Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2022–2023

36 267

Wijziging van Boek 2 van het Burgerlijk Wetboek
en de Wet op het notarisambt in verband met de
implementatie van Richtlijn (EU) 2019/2121 van
het Europees Parlement en de Raad van
27 november 2019 tot wijziging van Richtlijn
(EU) 2017/1132 met betrekking tot
grensoverschrijdende omzettingen, fusies en
splitsingen (PbEU 2019, L 321/1) (Wet
implementatie richtlijn grensoverschrijdende
omzettingen, fusies en splitsingen)

Nr. 6

NOTA NAAR AANLEIDING VAN HET VERSLAG
Ontvangen 4 mei 2023
De regering dankt de vaste commissie voor Justitie en Veiligheid voor het
verslag dat zij heeft uitgebracht naar aanleiding van de Wet implementatie
richtlijn grensoverschrijdende, omzettingen, fusies en splitsingen. Met
veel belangstelling heeft de regering kennisgenomen van de opmerkingen
en vragen van de leden van de fracties van de VVD, het CDA, D66 en de
SP. Graag ga ik namens de regering in deze nota in op de gestelde vragen
en de gemaakte opmerkingen. Daarbij volg ik zoveel mogelijk de indeling
en volgorde van het verslag. De oorspronkelijke tekst van het verslag is
integraal opgenomen in deze nota en cursief weergegeven. Vragen die
zich lenen voor een gezamenlijke beantwoording worden gegroepeerd.
Na de passages met vragen en opmerkingen uit het verslag volgt telkens
de reactie van de regering. De bijgevoegde nota van wijziging bevat
enkele wijzigingen die in deze nota naar aanleiding van het verslag
worden toegelicht.
I. Algemeen
De leden van de VVD-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen
van het voorstel tot wijziging van Boek 2 van het Burgerlijk Wetboek en de
Wet op het notarisambt in verband met de implementatie van Richtlijn
(EU) 2019/2121 van het Europees Parlement en de Raad van 27 november
2019 tot wijziging van Richtlijn (EU) 2017/1132 met betrekking tot
grensoverschrijdende omzettingen, fusies en splitsingen (PbEU 2019,
L 321/1) (Wet implementatie richtlijn grensoverschrijdende omzettingen,
fusies en splitsingen) (hierna: het wetsvoorstel). Zij steunen de
doelstelling van het wetsvoorstel. Ondernemers zijn erbij gebaat dat er
een helder, uniform wettelijk kader van toepassing is wanneer zij hun
bedrijf wensen om te zetten, te fuseren of te splitsen. Een uniform kader
voorkomt juridische procedures, levert veel tijdswinst op en bevordert
grensoverschrijdend economisch verkeer. Het wetsvoorstel is in zoverre
ook gunstig voor het vestigingsklimaat in Nederland. De aan het woord

kst-36267-6
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2023

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 267, nr. 6

1

zijnde leden zien het onderhavige wetsvoorstel dan ook als een positieve
stap in de juiste richting om de Europese interne markt sterker te maken.
Zij delen de uitgangspunten die de regering gebruikt bij het implementeren van de richtlijn, zoals het zoveel mogelijk aansluiten bij bestaande
wetgeving, procedures en de praktijk. Zij stellen nog enkele vragen.
De leden van de D66-fractie hebben met interesse kennisgenomen van het
wetsvoorstel, het advies van de Afdeling advisering van de Raad van
State (hierna: de Afdeling), het nader rapport en de reacties van diverse
adviserende partijen. Deze leden willen de regering nog enkele vragen
voorleggen.
De leden van de D66-fractie weten dat de richtlijn grensoverschrijdende
omzettingen, fusies en splitsingen op 1 januari 2020 in werking is
getreden. Waarom heeft Nederland drie jaar, namelijk tot 31 januari 2023,
om de richtlijn in de Nederlandse wet- en regelgeving te implementeren?
De richtlijn grensoverschrijdende omzettingen, fusies en splitsingen
(hierna: de richtlijn) is op 12 december 2019 gepubliceerd in het Publicatieblad van de Europese Unie, is op 1 januari 2020 in werking getreden en
moest uiterlijk op 31 januari 2023 door de lidstaten zijn omgezet in hun
nationale regelgeving (zie artikel 3 van de richtlijn). Voor Nederland gold –
net als voor alle andere lidstaten – aldus een implementatietermijn voor
deze richtlijn van drie jaar en een maand.
De leden van de CDA-fractie hebben met interesse kennisgenomen van
het wetsvoorstel. Deze leden danken de regering voor het ontwerp van dit
wetsvoorstel en hebben hierover nog enkele vragen.
De leden van de SP-fractie hebben kennisgenomen van het wetsvoorstel
en hebben nog een aantal vragen.
1. Doel en inhoud van het wetsvoorstel
1.1 Inleiding
De leden van de SP-fractie maken zich zorgen over de inhoud van dit
wetsvoorstel. Er zijn in de Europese Unie (EU) verschillende rechtstelsels
op het gebied van arbeidsrecht, sociaal zekerheidsrecht, belastingrecht en
andere gebieden. Deze leden zien een risico dat ondernemers op zoek
gaan naar de «goedkoopste» lidstaat voor het voortzetten van activiteiten
als fusies en splitsingen makkelijker worden. Zo kan het ook sneller
gebeuren dat schijnconstructies worden opgezet zoals brievenbusfirma’s.
Dit kan worden misbruikt om belasting te omzeilen en om arbeidsrechtelijke bescherming van werknemers te omzeilen. Dit kan er ook voor zorgen
dat mensen in Nederland hun baan verliezen of minder bescherming
hebben. Kan de regering reflecteren op deze zorgen? Verwacht de
regering een toename van mogelijke schijnconstructies bij aanname van
deze wet?
Met de leden van de SP-fractie ben ik eens dat het makkelijker maken van
grensoverschrijdende bedrijfsmobiliteit hand in hand moet gaan met
goede bescherming van rechten van werknemers en met aandacht voor
het voorkomen van het gebruik van grensoverschrijdende verrichtingen
(dat wil zeggen omzettingen, fusies en splitsingen) door ondernemingen
voor onrechtmatige, frauduleuze en criminele doeleinden of ontduiking of
omzeiling van Unie- of nationaal recht. Ik vind dat de richtlijn hierin goede
stappen zet. Ik noem de drie belangrijkste stappen.
Het Nederlands recht kent al een wettelijk kader voor grensoverschrijdende fusies. Ten opzichte van de nu geldende regels wordt de positie van
werknemers versterkt, onder meer doordat een specifieke toelichting
moet worden verschaft aan werknemers(vertegenwoordigers) over de
gevolgen van een grensoverschrijdende fusie voor werknemers. Bij
grensoverschrijdende fusies zal tevens vaker dan nu het geval is de
zogenaamde Europese regeling moeten worden gevolgd waarin de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 267, nr. 6

2

vennootschap zo snel mogelijk na openbaarmaking van het voorstel in
onderhandeling moet treden met de werknemers om overeenstemming te
bereiken over de (mate van) rechtspersonenrechtelijke werknemersmedezeggenschap in de vennootschap na de grensoverschrijdende fusie. Deze
Europese regeling geldt op grond van de richtlijn ook indien een
vennootschap die grensoverschrijdend fuseert nog geen werknemersmedezeggenschap heeft maar een werknemersaantal heeft van vier vijfde
van de in de lidstaat van vertrek toepasselijke drempel voor rechtspersonenrechtelijke werknemersmedezeggenschap. De richtlijn beoogt zo te
voorkomen dat een vennootschap die binnenkort zal gaan vallen onder
een regeling voor rechtspersonenrechtelijke werknemersmedezeggenschap omdat zij bijna het benodigde aantal werknemers heeft, een
grensoverschrijdende fusie start om aan deze regeling te ontsnappen.
Voor een uitgebreide toelichting op deze regeling verwijs ik naar het
antwoord op de vraag van de leden van de VVD-fractie in paragraaf 4.1.
Grensoverschrijdende omzettingen en splitsingen vinden nu al plaats in
Nederland. Een wettelijk kader hiervoor ontbreekt echter. Hierdoor bestaat
bijvoorbeeld onzekerheid over welke waarborgen werknemers hebben
van een onderneming die zo’n grensoverschrijdende omzetting of
splitsing aangaat. Het implementatiewetsvoorstel biedt werknemers
rechtszekerheid doordat zij nu dezelfde waarborgen krijgen als
werknemers bij grensoverschrijdende fusies.
Verder is ter implementatie van de richtlijn in het wetsvoorstel een
fraudetoets opgenomen die bepaalt dat wanneer de notaris constateert
dat een grensoverschrijdende verrichting is opgezet voor onrechtmatige
of frauduleuze doeleinden die leiden tot of gericht zijn op ontduiking of
omzeiling van Unie- of nationaal recht, of voor criminele doeleinden, hij
het verlangde attest niet mag afgeven waardoor deze verrichting geen
doorgang kan vinden.
Vanwege de versterking van de waarborgen voor werknemers (en van
andere belanghebbenden als aandeelhouders en schuldeisers), introductie van een geharmoniseerde regeling voor grensoverschrijdende
omzettingen en splitsingen, en de voornoemde fraudetoets verwacht ik
geen toename van mogelijke schijnconstructies naar aanleiding van dit
wetsvoorstel.
De leden van de SP-fractie constateren dat de vennootschap ingeschreven
moet worden in het (handels)register in de lidstaat van bestemming en
uitgeschreven in de lidstaat van herkomst. De richtlijn bevat nieuwe
verplichtingen voor de inschrijving van bepaalde informatie over de
grensoverschrijdende fusie in het handelsregister, zodat de geschiedenis
van de bij de fusie betrokken vennootschappen in het handelsregister
beter kan worden gevolgd. Voor de grensoverschrijdende splitsing en
omzetting komen gelijksoortige regels te gelden voor de in- en
uitschrijving van vennootschappen in het register. Het is wat deze leden
betreft belangrijk dat werknemers op grond van de wet, de Fusiegedragsregels en hun statuten worden betrokken bij besluitvorming. Hiervoor is
het belangrijk dat vakbonden kosteloos toegang krijgen tot de informatie
in het (handels)register en dat deze informatie juist, actueel en volledig is.
Erkent de regering dit? Hoe gaat de regering dit waarborgen?
Met de leden van de SP-fractie ben ik eens dat het belangrijk is dat
informatie in het handelsregister over grensoverschrijdende verrichtingen
toegankelijk is voor de vakorganisaties. Het belangrijkste stuk dat bij het
handelsregister wordt gedeponeerd met informatie over de grensoverschrijdende verrichting is het voorstel tot fusie, splitsing of omzetting
(hierna gezamenlijk: het verrichtingsvoorstel) van de vennootschap (of
vennootschappen) die partij is (of zijn) bij de grensoverschrijdende
verrichting. Een verrichtingsvoorstel opvragen bij het handelsregister kost

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 267, nr. 6

3

thans € 3,45 (het opvragen van een gewaarmerkt exemplaar € 8,45).1
Nadat de Kamer van Koophandel (hierna: KvK) volledig uitvoering aan de
richtlijn heeft gegeven, zal het verrichtingsvoorstel kosteloos toegankelijk
zijn voor het publiek. Zie over de uitvoering van de richtlijn door de KvK
nader paragraaf 5 van deze nota naar aanleiding van het verslag.2
De leden van de SP-fractie vragen verder hoe gewaarborgd wordt dat de
informatie over grensoverschrijdende verrichtingen in het handelsregister
juist, actueel en volledig is. Op grond van de richtlijn moet de bevoegde
instantie van de lidstaat van vertrek een verklaring afgeven van de
rechtmatigheid van de grensoverschrijdende verrichting (ook wel het
pre-fusie attest genoemd). Hiertoe onderzoekt de bevoegde instantie
onder meer of aan alle relevante voorwaarden is voldaan en of alle
procedures en formaliteiten correct zijn vervuld in de lidstaat van vertrek.3
Voor de Nederlandse situatie betekent dit dat de notaris onder meer moet
nagaan of de vormvoorschriften of overige voor de grensoverschrijdende
verrichting gegeven voorschriften in acht zijn genomen. Hierbij kan
worden gedacht aan het verrichtingsvoorstel en de toelichting, de
accountantsverklaring en de inzage- en openbaarmakingsvoorschriften bij
het handelsregister. De notaris geeft de verklaring niet af, indien hij
vaststelt dat deze vormvoorschriften of de overige voor de grensoverschrijdende verrichting gegeven voorschriften niet zijn nageleefd.4 De
bevoegde instantie die toezicht houdt op de verwezenlijking van de
grensoverschrijdende verrichting in de lidstaat van bestemming (in
Nederland eveneens de notaris) moet eveneens een verklaring afgeven
dat aan alle vereisten voor de grensoverschrijdende verrichting is voldaan
(het zogenaamde slotattest).5 Via deze procedure vindt controle plaats op
de juistheid, actualiteit en volledigheid van de informatie over grensoverschrijdende verrichtingen die het handelsregister bereikt.
1.2 Nieuwe regelingen voor grensoverschrijdende omzettingen en
splitsingen
De leden van de VVD-fractie vragen waarom het wetsvoorstel alleen van
toepassing is op grensoverschrijdende omzettingen, fusies en splitsingen
binnen de EU of de Europese Economische Ruimte (EER). Het zou wat
deze leden betreft de voorkeur verdienen als ten minste de regelingen ook
van toepassing zouden worden verklaard op grensoverschrijdende
verrichtingen met derde landen die voor de Nederlandse economie
belangrijk zijn. Kan de regering hierop in gaan? Specifiek vragen
voornoemde leden naar de motivering om de regeling vooralsnog niet uit
te breiden tot het Verenigd Koninkrijk (VK) en de Verenigde Staten (VS) en
waarom pas bij de evaluatie wordt gekeken hoe dit eventueel toch zou
kunnen. Zijn er EU-lidstaten die dit wel hebben gedaan of voornemens
zijn te doen? Zo ja, welke? Deelt de regering in dat geval de mening dat
het gelijk speelveld in het geding kan komen, wanneer ondernemers in
andere EU-lidstaten wel via het uniforme EU-kader grensoverschrijdende
verrichtingen kunnen doen met landen als het VK en de VS, en Nederlandse ondernemers niet?
Zoals uiteengezet in de brief aan uw Kamer over de voortgang van de
modernisering van het ondernemingsrecht van 27 juni 2022 is behoud en
1

