Ministerie van Binnenlandse Zaken en

Koninkrijksrelaties

> Retouradres Postbus 20011 2511 AE Den Haag

Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
De minister, mevrouw drs. KJ. Ollongren

Bureau ICT-toetsing
Ministerie van Binnenlandse

Zaken en Koninknjksrelaties

Postbus 20011

2511 AE Den Haag

Rijnstraat SO
Den Haag
Postbus 20011

2511 AE Den Haag
www.bureauicttoetsing.nl
Contactpercoon
BIT@riiksoverheid.nl

Kenitierfc

2019-0000041852

nmm
Datum

Betreft

Uw kenmerk
2018-0000188218

Definitief BIT-advies programme Basisregistratie Ondergrond

Bijlage(n)

Geachte mevrouw Ollongren,

U heeft mij verzocht een toets uit te laten voeren door het Bureau ICT-toetsing
(BIT) op het programme Basisregistratie Ondergrond. Het BIT heeft deze toets
inmiddels afgerond. Bijgaand treft u het definitieve advies aan.
Uw ambtenaren zijn geinformeerd over de strekking van het advies. Voor de
volledigheid maak ik u erop attent dat nu de periode van vier weken ingaat
waarbinnen het BIT-advies met de bestuurlijke reactie near de Tweede Kamer
dient te worden gestuurd.
Met vriendelijke groet,

De staats^^cretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,

drs. R.W. Knops

Pagina 1 van 1

Bureau ICT-toetsing
Minisierie van BinnenlandseZaken en

Koninkrijksrelaties

> Retouradres Postbus 20011 2511 AE Den Haag

Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
T.a.v. De minister, mevrouw drs. KJ. Ollongren

Bureau ICT-toetsing
Mimstehe van Btnneniandse

Zaken en Koninkrijksreiaties

Postbus 20011

2511 AE Den Haag

Rijnstraat 50

Den Haag
Postbus 20011

2511 AE Den Haag
www.bureauicttoetstng.nl
Contactpersoon
Brr@riJksoverheid.nl

Kenmerfc

2019-0000041854
Uw kenmerk

Datum

23 januari 2019

Betreft

Defmitief BU-advies programma Basisregistratie Ondergrond

2018-0000188218

Geachte mevrouw Oilongren,

U heeft het Bureau ICT-toetsing (BIT) verzocht een toets uit te voeren op het
programma Basisregistratie Ondergrond. De opdrachtgever is de programmadirecteur-generaai Omgevingswet. Na een korte samenvatting van ons begrip van
het programma geven we de conclusie van onze toets en daarna werken we de
analyse en de adviezen nader uit. In dit advies benoemen we alleen de
belangrijkste risico's voor het weislagen van het programma.
De Wet Basisregistratie Ondergrond is op 1 januari 2018 in working getreden en
voorziet in de oprichting van een Basisregistratie Ondergrond (BRO). In de BRO
wordt beoogd 26 gegevenstypen van de bodem- en ondergrond te registreren in

zogenaamde registratieobjecten (RO's). Voorbeelden van RO's zijn bodemkundlge
boormonsteranalyse of grondwaterstandonderzoek.

Overheidsorganisaties zoals Rijkswaterstaat, gemeenten, waterschappen en
provincies die opdracht geven voor onderzoek naar de ondergrond (de
bronhouders) zijn door de Wet BRO verpiicht deze gegevens aan te leveren en te
gebruiken. In de praktijk worden de gegevens aangeleverd en gebruikt door
marktpartijen zoais bouwbedrijven en bodem- en grondonderzoeksbedrijven. De
bronhouders worden ook verantwoordeiijk voor de kwaliteit van de gegevens. De
bedoeiing van de BRO is hergebruik van ondergrondgegevens tot stand te
brengen, waardoor kosten voor herhaaid bodemonderzoek worden gereduceerd
en risico's en faalkosten bij grote bouwtrajecten worden verminderd.
Het programma BRO wii ook een aantal bestaande registraties van

ondergrondgegevens vervangen. Het betreft DINO (Data en Informatie van de
Nederlandse Ondergrond), NLOG (mijnbouwgegevens) en BIS Nederiand (Bodem
Informatiesysteem). Verder test het programma het delen van ondergrond
gegevens in proofs of concept (PoC's) met multidisciplinaire teams. Hierbij zijn
bronhouders en gebruikers betrokken.

