Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2022–2023

32 813

Kabinetsaanpak Klimaatbeleid

Nr. 1172

BRIEF VAN DE ALGEMENE REKENKAMER
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 25 januari 2023
Om de emissie van broeikasgassen in Nederland terug te dringen zet de
rijksoverheid publiek geld in. De afgelopen jaren heeft de Tweede Kamer
op verschillende momenten, via vragen en moties, aangegeven meer en
beter inzicht te wensen in de uitgaven voor klimaatbeleid. Hieraan geeft
het kabinet invulling door jaarlijks vier overzichten te presenteren die een
overzicht geven van de klimaatuitgaven.
Eerder hebben wij bij uw Kamer aandacht gevraagd voor het rijksbrede
overzicht Klimaatuitgaven in de ontwerpbegroting 2021 van het Ministerie
van Economische Zaken en Klimaat (EZK). Uitgaven in dat overzicht sloten
niet altijd aan op de cijfers in de begrotingen van andere Ministers.1
Jaarlijks geeft het kabinet volgens de Klimaatnota € 4 tot € 6,9 miljard uit
aan maatregelen in het kader van het klimaatbeleid.2 Met de voorgenomen instelling van een Klimaatfonds van € 35 miljard kunnen de
jaarlijkse uitgaven voor het klimaat verdubbelen.3 Dit grote financiële
belang is voor ons aanleiding om te onderzoeken hoe het kabinet uw
Kamer de afgelopen jaren inzicht gaf in de klimaatuitgaven.
Wij constateren dat:
• de verschillende overzichten met klimaatuitgaven onderling afwijken;
• klimaatuitgaven niet eenduidig worden geregistreerd door ministeries;
• definities ontbreken van wat meetelt als klimaatuitgaven;
• klimaatuitgaven uit zicht blijven of dat uitgaven juist te gemakkelijk als
klimaatuitgaven worden beschouwd.
1

Algemene Rekenkamer (2020) Aandachtspunten bij de ontwerpbegroting 2021 (begrotingshoofdstuk XIII) van het Ministerie van Economische Zaken en Klimaat (Kamerstuk 36 200 XII, nr.
4).
2
Minimaal € 4 miljard in 2021 tot maximaal € 6,9 miljard in 2024. EZK (2022) Klimaatnota 2022
(Kamerstuk 32 813, nr. 1112).
3
Tussen 2024 en 2030 wordt jaarlijks ongeveer € 5 miljard extra beschikbaar gesteld voor
klimaatbeleid. EZK (2022)Tijdelijke regels inzake de instelling van een Klimaatfonds (Tijdelijke
wet Klimaatfonds) (Kamerstuk 36 274).

kst-32813-1172
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2023

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 32 813, nr. 1172

1

Het gevolg is dat de Tweede Kamer een geen consistent beeld krijgt van
de klimaatuitgaven. In deze brief gaan wij kort op deze punten in. In de
bijlage treft u het onderzoek aan.
Zicht op huidige klimaatuitgaven?
Voor de Minister voor Klimaat en Energie (K&E) is het inzichtelijk maken
van de klimaatuitgaven van het kabinet een taak die volgt uit de
Klimaatwet.4 Maar op Prinsjesdag ontvangt uw Kamer van drie verschillende Ministers, drie verschillende overzichten van klimaatuitgaven. De
Minister voor K&E neemt een overzicht op in de (concept)Klimaatnota en
de Minister van Financiën neemt een overzicht op in de Miljoenennota. De
Minister van EZK informeert u via een overzicht in de ontwerpbegroting
van het Ministerie van EZK. Naast deze drie overzichten die met Prinsjesdag verschijnen, neemt de Minister van EZK ook een overzicht op in
haar jaarverslag.
Afwijkingen tussen overzichten met klimaatuitgaven
Uit ons onderzoek blijkt dat de overzichten geen eenduidig beeld geven
van de klimaat-uitgaven. Maatregelen zijn in het ene overzicht wel
opgenomen, maar in het andere overzicht niet. Daarnaast komen
gerapporteerde uitgaven niet altijd overeen tussen de overzichten en
wordt er in de overzichten niet consequent gerapporteerd over fiscale
regelingen. Er is ook geen uniforme werkwijze bij het opstellen van de
overzichten.
Geen eenduidige registratie of controle
Klimaatuitgaven vinden plaats via onder andere de Ministeries van EZK,
Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK), Infrastructuur en
Waterstaat (IenW), Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (LNV) en
Financiën. De drie rijksbrede overzichten met klimaatuitgaven die het
kabinet met Prinsjesdag presenteert, wijken echter af van de begrotingen
van de ministeries die de cijfers aanleveren (EZK, BZK, IenW, LNV en
Financiën). Hetzelfde geldt voor de klimaatuitgaven in het jaarverslag van
het Ministerie van EZK. De in het jaarverslag van EZK gerapporteerde
uitgaven wijken af van de jaarverslagen van de ministeries die de cijfers
aanleveren. De afwijkingen worden in figuur 1 geïllustreerd.
Zo zijn uitgaven in de overzichten soms lager dan in de onderliggende
begrotingen (of jaarverslagen), maar soms ook hoger. De instrumenten en
bijhorende uitgaven die in de overzichten zijn opgenomen, zijn niet altijd
terug te vinden in de verschillende begrotingen en vice versa. De
afwijkingen kunnen flink oplopen; in sommige gevallen is 90% van
bepaalde klimaatuitgaven in een overzicht niet te vinden in de betreffende
begroting of jaarverslag. Voor een enkele maatregel loopt het verschil op
tot € 200 miljoen per jaar.

