Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2018–2019

35 000

Nr. 1

kst-35000-1
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2018

NOTA OVER DE TOESTAND VAN ’S RIJKS FINANCIËN
18 september 2018

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 000, nr. 1

1

Samenvatting Miljoenennota 2019
Hoofdpunten beleid 2019
Prioriteiten en actualiteiten
Het kabinet verbetert de koopkracht

Lager volume gaswinning
Ondersteuning regio Groningen

100 mln
Voorbereiding brexit
bij Douane en NVWA

92 mln

Koopkrachtgroei (percentage)

300 mln

20% huishoudens
met laagste inkomen

Voor koopkrachtmaatregelen
Na koopkrachtmaatregelen
20% huishoudens
met hoogste inkomen

1,5
1,0
0,5
0,0
Inkomensgroepen van laag naar hoog

Oprichting LNV

63 mln

Alle
huishoudens

Belastingmaatregelen bedrijven

Uitwerking plannen Regeerakkoord
Onderwijs, onderzoek
en innovatie

Effect belastingmaatregelen 2019
in miljarden euro
Hogere lasten

Stand van zaken investeringen in 2019

1,9 mld
Defensie

1,2 mld

+4

+2

0
Lagere lasten

Infrastructuur

1,0 mld
Veiligheid

Milieubelasting
Btw
Vennootschapsbelasting
Effect per saldo
- € 0,2 miljard euro

-2
Loon- en inkomensheffing
-4

0,5 mld

Overig

Agenda voor de toekomst
Klimaatakkoord

Arbeidsmarktwetgeving

Pensioenakkoord

Maatregelen woningmarkt, internationaal en financiële markten

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 000, nr. 1

2

Het gaat goed met Nederland, maar er zijn ook risico’s
De Nederlandse economie blijft groeien

Koopkracht stijgt

+ 1,5%

De economie groeit in 2019 met 2,6%
Economische groei (%)

Huishoudens consumeren meer en
bedrijfsinvesteringen stijgen. Het aantal
banen neemt toe, waardoor de werkloosheid volgend jaar daalt tot het laagste
niveau sinds 2001. De krapte op de
arbeidsmarkt neemt hierdoor toe en de
lonen trekken aan. Nederlanders zijn
positiever over hoe het gaat met Nederland. De economische groei zorgt voor een
stijgende koopkracht. Bovendien stijgen
de besteedbare inkomens nog extra,
doordat Nederlanders een baan vinden,
promotie maken of meer uren zijn gaan
werken. De huizenprijzen stijgen snel; op
een aantal plaatsen zelfs zo snel dat de
woningmarkt daar oververhit raakt.

Werkloosheid daalt

3,9%

3,5%

3

2,6%
Bbp-groei

Uitvoer

2

Overheidsbestedingen
1

Bedrijfsinvesteringen
Investeringen in woningen
Consumptie huishoudens

0

-1
2012 13

14

15

Werkgelegenheid stijgt

+ 1,5%

16

17

18

19

Nederlanders zijn positiever

> 80% geeft financiële
situatie een voldoende

Het kabinet houdt oog voor risico’s
De Nederlandse economie is sterk verbonden met het buitenland. Hierdoor profiteert
Nederland van de economische groei buiten de landsgrenzen, maar heeft het omgekeerd
ook last van internationale onzekerheid. Handelsconflicten, geopolitieke spanningen en de
brexit kunnen de export drukken, boodschappen duurder maken en leiden tot schade voor
Nederlandse bedrijven. Ook na voltooiing van de Europese bankenunie en maatregelen op
de Nederlandse woningmarkt blijven huishoudens en bedrijven kwetsbaar voor financiële
schokken.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 000, nr. 1

3

De overheidsfinanciën zijn beter bestand tegen economische tegenslag
De ontvangsten zijn hoger dan de uitgaven
procenten bbp

Door de economische groei stijgen de
belasting- en premieontvangsten en dalen
de uitgaven aan bijvoorbeeld werkloosheidsuitkeringen. Hierdoor heeft de
overheid in 2019 een begrotingsoverschot.

40

ontvangsten

38
uitgaven
36
2006 07 08 09 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19

Saldo ( procenten bbp )

Het begrotingsoverschot in 2019 is 1,0% van het bbp

1,0%

1
0
-1
-2
-3
-4
-5
2006

07

08

09

10

11

12

13

14

15

16

17

18

19

Schuld ( procenten bbp )

De overheidsschuld daalt in 2019 naar 49,6% van het bbp

De overheidsschuld daalt in 2019 verder,
maar deze is nog wel hoger dan voor de
crisis (43,1 procent). Met een beheerste
schuld schuiven we de rekening niet door
naar onze (klein)kinderen. Bovendien
betalen we ieder jaar nog steeds 6 miljard
euro aan rente over de schuld. Door de
schuld af te lossen, geeft het kabinet niet
alle extra inkomsten uit die het gevolg zijn
van het goede economische tij. Dat is
verstandig begrotingsbeleid.

60

40

EMU-grens

49,6%
Pré-crisis niveau (43,1%)

20

0
2006 07 08 09 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 000, nr. 1

4

Het kabinet investeert in de samenleving en beperkt de lasten
Het kabinet investeert onder meer in onderwijs, politie en defensie
Het kabinet maakt het beroep van leraar aantrekkelijker om zo
extra mensen voor het onderwijs te winnen. Het kabinet investeert
verder in een slagvaardig politiekorps. En de toenemende instabiliteit in de wereld vraagt om extra investeringen in defensie. De
totale investeringen bedragen in 2021 ongeveer 8 miljard euro. Dit
geld wordt in stappen beschikbaar gesteld om ervoor te zorgen dat
het doelmatig ingezet kan worden.

Uitgaven
% volumegroei 2021 t.o.v. 2017
0

5

10

15

Onderwijs

Beheersing van de zorguitgaven blijft een
uitdaging

Veiligheid
en Defensie

Patiënten kunnen in ons land rekenen op uitstekende zorg, maar
die zorg wordt wel steeds duurder. Dat merken mensen in hun
portemonnee. Het kabinet heeft daarom diverse maatregelen
genomen, waardoor de zorgkosten structureel met 2,2 miljard euro
minder hard stijgen. Dit neemt niet weg dat de zorg ook in 2019 de
grootste en snelst groeiende uitgavenpost van het Rijk blijft. De
beheersing van de zorguitgaven blijft daarom ook voor de toekomst
een uitdaging.

Zorg

Zonder regeerakkoord
Met regeerakkoord

De productie van aardgas neemt af

80
40
0
2012

Miljarden euro

Ook investeert het kabinet vanaf 2019
200 miljoen euro per jaar in de regio
Groningen. De veiligheid en het welzijn
van inwoners in het aardbevingsgebied
stonden bij deze keuzes voorop. Het
besluit heeft ook budgettaire consequenties. In 2019 heeft het kabinet
hiervoor in totaal 300 miljoen euro vrijgemaakt, oplopend tot 1,5 miljard in 2023.
De extra uitgaven heeft het kabinet
kunnen inpassen doordat de uitgaven,
vooral aan zorg, sociale zekerheid en
rentelasten op de overheidsschuld, lager
zijn dan verwacht.

Miljarden m3

Het kabinet bouwt de gaswinning in Groningen af en stopt uiterlijk in 2030

14

16

12

18

20

22 2023

Met het gasbesluit gaan de
gasinkomstenverder omlaag

8
4
0

zonder gasbesluit
met gasbesluit
2012

14

16

18

20

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 000, nr. 1

22 2023

5

Het kabinet maakt werken lonender
Het effect van de belastingmaatregelen van het kabinet in 2021
in miljarden euro
Hogere lasten

Vanaf volgend jaar betalen Nederlanders
minder inkomstenbelasting door het
nieuwe tweeschijvenstelsel, een hogere
algemene heffingskorting en een hogere
ouderenkorting. Om dat te kunnen financieren, verhoogt het kabinet het lage btw-tarief van 6 procent tot 9 procent en stijgen
de milieubelastingen, waardoor de vervuiler meer gaat betalen. Per saldo dalen de
belastingen ten opzichte van het basispad.
Dit pakket van lagere belastingen op
werken en ondernemen en hogere belastingen op consumptie en milieuvervuiling
geeft huishoudens meer te besteden en
verhoogt de economische groei.

+4

Milieubelasting

+2
Btw
0

Lagere lasten

-2
-4
-6

Loon- en inkomensheffing
Effect per saldo
- € 6,5 miljard euro

-8
-10

Vennootschapsbelasting
Dividendbelasting
Overig

Nederland blijft aantrekkelijk om in te investeren
Tarieven bedrijfsbelastingen

Percentage

Daarom verlaagt het kabinet de tarieven
van de vennootschapsbelasting (vpb), in
combinatie met een bredere belastinggrondslag. Ook zorgt het kabinet ervoor dat
het voor bedrijven fiscaal minder aantrekkelijk is om schulden te maken. Daarnaast
schaft het kabinet de dividendbelasting af
om hoofdkantoren van grote bedrijven hier
te houden of aan te trekken. Een nieuwe
bronheffing op rente, royalty’s en dividenden pakt belastingontwijking en belastingontduiking aan. Bedrijven die niets toevoegen en alleen mazen in de wet zoeken om
hun belastingdruk te verlagen, hebben zo
minder te zoeken in Nederland.

30
25
20
15

Een lagere vpb en dividendbelasting
voor een beter vestigingsklimaat

Vpb
Lage vpb
Dividendbelasting

10
5
0

Een hogere bronheffing
om belastingontwijking
aan te pakken

Bronheffing op rente,
dividend en royalty’s
2018

2019

2020

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 000, nr. 1

2021

6

Vertrouwen in de toekomst
Een agenda voor Nederland
Door in te spelen op trends als vergrijzing, globalisering, digitalisering, klimaatverandering en technologische
ontwikkeling, kunnen burgers en bedrijven profiteren van kansen en kan het kabinet burgers helpen het hoofd te
bieden aan onzekerheden die ook gepaard gaan met die trends. Met aangepaste arbeidsmarktwetgeving, een
versterkt pensioenstelsel en ambitieuze klimaatdoelen blijft Nederland ook in de toekomst een goede plek om te
wonen, te werken en te ondernemen. Het kabinet zoekt naar zowel maatschappelijk als politiek draagvlak voor zijn
hervormingsagenda. Die aanpak overbrugt tegenstellingen en zorgt ervoor dat Nederlanders in vertrouwen samen
stappen zetten voor het Nederland van de toekomst.

Klimaatverandering

Financiële risico’s
Klimaatakkoord
Arbeidsmarktwetgeving

Vergrijzing

Pensioenakkoord
Maatregelen woningmarkt,
Europa en financiële markten

Globalisering
Technologische ontwikkeling

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 000, nr. 1

7

Overzicht inkomsten en uitgaven 2019
Bedragen in miljarden euro
Inkomsten
Loon- en inkomensbelasting

61,7

Omzetbelasting (btw)

59,6

Premies volksverzekeringen

43,5

Premies zorgverzekeringswet

43,4

Premies werknemersverzekeringen

25,6

Vennootschapsbelasting

25,3

Accijnzen

12,3

Belastingen op een milieugrondslag

5,9

Overdrachts- en assurantiebelasting

5,6

Dividendbelasting

5,6

Motorrijtuigenbelasting

4,3

Invoerrechten

3,3

Belasting op personenauto's en motorrijwielen

2,2

Verhuurderheffing

1,7

Gasbaten

1,7

Schenk- en erfbelasting

1,6

Bankbelasting

0,5

Overig

1,2

Uitgaven
Sociale Zekerheid

81,8

Zorg

79,7

Onderwijs, Cultuur en Wetenschap

38,5

Gemeentefonds, Provinciefonds en Btw-compensatiefonds

32,5

Buitenlandse Zaken / Internationale Samenwerking

13,2

Justitie en Veiligheid

11,1

Defensie

10,0

Infrastructuur en Waterstaat

9,5

Rentelasten

5,5

Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties

4,9

Economische Zaken en Klimaat

4,0

Financiën

1,7

Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit

0,8

Overig

1,8

€ 305 mld
Uitgaven € 295 mld
Overschot € 10 mld

Inkomsten

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 000, nr. 1

8

Inhoudsopgave

Samenvatting Miljoenennota

2

Voorwoord

11

1
1.1
1.2
1.3
1.4

Het economische en budgettaire beeld
De Nederlandse economie
De economische situatie van Nederlandse huishoudens
Overheidsfinanciën
De impact van risico’s op de overheidsfinanciën

13
13
19
23
27

2
2.1
2.2
2.3

Ontwikkeling van de uitgaven en inkomsten rijksoverheid
Hoofdpunten van beleid en begroting 2019
Ontwikkeling van de uitgaven
Ontwikkeling van de inkomsten

31
31
35
43

3
3.1
3.2
3.3
3.4
3.5
3.6

Kansen voor de toekomst
Arbeidsmarkt
Pensioenen
Woningmarkt
Europa en de wereld
Financiële sector
Klimaat

51
52
55
55
57
60
62

Lijst van gebruikte termen en hun betekenis

65

Lijst van gebruikte afkortingen en hun betekenis

69

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 000, nr. 1

9

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 000, nr. 1

10

Voorwoord

Deze eerste begroting van het kabinet-Rutte III weerspiegelt de plannen en
ambities uit het regeerakkoord. Het kabinet schept ruimte voor investeringen en versterkt het financiële fundament van de overheid. Met als doel
om Nederland sterker te maken, voor alle Nederlanders.
Om met vertrouwen naar de toekomst te kunnen uitzien, onderneemt het
kabinet actie. Door te investeren in onder meer onderwijs, defensie,
veiligheid en infrastructuur. En door de gaswinning uiterlijk in 2030 te
beëindigen, omwille van de veiligheid in Groningen. Tegelijkertijd laat
deze begroting een overschot zien van 1,0 procent van het bbp. Zo kunnen
we een beter land doorgeven aan de generaties na ons.
De rijksbegroting is van ons allemaal, en is er voor ons allemaal. Dat moet
ook gelden voor de economische groei. Het kabinet wil dat alle groepen
volgend jaar in hun portemonnee merken dat het goed gaat met de
economie. Daarom gaat meer dan 95 procent van de Nederlandse
huishoudens er volgend jaar op vooruit.
De fundamenten onder onze welvaart zijn sterk, maar ze zijn geen garantie
voor toekomstige voorspoed. In de mondiale economie, waarvan
Nederland zo afhankelijk is, bedreigen de brexit en de kans op handelsconflicten de economische groei. Het kabinet bereidt Nederland voor op
zulke economische tegenwind door de overheidsfinanciën in 2019 verder
op orde te brengen. Maar we zijn er nog niet. De overheidsschuld is nog
aanzienlijk hoger dan voor de crisis. Ook het houdbaarheidstekort blijft
een aandachtspunt voor het kabinet.
Door zorgvuldig om te gaan met belastinggeld, gericht te investeren en de
staatsschuld af te lossen, verstevigt het kabinet de basis onder onze
welvaart. Voor nu, en voor in de toekomst. Graag werk ik samen met het
parlement aan dat gezamenlijke doel.
Ik kijk uit naar het nieuwe politieke jaar!
De Minister van Financiën,

Wopke Hoekstra

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 000, nr. 1

11

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 000, nr. 1

12

1

Het economische en budgettaire beeld

Het gaat goed met Nederland, maar er zijn ook risico’s. Dat blijkt uit het
economische beeld voor 2019 dat het kabinet presenteert in paragraaf 1.1.
Het gaat echter niet alleen om de economische cijfers, maar vooral ook
om wat Nederlanders hiervan merken in hun dagelijks leven. In paragraaf
1.2 wordt toegelicht dat meer Nederlanders aan het werk zijn, hun
koopkracht stijgt en huishoudens positiever zijn over hun financiële
situatie. Ook de overheidsfinanciën staan er steeds beter voor, met een
begrotingsoverschot en een dalende staatsschuld (paragraaf 1.3).
Daardoor is de begroting beter bestand tegen economische tegenslag,
maar er blijven financiële risico’s voor de overheid (paragraaf 1.4).
1.1 De Nederlandse economie
De Nederlandse economie blijft groeien. Het bruto binnenlands
product (bbp) neemt in 2018 toe met 2,8 procent en in 2019 met 2,6
procent. Daarmee wordt 2019 het zesde jaar op rij met economische groei.
De groei is breed gedragen en komt nu voor het merendeel uit het
binnenland. Doordat het inkomen van huishoudens is toegenomen,
consumeren zij in 2018 en in 2019 ongeveer 2,5 procent meer dan
daarvoor. De investeringen nemen in 2019 met 4 procent toe dankzij de
positieve economische vooruitzichten. Ook de overheid draagt met extra
bestedingen bij aan de groei. De export blijft sterk toenemen, en groeit in
2019 met meer dan 4 procent.
Figuur 1.1.1 Breed gedragen economische groei (in procenten)
6

3

4
Uitvoer
2

2

0

Overheidsbestedingen

−2

1

Bedrijfsinvesteringen
Investeringen in woningen

−4
Consumptie huishoudens

−6

0
2000

04

08

12

16

18

19

Bron: CPB.

Ook de Europese economie blijft groeien. Hoewel in sommige
landen nog sporen van de eurocrisis zichtbaar zijn, gaat het steeds beter
met de economie van de eurozone. In 2018 en 2019 groeit het bbp naar
verwachting met 2 procent, en in alle eurolanden groeit de economie
verder. Zowel de consumptie en de investeringen als de export dragen bij

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 000, nr. 1

13

Het economische en budgettaire beeld

aan deze positieve situatie. Tegelijkertijd blijft de werkloosheid in
sommige landen hoog, en zijn er meer structurele kwetsbaarheden in de
eurozone (zie ook paragraaf 3.4). Het stimulerende beleid van de Europese
Centrale Bank (ECB) bood de afgelopen jaren een steuntje in de rug van
de Europese economie. De ECB heeft aangekondigd zijn opkoopprogramma af te bouwen. De beleidsrente blijft niettemin in ieder geval tot
de zomer van 2019 op het huidige niveau, en het is onduidelijk wanneer
de ECB zijn balans gaat verkleinen. De inflatie in de eurozone is
momenteel rond de 2 procent, en dit benadert de ECB-doelstelling van
prijsstabiliteit, namelijk een inflatie van dicht bij maar onder de 2 procent.
Het gaat goed op de arbeidsmarkt en de werkloosheid blijft
dalen. Dankzij het gunstige economische getij blijft het aantal banen
toenemen. De werkloosheid daalt tot 3,5 procent in 2019, en komt
daarmee op het laagste niveau sinds 2001. Hoewel er nog steeds
Nederlanders op zoek zijn naar werk, is dat in historisch opzicht een laag
niveau. Ook het onbenut arbeidspotentieel en het aantal langdurig
werklozen daalt. Als gevolg van de toegenomen vraag naar goederen en
diensten en de afnemende werkloosheid neemt de krapte op de arbeidsmarkt toe, al is die nog niet zo groot als vlak voor de financiële crisis. Een
op de vijf ondernemers heeft moeite met het vinden van personeel, en
vooral in specifieke sectoren als de ICT en transport kunnen werkgevers
hun vacatures steeds lastiger vervullen. Werkgevers reageren op de
toenemende krapte door het werk in hun sector aantrekkelijker te maken
met betere arbeidsvoorwaarden en arbeidsbesparende technologie, of ze
besteden werk uit. Ook in publieke sectoren ontstaan tekorten aan
personeel. Dat is merkbaar in de zorg en het onderwijs, maar ook
bijvoorbeeld bij de politie, defensie en in de rechtspraak. In paragraaf 2.2
staat hoe het kabinet met deze uitdaging omgaat.
Figuur 1.1.2 De werkloosheid daalt en de krapte op de arbeidsmarkt neemt toe
8

2

Werkloosheid als % van de beroepsbevolking,
linkeras

6

1,5

1

4

0,5

2
Krapte (vacatures per werkloze),
rechteras

0

0
2000

04

08

12

16

Bron: CPB, CBS.

Ook de arbeidsproductiviteit heeft zich hersteld. Het CPB verwacht
dat de arbeidsproductiviteit per gewerkt uur in de bedrijvensector in 2018
en 2019 met ongeveer 1 procent per jaar stijgt. Net als in andere landen
groeit de arbeidsproductiviteit na de financiële crisis langzamer dan
ervoor. Van 2001 tot 2008 nam de arbeidsproductiviteit met gemiddeld 1,4
procent per jaar toe. In de periode daarna was dat 1,1 procent. Uit
onderzoek van het CPB blijkt dat deze vertraging kan komen door een
terugkeer naar »normale» productiviteitsgroei na de ICT-boom in de late

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 000, nr. 1

14

Het economische en budgettaire beeld

jaren 90.1 In internationaal perspectief is de arbeidsproductiviteit per
gewerkt uur in Nederland overigens zeer hoog. Dit komt in belangrijke
mate doordat het niveau van de kennis en vaardigheden van de Nederlandse beroepsbevolking hoog is en nog steeds toeneemt.
De hoogconjunctuur leidt tot hogere lonen, maar ook tot een
hogere inflatie. De afgelopen jaren groeiden de lonen gematigd. Dat
kwam onder andere door de lage inflatie en productiviteitsgroei, en
doordat de werkloosheid nog hoog was. Ook de sterke groei van het
aantal zelfstandigen zonder personeel en werknemers met een flexibel
arbeidscontract heeft mogelijk een drukkend effect gehad op de loonontwikkeling (zie ook paragraaf 3.1). De krappere arbeidsmarkt leidt de
komende periode tot hogere lonen. In 2018 nemen de cao-lonen naar
verwachting toe met 2 procent en in 2019 met bijna 3 procent. Maar de
economische bloei leidt ook tot hogere prijzen, en de inflatie neemt toe tot
2,5 procent in 2019. Deels komt dit door de hoogconjunctuur, maar ook
door sommige kabinetsmaatregelen in 2019, zoals de verhoging van het
lage btw-tarief en de energieheffing. Door de hogere inflatie nemen de
reële inkomens minder sterk toe dan de cao-lonen.
Figuur 1.1.3 Verwachte groei van de lonen en stijging van de inflatie (in
procenten)
6

5

4

Contractloonontwikkeling bedrijven

3

2

1
Inflatie (hicp)
0
2000

04

08

12

16

Bron: CPB.

