Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2018–2019

29 279

Rechtsstaat en Rechtsorde

Nr. 482

BRIEF VAN DE MINISTER VAN JUSTITIE EN VEILIGHEID
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 19 december 2018
1. Inleiding
In september 2017 publiceerde het Centraal Bureau voor de Statistiek
cijfers over de ontwikkelingen van het aantal ingestroomde en behandelde misdrijfzaken binnen de strafrechtketen in de periode van 2007 tot
en met 2016. Naar aanleiding van dit bericht zijn door verschillende
Kamerleden vragen gesteld over de sepotbeslissingen. Tijdens onder
andere het algemeen overleg op 18 april 2018 (Kamerstuk 29 279, nr. 428)
heb ik u toegezegd een verdiepend onderzoek uit te laten voeren naar de
aard en omvang van sepotsbeslissingen door het Openbaar Ministerie
(OM). Daarbij zouden ook trends in beeld worden gebracht en verklaringen worden gegeven voor de gesignaleerde trends.
Ik heb het OM gevraagd mij hieromtrent te informeren. Het OM heeft
gedegen en diepgravend onderzoek gedaan naar de trends en ontwikkelingen in de sepotbeslissingen in misdrijfzaken en de achtergronden
daarvan. Het OM geeft in deze rapportage gedetailleerd inzicht in de
afdoening van verschillende sepotbeslissingen. Bijgaand stuur ik u de
rapportage waarin de resultaten van dit onderzoek zijn verwoord1. In deze
brief geef ik, mede namens de Minister voor Rechtsbescherming, mijn
reactie op de bevindingen. Daarbij ga ik in het bijzonder in op de
sepotgronden die afgelopen jaren het meeste aan fluctuatie onderhevig
zijn geweest.

1

kst-29279-482
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2018

Raadpleegbaar via www.tweedekamer.nl

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 29 279, nr. 482

1

2. Trends en ontwikkelingen sepots op hoofdlijnen2
2.1 De cijfers
Sepotbeslissingen hebben sinds het moment dat beslissingen worden
geregistreerd altijd een substantieel deel uitgemaakt van de uitstroom van
het OM (tot 1990 boven de 30%). Na een periode met een stabiel aantal
sepotbeslissingen, neemt het aantal sepotbeslissingen (voorwaardelijke
en onvoorwaardelijke tezamen) in de periode vanaf 2007 van 32.975 (13%
van het aantal afdoeningsbeslissingen in het strafrecht) toe naar 49.180 in
2016 (26%).
In de aangegeven periode is zowel het aantal technisch sepots als het
aantal beleidssepots3 gegroeid:
– Het aantal technisch sepots is in 2016 uiteindelijk 22% hoger dan in
2007. De gronden voor een technisch sepot laten in de gehele periode
geen opvallende verschuivingen zien. Gebrek aan bewijs is in alle jaren
de grond voor circa 80% van de beslissingen.
– Het aantal beleidssepots stijgt met maar liefst 90%. Een belangrijk deel
van de toename van het aantal beleidssepots is terug te voeren tot een
toename van het aantal sepots vanwege de ouderdom van de zaak.
Maar ook inhoudelijke gronden of persoonlijke omstandigheden van
de verdachte zijn steeds vaker een reden om te komen tot een
sepotbeslissing.
– Ook het aantal voorwaardelijke (beleids)sepots neemt gedurende de
periode steeds meer toe. Van 5.600 beslissingen in 2007 naar 8.600 in
2016; een toename van 56%.
– Het aandeel zogenoemde administratieve sepots is de laatste jaren
stabiel.
Overigens is in 2017 het aandeel misdrijfzaken dat door het OM is
geseponeerd weer gedaald ten opzichte van 2016: onvoorwaardelijke
sepots van 21% naar 18% van het aantal uitgestroomde zaken; het aantal
voorwaardelijke sepots is met iets onder de 5% nagenoeg gelijk gebleven.
2.2 Oorzaken van gesignaleerde trends
Verdwijnen van politiesepot
De toename van het aantal sepots wordt voor een deel verklaard door het
verdwijnen van het politiesepot in 2012; vanaf dat moment neemt het OM
alle sepotbeslissingen. In 2015 en 2016 daalt het aantal technisch sepots
echter weer naar een niveau net boven dat van 2011.
Strafrechtelijk ingrijpen niet altijd gewenst
Een deel van de toename van het aantal sepotbeslissingen hangt samen
met de introductie van de ZSM-werkwijze en het streven, zoals verwoord
in het OM-visiedocument «Perspectief op 2015» (bijlage bij Kamerstuk
28 684, nr. 331), om bij de afdoeningsbeslissing meer aandacht te hebben
voor de achterliggende problematiek van dader en/of het slachtoffer.
Strafrechtelijk ingrijpen is dan niet altijd gewenst of kan dienen als «stok
achter de deur», waarbij de officier van justitie op grond van het
algemeen belang kan beslissen om de vervolgingsbeslissing uit te stellen.
Het effect van deze koerswijziging is duidelijk zichtbaar in de cijfers; vanaf
2