4

Wet van 2 juli 2019, houdende een kader voor het ontwikkelen van beleid gericht op
onomkeerbaar en stapsgewijs terugdringen van de Nederlandse emissies van broeikasgassen
teneinde wereldwijde opwarming van de aarde en de verandering van het klimaat te beperken
(Klimaatwet), artikel 7, derde lid, onderdeel c.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 32 813, nr. 1172

2

Figuur 1 Afwijkingen tussen overzichten klimaatuitgaven en begrotingen en jaarverslagen

De afwijkingen worden onder meer veroorzaakt door de verschillende
manieren waarop ministeries uitgaven registeren en weergeven in hun
begrotingen en jaarverslagen. De betrokken ministeries controleren ook
niet altijd of de gegevens die zij aandragen voor de overzichten correct
zijn opgenomen in de overzichten.
Ontbreken van definities
De genoemde ministeries leverden tot 2022 alleen de uitgaven aan bij een
vaste lijst met maatregelen die het Ministerie van EZK ontleende aan het
Energieakkoord, het Klimaatakkoord of Urgenda-middelen. Sinds 2022
tracht de Minister van EZK álle klimaatbeleid inzichtelijk te maken in het
overzicht met klimaatuitgaven. Er zijn echter geen eenduidige definities
van klimaatbeleid en klimaatuitgaven. Ministeries hebben de vrijheid om
te bepalen welke maatregelen zij aandragen en welke uitgaven zij als
klimaatuitgaven beschouwen.
Klimaatuitgaven buiten beeld?
Door het ontbreken van eenduidige definities blijft mogelijk een deel van
de klimaatuitgaven buiten beeld. De Klimaatwet en het Klimaatplan
hebben als doelstelling de uitstoot van broeikasgassen in 2050 met 95% te
reduceren ten opzichte van 1990.5 Elke maatregel die aan dat doel
bijdraagt én waarmee publiek geld gemoeid is, zou dan tot klimaatuitgaven kunnen worden gerekend. Er zijn maatregelen die volgens ons wel
bijdragen aan de klimaatdoelstelling, maar die niet in de overzichten met
klimaatbeleid zijn terug te vinden. Deze uitgaven zijn in figuur 2
opgenomen.