Huizen in Nederland worden steeds duurder. De woningmarkt trok in
de grote steden al een paar jaar geleden aan, maar nu is de snelle
prijsgroei een nationaal fenomeen. De huizenprijzen waren in het tweede
kwartaal van 2018 gemiddeld bijna 9 procent hoger dan een jaar eerder,
en in bijna alle provincies minstens 7 procent hoger. Ook op andere
manieren is te zien dat de woningmarkt steeds krapper wordt: er staan
steeds minder woningen te koop, het aantal transacties daalt, huizen
worden sneller verkocht en veel huishoudens verwachten dat de prijzen
verder stijgen. De aantrekkelijkheid van steden – als gevolg van aanwezige
werkgelegenheid en de beschikbaarheid van goede voorzieningen – leidt
tot sterk stijgende huizenprijzen. Huizenprijzen in de stedelijke regio’s
stegen de afgelopen jaren dan ook sterker dan in landelijke gebieden.
Zeker in de grote steden is de vraag naar woningen veel groter dan het
aanbod, waardoor de woningmarkt oververhit is geraakt. Ook in de
huursector is er sprake van een groot tekort aan woningen, waarbij vooral

1

CPB (2017). Productivity Slowdown – Evidence for the Netherlands. CPB Communication.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 000, nr. 1

15

Het economische en budgettaire beeld

de beschikbaarheid van middeldure huurwoningen onder druk staat.
Daarmee is de krapte op de woningmarkt reden tot zorg. Het is moeilijk
vast te stellen of er sprake is van een zeepbel, waarin de prijzen steeds
verder stijgen, omdat huizenkopers speculeren op toekomstige prijsstijgingen.2 Hoewel de huizenprijzen nu gestegen zijn tot het hoogste niveau
ooit (zie figuur 1.1.4), liggen ze gecorrigeerd voor inflatie nog onder het
niveau van 2008. De prijsgroei in Nederland gaat ook nog niet gepaard
met een sterke groei van de hypotheekschulden. Paragraaf 3.3 gaat verder
in op de situatie op de Nederlandse woningmarkt en de maatregelen die
het kabinet neemt om het woningaanbod te vergroten en de werking van
de woningmarkt te verbeteren.
Figuur 1.1.4 Toenemende stijging huizenprijzen
180

160

Nominale prijsindex (2000=100) bestaande koopwoningen

140

120

Reële prijsindex (2000=100) bestaande koopwoningen
100

80
2000

04

08

12

16

Bron: CBS (eigen bewerking).

De economie is in hoogconjunctuur, maar nog niet oververhit.
Nederland bevindt zich nu in de gunstige periode van de economische
golfbeweging. Het bbp groeit al vijf jaar op rij, de arbeidsmarkt is krap,
huishoudens en ondernemers zijn positief en de lonen trekken aan. Maar
er is nog geen duidelijk bewijs dat de economie als geheel oververhit is.3
Het is een actuele vraag wat een «normaal» groeitempo van de Nederlandse economie is. De afgelopen jaren waarschuwden veel economen
ervoor dat het bbp langdurig langzamer zou groeien dan de afgelopen
decennia.4 Dat lijkt moeilijk te rijmen met de bbp-groei van meer dan 2
procent in de afgelopen en komende jaren. De recente groei was echter
deels inhaalgroei na de financiële crisis. Zo gingen er de laatste jaren veel
werklozen weer aan het werk en werd er meer geïnvesteerd doordat de
woningmarkt zich heeft hersteld. Het wordt de komende decennia
moeilijker deze bbp-groei vast te houden. Door de vergrijzing van de
Nederlandse bevolking wordt het relatieve aandeel werkenden op de
lange termijn namelijk kleiner dan vroeger. Ook neemt het aantal
werkende vrouwen minder snel toe dan in de afgelopen decennia.
Daarnaast groeit de arbeidsproductiviteit tegenwoordig langzamer dan
voorheen. Voor Nederland ligt daarom de duurzaam vol te houden
economische groei zo rond de 1,5 à 2 procent per jaar, al is deze moeilijk
te schatten, en in de toekomst mogelijk lager.

2

CPB (2018). Oververhitting op de Nederlandse woningmarkt? CPB Achtergronddocument.
Het CPB, het IMF en de EC schatten dat de output gap positief is, maar nog niet zo hoog als
vóór de crisis. De output gap is het verschil tussen het feitelijke niveau van het bbp en het
potentiële of trendmatige niveau van het bbp.
4
Zie bijvoorbeeld de beschouwing in: CPB (2017). Centraal Economisch Plan 2017.
3

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 000, nr. 1

16

Het economische en budgettaire beeld

Voor welvaart is meer nodig dan werk en inkomen. De kwaliteit van
leven wordt bepaald door veel meer dan alleen materiële factoren. Ook
een goede gezondheid, een sociaal netwerk, schone lucht en een veilige
omgeving spelen een belangrijke rol in het dagelijks leven van mensen.
Het is nodig dat de welvaart zich duurzaam ontwikkelt, om ervoor te
zorgen dat de kwaliteit van leven niet alleen nu, maar ook in de toekomst
goed is. De Monitor Brede Welvaart, die het CBS dit jaar voor het eerst
heeft gepubliceerd, schetst hoe de Nederlandse brede welvaart ervoor
staat.5 Daaruit blijkt dat de brede welvaart in Nederland op veel gebieden
hoog is, zowel op materieel als sociaal gebied, maar dat er ook belangrijke
uitdagingen zijn, vooral op het gebied van natuurlijk kapitaal, zoals de
(toekomstige) kwaliteit van natuur en milieu. Zo neemt de uitstoot van
broeikasgassen ondanks de groei van de economie licht af6, maar daalt
deze nog niet snel genoeg om aan de klimaatdoelstellingen te voldoen. In
het Regeerakkoord is afgesproken dat de uitstoot in 2030 met 49 procent
moet dalen ten opzichte van 1990. Paragraaf 3.6 gaat verder in op de
klimaatmaatregelen die het kabinet neemt. Het kabinet werkt eraan de
brede welvaart verder te behouden en versterken, met investeringen in
bijvoorbeeld onderwijs en veiligheid, en met economische hervormingen.
Deze vraagstukken vergen een langjarige aanpak die past bij beleid
gericht op welvaart op de korte én lange termijn.
Hoewel het economisch voor de wind gaat, zijn er significante
risico’s. De economische ontwikkeling is altijd onzeker. Vooral omslagen
in de conjunctuur – waarbij de huidige hoogconjunctuur omslaat naar
oververhitting – zijn daarbij lastig te voorspellen. Het CPB geeft aan dat er
een kans van ongeveer 20 procent is dat de economie in 2019 minder dan
1 procent groeit. Zowel binnenlandse als buitenlandse ontwikkelingen
kunnen leiden tot een omslag in de economische ontwikkeling. In
Nederland kan het positieve sentiment van huishoudens afnemen,
bijvoorbeeld als de lonen minder snel groeien dan verwacht. Dat kan een
negatief effect hebben op de consumptie van huishoudens. Die
consumptie fluctueert in Nederland sterker dan in onze buurlanden,
mogelijk als gevolg van de relatief grote vermogens en schulden.7
Nederland is ook gevoelig voor internationale ontwikkelingen. Niet alleen
verdient Nederland ongeveer 30 procent van zijn inkomen aan de export,
maar ook voor de nationale stabiliteit en veiligheid vaart Nederland wel
bij goede internationale samenwerking. Als het goed gaat met de landen
waar Nederland economische en financiële banden mee heeft, versterkt
dat ook de Nederlandse economische dynamiek, zoals de afgelopen jaren
het geval was. De keerzijde is echter dat internationale onzekerheid en
risico’s ook doorwerken in de Nederlandse economie. Zowel in de
eurozone als in de wereldeconomie zijn de risico’s toegenomen.
De internationale handel staat onder grote politieke druk. Nadat
de Verenigde Staten (VS) de tarieven verhoogde voor de import van
goederen vanuit onder andere China en de Europese Unie (EU), is er een
handelsconflict ontstaan. Het risico is dat dit conflict verder escaleert en
dat daardoor meer economische schade ontstaat. Het is goed nieuws dat
de EU en de VS verdere escalatie willen voorkomen, maar het is onzeker
hoe het conflict zich verder ontwikkelt en of het lukt om de tarieven weer
te verlagen. Het huidige handelsconflict vormt een trendbreuk met het
verleden, waarin de wereldwijde handel juist steeds vrijer is geworden: de

5

CBS (2018). Monitor Brede Welvaart 2018. Kamerbrief over de Monitor Brede Welvaart, 16 mei
2018.
CBS. Uitstoot broeikasgassen in 2017 licht afgenomen, 9 mei 2018.
CBS. Lagere CO2-uitstoot in het tweede kwartaal 2018, 14 augustus 2018.
7
CPB (2015). De Nederlandse consumptie. CPB Policy Brief, 2015/03.
6

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 000, nr. 1

17

Het economische en budgettaire beeld

wereldwijde handelstarieven zijn sinds de jaren 90 sterk gedaald. Dat
leverde een bijdrage aan de groei van de wereldhandel en de Nederlandse
export (zie figuur 1.1.5). Hoewel vrijhandel ook kan leiden tot verliezers,
heeft deze per saldo geleid tot economische voordelen.
Figuur 1.1.5 Handelstarieven zijn in verleden gedaald, Nederlandse export
gegroeid
100

25

20

80

Nederlandse export (% bbp),
rechteras

60

15

40

10
Wereldwijde handelstarieven (gemiddeld %),
linkeras

20

5

0

0
1992

96

2000

04

08

12

16

Bron: Wereldbank, CBS.

Een escalerend handelsconflict zal de Nederlandse economie
raken. Omdat Nederland zo verweven is met andere landen, heeft een
terugval van de wereldhandel een groot effect op Nederlandse bedrijven
en huishoudens. Als de importprijzen stijgen door hogere tarieven,
worden de boodschappen voor Nederlandse huishoudens duurder en
moeten Nederlandse bedrijven meer betalen voor hun machines,
grondstoffen of halffabrikaten. Nederlandse exporterende bedrijven
worden dan geraakt in hun orderportefeuille en gaan door de toenemende
onzekerheid minder investeren. Het is erg onzeker hoe sterk het effect van
een handelsconflict op de korte termijn is, maar De Nederlandsche Bank
(DNB) schat dat een escalatie in 2020 ertoe kan leiden dat in Nederland 75
duizend extra mensen werkloos worden.8 Handelsbarrières hebben ook
een effect op de lange termijn. Volgens het CPB kan een handelsconflict
tussen de VS, de EU, China en de OESO-landen op termijn leiden tot meer
dan 2 procent inkomensverlies.9
De brexit zal gevolgen hebben voor de Nederlandse import en
export. De brexit is in principe vanaf 30 maart 2019 een feit. Zodra de EU
en het Verenigd Koninkrijk (VK) overeenstemming bereiken over een
terugtrekkingsakkoord, volgt een overgangsperiode. Het is nog niet
duidelijk hoe de toekomstige economische relatie tussen de EU en het VK
eruit komt te zien. Ook kan nog niet worden uitgesloten dat er een brexit
komt zonder terugtrekkingsakkoord, een zogenoemd nodealscenario. De
onzekerheid rond de brexit heeft mogelijk nu al een effect: terwijl de
handel tussen Nederland en de rest van de EU het afgelopen jaar sterk
groeide, is de handel met het VK gestagneerd. Een goede handelsrelatie
met het VK is van belang, omdat Nederland op dit moment ongeveer 3
procent van zijn bbp verdient aan de handel met het VK. Hoewel Nederlandse exporteurs op termijn andere afzetmarkten zullen vinden voor hun

8
9

DNB (2018). Economische Ontwikkelingen en Vooruitzichten, juni 2018.
CPB (2018). Juniraming 2018.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 000, nr. 1

18

Het economische en budgettaire beeld

producten, is eerder geschat dat een ongunstige brexit Nederland op de
langere termijn 1 à 2 procent bbp kan kosten.10
Ook de ontwikkelingen op de financiële markten brengen risico’s
met zich mee.11 De volatiliteit op financiële markten nam in het voorjaar
van 2018 plotseling sterk toe. Dat benadrukt dat investeerders hun
verwachtingen kunnen aanpassen, bijvoorbeeld aan veranderingen in het
monetaire beleid, het handelsconflict of politieke onzekerheid. Omdat
financiële markten internationaal verweven zijn, kan een toegenomen
risico in de rest van de wereld overslaan op Europese investeerders. Een
voorbeeld daarvan is de recente instabiliteit van de Turkse lira, die
doorwerkt op investeerders in Turkse bedrijven of bedrijven die exporteren naar Turkije. Maar ook ontwikkelingen in de eurozone zelf kunnen
leiden tot onzekerheid op kapitaalmarkten. Zo zijn de Italiaanse spreads
(het renteverschil tussen Italië en Duitsland) in 2018 sterk opgelopen, wat
betekent dat beleggers een toegenomen risico zien in Italiaanse investeringen. Ook de ontwikkeling van de rente is momenteel een bron van
onzekerheid. Hoewel de ECB heeft aangekondigd dat de beleidsrente
voorlopig op het huidige niveau blijft, is nog onduidelijk in welk tempo de
ECB zijn opkoopprogramma gaat afbouwen en in welk tempo de rente
daarna wordt verhoogd.
Financiële risico’s kunnen op veel manieren doorwerken in de
Nederlandse economie. Een rentestijging maakt het duurder voor
bedrijven en huishoudens om geld te lenen, en leidt tot hogere rentelasten voor de Nederlandse staat. Als aandelen of obligaties in waarde
dalen, staan Nederlandse banken, pensioenfondsen en huishoudens met
vermogen er slechter voor. Dat kan leiden tot minder investeringen en een
lagere consumptie. Als de rente daarentegen lang op een laag niveau
blijft, kan dat oververhitting op de financiële markten tot gevolg hebben.
Dan kunnen er bijvoorbeeld financiële zeepbellen ontstaan. Zo’n zeepbel
was zichtbaar bij de Bitcoin, die in vijf maanden tijd tien keer zoveel waard
werd, maar daarna in korte tijd meer dan de helft van zijn koerswaarde
verloor. Hoewel Nederland minder gevoelig is geworden voor financiële
schokken, onder andere door de genomen maatregelen op de woningmarkt, blijven Nederlandse huishoudens en bedrijven door hun lange
balansen kwetsbaar voor zulke schokken. Ook internationaal zijn de
financiële risico’s nog niet verdwenen, ondanks de vooruitgang die
bijvoorbeeld met de Bankenunie is geboekt (zie ook paragraaf 3.4 en 3.5).
1.2 De economische situatie van Nederlandse huishoudens
Nederlanders merken in het dagelijks leven steeds meer dat het
beter gaat. De Nederlandse economie staat er goed voor, zoals blijkt uit
de hiervoor gepresenteerde macro-economische cijfers en internationale
ranglijsten. De ambitie van het kabinet is dat Nederland er niet alleen op
vooruitgaat in de statistieken, maar dat Nederlanders deze vooruitgang
ook ervaren. Als groepen niet meeprofiteren en achterblijven, leidt dat
namelijk tot spanningen en gevoelens van onbehagen en vervreemding.
Juist daarom is het verstandig om door te gaan met de dubbele
doelstelling van het kabinet om enerzijds te investeren in de samenleving
en anderzijds de overheidsfinanciën verder op orde te brengen. Het is
goed nieuws dat steeds meer Nederlanders tevreden zijn over de
economie: ruim 80 procent van de huishoudens geeft een voldoende aan

10
11

CPB (2016). Nederlandse kosten Brexit door minder handel. Policy Brief, 2016/07.
Uitgebreide analyses van financiële risico’s zijn te vinden in de Risicorapportage financiële
markten van het CPB en het Overzicht Financiële Stabiliteit van DNB.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 000, nr. 1

19

Het economische en budgettaire beeld

de Nederlandse economie en aan hun eigen financiële positie.12 In 2018
gaat het betere economische sentiment voor het eerst ook samen met
meer optimisme over de hele linie: bijna de helft van de Nederlanders
vindt nu dat het eerder de goede dan de verkeerde kant op gaat met
Nederland. Het feit dat ook veel Nederlanders dat niet vinden, geeft echter
aan dat er nog steeds zorgen zijn in de samenleving. Zo zijn sommige
groepen, zoals jongeren en studenten, werklozen en mensen met een
lager inkomen, gemiddeld minder positief over hun eigen financiële
situatie dan over de economie als geheel.13 Ook maakt een groeiend
aantal mensen zich zorgen over armoede. Tijdens de financiële crisis is
het aandeel huishoudens met een (relatief) laag inkomen toegenomen. De
afgelopen jaren is deze groep weer wat kleiner geworden, maar nog niet
terug op het niveau van voor de crisis. In 2016, het laatste jaar waarover
cijfers bekend zijn, liep 6,8 procent van de bevolking het risico op
armoede.14
Figuur 1.2.1 Positiever sentiment Nederlanders over economie en samenleving
100

Positief sentiment economie:
«Verwacht gelijke of betere Nederlandse economie»

80

60

40

20

Positief sentiment samenleving:
«Vindt het eerder de goede dan de
verkeerde kant op gaan met Nederland»

0
2008

12

16

Bron: SCP.

De koopkracht groeit in 2019 dankzij de aantrekkende lonen en
de lagere lasten op arbeid. De mediane statische koopkracht stijgt in
2019 naar verwachting met 1,5 procent. De koopkracht van werkenden
groeit volgend jaar met 1,6 procent het sterkste, maar ook gepensioneerden (1,5 procent) en uitkeringsgerechtigden (0,9 procent) gaan er
meer op vooruit dan in 2018. Niet alleen de loonstijging zorgt voor extra
besteedbaar inkomen, maar ook het kabinet levert een bijdrage met de
lastenverlichting die vanaf 2019 gefaseerd ingaat. Dit staat verder
toegelicht in paragraaf 2.3. Daardoor houden huishoudens meer geld over
van elke euro die ze verdienen. Het kabinet heeft in augustus verdere
maatregelen genomen, zoals toegelicht in paragraaf 2.1, waardoor met
name lage- en middeninkomens er vaak meer op vooruitgaan.
Veel Nederlanders gaan erop vooruit door het vinden van werk of
maken van promotie. De (statische) koopkracht meet de verandering
van het reëel besteedbaar inkomen van huishoudens, bij gelijke omstan-

12
13
14

SCP (2018). Continue Onderzoek Burgerperspectieven, 2018/01.
SCP (2018). Continue Onderzoek Burgerperspectieven, 2018/02.
CBS (2018). Armoede en sociale uitsluiting 2018. Het CBS definieert het risico op armoede als
een inkomen dat onder een bepaald koopkrachtniveau zit, dat door de tijd heen wordt gecorrigeerd voor inflatie. In 2016 was dit niveau voor een alleenstaande een inkomen van 1.030 euro
per maand.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 000, nr. 1

20

Het economische en budgettaire beeld

digheden. De praktijk is echter dat deze omstandigheden vaak wijzigen. Zo
hebben veranderingen in gezinssituatie en werkkring veel impact. In
economisch goede tijden zijn dit veelal wijzigingen in de goede richting:
mensen vinden weer een baan, gaan meer uren werken of maken
promotie. Deze gebeurtenissen kunnen zorgen voor koopkrachtveranderingen van tientallen procenten. Het totaal aantal gewerkte uren neemt in
2018 en 2019 met respectievelijk 2,1 en 1,5 procent toe en de incidentele
loonstijgingen – als gevolg van promotie of baanwisseling – bedragen
respectievelijk 0,6 en 0,8 procent. Mede hierdoor groeit de reële beloning
van de groep werkenden aanzienlijk sneller dan de statische mediane
koopkracht. In 2018 en 2019 groeit de totale beloning van werkenden naar
verwachting zelfs sneller dan het bbp. De toename van het aantal
gewerkte uren en de incidentele loonstijging (door bijvoorbeeld promotie
op het werk) zorgen beide voor een toename van het inkomen boven op
het koopkrachtcijfer. De verlaging van de inkomstenbelasting zorgt ervoor
dat een groter deel van het verdiende inkomen van werkenden
terechtkomt in de portemonnee van huishoudens. Ondanks dat veel
Nederlanders erop vooruitgaan, zijn er nog steeds mensen die hun baan
verliezen of die er niet in slagen een nieuwe baan te vinden. Gelukkig
wordt deze groep steeds kleiner en gaan de meeste huishoudens er meer
op vooruit dan de statische koopkrachtcijfers suggereren.
De inkomensongelijkheid is in Nederland stabiel. De Nederlandse
inkomensongelijkheid is lager dan in de meeste andere westerse landen:
zowel binnen de EU als binnen de OESO is de Nederlandse
Gini-coëfficiënt lager dan het gemiddelde.15 Door de jaren heen, ook
tijdens de crisis, is de ongelijkheid in Nederland behoorlijk stabiel
gebleven, mede dankzij ingrijpen van de overheid. De primaire
ongelijkheid, die geen rekening houdt met belastingen, uitkeringen en
toeslagen, is de afgelopen vijftien jaar licht toegenomen, terwijl de
uiteindelijke ongelijkheid van het besteedbaar inkomen van huishoudens
stabiel bleef. Dat betekent dat de overheid de inkomensverschillen heeft
gedempt. Dat blijft naar verwachting ook in de toekomst zo. Het Regeerakkoord leidt volgens het CPB tot een kleine daling van de inkomensverschillen. Het is helder dat het vermogen in Nederland minder gelijk
verdeeld is over huishoudens dan de inkomens. Dit komt onder andere
doordat vermogen wordt opgebouwd over de levensloop, terwijl
ongelijkheid in inkomen tussen huishoudens wordt gemeten over één
jaar. In internationaal opzicht zijn cijfers over vermogensongelijkheid
moeilijk vergelijkbaar en ze bieden geen compleet beeld. Het pensioenvermogen, dat meer dan de helft van het (netto) vermogen van Nederlandse
huishoudens beslaat, wordt niet meegenomen in de statistiek. In landen
met een ander pensioensysteem wordt dit vermogen wel meegerekend.
Bovendien laten de cijfers niet zien of mensen in de samenleving ook
gelijke kansen krijgen. Voor gelijke kansen zijn goed en toegankelijk
onderwijs een belangrijke voorwaarde. Daarom trekt het kabinet daarvoor
extra geld uit (zie ook paragraaf 2.2).
Nederlandse huishoudens bouwen hun schulden licht af. Nederlandse huishoudens hebben «lange balansen», dus zowel grote
vermogens als hoge schulden. Dat vermogen zit vooral in het pensioen en
de eigen woning, en daar staan hoge hypotheekschulden tegenover. Dat
kan een economische neergang versterken.16 Onderstaande grafiek laat

15

De Gini-coëfficiënt vergelijkt de inkomensverdeling in een land met een situatie waarin alle
inkomens volkomen gelijk zijn verdeeld. Een Gini van 0 betekent dat het inkomen volledig
gelijk is verdeeld, de maximale Gini van 1 betekent juist dat de inkomensverdeling extreem
ongelijk is.
16
CPB (2016). De Nederlandse consumptie. CPB Policy Brief.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 000, nr. 1

21

Het economische en budgettaire beeld

zien dat de vermogens en schulden van Nederlandse huishoudens de
afgelopen decennia sterk zijn gegroeid. Sinds de crisis dalen de schulden
van huishoudens licht, maar ze blijven in internationaal opzicht hoog. De
daling van de schulden is mede het gevolg van het woningmarktbeleid,
zoals de invoering van de aflossingseis en het beperken van het maximale
tarief waartegen de hypotheekrente kan worden afgetrokken. Als de
huizenprijs daalt, houden huishoudens met een hoge hypotheek mogelijk
een restschuld over als ze hun huis willen verkopen. Als de rente stijgt,
kan dit leiden tot hogere maandlasten. Gemiddeld gezien hebben
Nederlandse huishoudens nog grotere vermogens, zowel in hun pensioen
als in de eigen woning, maar die zitten grotendeels «vast»: je pensioen
ontvang je pas na pensionering, en het is een grote stap om je huis te
verkopen bij financiële problemen. Niet alleen hypotheekschulden, maar
ook andere schulden kunnen leiden tot financiële problemen. Er zijn in
Nederland 1,4 miljoen huishoudens die een problematische schuld
hebben, of een risico daarop lopen. Het kabinet heeft daarom samen met
maatschappelijke partners een brede schuldenaanpak in gang gezet.17

17

Studiegroep Duurzame Groei (2016). Rapport werkgroep huishoudenbalans.
Kamerstukken 24 515, nr. 431, 22 mei 2018.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 000, nr. 1

22

Het economische en budgettaire beeld

Figuur 1.2.2 Vermogen Nederlandse huishoudens blijft hoog, schulden dalen
licht (procent bbp)
600

Overige bezittingen
Deposito’s
400

Huizenvermogen

200

Pensioenvermogen

0
2000

2010

2017

0
Hypotheekschuld
Overige schulden

200

Netto vermogen

400

600

Bron: DNB.