Deze paragraaf is een verkorte weergave van hoofdstuk 5 van het bijgaande verdiepende
onderzoek.
3
Zie voor uitleg van de werking van de sepot-systematiek paragraaf 1.1 en bijlage 1 bij bijgaand
verdiepend onderzoek.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 29 279, nr. 482

2

2012 neemt zowel het aantal onvoorwaardelijke beleidssepots met
typische ZSM-gronden als het aantal voorwaardelijke sepots als gevolg
van deze koerswijziging, toe.
Invoering strafbeschikking
Een andere oorzaak is het gegeven dat de invoering van de strafbeschikking heeft geleid tot een aantal onvoorziene gevolgen. Bij de
herbeoordeling van de eerder opgelegde strafbeschikkingen is gebleken
dat vaker dan verwacht, sprake was van een tekortkoming in de schuldvaststelling of bewijsconstructie, hetgeen heeft geleid tot een groeiend
aantal technische sepots, zeker nadat de procureur-generaal bij de Hoge
Raad kritiek uitte op de kwaliteit van de schuldvaststelling.4 Vooral in de
zaken waarin een strafbeschikking zonder tussenkomst van het OM is
aangeboden nam het aantal technische sepotbeslissingen toe; zo’n 4.200
strafbeschikkingen werden beëindigd met een technisch sepot.
Capaciteits- en logistieke problemen hebben tot gevolg gehad dat ook het
OM moet beslissen om de vervolging te staken. De oorzaak hiervan was
dat het volume aan strafbeschikkingen dat opnieuw bij het OM
instroomde, en die dan moet worden beoordeeld en aan de rechter moet
worden voorgelegd, onverwacht groot was. De capaciteit van het OM,
maar ook de afgesproken zittingscapaciteit, was daar niet op berekend,
hetgeen er uiteindelijk toe heeft geleid dat het OM vooral in 2014, 2015 en
2016 vele zaken heeft moeten seponeren vanwege de ouderdom.
3. Beleidsreactie
In deze paragraaf ga ik nader in op de oorzaken van het aantal sepots en,
waar relevant, op de maatregelen die zijn genomen om deze problematiek
aan te pakken.
3.1 Strafbeschikking
Zoals aangegeven is een deel van het aantal sepots verbonden aan de
toepassing van de strafbeschikking. Het instrumentarium om strafbare
gedragingen buitengerechtelijk tegen te gaan is met de invoering van de
strafbeschikking juridisch gezien van karakter veranderd. Implementatie
van dit nieuwe instrument is niet geheel naar verwachting verlopen. Het
OM heeft naar aanleiding van het rapport «Beschikt en gewogen» van de
toezichthoudende Procureur-generaal bij de Hoge Raad verbetermaatregelen doorgevoerd bij het uitvaardigen van strafbeschikkingen. Hierbij zijn
onder andere gerichte maatregelen genomen om te voorkomen dat
strafbeschikkingen worden uitgevaardigd zonder dat de schuldvaststelling
voldoende is vastgelegd, is de zorgvuldigheid waarmee de bewijsbeoordeling plaatsvindt vergroot en zijn er stappen gezet om te verzekeren dat
de identiteitsvaststelling van de verdachte steeds op de voorgeschreven
wijze plaatsvindt.
Zoals aangegeven in mijn brief omtrent de prestaties van de strafrechtketen5, hebben de door het OM ingevoerde verbetermaatregelen in 2017
geleid tot een daling van het aantal sepots bij de herbeoordeling (na
verzet) van zaken waarin een OM-strafbeschikkingen was uitgevaardigd.
Het aantal sepots en het sepotpercentage is in 2017 afgenomen, en in het
bijzonder het aantal sepotbeslissingen vanwege «oud feit» is sterk
gedaald. De voorraadproblematiek die in eerdere jaren is ontstaan is
weliswaar niet volledig opgelost, maar wordt beter beheersbaar, zodat de
grote hoeveelheden sepotbeslissingen in de toekomst kunnen worden
voorkomen. Vermoedelijk zal de positieve trend leiden tot een dalend
4
5

