IOB Evaluatie Nieuwsbrief
# 11 15
Evaluatie van het Nederlandse
beleid met betrekking tot de
Westelijke Balkan (2004-2008)

rekking
‘Horizonregel’,Altijd1RegelNetBovenOfNetOnderHet
tot de Westelijke Balkan (2004-2008) | Evaluatie
MiddenZonderSpatiesElkWoordBegintMetEenHoofdletter‘Horizonregel’,Altijd1RegelNetBovenOfNetOnderHet
Nieuwsbrief # 11 15 | Evaluatie van het Nederlandse beleid met betrekking tot de Westelijke Balkan (2004-200
Mid

Nederland heeft met een breed palet aan

Balkan. De Nederlandse ontwikkelingsactiviteiten

instrumenten – ontwikkelingssamenwerking,

sloten aan bij die van internationale organisaties en

diplomatieke inspanningen, economische

andere bilaterale donoren, en ook op diplomatiek

samenwerking en inzet van militairen en

en militair terrein opereerde Nederland samen met

politiemensen – beoogd de vrede, stabiliteit en

andere internationale actoren. In het Nederlandse

duurzame ontwikkeling in de Westelijke Balkan

beleid voor de Westelijke Balkan ontbrak echter focus

te bevorderen. Door het gebrek aan meetbare

en een heldere interventiestrategie. De plannen voor

doelstellingen kan de effectiviteit van het Nederlandse een regionale benadering en een geïntegreerd beleid
beleid niet eenduidig worden vastgesteld. De

waren onvoldoende geoperationaliseerd, waardoor zij

positieve ontwikkelingen in de Westelijke Balkan

in de beleidsuitvoering niet goed uit de verf kwamen.

zijn evenwel mede te danken aan de inspanningen

Deze en andere conclusies trekt IOB in de evaluatie

van de internationale (donor)gemeenschap, en

Regionaal en geïntegreerd beleid? Evaluatie van het

daarmee ook aan de inzet van Nederland. Tussen

Nederlandse beleid met betrekking tot de Westelijke Balkan

2004 en 2008 was Nederland de veertiende donor

2004-2008.

van officiële ontwikkelingshulp in de Westelijke

Westelijke Balkan
De Westelijke Balkan omvatte aan het begin van de geëvalueerde
periode vijf landen: Albanië, Bosnië-Herzegovina, Kroatië,
Macedonië en Servië-Montenegro. Aan het eind ervan waren daar –
door afscheiding van Servië – Montenegro (2006) en Kosovo (2008)
bij gekomen.

aan regionale samenwerking. Wat hen verbond was het zicht
op lidmaatschap van de Europese Unie en van de NAVO, maar
zij verschilden sterk in het tempo, waarin zij zich daarvoor
kwalificeerden.

Nederlandse inzet
Nederland bemoeide zich om meerdere redenen met de regio.
Het wilde het vacuüm opvullen dat ontstond toen internationale
actoren hun aandacht verschoven naar conflicthaarden als
Afghanistan en Irak. Ons land wilde voorkomen dat de Westelijke
Balkan nog lang een probleemgebied bleef. Want door de
betrekkelijke nabijheid kon Nederland met de instabiliteit en de
grensoverschrijdende criminaliteit uit de regio te maken krijgen.
Bovendien voelde Nederland een verantwoordelijkheid naar
de regio, omdat drie Westelijke Balkanlanden lid waren van de
Nederlandse Wereldbank/IMF-kiesgroep. Tot slot lagen er kansen
voor ons bedrijfsleven.
Nederland stelde zich ten doel de vrede, stabiliteit en duurzame
ontwikkeling in de Westelijke Balkan te bevorderen. Tussen 2004 en
2008 besteedde Nederland EUR 335 miljoen aan ontwikkelingsgeld,
inclusief non-ODA bijdragen zoals Matra (zie figuur 1). Nederland
stimuleerde de economische betrekkingen tussen het bedrijfsleven
hier en daar en leverde militairen en politiemensen voor NAVOen EU-missies. Ook steunde Nederland de toetredingswens van
de landen tot de NAVO en de Europese Unie en maakte zich hard
voor de naleving van de daartoe gestelde eisen, inclusief die van
volledige samenwerking met het Joegoslavië-tribunaal in Den Haag.

In de Westelijke Balkan bestaan grote etnische en religieuze
verschillen. In de oorlogen tussen 1991 en 1995, die leidden tot
het uiteenvallen van Joegoslavië, werden etnische zuiveringen
uitgevoerd en andere misdaden tegen de menselijkheid begaan. Dat
werkt nog steeds door in de onderlinge verhoudingen.
Met de Dayton-akkoorden van december 1995 kwam er een
einde aan het bloedigste conflict in Europa sinds de Tweede
Wereldoorlog. Maar daarmee waren de spanningen niet weg.
In 1999 was er de Kosovo-crisis die werd beëindigd door NAVOluchtaanvallen op Servische doelen. In 2001 woedde er een
korte, felle strijd tussen etnische Albanezen en het Macedonische
regeringsleger, die tot het Akkoord van Ohrid leidde. In de
geëvalueerde periode waren er rellen tussen etnische Albanezen en
etnische Serviërs in Kosovo.