1.3 Overheidsfinanciën
De economische voorspoed werkt door in de Nederlandse
overheidsfinanciën. Zo verwacht het kabinet voor 2018 een begrotingsoverschot van 0,8 procent en in 2019 van 1,0 procent. Daarmee zou 2019
het vierde opeenvolgende jaar worden met een overschot. Dat is
zeldzaam: zo veel overschotten op een rij heeft Nederland in de afgelopen
45 jaar niet gehad.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 000, nr. 1

23

Het economische en budgettaire beeld

Figuur 1.3.1 Ontwikkeling EMU-saldo (in procenten bbp)
3

0

−3

Europese grenswaarde
uit SGP

−6

−9
1970

75

80

85

90

95 *

00

05

10

15

Bron: CBS, CPB, Ministerie van Financiën.
* Het EMU-saldo 1995 wordt vertekend door een eenmalige saldobelasting van 4,9 procent van
het bbp wegens de balansverkorting tussen het Rijk en woningbouwcorporaties in dat jaar.

De lasten en uitgaven gaan nu ongeveer gelijk op. In de crisis
stegen de uitgaven als percentage van het bbp (de uitgavenquote), onder
andere door meer werkloosheids- en bijstandsuitkeringen en doordat het
bbp fors daalde. Daardoor is er in de crisisjaren meer uitgegeven dan er
binnenkwam. De afgelopen jaren is de uitgavenquote gedaald, mede door
de aantrekkende economie. Na 2012 zijn de inkomsten als percentage van
het bbp (de lastenquote) gegroeid. Aan het begin van de vorige kabinetsperiode zijn de lasten verhoogd om de inkomsten meer in lijn te brengen
met de uitgaven. Daarna is de lastenquote ook toegenomen, doordat met
de groei van de economie ook de belastinginkomsten stegen. De
opbrengst van diverse belastingsoorten zoals de vennootschapsbelasting
(vpb) groeide de afgelopen jaren sneller dan de economie, waardoor de
lastenquote is gestegen. Doordat de uitgavenquote sinds 2016 lager is
dan de lastenquote, is er een positief begrotingssaldo.
Figuur 1.3.2 Ontwikkeling uitgaven- en lastenquote (procent bbp)
42

40
Lastenquote

38
Uitgavenquote
36

34

32
1996

2000

04

08

12

16

20

Bron: CPB.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 000, nr. 1

24

Het economische en budgettaire beeld

De overheidsschuld daalt, omdat het Rijk meer geld ontvangt dan
het uitgeeft. De overheidsschuld daalt in 2019 met 6 miljard ten opzichte
van 2018. Het kabinet verwacht dat de schuld in 2019 daalt naar 49,6
procent van het bbp. Hiermee komt de schuld steeds verder onder de
Europese grenswaarde van 60 procent van het bbp. De schuld is echter
nog niet op het niveau van vóór de crisis, namelijk 43 procent van het
bbp. Het beheersen van de staatsschuld voorkomt dat de huidige welvaart
ten koste gaat van die van toekomstige generaties.
Het kabinet houdt oog voor de houdbaarheid van de overheidsfinanciën. Het CPB berekent regelmatig hoe de overheidsfinanciën er op
lange termijn voorstaan. Doel van deze zogenoemde houdbaarheidsstudies is om inzicht te bieden in de vraag of toekomstige generaties van
hetzelfde voorzieningenniveau kunnen genieten als de huidige generaties,
zonder dat de overheid daarvoor de belastingen moet verhogen. In de
meest recente houdbaarheidsraming had Nederland een beperkt
houdbaarheidstekort van 0,4 procent bbp, oftewel 3 miljard euro. Die
prognose houdt rekening met de maatregelen uit het Regeerakkoord Rutte
III, maar nog niet met het besluit om de gaswinning op termijn stop te
zetten. Hierdoor loopt de overheid in de toekomst inkomsten mis.18
Figuur 1.3.3 Ontwikkeling EMU-schuld (in procenten bbp en miljarden euro)
700

80
EMU-schuld in procenten
bbp (rechteras)
Europese grenswaarde
uit SGP

525

60

350

40

EMU-schuld in miljarden
euro (linkeras)

175

20

0

0
1970

75

80

85

90

95

00

05

10

15

Bron: CBS, CPB, Ministerie van Financiën.

Het is voor de overheid onverstandig de economische meevallers
uit te geven. Op dit moment profiteert de begroting van het goede
economische tij. Als de overheid een deel van die extra inkomsten
gebruikt om te sparen en de staatsschuld af te lossen, kan zij in slechte
tijden haar bestedingen op peil houden. Wanneer de overheid echter extra
inkomsten gebruikt voor extra uitgaven, komt de begroting onder druk te
staan als de economie omslaat. Mogelijk moet er dan bezuinigd worden,
met alle nadelige gevolgen vandien. Daarmee werkt de begroting van de
overheid anders dan het huishoudboekje van de Nederlander. Een
huishouden haalt in slechte tijden de broekriem aan, om niet meer geld
uit te geven dan er binnenkomt. Maar voor de overheid is het economisch
gezien juist verstandig om in slechte tijden de uitgaven op peil te houden.

18

Het houdbaarheidssaldo gaat uit van alle toekomstige inkomsten en uitgaven van de overheid.
Op de (zeer) lange termijn zou Nederland sowieso geen gasbaten meer hebben, omdat het gas
uiteindelijk opraakt. Maar omdat er een substantiële hoeveelheid gas in de grond blijft zitten,
werkt stopzetting van de winning door in het houdbaarheidssaldo.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 000, nr. 1

25

Het economische en budgettaire beeld

Dat voorkomt namelijk dat sommige sectoren onder financiële druk
komen te staan en het inkomen van bijvoorbeeld mensen met een
uitkering terugvalt. Door de uitgaven op peil te houden, worden de
inkomsten in het bedrijfsleven niet verder geraakt, stellen leraren en
verzorgenden minder snel de verbouwing van hun huis uit en wordt er
niet gekort op de toeslagen. Dit zorgt ervoor dat de belastinginkomsten
ook niet extreem terugvallen. Met dit zogenoemde anticyclisch beleid
beperkt de overheid de neerwaartse spiraal van de economie. In het
verleden is dat echter niet altijd gelukt. In tijden van laagconjunctuur
moest de overheid dan soms bezuinigen, onder andere omdat Nederland
niet voldeed aan de Europese begrotingsnormen.19
Het kabinet voert een trendmatig begrotingsbeleid. Hogere
belastinginkomsten en lagere werkloosheidsuitgaven door hogere
economische groei gebruikt de overheid om de schuld te verlagen en niet
voor extra uitgaven. Om dat te waarborgen heeft het kabinet uitgavenplafonds afgesproken. De begroting 2019 voldoet hieraan. De beleidswijzigingen die onder het uitgavenplafond zijn ingepast, komen specifiek aan
bod in paragraaf 2.1. Ook heeft het kabinet een inkomstenkader waarin de
beleidsmatige aanpassingen van de belastingen over de kabinetsperiode
zijn vastgelegd. De begroting 2019 voldoet ook hieraan, zoals in bijlage 3
wordt toegelicht. Het effect van de economische ontwikkeling op de
belastinginkomsten zit niet in dit inkomstenkader, en het kabinet hoeft dus
niet te corrigeren als de economische ontwikkeling anders uitvalt dan
vooraf verwacht. Dat geldt ook voor het effect van een gunstigere, of juist
minder gunstige, economische ontwikkeling op de werkloosheidsuitgaven
(WW en bijstand). Zo ademt de begroting mee met de economie. In goede
tijden verbeteren de overheidsfinanciën vanzelf, omdat huishoudens en
bedrijven meer belasting betalen en de werkloosheid afneemt. Andersom
verslechtert de begroting als de economie terugvalt, omdat er minder
belasting binnenkomt en de werkloosheidsuitgaven stijgen. Deze manier
van begroten is de beste waarborg voor welvaart en versterkt de
economische groei.
Figuur 1.3.4 Over- en onderschrijdingen bij de uitgavenplafonds
Uitgavenplafond

overschrijding van
0,9 miljard euro

293 mld
onderschrijding van
0,5 miljard euro

onderschrijding van
0,5 miljard euro

140 mld.

Rijksbegroting

81 mld.

71 mld.

Sociale Zekerheid

Zorg

Totaal

Nederland voldoet aan de Europese begrotingsregels. De bekendste
Europese begrotingsregels uit het Stabiliteits- en Groeipact (SGP) zijn een
begrotingstekort van maximaal 3 procent en een schuld van onder de 60

19

Suyker (2016). Opties voor begrotingsbeleid. CPB Policy Brief, 2016/02.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 000, nr. 1

26

Het economische en budgettaire beeld

procent van het bbp. Om mee- en tegenvallers in het saldo op te kunnen
vangen, is het belangrijk dat het kabinet een ruime afstand houdt tot de in
deze regels gestelde grenzen, zodat de automatische stabilisatoren van
het trendmatig begrotingsbeleid hun werk kunnen doen. Aansluitend op
deze eisen van de zogenoemde correctieve arm zijn er de eisen van de
preventieve arm. Op dit moment is voor Nederland de middellangetermijndoelstelling (MTO) het belangrijkst. Deze schrijft een structureel
begrotingstekort van maximaal 0,5 procent bbp voor. Dit structurele
EMU-saldo is het begrotingssaldo gecorrigeerd voor de conjunctuur en
eenmalige uitgaven en inkomsten. Omdat het structurele saldo corrigeert
voor het effect van conjunctuur, biedt het in principe ruimte voor
trendmatig begrotingsbeleid. Met een verwacht structureel saldo van -0,4
procent in 2019 voldoet Nederland met een kleine marge aan de vereisten
uit het SGP.20
1.4 De impact van risico’s op de overheidsfinanciën
Het beeld van de overheidsfinanciën is niet compleet zonder te
kijken naar risico’s.21 Het Rijk heeft niet één integraal systeem om met
risico’s om te gaan, maar een breed pallet aan instrumenten om risico’s
op te vangen en te mitigeren. Deze paragraaf licht hieruit een aantal
elementen toe, zoals het trendmatig begrotingsbeleid en budgetdiscipline
voor de uitgaven onder het uitgavenplafond.
De overheidsfinanciën kunnen een economische schok opvangen.
Het positieve saldo en de lagere schuld maken Nederland schokbestendiger dan een aantal jaar geleden. Maar de begroting blijft gevoelig voor
externe risico’s. Nederland is zelfs een van de Europese landen waar het
begrotingssaldo het sterkste meebeweegt met de economie.22 De risico’s
die in paragraaf 1.1 zijn geschetst, zoals krimp van de wereldhandel of
afname van het consumentenvertrouwen, kunnen doorwerken in de
Nederlandse economie en vooral via lagere belastinginkomsten een effect
hebben op de overheidsfinanciën. Dit onderstreept het belang van
trendmatig begrotingsbeleid. Als de overheid in de huidige goede tijden
spaart en de schuld afbouwt, kan ze inkomstentegenvallers bij economische tegenwind opvangen door de schuld op te laten lopen (zie figuur
1.4.1).

20

Zie voor meer toelichting over de Europese begrotingsregels bijlage 19 bij de Miljoenennota.
Hiervoor hebben onder andere ook de Algemene Rekenkamer, de Raad van State en de
Tweede Kamer gepleit.
22
Mourre, Astavita en Princen, 2014, Adjusting the budget balance for the business cycle: the EU
methodology, European Economy Economic Papers 536.
21

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 000, nr. 1

27

Het economische en budgettaire beeld

Figuur 1.4.1 Economische risico’s opvangen door lage schuld
Deze risico’s komen boven
op de oorspronkelijke schuld
Hier dient ruimte te zijn om
externe risico’s op te vangen

Externe
risico’s

Inkomstentegenvaller

Oorspronkelijk
schuldniveau

Verhoging
schuld

Schuld

De ontwikkeling van de staatsschuld is zeer gevoelig voor
economische schokken. Om een beeld te krijgen van de impact van
een aantal verschillende schokken op de overheidsfinanciën, heeft het
kabinet het CPB verzocht om een schokproef overheidsfinanciën uit te
voeren. In 2011 en 2015 heeft het CPB deze risicoanalyse al eerder
uitgevoerd. Bij het onderzoek heeft het CPB van enkele economische
scenario’s in kaart gebracht, welk effect deze hebben op de Nederlandse
economie en overheidsfinanciën. Daarbij heeft het CPB gewerkt met drie
scenario’s: een financiële crisis, een Europese schuldencrisis en een
wereldwijde economische crisis. Uit de schokproef blijkt dat een economische schok kan leiden tot een sterk stijgende staatsschuld (zie figuur
1.4.2). In het scenario van de Europese schuldencrisis blijft de schuld
ongeveer op het huidige niveau, maar bij een financiële crisis komt de
schuld al snel boven de Europese grenswaarde van 60 procent bbp. In het
extreme scenario van een wereldwijde crisis loopt de schuld in een paar
jaar tijd op met 20 procentpunten van het bbp. Dat een dergelijke stijging
in de praktijk kan optreden, hebben we gezien tijdens de financiële crisis,
toen de Nederlandse staatsschuld met 25 procentpunt bbp toenam. Een te
hoge schuld heeft negatieve effecten en gaat gepaard met onzekerheid.
Als de staatsschuld boven de 60 procent bbp komt (en niet snel genoeg
daalt), zijn er bijvoorbeeld maatregelen nodig om weer te voldoen aan de
Europese vereisten en heeft de overheid minder ruimte voor stabiliserend
begrotingsbeleid.23 Ook leidt een hogere schuld tot meer rentelasten voor
de overheid. Om ervoor te zorgen dat de begroting bestand is tegen
economische tegenwind, is het dus wenselijk dat de staatsschuld verder
daalt.

23

Lukkezen en Suyker (2013). Naar een prudent niveau van de overheidsschuld. CPB Policy Brief,
2013/05.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 000, nr. 1

28

Het economische en budgettaire beeld

Figuur 1.4.2 Schuld kan sterk stijgen in geval van extreme schokken
Mondiale economische crisis
80

Verwachte ontwikkeling van
de schuld

60

Financiële crisis

Europese grenswaarde
uit SGP

Europese schuldencrisis

40
12

16

20

Bron: CPB, bewerking Ministerie van Financiën.

Het kabinet beheerst risico’s voor de overheidsuitgaven via het
uitgavenplafond. Het grootste deel van de uitgaven van het Rijk valt
onder het uitgavenplafond. Dat betekent dat tegenvallende uitgaven
moeten worden gecompenseerd door meevallers bij andere uitgaven
onder het uitgavenplafond of door maatregelen waardoor het kabinet het
uitgavenplafond niet overschrijdt. Het Rijk heeft bijvoorbeeld de afgelopen
jaren geprofiteerd van de lage rente. Als de rente stijgt, zal de overheid
meer rentelasten moeten betalen over de staatsschuld, wat weer moet
worden gecompenseerd met andere uitgaven. De begrotingssystematiek
draagt langs verschillende wegen bij aan een beheersing van de risico’s.
In de eerste plaats zijn vakministers zelf verantwoordelijk voor de risico’s
op hun begroting. Daarom is er hen veel aan gelegen om de risico’s op
hun begroting te beheersen. In de tweede plaats vallen veel uitgaven
onder het uitgavenplafond. Door de wet van de grote aantallen vallen
daardoor plussen en minnen deels tegen elkaar weg.
Figuur 1.4.3 Risico’s onder uitgavenplafond worden ingepast
Besluitvorming kabinet

Externe risico’s

Uitgaventegenvallers en
investeringen

Opgevangen binnen
uitgavenplafond

Uitgavenplafond
Meevallers en
maatregelen

Uitgaventegenvallers en
intensiveringen

Oorspronkelijke
uitgaven

Ook garanties kunnen de overheidsfinanciën schaden. Een garantie
is een toezegging van het Rijk om de kosten van een derde partij voor zijn
rekening te nemen als een bepaald risico werkelijkheid wordt. Garanties
worden vaak gezien als een vorm van gratis beleid, omdat hier niet
automatisch ruimte op de begroting voor hoeft worden vrijgemaakt. Ze
kunnen echter wel de overheidsfinanciën danig uit het lood laten slaan.
Daarom wordt hier door het kabinet terughoudend mee omgegaan via het

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 000, nr. 1

29

Het economische en budgettaire beeld

«nee, tenzij»-beleid. Om buffers op te bouwen voor het geval er toch
schade uit deze regelingen voortkomt, moeten ontvangers van een
garantie risicopremies betalen, waarmee het kabinet risicovoorzieningen
vult. Als het kabinet in zulke gevallen risicopremies vraagt, heeft dat een
bijkomend voordeel: ontvangers van een garantie zien deze niet langer als
gratis.
De omvang van de garanties blijft stabiel, maar de achterborgstellingen blijven stijgen. Dit wordt weergegeven in figuur 1.4.4. De
stijging van het uitstaande risico waar de overheid achtervang voor is, de
zogenoemde achterborgstellingen, wordt volledig veroorzaakt door de
groei van het Waarborgfonds Eigen Woning (WEW), dat de Nationale
Hypotheek Garantie (NHG) uitvoert. De aantrekkende huizenmarkt zorgt
ervoor dat meer hypotheken met NHG worden verstrekt. Sinds de crisis
heeft het WEW ingezet op betere risicobeheersing en met name de
verbetering van de kapitaalratio van het WEW (de verhouding tussen het
eigen vermogen en de gegarandeerde hypotheken). Daardoor heeft het
WEW meer financiële buffers, zodat het minder snel een beroep moet
doen op het Rijk als achtervang van het fonds. De garanties aan het ESM
en EFSF worden toegelicht in bijlage 19, de overige garanties in bijlage 12.
Figuur 1.4.4 Totaalbedrag aan garanties en achterborgstellingen per jaar (in miljarden euro)
Garanties

Achterborgstellingen

300

300

200

200

WFZ

WEW
Overig
100

ESM

100

EFSF

WSW

IMF
0

0
10

11

12

13

14

15

16

17

18

19

10

11

12

13

14

15

16

17

18

19

Bron: Ministerie van Financiën.

