Overheidsbeleid en ruimtelijke investeringen
Onderzoek naar aanleiding van de motie
van Heugten, Vermeij, Wiegman-van Meppelen Schepping

Overheidsbeleid en ruimtelijke
investeringen
Onderzoek naar aanleiding van de motie
van Heugten, Vermeij, Wiegman-van Meppelen Schepping
Uitgevoerd in opdracht van VROM WWI

novenber 2008 | r2008-0072JB

ABF RESEARCH
VERWERSDIJK 8 | 2611 NH DELFT | T [015] 27 99 300

OVERHEIDSBELEID EN RUIMTELIJKE INVESTERINGEN

Jan Brouwer, Rik Lukey, Léon Groenemeijer, Berry Blije,
ism Piet Kurpershoek
Ism Rob de Wildt, Geurt Keers, Jan Scheele-Goedhart,
Thijs Luijkx (RIGO)

Inhoudsopgave

Samenvatting, conclusies en aanbevelingen
1
Inleiding

1
19

1.1
1.2

Aanleiding
Vraagstelling

19
20

2

Aanpak

21

2.1
2.2
2.3

Definitie
Globale aanpak
Uitwerking

21
22
24

3

Verkenningen

27

3.1
3.2
3.3
3.4

Beschikbare middelen
Trendvariant
Beleidsvariant
Begrotingsvariant

27
29
35
45

4

Analyse ruimtelijke spreiding

51

4.1
4.2
4.3
4.4

Gemeenten, plaatswaarde en intensiteit
Componenten van waardeontwikkeling
Gemeenten naar componenten waardeontwikkeling
De vorming van de plaatswaarde in de periode 19962007
Verwachte ontwikkelingen
Bevindingen

51
54
58

4.5
4.6

60
62
63

67

Bijlage 2: Literatuurlijst

69

Bijlage 3: Vergelijking ABF/RIGO raming met Investeren in
Ruimtelijke Kwaliteit

73

Bijlage 4: Kostenkengetallen woningbouwlocaties en
bedrijventereinen

77

OVERHEIDSBELEID EN RUIMTELIJKE INVESTERINGEN

Bijlage 1: Overzicht begrotingen

Samenvatting, conclusies en
aanbevelingen

Aanleiding
In november 2007 is een motie ingediend door de Tweede Kamerleden van Heugten (CDA), Vermeij
(PvdA) en Wiegman-van Meppelen Scheppink (CU) [1]. De motie verzoekt de regering de Kamer te
informeren over de omvang van de financiële middelen die tot 2020 voor het uitvoeren van de ruimtelijke investeringsagenda nodig zijn en de te verwachten financiële tekorten. De motie vraagt verder een
voorstel te doen voor het opzetten van een ruimtelijke investeringssystematiek, voortbordurend op de
vorming van het MIRT (Meerjarenprogramma Infrastructuur, Ruimte en Transport), die meerjarige
zekerheid biedt over de financiële inzet van het rijk. Naar aanleiding van de motie is door ABF Research in samenwerking met het RIGO een onderzoek uitgevoerd, waarbij beschikbare middelen,
ambities en de te verwachten ontwikkelingen in kaart zijn gebracht.

Aanpak

Omvang ruimtelijke investeringen
De vraag van de motie heeft betrekking op alle ruimtelijke investeringen. Ruimtelijke investeringen
bestaan uit investeringen in woningen, gebouwen en grond, weg en waterwerken (GWW werken).
Jaarlijks wordt daar ongeveer 60 miljard euro aan uitgegeven door allerlei partijen. In 2007 ging het in
totaal om 66 miljard euro. Daarvan 36 miljard euro voor woningen, 17 miljard voor gebouwen en 13
miljard euro voor GWW werken. Het aandeel van het nationaal inkomen is sinds de jaren 80 13 à 14%.

OVERHEIDSBELEID EN RUIMTELIJKE INVESTERINGEN

De vraag uit de motie is op twee manieren benaderd. De eerste benadering is rechttoe rechtaan. De
beschikbare middelen zijn geïnventariseerd via de begrotingen. Daarnaast zijn de voornemens in kaart
gebracht via de toelichtingen op de begrotingen, via beleidsnota’s en kamerbrieven. Waar nodig zijn de
beleidsvoornemens zo concreet mogelijk gemaakt. De beschikbare middelen zijn geconfronteerd met
de voornemens. Dat geeft een eerste beeld van eventuele tekorten. Een nadeel van deze aanpak is
dat er nogal wat voornemens in voorbereiding zijn en waarover moeilijker een beeld gevormd kan
worden. Voorzover mogelijk is dat toch gebeurd. De eerste benadering is dus via vooruitkijken wat per
definitie moeilijk is. Er is ook voor een tweede benadering gekozen waarbij naar het belang van de
ruimtelijke investeringen is gekeken in relatie tot de stedelijke ontwikkeling. Dat is meer evaluatief en
geeft weliswaar niet precies het tekort dat voor de toekomst te verwachten is maar laat wel zien wat de
samenhang is en waar kansen en problemen liggen. De uitkomsten van de tweede benadering zijn dus
meer kwalitatief en zijn ook nuttig voor het tweede deel van de motie waarin gevraagd wordt naar een
investeringssystematiek.

1

Het aandeel van de overheid in de diverse soorten investeringen is sterk verschillend. Bij GWW werken ligt het rond de 80%. Bij gebouwen is het rond de 25% en het aandeel bij woningen is nihil. Het
aandeel van de overheid in de beide eerste sectoren is de laatste jaren langzaam toegenomen. Het
totaal aan ruimtelijke investeringen van de overheid was in 2007 14 miljard euro, ofwel zo’n 21% van
het totaal. De rijksoverheid draagt daaraan bij via eigen investeringen en bijdragen aan investeringen
van derden. Op de rijksbegroting stond voor 2009 een bedrag van ongeveer 6,6 miljard euro voor ruimtelijke investeringen. Daarin zijn de investeringen in gebouwen van de rijksoverheid overigens niet
begrepen. Het bedrag omvat zowel rijksinvesteringen als bijdragen van het rijk in investeringen van
derden.
De uitgaven aan beheer en onderhoud blijven deze hele studie buiten beschouwing. Naar mate de
omvang van de gebouwde omgeving steeds verder toeneemt, is dit een steeds belangrijker onderwerp.
Het verdient zeker aandacht, maar hier is nog moeilijker vat op te krijgen dan de investeringen.

Beschikbare middelen
Het bedrag van 6,6 miljard euro in loopt op naar 7,0 miljard euro in 2010. In de huidige kabinetsperiode
zien we vervolgens een daling naar 6,8 miljard euro in 2012. Daarna is het in de begroting vastgestelde bedrag lager en zakt naar gemiddeld 5,6 miljard euro in de periode 2015-2019 (zie Figuur 1). Over
de ontwikkeling van het totaal beschikbare bedrag voor ruimtelijke investeringen na 2012 moet op
diverse onderwerpen nog besluitvorming plaats vinden.
Vast staat dat er na 2012 een andere systematiek komt voor het FES (Fonds Economische Structuurversterking) gelden. De beschikbare middelen fluctueren niet meer met dollarkoers en olieprijs, maar er
komt jaarlijks een vast bedrag beschikbaar. In de brief aan de Tweede Kamer [2] over dit onderwerp
staat dat het jaarlijks ten minste om 1,7 miljard euro gaat. Overigens is nog niet duidelijk of dit hele
bedrag zal worden besteed aan ruimtelijke investeringen. In het verleden was dit voor een groot deel
wel het geval.
Figuur 1: ontwikkeling beschikbare middelen ruimtelijk investeringen, 2008-2020, bron meerjaren begrotingen

8000
7000
6000

FES
LNV
EZ

OVERHEIDSBELEID EN RUIMTELIJKE INVESTERINGEN

2

rijksuitgaven (mjn)

V&W BDU
5000
4000

V&W IF
WWI
VROM

3000
2000
1000
0
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020
jaar

Bij Figuur 1 kunnen de volgende opmerkingen worden gemaakt.
•
De rijksbegroting kijkt in principe vier jaar vooruit; over bedragen na 2013 heeft nog geen definitieve besluitvorming plaatsgevonden;
•
De projecten die op de FES begroting staan en in de categorie ruimtelijke investeringen passen, zijn voorlopige projecten. Zodra deze worden goedgekeurd, verschijnen deze op de begroting van het desbetreffende departement. Alleen dat deel dat tot de ruimtelijke investeringen kan worden gerekend, is meegenomen. Na 2013 is rekening gehouden met ongeveer 1
miljard euro aan FES middelen per jaar waarvan 70% voor ruimtelijke investeringen
•
De beschikbare middelen voor het ministerie LNV zijn ontleend aan het Meerjarenprogramma
Vitaal Platteland en lopen tot en met 2013 [3]. De ambities bestrijken een veel langere periode, maar deze zijn nog niet vertaald in definitieve besluitvorming over middelen. Een raming
voor de EHS middelen loopt tot en met 2018.
•
Op de begroting van het ministerie van EZ staat een bescheiden bedrag voor de herstructurering van bedrijventerreinen. Voor toekomstige ambities is een Taskforce geïnstalleerd, welke
onlangs heeft gerapporteerd [28].
•
De middelen van het ministerie van V&W zijn ontleend aan het MIRT [4]. Het gaat in de figuur
uitsluitend om de ruimtelijke investeringen. Onderhoud en beheer zijn buiten beschouwing
gebleven.
•
Op de begroting van V&W is ook de zogenaamde Brede Doel Uitkering opgenomen (BDU).
Dat bedrag wordt vooral gebruikt voor de exploitatie van het openbaar vervoer. Daarnaast
voor regionale investeringen in infrastructuur. Dat bedrag is in de figuur weergegeven.
•
Het budget van het ministerie van WWI bestaat uit middelen voor stedelijke vernieuwing (ISV)
en stimulering woningbouw (BLS). Het budget voor stedelijke vernieuwing halveert na 2012
en het budget voor BLS daalt met ingang van 2010.
•
Op de begroting van het ministerie van VROM staan budgetten voor ruimtelijke projecten en
voor milieu. De milieu-uitgaven lopen tot en met 2014 en de ruimtelijke projecten hangen af
van het tempo van uitgifte. Vermoedelijk lopen de projecten ook rond die tijd af.
•
De ruimtelijke investeringen van provincies en gemeenten voor zover die uit eigen middelen
komen staan niet in de figuur.
•
In bijlage 1 staat een overzicht van alle begrotingscijfers.

Beleidsvoornemens

In Figuur 2 staat het totale resultaat met het verloop van het beslag op rijksmiddelen voor zover deze
zijn opgenomen in beleidsnota’s. De beschikbare FES middelen tot 2014 zijn opgenomen bij de diverse ministeries. De beschikbare FES middelen na 2013 (zie Figuur 1) moeten nog toegewezen worden
aan de verschillende onderwerpen. Als alle voornemens uit de genoemde beleidsnota’s worden opge-

OVERHEIDSBELEID EN RUIMTELIJKE INVESTERINGEN

Inventarisatie
Bij de voornemens is een onderscheid gemaakt in geaccordeerde beleidsnota’s en beleidsopgaven die
nog in voorbereiding zijn. Voor diverse onderwerpen zijn er commissies en zijn er studies uitgevoerd
die zicht geven op de nieuwe beleidsopgaven. Ten einde het geaccordeerde beleid in kaart te brengen
met het oog op de ruimtelijke investeringen is gebruik gemaakt van de toelichtingen op de begroting
van V&W, VROM, EZ en LNV en verder van de volgende beleidsnota’s:
•
Nota Mobiliteit [5] en het Meerjarenprogramma Infrastructuur, Ruimte en Transport [4].
•
Agenda Vitaal Platteland en het bij behorende meerjaren programma [3].
•
Urgentie Programma Randstad [6].
•
Nota Ruimte en het bijbehorende uitvoeringsprogramma [7].
•
Actieplan woningproductie [18] en de brief over de verstedelijkingsafspraken [19].
•
Structuurvisie Randstad 2040 [32].

3

teld dan komt de behoefte aan middelen in 2010 uit op 7,3 miljard euro en in 2013 op 7,0 miljard.
Daarna is het niveau 6,1 miljard euro per jaar. Voor die periode moet nog besluitvorming plaatsvinden.
Het verschil tussen voornemens en thans beschikbare middelen varieert per jaar tussen 200 en 600
miljoen euro. In de periode na 2014 is het verschil ongeveer 500 miljoen euro per jaar. Daarbij is nog
geen rekening gehouden met de voornemens die nog in voorbereiding zijn. Als daarmee onverkort
rekening wordt gehouden dan kan de behoefte aan middelen uitkomen op ongeveer 7,9 miljard per
jaar in de periode na 2014. Het verschil tussen beschikbare middelen en behoefte aan middelen is dan
meer dan 2 miljard euro per jaar.
Figuur 2: geraamde rijksmiddelen voor ruimtelijke investeringen 2008-2020 op basis van beleidsnota’s

8000

LNV

7000
EZ

rijksuitgaven (mjn)

6000
5000
4000
3000

V&W BDU

V&W incl
FES tot
2014
WWI

2000
1000
0
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020
jaar

VROM incl
FES tot
2014

Publiek gestuurde investeringen
Investeringen in infrastructuur, water en groen worden grotendeels publiek gestuurd en door publieke
middelen betaald. Deze nemen ook het grootste deel van het budget in beslag en lopen via de begrotingen van LNV en V&W. Per onderwerp wordt een korte toelichting gegeven.

OVERHEIDSBELEID EN RUIMTELIJKE INVESTERINGEN

4

Infrastructuur
De Nota Mobiliteit [5] behelst de periode 2011-2020. De ambities betreffen de omvang en kwaliteit van
het hoofdwegennet, het spoorwegennet, het hoofdvaarwegennet en het regionale verkeer en vervoer.
Daarmee is 8 miljard euro per jaar gemoeid, waarvan 5 miljard voor investeringen. De investeringen in
het MIRT zijn lager dan dit bedrag. Het afgelopen jaar zijn door V&W zogenaamde Landelijke Markt en
Capaciteitsanalyses [10][11][12][13] gedaan per modaliteit. Daarmee is getoetst op de doelstellingen
van de Nota Mobiliteit haalbaar zijn met de huidige beleidsmix. In de recente MobiliteitsAanpak is met
extra maatregelen het beleid verder ingevuld. Onzekere factoren daargelaten biedt de Nota Mobiliteit
nog steeds het kader voor de besluitvorming ten aanzien van de infrastructuur. In Figuur 2 is het geraamde investeringsbedrag uit de Nota Mobiliteit opgenomen. Een onderdeel daarvan is de zogenaamde Brede Doel Uitkering (BDU) voor lagere overheden. Het grootste deel gaat naar de exploitatie
van het OV. Naar schatting wordt 600 miljoen van het beschikbare bedrag gebruikt voor ruimtelijke
investeringen. Dit bedrag is in deze ramingen ook voor de toekomst aangehouden.

Water
De voornemens op het gebied van water staan ook in het MIRT. De belangrijkste projecten binnen het
thema water die thans al in het MIRT zijn genomen zijn de Maaswerken en Ruimte voor de Rivier. Een
grote onzekerheid die zich aandient is de klimaatverandering. De zogenaamde Deltacommissie heeft
in september 2008 het rapport Samen Werken met Water [14] uitgebracht. Daarin wordt over de periode 2010-2050 een gemiddeld investeringsbedrag van 1 à 1,5 miljard per jaar genoemd om de verdediging tegen het opkomende water op peil te brengen. Dit bedrag zit niet in de voorliggende raming van
de behoefte aan rijksmiddelen volgens de diverse nota’s (zie Figuur 2). Er is wel een schatting gemaakt van het totaal aan nieuwe voornemens (zie Figuur 3).
Daarnaast zijn er schattingen gemaakt van de behoefte aan middelen voor de stedelijke wateropgave
[15]. Water moet langer in de stad worden vastgehouden. Dat is goed voor het waterbeheer en de
stedelijke woonomgeving. Onderzoek van de VNG naar de stedelijke wateropgave komt tot een bedrag
van ruim 4 miljard euro. Vermoedelijk gaat dit geen beslag leggen op de rijksbegroting en is er daarvoor geen bedrag in Figuur 3 opgenomen.
Groen
Het meerjarenprogramma van de Agenda voor een Vitaal Platteland [4] loopt tot en met 2013. Deze
voorziet in de uitbouw van de Ecologische Hoofdstructuur (EHS), de aanleg van stedelijk groen, het
behoud van nationale landschappen en de herstructurering van de landbouw. De oppervlak EHS wordt
op dit moment op 453 duizend hectare geschat. De ambitie is 275 duizend hectare nieuw natuurgebied
te maken via aankoop en inrichting. Een dergelijke doelstelling gaat over zeer lange termijn. Voor deze
doelstelling moet 151,5 duizend hectare nieuw natuurgebied worden verworven. In de periode tot 2014
is in het meerjarenprogramma 19,3 duizend hectare opgenomen. Groen in en om de stad is vooral
gericht op recreatie. Daarvoor is een doelstelling van 15,9 duizend hectare geformuleerd. In het meerjarenprogramma tot 2014 is voorzien in het verwerven van 4,1 duizend hectare tot 2014. Deze taakstellingen liggen bij de provincies. Daarvoor worden de gelden uit het ILG gebruikt en voor een deel
eigen geld van de provincies. Met alle provincies zijn inmiddels bestuursovereenkomsten getekend.
Voor de periode na 2013 moeten nog nieuwe afspraken worden gemaakt. Daarom zijn er in Figuur 2
nog geen bedragen voor natuur opgenomen.

De bijdragen van de ministeries van VROM, WWI en EZ uit Figuur 1 gaan overigens niet rechtstreeks
naar woningen of gebouwen, maar zijn bedoeld om de grondkosten of de kosten voor de omgeving te
beperken. De woningen en gebouwen profiteren natuurlijk wel indirect van deze bijdragen.
Wonen
Op de begroting van WWI staan gelden voor stedelijke vernieuwing (ISV) en stimulering woningbouw
(BLS). Beide bedragen zullen de komende jaren aanzienlijk dalen. In het actieplan woningproductie
[18], de beleidsbrief verstedelijking [19] en de structuurvisie Randstad 2040 staan de voornemens ten

OVERHEIDSBELEID EN RUIMTELIJKE INVESTERINGEN

Marktgestuurde investeringen
Bij wonen en werken zijn de ruimtelijke investeringen voor het grootste deel privaat en markt gestuurd.
De financiële bemoeienis van de overheid is veel kleiner. De relatie tussen ambitie en middelen is dan
ook veel meer onzeker. De investeringen in woningen bedroegen in 2007 36 miljard en in gebouwen
17 miljard euro, ofwel samen 53 miljard euro. Er gaan vrijwel geen overheidsbijdragen naar het vastgoed. De overheid of de semi-overheid is natuurlijk ook zelf investeerder in gebouwen. Dat aandeel is
de laatste jaren vrij fors gestegen. In 1999 was dat 15% van alle investeringen in utiliteitsgebouwen; op
dit moment is dat opgelopen naar 34%, vooral voor zorg en onderwijs. De vestiging van voorzieningen
is daarmee langzamerhand ook in ruimtelijke zin een belangrijk instrument van de overheid geworden.

5

aanzien van het wonen. Ten behoeve van de motie zijn de financiële gevolgen van de verschillende
voornemens doorgerend. Het gaat om een technische doorrekening. De uitgangspunten van de verkenning zijn:
•
Het CPB scenario Transatlantic Market met iets meer dan 2% economische groei per jaar
[24][25].
•
De huidige kostenverdeling tussen rijk, gemeente en corporaties voor de komende jaren is
gehandhaafd [26].
•
De verwachte kosten en opbrengsten volgen de inflatie.
•
Het huidige beleid ten aanzien van de woningmarkt blijft gehandhaafd. De voornaamste elementen daarvan zijn het inflatie volgend huurbeleid, de huurtoeslagen, de huurprijsregulering
en het belastingregime met elementen als de aftrekbaarheid van de hypotheekrente, de overdrachtsbelasting en de onroerend goed belasting.
De benodigde kostenkengetallen voor de grondexploitatie van een aantal gestandaardiseerde typen
woningbouwlocaties zijn door het RIGO bijgewerkt [22]. Met behulp van deze kostenkengetallen is
binnen deze context een verkenning opgesteld. Uit de vergelijking van varianten kwam naar voren dat
met de huidige rijksmiddelen voor het ondersteunen van woningbouw de langere termijnverwachtingen
uit het actieplan niet zonder meer verwezenlijkt worden. De verschillen worden bij de verkenning van
de verstedelijking verder uitgewerkt. Het verschil tussen voornemens en beschikbare middelen ten
aanzien van het wonen, is een van de voornaamste oorzaken van het algemene verschil. In de paragraaf over verstedelijking wordt hier dieper op ingegaan. Belangrijk is dat met deze kengetallenbenadering nog geen zicht is op de grote investeringen die op heel specifieke plekken mogelijk nodig zijn,
zoals voor de schaalsprong Almere.
Werken
Op de huidige meerjaren begroting staat een bedrag van rond de 20 miljoen euro per jaar voor de
herstructurering van bedrijventerreinen. Dat loopt tot en met 2012. Volgens het Actieplan Bedrijventerreinen 2004-2008 [27] van het ministerie van EZ was er in 2003 nog een opgave van 22 duizend hectare. Er is een taskforce in het leven geroepen om de herstructurering tegen het licht te houden. Deze
heeft een rapport uitgebracht [28], gebaseerd op een studie van BCI [29]. De taskforce is tot de conclusie gekomen dat er tot 2020 een behoefte is aan herstructurering van 15 duizend hectare. De kosten worden gedekt door bedrijven, gemeenten, provincies en het rijk. Voor het rijk is een bedrag van
128 miljoen euro per jaar berekend. Dit bedrag is opgenomen bij beleidsvoornemens in voorbereiding
(zie Figuur 3).

OVERHEIDSBELEID EN RUIMTELIJKE INVESTERINGEN

6

Ruimte
Onder ruimtelijke projecten wordt verstaan de projecten die via het ministerie van VROM worden gestimuleerd. Het gaat om de projecten in het kader van het BIRK (Besluit Investeringen in Ruimtelijke
Kwaliteit), de nieuwe sleutelprojecten en de Nota Ruimte projecten. BIRK en de nieuwe sleutelprojecten lopen dit jaar en komend jaar af. Voor het programma Budget Nota Ruimte was in totaal 1 miljard
euro uitgetrokken. Daartoe behoren veel stationsprojecten, bijzondere woningbouwprojecten, grote
projecten op het gebied van de cultuurhistorie, herstructurering en dergelijke. In totaal zijn er ongeveer
25 projecten in uitvoering of in voorbereiding. Het programma loopt financieel tot en met 2014 .
In de Structuurvisie Randstad 2040 [32] staat dat het kabinet een evaluatie zal doen naar de bestuurlijke, financiële en inhoudelijke effectiviteit van de afgeronde en huidige sleutelprojecten voorafgaand
aan een verkenning naar eventueel op te starten ‘Randstad Sleutelprojecten’. Op basis van de uitkomsten van het genoemde onderzoek zal het kabinet beslissen of het de verkenning daadwerkelijk start.
Voor de periode na 2013 is aangenomen dat het gemiddelde bedrag van de laatste jaren gehandhaafd

blijft (circa 200 miljoen euro per jaar). Dit bedrag is opgenomen bij beleidsvoornemens in voorbereiding
(zie Figuur 3).
Milieu
In 2004 is een landsdekkende inventarisatie uitgevoerd naar de nog aanwezige bodemverontreiniging
[30]. Daarin is vastgesteld dat voor het nemen van maatregelen bij locaties waar sprake is van risico’s
bij het huidig gebruik nog 3,8 miljard nodig is, waarvan ongeveer 50% gefinancierd wordt door de
markt. Voor het nemen van maatregelen voor het aanpassen van de bodemkwaliteit aan het gewenste
gebruik is nog 11,6 miljard euro nodig. Dit bedrag zal voor 75% door de markt gefinancierd moeten
worden. Het kabinet heeft in haar brief van 7 april 2005 aangegeven dat de doelstelling voor het wegnemen van risico’s bij het huidig gebruik uiterlijk in 2015 bereikt moet zijn en dat de doelstelling voor
het wegnemen van maatschappelijke stagnatie uiterlijk in 2030 bereikt mag zijn. Uitgaande van de
hiervoor aangegeven mate van medefinanciering heeft het rijk dan een budget nodig van 1,9 miljard
euro, te verdelen over 10 jaar (190 miljoen per jaar) en 2,9 miljard euro te verdelen over 25 jaar (116
miljoen euro per jaar). In de periode van 2006 t/m 2030 is dus een bedrag van ca. 300 miljoen euro per
jaar nodig terwijl (na diverse bezuinigingen) er op de begroting van 2008 ca. 150 miljoen beschikbaar
is. Dat bedrag loopt op naar 184 miljoen euro in 2014. Daarna moeten nieuwe afspraken worden gemaakt.

Conclusies beleid en beschikbare middelen
Het totale bedrag op de begroting voor ruimtelijke investeringen staat in 2010 op een maximum van 7,0
miljard euro (zie Figuur 1). Dat zijn de rijksgelden voor ruimtelijke investeringen van de ministeries van
V&W, VROM, WWI, LNV en EZ. De uitgaven voor gebouwen van andere ministeries (met name voor
onderwijs en zorg) zitten niet in dit bedrag. De benodigde middelen komen in 2010 uit op 7,3 miljard
euro. Na 2013 zien we een daling van de beschikbare middelen tot ongeveer 5,6 miljard euro in de
periode tot 2020. De op dit moment geraamde middelen volgens de diverse beleidsnota’s is in die
periode 6,1 miljard euro. Tellen we daar de voornemens in voorbereiding bij dan komt het totale bedrag
uit op ongeveer 7,9 miljard euro (zie Figuur 3).
Voor de middellange termijn is redelijk helder wat de beschikbare middelen en concrete beleidsambities zijn. Op grond van de uitgevoerde inventarisatie en technische doorrekening dreigen er op middellange termijn tekorten voor:
•
Stedelijke vernieuwing
•
Stimulering van de nieuwbouw

Daarnaast is in inschatting gemaakt van de behoefte aan middelen volgens de op basis van beleidsopgaven die nog in voorbereiding zijn. Deze zijn hiervoor al genoemd. Samenvattend gaat het om:

OVERHEIDSBELEID EN RUIMTELIJKE INVESTERINGEN

Op langere termijn is het moeilijker een beeld te geven. Zowel de ambities als de beschikbare middelen zijn in veel gevallen nog niet concreet gemaakt. Per onderwerp kan het volgende worden geconcludeerd:
•
Ten aanzien van de hoofdinfrastructuur zijn er in de Nota Mobiliteit voor de langere termijn
ambities geformuleerd. De thans beschikbare middelen lopen daar enigszins bij achter. Aanpassingen hangen af van toekomstige evaluatie.
•
De verschillen tussen beleid en beschikbare middelen lopen in de gemaakte berekening op
lange termijn verder op bij de stedelijke vernieuwing en de stimulering van de nieuwbouw.
•
Voor milieu-investeringen ligt er een ambitie, maar deze is nog niet omgezet in financiële afspraken na 2014.

7

•
•

•

Het advies van de Deltacommissie [14], waarin een bedrag van ongeveer 1 miljard per jaar
genoemd.
De ambities voor de herstructurering van bedrijventerreinen moeten nog worden omgezet in
afspraken over additionele middelen De Taskforce [28] gaat uit van een behoefte aan rijksmiddelen van 128 miljoen euro per jaar vanaf 2013.
Het vervolg op de Nota Ruimte projecten [32] staat nog open. In de structuurvisie Randstad
2040 staan voornemens. Er wordt een evaluatie van de eerdere projecten aangekondigd en
er worden suggesties gedaan voor nieuwe projecten. Er is voorlopig uitgegaan van een continuering van ongeveer 200 miljoen per jaar.

De voornemens in voorbereiding staan in Figuur 3. Deze zijn zeer indicatief en worden derhalve met
een stippellijn weergegeven. De benodigde middelen lopen dan op tot 7,9 miljard euro per jaar.
Figuur 3: verloop middelen voor ruimtelijke investeringen

8500
8000
7500

rijksuitgaven (mjn)

7000
6500
6000
5500
5000
4500
4000
3500
3000
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020
jaar
beschikbare middelen inclusief FES (totaal figuur 1)
geraamde middelen volgens beleidsnota's (totaal figuur 2)
beleidsopgaven in voorbereiding
OVERHEIDSBELEID EN RUIMTELIJKE INVESTERINGEN

8

Er is dus een redelijk omvangrijk verschil tussen beschikbare middelen en vigerende beleidsvoornemens en nieuwe beleidsopgaven. Dat is deels te verklaren uit het feit dat besluitvorming nog moet
plaats vinden. Dat geldt zowel voor het beschikbaar stellen van middelen als voor het vastleggen van
voornemens.