Brief van 26 februari 2015, Kamerstuk 29 279, nr. 225.
Brief van 29 juni 2018, Kamerstuk 29 279, nr. 447.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 29 279, nr. 482

3

aantal sepotbeslissingen vanwege oud feit of niet ontvankelijkheid in de
toekomstige uitstroom.
Ik zend u binnenkort separaat een toegezegde6 reactie op de evaluatie Wet
OM-afdoening waarin ik uitvoeriger in ga op de effecten van de op basis
van de rapporten van de PG bij de Hoge Raad door het OM in gang
gezette maatregelen.
3.2 Wegwerken van oude zaken en voorraden
Naast de aangehaalde toezeggingen over het aantal sepots, heb ik
toegezegd uw kamer in september te informeren over de voortgang
omtrent het tegengaan van voorraadvorming bij het OM. Ten aanzien
hiervan kan ik melden dat het OM en de Raad voor de rechtspraak
momenteel onderzoek doen naar de omvang van de problematiek en de
benodigde maatregelen om voorraadvorming tegen te gaan. Dit
onderzoek zal naar verwachting eind 2018 gereed zijn. Ik informeer u
nader na ontvangst van de bevindingen.
Ook de officier van justitie maakt een afweging of de doorlooptijd in een
zaak van dien aard is dat voortzetting van de vervolging onredelijk is. De
officier maakt daarbij een afweging tussen de ernst van het delict en (de
lengte van de periode van) rechtsonzekerheid waarin de verdachte
gedurende de looptijd van het strafrechtelijke onderzoek en de vervolgingsfase heeft verkeerd. De officier zal de keuze maken de zaak niet aan
de rechter voor te leggen en te seponeren, indien hij tot de slotsom komt
dat het belang van strafrechtelijk ingrijpen te gering is geworden of de
«redelijke termijn» van het EVRM is verstreken in verband met de lange
tijd die is verstreken na het plegen van het strafbare feit. Vervolging zou in
die gevallen onbillijk of ondoelmatig zijn.
Een belangrijk deel van de toename van het aantal beleidssepots is terug
te voeren tot een toename van het aantal sepots vanwege de ouderdom
van de zaak. Dit vormde met circa 30% in 2016 de meest voorkomende
grond voor een beleidssepot.
Het College van procureurs-generaal en ik zijn van mening dat het feit dat
het OM veel zaken vanwege de ouderdom van het delict heeft moeten
seponeren, ongewenst is en dat derhalve te dien aanzien maatregelen
nodig waren.
Zoals hiervoor uiteengezet zijn de ouderdomssepots bij de strafbeschikking mede terug te voeren op een onjuiste inschatting van de impact
van de invoering van strafbeschikking en zijn inmiddels maatregelen
getroffen om een snellere doorlooptijd en reductie van de voorraad te
bereiken. Ook ten aanzien van andere zaakstromen heeft het OM
maatregelen genomen gericht op het wegwerken van voorraden en het
verkorten van doorlooptijden. Eén van de effecten van dit beleid is dat
minder zaken worden geseponeerd wegens «oud feit».
Tussen lange doorlooptijden en voorraadvorming is een verband. De
komende jaren zal prioriteit worden gegeven aan het verbeteren van de
doorlooptijden van strafzaken. In mijn brief van 11 juli jongstleden7 over
zorgvuldige en maatschappelijk effectieve rechterlijke interventies, heb ik
aangekondigd dat wordt gewerkt aan de landelijke uitrol van het reguliere
snelrecht in combinatie met versterking van de rechtsbescherming.
Ook in het verband van het Bestuurlijk strafrechtketenberaad (BKB) wordt
momenteel gewerkt aan de verbetering van doorlooptijden in maar liefst
zeven zaakstromen met een grote maatschappelijke impact. De
6
7

Kamerstuk 29 279, nr. 440.
Kamerstuk 31 753, nr. 153.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 29 279, nr. 482