Pagina 1 van 6

Bureau ICT-toetstng
Ministehe van Binneniandse

Zaken en Koninkrijksrelaties

Datum

Het huidige programma BRO is gestart in januari 2017 en de geplande einddatum

23 januari 2019

is 31 december 2021. Het programma heeft inmiddeis een Bronhouderportaal

Kenmerk

gebouwd waarmee bronhouders worden ondersteund bij het aanleveren van
gegevens. Ook is er een landelijke voorziening BRO voor de opslag van gegevens,

2019-0000041854

die ontwikkeld en onderhouden wordt door TNO.

Het programma beoogt RO's op te leveren in vier tranches van elk twaalf
maanden. Per RO worden achtereenvolgens de volgende activiteiten ondernomen:

•

Geonovum organiseert het ontwikkelen van de ondergrondstandaard, met
inbreng van de stakeholders zoals TNO, de overheidsorganisaties en het

•

Het ministerie van Binneniandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) stelt de

bedrijfsleven.

ministerieie regelingen op die de standaarden, de eisen aan de gegevens en
de bronhouders beschrijft.

•
•

TNO past de iandeiijke voorziening aan.
Het programma draagt zorg voor het opieiden van bronhouders en
eindgebruikers.

De kosten voor het programma BRO bedragen € 52 miljoen. Er is ai eerder

geprobeerd om een BRO te realiseren, maar die poging was niet succesvol. Deze
toets is uitgevoerd tussen eind mei en oktober 2018.
De conclusie van onze toets luidt als volgt:

Wij zien absoiuut de meerwaarde van het transparent maken van beschikbare
gegevens over de ondergrond en het stimuieren van het (her)gebruik van deze
gegevens. Het programma BRO schiet echter zijn doe! voorbij. Het programma
wii zo vergaand standaardiseren dat niet alie relevante beschikbare gegevens
opgenomen kunnen worden in de BRO. Ook duurt het beschikbaar komen van
gegevens zo onnodig lang. Mede als gevolg hiervan zien wij dat het realiseren
van RO's nu al zwaar onder druk staat. Aanvullend is er nog onvoidoende

geregeid voor beheer en doorontwikkeling van al gereaiiseerde RO's.
Wij adviseren u om de aanpak van het programma stevig aan te passen door
minder vergaand te standaardiseren en de aanpak te richten op het zo snel
mogeiijk opieveren van bruikbare RO's. Ook adviseren wij u het beheer en de
doorontwikkeling van IT en standaarden te organiseren.
Hieronder iichten we onze conclusie toe.
PROGRAMMA BRO SCHIET ZIJN DOEL VOORBIJ

Wij zien absoiuut de meerwaarde van het transparent maken van beschikbare
gegevens over de ondergrond en het stimuieren van multidisciplinair
samenwerken in het domein van de ondergrond. Ook zijn wij onder de indruk van

de inhoudeiijke kennis over de ondergrond en de beviogenheid bij het

programmamanagement. Het programma BRO redeneert echter te veel vanuit het
Pagina 2 van 6

Bureau ICT-toetsing
Ministehe van Binnentandse

Zaken en Koninkrijksrelaties

Datum

vergaand standaardiseren van gegevens over de ondergrond en te weinig vanuit
het gebruik van al beschikbare informatie. Daarmee schiet het zijn doel voorbij.
Made als gevolg hiervan zien wij dat het realiseren van RO's nu al zwaar onder
druk staat. Ook is er nog onvoldoende geregeld voor na opievering van RO's.