De Nederlandse inzet was gebaseerd op een geïntegreerd,
zgn. ontschot beleid, waarbij een regionale benadering werd
gevolgd. In de evaluatie worden vragen beantwoord over hoe
geïntegreerd het beleid en hoe sterk de regionale benadering
was. Zijn de doelstellingen op de regionale thema’s uit de
ontwikkelingssamenwerking verwezenlijkt? Heeft Nederland
bijgedragen aan de vrede, stabiliteit en duurzame ontwikkeling in
de Westelijke Balkan? En hebben vormgeving en uitvoering van het
beleid de doeltreffendheid ervan beïnvloed?
Figuur 1

Nederlandse bestedingen Westelijke Balkan 2004-2008 (in mln EUR)

Bosnië-Herzegovina (78,3)
32%

Hoewel er in elk land een meerpartijendemocratie kwam en er
verkiezingen werden gehouden, bleven de oude communistische
elites vaak aan de touwtjes trekken. Er kwamen halfcriminele
groepen bij. Corruptie en patronagecultuur overheersten, terwijl
het bestuur en de rechterlijke macht zwak bleven.
De landen – tot voor kort elkaars vijand en sterk op zoek naar
een eigen identiteit en eigen structuren – waren nog niet toe

Albanië (20,3)

6%

Kosovo (18,0)

24%

Kroatië (13,8)
Macedonië (72,1)
Montenegro (2,7)
6%

4%
1%
1%

22%

Servië-Montenegro (2,4)
4%

Servië (14,0)
Westelijke Balkan (104,2)

Weinig geïntegreerd beleid
Wat IOB het meest opvalt, is dat de beleidsdoelstelling van meer
vrede, stabiliteit en duurzame ontwikkeling te abstract was
geformuleerd om operationeel te kunnen worden ingevuld. Ook
het concept ‘geïntegreerd beleid’ was weinig doordacht, waardoor
de ministeries en ambassades die dit in de praktijk moesten
brengen veelal waren aangewezen op hun eigen interpretatie
hiervan. Zij stemden hun activiteiten onderling wel af, maar door
het ontbreken van een richtlijn voor hoe de gezamenlijke inzet te
optimaliseren, lukte het nauwelijks er regie over te voeren.
Waar een geïntegreerd beleid werd toegepast, gebeurde dit in
bilateraal verband. Van een regionale benadering was sprake
in maar één van de zogenaamde 3D’s (Defence, Diplomacy and
Development): ontwikkelingssamenwerking.
De regionale benadering miste een heldere focus, omdat er
verschillende doelen tegelijk werden nagestreefd. Bovendien was
de regionale benadering voor de Westelijke Balkan de facto strijdig
met de algemene beleidstrend om het aantal partnerlanden en het
aantal ontwikkelingsthema’s per land te verminderen. Regionale
projecten, waarbij meerdere landen tegelijk betrokken waren,
kwamen – met uitzondering van het thema milieu – weinig voor.
Dat kwam vooral door het gebrek aan regionale projectvoorstellen.
De uitvoerders gingen daarom pragmatisch om met de
beschikbare fondsen. Dat resulteerde soms in parallelle projecten
in verschillende landen, die voor het regionale tintje met een
regionale workshop werden afgesloten.

Resultaten
In de uitvoering behelsde het geïntegreerde beleid vooral de
gelijktijdige inzet van verschillende instrumenten van buitenlands
beleid, zonder dat er daartussen echte synergie ontstond.
In Bosnië-Herzegovina kon Nederland dankzij het diplomatieke
netwerk, het grote ontwikkelingsprogramma en een substantiële
militaire bijdrage tot op zekere hoogte een 3D-benadering volgen.
Op lokaal niveau heeft Nederland door de (her)bouw van woningen
en infrastructuur en het bieden van psychosociale hulp bijgedragen
aan de terugkeer en integratie van vluchtelingen, ontheemden
en minderheden. Nederland heeft het milieubewustzijn helpen
verhogen en de bestuurlijke capaciteit en regionale samenwerking
op milieugebied versterkt, zonder dat de milieuproblemen in de
geëvalueerde periode substantieel zijn verminderd. Nederland heeft
het midden- en kleinbedrijf in de regio op verschillende manieren
verder geholpen. Ondanks inspanningen voor de versterking van de
rechtsstaat, bleef het daarmee in de meeste landen slecht gesteld.