De zorguitgaven en vergrijzing vormen op de langere termijn een
risico. Het houdbaarheidssaldo is omgeslagen van een overschot naar
een beperkt tekort. Nederland had tijdens het begin van de financiële
crisis een groter houdbaarheidstekort, maar vorige kabinetten hebben dit
omgebogen tot een klein overschot met een aantal hervormingen, zoals
het verhogen van de AOW-leeftijd en de koppeling aan de levensverwachting na 2021, en de hervorming van de langdurige zorg. Zeker nu het
houdbaarheidsoverschot is omgeslagen in een beperkt tekort, is voorzichtigheid geboden. Ook als de overheidsuitgaven «houdbaar» zijn, kunnen
op termijn nog altijd ombuigingen noodzakelijk zijn. In de houdbaarheidssommen geldt namelijk de aanname van constante arrangementen en
wordt er geen rekening gehouden met de stijging van de zorguitgaven als
gevolg van hogere zorgconsumptie zoals we die in de praktijk kennen (zie
paragraaf 2.2). Als Nederlanders de kwaliteit van zorg blijvend willen laten
stijgen in het huidige tempo, zullen keuzes gemaakt moeten worden,
bijvoorbeeld door te kijken hoe de zorg anders en goedkoper georganiseerd kan worden. Als dat niet lukt, is er minder ruimte voor andere
uitgavenposten en komt Nederland voor de keus te staan om andere
uitgaven te verminderen of de lasten te verhogen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 000, nr. 1

30

2

Ontwikkeling van de uitgaven en inkomsten
rijksoverheid

Het kabinet werkt aan de uitvoering van het Regeerakkoord «Vertrouwen
in de toekomst». Daarnaast wordt het kabinet geconfronteerd met actuele
kwesties die gevolgen hebben voor de Rijksbegroting. In paragraaf 2.1
beschrijft het kabinet de hoofdpunten van beleid voor 2019. In de
paragrafen daarna volgt een toelichting op de beleidswijzigingen die het
kabinet over de gehele kabinetsperiode doorvoert en welke effecten die
maatregelen hebben voor burgers en bedrijven. Eerst bespreekt het
kabinet de belangrijkste veranderingen in het uitgavenbeleid (paragraaf
2.2) en daarna de belangrijkste wijzigingen in het inkomstenbeleid
(paragraaf 2.3).
2.1 Hoofdpunten van beleid en begroting 2019
De plannen uit het Regeerakkoord zijn verwerkt in de begroting
voor 2019. Deze plannen worden geleidelijk ingevoerd en bijbehorende
middelen worden geleidelijk beschikbaar gesteld, omdat niet alle
middelen in één keer doelmatig kunnen worden uitgegeven. Omdat een
deel van de middelen die in 2018 beschikbaar waren gesteld in het
Regeerakkoord niet in 2018 kunnen worden besteed, worden middelen in
latere jaren beschikbaar gesteld. Alle niet-bestede middelen blijven
beschikbaar, waarmee ook de ambities uit het Regeerakkoord overeind
blijven. Ook het belastingpakket uit het Regeerakkoord wordt geleidelijk
ingevoerd.
Het grootste deel van de investeringen in de samenleving is in de
begroting van 2019 zichtbaar. In het Regeerakkoord is afgesproken
om structureel 9 miljard euro extra uit te geven. Voor 2019 is in de
begroting voor 8 miljard euro aan extra uitgaven beschikbaar gemaakt.
Het kabinet investeert in het bijzonder in onderwijs, onderzoek en
innovatie (1,9 miljard euro), defensie (1,2 miljard euro) en veiligheid (0,5
miljard euro). Daarnaast gaat er in 2019 incidenteel 1,0 miljard euro extra
naar infrastructuur.
In 2019 gaan de intensiveringen uit het Regeerakkoord vooral
naar onderwijs, defensie, gemeenten en provincies en infrastructuur.24 Het extra onderwijsgeld gaat onder andere naar voor- en
vroegschoolse educatie, lager collegegeld in het hoger onderwijs en
onderzoek, wetenschap en innovatie. Daarnaast krijgen gemeenten en
provincies meer budget van het Rijk. Dit komt doordat het kabinet de
fondsen voor gemeenten en provincies wil laten meegroeien met de
totale uitgaven onder het uitgavenplafond. Het Rijk en de medeoverheden
gaan samen aan de slag met onder andere uitdagingen op het gebied van
klimaat, opvang van migranten en het sociaal domein.25 Dit is vastgelegd
in het interbestuurlijk programma (IBP). Verder investeert het kabinet in
2019 in de Nederlandse infrastructuur, om een inhaalslag te maken. Dit
geld is onder andere bedoeld voor de aanleg van ontbrekende schakels in

24
25

Dit is ten opzichte van de intensiveringen uit het Regeerakkoord uit 2018.
Kamerbrief Modernisering van de overheid, Kamerstukken 29 362 nr. 266, 15 februari 2018.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 000, nr. 1

31

Ontwikkeling van de uitgaven en inkomsten rijksoverheid

het hoofdwegennet, extra onderhoud aan wegen, knelpunten op het
spoor, infrastructuur voor de fiets en het verbeteren van de bereikbaarheid van Schiphol. Daarnaast stijgen de defensie-uitgaven in 2019.
Defensie investeert hiermee in de ondersteuning en modernisering van de
krijgsmacht, goed werkgeverschap en de bedrijfsveiligheid. Tot slot krijgt
de Belastingdienst in 2019 beschikking over Regeerakkoordmiddelen. Bij
de Belastingdienst is namelijk permanent aandacht nodig voor het
beheerst werken aan de vernieuwingsopgave, uitvoeren van reguliere
taken (met de benodigde capaciteit en goed functionerende ICT) en het
verder verbeteren van de interne sturing.26
Actuele ontwikkelingen in 2018 hebben geleid tot aangepaste
uitgaven in 2019. In figuur 2.1.1 staan de belangrijkste zogenoemde
plussen en minnen die volgen uit de budgettaire ontwikkelingen sinds
Startnota. Onder de figuur worden deze toegelicht.
Figuur 2.1.1 Balans plussen en minnen in begroting 2019
1.400

1.200

1.000

Overig
Kasschuiven
Zorg

800
EU-afdrachten
600
Oprichting LNV
400

200

Brexit Douane en NVWA

Sociale Zekerheid

Bijdrage Groningen

Volumebesluit gas

Rente-uitgaven

Intensiveringen en tegenvallers

Meevallers

0

Het kabinet stopt zo snel mogelijk met de gaswinning in
Groningen. Het kabinet heeft de veiligheid van de inwoners van de regio
Groningen vooropgesteld. Daarom wordt de gaswinning volledig
afgebouwd. De aardbevingen veroorzaken niet alleen schade aan huizen
en gebouwen, maar zorgen ook voor een gevoel van onzekerheid bij de
inwoners. De afbouw van de gaswinning heeft vanaf 2018 ook budgettaire
consequenties. Daarom was dit een belangrijk thema in de begrotingsbesluitvorming 2019. De meerjarige ontwikkeling van de gasbaten komt aan
bod in paragraaf 2.2.
Het kabinet bereidt zich voor op de brexit. Een eventuele harde
brexit met een «no-dealscenario» is nog niet uit het zicht. Daarom bereidt
het kabinet zich ook daarop voor. Het kabinet trekt 92 miljoen euro uit
voor meer capaciteit bij de Douane en de Nederlandse Voedsel- en
Warenautoriteit (NVWA). Bij de introductie van een nieuwe grens tussen
Nederland en het Verenigd Koninkrijk moeten deze organisaties meer
goederen keuren en douaneformaliteiten uitvoeren. Het extra geld
besteden de Douane en de NVWA vooral aan nieuw personeel om extra
werk na de brexit aan te kunnen. Ook andere organisaties bereiden zich
hierop voor. Denk aan de Nationale Politie, de Koninklijke Marechaussee,
het Openbaar Ministerie en de Immigratie en Naturalisatie Dienst (IND).

26

Kamerbrief Beheerst Vernieuwen, Kamerstukken 31 066 nr. 403, 26 april 2018.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 000, nr. 1

32

Ontwikkeling van de uitgaven en inkomsten rijksoverheid

Het departement Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (LNV) is
heropgericht. Het kabinet heeft in 2019 ruim 63 miljoen euro vrijgemaakt
voor de nieuwe organisatie, extra personeel, ICT en materiële kosten.
Structureel ontvangt LNV 37 miljoen euro per jaar.
De EU-afdrachten stijgen in 2019 per saldo met 303 miljoen euro.
De EU-afdrachten ademen mee met de welvaart in ons land. Als we rijker
worden ten opzichte van de overige lidstaten, stijgen de Nederlandse
EU-afdrachten. Die welvaart meet het Centraal Bureau voor Statistiek
(CBS) met het bruto nationaal inkomen (bni). Het CBS voert elke vijf jaar
een bronnenrevisie van de nationale rekeningen door. Eerdere bronnenrevisies van het CBS hebben geleid tot hogere EU-afdrachten. Het kabinet
acht de kans op hogere EU-afdrachten reëel. Om hierop voorbereid te zijn,
heeft het hiervoor 500 miljoen euro gereserveerd. Daarbij leidt de nieuwe
voorjaarsraming van de Europese Commissie tot een verhoging van de
afdrachten met 432 miljoen euro. Verder leidt het verwerken van de
effecten van de zesde aanvullende begroting 2017 (o.a. vertraging
uitvoering cohesiebeleid) van de EU tot een verlaging van de afdrachten
in 2018. Bij Voorjaarsnota werd verwacht dat de vertraging in de uitgaven
in 2019–2020 ingehaald zou worden. In 2019 zou dat leiden tot een
tegenvaller van 188 miljoen euro. Daarna heeft de Europese Commissie
voorgesteld de Europese Ontwerpbegroting 2019 lager vast te stellen dan
eerder gedacht. Hierdoor daalt de Nederlandse bijdrage met 817 miljoen
euro. Eerder verwachtte het kabinet dat in 2019 de in eerdere jaren
opgelopen achterstanden bij met name het cohesiebeleid gecompenseerd
konden worden. Omdat dit niet gaat gebeuren in 2019, is de raming
hierop aangepast.
Er zijn ook kasschuiven gedaan. Deze kasschuiven verschuiven geld
van andere kabinetsjaren naar 2019. Voor een belangrijk deel gaat het om
middelen die ter beschikking zijn gesteld en niet in 2018 kunnen worden
besteed. Voor 2019 wordt nog steeds voldaan aan het uitgavenplafond.
Dit is mogelijk doordat er minder geld nodig is op andere beleidsterreinen
in 2019.
De extra uitgaven zijn mogelijk door meevallers op de uitgaven
van het Rijk, met name bij de zorg en sociale zekerheid. Het
kabinet heeft in navolging van de begrotingsregels gezorgd dat de extra
uitgaven vallen onder het uitgavenplafond. Het hoeft dus geen buffers aan
te spreken voor de uitgaven aan de verlaagde gaswinning, voorbereidingen voor de brexit en de hogere EU-afdrachten. Dit kan doordat er bij
met name zorg en sociale zekerheid minder geld nodig is dan aanvankelijk
werd gedacht. Daarnaast zorgt de lagere rente en schuld in 2019 voor
lagere rente-uitgaven. Deze meevallers vormen samen de dekking voor de
extra uitgaven van het kabinet in 2019.
De belastingmaatregelen van het kabinet leiden in 2019 per saldo
tot een beperkte lastenverlichting ten opzichte van het basispad.
In 2019 neemt het kabinet beleidsmaatregelen zoals de invoering van een
tweeschijvenstelsel, een hogere ouderenkorting en algemene heffingskorting. De maatregelen van het kabinet zorgen ervoor dat de loon- en
inkomensheffing met 4,4 miljard euro daalt. Daar staat tegenover dat
onder andere het lage btw-tarief wordt verhoogd van 6 naar 9 procent en
dat de milieubelastingen zijn verhoogd. Zo is bij de energiebelasting de
heffingsvermindering verkleind en stijgt de belasting op gas. Overigens
daalt de belasting op elektriciteit. Daarnaast verbreedt het kabinet de
grondslag van de afvalstoffenheffing.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 000, nr. 1

33

Ontwikkeling van de uitgaven en inkomsten rijksoverheid

Figuur 2.1.2 Loon- en inkomensheffing daalt, btw en milieubelastingen stijgen

Milieubelasting

Hogere lasten

+4

Btw

+2

Vennootschapsbelasting

Lagere lasten

0

Effect per saldo
- € 0,2 miljard euro

-2
Loon- en inkomensheffing
-4
Overig

in miljarden euro

Het kabinet verbetert de koopkracht, met name voor lage- en
middeninkomens. Om het koopkrachtbeeld verder te verbeteren en
huishoudens nog meer mee te laten profiteren van de economische groei,
wordt de algemene heffingskorting in 2019 verder verhoogd dan in het
Regeerakkoord was voorzien. Ook een deel van de gefaseerde overgang
naar het tweeschijvenstelsel wordt naar voren gehaald. Deze maatregelen
zorgen voor een verdere verbetering van koopkracht voor alle inkomensgroepen. Daarnaast heeft het kabinet de lagere raming van de
zorgpremies gecompenseerd met een verhoging van het tarief van de
eerste schijf en de Aof-premie, volgens de gebruikelijke systematiek; zie
bijlage 3 voor meer toelichting.

Koopkrachtgroei (percentage)

Figuur 2.1.3 Het kabinet verbetert de koopkracht in 2019

20% huishoudens
met laagste inkomen

20% huishoudens
met hoogste inkomen

1,5
1,0
0,5
0,0
Inkomensgroepen van laag naar hoog

Alle
huishoudens

Voor koopkrachtmaatregelen
Na koopkrachtmaatregelen

De vpb-tarieven gaan in 2019 omlaag en de renteaftrek wordt
beperkt. De beperking van de renteaftrek via de earningsstrippingmaatregel gaat grondslaguitholling tegen. Deze maatregel volgt uit de
implementatie van de Europese Anti Tax Avoidance richtlijn (ATAD).
Daarnaast ontstaat door de beperking van renteaftrek27 een fiscaal minder
ongelijke behandeling van eigen en vreemd vermogen. Daardoor worden
bedrijven fiscaal minder geprikkeld om schulden te maken. Daarnaast
verlaagt het kabinet het hoge tarief van de vennootschapsbelasting (vpb)

27

Het saldo van de verschuldigde en ontvangen rente is niet aftrekbaar, voor zover dat saldo
hoger is dan (afhankelijk van wat het hoogst is) de drempel van 1 miljoen euro of 30 procent
van de fiscale EBITDA (gecorrigeerde winst).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 000, nr. 1

34

Ontwikkeling van de uitgaven en inkomsten rijksoverheid

met 0,7 procentpunt; het lage tarief daalt met 1 procentpunt. Door het
effect van de grondslagverbreding stijgt de vpb-opbrengst in 2019 per
saldo.
Het kabinet heeft aanvullend op het Regeerakkoord belastingmaatregelen genomen voor bedrijven. Uit de meest recente raming
van maatregelen die dit jaar in wetgeving worden omgezet blijkt dat
hiermee een sterkere lastenverlichting aan bedrijven wordt gegeven dan
in het Regeerakkoord werd beoogd. Daardoor zijn er maatregelen nodig
om de lastenverlichting voor bedrijven in lijn te brengen met het
Regeerakkoord. Hiervoor zal het hoge vpb-tarief minder worden verlaagd
dan in het Regeerakkoord werd voorzien. Het hoge tarief daalt van 25
procent nu naar 22,25 procent in 2021. Het mkb wordt ontzien doordat het
lage vpb-tarief niet wordt verhoogd ten opzichte van het Regeerakkoord.
Daarnaast verlicht het kabinet de lasten op arbeid bij het mkb, waarvoor
structureel 100 mln beschikbaar is. Ook wordt het box 2-tarief verlaagd
ten opzichte van het afgesproken pad in het Regeerakkoord. Dat leidt tot
een lastenverlichting voor directeur-grootaandeelhouders (dga’s). Het
kabinet gaat belastinguitstel ontmoedigen door schuldverhoudingen van
dga’s met hun eigen bv boven de 500.000 euro te belasten in box 2.
Daarnaast verlaagt het kabinet de verhuurderheffing met structureel 100
miljoen. Het kabinet heeft ook besloten bestaande publiek-private
infrastructuurprojecten te vrijwaren van de gevolgen van ATAD. Door deze
maatregelen en de maatregelen voor huishoudens sluit het inkomstenkader; zie bijlage 3 voor meer toelichting.
2.2 Ontwikkeling van de uitgaven
Het Rijk geeft het meeste geld uit aan zorg, sociale zekerheid en
onderwijs. Dit geld besteedt het kabinet aan ziekenhuizen, scholen,
uitkeringen, salarissen van leraren, dokters, verpleegkundigen enzovoorts.
Uit onderzoek van het Sociaal Cultureel Planbureau (SCP) blijkt dat deze
drie thema’s horen bij de grootste prioriteiten van Nederlanders, als hen
gevraagd wordt waaraan de overheid meer of minder geld moet
uitgeven.28

28

SCP (2018). Continu Onderzoek Burgerperspectieven, 2018/2.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 000, nr. 1

35

Ontwikkeling van de uitgaven en inkomsten rijksoverheid

Figuur 2.2.1 Uitgaven 2019

Sociale Zekerheid

81,8

Zorg

79,7

Onderwijs, Cultuur en Wetenschap

38,5

Gemeentefonds, Provinciefonds en Btw-compensatiefonds

32,5

Buitenlandse Zaken / Internationale Samenwerking

13,2

Justitie en Veiligheid

11,1

Defensie

10,0

Infrastructuur en Waterstaat

9,5

Rentelasten

5,5

Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties

4,9

Economische Zaken en Klimaat

4,0

Financiën

1,7

Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit

0,8

Overig

1,8

Gasbaten

-1,7

€ 293,3
miljard

Het kabinet investeert in onderwijs en veiligheid en beperkt de
stijging van zorguitgaven. De zorg groeide de laatste decennia het
hardst van alle uitgavenposten, vooral in perioden dat ook de economie
groeide. Hierdoor was er relatief minder ruimte voor uitgaven aan
veiligheid, infrastructuur en onderwijs. Met de intensiveringen uit het
Regeerakkoord zorgt het kabinet voor een trendbreuk (zie figuur 2.2.2). Het
kabinet kiest voor investeringen in onderwijs, veiligheid en defensie,
omdat iedere Nederlander zich verzekerd moet weten van een veilige,
zorgzame en hechte samenleving.
Figuur 2.2.2 Ontwikkeling uitgaven met effect Regeerakkoord (index 2006 =
100)
150
Zorg

= met RA
= zonder RA
140

Sociale Zekerheid

130

120

Onderwijs

110

bbp (volume)
100

Veiligheid en Defensie

90
2006

08

10

12

14

16

18

20

Bron: CPB, berekeningen Financiën.

De instabiliteit in de wereld vraagt om een moderne krijgsmacht.
Dreigingen en crises, van verschillende omvang, volgen elkaar in hoog
tempo op. Daarvoor moet defensie goed toegerust zijn. Het kabinet

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 000, nr. 1

36

Ontwikkeling van de uitgaven en inkomsten rijksoverheid

investeert daarom zowel in extra mensen als in materieel.29 De Minister
van Defensie kan zo de slagkracht van de strijdkrachten moderniseren en
het «informatiegestuurd optreden» versterken. Daarnaast kan de Minister
zich meer richten op nationale en internationale samenwerking. Het extra
geld voor defensie – een trendbreuk – is nodig om huidige en toekomstige
dreigingen het hoofd te bieden. De verslechterde veiligheidssituatie
vraagt meer van defensie, zowel in het koninkrijk zelf als in NAVO- en
EU-verband.
Het kabinet steekt ook meer geld in politie. De overheid hoort te
zorgen voor een vrije, veilige en rechtvaardige samenleving. Daar hoort
een slagvaardige en flexibele politieorganisatie bij.30 Daarom investeert
het kabinet structureel 291 miljoen euro in agenten in de wijk, in
innovatie, in de recherche en goed werkgeverschap. Met dit geld komen
er ruim 1.100 politieagenten bij, waaronder ruim 750 in de wijk, die lokaal
de vinger aan de pols houden. Bij het aannemen van nieuwe agenten gaat
het politiekorps specifiek letten op andersoortige kwaliteiten, kennis en
vaardigheden. Dit draagt bij aan een modernere Nationale Politie.
Het kabinet investeert via leraren in de toekomst van onze jeugd.
Goed onderwijs voorkomt achterstanden, zorgt ervoor dat talenten zich
ontwikkelen en legt de basis voor een succesvol leven. Het kabinet
versterkt daarom de voor- en vroegschoolse educatie. Daarnaast is de
leraar cruciaal voor goed onderwijs. Het beroep basisschoolleerkracht
maakt het kabinet aantrekkelijker met hogere salarissen en betere
arbeidsvoorwaarden.31 Er is inmiddels een nieuwe cao afgesloten, waarbij
de totale loonstijging voor een leraar in 2018 naar verwachting 8,5 procent
bedraagt. Daarnaast gaat het kabinet met 430 miljoen euro de werkdruk in
het primair onderwijs verlichten.32 Met dit geld mogen basisscholen zelf
bepalen hoe ze de werkdruk het beste kunnen verlichten.
Wetenschap en kennis zijn belangrijk voor een welvarende
samenleving. Het kabinet investeert daarom in de Nationale Wetenschapsagenda. Via sectorplannen investeert het in vrij onderzoek, met
name op het gebied van bèta- en technische wetenschappen. Open
science is bij onderzoek het uitgangspunt. Ook versterkt het kabinet de
wetenschappelijke onderzoeksinfrastructuur, inclusief ICT, zodat Nederlandse onderzoekers internationaal mee kunnen blijven doen in de top.
Daarnaast blijft Nederland dan aantrekkelijk voor buitenlandse onderzoekers.
Veel van de extra middelen zijn bedoeld voor extra en beter
opgeleid personeel. De krapte op de arbeidsmarkt vormt daarbij een
uitdaging, zoals ook het CPB opmerkt.33 Er wordt al een oplopend tekort
voorspeld van leraren in het basis- en voortgezet onderwijs en van
verzorgenden en verpleegkundigen. Het tekort binnen het onderwijs
ontstaat vooral doordat er veel leraren met pensioen gaan en de instroom
uit de opleidingen onvoldoende is om dit op te vangen. In de zorg stijgt de
vraag naar personeel vooral door de ouder wordende bevolking en de
hogere kwaliteitseisen in het kwaliteitskader verpleeghuiszorg. Tegelijkertijd is er de afgelopen jaren onvoldoende personeel opgeleid om aan
de vraag naar onderwijs- en zorgpersoneel te kunnen voldoen. De

29

Defensienota, 26 maart 2018.
Kamerbrief Middelen Regeerakkoord politie en flexibiliseringsagenda, Kamerstukken 29 628,
nr. 784, 15 juni 2018
31
Kamerbrief Werken in het onderwijs, Kamerstukken 27 923, nr. 309, 15 juni 2018.
32
Kamerbrief Werkdrukakkoord primair onderwijs, Kamerstukken 31 293, nr. 284, 9 februari 2018.
33
CPB (2018) Centraal Economisch Plan.
30

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 000, nr. 1

37

Ontwikkeling van de uitgaven en inkomsten rijksoverheid

gebruikelijke mechanismen om vraag en aanbod in evenwicht te brengen,
zoals het inboeten op kwaliteit, zijn maatschappelijk ongewenst. Ook kan
de vraag naar extra personeel maar deels getemperd worden door
arbeidsbesparende technologie in te zetten. Belangrijk is dat werken in de
zorg en het onderwijs aantrekkelijker wordt. Dat doet het kabinet onder
andere door samen met betrokken partijen in te zetten op het verbeteren
van de arbeidsomstandigheden van medewerkers, goede arbeidsvoorwaarden en verlaging van de werk- en regeldruk.
Meer uren werken door mensen die werken in deeltijd is een
kans. In Nederland wordt er in vergelijking met andere landen erg veel in
deeltijd gewerkt (zie figuur 2.2.3), zeker in het onderwijs en in de zorg. Als
deze deeltijders besluiten om meer uren te werken, kan dat helpen om de
dreigende tekorten te beperken. Dit betekent dat het belangrijk is om in
kaart te brengen waarom werknemers in Nederland – en in deze
sector(en) in het bijzonder – zo veel voor deeltijd kiezen. Het kabinet heeft
opdracht gegeven tot een Interdepartementaal Onderzoek Deeltijd om dit
te onderzoeken. Onderdeel van dit onderzoek is bekijken of er belemmeringen zijn die weggenomen kunnen worden, zodat deeltijders meer uren
kunnen werken.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 000, nr. 1

38

Ontwikkeling van de uitgaven en inkomsten rijksoverheid

Figuur 2.2.3 Nederland is kampioen deeltijdwerk

VK

Arbeidsduur mannen per week

40

Luxemburg
Oostenrijk
EU
Zwitserland
Italië
België
Duitsland
Ierland

Portugal
Griekenland

Spanje
Frankrijk
Finland
Zweden

Noorwegen
35
Denemarken
Nederland

30
20

25

30

35

40

Arbeidsduur vrouwen per week

Bron: Eurostat.

