Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2009–2010

21 501-07

Raad voor Economische en Financiële Zaken

Nr. 731

BRIEF VAN DE MINISTER VAN FINANCIËN
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 19 mei 2010
Uw Kamer heeft mij verzocht om een brief over de toekomst van de
economische samenwerking in Europa. Dit is een bijzonder actueel
onderwerp. De economische en budgettaire situatie in de EU illustreert
immers dat er dringend verbeteringen in deze samenwerking nodig zijn.
De eurolanden hebben daarom tijdens de Europese Raad op 25 maart jl.
de voorzitter van de Europese Raad Van Rompuy gevraagd om in een
werkgroep voor het einde van het jaar samen met de Commissie, de
lidstaten, de ECB en het voorzitterschap maatregelen te presenteren om
het raamwerk voor budgettair en economisch toezicht te versterken.
Bovendien hebben de regeringsleiders verzocht om een raamwerk voor
crisisresolutie. De Commissie heeft op 12 mei jl. hierover een mededeling
uitgebracht.
I. Wat is de situatie?
De EU, en in het bijzonder de monetaire unie, kampt momenteel met
grote en negatieve externe effecten, zoals de huidige situatie rondom
Griekenland illustreert. Deze worden veroorzaakt door onverantwoordelijk
begrotingsbeleid in sommige lidstaten en toenemende onevenwichtigheden tussen lidstaten. De onderlinge verwevenheid van lidstaten vergt
juist een hoge mate van beleidscoördinatie en discipline. Als dat niet
voorhanden is, heeft dat mogelijkerwijs destabiliserende effecten voor de
unie als geheel.
In de EU gelden de regels van het Stabiliteits- en Groeipact (SGP). Deze
zijn bedoeld om zwaarwegende budgettaire problemen en de internationale spillovers daarvan te voorkomen. Het SGP beoogt dat lidstaten in
de EU gemiddeld genomen een structureel begrotingssaldo realiseren dat
«dichtbij evenwicht of in overschot» verkeert, zodat de langetermijnhoudbaarheid van de overheidsfinanciën wordt gegarandeerd. We moeten
constateren dat dit in de afgelopen tien jaar niet het gewenste resultaat
heeft opgeleverd.

