Dreigingsbeeld
Milieucriminaliteit
2021
Rudie Neve (Red.)

Voorwoord
en de stikstofcrisis en de moeilijke maatregelen die
daarvoor nodig zijn, zal het voor verschillende sectoren
verleidelijk zijn om te sjoemelen met gegevens. Bekende
voorbeelden hiervan zijn Dieselgate en grootschalige
fraude met Europese emissierechten. Het risico bestaat
dan dat vervuilende effecten alleen dalen in testsituaties,
in modellen of op papier, maar dat de vervuiling niet
wérkelijk wordt teruggedrongen. In het hoofdstuk in
het dreigingsbeeld over mestfraude is gepoogd om
milieueffecten van illegaal handelen te kwantificeren.

Dit Dreigingsbeeld Milieucriminaliteit 2021 is tot stand
gekomen door samenwerking van de meeste partijen
die betrokken zijn bij toezicht op en hand­having van
wet- en regelgeving die bedoeld is om het milieu te
beschermen. Wereldwijd wordt steeds meer bekend
over de ernstige gevolgen van milieuschade voor de
leefomgeving en de gezondheid van de mens. In de
maatschappij groeit het onbehagen.
De Strategische Milieukamer (SMK) is opdracht­gever
van het dreigingsbeeld. Zij bestaat uit de inspecteursgeneraal van de Inspectie Leefomgeving & Transport, de
Nederlandse Voedsel en Warenautoriteit en de Inspectie
Sociale Zaken en Werkgelegenheid, de portefeuillehouder
milieu­criminaliteit van de Nationale Politie, de directeur
van de Omgevingsdienst Zuid‑Holland Zuid voor de
omgevingsdiensten en ondergetekende, hoofdofficier
van het Functioneel Parket van het Openbaar Ministerie,
als voorzitter. De SMK stuurt op hoofdlijnen de straf­
rechtelijke aanpak van milieu­criminaliteit aan.

Zowel het (punitief en herstellend) bestuursrecht als het
straf­recht is nodig voor de aanpak van milieu­criminaliteit.
Dit duale karakter van het handhavingsstelsel, het
grote aantal betrokken publieke partijen en de
vaak ingewikkelde aard van de ook nog eens zeer
uiteenlopende regelgeving maken de milieuhandhaving
specialistisch en complex.
Helaas tonen zowel dit dreigingsbeeld als recente
rapporten van het Centrum voor Criminaliteits­
preventie en Veiligheid, de commissie Van Aartsen en de
Algemene Rekenkamer aan dat de aanpak van milieu­
criminaliteit in de praktijk te wensen over laat. Opsporing
en vervolging zijn te weinig slagvaardig, de opsporing
is gefragmenteerd, vervolging en berechting duren te
lang en de uiteindelijke sancties zijn vaker niet dan wel
afschrikwekkend. Grote vermijdbare milieuschade is het
gevolg. Veranderingen zijn daarom aangewezen. Er is
niet alleen meer capaciteit nodig, maar ook een andere
aansturing en meer gebonden slagkracht voor een
effectieve straf­rechtelijke aanpak.

In dit rapport zijn negen vormen van milieu­criminaliteit
geselecteerd die nader zijn uitge­diept, variërend van
dreigingen voor bodem en waterkwaliteit en biodiversiteit
tot dreigingen gerelateerd aan de circulaire economie.
Milieucriminaliteit heeft verstrekkende gevolgen voor de
wereld waarin we wonen en waar we deel van uitmaken.
Milieucriminaliteit is veelal ‘hidden impact crime’: de
effecten ervan zijn niet altijd (direct) zichtbaar, maar
hebben zeer grote en ondermijnende gevolgen voor de
leefomgeving, economie en maatschappij. De gezondheid
van mens en dier en het milieu worden aangetast door
bijvoorbeeld vervuilde grond of water, door illegale
lozingen van afval of gevaarlijke stoffen, mestfraude,
illegale gewas­beschermings­middelen en het verwerken
van (chemisch) afval in diervoeder of scheepsbrandstoffen.
Het niet naleven van de regels levert overtreders
daarnaast oneerlijke concurrentievoordelen op en tast het
economische bestel aan.

Dit dreigingsbeeld laat zien dat serieuze inzet op langetermijn milieudoelstellingen ook vraagt om blijvende
aandacht voor de aanpak van milieucriminaliteit. De
Strategische Milieukamer en de uitvoering zijn aan zet.
Mede gelet op de genoemde rapporten lijkt dat zeker ook
te gelden voor ‘de politiek.’
Guus Schram,

﻿﻿

Een belangrijke dreiging die als rode draad door de
hoofdstukken loopt, is dat milieucriminaliteit niet
alleen ‘hidden impact crime’ is, maar dat de werkelijke
milieuschade door fraude zelfs wordt verhuld. Bij de
grote uitdaging van de aanpak van de klimaatcrisis

2

Dreigingsbeeld milieucriminaliteit 2021

Hoofdofficier Functioneel Parket, Openbaar Ministerie
Voorzitter van de Strategische Milieukamer

3

Dankwoord

Samenvatting
FP: Ingeborg Koopmans (OvJ), Floor van den Bogart
(Commissiesecretaris)

Bij het maken van het Dreigingsbeeld
Milieucriminaliteit is een groot aantal mensen
betrokken. De harde kern bestond uit het
projectteam dat samengesteld was uit de volgende
medewerkers van de betrokken organisaties:

ILT-IOD: Karin Schuit (Teamleider IOD)
NVWA-IOD: Lysbeth van Brederode (Coördinerend/
specialistisch inspecteur IOD)

ILT: Rob Poelman (Senior Inspecteur / Adviseur
Opsporing IOD); Eva Cornelissen (Senior Inspecteur
IOD, Walter Klomp (Programmamanager
Afvalstoffen); Maarten Busstra (Senior Inspecteur,
team Bodem)

OD’s: Jacco Lievaart (Programmamanager Team
ketentoezicht Gelderse Omgevingsdiensten), Chris
Smit (Intelligence Officer DCMR)
Politie: Stijn van Dongen (Teamleider milieu­
criminaliteit, LE), Johan de Vries (Operationeel
Specialist NXT.milieu­criminaliteit, LE), Jan
Liezen (Adviseur Portefeuillehouder Milieu NP),
Emile Lindemulder (Adviseur Korpsleiding t.a.v.
Internationale Politiesamenwerking).

NVWA-IOD: Bart Fortuin (Strategisch analist IOD),
Pauline Goemans (Strategisch analist IOD)
OD’s: Priscilla van Hal (Tactisch analist Team
Ketentoezicht Gelderse Omgevingsdiensten),
Edwin Lipholt (Analist Omgevingsdienst IJsselland),
Renske van Ginkel (Inspecteur Ketentoezicht,
Omgevingsdienst Zuid-Holland Zuid)

De hoofdstukken zijn geschreven door leden van het
projectteam, waarbij voor een aantal hoofdstukken
nog anderen betrokken waren als auteur of op
een andere wijze. De auteurs van de hoofdstukken
zijn verantwoordelijk voor de inhoud. Ze worden
genoemd aan het begin van alle hoofdstukken,
evenals anderen die een cruciale bijdrage hebben
geleverd. Bij sommige hoofdstukken is er voor
gekozen om de organisatie te vermelden als auteur.

Politie: Marijke van Kalkert (Analist team Milieu
LE), Yora Tolman (Operationeel Specialist team
Milieu LE), Erik Kooijker (Operationeel Specialist
NXT. milieu­criminaliteit, LE), Sharon van der VlietSandig (Veiligheidsanalist milieu, politie NoordHolland), Rudie Neve (Senior onder­zoeker A&O-LE,
projectleider).

Het projectteam wil graag iedereen bedanken
die meegewerkt heeft aan het Dreigingsbeeld
Milieucriminaliteit, door een interview te geven,
gegevens of ander materiaal beschikbaar te stellen
of op enigerlei andere wijze.

Namens de opdrachtgever bewaakte de klank­bord­
groep het proces, door middel van bijeenkomsten
in november 2020 en in januari, mei en begin
juni 2021. De klankbordgroep bestond naast
een projectteamlid per betrokken organisatie
uit vertegenwoordigers met een mandaat om
overeenstemming te bereiken over het aan de SMK
voor te leggen projectplan, de voortgang van het
project en over het Dreigingsbeeld als eindproduct.
Deze vertegenwoordigers waren:

﻿Dankwoord

4

In het rapport ‘De markt de baas’ van het CCV wordt
een groot aantal knelpunten gesignaleerd in de
handhaving van milieuwetgeving door Omgevings­
diensten, Inspecties/IOD’s en de politie. Sommige
hiervan hebben impact op de gelegenheden voor
het plegen van milieu­criminaliteit. Zo blijkt het
weren van notoire overtreders van de markten
in de praktijk zelden of nooit te gebeuren. Hierbij
speelt een rol dat de kosten voor het opruimen
voor rekening van de gemeenschap kunnen
komen als er toch een bedrijf wordt beëindigd.
Criminelen kunnen vaak hun activiteiten ergens
anders voortzetten door gebrekkige informatieuitwisseling. Handhavers in de ene regio weten
niet wat iemand eerder in een andere regio heeft
aangericht. De Algemene Rekenkamer pleit voor
het versterken van de landelijke infrastructuur voor
het delen van informatie. De wil van de betrokken
partijen om daarin ook daadwerkelijk informatie
te delen is uiteraard ook een noodzakelijke
voorwaarde om de informatiepositie te verbeteren.
Ook samenwerking en informatie-uitwisseling op
Europees en internationaal niveau is voor een aantal
onderwerpen (F-gassen, afval en ZZS) van belang of
zelfs noodzakelijk.

Voor u ligt het vierde opeenvolgende Dreigings­
beeld Milieucriminaliteit. De tijd heeft niet stil
gestaan en de vraag die terecht gesteld kan worden
is ‘wat zijn we de afgelopen decennia opgeschoten
met de aanpak van milieu­criminaliteit?’ Het
antwoord op die vraag is moeilijk te geven. We
kunnen wel concluderen dat het plegen van milieu­
criminaliteit lucratief is, er volop gelegenheid is en
dat de aanpak niet op orde is.
En, de tijd dringt!
Het Dreigingsbeeld Milieucriminaliteit 2021 verschijnt
onder een bijzonder gesternte. De afgelopen twee
jaar verschenen meerdere rapporten over de aanpak
van milieu­criminaliteit in Nederland, met name
het CCV-rapport ‘De markt de baas’, het rapport
‘Kwaliteitsborging bij de uitvoering van VTH-taken’
en het tussenrapport van de Algemene Rekenkamer
‘Een onzichtbaar probleem’. De commissie van
Aartsen adviseerde begin dit jaar over verbeteringen
in toezicht en handhaving onder het motto ‘Om de
leefomgeving’.
In deze rapporten zijn vele knelpunten genoemd
bij het handhaven van milieuwetgeving en
het bestrijden van milieu­criminaliteit. Dit
Dreigingsbeeld Milieucriminaliteit laat zien dat het
handhavingstekort leidt tot gelegenheden met als
gevolg een groot aantal milieudelicten, die ernstige
schade aanrichten voor de samenleving en vooral
voor de leefomgeving. Milieucriminaliteit heeft
vermoedelijk een groot aandeel in de totale schade
aan het milieu door economische activiteiten. Het
gaat in elk geval om schade die niet was opgetreden
als de milieuwetgeving wel was nageleefd of om
milieuschade waar niet voor betaald is. Het gaat
dus om onnodige schade waarvan democratisch
met elkaar is afgesproken dat we deze niet
acceptabel vinden. Vaak is het lastig om de schade
te kwantificeren, straf­recht is hier ook niet op
gericht. Het kwantificeren van ecologische schade
is soms wel mogelijk zoals wordt aangetoond in
dit Dreigingsbeeld voor specifieke vormen van
mestfraude.

Dreigingsbeeld milieucriminaliteit 2021

Gesignaleerde overtredingen worden te veel als
een incident benaderd en onderliggende factoren
in de keten worden te weinig in beeld gebracht,
waardoor ook criminele motieven soms uit beeld
verdwijnen. Certificerende Instellingen (CI’s) worden
betaald door de bedrijven waarop zij toezicht dienen
te houden. De CI’s zijn daardoor weinig geneigd
om een certificaat in te trekken als een bedrijf zich
niet aan de voorwaarden houdt. De invloed van
het bedrijfsleven bij de ontwikkeling van wet- en
regelgeving maakt de handhaafbaarheid van
de milieuwetgeving lastig: uitzonderingen met
weinig eenduidige criteria zijn het gevolg (zie ook
Dreigingsbeeld Milieucriminaliteit 2016).
In het in maart 2021 verschenen rapport ‘Om de
leefomgeving’ van de commissie Van Aartsen wordt,
op grond van de genoemde rapporten en eigen
onder­zoek, geconstateerd dat het stelsel waarmee

5

speelt dit een belangrijke rol. In sommige gevallen
wordt geld verdiend met het aannemen van
afvalstoffen, terwijl ook de afzet als ‘product’
geld oplevert.
Er zijn ook vormen van milieu­criminaliteit die
voldoen aan de vraag naar waren die niet toegestaan
zijn, zoals illegale gewas­beschermings­middelen,
uitgefaseerde koelmiddelen, wild life producten
en zwaar vuurwerk. In de ogen van de gebruiker is
er geen legaal alternatief en dus valt er veel geld
te verdienen door aan deze vraag te voldoen. Zo
kunnen bij illegale gewas­beschermings­middelen de
marges oplopen tot 500%.

de milieuwetgeving wordt gehandhaafd onder
de maat presteert. Meer capaciteit en een hogere
prioriteit zijn een eerste vereiste om de aanpak van
ondermijnende milieu­criminaliteit te verbeteren.
Omgevingsdiensten dienen voortaan onafhankelijk
van opdrachtgevers op te kunnen treden en niet
meer afhankelijk te zijn van outputfinanciering.
Dit klemt eens te meer doordat in vrijwel alle
milieusectoren ingewikkelde wet- en regelgeving
heerst, die geacht wordt ketens en processen
te reguleren die eveneens ingewikkeld,
grensoverschrijdend en vaak ondoorzichtig zijn.
Inmiddels is het programma ‘Liever een goede buur!’
van start gegaan dat beoogt de aanbevelingen die
gedaan zijn te implementeren. Diverse werkgroepen
werken momenteel aan concrete voorstellen. Dit
Dreigingsbeeld laat zien dat dit programma geen
moment te vroeg komt: het is vijf voor twaalf voor
het milieu.

De pakkans is klein en de straffen zijn laag
Binnen zeer omvangrijke en vaak gecompliceerde
stromen is het niet eenvoudig de criminaliteit te
traceren, temeer daar deze niet zelden gecombineerd
wordt met legale handelingen. In sommige branches
zijn grote concerns actief, waardoor verschillende
ketenstappen binnen het eigen bedrijf plaatsvinden,
wat controle lastig maakt. Het toezicht is versnipperd
en de capaciteit beperkt, niet alleen in kwantitatieve
maar ook in kwalitatieve zin. Bij verschillende stromen
is voor de controle een hoog niveau van expertise
nodig, wat veelal zeer beperkt voorhanden is.
Het vooruitzicht op een zware straf speelt amper een
rol in de overwegingen van milieucriminelen. De straf­
rechtelijke trajecten zijn vaak lang en ingewikkeld. Aan
het einde van de rit komt de dader weg met een lage
straf, doordat de rechter de lange doorlooptijd van
het proces meeneemt in het oordeel.

Enkele hoofdpunten uit het
dreigingsbeeld
Negen vormen van milieu­criminaliteit worden
beschreven in termen van de gelegenheden
voor milieu­criminaliteit, de werkwijzen van
milieucriminelen en de schade die hierdoor ontstaat.
In de thematische hoofdstukken wordt milieu­
criminaliteit benaderd vanuit de gelegenheden
die zich voordoen voor de verschillende partijen in
economische ketens. Wie van deze gelegenheden
gebruik maakt en zich niet aan de regels houdt
heeft een concurrentievoordeel en kan aanzienlijk
meer verdienen. Het expliciet maken van deze
gelegenheden wijst ook de weg naar preventie
van milieu­criminaliteit: door ‘aan de voorkant’ de
gelegenheden te verminderen wordt criminaliteit
voorkomen.

Valsheid in geschrifte is vaak een onderdeel
van de werkwijze
Het illegale karakter van stromen of producten
kan veelal niet eenvoudig kan worden vastgesteld.
De controle is daardoor deels afhankelijk van de
documenten die moeten aantonen dat aan de regels
is voldaan, dat het product is toegelaten of dat er
geen vervuiling in een partij aanwezig is. Papieren
kunnen soms vrij eenvoudig vervalst worden.
Een voorbeeld hiervan is dat adviesbureaus en
laboratoria in hun klantvriendelijkheid zo ver gaan
dat het afgegeven rapport niet overeenkomt met de
samenstelling van het onderzochte materiaal. Een
recent opkomende vorm is die waarbij afvalstoffen
tot producten worden omgekat en gebruikt in
‘nuttige toepassingen’ die slechts bedoeld zijn om
van de afvalstoffen af te komen. Ook komt het voor
dat de documenten bij gevaarlijke (afval)stoffen

Het gaat altijd om financieel gewin
Wie zich niet aan de (milieu)regels houdt die gelden
bij een economische activiteit verdient meer dan
degene die dat wel doet. Voldoen aan de regels,
compliance, kost namelijk geld. Aangezien er voor
relevante branches veel en vaak gecompliceerde
regels gelden, zijn er veel mogelijkheden om dingen
na te laten die volgens de regels hadden gemoeten
(crimes of omission) en zo extra illegale inkomsten te
genereren. Bij diverse vormen van afvalverwerking

﻿Samenvatting

6

een minder gevaarlijke stof vermelden, om zo extra
kosten voor veiligheidsmaatregelen en verwerking te
kunnen ontlopen.

Het relatieve aandeel van illegale praktijken
op de totale gezondheidsschade is moeilijk
te achterhalen. Het is bekend dat zeeschepen
aanzienlijke hoeveelheden schadelijke stoffen
zoals fijnstof uitstoten, waardoor de sterfte onder
de bevolking aanmerkelijk wordt verhoogd, zoals
in het vorige Dreigingsbeeld Milieucriminaliteit
uiteen is gezet. De bijdrage daarin van schepen die
illegale blendmiddelen in hun bunkerolie verstoken
is moeilijk te bepalen, maar er mag aangenomen
worden dat deze relatief hoog is, doordat deze
uitstoot giftiger is dan die van schepen die zich
aan de regels houden. Iets soortgelijks geldt voor
het gebruik van illegaal vuurwerk, dat over het
algemeen aanzienlijk zwaarder en dus gevaarlijker
is dan regulier vuurwerk dat bij de legale handel kan
worden verkregen.

Het internet speelt een toenemende rol
Bij verschillende vormen van milieu­criminaliteit
worden de (handels)contacten via het internet
gelegd. Voor illegale stromen biedt het internet
een manier voor betrokkenen om in de anonimiteit
te blijven. Dit geldt voor meerdere vormen van
milieu­criminaliteit, waaronder de handel in illegaal
vuurwerk, waarbij een tendens richting nog zwaarder
explosief materiaal en een toename van de vraag
wordt verwacht. Toezicht en opsporing zullen hier
een antwoord op moeten ontwikkelen.

Milieucriminaliteit maakt gebruik van
verschillen in regelgeving

Schade aan het milieu

Al vele jaren is bekend dat afvalstoffen worden
geëxporteerd naar landen waar weinig regelgeving
of controle is, waardoor ze in het milieu terecht
komen. Soms maken stoffen omwegen via diverse
landen, zodat de werkelijke herkomst moeilijk meer
achterhaald kan worden, wat gemeld bij F-gassen.
In het geval van vuurwerkcriminaliteit wordt handig
gebruik gemaakt van verschillen met buurlanden in
zowel wetgeving en prioritering.

De gevolgen voor het milieu zijn voor veel
vormen van milieu­criminaliteit niet gemakkelijk
te kwantificeren, doordat een groot deel van de
milieuschade wordt veroorzaak door legale en
vergunde activiteiten. Bovendien wordt de schade
veelal pas op langere termijn zichtbaar. Breed
wordt aangenomen dat milieu­criminaliteit sterk
bijdraagt aan de schade aan het milieu, maar het
exacte aandeel is moeilijk te bepalen. Verondersteld
mag worden dat er bij illegale activiteiten minder
rekening gehouden zal worden met mogelijk
nadelige gevolgen voor het milieu, zoals hiervoor
uiteengezet is voor de bunkerolie van zeeschepen.
Het relatieve aandeel is echter onbekend.

Milieucriminaliteit heeft
ernstige gevolgen
In deze paragraaf worden de bevindingen ten
aanzien van de gevolgen van milieu­criminaliteit
samengevat. Voor sommige aspecten is het moeilijk
om de nadelige gevolgen van milieu­criminaliteit
te onderscheiden van die van legale en vergunde
activiteiten. Na deze samenvatting geeft een schema
een overzicht van de gevolgen per hoofdstuk weer.
Deze worden hieronder toegelicht.

Een uitzondering vormt het hoofdstuk over
mestfraude, waarin verslag wordt gedaan van een
onder­zoek dat laat zien dat het in specifieke gevallen
wel degelijk mogelijk is om de ecologische effecten
van mestfraude te kwantificeren, dat deze effecten
significant zijn en dat het waardevol is om daar
in toekomstige strafzaken meer aandacht voor te
hebben. Door deze benadering komt de nadruk
te liggen op het doel van mestregelgeving: het
beschermen van natuur en milieu, die in geval van
fraude de benadeelde partij vormen.
De resultaten van de berekeningen naar de
ecologische effecten van mestfraude maken verder
duidelijk dat het voor de bescherming van stik­
stofgevoelige natuur niet alleen van belang is om
kritisch te kijken naar de vergunningverlening van
nieuwe stik­stof-emitterende activiteiten, maar

Aantasting van fysieke of
psychische gezondheid
Hiermee wordt de schade bedoeld die zich voordoet
bij individuen. Zo zullen werknemers van bedrijven
die zich niet aan de regels houden een groter
risico lopen om hun gezondheid te schaden, zoals
bijvoorbeeld het geval is bij de illegale sloop van
asbest. Het gebruik van gewas­beschermings­
middelen wordt al jaren in verband gebracht met het
ontstaan van ziekten zoals Parkinson.

Dreigingsbeeld milieucriminaliteit 2021

7

niet worden overschreden. In het algemeen zullen
illegale praktijken de doelen van het overheidsbeleid
doorkruisen, waardoor gesproken kan worden van
ondermijning van het overheidsbeleid.

ook of voor uitstoot betaald is (bijvoorbeeld voor
aanschaf/lease productierechten) en of bestaande
stik­stof-emitterende activiteiten aan de vergunning
voorwaarden voldoen.
Deze aanpak kan ook bij andere vormen van milieu­
criminaliteit toegepast worden. Door waar dit
kan de schadelijke effecten van milieudelicten in
kaart te brengen en deze ook (via vonnissen) naar
buiten te brengen worden ondernemers intrinsiek
gemotiveerd, of door maatschappelijke druk van
buitenaf, om zich aan de regels te houden.

Verwachtingen voor de toekomst
Daarbij gaat het vooral om te verwachten specifieke
ontwikkelingen in het overheidsbeleid, die leiden tot
veranderingen in wet- en regelgeving en toezicht, en
om ontwikkelingen op de relevante markten, voor
zover deze bekend zijn. Een belangrijk aspect hiervan
is de Omgevingswet.
Na invoering hiervan zullen veel economische
activiteiten onder algemene regels vallen en
voor initiatiefnemers zal het eenvoudiger
worden om een vergunning te krijgen. Bij de
Omgevings­diensten wordt verwacht dat hand­
havings­trajecten ingewikkelder zullen worden,
in het geval er toch dingen mis gaan en dat ze
wellicht medeverantwoordelijk worden gemaakt
doordat ze geacht worden ‘mee te denken’ bij de
vergunningsaanvraag en er vooral op gericht moeten
zijn om activiteiten mogelijk te maken. Er is goede
hoop dat het programma ‘Liever een goede buur!’
zal leiden tot verbeteringen in de aanpak van milieu­
criminaliteit, op voorwaarde uiteraard dat de daarin
ontwikkelde maatregelen ook daadwerkelijk worden
geïmplementeerd.

Hinder, angst en onbehagen bij anderen
Er ontstaat veelal stankoverlast voor de omgeving.
Verder ontstaat er geregeld onrust onder de
bevolking, al dan niet in interactie met de (sociale)
media, over activiteiten die mogelijk schade voor de
volksgezondheid of het milieu op kunnen leveren.
Voorbeelden zijn eenvoudig te vinden, zoals zaken
rond PFAS of GenX, die in het hoofdstuk over de Zeer
Zorgwekkende stoffen aan de orde komen, of de
‘grafietregens’ bij Tata Steel.

Vermogensschade
Bij de meeste vormen van milieu­criminaliteit
worden ondernemers die zich aan de regels houden
benadeeld, doordat ze moeilijk kunnen concurreren
met collega’s die zich niet aan de regels houden
en daardoor ook minder kosten maken. Voor de
overheid is er geregeld een aanzienlijke rekening bij
het opruimen van de boedel van bedrijven die failliet
gaan en soms een ‘erfenis’ achterlaten in de vorm
van een terrein vol gevaarlijk materiaal.

In de thematische hoofdstukken zijn steeds
verwachtingen voor de nabije toekomst
uitgesproken, gebaseerd op te verwachten
ontwikkelingen in bijvoorbeeld wetgeving of
(internationale) markten. Hier worden nog enkele
relevante zaken besproken die in de hoofdstukken
werden genoemd

Ondermijning
In het vorige Dreigingsbeeld Milieucriminaliteit
is uiteengezet dat het bij milieu­criminaliteit
veelal gaat om een schemergebied waarin legale
bedrijven zich voor een deel van hun activiteiten
niet aan de wet houden. Ondermijning in de
vorm van het aantasten van de integriteit van het
overheids­beleid is een gevolg van verschillende
vormen van milieu­criminaliteit. Zo wordt het bij
het mestbeleid noodzakelijk gevonden om met
behulp van monitoring de resultaten daarvan
in het oog te houden. Door fraude ontstaan
onjuiste administratie en verkeerde gegevens
bij overheidsinstellingen. En deze gegevens
worden bijvoorbeeld door het CBS gebruikt om
te monitoren of de wettelijke gebruiksnormen

﻿Samenvatting

De circulaire economie
Zoals ook al in het vorige Dreigingsbeeld Milieu­
criminaliteit werd besproken zal het streven naar de
circulaire economie de komende jaren blijven leiden
tot discussies over wat afval is en wat een nieuw
product. Met name in het hoofdstuk over bodem
is dit een issue. Dit speelt ook bij andere stromen
waarbij ‘einde-afval criteria’ een rol spelen, zoals
bunkerolie. In het hoofdstuk dat het meest expliciet
over afvalstoffen gaat (hoofdstuk 6) worden een
aantal afvalstoffen genoemd waarvoor het lastig zal
zijn om ze te recyclen. Sommige hiervan ontstaan

8

juist in het kader van de ‘vergroening’, zoals
zonnepanelen. Ook interpretatie van de wetgeving
wordt steeds ingewikkelder door de discussie afval
vs. grondstof. Dan zijn er nog de Zeer Zorgwekkende
Stoffen waarvan breed de mening wordt gedeeld
dat ze uitgefaseerd zouden moeten worden, maar
waar we voorlopig nog moeilijk buiten kunnen en
waarvan het gevaar bestaat dat ze lang in het milieu
zullen achterblijven.

van de regelgeving en de werking van vergunningen
over het algemeen een neerwaartse invloed op de
criminaliteit verwacht.
Een ander risico dat nieuw beleid met zich mee
kan brengen, is dat er nieuwe subsidies worden
geïnitieerd om het beleid te ondersteunen, die
mogelijk oneigenlijk aangewend worden.

Preventie hard nodig
Deze bevindingen duiden er op dat milieu­
criminaliteit ‘aan de voorkant’ teruggedrongen zou
kunnen worden door preventieve maatregelen.
Hierbij kan met name gedacht worden aan het
verbeteren van de wet- en regelgeving, zodat daders
minder gemakkelijk mazen in de wet kunnen vinden.
Op sommige terreinen zou dit op Europees niveau
moeten gebeuren.
Ook kan gedacht worden aan het vergroten van de
sociale controle, waarbij brancheverenigingen een
rol zouden kunnen spelen.
Preventie vraagt om het terugdringen van de
gelegenheid om criminaliteit te plegen. Het blijkt
dat de handhavende instanties soms geen zicht
hebben op delen van de keten. Als er in het geheel
geen toezicht is dan kunnen overtredingen moeilijk
uitblijven. In het hoofdstuk over Z-gassen wordt
aanbevolen om deze blinde vlekken door de
opsporings­instanties in kaart te laten brengen.
Hiertoe zou dan wel capaciteit vrijgemaakt worden.

Maatregelen ter versterking van handhaving
en informatiepositie
Het versterken van de handhaving, waarvoor in
sommige hoofdstukken concrete plannen worden
benoemd, zou uiteraard tot een verlaging van
de milieu­criminaliteit moeten leiden. Dit geldt
bijvoorbeeld voor de invoering van systemen die
real-time transportgegevens registreren, zoals
bij mesttransporten. Dit zou de kwaliteit van de
gegevens moeten verbeteren en minder gelegenheid
voor fraude geven doordat de gegevens van het
transport bekend zijn voordat het transport de weg
op gaat. Bij dergelijke innovaties is het goed om te
bedenken dat technologische ontwikkelingen naar
verwachting bij zullen dragen aan de effectiviteit
van controles, maar het is van belang om ook
naar de onderliggende oorzaken van mestfraude
te kijken en de fraudeprikkel te verlagen. Anders
worden er toch weer nieuwe manieren gevonden
om illegaal van het mestoverschot af te komen.
Een versterking van de informatiepositie wordt ook
verwacht in de grondstromen, naar aanleiding van
recente evaluaties. Verbetering van de internationale
samenwerking wordt genoemd rond koelmiddelen
en wildlife crime, bij laatstgenoemde ook met Ngo’s.

De realisatie van lange termijn milieu­
doelstellingen vereist aandacht voor fraude
Milieucriminaliteit is een vorm van criminaliteit
met ernstige gevolgen voor de leefomgeving, de
volksgezondheid en de maatschappij en ondermijnt
de transitie naar een duurzame samenleving.
Het frustreert de beleidsinzet als fraudeurs een
schijnwerkelijkheid creëren met valse documentatie,
frauduleus gebruik van subsidiegelden, illegale
handel in wildlife, illegale houtkap, gebruik van
illegale gewas­beschermings­middelen, onjuist (her)
gebruik van rest- en afvalstromen en gevaarlijke
chemische stoffen.
Behalve bij grote incidenten die veroorzaakt worden
door het niet naleven van de wet- en regelgeving
is milieu­criminaliteit veelal alleen waar te nemen
door specialisten. De grote uitdaging van de
aanpak van de klimaatcrisis en de stik­stofcrisis
noodzaken tot moeilijke maatregelen. Voor sommige
sectoren zal het verleidelijk zijn om te sjoemelen
met de uitstootcijfers van vervuilende stoffen.

Toename van fraudedruk
door aanscherpingen?
In enkele hoofdstukken wordt de zorg uitgesproken
dat het aanscherpen van regelgeving, in combinatie
met gebrekkig toezicht, zou kunnen leiden tot meer
fraude, of nauwkeuriger gezegd fraudedruk. Het
voldoen aan de regels brengt immers kosten met
zich mee. Ook kan het aanscherpen van regels leiden
tot een (tijdelijke) schaarste in legale producten, wat
te verwachten is bij HFK’s in koelmiddelen.
Het aanscherpen van wet- en regelgeving zou
tevens moeten leiden tot investering in toezicht en
handhaving. Niettemin wordt van het verbeteren

Dreigingsbeeld milieucriminaliteit 2021

9

Conclusie

Bekende voorbeelden hiervan zijn Dieselgate,
grootschalige fraude met Europese emissierechten,
schandalen met afval en mestfraude. Aandacht
voor het voorkomen en bestrijden van fraude
kan bijdragen aan de realisatie van lange termijn
milieudoelstellingen en voorkomt verspilling van
belastinggeld door oneigenlijk gebruik van subsidies.

Om de leefomgeving, de fysieke veiligheid en de
volksgezondheid te beschermen zijn de afgelopen
decennia een groot aantal wetten en regelingen
in het leven geroepen. Wie zich aan de wet houdt
is aanmerkelijk duurder uit dan degene die dat
niet doet. Laatstgenoemde heeft daardoor een
concurrentievoordeel. Het controleren of al deze
wetten en regels door alle betrokken partijen
worden nageleefd is maar beperkt mogelijk, wat
in combinatie met de lage straffen een belangrijke
factor is in het ontstaan van gelegenheden voor
milieu­criminaliteit.
Als de situatie met betrekking tot wet- en
regelgeving enerzijds en toezicht en handhaving
anderzijds niet veranderd dan moet verwacht
worden dat milieu­criminaliteit zich ook de komende
jaren voor blijft doen, alsmede de nadelige gevolgen
voor de samenleving die daarmee gepaard gaan.

Tijdige onderkenning vereist investering in
intelligence en opsporingscapaciteit
Eén van de terugkerende punten in de hoofdstukken
is het tekort aan opsporingscapaciteit voor milieu­
criminaliteit bij zowel de politie, de ILT als de
NVWA. Onderzoeken waarbij het risico op directe
slachtoffers groot is krijgen voorrang, waardoor
bepaalde vormen van fraude buiten schot blijven.
Als er geen onder­zoek wordt gedaan, blijft eveneens
onbekend welke en hoeveel fraude er plaatsvindt,
wat de gevolgen (kunnen) zijn en welke rol
Nederland daarbij speelt. Dit bij elkaar zorgt ervoor
dat we op sommige fraudevormen beperkt/geen
zicht hebben, terwijl er potentieel risico’s voor de
gezondheid van mens en dier zijn. Dat kan er toe
leiden dat bepaalde risico’s niet op tijd worden
gesignaleerd, waardoor er grotere problemen
ontstaan met (soms onomkeerbare) gevolgen.

﻿Samenvatting

10

Dreigingsbeeld milieucriminaliteit 2021

11

Overzicht gevolgen milieu­
criminaliteit
Aantasting fysieke of
psychische gezondheid
Mestfraude

Aantasting of bedreiging van milieu
of leefomgeving

Hinder, angst of onbehagen bij anderen Economische schade

Ondermijning

• Vermesting bedreigt natuur en biodiversiteit.
Door mestfraude staat de bescherming van de
kwetsbare waarden van natuur en gezondheid
onder druk.
• Bijdrage aan de stik­stofdepositie op Natura
2000-gebieden en stik­stofgevoelige habitattypen
door illegaal gehouden dieren
• Overbenutting van stik­stof en fosfaat in gebieden/
regio’s met een mestoverschot

• Onbehagen omwonenden

• Schade bij bonafide bedrijven door
oneerlijke concurrentie.
• Oneigenlijk gebruik subsidiegelden

• Monitoringssysteem meststromen
wordt ondermijnd
• Ondermijnend voor het stelsel
om de natuur en waterkwaliteit te
beschermen
• Gezag van de overheid ondermijnd

• Schade bij bonafide bedrijven door
oneerlijke concurrentie.
• Schending intellectuele eigendom bij
namaakmiddelen

• Aanzien van de overheid ondermijnd
• Imago van Nederland in het geding
door middelen die via NL in EUlanden
komen.

• Schade bij bonafide bedrijven door
oneerlijke concurrentie.
• Overheid draait op voor schade bij
bodemsanering.

• Lobby voor moeilijk te handhaven
regelgeving.
• Bedrijven hebben soms lokaal veel
invloed, bijv. via sponsoring.

Illegale gewas­
beschermings­middelen

• Verband met ziekte van Parkinson en
mogelijk andere ziekten

• Blijven zeer lang aanwezig in bodem en water.
• Aantasting van biodiversiteit, wo teruggang bijen.

Bodemketen

• Gezondheidsrisico bij werken
met bouwstoffen met gevaarlijke
componenten, w.o. fijnstof

• Vooral mogelijke gevolgen op lange termijn
• Bodemfuncties aangetast, w.o. drinkwaterwinning

• Onbehagen omwonenden, o.a. via
social media, is soms aanleiding voor
onder­zoek.

Afvalcriminaliteit

• Ernstige gevolgen voor individuen die
met stoffen in aanraking komen (asbest,
sloopschepen, etc.)
• Soms gevaar voor voedselveiligheid
• Gezondheidsklachten door fraude bij
covergisting

• Schade aan grondwater en drinkwatervoorziening.
• Vaak specifieke gevolgen per keten. W.o. vervuiling
van landbouwgrond door verfresten.

• Aanzienlijke onrust door afvalbranden. • Schade bij bonafide bedrijven door
oneerlijke concurrentie.
• Overheid draait op voor opruimen bij
faillissement bedrijven.
• Schade in euro’s voor samenleving
grootste van alle vormen van milieu­
criminaliteit

• Grijs gebied, legale bedrijven met
(deels) illegale praktijken.
• Overheid soms partij, bijvoorbeeld
i.v.m. werkgelegenheid of omdat het
belang van de activiteit groot is (zoals
afval ophalen).

Oliefraude

• Onbekend deel van ‘fijnstofdoden’ door
fraude. WHO: stille moordenaar.
• Gevaar voor bemanningen bij storingen
door verkeerde olie.

• Extra luchtvervuiling door verontreinigde
stookolie.

• Bij grote incidenten.

• Schade bij bonafide bedrijven door
oneerlijke concurrentie

• Grote bedrijven zoeken locaties op
met de zwakste regels.

• Ieder geëmitteerde ton CO₂equivalent kost de maatschappij
€ 57,00
• Schade bij bonafide bedrijven door
oneerlijke concurrentie
• Overheid loopt belastinginkomsten
mis.

• De Europese uitfaserings­doel­
stellingen worden niet gehaald.
• Sterke broeikasgassen blijven in
omloop met emissies tot gevolg.
• Beschikbaarheid illegale middelen
leidt tot uitstel van introductie
milieuvriendelijker alternatieven (laag
opwarmingspotentieel, natuurlijke
koudemiddelen).

Gefluoreerde
broeikasgassen

• Groot aandeel in klimaatverandering

ZZS

• Gezondheidsschade voor werknemers die • Stoffen dragen bij aan klimaatverandering,
er mee in aanraking komen. Veroorzaken
aantasting van ecosystemen en teruggang van
kanker en tasten o.a. hormoonsysteem en
biodiversiteit.
bloedsomloop aan.
• Combinaties van stoffen hebben naar verhouding
groter effect.
• Concentraties per stof nemen af maar er komen
veel stoffen bij. Gevolg ongewis.

• Recent aanzienlijke onrust en
mediapublicaties, o.a. over PFAS en
GenX.

Vuurwerkcriminaliteit

• Aanzienlijke schade en verwondingen door • Hoge concentraties fijnstof en zware metalen na
ongelukken en incidenten rond afsteken
ouden nieuw.
van zwaar vuurwerk.

• Illegaal vuurwerk, of het flitspoeder
• Schade bij bonafide bedrijven door
daarvan, wordt gebruikt bij plofkraken
oneerlijke concurrentie.
en bij aanslagen.

Wildlife crime

• Gaat vaak gepaard met overtredingen
tegen dierenwelzijn.

﻿Samenvatting

12

• Ernstige schade voor de biodiversiteit. Soorten
kunnen definitief verdwijnen.
• Illegale wildlife handel is waarschijnlijk een factor
in het ontstaan van epidemieën door zoönosen.

• Schade bij bonafide bedrijven door
oneerlijke concurrentie

• Schade bij bonafide bedrijven door
oneerlijke concurrentie.
• Vermengen van legale en illegale
handel.
Dreigingsbeeld milieucriminaliteit 2021

13

• Vuurwerkcriminaliteit mengt met
andere criminaliteit.
• Reputatieschade voor Nederland
doordat de aanpak te weinig prioriteit
krijgt.

Afkortingenlijst
AEC
AMvB
AR
BAL
Bia
BIBOB
BKL
BOA
BOD
BOR
BRZO
CBS
CCV
CI
CITES
CKI
Ctgb
DSO
EEA
EIA
EMPACT
EUTR
EVOA
FEK
FIOD
FLEGT
FP
GWP
HFK
IBC
ILT
IOD
IG
ISZW
JDS
LAP
LIEC
LMA
Ministerie IenW
Ministerie LNV
NOVI
NWVA
OBM
OD
OESO

﻿Afkortingenlijst

Afvalenergiecentrale
Algemene maatregel van bestuur
Algemene Rekenkamer
Besluit Activiteiten Leefomgeving
Besluit inzameling afvalstoffen
Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur
Besluit Kwaliteit Leefomgeving
Buitengewoon Opsporingsambtenaar
Bestuurlijk Omgevingsberaad
Besluit omgevingsrecht
Besluit Risico’s Zware Ongevallen
Centraal Bureau voor Statistiek
Centrum voor Criminaliteitspreventie en Veiligheid
Certificerende Instelling
Convention on International Trade in Endangered Species of wild Fauna and Flora
Certificerende en keurende instanties
College voor de toelating van gewas­beschermings­middelen en biociden
Digitaal Stelsel Omgevingsrecht
European Environment Agency
Environmental Investigation Agency
European Multidisciplinary Platform against Criminal Threats
European Union Timber Regulation
Europese Verordening Overbrenging Afvalstoffen
Fraude Expertise Knooppunt
Fiscale Inlichtingen en Opsporingsdienst
Forest Law Enforcement, Governance and Trade
Functioneel Parket
Global Warming Potential (CO2 equivalent)
Fluorkoolwaterstof
Isoleren, Beheersen en Controleren
Inspectie Leefomgeving en Transport
Inlichtingen en Opsporingsdiensten
Inspecteur Generaal
Inspectie Sociale Zaken en Werkgelegenheid
Justitieel Documentatiesysteem
Landelijk Afvalbeheersplan
Landeling Inlichtingen en Expertisecentrum
Landelijk Meldpunt Afvalstoffen
Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat
Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Voedselkwaliteit
Nationale Omgevingsvisie
Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit
Omgevingsvergunning beperkte milieutoets
Omgevingsdienst
Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling

14

PAS
PBL
PFAS
REACH
RIVM
Rud
RVO
RvS
SDG
SER
SMK
Sr
UNEP
UNODC
VDM
Vihb
VTH
Wabo
WBB
WED
WGN
Wm
ZZS

Programma Aanpak Stikstof
Planbureau voor de Leefomgeving
Poly- en perfluoralkylstoffen
Europese systeem voor registratie, evaluatie en toelating van chemische stoffen
Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu
Regionale Uitvoeringsdienst
Rijksdienst voor Ondernemend Nederland
Raad van State
Sustainable Development Goal
Sociaal Economische Raad
Strategische milieukamer
Wetboek van Strafrecht
United Nations Environment Programme
United Nations Office on Drugs and Crime
Vervoersbewijs Dierlijke Mest
Vervoeren, inzamelen, verhandelen en bemiddelen
Vergunningverlening, toezicht en handhaving
Wet Algemene Bepalingen Omgevingsrecht
Wet Bodembescherming
Wet op de Economische Delicten
Wet Gewasbeschermingsmiddelen en Biociden
Wet Milieubeheer
Zeer Zorgwekkende Stoffen

Dreigingsbeeld milieucriminaliteit 2021

15

Inhoudsopgave
Voorwoord3

Gelegenheden voor criminaliteit en ontdekte
criminaliteit58
3.5.1 Fraudevormen en modus operandi
59
3.5.2 Minimale omvang van fraude
64

2.2.3
2.2.4
2.2.5

Vergunningsverlening, toezicht
en handhaving: evaluaties en een
adviescommissie38
Het CCV-rapport ‘De markt de baas’
38
Onderzoek kwaliteitsborging bij de uitvoering
van VTH-taken
39
Problemen met de data in het VTH-stelsel 40
Het programma ‘Liever een goede buur!’ 41
Het advies van de Commissie Van Aartsen 43

2.3
2.3.1

De Green Deal en de Klimaatwet
45
Klimaatbeleid en klimaatwet in Nederland 46

3.7
3.7.1

2.2

Dankwoord4
2.2.1
2.2.2

Het dreigingsbeeld milieu­criminaliteit
in het kort
5
Enkele hoofdpunten uit het dreigingsbeeld 6
Milieucriminaliteit heeft ernstige gevolgen 7
Verwachtingen voor de toekomst
8
Conclusie10
Overzicht gevolgen milieu­criminaliteit 

12

Het streven naar een circulaire economie 46
Als er niets gebeurt loopt het
grondstoffenverbruik uit de hand
46
2.4.2 Grondstoffen hergebruiken zonder lekkage
naar illegale afvalstromen
47

Afkortingenlijst14
1
1.1
1.1.1
1.1.2
1.1.3
1.2
1.2.1
1.2.2

Inleiding
Milieu en milieu­criminaliteit
Recente milieu- en klimaatrapporten
Debatten in Nederland
Milieuwetgeving en milieu­criminaliteit

23
23
23
24
25

Milieucriminaliteit nader beschouwd
De definitie van milieu­criminaliteit
Milieucriminaliteit, georganiseerde
criminaliteit of organisatiecriminaliteit?

26
26

2.4
2.4.1

2.5

Conclusie48
Literatuur49

3.6
3.6.1
3.6.2
3.6.3

4.3
4.3.1
4.3.2
4.3.3

Gevolgen72
Gevolgen voor het milieu
72
Gevolgen voor de overheid
78
Gevolgen voor de economie
78

Verwachtingen voor de komende jaren
Voor realisatie milieudoelstellingen is
aandacht voor fraude van belang
3.7.2 Innovaties in handhaving

79
4.4
4.4.1
4.4.2
4.4.3
4.4.4
4.4.5

79
79

Samenvatting, conclusies, discussie en
aanbevelingen79
3.8.1 Kijken vanuit de benadeelde partij – het
inzichtelijk maken van de ecologische effecten
81
3.8.2 Ecologische effecten van - o.b.v.
Meststoffenwet - illegaal gehouden dieren 81
3.8.3 Fraude met aanvoer en afvoer van mest
82
3.8

DEEL 1
Dreigingen voor bodem en waterkwaliteit

26

Relevante wet- en regelgeving
88
Europese verordening 1107/2009
89
Europese verordening 2009/128
89
Wet gewas­beschermings­middelen
en biociden
89
4.3.4 Besluit gewas­beschermings­middelen en
biociden89
4.3.5 Regeling gewas­beschermings­middelen en
biociden89
4.3.6 Toelatingen89

3.5

Nieuwe ontwikkelingen
Internationale en nationale afspraken
terugdringen gebruik
4.5.2 Opkomst nieuwe importmethoden
4.5.3 Mogelijke verschuiving import
illegale middelen
4.5
4.5.1

4
Nog steeds een onverantwoord overschot:
mestfraude53
3.1
Beschrijving van de branche/keten/context 54
3.1.1 Onderliggende oorzaken mestfraude:
hoe komt Nederland aan zijn mest/
mineralenoverschot?55

4.1
4.1.1
4.1.2
4.1.3
4.1.4

Goudmijn voor criminelen: de handel in
illegale gewas­beschermings­middelen
85
Beschrijving van de context en omvang
85
Context85
Illegale middelen
86
Vraag naar illegale middelen
86
Omvang illegale markt
87

4.2
4.2.1
4.2.2
4.2.3
4.2.4

De keten
87
Producenten87
Import88
Handel en distributie
88
Gebruikers88

3

Opzet van het Dreigingsbeeld
Milieucriminaliteit 2021
28
1.4.1. Keuze van thema’s
29
1.4.2 Vraagstelling30
1.4.3 Leeswijzer31
Literatuur32
2
2.1
2.1.1
2.1.2

Relevante wet- en regelgeving
55
Betrokken instanties
56
Nieuwe ontwikkelingen
57
Introductie fosfaatrechtstelsel
57
Stikstofcrisis57
Onafhankelijke monsternemer
57
Private partijen
58

Thema-overstijgende ontwikkelingen
35
De Omgevingswet
35
De Omgevingswet in enkele hoofdzaken 35
Omgevingsvisie37

Inhoudsopgave

16

94
94
94

4.6.2
4.6.3
4.6.4
4.6.5
4.6.6
4.6.7

Gelegenheden voor criminaliteit en
gerealiseerde criminaliteit
95
Illegale handel is lucratief en de pakkans en
straffen zijn laag
95
Toelatingen en productie
95
Import96
Handel96
Gebruikers97
Illegaal gebruik bij de teelt van wiet
97
Handelaren97

4.7
4.7.1
4.7.2
4.7.3
4.7.4

Gevolgen97
Mens97
Dier en milieu
98
Economische schade
99
Overheid99

4.6.1

1.4

3.2
3.3
3.4
3.4.1
3.4.2
3.4.3
3.4.4

93

Literatuur83
4.6

De aanpak van milieu­criminaliteit
27
Het stelsel in het kort
27
De Strategische Milieukamer zet de lijnen uit
28
1.3.3 De Milieukamer weegt de zaken en verdeelt
de beperkte capaciteit
28
1.3
1.3.1
1.3.2

Betrokken instanties
90
Toezicht90
Nationale Intelligence Agenda
91
Internationale samenwerking
91
Vergunningen en certificeringen
91
Knelpunten92

Dreigingsbeeld milieucriminaliteit 2021

17

Verwachtingen voor de komende jaren 100
Toename illegaal gebruik door inspanningen
legaal gebruik terug te dringen?
100
4.8.2 Rol internet wordt groter
100

DEEL 2
Dreigingen gerelateerd aan de circulaire economie

4.8
4.8.1

6
4.9
4.9.1
4.9.2

Conclusies en aanbevelingen
100
Conclusies100
Aanbevelingen101
Literatuur102

5.

6.1
6.1.1
6.1.2
6.1.3
6.1.4

Afval bestaat toch wél: oude en nieuwe
dreigingen127
Beschrijving van de branche
128
De afvalketen en betrokken partijen
129
Afval­criminaliteit
130
Aard130
Omvang131

6.2
6.2.1
6.2.2
6.2.3
6.2.4

Relevante wet- en regelgeving
132
Definitie132
Voorschriften binnen de inrichting
132
Voorschriften buiten de inrichting
133
Relatie met niet-afval regelgeving
134

5.2.1
5.2.2
5.2.3
5.2.4
5.2.5
5.2.6

Bodem en bouwstoffen: Kan onze
bodem bouwen op de stoffen die er in
worden toegepast?
105
Context
105
Beschrijving van de keten
106
Ontdoen106
Bewerken 
108
Toepassen108
Hergebruik 
108
Transport109
Verwijdering109

5.3
5.4
5.5
5.5.1
5.5.2
5.5.3
5.5.4

Risico’s in de keten
109
Relevante wet- en regelgeving
110
Betrokken instanties
110
Publiek toezicht
111
Privaat toezicht
111
Knelpunten112
Oplossingen112

5.6
5.7
5.7.1

Nieuwe ontwikkelingen
Gelegenheden en verschijningsvormen
Concrete gelegenheden

112
113
113

6.5.1
6.5.2
6.5.3
6.5.4
6.5.5
6.5.6
6.5.7

5.8
5.8.4

Gevolgen118
Financiële schade
119

6.6
6.6.1

5.9
5.9.1
5.9.2

Verwachtingen voor de komende jaren 120
Circulaire economie
120
Omgevingswet120

6.6.2
6.6.3
6.6.4
6.6.5

5.10

Samenvatting, conclusie en aanbevelingen
121
Literatuur122

5.1
5.2

Inhoudsopgave

Betrokken bevoegde gezagen en toe­zicht­
houders134
6.4
Nieuwe ontwikkelingen
136
6.4.1 Loslaten voorzorgprincipe
136
6.4.2 Afbakening definitie
137
6.4.3 Administratieve lastenverlichting
137
6.3

6.5

18

Gelegenheden binnen de afval­stoffenketen
137
Complexe wet- & regelgeving
137
Oneigenlijk gebruik legale middelen
138
Kostenvermijding139
Papieren werkelijkheid
139
Spelers in de keten
140
Financieel gewin
142
Marktwerking142
Gevolgen143
Aantasten fysieke of psychische gezondheid
143
Aantasting milieu
143
Angst, hinder en onbehagen
143
Financiële schade
144
Ondermijning144

Verwachtingen voor de komende jaren 145
Toekomstige risicovolle afval­stoffen zonder
verwerking145
6.7.2 Investering in toezichthoudende instanties
145
6.7.3 Wet- en regelgeving
145
6.7.4 Financiële zekerheid
146

Relevante wet- en regelgeving 
Uitfasering HFK’s
Beperkingen voor het op de markt
brengen en regulering gebruik
8.2.3 Nederlandse wetgeving

6.7
6.7.1

6.8

Samenvatting, conclusies en aanbevelingen
146
Literatuur148

7

Blenden van scheepsbrandstof “Afval gaat
de lucht in”
151
Beschrijving van de branche/ keten / context

151
Relevante wet- en regelgeving
153
Betrokken instanties
154
Nieuwe ontwikkelingen
154
Gelegenheden voor criminaliteit en
gerealiseerde criminaliteit
156
Gevolgen 
158
Verwachtingen voor de komende jaren 159
Conclusies en aanbevelingen
159
Literatuur160

7.1
7.2
7.3
7.4
7.5
7.6
7.7
7.8

8.2
8.2.1
8.2.2

Betrokken instanties en private partijen 170
Nationaal170
Internationaal170
ILT programma ‘minder broeikasgassen’ 170

8.4

Gelegenheden voor criminaliteit en
gerealiseerde criminaliteit
Opkomst illegale handel
Illegaal op de markt brengen
De keten
Een nieuw fenomeen
Omvang illegale handel

Knelpunten toezicht en handhaving
Illegale import
Niet-navulbare cilinders
Internationale en grens­
overschrijdende thematiek
8.5.4 Prioriteit en sanctionering binnen de EU
8.5
8.5.1
8.5.2
8.5.3

8.6
8.7
8.8
8.8.1

171
171
172
172
173
173
174
174
174
174
175

Gevolgen175
Nieuwe ontwikkelingen
175
Conclusies en aanbevelingen
176
Aanbevelingen177
Literatuur177

8

Klimaatverandering laat deze criminelen
koud: de illegale handel in F-gassen
165
8.1
F-gassen: context, branche en keten
166
8.1.1 Synthetische koudemiddelen
166
8.1.2 Beschrijving branche en keten
167

Dreigingsbeeld milieucriminaliteit 2021

169
169

8.3
8.3.1
8.3.2
8.3.3

8.4.1
8.4.2
8.4.3
8.4.4
8.4.5

DEEL 3
Dreigingen voor de veiligheid

168
168

19

Zeer zorgwekkende stoffen; is het
criminelen ook een zorg?
179
9.1
Beschrijving van de context en omvang 180
9.2
Beschrijving van de keten 
182
9.3
Relevante wet- en regelgeving en beleid 182
9.4
Vergunningverlening-, toezicht -en
handhaving185
9.5
Nieuwe Ontwikkelingen
186
9.5.1 Beleidsmatige ontwikkeling
186
9.5.2 Ontsluiting van informatie
187
9.5.3 POP’s187

10.2 Relevante wet- en regelgeving
204
10.2.1 Pyrorichtlijn204
10.2.2 Wet milieubeheer en Vuurwerkbesluit
205
10.2.3 Regeling aanwijzing consumenten- en

10.4 Ontwikkelingen208
10.4.1 Toename inbeslagname illegaal vuurwerk 208
10.4.2 Ram- en plofkraken
209
10.4.3 Voetbalwedstrijden209
10.4.4 Aanslagen209
10.4.5 Vuurwerkverbod en Corona
209
10.4.6 Strafrechtelijke onderzoeken
210
10.4.7 Trends210

9.6.7
9.6.8

Gelegenheden voor criminaliteit en
gerealiseerde criminaliteit
188
Risico’s met Pesticiden
188
Reach191
Risico’s met POP’s
192
Wegmengen en opbulken van gevaarlijke
stoffen in (afval-)stromen
192
Netwerken192
Risico’s in het kader van de Wet vervoer
gevaarlijke stoffen
192
Risico’s bij BRZO-bedrijven
193
Risico’s met precursoren
194

9.7
9.8
9.9
9.9.1

Gevolgen195
Verwachtingen voor de komende jaren 195
Conclusies en aanbevelingen
196
Aanbevelingen196

9

9.6
9.6.1
9.6.2
9.6.3
9.6.4
9.6.5
9.6.6

Literatuur

theatervuurwerk (RACT)
10.2.4 Effecten verschillen in wetgeving

205
205

10.3 Betrokken instanties
10.3.1 Nationale samenwerking
10.3.2 Internationale samenwerking
10.3.3 Belemmerende factoren

206
206
206
207

10.5 Gelegenheden voor vuurwerkcriminaliteit211
10.5.1 Aard en omvang van vuurwerkcriminaliteit

212
10.5.2 Digitale handel
214
10.6 Gevolgen214
10.6.1 Milieuschade, emissie lucht, bodem, riool 215
10.6.2 Financiële schade
215
10.6.3 Maatschappelijke schade
215
10.6.4 Gezondheidsschade216
10.6.5 Geweld tegen hulpverleners en overlast 216

197

10

Vuurwerk: steeds zwaarder vuurwerk en
zwaardere criminaliteit
201
Legaal en illegaal vuurwerk
201
10.1 Beschrijving van de keten
202
10.1.1 Productie en importeurs
203
10.1.2 Opslag203
10.1.3 Handel en transport
203
10.1.4 Verkoop204

Inhoudsopgave

10.7 Verwachtingen voor de komende jaren 217
10.7.1 Toenemende vraag naar zwaar vuurwerk 217
10.7.2 Toename hoeveelheid zwaar vuurwerk 217
10.7.3 Toename misbruik ‘knalvuurwerk’
218
10.7.4 Toename digitale handel
218
10.8 Conclusies en aanbevelingen
10.8.1 Criminelen hebben vuurwerk gevonden
10.8.2 Illegaal vuurwerk jaar na jaar zwaarder
10.8.3 Vraag illegaal vuurwerk zal toenemen
10.8.4 Internationale samenwerking
10.8.5 Geld afpakken

20

Literatuur

219

11.6 Gevolgen235
11.6.1 Aantasting van de rechtsstaat
235
11.6.2 Economische schade
235
11.6.3 Verwachtingen van de overheid
236
11.6.4 Onherstelbare gevolgen voor de natuur 236
11.6.5 Ecosysteemdiensten237
11.6.6 Zoönoses en dierziekten
237
11.6.7 Verborgen leed
238

DEEL 4
Dreigingen voor de biodiversiteit

11

Wildlife crime

225

11.1 Beschrijving keten
225
11.1.1 Wildlife crime
225
11.1.2 Achtergrond226
11.1.3 Keten227
11.1.4 Omzet229

11.7 Verwachtingen komende jaren
238
11.7.1 Criminaliteitsrelevante factoren
238
11.7.2 Ontwikkelingen in bestrijding wildlife crime

238

11.2 Relevante wet- en regelgeving
229
11.2.1 CITES229
11.2.2 EUTR229
11.2.3 Nederlandse wetgeving
229

11.8 Conclusies en aanbevelingen
239
11.8.1 Impact en rol
239
11.8.1 Complexiteit239
11.8.2 Kennis onvoldoende
240
11.8.3 Online handel
240
11.8.4 Tegengaan wildlife crime
240
11.8.5 Vergroten prioriteit
240

11.3 Betrokken instanties
230
11.3.1 CITES230
11.3.2 CITES-analyse en interventiestrategie
230
11.3.3 Houtverordening en FLEGT-verordening 230
11.3.4 Internationaal230

Literatuur

11.4 Nieuwe ontwikkelingen
231
11.4.1 Internationaal231
11.4.2 Nationaal232
11.5 Aard en omvang
232
11.5.1 Wereldwijde omvang
232
11.5.2 Omvang in Nederland
232
11.5.3 Algemene kenmerken
233
11.5.4 Overtreders234
11.5.5 Motieven234
11.5.6 Verdienmodel234
11.5.7 Modus operandi
235

218
218
218
218
218
219

Dreigingsbeeld milieucriminaliteit 2021

21

241

1

1 Inleiding
Rudie Neve
sindsdien altijd aandacht heeft in de publieke opinie
(Meadows, 1972). Sindsdien zijn er vele rapporten
verschenen, wat niet heeft kunnen voorkomen dat
we ons momenteel in een serieuze ‘klimaatcrisis’
bevinden. Hierover zijn in 2020 drie belangrijke
(inter)nationale rapporten verschenen. Terwijl ten
tijde van de Club van Rome vooral alarm werd
geslagen, wordt er nu sterk gekeken naar het beleid
van de overheid, dat volgens de auteurs ernstig
tekort schiet, vooral wat betreft de implementatie,
zoals blijkt uit het volgende korte overzicht.

Op verzoek van de Strategische Milieukamer
(SMK) heeft een projectteam van medewerkers
van ILT-IOD, NVWA-IOD, Omgevingsdiensten
en de Nationale Politie een Dreigingsbeeld
Milieucriminaliteit vervaardigd.
In dit openbare eindrapport wordt milieu­criminaliteit
in brede zin door de betrokken partijen onder de
aandacht gebracht als een vorm van criminaliteit
met ernstige gevolgen voor de leefomgeving, de
volksgezondheid en de maatschappij. Hierbij worden
geselecteerde vormen van milieu­criminaliteit nader
uitgediept in termen van gelegenheidsstructuren,
modi operandi en aanknopingspunten voor
preventie en aanpak. Het eindrapport kan daarmee
een rol spelen bij het verder ontwikkelen van het
beleid betreffende de aanpak van milieu­criminaliteit
door de SMK en de aangesloten partijen.1
Voordat de opzet van dit Dreigingsbeeld wordt
gepresenteerd in paragraaf 1.4, worden enkele
algemene begrippen aan de orde gesteld (1.1)
en wordt dieper ingegaan op het begrip milieu­
criminaliteit (1.2). In paragraaf 1.3 wordt in het
kort het stelsel voor de aanpak van milieu­
criminaliteit beschreven.

1.1.1 Recente milieu- en klimaatrapporten
Volgens het rapport European environment state and
outlook 2020 neemt de teruggang van biodiversiteit
dramatische vormen aan. De auteurs spreken
zelfs van aanwijzingen dat een zesde golf van
uit­sterven van soorten er aan komt, en dat
geheel door menselijk toedoen (EEA, 2020).3
Er is niets minder nodig dan een transformatie
van de maatschappelijke systemen die de druk
op omgeving, klimaat en volksgezondheid
veroorzaken. De EEA4 signaleert dat het niet schort
aan beleid en beleidsdoelstellingen maar wel aan de
implementatie daarvan. Op een aantal deelterreinen
zoals het gebruik van hulpbronnen, voorkoming
van het ontstaan van afvalstoffen en biodiversiteit
ontbreekt het zelfs nog aan bindende kwantitatieve
targets (EEA, 2020).
Ook de in 2020 verschenen Global Biodiversity
Outlook 5 rapporteert een afname van de bio­
diversiteit in een ongekend tempo. In het Japanse
Aichi werden twintig biodiversiteitsdoelen gesteld,
waarvan er slechts zes ‘gedeeltelijk’ zijn behaald.

1.1 Milieu en milieu­criminaliteit
Sinds de jaren zestig maken veel mensen zich zorgen
over het milieu en in die tijd zijn ook de eerste
milieuactiegroepen opgericht.2 In 1968 werd de
Club van Rome opgericht en het door deze groep
wetenschappers gemaakte rapport ‘Grenzen aan
de groei’ zorgde er mede voor dat het onderwerp

1
2
3

4

11Afkortingenlijst

22

Behalve de in het projectteam betrokken partijen maakt ook de Inspectie Sociale Zaken en Werkgelegenheid deel uit van de Strategische
Milieukamer. De voorzitter van de SMK is de Hoofdofficier van het Functioneel Parket.
Zo werd in 1963 in Vlaardingen de ‘Vereniging tegen Luchtverontreiniging in en om het Nieuwe waterweggebied’ opgericht, naar eigen
zeggen de oudste milieuactiegroep die nog steeds bestaat. Geraadpleegd 21 april 2021, van https://www.vtm-milieu.online/over-vtm/
Na vijf eerdere extinction events wordt door wetenschappers gesteld dat er een zesde, het Holocene extinction event gaande is, waarbij
soorten versneld uitsterven ten gevolge van het optreden van de mens. Het holoceen wordt ook wel aangeduid als het antropoceen.
(The Guardian, 10 juli 2017). Geraadpleegd 26 maart 2021, van https://www.theguardian.com/environment/2017/jul/10/earths-sixth-massextinction-event-already-underway-scientists-warn
Europees Milieu Agentschap (European Environment Agency).

Dreigingsbeeld milieucriminaliteit 2021

23

Dit betreft dan of er maatregelen zijn genomen ter
implementatie van de afspraken en niet zo zeer of
deze ook effect hebben. Het ziet er naar uit dat de
biodiversiteit verder gaat afnemen en dat vooral
inheemse volkeren en lokale gemeenschappen de
dupe zullen zijn, doordat die voor hun leefwijze
van de diversiteit afhankelijk zijn (Secretariat of the
Convention on Biological Diversity, 2020).
In eigen land verscheen de ‘Balans van de
leefomgeving 2020’, waarin benadrukt wordt dat
we voor grote vraagstukken staan op het gebied
van klimaat, biodiversiteit, ruimtelijke kwaliteit en
grondstoffengebruik. De overheid zal een regierol
moeten hebben om de verdeling van de lusten en
lasten tussen verschillende categorieën binnen
de huidige generaties en die tussen de huidige en
toekomstige generaties vorm te geven. De teneur
van het rapport is dat er veel in gang is gezet maar
dat er nog veel meer moet gebeuren om de gestelde
doelen te behalen. Dat die doelen gesteld zijn en
dat de problemen op de kaart zijn gezet is op zich al
winst (PBL, 2020).
Het besef dat maatregelen om het klimaat en het
milieu te redden dringend noodzakelijk zijn, mede
op basis van deze rapporten, leidt tot een druk
om steeds nieuwe milieuwetten- en regels in te
voeren, en subsidieregelingen voor de invoer van
milieuvriendelijke producten of productiewijzen.
Hierdoor kunnen nieuwe elegenheidsstructuren voor
milieucriminelen worden gecreëerd. In Hoofdstuk 2
wordt aandacht besteed aan nieuwe wet- en
regelgeving.

door de intensivering van de landbouw, waarvoor
al lang werd gewaarschuwd5 en door de toename
van het verkeer. Het RIVM meldde in 2019 dat in 118
van de 161 Nederlandse Natura 2000-gebieden de
‘kritische depositiewaarden’ wordt overschreden
(commissie Remkes, 2019).6 Het Programma
Aanpak Stikstof (PAS), dat door de overheid
opgezet was nadat diverse door milieugroepen
aangespannen rechtszaken werden verloren, werd
ongeldig verklaard door de Raad van State.7 Dit
leidde er toe dat een aanzienlijk aantal lopende
vergunningsaanvragen moest worden stopgezet en
dat nieuwe aanvragen niet in behandeling konden
worden genomen. De op de uitspraak volgende
discussie over vermindering van de uitstoot door de
landbouw leidde tot grote protestacties van boeren
en bouwondernemers.
Terugdringen CO2 uitstoot
In de ‘Urgenda klimaatzaak’ van 2015 oordeelde
de rechtbank dat de Staat de verplichting heeft
om de uitstoot van broeikasgassen in 2020 met
25% te reduceren ten opzichte van 1990 (Urgenda.
nl). In hetzelfde jaar werd in het akkoord van Parijs
internationaal overeen gekomen om de uitstoot
van CO2 tegen te gaan om de klimaatverandering
te beperken. De afspraak is dat de CO2 uitstoot
wordt gehalveerd in 2030. In Nederland werd een
klimaatberaad opgezet onder leiding van ex-minister
Ed Nijpels. Resultaat was het klimaatakkoord, na
veel discussie gesloten in 2019, dat voorziet in onder
andere investeren in zonne-energie, windenergie
en aardwarmte, sluiting van kolencentrales en
terugdringen van de uitstoot van methaan in
de melkveehouderij.

1.1.2 Debatten in Nederland
Er spelen in Nederland verschillende debatten die
raken aan het milieu en milieu­criminaliteit. We
lichten er kort enkele zaken uit: de ‘stik­stofcrisis’,
het gebruik van biomassa, terugdringen van de CO2
uitstoot en de PFAS-problematiek.

Biomassa van oplossing tot splijtzwam
In het Klimaatakkoord wordt biomassa gezien als
één van de oplossingen voor het terugdringen van
de CO2 uitstoot. ‘Biomassa is plantaardig en dierlijk
materiaal dat gebruikt kan worden als brandstof
of grondstof.’8 Deze ‘hernieuwbare’ brandstoffen
kunnen binnen relatief korte tijd, enkele tientallen
jaren in geval van hout, weer worden aangevuld.

De stik­stofcrisis
De stik­stofproblematiek komt er kort gezegd op
neer komt dat een teveel aan stik­stofverbindingen
in de atmosfeer ecosystemen kan verstoren, vooral
in natuurgebieden. De uitstoot wordt veroorzaakt

Wat vooral in het oog springt is de weerstand
die biomassa inmiddels oproept, zoals rond een
biomassa-energiecentrale van Vattenfall die met
subsidie van de overheid in Diemen gebouwd zou
worden. Tegenstanders vrezen ontbossing door het
gebruik van houtpellets.9
Door het OM werd de sector in het televisie­
programma De vuilnisman omschreven als een
‘toverdoos’ vanwege de gelegenheid om illegale
afvalstromen in de installaties te laten verdwijnen.10
Ex-minister Veerman stelde in hetzelfde programma
dat het wegwerken van het mestoverschot ongeveer
15 jaar geleden een belangrijkere rol speelde bij
het promoten van covergisting dan de opbrengst
van het biogas op zich. Het werd echter voor de
maatschappelijke acceptatie niet handig geacht
om het ook zo te presenteren. Het wegmengen van
afvalstoffen via covergisting komt aan de orde in
hoofdstuk 6 van dit Dreigingsbeeld.11
PFAS problematiek
De afkorting PFAS staat voor poly- en
perfluoralkylstoffen. Dit zijn door de mens
gemaakte stoffen die in veel producten worden
toegepast, maar van nature niet in het milieu
voorkomen. Enkele jaren geleden waren deze
stoffen nog niet bekend en inmiddels blijken ze
door emissies en incidenten overal in het milieu
te zijn terechtgekomen.12 Het stellen van nieuwe
normen dreigt onder andere bouwprojecten in
problemen te brengen.13 Deze zeer zorgwekkende
stoffen komen aan de orde in hoofdstuk 9 van
dit Dreigingsbeeld.

6
7
8

Geraadpleegd 27 maart 2021, van https://www.volkskrant.nl/nieuws-achtergrond/ons-mestprobleem-is-al-meer-dan-vijftig-jaar-oud-destik­stofcrisis-is-een-groot-deja-vu~b652bf32/?referrer=https%3A%2F%2Fwww.google.nl%2F
Geraadpleegd 26 maart 2021, van https://www.rivm.nl/grafietregen-en-gezondheid-2019
Geraadpleegd 22 april 2021, van https://www.raadvanstate.nl/stik­stof/
Geraadpleegd 28 maart 2021, van https://www.klimaatakkoord.nl/themas/biomassa

1 Inleiding

24

Milieucriminaliteit is in Nederland al sinds tientallen
jaren als een serieus maatschappelijk probleem
erkend (Van der Meer, 1994a, 1994b; Van den
Berg, 1995a, 1995b; Bruinsma & Bovenkerk, 1996;
Spapens, 2012, 2016) en krijgt iets meer recentelijk
ook internationaal aanzienlijke aandacht. Daarbij
gaat het in de internationale arena vaak om wildlife
crime, zoals de illegale handel in ivoor en hout van
beschermde boomsoorten (UNODC, 2016), maar
daarnaast zijn diverse andere vormen van belang,
zoals afvalcriminaliteit (Nellemann et al., 2016).
In de meest recente Serious Organised Crime Threat
Assessment (SOCTA) van Europol wordt kort wildlife
crime en waste and pollution crime genoemd (Europol,
2021, p. 54). Een ander Europees agentschap,
Eurojust, openbaarde onlangs een rapport waarin de
belangrijkste conclusie luidt dat milieu­criminaliteit
zich snel uitbreidt en hele ecosystemen bedreigt. Met
sommige vormen van milieu­criminaliteit kunnen
enorme bedragen worden verdiend en de kans

1.1.3 Milieuwetgeving en milieu­criminaliteit
Klimaatverandering en de slechte staat van het
milieu worden voor het overgrote deel veroorzaakt
door legale economische activiteiten waarvoor
veelal een vergunning is verstrekt. Milieuwetgeving
is er op gericht om deze activiteiten zodanig aan
banden te leggen dat de belasting van de omgeving
binnen door de overheid bepaalde grenzen blijft.
De milieuwetgeving kwam tot ontwikkeling in de
jaren 60. Eerder waren er al de Natuurschoonwet

9
5

(1928) en de Vogelwet (1936). In 1962 trad een wet
in werking over Bestrijdingsmiddelen en in 1967
de Natuurbeschermingswet.14 De regelgeving op
het gebied van milieu is sterk gegroeid, mede naar
aanleiding van een aantal grote ‘milieuschandalen’
die in de jaren tachtig en negentig aan het licht
kwamen, zoals Lekkerkerk, Uniser en de TCR-zaak,
die alle te maken hadden met het dumpen of lozen
van chemisch- of olieafval (Van den Anker, 1997;
Spapens, 2012).
Inmiddels is een ingewikkeld geheel van
milieuwetgeving ontstaan. De Omgevingswet, die
in hoofdstuk 2 aan de orde komt, is er op gericht
om de wetten en regels beter hanteerbaar te maken
voor burgers, bedrijven en overheid. Een eerdere
vereenvoudiging van de uitwaaierende wetgeving
was de invoering van de Wet Milieubeheer in 1993.
Als mensen zich bij economische activiteiten aan de
wet- en regelgeving houden dan brengt dat vaak
aanzienlijke kosten met zich mee. Omgekeerd kan er
dus veel geld worden bespaard door dit achterwege
te laten, waarmee de bulk van de milieu­criminaliteit
geduid is.

10
11
12
13
14

Geraadpleegd 2 mei 2021, van https://www.parool.nl/amsterdam/vattenfall-wacht-met-bouw-biomassacentrale-diemen-tot-uitsluitselpolitiek~bd59de76/
KRO-NCRV.nl 21 maart 2021. Geraadpleegd 22 april 2021, van https://kro-ncrv.nl/persberichten/de-vuilnisman-de-toverdoos.
Over de illegale praktijken bij covergisting: zie Spapens, 2016 en Neve et al., 2012, hoofdstuk 8).
Geraadpleegd 22 april 2021 van https://www.rivm.nl/pfas
Geraadpleegd 22 april 2021, van https://nos.nl/artikel/2305828-na-stik­stof-nieuw-probleem-voor-bouwsector-pfas.html
Geraadpleegd 21 april 2021, van https://www.natuurnet.nl/thema/natuurwetgeving.html

Dreigingsbeeld milieucriminaliteit 2021

25

om met justitie in aanraking te komen wordt als
zeer laag ingeschat. Als het toch gebeurt vallen de
straffen veelal laag uit.15
Op wereldschaal gaan er vele miljarden om in de
verschillende vormen van milieu­criminaliteit en
algemeen wordt aangenomen dat de omvang
blijft groeien.16
Een overzicht van zaken die aan Eurojust werden
gemeld laat zien dat het vooral gaat om afval­
criminaliteit, illegale handel in bedreigde soorten,
vervuiling en illegale handel in gevaarlijke stoffen
(Eurojust, 2021). In Nederland worden deze
vormen van milieu­criminaliteit, maar ook vele
andere aangetroffen.17

Sinds 2012 wordt in het Dreigingsbeeld
Milieucriminaliteit de volgende definitie gehanteerd:
‘Milieucriminaliteit omvat straf­rechtelijk, bestuursrechtelijk
en/of moreel verwijtbaar gedrag op het terrein van de
milieuwet- en regelgeving die (aannemelijk) milieuschade tot
gevolg heeft en waarmee tegelijkertijd (bedrijfs) economisch
voordeel en/of immaterieel gewin wordt nagestreefd.’
(Neve, 2012, p. 8).
De definitie is gebaseerd op die van den Berg (1995,
p. 32), die iets is uitgebreid door de toevoeging van
‘moreel verwijtbaar gedrag’ en ‘immaterieel gewin’,
mede geïnspireerd door de reflecties van den Anker
(1999, par. 2.6.3). Hiermee wordt tot uitdrukking
gebracht dat in het kader van het dreigingsbeeld
en de aanpak van milieu­criminaliteit zaken in beeld
kunnen komen die (nog) niet in verbodsbepalingen
zijn verwerkt maar die door de betrokken partijen
als onwenselijk worden gezien. Hoewel het
milieucriminelen vrijwel altijd om financieel gewin
gaat, wordt dit in deze definitie dus niet als een
noodzakelijke voorwaarde gezien om onder het
concept te vallen. De definitie die hier gehanteerd
wordt kan dus gezien worden als een middenweg
tussen een zuiver ‘legalistische’ (criminaliteit is wat
verboden is) en die van de ‘green criminology’.

1.2 Milieucriminaliteit nader
beschouwd
Milieucriminaliteit betreft een breed scala aan sterk
van elkaar verschillende fenomenen, variërend van
afvaldumping (al dan niet in ontwikkelingslanden)
tot illegale import van gewas­beschermings­middelen
en het niet naleven van veiligheidsvoorschriften
in risicobedrijven.

1.2.1 De definitie van milieu­criminaliteit
In veel rapporten over milieu­criminaliteit wordt geen
definitie gegeven, maar verwezen naar de praktijken
die door milieuwetgeving strafbaar zijn gesteld. Zo
wordt op de website van Europol een aantal soorten
milieu­criminaliteit genoemd, waarbij de nadruk ligt
op criminaliteit gepleegd door ‘organised crime groups’,
die daarmee bedragen binnenhalen die vergelijkbaar
zijn met die voor drugshandel, terwijl de pakkans
en straffen aanmerkelijk lager zijn.18 Vanuit de green
criminology wordt minder gekeken naar wat straf­
rechtelijk als criminaliteit wordt aangemerkt, maar
staat vooral de schade aan de leefomgeving centraal.
Zo wordt de enorme schade aan de biodiversiteit
door het leegvissen van de oceanen tot milieu­
criminaliteit bestempeld, hoewel dit niet strafbaar is
gesteld (White, 2011).

15

16
17
18

Strafbaarstelling van dergelijke delicten is veelal
geregeld via de Wet op de Economische Delicten
(WED), maar ook het straf­recht speelt vaak een rol,
bijvoorbeeld waar sprake is van valsheid in geschrifte
(artikel 225 Sr) dat vaak een rol speelt bij allerlei
vormen van milieu­criminaliteit.

1.2.2 Milieucriminaliteit,
georganiseerde criminaliteit of
organisatiecriminaliteit?
Milieucriminaliteit omvat een breed scala aan
verschijnselen, waarvan een deel meer gezien
kan worden als ‘organisatiecriminaliteit’ (zoals
delicten gepleegd door medewerkers of managers
van legale bedrijven of organisaties) terwijl er ook

Zie ook het interview dat coördinerend milieuofficier Rob de Rijck had met het Algemeen Dagblad in juli 2020. Geraadpleegd 9 november
2020, van https://www.ad.nl/binnenland/milieucriminelen-komen-te-makkelijk-weg-zegt-om-duizenden-euro-s-boete-stelt-niksvoor~a567ceba/
Hierbij wordt verwezen naar Interpol-UNEP (2016). De daar genoemde omzet van 91 à 259 miljard Dollar en groei van 5 à 7 % is ontleend
aan Nellemann, 2014.
Voor uitvoerige overzichten zie Neve, Liezen, Nieuwdorp, Redder & Van der Zon (2012) en Spapens (2016).
Bij Europol ligt dus minder de nadruk op organisatiecriminaliteit, die in de volgende paragraaf aan de orde komt. Geraadpleegd 26 maart
2021, van https://www.europol.europa.eu/crime-areas-and-trends/crime-areas/environmental-crime

1 Inleiding

26

milieu­criminaliteit in de verschillende branches.
Dergelijke inzichten kunnen weer ingezet worden
bij de preventie, ofwel het voorkómen van milieu­
criminaliteit.

vormen zijn die meer weg hebben van ‘traditionele’
georganiseerde criminaliteit, zoals de illegale
handel in bedreigde soorten en de smokkel van
verboden pesticiden.
Een van de eerste publicaties waarin milieu­
criminaliteit aan de orde kwam behandelde afval­
criminaliteit in het kader van een overzicht van de
georganiseerde criminaliteit. De auteur vindt de
vraag of het hier om georganiseerde criminaliteit of
‘maffia’ gaat niet zo interessant:
Ons gaat het om de vraag of in deze tak van handel zich
misdaadondernemingen gevestigd hebben die achter
een schijn van wettigheid door wetschendingen geld
verdienen. Daarbij gaat het ons niet om in de marge
van hun bedrijfsvoering knoeiende bedrijven, maar om
ondernemingen wier winstgerichte bedrijfsvoering juist
op het plegen van dit soort strafbare feiten gebouwd is.
(Van Duyne, Kouwenberg & Romeijn, 1990, p. 101).

Over het stelsel van vergunningverlening, toezicht
en handhaving (VTH) zijn de afgelopen periode
meerdere evaluatierapporten verschenen die in
hoofdstuk 2 aan de orde komen. Hier beperken we
ons tot een beknopte beschrijving.

1.3.1 Het stelsel in het kort
Het toezicht op de naleving van de milieuwetgeving
is voor een belangrijk deel neergelegd bij de
vergunningverlenende instanties. Dit zijn veelal
lokale en regionale overheden (gemeenten en
provincies) die deze taak vaak gemeenschappelijk
hebben uitbesteed aan de Omgevingsdiensten.
Deze beschikken in principe ook over Buitengewoon
Opsporingsambtenaren (BOA’s), die proces-verbaal
kunnen opmaken in geval van overtreding van
de regels.
De belangrijkste landelijke toezichthouders
op de naleving van de milieuwetgeving zijn de
Nederlandse Voedsel en Waren Autoriteit (NVWA)
en de Inspectie Leefomgeving en Transport
(ILT). Daarnaast is de Inspectie Sociale Zaken
en Werkgelegenheid (ISZW) soms van belang,
waar naleving van milieuregels raakt aan de
arbeidsomstandigheden op bedrijven. Waar er
overlap ontstaat tussen naleving van milieuregels
en belastingen kan ook de Belastingdienst van
belang zijn als toezichthoudende instantie. De
Douane als onderdeel van de Belastingdienst
houdt toezicht op het goederenverkeer aan de
grenzen. Alle toezichthouders beschikken over
een eigen opsporingsdienst. Bij de ILT, de NVWA
en de Belastingdienst wordt deze aangeduid
als de Inlichtingen en Opsporingsdienst (IOD),
vandaar ILT-IOD, NVWA-IOD en FIOD (Fiscale
Inlichtingen en Opsporingsdienst). Samen met
ISZW-DO (Directie Opsporing) vormen zij de
Bijzondere Opsporingsdiensten (BOD-en). In
de Wet op de Bijzondere Opsporingsdiensten is
geregeld dat de BOD-en ressorteren onder de
betreffende vakministeries. Behalve de BOD-en zijn
de milieuteams van de tien Regionale Eenheden
en van de Landelijke Eenheid van de Nationale
Politie betrokken bij de aanpak van milieu­
criminaliteit. Verder zijn binnen de basisteams van
de Nationale Politie bepaalde politiefunctionarissen

Dit laat uiteraard onverlet dat milieu­criminaliteit
gepleegd kan worden binnen het kader van legale
bedrijven, en de in deze categorie gepleegde
delicten zouden volgens de auteurs dus buiten de
‘georganiseerde criminaliteit’ vallen, en dus onder
de organisatiecriminaliteit.
Recentelijk pleitte Eurojust er juist voor om milieu­
criminaliteit aan te merken als georganiseerde
criminaliteit, vooral omdat er dan zwaardere
opsporingsmiddelen kunnen worden ingezet
(Eurojust, 2021). Eurojust gaat verder niet in op de al
door Van Duyne genoemde discussie die dus al zeker
dertig jaar speelt. Uit de genoemde voorbeelden
van milieu­criminaliteit valt af te leiden dat de
internationale politieorganisaties zich inderdaad
vooral richten op vormen van milieu­criminaliteit
die door ‘organised crime groups’ worden
gepleegd, zoals wildlife crime en illegale afvalhandel
(Europol, 2021).

1.3 De aanpak van milieu­
criminaliteit
Het is niet mogelijk om milieu­criminaliteit helemaal
uit te bannen, maar alle betrokken partijen streven
er naar om er door toezicht en handhaving, en zo
nodig door opsporingsonder­zoek, paal en perk
aan te stellen. Strafrechtelijk onder­zoek is er op de
eerste plaats op gericht om de daders te straffen,
maar het heeft ook een signaalfunctie en levert
informatie op over de gelegenheidsstructuren voor

Dreigingsbeeld milieucriminaliteit 2021

27

afzonderlijk met het OM besproken. De zaken van
de ILT-IOD op het terrein van transportcriminaliteit
worden eveneens afzonderlijk met het
OM besproken.
Bij de weging van zaken moet de schaarste aan
capaciteit altijd in beschouwing worden genomen.
Milieuzaken zijn vaak langdurig en kosten veel
capaciteit, mede door de lange doorlooptijden.
Deze wordt inmiddels onderkend door de regering,
zoals bijvoorbeeld blijkt uit de aanbiedingsbrief
bij het programma ‘Liever een goede buur!’,
waarin verbeteringen worden aangekondigd
(Kamerstukken II, 22343, nr. 293, zie ook paragraaf
2.2.4). De minister van LNV meldde in een brief
dat er spanning zit op de capaciteit bij de NVWA
(Kamerstukken II, 33835, nr. 171).

belast met het thema milieu, de zogenaamde
‘taakaccenthouders’ milieu. Alle straf­rechtelijke
onder­zoeken worden uiteraard uitgevoerd onder
leiding van het OM, in het geval van milieu­
criminaliteit door Officieren van Justitie van het
Functioneel Parket.

1.3.2 De Strategische Milieukamer zet de
lijnen uit
De straf­rechtelijke aanpak van milieu­criminaliteit
vindt plaats onder leiding van het Functioneel
Parket, dat naast milieu­criminaliteit ook de
aanpak van fraude als taak heeft. Vanwege de
complexe institutionele context met betrokkenheid
van diverse ministeries, inspectiediensten en
opsporingsinstanties is een coördinerend orgaan in
het leven geroepen, de Strategische Milieukamer,
die wordt voorgezeten door de Hoofdofficier van het
Functioneel Parket. De SMK, die ongeveer drie keer
per jaar bijeen komt, heeft de regie over de grote lijn
van de straf­rechtelijke milieuhandhaving.
De SMK bestaat behalve de Hoofdofficier van
het Functioneel Parket (voorzitter), uit een
vertegenwoordiger van OmgevingdienstNL (de
landelijke koepel van Omgevingsdiensten) namens
de lokale overheden, de Inspecteur Generaal (IG)
van de Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT), de
IG van de Nederlandse Voedsel en Waren Autoriteit
(NVWA) en de Portefeuillehouder Milieucriminaliteit
namens de Korpsleiding van de Nationale Politie.
Alle instanties zijn dus op het hoogste niveau
vertegenwoordigd. Het onderhavige Dreigingsbeeld
wordt in opdracht van de SMK gemaakt om een rol
te vervullen bij het verder ontwikkelen van het beleid
betreffende de aanpak van milieu­criminaliteit door
de aangesloten partijen.

Van alle vele honderden signalen die binnenkomen
wordt maar een klein deel uiteindelijk als straf­
rechtelijk onder­zoek in behandeling genomen door
de Milieukamer, zoals blijkt uit tabel 1.1, waarin een
overzicht wordt gegeven van de zaken die door de
Milieukamer in behandeling zijn genomen in de jaren
2017 tot en met 2020. Opvallend is dat een aantal
thema’s die in hoofdstukken in dit Dreigingsbeeld
aan de orde komen, slechts een klein aantal zaken
hebben opgeleverd. Vuurwerkzaken vormen een
vijfde van het totaal.

1.4 Opzet van het Dreigingsbeeld
Milieucriminaliteit 2021
Het Dreigingsbeeld Milieucriminaliteit 2021 vormt
slechts één van de factoren in de ontwikkeling
van het beleid en de prioriteiten bij de aanpak van
milieu­criminaliteit. Het is ondoenlijk om alle thema’s
en deelthema’s op enig niveau van diepgang te
behandelen. De betrokken partijen hebben in goed
overleg een keuze gemaakt over welke onderwerpen
in het eindrapport aan de orde komen. Het al dan
niet opnemen van een thema in de vorm van een
hoofdstuk beoogt dan ook niets te zeggen over
de mate waarin een onderwerp van belang is of
prioriteit zou moeten krijgen. Het belang dat door
de betrokken partijen aan een thema wordt gehecht
kan wel een rol spelen bij de overwegingen, evenals
nieuwe ontwikkelingen die zich voordoen in het
beleid dan wel in de sectoren zelf. Deze zullen in de
betreffende hoofdstukken uiteengezet worden.

1.3.3 De Milieukamer weegt de zaken en
verdeelt de beperkte capaciteit
De dagelijkse leiding, waaronder de weging
van afzonderlijke zaken, ligt in handen van de
landelijke Milieukamer (die daarom ook wel de
‘Tactische Milieukamer’ wordt genoemd). De
Milieukamer wordt geleid door de coördinerend
Officier van Justitie voor milieu­criminaliteit van het
Functioneel Parket. De afbakening van het domein
‘milieu’ is niet geheel onproblematisch, gezien
de overlap met domeinen als voedselveiligheid,
arbeidsomstandigheden en externe veiligheid.
De zaken van de NVWA-IOD op terreinen als
voedselveiligheid en productveiligheid worden

1 Inleiding

28

Tabel 1.1 Zaken die in behandeling zijn genomen door de Milieukamer
Thema

2017

2018

2019

2020

Totaal

Afvalstromen

10

11

6

7

34 (19,4%)

Asbest

9

4

0

4

17 (9,7%)

Bodem

4

8

4

3

19 10,9%)

BRZO

2

1

3

3

9 (5,1%)

CITES

4

2

5

2

13 (7,4%)

Covergisting

2

0

1

1

4 (2,3%)

Gevaarlijke stoffen

1

1

4

1

7 (4%)

Gewasbeschermingsmiddelen

0

1

0

0

1 (0,6%)

Mest

1

0

1

3

5 (2,9%)

Olie

2

3

0

0

5 (2,9%)

Vuurwerk

11

11

6

10

38 (21,7%)

Water

0

3

1

1

5 (2,9%)

Overige

3

4

2

9

18 (10,3%)

Totaal

48

49

33

45

175 (100%)

1.4.1. Keuze van thema’s

De resultaten van de voorbereidende fase zijn door
het projectteam samengevat en besproken op een
bijeenkomst van de klankbordgroep op 5 november
2020 en goedgekeurd door de Strategische
Milieukamer op 24 november 2020. Er worden
negen onderwerpen in thematische hoofdstukken
behandeld, geclusterd onder bredere thema’s die
in de maatschappelijke en politieke belangstelling
staan. Vóór deze hoofdstukken komt nog een
inleidend hoofdstuk en een tweede hoofdstuk
waarin enkele onderwerpen aan de orde komen die
relevant zijn voor de breedte van milieucriminalieit.
Zo is de opbouw van dit Dreigingsbeeld
Milieucriminaliteit ontstaan:

Voor de keuze van thema’s is input vergaard op
drie manieren:
• De coördinatoren van lopende thema’s bij de
betrokken partijen is gevraagd een document
aan te leveren over de stand van zaken op
hun domein, waarin ook de behoefte aan
een nadere verdieping is gepeild. Dit heeft
geleid tot enkele tientallen documenten. De
Omgevingsdiensten hielden een inventarisatie
onder alle 29 Omgevingsdiensten in Nederland,
waarvan de resultaten in de vorm van een
uitgebreid Excel bestand werden aangeleverd.
• Er zijn negen interviews gehouden met in totaal
elf externe wetenschappers, journalisten en
consultants. Zij werden bevraagd over hun
inzichten ten aanzien van milieu­criminaliteit.
• Experts van de inspecties zijn gevraagd
de thema’s te benoemen waarop nieuwe
ontwikkelingen te verwachten zijn en de
implicaties daarvan, met een weerslag in
twee documenten.

Dreigingsbeeld milieucriminaliteit 2021

1. Inleiding
2. Thema-overstijgende ontwikkelingen

Dreigingen voor bodem en waterkwaliteit
3. Mestfraude (trekker NVWA)
4. Illegale gewas­beschermings­middelen
(trekker NVWA)
5. Bodem en grondstromen
(trekker ILT en Omgevingsdiensten).

29

Dreigingen gerelateerd aan de circulaire
economie

1.4.2 Vraagstelling
Voor de gekozen onderwerpen worden in de
hoofdstukken 3 t/m 11 voor zover mogelijk en
relevant de volgende aspecten behandeld:19

6. Criminaliteit in relatie tot (internationale)
afvalstromen (trekker ILT en Omgevingsdiensten)
7. Oliefraude (trekker NP)
8. Illegale handel in koelmiddelen (trekker ILT).

1. Beschrijving van de keten, de regelgeving en
de handhaving.
• Hoe ziet de betreffende keten er uit in
termen van de bestaande processen, welke
omvang hebben de stromen en welke partijen
zijn betrokken?
• Welke ontwikkelingen zijn hierin recentelijk
te noemen?
• Betreft het een grensoverschrijdende keten?
• Welke regelgeving is relevant? Welke
vergunningen? Welke keurmerken
en certificaten?
• Zijn er specifieke knelpunten ten aanzien van
toezicht en handhaving?20

Dreigingen voor de veiligheid
9. Zeer zorgwekkende stoffen (trekker ILT )
10. Vuurwerkcriminaliteit (trekker NP).

Dreigingen voor de biodiversiteit
11. wildlife crime (trekker NP i.s.m. Functioneel Parket).
Niet alleen de trekkers, maar alle partijen die
daarover beschikken, hebben informatie aangeleverd
en voor zover mogelijk anderszins bijgedragen aan
de genoemde onderdelen.
Sommige onderwerpen omvatten een groot aantal
verschillende deelthema’s of -stromen. Bij het nader
uitwerken van de opzet van de hoofdstukken is er
naar gestreefd om de werking van de criminaliteit
op het niveau van het grotere thema uiteen te
zetten, waarbij afzonderlijke verschijningsvormen als
voorbeeld worden gepresenteerd. Dit geldt onder
andere voor afvalcriminaliteit, waarbinnen een
groot aantal verschillende ‘stromen’ kan worden
onderscheiden, en wildlife crime, waar kan worden
volstaan met de bespreking van voor Nederland
relevante illegale handel in beschermde dieren
of ‘fout hout’. De wijze waarop deze afbakening
heeft plaatsgevonden wordt in de afzonderlijke
hoofdstukken toegelicht.

2. Gelegenheden voor criminaliteit en
gerealiseerde criminaliteit.
• Welke gelegenheden voor criminaliteit
doen zich op de keten voor, voor welke
specifieke actoren?
• Welke gelegenheden voor criminaliteit
ontstaan door het internationale karakter van
de keten?
• Welke gelegenheden hebben geleid tot
concrete vormen van criminaliteit?
Wat valt er te zeggen over de
omvang daarvan?
• Wat is er bekend over de organisatie van
de criminaliteit (organisatiecriminaliteit,
criminele samenwerkingsverbanden, - al
dan niet fluïde – netwerken, et cetera)? Waar
zitten juist hiaten?
• Welke rol speelt de veiligheidscultuur bij
de gelegenheidsstructuur?

4. Verwachtingen voor de toekomst
• Welke ontwikkelingen in
criminaliteitsrelevante factoren zijn er aan te
wijzen?
• Wat zijn de verwachtingen ten aanzien van
de ontwikkeling van deze vorm van milieu­
criminaliteit voor de komende jaren?
5. Aanknopingspunten voor tegenhouden
of terugdringen.
• Welke opmerkingen kunnen worden gemaakt
in het licht van het barrièremodel?
• In welke vorm wordt geprobeerd barrières op
te werpen?
• Welke gelegenheidsstructuren zijn (nog)
niet in beeld bij het tegengaan van milieu­
criminaliteit?

1.4.3 Leeswijzer
Alvorens de thematische hoofdstukken te
presenteren, worden in hoofdstuk 2 enkele
thema’s besproken die van belang zijn voor
milieu­criminaliteit in de breedte. Dit betreft de
omgevingswet, de circulaire economie en de recente
evaluaties van het stelsel van vergunningsverlening,
toezicht en handhaving (VTH). Vervolgens
worden de eerder genoemde thema’s in negen
hoofdstukken behandeld.

3. Gevolgen
• Welke gevolgen heeft deze vorm van
milieu­criminaliteit voor het milieu, voor de
gezondheid van mensen en dieren, voor de
economie en voor de overheid, in Nederland
en/of in andere landen?

19
20

Hiertoe is door alle auteurs een werkplan per hoofdstuk uitgewerkt.
Voor zover deze toevoegen aan de eerder genoemde bevindingen van het CCV in het rapport De markt de baas uit 2019, zie par. 2.2.1.

1 Inleiding

30

Dreigingsbeeld milieucriminaliteit 2021

31

Literatuur

Neve, R. (2012). Milieucriminaliteit in Nederland, een
inventarisatie voor het Nationaal Dreigingsbeeld
2012. Deel 1: eindrapport. Zoetermeer: KLPD,
dienst IPOL.

Anker, M.J.J. van den (1999). Wie betaalt, bepaalt.
Over intermediare organisaties, milieu­criminaliteit,
organisatiecriminaliteit en integriteit in het complexe
milieuveld. Den Haag: Elsevier bedrijfsinformatie.

Neve, R., J. Liezen, A. Nieuwdorp, K. Redder & G. van
der Zon (2012). Milieucriminaliteit in Nederland, een
inventarisatie voor het Nationaal Dreigingsbeeld 2012.
Deel 2: Bundel voorgelegd aan de expertmeeting
op 2 februari 2012.

Berg, E.A.I.M. van den (Red.) (1995). De markt van
misdaad en milieu. Deel 1.
Den Haag: WODC.

PBL (2020). Balans voor de Leefomgeving 2020. Den
Haag: Planbureau voor de Leefomgeving

CCV (2019). De markt de baas: Een verkenning naar
ervaren knelpunten in de aanpak van milieu­criminaliteit.
Utrecht: Centrum voor Criminaliteitspreventie
en Veiligheid.

Secretariat of the Convention on Biological Diversity
(2020). Global Biodiversity Outlook 5. Montréal
Spapens, A.C.M. (2012). De complexiteit van milieu­
criminaliteit: De aard van het misdrijf, de opsporing
en de samenwerkingsrelaties. Den Haag: Boom
Lemma uitgevers.

EEA (2020). European environment state and outlook
2020. European Environment Agency.
Eurojust (2021). Report on Eurojust’s Casework on
Environmental Crime. https://www.eurojust.europa.
eu/report-eurojusts-casework-environmentalcrime. Download 26 maart 2021.

Spapens, T. (Red.) en Lectoraat Milieucriminaliteit
(2016). Handboek milieu­criminaliteit. Amsterdam:
Reed Business.

Europol (2021). European Union Serious and organised
threat assessment 2021. https://www.europol.
europa.eu/socta-report. Download 26
maart 2021.

Van Duyne, P., Kouwenberg, R.F. & Romeijn, G.
(1990). Misdaadondernemingen, ondernemende
misdadigers in Nederland. Den Haag: WODC.
White, R. (2011). Transnational environmental crime.
Toward an eco-global criminology.
Abingdon (UK): Routledge.

Kamerstukken II, 2020-2021, 22343, nr. 293.
Voortgang Liever een goede buur! een sterkere VTHuitvoering en effectievere aanpak van overtredingen, 3
december 2020.
Kamerstukken II, 2020–2021, 33 835, nr. 171.
Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit
(NVWA), 16 oktober 2020.
Meadows, D. (1972). Rapport van de club van Rome.
Aula pocket.
Nellemann, C., Henriksen, R., Raxter, P., Ash, N.,
Mrema, E. (Eds.) (2014). The Environmental Crime
Crisis – Threats to Sustainable Development from Illegal
Exploitation and Trade in Wildlife and Forest Resources.
A Rapid Response Assessment. Nairobi and Arendal:
United Nations Environment Programme and
GRID-Arendal.

1 Inleiding

32

Dreigingsbeeld milieucriminaliteit 2021

33

2

2 Thema-overstijgende
ontwikkelingen
Rudie Neve
zorgen over de vraag waarop het afvalbeleid nog van
toepassing is en waarop niet. Het hoofdstuk is vooral
gebaseerd op de genoemde rapporten en andere
documentatie, zoals Kamerstukken. Daarnaast
is een beperkt aantal interviews gehouden met
medewerkers van Omgevingsdiensten, Inspecties,
BOD-en en Ministeries.

In dit hoofdstuk worden enkele ontwikkelingen
besproken die relevant zijn voor de meeste
in de volgende hoofdstukken behandelde
thema’s, waardoor een algemene bespreking is
gerechtvaardigd. Al in het vorige Dreigingsbeeld
Milieucriminaliteit werd aandacht besteed aan
de in ontwikkeling zijnde Omgevingswet, die
inmiddels is uitgesteld tot 1 januari 2022. Die datum
zou onder invloed van de kabinetsformatie en de
behandeling in de Eerste Kamer alsnog gewijzigd
kunnen worden. Eveneens werd in het vorige
Dreigingsbeeld Milieucriminaliteit de ontwikkeling
van het pas begonnen VTH stelsel besproken.
Het stelsel is nog niet tot volle bloei gekomen,
zoals blijkt uit meerdere evaluatierapporten die
de afgelopen jaren verschenen zijn. Met name
het rapport ‘De markt de baas’ heeft geleid tot
het inzetten van werkgroepen die nieuw beleid
moeten gaan ontwikkelen, waaronder voor de
aanpak van milieu­criminaliteit (CCV, 2019). Andere
hiervoor relevante rapporten verschenen van
Berenschot (Tragter, Van der Werff en Oostdijk,
2019) en een tussenrapportage van de Algemene
Rekenkamer (AR, 2019). In maart 2021 verscheen
het rapport van de Commissie Van Aartsen, waarin
op verzoek van staatssecretaris Van Veldhoven de
evaluatierapporten worden samengenomen en
adviezen worden geformuleerd voor de verbetering
van het VTH stelsel (Adviescommissie VTH, 2021). Dit
alles komt aan de orde in paragraaf 2.2. In paragraaf
2.3 wordt kort de Europese Green Deal besproken,
die in Nederland zijn parallel heeft in de Klimaatwet.
Mede hierdoor streeft de Nederlandse regering naar
een circulaire economie, waarvan in paragraaf 2.4 de
voortgang wordt besproken. Dit onderwerp leidde
in het vorige Dreigingsbeeld Milieucriminaliteit al tot

21
22
23

1 Inleiding

34

2.1 De Omgevingswet
In deze paragraaf wordt eerste de omgevingswet in
algemene zin besproken. In paragraaf 2.1.2 wordt de
Omgevingsvisie en –plan besproken.

2.1.1 De Omgevingswet in enkele
hoofdzaken
Minister Ollongren wilde de Omgevingswet nog
voor de verkiezingen van maart 2021 door de Eerste
Kamer krijgen, maar deze wilde er geen haast
mee maken. Inmiddels is de invoering uitgesteld
tot 2022.21 Intussen verzetten een deel van de
gemeenten zich tegen de invoering van de wet,
waarbij als argument wordt aangevoerd dat de
middelen waarover ze beschikken te kort schieten
om de wet te kunnen handhaven. Een ander
probleem is dat de benodigde software nog niet
goed functioneert. ‘Wethouders die verantwoordelijk
zijn voor de invoering van deze wet, die januari 2022
in werking moet treden, vrezen ICT-drama’s en een
financieel debacle’.22
‘Met de Omgevingswet wil de overheid de regels
voor ruimtelijke ontwikkeling vereenvoudigen en
samenvoegen’, zo opent de betreffende website
van de Rijksoverheid.23 In het Dreigingsbeeld

Geraadpleegd op 27 mei 2021, van https://www.rijksoverheid.nl/ministeries/ministerie-van-binnenlandse-zaken-en-koninkrijksrelaties/
documenten/kamerstukken/2021/05/27/kamerbrief-uitkomsten-bestuurlijk-overleg-omgevingswet-26-mei-2021
Geraadpleegd 11 februari 2021, van https://www.nrc.nl/nieuws/2021/02/10/verzet-tegen-omgevingswet-a4031176
Geraadpleegd 14 april 2021, van https://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/omgevingswet

Dreigingsbeeld milieucriminaliteit 2021

35

Milieucriminaliteit 2016 kwam al naar voren dat de
overheid bij de vernieuwing van het omgevingsrecht
inzet op ‘vertrouwen’ en dat het er vooral om gaat
activiteiten mogelijk te maken binnen algemene
regels (Neve et al., 2016). De vereenvoudiging van de
regelgeving en harmonisering van terminologie, die
eerder per wet kon verschillen, zal het eenvoudiger
maken om activiteiten op te starten die druk op
het milieu kunnen opleveren. De initiatiefnemer zal
dan beter dan tevoren overzicht hebben omtrent
waaraan hij zich dient te houden.

26

Vooral in het hoofdstuk Bodem (Hoofdstuk 7)
van het Dreigingsbeeld Milieucriminaliteit 2016
werd gewaarschuwd voor de gevolgen van het
‘nieuwe paradigma’ dat de Omgevingswet met
zich mee brengt. ‘Vertrouwen en algemene
regelgeving komen in de plaats van vergunningsen meldingsverplichtingen.’ Het zou hierdoor erg
moeilijk worden om overtredingen in bijvoorbeeld
grondstromen vast te kunnen stellen: het is ten
enenmale onbekend bij de toezichthouders dat
iemand hierin actief is. Om een overtreding vast
te kunnen stellen zou er dus een melding moeten
worden gedaan door een getuige, of de overtreding
zou op heterdaad moeten worden vastgesteld.
Hierbij moet bedacht worden dat het ook onder de
‘oude’ wet- en regelgeving bijzonder lastig is om
overtredingen vast te stellen, terwijl de omvang
van de stromen, in combinatie met gebrekkige
controle en ruime gelegenheid om extra te verdienen
door de regels te negeren, doen vermoeden dat
bodemcriminaliteit omvangrijk is. ‘De bodem doet
immers geen aangifte’ (Neve et al. 2016, p. 96).

Het lokale bevoegd gezag heeft een ‘zorgplicht’
voor de omgeving. Hoe die ingevuld wordt en
hoe onderbouwd wordt wat wel en niet mag, en
uiteraard hoe dat dan gehandhaafd gaat worden,
moet nog blijken in de praktijk. Druk uitoefenen
vanuit de centrale overheid wordt moeilijk, want
dan zullen de gemeenten ook geld willen zien
als ze daar aan tegemoet komen, zo stelde een
Omgevingsdienst-bestuurder. Anderzijds wordt
opgemerkt dat de nadruk op mogelijk maken en
meedenken met de initiatiefnemer er toe zou
kunnen leiden dat de vergunningverlener ook
medeverantwoordelijk wordt gemaakt als de
activiteit toch meer overlast geeft dan verwacht.

•

De vier AMvB’s in de Omgevingswet zijn
het Omgevingsbesluit, het Besluit Kwaliteit
Leefomgeving (Bkl), het Besluit Activiteiten
Leefomgeving (Bal) en het Besluit Bouwwerken
leefomgeving (Bbl).
• Het Omgevingsbesluit regelt onder andere de
procedures bij een omgevingsvergunning en
wie het bevoegd gezag is om de vergunning te
verlenen, evenals hoe vergunningsverlening,
toezicht en handhaving (VTH) er uit komen te
zien. In het Omgevingsbesluit staat ook hoe
het Digitaal Stelsel Omgevingswet (DSO) moet
gaan werken.26
• Het besluit Kwaliteit Leefomgeving (Bkl)
omvat omgevingswaarden, criteria waaraan de
omgeving moet voldoen, die toegepast kunnen
worden in de Omgevingsvisie. Een deel ervan is
al vastgelegd door het Rijk, mede op basis van
Europese regelgeving. Het betreft bijvoorbeeld
criteria voor de kwaliteit van lucht en water.
Gemeenten nemen omgevingswaarden op
in het Omgevingsplan. In sommige gevallen

25

De vraag of de nadruk op vertrouwen zal leiden tot
meer gelegenheid voor milieu­criminaliteit blijkt
moeilijk te beantwoorden. Mensen bij betrokken
ministeries zijn geneigd te zeggen van niet: de weten regelgeving verandert per saldo heel weinig.
In recente eigen gesprekken met mensen van
Omgevingsdiensten wordt vooral de nadruk gelegd
op de veranderingen die er in het werk zullen gaan
optreden. Vergunningen worden veel minder vaak
nodig en moeten in korte tijd worden afgehandeld.
Het werk van de Omgevingsdiensten zal dus
verschuiven van controle ‘aan de voorkant’ naar
toezicht en handhaving achteraf. Als er iets mis gaat
dan ontstaat er al gauw een ingewikkelde situatie
met voldongen feiten en intensieve trajecten. De
kosten zullen naar alle waarschijnlijkheid toenemen
en het is maar de vraag of de bevoegde gezagen,
zoals gemeenteraden, bereid zullen zijn hierin te
investeren. Toen de RUD Drenthe gemeenteraden
informeerde over een mogelijke kostenstijging
ontstond er meteen irritatie (Dagblad van het
Noorden, 20 maart 2021).

•

Het uitstel van de Omgevingswet wordt begrijpelijk
voor wie in ogenschouw neemt wat de ontwikkeling
van de wet behelst: een enorme operatie, waarbij
26 wetten met bij elkaar duizenden artikelen
en ruim honderd Algemene maatregelen van
bestuur (AMvB) en ministeriële regelingen worden
vervangen door één wet met 350 artikelen, 4 AMvB’s
en 10 ministeriële regelingen.24 De Memorie van
Toelichting omvat zo’n 600 pagina’s (Kamerstukken
II, 2013/14, 33962, nr. 3).25

24

kan de gemeente of provincie (waterkwaliteit)
omgevingswaarden vaststellen die verder gaan
dan die van het Rijk. Als aan de gestelde waarden
niet wordt voldaan dan dient de overheid een
programma te ontwikkelen om dit te verhelpen.
Het Besluit Activiteiten Leefomgeving (Bal), dat
nog enigszins in ontwikkeling is, zijn algemene
regels neergelegd voor activiteiten in de fysieke
leefomgeving, waaraan burgers, bedrijven
en ook overheden zich dienen te houden.
Tevens wordt bepaald of een melding of een
omgevingsvergunning nodig is om de gewenste
activiteit te kunnen uitvoeren. Voor een aantal
milieubelastende activiteiten, die opgesomd
worden in het Bal, moet een vergunning
worden aangevraagd als aan bepaalde criteria
wordt voldaan.
Het Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl)
omvat regels over veiligheid, gezondheid,
duurzaamheid en bruikbaarheid van
bouwwerken, waaronder ook regels op het
terrein van bouw- en sloopwerkzaamheden.

Deze paragraaf is voor een belangrijk deel ontleend aan de website Iplo.nl. Geraadpleegd 14 april 2021 van https://iplo.nl/regelgeving/
stelsel-omgevingswet/omgevingswet-in-ontwikkeling/
De Omgevingswet is niet de eerste poging om orde te scheppen in de uitwaaierende milieuwetgeving. Een voorganger was de Wet
Milieubeheer van 1993. Zie Spapens, 2016 par. 1.3.
De problematiek met het delen van gegevens komt aan de orde in paragraaf 2.2.3 naar aanleiding van de tussenrapportage van de
Algemene Rekenkamer.

2 Thema-overstijgende ontwikkelingen

36

moeten zijn voor de te maken keuzes. Moet de
overheid daar op voortbouwen of moet het beleid
stevig op de schop?
Door middel van financieel-economische,
communicatieve en juridische instrumenten kunnen
overheden de in de omgevingsvisie neergelegde
ambities proberen te realiseren. Het is dus niet alleen
een kwestie van wet- en regelgeving, benadrukt de
centrale overheid (Rijksoverheid, 2020).
De gemeenten zijn vaak al bezig met het formuleren
van de omgevingsvisie en het omgevingsplan (dat
het vroegere bestemmingsplan vervangt). Bij het
ingaan van de Omgevingswet is er een ‘bruidsschat’
van Rijksregels die voortaan tot het domein van
de gemeente behoort. Als die eenmaal onder de
gemeente vallen kan de gemeente ze weer wijzigen
aan de hand van de eigen omgevingsvisie. Van
verschillende kanten is opgemerkt dat hierdoor
de versnippering in toezicht en handhaving weer
zou kunnen terugkeren onder de Omgevingswet.
De commissie Van Aartsen pleit er dan ook voor om
alleen regionale omgevingsvisies te ontwikkelen
(zie par. 2.2.5).
De Nationale Omgevingsvisie27
Er zijn al verschillende omgevingsvisies vastgesteld
op lokaal en regionaal niveau en in het najaar van
2020 is de Nationale Omgevingsvisie (NOVI) vast­
gesteld. In de NOVI legt het kabinet Rutte III een
visie neer voor de ontwikkeling van de omgeving
in Nederland.
Bij het uitwerken van de omgevingsvisie speelt
een rol dat Nederland er over enkele decennia
anders uitziet dan in 2020, door de opgaven die
worden gesteld door zaken als klimaatverandering,
energietransitie, circulaire economie, bereikbaarheid
en woningbouw.

2.1.2 Omgevingsvisie

De NOVI omvat een uitvoerige reflectie op de
samenleving, met de nadruk op de omgeving,
omstreeks 2050. Er worden echter nog niet veel
concrete maatregelen aangekondigd.
De instrumenten en (gebiedsgerichte) programma’s
worden uitgewerkt in de Uitvoeringsagenda die
samen met de NOVI openbaar gemaakt is. De
Uitvoeringsagenda Nationale Omgevingsvisie
2021-2024 omvat de aankondiging van een groot

De Omgevingswet schrijft voor dat overheden, zowel
Rijk, provincies als gemeenten, een Omgevingsvisie
vaststellen waarin wordt beschreven hoe het
gebied er over enkele decennia uit zou moeten
zien. Gemeenten kunnen er voor kiezen om samen
één regionale omgevingsvisie te ontwikkelen. Een
evaluatie van het beleid tot nu toe zou vertrekpunt

27

Zie www.denationaleomgevingsvisie.nl voor de actuele stand van zaken (geraadpleegd 1 april 2021).

Dreigingsbeeld milieucriminaliteit 2021

37

aantal programma’s die vanaf 2021 worden
ontwikkeld. Jaarlijks zal er een NOVI conferentie
worden georganiseerd, waar de overheden de stand
van zaken uitwisselen. Daarnaast is het Nationaal
Milieubeleidskader ontwikkeld.28

2.2 Vergunningsverlening,
toezicht en handhaving:
evaluaties en een
adviescommissie

Dit Milieubeleidskader bevat ook interessante
passages die een licht werpen op hoe overtredingen
soms onder de oppervlakte blijven. Het zicht op de
verlening van vergunningen is nog onvoldoende.
Rijkswaterstaat deed een pilot waarbij een aantal
lozingsvergunningen werd gecontroleerd, met de
nadruk op Zeer Zorgwerkkende stoffen (ZZS).