Het kabinet wil het inzicht in de maatschappelijke toegevoegde
waarde van beleid vergroten. De overheid moet zorgvuldig omgaan
met het belastinggeld van burgers. De inzet van publieke middelen moet
leiden tot een zo groot mogelijke maatschappelijke toegevoegde waarde.
Dit vraagt allereerst om inzicht: weten welk beleid werkt, tegen welke prijs
en met welke alternatieven. En dit inzicht moet vervolgens benut worden
om beleid bij te sturen en nieuw beleid vorm te geven. Het kabinet gelooft
dat op beide terreinen nog stappen te zetten zijn. Daartoe start het kabinet
de operatie Inzicht in Kwaliteit.
Het betaalbaar houden van de zorg is een belangrijk
aandachtspunt voor het kabinet. Nederlanders profiteren van de
goede kwaliteit van onze zorg, maar deze zorg gaat gepaard met
toenemende kosten. Voor een deel komt dat door de vergrijzing. Dat
merken burgers in hun portemonnee: zo zijn de nominale zorgpremies
over de tijd gestegen naar 1.432 euro per volwassene per jaar in 2019. Dit
maakt mensen ongerust. Deze zichtbare bijdragen financieren echter
slechts een beperkt deel van de gemiddelde zorglasten van 5.490 euro per
volwassene per jaar. Het grootste deel van de zorguitgaven betalen we
met zijn allen via de inkomensafhankelijke bijdrage (Iab) Zorgverzekeringswet (Zvw), de premie Wet langdurige zorg (Wlz) en de belastingen.
Lagere inkomens ontvangen hiervoor compensatie in de vorm van
zorgtoeslag. Hierdoor stijgt de bijdrage aan de zorg met het inkomen (zie
figuur 2.2.4). Huishoudens met een modaal inkomen leveren in
verhouding tot hun inkomen de hoogste bijdrage.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 000, nr. 1

39

Ontwikkeling van de uitgaven en inkomsten rijksoverheid

Figuur 2.2.4 De bijdrage van huishoudens aan de zorg stijgt met het inkomen
16.000

12.000

Paar met kinderen
Alleenstaand

8.000

4.000

0
Minimumloon

Modaal

2 x Modaal

3 x Modaal

Bron: VWS, cijfers 2018.

Het kabinet neemt diverse maatregelen die bijdragen aan
betaalbare zorg. Om zorg voor individuele zorggebruikers toegankelijk
te houden, bevriest het kabinet het maximale verplichte eigen risico. Ook
wordt voor de Wmo-voorzieningen een abonnementstarief van 17,50 euro
per vier weken (omgerekend 19 euro per maand) ingevoerd. Dit vervangt
de complexe inkomensafhankelijke eigen bijdrage. Ook verlaagt het
kabinet de eigen bijdragen voor langdurige zorg (Wlz) en beschermd
wonen (Wmo). Daarnaast profiteren alle Nederlanders van de hoofdlijnenakkoorden die het huidige kabinet heeft gesloten met verschillende
zorgsectoren. Die akkoorden bevorderen de kwaliteit en doelmatigheid
van de zorg. Hiermee zet het kabinet een belangrijke stap om de zorg op
de lange termijn toegankelijk en betaalbaar te houden. Ook bereidt het
kabinet een wetsvoorstel voor dat regelt dat nieuwe kwaliteitsstandaarden
in de zorg worden getoetst op financiële consequenties. Daarnaast pakt
het kabinet hoge prijzen van geneesmiddelen aan. Met deze maatregelen
stijgen de zorgkosten jaarlijks met 2,2 miljard euro minder dan eerder
werd verwacht.
De zorguitgaven groeien deze kabinetsperiode nog steeds met
16,7 miljard euro. Ter vergelijking: die stijging is groter dan de totale
begroting van defensie. Dit leidt tot verdringing van andere uitgaven. Een
euro kan immers maar één keer worden uitgegeven. Het is belangrijk om
de stijging van de zorguitgaven te beheersen, bijvoorbeeld door de zorg
anders te organiseren. Anders is de consequentie dat er minder uitgegeven kan worden aan andere uitgavenposten óf dat burgers meer zelf
moeten gaan bijdragen. Dit laatste kan door premies te verhogen of door
burgers meer zelf te laten betalen. Dat is goed voor de betaalbaarheid,
maar gaat ten koste van de solidariteit en de toegankelijkheid van de
Nederlandse gezondheidszorg. Om in de toekomst goede, toegankelijke
en betaalbare zorg te kunnen blijven bieden, wil het kabinet ervoor zorgen
dat de kosten van de zorg niet onbeheerst toenemen. Het is een flinke
uitdaging om dat te bereiken. Bij deze uitdaging wil het kabinet graag de
zorgpartijen, sociale partners en wetenschap betrekken. Een eerste stap
daartoe heeft het kabinet gezet door de Wetenschappelijke Raad voor het
Regeringsbeleid (WRR) advies te vragen en de Sociaal-Economische Raad
(SER) te vragen een verkenning te doen naar de maatschappelijke impact
van de stijgende zorgkosten.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 000, nr. 1

40

Ontwikkeling van de uitgaven en inkomsten rijksoverheid

Het kabinet beëindigt de gaswinning uiterlijk per 2030. In dit
besluit staat de veiligheid en leveringszekerheid van Groningen voorop.
Het beëindigen van de gaswinning in Groningen vordert gestaag. Lang
was de gaswinning in Groningen een grote inkomstenbron voor de
Nederlandse begroting. De lagere gaswinning zorgt voor een grote daling
in overheidsinkomsten. Ter illustratie, het volume uit Groningen was in
2012 nog 48 Nm3 (inclusief kleine velden 74 Nm3), terwijl het kabinet met
het volumebesluit de gaskraan in 2023 heeft teruggedraaid naar nog 4
Nm3 in Groningen (inclusief kleine velden 16 Nm3). Het volumebesluit van
het kabinet leidt ertoe dat de gasinkomsten in 2023 1,5 miljard euro (excl.
vennootschapsbelasting) lager zijn dan waar het kabinet bij de start van
uitging (zie tabel 2.2.1).
Figuur 2.2.5 Meerjarige gasinkomsten (excl. vennootschapsbelasting) en
gevolgen gasbesluit
Nm3
240

Mld. €
15

160

10

De productie van aardgas
in Nm3 neemt af

80

5
Met het gasbesluit gaan de gasinkomsten
in miljarden euro’s verder omlaag

0

0
2006

11

16

21

Tabel 2.2.1 Gasvolumes, gasprijzen en het volumebesluit
2018

2019

2020

2021

2022

2023

Effect volumebesluit in Nm`

– 2,2

– 2,8

– 4,9

– 7,2

– 11,0

– 16,1

Gasvolume in Nm3 bij M2019

39,9

36,9

31,5

26,8

22,2

15,6

waarvan Groningen

19,4

18,8

16,3

12,9

9,1

4,0

Verwachte gasprijs (cent per m3)

20,9

19,8

18,4

18,0

17,4

16,7

Kosten volumebesluit in miljarden euro1

0,1

0,3

0,5

0,7

1,1

1,5

1
Het volumebesluit is niet gelijk aan de vermenigvuldiging van de volumes met de gasprijzen. Dit komt doordat behalve de gasprijzen ook de
afdrachten, belastingen en kosten effect hebben op de aardgasbaten per Nm`. Om tot de gemiddelde aardgasbaten per Nm` te komen, kunnen de
kosten worden gedeeld door de volumes.

De kosten voor het volumebesluit zijn geactualiseerd in deze
Miljoenennota. Op 29 maart heeft de Minister van Economische Zaken
en Klimaat (EZK) een brief naar de Kamer gestuurd met de ambitie om de
gasproductie versneld af te bouwen en te beëindigen. Hoewel er ten tijde
van deze brief nog onzekerheden waren bij deze versnelde ambitie, zijn

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 000, nr. 1

41

Ontwikkeling van de uitgaven en inkomsten rijksoverheid

deze onzekerheden inmiddels verkleind34. Op basis van de huidige
inzichten is het realistische scenario het ambitieuze afbouwpad zoals
geschetst in de brief van 29 maart. Bij deze Miljoenennota zijn de
ramingen geactualiseerd en budgettair verwerkt. Ook zijn de budgettaire
effecten verwerkt van het verzoek van de Minister van EZK aan de NAM
om ook nu al zo min mogelijk te winnen. Het volumebesluit is conform de
begrotingsregels berekend op basis van de gasprijzen waarop de meest
recente openbare meerjarenraming was gebaseerd ten tijde van het
volumebesluit. De dekking vindt plaats door meevallers en onderuitputting en is opgenomen in het totale budgettaire beeld. De cijfers van de
gasbaten zullen de komende tijd blijven fluctueren, omdat de gaswinning
afhankelijk is van factoren als temperatuur, kosten en onvoorziene
omstandigheden. Het kabinet heeft de afspraak gemaakt om eventuele
toekomstige volumeaanpassingen bij de gasbaten eenmaal per jaar
budgettair te verwerken. Het kabinet beëindigt de gaswinning uiterlijk in
2030, en indien mogelijk eerder.
Ook de nieuwe afdrachtensystematiek, de gasprijsontwikkeling
en aangepaste kosten hebben effect op de gasinkomsten. In tabel
2.2.2 zijn de verschillende determinanten van de gasinkomsten uitgesplitst. Met het akkoord op hoofdlijnen wordt de kabinetsinzet in zijn
geheel gerealiseerd, zoals de financiële robuustheid van de NAM voor
schade en versterken, leveringszekerheid en dat er geen claim volgt voor
het gas dat in de grond blijft zitten. Ook zorgt het akkoord voor lagere
gasinkomsten. Dit komt doordat het Rijk en de NAM een nieuwe afdrachtensystematiek hebben afgesproken.35 Dit effect valt lager uit dan eerder
verwacht.36 Daarnaast hebben de hogere gasprijzen een positief effect op
de gasinkomsten. Tot slot zijn ook de kosten aangepast naar huidige
inzichten. Het positieve effect op de gasbaten komt vooral door de lagere
kosten voor winning bij kleine velden.
Tabel 2.2.2 Effecten op gasinkomsten (in miljarden euro)
2018

2019

2020

2021

2022

2023

2,1

2,0

2,0

1,9

1,9

1,9

Volumebesluit onder uitgavenplafond

– 0,1

– 0,3

– 0,5

– 0,7

– 1,1

– 1,5

Vpb-effect volumebesluit

– 0,1

– 0,1

– 0,1

– 0,1

– 0,2

– 0,3

Niet belastingmiddelen nieuwe afdrachtensystematiek

– 0,7

– 0,8

– 0,6

– 0,4

– 0,2

– 0,1

Vpb-effect nieuwe afdrachtensystematiek

0,2

0,4

0,4

0,2

0,2

0,1

Nieuwe prijzen incl. vpb

0,5

0,8

0,4

0,2

0,1

0,0

Aangepaste kosten Groningen, kleine velden,
GasTerra en overig

0,7

0,4

0,4

0,4

0,5

0,7

Gasinkomsten Miljoenennota 2019 incl. vpb

2,6

2,4

2,0

1,5

1,1

0,8

Gasinkomsten bij Startnota incl. vennootschapsbelasting (vpb)

34

Kamerbrief Akkoord op hoofdlijnen financiële effecten gaswinning, Kamerstukken 33 529, nr.
474, 25 juni 2018.
Kamerbrief Akkoord op hoofdlijnen financële effecten gaswinning, Kamerstukken 33 529, nr.
474, 25 juni 2018.
36
De Kamerbrief Akkoord op hoofdlijnen financiële effecten gaswinning noemt een effect van
cumulatief 1,65 miljard euro tot en met 2022. Het verschil met deze reeks komt doordat de
reeks in de Kamerbrief op transactiebasis is en niet op kasbasis. Bovendien is er in de Kamerbrief met de hogere volumereeks uit het voorjaar gerekend.
35

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 000, nr. 1

42

Ontwikkeling van de uitgaven en inkomsten rijksoverheid

De NAM betaalt de kosten voor schade en versterken. De kosten
volgen uit de gemaakte afspraken tussen het kabinet en vertegenwoordigers van de regio Groningen. Deze kosten liggen volgens de huidige
inzichten tot de volledige afbouw van de gaswinning in Groningen is
gerealiseerd (uiterlijk 2030) tussen de 3,5 en 5,5 miljard euro. De NAM en
EBN hadden eind 2017 al een totale voorziening genomen van ruim 1,4
miljard euro. Alles wat voor de veiligheid nodig is, wordt betaald door de
NAM en leidt via een lagere winst van NAM ook tot lagere gasbaten voor
het Rijk. Bestaande voorzieningen zijn verwerkt in de bovenstaande
cijfers.
Het kabinet heeft ook geld voor de regio gereserveerd. Naast de
reservering voor het volumebesluit, heeft het kabinet aangegeven
meerjarig substantieel te willen investeren in de toekomst van Groningen.
Op de begrotingen van EZK, OCW en SZW staan meerjarig budgetten ter
waarde van cumulatief 277 miljoen euro. Daarnaast is o.a. voor de regio
bij Voorjaarsnota meerjarig 100 miljoen euro per jaar gereserveerd en bij
Regeerakkoord een vijfjarig budget van 50 miljoen euro per jaar. De inzet
is om een regiofonds te vullen met een totaalbedrag van minimaal 1
miljard euro voor investeringen in de regio. Op dit moment overlegt het
Rijk met de regio om te komen tot een Nationaal Programma Groningen
voor het toekomstperspectief van het gebied. Het bedrag van minimaal 1
miljard euro is inclusief de bijdrage van 500 miljoen euro van NAM. Deze
bijdrage leidt voor NAM tot hogere kosten, die deels weer leiden tot een
lagere afdracht over de aardgasbaten.37
2.3 Ontwikkeling van de inkomsten
In 2019 ontvangt het Rijk 303,1 miljard euro aan belastingen en
premies. Daarvan zijn budgettair het meest van belang de loon- en
inkomensheffing, omzetbelasting (btw), zorgpremies, premies
werknemersverzekeringen en de vennootschapsbelasting (vpb) (zie figuur
2.3.1).

37

Kamerbrief Akkoord op Hoofdlijnen Financiële Effecten, Kamerstukken 33 529, nr. 499, 3 juli
2018.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 000, nr. 1

43

Ontwikkeling van de uitgaven en inkomsten rijksoverheid

Figuur 2.3.1 Inkomsten 2019 (in miljarden euro)

Loon- en inkomensbelasting

61,7

Omzetbelasting (btw)

59,6

Premies volksverzekeringen

43,5

Premies zorgverzekeringswet

43,4

Premies werknemersverzekeringen

25,6

Vennootschapsbelasting

25,3

Accijnzen

12,3

Belastingen op een milieugrondslag

5,9

Overdrachts- en assurantiebelasting

5,6

Dividendbelasting

5,6

Motorrijtuigenbelasting

4,3

Invoerrechten

3,3

Belasting op personenauto's en motorrijwielen

2,2

Verhuurderheffing

1,7

Schenk- en erfbelasting

1,6

Bankbelasting

0,5

€ 303,1

Overig

1,2

miljard

De belasting- en premieontvangsten groeien in 2019 met 18,3
miljard euro. De economische ontwikkeling leidt in 2019 tot een
inkomstengroei van 13,3 miljard euro. De groei van het aantal banen en
hogere lonen leiden tot meer loon- en inkomensheffing. De groei van
bedrijfswinsten zorgt voor hogere vpb-ontvangsten. Bovendien zorgt de
toenemende consumptie voor hogere btw-ontvangsten. Dit effect van de
economische groei op de inkomsten is groter dan het effect van beleidsmaatregelen van het huidige kabinet en de vorige kabinetten. Beleidsmaatregelen zorgen in 2019 voor 5,0 miljard euro extra belasting- en
premieontvangsten (zie figuur 2.3.2). Deze extra ontvangsten bestaan voor
het grootste deel (1,7 miljard euro) uit hogere zorgpremies, die het gevolg
zijn van de hogere zorguitgaven.38 De opbrengst uit premies werknemersverzekeringen stijgt door beleid van vorige kabinetten met 0,5 miljard
euro.39 De maatregelen van het kabinet hebben een opwaarts effect van
2,7 miljard euro. Maatregelen uit het regeerakkoord hebben omvangrijke
opwaartse en neerwaartse effecten op de ontvangsten in 2019. Uit de
augustusbesluitvorming voor de begroting van 2019 heeft vooral de
beperking van de rekeningcourantschulden voor DGA’s een fors opwaarts
budgettair effect (1,8 miljard).40

38

De zorgpremies (nominale premie en IAB) zijn lastendekkend, oftewel: hogere zorguitgaven
leiden «automatisch» tot hogere zorgpremies.
Dit hangt samen met het zogenoemde arbeidsmarktpakket. Met dit in 2016 gepresenteerde
pakket beoogde het kabinet-Rutte II een aantal knelpunten in de Wet werk en zekerheid (Wwz)
weg te nemen.
40
Dit anticipatie-effect maakt geen onderdeel uit van het lastenkader. Voor de belasting- en
premieontvangsten op EMU-basis telt dit wel mee.
39

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 000, nr. 1

44

Ontwikkeling van de uitgaven en inkomsten rijksoverheid

Figuur 2.3.2 Belasting- en premie-inkomsten nemen toe, vooral door economische ontwikkeling
20
Mutatie totale belasting- en premieontvangsten
in miljarden euro

10
Economische groei

Overige beleidsmaatregelen
Beleidsmaatregelen
Rutte-3

0

−10

−20

2000

04

08

12

16

20

Het kabinet verlaagt de lastendruk met ongeveer 6,5 miljard euro
ten opzichte van het basispad.41 De maatregelen die hiervoor moeten
zorgen, gaan gefaseerd in. De eerste stappen heeft het kabinet in 2018 al
gezet. In 2019 leiden de maatregelen van het kabinet tot een beperkte
lastenverlichting. Tegenover de lagere loon- en inkomensheffing staan
hogere btw-opbrengsten en hogere milieubelastingen. Ook de opbrengst
uit de vennootschapsbelasting stijgt in 2019, omdat het effect van de
grondslagverbreding groter is dan dat van de lagere vpb-tarieven. Vanaf
2020 leiden de maatregelen van het kabinet per saldo tot lagere
inkomsten, door de lagere loon- en inkomensheffing, lagere
vpb-opbrengsten en de afschaffing van de dividendbelasting. Dit is terug
te zien in figuur 2.3.3. De beleidsmatige lastenontwikkeling in de periode
2018 tot en met 2021 wordt naast het beleid van het kabinet bepaald door
het basispad. Het basispad zorgt voor een lastenverzwaring van 9 miljard
euro. Dit basispad bestaat uit maatregelen van vorige kabinetten en
hogere zorgpremies door de stijgende zorgkosten. Samen met de
lastenverlichting van het kabinet is sprake van een lastenverzwaring van
3,4 miljard euro.