Verkenning verstedelijking
Algemeen
Hiervoor werd geconstateerd dat er met name ten aanzien van het wonen een verschil is tussen beleidsvoornemens en beschikbare middelen. Dit onderwerp wordt in het onderstaande nader toegelicht.
Na de Nota Stedelijke Vernieuwing [16] uit 1997 en de Nota Mensen, Wensen Wonen [17] uit 2000 zijn
er geen grote nota’s van VROM/WWI meer verschenen op het gebied van het wonen. De voornemens
nadien zijn via brieven aan de Tweede Kamer kenbaar gemaakt. Het gaat om het actieplan woningproductie [18] uit 2007, de brief over de verstedelijkingafspraken [19] en de Structuurvisie Randstad
2040 van dit jaar. Daarin staan de ambities voor de periode tot 2020 verwoord. Het gaat om:
•
Een programma van circa 80 duizend nieuwbouwwoningen per jaar, zodat er voldoende aanbod is en er bovendien extra ruimte ontstaat voor de herstructurering, die dan oploopt van 20
naar 35 duizend woningen voor de vervangende nieuwbouw in 2020;
•
extra huurwoningen met name voor starters en bijzondere groepen;
•
een groter aandeel woningbouw binnen de bebouwde kom, ten einde de stad te versterken en
de open ruimte te ontzien; gestreefd wordt naar een aandeel van 40%.
De extra impuls voor stedelijke vernieuwing (ISV) eindigt in 2012 en er zijn nog geen nieuwe afspraken
gemaakt voor een impuls na die tijd. Het budget voor stimulering woningbouw (BLS) is bij het uitbrengen van de voorjaarsnota van dit jaar aangepast. Deze situatie betekent een halvering van het ISV
budget na 2012 en sterke daling van het BLS budget in de periode 2009-2013 (zie Figuur 5 en Figuur
1). De daling van het BLS budget is in eerste instantie een gevolg geweest van de extra middelen voor
de wijkaanpak. Dat betreft echter voor het overgrote deel niet fysieke uitgaven, die in deze analyse
buiten beschouwing blijven. Overigens zal een deel van het ISV budget zeker ten goede komen aan de
40 wijken. Ongeveer 12% van alle stedelijke wijken waar het ISV budget voor bedoeld is, behoort tot
een van de 40 wijken [31]. Verder is de daling van de BLS gelden een gevolg van de extra uitgaven
voor de zogenaamde BEW+ regeling. Dat staat voor Bevordering Eigenwoningbezit.

Met behulp van deze nieuwe kostenkengetallen en de bijgestelde voornemens zijn nieuwe verkenningen opgesteld. Daarvoor is gebruik gemaakt van de lange termijn scenario’s van de planbureaus
[24][25]. De uitgangspunten van de verkenning zijn:
•
Het CPB scenario Transatlantic Market met iets meer dan 2% economische groei per jaar
•
De huidige kostenverdeling tussen rijk, gemeente en corporaties voor de komende jaren is
gehandhaafd [26].
•
De verwachte kosten en opbrengsten volgen de inflatie.

OVERHEIDSBELEID EN RUIMTELIJKE INVESTERINGEN

Er is dus reden om de voornemens en lange termijnverwachtingen uit het actieplan woningproductie
nog eens tegen het licht te houden. Daarvoor wordt gebruik gemaakt van de behoefteraming stedelijke
vernieuwing [9] die in 2006 in opdracht van het Ministerie van VROM is opgesteld. Destijds is een
verkenning gemaakt van de opgave ten aanzien van de uitbreiding en de herstructurering van de woningvoorraad en deze te vertalen in de behoefte aan rijksmiddelen. De uitkomsten van deze studie [9]
zijn niet zondermeer overgenomen, maar op een aantal punten aangepast. Er is een beleidsvariant
doorgerekend op basis van de hiervoor genoemde voornemens uit het actieplan woningproductie [18]
en een begrotingsvariant op basis van de begrotingscijfers uit de voorjaarsnota. Bovendien zijn de
gebruikte kostenkengetallen aangepast. De vastgoedprijzen zijn sterk in beweging en de destijds gebruikte kengetallen moesten worden herzien op basis van de laatste inzichten. Dat is gebeurd door het
RIGO [20][21][22][23]. De uitkomsten van deze analyse staan in dit rapport (zie hoofdstuk 3).

9

•

Het huidige beleid ten aanzien van de woningmarkt blijft gehandhaafd. De voornaamste elementen daarvan zijn het inflatie volgend huurbeleid, de huurtoeslagen, de huurprijsregulering
en het belastingregime met elementen als de aftrekbaarheid van de hypotheekrente, de overdrachtsbelasting en de onroerend goed belasting.

Er zijn drie varianten doorgerekend. Een trendvariant op basis van de huidige kostenverdeling en de te
verwachten maatschappelijke veranderingen conform het CPB scenario Transatlantic Market; een
beleidsvariant conform de bijgestelde beleidsuitgangspunten en een begrotingsvariant waarbij de lopende meerjarenraming als randvoorwaarde geldt.
Uitkomsten
Het resultaat van de verkenning staat in Figuur 4 en volgend. De omvang van de nieuwbouw van woningen zakt volgens de trend van 85 duizend op dit moment naar 65 duizend per jaar in 2020. De omvang van de herstructurering (dat is vervangende nieuwbouw in stedelijke wijken) neemt volgens de
trend ook toe maar extra volgens de beleidsvariant tot zo’n 30 duizend woningen per jaar. Daardoor is
ook de omvang van de totale nieuwbouw hoger welke rond de 80 duizend in de periode tot 2020 conform het conform het actieplan woningbouw. Verder is aangenomen dat 40% van de nieuwbouw plaats
vindt binnen bestaand stedelijk gebied en dat het slechtste deel van de particuliere woningvoorraad
wordt aangepakt. Dat brengt wel extra kosten met zich mee. Bij de begrotingsvariant is geprobeerd
een programma samen te stellen dat past binnen de begroting.
Figuur 4: omvang totale productie en herstructurering in drie varianten

100
90

duizenden woningen

80
70
60
50
40
30
20
OVERHEIDSBELEID EN RUIMTELIJKE INVESTERINGEN

10

10
0
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020
totale productie begrotingsvariant jaar

herstructurering begrotingsvariant

totale productie beleidsvariant

herstructurering beleidsvariant

totale productie trendvariant

herstructurering trendvariant

In Figuur 5 zien we de uitgaven voor stedelijke vernieuwing oplopen naar ongeveer 650 miljoen euro in
2020. De uitgaven voor stimulering nieuwbouw (BLS) staan in Figuur 6 en liggen ook hoger dan de
lopende begroting vanwege de extra omvang van de functieverandering. Uit de vergelijking van beide
varianten kwam naar voren dat:

•
•
•
•
•

De voornemens en lange termijnverwachtingen uit het actieplan komen onder druk, hetzij wat
betreft het totale volume, hetzij voor andere onderdelen;
De herstructurering zal ten opzichte van de huidige trend zakken naar zo’n 15 duizend woningen per jaar en ook de uitleg en functieverandering zullen afnemen.
Het bouwprogramma zakt naar rond de 60 duizend woningen per jaar in de periode tot 2020.
Het aandeel huurwoningen blijft ook achter en zakt naar minder dan 20% van de productie.
Bouwen in bestaand stedelijk gebied vraagt volgens de huidige verdeling van tekorten meer
van het rijk dan beschikbaar is en zal in die redenering afnemen naar het aangehouden minimum van 25%.

Bij deze uitkomst past de kanttekening dat het gaat om markt gestuurde investeringen. De inschattingen zijn gemaakt op basis van de huidige verhoudingen. Met andere woorden, het gaat om een technische doorrekening bij de huidige verhoudingen. Een vast gegeven van markten is dat deze permanent
in beweging zijn. Het is denkbaar dat andere partijen de rol van de overheid overnemen. Het is echter
ook denkbaar dat andere partijen het laten afweten en de aangegeven effecten juist versterkt worden.
Er zijn zeker risico’s verbonden aan een verminderde overheidsbemoeienis met stedelijke vernieuwing
en de nieuwbouw van woningen.
Figuur 5: ontwikkeling budget stedelijke vernieuwing (ISV), 2008-2020 in drie varianten

700
600

miljoenen

500
400
300
200
100
0
2008

2010

2012

2014

2016

2018

2020

jaar

trendvariant stedelijke vernieuw ing

begrotingsvariant stedelijke vernieuw ing

OVERHEIDSBELEID EN RUIMTELIJKE INVESTERINGEN

beleidsvariant stedelijke vernieuw ing

11

Figuur 6: ontwikkeling budget stimulering nieuwbouw (BLS), 2008-2020 in drie varinaten

300

250

miljoenen

200

150

100

50

0
2008

2010

2012

2014

2016

2018

2020

jaar
beleidsvariant stimulering w oningbouw

trendvariant stimulering w oningbouw

begrotingsvariant stimulering w oningbouw

Analyse verstedelijking

OVERHEIDSBELEID EN RUIMTELIJKE INVESTERINGEN

12

Algemeen
De tweede benadering die voor dit onderzoek is gevolgd kijkt niet vooruit maar juist terug. Er is een
analyse uitgevoerd van de stedelijke ontwikkeling op gemeenteniveau in de periode 1996-2007 (zie
hoofdstuk 4). Daarbij zijn alle gemeenten geordend naar intensiteit van het ruimtegebruik en kernkwaliteit. De intensiteit is gedefinieerd aan de hand van het gebruik van de ruimte door bewoners, werkenden en bezoekers. Daarbij bleek dat als de omvang en diversiteit van gemeenten toeneemt ook de
intensiteit toeneemt. Naarmate de intensiteit groter is, stijgt ook de waarde per vierkante meter. Dat
wordt teruggevonden in de waarde van de grond, het vastgoed en de toegevoegde waarde. Het totaal
van deze waarden noemen we de plaatswaarde. De plaatswaarde is een goede indicator voor de
waardering in diverse opzichten. Het geeft een indicatie van de waarde van de omgeving en van de
activiteiten die daarbinnen plaatsvinden. Ruimtelijke investeringen zijn er op gericht de verschillende
waarden in stand te houden en waar mogelijk verder te ontwikkelen.
De kernkwaliteiten van gemeenten betreffen de kwaliteit van de omgeving (1), de aanwezige beroepsbevolking (2), de producten en diensten die worden voortgebracht (3) en de aanwezige voorzieningen
(4). Afhankelijk van deze kernkwaliteiten is de woon-werk balans, de goederenbalans en de bezoekersbalans anders. Afhankelijk van deze balansen zijn de gemeenten in Nederland geordend.
Het eerste onderscheid is tussen woon en werkgemeenten. Woongemeenten hebben een negatieve
woonwerk balans en bij werkgemeenten is dat omgekeerd. Bij woongemeenten zijn er relatief weinig
arbeidsplaatsen. Het grootste aantal gemeenten in Nederland zijn woongemeenten. Dat zijn er 323 van
de 443 gemeenten uit 2007. De woongemeenten zijn weer onderscheiden op basis van de omvang
van de beroepsbevolking. Woongemeenten met een grote beroepsbevolking zijn vooral leverancier
van arbeidskrachten, terwijl de kernkwaliteit van woongemeenten met een kleine beroepsbevolking de

omgeving is. De verhouding is ongeveer tweederde tegenover eenderde. De kernkwaliteit van de grote
meerderheid van de woongemeenten is op dit moment de grote beroepsbevolking.
Er waren in 2007 120 werkgemeenten. Een betrekkelijk klein aantal gemeenten daarvan, voornamelijk
grote steden onderscheiden zich door een hoog voorzieningenniveau en dus een positieve bezoekersbalans. Dan zijn er ongeveer 100 typische werkgemeenten met veel werkgelegenheid in productie en
producentendiensten.
Gemeentelijke ontwikkeling
Groei verloopt soms geleidelijk en soms in sprongen. Waardesprongen en stagnatie komen voor bij
alle typen onderscheiden gemeenten. De waardeontwikkeling van gemeenten en daarmee ook de
ontwikkeling van de werkgelegenheid en de waardering van de omgeving kent diverse oorzaken. Een
1 op 1 verklaring is er niet, omdat de positie en de potentie per gemeente verschilt. Per type gemeente
spelen diverse factoren een rol. Daarover zijn de volgende opmerkingen te maken.
Naarmate een gemeente zich verder ontwikkeld stapelen zich kernkwaliteiten. Naarmate zich kernkwaliteiten stapelen neemt de betekenis voor de omgeving toe, neemt de diversiteit en intensiteit toe en
daarmee ook de waarde per oppervlakte-eenheid. Te gelijkertijd wordt de milieudruk hoger.
De sterkste waardegroei was in de periode 1996-2007 te zien bij de woongemeenten met een groot
arbeidsaanbod. Dat was vooral het geval bij gemeenten die bovendien een goed onderwijsaanbod en
een lage milieubelasting kennen. Ongeveer 18% van de woongemeenten maakte in de laatste 10 jaar
de stap van woon- naar werkgemeente. Voor de verdere ontwikkeling van de plaatswaarde is dit een
bijzondere interessante groep.
Omgekeerd waren er een behoorlijk aantal woongemeenten die hun kernkwaliteit, te weten een sterke
beroepsbevolking verloren als gevolg van vergrijzing en een lager voorzieningenniveau. Door de verwachte vergrijzing zal dit aantal gemeenten vermoedelijk sterk toenemen. Juist deze gemeenten krijgen te maken met krimp.
De toevoeging van woningen zorgt niet alleen voor het vervullen van de woningbehoefte, maar het is
ook een belangrijke factor in de groei van de werkgelegenheid. Er is niet alleen een toename van de
verzorgende werkgelegenheid, maar ook van de beroepsbevolking die weer eigen werkgelegenheid
aantrekt. Bovendien ontstaat er ruimte voor herstructurering en daarmee voor waardegroei. Wonen
volgt werk is langzamerhand omgedraaid in werk volgt wonen. Werk ontstaat daar waar men zich thuis
voelt. Wonen en woonomgeving zijn daarmee ook economische factoren van belang geworden.

Een andere relevante factor is de milieudruk. Bodemkwaliteit, luchtkwaliteit en geluidskwaliteit zijn te
combineren tot een indicator ten aanzien van de milieu druk per gemeenten. Er is een zeer sterk verband tussen milieudruk en de intensiteit van het ruimtegebruik. Ruimtelijke intensiteit genereert waarde
maar ook grote milieudruk. Een grote milieudruk belemmert verdere ontwikkeling. Gemeenten met een
hoge intensiteit en toch weinig milieudruk kennen een hogere waardegroei.
Dat zelfde beeld is er voor wat betreft sociale overlast en aandachtswijken. Gemeenten met de hoogste intensiteit kennen de meeste aandachtswijken en daarmee het grootste aandeel van de 40 wijken.

OVERHEIDSBELEID EN RUIMTELIJKE INVESTERINGEN

Een veel gebruikt instrument voor stedelijke ontwikkeling is het beschikbaar stellen van bedrijventerreinen. In veel gevallen werkt dat maar beperkt omdat andere omstandigheden niet meewerken. De ontwikkeling van bedrijventerreinen is eerder een gevolg dan een oorzaak.

13

Cultuur en de creatieve industrie nemen in economisch opzicht aan belang toe. Kunst en cultuur zijn
niet alleen een consumptieve sector maar vormen de kern van de creatieve industrie en zijn daarmee
ook een bron voor economische vernieuwing. Met name in werkgemeenten die een sprong kunnen
maken naar een stad met een hoog voorzieningenniveau is dit van belang.
De overheid is zoals bekend de voornaamste investeerder in grond, weg en waterwerken (GWW). Dat
aandeel is opgelopen naar 85%. Minder bekend is dat de overheid via overheidskantoren, scholen en
cultuurgebouwen ook een groot deel van de investeringen in de sector gebouwen voor haar rekening
neemt. Als ook de zorg als semi-collectieve sector wordt meegerekend dan is het aandeel 36%. De
stedelijke ontwikkeling is voor een belangrijk deel te verklaren uit de vestiging van voorzieningen.
Een redelijk aantal grotere steden heeft daardoor de stap van werkstad met veel productie en diensten
naar voorzieningenstad gemaakt. Daar is de bezoekersbalans omgeslagen van negatief naar positief.
Voornaamste oorzaak was hier de groei van het voorzieningenniveau en met name via investeringen in
de zorgsector en in cultuur.

Aanbevelingen
Belang ruimtelijke investeringen
Het belang van ruimtelijke investeringen is groot. De omvang van de ruimtelijke investeringen en economische groei lopen gelijk op. Dat geldt nationaal maar ook lokaal. Gemeenten waarvan de kwaliteit
van de omgeving op orde is en investeren in de verdere ontwikkeling daarvan doen het boven gemiddeld goed.

OVERHEIDSBELEID EN RUIMTELIJKE INVESTERINGEN

14

Sturing ruimtelijke investeringen
Meer samenhang in financiële sturing
Ruimtelijke investeringen vormen geen samenhangend beleidsveld van de overheid. De wijze van
bemoeienis, de voorbereiding, de besluitvorming, de planhorizon, de verantwoording, de gebiedsindeling en de ambities zijn per sector zeer divers. Het is moeilijk een goed beeld van de totale inspanning
te krijgen. De toedeling van financiële middelen is het voornaamste instrument om samenhang tussen
ruimtelijke investeringen tot stand te brengen. De wijze waarop dat gebeurt is nu ook zeer divers. Het
verschil in systematiek maakt het bijzonder moeilijk inhoudelijk samenhang tot stand te brengen tussen
de diverse sectoren. Via het MIRT is er een begin gemaakt met een betere afstemming. In dit geval
tussen verkeer en vervoer en ruimtelijke projecten. Door projecten op een lijst te zetten is er echter nog
geen inhoudelijke samenhang. Het is aan te bevelen voor alle ruimtelijke investeringen een eenduidige
werkwijze op te stellen. Dat kan door budgetten te bundelen en tot verstedelijkingsafspraken te komen
met eenduidige regio’s. Voor nationale projecten geldt dan een nationaal programma met een overzichtelijk voorbereiding en besluitvorming.
Meer middelen inzetten om kansen te benutten
De sturing van ruimtelijke investeringen kan veel gerichter. Er is een begin gemaakt met het richten
van middelen naar die gebieden die de meeste kansen bieden. Een goed voorbeeld is het programma
Pieken in de Delta [36]. De analyses laten zien dat er veel meer mogelijkheden zijn om kansrijke gebieden te stimuleren, dan via de Nota Pieken in de Delta wordt voorgestaan. De stimulering van woningbouw, bovenlokale voorzieningen, cultuur en de creatieve industrie blijken goed te werken voor de
ontwikkeling van de economie maar worden vaak niet als zodanig gebruikt.
Centraal begrip van plaatswaarde hanteren bij beoordeling
Ruimtelijke investeringen zijn een belangrijk middel voor waardebehoud en waardeontwikkeling. Dat
geldt zowel voor de waarde van de omgeving als voor de waarde van het menselijk handelen. Voor-

waarde is dan wel dat de overheid consequent de toekomstige waarde en daarmee de verwachte
opbrengst in beeld brengt bij nieuwe investeringen. Dat lijkt logisch maar meestal worden de uitgaven
gezien als kostenpost, terwijl de opbrengsten bij anderen liggen. Deze werkwijze is slecht voor de
sturing van de middelen en slecht voor een zuinig beheer van middelen. De hier geïntroduceerde
plaatswaarde zou in eniger vorm een centrale plaats moeten krijgen. In de besluitvorming.
Middelen voor herstructurering bundelen
Via het investeringsbudget stedelijke vernieuwing (ISV), de herstructurering van de bedrijventerreinen,
de bijdragen voor bodemverontreiniging en geluidsoverlast zijn er verschillende mogelijkheden de
herstructurering aan te pakken. Er zijn grote verschillen in de mate van milieudruk. Juist in stedelijke
gebieden is er grote concurrentie tussen functies en dit geeft ruimtedruk en milieudruk. Voor de ontwikkeling van herstructureringsgebieden betekent dit meestal extra kosten om beter om te gaan met
deze ruimteconcurrentie en milieudruk. Het is daarom aan te bevelen de beschikbare middelen veel
meer te focussen op die gebieden waar de behoefte aan herstructurering erg groot is.
Meer invloed gebruiker
Jaarlijks worden er enorme bedragen geïnvesteerd in de gebouwde omgeving waar iedereen gebruik
van maakt en waar iedereen in moet leven. Bij dit onderzoek zijn vrijwel alle geldstromen en zijdelings
ook de meeste besluitvormingsprocedures in kaart gebracht en de conclusie is duidelijk. De invloed
van de gebruiker is vrijwel nihil. Overheid, corporaties, beleggers en bouwbedrijven bepalen grotendeels waar, wanneer, wat, hoe en voor wie er gebouwd wordt. Inspraak als fenomeen heeft afgedaan
en wordt alleen nog gebruikt als hindermacht. De gebruiker zou veel vaker zowel individueel als collectief als opdrachtgever moeten functioneren. De foto’s in dit rapport laten zien wat collectief particulier
opdrachtgeverschap met afbraakpanden kan doen.
Belang stimulering vastgoed
Stimulering woningbouw behouden
Ter stimulering van de nieuwbouw van woningen is er een aparte regeling, de zogenaamde BLS regeling (Besluit Locatiegebonden Subsidies). Op dit moment zijn de woningbehoefte, het verstedelijkingsbeleid en de excessieve grondkosten de voornaamste criteria voor de toekenning van deze subsidies.
De analyses laten zien dat de woningbouw veel meer doet dan alleen voorzien in de woningbehoefte.
Het is een van de belangrijkste triggers om een waardesprong te creëren. Het is aan te bevelen deze
stimulans in stand te houden, maar de inzet aan te passen en daarbij met name de rol van de gebruiker te versterken.

De overheid is verreweg de grootste vastgoedbeheerder in Nederland. Actieve inzet van dit vastgoed
voor herstructurering en vernieuwing is nog nauwelijks aan de orde. Het zijn meestal de sectorale
diensten als onderwijs, cultuur, zorg en recreatie die dit vastgoed vanuit het eigen belang beheren. De
potenties die het collectief gefinancierde vastgoed heeft, worden dan niet of nauwelijks benut.
Creatieve industrie inzetten bij verstedelijkingsbeleid
De creatieve industrie doet het in een aantal gevallen zeer goed als trekker en als smeermiddel van de
productiesector. De stimulansen voor de creatieve industrie waren tot nu toe zeer experimenteel en
weinig structureel. Het is aan te bevelen dit onderwerp serieus op de agenda te zetten.

OVERHEIDSBELEID EN RUIMTELIJKE INVESTERINGEN

Voorzieningen en creatieve industrie inzetten bij verstedelijkingsbeleid
Voorzieningen of consumentendiensten zijn een ruimtelijk zeer relevante activiteit. Ruimtelijk beleid
gaat niet alleen om het beschikbaar stellen van grond voor nieuwe functies maar ook om de stimulering van voorzieningen op de juiste plaats.

15

Tekorten ten aanzien van de verstedelijking
Context woningmarkt opnieuw bezien
De voorliggende verkenningen laten tekorten zien bij de stedelijke vernieuwing en bij de uitbreiding van
de woningvoorraad. De doelstelling ten aanzien van de betaalbaarheid (voldoende huurwoningen),
beschikbaarheid (voldoende woningen) en kwaliteit (40% binnenstedelijk) is binnen de huidige context
en de huidige kostenverdeling vermoedelijk niet haalbaar. De keuze komt naar voren tussen het laten
vallen van de doelstellingen of het aanpassen van de context waarbinnen de woningmarkt moet functioneren.
Kostenverdeling
Verder verschuiving van overheid naar markt in huidige situatie moeilijk
Investeringen in woningen zijn niet alleen het grootste deel van alle ruimtelijke investeringen maar
vormen ook nog eens de trekker voor heel veel andere investeringen. Dat kan zolang het goed gaat
met de prijzen van woningen en ook de verwachtingen goed zijn. Al lange tijd is het zo dat een modale
eenverdiener geen woning kan kopen. Op dit moment is het ook moeilijk voor een modale tweeverdiener een woning te kopen. Dat betekent dat de prijzen langzamerhand op een maximum zijn beland.
Daarom is bij de verkenning er van uitgegaan dat de koopprijzen van woningen de inflatie volgen en
niet meer extra stijgen. Dat betekent ook dat de kostenverdeling van publiek naar markt aan de rand is
van wat mogelijk is. De aanbeveling is ook hier dat moet worden gekeken naar de context waarbinnen
de huidige woningmarkt moet functioneren en dat een goede afweging tussen extra prijs en kwaliteit
niet buiten de gebruiker gemaakt kan worden.
Op zoek naar betere mechanismen voor onderhoud en beheer omgeving
Herstructurering is geen eindig proces. De voornemens rond de herstructurering van bedrijventerreinen, woningvoorraad en bodem lijken dat wel te suggereren. Zolang er geen mechanismen ontwikkeld
worden die er voor zorgen dat een omgeving zich met eigen middelen kan herstellen zal er altijd behoefte blijven aan inzet van middelen vanuit het rijk. Bij woningbouwcorporaties is men al enkele tientallen jaren geleden begonnen met vermogensvorming met het oog op de toekomstige kwaliteit. Dat is
een succes gebleken. De ramingen laten zien dat er een groeiende behoefte is aan middelen voor de
omgeving waarin nog niet is voorzien. Het wordt tijd dat corporaties en overheid de handen ineen slaan
om dat probleem op te lossen.

OVERHEIDSBELEID EN RUIMTELIJKE INVESTERINGEN

16

Gronduitgifte moet anders
In deze studie heeft het grondbeleid weinig aandacht gehad. Het is raar dat er zeer veel goedkope
grond wordt uitgegeven voor bedrijventerreinen en de grond voor woningbouw vaak onbetaalbaar is.
Het een leidt tot kapitaal vernietiging en het andere geval tot overwaardering en speculatie. Het moet
toch mogelijk zijn arrangementen uit te denken die aan beide een einde maken.
Toekomstige opgaven
De analyse van de positie van gemeenten laat een aantal interessante veranderingen zien waar het
toekomstige beleid rekening mee zal moeten houden. Dat is in de eerste plaats een groot aantal
woongemeenten met een sterke beroepsbevolking dat een waardesprong kan maken door de transformatie naar werkgemeente. In de zelfde groep woongemeenten zullen veel gemeenten door vergrijzing juist te maken krijgen met krimp. In beide gevallen zijn er gevaren voor de ontwikkeling van de
ruimtelijke kwaliteit. Zowel door overdruk als onderdruk.
De groene investeringen richten zich nu op de EHS en op recreatie om de grotere steden. Investeren
in de omgeving is echter ook van belang voor kleinere steden die te kampen hebben met sterke vergrijzing en een teruglopende economie. Via het aantrekkelijk maken van de omgeving ontstaan er

nieuwe impulsen voor een duurzame ontwikkeling en wellicht voor de vestiging van een nieuwe beroepsbevolking.
Naast de veranderingen binnen de woongemeenten is er een groep grotere werksteden die de sprong
kan maken naar een hoger voorzieningenniveau. Met name deze steden zijn interessant voor de verdere ontwikkeling van de diensteneconomie.
Een bijzondere categorie zijn de zogenaamde ruimtelijke projecten. Op dit moment loopt het budget
voor de Nota Ruimte. Dat omvat 1 miljard euro en ongeveer 25 projecten. Het is aan te bevelen nadere
studie te maken van een mogelijk nieuwe generatie projecten. “Normale” ruimtelijke investeringen in
woningen, gebouwen en GWW-werken dragen, als het goed is, bij aan een betere omgeving. Goede
ruimtelijke projecten zijn meervoudig en zouden de aanzet moeten geven tot een andere positionering
van de gemeente. Hiervoor werden drie belangrijke overgangen genoemd. Van woongemeente met
een sterke beroepsbevolking naar werkgemeente, van woongemeente met een stabiele bevolking naar
vergrijsde gemeente met krimp en van werkstad naar voorzieningenstad. Goede ruimtelijke projecten
dragen bij een de juiste strategische keuze. Bij de bevindingen in hoofdstuk 4.6 wordt een aantal voorbeelden genoemd.

OVERHEIDSBELEID EN RUIMTELIJKE INVESTERINGEN

17

OVERHEIDSBELEID EN RUIMTELIJKE INVESTERINGEN

18

1

1.1

Inleiding

Aanleiding

In november 2007 is een motie in de Tweede Kamer aangenomen van de leden van Heugten, Vermeij,
Wiegman-van Meppelen Scheppink. Deze luidt:
De Kamer, gehoord de beraadslaging,

De motie is niet onterecht. Er zijn diverse voornemens over de inrichting van ons land en de wijze
waarop inzicht wordt gegeven in de overheidsbemoeienis is divers. Deze zijn opgenomen in de Nota
Ruimte, de Agenda Vitaal Platteland, de Nota Mobiliteit en Pieken in de Delta. De overheid draagt bij
aan individuele projecten en er zijn allerlei programma’s voor infrastructuur, stedelijke vernieuwing,
woningbouw, water, groen, milieu en dergelijke. De vraag is om hoeveel investeringen het eigenlijk
gaat, wat is daarin de bijdrage van de overheid en is dat voldoende gezien de ambities? Diverse partij-

OVERHEIDSBELEID EN RUIMTELIJKE INVESTERINGEN

constaterende, dat vanaf het begrotingsjaar 2009 het Budget Investeringen Ruimtelijke Kwaliteit (BIRK)
niet meer wordt gevuld; voorts constaterende, dat een door de publiek-private Initiatiefgroep Investeren
in Ruimtelijke Kwaliteit uitgevoerde berekening aangeeft dat alleen al voor het uitvoeren van de kabinetsplannen op het vlak van woningbouwgerelateerde gebiedsontwikkeling en de daarbij behorende
opgave voor binnenstedelijk bouwen minimaal een verdubbeling nodig is van de jaarlijkse investeringen die het Rijk hierin momenteel doet;
overwegende, dat het voor de internationale concurrentiepositie van ons land van groot belang is dat
er voldoende middelen beschikbaar zijn voor het uitvoeren van de ruimtelijke investeringsagenda,
zoals die voortvloeit uit onder meer de Nota Ruimte, de Agenda Vitaal Platteland en het Programma
Mooi Nederland; voorts overwegende, dat het voor het scheppen van een goed investeringsklimaat
waarin de medeoverheden en private partners hun verantwoordelijkheid kunnen nemen van essentieel
belang is dat er meerjarige zekerheid bestaat over de financiële middelen die door het Rijk voor het
uitvoeren van de ruimtelijke investeringsagenda beschikbaar worden gesteld;
verzoekt de regering de Kamer te informeren over de omvang van de financiële middelen die tot 2020
voor het uitvoeren van de ruimtelijke investeringsagenda nodig zijn en de te verwachten financiële
tekorten; een voorstel te doen voor het opzetten van een ruimtelijke investeringssystematiek, voortbordurend op de vorming van het MIRT, die meerjarige zekerheid biedt over de financiële inzet van het
Rijk voor het uitvoeren van de ruimtelijke investeringsagenda,
en gaat over tot de orde van de dag.
Van Heugten, Vermeij, Wiegman-van Meppelen, Scheppink

19

en (zoals de NEPROM) hebben al een hun zorgen geuit of alle goede voornemens wel betaalbaar zijn.
Bijlage 3 bevat een vergelijking van de voorliggende verkenning met het rapport van de NEPROM/Vernieuwde Stad getiteld “investeren in ruimtelijke kwaliteit “ [8].
De programmadirectie verstedelijking van het ministerie van VROM heeft aan ABF Research gevraagd
een onderzoek uit te voeren voor het beantwoorden van de vragen die in de motie van Heugten worden genoemd. Het onderzoek is in samenwerking met het RIGO uitgevoerd.