In het vorige Dreigingsbeeld Milieucriminaliteit
werd in paragraaf 2.4 een korte beschrijving
opgenomen van het toen nog nieuwe stelsel
Vergunningverlening, Toezicht en Handhaving
(VTH), dat vooral steunt op de Omgevingsdiensten,
die destijds ‘van onderop’ werden opgebouwd
(Neve et al., 2016). Intussen zijn er meerdere
evaluatierapporten verschenen (par. 2.2.1 t/m 2.2.3),
is een verbetertraject ingezet onder de vlag ‘Liever
een goede buur’ (par. 2.2.4.) en recentelijk heeft
de Adviescommissie VTH (Commissie Van Aartsen)
haar rapport ‘Om de leefomgeving’ afgeleverd (par.
2.2.5). Alleen al hieruit mag blijken dat het nog niet
helemaal goed gaat met de VTH en de aanpak van
milieu­criminaliteit, maar dat er in elk geval aan
verbetering wordt gewerkt.

‘Daarbij zijn er signalen dat de vergunningvoorschriften
niet altijd uitgaan van de Best Beschikbare Techniek. Soms
ontstaat ten onrechte de indruk dat bepaalde investeringen
niet proportioneel zijn, bijvoorbeeld doordat een veel
hogere rekenrente is gehanteerd dan de reële rente.
Na de maatschappelijke ophef over GenX29 bleek bij de
aanscherping van de vergunning de daadwerkelijke emissie
fors te kunnen worden teruggebracht.’
(Ministerie I&W, 2021, p. 33).

2.2.1 Het CCV-rapport ‘De markt de baas’

Bij de NOVI hoort een Milieueffectrapport (mer,
Royal Haskoning, 2019). In een van de eerste alinea’s
wordt deze als volgt samengevat:

Adequaat toezicht – of het ontbreken daarvan – kan
van invloed zijn op de gelegenheid tot het plegen
van milieu­criminaliteit. In 2019 publiceerde het
Centrum voor Criminaliteitspreventie en Veiligheid
een rapport over de aanpak van milieu­criminaliteit,
waarin een groot aantal knelpunten worden
gesignaleerd in de handhaving van milieuwetgeving
door Omgevingsdiensten, Inspecties/IOD’s en de
politie (CCV, 2019).

‘Effecten kunnen vaak nog zowel positief als negatief
uitpakken, afhankelijk van de uitwerking in (gebiedsgerichte)
programma’s, de doorwerking naar vervolgbesluiten van
zowel Rijk als decentrale overheden en van het in te zetten
instrumentarium’ (Royal Haskoning, 2019, p. 6).

Ten aanzien van bestuurlijke aandacht en prioritering
wordt gesignaleerd dat de opdrachtgevers van de
Omgevingsdiensten, de lagere overheden, niet altijd
het belang inzien van het aanpakken van personen of
(vooral) bedrijven die milieuwetgeving overtreden.
Het komt zelfs voor dat lokale bestuurders onder­
zoeken naar bedrijven door Omgevingsdiensten
frustreren, bijvoorbeeld door het economisch belang
van het bedrijf vanwege de werkgelegenheid of
door een zakelijke band. Het rapport geeft hiervan
voorbeelden. Zaken worden soms niet aan het

Duidelijk is wel dat met het bestaande beleid de
doelen van de NOVI niet gehaald kunnen worden.
Met name zullen er voor een aantal ‘kwetsbare
onderwerpen’ (milieukwaliteit, gezondheid, welzijn,
natuur en landschap) concrete vervolgbesluiten
noodzakelijk zijn (Royal Haskoning, 2019, p. 146).
Ook het Planbureau voor de Leefomgeving merkt
in een recente publicatie op dat de NOVI veel
inhoudelijke keuzes open laat en ze ‘biedt volgens
velen nog onvoldoende regie op de uitvoering van
het voorgestane beleid’ (PBL, 2021a, p. 9).

Functioneel Parket gemeld omdat men de regie
niet wil verliezen door de inzet van het straf­recht
(CCV, 2019).30
Het blijkt zeer lastig om bedrijven of individuen met
een slechte staat van dienst van de markt te weren.
Notoire milieucriminelen kunnen eenvoudig onder
een andere naam of in een andere regio verder gaan
met hun praktijken. Hoewel het wettelijk mogelijk
is een vergunning in te trekken, gebeurt dit uiterst
zelden. Soms betekent het laten beëindigen van
een bedrijf ook een aanzienlijke kostenposten
voor een overheid, bijvoorbeeld als er een terrein
vol giftige stoffen moet worden gesaneerd. De
malafide ondernemer komt er dan mee weg, terwijl
de gemeenschap voor de hoge kosten opdraait. ‘Dit
maakt bestuurders risicomijdend’, stelt het rapport
(CCV, 2019, p. 39). Het CCV pleit dan ook voor een
betere controle op de integriteit van partijen voordat
deze tot de markt kunnen toetreden.

29

Alle genoemde documenten zijn online beschikbaar. Geraadpleegd 15 april 2021, van https://www.denationaleomgevingsvisie.nl/
publicaties/novi-stukken+publicaties/default.aspx
Zie o.a OZHZ.nl. Geraadpleegd 20 april 2021, van https://www.ozhz.nl/dossiers/pfoa-in-de-bodem/

2 Thema-overstijgende ontwikkelingen

38

Ten aanzien van de sanctietoepassing vond het
CCV dat de doorlooptijd van milieustrafzaken
vaak erg lang is, wat bijdraagt aan de toch al lage
straffen. Bij de bestuurlijke aanpak daarentegen
is de aanpak sterk gericht op stoppen en
herstellen van de overtreding, waarbij de mogelijk
criminele motieven van de overtreder buiten het
gezichtsveld verdwijnen. Hierdoor wordt er weinig
‘doorgeschakeld’ naar het straf­recht. Een andere
factor is dat het opleggen van (zware) sancties veel
inspanningen kost met een hoog afbreukrisico, wat
aanzet tot risicomijdend gedrag (CCV, 2019).

Een andere punt, dat overigens ook al in het
Dreigingsbeeld 2016 is gesignaleerd, is dat invloed
van het bedrijfsleven de handhaafbaarheid van de
milieuwetgeving lastig maakt. Bij het ontwikkelen
van regelgeving zit het bedrijfsleven, in tegenstelling
tot de handhaving, uitgebreid aan tafel bij de
verantwoordelijke ministeries. Dit leidt tot moeilijk
handhaafbare regels, bijvoorbeeld doordat er allerlei
uitzonderingen met voor meerdere uitleg vatbare
criteria worden ingevoerd (CCV, 2019).
Invloed van het bedrijfsleven komt eveneens tot
uiting in het systeem van certificering. Bedrijven
dienen een certificaat te hebben waaruit blijkt dat
zij volgens de regels werken. De Certificerende
Instellingen (CI’s) die deze certificaten uitschrijven,
worden echter betaald door diezelfde bedrijven.
Het verstrekken van certificaten aan bedrijven die
maar matig aan de criteria voldoen ligt op de loer,
evenals een lage prioriteit aan controle ten aanzien
van de geldigheid van de certificaten. Dit wordt in de
hand gewerkt doordat de CI’s op hun beurt weinig
gecontroleerd worden door de overheid.

30
28

In het hoofdstuk over waarnemen, bewijsvoering
en signalenuitwisseling wordt geconstateerd dat
gesignaleerde overtredingen veelal als een incident
worden benaderd, terwijl verdiepend onder­zoek in
de keten onderliggende factoren in beeld zou kunnen
brengen die de overtredingen te weeg hebben
gebracht. Een andere constatering betreft het
stagneren van de bovenregionale uitwisseling van
signalen. ‘Er is geen partij die zich verantwoordelijk
voelt voor de inhoud, toegankelijkheid en
volledigheid van de beschikbare informatie’ (CCV,
2019, p. 32).31

31

2.2.2 Onderzoek kwaliteitsborging bij de
uitvoering van VTH-taken
Eveneens in 2019 deed Bureau Berenschot onder­
zoek naar de kwaliteitsborging bij de uitvoering
van VTH-taken (Tragter et al., 2019). Hierbij
is gekeken naar het instrumentarium voor de
kwaliteitsborging van de VTH taken: verordening
kwaliteit; beleids- en uitvoeringscyclus; horizontaal
toezicht en interbestuurlijk toezicht. Er worden een
aantal omvangrijke en gecompliceerde casussen
gepresenteerd, die grote maatschappelijke onrust,
media-aandacht en politieke en bestuurlijke
betrokkenheid teweeg brachten. Bij deze grote
zaken wordt een beroep gedaan op ‘…bestuurlijke
sensitiviteit, procesvaardigheid en redeneren vanuit
maatschappelijke opgaven in plaats van regels’
(Tragter et al., 2019, p. 26).

Vanuit de Omgevingsdiensten werd in december 2020 nog aan de Commissie van Aartsen geadviseerd om de afbakening met politie
en OM te verbeteren. ‘Dan hoeft het OM minder vaak zaken op te pakken die eigenlijk onder de Omgevingsdiensten vallen. Politie
en OM houden dan de handen vrij voor milieu­criminaliteit.’ Geraadpleegd op 16 april 2021, van https://www.toezine.nl/artikel/394/
aanbevelingen-aan-de-commissie-van-aartsen-investeer-in-het-vth-stelsel/
Het onder­zoek van de Algemene Rekenkamer hierover komt aan de orde in par. 2.2.3.

Dreigingsbeeld milieucriminaliteit 2021

39

In een van de zaken droegen medewerkers van
de Omgevingsdienst bij aan een initiatief dat
bijdraagt aan de circulaire economie, terwijl de ILT
daar in eerste instantie geen toestemming voor
wilde verlenen. Ze zochten daartoe naar ruimte
in de regels en kregen daar ook de tijd voor. Dit
type competenties komt echter juist niet zo veel
voor bij de diensten, waar de focus sterk gericht
is op de financiële taakstelling. Hier zou meer op
geïnvesteerd moeten worden volgens de auteurs.
Bij dit soort grote zaken is ook de Rijksoverheid
betrokken, zodat het soms mogelijk is gebleken om
regelgeving heel snel aan te passen. Betrokkenheid
van de Rijksoverheid maakte het lerend vermogen
van het stelsel groter, stellen de auteurs
(Tragter et al., 2019).
De auteurs concluderen dat er vooruitgang is,
maar dat het stelsel niet aan alle verwachtingen
kan voldoen door de ‘dilemma’s’ die in het stelsel
zijn ingebakken. Het beleggen van nieuwe taken
bij de Omgevingsdiensten is lastig doordat alle
bevoegde gezagen er mee in moeten stemmen en de
benodigde financiën moeten vrijmaken. ‘We gaan er
niet over maar moeten wel betalen’, luidt soms de
reactie. Tegelijk is flexibiliteit van groot belang door
trends en ontwikkelingen die op de samenleving
afkomen en om een antwoord vragen, zoals ‘…de
energietransitie, de circulaire economie en wellicht
de digitalisering’ (Tragter et al., p. 48). De nadruk op
efficiency leidt tot een tekort aan capaciteit om lering
te trekken uit ervaringen en om ontwikkelingen in
het beleid goed te vertalen. De door mensen in de
keten gevoelde spanning tussen onafhankelijkheid
en betrokkenheid zou volgens de auteurs geen
probleem zijn als beleid en uitvoering beter op
elkaar afgestemd worden. De aanbeveling van het
oprichten van een centrale kennisinfrastructuur
voor het VTH-stelsel is later overgenomen door
de commissie van Aartsen, die hierna nog aan de
orde komt. Of de bevoegde gezagen hiervoor willen
betalen is nog niet zeker.

wordt een rapportage verwacht. Een eerste deel
is verschenen aan het begin van het jaar, en dat
richt zich met name op de datakwaliteit in de
informaties­ystemen (AR, 2021). De conclusie van de
Rekenkamer is dat Inspectieview en het Justitieel
Documentatie Systeem (JDS) tekort schieten. Het
zal al een verbetering zijn als deze systemen met
elkaar verbonden worden, maar ook de kwaliteit
van de ingevoerde gegevens is onder de maat. Uit
het onder­zoek blijkt tevens dat deze problematiek
al jaren speelt en dus bekend zou moeten zijn bij
de verantwoordelijke instanties. Zo is het lastig om
bedrijven te kunnen vinden in de systemen doordat
een identificatienummer ontbreekt en bedrijven
onder diverse namen voorkomen. Er wordt dan ook
geadviseerd om een dergelijk nummer in te voeren.
De systemen zouden ook geschikt moeten zijn voor
analysedoeleinden, zodat op geaggregeerd niveau
iets gezegd kan worden over bijvoorbeeld bedrijven
met het grootste risico op overtredingen. De
Rekenkamer slaagde er slechts ‘na veel zorgvuldige
bewerkingen’ (AR, 2021, p. 13) in om de gegevens
voor alleen de 500 BRZO-bedrijven te analyseren.
Enkele toezichthouders zijn nog niet aangesloten
op Inspectieview, hoewel de Wabo stelt dat alle
toezichthouders gegevens met elkaar moeten delen.
Het is niet duidelijk hoe de Omgevingsdiensten
die niet deelnemen aan deze verplichting (kunnen)
voldoen. Het blijkt dat sommige deelnemers geen
middelen zeggen te hebben om de beheerskosten
te financieren, terwijl in de wet VTH staat dat de
betrokken bestuursorganen zorg moeten dragen
voor afdoende middelen en personeel (AR, 2021).
Twee Omgevingsdiensten werden nader bekeken.
Bij de ene dienst bleken een groot deel van de in
Inspectieview gerapporteerde strafbeschikkingen
niet in de eigen gegevens terug te vinden, wat voor
de ILT reden is voor nader onder­zoek. Bij de andere
ontbrak bij honderden gevallen van handhaving
informatie over het type handhaving, zoals
bijvoorbeeld ‘last onder dwangsom’ of ‘bestuurlijke
boete’. De problemen werden al gesignaleerd in
eerdere onder­zoeken van de Rekenkamer in 2012
en 2017. Toezeggingen van de staatssecretaris
voor verbeteringen waren eind 2020 nog
niet gerealiseerd.

2.2.3 Problemen met de data
in het VTH-stelsel
De Algemene Rekenkamer doet onder­zoek naar het
functioneren van het VTH-stelsel, in het bijzonder de
aanpak van milieu­criminaliteit en –overtredingen,
met name onder BRZO-bedrijven.32 Medio 2021

32

Het Besluit Risico’s Zware Ongevallen stelt regels voor de externe veiligheid van o.a. chemische bedrijven. In het Dreigingsbeeld
Milieucriminaliteit 2016 is er een hoofdstuk over opgenomen.

2 Thema-overstijgende ontwikkelingen

40

Ook in het Milieubeleidskader wordt een lans
gebroken voor verbetering van het landelijk delen
van inspectiegegevens. De aanpak van milieu­
criminaliteit moet worden verbeterd, ‘..onder
meer met de inzet van ICT-deskundigheid’ (p. 33).
De knelpunten die in het CCV-rapport worden
genoemd zijn leidend. Een nadere concretisering is
aangekondigd voor het najaar van 2020.

Afhechten bestaande afspraken. In het kader van het
project Afhechten wordt nog onder­zoek gedaan
naar de manier waarop bestaande afspraken
kunnen worden afgehecht en hoe nieuwe taken die
voortkomen uit de Omgevingswet in het VTH-stelsel
kunnen worden ondergebracht.
Centrale kennisinfrastructuur. Er wordt gewerkt aan
een centrale kennisinfrastructuur voor het stelsel,
waaraan het nog ontbrak: de Omgevingsdiensten
beschikken slechts over een zeer rudimentair
centraal apparaat, dat inmiddels wel opgebouwd
wordt. Het idee dat er in het stelsel ‘…naast strikte
handhaving op de naleving van wet- en regelgeving
ook ruimte (hoort te) ontstaan voor signalering
en agendering’ wordt ook benadrukt in het
Milieubeleidskader (Ministerie van I&W, 2021, p.
33).33

De problemen met Inspectieview kwamen ook aan
de orde in enkele eigen interviews met directieleden
van Omgevingsdiensten. Gemeentebesturen hebben
te maken met beperkte middelen en zijn soms weinig
genegen om geld voor Inspectieview op tafel te
leggen, omdat ze zelf niet goed kunnen zien wat ze er
aan hebben. Daarnaast zijn er nogal wat kinderziektes
bij Inspectieview, wat de vraag oproept of het systeem
niet te vroeg gelanceerd is. Een eenmaal gegeven
negatief stempel heeft de neiging te beklijven. Een
probleem is ook dat de partners zoals RWS en de
waterschappen niet aangesloten zijn. Anderzijds
zou de techniek wel goed vooruit gaan, zodat het
uiteindelijk goed zou moeten komen met het Digitaal
Stelsel Omgevingswet. Of de politie aangesloten
zou moeten zijn op Inspectieview is een punt van
discussie. Voorstanders wijzen er op dat de politie
waarnemingen kan invoeren die aanleiding voor een
controle door de Omgevingsdienst kunnen zijn.

Bestuurlijke aanpak. Een werkgroep wil de bestuurlijke
aandacht voor Milieucriminaliteit bevorderen door
best practices te inventariseren en onder de aandacht
te brengen, om zo een sneeuwbaleffect tot stand
te brengen. Gevallen waarbij (lokale) bestuurders
een adequate aanpak van milieu­criminaliteit
aan de dag hebben gelegd zouden aandacht en
navolging kunnen krijgen. Een betrokken ambtenaar
suggereerde om periodiek een conferentie op touw
te zetten, waarop aandacht voor de bestuurlijke
aanpak wordt gegenereerd, zodat milieu wat meer
op het netvlies van (de vaak om de 4 jaar wisselende)
gemeentebestuurders komt.

2.2.4 Het programma ‘Liever een
goede buur!’
Het ministerie van V&I heeft naar aanleiding van het
CCV-rapport diverse trajecten voor verbeteringen in
gang gezet die gebundeld zijn onder de naam ‘Liever
een goede buur!’. Dit omvat 13 projectvoorstellen die
begin december 2020 aan de Kamer zijn aangeboden
(Kamerstukken II, 22343 nr. 293). Het versterken van
de VTH-uitvoering en een effectievere aanpak van
overtredingen is het overkoepelende doel van ‘Liever
een goede buur’. Hierin zijn twee eerdere initiatieven
die in juni waren aangekondigd samengevoegd,
namelijk de Uitvoeringsagenda VTH en het Actieplan
aanpak milieu­criminaliteit (Kamerstukken II, 33118,
nr. 147). Enkele deelprojecten zijn al in gang gezet en
worden kort besproken.

33
34

Landelijke Handhavingsstrategie. De LHS wordt
Omgevings­wet-proof gemaakt en geactualiseerd.
De lopende LHS is in februari 2021 ingetrokken
en de LHS 2.0 wordt naar verwachting medio
2021 ingevoerd.34 Een nieuw aspect is de
bestuurlijke boete voor overtredingen bij BRZObedrijven, wat zal leiden tot een herijking van
de verhouding tussen straf- en bestuursrecht
(Kamerstukken II 22343 nr. 293).
Het Nationaal Milieubeleidskader waarschuwt alvast
dat het VTH-proces zich moet voorbereiden op
nieuwe situaties die na de inwerkingtreding van de
Omgevingswet zouden kunnen ontstaan:

Hetgeen mag blijken uit het feit dat de Omgevingsdiensten bijdragen aan het onderhavige Dreigingsbeeld.
Geraadpleegd 18 april 2021, van https://iplo.nl/regelgeving/instrumenten/vergunningverlening-toezicht-handhaving-vth/landelijkehandhavingstrategie/

Dreigingsbeeld milieucriminaliteit 2021

41

daarom in 2020 meer aandacht gaan besteden aan
milieuvergunningverlening in de voorlichting aan
lagere overheden en Omgevingsdiensten.

‘Bij het stellen van scherpere normen zal in het VTH-proces
rekening gehouden moeten worden met de mogelijkheid
dat het stellen van scherpere normen een prikkel creëert voor
het niet voldoen aan de normen en in het ergste geval voor
een nieuw crimineel verdienmodel. Het VTH-stelsel moet
zo ingericht zijn dat het van begin af aan het voldoen aan
de normen bevordert en borgt dat de samenleving niet met
milieuschade blijft zitten. Handhaving is hierin een belangrijk
instrument, maar zal hierin een logisch sluitstuk moeten
zijn’. (Ministerie van I&W, 2021, p. 33).

Naast het inzetten van de wet Bibob wordt de
markttoegang voor milieucriminelen beperkt door
het versterken van de toezichthoudende rol van
overheden bij het stelsel van certificering. In het
Dreigingsbeeld Milieucriminaliteit 2016 is gewag
gemaakt van de zorgen bij toezichthouders over
de commerciële Certificerende Instellingen die de
oren te gemakkelijk naar de klant laten hangen,
die immers gemakkelijk naar een andere CI kunnen
overstappen (Neve et al., 2016, par. 2.2).35
Het naïeve geloof dat de markt wel zou zorgen voor
toezicht op markten is wel een beetje verlaten bij
de overheid, in de woorden van een geïnterviewde
ambtenaar. Er wordt dus gebroed op meer toezicht
op de CI-wereld, zodat die hun klanten ook
daadwerkelijk aan de voorwaarden in het certificaat
houden. Een mogelijke aanpak wordt momenteel
getest in de visserij. Vissersschepen moeten hun
vangstgegevens in een database zetten die door de
branche wordt gerund en waar de NVWA toegang
toe heeft. Die kan daar dan indicaties uit halen om
gericht te gaan controleren, wat ook wel nodig is
door de beperkte capaciteit. (Kamerstukken II, 20192020, 32670 nr. 197).36

Markttoegang. In het CCV-rapport werd gesignaleerd
dat het niet goed lukt om notoire milieucriminelen
van de markten te weren. Om dit aan te pakken
worden enkele specifieke maatregelen voorbereid,
die door een werkgroep van ‘Liever een goede
buur’ worden uitgewerkt. Het betreft met name
het inzetten van de wet Bibob, die het mogelijk
maakt een vergunning te weigeren voor malafide
bedrijven. Gemeenten kunnen aan de dienst Justis,
die een centrale registratie bijhoudt, een advies
vragen bij vergunningsaanvragen. De wet Bibob
werd lange tijd vooral aangewend om te verhinderen
dat bijvoorbeeld notoire drugshandelaren een
horecagelegenheid zouden openen, maar wordt
ook toegepast bij milieuvergunningen. Bij de dienst
Justis, die Bibob uitvoert, wordt vernomen dat
hierop nog winst te behalen is doordat nog niet
alle overheden de Wet Bibob actief toepassen in
het milieudomein. Het Landelijk Bureau Bibob is
daarom in 2020 meer aandacht gaan besteden aan
milieuvergunningverlening in de voorlichting aan
lagere overheden en Omgevingsdiensten.

Niet genoemd in Liever een goede buur, maar
wel in gesprekken met medewerkers van
Omgevingsdiensten is het eisen van een financiële
zekerheidsstelling bij het verstrekken van
vergunningen. Het kan immers niet de bedoeling
zijn dat de gemeenschap met de (opruim-)kosten
blijft zitten als het mis gaat met een bedrijf. Dit zou
mogelijk worden met de Omgevingswet bij het
verstrekken van vergunningen aan BRZO- en andere
risicobedrijven en via een wijzigingsbesluit is het
voornemen dit ook voor afvalbedrijven mogelijk
te maken. Een gevolg zou kunnen zijn dat alleen
serieuze bedrijven aan een vergunning kunnen
komen en dat avonturiers zonder gedegen kennis
en ervaring zo buiten de deur worden gehouden.
Die zullen immers moeilijk aan een bankgarantie

De wet Bibob werd lange tijd vooral aangewend
om te verhinderen dat bijvoorbeeld notoire
drugshandelaren een horecagelegenheid
zouden openen, maar wordt ook toegepast bij
milieuvergunningen. Bij de dienst Justis, die
Bibob uitvoert, wordt vernomen dat hierop
nog winst te behalen is doordat nog niet alle
overheden de Wet Bibob actief toepassen in het
milieudomein. Het Landelijk Bureau Bibob is

35
36

Zie ook Kamerstukken II, 2014-2015, 29304, nr. 5, waarin de BOD-en waarschuwen voor de gevolgen van privatisering van toezicht op
branches.
In 2019 stuurde staatssecretaris Van Veldhoven een signaalrapportage van de ILT over fraude met biodiesel naar de Tweede Kamer, waarin
de certificering aan de orde werd gesteld (Kamerstukken II, 35000 XII nr. 80).

2 Thema-overstijgende ontwikkelingen

42

of andere zekerheidsstelling kunnen komen.
Gesprekspartners benadrukken dat het belangrijk
is dat er aan de voorkant goed wordt nagedacht,
zoals bijvoorbeeld in de casus van het blusschuim
in Doetinchem.37

De commissie Van Aartsen heeft de bedoelingen van
het stelsel zoals geformuleerd door de commissie
Mans als uitgangspunt gebruikt voor het huidige
advies: hoe kunnen deze alsnog in praktijk worden
gebracht. De commissie heeft zelf slechts beperkt
aanvullend onder­zoek gedaan en vooral gebruik
gemaakt van de reeds verschenen rapporten van
o.a. de Algemene Rekenkamer, Berenschot en
het CCV die hiervoor werden besproken. Op basis
daarvan wordt inmiddels nieuw beleid ontwikkeld,
zoals in de vorige paragraaf naar voren kwam.
Vanuit betrokkenen bij Liever een goede buur valt
te vernemen dat het advies van de Commissie Van
Aartsen als een steun in de rug wordt ervaren.

Strafrechtelijke aanpak. Het gebrek aan slagvaardigheid
en de lange doorlooptijden in de straf­rechtelijke
aanpak van milieu­criminaliteit wordt aangepakt
in het Actieplan aanpak Milieucriminaliteit38 dat
door de Strategische Milieukamer is vastgesteld
in november 2020. Zowel verbeteringen in de
samenwerking tussen OM, BOD-en en politie als
verbeteringen binnen de afzonderlijke organisaties
worden daarin voorgesteld. Hierbij wordt onder
andere gedacht aan verbetering van de sturing
op zaken, versterken van de informatiepositie,
deskundigheidsbevordering en prioritering van
thema’s.

Naar het oordeel van de commissie functioneert
het stelsel niet goed en voldoet het niet aan
de bedoelingen van de commissie Mans. De
fragmentatie en vrijblijvendheid waar Mans
vanaf wilde zijn niet verdwenen. De belangrijkste
punten zijn:
• De onafhankelijkheid van de Omgevingsdiensten
is ten onrechte ondergeschikt gemaakt aan
nabijheid bij het bevoegd gezag.
• Professionele distantie wordt verhinderd doordat
de diensten onvoldoende robuust zijn
• sommige diensten zijn daarvoor te klein
• outputfinanciering hindert
handhaving, kennisontwikkeling en
deskundigheidsbevordering
• een regionale handhavingsstrategie komt niet
van de grond doordat er een grote diversiteit
in het takenpakket is.
• Informatie-uitwisseling en kennisontwikkeling
zijn niet voldoende om adequate deskundigheid
op te bouwen, ook met het ook op
toekomstige vraagstukken.
• Het interbestuurlijk toezicht werkt niet in de
huidige vorm.
• ‘…stelselverantwoordelijkheid door de
bewindspersoon is in de huidige vorm een fictie’
(Adviescommissie VTH, 2021, p. 6).

‘Liever een goede buur!’ is gebaseerd op de
aanbevelingen van het CCV rapport en op het
hiervoor al genoemde rapport van Berenschot. Deze
rapporten waren voor de staatssecretaris van I&W
aanleiding om een gezaghebbend advies op te laten
stellen voor een toekomstbestendig VTH-stelsel
door de Adviescommissie VTH, beter bekend als de
Commissie van Aartsen.

2.2.5 Het advies van de Commissie
Van Aartsen
De commissie onder leiding van voormalig politicus
Jozias van Aartsen kreeg van staatssecretaris
Van Veldhoven de opdracht het stelsel VTH ‘… te
versterken met als doel het stelsel effectiever en
slagvaardiger te maken’ (Adviescommissie VTH,
2021, p. 8). In de opdracht wordt alvast gesteld dat
het de bedoeling is om de onafhankelijkheid en
deskundigheid van toezichthouders, in het bijzonder
de Omgevingsdiensten, te versterken, en na te
gaan wat daartoe moet gebeuren. Ook wilde ze
graag advies over de verdeling van rollen, taken en
bevoegdheden en over de mogelijkheden voor het
Rijk om haar regierol waar te maken.

37

38

Doorontwikkeling binnen de huidige structuur
gaat niet voldoende helpen om de fragmentatie en
vrijblijvendheid aan te pakken, de commissie stelt

Follow the Money, 8 oktober 2021. Geraadpleegd 5 mei 2021, van https://www.ftm.nl/artikelen/blusschuim-chemische-tijdbom?utm_
campaign=0c10a094a9-BlusschuimTijdbom&utm_medium=email&utm_source=Follow%20the%20Money&utm_term=0_4571d2c3f60c10a094a9-241709626&share=mySXgR6albGR84Kl2CkgVUNamH9ogoN9GpVSke5K9ljn3H02aTmwyn2qJjUBdjM%3D
Dit Plan van aanpak is nog niet openbaar gemaakt begin mei 2021.

Dreigingsbeeld milieucriminaliteit 2021

43

de omvang van de taak in termen van de
inrichtingen en activiteiten waarop toezicht
uitgeoefend moet worden.
f. Verplichte informatie-uitwisseling en investeren
in kennisontwikkeling en –deling
Hieronder valt uiteraard het al meerdere malen
genoemde Inspectieview en het Digitaal Systeem
Omgevingswet. Tevens zou er een landelijke
kennisinfrastructuur moeten komen. Ook reeds
naar voren gebracht door het CCV en door de
Algemene Rekenkamer.
g. Eén uitvoerings- en handhavingsbeleid, en
één uitvoeringsprogramma op basis van één
risicoanalyse per regio
De commissie wil de situatie dat gemeenten
afzonderlijke afspraken met Omgevingsdiensten
maken dus doen verdwijnen.
h. Versterking van de positie van de directeur
door verplicht mandaat en zwaardere
benoemingsprocedure
i. Inrichten van Rijkstoezicht op de
Omgevingsdiensten
Dit zou een afzonderlijke tak binnen de ILT
moeten worden, die niet verbonden is aan de
toezichtstaken van de ILT zelf.
j. Advisering en uitvoeringstoets door
Omgevingsdiensten t.a.v. Omgevingsplannen.
De Omgevingsdiensten zouden veel meer
betrokken moeten worden bij het beleid van de
Bevoegde Gezagen, zodat geborgd wordt dat het
beleid ook handhaafbaar is.

dan ook ‘dwingender ingrepen’ voor. Niettemin
wil de commissie ook weer niet het hele stelsel
op de schop nemen, dat zou te ingrijpend zijn
en leiden tot reorganisaties die te veel aandacht
zouden opslokken. Wel wil de Commissie
ingrijpende aanpassingen van de uitvoering van het
stelsel. De maatregelen zijn vooral gericht op de
Omgevingsdiensten. Die moeten, zoals de minister
al op voorhand stelde, effectiever en slagvaardiger
kunnen opereren. Diensten moeten voldoende
omvang hebben en adequate financiering om
alle taken waar ze voor komen te staan waar te
kunnen maken. Er zal ook geïnvesteerd moeten
worden in kennisopbouw, informatie-uitwisseling
en kwaliteitsborging. De onafhankelijkheid van
de diensten tegenover de opdrachtgevers moet
versterkt worden, mede door een steviger positie
van de directeur tegenover het Bevoegd gezag.
De stelselverantwoordelijkheid van de bewinds­
persoon moet beter waargemaakt worden door
nieuwe bevoegdheden te creëren maar ook doordat
de bewindspersoon de bestaande bevoegdheden
beter aanwendt.
De commissie van Aartsen stelt tien
maatregelen voor:
a. Verhogen ondergrens van omvang
Omgevingsdiensten
Sommige diensten zijn te klein om alle benodigde
expertise in huis te kunnen hebben.
b. Kwaliteit verbeteren en afstemmen op aard van
inrichtingen
De commissie constateert dat er weinig verband
is tussen de omvang van Omgevingsdiensten en
de zwaarte van hun taak.
c. Meer prioriteit, capaciteit en inzet voor straf­
rechtelijke handhaving en vervolging
Hierbij wordt onder andere genoemd dat
de gelabelde capaciteit (440 fte) die al lang
toegezegd is bij de politie nu echt een keer
volledig ingevuld moet worden. Zoals aan de
orde kwam is dit al opgepakt onder Liever een
goede buur.
d. Hetzelfde basispakket voor elke Omgevingsdienst
Omgevingsdiensten hebben nu allerlei
verschillende afspraken met bevoegde gezagen,
zoals ook door het CCV is geconstateerd.
e. Landelijke normfinanciering in plaats van lokale
outputfinanciering
De norm zou in relatie moeten staan tot

Een aantal zaken betreffende milieu­criminaliteit
worden door de Commissie van Aartsen
benoemd. Deels waren die ook al door eerder
rapporten benoemd.
Ketentoezicht voor activiteiten die niet aan een
inrichting gebonden zijn, zoals handel in grond en
(bouw-)afval, komt niet van de grond. Zo kunnen
‘…jarenlange overtredingen door gecertificeerde
bedrijven… ’ blijven voortbestaan. Zoals hierboven
aan de orde kwam wordt op dit punt een
deelproject opgestart onder ‘Liever een goede buur’
(deelprogramma Markttoegang).
Het is door de ingewikkelde wetgeving lastig
om de zware, georganiseerde milieu­criminaliteit
te bestrijden. Milieuwetgeving streeft naar
marktregulering en het ontduiken van de regels

wordt dan al gauw lucratief, waardoor een zwarte
parallelmarkt ontstaat. Wat betreft de zware milieu­
criminaliteit merkt commissie op:
‘Ernstige milieu­criminaliteit is vervlochten met
georganiseerde criminaliteit op andere terreinen
(bijvoorbeeld drugshandel) en gebruikt dezelfde wereldwijde
zwarte handelsroutes. Ook bij georganiseerde milieu­
criminaliteit kan sprake zijn van een verstrengeling
van onder- en bovenwereld’ (Adviescommissie VTH,
2021, p. 15).
Er is nog altijd een gebrek aan prioriteit dat OM,
politie en gemeente- en provinciebesturen aan
milieu­criminaliteit geven, zoals reeds door de
commissie Mans gesignaleerd. De situatie is eerder
verder verslechterd, concludeert de commissie
o.a. op basis van het rapport van het CCV.
Milieuovertredingen worden als minder ernstig
ervaren bij zowel publiek als officiële instanties. Het
is ‘haalcriminaliteit’ (het milieu doet geen aangifte)
en verbonden met legale activiteiten. Om daar een
vinger achter te krijgen ‘… is het bijvoorbeeld nodig om
allerlei detailinformatie over zich niet criminele, maar wel
ongebruikelijke activiteiten uit verschillende bronnen bij
elkaar te brengen en te analyseren’ (Adviescommissie
VTH, 2021, p. 16).

44

In de Epiloog van het rapport komt de Commissie
Van Aartsen terug op ‘De tijd is rijp’, zoals de titel
luidde van het rapport van de commissie Mans
in 2008. Blijkbaar was de tijd nog niet rijp. Dat
het in 90% van de gevallen goed gaat, zoals in
commentaren nogal eens werd beweerd, stelt de
commissie niet gerust. Of deze gegevens correct
zijn kan de commissie niet nagaan: een landelijk
overzicht is niet meer te krijgen, anders dan ten
tijde van de commissie Mans. Gegeven dat dit
zou kloppen, dan leveren de 10% van de gevallen
waarin het misgaat aanzienlijke schade op voor de
leefomgeving, hetgeen niet acceptabel is.

2.3 De Green Deal en de
Klimaatwet

De commissie stelt voor dat er ook een rol komt
voor de Regionale Informatie en Expertisecentra39
(RIEC’s) en het LIEC aangezien milieu­criminaliteit een
vorm van ondermijnende criminaliteit is ‘en vanwege
de omvang is het oppakken van dit thema urgent’
(Adviescommissie VTH, p. 45).
Een van de innerlijke tegenstrijdigheden doe zich
voordoen in het VTH-stelsel, is dat eigenbelang
en collectief belang kunnen botsen bij het delen
van informatie en kennis. De commissie refereert
hierbij aan de eerder besproken problemen met
Inspectieview en de opbouw van de Landelijk
Systeem Omgevingswet (LSO).

De klimaatverandering en de aantasting van het
milieu vormen volgens de Europese Commissie een
existentiële bedreiging voor Europa en de wereld.
Daarom is een nieuwe groeistrategie nodig die
van de EU een moderne, grondstoffenefficiënte
en concurrerende economie maakt. Daarom
is afgesproken om de netto-uitstoot aan
broeikasgassen tot nul te reduceren in 2050. De EC
streeft naar economische groei zonder uitputting
van grondstoffen, waarbij alle regio’s van Europa
aansluiting zouden moeten vinden. De Europese
Green Deal is de ‘routekaart’ waarmee deze doelen
zouden moeten worden bereikt. De noodzakelijke
maatregelen omvatten alle beleidsterreinen. In
de Green Deal zijn voorstellen neergelegd om
hulpbronnen efficiënter te gebruiken door over te
schakelen op een schone, circulaire economie, en

Een gerelateerd probleem dat gesignaleerd
wordt door de commissie van Aartsen en ook
in gesprekken is genoemd, is dat versnippering
in beleid op het terrein van vergunningen weer
terug zou kunnen keren in het gemeentelijke
omgevingsplan. Dit zou (deels) ondervangen kunnen

39

2 Thema-overstijgende ontwikkelingen

worden door de regionale omgevingstafels waar
vanuit de Omgevingsdiensten voor wordt gepleit.
De commissie Van Aartsen meldde dat ook bij het
bedrijfsleven zorgen zijn over verschillen in regels
door de lokale omgevingsvisies, dit in verband
met het gelijke speelveld waarop bedrijven met
elkaar concurreren (Adviescommissie VTH, 2021).
Anderzijds wordt vanuit de Omgevingsdiensten de
zorg geuit dat gemeenten sommige zaken niet zullen
willen delen in regionaal coördinerend overleg,
bijvoorbeeld om hun concurrentiepositie bij de
vestiging van bedrijven af te schermen.

Hierin werken partijen samen voor de bestuurlijke aanpak van georganiseerde ondermijnende criminaliteit. Geraadpleegd 7 mei 2021, van
https://www.riec.nl/

Dreigingsbeeld milieucriminaliteit 2021

45

2.4 Het streven naar een circulaire
economie

om de biodiversiteit te herstellen en de vervuiling
terug te dringen. In het actieplan wordt duidelijk
gemaakt welke investeringen en financiële
instrumenten daarvoor nodig zijn. De ambitie is om
een ‘rechtvaardige en inclusieve transitie’ tot stand
te brengen.40
In de Europese Klimaatwet van 2020 worden
maatregelen voorgesteld om de EU in 2050
klimaatneutraal te maken. De wet behelst vooral
dat in alle economische sectoren maatregelen
genomen moeten worden, zoals investeringen
in milieuvriendelijke technologie en innovaties;
schonere, goedkopere en gezondere vormen
van vervoer en het energie-efficiënt maken van
gebouwen. Ter ondersteuning van maatregelen is
100 miljard euro beschikbaar voor de periode 20212027.41

Het kabinet streeft al enige jaren naar een circulaire
economie: het grondstoffenverbruik en de uitstoot
van afvalstoffen moeten worden teruggedrongen. In
het vorige Dreigingsbeeld Milieucriminaliteit werd
er een paragraaf aan gewijd, waarin onder andere
de toen al lopende inspanningen van de overheid
werden benoemd, zoals het actieplan ‘Closing the
loop’ (Neve et al., 2016, par. 2.3).
Enkele hoofdzaken worden kort samengevat in
par 2.3.1, waarna in 2.3.2 de problematiek wordt
besproken die onder inspecteurs en handhavers
het meest in het oog springt: wanneer wordt iets
(weer) een product en houdt het op afval te zijn en
hoe kan voorkomen worden dat milieucriminelen
garen kunnen spinnen bij een handig spel met
deze definities.

2.3.1 Klimaatbeleid en klimaatwet in
Nederland

2.4.1 Als er niets gebeurt loopt het
grondstoffenverbruik uit de hand

Uiteraard neemt ook de Nederlandse regering
maatregelen om het land te beschermen tegen
de gevolgen van klimaatverandering. In 2019
is de Klimaatwet aangenomen door de Eerste
Kamer, waarin vastgelegd is dat er 49% minder
CO2-uitstoot zal zijn in 2030 en 95% minder in
2050, in vergelijking met 1990. Hiertoe hebben
de overheid, bedrijven en maatschappelijke
organisaties een Klimaatakkoord gesloten. In de
zaak van Urgenda tegen de Staat heeft de rechter
in 2015 bepaald dat er eind 2020 ten minste 25%
minder broeikasgassen uitgestoten moeten
worden ten opzichte van 1990. De uitspraak is in
2019 onherroepelijk geworden.42 In de klimaatwet
is tevens vastgelegd dat het Planbureau voor
de Leefomgeving (PBL) jaarlijks een Klimaat- en
Energieverkenning (KEV) publiceert, waarin de
voortgang wordt geanalyseerd. Uit de eerste
verkenning (PBL, 2019) blijkt dat Nederland de
doelstelling van 49 procent reductie in 2030
waarschijnlijk niet zal halen.

40
41
42

Dit jaar is het eerste van de voortaan tweejaarlijkse
rapporten verschenen waarin het Planbureau voor
de Leefomgeving de stand van zaken weergeeft
en wat er bijgestuurd moet worden om de doelen
te halen. Als er niets gebeurd zal in 2060 het
grondstoffenverbruik verdubbelen. Ook zal er steeds
meer broeikasgas worden uitgestoten en neemt
het landbouwareaal voor voedsel en biomassa
toe ten koste van de biodiversiteit, wat tevens de
klimaatverandering zal versnellen (PBL, 2021b).
Het idee om in 2050 een circulaire economie te
realiseren is opgenomen in het Grondstoffenakkoord
dat door 400 partijen onderschreven is. Er zijn
inmiddels vijf ‘transitieagenda’s’ en er komt nieuwe
wet- en regelgeving. Er valt uiteraard nog weinig te
zeggen over het effect dat die nieuwe regels gaan
hebben op (gelegenheden voor) milieu­criminaliteit.
De nadruk heeft tot nu toe nogal sterk op recycling
gelegen, terwijl het nodig is om het hele econo­
mische systeem te veranderen. Dat functioneert
nog altijd te veel ‘lineair’. Het overheids­beleid zou
de beleidsinstrumenten moeten inzetten om de

Europese Commisie, 2019. Geraadpleegd op 4 mei 2021, van https://ec.europa.eu/info/strategy/priorities-2019-2024/european-greendeal_nl
Eur Lex, 2020. Geraadpleegd op 5 mei 2021, van https://eur-lex.europa.eu/legal-content/NL/TXT/?uri=CELEX:52020PC0080
Rijksoverheid.nl. Met de Klimaatwet voldoet Nederland aan internationale verplichtingen, waaronder het recente VN-Klimaatakkoord van
Parijs. Geraadpleegd op 4 mei 2021, van https://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/klimaatverandering/klimaatbeleid

2 Thema-overstijgende ontwikkelingen

46

belemmeringen te slechten waar het beleid tegenaan
loop. Zo zijn primaire grondstoffen goedkoper dan
circulaire, die al moeilijker in de markt liggen doordat
er geen kwaliteitseisen en garantieregelingen voor
bestaan. Vrijwilligheid en vrijblijvendheid zijn niet
meer toereikend. De auteurs pleiten voor meer
dwang en drang, zoals via heffingen en regulering
(PBL, 2021b).

gelegenheid kan ontstaan om op allerlei zaken
het label ‘circulair’ te plakken en zo (ten onrechte)
subsidies in de wacht te slepen.

2.4.2 Grondstoffen hergebruiken zonder
lekkage naar illegale afvalstromen
In het vorige Dreigingsbeeld Milieucriminaliteit werd
vermeld dat de overheid streefde naar een lijst met
materialen die niet langer onder de afvalwetgeving
vallen en voortaan gezien zouden worden als een
grondstof dan wel neven- of bijproduct. Hoewel
alom werd bevestigd dat het uitputten van
grondstoffen moet verminderen, werd vanuit de
wereld van toezicht en handhaving de zorg geuit dat
het wegvallen van de regelgeving voor afvalstoffen
het erg aantrekkelijk zou maken om allerlei stoffen
tot ‘product’ te verklaren, waarna er bijna geen
toezicht meer op zou zijn. Zo zouden bijvoorbeeld
spullen waar men van af wil als ‘product’ de grens
over kunnen gaan waarna niemand meer kan
controleren of ze niet alsnog als afval worden
gedumpt. Omgekeerd bleek het mogelijk de EVOA
te ontduiken bij de import van afvalstoffen voor
covergisting onder mom dat het om producten zou
gaan (Neve et al., 2016).

De meeste grondstoffen zullen niet direct op
geraken, maar een ernstig leveringsrisico wordt
gevreesd voor kritische aardmetalen zoals kobalt,
wolfram, tantaal, tin en indium. Sommige van
deze metalen zijn cruciaal bij de productie van
zonnepanelen, groene waterstof en batterijen voor
elektrische auto’s. Afhankelijkheid van China zorgt
voor leveringsonzekerheid. Het grondstoffenverbruik
zorgt ook voor negatieve effecten in het buitenland,
zoals slechte arbeidsomstandigheden, kinderarbeid
en mensenrechtenschendingen. Het terugdringen
van dergelijke effecten behoort tot de doelen van de
bestrijding van milieu­criminaliteit.43
In het al genoemde rapport van Berenschot over het
VTH stelsel wordt de circulaire economie besproken
als één van de trends waar het beleid de komende
tijd rekening mee zal moeten houden. We komen
met de energietransitie op het punt van uitvoering
en dus ook van een concrete rol voor het VTHstelsel, stellen de auteurs. Verandering in wet- en
regelgeving zijn in voorbereiding ten gevolge van het
Klimaatakkoord. ‘Dit vraagt om meer capaciteit op dit
vlak bij gemeenten, provincies en Omgevingsdiensten en om
een goede verbinding van de uitvoering bij de ontwikkeling
van wet en regelgeving’ (Tragter et al., 2019, p. 22). Met
andere woorden niet alleen het bedrijfsleven, maar
ook toezichthouders moeten aan tafel zitten bij het
ontwikkelen van nieuwe regelgeving, ook op het
terrein van de circulaire economie, zoals ook al door
het CCV was voorgesteld.

Inmiddels is er heel wat te doen over het recyclen
van afvalstromen zodat de daarin achtergebleven
grondstoffen in een nieuwe ronde van productie
verwerkt kunnen worden. ‘R strategieën’ (w.o. Reuse,
Repair, Recycle) toepassen gebeurt al in 100.000
circulaire bedrijven en in 2019 zijn meer dan 100
congressen over de circulaire economie gehouden
(volgens Royal Haskoning, 2020).
Het PBL noemt een aantal transitieprocessen,
waaronder het starten van pilotprojecten, het
openstellen van subsidiemaatregelen voor circulaire
innovaties en ‘…het wegnemen van belemmerende
afvalwetgeving’ (PBL, 2021b, p. 22). Inspecteurs zullen
wellicht benieuwd zijn welke afvalwetgeving op de
helling moet, maar dat wordt niet vermeld.

Een nieuwe gelegenheidsstructuur voor milieu­
criminaliteit zou kunnen ontstaan als met de
Green Deal en het bevorderen van de circulaire
economie door de overheid aanzienlijke bedragen
worden vrijgemaakt om initiatieven te stimuleren.
In interviews werd er op gewezen dat hierdoor

43

Een ander punt dat het PBL aan de orde stelt is
de koppeling van afvalverbrandingsinstallaties
aan warmtenetten, waardoor een prikkel
ontstaat om afval te verbranden in plaats van te
recyclen. Er wordt zelfs afval geïmporteerd om de
afvalenergiecentrales draaiend te houden. Van het

Geraadpleegd 21 april 2021 van https://kro-ncrv.nl/wat-gaat-er-schuil-achter-de-handel-in-grondstoffen

Dreigingsbeeld milieucriminaliteit 2021

47

afval in de AVI’s komt een vijfde uit het buitenland.
Dit is sterk toegenomen, maar sinds 2017 weer wat
afgenomen. Hierdoor ontstaat een probleem voor
de circulaire economie: wat te doen met alle, soms
zwaar verontreinigde, bodemassen die overblijven?44

van specifieke omstandigheden of iets afval is
dan wel een product. Het is aan de ‘houder’ om
vast te stellen of het gaat om afval of product. Die
geeft daartoe een ‘eigen verklaring’ af, die nog
wel gecontroleerd zou moeten worden door de
Omgevingsdienst (Medewerkers I&W interview
M&S).

In relatie tot de circulaire economie zijn er bij de
ILT-IOD zorgen over export van onterecht als ‘groene
lijst’ afvalstoffen aangemerkte spullen of export
naar landen die dat niet willen ontvangen volgens
de OESO regels. Er gaat nog altijd veel afval de grens
over, waarvan niet altijd zeker is dat het op een
milieuvriendelijke wijze hergebruikt of anderszins
verwerkt wordt. Het kan gebeuren dat afvalstoffen
in een Oost-Europees land gestort worden, terwijl
de ontdoener een certificaat kan laten zien dat
het netjes verwerkt is (interview met medewerker
ILT-IOD). De export van elektronisch afval en
van kunststoffen worden genoemd als bijzonder
problematisch.45

2.5 Conclusie
In de voorgaande paragrafen is duidelijk geworden
dat er momenteel heel wat overhoop gehaald
wordt op het terrein van wet- en regelgeving
ten aanzien van de omgeving, het VTH-stelsel
en het streven naar de circulaire economie. In
het programma ‘Liever een goede buur!’ wordt
nieuw beleid ontwikkeld in diverse werkgroepen.
Bij alle maatregelen die de overheid neemt
is het bevorderen van een goed leefmilieu en
het terugdringen van zowel overtredingen
als milieu­criminaliteit uiteraard de intentie.
Beleid en wetgeving zijn echter nog zo weinig
uitgekristalliseerd dat nog niet goed beredeneerd
kan worden hoe deze doelen bereikt zouden moeten
worden. Zodra dit wel het geval is zal uiteraard nog
moeten blijken of het in praktijk ook zo gaat werken.

De export van elektronisch afval blijft een probleem.
‘In 2018 werd ongeveer de helft van het elektronisch
afval ingezameld en gerecycled. Dit is een stijging
van 39 procent ten opzichte van 2010. Ongeveer een
tiende van het elektronisch afval wordt geëxporteerd
voor hergebruik in het buitenland. ‘ (PBL, 2021b,
p. 107).

Adviescommissie VTH (2021) Om de leefomgeving,
Omgevingsdiensten als gangmaker voor het bestuur.
Den Haag: Ministerie van Infrastructuur en
Waterstaat. (Bekend als Rapport Commissie
Van Aartsen)

Neve, R., Van Doorn, M., Fortuin, B. In ‘g Veld, M.,
Mac Gillavry, D., Stokman, A., Van Zanden,
N. (2016). Dreigingsbeeld milieu­criminaliteit
2016. Driebergen: Landelijke Eenheid.
Geraadpleegd 21 april 2021 van https://www.
politie.nl/themas/2017-dreigingsbeeld-milieu­
criminaliteit-2016.html

AR (2019). Een onzichtbaar probleem, Gebrek aan
kwaliteit van data over milieu­criminaliteit en –
overtredingen. Den Haag: Algemene Rekenkamer.
Dagblad van het Noorden, 20 maart 2021.
Milieuwerk verandert ingrijpend.

PBL (2019). Klimaat- en Energieverkenning 2019. Den
Haag: Planbureau voor de Leefomgeving.

Kamerstukken II, 2013/14, 33962, nr. 3
Omgevingswet, Memorie van Toelichting.

PBL (2021a). Grote opgaven in een beperkte ruimte:
ruimtelijke keuzes voor een toekomstbestendige
leefomgeving. Den Haag: PBL Planbureau voor
de Leefomgeving.

Kamerstukken II, 2014-2015, 29304, nr. 5. Brief
Staatsecretaris Kamp 14 januari 2015 met bijlage:

PBL (2021b). Integrale rapportage circulaire economie
2021. Den Haag: PBL Planbureau voor
de Leefomgeving.

Signalering Certificatie en Toezicht door De Inspectie
SZW, de Nederlandse Voedsel- en
Warenautoriteit (NVWA) en de Inspectie
Leefomgeving en Transport (ILT).

Rijksoverheid (2020). Nationale omgevingsvisie,
duurzaam perspectief op onze leefomgeving. Den
Haag: Ministerie van Binnenlandse Zaken.
Royal Haskoning (2019). Milieueffectrapportage
Nationale Omgevingsvisie. Zp: Haskoning DHV.
Royal Haskoning (2020). Achtergrondrapportage
Inventarisatie kennisactiviteiten. Zp: Haskoning DHV.

Kamerstukken II, 2019-2020, 32 670 nr. 197. Brief
van de minister van LNV betreffende Voortgang
Natura 2000. 30 juli 2020.

Tragter, M., A. van der Werff & A. Oostdijk (2019).
Kwaliteitsborging bij de uitvoering van VTH-taken,
Evaluatie van het instrumentarium. Utrecht:
Berenschot Groep.

Kamerstukken II, 2019-2020, 35000 XII nr. 80. Brief
staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat
inz. Signaalrapportage ILT inzake onder­zoek OM
t.a.v. biodiesel, met bijlage Signaalrapportage ILT.
Fraude met certificering duurzame biodiesel.

Voor de milieu­criminaliteit is vooral het onderscheid
tussen afval en product van belang. Dit wordt
bepaald door de Europese Afvalverordening,
waarin afval en product zijn gedefinieerd. Er wordt
momenteel gewerkt aan een AMvB waarin een
leidraad wordt verwerkt waaraan de ‘houder’ zich
dient te houden. De Europese regelgeving is best
lastig om te interpreteren en het is vaak afhankelijk

45

Ministerie van I&W (2021). Een schone taak,
Bouwstenen voor een veilig, gezond en schoon
leefmilieu. Nationaal Milieubeleidskader. Den
Haag: Ministerie van Infrastructuur & Waterstaat.

Kamerstukken II, 2019-2020, 33118 nr. 147. Brief
van de staatssecretaris van Infrastructuur
en Waterstaat betreffende: Voortgang
uitvoeringsagenda VTH, actieplan milieu­
criminaliteit en uitvoering van moties
en toezeggingen.

Een andere bekende stroom is de export van
kunststoffen: sinds 2018 gaat het minder naar China,
dat een importverbod heeft afgekondigd, en meer
naar Zuid-Oost Azië en in mindere mate OostEuropa. ‘Door een gebrek aan traceerbaarheid en
beperkte handhavingscapaciteit kan niet worden
gegarandeerd dat het geëxporteerde recycleerbare
plastic op de eindbestemming ook daadwerkelijk
wordt gerecycled’ (Interpol, 2020).

44

Literatuur

Kamerstukken II, 2020-2021, 22343, nr. 293.
Voortgang ‘Liever een goede buur! een sterkere
VTH-uitvoering en effectievere aanpak van
overtredingen’ 3 december 2020.

Het televisieprogramma ‘De vuilnisman’ wijdde hier een aflevering aan. Geraadpleegd 20 april 2021, van https://www.npostart.nl/devuilnisman/28-02-2021/KN_1725837
Voor kunststoffen zie Interpol, 2020.

2 Thema-overstijgende ontwikkelingen

48

Dreigingsbeeld milieucriminaliteit 2021

49

Deel 1
Dreigingen
voor bodem en
waterkwaliteit

Deel 1

Dreigingen voor bodem en waterkwaliteit

50

Dreigingsbeeld milieucriminaliteit 2021

51

3

3 Nog steeds een
onverantwoord overschot:
mestfraude
Lysbeth van Brederode en Pauline Goemans m.m.v. Angelique Mirande en Hanneke Kooloos (NVWA-IOD).
De stik­stofdepositie berekeningen zijn uitgevoerd en begeleid door Albert Bleeker van het RIVM.
veroorzaken (in de buurt van) kwetsbare natuur­
gebieden waardoor vergunningprocedures stil zijn
komen te liggen.
Om de kwetsbare waarden van natuur, milieu
en gezondheid te beschermen is er verschillende
wet- en regelgeving ontwikkeld om de schadelijke
gevolgen van te veel mest te beperken. Zo is het
mestbeleid in Nederland erop gericht om de water­
kwaliteit van het grond- en oppervlaktewater te
beschermen door het gebruik van mest op land­
bouw­grond te reguleren. Daarnaast geldt er voor
agrarische activiteiten ook wet- en regelgeving
omtrent ammoniakemissie ter bescherming van
kwetsbare natuurgebieden. Verschillende toezicht­
houders zijn verantwoordelijk voor de handhaving
van de verschillende wet- en regelgeving.

In het Dreigingsbeeld Milieucriminaliteit 2016 wordt
in hoofdstuk 8 uitgebreid aandacht besteed aan
mestfraude en de verschillende modi operandi.
Sinds 2016 is er - mede naar aanleiding van dit
eerdere Dreigingsbeeld – veel maatschappelijke,
politieke en media-aandacht geweest voor
mestfraude. Desondanks is mestfraude nog steeds
een probleem. Daarnaast zijn er verschillende
ontwikkelingen geweest die het nu 5 jaar later
opnieuw relevant maken om aandacht te besteden
aan mestfraude; denk aan de stik­stofcrisis en de
herbezinning op het mestbeleid.
Vermesting is een van de grootste bedreigingen
voor de Nederlandse natuur en biodiversiteit.
Hoewel er de afgelopen decennia verbeteringen
zijn gerealiseerd, zorgt met name de intensieve
landbouwsector in Nederland nog steeds voor
overmatige toevoer van stik­stof en fosfaat. Dit
is nadelig voor de kwaliteit van het ondiepe
grondwater en het oppervlaktewater en voor
natuur op het land en in het water. Niet alleen via
uit- en afspoeling, maar ook via stik­stofdepositie
afkomstig van ammoniak werkt de overbemesting
in de landbouw door naar het milieu in de vorm van
vermesting en verzuring van natuur.

De complexiteit van de verschillende wetgeving die
er is om de natuur en het milieu te beschermen,
leidt geregeld tot een nogal juridische en technische
benadering. In het straf­recht gaat de aandacht
vooral naar de regelovertreding en hoe deze is te
bewijzen en naar de regelovertreder en hoeveel deze
heeft verdiend aan zijn/haar illegale activiteiten.
Aangezien milieu­criminaliteit meestal geen directe
slachtoffers kent en vaak niet zichtbaar is, blijft de
‘benadeelde partij’, de natuur en het milieu, abstract
en buiten beeld.

De gevolgen van het stik­stofprobleem worden
sinds de Raad van State in mei 2019 het Programma
Aanpak Stikstof46 (PAS) ongeldig heeft verklaard,
ook ervaren door boeren, bouwsector en overheden.
Het PAS kan niet langer meer worden gebruikt voor
toestemming van activiteiten die stik­stofemissie

46

Deel 1

Dreigingen voor bodem en waterkwaliteit

52

In dit hoofdstuk wordt mestfraude vanuit een breder
perspectief bekeken waarbij de nadruk ligt op het
doel van de verschillende wet- en regelgeving: het
beschermen van natuur en milieu. Door mestfraude
staat de bescherming van deze kwetsbare waarden

Geraadpleegd op 15 april 2021, van Stikstof - Raad van State

Dreigingsbeeld milieucriminaliteit 2021

53

inherente beperkingen van toezicht inzichtelijk en
maakt duidelijk dat de pakkans klein is. Verdere
intensivering van handhavingsactiviteiten alleen is
dan ook onvoldoende om mestfraude te voorkomen.

onder druk. Inzicht in deze maatschappelijke effecten
van regelovertreding kan de nalevingsbereidheid
van ondernemers verhogen. Ondernemers kunnen
door deze inzichten intrinsiek worden gemotiveerd,
of door maatschappelijke druk van buitenaf, om
de schadelijke effecten van hun onderneming te
beperken. Dit was aanleiding voor de Bijzondere
Opsporingsdiensten (BOD-en) om in het jaarplan
voor 2020 (en 2021) op te nemen om gezamenlijk de
omvang en de ecologische effecten van mestfraude in
kaart te brengen. De resultaten van dit onder­zoek zijn
opgenomen in dit hoofdstuk (paragraaf 3.5 en 3.6).

Wat ook inzichtelijk is geworden door bestudering
van de straf­rechtelijke onder­zoeken is dat fraude
ondermijnend is voor het stelsel om natuur en
milieu te beschermen (zie paragraaf 3.5.2). Het
CBS berekent jaarlijks in welke mate de wettelijke
plaatsingsruimte voor dierlijke mest in de praktijk
is benut en of gebieden binnen de gebruiksnormen
blijven. Door fraude krijgt het CBS onjuiste data
aangeleverd voor deze berekeningen. Dit betekent
dat de effectiviteit van het mestbeleid niet goed kan
worden gemonitord en dat er vermoedelijk juist in
gebieden met een mestoverschot sprake is van een
hogere overbenutting van fosfaat en stik­stof dan
door het CBS berekend. (zie paragraaf 3.6.1).

Door in het onder­zoek ook de ecologische effecten te
bepalen en aan te geven waar de schade optreedt, is
dus gekeken vanuit de ‘benadeelde partij’. Hierdoor
wordt deze meer tastbaar en uit de anonimiteit
gehaald. Deze benadering blijkt alleen voor specifieke
gevallen van mestfraude mogelijk. Dit geldt voor
de bijdrage van op basis van de Meststoffenwet
illegaal gehouden dieren op de stik­stofdepositie
in stik­stofgevoelige natuurgebieden (zie paragraaf
3.6.1). De bijdrage van de, op een beperkt aantal
gecontroleerde bedrijven, illegaal gehouden dieren
op de stik­stofdepositie op het Ulvenhoutse Bos is
vergelijkbaar met het effect van de snelheidsverlaging
in dat gebied (rond de 6 mol/ha/jaar).

Daarnaast maken de resultaten van de berekeningen
naar de ecologische effecten van illegaal gehouden
dieren duidelijk dat het voor de bescherming van
stik­stofgevoelige natuur niet alleen van belang is
om kritisch te kijken naar de vergunningverlening
van nieuwe stik­stof-emitterende activiteiten, maar
ook of voor uitstoot betaald is (bijvoorbeeld voor
aanschaf/lease productierechten) en of bestaande
stik­stof-emitterende activiteiten aan de vergunning
voorwaarden voldoen.

Voor fraude rondom de toepassing van mest
blijkt deze benadering niet mogelijk. Ook na het
opsporingsonder­zoek is vaak niet bekend waar de
illegale mest is terechtgekomen. De ecologische
effecten van fraude door extra uitspoeling van
stik­stof naar grond- en oppervlaktewater kunnen
daarom niet worden bepaald. Evenals de effecten op
de stik­stofdepositie van de illegaal uitgereden mest.
Dat dergelijke effecten niet bepaald kunnen worden,
betekent uiteraard niet dat deze ecologische effecten
niet optreden of dat deze effecten minder ernstig zijn
dan de effecten van illegaal gehouden dieren.

3.1 Beschrijving van
de branche/keten/context
De mestsector bestaat grofweg uit de
mestproducent, mestafnemer en diverse
dienstverleners, zoals intermediairs, adviesbureaus,
administratiekantoren en diervoederhandelaren.
Nederland heeft een intensieve veehouderij met
een hoge mestproductie, jaarlijks wordt gemiddeld
75 miljard kg mest geproduceerd (Bruggen van
& Gosseling, Dierlijke mest en mineralen 2019,
2020). Mest is rijk aan mineralen (stik­stof, fosfaten,
kalium) en daarmee een waardevolle grondstof
om gewassen van voedingsstoffen te voorzien.
De mestproducent (veehouder) kan een deel van
zijn geproduceerde mest dan ook als waardevolle
grondstof afzetten naar de mestafnemer, zoals
akkerbouwers. In Nederland is echter te weinig

Op basis van deze landelijke inventarisatie van
gedetecteerde mestfraude is geen inschatting te
maken van de werkelijke omvang van mestfraude.
Dat blijkt niet mogelijk; niet alleen omdat
fraude vaak onontdekt blijft, maar ook omdat
opsporingsonder­zoeken er niet op gericht zijn om de
totale omvang van mestfraude inzichtelijk te maken.
De gedetecteerde omvang van mestfraude ten
opzichte van de totale omvang van de mestproductie
in Nederland en het aantal inspecties maakt de

3 Nog steeds een onverantwoord overschot

54

de handel in en het transport van mest binnen en
buiten Nederland en kan daardoor een initiërende of
faciliterende rol spelen bij mestfraude.

grond waar mest gebruikt mag worden zonder
schadelijke milieu effecten. Om het milieu te
beschermen zijn er daarom normen vastgesteld
voor het gebruik van dierlijke mest, stik­stof en
fosfaat op landbouwgrond. Door het instellen van
de gebruiksnormen, zijn er mestproducenten die te
weinig plaatsingsruimte hebben voor de mest die ze
produceren, er is uiteindelijk meer aanbod dan vraag
naar mest. Dit maakt het voor mestproducenten
lastig en kostbaar om hun overtollige mest af te
zetten. De hoge kosten om mest volgens de regels te
laten verwerken, in 2017 waren de mestafzetkosten
voor een gemiddeld varkensbedrijf ca. 60.000 euro,
in combinatie met de lage pakkans geeft een sterke
(financiële) prikkel om te frauderen.

3.1.1 Onderliggende oorzaken mestfraude:
hoe komt Nederland aan zijn mest/
mineralenoverschot?
De hoge mestproductie in Nederland komt voort
uit het grote aantal dieren dat wordt gehouden
voor de productie van vlees, eieren en zuivel.
Hiervan is een groot deel bedoeld voor export:
Nederland is de twee na grootste exporteur
van landbouwproducten wereldwijd. Om over
voldoende veevoeder te beschikken is Nederland
mede afhankelijk van importen, met name soja, uit
Noord- en Zuid‑Amerika (Brazilië). De import van
soja heeft gevolgen voor de natuur en biodiversiteit,
beschikbaar water en land, en ontbossing in ZuidAmerika. In Nederland worden met de import van
veevoer ook grote hoeveelheden mineralen stik­stof
en fosfaat geïmporteerd.

Intermediaire ondernemingen zijn verantwoordelijk
voor de handel in en het transport van mest en
vervullen daarmee een belangrijke rol in de keten.
Om zicht te houden op de hoeveelheid mest­
stoffen in Nederland zijn de mestproducent, de
mestafnemers en de mestintermediairs verplicht
zich bij de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland
(RVO.nl) te registreren. Ze moeten ook een
administratie bijhouden over de productie, aan- en
afvoer en gebruik van mest­stoffen. Bij het transport
en de administratie van mest gaat het om de
hoeveelheden (kg) mineralen (stik­stof en fosfaat) die
zich in de mest bevinden.

Dit is de onderliggende oorzaak van het nationale
mestoverschot: De intensieve veeteelt in Nederland
is alleen mogelijk door de import van veevoer
met daarin de mineralen stik­stof en fosfaat. En zo
produceert Nederland meer stik­stof en fosfaat in
dierlijke mest dan er landbouwkundig en milieu­
kundig verantwoord kan worden gebruikt. Er zijn
in Europa geen andere landen of regio’s van
vergelijkbare omvang waar zoveel mest niet plaats­
baar is (Grinsven van & Bleeker, 2017).

In de mestsector zijn daarnaast ook andere
dienstverleners actief. Administratie- en
adviesbureaus helpen met de verplichte
administratie en diervoederhandelaren zijn vaak ook
dienstverlenend bij de mestafzet.

3.2 Relevante wet- en regelgeving

Binnen de keten hebben de mestproducent en
de mestafnemer tegengestelde belangen; de
producent heeft baat bij hoge gehaltes mineralen
in de mest, omdat er dan minder ton mest nodig
is om de benodigde kg mineralen af te voeren.
Minder transporten scheelt afzetkosten. Hij houdt
dan een deel mest over die hij illegaal kan afzetten
of verwerken. De afnemer wil op papier juist lage
gehaltes ontvangen zodat hij binnen de wettelijke
kaders blijft. In werkelijkheid wil hij graag mest met
hoge gehaltes omdat deze tot op zekere hoogte
goed zijn voor zijn gewassen. De mestintermediair is
de spil in de mestketen. Hij is verantwoordelijk voor

Dreigingsbeeld milieucriminaliteit 2021

In het Dreigingsbeeld Milieucriminaliteit 2016 komt
in paragraaf 8.3 al uitgebreid de relevante wet- en
regelgeving aan bod. Deze is nog steeds geldig.
Het gaat om:
• De Meststoffenwet
• Europese Nitraatrichtlijn
• Europese Kaderrichtlijn water
Het Nederlandse mestbeleid is gericht op
bescherming en verbetering van de waterkwaliteit
zoals aan­gegeven in de Nitraatrichtlijn en de
Kader­richt­lijn Water. De Meststoffenwet is in 1987
ingevoerd om de stik­stof- en fosforverliezen door
bemesting te verminderen en daarmee de kwaliteit
van bodem, water en lucht te verbeteren. De

55

Meststoffenwet is sinds 1996 ook de Nederlandse
implementatie van de Europese Nitraatrichtlijn.
De Meststoffenwet bevat algemene regels
over de productie, het verhandelen en het
gebruik van dierlijke mest­stoffen. Er gelden
productierechtenstelsels per veehouderijsector
om de productie van mest te limiteren. Naast de
productie van mest zijn het gebruik, transport
en verwerking gereguleerd via de mest­
stoffenregelgeving en het Besluit Gebruik
Meststoffen (zie ook paragraaf 3.5.1).
In dit hoofdstuk wordt mestfraude echter vanuit een
breder perspectief bekeken waarbij de nadruk ligt op
het doel van de verschillende wet- en regelgeving:
het beschermen van natuur en milieu. Te veel
mest is immers niet alleen nadelig voor de lucht en
waterkwaliteit, maar ook voor natuur op het land en
in het water. Niet alleen via uit- en afspoeling, maar
ook via stik­stofdepositie afkomstig van ammoniak
werkt de overbemesting in de landbouw door naar
het milieu in de vorm van vermesting en verzuring
van natuur. In dat kader spelen onder andere
de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
(Wabo) en Wet natuurbescherming een rol.
De Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
(Wabo) regelt de vergunningplicht voor een
omgevingsvergunning milieu. Voor veehouderijen
die een omgevingsvergunning milieu nodig
hebben, geldt daarbij wet- en regelgeving omtrent
ammoniakemissie. De Wet natuurbescherming
bevat alle regels rondom de bescherming van
natuurgebieden en soorten, waaronder de Natura
2000-gebieden.

Versterkte Handhavingsstrategie (VHS) Mest
opgesteld (Ministerie van LNV, 2018). De inzet van
deze strategie is om fraude terug te dringen en
de naleving van wet- en regelgeving te verhogen.
Een belangrijk onderdeel van de VHS Mest is een
gebiedsgerichte en risicogerichte aanpak.

Een andere ontwikkeling die raakt aan de
wet- en regelgeving rondom mest­stoffen, is de
structurele aanpak van de stik­stofproblematiek.
Het kabinet heeft in april 2020 een investerings- en
maatregelenpakket aangekondigd om het stik­
stofvraagstuk structureel aan te pakken nadat de
Raad van State in mei 2019 het Programma Aanpak
Stikstof ongeldig heeft verklaard. De investeringen
en maatregelen zijn gericht op natuurherstel en
daarnaast op bronmaatregelen om de neerslag van
stik­stof te verminderen.49

Naast gebiedsgerichte handhaving, wordt er in
de versterkte handhavingsstrategie ook prioriteit
gegeven aan risicovolle schakels in de mestketen
zoals intermediairs en covergisters. Deze prioriteit
voor risicovolle schakels in de mestketen zal zowel
binnen als buiten gebiedsgerichte handhaving
gegeven worden. Het moet onaantrekkelijk
worden gemaakt om te frauderen door de
pakkans te vergroten, de straffen te verhogen en
de mogelijkheden om te frauderen te beperken
(Ministerie van LNV, 2018).

3.3 Betrokken instanties

3.4 Nieuwe ontwikkelingen

Er zijn verschillende partijen verantwoordelijk voor
toezicht en handhaving binnen het mestdomein;
de Inlichtingen- en Opsporingsdienst (IOD) en de
afdeling toezicht van de Nederlandse Voedselen Warenautoriteit (NVWA), de Rijksdienst voor
Ondernemend Nederland (RVO.nl), de Nationale
Politie en de Omgevingsdiensten. De straf­rechtelijke
onder­zoeken worden uitgevoerd onder leiding van
Officieren van Justitie van het Functioneel Parket.

Eind 2017 heeft de Minister van Landbouw, Natuur
en Voedselkwaliteit (LNV) een fundamentele
herbezinning op het mestbeleid en de bijbehorende
wettelijke regels aangekondigd.47 Het terugbrengen
van fraudeprikkels en -mogelijkheden is een
belangrijk onderdeel van deze stelselherziening
(Ministerie van LNV, 2018).

Sinds de publicatie van het Dreigingsbeeld
Milieucriminaliteit 2016 zijn de bij toezicht en
handhaving betrokken instanties meer gaan
samenwerken. In 2018 is door het Ministerie
van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit de

De contouren van het toekomstige mestbeleid
zijn in september 2020 in een brief aan de
Tweede Kamer uiteengezet. Om het Nederlandse
meststelsel eenvoudiger te maken, zullen melkvee-

47
48
49

en rundveehouders in de toekomst volledig
grondgebonden werken. Overige veehouders, zoals
bijvoorbeeld varkens- en geitenhouders, krijgen de
keuze om grondgebonden of niet-grondgebonden te
werken. Bij grondgebondenheid zetten veehouders
al hun mest af op eigen grond of bij een bedrijf in
de buurt. Boeren voor wie grondgebondenheid
niet mogelijk is, voeren alle mest af naar een
mestverwerker.48 Het streven naar grondgebonden
veehouderijen en gekanaliseerde meststromen
vanuit overschotbedrijven kan de fraudeprikkel in
principe verminderen. Aangezien de contourennota
nog geen wijzigingen op de mestwetgeving bevat of
concrete voorstellen voor sturingsinstrumenten, is
het lastig om aan te geven of de gewenste effecten
daadwerkelijk zullen optreden.

Bij de aanbieding van het zesde actieprogramma Nitraatrichtlijn aan de Tweede Kamer: Kamerstuk 33037, nr. 250
Geraadpleegd 29 mei 2021, van Minister Schouten: eenvoudiger en duurzaam meststelsel nodig | Nieuwsbericht | Rijksoverheid.nl:
Geraadpleegd 29 mei 2021, van Structurele aanpak stik­stofreductie en natuurversterking | Nieuwsbericht | Aanpak Stikstof

3 Nog steeds een onverantwoord overschot

56

fosfaatproductieplafond te brengen. De gevolgen
van de invoering van het fosfaatrechtstelsel voor
fraude worden in paragraaf 3.5.1 en 3.5.2 beschreven.

3.4.2 Stikstofcrisis
In mei 2019 heeft de Raad van State het Programma
Aanpak Stikstof (PAS) ongeldig verklaard (zie
paragraaf 3.2). De reden hiervoor was dat er met het
PAS ontwikkelingsruimte voor stik­stof-emitterende
activiteiten werd weggegeven, zonder dat voldoende
geborgd was dat deze ruimte er was. De effectiviteit
van de maatregelen was onder andere onvoldoende
geborgd en maatregelen voor natuurbehoud- en
herstel en ruimte voor vergunningverlening werden
op één hoop gegooid. Voor het uitgeven van stik­
stofruimte moet echter eerst worden aangetoond
dat de stik­stofreductie die wordt bewerkstelligd niet
nodig is voor de natuur (Paul, 2021).

De gebiedsgerichte aanpak is gericht op de risico­
gebieden De Peel, Gelderse Vallei en Twente. Binnen
deze aanpak is de samenwerking tussen RVO.nl,
NVWA, Openbaar Ministerie (OM), Nationale Politie,
waterschappen, omgevingsdiensten en provincies
geïntensiveerd. Dit doet men door het delen van
vakkennis, kennis over de regio en door te werken
in multidisciplinaire teams zodat de verschillende
specifieke bevoegdheden beter benut worden.

Als gevolg van deze uitspraak kan het PAS niet langer
meer worden gebruikt voor toestemmingverlening
van activiteiten die stik­stofemissie veroorzaken (in
de buurt van) kwetsbare Natura 2000-gebieden.
Hierdoor zijn vergunningprocedures, met name
in de bouwsector, stil komen te liggen; de
zogenoemde stik­stofcrisis.
Voor alle activiteiten die mogelijk stik­stofdepositie
veroorzaken, moet worden vastgesteld wat
de hoeveelheid veroorzaakte stik­stof van deze
activiteit is. Als op geen enkel Natura 2000-gebied
de bijdrage hoger is dan 0,00 mol/ha/j dan is er op
het gebied van stik­stof geen vergunningplicht.50
Het uitgangspunt daarbij is vooralsnog dat iedere
toename aan stik­stofdepositie ten gevolge van
een activiteit van meer dan 0,00 mol stik­stof
ha/j ecologisch relevant kan zijn (BIJ12, 2021). Er
worden dus hoge eisen gesteld aan nieuwe stik­stofemitterende activiteiten. In paragraaf 3.6.1 wordt
dit in perspectief geplaatst met in hoeverre een
specifieke bestaande stik­stof-emitterende activiteit
aan de wetgeving voldoet.

3.4.1 Introductie fosfaatrechtstelsel
In het Dreigingsbeeld Milieucriminaliteit 2016 werd
de introductie van het fosfaatrechtstelsel benoemd
als toekomstige ontwikkeling. Sinds 1 januari 2018
is het fosfaatrechtstelsel daadwerkelijk van kracht.
Het uitgangspunt van het fosfaatrechtstelsel is
dat veehouders alleen melkvee mogen houden
en fosfaat mogen produceren als ze voldoende
fosfaatrechten hebben. Voorafgaand aan de
invoering van het fosfaatrechtstelsel was de tijdelijke
Regeling fosfaatreductieplan 2017 van kracht om de
fosfaatreductie door melkvee beneden het geldende

50

3.4.3 Onafhankelijke monsternemer
Dierlijke mest dient bij vervoer naar derden te
worden gewogen, bemonsterd en geanalyseerd.
Om de fraude met vaste mest te verminderen en

Vergunning aanvragen of niet? - BIJ12: Geraadpleegd 27-05-2021

Dreigingsbeeld milieucriminaliteit 2021

57

de handhaving hiervan te versterken mogen vanaf
1 oktober 2017 vaste mestmonsters (bestaande
uit dikke fractie51) alleen worden genomen
door onafhankelijke monsternemers van een
geaccrediteerde en erkende organisatie (NVWA,
2019). Dit mag niet meer worden gedaan door
vervoerders. Voor andere mest geldt deze nieuwe
regeling niet.
De eerste resultaten laten zien dat de implementatie
van de onafhankelijke monstername zorgde voor
minder extreme monsteruitslagen en een daling
van de gemiddelde stik­stof- en fosfaatgehalten in
vergelijking tot de periode voor implementatie52
(NVWA, 2019).

Politie en de Omgevingsdiensten.53 De straf­
rechtelijke onder­zoeken worden uitgevoerd onder
leiding van Officieren van Justitie van het Functioneel
Parket. In samenwerking met deze instanties hebben
we zo veel mogelijk informatie over straf­rechtelijke
onder­zoeken naar mestfraude, zoals de omvang
inzichtelijk gemaakt. Daarbij is ook gekeken naar de
modus operandi (methoden) die worden gebruikt
door overtreders en facilitators en de gelegenheden
voor criminaliteit.
Het is voor het eerst dat er landelijk een
inventarisatie is gedaan naar straf­rechtelijke onder­
zoeken naar mestfraude. Het gaat daarbij om
straf­rechtelijke onder­zoeken die tot een ingeleverd
proces-verbaal bij de Officier van Justitie hebben
geleid. Dit heeft geresulteerd in een analyse van in
totaal 320 processen-verbaal (zie kader).54 Tot slot is
de samenwerking met kennisinstellingen gezocht om
de ecologische effecten van mestfraude inzichtelijk
te maken (zie paragraaf 3.6.1).

3.4.4 Private partijen
Eind 2017 is de sector zelf meer samenwerkingen
aangegaan om de mestketen te versterken.
De initiatieven die de sector neemt om de fraude
aan te pakken komen nog onvoldoende van de
grond. Zo is er nog steeds geen functionerend
privaat kwaliteitssysteem. Ook is het voor de
sector net als voor de overheid lastig om fraudeurs
aan te pakken of uit te sluiten. Zo constateerden
opsporingsdiensten dat ook mogelijke en
veroordeelde fraudeurs hadden verklaard aan het
private kwaliteitssysteem te voldoen.
De sector heeft naar aanleiding van dit signaal
maatregelen genomen.

De informatie in de volgende paragrafen is
afkomstig van straf­rechtelijke onder­zoeken van
de NVWA-IOD (vanaf 2005), NVWA toezicht
(vanaf 2015) en de Nationale Politie (vanaf
2014). Het gaat om straf­rechtelijke onder­zoeken
waarvan het proces-verbaal is ingediend bij de
Officier van Justitie. Hierbij wordt opgemerkt
dat niet van alle straf­rechtelijke onder­zoeken die
zijn uitgevoerd het proces-verbaal kon worden
geanalyseerd. Daarnaast zijn onder­zoeken waarin
sprake is van volledige vrijspraak of die zijn
geseponeerd, niet meegenomen in de analyse.
Uiteindelijk beslaat de selectie voor analyse:

3.5 Gelegenheden voor
criminaliteit en ontdekte
criminaliteit
In de inleiding van dit hoofdstuk is aangegeven
dat in het jaarplan 2020/2021 van de BOD-en
is opgenomen om gezamenlijk de omvang
en de ecologische effecten van mestfraude in
kaart te brengen. Niet alleen de Inlichtingen- en
Opsporingsdienst en de afdeling toezicht van de
NVWA zijn verantwoordelijk voor de straf­rechtelijke
handhaving binnen het mestdomein, ook andere
partijen zijn hierbij betrokken, zoals de Nationale

51
52
53
54

289 straf­rechtelijke processen-verbaal
opgemaakt naar fraude rondom mestproductie
• 137 straf­rechtelijke processen-verbaal naar
fraude met productierechten
• 12 straf­rechtelijke processen-verbaal
opgemaakt m.b.t. hogere fosfaatproductie
dan fosfaatrechten

Dikke fractie is vaste mest dat bestaat uit koek na mestscheiding van varkens- en rundermest of een mengsel waarin deze varkens- en/of
rundermest zit.
Januari 2017 t/m september 2017
Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO) is ook verantwoordelijk voor bestuursrechtelijke handhaving binnen het mestdomein. In
deze analyse zijn alleen straf­rechtelijke onder­zoeken meegenomen.
Van deze 320 processen-verbaal zijn 140 processen-verbaal verwerkt op basis van een nieuwsbericht van het Openbaar Ministerie. Deze
140 processen-verbaal zijn niet geanalyseerd.

3 Nog steeds een onverantwoord overschot

58

• 140 straf­rechtelijke processen-verbaal
opgemaakt m.b.t. tijdelijke regeling
fosfaatreductieplan (deze zijn niet
geanalyseerd, maar verwerkt op basis van een
OM publicatie)
• Informatie over overtredingen met
betrekking tot overschrijding van de
vergunde ammoniakemissie (data Brabantse
Omgevingsdiensten)
31 straf­rechtelijke processen-verbaal
opgemaakt naar fraude rondom de toepassing
van mest
• 21 straf­rechtelijke processen-verbaal
opgemaakt naar fraude met aan- en afvoer
van mest
• 10 straf­rechtelijke processen-verbaal
opgemaakt naar fraude met mestbewerking

Tot slot geven cijfers over het aantal straf­rechtelijke
onder­zoeken geen volledig beeld van de werkelijke
gepleegde criminaliteit binnen het mestdomein. Net
als voor criminaliteit in het algemeen, geldt dat een
deel ervan onbekend blijft. In de criminologie wordt
gesproken over het dark figure, ofwel het verborgen
criminaliteitscijfer (Lissenberg, Het meten van
criminaliteit, 2001). Ook kan bijvoorbeeld capaciteit
en prioritering een rol spelen bij de mogelijkheden
om een straf­rechtelijk onder­zoek te starten
naar aanleiding van fraudesignalen binnen het
mestdomein die de NVWA-IOD ontvangt.
In de periode 2017-2020 had ongeveer 10% van
alle fraudesignalen die de NVWA-IOD binnen de
verschillende domeinen ontvangt, betrekking op het
mestdomein. Hiermee staat dit domein in de top 3.
Het gaat om meerdere tientallen signalen waarvan
een kleine 45% door de NVWA-IOD en/of het FEK55 in
uitvoering zijn genomen.

De analyse die heeft plaatsgevonden, geeft inzicht
in de verschillende methoden die betrokkenen
gebruiken om mestfraude te plegen. Dit wordt in
paragraaf 3.5.1 besproken. Vervolgens wordt in
paragraaf 3.5.2 een eerste inschatting gemaakt
van de minimale omvang van mestfraude op basis
van rechterlijke uitspraken of afdoeningen door
het Openbaar Ministerie. Waar mogelijk wordt
dit aangevuld met beschikbare informatie uit
processen-verbaal die bij de Officier van Justitie zijn
ingeleverd, ook als nog geen uitspraak of afdoening
bekend is.

3.5.1 Fraudevormen en modus operandi
In het Dreigingsbeeld Milieucriminaliteit 2016 werd
al aangegeven dat de hele keten gevoelig is voor het
plegen van mestfraude. De hoge kosten om mest
volgens de regels te verwerken in combinatie met
de lage pakkans geeft een sterke financiële prikkel
om te frauderen. Betrokkenen gebruiken daarbij
verschillende methoden om mestfraude te plegen.
Uit de analyse van de processen-verbaal blijkt dat
mestfraude grofweg kan worden verdeeld in:
1. Fraude rondom mestproductie (illegale uitstoot
vanaf het bedrijf)
2. Fraude rondom de toepassing van mest (gebruik,
verwerking en transport)

Om verschillende redenen geeft de analyse slechts
een eerste inschatting van de minimale omvang van
mestfraude en kunnen er geen precieze uitspraken
over de omvang van de fraude worden gedaan. Zo
betreft het geen complete analyse van alle straf­
rechtelijke onder­zoeken naar mestfraude van de
afgelopen jaren. De analyse heeft plaatsgevonden
op basis van de informatie die beschikbaar was of
kon worden gesteld ten behoeve van dit onder­zoek.
Daarnaast blijkt uit de analyse van de processenverbaal dat de opsporingsonder­zoeken vaak worden
afgebakend en er niet op gericht zijn om de totale
omvang van mestfraude inzichtelijk te maken (zie
paragraaf 3.5.2).

55

Fraude rondom mestproductie
Er geldt verschillende wet- en regelgeving om de lucht
en waterkwaliteit, maar ook de natuur op het land
en in het water, te beschermen tegen de nadelige
gevolgen van te veel mest (zie paragraaf 3.2). Door
wet- en regelgeving wordt de productie van mest
gereguleerd en de uitstoot uit stallen beperkt.
Zo hebben ondernemers (op basis van de
Meststoffenwet) al sinds 1998 productierechten
nodig om varkens te houden en in 2001 werd een
stelsel van pluimveerechten van kracht (Willems &

Vanuit het Fraude Expertise Knooppunt (FEK) vindt (afstemming over) aanpak van fraude plaats, door variabel gecombineerde inzet vanuit
de toezichtdivisies van de NVWA en de NVWA-IOD. De NVWA-IOD adviseert inspecteurs bij het herkennen en aantonen van fraude en
begeleidt hen bij de inzet van het (economische) straf­recht.

Dreigingsbeeld milieucriminaliteit 2021

59

Grinsven, 2011). Deze productierechten hebben tot
doel de productie van dierlijke mest te beperken. In
een kalenderjaar mag een ondernemer gemiddeld
niet meer varkens of pluimvee houden dan de
productierechten waarover hij beschikt.56 Daarnaast
is sinds 1 januari 2018 het fosfaatrechtstelsel van
kracht. Het uitgangspunt van dit fosfaatrechtstelsel
is dat veehouders alleen melkvee mogen houden als
ze voldoende fosfaatrechten hebben.

vlees (productierechten) of melk (fosfaatrechten)
en besparen op de kosten voor de aanschaf of het
leasen van de productierechten.

Goede bedoelingen
Een bedrijf uit de omgeving van Tilburg kwam
volgens het OM in 2015, 2016, 2017 en 2018 in
totaal ruim 1.400.000 pluimveerechten tekort.
Het bedrijf heeft de pluimveerechten die het
had, verkocht om te investeren in techniek
om emissiearm mest te verwerken door een
speciale manier van droging. Daarvoor ontvangt
de pluimveehouder ook tientallen miljoenen
euro’s subsidie.
De ondernemer uit de gemeente
Tilburg maakte duidelijk dat hij goede
bedoelingen had met zijn bedrijf. Hij had de
gekapitaliseerde pluimveerechten aangewend
om investeringen in het bedrijf te doen en
het bedrijf daarmee vergroend en zoveel
mogelijk kringloopbestendig gemaakt. Echter
de manier waarop deze investeringen zijn
gefinancierd betekent dat het bedrijf een groot
concurrentievoordeel ten opzichte van andere
bedrijven heeft geboekt. Andere bedrijven
zijn wel binnen de wet gebleven en hebben
dergelijke investeringen niet kunnen doen.
Nieuwsbericht OM 03-12-2019 –
Bron: https://www.om.nl/actueel/
nieuws/2019/12/03/ontnemingen-van-meerdan-19-miljoen-geeist-tegen-pluimveehoudersin-onder­zoek-naar-overtreden-mest­stoffenwet

In internationaal verband zijn er afspraken gemaakt
over de uitstoot van vervuilende stoffen zoals
zwaveldioxide en stik­stofdioxide in het Gothenburg
Protocol 1999. Ook ammoniak valt onder deze
afspraken. Daarnaast zijn er in Europees verband
afspraken gemaakt over fosfaatexcretieplafonds.
Met de productierechten kan landelijk en regionaal
worden gestuurd op de uitstoot van ammoniak en
fosfaat om zo onder de internationaal afgesproken
ammoniak- en fosfaatplafonds te blijven. Niet
alleen door het reguleren van het aantal te houden
dieren, maar bijvoorbeeld ook door het toepassen
van emissiearme technieken, kan vermindering
van ammoniakemissie uit stallen worden bereikt.
Zo moeten dierenverblijven emissiearm zijn als er
emissiearme huisvestingssystemen beschikbaar zijn.
Alleen huisvestingssystemen met een emissiefactor
die lager is dan of gelijk is aan de maximale
emissiewaarde zijn toegestaan. Er gelden maximale
emissiewaarden voor verschillende diercategorieën:
melk- en kalfkoeien, vleeskalveren, varkens, kippen
en kalkoenen.57
Uit de straf­rechtelijke onder­zoeken blijkt dat
fraude op verschillende manieren plaatsvindt. Deze
verschillende modi operandi worden in de volgende
alinea’s besproken. Bij regelovertreding op het
gebied van mestproductie wordt niet aan de regels
voor mestproductie of emissiearme huisvesting
voldaan. Dit resulteert in illegale stik­stofuitstoot
vanaf het bedrijf.

In het onder­zoek naar de ecologische effecten ten
gevolge van de overschrijding productierechten
(zie paragraaf 3.6.1) wordt alleen gekeken naar
de extra ammoniakuitstoot direct uit de stal. Dit
betekent dat het effect op de berekende stik­stof­
depositie van het bedrijf uit bovenstaand kader niet
lager is dan van een bedrijf zonder een techniek om
emissiearm mest te verwerken.

Fraude met productierechten
De productierechten worden omzeild door meer
dieren te houden dan is toegestaan. Veehouders
houden zo meer dieren voor de productie van eieren,

Hogere fosfaatproductie dan beschikbare
fosfaatrechten
Sinds 1 januari 2018 is het fosfaatrechtstelsel van
kracht. Vanaf dat moment moeten melkveehouders
de fosfaatproductie van hun melkvee verantwoorden
met fosfaatrechten. De NVWA ziet vanaf dat moment
dat er veehouders zijn die in een kalenderjaar meer
fosfaat produceren dan de op het bedrijf berustende
fosfaatrecht.
Uit een aantal FEK zaken die bij de Officier van Justitie
zijn ingeleverd maar waarin nog geen uitspraak of
afdoening bekend is, blijkt dat fraude vermoedelijk
plaatsvindt door op papier het geproduceerde fosfaat
lager te houden dan de in werkelijkheid geproduceerde
hoeveelheid fosfaat. Dit gebeurt bijvoorbeeld door
de administratie m.b.t. gehouden dieren valselijk
op te maken waardoor een diercategorie rundvee
wordt opgegeven waarvoor geen fosfaatrechten
benodigd zijn. Ook kan administratie valselijk worden
opgemaakt waardoor een deel van de melkproductie
niet meer inzichtelijk is (waaruit de fosfaatproductie
wordt berekend). Een andere werkwijze is het op
papier verhogen van de fosfaatrechten, terwijl deze
onrechtmatig zijn verkregen. Door het indienen van
vermoedelijk vervalste orderbevestigingen en offertes
voor een rundveestal werd getracht om onrechtmatig
meer fosfaatrechten te kunnen ontvangen. Dit werd
echter tijdig onderkend.

60

Ter indicatie: een vleeskuiken komt overeen met 0,48 pluimvee-eenheid en een legkip met 1 pluimvee-eenheid.
Geraadpleegd 29 mei 2021, van Systematiek ammoniakvoorschriften van het Besluit emissiearme huisvesting - Kenniscentrum InfoMil

3 Nog steeds een onverantwoord overschot

60

Er bleek daarbij niet altijd sprake van opzet, zo waren
er probleembedrijven waar slordigheid en onmacht
leidend leek. In een aantal gevallen waar sprake
was van opzettelijke onjuiste registratie werd door
veehouders aangegeven dat door veranderende
regelgeving eerdere investeringsbeslissingen opeens
onhoudbaar bleken.61
De gevolgen voor de sector waren groot, omdat
de minister besloot meer dan 2.000 bedrijven te
blokkeren totdat zij de administratie bij RVO.nl op
orde hadden gebracht. Dit heeft destijds voor veel
media en politieke aandacht gezorgd. De blokkades
hebben geleid tot verhoogde kosten voor mestafzet
en gederfde inkomsten. Bij nader onder­zoek bleek
in een groot aantal gevallen dat er bij de onjuiste
administratie geen sprake van opzet was. 61

Niet altijd is sprake van verhullende activiteiten
wanneer in een kalenderjaar meer dierlijke mest­
stoffen met melkvee worden geproduceerd dan de
op het bedrijf berustende fosfaatrechten. Zo lijkt de
administratie in een aantal gevallen, bijvoorbeeld op
basis van ingevulde veesaldokaarten58, te kloppen.
Veehouders geven aan de fosfaatproductie te
overschrijden, omdat ze nog in de procedure zaten
voor het verkrijgen van fosfaatrechten, de kosten
voor de fosfaatrechten niet kunnen betalen of
doordat onduidelijkheden rondom bijvoorbeeld
bedrijfsovernames en ‘startersregelingen’ er toe
hebben geleid dat ze dachten over meer fosfaat­rechten
te (gaan) beschikken.

58
59

56
57

Tijdelijke Regeling fosfaatreductieplan 2017
Voorafgaand aan de invoering van het
fosfaatrechtstelsel was de tijdelijke Regeling
fosfaatreductieplan 2017 van kracht om de
fosfaatreductie door melkvee beneden het geldende
fosfaatproductieplafond te brengen. Dit hield in dat
melkveehouders minder vee moesten gaan houden
om te voldoen aan het fosfaatreductieplan of een
heffing moesten betalen. Vermoedelijk naar aanleiding
van deze regeling zag de NVWA, na een signaal van
de RVO.nl, in straf­rechtelijke onder­zoeken naar
voren komen dat werd getracht het aantal dieren op
papier lager te houden dan in werkelijkheid. Dit werd
gerealiseerd door het doen van onjuiste meldingen in
het I&R systeem59 waardoor kon worden voldaan aan
de fosfaatnormen en betaling van een heffing werd
voorkomen. Het ging hoofdzakelijk om onterecht
geregistreerde meerlingen c.q. onterecht geregistreerd
jongvee die in werkelijkheid melkkoe waren
geworden.60 61

61

Overschrijding vergunde ammoniakemissie
De vergunde situatie met betrekking tot de ammoniak­
emissie kan onder andere worden overschreden door
het houden van meer dieren of door overtredingen
met emissiearme huisvesting. Bij controles door

De veesaldokaart kan worden gebruikt om de verplichte dieradministratie bij te houden.
Identificatie en registratie systeem. Dit is een centrale database waarin bepaalde diersoorten moeten worden geregistreerd (Identificatie
en registratie dieren | RVO.nl | Rijksdienst).
Kalfjes werden aan een andere ‘moederkoe’ toegeschreven waardoor er meer meerlingen ontstonden. De koe die in werkelijkheid gekalfd
had, kon daardoor als vaars geregistreerd blijven.
Geraadpleegd: 28 mei 2021, van Boetes en dagvaardingen voor meer dan 100 veehouders vanwege strafbare feiten met meerlingen |
Nieuwsbericht | Openbaar Ministerie (om.nl)

Dreigingsbeeld milieucriminaliteit 2021

61

omgevingsdiensten op de milieu- en natuurwetgeving
blijkt dat in een enkel geval het vergunde emissiearme
stalsysteem niet aanwezig is of dat het emissiearme
stalsysteem wel aanwezig is maar niet werkt of niet
naar behoren werkt.

het tijdstip en de locatie van laden en lossen worden
daarmee automatisch en elektronisch ingediend bij
RVO.nl.
Dit hele stelsel aan regels rondom de toepassing
van mest heeft als belangrijkste uitgangspunt de
vastgestelde gebruiksnormen om de waterkwaliteit
van het grond- en oppervlaktewater te beschermen.
Uit verschillende straf­rechtelijke onder­zoeken blijkt dat
er op verschillende manieren wordt gefraudeerd om
op papier aan deze gebruiksnormen te voldoen, terwijl
in werkelijkheid de mest illegaal wordt uitgereden
op eigen land of – na illegale verhandeling van de
mest – ergens anders in Nederland wordt uitgereden.
Verschillende vormen van fraude worden daarbij
vaak gecombineerd. Deze worden in de volgende
alinea’s besproken.

Fraude rondom de toepassing van mest
(gebruik, verwerking en transport)
Naast regels voor de mestproductie gelden in
Nederland regels voor de toepassing van mest; het
gebruik en uitrijden van de mest. Door ervoor te zorgen
dat er zo min mogelijk uitspoeling van mest is, wordt
de waterkwaliteit van het grond- en oppervlaktewater
beschermd. Deze regels worden gezien als de kern van
het mestbeleid.62
In dat kader zijn normen vastgesteld voor het
gebruik van dierlijke mest, stik­stof en fosfaat op
landbouwgrond:
• Gebruiksnorm voor stik­stof uit dierlijke mest
• Gebruiksnorm voor stik­stof uit alle mestsoorten
• Gebruiksnorm voor fosfaat uit alle mestsoorten
Door het instellen van de gebruiksnormen om
de natuur en het milieu te beschermen tegen
de schadelijke gevolgen van te veel mest, zijn er
mestproducenten die te weinig plaatsingsruimte
hebben voor de mest die ze produceren. In het
Mestverwerkingsstelsel van 2014 is daarom bepaald
dat mestproducenten een percentage van dit overschot
moeten laten verwerken. De mest kan op verschillende
wijzen worden verwerkt:
• export;
• verbranden of vergassen;
• bewerken van dierlijke mest­stoffen tot mestkorrels
in een installatie die door de NVWA is erkend;
• bewerken van dierlijke mest­stoffen tot een mengsel
van gedroogd digestaat.

Fraude met de aan- en afvoer van mest
De verschillende verschijningsvormen die in de straf­
rechtelijke onder­zoeken naar fraude met de aan- en
afvoer van mest naar voren komen, zijn onder andere:
• het valselijk opmaken van vervoersbewijzen
dierlijke mest­stoffen (VDM) en/of het doen van
valse laad- en losmeldingen
• het manipuleren van mestmonsters om stik­stofen/of fosfaatgehalten aan te passen
• onjuiste opgave grondgebruik om een grotere
hoeveelheid mest te kunnen verantwoorden
Dit resulteert in fictieve meststromen op papier en
de daadwerkelijke fysieke meststromen waarvan
niet meer inzichtelijk is waar deze uiteindelijk zijn
afgezet. Fraude vindt plaats om de kosten voor
mestafzet en mestverwerking te besparen en om de
mestboekhouding kloppend te krijgen – op papier
wordt dan voldaan aan de gebruiksnormen. Aangezien
de administratieve verantwoording van de hoeveelheid
gebruikte mest pas plaatsvindt na een afgesloten
jaar, als de mest al lang is vervoerd of uitgereden,
zijn onder­zoeken naar deze vormen van fraude
gecompliceerd.

Het transport van mest is daarbij sterk gereguleerd,
waardoor registratie en controle van alle meststromen
mogelijk zou moeten zijn. Zo gelden voor het
vervoeren van mest regels rondom de registratie
van de vervoerder en transportmiddelen, het
Vervoersbewijs Dierlijke Meststoffen (VDM), en
het wegen, bemonsteren en analyseren van mest.
Het vervoersmiddel moet beschikken over GPS en
Automatische Gegevens Registratie (AGS) apparatuur;

In vrijwel alle straf­rechtelijke onder­zoeken naar fraude
met de aan- en afvoer van mest ziet de NVWA het
valselijk opmaken van vervoersbewijzen dierlijke
meststoffen terugkomen. Daarbij wordt niet alleen
gefraudeerd met de afleverlocaties (afnemer en los-

en laadplaats) op de vervoersbewijzen. Fraude vindt
ook plaats door bijvoorbeeld een andere mestcode
op vervoersbewijzen te vermelden om zo fictief meer
fosfaat af te voeren dan in werkelijkheid, al dan niet in
combinatie met gemanipuleerde mestmonsters. Er is
ook sprake van het manipuleren van het gewicht van
mesttransporten. Om de administratie van de fictieve
transporten rond te krijgen, worden soms ook valse
los- en laadmeldingen gedaan waarvan vervolgens
vervoersbewijzen dierlijke meststoffen worden
opgemaakt. Dit gebeurt door fysieke manipulatie van
de AGR/GPS-apparatuur.

Uit het bestuurlijke signaal ‘Co-vergisting: duurzame
energie of afvallozing?’63 uit 2016 blijkt dat het
financieel zeer aantrekkelijk is om ‘creatief’ om te
gaan met het beschrijven van co-producten. Dit
komt door de hoge prijzen die betaald moeten
worden voor legale co-producten tegenover de
lage prijzen van illegale co-producten of andere
afvalstoffen. Dit is in de kern het verdienmodel voor
het omkatten en/of wegmengen van niet toegestane
producten in de keten van covergisters.

Fraude met mestbewerking
Mestproducenten die te weinig plaatsingsruimte
hebben voor de mest die ze produceren, moeten
een percentage van dit overschot laten verwerken.
Een van de mogelijkheden om mest te bewerken
is covergisting, waarbij biogas wordt gewonnen
en energie kan worden geproduceerd. Onder
covergisting wordt verstaan “elke vorm van vergisting
van dierlijke mest vermengd met plantaardige en/of dierlijke
covergistingsmaterialen, waarbij de hoeveelheid dierlijke
mest uitgedrukt in gewicht minimaal 50% is” (Commissie
Deskundigen Meststoffenwet, 2015). De goedgekeurde
(aangewezen) covergistingsmaterialen staan vermeld in
Bijlage Aa van de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet.
Dit zijn bijvoorbeeld plantaardige of dierlijke
reststoffen uit de voedingsmiddelenindustrie en
veevoederindustrie. Het digestaat dat na de vergisting
overblijft, mag als mest­stof worden toegepast.

“De signalen die wij krijgen, nemen niet af. De onder­
zoeken die we doen, bevestigen eerder het beeld dat het
nog steeds vaak mis is. En de kwetsbaarheden in het
systeem die we jaren geleden al hebben geconstateerd
zijn er in essentie nog steeds.
Covergisting als onderdeel van de duur­zaam­heids­
politiek klinkt heel mooi. Daar kun je bijna niet op
tegen zijn. Maar de financiële belangen zijn groot.
En wij zien de eerste verschijnselen van georganiseerde
misdaad die een stap doet in deze markt. En die hebben
een neusje voor criminele verdienmodellen met goed
rendement en geringe pakkans”
Hoofdofficier Functioneel Parket (Sander de
Haas) – Uit: aflevering 3 van de Vuilnisman

Wegwijs in het mestbeleid | RVO.nl | Rijksdienst

3 Nog steeds een onverantwoord overschot

64

62

Andere vormen van fraude zijn het aanvoeren van
mest van buiten het bedrijf, terwijl op basis van de
vergunning alleen mest van het eigen bedrijf mag
worden vergist in de covergister. Of bijvoorbeeld
het exporteren van meer digestaat dan op basis
van de vergunning is toegestaan om te besparen
op de kosten voor het afvoeren van het overtollige
digestaat naar een afvalverwerker.

Uit straf­rechtelijke onder­zoeken van de politie
komt naar voren dat fraude plaatsvindt door het
verhandelen van afvalstoffen die niet geschikt en
goedgekeurd zijn als covergistingsmateriaal. Om te
verhullen dat ongeschikte afvalstoffen worden
afgeleverd, worden bijvoorbeeld begeleidende
vervoersdocumenten valselijk opgemaakt. Er
wordt daarbij een onjuiste naam en/of Euralcode
van de afvalstof op het document vermeld. Dit
resulteert uiteindelijk in digestaat dat als mest­stof
wordt gebruikt of verhandeld, terwijl het niet aan
de eisen voldoet.

63
62

Covergisting blijft gevoelig voor fraude

Subsidies covergisting
In het bestuurlijke signaal ‘Co-vergisting: duurzame
energie of afvallozing?’ wordt aangegeven dat
frauduleus handelen met covergisters extra lucratief
is vanwege de subsidies die worden verstrekt om
voor bedrijven de hoge investeringskosten in de
bouw van de installaties rendabel te maken.64

Dit bestuurlijke signaal is op 30-04-2019 openbaar gemaakt naar aanleiding van een Wob-verzoek: Bijlage bij Kamerstuk 31409, nr. 235.
Informatie over Bijlage 881530 | Overheid.nl > Officiële bekendmakingen (officielebekendmakingen.nl)
De subsidies richten zich op de zogenoemde onrendabele top van exploitatie van de co-vergisters.

Dreigingsbeeld milieucriminaliteit 2021

63

‘Vergist’
“We hebben in Nederland een groot vraagstuk over
het mestoverschot. (…) De covergister is een manier
om organische reststromen om te zetten in gas of
elektriciteit. Het komt maar voor een klein deel
uit mest, vandaar dat er dus andere producten bij
moesten om die vergisting aan de gang te krijgen en
aan de gang te houden. (…) Hoe meer je erbij voegt
van andere spullen dan mest, des te beter gaat het. En
de bedoeling was omgekeerd. In de praktijk blijkt dus
dat die hele mestvergisting als covergisting dus niet zo
erg succesvol is.”
Ondertussen staan er in het land ruim 100
cover­gisters en worden er nog steeds nieuwe
bij gebouwd. Van 2008 tot nu verdween er bijna
2 miljard euro subsidie in deze apparaten. Ook al
bleken ze zo onrendabel dat ze zelfs ondanks
al die subsidie nauwelijks overeind gehouden
konden worden.
“Het verkoopt natuurlijk beter als je zegt, we kunnen
uit die waardeloze mest waar we veel te veel van
hebben hele mooie groene grondstof maken, namelijk
elektriciteit. En dat is tegengevallen. Maar als je het niet
probeert dan weet je het niet.”
Oud minister van LNV (Cees Veerman) –
Uit: aflevering 3 van de Vuilnisman

Een heel ander voorbeeld van fraude met subsidies
is dat verschillende varkensbedrijven subsidie
ontvingen om verder van natuurgebieden af te
verplaatsen. Het betrof echter varkensbedrijven die
feitelijk al gestopt waren, omdat ze economisch niet
rendabel waren.

Tabel 3.2 Geconstateerde overschrijdingen productierechten pluimvee o.b.v. straf­rechtelijke onder­zoeken NVWA toezicht.
Aantal overschreden
pluimvee-eenheden

o.b.v. aantal bedrijven

Totaal aantal beschikbare
productierechten voor
bedrijven waar overtreding
is geconstateerd

2013

81.064

5

182.863

3.5.2 Minimale omvang van fraude

2014

446.465

25

850.202

In deze paragraaf wordt op basis van de straf­
rechtelijke onder­zoeken die voor dit Dreigingsbeeld
konden worden geanalyseerd en waarin een
rechterlijke uitspraak of afdoening door het
Openbaar Ministerie heeft plaatsgevonden, een
eerste inschatting gemaakt van de minimale
omvang van mestfraude. Vervolgens wordt dit, waar
mogelijk, aangevuld met beschikbare informatie uit
processen-verbaal die bij de Officier van Justitie zijn
ingeleverd, ook als nog geen uitspraak of afdoening
bekend is.

2015

1.229.009

57

1.936.249

2016

813.020

46

1.495.511

2017

406.362

20

362.035

2018

253.411

11

224.663

Fraude rondom mestproductie
Fraude met productierechten
De NVWA-IOD heeft de afgelopen jaren drie
opsporingsonder­zoeken uitgevoerd naar fraude met
productierechten. In deze onder­zoeken is inmiddels
(een eerste) uitspraak gedaan door de rechtbank
en zijn de volgende overschrijdingen geconstateerd
(Tabel 3.1).

Fraude met subsidie voor mestverwerking en
bedrijfsverplaatsing
Tot slot kan ook worden gefraudeerd met de
subsidie mogelijkheden voor de aanschaf van
machines voor mestbewerking. Uit een straf­
rechtelijk onder­zoek komt naar voren dat een
onder­nemer twee aanvragen had ingediend tot het
vast­stellen van subsidie vanwege de investering in
een mestbewerkingsmachine terwijl deze machines
niet werden aangeschaft.

In totaal is in deze onder­zoeken voor ruim 330.000
euro aan wederrechtelijk verkregen voordeel
berekend. In één zaak is een vordering van ruim
150.000 euro door de rechtbank afgewezen en
in een andere zaak is een vordering van 106.000
euro toegekend. Een deel van de ontnemingszaken
loopt nog.

Tabel 3.1 Geconstateerde overschrijdingen productierechten pluimvee o.b.v. 3 straf­rechtelijke onder­zoeken NVWA-IOD.
Jaar van overschrijding

Overschrijding pluimvee-eenheden

o.b.v. aantal bedrijven

2009

9.785

2

2010

114.652

4

2011

8.992

2

2012

n.v.t.

n.v.t.

2013

60.982

1

2014

59.101

1

2015

61.001

1

3 Nog steeds een onverantwoord overschot

64

Jaar van overschrijding

Tabel 3.3 Geconstateerde overschrijdingen productierechten varkens o.b.v. straf­rechtelijke onder­zoeken NVWA toezicht.
Jaar van overschrijding

Aantal overschreden
varkens-eenheden

o.b.v. aantal bedrijven

Totaal aantal beschikbare
productierechten voor
bedrijven waar overtreding
is geconstateerd

2013

488

2

18.702

2014

3.411

10

38.859

2015

6.590

24

60.205

2016

1.750

12

37.112

2017

2.116

8

12.911

2018

1.237

3

3.561

Het overgrote deel van de straf­rechtelijke onder­
zoeken naar de overschrijding van productierechten
wordt door boa’s (buitengewoon opsporings­
ambtenaren) van de NVWA uitgevoerd. Van deze
straf­rechtelijke onder­zoeken is een aparte analyse
gemaakt65 en zijn tevens de ecologische effecten
ten gevolge van de overschrijding productierechten
berekend. De resultaten van de berekeningen
naar de ecologische effecten worden toegelicht in
paragraaf 3.6.1.
De straf­rechtelijke onder­zoeken geven inzicht in de
geconstateerde overschrijdingen. Hiervoor konden
134 processen-verbaal worden geanalyseerd die
in de periode december 2015 t/m mei 2020 zijn
ingeleverd bij de Officier van Justitie en waarin

65

66

een rechterlijke uitspraak of afdoening door het
Openbaar Ministerie heeft plaatsgevonden.66 Op
basis van analyse van deze straf­rechtelijke onder­
zoeken van NVWA toezicht, zijn overschrijdingen
geconstateerd voor productierechten pluimvee
(Tabel 3.2) en productierechten varkens (Tabel 3.3).
Hierbij wordt opgemerkt dat dit geen volledig
overzicht betreft van de totale geconstateerde
overschrijdingen per kalenderjaar. Ten eerste gaat
het om processen-verbaal die zijn ingeleverd vanaf
december 2015. Voor de bedrijven die in kalenderjaar
2013 productierechten hebben overschreden, zullen
deels al in 2014 of begin 2015 processen-verbaal zijn
opgemaakt en ingeleverd. Daarnaast is de keuze

Dit betreft een aparte analyse ten opzichte van de analyse van alle NVWA-IOD onder­zoeken naar mestfraude. Daarom worden de
NVWA-IOD onder­zoeken naar fraude met productierechten apart in deze paragraaf toegelicht en zijn deze ook niet meegenomen in de
berekeningen naar de ecologische effecten.
De selectie bestond uit 168 processen-verbaal. Daarvan zijn 34 processen-verbaal uiteindelijk niet geselecteerd voor analyse omdat er
sprake was van vrijspraak of sepot (9 PV’s) of de zaak is nog lopend (25 PV’s). In de selectie van 134 processen-verbaal zitten ook zes
zogenoemde FEK zaken waaraan de NVWA-IOD een bijdrage heeft geleverd.

Dreigingsbeeld milieucriminaliteit 2021

65

gemaakt om processen-verbaal die niet digitaal
beschikbaar zijn, niet op te nemen in het onder­
zoek. Dit betekent dat een deel van de processenverbaal die zijn ingeleverd in 2015 buiten de scope
van het onder­zoek vallen. Tot slot zijn nog niet alle
processen-verbaal voor de bedrijven die in meer
recente kalenderjaren (2017-2018) productierechten
hebben overschreden al ingeleverd én afgedaan.

een geschikte methode. In totaal zijn er echter ruim
5.000 pluimvee- en varkensbedrijven in Nederland.
Wanneer er meer ingezet zou worden op controles,
komen wellicht ook meer bedrijven naar boven die
niet aan het stelsel voor productierechten voldoen.
Om een goed beeld te krijgen van de naleving
in de sector zou a-select gecontroleerd moeten
worden. Hier wordt vaak niet voor gekozen i.v.m.
capaciteitsgebrek. Voor productierechten varkens
wordt in 2020/2021 een nalevingsbeeld uitgevoerd.