41

Het gaat hier in tegenstelling tot bij de andere figuren en teksten in deze paragraaf om het
effect dat is verwerkt in het lastenkader. Dat is door een verschil in definities niet exact gelijk
aan het effect zoals verwerkt in de begroting op EMU-basis. In bijlage 4 wordt de aansluiting
tussen deze begrippen gemaakt.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 000, nr. 1

45

Ontwikkeling van de uitgaven en inkomsten rijksoverheid

Figuur 2.3.3 Effect kabinetsbeleid op de lastenontwikkeling (links) en de totale lastenontwikkeling 2018–2021, uitgesplitst naar belastingsoorten (effect in miljarden euro)
12

12

Overig
8

8

4

4

0

0

−4

−4

−8

−8

Zorgpremies

Totaal

Milieubelastingen

BTW

Loon- en inkomensheffing

Vennootschapsbelasting

−12

Dividendbelasting

−12
2018

2019

2020

2021

2018

2019

2020

2021

Het kabinet verschuift lasten van werk en ondernemen naar
consumptie en vervuiling. Het kabinet verlaagt niet alleen de totale
belastingdruk, maar verschuift de lasten ook. Het verlagen van de
belasting op arbeidsinkomen en bedrijfswinsten wordt deels gecompenseerd door het verhogen van het lage btw-tarief en de milieubelastingen.
Deze keuze om de lastendruk te verschuiven, is economisch gezien
verstandig. De belastingen op arbeid en op bedrijfswinsten hebben een
relatief negatief effect op de economische groei. Belasting op arbeid
maakt het immers minder aantrekkelijk om (meer) te gaan werken of om
personeel aan te nemen. Belasting op bedrijfswinsten maakt het minder
aantrekkelijk voor bedrijven om te investeren. Hogere belastingen op
milieu zijn zinvol, omdat die huishoudens en bedrijven ertoe bewegen
milieuvriendelijker te consumeren en te produceren. Het kabinet verbetert
met deze keuzes zodoende het belastingstelsel als geheel.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 000, nr. 1

46

Ontwikkeling van de uitgaven en inkomsten rijksoverheid

Figuur 2.3.4 Belasting- en premieontvangsten inclusief (doorlopende lijn) en exclusief beleid Rutte 3 (stippellijn)
14,0%

8,0%
= met kabinetsbeleid
= zonder kabinetsbeleid

13,5%

7,5%

13,0%

7,0%
Loon- en inkomensheffing in procenten bbp

12,5%

6,5%
Btw in procenten bbp

12,0%

6,0%
2006

10

14

18

3,5%

2006

10

14

18

3,5%
Vpb in procenten bbp

3,0%

3,0%
Vergroening in procenten bbp

2,5%

2,5%

2,0%

2,0%

1,5%

1,5%
2006

10

14

18

2006

10

14

18

Meer banen en hogere lonen zorgen voor meer loon- en
inkomensheffing. De economische ontwikkeling zorgt in 2019 voor 6,1
procent extra loon- en inkomensheffing. Vanaf 2006 en vooral na de crisis
zijn de lasten op arbeid gestegen. Zonder de plannen van dit kabinet
zouden deze lasten verder stijgen. De maatregelen van het kabinet
verlagen de ontvangsten uit de loonheffing echter met 4,5 miljard euro in
2019. Bij de inkomensheffing is in eerste instantie – in 2019 - sprake van
een opwaarts effect van het kabinetsbeleid door (anticipatie op) maatregelen in box 2 van de inkomstenbelasting. Dat samengenomen daalt de
komende jaren het aandeel van de loon- en inkomensheffing (als procent
van het bbp). Dit laat figuur 2.3.4 ook zien.
Het Regeerakkoord leidt tot lagere lasten op inkomen. Het kabinet
wil dat burgers de economische groei meer in hun portemonnee gaan
voelen. Door de lasten op arbeid te verlagen wordt (meer) werken
bovendien lonend(er). Dit heeft een positief effect op zowel de koopkracht
van werkenden als op de arbeidsparticipatie. Meer ruimte voor consumptieve bestedingen en meer mensen die aan het werk zijn, stimuleren de
economische groei. Er is onder meer afgesproken om een tweeschijvenstelsel in te voeren in box 1 van de inkomstenbelasting. Hierdoor nemen
de besteedbare inkomens van de meeste huishoudens toe. Het basistarief
van 37,05 procent gaat voor negen van de tien personen gelden; het
toptarief van 49,5 procent voor een op de tien. Het kabinet wil ook zorgen
dat er meer te besteden is in huishoudens met lagere inkomens en
mensen die niet werken, zoals gepensioneerden en mensen met een
uitkering. Daarom verhoogt het de algemene heffingskorting flink. Met
name voor huishoudens aan de onderkant van de inkomensverdeling

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 000, nr. 1

47

Ontwikkeling van de uitgaven en inkomsten rijksoverheid

heeft dit een positief effect op het besteedbare inkomen. De arbeidskorting wordt per saldo verhoogd om te zorgen dat werken nog meer gaat
lonen.
De btw-opbrengst stijgt door economische groei en het
verhoogde lage btw-tarief. Door de stijging van de particuliere
consumptie en vooral de investeringen in woningen stegen de
btw-ontvangsten in 2015 en 2016 sterker dan het totale bbp. Dat is ook in
2018 en 2019 het geval, waarbij ook de overheidsinvesteringen bijdragen
aan een hoger aandeel in het bbp. Daarnaast zorgt de verhoging van het
verlaagde btw-tarief van 6 naar 9 procent vanaf 2019 ervoor dat de btw als
aandeel van het bbp toeneemt. De tariefsverhoging verkleint de fiscale
verstoring van de keuze van consumenten tussen producten of diensten
met het lage of normale btw-tarief.
Het kabinet wil dat milieuvervuilende keuzes duurder worden.
Daarom verhoogt het kabinet de energiebelasting en de afvalstoffenheffing. Ook werkt het kabinet aan een CO2-minimumprijs bij elektriciteitsopwekking. Daarnaast zet het kabinet in op Europese afspraken over
belastingen op luchtvaart, met als terugvaloptie om per 2021 vliegbelasting in te voeren in Nederland. Want het is logischer om belasting te
heffen op wat we als samenleving niet willen dan op dat wat we wel
willen. Zo stimuleert het kabinet consumenten en bedrijven om in hun
keuzes meer rekening te houden met milieuvervuiling. Als vervuilende
producten duurder zijn, maken zij eerder de keuze voor duurzamere
goederen en diensten. Dat is belangrijk voor het heden, maar zeker ook
voor de toekomst.
Hogere winsten zorgen voor fors meer inkomsten uit vennootschapsbelasting. De vpb is een zeer conjunctuurgevoelige belastingsoort. De sterke groei van bedrijfswinsten, minder verrekende
verliezen uit het verleden en een hogere vpb over gasopbrengsten zorgen
voor 8,4 procent meer vpb-ontvangsten in 2018. Het aandeel van de vbp
als percentage van het bbp neemt in 2018 dan ook verder toe en ligt weer
op een niveau vergelijkbaar met voor de crisis.42 Vanaf 2019 is het effect
van de economische groei op de vpb minder groot, want de winsten
nemen naar verwachting minder sterk toe dan het gehele bbp. Ook heeft
vanaf 2019 het beleid van het kabinet een effect op de vpb-inkomsten. In
2019 gaat de vpb omhoog door de verbreding van de grondslag, daarna
dalen de vpb-ontvangsten dan weer als aandeel van het bbp (zie figuur
2.3.4).

42

Als gecorrigeerd wordt voor het effect van de lagere gaswinning op de vpb-gas, is het aandeel
van de vpb in het bbp gelijk.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 000, nr. 1

48

Ontwikkeling van de uitgaven en inkomsten rijksoverheid

Figuur 2.3.5 Jaar-op-jaarontwikkeling vpb 2018–2021 uitgesplitst (verandering
in procenten ten opzichte van voorgaand jaar)
16%

12%
Grondslagverbreding kabinet
MKB
8%
Grondslagverbreding kabinet
grote ondernemingen
4%
Economische ontwikkeling
0%
Tariefsverlaging
−4%

Totale ontwikkeling vpb in procenten

−8%
2018

2019

2020

2021

Het kabinet wil dat Nederland een aantrekkelijk land is om in te
investeren. Ondernemingen zullen dan investeringen doen, zich zo
productief mogelijk maken en kunnen ondernemen over de hele wereld.
Het Regeerakkoord draagt daaraan bij door de vpb-tarieven te verlagen
naar 16 en 22,25 procent in 2021. Dit gebeurt in combinatie met een
verbreding van de belastinggrondslag. In 2019 wordt vooral de grondslag
verbreed, waardoor bedrijven meer vpb gaan betalen. Maar in 2020 en
2021 zorgt de tariefsverlaging per saldo voor lagere vpb-inkomsten. Een
belangrijk deel van de grondslagverbredende maatregelen is er ook op
gericht om te komen tot een gelijkere fiscale behandeling van eigen en
vreemd vermogen. Daardoor worden bedrijven fiscaal minder geprikkeld
tot financiering door schulden aan te gaan. Dit komt onder meer door de
invoering van een algemene renteaftrekbeperking (earningsstrippingmaatregel) die verder gaat dan is vereist op grond van de Europese
richtlijn over belastingontwijking. Daarnaast komt er voor banken en
verzekeraars een renteaftrekbeperking in de vorm van een minimumkapitaalregel. Tot slot schaft het kabinet de dividendbelasting af, wat
Nederland vooral aantrekkelijker maakt voor de vestiging van een
hoofdkantoor.
Zowel het mkb als grote ondernemingen profiteren van de
lastenverlichtende maatregelen van het kabinet. De lastenontwikkeling voor bedrijven is tijdens de kabinetsperiode gunstiger voor het mkb
dan voor grote ondernemingen. De tariefsverlaging in de vpb komt aan
beide ten goede. De grondslagverbreding in de vpb wordt echter voor het
overgrote deel opgebracht door grote ondernemingen, en maar beperkt
door het mkb (zie figuur 2.3.5). Op de lange termijn pakken de maatregelen voor het mkb gunstiger uit dan voor grote ondernemingen.
Maatregelen die na de kabinetsperiode een lastenverzwarend effect
hebben (zoals de beperking verliesverrekening en ATAD) slaan namelijk
vooral neer bij grote ondernemingen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 000, nr. 1

49

Ontwikkeling van de uitgaven en inkomsten rijksoverheid

Figuur 2.3.6 Vpb en dividendbelasting omlaag, bronheffing rente en royalty’s
omhoog (tarieven in procent)
30

Tarief vpb

20

Tariefopstapje vpb

Tarief dividendbelasting

10

0

Tarief bronheffing rente, dividend, royalties
2018

2019

2020

2021

Ook pakt het kabinet belastingontwijking en belastingontduiking
aan. Het kabinet neemt maatregelen om de belastinggrondslag van zowel
Nederland als andere landen te beschermen. Dit zijn specifieke maatregelen zoals een bronheffing op rente, royalty’s en dividenden. Daardoor
wordt Nederland minder aantrekkelijk voor bedrijven die niets toevoegen
en alleen gebruikmaken van de mazen in de wet om hun totale belastingdruk te verlagen, bijvoorbeeld door via Nederland geld door te laten
stromen naar belastingparadijzen. Daarnaast wil het kabinet het Nederlandse verdragennetwerk minder vatbaar maken voor oneigenlijk gebruik
door middel van het zogenoemde Multilateraal Verdrag. Dat het kabinet
hierin ambitieus is, blijkt uit het feit dat Nederland aantoonbaar meer
antimisbruikbepalingen opneemt dan veel andere landen. Het kabinet
versterkt het zelfreinigend vermogen van de sector, door belastingadviseurs te verplichten om potentieel agressieve belastingstructuren te
melden bij de Belastingdienst en vergrijpboetes te openbaren. Ook dat
maakt het beter mogelijk om belastingontwijking en belastingontduiking
aan te pakken.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 000, nr. 1

50

3

Kansen voor de toekomst

Het kabinet heeft de eerste stappen gezet voor het Nederland van de
toekomst, maar hervormingen vergen een lange adem. In dit hoofdstuk
schetst het kabinet voor de verschillende in het Regeerakkoord gepresenteerde hervormingen de doelen, de stand van zaken en uitdagingen voor
de toekomst.
Het kabinet hervormt voor meer kansen in de toekomst. De
kwaliteit van leven in Nederland is hoog. Dit blijkt ook uit de Monitor
Brede Welvaart van het Centraal Bureau voor de Statistiek.43 Het
opleidingsniveau en de productiviteit van onze beroepsbevolking zijn
hoog, de concurrentie- en innovatiekracht van onze bedrijven zijn sterk en
– nog belangrijker – onze bevolking hoort tot de gelukkigste op de
wereld.44 Deze positie brengt als risico met zich mee dat we vasthouden
aan wat we hebben, in plaats van voortvarend in te spelen op de
vergrijzing, globalisering, digitalisering, technologische vooruitgang,
klimaatverandering en veranderende verhoudingen in de wereld. Deze
trends kunnen de welvaart en het geluk van Nederlanders bedreigen,
maar ook kansen bieden. Door op deze ontwikkelingen in te spelen en
instituties aan te passen, kunnen burgers en bedrijven profiteren van de
kansen of minder last hebben van de dreigingen en onzekerheden die
deze trends met zich mee kunnen brengen. Zo heeft het kabinet ambities
vastgesteld om het verdienvermogen van Nederland verder te versterken,
de digitale vaardigheden te vergroten en cyberveiligheid in de
maatschappij te versterken.45 Ook investeert het kabinet in de jeugd en
toekomst met extra geld voor onderwijs en wetenschap. Op dit soort
manieren zorgt het kabinet ervoor dat Nederland ook voor toekomstige
generaties een prima plek blijft om te wonen, te werken en te ondernemen. Het vermogen om te kunnen anticiperen op deze kansen vergt wel
dat de basis op orde is. Vanuit dat perspectief werkt het kabinet in deze
kabinetsperiode verder aan kernonderdelen van de publieke sector zoals
de belastingdienst en de rechtspraak.
Het economisch tij biedt ook ruimte om die kansen te benutten.
Het is een goed moment voor hervormingen die de economie op de lange
termijn versterken en onze materiële of immateriële welvaart op de lange
termijn vergroten. De gevolgen van hervormingen zijn door burgers en
bedrijven immers vaak beter te verwerken als het economisch meezit in
plaats van tijdens een recessie. Wel zijn hervormingen in de praktijk
moeilijk te timen. De voorbereiding vergt tijd: eerst moeten het probleem
en de oplossing helder zijn en daarna moet er maatschappelijk en politiek
draagvlak worden verzameld. Daarna kost het vertalen van een

43

CBS, 2018, Monitor Brede Welvaart 2018.
Dit blijkt uit diverse internationale ranglijsten, zoals de World Competiveness Scoreboard van
IMD (NL: 4), de Competitive Index van het World Economic Forum (NL: 4), de Global
Innovation Index (GII) van Insead (NL: 2), de Human Development Index van de Wereldbank
(NL: 7) en de Happiness Index van Layard en Sachs (NL: 6).
45
Kamerstukken 26 643, nr. 541, 15 juni 2018.
44

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 000, nr. 1

51

Kansen voor de toekomst

beleidsplan naar de praktijk – in wetgeving en door uitvoerders – ook nog
veel tijd.
Om het draagvlak te vergroten, is het kabinet in gesprek met
maatschappelijke partners. In ons huidige politieke landschap – met
kleine en wisselende meerderheden – vindt het kabinet het noodzakelijk
om op zoek te gaan naar breed draagvlak voor nieuw beleid.46 Samenwerking met maatschappelijke partners helpt tegenstellingen te
overbruggen en brengt een beter werkende arbeidsmarkt, een toekomstbestendig pensioenstelsel en een beter klimaat dichterbij. In de onderhandelingen met maatschappelijke partners bewaakt het kabinet ook de
belangen van partijen die niet aan tafel vertegenwoordigd zijn, zoals
volgende generaties en «de belastingbetaler». Het kabinet en het
parlement hebben uiteindelijk het laatste woord over de beleidskeuzes: zij
hebben het mandaat om namens de Nederlandse kiezers besluiten te
nemen.
Uitvoerbaarheid door de burger en uitvoeringsorganisatie is een
randvoorwaarde. Hervormen is meer dan het vastleggen van
voornemens in een wet. De overheid moet rekening houden met de
capaciteiten van burgers: zij moeten de wet kunnen begrijpen (denkvermogen), maar moeten deze ook «aankunnen» (doevermogen).47 Vooral
kwetsbare groepen die relatief veel met de overheid in aanraking komen,
zijn gebaat bij een realistischer perspectief op de capaciteiten van burgers.
Op beleidsterreinen waar veel winst valt te boeken, zoals bij de aanpak
van problematische schulden, wordt daarmee al meer rekening
gehouden. Om breed vooruitgang te boeken, heeft het kabinet een «toets
van het doevermogen» onder andere onderdeel gemaakt van het Integraal
afwegingskader voor beleid en regelgeving (IAK).48 Overigens moeten ook
uitvoeringsorganisaties berekend zijn op de nieuwe taken die het
gewijzigd beleid van ze vraagt; ze moeten dus voldoende personeel en de
juiste middelen beschikbaar hebben. Als aan deze randvoorwaarden niet
wordt voldaan, zijn hervormingen tot mislukken gedoemd en worden de
beoogde doelen niet behaald.
3.1 Arbeidsmarkt
Arbeidsrelaties moeten aansluiten bij voorkeuren en het type
werk. Efficiënte inzet van arbeid verhoogt de productiviteit van de
Nederlandse economie. Dit is nu extra belangrijk vanwege de krappe
arbeidsmarkt. Bedrijven die het goed doen, kunnen werk aanbieden tegen
aantrekkelijkere voorwaarden (financieel, maar ook niet-financieel) dan
bedrijven waarmee het minder goed gaat. Door het aantrekken van de
arbeidsmarkt bieden werkgevers inmiddels weer vaker een vast contract
aan, maar het aandeel van de beroepsbevolking met een vast contract is
in de afgelopen twee decennia wel structureel gedaald. Tegelijkertijd is het
aantal zelfstandigen zonder personeel en werknemers met een flexibel
arbeidscontract sterk gestegen. In andere Europese landen vindt deze
zogenoemde flexibilisering van de arbeidsmarkt niet of in veel mindere
mate plaats (zie figuur 3.1.1). Flexibiliteit is noodzakelijk voor het
aanpassingsvermogen van bedrijven en de economie, maar te veel
flexibiliteit kan op de lange termijn ook negatieve gevolgen hebben voor

46

Draagvlak blijkt is een belangrijke succesfactor bij hervormingen en voorkomt maatschappelijke onrust, zie: Lejour, A. (2016). De politieke economie van belastinghervormingen. CPB
Policy Brief 2016/08.
47
Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (2017). Weten is nog geen doen. Een realistisch perspectief op redzaamheid.
48
Voor meer acties, zie ook Voortgangsbericht kabinetsreactie op Weten is nog geen doen,
29 juni 2018.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 000, nr. 1

52

Kansen voor de toekomst

het verdienvermogen van de Nederlandse economie en bedrijven. Bijna
80 procent van de Nederlandse bedrijven heeft geen werknemers in
dienst. In andere Europese landen ligt dit percentage lager (zie figuur
3.1.2). Om goed presterende bedrijven door te laten groeien en innoveren
is een soepel werkende arbeidsmarkt belangrijk, zodat werkenden en
werkgevers kunnen werken op een manier die aansluit bij hun
voorkeuren, vaardigheden en het type werk.
Figuur 3.1.1 De sterke flexibilisering van de arbeidsmarkt is typisch Nederlands
25

20
Flexibele banen in Nederland ...
Zelfstandigen in Nederland ...

20

15
... en in de EU

15
... en in de EU

10

10
5
5

0

0
1995

2000

2005

2010

2015

1995

2000

2005

2010

2015

Bron: Eurostat.

Rechten en zekerheden op de arbeidsmarkt zijn ongelijk verdeeld.
De arbeidsmarkt verandert in een vlot tempo. De huidige instituties doen
steeds minder wat we van ze verwachten. Vaste werknemers, flexwerkers
en zzp’ers zijn onbedoeld concurrenten van elkaar geworden. Flexibele
contracten geven de mogelijkheid om pieken en dalen op te vangen. De
institutionele verschillen tussen vaste en flexibele werknemers dragen er
echter toe bij dat te veel keuzes worden gemaakt op basis van kosten en
risico’s, zoals loondoorbetaling bij ziekte, ontslagregels en
cao-bepalingen. Zo kent Nederland in vergelijking met andere
OESO-landen een strenge ontslagbescherming voor vaste contracten. De
kosten en risico’s van zo’n vast contract kunnen vermeden worden, door
een werknemer in tijdelijke dienst te nemen (waarvoor de Nederlandse
regels in internationaal perspectief juist soepel zijn). Een andere
mogelijkheid is om een zelfstandige in te huren. Een zelfstandige kan zich
bij een gelijk netto-inkomen goedkoper aanbieden dan werknemers door
fiscale voordelen, zoals de zelfstandigenaftrek en de mkb-winstvrijstelling.
Veel zelfstandigen hebben er bewust voor gekozen om te gaan ondernemen en leveren een belangrijke bijdrage aan de samenleving en de
economie. Het zzp-schap moet echter wel goed geregeld worden. Het is
niet de bedoeling dat mensen zich gedwongen voelen om als zzp’er te
werken tegen lage tarieven of dat er oneerlijke concurrentie ontstaat
tussen werkenden.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 000, nr. 1

53

Kansen voor de toekomst

Figuur 3.1.2 Nederland heeft hoogste aandeel bedrijven zonder werknemers van
EU (2014)
100

80

60

40

20

0
NL

BE

FR

IT

SW

PT

IR

NO

SP

FI

AT

DE

DK

Bron: OESO, Entrepreneurship at a Glance 2017.