Conclusies
Dat er meer stabiliteit en welvaart is in de Westelijke Balkan,
is mede te danken aan de gezamenlijke inspanningen van de

internationale (donor)gemeenschap, en daarmee ook aan de inzet
van Nederland. Nederland was wel een kleine donor. Over hoe
doeltreffend de Nederlandse inspanningen zijn geweest, kan IOB
geen uitspraak doen, omdat er vooraf geen meetbare doelen waren
geformuleerd en het onduidelijk bleef hoe concrete activiteiten
moesten bijdragen aan de doelstellingen van vrede, stabiliteit en
duurzame ontwikkeling. Dat verband werd vaak intuïtief gelegd.
Het ontbreken van een duidelijke interventiestrategie en focus
wreekte zich in de uitvoering, waar partijen het beleid handen en
voeten moesten geven.

Aandachtspunten
Een simultane inzet van meerdere beleidsmiddelen leidt nog niet
vanzelfsprekend tot een geïntegreerd beleid. Dat vereist een goede
analyse van het land of de regio waar gewerkt gaat worden en een
heldere interventiestrategie. Bovendien gaat een geïntegreerde
aanpak pas vruchten afwerpen als meerdere partijen die in een
gebied actief zijn die aanpak gezamenlijk volgen.
Indien gekozen wordt voor een regionale benadering, dan moet het
motief ervan helder zijn en is focus vereist. Het door elkaar heen
lopen van agenda’s – zoals het aanpakken van grensoverschrijdende
problemen, het blijven steunen van niet-partnerlanden of het
stimuleren van onderlinge samenwerking – werkt een zwakke
uitvoering in de hand. Grensoverschrijdende projecten zijn niet
altijd de beste aanpak van regionale problemen. Het stimuleren
van regionale samenwerking veronderstelt een zekere vraagsturing
vanuit de regio; die samenwerking kan niet worden opgelegd.

Tot slot
Sinds de herijking van het buitenlands beleid halverwege de jaren
negentig zijn de ‘schotten’ weggehaald tussen de verschillende
vormen van buitenlands beleid en van ontwikkelingssamenwerking.
Dit is een van de eerste IOB-evaluaties van geïntegreerd, ontschot
beleid. Het onderzoek ervoor bestond uit bureaustudie (literatuur,
internet en dossiers) en interviews in Nederland en in de Westelijke
Balkan. De interviews waren belangrijk, omdat de Nederlandse
diplomatieke inzet en een geïntegreerde beleidsinzet, waarbij
meerdere ministeries betrokken zijn, niet volledig uit dossiers zijn
te halen.
Er zijn deelstudies uitgevoerd naar de resultaten op vier thema’s:
1) terugkeer en integratie van vluchtelingen, ontheemden en
minderheden; 2) milieu; 3) private sectorontwikkeling; en 4)
bevorderen van de rechtsstaat en openbare en militaire veiligheid.

De Inspectie Ontwikkelingssamenwerking en Beleidsevaluatie
(IOB) van het ministerie van Buitenlandse Zaken verricht
onafhankelijk onderzoek naar de doelmatigheid, doeltreffendheid,
relevantie en consistentie van het Nederlandse buitenlandbeleid.
Daarmee wordt verantwoording afgelegd over de resultaten
van het beleid en informatie verschaft voor de verbetering van
beleidsvoering. De kwaliteit van het IOB-onderzoek wordt
gewaarborgd middels systematische en transparante procedures.
Alle IOB-evaluaties zijn openbaar en worden ter kennis
gebracht van de Tweede Kamer. Daarnaast wil IOB evaluaties
toegankelijk maken voor het Nederlandse publiek en de partners
in de betrokken landen. Rapporten zijn gratis beschikbaar en
een samenvatting van de belangrijkste bevindingen wordt
gepubliceerd als IOB Evaluatie Nieuwsbrief.
IOBDolutatio
Evaluatie nr. 359 (oktober 2011)
Peraessim
Regionaal
enexer
geïntegreerd
beleid?
Evaluatie van het
Nederlandse
Dolutatio
ilisis am quat,
commod
Peraessim
alit lore magnibh endipsu
beleid
met betrekking
tot vulluptatue
de Westelijke
Balkan 2004-2008
dionsequipit
ad magnit
diam
803050959292-9-3 --33--350-50
ISBN:
978-90-5328-416-2
zzriureet
del eraessed dolorpe feugiamewww.ipipqropopowrw.nl
Tetuer
downloaden
op: www.minbuza.nl/iob
sequatu msandre
eugue consenisl.
tel. 070 348 56xxx

Eriuscipit
Ugue consenisl dolobortis dolutem
etEriuscipit lan eraeseq uamconum
henim vent prat alit dolor sent digna
core. 		

aluatie van het Nederlandse beleid met betrekking tot de Westelijke Balkan (2004-2008) | Evaluatie Nieuwsbrief # 11 15 | Evaluatie van het Nederlandse beleid met betr‘

Uitgebracht door: Ministerie van Buitenlandse Zaken | Inspectie Ontwikkelingssamenwerking en Beleidsevaluatie (IOB)
Postbus 20061 | 2500 eb Den Haag | www.minbuza.nl/iob
© Ministerie van Buitenlandse Zaken | december 2011 | 11BUZ150772|N