23 januan 2019
Kenmeric

2019-0000041854

Deze punten worden hieronder uitgewerkt.
A. De standaardlsatie van gegevens gaat te ver

Het programma gaat In het standaardiseren van bodem- en ondergrondgegevens
zo ver dat niet alle bestaande gegevens kunnen worden opgenomen. Mede
daardoor Is het vulien van de BRO een complexe zaak. In meer detail:

•

In de vakgebleden die zlch richten op de ondergrond Is Inhoudelljk
standaardiseren enorm lastlg. Er zljn veel specialisaties, elk met een andere

'taal'. Daardoor verschlllen elsen aan inhoudelljke ondergrondgegevens,
afhankelijk van situatle, vakgebled en gebruik.

•

Niet alle bestaande gegevens passen in de BRO, terwiji ze wel relevant zijn.
Zo voldoen legio historische gegevens niet aan de standaarden of
kwallteltselsen. Van de 160.000 sonderingen in DINO kan zo'n 50% niet
worden gemigreerd naar de BRO omdat de gegevens niet omgezet kunnen
worden naar de nieuwe standaard. Ook gegevens die in de PoC's relevant
bleken en de 3D-modellen die gemaakt zijn in de PoC's kunnen niet in de

•

BRO. Deze gegevens vallen daardoor buiten de scope van het programma.
Het vulien van de BRO met nieuwe gestandaardiseerde gegevens vraagt een
grote inspanning van veel partijen. Dat geldt zowel voor bronhouders, die
opdracht geven voor metingen en de kwaliteit ervan moeten controleren, als
voor de partijen die de metingen uitvoeren. Alleen als metingen worden
ultgevoerd volgens de nieuwe standaarden kunnen de gegevens worden
opgenomen in de BRO.

Vergaande inhoudelljke standaardisatie is in veel gevallen helemaal niet nodig om
gegevens makkelijk te kunnen vinden, delen en hergebruiken. In de PoC's zijn
multidisciplinaire teams met experts erin geslaagd gestandaardiseerde gegevens
uit meerdere basisregistraties en overige bruikbare gegevens, soms van lang
geleden, te combineren en te gebruiken. Vanzelfsprekend moeten deze experts
wel van het bestaan van bruikbare registraties afweten. De grote mate van
standaardisatie lijkt ook ingegeven door de vrees dat de BRO anders niet als
basisregistratie zou kwalificeren.

Pagina 3 van 6

Bureau ICT-toetsing
Mmisterie van Binnenlandse

Zaken en Koninkrijksrelaties

Datum

B. Het realiseren van RO's staat nu al zwaar onder druk

23 januari 2019

De scope, de hoeveelheid werk en daarmee de einddatum van het realiseren van
RO's, en dus ook de 6R0, zljn nog onduldelljk;
• Het Is onzeker weike RO's het programma BRO concreet gaat opieveren tot
2022. Documenten over de scope van het programma spreken elkaar tegen.
Zo geven de Algemene Maatregel van Bestuur, het programmaplan en de

2019-0000041854

Kenmerk

archltectuurdocumenten een verschlllend beeld van het realiseren van de RO's

•

koolwaterstofvoorkomen en grondwaterdynamiek. De scope wordt aangepast
als zich problemen voordoen, zoals uitloop of gebrek aan draagvlak. Zo is het
RO Mijnbouw voor onbepaalde tijd stiigezet; de stuurgroep overweegt om dit
ook te doen voor de RO's synthese grondwaterkwaiiteit en -kwantiteit. Verder
overweegt de stuurgroep inmiddeis om aardwarmtesystemen toe te voegen
aan de scope.
Van RO's die wel onderdeel uitmaken van het programma is niet heider
hoeveel werk het is om deze te realiseren. Het programma beschikt wel over
een globaie planning, maar door gebrek aan detail kan hierop onvoidoende
worden gestuurd. Ook is het onduidelijk of bronhouders en gebruikers hun
nieuwe taken aan kunnen. Het aanpassen van werkprocessen en systemen