Zie hierover op de website van de Kamer van Koophandel: https://www.kvk.nl/inschrijven-enwijzigen/deponeren/fusie--en-splitsingsvoorstel/.
2
Vgl. de artikelen 86octies lid 6, 123 lid 7 en 160octies lid 6 van de gewijzigde Vennootschapsrichtlijn.
3
Vgl. de artikelen 86quaterdecies lid 1, 127 lid 1 en 160quaterdecies lid 1 van de gewijzigde
Vennootschapsrichtlijn.
4
Zie in dit wetsvoorstel de artikelen 2:333i leden 3 en 6, 2:334uu leden 3 en 6 en 2:335l leden 2
en 5 BW.
5
Zie de artikelen 86sexdecies, 128 en 160sexdecies van de gewijzigde Vennootschapsrichtlijn.
Zie in dit wetsvoorstel de artikelen 2:333ia lid 1, 2:334vv lid 1 en 2:335m lid 1 BW.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 267, nr. 6

4

zo mogelijk verbetering van de concurrentiepositie van Nederland, ook
waar het ondernemingsrecht in brede zin betreft, een speerpunt van het
wetgevingsbeleid (zie Kamerstukken II 2021/22, 29 752, nr. 15). Ik stem dan
ook van harte in met de opvatting van de leden van de VVD-fractie dat het
faciliteren van grensoverschrijdende verrichtingen met landen buiten het
territoir van de EU en de EER kan bijdragen aan de concurrentiepositie
van Nederland en het vergroten van de bruikbaarheid en flexibiliteit van
Nederlandse vennootschappen.
Desalniettemin is uitbreiding van het toepassingsbereik van deze regeling
tot vennootschappen uit derde landen niet mogelijk: het onderliggende
recht is niet geharmoniseerd én de voorschriften van het Europese recht
gelden niet. De regeling voor de grensoverschrijdende verrichtingen uit
dit wetsvoorstel steunt op de wetenschap dat een grensoverschrijdende
verrichting van kapitaalvennootschappen in de EU en EER op een
bepaalde wijze wordt afgewikkeld: er is een verrichtingsvoorstel met een
bepaalde inhoud, er zijn onder meer voorschriften rond publicatieverplichtingen en werknemersbescherming. Bij een grensoverschrijdende
verrichting met een vennootschap uit een derde land zou deze vennootschap de eigen regels moeten volgen, maar dat derde land hoeft geen
regels te kennen voor het opstellen van het verrichtingsvoorstel,
werknemersmedezeggenschap en wellicht is de in de richtlijn voorgeschreven controle door (in Nederland) het notariaat onbekend.
Voor het opstellen van een kader voor grensoverschrijdende verrichtingen
met vennootschappen in derde landen is nader onderzoek nodig dat het
bestek van de implementatie van de richtlijn ver te buiten gaat. Bij
implementatie van een richtlijn geldt immers dat het onwenselijk is om
aanvullende regels in het voorstel op te nemen die niet nodig zijn voor de
implementatie (het uitgangspunt van zuivere implementatie).6 Om deze
redenen heb ik de expertgroep modernisering NV-recht gevraagd om
advies uit te brengen over grensoverschrijdende verrichtingen, mede naar
aanleiding van de implementatie van deze richtlijn. Hierover is uw Kamer
eerder dit jaar geïnformeerd, bij brief van 24 januari 2023. Als onderdeel
van dit advies zal de expertgroep gevraagd worden de wenselijkheid en
mogelijke contouren te verkennen van een regeling voor grensoverschrijdende verrichtingen buiten het territoir van de EU en de EER. In dat kader
kan bijvoorbeeld door de expertgroep worden bezien of, en zo ja, hoe,
andere EU-lidstaten dergelijke faciliteiten hebben geregeld. Ik zal uw
Kamer over de uitkomsten hiervan informeren, alsmede over vervolgstappen naar aanleiding van het advies van de expertgroep.7
De leden van de VVD-fractie vragen of andere lidstaten een regeling
hebben getroffen die toestaat dat ondernemingen via het uniforme
EU-kader grensoverschrijdende verrichtingen kunnen doen met landen als
het Verenigd Koninkrijk en de Verenigde Staten. Ik beschik niet over
informatie over de zienswijzen van de EU-lidstaten, die net als Nederland
ook nog bezig zijn met de implementatie. Op 27 maart jl. hadden zeven
lidstaten de richtlijn geïmplementeerd en dit aan de Commissie genotificeerd.8 Om deze reden heb ik bij deze vraag – en de overige vragen van
de leden van de VVD-fractie naar de implementatie in andere lidstaten –
steeds gekeken naar de ons omringende en Scandinavische landen die de
richtlijn wel tijdig hebben geïmplementeerd; dit betreffen Duitsland,

6

Zie over dit uitgangspunt van zuivere implementatie nader Aanwijzing 9.4 van de Aanwijzingen
van de regelgeving en paragraaf 4.1 van de memorie van toelichting (Kamerstukken 2022/23,
36 267, nr. 3, p. 15).
7
Kamerstukken II 2022/23, 29 752, nr. 17.
8
Dit betreffen Duitsland, Estland, Italië, Hongarije, Malta, Finland en Zweden. Zie hierover de
website van de Europese Commissie: https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/
inf_23_1768.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 267, nr. 6

5

Finland en Zweden.9 Zowel Duitsland, Finland als Zweden hebben in hun
wetgeving geen regeling getroffen die grensoverschrijdende verrichtingen
met landen buiten de EU en de EER toestaat. Voor de andere ons
omringende landen die nog bezig zijn met implementatie is relevant dat
België en Luxemburg onder hun huidige recht (dus niet op basis van het
uniforme EU-kader van deze richtlijn) reeds een regeling kennen voor
grensoverschrijdende verrichtingen met landen buiten de EU en EER.
Ook vragen de leden van de VVD-fractie waarom vooralsnog niet is
gekozen om stichtingen en verenigingen onder het nieuwe regime te
plaatsen, zoals ook een aantal geconsulteerde organisaties heeft bepleit
bij de internetconsultatie over het wetsvoorstel. Is er inmiddels nader
onderzoek hiernaar verricht, zoals is aanbevolen door de Commissie
vennootschapsrecht? Bij de beantwoording van deze vragen wensen de
aan het woord zijnde leden graag een overzicht te ontvangen van de
EU-lidstaten die wel stichtingen en verenigingen onder de nieuwe
regelingen (zullen) plaatsen.
De voornoemde expertgroep modernisering adviesrecht die advies zal
uitbrengen over grensoverschrijdende verrichtingen, mede naar
aanleiding van de implementatie van deze richtlijn, zal als onderdeel van
het advies ook gevraagd worden onderzoek te doen naar de wenselijkheid
en mogelijkheid van een regeling voor grensoverschrijdende verrichtingen voor andere rechtspersonen dan kapitaalvennootschappen. Het
onderliggende recht van deze rechtspersonen is niet op dezelfde wijze
geharmoniseerd in Europa als bij kapitaalvennootschappen. Zo lopen de
nationale voorschriften en gebruiken van lidstaten betreffende verenigingen en stichting sterk uiteen; in sommige lidstaten zijn deze rechtsvormen zelfs geheel onbekend. Voor het opstellen van een regeling voor
grensoverschrijdende verrichtingen van verenigingen en stichtingen is
daarom nader onderzoek door de expertgroep nodig dat het bestek van
dit implementatiewetsvoorstel te buiten gaat, mede gelet op het
voornoemde uitgangspunt van zuivere implementatie dat met zich
meebrengt dat in de implementatieregeling geen andere regels worden
opgenomen dan voor de implementatie noodzakelijk zijn.
Als antwoord op de vraag van de leden van de VVD-fractie naar de
zienswijzen van andere lidstaten op dit punt, kan ik melden dat zowel
Duitsland, Finland als Zweden in hun wetgeving de regeling voor
grensoverschrijdende verrichtingen niet hebben opengesteld voor de in
die landen bestaande equivalenten van verenigingen en stichtingen.
De leden van de D66-fractie zijn zeer te spreken over het versterken van de
rechten van belanghebbenden, te noemen werknemers, aandeelhouders
en schuldeisers, met deze wetswijziging. Wel hebben zij nog enkele
vragen over de omvang van dit wetsvoorstel waarmee het voor ondernemingen gemakkelijker moet worden om tot een grensoverschrijdende
omzetting, fusie of splitsing binnen de EU te komen. De Europese
Commissie (EC) beoogt hiermee de vrijheid van vestiging binnen de EU te
bevorderen. Deze leden vinden de vrijheid van vestiging een groot goed.
Wel vragen zij wat het verwachte effect van dit wetsvoorstel is in relatie
tot het geluid dat bijna een kwart van de bedrijven in Nederland
overweegt om activiteiten te verplaatsen naar het buitenland. Wat zijn de
kansen en risico’s van deze vergemakkelijking van grensoverschrijdende

9

Zie voor de Duitse implementatiewetgeving: Gesetz zur Umsetzung der Umwandlungsrichtlinie
und zur Änderung weiterer Gesetze – BGBl. 2023 I Nr. 51 vom 28.02.2023. Zie voor de Finse
implementatiewetgeving: HE 146/2022 vp Hallituksen esitys eduskunnalle laiksi osakeyhtiölain
muuttamisesta sekä eräiksi siihen liittyviksi laeiksi (https://www.eduskunta.fi/FI/vaski/
KasittelytiedotValtiopaivaasia/Sivut/HE_146+2022.aspx). Zie voor de Zweedse implementatiewetgeving: Bolags rörlighet över gränserna inom EU Prop. 2021/22:286
(https://www.regeringen.se/rattsliga-dokument/proposition/2022/09/prop.-202122286).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 267, nr. 6

6

omzettingen, fusies en splitsingen? Verwacht de regering een stijging van
bedrijven die door dit wetsvoorstel hun activiteiten (deels) verplaatsen of
volledig omzetten naar het buitenland? Zitten hier financiële consequenties aan? Zo ja, wat is de omvang hiervan?
De leden van de D66-fractie willen weten welke kansen en risico’s de
vergemakkelijking van grensoverschrijdende verrichtingen door de
richtlijn met zich meebrengt. De invoering van met name de nieuwe
geharmoniseerde regeling voor grensoverschrijdende omzettingen en
splitsingen brengt kansen met zich mee voor ondernemingen, aangezien
zo juridische versnippering en rechtsonzekerheid in de EU wordt
voorkomen en aldus de uitoefening van de vrijheid van vestiging wordt
bevorderd. Volgens het impactassessment van de Europese Commissie
leidt dit tot besparingen voor ondernemingen. De Europese Commissie
verwacht in haar impactassessment dat de nieuwe regels uiteindelijk
zullen leiden tot een kostenbesparing tussen € 12.000 en € 37.000 per
transactie ten aanzien van grensoverschrijdende splitsing en een
kostenbesparing tussen € 12.000 en € 19.000 per transactie ten aanzien
van grensoverschrijdende omzetting.10 Zoals ik heb opgemerkt in het
antwoord op de vraag van de SP-fractie in paragraaf 1.1 meen ik dat er in
de richtlijn ook het nodige wordt gedaan om de mogelijke risico’s, zoals
fraude en inperking van rechten van belanghebbenden, van grensoverschrijdende bedrijfsmobiliteit in de EU te beperken. In de richtlijn gaat de
introductie van een geharmoniseerde regeling voor grensoverschrijdende
omzettingen en splitsingen gepaard met regelingen die de rechten van
werknemers, aandeelhouders en schuldeisers versterken en met de
invoering van een fraudetoets die inhoudt dat wanneer de bevoegde
instantie vaststelt dat een grensoverschrijdende verrichting is opgezet
voor, kort gezegd, misbruik of andere frauduleuze doeleinden deze
verrichting geen doorgang kan vinden.
De aan het woord zijnde leden vragen verder of de regering verwacht dat
het wetsvoorstel tot een stijging zal leiden van het aantal ondernemingen
dat gebruik zal maken van grensoverschrijdende verrichtingen en of dit
financiële consequenties meebrengt. Ik verwacht inderdaad een stijging
van het aantal grensoverschrijdende verrichtingen. Er waren in 2019
48 grensoverschrijdende omzettingen met een uitgaande Nederlandse
vennootschap (in 2017 en 2018 waren er 94 respectievelijk 32 grensoverschrijdende omzettingen met een uitgaande Nederlandse vennootschap).
Tussen 2010 en 2019 was er één grensoverschrijdende splitsing van een
Nederlandse vennootschap.11 In het impactassessment van de Europese
Commissie wordt geschat dat als gevolg van de richtlijn het aantal
grensoverschrijdende omzettingen in Europa zal toenemen met 20% tot
40%. Voor de grensoverschrijdende splitsingen verwacht de Commissie
een toename van 10% tot 30%.12 Op basis van deze gegevens wordt in de
memorie van toelichting bij dit wetsvoorstel een geschat aantal van rond
de 60 tot 100 grensoverschrijdende omzettingen en splitsingen per jaar
verwacht waarbij een Nederlandse om te zetten vennootschap of
Nederlandse splitsende vennootschap betrokken is.13 Specifieke cijfers
voor de verwachte stijging van het aantal grensoverschrijdende fusies
bevat het impactassessment niet.14 Op basis van de schattingen in het
10