kst-21501-07-731
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2010

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 21 501-07, nr. 731

1

Om de macro-economische divergenties en onevenwichtigheden te
beperken heeft de eurogroep de afgelopen jaren een zogenoemde
«competitiveness review» opgezet. De Commissie maakt ieder jaar een
uitgebreid rapport over de ontwikkelingen in indicatoren die kunnen
duiden op (toenemende) divergenties. Op basis van dit rapport doet de
eurogroep landenspecifieke aanbevelingen aan de lidstaten. Deze aanpak
heeft evenmin de noodzakelijke verbetering opgeleverd.
II. Waar zal de werkgroep Van Rompuy over spreken?
De werkgroep Van Rompuy zal vrijdag 21 mei voor het eerst bijeenkomen
voor een eerste oriënterende discussie. Dit gebeurt op ministerieel niveau.
In de meeste gevallen nemen de ministers van Financiën zitting in deze
werkgroep. Namens Nederland zal ik aan deze werkgroep deelnemen. De
bijeenkomst van vrijdag aanstaande is vooral bedoeld om de reikwijdte
van het werk vast te stellen, en afspraken te maken over het proces.
De problemen waarmee we kampen zijn dringend: de EU en het
eurogebied staan voor grote uitdagingen. De conclusie dat de regels in
Europa in vele opzichten niet hebben voldaan, noopt tot actie. Ik ben dan
ook van mening dat de regels danig moeten worden aangescherpt en dat
de handhaving ervan moet worden versterkt. Ik zie een traject voor de
korte en de lange termijn. Op de korte termijn moeten we de dingen
aanpakken die binnen het Verdrag van Lissabon mogelijk zijn, om
vervolgens te beoordelen of dit voldoende is. Ook de werkgroep Van
Rompuy zal zich in eerste instantie daarop richten. Voor de wat langere
termijn sluit ik echter ook verdergaande voorstellen niet uit. Ik sta daarom
helemaal achter de opdracht van de werkgroep om ook te kijken naar
verdergaande maatregelen.
De werkgroep Van Rompuy zal ook nadenken over een crisisresolutiemechanisme. Mijns inziens moet de aandacht vooral liggen op preventie.
Onderstaande oplossingsrichtingen gaan dan ook hierop in. Echter, het
kan nooit helemaal worden uitgesloten dat een crisis zich op enig moment
toch voordoet. Het is daarom nodig dat we nadenken over hoe we in de
toekomst handelen in een situatie waarin ingrijpen onvermijdelijk is
geworden. In de gedachtevorming hierover moet in ieder geval worden
meegenomen dat moral hazard te allen tijde wordt voorkomen. Verder
vind ik het van belang om te bezien hoe ook de financiële sector zijn
verantwoordelijkheid neemt. Ik zal u hierover op een later moment
informeren.
III. Waar kan in praktijk aan gedacht kunnen worden?
Wat mij betreft moet de focus liggen op betere implementatie van de
bestaande regels, het ook in goede tijden verbeteren van de economische en budgettaire positie (waaronder meer aandacht voor schuld,
houdbaarheid, en adequate raamwerken), en het voorkomen van
onevenwichtigheden. Grofweg kan er gedacht worden aan de volgende
drie sporen van verbetering, 1) betere statistieken, instituties, regels, en
begrotingssystematiek, 2) versterking van de handhaving van bestaande
regels, en 3) een formeler proces ter voorkoming van onevenwichtigheden. Hierbij wil ik benadrukken dat dit ideeën zijn die het kabinet op dit
moment verkent en dus nog niet de uitgekristalliseerde Nederlandse inzet
vormen:
1) Betere statistieken, instituties, regels, en begrotingsystematiek
Zonder goede statistieken is gedegen budgettair toezicht onmogelijk.
Recentelijk is gebleken dat niet alle lidstaten hun statistische gegevens op