om de BRO te vullen en te gebruiken vergt een forse inspanning, terwiji deze
•

inspanning niet in de scope van het programma zit en niet is ingepland.
Hoewel hergebruik noodzakeiijk is voor het realiseren van de baten, is de
gebruikersbehoefte nauweiijks in beeld. Hierdoor bestaat het risico dat
achteraf aanpassingen nodig zijn om daar aisnog aan te voldoen. Wij hadden
verwacht dat toekomstige gebruikers vooraf betrokken zouden zijn bij het
bepalen van de beschikbare gegevens in de BRO en het niveau van
standaardisatie. Wel zijn er voortschrijdende inzichten over gebruikersbehoeften in de PoC's; vooraisnog is niet duideiljk hoe deze worden
meegenomen.

•

Het programma schuift lastig te realiseren RO's voor zich uit. Wij verwachten
daardoor forse uitloop. In tranche een zijn drie van de vier geplande RO's
gerealiseerd, maar deze waren relatief eenvoudig: ze bestonden uit eerder
gerealiseerde registraties, vergden nauweiijks standaardisatie of belangrijke
onderdelen ervan waren al ruim voor de start van het programma gereed.
Tranche twee zou in September 2018 twaalf RO's standaardiseren, maar
hiervan is er geen enkeie gereed. Alle RO's in tranche twee hebben meer tijd
nodig voor standaardisatie dan verwacht. De stuurgroep heeft daarom de
lastig te standaardiseren RO's naar een voigende tranche verplaatst, maar er
is geen enkeie zekerheid dat deze dan wel af zijn.

Om de uitloop het hoofd te bieden is onlangs besioten om meer 'agile' te gaan
werken: het programma gaat sturen op beschikbaar budget en tijd, en niet meer
op het realiseren van RO's. Het bouwteam is daarom gestart met het bouwen van
onderdelen uit tranche drie die een beperkte standaardisatie vragen. Deze
werkwijze resulteert zo in legitimatie van het vooruit schuiven van de iastige
vraagstukken, maar draagt weinig bij aan realiseren van (her)gebruik van
ondergrondgegevens.

Pagina 4 van 6

Bureau ICT^toetsing
Ministehe van Binnentandse

Zaken en Koninknjksrelaties

Datum

C. Er is nog onvoldoende geregeld voor

opievering van RO's

23 januan 2019
Kenmerfc

Inmiddels zijn de eerste drie RO's live. Wlj zlen echter dat er onvoldoende is
geregeld voor het beheer van de huidige en toekomstige RO's;
• Er zijn gesprekken gaande met een partij voor het beheer en de

2019-0000041854

doorontwikkeling van de landelijke voorziening, maar er zijn nog geen
contractuele afspraken gemaakt. Het bronhouderportaal wordt tijdelijk
onderhouden door ICTU, maar voor een structurele opiossing is zelfs nog
geen partij in beeld.

•

Het is nog niet duidelijk wie het onderhoud en de doorontwikkeling van de
vastgestelde standaarden gaat doen, terwiji dit noodzakelijk is voor
toekomstig gebruik.

•

Het is onduidelijk weike partij het stimuleren en handhaven van wettelijk
gebruik gaat uitvoeren. Een mogelijke partij is BZK, maar het is niet duidelijk
of deze partij voldoende slagkracht heeft. Zo kunnen er geen boetes opgelegd
worden en is het lastig om na te gaan of bronhouders wel alle gegevens
aanleveren.

ADVIES: PAS AANPAK PROGRAMMA BRO STEVIG AAN

Bij de huidige aanpak van programma BRO duurt het nog vele jaren voordat de
resultaten worden behaald waar het programma - en de BRO - voor is bedoeld.