Zie hiervoor pagina 87–88 van het impactassessment voor de richtlijn grensoverschrijdende
omzettingen, fusies en splitsingen.
11
Zie M. Meyer, «Grensoverschrijdende fusies, omzettingen en splitsingen: empirische
resultaten en medezeggenschapsrechtelijke implicaties», WPNR 2021, afl. 7309, p. 42–48,
p. 45–46.
12
Zie hiervoor pagina 87–89 van het impactassessment voor de Richtlijn grensoverschrijdende
omzettingen, fusies en splitsingen (te vinden op: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/
TXT/PDF/?uri=CELEX:52018SC0141&from=EN).
13
Zie paragraaf 4.2 van het algemeen deel van de memorie van toelichting.
14
Zie hiervoor pagina 87–89 van het impactassessment voor de Richtlijn grensoverschrijdende
omzettingen, fusies en splitsingen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 267, nr. 6

7

impactassessment voor grensoverschrijdende splitsingen en omzettingen
en het huidige aantal grensoverschrijdende fusies in Nederland wordt in
de memorie van toelichting bij dit wetsvoorstel een geschat aantal van
gemiddeld rond de 100 grensoverschrijdende fusies per jaar verwacht
waarbij een Nederlandse verdwijnende of verkrijgende vennootschap
betrokken is.15
In Q1 van 2023 waren er volgens de cijfers van de KvK 414.565 BV’s en
960 NV’s in Nederland.16 Het voornoemde geschatte aantal grensoverschrijdende omzettingen, fusies en splitsingen dat jaarlijks zal plaatsvinden na inwerkingtreding van de richtlijn afgezet tegen het totaal aantal
BV’s en NV’s in Nederland is aldus bijzonder klein. Er worden om die
reden geen financiële consequenties voor Nederland verwacht ten
gevolge van het aantal vennootschappen dat gebruik zal maken van de
regelingen uit het wetsvoorstel.
De leden van de CDA-fractie lezen dat op dit moment nog geen regelgevend kader bestaat in het Europese en Nederlandse recht ten behoeve
van grensoverschrijdende omzettingen, maar dat daar verandering in
komt met onderhavig wetsvoorstel. Deze leden vragen aan de regering of
zij verwacht dat middels dit wetsvoorstel de hoeveelheid grensoverschrijdende omzettingen daarmee ook grootschalig zal toenemen. Heeft dit
vervolgens gevolgen voor de regeldruk?
De leden van de CDA-fractie lezen dat grensoverschrijdende splitsing tot
op heden geen onderwerp is geweest van rechtspraak van het Hof van
Justitie van de EU. Ligt het in de lijn der verwachting dat dit zal toenemen
als het onderhavige wetsvoorstel in werking treedt? Welke gevolgen zal
dit hebben voor de rechtspraak?
De verwachte toename van grensoverschrijdende verrichtingen zoals
beschreven in het antwoord op de vorige vraag van de leden van de
D66-fractie, is niet van dien aard dat dit gevolgen heeft voor uitvoerende
instanties die bij de grensoverschrijdende verrichting betrokken zijn, zoals
de KvK. De verwachte aantallen kunnen door de KvK geregistreerd
worden zonder dat vertraging ontstaat (zie hierover nader paragraaf 5 van
deze nota naar aanleiding van het verslag).
Een deel van de grensoverschrijdende verrichtingen kan leiden tot een
zaak bij de rechtbank (bij de schuldeisersverzetsprocedure) of een verzoek
aan de voorzitter van de ondernemingskamer om een of meer onafhankelijke deskundigen te benoemen om een aanvullende schadeloosstelling te
bepalen respectievelijk de ruilverhouding van de aandelen opnieuw te
berekenen. In termen van aantallen zal het echter om een beperkt aantal
zaken gaan gelet op het verwachte aantal grensoverschrijdende verrichtingen per jaar. De Raad voor de rechtspraak onderschrijft dit in haar
advies, dat met dit wetsvoorstel is meegezonden aan uw Kamer. Zoals de
leden van de CDA-fractie aangeven, is er tot nu toe nog geen rechtspraak
vanuit het Hof van Justitie van de Europese Unie over de grensoverschrijdende splitsing. Met de invoering en implementatie van deze richtlijn, zal
dat naar mijn inschatting veranderen en zal het Hof zich in de toekomst
bijvoorbeeld via een prejudiciële procedure uit kunnen gaan spreken over
de interpretatie van de regeling voor de grensoverschrijdende splitsing,
zoals uitgewerkt in deze richtlijn. Ik kan niet inschatten tot hoeveel zaken
dit zal leiden, maar ik verwacht hierbij evenmin een substantiële toename
van het aantal zaken voor de rechterlijke macht.

15
16

Zie paragraaf 4.2 van het algemeen deel van de memorie van toelichting.
Zie op de website van de Kamer van Koophandel voor het aantal BV’s in Nederland:
https://ondernemersplein.kvk.nl/de-besloten-vennootschap-bv/. Zie op de website van de
Kamer van Koophandel voor het aantal NV’s in Nederland: https://ondernemersplein.kvk.nl/denaamloze-vennootschap-nv/.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 267, nr. 6

8

De leden van de SP-fractie willen de regering vragen waarom er niet in de
wet gekozen is om een onafhankelijke deskundige te verplichten informatie in te winnen bij werknemers van een bedrijf maar om dit enkel als
optie op te nemen. Wat zou de regering vinden van een mogelijke
verplichting op dit onderdeel?
De leden van de SP-fractie zijn enigszins verbaasd om te lezen dat de
termijn bij fusies slechts één maand is voor het inlichten van werknemers
en de optie om opmerkingen te kunnen leveren. Deze leden zien dit als
een bijzonder korte termijn die de werknemers wel erg veel onzekerheid
kan bezorgen. Waarom is er gekozen voor deze korte termijn? Is de
regering bereid zich in te zetten om deze termijn te verruimen?
Ik beantwoord gezamenlijk de twee vragen van de leden van de SP-fractie
over de nieuwe mogelijkheid voor werknemers(vertegenwoordigers) om
opmerkingen in te dienen ten aanzien van het voorstel voor de grensoverschrijdende fusie. Hierbij zal ik ook ingaan op de verhouding van deze
mogelijkheid tot de in Nederland reeds bestaande medezeggenschapsrechten van werknemersvertegenwoordigers bij een grensoverschrijdende fusie.
De eerste stap in het grensoverschrijdende fusieproces is het opstellen en
openbaar maken van het gemeenschappelijke fusievoorstel door de
besturen van de betrokken vennootschappen. Uit de richtlijn volgt dat het
bestuur van elke vennootschap tegelijkertijd met de openbaarmaking van
het voorstel een kennisgeving opstelt gericht aan de aandeelhouders,
schuldeisers en de ondernemingsraad (of als deze ontbreekt, aan de
werknemers van de vennootschap) dat zij uiterlijk vijf werkdagen voordat
besluitvorming inzake de grensoverschrijdende fusie plaatsvindt,
opmerkingen ten aanzien van het voorstel kunnen indienen.17 Deze vorm
van raadpleging van werknemers(vertegenwoordigers) middels een
kennisgeving is nieuw ten opzichte van de bestaande regeling bij
grensoverschrijdende fusie en geeft werknemers(vertegenwoordigers)
een aanvullende mogelijkheid hun standpunt ten aanzien van het
fusievoorstel kenbaar te maken voordat besluitvorming plaatsvindt.
Eventueel zou het bestuur op basis van de gemaakte opmerkingen het
fusievoorstel kunnen aanpassen. Openbaarmaking van het fusievoorstel
en de kennisgeving via het handelsregister moet op grond van de richtlijn
plaatsvinden uiterlijk één maand voor de datum van de algemene
vergadering waarin het fusiebesluit moet worden genomen.18
We behouden de in ons nationale recht geregelde medezeggenschapsrechten.19 Dit betekent dat de ondernemingsraad bij grensoverschrijdende
fusies zijn bevoegdheden tevens zal uitoefenen op grond van de Wet op
de ondernemingsraden (hierna: WOR). In het geval de WOR van
toepassing is, zal besluitvorming inzake een grensoverschrijdende fusie
veelal zijn onderworpen aan een adviesrecht van de ondernemingsraad
op grond van artikel 25 WOR.20 Omdat op grond van artikel 25 WOR de
ondernemingsraad een adviesrecht toekomt over een voorgenomen
besluit en is voorgeschreven dat advies gevraagd wordt op een zodanig
tijdstip dat het van wezenlijke invloed kan zijn op het te nemen besluit, ligt
17

Zie artikel 123 lid 1 van de gewijzigde Vennootschapsrichtlijn en zie in dit wetsvoorstel het
voorgestelde artikel 2:333e BW.
18
Zie artikel 123 lid 1 van de gewijzigde Vennootschapsrichtlijn en zie in het huidige Nederlandse
recht de artikelen 2:314 en 2:317 lid 2 BW in samenhang met het voorgestelde artikel 2:333e
BW.
19
Zie artikel 126quater van de gewijzigde Vennootschapsrichtlijn.
20
Gaat het om een vennootschap die een onderneming in stand houdt waarop de Wet op de
ondernemingsraden (WOR) van toepassing is, dan heeft de ondernemingsraad van de
fuserende vennootschap op grond van artikel 25 lid 1 sub a, b of e WOR het recht advies uit te
brengen over het voorgenomen besluit tot overdracht van zeggenschap over de onderneming
of een onderdeel daarvan, het voorgenomen besluit tot het aangaan van, het aanbrengen van
een belangrijke wijziging in of het verbreken van duurzame samenwerking met een andere
onderneming, alsmede een voorgenomen besluit tot belangrijke wijziging in de organisatie
van de onderneming.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 267, nr. 6

9

het in de rede dat het advies gevraagd moet worden aan de ondernemingsraad op het moment dat de besturen van de betrokken vennootschappen het fusievoorstel hebben opgesteld.21 Ten opzichte van het
huidige adviesrecht van de ondernemingsraad bevat de mogelijkheid om
naar aanleiding van de kennisgeving opmerkingen in te dienen over het
fusievoorstel een aanvullende waarborg. Voor Nederland zie ik in het
bijzonder toegevoegde waarde voor ondernemingen met minder dan 50
werknemers, die geen ondernemingsraad hebben, omdat wordt geregeld
dat bij het ontbreken van werknemersvertegenwoordiging, de onderneming de werknemers in de gelegenheid moet stellen om opmerkingen
in te dienen bij het fusievoorstel.
Mede gelet op het adviesrecht van de ondernemingsraad meen ik dat er
geen behoefte bestaat aan het door de leden van de SP-fractie geopperde
voorstel om een onafhankelijke deskundige te verplichten om opmerkingen op te halen bij de werknemers. Zo maken de opmerkingen van
werknemers(vertegenwoordigers) bij het fusievoorstel (en het door de
ondernemingsraad gegeven advies) deel uit van de documentatie die
door de bevoegde instantie (in de Nederlandse context: de notaris)
beoordeeld moet worden bij een grensoverschrijdende fusie.22 Voor
nadere toelichting op de toetsing van de grensoverschrijdende fusie door
de notaris wordt verwezen naar de antwoorden op de vragen van de
leden van de SP-fractie in paragraaf 1.1. Ten tweede mocht de ondernemingsraad een negatief advies uitbrengen over de grensoverschrijdende
fusie, dan kan hij op grond van artikel 26 WOR beroep instellen bij de
ondernemingskamer van het Gerechtshof Amsterdam. Om deze redenen
zie ik geen nut en noodzaak om nog een andere onafhankelijke instantie
aan te wijzen die opmerkingen bij werknemers(vertegenwoordigers) bij
een grensoverschrijdende fusie zou moeten ophalen en beoordelen.
Uitbreiding van de termijn van een maand waarin werknemers(vertegenwoordigers) opmerkingen kunnen indienen ná publicatie van het
fusievoorstel, zoals gevraagd door de leden van de SP-fractie, wordt door
de richtlijn niet toegelaten,23 nog daargelaten dat hier volgens mij ook
geen behoefte aan bestaat, aangezien de ondernemingsraad doorgaans al
vóór de publicatie van het fusievoorstel betrokken zal zijn bij het fusieproces op grond van de WOR.
2. De implementatie van de in de richtlijn voorgeschreven
procedure voor grensoverschrijdende verrichtingen: een schets
op hoofdlijnen
2.1 Inleiding
De leden van de SP-fractie constateren dat, indien de ondernemingsraad
van de fuserende vennootschap of een vereniging van werknemers die
werknemers van de vennootschap of van een dochtermaatschappij onder
haar leden telt, ook schriftelijk een advies of opmerkingen heeft
ingediend, dat advies of die opmerkingen aan de schriftelijke toelichting
worden gehecht. Deze leden constateren echter dat de berichtgeving aan
een vereniging van werknemers die werknemers van de vennootschap of

21

J. Roest, Grensoverschrijdende mobiliteit: medezeggenschap van werknemers, Ondernemingsrecht 2022(10/11), p. 421–429, p. 423–424; F.G. Laagland, De rol van Nederlandse
werknemers(vertegenwoordigers) bij een grensoverschrijdende juridische fusie, Deventer:
Kluwer 2013, par. 7.2.3.8.
22
Zie in dit wetsvoorstel het voorgestelde artikel 2:333i lid 4 BW.
23
Zie artikel 123 lid 1 van de gewijzigde Vennootschapsrichtlijn. Het staat de betrokken
fuserende vennootschappen op grond van de richtlijn overigens wel vrij om bij een grensoverschrijdende fusie in meer tijd dan één maand te voorzien tussen het tijdstip van de openbaarmaking van het fusievoorstel en de kennisgeving en het tijdstip van de algemene vergadering
waarin het fusiebesluit moet worden genomen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 267, nr. 6

