SAMENVATTING

Evaluatieonderzoek van het Besluit capaciteitsverdeling HSWI
Er is meer schaarste op het Nederlandse spoor dan ooit tevoren. De komende jaren wordt een
verdere toename van het aantal treinkilometers voor personen- en goederenvervoer
voorzien. Het Nederlandse spoorsysteem functioneert desondanks behoorlijk goed. Deze
prestatie is mede mogelijk door het Besluit capaciteitsverdeling
Hoofdspoorweginfrastructuur (hierna: het Besluit).
Leeswijzer
Het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat (hierna: ministerie van IenW) heeft
adviesbureau AEF gevraagd om het Besluit te evalueren. Het onderzoek diende een advies
over de herziening van het besluit te bevatten.
In het bijzonder wenste het ministerie inzicht in ( aspecten:
- mogelijkheid om de positie van de infrastructuurbeheerder tegenover andere
aanvragers te verstevigen, onder meer in het kader van haar omvorming naar een zbo
- verhouding van verschillende wet- en regelgeving inzake de planning van onderhoud
- mogelijkheden om invulling te geven aan een kwalitatieve weging
Het onderzoek heeft alle onderzoeksvragen beantwoord in een uitgebreid rapport. In de
onderhavige tekst vindt u een samenvatting met de belangrijkste inzichten en conclusies.
Wij bedanken graag alle betrokkenen in de brede spoorsector voor hun betrokkenheid en
hun inbreng van tijd en expertise in dit onderzoeksproces.

Juridisch kader
De capaciteitsverdeling wordt juridisch ingekaderd door Europese wetgeving en vindt op
Nederlands niveau haar beslag in het Besluit. Het Besluit beschrijft de procedure en de
criteria voor de jaarlijkse verdeling van capaciteit op het spoor onder aanvragers. ProRail past
deze regels als infrastructuurbeheerder toe. Het Besluit is sinds haar inwerkingtreding in -../
negen keer gewijzigd, waarbij de structuur en toepassing grotendeels ongewijzigd bleven.
Het Besluit heeft als doel om een eerlijke en non- discriminatoire verdeling van capaciteit te
creëren. Nederland hanteert, bij conflicten tussen aanvragen, inhoudelijke criteria om het
conflict te beslechten: de minimumbedieningsniveaus en prioriteitscriteria. Deze criteria
beogen een uitkomst die in het maatschappelijk belang is. ProRail past de inhoudelijke
criteria beperkt toe. Toch hebben deze criteria veel invloed. Zij werpen hun schaduw vooruit:
aanvragers anticiperen op de uitkomsten in het geval van toepassing.
Werking van het Besluit
Er zijn drie typen aanvragers van spoorcapaciteit: reizigersvervoerders,
goederenvervoerders en de infrastructuurbeheerder als aanvrager van capaciteit voor
onderhoud. De aanvragers hebben uiteenlopende kenmerken en deels conflicterende
behoeften. Zo is het goederenvervoer internationaal van aard en onderhevig aan stevige
concurrentie. Het personenvervoer is grotendeels nationaal georiënteerd en rijdt op basis van
vervoerconcessies, uitgegeven door overheden. Capaciteit voor onderhoud wordt door
ProRail aanbesteed aan aannemers die het spoor benutten voor het uitvoeren van onderhoud