1.2

Vraagstelling

De vraagstelling van het onderzoek is:
•
Wat is de verwachte omvang van de ruimtelijke investeringen?
•
Wat is de behoefte aan financiële middelen om deze investeringen tot stand te brengen?
•
Wat zijn de te verwachtingen tekorten ten aanzien van de financiering?
•
Hoe is de toedeling van deze tekorten?
•
Wat betekenen deze uitkomsten voor de toekomstige wijze van financiering?
In het navolgende wordt eerste de aanpak uiteengezet. Daarna volgen de uitkomsten.

OVERHEIDSBELEID EN RUIMTELIJKE INVESTERINGEN

20

2

2.1

Aanpak

Definitie

De motie vraagt om inzicht in de ruimtelijke investeringsagenda. Ruimtelijke investeringen zijn investeringen in vastgoed en grond, weg en waterwerken (GWW-werken). Het gaat om investeringen in woningen, voorzieningen, bedrijfsgebouwen, groen, infrastructuur, waterwerken en dergelijke. Gezamenlijk kenmerk is dat het in alle gevallen gaat om fysieke aanpassingen van de omgeving met een lange
levensduur. In totaal is de omvang van de ruimtelijke investeringen ongeveer 60 miljard euro per jaar.
Dat is meer dan de helft van alle investeringen in vaste activa. De rest betreft machines, voertuigen en
dergelijke. Het verloop van deze investeringen staat in Figuur 7. Rond 1970 was er de piek in de
bouwproductie en een grote activiteit op het gebied van infrastructuur en waterwerken (o.a. Deltawerken). Na een dal aan het begin van de jaren 80 is het investeringsvolume inmiddels boven het niveau
van rond 1970.
Figuur 7: omvang ruimtelijke investeringen 1969-2007, prijzen 2007 (mln)

70000

50000
40000
30000
20000
10000
0
1969

1973

1977

1981

1985
1989
jaar

GWW-w erken

gebouw en

1993

1997

w oningen

2001

2005

OVERHEIDSBELEID EN RUIMTELIJKE INVESTERINGEN

investeringen in prijzen 2007

60000

21

Dat is vooral te danken aan de woningbouw. Het aantal nieuwbouwwoningen is minder geworden,
maar de nieuwbouw is luxer en duurzamer geworden. De omvang van de GWW-werken is in de loop
van de tijd gezakt. Het aandeel daalde van 26% naar 18% in 1990. Sindsdien zien we een herstel en
houden de investeringen in GWW-werken gelijke tred met de andere investeringen. Dit zal mede een
gevolg zijn van de extra inspanningen op dit vlak (Betuwelijn, HSL, uitbreiding Shiphol e.d).
Voor de periode sinds 1987 is het mogelijk het aandeel van de overheid te laten zien in de ruimtelijke
investeringen. Dat is bij de GWW-werken opgelopen naar 70 à 80%, dankzij de net genoemde oorzaken. Bij de gebouwen schommelt het aandeel tussen de 20% en 30%. Dat gaat om gebouwen voor de
huisvesting van overheidsdiensten, bestuurslichamen, scholen, cultuurgebouwen en dergelijke. De
zorg valt hier buiten. Dat zijn semi-overheidsinstanties die wel voor een groot deel afhankelijk zijn van
de overheid. Als dat aandeel ook wordt meegenomen gaat het om 36% van alle investeringen in gebouwen. De directe investeringen van de overheid in woningen zijn vrijwel nihil, zodat het totaal aandeel van de overheid op alle ruimtelijke investeringen net boven de 20% uitkomt.
Figuur 8: aandeel overheid in ruimtelijke investeringen

90
80
70

procenten

60
50
40
30
20
10
0
1987

1989

1991

1993

% overheid bij gebouw en
% overheid bij w oningen
OVERHEIDSBELEID EN RUIMTELIJKE INVESTERINGEN

22

2.2

1995

1997
jaar

1999

2001

2003

2005

2007

% overheid bij GWW w erken
% overheid bij ruimtelijke investeringen

Globale aanpak

Diverse ministeries zijn betrokken bij de besluitvorming rond ruimtelijke investeringen:
•
Verkeer en Waterstaat via investeringen in infrastructuur en waterbeheer
•
VROM via grote ruimtelijke projecten, stedelijke vernieuwing, woningbouw en milieumaatregelen
•
EZ met name via bijdagen aan investeringen in bedrijventerreinen
•
LNV door de investeringen in groen
•
Andere ministeries door de investeringen in de huisvesting van voorzieningen, zoals bijvoorbeeld de zorgsector, onderwijs, justitie en cultuur.

Provincies en gemeenten doen ook ruimtelijke investeringen. Daarvoor is men deels afhankelijk van de
middelen van de centrale overheid. Investeringsbudgetten als de Brede Doel Uitkering (BDU) voor
verkeer, voor stedelijke vernieuwing (ISV) en landelijke gebieden (ILG) worden via de gemeenten of
provincies uitgegeven. Daarnaast zal men uit eigen middelen investeringen doen. Voor zover dat mogelijk was, zijn die investeringen in kaart gebracht.
De rol van de overheid ten aanzien van ruimtelijke investeringen is zeer divers. De overheid is initiatiefnemer, opdrachtgever, subsidiegever, financier, kwaliteitsbewaker en regisseur. Afhankelijk van het
onderwerp heeft men verschillende petten of combinaties van petten op.
In dit onderzoek staat de rol van de overheid als (mede)investeerder en subsidiegever voorop. De
motie vraagt naar de omvang van de ruimtelijke investeringen in relatie tot allerlei beleidsdoelen en
eventuele tekorten. Juist deze rollen van de overheid zijn dan in het geding en niet de overheid in de
rol van toezichthouder en handhaver.
Figuur 9: ruimtelijke investeringen en diverse rollen

marktrisico's
1. publiek gestuurd
2. markt gestuurd
bouwterreinen
woningen
overheidsgebouwen
utiliteitsbouw
GWW wijkniveau
publiek

privaat
4. publiek bepaald
GWW bovenwijks

3. markt bepaald
milieuinvesteringen

budgetrisico's

Dan zijn er de markt gestuurde investeringen. Dat zijn wat betreft ruimtelijke investeringen woningen
en private utiliteitsgebouwen. De omvang en aard van deze investeringen wordt bepaald door marktpartijen. De invloed van de overheid loopt via de toelating, het aanbod van grond of via premies. De
werkwijze die bij dit type investeringen wordt gehanteerd, is gelijk aan het voorgaande.
De derde categorie is markt bepaald genoemd. De omvang van de investeringen wordt bepaald door
het budget van de overheid, maar het initiatief ligt bij andere en meestal private partijen. Dat geldt
bijvoorbeeld voor milieu-investeringen, zoals bodemsanering. Bodemsanering kent twee doelstellingen.

OVERHEIDSBELEID EN RUIMTELIJKE INVESTERINGEN

Als investeerder zijn er voor de overheid en marktpartijen verschillende posities (zie Figuur 9). In de
figuur is onderscheid gemaakt tussen de partijen die investeren (publiek of privaat) en in de aard van
de risico’s. Dat zullen we publiek gestuurd, markt gestuurd, markt bepaald en publiek bepaald noemen.
We spreken van publiek gestuurd als de overheid de risiconemende partij is. Dat geldt als de overheid
bouwterreinen aanbiedt. Veel gemeenten kopen grond en trachten dat op de markt aan te bieden voor
bedrijven of woningeigenaars. De overheid laat daarnaast vaak voor eigen gebruik gebouwen neerzetten. Daarmee worden ook marktrisico’s genomen. Zodra het gebouw om wat voor reden dan ook beschikbaar komt, is het een verhandelbaar goed. De benadering die we voor de publiek gestuurde investeringen volgen is:
•
Wat zijn de marktverwachtingen en de ambities voor deze investeringen?
•
Wordt er op grond van deze verwachtingen een bijdrage van de (welke) overheid verwacht?
•
Is er wellicht sprake van een tekort met het oog op 2020?
•
Wat zijn de verwachtingen gegeven de huidige budgettaire ruimte?

23

Enerzijds het beheersen/wegnemen van de risico’s van een verontreiniging voor mensen en ecosystemen. Anderzijds het voorkomen dat gewenste maatschappelijke ontwikkelingen stagneren als gevolg
van de aanwezigheid van bodemverontreiniging. In beide gevallen geldt het principe de vervuiler betaalt en zou het markt gestuurd zijn. De ervaring heeft geleerd dat dit in veel gevallen niet mogelijk is
en dat de overheid een deel van de kosten betaald. Het budget is dan de randvoorwaarde. De omvang
van de investering op dit vlak wordt bepaald door de beschikbare middelen. De werkwijze wordt dan:
•
Wat zijn de marktverwachtingen en de ambities voor deze investeringen?
•
Wat kan er op grond van de beschikbare middelen worden uitgevoerd?
•
Is er wellicht sprake van een tekort met het oog op 2020?
•
Wat zijn de verwachtingen gegeven de huidige budgettaire ruimte?
Tenslotte zijn er de publiek bepaalde investeringen. Dat geldt voor veel investeringen in infrastructuur,
water en voor groen. Deze investeringen komen alleen tot stand als de overheid daar middelen voor
ter beschikking stelt. Men kan zeggen dat alle bovenwijkse investeringen in de sector grond, weg en
waterwerken budget gestuurd is. De hoogte van het budget is gebaseerd op ramingen / scenario’s en
dergelijke, maar is uiteindelijk een bestuurlijke beslissing. De benadering voor deze budget gestuurde
investeringen verloopt in 4 stappen:
•
Wat zijn de ambities ten aanzien van deze investeringen?
•
Wat wordt daarvan gerealiseerd ?
•
Is er wellicht sprake van een tekort met het oog op 2020?
•
Wat zijn de verwachtingen gegeven de huidige budgettaire ruimte?
Voorgaande komt er op neer dat voor de eerste drie onderwerpen het noodzakelijk is een marktverkenning te maken. De overheid is zelf investeerder of verleent bijdragen. In de eerste twee gevallen is
dat om investeringen te stimuleren; in het derde geval is het budget een randvoorwaarde. Voor de
laatste categorie, de publiek bepaalde investeringen, is een marktverkenning geen noodzaak, maar
kan uiteraard wel extra informatie leveren. Bij infrastructuur gebeurt dat op grote schaal; bij groen is dat
moeilijker.

2.3

OVERHEIDSBELEID EN RUIMTELIJKE INVESTERINGEN

24

Uitwerking

De aanpak bestaat uit twee benaderingen. De eerste benadering is rechttoe rechtaan en bestaat uit
een inventarisatie van voornemens en beschikbare middelen (a). De tweede benadering is een analyse van de ruimtelijke ontwikkelingen in de afgelopen 10 jaar om de betekenis van ruimtelijke investeringen beter te begrijpen (b).
a) Verkenning voornemens en beschikbare middelen tot 2020:
1. Inventarisatie relevante beleidsnota’s en bijbehorende overheidsbudgetten voor de
ruimtelijke investeringen. Een aantal beleidsnota’s wordt genoemd in de motie. Op de begroting van een aantal ministeries staan bedragen die in dit verband van belang zijn. Dat zijn
bedragen die voorkomen op de begrotingen van V&W, VROM, LNV en EZ. Dat geeft een totaalbeeld van investeringen en de bijdragen. Naast een beeld van de omvang wordt ook zoveel mogelijk de ruimtelijke spreiding van de diverse budgetten aangegeven. Daar waar dat
noodzakelijk is, is de informatie aangevuld met gegevens van provincies.
2. Verkenning van de omvang van de investeringen per thema. Pas onlangs is een lange
termijnverkenning van de planbureaus verschenen [24][25]. De studie doet geen uitspraak
over de verwachte omvang van de ruimtelijke investeringen, maar biedt wel aanknopingspunten. Deels wordt de omvang bepaald door marktverwachtingen en deels door specifieke budgetten van overheden. De hiervoor genoemde inventarisaties moeten daar inzicht in geven.
Met deze aanvulling moeten alle ruimtelijke investeringen in beeld komen. In principe worden

3 varianten doorgerekend, te weten een trendvariant, een beleidsvariant en een begrotingsvariant, om de eerder genoemde vragen te beantwoorden.
3. Aangeven van de financiële effecten. De derde stap is het laten zien van de gevolgen van
de voorgenomen investeringen. Daarvoor zijn alle kostenkengetallen door het RIGO bijgewerkt. Dat wil zeggen dat de kosten voor woningbouw, bedrijfsgebouwen, bouwrijp maken
van grond regionaal gedifferentieerd zijn bijgewerkt ten opzichte van eerder berekeningen [9]
[20]. Op basis van de kostenkengetallen van het RIGO is een schatting gemaakt van de omvang van de investeringen en de kostenverdeling over partijen. Dat wordt gedaan voor de publiek gestuurde en de markt gestuurde investeringen. De overige investeringen worden bepaald door de beschikbare budgetten.
b) Analyse verstedelijking vanaf 1996
4. Inventarisatie trends uit het verleden. De gegevens over de ontwikkeling van bevolking,
werkgelegenheid, voorzieningen, bodemgebruik, vastgoedprijzen, bezoekers, investeringen in
woningen, gebouwen en GWW en dergelijke worden per gemeente bijeengebracht. Daardoor
ontstaat een beeld van de omvang en aard van de investeringen en de bijdrage van de overheid daarin. Het gaat om een inventarisatie van relevante maatschappelijke ontwikkelingen en
ruimtelijke investeringen.
5. Analyse ruimtelijke spreiding investeringen en middelen. Op basis van de beschikbare
gegevens is een analyse uitgevoerd van de voornaamste ruimtelijke veranderingen in relatie
tot de ruimtelijke investeringen. Dat moet inzicht geven in het de belang en de werking daarvan.
6. Evaluatie uitkomsten en aanbevelingen. De laatste stap is de evaluatie van de uitkomsten.
Dat gebeurt door de uitkomsten op meerdere aspecten te analyseren en te combineren en
knelpunten naar voren te brengen. Dat leidt tot aanbevelingen voor een nieuwe financieringmethodiek.

OVERHEIDSBELEID EN RUIMTELIJKE INVESTERINGEN

25

OVERHEIDSBELEID EN RUIMTELIJKE INVESTERINGEN

26

3

3.1

Verkenningen

Beschikbare middelen

Er is een inventarisatie gemaakt van de beschikbare middelen Daartoe zijn de verschillende begrotingen en beleidsvoornemens in kaart gebracht. Het gaat om de meerjarenbegrotingen voor 2009 van de
ministeries VROM, WWI, V&W, EZ en LNV. Bovendien zijn de FES-gelden apart onderscheiden. Tabel
1 geeft een overzicht. In Tabel 28 van bijlage 1 staat een meer gedetailleerd overzicht. De totale uitgaven voor ruimtelijke investeringen lopen op van 6,3 miljard euro in 2008 naar 7,0 miljard euro in 2010,
waarna zich een daling inzet. De toename is vooral een gevolg van de toename van de uitgaven voor
V&W. De daling heeft diverse oorzaken. De begrotingen lopen over de periode 2008-2013. Soms zijn
er afspraken voor een langere periode; soms loopt het programma af en zijn er nog geen nieuwe afspraken.
Tabel 1: overzicht uitgaven aan ruimtelijke investeringen per ministerie, 2008-2020, bron begroting 2009

Minsterie

2008

2009

2010

2011

2012

430
524
4554
14
456
359
6338

407
495
4850
14
471
345
6582

409
374
5214
16
463
481
6957

375
301
4825
27
382
572
6483

468
173
4824
25
387
911
6787

VROM
WWI
VenW/IF
EZ
LNV
FES
TOTAAL

2008
100
100
100
100
100
100
100

2009
95
94
106
101
103
96
104

2010
95
71
114
112
102
134
110

2011
87
57
106
190
84
159
102

2012
109
33
106
180
85
254
107

2014

15-20
per jr
mjn euro
427
420
11
172
239
215
4692 4700 4700
0
0
0
386
168
120
726
268
719
6403 5795 5767
index 2008=100
2013 2014 2020
99
98
0
33
45
38
103
103
103
0
0
0
85
37
0
202
75
285
101
91
93

Per ministerie wordt een korte toelichting gegeven:
•
De uitgaven voor gebouwen voor de huisvesting van diensten, voorzieningen en dergelijke zitten niet in de tabel. Deze investeringen worden meegenomen bij de marktverkenning.

OVERHEIDSBELEID EN RUIMTELIJKE INVESTERINGEN

VROM
WWI
VenW/IF
EZ
LNV
FES
TOTAAL

2013

27

•

•

•

•

De uitgaven van het Ministerie van VROM betreffen vooral Nota Ruimte projecten en milieuuitgaven. De uitgaven voor de Nota Ruimte projecten zijn in totaal 1 miljard euro en betreffen
zo’n 25 projecten. Nog niet alle middelen zijn uitgegeven, maar de verwachting is dat dit voor
2015 het geval zal zijn. Er is nog geen nieuw programma en derhalve zijn er (nog) geen nieuwe middelen gereserveerd. De uitgaven voor milieu betreffen bodem en lucht en zijn ongeveer 200 miljoen per jaar. De afspraken over deze bedragen lopen tot en met 2014. Er ligt
echter nog een grote opgave, maar deze moet nog bevestigd worden. Voor de periode daarna zijn nog geen bedragen opgenomen.
De ruimtelijke investeringen van het ministerie van WWI betreffen bijdragen voor stedelijke
vernieuwing (ISV) en voor stimulering woningbouw (BLS). Het budget loopt af, omdat de extra
investeringsimpuls voor ISV afloopt en omdat een deel van de uitgaven voor BLS worden
aangewend voor de 40 wijken en voor de verruiming van de regeling bevordering eigenwoningbezit (BEW+).
De uitgaven voor de wijken staan vermeld in een brief aan de Tweede Kamer van het Ministerie van WWI [32]. Daaruit blijkt dat het grootste deel van deze middelen wordt besteed aan
niet-fysieke uitgaven. Deze vallen derhalve buiten de scope van dit onderzoek, waarbij de
ruimtelijke investeringen centraal staan. Overigens zal wel een deel van de ISV-middelen ten
goede komen van de 40 wijken. Onderveer 12% van alle woningen in stedelijke wijken staat
in een van de 40 wijken. Om hoeveel het precies gaat is niet bekend [31].
De uitgaven voor infrastructuur dalen licht volgens de begroting. Over een eventuele aanvulling vanuit FES-gelden, moet nog worden besloten. Vanaf 2012 moet een nieuwe FES wet
gaan gelden. Er komt een nieuwe systematiek. Over omvang en besteding van deze gelden
moet ook nog worden besloten. De aangeven bedragen zijn voorlopige cijfers van het ministerie van Financiën.

Figuur 10: verloop uitgaven voor ruimtelijke investeringen, 2008-2020

8000
7000
6000

FES
LNV
EZ

OVERHEIDSBELEID EN RUIMTELIJKE INVESTERINGEN

28

rijksuitgaven (mjn)

V&W BDU
5000
4000

V&W IF
WWI
VROM

3000
2000
1000
0
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020
jaar

•
•

Op de begroting van V&W staat ook de zogenaamde Brede Doel Uitkering voor lagere overheden. Geschat is dat 33% wordt benut voor ruimtelijke investeringen.
De bedragen voor de herstructurering van bedrijventerreinen staan op de begroting van EZ en
zijn op dit moment niet zo groot. Het gaat om enkele tientallen miljoenen per jaar. Dit pro-

•

•

gramma loopt af in 2012. Er is een taskforce ingesteld om de voornemens uit het actieplan
bedrijventerreinen nader te bezien voor een programma voor langere termijn [28].
De ruimtelijke investeringen in groen en recreatie lopen via het investeringsbudget landelijk
gebied (ILG). De bedragen zijn vastgelegd in het meerjarenprogramma voor vitaal platteland
[3]. Dat programma loopt tot en met 2013. Voor de EHS lopen de afspraken tot 2018.
De FES-gelden betreffen voor een deel ruimtelijke investeringen. Tot en met 2013 is dat redelijk helder, omdat de voorstellen bekend zijn. Het gaat dan om 70% van alle FES-gelden. Na
dat tijdstip is een schatting gemaakt, met een vergelijkbaar aandeel.

Voorgaande zorgt voor een ontwikkeling zoals die in Figuur 10 is te zien. Als er geen nieuwe afspraken
worden gemaakt, dan dalen de uitgaven van 7 miljard in 2010 naar ruim 5,6 miljard per jaar in de periode 2015-2020. Dit zijn de bedragen zoals die uit de diverse begrotingen komen. Als de overheid het
huidige niveau van investeringen op peil wil houden, dan bestaat er nog beleidsruimte. Als de overheid
op dit onderwerp wil bezuinigen, dan is die ruimte er ook.

3.2

Trendvariant

3.2.1

Uitgangspunten trendvariant

Er is een trendvariant opgesteld van de ruimtelijke investeringen per gemeente wat betreft de invetseringen met marktrisico’s. Het gaat om alle investeringen in gebouwen, woningen en GWW-werken
voorzover die samenhangen met de investeringen in vastgoed. De trendraming dient als referentiepunt
voor dit type van investeringen. De werkwijze is als volgt. De huidige verhoudingen ten aanzien van
vraag en aanbod worden vastgesteld. Vervolgens wordt een inschatting gemaakt van de te verwachten
veranderingen in externe omstandigheden. Dat kan gaan om veranderingen in de omvang en samenstelling van de bevolking, de huishoudensamenstelling het inkomen, prijzen en dergelijke. Bij gelijkblijvende verhoudingen kan zodoende het effect op de uitgaven van de overheid worden bepaald. De
beleidsvariant en de begrotingsvariant kunnen vervolgens worden hiervan worden afgeleid. Voor de
raming gelden de volgende uitgangspunten:
•

•

•

•
•
•

OVERHEIDSBELEID EN RUIMTELIJKE INVESTERINGEN

•

Het centraal scenario is het scenario Transatlantic Market (TM). Dat is een van de scenario’s
van de planbureaus met een gematigde economische groei en bevolkingsontwikkeling
[24][25].
De omvang en de ruimtelijke spreiding van de nieuwbouw is conform de laatste beleidsafspraken op dit punt [19].
De omvang van het aantal te onttrekken woningen is op basis van de trends van de laatste jaren geschat.
De omvang van de herstructurering wordt bepaald door de omvang van de woningonttrekkingen in stedelijke wijken. Deze is afgeleid van de veroudering van de woningvoorraad en de
verwachte situatie op de woningmarkt. De omvang van de functieverandering wordt bepaald
door de verwachte omvang van de functieverandering van bedrijfsterreinen; de rest van de
woningbouw vindt op uitleglocaties plaats.
De differentiatie in de woningbouw wordt bepaald op basis van de vraag naar woningen. Dat
geldt voor alle vormen van ingrepen.
De verwachte ontwikkeling van de utiliteitsbouw is afgeleid van de ontwikkeling van de werkgelegenheid, trends uit het verleden en het gemeentetype.
De verwachte ontwikkeling van de uitgifte van bedrijfsterreinen is ook afgeleid van de verwachte werkgelegenheid en de uitbreiding van de voorraad gebouwen in de sector nijverheid.

29

•

De omvang van de herstructurering van bedrijfsterreinen is afgeleid van de trends van de
laatste jaren. De ruimtelijke spreiding wordt bepaald door de omvang van de voorraad te herstructureren bedrijfsterreinen.

Het scenario TM is opgesteld door de planbureaus en is later via het WLO project (WLO = welvaart en
leefomgeving) doorgerekend op regionaal niveau. Het oorspronkelijke startjaar was 2002. Dat is bijgewerkt naar 2007. De groeicijfers zijn vanaf dat tijdstip genomen. De kerncijfers staan in Tabel 2. De
economische groei komt in dit scenario uit op ongeveer 2% per jaar. De groei van het arbeidsaanbod
en de werkgelegenheid zijn beperkt vanwege de vergrijzing. De potentiële beroepsbevolking neemt
maar langzaam toe.
Tabel 2: kerncijfers scenario TM

grootheden

bevolking
arbeidsaanbod
AOW-ers
WAO-ers
werkgelegenheid
arbeidsproductiviteit
BBP
BBP per capita
BBP per huishouden

OVERHEIDSBELEID EN RUIMTELIJKE INVESTERINGEN

30

Transatlantic
Market
TM
2002-2020
(% groei per jaar)
0,3
0,4
2,1
0,1
0,3
1,9
2,2
1,9
1,3

Op basis van deze uitgangspunten is het mogelijk de verwachte omvang van de woningvoorraad, gebouwenvoorraad (exclusief landbouw) en de bijkomende lokale GWW-investeringen per gemeente te
schatten. Vervolgens is een schatting gemaakt van de omvang van de investeringen en de eventuele
bijdrage van de rijksoverheid. Daarvoor is gebruik gemaakt van de kostenkengetallen van het RIGO.
Eigenlijk zijn het kengetallen voor kosten en opbrengsten. Kortheidshalve worden het kostenkengetallen genoemd. Uit een steekproef van plannen zijn kengetallen afgeleid voor de grondkosten, de bouwkosten en opbrengsten per type woning en type locatie. In de grondkosten wordt rekening gehouden
met de kosten voor verharding, groen, parkeren en sociaal vastgoed. De bouwkosten en opbrengsten
zijn bepaald afhankelijk van de eigendomsverhouding, woninggrootte en woningtype. In een eerder
stadium is door het RIGO voor de behoefteraming stedelijke vernieuwing een aantal kengetallen bijeengebracht [20]. Deze zijn afgeleid uit plannen van een aantal jaren oud. Deze plannen zijn aangevuld met een aantal nieuwe plannen om te komen tot een meer recente set kengetallen. Verder zijn de
onderwerpen verbreed. Het gaat over woningbouwplannen, voor herstructurering en uitleg, en over de
uitleg en herstructurering van bedrijfsterreinen. Over de kostenkengetallen is een aparte rapportage
gemaakt [22][23]. De bijlage bevat een samenvatting.
De opzet voor het doorrekenen van kostenkengetallen is overigens enigszins aangepast. In de oorspronkelijke aanpak werden kosten en opbrengsten per zone en per type gebied vastgesteld. Nederland is toen verdeeld in 3 zones met hoge prijzen (midden van het land), gemiddelde prijzen (tussengebied) en lage prijzen (periferie). Het nadeel van deze methode was dat onvoldoende rekening werd
gehouden met verschillen in opbrengsten per gemeente. Tussen gemeenten vindt immers geen verevening plaats, terwijl dat met de oude aanpak impliciet wel gebeurde. Daarom is op basis van cijfers
van de NVM een meer gedetailleerde schatting gemaakt van de te verwachten opbrengsten.
Voor de kostenkengetallen gelden nu de volgende uitgangspunten:

•

•

•

•
•

De kengetallen met betrekking tot de kosten zijn gedifferentieerd naar zone (centrale zone,
tussengebied en periferie), type gebied (stedelijke wijken en overige wijken) en type ingreep
(herstructurering, functieverandering, uitleg).
De kengetallen ten aanzien van de opbrengsten zijn gedifferentieerd naar gemeente, type gebied en type ingreep. De berekeningen vinden per gemeente plaats, zodat er niet implciet
sprake is van verevening tussen gemeenten.
Per type ingreep en per type gebied zijn er vaste verhoudingen voor wat betreft de investeringen in de omgeving. Dat betreft de dichtheid van de bebouwing, het aandeel verharding, het
aandeel groen, de parkeernorm en de omvang van het sociaal vastgoed. Deze verhoudingen
zijn afgeleid van de geïnventariseerde plannen en voor de toekomst niet aangepast.
De kengetallen over de uitleg van bedrijventerreinen zijn gedifferentieerd naar COROPgebied en zijn niet gedifferentieerd naar type gebied.
Voor de trendvariant is verondersteld dat de regionale verschillen ten aanzien van de prijzen
gehandhaafd blijven en dat de prijzen de inflatie volgen.

De combinatie van programma en kengetallen voor woningen, gebouwen en lokale GWW-werken
geeft een beeld van de kosten en opbrengsten per type ingreep en bovendien van de regionale spreiding.
Er is verder een toedeling van de kosten gemaakt naar de verschillende partijen. Daarvoor gelden de
volgende uitgangspunten [26]:
•
Er worden geen bijdragen verstrekt aan woningen, met uitzondering van een deel van de particuliere woningverbetering.
•
De bijdragen betreffen uitsluitend de grondkosten.
•
Er wordt geen rekening gehouden met de onrendabele top op de investering in woningen van
woningcorporaties. Deze is voor eigen rekening.
•
Corporaties betalen een vast bedrag voor de grondkosten.
•
Bij herstructurering is bij een negatief saldo de kostenverdeling tussen rijk en gemeente 85%
om 15% van het resterende tekort.
•
In geval van functieverandering betaalt de gemeente 15% van de totale grondkosten als bijdrage in het tekort. Als er dan nog een tekort is, dan komt dat voor rekening van het rijk.
•
Bij uitleglocaties is de verhouding tussen gemeente en rijk elk 50% van een eventueel tekort.
•
Er is geen bijdrage van het rijk op investeringen in gebouwen.
•
Er is geen bijdrage van het rijk bij de uitleg van bedrijfslocaties.
•
Voor de herstructurering van bedrijfslocaties geldt een vast bedrag per hectare openbare
ruimte.