In totaal is in deze onderzoeken voor ruim 7,1 miljoen
euro aan wederrechtelijk verkregen voordeel
berekend. Het is niet bekend hoeveel van het
weder­rechtelijk verkregen voordeel is toegekend of
afgewezen.

Aangezien de straf­rechtelijke onder­zoeken voor
een belangrijk deel voortkomen uit risicogerichte
inspecties, is het ook niet mogelijk om het aantal
geconstateerde overschrijdingen in een bepaald
kalenderjaar te extrapoleren voor een inschatting
van de daadwerkelijke omvang van het aantal
overschreden productierechten.

Landelijk zijn er jaarlijks ruim 67 miljoen
pluimveerechten beschikbaar voor gemiddeld 1.500
pluimveebedrijven.67 68 69 Voor varkensrechten geldt
dat er landelijk ruim 8.6 miljoen productierechten
beschikbaar waren.70 Het aantal varkensbedrijven
is in deze periode afgenomen van 5.530 in 2013
naar 4.190 in 2018. De bedrijven worden wel steeds
groter; het gemiddeld aantal varkens per bedrijf
neemt toe.71

Verdeling overschrijding productierechten
over aantal bedrijven
Om een indruk te krijgen hoe de overschrijding
is verdeeld over de verschillende bedrijven die
in een bepaald jaar de productierechten hebben
overschreden, is in Figuur 3.1 per bedrijf het aantal
geregistreerde productierechten en het aantal
overschreden productierechten uitgezet voor
overschrijdingsjaar 2015 (pluimvee). De data met
betrekking tot geconstateerde overschrijdingen is
voor dit jaar het meest compleet.

Het aandeel geconstateerde overschrijdingen
van productierechten pluimvee (Tabel 3.2) en
productierechten varkens (Tabel 3.3) is klein
ten opzichte van de landelijk beschikbare
productierechten. Zoals eerder aangegeven kunnen
hier echter geen cijfermatige conclusies over de
totale omvang van fraude met productierechten
aan worden verbonden. Dit wordt bemoeilijkt
doordat er relatief weinig controle plaatsvindt
op productierechten.

De grafiek laat zien dat sommige bedrijven die de
productierechten hebben overschreden helemaal
geen productierechten hebben aangeschaft, een
groot deel van de bedrijven de productierechten
in relatief kleine mate overschrijden en dat er een
aantal grote uitschieters tussen zitten.

Ter indicatie: in 2019 zijn 94 bedrijven geïnspecteerd
(waarvan 69 op basis van risicoselectie72) in het
kader van het productierechtenstelsel voor varkens
en pluimvee. Op de 69 risicogericht geselecteerde
bedrijven, voldeed 65% niet aan het stelsel van
productierechten (NVWA, 2020). De analyse waarop
bedrijven worden geselecteerd voor controle lijkt dus

Figuur 3.1 Overschrijding productierechten pluimvee per bedrijf voor kalenderjaar 2015

Overschrijding Pluimvee-eenheden (2015) per bedrijf
350.000
300.000
250.000
200.000
150.000
100.000
50.000
0
1

3

5

7

9 11 13 15 17 19 21 23 25 27 29 31 33 35 37 39 41 43 45 47 49 51 53 55 57

Overschreden pluimvee-eenheden
Pluimveerechten

voor hen beschikbare productierechten met 6.590
varkens-eenheden overschreden. Wanneer ook de
geconstateerde overschrijdingen op basis van de
NVWA-IOD onderzoeken worden meegenomen,
komt dit in totaal op minimaal 1,29 miljoen
pluimvee-eenheden. In 2015 waren er landelijk 67,16
miljoen productierechten beschikbaar voor 1.579
pluimveebedrijven en 8,74 miljoen productierechten
voor 4.930 varkensbedrijven.

Hogere fosfaatproductie dan beschikbare
fosfaatrechten
NVWA toezicht heeft de afgelopen jaren 10 straf­
rechtelijke processen-verbaal opgemaakt naar
fraude met fosfaatrechten en de NVWA-IOD heeft
een bijdrage geleverd aan 2 FEK zaken. Op het
moment van schrijven, heeft er nog geen rechterlijke
uitspraak of afdoening door het Openbaar Ministerie
plaatsgevonden in deze straf­rechtelijke onder­
zoeken. Er kan dus slechts een eerste inschatting
worden gemaakt van de minimale omvang van
mestfraude op basis van beschikbare informatie uit
processen-verbaal die bij de Officier van Justitie zijn
ingeleverd (Tabel 3.4).

Op basis van de geconstateerde overschrijdingen
hebben 57 pluimveehouders gezamenlijk in 2015
de voor hen beschikbare productierechten met
1,2 miljoen pluimvee-eenheden overschreden. In
2015 hebben 24 varkenshouders gezamenlijk de

Tabel 3.4 Vermoedelijke omvang overschrijding fosfaatrechten op basis van 12 straf­rechtelijke onder­zoeken
Jaar van overschrijding
67
68
69
70
71
72

Geraadpleegd 29 mei 2021, van StatLine - Varkens- en pluimveerechten (cbs.nl)
https://www.agrimatie.nl/SectorResultaat.aspx?subpubID=2232&sectorID=2249: vleeskuikenshouderijen en leghenhouderijen
In 2013 waren er 1.637 pluimveebedrijven. Dit aantal is afgenomen tot 1.399 bedrijven in 2018.
Geraadpleegd 29 mei 2021, van StatLine - Varkens- en pluimveerechten (cbs.nl)
Geraadpleegd 29 mei 2021, van Krimp in aantal bedrijven met varkens (cbs.nl)
Dit betekent dat bedrijven worden geselecteerd waarbij vermoedelijk sprake was van een overschrijding van het varkens- of
pluimveerecht. Dit wordt gedaan op basis van een analyse van de bij RVO.nl geregistreerde gegevens (in samenwerking met RVO.nl),
signalen uit het veld en andere onder­zoeken.

3 Nog steeds een onverantwoord overschot

66

Te veel geproduceerde kg
fosfaat

o.b.v. aantal bedrijven

Totaal aantal beschikbare
fosfaatrechten voor
bedrijven waar overtreding
is geconstateerd

2018

Ca. 9.800 kg

6

21.186 kg

2019

Ca. 9.465 kg

8

31.963 kg

Dreigingsbeeld milieucriminaliteit 2021

67

Op basis van de 12 processen-verbaal73 hebben
6 veehouders gezamenlijk in 2018 ongeveer
9.800 kg meer fosfaat geproduceerd dan de voor
hen beschikbare fosfaatrechten. In 2019 hebben
8 veehouders gezamenlijk ongeveer 9.465 kg meer
fosfaat geproduceerd dan de voor hen beschikbare
fosfaatrechten. In totaal is in deze onder­zoeken voor
ruim 725.000 euro aan wederrechtelijk verkregen
voordeel berekend.

vastgesteld die gerelateerd is aan een emissiearm
huisvestingssysteem. De beschikbare informatie is te
beperkt om iets te kunnen zeggen over de naleving
dan wel omvang van fraude.

Fraude rondom de toepassing van mest
(gebruik, verwerking en transport)
Uit de analyse van de processen-verbaal blijkt dat
de opsporingsonderzoeken naar mestfraude vaak
worden afgebakend en er niet op zijn gericht om de
totale omvang van mestfraude inzichtelijk te maken.
De focus in de meeste opsporingsonderzoeken ligt
vooral op valsheid in geschrifte en het vaststellen
daarvan. Het onderzoek richt zich dan op het
aantonen van fraude met een document zoals
vervoersbewijzen dierlijke meststoffen (VDM’s),
grondgebruikersverklaringen of subsidieaanvragen.
Daarbij is niet altijd van belang met hoeveel
documenten in totaal is gefraudeerd. Om de strafbare
feiten te bewijzen is dus ook niet altijd relevant met
hoeveel kilo mest exact is gefraudeerd en waar de
niet verantwoorde mest terecht is gekomen. Dit is
bovendien vaak lastig te achterhalen. Dit betekent
ook dat het niet mogelijk is om voor deze vormen van
mestfraude de ecologische effecten te kwantificeren.
Hiervoor is het namelijk van belang dat bekend is
waar de illegale mest terecht is gekomen.

In 2018 waren er landelijk 85,71 miljoen
fosfaatrechten beschikbaar voor 17.210
melkveehouders en in 2019 waren er 85,77 miljoen
fosfaatrechten voor 16.630 melkveehouders.
Tijdelijke Regeling fosfaatreductieplan 2017
In oktober 2020 heeft het Openbaar Ministerie
(OM) een nieuwsbericht doen uitgaan dat het OM
uiteindelijk aan circa 100 rundveehouders boetes
heeft opgelegd vanwege strafbare feiten met de
registratie van dieren, waardoor het leek of er
minder melkkoeien waren.74 Het OM heeft in het
nieuwsbericht aangegeven dat het in 125 van de ruim
140 dossiers een vervolgbeslissing heeft genomen.
Op basis van dit nieuwsbericht, zijn de volgende te
veel gehouden dieren geconstateerd:
Jaar van
overschrijding

Aantal te veel o.b.v. aantal
gehouden dieren
bedrijven

2017

ca. 3.000 runderen

Fraude met de aan- en afvoer van mest
Zowel de NVWA-IOD, NVWA toezicht en de
Nationale Politie hebben straf­rechtelijke processenverbaal opgemaakt over fraude met de aan- en
afvoer van mest. In totaal kon van 21 straf­rechtelijke
onderzoeken in meer of mindere mate het procesverbaal worden geanalyseerd. In tien straf­rechtelijke
onderzoeken is inmiddels (een eerste) uitspraak
gedaan door de rechtbank of heeft een afdoening
door het Openbaar Ministerie plaatsgevonden.75 Op
basis daarvan is de volgende fraude geconstateerd:

ca. 125

Overschrijding vergunde ammoniakemissie
Een overschrijding van de vergunde situatie met
betrekking tot ammoniakemissie kan gerelateerd zijn
aan het houden van meer dieren of niet aanwezige-/
juist werkende emissiearme stalsystemen.
Afhankelijk van het effect van de overtreding op de
leefomgeving in combinatie met het gedrag van de
overtreder (dit is terug te vinden in de Landelijke
Handhavingstrategie, de LHS) wordt de ernst van de
overtreding bepaald. De afgelopen jaren is tijdens
een paar procent van de controles door Brabantse
Omgevingsdiensten een ernstige overtreding

73
74
75

In 1 van de 12 straf­rechtelijke onder­zoeken is getracht om onrechtmatig meer fosfaatrechten te kunnen ontvangen. Dit is echter tijdig
onderkend en in dit onder­zoek heeft dus geen overschrijding van de fosfaatrechten plaatsgevonden.
Geraadpleegd 29 mei 2021, van Boetes en dagvaardingen voor meer dan 100 veehouders vanwege strafbare feiten met meerlingen |
Nieuwsbericht | Openbaar Ministerie (om.nl)
Van één straf­rechtelijk onder­zoek kon de uitspraak niet worden geanalyseerd. Daardoor kon niet worden achterhaald welke informatie
uit het proces-verbaal bewezen is verklaard. Informatie over de hoeveelheid niet of op een onjuiste manier verantwoorde mest uit het
proces-verbaal is daarom alleen opgenomen in Tabel 6.

3 Nog steeds een onverantwoord overschot

68

Tabel 3.5 Hoeveelheid niet of op een onjuiste manier verantwoorde mest op basis van 5 straf­rechtelijke onder­zoeken (over een
periode van 2003 t/m 2018).
Fraudevorm

Hoeveelheid mest

Pleegperiode

De mest wordt op papier afgevoerd,
maar in werkelijkheid heeft er geen
transport plaatsgevonden.

Ca. 595 ton mest + vrachten behorende bij 19
VDM’s en vrachten behorende bij 49 valse losen/of laadmeldingen

2009 t/m 2013 en 2015, 2016
en 2018

De mest wordt op papier afgeleverd
in Duitsland, maar in werkelijkheid
afgeleverd in Nederland.

Ca. 305 ton mest

2003 t/m 2005 en
2008 t/m 2009

De mest wordt op papier afgeleverd
in België, maar in werkelijkheid
afgeleverd in Nederland.

Ca. 35 ton mest

2008 t/m 2009

De mest wordt op papier afgeleverd op
een andere locatie (in Duitsland) dan in
werkelijkheid.

Ca. 300 ton mest

2008 t/m 2009

Totaal

Ca. 1.235 ton mest + hoeveelheid mest
van vrachten behorende bij 19 VDM’s en
hoeveelheid mest van vrachten behorende bij
49 valse los- en/of laadmeldingen

Voor zover mogelijk is op basis van de 21 straf­
rechtelijke onder­zoeken inzichtelijk gemaakt
hoeveel kilogram mest niet of op een onjuiste
manier is verantwoord. Hier wordt uitgegaan van de
beschikbare informatie uit de processen-verbaal die
bij de Officier van Justitie zijn ingeleverd, ook als nog
geen uitspraak of afdoening bekend is. Dit levert het
volgende beeld op (Tabel 3.6):

De bevindingen uit de 5 rechterlijke uitspraken zijn
in Tabel 3.5 per fraudevorm bij elkaar opgeteld.
Pleegperiodes zijn daarbij afgerond op hele
kalenderjaren. Aangezien de straf­rechtelijke
onderzoeken vaak een lange doorlooptijd hebben,
zijn met name rechterlijke uitspraken beschikbaar
van onderzoeken die relatief ouder zijn.

Tabel 3.6 Vermoedelijke hoeveelheid niet of op een onjuiste manier verantwoorde mest op basis van 21 straf­rechtelijke onder­
zoeken (over een periode van 2003 t/m 2019).
Organisatie

Aantal straf­rechtelijke
onder­zoeken

Hoeveelheid niet of onjuist
verantwoorde mest

Kg fosfaat

Aantal vervalste documenten

NVWA-IOD

11 straf­rechtelijke PV’s
opgemaakt

Ruim 185 miljoen kg mest

Ruim
2.9 miljoen
kg fosfaat

• Ca. 4600 VDM’s
(vervoersbewijzen dierlijke
mest­stoffen)
• Ca. 120 D-VDM’s
• Ca. 95 CRM’s
• Ca. 90 GC
• Ca. 2 valse los- en
laadmeldingen
• Grondgebruikersverklaringen
en Gecombineerde opgaven

NVWA toezicht

7 straf­rechtelijke PV’s
opgemaakt

Ca. 20 ton mest

Politie

3 straf­rechtelijke PV’s
opgemaakt

Niet bekend

Dreigingsbeeld milieucriminaliteit 2021

• Ca. 15 VDM’s
Niet bekend

69

• Ca. 47 valse los- en
laadmeldingen

In deze onderzoeken is voor bijna 23 miljoen euro
aan wederrechtelijk verkregen voordeel berekend.
Hiervan is ruim 22,5 miljoen euro berekend in twee
grote strafrechtelijke onderzoeken. In één van deze
zaken is een schikking getroffen van 200.000 euro.
Een deel van de ontnemingszaken loopt nog.

waren omgeven, heeft geschonden. Door het
opzetten van een ondoorzichtige structuur van
rechtspersonen, heeft verdachte getracht te
verhullen dat hij de hoofdverantwoordelijke
voor het plegen van de hiervoor bewezen
verklaarde feiten was. Adviezen heeft hij bij
herhaling in de wind geslagen.” – Rechtbank
Oost‑Brabant (ECLI:NL:RBOBR:2019:4400)

De bevindingen uit de processen-verbaal zijn in
Tabel 3.6 per organisatie(onderdeel) bij elkaar
opgeteld. Niet in elk onderzoek en proces-verbaal
komen dezelfde indicatoren voor de omvang van
mestfraude, zoals het aantal kilogram fosfaat of het
aantal vervalste documenten, aan bod. Hiermee
wordt bedoeld dat in sommige onderzoeken
bijvoorbeeld informatie beschikbaar was over de
hoeveelheid niet of onjuist verantwoorde mest,
en dat andere onderzoeken waren afgebakend op
fraude met vervoersbewijzen dierlijke meststoffen.
De data in de verschillende kolommen kan dus niet
aan elkaar worden gekoppeld.

Jaarlijks wordt in Nederland gemiddeld 75 miljard
kg mest geproduceerd die op een goede manier
moet worden toegepast, verwerkt of geëxporteerd
om de schadelijke gevolgen van te veel mest te
beperken. Hiervoor vinden jaarlijks een kleine
miljoen mesttransporten plaats, die niet allemaal
fysiek gecontroleerd kunnen worden; in bijvoorbeeld
2019 vonden er ruim 950.000 mesttransporten
plaats, waarvan er 821 fysiek zijn gecontroleerd. Dat
is minder dan 1 op de 1000 transporten en maakt de
pakkans bij onregelmatigheden met het vervoer van
meststoffen relatief klein.

Zoals eerder aangegeven, kan op basis van
Tabel 3.5 en 3.6 niet worden geconcludeerd
met hoeveel kilo mest exact is gefraudeerd. De
opsporingsonderzoeken worden vaak afgebakend
en zijn er niet op gericht om de totale omvang van
mestfraude (en waar de niet verantwoorde mest
is gebleven) inzichtelijk te maken. Op basis van de
strafrechtelijke onderzoeken waarin uitspraak is
gedaan, blijkt in ieder geval ruim 1.235 ton mest in
werkelijkheid niet te zijn vervoerd of te zijn vervoerd
naar een andere afleverlocatie (in plaats van te
zijn geëxporteerd) (Tabel 3.5). Dit is gebaseerd op
de in de tenlastelegging en bewezenverklaring
opgenomen feiten in de uitspraken. Dat dit een
ondergrens is, blijkt uit een van de uitspraken in een
groot strafrechtelijk onderzoek (zie kader).

Door fraude kan afbreuk worden gedaan aan de
bescherming van de natuur en het milieu. Hoewel
de daadwerkelijke omvang van mestfraude en
welke invloed dit exact heeft op de effectiviteit
van het mestbeleid op basis van deze analyse niet
kan worden bepaald, komt in de strafrechtelijke
onderzoeken wel duidelijk naar voren dat er door
fraude verschillen tussen (fictieve) meststromen
op papier en fysieke meststromen ontstaan.
Dat resulteert op zichzelf al in onjuiste administratie
en verkeerde gegevens bij overheidsinstellingen.
Deze gegevens worden bijvoorbeeld gebruikt om
te monitoren of de wettelijke gebruiksnormen
voor dierlijke mest, stik­stof en fosfaat op land­
bouwgrond in een gebied niet worden overschreden.
Door fraude met vervoersbewijzen dierlijke
mest­stoffen is de door het CBS berekende over­
schrijding (overbenutting) in gebieden met een
mestoverschot vermoedelijk een onderschatting
(zie paragraaf 3.6.1).

“Verdachte heeft deze feiten gedurende
een reeks van jaren bewust en doelgericht
gepleegd in een georganiseerd verband waarin
verdachte de spil was en waartoe verdachte
het initiatief heeft genomen. Gelet op het
grote aantal transporten dat ten onrechte in de
administratie van de bedrijven van verdachte
is opgenomen en is gemeld aan de Dienst
Regelingen, is de rechtbank van oordeel dat
verdachte op systematische wijze op grote
schaal, gedurende langere tijd de regels
waarmee de vervoersbewegingen van mest

Fraude met mestbewerking
Zowel de Nationale Politie als NVWA-toezicht
hebben strafrechtelijke processen-verbaal
opgemaakt naar fraude met mestbewerking. In
totaal konden van 10 strafrechtelijke onderzoeken
de processen-verbaal in meer of mindere mate
worden geanalyseerd.76 Dit heeft helaas weinig
inzichten opgeleverd in hoeveelheden mest,
co-producten en/of digestaat waarmee ver­
moedelijk is gefraudeerd. Wel is bekend dat in deze
onderzoeken voor ruim 5,7 miljoen euro aan weder­
rechtelijk verkregen voordeel is berekend. In twee
zaken zijn vorderingen van in totaal ruim 1,1 miljoen
euro door de rechtbank toegewezen. Een deel van de
ontnemingszaken loopt nog.

70

Overschrijding fosfaatrechten
• Op basis van de straf­rechtelijke onder­zoeken naar
overschrijding fosfaatrechten die nog niet door
een rechter zijn getoetst hebben vermoedelijk 6
veehouders gezamenlijk in 2018 ongeveer 9.800
kg meer fosfaat geproduceerd dan de voor hen
beschikbare fosfaatrechten. In 2019 hebben
vermoedelijk 8 veehouders gezamenlijk ongeveer
9.465 kg meer fosfaat geproduceerd dan de voor
hen beschikbare fosfaatrechten. In totaal is in
deze onder­zoeken voor ruim 725.000 euro aan
wederrechtelijk verkregen voordeel berekend.
• In het kader van de Tijdelijke Regeling
fosfaatreductieplan 2017 zijn circa 3.000 te
veel gehouden runderen geconstateerd bij 125
bedrijven.

Samenvattend
Overschrijding productierechten voor pluimvee
en varkens
• De NVWA controleert jaarlijks risicogericht een
paar procent van de pluimvee- en varkens­
bedrijven op het hebben van voldoende
productie­rechten. Aangezien de controles voor
een belangrijk deel voortkomen uit risicogerichte
inspecties, is het niet mogelijk om het aantal
geconstateerde overschrijdingen in een bepaald
kalenderjaar te extrapoleren voor een inschatting
van de daadwerkelijke omvang van het aantal
overschreden productierechten.
• Dat de risicoanalyse waarop bedrijven worden
geselecteerd voor controle een geschikte
methode is, blijkt uit het gegeven dat in 2019
ca. 65% van de risicogericht geselecteerde
bedrijven (69 selecte controles) niet voldeden
aan het stelsel van productierechten. Wanneer er
meer ingezet zou worden op controles, komen
wellicht ook meer bedrijven naar boven die niet
aan het stelsel voor productierechten voldoen.
Om een goed beeld te krijgen van de naleving
in de sector zou ook op grotere schaal a-select
gecontroleerd moeten worden. Hier wordt vaak
niet voor gekozen i.v.m. capaciteitsgebrek. Voor
productierechten varkens wordt in 2020/2021 een
nalevingsbeeld uitgevoerd.
• Op basis van de strafrechtelijke onderzoeken
naar overschrijding productierechten waarin
een rechterlijke uitspraak of afdoening door

76

3 Nog steeds een onverantwoord overschot

het OM heeft plaatsgevonden, zijn op jaarbasis
overschrijdingen geconstateerd tussen de
80.000 en 1,2 miljoen pluimvee-eenheden
(bij 5 – 57 bedrijven) en tussen de 488 en
6.590 varkens-eenheden (bij 2 – 24 bedrijven).
De geconstateerde overschrijdingen zijn
afhankelijk van het aantal inspecties en de
beschik­bare data per jaar voor deze analyse.
In totaal is in deze onderzoeken voor ruim
7,1 miljoen euro aan wederrechtelijk verkregen
voordeel berekend.

Fraude met de aan- en afvoer van mest
• Op basis van de strafrechtelijke onderzoeken naar
fraude met de aan- en afvoer van mest waarin
uitspraak is gedaan door de rechter, blijkt in ieder
geval ruim 1.235 ton mest in werkelijkheid niet te
zijn vervoerd of te zijn vervoerd naar een andere
afleverlocatie (in plaats van te zijn geëxporteerd
naar het buitenland).
• Op basis van processen-verbaal die zijn
ingeleverd bij het Functioneel Parket, maar nog
niet op alle onderdelen zijn getoetst door de
rechter, is de vermoedelijke hoeveelheid niet of
op een onjuiste manier verantwoorde mest over
de jaren 2003 t/m 2019 minimaal 185 miljoen kg.
• Door fraude ontstaan verschillen tussen (fictieve)
meststromen op papier en fysieke meststromen
waardoor controle en registratie van alle
meststromen niet meer mogelijk is.

Van een groot deel van de straf­rechtelijke onder­zoeken, is zeer summier informatie verkregen.

Dreigingsbeeld milieucriminaliteit 2021

71

Fraude met mestbewerking
• Op basis van de straf­rechtelijke onder­zoeken
naar fraude met mestbewerking kan geen eerste
inschatting worden gegeven van de minimale
omvang van de fraude. Wel is bekend dat in
totaal in deze onder­zoeken voor ruim 5,7 miljoen
euro aan wederrechtelijk voordeel is berekend.

3.6 Gevolgen
De gevolgen van mestfraude zijn breed en zien zowel
op milieu, natuur, de maatschappij en de economie.
Dit wordt in een uitspraak van de Rechtbank
Oost-Brabant ook duidelijk onderkend (zie kader)
(Rechtbank Oost-Brabant, 2019). In deze paragraaf
wordt op de gevolgen van mestfraude ingegaan.
Hierbij wordt mestfraude vanuit een breder
perspectief bekeken waarbij de nadruk ligt op het
doel van de verschillende wet- en regelgeving: het
beschermen van natuur en milieu.

varkenshouders in staat gesteld om op grote schaal op
niet reglementaire wijze van hun mestoverschot af te
komen. Gevreesd moet worden dat deze mest illegaal
is uitgereden.

waarde overschreden. Hier slaat dus meer stik­stof
neer dan goed is voor behoud van biodiversiteit.
De overschrijdingen zijn wel minder hoog dan
vroeger, de stik­stofdeken wordt dus dunner.

Van de bewezenverklaarde feiten gaat een groot
ondermijnend effect uit voor de naleving van de
mest­stoffenwetgeving en dat doet afbreuk aan de
bescherming van het milieu, maar zij werken tevens
oneerlijke concurrentie binnen de agrarische sector
in de hand. Bovenal zetten de bewezenverklaarde
feiten de agrarische sector, de varkenshouders
en mestvervoerders in het bijzonder, in een
kwaad daglicht.” – Rechtbank Oost-Brabant
(ECLI:NL:RBOBR:2019:4400)

In het kader van het gezamenlijke onderzoek naar de
omvang en de ecologische effecten van mestfraude is
de samenwerking met kennisinstellingen gezocht om
de ecologische effecten van mestfraude inzichtelijk te
maken. Voor fraude rondom de toepassing van mest
blijkt deze benadering niet mogelijk (zie paragraaf
3.5.2). Ook na het opsporingsonderzoek is vaak niet
bekend waar de illegale mest is terechtgekomen. De
ecologische effecten van fraude door extra uitspoeling
van stikstof naar grond- en oppervlaktewater,
kunnen daarom niet worden bepaald. Net als de
effecten op de stikstofdepositie afkomstig van de
extra ammoniakuitstoot uit de illegaal uitgereden
mest. Ammoniakuitstoot uit uitgereden mest
draagt namelijk, in bijna vergelijkbare mate als
de ammoniakuitstoot uit de stallen, bij aan de
stikstofdepositie. Dat dergelijke effecten niet bepaald
kunnen worden, betekent uiteraard niet dat deze
ecologische effecten niet optreden.

3.6.1 Gevolgen voor het milieu
Vermesting en verzuring van de natuur, als gevolg
van een overmaat aan stik­stof vanuit de atmosfeer,
leidt uiteindelijk tot een verstoring van de bodem,
de vegetatie en de fauna in de natuurgebieden (Gies,
2019). Op de Veluwe veroorzaakt de hoge stik­
stofdepositie bijvoorbeeld vermesting waardoor een
klein aantal snelgroeiende planten andere soorten
wegdrukt. Daarnaast leidt verzuring van de bodem
op de Veluwe tot tekorten aan andere mineralen,
waardoor eiken sterven en vogels verdwijnen.77 Door
de hoge stik­stofdepositie wordt het bosecosysteem
aangetast, wat je terugziet in de vitaliteit van de
eikenboom, de overleving van vlinderrupsen, de
vitamine B huishouding van zangvogels en de stand
van de roofvogels, zoals sperwers en haviken. Op de
Veluwe is de sperwer bijna verdwenen.

Uitspraak Rechtbank Oost-Brabant
in een straf­rechtelijk onder­zoek naar
grootschalige mestfraude
“Verdachte heeft zich schuldig gemaakt aan het feitelijk
leidinggeven aan valsheid in geschrift door het niet
waarheidsgetrouw voeren van de administratie van
door zijn bedrijven uitgevoerde mesttransporten en
door in de administratie van de Dienst Regelingen
mesttransporten op te laten nemen die niet waren
uitgevoerd. Door die handelwijze heeft verdachte het
vertrouwen dat in het maatschappelijk verkeer aan de
juistheid van een administraties in het algemeen en
die van een overheidsinstelling in het bijzonder, wordt
toegekend geschonden.

In 2018 bedroeg de landelijk gemiddelde stik­stof­
depositie 1.730 mol stik­stof per ha (mol/N/ha).
De stik­stofdepositie in Nederland is voornamelijk
afkomstig van de Nederlandse landbouw,
uit het buitenland (waarvan ook de helft uit
landbouwbronnen) en het wegverkeer. Regionaal
komen grote verschillen voor in de stik­stofdepositie.
In bijvoorbeeld de Gelderse Vallei en de Peel komen
deposities voor van ca. 4.000 mol stik­stof per ha per
jaar. Dat komt door de hoge lokale ammoniakuitstoot
van voornamelijk de intensieve veehouderij.78 Op dit
moment wordt in ca. 70% van de stik­stofgevoelige
Natura 2000-gebieden de kritische depositie

Bovendien heeft verdachte door zijn handelwijze
afbreuk gedaan aan het stelsel van de Meststoffenwet,
dat onder meer tot doel heeft het terugdringen van het
mestoverschot en de bescherming van het milieu. In het
belang van de samenleving als geheel zet de overheid
hier al vele jaren zwaar op in. Veehouderijen hebben
op dit gebied grote financiële belangen. Voor teveel
geproduceerde mest, die niet kan worden verhandeld,
dienen deze bedrijven een boete te betalen. Door
deze gefingeerde mesttransporten heeft verdachte

Geraadpleegd 29 mei 2021, van Van vogels tot eikenbos: stik­stof nekt leven op de Veluwe | NU - Het laatste nieuws het eerst op NU.nl
Geraadpleegd 28 mei 2021, van Stikstofdepositie, 1990-2018 | Compendium voor de Leefomgeving (clo.nl)

3 Nog steeds een onverantwoord overschot

72

In paragraaf 3.5.1 is aangegeven dat 134 processenverbaal konden worden geanalyseerd die in de
periode december 2015 t/m mei 2020 zijn ingeleverd
bij de Officier van Justitie en waarin een rechterlijke
uitspraak of afdoening door het Openbaar Ministerie
heeft plaatsgevonden. Van deze 134 processenverbaal konden uiteindelijk 119 processen-verbaal
worden meegenomen in de berekeningen. In 15
zaken ontbrak de GDI79, waaruit gegevens nodig zijn
voor de berekening.

De ecologische effecten ten gevolge van - op basis
van de Meststoffenwet – illegaal gehouden dieren
kunnen wel worden bepaald. In deze specifieke
situaties zijn de locaties van de stallen en het
aantal te veel gehouden dieren bekend. Hierdoor
kan de bijdrage van deze illegaal gehouden
dieren op de stikstofdepositie in stikstofgevoelige
Natura 2000-gebieden worden berekend. Het
kwantificeren van de ecologische effecten van
mestfraude door het berekenen van de effecten op
de stikstofdepositie is nieuw.

Verschillende wetgeving om uitstoot veehouderij te reguleren
Hierbij dient opgemerkt dat het hier specifiek gaat
om overschrijdingen van de productierechten op
basis van de Meststoffenwet. Deze zijn o.a. bedoeld
om regionaal en landelijk te sturen op de uitstoot
van ammoniak om zo onder het internationaal
afgesproken ammoniakplafond te blijven. Nadat in
de jaren ’60 en ’70 was aangetoond dat de meren
in Scandinavië verzuurden door zwaveldioxideemissies ver weg in Europa werd duidelijk dat
internationale samenwerking noodzakelijk was om
dit probleem op te lossen. Dit is de reden dat er in
internationaal verband afspraken gemaakt worden
over de uitstoot van vervuilende stoffen zoals
zwaveldioxide en stikstofdioxide. Ook ammoniak,
waarvan het meeste dicht bij de bron neerslaat, maar
een gedeelte tot enkele honderden kilometers ver
kan komen valt onder deze afspraken.

Ook de ecologische effecten ten gevolge van de
overschrijding van vergunde ammoniakemissie (zie
paragraaf 3.5.2) kunnen in principe worden bepaald.
Voor de omgevingsdiensten was het op het moment
van dit onderzoek nog te vroeg om de effecten van
overschrijding van vergunde ammoniakemissie te
berekenen, wellicht kan dit in de toekomst wel, zie
ook de aanbeveling in paragraaf 3.8

79
77
78

Ecologische effecten
overschrijding productie­rechten
De stikstofdepositie die is toe te schrijven aan - op
basis van de Meststoffenwet - illegaal gehouden
dieren is berekend door het effect van het verschil
(daadwerkelijk aantal dieren op het bedrijf vs.
verworven productierechten) op de stikstofdepositie
te berekenen. Hierbij wordt alleen gekeken naar
de extra ammoniakuitstoot uit de stal door deze
illegaal gehouden dieren. De effecten van de extra
ammoniakuitstoot als de mest de stal verlaten heeft,
zijn niet meegenomen in de berekening. Aangezien
de meeste pluimveemest rechtstreeks naar een
verbrandingsinstallatie gaat (BMC Moerdijk) zal er
mogelijk geen sprake zijn van extra emissie via mest,
mits de mest via de reguliere weg verwerkt wordt. Bij
varkensbedrijven kan dit wel een rol spelen.

Hiermee wordt de Gecombineerde opgave bedoeld die agrarische ondernemers ieder jaar dienen in te vullen. Met deze opgave worden
gegevens aan RVO.nl doorgegeven voor de Landbouwtelling, de mestwetgeving en emissierapportages. Geraadpleegd 28 mei 2021, van
Gecombineerde opgave | RVO.nl | Rijksdienst

Dreigingsbeeld milieucriminaliteit 2021

73

ha/jaar), Kempenland West (3,0 mol/ha/jaar) en de
Veluwe (2,3 mol/ha/jaar). Deze waarden zijn niet
alleen afhankelijk van de mate van overschrijding
van de productierechten, maar ook van het
aantal inspecties en de beschikbare data per jaar
voor deze analyse.

2000-gebied de bijdrage hoger is dan 0,00 mol/
stal weergegeven. Ieder afzonderlijk punt is de
ha/jaar dan is er op het gebied van stikstof
berekende maximale stikstofdepositie van een
geen vergunningplicht. Het uitgangspunt
individuele stal waar dieren werden gehouden
daarbij is vooralsnog dat iedere toename aan
zonder productierechten. De grafiek laat zien dat
stikstofdepositie ten gevolge van een activiteit
er enkele uitschieters tussen zitten; bedrijven
Figuur
3.3 De berekende maximale stikstofdepositie
die op een hectare op
van meer dan 0,00 mol stikstof ha/jaar ecologisch
die in hoge mate de productierechten hebben
Figuur 3.2 Stikstofdepositie ten gevolge van overschrijdingen productierechtende
in Natura
2000-gebied
Ulvenhoutse
Bosper
Veluwe
terechtkomt
individuele
gehouden
relevantwerden
kan zijn (BIJ12,
2021).
overschreden
en/of nabij
de Veluwe
liggen. stal waar dieren
(per kalenderjaar). De grafiek is gebaseerd op de geconstateerde overschrijdingen per jaar op basis van de beschikbare
Figuur 3.2
Stikstofdepositie
ten gevolge
basis
van compleet.
zonder productierechten.
informatie;
voor het kalenderjaar
2015van
is deop
data
het meest
de meststoffenwet illegaal gehouden dieren op Natura
Figuur 3.3 De berekende maximale stik­stofdepositie die
Stikstofgevoelige habitattypen
2000-gebied Ulvenhoutse Bos (per kalenderjaar). De grafiek
op een hectare op de Veluwe terechtkomt per individuele stal
Natura 2000-gebieden zijn geselecteerd op grond
is gebaseerd op de geconstateerde overschrijdingen per jaar
waar dieren werden gehouden zonder productierechten.
van het voorkomen van soorten en habitattypen
op basis van de beschikbare informatie; voor het kalender­
die vanuit Europees oogpunt bescherming nodig
jaar 2015 is de data het meest compleet.
hebben. Om ook de effecten op habitattypen
Maximale depositie (in mol N/hal/j)
inzichtelijk te maken is er voor twee bedrijven, die
Som depositie in Ulvenhoutse Bos
het meest bijdroegen aan de stikstofdepositie,
25
inzichtelijk gemaakt wat de effecten op de
habitattypen zijn.
5,9

De NVWA houdt landelijk toezicht op de
naleving van productierechten op basis van de
Meststoffenwet. De productierechten zijn niet direct
bedoeld om lokaal te sturen op stikstofdepositie.
Milieu- en Natuurbeschermingsvergunningen zijn
gebiedsgericht, worden getoetst door provincies
en zijn onder andere bedoeld om respectievelijk
geurhinder te reguleren en Natura 2000-gebieden
te beschermen. De Wet Natuurbescherming
kent een lokale toetsing door provincies. Bij het
verstrekken van Milieu- en Nb-wet vergunningen
wordt niet getoetst op productierechten. Er wordt
alleen getoetst op wat in de vergunningaanvraag
aan dieraantallen en de bijbehorende
huisvestingssystemen staat opgegeven.
Het kan dus zo zijn dat een veehouder die -op basis
van de Meststoffenwet- zijn dieren illegaal houdt,
voor de rechter moet komen en een flinke boete
moet betalen, wél aan de Natuurbeschermingswet
voldoet en qua stikstofemissie nog steeds binnen
zijn/haar vergunning produceert. Op basis van de
Meststoffenwet heeft de veehouder echter niet
betaald voor de aanschaf van productierechten
en is er sprake van illegale uitstoot vanaf het
bedrijf. Overigens is er veel latente ruimte in
milieuvergunningen; er is 30 a 40% meer ruimte in
milieuvergunningen dan het huidige aandeel dieren,
omdat veehouders ruim aangevraagd hebben.

5,8

5,5

20

4,5

4,4

Voor het eerste specifieke bedrijf is de berekende
depositie in 2015 ten gevolge van de emissie van de
illegaal gehouden dieren 8,13 mol/ha op het Natura
2000-gebied Ulvenhoutse Bos, 4,26 mol/ha voor
Natura 2000-gebied Loonse en Drunense Duinen &
Leemkuilen en 2,73 mol/ha voor Natura 2000-gebied
Langstraat. Voor de hoogste bijdrage op drie stik­stof­
gevoelig habitattypen in deze gebieden, zie Tabel 3.7.

15

10

5

Voor het tweede specifieke bedrijf is de hoogst
berekende depositie in 2016 ten gevolge van de
emissie van de illegaal gehouden dieren 22,22 mol/
ha op het Natura 2000-gebied de Veluwe, 0,09 mol/
ha voor Natura 2000-gebied het Binnenveld en
0,09 mol/ha voor Natura 2000-gebied Rijntakken.
De Veluwe is een groot gebied, naast de in tabel 3.7
genoemde habitattypen zijn er nog 9 habitattypen
waar de stikstofdepositie boven 1 mol is. Voor de
hoogste bijdrage op drie stikstofgevoelig habitattype
in deze gebieden, zie Tabel 3.8.

0
2015

Stikstofgevoelige Natura 2000-gebieden
De gecumuleerde effecten van de overschrijdingen
van de bedrijven die zijn meegenomen in de analyse,
zijn per jaar berekend voor stikstofgevoelige
Natura 2000-gebieden; de ‘benadeelde partij’
door de overtreding van mestregelgeving. Er zijn
in Nederland 161 Natura 2000-gebieden, waarvan
130 met stikstofgevoelige natuur (Paul, 2021). De
berekende stikstofdepositie ten gevolge van de
emissie van de – op basis van de Meststoffenwet
- illegaal gehouden dieren verschilt per Natura
2000-gebied.

2016

2017

2014

2015

2016

2017

2018

Gemiddelde mol/ha/jaar
Mediaan mol/ha/jaar

Het gemiddelde effect van de gecumuleerde
overschrijding van de productierechten op het
Ulvenhoutse Bos is 5,8 mol/ha/jaar op basis van de in
totaal 57 pluimveebedrijven en 24 varkensbedrijven
waar een overschrijding is geconstateerd in 2015. In
2016 gaat het om 5,6 mol/ha/jaar op basis van 46
pluimveebedrijven bedrijven en 12 varkensbedrijven
waar een overschrijding is geconstateerd. In
2017 gaat het om 4,5 mol/ha/jaar op basis van 20
pluimveebedrijven en 8 varkensbedrijven waar een
overschrijding is geconstateerd.

Het gemiddelde effect van de gecumuleerde
over­schrijding van de productierechten is voor
21 stikstofgevoelige Natura 2000-gebieden groter
dan 1 mol/ha/jaar. De ecologische effecten door de
overschrijding productierechten blijken het hoogst
op het Natura 2000-gebied Ulvenhoutse bos (5,8
mol/ha/jaar) (Figuur 3.2). Daarna volgen Sarven en
de Banen (5,7 mol/ha/jaar), de Groote Peel (3,6 mol/

3 Nog steeds een onverantwoord overschot

5,7

Om een idee te geven van de maximale
stikstofdepositie die op een hectare van het Natura
2000-gebied de Veluwe terechtkomt door illegaal
gehouden dieren, is dit in Figuur 3.3 per individuele

74

Om het effect van de - op basis van de
Meststoffenwet - illegaal gehouden dieren van deze
bedrijven op de stikstofdepositie in perspectief te
plaatsen: Het effect van de landelijke maatregel om
de snelheid te verlagen van 130 km/uur naar 100
km/uur op het Ulvenhoutse bos is een gemiddelde
afname van 6,2 mol/ha/jaar. Voor zowel de
snelheidsverlaging (afname depositie) als voor
overschrijding productierechten (depositie toe
te schrijven aan illegaal gehouden dieren) zijn de
effecten op het Ulvenhoutse bos het hoogst.

De resultaten van de berekeningen naar de
ecologische effecten van mestfraude maken duidelijk
dat het voor de bescherming van stikstofgevoelige
natuur niet alleen van belang is om kritisch te
kijken naar de vergunningverlening van nieuwe
stikstof-emitterende activiteiten, maar ook of voor
uitstoot betaald is (bijvoorbeeld voor aanschaf/
lease productierechten) en of bestaande stikstofemitterende activiteiten aan de vergunning
voorwaarden voldoen.

Een ander manier om deze uitkomsten in
maatschappelijk perspectief te plaatsen is
door deze te vergelijken met de grens van de
vergunningverlening van stikstof-emitterende
activiteiten. Deze ligt in Nederland momenteel
op ›0,00 mol/ha/jaar. Als op geen enkel Natura

Dreigingsbeeld milieucriminaliteit 2021

75

Tabel 3.7 De hoogst berekende stik­stofdepositie van een specifiek bedrijf op stik­stofgevoelige habitattypen.
Natura2000-gebied

Habitattype

Ulvenhoutse Bos

Eiken-haagbeukenbossen (hogere zandgronden)

8,13

Vochtige alluviale bossen (beekbegeleidende bossen)

8,13

Beuken-eikenbossen met hulst

7.82

Oude eikenbossen,

4,26

Stuifzandheiden met struikhei

2,93

Zandverstuivingen

2,86

Kranswierwateren, op hogere zandgronden

2,73

Overgangs- en trilvenen (veenmosrietlanden)

2,56

Blauwgraslanden

2,04

Loonse en Drunense
Duinen & Leemkuilen

Langstraat

Stikstofdepositie mol ha jaar
-1

-1

Tabel 3.8 De hoogste berekende stik­stofdepositie van een specifiek bedrijf op stik­stofgevoelige habitattypen.
Natura2000-gebied

Habitattype

Veluwe

Bos van arme zandgronden

22,22

Bos van arme zandgronden

8,64

Droog struisgrasland

3,00

+ 9 habitattypen

>1

Overgangs- en trilvenen (trilvenen)

0.09

Overgangs- en trilvenen (veenmosrietlanden)

2,93

Blauwgraslanden

0,07

Droge hardhout ooibossen

0,09

Dotterbloemgrasland van veen en klei

0,09

Nat, matig voedselrijk grasland

0,08

Ecologische effecten overschrijding vergunde
ammoniakemissie
Bij de controles op de vergunningen in het kader
van de Wet natuurbescherming wordt een door­
rekening gemaakt van het effect in depositie,
gerelateerd aan de ammoniakuitstoot. Een
over­schrijding van de vergunde situatie kan
gerelateerd zijn aan het houden van meer dieren
of niet aanwezige-/juist werkende emissiearme
stalsystemen. In een paar procent van de controles
door Brabantse Omgevingsdiensten is dit het geval.
Deze overtredingen kunnen in die gevallen fors zijn
en ook jaren duren.

Ecologische effecten van fraude rondom de
toepassing van mest
Om onder andere de schadelijke gevolgen van de
uitspoeling van nitraat en fosfaat naar grond- en
oppervlaktewater te beperken is het gebruik van
mest op landbouwgrond gereguleerd (zie paragraaf
3.5.1). Het CBS berekent jaarlijks in welke mate de
wettelijke plaatsingsruimte voor dierlijke mest in de
praktijk is benut. Wanneer deze benutting van de
plaatsingsruimte hoger dan 100 procent is geweest,
wordt gesproken over overbenutting.

Binnenveld

Rijntakken

Stikstofdepositie mol ha-1 jaar-1

Uit de CBS-cijfers blijkt dat gedurende meerdere
jaren in een aantal landbouwgebieden, vooral in
Zuid-Nederland, deze berekende benutting van de
plaatsingsruimte hoger dan 100 procent is geweest.

Als de wettelijke plaatsingsruimte inderdaad is
overschreden, dan zal de effectiviteit van het
gevoerde meststoffenbeleid lager zijn dan vooraf is
ingeschat. Dit zou dan ook één van de verklarende
factoren kunnen zijn voor de gemeten overschrijding
van het nitraatdoel van 50 milligram per liter voor
het bovenste grondwater, zoals vastgelegd in
de Europese Nitraatrichtlijn (Sluis van der, 2017).
Meer specifiek voor het zuidelijk zandgebied
geeft de analyse van Van der Sluis (2017) aan dat
een aanzienlijk deel van de overschrijding van de
nitraatdoelstelling in dat gebied, het gevolg kan zijn
van overbenutting van de stikstofgebruiksnormen.

76

Zo vindt fraude onder andere plaats door mest op
papier af te voeren, terwijl er in werkelijkheid geen
transport plaatsvindt (zie paragraaf 3.5.2, Tabel 3.5);
zogenoemde ‘fictieve transporten’. Wanneer de
mest op het eigen perceel illegaal wordt uitgereden,
zal fraude met ‘fictieve transporten’ ertoe leiden
dat de benutting van de plaatsingsruimte in de
gemeente van de veehouder in werkelijkheid hoger
ligt dan berekend. Het CBS gaat er dan op basis van
de vervoersbewijzen dierlijke meststoffen van uit
dat de mest het gebied verlaat, terwijl de mest in
werkelijkheid in het gebied blijft. Dit betekent dat de
illegale mest uit deze strafrechtelijke onderzoeken
niet inbegrepen is in de berekende overbenutting
waardoor de berekende overbenutting feitelijk een
onderschatting is.

Wetenschappers hebben in het verleden mestfraude
benoemd als een van de mogelijke verklaringen van
tegenvallende resultaten van het mestbeleid. Zo
wordt in de Evaluatie van de Meststoffenwet 2016
aangegeven dat er aanwijzingen zijn dat een deel
van de berekende over-benutting in het zuidelijk
zandgebied mogelijk het gevolg is van mestfraude,
ofwel de moedwillige bemesting boven de wettelijk
vastgelegde gebruiksnormen (Sluis van der, 2017). Van
der Sluis geeft aan dat een gedeelte van de berekende
overbenutting verklaard zou kunnen worden door
onzekerheden over bijvoorbeeld exacte dieraantallen
in een gebied. Maar dat er een bandbreedte van
het niet verklaarbare deel van de berekende
overbenutting overblijft waar fraude een mogelijke
verklaring voor zou kunnen zijn: voor fosfaat ligt de
bandbreedte van het niet verklaarbare deel van de
berekende overbenutting tussen de 8% en 29%, voor
stikstof tussen de 4% en 28%. Op het moment van
verschijnen van deze analyse kon van der Sluis deze
data niet koppelen aan data over fraude.

Fraude vindt ook plaats door mest fictief af te voeren
naar het buitenland, terwijl het in werkelijkheid
wordt afgeleverd in Nederland. Indien de mest
vervolgens illegaal wordt uitgereden, leidt dit
in principe ook tot een onderschatting van de
berekende benutting van de plaatsingsruimte in het
betreffende gebied. Een andere aanwijzing hiervoor,
naast de straf­rechtelijke onder­zoeken, is dat een paar
jaar terug bleek dat circa een op de drie Nederlandse
mesttransporten naar de Duitse deelstaat NoordrijnWestfalen niet in orde is.80

In dit onderzoek is geprobeerd deze koppeling wel
te maken. Hieruit blijkt dat het ook na strafrechtelijk
onderzoek vaak onduidelijk is waar illegale mest
uiteindelijk terecht is gekomen (illegaal uitgereden
op eigen perceel, elders illegaal uitgereden, illegaal
verwerkt, etc.). Het maakt wel duidelijk dat fraude
kan leiden tot een papieren werkelijkheid van de
benuttingsgraad die niet aansluit op de praktijk;
de NVWA en de politie zien namelijk in vrijwel alle
strafrechtelijke onderzoeken naar fraude met de
aan- en afvoer van mest, het valselijk opmaken
van vervoersbewijzen dierlijke meststoffen

80

3 Nog steeds een onverantwoord overschot

terugkomen. Het CBS gaat bij de berekening van
de benuttingsgraad in principe uit van correcte
vervoersbewijzen dierlijke meststoffen, maar past
wel enkele correcties toe op de samenstelling van
geëxporteerde vaste mestsoorten en geëxporteerde
dikke fracties van gescheiden mest (Bruggen van,
et al., 2021). Door fraude krijgt het CBS dus onjuiste
data aangeleverd voor de berekening van de
benuttingsgraad.

Daarnaast wordt niet alleen gefraudeerd met de
afleverlocaties (afnemer en los- en laadplaats) op
de vervoersbewijzen, maar fraude vindt ook plaats
door het valselijk opmaken van de gehalten aan
fosfaat en stikstof op het VDM. Dit vindt zowel in
het belang van de mestproducent (hoge gehalten
fosfaat en stikstof afvoeren) als in het belang
van de mestafnemer (lage gehalten fosfaat en
stikstof afnemen) plaats. Dit leidt in principe tot

https://www.pigbusiness.nl/artikel/142748-aan-1-3-nederlandse-mesttransporten-naar-duitsland-zit-een-luchtje

Dreigingsbeeld milieucriminaliteit 2021

77

een onderschatting van de berekende benutting
van de plaatsingsruimte. Dan wel in het gebied
van een frauderende mestproducent (minder
fosfaat afgevoerd dan volgens de vervoersbewijzen
wordt gesuggereerd), dan wel in het gebied van
een frauderende mestafnemer (meer fosfaat
afgenomen dan volgens de vervoersbewijzen wordt
gesuggereerd).

Met de bestrijding van mestfraude zijn boven­
dien enorme kosten gemoeid aan inzet van
de NVWA(-IOD), de Nationale Politie, RVO.
nl en het Functioneel Parket. In een recent
verschenen artikel wordt gesproken over jaarlijks
tientallen miljoenen euro’s.81

De prikkel om te frauderen zal in gebieden/regio’s
met een mestoverschot het grootst zijn. Door
fraude kunnen intensieve veehouderij bedrijven
met een mestoverschot kosten voor mestafzet en
mestverwerking besparen (en de mestboekhouding
kloppend maken). Juist in gebieden met een
mestoverschot zal de berekende overbenutting
van stikstof en fosfaat daarom vermoedelijk een
onderschatting zijn.

In paragraaf 3.5 is al benoemd dat de hoge
kosten om mest volgens de regels te verwerken
in combinatie met de lage pakkans een sterke
financiële prikkel geeft om te frauderen. Uit de
strafrechtelijke onderzoeken die voor dit onderzoek
zijn geanalyseerd, blijkt dat overtreders voor ruim
36 miljoen euro aan (berekend) wederrechtelijk
verkregen voordeel hebben behaald. Hiervan is
ongeveer 22,5 miljoen euro berekend in twee grote
strafrechtelijke onderzoeken. In één van deze zaken
is een schikking getroffen van 200.000 euro.

3.6.3 Gevolgen voor de economie

Ecologische effecten fraude met mestbewerking
Fraude vindt onder andere plaats door het
verhandelen van afvalstoffen die niet geschikt en
goedgekeurd zijn als covergistingsmateriaal. Dit
resulteert uiteindelijk in digestaat dat als meststof
wordt gebruikt of verhandeld, terwijl het niet aan
de eisen voldoet. Door het gebruik van dit digestaat
op het land kunnen milieubelastende stoffen
op landbouwgrond terecht komen (Commissie
Deskundigen Meststoffenwet, 2015).

Mestfraude resulteert daardoor ook in oneerlijke
concurrentie. Veehouders die investeren in de
verplichte productierechten en fosfaatrechten
maken meer kosten en kunnen wellicht minder
dieren houden dan veehouders die de rechten
overschrijden. Dit levert de overtreder niet alleen
kostenbesparing op de rechten op, maar ook een
hogere opbrengst doordat ze meer vlees, eieren of
melk kunnen produceren. Ook bij de mestverwerking
heeft illegaliteit gevolgen, de legale mestverwerkers
moeten het prijstechnisch opnemen tegen de illegale
mestverwerkers die hun werkzaamheden wellicht
voor gunstige prijzen kunnen aanbieden.

3.6.2 Gevolgen voor de overheid
Fraude is ondermijnend voor het stelsel om de
natuur en waterkwaliteit te beschermen. En daarmee
ook het gezag van de overheid. Door fraude
ontstaan fictieve meststromen op papier en fysieke
meststromen waardoor controle en registratie van
alle meststromen niet meer mogelijk is. Dit heeft
op basis van de strafrechtelijke onderzoeken die
voor dit onderzoek zijn geanalyseerd al geresulteerd
in een vermoedelijke hoeveelheid niet of op een
onjuiste manier verantwoorde mest over de jaren
2003 t/m 2019 van minimaal 185 miljoen kg. Doordat
het monitoringssysteem wordt ondermijnd, kan
de overheid de effectiviteit van het mestbeleid niet
goed monitoren.

81

Tot slot wordt gefraudeerd met (aanvragen voor)
subsidies of de systemen waarvoor subsidies zijn
verkregen, zoals covergisters, waardoor sprake is van
oneigenlijk gebruik van overheidsgelden.

aangekondigd. Hier zit een risico voor het oneigenlijk
gebruik van milieusubsidiegelden door bedrijven (zie
ook paragraaf 3.5.1).

3.7.1 Voor realisatie milieudoelstellingen is
aandacht voor fraude van belang

3.7.2 Innovaties in handhaving
Tot slot wordt naar verwachting de komende jaren
verder ingezet op versterking van de handhaving.
Een voorbeeld is het invoeren van het real-time
indienen van VDM gegevens. Real-time controles
verbeteren de kwaliteit van de gegevens en geven
minder gelegenheid voor fraude doordat de
gegevens van het transport bekend zijn voordat
het transport de weg op gaat. Daarnaast wordt
ingezet op slimme innovatieve ontwikkelingen, zoals
Near Infrared Spectroscopy en datascience. Vanaf
januari 2022 start een pilot met NIRS-metingen op
drijfmestwagens. Zowel steekproefsgewijs als ook
APK-gewijs wordt met behulp van een mobiele
testwagen de drijfmest van een reeds geladen
(en met NIRS gemeten) vracht overgepompt,
gehomogeniseerd en fysiek bemonsterd. Daarna
vindt analyse van het monster plaats. Via datascience
wil de NVWA op basis van publieke databronnen,
(netwerk)analyses, trends en ontwikkelingen
risicogebaseerd uitkomen bij bedrijven die voor
inspectie in aanmerking komen.
Deze technische innovaties zullen er naar
verwachting aan bijdragen dat de regelgeving beter
wordt nageleefd, maar technologische innovatie zal
mestfraude niet uitbannen. Het is van belang om
ook naar de onderliggende oorzaken van mestfraude
te kijken en de fraudeprikkel te verlagen. Anders
worden er toch weer nieuwe manieren gevonden om
illegaal van het mestoverschot af te komen.

Door zorgen om klimaatverandering en verlies aan
biodiversiteit is er momenteel veel maatschappelijke
en politieke belangstelling voor de realisatie van
lange termijn milieudoelstellingen. Dit vraagt ook
om aandacht voor fraude. In paragraaf 3.4 is de
structurele aanpak van de stik­stofproblematiek al
benoemd. Door fraude bestaat het risico dat de
verlaging van de stik­stofdepositie wel op papier of in
digitale systemen plaatsvindt, maar dat de vervuiling
niet werkelijk wordt teruggedrongen. Vergelijkbare
handelswijzen zoals die nu al naar voren komen in
straf­rechtelijke onder­zoeken, kunnen in de toekomst
ook bijdragen aan een fictieve papieren werkelijkheid
en een daadwerkelijke fysieke werkelijkheid.
In het verleden is ook door andere sectoren creatief
omgegaan met milieuwetgeving waarvan achteraf
het ondermijnende effect op de bescherming van
het milieu werd erkend. Zo was het al jaren bij de
Nederlandse en Europese overheid bekend dat
dieselmotoren tijdens een testrit beter presteren
dan op de weg (Weiss, 2011). Dit werd op dat
moment (nog) niet als fraude gezien. De modellen
die de luchtkwaliteit voorspellen werden hier
ook niet op aangepast en strengere milieueisen
bleven uit. Totdat de International Council on Clean
Transportation in een studie er achter kwam dat
de auto’s in de praktijk slecht presteerden en dat
sjoemelsoftware was ingebouwd82; de eigenaren
van Volkswagen werden strafrechtelijk vervolgd
en de kranten stonden vol over dieselgate. Het
strafrechtelijk onderzoek heeft criminaliserend
gewerkt voor de praktijk van minimaliseren van de
uitstoot tijdens testritten. Dieselgate heeft er aan
bijgedragen dat er politiek draagvlak kwam voor
strengere milieueisen voor dieselauto’s.

3.8 Samenvatting, conclusies,
discussie en aanbevelingen
Samenvattend:
•

Om doelstellingen te realiseren, zowel in de aanpak
van de stik­stofcrisis, maar bijvoorbeeld ook in de
transitie naar een duurzame landbouw, worden
vanuit de overheid investeringen en subsidies

Geraadpleegd 28 mei 2021, van De stinkende achterkant van vleesfabriek Nederland - Follow the Money - Platform voor
onderzoeksjournalistiek (ftm.nl)

3 Nog steeds een onverantwoord overschot

3.7 Verwachtingen voor de
komende jaren

78

82

Het is voor het eerst dat er een landelijke
inventarisatie is gedaan naar strafrechtelijke
onderzoeken van verschillende
opsporingsdiensten naar mestfraude. Uit deze
analyse blijkt dat de hele keten gevoelig is voor
het plegen van mestfraude. De hoge kosten

Geraadpleegd 28 mei 2021, van Real-world exhaust emissions from modern diesel cars | International Council on Clean Transportation
(theicct.org)

Dreigingsbeeld milieucriminaliteit 2021

79

•

•

•

•

•

•

•

om mest volgens de regels te verwerken in
combinatie met de lage pakkans geeft een sterke
financiële prikkel om te frauderen.
Op basis van deze landelijke inventarisatie van
gedetecteerde mestfraude is geen inschatting
te maken van de werkelijke omvang van
mestfraude in Nederland; ten eerste worden
strafrechtelijke onderzoeken afgebakend vanuit
capaciteitsoverwegingen; de onderzoeken
richten zich meer op het aantonen van valsheid
in geschrift dan het in kaart brengen van de
hoeveelheid mest waarmee is gefraudeerd.
Ten tweede weet je niet wat je mist (dark figure
criminaliteit).
Door de gedetecteerde omvang van de
mestfraude in perspectief te plaatsen met
het aantal inspecties en de omvang van
de mestproductie in Nederland wordt
inzichtelijk dat verdere intensivering van de
handhavingsactiviteiten alleen onvoldoende is
om mestfraude te voorkomen.
De fraude die wel is gedetecteerd gaat in een
aantal gevallen om serieuze hoeveelheden en
laat zien dat de mestfraude ondermijnend is voor
het stelsel om natuur en milieu te beschermen
(zie samenvatting in getallen en paragraaf 3.5.2).
In het geval van ‘fictieve mesttransporten’ gaat
het CBS er op basis van de vervoersbewijzen
dierlijke meststoffen van uit dat de mest het
gebied verlaat, terwijl de mest in werkelijkheid
in het gebied blijft. Dit betekent dat de illegale
mest uit deze strafrechtelijke onderzoeken niet
inbegrepen is in de berekende overbenutting
waardoor de berekende overbenutting feitelijk
een onderschatting is.
De prikkel om te frauderen zal in gebieden
met een mestoverschot het grootst zijn. Door
fraude kunnen intensieve bedrijven met een
mestoverschot kosten voor mestafzet besparen.
Juist in gebieden met een mestoverschot zal de
berekende overbenutting van stikstof en fosfaat
daarom vermoedelijk een onderschatting zijn.
In samenwerking met kennisinstellingen
is geprobeerd de ecologische effecten
van mestfraude inzichtelijk te maken. Het
kwantificeren van de ecologische effecten
bleek alleen mogelijk voor een specifieke
fraudevorm, het houden van dieren zonder daar
productierechten voor te hebben.

3 Nog steeds een onverantwoord overschot

•

•

De bijdrage van de overschrijding van
productierechten op een beperkt aantal
risicogericht gecontroleerde bedrijven op
de stikstofdepositie is met 5,8 mol/ha/
jaar het grootst op het Ulvenhoutse Bos, en
daarmee vergelijkbaar met het effect van de
snelheidsverlaging, die in dat gebied ook de
landelijk grootste reductie van 6 mol/ha/jaar
oplevert. Hierbij is alleen gekeken naar de extra
ammoniakuitstoot uit de stal op basis van de
illegaal gehouden dieren.
De resultaten van de berekeningen naar de
ecologische effecten van mestfraude maken
duidelijk dat het voor de bescherming van
stikstofgevoelige natuur niet alleen van belang is
om kritisch te kijken naar de vergunningverlening
van nieuwe stikstof-emitterende activiteiten,
maar ook of voor uitstoot betaald is (bijvoorbeeld
voor aanschaf/lease productierechten) en of
bestaande stikstof-emitterende activiteiten aan
de vergunning voorwaarden voldoen.
Dat de ecologische effecten van de fraude met
aan- en afvoer van mest niet bepaald kan worden
op basis van de onderzochte strafrechtelijke
onderzoeken betekent niet dat deze effecten niet
optreden of minder ernstig zijn dan de effecten
van illegaal gehouden dieren die wel bepaald en
gekwantificeerd kon worden.

Samenvatting in getallen:
Cijfers over gedetecteerde mestfraude:
• Op basis van de strafrechtelijke onderzoeken
naar overschrijding productierechten waarin
een rechterlijke uitspraak of afdoening door
het OM heeft plaatsgevonden, zijn op jaarbasis
overschrijdingen geconstateerd tussen de
80.000 en 1,2 miljoen pluimvee-eenheden (bij
5 – 57 bedrijven) en tussen de 488 en 6.590
varkens-eenheden (bij 2 – 24 bedrijven). De
geconstateerde overschrijdingen zijn afhankelijk
van het aantal inspecties en de beschikbare data
per jaar voor deze analyse. In totaal is in deze
onderzoeken voor ruim 7,1 miljoen euro aan
wederrechtelijk verkregen voordeel berekend.
• In het kader van de Tijdelijke Regeling
fosfaatreductieplan 2017 zijn circa 3.000 te
veel gehouden runderen geconstateerd bij 125
bedrijven.
• Op basis van de strafrechtelijke onderzoeken naar
fraude met de aan- en afvoer van mest waarin
uitspraak is gedaan door de rechter, blijkt in ieder

80

•

geval ruim 1.235 ton mest in werkelijkheid niet te
zijn vervoerd of te zijn vervoerd naar een andere
afleverlocatie (in plaats van te zijn geëxporteerd
naar het buitenland).
Op basis van processen-verbaal die zijn
ingeleverd bij het Functioneel Parket, maar nog
niet op alle onderdelen zijn getoetst door de
rechter, is de vermoedelijke hoeveelheid niet of
op een onjuiste manier verantwoorde mest over
de jaren 2003 t/m 2019 minimaal 185 miljoen kg.

Aanbeveling
• Verbreed deze benadering, het bekijken vanuit
de benadeelde partij, waar mogelijk ook naar
andere vormen van milieu­criminaliteit en naar
andere sectoren. En bepaal waar dit kan de
ecologische effecten van milieudelicten en
besteed hier in publicatie over een strafzaak
aan­dacht aan. Mogelijk kunnen ondernemers
door deze inzichten worden gemotiveerd, of
door maatschappelijke druk van buitenaf, om
de schadelijke effecten van hun onderneming te
beperken.
• Aanbevolen wordt om een landelijke registratie
bij te houden van controleresultaten van
onder andere Omgevingsdiensten waaruit
af te leiden valt voor welke periode er een
ammoniakoverschrijding vanuit een inrichting
plaatsvond. Ook wordt aanbevolen deze
ammoniakoverschrijdingen in de toekomst
waar mogelijk strafrechtelijk op te gaan
pakken. Aanvullend zou dan door cumulatie
de daadwerkelijke effectbepaling en outcome
kunnen worden bepaald.

De ecologische effecten konden alleen
gekwantificeerd worden voor overschrijding
dierrechten:
• Het gemiddelde effect van de gecumuleerde
overschrijding van de productierechten van 57
bedrijven was voor 21 stikstofgevoelige Natura
2000-gebieden groter dan 1 mol/ha/jaar. De
ecologische effecten door de overschrijding
productierechten blijken het hoogst op het
Natura 2000-gebied Ulvenhoutse bos (5,8 mol/
ha/jaar). Daarna volgen Sarven en de Banen (5,7
mol/ha/jaar), de Groote Peel (3,6 mol/ha/jaar),
Kempenland West (3,0 mol/ha/jaar) en de Veluwe
(2,3 mol/ha/jaar). Deze waarden zijn niet alleen
afhankelijk van de mate van overschrijding van
de productierechten, maar ook van het aantal
inspecties en de beschikbare data per jaar voor
deze analyse.
• Voor één specifiek bedrijf is de hoogst berekende
stikstofdepositie in 2016 ten gevolge van de
emissie van op basis van de meststoffenwet
illegaal gehouden dieren 22,22 mol/ha op het
Natura 2000-gebied de Veluwe.

3.8.2 Ecologische effecten van - o.b.v.
Meststoffenwet - illegaal gehouden
dieren
Het blijkt mogelijk om aan te geven wat de bijdrage
van de - op basis van de Meststoffenwet - illegaal
gehouden dieren is op de stikstofdepositie op
Natura 2000-gebieden. Hierbij wordt alleen
gekeken naar de extra ammoniakuitstoot uit
de stal door deze illegaal gehouden dieren. De
effecten van de extra ammoniakuitstoot als de
mest de stal verlaten heeft, zijn niet meegenomen
in de berekening. De bijdrage van de (op een
beperkt aantal gecontroleerde bedrijven) illegaal
gehouden dieren op de stikstofdepositie op het
Ulvenhoutse Bos is vergelijkbaar met het effect van
de snelheidsverlaging in dat gebied.

3.8.1 Kijken vanuit de benadeelde partij
– het inzichtelijk maken van de
ecologische effecten
In dit onderzoek is gekeken wat de effecten van
mestfraude zijn op de benadeelde partij van milieu­
criminaliteit, in dit geval de natuur en het milieu.
Hiervoor is geprobeerd de ecologische effecten van
mestfraude in beeld te brengen. Dit blijkt alleen in
specifieke situaties mogelijk. Toch is deze benadering
waardevol: Het legt de nadruk op het doel van mest­
regelgeving, het beschermen van natuur en milieu.

Dreigingsbeeld milieucriminaliteit 2021

81

kunnen intensieve bedrijven met een mestoverschot
kosten voor mestafzet besparen. Juist in gebieden
met een mestoverschot zal de berekende
overbenutting van stikstof en fosfaat daarom
vermoedelijk een onderschatting zijn

Aanbeveling
• De resultaten van de berekeningen naar de
ecologische effecten van mestfraude maken
duidelijk dat het voor de bescherming van stik­
stofgevoelige natuur niet alleen van belang is om
kritisch te kijken naar de vergunningverlening van
nieuwe stik­stof-emitterende activiteiten, maar
ook of voor uitstoot betaald is (bijvoorbeeld
voor aanschaf/lease productierechten) en of
bestaande stik­stof-emitterende activiteiten aan
de vergunning voorwaarden voldoen.
• • Om inzicht te krijgen in het nalevingsniveau
van bestaande stikstof-emitterende activiteiten
(zoals voldoen aan dierproductierechtenstelsel)
en om de kwaliteit van de risicoanalyses te
kunnen controleren is het van belang om
ook voldoende a-select te controleren en
zogenaamde naleefmonitors uit te voeren. Voor
productierechten varkens wordt in 2020/2021 een
nalevingsbeeld uitgevoerd.

Aanbeveling
• Aanbevolen wordt om in toekomstige
opsporingsonderzoeken waar mogelijk niet
alleen te focussen op de valsheid in geschrift,
maar waar mogelijk ook te volgen op welke
locatie de niet verantwoorde mest terecht
komt. Zo kan ook de ecologische schade door
mestfraude in kaart worden gebracht.
• Verder wordt aanbevolen om waar mogelijk
bij de berekening van over-benutting rekening
te houden met de realiteit dat er verschillen
kunnen bestaan tussen ‘werkelijke’ en
‘papieren’ meststromen. Het vervalsen van
vervoersbewijzen dierlijke meststoffen is
een modus operandi die veelvuldig wordt
aangetroffen in opsporingsonderzoeken.
• Probeer mestfraude niet alleen te bestrijden door
de handhaving te intensiveren, maar heb ook
aandacht voor de onderliggende oorzaken van
mestfraude.

3.8.3 Fraude met aanvoer en afvoer van mest
In de Evaluatie van de Meststoffenwet 2016 wordt
aangegeven dat er aanwijzingen zijn dat een deel
van de berekende over-benutting in het zuidelijk
zandgebied mogelijk het gevolg is van mestfraude,
ofwel de moedwillige bemesting boven de wettelijk
vastgelegde gebruiksnormen. Op het moment
van verschijnen van deze analyses konden de
onderzoekers de data niet koppelen aan data
over fraude. In dit onderzoek is geprobeerd deze
koppeling wel te maken. Hieruit blijkt dat het ook
na strafrechtelijk onderzoek vaak onduidelijk is
waar illegale mest uiteindelijk terecht is gekomen.
Wel zien de NVWA en de politie in vrijwel alle
strafrechtelijke onderzoeken naar fraude met de
aan- en afvoer van mest, het valselijk opmaken van
vervoersbewijzen dierlijke meststoffen terugkomen.

Rechtbank Oost-Brabant. (2019, 07 25).
ECLI:NL:RBOBR:2019:4400. Opgehaald van
Rechtspraak.nl: https://uitspraken.rechtspraak.nl/
inziendocument?id=ECLI:NL:RBOBR:2019:4400

BIJ12. (2021). Handreiking Voortoets Stikstof.
Bruggen van, C., & Gosseling, M. (2020). Dierlijke mest
en mineralen 2019. Den Haag: Centraal Bureau voor
de Statistiek.

Sluis van der, S. v. (2017). Overbenutting van de
plaatsingsruimte van dierlijke mest in het zuidelijk
veehouderijgebied. Planbureau voor de
Leefomgeving.

Bruggen van, C., Bannink, A., Groenestein, C.,
Huijsmans, J., Lagerwerf, L., Luesink, H., Zee van
der, T. (2021). Emissies naar lucht uit de landbouw
berekend met NEMA voor 1990-2019. Wageningen:
Wageningen University & Research.

Weiss, M. B. (2011). Analyzing on-road emissions of
light-duty vehicles with Portable Emission Measurement
Systems (PEMS). Joint Research Centre – Institute
for Environment and Sustainability . Luxembourg:
European Commision

Commissie Deskundigen Meststoffenwet. (2015).
Nut en risico’s van covergisting. Syntheserapport. WUR.

Willems, J., & Grinsven, H. v. (2011). Afschaffen van
productierechten in de veehouderij in 2015: gevolgen
voor veehouderij en leefomgeving. Den Haag:
Planbureau voor de Leefomgeving.

Gies, E. K. (2019). Inzichten stik­stofdepositie op de natuur.
Wageningen University & Research.
Grinsven van, H., & Bleeker, A. (2017). Evaluatie
Meststoffenwet 2016: Syntheserapport. Den Haag:
PBL.
Lissenberg, E. (2001). Het meten van criminaliteit.
In E. Lissenberg, S. Ruller van, & R. Swaaningen
van, Tegen de regels IV. Een inleiding in de criminologie.
(pp. 65-66).
Ministerie van LNV. (2018). Versterkte
Handhavingsstrategie Mest. Rijksoverheid.
Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit. (2019).
Onafhankelijke monstername. Inspectieresultaten
mest 2018.
Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit. (2020).
Dierrechten Inspectieresultaten 2019. NVWA.

Door fraude krijgt het CBS onjuiste data aangeleverd
voor de berekening van de benuttingsgraad. Zo
gaat in het geval van ‘fictieve mesttransporten’, het
CBS er op basis van de vervoersbewijzen dierlijke
meststoffen van uit dat de mest het gebied verlaat,
terwijl de mest in werkelijkheid in het gebied
blijft. Dit betekent dat de illegale mest uit deze
strafrechtelijke onderzoeken niet inbegrepen is in de
berekende overbenutting waardoor de berekende
overbenutting feitelijk een onderschatting is. De
prikkel om te frauderen zal in gebieden/regio’s met
een mestoverschot het grootst zijn. Door fraude

3 Nog steeds een onverantwoord overschot

Literatuur

NVWA. (2019). Onafhankelijke monstername.
Inspectieresultaten mest 2018. Nederlandse Voedselen Warenautoriteit.
NVWA. (2020). Dierrechten Inspectieresultaten 2019.
Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit.
Paul, H. (2021). Stikstofruimte voor de toekomst.
Langetermijnverkenning stik­stofproblematiek: doel,
integratie en regie. Den Haag: ABDTOPConsult.

82

Dreigingsbeeld milieucriminaliteit 2021

83

4

4 Goudmijn voor criminelen:
de handel in illegale gewas­
beschermings­middelen
NVWA-IOD

4.1 Beschrijving van de context
en omvang

Gewasbeschermingsmiddelen83 beschermen
planten of plantaardige producten tegen insecten,
schimmels en andere schadelijke organismen. Ze
kunnen ook de groei beïnvloeden, plantaardige
producten conserveren, ongewenste planten
of delen daarvan vernietigen en ongewenste
groei van planten voorkomen of beperken.84
Gewasbeschermingsmiddelen worden in verband
gebracht met risico’s voor mens (Gezondheidsraad,
2020), dier en milieu (Planbureau voor de
Leefomgeving, 2019). Daarom mogen alleen
middelen worden gebruikt waarvan is vastgesteld
dat ze veilig gebruikt kunnen worden.85 Illegale
gewas­beschermings­middelen hebben dit traject
niet doorlopen en kunnen daardoor een risico
vormen voor de gezondheid van mens en dier
en milieuschade veroorzaken. De handel in
illegale middelen is lucratief voor criminelen:
de pakkans en de straffen zijn laag en de
winstmarges kunnen oplopen tot meer dan 500%
(De Rijck & Van den Bogart, 2020).

83

84
85
86
87
88

3 Nog steeds een onverantwoord overschot

84

4.1.1 Context
Het is in Nederland alleen toegestaan om
gewas­beschermings­middelen te gebruiken die
zijn toegelaten. Dat betekent dat de gewas­
beschermings­middelen grondig zijn beoordeeld
door het College voor de toelating van gewas­
beschermings­middelen en biociden (Ctgb). Het Ctgb
beoordeelt de werking en de risico’s voor mens,
dier en milieu. Bij afgifte van een toelating krijgt het
middel een toelatingsnummer en is een wettelijk
gebruiksvoorschrift opgenomen waarin onder meer
wordt aangegeven bij welke gewassen het middel
gebruikt mag worden.
Omvang legaal gebruik
In de EU wordt er jaarlijks voor zo’n 380 miljoen
kilogram (380.000 ton) aan toegelaten gewas­
beschermings­middelen verkocht.86 Hier is ruim 10
miljard euro mee gemoeid.87 Bijna 2,5% van de afzet
vindt in Nederland plaats: in 2019 was dit 9,3 miljoen
kilogram (9.300 ton) gewasbeschermingsmiddel.88
Het meest middelen intensieve gewas in Nederland
is de lelie: per hectare lelies is in 2016 125 kilogram
chemische bestrijdingsmiddelen gebruikt, waarvan
93 kilogram minerale olie. Bij de teelt van appels,

De term pesticiden wordt ook gebruikt in relatie tot gewas­beschermings­middelen. Pesticiden is de verzamelnaam voor gewas­
beschermings­middelen en biociden. Dit zijn beide preparaten die bedoeld zijn om schadelijke organismen te vernietigen of te verjagen.
Biociden worden onder meer gebruikt ter bestrijding van ongedierte en bacteriën (desinfecteermiddelen). Biociden worden in dit
hoofdstuk buiten beschouwing gelaten.
Geraadpleegd op 2 april 2021, van https://www.ctgb.nl/onderwerpen/gewasbeschermingsmiddel
Geraadpleegd op 27 mei 2021, van https://www.ctgb.nl/
Geraadpleegd op 5 maart 2021, van https://www.cbs.nl/nl-nl/nieuws/2020/13/verkoop-gewas­beschermings­middelen-afgenomen-in-2018
Geraadpleegd op 26 maart 2021, van Article: Global crop protection market down 1% in 2019 | IHS Markit
Geraadpleegd op 8 april 2021, van https://www.cbs.nl/nl-nl/nieuws/2021/13/iets-minder-gewas­beschermings­middelen-verkocht-in-2019

Dreigingsbeeld milieucriminaliteit 2021

85

peren, bloemen onder glas, tulpen, overige
bloembollen en pootaardappelen lag het gebruik
over alle middelen tussen 20 kilogram en 35 kilogram
actieve stof per hectare. Bij de overige gewassen is
dit gebruik lager.89

teelt omdat de ‘return on investment’ te laag is. In de
praktijk betekent dit dat een middel in een grote
teelt wel legaal gebruikt kan worden en in een kleine
teelt niet omdat hiervoor geen toelating voor is
aangevraagd. De focus van dit hoofdstuk ligt op de
illegale middelen en niet op het illegaal gebruik van
legale middelen.

Gebruik neemt al jaren af
Sinds 1990 is de afzet van toegelaten gewas­
beschermings­middelen in Nederland gehalveerd
(Planbureau voor de Leefomgeving, 2020). Dit is
volgens het PBL onder meer bereikt door technische
oplossingen zoals emissiearme spuitdoppen. Sinds
2010 is de afname van de afzet van chemische
gewas­beschermings­middelen gestagneerd
(Planbureau voor de Leefomgeving, 2020). Inmiddels
zijn er op wereldwijd, Europees en nationaal niveau
diverse afspraken gemaakt om het gebruik verder
terug te dringen (zie par. 4.5.1).

4.1.3 Vraag naar illegale middelen
Sommige telers gebruiken illegale middelen omdat
ze de beschikbare legale middelen niet altijd als
toereikend ervaren of omdat voor sommige plagen
geen legale middelen beschikbaar (meer) zijn.90
Een sector waarin veel illegale middelen worden
gebruikt, is de sierteelt onder glas. In 2019 is in
deze sector de regelnaleving gedaald naar 63%.
Geïnspecteerde telers gebruiken stoffen die niet
in Nederland zijn toegelaten, en soms ook niet in
de EU. Ook worden middelen toegepast die niet
in de bedekte sierteelt zijn toegelaten, of worden
middelen niet volgens gebruiksvoorschrift toegepast
(NVWA, 2020).

4.1.2 Illegale middelen
Wanneer in Nederland een gewas­beschermings­
middel wordt gebruikt wat geen geldig Nederlands
toelatingsnummer heeft, dan gaat het om
een illegaal middel. Er zijn globaal gezien drie
categorieën illegale gewas­beschermings­middelen:
1. Verboden gewas­beschermings­middelen: dit zijn
middelen die voorheen wel waren toegelaten
maar inmiddels niet meer. Van verboden
middelen zijn soms nog grote partijen in omloop.
2. Niet-toegelaten gewas­beschermings­middelen:
middelen die nooit ter beoordeling in Nederland
zijn aangeboden, maar die bijvoorbeeld wel zijn
toegelaten in andere EU-lidstaten of die niet in
de EU zijn toegelaten maar wel op een ander
continent.
3. Middelen die zijn nagemaakt (‘counterfeit’).

Een ander motief voor het gebruik van illegale
middelen is geld. Illegale middelen kunnen in
sommige gevallen goedkoper worden aangeboden
omdat de producent bijvoorbeeld niet heeft
geïnvesteerd in jarenlang onderzoek (research and
development). Met name namaakmiddelen kunnen
goedkoper worden aangeboden.

NVWA neemt grote hoeveelheid illegale
gewas­beschermings­middelen in beslag
Inspecteurs en rechercheurs van de Nederlandse
Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) hebben
op vrijdag 16 april 2021 ruim 2.000 kilo illegale
gewas­beschermings­middelen in beslag
genomen. Ze troffen de middelen aan bij de
door­zoeking van 4 locaties voor chrysantenen fruit­t eelt in Gelderland. De eigenaar van
deze locaties is aangehouden op verdenking
van het voorhanden hebben en gebruiken
van niet toegelaten – en daardoor illegale
- gewas­beschermings­middelen. Het straf­
rechtelijk onder­zoek staat onder leiding van het
Functioneel Parket.

Een vierde vorm van illegaliteit heeft niets te
maken met illegale middelen, maar behelst het
illegaal gebruik van legale (toegelaten) middelen.
Bijvoorbeeld wanneer een teler een toegelaten
middel gebruikt op een gewas waar het niet voor
is bedoeld (oftewel waarvoor de toelating niet is
afgegeven). Een voorbeeld hiervan is de zogenaamde
‘kleine teelten-problematiek’. Het komt voor dat
fabrikanten van gewas­beschermings­middelen niet
willen investeren in een kostbare toelatingsaanvraag
voor een bepaalde toepassing in een bepaalde kleine

89
90

Geraadpleegd op 20 april 2021, van https://www.cbs.nl/nl-nl/nieuws/2020/13/verkoop-gewas­beschermings­middelen-afgenomen-in-2018
Communicatie NVWA afdeling Regie & Expertise

4 Goudmijnvoorcriminelen:dehandelinillegalegewas­beschermings­middelen

Bij een reguliere inspectie trof de NVWA de
verboden stof chloorpyrifos aan op bladeren
van chrysanten van deze teler. Ook werd een
klein aantal verpakkingen met illegale gewas­
beschermings­middelen aangetroffen. Daarop
startte de NVWA een straf­rechtelijk onder­zoek.
Bij de door­zoekingen op vrijdag 16 april vonden
inspecteurs en rechercheurs naast middelen
met chloorpyrifos nog enkele honderden
verpakkingen met in totaal 43 andere illegale
gewas­beschermings­middelen. Al deze middelen
zijn in beslag genomen.91

86

is dat Nederland vooral een doorvoerland van de
(illegale) middelen is. De handel en het gebruik
van gewas­beschermings­middelen is in Nederland
-in vergelijking met andere landen- zo goed
gereguleerd dat het gebruik van illegale middelen
een stuk lager zou liggen dan in andere landen.95 Er
zijn geen cijfers die deze hypothese onderbouwen:
het is onbekend wat de omvang is van de illegale
markt in Nederland. Volgens het United Nations
Environment Programme (UNEP) zijn voor illegale
handelaren andere markten makkelijker te
veroveren, bijvoorbeeld in landen met opkomendeen transitie-economieën. Dit komt grotendeels door
het wijdverbreide gebrek aan kennis over de risico’s
van het gebruik van illegale middelen en de lage
levensstandaard in deze landen (UNEP, 2020). Op
basis van indirecte aanwijzingen, zoals aangetroffen
residuen in oppervlaktewater, kunnen ook geen
uitspraken worden gedaan over de omvang van
het gebruik van illegale middelen in Nederland.
De focus van de metingen in het oppervlaktewater
ligt namelijk vooral op het detecteren van over­
schrijdingen van toegelaten stoffen.96

4.1.4 Omvang illegale markt
Europol schatte in 2012 dat 10% van de wereldwijde
gewas­beschermings­middelen markt bestaat uit
illegale middelen.92 In 2015 bracht de Europese
Commissie een rapport uit over de handel in illegale
gewas­beschermings­middelen in de EU. Volgens
dit rapport is het marktaandeel illegale middelen
in Europa 10% (Europese Commissie, 2015). De
laatste schatting is afkomstig van de European
Intellectual Property Organization (EUIPO). Volgens
een rapport uit 2017 lopen de producenten jaarlijks
1,3 miljard euro mis door de illegale verkoop van
namaak gewas­beschermings­middelen in de EU.
Het marktaandeel van de illegale middelen in de
EU is 13,8% (EUIPO, 2017). CropLife Europe, de
belangenvereniging voor de gewas­beschermings­
middelenindustrie, concludeert dat de handel in
namaak-en illegale gewas­beschermings­middelen
groeit in Europa.93 Croplife stelt dat de verkoop van
namaak gewas­beschermings­middelen geruisloos is
uit­gegroeid tot één van de lucratiefste en slechtst
begrepen criminele activiteiten.94 Europa is een
voorkeursmarkt voor de illegale handel in pesticides
(UNEP, 2020).
Er zijn geen cijfers beschikbaar over de omvang van
de illegale markt in Nederland.
Nederland is voor Europa een belangrijk importland
van goederen waaronder (illegale) gewas­
beschermings­middelen. De heersende hypothese

91
92
93
94
95
96

4.2 De keten
In deze paragraaf wordt een beeld van de keten
geschetst. Dit is de keten van de legale handel in
toegelaten gewas­beschermings­middelen.

4.2.1 Producenten
De gewas­beschermings­middelenketen kenmerkt zich
door haar internationale karakter. Wereldwijd is er
een aantal Research and Development bedrijven, dat
grote hoeveelheden gewas­beschermings­middelen
produceert, zoals Bayer, Syngenta en Dupont.
Wereldwijd heeft een relatief klein aantal bedrijven
een groot marktaandeel in handen. Dit komt door
meerdere factoren zoals: de hoge onder­zoeks­kosten,
de relatief lage slagingskans van het ontwikkelen
van een nieuw middel, de lange doorlooptijd die
gemoeid is met het onder­zoek, de ontwikkeling, de

Geraadpleegd op 22 april 2021, van https://www.nvwa.nl/nieuws-en-media/nieuws/2021/04/21/nvwa-neemt-grote-hoeveelheid-illegalegewas­beschermings­middelen-in-beslag
Geraadpleegd op 26 maart 2021, van Tackling the Illegal Pesticide Threat | Europol (europa.eu)
Geraadpleegd op 26 maart 2021, van Illegal Pesticides - CropLife Europe
Geraadpleegd op 26 maart 2021, van Namaak gewas­beschermings­middelen gouden handel voor criminelen | Akkerwijzer.nl - Nieuws en
kennis voor de akkerbouwers
Communicatie NVWA afdeling Regie & Expertise
Communicatie Rijkswaterstaat en RIVM

Dreigingsbeeld milieucriminaliteit 2021

87

productie en de toe­lating van gewas­beschermings­
middelen. Veruit het grootste deel van de productie
van gewas­beschermings­middelen vindt buiten
Nederland plaats. De fabrieken staan bijvoorbeeld
in Israël, China, Verenigde Staten, Zwitserland en
Duitsland. In Nederland zijn slechts enkele bedrijven
gevestigd die gewas­beschermings­middelen
produceren. DAangenomen wordt dat de illegale
middelen (namaak) voor een flink deel afkomstig zijn
uit landen als China en India.97

Tabel 4.1 Overzicht geregistreerde gebruikers
Sector

Aantal bedrijven

Akkerbouw

13.270

Groenteteelt volle grond

8.300

Boom- en vaste plantenteelt
onbedekt

2.750

Fruitteelt volle grond onbedekt

2.680

Sierteelt onder glas

2.330

4.3.2 Europese verordening 2009/128

4.2.2 Import

Bloembollen

1.560

Nederland staat bekend als een belangrijk importen doorvoerland van (grondstoffen voor) gewas­
beschermings­middelen. Deze stromen lopen voor­
namelijk via de haven van Rotterdam. Bij de NVWA
zijn veertig Nederlandse bedrijven bekend die zich
bezighouden met de import van gewas­beschermings­
middelen (NVWA, 2020-2). De hoeveel­heid gewas­
beschermings­middelen die in Nederland wordt
geïmporteerd voor Nederland en de Europese markt
neemt al enkele jaren af.98

Groente onder glas

1.220

Bloemkwekerijen onbedekt

1.080

Deze Europese Verordening bevat richtlijnen om te
komen tot een duurzaam gebruik van pesticiden,
uitgaande van een op voorzorg en preventie
gebaseerde benadering.104

De meeste professionele gebruikers maken gebruik
van teeltadviseurs (landbouwkundig adviseurs).
Zij adviseren onder meer over hoe het rendement
van de teelt verbeterd kan worden. Het gebruik
van gewas­beschermings­middelen is hier een
onderdeel van. Er zijn twee soorten teeltadviseurs:
onafhankelijk adviseurs en vertegenwoordigers van
de gewasbeschermingshandel.100

4.2.3 Handel en distributie
Eenmaal in de EU worden de geïmporteerde
middelen opgeslagen en indien nodig om- of
verpakt. Transport binnen de EU vindt grotendeels
met vrachtwagens plaats. Eenmaal op de Europese
markt is het lastiger om transporten te controleren.
In Nederland zijn ruim duizend toelatingen verleend
door het Ctgb.99 Dit betekent dat de aanvrager
van de toelating, de toelatingshouder, het middel
op de markt mag brengen. In Nederland zijn 150
toelatingshouders actief (NVWA, 2020-2). Voor de
handel zijn in Nederland 206 bij de NVWA bekende
handelaren verantwoordelijk (NVWA, 2020-2). Zij
verkopen de middelen fysiek en via internet.

4.3 Relevante wet- en regelgeving
De toelating- en het gebruik van gewas­
beschermings­middelen is aan EU-regels gebonden.
Deze regels zijn vertaald naar nationale wet- en
regelgeving. De belangrijkste wet- en regelgeving
wordt hieronder besproken. Ook komen de regels
en het proces rondom de toelating van gewas­
beschermings­middelen aan bod.101

4.3.1 Europese verordening 1107/2009
In 2011 werd de Europese Verordening betreffende
het op de markt brengen van gewas­beschermings­middelen
(EG) 1107/2009 van kracht. ‘Deze verordening heeft tot
doel een hoog niveau van bescherming van de gezondheid
van mens en dier en van het milieu te waarborgen en
tegelijker­tijd het concurrentievermogen van de com­mu­

4.2.4 Gebruikers
In Nederland zijn ruim 30-duizend professionele
(bedrijfsmatig), geregistreerde bedrijven in de
agrarische sector die de middelen gebruiken.
In onderstaande tabel een overzicht (NVWA, 2020-2).

97 Communicatie NVWA-IOD
98 Communicatie NVWA-IOD
99 Geraadpleegd op 5 maart 2021, van https://toelatingen.ctgb.nl/nl/authorisations
100 Communicatie NVWA afdeling Regie & Expertise
101 Grondstoffen voor gewas­beschermings­middelen in hun pure vorm vallen onder de zogenaamde REACH wetgeving. REACH is een

Europese verordening over de productie van en handel in chemische stoffen. Dit wordt buiten beschouwing gelaten.

4 Goudmijnvoorcriminelen:dehandelinillegalegewas­beschermings­middelen

88

omtrent gewas­beschermings­middelen, bewijzen
van vakbekwaamheid en het gebruik van gewas­
beschermings­middelen.

nau­taire102 landbouw te vrijwaren. De bescherming van
kwetsbare bevolkingsgroepen zoals zwangere vrouwen,
zuigelingen en kinderen verdient bijzondere aandacht.
Het voorzorgsbeginsel dient te worden toegepast en deze
verordening dient te waarborgen dat de industrie aantoont
dat de stoffen of producten die worden geproduceerd of
op de markt worden gebracht geen enkel schadelijk effect
op de gezondheid van mens of dier hebben, noch enig
onaanvaardbaar effect voor het milieu.’103

4.3.6 Toelatingen
In Nederland mogen telers alleen gewas­
beschermings­middelen gebruiken die het Ctgb heeft
toegelaten. Er zijn meerdere toelatingen mogelijk:
een moedertoelating, een afgeleide toelating, een
vergunning voor parallelhandel en een wederzijdse
erkenning. Deze worden hier kort toegelicht.
Moedertoelating
Een moedertoelating is noodzakelijk wanneer een
bedrijf een nieuw gewasbeschermingsmiddel op de
markt wil brengen. De werkzame stof moet eerst
goedgekeurd worden op Europees niveau door de
Europese Commissie waarna een aanvraag voor
toelating van een gewasbeschermingsmiddel op
basis van die werkzame stof bij een lidstaat kan
worden ingediend, een zogenaamde ‘getrapte
toelating’. Het Ctgb beoordeelt in Nederland de
nieuwe gewas­beschermings­middelen op werking
en risico’s.106 De beoordeling kan enkele maanden
of langer duren en kost tienduizenden euro’s.107 Het
Ctgb besluit vervolgens ook over de toelating.

4.3.3 Wet gewas­beschermings­middelen
en biociden
De Wet gewas­beschermings­middelen en bio­
ciden (Wgb) geeft uitvoering aan de Europese
verordeningen 1107/2009 en 2009/128. De Wgb
regelt de toelating, het op de markt brengen en
het gebruik van gewas­beschermings­middelen
en biociden.105

4.3.4 Besluit gewas­beschermings­middelen
en biociden
Het Besluit gewas­beschermings­middelen en
biociden (BGB) bevat regels over de taken van het
Ctgb, de toelating van gewas­beschermings­middelen
en biociden, de handel, het gebruik en de handhaving.

Afgeleide toelating
Bij een afgeleide toelating wordt een al toegelaten
gewasbeschermingsmiddel onder een andere
naam op de markt gebracht.108 Voorwaarde is dat
het middel identiek is aan de moedertoelating.109
De kosten voor een afgeleide toelating zijn
930 euro.110

4.3.5 Regeling gewas­beschermings­middelen
en biociden
De Regeling gewas­beschermings­middelen
en biociden (RGB) stelt nadere regels bij o.a.
bijzondere vormen van toelatingen, register

Parallel vergunning
Een vergunning voor parallelhandel is een
vergunning om een middel uit een lidstaat van de
EU te mogen importeren en in Nederland op de

102 Communautair omvat alle zaken waarvoor de EU-lidstaten bevoegdheden hebben overgedragen aan de Europese Unie. Als een

onderwerp onder het communautair recht valt, heeft de Europese Unie de bevoegdheid hierover te beslissen en kunnen individuele
lidstaten de besluiten daarover niet tegenhouden.
103 Geraadpleegd op 8 maart 2021, van https://eur-lex.europa.eu/legal-content/NL/TXT/PDF/?uri=CELEX:32009R1107&from=BG
104 Geraadpleegd op 25 mei 2021, van https://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2009:309:0071:0086:NL:PDF
105 Geraadpleegd op 8 maart 2021, van https://www.nvwa.nl/onderwerpen/gewasbescherming/wat-regelt-de-wet-gewas­beschermings­
middelen-en-biociden
106 Geraadpleegd op 12 maart 2021, van https://www.ctgb.nl/toelatingen/toelating-aanvragen/beoordelingsfase
107 Geraadpleegd op 8 maart 2021, van https://zoek.officielebekendmakingen.nl/stcrt-2020-63801.html#d17e1319
108 Geraadpleegd op 12 maart 2021, van https://www.ctgb.nl/gewas­beschermings­middelen/aanvraagtypen-middelen/afgeleide-vergunning
109 Ctgb (2018). Bestuursreglement toelatingsprocedure gewas­beschermings­middelen en biociden. Ctgb 2018.
110 Geraadpleegd op 8 maart 2021, van https://zoek.officielebekendmakingen.nl/stcrt-2020-63801.html#d17e1319

Dreigingsbeeld milieucriminaliteit 2021

89

markt te mogen brengen. Dit is alleen mogelijk als
er in Nederland al een middel op de markt is met
een identieke samenstelling als het te importeren
middel. Dit middel is namelijk al beoordeeld door
het Ctgb.111 De aanvraag kost ook 930 euro.112

In andere landen is het toezicht op de keten veel
meer versnipperd. In Nederland is één organisatie
-met een eigen opsporingsdienst- verantwoordelijk
voor het toezicht op de keten.
Het toezicht van de NVWA is kennisgedreven en
risicogericht georganiseerd. Dit betekent dat niet
bij alle bedrijven met dezelfde frequentie inspecties
plaatsvinden. Op basis van verschillende indicatoren
worden bedrijven ingedeeld in risicocategorieën. Op
bedrijven met het hoogste risico houdt de NVWA
intensiever toezicht. De indeling wordt gebaseerd op
indicatoren zoals de regelnaleving in het verleden,
specifieke meldingen en specifieke problematiek
in een sector. De risico-indeling is een dynamisch
proces. In 2019 zag de NVWA de hoogste risico’s in
de sectoren sierteelt onder glas, handel, import en
de bloembollenteelt (NVWA, 2020-2).

Wederzijdse erkenning
Tot slot is het binnen de EU ook mogelijk om via
een wederzijdse erkenning toelatingen uit andere
lidstaten in Nederland toe te laten en andersom.
Met deze mogelijkheid kunnen aanvragers op
relatief korte termijn een toelating voor hun middel
krijgen in een EU lidstaat.113 De aanvraagkosten voor
een wederzijdse erkenning zijn 5.000 euro en de
beoordelingskosten 12.000 euro.114

4.4 Betrokken instanties
Verschillende instanties zijn betrokken bij het
toezicht, de strafrechtelijke aanpak en de certificering
van de handel in- en het gebruik van gewas­
beschermings­middelen. In deze paragraaf worden
ook enkele knelpunten besproken met betrekking
tot de handhaving (opsporing en toezicht).

Daarnaast zijn ook Rijkswaterstaat, de Water­
schappen en de Omgevingsdiensten of de
Regionale uitvoeringsdiensten (RUD) betrokken.
De Omgevingsdiensten of de Regionale
uitvoeringsdiensten controleren of de gewas­
beschermings­middelen goed worden opgeslagen
in de daarvoor bestemde opslagruimte. De focus
hierbij ligt op de inrichting en niet op de aanwezige
gewas­beschermings­middelen. Rijkswaterstaat
en de Waterschappen monitoren onder meer de
hoeveelheid residuen van gewas­beschermings­
middelen in het oppervlaktewater. Rijkswaterstaat is
verantwoordelijk voor de hoofdvaarwegen zoals de
grote rivieren en het IJsselmeer. De Waterschappen
voor de regionale wateren en de Provincies
zijn verantwoordelijk voor de kwaliteit van het
grondwater. De Inspectie SZW (arbeidsinspectie)
houdt toezicht of er veilig wordt gewerkt met gewas­
beschermings­middelen, bijvoorbeeld of de juiste
persoonlijke beschermingsmiddelen worden gebruikt.

4.4.1 Toezicht
De NVWA ziet erop toe dat het gebruik van gewas­
beschermings­middelen plaatsvindt binnen wet­geving
en regelgeving. Ook ziet de NVWA onder andere
toe op de samenstelling van gewas­beschermings­
middelen, of alleen in Nederland toegelaten gewas­
beschermings­middelen op de markt worden gebracht
en of de verkochte gewas­beschermings­middelen
voorzien zijn van de juiste etiketten.115 De NVWA is
verantwoordelijk voor het toezicht op de importeurs,
toelatingshouders, handelaren en de gebruikers in
de agrarische sector. Ook houdt de NVWA toezicht
op importstromen in de haven van Rotterdam
en op Schiphol. De NVWA en Douane hebben
een convenant ondertekend met daarin werk­
afspraken. Zo worden in de systemen van de Douane
risicogericht zendingen (containers en post­pakketten)
geselecteerd, die de NVWA vervolgens inspecteert.116

4.4.2 Nationale Intelligence Agenda

opgenomen als één van de prioritaire thema’s.
De operationele aansturing van de NIA-thema’s
vindt plaats in de Landelijke Milieukamer waar
onder andere strafrechtelijke onderzoeken worden
verdeeld. Voor de uitwisseling van informatie vindt
elke twee maanden het zogenaamde TULP-overleg
plaats tussen de Nationale Politie, Functioneel
Parket, NVWA team gewas­beschermings­middelen en
de NVWA-IOD.

FP onder meer vragenlijsten rondgestuurd naar de
21 betrokken lidstaten om zo een gezamenlijk beeld
van de problematiek te krijgen (zie par 4.4.5).

4.4.4 Vergunningen en certificeringen
In Nederland zijn meerdere instanties
verantwoordelijk voor het verlenen van de
vergunningen en certificeringen. Enkele komen in
deze paragraaf aan de orde. De rol van het Ctgb
wordt hier buiten beschouwing gelaten omdat deze
al eerder is besproken.

4.4.3 Internationale samenwerking
Internationaal wordt er ook samengewerkt bij
de aanpak van fraude met gewasbeschermingsmiddelen. Zo coördineert Europol sinds 2015 de
jaarlijkse operatie Silver Axe. Deze gecoördineerde
actie richt zich op de aanpak van de handel in illegale
gewas­beschermings­middelen. Bij Silver Axe zijn
politie- en inspectiediensten, de private sector117 en
hogere en lagere overheden betrokken. Tijdens de
eerste editie deden zeven landen mee (waaronder
Nederland) en bij de laatste editie begin 2020 was
dit aantal gegroeid tot 32, waaronder Nederland.
Bij deze laatste editie is 1.346 ton illegale gewas­
beschermings­middelen van de markt gehaald. Sinds
de start van Silver Axe is in totaal 2.568 ton illegale
gewas­beschermings­middelen in beslag genomen.118

Alle bedrijven die in professionele gewas­
beschermings­middelen willen handelen, dienen
in het bezit te zijn van een geldig certificaat van
de stichting Certificatie Distributie in gewas­
beschermings­middelen (CDG) en ze dienen te
zijn opgenomen in het register onder beheer van
de Stichting CDG. Sinds 2010 geldt voor al deze
bedrijven de algemeen verbindend verklaring (AVV)
van het CDG-certificatieschema.119 Het is verboden
om zonder AVV te handelen in gewas­beschermings­
middelen.120 Stichting CDG is in opdracht van
de Nederlandse overheid opgericht. De NVWA
ontvangt incidenteel meldingen van CDG over
niet gecertificeerde bedrijven die wel handelen in
professionele gewas­beschermings­middelen.

Om de samenwerking tussen opsporingsdiensten
van de Europese lidstaten verder te bevorderen
kent Europol ook het EMPACT-programma.
EMPACT staat voor European Multidisciplinary Platform
against Criminal Threats. Het doel van EMPACT is
dat opsporingsdiensten van Europese lidstaten
gezamenlijk grensoverschrijdende vormen van
criminaliteit bestrijden. Binnen het EMPACTprogramma milieu­criminaliteit zijn begin 2019
vijftien zogenaamde operationele acties geselecteerd
waar internationale projecten op worden gedraaid.
De NVWA-IOD was samen met het FP tot begin 2020
coördinator van het EMPACT-project op het thema
pesticiden. In deze periode hebben de NVWA-IOD en

Sinds 1 juli 1996 heeft iedereen die met professionele
gewas­beschermings­middelen werkt een Bewijs van
Vakbekwaamheid nodig voor het verkopen, in opslag
hebben of toepassen van professionele gewas­
beschermings­middelen. Dit is het bewijs dat iemand
over de juiste kennis en vaardigheden beschikt.121
De verplichting is wettelijk verankerd in het Besluit
gewas­beschermings­middelen en biociden. Sinds 1
januari 2019 is het voor professionele teeltadviseurs
die zelf geen gewas­beschermings­middelen verkopen
ook verplicht om in het bezit te zijn van het Bewijs
van Vakbekwaamheid.122 Het bewijs wordt na een
opleiding verstrekt door Bureau Erkenningen en
is vijf jaar geldig.123 De Onderwijsinspectie houdt

In de Nationale Intelligence Agenda (NIA), opgesteld
door de Strategische milieukamer (SMK), is fraude
met gewas­beschermings­middelen momenteel

117 European Crop Protection Association (ECPA), the European Crop Care Association (ECCA) en Croplife International
118 Geraadpleegd op 12 maart 2021, van https://www.europol.europa.eu/newsroom/news/record-number-of-1-346-tonnes-of-illegal-

pesticides-taken-market-in-2020-global-operation-silver-axe
111 Geraadpleegd op 23 maart 2021: https://www.ctgb.nl/gewas­beschermings­middelen/aanvraagtypen-middelen/parallelle-toelating
112 Geraadpleegd op 23 maart 2021, van https://zoek.officielebekendmakingen.nl/stcrt-2020-63801.html#d17e1319
113 Geraadpleegd op 2 april 2021, van https://www.ctgb.nl/gewas­beschermings­middelen/aanvraagtypen-middelen/wederzijdse-erkenning
114 Geraadpleegd op 2 april 2021, van https://zoek.officielebekendmakingen.nl/stcrt-2020-63801.html#d17e1885
115 Geraadpleegd op 2 april 2021, van https://www.nvwa.nl/onderwerpen/gewasbescherming/rol-nvwa-en-andere-partijen
116 Geraadpleegd op 23 maart 2021, van https://download.belastingdienst.nl/douane/docs/convenant_douane_lnv_bijlage_13_gewas­

beschermings­middelen_do8031b13fd.pdf

4 Goudmijnvoorcriminelen:dehandelinillegalegewas­beschermings­middelen

119 Geraadpleegd op 12 maart 2021, van https://www.stichtingcdg.nl/Meest-gestelde-vragen#Wanneer_moet_ik_een_CDG_certificaat_hebb
120 Zie artikel 111 van de Wet gewas­beschermings­middelen en biociden
121 Geraadpleegd op 12 maart: https://www.nvwa.nl/onderwerpen/gewasbescherming/gebruiksvoorschriften-gewas­beschermings­middelen
122 Geraadpleegd op 12 maart 2021, van https://www.nvwa.nl/nieuws-en-media/nieuws/2018/11/16/bewijs-van-vakbekwaamheid-adviseren-

gewasbescherming
123 Geraadpleegd op 12 maart 2021, van https://www.nvwa.nl/nieuws-en-media/nieuws/2018/11/16/bewijs-van-vakbekwaamheid-adviseren-

gewasbescherming

90

Dreigingsbeeld milieucriminaliteit 2021

91

toezicht op Bureau Erkenningen. De Inspectie SZW
en NVWA controleren of gebruikers beschikken over
een Bewijs van Vakbekwaamheid.124

(‘good agricultural practices’) en er simpelweg minder
illegale middelen worden gebruikt. Er is echter
onvoldoende actueel zicht op de illegale markt
om hier uitspraken over te kunnen doen. Een
andere mogelijke verklaring is de capaciteit bij de
NVWA. Over de NVWA-IOD schrijft Deloitte dat er
onvoldoende capaciteit is om op alle 23 domeinen
(waarvan gewas­beschermings­middelen er één
is) van de NVWA informatie in te winnen, er is
onvoldoende capaciteit om informatie voldoende
proactief in te winnen en fraude wordt onvoldoende
gedetecteerd waardoor blinde vlekken ontstaan en
op verschillende onderdelen niet voldoende kan
worden opgetreden. De capaciteit is ontoereikend
om meer dan een zeer groot en meerjarig onderzoek
uit te voeren en grote spelers ontspringen de dans of
blijven ‘buiten beeld’ (Deloitte, 2020). Vanwege de
capaciteit zijn Team Criminele Inlichtingen en Team
Intelligence van de NVWA gedwongen keuzes te
maken op welke domeinen wel en welke domeinen
niet actief informatie ingewonnen wordt. Overigens
is in mei 2021 in de Tweede Kamer een motie
aangenomen waarin de regering onder meer wordt
verzorgd samen met de NVWA en andere betrokken
partijen een plan van aanpak op te stellen om de
criminele handel in illegale gewas­beschermings­
middelen aan banden te leggen en Kamer hierover
in het najaar van 2021 te informeren (Tweede Kamer,
2021).

4.4.5 Knelpunten
Het tweede onderwerp van deze paragraaf is welke
knelpunten er zijn in de aanpak van illegale gewas­
beschermings­middelen.
Capaciteit en prioriteit
Deloitte heeft in opdracht van het ministerie van LNV
onderzocht of de capaciteit van de NVWA toereikend
is voor het actuele en toekomstige takenpakket.
In het rapport wordt onder andere geconcludeerd
dat er te weinig capaciteit is om voldoende toezicht
op handel en import van gewas­beschermings­
middelen uit te voeren, toezicht op de verkoop van
gewas­beschermings­middelen aan particulieren en
bedrijven buiten de landbouw te controleren en de
EU normen omtrent waterkwaliteit te handhaven.
Ook is er onvoldoende deelname aan internationale
werkgroepen (Deloitte, 2020). In de periode 2016
tot 2019 is het aantal inspecties op het domein
gewas­beschermings­middelen gedaald ( (NVWA,
2020-2) en (NVWA, 2017). In 2019 zijn 894 inspecties
uitgevoerd op de 33.586 geregistreerde bedrijven
die handelen in- of gebruik maken van gewas­
beschermings­middelen. Hiervan zijn 505 inspecties
uitgevoerd op de 33.196 primaire bedrijven (1,5%).
Bij toelatingshouders, importeurs en distribiteurs
hebben in 2019 naar verhouding meer inspecties
plaatsgevonden: 194 inspecties op bijna vierhonderd
bedrijven. Dit kunnen meerdere inspecties op
één bedrijf betreffen. Dat er ten opzichte van
2016 minder inspecties zijn uitgevoerd hoeft geen
probleem te zijn aangezien de NVWA risicogericht
te werk gaat. Echter, doordat slechts een klein deel
van de bedrijven wordt bezocht komt er mogelijk te
weinig informatie binnen om de selecties die worden
gemaakt bij het risicogericht werken goed te kunnen
actualiseren.

Nadruk op korte-klap
Het beeld van de illegale markt in Nederland
is voor een deel gebaseerd op strafrechtelijke
onderzoeken van voor 2016. Toen zijn door de
Nationale Politie en de NVWA-IOD nog enkele
grotere onderzoeken gedraaid naar de illegale
handel in gewas­beschermings­middelen. Door dit
soort onderzoeken ontstaat zicht op de illegale
stromen en de illegale markt. Sinds 2016 heeft de
Nationale Politie geen strafrechtelijk onderzoek
meer gedaan naar gewas­beschermings­middelen.
De NVWA heeft in de periode 2016-2020 een aantal
strafrechtelijke onderzoeken gedraaid. Deze waren
vooral gericht op het van de markt halen van partijen
illegale middelen of het bestraffen van de gebruiker.
Dit zijn zogenaamde ‘korte-klap’ zaken. Deze zaken
leveren in principe geen inzichten op over de illegale
markt en de criminele netwerken. De NVWA heeft

Voor het draaien van strafrechtelijke onderzoeken
zijn fraudesignalen noodzakelijk. De afgelopen jaren
zijn er echter minder fraudesignalen geregistreerd
door de NVWA-IOD dan voorheen. Hier is niet één
directe oorzaak voor aan te wijzen. Een verklaring
zou kunnen zijn dat er beter wordt nageleefd

124 Geraadpleegd op 2 april 2021, van https://www.inspectieszw.nl/publicaties/rapporten/2015/06/15/veilig-en-gezond-werken-in-de-

glastuinbouw

4 Goudmijnvoorcriminelen:dehandelinillegalegewas­beschermings­middelen

92

in de periode 2015-2019 in totaal 250 ton illegale
gewas­beschermings­middelen en biociden in beslag
genomen. Hiervan is 150 ton bij importinspecties
in de haven van Rotterdam in beslag genomen.
Het grootste deel van de in de haven aangetroffen
illegale middelen was bestemd voor de doorvoer
naar andere delen van Europa. Bij handelaren en
gebruikers is 100 ton in beslag genomen, waarvan 64
ton in één onderzoek.

beschreven. Nederland kent sinds 2007 een
duaal sanctie­stelsel (bestuursrecht en straf­
recht) voor de sanctionering van overtredingen
van de Wet gewas­beschermings­middelen en
biociden. Volgens De Rijck is dit duale stelsel in de
rechtspraak nog niet uitgekristalliseerd: het is in de
rechtspraak niet duidelijk wanneer strafrechtelijke
bestraffing in plaats van bestuurlijke beboeting is
aangewezen, ofwel wanneer het OM ontvankelijk
in de vervolging is (De Rijck & Van den Bogart,
2020). Het is de afgelopen jaren voorgekomen
dat het OM door de rechter niet ontvankelijk
is verklaard omdat bestuurlijke afdoening had
moeten prevaleren (De Rijck & Van den Bogart,
2020). Het is de afgelopen jaren voorgekomen
dat het OM door de rechter niet ontvankelijk is
verklaard omdat ‘bestuurlijke afdoening had
moeten prevaleren’ (De Rijck & Van den Bogart,
2020). Volgens de auteurs is het straf­recht in
dit duale stelsel nog zoekende en staan er twee
fundamentele vragen open: wat betekent de
Europese sanctieverplichting126 voor het straf­
recht en wat betekent het, dat het straf­recht deel
is van een duaal sanctiestelsel (De Rijck & Van den
Bogart, 2020). In het artikel worden deze vragen
niet beantwoord. In augustus 2020 is het specifieke
interventiebeleid gewas­beschermings­middelen door
de NVWA in afstemming met het OM aangepast.
De tijd moet uitwijzen of dit afdoende is. In mei 2021
start er een traject in opdracht van de SMK om meer
duidelijkheid te krijgen over de inzet van straf- en
bestuursrecht in milieuzaken.

Veruit de meeste strafrechtelijke onderzoeken
van de NVWA naar gewas­beschermings­middelen
worden opgepakt binnen het Fraude Expertise
Knooppunt (FEK). Hierin worden relatief eenvoudige
fraudezaken gedraaid door boa’s van de divisie
inspectie met ondersteuning van rechercheurs
van de NVWA-IOD. Deze zaken starten vaak naar
aanleiding van een melding en de nadruk in deze
zaken ligt op de korte-klap.
In de Milieukamer is sinds 2016 één onder­
zoeksvoorstel over een groter onder­zoek naar
de illegale handel besproken. Dit onder­zoek is
uiteindelijk gedraaid door de NVWA-IOD. In dit
onder­zoek is de illegale handel niet aangetoond.
Doordat er nauwelijks onder­zoek wordt gedaan
naar de netwerken verantwoordelijk voor de illegale
handel en er vooral wordt geacteerd naar aanleiding
van meldingen is het zicht op de illegale markt
verouderd. Wanneer er geen meldingen binnen
komen over het gebruik van een illegaal middel,
is de kans dat de NVWA er op acteert klein. Het
beperkte zicht op de illegale markt speelt niet alleen
in Nederland. Uit het EMPACT-programma blijkt
dat in de bij het programma betrokken lidstaten
de afgelopen vijf jaar nauwelijks relevante straf­
rechtelijke onder­zoeken zijn gedaan naar deze
problematiek. In veel landen ontbreken de capaciteit,
expertise en middelen om de handel in- en gebruik
van illegale middelen effectief aan te pakken.125

4.5 Nieuwe ontwikkelingen
Op het terrein van gewas­beschermings­middelen
spelen enkele ontwikkelingen die mogelijk gevolgen
kunnen hebben voor de ontwikkeling van (gelegen­
heden voor) milieu­criminaliteit.