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 21 501-07, nr. 731

2

orde hebben. Foutieve statistieken ondermijnen het vertrouwen en maken
adequaat toezicht op budgettair beleid onmogelijk. Het is dan ook
belangrijk dat de Commissie recentelijk heeft voorgesteld om de
bevoegdheden van Eurostat te versterken, maar tegelijkertijd zullen we
ook de werkwijze van Eurostat zelf tegen het licht moeten houden.
In de huidige praktijk notificeren de lidstaten de EMU-cijfers aan de
Commissie. De Commissie stelt vervolgens de cijfers vast na een
verificatieproces. Wat in de huidige praktijk niet transparant is, is de mate
van betrouwbaarheid van de nationale budgettaire aggregaten, die input
zijn in de notificaties aan de Commissie. Dit moet worden verbeterd. Het
is in ieder geval gewenst als lidstaten voortaan voor realisatiejaren een
aansluiting kunnen laten zien van het EMU-saldo en de mutaties op de
bankrekeningen van de overheid. Bovendien zou er bij de notificaties een
nauwkeuriger compositie van de EMU-schuld uit de verschillende
overheidslagen (centrale overheid, sociale fondsen en decentrale
overheden) kunnen worden gegeven. Voor deze beide statistieken moet
worden aangegeven welke gegevens door accountants- of rekenkamerverklaringen worden onderschreven.
Er is veel empirisch bewijs dat lidstaten met goede budgettaire regels,
begrotingsinstituties en budgettaire raamwerken, betere budgettaire
uitkomsten hebben. Lidstaten die geen goede regels, begrotingsraamwerken en instituties kennen, moeten dit snel verbeteren. Veel lidstaten
kennen bijvoorbeeld geen onafhankelijk instituut ter ondersteuning van de
economische veronderstellingen en de begrotingsdiscipline. Een dergelijk
instituut, zoals bijvoorbeeld het CPB, kan verantwoordelijk zijn voor het
opstellen van onafhankelijke ramingen en kan een oordeel en advies
geven over de staat van de overheidsfinanciën. Overwogen kan worden
een verordening op te stellen met daarin minimumeisen waaraan
nationale begrotingsinstituties moeten voldoen. Ook zijn maatstaven
nodig voor begrotingsnormering en begrotingsbeheer. Tevens kan
onderzocht worden of de onafhankelijke budgettaire instituties een
netwerk kunnen vormen. Dit netwerk van budgettaire instituties staat
verder van de politiek af en kan derhalve, in lijn met de motie van de
leden Weekers en De Nerée tot Babberich (21 501-07, nr. 713), fungeren
als een onafhankelijk orgaan dat begrotingsdiscipline bevordert door
gezamenlijk advies uit te brengen over het begrotingsproces in de
lidstaten.
Tot slot is het in het kader van het verbeteren van de begrotingssystematiek belangrijk om te kijken naar budgettaire besluitvorming en
financieel management in de lidstaten. In de lidstaten zijn een groot aantal
instituties verantwoordelijk voor de beheersing van de overheidsfinanciën. Een periodieke beoordeling van deze budgettaire instituties door
een onafhankelijke organisatie is van groot belang. Dergelijke beoordeling
zou kunnen worden ingericht naar voorbeeld van het FISCAL ROSC
(=Report on the Observance of Standards and Codes of Fiscal Transparancy Module), dat het IMF op verzoek van een land uitvoert. Onderzocht
moet worden of dergelijke reviews een standaard onderdeel kunnen
worden van de budgettaire regelgeving in Europa.
2) Betere handhaving bestaande regels en toepassen van sancties
In het verleden hebben de lidstaten te veel gestuurd op de 3%-grens (en
niet op de middellangetermijndoelstelling), hebben ze de aanbevelingen
van de Raad als ze de 3%-grens overschreden niet altijd consequent
geïmplementeerd, zijn sancties nooit ingezet, en was er te weinig
aandacht voor de 60%-grens voor schuld. Betere handhaving van
bestaande regels is dus nodig. Als nationale begrotingsprocessen meer in