4

zaakstromen zullen efficiënter en kwalitatief beter worden ingericht en er
zullen concrete professionele kwantitatieve en kwalitatieve normen zullen
worden vastgesteld. Jaarlijks informeer ik u medio het jaar over de
prestaties van de strafrechtketen aan de hand van de strafrechtketenmonitor. Daarin is ook informatie opgenomen over de (ontwikkeling in de)
doorlooptijden in strafzaken.
3.3 Integrale aanpak
Van meer permanente aard is de ontwikkeling van monodisciplinair naar
integraal werken. Het strafrecht is niet de enige denkbare interventie op
strafrechtelijke gedragingen. In sommige situaties is het strafrecht niet het
meest effectieve instrument en zijn interventies van andere aard effectiever. In samenspraak met andere professionals wordt dan, soms met
gebruik van informatie uit het strafrechtelijk onderzoek, gekozen voor een
afdoening buiten het strafrecht (bestuursrechtelijk, hulpverlening,
feitelijk/verstoring). Vervolging wordt dan beëindigd met een beleidssepot. Het gaat hierbij om interventies, waarbij verdachten een passende
reactie krijgen, recht wordt gedaan aan de positie van het slachtoffer en
de buurt merkt hoe snel daders worden gecorrigeerd. Daadkrachtig
optreden voor de samenleving staat daarbij voorop, waarbij het belang
van het slachtoffer in het oog wordt gehouden.
Bij de keuze voor een interventie buiten het strafrecht, bestaat voor de
officier van justitie de optie om te seponeren onder voorwaarden, zodat
(heropening van) de strafzaak kan dienen als stok achter de deur als de
verdachte niet meewerkt aan een aangeboden (hulpverlenings)traject of
opgelegd toezichtsregime. Het gaat hierbij dus om een bewuste, in
samenspraak met partnerorganisaties, gemaakte keuze voor de beste,
meest effectieve manier van overheidsoptreden. We kennen deze
werkwijze al langer vanuit de veiligheidshuizen, maar ook in de
ZSM-context en bij de aanpak van ondermijnende criminaliteit en
cybercrime komt deze casusgerichte aanpak steeds meer in zwang. Al met
al brengt de ontwikkeling naar meer integraal werken een positief te
waarderen stijging van het aantal sepots met zich omdat deze een
bevestiging vormen van die aanpak8.
Ik juich deze vorm van integraal werken toe om per situatie de voor de
samenleving meest effectieve interventie te kunnen plegen. Een deel van
de toename van het aantal sepotbeslissingen is daarmee niet een
ongewenste of onvoorziene ontwikkeling. Het betekent in ieder geval dat
ook in de toekomst de uitstroom van het OM meer voorwaardelijke en
onvoorwaardelijke sepotbeslissingen zal bevatten.
4. Tot slot
Om zicht te krijgen op het sepotvolume is het momenteel nodig om cijfers
uit diverse registratiesystemen bij elkaar te brengen. Vanaf 2019 zal het
OM alle sepots in de OM-systemen inschrijven. Hiermee worden zij als
reguliere productie zichtbaar en wordt de eenduidigheid vergroot.
Als de sepotbeslissingen standaard overzichtelijk in beeld zijn, is
verantwoording en gerichte (bij)sturing mogelijk. Het is in dat licht goed te
beseffen dat door deze gewijzigde registratiewijze het aantal sepotbeslissingen in de openbare statistieken fors zal toenemen.

8

Overigens leidt het bij het project voor effectievere sancties Koers en Kansen ingediende
projectvoorstel vonnisvoorstel bij sommige zaken juist weer tot het afdoen van zaken met een
rechterlijke voorwaardelijke strafoplegging met voorwaarden in plaats van een voorwaardelijk
sepot.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 29 279, nr. 482

5

Zoals eerder aangegeven9 wordt in algemene zin ten behoeve van de
monitoring van de prestaties van de strafrechtketen op dit moment
gewerkt aan het creëren van één centrale plek waar data van de partners
in de strafrechtketen wordt opgeslagen, geüniformeerd, waar nodig aan
elkaar worden gekoppeld en voorzien van eenduidige terminologie. Deze
data kan vervolgens eenduidig benut worden voor onder meer statistieken, monitoring, rapportages en wetenschappelijke onderzoeken. Dit
doen zij in de vorm van een samenwerkingsverband: de Data Alliantie
voor de Strafrechtketen (DAS).
De Minister van Justitie en Veiligheid,
F.B.J. Grapperhaus

9

Brief van 29 juni 2018, Kamerstuk 29 279, nr. 447.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 29 279, nr. 482

6