4.5.1 Internationale en nationale afspraken
terugdringen gebruik

Duaal strafstelsel ‘onvoldoende uitgekristalliseerd’
Rob de Rijck, landelijk coördinerend officier van
justitie voor milieuzaken, heeft in 2020 een artikel
gepubliceerd getiteld Het straf­recht en illegale gewas­
beschermings­middelen in 2020. In het artikel wordt
onder meer de straf­rechtelijke handhaving op
het gebied van gewas­beschermings­middelen

Nationaal en internationaal zijn er afspraken
gemaakt om het gebruik van gewas­beschermings­
middelen verder terug te dringen. Zo zijn in de
Sustainable Development Goals (SDG’s) van de
Verenigde Naties doelen gesteld met betrekking

125 Communicatie NVWA-IOD
126 Zie paragraaf 4.6.1

Dreigingsbeeld milieucriminaliteit 2021

93

tot gewas­beschermings­middelen. De SDG voor
duurzame consumptie en productie beoogt
chemicaliën en ander afval in de lucht, het water
en de bodem te verminderen (Ministerie van LNV,
2019). Als onderdeel van de Europese Green Deal
heeft de Europese Commissie concrete doelen
geformuleerd voor 2030 (farm to fork strategy) voor de
verduurzaming van de landbouw, bijvoorbeeld voor
het gebruik van gewas­beschermings­middelen: in
2030 50% minder gebruik en risico’s ten opzichte van
2020 (Planbureau voor de Leefomgeving, 2020).

worden ook op internet te koop aangeboden.
Iedereen kan met een paar muisklikken waar ook
ter wereld toegelaten en niet-toegelaten middelen
bestellen. Wereldwijd neemt de verkoop van gewas­
beschermings­middelen via internet toe. Het zicht
hierop is beperkt.128 De NVWA controleert samen
met de Douane postpakketen die binnenkomen
op Schiphol. Dit kunnen kleine partijen zijn van
250 gram tot pakketten met 500 liter.129 Vanwege
corona is het op de spoorlijn tussen China en Europa
drukker dan ooit tevoren. Op deze ‘Zijderoute’
reden de eerste zeven maanden van 2020 in totaal
6.354 goederentreinen, 41% meer dan een jaar
eerder. Transporteurs zijn uitgeweken naar de
trein omdat transport per vliegtuig en boot door
corona verstoord is geraakt. Een alternatief voor
de scheepvaart zal het treintransport echter nooit
worden. Op een goederentrein passen 42 containers,
op een containerschip 20.000. Maar het kan een
belangrijke niche worden, voor als het sneller moet
dan via zee en goedkoper dan via lucht. Nu gaat drie
procent van het Chinees-Europese transport via het
spoor, maar dat kan tien procent worden.130

Nationaal hebben de overheid en de sector
afspraken gemaakt over het terugdringen van
het gebruik van gewas­beschermings­middelen
in het Uitvoeringsprogramma Toekomstvisie
Gewasbescherming. Zo is afgesproken om
emissies van gewas­beschermings­middelen naar de
leefomgeving vanuit open teelten terug te dringen
tot nagenoeg nul op 1 januari 2030. Ook worden
nieuwe genetische technieken ingezet om sneller
resistente eigenschappen tegen ziekten en plagen
toe te voegen aan plantenrassen (Ministerie van
LNV, 2019). Er vindt momenteel een verschuiving
plaats van het type toegelaten gewas­beschermings­
middelen. Van een aantal middelen dat tot nu
toe veel werd gebruikt en waarop teeltsystemen
zijn gebaseerd, is de goedkeuring vervallen
bij herbeoordeling vanwege aangescherpte
toelatingscriteria. De keerzijde is dat dit tot illegaal
gebruik kan leiden omdat gebruikers van mening
zijn dat er geen goede alternatieven beschikbaar zijn
voor het middel waarvan de goedkeuring is vervallen
en teeltsystemen niet makkelijk te veranderen zijn.
Dit was mede aanleiding voor het opstellen van de
Toekomstvisie Gewasbescherming 2030: om een
omslag naar weerbare planten en teeltsystemen in
gang te zetten.

4.5.3 Mogelijke verschuiving import
illegale middelen
Op de EU-markt kan een waterbed-effect optreden
wanneer één lidstaat strenger handhaaft bij de
import van goederen. Criminelen zullen deze
lidstaat dan mijden en hun illegale goederen via
een andere lidstaat importeren waar de controles
minder streng zijn. Eenmaal in de EU kunnen
de goederen eenvoudig met vrachtwagens van
het ene naar het andere land vervoerd worden.
Controle op de stromen op de interne markt is
lastig. Het vermoeden bestaat dat bij de import
van illegale gewas­beschermings­middelen een
verschuiving heeft plaatsgevonden van de haven
in Rotterdam naar andere havens in Europa. Tot
2016 werden er namelijk in Rotterdam regelmatig
grote zendingen illegale middelen aangetroffen.
Dit komt nu minder voor.131 Er zijn uiteraard ook
andere verklaringen mogelijk, bijvoorbeeld de
beperkte capaciteit, dat er simpelweg minder
illegale middelen worden gesmokkeld of dat de

4.5.2 Opkomst nieuwe importmethoden
Bestellen via internet is de afgelopen jaren steeds
meer ingeburgerd. Door corona is het aantal
post­pakketten dat dagelijks wordt bezorgd
verder toegenomen.127 Gewas­beschermings­middelen

detectiemethoden in de haven van Rotterdam
verouderd zijn. Momenteel vindt er waarschijnlijk
ook een verschuiving plaats van het importeren
van volledige gewas­beschermings­middelen
naar het importeren van technische producten/
halffabricaten. Het is vaak onbekend waar deze
technische producten/halffabricaten voor gebruikt
gaan worden. Dit maakt controle lastig. Het kan
voorkomen dat de middelen in de ene lidstaat
worden geïmporteerd, dat in een andere lidstaat een
gewasbeschermingsmiddel met de halffabricaten
wordt samengesteld (‘geformuleerd’) wat in weer
een andere lidstaat op de markt wordt gebracht.
Samenwerking tussen lidstaten is essentieel om
het zicht te houden op ontwikkelingen op de
illegale markt en illegale middelen te weren aan
de buitengrenzen.

gepubliceerde rechtelijke uitspraken blijkt dat
onvoorwaardelijke gevangenisstraffen slechts bij
uitzondering worden opgelegd. Ook niet als het gaat
om het op de markt brengen van tienduizenden
kilo’s niet toegelaten middelen. Zaken worden
veelal afgedaan met voorwaardelijke straffen en
geldboeten (De Rijck & Van den Bogart, 2020).
Deze geldboetes staan vaak in schril contrast met
de winst die gemaakt kan worden. Dit speelt niet
alleen in Nederland. Ook in andere Europese landen
komen verdachte er meestal met een geldboete
van af (Elibol, 2020). Het is de vraag of deze straffen
in lijn zijn met Europese wet- en regelgeving. Deze
schrijft namelijk voor dat een sanctie doeltreffend,
evenredig en afschrikwekkend moet zijn (De Rijck
& Van den Bogart, 2020). Rob de Rijck zegt hierover
in de Groene Amsterdammer: ‘Tot twee keer toe heb ik
de rechter ertoe proberen te bewegen stevig te straffen. Ik
heb de zaken toen vergeleken met een bolletjesslikker. Zo’n
sloeber uit Colombia met een kilo cocaïne in de buik krijgt
een jaar onvoorwaardelijke gevangenisstraf, of meer. Maar
wie zes containers illegale pesticiden invoert, komt eraf met
een geldboete. Dat verbaast mij oprecht.’ (Elibol, 2020).
Wat hierbij ook meespeelt is dat het jaren kan duren
voordat een zaak door een rechter wordt behandeld.
Dit komt het afschrikwekkend effect niet ten goede
en kan leiden tot lagere straffen omdat de redelijke
termijn is overschreden.

4.6 Gelegenheden voor
criminaliteit en gerealiseerde
criminaliteit
De afgelopen jaren zijn meerdere vormen van
criminaliteit geconstateerd in de keten van gewas­
beschermings­middelen. Daarnaast bestaan er ook
gelegenheden voor criminaliteit. De illegale handel is
aantrekkelijk voor criminelen omdat de pakkans en
de straffen laag zijn en de winst hoog.

4.6.2 Toelatingen en productie

4.6.1 Illegale handel is lucratief en de
pakkans en straffen zijn laag

De focus bij de aanpak van criminaliteit ligt vooral
op de handel in- en het gebruik van illegale gewas­
beschermings­middelen. Mogelijke fraude in het
toelatingsproces en bij de productie van gewas­
beschermings­middelen is een blinde vlek voor de
opsporingsdiensten. Vanwege de grote financiële
belangen ligt hier een motief om te frauderen. Deze
paragraaf beschrijft een fraudegelegenheid. De
NVWA-IOD heeft geen concrete aanwijzingen dat er
wordt gefraudeerd in het toelatingsproces of bij de
productie van gewas­beschermings­middelen. Wel
ziet de NVWA-IOD op andere NVWA-domeinen zoals
diervoeder dat geaccrediteerde laboratoria onder
het mom van ‘wie betaalt, bepaalt’ (Anker, 1999)
analyseresultaten aanpassen aan de wensen van
de klant. Gezien de grote (financiële) belangen die
spelen bij het ontwikkelen van gewas­beschermings­
middelen is het niet ondenkbaar dat hier

Met de handel in illegale gewas­beschermings­
middelen is veel geld te verdienen. Criminelen
kopen de illegale gewas­beschermings­middelen
in China, India of een ander derde land voor een
relatief lage prijs en verkopen het uiteindelijk
voor het veelvoudige. Volgens Europol verdienen
criminelen tot zeventig euro per gesmokkelde kilo
illegale pesticide.132 De winst kan zelfs oplopen tot
meer dan 500% (De Rijck & Van den Bogart, 2020).
Europol omschrijft het als een zeer lucratieve
business. Met een lading van 160 ton bedraagt de
winst zo’n acht miljoen euro (Elibol, 2020).
Niet alleen de winst maakt de illegale handel
aantrekkelijk voor criminelen. Wat ook meespeelt
zijn de lage straffen en de lage pakkans. Uit de

127 Geraadpleegd op 25 maart 2021, van Flinke stijging bezorging pakketjes bij PostNL door corona | NOS
128 Geraadpleegd op 29 maart 2021, van Illegal Trade in Chemicals | UNEP - UN Environment Programme
129 Communicatie NVWA afdeling Regie & Expertise
130 Geraadpleegd op 25 maart 2021, van Treinverkeer langs de Nieuwe Zijderoute booming dankzij coronapandemie | De Volkskrant
131 Communicatie NVWA team gewas­beschermings­middelen

4 Goudmijnvoorcriminelen:dehandelinillegalegewas­beschermings­middelen

94

132 Geraadpleegd op 29 maart 2021, van A record number of 1 346 tonnes of illegal pesticides taken off the market in 2020 global operation

Silver Axe | Europol (europa.eu)

Dreigingsbeeld milieucriminaliteit 2021

95

(wetenschappelijke) fraude plaats kan vinden. Maar,
zoals reeds gemeld, de NVWA-IOD heeft hier geen
concrete aanwijzingen voor.

is genomen, bleek dat er recent nog een
grote levering aan een bedrijf in Apeldoorn
was geweest. Dit bedrijf is bezocht en daar
is nog eens 39 ton van het betreffende
gewasbeschermingsmiddel aangetroffen en in
beslag genomen.

4.6.3 Import
De keten van gewas­beschermings­middelen is sterk
internationaal georiënteerd. Veel (grondstoffen
voor) gewas­beschermings­middelen zijn afkomstig
uit landen buiten Europa. Handelsstromen zijn vaak
volstrekt ondoorzichtig. Zo bleek uit enkele straf­
rechtelijke onder­zoeken dat de gewas­beschermings­
middelen vanuit China naar Rotterdam werden
getransporteerd en was het de bedoeling om het
door te sturen naar Polen en Litouwen. Mogelijk
waren deze landen niet de eindbestemming voor
de middelen. In een casus gingen ze door naar de
Oekraïne (Elibol, 2020). De meest voor de hand
liggende fraudevorm is het importeren van niet
in Nederland toegelaten middelen of namaakmiddelen. Een veelvoorkomende modus operandi
(MO) is het op papier wijzigen van de identiteit.
Bijvoorbeeld: volgens de begeleidende documenten
wordt er kattengrind geïmporteerd, maar in
werkelijkheid zitten er illegale gewas­beschermings­
middelen in een container. Dit is een veel gebruikte
en eenvoudige MO bij de import en export van
illegale goederen. Het doel is controles te omzeilen.
Misbruik van een vergunning voor parallelhandel is
een fraudevorm die in het verleden is geconstateerd
door de NVWA. Dit betekent dat een ander middel
wordt ingevoerd en op de markt gebracht dan waar
de vergunning voor is afgegeven.

4.6.4 Handel
De NVWA constateert dat in Nederland niettoegelaten gewasbeschermingsmiddel in Nederland
voorhanden of in voorraad te hebben, mits dit
middel bestemd is voor een andere EU-lidstaat én
het daar is toegelaten, of als het middel bestemd is
voor gebruik in een derde land. Uit de praktijk blijkt
dat hier misbruik van wordt gemaakt. Daarnaast
constateert de NVWA dat in Nederland niettoegelaten gewas­beschermings­middelen, die wel zijn
toegelaten in een buurland of andere landen in de EU
(zogenaamde ‘cross-border’ gewas­beschermings­
middelen) wel in Nederland worden aangeboden of
gebruikt. Deze middelen worden onder andere via
internet te koop aangeboden of een Nederlandse
handelaar rijdt ‘even’ naar een buurland om een
middel te kopen dat daar wel is toegestaan maar niet
in Nederland (zie kader).

voorkomen op nederwiet die in Nederland te koop
wordt aangeboden. Hieruit blijkt dat telers diverse
illegale middelen gebruiken die niet in Nederland
en/of niet in de EU zijn toegelaten (RIVM, 2020). Het
afvalwater van de teelt en mogelijk ook restanten
van de middelen worden door het riool gespoeld.
Rioolzuiveringsinstallaties zijn niet ingesteld op het
verwerken van deze middelen. Hierdoor bestaat
de kans dat ze in het oppervlaktewater aanwezig
blijven. Dit kan zeer schadelijk zijn voor het milieu.135
Het roken of eten van hennep of hash dat residuen
bevat van deze illegale gewas­beschermings­middelen
levert volgens het RIVM overigens geen grote
additionele gezondheidsrisico’s op (RIVM, 2020).

NVWA beëindigt verkoop illegale gewas­
beschermings­middelen via Marktplaats
De NVWA heeft in mei 2017 illegale gewas­
beschermings­middelen in beslag genomen
en de verkoop ervan via internet beëindigd.
De aanleiding voor het onderzoek waren
bevindingen van inspecteurs Gewasbescherming
van de NVWA. Zij ontdekten dat op Marktplaats
in Nederland verboden gewas­beschermings­
middelen te koop werden aangeboden. De
aanbieders werden gemaand hiermee te
stoppen. De verdachte gaf hier geen gehoor aan.
De verdachte bleek in Duitsland grote flacons
in Nederland verboden gewas­beschermings­
middelen te kopen. Deze deed hij in kleinere
verpakkingen die hij via internet verkocht
aan particulieren. In de schuur werden niet
alleen verboden gewas­beschermings­middelen
aangetroffen ook stond er een groot aantal
ingepakte dozen klaar voor de Marktplaatsklanten. Nadat een doos werd uitgepakt, bleken
er een paar oude plastic cola flessen in te zitten
met daarin het gewasbeschermingsmiddel.
Hiermee handelt de verdachte in strijd met de
‘zorgplicht’. De verdachte is veroordeeld tot een
boete van 750 euro

4.6.7 Handelaren
De criminele handelaren zijn er in verschillende
soorten en maten. Volgens Europol zijn er
georganiseerde misdaad groeperingen betrokken
bij het smokkelen van illegale pesticiden. Sommige
van deze groeperingen zijn ook betrokken bij
andere criminele activiteiten zoals het smokkelen
van namaak-sigaretten en de illegale handel in
farmaceutische producten.136 Aan het andere kant
van het spectrum staan bedrijven die naast het
legale aanbod ook illegale middelen importeren
en verkopen en kleinschalige niet-geregistreerde
handelaren die een niet-toegelaten middel
bijvoorbeeld in oude colaflessen te koop aanbieden
aan particulieren op het internet.

4.6.5 Gebruikers
De meest geconstateerde vorm van criminaliteit bij
gebruikers is het toepassen van illegale middelen
of het illegaal gebruik van een toegelaten middel.133
Een onderbelichte probleem is het gebruik (mixen)
van meerdere gewas­beschermings­middelen
tegelijkertijd. Wanneer deze worden samengevoegd
ontstaat er een nieuw middel waarvoor geen
toelating is afgegeven en waarvan de risico’s
onbekend zijn.

NVWA neemt 64 ton illegale gewas­
beschermings­middelen in beslag
Team gewas­beschermings­middelen en
de NVWA-IOD hebben in december 2017
totaal 64 ton gewasbeschermingsmiddel in
beslaggenomen op verschillende locaties in het
land. Het onderzoek richt zich op een bedrijf
dat wordt verdacht van een niet toegelaten
gewasbeschermingsmiddel te importeren en op
de markt te brengen.
Bij de verdachte importeur is 25 ton van het
gewasbeschermingsmiddel in beslaggenomen.
De importeur verklaarde jaarlijks bijna 200.000
liter van dit gewasbeschermingsmiddel
te verkopen in binnen- en buitenland. Uit
de administratie, waarvan een afschrift

4.7 Gevolgen
Het gebruik van illegale middelen of het illegaal
gebruik van middelen kan behoorlijke gevolgen
hebben voor mens, dier en milieu, de economie
en de overheid in Nederland en andere landen.
De gevolgen worden hieronder besproken.

4.6.6 Illegaal gebruik bij de teelt van wiet

4.7.1 Mens

Een ander onderbelicht probleem is het gebruik van
gewas­beschermings­middelen bij de teelt van wiet.134
Dit gebruik is per definitie illegaal. Het RIVM heeft
onderzocht welke gewas­beschermings­middelen er

Er bestaan drie soorten illegale gewas­beschermings­
middelen: verboden middelen, middelen die nooit
in Nederland ter beoordeling zijn aangeboden

133 Alhoewel de focus van dit hoofdstuk niet ligt op het illegaal gebruik van legale middelen wordt dit hier voor de volledigheid wel benoemd.
134 Het experiment ‘Gesloten coffeeshopketen’ waarbij legaal wiet wordt geteeld, wordt in deze paragraaf buiten beschouwing gelaten
135 Communicatie Rijkswaterstaat
136 Geraadpleegd op 29 maart 2021, van A record number of 1 346 tonnes of illegal pesticides taken off the market in 2020 global operation

Silver Axe | Europol (europa.eu)

4 Goudmijnvoorcriminelen:dehandelinillegalegewas­beschermings­middelen

96

Dreigingsbeeld milieucriminaliteit 2021

97

en middelen die zijn nagemaakt (zie paragraaf
Illegale middelen). Alleen van verboden middelen
is meestal bekend welke werkzame stoffen ze
bevatten en welke risico’s ze met zich mee brengen.
Deze middelen waren in het verleden namelijk wel
toegestaan en zijn toen beoordeeld door het Ctgb. De
goedkeuring is vervallen omdat de toelatingscriteria
zijn aangescherpt. De toelatingsprocedure wordt
voortdurend verbeterd want hoe zorgvuldig
de procedure ook is, een absolute garantie dat
uitsluitend veilige producten op de markt komen,
kan deze nooit bieden (Gezondheidsraad, 2020). De
andere twee soorten illegale gewas­beschermings­
middelen zijn nooit ter beoordeling voorgelegd aan
het Ctgb. Het is dan vaak onbekend welke werkzame
stoffen ze bevatten en wat de risico’s zijn. Het
gebruik van illegale middelen brengt daardoor niet
alleen potentieel grote risico’s op gezondheidsschade
met zich mee, het ondermijnt ook het streven van
de overheid om het gebruik en de gevolgen van
gewas­beschermings­middelen terug te dringen.
En aangezien er al twijfels bestaan over in elk geval
sommige van de toegelaten middelen (zie kader), is
het voor de handhaving natuurlijk de eerste opdracht
om niet-toegelaten middelen van de markt te weren
(De Rijck & Van den Bogart, 2020).

gevonden tussen prenatale blootstelling
aan gewas­beschermings­middelen en
ontwikkelingsstoornissen bij kinderen. In het
onderzoek is de bepaling van de blootstelling
echter vaak onnauwkeurig. Daardoor is
niet duidelijk hoe groot het risico precies
is en welke gewas­beschermings­middelen
verantwoordelijk zijn.
Nederlands onderzoek van de laatste jaren geeft
volgens de Gezondheidsraad geen duidelijke
aanwijzingen voor gezond¬heidseffecten,
maar neemt de ongerustheid ook niet weg.
Het epidemiologische onderzoek van eigen
bodem is beperkt van omvang en de zwakke
aanwijzingen voor effecten die uit sommige
van deze onderzoeken wel naar voren komen,
sluiten aan bij de buitenlandse bevindingen. De
Gezondheidsraad vindt de conclusie gerecht­
vaardigd dat blootstelling aan chemische
gewas­beschermings­middelen een risico voor
de gezondheid vormt, al is niet duidelijk hoe
groot het risico in de huidige Nederlandse
landbouw¬praktijk is. Duidelijk is dat om­
wonenden en vooral telers en hun gezinnen
gemiddeld hoger zijn blootgesteld dan mensen
die niet in de land¬bouw werken en die verder
weg wonen van landbouwpercelen. In hoeverre
dit in ons land in een hoger gezondheidsrisico
voor deze bevolkingsgroepen resulteert,
blijft onzeker.

Vervolgadvies gewasbescherming en
omwonenden (Gezondheidsraad, 2020)
De Gezondheidsraad heeft in 2020 op verzoek
van de minister voor Medische Zorg en
Sport, de minister van Landbouw, Natuur en
Voedselkwaliteit en de staatssecretaris van
Infrastructuur en Waterstaat opnieuw advies
uitgebracht over de actuele stand van kennis
over de gezondheidsrisico’s van blootstelling
aan gewas¬beschermingsmiddelen, in
hoe­verre de toelatings¬procedure voor
gewas­beschermings­middelen aanpassing
behoeft en of er een relatie is tussen gebruik
van gewas­beschermings­middelen en
de ziekte van Parkinson.

4.7.2 Dier en milieu
Het gebruik van illegale middelen kan ook gevolgen
hebben voor dier en milieu. Sommige, inmiddels
verboden, gewas­beschermings­middelen kunnen
tientallen jaren later nog steeds worden aangetroffen
in de bodem of het water. Sommige stoffen breken
erg traag af. Zo zijn verschillende organochloorbestrijdingsmiddelen nog steeds terug te vinden in
de bodem terwijl het gebruik ervan al sinds de jaren
zeventig van de vorige eeuw verboden is (NVWA,
2020-3). De meest frequent aangetroffen stoffen in
het diepe grondwater zijn stoffen die in sommige
gevallen al twintig jaar verboden zijn (Planbureau
voor de Leefomgeving, 2019). Omdat sommige
stoffen zeer traag afbreken kan wanneer ze worden
aangetroffen, niet worden vastgesteld of het een
restant is uit het verleden of dat er sprake is van
actueel illegaal gebruik.

In dit advies schrijft de Gezondheidsraad dat
er uit de internationale epidemiologische
literatuur aanwijzingen dat gewasbescherming
met chemische middelen gepaard kan
gaan met gezondheidsschade bij mensen.
Zo zijn er verbanden met de ziekte van
Parkinson gevonden. Ook is er een verband

Volgens het PBL staat de biodiversiteit in het
agrarisch gebied onder druk. Zo zijn de aantallen
en de soortenrijkdom van wilde bijen en andere
vliegende insecten afgenomen. De mogelijke
oorzaken zijn het verlies en de versnippering van
natuurgebieden, schaalvergroting in de landbouw
en de toestroom van gewas­beschermings­middelen.
Dit heeft gevolgen voor ecosysteemdiensten
zoals bestuiving, natuurlijke plaagbestrijding
en bodemvruchtbaarheid (Planbureau voor de
Leefomgeving, 2019). Het gebruik van illegale
middelen dient ook hier tegen te worden gegaan
omdat zit vaak grotere risico’s met zich meebrengt
dan toegelaten middelen.

een toelatingshouder van gewas­beschermings­
middelen. Op deze wijze wordt inbreuk gemaakt
op de Intellectual Property Rights van het bedrijf.
Dit zou tot imagoschade kunnen leiden. Ook
zou het er toe kunnen leiden dat bedrijven niet
meer willen investeren in het ontwikkelen van
gewas­beschermings­middelen en het aanvragen
van toelatingen.

4.7.4 Overheid
Het gebruik van illegale middelen is ondermijnend
voor het aanzien van de overheid. Met name als
er onvoldoende wordt gehandhaafd. Nederland
is in Europa een belangrijk importland. Het is
belangrijk dat de buitengrens goed wordt bewaakt
en illegale partijen worden geweerd. Wanneer de
overheid zich onvoldoende inzet om illegale gewas­
beschermings­middelen te weren, kunnen overheden
van andere EU-lidstaten en belangenorganisaties
hiertegen bezwaar maken. Dit is schadelijk voor
het vertrouwen in de overheid en het imago
van Nederland.

Sierteler verdacht van gebruik fipronil:
honderdduizenden bijen dood
In de zomer van 2019 zijn in de buurt van
Biezenmortel in Noord-Brabant honderd­
duizenden bijen gestorven, waarschijnlijk door
een gewas­beschermings­middel dat de verboden
stof fipronil bevat. Er zijn drie verdachten aan­
gehouden bij een sierteler en een leverancier
van gewasbeschermings-middelen na door­
zoekingen door de NVWA.
In een soortgelijke zaak werd een andere
planten­kweker in 2020 veroordeeld tot een
taak­straf van 120 uur. Ook moet de kweker
de schade van de imkers vergoeden. Bij dit
incident stierven in 2016 vermoedelijk zo’n
1,8 miljoen bijen.

4.8 Verwachtingen voor
de komende jaren
4.8.1 Toename illegaal gebruik door
inspanningen legaal gebruik terug
te dringen?
Mondiaal, Europees en nationaal zijn afspraken
gemaakt om het gebruik van chemische gewas­
beschermings­middelen terug te dringen. Bij
sommige teelten zorgt dit voor problemen omdat
in de beleving van de telers nog geen volwaardige
vervangers beschikbaar zijn. Dit gaat waarschijnlijk
leiden tot een toename van het aantal verzoeken
om vrijstelling te krijgen voor het tijdelijk gebruik
van een niet-toegelaten middel. Daarnaast is de
Toekomstvisie 2030 gericht op het ontwikkelen van
weerbare teelten. Naar verwachting zal er echter
altijd een noodzaak blijven voor het gebruik van
chemische middelen. Afhankelijk van de problemen
die een sector ervaart, het afwijzen van vrijstellingen
voor het tijdelijk gebruik van middelen die verboden
zijn en onvoldoende voortgang die de sector

4.7.3 Economische schade
De handel in illegale middelen zorgt voor oneerlijke
concurrentie. Sommige illegale middelen kunnen
goedkoper worden aangeboden omdat ze illegaal
worden geproduceerd, niet aan wet- en regel­
geving wordt voldaan, er niet is geïnvesteerd in
kostbaar onderzoek en geen kosten zijn gemaakt
voor het toelatingsproces. De producenten van
legale middelen lopen hierdoor inkomsten mis.
Het zou gaan om 1,3 miljard euro per jaar in
de EU.137 Namaakmiddelen worden op zodanige
wijze gemaakt dat ze ‘net echt’ lijken. Hierdoor
wordt de indruk gewekt dat ze afkomstig zijn van

137 Geraadpleegd op 16 maart 2021, van pesticides_sector_en.pdf (europa.eu).

4 Goudmijnvoorcriminelen:dehandelinillegalegewas­beschermings­middelen

98

Dreigingsbeeld milieucriminaliteit 2021

99

maakt in de toepassing van weerbare planten en
teeltsystemen, kan het in de toekomst leiden tot een
toename van het gebruik van illegale middelen.

4.8.2 Rol internet wordt groter
Wereldwijd worden er steeds meer gewas­
beschermings­middelen online te koop aangeboden
(UNEP, 2020). De verwachting is dat dit aandeel
verder zal groeien. Vooral omdat op internet ook in
Nederland niet-toegelaten middelen aangeboden
worden. Wanneer de vraag naar illegale middelen
groeit, is internet een eenvoudige manier om aan
deze middelen te komen.

4.9 Conclusies en aanbevelingen
In deze paragraaf worden de belangrijkste
conclusies uit dit hoofdstuk weergegeven en enkele
aanbevelingen geformuleerd.

4.9.1 Conclusies
In Nederland worden steeds minder toegelaten
gewas­beschermings­middelen gebruikt. Sinds 1990 is
de afzet gehalveerd. Sinds 2010 is de afname van de
afzet van chemische gewas­beschermings­middelen
gestagneerd (Planbureau voor de Leefomgeving,
2020). Mondiaal, Europees en nationaal zijn
afspraken gemaakt om het gebruik verder
terug te dringen.
In Nederland mogen alleen toegelaten middelen
gebruikt worden. Deze middelen zijn door
het Ctgb beoordeelt op de risico’s voor mens,
dier en milieu. Hoe zorgvuldig de procedure
ook is, een absolute garantie dat uitsluitend
veilige producten op de markt komen, kan
deze nooit bieden (Gezondheidsraad, 2020).
Gewasbeschermingsmiddelen worden in verband
gebracht met het ontstaan van ziektes zoals
Parkinson (Gezondheidsraad, 2020) en het
verlies aan biodiversiteit (Planbureau voor de
Leefomgeving, 2019). Bestaan er dus al twijfels over
in elk geval sommige van de toegelaten middelen,
voor de handhaving is het natuurlijk de eerste
opdracht om niet-toegelaten (illegale) middelen
van de markt te weren (De Rijck & Van den Bogart,
2020). Illegale middelen hebben namelijk niet

de procedure bij het Ctgb doorlopen. Het is dan
ook vaak onbekend welke stoffen ze bevatten en
welke risico’s het gebruik van de illegale middelen
met zich meebrengen.
In Nederland worden illegale gewas­beschermings­
middelen verhandeld en gebruikt. De omvang van
de handel in illegale middelen en het illegaal gebruik
is onbekend. De NVWA is verantwoordelijk voor
het toezicht op het gebruik van- en de handel in
gewas­beschermings­middelen. De NVWA (inspectie,
expertise en IOD) heeft echter onvoldoende
capaciteit om haar taken voldoende uit te voeren
(Deloitte, 2020). De focus van de strafrechtelijke
aanpak van illegale gewas­beschermings­middelen
ligt vooral op het van de markt halen van de illegale
middelen en het bestraffen van illegaal gebruik. In
deze onderzoeken is weinig aandacht voor de illegale
stromen en de criminele netwerken verantwoordelijk
voor de illegale handel (korte-klap). Zaken starten
vaak naar aanleiding van een melding. Zaken die
niet worden gemeld, komen vermoedelijk niet aan
het licht. Vanwege de focus op de korte-klap en het
feit dat sinds 2016 slechts één meer diepgravend
strafrechtelijk onderzoek naar de handel in illegale
middelen is gedraaid, is het zicht op de illegale markt
en de criminele netwerken verouderd.

Dit is niet alleen in Nederland het geval. Uit het
EMPACT-programma van Europol blijkt dat in de bij
het programma betrokken lidstaten de afgelopen
vijf jaar nauwelijks relevante strafrechtelijke
onderzoeken zijn gedaan naar deze problematiek.
In veel landen ontbreken de capaciteit, expertise en
middelen om de handel in- en gebruik van illegale
middelen effectief aan te pakken.138 In andere landen
is het toezicht op de keten vaak versnipperd. Dit
is een wezenlijk verschil met Nederland: hier is
één organisatie -met een eigen opsporingsdienstverantwoordelijk voor het toezicht op de keten.
De handel in illegale gewasbeschermingsmiddelen
is aantrekkelijk voor criminelen. Het is lucratief,
de pakkans is klein en de straffen zijn laag. Zaken
worden vaak afgedaan met een voorwaardelijke

chloorprofam als kiemremming tijdens het bewaren
van aardappelen). Ook kan er voor worden gekozen
om gericht informatie in te winnen en een onderzoek
te draaien op vooraf geselecteerde onderdelen
van de illegale markt om zo de informatiepositie
te actualiseren.

straf en een boete. Deze boetes staan vaak in schril
contrast met de winst. Deze kan oplopen tot meer
dan 500% (De Rijck & Van den Bogart, 2020).
Door aangescherpte toelatingscriteria in de EU, is
een aantal middelen verboden dat regelmatig werd
gebruikt. Deze trend zal zich de komende jaren
doorzetten. Dit kan de komende jaren leiden tot
een toename van het gebruik van illegale middelen.
Vooral wanneer deze middelen buiten de EU nog wel
mogen worden gebruikt en geproduceerd en er (nog)
geen goede alternatieven beschikbaar zijn.

Gebruik illegale middelen in de wietteelt
Het gebruik van illegale
gewasbeschermingsmiddelen in de wietteelt is onder
andere vanuit milieu­perspectief een probleem. Op
dit gebruik is logischer­wijs geen toezicht. Vanwege
de potentiële risico’s voor het milieu is het van
belang zicht en grip te krijgen op de omvang van het
illegaal gebruik in de wietteelt.

4.9.2 Aanbevelingen
Vroeg ingrijpen in de keten essentieel
Bij de aanpak van illegale gewas­beschermings­
middelen is het essentieel dat zo vroeg mogelijk in
de keten wordt opgetreden. Wanneer pas wordt
opgetreden nadat het middel is gebruikt, is het
te laat. Het is daarom belangrijk dat er goed zicht
komt op de illegale markt: hoe lopen de stromen,
wie zijn de illegale handelaren, waar komen de
middelen vandaan etc. Internationale samenwerking
is noodzakelijk om dit zicht te krijgen. Uit het
EMPACT-project blijkt dat deze samenwerking
voor verbetering vatbaar is. Om internationaal
informatie te kunnen delen is eerst nationaal zicht
nodig. Illegale middelen van de markt halen is vanuit
milieuperspectief een goede interventie, maar om
inzicht te krijgen in de illegale markt is verdiepend
straf­rechtelijk onder­zoek nodig naar de herkomst
van de illegale middelen en de criminele netwerken.
De capaciteit van het FP en de NVWA moet in balans
zijn en aansluiten op de behoefte aan de inzet van
straf­recht. Dit is vooral nu van belang omdat de
komende jaren de vraag naar illegale middelen
mogelijk gaat toenemen.

Handhavingsinstanties onvoldoende ingesteld
op handel via internet
Handhavingsinstanties hebben nog geen goed
antwoord geformuleerd op de vraag hoe de illegale
handel via internet bestreden dient te worden. Het is
mogelijk om met een paar muisklikken waar ook ter
wereld een illegaal middel te bestellen. Het toezicht
op kleinere zendingen vanuit derde landen en op
zendingen binnen de EU is moeilijk. De verwachting
is dat de verkoop via internet de komende jaren
verder zal toenemen. Het is zaak hier breed op
voorbereid te zijn, zowel NVWA als FP.

Werk vanuit intelligence
De NVWA heeft de afgelopen jaren meerdere
strafrechtelijke onderzoeken gedraaid. De meeste
zaken zijn gestart naar aanleiding van een melding.
Zaken die niet worden gemeld, komen vermoedelijk
niet aan het licht. Om beter grip te krijgen op de
illegale markt is het van belang om meer vanuit
intelligence te werken. Bijvoorbeeld door te
focussen op sectoren waar bepaalde middelen
zijn weggevallen waardoor telers krapte ervaren
in het toegestane middelenpakket (denk aan het
wegvallen van neonicotonoiden in de bietenteelt of

138 Communicatie NVWA-IOD

4 Goudmijnvoorcriminelen:dehandelinillegalegewas­beschermings­middelen

100

Dreigingsbeeld milieucriminaliteit 2021

101

Literatuur
Anker, M. v. (1999). Wie betaalt, bepaalt. Over
intermediaire organisaties, milieu­criminaliteit,
organisatiecriminaliteit en integriteit in het complexe
milieuveld. Den Haag: Elsevier.
CBS. (2018). Illegale activiteiten in nationale rekeningen.
Den Haag.
De Rijck, R., & Van den Bogart, F. (2020). Het straf­
recht en illegale gewas­beschermings­middelen in
2020. Boom Strafblad, 163-172.
Deloitte. (2020). Onderzoek of de capaciteit van de
NVWA toereikend is voor het actuele en toekomstige
takenpakket. Den Haag.
Elibol, R. (2020, juni 3). Onderzoek illegale pesticiden
in Europa. Groene Amsterdammer.
EUIPO. (2017). The economic cost of IPR infringement in
the pesticides sector. Alicante.
Europese Commissie. (2015). Ad-hoc study on the trade
of illegal and counterfeit. Brussel.

Planbureau voor de Leefomgeving. (2019).
Geïntegreerde gewasbescherming nader
beschouwd. Tussenevaluatie van de nota
gezonde groei, duurzame oogst.
Planbureau voor de Leefomgeving. (2020). Balans
voor de Leefomgeving 2020. Den Haag.
RIVM. (2019). Bestrijdingsmiddelen en omwonenden :
Samenvattend rapport over blootstelling en mogelijke
gezondheidseffecten. Bilthoven.
RIVM. (2020). Inventarisatie van gewasbescherming
toepasbaar in de teelt van Cannabis binnen het
“Experiment met een gesloten coffeeshopketen”.
Bilthoven.
Tweede Kamer. (2021). Motie van het lid Bromet c.s.,
(pp. Vergaderjaar 2020–2021, 33 835 nr. 184). Den
Haag.
UNEP. (2020). The illegal trade in chemicals.
Van Bruggen, A. e. (2018). Environmental and health
effects of the herbicide glyphosate. Science of the
Total Environment, 255-268.

Gezondheidsraad. (2020). Vervolgadvies
gewasbescherming en omwonenden. Den Haag.
Ministerie van LNV. (2019). Toekomstvisie
gewasbescherming 2030. Den Haag.
Ministerie van LNV. (2019-2). Ctgb advies inzake het
rapport van Buijs en Samwel-Mantingh over afname
weidevogels in relatie tot bestrijdingsmiddelen in mest.
Den Haag.
NVWA. (2017). Meerjarig nationaal controleplan
Nederland. Jaarverslag 2017. Utrecht.
NVWA. (2020). Inspectieresultaten sierteelt onder glas
2019. Utrecht: NVWA.
NVWA. (2020-2). Meerjarig nationaal controleplan
Nederland. Jaarverslag 2019. Utrecht.
NVWA. (2020-3). Advies over de risico’s van de
aardappelketen. Utrecht.

4 Goudmijnvoorcriminelen:dehandelinillegalegewas­beschermings­middelen

102

Dreigingsbeeld milieucriminaliteit 2021

103

5

5. Bodem en bouwstoffen:
Kan onze bodem bouwen
op de stoffen die er in
worden toegepast?
Renske van Ginkel, Priscilla van Hal, Edwin Lipholt, Maarten Busstra139
In Nederland worden tal van activiteiten uitgevoerd
die van invloed kunnen zijn op de kwaliteit van de
bodem140 waarop wij als mens, maar ook dieren en
planten leven. De negatieve effecten die bij deze
activiteiten kunnen ontstaan voor de mens en zijn
fysieke leefomgeving, maken bescherming van de
bodem essentieel. Verontreiniging van de bodem (en
het daarin aanwezige grondwater) kan op de langere
termijn zelfs een structurele bedreiging vormen voor
de kwaliteit van het drinkwater, de voedselveiligheid
en de biodiversiteit.
De media hebben de afgelopen jaren ook diverse
verontrustende signalen over bodemactiviteiten aan
de kaak gesteld.141,142 Het meest recente en sprekende
voorbeeld hiervan is de golfbaan in Spijk, waarbij
vervuiling van de bodem en het water met zware
metalen optrad doordat een grote hoeveelheid
staalslakken, restant van de productie van staal,
in aanraking kwam met hemelwater (Van der Aa,
2021).143 Ook kwam de ongebluste kalk, die in de
staalslakken zit, hiermee in aanraking. Hierdoor krijgt
het water de werking van een gootsteenonstopper.144

Koeien die op het naastgelegen terrein stonden,
moesten door deze vervuiling een lange tijd
binnen worden gehouden. Het Waterschap, de
omgevingsdienst en de gemeente West Betuwe
sloegen alarm om ernstige vervuiling en zijn daarop
een handhavingstraject gestart. Hierdoor dienen de
ontstane verontreinigen nu gesaneerd te worden.145

5.1 Context
Het streven naar een circulaire en duurzame
economie, eerder uitgelegd in hoofdstuk 2, brengt
nieuwe risico’s en uitdagingen met zich mee voor
de activiteiten die met, in en op de bodem worden
uitgevoerd. Dit hoofdstuk gaat in op twee ketens
waarbij grote risico’s bestaan op het (weg)mengen
van stoffen die de bodem kunnen verontreinigen,
de zogenoemde bodembedreigende stoffen.146 Dit
zijn de grondstromen- en de bouwstoffenketen.
Met grondstromen wordt bedoeld het ontgraven,
bestemmen, opslaan, vervoeren en storten
van grond, ook wel de losse ontgraven bodem

139 De auteurs bedanken Shanna Mehlbaum en alle collega’s vanuit de ILT, Omgevingsdiensten, Politie en NVWA voor hun waardevolle

feedback. Daarnaast bedanken de auteurs alle personen en organisaties die op enige wijze hebben meegewerkt aan de totstandkoming
van dit hoofdstuk.
140 Het aardoppervlak met al haar functies. Geraadpleegd 4 mei 2021, van https://www.bodemrichtlijn.nl/Bibliotheek/grondstromen
141 Zoals: Zembla (BNN-VARA), De Vuilnisman (KRO-NCRV) en EenVandaag (AVRO-TROS).
142 Geraadpleegd 4 mei 2021, van https://www.gelderlander.nl/west-betuwe/vervuilende-staalslakken-tientallen-jaren-in-de-grond-latenzitten-daarmee-overtreedt-west-betuwe-de-wet~a561162c/
143 Geraadpleegd 4 mei 2021, van https://www.hetkontakt.nl/regio/leerdam/228914/verontreinigde-ld-staalslakken-in-spijk-worden-nietverwijderd
144 Geraadpleegd 4 mei 2021, van https://noord-holland.sp.nl/nieuws/2021/03/gevaarlijke-staalslak-tata-uitgestort-over-land
145 Geraadpleegd 4 mei 2021, van http://deeplink.rechtspraak.nl/uitspraak?id=ECLI:NL:RVS:2019:3232
146 Artikel 1.1, activiteitenbesluit: stof die de bodem kan verontreinigen als bedoeld in bijlage 2 van deel 3 van de NRB, en stoffen of
mengsels als omschreven in artikel 3 van de EG-verordening indeling, etikettering en verpakking van stoffen en mengsels die de bodem
kunnen verontreinigen. Geraadpleegd 15 april, 2021, van infomil.nl/onderwerpen/integrale/activiteitenbesluit/activiteiten/begrippen/
bodembedreigende

4 Goudmijnvoorcriminelen:dehandelinillegalegewas­beschermings­middelen

104

Dreigingsbeeld milieucriminaliteit 2021

105

genoemd.147 Bouwstoffen zijn ingedeeld in primaireen secundaire bouwstoffen. Primaire bouwstoffen
zijn stoffen die niet eerder als bouwstof zijn gebruikt
(zand, grond of grind), maar ook bouwstoffen die
daaruit zijn samengesteld, zoals beton. Secundaire,
met name steenachtige bouwstoffen, zijn materialen
die als bouwstof worden hergebruikt. Denk daarbij
aan beton- en menggranulaat gemaakt van
gebroken bouw- en sloopafval of bouwstoffen uit
industriële processen zoals hoogovenslakken148 en
AEC-bodemassen.149 Het Besluit bodemkwaliteit
(Bbk), is in het leven geroepen om te voorkomen
dat de bodem (grond en grondwater) en het
oppervlaktewater worden verontreinigd door het
gebruik van bouwstoffen, grond of baggerspecie.
Hierin staat aan welke kwaliteitseisen bouwstoffen,
maar ook grond moeten voldoen.150 Bij (her)
gebruik van grondstromen en bouwstoffen gaat
het om gebruik van grond en bouwstoffen op- of
in de bodem. Dit wordt ook wel de toepassing
genoemd. Daarnaast gaat het ook om de keten van
handelingen die daaraan vooraf gaat, dus vanaf de
productie of het moment van vrijkomen.
In het vorige dreigingsbeeld milieucriminaliteit (Neve
et al., 2016) kwam criminaliteit in de bodemketen
significant naar voren als grote zorg. Er is een
veelheid aan handelingen in de bodem, veel kans op
ondermijning want er zijn grote financiële belangen
en een lage pakkans. Hier werd de nadruk gelegd
op het wegmengen van vuile grond in schone
grond en het naar een hogere kwaliteitsklasse
omkatten151 van grond in de bodemketen. Een groot
deel van deze risico’s komen ook aan de orde in
dit hoofdstuk. Hierbij ligt de focus vooral op de
bouwstoffen en de potentiële negatieve gevolgen
van de circulaire economie op de bouwstoffen- en
grondstromenketen. Daarnaast zijn in het vorige
dreigingsbeeld een aantal ontwikkelingen aan de
orde gekomen, zoals de veranderende wetgeving
door invoering van de Omgevingswet. Aangezien

deze wijzigingen de afgelopen jaren vertraging
hebben opgelopen, is deze ontwikkeling nog steeds
een actueel onderdeel in dit hoofdstuk.
Naast aandacht voor de grondstromen en met name
secundaire bouwstoffen richt dit hoofdstuk zich ook
op de bodembeschermende voorzieningen. Dit zijn
constructies die als doel hebben het doordringen van
bodembedreigende stoffen naar de bodem tegen
te gaan. Denk hierbij aan vloeistofdichte vloeren,
opslagtanks, maar ook het afdichten van lagen in de
bodem bij de aanleg van bodemenergiesystemen,152
waarbij deze bodembeschermende voorzieningen
getroffen dienen te worden. Uit informatie van de
Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT)153 blijkt dat
bij de aanleg van deze systemen ook veel misstanden
zijn ontdekt, met name ten aanzien van het in kaart
brengen en vervolgens afdichten van afscheidende
bodemlagen.
Voor dit hoofdstuk is gebruik gemaakt van literatuuren bureauonderzoek. Daarnaast zijn enkele
expertsessies gehouden.154 De resultaten uit deze
sessies zijn verwerkt in de paragrafen 5.5 en 5.7.

5.2 Beschrijving van de keten
Zowel de grondstromenketen als de (secundaire)
bouwstoffenketen zijn op te delen in drie grote
blokken: ontdoen, bewerken en toepassen (zie
figuur 5.1). Alle drie de deelaspecten hebben hun
eigen wettelijke regime en specifiek (specialistisch)
toezicht. Aansluitend zijn de schakels productie,
hergebruik, transport en verwijdering van belang.

5.2.1 Ontdoen
Bij het ontdoen gaat het er in algemene zin om dat
afvalstoffen vrijkomen van een bedrijf of locatie
(tijdens of na een productieproces) en waarbij men
van deze afvalstoffen af wil komen. Ook wanneer
sprake is van het vrijkomen van (verontreinigde)
grond op een locatie, is formeel sprake van een
afvalstof (Te Dorsthorst et al., 2015). Het ontdoen

147 Geraadpleegd 4 mei 2021, van https://www.bodemrichtlijn.nl/Bibliotheek/grondstromen
148 Ook wel staalslakken genoemd, een nevenproduct van de productie van staal.
149 Het materiaal wat overblijft na verbranding van afval, o.a. huisvuil in een afvalenergiecentrale.
150 Geraadpleegd 4 mei 2021, van https://www.bodemplus.nl/onderwerpen/wet-regelgeving/bbk/vragen/bouwstoffen-algemeen/
151 Omkatten is de handeling waarbij een product de identiteit wordt gegeven van een ander product.
152 Bodemenergie is een systeem dat kan worden ingezet om gas te vervangen. Er zijn 2 soorten bodemenergiesystemen: Open en gesloten

systemen. Voor meer informatie zie: https://www.infomil.nl/onderwerpen/lucht-water/handboek-water/activiteiten/grondwater-ander/
bodemenergiesystemen/ (geraadpleegd 4 mei 2021).
153 Geraadpleegd 4 mei 2021, van https://www.ilent.nl/onderwerpen/bodemtoezicht/bodemenergie
154 Toezichthouders van Omgevingsdiensten, Waterschappen en de ILT.

5. w

Figuur 5.1 De bodemketen (Te Dorsthorst, Van Hal, Lievaart, Poelarends & Van Soest, 2015)

106

van afvalstoffen aan een erkend ontvanger of
verwerker moet maandelijks worden gemeld
in het Landelijk Meldpunt Afvalstoffen (LMA).
Uitgangspunt is dat bedrijven verplicht zijn al hun
afvalstoffen gescheiden te houden en gescheiden
af te geven.155 Het ontdoen van afvalstoffen
gebeurt door afgifte aan iemand die bevoegd is
de afvalstoffen in ontvangst te nemen. Dit kan
een vergunde afvalstoffenverwerker zijn die de
afvalstoffen bewerkt, maar bijvoorbeeld ook een
toepassing in het kader van het Bbk waarvoor een
melding is gedaan om de afvalstof /grond toe te
passen. Afvalstoffen kunnen ook worden ontdaan
aan bijvoorbeeld een productiebedrijf die op grond

van de milieuvergunning in het productieproces
afvalstoffen mag inzetten ter vervanging van
primaire grondstoffen (Te Dorsthorst et al., 2015).
Grondstromen en bouwstoffen kunnen
worden afgevoerd naar inrichtingen156 die
grond en bouwstoffen mogen accepteren of
naar een gronddepot, een tijdelijke opslag of
bewaringslocatie. Ontdoeners, inzamelaars,
vervoerders, ontvangers, handelaren en
bemiddelaars van afvalstoffen zijn verplicht om een
afvalstoffenregistratie157 bij te houden. Bedrijven zijn
verplicht al hun afvalstoffen gescheiden te houden en
gescheiden af te geven, tenzij dat redelijkerwijs niet
van hen kan worden gevraagd.158,159 Het is in principe
niet toegestaan afvalstoffen te mengen als ze niet
vergelijkbaar zijn, dus als ze niet in dezelfde categorie

155 Zie voor uitgebreide toelichting http://www.infomil.nl/onderwerpen/integrale/activiteitenbesluit/themas/afvalbeheer/

algemene/#Verbodopmengenvanafvalstoffen (Geraadpleegd 4 mei 2021).
156 Art. 1.1 lid 1 Wet milieubeheer zegt over een inrichting: “elke door de mens bedrijfsmatige of in een omvang alsof zij bedrijfsmatig was,

ondernomen bedrijvigheid die binnen een zekere begrenzing pleegt te worden verricht”.
157 De afvalstoffenregistratie geldt NIET voor particulieren.
158 Geraadpleegd 4 mei 2021, van https://www.infomil.nl/onderwerpen/landbouw/activiteitenbesluit/thema%27/afvalbeheer/algemene/
159 Paragraaf B.3.5 van het Landelijk Afvalbeheerplan 3 (LAP 3) gaat in het bijzonder in op afvalscheiding door bedrijven en wat redelijkerwijs

niet gescheiden kan worden gehouden. Bij het bepalen of iets redelijkerwijs is, houdt het LAP rekening met de hoeveelheden die
vrijkomen, de manier van vrijkomen en de kosten van het gescheiden houden. https://www.infomil.nl/onderwerpen/landbouw/
activiteitenbesluit/thema%27/afvalbeheer/algemene/, geraadpleegd 4 mei 2021.

Dreigingsbeeld milieucriminaliteit 2021

107

vallen. Afvalstoffen vallen in dezelfde categorie als ze
vergelijkbaar zijn wat betreft aard, samenstelling en/
of concentratie (Rijkswaterstaat, z.d.a).

5.2.2 Bewerken
(Verontreinigde) grond en secundaire bouwstoffen
kunnen vaak niet direct op de eindbestemming
worden toegepast, zoals in een geluidswal of
fundering van de weg. Grondstromen en secundaire
bouwstoffen, als zijnde afvalstoffen volgens de Wet
Milieubeheer (Wm), kunnen onder voorwaarden op
grond van het Bbk deels nuttig worden hergebruikt
als hernieuwde bouwstof. De aard en samenstelling
van deze materialen is niet gelijk en ze zijn vaak in
meer of mindere mate verontreinigd (Te Dorsthorst
et al., 2015). Dit kan van invloed zijn op de
mogelijkheden tot hergebruik en kan het hergebruik
ook duurder maken. Voor hergebruik van de
afvalstoffen zijn er in de beide ketens diverse vormen
van bewerking en/of opslag (Swartjes et al., 2019; Te
Dorsthorst et al., 2015):
• Opslaan in een depot;
• Afvoer naar grondbank160 en daar samenvoegen
of splitsen;
• Afvoer naar afvalinzamelaar;
• Het zeven van de afvalstof;
• Het breken van de afvalstof middels een
puinbreker;
• Het reinigen van de afvalstoffen;
• Het storten van de afvalstoffen;
• Opwerken;161
• Immobiliseren (in beton), waarbij een bouwstof
met verontreinigde stoffen wordt geïsoleerd in
cement, het zogenoemde immobilisaat;
• Wassen.

5.2.3 Toepassen
Na bewerking, zoals reinigen, recyclen of
terugwinnen, kan een afvalstof opnieuw als grond
of bouwstof worden toegepast. Het toepassen, het
hergebruiken van grond op of in de bodem, wordt
gereguleerd via het Bbk. Ook is hierin het (her)
gebruik van afvalstoffen als bouwstof geregeld. Het

besluit streeft naar een duurzaam bodembeheer en
het toepasbaar maken van bepaalde afvalstoffen
als secundaire bouwstof (Te Dorsthorst et al., 2015).
In het besluit is vastgelegd hoe de kwaliteit van
grond en bouwstof moet worden bepaald en onder
welke omstandigheden die mag worden hergebruikt
op de bodem. Bouwstoffen mogen daarbij
alleen functioneel en nuttig worden toegepast in
bijvoorbeeld gebouwen, (spoor)wegen, bruggen,
geluidswallen en dijken (Te Dorsthorst et al., 2015).
Bovendien mag niet een grotere hoeveelheid
bouwstoffen worden toegepast dan voor de functie
noodzakelijk is (Te Dorsthorst et al., 2015). Als een
bouwstof niet functioneel en niet nuttig wordt
toegepast is sprake van het ontdoen van afvalstoffen
(illegaal storten).162
Secundaire (licht) verontreinigde bouwstoffen
kunnen tot slot als immobilisaat (in beton) of
middels IBC-constructies163 in ophoging van wegen,
viaducten en geluidswallen, als verhardingsmateriaal
en funderingslaag worden hergebruikt.

5.2.4 Hergebruik
Op tal van locaties in Nederland zijn in het
verleden secundaire bouwstoffen toegepast (ILT,
2019; Poelarends et al., 2017; Te Dorsthorst et
al., 2015). Deze locaties kunnen na jaren weer
worden opgebroken, waarna het materiaal weer
wordt aangeroerd. In het kader van bijvoorbeeld
nieuwbouw of herinrichting van een terrein bestaat
de mogelijkheid dat de toepassing van de bouwstof
wijzigt. Bijvoorbeeld door een eerder toegepaste
IBC-bouwstof op te breken en opnieuw toe te
passen (Poelarends et al., 2017; Te Dorsthorst et
al., 2015). Bij deze nieuwe (secundaire) toepassing
bestaat het risico dat vervolgens geen nieuwe
isolatie-voorzieningen worden getroffen zoals
het aanbrengen van folie en het toepassen boven
grondwaterniveau. Ook bestaat het risico dat een
immobilisaat vrijkomt, wordt gebroken in een
puinbreker en vervolgens als puinverharding wordt
hergebruikt. Juist bij deze opgebroken secundaire
bouwstoffen, die opnieuw worden toegepast zonder

rekening te houden met de historische gegevens
en dus slechtere kwaliteit, bestaat het risico dat
uitloging164 op zal treden.

5.2.5 Transport
Om het materiaal te verplaatsen tussen de
verschillende ketenstappen vindt er transport
plaats. Dit kan bijvoorbeeld per schip, maar ook met
vrachtwagen via de weg of per spoor. De ontvangst
van afvalstoffen die van A naar B worden vervoerd
wordt administratief vastgelegd in het LMA.165 Het
transport van deze afvalstoffen in Nederland wordt
vergezeld met verplichte vervoersdocumenten en
afvalbegeleidingsbrieven. Vanuit het buitenland
moeten deze stoffen vergezeld zijn met een
kennisgeving, een verplicht vervoersdocument en
de toestemming van de betrokken autoriteiten,
daarnaast is vanuit de transportwereld nog een
aantal formulieren vereist (Te Dorsthorst et al., 2015).

5.2.6 Verwijdering
In artikel 1 van het Besluit stortplaatsen en
stortverboden afvalstoffen (2020) zijn diverse
categorieën van afvalstoffen opgenomen waarvoor
een stortverbod geldt, waaronder diverse
grondstromen166 (o.a. slib van riolen, kolken of
gemalen, veegvuil, grond, zeefzand) en bouwstoffen
(o.a. AEC-bodemas167). Hoofdstuk 10 (art. 10.2, lid
1) van de Wm bevat bovendien een verbod voor
het zich ontdoen van afvalstoffen door deze al
dan niet verpakt buiten een inrichting te storten,
of anderszins op of in de bodem te brengen of te
verbranden.168 Volgens de voorkeursvolgorde voor
afvalverwijdering mogen alleen díe afvalstoffen
worden gestort die niet in aanmerking komen voor
hergebruik, nuttige toepassing of verbranding met
energieterugwinning. Dit betekent dat storten
de minst gewenste wijze van verwijdering is (ook
volgens de afvalhiërarchie van de Ladder van
Lansink), ook voor grondstromen en bouwstoffen.

5.3 Risico’s in de keten
In opdracht van de ILT heeft het RIVM in 2019
onderzoek verricht naar de grootste risico’s in de
bodemketen (Swartjes, Kok, Vercruijsse & Dekker,
2019). In de top 10 staan onder andere risico’s
bij onjuiste aanleg van bodemenergiesystemen,
mogelijke fouten bij het samenvoegen van
verschillende partijen grond en niet juist
bemonsteren van grond. De helft van deze
ongewenste gebeurtenissen vindt plaats in de
ketenstap ‘toepassen’. Daarnaast is driekwart van de
top 20 van ongewenste gebeurtenissen gerelateerd
aan grondopslag, -menging, -labelen en -storten,
binnen meerdere ketenstappen (Swartjes et al.,
2019). Het onderzoek van RIVM richt zich daarbij
specifiek op de bodemketen.
De grootste risico’s binnen de bouwstoffenketen zijn
door het RIVM niet onderzocht. Desondanks kan,
mede op basis van de eerder genoemde rapporten,
de in de inleiding genoemde berichten uit de
media en het feit dat het stelsel voor bouwstoffen
vergelijkbaar is, worden geconcludeerd dat binnen
de bouwstoffenketen sprake zal zijn van grotendeels
vergelijkbare risico’s.
Zoals beschreven in de inleiding van dit hoofdstuk
zijn er meerdere verontrustende berichten
over activiteiten met grond en bouwstoffen,
waarbij zorgen zijn voor de gevolgen voor de
volksgezondheid en het milieu. Deze verontrustende
berichten worden ondersteund door een onderzoek
uit 2020 waarin de ILT-bevindingen over het
naleefgedrag van het Kwalibo-stelsel worden
gekwantificeerd. Uit het rapport blijkt dat er door
de hele keten heen een tekort is aan naleving van
de Kwalibo regels (Dietz, Visser & Schipperheijn,
2020). Deze analyse van de verschillende
themaonderzoeken van de ILT laat zien dat bij veel
van de gecontroleerde bedrijven sprake was van

164 Uitlogen is een proces waarbij mineralen uit een vaste substantie worden onttrokken door middel van oplossing in een vloeistof. Denk

daarbij aan de staalslakken waaruit zware metalen en ongebluste kalk zijn ‘gelekt’ in de bodem door de aanraking met hemelwater
165 Afvalstoffen die na bewerking mogen worden toegepast en de afvalketen verlaten dienen ook gemeld te worden (Afgiftemeldingen).

160 Een fysieke plek waar partijen grond worden ingenomen, gekeurd en weer hergebruikt.
161 Het zuiveren van materiaal door extrahering van stoffen die er niet in horen, of die juist nog veel waarde bevatten.
162 Geraadpleegd 4 mei 2021, van https://www.bodemplus.nl/onderwerpen/wet-regelgeving/bbk/vragen/bouwstoffen-algemeen/
163 IBC staat voor Isoleren, Beheersen en Controleren. Door middel van de IBC-constructie wordt de bouwstof geïsoleerd. Bij IBC-bouwstoffen

moeten extra maatregelen worden getroffen om te voorkomen dat emissies van verontreinigende stoffen die in de bouwstoffen aanwezig
zijn, tot verontreiniging van de bodem (met inbegrip van het grondwater) of het oppervlaktewater kunnen leiden.

5. w

108

Een afgiftemelding wordt gedaan door een meldingsplichtige inrichting, die zich ontdoet van afvalstoffen of producten, die daaruit zijn
ontstaan. Als de afgifte van afvalstoffen plaatsvindt aan een meldingsplichtige inrichting, die de betreffende ontvangst meldt, hoeft er
geen afgiftemelding te worden gedaan
166 Met uitzondering van het materiaal dat als grond, bedoeld in artikel 1 van het Besluit bodemkwaliteit, die bij de stortplaats
wordt aangeboden onder overlegging van een verklaring als bedoeld in de ministeriële regeling op grond van artikel 28a Wet
bodembescherming, waaruit blijkt dat de grond niet reinigbaar en niet koud-immobiliseerbaar is.
167 Het besluit hanteert hiervoor nog de oude term, AVI-bodemas.
168 Geraadpleegd 22 april 2021, van https://www.bodemrichtlijn.nl/Bibliotheek/beleid/beleid-van-centrale-overheid/landelijk-beleid/
beleidsblad-wet-milieubeheer/beleidsblad-storten

Dreigingsbeeld milieucriminaliteit 2021

109

afwijkingen van de door de sectoren zelf opgestelde
eisen in Beoordelingsrichtlijnen (BRL-en) en
bijbehorende protocollen.169
Ook het rapport van Winkelhuijzen et al. (2020)
vermeldt overtredingen als het gaat om naleven
van de noodzakelijke kwaliteitsborging en de grote
risico’s voor het milieu. Daarbij gaat het onder
meer om de vervuiling van bodem en grondwater
en in het verlengde daarvan op lange termijn
de bedreiging van het drinkwater. Wanneer het
grondwater namelijk verontreinigd raakt, zullen
grotere inspanningen moeten worden gedaan
door drinkwaterbedrijven om dit water te zuiveren.
Daarnaast speelt het risico van ondermijning
van een gelijk speelveld, wat leidt tot druk om
werkzaamheden in strijd met de regels uit te voeren.
Tenslotte komt ook Kuijken (2020) op basis van
voornoemde rapportages tot de conclusie dat de
naleving vandaag de dag nog steeds te wensen
over laat.

vastgesteld aan de hand van normdocumenten
en certificeringsschema’s.171 Er zijn verschillende
bewijsmiddelen (milieuhygiënische verklaringen)
om te bewijzen dat de kwaliteit van een bouwstof
of grond voldoet aan de kwaliteitseisen uit het Bbk
en daardoor mag worden toegepast. Afhankelijk
van de kwaliteit van de grond en bouwstof zijn
voorwaarden gesteld aan de mogelijkheden tot
hergebruik. Schoon materiaal mag vrij toegepast
worden. (Licht) verontreinigd materiaal kent
gebruiksbeperkingen, zoals het niet gebruiken in
(moes)tuinen of speeltuinen.
Aan de kwaliteit en integriteit van personen en
bedrijven die handelingen verrichten in relatie tot
de bodem, de zogenoemde bodemintermediairs,
worden eveneens eisen gesteld. Conform het Bbk
dienen deze bodemintermediairs geaccrediteerd
en gecertificeerd172 te zijn voordat deze
werkzaamheden, die effect hebben op de bodem,
mogen worden uitgevoerd. Dit is de zogenoemde
Kwalibo173 regelgeving (Kwaliteitsborging bij
bodemintermediairs, hoofdstuk 2 van het
Bbk) en betreft een publiek-private vorm van
kwaliteitsborging van producten en werkzaamheden
in de (water-)bodemsector via een stelsel van
certificering en accreditatie en de afgifte van
erkenningen. Het stelsel heeft betrekking op
een groot aantal werkzaamheden, waaronder
bodemsanering, het reinigen en toepassen van
grond en baggerspecie, het produceren en toepassen
van bouwstoffen, het opstellen milieuhygiënische
verklaringen voor grond en bouwstoffen,
mechanisch boren, inclusief het aanleggen
van energiesystemen en het aanbrengen van
bodembeschermende voorzieningen.

5.4 Relevante wet- en regelgeving
De belangrijkste wet en regelgeving in Nederland die
regels stelt aan de bescherming van het milieu en het
verantwoord (her)gebruik van de bodem zijn de Wet
milieubeheer (Wm) en de Wet Bodembescherming
(Wbb). Het doel van deze wetten is het beschermen
van de leefomgeving en daarmee onze gezondheid.
Onderdeel van deze wetten zijn het Besluit
bodemkwaliteit (Bbk) en bijbehorende Regeling
bodemkwaliteit (Rbk). Deze wetten zullen uiteindelijk
overgaan in de Omgevingswet (Ow) en het daarbij
behorende Besluit Activiteiten Leefomgeving (Bal).
Op 18 december 2018 heeft de Tweede Kamer het
wetsvoorstel Aanvullingswet bodem Omgevingswet
aangenomen. Met het voorstel worden de regels
over het beschermen en benutten van de bodem
opgenomen in de Omgevingswet.
De op dit moment nog van kracht zijnde
hoofdstukken 3 en 4 van het Bbk en de Rbk170 stellen
regels aan de voorwaarden waaraan moet worden
voldaan bij toepassing van bouwstoffen en grond.
De kwaliteit van bouwstoffen en grond worden

5.5 Betrokken instanties
Binnen de grondstromen- en bouwstoffenketen
zijn veel instanties betrokken als het gaat om de
uitvoering van toezicht en handhaving. In figuur
5.2 zijn de interacties tussen de verschillende

169 Een beoordelingsrichtlijn) is een document dat alle informatie bevat voor de beoordeling van een (certificatie)systeem voor een bepaald

Figuur 5.2 Verhouding betrokken partijen Kwalibo ten behoeve van toezicht en handhaving (Winkelhuijzen et al., 2020).

toezicht- en handhavingspartijen in beeld gebracht.
Onderscheid kan worden gemaakt tussen privaat en
publiek toezicht.

vervult Rijkswaterstaat namens de Minister van
Infrastructuur en Waterstaat (IenW) verschillende
taken binnen het VTH-stelsel174 bodem.
Waterschappen vervullen een gelijke rol als die van
Rijkswaterstaat, hun focus ligt echter op de regionale
wateren.
Tot slot richt het toezicht van ILT zich op de
certificaat houdende bedrijven en de CI’s zoals
beschreven in hoofdstuk 2 van het Bbk (kwalibo)
(Winkelhuijzen et al., 2020).

5.5.1 Publiek toezicht
Publiek toezicht toetst of een bedrijf daadwerkelijk
de regels naleeft. Dit is verspreid over het (lokaal)
bevoegd gezag en de ILT. Onder het (lokaal) bevoegd
gezag vallen gemeenten, provincies, Rijkswaterstaat
en waterschappen. De gemeenten en provincies
houden toezicht op de daadwerkelijke handelingen
in de keten (zoals een sanering, toepassing
van grond, baggerspecie of bouwstoffen) zoals
beschreven in hoofdstukken 3 en 4 van het Bbk.
Ook geven ze vergunningen af voor activiteiten en
bedrijven die met bodem of grondstromen werken.
Die zijn op grond daarvan verantwoordelijk voor
de handhaving van vergunningsvoorwaarden.
Door veel van de bevoegde gezagen zijn deze
taken belegd bij de Omgevingsdiensten. Daarnaast

5.5.2 Privaat toezicht
Privaat toezicht is gericht op kwaliteitsborging, zoals
het uitvoeren van audits bij certificaat houdende
bedrijven. Deze controle wordt uitgevoerd door de
Raad voor Accreditatie (RvA) en de Certificerende
Instelling (CI). De RvA houdt toezicht op de CI en
de CI houdt toezicht op de certificaat houdende
bedrijven.

product/realisatieproces/persoon/dienst (https://www.komo.nl/begrippenlijst/beoordelingsrichtlijn/, geraadpleegd 4 mei 2021).
170 met ingang van de Ow worden de bepalingen uit deze hoofdstukken onderdeel van het Bal
171 Geraadpleegd 4 mei 2021, van https://www.bodemplus.nl/onderwerpen/wet-regelgeving/bbk/vragen/kwalibo/
172 Geraadpleegd 4 mei 2021, van https://www.bodemplus.nl/aanvragen/erkenningen/
173 Geraadpleegd 4 mei 2021, van https://www.sikb.nl/bodembeheer/kennisdelen-en-innovatie/dossiers/kwalibo

174 VTH is Vergunningverlening, Toezicht en Handhaving.

5. w

Dreigingsbeeld milieucriminaliteit 2021

110

111

5.5.3 Knelpunten

van vertrouwen is echter alleen mogelijk indien bij
alle partijen de ernst en urgentie van de knelpunten
worden onderkend en de noodzaak wordt ingezien
om een gezamenlijk verbetertraject in te gaan
(Winkelhuijzen et al., 2020).
Ook wordt binnen het VTH-stelsel gewerkt
aan professionalisering. Zo zijn per 1 juli 2019
de vernieuwde kwaliteitscriteria 2.2 in werking
getreden. Deze maken de uitvoering van de
VTH-taken inzichtelijker en proberen ze meer
voorspelbaar te maken. Verder wordt ook
nagestreefd om een meer gelijkmatige aanpak over
het land te bereiken (Rijkswaterstaat, z.d.b). Vooral
omdat de toezichtstaken versnipperd zijn en vaak los
van elkaar opereren. De samenwerking moet juist
gezocht worden. In de kwaliteitscriteria 2.2 is onder
andere aandacht voor ketentoezicht. Hiermee wordt
het belang van samenwerking met ketenpartners
benadrukt. Verschillende omgevingsdiensten
zetten zich daar voor in en zijn op deze wijze het
toezicht aan het uitbreiden en intensiveren. Ook
de organisatie ervan veranderd soms en hierdoor
vindt een verdiepingsslag van het reguliere toezicht
plaats. Er wordt verder gekeken dan de individuele
inrichtingen en de ketenbenadering krijgt een steeds
belangrijkere rol. Daarbij staat data- en informatie
gestuurd werken steeds meer centraal. Met dataen informatieanalyse wordt aan de voorkant in
beeld gebracht in welke schakels van de keten
risicobedrijven actief zijn. Deze ontwikkeling sluit aan
bij de aanbevelingen uit Kuijken (2020), het rapport
van Swartjes et al. (2020) en de Adviescommissie
VTH (Van Aartsen, 2021): een betere samenwerking
tussen (keten)partners is hard nodig.

Kuijken (2020) doet in een recent rapport de
aanbeveling dat er een handhavingskader nodig is
dat de verantwoordelijkheden en bevoegdheden
verduidelijkt, en daarmee ook de grenzen voor
beoordelen en handhaven. Toezicht en handhaving
binnen het Bbk stelsel (incl. Kwalibo) vergen ook
een kwaliteitsverbetering, zowel binnen het private
stelsel zelf als in de publieke borging van en controle
op het stelsel.
De versnippering van toezicht komt ook duidelijk
naar voren bij toezicht en handhaving op Kwalibo.
Het Kwalibo stelsel is complex, waardoor toezicht
en handhaving op veel verschillende punten
moet plaatsvinden. Uit de beleidsevaluatie
kwaliteitsborging bodem van Winkelhuijzen et al.
(2020) blijkt juist dat toezicht en handhaving vaak
maar op één onderdeel in de keten plaatsvindt.
Ook samenwerking en uitwisseling van informatie
tussen toezichthoudende instanties vindt niet of in
beperkte mate plaats. Hierdoor is het mogelijk dat
een afgekeurde partij grond op een andere locatie
gewoon weer kan worden aangeboden. Door de
versnippering van toezicht pakt elke instantie de
bedrijven op zijn eigen manier aan. Hierdoor worden
overtredingen steeds weer als incident beoordeeld.
Goed toezicht wordt ook bemoeilijkt door een
beperkte capaciteit en onvoldoende expertise. In
2015 werd door Ter Dorsthorst et al. al beschreven
dat de omgevingsdiensten niet altijd genoeg
gespecialiseerde toezichthouders hebben. Tot slot
is er een spanningsveld te zien tussen privaat- en
publiek toezicht. Private controles op de CI’s kunnen
niet als vervanging dienen voor publiek toezicht. Ook
is de kwaliteit van toezicht en handhaving per regio
verschillend (Winkelhuijzen et al., 2020).
Al met al kan gesteld worden dat het toezicht op de
grondstromen en bouwstoffen keten op dit moment
versnipperd is. Deze beperkingen binnen toezicht
kunnen gelegenheden bieden voor regelovertredend
gedrag in de keten.

5.6 Nieuwe ontwikkelingen
Ten opzichte van het vorige dreigingsbeeld
milieucriminaliteit (2017) is geen sprake van grote
nieuwe ontwikkelingen. Er is blijvend sprake van een
complex publiek-privaat systeem waardoor sprake
is van versnippering van onder andere het toezicht.
Hierdoor is de pakkans voor bedrijven die de regels
overtreden laag. Ook bij de activiteiten waar toezicht
op wordt gehouden laat de naleving van de regels in
deze sector te wensen over.
Naar aanleiding van de beleidsevaluatie Kwalibo,
rapportages van de commissies Kuijken en Van
Aartsen is door de Staatssecretaris van Infrastructuur
en Waterstaat een taskforce herinrichting

5.5.4 Oplossingen
Gebleken is dat bij een aanzienlijk aantal actoren
(zowel aan publieke als private zijde) het vertrouwen
in de uitvoering van het Kwalibo-stelsel in de loop
der jaren sterk is afgenomen. De geïnventariseerde
knelpunten dienen daarom daadkrachtig en op korte
termijn te worden opgepakt om ervoor te zorgen dat
het stelsel weer voldoende draagvlak en vertrouwen
terugwint en toekomstbestendig wordt. Herstel

bodemstelsel opgericht.175 Deze taskforce zal eind
2021 met een plan van aanpak komen voor het
doorvoeren van de benodigde verbeteringen in het
Kwalibo-stelsel. Gezien de toezeggingen van de
regering aan de Tweede Kamer zullen de resultaten
van deze taskforce naar alle waarschijnlijkheid leiden
tot aanpassingen in het stelsel dat invloed heeft op
grond- en bouwstoffenstromen.

met een negatieve waarde naar een waardevolle
grondstof of product, het niet investeren in
verplichte bodembeschermende voorzieningen, of
het nalaten van het uitvoeren van een reinigings- of
wasstap van verontreinigde stromen (Poelarends et
al., 2017). De opbrengsten die daarmee gepaard gaan
maken het erg aantrekkelijk om de regels niet na te
leven.
In eerdere bodemanalyses en -onderzoeken
(Te Dorsthorst et al., 2015; Van Hal, Lievaart &
Poelarends, 2017) met betrekking tot de bodem zijn
meerdere risico verhogende factoren naar voren
gekomen:
• Kleine pakkans;
• Groot financieel gewin;
• Veel handelingen in de bodem door een veelheid
aan grote en kleine bedrijven;
• Veelheid aan regelgeving binnen het
bodemdomein (Kwalibo, Wbb, Bus, Rus, etc.);
• Invloed sector op regelgeving;
• Dubbele pet certificerende instellingen;
• Gering zelfreinigend vermogen sector;
• Versnipperd toezicht;
• Versnipperde informatiepositie.

De belangrijkste ontwikkeling betreft de steeds
groter wordende circulaire economie (zie ook
hoofdstuk 2) en daarmee het hergebruik van eerder
toegepaste (mogelijk verontreinigde) materialen.
Ook het gebruik van nieuwe stoffen (zoals PFAS) in
producten is een blijvende ontwikkeling. Daarnaast
veroorzaakt ook de energietransitie een nieuwe
ontwikkeling voor de bodem, aangezien veelvuldig
gebruik wordt gemaakt van de diepe bodemlagen
(en daarmee het doorboren van deze lagen) voor de
opslag en winning van warmte en koude.

5.7 Gelegenheden en
verschijningsvormen

5.7.1 Concrete gelegenheden
Binnen de ketens grondstromen en bouwstoffen
doen zich verschillende gelegenheden voor
criminaliteit voor. Ook bij de bodembeschermende
voorzieningen die binnen deze ketens dienen
te worden gerealiseerd zijn gelegenheden voor
criminaliteit te herkennen. Deze worden hier onder
uiteengezet op basis van literatuur en de resultaten
uit de expertsessies.
De grootste uitdaging binnen deze ketens is het
toezien op de naleving van wet- en regelgeving
en de opsporing van milieucriminaliteit. Dit is
arbeidsintensief en criminaliteit is moeilijk boven
water te halen. Eenmaal gepleegd is er vaak geen
direct slachtoffer die klaagt of aangifte doet. De
belangrijkste reden is dat bij grond of een bouwstof
vaak visueel niet te bepalen valt wat de kwaliteit
van de betreffende partij is. Een partij schone grond
of bouwstof ziet er in veel gevallen hetzelfde uit als
een verontreinigende partij. Het financiële voordeel
dat bedrijven behalen bij bewuste regelovertreding
is soms groot. Denk aan het omkatten van een stof

Aansluitend op de bestaande literatuur, is uit de
expertsessies een aantal concrete gelegenheden
voor regel overtredend gedrag in kaart gebracht.
Deze zullen achtereenvolgens worden beschreven en
toegelicht.
Toepassen afhankelijk van aanbod bouwstof, in
plaats van vraaggestuurd
Als gevolg van het streven naar een circulaire
economie, wordt bij de productie van bouwstoffen
steeds vaker gebruik gemaakt van grondstoffen
die vrijkomen uit een eerdere toepassing. Of van
afvalstoffen die vrijkomen als reststof uit een
productieproces. Voorbeelden hiervan zijn AECbodemassen, staalslakken en granuliet.176 Ditzelfde
geldt ook voor bepaalde grondstromen die
vrijkomen en waarvoor een nieuwe toepassing nodig
is. Denk aan thermisch gereinigde grond (restproduct
grondreiniging) of grond met kwaliteitsklasse

175 Geraadpleegd 4 mei 2021, van https://www.bodemplus.nl/actueel/nieuwsberichten/2020/beleidsevaluatie-kwalibo-procesevaluatie-

granuliet/
176 Restproduct granietbewerking.

5. w

112

Dreigingsbeeld milieucriminaliteit 2021

113

industrie afkomstig van een fabriekslocatie
of saneringslocatie waar woningen worden
gerealiseerd.
Deze reststoffen en grondstromen worden
vervolgens gebruikt voor de productie van nieuwe
bouwstoffen of worden als toepasbare grond op
de markt gezet. Hierbij is de hoeveelheid van deze
grond en bouwstoffen afhankelijk van het aanbod
uit de productieprocessen en niet afhankelijk
van de vraag naar deze betreffende bouwstof.
Hierdoor bestaat de kans dat er meer van deze
grond of bouwstoffen beschikbaar zijn, dan dat er
toepassingen zijn waar deze grond of bouwstoffen
kunnen worden toegepast. Gebleken is ook dat het
aantal grootschalige infrastructurele projecten, waar
een groot aantal van dit soort stromen naar toe gaat,
afneemt. Het risico is dat deze grond of bouwstoffen
zich gaan ophopen door de stagnatie van afval in een
slechte afzetmarkt (Poelarends et al., 2017).

object/terrein of de toepassing van een bouwstof
waarbij men geld toe krijgt (maar met risico op
vervuiling), terwijl een andere bouwstof op die
locatie beter passend zou zijn. In plaats van een
functionele toepassing is dan sprake van het
ontdoen (verkapt storten) van afvalstoffen, met
bijbehorend verdienmodel. Conform de regels van
het Bbk mogen bouwstoffen alleen functioneel en
nuttig worden toegepast in werken, zoals gebouwen,
(spoor)wegen, bruggen, geluidswallen en dijken.
Bovendien mag niet een grotere (of kleinere)
hoeveelheid bouwstoffen worden toegepast dan
voor de functie noodzakelijk is. Anders is sprake
van het ontdoen van afvalstoffen. Bij de toepassing
van AEC-bodemas is bijvoorbeeld al gebleken dat er
creatief wordt omgegaan met laagdiktes (Poelarends
et al., 2017).
(Reinigbare) afvalstoffen verwerken in
betonproduct, waardoor het product gevaarlijke
stoffen bevat
Veel verontreinigde grond of bouwstoffen kunnen
worden gereinigd, waarbij de milieubedreigende
stoffen, zoals verontreiniging boven
interventiewaarden177 of Zeer Zorgwekkende Stoffen
(ZZS, zie ook hoofdstuk 9)178 uit de betreffende partij
worden gehaald (door middel van verbranding,
zeven of wassen). In veel gevallen is het goedkoper
om de verontreinigde grond of afvalstof legaal,
maar ook illegaal te verwerken in een betonproduct
middels immobiliseren (Poelarends et al., 2017).
Hierbij wordt de milieugevaarlijke stof niet uit
het materiaal gehaald, maar worden de risico’s
van blootstelling aan de betreffende stof tijdelijk
weggehaald of geïsoleerd. Bewerkte bodemassen
kunnen bijvoorbeeld door beton- en asfaltcentrales
als een ‘minerale reststof’ worden toegepast in hun
producten.
Dit immobiliseren is onder bepaalde voorwaarden
toegestaan conform het Bbk, maar er zitten wel
beperkingen aan. Niet alle milieugevaarlijke stoffen
mogen worden geïmmobiliseerd. Risico’s van
immobiliseren van milieugevaarlijke stoffen zijn
vaak lange termijn risico’s. Wanneer de betreffende
bouwstof bij sloop vrijkomt, bijvoorbeeld
als puingranulaat bij breken of wanneer het

Niet functioneel toepassen van grond en
bouwstoffen
Wanneer er meer aanbod van grond of bouwstoffen
is dan dat er toepassingslocaties zijn, ontstaat
het risico dat bedrijven te maken krijgen met een
ophoping van grond of bouwstoffen. Dit heeft als
gevolg dat er opslagruimte te kort komt en hoge
kosten ontstaan voor opslag van dit materiaal.
Zoals in de hiervoor beschreven paragraaf betreffen
dit vaak partijen grond of bouwstoffen uit een
productieproces, waarbij soms al sprake is van een
restproduct met negatieve waarde. Deze negatieve
waarde kan komen door vervuiling, maar kan ook
optreden vanwege een tekort op of ontbreken
van geschikte toepassingsmogelijkheden. Op het
moment van opslag krijgt de betreffende grond of
bouwstof een (nog grotere) negatieve waarde.
Afnemers van deze grond of bouwstof krijgen geld
toe voor de be- en verwerking van de stroom. In
plaats van te moeten betalen bij het afnemen van
deze grond of bouwstof. Hierdoor lijkt het lucratief
om dergelijke grond of bouwstof in te nemen en
vervolgens toe te passen op een locatie, terwijl deze
toepassing in werkelijkheid niet noodzakelijk is.
Voorbeelden hiervan zijn zicht- of recreatieheuvels of
geluidswallen zonder achterliggend geluidsgevoelig

Wegmengen van sterk verontreinigde grond naar
grond met klasse Industrie of schoner
Illegale handelingen met verontreinigde grond
zijn lucratief. Geld kan worden verdiend door het
(naar een betere kwaliteit) omkatten van de grond,
waardoor een gunstigere bestemming kan worden
bereikt. Het omkatten is lastig te beoordelen omdat
dit zowel fysiek als administratief kan plaatsvinden.
Het fysiek omkatten is onomkeerbaar. Door
bijvoorbeeld het mengen van twee partijen, wordt
de verontreiniging in de grond uitgemiddeld. Bij
het administratief omkatten is het doel met name
het verhullen van de oorspronkelijke identiteit
(Poelarends et al., 2017). Met de steeds groter
wordende circulaire economie (vrijkomen van
verontreinigd afval waar een nieuwe secundaire
bouwstof van wordt gemaakt) is het niet ondenkbaar
dat ook bij bouwstoffen sprake is of gaat zijn van het
wegmengen van verontreinigingen.

immobilisaat verweert, bestaat het risico dat de
milieugevaarlijke stoffen alsnog in het milieu terecht
komen. Ook bestaat het risico dat bij immobiliseren
meer verontreiniging wordt mee gemengd dan is
toegestaan.
Niet vermelden van opkomende (niet
genormeerde) stoffen en ZZS bij vrijkomen,
productie, bewerking en toepassen van grond en
bouwstoffen
In het Bbk zijn veel voorkomende verontreinigende
stoffen in grond en bouwstoffen genormeerd. Echter
zijn er ook nog veel chemische stoffen waarvoor
geen normen zijn vastgesteld. In veel gevallen
betreft het hier niet genormeerde stoffen die al wel
op de Europese markt worden toegelaten of ZZS
waar nog onvoldoende onderzoek naar is gedaan
en waarvan de lange termijn effecten voor mens en
leefomgeving onvoldoende bekend zijn. In artikel 1.1
lid 2 van de Wm is daarvoor een algemeen zorgplicht
artikel opgenomen. Deze zorgplicht houdt in dat:

Het niet uitvoeren van een be- of verwerkingsstap
Naast het verdienen van geld kan ook geld worden
bespaard door het niet ten uitvoer te brengen van de
uiteindelijke beoogde bewerking of verwerking van
grond of bouwstoffen. Een voorbeeld is het gratis
‘toepassen’ van grond, welke eigenlijk gestort moet
worden, om het land op te hogen bij boeren. Of
door het illegaal vermengen van deze risicostromen
met een veel grotere partij schonere grond. Stort en
reinigingskosten worden hierdoor bespaard, maar
verontreinigingen komen in het milieu.
Een risico hierbij zijn de bedrijven die stoffen
accepteren alvorens zij over de juiste vergunning
en methoden en technieken beschikken om de
afgenomen stoffen te kunnen be- en verwerken. Dit
is gezien bij bedrijven die financieel ‘onder water’
staan, maar die wel grote hoeveelheden ruwe of
deels bewerkte bouwstoffen accepteren die nog
een bewerkingsstap moeten ondergaan om het
materiaal vrij toepasbaar te krijgen. Zij moeten eerst
investeren in deze technieken, maar vanwege hun
financiële positie is dit niet mogelijk. De kans op
het niet reinigen van de stoffen of faillissement zijn
daarbij aanwezig, met als gevolg dat de samenleving
opdraait voor de (verwijderings)kosten (Poelarends
et al., 2017).
Omdat de be- en verwerkende bedrijven veel
schakels in het proces zelf en op eigen terrein
uitvoeren, worden toezicht, handhaving en
opsporing bemoeilijkt.

“Een ieder die weet of redelijkerwijs kan vermoeden dat door
zijn handelen of nalaten nadelige gevolgen voor het milieu
kunnen worden veroorzaakt, verplicht is dergelijk handelen
achterwege te laten voor zover zulks in redelijkheid kan
worden gevergd, dan wel alle maatregelen te nemen die
redelijkerwijs van hem kunnen worden gevergd teneinde
die gevolgen te voorkomen of, voor zover die gevolgen
niet kunnen worden voorkomen, deze zoveel mogelijk te
beperken of ongedaan te maken.”
Deze zorgplicht is in artikel 7 van het Bbk verder
uitgewerkt voor niet genormeerde stoffen in grond
en bouwstoffen. Deze uitwerking houdt in dat het
toepassen van de grond of bouwstof de kwaliteit
van de bodem niet slechter mag worden dan hij op
het moment van toepassen is. Hierdoor kunnen
grond en bouwstoffen met verhoogde gehalten
aan niet genormeerde stoffen vaak niet worden
toegepast. Het risico bestaat hierdoor dat bedrijven
er voor kiezen om niet te vermelden, of bewust te
verzwijgen, dat dergelijke stoffen in het materiaal
aanwezig zijn. Hierdoor is sprake van het ontdoen
van afvalstoffen en deze verspreiden in het milieu.
Dit bespaart een bedrijf op dat moment hoge kosten
voor reiniging, immobiliseren of storten van deze
betreffende afvalstof.

177 Bij overschrijding van de interventiewaarden geldt dat de functionele eigenschappen die de bodem heeft voor mens, plant of dier ernstig

zijn verminderd of dreigen te worden verminderd.
178 Dit zijn stoffen die gevaarlijk zijn voor mens en milieu omdat ze bijvoorbeeld kankerverwekkend zijn, de voortplanting belemmeren of zich

in de voedselketen ophopen.

5. w

114

Dreigingsbeeld milieucriminaliteit 2021

115

•

Niet terugneembaar of volgens
toepassingsvoorwaarden toepassen van
bouwstoffen
Conform de regels van het Bbk (artikel 33) dient
degene die een bouwstof toepast er zorg voor te
dragen dat de bouwstof:
4. Niet met de bodem wordt vermengd;
5. Kan worden verwijderd, en;
6. Wordt verwijderd in het geval dat het werk of
het deel van het werk waarvan de bouwstof deel
uitmaakt niet meer als functionele toepassing
kan worden beschouwd (tenzij het verwijderen
leidt tot een grotere aantasting van de bodem
of een oppervlaktewaterlichaam dan het niet
verwijderen).

•
•
•
•
•
•

Aanvoer van bodemassen bij regenachtig weer
(waterverzadiging);
Morsen en verwaaiing (tijdelijke isolatie);
Slechte afdekgrond (vochtproblemen);
Kwaliteitsborging bij het ontwerp;
Isolatievoorziening (enkelvoudige afdichting);
Ontbreken van adequate monitoring;
Snelheid van aanbrengen van de definitieve
afdichting.

Niet melden en registreren van toegepaste
bouwstoffen
Bij AEC-bodemas is gebleken dat er geen volledig
overzicht was waar wat is toegepast (Poelarends
et al., 2017). Dit geldt ook voor veel andere
bouwstoffen. Voor de meeste bouwstoffen is geen
sprake van een meldingsplicht voorafgaand aan
het toepassen, er zijn echter ook bouwstoffen waar
wel een meldingsplicht voor bestaat. Wanneer er
geen melding wordt gedaan hebben de gemeenten
meestal geen inzicht in het soort bouwstof dat
wordt toegepast. Wanneer deze bouwstof vrijkomt
bestaat het risico dat bewust of onbewust geen
rekening wordt gehouden met eventueel aanwezige
verontreinigende stoffen die in de betreffende
bouwstof aanwezig zijn.

Dit betekent dat bij het toepassen al maatregelen
moeten worden genomen zodat de bouwstof niet
met de bodem kan worden vermengd. Dit levert
extra kosten op bij de toepassing van bouwstoffen.
Het komt met regelmaat voor dat bouwstoffen
niet op deze wijze zijn toegepast. Bij toepassing
van bouwstoffen wordt conform het Bbk voor de
milieuhygiënische kwaliteit vooral gekeken naar het
uitlooggedrag van veel chemische parameters (dit in
tegenstelling tot de toepassing van grond waar naar
de samenstelling wordt gekeken). Dat betekent dat
deze stoffen wel in de bouwstof aanwezig mogen
zijn, zolang ze maar niet uitlogen. Echter, wanneer de
bouwstof wordt vermengd met de bodem, worden
deze stoffen onderdeel van de bodem en blijven dus
achter in het milieu.
Verder dient volgens deze wettelijke bepaling de
bouwstof te worden verwijderd als het werk zijn
functie verliest. Zeker in het geval van bouwstoffen
met verhoogde gehalten verontreinigende stoffen,179
zal het verwijderen van deze bouwstoffen met grote
kosten gemoeid zijn. Hierdoor bestaat het risico
dat deze bouwstoffen niet worden verwijderd en
uiteindelijk onderdeel zullen worden van de bodem.
De in de bouwstoffen aanwezige verontreinigende
stoffen zullen zich op termijn ook in de bodem
verspreiden.
Ook bij de toepassing van IBC-bouwstoffen of andere
bouwstoffen met toepassingsvoorwaarden (zoals
staalslakken) kan ook het één en ander fout gaan.
Voorbeelden hiervan zijn (Poelarends et al., 2017):

Vervalsen of meerdere keren gebruiken van een
milieuhygiënische verklaring
Visueel zijn partijen grond of bouwstoffen in veel
gevallen niet te onderscheiden. Hierdoor bestaat
het risico dat bij een vervuilde partij grond of
bouwstoffen een milieuhygiënische verklaring
van een andere (schone) partij wordt gebruikt.
Ook bestaat het risico van het gebruik van een
vervalste milieuhygiënische verklaring (Poelarends
et al., 2017). Door het ontbreken van een sluitende
grondstoffen of bouwstoffen registratie zijn
dergelijke overtredingen soms alleen te achterhalen
door het uitvoeren van verregaand administratief
onderzoek of het doen van aanvullend onderzoek op
specifieke parameters in de betreffende partij grond
of bouwstoffen.
Buitenlandse stromen
Uit onderzoek van Poelarends et al. (2017) dat
zich richtte op de AEC-bodemasketen bleken
ook risico’s te bestaan bij buitenlandse stromen.

Deze bestonden uit: het invoeren met onjuiste
beschrijving van het materiaal (de gebruikte codes
verwezen naar metaal in plaats van AEC-bodemas),
het moeilijk te achterhalen hoeveel materiaal er
daadwerkelijk werd getransporteerd en complexe
regelgeving omtrent de invoer waardoor onduidelijk
is welke kwaliteit de geïmporteerde bodemas had.
Ook is in 2012 een Green Deal met de overheid
gesloten waarbij is afgesproken dat AEC-bodemas
niet meer mag worden toegepast als IBC-bouwstof.
Daardoor bestaat het risico dat in de toekomst
steeds meer bodemas in plaats van een kostbare
reinigingsstap, zal worden geïmmobiliseerd.
Daardoor blijft het mogelijke risico in de
immobilisatenstroom bestaan, in plaats van het
verder verwerken van de bodemas tot schoner
materiaal.
Daarnaast is geconstateerd dat stromen die in het
buitenland gestort moeten worden, naar Nederland
worden getransporteerd omdat de export naar
en de verwerking in Nederland goedkoper is. De
kwaliteit van deze stromen zijn sterk afhankelijk van
de producent. Omdat productie in het buitenland
plaatsvindt, wordt het risico op mogelijk sterker
verontreinigde assen verhoogd. Immers er is niet
direct toezicht op de kwaliteit van het gebruikte
(huishoudelijke) afval. Projecten waar buitenlandse
assen worden toegepast, verhogen dan ook het
risico op eventuele negatieve effecten.
Ook uit informatie van de ILT180 blijkt dat de
Nederlandse overheid moeilijk kan bepalen of grond
uit het buitenland aan de Nederlandse wet- en
regelgeving voldoet. Hierdoor kan de grond van
onvoldoende kwaliteit zijn. Grond uit België lijkt
voor een belangrijk deel uit industriegebieden of
uit de grond- en waterbouw te komen. Zo is er al
maatschappelijke onrust ontstaan door het opvullen
van zandwinplassen met grond uit het buitenland.
Bijvoorbeeld als mensen die wonen in de omgeving
van een diepe plas plastic, hout en andersoortig afval
zien opdrijven.

worden gehouden. Of dat de nog aanwezige
bodemverontreiniging moet worden gemonitord
door bijvoorbeeld bemonstering van het grondwater.
Ook bij het toepassen van IBC-bouwstoffen is sprake
van een verplichting voor nazorg en monitoring.
De nazorg bij dergelijke verontreinigingen en
bouwstoffen bleek in 2017 vaak gebrekkig geregeld
(Poelarends et al., 2017). Ook was regelmatig sprake
van het niet uitvoeren van monitoring, na juiste
toepassing van bijvoorbeeld AEC-bodemassen. Het
bleek toen dat het veel moeite kostte om de juiste en
bruikbare informatie te achterhalen.
Bodembeschermende voorzieningen
Ter bescherming van de bodem moet in veel
gevallen een bodembeschermende voorziening
worden aangebracht. Bijvoorbeeld een depot waar
(mogelijk verontreinigd) materiaal in opslag ligt.
Deze voorziening moet zowel aanwezig zijn bij de
ontdoeners, bij tijdelijke op- en overslaglocaties
en bij de toepassing. Dit geldt ook voor bedrijven
die stoffen als secundaire grondstof toepassen,
zoals de beton- en cementindustrie en mogelijk
asfaltcentrales. Ook bij bijvoorbeeld tankstations
en garagebedrijven zijn bodembeschermende
voorzieningen aanwezig om lekkages van benzine
en olie op te vangen. Deze bodembeschermende
voorzieningen moeten geregeld gecontroleerd
worden op gebreken (scheurvorming, morsverlies
en hemelwaterafvoer) en het grondwater moet
gemonitord worden.
Het aanbrengen en in stand houden van deze
bodembeschermende voorzieningen brengen
aanzienlijke kosten met zich mee. Wanneer
dergelijke voorzieningen achterwege worden
gelaten, of wanneer sprake is van een defecte
bodembeschermende voorziening, bestaat een
risico dat verontreinigende stoffen die uitlogen
uit de opgeslagen bouwstof in de bodem terecht
komen. Ze hadden in plaats daarvan moeten worden
opgevangen in het afvalwater en mogen pas na
reiniging worden geloosd in het oppervlaktewater.
Op basis van de geraadpleegde literatuur is
onduidelijk hoe vaak zich dergelijke problemen
voordoen.
Een andere activiteit waarbij sprake is van
maatregelen om de bodem te beschermen is bij
het aanleggen van bodemenergiesystemen. Bij het

Nazorg en monitoring
Na afloop van een uitgevoerde bodemsanering is in
enkele gevallen sprake van een restverontreiniging.
Hier geldt vanuit de Wbb een nazorgverplichting
voor. Dit betekent dat een isolatievoorziening
(zoals een bestrating of betonvloer) in stand moet

179 Zoals immobilisaat of stoffen met toepassingsvoorwaarden zoals IBC-bouwstoffen of staalslakken.

180 Geraadpleegd 4 mei 2021, van https://www.ilent.nl/onderwerpen/bodemtoezicht/geimporteerde-grond

5. w

Dreigingsbeeld milieucriminaliteit 2021

116

117

aanleggen van gesloten bodemenergiesystemen
worden de slecht doorlatende lagen in de bodem
doorboord. De scheidende werking van deze
lagen moet na de doorboring weer worden
hersteld om risico’s voor de grondwaterkwaliteit
te voorkomen. Omdat het bij aanleg van gesloten
bodemenergiesystemen om diepe (>100m)
boorgaten met een relatief kleine diameter (<20
cm) gaat, is het aanvullen hiervan foutgevoelig.
Bovendien kan achteraf niet gemeten worden of
het boorgat goed is aangevuld. Uit toezicht door de
ILT in 2018 en 2019 is gebleken dat bij het aanvullen
regelmatig wordt afgeweken van de voorschriften
(Kooiman et al., 2021). Hierdoor ontstaan op langere
termijn risico’s voor de kwaliteit van het diepe
grondwater dat onder andere wordt gebruikt voor de
productie van drinkwater (ILT, 2021).

van ontploffingsgevaar.184 Ook is sprake van een
gevaar voor de (natuurlijke) omgeving gelet op onder
meer de hoge concentratie kwik die vrijkomt bij de
productie van crystal meth.
Beide cases zijn een duidelijk voorbeeld van hoe
schadelijk en ondermijnend drugscriminaliteit is voor
onze samenleving.

Lozingen als gevolg van drugscriminaliteit
In de productie van harddrugs schuilt gevaar voor
schade aan het milieu, veroorzaakt door illegale
dumping van vrijkomende chemische afvalstoffen.
Recentelijke voorbeelden van de overweldigende
schade naar aanleiding van drugsafvaldumpingen
en verontreinigingen geconstateerd bij drugs
productielabs zijn de dumping in een put op
de Brabantse Wal181 en het productielab in het
Achterhoekse Achter-Drempt.182 In de Brabantse
Wal zijn tot op zes meter diepte chemische stoffen
gedumpt in de grond, zoals onder meer kwik, fenol,
benzeen en tolueen. Allen kenmerkende stoffen
gebruikt bij de productie van synthetische drugs.
De opruim- en saneringskosten die moeten worden
gemaakt, worden op het moment van schrijven in
kaart gebracht.183
In Achter-Drempt werd in mei 2020 een groot crystal
meth-lab opgerold, dat in een oude varkensschuur
was ingericht. Op het perceel is een verhoogde
aanwezigheid van zuren gemeten. Door het lab is
bodemverontreiniging ontstaan en er was sprake

Bij het onbeschermd werken met grond of
bouwstoffen die vervuild zijn met verontreinigende
stoffen kan gezondheidsschade ontstaan voor
degene die werkzaamheden uitvoert met dit
materiaal. In het Dreigingsbeeld milieucriminaliteit
2017 zijn mogelijke effecten van enkele stoffen die
in vervuilde grond kunnen voorkomen beschreven.
Aanvullend op deze eerder genoemde stoffen moet
rekening worden gehouden met de effecten van
opkomende (vaak) ZZS (zie ook hoofdstuk 9). Deze
kunnen ernstige gevolgen hebben als ze in het
lichaam belanden. Een recent voorbeeld van een
bouwstof met risico’s voor de gezondheid zijn de
hoge concentraties kankerverwekkend kwartsstof
die vrij kunnen komen tijdens werkzaamheden met
spoorballast (de stenen die tussen het spoor liggen)
en zo klein is dat het diep in de longen terecht kan
komen.185 Uiteraard blijft het de vraag in welke mate
verontreinigingen het gevolg zijn van criminele
handelingen, dit zal per casus verschillen.

5.8 Gevolgen
De te verwachten gevolgen van de in dit hoofdstuk
beschreven potentiele criminele handelingen wijken
niet af van de gevolgen zoals beschreven in het
Dreigingsbeeld milieucriminaliteit van 2017.

5.8.1	Aantasting van fysieke of psychische
gezondheid

5.8.2	Aantasting of bedreiging van milieu of
leefomgeving

Barneveld188 en over granuliet wat werd ‘gedumpt’ in
een natuurgebied in Gelderland.189 Dit deed veel stof
opwaaien.

Zoals ook in 2017 in het Dreigingsbeeld beschreven
is het beleid er op gericht om een samenhangend
beleid voor het gebruik van de ondergrond te
ontwikkelen. Er gebeurt daarbij steeds meer in de
bodem, bijvoorbeeld: het winnen van drinkwater
en aardgas uit de bodem, het graven van tunnels
en aanleggen van kabels en buisleidingen, en het
opslaan van warmte en koude in de ondergrond.
Provincies en gemeenten moeten daarom soms
kiezen hoe en waar de bodem gebruikt kan worden,
hoe het grondwater daarbij wordt beschermd en
hoe ze moeten omgaan met bodemvervuiling als
er op een nieuwe plek gegraven wordt.186 Door het
niet naleven van de regels neemt de kwaliteit van
de bodem en alle functies die daarvan afhankelijk
zijn af. In het geval van moedwillige en stelselmatige
overtreding, met het oog op het te behalen
economisch voordeel, zijn de gevolgen naar alle
waarschijnlijkheid groter. Zoals beschreven in dit
hoofdstuk gaat het hierbij in veel (niet alle, zoals
het voorbeeld van de staalslakken) gevallen niet om
acute risico’s, maar regelmatig over risico’s op de
langere termijn waarbij verontreinigende stoffen in
het milieu (grond, grondwater, oppervlaktewater)
terecht komen en zich verspreiden.

5.8.4 Financiële schade
In veel casussen gaat het over grote hoeveelheden
grond of bouwstoffen, waarbij sprake is van een
grote negatieve waarde (zoals stortkosten voor het
betreffende materiaal). Hierdoor bestaat de kans
dat de overtreder de kosten voor het ongedaan
maken van de overtreding niet meer kan dragen en
failliet zou gaan. Het verdiende geld is dan vaak al
weggesluisd. Gevolg hiervan is dat de kosten voor
het ongedaan maken van de negatieve gevolgen
voor de volksgezondheid of het milieu door de
samenleving moeten worden gedragen en dus door
middel van belastingen worden betaald. Het kan
hierbij oplopen tot kosten van miljoenen euro’s.
De Inspectiebrede Risico-analyse (IBRA) van
de ILT geeft een inschatting van de schade die
ontstaat doordat bodemregelgeving niet wordt
nageleefd (ILT, 2020). Zo bepaalt zij waar de
maatschappelijke risico’s het grootst zijn. Deze ILTbrede risicoanalyse geeft in euro’s de schade weer
van de maatschappelijke risico’s waarbij de ILT een
taak heeft. In de IBRA is de schade berekend aan de
hand van de zogenaamde “vermijdingskosten”. Dit
zijn de kosten die zijn vermeden door grondstromen
niet volgens de regels te verwerken. Uit de IBRA 2020
blijkt dat de jaarlijks circa 8 miljoen ton grond en
slib op onjuiste wijze wordt verwerkt. Uitgaande van
vermijdingskosten van ca. € 196 per ton bedraagt
de milieuschade door onjuiste verwerking van afval
naar schatting € 1,6 miljard per jaar (8 miljoen ton x
€ 196).

5.8.3	Gedrag dat leidt tot hinder, angst of
onbehagen bij anderen
Zaken met (vermoedelijke) milieucriminaliteit komen
vaak onder de aandacht doordat omwonenden
(steeds vaker verenigd middels een bewonersinitiatief)187 aandacht vragen voor activiteiten van
grondverzet of het toepassen van bouwstoffen
in hun omgeving. Zij hebben in veel gevallen dan
hinder, angst of een gevoel van onbehagen bij de
toepassing van het betreffende materiaal in hun
omgeving. Hierbij wordt mede dankzij aandacht op
sociale media sneller aandacht gegenereerd voor
activiteiten met grond of bouwstoffen. Denk aan het
programma Zembla (2018 en 2020) wat uitzendingen
maakte over vervuilde grond in een woonwijk in

5.8.5 Ondermijning
Het ontduiken van de regelgeving heeft gevolgen
voor de prijsvorming: wie zich aan de regels houdt
kan niet concurreren met de free riders en zal op
de markt het onderspit delven (deze free riders
besparen de kosten voor certificering). In die zin zal
er sprake zijn van aantasting van het normbesef.

181 Geraadpleegd 4 mei 2021, van https://www.omroepbrabant.nl/nieuws/3376758/drugsput-brabantse-wal-duurste-afvaldumping-ooit-en-

kan-in-miljoenen-lopen
182 https://www.gelderlander.nl/bronckhorst/boerderij-drempt-vol-gif-na-vondst-chrystal-meth-lab-mogelijk-miljoenen-opruimkosten-dit-

kan-gierend-uit-de-klauwen-lopen~adc664d0/, geraadpleegd 4 mei 2021.
183 Geraadpleegd 4 mei 2021, van https://www.omroepbrabant.nl/nieuws/3376758/drugsput-brabantse-wal-duurste-afvaldumping-ooit-en186 Geraadpleegd op 7-04-2021, van https://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/bodem-en-ondergrond/ruimtelijke-ordening-ondergrond

kan-in-miljoenen-lopen
184 Geraadpleegd 4 mei 2021, van https://www.gelderlander.nl/bronckhorst/zwijgende-drugskoks-crystal-methlab-drempt-gaan-jaren-de-

geraadpleegd op 7-04-2021

cel-in~abeae1ba/
185 Geraadpleegd 4 mei 2021, van https://www.bnnvara.nl/zembla/artikelen/spoorwerkers-jarenlang-blootgesteld-aan-kankerverwekkendkwartsstof

187 Geraadpleegd 4 mei 2021, van https://petities.nl/petitions/stop-de-milieuvervuiling-door-het-golfterrein-in-spijk?locale=nl.
188 Geraadpleegd 4 mei 2021, van https://www.bnnvara.nl/zembla/artikelen/vervuilde-grond-illegaal-onder-barneveldse-nieuwbouwwijken
189 Geraadpleegd 4 mei 2021, van https://www.bnnvara.nl/zembla/artikelen/de-afvaldump-door-rijkswaterstaat

5. w

Dreigingsbeeld milieucriminaliteit 2021

118

119

In dit geval voor de managers van bedrijven in de
bodemsector, omdat de druk ontstaat om net als
anderen de regels niet na te leven.
Daarnaast vervullen veel bedrijven een belangrijke
rol in de regio rondom de vestigingsplaats van het
bedrijf. Ze zorgen voor werkgelegenheid en zijn soms
ook sponsor van lokale verenigingen. Dit principe
is op zichzelf geen probleem. Er ontstaat echter wel
een probleem wanneer een bedrijf (eigenaar) via
die sponsoring of werkgelegenheidsaspect invloed
‘koopt’ in bijvoorbeeld een verenigingsbestuur en zo
aan tafel komt bij de lokale overheid. Dan ontstaan
er gelegenheden waar de onderwereld gebruik kan
gaan maken van de bovenwereld (Spapens, 2019).

5.9 Verwachtingen voor de
komende jaren
Zoals in hoofdstuk 2 is besproken, vindt er
momenteel een aantal grootschalige veranderingen
plaats in Nederland en in de wereld, waaronder het
streven naar een circulaire economie en de komst
van de Omgevingswet. Deze zullen in deze paragraaf
worden toegespitst op het bodemdomein.

5.9.1 Circulaire economie
Zoals in dit hoofdstuk duidelijk naar voren komt,
heeft de overgang naar een circulaire economie een
grote invloed op grondstromen en bouwstoffen. De
verwachting is dat het hergebruik van grond, maar
vooral bouwstoffen (of verwerken van afvalstoffen
in een bouwstof) steeds vaker voor zal komen.
Hierdoor zullen minder schone bouwstoffen uit het
milieu hoeven worden gewonnen, maar bestaat wel
het risico dat verontreinigende en gevaarlijke stoffen
in het milieu terecht zullen komen.
Aangezien het vaak afvalstoffen betreffen waarbij
de kosten voor reiniging of storten erg hoog zijn,
bestaat het risico dat deze afvalstoffen op een veel
goedkopere manier worden verwerkt en niet nuttig
en functioneel worden toegepast in het milieu
of verwerkt in bouwstoffen. In dat geval slaat de
weegschaal snel de verkeerde kant uit, namelijk dat
er meer gehecht wordt aan het economisch belang
dan de zorg voor de leefomgeving.

Mede als gevolg van de circulaire economie
gaan (technologische) ontwikkelingen binnen
de sector vaak sneller dan waarop kan worden
geanticipeerd door o.a. de overheid. Dit betreft
daarom een aandachtspunt om in te spelen op deze
ontwikkelingen.

5.9.2 Omgevingswet
De komende periode (huidige verwachting 1
januari 2022, als de Eerste Kamer akkoord gaat)
zal de Omgevingswet naar alle waarschijnlijkheid
daadwerkelijk in werking treden. Zoals ook
beschreven door Neve et al. (2016) zullen door de
Omgevingswet allerlei activiteiten in de bodemketen
waarschijnlijk niet langer vergunnings- of
meldingsplichtig zijn, tenzij dit bijvoorbeeld wordt
voorgeschreven door Europese regelgeving. Het
toezicht op de grondstromen zal hierdoor onder druk
komen te staan.
Daarnaast zullen bevoegde gezagen en alle andere
betrokkenen moeten leren omgaan met de nieuwe
regels van de Omgevingswet, waardoor mogelijk in
eerste instantie onduidelijkheid zal bestaan over de
taken en verantwoordelijkheden.
Verder is er als gevolg van de beleidsevaluatie
Kwalibo, rapportages van de commissies
Kuijken en Van Aartsen vanuit het ministerie
van Infrastructuur en Waterstaat een taskforce
herinrichting bodemstelsel opgericht.190 Gezien
de toezeggingen van de regering aan de Tweede
Kamer zullen de resultaten van deze taskforce naar
alle waarschijnlijkheid leiden tot aanpassingen
in het stelsel dat invloed heeft op grond- en
bouwstoffenstromen. De verwachting is dat
deze aanpassingen zullen leiden tot een betere
informatiepositie (inzicht in tijd en plaats van
uitvoering van werkzaamheden door bedrijven)
voor zowel private als publieke toezichthouders.
Hierdoor zal toezicht efficiënter worden en daarmee
de pakkans voor bedrijven die illegale handelingen
uitvoeren met grond, bouwstoffen of in de bodem
naar verwachting groter worden.