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 21 501-07, nr. 731

3

lijn gebracht worden met de Europese regels, dan zal dit ook leiden tot
betere handhaving van de regels. Er zijn echter nog meer mogelijkheden
die zullen leiden tot verbetering.
Er wordt bijvoorbeeld te weinig geëvalueerd of ingediende plannen ook
daadwerkelijk worden uitgevoerd. Sterke verantwoording ex-post is
nodig. Zo kan er een hoofdstuk toegevoegd worden aan de Stabiliteits- en
Convergentieprogramma’s waarin een overzicht wordt gegeven van de
genoemde maatregelen in het vorige programma en de implementatie
van deze maatregelen. Een verantwoordingsdebat in de Raad is dus
gewenst. Dit kan tevens als input dienen voor toekomstig beleid.
Dergelijke evaluatie bevordert tevens dat het trackrecord van lidstaten een
grotere rol gaat spelen.
Aangezien het SGP draait om houdbaarheid moet aan een monitoringsmechanisme worden gedacht voor lidstaten die niet voldoen aan hun
middellangetermijndoelstelling (MTO). Eventueel kan er ook aan sancties
om de MTO af te dwingen, gedacht worden. Hierbij hoeft het niet zozeer
te gaan om financiële sancties, maar kan er ook gekeken worden naar
publicitaire sancties, zoals het publiekelijk benadrukken dat landen niet
voldoen aan de MTO. In verlengde van aandacht voor de MTO, moet er
meer aandacht zijn voor de schuldpositie van een lidstaat. Er moet serieus
overwogen worden dat de Commissie gebruik maakt van de mogelijkheid
om een buitensporigtekortprocedure te starten wanneer de schuld boven
de 60%-grens ligt en niet in voldoende mate afneemt. Danwel dat een
lidstaat in een buitensporigtekortprocedure blijft uit hoofde van een te
hoge en niet afnemende schuld. De schuldpositie is immers mede
bepalend voor de houdbaarheid en daarmee voor de mate van
vertrouwen dat een lidstaat geniet van de markt.
Bovendien zou er meer automatisme aangebracht moeten worden in het
toepassen van sancties. Een punt van aandacht hierbij is dat het Verdrag
van Lissabon expliciet de besluitvorming over sancties bij de Raad legt.
Echt automatische sancties zijn dus niet binnen het Verdrag mogelijk. Het
is wel mogelijk om kleinere en slimmere sancties te ontwerpen die politiek
gezien makkelijker toepasbaar zijn, en daarmee sneller regulier worden;
het gaat om een «rules-based approach». Zo kan er gekeken worden naar
de mogelijkheid om structuurfondsen en andere EU-subsidies tijdelijk op
te schorten wanneer niet voldaan wordt aan de vereisten binnen de
buitensporigtekortprocedure (voor cohesiefondsen bestaat deze
mogelijkheid al). Bovendien moeten we werken aan de toepassing van
sancties. Er zouden Raadsconclusies kunnen worden aangenomen waarin
aangegeven wordt onder welke omstandigheden daadwerkelijk tot
sancties zal worden overgegaan, bijvoorbeeld wanneer grote statistische
onregelmatigheden worden geconstateerd of wanneer landen al
meerdere keren de aanbevelingen van de Raad niet hebben opgevolgd.
Voorts kan de Commissie sneller gebruik maken van de instrumenten die
zij ter beschikking heeft om lidstaten te manen tot goed beleid. Het
Verdrag van Lissabon heeft de bevoegdheden van de Commissie op dit
vlak versterkt. De Commissie heeft bijvoorbeeld de mogelijkheid om een
openbare waarschuwing aan lidstaten geven.
Tot slot vind ik dat de werkgroep Van Rompuy moet onderzoeken hoe we
op korte dan wel langere termijn meer onafhankelijkheid kunnen bereiken
bij handhaving van de regels van het SGP, inclusief het opleggen van
voorgenoemde sancties. Ik ben het namelijk eens met de constatering van
uw Kamer dat de huidige praktijk waarin de Raad toeziet op de uitvoering
van de budgettaire regels niet altijd de juiste prikkels geeft. We moeten
toe naar een meer «rules-based» systeem, weg van politieke invloeden.
Gedacht kan worden aan de oprichting van apart orgaan hiervoor of het