3.2.2

Uitkomsten trendvariant wonen en werken

Algemeen
Op basis van het scenario TM is een schatting gemaakt van de ontwikkeling van het aantal woningen,
arbeidsplaatsen en gebouwen. Conform het scenario zien we op alle onderdelen een gematigde groei.
De omvang van de nieuwbouw van woningen zakt van 85 naar 65 duizend woningen per jaar. Te gelijkertijd zien we een toename van het aantal onttrekkingen van 19 naar 24 duizend woningen per jaar
als gevolg van veroudering van de woningvoorraad. Bij woningen is er een redelijke 1 op 1 relatie tus-

OVERHEIDSBELEID EN RUIMTELIJKE INVESTERINGEN

Het resultaat van de trendvariant is dus een raming van de ruimtelijke investeringen en de behoefte
aan rijksmiddelen als de huidige trends in de vraag worden gehonoreerd voor wat betreft de woningbouw en waarbij de financiële systematiek van de overheid wordt gehandhaafd.

31

sen de groei van de huishoudens en de groei van de woningvoorraad. Dat geldt niet voor gebouwen.
Zo daalt de omvang van de industriële werkgelegenheid al een lange periode. Sinds 2000 was de
2
daling ongeveer 100 duizend arbeidsplaatsen. Toch werd er per jaar 2 miljoen m aan bedrijfsgebouwen neer gezet. Bij bedrijfsgebouwen is de vervanging van gebouwen veel groter.
Wat betreft de bedrijvigheid maken we in dit rapport een onderscheid in business to business (b2b)
activiteiten en de activiteiten gericht op de consument (b2c). Dat zijn alle voorzieningen als winkels,
horeca, scholen, zorg, cultuur en dergelijke. Het totaal aan nieuwbouw voor industrie, logistiek en za2
kelijke diensten (b2b) was de laatste jaren ruim 5 miljoen m nieuw oppervlak per jaar. Dit aantal is op
basis van de trends van de laatste jaren en de omvang van de werkgelegenheid geëxtrapoleerd. Bij de
sector utiliteitsgebouwen is de omloopsnelheid van een gebouw veel groter en is het ruimtegebruik met
2
name in de nijverheid per werkende groot. Jaarlijks zien we nog een groei van het aantal m per werkende. De omvang van de investeringen in gebouwen voor consumenten (b2c) was 3,5 miljoen m2. Dit
aantal neemt sterker toe, omdat met name in deze sectoren een groei van de werkgelegenheid wordt
2
verwacht, zoals in de zorg. Het totale oppervlak aan nieuwe gebouwen komt dan op 9 miljoen m per
jaar in 2020.
Tabel 3: ontwikkeling woningen, arbeidsplaatsen, gebouwen, 2008-2020, trendvariant

jaar

2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020

OVERHEIDSBELEID EN RUIMTELIJKE INVESTERINGEN

32

woning
voorraad

nieuw
bouw
woningen

7038
7103
7169
7233
7295
7355
7415
7469
7521
7570
7616
7660
7703

85
85
84
82
81
80
76
73
71
69
67
66
65

onttrek
kingen
woningen
dzd
19
20
20
20
21
21
22
22
22
23
23
24
24

productie
diensten
4275
4287
4300
4313
4326
4338
4351
4364
4377
4390
4403
4416
4430

arbeidsplaatsen
voorzie
totaal
ningen
dzd
3205
7480
3225
7512
3245
7545
3265
7578
3285
7610
3304
7642
3324
7675
3343
7707
3363
7740
3382
7772
3402
7805
3421
7837
3440
7870

oppervlak nieuwe gebouwen
productie
voorzie
totaal
diensten
ningen
dzd.m2
5008
3542
8550
5028
3570
8598
5049
3597
8647
5071
3625
8696
5090
3651
8741
5109
3677
8786
5129
3702
8832
5149
3728
8877
5170
3754
8923
5190
3779
8969
5211
3804
9014
5232
3828
9060
5253
3853
9106

Wonen
De omvang van de nieuwbouw van woningen kan worden onderscheiden in vervangende nieuwbouw
en nieuwbouw ten behoeve van de uitbreiding van de woningvoorraad. Herstructurering is alle vervangende nieuwbouw in stedelijke wijken. Dat zijn zogenaamde centrum stedelijke en buitencentrum wijken. De omvang van de herstructurering loopt in de trendvariant langzaam op van 16 duizend woningen in 2008 naar 20 duizend woningen in 2020 (zie Tabel 4). Dat komt door de veroudering van de
woningvoorraad. We zien dat bijna alle onttrekkingen te vinden zijn in de huursector in stedelijke wijken. Het aandeel huurwoningen bij herstructurering is ongeveer 40%. In Nederland zijn er 117 stedelijke gemeenten. Dat zijn gemeenten met hoogstedelijke wijken. In deze gemeenten wordt de herstructurering tot stand gebracht. Daarvan zit het grootste deel in de rode cijfers. De benodigde ISV middelen
volgens de trendvariant zijn in 2008 372 miljoen euro. Daarna wordt het bedrag bepaald door de trends
in het aanbod en de kostenkengetallen. Door de toename van de herstructurering zien we een toename van de uitgaven van het rijk naar 371 miljoen euro in 2020.
Er resteren in de trendvariant ongeveer 3 duizend vervangende nieuwbouwwoningen per jaar die niet
tot de herstructurering worden gerekend en dus buiten de ISV vallen.

Tabel 4: omvang herstructurering, 2008-2020, trendvariant

jaar

2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020

verv. nieuwbouw
geen
herstruc
herstruc
turering
turering
dzd
2
16
2
17
2
18
3
18
3
18
3
18
3
18
3
18
3
19
3
19
3
19
3
19
3
20

aandeel
huur
woningen
in %
43
43
43
43
43
44
44
44
44
44
44
44
44

woningen met ISV bijdrage
woningen
gebieds
bijdrage
herstruc
resultaat
rijk
turering
dzd
mjn
mjn
13
-367
372
13
-386
342
14
-396
336
13
-393
334
14
-406
345
14
-406
345
14
-414
352
14
-408
347
14
-415
353
14
-420
357
15
-428
364
15
-427
363
15
-437
371

Functieverandering en uitleg zorgen voor een groei van de woningvoorraad. Functieverandering is alle
nieuwbouw binnen bestaand stedelijk gebied waarbij de andere functies over gaan in wonen. Vaak
gaat het om oude bedrijventerreinen. Bij uitleg worden landbouwgronden voor uitbreiding gebruikt. In
beide gevallen zien we een daling door de afname van het programma voor stedelijke uitleg. Het aandeel functieverandering ten opzichte van de totale uitbreiding neemt iets af naar 36% in 2020.
Tabel 5: omvang functieverandering en uitleg, 2008-2020, trendvariant

jaar

aandeel
functie
veran
dering
in %
37
39
42
34
35
35
37
37
37
36
37
36
36

aandeel
huur
woningen
in %
30
30
30
30
30
31
31
31
31
31
31
30
30

woningen met BLS bijdrage
woningen
gebieds
bijdrage
uitleg
resultaat
rijk
funct.ver
dzd
mjn
mjn
26
-307
152
26
-314
157
27
-307
152
24
-306
151
23
-301
149
23
-294
145
22
-275
135
21
-263
130
20
-252
125
19
-239
118
18
-225
111
18
-217
107
17
-204
100

Het aandeel huurwoningen komt op circa 30%. Ongeveer 40% van alle woningen wordt gebouwd in
een gebied met een negatieve grondexploitatie. Als het resultaat voor deze gemeenten wordt opgeteld
dan komt dat uit op een bedrag tussen de 200 en 300 miljoen. De bijdrage van de rijksoverheid is ongeveer de helft en daalt licht als gevolg van deze ontwikkelingen.
Werken
Het volgende onderwerp is de omvang van de uitgifte van bedrijventerreinen. Deze blijft redelijk op
peil. Voor de overheid is er een licht positie saldo. Bij de herstructurering geldt dat niet. Daar zien we
een negatief saldo. Het huidige peil van de uitgaven blijft nagenoeg constant. Er heeft geen verevening

OVERHEIDSBELEID EN RUIMTELIJKE INVESTERINGEN

2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020

uitbreiding voorraad
uitleg
functie
veran
dering
dzd
dzd
41
25
40
26
37
27
41
21
39
22
38
21
34
20
33
19
31
18
30
17
28
17
28
16
27
15

33

plaats gevonden binnen de gemeente met betrekking tot deze saldi. Dat geldt ook voor de saldi van de
woningexploitatie.
Tabel 6: uitgifte bedrijfsterreinen, 2008-2020, trendvariant

jaar

uitgifte
saldo
per jaar opbrengst
per jaar
ha
mjn
803
6,0
808
6,1
813
6,1
818
6,1
822
6,2
827
6,2
832
6,2
837
6,3
842
6,3
847
6,3
852
6,4
857
6,4
862
6,4

2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020

omvang
herstruc
turering
ha
324
325
325
326
326
327
327
328
328
329
330
330
331

bijdrage
rijk
mjn
39
39
39
39
39
39
39
39
39
39
40
40
40

Ten slotte wordt een overzicht gegeven van de omvang van de investeringen die in deze berekening
zijn meegenomen. Deze komen uit op ongeveer 54 miljard euro in 2008. Dat zijn alle investeringen
rond wonen en werken. Een belangrijke post die in het voorgaande niet is vermeld, betreft de omvang
van de investeringen in bestaande gebouwen. Deze is geschat op basis van het verloop van de bouwvergunningen in relatie tot de veroudering van de voorraad vastgoed.
Tabel 7: omvang ruimtelijke investeringen in woningen en gebouwen, 2008-2020, trendvariant
60000

50000

miljoenen

40000

OVERHEIDSBELEID EN RUIMTELIJKE INVESTERINGEN

34

30000

20000

10000

0
2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

2020

jaar
herstructurering w oningen

functieverandering

uitleg w oningen

w oningverbetering

gebouw en

De totale omvang van de investeringen daalt volgens de trendvariant. Dat komt door de daling van de
nieuwbouw voor uitleg en functieverandering. Deze daling wordt maar ten dele gecompenseerd door
de toename van nieuwbouw voor herstructurering en de groei van de woningverbetering.

Dit is nog niet het complete bedrag voor ruimtelijke investeringen. Er moet nog een aantal aspecten
worden toegevoegd. Dat zijn alle bovenlokale GWW-investeringen voor infrastructuur, water en groen.
Trendvariant en begrotingsvariant zijn in deze gevallen gelijk omdat de omvang van de investeringen
geheel bepaald wordt door het budget (zie paragraaf 3.4.3).

3.3

Beleidsvariant

3.3.1

Inventarisatie

De trendvariant is een soort nulmeting van waaruit alternatieven bepaald kunnen worden. Er is daarnaast een beleidsvariant en een begrotingsvariant opgesteld. In de beleidsvariant zijn de diverse beleidsvoornemens vertaald in hogere kwaliteitseisen die vervolgens zijn doorgerekend op financiële
gevolgen. Bij de begrotingsvariant is dat precies andersom. Er wordt nagegaan welke middelen ter
beschikking staan en welk programma past binnen de beschikbare middelen. Voor de beleidsvariant is
een inventarisatie gemaakt van de diverse beleidsvoornemens. Deze zijn ontleend aan een aantal
beleidsnota’s en begrotingsstukken. Onderstaande overzichten geven een beeld van de voornemens
zoals die zijn gevonden. Het gaat om de voornemens van VROM, WWI, EZ, V&W en LNV. Het is natuurlijk een zeer beknopte weergave.
De diversiteit is groot. Soms is zijn beleidsdoelen heel abstract en soms zeer concreet. Het is ondoenlijk voor alle ministeries een aparte raming te maken en voor alle thema’s en onderwerpen na te gaan
in hoeverre deze gehaald worden of niet. De vraag is nu hoe al deze onderwerpen dan wel benaderd
kunnen worden. In dit onderzoek is een aantal centrale thema’s benoemd en is langs deze weg een
beleidsscenario opgesteld, waarbij wonen en werken centraal zijn gesteld .
Naast de voornemens is in de tabel een aantal kolommen opgenomen. Er is bij de diverse voornemens
een aantal algemene keuzes aangegeven. De thema’s betreffen economie, ruimtelijke ontwikkeling en
ecologische ontwikkeling. In economisch opzicht gaat het om groei of afname, of beter gezegd het
voorkomen van afname. In de tabel is in de eerste kolom aangegeven bij welke thema’s dat aan de
orde is. Er is onderscheid gemaakt in groei of herstructurering (G of H). Bij de onderwerpen internationale concurrentiepositie, krachtige steden en vitaal platteland is aangenomen dat het hier gaat om het
faciliteren van groei. Bij herstructurering is dat expliciet aangegeven.

Het derde thema is duurzaamheid en ecologische kwaliteit. Bij dit thema is een onderscheid gemaakt
in beschermen of juist ontwikkelen (B of O).

OVERHEIDSBELEID EN RUIMTELIJKE INVESTERINGEN

Het tweede thema is ruimtelijke ontwikkeling. Daar gaat het om concentratie of spreiding (C of S). Met
name bij VROM is dat het centrale thema, waarbij het schaalniveau de stad is of het stedelijk gebied.
De analyses in hoofdstuk 4 laten zien dat een juiste wijze van concentratie van activiteiten goed is voor
groei. In de meeste gevallen zijn de maatregelen gericht op de concentratie van activiteiten of juist het
voorkomen van spreiding.

35

G

C

MS

krachtige steden

G

C

MS

vitaal platteland

G

S

MS

C

MS

bestuurlijk

internationale concurrentiepositie versterken

ecologisch

hoofd subdoelen
doel

ruimtelijk

Ministerie

economisch

Figuur 11: overzicht ambities per beleidsveld

VROM

borging van (inter)nationale ruimtelijke waarden
bundeling: wonen en werken in bundelingsgebieden
uitbreiding woningvoorraad: 40% in bestaand bebouwd gebied 2000

C

aandeel bebouwing in landelijk gebied (24%) neemt niet toe

C

wandelen en fietsen binnen 5 km neemt toe in de G50

C

intensiteit gebruik centra neemt toe

C

verstedelijking in nationale landschappen zoveel mogelijk beperken

C

B

MS

migratiesaldo nul in nationale landschappen

C

B

MS

behoud panorama's hoofdinfrastructuur

C

B

areaal kernkwaliteit in nationale landschappen blijft op niveau
sanering van 100 hectare ongewenste bebouwing/glas

MS
B

MS
BP
MS

B
H

MS

meer tevredenheid over (nationaal) landschap

O

MS

B

MB

B

MB

verbeteren van de lokale luchtkwaliteit
voldoen aan Europese normen

O

MB

verminderen van geluidshinder
sanering verkeerslawaai

B

MB

duurzame milieukwaliteit van bodem- en watersysteem
onaanvaardbare risico's bij huidig gebruik zijn in 2015 weggenomen of
beperkingen voor ruimtelijke ontwikkelingen wegnemen (tot uiterlijk 2030)

geïntegreerd milieubeleid voor andere overheden
o.a. PMR

PB

Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit
o.a. via fysieke maatregelen
vergroten van de externe veiligheid
sanering niet-aanvaardbare risicovolle situaties (LPG-tankstations.

H

duurzame bescherming en ontwikkeling van Waddenzee
vergroten/versterken van de waarden

B

PB

B

MB

B

PB

WWI
stimuleren van krachtige steden en vitale wijken
40 wijken in acht tot tien jaar wijkactieplannen uitvoeren
OVERHEIDSBELEID EN RUIMTELIJKE INVESTERINGEN

36

Verbeteringen in grote steden in 2010 conform convenanten
voorkomen nieuwe probleemwijken
stimuleren van voldoende woningbouw en duurzame kwaliteit
hogere woningproductie
terugdringen woningtekort
keuzemogelijkheden voor burgers
ruimte voor herstructurering
geschikte woningen voor bijzondere doelgroepen
duurzame woningen
G=groei
H=herstructurering

C=concentratie
S=spreiding

H

C

MS

H
H

H

B=beschermen MS=markt gestuurd PS=publiek gestuurd
O=ontwikkelen
MB=markt bepaald
PB=publiek bepaald

MS
MS

C
B

MS
MS
MS
MS
MS
MS

bestuurlijk

ruimtelijk

hoofdd subdoelen
oel

economisc
h

Ministerie

ecologisch

Figuur 12: overzicht ambities per beleidsveld (vervolg)

EZ
benutten van gebiedsgerichte economische kansen
Pieken in de Delta (zes gebieden)
350 ha herstructuring bedrijventerreinen per jaar in topprojecten
700 ha nieuwe bedrijventerreinen per jaar in topprojecten
vergroten van de economische kracht van de G31

G
H

MS
C

PS

G
G

PS
MS

LNV
Verduurzaming van het Nederlandse Agrocomplex
bevorderen van randvoorwaarden en faciliteren van ontwikkeling van
agrocomplex
Stuctuurverbetering van de grondgebonden landbouw
Via provincies (ILG) faciliteert LNV versterking van ruimtelijke inrichting
van grondgebonden bedrijven
Instant houden van de biodiversiteit in de natuur
Realisatie Ecologische Hoofdstructuur
Ontwikkelen, versterken en behouden van landschappen
Vier prioriteiten: nationale landschappen
toegankelijke gebieden in en om de stad,
landelijke routenetwerken
beheer van recreatiegebieden en recreatieve voorzieningen

C

MS

G

MS
O

PB

B

MB
PB
PB
PB

O

V&W/IF
Fileaanpak
Verwezenlijken acceptabele reistijden
Beperken voertuigverliesuren
Aanpak van knelpunten
Anders betalen voor mobiliteit
Concurrentiepositie Nederland
Urgentieprogramma Randstad
Mainports
Groei en kwaliteit in het OV
Samenhangende aanpak
OV chipkaart
Duurzame en klimaatbestendige leefomgeving
Water in de stad
Schone mobiliteit, veilige netwerken
G=groei
H=herstructurering

C=concentratie
S=spreiding

G
G
G

G
G

PB
PB
PB
PB
C
C

PB
PB
B
O
O
B

PB
PB

B=beschermen MS=markt gestuurd PS=publiek gestuurd
O=ontwikkelen
MB=markt bepaald
PB=publiek bepaald

3.3.2

Uitgangspunten beleidsvariant

Algemeen
Voor de budget gestuurde voornemens zijn er over het algemeen concrete ambities, een daarbij horend programma en budget. Deze worden in deze studie gewoon overgenomen. Dat is vooral het geval

OVERHEIDSBELEID EN RUIMTELIJKE INVESTERINGEN

De laatste kolom geeft aan hoe het desbetreffende thema in praktijk wordt gebracht. In Figuur 9 is een
onderscheid gemaakt in publiek gestuurd (PS), markt gestuurd (MS), markt bepaald (MB) en publiek
bepaald (PB), afhankelijk van de aard van de risico’s en de opdrachtgever. Via een codering is geprobeerd aan te geven wat de voornaamste sturingsfilosofie is per instrument. Bij de vaststelling van de
beleidsvariant is daarmee rekening te houden. Bij de publiek gestuurde en markt gestuurde investeringen zijn de marktontwikkelingen bepalend en eventuele bijdragen zijn vooral bedoeld dit type investeringen te stimuleren. Bij de publiek bepaalde en marktbepaalde investeringen is het budget de randvoorwaarde.

37

bij LNV en V&W. Bij de markt gestuurde programma’s ligt dat anders. Daar moeten veronderstellingen
worden geformuleerd over de interactie tussen overheidsbemoeienis en marktwerking. Dat geldt vooral
voor VROM en EZ, dus voor wonen en werken. Uiteindelijk moeten beide benaderingen elkaar natuurlijk wel raken en versterken. Er is een tabel samengesteld waarin een zo concreet mogelijke vertaling
van de trendvariant en de beleidsvoornemens is weergegeven. Tabel 8 is ingedeeld in wonen, werken
en GWW- investeringen. De uitgangspunten van de trendvariant zijn al verwoord in het vorige hoofdstuk. In de tabel zijn de voornemens op de verschillende beleidsterreinen naast de trendvariant gezet.
Wonen
De nieuwbouwproductie van woningen laat volgens de trend een daling zien, terwijl de onttrekkingen
juist toenemen. Wat de spreiding van de nieuwbouw betreft zijn er lopende beleidsafspraken. Door het
ministerie van VROM is een actieplan woningbouw aan de kamer gestuurd [18] en later een brief over
de verstedelijkingsafspraken [19]. De voornemens zijn in de beleidsvariant opgenomen. Voor de omvang van de herstructurering is een toename verondersteld. Deze is niet alleen gericht op de 40 wijken, maar op alle stedelijke wijken met een behoefte aan herstructurering. Daarbij dient wel gekeken te
worden naar de gemeenten waar de omstandigheden zodanig zijn dat herstructurering mogelijk is.
Door de toename van de herstructurering blijft de nieuwbouw op het huidige peil.
Het aandeel van de nieuwbouw huurwoningen is in herstructureringgebieden ongeveer 40%. Dat is
conform de huidige en verwachte behoefte. Dat geldt ook voor de functieverandering.
Een belangrijk deel van de particuliere woningvoorraad is er slecht aan toe. Bij eerdere behoefteramingen [9] is aangegeven dit deel van circa 100 duizend woningen weg te werken. De gedachte daarbij is
de woningen met steun van de overheid te verbeteren tot een basis niveau waarna de nieuwe gebruiker het in eigen beheer kan voltooien.
Het aandeel huurwoningen in uitleggebieden is op dit moment erg laag (17%). De huidige en ook verwachte behoefte is hoger. In de beleidsvariant wordt de trendmatige vraag gevolgd.
Praktisch betekent dit een verhoging van het bouwen in bestaand stedelijk gebied via functieverandering. Dat aandeel in de toename van de woningvoorraad is nu 33%. In de beleidsvariant is dat 40%. Dit
uitgangspunt is ook opgenomen in de Structuurvisie Randstad 2040 [32].
De kostenkengetallen voor wonen worden zowel voor de trend als voor de beleidsvariant gehandhaafd.
Dit is om een technische doorrekening te maken. Andere verhoudingen van de kostenverdeling zijn
niet onderzocht op gedragseffecten, waardoor de rijksbijdrage anders kan uitvallen.
OVERHEIDSBELEID EN RUIMTELIJKE INVESTERINGEN

38

De bijdrage van corporaties aan de grondkosten is in de trendvariant geschat op circa 20 duizend euro
per woning. Dat is de beleidsvariant gehandhaafd. Een aanpassing op basis van de kosten is te overwegen. Hetzelfde geldt voor de wijze waarop nu de toedeling plaatsvindt.
De grondopbrengsten worden voor een belangrijk deel bepaald door de (ontwikkeling van de) woningprijzen. In de trend is dat nu inflatievolgend. Dat is bij de beleidsvariant gehandhaafd.

Tabel 8: grootheden (knoppen) voor trend en beleidsvariant

grootheid

nu
2007

trend
2020

beleid eenheid
2020

wonen
onttrekkingen
nieuwbouw
spreiding nieuwbouw

19
85
conform praktijk

omvang herstructurering woongebieden
aandeel huurwoningen bij herstructurering
omvang particuliere woningverbetering

16
43
conform praktijk

aandeel huurwoningen uitbreiding
bouwen in bestaand stedelijk gebied
kosten kengetallen wonen

30
30
30 in %
37
36
41 in %
conform praktijk conform praktijk conform praktijk euro/m2

bijdrage corporaties aan de grond

ca 20 dzd

24
38 dzd woningen
65
79 dzd woningen
conform
conform
afspraken
afspraken
20
34 dzd woningen
44
33 in %
constant aanpak 100 dzd dzd woningen
woningen

ca 20 dzd

op basis van euro
kosten
aangepast

toedeling grondkosten

conform praktijk conform praktijk

gemiddelde woningprijs

235 dzd per inflatie volgend inflatie volgend
woning
conform praktijk conform praktijk conform praktijk

omvang regionale grondopbrengsten
werken
omvang uitleg bedrijfsterreinen

kosten kengetallen werken

op basis van
op basis van hectare
trend
behoefte
325 ha pj
op basis van
op basis van hectare
trend
behoefte
conform praktijk conform praktijk conform praktijk euro/m2

toedeling grondkosten

conform praktijk conform praktijk

omvang herstructurering bedrijfsterreinen

nota ruimte projecten
GWW werken
bodemsanering
groenprojecten
infrastructuurprojecten

800 ha pj

aangepast

aflopend in
2014

aflopend in
2014

op basis van
behoefte

conform praktijk

conform
afspraken
aflopend in
2014
conform MIRT

conform
afspraken
op basis van
behoefte
conform MIRT

aflopend in
2014
conform MIRT

De BIRK projecten en de sleutelprojecten lopen nu af en over enige jaren geldt dat ook voor de Nota
Ruimte projecten. Dat is als trend aangehouden. Nieuwe ambities moeten komen uit een analyse van
de gemeentelijke ontwikkelingen. Daar is als eerste aanzet een apart hoofdstuk voor opgenomen.
GWW-sector
De GWW-werken volgen lokaal de investeringen in woningen en gebouwen. Bovenlokaal is dat het rijk
en de provincies die de omvang van de investeringen vaststellen. De aanpak is hier zoals in de tabel is
aangegeven.

OVERHEIDSBELEID EN RUIMTELIJKE INVESTERINGEN

Werken
De uitleg van bedrijventerreinen is bij de beleidsvariant volgens de trend. Er lijkt geen groot tekort te
zijn. De knelpunten zitten in de herstructurering van bedrijfsterreinen. In diverse beleidsnota’s worden
veel hogere ambities genoemd [27]. Pas onlangs is het advies van de Taskforce Herontwikkeling Bedrijventerreinen afgerond. De uitkomsten zijn nog niet overgenomen in de beleidsvariant. Er is nog
geen beleidsnota waarin de voorstellen staan.

39

Het bevorderen van economische groei en het bevorderen van ruimtelijke kwaliteit en duurzaamheid
staan in de diverse nota’s voorop. Het voorkomen van onoverbrugbare achterstanden is een ander
centraal thema. Dat kan door herstructurering van de woningvoorraad en bedrijfsterreinen. Ruimtelijk
werken ook een aantal maatschappelijke thema’s door als vergrijzing en integratie. Daarom is een
analyse uitgevoerd van de ontwikkelingen op gemeenteniveau om daar beter zicht op te krijgen ten
einde in een later stadium de diverse ambities scherper te kunnen formuleren (zie hoofdstuk 4).

3.3.3

Uitkomsten beleidsvariant wonen en werken

Algemeen
De uitkomsten van de beleidsvariant worden op dezelfde wijze weergegeven als bij de trendvariant.
Tabel 9 geeft de ontwikkeling van het aantal woningen en gebouwen. De beleidsvariant gaat uit van
dezelfde ontwikkeling ten aanzien, bevolking, huishoudens en werkgelegenheid. Dat leidt tot een gelijke omvang wat betreft de uitbreiding van de voorraad woningen en gebouwen. Het verschil betreft
vooral de mate van herstructurering. Bij woningen leidt dat tot meer onttrekkingen. Dat aantal loopt nu
op van 19 duizend naar 35 duizend in 2020. Dat is ruim 10 duizend boven het verwachte aantal volgens de trend. Deze extra onttrekkingen zijn te vinden bij de gemeenten met een grote herstructureringsopgave. Dat kan zowel op het platteland als in de grote steden zijn en verder bij de zogenaamde
40 wijken.
De groei van het oppervlak aan nieuwe utiliteitsgebouwen blijft gelijk ten opzichte van beleidsvariant.
De omvang van de vervanging is al redelijk hoog. Het probleem betreft vooral de kwaliteit van de bedrijventerreinen.
Tabel 9: ontwikkeling woningen, arbeidsplaatsen, gebouwen, 2008-2020, beleidsvariant

jaar

OVERHEIDSBELEID EN RUIMTELIJKE INVESTERINGEN

40

2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020

woning
voorraad

nieuw
bouw
woningen

7038
7103
7169
7233
7295
7356
7415
7469
7521
7570
7616
7660
7703

85
86
85
85
85
85
82
80
78
77
77
76
76

onttrek
kingen
woningen
dzd
19
21
22
23
25
26
27
28
30
31
32
34
35

productie
diensten
4275
4287
4300
4313
4326
4338
4351
4364
4377
4390
4403
4416
4430

arbeidsplaatsen
voorzie
totaal
ningen
dzd
3205
7480
3225
7512
3245
7545
3265
7578
3285
7610
3304
7642
3324
7675
3343
7707
3363
7740
3382
7772
3402
7805
3421
7837
3440
7870

oppervlak nieuwe gebouwen
productie
voorzie
totaal
diensten
ningen
dzd.m2
5008
3542
8550
5028
3570
8598
5049
3597
8647
5071
3625
8696
5090
3651
8741
5109
3677
8786
5129
3702
8832
5149
3728
8877
5170
3754
8923
5190
3779
8969
5211
3804
9014
5232
3828
9060
5253
3853
9106

Meer vastgoed leidt tot een hoger bodemgebruik. Bij de beleidsvariant gaat het om een intensiever
bodemgebruik. Dat treedt op door functieverandering en door de verhoogde ambitie ten aanzien van
het bouwen in bestaand stedelijk gebied. In de trendvariant was de toename van het stedelijk oppervlak van 622 duizend hectare naar 667 duizend hectare in 2020, ofwel 45 duizend hectare. In de ambitie variant is dat minder en wel 43 duizend hectare. In hoofdstuk 4 komt het belang van een intensief
ruimtegebruik aan de orde.