5.10 Samenvatting, conclusie en
aanbevelingen

•

Ten opzichte van het hoofdstuk bodem in het
eerdere dreigingsbeeld milieucriminaliteit (2017)
is in dit hoofdstuk meer de nadruk gelegd op
de bouwstoffenketen en de gelegenheden voor
criminaliteit hierbinnen. Dit mede als gevolg van de
groeiende circulaire economie en de veranderingen
die dit teweeg brengt in het bodemdomein.
De concrete risico’s en gelegenheden binnen
de bodem- en bouwstoffenketen die in dit
Dreigingsbeeld naar voren zijn gekomen zijn (zoals
besproken in paragraaf 5.6):
• Bij veel productieprocessen is sprake van een
reststroom die kan worden hergebruikt. Het
risico hierbij bestaat dat er meer restproducten
zijn (aanbod) dan dat er nuttige toepassingen
beschikbaar zijn waar deze reststoffen in kunnen
worden verwerkt (vraag);
• Wanneer sprake is een groter aanbod dan vraag
naar reststoffen die kunnen worden gebruikt als
herbruikbare bouwstoffen, bestaat het risico dat
deze zich ophopen in tijdelijke opslagdepots en
vervolgens niet nuttig en functioneel worden
toegepast (illegaal gestort). Denk hierbij
bijvoorbeeld aan de aanleg van geluidswallen
zonder de aanwezigheid van een geluidsgevoelig
object dat beschermt moet worden;
• Het verwerken van afvalstoffen in een
betonproduct, waardoor op korte termijn de
verontreiniging is geïmmobiliseerd (vastgelegd)
in het cement, maar op lange termijn vrij kan
komen door verwering of bij het (op)breken van
het betonproduct;
• Het (bewust) niet vermelden van niet
genormeerde stoffen bij het toepassen van
een secundaire (na bewerking hergebruikte)
bouwstof;
• Het (weg)mengen van (sterk) verontreinigde
grond met schonere grond, waardoor een
toepasbare licht verontreinigde grond ontstaat,
in plaats van dat de verontreiniging door middel
van reiniging volledig uit de grond wordt gehaald;
• Het (bewust) niet uitvoeren van een bewerkingsof verwerkingsstap waardoor gevaarlijke stoffen
in een partij grond of bouwstoffen aanwezig
blijven, die vervolgens in het milieu terecht
kunnen komen zonder dat daar kennis van is;

•

•

•

•

•

Gezien de uitgebreide gelegenheden voor
criminaliteit in de bodem en bouwstoffenketen
valt niet te verwachten dat de criminaliteit in de
sector op korte termijn gaat afnemen. Over de
totale omvang van de criminaliteit in de bodemen bouwstoffensector zijn geen harde gegevens
voorhanden. Deze criminaliteitsvorm kenmerkt zich
door een hoge mate van verwevenheid van legale en
illegale activiteiten en maakt het daarmee moeilijker
deze misstanden te constateren. Desondanks is er
veel informatie over de omvang van de stromen,
waarin zich ruime gelegenheden voor blijken te
doen.
Ook kan worden geconcludeerd dat het publiekprivate stelsel in de wetgeving ten aanzien van grond
en bouwstoffen complex is en het toezicht op de
grondstromen- en bouwstoffenketen versnipperd is.
Daarbij is duidelijk geworden dat niet altijd gedegen
controle plaatsvindt op de verschillende schakels
in de keten. Echter, wel worden bij controles vaak
onregelmatigheden geconstateerd bij verschillende

190 Geraadpleegd 4 mei 2021, van https://www.bodemplus.nl/actueel/nieuwsberichten/2020/beleidsevaluatie-kwalibo-procesevaluatie-

granuliet/

5. w

120

Dreigingsbeeld milieucriminaliteit 2021

Het niet terugneembaar toepassen van
bouwstoffen, waardoor de bouwstof
met de bodem vermengd raakt. Hierdoor
komen mogelijk in de bouwstof aanwezige
verontreinigde stoffen in de bodem terecht;
Het niet melden van de toepassing van grond of
risicovolle bouwstoffen waar een meldingsplicht
voor geldt. Hierdoor is onbekend waar deze
bouwstoffen zijn toegepast en kan een gemeente
daar geen registratie van bijhouden;
Het vervalsen of meerdere keren gebruiken
van een milieuhygiënische verklaring van een
partij grond of bouwstof. Hierdoor kunnen
verontreinigde (niet toepasbare) grond of
bouwstoffen op papier als schone grond of
bouwstof worden toegepast;
Het niet uitvoeren van nazorg en monitoring
van een isolatievoorziening die is aangelegd
om verontreinigde grond of een bouwstof af te
dekken en uitloging van verontreinigingen naar
de bodem tegen te houden;
Het niet aanbrengen of adequaat controleren
van bodembeschermende voorzieningen
op bedrijfslocaties. Hierdoor kan de
bodembeschermende voorziening defect raken
met als gevolg dat afvalstoffen in de bodem
terecht komen;
Verontreiniging van de bodem door lozingen als
gevolg van drugscriminaliteit.

121

activiteiten in verschillende schakels van de keten.
Geconcludeerd kan worden dat de criminaliteit zich
in verschillende schakels in de keten voordoet en
dat lang niet alle overtredingen aan het licht komen.
De gevolgen kunnen daarbij ernstig zijn: de functies
van de bodem, de volksgezondheid, ecologie (flora
en fauna) en de drinkwatervoorziening zijn in het
gedrang. Daarnaast wordt door illegale praktijken
het functioneren van de markt belemmerd en wordt
de integriteit van de overheid ondermijnd.
Het is daarom van blijvend belang als overheid te
zorgen voor een goede informatiepositie van de
verschillende toezichthouders. Het gaat hierbij om
zowel goed inzicht in de grond en bouwstoffen
stromen, als om een goede samenwerking en
informatie-uitwisseling tussen de verschillende
vergunningverlenende en toezichthoudende
partijen. Zo moet bijvoorbeeld voorkomen worden
dat landelijk opererende bedrijven voor verschillende
vestigingen uiteenlopende vergunningen verkrijgen,
waardoor ze in staat zijn om bepaalde stromen weg
te mengen.
Aanbevolen wordt om de verbinding tussen de
verschillende betrokken toezichtspartijen te
intensiveren en structureel te maken. Het verdient
ook de aanbeveling om de ketenbenadering een
steeds belangrijkere rol te geven. Daarbij moet dataen informatie gestuurd werken steeds meer centraal
komen te staan. Met data- en informatieanalyse
wordt aan de voorkant in beeld gebracht in welke
schakels van de keten risicobedrijven actief zijn en
welke criminele gelegenheden zich voordoen binnen
de betreffende keten.
Ook zullen vergunningverlenende en
toezichthoudende partijen aandacht moeten blijven
houden voor nieuwe ontwikkelingen in de bodem
en bouwstoffen branche of ontwikkelingen met
gevolgen voor de bodem. Wat zijn bijvoorbeeld de
gevolgen van de windmolens die overal worden
neergezet? De bladen zijn gemaakt van glasvezel
en composiet en verweren en bladeren mogelijk
af onder invloed van (fijn)stof, zonlicht, etc.
Welke dreiging gaat er uit van alle stukken plastic
die afbreken tot microplastics? Wat gebeurt er
bijvoorbeeld met mondkapjes en ander (zwerf)vuil
dat in het milieu terecht komt? Waar komen deze
materialen allemaal terecht en waar hoopt het zich
op? Wat zijn de risico’s daarvan voor mens en milieu?

5. w

Literatuur
Aa, H. van der (Regie). (2021). De Vuilnisman [TV
serie]. KRO-NCRV
Dietz, L., Visser, M., & Schipperheijn, K. (2020,
september). Onderzoek kwantificering ILTbevindingen naleefgedrag Kwalibo-stelsel. P2.
https://www.rijksoverheid.nl/documenten/
rapporten/2020/09/18/rapport-p2-onderzoekilt-bevindingen-naleefgedrag-kwaliboeindrapport-03-09-20

Kuijken, W. (2020, september). Kleine korrels, grote
discussie: Rapportage over granuliet en het Besluit
bodemkwaliteit. Staatssecretaris van Infrastructuur
en Waterstaat. https://www.rijksoverheid.nl/
documenten/rapporten/2020/09/18/20200901procesevaluatie-granuliet
Poelarends, C., Hal, P., van & Lievaart, J. (2017).
Tactische analyse Ketenaanpak AEC-bodemassen
(geanonimiseerde versie). Tiel: Team
Ketentoezicht Gelderse Omgevingsdiensten en
Politie.

Dorsthorst, A. te, Hal, P. van, Lievaart, L.,
Poelarends, C. & Soest, van K. (2015). Tactische
analyse Ketenaanpak Verontreinigde Grondstromen
(geanonimiseerde versie). Tiel: Team
Ketentoezicht Gelderse Omgevingsdiensten en
Politie.

Rijkswaterstaat (z.d.a). Algemene voorschriften
voor afvalstoffen in het Activiteitenbesluit.
Infomil. Geraadpleegd van https://www.
infomil.nl/onderwerpen/landbouw/
activiteitenbesluit/thema’/afvalbeheer/
algemene/#Verbodopmengenvanafvalstoffen

Hal, P., van, Lievaart, J. & Poelarends, C. (2017).
Tussenevaluatie Ketenaanpak Verontreinigde
Grondstromen. Tiel: Team Ketentoezicht Gelderse
Omgevingsdiensten en Politie.

Rijkswaterstaat. (z.d.b). VTH en kwaliteitscriteria.
Infomil. Geraadpleegd van https://www.infomil.
nl/onderwerpen/integrale/wet-algemene/
vth-0/#:~:text=Een%20professionele%20
kwaliteit%20van%20de,het%20
Wabo%2Ddomein%20is%20ingewikkeld

ILT (2019). Signaalrapportage. Analyse risico’s
in de keten van bodemas. September
2019, https://www.ilent.nl/documenten/
signaalrapportages/2019/09/04/
signaalrapportage-analyse-risicos-in-de-ketenvan-bodemas
ILT (2021). Signaalrapportage. Risico’s bij de
aanleg van gesloten bodemenergiesystemen.
Maart 2021, https://www.ilent.nl/
documenten/signaalrapportages/2021/05/10/
risico%E2%80%99s-bij-de-aanleg-van-geslotenbodemenergiesystemen
Kooiman, J.W., de Graaf, A, Bloemendal, J.M., van der
Schans, M.L. (2021), Rapport aanvullen van boorgaten
voor gesloten bodemenergiesystemen: Verkenning van
en voorstellen tot verbetering van de kwaliteitsborging
(Nr. 402045-108), KWR, Buro38.
Inspectie Leefomgeving en Transport (2020).
Inspectiebrede Risico-analyse (IBRA). Den Haag:
Ministerie van Infrastructuur & Waterstaat.

122

Spapens, A.C.M. (2019). Bestuurlijke aanpak van
ondermijning: ervaringen in Nederland en het
buitenland, Tijdschrift voor Bijzonder Strafrecht &
Handhaving 2019, p. 85-92.
Swartjes, F. A., Kok, L., Vercruijsse, W., & Dekker,
E. (2019). Risicogestuurd toezicht en handhaving:
Ranking ongewenste gebeurtenissen in de
bodemketen (Nr. 2019–0105). RIVM https://
www.rivm.nl/publicaties/risicogestuurdtoezicht-en-handhaving-ranking-ongewenstegebeurtenissen-in-bodemketen
Winkelhuijzen, H.J.M., Kuil, J.W., Cieraad, F.D.,
Hendriks, W., Van Houten, M. & Weerman,
E. (2020, september). Beleidsevaluatie
Kwaliteitsborging bodem (Nr. 114822).
Witteveen+Bos Raadgevende ingenieurs
B.V. Deventer. https://www.rijksoverheid.nl/
documenten/rapporten/2020/09/18/eindrapportdeel-1-beleidsevaluatie-kwaliteitsborgingbodem-04-09-20

Dreigingsbeeld milieucriminaliteit 2021

123

Deel 2
Dreigingen
gerelateerd aan
de circulaire
economie

5. Dreigingen gerelateerd aan de circulaire economie

124

Dreigingsbeeld milieucriminaliteit 2021

125

6

6 Afval bestaat toch wél:
oude en nieuwe dreigingen
Leo Buckers, Renske van Ginkel, Priscilla van Hal, Sipke Havinga,
Walter Klomp, Edwin Lipholt, Mariëtte de Louw191
De media hebben de afgelopen jaren diverse
afvalthema’s aan de kaak gesteld waarbij schade
voor de leefomgeving, de volksgezondheid, de
bestuurlijke integriteit en financieel gewin een
grote rol speelden. Zoals de documentaire ‘Beerput
Nederland’ waarin milieurechercheurs hun verhaal
doen over frauduleuze afvalbedrijven (Bosma, 2017),
de opstapeling van kunstgrasmatten in Dongen, die
niet verwerkt konden worden en waar een grote
brand heeft gewoed (Bosma, 2018), de problemen
met de toepassing van verontreinigde grond in
een Barneveldse woonwijk (Koomen, 2019) en
de opstapeling van ‘gifvaten’ met blusschuim in
Doetinchem (Haggeman, 2021). Recentelijk werd
ook in de uitzendingen van ‘De Vuilnisman’ (Van
der Aa, 2021) aandacht besteed aan risico’s rondom
co-vergisting192, kunststofafval en de uiteindelijke
(on)mogelijkheden van de toepassing van AECbodemassen.193 Ook thema’s als brandbaar afval, de
complexiteit van certificering en versnipperd toezicht
en afvalbranden zijn in deze serie aan de orde
geweest. In het recent gepubliceerde rapport van
Van Aartsen (2021) wordt ook benadrukt dat dit soort
situaties terecht veel aandacht krijgen, omdat hier
gevolgen voor de gezondheid van omwonenden of
schade aan het milieu kunnen ontstaan. Volgens Van
Aartsen roepen de situaties eveneens vragen op over
de effectiviteit van het overheidsoptreden.
Bovenstaand beeld wordt bevestigd door de
inventarisatie die is uitgevoerd en interviews die
zijn gehouden met diverse experts voorafgaand
aan het onderhavige Dreigings­beeld.194 195 Daaruit

bleek dat het overgrote deel van de genoemde
dreigingen gezien werd in activiteiten waarbij
afval is betrokken. Op basis daarvan is door
verschillende overheidsdiensten het gezamenlijke
belang onderkend om een hoofdstuk te wijden aan
criminaliteit met afval.
In dit hoofdstuk zal afvalcriminaliteit in de breedste
zin van het woord worden benaderd. Daarvoor
zal eerst worden stilgestaan bij een algemene
beschrijving van de afvalbranche. De focus ligt
op de fysieke en administratieve activiteiten
c.q. handelingen met afvalstoffen, die worden
uitgevoerd door diverse actoren. Vervolgens wordt
ingegaan op de relevante wet- en regelgeving
en betrokken instanties. (Eventuele) knelpunten
om doelmatig op te kunnen treden tegen
afvalcriminaliteit worden hierbij weergegeven.
Daarnaast wordt inzichtelijk gemaakt waar en
op welke wijze criminaliteit met betrekking tot
afvalstoffen plaatsvindt en welke gelegenheden
faciliterend zijn aan de illegale gedragingen.
Anders dan bij eerdere dreigings­beelden (Neve et al.,
2012; 2016) is de keuze gemaakt voor het niet
specifiek uitwerken van één afval­thema. Dit omdat
er een rode draad door de illegale handelswijzen
heen loopt, die bijna altijd gericht is op het
behalen van financieel voordeel en beperken
van de administratieve last. Daarom poogt dit
hoofdstuk een integrale beschrijving te geven van
afval­criminaliteit. Hiervoor is naast de literatuur
gebruik gemaakt van resultaten uit interviews

191 Leo Buckers, Sipke Havinga en Mariëtte de Louw werken bij de ILT. De auteurs bedanken Shanna Mehlbaum en alle collega’s vanuit de ILT,

Omgevingsdiensten en Politie voor hun waardevolle feedback en het meewerken aan de totstandkoming van dit hoofdstuk.
192 Term wordt nader toegelicht in het kader in paragraaf 6.5.4.
193 Het materiaal wat overblijft na verbranding van afval, o.a. huisvuil in een afvalenergiecentrale (AEC), de voormalige

afvalverbrandingsinstallatie.
194 Wetenschappers, journalisten en inspecteurs werkzaam bij NVWA, ILT, FP, Politie en de 29 OD’s.
195 Reeds beschreven in hoofdstuk 1.

5. Dreigingen gerelateerd aan de circulaire economie

126

Dreigingsbeeld milieucriminaliteit 2021

127

met diverse onder­zoeksleiders werkzaam voor
de ILT-IOD196 en is een enquête uitgezet onder
diverse experts197. Afsluitend wordt ingegaan op
toekomstige dreigingen die binnen het afvaldomein
worden gezien. Tot slot wordt inzicht gegeven in de
beletselen om afval­criminaliteit op een juiste manier
aan te kunnen pakken en worden aanbevelingen
gedaan voor een mogelijke effectievere aanpak van
deze vorm van criminaliteit.

6.1 Beschrijving van de branche
Het woord afval is een brede aanduiding waar een
veelheid aan stoffen, mengsels of voorwerpen onder
vallen. Zodra de eigenaar of houder er vanaf wil (zich
ontdoen), wordt gesproken van een afvalstof (art. 1.1
Wet milieubeheer (Wm)). Afvalstoffen komen voor in
vaste, vloeibare en gasvorm en zijn in te delen in een
drietal hoofdgroepen: huishoudelijke afvalstoffen,
bedrijfsafvalstoffen en gevaarlijke afvalstoffen.
Huishoudelijk afval betreft afval afkomstig van
particulieren en/of afval dat wordt vervoerd door
particulieren. Nadat huishoudelijk afval in ontvangst
is genomen door bedrijven die deze afvalstoffen
op- of overslaan , be- en/of verwerken is er sprake
van bedrijfsafval. Ook afvalstoffen afkomstig van
bedrijven worden als (gemengd) bedrijfsafval
beschouwd. Gevaarlijk afval bevat stoffen die
vanwege hun samenstelling gevaarlijk kunnen zijn
voor de veiligheid, gezondheid en/of het milieu. Bij de
categorisering van het afval dient de indeling van de
Euralcode te worden gehanteerd. Hier gaat paragraaf
6.2 nader op in. Naast bovenstaande indeling zijn
er bijzondere stromen zoals grond, baggerspecie,
zuiveringsslib en radioactieve (afval)stoffen. Veelal
met een eigen wettelijk kader. In een enkel geval is
een stof van rechtswege als afval geclassificeerd,
zoals bijvoorbeeld metallisch kwik afkomstig uit de
gasreinigingsindustrie (EU 2017/825).
Het afvalverwerkingssysteem, zoals we dat nu
kennen, is het resultaat van een transitieproces dat
zich de afgelopen 50 á 60 jaar heeft afgespeeld. In de
jaren zestig van de vorige eeuw was afvalverwerking
voornamelijk een lokale aangelegenheid.

De dominante manier van verwerking van afval
was het storten en iedere gemeente kende zijn
eigen stortplaats. De economische vooruitgang
leidde tot een toename van de hoeveelheid afval en
verandering van de samenstelling van dat afval (o.a.
plastic verpakkingsmateriaal, wegwerpproducten en
toxische en chemische materialen kregen een groter
aandeel) (Raak, Spork & De Graaf, 2019). De ruimte
die het in beslag nam, de toenemende publieke
weerstand en de bodemverontreiniging maakte het
(kleinschalig) storten nagenoeg onhoudbaar.
De druk op het afvalsysteem leidde tot een aantal
institutionele en beleidsmatige hervormingen en
veranderingen in het afvalsysteem kwamen in
een stroomversnelling. Zo werd in de jaren ’90
de afval(verwerking) steeds meer gezien als een
markt. Dit leidde tot de ontwikkeling van een
afvalmarkt met zijn eigen economische regulering
en geprivatiseerde afvalbedrijven (Raak et al.,
2019). Dit transitieproces heeft gezorgd voor een
sterk beleidskader gebaseerd op de zogenoemde
Ladder van Lansink uit 1979 (Figuur 6.1). Preventie,
hergebruik en recyclen (A, B en C) zijn het uitgangs­
punt om de afvalberg te verkleinen (Raak et
al., 2019). Deze drie treden passen goed bij de
uitgangspunten van de circulaire economie. De
treden D, E en F zijn een weerspiegeling van de
lineaire economie: afgedankte producten worden
simpelweg weggegooid.198

Aan deze afvalhiërarchie, als gevestigde beleids­
kader, is het concept van de circulaire economie
toegevoegd. Een circulaire economie gaat uit van het
anders inrichten van productie en consumptie om
het ontstaan van afval te voorkomen of te beperken
(Raak et al., 2019) (zie ook hoofdstuk 2). Onder druk
van de opkomst van de circulaire economie begint het
huidige beleid wederom te wringen. Daarmee lijkt de
afvalsector aan de vooravond te staan van een nieuw
transitieproces. Het huidige afvalsysteem is er steeds
meer op gericht om het afvalverwerkingssysteem
te optimaliseren en zoveel mogelijk stromen weg
te houden van de laagste vormen van verwerking
(het verbranden en/of storten van afval). Figuur 6.2
maakt inzichtelijk welk pad idealiter bewandeld moet
worden van een lineaire economie naar een circulaire
economie. De meest rechtse afbeelding suggereert
dat er geen afval meer zal zijn. Daar zijn we echter nog
lang niet beland, aangezien we nog steeds massaal
afval produceren.

6.1.1 De afvalketen en betrokken partijen
Een globale beschrijving van de processtappen van
een afvalstoffenketen zal worden weergegeven.
Binnen de afvalstoffenketen zijn verschillende partijen
actief, zoals ontdoeners, inzamelaars, handelaars,
transporteurs en be- en verwerkers. Veel spelers
kunnen meerdere rollen tegelijkertijd vervullen.
De eerste stap in de keten betreft de producent
van het afval of de (primaire) ontdoener van
de afvalstoffen. Zij zijn degenen bij wie het
afval ontstaat en moeten er voor zorgen dat de
verwerking op verantwoorde wijze plaatsvindt.
De (afval-)stoffen kunnen daarna direct worden
geleverd aan een erkende eindverwerker. In veel
gevallen kunnen de afvalstoffen indirect worden
verwerkt, onder andere door tussenkomst van een
inzamelaar, (tussen-)handelaar (zonder inrichting),
bemiddelaar of tussenopslag. Transport speelt
een belangrijke rol tussen de diverse stappen. De
transporteur vormt tijdens de directe en indirecte
afvoer van de afvalstoffen ook een ketenstap.
Meegaand met de huidige ontwikkelingen in de
afvalsector zorgt het overgrote deel van deze
betrokken partijen (zoals afvalinzamelaars, be- en
verwerkers) voor het zo goed mogelijk ver­werken van
al het dagelijks geproduceerde afval. Desondanks
dragen de verschuiving van de afval­sector naar een

Figuur 6.1 Ladder van Lansink – De Afvalhiërarchie
(recycling.nl199)
Figuur 6.2 Van een lineaire economie naar een circulaire
economie (rijksoverheid.nl200)

196 Inspectie Leefomgeving en Transport- Inlichtingen – en Opsporingsdienst.
197 De enquête is breed uitgezet onder medewerkers van 29 OD’s, ILT, Politie en OM/FP.
198 https://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/circulaire-economie/werking-circulaire-economie Geraadpleegd 30 april 2021.
199 http://www.recycling.nl/ladder-van-lansink.html Geraadpleegd 30 april 2021.

200 https://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/circulaire-economie/werking-circulaire-economie Geraadpleegd 30 april 2021.

6 Afval bestaat toch wél

Dreigingsbeeld milieucriminaliteit 2021

128

129

commerciële markt en de steeds grotere roep om
hergebruik van afvalstoffen bij aan prikkels voor
regelovertredend gedrag binnen deze sector.

6.1.2 Afval­criminaliteit
Uit diverse onderzoeken is gebleken dat bij de
fysieke en administratieve handelingen bij de afgifte,
transport en be- verwerking van afvalstoffen grote
risico’s op (milieu)criminaliteit bestaan: ook wel
afvalcriminaliteit genoemd (Van den Anker, 1997,
1999; Lievaart, Lipholt & Van Hal, 2014; Mehlbaum,
2018; De Vries, Koonstra, Lievaart, Lipholt & Van
Hal, 2015; Spapens, Mehlbaum & Neve, 2019).
Afvalcriminaliteit kan worden uitgelegd als het
bewust overtreden van afvalwetgeving, denk
daarbij met name aan overtreding van hoofdstuk
10 van de Wet Milieubeheer (Wm) (Mehlbaum,
2018). De Wet op de economische delicten (Wed)
maakt strafrechtelijke opsporing en vervolging van
overtredingen van o.a. de Wm mogelijk.201 Daarnaast
wordt (zoals ook in hoofdstuk 1 benoemd) bij
allerlei vormen van milieu­criminaliteit een nauwe
samenhang gezien met commune delicten waarbij
het strafrecht een rol speelt, zoals het plegen van
fraude (art. 326 Sr.) en valsheid in geschrifte (art. 225
Sr.) (Neve et al., 2016)
Niet alle overtredingen vallen onder de noemer
bewuste overtreding, maar kunnen veroorzaakt
worden door onduidelijkheid bij bedrijven over
voorgeschreven en gewenst gedrag vanwege
de complexiteit van de regelgeving, gebrek aan
kennis van de administratieve verplichtingen of
milieuwetgeving (De Vries et al., 2015; Spapens,
2016; Mehlbaum, 2018). De (afvalstoffen)wetgeving
verandert regelmatig en is vrij uitgebreid en
complex. Hoewel het voor bedrijven ingewikkeld
kan zijn om op de hoogte te blijven, blijft dit toch
de verantwoordelijkheid van het bedrijf zelf (De
Vries et al., 2015). Bedrijven moeten investeren in
kennis en dit gebeurt niet altijd. Daarnaast heeft het
bedrijf de wettelijke verplichting, in het geval van
een vergunning (maar ook bij algemene regels), om
hiervan op de hoogte te zijn en volgens de algemene
regels en/of vergunning te werken (De Vries et
al., 2015). Bedrijven kunnen de (veranderingen in)

complexe wet– en regelgeving soms als excuus
gebruiken, om hun malafide werkwijze goed te
praten (De Vries et al., 2015; Mehlbaum, 2018).
Grenzen van en mazen in de wet worden opgezocht
en gebruikt, omdat definities niet altijd eenduidig en
logisch zijn (De Vries et al., 2015). Het aantonen van
opzet (bewust handelen) blijkt hierdoor lastig te zijn
bij afvalcriminaliteit.

6.1.3 Aard
Afval­criminaliteit is een veelkoppig monster en
kent vele verschijningsvormen. Denk aan illegale
export van afval van Nederland naar China (Spapens,
Mehlbaum & Neve, 2019), het illegaal wegmengen
van afvalstoffen door middel van co-vergisting202
waarbij structureel onjuiste benamingen van
afvalstoffen worden gehanteerd (Mehlbaum, 2018)203
of grensoverschrijdende smokkel van elektronisch
afval naar West-Afrika (Bisschop, 2015).
Wanneer het gaat om afvalstromenketens zijn
daar veel verschillende spelers, locaties, ketens,
branches en kennisthema’s te benoemen
(Mehlbaum, 2018; CDM, 2015). Dat maakt dat
er binnen deze afvalstromenketens veel wordt
gevraagd van de overheden die betrokken zijn bij
de vergunningverlening, toezicht en bestuurs- en
straf­rechtelijke handhaving (Mehlbaum, 2018;
CDM, 2015). Complicerende factoren hierbij zijn
de in hoofdstuk 1 beschreven samenwerking en
informatievoorziening tussen deze overheden.
Verder zijn toezichthoudende instanties, individueel,
slechts voor een gedeelte van het toezicht binnen
de keten verantwoordelijk. Hierdoor is onvoldoende
focus op de gehele keten en wordt de slagkracht
van de gezamenlijke overheden niet georganiseerd.
Daarnaast heeft de aard van de overtreding vrijwel
altijd te maken met complexe wet- en regelgeving
met de daarbij behorende (steeds) veranderende
bevoegde gezagen, complexe stromen en een
veelheid aan (administratieve) verplichtingen.
Fysiek- en administratief onder­zoek en opsporing
is lastig en heterdaad is vaak niet aan de orde.
De criminaliteit is namelijk vaak verborgen: het
wordt ook wel “haalcriminaliteit” genoemd (CCV,
2019). Veel van de straf­rechtelijke opsporing gaat

over het zoeken van een dader bij een gekend
misdrijf. Bij milieu­criminaliteit is dat juist andersom:
opsporingsinstanties moeten actief onder­zoeken
om te achterhalen of er criminele activiteiten zijn
gepleegd en of er misdrijven zijn begaan (CCV, 2019).

Ook het zicht op het aantal afvalgerelateerde
overtredingen die door andere toezichthoudende
instanties worden opgepakt en worden afgedaan
ontbreekt. Bekend is wel dat het enkele duizenden
zaken betreft die veelal bestuurlijk worden
afgehandeld, waarbij de vooraankondiging
van handhavend optreden vaak al tot gewenst
gedrag leidt. Bij de Omgevingsdiensten en
andere toezichthoudende instanties zoals de ILT,
Waterschappen en de NVWA worden overtredingen
en handelend optreden vaak niet gelabeld als
afvalrelevant. Daar komt bij dat het veelal om
meerdere gecombineerde overtredingen gaat,
waarvan onjuist handelen met afval slechts een
onderdeel is. Denk daarbij onder andere aan
onjuiste afgifte in combinatie met onjuiste opslag,
EVOA-overtredingen die ook als administratieve
overtreding te boek staat, het lozen van afvalstoffen
op het riool, het oppervlaktewater en/of de bodem.

Verder bewegen afval en afvalketens zicht
grensoverschrijdend, zij zijn niet gebonden aan
een bepaalde locatie en bewegen zich dus lokaal,
regionaal en (inter)nationaal. Naast de binnenlandse
afvalketen, heeft afvalcriminaliteit dus ook een sterk
internationaal karakter. Afvalcriminaliteit kan vanuit
Nederland gefaciliteerd worden door de gunstige
geografische ligging in relatie tot omringende
landen, de hoog ontwikkelde (ICT-) infrastructuur
en haar sterke transportmogelijkheden binnen
de verschillende vervoersmodaliteiten. Veel afval
wordt internationaal met containers vervoerd en
andere landen maken gebruik van de faciliteiten
die de Nederlandse havens (vaak als enige) bieden.
Daardoor vindt een aanzuigende werking plaats van
het vervoer van afval van omringende landen naar
Nederland om deze vervolgens in grote volumes naar
diverse mondiale bestemmingen te transporteren.
Ook importeert Nederland veel afval om hier in
de afvalenergiecentrales (AEC) te laten verwerken,
daarnaast worden afvalstoffen onder andere als
bouwstof (AEC-bodemassen) geïmporteerd. De
restanten hiervan moeten ook hier worden gestort
of als verkapte bouwstof worden ingezet.

Sinds een aantal jaren is Inspectieview in gebruik.
In dit informatiesysteem, dat de ILT heeft opgezet,
kunnen Omgevingsdiensten, Rijksinspecties en
andere toezichthouders eigen informatie uploaden
en daarmee informatie over elkaars inspecties
inzien. Echter, uit onderzoek van de Algemene
Rekenkamer (2019) blijkt dat de kwaliteit van
de data in Inspectieview tot op heden nog van
onvoldoende kwaliteit is. Daarnaast is de omvang
van overtredingen van de afvalregelgeving er
niet goed uit af te leiden, omdat de bronnen (de
aangesloten diensten) deze niet consequent als
zodanig registreren.

6.1.4 Omvang
De totale omvang van criminaliteit met afval is
op dit moment niet bekend. Bij de registratie in
de politiesystemen worden milieuzaken soms
ook onder een andere noemer geregistreerd
(bijvoorbeeld valsheid in geschrifte). Het is dus
goed mogelijk dat bepaalde incidenten niet
als milieu­criminaliteit worden geregistreerd,
maar bijvoorbeeld als fraudezaak. Het aantal
geregistreerde zaken betreft zo’n 7000 gevallen per
jaar, waarbij ‘afvalbranden’ en ‘afval op/in de bodem
brengen’ samen verantwoordelijk zijn voor meer dan
de helft hiervan (BVH Milieu incidenten, 2016-2020).
Bij afval­criminaliteit kan echter sprake zijn van een
dark number.204 Delicten die worden gepleegd, worden
niet altijd zichtbaar en daarom niet geregistreerd.

Het ontbreken van betrouwbare informatie over het
aantal afval gerelateerde overtredingen en de aard
daarvan beperkt de effectiviteit van de betrokken
diensten. De kans dat een overtreding wordt
gesignaleerd hangt samen met de kans op controle.
Het is dan van belang de controles te richten op
de onderdelen waar de kans op overtredingen het
grootst is. Door het ontbreken van gevalideerde
informatie is dat nu niet aan de orde, hoewel elke
dienst keuzen maakt op basis van kennis en ervaring.
Het zogenoemde dark number is niet te berekenen,
maar het is wel duidelijk dat de afval­criminaliteit
aanzienlijk groter is dan blijkt uit het aantal door

201 De Wet op de economische delicten (Wed) bepaalt in artikel 1a, onder 1° en 2°, welke overtredingen economische delicten zijn. Als de

economische delicten opzettelijk zijn begaan zijn het misdrijven, zo niet dan zijn het overtredingen (artikel 2 lid 1 WED).
202 Deze term en problematiek wordt nader uitgewerkt in paragraaf 6.5.4.
203 Zie ook Rechtbank Gelderland 4 december 2017, ECLI:NL:RBGEL:2017:6196

204 Met het dark number wordt vooral in de criminologie de niet-geregistreerde criminaliteit aangeduid.

6 Afval bestaat toch wél

Dreigingsbeeld milieucriminaliteit 2021

130

131

de Milieukamer behandelde strafzaken: zo’n
15 in 2019 en 20 in 2020.205 Het aantal door de
politie geregistreerde zaken (ca. 7000/jaar)206 geeft
een nadrukkelijker indicatie van de omvang. Het
aantal bestuurlijk afgedane zaken is naar inschatting
immers ook enkele duizenden casussen groot.
Helaas worden deze niet eenduidig gelabeld,
waardoor het niet mogelijk is gevalideerde cijfers
te presenteren.

Veel afvalonderwerpen worden echter niet in de
Wet milieubeheer geregeld, maar zijn in andere
wetgeving uitgewerkt, zoals in de Europese
Verordening, Algemene Maatregelen van Bestuur
(AMvB’s), provinciale milieuverordeningen of
gemeentelijke afvalstoffenverordeningen. Daarbij
kan een onderscheid worden gemaakt naar
regelgeving gericht op de behandeling van afval­
stoffen binnen een bedrijf en de voorschriften die
gelden tijdens inzameling en transport van het afval.

6.2 Relevante wet- en regelgeving

6.2.2 Voorschriften binnen de inrichting

Via internationale en nationale wet- en regelgeving
en uitoefening van toezicht wordt getracht de risico’s
die deze afvalactiviteiten voor mens en milieu met
zich mee brengen te beheersen.

6.2.1 Definitie
Het begrip afvalstoffen is vastgelegd in nationale
wetgeving. In hoofdstuk 10 (het afvalhoofdstuk)
van de Wet milieubeheer (Wm) vindt de
afbakening van afvalstoffen plaats. Afvalstoffen
zijn volgens artikel 1.1 van de Wm, “alle stoffen,
mengsels of voorwerpen, waarvan de houder
zich ontdoet, voornemens is zich te ontdoen
of zich moet ontdoen”. Bij deze definitie is met
name de afbakening naar bijproducten en einde
afvalstatus (niet langer afvalstof) van belang. Een
bijproduct ontstaat bij het vervaardigen van het
primair bedoelde product als een productieresidu
welke niet altijd een afvalstof hoeft te zijn.
Artikel 1.1, lid 6 Wm bevat de voorwaarden om
te bepalen of een materiaal een bijproduct (nietafvalstof) is. Materialen die vrijkomen uit een
afvalverwerkingshandeling gericht op ‘nuttige
toepassing’ van afvalstoffen kunnen de status
van einde-afvalstof verkrijgen. Indien er geen
internationale of nationale regeling met einde-afvalcriteria voor de betreffende afvalstroom geldt dan
kan op basis van de in artikel 1.1, lid 8 Wm gestelde
voorwaarden aan de bepaling worden voldaan.
Een van de (onduidelijke) voorwaarden die geldt
voor zowel een bijproduct als einde afvalstatus is
dat gebruik ervan niet zal leiden tot over het geheel
genomen ongunstig effect op het milieu of de
menselijke gezondheid.

Voor de omgang met afvalstoffen door het bedrijf
(de Wet milieubeheer spreekt over inrichting) is een
belangrijk reguleringsinstrument de vergunning
als bedoeld in de Omgevingswetgeving. Niet alle
activiteiten met afvalstoffen worden overigens
geregeld via een vergunning, maar vallen
onder algemene regels (zie cat. 28.10 Besluit
Omgevingsrecht). Inrichtingen zijn ver­gunning­
plichtig wanneer ze op grond van een AMvB,
in dit geval het Besluit omgevingsrecht (Bor)
bijlage I, als inrichting zijn aangewezen die een
omgevingsvergunning nodig heeft.
Op grond van de Wet algemene bepalingen
omgevingsrecht (Wabo) art. 2.1 lid 1 onder e is het
verboden om zonder omgevingsvergunning een
inrichting op te richten, in werking te hebben,
te veranderen of de werking van de inrichting te
wijzigen. De Wm omschrijft een inrichting als ‘elke
door de mens bedrijfsmatig of in een omvang alsof
zij bedrijfsmatig was, ondernomen bedrijvigheid
die binnen een zekere begrenzing pleegt te worden
verricht.’ Het Activiteitenbesluit Milieubeheer
kent drie soorten inrichtingen: type A, B en
C inrichtingen.207 Type A inrichtingen voeren lichte
milieubelastende activiteiten uit (zoals kantoren). Zij
hoeven bij de oprichting of wijziging van de inrichting
geen melding te doen aan het bevoegd gezag.
Ook geldt er geen vergunningplicht. Wel moet er
sprake zijn van een Wm-inrichting en moet worden
voldaan aan de eisen van het Activiteitenbesluit.
In tegenstelling tot Type A inrichtingen, moeten
Type B inrichtingen bij de oprichting of wijziging
van de inrichting wel een melding doen aan het
bevoegd gezag. Type B inrichtingen hebben geen

omgevingsvergunning milieu nodig, maar soms wel
een omgevingsvergunning beperkte milieutoets
(OBM).208 Garagebedrijven vallen onder meer in
deze categorie. Inrichtingen type C hebben een
omgevingsvergunning milieu nodig. Ze moeten een
melding Activiteitenbesluit doen voor activiteiten
waarop hoofdstuk 3 van het Activiteitenbesluit
van toepassing is. Voor die activiteiten hoeven
dan geen voorschriften in de vergunning te
staan. Soms hebben inrichtingen type C ook een
OBM nodig. Naast het van toepassing zijnde
gedeelte van het Activiteitenbesluit, worden in de
omgevingsvergunning van het bedrijf de overige
voorgeschreven milieuregels opgenomen. Los van
het Activiteitenbesluit en de omgevingsvergunning
kunnen ook andere milieuregels gelden.

Het onderscheid tussen gevaarlijk en niet-gevaarlijk
en de omschrijving van veel soorten afvalstoffen is
vastgelegd in de Europese afvalstoffenlijst (Eural).
De Europese afvalstoffenlijst (Eural) deelt het afval
in naar 840 verschillende afvalstromen. Daarnaast
bevat het een systematiek om afvalstromen
afhankelijk van de hoeveelheid aanwezige
gevaarlijke stoffen in te delen naar gevaarlijk of nietgevaarlijk. De doorgaans pluriforme samenstelling
van afval compliceert het juist categoriseren voor de
markt, maar ook voor handhavers. Denk daarbij aan
de kosten voor het nemen van een representatief
monster en het laten verrichten van een analyse op
de samenstelling van de genomen monsters.
Bedrijven die afval ophalen bij de ontdoener en
dat niet naar de eigen inrichting brengen worden
aangemerkt als inzamelaar. Om bedrijfsafval
en gevaarlijk afval in Nederland te mogen
vervoeren, in te zamelen, te verhandelen en/of
te bemiddelen dient de inzamelaar vermeld te
staan op een lijst van Vervoerders, Inzamelaar,
Handelaren en Bemiddelaars, de zogenoemde
VIHB-lijst. De Nationale en Internationale
Wegvervoer Organisatie (NIWO) beheert de
toelating tot deze registratie. Voor plaatsing op
de VIHB-lijst volstaat het overleggen van een
Verklaring Omtrent Gedrag (VOG).

De vergunningverlenende instanties voeren
een doel­matigheidsbeoordeling uit op de afval
gerelateerde vergunningvoorschriften die op het
Landelijk Afvalbeheerplan is gebaseerd (LAP).209
Naast dat aan algemeen beleid moet worden vol­
daan, staat per afvalstroom beschreven hoe met de
afvalstroom moet worden omgegaan als het gaat
om het gescheiden houden en recycling, storten of
verbranding.

6.2.3 Voorschriften buiten de inrichting
In het Besluit Melden bedrijfsafvalstoffen
en gevaarlijke afvalstoffen staan regels met
betrekking tot afgifte, de ontvangst en vervoer van
bedrijfsafvalstoffen en gevaarlijke afvalstoffen.
Volgens art. 10.40 Wm lid 1 dient ‘een persoon,
die bevoegd is de afvalstoffen in te zamelen of die
bevoegd is de afvalstoffen nuttig toe te passen
of te verwijderen, aan wie bedrijfsafvalstoffen
of gevaarlijke afvalstoffen worden gegeven’,
een melding te doen aan het Landelijk Meldpunt
Afvalstoffen (LMA). Tijdens het transport dient
de vervoerder een begeleidingsbrief bij zich te
hebben waarop belangrijke gegevens staan over
de ontdoener, de transporteur en de ontvanger
(art. 10.44 Wm).210

Inzamelaars van klein gevaarlijk/chemisch afval
(KGA/KCA), afgewerkte olie en scheepsafvalstoffen
dienen te beschikken over een inzamelvergunning
verstrekt door de Minister van Infrastructuur
en Waterstaat. In deze door de ILT namens de
minister afgegeven, vergunning worden o.a.
voorschriften opgenomen over de te gebruiken
inzamelmiddelen, het gescheiden houden van
afvalstoffen en voorschriften over de administratie
en interne controle.
Op mondiaal niveau ziet het Verdrag van Bazel
toe op de internationale handel in afvalstoffen.
Uitgangspunt is een verbod op de export van

208 De omgevingsvergunning beperkte milieutoets (OBM) is een simpele vergunning. OBM’s zijn verplicht voor bepaalde activiteiten die

205 Zaaksoverzicht afhandeling Milieukamer opgesteld t.b.v. het Dreigings­beeld.
206 BVH Milieu incidenten, 2016-2020.
207 https://www.infomil.nl/onderwerpen/integrale/activiteitenbesluit/activiteitenbesluit/typen-inrichting/ Geraadpleegd 6 mei 2021.

niet zomaar onder de regels van het Activiteitenbesluit kunnen vallen zonder voorafgaande toets. Die toets kan gaan over bijvoorbeeld
lokale hinder (geluid, geur, luchtkwaliteit) en doelmatig beheer van afvalstoffen. https://www.infomil.nl/onderwerpen/integrale/
activiteitenbesluit/activiteitenbesluit/eerste-kennismaking/uitleg-0/#hd07c5332-bda2-48de-ad71-a0c8b46c3809 Geraadpleegd
6 mei 2021.
209 Maar er zijn ook milieu hygiënische afval gerelateerde voorschriften.
210 Met informatie over de ontdoener, de ontvangstinrichting, de hoeveelheid afval en het soort afval.

6 Afval bestaat toch wél

Dreigingsbeeld milieucriminaliteit 2021

132

133

gevaarlijke afvalstoffen van OESO211-landen naar
niet-OESO-landen. De EU heeft dit uitgangspunt
overgenomen in de Europese Verordening
Overbrenging Afvalstoffen (EVOA)212 voor de
regulering van zowel de afvalhandel tussen de
lidstaten onderling als naar landen buiten de EU. Dit
komt grofweg op het volgende neer:
• Voor import en export van gevaarlijke
afvalstoffen is een vergunning noodzakelijk;
• Er geldt een verbod op de export van gevaarlijke
stoffen naar niet-OESO-anden;
• Een vergunning is nodig voor de export van niet
gevaarlijke afvalstoffen naar niet-OESO-landen
als dat land een bepaalde afvalstof als ver­
gunning­plichtig bestempeld;
• Voor het transport van niet gevaarlijke
afvalstoffen tussen OESO-landen (waaronder
Europa) zijn documenten voorgeschreven
waarmee toezichthouders de transporten kunnen
controleren. De verzender van het afval verplicht
zich hiermee tevens het afval terug te nemen als
het door de ontvanger niet kan worden verwerkt.
De EU heeft daarnaast via de Kaderrichtlijn afval­
stoffen (richtlijn 2018/851/EG) regels vastgesteld voor
de behandeling en verwerking van het afval binnen
Europa. Zij bevat definities voor afval­stoffen en
voor de begrippen nuttige toepassing en definitieve
verwijdering. De Kaderrichtlijn afval­stoffen stelt
een vergunningsplicht in voor het verwerken van
afval en verplicht tot registratie voor vervoerders,
inzamelaars, handelaars en bemiddelaars
van afval­stoffen.

6.2.4 Relatie met niet-afval regelgeving
Afvalregelgeving moet vaak in samenhang worden
gezien met andere terreinen waar sprake is van
stromen met milieurisico’s. Voorbeelden daarvan
zijn de mest­stoffenregelgeving, Verordening
Dierlijke Bijproducten (toezichthouder NVWA),
inzet van afvalstromen als biobrandstof (toe­zicht­
houder Nederlandse Emissie Autoriteit (NEA))
en Bodem (toe­zicht­houder ILT en Omgevings­
diensten), Reach/Zeer Zorgwekkende stoffen
(ILT en Omgevings­diensten) en waterbeheer
(Waterschappen, Rijkswaterstaat).

Deze samenhang en de soms lastige afbakening
tussen de wetgevingsregimes maakt de afvalstoffenregelgeving, inclusief het toezicht, complex.

6.3 Betrokken bevoegde gezagen
en toe­zicht­houders
Over het stelsel van vergunningverlening, toezicht
en handhaving (VTH) zijn de afgelopen periode
meerdere evaluatierapporten verschenen zoals het
rapport ‘De markt de baas’ van het Centrum voor
Criminaliteitspreventie en Veiligheid (CCV). Hierin
zijn in opdracht van het Ministerie van Justitie en
Veiligheid (JenV) en het Ministerie van Infrastructuur
en Waterstaat (IenW) de knelpunten in de aanpak
van milieu­criminaliteit verkend. Daarnaast heeft
de Commissie Van Aartsen onlangs een advies
uitgebracht over hoe milieutoezicht en -handhaving
versterkt kan worden. Deze rapporten zijn in
hoofdstuk 2 uitvoerig belicht.
Bij het toezicht op afvalstromen en -activiteiten
zijn meerdere organisaties betrokken. Het toezicht
op de naleving van de afvalwetgeving is voor
een deel neergelegd bij de lokale overheden
(provincies en gemeenten) die deze taak
gemeenschappelijk hebben uitbesteed aan de
Omgevings­diensten. In Nederland bestaat een
landelijk dekkend stelsel van 29 Omgevings­
diensten. Deze diensten zijn verantwoordelijk
voor het vergunningverleningsproces (incl.
meldingen Activiteitenbesluit), het toezicht op
en de bestuurlijke handhaving van inrichting
gebonden afvalhandelingen. Omgevings­diensten
beschikken in principe ook over Bijzonder
Opsporingsambtenaren (BOA’s), die procesverbaal (strafrecht) kunnen opmaken in geval
van overtreding van de regels. Gemeenten zijn
verantwoordelijk voor de handhaving in de openbare
ruimte en dus verantwoordelijk bij de handhaving
bij afvaldumpingen.
Op landelijk niveau zijn onder meer de ILT, NVWA,
ISZW en Douane betrokken bij het toezicht op
afvalstromen. De ILT houdt in samenwerking met
de Douane en de politie toezicht op de EVOA.
Daarnaast is de ILT onder meer toe­zicht­houder

voor het Besluit en Regeling inzameling Afval­
stoffen (BIA/RIA), en voor vijf productbesluiten
die producenten verantwoordelijk maken voor
de inzameling en recycling van verpakkingen,
afgedankte elektrische en elektronische apparatuur,
accu’s en batterijen, autowrakken en autobanden
. Ook houdt ze (mede-)toezicht op diverse andere
wetten en EU-verordeningen met een raakvlak met
de afvalstoffenmaterie, zoals REACH, POP, kwik,
asbest, bodem.
De NVWA houdt onder meer toezicht op dierlijke
rest- en bijproducten en de mest­stoffenwetgeving,
waarbij een samenhang met afval­stoffenwetgeving
een rol kan spelen. Hetzelfde geldt voor
biobrandstoffen, waarin afvalstromen worden
verwerkt, daar is de Nederlandse Emissie Autoriteit
(NEA) toe­zicht­houder. Ook voert de NVWA toezicht
uit op de veiligheid van voedingsmiddelen en
(consumenten-)producten
Daarnaast is de Inspectie Sociale Zaken en
Werkgelegenheid (ISZW) soms van belang,
waar naleving van milieuregels raakt aan de
arbeidsomstandigheden op bedrijven. Ook deze
samenhang maakt de afval­stoffenregelgeving,
inclusief het toezicht, complex.
Voor de directe lozing van afvalstoffen op de
oppervlaktewateren zijn de Waterschappen en
Rijkswaterstaat de toezichthoudende instanties.
Voor indirecte lozingen, via een riolering, is veelal de
Omgevingsdienst, via gemeente dan wel provincie,
het bevoegd gezag. In bepaalde gevallen zijn het
Rijk, minister van Infrastructuur en Waterstaat
(IenW) voor militaire inrichtingen en de minister van
Binnenlandse Zaken en de minister van Economische
Zaken (EZ) voor mijnbouwinstallaties bevoegd. De
Bijzondere opsporingsdiensten (BOD) en de politie
hebben daarnaast een opsporingstaak. Hoe die
opsporingstaak is georganiseerd is omschreven in
hoofdstuk 1.
Naast inrichting gebonden afvalactiviteiten, is bij
afval ook sprake van een zogenaamde mobiele
milieubelasting voortvloeiend uit de handel in
afval, bouwstoffen en grond. Een voorbeeld is een
mobiele puinbreker waar bouwpuin -na asbest

verwijderen en sloop van bouwwerk- wordt
gebroken tot granulaten die hun weg vinden in de
regionale wegenbouw. Regulering van deze, niet
aan een inrichting gebonden milieubelasting vergt
ook toezicht op een keten van handelingen van
verschillende bedrijven (ketentoezicht). Temeer
omdat de handel in toenemende mate volledig
gedigitaliseerd is en de verkopende/kopende partij
zich overal op de wereld kan bevinden. Hoewel
ketentoezicht en/of internettoezicht in sommige
gevallen of door sommige diensten is opgepakt
en wordt uitgevoerd, bevat het huidige stelsel
daarvoor nog steeds geen structurele voorzieningen.
‘Ketentoezicht zit niet in het stelsel ingebakken’, zo
noteert Berenschot in zijn rapport (Berenschot, 2019,
p. 34). Door een aantal Omgevingsdiensten wordt,
in tegenstelling tot wat Berenschot zegt, sinds 2013
structureel uitvoering gegeven aan Ketentoezicht.
Allereerst is er bij de Omgevingsdiensten die
Ketentoezicht uitvoeren meer zicht op dit soort
afvalstromenketens verkregen binnen de bestuurlijke
omgeving middels ketenbrede risicoanalyses.
Daarvoor is het bijvoorbeeld nodig om allerlei
detailinformatie over op zich niet criminele, maar
wel (ongebruikelijke of risico) activiteiten uit
verschillende bronnen bij elkaar te brengen en
te analyseren. Daarnaast hebben (diepgaande)
administratieve controles de problematiek
beschreven in de analyses bekrachtigd. Gebleken is
dat het incidentele ‘reguliere’ fysieke toezicht alleen
niet de juiste manier is voor de afvalstoffenketens,
maar een ommekeer vergt tot een integrale en
gerichte administratieve benadering.
Zo’n 10% van het aantal containerbewegingen in
de Nederlandse havens betreffen containers met
het predicaat ‘afval’. Deze containers hebben een
mondiale bestemming, herkomst dan wel doorvoer.
Om internationaal een goede handhaving en
toezicht te borgen wordt gebruik gemaakt van een
internationaal netwerk als bijvoorbeeld IMPEL213.
Omdat internationale afvalstromen ook Nederlandse
bestemmingen en oorsprong (herkomst) hebben
is, in het kader van het VTH-stelsel, een goede
informatie-uitwisseling tussen landelijke diensten en
de provinciale en gemeentelijke bevoegde gezagen
cruciaal. Samenwerking tussen de verschillende
toe­zicht­houders en tussen de toe­zicht­houders en de

211 Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling.
212 Verordening (EG) Nr. 1013/2006 van het Europees Parlement en de Raad.

213 IMPEL is een Europese organisatie voor de uitvoering en handhaving van milieuwetgeving waarin alle Europese landen deelnemen.

6 Afval bestaat toch wél

Dreigingsbeeld milieucriminaliteit 2021

134

135

opsporingsdiensten, is essentieel om niet-naleving
en afval­criminaliteit te bestrijden en de handhaving
effectief te laten zijn. Juist door ‘versnippering’
van het toezicht en een gebrekkige samenwerking
tussen de verschillende toezichthoudende instanties,
neemt de kans op niet-naleving toe en worden
gelegenheden tot criminele handelingen met afval­
stoffen geboden. Deze ontwikkelingen vragen om
meer integraal (afgestemd) toezicht. Er is echter nog
steeds sprake van fragmentatie en vrijblijvendheid in
het toezicht en gebrek aan uniformiteit in werkwijze
en sanctionering (Van Aartsen, 2021).

valt, dan brengt dat voor de ontdoener de nodige
voorschriften met zich mee bij de omgang met die
stroom en beperkt het de afzet ervan.

Restant van de productie van
plastic bloempotten
Overgebleven snijdsels bij de productie van
luxe plastic bloempotten; indien deze als
bijproduct214 aan het naastgelegen bedrijf
worden geleverd die deze direct kan inzetten bij
de productie van minder luxe bloempotten, dan
lijkt het ‘overdreven’ om die snijdsels als afval
te bestempelen. Ontdaan van het predicaat
afval, door deze stroom als bijproduct te
bestempelen, kunnen deze snijdsels zonder veel
belemmeringen als product worden verkocht
aan het bloempottenbedrijf om de hoek. Dat
lijkt circulaire winst, want minder afval. Maar
dat zelfde ‘product’ kan zonder beletselen
(want geen afval) ook worden verkocht aan een
handelaar die ze verscheept naar bijvoorbeeld
Pakistan, waar geen enkel toezicht is op de
toepassing van dit ‘product’.

Een stringente aanpak van milieu­criminaliteit wordt
verder bemoeilijkt door het gebrek aan urgentie van
milieu­criminaliteit bij het Openbaar Ministerie (OM),
Politie en bij het bevoegd gezag, zoals gemeenten
en provincies (Commissie Mans, 2008). Recente
onder­zoeken laten zien dat de situatie sindsdien
eerder verslechterd dan verbeterd is (Van Aartsen,
2021). Het CCV (2019) noemt in de verkenning naar
knelpunten in de aanpak van milieu­criminaliteit een
aantal aspecten voor de geringe aandacht voor straf­
rechtelijke handhaving. Het materiële milieurecht is
complex. Het is daardoor fraudegevoelig en lastig
te handhaven. Strafrechtelijke handhaving vereist
veel gespecialiseerde kennis, zowel bij de politie en
het OM als bij de rechters. Die capaciteit is schaars.
De strafoplegging staat vaak niet in verhouding
tot de opbrengsten van illegale milieutransacties.
De geloofwaardigheid van het overheidsbeleid en
het maatschappelijke belang kan daarmee ernstig in
het geding komen.

Zie daar het dilemma en een voorbeeld van
het risico dat optreedt bij het verruimen van
de interpretatie van het begrip bijproducten.
Hetzelfde doet zich voor bij de zogenaamde
‘End of waste-verklaring’. Na een bepaalde
bewerking is iets wat afval was, weer product.
De producent en ontvanger van dit product is
nauwelijks aan handelsbeperkingen gebonden.
De plastic korrels die uit de recyclingfaciliteit
van een kunststofverwerker komen worden
door het afvalbedrijf bij voorkeur als product
(end of waste/einde afvalstof) op de markt
gezet en verkocht aan een bedrijf die er
kunststofproducten van maakt. Bij verkoop
aan een handelaar, worden de zelfde korrels
mogelijk verscheept naar het buitenland
waar ze zonder voorzorgsmaatregelen als
brandstofkorrels worden verkocht.

6.4 Nieuwe ontwikkelingen
6.4.1 Loslaten voorzorgprincipe
Tot voor kort leek in de afvalwereld het zogenaamde
voorzorgsprincipe leidend; ook daar waar het niet
per sé nodig lijkt worden afvalvoorschriften strikt
geïnterpreteerd om risico’s op schade aan het
milieu en precedentwerking te voorkomen. Dit
principe komt ook door het streven naar circulariteit
steeds meer onder druk te staan. Indien in een
productieproces een zogenoemde productierestant ontstaat dat onder de definitie van afval

6.4.2 Afbakening definitie
Bij de grote diversiteit aan productie-residuen en
te recyclen afval­stoffen is het erg ingewikkeld om
de grenzen rondom de definitie van afval­stoffen
af te bakenen. Door het Ministerie van IenW is
een ‘Leidraad afval­stof of product’ opgesteld dat
betrokkenen bij die afweging behulpzaam kan
zijn. Ook is een webtoets ‘Afval­stof of grondstof’
ontwikkeld die op basis van de ingevulde gegevens
een geautomatiseerd oordeel geeft. De mogelijkheid
tot het vragen van een rechtsoordeel aan
Rijkswaterstaat is door de grote toeloop inmiddels
op pauze gezet.
Het al zo ingewikkelde afvalrecht wordt met het
inkrimpen van het voorzorgsbeginsel en het streven
naar circulariteit voor bedrijven nog ingewikkelder
en voor handhavende instanties nog lastiger.
De kans op milieu­criminaliteit in de afvalwereld
neemt toe als vervuilende stromen, onder de
noemer van bijproduct of als einde-afvalstof,
zonder de bij afval passende handelsbeperkingen
en toezichtinstrumentarium op de vrije markt
komen. De stappen die worden gezet naar
meer circulariteit in de afvalwereld zou gelijk op
moeten lopen met duidelijke uitspraken over de
afbakening tussen afval enerzijds en bijproduct en
einde-afvalstatus anderzijds.

6.4.3 Administratieve lastenverlichting
Versoberingen van de wetgeving als gevolg van
administratieve lastenverlichting hebben er
onder andere toe geleid dat afvalvergunningen
voor onbepaalde tijd worden verleend waardoor
het aan het bevoegd gezag is om het initiatief te
nemen215 tot actualisatie van de vergunning. Bij de
vergunde afvalinrichting ontbreekt het echter vaak
aan een prikkel om mee te werken aan een nieuwe
vergunning indien de milieueisen sinds de laatst
verstrekte vergunning zijn aangescherpt.

6.5 Gelegenheden binnen de
afval­stoffenketen
Wanneer over afval­criminaliteit wordt gesproken
heeft een ieder daar beelden bij. Vaak gekleurd op
basis van eigen ervaringen, nieuwsberichten en

andersoortige bronnen. Ook zijn het vaak dezelfde
beelden gebaseerd op nieuwsberichten met dezelfde
type betrokkenen (afvalverwerkers), gedragingen
(maar wat aanknoeien) en motieven (geld).
Uit de resultaten van een enquête die is uitgezet
bij toe­zicht­houders en opsporingsambtenaren van
Omgevings­diensten en landelijke organisaties,
blijkt dat deze beelden wellicht niet onterecht zijn
gekleurd, maar dat hierin ook enige nuancering op
zijn plaats is. Daarnaast zijn enkele diepte-interviews
afgenomen, met onder­zoeksleiders van de ILTIOD, om de heersende beelden met betrekking tot
ontwikkelingen in de afval gerelateerde milieu­
criminaliteit te inventariseren. De resultaten van
de enquête en interviews zijn in de volgende
paragrafen verwerkt. Waarmee tevens de contouren
voor de gelegenheden voor afval­criminaliteit
worden geschetst.

6.5.1 Complexe wet- & regelgeving
Gelegenheden voor criminaliteit ontstaan doordat
een waterdichte controle op de naleving van wet- en
regelgeving ten aanzien van het milieu moeilijk te
realiseren is (Neve et al., 2016). Deze gelegenheden
blijken in ruime mate voorhanden binnen milieu­
criminaliteit, evenals de financiële prikkel om er
gebruik van te maken. Deze kenmerken brengen de
criminaliteit als het ware voort (Neve et al., 2016).
Dit is ook aan de orde binnen de afval­criminaliteit.
De regelgeving rondom het thema afval­
stoffen is complex. Daar ligt een aantal oorzaken
aan ten grondslag.

Ten eerste is de term afval een verzamelbegrip
van alle spullen/stoffen waar een particulier of
bedrijf zich op enig moment van wil ontdoen,
ook wel ontdoener genoemd. Alle producten
die worden gemaakt kunnen na gebruik weer in
een afvalstadium terechtkomen; zo divers als de
producten zijn, zo divers zijn de afvalstromen.
Daarnaast worden aan activiteiten eisen en regels
gesteld ten behoeve van de bescherming van het
milieu, de fysieke veiligheid, de voedselveiligheid
en de volksgezondheid, die kosten met zich
meebrengen voor degenen die deze regels naleven
(Neve et al., 2016). Afval is handel. Verwerking van

214 Zie paragraaf wetgeving voor een toelichting op het begrip bijproduct en einde afvalstatus

215 Naar aanleiding van wijzigingen van het Landelijk Afvalbeheerplan is dit wettelijk vastgelegd.

6 Afval bestaat toch wél

Dreigingsbeeld milieucriminaliteit 2021

136

137

afval is vaak een kostenpost en afvalproducenten
en afvalverwerkers proberen die kostenpost zo
laag mogelijk te houden. Om die reden wordt
door afvalbedrijven en handelaren gezocht naar
methoden, locaties en landen waar(door) het
verwerken, storten of verbranden van het afval zo
goedkoop mogelijk is.

Verdergaande regulering (limitatie van gebruik
van zogenaamde UCO’s) leidt vooralsnog alleen
naar verschuiving van de criminele activiteiten:
de productie van (palmoliehoudend) afval­
water uit de palmolie-industrie, waarvan
de vraag (in de EU) ook al snel het aanbod
(in Azië/Zuid-Amerika) overtrof.

Als laatste oorzaak kan het specialistische en
complexe karakter van vele afvalstoffen en van de
regels worden opgevoerd. Dit manifesteert zich
veelvuldig door het bewust en onbewust onjuist
benoemen van de samenstelling en/of het onjuist
duiden van de (afval-)activiteiten. Tegenover die
complexiteit staat vaak het (niet toereikende)
kennisniveau van veel kleine actoren binnen het
speelveld. Ook geldt dat voor vergunningverlening,
toezicht en handhaving. Hierdoor worden mogelijk
schadelijke stoffen verdund en/of onbewust over
de aardbodem verspreid en/of een oneerlijke
marktpositie verkregen.216

Naast manipulaties van (de oorsprong van) de
grondstoffen, is de afwezigheid van toezicht en
controle een bron van fraude. Het is voor diverse
overheden nieuwe materie, waar toegesneden
regelgeving (nog) op zich laat wachten of nog
niet (volledig) is uitgekristalliseerd. De oprechte
intentie van de EU om meer biobrandstof te
gaan benutten heeft direct en vooral geleid tot
aanpassingen op de (wereld)markt, nieuwe
illegale activiteiten en stevige aantasting van
diverse leefmilieus.

In onderstaand kader is een voorbeeld weergegeven
van de kenmerken complexiteit van de markt en
materie en financieel gewin bij Biomassa:

Biomassa
De roep om milieuvriendelijker brandstoffen
en een verplichting om dit aan te jagen in de
EU heeft er toe geleid dat diverse oliehoudende
grond­stoffen worden benut om deze biodiesels
te produceren. Naast gewassen (raapzaad en
palm­olie) blijken ook enkele afval­stoffen te
benutten, met name de Used Cooking Oils
(UCO’s) zijn zeer populair. Deze ontwikkeling
heeft enkele schaduwzijden: zo worden oer­
bossen omgezet naar palmolieplantages
waarvan de maagdelijke palmolie direct als
UCO afgevoerd naar de EU, omdat die hier­
voor meer betaalt dan palmolie waard is in
land van productie. Ook worden kwetsbare
gebieden bedreigd door de intensieve teelt van
monoculturen en worden onder meer gevaarlijke
UCO’s omgekat naar duurzame UCO’s.

6.5.2 Oneigenlijk gebruik legale middelen
Belangrijk uitgangspunt dat geldt voor milieu­
criminaliteit en zeker ook voor afvalcriminaliteit,
is dat een groot deel van de criminele (milieu-)
delicten gepleegd worden door legale bedrijven
en de daaraan verbonden leidinggevenden, de
zogenoemde organisatiecriminaliteit (Neve at al.,
2016). Delicten vinden daarom meestal ook plaats
binnen een legale context (Neve at al., 2016), omdat
de bedrijven die delicten plegen veelal een legitieme
bestaansreden hebben. De scheidslijn tussen
illegale en legale activiteiten die uitgevoerd worden
is hierbij vaak dun en veelal zelfs nauw aan elkaar
verwant. Denk daarbij aan oneigenlijk gebruik van
milieuvergunningen, de markttoegang, subsidies
en andere financieringen voor de facilitering van
illegale activiteiten (ondermijning). De legale context
waarbinnen de afvalbedrijven functioneren is sterk
gereguleerd door de overheid, met name waar
het gaat om economische activiteiten die risico’s
voor het milieu en voor omwonenden met zich
meebrengen (Neve at al., 2016). Afvalcriminaliteit
bestaat dan ook vaak uit het ten onrechte
(on)bewust nalaten van zaken die wel hadden
moeten gebeuren, het bijvoorbeeld niet volgen van

de voorschriften van hoe bedrijfsprocessen zouden
moeten plaatsvinden (Neve at al., 2016). Huisman en
Van Erp (2013) noemen dit crimes of omission.

Door de grote hoeveelheid verschillende
afvalstromen en door de vele verschillende
gevaarlijke stoffen in diverse gehaltes in die
afval­stoffen, kan de milieuschade niet berekend
worden. In de IBRA is de schade daarom
berekend aan de hand van de zogenaamde
‘vermijdingskosten’. Dit zijn de kosten die zijn
vermeden door afvalstromen niet volgens de
regels te verwerken. Uit de IBRA 2020 blijkt
dat de jaarlijks circa 9,5 miljoen ton afval op
onjuiste wijze of niet volgens de Nederlandse
recyclingdoelstelling wordt verwerkt. Uitgaande
van vermijdingskosten van ca. € 196/ton
bedraagt de milieuschade door onjuiste
verwerking van afval bedraagt naar schatting
€1,8 miljard per jaar (9,5 miljoen x €196).

6.5.3 Kostenvermijding
Het is interessant in te gaan op mogelijke motieven
om als bedrijf bewust een overtreding te begaan en
bewust het risico te lopen om gepakt te worden. Voor
de continuïteit van een bedrijf is het van belang dat
deze omzet genereert en uiteindelijk winst maakt.
De ontdoener betaalt in de meeste gevallen de
inzamelaar om het afval te kunnen afgeven, terwijl de
laatstgenoemde pas daarna kosten moet maken om
dit afval op verantwoorde wijze te (laten) verwerken.
Omdat afval geld kost, uitzonderingen daargelaten,
wil een bedrijf vaak op een zo goedkoop mogelijke
manier het afval laten be- verwerken of verwijderen,
waarbij het economische belang vooropgesteld
wordt aan de milieuvriendelijkheid van de oplossing
(De Vries et al. 2015; Spapens, 2016). Een bedrijf
kan namelijk geld besparen door deze kosten te
vermijden. Een methode die hiervoor gebruikt wordt
is het manipuleren van een administratief label of
fysieke samenstelling, door vermenging waarmee
doelmatig de identiteit van een (afval)stof kan worden
verhuld. Door deze manipulatie kan worden verdiend
aan een (afval)stof, omdat deze nu nuttig kan worden
ingezet of toegepast. Wanneer deze administratieve
of fysieke manipulatie heeft plaatsgevonden is het
vaak moeilijk, om de illegale activiteiten bloot te
leggen (De Vries et al. 2015). Toenemende vervlechting
van milieuregels met fiscale regels zal naar alle
waarschijnlijkheid het aspect kostenvermijding als
prikkel laten toenemen.
In onderstaand kader is een voorbeeld weergegeven
van een berekening van dit soort vermijdingskosten:

Vermijdingskosten
De Inspectiebrede Risico­analyse (IBRA) van
de ILT geeft een inschatting van de schade die
ontstaat doordat afvalregelgeving niet wordt
nageleefd (ILT, 2020). Zo bepaalt zij waar de
maatschappelijke risico’s het grootst zijn. Deze
ILT-brede risico­analyse geeft in euro’s de schade
weer van de maatschappelijke risico’s waarbij de
ILT een taak heeft. Het risico ‘Afval’ staat al vier
jaar op rij bovenaan.

De milieuschade bestaat uit bijdragen aan
grote internationale milieuproblemen, zoals
klimaatverandering, versneld smelten van
poolkappen door afzet van roetdeeltjes,
eindigheid schaarse grondstoffen, plasticsoep
en diffuse verspreiding van microplastics.
De internationale politiek ervaart deze
problemen als urgent.

6.5.4 Papieren werkelijkheid
Doordat afvalstromen, die gemeld zouden moeten
worden bij het LMA, (on)bewust administratief
worden omgekat of verhuld door deze niet,
onvolledig of onder een onjuiste Euralcode –of
afval­stof­omschrijving te melden (De Vries et
al. 2015; Mehlbaum, 2018) kunnen ontdoeners,
tussenhandelaren, transporteurs en ontvangers
onzichtbaar worden gemaakt voor toezicht. Ook
kan wederechtelijk verkregen voordeel hierdoor
worden verzwegen. Door onder een onjuiste
Euralcode te melden is ook de afvalstroom
administratief onzichtbaar geworden: deze is
namelijk niet meer goed te volgen in de systemen
(De Vries et al. 2015). Verder kan het op papier lijken
alsof de afvalstoffen naar een erkend verwerker of
naar een tussenopslag gaan, terwijl de stoffen in
werkelijkheid naar een niet-vergunde locatie gaan
(De Vries et al. 2015). Diepgaand administratief
en/of financieel onderzoek is hierbij van belang
om de afvalstromenadministratie, financiële
administratie en procesadministratie van een bedrijf
naast elkaar neer te leggen, om de discrepanties
op het spoor te komen.

216 Resultaten van interviews en experts.

6 Afval bestaat toch wél

138

Dreigingsbeeld milieucriminaliteit 2021

139

In onderstaand kader is een voorbeeld weergegeven
van de kenmerken papieren werkelijkheid, financieel
gewin en complexe regelgeving bij co-vergisting:

In de sector is een duidelijk financieel motief
om te frauderen zichtbaar en daar is bovendien
voldoende gelegenheid voor (Lievaart et
al., 2014; Mehlbaum, 2018). De papieren
werkelijkheid rondom de (te) complexe wet- en
regelgeving, het gegeven dat fraude lucratief
en gemakkelijk is en het gebrek aan naleving
van regelgeving met allerlei risico’s voor de
volksgezondheid en milieu, zijn kort samengevat
de belangrijkste knelpunten in de sector van
covergisting. In combinatie met versnipperd
toezicht en een gebrek aan fysieke controles,
wordt door de overheid gelegenheid gecreëerd
voor het omkatten, wegmengen, of anderszins
frauduleus handelen met afvalstoffen (Lievaart
et al., 2014; Toezine.nl, 2015; LIEC, 2016). Daarbij
spelen ook de beperkte mogelijkheden tot
fysieke bemonstering van de gebruikte stoffen
(duur en arbeidsintensief) een rol.

Co-vergisting
Co-vergisting, waarbij dierlijke mest wordt
vermengd met plantaardige en/of dierlijke covergistingsmaterialen, levert duurzame energie
(biogas, elektriciteit) en moest bijdragen aan
het oplossen van het mestoverschot. Het natte
restproduct, het digestaat, wordt als meststof
in de landbouw gebruikt. Co-vergisting past
in het streven naar een duurzame en circulaire
economie en in het Klimaatakkoord en heeft
maatschappelijk gezien de wind mee. Gebleken
is echter dat co-vergisting niet rendabel is
zonder de door de Nederlandse overheid
verstrekte subsidie (zogenoemde SDE+)
(Lievaart et al., 2014; CDM, 2015; Toezine.nl,
2015; LIEC, 2016; Mehlbaum, 2018).
Afgelopen twee decennia is gebleken dat
co-vergisters ook gebruikt worden om
(niet-toegestane) afvalstoffen illegaal weg
te werken. (Lievaart et al, 2014; CDM, 2015;
Toezine.nl, 2015; Mehlbaum, 2018). Het gaat
onder andere om slachtafval, slib van verf
en karton producerende industrie, PCB’s,
dioxine en PAK houdend filtermateriaal
(actief kool), bleekaarde met hoge gehalten
aan zware metalen, destillatieresiduen uit
organisch chemische industrie, afvalwater en
slibben uit industriële reinigingsprocessen,
chemische productrestanten, proceswater met
reinigingsmiddelen (ook fluorhoudend), diverse
vetten en oliën, putvetten en slibben (Lievaart
et al, 2014; CDM, 2015; Toezine.nl, 2015; LIEC,
2016). De grootste risico’s op overtredingen
met betrekking tot het milieu- en/of de
volksgezondheid, maar ook op omkatten
van stromen en (subsidie) fraude zitten in het
naleefgedrag met betrekking tot de mee te
vergisten (afval)stromen (Lievaart et al, 2014;
Toezine.nl, 2015; Mehlbaum, 2018).

Het ontbreken van een direct slachtoffer maakt
vervolgens dat de foutieve gedraging gemakkelijk
kan worden gebagatelliseerd. Het milieuprobleem is
immers pas op termijn aan de orde, zelden direct toe
te schrijven aan een bepaalde foutieve activiteit en/
of onjuiste benaming of codering. Ook manifesteert
het probleem zich veelal elders.217

6.5.5 Spelers in de keten
Uit de enquête blijkt dat een breed pallet aan
bedrijven voorbij komt bij de casus inventarisatie.
Van grote verwerkers tot eenmansbedrijven, van
handelaren tot chemische complexen. Het lijkt
daarbij wel dat het aandeel bedrijven waarvan de
business-case bestaat uit bewust de grenzen van
regelgeving opzoeken/overschrijden minder is dan in
het verleden.218 Grote afvalbedrijven lijken een steeds
groter deel van de afvalmarkt te verwerven.219 Door
deze schaalvergroting verdwijnt ook een deel van de
kleine bedrijven die gemiddeld genomen over minder
deskundigheid beschikken en waar ook minder
aandacht is voor intern controle en functiescheiding.
Aan de andere kant zijn er voldoende voorbeelden
waarbij een lokaal bedrijf wordt overgenomen door
een (inter)nationale speler en de dagelijkse gang van
zaken onder een andere vlag door blijft gaan.

Uit diverse onder­zoeken blijkt dat handelaren in de
afval­stoffenbranche een specifiek probleem vormen.
Over deze handelaren wordt in de literatuur (Van
den Anker, 1997; Spapens, 2016) gezegd dat ze het
zicht ontnemen op de markt, oncontroleerbaar zijn
en vermoedelijk verwijtbaar handelen. De reden
dat handelaren oncontroleerbaar kunnen zijn is met
name dat zij niet zoals een inrichting ver­gunning­
plichtig zijn en vaak ook geen fysieke bedrijfslocatie
hebben. En daardoor dus lastig controleerbaar. De
handel in afvalstoffen vindt ook in toenemende
mate plaats op het internet.220 Controle richt zich
echter vooral op fysieke activiteiten. Een vergunning
of een melding Activiteitenbesluit is immers de
basis voor het bestuur om toezicht te kunnen
houden en te kunnen handhaven. Zij moeten
wel in het bezit zijn van een VIHB-registratie.
Een probleem doet zich voor indien ze niet de
vereiste beschikkingen, certificaten, erkenningen
of registraties hebben. Inzicht in de handelaren is
lastig te verkrijgen aangezien deze bedrijven ook,
veelal uit concurrentieoverwegingen, vaak niet
willen prijsgeven met wie ze zaken doen. Dit om te
voorkomen dat de be- of verwerker direct zaken gaat
doen met de ontdoener.

In onderstaand kader is een voorbeeld weergegeven
van de kenmerken internationaal ongelijk speelveld
en financieel gewin bij kunststofafval:

Kunststoffen
De in de westerse wereld afgedankte kunst­
stof­f en gingen de afgelopen decennia letter­
lijk met hele scheepsladingen tegelijk naar
zuidoost Azië, China in het bijzonder. Uit
onder­zoek blijkt ook dat in NL en in de EU
nauwe­lijks verwerkingscapaciteit is. Dit
mede ingegeven door een marginale vraag
naar recyclaat, terwijl deze in zuidoost Azië
nadrukkelijk wel aanwezig is. In zuidoost Azië
is daarnaast arbeid goedkoop en de regels voor
het restafval ‘beperkt’. Voor kunst­stofafval
bestond ook nauwelijks een (administratieve)
beperking voor export. Dit gegeven heeft,
met het gebrek aan handhavingscapaciteit,
geleid tot een wildgroei aan illegale recycling
activiteiten en een toenemende stroom kunst­
stofafval. Een groeiend aantal landen heeft
importrestricties ingevoerd of overweegt deze.
Het aangescherpte Verdrag van Bazel (2019) is
daarvoor een belangrijke onderlegger.

Bovenstaande problemen kunnen ook aan de orde
zijn bij een be- of verwerker van stoffen, verschil met
bovenstaande is dat deze over een eigen inrichting
beschikt. Bedrijven kunnen gebruik maken van een
op een inrichting uitgegeven omgevingsvergunning
om strafbare feiten te plegen. Indirect en onbewust
worden de gedragingen dan gefaciliteerd door de
vergunning. Soms zijn diverse schakels van de keten
in handen van dezelfde natuurlijke personen. Soms
is er een inrichting vergund, die door meerdere
bedrijven wordt gebruikt. In de praktijk is te zien dat
er vaak meerdere ondernemingen op één adres zijn
gevestigd, waardoor het inzicht op de inrichting wordt
bemoeilijkt en er weinig zicht is op de handelingen
van de ondernemingen. De diverse ondernemingen
kunnen allemaal een functie in de specifiek afvalketen
en kunnen op die manier afvalstromen/afval­stoffen
onderling uitwisselen om zo het inzicht te verhullen
en afvalstromen om te katten. Op papier gaat de
stof naar een ander bedrijf, terwijl de stof binnen
dezelfde inrichting bewaard en/of gemengd wordt.
Uit de praktijk blijkt dat deze dezelfde handelswijze

217 Resultaten interviews en experts.
218 Resultaten interviews en experts.
219 https://www.nrc.nl/nieuws/2007/01/22/schaalvergroting-drijft-overnamegolf-in-afval-11263521-a938811 Geraadpleegd 7 juni 2021.

220 https://www.circulair.biz/ Geraadpleegd 7 juni 2021.

6 Afval bestaat toch wél

Dreigingsbeeld milieucriminaliteit 2021

140

kan hebben als bovenstaande beschreven handelaar.
Echter heeft deze de mogelijkheid om al op eigen
terrein afval­stoffen bij elkaar te mengen (De Vries
et al. 2015). De (tussen)handelaar vangt soms twee
keer geld, door van een afval­stof zonder waarde een
waardevolle stof te ‘maken’.

De export van verontreinigd kunst­stof kan
vanaf 2021 slechts met instemming van
het verzendende en ontvangende land
(EVOA-kennisgeving). In de verzendende
landen ontstaan hierdoor problemen in de
(continuïteit van de) afvalverwerking, waar
diverse handelaren en bedrijven misbruik
van maken door verontreinigd afval om te
katten en alsnog te exporteren. Waarmee de
behoefte en de noodzaak worden ondermijnd
om recyclingfaciliteiten in NL en/of de EU te
ontwikkelen en in stand te houden.

141

6.5.6 Financieel gewin

(metaal)prijs gaan de beachings-activiteiten221 in
Azië de komende jaren onverminderd door.

Een belangrijke drijfveer voor afval­criminaliteit is
nog altijd het financiële gewin (Mehlbaum, 2018).
Dit wordt onderschreven door verschillende experts.
De afvalproducent, de ontdoener, betaalt veelal
voor het ontdoen van de afval­stof en gaat er daarbij,
veelal contractueel vastgelegd, van uit dat zijn afval
zorgvuldig wordt verwerkt. Vertrouwend op kennis
en ervaring van de verwerker. Een andere, mindere
zorgvuldige verwerking levert voor de verwerker
al snel geld op, ongeacht de problemen verderop
in de keten. Uit de inventarisatie blijkt evenwel dat
er veelal sprake is van meerdere prikkels, waarbij
onbekendheid met of een eigen interpretatie van
niet eenvoudige regelgeving hoog scoort. Ook toe­
zicht­houders bevestigen dat de afval­stoffenmaterie,
zowel in voorkomen als in regelgeving, geen
gemakkelijke kost is (onder andere met betrekking
tot biomassa en de Zeer Zorgwekkende Stoffen
(ZZS)). Uiteraard kan en wordt dit ook regelmatig als
excuus gebruikt, maar duidelijk is dat gemakzucht
(lees: geringe pakkans en lage strafmaat)
bovenstaande prikkels versterkt. Er wordt daarbij
opgemerkt dat de doorlooptijd (enkele jaren
zijn geen uitzondering) van het handhavende en
bestraffende optreden (te) lang is en dat dit de
effectiviteit van het over­heids­optreden ondermijnd
en het tevens minder afschrikwekkend maakt.

Schepen, groter dan 500 GT222 en varend onder
een vlag van een EU land mogen ingevolge de
Verordening Scheepsrecycling (SRR) uitsluitend
gesloopt worden op bedrijven die daarvoor
gecertificeerd zijn (veelal sloperijen in EU en
Turkije). Sloopschepen waarop de SRR niet van
toepassing is, moeten in principe met een EVOA
vergunning worden geëxporteerd naar de eind­
bestemming. Doordat schepen, op het moment
dat einde levensduur nadert, vaak omgevlagd
worden naar een vlaggenstaat buiten de EU,
kunnen eigenaren de Europese regels omzeilen.
Ook worden schepen voor einde levensuur
vaak verkocht aan zogenaamde cash buyers,
waardoor de oorspronkelijke eigenaar zijn
verantwoordelijkheden ten aanzien van een
verantwoorde sloop ontloopt. De bedoelingen
van de oorspronkelijke eigenaar met de
verkoop van zijn schip is echter veelal lastig te
achterhalen. Voor de EVOA geldt dat bewezen
moet worden dat de eigenaar de intentie heeft
om het schip te slopen op het moment dat het
schip de Europese haven verlaat. De intenties
van de eigenaar zijn vaak alleen te achterhalen
door inzet van opsporingsmiddelen.

In onderstaand kader is een voorbeeld weergegeven
van de kenmerken financieel gewin en een
internationaal ongelijk speelveld bij sloopschepen:

De criminele praktijken rondom sloopschepen
laten zich lastig aanpakken. Informatieuitwisseling op internationaal niveau en
verbeterde samenwerking tussen betrokken
autoriteiten zijn voorwaarden voor een
verbeterd toezicht. Zolang eigenaren en reders
de mogelijkheid hebben hun schepen onder
goedkope vlaggenstaten te laten varen, en grote
Europese scheepsvaartbedrijven maken van die
gelegenheid volop gebruik, blijven er gaten in
het toezicht.

Sloopschepen
Veel schepen, maar ook booreilanden, worden
op de stranden India, Pakistan en Bangladesh
gesloopt onder omstandigheden die de
gezondheid van de arbeiders en omwonenden
en het (maritieme) milieu aantasten. Goedkope
arbeid en het nagenoeg kunnen negeren van
voorzieningen voor de bescherming van mens
en milieu maken het voor de daar gevestigde
sloperijen mogelijk de hoogste prijs te bieden
voor een schip. Zolang (een deel van) de
scheepvaartsector blijft kiezen voor de hoogste

6.5.7 Marktwerking
De markt lijkt, mede door zijn complexiteit, steeds
meer te kantelen. Steeds meer bedrijven, van groot
tot klein, bieden een totaalpakket aan diensten aan
om risicoloos van het afval af te komen. Daarmee
hebben deze bedrijven steeds meer schakels in de

keten in handen waardoor afvalstromen mogelijk
uit beeld verdwijnen. De verantwoordelijkheid voor
de ontdoener lijkt met dergelijke constructies ook
overgedragen te worden naar een partij die het wel
weet en juist handelt. Wat in een aantal gevallen niet
waar is. Een registratie op de zogenaamde VHIB-lijst
biedt onvoldoende garantie. Het schrappen van de
lijst wordt zelden als handhavingsmiddel ingezet.
Een verdergaande vorm van certificering voor
afvalverwerkende bedrijven is mogelijk te overwegen
om hieraan tegemoet te komen. Hoewel certificering
of andere vormen van drempels in markttoegang
ook weer andere risico’s met zich meebrengt en
veelal geen oplossing biedt.223

6.6 Gevolgen
In voorgaande paragrafen is het fenomeen afval­
criminaliteit in de breedste zin van het woord
aan bod gekomen. De gevolgen van afval­
criminaliteit blijken niet in bijzondere mate te zijn
veranderd ten opzichte van het dreigings­beeld
2017. Die verwachting werd daar overigens ook al
uitgesproken, gezien het feit dat milieu­criminaliteit
zich zal blijven voordoen in de toekomst.
De gevolgen die in 2017 werden genoemd zijn als
volgt (Neve et al., 2016):
• Aantasten fysieke of psychische gezondheid
• Aantasting milieu
• Angst, hinder en onbehagen
• Financiële schade
• Ondermijning

6.6.1 Aantasten fysieke of psychische
gezondheid
Nog steeds heeft afval­criminaliteit ernstige gevolgen
voor mens, dier en de leefomgeving. Het (on)bewust
onzorgvuldig omgaan met afval­stoffen brengt ten
eerste risico’s met zich mee voor de gezondheid
van de mens. Deze gevolgen zijn vaak ernstig
en onomkeerbaar. Ook komen de schade en de
gevolgen pas veel later aan het licht dan dat ze zijn
aangericht. Het aantonen van een causaal verband
tussen de oorzaak en de schade is vaak lastig aan te
tonen. Denk aan het onjuist verwijderen van asbest.
Het inademen van asbestdeeltjes kan leiden tot

longemfyseem, longkanker en buikvlieskanker. Ook
bij het onjuist be- en verwerken van afgedankte
elektronica kunnen schadelijke stoffen vrijkomen
die gezondheidsrisico’s met zich meebrengen
(Team Ketentoezicht Gelderse Omgevingsdiensten,
Inspectie Leefomgeving en Transport, DCMR, Politie
& Rijkswaterstaat, 2020). Bij de sloop van schepen
kunnen grote hoeveelheden gevaarlijke stoffen als
stookolie, zware metalen (kwik) en asbest vrijkomen.
Ook bij het wegmengen van verontreinigde stoffen
in co-vergisting bestaat het risico dat er stoffen in
de voedselketen belanden. Dat zou kunnen lopen
via de meststof die wordt gebruikt in de landbouw,
waarbij de voedselveiligheid in gedrang komt. Naast
deze voorbeelden zijn er helaas nog veel meer
voorbeelden te noemen.

6.6.2 Aantasting milieu
Afvalcriminaliteit kan leiden tot schade aan het
milieu. Bijvoorbeeld vervuiling van het grondwater
die optreedt door lekkende of uitlogende stoffen
in de bodem. Of het vrijkomen van schadelijke
stoffen in de lucht bij onjuiste opslag of be- en
verwerking. De milieuschade van een individuele
overtreding is mogelijk beperkt. Toch dient het
benadrukt te worden dat de massaliteit van alle losse
overtredingen wel degelijk samen kunnen leiden tot
ernstige en vaak onomkeerbare milieuschade.
Er zijn in toenemende mate vermoedens
van verbanden tussen (sluimerende)
milieuverontreiniging met de uitbraak van
dierziekten (Toezine.nl, 2015) en allergieën en
ziekten bij mensen (RIVM). Ook de afname van
de biodiversiteit wordt veelal gelinkt met een
toenemende milieubelasting.

6.6.3 Angst, hinder en onbehagen
Wat betreft de angst, hinder of onbehagen van
burgers kan de link gelegd worden met bijvoorbeeld
het toenemend aantal afvalbranden in Nederland.
Deze incidenten bij afvalverwerkingsbedrijven
worden steeds meer als zorgelijk gezien. Ook in
het programma De Vuilnisman werd een aflevering
gewijd aan afvalbranden.224 Ironisch genoeg
stond de dag na deze aflevering (wederom) een

221 Schepen worden een strand opgevaren (‘beaching’) en daar gesloopt.
222 Gross-tonnage.

223 Resultaten interviews en experts.
224 https://www.npostart.nl/de-vuilnisman/07-03-2021/KN_1725838. Geraadpleegd 22 april 2021.

6 Afval bestaat toch wél

Dreigingsbeeld milieucriminaliteit 2021

142

143

afvalbedrijf in de brand.225 Bij afvalbranden kunnen
giftige stoffen in de lucht komen. ‘Of afvalbranden
veroorzaakt worden door opzettelijke brandstichting
kan tot op heden niet aangetoond worden’, licht
Officier van Justitie Koopmans toe in een uitzending
van De Vuilnisman. Desondanks valt het op,
baart het zorgen en liggen afvalbedrijven onder
een vergrootglas. Afvalbranden kunnen relatief
gemakkelijk ontstaan door het onjuist opslaan
van afval­stoffen of doordat veel meer afval­­stoffen
worden opgeslagen dan is vergund. De brand
wordt in deze gevallen dus niet altijd opzettelijk
veroorzaakt, maar kan het gevolg zijn van onzorg­
vuldige opslag en/of slechte regelnaleving. Dit
was ook het geval bij een afvalenergiecentrale in
Den Bosch, waar in maart 2021 een grote brand
woedde.226 Dit trekt echter wel de aandacht,
omdat bij milieu­criminaliteit vaak sprake is van
het nalaten van bepaalde zaken die wel hadden
moeten gebeuren (Huisman & Van Erp, 2013).
Een van de mogelijke oorzaken voor de toename
van afvalbranden is de vervuiling van afval met
ongewenste, brandgevaarlijke materialen zoals
lithium-batterijen , die steeds vaker worden gebruikt.

niet meer vanzelfsprekend op voor de kosten. In
tegendeel: de vervuiler betaalt juist vaak niet. Uit
onderzoek van De Groene Amsterdammer (Staal,
Van Raaij & Muntz, 2021) blijkt dat overheden vaak
geen zicht hebben op de kosten die zij maken voor
het opruimen van vervuiling (zoals bodemsanering)
en/of illegale afvalstort. Naast deze opruimkosten
worden overheden ook geconfronteerd met
kosten die voortkomen uit faillissementen. Tot
2009 bestond er een Besluit financiële zekerheid
milieubeheer. Dit besluit verplichtte afvalbedrijven
een financiële zekerheid te stellen voor eventuele
toekomstige milieuschade. Als gevolg van het
afschaffen daarvan zit de ‘maatschappij’ steeds meer
met de kosten van deze ernstige incidenten.

6.6.5 Ondermijning
Tot slot komt ook ondermijnende criminaliteit
nog steeds voor bij afvalbedrijven. Echter, zoals
bij ondermijnende criminaliteit sprake is van
verweving van onder- en bovenwereld, is dat bij
afvalcriminaliteit niet zo makkelijk vast te stellen.
Zoals in het dreigingsbeeld 2016 al genoemd werd, is
eerder sprake van ‘een grijs gebied waarbij op zich legale
bedrijven delicten plegen die nadelige gevolgen hebben voor
het milieu en de volksgezondheid’ (Neve et al., 2016).
Door een ongelijk speelveld kunnen ook nalevende
bedrijven worden getriggerd, om de regels aan
hun laars te lappen, om te kunnen overleven. De
afvalbranche is immers sterk gecommercialiseerd
de afgelopen jaren. Winst maken is voor de
bedrijven, om welke reden dan ook, een belangrijke
drijfveer. Het zijn private ondernemingen die een
maatschappelijke functie vervullen, maar wel een
winstoogmerk hebben. De juiste be- en verwerking
van afvalstoffen en goede zorg voor het milieu
staat niet meer vanzelfsprekend voorop. Dit geldt
soms ook voor overheden, bijv. wanneer een
grote werkgever failliet dreigt te gaan of wanneer
gehandhaafd moet worden bij een belangrijke
afvalspeler die voor een groot aantal gemeenten het
huisvuil ophaalt.

Naast bovenstaande is er ook de onrust die
ontstaat, nadat via de media bekend wordt
gemaakt dat er bijvoorbeeld vervuilde grond onder
nieuwbouwwijken is toegepast (Zembla, 2019).
Enerzijds omdat onduidelijk was welke invloed
de verontreinigde grond op de gezondheid heeft.
Anderzijds werd door de bewoners gevreesd voor
waardevermindering van hun woning.

6.6.4 Financiële schade
Verder leidt afvalcriminaliteit ook nog steeds tot
grote financiële schade. Bedrijven die zich niet aan de
regels houden, verdienen meer geld met het onjuist
be- en verwerken van afvalstoffen. Bedrijven die
wél de regels naleven kunnen op den duur niet meer
concurreren met deze free-riders. Er ontstaat dus
een ongelijk speelveld. Daarnaast leiden incidenten
(zoals afvalbranden of bodemvervuiling) tot enorme
schade, zowel uitgedrukt in gezondheidsrisico’s als in
geld. Gebleken is dat het oude beginsel ‘de vervuiler
betaalt’ lang niet altijd opgaat. De bedrijven draaien

6.7 Verwachtingen voor
de komende jaren
Uiteraard blijft aandacht voor het (weg-)mengen
van afval­stoffen, het onzorgvuldig handelen en het
onvoldoende helder duiden van de samenstelling
van de stromen en het potentiele gevaar daarvan
ook de komende jaren relevant.

6.7.1 Toekomstige risicovolle afval­stoffen
zonder verwerking
Toekomstige risicovolle afvalstoffen, waarvoor
nu nog geen verwerking beschikbaar is en de
beheersstructuur nog niet sluitend is op de
incidenten, kunnen factoren zijn die van invloed
kunnen zijn op de criminaliteit. Dit wil niet
zeggen dat het afval direct in het criminele circuit
terechtkomt. Het biedt echter wel kansen en
gelegenheid, waar vroegtijdig op kan worden
geanticipeerd vanuit de overheid. Het is daarbij
belangrijk dat de wetgever attent is op nieuwe
stromen, producten of ontwikkelingen waarvan
nog niet duidelijk is wat deze in het afvalstadium
betekenen. Tel daar bij op de maatschappelijke druk
die wereldwijd ontstaat om het milieu vergaand
te ontzien, omdat het besef doordringt dat de
economische groei en de daarmee gepaard gaande
afvalproductie onhoudbaar is.
Uit de enquête bleek dat de toe­zicht­houders een
aantal afval­stoffen (niet limitatief) zien ontstaan
waar men van veronderstelt dat het alle prikkels
herbergt om regels te overtreden:
• Zonnepanelen en windmolens;
• Energiedragers;
• Elektrische vervoersmiddelen;
• Grondstoffen voor bio-energie;
• Koudemiddelen;
• Secundaire bouwstoffen
die in afvalstadium komen;
• Composieten.
Belangrijk is om bij dit soort producten in de
ontwerpfase na te denken over de milieubelasting
en verwerking wanneer deze in het afvalstadium
komen. Denk daarbij ook aan de in het verleden
op grote schaal toegepaste stof asbest, dat in de
toepassingsfase werd toegestaan en achteraf is

geclassificeerd als gevaarlijk. Iedereen wil nu een
duurzame uitstraling, maar tot welke dreigingen leidt
dit op de lange termijn.

6.7.2 Investering in toezichthoudende
instanties
De ondervraagden achten het van belang dat de
overheid niet alleen inzet op het aanjagen van
de circulaire economie, maar ook op het daarbij
passende instrumentarium van de toezichthoudende
instanties. Gezien de toenemende complexiteit
van de materie is een heroverweging van de
afvalverwijderings- en toezichtstructuur wenselijk.
De verdergaande digitalisering van de maatschappij
biedt waarschijnlijk ook kansen voor het toezicht en
de toezichthoudende instanties.

6.7.3 Wet- en regelgeving
In de komende jaren gaat er het nodige veranderen
in het wettelijke kader met betrekking tot afval­
stoffen. Ten eerste zal onder de omgevingswet het
begrip ‘inrichting’ verdwijnen. Deze zal plaatsmaken
voor het begrip ‘milieubelastende activiteit (mba)’.227
Een mba is een activiteit die nadelige gevolgen voor
het milieu kan veroorzaken. De grootste verandering
die dat teweeg brengt is dat een mba ook kan
gaan over activiteiten die buiten de inrichting
plaatsvinden. Denk aan lozingen van afval­water in
rioolstelsels en in de bodem. Dit heeft tot gevolg dat
het vergunningstelsel een transitie zal ondergaan
naar kaders voor activiteiten. Hierdoor ontstaat
ruimte en een noodzaak dat het toezicht zich meer
gaat richten op de keten (van activiteiten).
Daarnaast wordt de EVOA momenteel herzien
en zullen andere kaders ontwikkeld worden om
minder afval te exporteren naar kwetsbare landen.
Dit mede ingegeven door een sterke wens om de
westerse economie meer circulair te maken, en
daarmee grondstoffen niet te laten weglekken.
Daarnaast zijn er ontwikkelingen met betrekking
tot specifieke afvalstoffen die in de komende jaren
tot veranderingen in de afvalverwijderingsstructuur
zullen leiden, denk daarbij aan kunststoffen en
afgedankte apparatuur.

225 https://www.bd.nl/den-bosch-vught/brand-bij-a-v-i-in-den-bosch-is-na-meer-dan-een-dag-onder-controle-maar-werk­zaam­heden-

kunnen-nog-heel-lang-duren~a115b23f/ Geraadpleegd 22 april 2021.
226 https://www.bd.nl/den-bosch-vught/bossche-bedrijf-avi-werd-eerder-op-de-vingers-getikt-voor-branden~a47cd192/?referrer=https%3A

%2F%2Fwww.google.com%2F Geraadpleegd 13 april 2021.

6 Afval bestaat toch wél

227 https://iplo.nl/regelgeving/regels-voor-activiteiten/toelichting-milieubelastende-activiteiten/verandert/#:~:text=Van%20inrichting%20

naar%20milieubelastende%20activiteit,kunnen%20ook%20andere%20regels%20gelden Geraadpleegd 6 mei 2021.

144

Dreigingsbeeld milieucriminaliteit 2021

145

Een andere ontwikkeling met invloed in deze
structuur is het toenemende besef dat de
verontreinigingsgraad van afvalstoffen in de
hergebruiksfase en de fase daarna de nodige
gezondheids- en milieurisico’s met zich meebrengt.
Met name de risico’s door de aanwezigheid van
(potentieel) Zeer Zorgwekkende Stoffen (ZZS)
wordt manifest. De aanwezigheid van dergelijke
stoffen is geregeld in stoffenregelgeving (m.n.
REACH) en/of bouwstoffenregels. De verwachting
is dan ook dat afvalstoffen, voor zover daar nog
over gesproken wordt, in toenemende mate mede
worden gereguleerd door andersoortige regelgeving.
Deze regelgeving is op zijn minst net zo complex
als de afvalstoffenregelgeving en vergt dus nieuwe
competenties van toezichthouders en wellicht nieuwe
overlegstructuren. De discussies over bijvoorbeeld
de einde-afvalstatus is illustratief voor deze
ontwikkelingen. Een belangrijke vraag blijft daarbij
telkens op welke wijze we als maatschappij zicht
willen houden op de aanwezigheid en de locaties van
met ZZS-gecontamineerde secundaire stoffen.
Naast deze inhoudelijke ontwikkelingen zijn er
parallelle ontwikkelingen gaande met betrekking
tot de structuur van de vergunningverlening en
het milieutoezicht. Het onder­zoek van Van Aartsen
(2020) zal naar verwachting in de komende jaren
worden omgezet in een aantal concrete acties, die
waarschijnlijk ook het milieutoezicht raakt.

6.7.4 Financiële zekerheid
Op dit moment is er een discussie gaande over de
herinvoering van een besluit met betrekking tot de
financiële zekerheid. Een financiële zekerheidsstelling
in relatie tot de vergunde opslagcapaciteit lijkt het
uitgangspunt. Voor inrichtingen die vallen onder
het regime van het Besluit Risico Zware Ongevallen
(BRZO)228 is een financiële zekerheid verplicht.

6.8 Samenvatting, conclusies
en aanbevelingen
Afval is er nog steeds en onvermijdelijk, ongeacht
hoe het wordt genoemd of in wat voor economie
(lineair of circulair) het ontstaat. En, hoewel de
verwerking ervan steeds geavanceerder wordt en er

veel goed gaat, zijn de prikkels voor crimineel gedrag
met schade voor mens en milieu ook nog steeds
aanwezig. Anno 2021 is afvalcriminaliteit dus nog
steeds een dreiging waar (overheids-) organisaties
-en daarmee dus ook de fysieke leefomgevingmee te maken hebben. Afvalcriminaliteit is
tevens een veelkoppig monster en kent vele
verschijningsvormen. Binnen de afvalketens zijn
diverse schakels betrokken die ieder een eigen rol
(soms meerdere) in de keten vervullen. Er is sprake
van veel verschillende spelers, locaties, ketens,
branches, kennisthema’s en regelgeving wanneer
het gaat om afval en de verwerking daarvan. Maar
ook van een speelveld met veel ontwikkelingen en
innovatie en waar veel geld in omgaat.
Het bewust overtreden van afvalregels en/of het
bewust nalaten van gewenst gedrag is onveranderd
snel ‘verdienstelijk’ en de gevolgen nog steeds in
veel gevallen niet of nauwelijks direct zichtbaar.
Bewuste overtredingen worden ingegeven door
het relatief gemakkelijk te behalen financiële
voordeel, de kleine pakkans en de complexe weten regelgeving die zowel voor de markt als de
handhavers vaak lastig te vatten is. Het voornaamste
motief dat in alle verschijningsvormen van
afvalcriminaliteit te herkennen is, is financieel gewin.
Dit uit zich binnen de afvalsector vaak door bepaalde
vereiste handelingen na te laten, om kosten te
besparen (crimes of omission) of door afvalstoffen
administratief om te katten of te verhullen door
deze niet, onvolledig of onder een onjuiste Euralcode
te melden. Een speciale en ongrijpbare rol nemen
de handelaren zonder eigen inrichting hierin, deze
vallen nu immers buiten toezicht. Verder blijkt dat
afvalbedrijven die overtredingen hebben begaan,
zich geregeld beroepen op de onduidelijkheid
van of onbekendheid met de complexe wet- en
regelgeving. Een andere reden is gebrek aan
kennis bij de bedrijven. Naast afvalbedrijven lopen
ook toezichthouders aan tegen de complexe
wet- en regelgeving. De verschillende toezichts-,
handhavings- en opsporingspartners moeten op
naleving hiervan toezien. Vanuit verschillende
hoeken wordt de roep om heldere en scherper
afgebakende, regelgeving steeds luider. Misbruik

228 Besluit Risico Zware Ongevallen. Bedrijven waar grote hoeveelheden gevaarlijke stoffen aanwezig zijn bóven een bepaalde

maken van de complexe wet- en regelgeving kan
worden teruggebracht door overheid(breed) meer
informatie uit te wisselen.
Afvalstromenketens kennen veel verschillende
verschijningsvormen, daardoor moet kennis en
kunde bij de toezichts-, handhavings- en opsporings­
partners gebundeld worden voor een effectieve
aanpak. Ook kan voor de afhandeling van straf­zaken
betere samenwerking tussen toezicht en opsporing
leiden tot het sneller en efficiënter aanpakken
van de zaken. Daarbij is een goede informatie­
positie, maar ook -uitwisseling uiterst belangrijk.
De informatiepositie met betrekking tot afval
gerelateerde milieuovertredingen blijkt onvoldoende
inzichtelijk. De informatie vanuit de strafrechtzijde
is daarbij landelijk beter opvraagbaar dan die
vanuit bestuurlijke zijde. Cijfers die beschikbaar
zijn over afvalcriminaliteit geven op dit moment
geen representatief beeld en doen geen recht aan
alle inspanningen die op dit moment wel worden
geleverd door diverse (bestuurlijke) instanties.
De gelegenheden voor afvalcriminaliteit lijken in
de afgelopen decennia niet wezenlijk veranderd.
Afgelopen decennia zijn meerdere onderzoeken
gedaan en zijn meerdere bedrijven binnen deze
sector aangepakt, die zoals het lijkt beide nog
niet hebben geleid tot structurele drastische
veranderingen. Wel zijn er verschuivingen
gesignaleerd. Zo lijkt de internationale, wereldwijde
keten nadrukkelijker een belemmering te zijn voor
het zekerstellen van zorgvuldige behandeling van
afval. De noodzaak tot toezicht bij bedrijven die
actief zijn met afvalstoffen verschuift steeds meer
van fysiek toezicht naar administratief toezicht,
zoals toezicht op registratie– en meldverplichtingen.
Gebleken is dat het incidentele ‘reguliere’ fysieke
toezicht alleen niet de juiste manier is voor de
afvalketens, maar een ommekeer vergt tot een
integrale en gerichte administratieve aanpak. Het
zicht op overtredingen en daarmee de pakkans
kan worden vergroot door meer en betere
informatie-uitwisseling tussen overheden en door
vooraf te analyseren waar de grootste risico’s op
overtredingen bestaan.
Afvalcriminaliteit lijkt een ongewenst neveneffect
van de circulaire economie, waarbij het streven
naar het niet bestaan van afval voorop staat. Het
is daarom belangrijk dat de wetgever attent is op

nieuwe stromen, producten of ontwikkelingen
waarvan nog niet duidelijk is wat deze in het
afvalstadium betekenen. Deze zijn niet per definitie
crimineel, maar bieden wel toekomstige kansen
en gelegenheid voor criminaliteit, waar vroegtijdig
op kan worden geanticipeerd vanuit de overheid.
Ook zijn er neveneffecten gebleken die mogelijk
kunnen samenhangen met afvalcriminaliteit, zoals
afvalbranden. Dit fenomeen wordt de moeite waard
geacht voor nader onderzoek.
Vastgesteld wordt dat de informatiepositie van het
milieutoezicht in het algemeen en het afvaltoezicht
in het bijzonder, verbeterd moet worden om
hier nu en in de toekomst het hoofd te bieden.
Intensivering van de samenwerking en het verder
benutten van de digitale mogelijkheden verdienen
daarbij nadrukkelijk de aandacht. Ook de verdere
ontwikkeling van het ketentoezicht wordt cruciaal
geacht. Diverse instrumenten (o.a. barrièremodel,
risicomodellen) kunnen daarbij behulpzaam zijn.
Van belang is te onderkennen dat het afvalvraagstuk
een mondiaal vraagstuk is. Samenwerking op
internationaal niveau mag niet onderschat worden.
Ook wordt vastgesteld dat het toezicht verschuift
van controle op fysieke handelingen met afval
naar de samenstelling en de administratieve
verplichtingen. Dit heeft consequenties voor het
kennisniveau van toezichthouders en het benodigde
instrumentarium. De afvalwetgeving neemt in
complexiteit toe en krijgt steeds meer raakvlakken
met andere disciplines (bodem, bouwstoffen). Ook
dit vergt in toenemende mate specifieke kennis bij
de afvalbedrijven én de toezichthoudende instanties.
Op basis van de conclusie komen de opstellers
tot een reeks aanbevelingen. Onderstaande
aanbevelingen zijn gericht op de instanties die
betrokken zijn bij en/of toezicht houden en
handhaven binnen deze sector.
• Versterk de samenwerking tussen de
verschillende partners. Ook meer samenwerking
tussen de toezichthoudende instanties en
de opsporingsdiensten is essentieel om niet
naleving en afvalcriminaliteit te bestrijden
en de handhaving effectief te laten zijn. De
internationale samenwerking verdient tevens een
impuls.

drempelwaarde.

6 Afval bestaat toch wél

146

Dreigingsbeeld milieucriminaliteit 2021

147

•

•

•

•

•

•
•

•

•

Stel per afvalstoffenketen in gezamenlijkheid
met partners een barrièremodel op, zodat onder
meer de verschillende interventiemogelijkheden
van alle partners overzichtelijk gebundeld zijn per
afvalstoffenketen.
Intensiveer het risico-gestuurd toezicht.
Beoordeel vooraf, op basis van bij alle partners
beschikbare informatie, waar binnen een
branche of bij een keten de risico’s op risicovol
naleefgedrag bestaan en richt je focus daarop.
Focus met het toezicht op bepaalde afvalsectoren
waar uit rapporten (zoals deze) blijkt dat daar
veel dreigingen voor criminaliteit te zien zijn.
Toezichthoudende partijen moeten hun toezicht
prioriteren naar aanleiding van de gelegenheden
die nu te zien zijn. Het opstellen van een landelijk
Toezichtplan Afval, waaraan alle diensten zich
conformeren, kan dit aanjagen.
Richt de wijze van toezicht bij bedrijven die
handelen met afvalstoffen anders in. Zet meer in
op toezicht op registratie- en meldverplichtingen.
Toezicht hierop dient een vast onderdeel van de
controle worden. Investeer bij toezichthoudende
partijen in kennis en kunde over diepgaand
administratief en/of financieel onderzoek.
Investeer in ketentoezicht, ook met het oog
op de toekomstige Omgevingswet, waarbij de
samenstelling van de secundaire grondstoffen
nadrukkelijk een plaats verdient. Prioriteer
daarbij een keten van handelingen van
verschillende bedrijven; van het ontdoen tot aan
de verwerking/toepassing en het opnieuw in
afvalstadium geraken.
Prioriteer en faciliteer een betere informatieuitwisseling tussen de toezichthoudende partijen.
Investeer in transportcontroles. Handelaren
zonder inrichting, met een vervoersmiddel,
kunnen hiermee beter aangepakt worden (deze
vallen nu immers buiten toezicht).
Onderzoek het fenomeen afvalbranden. Stel vast
wat de oorzaken zijn en in hoeverre sprake is van
opzettelijk handelen. Sinds 2015 telde ILT 585
branden bij afvalverwerkers. In bijna alle gevallen
was sprake van het meer opslaan van afval dan is
toegestaan.
Zorg dat de nalevingscijfers die vanuit de
bestuurlijke handhaving worden gegenereerd,
eenduidig worden geregistreerd en beschikbaar
zijn om zo naleefgedrag te kunnen monitoren.

6 Afval bestaat toch wél

Literatuur
Aa, H. van der (Regie). (2021). De Vuilnisman [TV serie].
KRO-NCRV.
Anker, M.J.J. van den (1999). Wie betaalt, bepaalt.
Over intermediaire organisaties, milieu­criminaliteit,
organisatiecriminaliteit en integriteit in het complexe
milieuveld. Den Haag: Elsevier bedrijfsinformatie.
Anker, M.J.J. van den & Hoogenboom, A.B.
(1999). Schijn bedriegt. Overheid, bedrijfsleven en
gelegenheidsstructuren voor milieu­criminaliteit op de
hergebruikmarkt. Den Haag: VUGA Uitgeverij.
AR (2019). Een onzichtbaar probleem, Gebrek aan
kwaliteit van data over milieu­criminaliteit en –
overtredingen. Den Haag: Algemene Rekenkamer.
Berenschot (2019). Kwaliteitsborging bij de
uitvoering van VTH-taken.
Bisschop, L.C.J. (2015). Governance of the illegal
trade in e-waste and tropical timber: case studies
on transnational environmental crime (Green
Criminology Series). London: Routledge.
Boerman, F., M. Grapendaal, F. Nieuwenhuis &
E. Stoffers (2017). Nationaal dreigings­beeld 2017.
Georganiseerde criminaliteit. Driebergen: Dienst
Landelijke Informatieorganisatie.
Bosma, R. (Regie). (2018). Zembla: De kunstgrasberg
[TV serie]. BNNVARA.
Bosma, R. (Regie). (2019). Zembla: Nieuwbouwwijk als
stortplaats [TV serie]. BNNVARA.
Commissie Deskundigen Meststoffenwet (2015). Nut
en risico’s van co-vergisting. WOttechnical report 32.

Haggeman, H. (2021). Gronings bureau doet onderzoek
naar gifvaten. De Gelderlander. Geraadpleegd op 16
april 2021 van https://www.gelderlander.nl/doetinchem/gronings-bureau-doet-onder­zoek-naargifvaten~a7d83505/?referrer=https%3A%2F%2
Fwww.google.nl%2Furl%3Fsa%3Dt%26rct%3Dj%26q%3D%26esrc%3Ds%26source%3Dweb%26cd%3D%26ved%3D2ahUKEwjmsILTjoPwAhX6gf0HHfHpA4MQFjAAegQIBRAD%26url%3Dhttps%253A%252F%252Fwww.gelderlander.
nl%252Fdoetinchem%252Fgronings-bureaudoet-onder­zoek-naar-gifvaten%7Ea7d83505%25
2F%26usg%3DAOvVaw2GvwKuqlGLsLcJklO-Ff5R
Huisman, W. & Van Erp, J. (2013). Opportunities
for environmental crime: A test of situational
crime prevention theory. British Journal of
Criminology, 53(6), 1178-1200.
Inspectie Leefomgeving en Transport (2020).
Inspectiebrede Risico-analyse (IBRA). Den Haag:
Ministerie van Infrastructuur & Waterstaat.
Koomen, W. (Regie). (2017). 2Doc: Beerput Nederland
[TV serie]. VPRO.
LIEC (2016) Bestuurlijk Signaal. Co-vergisting
duurzame energie of afvallozing? Knelpunten
en maatschappelijk risico’s rondom wet- en
regelgeving bij co-vergisting. Geraadpleegd op
2 april 2021 van
https://megamestvergistergroenlonee.nl/wpcontent/uploads/2019/05/Rapport-Co-vergistingof-Afvallozing-1.pdf
Lievaart, J., Lipholt, E.A.J, & Van Hal, P. (2014).
Bestuursrechtelijke tactische analyse covergisting 2013. Uitgevoerd ten behoeven van de
Gelderse Omgevings­diensten en de Overijsselse
RUD’s.
Mehlbaum, S. (2018). Hier zit een luchtje aan. Over
het wegwerken van afval­stoffen door covergisting. Tijdschrift voor Criminologie 2018
(60) 2.

Team Ketentoezicht Gelderse Omgevingsdiensten,
Inspectie Leefomgeving en Transport, DCMR,
Politie, Rijkswaterstaat (2020). Tactische analyse
e-waste 2020. Omgevingsdienst Regio Arnhem
en Politie.
Raak, R., van, Spork, C. & de Graaf, S., de (2019).
Onderzoek ‘Afvalprikkels. Een onder­zoek naar
huidige prikkels voor het storten, verbranden en
nuttig toepassen van afval in Nederland. Erasmus
Universiteit Rotterdam. In opdracht van het
Ministerie van IenW.
Spapens, T. (2016). Handboek milieucriminaliteit.
Reed Business Information, Amsterdam
Spapens, T., Mehlbaum, S. & Neve, R. (2019).
Preventing illicit waste-exports from the
Netherlands to China. In: Mitsilegas, V, S.
Hufnagel, A. Moiseienko, S. Yanan & L. Mingxiang
(2019). Transnational crime, European and Chines
perspectives. London/New York: Routledge. Pp.
215-234.
Staal, T., Van Raaij, L. & Muntz, T. (2021, 18 februari).
Een riviertje van een miljoen; Onderzoek
De vervuiler wordt betaald. De Groene
Amsterdammer. Geraadpleegd op 2 april van
https://www.lexisnexis.com/
Toezine.nl. (2015, 29 september). Barrièremodel
met een luchtje. www.toezine. nl/ artikel/ 116/
barrieremodel -met -een -luchtje/ Geraadpleegd
17 april 2021.
Vries, de, C., Koonstra, L., Lievaart, J., Lipholt, E.A.J.,
& Hal, P. van (2015). Risico­analyse activiteiten
met afval­stoffen. Een onder­zoek naar de risico’s
en de beïnvloeding en aanpak van illegale
handelingen met afval­stoffen in Oost Nederland.
Opdrachtgever Tactisch Overleg Overijssel
Gelderland (TOOG).