Het kabinet zet stappen richting een arbeidsmarkt die meer in
balans is. Met het voorstel voor de Wet arbeidsmarkt in balans versterkt
het kabinet de rechtspositie van oproepkrachten en payrollwerknemers.
Het past de zogenoemde ketenbepaling aan, om daarmee flexibele
contracten beter te laten aansluiten bij de aard van de werkzaamheden.
Ook maakt het kabinet het aantrekkelijker om een vast contract aan te
gaan, onder andere door toevoeging van een cumulatiegrond aan de
redelijke gronden voor ontslag, een verruimde proeftijd, meer balans in
de opbouw van de transitievergoeding, en een gedifferentieerde
WW-premie naar contracttype. Verder nemen de financiële voordelen van
zelfstandigheid gedeeltelijk af, doordat de aftrekmogelijkheden (tegen het
lage tarief) geleidelijk generiek worden beperkt. Voor veel zelfstandigen en
hun opdrachtgevers is de huidige regelgeving onduidelijk of onnodig
ingewikkeld. Voor hen is het cruciaal dat er duidelijkheid is over het al dan
niet bestaan van een dienstbetrekking. Tegelijkertijd wil het kabinet
schijnzelfstandigheid en concurrentie op arbeidsvoorwaarden tegengaan.
Daarom komt het kabinet met maatregelen die duidelijkheid geven over
het al dan niet bestaan van een dienstbetrekking om ervoor te zorgen dat
werkenden om de juiste redenen kiezen voor het zzp-schap. Om aan de
onderkant van de arbeidsmarkt zelfstandigen vaker bescherming te
bieden, is in de toekomst in bepaalde gevallen verplicht sprake van een
arbeidsovereenkomst. Tegelijkertijd wordt aan de bovenkant van de
arbeidsmarkt meer zekerheid gegeven aan zelfstandige ondernemers die
werken tegen een hoog uurtarief. Daarnaast is het belangrijk dat zzp’ers
zich kunnen verzekeren tegen bijvoorbeeld arbeidsongeschiktheid en daar
een bewuste keuze over maken. Het kabinet is daarom met verzekeraars in
gesprek om een beter verzekeringsaanbod te bevorderen.
Het kabinet stelt een onafhankelijke commissie in die zal
onderzoeken of ons huidige stelsel nog aansluit op de arbeidsmarkt van nu en de toekomst. De arbeidsmarkt en de manier waarop
mensen werken, veranderen snel. Het kabinet wil daarom fundamenteler
bezien of op de lange termijn de verschillende stelsels van het arbeidsrecht, sociale zekerheid en fiscaliteit nog aansluiten bij een veranderende
economie en arbeidsmarkt.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 000, nr. 1

54

Kansen voor de toekomst

3.2 Pensioenen
Een goed pensioenstelsel moet passen bij de samenleving en de
arbeidsmarkt. Onze samenleving is pluriform en in beweging; hetzelfde
geldt voor de arbeidsmarkt. Ons pensioenstelsel moet daarin meebewegen om toekomstbestendig te zijn. We hebben in Nederland een stelsel
voor oudedagsvoorziening dat tot de beste ter wereld hoort, en we willen
graag dat onze kinderen en kleinkinderen dat ook nog kunnen zeggen. Bij
de vernieuwing van het stelsel zal het kabinet de sterke elementen
behouden: collectieve uitvoering die zorgt voor lage kosten, risicodeling
die levenslange uitkeringen mogelijk maakt, en de verplichtstelling die
ervoor zorgt dat een heel groot aantal werknemers aanvullend pensioen
opbouwt. Maar er is verandering nodig om aansluiting te houden bij een
veranderende arbeidsmarkt en om te voorkomen dat het draagvlak voor
het stelsel langzaam afneemt.
In het Regeerakkoord is, in lijn met eerdere SER-rapporten, een
ambitieus pakket aan maatregelen opgenomen om het pensioenstelsel te vernieuwen. Het is van belang dat het pensioen transparanter
wordt voor deelnemers. De herverdeling via de zogenoemde doorsneesystematiek verdwijnt, zodat iedereen op elk moment de pensioenopbouw
krijgt die past bij de premie die voor hem of haar is ingelegd. Daarmee
wordt het aantrekkelijker voor zzp’ers om mee te doen en gemakkelijker
om keuzemogelijkheden te introduceren. Zo onderzoekt het kabinet of het
mogelijk is om mensen bij pensionering een deel van hun pensioenvermogen als bedrag ineens op te laten nemen. Het kabinet heeft de SER
gevraagd om advies uit te brengen over het pensioenstelsel. Sociale
partners hebben hierin een belangrijke rol en verantwoordelijkheid, gezien
het arbeidsvoorwaardelijke karakter van het aanvullend pensioen. Het
kabinet hoopt en vertrouwt erop dat op korte termijn samen met de
partners de noodzakelijke stappen gezet kunnen worden. Na jaren van
gezamenlijke probleemanalyse en gemeenschappelijk overleg is nu de tijd
gekomen om samen ons pensioenstelsel klaar te maken voor de
toekomst.
3.3 Woningmarkt
De toegankelijkheid van de woningmarkt staat onder druk. Door
de lage rente, de stijgende koopkracht en het vertrouwen in de woningmarkt is de afgelopen jaren de vraag naar woningen sterk toegenomen.
Het aanbod blijft daarbij achter. Tijdens de crisis zijn er te weinig
woningen gebouwd. Nu het weer beter gaat, kost het tijd voordat het
aanbod zich aanpast aan de veranderingen in de vraag. De woningmarkt
is namelijk een voorraadmarkt: de voorraad woningen staat op korte
termijn min of meer vast. Dat betekent dat een stijging van de vraag in
eerste instantie leidt tot hogere huren en huizenprijzen. Mensen met
lagere middeninkomens, starters, studenten en ouderen vinden dan
moeilijk een huis. Vooral in de grote steden is de beschikbaarheid van
middenhuurwoningen – met huurprijzen grofweg tussen de 700 en 1.000
euro per maand – beperkt. Woningzoekers die door de stijgende prijzen
geen huis kunnen kopen en te veel verdienen om in aanmerking te komen
voor een sociale huurwoning, kunnen daardoor tussen wal en schip
vallen. Ook voor doorstromers vanuit de sociale sector is meer
middenhuur van belang.
Er zullen meer woningen gebouwd moeten worden. De komende
jaren groeit de bevolking verder en neemt het aantal eenpersoonshuishoudens toe. Beide ontwikkelingen dragen de komende decennia bij aan
een toenemende vraag naar woningen, met name in de grote steden. Het
vergroten van het woningaanbod heeft daarom hoge prioriteit. Marktpar-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 000, nr. 1

55

Kansen voor de toekomst

tijen, vertegenwoordigers van bewoners, de koepels van woningcorporaties, waterschappen en het Rijk hebben in de Nationale woonagenda de
ambitie uitgesproken om tot 2025 jaarlijks 75 duizend woningen bij te
bouwen. Het doel is de woningbouwproductie te versnellen en te
vergroten, de bestaande voorraad beter te benutten en wonen betaalbaar
te houden. Ook wordt de Crisis- en herstelwet breder, sneller en makkelijker toepasbaar gemaakt. Met de samenwerkingstafels middenhuur en
met een nieuwe Wet middenhuur wordt gewerkt aan een beter functionerende huurmarkt en worden onnodige drempels voor corporaties
weggenomen. Het expertteam woningbouw ondersteunt gemeenten,
corporaties en marktpartijen bij lastige projecten. Aanvullend stelt het
kabinet 38 miljoen beschikbaar om met lokale partners de woningbouw te
stimuleren op transformatielocaties. Tegelijkertijd vraagt de schaarste op
de woningmarkt om een aanpak van excessen in de bestaande voorraad.
Het kabinet beziet momenteel met gemeenten of zij voldoende mogelijkheden hebben om uitwassen in de toeristische verhuur, huisjesmelkerij en
problematische vakantieparken aan te pakken.
Fiscale stimulering voor de eigen woning verstoort de markt en
maakt de economie instabiel. De fiscale aftrekbaarheid van rente en
kosten voor een eigenwoningschuld heeft kopen relatief aantrekkelijker
gemaakt dan huren in de geliberaliseerde huursector. Hierdoor is deze
huursector kleiner dan Nederlanders eigenlijk willen. Er zijn immers ook
mensen die de flexibiliteit van huren waarderen. De fiscale stimulering
verstoort ook de keuze tussen woonconsumptie en overige consumptie,
en de investeringsbeslissingen van huishoudens. De overheid belast
vermogen in de eigen woning veel minder dan vermogen in box 3 van de
inkomstenbelasting. Daarom kiezen Nederlanders er vaak voor om
vermogen op te bouwen in de eigen woning, terwijl dat niet voor ieder
huishouden de nuttigste manier is om kapitaal in te zetten. Het geld zit
dan bovendien «vast in stenen», waardoor het bij tegenslag minder
gemakkelijk te gebruiken is. De fiscale stimulering heeft ook de
hypotheekschulden opgestuwd. Die hoge schulden vormen een risico
voor huishoudens en voor de financiële en macro-economische stabiliteit.
Dit hebben we gezien in de laatste economische crisis, toen de huizenprijzen inzakten en veel huishoudens te maken kregen met een hypotheekschuld die hoger was dan de waarde van het huis («onderwaterhypotheek»). Dat maakte verhuizen een lastige financiële opgave voor deze
gezinnen.
Het kabinet neemt maatregelen om de werking van de woningmarkt te verbeteren. Tijdens de vorige kabinetsperiode is de fiscale
eigenwoningregeling ingrijpend gewijzigd. Het kabinet gaat voort op dit
ingezette pad. Het maximale tarief waartegen huizenbezitters kosten
mogen aftrekken wordt versneld afgebouwd. De afbouw gaat per 2020
van jaarlijks 0,5 procentpunt naar jaarlijks 3 procentpunt, totdat per 2023
het basistarief van 36,95 procent is bereikt. Tegelijkertijd verlaagt het
kabinet het eigenwoningforfait als compensatie. De aftrek wegens geen of
geringe eigenwoningschuld (Hillen-regeling) wordt vanaf 2019 in 30 jaar
uitgefaseerd. Deze is ooit ingevoerd om aflossen van de eigenwoningschuld te bevorderen. Sinds 2013 geldt echter dat nieuwe hypotheekleningen ten minste annuïtair moeten worden afgelost om aanspraak te
kunnen maken op aftrek van rente en kosten. Een extra stimulans voor
aflossen is dus niet meer nodig. De genoemde maatregelen verminderen
de subsidie op het eigenwoningbezit en de marktverstoring. Structureel is
er nog altijd sprake van een fiscale stimulering van het koopsegment ter

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 000, nr. 1

56

Kansen voor de toekomst

grootte van per saldo ruim 4 miljard euro.49 Overigens staat in 2019 de
evaluatie gepland van de fiscale eigenwoningregeling. Hierin zal
stilgestaan worden bij de complexiteit, doelmatigheid en doeltreffendheid
van de regeling en de transactie- en uitvoeringskosten die deze met zich
meebrengt voor huiseigenaren, banken en de Belastingdienst.
3.4 Europa en de wereld
De economische groei in het eurogebied zet door. In 2017 werd met
2,5 procent het hoogste groeicijfer in tien jaar genoteerd en ook voor 2018
en 2019 wordt een robuuste groei verwacht van 2,1 procent respectievelijk
1,9 procent. De werkloosheid blijft dalen en ligt in de meeste landen op
een vergelijkbaar niveau als voor de crisis. Ook de overheidsfinanciën
staan er beter voor: het gemiddelde EMU-saldo verbetert in 2019 naar
verwachting tot -0,6 procent van het bbp. Spanje is het laatste euroland
dat nog in de buitensporigtekortprocedure zit, maar volgens de ramingen
daalt het Spaanse begrotingstekort dit jaar dusdanig dat het volgend jaar
hieruit ontslagen kan worden. Een andere positieve ontwikkeling is de
afloop van het Griekse steunprogramma en de aanstaande volledige
terugkeer van Griekenland op de internationale kapitaalmarkten. Met de
afsluiting van het Griekse programma is een einde gekomen aan het
verstrekken van nieuwe financiële steuntranches door de Europese
noodfondsen. Nu resteert een lange periode waarin landen die steun
ontvingen, deze terugbetalen. Om haar schuld houdbaar te houden, moet
Griekenland vele jaren een fors begrotingsoverschot behouden.
Niet alle lidstaten maken hun economie en overheidsfinanciën
klaar voor de toekomst. Door de gunstige economische conjunctuur en
het nog altijd uiterst ruime monetaire beleid bestaat het risico dat de
onderliggende kwetsbaarheden in diverse lidstaten uit het zicht raken.
Daardoor daalt de politieke bereidheid om belangrijke hervormingen door
te voeren. De groei in de eurozone ligt momenteel per jaar bijna 1
procentpunt hoger dan wat op lange termijn realistisch is. Alleen
structurele hervormingen kunnen het groeipotentieel duurzaam verhogen.
Ook de begrotingsdiscipline laat soms nog te wensen over. Hoewel de
schuld van de eurozone als geheel daalt, zijn de schuldniveaus van veel
lidstaten nog altijd fors hoger dan voor de crisis. Niet alle eurolanden
gebruiken de huidige, economisch goede tijden om hun buffers op te
bouwen voor slechtere economische tijden. Dit is juist het moment om
dat wel te doen.

49

Bij de berekening van dit bedrag is nog geen rekening gehouden met een afname van
inkomsten in box 3.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 000, nr. 1

57

Kansen voor de toekomst

Figuur 3.4.1 Schuldniveaus van veel lidstaten nog fors hoger dan voor crisis
140

120

100
2018
80
2007

Grenswaarde
SGP

60

40

20

0
Eurozone

Duitsland

Ierland

Spanje

Frankrijk

Italië

Nederland

Portugal

Bron: Eurostat.

Verantwoord nationaal beleid is een voorwaarde voor een
toekomstbestendige en solide Economische en Monetaire Unie
(EMU). Nederland blijft de Europese Commissie daarom aansporen strikt
toe te zien op naleving van de Europese regels. Volgens het kabinet zijn
deze regels belangrijk om te voorkomen dat de solidariteit tussen
EMU-lidstaten afbrokkelt. Omdat lidstaten zelf verantwoordelijkheid
moeten nemen voor het op orde brengen van hun overheidsfinanciën, ziet
het kabinet geen noodzaak voor een Europees fonds om schokken te
verzachten. De invoering van zo’n fonds kan zelfs het averechtse effect
hebben dat landen zich minder inspannen om goed beleid te voeren. Zij
weten immers dat zij aanspraak kunnen maken op gemeenschappelijke
middelen. Landen die geen toegang meer hebben tot de kapitaalmarkt,
kunnen een beroep doen op steun uit het Europees Stabiliteitsmechanisme (ESM). Hiervoor gelden strikte condities: steun in ruil voor
hervormingen. Het kabinet is van mening dat het ESM beter kan functioneren als duidelijkere afspraken gemaakt worden over hoe om te gaan
met onhoudbare overheidsschulden. Het kabinet vindt dat private
investeerders in staatsobligaties het risico van verliezen moeten dragen,
net zoals geldt voor banken die in problemen komen. Deze zogenoemde
«bail-in» beperkt het risico dat het ESM – en daarmee de eurolanden –
wordt opgezadeld met schulden waarvan onduidelijk is of ze kunnen
worden terugbetaald. Bovendien dwingt het vooruitzicht van een bail-in
markten om risico’s in lidstaten beter te beprijzen en geeft een bail-in
lidstaten betere prikkels om verstandig beleid te voeren op nationaal
niveau. Ook de EU-begroting kan worden gebruikt om landen te stimuleren verantwoord begrotingsbeleid en economisch beleid te voeren. Om
dit te bereiken kan er een koppeling gemaakt worden tussen enerzijds de
inzet van de structuur- en cohesiefondsen uit de EU-begroting en
anderzijds de naleving van landenspecifieke afspraken en van de criteria
van het Stabiliteits- en Groeipact (SGP).
Het kabinet wil voorkomen dat de Nederlandse bijdrage aan de
EU-begroting stijgt door de brexit. De Europese Commissie heeft in
mei het voorstel gepresenteerd voor het volgende Meerjarig Financieel
Kader (MFK) voor de periode 2021–2027. Dit voorstel vormt het
vertrekpunt voor de onderhandelingen tussen de lidstaten, die dit najaar
starten. De Commissie stelt voor de omvang van het MFK te verhogen,
vooral om nieuwe Europese prioriteiten te financieren. Met het vertrek
van het Verenigd Koninkrijk valt daarentegen een nettobetaler van het

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 000, nr. 1

58

Kansen voor de toekomst

MFK weg. De inzet van het kabinet voor de onderhandelingen is dat de
Nederlandse afdrachten niet stijgen door het vertrek van het Verenigd
Koninkrijk, en dat de nettobetalingspositie van Nederland in lijn is met die
van andere lidstaten met een vergelijkbaar welvaartsniveau. Een korting
op de afdrachten, zoals Nederland die onder het huidige MFK ontvangt, is
een mogelijk middel om dat te bereiken. Het kabinet vindt het belangrijk
dat in het nieuwe MFK nieuwe prioriteiten sterker terugkomen.
Voorbeelden van die prioriteiten zijn veiligheid, klimaat, een betere
grensbewaking in het kader van migratie, en het stimuleren van excellent
onderzoek en innovatie. Bezuinigingsmogelijkheden liggen volgens het
kabinet vooral bij de traditionele beleidsterreinen van de EU: het Europese
landbouwbeleid en het cohesiebeleid.
Migratie en vluchtelingenstromen naar Europa blijven een
belangrijk thema in Europa. Het kabinet staat voor een geïntegreerde
aanpak zoals verwoord in de integrale migratieagenda50, ook op Europees
niveau. Dat betekent dat de EU zich verder moet inzetten om de migratiesamenwerking met herkomst- en transitlanden te versterken en de
Europese buitengrenzen verder moet versterken. De verhoogde asielinstroom uit 2015 en 2016 heeft laten zien hoe belangrijk het is om goed
voorbereid te zijn. Met een versterkte integrale aanpak, op basis van
onderlinge solidariteit, blijft het mogelijk om in de EU bescherming te
bieden aan hen die dat nodig hebben en tegelijkertijd het vrije verkeer in
de Schengenzone te garanderen.
Het kabinet zet zich wereldwijd in voor een welvarend en veilig
Nederland. Wereldwijde uitdagingen op het gebied van veiligheid,
armoedebestrijding, klimaat en migratie zijn sterk verweven en vragen om
een gezamenlijke en geïntegreerde aanpak. Het kabinet vindt daarom een
verregaand geïntegreerd buitenlands beleid essentieel, met aandacht voor
de preventie van conflicten en de bestrijding van de grondoorzaken van
armoede, irreguliere migratie, terreur en klimaatverandering.51 Terwijl
Nederland sterk gebaat is bij een welvarende en veilige wereld, staat
internationale samenwerking echter onder druk. Het kabinet investeert
daarom in diplomatie, de krijgsmacht (zie ook paragraaf 2.2), ontwikkelingssamenwerking en cybersecurity. Zo is onder andere het diplomatieke
postennetwerk uitgebreid. Met een snel veranderende wereldorde is het
bovendien van groot belang om samen te werken in bewezen samenwerkingsverbanden als de EU, de NAVO en de VN.
Binnen de bankenunie streeft het kabinet naar minder risico’s
voor de belastingbetaler. Als onderdeel van een versterkte bankenunie
zal er een publieke achtervang («backstop») voor het gemeenschappelijke
resolutiefonds (het SRF) worden gecreëerd. De banken zelf vullen dit
fonds dat kan worden gebruikt om financiële problemen van banken af te
wikkelen. Wel bestaat er een risico dat de middelen in het fonds niet
toereikend zijn. Daarom wordt uiterlijk in 2024 een publieke achtervang
gecreëerd die tijdelijk het benodigde geld kan voorschieten. Nederland
heeft de afgelopen maanden samen met gelijkgestemde landen uitgedragen dat voortgang van risicoreductie nu prioriteit heeft, onder andere
door een juiste risicowaardering van staatsobligaties op bankenbalansen
en een gezondheidstoets van banken. Pas als deze maatregelen zijn
genomen en duidelijk is dat Europese banken gezond zijn, kan gesproken

50
51

Kamerstukken 19 637, nr. 2375, 2 mei 2018.
De visie van het kabinet op het internationale veiligheidsbeleid staat in de Geïntegreerde
Buitenland- en Veiligheidsstrategie. Dit beleid sluit nauw aan bij de vernieuwde inzet op
ontwikkelingssamenwerking en buitenlandse handel, die is vervat in de nota Investeren in
Perspectief.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 000, nr. 1

59

Kansen voor de toekomst

worden over verdere risicodeling op Europees niveau. Risicodeling
binnen de bankenunie speelt bijvoorbeeld bij een Europees Depositogarantiestelsel (EDIS). Dit stelsel vergroot de slagkracht van de nationale
depositiegarantiestelsels: doordat overheden niet hoeven bij te springen
om tekorten in hun nationale stelsel te dichten, leiden kredietwaardigheidsproblemen niet tot vergelijkbare problemen bij overheden. EDIS
vormt zo een belangrijk sluitstuk van de bankenunie, maar hierover kan
wat het kabinet betreft pas politiek onderhandeld worden, nadat duidelijk
is geworden dat Europese banken gezond zijn.
3.5 Financiële sector
Een solide bankensector is onontbeerlijk voor een moderne
economie. De bankensector heeft kenmerken waardoor hij kwetsbaar is:
er wordt bijvoorbeeld veel gefinancierd met schulden, en instellingen zijn
sterk onderling verweven. Bovendien is de balansomvang van de
bankensector in Europa, en in Nederland in nog sterkere mate, enkele
malen groter dan het bbp. De financiële crisis heeft laten zien dat
problemen in de financiële sector daardoor de reële economie en de
overheidsfinanciën fors kunnen schaden. Tegelijk is ook de financiële
sector gevoelig voor schokken vanuit de reële economie en overheid.
Deze kenmerken rechtvaardigen dat de overheid als wetgever en
toezichthouder nauw betrokken is bij de financiële sector. Sinds de
financiële crisis heeft de overheid regels op veel terreinen aangescherpt
en het toezicht verzwaard. Individuele banken moeten nu meer eigen
vermogen bezitten, zodat er een grotere kans is dat zij economische
schokken kunnen doorstaan. Niettemin opereren banken, gegeven hun
bedrijfsmodel dat gebaseerd is op het in- en uitlenen van geld, met lange
balansen en over het algemeen met aanzienlijk minder eigen vermogen
dan bedrijven buiten de financiële sector. Voor de maatschappij is vooral
belangrijk dat de stabiliteit van het financiële systeem als geheel wordt
geborgd. Het is onderdeel van goed overheidsbeleid om banken die
insolvent worden, op een nette manier af te wikkelen. Hierbij worden
(kleine) spaarders ontzien en dragen aandeelhouders en verschaffers van
schulden de eerste verliezen.
Tien jaar na de start van de financiële crisis is het vertrouwen in
financiële instellingen nog niet terug. Spaarders, hypotheeknemers
en afnemers van betaaldiensten en zakelijke kredieten moeten erop
kunnen rekenen dat financiële instellingen de belangen van hun klanten
vooropstellen. Zij willen geholpen worden door instellingen die integer
handelen en in hun keuzes – bijvoorbeeld over beloningen van topmanagers – rekening houden met het draagvlak in de samenleving.
Ontevreden consumenten kunnen deze gevoelens uiten door «te
stemmen met hun voeten» en over te stappen naar een andere bank. Het
kabinet verwacht dat de financiële sector zelf actief laat zien dat hij zijn
speciale maatschappelijke rol en verantwoordelijkheden serieus neemt.
Zolang het vertrouwen in de financiële sector wankel is, blijft de roep om
meer overheidsinterventie klinken.
Het kabinet werkt verder aan een stabiele, integere en innovatieve financiële sector. Dit vereist in ieder geval dat banken voldoende
eigen vermogen bezitten. Na de financiële crisis was er een brede
consensus dat de kapitaalbuffers van banken fors verhoogd moesten
worden om de stabiliteit van het financiële stelsel te vergroten. Regels
voor minimale kapitaalbuffers worden hoofdzakelijk in internationaal en
Europees verband afgesproken. In mei is in de EU overeenstemming
bereikt over een pakket aan voorstellen die de risico’s in de Europese
bankensector reduceren. Onderdeel hiervan is de introductie van een
wettelijke minimumeis van 3 procent voor de zogeheten «leverageratio»,

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 000, nr. 1

60

Kansen voor de toekomst

met een opslag voor internationale systeemrelevante banken. Mede door
de inzet van Nederland wordt een verhoging van de leverageratio voor
nationaal systeemrelevante banken nader onderzocht. Naar verwachting
zullen banken overigens zelf een leverageratio nastreven die boven de
minimumeis ligt. Ook wanneer de leverageratio van banken een klap krijgt
als gevolg van een economische terugval, moeten banken namelijk
voldoen aan het absolute minimum in de wet. Als banken hier niet aan
voldoen, worden zij uiteindelijk in resolutie of faillissement geplaatst.
Daarnaast bevat het akkoord de afspraak dat op een voldoende groot deel
van schulden van banken relatief eenvoudig bail-in moet kunnen worden
toegepast. Deze buffers zorgen ervoor dat private investeerders de eerste
verliezen kunnen dragen als een bank in de problemen komt. Dit verkleint
de kans dat overheden als redder in nood moeten optreden. Landen
behouden op andere terreinen enige nationale beleidsruimte. Zo kan de
Nederlandsche Bank (DNB) de buffervereiste voor Nederlandse banken
verhogen als zij een toename van risico’s ziet in het financiële systeem,
door de zogeheten «contracyclische kapitaalbuffer» te activeren.
Figuur 3.5.1 Ontwikkeling van de leverageratio bij Nederlandse banken
6

5

4

3

2

1

0
2011

12

13

14

15

16

17

Bron: DNB.