5

Klimaatwet, artikel 2 en artikel 3, lid 2, sub a; EZK (z.d.) Klimaatplan 2021–2023 (Kamerstuk
32 813, nr. 406).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 32 813, nr. 1172

3

Figuur 2 Klimaatuitgaven die mogelijk in aanmerking komen om over te rapporteren

Deze uitgaven betreffen onder meer uitgaven aan en door (revolverende)
fondsen, staats- en beleidsdeelnemingen, medeoverheden en uitgaven
voor buitenlands klimaatbeleid. Over dit soort uitgaven hebben wij eerder
geoordeeld dat het voor uw Kamer moeilijk is uw budgetrecht uit te
oefenen, omdat u moeilijk kunt sturen op de hoogte van de uitgaven en u
weinig zicht hebt op de bereikte resultaten.6
«Fossiele subsidies»
Tevens merken wij op dat de rijksoverheid verschillende (fiscale)
regelingen kent die mogelijk haaks staan op het bereiken van de klimaatdoelstellingen. De vermindering van de belastinginkomsten door de
zogenoemde inputvrijstellingen energie- en kolenbelasting voor elektriciteitsopwekking, de inputvrijstelling kolenbelasting voor duaal gebruik en
de degressieve tariefstructuur elektriciteit en gas, wordt in de Miljoenennota 2023 (Kamerstuk 36 200, nrs. 1 en 2) geraamd op € 4,6 miljard
voor het jaar 2023. Deze regelingen kunnen onderdeel zijn van de
«fossiele subsidies» waarin uw Kamer meer inzicht wenst.7 Beter inzicht
in deze (fiscale) regelingen en «fossiele subsidies» zou uw Kamer verder
ondersteunen bij de uitoefening van het budgetrecht en uw controlerende
taak bij klimaatuitgaven.

6

Algemene Rekenkamer (2022) Warmtefonds: geen gratis geld. Kosten, resultaten en lessen
voor revolverende fondsen; Algemene Rekenkamer (2021) In publieke handen. Nieuwe taken
voor staatsdeelnemingen in de energietransitie; Algemene Rekenkamer (2021) Aandachtspunten bij de ontwerpbegroting 2022 (begrotingshoofdstuk XIII) van het Ministerie van
Economische Zaken en Klimaat; Algemene Rekenkamer (2019) Zicht op revolverende fondsen
van het Rijk; Algemene Rekenkamer (2019) Resultaten verantwoordingsonderzoek 2018
Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking (XVII) Rapport bij het jaarverslag, blz.
16–36; Algemene Rekenkamer (2016) Inzicht in publiek geld. Uitnodiging tot bezinning op de
publieke verantwoording; Algemene Rekenkamer (2015) De Staat als aandeelhouder. Over het
beheer van staatsdeelnemingen (Kamerstuk 32 847, nr. 984, Kamerstuk 32 813, nr. 736,
Kamerstuk 35 925 XII, nr. 7, Kamerstuk 31 865, nr. 133, Kamerstuk 35 200 XVII, nr. 2, Kamerstuk
31 865, nr. 86 en Kamerstuk 28 165, nr. 190)
7
Kamerstuk 32 813, nr. 1165

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 32 813, nr. 1172

4

Zicht op toekomstige klimaatuitgaven?
Met het voorgenomen Klimaatfonds zullen de klimaatuitgaven fors
toenemen. Zonder een eenduidige registratie en een duidelijke definitie
van klimaatbeleid en klimaatuitgaven wordt het lastig uw budgetrecht en
controlerende taak goed uit te oefenen. In onze publicatie Inzicht in
Publiek Geld (deel 2) – Naar een toekomstbestendige beleidsbegroting uit
2019 wezen wij op het versnipperde aanbod van zowel financiële als
niet-financiële informatie op diverse websites van de rijksoverheid. De
digitale begroting die steeds meer vorm krijgt op www.rijksfinancien.nl,
biedt volgens ons bij uitstek mogelijkheden uniformiteit aan te brengen in
het huidige versnipperde landschap van (klimaat)uitgaven.
Wij hebben de Minister voor K&E in de gelegenheid gesteld te reageren
op deze brief. In zijn reactie zegt de Minister toe om een definitie van
klimaatuitgaven uit te werken en er zorg voor te dragen dat deze definitie
consequent wordt toegepast. De volledige reactie staat op www.rekenkamer.nl.
Wij vertrouwen erop dat deze brief behulpzaam is in uw overleg met de
betrokken Ministers, ook met het oog op de behandeling van de Tijdelijke
wet Klimaatfonds waarin de instelling van het Klimaatfonds wordt
geregeld.
Algemene Rekenkamer
drs. E. (Ewout) Irrgang,
wnd. president
drs. C. (Cornelis) van der Werf,
secretaris

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 32 813, nr. 1172

5