Neve, R., Van Doorn, M., Fortuin, B. In ‘t Veld, M.,
Mac Gillavry, D., Stokman, A. & Van Zanden, N.
(2016). Dreigings­beeld milieu­criminaliteit 2016.

148

Dreigingsbeeld milieucriminaliteit 2021

149

7

7 Blenden van scheepsbrandstof
“Afval gaat de lucht in”
Yora Tolman
Ruwe aardolie wordt in een raffinaderij
verhit en afgekoeld om verschillende soorten
aardolieproducten (bijvoorbeeld benzine of diesel)
te maken. De restantolie die na dit proces overblijft,
is een dikke drab onder in de destillatietoren. De
eigenschappen van deze restantolie zijn niet goed
genoeg (off spec) om te worden gebruikt als stookolie
in (zee)schepen. Daarom worden organische
vloeistoffen (blendmiddelen) toegevoegd om het
op de juiste specificaties (on spec) te krijgen. De
eigenschappen waar de specificaties op gericht
zijn, zijn het zwavelgehalte, de viscositeit, het
vlampunt en de dichtheid229. Hoewel dit bijmengen
met blend nodig is, is het vaak niet duidelijk
welke stoffen hiervoor worden gebruikt en of
ze daarvoor zijn toegestaan. Idealiter worden
lichtere brandstofsoorten gebruikt (zoals diesel)
als blendproduct. Maar omdat diesel te ‘duur’ is,
worden er alternatieve blendmiddelen gebruikt
zoals reststromen uit petrochemische industrie en
oliehoudende afvalstoffen. In Figuur 7.1 is de keten
grafisch weergegeven.

Stookolie, oftewel bunkerolie, is de brandstof voor
de internationale scheepvaart. Stookolie wordt
op grote schaal verhandeld in de Rotterdamse
haven. Al jaren worden er door verschillende
partijen overtredingen van wet- en regelgeving
geconstateerd in de oliebranche. Vooral op het
gebied van stookolie zijn er diverse signalen en
onderzoeken geweest. De complexe wetgeving
maakt het in veel gevallen moeilijk om daadwerkelijk
tot een effectieve vervolging te komen. In het
dreigingsbeeld van 2016 was er al een hoofdstuk
over dit onderwerp (Neve, et al., 2016). Daarom zal
nu vooral de focus liggen op de ontwikkelingen van
de afgelopen jaren en de fenomenen in de branche
die nu zichtbaar zijn. Doordat in 2015 een belangrijke
Nederlandse verwerker van olieafval failliet is
gegaan, verandert de aard van de Nederlandse
overtredingen en vindt de verwerking van
oliehoudende afvalstromen vooral in het buitenland
plaats. Deze wordt later weer geblend met stookolie.

7.1 Beschrijving van de branche/
keten / context

De restantolie van de raffinaderijen alsook de
blendmiddelen wordt doorgaans opgekocht op de
internationale markt door een handelaar (kantoor),
die zorgt ervoor dat het opgeslagen wordt bij
een tankopslagbedrijf waar de handelaar ruimte
huurt. De handelaar geeft aan in welke tanks de
opgekochte partijen moeten worden gepompt en
zo vindt de eerste blending plaats. Als laatste komt
de olie dan vaak nog bij een bunkersupplier die de
stookolie on spec brengt voordat het verkocht wordt
aan een scheepseigenaar.

De haven van Rotterdam is de grootste bunkerhaven
van Europa en behoort tot de top drie bunkerhavens
ter wereld. In 2019 waren er ongeveer 20.000
leveranties met in totaal 9 miljoen m3 geleverd aan
de scheepvaart in Rotterdam. (Port of Rotterdam
- Scheepvaart, 2021). Niet alleen de haven van
Rotterdam, maar het hele ARA (Amsterdam,
Rotterdam, Antwerpen) gebied vindt veel transport
plaats van deze zogenaamde Zwarte Stromen.

De belangrijkste spelers in de markt worden
hieronder kort besproken:

229 Het zwavelgehalte is de hoeveelheid zwavel in de olie, de viscositeit is de stroperigheid van de olie, het vlampunt geeft aan bij welke

temperatuur er nog genoeg damp is om te ontbranden als het in contact komt met een ontstekingsbron en de dichtheid geeft aan hoeveel
massa (kg) per volume (m3) de olie is.

6 Afval bestaat toch wél

150

Dreigingsbeeld milieucriminaliteit 2021

151

Figuur 7.1 Keten van de Stookolie (Neve, et al., 2016)
Grondstof petrochemie
(met name nafta fractie)

Ruwe aardolie

Raffinage

Monomeren, Polymeren,
BTEX, Pygas e.d.
Residuen (heavy
aromatics, carbon black,
e.a.)

Brandstoffen
(o.a. rfo & lichte
componenten (cutterstocks))

Illegale bewerking

Legale bewerking

De Olieraffinaderijen
Er zijn in Nederland zes olieraffinaderijen: Shell
Nederland, BP, ExxonMobil, Koch HC Partnership,
Gunvor Petroleum Rotterdam (Port of Rotterdam,
2021). Hier worden van ruwe olie (crude oil) diverse
producten gemaakt. Het restproduct verkopen ze
aan de handelaren, inzamelaars en bewerkers.

Ontdoeners van afvalolie:
De ontdoeners van chemische- en oliehoudende
afvalstromen zijn bedrijven onder andere binnen
de petrochemische industrie en de zee- en
binnenscheepvaart. Bedrijven staan onder grote
druk om hun opslagtanks met afval zo snel
mogelijk te legen zodat het productieproces kan
worden gecontinueerd. Dit kunnen bijvoorbeeld
metaalbedrijven zijn, petrochemische bedrijven
of bedrijven binnen de plastic- en verfindustrie.
Zee- en binnenvaartschepen zijn ook ontdoeners
van oliehoudend afval of chemisch afval. Het gaat
hier om ladingresiduen en restanten van gebruikte
scheepsbrandstoffen (ook wel slops, bilge en sludge
genoemd). Schepen hebben de plicht hun afval af te
geven bij een havenontvangstvoorziening wanneer
zij niet beschikken over eigen opslagcapaciteit
(Havenaar, 2011)

Inzamelaars en bewerkers

Destillatie

Product

gaat het om bedrijven die zich specifiek richten op
alleen inzameling- en verwerking van oliehoudende
afvalstoffen of alleen chemische afvalstoffen
(Havenaar, 2011). Idealiter pogen deze verwerkers
de afvalstoffen weer te verwerken tot product,
bijvoorbeeld door afgewerkte olie van water en
sediment te scheiden zodat weer een blendproduct
ontstaat voor stookolie. Bij de zeestromen gaat het
hoofdzakelijk om de havenontvangstvoorzieningenen installaties (HOI’s), zij zamelen het afval in van de
eerder genoemde zee- en binnenscheepvaart. Een
kleiner aantal van deze HOI’s zijn ook bevoegd om
afvalstoffen te bewerken.

Laatste schakel in de stookolieketen vormen de
rederijen en scheepseigenaren, zij nemen stookolie
af bij de bunkersuppliers. Bij debunkering wordt
ongebruikte stookolie brandstof uit het schip

Dit deel van de keten gaat over de handelaren
(ook wel paper traders of brokers genoemd), zij
kopen grote partijen rest fuel oil (rfo) en andere
oliehoudende restproducten op bij de inzamelaars
en bewerkers, olieraffinaderijen of rechtstreeks
bij bedrijven in de petrochemie. Vervolgens huren
zij op- en overslag tanks bij tankopslagbedrijven
(blendterminals). Deze bedrijven mengen in opdracht
van de handelaren de restantolie en blends op
specificatie (‘on specs’). De op–en overslagbedrijven
zijn in de regel geen eigenaar van het product dat zij
in opslag hebben.

152

gehaald, in sommige gevallen wordt de stookolie
dan aangemerkt als afvalstof. De rederijen
krijgeneen monstername van de stookolie mee
zodat zij, doorgaans achteraf, de kwaliteit kunnen
controleren (Havenaar, 2011).

7.2 Relevante wet- en regelgeving
De volgende wet- en regelgeving is in de hele keten
van belang:

Naam

Inhoud

MARPOL verdrag
(MARine POLlution)

Verdrag omtrent verwerking van scheepsafvalstoffen en kwaliteitseisen aan
scheepsbrandstoffen. Geldig 117 landen. Eisen in annex VI: dat de stookolie een homogene
blend moet zijn van koolwaterstoffen afkomstig van aardolieraffinage (uitzondering zijn
additieven bestemd om de karakteristieken van de brandstof te verbeteren), de olie geen
anorganische zuren mag bevatten, geen biomaterialen mag bevatten (uitzonderingsbepaling)
en dat de olie geen toevoegingen of chemische afvalstoffen mag bevatten die schade kunnen
toebrengen aan de veiligheid van het schip of de bemanning.

Wet ter voorkoming van
verontreiniging door
schepen (Wvvs)

Nederlandse uitwerking van het MARPOL verdrag. Hierin staat het verbod schadelijke stoffen
te lozen in zee. Wvvs verplicht aantal beheerders aan te wijzen om scheepsafval te ontvangen
(HOI’s).

Wet milieubeheer (Wm)

De Wm geeft aan wanneer een stof een afvalstof is of een (bij)product, en welke handelingen
met afvalstoffen zijn toegestaan, bijvoorbeeld ook ontvangst of ook bewerking.

Wet algemene bepalingen
omgevingsrecht (WABO)

Het is verboden om zonder vergunning een ‘inrichting’ zoals beschreven in de WM, op te
richten, in werking te hebben of de werking van een inrichting te veranderen

Besluit omgevingsrecht
(BOR)

Inrichtingen in de stookoliebranche kunnen aangewezen worden als milieubelastend.
Vergunningseisen zijn vastgelegd in BIA –besluit inzameling afvalstoffen. Hieruit volgt
bijvoorbeeld dat afvalstoffen van zeeschepen, ook wel sludges genoemd, in Nederland alleen
mogen worden ingezameld door bedrijven (in termen van de Wm ‘inrichtingen’), die beschikken
over een namens de minister van IenM afgegeven inzamelvergunning scheepsafvalstoffen

Kaderrichtlijn Afvalstoffen
(KRA)

Beschrijft wanneer iets een afvalstof is of niet. De KRA bepaalt dat afvalstoffen niet ingezet
mogen worden als grondstof. Het verkrijgen van de status ‘einde afval’ is binnen de
olie-afvalverwerkingsbranche van belang. Door bijvoorbeeld oliehoudende of chemische
afvalstoffen op een bepaalde wijze te raffineren, ontstaat een ‘product’ en kan het mogelijk
op de markt worden gebracht als blendproduct voor stookolie

Europese verordening
voor het overbrengen van
afvalstoffen (EVOA)

Bij import- en export van afval moet worden voldaan aan de Europese Verordening
Overbrenging Afvalstoffen (EVOA). Zodra afval de grens overgaat, moet dit vergezeld
gaan met een kennisgeving. Hiermee toetsen de overheden van de beide landen of het
afvaltransport toegestaan is.

Havenverordening

Hierin staan de ‘huisregels’ van de havens. In art 9.1 staat dat o.a. stookolie alleen met een
vergunning van het college gebunkerd of gedebunkerd mag worden. (zie ook 1.4)

REACH

REACH vormt de norm voor productie van en handel in chemische stoffen. Producenten en
importeurs hebben een registratieplicht. Hierin geven ze samenstelling en de schadelijkheid
aan voor mens en milieu. Verkopers van chemische stoffen (ook mengsels van) zijn verplicht
het Veiligheidsinformatieblad (VIB) mee te geven aan de gebruiker.

Oliehandelaren & tank op –en
overslag bedrijven

Inzamelaars en bewerkers vormen een relatief grote
groep (of categorie..) actoren binnen de keten en
worden onderverdeeld in inzamelaars en bewerkers
van land of zee-afvalstromen. Bij de landstromen

7 Blenden van scheepsbrandstof

De bunkersuppliers vormen de laatste halte voordat
de stookolie in de brandstoftanks van de schepen
verdwijnt. Zij kopen de stookolie op en blenden die
in opslagtanks indien nodig verder op specificatie.
Vervolgens verkopen zij de stookolie als brandstof
aan rederijen en scheepseigenaren.

Rederijen en scheepseigenaren
Blend
terminal

Afvalolie
(scheepvaart en
industrie)

Bunkersuppliers

Dreigingsbeeld milieucriminaliteit 2021

153

7.3 Betrokken instanties
Binnen de keten van Zwarte Stromen zijn diverse
diensten betrokken. Voordat er bestuur- dan
wel strafrechtelijk kan worden opgetreden, is
eerst toezicht aan zet. Toezicht is verdeeld tussen
de Omgevingsdiensten, de ILT en de politie.
De Omgevingsdiensten houden toezicht op de
inrichtingsgebonden elementen, zoals de aardolieen (petro)chemiebedrijven. In de vergunning van een
inrichting staat welke (afval)stoffen op een terrein
aanwezig mogen zijn en wat er mee gebeurt. De
inspecteurs van de ILT en de politie controleren op
basis van de wegenverkeerswet transporten op land
en water. De ILT is ook het bevoegd gezag als het
gaat om internationale afvaltransporten (EVOA). De
douane speelt hier ook een rol als het gaat om de
import en export van goederen.
Experts van de ILT en de politie geven in interviews
aan dat het kennisniveau een belangrijk knelpunt van
het effectief toezicht houden in deze keten is. Binnen
de diverse diensten zijn er slechts enkele personen
met voldoende chemische en juridische kennis om
in te kunnen schatten of de gecontroleerde stroom
inderdaad is wat er op papier aangegeven is, en of de
ontvanger deze stroom inderdaad mag ontvangen
en kan bewerken zoals aangegeven. Het aantal van
deze personen is dusdanig laag dat effectief toezicht
houden op deze omvangrijke keten nog te wensen
overlaat.
Sinds februari 2021 is het voor de bunkersector
verplicht om een bunkervergunning transporteur te
hebben, wat nog in de volgende paragraaf aan de
orde komt. De havenmeester is aan zet om dit te
controleren. Effecten van deze nieuwe vergunningen
en toezichtsinformatie zijn nog niet beschikbaar.

7.4 Nieuwe ontwikkelingen
Op het gebied van de handel in oliestromen zijn er
ontwikkelingen die mogelijk invloed hebben op de
modus operandi of gelegenheid tot criminaliteit in
deze sector. Op grote schaal is dat de energietransitie
en bijvoorbeeld het klimaatakkoord waarin doelen
worden gesteld over de reductie van emissies naar
de lucht. Op kleinere schaal bespreken we drie
ontwikkelingen die mogelijk direct van invloed zijn op
de criminaliteit in deze sector.

7 Blenden van scheepsbrandstof

Als gevolg van strafrechtelijke onderzoeken,
bedrijfscontroles en dalende olieprijzen is (eind)
verwerking van de oliehoudende afvalstromen
tot product (brandstof) in Nederland voor een
groot deel verdwenen de afgelopen jaren. Deze
oliehoudende afvalstromen worden in Nederland
vaak alleen nog op eenvoudige wijze voorbewerkt
(water- en sedimentverwijdering), waarna ze
als afvalstoffen worden overgebracht naar het
buitenland voor verdere verwerking. Een deel van
deze oliehoudende afvalstoffen worden nu in het
buitenland als afvalstoffen “nuttig” toegepast
als brandstof voor energieopwekking. Een ander
(groot) deel van deze oliehoudende afvalstoffen
komt terecht bij buitenlandse verwerkers, die
aangeven deze afvalstoffen op te kunnen werken
tot brandstofproducten. Bij de meeste van deze
buitenlandse verwerkers wordt afgewerkte olie
vanuit Europa, waaronder Nederland, ingezameld
en gerecycled tot het beoogde product, namelijk
basis(smeer)olie, (vacuümdestillatie-proces).
Tijdens dit proces komen naast het beoogde
product meerdere zijfracties vrij, die in tegenstelling
tot het beoogde product, niet gezuiverd worden
van verontreinigingen (gevaarlijke stoffen zoals
organische halogenen en oplosmiddelen). Deze
(niet gezuiverde) zijfracties hebben nog steeds de
afvalstatus, maar worden door deze buitenlandse
bedrijven als producten aangeboden en verkocht aan
internationale oliehandelaren, die ze toepassen als
blendmiddelen in scheepsbrandstoffen (stookolie en
gasolie). De politie (Dienst Infra)
heeft samen met de ILT in strafrechtelijke
onderzoeken aangetoond dat deze zijfracties op
terminals in Nederland worden geblend en als
scheepbrandstoffen (bunkers) worden geleverd aan
zeeschepen. In samenwerking met de ILT is tijdens
deze onderzoeken vastgesteld dat deze afvalstoffen
(zijfracties) onterecht als producten worden
omschreven op de Veiligheidsinformatiebladen.
Hiermee wordt de REACH regelgeving (zie
hoofdstuk 9) overtreden en bovendien wordt
valsheid in geschrifte gepleegd. Raffinaderijen
en chemiebedrijven zien de bijproducten uit hun
processen niet als afval. Als producten geen afval zijn,
is de stoffenregelgeving (REACH) van toepassing.
Uit toezicht in 2015-2017 blijkt dat de naleving van
de REACH-regels door deze brandstofproducten
onvoldoende is: het merendeel van de onderzochte
bedrijven voldoet niet aan de REACH regelgeving.
Hierdoor kunnen mengsels ontstaan die bij op- en

154

overslag en verbranding in motoren een onbekend
risico vormen voor mens en milieu. Hoewel deze
regelgeving sinds 2007 van kracht is, realiseren de
partijen in de brandstofmarkt zich nog onvoldoende
dat alle grondstoffen voor brandstoffen hieraan
moeten voldoen (Inspectie Leefomgeving en
Transport, 2018).

Dagblad van het Noorden (3-3-2021)
W. werd, tegelijk met mede-directeur H., in
november 2011 opgepakt op de verdenking
dat het bedrijf in strijd met de vergunning
gevaarlijke chemische stoffen ontving en die
illegaal vermengde met olie en brandstoffen.

Illegaal transport.
Volgens het OM hadden de mannen uit het
Belgische Essen en Putten in de periode
van januari 2005 tot juli 2011 gerommeld
met documenten en die vervalst om illegaal
transport van afvalolie mogelijk te maken.
Volgeladen vrachtwagens en schepen kwamen
naar het bedrijf. Volgens de papieren moest de
lading bij het bedrijf voor bewerking worden
gelost. In werkelijkheid werden de documenten
omgeruild en ging het transport onbewerkt
verder naar Duitsland.

Rechtbank: werkstraffen
W. en H. werden in 2017 door de Groningse
rechtbank veroordeeld tot werkstraffen van
respectievelijk 180 en 240 uur en boetes van
75.000 en 100.000 euro.

olietank vervuild is, kost de provincie miljoenen
euro’s. Die heeft ze, tot nu toe vergeefs, deels
geprobeerd te verhalen op de curator.

Vanaf 1 januari 2020 moet de scheepvaart wereldwijd
voldoen aan strengere regels voor de uitstoot
van zwavel. Schepen mogen alleen nog varen op
brandstof die maximaal 0,5% zwavel bevat, waar
dat voorheen in de meeste gebieden op 3,5% lag.
De kosten voor deze Very Low Sulphur Oil (VLSFO)
zijn significant hoger dan de eerder gebruikte
brandstoffen. Dit komt onder andere doordat er
meer blendmiddelen moeten worden toegepast
om de stookolie op deze lage zwavelspecificatie te
krijgen. In de prijzen voor bunkerolie (Figuur 7.2)
is goed zichtbaar dat de prijzen in december 2019
nog even pieken. Er was op dat moment hoge vraag
naar in verband met het van kracht gaan van de
nieuwe regelgeving. Wat de effecten op het gebied
van criminaliteit omtrent dit fenomeen zijn, is nog
niet duidelijk. Maar er wordt wel gespeculeerd
over de herkomst van grotere hoeveelheid blends
die gebruikt moeten worden om de olie on spec te
krijgen. Een ander gevolg dat waargenomen wordt is
dat er vaker debunkeringen plaatsvinden. Een schip
kan verschillende redenen hebben om zijn olie te
debunkeren, meestal gebeurt dit op het moment dat
een schip problemen ondervindt met de brandstof,
bijvoorbeeld dat de motoren niet lekker lopen. Het
achteraf constateren van een te hoog zwavelgehalte
in de brandstof kan ook een reden zijn voor een
debunkering. Een schip wil het risico van een boete
vermijden en zal daarom eerder debunkeren als blijkt
dat het zwavelgehalte te hoog is.

Gerechtshof: lagere boete
Maar in hoger beroep bleef er weinig van de
zaak over. Het gerechtshof veroordeelde W. wel
voor valsheid in geschrifte en het overtreden
van milieuvoorschriften, maar verlaagde de
boete voor W. tot vijfduizend euro, mede omdat
de zaak zo lang had geduurd en er kennelijk
geen sprake was van recidive.

Lekkende olietanks
Het bedrijf ging in februari 2015 failliet. De
sanering van het terrein dat door een lekkende

Dreigingsbeeld milieucriminaliteit 2021

155

In Figuur 7.2 is ook duidelijk het effect van de
coronapandemie te zien. Begin 2020 dalen de prijzen
van VLSFO (als ook andere brandstoffen) enorm.
Vanaf 1 februari 2021 is het leveren van bunkers aan
zeeschepen vergunningplichtig in de “RA”-range:
alle zeehavens van Dordrecht tot en met Zaanstad.
Dit betekent dat bunkers, gedefinieerd als stookolie,
diesel en biodiesel, niet meer van de wal naar
scheepsboord of tussen scheepsboorden vervoerd
en afgeleverd mogen worden zonder dat het
vervoerende bedrijf daarvoor een vergunning heeft.
Hierdoor hoopt men een transparante bunkermarkt
te realiseren. Zoals ook in het vorige dreigingsbeeld
al genoemd werd is er al jaren onbehagen over
de bunkermarkt in de media en in de politiek, op
het gebied van de kwantiteit en kwaliteit van de
geleverde bunkers. Ook wordt een toenemend
aantal geschillen gezien en worden steeds vaker
klachten van rederijen ontvangen over de geleverde
bunkers. (Port of Rotterdam, 2021).
Een vergunning wordt verleend door het
havenbedrijf van Rotterdam (voor de “Rijn”havens) en/of dat van Amsterdam (voor de
Noordzeekanaalhavens) indien aan een aantal
voorwaarden is voldaan. Het gaat hier om het
vereiste en toetsing van procedures en documenten,
niet om een inhoudelijke toets van kwaliteit of
kwantiteit van afgeleverde bunkers.

7.5 Gelegenheden voor
criminaliteit en gerealiseerde
criminaliteit
Net zoals bij de meeste vormen van criminaliteit, is
ook bij deze vorm geld de grootste drijfveer.

Onderzoek RIVM
In 2018 verscheen er een rapport van het
Rijksinstituut voor Volksgezondheid en
Milieu (RIVM) in opdracht van de Inspectie
Leefomgeving en Transport. Er zijn 50 monsters
van stookolie genomen en de samenstelling
hiervan is bepaald. Bij deze analyses zijn
lood(verbindingen), trichlooretheen en
cyclododecatrieen aangetroffen. Deze Zeer
Zorgwekkende Stoffen (ZSS, zie hoofdstuk
9) horen niet thuis in stookolie en met de
aanwezigheid van deze stoffen wordt duidelijk
dat er waarschijnlijk afval in weggemengd is.
Ook waren enkele van de wel te verwachten
Poly Aromatische Koolwaterstoffen PAK’s in
ongewoon hoge concentratie aanwezig, wat
dezelfde conclusie zou kunnen onderschrijven.
(Broekman, 2018).

De markt is gericht op het optimaliseren van
brandstofblends op economische factoren; scherp
geblend binnen de normering van het beoogde
land van bestemming. Daarbij wordt de ruimte die
internationaal verschillende standaarden bieden
Figuur 7.2 Prijsontwikkeling Very Low Sulfur Fuel Oil (VLSFO). Effecten zijn zichtbaar van nieuwe IMO wetgeving
(piek December 2020) en de coronacrises maart/april 2020. (Ship and Bunker, 2021)

Price US dollar per Metric Tonne
$600
$500

Wanneer is olie een afvalstof? Uitspraak
de Hoge Raad

maximaal benut. Dit is een internationaal binnen de
sector algemeen gangbare werkwijze. Hierbij moet
bedacht worden dat een groot zeeschip honderden
tonnen stookolie per dag verbruikt. Een volle tank
kost een containerschip al gauw enkele miljoenen.230

In het arrest van 07-04-2020 van de Hoge Raad
(ECLI:NL:HR:2020:433) zijn nadere criteria gesteld
ter bepaling of er bij stookolie sprake is van een
afvalstof. Dit zal een direct verband houden op
zowel de ontwikkelingen van de modus operandi
van de verdachte als ook voor de mogelijkheden
van handhaving, toezicht en vooral opsporing.
De casus was samengevat als volgt:

Dat er zulke grote bedragen gemoeid zijn met
stookolie, maakt dat handel hierin levendig is
en dat er dus ook heel veel winst gemaakt kan
worden door goedkopere partijen te gebruiken
als blend in de stookolie. Dit gecombineerd met
de nog lage handhaving en toezichtsdruk zorgt
ervoor dat criminele activiteiten nog plaatsvinden.
Gelegenheden en criminele activiteiten zijn :
• Bij de afvalverwerking, en dus ook afvalolie,
werkt het zo dat er eerste betaald wordt om het
afval aan te nemen en daarna pas de verwerking
moet plaatsvinden. Dit maakt het aantrekkelijk
om de verwerking op een andere manier of
niet te doen, zoals bij afvalverwerking in het
algemeen het geval is (zie hoofdstuk 4).
• Cruciaal binnen de keten is dat de bedrijven de
restproducten niet als afval beschouwen, maar
als product. In dat geval, moet het via de REACH
regelgeving geregistreerd zijn om brandstof
mee te produceren, moet er informatie zijn
over de samenstelling en informatie zijn over de
gevarensetting van de stoffen. De complexiteit
van de regelgeving, zorgt ervoor dat hier nog
weinig duidelijkheid over is.
• Doordat er nu vaker gebruik wordt gemaakt van
buitenlandse verwerkers (zie paragraaf 7.4) van
olie afval, zijn er extra stappen in de keten die
het mogelijk maken om fraude te plegen. In het
buitenland gelden andere richtlijnen omtrent
afval (bijvoorbeeld het toegestane chloorgehalte)
dan in Nederland. Door slim gebruik te maken
van deze verschillen, kan door handige
handelaren veel geld verdiend worden. Dit komt
overeen met wat al in het vorige dreigingsbeeld
(Neve, et al., 2016) genoemd werd, namelijk dat
“handige jongens” als criminogeen risico gezien
worden in de hele oliebranche.

In 2011 is er in Polen 140 ton stookolie met een
goedkeuringscertificaat (waarop stond dat deze
een sediment van 0,010 had) geleverd aan een
zeeschip. Nadat deze stookolie in de motor
van het zeeschip voor het eerst werd verbrand,
liep de motor vast waardoor het schip niet kon
varen. Ook toen deze voor 10% gemengd werd
met andere stookolie, liep de motor vast. De
kapitein van het schip gaf aan dat de stookolie
niet voldeed en problemen gaf met de motor. Na
analyse van de stookolie bleek dat het sediment
niet 0,010 was maar 0,91 terwijl die hooguit
0,1 mocht zijn. De stookolie werd juridisch
teruggenomen (inhoudende dat de stookolie
in het zeeschip bleef en dit gecompenseerd
werd). De stookolie werd door de eigenaar van
het zeeschip verkocht aan de verdachte die een
leverancier van brandstoffen aan zeeschepen is.
De verdachte was bij deze koop op de hoogte
van de omstandigheid dat de stookolie een te
hoog sedimentgehalte had en dus niet aan de
specificaties voldeed. Gezien deze wetenschap
moest de verdachte weten dat het niet meer ging
om stookolie maar om gevaarlijk afval. Voor het
innemen van gevaarlijk afval is een vergunning
nodig die de verdachte op dat moment niet
bezat. Bij het debunkeren werd door de
verdachte deze brandstof overgepompt naar het
schip van de verdachte. Bij deze debunkering is
zowel het zeeschip als het schip van de verdachte
door de politie gecontroleerd waarbij de lading
stookolie in beslag was genomen.
De vraag die in deze zaak centraal stond, was
of hier wel spraken was van een afvalstof?
Als dit niet zo was, was de verdachte namelijk
rechtmatig bezig omdat hij dan geen vergunning

$400
$300
$200
$100
AUG 30
2019

7 Blenden van scheepsbrandstof

JAN 17
2020

JUN 5
2020

156

OCT 23
2020

MAR 12
2021

230 Geraadpleegd 12 mei 2021, van https://www.portofrotterdam.com/nl/havenkrant/havenkrant-22/een-volle-tank-van-zes-miljoen

Dreigingsbeeld milieucriminaliteit 2021

157

nodig had en deze stookolie ook door mocht
verkopen. Indien het wel om een afvalstof
ging, was de verdachte uiteraard strafbaar. De
Hoge raad oordeelde dat er sprake was van een
afvalstof met als belangrijkste motivatie dat;
• de stookolie niet voldeed aan de specificaties,
• de stookolie 9 x meer sediment bevatte dan
de norm,
• de motor van het zeeschip door de stookolie
herhaaldelijk vast liep,
• de stookolie in deze staat niet kon dienen als
scheepsbrandstof terwijl deze wel als zodanig
op de markt was gebracht,
• er na het monster onderzoek geen onderzoek
was gedaan naar de oorzaken van dit te hoge
sediment,
• de stookolie na deze wetenschap niet was
bewerkt zodat deze alsnog als stookolie
gebruikt kon worden,
• de stookolie juridisch is teruggenomen.

Effectief toezicht en/of handhaving blijkt in deze
sector erg lastig te zijn. Dit heeft meerdere oorzaken,
die ook al beschreven in het vorige Dreigingsbeeld
Milieucriminaliteit:
•

•

•

Baten gaan voor de kosten uit
Olie-afvalinzamelaars krijgen doorgaans eerst
betaald om afval in te nemen alvorens zij het
afval verwerken. Dit werkt in de hand dat zij de
verantwoorde wijze van verwerking achterwege
laten en afval direct wegmengen waardoor
kosten voor verantwoorde verwerking bespaard
worden;
De vele schakels binnen de keten
De verschillende actoren, zoals ontdoeners,
inzamelaars en transportbedrijven, houden zich
niet aan de Nederlandse landsgrenzen, mede
gestimuleerd door de vrije handel binnen de
Europese Unie. Door het internationale karakter
is controle op specifieke afvalstromen complex
en tijdrovend.
Schaalvergroting
De machtspositie van bedrijven binnen de olieen afvalverwerkingsbranche wordt meer en meer
versterkt door internationalisering, mede door
het feit dat afvalverwijdering mondiaal steeds
belangrijker wordt. Daarnaast faciliteren en
wenden overheidspartijen zich bij het ontdoen

•

van afval ook tot de afvalverwerkingsindustrie,
waardoor handhavend optreden bij overtreding
van wet- en regelgeving lastig kan zijn.
Handige jongens
Binnen de branche leeft niet het idee dat men
‘zwaar crimineel gedrag’ vertoont maar eerder
slim inspeelt op de wens van ontdoeners; de
snelle afgifte van afvalstoffen, en de vraag van
bunkersuppliers; stookolie dat (bijna) voldoet
aan de ‘specs’. De branche is daarnaast onderling
sterk verweven.

7.6 Gevolgen
Volgens een rapport van de Wereldgezondheids­
organisatie (WHO) vallen er jaarlijks 7 miljoen doden
door fijnstof. De WHO ziet luchtverontreiniging
wereldwijd als een van de grootste bedreigingen
van de volksgezondheid en spreekt van ‘de stille
moordenaar’: onzichtbaar maar zeer dodelijk.
Scheepvaart en de verbranding van stookolie dragen
hier in belangrijke mate aan bij.
Een recent wereldwijd onderzoek wees uit dat
chronisch blootstelling elk orgaan in het lichaam kan
aantasten, compliceert en verergert de bestaande
gezondheid voorwaarden. Daarnaast zijn wordt
er gesuggereerd dat chronische blootstelling aan
luchtvervuiling een rol kan spelen bij het vergroten
van de vatbaarheid voor COVID-19, waarvoor
verder onderzoek nodig is. Luchtverontreiniging
heeft ook aanzienlijke economische gevolgen,
levens verkorten, medische kosten verhogen en
naar schatting waren er in 2018 ongeveer 379.000
vroegtijdige sterfgevallen in de 28 lidstaten Staten
van de EU (EU-28) toe te schrijven aan fijnstof.
Bovendien waren er te wijten aan blootstelling aan
ozon en 54.000 doden aan de blootstelling aan NO2.
(European Environment Agency, 2020)
Enige nuance is hier nog wel gepast, want hoe heftig
de cijfers hierboven er ook uitzien, ze zijn niet het
directe gevolg van criminaliteit in deze sector. De
criminele gedragingen zorgen er in dit geval voor dat
er nóg meer fijnstof dan nodig is wordt geëmitteerd,
maar ook dat er giftige (vaak kankerverwekkende)
stoffen de op zee verbrand worden. Deze stoffen
komen zo weer in ons milieu terecht. De omvang van
de effecten van deze emissies van giftige stoffen is
nog niet in kaart gebracht.

Doordat dit onderwerp in 2016 ook al in het
dreigingsbeeld genoemd is, is op zich ook een
indicatie dat het onderwerp ingewikkeld is om aan te
pakken. De grote winstmarges van met de betrokken
bedrijven, zorgen er ook voor dat deze niet snel
onder de indruk zijn van een boete of strafrechtelijke
vervolging. Kosten die hiermee gemoeid zijn, zijn
zelfs vaak ingecalculeerd en snel terugverdiend.

7.7 Verwachtingen voor de
komende jaren
Zoals in Hoofdstuk 2 van dit Dreigingsbeeld
genoemd is, zijn er diverse ontwikkelingen op het
gebied van toezicht en handhaving in Nederland. Dit
zal ook effect hebben op de oliemarkt in Nederland
en omliggende landen. De in 2021 ingevoerde
bunkervergunning transporteur beoogt bij te dragen
aan een transparanter en eerlijkere markt voor
stookolie. Door de grote winstmarges blijft het voor
de handelaren waarschijnlijk nog wel aantrekkelijk
om regels te overtreden.
De eerste stappen naar een duurzamer bunkersector
zijn gezet door dat de maximale hoeveelheid
zwavel in de stookolie verlaagd is, en er zijn steeds
meer signalen dat de scheepvaart op zoek is naar
duurzamer alternatieven. Zo krijgt de Technische
Universiteit Eindhoven vijf miljoen euro subsidie
van de Europese Unie om een alternatief te
ontwikkelen voor de zware stookolie. Hierbij gaat de
universiteit proberen om uit materialen als zaagsel
en houtsnippers een stof te winnen waar een ander
soort stookolie van kan worden gemaakt.231 En in de
haven van Rotterdam wordt getest meet duurzame
bio-stookolie voor zeeschepen.232
Zolang deze ontwikkelingen richting duurzaamheid
financieel nog niet kunnen concurreren met de
huidige stookolieprijzen en er nog geen wetgeving is
die dwingt om daarvoor een keus te maken, zal deze
financieel gedreven sector echter niet snel hiervoor
kiezen.

7.8 Conclusies en aanbevelingen
Door heel slim tussen regelgeving door te
manoeuvreren en door wetten en regels te
overtreden, is er in de keten van stookolie heel veel
geld te verdienen. Dit gecombineerd met het feit dat
toezicht versnipperd is en er vaak heel specialistische
kennis nodig is om dit goed uit te voeren, zorgt er
voor dat het aantrekkelijk blijft voor de betrokkenen
in keten om hier mee te sjoemelen. Rechtsvervolging
in deze keten blijft moeilijk door de complexiteit van
de regelgeving en daar waar het wel lukt, is de sector
vaak niet onder de indruk van de boetebedragen die
geëist worden.
Binnen de branche is te zien dat veel van de
afval(olie) die eerst in Nederland bewerkt werd,
nu eerst naar het buitenland gaat om bewerkt te
worden en dan weer terug naar Nederland komt
om als blend in de stookolie te gaan. Hierdoor is er
vanuit Nederland minder zicht en invloed op dit stuk
van de keten. Doordat er vanuit milieuperspectief
nieuwe eisen zijn gesteld aan de samenstelling
van de stookolie (verlaging van het maximale
zwavelgehalte), zal er meer blendmiddel nodig zijn
om de stookolie op de gewenste kwaliteit te krijgen.
Vanuit de havens van Nederland is ten slotte nog de
bunkervergunning transporteur ingesteld. Zonder
deze vergunning mag er niet gebunkerd worden.
De bunkervergunning is een soort van verklaring
van goed gedrag omtrent de papieren in de keten.
Hiermee is de verwachting dat de keten eerlijke en
transparanter wordt.
De komende jaren zal de branche nog wel wat
ontwikkelingen ondergaan. Scheepvaart is van
cruciaal belang voor de wereldeconomie, maar ook
een belangrijke bron van vervuiling. Vandaar ook
dat er allerlei initiatieven zijn die gericht zijn op het
duurzamer maken van de scheepvaart. Als deze
initiatieven succesvol zijn, zal er uiteindelijk nog
wel een hoop moeten gebeuren om deze financieel
gedreven branche te bewegen naar duurzamere
alternatieven. Vanuit het perspectief van de olie
producenten is het gebruik van hun restproduct als
stookolie natuurlijk een goede afzetmarkt, maar of
dat ook zo blijft…..

231 https://studio040.nl/nieuws/artikel/tue-krijgt-5-miljoen-voor-zware-stookolie-op-houtbasis (bezocht op 24-04-2021)
232 https://www.ad.nl/rotterdam/test-met-duurzame-bio-stookolie-voor-zeeschepen-in-rotterdamse-haven~a3c190b1/ (bezocht op 24-04-

2021)

7 Blenden van scheepsbrandstof

158

Dreigingsbeeld milieucriminaliteit 2021

159

Literatuur
BNNVARA/ZEMBLA. (2017, 03 15). Forse boetes geëist
in zaak North Refinery. Opgehaald van BNNVARA/
ZEMBLA: https://www.bnnvara.nl/zembla/
artikelen/forse-boetes-geeist-in-zaak-rondnorth-refinery
Broekman, M. (2018). Chemsiche samenstelling van
vijftig stookoliemonsters 2017-2018. Bilthoven:
Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu.
European Environment Agency. (2020). Healthy
environment, healthy lives: how the environment
influences health and well-being in Europe.
Havenaar, A. (2011). Een Viscose Onderneming: een
onderzoek naar de gelegenheden tot regelovetreding
binnen de stookolieketen. Amsterdam: Vrije
Universiteit.
Inspectie Leefomgeving en Transport. (2018).
Stookolie voor zeeschepen- Autobrandstoffen voor West
Afrika. Inspectie Leefomgeving en Transport.
Neve, R., Doorn, M. v., Fortuin, B., In ‘t Veld, M., Mac
Gillavry, D., Stokman, A., & Zanden, N. v. (2016).
Dreigingsbeeld milieucriminaliteit 2016.
Port of Rotterdam - Scheepvaart. (2021, april 01).
Opgehaald van Port of Rotterdam: https://www.
portofrotterdam.com/nl/scheepvaart/zeevaart/
overig/rotterdam-bunker-port
Port of Rotterdam. (2021, 03 14). Olieraffinage |
Haven van Rotterdam. Opgehaald van Port of
Rotterdam: https://www.portofrotterdam.com/
nl/zakendoen/vestigen/gevestigde-industrie/
raffinage-en-chemie/olieraffinage
Port of Rotterdam. (2021, februari 1). Toelichting bij de
bunkervergunning transporteur. Opgehaald van Port
of Rotterdam: https://www.portofrotterdam.
com/sites/default/files/toelichtingbunkervergunning-transporteur.pdf
Ship and Bunker. (2021, 04 01). Rotterdsam Bunker
Prices Ship and Bunker. Opgehaald van Ship and
bunker: https://shipandbunker.com/prices/emea/
nwe/nl-rtm-rotterdam#VLSFO

7 Blenden van scheepsbrandstof

160

Dreigingsbeeld milieucriminaliteit 2021

161

Deel 3
Dreigingen voor
de veiligheid

Deel 3

Dreigingen voor de veiligheid

162

Dreigingsbeeld milieucriminaliteit 2021

163

8

8 Klimaatverandering laat
deze criminelen koud:
de illegale handel in F-gassen
Eva Cornelissen, Frank Kaandorp, Max Kroes, Sijmen Roosma (ILT-IOD), René Henderson, Mariska van Lier,
Jacob Zeefat (ILT), Gert-Jan Strik (Douane)

Klimaatverandering is één van de belangrijkste
thema’s van deze tijd. Het staat aan de top van de
mondiale politieke agenda’s.
In de Europese klimaatwet van april 2021 is
vastgelegd dat de Europese Unie in 2050 klimaat­
neutraal moet zijn. Om dat doel te bereiken is het de
bedoeling dat in 2030 de uitstoot van broeikasgassen
zoals CO2 met 55 procent is afgenomen ten opzichte
van 1990.In Nederland is sinds 1 januari 2020 ook een
Klimaatwet van kracht en in 2019 is het nationaal
Klimaatakkoord gesloten233. Hierin staan meer dan
600 afspraken om de uitstoot van broeikasgassen
tegen te gaan.
Synthetische koudemiddelen, waaronder F-gassen
(gefluoreerde gassen), zijn ook broeikasgassen.
Ieder broeikasgas heeft een GWP-waarde. GWP
staat voor Global Warming Potential en geeft het
CO2-equivalent aan. Meerdere F-gassen zijn zware
broeikasgassen met een hoog GWP van rond de
4000 kg CO2-equivalenten. Eén kilogram van zo’n
F-gas heeft eenzelfde impact klimaatverandering
als 4000 kg CO2. In 2013 bedroegen de
F-gasemissies in de EU ongeveer 2,5% van de totale
broeikasgasemissies. (European Environment
Agency, 2015).
Europa heeft ambitieuze doelstellingen om de F-gas
emissies in 2030 terug te brengen met tweederde ten
opzichte van 2014. Europa loopt daarmee voorop op
andere delen van de wereld.

De uitfasering loopt via de F-gassenverordening
waarbij gebruik wordt gemaakt van een
quotumsysteem bij productie en import en
verplichte registratie van de quotumhouders (zie
paragraaf 8.2). Dit brengt echter ook een illegale
stroom van zware (vaak goedkopere) F-gassen
naar Europa op gang (zie paragraaf 8.4). Door de
reductiedoelstellingen wordt de legale handel
namelijk gedwongen om F-gassen met lagere GWP’s
op de markt te zetten om zo binnen het toegestane
quotum te blijven.
Voor gebruikers betekent de overstap naar F-gassen
met een laag GWP of natuurlijke koudemiddelen
vaak een forse investering. Deze kan worden
uitgesteld door deze goedkope illegaal op de
markt gebrachte F-gassen af te nemen vanuit het
illegale circuit.
De illegale handel in F-gassen kenmerkt zich dus
door omzeiling van de quotumregeling.
Handhavende instanties binnen de EU slagen er nog
onvoldoende in om gezamenlijk deze illegale stroom
een halt toe te roepen. De wet- en regelgeving en
het sterk internationale karakter van de F-gassen
handel bemoeilijken dit. Er zijn schattingen dat
minimaal 16% maar waarschijnlijk een hoger
percentage van de markt nu door de illegale handel
wordt ingenomen (zie par 8.4). Hierdoor worden de
reductiedoelstellingen niet gehaald.
Er vindt ook illegale handel in ozonafbrekende
stoffen (OAS) plaats. De F-gassen problematiek is
op dit moment waarschijnlijk groter dan de illegale

233 Geraadpleegd op 3 mei 2021 van https://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/klimaatverandering/klimaatbeleid

Deel 3

Dreigingen voor de veiligheid

164

Dreigingsbeeld milieucriminaliteit 2021

165

handel in OAS. De uitfasering van OAS werd namelijk
grotendeels opgevangen door de opkomst van
F-gassen. Daarnaast is het regulatiesysteem voor
OAS al langer werkzaam en lijkt het beter te werken
dan het huidige regulatiesysteem voor F-gassen.
In dit hoofdstuk worden verschillende aspecten
rondom de illegale handel in F-gassen, de
handhavingsproblematiek en de gevolgen
verder toegelicht.

8.1 F-gassen: context, branche en
keten
8.1.1 Synthetische koudemiddelen
Synthetische koudemiddelen zijn door de
mens gemaakt en worden veel gebruikt in het
dagelijks leven waaronder in koelinstallaties
en warmtepompen.
Hier werden eerst CFK- en HCFK-gassen gebruikt,
die goed kunnen koelen. Op een gegeven moment
werd duidelijk dat dit ozonafbrekende stoffen (OAS)
waren, waarvan het veelvuldige gebruik leidde tot
afbraak van de ozonlaag. Dit inzicht leidde tot de
ondertekening van het Montreal Protocol (1987).
Hiermee werd een aantal verboden ingevoerd op de
productie van en handel in OAS.
Door deze verboden voor OAS is de productie
van de gefluoreerde gassen, de zogenaamde
F-gassen, toegenomen. F-gassen zijn een familie
van door de mens gemaakte gefluoreerde gassen
die worden gebruikt in een reeks industriële toe­
passingen. F-gassen breken de ozonlaag niet af
maar het zijn wel krachtige broeikasgassen, met
een opwarmingseffect tot 23.000 keer groter dan
kooldioxide (CO2).
De belangrijkste F-gassen zijn de fluor­kool­water­
stoffen (HFK’s), de perfluor­kool­water­stoffen
(PFK’s) en zwavelhexafluoride (SF6). HFK’s worden
gebruikt als koudemiddelen, ontvettingsmiddelen
en schuimblaasmiddelen (zoals brandblussers).
PFK’s worden gebruikt voor de productie van
half­geleiders, als ontvettingsmiddelen en als

schuimblaasmiddelen. Zwavelhexafluoride wordt
gebruikt in hoogspannings-schakelaars en in
magnesiumproductie234.
Met name de productie van HFK’s is de afgelopen
decennia toegenomen. Dit is veruit de meest
relevante F-gasgroep vanuit klimaatperspectief,
hoewel het relatief kort in de atmosfeer aanwezig is.
De andere twee F-gasgroepen, PFK’s en SF6, kunnen
duizenden jaren in de atmosfeer blijven.235
Wereldwijd loopt volgens het RIVM (2016) de
bijdrage van HFK’s aan de broeikaswerking op tot
10 procent van die van het belangrijkste broeikasgas
CO2 in 2050, wanneer het gebruik van HFK’s
wereldwijd in het huidige tempo zou groeien.
De HFK-uitstoot stijgt dan naar verwachting vooral
in landen met opkomende economieën, zoals China,
India en andere landen in Azië.236
Europa wil de F-gas emissies in 2030 terugbrengen
met tweederde ten opzichte van 2014. De uitfasering
van de HFK’s is hier een belangrijke onderdeel van.
In 2030 moet in Europa de hoeveelheid op de markt
gezette HFK’s naar het niveau van 21% zijn gebracht
ten opzichte van de situatie op 1 januari 2015 (zie
paragraaf 8.2).
Dit moet een grootschalige omschakeling naar
klimaatvriendelijke technologieën in nieuwe
apparatuur en producten afdwingen. Noodzakelijk
hiervoor is enerzijds de toepassing van F-gassen
met veel lagere GWP-waarden en anderzijds de
toepassing van natuurlijke koudemiddelen zoals
bijvoorbeeld ammoniak, CO2 en propaan, die
ook een lagere GWP hebben. De Environmental
Investigation Agency (2016, 2019) is echter kritisch
op de wijze en snelheid van de implementatie van
deze omschakeling.
De verwachte cumulatieve emissiebesparingen zijn
1,5 Gigaton CO2-equivalent in 2030 en 5 Gigaton in
2050. Dit laatste aantal is meer dan de CO2 die wordt
geproduceerd door een miljard retourvluchten van
Parijs naar New York en meer dan de som van alle
broeikasgassen die in de EU gedurende een jaar
worden uitgestoten.237

Ook op mondiaal niveau zijn er afspraken gemaakt
om het gebruik van HFK’s terug te dringen. In 2016
werd door alle landen van de Verenigde Naties in
het Kigali-amendement aangenomen. Hierin is
afgesproken om HFK’s onder te brengen in de lijst
van gereguleerde stoffen in het Montreal Protocol en
zo hun gebruik sterk terug te dringen. Het Kigaliamendement is op 1 januari 2019 in werking is
getreden. De meeste ontwikkelingslanden beginnen
in 2024 met afbouwen.
Men verwacht zo tot 2050 ongeveer 80 Gigaton
CO2-equivalenten te kunnen besparen (figuur 8.1).

Temperatuur bijdrage HFK’s

0.5°C

0.4°C

0.3°C

0.2°C

0.1°C

0.0°C

2000

2020

2040

2060

2080

2100

Figuur 8.1: de bijdrage van HFK's aan de gemiddelde opwarming van de
aarde met en zonder het amendement van Kigali (RIVM, 2016).

Figuur 8.1 de bijdrage van HFK’s aan de gemiddelde
opwarming van de aarde met en zonder het amendement
van Kigali (RIVM, 2016).

Door het Kigali amendement blijft de bijdrage
van HFK’s aan de opwarming van de aarde naar
verwachting beperkt tot minder dan 0,1 graden
Celsius aan het einde van de 21ste eeuw. Zonder
het amendement zou de bijdrage van HFK’s aan de
opwarming hebben kunnen oplopen tot 0,3 tot 0,5
graden Celsius in 2100 (RIVM, 2016).238

8.1.2 Beschrijving branche en keten
De productie van F-gassen vindt met name plaats in
China maar ook in de VS en Turkije.

Nederland
In Nederland hebben ongeveer 10 grote importeurs
80 % van de legale markt in handen. De aanvoer
vindt plaats vanuit zee (China/VS) maar ook over
land vanuit met name Turkije. Voor specifiek
F-gassen zijn er in Nederland 3 grote importeurs.
Voor import van voorgevulde apparatuur
zoals koelkasten en airco’s zijn er meerdere
(kleinere) importeurs.
Hieronder wordt een op basis van voorlopige ILTen douanegegevens een beeld geschetst van de
import van F-gassen via inklaring in Nederland in
2019 en 2020. In beide jaren kwamen er rond de
1000 transportmeldingen voor F-gassen uit de VS en
zo’n 800 uit China. Uit overige landen werd er relatief
weinig geïmporteerd.
Douane gegevens laten zien dat er aan nettogewicht
F-gassen in 2019 ongeveer 15.000 ton uit China
(32%), 12.800 ton uit de VS (27%) en 13.000 ton uit
Brazilië (28%) komt. De overige 12% komt in kleinere
hoeveelheden uit verschillende landen. Gegevens
t/m november 2020 laten eenzelfde trend zien in
2020: ongeveer 14.000 ton uit China (44%); 12.700
ton uit de VS (39%), maar een afname naar 2.500 ton
uit Brazilië (8%) en daarnaast 9% uit overige landen.
Een groot deel van deze import betreft F-gassen
met een GWP van 0. Als men kijkt naar de totale
Zonder maatregelen
hoeveelheid
GWP die geïmporteerd wordt, dan is
Kigali
amendmet
in 2019
de bijdrage
uit(2016)
China bijna 93%, oftewel een
equivalent aan 23.000 kton CO2. Uit de VS komt 6%
(1.500 kton CO2) en uit overige landen samen 1%
(180 kton CO2).
In 2020 lijkt de hoeveelheid GWP uit de VS toe te
nemen naar meer dan 4.5000 kton CO2. De gegevens
van december 2020 waren op het moment van het
schrijven van dit hoofdstuk nog niet beschikbaar,
maar het percentage lijkt te verschuiven naar 80%
GWP uit China, 19% VS en 1% overig.
Voorgevulde apparatuur komt voornamelijk uit
China (>10.000 import meldingen), daarnaast
ongeveer 5.000 meldingen uit de VS en ongeveer
2.000 meldingen uit Turkije. Dit gaat echter alleen
om het aantal meldingen en niet over het gewicht
of GWP.

234 Geraadpleegd op 3 mei 2021 van: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/NL/ALL/?uri=LEGISSUM%3A2001_10
235 Geraadpleegd op 3 mei 2021 van: https://ec.europa.eu/clima/policies/f-gas_en
236 Geraadpleegd op 3 mei 2021 van https://www.rivm.nl/fluor­kool­water­stoffen/bijdrage-hfk-s-aan-broeikaswerking
237 Geraadpleegd op 3 mei 2021 van: https://ec.europa.eu/clima/policies/f-gas_en

238 Geraadpleegd op 3 mei 2021 van: https://www.rivm.nl/fluor­kool­water­stoffen/montreal-protocol

8 Klimaatverandering laat deze criminelen koud

Dreigingsbeeld milieucriminaliteit 2021

166

167

Europa
De handelsbeperkingen gelden voor het eerst op
de Europese markt brengen. Eenmaal ingevoerd in
Europa geldt er het vrije markt mechanisme.
Uit een rapport van de Europese Commissie van
eind 2020 blijkt dat de patronen van de HFKmarkt in de EU de afgelopen vijf jaar veranderd.
De HFK-bulkmarkt is gegroeid van iets meer dan
100 bedrijven, waaronder een paar dominante
gasleveranciers, tot ongeveer 2500 bedrijven. Velen
van hen hebben kleine hoeveelheden quota. Dit
heeft grote gevolgen gehad voor de traditionele
toeleveringsketen die mogelijk marktaandeel
hebben verloren aan nieuwe concurrenten.

8.2 Relevante wet- en regelgeving
De F-gassen regelgeving is zeer complex omdat het
gebaseerd is op meerdere Europese verordeningen.
En het kent vele bijzonderheden en uitzonderingen.
Dit betekent dat voor een inschatting van mogelijke
strafbare handelingen door subjecten, steeds
weer expliciet moet worden gekeken naar de
specifieke situatie.
Deze paragraaf gaat met name over de
F-gassenverordening (EU 517/2014). Deze geldt
vanaf 1 januari 2015 en vervangt de eerdere
Verordening EG 842/2006. De verordening is een
uitwerking en aanscherping van de verplichtingen
in het protocol van Kyoto over stoffen die het
broeikaseffect versterken.

8.2.1 Uitfasering HFK’s
Een onderdeel van de verordening is de uitfasering
van de hoeveelheid HFK’s dat elk jaar op de
Europese markt wordt gebracht. De maximale quota,
de uitgangswaarden, zijn gebaseerd op de jaarlijks
gemiddelde vraag naar HFK’s in de periode van
2009-2012. Dit bedroeg ongeveer 182,5 miljoen ton
CO2-equivalent.
Na afnames naar 93% in 2016 en 63% in 2018 moest
de hoeveelheid op de markt gebrachte HFK’s in 2021
afnemen naar 45 % om vervolgens in 2024 naar 31%
te gaan. Dit moet uiteindelijk in 2030 leiden tot 21 %
tov de situatie in 2015 (figuur 8.2).
Het beschikbare quotum voor een jaar wordt
verdeeld onder importeurs van bulkgassen die
een aanvraag hebben ingediend. Ook voorgevulde
apparatuur zoals bijvoorbeeld airco’s vallen onder
de quotumregeling. Een importeur van voorgevulde
apparatuur moet quotum van een bulkhouder
verkrijgen om te kunnen importeren.
Verkregen en verhandelde quota worden bij­ge­
houden in het Europese F-gassen portaal.
Jaarlijks moet een quotumhouder verantwoording
afleggen aan de Europese commissie, wat vaak door
een accountant moet worden goedgekeurd.
In de huidige handhavingspraktijk betekent dit dat
alleen de eerste import waarbij HFK de producent of
importeur geen quotum heeft of waarbij het quotum
wordt overschreden, strafbaar is.

Figuur 8.2 Schematische weergave F-gas uitfasering EU

F-gas uitfasering EU

93

93
63

63

63
45

2015

2016

2017

2018

2019

2020

8 Klimaatverandering laat deze criminelen koud

2021

45

2022

8.2.2 Beperkingen voor het op de markt
brengen en regulering gebruik
Daarnaast bevat de F-gassen verordening
beperkingen voor het op de markt brengen van
bepaalde producten en apparatuur (art 11) en
regulering van gebruik (art 13).
Voor verschillende productgroepen die een
koudemiddel bevatten met een GWP waarde boven
een bepaalde grens is het geheel verboden om te
importeren (bijlage 3 van de F-gassenverordening).
Ook het gebruik van hogere GWP-gassen wordt
in de F-gassenverordening aan banden gelegd.
Zo mag een F-gas met een GWP waarde boven de
2500 bijvoorbeeld alleen nog worden gebruikt bij
koelapparatuur met een koudemiddelvulling van
maximaal 40 ton CO2-equivalent.
En sinds 2007 is het verboden koudemiddelen op
de markt te brengen in niet-navulbare cilinders.
De gassen moeten zich bevinden in navulbare
cilinders die technisch geschikt zijn voor navulling.
Daarnaast moet er een retoursysteem zijn ingericht
op de navulling van de flessen. Dus ook technisch
hervulbare cilinders worden dus bestempeld
als niet–hervulbaar als er niet is voorzien in een
retoursysteem om de flessen te laten navullen.
De F-gassenverordening is verder uitgewerkt in
vele Europese sub-verordeningen. Hierin worden
nadere eisen worden gesteld aan bijvoorbeeld
rapportageverplichting, verplichte etiketteringseisen,
basisvoorschriften voor lekcontroles en verplichte
certificering van bedrijven en personeel die
handelingen verrichten.

Maximaal toegestane hoeveelheid op de EU-markt te
brengen HFK's (in % t.o.v. het basisniveau van 2015)
100

Naast het quotumsysteem zijn verschillende
productgroepen die een koudemiddel bevatten met
een GWP waarde boven een bepaalde grens geheel
verboden om te importeren (zoals omschreven in
bijlage 3 van de F-gassenverordening).
Ook het gebruik van hogere GWP-gassen wordt
in de F-gassenverordening aan banden gelegd.
Zo mag een F-gas met een GWP waarde boven de
2500 bijvoorbeeld alleen nog worden gebruikt bij
koelapparatuur met een koudemiddelvulling van
maximaal 40 ton CO2-equivalent.

45

2023

168

31

31

31

2024

2025

2026

24

24

24

21

2027

2028

2029

2030

Dreigingsbeeld milieucriminaliteit 2021

8.2.3 Nederlandse wetgeving
De Europese voorschriften van de
F-gassenverordening zijn op grond van artikel
9.2.2.1 eerste lid en 11a.2 eerste t/m derde lid van
de Wet milieubeheer in de Nederlandse wetgeving
opgenomen in:
• Het Besluit gefluoreerde broeikasgassen en
ozonlaagafbrekende stoffen
• De Regeling gefluoreerde broeikasgassen en
ozonlaagafbrekende stoffen
• De Beoordelingsrichtlijn 100 (ondernemingen),
ofwel BRL 100
• De Beoordelingsrichtlijn 200 (personen), ofwel
BRL 200
De belangrijkste overtredingen van de
F-gassenverordening die m.b.t. de handel
plaatsvinden en vrijwel direct verband houden met
de illegale import van F-gassen zijn:
• Handel buiten het quotumsysteem om
• Overschrijding van toegewezen of overgedragen
quota door importeur
• Import van niet-hervulbare cilinders/houders
• Niet voorzien in een retoursysteem voor
navulling van hervulbare cilinders/houders
• Onjuiste en/of onvolledige etikettering van
cilinders/houders
• Verkoop aan en gebruik door niet gecertificeerde
ondernemingen of personen
• Gebruik van verboden F-gassen (uitgefaseerd)
voor reparatie en/of navulling
Al deze handelingen zijn verboden op grond van
artikel 4 van het Besluit en zijn op grond van artikel
9.2.2.1 van de Wm en artikel 1a sub 1 van de Wed een
economisch delict (6-jaars-feiten).
Door het illegale karakter van de verboden import
en/of het gebruik in de keten wordt ook vaak
niet voldaan aan de navolgende aanpalende
wetgevingsverplichtingen: de transport wetgeving
voor gevaarlijke stoffen en drukhouders (EUrichtlijnen 2008/68/EU en 2010/35/EU) en de REACH
verordening (EG nr. 1907/2006), het Europese
systeem voor registratie, evaluatie en toelating
van chemische stoffen die in de Europese Unie
geproduceerd of geïmporteerd worden. Elk
koudemiddel is een ingedeelde gevaarlijke stof van
de gevarenklasse 2 (gassen) en daarmee is ook altijd
de gevaarlijke stoffen wetgeving van toepassing.

169

8.3 Betrokken instanties en
private partijen

•

8.3.1 Nationaal
De belangrijkste instanties op nationaal niveau
zijn de Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT),
Douane, de Omgevings­diensten (totaal 29) en de
ILT-IOD (de bijzondere opsporingsdienst van de
ILT). Basis voor de samenwerking is de Verordening
inzake gefluoreerde broeikasgassen (EU 517/2014).

•

•
De samenwerking tussen de ILT en de Douane richt
zich op de illegale handel in deze stoffen en op het
voldoen aan de gestelde handelsbeperkingen. Voor
de samenwerking tussen de ILT en de Douane is een
samenwerkingsconvenant afgesloten. Dit convenant
regelt de samenwerking tussen ministeries239,
de ILT en de Douane voor de uitvoeringstaken
van de ILT en Douane op het gebied van
gefluoreerde broeikasgassen.
De ILT is het bevoegde gezag en zorgt voor een
risicoprofiel dat door de Douane wordt gemonitord.
De verkregen resultaten worden door de ILT
bestudeerd en daar waar nodig wordt handhavend
door de ILT opgetreden.
De samenwerking tussen de ILT en de Omgevings­
diensten richt zich in hoofdzaak op de lekverliezen.
Omgevings­diensten zijn bevoegd voor de stationaire
koelinstallaties die zich binnen inrichtingen
bevinden. Ook de ILT is bevoegd voor deze
installaties en heeft daarnaast de bevoegdheid
op mobiele koelinstallaties en de installatie en
onderhoudsbedrijven (BRL 100 en 200). Privaat
toezicht op de installatie en onderhoudsbedrijven
is geregeld in een stelsel van Keuringsinstanties en
Exameninstellingen waar de ILT het publieke toezicht
op heeft.
Wanneer er sprake is van georganiseerde misdaad
of er meer opsporingsmiddelen ingezet moeten
worden, kan de ILT-IOD opsporingsonder­zoeken
uitvoeren. Dit gebeurt in overleg met de ILT.

8.3.2 Internationaal

•

•

De Europese Douanekantoren. De Nederlandse
Douane krijgt zogeheten RIF (EU risk information
form)-meldingen door van andere Europese
Douanekantoren die mogelijk wijzen op illegale
handel. Deze informatie deelt de Douane met de
ILT.
OLAF, het Europees Bureau voor
Fraudebestrijding. OLAF deelt informatie over
illegale handel met het land waar de zending
naar toegaat zodat dat land de handhaving kan
oppakken.
NGO’s zoals de Environmental Investigation
Agency (EIA). EIA doet zelf onder­zoek naar
illegale stromen en ondersteunt de handhavende
instanties met de verkregen informatie. In het
rapport “Doors Wide Open” (2019) beschrijft
EIA dat de illegale handel zonder al te veel
hindernissen kan plaats vinden.
Brancheorganisatie zoals de European
Fluorcarbons Technical Committee (EFCTC).
Illegale handel is natuurlijk ook nadelig voor
de legale gevestigde handel in deze stoffen.
Bedrijfsrecherchebureau Kroll wordt ingehuurd
door de EFCTC om illegale handel op te sporen.
Europol. Sinds 2020 is Europol actief op dit
onderwerp en werkt hierbij onder meer samen
met lidstaten en OLAF.

8.3.3 ILT programma ‘minder
broeikasgassen’
In de periode 2017-2020 stond het toezichtgebied
‘uitstoot van ozonlaag-/lucht-/klimaatschadelijke
stoffen’ in de ILT brede Risico Analyse (IBRA) steeds
in de top 10. In 2019 is daarom het programma
‘minder broeikasgassen’ gestart. Dit loopt tot eind
2022. Doel van dit programma is om de uitstoot van
ozonlaagafbrekende stoffen (OAS) en gefluoreerde
gassen (F-gassen) te verminderen. Binnen het
programma ligt de focus op:
• het terugdringen van de illegale handel in OAS en
F-gassen
• het verbeteren van de informatiepositie (om zo
risicogerichter te kunnen werken)
• het verminderen van lekverliezen van OAS en
F-gassen bij oude koelinstallaties
De Infographic in figuur 8.3 geeft het werkterrein weer.

De internationale samenwerking richt zich op
Europa. Er zijn verschillende belangrijke partners:

Figuur 8.3 Werkterrein ILT op het gebied van F-gassen en OAS, ILT

8.4 Gelegenheden voor
criminaliteit en gerealiseerde
criminaliteit

8.4.1 Opkomst illegale handel
Al snel na het in werking treden van de
F-gassenverordening, kwamen in 2016 de eerste
signalen naar boven van de handel in op de markt
gezette koudemiddelen waarbij de quotumregeling
werd omzeild.

De geschetste werking van het illegale circuit is
gebaseerd op het huidige intelligence beeld en
informatie afkomstig uit verschillende Europese
lidstaten. Door het uitblijven van afgeronde
Figuur
4. Gemiddelde
verkoopprijzen
van deeen
(straf­
rechtelijke-)
onder­
zoeken ontbreekt
meest
gebruikte
F-gassen
bij
servicebedrijven,
representatief beeld.

Vooruitlopend op de aanscherping van de quota
in 2018 steeg de prijs van diverse koudemiddelen
halverwege het jaar 2017. De prijzen van diverse
koudemiddelen stegen met 600 tot 1300 procent
in korte tijd, zie figuur 8.4 (Öko-recherche, 2020).
Een prijsstijging werd verwacht door schaarste die
ontstond door de reductie van de quota. Door de
prijsstijging floreert ook de illegale markt (European
Commission, 2020). In het illegale circuit kon in de
piektijden voor soms minder dan de helft van de prijs
koudemiddel worden aangeschaft.

Öko-recherche.

Figuur 8.4 Gemiddelde verkoopprijzen van de meest
gebruikte F-gassen bij servicebedrijven, Öko-recherche.
1500%
1300%
1100%

De handel in illegale koudemiddelen loont. Terwijl
de reguliere markt te maken kreeg met stijgende
prijzen kwamen diverse voorbeelden naar voren
waarbij koudemiddelen werden geïmporteerd voor
soms minder dan €50,- per cilinder en uiteindelijk
verkocht werden aan de eindgebruiker voor €300
euro per cilinder. De prijzen voor koudemiddelen van
reguliere partijen lagen soms één keer zo hoog.

900%
R404A (GWP 3922)
R410A (GWP 2088)
R407C (GWP 1774)
R134a (GWP 1430)

700%
500%
300%
100%

239 het Ministerie van Economische Zaken en Klimaat en het Ministerie van Financiën

8 Klimaatverandering laat deze criminelen koud

170

2015

2016

2017

2018

2019

Dreigingsbeeld milieucriminaliteit 2021
Figuur 4. Gemiddelde verkoopprijzen van de meest gebruikte F-gassen bij servicebedrijven,
Öko-recherche.

171

Casus illegale import

•

De Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT) onderschepte in 2020 - in nauwe samenwerking met de
douane, Rijkswaterstaat en de Europese Commissie (OLAF) - tijdens een inspectie in de Rotterdamse haven
een transport met 1.150 illegale, niet-navulbare cilinders gevuld met koudemiddelen (F-gassen). De lading
was verscheept vanuit China en in Hamburg per vrachtwagen verder op transport gezet met de aan­ge­
geven bestemming Litouwen. Douaneaangifte vond in Nederland plaats om vervolgens via een Pools
transportbedrijf verder te worden vervoerd. De eindbestemming was intussen verlegd naar Polen. Tijdens
de inklaring in Nederland heeft de ILT de lading opgehouden, waarna deze op kosten van de Litouwse
importeur is afgegeven aan een erkend inzamelaar.

Producenten: De koudemiddelen worden
voornamelijk geproduceerd in China
Transporteurs: vervoeren de flessen over zee of
land in opdracht van de importeur
Expediteurs: zorgen voor de invoer bij de Douane
in opdracht van de importeur
Importeurs: zijn verantwoordelijk voor het kopen
van de gassen in China en illegaal op de markt
brengen in de Europese Unie. De import vond
voorheen vooral plaats via de oostgrenzen van
Oost-Europese landen en Turkije. Maar nu blijken
de gassen ook via onder andere Nederland
en Duitsland te worden geïmporteerd /op de
Europese markt geplaatst. Dit kan via inklaring
in Nederland (eerste import) maar ook via T1
(doorvoer).
Distributeurs: zijn verantwoordelijk voor
de verdere verspreiding van de illegaal
geïmporteerde koudemiddelen. Het komt voor
dat de primaire en secundaire distributeur
onderdeel van dezelfde criminele organisatie zijn.
Verkopers: kopen het product van de
distributeurs en verkopen het aan de
eindgebruiker of treden op als bemiddelaar.
De verkopen gebeuren van deur tot deur of
worden online aangeboden op platforms als
Marktplaats, Facebook of per e-mail.

van F-gassen in ogenschijnlijk navulbare cilinders
(zie figuur 8.6). De onlangs aangetroffen cilinders
bevatten gebrekkige etikettering waarbij informatie
als producent, GWP en UN-nummers ontbreken.

Aan de hand van diverse zowel nationale als
Europese/internationale casuïstiek is bekend
geworden dat de keten door geheel Europa opereert
waardoor het mogelijk is dat het strafbare feit (de
eerste import) wordt gepleegd in een willekeurig
Europees land en de goederen bestemd zijn voor de
Nederlandse markt. De criminele organisatie achter
de import van F-gassen maakt hierbij gebruik van
onconventionele routes om toezicht te mijden.

Eindgebruikers zijn zich mogelijk bewuster geworden
van de risico’s. Er zijn diverse meldingen gedaan bij
ILT door bedrijven aan wie koudemiddel in nietnavulbare cilinders zijn aangeboden. Ook op de
zwarte markt werden leveringen met niet-navulbare
cilinders retour gezonden. Er zijn echter casussen
bekend waarbij het aan de man brengen van het
geweigerde koudemiddel in niet-navulbare cilinders
werd opgelost door het over te tappen in navulbare
cilinders, ofwel het om te katten. Eind 2020 is
bijvoorbeeld in Spanje een “omkatfabriek” opgerold.241

•
•
•

Figuur 8.5 Er worden onconventionele routes gevolgd om toezicht te mijden (schematische weergave van een illegale
import en verdere distributie, ILT-IOD)

•

•

8.4.2 Illegaal op de markt brengen
Geïmporteerde F-gassen moeten worden aan­ge­
geven bij de Douane (inklaring). Om legaal gassen
op de markt te mogen zetten moeten de importeurs
geregistreerd zijn in het Europese F-gassenportaal
en mogen ze hun jaarlijks toegewezen quotum
niet overschrijden.
F-gassen bestemd voor de illegale circuit worden op
verschillende wijzen op de Europese markt gebracht.
Uit nationale informatiebronnen (ILT en Douane),
alsmede internationale bronnen (OLAF, EIA en
markt­partijen), komen de volgende manieren naar
voren hoe koudemiddelen illegaal op de Europese
markt worden gebracht:
• F-gassen die via inklaring op de Europese markt
zijn gebracht, maar waarbij het toegewezen
quotum wordt overschreden. De hoeveelheid op
de markt gebrachte stoffen gedurende een jaar
moeten voor 31 maart van het daaropvolgende
jaar aan de Europese Commissie gerapporteerd
worden. Daarnaast is het mogelijk dat partijen

•

•

•

gedurende het jaar quotum van elkaar
overnemen. Hierdoor is het niet altijd mogelijk
om bij inklaring vast te stellen of er sprake is van
overschrijding van het quotum.
Import via inklaring bij de Douane, waarbij
F-gassen onder een andere benaming/codering
worden ingevoerd of worden meegevoerd als
deklading.
Via doorvoer status (T1) waarbij de F-gassen
nog niet op de Europese markt zijn gebracht.
Een dergelijke partij raakt hierna snel uit zicht
en wordt dan illegaal op de markt gezet. Tot op
heden heeft deze illegale wijze van invoer nog
weinig prioriteit bij de toe­zicht­houders.
Smokkel, waarbij de Douane wordt omzeild.

8.4.3 De keten
Eenmaal binnen de EU worden de illegale F-gassen
via verschillende schakels verder verspreid naar
de eindgebruiker. Uit casuïstiek blijkt dat in de
keten van de illegale handel de volgende rollen te
onderscheiden zijn240:

8.4.4 Een nieuw fenomeen
F-gassen die op de zwarte markt werden verhandeld,
werden tot voor kort over het algemeen aangeboden
in niet-navulbare cilinders.
Dit type was gemakkelijk te onderscheiden. Hierdoor
was het in één oogopslag duidelijk dat er sprake
was van illegale import, aangezien het al sinds
2007 niet meer is toegestaan om koudemiddelen in
niet-navulbare cilinders op de markt te brengen. In
2020 verschoof de illegale markt naar het aanbieden

In de afgelopen jaren zijn er door diverse instanties
interventies gepleegd om de illegale handel een halt
toe te roepen. Brancheorganisaties, zoals het EFCTC,
ondersteunen overheden hierin, onder andere
door de eindgebruiker te informeren over illegaal
koudemiddel. Zij wijzen potentiële gebruikers op
financiële-, gezondheids- en veiligheidsrisico’s.
Figuur 8.6 Verschuiving van de illegale markt. Links de
gemakkelijk herkenbare niet-navulbare cilinder. Rechts het
type cilinder dat tegenwoordig wordt aangeboden, ILT-IOD

8.4.5 Omvang illegale handel
De exacte omvang van de illegale handel is
niet bekend. Er zijn diverse (markt-)partijen
die uiteenlopende schattingen van de illegale
import hebben gemaakt. In 2018 en 2019 was
het totale beschikbare quotum in de EU 101,2
Mt CO2-equivalent.

241 Geraadpleegd op 3 mei 2021 van: https://www.koudeenluchtbehandeling.nl/nieuws/spaanse-overheid-rolt-omkat-fabriek-illegaal240 Niet openbaar gepubliceerd

8 Klimaatverandering laat deze criminelen koud

koudemiddel-op-102407?vakmedianet-approve-cookies=1

172

Dreigingsbeeld milieucriminaliteit 2021

173

•

•

•

Het Duitse Coolektiv stelt dat in 2018 ongeveer
22,5 Mton CO2-equivalent illegaal in de EU werd
geïmporteerd (voornamelijk producten met een
hoog aardopwarmingsvermogen zoals R-134a,
R-404A en R-410A)​(Coolektiv, 2019).242
De EFCTC stelt dat in 2019 maximaal 31 Mton
CO2-equivalent illegaal de EU is binnenkomen.
In 2018 zou dit zelfs 42 miljoen ton CO2equivalent geweest (EFCTC, februari 2021).243
• De EIA schat in dat het in 2018 aantal op de
markt gebrachte HFK’s 117,5 Mt CO2-equivalent
bedroeg. Dit is ongeveer 16,3 Mt CO2-equivalent
boven het beschikbaar quotum. Dit zou gaan via
openlijke smokkel van HFK’s, d.w.z. invoer die
openlijk via de douane wordt ingeklaard zonder
quota. Grensoverschrijdende smokkel, uit het
zicht van de Douane, is hier niet in meegenomen
(Environmental Investigation Agency, 2019).

Bovenstaande inschattingen komen neer op
minimaal 16% tot maximaal 42% illegale handel
boven­op de toegestane hoeveelheid HFK’s.
Ook het in december 2020 verschenen rapport van
de Europese Commissie over de beschikbaarheid
van HFK’s op de Europese markt vermeldt dat
er dui­de­lijk bewijs is voor de illegale import van
HFK’s. Nationale douaneautoriteiten hebben
meer­dere illegale importen onderschept en
OLAF onder­zoekt verschillende mogelijke illegale
activiteiten. In de ‘briefing paper’ van het onder­
zoeks­bureau Ökorecherche van maart 2020,
dat mede ten grondslag ligt aan het EU rapport,
wordt het bestaan van illegale handel onderkend.
Kwantitatieve uitspraken over de omvang worden
niet gedaan. Vanwege de lage prijzen in 2019 en
toe­nemende inspanningen vanuit handhaving en
strengere straffen, verwachtte men een afname van
illegale activiteiten.

8.5 Knelpunten toezicht
en handhaving
Er zijn verschillende aspecten die de toezicht
en handhaving van de uitfasering van F-gassen
bemoeilijken. Hieronder wordt een aantal van deze
knelpunten benoemd.

8.5.1 Illegale import
Zoals eerder beschreven is alleen de illegale
import zelf (het op de markt brengen binnen
de EU) strafbaar gesteld. Als toezicht illegale
koudemiddelen tijdens een inspectie tegenkomt
of daarvan een melding krijgt, moet men dus altijd
terug rechercheren naar de importeur die het voor
het eerst op de EU-markt heeft gebracht. Dit kost
veel capaciteit en resultaat is niet verzekerd. Vaak
zullen meerdere lidstaten tijd en energie moeten
steken in het achterhalen van alle stappen in de
distributie tot aan de eerste import.
En vaak vindt de illegale invoer in bijvoorbeeld
Nederland plaats, maar is de eindbestemming van
de koudemiddelen een ander Europees land. Omdat
de overtreding in Nederland bij de invoer van illegale
koudemiddelen wordt begaan, treedt Nederland
handhavend op. Maar de overtreder bevindt zich in
het buitenland. Handhaven met Nederlands recht
in het buitenland levert een complexe situatie op
waarbij het risico aanwezig is dat de Nederlandse
Staat voor de kosten van verwerking van de koude­
middelen moet opdraaien en dat deze niet op de
over­treder verhaald kunnen worden.

8.5.2 Niet-navulbare cilinders
Sinds 2007 is het verboden koudemiddelen op
de markt te brengen in niet-navulbare cilinders.
De gassen moeten zich bevinden in navulbare
cilinders die technisch geschikt zijn voor navulling.
Daarnaast moet er een retoursysteem zijn
ingericht op de navulling van de flessen (zie ook
paragraaf 8.3). Er wordt door partijen die snelle
handel willen maken creatief met de definitie van
navulbare cilinders omgegaan. Voor toezicht en
handhaving is het in dit soort gevallen soms lastig te
bepalen hoe de definitie in de praktijk moet worden
toegepast. Dit maakt harmonisatie binnen de EU op
dit punt extra lastig maar wel noodzakelijk.

8.5.3 Internationale en grens­
overschrijdende thematiek
De F-gassen thematiek kenmerkt zich door zowel
het internationale als grensoverschrijdende karakter.
Het Kigali amendement en het Montreal protocol
zijn internationale overeenkomsten. Er zijn echter
wel verschillen in de mondiale ‘ planning’ van
de uitfasering.

Daarnaast is de keten internationaal en moeilijk te
controleren. Eenmaal binnen de EU passeren illegale
F-gassen nog vaak verschillende landsgrenzen.
De illegale stromen volgen vaak de weg van de
minste weerstand. Deze aspecten maken toezicht
en handhaving (waaronder ook opsporing) complex.
Daarnaast is de wet- en regelgeving op een aantal
punten nog niet toereikend, onder andere doordat
verantwoordelijkheden van een groot deel van deze
schakels niet duidelijk is benoemd.

8.5.4 Prioriteit en sanctionering
binnen de EU
Tussen de lidstaten zijn verschillen in prioritering van
de F-gassen problematiek. Vaak is dit terug te zien
in de capaciteit die wordt vrijgemaakt. Daarnaast
zijn er ook verschillen in sanctionering tussen de
EU-lidstaten.
De EIA (2018) heeft alle lidstaten gevraagd naar
hun inspanningen voor de implementatie en
handhaving. Dertien lidstaten reageerden hierop
en de antwoorden laten een verscheidenheid
aan benaderingen en enkele duidelijke
handhavingssuccessen zien. De EIA maakte zich
echter zorgen over het ontbreken van strikte straffen
en de mate waarin straffen werden opgelegd.
Hierdoor zullen illegale handelaren boetes
eenvoudigweg meenemen als ‘zakelijke kosten’.
En zonder oplegging van gelijke evenredige en
afschrikkende sancties in alle lidstaten zullen
landen met lagere straffen inspanningen van
buurlanden ondermijnen.

8.6 Gevolgen
In vele rapporten is de invloed van menselijk
handelen door de emissies van broeikasgassen,
op het klimaat beschreven. In het recente
rapport ‘ Balans van de samenleving 2020’
van het Planbureau voor de Leefomgeving
worden de gevolgen opgesomd: een stijging
van de gemiddelde temperatuur, afsmeltende
ijskappen, zeespiegelstijging en het vaker
optreden van extreme weersomstandigheden
(hittegolven, droogte, overvloedige regenval).
Daarnaast kan verminderende leefbaarheid in

bepaalde gebieden ertoe leiden dat mensen
wegtrekken en migratiestromen naar bijvoorbeeld
Europa toenemen.
Om de klimaatverandering (en de gevolgen hiervan)
tegen te gaan, zijn internationale afspraken
opgesteld om de uitstoot van broeikasgassen,
waaronder F-gassen, te doen afnemen. Door
illegale handel met F-gassen worden deze
doelstellingen ondermijnd.
Daarnaast kan de illegale handel leiden tot
veiligheids- en gezond­heids­risico’s omdat de
standaarden niet kunnen worden gegarandeerd.
Hierdoor kan het risico op bijvoorbeeld branden
of vergiftiging toenemen. Verschillende
brancheorganisaties waarschuwen gezamenlijk den
gebruikers en afnemers hiervoor. Zij wijzen erop dat
koudemiddelen onder de gevaarlijke stoffen vallen
en voorzichtig moeten worden behandeld, zeker
met de toegenomen gebruik van brandbare gassen
en gassen onder hoge druk. Koudemiddelen die niet
voldoen aan de specificaties van de gasproducenten
of niet overeenkomen met de inhoud die staat
aan­ge­geven op de cilinders, kunnen een ernstig
risico vormen voor de gezondheid en veiligheid
van installateurs en gebruikers244. Ook kunnen de
prestaties van apparatuur afnemen als er gebruik
wordt gemaakt van koudemiddelen die niet aan de
specificaties voldoen.
Bovendien lopen de lidstaten door de illegale handel
belastinginkomsten mis. En door de illegale handel is
er geen sprake van een level playing field voor legale
markt­partijen. Dit heeft weer mogelijke gevolgen
voor budgetten voor research & development van de
noodzakelijke alternatieve koudemiddelen. Ook het
overschakelen naar duurzame systemen zou kunnen
worden uitgesteld als er nog voldoende illegale
F-gassen in de markt beschikbaar blijven.

8.7 Nieuwe ontwikkelingen
Er zijn meerdere partijen (NGO’s, markt­partijen maar
ook overheden) die verwachten dat de geplande en
relatief snelle gefaseerde reductie van F-gassen in
2030 kan leiden tot stijgende prijzen en schaarste
binnen de EU. Dit kan er weer toe leiden dat,

242 Geraadpleegd op 3 mei 2021, van https://www.coolektiv.de/2019/01/18/aktion-politikausschuss-2/
243 Geraadpleegd op 3 mei 2021, van https://stopillegalcooling.eu/wp-content/uploads/Press-release_Oxera_EN_FINAL-1.pdf

244 Geraadpleegd op 3 mei 2021 van: https://www.epeeglobal.org/wp-content/uploads/Protect-your-business-Buy-refrigerants-from-safe-

8 Klimaatverandering laat deze criminelen koud

Dreigingsbeeld milieucriminaliteit 2021

174

sources.pdf

175

ondanks dat de legale handel hard bezig F-gassen op
de markt te brengen met lagere GWP-waarden, de
illegale handel zal groeien.
Een positieve ontwikkeling is dat er verschillende
nationale en Europese initiatieven zijn gestart op
samenwerking en verbetering van de handhaving
om de illegale handel tegen te gaan. De ILT heeft
het onderwerp geprioriteerd in het programma
Minder Broeikasgassen. Eén van de doelstellingen is
om in de toekomst nog meer informatie gestuurden risicogericht te gaan selecteren. Daarnaast
is het voornemen van de ILT om een Advisory
Committee op te richten. In deze committee
kunnen EU toezichts- en handhavingsinstanties
op uitvoeringsniveau met elkaar afstemmen en
informatie en best practices met elkaar delen.
Ook OLAF en Europol zijn actief op dit onderwerp.
En er zijn verschillende samenwerkingsinitiatieven
ontstaan. Douanediensten werken samen in een
projectgroep en in 2021 loopt een Europol EMPACT
project (‘operational action’) op F-gassen. Dit
laatste project wordt geleid door de ILT-IOD. Bij
verschillende van deze initiatieven wordt gezocht
naar samenwerking met markt­partijen en NGO’s, die
zelf ook erg actief zijn op dit onderwerp.
Daarnaast vindt op dit moment het
herzieningsproces van de F-gassenverordening
plaats245 met als doel deze ter verbeteren. In dit
proces kunnen betrokken partijen (publiek en
privaat) hun zienswijze geven of reageren op
voorstellen van de Europese Commissie. Eind 2021
wordt een voorstel van de Commissie verwacht. Ook
nationaal is een wijziging op komst van het Besluit
gefluoreerde broeikasgassen en ozonlaagafbrekende
stoffen. Men wil hiermee de handhaafbaarheid
van het nakomen van verplichtingen uit de
F-gassenverordening verbeteren.
En vanaf 16 juli 2021 is de nieuwe Verordening
2019/1020 van kracht.
De EU wil hiermee de werking van het beginsel
van vrij verkeer van goederen te verbeteren
door het markttoezicht van producten die

onder de EU-hamonisatiewetgeving vallen, te
versterken. De F-gassenverordening valt ook onder
de harmonisatiewetgeving.
De verordening biedt martktoezichtautoriteiten
verschillende mogelijkheden om dit te bereiken.
Eén ervan is de bevoegdheid om, ook onder valse
identiteit, productmonsters te verkrijgen om de
monsters te inspecteren en te ontleden met als doel
non-conformiteit op te sporen en bewijsmateriaal
te verkrijgen.

8.8 Conclusies en aanbevelingen
Europa heeft ambitieuze doelstellingen om de F-gas
emissies in 2030 terug te brengen met tweederde
ten opzichte van 2014. De uitfasering van de HFK’s is
hier een belangrijke onderdeel van. In 2030 moet de
hoeveel HFK’s dat op de EU markt wordt gebracht
naar het niveau van 21% zijn gebracht ten opzichte
van de situatie op 1 januari 2015. Europa loopt
daarmee wat betreft wetgeving en doelen voorop op
andere delen van de wereld.
De uitfasering loopt via de zogenaamde F-gassen
verordening waarbij gebruik wordt gemaakt van een
quotumsysteem voor producenten en importeurs
en verplichte registratie van quotumhouders De
illegale handel in F-gassen kenmerkt zich door
omzeiling van de quotumregeling. De F-gassen
verordening richt zich in belangrijke mate op de
productie en de import en kent weinig verboden
(restricties) voor de verdere distributie en gebruik
van bijvoorbeeld illegaal op de EU-markt (zonder
quotum/registratie) gebrachte F-gassen. Dit
bemoeilijkt effectieve handhaving en vereist goede
nationale en internationale samenwerking tussen
de verschillende betrokken autoriteiten (douane,
F-gasautoriteiten, opsporingsautoriteiten, nationale
en lokale inspectiediensten).
Op dit moment zijn er sterke aanwijzingen dat de
illegale handel van F-gassen in de EU minimaal 16%
van de totale F-gassenhandel beslaat. Het betreft
met name handel in HFK’s met een hoog GWP.
Andere schattingen, oplopend tot 42%, geven een
nog negatiever beeld.

In 2021 is het toegestane percentage op de EU
markt af te zetten HFK’s afgenomen van 63% naar
45% en in 2024 zal opnieuw een reductie naar 31%
plaatsvinden. Het is nog de vraag of het aanbod van
(betaalbare) alternatieven dit kan compenseren.
Hierdoor kunnen de prijzen van de legale
F-gassen stijgen en zal illegale handel nog meer
kunnen toenemen.
Hiermee wordt de bijdrage van de F-gassenreductie
aan de vermindering van de opwarming van de
aarde nog meer ondermijnd. Daarnaast zijn er
veiligheidsaspecten verbonden aan de illegale
handel en wordt de legale handel een level playing
field ontnomen.
De problematiek kent verschillende internationale
en grensoverschrijdende aspecten die de aanpak
van de illegale import en handel bemoeilijken. Er zijn
mondiale verdragen met verschillen in timing van
uitfasering. De productie vindt plaats in met name
China. Turkije is een veel gebruikt doorvoerland voor
illegale importen in de EU. Ook via de oostgrens van
de EU en de grote havens (bv Rotterdam/Hamburg)
vindt de illegale import plaats. Binnen Europa
passeren F-gassen veelal verschillende landsgrenzen
voordat ze formeel op de Europese markt worden
geïmporteerd en vervolgens op de plaats van
bestemming komen. Zolang er geen formele import
(Douane inklaring) heeft plaatsgevonden kan er niet
worden ingegrepen bij enig vermoeden van illegale
import. De netwerken achter de illegale import
maken hier dankbaar gebruik van.
Op dit moment heeft de handhaving en opsporing,
zowel in Nederland als in Europa, nog geen duidelijk
en volledig beeld van de illegale markt. Er is een
voorlopig beeld van de illegale keten, bepaalde MO’s
en routes. Dit is gefragmenteerd en onvolledig en
zicht op de (belangrijkste) spelers ontbreekt.
Bovendien wordt er nog onvoldoende samengewerkt
binnen Europa. En ook binnen de lidstaten is er
verbetering mogelijk in de samenwerking tussen de
verschillende betrokken diensten.
Recent is er wel veel meer aandacht gekomen
voor het onderwerp. Zowel binnen Nederland als
binnen de EU zijn er verschillende initiatieven om
gezamenlijk toezicht en handhaving te verbeteren.
De branche en NGO’s fungeren hierbij geregeld
als aanjagers.

8.8.1 Aanbevelingen
Op basis van wat er in de voorgaande paragrafen
is besproken kunnen de volgende aanbevelingen
worden gegeven:
• Prioriteren van het onderwerp binnen de
verschillende handhavende instanties
• Voortzetten en verbeteren onderlinge
samenwerking nationaal en Europees, met
bijvoorbeeld OLAF in een coördinerende rol,
waarbij opvolging van signalen een uitgangspunt
moet zijn
• Afschrikwekkender en op gelijke wijze
sanctioneren binnen de EU
• Beter vastleggen, verzamelen, analyseren en
delen van gegevens over de illegale markt en
spelers vanuit de handhaving, op Europees
niveau (routes, MO’s, High Value Targets etc)
• Uitlopen van voor de handhaving onzichtbare
delen van de keten door de opsporing
• Kennisverbetering binnen handhavende
instanties in Europa en uitwisseling van best
practices en nieuwe ontwikkelingen

Literatuur
Environmental Investigation Agency. (2016). EU
F-gassenverordening handboek: voorop lopen op
Europa’s HFK-phase-down.
Environmental Investigation Agency. (2019). Doors
wide open, Europe’s flourishing illegal trade in
hydrofluorocarbons (HFC’s). London: EIA UK.
European Commission. (2020). REPORT FROM THE
COMMISSION on the availability of hydrofluorocarbons
on the Union Market. Brussels: European
Commission.
European Environment Agency. (2015). Fluorinated
greenhouse gases 2014. Luxembourg: Publications
Office of the European Union.
Öko-recherche. (2020). Briefing paper: HFC availability
on the EU market.
Planbureau voor de Leefomgeving. (2020). Balans van
de Leefomgeving 2020. Burger in zicht, overheid aan zet.
Planbureau voor de Leefomgeving. Den Haag:
Uitgeverij PBL.

245 Geraadpleegd op 3 mei 2021 van: EU legislation to control F-gases | Climate Action (europa.eu)

8 Klimaatverandering laat deze criminelen koud

176

Dreigingsbeeld milieucriminaliteit 2021

177

9

9 Zeer zorgwekkende stoffen; is
het criminelen ook een zorg?
Drs. R.A.W. Poelman246
De samenleving wordt regelmatig opge­schrikt door
berichten over chemische stoffen die wijd verspreid
zijn in de leefomge­ving. Incidenten met deze stoffen
leiden tot onrust bij burgers en ze veroorzaken ook
substantiële maatschappelijke schade. Mensen en
ecosystemen worden langs verschillende routes
aan chemische stoffen blootgesteld – zie figuur
9.1 – waarbij illegale praktijken in het spel kunnen
zijn. Over een specifieke groep chemische stoffen
maakt de Nederlandse overheid zich extra zorgen,
bijvoorbeeld of ze kanker kunnen veroorzaken, de
voorplanting beïnvloeden of dat ze in het milieu
niet of nauwelijks worden afgebroken. In het Engels
worden deze: substances of very high concern (SVHC)
genoemd. Een decennium geleden was deze term
relatief onbekend. Tegenwoordig wordt de inmiddels
bekendere term Zeer Zorgwekkende Stoffen (ZZS)
gehanteerd. Stoffen als asbest, lood, benzeen,
sommige PFAS en GenX-stoffen zijn voorbeelden van
zeer zorgwekkende stoffen. Het mogelijk grote effect
hiervan voor de mens en de leefomgeving is vaak pas
op de langere termijn waarneembaar.

Figuur 9.1 (Vaste commissie voor Infrastructuur en
Waterstaat, 2020)
Blootstelling aan stoffen via drie hoofdroutes: het milieu, via
producten en op de werkplek
Consumenten

Stoffen in
producten
Afval

Omwonenden

Stoffen op
de werkplek
Emissies naar
lucht en water

Schade
ecosystemen

In dit hoofdstuk ligt de focus bij de ZZS. Deze
vormen een specifieke aandachtsgroep binnen
de vrijwel oneindig grote hoeveelheid chemische
stoffen die gevaarlijk kunnen zijn. Belangrijke
kanttekening hierbij is dat de in dit hoofdstuk
geschetste problematiek zich niet afbakent bij ZZS.
Het is van toepassing bij gevaarlijke chemische
stoffen in het algemeen en is vanuit het oogpunt van
milieucriminaliteit nog relatief onbekend terrein.

246 Met dank aan de ILT-afdeling Keten Gevaarlijke Stoffen en Organismen

8 Klimaatverandering laat deze criminelen koud

178

Dreigingsbeeld milieucriminaliteit 2021

179

9.1 Beschrijving van de context
en omvang
Meer dan 100.000 bedrijven in Nederland werken
met gevaarlijke stoffen. Dit gaat doorgaans goed
en de veiligheid van de chemische industrie in
Nederland is van een hoog niveau. Echter, aan deze
sector kleven ook gevaren. Deze lopen uiteen van
acute ongelukken of emissies tot aantasting van de
gezondheid en het ecosysteem. PFAS is een groep
van ca. 4000 chemische stoffen die gebruikt worden
om producten water-, vuil-, stof- of vetafstotend te
maken. Denk aan een pan met een anti-aanbaklaag,
waterafstotende regenjas of het schuim in een
brandblusser. Voorbeelden van PFAS zijn PFOA:
perfluoro octanoic acid (perfluoroctaanzuur), PFOS:
perfluoroctaansulfonaten (perfluoroctaansulfonzuur)
en zogeheten GenX-stoffen. Deze laatste
worden toegepast bij een technologie voor het
produceren van fluorhoudende kunststoffen. Die
worden gebruikt voor het vervaardigen van antiaanbaklagen in pannen en voor hittebestendige
coatings in verpakkingen. De stoffen die bij GenX
gebruikt worden zijn net als PFOA niet of nauwelijks
afbreekbaar in het milieu (persistent) en de stoffen
zijn schadelijk (toxisch). De Nederlandse overheid
heeft de ambitie uitgesproken dat onze chemische
industrie in 2030 de veiligste van de wereld moet
zijn247. Om deze ambitie te realiseren is er nog
een lange weg te gaan. Op 26 april 2021 startte de
Onderzoeksraad voor Veiligheid een onderzoek
naar de wijze waarop burgers in Nederland worden
beschermd tegen de risico’s van soms jarenlange
schadelijke industriële uitstoot en lozingen248.

tekortkomingen in de zogeheten ZZSinventarisatie wordt opgesomd. ZZS staat voor
’zeer zorgwekkende stoffen’, zoals gifstoffen die
kanker kunnen veroorzaken of de voortplanting
belemmeren. De Omgevingsdienst verstrekt
de vergunningen voor het bedrijf en ziet toe op
naleving.”
(Noordhollands Dagblad, 2021)

Er zijn signalen dat de verspreiding van chemische
stoffen in de leefomgeving in de toekomst verder
zal toenemen (Rli, 2020). Veel daarvan zijn alom
vertegenwoordigd in de wereld om ons heen
vanwege hun continue (soms illegale) gebruik.
Gewasbeschermingsmiddelen en biociden, plastics,
industriële chemicaliën en farmaceutica zijn terug
te vinden in de natuur en onze voedselketen. En
dat heeft nadelige gevolgen. Deze chemicaliën
kunnen ongewenste bijeffecten hebben en ziektes
veroorzaken.

Het begrip ‘zeer zorgwekkende stof’ is overgekomen
vanuit de REACH (Registration, Evaluation,
Authorization and restriction of Chemicals)verordening; zie verder onder 9.6.2 In deze
verordening wordt gesproken over SVHC (substances
of very high concern). Dit zijn stoffen die door
Europa of lidstaten als dermate risicovol worden
beschouwd, dat deze niet op de Europese markt
gebracht zouden mogen worden. Hoewel ‘zeer
zorgwekkende stoffen’ (ZZS) een vertaling is van
‘substances of very high concern’ (SVHC) zijn beide
categorieën niet gelijk. ZZS maken onderdeel uit van
de groep gevaarlijke stoffen, die bijvoorbeeld ook
brandbaar, explosief of giftig kunnen zijn. Alle SVHC
vallen
het ZZS-beleid.
Alle stoffen die voldoen
Figuuronder
2. (RIVM,
2021)
aan de criteria van REACH artikel 57 zijn aangemerkt
als ZZS (maar hoeven niet SVHC te zijn). De groep
van ZZS is dus groter dan de groep van SVHC.

Per 29 maart 2021 staan er op de RIVM-lijst in totaal
1656 ZZS vermeld249. Het RIVM heeft als streven om
de ZZS lijst minimaal twee keer per jaar te voorzien
van een update. Op grond van specifieke criteria is
te bepalen of een gevaarlijk stof wordt beschouwd
als ZZS. Dit betreft stoffen met één of meer van de
volgende eigenschappen, zoals vastgelegd in de
criteria van REACH artikel 57:
• kankerverwekkend (C carcinogeen )
• mutageen (M mutageen )
• giftig voor de voortplanting (R reproductie
toxisch )
• persistent, bioaccumulerend en giftig
(PBT Persistent, Bioaccumulerend én Toxisch
• zeer persistent en zeer bioaccumulerend
(vPvB very Persistent and very Bioaccumulative)
• soortgelijke zorg (zoals hormoonverstorende
stoffen)

Figuur 9.2 (RIVM, Identificatie Zeer Zorgwekkende
Stoffen, 2021)

Biociden
Biociden bevatten werkzame stoffen tegen
schadelijke organismen. Daarom brengt het
gebruik naast voordelen ook risico’s met zich mee
voor volksgezondheid en milieu. Biociden kunnen
werkzame stoffen bevatten die in aanmerking
komen voor vervanging (art. 10 Biocidenverordening (EU) 528/2012). Deze stoffen heten
“Candidates for Substitution” (CfS) en kunnen ook
ZZS zijn. Op de website van het Europees Agentschap
voor chemische stoffen (ECHA) kan worden
opgezocht of een stof is aangemerkt als CfS (ECHA,
2021). De stoffen die voldoen aan de zogenoemde
uitsluitingscriteria (art. 5 Biocidenverordening) vallen
onder de CfS.
Samengevat zijn deze uitsluitingscriteria:
• stoffen in de CLP Verordening (EG) 1272/2008
geclassificeerd als C, M, of R categorie 1A of 1B;
• stoffen met hormoonverstorende
eigenschappen;
• stoffen die aan de POP criteria voldoen;
• stoffen die potentieel voor transport over lange
afstand hebben
• PBT of vPvB zijn;
• stoffen die na beoordeling onaanvaardbare
risico’s voor het milieu opleveren.

“Al 5 miljoen meldingen van ZZS in
producten
In minder dan een week heeft ECHA al meer
dan 5 miljoen meldingen ontvangen van
zorgwekkende chemicaliën in producten. Sinds
5 januari 2021 zijn Europese bedrijven verplicht
om data over zeer zorgwekkende stoffen (ZZS)
in hun producten aan te leveren bij het Europees
Chemicaliën Agentschap (ECHA). De gegevens
worden gebruikt voor het aanleggen van de
zogeheten SCIP-database met informatie over
het gebruik van ZZS in producten. De plicht
geldt voor producten die op de EU-markt
worden gebracht. De grotere transparantie
moet het voor afvalverwerkers eenvoudiger
maken om te weten hoe ze een product kunnen
recyclen. Ook kunnen consumenten zo een
beter geïnformeerde keuze maken voor een
product.”

“De Inspectie Leefomgeving en Transport
(ILT) veegt de vloer aan met een rapport
over het gif van Tata Steel. In het rapport
geeft het staalbedrijf aan welke gifstoffen
er op het terrein aanwezig zijn en de lucht
in gaan. Dat is een wettelijke verplichting,
maar ILT vindt het rapport volstrekt
onvoldoende. Rijksinspectiedienst ILT heeft
aan Omgevingsdienst Noordzeekanaalgebied
een brief gestuurd waarin een groot aantal

Alle stoffen

Gevaarlijke stoffen

ZZS

SVHC

Figuur 2

(Afval Online, 2021)

247 Geraadpleegd op 30 april 2021, van https://www.rijksoverheid.nl/actueel/nieuws/2018/09/24/nederlandse-chemische-industrie-moet-de-

veiligste-ter-wereld-worden
248 Geraadpleegd op 30 april 2021, van https://www.onderzoeksraad.nl/nl/page/18693/risico%E2%80%99s-omwonenden-door-uitstoot249 Geraadpleegd op 30 april 2021, van https://rvszoeksysteem.rivm.nl/ZZSlijst/TotaleLijst

industrie

9 Zeer zorgwekkende stoffen

180

Dreigingsbeeld milieucriminaliteit 2021

181

Potentiële ZZS
Potentiële ZZS zijn stoffen die (nog) niet als ZZS
ingedeeld zijn, waardoor de bij ZZS behorende
verplichtingen niet van toepassing zijn. Met behulp
van de lijst potentiële ZZS (RIVM, 2021) kan het
bevoegd gezag gericht kijken of een dergelijke eis
voor de stof bij het bedrijf opportuun is en kan zij
er haar voordeel mee doen bij het invulling geven
aan de zorgplicht. Deze houdt - vrij vertaald - in
dat een bedrijf alle negatieve gevolgen voor het
milieu zoveel mogelijk moet voorkomen of anders
beperken. De zorgplicht geldt voor alle ‘gebruikelijke’
milieuaspecten.
Overige gevaarlijke chemische stoffen
Naast de (potentiele) ZZS zijn er nog veel meer
gevaarlijke chemische stoffen, mengsels en
producten zoals gewasbeschermingsmiddelen,
biociden, plastics en industriële chemicaliën terug
te vinden in de natuur en onze voedselketen. Deze
stoffen zijn ook zorgwekkend en hebben ook grote
nadelige gevolgen, waarbij de bijbehorende gevaren
uiteenlopen van acute ongelukken of emissies tot
aantasting van de gezondheid en het ecosysteem.
Een voorbeeld hierbij is de Fipronil-affaire van juli
2017, waar bij een groot aantal pluimveebedrijven
bloedluis bij kippen werd bestreden met een illegale
biocide waardoor deze voor de mens schadelijke stof
in eieren werd gevonden. Miljoenen eieren moesten
worden vernietigd en ruim honderd bedrijven gingen
op slot. De twee hoofdverdachten kregen een
onvoorwaardelijke gevangenisstraf van een jaar en
een voorwaardelijke boete van elk € 25.000,-- (de
Rechtspraak, 2021).

9.2 Beschrijving van de keten
De productie-, distributie-, eindgebruikers- en
vervoerketen van (milieu)gevaarlijke stoffen vormt
al sinds jaar en dag een belangrijk segment in
onze economie, infrastructuur en leefomgeving.
De chemische sector in Nederland is qua omzet
de vierde van Europa en de tiende wereldwijd.
Deze voor de Nederlandse economie essentiële
sector is met 46.000 werknemers en €62 miljard
omzet per jaar goed voor 13,3% van de productie
en 18,5 % van de export250. Vrijwel alle bedrijven

hebben direct of indirect te maken met chemische
stoffen. Uit de praktijk blijkt dat steeds weer
nieuwe stoffen of combinaties van stoffen worden
gevonden, in productie genomen, verhandeld
en toegepast die minstens zo gevaarlijk kunnen
zijn. In relatie tot chemische stoffen, mengsels
en voorwerpen zijn meerdere toezichthouders
op nationaal (rijks-) en decentraal (provinciaalen gemeentelijk-) niveau betrokken. Het
permanent delen van toezichtsinformatie per
inrichting tussen alle betrokken instanties is een
noodzakelijke voorwaarde voor het opbouwen
van een adequate informatiepositie en daarmee
voor een effectieve en efficiënte uitoefening van
toezicht en handhaving en samenwerking tussen de
bestuurs- en strafrechtketen. Dit betekent dat het
niet combineren van informatie door de meerdere
toezichthouders het vormen van een overall beeld
in de weg staat; hetgeen een risico is; zie ook
paragraaf 9.4.

9.3 Relevante wet- en regelgeving
en beleid
Om mens en milieu te beschermen tegen de risico’s
van chemische stoffen, waar de groep van ZZS een
onderdeel van is, is er uitgebreide en complexe weten regelgeving op dit gebied van toepassing. Het
voert te ver om deze wet- en regelgeving hier nader
inhoudelijk te behandelen. Een aantal hiervan komt
met context terug in de hierna volgende paragrafen.
Ter oriëntatie volgt hier een opsomming.
Wetgeving:
Door de Verenigde Naties
• zeevaart: IMCO (International Maritime
Consultation Organisation)
• luchtvaart: ICAO (International Civil Aviation
Organisation) en IATA (International Air Transport
Organisation)
Door de Europese Unie
• registratie, autorisatie en restrictie en
beoordeling voor chemische stoffen: REACHverordening
• autorisatie en beoordeling van biociden:
Biocidenverordening

•
•
•
•

•

rechtskader aan persistente organische
verontreinigende stoffen: POP-verordening
rechtskader voor in- en uitvoer van bepaalde
gevaarlijke chemische stoffen: PIC- verordening
kwikverordening
voorkoming en beperking van de emissie van
chemische stoffen in de lucht, het water en de
bodem door industriële activiteiten: Richtlijn
industriële Emissies (RIE-richtlijn)
water beschermen tegen chemische stoffen:
Kaderrichtlijn Water

Voor het wegvervoer:
• CMR (Contrat de Transport International de
marchandise par la Route);
• ADR (Accord Européen relatif au transport
international des marchandises dangereuses par
route: Internationale; overeenkomst betreffende
het internationaal vervoer van gevaarlijke stoffen
over de weg)
Voor het spoor:
• RID (Internationaal Reglement betreffende het
vervoer over het spoor van gevaarlijke stoffen)
Voor de binnenvaart:
• ADN (Europese Overeenkomst betreffende het
internationaal vervoer van gevaarlijke stoffen per
binnenvaartuig)
• ADNR (Reglement voor het vervoer van
gevaarlijke stoffen over de Rijn)
NATIONALE WETGEVING
• Wabo (Wet algemene bepalingen
omgevingsrecht)
• WVGS (Wet Vervoer Gevaarlijke Stoffen)
• Wgb (Wet gewasbeschermingsmiddelen en
biociden
• WVMC (Wet voorkoming misbruik chemicaliën)
• Wet milieubeheer (Hierin zijn REACH/CLP/POP/
PIC/kwik verordening strafbaar gesteld)
De WVGS is uitgewerkt in:
• BVGS (Besluit Vervoer Gevaarlijke stoffen);
• VLG (Regeling Vervoer over Land van Gevaarlijke
stoffen);
• VSG (Vervoer over Spoor van Gevaarlijke stoffen);

•
•

VBG (Vervoer over Binnenwateren van
Gevaarlijke stoffen)
Wgb is uitgewerkt in het Besluit
gewasbeschermingsmiddelen en biociden en
de Regeling gewasbeschermingsmiddelen en
biociden

EU-BELEID
EU-strategie voor chemische stoffen voor een duurzamer en
gifvrij milieu
Met deze strategie251 willen de EU en de lidstaten:
• innovatie steunen zodat veiligere producten
ontstaan;
• giftige stoffen verbieden tenzij ze onmisbaar zijn
en er geen alternatief bestaat, met aandacht voor
de bescherming van de mens;
• de blootstelling verminderen aan stoffen die
schadelijk zijn voor het hormonaal stelsel, en aan
de toxische combinatie effecten;
• de wetgeving verbeteren en de risicobeoordeling
vereenvoudigen;
• het voorbeeld geven voor een gifvrije planeet.
“De Europese Commissie zal het actieterrein van het
Europees Bureau voor fraudebestrijding aangaande
coördinatie en onderzoek verruimen om het verkeer van
illegale chemische producten in de EU aan te pakken. Ook
de lidstaten worden ondersteund bij het prioriteren van
geïntegreerde handhaving door middel van controles die
tegelijk betrekking hebben op verschillende wetgevingen.”
NATIONAAL BELEID
In 2011 heeft het toenmalige ministerie van
Infrastructuur en Milieu het beleid voor prioritaire
stoffen herzien. Deze stoffen, sindsdien aangeduid
als ZZS, worden door de overheid met voorrang
aangepakt, omdat ze gevaarlijk kunnen zijn voor
mens en milieu. Het Nederlandse ZZS-beleid is
erop gericht om ZZS zoveel mogelijk te weren
uit de leefomgeving. Daarbij zijn drie sporen te
onderscheiden: substitutie (alternatief) van de ZZS
in het productieproces, oftewel de bronaanpak,
en, als substitutie niet mogelijk is, het zo veel
mogelijk terugdringen van emissie. Het derde
spoor is het verbieden van stoffen via de EUregelgeving. Voor Nederland geldt dat het bevoegd
gezag voor ZZS extra maatregelen kan opleggen
om emissies te minimaliseren, de zogenaamde

250 Geraadpleegd op 30 april 2021, van https://www.vnci.nl/over-de-chemie

251 Geraadpleegd op 30 april 2021, van https://europadecentraal.nl/strategie-voor-duurzame-chemische-stoffen-voor-een-gifvrij-milieu/

9 Zeer zorgwekkende stoffen

Dreigingsbeeld milieucriminaliteit 2021

182

183

BBT (Best Beschikbare Techniek)+-maatregelen.
In Nederland zijn de stoffen uit (onder andere) de
hiervoor genoemde REACH-verordening, de POPverordening, de RIE-Richtlijn, de Kader Richtlijn
Water en de Richtlijn Prioritaire Stoffen gebundeld
tot één Zeer Zorgwekkende Stoffenlijst. Deze is
vastgelegd in de Wet Milieubeheer. Daarnaast
heeft Nederland de stoffen uit Kaderrichtlijn Water
aangevuld met stoffen die in Nederlandse wateren
een potentieel risico vormen.
Doorwerking Europees beleid
Het Europese beleid en de regelgeving op het gebied
van (zeer) zorgwekkende stoffen heeft invloed op het
beleid van provincies, waterschappen, gemeenten
en ook drinkwaterbedrijven. Voor waterschappen
en de ILT zijn de regels bijvoorbeeld van belang
aangezien zij zorg dragen voor de kwaliteit van
het water in Nederland en de daarbij horende
chemische toestand van het water. Waterschappen
moeten voorkomen dat deze stoffen in het
oppervlaktewater terecht komen en geven invulling
aan grensoverschrijdende samenwerking in de
Rijn- en Maas-commissie zodat de kwaliteit van
het rivierwater dat ons land bereikt verbetert. Maar
ook provincies en gemeenten moeten rekening
houden met dit beleid aangezien zij toezien op
de naleving van milieuwetten op het gebied van
onder andere lucht, bodem en water. De chemische
Stoffen uit de ZZS-lijst hebben dan ook gevolgen
voor het verstrekken van vergunningen. Dit geldt
bijvoorbeeld voor bedrijven die chemische stoffen
uitstoten of lozen, zoals industriële bedrijven en
veehouderijen. Het bevoegd gezag moet bij een
aanvraag voor een vergunning nagaan of de stoffen
waar een bedrijf mee in aanraking komt voldoen
aan de criteria en eisen die aan ZZS worden gesteld.
Daarnaast moet bevoegd gezag ook toezicht houden
op bedrijven die ZZS uitstoten. Het werkt ook door
in de toekomststrategie van bedrijven. De aandacht
voor een stof en de voorbereidingen opstarten om
een stof te nomineren voor plaatsing op de SVHC
lijst, zoals PFAS, grijpen fabrikanten en gebruikers
(gevestigd zowel binnen als buiten de EU) aan om
actief op zoek te gaan naar substitutie om de stof uit
te faseren in het eigen proces of product.