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 21 501-07, nr. 731

4

expliciet onderbrengen van deze taak bij (een deel van) de Commissie,
zonder bemoeienis van de Raad. Echter, het oprichten van een onafhankelijk instituut dat toeziet op de uitvoering van het SGP en dat sancties kan
opleggen (of het belasten van een bestaand instituut met deze taken),
vergt een verdragswijziging, aangezien het Verdrag van Lissabon de
besluitvorming over de buitensporigtekortprocedure legt bij de Raad. Ik
wil daar niet op wachten en in eerste instantie de mogelijkheden binnen
het Verdrag van Lissabon zoveel mogelijk benutten om in deze richting op
te schuiven en ik zal er in de werkgroep Van Rompuy op inzetten dat
wordt onderzocht welke mogelijkheden er zijn. Zo is het bijvoorbeeld wel
mogelijk om de hierbovengenoemde slimmere sancties te bedenken die
wellicht meer automatisme kunnen bewerkstelligen. Zo ontstaat er een
tweetrapsraket: één fase van de korte termijn en een volgende fase welke
mogelijk verdragswijzigingen met zich meebrengt.
3) Een formeler proces ter voorkoming van onevenwichtigheden.
Waar het gaat om macro-economische onevenwichtigheden is het huidige
instrumentarium uitermate beperkt. Weliswaar worden op verschillende
momenten de onevenwichtigheden geconstateerd, maar harde afspraken
zoals in het SGP zijn er niet. Lidstaten voelen zich onvoldoende of niet
geroepen om concrete actie te ondernemen als zich negatieve ontwikkelingen voordoen.
Op dit moment is nog onvoldoende in kaart gebracht welke oorzaken
precies aan de macro-economische onevenwichtigheden ten grondslag
liggen. Dat is belangrijk om de problemen bij de bron te kunnen
aanpakken. De onevenwichtigheden zijn een symptoom van een ander
probleem. Regels op onevenwichtigheden als zodanig zijn weinig zinvol.
Hiertoe is het belangrijk om naar een groot aantal verschillende indicatoren te kijken, en op basis daarvan conclusies te trekken. Gedegen
onderzoek kan voorkomen dat er ondoordachte maatregelen worden
getroffen om (kortstondig) de onevenwichtigheden terug te dringen en
bijvoorbeeld landen met een overschot op de lopende rekening te
dwingen tot onverstandige maatregelen, zoals loonstijgingen, die de
concurrentiepositie van de unie als geheel schaden.
Daarnaast zal een formeler en meer openbaar proces helpen om
onevenwichtigheden aan te kaarten en in de toekomst te beperken.
Permanente intensieve monitoring van alle facetten die ten grondslag
liggen aan die onevenwichtigheden is nodig. Als grote onevenwichtigheden zich voordoen in een lidstaat, dan kan de Raad op basis van artikel
121(4) van het Verdrag van Lissabon een officiële aanbeveling doen aan
de lidstaat, aangezien grote onevenwichtigheden het functioneren van de
EMU in gevaar kunnen brengen.
In de context van het financieel toezicht wordt een European Systemic
Risk Board opgericht. Het is belangrijk dat deze ESRB een succes wordt,
en dat kan alleen als er wat wordt gedaan met de aanbevelingen van de
ESRB. De eurogroep kan druk uitoefenen op lidstaten om voldoende actie
ondernemen naar aanleiding van aanbevelingen van de ESRB. Ook kan de
ESRB een grote rol spelen in de analyse en beperking van macroeconomische onevenwichtigheden. De ESRB staat verder af van de
lidstaten, is onafhankelijk, wat het betwisten van de analyse door de
lidstaten doet verminderen.
IV. Mededeling van de Commissie
In de mededeling doet de Commissie met name voorstellen die op
betrekkelijk korte termijn geïmplementeerd kunnen worden. De