1

en het vervoer van materieel. De drie typen van aanvragers worden door de beheerder via de
capaciteitsverdelingsprocedure geaccommodeerd op één net. Op dit net heerst schaarste:
het Nederlandse spoor is het drukst bereden spoorwegnet van Europa. Dit maakt de
capaciteitsverdeling tot een complex proces. Hoe meer schaarste, hoe meer afwegingen
tussen aanvragen nodig zijn.
Het proces van capaciteitsverdeling is gebaseerd op een overlegmodel, waarin aanvragers en
beheerder zoveel mogelijk samen om tafel zitten in een aantal informele en formele fases en
vanuit gelijkwaardigheid de capaciteit verdelen op basis van overleg en afstemming. Het
Besluit dient daarbij als kaderstellend en achtervang bij conflict.
Ervaringen
Aanvragers van capaciteit en andere belanghebbenden, zoals toezichthouder ACM, kijken
verschillend naar het functioneren van het Besluit:
- Goederenvervoerders zijn relatief ontevreden. Zij ervaren een gebrek aan kwaliteit en
flexibiliteit van treinpaden en een tekort aan Europese afstemming.
- Personenvervoerders, NS in het bijzonder, zijn relatief tevreden over de procedure, die
inzet op transparantie, overleg en compromis. De decentrale vervoerders (verenigd in
belangenorganisatie FMN) en spoorprovincies pleiten wel voor een hogere prioriteit ten
opzichte van andere vormen van personenvervoer bij capaciteitsconflicten. Ook pleiten
zij voor meer aandacht voor optimalisatie van de verdeling.
- ProRail geeft, evenals FMN, aan dat zij nu niet afdoende kan sturen op de optimalisatie
van de capaciteitsverdeling. Ook constateert zij dat het steeds lastiger wordt om in goed,
onderling overleg tot een verdeling te komen waar alle partijen achter staan, gegeven de
concurrentie om schaarse capaciteit.
- Aannemers ervaren een gebrek aan kwalitatieve paden om materieel te vervoeren naar
onderhoudslocaties. Samen met vervoerders, vinden zij verder dat de afstemming tussen
capaciteitsbeperkingen voor onderhoud en de dienstregeling vanuit ProRail beter kan.
- ACM vindt de scope van het besluit wat betreft de fasering en infrastructuur (alleen de
hoofdspoorweginfrastructuur) te beperkt. Ook geeft zij aan dat het Besluit aanvragers kan
aanzetten tot strategisch gedrag. Beide kenmerken kunnen optimalisatie in de weg staan.
Een van de hoofdthema’s in de evaluatie betrof de (gewenste) rol van ProRail, als
capaciteitsverdeler. Belanghebbenden omschrijven de huidige rol als coördinerend. Ze
kijken verschillend naar de wenselijkheid van meer regie door ProRail. De meeste
belanghebbenden zijn voorstander van een sterkere regierol. Het gaat hen in het bijzonder
om de bevoegdheid om – binnen marges – aanvragen van vervoerders te mogen wijzigen ter
optimalisatie. Momenteel mag ProRail daartoe enkel voorstellen doen, die door aanvragers
kunnen worden afgewezen. NS en de decentrale concessieverleners (provincies) staan
kritisch tegenover een uitbreiding van bevoegdheden. Zij vinden een coördinerende rol
tussen de aanvragers voor de infrastructuurbeheerder passend.
Belanghebbenden kijken ook anders naar de gewenste, toekomstige inrichting van het
Besluit. Met de modernisering van de Spoorwegwet zet het kabinet in op een simpeler en
robuuster Besluit. Het goederenvervoer en ProRail kunnen zich in deze versimpeling vinden.
De behoefte van NS, decentrale vervoerders en provincies gaat uit naar een meer
gedetailleerd Besluit dat politiek getoetst wordt aan het maatschappelijk belang.
Ontwikkelingen
In de spoorsector schuift het momenteel op veel vlakken parallel. Diverse ontwikkelingen
hebben op korte tot langere termijn implicaties voor het Besluit.

2

Korte termijn -./0--.-/
Omvorming van
In deze kabinetsperiode vindt de omvorming van ProRail naar een
ProRail naar zbo
zelfstandig bestuursorgaan (zbo) plaats. Dit betekent onder meer dat
ProRail zich verticaal in plaats van horizontaal gaat verhouden tot
aanvragers. Ook kan ProRail als zbo ‘openbaar gezag’ uitoefenen: zij
mag beslissingen nemen die burgers eenzijdig beïnvloeden in hun
rechten en plichten, bijvoorbeeld waar het de capaciteitsverdeling
betreft. De omvorming biedt kansen voor een regierol voor ProRail.
Anderzijds moet de regierol passen binnen de Europese kaders. Er is
vervolgonderzoek nodig om te zien in hoeverre de capaciteitsverdeling
publiekrechtelijk vorm kan krijgen binnen het Europees recht.
Decentralisatie
De staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat beslist in deze
periode over de decentralisatie van de stoptreinen op een viertal
spoorlijnen en de HSL-Zuid. Regionalisering kent als voordeel dat het
spoorproduct voor de reiziger kan verbeteren, maar kan ook leiden tot
een complexere capaciteitsverdelingsprocedure.
Bijlage VII en
De planning van onderhoud wordt geïnnoveerd als gevolg van bijlage VII
TWAS
van richtlijn -.@-/(B/EU en het programma Toekomstbestendig Werken
aan het Spoor (hierna: TWAS). Deze ontwikkelingen zetten in op het
eerder consulteren en inplannen van capaciteitsbeperkingen voor
onderhoud. Dit plannen gebeurt dan (deels) voorafgaand aan de
jaarlijkse capaciteitsverdeling in plaats van gelijktijdig, zoals nu.
Modernisering
De staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat zet in op het
Spoorwegwet
moderniseren van de Spoorwegwet en het bijbehorende systeem,
waaronder het Besluit, tot een robuust geheel. De ambitie is om het
Besluit te versimpelen zodat het minder vaak gewijzigd hoeft te worden.
Hiertoe zijn mogelijkheden via het delegeren naar lagere regelgeving
(ministeriële regeling) en het beleidsarmer implementeren.
Middellange termijn -.-/--.-1
Open access
Per -.-@ is sprake van concurrentie op het spoor op de decentrale lijnen
en per -.-/ op het hoofdrailnet (HRN). Bij open access hebben
vervoerders het recht om, naast de concessie-houdende vervoerder,
treindiensten te rijden, als de economische evenwichtstoets van ACM
dit toestaat. Open access bestaat straks naast vervoersconcessies. Open
access biedt kansen voor een beter reizigersproduct maar kan ook de
uitvoering van vervoersconcessies onder druk zetten, zeker bij
winstgevende lijnen. Het reguleren van de verhouding tussen concessievervoerders en open access-vervoerders zou vorm kunnen krijgen in het
Besluit.
Time Table
Op langere termijn, staat TTR een herinrichting van de dienstregeling
Redesign (TTR)
voor. Het vaststellen van de capaciteitsbehoefte per deelmarkt
(personen, goederen, beheer) wordt losgetrokken van de toewijzing van
capaciteit aan individuele aanvragers waarbij de toewijzing naar
individuele aanvragers meer is toegespitst op de behoefte van de
deelmarkt; voorspelbaar of juist flexibel. Dit heeft aanzienlijke impact
op de inrichting en werking van het Besluit. Deze effecten laten naar
verwachting langer op zich wachten (-.-B--.-E) daar het een
aanpassing en aanvulling van Europese wetgeving vraagt.