ZZS in Circulaire economie
Nederland heeft de ambitie om in 2050 circulair
te zijn, een maatschappelijke opgave die ook bij
overheden de nodige nieuwe en/of andere kennis
vergt; zie ook paragraaf 2.3. Bevoegd gezag en
vergunningverleners beoordelen de initiatieven die
in het kader van Circulaire Economie (CE) gedaan
worden. Hiervoor hebben zij vaak specialistische
kennis nodig, zoals over ZZS of om de bijdrage aan
duurzaamheid te bepalen. Een onderdeel van de
circulaire economie is de zogeheten maakindustrie.
De maakindustrie verwerkt grondstoffen en
materialen tot halffabricaten en producten. In een
circulaire economie worden producten en materialen
opnieuw in omloop gebracht, inclusief de daarin
aanwezige ZZS. Hiervoor is het cruciaal om in de
gehele keten toegang te hebben tot informatie over
de (veiligheid van) aanwezige stoffen, inclusief ZZS.
Green Deal
De Europese Commissie wil burgers beter
beschermen tegen gevaarlijke chemische stoffen;
zie ook paragraaf 2.3. Een van de doelen van de
Green Deal is het beëindigen van verontreiniging
van de lucht, het water en de bodem door middel
van het ‘Zero Pollution’ actieplan. Zo wil de
commissie maatregelen voorstellen om vervuiling
door microplastics en medicijnresten aan te
pakken. In de eerdergenoemde strategie voor
duurzame chemische stoffen heeft de Commissie
aangekondigd dat ze hormoonverstorende stoffen;
persistente, mobiele en toxische; en zeer persistente
en zeer mobiele stoffen wil opnemen in de categorie
zeer zorgwekkende stoffen.
Relatie met arbeidsomstandigheden
Tussen REACH, CLP, biociden en Arbowetgeving
binnen bedrijven is sprake van een sterke relatie.
Een belangrijk onderdeel van REACH is immers de
kennis over de gevaarseigenschappen van stoffen en
de beheersing van de risico’s, en de communicatie
daarover in de keten. Zowel voor gevaarlijke stoffen
en mengsels als voor biociden geldt de verplichting
van het doorgeven van informatie in de keten door
middel van een actueel Veiligheidsinformatieblad
(VIB) en een juiste indeling en etikettering volgens de
CLP. Zonder deze informatie is het vrijwel onmogelijk
een goed arbobeleid op het gebied van gevaarlijke
stoffen te voeren. Wanneer een chemische
veiligheidsbeoordeling volgens REACH niet vereist is,
is men op grond van de Arbowetgeving toch verplicht

om maatregelen vast te stellen aan de hand van een
eigen risico-inventarisatie en -evaluatie (RI&E). Op
deze wijze grijpen REACH en de Arbowetgeving op
elkaar in. Er zijn echter ook belangrijke verschillen
tussen REACH en de Arbowetgeving. Eén van de
meest in het oog springende verschillen is dat
binnen REACH sommige stoffen zijn uitgezonderd
van bepaalde verplichtingen. Het Arbobesluit
daarentegen bepaalt dat de blootstelling aan
àlle gevaarlijke stoffen afdoende beheerst dient
te worden. Houtstof lijkt wellicht onschuldig
doordat het een natuurlijk product is. Bij bepaalde
bewerkingen van hout kan echter een dusdanige
hoeveelheid houtstof vrijkomen dat werknemers
kans lopen op gezondheidsschade. Bovendien kan
houtstof kankerverwekkend zijn. De blootstelling
aan houtstof moet daarom beoordeeld worden als
onderdeel van de RI&E. Beroepsmatige blootstelling
aan gevaarlijke stoffen draagt voor circa 5% bij aan
de totale ziektelast in Nederland. Jaarlijks sterven
alleen al aan de gevolgen van deze blootstelling
tijdens hun werk, circa 4000 (oud-) werknemers en
wordt een veelvoud ziek252.

9.4 Vergunningverlening-,
toezicht -en handhaving
Bij het beheersen van emissies van ZZS speelt
het bevoegd gezag dat omgevingsvergunningen
aan bedrijven verleent en hier toezicht op houdt
(provincies, Omgevingsdiensten, gemeenten,
waterschappen, Rijkswaterstaat) een sleutelrol. De
Commissie Van Aartsen concludeert onder meer dat
milieucriminaliteit onvoldoende wordt aangepakt in
samenwerking tussen bestuursrecht en strafrecht;
zie ook paragraaf 2.2.5. Dit leidt ertoe dat zich nog
steeds vermijdbare milieuproblemen voordoen, die
uitmonden in gezondheidsschade, economische
schade en bestuurlijke schade. De beperkte capaciteit
in relatie tot deze problematiek verdient aandacht
om ‘het net te sluiten’ om bedrijven die zich niet
aan de wet willen houden. Om goede vergunningen
te kunnen maken, adequaat toezicht te kunnen
uitoefenen en een evenwichtige relatie te kunnen
onderhouden met het bestuurlijk bevoegd gezag is
het nodig om te werken aan een organisatiecultuur
waarbij deskundigen elkaar versterken en uitdagen,

ook over regiogrenzen heen. Gedeelde informatie
is noodzakelijk om die samenwerking te faciliteren.
Als meer wordt samengewerkt en ervaringen
worden gedeeld, leidt dit tot meer deskundigheid
en daarmee tot verbetering van de kwaliteit van en
consistentie in de uitvoering van VTH-taken. Risico-,
informatiegestuurde en meer op maatschappelijke
impact gerichte opsporingsonderzoeken en inzet van
een juiste mix van de verschillende instrumenten
(bestuursrecht, strafrecht, communicatie etc.)
leiden tot een maximaal effect en impact van het
werk. Tot slot is voor een goede samenhang tussen
de bestuurs- en strafrechtketen essentieel dat
het strafrecht kan voortbouwen op bestuurlijke
signalen. Ook hiervoor is het systematisch verwerken
en analyseren van informatie dus cruciaal. In
Nederland zijn de vergunningverlening-, toezicht
-en handhavingstaken ten aanzien van chemische
stoffen verdeeld over verschillende diensten.
Ter oriëntatie volgt hier een opsomming:
• Bedrijven die (potentiële) ZZS uitstoten of lozen,
hebben een vergunning nodig. Deze wordt
verleend door Rijkswaterstaat, de provincie of
het waterschap.
• Vergunningverlening, toezicht en handhaving
(VTH) op het gebied van milieu is de kern van
het werk van de 29 Omgevingsdiensten, die deze
taken uitvoeren in opdracht van hun gemeenten
en provincies.
• De Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT) ziet
toe op de risico’s van de productie, de handel
en het omgaan met chemische stoffen, in goede
samenwerking met andere rijksinspecties en
andere uitvoeringsorganisaties. Het toezicht
veld kenmerkt zich door een ketenbenadering
waarbij de ILT met name een rol speelt in het
begin van de keten, zijnde registratie, toelating,
en juiste informatievoorziening (onder andere
etikettering en reclame) voor professionele
gebruikers. En daarnaast autorisatie en restrictie.
Voor biociden geldt dat de ILT ook toezicht
houdt op de professionele vakbekwame
gebruikers (bijvoorbeeld bij gassingen en de
dierplaagbestrijding in het algemeen). Voor de ILT
geldt ook dat het toezicht breder is dan alleen het
toezicht op toegelaten stoffen. Ook de import, de
handel en het gebruik van niet toegelaten stoffen
zijn onderwerp van het toezicht door de ILT.

252 Geraadpleegd op 30 april 2021, van https://www.tno.nl/nl/over-tno/nieuws/2020/6/preventie-van-beroeps-ziekten-door-meer-zicht-op-

blootstelling/

9 Zeer zorgwekkende stoffen

184

Dreigingsbeeld milieucriminaliteit 2021

185

•

•

•
•

•

•

•

Binnen het huidige stoffen toezicht richt de ILT
zich vooral op mogelijkheden om verantwoord
en veilig om te gaan met chemische stoffen, en
tracht de ILT te bevorderen dat gevaarlijke (zeer
zorgwekkende) stoffen worden vervangen door
veilige stoffen. (binnen nationale kaders en een
link met REACH).
De Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit
(NVWA): houdt toezicht op producenten,
importeurs en handelaren van chemische stoffen,
mengsels en voorwerpen voor consumenten.
De Inspectie Sociale Zaken en Werkgelegenheid
(Inspectie SZW): houdt toezicht op de
professionele gebruikers van chemische stoffen
en mengsels, zoals schildersbedrijven en
metaalbedrijven.
Staatstoezicht op de Mijnen (SodM): houdt
toezicht op de mijnbedrijven.
De Douane: levert informatie aan over import
en export van bepaalde stoffen, en verricht
inspecties op EU-importen van chemische
stoffen, mengsels en voorwerpen.
De Inspectie Gezondheidszorg en
Jeugd (IGJ) houdt toezicht op de gehele
geneesmiddelenketen.
Het Functioneel Parket van het Openbaar
Ministerie is belast met de aansturing van de
strafrechtelijke handhaving van milieuwetgeving.
Bij die handhaving speelt ook de politie een
rol, die dit uitvoert via milieurechercheurs,
milieuagenten in de basisteams en
inlichtingenexperts.

Veel toezichthouders in Nederland werken
risicogestuurd. Bij risicogestuurd toezicht bepalen
toezichthouders expliciet welke risico’s de meeste
aandacht verdienen. Daarop zetten ze hun beperkte
middelen in. In de praktijk kampt de aanpak van
milieucriminaliteit met een groot capaciteitsgebrek;
zie ook paragraaf 4.4.5. Operationele samenwerking
tussen (de bijzondere opsporingsdiensten van)
de Inspectie Leefomgeving en Transport, de
Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit, de
Inspectie Sociale Zaken en Werkgelegenheid en de
Politie is noodzakelijk om een meer omvattende
aanpak van milieucriminaliteit mogelijk te maken.
In de Beleidsbrief BOD-en t/m 2023253 zijn “Slimmer
en beter opsporen” en inzet van technische

mogelijkheden benoemd. Binnen het thema Slimmer
en Beter Opsporen is in 2020 verder geïnvesteerd
in het creëren van een stevig netwerk, waaraan
alle partners deelnemen. De samenwerking en
verbinding tussen de diensten op dit thema is
hierdoor in zijn geheel alsook op het niveau van
specifieke initiatieven verbeterd.

tot 2025 voor deze ZZS niet bedoeld. Het is geen
stand still-periode, maar een periode waarin door
middel van de minimalisatieplicht de emissies stap
voor stap beperkt worden. Op die manier voldoen
bedrijven bovendien gemakkelijker aan de in 2025
toepasselijke emissie-eisen. In 2021 rapporteert de
ILT opnieuw over de voortgang met betrekking tot
de minimalisatie van de emissie van deze stoffen.

9.5 Nieuwe Ontwikkelingen

9.5.2 Ontsluiting van informatie

9.5.1 Beleidsmatige ontwikkeling
De Nederlandse overheid voert beleid om
de risico’s van ZZS voor mens en milieu te
minimaliseren. Dit kan door ze te laten vervangen
door minder schadelijke stoffen, en/of door het
laten aanpassen van processen waar dit haalbaar
en betaalbaar is. Verder geldt voor de emissies
een minimalisatieverplichting. Via een proces van
een vijfjaarlijkse melding aan het bevoegde gezag
van de maatregelen die de producenten nemen
om gebruik en emissies van ZZS terug te dringen,
wordt een continu proces van verbetering beoogd.
De eerste vijfjaarlijkse melding van ZZS-emissies
aan het bevoegde gezag eindigde op 1 januari
2021. Oogmerk is dat een beter beeld ontstaat
van de omvang en verspreiding van ZZS in de
leefomgeving en op de maatregelen die worden
genomen om ZZS in de leefomgeving terug te
dringen. Uit deze eerste melding kan nog geen
compleet worden gedestilleerd. In 2018 heeft de
Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT) een
signaalrapportage (Rijksoverheid, 2018) opgesteld
over gebruikmaking van de (tijdelijke) uitzondering
op de geldende emissie-eisen voor 76 ZZS. In
deze rapportage geeft de ILT aan weliswaar geen
volledig beeld te hebben, maar ziet in de praktijk
dat bedrijven – met soms een expliciet beroep op
de uitzonderingstermijn – voorlopig geen serieuze
inzet plegen om tot uitfasering of minimalisatie
van de uitstoot van deze 76 stoffen te komen.
Hiermee voldoen zij niet aan de minimalisatieplicht,
wat mogelijk leidt tot onbedoelde en onnodig
grote uitstoot van ZZS tot 2025. Dat betekent
dat voor deze groep stoffen tot 2025 veel grotere
hoeveelheden emissies worden toegestaan dan
voor de andere ZZS. Zo is de overgangstermijn

253 Geraadpleegd op 30 april 2021, van https://www.rijksoverheid.nl/documenten/kamerstukken/2019/08/29/tk-beleidsbrief-bijzondere-

opsporingsdienst

9 Zeer zorgwekkende stoffen

186

Gestreefd wordt naar het op 1 januari 2022
inwerkingtreden van de nieuwe Omgevingswet. Eén
van de uitgangspunten van de Omgevingswet is dat
overheden bij hun plannen zo vroeg mogelijk kijken
naar veiligheid. Zo kunnen zij een ramp of crisis
voorkomen of de gevolgen ervan beperken. Onder de
Omgevingswet is het Besluit kwaliteit leefomgeving
(Bkl) opgesteld. In het Bkl is onder andere vastgelegd
dat er een Register voor externe veiligheidsrisico’s
(REV) moet komen, dat door de Minister van
Infrastructuur en Waterstaat wordt beheerd en dat
voor eenieder langs elektronische weg toegankelijk
moet zijn (artikel 10.8 Bkl). Kort samengevat staat
in de Omgevingswet dat vanaf 2022 in het REV de
informatie van circa 40 activiteiten vanuit ruim 400
bronhouders langs elektronische weg toegankelijk
gemaakt moet worden. Bronhouders zijn meestal
Omgevingsdiensten, maar soms ook gemeenten,
provincies en rijk. Deugdelijke informatie over de
leefomgeving is cruciaal voor uitvoering van de
zorgplicht in de Omgevingswet.
Vanaf 5 januari 2021 dienen artikelen waarin stoffen
van de Kandidaatslijst van REACH aanwezig zijn in
een gehalte van meer dan 0,1% gemeld te worden
aan het Europees Chemicaliën-agentschap ECHA.
Het gaat daarbij om de SVHC’s, stoffen die in de
EU als ZZS zijn aangemerkt. Hiervoor is door ECHA
de SCIP-database door ECHA ingericht. SCIP staat
voor Substances of Concern In articles as such or in
complex objects (Products). Deze nieuwe Europese
regels moeten gaan zorgen voor betere ontsluiting
van informatie over ZZS in producten, wat ook
belangrijk is bij de verwerking van deze producten in
het afvalstadium.

Het Besluit melden bedrijfsafvalstoffen en
gevaarlijke afvalstoffen wordt aangepast. Het
ontwerp-besluit behelst de wijziging van artikel
7a van het Besluit melden bedrijfsafvalstoffen
en gevaarlijke afvalstoffen. Hiermee wordt een
uitzondering vastgelegd om informatie over SVHC’s
in voorwerpen aan het ministerie van Defensie aan
te leveren en vast te leggen in de ECHA-database. Bij
registratie van de stoffen in een openbare database
zou deze informatie voor eenieder inzichtelijk zijn,
wat niet wenselijk is. Dit besluit treedt in werking op
een bij koninklijk besluit te bepalen tijdstip.

9.5.3 POP’s
Persistente organische verontreinigende stoffen
(POP’s) zijn organische stoffen die lang in het
milieu aanwezig blijven, zich ophopen in levende
organismen en een risico vormen voor onze
gezondheid en het milieu. POP’s worden wereldwijd
gereguleerd door het Verdrag van Stockholm254 en
het Protocol van Aarhus255. Deze wetten worden in
de Europese Unie uitgevoerd door middel van de
POP-verordening. De POP-verordening is gericht
op de bescherming van de gezondheid van de
mens en het milieu door middel van specifieke
controlemaatregelen die:
• het produceren, in de handel brengen en
gebruiken van POP’s verbieden of aan strenge
beperkingen onderwerpen;
• de vrijkoming in het milieu van POP’s die als
industriële bijproducten worden gevormd, tot
een minimum beperken;
• ervoor zorgen dat de voorraden van de beperkte
POP’s veilig worden beheerd; en
• zorgen voor een milieuhygiënisch verantwoorde
verwijdering van afval dat bestaat uit POP’s of
ermee verontreinigd is.
Chemische stoffen die als POP zijn geïdentificeerd,
zijn:
• bestrijdingsmiddelen (bv. DDT);
• industriële chemische stoffen (zoals
polychloorbifenylen, die op grote schaal in
elektrisch materiaal worden of werden gebruikt);
of
• onbedoelde bijproducten die zijn ontstaan tijdens
industriële processen, afbraak of verbranding
(zoals dioxines en furanen).

254 Geraadpleegd op 30 april 2021, van https://wetten.overheid.nl/BWBV0001517/2020-12-03
255 Geraadpleegd op 30 april 2021, van https://www.eea.europa.eu/policy-documents/convention-on-long-r...c-pollutants-pops

Dreigingsbeeld milieucriminaliteit 2021

187

Een aantal SVHC-stoffen uit REACH die wereldwijd
gereguleerd worden via voornoemde Stockholm
Conventie en daarbij horende omzetting via de EU
POP-verordening, zorgt voor wijziging van REACH.
Een aantal REACH-restrictie en autorisaties zoals
hexabroomcyclododecaan (HBCDD), short-chained
chlorinated paraffins (SCCPs), decabromodiphenyl
ether (DecaBDE) en binnenkort perfluoro octanoic
acid (PFOA) zijn reeds om die reden overgeheveld
naar de eerdergenoemde POP-verordening. De
aanpassing aan de EU POP-verordening is een
verbod op gebruik met in een aantal gevallen
een lijst aan uitzonderingen waar gebruik onder
voorwaarden nog kan.

9.6 Gelegenheden voor
criminaliteit en gerealiseerde
criminaliteit
Er zijn vele werkwijzen en verschijningsvormen.
Milieucriminaliteit vindt plaats in vele branches.
Wat deze branches met elkaar gemeen hebben
is dat ze activiteiten ontplooien die vanwege de
potentiële milieuschade onder de milieuwetgeving
vallen en waarbij de markttoegang is gereguleerd.
Wat milieucriminele ondernemingen binnen
al deze branches ondermeer met elkaar
gemeen hebben, is dat er een aantal typische
modus operandi is. Karakteristieke criminele
werkwijzen in de milieusector zijn (Centrum voor
criminaliteitspreventie en veiligheid, 2019):
• Manipulatie van monsters/meetgegevens/etc.
• Omkatten van partijen
• Verkeerde classificatie (omhoog/omlaag/einde
afval/andere stof)
• Wegmengen/bijmengen van andere stoffen
• Niet (laten) verwerken/schade afwentelen/
faillissement (‘de baat gaat voor de kost uit’)
• Valsheid in geschrifte (voorwaardenscheppende
misdaad)
• Witwassen (gevolgmisdaad)
• Ondermijning (verwevenheid van onder- en
bovenwereld)
• Lozen en storten
• Lekkage uit goederen-/stofstromen
• Ongecertificeerd werken/freeriders/certificaat
lenen

• Nalaten van meldingen
• Machtsmisbruik om onderzoeken te frustreren
• Omkoping om incidenten stil te houden
Al deze werkwijzen zijn ook van toepassing op
criminele handelingen met ZZS. In de meeste
gevallen zijn het legale ondernemingen die zich met
deze praktijken bezighouden. Door milieuwet- en
-regelgeving niet na te leven, willen ondernemingen
kosten besparen om zo op illegale wijze extra geld
te verdienen. De verschillende verschijningsvormen
laten zich qua omvang lastig in kaart brengen. Dat
heeft een aantal oorzaken. Wanneer legale en illegale
activiteiten binnen de reguliere bedrijfsvoering van
een onderneming verweven zijn, is het constateren
van misdrijven vaak moeilijk. Als regel-overtreding
al wordt vastgesteld, is het nog lastig om opzet
daarbij aan te tonen. Of en hoe vaak er sprake is
van misdrijven, blijft daardoor meestal onbekend.
Een overall beeld ontbreekt. Dit hangt samen
met de verspreide verantwoordelijkheid voor de
veiligheid van gevaarlijke stoffen over een aantal
overheden en het verspreide toezicht op de naleving
van wet- en regelgeving voor chemische stoffen
over verschillende overheidsinstanties. Er zijn
verschillende databases en rapportages die voor
verschillende actoren en op verschillende plaatsen
in de productketen over verschillende type stoffen
informatie geven. Er is in de huidige situatie geen
sluitend beeld van ZZS in productketens in de
economie en de risico’s die ze mogelijk veroorzaken.

9.6.1 Risico’s met Pesticiden
De term ‘pesticiden’ is de verzamelnaam voor
gewasbeschermingsmiddelen en biociden; zie
ook hoofdstuk 4. De productie, handel en de
toepassing van biociden worden gereguleerd
door de rechtstreeks werkende Europese
Biocidenverordening die in 2013 in werking is
getreden (de Biocidal Products Regulation/BPR EU
528/2012)256. Zowel gewasbeschermingsmiddelen
als biociden zijn stoffen, mengsels en preparaten
die bedoeld zijn om schadelijke organismen
onschadelijk te maken, te vernietigen of te
verjagen. Gewasbeschermingsmiddelen zijn
herbiciden of onkruidverdelgers, fungiciden
die werkzaam zijn tegen schimmelziekten, of
insecticiden tegen plaaginsecten. De snelle groei
van de landbouwsector heeft geleid tot intensieve

productie en gebruik van pesticiden. Biociden zijn
bestrijdingsmiddelen die onder meer in en om
het huis worden gebruikt, zoals insecticiden tegen
houtworm en ontsmettingsmiddelen (bijvoorbeeld
voor het zwembad). Een groot deel van de
biociden wordt ook gebruikt in allerlei industriële
processen (papier-/ metaal/leerlooierij-industrie
etc.). Tevens vindt professioneel biocidengebruik
plaats in allerlei professionele sectoren, zoals de
verfindustrie, ziekenhuizen en zorginstellingen (o.a.
handdesinfectiemiddelen, ontsmettingsmiddelen
voor operatiekamers en medische instrumentarium).
Daarnaast vinden professionele gassingen met
zeer giftige gassen (sulfurylfluoride, blauwzuurgas
etc.) plaats in het kader van plaagdierbestrijding
(van woonhuizen, meelfabrieken, cacaoloodsen
en containers met boomstammen als exporthout
naar China).
Voor een aantal zogeheten PT-groepen (er
zijn 22 productsoorten) is voor toepassing
van houtimpregneermiddelen, insecticiden
en rodenticiden (ratten- en muizengif) een
vakbekwaam-heidsdiploma nodig waarop de ILT
toezicht houdt. Voor buitengebruik van ratten
rodenticiden is een wettelijk bedrijfscertificaat
vereist. Biociden mogen alleen op de Nederlandse
markt worden gebracht en gebruikt indien ze
beoordeeld zijn op werkzaamheid en op veiligheid/
risico’s voor gebruik door het College voor de
toelating van gewasbeschermingsmiddelen en
biociden (Ctgb). Ook de werkzame stoffen die in
biocideproducten zitten moeten vooraf op Europees
niveau zijn goedgekeurd door ECHA en de Europese
Commissie. Het Europese harmoniseringstraject
waarbij alle biocidestoffen worden beoordeeld duurt
zeker tot 2027 voort. Inmiddels zijn er door het Ctgb
zo’n 1877 biocidemiddelen toegelaten op een aantal
van 1057 toegelaten gewasbeschermingsmiddelen.257
Met het op de markt brengen van een niet
toegelaten biocide worden toelatingskosten
vermeden De kosten voor een aanvraag tot toelating
van een biocide zijn afhankelijk van het type
aanvraag en van de status van werkzame stoffen in
de EU. Voor alle aanvragen geldt het tarievenbesluit
van het Ctgb (Staatscourant van het Koninkrijk der
Nederlanden, 2020).

Bij toepassing van biociden o.a. in de industrie
dient men altijd de wettelijke gebruiksvoorschriften
(dosering, frequentie van gebruik etc.) van de
betreffende toelating van de biocide op te volgen.
Klimaatverandering (opwarming) en globalisering
maakt dat er steeds meer biociden nodig zijn om
plaagdieren/invasieve exoten te bestrijden. Met de
komst van voornoemde BPR neemt ook de handel en
verkoop van met biociden behandelde voorwerpen
(treated articles) steeds een grotere vlucht. Handel in
niet-geïdentificeerde, nep, verouderde en verboden
chemicaliën vindt plaats op legale en illegale
markten (UNEP, 2020). Pesticiden die ZZS bevatten,
worden verhandeld onder verschillende merknamen
met beperkte of geen specifieke informatie
over hun chemische samenstelling. Beperkte
productinformatie over de chemische inhoud en
onvoldoende transparante handel vormen een
belemmering voor effectieve controles. De handel in
illegale pesticiden komt voort uit een combinatie van
factoren, maar in alle gevallen zijn de aanhoudende
vraag en het lucratieve belang bij illegale productie
en handel de belangrijkste aanjagers van illegale
pesticidenmarkten. Gemakkelijke toegang tot
potentiële markten in combinatie met een
ontwikkelde transportinfrastructuur en zwakke
doorvoer- en grensregels trekken de aandacht
van criminelen die landen met dergelijke condities
gebruiken als knooppunten voor verdere illegale
activiteiten258. Nederland beschikt over een moderne
infrastructuur en de daarbij behorende faciliteiten op
lucht- en zeehavens, die niet alleen een belangrijke
rol spelen in de reguliere economie. Deze faciliteiten
maken Nederland ook een populair land voor
verschillende vormen van transitcriminaliteit;
en dit geldt niet uitsluitend voor pesticiden. De
Rotterdamse haven en Schiphol bieden tal van
mogelijkheden voor illegale activiteiten waarbij
Nederland soms fungeert als doorvoerland en dan
weer als bestemmings- of productieland.

257 Geraadpleegd op 6 mei 2021, van https://www.ctgb.nl/toelatingen/vraag-en-antwoord/waar-vind-ik-de-lijst-van-europese-middel-

toelatingen-van-biociden
256 Geraadpleegd op 30 april 2021, van https://echa.europa.eu/nl/regulations/biocidal-products-regulation/understanding-bpr

258 Geraadpleegd op 30 april 2021, van https://www.unep.org/resources/assessment/illegal-trade-chemicals

9 Zeer zorgwekkende stoffen

Dreigingsbeeld milieucriminaliteit 2021

188

189

“Wie snel geld wil verdienen met smokkel:
vergeet drugs, vergeet wapens, vergeet
alcohol en sigaretten en ga in de handel in
illegale pesticiden. Want, zegt Rob de Rijck,
landelijk coördinerend officier van justitie voor
milieuzaken en ook aanklager in de zaak met de
zes containers illegale pesticiden: ‘Je kunt wel
stellen dat als je in dit veld een delict begaat,
je over een straf niet ontzettend zenuwachtig
hoeft te zijn. Als je al wordt gepakt. Illegale
pesticiden lijkt een totaal onderschat en
onderbelicht probleem.
De misdaad is simpel en de risico’s zijn klein:
koop illegale pesticiden in China voor vijftien tot
twintig euro per liter en verkoop het in Europa
voor tachtig tot honderd euro. Trek de kosten
voor verpakking en transport daarvan af en de
nettowinst bedraagt bijna vijftig euro per liter.
‘Als je dan 160 ton verscheept in één lading, haal
je acht miljoen euro binnen. Voor criminelen
is dit een heel lucratieve business’, zegt Rien
van Diesen van Europol, dé expert inzake
handel in illegale gewasbeschermingsmiddelen.
Daar komt bij: ‘Het risico om gearresteerd
en veroordeeld te worden is klein, terwijl de
marges van het product enorm zijn.”
(De Groene Amsterdammer, 2020)

Tussen 13 januari en 25 april 2020 coördineerde
Europol de vijfde editie van operatie Silver Axe,
waarbij tweemaal zoveel illegale producten in
beslag werden genomen in vergelijking met de
operatie van vorig jaar. Dit vond plaats in het kader
van de jaarlijkse wetshandhavingsoperatie, gericht
op de namaak en illegale handel in pesticiden.
Wetshandhavingsinstanties voerden inspecties
uit aan land- en zeegrenzen, binnenlandse
marktplaatsen en pakketbezorging, waarbij ze meer
dan 3000 ton pesticiden controleerden. In totaal
werden 260 onderzoeken geopend, werden twee
personen gearresteerd en werd 1.346 ton illegale
pesticiden in beslag genomen. Pesticiden ter waarde
van € 94 miljoen aan criminele winsten zijn in beslag
genomen; zie ook paragraaf 4.4.3.

Handdesinfectiemiddelen zijn biociden en moeten
een toelating hebben. De grote vraag naar
ontsmettingsmiddelen om COVID-19 te bestrijden
en de verlening door de lidstaten van vergunningen
voor noodsituaties hebben nieuwe producenten en
leveranciers op de markt gebracht. Deze bedrijven
hebben mogelijk geen of onvoldoende kennis van
het toepasselijke wettelijke kader. Hoewel velen te
goeder trouw handelen en alle beschikbare hulp
van ECHA en nationale autoriteiten gebruiken,
lijken sommigen van de situatie te profiteren.
Veel van de lidstaten melden verkoop of gebruik
van desinfectiemiddelen die niet over de vereiste
toelating of vrijstelling beschikken, of die geen
gevarenetikettering hebben259. Dankzij tijdelijke
vrijstellingen van het ministerie van Infrastructuur
en Waterstaat voor de productie en het op de markt
brengen van deze middelen op basis van alcoholen,
kunnen bedrijven relatief makkelijk in dat gat in
de markt springen. Zo begonnen onder meer een
ijsfabriek en een aantal drankproducenten voorjaar
2020 met het maken van handdesinfectiemiddelen.
Veel van de beschikbare handdesinfectie-middelen
zijn op basis van ethanol, ook wel bekend als alcohol.
Blootstelling aan ethanol kan leiden tot kanker.
Hiernaast kan het ook zorgen voor verminderde
vruchtbaarheid en effect hebben op de ontwikkeling
van het nageslacht. Wanneer ethanol professioneel
wordt gebruikt moeten er volgens de wet extra
voorzorgsmaatregelen worden genomen. Er zijn
grenzen van de hoeveelheid ethanol waaraan
iemand blootgesteld mag worden. Een recente
publicatie260 maakt bekend dat de US Food and
Drug Administration, vergelijkbaar met de NVWA
in Nederland, de gevaarlijke stoffen methanol en
1-propanol heeft aangetroffen in verscheidene
desinfectiemiddelen. Eerder liet het Europese
Chemisch Agentschap ook al een waarschuwing261
uitgaan over het grote aantal illegale producten
dat de markt overspoelt. Veel van deze producten
zijn niet-werkzaam en bij verkeerd gebruik zelfs
schadelijk voor de gezondheid door het creëren van
een schijnveiligheid. In Nederland wordt ethanol
vanuit Arbo beschouwd als CMR-stof (carcinogeen,
mutageen en reprotoxisch). Deze stoffen zijn op de
lange termijn schadelijk voor de gezondheid. Vanaf 5

maart 2021 mogen alleen toegelaten middelen
en middelen die expliciet genoemd staan in de
vrijstellingen verhandeld en gebruikt worden
voor hand- en oppervlakte desinfectie tegen het
coronavirus.

blootstellingsscenario’s van de geïdentificeerde
gebruiken dienen te zijn opgenomen, gebaseerd
op een chemische veiligheidsbeoordeling. Het
risico in de gevallen dat autorisatieplichtige stoffen
worden verkocht zonder dat de afnemer van die
autorisatie op de hoogte wordt gesteld, is dat in
het bijgevoegde veiligheidsinformatieblad mogelijk
risicobeheersmaatregelen zijn beschreven die alleen
gebaseerd zijn op het geautoriseerde gebruik, terwijl
de eindgebruiker het ergens anders voor gebruikt.
Voornoemd geschetste handelswijze zal vrijwel altijd
zijn ingegeven door financiële motieven. Er is vraag
naar geautoriseerde stoffen voor een ander gebruik
dan de geautoriseerde gebruiken, dus kan het
lucratief zijn om aanbod te hebben voor die vraag.
Maar onwetendheid of onbegrip over complexe
regelgeving spelen eveneens een rol. Daarmee is
er natuurlijk nog wel sprake van overtredingen van
REACH.
In de REACH-verordening ziet invoer op: “het binnen
het Douanegebied van de Unie brengen” en wordt
dit beschouwd als het in de handel brengen. Uit een
bericht van ECHA van 24 september 2020262 blijkt
dat nationale handhavingsinstanties en douaneinspecteurs in 16 lidstaten bijna 1400 producten
hebben gecontroleerd, waarvan meer dan 300 (23%)
niet voldeden aan bepaalde verplichtingen onder
REACH en de classificatie, etikettering en verpakking
(CLP ) regelgeving. Het merendeel van de controles
betrof de naleving van de beperkingsverplichtingen
van REACH, waarbij de nadruk lag op de
aanwezigheid van de aan beperkingen onderworpen
stoffen cadmium, lood en nikkel in voorwerpen,
zoals sieraden. Van de 1225 controles op aan
beperkingen onderworpen stoffen, bevatte 17% van
de producten hoeveelheden boven de vereiste limiet.
Dit betekent dat gebruik ervan de gezondheid van
de burgers in gevaar zou kunnen brengen, indien ze
op de markt zouden komen. 92% van de chemische
stoffen in consumentenproducten die niet aan
REACH voldoen, komen van buiten de EU/Europese
Economische Ruimte (EER). Dit is de belangrijkste
bevinding van de Cefic-analyse van de gegevens die
via het systeem voor snelle waarschuwingen van de
EU (RAPEX) ‘Safety Gate’ worden gerapporteerd. De

9.6.2 Reach
REACH staat voor registratie, evaluatie, autorisatie en
beperking van chemische stoffen. Deze verordening
van de Europese Unie werd vastgesteld om onder
meer de gezondheid van mens en milieu beter
te beschermen tegen gevaren die van chemische
stoffen uitgaan. Om aan de verordening te voldoen,
moeten bedrijven de risico’s die verbonden zijn
aan de stoffen die zij in de EU vervaardigen of in
de handel brengen, identificeren en beheersen. Ze
moeten laten zien hoe de stof veilig kan worden
gebruikt en moeten gebruikers voorlichten over de
te nemen risico- beperkende maatregelen. In de EU
bestaat grote zorg over de gevaren en risico’s van de
SVHC-stoffen. Deze worden via de kandidaatslijst
uiteindelijk met hun autorisatieplicht opgenomen in
Bijlage XIV van de REACH-verordening. Soms kunnen
bedrijven geen alternatieve stof of proces gebruiken
ter vervanging van de SVHC-stof. Dan kunnen zij een
aanvraag voor autorisatie indienen. Een autorisatie
geldt voor limitatief genoemde gebruiken tijdens
een afgebakende tijdsperiode en kent bijkomende
verplichtingen. De autorisatieprocedure is bedoeld
om er zeker van te zijn dat SVHC’s geleidelijk
worden vervangen door minder gevaarlijke stoffen
of technologieën als er technisch en economisch
haalbare alternatieven beschikbaar komen. Als risico
bij autorisatieplichtige stoffen geldt het feit dat de
autorisatiehouder weliswaar aan zijn afnemers de
geautoriseerde gebruiken en bijkomende gevaren
dient door te geven, maar daar verder dan niet meer
voor verantwoordelijk is. Als de afnemer vervolgens
doorverkoopt zonder aan diens afnemers de
geautoriseerde gebruiken en bijkomende gevaren
door te geven, ontstaat er in de leveringsketen en bij
het eindgebruik onwetendheid over de gelimiteerde
gebruiken en verplichtingen, waar dan niet meer aan
wordt voldaan. Levering van stoffen, dus ook van
autorisatieplichtige stoffen, dient in toepasselijke
gevallen gepaard te gaan met het verstrekken van
een veiligheidsinformatieblad, waarin tevens de

259 Geraadpleegd op 30 april 2021, van https://www.biociden.nl/coronavirus/illegale-en-niet-werkzame-desinfectiemiddelen
260 Geraadpleegd op 30 april 2021, van https://arstechnica.com/science/2020/08/fda-finds-new-toxic-hand-sanitizer-ingredient-expands262 Geraadpleegd op 30 april 2021, van https://echa.europa.eu/nl/-/1-in-4-imported-products-found-to-be-non-compliant-with-reach-and-

warning-to-157-products/
261 Geraadpleegd op 30 april 2021, van https://echa.europa.eu/nl/-/eu-member-states-report-illegal-and-ineffective-disinfectants

9 Zeer zorgwekkende stoffen

190

clp

Dreigingsbeeld milieucriminaliteit 2021

191

bevinding bevestigt de dringende noodzaak voor
de EU-lidstaten om de handhaving van REACH voor
ingevoerde consumentenproducten te versterken263.

9.6.3 Risico’s met POP’s
POP bevat restricties en kent geen autorisatie.
De verschuiving van SVHC vanuit REACH naar
POP kan voor bepaalde gebruiken waarvoor geen
alternatieven beschikbaar zijn stress veroorzaken
als voorheen op basis van REACH binnen de EU
het gebruik (tijdelijk) met een autorisatie werd
toegestaan. Er is discussie over meldplicht.

9.6.4 Wegmengen en opbulken van
gevaarlijke stoffen in (afval-)stromen
In Nederland worden staalslakken ingezet om
infrastructurele werken te funderen, of deze worden
opgeslagen in de open lucht. Dit kan omdat ze niet
als ‘gevaarlijke stof’ maar als bruikbaar ‘bijproduct’
zijn aangemerkt en daardoor legaal over land
kunnen worden uitgestort. Echter een bijproduct
kan ook een gevaarlijke stof zijn. Als resultaat lekken
giftige stoffen het oppervlakte-water en de bodem
in264. Ook met bijproducten moet verantwoord
worden omgaan en in de REACH- registratie van
stoffen (inclusief bijproducten) worden opgenomen.
Zicht op gevaarlijke stoffen in afvalstromen en
bijproducten is van belang om te borgen dat in de
hele keten, bij transport, opslag, verwerking en
recycling, geen risico’s over het hoofd worden gezien
die extra beheersing vereisen ten opzichte van de
maatregelen die de transporteurs en verwerkers
reeds treffen. Vanaf het punt waar het afval ontstaat
moet adequate informatie meegegeven worden
om verderop in de keten de risico’s afdoende te
kunnen beheersen. Rapporten van het RIVM en de
ILT over de verspreiding van GenX-stoffen naar het
milieu via afvalstromen (Rijksoverheid, 2019) geven
een voorbeeld waar informatie tekortschoot en
waar bovendien de aanpak van het probleem werd
bemoeilijkt doordat de route van de schadelijke
stoffen langs de actoren in de afvalketen niet goed
te achterhalen was. Betere informatie-(overdracht)
voorkomt onnodige risico’s voor mens en natuur en
eventuele hoge saneringskosten.

9.6.5 Netwerken
De sector is omvangrijk en ondoorzichtig. In vrijwel
de gehele milieusector is sprake van ketens met
vergelijkbare activiteiten: verwijderen, inzamelen,
vervoeren, opslaan, verwerken en
hergebruiken/verbranden. Ketens lopen daarbij
ook in elkaar over (bijvoorbeeld food, feed, non
feed, afval). Bij criminele activiteiten zijn niet zelden
meer partijen betrokken. Bij verschillende stappen
in een keten zijn netwerken van logistiek agenten
of makelaars, verzekeraars en financiers, maar ook
overheidsdiensten betrokken. In sommige schakels
gaat het om duizenden spelers met een veelvoud
aan activiteiten en transacties.
Er is in toenemende mate sprake van ketenintegratie,
waarbij verschillende schakels in de keten in
handen van één partij komen. Veelal zijn bedrijven
actief in verschillende regio’s/eenheden. Voor
een aantal sectoren, waaronder bijvoorbeeld de
afvalverwerking en stookolie geldt dat spelers
ook internationaal opereren waardoor ze onder
verschillende wetgevingsregiems kunnen opereren.
Wanneer er sprake is van concernvorming en
internationaal opererende bedrijven, wordt het
makkelijker om overtredingen buiten het zicht van de
toezichthouders te houden. Milieucriminaliteit vindt
plaats in ketens en netwerken. De vestigingsplaats
van een instelling, de overtreding en de gevolgen
ervan, zijn veelal niet aan één regio gebonden. Dat
stelt dat bijzondere eisen aan de informatiedeling
tussen regio’s en afspraken over eigenaarschap van
een zaak (Centrum voor criminaliteitspreventie en
veiligheid, 2019).

9.6.6 Risico’s in het kader van de Wet
vervoer gevaarlijke stoffen
Alleen al in het wegtransport wordt jaarlijks
ongeveer 13 miljoen ton gevaarlijke stoffen vervoerd.
Bijna 10.000 van de 12.000 transportbedrijven
in het wegvervoer in Nederland houden zich in
mindere of meerdere mate bezig met het transport
van (containers met) gevaarlijke stoffen; 300
transportbedrijven zijn gespecialiseerd in het vervoer
van gevaarlijke stoffen. Transport en logistiek
in Nederland zijn onveranderd kwetsbaar voor
criminaliteit. Dat is de conclusie van ‘Doorbraak
Verzocht’ (CIROC, 2021). Het betreft onderzoek
in opdracht van brancheorganisatie Transport en

263 Geraadpleegd op 30 april 2021, van https://vnci.nl/nieuws/nieuwsbericht?newsitemid=4913037313
264 Geraadpleegd op 30 april 2021, van https://www.npostart.nl/de-vuilnisman/KN_1718256

9 Zeer zorgwekkende stoffen

192

Logistiek Nederland (TLN) dat mogelijk is gemaakt
door het ministerie van Justitie en Veiligheid.
De studie wijst op arbeidsomstandigheden,
flexibilisering van arbeid en concurrentiedruk
als meest prominente kwetsbaarheden voor het
crimineel misbruik. Dit tegen de achtergrond van
een lage pakkans (waardoor er zich bijvoorbeeld
makkelijker de gelegenheid voordoet om als
crimineel mee te liften op legale goederenstromen)
en goed georganiseerde, vermogende criminele
samenwerkingsverbanden die gebruikmaken van
de logistieke infrastructuur van Nederland als
gateway to Europe. Niet nieuw is dat criminelen
actief personen en bedrijven in een kwetsbare
economische positie rekruteren. Deze werving is
terug te zien in de interne betrokkenheid: private
corruptie is een reëel probleem, waartegen de
sector zich ook wapent. De enorme concurrentie
en negatieve effecten van flexibilisering (o.a.
onderbetaling) leiden tevens tot het toepassen
van overlevingsstrategieën. Die strategieën
openen in sommige gevallen de deur voor
organisatiecriminaliteit. Al deze factoren
vergroten de economische kwetsbaarheid. Een
voor de buitenwereld moeilijk toegankelijke
beroepscultuur, een lage toetredingsdrempel en
digitalisering zijn kwetsbaarheden die niet mogen
worden genegeerd. Maar die zijn op grond van
voornoemd onderzoek minder doorslaggevend
als (veld)verklaring voor het crimineel misbruik,
of zij hangen op hun beurt weer samen met de
financieel-economische kwetsbaarheid. In het
onderzoek wordt geenszins gesteld dat de sector
vergeven is van malafide logistieke dienstverleners
en ‘platte’ chauffeurs. Integendeel, ondanks de
grote economische kwetsbaarheid zijn de meeste
bedrijven, chauffeurs en koeriers niet van plan
om zich in te laten met criminelen. Hiermee is
niet gezegd dat op casusniveau voor betrokken
chauffeurs, koeriers en bedrijven niet soms ook
andere redenen doorslaggevend zijn geweest dan
een financiële prikkel. Werknemers die wat meer
verdienen zijn wellicht financieel minder kwetsbaar
voor criminaliteit, maar kunnen op andere vlakken
nog steeds vatbaar en zelfs chantabel zijn. Soms
wordt immers ook dwang toegepast om mee te
werken aan crimineel misbruik, of zijn er andere
dan puur financiële motieven voor deelname aan
georganiseerde criminaliteit (Kleemans en Van
Koppen, 2020). Probleem is dat criminaliteit in de
transportbranche vooral bestaat in het bewust

Dreigingsbeeld milieucriminaliteit 2021

nalaten van vereiste veiligheidsmaatregelen, of
het niet aangeven van gevaarlijke stoffen voor het
vervoer (ongedeclareerd) waardoor aanzienlijke
kosten kunnen worden bespaard. Kostenbesparing
is aantrekkelijk vanwege onder andere de lage
winstmarges in de transportbranche en de hoge
concurrentiedruk vanuit Oost-Europa. Transporteurs
kunnen zich in de praktijk niet erg verantwoordelijk
voelen voor de lading die zij vervoeren, vaak omdat
zij geen eigenaar zijn van de (afval)stoffen. Dat geeft
malafide opdrachtgevers de ruimte om gevaarlijker
(ZZS) stoffen te laten transporteren dan in de
begeleidende vervoersdocumenten vermeld staat.
Met een algemene of aangepaste stofaanduiding
kunnen restricties op vervoer worden omzeild en
kostbare analyses worden vermeden. Het foutief of
niet labelen van stoffen is gemakkelijk, doordat veel
gevaarlijke stoffen onzichtbaar in afgesloten tanks,
containers en verpakkingen vervoerd worden. Voor
handhavers is het lastig om vast te stellen wat er
werkelijk in de tank zit en of de wet- en regelgeving
wordt nageleefd. Indien gevaarlijke stoffen niet
worden aangegeven voor vervoer (ongedeclareerd)
zijn er totaal geen fysieke kenmerken die aangeven
dat het hier gaat om het transport van gevaarlijke
stoffen. Daarnaast is er een categorie transporteurs
die hun kennis van regels voor gevaarclassificatie
en afvalcodering gebruiken om opdrachtgevers
te adviseren over wat ze in vervoersdocumenten
kunnen opnemen om controles te ontwijken. Ook
afnemers, zoals afvalverwerkers, hebben er soms
belang bij dat de ware aard van partijen wordt
verhuld. Evenals in andere milieudomeinen is de
capaciteit van het toezicht en bijgevolg het aantal
controles gering in verhouding tot de omvang van
stromen gevaarlijke stoffen en het aantal bedrijven
dat zich bezighoudt met transport en verwerking
ervan. Als een bedrijf toch betrapt wordt, is de
sanctie dikwijls licht. Frauderen bij het vervoer van
gevaarlijke (afval)stoffen is al met al lucratief en
relatief eenvoudig.

9.6.7 Risico’s bij BRZO-bedrijven
In Nederland vallen zo’n vierhonderd bedrijven die
met grote hoeveelheden gevaarlijke stoffen werken
onder het Besluit risico’s zware ongevallen (Brzo).
Dit zijn voor een groot deel chemische bedrijven,
maar ook energiebedrijven en afvalverwerkers vallen
eronder. Er is ook een onbekend aantal bedrijven
dat (net) niet Brzo-plichtig is, maar waar vanwege
handelingen met bepaalde gevaarlijke stoffen ook

193

risico’s bestaan. Het gaat bijvoorbeeld om grote
chemiebedrijven (RIE-4-bedrijven), afvalbedrijven
en transportbedrijven. Die bedrijven vallen onder
een minder strikt handhavingsregime dan Brzobedrijven. Door het hoge risico dat ze lopen, zijn
Brzo-bedrijven gebonden aan een karrevracht
aan regels. De overtredingen die zij begaan, lopen
daardoor ook behoorlijk uiteen. (Kluin, 2020): “Ze
variëren van de aanwezigheid van een kopje koffie
in een ruimte waar dat niet mag tot het nemen
van grote veiligheidsrisico’s waardoor inspecteurs
installaties moesten stilleggen. We ontdekten
dat Brzo-bedrijven generalisten zijn. Ze begaan
verschillende overtredingen, niet één specifieke.
En het gaat om veel overtredende bedrijven. Liefst
negen op de tien Brzo-bedrijven overtreden de
regels. En bij 6,9 procent gaat het om notoire
overtreders. Zij zijn verantwoordelijk voor bijna
een kwart van de 7.700 overtredingen die we in
totaal telden.” Zowel binnen als buiten de Brzobedrijven bestaan verschillende gelegenheden voor
het plegen van overtredingen. Bedrijven passen
hun historische stofgegevens aan, waardoor bij
inspecties niet bekend wordt hoeveel er van een
bepaalde stof in het bedrijf aanwezig is geweest.
Bedrijven melden zich niet bij de veiligheidsregio
als ze onderhoud gaan uitvoeren, terwijl dat wel
moet. Kleine tot middelgrote bedrijven wenden
zich tot adviesbureaus voor het ontwikkelen van
wettelijk verplichte veiligheidsbeheerssystemen
(VBS’en) die vervolgens niet volledig worden
geïmplementeerd. Sommige adviesbureaus
kopiëren eerder ontwikkelde VBS’en, terwijl in
alle gevallen maatwerk nodig is. Brzo-bedrijven
voeren op eigen terrein laad- en losbewegingen
met gevaarlijke stoffen uit, waar deze acties niet
onder de vervoerswetgeving gevaarlijke stoffen
vallen en ook niet zijn afgedekt in vergunningen die
concrete veiligheidsvoorschriften vragen. Er vindt
onvergunde (tijdelijke) opslag van gevaarlijke stoffen
plaats buiten de inrichting van Brzo-bedrijven, al dan
niet in transportmiddelen. Diverse indicatoren zijn
bepalend voor de waarschijnlijkheid dat zich bij Brzobedrijven overtredingen voordoen of dat er strafbare
feiten worden gepleegd. Gebrekkig onderhoud
en beperkte investeringen is zo’n indicator. Er zijn
‘calculerende’ bedrijven die uitsluitend aanpassingen
doen als de inspectiedienst dat verlangt. Of ze
werken volgens het ‘breakdownprincipe’: pas als iets
kapot gaat, wordt het vervangen. Dit soort bedrijven
meldt ongewone voorvallen niet of bagatelliseert

ze. Het risico dat er strafbare feiten worden gepleegd,
bestaat ook bij bedrijven die eigen werkprocedures
veronachtzamen, een onduidelijke vergunning hebben
of een slechte relatie met de overheid onderhouden.
De meldingsplicht van alle ongebruikelijke
voorvallen (onderdeel van het Brzo) wordt soms
ontdoken om imagoschade te voorkomen. Uit
een aantal onderzoeken van de Onderzoeksraad
voor Veiligheid blijkt dat een minder goede
‘veiligheidscultuur’ bij bedrijven vaak een rol
speelt in de totstandkoming van onveilige situaties
en strafbare feiten. (OVV, 2017) Een deel van de
incidenten ontstaat doordat bedrijven onvoldoende
maatregelen neemt om deze te voorkomen; een
overtreding van het hoofdartikel van het Brzo. Als
dat met opzet gebeurt, is het motief hiervoor veelal
kostenbesparing. Bij Omgevingsdiensten bestaat de
indruk dat er bedrijven zijn die hun bedrijfsvoering
zo inrichten dat zij niet Brzo-plichtig worden of
zelfs bedrijfsactiviteiten splitsen om hieraan te
ontkomen. Op die manier ontduiken ze de strenge
Brzo-controles, terwijl ze wel activiteiten uitvoeren
die feitelijk onder het Brzo-regime zouden moeten
vallen. Een andere criminogene factor die ertoe leidt
dat overtredingen bij Brzo-bedrijven onopgemerkt
kunnen blijven, is de belangrijke inbreng die de
branche heeft bij de totstandkoming van wet- en
regelgeving. De lobby bedingt uitzonderingen en
nuances, waardoor regelgeving ontstaat die moeilijk
te handhaven is (Nationaal dreigingsbeeld, 2017).

9.6.8 Risico’s met precursoren
Een precursor of ‘voorloper’ is een chemische stof
die door zijn aard of eigenschappen kan worden
gebruikt bij de vervaardiging van een chemisch
eindproduct. Precursoren zijn dus grondstoffen voor
de vervaardiging van chemische producten en de
chemische industrie maakt op grote schaal gebruik
van ‘precursoren’ voor, bij of tijdens de productie van
talloze producten. Dit gebruik is volkomen legaal.
Echter, bepaalde individuen en groepen slagen erin
om grondstoffen voor zelfgemaakte explosieven,
zogeheten precursoren voor explosieven, aan
te kopen via de reguliere markt. Voorts is er een
bepaalde groep precursoren, de zogenoemde
‘drugsprecursoren’, die niet alleen wordt gebruikt
voor legale doeleinden maar wordt ook misbruikt
voor de illegale productie van verdovende
middelen. De benaming drugsprecursoren is een
verzamelnaam. Hieronder vallen stoffen die een
belangrijk bestanddeel zijn van het eindproduct

maar ook hulpstoffen die onmisbaar zijn voor de
productie van drugs zoals reagentia (bijvoorbeeld
kaliumpermanganaat), oplosmiddelen (bijvoorbeeld
aceton) en katalysatoren. Veel van deze precursoren
zijn relatief vrij verkrijgbaar. Bekend is de film
‘Breaking bad’ (Gilligan, 2019), waarin een
scheikundeleraar het criminele pad inslaat en crystal
meth gaat maken. Maar ook in het echte leven
worden we regelmatig geconfronteerd met misbruik
van chemicaliën: gedumpte vaten met drugsafval,
een opgerold drugslab of iemand die aan keukentafel
een explosief in elkaar heeft gezet.
De stof safrol is een ZZS en wordt regelmatig
aangetroffen in drugslaboratoria als precursor
voor PMK, de grondstof voor MDMA (XTC). De met
verdere verspreiding van die verdovende middelen
gepaard gaande criminaliteit wordt daarmee
bevorderd. De stoffen Formamide en benzylchloride
(ZZS) vallen onder de zogeheten niet-geregistreerde
stoffen, EU voluntary monitoring list, en worden
ook gebruikt bij de productie van o.a. amfetamine.
Kwik(II)chloride, een zeer giftige kwik-verbinding, is
eveneens een ZZS en wordt veelvuldig aangetroffen
in de methamfetaminelabs die een opkomende
trend zijn in Nederland265. Vaak komt het RIVM
hieraan te pas om te monitoren of het lab veilig
ontmanteld kan worden. Bovenstaande stoffen zijn
ZZS en worden gebruikt voor criminele doeleinden,
ingekocht onder de radar en gebruikt zonder enige
vorm van verantwoordelijkheid van de laboranten
en de omgeving waar het lab zit. Labs worden
veelvuldig ontdekt door ongewenste emissies, zijnde
stankoverlast. De Nederlandse douane heeft lijsten
gemaakt van chemische stoffen die gebruikt worden
voor de productie van drugs en/of explosieven. Deze
zogenaamde geregistreerde stoffen zijn opgedeeld
in vier categorieën, op basis van gevoeligheid voor
misbruik van de stof:
• categorie 1: de belangrijkste stoffen voor het
productieproces van drugs en explosieven
• categorie 2: andere belangrijke stoffen voor
het productieproces van drugs en van drugsprecursoren
• categorie 3: chemicaliën met verschillende
toepassingen in het productieproces van drugs
• categorie 4: geneesmiddelen en diergenees­
middelen die bepaalde geregistreerde stoffen
bevatten.

Chemische stoffen in de categorieën 1 en 2 mogen
alleen verhandeld worden met een vergunning. Dat
betekent dat de leverancier om een vergunning zal
vragen bij de inkoop, maar ook dat verdere klanten
een vergunning nodig hebben, wil men het product
aan hen verkopen.

9.7 Gevolgen
Zoals hiervoor beschreven worden wij met z’n allen
op grote schaal blootgesteld aan ZZS. Waar de
concentraties van veel stoffen in de leefomgeving
dalen, neemt tegelijk het aantal stoffen toe en
ontstaan nieuwe mogelijke gevaren door nieuwe
toepassingen. De zorgen worden gevoed door
incidenten, door veranderende eisen die we
stellen bijvoorbeeld aan de waterkwaliteit of door
onzekerheid over nadelige effecten van stapeling
van stoffen in de leefomgeving. De transitie naar
een circulaire economie zal deze zorgen eerder
groter maken dan doen afnemen. Het totale risico
als gevolg van de blootstelling aan een combinatie
van ZZS is doorgaans groter dan het risico als gevolg
van de blootstelling aan elk van de afzonderlijke ZZS
op zich. Blootstelling aan een combinatie van ZZS
kan daarom bovengenoemde negatieve gevolgen
voor de gezondheid en het milieu hebben, zelfs
bij blootstellingsniveaus die als “veilig” worden
beschouwd voor de afzonderlijke ZZS op zich.

9.8 Verwachtingen voor de
komende jaren
In het RIVM-rapport “Omgaan met Zeer
Zorgwekkende Stoffen in een Circulaire Economie”
(RIVM, 2020) zijn verschillende actielijnen geschetst
om het toekomstbeeld 2050 te bereiken. Deze
actielijnen zijn opgedeeld in drie tijdsblokken:
• Korte termijn (2020-2021);
• Middellange termijn (2021-2030); en
• Lange termijn (2030-2050).
Dit RIVM-rapport behandelt een belangrijk vraagstuk
op het grensvlak van het stoffen en afvalbeleid: hoe
kunnen we ervoor zorgdragen dat we in de toekomst
slechts gebruik maken van stoffen die duurzaam

265 Geraadpleegd op 30 april 2021, van https://magazines.rivm.nl/2020/07/altijd-alert/kwikdampmetingen-bij-drugslabs

9 Zeer zorgwekkende stoffen

194

Dreigingsbeeld milieucriminaliteit 2021

195

worden geproduceerd en toegepast en uiteindelijk
volledig kunnen worden hergebruikt in materiaalcycli
zonder ongewenste risico’s te genereren voor mens
en milieu. Dit is echter bepaald geen eenvoudige
taak: een fundamentele wijziging in de keuzes die
de industrie maakt in haar productieprocessen is
daarvoor noodzakelijk. Het grensoverschrijdend
karakter van veel product- en afvalstromen maakt
een aanpak op EU en waarschijnlijk ook op mondiaal
niveau, noodzakelijk, zoals ook nadrukkelijk is
erkend in de recent gepubliceerde European Green
Deal van de nieuwe Europese Commissie zie ook
paragraaf 2.3. “Hoewel gestreefd wordt naar
het vervangen van alle ZZS en daar belangrijke
stappen in gezet kunnen worden, is het volledig
uitfaseren van deze stoffen niet reëel. ZZS zijn
in bepaalde toepassingen – zeker op korte en
middellange termijn – nodig vanwege hun specifieke
functionaliteit en zijn daardoor niet volledig uit te
faseren (RIVM, 2020)”.

9.9 Conclusies en aanbevelingen
Zolang ZZS worden toegepast in producten en
materialen, kunnen deze stoffen in een circulaire
economie opnieuw in omloop komen. Hierdoor
kunnen werknemers, consumenten en het milieu
onbedoeld worden blootgesteld aan deze stoffen,
vooral wanneer de nieuwe toepassing anders is
dan de oorspronkelijke. Er is in de huidige situatie
geen sluitend beeld van ZZS in productketens
in de economie en de risico’s die ze mogelijk
veroorzaken. Dit hangt samen met de verspreide
verantwoordelijkheid voor de veiligheid van
gevaarlijke stoffen over een aantal overheden
en het verspreide toezicht op de naleving van
wet- en regelgeving voor chemische stoffen
over verschillende overheidsinstanties. Er zijn
verschillende databases en rapportages die voor
verschillende actoren en op verschillende plaatsen
in de productketen over verschillende type stoffen
informatie geven. Blootstelling aan een combinatie
van ZZS kan negatieve gevolgen voor de gezondheid
en het milieu hebben, zelfs bij blootstellingsniveaus
die als “veilig” worden beschouwd voor de
afzonderlijke ZZS op zich. Het totale risico als gevolg
van de blootstelling aan een combinatie van ZZS is
doorgaans groter dan het risico als gevolg van de
blootstelling aan elk van de afzonderlijke ZZS op
zich. Wanneer legale en illegale activiteiten binnen

9 Zeer zorgwekkende stoffen

de reguliere bedrijfsvoering van een onderneming
verweven zijn, is het constateren van misdrijven
vaak moeilijk. Er zijn bedrijven die hun historische
stofgegevens aanpassen, waardoor bij inspecties
niet bekend wordt hoeveel er van een bepaalde stof
in het bedrijf aanwezig is geweest. Gemakkelijke
toegang tot potentiële markten in combinatie met
een ontwikkelde transport-infrastructuur en zwakke
doorvoer- en grensregels trekken de aandacht
van criminelen die landen met dergelijke condities
gebruiken als knooppunten voor verdere illegale
activiteiten. Evenals in andere milieudomeinen is de
capaciteit van het toezicht en bijgevolg het aantal
controles gering in verhouding tot de omvang van
stromen gevaarlijke stoffen en het aantal bedrijven
dat zich bezighoudt met transport en verwerking
ervan. Frauderen is al met al lucratief en relatief
eenvoudig. Als een bedrijf toch betrapt wordt, is de
sanctie dikwijls licht.

9.9.1 Aanbevelingen
Er is veel informatie verzameld over stoffen/ZZS,
regelgeving en gefragmenteerde criminaliteitsgegevens, maar hoe kom je tot betere opsporing
van ZZS-gerelateerde overtredingen/ criminaliteit?
Daartoe kunnen onderwerpen uit dit hoofdstuk
worden aangegrepen voor concrete acties,
bijvoorbeeld gericht op de genoemde handel in
stoffen voor drugslaboratoria. Die aanpak moet zich
dan niet alleen richten op ZZS. Immers, verkeerd
gebruik van aceton is ook schadelijk/ gevaarlijk,
evenals dumpen van aceton houdend gevaarlijk
afval. Van groot belang is dat slechts gebruik
wordt gemaakt van stoffen die duurzaam worden
geproduceerd en toegepast en uiteindelijk volledig
kunnen worden hergebruikt in materiaalcycli zonder
ongewenste risico’s te genereren voor mens en
milieu. Een fundamentele wijziging in de keuzes
die de industrie maakt in haar productieprocessen
is daarvoor noodzakelijk. Het bedrijfsleven heeft
een belangrijke verantwoordelijkheid, zowel
voor het verstrekken van informatie over stoffen
die geproduceerd en gebruikt worden als ook
voor het nemen van maatregelen gericht op het
verkleinen van risico’s. Van belang is hoe ‘essentiële’
toepassingen worden gedefinieerd en hoe het
gebruik van ZZS afgewogen wordt ten opzichte
van andere aspecten zoals klimaatverandering,
energiegebruik en veiligheid. Het vaststellen van
een visie of gezamenlijk doel is noodzakelijk om
verantwoord om te kunnen gaan met ZZS. Cruciaal

196

is om in de gehele keten toegang te hebben tot
informatie over de (veiligheid van) aanwezige
stoffen, inclusief ZZS. Zicht op ZZS is van belang om
te borgen dat in de hele keten, bij transport, opslag,
verwerking en recycling, geen risico’s over het hoofd
worden gezien die extra beheersing vereisen ten
opzichte van de maatregelen die de transporteurs en
verwerkers reeds treffen. Voor een veilige circulaire
economie is het noodzakelijk de vinger aan de pols
te houden wat er met ZZS gebeurt zodra producten
en materialen anders worden toegepast dan het
geval was in de oorspronkelijke gebruiksfase.
Maatwerk bij toezicht en opsporing is nodig. Daarop
gerichte operationele samenwerking tussen (de
bijzondere opsporingsdiensten van) de Inspectie
Leefomgeving en Transport, de Nederlandse
Voedsel- en Warenautoriteit, de Inspectie Sociale
Zaken en Werkgelegenheid en de Politie maakt
een meer omvattende aanpak mogelijk. Risico-,
informatiegestuurde en meer op maatschappelijke
impact gerichte opsporingsonderzoeken en inzet van
een juiste mix van de verschillende instrumenten
(bestuursrecht, strafrecht, communicatie etc.) leiden
tot een maximaal effect en impact van het werk.
Daarmee is het mogelijk dat ‘het net zich beter sluit’
om bedrijven die zich niet aan de wet willen houden.
Tot slot; vanwege het zeer grote aantal mogelijke
combinaties van ZZS vormen de risico-beoordeling
en het beheer van gecombineerde effecten van
chemische stoffen een bijzondere uitdaging vanuit
wetenschappelijk en regelgevingsoogpunt.

Literatuur
Afval Online. (2021, Januari 11). Al 5 miljoen
meldingen van ZZS in producten. Afval Online.
Centrum voor criminaliteitspreventie en veiligheid.
(2019). DE MARKT DE BAAS Een verkenning
naar ervaren knelpunten in de aanpak
milieucriminaliteit. 2019/198401: CCV.
CIROC. (2021). Doorbraak Verzocht: onderzoek naar
kwetsbaarheden voor crimineel. Nieuwsbrief 39,
2-3.
De Groene Amsterdammer. (2020, Juni 3). Simpele
misdaad, weinig risico, Rasis Elibol. pp. https://
www.groene.nl/artikel/simpele-misdaad-weinigrisico.
de Rechtspraak. (2021, April 12). Bloedluisbestrijders
veroordeeld voor gebruik fipronil. Opgehaald
van https://www.rechtspraak.nl/Organisatie-encontact/Organisatie/Rechtbanken/RechtbankOverijssel/Nieuws/Paginas/Bloedluisbestrijdersveroordeeld-voor-gebruik-fipronil.aspx
ECHA. (2021, April 25). Identificatie van zeer
zorgwekkende stoffen. Opgehaald van https://
echa.europa.eu/nl/substances-of-very-highconcern-identification-explained
ECHA. (2021, April 26). Information on biocides.
Opgehaald van https://echa.europa.eu/nl/
information-on-chemicals/biocidal-activesubstances
Europa Nu. (2020, Oktober 14). Strategie voor
chemische stoffen, op weg naar een gifvrij
milieu - vragen en antwoorden. Opgehaald van
https://www.europa-nu.nl/id/vlcwhgm4n5va/
nieuws/green_deal_strategie_voor_
chemische?ctx=vg9pjk198axu
Gilligan, V. (Regisseur). (2019). Breaking Bad [Film].
Kleemans en Van Koppen. (2020). Organized
crime and criminal careers. The University of
Chicago: Februari.

Dreigingsbeeld milieucriminaliteit 2021

197

Kluin. (2020, Februari 25). Toezine. Opgehaald van
www.toezine.nl/artikel/353/regelovertreding-inde-chemische-industrie-onder-de-loep/
Nationaal dreigingsbeeld. (2017). Nationaal
dreigingsbeeld 2017. Zoetermeer: Politie, Dienst
Landelijke Informatieorganisatie.
Noordhollands Dagblad. (2021, Maart 19).
Rijksinspectie ILT veegt vloer aan met
gifrapportage van Tata Steel. Noordhollands
Dagblad, Bart Vuijk.
OVV. (2017). Opgehaald van www.onderzoeksraad.
nl: https://www.onderzoeksraad.nl/nl/page/4202/
veiligheid-brzo-bedrijven-lessen-na-odfjell
Rijksoverheid. (2018, Oktober 19). www.rijksoverheid.
nl. Opgehaald van https://www.rijksoverheid.
nl/documenten/kamerstukken/2018/10/19/
aanbieding-signaalrapportage-ilt-inzakeuitzonderingen-emissie-eisen-voor-76-zeerzorgwekkende-stoffen

Staatscourant van het Koninkrijk der Nederlanden.
(2020, December 24). Tarievenbesluit Ctgb 2021.
Opgehaald van Staatscourant 2020, 63801:
https://zoek.officielebekendmakingen.nl/
stcrt-2020-63801.html#d17e1319
Tweede Kamer der Staten generaal. (2020,
November 10). www.tweedekamer.nl. Opgehaald
van Antwoord schriftelijke vragen: https://www.
tweedekamer.nl/kamerstukken/kamervragen/
detail?id=2020Z15054&did=2020D45266
UNEP. (2020). Illegal Trade in Chemicals. ISBN: 97892-807-3783-7.
Vaste commissie voor Infrastructuur en Waterstaat.
(2020). Zicht op Chemische Stoffen, Kenmerk
2020Z21260/2020D45433. Den Haag: Dienst
Analyse en Onderzoek.

Rijksoverheid. (2019, september 25). Rijksoverheid.
Opgehaald van Officiele publicaties:
officielebekendmakingen.nl/kst-28089-148.html
RIVM. (2020, Mei 14). Omgaan met Zeer
Zorgwekkende Stoffen in een Circulaire
Economie. Bilthoven: RIVM. Opgehaald van
https://www.rivm.nl/documenten/rapport-innederlands-omgaan-met-zeer-zorgwekkendestoffen-in-circulaire-economie
RIVM. (2020). Omgaan met Zeer Zorgwekkende
Stoffen in een Circulaire Economie.
Bilthoven: RIVM.
RIVM. (2021, Februari 3). Identificatie Zeer
Zorgwekkende Stoffen. Bilthoven. Opgehaald
van Identificatie Zeer Zorgwekkende Stoffen:
https://rvs.rivm.nl/Zeer-Zorgwekkende-Stoffen/
Identificatie-Zeer-Zorgwekkende-Stoffen
RIVM. (2021, April 21). Zeer zorgwekkende stoffen.
Opgehaald van Potentiele ZZS: https://rvs.rivm.
nl/Zeer-Zorgwekkende-Stoffen/Potentiele-ZZS
Rli. (2020). Greep op Gevaarlijke Stoffen. Den Haag:
Raad voor de leefomgeving en infrastructuur.

9 Zeer zorgwekkende stoffen

198

Dreigingsbeeld milieucriminaliteit 2021

199

10

10 Vuurwerk: steeds zwaarder
vuurwerk en zwaardere
criminaliteit
Erik Kooijker en Sharon van der Vliet-Sandig
Vuurwerk kent zijn oorsprong in China, waar het
werd afgestoken bij religieuze gebeurtenissen om
boze geesten te verdrijven, en vond in de dertiende
eeuw zijn weg naar Europa.266 In de 17e eeuw
ontstaat onze oud- en nieuw traditie met veel ‘vuur
en lawaai’, die zich sindsdien heeft ontwikkeld in de
vorm van vuurwerk, vreugdevuren en carbidschieten.
De traditie ging van het begin gepaard met overlast
en vernieling.267 Het afsteken van vuurwerk door
particulieren is in Nederland pas echt op gang
gekomen aan het eind van de jaren zeventig. Het
experimenteren met (zo zwaar mogelijk) vuurwerk
is populair bij kinderen en pubers doordat het
spannend is, wat nog in de hand gewerkt wordt door
groepsdruk.268
De Nederlandse vuurwerktraditie is inmiddels een
nieuwe fase ingegaan. Illegaal vuurwerk wordt
door de grote explosieve kracht ook gebruikt
bij aanslagen, rellen en plofkraken. Het steeds
zwaardere illegale vuurwerk levert meer letsel en
vele vormen van (milieu)schade op. Handelaren
achten de pakkans klein en de verdiensten zijn groot.
In dit hoofdstuk wordt de illegale keten van
verboden consumentenvuurwerk beschreven,
ontwikkelingen van de afgelopen jaren en waar
illegaal vuurwerk, behalve bij oud- en nieuw ook
in andere situaties (op illegale wijze) zichtbaar is
geworden in Nederland. Deze problematiek wordt
afgezet tegen verschillende criminele gelegenheden
en de gevolgen daarvan, zoals milieu- en
maatschappelijke schade. Tot slot worden conclusies
getrokken op basis van actuele en komende

dreigingen en trends besproken uit onder meer
strafrechtelijke onderzoeken en gesprekken met
deskundigen.
Voordat dieper wordt ingegaan op
vuurwerkcriminaliteit is het goed om de belangrijkste
vuurwerkgerelateerde definities te beschrijven.

Legaal en illegaal vuurwerk
Vuurwerk, voor zover voorzien van een categorie
aanduiding en CE-kenmerk is in beginsel een
legaal geproduceerd product. CE staat hierbij voor
Conformité Européenne, wat zoveel betekent als
in overeenstemming met de Europese regelgeving.
Gekeurd vuurwerk dat aan de Europese eisen
voldoet, krijgt een CE-markering met daarin een
verwijzing naar de indeling in vuurwerkcategorie. een
aangewezen, op het etiket herkenbare, F-categorie.
Daarmee is het vuurwerk in beginsel in alle Europese
lidstaten vrij verhandelbaar, mits de handelaar
voldoet aan een aantal voorwaarden. Vuurwerk is
vanuit de Pyrorichtlijn (hierover in paragraaf 2 meer)
ingedeeld in F-, T- en P-categorieën (artikel 6 lid 1
Richtlijn 2013/29/EU):
De volgende categorieën vuurwerk worden
opgesomd in de Pyrorichtlijn:
Categorie F1: vuurwerk met zeer weinig gevaar, is ook
binnenshuis te gebruiken ( fop- en schertsvuurwerk);
Categorie F2: vuurwerk met weinig gevaar;
Categorie F3: vuurwerk met middelmatig gevaar;

266 Geraadpleegd op 10 april 2021, van http://www.historischkader.nl/wordpress/vuurwerk/
267 Geraadpleegd op 13 april 2021, van https://www.nemokennislink.nl/publicaties/waarom-steken-we-vuurwerk-af-met-oud-en-nieuw/
268 Geraadpleegd op 12 april 2021, van https://decorrespondent.nl/58/de-cobra-6-een-handgranaat-van-vijf-euro/10577921332-818a6542

9 Zeer zorgwekkende stoffen

200

Dreigingsbeeld milieucriminaliteit 2021

201

Categorie F4: vuurwerk dat veel gevaar oplevert en
uitsluitend bestemd is voor professioneel gebruik.
Verder zijn er nog pyrotechnische artikelen269 voor
theatergebruik (categorie T1 en T2) en andere
pyrotechnische artikelen (P1 en P2).
Vuurwerk in de categorieën F1 en F2 zijn voor het
grootste deel in Nederland verhandelbaar en te
koop voor consumenten. Vuurwerk dat onder de
categorieën F3 en F4 (professioneel siervuurwerk
en professioneel knalvuurwerk zoals Cobra’s en
mortierbommen) valt, levert middelmatig of veel
gevaar op. Gebruik en voorhanden hebben van F4
vuurwerk is in Nederland en de ons omringende
landen daarom verboden voor particulieren Dit
vuurwerk mag alleen gedistribueerd en afgestoken
worden door gecertificeerde bedrijven (artikel 7 lid
1 Richtlijn 2013/29/EU). Bepaald F2 en F3 vuurwerk
is in Nederland ook aangemerkt als professioneel
vuurwerk, dat niet in handen mag zijn van een
particulier.
Onder illegaal vuurwerk wordt verstaan: ‘al het
vuurwerk dat niet binnen de legale handel en de
daarvoor gestelde eisen wordt geproduceerd,
verkocht en gebruikt’. Een vereiste voor
legaliteit is onder andere dat alle gegevens en
veiligheidswaarschuwingen op de producten
leesbaar moeten zijn in de Nederlandse taal en voor
iedereen gemakkelijk te begrijpen. Als dit niet het
geval is, dan is het verboden om dit vuurwerk in
Nederland voorhanden te hebben en af te steken en
wordt het bestempeld als illegaal vuurwerk.270

10.1 Beschrijving van de keten
De vuurwerkhandel valt onder te verdelen in legale
handel en illegale handel. Deze handel is nauw
met elkaar verweven. Bij legale handel gaat het om
handel door of aan geregistreerde vuurwerkwinkels,
officiële vuurwerkbezigers, enzovoorts. De illegale
handel bestaat grotendeels uit legaal zwaar
vuurwerk (categorie F4) dat verkocht wordt door
en/of aan onbevoegde personen. Ergens in de
verkooplijn verandert het vuurwerk dus van legaal
naar illegaal. Een ander deel van de illegale handel
bestaat uit illegaal (en/of foutief geclassificeerd)
geproduceerd vuurwerk (figuur 10.1).
Figuur 10.1 bron: niet extern gepubliceerde politieanalyse

Binnen deze definitie zijn nog sub-vormen van
illegaal vuurwerk te beschrijven, zoals verboden
professioneel vuurwerk voor consumenten of illegaal
geproduceerd knalvuurwerk. Hoe dan ook, wanneer
in dit hoofdstuk over verboden vuurwerk of de
illegale handel in vuurwerk wordt gesproken moet
dit altijd gezien worden in de context van illegaal
vuurwerk.

Proces

7 Transport
weg/spoor/water

1 Bestelling/
verkoop klanten

8 Opslag groothandel

10.1.1 Productie en importeurs
Een groot deel van de vuurwerkproductie vindt
plaats in China. Een vuurwerkspecialist binnen de
politie vertelt dat vuurwerk uit China hoofdzakelijk
op bestelling wordt geproduceerd. Hiertoe hebben
de importeurs en groothandelaren vaak persoonlijk
contact met de producenten. Het vuurwerk uit
China wordt, vanuit een beperkt aantal centrale
warehouses, per schip getransporteerd naar
Europese havens, vooral naar Antwerpen, Hamburg,
Gdansk en Rotterdam.
Nederland is voor legaal vuurwerk een doorvoer
land, daarom zal ook een deel van het vuurwerk dat
hier aankomt, doorgevoerd worden naar officiële/
vergunde opslagen van legale vuurwerkimporteurs
en groothandelaren buiten Nederland. Ook in
Europa zijn er vuurwerkproducenten, bijvoorbeeld
in Polen, Duitsland, Spanje, Tsjechië en Italië. Het
geproduceerde vuurwerk wordt door hen in eerste
instantie opgeslagen op hun eigen terrein.

10.1.2 Opslag

2 Vuurwerk productie

9 Transport weg/spoor

3 Uitvoer

10 Opslag detailist

4 Transport
oceaan/land

11 Verkoop
eindafnemer

5 Opslag buitenland
legaal/illegaal tijdelijk

12 Toepassing

6 Invoer/
doorvoer/uitvoer

13 Gevolgen

Uit onder andere opsporingsonderzoeken blijkt dat
het vuurwerk dat wordt gekocht van importeurs
en/of Europese producenten meestal wordt
getransporteerd naar grote opslaglocaties in België
of Duitsland. Net over de Nederlandse grens liggen
verschillende voormalige NAVO munitiebunkers, die
momenteel onder andere dienen als opslaglocatie
voor vuurwerk. Er is verschil in wetgeving tussen
Nederland en haar buurlanden met betrekking tot
onder andere bezit en opslag van vuurwerk, hierop
wordt in paragraaf 2 verder ingegaan. Sommige
van die bunkers zijn bij de autoriteiten bekend en
voor deze locaties is een vergunning verleend om
vuurwerk op te slaan. Anderen zijn (nog) onbekend.
Ook vindt er onderverhuur van deze bunkers
plaats aan personen die niet bevoegd zijn om deze
soorten vuurwerk te bezitten en te verkopen aan
Nederlandse consumenten. Daarnaast vind opslag
tegenwoordig ook plaats in andere grote ruimtes,
zoals bijvoorbeeld gehuurde boerenschuren. In dit
stadium begint het verschil te ontstaan tussen de
legale handel en de illegale handel.

De opslag na het verkrijgen via illegale handel van
het vuurwerk gebeurt in gehuurde garageboxen,
zeecontainers, boerenschuren en opslagboxen,
maar soms ook in ruimtes behorende bij
bedrijfsverzamelgebouwen. Vanuit opslaglocaties
vindt hetzij verkoop plaats aan tussenhandelaren
die het vuurwerk vervolgens aan consumenten
verkopen, hetzij verkoop direct aan de consument.
Opslag bij tussenhandelaren vind meestal plaats
in een gehuurde garagebox of schuur, maar ook in
eigen garagebox, schuur, kelder, of woning. Bij de
consument/gebruiker vindt opslag vaak plaats in of
nabij de woning.

10.1.3 Handel en transport
Bij de illegale verkoop wordt vuurwerk vanaf
buitenlandse grote opslaglocaties verkocht aan
illegale vuurwerkhandelaren. Vervolgens wordt het
vuurwerk vaak met gehuurde bestelbus of bakwagen
vervoerd naar opslaglocaties in Nederland. Dit
wordt ook wel gedaan met personenauto’s. Rond
2016 werd duidelijk dat professioneel vuurwerk
vanuit landen als Tsjechië en Polen regelmatig per
post met een internationaal postpakkettenbedrijf
verstuurd werd naar Nederland. Deze internationale
illegale vuurwerkstroom lijkt nu onder controle te
zijn bevestigd een medewerker van Transport en
Logistiek Nederland, mede doordat verschillende
webshops waar dit verboden vuurwerk besteld kon
worden uit de lucht zijn gehaald door de politie en
het Openbaar Ministerie.271
Het beeld dat de postbedrijven schetsen over
het binnenlands vervoer van postpakketten met
professioneel vuurwerk (van illegale lokale handelaar
naar consument) is dat die wel degelijk met enige
regelmaat plaatsvindt, hoewel die niet of nauwelijks
worden aangetroffen. De Inspectie Leefomgeving en
Transport (ILT) geeft aan een klein aantal incidenten
te hebben geregistreerd waarbij verboden vuurwerk
in postpakketten is aangetroffen. Verschillende
postpakkettenbedrijven geven aan dit te herkennen.
Dit beeld wordt bevestigd door een medewerker
van een postbedrijf dat (vooral rond oud- en nieuw)
via verschillende internetfora ‘geadverteerd wordt
met koeriersdiensten’ door illegale handelaren. Een

269 Artikelen die explosieve stoffen bevatten die tot doel hebben warmte, licht, geluid, gas of rook dan wel een combinatie van dergelijke
271 Geraadpleegd op 5 april 2021, van https://www.nu.nl/jaarwisseling/5614679/vier-webshops-met-illegaal-vuurwerk-offline-gehaald-2000-

verschijnselen te produceren.
270 Geraadpleegd op 13 april 2021, van https://www.ilent.nl/onderwerpen/vuurwerk

10 Vuurwerk: steeds zwaarder vuurwerk en zwaardere criminaliteit

202

kopers-in-beeld.html

Dreigingsbeeld milieucriminaliteit 2021

203

duidelijk beeld over de omvang van (binnenlandse)
postpakketten met professioneel vuurwerk is er
vooralsnog niet.
Veel verboden consumentenvuurwerk wordt door
handelaren (met ‘eigen transport’) Nederland
binnengebracht in busjes of vrachtwagens.
Dit vuurwerk is doorgaans onjuist verpakt en
geclassificeerd volgens de Europese regelgeving voor
vervoer gevaarlijke stoffen.272 Deze vorm van vervoer
kan levensgevaarlijk zijn, zeker als er sprake is van
illegaal transport van de zwaarste soorten vuurwerk
(massa-explosief) (Biezeveld & de Poorter, 2005).

10.1.4 Verkoop
Bij de legale handel van vuurwerk vindt verkoop en
opslag plaats bij officiële verkooppunten in het land,
zoals bijvoorbeeld fietsenwinkels en tuincentra die
in het winterseizoen vuurwerkverkoop erbij doen,
tot winkels die zich specifiek richten op de verkoop
van vuurwerk en de rest van het jaar gesloten zijn
voor publiek. De markt voor consumentenvuurwerk
voor particulieren schommelt de laatste jaren tussen
de 60 en 75 miljoen euro. Daarnaast wordt door
consumenten sinds 2017 op grote schaal illegaal
knalvuurwerk afgestoken (Onderzoeksraad voor
veiligheid, 2017). Deze legale verkoop blijft verder
buiten beschouwing.
Illegale handel in vuurwerk is een cyclisch model: in
het begin van het jaar worden bestellingen gedaan
door importeurs bij vuurwerkfabrieken. Daarna vindt
transport en opslag plaats. Tot slot wordt het illegale
vuurwerk verhandeld, deels online.

10.2 Relevante wet- en regelgeving
Juridische instrumenten zijn ontwikkeld om mensen
te beschermen tegen nadelige effecten van vuurwerk
door het opstellen van regels voor opslag, productie,
handel en gebruik. Deze paragraaf geeft inzicht in de
belangrijkste regelgeving.

10.2.1 Pyrorichtlijn
De Pyrorichtlijn (Richtlijn 2013/29/EU) is Europese
wetgeving op het gebied van de productie, het
vervoer, de verkoop, de consumptie en de algehele
veiligheid van vuurwerk in de gehele Europese
Unie (EU). De Pyrorichtlijn heeft als doel om zorg te
dragen voor vrij verkeer van pyrotechnische artikelen
in de EU-markt en optimale bescherming van de
gezondheid en veiligheid van consumenten en
professionele eindgebruikers van deze artikelen te
garanderen.
Een instantie die werkzaam is op wetgevend
gebied, is de Europese Commissie (EC). De EC is het
uitvoerende orgaan van de EU en ontwikkelt, in
samenspraak met de betrokken lidstaten, wetgeving
op allerlei gebieden. Deze wetgeving is bindend voor
de aangesloten lidstaten, maar regelmatig beslaat
deze wetgeving alleen hoofdlijnen, waardoor nadere
invulling van de wetgeving bij de lidstaten wordt
neergelegd. Dit geeft ruimte voor (grote) verschillen
tussen verschillende lidstaten.
De Europese lidstaten mogen het op de markt
aanbieden van pyrotechnische artikelen die voldoen
aan de eisen van de richtlijn, niet verbieden,
beperken of belemmeren. Een belangrijke
doelstelling van deze richtlijn is het bevorderen van
het vrije verkeer van pyrotechnische artikelen. Door
dit vrije handelsprincipe binnen de EU kan Nederland
de invoer, handel, transport en opslag van categorie
F4-vuurwerk in Nederland niet eenzijdig inperken of
verbieden. Dit heeft als neveneffect dat de richtlijn
de illegale handel in dit vuurwerk binnen de EU
vergemakkelijkt en daarmee de beschikbaarheid
ervan voor consumenten vergroot (Biezeveld, 2010).

Vanuit de Pyrorichtlijn zijn bepaalde
vuurwerkartikelen in Nederlandse wetgeving
aangewezen als professioneel vuurwerk en daarmee
zijn ze verboden voor Nederlandse particulieren.
In Nederland is ervoor gekozen F3 vuurwerk te
verbieden voor gebruik door consumenten. In
enkele andere Europese lidstaten is F3 vuurwerk
niet verboden voor consumenten (Onderzoeksraad
voor Veiligheid, 2017). In deze landen zijn, ook
voor Nederlandse consumenten, vrij eenvoudig
vuurwerkartikelen te verkrijgen die niet aan de
Nederlandse eisen van consumentenvuurwerk
voldoen (van der Torre, van Valkenhoef, Esman &
Greven, 2017).
De belangrijkste overeenkomst tussen alle
Europese lidstaten betreft de illegaliteit van het F4
vuurwerk bestemd voor particulieren, op basis van
de Pyrorichtlijn. Daarnaast is het op de EU-markt
brengen, voorhanden hebben en/of aan anderen ter
beschikking stellen van zwaar vuurwerk zonder CEkenmerk en/of naam importeur/producent in geheel
Europa verboden (Drenth, 2017).

10.2.2 Wet milieubeheer en Vuurwerkbesluit
Naast de Europese wetgeving is er ook landelijke
wetgeving op het gebied van vuurwerk. Regels
voor handel, opslag en bezit van vuurwerk zijn in
Nederland via de Wet milieubeheer uitgewerkt in
het Vuurwerkbesluit. Overtredingen van dit besluit
(illegale handel, bezit en opslag) zijn strafbaar
gesteld in de Wet op de economische delicten.
Deze delicten leveren (mits opzettelijk begaan) een
strafbedreiging op van zes jaar gevangenisstraf,
waarnaar de politie opsporingshandelingen uitvoert.
Het Vuurwerkbesluit maakt onderscheid tussen
consumentenvuurwerk en professioneel vuurwerk
door F-categorieën (zie paragraaf 1). In het
Vuurwerkbesluit worden ook eisen gesteld aan onder
andere de opslag van vuurwerk, de samenstelling,
de verpakking en de invoer, uitvoer en doorvoer
van vuurwerk. De ILT is toezichthouder op de
naleving van de wet- en regelgeving voor vuurwerk
op grond van het Vuurwerkbesluit. Zij houdt
vooral toezicht op productveiligheid, classificatie,
meldingsplicht en transport. Naleving van de regels
op vuurwerkverkooppunten wordt gecontroleerd
door toezichthouders van de Omgevingsdiensten.

10.2.3 Regeling aanwijzing consumenten- en
theatervuurwerk (RACT)
In de RACT staat beschreven welk vuurwerk voor
consumenten is toegestaan en welk vuurwerk
uitsluitend door professionals mag worden gebruikt.
Deze aanwijzing is gemaakt op basis van de aard,
samenstelling, constructie en eigenschappen van het
vuurwerk en kent dezelfde vuurwerkcategorieën als
het Vuurwerkbesluit.

10.2.4 Effecten verschillen in wetgeving
De internationale wetgeving biedt handvatten
voor het beperken van de illegale handel in
vuurwerk maar is zeker niet allesomvattend. Er
bestaat bijvoorbeeld geen wettelijke bovengrens
voor de hoeveelheid (legaal) geproduceerde
vuurwerkartikelen, wat betekent dat er oneindig
vuurwerk geproduceerd kan worden zolang er maar
afnemers zijn om het vuurwerk aan te verkopen.
Ook is geen wettelijke begrenzing gesteld aan de
explosieve kracht van het vuurwerk (Onderzoeksraad
voor Veiligheid, 2017). Dit is ondertussen terug te
zien de zwaarte van het nieuwe vuurwerk wat door
de politie in beslag wordt genomen. Waar “vroeger”
de cobra nog vuurwerk was dat alleen een flinke knal
teweeg bracht, past de grote explosieve kracht die
uitgaat van het huidige illegale “vuurwerk” (en de
materiële schade en gevaar voor letsel) niet meer bij
dat van consumentenvuurwerk.
Verschillen in wet- en regelgeving tussen
verschillende Europese lidstaten op het gebied van
vuurwerkcriminaliteit is ook bij vuurwerkcriminelen
niet onopgemerkt gebleven. Zij maken hier dankbaar
gebruik van. Efficiënte tactieken van de politie
worden regelmatig bemoeilijkt, omdat criminelen
weten dat bepaalde opsporingshandelingen in het
buitenland niet tot stand komen, in verband met het
souvereiniteitsbeginsel van het betreffende land.
Dit houdt in dat een land de hoogste macht heeft op
haar eigen grondgebied en een ander land dus niet
zomaar strafvorderlijke handelingen kan uitvoeren
op haar grondgebied, tenzij er toestemming is
verkregen (van der Wilt, 2007).

272 Gevaarlijke stoffen moeten vervoerd worden volgens regels/eisen van het ADR Accord relatif au transport international de marchandises

Dangereuses par Route. Het ADR is het pan-Europese verdrag voor het internationale vervoer van gevaarlijke goederen over de weg.

10 Vuurwerk: steeds zwaarder vuurwerk en zwaardere criminaliteit

204

Dreigingsbeeld milieucriminaliteit 2021

205

10.3 Betrokken instanties

waarbij meer energie werd gestoken in de aanpak
van criminele samenwerkingsverbanden. De
handhaving is beter gaan samenwerken met de
opsporing waardoor lokale illegale vuurwerkhandel
beter in beeld kond worden gebracht en aangepakt.
Dit heeft geleid tot een flinke toename van
vuurwerkzaken en meer dan een verdubbeling van
het hoeveelheid in beslag genomen vuurwerk ten
opzichte van eerdere jaren.274 Deze intensievere
samenwerking zal de komende jaren noodzakelijk
blijven om vuurwerkcriminaliteit en vooral de
grote spelers aan te pakken. De samenwerking
met het bevoegd gezag om de bestuurlijke aanpak
als krachtiger middel in te zetten krijgt ook steeds
meer vorm en is meer zichtbaar. Eind 2020 was
geregeld in het nieuws te zien dat woningen en
bedrijfspanden gesloten werden na aantreffen van
illegaal vuurwerk.275

Bij de handhaving van vuurwerk en de aanpak
van vuurwerkcriminaliteit in Nederland werken
verschillende ketenpartners actief en intensief
samen.

10.3.1 Nationale samenwerking
Het thema vuurwerkcriminaliteit is één van de
geprioriteerde milieuonderwerpen die benoemd
is door de Strategische Milieukamer. Zowel vanuit
de politie als de ILT worden handhavings- en
opsporingsactiviteiten uitgevoerd op het gebied van
illegaal vuurwerk c.q. vuurwerkcriminaliteit. In een
enkel geval wordt samengewerkt met de douane en
marechaussee (i.v.m. import van vuurwerk). Nauwere
samenwerking met de douane zou nader verkend
kunnen worden, bijvoorbeeld op informatieuitwisseling over illegaal vuurwerk dat via havens
wordt getransporteerd.

Figuur 10.2 bron: Eurojust, zie voetnoot

10.3.2 Internationale samenwerking
Internationale samenwerking op het gebied van
de aanpak van vuurwerkcriminaliteit bestaat
al enige jaren. De afgelopen jaren heeft deze
samenwerking steeds meer vorm gekregen en zij
heeft ondertussen ook tot verschillende kleine en
grotere successen geleid. Zo zijn er wetswijzingen
doorgevoerd en gezamenlijke richtlijnen opgesteld
die grensoverschrijdende handhaving en opsporing
van vuurwerk moet vergemakkelijken. Ook in de
opsporing zijn de afgelopen jaren verschillende
successen behaald, hieronder een voorbeeld
daarvan.

De ILT is toezichthouder op de naleving van de weten regelgeving voor vuurwerk voor professioneel
gebruik op grond van de Europese Pyrorichtlijn
en het Vuurwerkbesluit. De ILT voert het hele
jaar door controles uit, gericht op onder meer de
productveiligheid van vuurwerk, classificatie van
vuurwerk, naleving meldingsplicht invoer, uitvoer en
ter beschikking stelling van vuurwerk, transport van
vuurwerk en het voorhanden hebben van vuurwerk.
Controles vinden plaats bij de importeurs, aan de
grens, in de havens, langs de weg en bij opslag- en
verkooppunten.273 De politie voert vooral in de
laatste periode van het jaar (transport)controles
uit op het bezit van illegaal vuurwerk (wijk en
infrastructuur) en het afsteken van illegaal vuurwerk.

In november en december 2018 zijn door
samenwerking tussen de Nederlandse, Duitse en
Poolse autoriteiten tezamen met Eurojust en Europol
in een aantal actiedagen 35 personen uit criminele
samenwerkingsverbanden aangehouden, 150
bedrijven en woningen doorzocht, tonnen (illegaal)
vuurwerk in beslag genomen, vier grote webshops
geblokkeerd en de data van deze webshops is daarbij
in beslag genomen (figuur 10.2).276

Parallel aan het ingestelde vuurwerkverbod in
2020 heeft een intensivering van de aanpak van
vuurwerkcriminaliteit plaatsgevonden, waarbij
een taskforce werd opgericht die een landelijke
aanpak heeft aangejaagd. In deze taskforce werkt
de politie nauw samen met het Functioneel Parket.
Deze vernieuwde aanpak heeft geleid tot een betere
spreiding van het informatie- en opsporingswerk,

Toch blijft het in de regel bij onregelmatige
successen, een duurzame samenwerking is tot
op heden toekomstmuziek. Om deze reden is
het van belang om te blijven investeren in deze
internationale samenwerking. De politie ontwikkelt
op dit moment, in samenwerking met externe
partners, een strategie om op internationaal
terrein tot een effectieve en bestendige aanpak
van vuurwerkcriminaliteit te komen waarin
een drietal pijlers centraal staan, namelijk: het
versnellen van operationele grensoverschrijdende
acties, het verbeteren samenwerking met
bronlanden van vuurwerk en de prioritering van
vuurwerkcriminaliteit in Europa.
Twee belangrijke instanties op het gebied van
internationale opsporing zijn Eurojust en Europol.
Eurojust is een agentschap van de EU en is
gevestigd in Den Haag. Zij helpt nationale
overheden om samen te werken in de strijd tegen
terrorisme en zware georganiseerde criminaliteit
waarbij meer dan één EU-land betrokken is.277
Europol is een multinationale politieorganisatie
en samenwerkingsverband van Europese
politiediensten en is tevens gevestigd in Den Haag.

Zij organiseert informatie-uitwisseling tussen de
politiediensten van de 27 lidstaten van de EU, met als
doel het bestrijden van internationale criminaliteit.

10.3.3 Belemmerende factoren
Hoewel er allerlei mogelijkheden zijn om met behulp
van een rechtshulpverzoek onderzoek te doen in
het buitenland zijn er ook belemmerende factoren,
zoals de bureaucratie die erbij komt kijken. Het duurt
daardoor soms heel lang voordat er daadwerkelijk
actie wordt ondernomen naar aanleiding van een
rechtshulpverzoek. Doordat de handelsbewegingen
in vuurwerkcriminaliteit vaak snel en kortstondig
zijn, is de slagkracht vaak tegen de tijd dat een
rechtshulpverzoek wordt opgepakt ook teniet
gedaan. Daarnaast is er een grote mate van inzicht
vereist in de wet- en regelgeving van het betreffende
land om te kunnen bepalen welke verzoeken naar
buitenlandse wetgeving gedaan kunnen worden en
gevolg zullen krijgen.
Daarnaast is er de prioritering van het onderwerp
vuurwerkcriminaliteit in andere Europese lidstaten
lager, waardoor zij minder welwillend zijn om stante
pede mee te werken aan Nederlands onderzoek.

273 Geraadpleegd op 13 april 2021, van https://www.ilent.nl/onderwerpen/vuurwerk
274 Geraadpleegd op 12 april 2021, van https://www.om.nl/onderwerpen/jaarwisseling--vuurwerk/vuurwerkbarometer/2020
275 Geraadpleegd op 18 april 2021, van https://www.gelderlander.nl/arnhem/marcouch-sluit-woning-in-geitenkamp-vanwege-illegale-

vuurwerkhandel-heeft-meer-weg-van-oorlogsmaterieel~af6857e7/
276 Geraadpleegd op 13 april 2021, van https://www.eurojust.europa.eu/international-cooperation-disrupts-illegal-fireworks-network

277 Geraadpleegd op 19 april 2021, van https://europa.eu/european-union/about-eu/agencies/eurojust_nl

10 Vuurwerk: steeds zwaarder vuurwerk en zwaardere criminaliteit

Dreigingsbeeld milieucriminaliteit 2021

206

207

In de meeste Europese lidstaten vallen
vuurwerkzaken onder afdeling(en) met het
thema Weapons & Explosives. Deze afdelingen
zijn vaak niet gericht op verboden vuurwerk. Dit
lijkt momenteel iets te veranderen, doordat het
belangrijkste bestanddeel van vuurwerk (het
flitspoeder) regelmatig gebruikt wordt in Improvised
Explosive Devices (IED’s) bij ram- en plofkraken, ook
in andere Europese lidstaten.

om daarmee de ziekenhuizen te ontlasten in de
coronacrisis niet meegenomen. Ook afgekeurd
consumentenvuurwerk en illegaal/zelf geproduceerd
vuurwerk wordt niet in deze barometer
meegenomen (tabel 10.1).

Door Nederland is binnen de Europese
overlegstructuren meerdere malen aandacht
gevraagd voor het probleem dat bestaat met het
professionele vuurwerk. Hoewel de Europese
partners wel oog hebben voor de Nederlandse
problemen, ontbreken vaak de wettelijke
mogelijkheden en de politieke wil om op te treden
tegen de importeurs. Ook zijn in de betreffende
landen de wettelijke mogelijkheden om op te treden
tegen de importeurs meestal beperkt.
Het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat doet
veel om deze problematiek op de internationale
agenda te plaatsen en te houden. Er wordt
momenteel een intensieve lobby gevoerd in
Europees verband en er wordt geïnvesteerd in het
beïnvloeden van andere lidstaten en het aanreiken
van oplossingen. Daarnaast is er binnen de politie
steeds meer aandacht voor gestructureerde
internationale samenwerking.278

10.4 Ontwikkelingen
Illegaal vuurwerk wordt niet alleen afgestoken rond
oud en nieuw. In deze paragraaf beschrijven we de
belangrijkste ontwikkelingen en verschijningsvormen
van illegaal vuurwerk.

10.4.1 Toename inbeslagname illegaal
vuurwerk
In de vuurwerkbarometer wordt illegaal
vuurwerk dat in beslag is genomen, zoals
beschreven in de Richtlijn voor Strafvordering
Vuurwerkdelicten, bijgehouden. In deze barometer
is het vuurwerk dat tijdelijk verboden was om
het aantal vuurwerkslachtoffers te reduceren

Tabel 10.1 Bron: Vuurwerkbarometer279
Jaartal

Aantal kg’s

2017

40.383

2018

56.522

2019

61.429

2020

122.815

Een wetenschappelijk onderbouwde verklaring
voor de toename van de hoeveelheid aangetroffen
illegaal vuurwerk is niet te geven. Aan de ene kant
kan het zijn dat er daadwerkelijk meer illegaal
vuurwerk in Nederland aanwezig is. Aan de andere
kant wordt er de afgelopen jaren veel geïnvesteerd
in de aanpak van illegaal vuurwerk, onder andere
door een taskforce die bredere aandacht binnen de
organisatie beoogt voor de opsporing van illegale
handel in vuurwerk, in vergelijking met voorgaande
jaren. Verder was er in de afgelopen jaren een
toenemende aandacht bij de politie voor de aanpak
van illegale vuurwerkhandel via internet en sociale
media kanalen.
Uit onderzoek van de Onderzoeksraad voor
Veiligheid (2017) komt naar voren dat een – niet
nader onderbouwde – schatting kan worden
gemaakt dat vijf tot tien procent van het totaal in
omloop zijnde illegale vuurwerk door de politie in
beslag wordt genomen van het in totaal één tot twee
miljoen kilo verhandelde illegaal vuurwerk. In dit
onderzoek schatten vuurwerkspecialisten in dat er
jaarlijks één tot twee miljoen kilo illegaal vuurwerk
op de Nederlandse markt wordt verhandeld.
Uit de vuurwerkbarometer van het Openbaar
Ministerie van 2020 blijkt dat het aantal kilo’s
inbeslaggenomen illegaal vuurwerk de afgelopen
jaren flink is gestegen.280

10.4.2 Ram- en plofkraken
Illegaal vuurwerk heeft niet alleen zijn weg gevonden
naar consumenten en het rond oud- en nieuw
afsteken, maar ook naar criminelen. Steeds vaker
worden plofkraken en aanslagen gepleegd met dit
professionele vuurwerk of IED. Het flitskruit van
bijvoorbeeld een Cobra, heeft de kracht van een
lichte handgranaat en wordt daarom regelmatig
gebruikt om geldautomaten op te blazen.281 In 72 van
de 95 van de in 2019 aangevallen geldautomaten is
door het gebruik van flitskruit afkomstig van zwaar
vuurwerk opgeblazen.282

10.4.3 Voetbalwedstrijden
De afgelopen jaren wordt steeds vaker
gebruik gemaakt van vuurwerkproducten bij
voetbalwedstrijden (Auditteam Voetbal en
Veiligheid, 2020). Naast het afsteken van sier- en
knalvuurwerk, is er in toenemende mate sprake van
het gebruik van noodseinmiddelen. Het gebruik
van noodseinmiddelen (zoals noodseinraketten,
noodseinfakkels en rookseinen, die officieel dienst
doen als signaal dat iemand in nood verkeerd)
als vuurwerk, is in Nederland verboden voor
particulieren (Auditteam Voetbal en Veiligheid,
2017). Dit gebruik beperkt zich niet alleen tot
het afsteken van deze middelen ter vermaak
tijdens voetbalwedstrijden, maar in sommige
gevallen wordt er ook met deze middelen naar
personen gegooid met mogelijke schade en
onveiligheidsgevoelens.283

10.4.4 Aanslagen
Recente voorbeelden van zijn de aanslagen met
vuurwerk-shells (mortieren) in 2020 en 2021 vanuit
de media zijn die bij de woning van de burgemeester
van Woensdrecht, verschillende aanslagen op
woningen van agenten, de explosie bij het huis van
een raadslid uit Castricum, de aangehouden man
voor het voorbereiden van een aanslag met een
vuurwerkbom op de GGD priklocatie in Den Helder284
en de aanslag op de woning van een gezin op Urk.

Ook zijn er signalen dat flitspoeder gebruikt wordt in
de voorbereiding van terroristische aanslagen, zoals
bleek in een zaak die diende bij het Gerechtshof in
Den Haag (2019) waarbij in de slaapkamer van het
zoontje van de veroordeelde 266 stuks super Cobra
6 werden aangetroffen. In een andere zaak werd
een man veroordeeld door de Rechtbank Rotterdam
(2019) die zich afficheerde als een aanhanger van
een radicaal islamitische ideologie en zich schaarde
achter de gewapende jihad. Bij de doorzoeking van
zijn woning werd een Kalasjnikov met twee volle
patroonhouders en een grote hoeveelheid Cobra-6
vuurwerk aangetroffen.
In 2020 is bij een inval door de politie onder andere
een 160-tal lege hulzen van Cobra’s aangetroffen
met het daarbij horende losse flitspoeder.
Vermoedelijk zou dit flitspoeder gebruikt worden in
metalen of plastic hulzen om daarmee een aanslag
te plegen binnen het illegale circuit verteld een
medewerker de politie, team ram- en plofkraken.

10.4.5 Vuurwerkverbod en Corona
In 2020 is door de overheid een gedeeltelijk
vuurwerkverbod ingesteld. Voor consumenten
werd het vuurwerk uit de categorie F3 en ook
knalvuurwerk en vuurpijlen uit de categorie F2
verboden. Vuurwerk uit de categorie F1 (fop
en schertsvuurwerk, hele jaar) en de categorie
F2 (siervuurwerk zoals bepaalde fonteinen en
sierpotten, in de dagen voor oud- en nieuw) werden
wel toegestaan. Door de corona pandemie is dit
gedeeltelijke verbod voor 2020 door de regering
omgezet in een tijdelijk algeheel vuurwerkverbod.285
Het beeld is dat door het ingestelde (algehele)
vuurwerkverbod illegale vuurwerkhandelaren
in de kaart worden gespeeld.286 Volgens een
vuurwerkliefhebber gaat een vuurwerkverbod
niet voorkomen dat er rond oud- en nieuw een
lading vuurwerk de lucht in gaat en wordt gesteld
dat als je de juiste mensen kent, je zo aan een

281 Geraadpleegd op 12 april 2021, van https://fd.nl/futures/1326893/hoe-italiaans-vuurwerk-wordt-gebruikt-bij-plofkraken
282 Geraadpleegd op 2 maart 2021, van https://www.dvhn.nl/drenthe/Aantal-plofkraken-explosief-gestegen-maar-waarom-Daders-hebben-

zelden-buit-25383301.html
283 Geraadpleegd op 12 april 2021, van https://www.ad.nl/utrecht/vier-maanden-cel-geeist-tegen-utrecht-supporter-wegens-rellen-

bekerfinale-2016~a6c6fba8/
284 Geraadpleegd op 11 april 2021, van https://www.nu.nl/coronavirus/6126537/man-opgepakt-voor-voorbereiden-aanslag-met-

vuurwerkbom-op-priklocatie.html
278 Geraadpleegd op 23 april 2021, van https://www.websitevoordepolitie.nl/een-nieuwe-koers/
279 Geraadpleegd op 13 april 2021, van https://www.om.nl/onderwerpen/jaarwisseling--vuurwerk/vuurwerkbarometer/2020
280 Geraadpleegd op 13 april 2021, van https://www.om.nl/onderwerpen/jaarwisseling--vuurwerk/vuurwerkbarometer/2020

285 Geraadpleegd op 10 april 2021, van https://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/vuurwerk
286 Geraadpleegd op 17 februari 2021, van https://www.volkskrant.nl/nieuws-achtergrond/onlinehandel-in-cobra-s-en-andere-harde-

10 Vuurwerk: steeds zwaarder vuurwerk en zwaardere criminaliteit

Dreigingsbeeld milieucriminaliteit 2021

208

knallers-floreert-door-vuurwerkverbod~b7f850b6/

209

lading cobra’s of nitraten komt.287 Het is nog
onduidelijk hoe het vuurwerkverbod er in 2021 voor
consumentenvuurwerk uit komt te zien.

10.4.6 Strafrechtelijke onderzoeken
In de jaren 2017 tot en met 2020 zijn er ongeveer
40 grootschalige strafrechtelijke onderzoeken door
de politie uitgevoerd in opdracht van het Openbaar
Ministerie. Een grootschalig strafrechtelijke
onderzoek betreft een onderzoek waar meerdere
personen bij betrokken zijn, grote hoeveelheden
(illegaal) vuurwerk zijn aangetroffen en waar
verschillende handelsbewegingen lokaal, nationaal
en/of internationaal hebben plaatsgevonden.
Grootschalige strafrechtelijke onderzoeken duren
lang. Dit betekent dat een onderzoek naar aanleiding
van het aantreffen van illegaal vuurwerk vanaf
het moment van aantreffen tot het moment van
veroordelen van de dader(s) soms jaren kan duren.
Het aantal strafrechtelijke onderzoeken hierin
blijft de afgelopen jaren redelijk gelijk. Naast de
grootschalige onderzoeken zijn er ook kleinere of
meer kortdurende onderzoeken uitgevoerd. In 2019
ging het om ongeveer 1000 van dit soort zaken,
waarbij dan bijvoorbeeld kleinere hoeveelheden
handel of verkoop van illegaal vuurwerk wordt
onderzocht zonder dat men hiertoe bevoegd is.
Deze zaken worden doorgaans afgedaan met
werkstraffen, taakstraffen of boetes. De OM
richtlijn is onlangs aangepast, waardoor het OM ook
gevangenisstraffen eist.
Afgelopen jaren zijn er vanuit de strafrechtelijke
onderzoeken criminele samenwerkingsverbanden in
beeld gekomen bij de politie. Inmiddels kan worden
gesproken van lokale- en landelijke illegale handel
in vuurwerk. Dit betekent dat enerzijds op kleine
schaal gehandeld wordt door lokale handelaren, die
op korte afstand van hun woon- of verblijfplaats
vuurwerk aanbieden aan particulieren. Deze
handelaren werken samen met één of meerdere
lokale partners/vrienden en leveren veelal aan
iedereen die wenst vuurwerk aan te schaffen.

Anderzijds is er een relatief kleine, selecte groep van
landelijke vuurwerkhandelaren die internationaal
georganiseerd zijn. Zij maken slim gebruik van het
vrije verkeer van mensen en goederen binnen Europa
en handelen op grote schaal verboden vuurwerk aan
voornamelijk de lokale handelaren. Door een verschil
in wetgeving kan een handelaar uit het zicht van de
Nederlandse politie verdwijnen door de grens over
te steken en daar legaal vuurwerk opslaan, ondanks
die uiteindelijk bestemd is voor de Nederlandse
consument wat illegaal is.
In Duitsland verkoopt de handelaar professioneel
vuurwerk (vanuit bijvoorbeeld een oud NAVO
bunkercomplex of (agrarisch) bedrijfspand) aan
de lokale handelaar die vervolgens met een
vervoersmiddel snel over de grens inlaadt en terug
naar Nederland rijdt.

10.4.7 Trends
De afgelopen jaren komt steeds meer verwevenheid
met andere vormen van criminaliteit aan het licht.
“Verdachten in de vuurwerkhandel houden zich ook
vaak bezig met drugshandel of de handel in illegale
sigaretten,” zeggen de landelijke vuurwerkofficieren
in het Parool.288 Handelaren maken hierbij gebruik
van smokkelroutes en contacten uit de drugshandel.
Dit blijkt ook uit een recente uitspraak waarin een
verdachte werd veroordeeld voor de handel in
harddrugs en vuurwerk (Rechtbank Amsterdam,
2020). Ook komt naar voren dat de verhandelde
partijen steeds groter en waardevoller worden.
Geweld en bedreiging komen daardoor vaker voor,
stellen OM en politie in het Parool. Soms ziet de
politie letterlijk hoe drugs- en vuurwerkhandel
samengaan. “Dan zien we een busje waarin
henneptoppen worden weggebracht op de heenweg,
en illegaal vuurwerk op de terugweg wordt
meegenomen,” zegt de coördinator jaarwisseling
van de landelijke politie.289

De artikelen zijn dan vaak ook niet voorzien van een
geldig CE-kenmerk. Kennelijk vindt er verschuiving
plaats naar illegale productie.
Vuurwerkcriminelen maken gebruik van legale
betalingssystemen, online-platforms en de
infrastructuur van Nederland. Vuurwerkcriminelen
beïnvloeden met de illegale handel de
samenleving, daarom kan er gesproken worden van
ondermijnende criminaliteit.

aan Het Parool. “En we zien ripdeals. Niet voor niets gaan
mensen vaak met twee naar een vuurwerkafspraak voor een
aankoop, om te voorkomen dat ze worden overvallen.”290
“Illegale handelaren lijken rekening te houden
met de trage opsporing- en vervolgingstrajecten.
Als na jarenlang procederen (inclusief beroep en
hoger beroep) uiteindelijk een gevangenisstraf
van hooguit een of enkele jaren wordt opgelegd
en de veroordeelde financieel niet geplukt wordt,
blijft de handel lucratief. Op deze manier wordt
een eventuele veroordeling door criminelen
ingecalculeerd. Er moet worden nagedacht over
slimmere (preventieve) alternatieve interventies
die gericht zijn op het financiële vermogen van de
crimineel. Om te beginnen bij veroordeelde illegale
vuurwerkhandelaren”, aldus een vuurwerkspecialist
van de ILT – Inlichtingen- en Opsporingsdienst.

10.5 Gelegenheden voor
vuurwerkcriminaliteit
De afgelopen jaren komt, meer dan jaren geleden,
de criminele kansenstructuur voor illegale
vuurwerkhandelaren naar voren. De Nederlandse
consumentenvraag naar zwaar knalvuurwerk is
groot, vanwege de sterke Nederlandse traditie
van vuur en vuurwerk bij de jaarwisseling. Na de
vuurwerkramp in Enschede zijn veiligheidsafstanden
ingevoerd voor de opslag van professioneel
vuurwerk wat er onbedoeld voor gezorgd heeft dat
het zicht op de (illegale) handel in professioneel
vuurwerk is verslechterd. Dit vuurwerk wordt nu
opgeslagen in onder meer Duitsland, waardoor het
grotendeels buiten het zicht blijft van Nederlandse
toezicht- en handhavingsinstanties (Van der Torre
et.al., 2017). De opslag in Duitsland is, net als in
Nederland, deels legaal en deels illegaal. Er zijn
vergunde plaatsen voor de opslag van vuurwerk en
er zijn onvergunde (en daarmee illegale) plaatsen
waar het vuurwerk wordt opgeslagen.

Tot slot is het beeld uit recentelijke strafrechtelijke
onderzoeken dat veel artikelen die voor 2021 nog
als F2 of F3 vuurwerk werden geclassificeerd, nu als
P1 (andere pyrotechnische artikelen dan vuurwerk
en pyrotechnische artikelen voor theatergebruik,
die weinig gevaar opleveren) op de Europese
markt komen. Deze artikelen hebben een foutieve
classificatie en worden als relatief ongevaarlijk
(illegaal) op de markt gebracht. Naast het onder
een onjuiste classificatie op de markt brengen van
vuurwerkartikelen, ontbreekt bij zware knalartikelen
steeds vaker de naam van producent of importeur.

Figuur 10.3 NAVO bunkers (Bron: Functioneel Parket Amsterdam)

“Mensen worden ook in de vuurwerkwereld onder druk
gezet om iets wel of juist niet te doen, bijvoorbeeld praten
met de politie,” vertellen de landelijke vuurwerkofficieren

287 Geraadpleegd op 12 april 2021, van https://www.ad.nl/dordrecht/vuurwerkverbod-dan-maar-illegaal-als-je-de-juiste-mensen-kent-heb-

je-zo-een-lading-cobra-s-in-je-bezit~a25976b5/
288 Geraadpleegd op 12 april 2021, van https://www.parool.nl/nederland/criminelen-zien-in-illegaal-vuurwerk-een-lucratief-

verdienmodel~b7d3c520/
289 Geraadpleegd op 12 april 2021, van https://www.parool.nl/nederland/criminelen-zien-in-illegaal-vuurwerk-een-lucratief-

verdienmodel~b7d3c520/

10 Vuurwerk: steeds zwaarder vuurwerk en zwaardere criminaliteit

290 Geraadpleegd op 12 april 2021, van https://www.parool.nl/nederland/criminelen-zien-in-illegaal-vuurwerk-een-lucratief-

verdienmodel~b7d3c520/

210

Dreigingsbeeld milieucriminaliteit 2021

211

Het is langs de Nederlandse grens gemakkelijk om
vuurwerk te transporteren en op te slaan, zoals
omschreven in paragraaf 10.1.2, in NAVO bunkers
op Duits grondgebied. Daarvan staan er in de
grensstreek zeker duizend. Een complex in Kevelaer,
ter hoogte van Noord-Limburg, telt alleen al 325
van dit soort oude bunkers. De Duitse politie trof in
twee bunkers in Kevelaer een paar jaar terug 35.000
kilo vuurwerk aan van het zwaarste soort. De huur is
relatief laag, de Duitse politie geeft weinig prioriteit
aan controles en de straffen liggen in Duitsland
een stuk lager. Daarmee zijn de bunkers ideaal om
illegaal vuurwerk op te slaan.291

de Nederlandse consument. Er is weinig controle
op het grensoverschrijdende vervoer van personen
en goederen. Dit biedt kansen voor personen die
verboden goederen vervoeren over landsgrenzen.
Het is daardoor onder meer redelijk gemakkelijk
om per auto of in postpakketjes illegaal vuurwerk
Nederland binnen te brengen. Alhoewel dat laatste
de afgelopen jaren steeds meer onder de aandacht
van politie is gekomen en steeds vaker wordt
onderschept (Van der Torre et.al., 2017).