10

van een dochtermaatschappij onder haar leden telt hier niet in staat
vermeld. Klopt het dat dit een omissie is?
De leden van de SP-fractie merken terecht op dat de richtlijn, en daarmee
dus ook dit implementatiewetsvoorstel, geen bepalingen bevat over de
berichtgeving bij een grensoverschrijdende fusie aan een vereniging van
werknemers die werknemers van de rechtspersoon of van een dochtermaatschappij onder haar leden telt (hierna: een vakorganisatie). Daar is
ook geen behoefte aan, omdat we onze nationale medezeggenschapsrechten behouden. Dat betekent dat vakorganisaties hun bevoegdheden
op grond van de SER-Fusiegedragsregels 2015 (hierna: Fusiegedragsregels) uitoefenen.24 De Fusiegedragsregels worden beschouwd als de
neerslag van een breed gedragen opvatting over de rol van fusiepartijen
en vakorganisaties bij fusies. De Fusiegedragsregels gelden voor
ondernemingen en concerns uit het bedrijfsleven die in Nederland zijn
gevestigd en waar in de regel 50 of meer personen werkzaam zijn. Ook
andere ondernemingen kunnen deze regels bij collectieve arbeidsovereenkomst van toepassing verklaren. Deze regels kunnen ook in andere
gevallen dan bij fusie van toepassing zijn, zoals bij onder meer splitsing
en overdracht van aandelen. Op grond van de Fusiegedragsregels moeten
betrokken ondernemingen of organisaties de vakorganisaties op tijd
informeren over de grensoverschrijdende fusieplannen. Kort gezegd geldt
dat, vóórdat over de voorbereiding of totstandkoming van een grensoverschrijdende fusie een openbare mededeling wordt gedaan, de vakorganisatie van de inhoud daarvan in kennis wordt gesteld.25 Met die informatie
van de vakorganisatie kan de ondernemingsraad een advies aan de
ondernemer uitbrengen. Zowel het oordeel van de vakorganisaties als het
advies van de ondernemingsraad moet aan de schriftelijke toelichting van
het bestuur van de fuserende vennootschap op het fusievoorstel worden
gehecht.26
Voorts lezen de leden van de SP-fractie dat de ondernemingsraad uiterlijk
vijf werkdagen voor de datum waarop de algemene vergadering of het
bestuur een besluit neemt over de fusie bij zijn vennootschap opmerkingen kan indienen betreffende het fusievoorstel. Artikel 4, lid 7 van de
SER-Fusiegedragsregels 2015 bepaalt dat de fusiepartijen de betrokken
ondernemingsraden in de gelegenheid stellen kennis te nemen van het
oordeel van de verenigingen van werknemers, opdat die ondernemingsraden daarmee rekening kunnen houden bij het uitbrengen van een
advies als bedoeld in artikel 25 Wet op de ondernemingsraden (WOR).
Artikel 4, lid 6 van de SER-Fusiegedragsregels 2015 bepaalt dat fusiepartijen aan hun informatieverplichtingen van het eerste tot en met vijfde
lid op zodanige wijze uitvoering moeten geven dat het oordeel van de
verenigingen van werknemers van wezenlijke invloed kan zijn op het al
dan niet tot stand komen van de fusie en op de modaliteiten daarvan. Hoe
wordt gewaarborgd dat de ondernemingsraad in de uiterst korte termijn
van vijf werkdagen het oordeel van de verenigingen van werknemers kan
betrekken bij het uitbrengen van zijn advies?
Graag verduidelijk ik naar aanleiding van de opmerkingen van de leden
van de SP-fractie dat de Fusiegedragsregels blijven gelden en dat er geen
termijn van vijf dagen geldt voor de ondernemingsraad om kennis te
nemen van het oordeel van de betrokken vakorganisaties. Het
uitgangspunt bij het raadplegen van de vakorganisaties waaraan ook de
aan het woord zijnde leden refereren, is dat de ondernemingsraad voordat
hij een advies uitbrengt, kennis moet hebben kunnen nemen van de het
oordeel van de betrokken vakorganisaties. Ik benadruk graag dat uit de
24

Zie voor de SER-Fusiegedragsregels 2015: https://www.ser.nl/nl/publicaties/
fusiegedragsregels-2015.
25
Zie artikel 3 van de SER-Fusiegedragsregels 2015.
26
Zie in dit wetsvoorstel het voorgestelde artikel 2:333f lid 7 BW.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 267, nr. 6

11

Fusiegedragsregels volgt dat het oordeel van de betrokken vakorganisaties op zodanige wijze dient te gebeuren dat deze van wezenlijke
invloed kan zijn op het fusiebesluit en de modaliteiten van de fusie (zie de
artikelsgewijze toelichting bij artikel 4, zevende lid, op pagina 36 van de
Fusiegedragsregels).
De leden van de SP-fractie constateren dat voor de werknemers een
schriftelijke toelichting gegeven wordt over: 1. de gevolgen van de fusie
voor de arbeidsrelaties en, in voorkomend geval, alle maatregelen om die
arbeidsrelaties te borgen, 2. materiële wijzigingen van de toepasselijke
arbeidsvoorwaarden of van vestigingsplaatsen van de vennootschap en
3. de vraag hoe de eerste twee factoren van invloed zijn op dochtermaatschappijen van de fuserende vennootschap. Is het gewaarborgd dat ook
de verenigingen van werknemers die werknemers van de vennootschap
of van een dochtermaatschappij onder haar leden tellen deze informatie
krijgen? Klopt het dat de vakbonden zonder deze informatie geen volledig
oordeel kunnen vellen en de ondernemingsraden dus ook niet?
De door de leden van de SP-fractie genoemde informatie moet op basis
van artikel 2:333f BW van dit wetsvoorstel verstrekt worden aan de
werknemers(vertegenwoordigers). Deze informatie zal veelal overeenkomen met de informatie die bij de grensoverschrijdende fusie aan de
vakorganisaties wordt verstrekt op basis van de Fusiegedragsregels (met
dien verstande dat in artikel 2:333f BW geëxpliciteerd is dat ook informatie
moet worden gegeven over de gevolgen van een grensoverschrijdende
fusie voor dochtermaatschappijen).27 Op grond van artikel 4 van de
Fusiegedragsregels geldt dat aan de vakorganisaties een uiteenzetting
moet worden verstrekt inzake de motieven voor de fusie, de voornemens
met betrekking tot het in verband daarmee te voeren ondernemingsbeleid
alsmede de in dat kader te verwachten sociale, economische en juridische
gevolgen van de fusie en de in samenhang daarmee voorgenomen
maatregelen. Verder bepaalt dit artikel dat desgevraagd aan de vakorganisaties informatie moet worden verstrekt over onder meer de grondslagen
van maatregelen tot het voorkomen, wegnemen of verminderen van
eventuele nadelige gevolgen voor de in de onderneming werkzame
personen, waaronder het verstrekken van financiële tegemoetkomingen
en het tijdstip en de wijze waarop de in de onderneming werkzame
personen zullen worden ingelicht. Op deze wijze kunnen de vakorganisaties – net als de ondernemingsraden – een volledig beeld van de
grensoverschrijdende fusie krijgen.
Voorts vragen de aan het woord zijnde leden op welke manier wordt
gewaarborgd dat de notaris kennis heeft van de SER-Fusiegedragsregels
2015 en van cao-bepalingen waarin de Fusiegedragsregels van toepassing
zijn verklaard.
In zijn algemeenheid geldt dat notarissen die zich bezighouden met
ondernemingsrecht kennis hebben van de Fusiegedragsregels en de
toepassing hiervan. De Fusiegedragsregels komen aan de orde tijdens
reguliere cursussen over fusie en splitsing en tijdens opleidingen op het
gebied van het ondernemingsrecht die notarissen die zich bezighouden
met (grensoverschrijdende) fusies volgen.
2.2 Toepassingsbereik van de grensoverschrijdende verrichtingen
De leden van de D66-fractie nemen kennis van de keuze dat de implementatie van de richtlijn niet voorziet om grensoverschrijdende omzetting,
fusie en splitsing ook mogelijk te maken voor stichtingen, verenigingen en
coöperaties en onderlinge waarborgmaatschappijen. Door de Commissie
27

Zie J. Roest, Grensoverschrijdende mobiliteit: medezeggenschap van werknemers, Ondernemingsrecht 2022(10/11), p. 421–429, p. 424.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 267, nr. 6

12

vennootschapsrecht is aanbevolen dit nader te onderzoeken voor deze
rechtsvormen alsmede voor sommige personenvennootschappen, zoals
commanditaire vennootschappen, gezien ook de behoefte kan bestaan
voor deze drie grensoverschrijdende verrichtingen. Is de regering
voornemens dit onderzoek te faciliteren? Zo ja, hoe zal dit onderzoek
vormgegeven worden? Wanneer kan de Kamer hiervan een bericht over
de voortgang verwachten?
De leden van de CDA-fractie lezen dat de richtlijn alleen van toepassing is
op kapitaalvennootschappen, wat in Nederland de besloten vennootschappen (BV’s) en naamloze vennootschappen (NV’s) zijn. Op welke
manier hebben andere lidstaten in de EU dit systeem ingericht? Is het
vergelijkbaar met het Nederlandse stelsel van vennootschapsrecht?
Voor het antwoord op deze vragen verwijs ik u graag naar het antwoord
dat ik hierboven formuleerde op de eerdere vragen van de leden van de
VVD-fractie over de uitbreiding van deze regeling naar
niet-kapitaalvennootschappen, het onderzoek dat zal plaatsvinden naar de
mogelijkheid en wenselijkheid van de uitbreiding, hoe uw Kamer over dit
onderzoek bericht zal worden en wat de zienswijzen van andere lidstaten
zijn op dit punt.
De leden van de CDA-fractie lezen dat op grond van jurisprudentie van het
Hof van Justitie van de EU mogelijk ook andere Nederlandse rechtspersoonsvormen die onder het bereik vallen van artikel 54 van het Verdrag
betreffende de werking van de EU kunnen deelnemen aan grensoverschrijdende verrichtingen. Deze leden vragen of de regering voorbeelden
kan noemen van rechtspersoonsvormen, anders dan de BV en NV, die ook
onder de reikwijdte van artikel 54 kunnen vallen.
Artikel 49 van het Verdrag betreffende de werking van de EU (hierna:
EU-Werkingsverdrag) bepaalt dat de lidstaten geen beperkingen mogen
opleggen ten aanzien van de vrijheid van vestiging van onderdanen van
andere lidstaten. Artikel 54 EU-Werkingsverdrag maakt duidelijk dat dit
ook geldt voor ondernemingen. Dat de grensoverschrijdende omzetting
en fusie tot de uitoefening van de vrijheid van vestiging door ondernemingen behoren, blijkt uit de jurisprudentie van het Hof van Justitie van
de Europese Unie.28 De definitie van het begrip onderneming is in
artikel 54 EU-Werkingsverdrag ruim geformuleerd. Het artikel bepaalt dat
onder ondernemingen worden verstaan: «maatschappen naar burgerlijk
recht of handelsrecht, de coöperatieve verenigingen of vennootschappen
daaronder begrepen, en de overige personen naar publiek- en privaatrecht, met uitzondering van vennootschappen welke geen winst beogen».
Beantwoording van de vraag of een grensoverschrijdende verrichting van
andere (Nederlandse) rechtspersoonsvormen dan vennootschappen –
bijvoorbeeld verenigingen, stichtingen en coöperaties die economisch
actief zijn – rechtstreeks mogelijk zou zijn op basis van artikel 54
EU-Werkingsverdrag vergt een uitleg van dit artikel. Deze uitleg is
voorbehouden aan het Hof van Justitie van de Europese Unie en is nog
niet aan de orde geweest in een Hofprocedure.
2.3 De drie fasen van de grensoverschrijdende verrichtingen en de
waarborgen voor aandeelhouders, schuldeisers en werknemers
De leden van de D66-fractie vernemen dat er geen overgangsrechtelijke
bepalingen zijn opgenomen in de richtlijn en dat deze dus onmiddellijk in
werking zal treden. Heeft dit consequenties voor vennootschappen die bij
inwerkingtreding al een omzettings-, fusie- of splitsingsproces doorlopen?
Zo ja, wat is de omvang van deze consequenties?
28

Zie HvJ EG 13 december 2005, zaak C-411/03 (Sevic), HvJ EG 16 december 2008, zaak C-210/06
(Cartesio), HvJ EU 12 juli 2012, zaak C-378/10 (Vale) en HvJ EU 25 oktober 2017, zaak C-106/16
(Polbud).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 267, nr. 6