Tabel 10: stedelijk bodemgebruik, 2008-2020, beleidsvariant

jaar

2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020

wonen

werk
voorzie
ningen

233
235
237
239
241
243
244
246
248
249
250
252
253

108
109
109
110
111
112
113
113
114
115
116
117
118

bebouwd

dzd.ha
341
344
347
349
352
354
357
359
362
364
366
368
371

overig
stedelijk
oppervlak

stedelijk
oppervlak

niet
stedelijk
oppervlak

281
282
283
284
285
286
288
289
290
291
292
293
295

622
626
630
634
637
641
645
648
652
655
659
662
665

2747
2743
2739
2735
2732
2728
2724
2721
2717
2714
2710
2707
2703

totaal

dzd.ha
3369
3369
3369
3369
3369
3369
3369
3369
3369
3369
3369
3369
3369

Wonen
De tabellen laten zien wat het beleidsprogramma betekent voor de uitkomsten. De omvang van de
herstructurering loopt op van 16 duizend naar 30 duizend woningen in 2020. Voor alle onttrokken woningen is er in stedelijke gemeenten vervangende nieuwbouw. Er zijn van de 117 stedelijke gemeenten
ongeveer 80 gemeenten met een negatief resultaat op de grondexploitatie. Daar vindt 70% van alle
herstructurering plaats. Het benodigde bedrag aan rijksgelden is in 2008 ongeveer gelijk aan de trendvariant. Door de hogere herstructurering en het meer intensieve ruimtegebruik neemt het bedrag sneller toe tot 512 miljoen euro in 2020.
Verder is een schatting gemaakt van de behoefte aan middelen voor particuliere woningverbetering.
Het programma loopt jaarlijks op met zo’n duizend woningen per jaar. Dat moet na 12 jaar de aanpak
van 100 duizend woningen zijn voltooid. Bij eerder onderzoek is een analyse van deze problematiek
gedaan [9]. Dit onderzoek en voorbeelden in het land (met name in Rotterdam) maakten duidelijk dat
het mogelijk is deze woningen op hoog niveau te renoveren. De overheid draagt 15 duizend euro bij
om deze woningen op basisniveau te brengen; de toekomstige bewoner betaalt de rest van de investering.
Tabel 11: omvang herstructurering, 2008-2020,beleidsvariant

jaar

aandeel
huur
woningen
in %
33
33
33
34
34
34
34
34
34
34
34
34
33

woningen met ISV bijdrage
woningen
gebieds
bijdrage
herstruc
resultaat
rijk
turering
dzd
mjn
mjn
12
-351
298
13
-381
324
14
-407
346
15
-424
360
15
-455
387
16
-476
404
17
-503
428
17
-517
440
18
-551
468
19
-578
492
19
-607
516
20
-634
539
21
-658
559

particul.
woning
verbe
tering
mjn
98
89
95
94
93
92
92
85
83
84
83
82
88

totaal

mjn
396
413
441
454
480
496
520
525
552
575
599
621
647

OVERHEIDSBELEID EN RUIMTELIJKE INVESTERINGEN

2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020

verv. nieuwbouw
geen
herstruc
herstruc
turering
turering
dzd
2
16
3
18
3
19
3
20
3
21
4
22
4
23
4
24
4
25
4
26
4
27
4
28
4
30

41

De groei van de woningvoorraad is niet veel anders bij de trendvariant en de beleidsvariant. De woningvoorraad komt in beide gevallen uit op bijna 7,7 miljoen woningen in 2020. Er is wel een verschuiving te zien van uitleg naar functieverandering. Naast de normale inspanning voor functieverandering
komt er vermoedelijk extra ruimte beschikbaar dankzij de herstructurering van de bedrijventerreinen. Er
is vanuit gegaan dat ongeveer 5% van het totale oppervlak gebruikt zal worden voor woningbouw. Dat
is voldoende om de doelstelling van 40% binnenstedelijk bouwen te halen. De uitgaven voor functieverandering nemen daardoor licht toe. Verder is de dichtheid verlaagd bij stedelijke uitleg. Dat moet
extra kwaliteit geven voor dit soort gebieden. Er ontstaat dan meer ruimte voor groen en water. De
kosten gaan dan omhoog. Deze lagen volgens de trend tussen de 120 aflopend naar 100 miljoen in
2020. Bij de beleidsvariant is er ook een daling van de rijksbijdragen als gevolg van de afnemende
nieuwbouw, maar nu van 250 miljoen naar 160 miljoen.
Tabel 12: omvang functie verandering en uitleg, 2008-2020, beleidsvariant

jaar

2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020

OVERHEIDSBELEID EN RUIMTELIJKE INVESTERINGEN

42

uitbreiding voorraad
uitleg
functie
veran
dering
dzd
dzd
38
29
36
29
33
30
37
25
36
25
36
24
31
23
30
22
29
21
27
20
26
19
26
18
25
17

aandeel
functie
veran
dering
in %
43
45
48
40
41
40
43
43
42
42
42
41
41

aandeel
huur
woningen
in %
30
30
30
30
30
30
30
30
30
30
30
30
30

woningen met BLS bijdrage
woningen
gebieds
bijdrage
uitleg
resultaat
rijk
funct.ver
dzd
mjn
mjn
33
-482
248
33
-488
253
34
-477
244
29
-474
246
28
-466
241
28
-455
235
27
-425
219
26
-405
210
24
-385
200
23
-366
190
22
-346
178
21
-336
172
20
-318
163

Werken
De uitkomsten voor wat betreft de uitgaven voor de herstructurering van bedrijventerreinen zijn gelijk
aan de trendvariant. Er is onlangs een rapport uitgebracht van de Taskforce Herontwikkeling Bedrijventerreinen [28]. Dit advies bevat een raming van de behoefte aan herstructurering. Men wil in de periode
tot 2020 15 duizend hectare herstructureren. Dat zou neer komen op een behoefte aan extra rijksmiddelen van ongeveer 128 miljoen euro per jaar. Wanneer dit advies wordt overgenomen hoort het thuis
in de beleidsvariant.
De laatste tabel ten aanzien van de beleidsvariant heeft betrekking op de totale investeringen. Door de
extra herstructurering is de omvang van de investeringen hoger. Het totale bedrag daalt echter wel van
rond de 54 miljard euro op dit moment naar 51 miljard euro per jaar in 2020.
Ruimte
Onder ruimteprojecten wordt verstaan de projecten die via het ministerie van VROM worden gestimuleerd. Het gaat om de projecten in het kader van het BIRK (Besluit Investeringen in Ruimtelijke Kwaliteit), de nieuwe sleutelprojecten en de Nota Ruimte projecten. BIRK en de nieuwe sleutelprojecten
lopen dit jaar en komend jaar af. Voor het programma Budget Nota Ruimte was in totaal 1 miljard euro
uitgetrokken. Daartoe behoren veel stationsprojecten, bijzondere woningbouwprojecten, grote projecten op het gebied van de cultuurhistorie, herstructurering en dergelijke. In totaal zijn er ongeveer 25

projecten in uitvoering of in voorbereiding. Het programma loopt afhankelijk van het tempo nu tot en
met 2014. Voor de periode daarna zijn nog geen voornemens bekend.
Tabel 13: omvang investeringenwoningen en gebouwen, 2008-2020, beleidsvariant

jaar
woningen
herstruc
turering

2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020

3.3.4

4963
5421
5785
6076
6435
6683
7014
7220
7577
7886
8237
8536
8773

functie
verande
ring

uitleg

verbete
ringen

10521
10849
11257
9069
9039
8740
8508
8094
7570
7157
6849
6531
6308

13810
13442
12237
13663
13123
12962
11350
10868
10524
10069
9579
9353
9258

9181
9269
9362
9437
9512
9585
9655
9722
9786
9846
9904
9959
10013

omvang investeringen
gebou
totaal
wen
ex
landbouw

15389
15469
15549
15631
15708
15785
15862
15939
16016
16093
16170
16247
16325

mjn.euro
53864
54450
54190
53877
53816
53755
52390
51843
51474
51051
50739
50627
50676

Uitkomsten beleidsvariant infrastructuur, water en groen

Infrastructuur
De Nota Mobiliteit behelst de periode 2011-2020. De ambities betreffen de omvang en kwaliteit van het
hoofdwegennet, het spoorwegennet, het waterwegennet en het regionale verkeer en vervoer. Daarmee
zijn 8 miljard per jaar gemoeid waarvan 5 miljard euro voor investeringen. De investeringen in het
MIRT komen nog niet helemaal aan dit bedrag (zie Tabel 28). Het afgelopen jaar zijn door V&W zogenaamde Landelijke Markt en Capaciteitsstudies gedaan per modaliteit. Daaruit moet naar voren komen
hoe de prioriteitsstelling moet liggen om de ruimte die er nog is tussen de bedragen uit de Nota Mobiliteit en het MIRT, kan worden opgevuld. Onzekere factoren daargelaten biedt de Nota Mobiliteit nog
steeds een kader voor de besluitvorming ten aanzien van de infrastructuur.

Daarnaast zijn er schattingen gemaakt van de behoefte aan middelen voor de stedelijke wateropgave.
Water moet langer in de stad worden vastgehouden. Dat is goed voor het waterbeheer en de stedelijke
woonomgeving. Voorlopige schattingen komen tot een bedrag van 0,7 a 4 miljard euro [15]. Nog onduidelijk is op welke wijze dat betaald moet worden. Ook dit zit staat niet raming van de beleidsvariant.

OVERHEIDSBELEID EN RUIMTELIJKE INVESTERINGEN

Water
De belangrijkste projecten binnen het thema water die thans al in het MIRT zijn genomen zijn de
Maaswerken en Ruimte voor de Rivier. Een onzekerheid die zich aandient is de klimaatverandering.
De zogenaamde Deltacommissie heeft in september 2008 het rapport Samen Werken met Water [14]
uitgebracht. Daarin wordt voor de komende decennia een bedrag van 1 à 1,5 miljard per jaar genoemd
om de verdediging tegen het opkomende water op peil te brengen. Dit bedrag zit niet in de voorliggende raming van de rijksmiddelen.

43

Groen
Het meerjarenprogramma van de Agenda voor een Vitaal Platteland [3] loopt tot en met 2013. Deze
voorziet in de uitbouw van de Ecologische Hoofdstructuur (EHS), de aanleg van stedelijk groen, het
behoud van nationale landschappen en de herstructurering van de landbouw. De oppervlak EHS wordt
op dit moment op 453 duizend hectare geschat. De ambitie is 275 duizend hectare nieuw natuur gebied te maken via aankoop en inrichting. Een dergelijke doelstelling gaat over zeer lange termijn. Voor
deze doelstelling moet 151,5 duizend hectare nieuw natuur gebied worden verworven. In de periode tot
2014 is in het meerjarenprogramma 19,3 duizend hectare opgenomen. Groen in en om de stad is gericht op recreatie. Daarvoor is een doelstelling van 15,9 duizend hectare. In het meerjarenprogramma
tot 2014 is voorzien in het verwerven van 4,1 duizend hectare tot 2014. Deze taakstellingen liggen bij
de provincies. Daarvoor wordt het ILG gebruikt en voor een deel eigen geld. Met alle provincies zijn
inmiddels bestuursovereenkomsten getekend. Voor de periode na 2013 zijn er wel ambities maar deze
zijn nog niet vertaald in een beslag op middelen.

3.3.5

Rijksgelden beleidsvariant

Als nu alle ambities worden opgeteld voor zover die bekend zijn, dan ontstaat de ontwikkeling zoals die
in de onderstaande figuur is aangegeven. Het maximum ligt dan in 2012 met 7,3 miljard euro en op
termijn zakt dit bedrag naar gemiddeld 6,1 miljard euro in de periode 2015-2019. Daarbij geldt natuurlijk de kantekening dat een aantal ambities nog niet zijn omgezet in een concrete claim op middelen,
laat staan beleidsafspraken. Dat geldt helemaal voor de projecten rond ruimte en groen en ten dele
voor water en infrastructuur. Figuur 3 uit de samenvatting geeft een indicatie van het verloop van de
behoefte aan middelen als de hiervoor genoemde beleidsvoornemens die nog in voorbereiding zijn ook
worden meegenomen. Het bedrag loopt dan op naar 7,9 miljard euro in de periode tot 2020.
Figuur 13: ontwikkeling rijksmiddelen op basis van de beleidsvariant, 2008-2020 (mjn euro)

8000

LNV

7000
EZ

OVERHEIDSBELEID EN RUIMTELIJKE INVESTERINGEN

44

rijksuitgaven (mjn)

6000
5000
4000
3000

V&W BDU

V&W incl
FES tot
2014
WWI

2000
1000
0
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020
jaar

VROM incl
FES tot
2014

3.4

Begrotingsvariant

3.4.1

Uitgangspunten begrotingsvariant

Bij de begrotingsvariant geldt de begroting als randvoorwaarde. Dat zijn de bedragen die in Tabel 1
worden genoemd. Om tot een variant te komen die past binnen de thans bekende begroting, moeten
de ambities worden bijgesteld. Als er een 1 op 1 verhouding is tussen budget en activiteiten dan is het
simpel. Een halvering van het budget betekent dan een halvering van de activiteiten. Daarvoor is echter niet gekozen. Bij markt gestuurde investeringen hangt de omvang van de investeringen van meer
factoren af. Daarom is er een programma opgesteld dat nog haalbaar wordt geacht en dat past binnen
de lopende begroting. Ten einde een dergelijk programma samen te stellen, is een gevoeligheidsanalyse gedaan. Daarvoor was de trendvariant het startpunt. Bij de trendvariant zijn de benodigde rijksgelden in 2020 371 miljoen voor stedelijke vernieuwing (ISV) en 100 miljoen voor stimulering woningbouw
(BLS). Samen is dat 471 miljoen euro. De volgende varianten zijn bekeken:
•
Minder huurwoningen, bijvoorbeeld naar het huidige niveau van zo’n 20% van de totale
nieuwbouw. Dat leidt tot 100 miljoen euro lagere uitgaven.
•
Minder herstructureren leidt ook tot minder uitgaven. Het halveren van de huidige inspanning
leidt tot een daling van 200 miljoen euro in 2020.
•
Er is ook gekeken wat de uitkomst zou zijn als corporaties voor de grond de kostprijs gaan betalen. Dat zou tot een daling van de uitgaven leiden van ongeveer 150 miljoen euro.

3.4.2

Uitkomsten begrotingsvariant wonen en werken

Algemeen
De uitkomsten worden weergeven op dezelfde wijze als bij eerdere varianten. In Tabel 14 staat de
ontwikkeling van de voorraad woningen en gebouwen. Door de lagere herstructurering is ook de omvang van de nieuwbouw geringer. We zien een daling van de nieuwbouw van 85 duizend in 2008 naar
60 duizend woningen in 2020. Het aantal onttrekkingen blijft op peil. Dat is immers het aantal onttrek-

OVERHEIDSBELEID EN RUIMTELIJKE INVESTERINGEN

Op dit moment betalen corporaties veel aan de voorbereidingskosten van herstructurering. Als er minder activiteiten plaats vinden of als er minder huurwoningen worden gebouwd, zal dat ook invloed
hebben. De verschillende onderdelen hangen met elkaar samen en zijn niet optelbaar. Er is een begrotingsvariant opgesteld waarbij vooral is ingeleverd op de kwantiteit en niet op de kwaliteit. Dit levert de
volgende uitgangspunten die anders zijn dan bij de trendvariant:
•
Minder herstructurering, maar tegelijkertijd meer koopwoningen in het programma. Het programma voor herstructurering blijft op het huidige niveau en komt uit op 15 duizend woningen
in 2020. Aanvankelijk kan nog 75% van de onttrekkingen via herstructurering worden aangepakt. In 2020 is dat gezakt tot 60%.
•
De totale nieuwbouw is lager door de daling van de herstructurering en komt dan uit op 60
duizend woningen in 2020.
•
Het aandeel huurwoningen zakt dan van 40% naar 20% over de periode 2008-2020. Dat is
lager dan het huidige niveau dat bij herstructurering rond de 25% ligt.
•
Er is een daling van het aandeel functieverandering verondersteld met 10% ten opzichte van
de trend.
•
Het aandeel huurwoningen bij uitleg en functieverandering halveert ook, van 30% naar 15%.
•
De bijdrage van corporaties in de grondkosten is op basis van de werkelijke kosten.
Ten opzichte van de trendvariant zijn dus de omvang en de kostenverdeling bij alle investeringen aangepast.

45

kingen dat op grond van de veroudering van de woningvoorraad verwacht mag worden. De mate waarin door vervangende nieuwbouw gezorgd wordt voor herstructurering, daalt van 85% naar 60%. In de
begrotingsvariant is de omvang onvoldoende om de veroudering bij te houden, laat staan achterstanden weg te werken.
De woningvoorraad komt in deze variant uit op 7,6 miljoen woningen in 2020. Dat is duidelijk minder
dan de beleidsvariant, waarbij de woningvoorraad ongeveer 100 duizend woning hoger uitkwam. Dat
betekent een toename van het kwantitatieve tekort met meer dan 1% van de woningvoorraad. Dit zou
ook van invloed kunnen zijn op de prijsvorming. De ervaring heeft geleerd dat de ontwikkeling van de
rente en de prijzen van de bestaande koopvoorraad bepalend zijn voor de ontwikkeling van de bouwprijzen. Beide grootheden zijn binnen dit scenario een gegeven, zodat ook de nieuwbouwprijzen niet
veranderen.
Tabel 14: ontwikkelingen woningen, arbeidsplaatsen en gebouwen, 2008-2020, begrotingsvariant

woning
voorraad

nieuw
bouw
woningen

7038
7104
7167
7218
7256
7294
7331
7370
7413
7456
7501
7542
7579

85
82
72
58
54
54
56
59
61
62
59
55
54

onttrek
kingen
woningen
dzd
19
20
20
20
16
17
17
17
17
17
18
18
18

productie
diensten
4275
4287
4300
4313
4326
4338
4351
4364
4377
4390
4403
4416
4430

arbeidsplaatsen
voorzie
totaal
ningen
dzd
3205
7480
3225
7512
3245
7545
3265
7578
3285
7610
3304
7642
3324
7675
3343
7707
3363
7740
3382
7772
3402
7805
3421
7837
3440
7870

oppervlak nieuwe gebouwen
productie
voorzie
totaal
diensten
ningen
dzd.m2
5008
3542
8550
5028
3570
8598
5049
3597
8647
5071
3625
8696
5090
3651
8741
5109
3677
8786
5129
3702
8832
5149
3728
8877
5170
3754
8923
5190
3779
8969
5211
3804
9014
5232
3828
9060
5253
3853
9106

De gevolgen voor het bodemgebruik staan in Tabel 15. Het ruimtegebruik is niet veel anders dan bij de
trendvariant. Het verschil zit vooral in de kwaliteit van de woonomgeving. Het totaal bebouwde oppervlak komt in 2020 uit op 667 duizend hectare.
Tabel 15: stedelijk bodemgebruik 2008-2020, begrotingsvariant

jaar

OVERHEIDSBELEID EN RUIMTELIJKE INVESTERINGEN

46

2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020

wonen

werk
voorzie
ningen

233
235
237
239
240
242
243
244
246
247
248
250
251

108
109
109
110
111
112
113
113
114
115
116
117
118

bebouwd

dzd.ha
341
344
347
349
351
353
355
358
360
362
364
367
369

overig
stedelijk
oppervlak

stedelijk
oppervlak

niet
stedelijk
oppervlak

281
282
283
284
285
286
288
289
290
291
292
293
295

622
626
630
634
637
640
643
646
650
653
657
660
663

2747
2743
2739
2735
2732
2729
2726
2722
2719
2716
2712
2709
2705

totaal

dzd.ha
3369
3369
3369
3369
3369
3369
3369
3369
3369
3369
3369
3369
3369

Wonen
De omvang van de herstructurering volgt redelijk de trendvariant tot 2011. Dan volgt een halvering van
het budget. Dat is opgelost door een lagere herstructurering en een groter aandeel koopwoningen bij
herstructurering. Met name door de laatste ingreep zijn er minder gemeenten met een negatief saldo.
De uiteindelijke uitkomst is gelijk aan de bedragen die op de begroting staan.
Tabel 16: omvang herstructurering, 2008-2020, begrotingsvariant

jaar

2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020

verv. nieuwbouw
geen
herstruc
herstruc
turering
turering
dzd
dzd
2
16
2
17
2
18
3
18
3
14
3
14
3
14
3
14
3
14
3
14
3
14
3
15
3
15

aandeel
huur
woningen
in %
43
43
43
43
19
19
19
19
19
19
19
19
19

woningen met ISV bijdrage
woningen
gebieds
bijdrage
herstruc
resultaat
rijk
turering
ISV
dzd
mjn
mjn
13
-367
372
13
-386
342
14
-396
296
13
-393
270
7
-169
145
8
-169
145
8
-173
145
8
-168
145
8
-172
145
8
-170
145
8
-172
145
8
-172
145
8
-175
145

De bijdragen voor functieverandering en uitleg verminderen met ingang van 2009. Daaraan is tegemoet gekomen door vermindering van de functieverandering en, net als bij de herstructurering, een
verlaging van het aandeel huurwoningen. Deze keuze is noodgedwongen en eigenlijk niet goed te
verantwoorden. Wanneer er minder huurwoningen gebouwd worden voor de herstructurering dan zou
dat gecompenseerd moeten worden met juist meer huurwoningen bij uitleg. Zeker als het gaat om een
evenwichtige spreiding van de bevolking is dat aan te bevelen. Gezien de beperkingen is dat niet mogelijk.
Tabel 17: omvang functieverandering en uitleg, 2008-2020, begrotingsvariant

jaar

aandeel
functie
veran
dering
in %
37
38
28
28
28
28
28
28
27
27
28
27
27

aandeel
huur
woningen
in %
30
30
17
17
17
17
17
17
17
17
17
17
16

woningen met BLS bijdrage
woningen
gebieds
bijdrage
uitleg
resultaat
rijk
funct.ver
BLS
dzd
mjn
mjn
26
-307
139
26
-321
136
18
-220
64
16
-189
26
15
-190
27
15
-183
27
14
-175
93
13
-169
87
12
-159
80
12
-151
73
12
-142
67
11
-136
60
10
-125
53

OVERHEIDSBELEID EN RUIMTELIJKE INVESTERINGEN

2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020

uitbreiding voorraad
uitleg
functie
veran
dering
dzd
dzd
41
25
39
24
37
15
27
10
27
11
27
10
28
11
31
12
32
12
33
12
30
11
27
10
27
10

47

De uitgifte van bedrijfsterreinen en de herstructurering is gelijk aan de trendvariant. Deze kwam redelijk
overeen met de begroting.
Tabel 18: uitgifte en herstructurering bedrijventerreinen, 2008-2020, begrotingsvariant

jaar

2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020

uitgifte
saldo
per jaar opbrengst
per jaar
ha
mjn
803
6,0
808
6,1
813
6,1
818
6,1
822
6,2
827
6,2
832
6,2
837
6,3
842
6,3
847
6,3
852
6,4
857
6,4
862
6,4

omvang
herstruc
turering
ha
324
325
325
326
326
327
327
328
328
329
330
330
331

bijdrage
rijk
mjn
39
39
39
39
39
39
39
39
39
39
40
40
40

Tabel 19 geeft een overzicht de verwachte omvang van de investeringen. Deze komen overeen met de
trendvariant. Het lagere programma wordt gecompenseerd door het hogere aandeel koopwoningen.
Het totaal aan investeringen in gebouwen en woningen is op dit moment ongeveer 53 miljard euro.
Door de lagere programma’s met name in de woningbouw daalt ook de omvang van de investeringen.
In deze variant komt de omvang van de investeringen uit op 47 miljard euro in 2020.
Tabel 19: omvang investeringen in woningen en gebouwen, 2008-2020, begrotingsvariant

jaar
woningen
herstruc
turering

OVERHEIDSBELEID EN RUIMTELIJKE INVESTERINGEN

48

2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020

3.4.3

4698
4894
5010
5041
4753
4773
4853
4823
4935
4924
5019
5085
5165

functie
verande
ring

uitleg

verbete
ringen

9198
9533
8096
6369
6390
6198
6059
5777
5396
5118
4924
4716
4572

15342
15723
20722
16677
16436
16111
15513
14819
14267
13601
12924
12542
12349

9181
9269
9295
9399
9474
9555
9626
9693
9753
9813
9866
9899
9611

omvang investeringen
gebou
totaal
wen
ex
landbouw

15253
15333
15413
15494
15571
15647
15724
15801
15878
15955
16032
16109
16186

mjn
53671
54751
58443
52927
52570
52243
51734
50873
50181
49364
48718
48288
47370

Uitkomsten begrotingsvariant infrastructuur, water en groen

Voor investeringen in infrastructuur, water en groen gelden de bedragen en afspraken zoals die zijn
opgenomen in het MIRT. Bij infrastructuur en water gaat het om concrete rijksprojecten. Daarnaast
bestaat voor infrastructuur de zogenaamde Brede Doeluitkering. Dat gaat om 1,8 miljard euro per jaar

die wordt aangewend door provincies en stedelijke regio’s. De schatting is dat een deel van de gelden,
te weten 33%, wordt gebruikt voor ruimtelijke investeringen. Dat bedrag is opgenomen in Tabel 1 en
Tabel 28. Het grootste deel van de BDU wordt besteed aan de exploitatie van openbaar vervoer.
De rijksuitgaven voor investeringen in landbouw en groen staan op de begroting van LNV en worden
via het ILG (Investeringsbudget Landelijke Gebieden) uitgekeerd aan de provincies. Met de provincies
zijn bestuursovereenkomsten getekend om de doelen op de diverse terreinen te kunnen verwezenlijken. Wat de ruimtelijke investeringen betreft gaat het vooral om de verwerving en inrichting van natuur
en recreatiegebieden. Uit de bestuursovereenkomsten en uit de begrotingen van de diverse provincies
blijkt dat de provincies ook uit eigen middelen extra investeren in groen. Deze extra investeringen zorgen voor een toename van gemiddeld 35% bovenop de uitgaven die via het ILG lopen.
Omdat investeringen in infrastructuur, water en groen over het algemeen publiek bepaald zijn, is er een
redelijk nauwe relatie tussen budget en prestatie. Tegenvallers kunnen altijd voorkomen en in sommige
gevallen veel commotie veroorzaken, maar hier is er van uitgegaan dat de programma’s gerealiseerd
worden binnen de aangegeven middelen.

OVERHEIDSBELEID EN RUIMTELIJKE INVESTERINGEN

49

OVERHEIDSBELEID EN RUIMTELIJKE INVESTERINGEN

50

foto: Jeroen Musch

4

4.1

Analyse ruimtelijke spreiding

Gemeenten, plaatswaarde en intensiteit

Plaatswaarde
In de motie van Heugten, cs worden zorgen uitgesproken over mogelijke financiële tekorten op de
ruimtelijke investeringsagenda bij terreinen als het binnenstedelijk bouwen, de internationale concurrentie positie en de kwaliteit van de omgeving. In deze onderwerpen komen economische, sociale,
culturele en ecologische kwesties naar voren. Daarom is voor een tweede benadering gekozen die
achterom kijkt om te zien in hoeverre ruimtelijke investeringen een rol hebben gespeeld bij de gemeentelijke ontwikkelingen.
In deze analyse worden de diverse aspecten integraal benaderd aan de hand van een centraal begrip,
dat is de plaatswaarde. De plaatswaarde is gedefinieerd als de som van de waarde van het vastgoed
en de waarde van de activiteiten die daar plaats vinden. Het is de handelswaarde van alle roerende en
onroerende goederen die binnen een gebied aanwezig zijn. Een dergelijk bedrag kan slechts benaderd
worden maar geeft wel een beeld van de waarde die tot stand gebracht is. Veel ruimtelijke investeringen zijn er op gericht deze waarde te behouden of te doen toenemen. Ruimtelijke investeringen vormen de context van ons dagelijks handelen. Zij vertegenwoordigen een eigen waarde en maken waardevorming via economisch handelen mogelijk.

De plaatswaarde is natuurlijk een zeer theoretische grootheid. Men zou kunnen zeggen het een indicatie is voor de handelswaarde van een hele gemeente. Bij wijze van stunt is een keer door projectontwikkelaar TCN een bod gedaan op de gemeente Warmond [34]. De plaatswaarde is dan een aardige
indicatie voor de koopsom. Daarbij worden het vastgoed tegen de WOZ waarde gewaardeerd en de
bedrijven op basis van de omzet. Er zijn alternatieve definities denkbaar maar als indicatie voor de
waarde van omgeving en activiteiten is deze definitie bruikbaar.

OVERHEIDSBELEID EN RUIMTELIJKE INVESTERINGEN

De groei van de welvaart zorgt ervoor dat de waarde van ons land steeds meer toeneemt. Dat is te
vinden in de toegevoegde waarde van economische activiteiten en in de vastgoedwaarde. Een hoge
toegevoegde waarde laat zien wat het effect is van het economisch handelen. Een hoge vastgoedwaarde geeft aan wat de waardering is voor de plek. Deze waarden zijn terug te vinden in alle gemeenten. Het totaal noemen we de plaatswaarde van de gemeente. De plaatswaarde is gebonden aan
de plek en is geschat voor alle gemeenten. Het belang van de plaatswaarde is evident. Zowel particulier als collectief bezien is het behoud, het op peil brengen en de ontwikkeling daarvan een centraal
thema bij investeringen in de ruimtelijke inrichting.