Wij denken daarom dat u de aanpak van het programma stevig moet aanpassen
om toch binnen afzienbare tijd tot bruikbare resultaten te komen.

1. Standaardiseer minder vergaand, zodat alle reievante gegevens
worden opgenomen

Voor het realiseren van de programmadoelstellingen is vergaande standaardisatie
helemaal niet nodig. Doe daarom het volgende:
• Werk een minimale standaardisatievariant uit die gaat gelden voor alle RO's.
Breng bijvoorbeeld per locatie (codrdinaat) alleen in beeld weIke informatie er

beschikbaar is en waar deze te vinden is. Stel daarbij hoogult enkele
administratieve gegevens vast, zoals de organisatie die de gegevens
beschikbaar heeft gesteld en de aanlever- en mutatiedatum. Sta alleen
gedetailleerde inhoudelijke standaardisatie bij een RO toe als de verschillende
•

ondergrondspecialismen het met elkaar eens zijn.
Wij verwachten dat er eventueel onderscheid gemaakt zai moeten worden

tussen gegevens in de BRO die voldoen aan de verplichte wetgevingseisen
voor basisregistraties en gegevens waarvoor minder strenge eisen gelden.
Heroverweeg bijvoorbeeld of de bronhouder aansprakelijk moet zijn voor de
kwaliteit van de gegevens wanneer vergaande standaardisatie niet haalbaar
Is, zoals bij historische gegevens. Houd verplichte aanlevering in stand.

Pagina S van 6

Bureau ICT-toetsing
Ministerie van Binneniandse

Zaken en Komnkrijksrelatles

Datum

•

Neem alle relevante gegevens op in de BRO, zodat DINO en BIS kunnen
worden ultgezet. Neem 00k andere data op In de BRO, zoals 3D-modelien van
de ondergrond die gebrulkt zijn in de PoC's of historische data.

23 januari 2019
Kenmeric
2019-0000041854

2. Richt de aanpak op het zo snel mogelijk opieveren van bruikbare RO's

Met maken van een basisregistratle is geen doe! op zich; het delen en hergebruik
van de gegevens moet voorop staan. Wij adviseren u het programme BRO te
vragen om de aanpak zo in te richten dat RO's zo snel mogelijk in gebruik kunnen
worden genomen. Het programme BRO kan daartoe:
• Voor alle RO's de gebruikersbehoefte en de minimaal noodzakelijke
standaardlsatie bepalen, bijvoorbeeld door middel van aanvullende PoC's. DIt
kunnen ook RO's zijn die op dit moment buiten scope zijn van het
programme.

•

•

Alle RO's vervolgens prioriteren. Dit kan door per RO een onderbouwde
schatting te maken van het aantal gebruikers, het aantal raadplegingen, de
standaardisatiegraad, de kosten, baten en rislco's. Op basis van deze
prioritering kan een realistische planning met concrete mijipalen worden
opgesteld.
Deze RO's daadwerkelijk realiseren, ook als dit extra tijd kost.

3. Draag zorg voor beheer en doorontwikkeling
Wij adviseren u het programme BRO te vragen om het beheer en de
doorontwikkeling van IT en van de standaarden te regelen, zowel voor de RO's die
al live zijn als voor de RO's die nog volgen. Ook adviseren wij u om te bepalen
weike partij het gebruik van de BRO-gegevens gaat stimuleren en handhaven. Wij
adviseren u om ervoor te zorgen dat deze partij voldoende slagkracht heeft om
dit te kunnen doen.

Wij danken alle betrokken partljen voor hun bijdrage aan deze toets. Wij hopen
dat we met dit advies een bijdrage leveren aan het realiseren van de BRO.

Met de meeste hoogachting,
namens het Bureau ICT-toetsing,

prof. dr. Cokky Hilhorst
hoofd BIT

Paglna 6 van 6