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 21 501-07, nr. 731

5

Commissie stelt geen Verdragswijzigingen voor. De mededeling sluit in
grote lijnen aan bij de probleemanalyse en de oplossingsrichtingen die ik
hierboven heb beschreven.
1) Versterking SGP
De Commissie erkent dat de preventieve kant van het SGP dient te
worden versterkt. Daarbij denkt de Commissie aan de introductie van een
Europees semester, de introductie van financiële sancties als landen
onvoldoende voortgang maken bij het halen van de MTO in goede tijden,
en het juridisch uitwerken van het protocol bij het Verdrag van Lissabon,
waarin staat dat landen nationale budgettaire raamwerken in lijn moeten
brengen met de Verdragsverplichtingen op het gebied van budgettaire
discipline.
Een Europees semester is erop gericht de verschillende coördinatieprocessen (zoals de nationale hervormingsprogramma’s in het kader van
EU2020 en de Stabiliteits- en Convergentieprogramma’s in het kader van
het SGP) meer op elkaar af te stemmen. Die afstemming moet ervoor
zorgen dat de zaken meer in samenhang worden bezien. De Commissie
geeft aan dat het onder sommige omstandigheden gepast is als landen
met macro-economische onevenwichtigheden streven naar ambitieuzere
budgettaire doelstellingen.
Daarnaast wil de Commissie meer ex-ante sturing geven bij het opstellen
van nationale begrotingen. Het is nog niet duidelijk hoe de Commissie dit
precies wil vormgeven. Op zich kan ex-ante sturing wenselijk zijn met het
oog op meer budgettaire discipline en coördinatie, maar het hangt ervan
af hoe dit voorstel van de Commissie precies vormgegeven gaat worden.
De Commissie noemt onder andere het indienen van de Stabiliteits- en
Convergentieprogramma’s in de eerste helft van het jaar. Het idee
hierachter is dat als de programma’s in het voorjaar worden besproken
het mogelijk is om meer ex-ante sturing te geven aan de begrotingen. Een
belangrijk aandachtspunt bij dergelijke voorstellen is dat de bevoegdheden van de nationale parlementen niet worden doorkruist. Ook moeten
de bestaande nationale afspraken over het indienen van begrotingen
gerespecteerd worden.
Wat betreft de correctieve arm van het SGP geeft de Commissie onder
andere aan dat de buitensporigtekortprocedure versneld kan worden,
zeker waar het recidivisten betreft, en er meer aandacht moet komen voor
schuld en houdbaarheid. Ook moeten de cohesiefondsen kunnen worden
opgeschort als landen geen effectieve actie nemen naar aanleiding van de
aanbevelingen in de buitensporigtekortprocedure. Daarnaast stelt de
Commissie voor om de cohesiefondsen te gebruiken om de concurrentiepositie van landen te verbeteren.
De Commissie stelt een buitensporigtekortprocedure voor als de schuld
minder afneemt dan met een bepaalde benchmark. Ook het stopzetten
van de procedure voor landen die het tekort hebben teruggebracht onder
de 3%-grens moet conditioneel worden op het schuldniveau en de
verwachte ontwikkelingen hierin.
2) Aanpakken van economische onevenwichtigheden
De Commissie stelt voor om een formeel raamwerk op te zetten om
onevenwichtigheden in het eurogebied tegen te gaan. Ook in het kader
van het SGP en EU2020 wordt er aandacht besteed aan onevenwichtigheden, maar de Commissie verwacht dat een apart raamwerk zal leiden
tot meer gedetailleerd toezicht op onevenwichtigheden en een sterkere

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 21 501-07, nr. 731

6

follow-up. De Commissie geeft aan voor dit raamwerk gebruik te willen
maken van een «scorebord» met een breed spectrum aan indicatoren. Als
op basis van dit scorebord blijkt dat in een lidstaat onevenwichtigheden
ontstaan, voert de Commissie een uitgebreidere analyse uit naar de
ontwikkelingen in de betreffende lidstaat. Op basis van deze analyse
nodigt de eurogroep de lidstaat uit om maatregelen te treffen. Als de
lidstaat onvoldoende actie onderneemt, zal de Commissie aan de Raad
voorstellen om in een officiële aanbeveling concrete maatregelen te
specificeren. Indien nodig, kan de Commissie ook rechtstreeks een
waarschuwing uitdelen aan de lidstaat.
3) Crisisresolutiemechanisme
De Commissie benadrukt dat het mechanisme dat op 9 mei is opgezet
tijdelijk is en dat de prioriteit nu moet liggen op de implementatie hiervan.
Wel is het van belang dat de ervaringen met het tijdelijke mechanisme
worden meegenomen in de gedachtevorming over een permanent
raamwerk van crisismanagement.
Ik zal mij ambitieus opstellen in de werkgroep. Uiteraard kom ik op gezette
tijden terug bij de Kamer om verslag te doen van de besprekingen. Ik
hoop u op dit moment voldoende te hebben geïnformeerd.
De minister van Financiën,
J. C. de Jager

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 21 501-07, nr. 731

7