51

Intensiteit
In tweede begrip dat hier wordt geïntroduceerd is ruimtelijke intensiteit. Naarmate mensen dichter bij
elkaar wonen en werken neemt de interactie toe en neemt ook de diversiteit van het handelen toe. Een
veel gebruikte maat hiervoor is de dichtheid, maar deze maat geeft nog onvoldoende de mate van
interactie weer. Er is daarom een maat voor de intensiteit van het ruimtegebruik opgesteld die is samengesteld uit het aantal bewoners, arbeidsplaatsen en bezoekers aan het stedelijk gebied per oppervlakte-eenheid. Bewoners hebben een vaste woonplek binnen de gemeente, de arbeidsplaats wordt
bezet door een werkende van binnen of buiten de gemeente en de bezoeker is de gebruiker van de
voorzieningen binnen de gemeente. In het laatste geval kan het gaan om scholieren, patiënten, cliënten, dagjes mensen, toeristen enzovoort. Allemaal mensen die gebruik maken van de voorzieningen in
de gemeente die zowel van binnen als van buiten kunnen komen. Bij een in zichzelf gekeerde gemeente vallen bewoners, werkenden en bezoekers samen. Bij een zeer extraverte gemeente komen
veel bezoekers en werkenden van buiten. Voor elke van deze grootheden is een index per oppervlakte
eenheid vastgesteld. Deze indices zijn opgeteld en geven daarmee een maat voor de intensiteit van
het ruimtegebruik. Beter was het geweest de tijdsbesteding van bewoners, werkenden en bezoekers
binnen de gemeentegrenzen als maat te gebruiken, maar daarover ontbreken de gegevens.
De intensiteit is ingedeeld in 5 klassen lopend van lage intensiteit naar een zeer hoge intensiteit. De
index is bepaald op basis van Z-scores. De verdeling van de intensiteit is bijzonder scheef. Er zijn 128
gemeentes die rond het gemiddelde liggen en de helft van de gemeenten ligt daar onder. Een beperkt
aantal heeft hogere scores met 2 a 3 keer boven de standaard afwijking. Het gaat om 37 gemeenten
met een hoge intensiteit en 15 met een zeer hoge intensiteit. De hoogste scores zijn te vinden bij steden als Amsterdam, Den Haag, Leiden, Haarlem, Delft, Groningen, Gouda en Utrecht. De verdeling
staat in Tabel 20. In de laatste kolom staat de gemiddelde omvang van de bevolking. Deze neemt
duidelijk toe met de intensiteit.
De totale waarde van het vastgoed is bepaald aan de hand van de WOZ-waarde. De toegevoegde
waarde is per gemeente bepaald op basis van de gemiddelde toegevoegde waarde per soort arbeidsplaats. De totale woningwaarde (huur en koop) is in 2007 door het CBS geschat op 1500 miljard euro;
het totaal van de gebouwen kwam uit op 400 miljard euro en de toegevoegde waarde bedroeg in 2007
bijna 600 miljard euro, waardoor de plaatswaarde uitkwam op 2500 miljard euro. Het totale stedelijke
gebied is volgens de bodemstatistiek van het CBS ongeveer 600 duizend hectare. Het is dan mogelijk
de plaatswaarde per oppervlakte eenheid te schatten.
Tabel 20: gemeenten naar intensiteit ruimtegebruik en plaatswaarde in 2007

soort gemeente
OVERHEIDSBELEID EN RUIMTELIJKE INVESTERINGEN

52

lage intensiteit
gemiddelde intensiteit
boven gemiddelde intensiteit
hoge intensiteit
zeer hoge intensiteit
NL

woning
waarde

gebouwen
waarde

vastgoed
waarde

toegev
waarde

1,6
2,5
2,8
3,2
4,7
2,5

0,4
0,5
0,7
1,0
1,6
0,7

2,0
3,0
3,5
4,3
6,3
3,2

0,5
0,8
1,1
1,5
2,3
1,0

plaats
aantal
waarde gemeenten
mjn per ha
abs
2,5
205
3,8
128
4,6
58
5,7
37
8,6
15
4,1
443

omvang
bevolking
dzd
19
31
47
83
184
37

bron: vastgoedwaarde CBS, toegevoegde waarde berekend op basis van werkgelegenheid

De plaatswaarde is berekend afhankelijk van de intensiteit. De gemiddelde plaatswaarde is in heel
Nederland 4,1 miljoen euro per hectare stedelijk gebied. In gemeenten met een lage intensiteit is de
gemiddelde plaatswaarde 2,5 miljoen euro per hectare bebouwd gebied. De goedkoopste gemeenten
in Nederland liggen in Oost Groningen met een waarde van rond de 1 miljoen euro per hectare. De
gemeente met de hoogste plaatswaarde is Amsterdam met 11 miljoen euro per hectare. De klasse met

de hoogste intensiteit komt uit op gemiddeld 8,6 miljoen per hectare. Bijna de helft van de gemeenten
heeft een lage intensiteit. De bijdrage aan de totale plaatswaarde is echter maar 27%. De 40 meest
intensieve gemeenten genereren evenveel waarde. Deze zijn niet alleen groter maar ook meer divers
en economisch sterker. Grote steden herbergen niet alleen meer mensen maar genereren ook relatief
meer waarde. Dat geldt zowel voor het vastgoed als voor de toegevoegde waarde. De tabel laat zien
dat er een duidelijk verband is tussen beide. Het in stand houden en verder ontwikkelen van waarde
zowel ten aanzien van de omgeving als ten aanzien van het economisch handelen is een centraal
politiek thema en mede de achtergrond van de motie. Ruimtelijke investeringen dragen bij aan het in
stand houden en verder ontwikkelen van de plaatswaarde.
De toegevoegde waarde is per gemeente niet gemeten maar berekend op basis van de aanwezige
werkgelegenheid. Via de nationale rekeningen is bekend wat de toegevoegde waarde is per arbeidsplaats per branche. Deze gegevens zijn gebruikt om de toegevoegde waarde per gemeente te schatten. De onderste regel van Tabel 20 laat de gemiddelden zien per hectare stedelijk gebied voor heel
Nederland.
Kenmerken gemeenten
De intensiteit van het ruimtegebruik is bepaald op basis van het gebruik door de ruimte van bewoners,
werkenden en bezoekers. De intensiteit kan uitgedrukt worden in een index met het gemiddelde voor
Nederland op 100. De verschillen staan in Tabel 21. De intensiteit is in de hoogste categorie een factor
4 hoger dan in de laagste categorie. Daarbij wordt alleen rekening gehouden met de aanwezigheid van
gebruikers en niet met de beweging die extra gebruikers met zich mee brengen. In dat geval zouden
de verschillen nog wel eens groter kunnen zijn.
Verschil in intensiteit brengt grote verschillen in omvang van de gemeente, diversiteit en waarde met
zich mee. Dat blijkt uit allerlei karakteristieken die duidelijk anders zijn afhankelijk van de intensiteit.
De grotere diversiteit aan functies vergt ook grotere vaardigheden. In de tabel staat de verhouding
tussen het aantal hoger en lager geschoolden. Deze is voor heel Nederland ongeveer 1. In grote intensieve en diverse steden ligt deze verhouding geheel anders. Er is een veel grotere behoefte aan scholing en opleiding. In de meest intensive steden zijn er bijna 2 keer zoveel hoge dan lage opgeleiden,
terwijl dat in de minst intensieve gemeenten juist omgekeerd is. Deze karakteristieken zorgen voor
economische kracht, maar ook voor problemen. Grotere steden met een hoge intensiteit hebben veel
en divers werk en trekken derhalve mensen aan. Dat is te zien in het aandeel allochtone bevolking. Dat
neemt lineair toe met de intensiteit.

soort gemeente

lage intensiteit
gemiddelde intensiteit
boven gemiddelde intensiteit
hoge intensiteit
zeer hoge intensiteit
NL

intensiteit

verhouding
hoge/lage
opleiding
index
in %
59
43
88
86
120
94
137
124
229
174
100
99

aandeel
niet
actieven
in %
7,1
7,4
8,5
10,3
12,3
9,0

allochtone
bevolking

sociale
participatie

in %
9
14
18
26
35
19

index
1,2
0,5
0,1
-1,0
-1,8
-0,1

achter
standen/
problemen
index
-1,1
-0,9
0,1
1,7
3,5
0,4

woningen
boven
milieunorm
in %
28
40
55
89
111
63

bron: CBS, ABF, RIVM

Grotere steden hebben een hogere arbeidsdeelname maar tegelijkertijd is de sociale participatie in
steden met een hoge intensiteit veel lager. Je zou kunnen zeggen dat de hoge arbeidsparticipatie in

OVERHEIDSBELEID EN RUIMTELIJKE INVESTERINGEN

Tabel 21: sociale en fysieke aspecten gemeenten naar intensiteit in 2007

53

steden ten koste gaat van de sociale participatie. De sociale participatie is overigens vastgesteld op
basis van de deelname aan sociale activiteiten als omgang met buren, familie, deelname aan verenigingen en dergelijke [35]. Dat verklaart ook de moeilijke integratie in steden met een hoge intensiteit.
De toegang tot de arbeidsmarkt is moeilijk en de sociale participatie is laag.
Voor de vaststelling van de 40 wijken is een index samengesteld die een maat is voor de achterstanden en problemen in wijken[35]. Deze index kan ook per gemeente worden berekend. Voor heel Nederland komt deze waarde uit op ongeveer 0. Gemeenten met veel achterstanden en problemen scoren hoog op deze index. De uitkomst is duidelijk. Steden met een intensief gebruik van de ruimte hebben eerder kans op extra overlast en problemen. Blijkbaar gaat overlast vaak samen met een hoge
intensiteit. Er zijn echter ook uitzonderingen. Gemeenten met een lage intensiteit en toch veel problemen en omgekeerd.
Het zal ongetwijfeld zo zijn dat de gemeenten met een hoge intensiteit en dus veel forensen en bezoekers ook veel verkeer en mobiliteit met zich meebrengen. Het RIVM meet per postcode hoeveel woningen boven een bepaald milieunorm zitten. Het gaat om een eventuele overschrijding ten aanzien
van fijnstof, stikstofdioxide, geluidsoverlast, een mogelijke spoedlocatie voor bodemsanering en een
lage externe veiligheid. In totaal zitten 4,5 miljoen woningen boven een van deze normen. Dat is 63%
van alle woningen. In de meest extensieve gemeenten is dat slechts 28% en in de intensieve gemeenten komt de score uit op 111%. Dat wil zeggen bij verschillende woningen meerdere normen worden
overschreden. De gemeente met de hoogste score is Rotterdam. Deze is 178. Dat wil zeggen dat er
gemiddeld bijna 2 milieunormen per woning worden overschreden.
De uitkomsten laten het belang van intensief ruimtegebruik zien voor de ontwikkeling van de welvaart
en tevens ook de keerzijde. De omvang van de fysieke en sociale problemen nemen toe met hogere
intensiteit.

4.2

OVERHEIDSBELEID EN RUIMTELIJKE INVESTERINGEN

54

Componenten van waardeontwikkeling

Ontwikkeling plaatswaarde
Dankzij de economische ontwikkeling, de groei van de bevolking en de werkgelegenheid en dankzij de
groei van de voorraad vastgoed neemt de plaatswaarde steeds verder toe. Het is mogelijk de ontwikkeling over de laatste 10 jaar te laten zien. Tien jaar geleden waren er geen gemeenten met een
plaatswaarde van 8 miljoen of meer per hectare (in prijzen van 2007). Nu zijn het er 9. Vooral het aantal gemeenten in de categorieën daaronder zijn gegroeid. Dat is ten koste gegaan van de gemeenten
in de laagste categorie. In 1997 waren dat er nog 165 en nu zijn dat er 47. De groei komt vooral door
de gestegen woningprijzen ten opzichte van de inflatie en door de groei van de werkgelegenheid en
daarmee van de toegevoegde waarde. Het aantal gemeenten in 2007 is gelijk aan 443. Alle gegevens
uit het verleden zijn doorgerekend voor dit aantal.
Tabel 22: aantal gemeenten naar plaatswaarde tussen 1997 en 2007, prijzen 2007

plaatsw aarde
per gemeente

1997

tot 2 mjn per ha
2 tot 4 mjn
4 tot 6 mjn
6 tot 8 mjn
8 mjn en meer per ha
NL

165
232
39
7
0
443

aantal gemeenten
2002
2007
abs
84
47
263
229
81
125
13
33
2
9
443
443

1997
37
52
9
2
0
100

aantal gemeenten
2002
2007
in %
19
11
59
52
18
28
3
7
0
2
100
100

De groei van de waarde van gemeenten is geen geleidelijk proces. Dat geldt zowel voor de ontwikkeling in de tijd als per onderwerp. Groei kan voortkomen uit de eigen kracht en kan men zien als een
soort natuurlijke ontwikkeling. Groei kan ook voortkomen uit export. Dat geldt voor een land, maar ook
voor steden. De meest intensieve steden hebben een grote betekenis voor hun omgeving. Men brengt
goederen voort, biedt opleidingen en zorg; men kan er winkelen, uitgaan, cultuur bezoeken enzovoort.
De kracht van veel intensieve steden is de diversiteit. Dat geldt veel minder voor de meeste andere
gemeenten; deze onderscheiden zich meestal op enkele aspecten.
Componenten ontwikkeling
De vraag is nu of het mogelijk is de aard van de plaatswaarde en de ontwikkeling daarvan zodanig te
ordenen dat er een helder verband ontstaat met de ruimtelijke investeringen. Daartoe wordt in Figuur
14 een viertal ontwikkelingen weergegeven.
Figuur 14: componenten van gemeentelijke groei

versterken externe verkopen
ontwikkeling
arbeidsaanbod
versterken

ontwikkeling
diensten
producten

verblijfs
functie

versterken
productie

ontwikkeling

ontwikkeling

woningen en

voorzieningen

functie

omgeving
versterken interne bestedingen
Dat is horizontaal het onderscheid in het versterken van de verblijfsfunctie en het versterken van de
productiefunctie, ofwel het onderscheid in tussen wonen en werken. En verticaal tussen het versterken
van de externe verkopen of juist van de interne bestedingen binnen de gemeente. In het schema is
aangegeven via welk type van ontwikkeling de verschillende richtingen worden bevorderd.
Aan de bovenkant van het schema gaat het om gemeentelijke producten die elders hun weg vinden.
Dat kan gaan om arbeidskrachten die buiten de gemeente emplooi vinden. Het product van veel
woongemeenten, zoals de voormalige groeikernen, is de leverantie van arbeidskrachten aan andere
steden. Het kan ook gaan om de productie van diensten en goederen die buiten de gemeente hun weg
vinden. Deze worden voortgebracht door de eigen landbouw, industrie en zakelijke dienstensector. Het
voornaamste is dat het resultaat van het handelen buiten de gemeente zijn weg vindt.

Mensen hebben niet één maar veel vaker meerdere rollen. Men is bewoner, werkende, bezoeker,
cliënt, patiënt, dienstverlener, forens enzovoort. Afhankelijk van de kracht en de positie van een gemeente worden die rollen in meer of mindere mate vervult. Links boven in de figuur zijn er veel forensen en met de klok mee gaat het om de extra aanwezigheid van werkenden, cliënten en bezoekers.

OVERHEIDSBELEID EN RUIMTELIJKE INVESTERINGEN

Aan de onderkant van het schema is dat juist omgekeerd. Het gemeentelijke product kan alleen binnen
de eigen grenzen worden genoten. Voor de woongemeente is dat vooral het vastgoed en de woonomgeving en voor een werkgemeente zijn dat naast het wonen ook nog de voorzieningen. Voorzieningen
noemen we alle consumentendiensten. Dat is onderwijs, zorg, cultuur, recreatie, detailhandel en horeca. De gebruikers zijn de eigen bevolking en bij voldoende interessant aanbod zijn dat ook mensen van
buiten.

55

Per segment zijn er verschillen zijn in de balans wat betreft werkenden en bezoekers. Aan de linkerkant van het schema is er een negatieve woon-werk balans. Het versterken van de verblijfsfunctie
zorgt er voor dat er per saldo meer mensen buiten de eigen gemeente werken. Bij de werksteden is
dat omgekeerd. Door het versterken van de productiefunctie komen dagelijks meer mensen naar de
betreffende gemeente toe om te werken. Aan de boven en onderkant van het schema ligt dit weer
anders. Gemeenten aan de bovenkant zullen een negatieve bezoekers balans hebben en aan de onderkant is dat juist omgekeerd. Mensen komen vanwege de aantrekkelijke omgeving of vanwege de
voorzieningen.
Ruimtelijke investeringen vormen een belangrijk middel om de ontwikkeling in een van de richtingen te
bevorderen. Versterken van de verblijfsfunctie vindt plaats door investeringen in wonen, water en
groen. Versterken van de productiefunctie vindt plaats door investeringen in bedrijfsterreinen, bedrijfsvastgoed, voorzieningen. De verbetering van de bovengemeentelijke infrastructuur zorgt voor een
verbetering van de externe bereikbaarheid en draagt bij aan het versterken van de externe verkopen;
de verbetering van de gemeentelijke infrastructuur en de openbare ruimte moet bijdragen aan de kwaliteit van de interne bereikbaarheid en daarmee aan de interne bestedingen.
Typering gemeenten naar componenten
Het schema is werkzaam op meerdere ruimtelijke schaalniveaus. Dorpen zijn op deze wijze te karakteriseren, maar ook steden en agglomeraties. In Tabel 23 zijn alle gemeenten geordend op basis van
Figuur 14. Daarbij gaat het om de karakterisering van de situatie in 2007. Later kijken we ook naar de
veranderingen in de positie van gemeenten.
We zagen al dat naarmate een gemeente groter is de intensiteit groeit en ook de plaatswaarde, zowel
in absolute zin als per hectare. Daarom is in eerste instantie een onderscheid gemaakt tussen gemeenten met een hoge en een lage intensiteit. De laatste groep is duidelijk het grootst. De gemeenten
met een hoge intensiteit zijn alle 110 gemeenten uit Tabel 20 met een bovengemiddelde intensiteit.
Deze worden woon en werksteden genoemd. De grootte van deze gemeenten loopt van 40 duizend tot
200 duizend en meer inwoners.
De rest is aangeduid als woon en werkplaatsen. De grootte van deze gemeenten varieert tussen de 20
en 40 duizend inwoners. Het was overigens beter geweest de analyse uit te voeren op het niveau van
de fysieke kernen en niet op de bestuurlijke grenzen. Met de beschikbare gegevens was dat niet mogelijk. De tabel laat zien dat de componenten van gemeentelijke groei ook duidelijk onderscheidend
zijn. De woningwaarde per hectare is duidelijk hoger in woonsteden en woonplaatsen. De waarde van
de gebouwen is per hectare hoger in werksteden en werkplaatsen.
OVERHEIDSBELEID EN RUIMTELIJKE INVESTERINGEN

Tabel 23: plaatswaarde naar type gemeente in 2007

soort gemeente

werkstad hoge intensiteit veel voorzieningen
werkstad hoge inten. veel productie en diensten
woonstad hoge intensiteit veel arbeidsaanbod
woonstad hoge intensiteit omgeving georienteerd
werkplaats lage inten.veel productie en diensten
werkplaats lage inten.gem niveau arbeidsplaatsen
woonplaats lage intensiteit veel arbeidsaanbod
woonplaats lage intensiteit omgeving georienteerd
NL

bron: CBS

56

aantal
gemeenten
abs
15
48
37
10
25
32
179
97
443

gemid
omvang
bevolking
dzd
188
79
42
38
39
32
21
22
37

woning
waarde

gebou
wen
waarde

vastgoed
waarde

toege
voegde
waarde

4,4
2,8
3,6
4,5
2,2
1,6
2,0
2,0
2,5

1,5
0,9
0,7
0,7
0,7
0,5
0,4
0,4
0,7

6,0
3,7
4,3
5,2
2,9
2,1
2,4
2,4
3,2

2,3
1,4
1,1
1,0
1,1
0,7
0,5
0,5
1,0

plaats
waarde
mjn per ha
8,2
5,1
5,4
6,2
4,0
2,9
2,9
2,8
4,1

De toegevoegde waarde neemt volgens de opzet van Figuur 14 toe met de klok mee van links onder
naar rechts onder. Op deze wijze vindt er bij stedelijke ontwikkeling een stapeling van kernwaarden
plaats en daarmee een groei van de plaatswaarde.
In de plaatswaarde liggen meerdere aspecten van waarde besloten. Het gaat om de gebruikswaarde
(vooral via het werken), de belevingswaarde (vooral via het wonen) en de toekomstwaarde (in alle
aspecten). De plaatswaarde is daarom een belangrijke grootheid.
Voorbeelden ontwikkeling
De ontwikkeling van de plaatswaarde verloopt niet lineair maar over het algemeen schoksgewijs. Dat
komt omdat groei niet op alle maar op enkele van de vier aspecten plaatsvindt. Bovendien is er een
algemene volgorde met de klok mee conform Figuur 14. Dat komt omdat arbeidsaanbod een voldoende woningaanbod veronderstelt; een groei van de productie veronderstelt voldoende arbeidsaanbod en
een overaanbod aan voorzieningen veronderstelt voorgaande aspecten.
Een mooi voorbeeld van deze algemene lijn vormen de grote stadsuitbreidingen aan het begin van de
ste
20 eeuw. De verschillende grote steden van ons land maakten toen een sprong van klein naar grootstad. Door de stadsuitbreidingen zoals Spangen in Rotterdam en plan West in Amsterdam werd op
grote schaal arbeidskrachten geworven voor de opkomende industrie. Dat leidde tot een snel toenemende productie en vervolgens ontstond een aantal grootschalige voorzieningen als grote warenhuizen, stadions en dergelijke. Stadion de Kuip werd bijvoorbeeld geopend in 1937 en is in zekere zin het
sluitstuk van de onstuimige groei van Rotterdam voor de Tweede Wereldoorlog.
Een ander voorbeeld vormt de ontwikkelingsgang van diverse groeikernen. Groeikernen stammen uit
de jaren 70 en 80 van de vorige eeuw. De omgeving was geschikt (nabij grote stad), dat leidde tot
aanpassing van de omgeving vooral via woningbouw. De groeikernen die toen ontstonden werd eerst
de leverancier van een nieuwe omgeving (groen wonen) en later van arbeidskrachten (forensen) voor
de stad. Inmiddels zijn we ongeveer 30 jaar verder en we zien de werkgelegenheid in een aantal gevallen fors toenemen. Dat komt omdat forensen soms een bedrijf in de directe omgeving te starten of
omdat bedrijven van elders voor een vestiging nabij een groot arbeidspotentieel kozen. Een aantal
oude groeikernen is zodoende van woonstad werkstad geworden. Voorbeelden zijn Duiven en Capelle
aan de IJssel. Een volgende stap zou kunnen zijn dat deze oude groeikernen bovenlokale voorzieningen aantrekken. Dat vergt echter weer een aanpassing van de omgeving, omdat de oorspronkelijke
groeikern hier niet voor bedoeld was. Daarmee is de cirkel van Figuur 14 rond.

OVERHEIDSBELEID EN RUIMTELIJKE INVESTERINGEN

Volgens Tabel 23 is er zeker een algemene lijn, maar er zijn natuurlijk uitzonderingen. Terugval komt
voor omdat de omgeving achteruit gaat, het arbeidspotentieel minder wordt of de markt voor sommige
producten of diensten verdwijnt. Dat betekent dat er zowel investeringen nodig zijn voor de verdere
ontwikkeling als voor het behoud van de verworven positie. De ontwikkeling van gemeenten is niet een
voorgeschreven en algemeen bewandeld pad. Kansen en problemen doen zich voor; initiatieven zijn
deels toevallig deels gepland. Zo zijn er meerdere verhalen te vertellen over de ontwikkelingsgang van
gemeenten. Dat geldt voor de havenstadjes langs de kust en de voormalige visserplaatsen langs de
Zuiderzee, de oude industriesteden, de hanzesteden, de mijnstreek, de tuinbouwstreek, de bestuurssteden enzovoort. Elk van deze steden en dorpen hebben een ontwikkelingsgang doorgemaakt, welke
via Figuur 14 is te typeren. De vraag is nu welke veranderingen de laatste jaren een rol speelden en
welke naar verwachting de komende tijd van belang worden.

57

4.3

Gemeenten naar componenten waardeontwikkeling

Kenmerken gemeenten
De steden met de hoogste intensiteit hebben de meeste arbeidsplaatsen per hoofd en omgekeerd
hebben de woonplaatsen met een lage dichtheid heel weinig arbeidsplaatsen per hoofd van de bevolking. De verschillen zijn groot. Ook zien we dat het aantal arbeidsplaatsen in de productie in de steden
met veel voorzieningen even hoog is als in steden met minder voorzieningen. De voorzieningen zijn
nog eens extra boven op de sterke productie en dienstensector. We zien een stapeling van kernkwaliteiten. De overheid heeft overigens via zorg, onderwijs en cultuur een belangrijke stem in de bepaling
van het voorzieningenniveau.
Bij gemeenten met een lage intensiteit was een onderscheid naar gemeenten naar veel of weinig voorzieningen niet zinvol. Een extra hoog voorzieningen niveau vergt blijkbaar een zekere schaal en komt
bij gemeenten met een lage intensiteit niet voor. Werksteden met een lage intensiteit waren wel te
onderscheiden naar omvang van de productiesector. Dat is een sterke positie rechtsboven in Figuur
14. Kleinere steden als Meppel, Oss, Velsen, Vianen, Best, Son en Breugel behoren tot deze categorie.
Tabel 24 :basiskenmerken gemeenten naar soort en omvang in 2007

intensiteit
NL=100

totaal
per hoofd

soort gemeente
werkstad hoge intensiteit veel voorzieningen
werkstad hoge inten. veel productie en diensten
woonstad hoge intensiteit veel arbeidsaanbod
woonstad hoge intensiteit omgeving georienteerd
werkplaats lage inten.veel productie en diensten
werkplaats lage inten.gem niveau arbeidsplaatsen
woonplaats lage intensiteit veel arbeidsaanbod
woonplaats lage intensiteit omgeving georienteerd
NL

index
216
134
127
128
91
73
64
60
100

597
560
376
327
597
502
326
331
460

arbeidsplaatsen per dzd inwoners
productie
voorzie creatieve
en prod
ningen industrie
diensten
abp/dzd inw
324
273
141
324
237
114
221
156
67
177
150
65
407
190
89
290
213
73
192
134
50
174
157
55
264
195
87

bevolking
tot 55 jr

in %
77
74
74
67
73
71
74
67
73

bron: ABF, LISA, CBS

OVERHEIDSBELEID EN RUIMTELIJKE INVESTERINGEN

58

Het is mogelijk enkele kenmerken te laten zien van de onderscheiden gemeenten. De samenstelling
van de bevolking verschilt per type gemeente. Er wonen in steden met hoge dichtheid meer alleenstaanden en mensen die aan het begin van hun carrière staan. Ook het aandeel allochtonen laat een
helder profiel zien. Allochtonen zien we vaker in steden met een hoge dichtheid en relatief veel arbeidsplaatsen. Het blijkt ook dat in werksteden meer achterstanden en problemen kennen en er is
minder sociale cohesie. Bij gevolg is het aandeel aandachtwijken in de werksteden met een hogere
dichtheid ook veel groter. De zogenaamde 40 wijken zijn vrijwel alle te vinden in de beide eerste categorieën.
Voorgaande geeft een redelijk eenduidig beeld. Men kan de vermeerdering van waarde zien als de
treden van een trap. Op de onderste trede gaat het om weinig functies in een lage dichtheid. Bovenaan
de trap is het dorp uitgegroeid tot een stad met een veel grotere omvang, een veel hogere dichtheid,
relatief meer werk en een veel grotere variëteit aan functies.

Tabel 25: kenmerkenbevolking per type gemeente in 2007

soort gemeente

verhouding
hoge/lage
opleiding
in %

werkstad hoge intensiteit veel voorzieningen
werkstad hoge inten. veel productie en diensten
woonstad hoge intensiteit veel arbeidsaanbod
woonstad hoge intensiteit omgeving georienteerd
werkplaats lage inten.veel productie en diensten
werkplaats lage inten.gem niveau arbeidsplaatsen
woonplaats lage intensiteit veel arbeidsaanbod
woonplaats lage intensiteit omgeving georienteerd
NL

aandeel allochtone
niet bevolking
actieven
in %
in %

178
109
102
118
83
66
61
62
99

sociale
achter woningen
partici
standen/
boven
patie problemen milieunorm
index
index
index

12,3
10,6
7,2
7,4
7,3
8,7
6,4
7,8
9,0

34
25
18
20
15
14
10
12
19

-1,8
-0,8
0,3
-0,4
0,8
-0,1
1,2
0,7
-0,1

3,5
1,5
-0,3
0,5
-1,0
-0,5
-1,2
-0,8
0,4

aandeel
aandeel
alleen aandachts
staanden
wijken

aandeel
creatieve
wijken

aandeel
40 wijken

28
26
15
15
16
9
4
4
11

15
10
3
0
0
0
0
0
7

aandeel
stedelijke
wijken
in %
69
50
46
65
19
11
4
2
22

111
86
43
66
49
44
27
33
63

bron: CBS, ABF, RIVM
Tabel 26: kenmerken wijken per type gemeente in 2007

soort gemeente

werkstad hoge intensiteit veel voorzieningen
werkstad hoge inten. veel productie en diensten
woonstad hoge intensiteit veel arbeidsaanbod
woonstad hoge intensiteit omgeving georienteerd
werkplaats lage inten.veel productie en diensten
werkplaats lage inten.gem niveau arbeidsplaatsen
woonplaats lage intensiteit veel arbeidsaanbod
woonplaats lage intensiteit omgeving georienteerd
NL

51
39
29
35
28
30
25
29
35

34
16
10
15
2
5
2
3
8

bron: CBS, ABF

Tabel 27: type gemeente naar intensiteit en oriëntatie

soort gemeente

werkstad hoge intensiteit veel voorzieningen
werkstad hoge inten. veel productie en diensten
woonstad hoge intensiteit veel arbeidsaanbod
woonstad hoge intensiteit omgeving georienteerd
werkplaats lage inten.veel productie en diensten
werkplaats lage inten.gem niveau arbeidsplaatsen
woonplaats lage intensiteit veel arbeidsaanbod
woonplaats lage intensiteit omgeving georienteerd
NL

emeenten naar type verschil
1996
2007 96-2007
8
31
55
3
16
10
307
13
443

15
48
37
10
25
32
179
97
443

7
17
-18
7
9
22
-128
84
0

index
96-2007
188
155
67
333
156
320
58
746
100

OVERHEIDSBELEID EN RUIMTELIJKE INVESTERINGEN

Ontwikkeling gemeenten
De grote meerderheid van de gemeenten behoorde in 1996 tot de woonplaatsen met een lage intensiteit. Het aantal arbeidsplaatsen per hoofd is lager dan gemiddeld in alle sectoren en het arbeidsaanbod
is hoger dan gemiddeld. Daar woonde in 1996 42% van de bevolking. Dit soort gemeenten is sterk
afgenomen. In 11 jaar tijd is het aantal gedaald van 307 naar 179 gemeenten. Nu woont daar nog 23%
van de bevolking. De groei van het aantal arbeidsplaatsen heeft gezorgd voor een switch van woonplaats naar werkplaats en de vergrijzing zorgde voor een switch van woonplaats naar gemeenten die
vooral op de omgeving zijn georiënteerd. Dat zijn de woonplaatsen met veel ouderen. Dit aantal nam
toe van 13 naar 97 in dezelfde periode. Een vergelijkbare ontwikkeling zien we bij de woonsteden met
een hoge intensiteit.