3

Lange termijn -.-1--.3.
Ordening HRN
Per -.-/ loopt de hoofdrailnetconcessie van NS af. Tussen -.-@--.-/
dient het kabinet te beslissen over de toekomstige ordening van het
HRN. Momenteel is niet duidelijk voor welke ordening wordt gekozen.
Een aantal keuzes is bepalend. De concessie voor het HRN kan worden
aanbesteed dan wel onderhands gegund. De HRN-concessie kan qua
reikwijdte (aantal en type treindiensten) beperkter van aard worden
dan de huidige concessie, onder meer gegeven verdere decentralisatie.
Open access op het HRN per -.-/ vraagt een keuze over de verhouding
tussen de HRN-concessiehouder en open access-aanbieders en
eventueel het reguleren daarvan, al dan niet middels het Besluit.
Conclusies en advies
De capaciteitsverdeling in Nederland verloopt, gegeven de schaarste en belangenverschillen,
relatief effectief. Het Besluit draagt bij aan een hoge benutting van het spoornet. Dit betekent
niet dat geen verbetering mogelijk is. Het Besluit is nog niet toegerust op een aantal van de
ontwikkelingen. AEF ziet daarom ruimte voor toekomstgerichte verbeteringen:
@. Het Besluit dient drie doelen: eerlijke en non-discriminatoire toegang, een optimale
verdeling en – bij conflicten – een capaciteitsverdeling in het maatschappelijk
belang. Deze doelen zijn beperkt gedefinieerd en hun onderlinge verhouding is
onvoldoende helder. Daarbij legt het Besluit de nadruk op het borgen van het
maatschappelijk belang, wat het risico creëert dat de andere doelen onderbelicht
raken. De effectiviteit van het Besluit is ermee gediend dat de huidige doelen
concreter gedefinieerd zijn, het doel maatschappelijke belang in het bijzonder. Dit
is ook een randvoorwaarde voor versimpeling van het Besluit.
-. De inrichting van het Besluit, met een hoge mate aan detail, is weinig robuust. In het
verleden is een nieuwe concessie of een grote capaciteitsonttrekking aanleiding
geweest voor wijziging. Ook zet het Besluit aanvragers aan tot strategisch gedrag,
wat de optimalisatie van het spoorgebruik kan beperken. AEF adviseert om, in het
kader van de modernisering van de Spoorwegwet, in te zetten op een combinatie van
het vereenvoudigen en delegeren van de uitwerking van het Besluit naar een
ministeriële regeling. Zo worden de robuustheid én wendbaarheid vergroot. Dit is
nodig gegeven bijvoorbeeld open access, decentralisaties en de herziening van het
HRN. Het versimpelen van de inhoudelijke criteria om conflicten te beslechten, kan
verder dienen om de prikkels tot strategisch gedrag te verminderen. Het Besluit moet
daarbij wel kaderstellend blijven. De versimpeling moet daarnaast in samenhang
met de omvorming van ProRail naar zbo worden bezien.
(. Het huidige Besluit sluit beperkt aan op de behoeften van het goederenvervoer.
Volgens AEF kan het capaciteitsverdelingsproces met kleine ingrepen beter aan de
behoeften tegemoet kan komen. Zo kan ProRail, via het Besluit of via een convenant,
ruimte krijgen om het merendeel van de capaciteit voor het goederenvervoer toe te
delen aan flexibele (ad hoc) paden die goederenvervoerders – volgens het principe
first come, first serve – kunnen reserveren als zij inzicht hebben in de vraag (last
minute). Dit sluit aan op de door het goederenvervoer gewenste flexibiliteit en komt
de kwaliteit van de goederenpaden ten goede. Op langere termijn kan worden
ingezet op de ontkoppeling van de capaciteitsplanning van goederen- en
personenvervoer via Time Table Redesign.
B. Open access per -.-@ en -.-/ biedt kansen voor een beter reisproduct maar kan de
uitvoering van de maatschappelijke wenselijke vervoerconcessies onder druk zetten.
Dit kan concessie-verlenende overheden geld kosten en creëert risico’s voor de
kwaliteit van het personenvervoer. AEF adviseert u om onderzoek te doen naar de