13

Zoals de aan het woord zijnde leden terecht opmerken bevat de richtlijn
geen overgangsrecht. In december 2022 heeft de Europese Commissie
een overleg georganiseerd over specifiek het overgangsrecht. Uit dit
overleg bleek dat de meeste lidstaten in hun implementatiewetgeving in
overgangsrecht hebben voorzien (of daartoe voornemens zijn) om ervoor
te zorgen dat lopende grensoverschrijdende verrichtingen nog onder het
oude recht kunnen worden afgerond. Om deze reden heb ik in de nota van
wijziging die met deze nota naar aanleiding van het verslag wordt
ingediend, ook in overgangsrecht voorzien. Daartoe heb ik in de nota van
wijziging geregeld dat, kort gezegd, de bepalingen uit dit wetsvoorstel niet
van toepassing zijn op grensoverschrijdende verrichtingen waarvoor voor
het tijdstip van inwerkingtreding van deze wet een verrichtingsvoorstel is
gedeponeerd bij het handelsregister. De deponering van het verrichtingsvoorstel bij het register is de eerste publieke stap in het proces van een
grensoverschrijdende verrichting. Het wetsvoorstel is daarmee alleen van
toepassing op grensoverschrijdende verrichtingen waarbij deze stap nog
niet is gezet op het moment van inwerkingtreding van het voorstel. Op
deze wijze wordt zoveel mogelijk voorkomen dat ondernemingen opnieuw
het proces van een grensoverschrijdende verrichting moeten doorlopen
om aan het wetsvoorstel te voldoen.
3. Uitgangspunten implementatie
3.1 Aanwijzing van bevoegde instanties bij implementatie van de richtlijn
3.1.1 Aanwijzing van een bevoegde instantie voor de afgifte van het
pre-verrichting attest en slotattest
De leden van de VVD-fractie hebben gelezen dat een paar geconsulteerde
organisaties hun zorgen hebben geuit dat de fraudetoets als onderdeel
van het pre-verrichting attest een verwachting kan scheppen die het
notariaat niet kan waarmaken. Suggesties om de fraudetoets bij een
overheidsinstantie te beleggen, bijvoorbeeld Dienst Justis of de Kamer
van Koophandel (KvK), zijn niet onderzocht met het enkele argument dat
deze instanties in de huidige praktijk bij het proces van – en controle op –
grensoverschrijdende verrichtingen «niet op dezelfde wijze actief
betrokken zijn» als het notariaat. Kan de regering dit nader motiveren? Is
deze keuze ook deels ingegeven door de korte implementatietermijn?
Op grond van het huidige Nederlandse recht is de notaris bij de grensoverschrijdende fusie reeds de bevoegde instantie die een verklaring
moet afgeven van de rechtmatigheid van de grensoverschrijdende
verrichting (het zogenaamde pre-verrichting attest).29 In dit wetsvoorstel
wordt ter implementatie van de richtlijn bepaald dat deze rechtsmatigheidstoetsing van de notaris ook bestaat uit een fraudetoets.30 Voor de
grensoverschrijdende splitsing en omzetting komt op grond van het
wetsvoorstel precies dezelfde toetsing door de notaris te gelden als voor
de grensoverschrijdende fusie.31 Hiermee komt voor alle grensoverschrijdende verrichtingen te gelden dat wanneer de notaris constateert dat zo’n
verrichting is opgezet voor onrechtmatige of frauduleuze doeleinden die
leiden tot of gericht zijn op ontduiking of omzeiling van Unie- of nationaal
recht, of voor criminele doeleinden, hij het verlangde attest niet mag
afgeven waardoor deze verrichting geen doorgang kan vinden.
Voor het aanwijzen van de notaris als bevoegde instantie voor de door de
richtlijn vereiste fraudetoets is gekozen omdat deze toets aansluit bij de
huidige rol van de notaris als poortwachter zoals voorzien in de Wet op
het notarisambt (Wna). De notaris is op grond van het huidige artikel 21
29

Zie het huidige artikel 2:333i BW.
Zie de voorgestelde leden 7 tot en met 9 van artikel 2:333i BW.
31
Zie de voorgestelde artikelen 2:334uu leden 7 tot en met 9 en artikel 2:335l lid 6 tot en met 8
BW.
30

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 267, nr. 6

14

van de Wna verplicht zijn dienst te weigeren, wanneer naar zijn redelijke
overtuiging of vermoeden de werkzaamheid die van hem verlangd wordt
(bijvoorbeeld de afgifte van een pre-verrichting attest), leidt tot strijd met
het recht of de openbare orde, wanneer zijn medewerking wordt verlangd
bij handelingen die kennelijk een ongeoorloofd doel of gevolg hebben of
wanneer hij andere gegronde redenen voor weigering heeft. Met andere
woorden, de notaris weigert zijn dienst bij criminele, onrechtmatige of
frauduleuze activiteiten. Aangezien de fraudetoets uit de richtlijn hetzelfde
doel heeft als de notariële poortwachtersrol ligt het voor de hand de
fraudetoetsing door de notaris te laten aansluiten bij zijn huidige taken op
grond van de Wna. De Commissie vennootschapsrecht onderschrijft deze
redenering in haar advies en acht het nuttig dat bij de invulling van deze
toets wordt aangesloten bij de notariële poortwachtersrol zoals die al
sinds jaar en dag bestaat.32
Ook de Gecombineerde Commissie Vennootschapsrecht van de NOvA en
de KNB en de Wetgevingscommissie van de Vereniging Ondernemingsrechtspecialisten Notariaat (VON) zijn het er in de internetconsultatie mee
eens dat de notaris in het wetsvoorstel wordt aangewezen als de
bevoegde instantie om het pre-verrichting attest (waar de fraudetoets
onderdeel van uitmaakt) af te geven. Zij vinden deze keuze begrijpelijk,
omdat het notariaat al intensief betrokken is bij grensoverschrijdende
verrichtingen.33 Bij geen van de door de leden van de VVD-fractie
genoemde instanties, zoals Dienst Justis, is thans vergelijkbare betrokkenheid bij het proces van – en de controle op – grensoverschrijdende
verrichtingen aanwezig als binnen het notariaat. Het aanwijzen van een
andere bevoegde instantie voor de fraudetoets dan het notariaat zou
daarnaast leiden tot hogere nalevingskosten voor ondernemingen die dan
een extra instantie zouden moeten raadplegen en zou leiden tot een
langere duur van het proces van grensoverschrijdende verrichtingen,
zonder dat daarmee een duidelijk doel gediend is, gelet op het huidige
takkenpakket en de expertise van het notariaat. Ik acht dit ook niet
wenselijk in het licht van met name het uitgangspunt om bij implementatie van deze richtlijn aan te sluiten bij bestaande wetgeving, procedures
en praktijk. Deze redenen, elk afzonderlijk maar ook in samenhang, maken
dat ervoor gekozen is om de notaris aan te wijzen als de bevoegde
instantie om de fraudetoets te verrichten.
Kan de regering voorts uiteenzetten welke maatregelen worden getroffen
om aan deze zorgen over de fraudetoets tegemoet te komen? Is er
bijvoorbeeld contact met de Koninklijke Notariële Beroepsorganisatie
(KNB) om bijvoorbeeld in de vorm van een handreiking veel meer
informatie te verschaffen over de wijze waarop notarissen de fraudetoets
straks moeten uitvoeren?
Naar aanleiding van opmerkingen in de consultatie om meer handvatten
te geven aan het notariaat voor de uitvoering van de fraudetoets is
inderdaad, zoals de leden van de VVD-fractie opmerken, contact geweest
met de KNB. In samenspraak met de KNB is vervolgens in Artikel II van dit
wetsvoorstel voorzien in de bevoegdheid voor de KNB om een verordening op te stellen ten einde verdere invulling te geven aan het nadere
onderzoek dat plaats dient te vinden wanneer de notaris ernstige twijfels
heeft of de grensoverschrijdende verrichting is opgezet voor onrechtmatige of frauduleuze doeleinden die leiden tot of gericht zijn op
ontduiking of omzeiling van Unie- of nationaal recht, of voor criminele
32
33

Zie p. 5 van het advies van de Commissie vennootschapsrecht.
Zie p. 3 van het advies van de Gecombineerde Commissie Vennootschapsrecht van de NOvA
en de KNB (zie: https://www.knb.nl/cms/streambin.aspx?requestid=ed647f59-5065-4292-baa2ec96b83477e8) en p. 2 van het advies van de Wetgevingscommissie van de Vereniging
Ondernemingsrechtspecialisten Notariaat (VON) (zie: https://www.internetconsultatie.nl/
omzettingfusiesplitsing/reactie/195515/bestand).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 267, nr. 6

15

doeleinden. Naast een verordening of in de plaats daarvan kan de KNB
ook praktische richtlijnen geven voor dit nader onderzoek. De KNB stelt
momenteel enkele praktische richtlijnen op. Het streven van de KNB is om
deze richtlijnen voor inwerkingtreding van dit wetsvoorstel gereed te
hebben.
De leden van de VVD-fractie vragen hoe het onderhavige wetsvoorstel
zich verhoudt tot de implementatie van Richtlijn (EU) 2019/1151 met
betrekking tot het gebruik van digitale instrumenten en processen in het
kader van het vennootschapsrecht. Kan de regering daarop ingaan? Is het
mogelijk, dan wel verplicht om – naast de verplichting tot het bieden van
de mogelijkheid om een BV volledig online op te kunnen richten – straks
ook de handelingen die de notaris moet verrichten om grensoverschrijdende verrichtingen te faciliteren, ook volledig digitaal te doen?
De richtlijn grensoverschrijdende omzettingen, fusies en splitsingen die
met dit wetsvoorstel wordt geïmplementeerd, is onderdeel van een pakket
van maatregelen van de Europese Commissie «voor billijke, faciliterende
en moderne voorschriften op het gebied van het vennootschapsrecht in
de EU».34 Het pakket bestaat uit deze richtlijn en de door de leden van de
VVD-fractie genoemde Richtlijn (EU) 2019/1151 met betrekking tot het
gebruik van digitale instrumenten en processen in het kader van het
vennootschapsrecht (hierna: de Digitaliseringsrichtlijn)35. Voor de
implementatie van de Digitaliseringsrichtlijn loopt een afzonderlijk
wetgevingstraject (zie Kamerstukken II 2021/22, 36 085).
Volgens de richtlijn grensoverschrijdende omzettingen, fusies en
splitsingen moet de aanvraag van het pre-verrichting attest en de
aanvraag van het attest waarin de grensoverschrijdende verrichting wordt
gefinaliseerd (het slotattest) online kunnen plaatsvinden.36 Dit
wetsvoorstel voorziet daartoe in de mogelijkheid dat een aanvraag voor
het pre-verrichting attest en het slotattest en de benodigde informatie en
documenten langs elektronische weg, bijvoorbeeld per e-mail, bij de
notaris kunnen indienen.37 Het pre-verrichting attest en het slotattest
moeten worden opgenomen in een notariële akte. De richtlijn grensoverschrijdende omzettingen, fusies en splitsingen bevat echter geen
bepalingen over de digitalisering van het proces van totstandkoming van
deze notariële akten, zoals een regeling die het mogelijk zou maken om de
notariële akten ten behoeve van de grensoverschrijdende verrichtingen op
elektronische wijze te verlijden. Dit in tegenstelling tot de Digitaliseringsrichtlijn die het mogelijk maakt om een notariële akte ten behoeve van de
oprichting van een BV op elektronische wijze te verlijden. Het verlijden
van de notariële akten ten behoeve van grensoverschrijdende verrichtingen vindt dus op niet-elektronische wijze plaats.
3.2 Implementatie van lidstaatopties
3.2.1 Geen gebruik van de lidstaatoptie om vennootschappen in bepaalde
gevallen vrij te stellen van openbaarmakingsverplichtingen ten aanzien
van het verrichtingsvoorstel en de kennisgeving
De leden van de VVD-fractie vragen welke lidstaten hebben aangegeven
gebruik te (gaan) maken van deze lidstaatoptie en wat hierbij hun
overwegingen zijn, in tegenstelling tot de keuze van de regering om geen
gebruik te maken deze lidstaatoptie te implementeren.
34

COM(2018) 239, p. 2.
Richtlijn (EU) 2019/1151 van het Europees Parlement en de Raad van 20 juni 2019 tot wijziging
van Richtlijn (EU) 2017/1132 met betrekking tot het gebruik van digitale instrumenten en
processen in het kader van het vennootschapsrecht (PbEU 2019, L 186).
36
Zie lid 4 van de artikelen 86quaterdecies, 127 en 160quaterdecies en lid 3 van de artikelen
86sexdecies, 128 en 160sexdecies van de gewijzigde Vennootschapsrichtlijn.
37
Zie de voorgestelde artikelen 2:333i lid 4, 2:333ia lid 2, 2:334uu lid 4, 2:334vv lid 2, 2:335l lid 3
en 2:335m lid 2 BW.
35