59

4.4

De vorming van de plaatswaarde in de periode 1996-2007

Algemeen
De analyse van de dichtheid aan mensen en hun activiteiten in Nederlandse gemeenten aan het begin
van de 21-ste eeuw doet zich voor in de vorm van een waardetrap. De trap loopt van extensief en voor
het overgrote deel woonactiviteiten, steeds verder omhoog naarmate de intensiteit aan mensen en hun
activiteiten toeneemt en die toename gepaard gaat met toename in verscheidenheid in activiteiten. De
basis van de trap is de aantrede. Dit is de groep van gemeenten met een plaatswaarde in hun gebied
dat iets ligt boven de woonwaarde. De eerste optrede van de waardetrap is de groep van gemeenten
waarin gedurende een bepaalde periode door de woongemeenschap, al dan niet zelfstandig dan wel
van buitenaf gestimuleerd of opgeroepen, een hoeveelheid activiteiten heeft plaatsgevonden die hebben geleid tot een bepaalde groei van de gevormde waarde in het gebied.
Die specifieke activiteiten in het gebied worden na verloop van tijd algemeen, of verliezen hun onderscheidende kracht. Bij afname of stilstand van groei is de tweede aantrede bereikt. Op de tweede aantrede aangekomen is gedurende een bepaalde periode consolidatie van de bereikte activiteiten nodig.
In die periode vindt de versterking van de tweede aantrede plaats en is onderhoud van de eerste aantrede gewenst. Dan groeit de plaatswaarde langzamer maar is wel sterker en stabieler. Na enige tijd,
bij sommige decennia en anderen eeuwen, herhaalt dit proces zich.
De waardetrap is aan onderhoud onderhevig en dient vernieuwd te worden om met haar tijd mee te
gaan. Bovendien moeten nieuwe stappen gezet kunnen worden. De vraag is nu hoe het beklimmen
van de waardetrap verloopt.
Er is een aantal algemene trends waarneembaar. In de periode 1996-2007 is de woningvoorraad minder snel gegroeid dan het aantal werkenden, ofwel per woning zijn er meer werkenden. Binnen de
woningvoorraad is het aandeel koopwoningen zeer sterk toegenomen. De woningprijzen stegen sneller
dan de inflatie.
Er is zoals gezegd een sterke groei van het aantal werkenden. Deze arbeid heeft vooral een plek in de
dienstensector. De toename van het aantal werkenden per huishouden zorgt voor een groei van de
bestedingsmogelijkheid per huishouden. Daar tegenover staat een daling van het personen per huishouden. In 1985 kon een alleen werkend gezinshoofd nog een woning kopen. Nu is dat al moeilijk voor
een tweeverdienend stel.

OVERHEIDSBELEID EN RUIMTELIJKE INVESTERINGEN

60

De onderlinge afhankelijkheid tussen gemeenten neemt steeds meer toe. Het aantal mensen dat pendelt tussen woon en werk gemeente en ook het aantal bezoekers van buiten de gemeente neemt permanent toe. Door deze onderlinge afhankelijkheid is ook de afstemming van de ruimtelijke investeringen noodzaak.
Verandering positie gemeenten
De volgende stap is de typering van gemeenten naar de verandering in hun positie. De mutaties uit
Tabel 27 zijn weergegeven in Figuur 15. Horizontaal staat de verdeling van alle 443 gemeenten in
1996 en verticaal dezelfde verdeling in 2007. De diagonaal is de waardetrap. De gemeenten die op de
diagonaal staan, zijn niet van positie veranderd. In de figuur zijn dat de rode blokjes. Dat is 63% van
alle gemeenten. De gemeenten boven de diagonaal in de donkergroene vakjes hebben een stap omhoog gemaakt op de waardeladder. En onder de diagonaal staan de gemeenten die gedaald zijn. Zeer
kleine aantallen (1 of 2 gemeenten) zijn buiten beschouwing gebleven en hebben geen aparte kleur
gekregen.

Figuur 15 is interessant omdat we kunnen zien hoeveel gemeenten van positie zijn veranderd en om
welke gemeenten het gaat. Voor de analyse van de veranderingen moet er een onderscheid gemaakt
worden in aanvangscondities en de investeringen die in de afgelopen jaren zijn gemaakt. De figuur
maakt duidelijk dat met name de gemeenten met een hoog arbeidsaanbod bijzonder interessant zijn.
Deze hebben de afgelopen jaren de grootste veranderingen doorgemaakt. In de figuur zijn dat type 3
en 7. Dat zijn de gemeenten met hoog arbeidsaanbod en een lage respectievelijk hoge intensiteit. Per
mutaties zijn diverse kenmerken bekeken. In het navolgende worden de uitkomsten samengevat. De
bijbehorende tabellen zijn kortheidshalve achterwege gelaten.
Figuur 15: mutaties in de positie van gemeenten tussen 1996 en 2007

8

7

6

extensief
omgeving

extensief
arbeid

extensief
gemengd

5
4
extensief
intensief
productie
omgeving
diensten

3
intensief
arbeid

2
intensief
productie
diensten

1
intensief
voorzie
ningen

totaal
aantal
gemeenten
2007

1

intensief
voorzie
ningen

0

0

0

0

0

4

3

8

15

2

intensief
productie
diensten

0

4

0

1

0

16

27

0

48

3

intensief
arbeid

0

6

0

0

0

30

1

0

37

4

intensief
omgeving

0

2

0

0

3

5

0

0

10

5

extensief
productie
diensten

0

11

2

12

0

0

0

0

25

6

extensief
gemengd

0

23

8

1

0

0

0

0

32

7

extensief
arbeid

0

178

0

1

0

0

0

0

179

8

extensief
omgeving

13

83

0

1

0

0

0

0

97

totaal aantal
gemeenten
1996

13

307

10

16

3

55

31

8

443

Met andere woorden als een gebied intern op orde is, is het maken van een waardesprong veel gemakkelijker. Naast de startcondities zijn ook de uitgevoerde investeringen van belang:

OVERHEIDSBELEID EN RUIMTELIJKE INVESTERINGEN

Als we de aanvangscondities bekijken dan kan het volgende worden geconcludeerd over de gevonden
mutaties:
•
Naast een groot arbeidsaanbod speelt een rol een lage milieudruk. Er waren in totaal 307 +
55 gemeenten met een relatief groot arbeidsaanbod. De gemeenten die een extra waarde
sprong gemaakt hebben, kennen een relatief lage milieudruk. Verder zien we dat de opgave
voor herstructurering lager is. Beide factoren hangen met elkaar samen.
•
Een andere belangrijke startconditie is een hoog niveau van onderwijsvoorzieningen. Dat wil
zeggen relatief veel aanbod van onderwijs. Dankzij de aanwezigheid van veel het onderwijs
trekken gemeenten nieuw arbeidsaanbod aan en blijven aantrekkelijk voor de arbeidsmarkt.

61

•

•

•

•

•

OVERHEIDSBELEID EN RUIMTELIJKE INVESTERINGEN

62

Nieuwbouw van woningen is hoe dan ook een belangrijke motor voor groei in velerlei opzichten. Vrijwel alle gemeenten die een sterke groei van de woningvoorraad kenden ook een sterke groei van de beroepsbevolking, van de werkgelegenheid en de plaatswaarde. Nieuwbouw
zorgt voor ondersteunende werkgelegenheid, vernieuwing van de omgeving en nieuw arbeidsaanbod en daarmee kans op stuwende werkgelegenheid. Het omgekeerde komt vrijwel
niet voor. Voorbeelden zijn Zwolle, Harderwijk en Barneveld.
De voornaamste groeisectoren waren in de afgelopen jaren de consumentendiensten en met
name de zorg. Gemeenten die daarvan hebben kunnen profiteren hebben in veel gevallen
ook een waarde sprong kunnen maken.
De uitgifte van bedrijventerreinen is lang niet in alle gevallen een goede indicator van de verwachte groei van werkgelegenheid en daarmee de plaatswaarde. Er zijn bijvoorbeeld veel
vergrijsde gemeenten die toch veel uitgeven en daarmee weinig effect sorteren. Uitgifte van
nieuwe terreinen werkt met name als de begincondities op orde zijn.
De uitgifte van bedrijventerreinen werkt ook goed ten aanzien van de waardeontwikkeling op
gunstige logistieke plekken. Dan zien we met name een groei van de logistieke werkgelegenheid. Voorbeelden zijn gemeenten als Oldenzaal, Heerenveen, Oss, Tiel, Leusden, Waddinxveen, Capelle aan de IJssel en Moerdijk. Bij dit onderzoek was het niet mogelijk een verband
te leggen met de investeringen in infrastructuur. De termijnen waarop effecten zichtbaar worden vergen vermoedelijk meer tijd.
De creatieve industrie is in. Onder creatieve industrie wordt verstaan alle branches die eenmalige producten maken en dus permanent een beroep doen op de creativiteit. Daartoe behoort naast de kunst, ontwerp, architectuur, onderzoek, ICT en advies. Deze sector behoort
grotendeels tot de producenten diensten (b2b) en voor een beperkt deel tot de consumenten
diensten (b2c). De groei van de werkgelegenheid was met de zorg het hoogste in de laatste
10 jaar. Een aantal gemeenten die een waardesprong hebben gemaakt kenden ook een sterke groei van de creatieve industrie. De kracht van de creatieve industrie zit in de flexibiliteit
zowel naar binnen als naar buiten de gemeente. We zien dat met name bij werksteden met
een sterke productiesector (categorie 2 en 5) het belang van een sterke creatieve sector. Stimuleren van deze sector kan door te investeren in cultuur, ontmoeting (horeca, openbare
ruimte) en in geschikte bedrijfshuisvesting.

Voorgaande oorzaken spelen in samenhang of ten dele bij de gemeenten die de afgelopen jaren een
extra waardesprong hebben gemaakt. Dat zijn de gemeenten boven de diagonaal in Figuur 15. Voor
de gemeenten die onder de diagonaal zijn te vinden geldt dat men achter is gebleven in waardeontwikkeling. Daarvoor zijn diverse oorzaken aan te wijzen. Dat zijn minder gunstige startcondities, sterke
vergrijzing en dalende werkgelegenheid in de productiesector. In de figuur zijn dat de grijze vlakken
met 5 respectievelijk 83 gemeenten. Voor het waardebehoud van deze gemeenten zouden investeringen in met name water en groen een voorname rol kunnen. Of dat ook het geval is kon op basis van
de beschikbare informatie niet worden vastgesteld.

4.5

Verwachte ontwikkelingen

In het vorige hoofdstuk is een verkenning opgesteld van de ontwikkeling van de bevolking en werkgelegenheid. Deze zijn gebaseerd op het Transatlantic Market scenario van het CPB. De resultaten staan
in hoofdstuk 3. Samen met de gevonden karakteristiek van de gemeenten is de verwachte ontwikkeling
van het vastgoed en het ruimtegebruik per gemeente geschat. Dat levert een globaal toekomstig beeld
van de verwachte spreiding van de verstedelijking en de daarbij behorende plaatswaarde. Veel elementen van de hiervoor genoemde aspecten die een rol spelen zijn niet bekend, maar van een aantal
is een inschatting gemaakt. Hoe gemeenten op deze trends zullen inspelen en van welke kansen ge-

bruik wordt gemaakt is niet te zeggen, maar op basis van de uitgevoerde trendmatige verkenning kunnen wel enkele uitkomsten worden gegeven. Deze worden kort samengevat:
•
Als we de tot nu toe gebruikte indeling van gemeenten naar intensiteit en kernkwaliteit toepassen op de verwachte situatie in 2020, dan zien we een zeer sterke toename van de gemeenten in categorie 4 en 8. Dat zijn de gemeenten met een vergrijsde, stabiele of dalende
bevolking en een achterblijvende werkgelegenheid. Dit gaat vooral ten kosten van de gemeenten met een groot arbeidsaanbod (3 en 7).
•
Het aantal werkgemeenten (categorie 2 en 6) stijgt licht door de overgang van de woongemeenten met een sterk arbeidsaanbod. Het aantal hangt af van de begincondities en de ruimtelijke investeringen.
•
Het aantal woongemeenten met een groot arbeidsaanbod zal daardoor fors dalen (3 en 7)
door de eerder genoemde vergrijzing en door het aantrekken van werkgelegenheid in een
aantal van deze gemeenten.
•
Het aantal intensieve werkgemeenten (categorie 1) met een hoog voorzieningenaanbod blijft
volgens de trend constant en dat geldt ook voor de extensieve werkgemeenten met veel
werkgelegenheid in productie en diensten (categorie 5). Een en ander is natuurlijk onder de
veronderstelling dat de bestaande werkgelegenheid in stand blijft en nog verder groeit zoals in
het scenario Transatlantic Market het geval is.

4.6

Bevindingen

In het voorgaande is een verkenning uitgevoerd van de ruimtelijke investeringen en de inspanning van
de overheid. Verder is een analyse uitgevoerd van de positie van diverse gemeenten en een beknopte
verkenning van de toekomstige positie. Op grond van deze activiteiten kan een aantal bevindingen
worden geformuleerd. Deze bevindingen zijn een nevenproduct van het primaire doel van deze studie,
namelijk het in kaart brengen van ambities en beschikbare middelen.
Ruimtelijke investeringen vormen geen samenhangend beleidsveld van de overheid. De wijze van
bemoeienis, de voorbereiding, de besluitvorming, de planhorizon en de ambities zijn per sector zeer
divers. Het is moeilijk een goed beeld van de totale inspanning te krijgen.

De toedeling van financiële middelen is het voornaamste instrument om samenhang tussen ruimtelijke
investeringen tot stand te brengen. De wijze waarop dat gebeurt is nu zeer divers. Er zijn vaste verdeelsleutels over lange termijn met een uitgebreide verantwoording (ISV), maar ook met beperkte
verantwoording (BDU). Er zijn bestuurlijke afspraken over programma’s (BLS) en over projecten (Nota
Ruimte). Ook de voorbereiding is divers. Er zijn lange geïnstitutionaliseerde voorbereidingstrajecten
(MIRT) en korte termijn onderhandelingstrajecten over in wezen vergelijkbare projecten (grootschalige
voorzieningen). Verder is ook het ruimtelijk schaalniveau als ook de termijn waarover wordt besloten
zeer divers. Iedere sector hanteert een of meerdere gebiedsindelingen en besluitvormingstermijnen.

OVERHEIDSBELEID EN RUIMTELIJKE INVESTERINGEN

De betekenis van de ruimtelijke investeringen is echter groot. In 2007 werd 66 miljard euro uitgegeven
aan ruimtelijke investeringen. Dat is 58% van alle investeringen in ons land. De rol van de overheid ten
aanzien van dit onderwerp is ook bijzonder groot via de ruimtelijke ordening, de bouwregelgeving en
niet in de laatste plaats doordat de overheid ongeveer 20% van alle ruimtelijke investeringen voor haar
rekening neemt. De inrichting van ons land is in hoge mate een overheidszaak en overheidstaak.
Het verschil in systematiek maakt het bijzonder moeilijk inhoudelijk samenhang tot stand te brengen
tussen de diverse sectoren. Via het MIRT is er een begin gemaakt met een betere afstemming. In dit
geval tussen verkeer en vervoer en ruimtelijke projecten. Door projecten op een lijst te zetten is er
echter nog geen inhoudelijke samenhang.

63

We kennen de WGR gebieden, de WBA gebieden, de G31, stadsregio’s, stedelijke netwerken en uiteraard de provincies.
Bij de analyses komt het begrip plaatswaarde wellicht uit de lucht vallen, maar in de plaatswaarde
liggen de voornaamste waarden besloten waarop ruimtelijke investeringen zich richten. Dat is de vastgoedwaarde, waarin de kwaliteiten van de omgeving tot uitdrukking komt en de toegevoegde waarde
voor het economisch handelen. Het belang van de ruimtelijke investeringen voor het behoud en de
ontwikkeling van de plaatswaarde is evident. De analyses laten dat zien. Het niveau en de ontwikkeling
van de plaatswaarde is een indicatie voor de te verwachten opbrengsten. Toch speelt dat in de toedeling van middelen maar een bescheiden rol. Deze is meestal kosten georiënteerd. Zo zou de verdeling
van de ISV middelen er heel anders uit zien als er niet alleen kosten maar ook naar potentiële opbrengsten zou worden gekeken.
Investeren houdt de inzet van middelen in op plaatsen waar opbrengsten worden verwacht. Via de
MKBA’s (= maatschappelijke kosten baten analyses) heeft de overheid een middel om te toetsen of
een individueel project opbrengsten genereert. Door de versnipperde toedeling zijn de middelen beperkt om er voor te zorgen dat opbrengsten van projecten elkaar kunnen versterken.
Investeringen kan men in economische opzicht onderscheiden in middelen gericht op herstructurering
en op groei. Het blijkt dat een gezonde omgeving waar herstructurering heeft plaats gehad of nog niet
nodig is veel betere kansen geeft voor een verdere ontwikkeling. Er is dus alles voor te zeggen de
middelen voor de herstructurering van bedrijfsterreinen, woonomgeving, woningvoorraad, bodem en
water gericht in te zetten op gebieden die dat het hardste nodig hebben. Door de versnipperde aanpak
is dat nu niet het geval.
Herstructurering is geen eindig proces. De voornemens rond de herstructurering van bedrijventerreinen, woningvoorraad en bodem lijken dat wel te suggereren. Zolang er geen mechanismen ontwikkeld
worden die er voor zorgen dat een omgeving zich met eigen middelen kan herstellen zal er altijd behoefte blijven aan inzet van middelen vanuit het rijk. Bij woningbouwcorporaties is men al enkele tientallen jaren geleden begonnen met vermogensvorming met het oog op de toekomstige kwaliteit. Dat is
een succes gebleken. De woningvoorraad staat er bouwtechnisch veel beter bij dan 30 of 40 jaar geleden. Het succes is zelfs zogroot dat de overheid begonnen is het vermogen af te romen. De ramingen
laten zien dat er een groeiende behoefte is aan middelen voor de omgeving waarin nog niet is voorzien. Het wordt tijd dat corporaties en overheid de handen ineen slaan om dat probleem op te lossen.

OVERHEIDSBELEID EN RUIMTELIJKE INVESTERINGEN

64

Er is een begin gemaakt met het richten van middelen naar die gebieden die de meeste kansen bieden. Een goed voorbeeld is het programma Pieken in de Delta [36]. De analyses laten zien dat er veel
meer middelen zijn om kansrijke gebieden te stimuleren, dan via de Nota Pieken in de Delta wordt
voorgestaan. De stimulering van woningbouw, bovenlokale voorzieningen en cultuur blijken goed te
werken voor de ontwikkeling van de economie maar worden niet als zodanig gebruikt.
De onderlinge afhankelijkheid van gemeenten wordt steeds groter. Dat is eenvoudig te zien aan de
stromen werkenden en bezoekers tussen gemeenten. Iedere gemeente heeft een eigen rol, positie en
mogelijkheden. In regionaal verband kan dat worden versterkt. Door de grote diversiteit aan regionale
kaders en de diversiteit aan toedeling van middelen ontstaat grote bestuurlijke drukte [37]. Men moet
als het ware op veel te veel borden tegelijk spelen. Niet iedereen heeft daarvoor het talent.
Het belang van goed wonen wordt al lange tijd door vrijwel alle partijen onderschreven. Het tot stand
komen van woningen ging vroeger met veel subsidie gepaard. Tegenwoordig wordt alleen nog in bijzondere gevallen subsidie gegeven (via de BLS). Ook dit laatste restje staat onder druk. Men vindt dat

woningen zonder subsidie tot stand moeten komen. Daar zit een kern van waarheid in, maar daarmee
wordt een middel afgeschaft dat achteraf veel meer positieve effecten te weeg heeft gebracht dan van
te voren was voorzien. Gemeenten die extra hebben gebouwd kenden een veel betere economische
ontwikkeling. Dat leidt niet alleen tot meer ondersteunende voorzieningen; het schept ruimte voor herstructurering, nieuwe beroepsbevolking wordt aangetrokken en daarmee ook extra werkgelegenheid.
Er wordt een slinger gegeven aan de klok die achter Figuur 14 ligt besloten. Alvorens te besluiten tot
afschaffing is het verstandig een hernieuwde inzet te overwegen. Dat kan overigens alleen binnen
goed georganiseerd regionaal verband.
Als we naar de afgelopen 10 jaar kijken dan waren het vooral de gemeenten met een sterk arbeidsaanbod die zich sterk hebben ontwikkeld ten aanzien van de werkgelegenheid. Deze groep heeft de
sterkste sprong gemaakt in de plaatswaarde. Een sterk arbeidsaanbod in combinatie met goede opleidingsfaciliteiten en een goede woonomgeving is een prima voedingsbodem voor een sterke gemeentelijke ontwikkeling. Met name de component arbeidsaanbod is van groot belang gebleken. Men kan ook
zeggen dat het werk is verhuisd naar de plek waar men zich thuis voelt. De ontwikkeling van kleine en
middelgrote woongemeenten die nog weinig last hebben van milieudruk en ruimtedruk en nog profiteren van goed arbeidspotentieel is kansrijk. Dat lijkt mooi, maar dit is tevens een van de voornaamste
oorzaken van de zogenaamde verrommeling. Veel van deze gemeenten leunen te sterk op hun oude
bestaande structuur. Er is behoefte aan een nieuwe generatie ruimtelijke projecten die wel deze kansen benutten en tegelijkertijd kwaliteit tot stand brengt. Een suggestie is te starten met een nieuw concept voor rondwegen, die meerdere functies vervuld (etalage, verkeersafwikkeling, milieuverwerking,
ruimte voor werk, scheiding stad en ommeland). Nadere studie levert ongetwijfeld meerdere concepten.
Bij prognoses is weinig zeker. Maar aan vergrijzing is niet te ontkomen. Alle mensen die de komende
65 jaar 65 en ouder worden zijn al geboren en dat zijn er heel wat. Met name de woongemeenten
krijgen te maken met dit fenomeen. Werkgemeenten kennen vaak van nature instroom van studenten
en werkenden en houden zodoende gemakkelijker een meer evenwichtige bevolkingsstructuur. De
woongemeenten met een sterke beroepsbevolking zijn niet alleen kansrijk voor nieuwe werkgelegenheid maar ook voor sterke vergrijzing. Als dat een keer goed begonnen is dan werkt dat ook sterk
remmend op economische activiteiten. In gemeenten met krimp is de vergrijzing veel sterker dan elders. De laatste 10 jaar waren er ongeveer 100 gemeenten met een dalende bevolking. Dat aantal zal
vermoedelijk toenemen naar zo’n 250 gemeenten van de in totaal 443 in 2007. Het aantrekkelijk houden van deze gemeenten is een belangrijke uitdaging. Veel woongemeenten staan gezien het voorgaande op een tweesprong. Er is dus ook behoefte aan een nieuwe generatie ruimtelijke projecten die
rekening gaat houden met dit fenomeen.
OVERHEIDSBELEID EN RUIMTELIJKE INVESTERINGEN

Voorzieningen (b2c) worden vaak gezien als ondersteunend en hebben bij de ruimtelijke ontwikkeling
betrekkelijk weinig aandacht gehad. Het blijkt echter dat de sterkste steden in ons land zich juist op dit
vlak sterk ontwikkelen. Veel grotere gemeenten die een schaalsprong in hun ontwikkeling hebben
gemaakt doen dat dankzij de vestiging van voorzieningen. Dat kan gaan om voorzieningen op het
gebied van zorg, scholing, cultuur, sport en recreatie. De overheid is dankzij de investeringen in voorzieningen een van de grootste vastgoed investeerders, zo niet de grootste. De ruimtelijke economische
betekenis daarvan wordt vaak onderschat. Zoals problemen vaak ontstaan door het gebrek aan voorzieningen, zo ontstaan kansen door de vestiging van voorzieningen. Voorzieningen zorgen voor toeloop van bezoekers, cliënten, scholieren, patiënten, enzovoort. Daardoor ontstaan allerlei vormen van
interactie en meerwaarde. Een betrekkelijk nieuw terrein is op welke wijze de vorming van nieuwe
voorzieningen gestimuleerd kan worden. De brede school, het kulturhüs in Overijssel en centra voor de
creatieve industrie zijn voorbeelden van nieuwe vormen van interactie die extra aandacht verdienen.

65

De bestaande generatie ruimtelijke projecten loopt af. Er zijn voldoende aanleidingen dit programma
voort te zetten. Heel wat gemeenten staan voor een belangrijke strategische keuzen:
•
Hoe om te gaan met krimp of hoe de huidige werkgelegenheid te behouden?
•
Hoe wordt de gemeente meer klimaatbestendig of hoe kan de milieu overlast worden beperkt?
•
Hoe kan het voorzieningen niveau worden behouden of kunnen voorzieningen de motor van
de economie worden?
Goede ruimtelijke projecten zouden er op gericht moeten zijn een strategische verandering van de
positie van de betreffende gemeente te weeg te brengen.

foto: Jeroen Musch

OVERHEIDSBELEID EN RUIMTELIJKE INVESTERINGEN

66

Bijlage 1: Overzicht begrotingen

OVERHEIDSBELEID EN RUIMTELIJKE INVESTERINGEN

Tabel 28 bevat een overzicht van de begrotingsposten, zoals die zijn meegenomen in de analyse. De
informatie is vooral ontleend aan de miljoenennota en de rijksbegroting over de periode 2009-2013.
Een samenvatting van deze tabel staat in de hoofdtekst (zie Tabel 1).
VROM
•
Op de VROM begroting zijn er diverse posten die aflopen. Dat geldt voor de BIRK projecten,
Nota Ruimte projecten en Belverdere. Voor deze onderwerpen staat een vast budget. Het verloop in de tijd is onzeker, omdat nog niet alle projecten zijn toegekend. Het toekomstige verloop is derhalve geschat.
•
Het budget voor bodemsanering loopt formeel tot en met 2014. Er zijn voorlopige afspraken
dit te handhaven. De hoogte van het bedrag is nog onzeker.
•
Het Waddenfonds loopt tot en met 2016. Dan volgt een evaluatie. Over het vervolg zijn nog
geen afspraken.
WWI
•
In de budgetten voor WWI zijn de afspraken uit de voorjaarsnota verwerkt.
•
Het Investeringsbudget Stedelijke Vernieuwing is vanaf 2012 ongeveer gehalveerd. In de begroting is voor het jaar 2010 een bedrag van 296 miljoen opgenomen; hiervan is 15 miljoen
bestemd voor ISV2. Voor de ISV3 periode is totaal ca 1,2 miljard euro ter beschikking. Het is
de kabinetsinzet om het ISV per 1 januari 2011 te decentraliseren.
•
Het BLS (Besluit Locatiegebonden Subsidies) is in de jaren 2010-2013 gekort ten behoeve
van de wijkaanpak en extra uitgaven voor stimulering eigenwoningbezit. Daarna wordt het
voortgezet op een lager niveau.
•
De gelden voor de wijkaanpak betreffen vooral sociale activiteiten en vallen buiten de tabel.
V&W
•
De budgetten van V&W zijn onderscheiden naar de posten die via het Investeringsfonds lopen en de rest.
•
Vanaf 2013 is wel het totale bedrag bekend maar niet het verloop in de tijd. Het beschikbare
bedrag is gelijkmatig over de resterende periode uitgesmeerd.
•
Over de aanvulling vanuit het Infrastructuurfonds moet aparte besluitvorming plaatsvinden.
•
Het budget voor de Brede Doel Uitkering is ongeveer 1,8 miljard per jaar en gaat naar provincies en WGR gebieden. Analyse van de diverse begrotingen heeft geleerd dat ongeveer 33%
van de geld gebruikt wordt voor investeringen en de rest voor beheer en exploitatie OV.
EZ
•
Het budget voor herstructurering bedrijven terreinen loopt in principe af in 2012. Over verlenging en aanpassing loopt nog besluitvorming.

67

LNV
•

De agenda vitaal platteland loopt tot en met 2013. Over de periode daarna moet nog besluitvorming plaatsvinden.