Het kabinet werkt aan een diverser financieel landschap. Het doel
is dat er meer en meer verschillende financiële dienstverleners op de
markt actief worden. Het kabinet wil toetreding van nieuwe, innovatieve
spelers bevorderen, bijvoorbeeld door toetredingsbarrières door
regelgeving te verminderen. Hierdoor worden huishoudens en bedrijven
minder afhankelijk van de in Nederland sterk geconcentreerde bankensector. Een speelveld waarop meer financiële instellingen actief zijn, is ook
om een andere reden wenselijk: de dominantie van een aantal grote
banken betekent dat problemen bij een van deze banken een grote impact
hebben op de reële economie. Het is daarbij wel belangrijk dat toezicht
geen onnodige belemmering vormt voor kleinere, minder complexe of
meer gespecialiseerde financiële instellingen die de markt willen
betreden. Een bankenvergunning «light» voor bedrijven die zich
toeleggen op een specifiek soort financiële dienstverlening, kan helpen
om toetreding te stimuleren. Een diversere sector waarin verschillende
soorten financiële instellingen actief zijn, kan bijdragen aan grotere
stabiliteit van het financiële stelsel als geheel. Als financiële instellingen
veel op elkaar lijken, raakt een schok hen immers op dezelfde manier en
dat vergroot de impact van die schok. Het kabinet presenteert later dit jaar
een agenda voor de financiële sector met verdere maatregelen die nodig
zijn om te komen tot een stabiele, integere en innovatieve financiële

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 000, nr. 1

61

Kansen voor de toekomst

sector. Daarin wordt ook ingegaan op de rol van de financiële sector bij de
verduurzaming van de economie.
3.6 Klimaat
Het kabinet geeft met ambitieus klimaatbeleid invulling aan het
verdrag van Parijs. Door smeltende ijskappen zijn de wereldwijde
gevolgen van de opwarming van de aarde steeds zichtbaarder. Om
schade als gevolg van klimaatverandering te beperken en de wereld
leefbaar te houden voor de huidige en toekomstige generaties, zullen
grote stappen gezet moeten worden. In 2030 wil het kabinet bereikt
hebben dat de broeikasgasuitstoot 49 procent lager is dan in 1990. In
Europa pleit het kabinet voor een verdergaande reductie van 55 procent.
Op basis van deze gesprekken kan de uiteindelijke doelstelling nog
worden aangepast. Naast de maatregelen die in het Regeerakkoord staan,
zoals vergroening van het belastingstelsel en een verbod op elektriciteitsproductie met kolen, wordt gewerkt aan een nationaal Klimaatakkoord. Dit
akkoord moet invulling geven aan de doelstelling van het kabinet voor
2030. Ook wordt hiermee een eerste stap gezet in de richting van het doel
van de Klimaatwet, dat in 2050 de uitstoot 95 procent lager is (zie figuur
3.6.1). In deze context werkt het kabinet ook aan de transitie naar een
Circulaire Economie.
Figuur 3.6.1 Huidige uitstoot van broeikasgassen en de doelstelling van het
kabinet
300

250

Emissies in Mton CO2−equivalenten

200

Doel Regeerakkoord

150

100

50

Doel Klimaatwet

0
1990

2000

2010

2020

2030

2040

2050

Bron: Compendium voor de Leefomgeving.

Betaalbaarheid en het principe van «de vervuiler betaalt» staan
centraal. Het kabinet vindt het belangrijk dat de transitie die nodig is om
onze broeikasgasuitstoot te verminderen, voor ieder huishouden
bereikbaar en betaalbaar is. Met een goede mix van maatregelen kan dat.
Door bijvoorbeeld vervuilende activiteiten te belasten, zorgt de overheid
ervoor dat vervuiling een prijs krijgt en dat bedrijven en consumenten
onbedoelde negatieve klimaatgevolgen mee laten wegen in hun beslissingen. Het kabinet werkt aan een CO2-minimumprijs en voert een
kilometerheffing in voor vrachtverkeer. Hiermee vergroot het kabinet de
financiële prikkels om de emissiereductie te realiseren en te innoveren.
Bedrijven die niet innoveren en veel broeikasgassen blijven uitstoten,
gaan meer betalen. Ook stimuleert het kabinet duurzame investeringen en
innovatie, zoals via de verbreding van de Stimulering Duurzame Energieproductie Plus (SDE+), en komt er ruimte voor meer windmolens op zee.
Het kabinet stelt tot 2030 een budget van 3,2 miljard euro beschikbaar

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 000, nr. 1

62

Kansen voor de toekomst

voor de uitrol van duurzame energie en technologie die de uitstoot van
broeikasgassen vermindert. Ten slotte is er tot 2030 jaarlijks 300 miljoen
euro beschikbaar gesteld voor innovatie- en pilotprojecten.
Er wordt gewerkt aan een nationaal Klimaatakkoord. Dat Klimaatakkoord legt afspraken vast over de maatregelen die maatschappelijke
partijen en de overheid gaan nemen om het reductiedoel voor 2030 te
halen. Zo krijgen partijen zekerheid over wat zij over en weer van elkaar
mogen verwachten. Dat is belangrijk voor partijen die langlopende
investeringen overwegen. In alle sectoren moet de uitstoot van broeikasgassen worden teruggebracht; zie figuur 3.6.2. Op 10 juli is het Voorstel
voor hoofdlijnen van het Klimaatakkoord gepresenteerd, waarin partijen
gezamenlijk voorstellen doen om het reductiedoel te halen. Hiermee is het
Klimaatakkoord een belangrijke stap dichterbij gekomen.
Figuur 3.6.2 Doelen per sector in 2030 (in Mton CO2-equivalenten)
60

De verwachte uitstoot (zonder maatregelen) ...

50

40

... en de beoogde uitstoot (na maatregelen

30

20

10

0
Elektriciteit

Industrie

Mobiliteit

Landbouw en
landgebruik

Gebouwde
omgeving

Bron: Planbureau voor de Leefomgeving en klimaatakkoord.nl.

Verdere uitwerking en een lange adem zijn vereist. Om in 2050 een
nagenoeg emissievrij Nederland te zijn, moet er nog veel gebeuren. Na
doorrekening door het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) en het
CPB beoordeelt het kabinet het Voorstel voor hoofdlijnen van het
Klimaatakkoord. Het kabinet bekijkt dan in hoeverre de voorstellen erin
slagen om de uitstoot terug te brengen en of daarbij de logische instrumenten worden ingezet, zonder onnodige subsidies. Ook bekijkt het
kabinet of de voorstellen gepaard gaan met aanvaardbare kosten voor
huishoudens, bedrijven en de belastingbetaler. Investeringen in verduurzaming en het duurder maken van vervuilende activiteiten kunnen voor
burgers en bedrijven immers leiden tot hogere lasten (zie ook paragraaf
2.3). Daarnaast kan te zwaar beprijzen van uitstoot de concurrentiepositie
van CO2-intensieve bedrijven verslechteren, en ervoor zorgen dat de
economische activiteit en de uitstoot van broeikasgassen zich verplaatsen
naar andere landen. Ook ligt er een ruimtelijke opgave: de schaarse
ruimte in Nederland moet voor nog meer activiteiten worden ingezet.
Voor- en nadelen van de verschillende maatregelen moeten tegen elkaar
afgewogen worden. Na de beoordeling door het kabinet gaan de
betrokken partijen aan de slag met de verdere uitwerking van het akkoord.
Er liggen daarmee voldoende uitdagingen om de doelstellingen van 2030
en vervolgens van 2050 te halen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 000, nr. 1

63

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 000, nr. 1

64

Lijst van gebruikte termen en hun betekenis

Hieronder volgen verschillende termen met hun betekenis die zowel in de
Miljoenennota 2019 of in die bijbehorende bijlagen worden gebruikt.
Achterborgstellingen
Een garantieverplichting die niet is afgegeven door de overheid, maar
door een daarvoor aangewezen tussenpersoon, bijvoorbeeld een
stichting, waarvoor de overheid garant staat. Deze indirecte garantie
wordt pas aangesproken wanneer de tussenpersoon niet aan haar
verplichtingen kan voldoen.
Bail-in
De kosten en gevolgen van een bank in problemen worden genomen
gezamenlijk door haar aandeelhouders en haar vreemd vermogen
verschaffers en hoeft daardoor niet gered te worden door de overheid met
het geld van belastingbetalers.
Beleidsintensiveringen
Verhogingen van collectieve uitgaven en/of verlagingen van ontvangsten
ten opzichte van de begroting en/of de meerjarencijfers, waaraan een
beleidsbeslissing ten grondslag ligt. Deze term wordt meestal beperkt tot
beleidsmatige mutaties in de netto-uitgaven. Een beleidsmatige verlaging
van de belastingontvangsten wordt doorgaans aangeduid met de term
lastenverlichting.
Beleidsrente
De rente die de ECB vaststelt op korte-termijnleningen aan banken. Deze
rente is het belangrijkste instrument van het monetair beleid, dat als doel
heeft het bevorderen van prijsstabiliteit. De beleidsrente vertaalt zich door
naar andere rentes in de economie en heeft zo invloed op onder meer de
spaar- en investeringsbeslissingen van huishoudens en bedrijven.
Beleidsmatige ontwikkeling van de belasting- en premieontvangsten
De ontwikkeling van de belasting- en premieontvangstenopbrengsten ten
opzichte van het voorgaande jaar als gevolg van beleidsmaatregelen.
Bruto binnenlands product (bbp)
De som van de beloningen van de productiefactoren in het Nederlandse
productieproces, plus het saldo van de indirecte belastingen en kostprijsverlagende subsidies.
Buitensporigtekortprocedure
Lidstaten van de Europese Unie (EU) dienen op grond van het EU-Verdrag
buitensporige overheidstekorten te vermijden. Als een begrotingstekort of
overheidsschuld als «buitensporig» wordt aangemerkt, komt de betreffende lidstaat terecht in de buitensporigtekortprocedure. De relevante
waarden hierbij zijn 3 procent bbp voor het overheidstekort en 60 procent
bbp voor de overheidsschuld. In de procedure krijgt een lidstaat een
bepaalde termijn waarbinnen een eind moet worden gemaakt aan het
buitensporige tekort. In het Stabiliteits- en Groeipact (SGP) zijn de
verschillende stappen van de procedure nader uitgewerkt.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 000, nr. 1

65

Lijst van gebruikte termen en hun betekenis

Contractloon
Het looninkomen per werknemer als direct gevolg van de afgesloten
collectieve arbeidsovereenkomsten (CAO) in de private sector en van
arbeidsvoorwaardenafspraken met overheidspersoneel.
Crisis- en herstelwet
De Crisis- en herstelwet is een Nederlandse wet, gericht op de versnelling
van infrastructurele projecten. Hieronder vallen grote bouwprojecten en
projecten op het gebied van duurzaamheid, energie en innovatie.
Economische en Monetaire Unie (EMU)
De economische en monetaire unie wordt gevormd door de lidstaten van
de Europese Unie (EU) die de euro als officiële wisselkoers hanteren. In de
EMU is de Europese Centrale Bank (ECB) verantwoordelijk voor het
gemeenschappelijke monetaire beleid met als hoofddoel het handhaven
van prijsstabiliteit.
Eindejaarsmarge
Voorziening in de regels budgetdiscipline die inhoudt dat het is toegestaan om binnen een begroting tot maximaal 1,0% van het (gecorrigeerde) begrotingstotaal aan gelden tussen opeenvolgende jaren te
schuiven. Op deze wijze kan het ondoelmatig besteden van begrotingsgelden worden beperkt.
EMU-saldo
Het EMU-saldo heeft betrekking op het vorderingensaldo van de sector
Overheid op transactiebasis. Het vorderingensaldo geeft de mutatie in het
saldo van de financiële activa en passiva van de collectieve sector weer.
Omdat het EMU-saldo betrekking heeft op de totale collectieve sector, is
niet alleen het vorderingensaldo van het Rijk van belang, maar ook de
vorderingensaldi van de sociale fondsen en de lokale overheid.
EMU-schuld(-quote)
Het totaal van de uitstaande leningen ten laste van de gehele collectieve
sector. Dit is de optelsom van de uitstaande leningen ten laste van het
Rijk, de sociale fondsen en de lokale overheden, minus de onderlinge
schuldverhoudingen van deze drie subsectoren. De EMU-schuld is een
bruto-schuldbegrip.
Bij bepaling van de EMU-schuldquote wordt de EMU-schuld uitgedrukt in
procenten van het bruto binnenlands product (bbp).
Europese Financiële Stabiliteitsfaciliteit (EFSF)
Het EFSF is een tijdelijk noodfonds voor lidstaten van de eurozone. Het
EFSF is de voorganger van het ESM en heeft leningen verstrekt aan
Ierland, Portugal en Griekenland. Het EFSF kan vanaf juli 2013 in principe
geen nieuwe leningenprogramma’s meer aangaan, omdat het ESM het
voornaamste noodfonds is.
Europees Stabiliteitsmechanisme (ESM)
Het ESM is het permanente noodfonds van de eurozone. Het ESM kan,
onder strikte beleidscondities, leningen verstrekken aan lidstaten van de
eurozone in financiële nood. Het kapitaal van het ESM bestaat uit een deel
gestort en een deel oproepbaar kapitaal van de lidstaten van de eurozone.
Het ESM is vanaf oktober 2012 het voornaamste noodfonds.
Financiële interventies
Een verzamelterm voor de verschillende vormen van steun die de
overheid heeft verleend de Nederlandse financiële sector als gevolg van
de financiële crisis sinds 2008.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 000, nr. 1

66

Lijst van gebruikte termen en hun betekenis

Gemeentefonds
Fonds waaruit jaarlijks (algemene) uitkeringen worden gedaan aan de
gemeenten, ter dekking van een deel van hun uitgaven. De jaarlijkse groei
van het fonds op basis van de ontwikkeling van de netto-gecorrigeerde
rijksuitgaven, word het accres genoemd.
Homogene Groep Internationale Samenwerking (HGIS)
De middelen voor het buitenlandse beleid worden verantwoord op
verschillende begrotingen. Om de samenhang van het buitenlandse
beleid te versterken, zijn de financiële middelen hiertoe gebundeld onder
de HGIS. Op deze manier wordt de omvang van de beschikbare middelen
duidelijk gemaakt en kan een integrale afweging plaatsvinden omtrent de
inzet van deze middelen.
Interdepartementaal beleidsonderzoek (IBO)
Onderzoek op een substantieel beleidsterrein gericht op opties voor
grotere doelmatigheid en/of besparingen. Een IBO wordt uitgevoerd door
een interdepartementale werkgroep in opdracht van het kabinet. Een
afgerond IBO wordt samen met de kabinetsreactie aan de Tweede Kamer
gestuurd.
Ketenbepaling
Deze regelt na welke termijn of na welk aantal opeenvolgende contracten
een tijdelijk dienstverband overgaat in een vast dienstverband.
Lastenverlichting (en -verzwaring)
Een verlaging (verhoging) van belasting- of premietarieven, verruiming
(beperking) van fiscale aftrekmogelijkheden of afschaffing (introductie)
van belastingsoorten.
Leen- en depositofaciliteit
Een budgettaire faciliteit waarvan dienstonderdelen van het Rijk die een
baten-lastenstelsel voeren gebruik kunnen maken; zij kunnen bij de
Minister van Financiën geldmiddelen lenen om investeringen te plegen,
dan wel rentedragend geld uitzetten.
Leverage-ratio
Verhoudingsgetal tussen het balanstotaal van een bank en het eigen
vermogen.
Nationale Rekeningen
De Nationale Rekeningen is het statistische systeem waarmee de
Nederlandse economie in kaart wordt gebracht.
Nm3
Nm` de hoeveelheid gas die, bij een temperatuur van nul graden Celsius
en onder absolute druk van 1,01325 bar, een volume van één kubieke
meter inneemt.
Overheidsgaranties
Een voorwaardelijke financiële verplichting van de overheid aan een
derde buiten de overheid, die tot uitbetaling komt als zich bij de wederpartij een bepaalde omstandigheid (realisatie van een risico) voordoet.
Provinciefonds
Fonds waaruit jaarlijks (algemene) uitkeringen worden gedaan aan de
provincies, ter dekking van een deel van hun uitgaven. De jaarlijkse groei
van het fonds op basis van de ontwikkeling van de netto- gecorrigeerde
rijksuitgaven, wordt het accres genoemd.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 000, nr. 1

67

Lijst van gebruikte termen en hun betekenis

Recessie
Het Centraal Planbureau hanteert de definitie dat Nederland zich in een
recessie bevindt als er twee of meer opeenvolgende kwartalen economische krimp is.
Rechtspersoon met een Wettelijke Taak (RWT)
Rechtspersonen met een Wettelijke Taak worden geheel of gedeeltelijk
met publiek geld bekostigd en oefenen een wettelijke taak uit. RWT’s
kunnen tevens zelfstandig bestuursorgaan (ZBO) zijn, maar er bestaan ook
RWT’s die geen ZBO zijn en ZBO’s die geen RWT zijn.
Risicoregelingen
Een verzamelterm voor instrumenten met een bepaald risico. Voorbeelden
zijn garanties, leningen en achterborgstellingen.
Schokproef
Een analyse van de ontwikkeling van het begrotingsaldo en de overheidsschuld in extreme economische omstandigheden.
Stabiliteits- en Groeipact (SGP)
Het SGP bestaat uit twee delen: het ene deel heeft betrekking op de
vormgeving van begrotingsbeleid in de lidstaten zodat lidstaten uit de
buurt blijven van een buitensporig tekortsituatie (zogenoemde preventieve arm). Het andere deel heeft betrekking op de stappen en procedures
voor het geval lidstaten belanden in een buitensporig tekortsituatie
(zogenoemde correctieve arm). In het kader van het SGP stellen de
lidstaten elk jaar een stabiliteitsprogramma op: dit is een rapportage over
de stand van zaken en verwachtingen voor de economie en de overheidsfinanciën en het voorgenomen begrotingsbeleid.
Structureel saldo
Het structureel saldo is het feitelijke overheidstekort, geschoond voor
invloeden van de economische conjunctuur en eenmalige budgettaire
baten en kosten, de zogenoemde one-offs. In de preventieve arm van het
SGP moet het structureel saldo voldoen aan de middellangetermijndoelstelling.
Trendmatig begrotingsbeleid
Bij trendmatig begrotingsbeleid wordt, op basis van doelstellingen of
randvoorwaarden voor het overheidstekort en de inkomstenontwikkeling,
aan het begin van de kabinetsperiode een uitgavenkader vastgesteld. Daar
wordt tijdens de kabinetsperiode op gekoerst. Mutaties die tijdens die
periode in de belasting- en premieontvangsten optreden komen tot
uitdrukking in een mutatie van het saldo en van de lasten.
Uitgavenkader
Een jaarlijks uitgavenplafond, waarin de netto-uitgaven (uitgaven minus
de niet-belastingontvangsten) voor de gehele kabinetsperiode zijn
vastgelegd. Het totaalkader is onderverdeeld in drie deelkaders: Rijksbegroting in enge zin, Sociale Zekerheid en Arbeidsmarkt en het Budgettair
Kader Zorg.
Verticale Toelichting
Een verticale toelichting bevat een cijfermatig overzicht van alle veranderingen die zich hebben voorgedaan sinds de vorige begroting.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 000, nr. 1

68

Lijst van gebruikte afkortingen en hun betekenis

Aof
AOW
ATAD
bbp
bni
btw
cao
CBS
CEP
CO2
CPB
DGA
DNB
EBITDA
EC
ECB
EDIS
EMU
ESM
EU
EVDW
EZK
FMO
Iab
IAK
IBP
IMD
IMF
LNV
MEV
MFK
mkb
MTO
NAM
NHG
NVWA
OCW
OESO
OFS
PBL
SCP
SDE+
SER
SGP
SRF
SZW
VK
vpb
VS
WEW
Wlz

Arbeidsongeschiktheidsfonds
Algemene Ouderdomswet
Anti Taks Avoidance richtlijn
bruto binnenlands product
bruto nationaal inkomen
belasting toegevoegde waarde
Collectieve Arbeidsovereenkomst
Centraal Bureau voor de Statistiek
Centraal Economische Plan
Koolstofdioxide
Centraal Planbureau
Directeur-Groot Aandeelhouder
De Nederlandsche Bank
Gecorrigeerde winst
Europese Commissie
Europese Centrale Bank
Europees Depositogarantiestelsel
Economische en Monetaire Unie
Europees stabiliteitsmechanisme
Europese Unie
Europese vervangingsinvestering door waardepropositie
Economische Zaken en Klimaat
Financieringsmaatschappij voor ontwikkelingslanden
Inkomensafhankelijke bijdrage
Integraal Afwegingskader voor beleid en regelgeving
Interbestuurlijk Programma
Institute for Management Development
Internationaal Monetair Fonds
Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit
Macro Economische Verkenning
Meerjarig Financieel Kader
midden- en kleinbedrijf
Medium Term Objective
Nederlandse Aardolie Maatschappij
Nationale Hypotheek Garantie
Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit
Onderwijs, Cultuur en Wetenschap
Organisatie voor Economische Samenwerking en
Ontwikkeling
Overzicht Financiële Stabiliteit
Planbureau voor de Leefomgeving
Sociaal en Cultureel Planbureau
Stimulering Duurzame Energieproductie plus
Sociaal Economische Raad
Stabiliteits- en Groeipact
Single Resolution Fund/Het Nationaal resolutiefonds
Sociale Zaken en Werkgelegenheid
Verenigd Koninkrijk
vennootschapsbelasting
Verenigde Staten
Waarborgfonds Eigen Woningen
Wet langdurige zorg

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 000, nr. 1

69

Lijst van gebruikte afkortingen en hun betekenis

Wmo
WRR
WW
Wwz
Zvw
Zzp

Wet maatschappelijke ondersteuning
Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid
Werkloosheidswet
Wet werk en zekerheid
Zorgverzekeringswet
zelfstandige zonder personeel

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 000, nr. 1

70