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 267, nr. 6

16

Duitsland, Finland en Zweden hebben geen gebruik gemaakt van de optie
uit de richtlijn om vennootschappen in bepaalde gevallen vrij te stellen
van openbaarmakingsverplichtingen ten aanzien van het verrichtingsvoorstel en de kennisgeving van de vennootschap aan de aandeelhouders, schuldeisers en ondernemingsraad.38 Ik ben ook niet van plan
van deze lidstaatoptie gebruik te maken omdat ik, zoals ik heb aangegeven in het antwoord op de vraag van de leden van de SP-fractie in
paragraaf 1, het van belang acht dat de informatie in het handelsregister
over de grensoverschrijdende verrichting volledig is. Dit is in het bijzonder
in het belang van de betrokkenen bij een grensoverschrijdende verrichting
(de aandeelhouders, schuldeisers en werknemers). Ik vind het daarmee
niet stroken dat vennootschappen vrijgesteld zouden zijn van
voornoemde publicatieverplichtingen in het handelsregister wanneer de
vennootschap deze stukken gedurende een zekere ononderbroken periode
gratis op haar website beschikbaar stelt. Gebruik van deze lidstaatoptie
zou mogelijk het ongewenste effect kunnen hebben dat vennootschappen
het verrichtingsvoorstel en de kennisgeving ergens moeilijk vindbaar op
hun website plaatsen om het zo voor derden lastig te maken om dit te
achterhalen.
Kan de regering de leden van de SP-fractie uitleggen wat deze optie
beoogt en waarom de regering van deze optie geen gebruik wenst te
maken? Waarom zou een liquiditeitsverklaring niet in het belang zijn van
werknemers en hun vertegenwoordigers? Deelt de regering de conclusie
dat het gebruik maken van deze optie werknemersvertegenwoordigers
werk zou besparen en dat het niet gebruiken van deze optie een extra
belasting voor die werknemersvertegenwoordigers met zich meebrengt?
Ik begrijp de vraag van de leden van de SP-fractie zo dat zij – in het
bijzonder gelet op het belang van werknemers(vertegenwoordigers) –
willen weten waarom geen gebruik is gemaakt van de optie om een
liquiditeitsverklaring te eisen van de vennootschap die een grensoverschrijdende verrichting aangaat. Op grond van de richtlijn zou in zo’n
verklaring op nauwkeurige wijze de actuele financiële toestand van de
vennootschap moet worden weergegeven. Verder moet het bestuur in de
verklaring aangeven, op basis van de beschikbare informatie en na
redelijke verzoeken om inlichtingen, dat het niet op de hoogte is van enige
reden waarom de vennootschap na de grensoverschrijdende verrichting
niet in staat zou zijn te voldoen aan haar opeisbare verplichtingen. Deze
verklaring zou dan met het verrichtingsvoorstel gedeponeerd moeten
worden bij het handelsregister.39 Een liquiditeitsverklaring is daarmee
volgens de preambule van de richtlijn bedoeld om schuldeisers te
beschermen tegen het risico van de insolventie van de vennootschap na
een grensoverschrijdende verrichting.40 Schuldeisers van een vennootschap kunnen namelijk worden benadeeld omdat de vennootschap die
geld aan hen verschuldigd is opeens gevestigd is in een ander land. Voor
zover werknemers(vertegenwoordigers) inzicht zouden willen hebben in
de financiële toestand van de vennootschap kunnen zij gebruik maken van
de laatste drie vastgestelde jaarrekeningen (of tussentijdse vermogensopstellingen) die op grond van het Nederlandse recht bij een grensoverschrijdende fusie of splitsing bij het handelsregister moeten worden
gedeponeerd.41 Op grond van deze mogelijkheden kunnen werknemers(vertegenwoordigers) een beter beeld van de financiële toestand krijgen

38

Zie voor deze lidstaatoptie de artikelen 86octies leden 2 en 3, 123 leden 2 en 3 en 160octies
leden 2 en 3 van de gewijzigde Vennootschapsrichtlijn.
39
Zie de artikelen 86undecies lid 2, 126ter lid 2 en 123 lid 6 en 160undecies lid 3 van de
gewijzigde Vennootschapsrichtlijn.
40
Zie overweging 25 van de preambule van de Richtlijn grensoverschrijdende omzettingen,
fusies en splitsingen (Richtlijn (EU) 2019/2121).
41
Vgl. lid 1 onderdeel b van de artikelen 2:314 en 2:334h BW.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 267, nr. 6

17

dan via een liquiditeitsverklaring, die meer een momentopname is. Mede
gelet hierop zie ik geen toegevoegde waarde in een liquiditeitsverklaring,
te meer omdat deze verklaring behoorlijk meer lasten meebrengt voor de
vennootschap. Verder genieten de schuldeisers van de vennootschap
reeds bescherming bij een grensoverschrijdende verrichting op grond van
de schuldeisersverzetprocedure.42 Schuldeisers kunnen in verzet komen
door het indienen van een verzoek bij de rechtbank met vermelding van
de waarborg die wordt verlangd van de vennootschap indien zij niet
tevreden zijn over de aan hen geboden waarborgen in het verrichtingsvoorstel.43 Ook voor werknemers(vertegenwoordigers) die schuldeisers
zijn, staat deze mogelijkheid van verzet open.
4. Regeldruk
4.1 Gevolgen voor het bedrijfsleven
De leden van de VVD-fractie lezen dat het niet zeker is in hoeveel van de
gevallen van grensoverschrijdende verrichtingen de rechtspersonenrechtelijke medezeggenschap een rol speelt. Waarom kan hier geen
inschatting van worden gemaakt? Bij hoeveel van de grensoverschrijdende fusies met een Nederlandse verdwijnende vennootschap of
verkrijgende vennootschap van de afgelopen jaren speelde medezeggenschap een rol? Kan de regering voorbeelden geven van situaties waarin
op dit moment nog geen onderhandelingen moeten worden gevoerd met
werknemersvertegenwoordigers bij een grensoverschrijdende verrichting,
waar dat straks na implementatie van de richtlijn wel het geval zal zijn?
Bij een grensoverschrijdende fusie zal op grond van de richtlijn vaker dan
nu het geval is de zogenaamde Europese regeling worden gevolgd waarin
de vennootschap zo snel mogelijk na openbaarmaking van het voorstel in
onderhandeling moet treden met de werknemers om overeenstemming te
bereiken over de (mate van) rechtspersonenrechtelijke werknemersmedezeggenschap in de vennootschap na de grensoverschrijdende fusie.44 Kort
gezegd, volgt uit de richtlijn dat straks ook fuserende Nederlandse
ondernemingen onder de Europese regeling komen te vallen, waarbij in
de zes maanden voorafgaand aan de openbaarmaking van het fusievoorstel minder dan 500 – maar meer dan 80 – werknemers werkzaam zijn
(ook in het geval de Nederlandse onderneming op dat moment nog geen
werknemersmedezeggenschap kent). Dergelijke ondernemingen vallen
nog niet onder de Europese regeling op grond van het huidige recht. De
richtlijn bepaalt dat de Europese regeling geldt als de vennootschap die
zich grensoverschrijdend herstructureert in de zes maanden voor
deponering van het verrichtingsvoorstel een gemiddeld werknemersaantal heeft van vier vijfde van de onder nationaal recht toepasselijke
drempel inzake werknemersmedezeggenschap.45 Voor Nederland moet
voor het bepalen van de toepasselijke drempel inzake werknemersmede42

Zie hierover nader paragraaf 3.3.4.1 van de memorie van toelichting (Kamerstukken 2022/23,
36 267, nr. 3, p. 14).
43
Zie de huidige artikelen 2:316 en 2:334k en 2:334l BW en in dit wetsvoorstel de artikelen
2:333ha, 2:334rr en 2:335j BW.
44
Rechtspersonenrechtelijke medezeggenschap betreft, kort gezegd, het recht om invloed uit te
oefenen op de samenstelling van het bestuurs- of toezichthoudend orgaan. Bijvoorbeeld in de
Nederlandse context op grond van de structuurregime. In het geval van een vennootschap
naar Nederlands recht gelden bij een structuurvennootschap de voorschriften van
artikel 2:152/262 (en verder) BW. Bij een structuurvennootschap heeft de ondernemingsraad
een aanbevelingsrecht, en ten aanzien van 1/3 van de leden een versterkt aanbevelingsrecht,
ten aanzien van de raad van commissarissen (conform artikel 2:158/268 leden 5 en 6 BW). Zie
artikel 133 van de gewijzigde Vennootschapsrichtlijn en de voorgestelde wijzigingen van
artikel 2:333k BW in dit wetsvoorstel.
45
Zie de aanhef van lid 2 van de artikelen 86terdecies, 133, en 160terdecies lid van de gewijzigde
Vennootschapsrichtlijn en lid 3 sub a van de artikelen 2:333k, 2:334xx en 2:335o BW in dit
wetsvoorstel.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 267, nr. 6

18

zeggenschap naar het structuurregime gekeken worden. De regels van het
structuurregime zijn van toepassing op «grote vennootschappen»; een
vennootschap is groot indien aan de volgende criteria is voldaan: (i) er is
een geplaatst kapitaal van € 16 miljoen, (ii) er is krachtens wettelijke
verplichting een ondernemingsraad ingesteld en (iii) er zijn
100 werknemers of meer werkzaam bij de vennootschap en haar
afhankelijke maatschappijen.46 Dit betekent dat een Nederlandse
vennootschap die zich grensoverschrijdend herstructureert verplicht is tot
onderhandelen over de totstandkoming van een regeling van vennootschappelijke medezeggenschap zodra er in de zes maanden voorafgaand
aan de openbaarmaking van het verrichtingsvoorstel bij deze vennootschap gemiddeld (4/5 van 100=) 80 werknemers werkzaam zijn.47 Dit
voorschrift komt in de plaats van het huidige voorschrift voor grensoverschrijdende fusies dat bepaalt dat ten minste één van de fuserende
vennootschappen meer dan 500 werknemers alsmede werknemersmedezeggenschap moest hebben voordat de «Europese regeling» van
toepassing is.48
Voor de grensoverschrijdende splitsing en omzetting is een gelijksoortige
regeling als voor de grensoverschrijdende fusie in het geheel nieuw.49
Vanwege het nieuwe karakter van deze regeling voor alle drie grensoverschrijdende verrichtingen is het lastig bij voorbaat een concrete
inschatting te geven in hoeveel van de gevallen van grensoverschrijdende
verrichtingen de rechtspersonenrechtelijke medezeggenschap een rol zal
spelen. Uit recent onderzoek is af te leiden dat onder het huidige recht in
een minderheid van de gevallen van grensoverschrijdende fusies de
regels met betrekking tot medezeggenschap werden toegepast, omdat bij
65,63% van de Nederlandse verkrijgende vennootschappen en bij 75,3%
van de Nederlandse fuserende vennootschappen sprake was van
vennootschappen met minder dan 100 werknemers.50
Implementeren onze buurlanden de bepaling van de richtlijn waar deze
verplichting uit voortvloeit op dezelfde wijze als Nederland?
De voornoemde bepalingen ter bescherming van vennootschappelijke
medezeggenschapsrechten uit de richtlijn zullen door alle lidstaten op
dezelfde wijze geïmplementeerd moeten worden.51 De uitwerking van de
regels kan echter per lidstaat verschillen omdat de bepalingen uit de
richtlijn onder meer aansluiten bij (vier vijfde van de onder) de onder
nationaal recht toepasselijke drempel inzake werknemersmedezeggenschap (zie hiervoor nader het antwoord op de vorige vraag van de aan het
woord zijnde leden). Er is thans geen gelijk speelveld op EU-niveau voor
werknemersmedezeggenschap. In de verschillende lidstaten worden er
om die reden verschillende drempels inzake werknemersmedezeggenschap gehanteerd. Sommige lidstaten kennen in het geheel geen regels
voor werknemersmedezeggenschap in hun kapitaalvennootschappen.
De leden van de D66-fractie maken zich enige zorgen dat het op dit
moment bij grensoverschrijdende splitsingen niet goed te overzien is of
en hoeveel ondernemingen hiervan afzien door de kosten die ermee
gemoeid zijn. Wat zijn de directe gevolgen van het ontbreken van dit

46

Zie artikel 2:153/263 lid 2 BW.
Zie hierover uitgebreid in de memorie van toelichting de artikelsgewijze toelichting bij
artikel 2:333k lid 3 BW (zie Kamerstukken 2022/23, 36 267, nr. 3, p. 50).
48
Zie het huidige artikel 2:333k lid 3 sub a BW.
49
Zie de artikelen 86terdecies en 160terdecies van de gewijzigde Vennootschapsrichtlijn en de
voorgestelde artikelen 2:334xx en 2:335o BW in dit wetsvoorstel.
50
Zie M. Meyer, «Grensoverschrijdende fusies, omzettingen en splitsingen: empirische
resultaten en medezeggenschapsrechtelijke implicaties», WPNR 2021, afl. 7309, p. 42–48,
p. 44–45.
51
Zie de artikelen 86terdecies, 133, en 160terdecies van de gewijzigde Vennootschapsrichtlijn.
47

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 267, nr. 6

19

overzicht? Is de regering voornemens om dit overzicht te verbeteren? Zo
ja, binnen welk tijdsbestek?
Ik meen dat de leden van de D66-fractie in hun vraag doelen op de
volgende passage uit de memorie van toelichting: [z]o is bijvoorbeeld bij
de grensoverschrijdende splitsing op dit moment niet goed te overzien of,
en zo ja, hoeveel ondernemingen thans afzien van een grensoverschrijdende bedrijfssplitsing gelet op de kosten, maar wel interesse hebben
voor de grensoverschrijdende splitsing zoals geregeld in dit
wetsvoorstel.52 Deze passage betreft het afzien van een grensoverschrijdende bedrijfssplitsing. Een bedrijfssplitsing waarbij activa en passiva
onder bijzondere titel worden overgedragen, onderscheidt zich van
juridische splitsing, zoals geregeld in dit implementatiewetsvoorstel,
waarbij activa en passiva onder algemene titel worden overgedragen. De
uitwerking van een overdracht van activa en passiva onder bijzondere titel
bij een grensoverschrijdende bedrijfssplitsing is complex, onder meer
door de omstandigheid dat in beginsel voor alle goederen die deel
uitmaken van het vermogen van de onderneming de specifieke leveringsvoorschriften gevolgd dienen te worden. Omdat Nederland nu nog geen
wettelijke regeling voor de grensoverschrijdende (juridische) splitsing
kent, kan het zijn dan ondernemingen nu nog hun toevlucht zoeken tot dit
complexe en kostbare alternatief van grensoverschrijdende bedrijfssplitsing. De verwachting is dat dit implementatiewetsvoorstel ertoe zal
leiden dat meer ondernemingen van de rechtsfiguur van grensoverschrijdende (juridische) splitsing gebruik zullen maken (in plaats van het
alternatief van de grensoverschrijdende bedrijfssplitsing), onder meer
omdat er meer rechtszekerheid over de te volgen procedure en het
resultaat komt te bestaan. Zoals beschreven in het antwoord op de vraag
van de aan het woord zijnde leden in paragraaf 1.2 verwacht de Europese
Commissie in haar impactassessment dat de richtlijn uiteindelijk zal leiden
tot een kostenbesparing tussen € 12.000 en € 37.000 per transactie ten
aanzien van grensoverschrijdende splitsing.53 De Europese Commissie zal
in 2027 de richtlijn evalueren, waarbij zij ook gegevens over de met de
grensoverschrijdende splitsing verbonden kosten zal betrekken.54
5. Gevolgen voor de uitvoering en financiën
De leden van de VVD-fractie lezen in de uitvoeringstoets van de KvK niets
over de tussenoplossing die wordt beschreven in de memorie van
toelichting (het voortzetten van handmatige ondersteuning). Wat zijn de
voor- en nadelen van deze tussenoplossing? Als het aantal grensoverschrijdende verrichtingen de komende periode zal toenemen, welke
gevolgen heeft dat voor de uitvoerbaarheid van de tussenoplossing en
voor het tijdpad dat wordt gemaakt om de koppeling met het Europese
systeem voor gekoppelde registers (BRIS) tot stand te brengen? Is het de
verwachting dat er wachtlijsten ontstaan? Is over de uitvoerbaarheid
contact geweest tussen de KNB en de KvK?
Het voordeel van deze tussenoplossing is dat na de inwerkingtreding van
de richtlijn de grensoverschrijdende verrichtingen uitgevoerd kunnen
blijven worden door de KvK. Bij de tijdelijke oplossing is er geen
afhankelijkheid van de implementatie van IT-voorzieningen. Zoals
aangegeven in het antwoord op de eerdere vraag van de leden van de aan
het woord zijnde fractie, is de meerderheid van de lidstaten niet tijdig
gereed met de implementatie van de richtlijn. Dit maakt eveneens
noodzakelijk dat een oplossing beschikbaar is voor het uitwisselen van
52