4

/.

E.

G.

verhouding tussen open access en de decentrale en landelijke concessies. Zo
ontstaat een beter inzicht in de kansen en risico’s. AEF adviseert daarbij om de
mogelijkheid te onderzoeken om de verhouding tussen open access-aanbieders en
concessiehouders in het Besluit te reguleren.
De huidige coördinerende rol van ProRail geeft te weinig bevoegdheid om de
capaciteitsverdeling te optimaliseren, één van de kerndoelen van de Europese
wetgeving. Gegeven de toename van schaarste en concurrentie, is het wenselijk de
rol van ProRail op dit punt te versterken. AEF adviseert om ProRail de bevoegdheid
te geven om, binnen door de sector gedragen marges, aanvragen te mogen wijzigen.
In andere lidstaten, zoals Duitsland en Groot-Brittannië, wordt al met deze
bevoegdheid van flexing rights gewerkt. Nederland kan deze voorbeelden ter
inspiratie gebruiken. De toekenning van de bevoegdheid moet in samenhang met de
omvorming van ProRail naar zbo worden bezien.
Het realiseren van deze ‘regierol’ voor ProRail is niet enkel een juridisch vraagstuk,
maar ook een organisatorische en culturele opgave. Deze stelt eisen aan de
beheerder: zij moet haar nieuwe bevoegdheid claimen en durven uitoefenen. Dit
vraagt ook een cultuuromslag in de sector, waar de overlegcultuur nu vaak de (enige)
norm is. Dit wil niet zeggen dat van het overlegmodel en de bijbehorende
transparantie en compromisbereidheid moet worden afgestapt. De ambitie moet zijn
om meer balans tussen overleg en regie te creëren ten behoeve van een
toekomstvaste capaciteitsverdeling.
AEF adviseert u om het Besluit op korte termijn te wijzigen ter implementatie van
bijlage VII van richtlijn -.-@/(B/EU en mogelijkerwijs de ambities van TWAS. Het
Besluit moet de (gedeeltelijke) ontkoppeling van de planning van onderhoud van de
planning van verkeer mogelijk maken door de reikwijdte van de artikelen inzake
aanvragen voor onderhoud (artikelen E en H) te beperken. AEF adviseert om
experimenteel en incrementeel te werk te gaan in het loskoppelen van de planning
van capaciteitsbeperkingen voor onderhoud. Dit geeft gelegenheid om vertrouwen
op te bouwen in de sector en gaandeweg te leren en verbeteren.

Tot slot, is de capaciteitsverdeling die het Besluit voorschrijft momenteel niet integraal of
alomvattend. Het Besluit handelt over de capaciteitsverdeling op de
hoofdspoorweginfrastructuur. Daarmee zijn andere sturingsinstrumenten, zoals de
risicoplafonds, niet meegenomen en vallen onderdelen van de infrastructuur, zoals
opstelterreinen, buiten de reikwijdte. Deze beïnvloeden de verdeling van de capaciteit echter
wel sterk.
In bredere zin, ontbreekt het soms aan een integrale visie en sturing op de spoorsector
vanuit het ministerie. Dit beïnvloedt de doeltreffendheid van het Besluit. Gegeven de
schaarste, concurrentie en groeiambities, wordt de noodzaak om instrumenten op elkaar af
te stemmen en integraal te sturen groter. AEF adviseert om het effect van alle
sturingsinstrumenten in kaart te brengen en integraliteit aan te brengen. AEF adviseert ook
om onderzoek te doen hoe de reikwijdte van het Besluit kan worden vergroot zodat een
integrale en daarmee optimalere sturing op capaciteit mogelijk wordt. AEF adviseert, uit
oogpunt van integraliteit en effectiviteit, tegen het sturen op omgevingsfactoren in het
Besluit. Het Besluit is daarvoor in onze optiek niet het juiste instrument. Het zal de sturing op
kwaliteit van leefomgeving noch de effectiviteit van het Besluit dienen.

5