Als gekeken wordt naar welke soorten illegaal
vuurwerk in Nederland worden aangetroffen, is het
van belang om aan te geven dat de prioriteit van
politie de afgelopen jaren voornamelijk gelegen bij
zwaar sier- en knalvuurwerk. Dit zijn onder andere
lawinepijlen, bangers (zwaar knalvuurwerk zoals
Cobra’s en nitraten), Shells (mortierbommen),
batterijen (Flowerbeds) en Romeinse kaarsen. Deze
soorten kregen prioriteit binnen de opsporing,
omdat dit de meest gevaarlijke en meest

Figuur 10.4 Bron: niet extern gepubliceerde politieanalyse

26%
4%
15%
5%
5%
35%
10%

Cobra's
26% Cobra's
Lawinepijlen
4%
Lawinepijlen
Shells
15% Shells
Flowerbeds
5%
Flowerbeds
Vlinderbommen
5%
Vlinderbommen
Nitraten
35% Nitraten
Overige
10% Overige

Aantal producenten

Aantal eenheden

Omzet in euro

Italië

10

<700.000

<4.000.000

Spanje

50

300.000-400.000

6-7.000.000

Slowakije

1

20.000

100.000

Duitsland

2

<10.000

<50.000

Zweden

1

500-2000

2500-10.000

Totaal

Circa 65

<1.150.000

9-10.000.000

10.5.1 Aard en omvang van
vuurwerkcriminaliteit

Op de illegale vuurwerkmarkt in Nederland opereren
georganiseerde criminele vuurwerkhandelaren
(grote partijen, vervoer en opslag) en profiteurs
(op en neer rijden en losse verkoop via sociale
media en in kleine sociale kring). Wanneer gekeken
wordt naar de profiteurs, degenen die zelfstandig
opereren in de aanschaf van illegaal vuurwerk in het
buitenland, dan kan worden gezegd dat het illegale
vuurwerk betrekkelijk eenvoudig zijn weg vindt naar

20172017

Tabel 10.2 Bron: Onderzoeksraad voor veiligheid (2017)

20182018
19%
1%
15%
10%
1%
34%
20%

Cobra's
19% Cobra's
Lawinepijlen
1%
Lawinepijlen
Shells
15% Shells
Flowerbeds
10% Flowerbeds
Vlinderbommen
1%
Vlinderbommen
Nitraten
34% Nitraten
Overige
20% Overige

voorkomende soorten illegaal vuurwerk zijn.292 De
huidige zwaardere soorten knalvuurwerk bevatten
in sommige gevallen, zoals bij de Gigant Maroon,
bijna 200 gram flitskruit blijkt uit een voor de
politie uitgevoerd explosievenonderzoek door het
Nederlands Forensisch Instituut in 2020.

De EC heeft de legale productie van flashbangers
in kaart laten brengen om meer zicht te krijgen
op de omvang daarvan en op het (legale) gebruik
door professionals (Europese Commissie, 2019).
Daaruit blijkt dat Italië en Spanje veruit de grootste
producenten zijn (tabel 10.2).

Ter vergelijking, tot december 2020 was voor
consumenten knalvuurwerk toegestaan met
maximaal 2,5 gram zwart buskruit. Waar de
Widowmaker (strijker) in de jaren ’90 soms wel
5 gram kruit bevatte,293 bevat de huidige Cobra 8
ongeveer 100 gram kruit.294

Het rapport van de EC geeft weer dat er in veel
landen geen afzetmarkt is voor professioneel
knalvuurwerk. Alleen in Spanje en Italië is dit anders.
Volgens het rapport worden circa 100.000 eenheden
tussen de lidstaten verhandeld; dat is ongeveer
tien procent van de geschatte (legale) productie. In
2015 was de legale import in Nederland 25 kilogram
flash bangers. Naast het illegaal gebruik van legaal
geproduceerd vuurwerk is er het probleem van
goedkopere imitaties en illegale productie van
flashbangers, vooral van de cobra. Die zien er bijna
hetzelfde uit als echte cobra’s, maar zijn veel minder
betrouwbaar en hierdoor nog gevaarlijker (Bezemer,
2020).

In 2017 en 2018 is voor de eenheid Noord-Holland in
beeld gebracht welke soorten illegaal vuurwerk zijn
aangetroffen bij incidenten (zowel in het kader van
handel, opslag en gebruik van illegaal vuurwerk).
Landelijk is hier helaas nog geen inventarisatie van
gemaakt. Uit de Noord-Hollandse informatie kwam
het volgende beeld naar voren:
Hieruit kan worden opgemaakt dat zowel in 2017 als
2018 het overgrote deel van het aangetroffen illegale
vuurwerk bestond uit nitraten en cobra’s. Aangevuld
met shells en flowerbeds bestrijkt dit ongeveer 80%
van de totale hoeveelheid aangetroffen illegale
vuurwerk producten.

292 Geraadpleegd op 14 april 2021, van https://www.politie.nl/binaries/content/assets/politie/onderwerpen/vuurwerk/big-five-versie-2020.

Figuur 10.5. Bron:Figuur
niet extern
10.5.gepubliceerde
Bron: niet extern
politieanalyse
gepubliceerde politieanalyse

pdf
293 Geraadpleegd op 20 maart 2021, van https://www.digibron.nl/viewer/collectie/Digibron/id/tag:RD.

291 Geraadpleegd op 13 april 2021, van https://www.parool.nl/nederland/criminelen-zien-in-illegaal-vuurwerk-een-lucratief-

10 Vuurwerk: steeds zwaarder vuurwerk en zwaardere criminaliteit

nl,19951128:newsml_679a5dd4b07a5f33e05d0e007da04df12a2cf027f97295899d889744
294 Geraadpleegd op 20 maart 2021, van https://nos.nl/artikel/2150872-cobra-fabrikant-maffia-en-chinezen-maken-mijn-vuurwerk-na.html

verdienmodel~b7d3c520/

212

Dreigingsbeeld milieucriminaliteit 2021

213

10.5.2 Digitale handel
Naast dat het vuurwerk gemakkelijk te verkrijgen
is, is het vuurwerk ook makkelijker dan voorheen
af te zetten. Via internet en sociale media is het
de afgelopen jaren makkelijker geworden om in
contact te komen met onbekende handelaren,
zowel lokaal als vanuit plaatsen die wat verder van
jouw woon- of verblijfplaats af staan. Daarnaast
is het op sociale media vaak mogelijk om redelijk
anoniem te opereren, wat zowel voor de verkopende
als kopende partij een groot voordeel is. Door de
snelheid en kortstondigheid van het contact (en door
versleuteling van berichten) is het voor de politie
lastig om hier goed zicht op te krijgen.
De afgelopen jaren is er door de politie en het
Openbaar Ministerie veel geïnvesteerd in de aanpak
van de illegale handel in vuurwerk. De pakkans is
vergroot, door het inzetten van meer personeel
en gespecialiseerde teams, die zich enkel en
alleen bezighouden met het opsporen van illegaal
vuurwerk.
Maar die ‘goede oude tijd’ is niet meer, zegt Willems.
„Op het moment dat ik gepakt werd was het al minder.
De marges waren een stuk lager door die Poolse websites.
Mensen kunnen daar zien wat het kost en zelf bestellen als
ze durven.” De illegale vuurwerkhandel is Willems ‘te tricky’
geworden, zegt hij. „De marges zijn omlaag gegaan en de
straffen omhoog. Vroeger waren er hier in de buurt ook
veel meer illegale handelaren, er zijn nu nog maar een paar
grote jongens.” 295
Daarnaast is meer samenwerking gezocht met
andere handhavende instanties, zowel nationaal als
internationaal. Deze samenwerking zorgt ervoor dat
er beter zicht komt op de bewegingen die illegaal
vuurwerk maken en de locatie waar het uiteindelijk
kan worden aangetroffen. Zoals algemeen bekend
gaat het nog steeds slechts om een klein deel dat
door de politie in beslag wordt genomen, maar
jaarlijks lijkt de hoeveelheid wel toe te nemen.

Een vuurwerkspecialist van de politie vertelt dat na
het sluiten van diverse vuurwerkplatforms zoals
Bombashop in 2018, langzamerhand open groepen
(opgezet door illegale handelaren) op verschillende
social-media kanalen ontstonden, zoals Instagram,
Telegram en Snapchat. Deze handel is levendig en
lijkt meer en meer toe te nemen.
Tevens is de afgelopen jaren de OM-richtlijn
aangepast en daarmee de strafmaat verhoogd.
In 2020 eisten de officieren van het Openbaar
Ministerie meerdere keren jarenlange
gevangenisstraffen, terwijl er enkele jaren geleden
nog hooguit geldboetes en werkstraffen werden
geëist, zo blijkt uit vonnissen. De forse eisen hebben
alles te maken met de toegenomen zwaarte van het
vuurwerk en de gevaren die ook opslag en transport
met zich meebrengen. Een bestelbus die ongeschikt
is voor het vervoer van gevaarlijke (explosieve)
stoffen zoals professioneel vuurwerk is volgende een
vuurwerkspecialist van de ILT feitelijk een rijdende
bom. Wanneer een dergelijk voertuig vol met
vuurwerk betrokken raakt in een verkeersongeval,
zijn de risico’s niet te overzien.
Vuurwerkofficier Broere zegt in het Parool.296 “Je ziet
in de vonnissen dat de rechtbank het vaak met onze
hoge strafeisen eens is”. Of dit er ook daadwerkelijk
voor zorgt dat mensen afgeschrikt worden om
illegaal vuurwerk te verhandelen is nog maar de
vraag.

10.6 Gevolgen
De gevolgen van vuurwerk en illegaal vuurwerk
worden in dit hoofdstuk beschreven. Niet in alle
gevallen kunnen de gevolgen gespecificeerd worden
naar illegaal en/of legaal vuurwerk. Voor sommige
gevolgen geldt dat beide soorten vuurwerk bijdragen
aan de gevolgen.

10.6.1 Milieuschade, emissie lucht,
bodem, riool
Ieder jaar worden er in Nederland miljoenen
kilo’s vuurwerk afgestoken (Onderzoeksraad voor
Veiligheid, 2017). Siervuurwerk en knalvuurwerk
dragen bij aan de emissie van bepaalde
componenten, zoals zware metalen voor kleuring bij
siervuurwerk en gasvormige stoffen bij knalvuurwerk
(Van Apeldoorn & Smit, 2006). Vuurwerk leidt
vooral op 1 januari tot zeer hoge concentraties
fijnstof in de lucht. Ondanks dat de piekbelasting
maar enkele uren duurt, levert het afsteken van
vuurwerk een zekere bijdrage aan de jaargemiddelde
fijnstofuitstoot. Naast fijnstof komen bij het afsteken
van siervuurwerk ook metalen vrij (stofvormige
stoffen), zoals barium, strontium, antimoon, koper
en zink (Van den Elshout, Woudenberg en van
Zanten, 2019). Deze metalen die via vuurwerk naar
de lucht worden uitgestoten, hebben echter een
minder groot effect op de luchtkwaliteit dan fijnstof.
Van het fijnstof en de gasvormige stoffen van
afgestoken vuurwerk komt 100% in de lucht terecht
en van de stofvormige stoffen 30% in de lucht, 16%
naar het riool en 54% in of op de bodem (Dröge &
Roex, 2018).
De Gemeentelijke gezondheidsdienst (GGD)
heeft in samenwerking met het Universitair
Medisch Centrum Groningen en het Rijksinstituut
voor Volksgezondheid en Milieu (RIVM) een
onderzoek uitgevoerd naar de schadelijkheid van
kortstondige blootstelling aan fijnstof bij de mens.
De conclusie van dit onderzoek (in Nederland) is
dat geen relatie tussen kortstondige blootstelling
aan fijnstof van vuurwerk en dagelijkse sterfte
gevonden kon worden. Niet werd uitgesloten
dat gezondheidseffecten kunnen voorkomen ten
gevolge van blootstelling aan fijnstof van vuurwerk
(Academische Werkplaats Milieu en Gezondheid
& GGD Groningen, 2015). Onduidelijk is hoe groot
het aandeel milieuschade is van illegaal vuurwerk
ten opzichte van legaal vuurwerk. Op basis van
schattingen van 1 a 2 miljoen kilo illegaal vuurwerk
die zijn gedaan door specialisten (Onderzoeksraad
voor Veiligheid, 2017) zou nader onderzoek gedaan
kunnen worden naar de milieuschade van illegaal

vuurwerk naast of samen met dat van legaal
vuurwerk waarvan bekend is dat in 2020 zo’n
18 miljoen kilo legaal vuurwerk is ingekocht.297

10.6.2 Financiële schade
Professioneel vuurwerk wordt in Nederland veelal
verhandeld aan consumenten. Niet-professioneel
afsteken van professioneel vuurwerk (en zelfgemaakt
vuurwerk) brengt grote veiligheidsrisico’s met zich
mee, niet voor niets is deze categorie vuurwerk
verboden voor ‘consumentenhanden’. Het
evenement oud en nieuw levert de maatschappij
ieder jaar een kostenpost van tussen de 10 en 15
miljoen euro op, door vernielingen en branden.298
Andere kosten zoals voor het opruimen van het
afval, voor de milieuschade, voor gezondheidszorg,
voor het verlies van arbeidsproductiviteit door letsel
en psychische schade, vernieling van bushokjes en
de kosten voor de inzet van brandweer, politie en
ambulances zijn daarin niet meegeteld. Ook is de
financiële schade niet meegeteld die ontstaan is door
de andere criminele activiteiten zoals besproken in
paragraaf 10.4.

10.6.3 Maatschappelijke schade
Sinds de vuurwerkramp in Enschede vindt de opslag
van zowel professioneel als consumentenvuurwerk
voornamelijk in Duitsland en België plaats,
daarmee lijkt de kans op een nieuwe ramp te zijn
afgenomen. Echter, illegale vuurwerkhandelaren
slaan zeer gevaarlijk massa-explosief vuurwerk op
in garageboxen, kelders en zolders van woningen,
zonder zich schijnbaar te bekommeren om de
risico’s waardoor zich nu reëel potentieel gevaar
voordoet voor opnieuw een (kleinere) vuurwerkramp
in woonwijken. Een dergelijke situatie zal het
vertrouwen van de burger in de overheid, waaronder
de politie, kunnen schaden.
Een tweede maatschappelijke schadevorm betreft
de illegale handel in vuurwerkbommen. Deze
bommen kunnen, wanneer ze in handen vallen van
extremisten of terroristen, grote schade aanrichten
aan zowel mensen als gebouwen. Handelaren
op internet lijken zich niet te bekommeren om
de gevolgen van het eventuele misbruik van hun
illegale waar.

295 Geraadpleegd op 12 april 2021, van https://www.ad.nl/binnenland/deze-handelaar-dealde-20-jaar-in-illegaal-vuurwerk-ik-verdiende-tot297 Geraadpleegd op 15 april 2021, van https://www.rtlnieuws.nl/nieuws/nederland/artikel/5205921/vuurwerk-vuurwerkverbod-opslag-

wel-40-000-euro-per-jaar-netto~a9b6d65b/
296 Geraadpleegd op 12 april 2021, van https://www.parool.nl/nederland/criminelen-zien-in-illegaal-vuurwerk-een-lucratief-

10 Vuurwerk: steeds zwaarder vuurwerk en zwaardere criminaliteit

kosten-hoog-vuurwerkbranche
298 Geraadpleegd op 16 april 2021, van https://www.verzekeraars.nl/publicaties/actueel/schade-jaarwisseling-tussen-de-10-12-miljoen-euro

verdienmodel~b7d3c520/

214

Dreigingsbeeld milieucriminaliteit 2021

215

10.6.4 Gezondheidsschade
Afsteken en gooien van vuurwerk kan tot (ernstige)
lichamelijke verwondingen leiden. Dit blijkt onder
andere uit berichtgeving rondom de jaarwisselingen.
Het gaat dan onder andere om brandwonden,
scheurwonden, amputaties en botbreuken.299
Afsteken van professioneel vuurwerk kost de burger
in de regel vingers, handen of zelfs levens.
Jaarlijks registreert de politie tijdens de jaarwisseling
in ons land meer dan 11.000 incidenten waaronder
mishandelingen, branden, vernielingen en ook zo’n
4.000 vuurwerkincidenten. Deze incidenten zorgen
voor letsel en schade. Sinds het jaar 2000 waren er
in Nederland zestien vuurwerkdoden te betreuren,
gemiddeld bijna één per jaar. De registraties van het
aantal vuurwerkgewonden op de spoedeisende hulp
zijn wisselend en variëren tussen de 473 en 1000 per
jaar. Oog- en handletsel zijn, naast brandwonden, de
meest voorkomende verwondingen.300
Het jaar 2020 was een jaar met relatief weinig
vuurwerkslachtoffers. In 2019 werden er 1300
vuurwerkslachtoffers geteld, gedurende de
jaarwisseling 2020/2021 bijna 400. Het totaal
aantal slachtoffers is hiermee 70 procent gedaald
ten opzichte van de vorige jaarwisseling. Deze
daling heeft te maken met geheel geldende
vuurwerkverbod vorig jaar en vanwege de Coronamaatregelen (Valkenberg & Nijman, 2021). Naar
schatting waren er dit jaar ruim 50 spoedeisende
hulp bezoeken naar aanleiding van ongevallen
met zwaar illegaal vuurwerk, terwijl dat er
tijdens de vorige jaarwisseling naar schatting
60 waren. Deze schatting is gemaakt op basis
van de vuurwerkongevallen waarvan specifieke
ongevalsinformatie voorhanden was (Valkenberg &
Nijman, 2021).
De meeste vuurwerkletsels (brandwonden,
scheurwonden, amputaties, oogletsel en
botbreuken) in Nederland zijn te relateren met
het afsteken van de lichtere soorten vuurwerk.
Tijdens de jaarwisseling van 2020-2021werd dit
in absolute cijfers voor 39% veroorzaakt door

illegaal vuurwerk (Valkenberg & Nijman 2021). De
directe kosten voor de medische zorg waarvoor
de maatschappij uiteindelijk opdraait zijn ruim 2
miljoen euro, de indirecte kosten zijn vele malen
hoger per jaar. Dit heeft te maken met kosten voor
vervolgbehandelingen die in het geval van oogletsel
regelmatig van levenslange duur kunnen zijn
(Onderzoeksraad voor Veiligheid, 2017).

Tabel 10.3 bron: Landelijk beeld jaarwisseling 2020-2021 (Bureau Management Informatie Politie, 2021).

10.6.5 Geweld tegen hulpverleners
en overlast
Een specifieke groep die fysieke schade lijdt zijn de
hulpverleners die als taak hebben hulp te verlenen
of de openbare orde te handhaven of te herstellen.
Regelmatig worden hulpverleners tijdens de
uitoefening van hun taak belaagd met professioneel
vuurwerk. Vooral vanuit de politie wordt geweld
tegen hulpverleners rond de jaarwisseling als een
probleem gezien. Dit hangt samen met het feit dat in
deze periode veel vuurwerk voorhanden is dat tegen
de politie gebruikt kan worden en dat politiemensen
vaak ter plaatse zijn als er ergens problemen zijn.
Uit testen van TNO, uitgevoerd in opdracht van de
politie, blijkt welke destructieve werking illegaal
(knal)vuurwerk kan hebben (TNO, 2017). Het belagen
van hulpverleners vindt vooral plaats rond oud- en
nieuw, maar door het jaar heen komt het ook steeds
meer voor bij onder andere voetbalwedstrijden en
demonstraties (Onderzoeksraad voor Veiligheid,
2017).
Ieder jaar wordt de Tweede Kamer geïnformeerd
over de het aantal jaarwisseling gerelateerde
incidenten met een geweldscomponent. Deze
is afgelopen jaarwisseling met bijna 25 procent
afgenomen ten opzichte van de voorgaande vier
jaarwisselingen. Ook hier geldt dat het afgelopen jaar
voor hulpverleners een bijzonder jaar was, omdat
het vuurwerkverbod van kracht was en daarnaast
door de Rijksoverheid Coronamaatregelen golden
gedurende de gedeeltelijke lockdown in Nederland.

299 Geraadpleegd op 20 april 2021, van https://www.trauma.nl/traumachirurgen-constateren-veel-blijvende-schade-ten-gevolge-van-

vuurwerk

Thema

Jaarwisseling 2020-2021

Gemiddeld laatste vier
jaarwisselingen

% t.a.v. laatste vier
jaarwisselingen

1.151

1.528

-24,7%

45

52

-13,5%

2.161

1.522

+42%

Hulpverlening aan instanties

268

432

-38%

Vernieling / zaakbeschadiging

1.617

1.843

-13,3%

Vuurwerk

3.431

3.130

+9,6%

(Zware) mishandeling/ Bedreiging
Aantasting openbare orde
Brand/ontploffing

Grote excessen bleven nagenoeg uit. Afgelopen
jaarwisseling zijn er volgens het rapport meer
incidenten van geweld tegen politieagenten (een
stijging van 29,3%), maar minder politiemensen (126)
en andere hulpverleners (12) zijn geconfronteerd met
fysiek geweld dan gemiddeld de voorgaande jaren
(een daling van 4%). Verbaal geweld tegen agenten
en andere hulpverleners steeg met circa 20%.
In tabel 10.7 staan de jaarwisseling gerelateerde
incidenten van 2020/2021 uitgesplitst naar thema
(Bureau Management Informatie Politie, 2021).

10.7 Verwachtingen voor de
komende jaren
In deze paragraaf worden de belangrijkste
verwachtingen beschreven op basis van paragrafen
4, 5 en 6.

10.7.1 Toenemende vraag naar zwaar
vuurwerk
In 2020 is er, ondanks het vuurwerkverbod, een
hoeveelheid van ruim 122.000 kg. verboden
vuurwerk door de politie in beslag genomen. De
vraag blijft dus onverminderd hoog. De verwachting
is dat deze vraag de komende jaren niet gaat dalen,
maar mogelijk zelfs verder stijgt omdat enerzijds
het (voorlopige) vuurwerkverbod de vraag naar
vuurwerk niet wegneemt en anderzijds bepaalde
zware soorten vuurwerk ook steeds vaker voor
andere criminele doeleinden gebruikt wordt. Dit
beeld wordt ondersteund door het toenemend
aantal open groepen en berichtgeving op diverse
sociale media- en communicatieplatforms.

Dit vraagt enerzijds om de criminaliteit te bestrijden
om nauwere samenwerking tussen de handhavende
en opsporende diensten en een meer brongerichte
aanpak die voorziet in aanscherping van regelgeving
en Europese samenwerking. Anderzijds is het voor de
lokale overheid zaak om alternatieven te bedenken
en daarin te faciliteren voor- of naast klassiek ouden nieuw vuurwerk om daarmee de vraag naar
illegaal vuurwerk af te laten nemen.

10.7.2 Toename hoeveelheid zwaar vuurwerk
De Pyrorichtlijn reguleert voor professioneel
knalvuurwerk geen maximale explosieve waarde,
maar laat dit aan de lidstaten over. Hierdoor hebben
vuurwerkproducenten de vrije hand om knal- en
siervuurwerk zo zwaar te maken als gevraagd
wordt. De illegale markt heeft de afgelopen jaren
vermoedelijk een flinke bijdrage geleverd aan de
zichtbare trend van steeds hogere explosieve waarde
van bepaalde (populaire) soorten knalvuurwerk.
Verder is de verwachting dat door wettelijke
beperkingen die op stapel staan voor bepaalde
soorten vuurwerk, de vraag naar ander knalvuurwerk
zal verschuiven. Gedacht kan worden aan nitraten
of strijkers en knalstrengen met als classificatie
P1 of allerlei andere pyrotechnische artikelen.
Dat zal uiteindelijk ook het gebruik van onjuiste
classificering van zwaar vuurwerk in de hand werken.

300 Geraadpleegd op 20 april 2021, van https://www.nazb.nl/nieuws/terugblik-themabijeenkomst-

vuurwerkletsel#:~:text=%E2%80%9CBrandwonden%20zijn%20het%20meest%20voorkomende,gevolgd%20door%20oog%2D%20
en%20handletsel.&text=Voor%20het%20merendeel%20blijft%20het,operaties%20en%20restverschijnselen%20tot%20gevolg.

10 Vuurwerk: steeds zwaarder vuurwerk en zwaardere criminaliteit

216

Dreigingsbeeld milieucriminaliteit 2021

217

10.7.3 Toename misbruik ‘knalvuurwerk’
Verboden zwaar knalvuurwerk heeft zijn weg
gevonden naar criminelen die zich bezig houden met
andere vormen van criminaliteit, zoals aanslagen,
ram- en plofkraken en belagen van hulpverleners
tijdens oud- en nieuw en demonstraties. Vooral
het professioneel knalvuurwerk is levensgevaarlijk
van aard. Ondanks dat met het illegaal gebruik
van dit vuurwerk het afgelopen jaar geen doden
of zwaar gewonden zijn gevallen, is het maar de
vraag hoelang dit nog gaat duren. De vraag naar
deze gevaarlijke soorten vuurwerk is de afgelopen
jaren toegenomen en zal naar verwachting verder
toenemen. Naarmate het aantal ongereguleerde
opslagen en transportbewegingen van dit vuurwerk
zal toenemen, neemt de kans op (massa) explosies
toe met alle gevolgen van dien.

10.7.4 Toename digitale handel
Op verschillende internetfora en socialemediakanalen worden tal van verboden
vuurwerksoorten aangeboden, inclusief
hoeveelheden en prijzen. De vindbaarheid van dit
vuurwerk moet voor een goede handel enigszins
eenvoudig zijn voor de consument, maar niet te
opvallend voor opsporingsdiensten die zoeken
naar deze illegale verkopers/handelaren. Verwacht
wordt dat de internethandel in illegaal vuurwerk
verder zal toeneemt en verschuift naar andere
bestaande, dan wel nieuwe open- en gesloten
communicatiemethoden.

10.8 Conclusies en aanbevelingen
In deze paragraaf worden de belangrijkste conclusies
beschreven met daaropvolgend een of meer
aanbevelingen.

10.8.1 Criminelen hebben vuurwerk gevonden
Voor consumenten verboden zwaar knalvuurwerk
zoals de Cobra of Gigant Maroon hebben in
Nederland en daarbuiten, niet alleen hun weg naar
consumenten, maar ook naar criminelen gevonden
en andersom.
Dit levensgevaarlijke illegale knalvuurwerk wordt
jaar in, jaar uit zwaarder en gevaarlijker met
vernielingen, branden, slachtoffers en belaagde
hulpverleners tot gevolg. Niet alleen rond oud- en
nieuw is illegaal vuurwerk een probleem. Daarnaast
gebruiken criminelen dit (samengestelde) illegale

10 Vuurwerk: steeds zwaarder vuurwerk en zwaardere criminaliteit

vuurwerk ook voor doeleinden zoals ram- en
plofkraken, het plegen van voorbereiden van
(terroristische) aanslagen. Aanbevolen wordt om de
intensivering op de aanpak van vuurwerkcriminaliteit
voort te zetten, waarbij samenwerking gezocht
wordt op onder andere het gebied van informatieuitwisseling met opsporingsteams die andere,
bovengenoemde opsporing uitvoeren.

10.8.2 Illegaal vuurwerk jaar na jaar zwaarder
Waar tien jaar geleden werd gehandeld in destijds
zwaar verboden vuurwerk, zoals strijkers en
nitraten, ligt de zwaarte (explosieve massa) van
het huidige knalvuurwerk nu soms wel twintigmaal
zwaarder. Dit soort ‘vuurwerk’ past gezien de grote
explosieve kracht en effect die ervan uitgaat niet
meer bij dat van consumentenvuurwerk. Belangrijke
producerende landen zijn Italië en Polen. Een
belangrijk transit- en opslagland is Duitsland.
Aanbevolen wordt om nauwer samen te werken met
deze landen in de aanpak van vuurwerkcriminaliteit.

organisaties op het gebied van handhaving en
opsporing van illegale handel in vuurwerk is daarom
erg belangrijk. Het is van belang dat er verdere
harmonisatie van wetgeving plaatsvindt binnen
Europa en de ernst van de Nederlandse problematiek
ook bij andere lidstaten meer bekend wordt. De
eerste stappen hierin, zijn ondertussen gezet.

10.8.5 Geld afpakken
De illegale handel in vuurwerk is omvangrijk,
internationaal en digitaal georganiseerd en het
belangrijkste doel voor illegale handelaren is geld
verdienen. Om deze criminelen effectiever aan
te pakken moet in ieder geval de portemonnee
geraakt worden. Dit leidt dan ook tot een
aanbeveling om met financieel specialisten te
zoeken naar mogelijkheden voor het afpakken
van onverklaarbaar vermogen en wedderrechtelijk
verkregen voordeel.

Academische Werkplaats Milieu en Gezondheid
en GGD Groningen (2015). Onderzoek naar de
relatie tussen kortstondige blootstelling aan fijn stof
van vuurwerk en dagelijkse mortaliteit in Nederland.
Groningen: Academische Werkplaats Milieu
en Gezondheid.
Auditteam Voetbal en Veiligheid. (2017). Vuurwerk
tijdens en rond voetbalwedstrijden: no pyro, no party?
Utrecht: Auditteam Voetbal en Veiligheid.
Auditteam Voetbal en Veiligheid (2020). Benchmark
Voetbalveiligheid. Een overzicht van de bevindingen over
seizoen 2019-2020. Utrecht: Auditteam Voetbal
en Veiligheid.
Bezemer, K. D. B. (2020). Forensic explosives intelligence.
Amsterdam: UvA-DARE.
Biezeveld, G.A.(2010). Illegaal vuurwerk: biedt
Pyrorichtlijn uitzicht op oplossing? Tijdschrift voor
Omgevingsrecht, juni 2010, nr. 2. Den Haag: Boom
Juridische Uitgevers.

10.8.3 Vraag illegaal vuurwerk zal toenemen
De verwachte vraag en aanbod naar illegaal
vuurwerk zal zonder verdere Europese regulering en
verbeterde internationale aanpak, naar verwachting
niet zomaar afnemen. Daarom zal in Nederland
rekening gehouden worden met de effecten van
vooral het verboden zware (illegaal geproduceerde)
knalvuurwerk, gedurende het hele jaar.
Aanbevolen wordt naast voortzetting van de
intensivering van de aanpak van vuurwerk­
criminaliteit door toezicht- en opsporingsdiensten
extra te investeren in toezicht op- en analyse van
communicatieplatfoms waarop illegaal vuurwerk
wordt aangeboden. Een andere aanbeveling ligt
meer in de preventieve hoek. De lokale overheid
kan een deel van de vraag naar illegaal vuurwerk
wegnemen door alternatieven voor het afsteken
van vuurwerk te bedenken (en daarin mogelijk te
faciliteren) tijdens oud- en nieuw.
Tot slot wordt aanbevolen om de krachten verder
te bundelen in de verbetering van de bestuurlijke
aanpak tussen de politie en het lokale bestuur.

Biezeveld, G.A., de Poorter, J.P. (2005) Landelijk
Handhavingsprogramma 2005. Prioriteit Verboden
consumentenvuurwerk. Den Haag: LOM Secretariaat.
Bureau Management Informatie Politie (2021).
Jaarwisselingsrapportage 2020-2021. Den Haag:
Politie Nederland.
Drenth, A. (2017). Notitie Vuurwerkbeleid.
Geraadpleegd op 21 april 2021 van: https://
maatschappijenveiligheid.nl/het-woord-is-aananthonie-drenth/
Dröge, R. & Roex, E. (2018). Emissieschattingen Diffuse
bronnen Emissieregistratie - Afsteken vuurwerk.
Utrecht: Rijkswaterstaat WVL.
Europese Commissie. (2019). Study on illegal sales
of pyrotechnic articles destined for professional users
(category F4) to the general public. Oxford: Oxford
Research A/S.

10.8.4 Internationale samenwerking
Het probleem van verboden consumentenvuurwerk
dat naar Nederland wordt verhandeld, ligt voor een
groot deel dat vuurwerk wordt geproduceerd in
het buitenland. Dit bemoeilijkt aanpak bij de bron.
Samenwerking met andere landen en internationale

218

Literatuur

Dreigingsbeeld milieucriminaliteit 2021

219

Gerechtshof Den Haag (2019, 15 april).
ECLI:NL:GHDHA:2019:801. Geraadpleegd op 19
april 2021 van: https://uitspraken.rechtspraak.nl/
inziendocument?id=ECLI:NL:GHDHA:2019:801
Onderzoeksraad voor veiligheid (2017).
Veiligheidsrisico’s jaarwisseling. Den Haag:
Onderzoeksraad voor Veiligheid
Rechtbank Amsterdam (2020).
ECLI:NL:RBAMS:2020:460. Geraadpleegd
op 30 april 2021, van: https://jure.nl/
ECLI:NL:RBAMS:2020:460
Rechtbank Rotterdam (2019).
ECLI:NL:RBROT:2019:7973.Geraadpleegd op 23
april 2021, van: https://uitspraken.rechtspraak.nl/
inziendocument?id=ECLI:NL:RBROT:2019:7973
Richtlijn 2013/29/EU. (2013, 12 juni). Geraadpleegd
van: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/NL/
TXT/HTML/?uri=CELEX:32013L0029&from=NL
TNO (2017). Onderzoek naar de impact van illegaal
vuurwerk. Rijswijk: TNO.
Valkenberg, H. & Nijman, S. (2021). Ongevallen met
vuurwerk Jaarwisseling 2020-2021. Rapport 889.
Amsterdam: VeiligheidNL.
Van Apeldoorn, R.C. & Smit, C.J. (2006). Effecten van
evenementen-vuurwerk op beschermde natuurwaarden
in Zeeland. Wageningen: Alterra.
Van den Elshout, S., Woudenberg F., van Zanten, M.
(2019). “Vuurwerk, relevante luchtvervuiling?”.
Tijdschrift Lucht 2019, jaargang 15 (4). Utrecht: VVM
netwerk van milieuprofessionals.
Van der Torre, T., van Valkenhoef, J., Esman, C,
Greven, H (2017). Veiligheid bij jaarwisselingen.
Apeldoorn: Politieacademie.
Van der Wilt, H.G. (2007). Internationaal Strafrecht.
In N. Horbach, R. Lefeber, O. Ribbelink (reds.),
Handboek Internationaal Recht. Den Haag: T.M.C.
Asser Instituut.

10 Vuurwerk: steeds zwaarder vuurwerk en zwaardere criminaliteit

220

Dreigingsbeeld milieucriminaliteit 2021

221

Deel 4
Dreigingen voor
de biodiversiteit

Deel 4

Dreigingen voor de biodiversiteit

222

Dreigingsbeeld milieucriminaliteit 2021

223

11

11 Wildlife crime
Jamie Bouhuys (NVWA), Cathelijne Schoonenberg (FP), Marijke van Kalkert, Johan de Vries
Dit hoofdstuk gaat over de belangrijkste
bedreigingen en vormen van criminaliteit aangaande
Wildlife. De International Consortium on Combating
Wildlife crime (ICCWC) zegt over Willdlife crime (WLC)
het volgende:

ICCWC beschouwt ‘Wildlife’ als alle flora en
fauna in het wild301. Naast de dieren en planten
gaat het hier ook om (fout) hout. Wildlife
crime verwijst naar het nemen, verhandelen,
leveren, verkopen, importeren, exporteren,
verwerken, bezitten, verkrijgen en consumeren
van (wilde) fauna en flora, inclusief hout en
andere bosproducten, in strijd met nationale of
internationale wetgeving.302

In dit hoofdstuk wordt bovenstaande definitie voor
wildlife crime gehanteerd. Vanwege de grote omvang
en diversiteit van de dier- en plantensoorten die
hieronder vallen, is bespreking in dit hoofdstuk van
alle bedreigingen onmogelijk. Om deze reden is er
voor gekozen om een aantal bestaande casussen
te bespreken en hiermee de dreiging te duiden.
Milieuovertredingen waar dieren slachtoffer van zijn
of andere vormen van indirecte dierenmishandeling
vallen buiten de scope van dit hoofdstuk. De focus
van dit hoofdstuk ligt bij de rol van Nederland bij
deze grensoverschrijdende vorm van criminaliteit.
Hierbij fungeert Nederland als transitland of
eindbestemming.
In de veelheid van lokale, regionale en nationale
problemen blijft de dreiging van WLC, de rol van en
gevolgen voor Nederland daarbij wat onopgemerkt.
Door diverse (internationale) ontwikkelingen komt
daar langzamerhand verandering in.

11.1 Beschrijving keten
Deze paragraaf schetst een beeld van de context van
wildlife crime en de keten. Dit is door middel van
voorbeelden geïllustreerd. Vervolgens komen de
omvang en omzet van deze vorm van criminaliteit
aan de orde.

11.1.1 Wildlife crime
Wereldwijd is er veel vraag naar dieren en planten,
zowel dood als levend, en producten die hiervan
gemaakt zijn (vanaf nu aangeduid als Wildlifeproducten) (Thomas-Walters, et al., 2020). Zo
wordt een kwart van alle soorten landdieren op
één of andere wijze verhandeld (Scheffers, Oliveira,
Lamb, & Edwards, 2019). De handel in deze wildlifeproducten speelt voor veel soorten in meer of
mindere mate een rol in hun achteruitgang (Diaz,
et al., 2019) en is hiervoor de tweede grootste
oorzaak, na habitatvernietiging. Zowel nationale als
internationale wetgeving trachten niet-duurzame
handel in kwetsbare soorten te voorkomen en
daarmee te behoeden voor uitsterving. Wereldwijd
vinden er veel overtredingen plaats op deze
wetgeving. Oorzaak hiervan is de aanhoudende
vraag naar dit soort producten en legale bronnen
die vaak ontoereikend zijn. Deze handel is in grote
mate internationaal georiënteerd, omdat de landen
van oorsprong van de dieren en planten vaak totaal
andere landen zijn dan waar er een markt is voor
wildlife-producten. Wildlife-producten zijn extreem
divers. Voor de beeldvorming volgen hieronder
enkele voorbeelden van waar internationaal
beschermde soorten waarvan in meer of mindere
mate incidenten bekend zijn met illegale handel in
Nederland, hier zoal voor gebruikt en verhandeld
worden:

301 Het gaat hier eveneens om dieren die voorheen in het wild leefden maar nu in gevangenschap of als huisdier leven.
302 Geraadpleegd op 6 april 2021, van www.cites.org/eng/prog/iccwc/crime.php

Deel 4

Dreigingen voor de biodiversiteit

224

Dreigingsbeeld milieucriminaliteit 2021

225

•

•

•

•

•

Voedsel: het eten van gerookte paling, het
drinken van salep (een warme drank gemaakt
van orchideeën wat populair is in het MiddenOosten) en het eten van kaviaar.
Luxe producten: het gebruik van teakhout uit
Myanmar voor de bekleding van het dek van
luxe-jachten, het dragen van slangenleren
schoenen of een mantel van ocelotbont (een
Zuid-Amerikaanse katachtige).
Lifestyleproducten: het toevoegen van Afrikaanse
kers aan voedingssupplementen, het gebruik van
orchideeën in gezichtsmaskers en het verwerken
van zeepaardjes in traditionele Chinese
medicijnen.
Decoratie: het tentoonstellen van een ivoren
beeld als zijnde antiek, het tentoonstellen van
een opgezette zeeschildpad, het bespelen van
een piano gemaakt van de beschermde houtsoort
Rio Palissander en het etaleren van een cactus.
Gezelschap: het houden van een ara (een
papegaaiachtige) in een volière, het houden
van een penseelaapje in een kooi, een Arowana
(een vis) in een aquarium en een varaan in een
terrarium.

11.1.2 Achtergrond
Het is genoegzaam bekend dat de biodiversiteit
(Brondizio, Settele, Diaz, & Ngo, 2019) wereldwijd
en zeker ook in Nederland303 sterk achteruit gaat.
Het totale bosoppervlak wereldwijd is ongeveer
4.06 miljard. De mate van ontbossing is ongeveer
10 miljoen hectare in de periode 2015-2020304.
Ontbossing draagt bij aan verwoestijning en
klimaatverandering. Maar kap in een bos ontsluit
ook het gebied voor stropers op zoek naar wilde
dieren en planten305. De illegale handel in wilde
dieren en planten wordt geschat op 23 miljard USD in
2016306. Bij zowel houtkap als handel in beschermde
soorten vindt vaak een verwevenheid plaats tussen
legale en illegale stromen, wat effectieve handhaving
bemoeilijkt in vergelijking met verboden producten
zoals wapens of drugs. Tussen 2000 en 20212 is
een derde van de bosconversie in de tropen illegaal
uitgevoerd (Lawson, 2014). De handel in illegaal

gekapt hout en illegale wildlife producten heeft een
directe impact op diverse sustainable development
goals zoals de restauratie van ecosystemen,
duurzame economische inclusieve groei, duurzame
consumptie307.
Het gebruik van wildlife-producten en het verkrijgen
en handelen wat hier aan vooraf gaat, heeft een
enorme impact op de populaties van dieren en
planten. Het evolueren en uitsterven van soorten
is een natuurlijk proces, waarbij er, op de massaextincties na, over het algemeen meer soorten
bijkomen dan verdwijnen. Dit heeft geleid tot de
enorme diversiteit aan leven op aarde. Alhoewel
nauwkeurige berekeningen moeilijk zijn, omdat we
niet van het bestaan van alle uitgestorven soorten
afweten, duidt onderzoek van fossielen erop dat
(op dit moment) soorten 10 tot 100 keer sneller
uitsterven dan voor de mens op het toneel verscheen
(Barnosky, et al., 2011). Antropogene invloeden308
zijn hierin de belangrijkste boosdoener (Almond,
Grooten, & Petersen, 2020).
Bestemmingslanden dragen deels
verantwoordelijkheid
De effecten van wildlife crime zijn vooral te merken
in de herkomstlanden van de dieren, planten en
bossen die doelwit zijn (Obasi & Vivian, 2016).
Het geloof in de medicinale eigenschappen van
neushoornhoorn in Vietnam en de vraag naar ivoren
decoratieve snijwerken in China zorgen ervoor dat
neushoorns en olifanten niet alleen in Azië maar
ook in Afrika gedecimeerd worden. Dit heeft een
enorm effect op de oerwouden en savannes daar.
Bestrijding van stroperij in Afrika zonder de vraag in
Vietnam en China terug te dringen lost het probleem
echter niet op. Hetzelfde geldt voor Nederland.
Bestrijding van wildlife crime in Nederland is
essentieel om dieren en planten in andere delen van
de wereld te beschermen en deze criminaliteitsvorm
ook binnen de EU te frustreren. De meeste
herkomstlanden van wildlife-producten zijn in
vergelijking met Nederland relatief arm en hebben te

303 Geraadpleegd op 20 mei 2021, van www.pbl.nl/publicaties/lerende-evaluatie-van-het-natuurpact-2020
304 Geraadpleegd op 25 mei 2021, van www.fao.org/state-of-forests/en
305 Geraadpleegd op 29 mei 2021, van www.eia-international.org/wp-content/uploads/Double-Impact-2020-SINGLE-PAGES.pdf
306 Geraadpleegd op 25 mei 2021, van www.traffic.org/about-us/illegal-Wildlife-trade/
307 Geraadpleegd op 25 mei 2021, van www.forestgovernance.chathamhouse.org/publications/why-tackling-illegal-logging-is-

important#footnote-2
308 De invloed van de menselijke activiteiten.

11 Wildlife crime

kampen met acutere problemen dan wildlife crime.
Mede daardoor zijn de effecten van wildlife crime
pas op langere termijn zichtbaar.

11.1.3 Keten
Al eeuwenlang ‘consumeert’ de mens het milieu en
alles wat de natuur te bieden heeft. De handel in
dieren en planten en daarvan gemaakte producten
is tot op zekere hoogte toegestaan. Dit maakt dat
wildlife crime vaak verweven is met de reguliere
handelsketen. Die keten zou je in de volgende
stappen kunnen weergeven:
• Bemachtigen: jagen/fokken/vangen/telen/
plukken/kappen et cetera
• (tussen)Handel: ruil en verkoop
• Verplaatsen: gebruik van transportroutes en –
mogelijkheden (containers/koffers/e.d.)
• Verkrijgen: kopen, ontvangen als cadeau, ruilen
et cetera
Elk product kent een andere keten. Deze zijn vaak
enorm uiteenlopend en complex, omdat het vaak
meerdere landen en (tussen)producten betreft,
afhankelijk van de soort. Voorbeelden zijn:
• de keten van de handel in een Tillandsia
(een bromelia) die vanuit Zuid-Amerika naar
Nederland gesmokkeld wordt om hier als
kamerplant te houden;
• een zwaan, wiens ei in Nederland geroofd wordt
en als volwassen vogel in China in een dierenpark
terechtkomt;
• een schubdier dat vanuit Nigeria, via Nederland
als medicijn in Vietnam eindigt.
Daarnaast kennen alle ketens hun eigen complexiteit
in en tussen de diverse schakels. Hierbij valt te
denken aan de vermenging van illegale producten
met legale, het inzetten van smokkelaars, makelaars
of andere tussenpersonen en het verzamelen,
maken en komen tot het eindproduct. Overtredingen
kunnen begaan worden in meerdere schakels van de
keten en door verschillende actoren. Deze stappen
vinden, in het meest gunstige geval, allemaal plaats
binnen één land. Veelal vinden deze verschillende
stappen plaats in verschillende landen. De handel in
verschillende soorten of producten kan gereguleerd
zijn in verschillende soorten wetgeving. Daardoor

hebben verschillende ketens dan ook verschillende
controlemechanismen. De handel in bijvoorbeeld
hout verloopt anders en moet aan andere
voorwaarden voldoen dan die in zeevis, en die is
weer anders dan die van sierplanten of inheemse
zangvogels. Betrokkenen in de keten kunnen zowel
individuen als bedrijven zijn, afhankelijk van hun rol
in de handel. Deze enorme diversiteit van ketens,
betrokkenen en doelgroepen is kenmerkend voor
wildlife crime.
De EU is grootste afzetmarkt
Misschien onterecht is het idee ontstaan dat
China de grootste afzetmarkt is voor illegale
wildlife-producten. Dit door zijn rol in de ivoor-,
neushoornhoorn-, en schubdierschubbenhandel.
Wanneer de 27 lidstaten als één markt worden
gezien is de EU daarentegen de grootste afzetmarkt
op het terrein van de illegale wildlife handel (EUCPN,
2019). De EU kenmerkt zich als bestemming voor een
enorm diverse reeks aan illegale wildlife-producten.
Dat is een direct gevolg van de relatief hoge welvaart
ten opzichte van de rest van de wereld, open interne
grenzen en goede infrastructuur. De EU is vooral een
belangrijke bestemming voor levende dieren (Altherr
& Lameter, 2020) en luxeproducten (EUCPN, 2019).
Voor wat betreft hout is China de grootste importeur
van hout (Wellesley, 2014), met Vietnam als tweede
speler309. In China wordt hout omgezet naar
meubels, papier en houtwaren die deels weer naar
de EU worden getransporteerd310. Chinese bedrijven
hebben ook veel concessies in voornamelijk Afrika,
deze worden vaak niet uitgebaat volgens de
duurzaamheidseisen van de nationale wetgeving.
De rol en invloed van de EU en andere gereguleerde
markten is de laatste jaren kleiner geworden
doordat de vraag naar hout in Zuidoost Azië voor
de interne markt daar is gestegen vanwege de
stijgende levensstandaard (Hoare A. , 2015). De
meeste houtsoorten zijn enigszins uitwisselbaar, je
kan kozijnen maken van het beschermde Afromosia
maar ook prima van meranti. Echter teak wat wordt
gebruikt als deklaag in de dure jachtenbouw heeft
een zeer exclusief karakter met als gevolg dat de
markt enkel dit product wil. Echter wilde teak is

309 Geraadpleegd op 25 mei 2021, van www.chathamhouse.org/2015/07/tackling-illegal-logging-and-related-trade-what-progress-and-

where-next
310 Geraadpleegd op 25 mei 2021, van www.ec.europa.eu/environment/forests/pdf/Country_overview_China__03_10_2018.pdf

226

Dreigingsbeeld milieucriminaliteit 2021

227

eigenlijk enkel nog in Myanmar te verkrijgen waarbij
de regels omtrent de houtverordening en de sancties
lastig na te leven zijn voor bedrijven.
De rol van Nederlandse handelaren
Afhankelijk van het soort dier, plant of type product
fungeert Nederland als herkomst-, doorvoer- of
bestemmingsland. Vanwege de goede infrastructuur
vormt Nederland binnen de EU een belangrijk
handelsland: de haven in Rotterdam is de grootste
haven (Haven van Rotterdam, 2021)en de luchthaven
Schiphol de op één na grootste luchthaven, wat
betreft het aantal passagiers, van de EU (Schiphol
Group, 2021). Voor wat betreft wildlife-producten
zijn er wereldwijde distributiecentra in Nederland
gevestigd voor bijvoorbeeld, bloembollen, vis
en merken die reptielenleer in hun producten
verwerken. Daarnaast zijn er grote internationale
handelaren in allerlei verschillende levende dieren en
sierplanten actief in Nederland. De markt voor deze
soorten in Nederland bestaat vooral uit verzamelaars
en hobbyisten die graag bijzondere dieren en planten
houden. Dit geeft ook aan hoe het illegaal stropen
van dieren en planten in het buitenland verbonden is
met de handel in Nederland.
Een voorbeeld van Nederland als herkomstland is
te vinden in de handel van de Europese paling. Deze
wordt wereldwijd als een delicatesse beschouwd.
Vanuit de EU smokkelen bedrijven de jonge glasaal
naar vetmesterijen in China voor het opgroeien
tot volwassen paling en verdere verwerking en
distributie over de wereld. Ook worden vogels ook
in Nederland uit het wild gestroopt voor zowel de
lokale als internationale handel. Veelal ontdekken
autoriteiten de illegale handel bij toeval op Schiphol
of in de Rotterdamse haven.
Nederland dient ook als doorvoerland van allerlei
soorten producten. Voorbeelden zijn de traditionele
Chinese medicijnen met bestanddelen van
beschermde soorten, olifantenivoor of haaienvinnen.
Enkele jaren terug waren er meerdere inbeslagnames
van schubdierschubben. Deze zijn in postpakketten
vanuit Nigeria naar Hong Kong verstuurd en in
Nederland onderschept. Dit geeft ook aan dat
veel wildlife-producten per post verstuurd kunnen
worden waardoor het moeilijk is om te controleren.
Ook via het internet is het verhandelen van wildlifeproducten tegenwoordig eenvoudig.

Daarnaast spelen Nederlandse handelaren ook
een rol in het witwassen van soorten die in
hun herkomstland beschermd zijn, maar niet
internationaal. Dit valt (TRAFFIC, 2020)vooral op bij
de handel in levende reptielen, maar beperkt zich
daar niet tot. Volgens de wetgeving van sommige
landen is elk wildlife product illegaal wanneer
het niet volgens de wetten van het herkomstland
bemachtigd is. De EU heeft niet zulke wetgeving.
EU-landen, waaronder Nederland, worden dan als
herkomstland aangemerkt voor geveinsde kweek
in gevangenschap, om export naar dit soort landen
mogelijk te maken. In werkelijkheid is Nederland
dus slechts een tussenstop tussen het land waar
het illegaal bemachtigd is en het daadwerkelijke
bestemmingsland.
Een aantal Nederlandse handelaren houdt zich
bezig met zowel de legale als illegale handel.
Zij verzamelen, zowel daadwerkelijk als ook
zogenaamd, soorten vanuit de rest van de EU
voor export naar andere landen waardoor de
traceerbaarheid lastig wordt. Door de verwevenheid
van legale en illegale handel is het inzichtelijk maken
van de keten en de handhaving hierop ingewikkeld.
De Nederlandse handhaving signaleert zelden
personen of bedrijven die enkel de focus hebben
op de illegale handel. Inspectiegegevens laten
zien dat de meeste overtredingen plaatsvinden bij
bedrijven die grotendeels in de legale handel zitten
en daarbovenop extra inkomsten krijgen vanuit
een illegale component. Dit geldt vermoedelijk
voor zowel de handel in planten, inclusief hout, en
dieren. Nederland heeft in 2019 834 inbeslagnames
gerapporteerd (TRAFFIC, 2020).
Nederland is een van grootste importeurs van hout
en houtproducten in de EU. Het percentage illegaal
geïmporteerd hout is niet te schatten, In de meeste
gevallen zijn er wel documenten aanwezig bij het
hout maar is de waarde van deze documenten
onvoldoende gecontroleerd en is er geen koppeling
te leggen tussen het geïmporteerde hout en de
documenten. Nederlandse bedrijven hebben
zelf ook concessies in Afrika en Zuid-Amerika.
Daarnaast handelen bedrijven met exporteurs in
veel bronlanden of productielanden. Dit betreffen
zowel grote bedrijven als ondernemers die maar een
paar containers per jaar importeren. Het percentage
gecertificeerde concessies stijgt eigenlijk al jaren niet

waardoor er geen extra volume gecertificeerd hout
op de markt beschikbaar komt. Wel stijgt het aantal
chain of custody gecertificeerde Chinese bedrijven snel.

11.1.4 Omzet
De legale handel in wildlife-producten, inclusief
houthandel en visserij, zorgt voor een omzet van
100 miljard euro per jaar in de Europese Unie
(European Union, 2016). De Wereldbank geeft aan
dat bronlanden per jaar zes tot negen miljard USD
aan belasting mislopen vanwege illegale houtkap en
rond 1 miljard voor wildlife trade.311 Geschat wordt dat
de internationale waarde van de handel in illegaal
gekapt hout tussen de 52 en 157 miljard USD ligt en
van IWT tussen de 5-25 miljard.312

11.2 Relevante wet- en regelgeving
Juridische instrumenten zijn nodig om bedreigde
dier- en plantensoorten te beschermen. Deze
paragraaf geeft inzicht in die soortbescherming door
toepassing van straf- en bestuursrecht.

11.2.1 CITES
De Convention on International Trade in Endangered Species
of wild Fauna and Flora (CITES) is het wereldwijde
verdrag om de internationale handel in bedreigde
dier (5.800 soorten) - en plantensoorten (30.000
soorten) te reguleren en (waar nodig) verbieden.
Deze soorten worden in hun voortbestaan bedreigd.
Het doel van dit verdrag is om er voor te zorgen dat
zij niet uitsterven.
Het CITES-verdrag, dat door de EU en 183 landen
ondertekend is, geeft voorschriften voor het
internationaal verhandelen van dieren en planten.
Soorten die mogelijk met uitsterven bedreigd
worden, staan in één van drie Appendices. Voor
Appendix I gelden de strengste regels en voor bijlage
III de minst strenge.
In Europa heeft de EU het CITES-verdrag opgenomen
in de Europese Verordening (EG) nr. 338/97. Deze
basisverordening is op onderdelen strenger dan
het CITES-verdrag. De soorten zijn ingedeeld in vier
bijlagen waarbij op bijlage A grotendeels de soorten
op CITES Appendix I zijn opgenomen, op B die op

II enzovoorts. Soorten die daarbij (volgens de EU
lidstaten) nog eens extra bescherming nodig hebben
zijn ook opgenomen of op een hoger beschermde
bijlage geplaatst. Deze verordening geeft daarnaast
uitleg over wat er binnen de EU nodig is om te
mogen handelen in deze soorten (CITES, 2020).
Om de handel in invasieve uitheemse soorten tegen
te gaan is er op EU-niveau de Verordening Invasieve
uitheemse soorten. Deze verordening verbiedt de
handel in een aantal soorten waarvan vestiging in de
EU enorme schade zou kunnen berokkenen aan de
inheemse natuur (EU, 2021).

11.2.2 EUTR
De European Union Timber Regulation (EUTR) en
de Forest Law Enforcement, Governance and Trade
(FLEGT) verordening (EU, 2021) regelen in de EU de
handel in hout. De EUTR verbiedt het op de markt
brengen van illegaal gekapt hout en vereist dat
bedrijven die hout op de Europese markt brengen
voldoen aan een stelsel van zorgvuldigheidseisen.
Deze verordening beschermt niet zo zeer de
specifieke houtsoorten, maar ziet er wel op toe dat
lidstaten geen illegaal gekapt hout op de markt
brengen. Hiermee wil de EU kwetsbare biotopen
beschermen in de herkomstlanden (NVWA, 2021).
Daarnaast heeft de Europese Unie een vrijwillige
partnerschapsovereenkomst met landen, de
zogenoemde Voluntary Partnership Agreement
(VPA). Volgens het FLEGT-vergunningensysteem
moeten gespecificeerde houtproducten die uit een
partnerland worden uitgevoerd en de Europese
Gemeenschap binnenkomen bij een douanepost
die is aangeduid voor toelating tot het vrije verkeer,
gedekt zijn door een door het partnerland afgegeven
FLEGT-vergunning (NVWA, 2021).

11.2.3 Nederlandse wetgeving
De Wet natuurbescherming en het Besluit
natuurbescherming (Rijksoverheid, 2021) bevatten
de strafbepalingen uit de EU-verordeningen en zijn
van toepassing in Nederland. De strafbaarstelling is
geregeld in artikel 1a van de Wet op de Economische
Delicten (WED).

311 Geraadpleegd op 28 mei 2021, van www.pubdocs.worldbank.org/en/482771571323560234/WBGReport1017Digital.pdf
312 Geraadpleegd op 28 mei 2021, van www.pubdocs.worldbank.org/en/482771571323560234/WBGReport1017Digital.pdf

11 Wildlife crime

228

Dreigingsbeeld milieucriminaliteit 2021

229

11.3 Betrokken instanties
Bij de handhaving van CITES, de aanpak van wildlife
crime en de illegale houthandel in Nederland werken
verschillende ketenpartners samen.

11.3.1 CITES
Voor CITES/Wildlife crime geldt dat elk land
dat bij het CITES-verdrag is aangesloten, de
verplichting heeft om een Management Autoriteit
(MA) en een Wetenschappelijke Autoriteit (WA)
in te stellen. De Management Autoriteit in
Nederland is ondergebracht bij het Ministerie van
Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (LNV) en
is verantwoordelijk voor wetgeving en beleid. Het
secretariaat van de wetenschappelijke autoriteit is
ook bij LNV belegd. De WA bestaat verder uit een
groep onafhankelijke wetenschappers met een
adviserende rol. De Rijksdienst voor Ondernemend
Nederland (RVO) voert de bestuurlijke aspecten van
deze regelgeving uit. Zij zijn een onderdeel van het
Ministerie van Economische Zaken en Klimaat. De
RVO verstrekt de CITES-vergunningen voor de export
van dier- en plantensoorten.
Het Team Bestuursrechtelijke Handhaving (BHH)
van de RVO zorgt voor de bestuursrechtelijke
handhaving. Deze heeft een signaleringsfunctie
bij overtredingen van de CITES-regelgeving.
Hieronder valt het bezit en de handel in beschermde
dieren en de controle van de aangevraagde
exportvergunningen (RVO, 2021). Ook hebben zij de
bevoegdheid om over te gaan tot bestuurlijk beslag,
het opleggen van een dwangsom of het opleggen
van een bestuurlijke boete, echter is het beleid dit
laatste niet te doen. Deze varieert van 410 euro tot
4100 euro.
De Nederlandse Douane handhaaft bij in-,
uit- en doorvoer aan de grenzen. De NVWA
inspecteert in het binnenland, voert zelfstandig
en in samenwerking met de politie strafrechtelijk
onderzoek uit en ondersteunt de Douane.
Strafrechtelijke onderzoeken door politie en de
NVWA vinden plaats onder het gezag van het
Functioneel Parket (FP) van het Openbaar Ministerie
(OM). Het FP draagt zorg voor de vervolging van
deze zaken bij de economische strafkamers van de
rechtbanken en in toenemende mate in de tweede
lijn. De NVWA-IOD speelt voornamelijk een rol bij
het verzamelen en veredelen van intelligence voor de

11 Wildlife crime

opsporing en voert ook strafrechtelijke onderzoeken
uit. Deze signalen worden besproken in het
signalenoverleg tussen het FP en de opsporing.
De handhavingspartners hebben twee maandelijks
overleg onder voorzitterschap van LNV in het
Landelijk Overleg CITES (LOC). Het LOC stelt
periodiek een handhavingsstrategie op en legt
jaarlijks de speerpunten voor de handhaving vast.
De sturing op de strafrechtelijke handhaving vindt
plaats via het Selectieoverleg (SO) tussen NVWA en
FP, de Strategische Milieu Kamer (SMK) en de Milieu
Kamer (MK).

11.3.2 CITES-analyse en interventiestrategie
Een meerjarige strategie om CITES-overtredingen
tegen te gaan wordt elke drie jaar opgesteld door de
verschillende handhavingspartners: RVO, Douane,
NVWA, OM en Politie.

11.3.3 Houtverordening en FLEGTverordening
De NVWA houdt toezicht op de houtverordening.
Bij grote strafrechtelijke onderzoeken wordt
onder leiding van het FP samengewerkt met de
politie en NVWA-IOD. De NVWA controleert de
FLEGT-vergunning op juistheid, risico-gebaseerd
controleert de Douane aan de grens of de
vergunning overeenkomt met de zending. Bij niet
akkoord neemt de NVWA de zaak over en moet de
importeur de goederen op eigen kosten vernietigen.
Bij eventuele inbewaring- of inbeslagnames worden
deze door RVO-IBG gecoördineerd en opgeslagen.

11.3.4 Internationaal
In wisselende samenstelling met als vaste
delegatieleider de NVWA nemen de politie,
RVO, douane en het FP deel aan de halfjaarlijkse
bijeenkomsten van de Wildlife crime Enforcement Group
(WEG), onder voorzitterschap van de Europese
Commissie (European Commission, 2021). De
taak van de WEG is om toezicht te houden op het
handhavingsbeleid en de praktijk in de EU-lidstaten.
Daarnaast kan de WEG aanbevelingen doen om
de handhaving van de wetgeving inzake handel
in wilde dieren en planten te verbeteren. De WEG
beoogt ook de uitwisseling van informatie, ervaring
en deskundigheid over trends in illegale handel,
omvangrijke inbeslagnames en onderzoeken met
inbegrip van het delen van inlichtingen en het
opzetten en onderhouden van databases.

230

Het FP, NVWA-IOD en Politie nemen bij toerbeurt
deel aan de bijeenkomsten van de Wildlife crime
Working Group (WCWG) van Interpol (Interpol,
2021). De WCWG valt net zoals de Forestry Crime
Working Group (FCWG) onder het Environmental Crime
Program van Interpol. Zij komt jaarlijks bijeen om
informatie en kennis te delen en het internationale
netwerk van handhavers en andere partijen zoals de
Wereldbank, onlinemarktplaatsen, Egmont Group en
wetenschappers te onderhouden en verbeteren. De
WCWG organiseert in samenwerking met de Wereld
Douane Organisatie (WCO) en deelnemende landen
jaarlijks wereldwijde acties tegen wildlife crime. Er
is geen vaste jaarlijkse deelname van FP, NVWA-IOD
of politie aan de FCWG. Mogelijk dat de verbinding
wel wordt gelegd door de expertise die nu in
strafrechtelijke onderzoeken wordt opgedaan.
De politie werkt samen met de NVWA onder gezag
van het FP aan de opsporing van strafbare feiten. De
NVWA en LNV zijn lid van de Europese EUTR Expert
Groep en het Forest Law Enforcement, Governance
and Trade (FLEGT) Comité.
Naast Interpol is Europol (Europol, 2021) een
andere belangrijke partner bij de aanpak van
internationale milieucriminaliteit. Europol werkt
via European Multidisciplinary Platform Against Criminal
Threats (EMPACT), een meerjarig beleidsprogramma
van Europol op een groot aantal vormen van
grensoverschrijdende, georganiseerde criminaliteit
waaronder milieucriminaliteit met een focus op
wildlife crime en afvalcriminaliteit. Onder EMPACT
wordt door lidstaten in onderlinge samenwerking
een groot aantal Operational Action Plans (OAP’s)
uitgevoerd. NVWA, Politie, ILT en FP staan met elkaar
in verbinding over de uitvoering van de OAP’s.
Andere relevante internationale en nationale
partners bij de bestrijding van WLC en fout hout zijn
de UNODC, ICCWC, FATF, WCO, Wereldbank, United
for Wildlife, groene boa’s en Omgevingsdiensten,
NGO’s, Meld Misdaad Anoniem en de Regionale
Uitvoeringsdiensten.

Dreigingsbeeld milieucriminaliteit 2021

11.4 Nieuwe ontwikkelingen
Een aantal nieuwe internationale en nationale
beleids- en opsporingsontwikkelingen is relevant om
te vermelden in het kader van dit Dreigingsbeeld.

11.4.1 Internationaal
In juni 2020 bracht de Financial Action Task Force
(FATF) een rapport uit over de witwasrisico’s bij de
illegale handel in wildlife (Force, 2020). De FATF van
WLC (h)erkende dat de illegale handel in wildlife als
een ernstige transnationale georganiseerde vorm
van criminaliteit gezien kan worden. Die corruptie
voedt, de biodiversiteit bedreigt en aanzienlijke
gevolgen kan hebben voor de volksgezondheid.
In juni 2021 heeft de FATF de publicatie van een
soortgelijk rapport gepland over de witwasrisico’s
bij milieucriminaliteit breed en meer specifiek op
het gebied van fout hout, afval en illegale mijnbouw.
Vanwege de aanzienlijke risico’s op witwassen
roept de FATF landen op om meer prioriteit te
geven aan deze ernstige criminaliteitsvormen en de
bestrijding van het witwassen daarbij, financiële en
expertise op de diverse gebieden te combineren en
de internationale samenwerking te verbeteren. Ook
geeft de FATF de aanbeveling om publiek private
samenwerking aan te gaan bij de bestrijding van
witwassen op dit soort delicten.
De United Nations Convention Against Transnational
Organised Crime (UNTOC) nam op 16 oktober 2020
een resolutie aan waarin WLC als serious crime wordt
erkend en waarin partijen worden opgeroepen WLC
als zodanig te bestrijden (United Nations, 2020). In
de resolutie worden de risico’s voor corruptie en
witwassen erkend en volgt een oproep aan lidstaten
om wetgeving op dit vlak te implementeren. De
resolutie heeft hierdoor wereldwijd gevolgen
voor de prioritering van de aanpak van deze
criminaliteitsvorm.
Het EU action plan against WL trafficking is in 2016
aangenomen en geaccordeerd binnen de EU
(European Commission, 2021). Het Action Plan heeft
een looptijd tot 2020 en het ligt in de verwachting
dat na de evaluatie een nieuw en aan de actualiteit
aangepast actieplan wordt opgesteld. Binnen de
EU wordt verder gewerkt aan een aanscherping
van de regels rondom de handel in ivoor. Op dit
moment vindt er een open consultatie plaats op de
aangescherpte regels. Het voorstel benoemt onder
andere dat de handel in ruw ivoor wordt verboden
behalve als een lidstaat toestemming geeft voor

231

reparatie van muziekinstrumenten. De interne EU
handel in bewerkte specimen wordt ingeperkt, zo
ook de export en import van ivoor in en buiten de
EU. De verwachting is dat de aangescherpte regels
medio 2021 ingaan. Daarnaast is de Europese
Commissie bezig met het ontwikkelen van een
aanpak voor deforestation free agro, wat ervoor moet
zorgen dat er geen verdere ontbossing plaatsvindt
voor agricultuur.

11.4.2 Nationaal
De handhavingspartners verkennen momenteel
de mogelijkheden om professionele handelaren
die structureel de CITES regelgeving onvoldoende
naleven, niet alleen strafrechtelijk aan te pakken
maar ook op andere wijze te belemmeren hun
normontwijkende handelen voort te zetten. Daarbij
wordt ook onderzocht of het mogelijk is BIBOB
te gebruiken bij vergunningen en erkenningen.
Een integrale aanpak moet zorgen voor effectieve
handhaving en brede naleving.
Eind 2020 zijn politie, NVWA en FP samen met een
financiële instelling gestart om een publiek-private
samenwerking op te zetten. Zij gaan onderzoek doen
naar op welke wijze de risico’s voor witwassen bij
wildlife crime en fout hout eerder in het meldproces
van ongebruikelijke transacties kunnen worden
onderkend. Daarnaast wordt onderzoek gedaan
naar in welke mate de opvolging van ongebruikelijke
transacties op deze onderwerpen kan worden
verbeterd.

11.5 Aard en omvang
De handel in wildlife-producten is wereldwijd. Het
CITES-verdrag, dat bedreigde soorten beschermt is
vooral een handelsverdrag dat beperkingen oplegt
zodra soorten in hun voortbestaan worden bedreigd.
Volgens het World Wide Fund for Nature (WWF)
gaat er jaarlijks tien miljard dollar om in de illegale
dierenhandel313.
De biodiversiteit is groot en bestaat uit miljoenen
soorten. Daarvan worden er ongeveer 35.000
beschermd onder het CITES-verdrag, maar nog veel
meer soorten worden in bepaalde mate bedreigd.
Bijna in elk land en in elke omgeving komen

zeldzame dier- en/of plantensoorten voor. Hierdoor
zijn deze eenvoudig bereikbaar voor een ieder.
Daarnaast overstijgt de vraag naar veel planten,
dieren en wildlife-producten het legale aanbod.

11.5.1 Wereldwijde omvang
Wildlife crime is de vierde grootste criminele
industrie gebaseerd op omzet.314 De schatting was
dat er jaarlijks 5 tot 23 miljard Amerikaanse dollar
(4,2 – 19,5 miljard Euro) in omgaat (May, 2017). Dat
lijkt tegenwoordig een onderschatting aangezien
het in 2019 alleen al om 4,7 miljard Euro in de EU
alleen ging. Als de illegale visserij en het illegaal
kappen van bos meegerekend worden, gaat het
om 48 tot 216 miljard Amerikaanse dollar (40,7183,5 miljard Euro ) per jaar (World Bank, 2019).
Daarnaast neemt volgens Interpol Wildlife crime
jaarlijks met 5-7% toe, een factor 2-3 ten opzichte
van de wereldeconomie (INTERPOL, 2021). De
handelsketens kenmerken zich door een enorme
diversiteit en complexiteit. De grootte van de
organisatie kan variëren van zeer kleinschalig,
zoals een plukker van een beschermde plant, tot de
zware georganiseerde criminaliteit, zoals de handel
in ivoor. Het UNODC houdt een overzicht bij om
inzichtelijk te maken hoeveel wildlife-producten
er wereldwijd jaarlijks in beslag worden genomen.
Het laatste volledige jaar waarvoor gegevens over
inbeslagnames beschikbaar zijn is 2017. Dat jaar zijn
er wereldwijd 20.762 inbeslagnames geweest van
wildlife-producten (UNODC, 2020).

11.5.2 Omvang in Nederland
Er is een omvangrijke handel in (illegale) CITESsoorten en zogenoemd fout hout. In de periode
van 2015 tot en met 2019 zijn er vanuit Nederland
jaarlijks tussen de 15.000 en 30.000 vogels en tussen
de 2500 en 10.000 terrariumdieren (die beiden op
de een CITES-bijlage staan) uitgevoerd. De invoer
van CITES vogels naar de EU is verboden om de kans
op vogelgriep te voorkomen. Jaarlijks worden er
wel tussen de 5000 en 7500 terrariumdieren die op
de CITES-bijlage staan in Nederland ingevoerd en
500 wederom uitgevoerd. In Nederland werd er in
2018 40,2 miljoen m³ hout ingevoerd waarvan er 0,4
miljoen m³ (1%) illegaal was (Hoare A. , 2021).

Illegale import tropische vogels
Speciale tropische vogels (45 stuks) werden
illegaal geïmporteerd via een tussenhandelaar
in Duitsland en werden in Nederland te koop
aangeboden en daadwerkelijk verkocht.
De meeste vogels kwamen uit Indonesië en
werden onder erbarmelijke omstandigheden
gehouden. De winst die de verdachte maakte
investeerde hij in zijn ‘zaak’ tot het moment van
de inval. In het onderzoek werden verschillende
vogels met foute ringen aangetroffen. De
verdachte liet zich niet echter niet afleiden, het
kweken en verkopen van vogels is zijn beroep
geworden. In deze zaak was er samenloop met
de Gezondheids- en welzijnswet voor Dieren.
Uitspraak: taakstraf van 240 uur en een
voorwaardelijke ontzegging van 3 iaar uit het
recht om zich beroepsmatig met vogelkweek en
-handel bezig te houden met een proeftijd van
3 jaar.
Bron: www.rechtspraak.nl / 22.02.2021 /
ECLI:NL:RBOBR:2021:234

In 2019 meldden EU-lidstaten zo’n 6441
inbeslagnames een stijging ten opzichte van 2017
(5644) en 2018 (6012). In 1104 (17%) gevallen is
een indicatie gegeven van de waarde. Dit was
€4,7 miljoen. Een simpele extrapolatie levert dan
een schatting van €27,6 miljoen op als indicatie
van de totale waarde van inbeslaggenomen
wildlife-producten. Nederland is één van de vier
landen, samen met Frankrijk, Duitsland en Spanje,
die jaarlijks gezamenlijk ongeveer 80% van alle
inbeslagnames binnen de EU meldt (TRAFFIC, 2019).
De inbeslagnames vonden vooral plaats op de
luchthavens (42%) en bij de postbedrijven (22%).
Veel minder inbeslagnames vonden plaats in de
havens (3%) bij winkels en beurzen (5%) en bij
particulieren (10%).
Ruim 75% van de inbeslagnames vonden
plaats omdat de zendingen zonder geen CITESvergunningen werden aangetroffen en deze ook net
verleend bleken te zijn.

313 Geraadpleegd op 20 april 2021, van www.wwf.nl/wat-we-doen/focus/Wildlife/illegale-handel
314 De drie grootste criminele industrieën zijn drugshandel, wapenhandel en mensensmokkel.

315 De cijfers van de politie ontbreken in dit rapport.

11 Wildlife crime

Dreigingsbeeld milieucriminaliteit 2021

232

Van 2015 tot en met 2019 ontving de NVWA 211
meldingen315 over misstanden bij vogelhandelaren
en 58 meldingen over terrariumdieren. Op basis van
deze meldingen (of een andere aanleiding) voeren
de NVWA en politie controles uit waarbij in meer
dan één derde ook daadwerkelijk overtredingen
werden vastgesteld. In de periode 2016-2019 werden
minimaal zestien strafrechtelijke onderzoeken
naar vogelhandel en drie naar terrariumdieren
uitgevoerd. In beide branches zijn enkele (grote)
handelaren actief die zich naast de legale handel ook
bezighouden met illegale handel.
Op illegaal hout/fout hout zijn enkele strafrechtelijke
onderzoeken gedraaid de afgelopen jaren. De eerste
ervaringen met de strafrechtelijke handhaving van de
Europese houtverordening in Nederland en in Europa
worden nu opgedaan.

11.5.3 Algemene kenmerken
Door het internationale karakter en de mogelijkheid
tot legale handel is het niet altijd duidelijk voor
de betrokkenen in de keten of de handel legaal
verloopt. Soms zijn eindgebruikers en handelaren
zich niet bewust van de illegale herkomst van hun
producten en soms zijn lokale jagers en houthakkers
zich niet bewust dat ze een internationale, illegale
keten voeden.
Volgens onderzoek worden zelden de kopstukken
van criminele samenwerkingsverband opgepakt. De
pakkans is voor deze criminelen blijvend laag terwijl
de opbrengsten vaak groot zijn.
Wildlife crime is een criminaliteitsvorm die kan
blijven bestaan omdat overheden deze niet serieus
nemen.
Deze criminaliteit is sterk internationaal georiënteerd
waarbij de grootste bronlanden in Afrika, Azië en
Zuid-Amerika liggen en Europa en de Verenigde
Staten de grote afnemers zijn.
De illegale handel in Nederland moet in EU-breed
perspectief worden bezien. Door de open grenzen is
zowel het verzamelen als de afzet door de hele EUmogelijk. Handelaren in Nederland lijken zowel in de
vogelhandel als ook in de terrariumdierenhandel een
belangrijke rol te spelen

233

In de handel van beschermde soorten zit regelmatig
verschil tussen de feitelijke soorten en de soorten
die op de officiële documenten vermeld staan. Het
onderscheid is vaak moeilijk te zien. Daarnaast
worden er continu nieuwe soorten beschreven en
door nieuwe inzichten in classificatie veranderen
soorten van naam, wat voor onduidelijkheid zorgt.

11.5.4 Overtreders
In wildlife crime onderscheiden de daders zich als
natuurlijke- en/of rechtspersonen al dan niet met
elkaar verbonden in legale of illegale organisaties. In
elke fase (bemachtigen /overdragen /vervoeren) van
de keten (zoals omschreven in paragraaf 11.1.3) kom
je deze verscheidenheid tegen.
Als de stropers, vangers en/of bezitters natuurlijke
personen zijn betreft het meestal over kleine
hoeveelheden dieren, planten of producten. Als bij
strafzaken en inbeslagnames grotere hoeveelheden
worden aangetroffen, betreft dit meestal daders
die hun organisatie inzetten voor deze (il)legale
handel. Tegenwoordig is ook bekend dat er criminele
organisaties opgezet zijn met uitsluitend het doel het
plegen van illegale wildlife crime (ESAAMLG, 2016).
De illegale handel in ivoor of schubdierschubben zijn
daar sprekende voorbeelden van.
Een deel van de georganiseerde misdaadorganisaties
houdt zich naast wildlife crime ook bezig met
andere vormen van criminaliteit (EUCPN, 2019). Het
vermoeden bestond dat terroristische organisaties
een deel van hun inkomsten genereren uit wildlife
crime. Dit is lang ongegrond verklaard ten aanzien
van Al-Shabaab (Maguire & Haenlein, 2015) maar is
later wel bevestigd voor deze organisatie, evenals
voor het Lord’s Resistance Army, de Janjaweed, Ahlu
Sunnah Wal Jamaah en RENAMO (verzetsstrijders in
Mozambique) die met de verkoop van onder andere
olifantenivoor, en neushoornhoorns een deel van
hun gewapende strijd financieren (Roberts, 2021). Dit
heeft waarschijnlijk geen directe invloed op wildlife
crime in Nederland, maar wel op de stabiliteit van de
betrokken regio’s en mogelijk indirecte belangen.

11.5.5 Motieven

11.5.7 Modus operandi

11.6 Gevolgen

In de bronlanden vormt het financieel gewin
veroorzaakt door armoede de voornaamste
motivatie om illegaal dieren en planten te
bemachtigen of daar producten van te maken, hetzij
voor eigen gebruik, hetzij om te verhandelen.

Er is een verwevenheid tussen legale en illegale
handel. Naast de volledig illegale handel is er ook het
verschijnsel dat legale handelaren, verzamelaars of
dierentuinen zich laten verleiden tot het (ver)kopen
van beschermde soorten. Verder is er het verschijnsel
dat beschermde soorten vervoerd worden tussen
(gelijkende) soorten die wel verhandeld mogen
worden. Ook het smokkelen van beschermde
soorten in persoonlijke bagage is bekend (bv. vogels
in kartonnen kokers of nylonkousen).

De gevolgen van wildlife crime voor de natuur, vaak
ver buiten Nederland, zijn groot en worden verderop
in dit hoofdstuk beschreven. Ook heeft deze vorm
van criminaliteit gevolgen binnen Nederland. Vaak
is er kritiek vanuit globaal noordelijke landen op het
natuurbehoud in zuidelijke landen. Dit is onterecht
en de natuurbescherming loopt soms juist achter in
noordelijke landen (Sollund & Runhovde, 2020).

Ook culturele aspecten, het verzet tegen (historische)
overheersing en/of autoriteit, de drang zich te
onderscheiden en/of te verzamelen, het etaleren
van macht, geld en/of het bezit en zich in het recht
voelen staan spelen een grote rol.
Het toezicht in de bronlanden is vaak minimaal en
helaas zijn sommige toezichthouders ook bereid
om voor een financiële of vergelijkbare vergoeding
de andere kant op te kijken (Delpech, Borrion, &
Johnson, 2021).

11.5.6 Verdienmodel
Het verdienmodel van de criminele
samenwerkingsverbanden is gericht op het
goedkoop verkrijgen van de handelswaar en het
verkopen van grote aantallen/hoeveelheden tegen
hoge(re) prijzen. Hoe schaarser de dieren, planten of
producten hoe hoger de prijs.
Specifieke soorten of aantallen c.q. hoeveelheden
daarvan worden dan ook op verzoek van
tussenhandelaren en eindafnemers geleverd.
De handel in beschermde soorten en afgeleide
producten kan erg lucratief zijn waarbij het
witwassen van de opbrengsten ook nog eens
eenvoudig te organiseren is. In Afrikaanse
bronlanden wordt vooral gewerkt met grote
sommen contant geld. In die landen is er in het
algemeen beperkt toezicht van de overheid op
legale herkomst van deze verdiensten. In de
bestemmingslanden worden de dieren/planten/
producten soms betaald met crypto-valuta of
worden ze geruild tegen drugs of wapens.

Decoratie
Nadat een Antiquair in 2015 is gestraft voor
het te koop aanbieden van 8 bewerkte ivoren
voorwerpen gaat hij in 2018 weer in de fout.
In zijn zaak wordt een scala aan voorwerpen
aangetroffen die gebruikt kunnen worden in het
decoreren van woningen, kantoren of winkels.
Het gaat om een zaagtand, luipaardschedel,
schild van grote schildpadden, ivoren
pennenhouder, doopvontschelpen,
de baleinplaat van een walvis en een
geprepareerde Auerhoen.
De rechtbank rekent het de verdachte aan dat
hij hiermee de jacht en kans op uitroeiing van
deze diersoorten bevordert.
Uitspraak: Door overschrijding van redelijke
termijn een iets lagere taakstraf van 80 uur
(ipv 100) waarvan 40 voorwaardelijk met
proeftijd van 2 jaar. Indien taakstraf niet wordt
uitgevoerd geldt een vervangende hechtenis van
20 dagen.
Internet: www.rechtspraak.nl / 22.03.2021 /
ECLI:NL:RBAMS:2020:4962

Voor de logistieke keten worden soms ook ‘corrupte’
transportroutes gebruikt. Dit zijn dezelfde routes die
ook gebruikt worden voor illegale transporten van
drugs, mensensmokkel. e.d. Daarmee worden die
routes efficiënt benut.
Door de grote verdiensten kent deze criminaliteit
ook andere effecten zoals corruptie, afpersing,
bedreigingen en incidenteel moord en doodslag
tegen personen of organisaties die deze misstanden
willen aanpakken.

11 Wildlife crime

234

Dreigingsbeeld milieucriminaliteit 2021

11.6.1 Aantasting van de rechtsstaat
Wildlife crime gaat gepaard met dezelfde negatieve
neveneffecten als andere georganiseerde
criminaliteit (EUCPN, 2019; Roberts, 2021). Van
corruptie, afpersing, fraude en witwassen tot
bedreiging, mishandeling en moord. Deze tak van
criminaliteit werd voorheen vaak over het hoofd
gezien en niet beschouwd als zeer ernstige vorm van
criminaliteit. Met als gevolg dat er wereldwijd al heel
lang (te) weinig handhaving plaatsvindt. Wereldwijd
gezien is de pakkans gering en wanneer het komt
tot een veroordeling staan de straffen veelal niet
in verhouding tot de ernst van het misdrijf en de
illegale inkomsten (May, 2017). In Nederland kan een
overtreder veroordeelt worden tot een maximum
gevangenisstraf van zes jaar en geldboete van
€870.000.
De verwevenheid van andere vormen van
criminaliteit en het feit dat sommige terroristische
organisaties deels gefinancierd worden door wildlife
crime maakt dat er meer aandacht zou moeten zijn
voor deze vorm van criminaliteit.

11.6.2 Economische schade
Het illegaal bemachtigen van wildlife-producten
zorgt voor oneerlijke concurrentie met die bedrijven
die zich wel aan alle regels houden. Het aanvragen
van vergunningen en het toepassen van gepaste
zorgvuldigheid kosten tijd en geld en handelaren
doen deze investeringen. Wanneer planten en
dieren op legale wijze in gevangenschap gefokt of
gekweekt worden, moet een bedrijf daar ook in
investeren. Ook hierbij is er sprake van oneerlijke
concurrentie wanneer een overtreder deze soorten
vervolgens het land in smokkelt. Invoerheffingen en
btw worden ook niet betaald in het illegale verkeer
dus ook daar is economische schade. Daarnaast is er
ook nog de schade die veroorzaakt wordt wanneer
legale sectoren die in dierlijke of plantaardige
producten getroffen worden door ziekten die vanuit

235

de illegale wildlife handel overslaan (Akella & Allan,
2012). Dit wordt verderop in deze paragraaf verder
toegelicht. Als laatste behoeft de economische
en maatschappelijke schade aangericht door
het coronavirus nauwelijks verdere toelichting.
De illegale handel in hout zorgt er bijvoorbeeld
wereldwijd voor dat houtprijzen lager zijn dan deze
zou moeten zijn wat ontwikkelingslanden miljarden
dollars in omzet scheelt. Illegale visserij ontneemt
landen verschillende inkomsten die te maken
hebben met registratie van boten, visserijrechten en
belastingen (Haken, 2011).

11.6.3 Verwachtingen van de overheid
Wereldwijd denkt 80 tot 90% van de mensen dat
natuur het recht heeft om te bestaan (Strien, 2020).
Natuurbescherming doet er voor veel mensen dus
toe, ook in Nederland. Het onderwerp krijgt veel
maatschappelijke aandacht. Men verwacht dan
ook van de overheid dat er daadkrachtig tegen
overtredingen wordt opgetreden.

11.6.4 Onherstelbare gevolgen voor de
natuur
Het uitsterven van soorten is iets wat te allen tijde
voorkomen moet worden. Daarbij geldt dat ook een
plaatselijke uitsterving ongewenst is. In een gezond
ecosysteem vervult elke soort een eigen rol en deze
is verbonden met die van vele andere soorten. Alleen
al door de afname van biomassa ontstaat er een
watervaleffect op soorten die afhankelijk zijn van
andere soorten (Gaston, 2011; Ceballos, Ehrlich, &
Dirzo, 2017). De afname in aantal van één enkele
soort heeft uitwerking op die soort zijn natuurlijke
predatoren, evenals zijn prooidieren, zijn symbionten
en parasieten. Het gevolg is dat een ecosysteem
verandert. Door het verdwijnen van natuurlijke
predatoren kunnen dieren of planten een plaag
gaan vormen voor derden of gaan predatoren, na
het verdwijnen van hun natuurlijke prooi, jagen op
huisdieren of vee. Bijvoorbeeld: sommige insecten
zijn compleet afhankelijk van één soort plant. Als
deze plant verdwijnt, vindt er co-extinctie plaats
van het betrokken insect (Dunn, Harris, Colwell, &
Koh, 2009). Bij het verdwijnen van soorten, hoort
dus ook het verdwijnen van unieke interacties met

andere soorten (Tylianakis, Laliberté, Nielsen, &
Bascompte, 2010). Het netwerk van deze relaties
wordt weleens vergeleken met een kaartenhuis dat
ineen kan storten (MacDougall, McCann, Gellner,
& Turkington, 2013). Het lokaal uitsterven van
soorten is dus al problematisch, ook al is een soort
niet perse wereldwijd met uitsterven bedreigd.
Het wegvallen van soorten maakt het ecosysteem
ook kwetsbaarder voor negatieve effecten van
introductie van invasieve exoten.
De natuur heeft een hoge mate van veerkracht en
kan zich over lange tijd genomen goed herstellen
wanneer ze deze mogelijkheid krijgt (Almond,
Grooten, & Petersen, 2020). Kenmerkend voor
wildlife crime is dat het leidt tot onherstelbare
schade aan de natuur. Hierdoor ontstaat een
onomkeerbare situatie. Een soort dat eenmaal
uitgestorven is, komt nooit meer terug. Denk aan het
oerrund, de tarpan (paard) en de dromedaris, die we
tegenwoordig alleen kennen als gedomesticeerde
dieren omdat ze in het wild zijn uitgeroeid. Dieren
zoals de Sumatraanse neushoorn (<80 individuen)316,
Vaquita (18 volwassen dieren)317, Yangtze
reuzenweekschildpad (3 individuen)318 en Saola (sinds
2013 niet meer waargenomen en mogelijk bestaat
er geen levensvatbare populatie meer)319 overleven
in zulke lage aantallen dat ze mogelijk binnenkort
uitsterven.
Tenslotte kenmerkt handel zich door een aantal
eigenschappen, die in het geval van wildlife crime
destructief uitpakken. Hoe zeldzamer een gewild
product, hoe hoger de waarde. Dit heeft tot gevolg
dat stroperij en illegale handel lucratiever worden
naarmate de soorten zeldzamer zijn en de vraag
groter. Schaarste op de markt drijft de prijzen op
(Courchamp, et al., 2006). Met als gevolg dat er
meer inspanning wordt geleverd om de laatste
individuen van een soort alsnog te stropen, plukken
of kappen. Wanneer één soort zeldzaam wordt,
ontstaat de vraag naar vervangende, vergelijkbare
exemplaren. Deze worden dan eveneens doelwit van
de stroperij. Zo zijn tijgers in het wild gedecimeerd
tot minder dan 4000 exemplaren in heel Azië.
Luipaarden, leeuwen en jaguars worden daarom nu

ter vervanging gestroopt voor gebruik in Chinese
medicijnen (Lemieux & Bruschi, 2019; Environmental
Investigation Agency, 2020).
Wanneer menselijk handelen populaties dieren en
planten terugdringt, neemt de kans op uitsterven
toe. Kleine populaties kunnen immers eenvoudig
weggevaagd worden door één enkele ziekte of
natuurramp. Deze vorm van criminaliteit kenmerkt
zich doordat het soorten kan laten uitsterven en
daarmee de loop van de evolutionaire geschiedenis
definitief kan veranderen en miljoenen jaren aan
evolutie teniet kan doen.

Arme mensen lijden het meest onder wildlife crime.
Deze mensen wordt de kans ontnomen om op een
duurzame manier geld te verdienen. In het geval van
ecotoerisme bijvoorbeeld levert de aanwezigheid
van wilde dieren keer op keer geld op voor meerdere
betrokkenen in de toeristische industrie (Fitzgerald
& Stronza, 2016). Een dood dier levert echter alleen
veel geld op voor een enkeling die hem stroopt
en vervolgens worden de echt hoge bedragen pas
verdiend aan het eind van de keten, ver van waar het
dier ooit leefde. Bij illegale houtkap worden soms
woongebieden van inheemse volkeren vernietigd
(Reboredo, 2013).

11.6.5 Ecosysteemdiensten

11.6.6 Zoönoses en dierziekten

Het bestrijden van wildlife crime is niet alleen van
belang om de biodiversiteit te behouden. Wildlife
crime heeft ook directe gevolgen voor mensen. Een
natuurlijk landschap verleent ecosysteemdiensten
waarvan de waarde niet altijd goed uit te drukken
is in geld (Schoonover, Cavallo, & Caltabiano,
2021). Mangrovebossen bijvoorbeeld beschermen
kusten tegen golfslag en maken daardoor het
achterliggende gebied bewoonbaar. Bossen op
berghellingen houden vocht vast en voorkomen
daarmee modderlawines en garanderen een
constante stroom van water door rivieren Hier zijn
mensen bij gebaat zonder dat ze dat zelf mogelijk
doorhebben. Het binden van koolstof wordt
ook gezien als een ecosysteemdienst dat levend
plantaardig materiaal verleent (WHO, 2005).

De omstandigheden waaronder dieren gesmokkeld
of verkocht worden, zorgen voor de ideale
omstandigheden voor ziektes om zich te kunnen
verspreiden: dieren zitten dicht op elkaar gepakt,
komen makkelijk in contact met elkaars bloed en
uitwerpselen en hebben een verminderde weerstand
door stress en ondervoeding. Dit risico is in het
verleden al onderkend, onder andere na de eerste
uitbraak van het SARS-coronavirus (Schoonover,
Cavallo, & Caltabiano, 2021), en is nu met de
uitbraak van COVID-19, en de mogelijke dierlijke
herkomst hiervan, opnieuw actueel geworden. De
gehele corona-pandemie waarin we nu verkeren,
met wereldwijd meer dan drie miljoen doden en
miljardenschade aan economieën, is mogelijk het
resultaat van wildlife crime. De bron lijkt namelijk
een soort hoefijzerneusvleermuis of schubdier te
zijn. Één aannemelijk scenario is dat een dier dat uit
het wild gestroopt is, al dan niet met tussenkomst
van andere tussengastheren, de verspreiding van het
virus op de inmiddels befaamde Huanan-markt van
Wuhan veroorzaakt heeft.320 Andere voorbeelden
van zoönoses die nog steeds mensenlevens kosten
zijn HIV, Q-koorts, en Ebola (Bezerra-Santos,
Mendoza-Roldan, Andrew Thompson, DantasTorres, & Otrando, 2021). Niet alleen kunnen dit
soort ziektes ons als mens zelf infecteren. Vaker
nog kunnen ze overgedragen worden van het ene
op het andere dier en uiteindelijk zorgen voor
uitbraken van dierziekten onder productiedieren.
Voorbeelden zijn de vogelgriep en de steeds verder
westwaarts oprukkende Afrikaanse varkenspest.
Dit soort uitbraken hebben naast het enorme

Naast het verlies aan biodiversiteit en
ecosysteemdiensten zijn er nog een aantal negatieve
gevolgen gekoppeld aan het verlies van dieren
en planten. Op veel plekken op de wereld is men
nog steeds afhankelijk van vlees en plantaardige
producten die uit wild komen. Wildlife crime zorgt
ervoor dat er een oneerlijke concurrentie ontstaat
tussen commerciële stropers, die in korte tijd een
heel gebied leegroven, en jagers en verzamelaars die
in hun levensbehoeften proberen te voorzien (Nasi,
Taber, & Van Vliet, 2011).

316 Geraadpleegd op 30 april 2021, van www.dx.doi.org/10.2305/IUCN.UK.2020-2.RLTS.T6553A18493355.en
317 Geraadpleegd op 30 april 2021, van www.dx.doi.org/10.2305/IUCN.UK.2017-2.RLTS.T17028A50370296.en
318 Geraadpleegd op 30 april 2021, van www.dx.doi.org/10.2305/IUCN.UK.2021-1.RLTS.T39621A2931537.en
319 Geraadpleegd op 30 april 2021, van www.dx.doi.org/10.2305/IUCN.UK.2020-1.RLTS.T18597A166485696.en

320 Geraadpleegd op 12 april 2021, van www.who.int/health-topics/coronavirus/origins-of-the-virus

11 Wildlife crime

Dreigingsbeeld milieucriminaliteit 2021

236

237

verlies van dierenlevens ook een zware impact
op het levensonderhoud van veehouders en de
economie (Bezerra-Santos, Mendoza-Roldan,
Andrew Thompson, Dantas-Torres, & Otrando,
2021; Nasi, Taber, & Van Vliet, 2011). Overigens zijn
er weinig signalen dat de uitbraak van COVID-19
een beperkende invloed heeft op de handel in
wildlife-producten en lijkt het erop dat er bij gebrek
aan handelsmogelijkheden simpelweg voorraden
opgestapeld worden (Wildlife Justice Commission,
2020).

11.6.7 Verborgen leed
Bij zowel het vangen als ook het verhandelen
van levende dieren sterven er meer dieren dan
uiteindelijk de eindgebruiker bereiken door stress,
ziekte, verstikking, onderkoeling en oververhitting en
onzorgvuldig handelen. Bij een recent strafrechtelijk
onderzoek naar het vangen van inheemse
zangvogels bleek bijvoorbeeld dat bijna de helft van
de gestroopte vogels was overleden in het vangnet.
Na het vangen sterft een groot deel alsnog tijdens
transport en gevangenschap door inadequate
verzorging, slechte voeding en stress. Dit voorbeeld
laat ook zien dat wildlife crime met betrekking
tot levende dieren ook gepaard gaat met zware
dierenwelzijnsovertredingen.

11.7 Verwachtingen
komende jaren
Naar verwachting zal de wereldbevolking groeien
van 7,8 miljard in 2021 naar 9 miljard in 2040321.
Het natuurgebied wordt kleiner en het benodigde
landbouwgebied voor voedselproductie groter.
De wereld staat voor de uitdaging om de
klimaatverandering tegen te houden die vooral door
de enorme CO2-uitstoot wordt veroorzaakt. Op korte
termijn zal vooral de achteruitgang merkbaar zijn
waarbij dier- en plantensoorten het tempo van de
klimaatverandering niet kunnen volgen en kleiner in
aantal zullen worden.

11.7.1 Criminaliteitsrelevante factoren
Bovenstaande ontwikkelingen maken dat de
natuurlijke populaties van dieren en planten en
daarvan gemaakte producten steeds schaarser
worden. Deze schaarste zal volgens bestaande
economische principes de prijzen opdrijven
en daarmee blijven de producten een bron
van inkomsten. Dit geldt niet alleen voor de
lokale bevolking maar ook voor het bestaande
verdienmodel van criminelen. Hierin worden in
de looptijd van de komende vijf tot tien jaar geen
grote veranderingen verwacht. De elementen die
genoemd zijn als gelegenheid voor deze criminaliteit
blijven onverkort bestaan. Wel is de verwachting
dat de modus operandi steeds meer verschuiven
naar de online handel. Hierin valt te denken aan de
online marktplaatsen op het (dark)web of social
media met instant messages als contactinstrument.
Daarnaast krijgt wildlife crime steeds meer
internationale aandacht. Door de toename van
deze aandacht is de verwachting dat deze vorm van
criminaliteit complexer en hoogstwaarschijnlijk ook
gewelddadiger zal worden.

11.7.2 Ontwikkelingen in bestrijding
wildlife crime
Samenwerking met NGO’s
Afgelopen decennia ontstonden veel non
gouvernementele organisaties (NGO’s) die zich
richten op de bescherming van wildlife322vooral
door de beïnvloeding van het grote publiek. Zij
bieden zich ook steeds actiever aan bij inspectie- en
opsporingsdiensten als samenwerkingspartner.
Dit is zichtbaar in de (informatie)onderzoeken die
door hen worden gedaan naar (illegale) wildlife
activiteiten en ook door het aanbieden van
trainingen (digitaal opsporen) en het samenwerken
in preventie-campagnes (Europol, 2021).
Publiek Private Samenwerking
Een nieuwe trend is de samenwerking tussen
publieke en private ondernemingen. Een voorbeeld
daarvan is de samenwerking van de wereldwijd
georganiseerde Financial Intelligence Units die
zich vooral bezig houden om zicht te krijgen op
ongebruikelijke en verdachte financiële transacties.

Hierdoor moet meer zicht ontstaan op de malafide
financiële instellingen en/of personen die gebruikt
worden in tal van witwasconstructies.
Technologie en wetenschap
Zoals aangegeven zijn de bronlanden meestal minder
kapitaalkrachtig dan de bestemmingslanden. Vooral
in de rijke landen wordt geïnvesteerd in nieuwe
technologie, bijv. de ontwikkeling van sensingapparatuur waardoor geluiden van kettingzagen
gedetecteerd kunnen worden (met onderscheid
naar bv. een terreinmotor). Dit signaal kan met
satelliettechnologie snel doorgespeeld worden naar
lokale overheidsdiensten.
Internationale Samenwerking
Voor de opsporing van wildlife crime is goede
internationale samenwerking absolute noodzaak. Dit
bleek al in de hoofdstukken “Wet- en Regelgeving”
en “Betrokken instanties”. De Europese aanpak
van wildlife crime maakt onderdeel uit van het
EMPACT-programma. Onder regie van Europol
heeft Nederland zich daar formeel aan verbonden
en participeert in diverse operationele acties in
de bestrijding van wildlife crime. Dit netwerk van
Europese diensten bouwt inmiddels contacten
op met soortgelijke diensten in Azië en ZuidAmerika met de verwachting dat hierdoor
wildlife crime in de bronlanden meer en beter
wordt verstoord. Dit sluit aan op de constatering
dat Westerse bestemmingslanden namelijk de
verantwoordelijkheid dragen om herkomstlanden
te assisteren met het bestrijden van wildlife crime
(Akella & Allan, 2012).
Erkenning ecocide als internationale misdaad
Het willens en wetens vernietigen van het
ecosysteem wordt door sommige mensen gezien
als ecocide. Op dit moment zijn er initiatieven
gaande om ecocide, bij het internationaal strafhof
in Den Haag als internationale misdaad erkend te
krijgen. De Partij voor de Dieren diende daarvoor
een initiatiefnota in. Wanneer dit gebeurt, zal het
makkelijker zijn om in internationaal verband
overtreders ter verantwoording te roepen.

11.8 Conclusies en aanbevelingen
In dit hoofdstuk over wildlife crime kwamen veel
onderwerpen aan de orde. Deze paragraaf bevat de
belangrijkste bevindingen.

11.8.1 Impact en rol
Wereldwijd is er veel vraag naar alle verschillende
soorten wildlife-producten. De handel en het
gebruik van deze producten zorgt voor een enorme
impact op de populatie van dieren en planten, met
uitsterving tot ergste gevolg. De verwevenheid
tussen de legale en illegale handel zorgt er mede
voor dat de handhaving hierop complex is.
Nederland wordt gezien als groot doorvoerland
binnen de EU vanwege de Rotterdamse haven en
Schiphol.

11.8.1 Complexiteit
Wildlife crime kenmerkt zich door een complexe en
zeer diverse keten. Zicht op de gehele illegale keten
is onvoldoende en complex vanwege de omvang
en de diversiteit binnen de keten. Onderzoek toont
aan dat het ontwrichten van de keten niet het
gewenste effect heeft. De verbindingen binnen
de keten worden snel weer gevormd en hersteld.
Naast de keten is ook de materie complex en vraagt
dit kennis en expertise binnen de opsporings-en
handhavingsorganisaties. Diepgaand onderzoek
in zowel de keten als de verschillende beschreven
fenomenen zijn cruciaal om de hele illegale keten
te doen stoppen. Momentum is daarnaast ook erg
belangrijk aangezien de handel in sommige soorten
en producten erg trendgevoelig is.
De grootste illegale ketens waar tot nu toe het beste
zicht op is zijn die van hout, vogels en reptielen.
Hier zou vanuit handhaving en opsporing de focus
op moeten liggen. Daarnaast is het van belang om
trends en nieuwe vormen van wildlife crime proactief
in kaart te brengen.

321 Geraadpleegd op 12 april 2021, van www.worldometers.info/nl
322 Te denken valt aan Stichting Aap, Four Paws, WWF etc.

11 Wildlife crime

238

Dreigingsbeeld milieucriminaliteit 2021

239

11.8.2 Kennis onvoldoende
De informatiepositie van de opsporings- en
handhavingsorganisaties kan uitgebreid worden
door middel van diepgaand onderzoek, langdurige
focus op enkele thema’s en inzet van experts. Door
het verkrijgen van meer zicht ontstaat daardoor
ook meer inzicht. Hierin is het cruciaal dat de
samenwerking met ketenpartners wereldwijd
voortdurend gezocht wordt. Daarnaast is het ook
belangrijk dat de restinformatie van (opsporings)
onderzoeken leiden tot nieuwe onderzoeken door
handhaving en de opsporing.

wereldwijd. Bewust zijn van dit feit is een eerste
stap tot beter ingrijpen anders wordt deze vorm van
criminaliteit niet geremd.

Akella, A. S., & Allan, C. (2012). Dismantling Wildlife
Crime: Executive Summary. Washington: WWF.
Opgehaald van Websita : https://www.traffic.
org/site/assets/files/7385/dismantling-wildlifecrime_2.pdf
Almond, R. E., Grooten, M., & Petersen, T. (2020).
Living Planet Report 2020: Bending the curve of
biodiversity loss. Gland: WWF.

11.8.3 Online handel
Internationaal gezien komt er meer aandacht voor
de (onomkeerbare) consequenties van wildlife crime.
Het belangrijkste tegengeluid zijn de initiatieven
om ecocide, het willens en wetens vernietigen van
het ecosysteem, bij het internationaal strafhof als
internationale misdaad erkend te krijgen. Daarnaast
wordt meer de samenwerking gezocht tussen
verschillende landen in het tegengaan wan wildlife
crime.

11.8.4 Tegengaan wildlife crime
Internationaal gezien komt er meer aandacht voor
de (onomkeerbare) consequenties van wildlife crime.
Het belangrijkste tegengeluid zijn de initiatieven
om ecocide, het willens en wetens vernietigen van
het ecosysteem, bij het internationaal strafhof als
internationale misdaad erkend te krijgen. Daarnaast
wordt meer de samenwerking gezocht tussen
verschillende landen in het tegengaan wan wildlife
crime.

Barnosky, A. D., Matzke, N., Tomiya, S., Guinevere,
O., Wogan, U., Swartz, B., Ferrer, E. A. (2011). Has
Earth’s sixth mass extintion already arrived?
Natur, 51-57.

ESAAMLG. (2016). A special typologies project report
on poaching and illegal trade in wildlife and wildlife
products and associated money laundering in the
esaamlg region. ESAAM.

Bezerra-Santos, M. A., Mendoza-Roldan, J. A.,
Andrew Thompson, R. C., Dantas-Torres, F.,
& Otrando, D. (2021). Illegal Wildlife Trade: A
Gateway to Zoonotic Infectious Diseases. Trends in
Parasitology, 181-184.

EU. (2021, 04 08). Informatie over de EU verordening.
Opgehaald van https://eur-lex.europa.eu/legalcontent/NL/TXT/?uri=CELEX%3A32014R1143

CITES. (2020, 12 12). Info over CITES. Opgehaald van
https://cites.org/eng/disc/what.php

240

Dunn, R. R., Harris, N. C., Colwell, R. K., & Koh,
L. P. (2009). The sixth mass coextinction: are most
endangered species parasites and mutualists?.
Environmental Investigation Agency. (2020). A
Bitter Pill to Swallow: China’s flagrant trade in
leopard bone products. Londen: Environmental
Investigation Agency.

Ceballos, G., Ehrlich, P. R., & Dirzo, R. (2017). Biological
annihilation via the ongoing sixth mass extinction
signaled by vertebrate population losses and declines.
National Academie of Sciences of the United
States of America.

Door wildlife crime niet stevig aan te pakken in ons
eigen land, wordt onze internationale reputatie als
vooruitstrevend op het gebied van natuurbehoud
ondermijnd. Wereldwijd krijgt wildlife crime niet
de erkenning als zware vorm van criminaliteit die
het verdient en wordt het vaak gezien als enkel een
probleem voor natuurbehoud. Omdat het tot nu
toe weinig prioriteit van handhaving kreeg, wordt
wildlife crime door criminelen juist gezien als een
vorm van criminaliteit met een lage pakkans en lage
straffen, terwijl er hoge winsten kunnen worden
behaald (May, 2017). Dit is één van de oorzaken
van de toename van deze vorm van criminaliteit

Diaz, S., Settele, J., Brondizio, E., Ngo, H. T., Gueze,
M., & Agard, J. e. (2019). Summary for policymakers
of the global assessment report on biodiversity and
ecosystem services of the Intergovernmental SciencePolicy Platform on Biodiversity and Ecosystem Services.
Bonn: IPBES.

Altherr, S., & Lameter, K. (2020). Stolen Wildlife III – The
EU is a main hub and destination for illegally caught
exotic pets. Munchen: Pro Wildlife.

Brondizio, E., Settele, J., Diaz, S., & Ngo, H. (2019).
Global assessment report on biodiversity and ecosystem
services of the Intergovernmental Science-Policy
Platform on Biodiversity and Ecosystem Services.
Bonn: IPBES.

11.8.5 Vergroten prioriteit

11 Wildlife crime

Literatuur

EUCPN. (2019). European Crime Prevention Monitor 2019.
European Crime Prevention Network.
European Commission. (2021, 04 06). Info over EU
Action Plan against Wildlife Trafficking. Opgehaald
van Website van European Commission: https://
ec.europa.eu/environment/cites/trafficking_
en.htm
European Commission. (2021, 04 06). Info over
WEG. Opgehaald van Website van European
Commission: https://ec.europa.eu/environment/
cites/eg_en.htm
European Union. (2016). EU Trade Policy and the Wildlife
Trade. Brussel: Directorate-General For External
Policies Policy Department.

Courchamp, F., Angulo, E., Rivalan, P., Hall, R. J.,
Signoret, L., Bull, L., & Meinard, Y. (2006). Rarity
Value and Species Extinction: The Anthropogenic
Allee Effect.

Europol. (2021, 04 06). Informatie over EMPACT.
Opgehaald van Europol: https://www.europol.
europa.eu/empact

Delpech, D., Borrion, H., & Johnson, S. (2021).
Systematic review of situational prevention
methods for crime against species. Crime Science.

Fitzgerald, L. A., & Stronza, A. (2016). In Defense of
the Ecotourism Shield: A Response to Geffroy et
al. Trends in Ecology & Evolution, 94-95.

Dreigingsbeeld milieucriminaliteit 2021

241

Force, F. A. (2020). Money Laundering and the Illegal
Wildlife Trade. Parijs: FATF.
Gaston, K. J. (2011). Common ecology. BioScience,
354-362.
Haken, J. (2011). Transnational Crime in The Developing
World. Washington : Global Financial Integrity.
Haven van Rotterdam. (2021, 04 06). Info over de
haven van Rotterdam. Opgehaald van https://www.
portofrotterdam.com/nl
Hoare, A. (2015). Tackling Illegal Logging and the Related
Trade: What Progress and Where Next? London:
Thatham House.
Hoare, A. (2021, 04 08). Chatham House Forest Policy
Assessment - The Netherlands. Opgehaald van www.
forestfovernance.chathamhouse.org
Interpol. (2021, 04 06). Informatie over Wildlife crime.
Opgehaald van Website van Interpol: https://
www.interpol.int/Crimes/Environmental-crime/
Wildlife-crime
INTERPOL. (2021, 04 06). Wildlife crime: closing ranks
on serious crime in the illegal animal trade. Opgehaald
van Interpol: https://www.interpol.int/en/Newsand-Events/News/2020/Wildlife-crime-closingranks-on-serious-crime-in-the-illegal-animaltrade
Lawson, S. (2014). Consumer Goods and Deforestation: An
Analysis of the Extent and Nature of Illegality in Forest
Conversion for Agriculture and Timber Plantations.
Washington: Forest Trends.
Lemieux, A. M., & Bruschi, N. (2019). The production
of jaguar paste in Suriname: a product‑based
crime script. Crime Science.
MacDougall, A. S., McCann, K. S., Gellner, G.,
& Turkington, R. (2013). Diversity loss with
persistent human disturbance increases
vulnerability to ecosystem collapse. Nature Vol.,
86-89.

Maguire, T., & Haenlein, C. (2015). An Illusion of
Complicity - Terrorism and the Illegal Ivory Trade in East
Africa. Londen: Royal United Services Institute for
Defence and Security Studies.
May, C. (2017). Transnational Crime and the Developing
World. Washington: Global Financial Integrity.
Nasi, R., Taber, A., & Van Vliet, N. (2011). Empty
forests, empty stomachs? Bushmeat and
livelihoods in the Congo and Amazon Basins.
International Forestry Review, 355-368.
NVWA. (2021, 04 08). Informatie over de import
van hout. Opgehaald van https://www.nvwa.
nl/onderwerpen/import-van-hout-enhoutproducten-flegt/europese-houtverordening
Obasi, M. T., & Vivian, E. L. (2016). Wildlife Crime And
Rural Livelihoods In Developing Countries. International
Journal of Innovation and Applied Studies.
Reboredo, F. H. (2013). Socio-economic,
environmental, and governance impacts of illegal
logging. Environment Systems and Decisions.
Rijksoverheid. (2021, 04 06). Info over de Wet
natuurbescherming. Opgehaald van Rijksoverheid:
https://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/
natuur-en-biodiversiteit/wetgeving-voornatuurbescherming-in-nederland
Roberts, I. (2021). An Unholy Alliance – Links between
extremism and Illicit Trade in East Africa. Counter
Extremism Project. Counter Extremism Project.
RVO. (2021, 04 06). Info over handel in beschermde
dieren en planten. Opgehaald van Rijksdienst
voor Ondernemend Nederland: https://www.
rvo.nl/onderwerpen/agrarisch-ondernemen/
beschermde-planten-dieren-en-natuur/handelbeschermde-planten-en-dieren
Scheffers, B. R., Oliveira, B. F., Lamb, I., & Edwards,
D. P. (2019). Global wildlife trade across the tree
of life. Science, 71-76.

Schiphol Group. (2021, 04 06). Informatie over feiten
en cijfers. Opgehaald van https://assets.ctfassets.
net/biom0eqyyi6b/5kulHXrcglQhaLyEZP18cX/
39386ca947a6f68e4f327d6a5001e14e/Feiten_en_
Cijfers_2018.pdf

World Bank. (2019). Illegal Logging, Fishing, and Wildlife
Trade : The Costs and How to Combat it. Washington:
World Bank.

Schoonover, R., Cavallo, C., & Caltabiano, I. (2021).
The Security Threat That Binds Us: The Unraveling
of Ecological and Natural Security and What the
United States Can Do About It. Washington: The
Converging Risks Lab.
Sollund, R., & Runhovde, S. R. (2020). Responses to
Wildlife Crime in Post-Colonial Times. Who Fares Best?
British Journal of Criminology.
Strien, v. W. (2020, maart 28). Natuurbescherming:
Waar doen we het voor? Bionieuws, pp. 8-9.
Thomas-Walters, L., Hinsley, A., Bergin, D., Burgess,
G., Doughty, H., Eppel, S., Veríssimo, D. (2020).
Motivations for the use and consumption of
wildlifeproducts. Conservation Biology, 483 - 491.
TRAFFIC. (2019). Briefing on illegal trade and prosecutions
in the European Union.
TRAFFIC. (2020). An Overview of Seizures of CITES-listed
Wildlife in the European Union – January to December
2019. Cambridge: TRAFFIC.
Tylianakis, M., Laliberté, E., Nielsen, A., & Bascompte,
J. (2010). Coservation of species interaction
networks. Biological Conservation, 2270-2279.
United Nations. (2020). Conference of the Parties to
the United Nations Convention against Transnational
Organized Crime. Wenen: United Nations.
UNODC. (2020). World Wildlife Crime Report. UNODC.
Wellesley, L. (2014). Trade in illegal timber: the
response in China. London: Royal Institute of
International Affairs.
WHO. (2005). Ecosystems And Human Well-Being –
Health Synthesis. Geneve: WHO Press.
Wildlife Justice Commission. (2020). Rapid assessment
of the impact of COVID-19 on Wildlife traffickig. Den
Haag: Wildlife Justice Commission.

11 Wildlife crime

242

Dreigingsbeeld milieucriminaliteit 2021

243