Zie paragraaf 4.2 van het algemeen deel van de memorie van toelichting (Kamerstukken
2022/23, 36 267, nr. 3, p. 16).
Zie hiervoor pagina 87–88 van het impactassessment voor de richtlijn grensoverschrijdende
omzettingen, fusies en splitsingen. content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:52018SC0141&from=EN.
54
Zie artikel 4 van de richtlijn.
53

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 267, nr. 6

20

informatie met registers in deze lidstaten die ook nog niet of niet volledig
zijn aangesloten op het Europese systeem voor gekoppelde registers
(BRIS). Het nadeel van de tussenoplossing is dat Nederland nog niet
volledig voldoet aan de richtlijn en de bijbehorende uitvoeringshandeling.55
De verwachte aantallen, ook wanneer rekening wordt gehouden met een
stijging van grensoverschrijdende verrichtingen zoals beschreven in het
eerdere antwoord op de vraag van de D66-fractie in paragraaf 1.2, kunnen
uitgevoerd worden middels de tussenoplossing zonder dat vertraging
ontstaat. Als de aantallen sneller dan verwacht stijgen, kan besloten
worden om onderdelen versneld te automatiseren. Over de tussenoplossing vindt overleg plaats tussen de KvK en de KNB.
De leden van de VVD-fractie constateren dat de richtlijn aan de EC de
bevoegdheid toekent om een uitvoeringshandeling vast te stellen om met
het oog op een efficiënte gegevensuitwisseling bij grensoverschrijdende
verrichtingen een gedetailleerde lijst van gegevens te specificeren voor de
uitwisseling van informatie tussen handelsregisters en voor openbaarmaking. Is hiermee duidelijk dat er een heldere juridische grondslag is
voor alle vormen van gegevensverwerking die plaats zullen vinden na
inwerkingtreding van het wetsvoorstel?
De door de VVD-leden genoemde uitvoeringsverordening is op 2 juli 2021
in werking getreden in de EU.56 Met deze verordening is er een wettelijke
verplichting voor gegevensverwerking tussen de registers in de EU en
voor de in de richtlijn vereiste openbaarmaking van gegevens, waaronder
het verrichtingsvoorstel, via het Europese systeem voor gekoppelde
registers (BRIS). Er is aldus sprake van een grondslag van verwerking op
grond van artikel 6 lid 1, onderdeel c, van de AVG (de verwerking is
noodzakelijk om te voldoen aan een wettelijke verplichting). In de
uitvoeringsverordening wordt verder uitdrukkelijk beschreven dat de
AVG57 en de verordening die ziet op de verwerking van persoonsgegevens door instellingen van de Europese Unie58 van overeenkomstige
toepassing zijn op de verwerking van persoonsgegevens in het kader van
de uitvoeringsverordening.59
De leden van de D66-fractie lezen dat de KvK 12 tot 16 maanden nodig
heeft om het bestaande digitale systeem aan te passen om te voldoen aan
de eis dat documentatie van grensoverschrijdende verrichtingen digitaal
moet worden ingediend alsmede dat communicatie hierover digitaal moet
plaatsvinden via de registers. Op dit moment vindt dit grotendeels
handmatig plaats en dit zal zo blijven plaatsvinden als tussenoplossing.

55

Uitvoeringsverordening (EU) 2021/1042 van de Commissie van 18 juni 2021 tot vaststelling
van uitvoeringsbepalingen voor Richtlijn (EU) 2017/1132 van het Europees Parlement en de
Raad met betrekking tot technische specificaties en procedures voor het systeem van
gekoppelde registers en tot intrekking van Uitvoeringsverordening (EU) 2020/2244 van de
Commissie.
56
Uitvoeringsverordening (EU) 2021/1042 van de Commissie van 18 juni 2021 tot vaststelling
van uitvoeringsbepalingen voor Richtlijn (EU) 2017/1132 van het Europees Parlement en de
Raad met betrekking tot technische specificaties en procedures voor het systeem van
gekoppelde registers en tot intrekking van Uitvoeringsverordening (EU) 2020/2244 van de
Commissie.
57
Verordening (EU) 2016/679 van het Europees Parlement en de Raad van 27 april 2016
betreffende de bescherming van natuurlijke personen in verband met de verwerking van
persoonsgegevens en betreffende het vrije verkeer van die gegevens en tot intrekking van
Richtlijn 95/46/EG (algemene verordening gegevensbescherming).
58
Verordening (EU) 2018/1725 van het Europees Parlement en de Raad van 23 oktober 2018
betreffende de bescherming van natuurlijke personen in verband met de verwerking van
persoonsgegevens door de instellingen, organen en instanties van de Unie en betreffende het
vrije verkeer van die gegevens, en tot intrekking van Verordening (EG) nr. 45/2001 en Besluit
nr. 1247/2002/EG.
59
Zie overwegingen 8 en 9 van Uitvoeringsverordening (EU) 2021/1042.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 267, nr. 6

21

Moeten na de aanpassing van het systeem de documenten uit deze 12 tot
16 maanden alsnog gedigitaliseerd worden conform de documentatie-eis?
Zo ja, hoeveel tijd zal hiermee gemoeid zijn? Is er een afgesproken
tijdsbestek waarin dit moet worden gerealiseerd? Zo ja, wat zijn de
gevolgen voor de administratieve lasten van de KvK?
De genoemde periode van 12 tot 16 maanden is nodig om de volledig
digitale uitwisseling van documenten mogelijk te maken. De documenten
zelf zijn in een digitaal formaat beschikbaar, ook in de tussenoplossing. Er
is dus geen sprake van het alsnog digitaliseren van documenten na
automatisering van het proces. De administratieve lasten van KVK nemen
hierdoor niet toe.
De leden van de CDA-fractie lezen dat de KvK in de uitvoeringstoets heeft
aangegeven dat 12 tot 16 maanden nodig zijn voor de vereiste koppeling
met het BRIS en in de tussentijd grensoverschrijdende verrichtingen
kunnen blijven plaatsvinden dankzij een tussenoplossing. Deze leden
vragen of de genoemde tussenoplossing, waarbij de ondersteuning
handmatig wordt verricht, gevolgen heeft voor de duur van het traject van
de grensoverschrijdende verrichtingen. Verwacht de regering door deze
tussenoplossing vertragingen in het traject?
Zolang de koppeling met BRIS nog niet is gemaakt (en ook nog niet alle
registers van andere lidstaten zijn aangesloten op BRIS) zal afhandeling
van grensoverschrijdende verrichtingen handmatige handelingen vergen
en contact via telefoon, post of mail tussen de registers. Zoals aangegeven in het antwoord op de vraag van de leden van de VVD-fractie
kunnen de verwachte aantallen uitgevoerd worden middels de tussenoplossing zonder dat vertraging ontstaat. De tussenoplossing is gebaseerd
op bestaande werkprocessen en IT-oplossingen van de KvK en kent
daardoor een hoge mate van betrouwbaarheid en voorspelbaarheid.
6. Adviezen/consultatie
6.1 Toepassingsbereik van de grensoverschrijdende verrichtingen
De leden van de D66-fractie willen tot slot ingaan op het geografische
toepassingsbereik van de regeling. Zij lezen dat er na het opdoen van
ervaring wordt bezien of dit bereik kan worden uitgebreid naar de
BES-eilanden, Aruba, Curaçao en Sint Maarten. Heeft de regering signalen
ontvangen dat er vraag is om dergelijke uitbreiding te realiseren? Om
hoeveel ondernemingen gaat dit? Zit er verschil in het uitbreiden van het
toepassingsbereik naar de bijzondere gemeenten in vergelijking tot Aruba,
Curaçao en Sint Maarten? Wordt dit geografische toepassingsbereik in
Nederlandse context bezien of ook op EU-niveau? Wat betekent dit voor
andere niet-Europese landen en gebieden overzees (LGO’s) die bijzondere
betrekkingen hebben met EU-lidstaten?
In de internetconsultatie proef ik bij een groot deel van de respondenten
een duidelijke voorkeur in het voorzien van een regeling voor grensoverschrijdende verrichtingen met ondernemingen op: i) de BES eilanden,
ii) de andere landen uit het Koninkrijk der Nederlanden (Aruba, Curaçao
en Sint Maarten) en iii) landen die geen onderdeel zijn van het Koninkrijk
der Nederlanden en niet behoren tot de EU of EER. Zoals aangegeven in
het antwoord op de vraag van de VVD-fractie in paragraaf 1.2 van deze
nota naar aanleiding van het verslag, heb ik de expertgroep modernisering NV-recht daarom verzocht advies uit te brengen over grensoverschrijdende verrichtingen mede naar aanleiding van deze richtlijn. In het
kader van dit advies zal de expertgroep gevraagd worden de wenselijkheid van een uitbreiding van het geografische toepassingsbereik van
de regeling voor grensoverschrijdende verrichtingen (waaronder de
behoefte van ondernemingen aan een regeling) en de mogelijke
contouren hiervan te onderzoeken. Dit advies zou aanleiding kunnen zijn

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 267, nr. 6

22

tot nadere regelgeving. Het voorzien in een regeling voor grensoverschrijdende verrichtingen met de BES-eilanden kan bij wet. Voor het voorzien in
een regeling voor grensoverschrijdende verrichtingen met Aruba, Curaçao
en Sint Maarten zou een rijkswet vereist zijn. In dit verband wordt ook
gewezen op de reeds bestaande rijkswetten inzake zetelverplaatsing van
ondernemingen in oorlogstijd.60
Zowel de BES eilanden als Aruba, Curaçao en Sint Maarten hebben de
Europeesrechtelijke status van «landen en gebieden overzee» (hierna:
LGO). LGO’s zijn niet-Europese landen en gebieden die bijzondere
betrekkingen hebben met de EU-lidstaten Denemarken, Frankrijk en
Nederland. Het gevolg van deze status is dat Europese regelgeving (zoals
deze richtlijn) in beginsel niet van toepassing is voor de BES-eilanden of
voor de andere landen dan Nederland in het Koninkrijk, tenzij dat expliciet
wel van toepassing wordt verklaard. Het voorzien in regelgeving voor
grensoverschrijdende verrichtingen met ondernemingen uit LGO’s kan
dus niet worden bezien op EU-niveau. Het is aan de lidstaten en de LGO’s
zelf of zij daarin zouden willen voorzien.
6.2 Verzoeken om uitbreiding van de regeling voor grensoverschrijdende
splitsingen en omzettingen
De leden van de VVD-fractie begrijpen uit de consultatiereactie van de
Commissie vennootschapsrecht dat het wetsvoorstel niet voorziet in
(grensoverschrijdende) afsplitsing naar een bestaande vennootschap of
driehoeksplitsing. De Commissie vennootschapsrecht schrijft dat de
richtlijn deze figuren niet verbiedt, terwijl de regering met een verwijzing
naar de preambule bij de richtlijn schrijft dat het onderbrengen van deze
figuren onder de regeling te complex zou zijn. Kan de regering haar
contraire standpunt toelichten? Los van de complexiteit van dergelijke
zaken, ligt het voor deze leden voor de hand om deze figuren ook op te
nemen in het wetsvoorstel. Kan de regering nagaan of haar interpretatie
van de (preambule van de) richtlijn of het oordeel van de Commissie
vennootschapsrecht op dit punt wordt gedeeld door de overige lidstaten?
Zijn Duitsland, Frankrijk en België voornemens om deze figuren niet te
implementeren en de evaluatie van 2027 af te wachten?
De richtlijn bepaalt dat de regeling voor een grensoverschrijdende
splitsing niet van toepassing is op een grensoverschrijdende (af)splitsing
naar een bestaande vennootschap (en daarmee ook niet op een grensoverschrijdende driehoeksplitsing61).62 Hiervoor is blijkens de preambule
bij de richtlijn gekozen «omdat het in zulke gevallen om zeer complexe
zaken gaat waarbij instanties van verschillende staten betrokken zijn en
bijkomende risico’s voor omzeiling van Unie- en nationale regels kunnen
opduiken».63 Nu deze splitsingsvormen zijn uitgezonderd van de
reikwijdte van de richtlijn staat het zoals de Commissie vennootschapsrecht aangeeft in haar advies de lidstaten inderdaad vrij om op nationaal
niveau voor deze grensoverschrijdende splitsingsvormen aanvullende
regelgeving op te nemen.64 Ik meen echter dat het opnemen van
dergelijke aanvullende nationale regelgeving op gespannen voet staat

60

De Rijkswet vrijwillige zetelverplaatsing van rechtspersonen (Stb. 1967, 161) en de Rijkswet
zetelverplaatsing door de overheid van rechtspersonen en instellingen (Stb. 1967, 162).
Een driehoeksplitsing is een bijzondere vorm van splitsing naar een bestaande vennootschap
waarbij de akte van splitsing bepaalt dat de aandeelhouders van de splitsende vennootschap
aandeelhouder worden van een groepsmaatschappij van de verkrijgende vennootschap.
62
Zie onderdeel 3 van artikel 160ter van de gewijzigde Vennootschapsrichtlijn.
63
Zie overweging 8 van de preambule van de Richtlijn grensoverschrijdende omzettingen, fusies
en splitsingen (Richtlijn (EU) 2019/2121).
64
Zie p. 3 van het advies van de Commissie vennootschapsrecht.
61

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 267, nr. 6

23

met het in acht te nemen uitgangspunt van zuivere implementatie.65 De
Commissie vennootschapsrecht geeft in het advies in overweging om
nader onderzoek te initiëren.66 Aan die oproep van de Commissie
vennootschapsrecht ben ik tegemoetgekomen door mijn voornoemde
adviesaanvraag aan de expertgroep modernisering NV-recht over
grensoverschrijdende verrichtingen mede naar aanleiding van de
implementatie van deze richtlijn. De expertgroep zal gevraagd worden bij
haar advies ook de wenselijkheid en contouren van een regeling voor de
grensoverschrijdende (af)splitsing naar bestaande vennootschappen
verkennen. In dat kader kan bijvoorbeeld worden bezien of, en zo ja, hoe,
andere EU-lidstaten dit hebben geregeld. Zo voorziet bijvoorbeeld de
Duitse implementatiewetgeving in een regeling voor grensoverschrijdende (af)splitsing naar bestaande vennootschappen (Spaltungen zur
Aufnahme).67 Ook Finland kent hiervoor een regeling. Zweden heeft
overigens niet in een dergelijke regeling voorzien in zijn implementatiewet.
6.3 Fiscale behandeling grensoverschrijdende verrichtingen
De leden van de VVD-fractie lezen dat in reactie op een aantal zorgen die
zijn geuit bij de internetconsultatie, de regering ernaar streeft om in deze
kabinetsperiode een wetsvoorstel met flankerende fiscale maatregelen
voor grensoverschrijdende verrichtingen in te dienen. Nu de regering
kennelijk erkent dat er veel onduidelijkheden zullen bestaan na inwerkingtreding van onderhavig wetsvoorstel omtrent de fiscale gevolgen bij
grensoverschrijdende verrichtingen, is het naar het oordeel van deze
leden wenselijk dat de regering deze onduidelijkheden zo snel mogelijk
wegneemt. Fiscale onzekerheid als gevolg van de keuze van de regering
om pas in 2025 over te gaan tot flankerende fiscale maatregelen is
ongewenst. Kan de regering concreet aangeven hoe zij omgaat met de
onduidelijkheden die zullen ontstaan als gevolg van het ontbreken van
flankerend fiscale maatregelen? Welke manieren ziet de regering voor zich
om – tot de inwerkingtreding van het aangekondigde wetsvoorstel per
2025 – te voorzien in zoveel mogelijk duidelijkheid voor ondernemers,
accountants en fiscalisten? De reactie van de regering op de waarschuwingen van de Afdeling hierover achten de voornoemde leden te beperkt.
Welke plannen heeft de regering om onnodige procedures te voorkomen
en op welk moment kan een voorontwerp voor het aangekondigde
wetsvoorstel in consultatie worden gegeven?
Met de leden van de VVD-fractie ben ik het eens dat fiscale flankerende
maatregelen bij dit wetsvoorstel die verband houden met grensoverschrijdende verrichtingen ten goede zullen komen aan de rechtszekerheid voor
betrokken partijen. Daar wordt dan ook hard aan gewerkt. Het streven van
de Staatssecretaris van Financiën is om in deze kabinetsperiode het
wetsvoorstel met flankerende fiscale maatregelen voor grensoverschrijdende verrichtingen in te dienen met een beoogde inwerkingtreding per
1 januari 2025. Dit tijdpad is gebaseerd op de prioriteiten die door de
Staatssecretaris zijn opgesteld op het terrein van het fiscale beleid.68
Daarbij is rekening gehouden met de beschikbare wetgevingscapaciteit en
de wens van het kabinet om wetsvoorstellen met fiscale maatregelen
65

Zie over dit uitgangspunt van zuivere implementatie nader Aanwijzing 9.4 van de Aanwijzingen van de regelgeving en paragraaf 4.1 van de memorie van toelichting (Kamerstukken
2022/23, 36 267, nr. 3, p. 15).
66
Zie p. 3 van het advies van de Commissie vennootschapsrecht.
67
Grensoverschrijdende (af)splitsingen zijn overigens alleen toegestaan in Duitsland in het geval
de splitsende en verkrijgende vennootschappen elk minder dan 400 mensen in dienst hadden
in de laatste zes maanden voordat het splitsingsvoorstel werd aangekondigd, vgl. para. 332
Umwandlungsgesetz (UmwG).
68
Zie ook de brief van 16 februari 2022 «Beleidsprioriteiten Staatssecretaris van Financiën –
Fiscaliteit en Belastingdienst».

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 267, nr. 6

24

zoveel mogelijk te spreiden alsmede waar mogelijk of wenselijk van te
voren te consulteren. In de periode tussen de inwerkingtreding van het
onderhavige wetsvoorstel en het wetsvoorstel met flankerende fiscale
maatregelen kunnen partijen in voorkomende gevallen gebruik kunnen
maken van de samenhang tussen de reeds bestaande regelgeving69 en
gewezen jurisprudentie70 die is aangehaald in het nader rapport. Ook kan
een belanghebbende in de periode tot indiening van het wetsvoorstel met
flankerende fiscale maatregelen verzoeken om vooroverleg tussen de
inspecteur en de belanghebbende, zoals bedoeld in het Besluit Fiscaal
Bestuursrecht71, ter verkrijging van zekerheid vooraf over de fiscale
gevolgen van verrichte of voorgenomen rechtshandelingen.
Is de verwachting dat de EC een inbreukprocedure tegen Nederland zou
starten, wanneer de regering zou besluiten eerst het flankerende fiscale
beleid uit te werken voordat onderhavig wetsvoorstel in werking treedt?
Zo ja, waar is die inschatting op gebaseerd?
De Commissie is inmiddels op 27 maart jl. een inbreukprocedure tegen
Nederland gestart wegens de te late omzetting van de onderhavige
richtlijn. De Commissie heeft Nederland aan de hand van een schriftelijke
ingebrekestelling op de hoogte gesteld van een vermeende
niet-nakoming. De Nederlandse regering zal in haar reactie op de
ingebrekestelling aangeven dat alles in het werk wordt gesteld om de
benodigde implementatiewetgeving zo snel als mogelijk de wetgevingsprocedure te laten doorlopen. Deze inbreukprocedure kan uiteindelijk
leiden tot een veroordeling van Nederland met een dwangsom of boete
door het Hof van Justitie van de Europese Unie.72 Zoals ook de Afdeling
advisering van de Raad van State aangeeft, kan de richtlijn worden
geïmplementeerd zonder het gelijktijdig invoeren van fiscale
maatregelen.73Ik acht het om die reden, en om redenen van gemeenschapstrouw, zeer onwenselijk dat de voortzetting van het onderhavige
wetsvoorstel wordt uitgesteld tot het moment dat een afzonderlijk
wetsvoorstel van de Staatssecretaris van Financiën met betrekking tot de
fiscaal flankerende maatregelen in werking zal treden op 1 januari 2025.
De implementatietermijn van deze richtlijn zou in dat geval met twee jaar
worden overschreden en het risico op een veroordeling met een
dwangsom of boete neemt in dat geval navenant toe. Bovendien wil ik
ondernemers het profijt dat met name de nieuwe regelingen voor
grensoverschrijdende splitsingen en omzettingen hen kunnen bieden niet
ontzeggen tot 2025.
II. Artikelsgewijs
Artikel III en Slotbepalingen
De leden van de VVD-fractie constateren dat de richtlijn uiterlijk op
31 januari 2023 dient te zijn geïmplementeerd. Deze termijn lijkt in de
praktijk niet langer haalbaar, nog los van de uitvoeringsproblematiek
rondom de KvK. Zijn er nog meer landen die deze datum niet gaan halen,
en zo ja, welke? Hoe groot acht de regering de kans dat de EC een
inbreukprocedure tegen Nederland begint wegens het niet halen van de
uiterste deadline van 31 januari 2023?
Zeven lidstaten hebben de richtlijn tijdig omgezet en de Europese
Commissie hiervan op de hoogte gesteld. Alle overige lidstaten hebben in

69

Richtlijn 2009/133/EG van de Raad van 19 oktober 2009.
Zie HvJ EG 16 december 2008, zaak C 210/06 (Cartesio); HvJ EU 12 juli 2012, zaak C-378/10
(Vale); en HvJ EU 25 oktober 2017, zaak C-106/16 (Polbud).
71
Stcrt. 2021, 44622, § 3.
72
Zie voor het boetebeleid van de Europese Commissie: Mededeling van de Commissie –
EU-wetgeving: betere resultaten door betere toepassing, COM (2017) C18/02, p. 6–7.
73
Kamerstukken II 2022–23, 36 267, nr. 4, p. 5.
70

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 267, nr. 6

25

het kader van een inbreukprocedure een ingebrekestelling ontvangen op
27 maart jl. Dit betreffen – naast Nederland – België, Bulgarije, Tsjechië,
Denemarken, Ierland, Griekenland, Spanje, Frankrijk, Kroatië, Cyprus,
Letland, Litouwen, Luxemburg, Oostenrijk, Polen, Portugal, Roemenië,
Slovenië en Slowakije.74 Voor het verloop van een inbreukprocedure bij te
late implementatie verwijs ik naar het antwoord op de vorige vraag van de
leden van de VVD-fractie.
De leden van de VVD-fractie lezen dat er bewust voor is gekozen een
termijn tussen de publicatiedatum van de wet en het tijdstip van inwerkingtreding te laten, zodat de praktijk de mogelijkheid heeft zich in te
stellen op de in het wetsvoorstel opgenomen wijzigingen. Bij welke
onderdelen van het wetsvoorstel acht de regering het meest noodzakelijk
dat de praktijk voldoende tijd krijgt om zich in te stellen op de aankomende wijzigingen?
In de nota van wijziging die ik met deze nota naar aanleiding van het
verslag heb ingediend, wordt in overgangsrecht voorzien. Op grond van
dit overgangsrecht geldt, kort gezegd, dat de bepalingen uit dit
wetsvoorstel niet van toepassing zijn op grensoverschrijdende verrichtingen waarvoor voor het tijdstip van inwerkingtreding van deze wet een
verrichtingsvoorstel is gedeponeerd bij het register. Op deze wijze wordt
bewerkstelligd dat zoveel mogelijk wordt voorkomen dat een lopend
traject van een grensoverschrijdende verrichting moet worden afgebroken
en opnieuw moet worden gestart als gevolg van inwerkingtreding van dit
wetsvoorstel. Ook heeft de praktijk op deze wijze tijd om zich voor te
bereiden op het wetsvoorstel. Omdat in de nota van wijziging in
overgangsrecht wordt voorzien, bestaat er niet langer een noodzaak om te
voorzien in uitgestelde inwerkingtreding van het wetsvoorstel. Graag
verwijs ik u voor nadere uitleg over het overgangsrecht naar mijn eerdere
antwoord op de vergelijkbare vraag van de leden van de D66-fractie in
paragraaf 2.3 van deze nota naar aanleiding van het verslag.
Voornoemde leden vragen in het verlengde hiervan ook of de regering
kan ingaan op de wijze waarop de wijzigingen worden gecommuniceerd
als het wetsvoorstel wordt aangenomen. Hoe wordt gecommuniceerd
richting ondernemers? Waar kunnen ondernemers die overwegen gebruik
te maken van de nieuwe mogelijkheden om juridisch hun onderneming
om te zetten, te fuseren of te splitsen terecht met hun vragen? Is de
regering bijvoorbeeld bereid om op overheidswebsites informatie te
verschaffen?
Met de leden van de VVD-fractie onderschrijf ik graag het belang van
heldere voorlichting over dit wetsvoorstel aan ondernemers. Om die
reden zal de rijksoverheid op www.rijksoverheid.nl actief publieksvoorlichting geven. Daartoe zal ik in overleg met de KNB en de KvK een
factsheet voorbereiden met uitleg over het wetsvoorstel. Deze factsheet
zal door de KNB onder haar leden worden verspreid. De factsheet zal ook
gepubliceerd worden op de website van de KNB. Daarnaast zal de KvK op
zijn website aandacht besteden aan het wetsvoorstel door middel van de
factsheet.
Grensoverschrijdende verrichtingen lopen in Nederland altijd via een
notaris, dus de notaris vervult wat dat betreft een belangrijke voorlichtende rol voor ondernemers die overwegen een grensoverschrijdende
verrichting aan te gaan. Binnen het notariaat is op het vlak van grensoverschrijdende verrichtingen diepgaande kennis en expertise aanwezig. De

74

Zie hierover de website van de Europese Commissie: https://ec.europa.eu/commission/
presscorner/detail/en/inf_23_1768.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 267, nr. 6

26

notaris kan contact met deze ondernemers aangrijpen om de verschillende mogelijkheden die het wetsvoorstel hen kan bieden aan de orde te
stellen.
De Minister voor Rechtsbescherming,
F.M. Weerwind

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 267, nr. 6

27