Tabel 28: Overzicht begrotingen met ruimtelijke investeringen
Omschrijving

2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020

2

BIRK (FES)

101

9

9

20

1

1

0

0

0

0

0

0

0

2

Nieuwe Sleutelprojecten (FES)

35

21

2

0

0

0

0

0

0

0

0

0

0

2

Bufferzones (via ILG)

6

6

6

6

6

6

0

0

0

0

0

0

0

2

Nota Ruimte

75

150

150

75

175

175

175

0

0

0

0

0

0

2

Belvedere

2

2

2

0

0

0

0

0

0

0

0

0

0

4

Bodemsanering

142

143

158

184

184

183

183

0

0

0

0

0

0

5

Verminderen van geluidshinder

27

26

27

28

28

28

28

0

0

0

0

0

0

8

Oplossen risicovolle situaties

7

16

20

28

40

0

0

0

0

0

0

0

0

AP

Waddenfonds

34

34

34

34

34

34

34

34

34

0

0

0

0

430

407

409

375

468

427

420

34

34

0

0

0

0
145

Artikel
VROM (XI)

WWI
1

Investeringsbudget Stedelijke Vernieuwing

372

342

296

270

145

145

145

145

145

145

145

145

1

Innovatieprogramma Stedelijke Vernieuwing

13

17

15

5

1

0

0

0

0

0

0

0

0

2

Stimuleren voldoende woningproductie (BLS)

139

136

64

26

27

27

93

87

80

73

67

60

53

524

495

374

301

173

172

239

232

225

219

212

205

199

347

467

554

431

321

199

199

199

199

199

199

199

199

7

59

63

63

71

38

38

38

38

38

38

38

38

VenW/IF
11.03

Hoofdwatersystemen: Aanleg

11.05.02/03

Hoofdwatersystemen: Planstudies

12.03

Hoofdwegennet: Aanleg en Planstudie na besluit

1143 1152 1001

794

921

432

432

432

432

432

432

432

432

12.04

Hoofdwegennet: Geïntegreerde contractvorming

295

327

266

253

202

180

180

180

180

180

180

180

180

12.05.02

Hoofdwegennet: Planstudies voor tracébesluit

93

340

815

191

387 1232 1232 1232 1232 1232 1232 1232 1232

13.03

Spoorwegen: Aanleg

617

669

784

838

591

397

397

397

397

397

397

397

397

13.04

Spoorwegen: Geïntegreerde contractvorming/PPS

145

138

139

140

141

143

143

143

143

143

143

143

143

13.05.01/02

Spoorwegen: Planstudies

169

301

115

147

312

402

402

402

402

402

402

402

402

14.01

Grote Regionale/lokale projecten

196

228

184

245

195

220

220

220

220

220

220

220

220

14.02

Regionale Mobiliteitsfondsen

170

0

0

0

0

0

0

0

0

0

0

0

0

15.03

Hoofdvaarwegennet: Aanleg en planstudie na besluit

94

126

102

129

128

68

68

68

68

68

68

68

68

15.05.02

Hoofdvaarwegennet: Planstudies voor tracébesluit

26

26

90

144

146

132

141

141

141

141

141

141

141

16.01

Project Mainportontwikkeling Rotterdam

24

31

36

427

406

272

272

272

272

272

272

272

272

16.02

Ruimte voor de rivier

103

197

286

323

330

310

310

310

310

310

310

310

310

16.03

Maaswerken

40

59

35

41

37

41

41

41

41

41

41

41

41

17.02

Betuweroute

181

0

0

0

0

0

0

0

0

0

0

0

0

17.03

Hogesnelheidslijn

201

0

0

0

0

0

0

0

0

0

0

0

0

17.05

Zuiderzeelijn

0

0

0

0

0

0

0

0

0

0

0

0

0

18.03

Intermodaal vervoer

1

2

6

3

0

0

0

0

0

0

0

0

0

subtotaal V&W

3850 4124 4475 4169 4189 4066 4075 4075 4075 4075 4075 4075 4075

V&W
36

Bewaken, waarborgen en verbeteren leefomgeving

93

108

90

51

37

25

25

25

25

25

25

25

25

39

Brede Doeluitkering (BDU)

611

618

648

606

598

600

600

600

600

600

600

600

600

4554 4850 5214 4825 4824 4692 4700 4700 4700 4700 4700 4700 4700
OVERHEIDSBELEID EN RUIMTELIJKE INVESTERINGEN

68

EZ (XIII)
belang

14

14

16

27

25

0

0

0

0

0

0

0

0

22.11

Ruimte voor grondgebonden landbouw

19

23

22

25

26

25

0

0

0

0

0

0

0

22.12

Ruimte niet grondgebonden landbouw

24

37

19

7

0

0

0

0

0

0

0

0

0

23.11

Verwerven EHS

78

85

88

74

79

87

66

70

72

71

70

0

0

23.12

Inrichten EHS

139

132

129

121

129

127

97

103

107

104

104

0

0

24.11

Nationale landschappen

20

25

23

22

23

23

5

5

5

5

5

0

0

24.13

Groen en de stad

88

80

81

51

51

49

0

0

0

0

0

0

0

24.14

Recreatie

39

39

38

36

36

35

0

0

0

0

0

0

0

27.11

Reconstructie zandgebieden

50

52

64

45

42

40

0

0

0

0

0

0

0

456

471

463

382

387

386

168

178

184

180

179

0

0

345

481

572

911

726

268

519

556

562

685

3
LNV (XIV)

FES
15

projecten in voorbereiding

359

TOTAAL

Uitgaven ruimtelijke investeringen

6338 6582 6957 6483 6787 6403 5795 5663 5699 5661 5776 5879 5921

973 1022

Bijlage 2: Literatuurlijst

Motie van het kamerlid van Heugten cs, Tweede kamer der Staten Generaal, Vergaderjaar
2007-2008, kamerstuk 31200 XI (2007), Den Haag

[2]

Vaststelling van de begrotingsstaat van het fonds economische structuurversterking voor het
jaar 2008, brief aan de Tweede Kamer, 31200D,nr 11, Den Haag

[3]

Agenda Vitaal Platteland, meerjarenprogramma 2007-2013 (2006), ministerie van Landbouw,
natuur en Voedselveiligheid, Den Haag

[4]

MIRT (2007), Ministerie van Verkeer en Waterstaat, Den Haag

[5]

Nota Mobiliteit, naar een voorspelbare en betrouwbare bereikbaarheid (2004), Ministerie van
Verkeer en Waterstaat, Ministerei van VROM, Den Haag

[6]

Urgentieprogramma Randstad; naar een duurzame en concurrerende topregio (2007), Ministerie van Verkeer en Waterstaat, Den Haag

[7]

Nota Ruimte, ministeries van VROM, LNV, V&W en EZ (2003), Den Haag

[8]

Investeren in ruimtelijke kwaliteit (2007), NEPROM, De Vernieuwde Stad, Den Haag

[9]

Behoefteraming Stedelijke Vernieuwing, periode 2010-2019, beleidsvarianten (2006), ABF Research, Delft

[10]

LMCA Spoor (2007), ministerie van Verkeer en Waterstaat, Den Haag

[11]

LMCA Regionaal spoor (2007), ministerie van Verkeer en Waterstaat, Den Haag

[12]

LMCA Wegen (2007), ministerie van Verkeer en Waterstaat, Den Haag

[13]

Varen voor een vitale economie, een veilige en duurzame binnenvaart (2007), ministerie van
Verkeer en Waterstaat, Den Haag

[14]

Samen werken met water, bevindingen van de Deltacommissie (2008), Den Haag

OVERHEIDSBELEID EN RUIMTELIJKE INVESTERINGEN

[1]

69

OVERHEIDSBELEID EN RUIMTELIJKE INVESTERINGEN

70

[15]

Kosten stedelijke wateropgave ten behoeve van de Decembernota (2007), LBOW cluster water
en stad, DHV

[16]

Nota Stedelijke Vernieuwing (1997), ministerie van VROM, Den Haag

[17]

Nota Mensen, Wensen, Wonen (2000), ministerie van VROM, Den Haag

[18]

Actieplan woningproductie, brief aan de Tweede Kamer, 31200 XVIII, nr10 (2007), ministerie
van VROM, Den Haag

[19]

Brief verstedelijkingsafspraken 2010-2020 (2008), ministerie van VROM, Den Haag

[20]

Kengetallen voor de ISV 3 periode (2006), RIGO, Amsterdam

[21]

Stedelijke Vernieuwing: kosten en baten (2006), RIGO, Cebeon, SEO, Amsterdam

[22]

Kengetallen behoefteraming woningbouw (2008), RIGO, Amsterdam

[23]

Kengetallen bedrijventerreinen (2008), RIGO, Amsterdam

[24]

Four Futures for Europe (2003), Centraal Planbureau, Den Haag

[25]

Welvaart en leefomgeving (2006), Centraal Planbureau, Milieu en natuurplanbureau en Ruimtelijk Planbureau, Den Haag

[26]

De kosten in beeld, de kosten verdeeld (2002), ministerie van VROM, Aedes, VNG, Neprom,
Den Haag

[27]

Actieplan bedrijventerreinen 2004-2008 (2004), ministerie van Economische zaken, Den Haag

[28]

Kansen voor kwaliteit, een ontwikkelingsstrategie voor bedrijventerreinen (2008), Advies van de
Taskforce herstructurering bedrijventerreinen, Den Haag

[29]

Indicatie voor de herstructureringsopgave voor bedrijventreinen in Nederland (2008), Buck Consultants International, Nijmegen

[30]

Inventarisatie bodemverontreiniging (2004), ministerie van VROM, Den Haag

[31]

Behoefteraming Stedelijke Vernieuwing; Korte termijn raming met doorkijk naar 2020 en eerste
aanzet programma 40 wijken (2007), Den Haag

[32]

Structuurvisie Randstad 2040 (2008), Den Haag

[33]

Brief aan de Tweede Kamer over de verdeling van het extra wijkengeld (2008), dgwwi/w2008051471, Den Haag

[34]

Een stad kopen: wild of kansrijk idee (2007), Karl Bijsterveld, Building Business

[35]

Ruimtelijke concentratie van achterstanden en problemen; vaststelling selectie 40 aandachtswijken en analyse achtergronden (2007), ABF Research, Delft

[36]

Pieken in de Delta, nationale gebiedsgerichte economische perspectieven (2006), Ministerie van
Economische Zaken, Den Haag

[37]

De grenzeloze regio (2007), Habiforum, Nirov, Den Haag

OVERHEIDSBELEID EN RUIMTELIJKE INVESTERINGEN

71

OVERHEIDSBELEID EN RUIMTELIJKE INVESTERINGEN

72

foto: Jeroen Musch

Bijlage 3: Vergelijking ABF/RIGO raming
met Investeren in Ruimtelijke Kwaliteit

Inleiding
De NEPROM/De Vernieuwde Stad hebben in oktober 2007 het rapport “Investeren in ruimtelijke kwaliteit” [8] uitgebracht. Er is indicatief becijferd dat er in totaal circa € 15 tot €25 miljard tekort aan rijksmiddelen zal zijn voor de periode 2010-2020. De raming van ABF Research en RIGO Research en
Advies wijst niet in die richting. Deze bijlage bevat een analyse van de verschillen tussen de beide
ramingen. Beide ramingen hanteren andere uitgangspunten en leiden dan ook tot andere uitkomsten.
Een belangrijke verschil zit in de raming van de infrastructuur. NEPROM/De Vernieuwde Stad ramen
een extra investeringsbehoefte aan regionale en lokale hoofdinfrastuctuur (wegen en openbaar vervoer) waarvoor in de raming van het kabinet geen onderbouwing is gevonden. Wel geldt dat de benodigde investeringen in de stedelijke infrastructuur voor de komende periode van verstedelijking nog niet
precies in kaart zijn gebracht. Uitgaande van de veronderstelling dat het niveau van ruimtelijke investeringen van het rijk tot 2020 op min of meer hetzelfde niveau blijft, is er ruimte om daarover beslissingen
te nemen. Voorts hanteren NEPROM/De Vernieuwde Stad een hoger jaarlijks woningbouwprogramma
(+10.000). Het verschil tussen de benodigde en beschikbare rijksmiddelen is in de raming van
ABF/RIGO minder groot.
Deze bijlage bevat een nadere analyse van de verschillen tussen de beide ramingen. Bij deze analyse
is uitgegaan van de beleidsvariant in de ABF/RIGO studie “Overheidbeleid en ruimtelijke investeringen”.

Hoofdpunten van verschil

2) Periode
In “Overheidsbeleid en Ruimtelijke investeringen” is de periode 13 jaar, van 2008 tot en met 2020; bij
NEPROM/De Vernieuwde Stad 10 jaar, van 2010 tot 2020.
3) ‘Ambitieniveau’
Het programma voor de woningbouw verschilt: in “Overheidsbeleid en ruimtelijke investeringen” een
productie van 80.000 woningen per jaar (vervanging gemiddeld 27.000 per jaar, uitbreiding van de

OVERHEIDSBELEID EN RUIMTELIJKE INVESTERINGEN

1) Alle ruimtelijke investeringen versus woningbouw gerelateerd
In de raming van NEPROM/De Vernieuwde Stad zijn alleen ramingen gemaakt voor woningbouwgerelateerde investeringen. Daardoor worden niet meegenomen: investeringen in nationale hoofdinfrastructuur (V&W, groot deel investeringen/rijksbudgetten MIRT), de investeringen in de EHS en in bedrijventerreinen (nieuwe uitleg en herstructurering).

73

voorraad van 53.000 per jaar); versus NEPROM/De Vernieuwde Stad 90.000 per jaar (33.600 vervanging, 56.400 uitbreiding van de voorraad).
Op andere onderdelen die ook te vergelijken zijn, blijken er eveneens verschillen in ambitie/behoeften,
met name bij regionaal groen en regionale en lokale hoofdinfrastructuur (BDU).

Vergelijkbare investeringsposten
a) Woningbouw Stedelijke vernieuwing ISV
NEPROM/De Vernieuwde Stad baseren zich op de eerdere behoefteraming van ABF/RIGO uit 2006
{9]. Hierbij wordt gekozen voor de hoge variant met eerder genoemde hoge ambitie van 33.600 vervangende nieuwbouw. Dit geeft een totale behoefte van €7,59 miljard aan rijksbijdragen. De raming in
“Overheidsbeleid en ruimtelijke investeringen” komt iets lager uit op € 6,7 miljard. Daarbij is er een
groot verschil in woningaantal sloop/nieuwbouw, ook door een verschil in periode. In de raming in
“Overheidsbeleid en ruimtelijke investeringen” is er daarentegen een post particuliere woningverbetering opgenomen van circa €90 miljoen per jaar. Bij vergelijking van de benodigde rijksbijdragen per
woning ISV (exclusief particulier woningverbetering) in 10 jaar komt de raming “Overheidsbeleid en
ruimtelijke investeringen” uit op €16.200 per woning (sloop-nieuwbouw ISV) en NEPROM/De Vernieuwde Stad op €22.600 per woning (sloop-nieuwbouw ISV). Deze lagere uitkomst in de raming
“Overheidsbeleid en ruimtelijke investeringen” houdt verband met update van eerdere de ABF/RIGOraming. Ondanks aanpassing van prijspeil (GWW, bouwkosten, woningopbrengsten) is de behoefte
aan rijksbijdrage ISV per woning lager. Dit komt door een meer verfijnde regionale differentiatie in
woningopbrengsten in de marktsector en een verhoging van de grondopbrengsten voor sociale woningbouw in lijn met de praktijk van de recente jaren.
b) Woningbouw functieverandering en uitleg BLS
NEPROM/De Vernieuwde Stad baseren zich ook hierbij op de eerdere behoefteraming van ABF/RIGO
uit 2006. Dit geeft een totale behoefte van €5,0 miljard aan rijksbijdragen (BLS). De raming in “Overheidsbeleid en ruimtelijke investeringen” komt lager uit op €2,8 miljard. Dit komt deels door een verschil in jaarlijks woningaantal en door het verschil in periode. Daarvoor gecorrigeerd komt de raming in
“Overheidsbeleid en ruimtelijke investeringen” op een behoefte aan rijksbijdrage BLS per woning op
circa €4.000 per woningen en NEPROM/De Vernieuwde Stad op €8.900 per woning. Dit verschil (per
woning) komt deels door update van de ABF/RIGO kengetallen (meer regionale differentiatie in woningopbrengsten marktsector en verhoging grondopbrengsten sociale woningbouw). Het verschil wordt
voor een ander, belangrijk deel verklaard doordat NEPROM/De Vernieuwde Stad een variant met
hogere kwaliteitsambities heeft gehanteerd.
OVERHEIDSBELEID EN RUIMTELIJKE INVESTERINGEN

74

c) Regionale en lokale hoofd infrastructuur (BDU)
Bovenop het BDU-deelbudget in het MIRT ramen NEPROM/De Vernieuwde Stad een indicatief extra
benodigd budget van €11,3 miljard voor regionale en lokale hoofdinfrastructuur (weg en openbaar
vervoer) om nieuwe woonlocaties goed te kunnen aansluiten op het bestaand net met benodigde aanpassingen aan het net als gevolg van de nieuwe woonlocaties.
De raming “Overheidsbeleid en ruimtelijke investeringen” gaat er vanuit dat het BDU-budget toereikend
is voor de investeringsopgave voor regionale en lokale infrastructuur. Daarnaast komen er via de
grondexploitaties van woningbouwlocaties en bedrijventerreinen middelen beschikbaar voor bovenwijkse infrastructuur (de post bijdrage bovenwijkse voorzieningen in grondexploitaties). Indirect levert
het rijk hieraan soms ook bijdragen als er sprake is van grondexploitatietekorten.
Tot nu toe zijn er geen duidelijke indicaties naar voren gekomen dat de BDU-budgetten dienen te worden aangepast aan een grotere behoefte. Op termijn kan mogelijk een grotere behoefte blijken dan in

het MIRT tot 2020 is aangenomen. Zeer recent is voor de eerst komende drie jaar een knelpuntbudget
voor oudere infrastructuur door het kabinet ingesteld. Bij de komende verstedelijkingsgesprekken met
de regio’s en provincies zal ook naar voren kunnen komen of er sprake is van een extra opgave.
d) Regionaal groen
In de raming “Overheidsbeleid en ruimtelijke investeringen” wordt uitgegaan van het kabinetsdoel
16.000 ha groen in en om de steden (GIOS) te realiseren tot 2014. Voor dit doel wordt de aankoop van
4.000 ha nodig geacht, omdat niet alles wat als recreatiegebied ingericht wordt ook aangekocht zal
worden. Vanaf 2014 is er geen beleidsopgave meer gesteld.
NEPROM/De Vernieuwde Stad hebben een hogere behoefte aan regionaal groen geraamd uitgaande
van een streefwaarde van het NMP van 400 m2 groen per nieuwe woning binnen 5 km van de woning.
Bij een bruto woningbouw van 90.000 woningen per jaar komt men op een behoefte van 36.000 ha
regionaal groen in 2010 tot 2020, met een benodigd extra budget van in totaal €3 miljard.
e) Wateropgave en bodemsanering
In het rapport van NEPROM/DeVernieuwde Stad wordt voor de wateropgave en bodemsanering in
relatie tot woningbouwgerelateerde verstedelijking geconstateerd dat er onvoldoende informatie beschikbaar is voor een raming van de benodigde middelen. Deze post is PM. In het onderzoek “Overheidsbeleid en ruimtelijke investeringen” wordt dit voor de wateropgave ook geconstateerd. Er zijn
inmiddels voor de stedelijke wateropgave wel schattingen maar met een grote bandbreedte, waarbij
bovendien de kostenverdeling nog niet kan worden ingevuld. Daarnaast geeft het rapport van de Deltacommissie meer inzicht in de wateropgave.
Voor de kosten van bodemsanering en de rijksbijdrage daarin zijn de ramingen van VROM gehanteerd.
f) Budget Nota Ruimte
In het rapport van NEPROM/DeVernieuwde Stad wordt het Budget Nota Ruimte ten dele als dekkingsmiddel gezien voor de woningbouwgerelateerde verstedelijkingsopgave. Gerekend wordt met een
budget van €750 miljoen. In het ABF/RIGO onderzoek wordt het Nota Ruimtebudget gezien als instrument van rijksbijdragen voor bijzondere projecten die niet in andere ramingen zijn meegenomen.

Conclusie

Bij te vergelijken posten is de lagere raming van ABF/RIGO ten opzichte van de raming van NEPROM/De Vernieuwde Stad te verklaren door een lager woningbouwprogramma (10.000 woningen per
jaar minder), het gebruiken van geactualiseerde ramingen ISV en BLS waarbij is aangesloten op het
huidige rijksbeleid aangaande ruimtelijke kwaliteit. De raming voor de benodigde rijksmiddelen voor
regionaal groen is bij NEPROM/DeVernieuwde Stad hoger vanwege hogere ambities dan het huidige
rijksbeleid. Dit geldt ook voor de geraamde behoefte aan regionale en lokale hoofdinfrastructuur (wegen en openbaar vervoer), waarvoor in de raming “Overheidsbeleid en ruimtelijke investeringen” geen
onderbouwing is gevonden.

OVERHEIDSBELEID EN RUIMTELIJKE INVESTERINGEN

De conclusie is dat beide ramingen slechts op een beperkt aantal punten kunnen worden vergeleken.
Het rapport Investeren in ruimtelijke kwaliteit van NEPROM/De Vernieuwde Stad wijst op een globaal
geraamd tekort aan rijksbijdragen van € 15 tot 25 miljard voor dekking van woningbouwgerelateerde
ruimtelijke investeringen in 2010 tot 2020. Hierbij zijn de investeringen in nationale hoofdinfrastructuur
(exclusief BDU) en EHS en bedrijventerreinen (uitleg en herstructurering) niet inbegrepen. PM zijn
wateropgave en bodemsanering.

75

Bijlage 4: Kostenkengetallen
woningbouwlocaties en bedrijventereinen

OVERHEIDSBELEID EN RUIMTELIJKE INVESTERINGEN

77

Kostenkengetallen
woningbouwlocaties en
bedrijventerreinen
Bijlage 4

In opdracht van
VROM

Rob de Wildt
Geurt Keers
Jan Scheele-Goedhart
Thijs Luijkx

november 2008

RIGO Research en Advies BV
De Ruyterkade 139
1011 AC Amsterdam
telefoon 020 522 11 11
telefax 020 627 68 40
http://www.rigo.nl

Rapportnummer: P10260

WONINGBOUW ISV EN BLS 1

Inhoudsopgave
1

WONINGBOUW ISV EN BLS

3

1.1

LOCATIETYPEN, PROGRAMMA EN RUIMTEGEBRUIK

4

1.2

KOSTENKENGETALLEN

7

1.3

KENGETALLEN OPBRENGSTEN

10

2

BEDRIJVENTERREINEN

15

2.1

BEDRIJVENTERREINEN UITLEGLOCATIES

15

2.2

HERSTRUCTURERING BEDRIJVENTERREINEN

18

R I G O

R e s e a r c h

e n

A d v i e s

B V

WONINGBOUW ISV EN BLS 3

1
Woningbouw ISV en BLS
RIGO en ABF hebben in 2006 de Behoefteraming stedelijke vernieuwing 2010-2019
opgesteld. Deze raming is geactualiseerd door RIGO en ABF, waarbij RIGO de kengetallen heeft aangeleverd voor kosten en opbrengsten. Dit hoofdstuk licht de
actualisatie van de kengetallen voor de woningbouw toe.
In de raming wordt onderscheid gemaakt tussen sloop-nieuwbouw-, functieveranderings- en uitleglocaties. De kengetallen voor sloop-nieuwbouwlocaties (ISV) zijn
gebaseerd op voorcalculatorische gebiedsexploitaties van 40 woningbouwplannen.
Deze plannen zijn een afspiegeling van dergelijke plannen in Nederland.1
De kengetallen voor functieveranderings- en uitleglocaties (BLS) sluiten aan bij de
kengetallen zoals gebruikt voor IBO Verstedelijking. Deze kengetallen zijn ook afgeleid van voorcalculatorische grondexploitaties.
Het prijspeil van de vorige raming was 1-1-2005. De kengetallen zijn geïndexeerd
tot 1-1-2008 met de relevante indexen of opnieuw bepaald (woningopbrengsten).
De woningopbrengsten zijn bepaald voor 68 woningmarktregio’s (waren er 3). In
de nieuwe raming zijn geen dynamische eindwaardeberekeningen gemaakt, maar
is gerekend met een vast percentage aan rentekosten over de grondkosten van
7,5%.2 Verder zijn de opbrengsten van sociale huurwoningen gelijk gesteld aan de
som van de bouwkosten en grondwaarde voor sociale huur.
Alle bedragen in deze bijlage zijn exclusief BTW, tenzij anders vermeld.

voetnoot
1

De wijkaanpak van minister voor WWI is gericht op de sociale pijler van stedelijke vernieuwing en heeft geen relatie tot de kengetallen voor fysieke investeringen.

2

Dit staat gelijk aan 5% rente over alle grondkosten gedurende anderhalf jaar.

R I G O

R e s e a r c h

e n

A d v i e s

B V

4 WONINGBOUW ISV EN BLS

1.1

Locatietypen, programma en ruimtegebruik
Typen locatie
De kosten en baten van woningbouwlocaties hangen samen met het programma
en ruimtegebruik. Binnen de drie typen locatie (ISV, BLS en buiten WBA) wordt een
nadere indeling gemaakt zodat in totaal zes typen locatie worden onderscheiden.
Binnen sloop-nieuwbouw (ISV) wordt verschil gemaakt tussen centrumlocaties,
zoals de Indische buurt in Amsterdam en parkstadlocaties, zoals de westelijke tuinsteden in Amsterdam. Functieveranderings- en uitleglocaties worden zowel binnen
als buiten woningbouwafspraakgebieden (WBA-gebieden) onderscheiden.
Daarnaast wordt een geografische indeling aangehouden in de gebieden ‘Deel
Randstad’, ‘Tussengebied’ en ‘Perifeer’. Deze indeling is gebaseerd op een marktregio-indeling binnen Nederland.

Figuur 1

Indeling marktregio’s

R I G O

R e s e a r c h

e n

A d v i e s

B V

WONINGBOUW ISV EN BLS 5

De 18 locaties hebben elk een specifiek woningbouwprogramma en ruimtegebruik.
Deze zijn bepalend voor de kostenkengetallen in de grondexploitatie. De grondkosten per woningequivalent zijn vastgesteld per locatietype.
Tabel 1

Typen locatie

Deel Randstad
ISV
BLS (WBA)
Buiten WBA

Tussengebied

Perifeer

Centrumstedelijk

1

7

13

Parkstedelijk

2

8

14

Functieverandering (FV)

3

9

15

Uitleg

4

10

16

Functieverandering (FV)

5

11

17

Uitleg

6

12

18

Ruimtegebruik
Grondgebruik en grondkosten hangen sterk met elkaar samen. De woningdichtheid van een gebied is zeer bepalend voor de grondkosten per woning. Uitgangspunt voor het grondgebruik per locatietype is onveranderd ten opzichte van de
behoefteraming 2006. Het geraamde ruimtegebruik biedt voldoende mogelijkheden om verhoogde ambities op terrein van waterkwaliteit en -kwantiteit op te
vangen.
Bij sloop-nieuwbouw wordt een bestaande woonwijk geherstructureerd. Daarbij is
ook het bestaande ruimtegebruik van belang. Uitgangspunt is een woningdichtheid van 60 woningequivalenten per hectare zowel in de bestaande situatie als in
de plannen. Als één woning gesloopt wordt komt er één nieuwe voor terug (geen
verdichting, noch verdunning).
Ook geldt voor zowel de bestaande situatie als de nieuwbouwplannen dat 7% van
de woningequivalenten uit voorzieningen bestaat. Van de te slopen woningen is
10% particulier en 90% eigendom van corporaties. De uitgeefbare ruimte neemt
toe ten koste van openbare ruimte.
Tabel 2

Ruimtegebruik sloop-nieuwbouw

Deel Randstad

Tussengebied

Perifeer

Parkstad

Centrum

Parkstad

Centrum

Parkstad

Centrum

Woningdichtheid nw

60

60

60

60

60

60

Uitgeefbaar/won nw

95

67

110

75

109

77

Woningdichtheid oud

60

60

60

60

60

60

Uitgeefbaar/won oud

58

58

58

58

58

58

De bestaande situatie bij functieveranderinglocatie is sterk uiteenlopend: bedrijventerreinen, voorzieningen, sportvelden, etc. Bij uitleglocaties is de bestaande
functie vaak groen of agrarisch.

R I G O

R e s e a r c h

e n

A d v i e s

B V

6 WONINGBOUW ISV EN BLS

Tabel 3

Ruimtegebruik functieverandering (FV) en uitleg

Deel Randstad

Tussengebied

Perifeer

BLS

FV

Uitleg

FV

Uitleg

FV

Uitleg

Woningdichtheid

40

25

35

25

35

25

Uitgeefbaar/won

82

132

77

145

77

145

Woningdichtheid

40

25

35

25

35

25

Uitgeefbaar/won

92

130

87

145

87

162

Buiten WBA

Woningtypen
ABF berekent de woningbehoefte in de periode 2010-2020. Daarbij wordt een indeling aangehouden in 6 woningtypen (tabel 4). De bouwkosten en de opbrengsten
per woning zijn gerelateerd aan deze woningtypen.
Tabel 4

Woningtypen

Woningtype

Woonoppervlakte (m2 gbo)

Eengezinswoning (egw), goedkoop

115

Eengezinswoning, middel

140

Eengezinswoning, duur

175

Meergezinswoning (mgw), goedkoop

75

Meergezinswoning, middel

95

Meergezinswoning, duur

120

Voorzieningen (woningequivalenten)
In woonwijken worden voorzieningen gebouwd die gekoppeld zijn aan het wonen
(buurtsupermarkt, lokale zorgvoorzieningen, scholen). In het ruimtegebruik en bij
de grondkosten worden deze voorzieningen meegerekend als woningequivalenten
waarvoor geldt dat 100 m2 voorziening overeenkomt met één woning. De bouwkosten en opbrengsten zijn afhankelijk van het type voorziening. Uitgangspunt is
dat 7% van de totaal te bouwen woningequivalenten bestaat uit voorzieningen.
Deze zijn verder onderverdeeld zoals opgenomen in tabel 5.

R I G O

R e s e a r c h

e n

A d v i e s

B V

WONINGBOUW ISV EN BLS 7

Tabel 5

Voorzieningen

Aandeel van totaal woningequivalenten
Winkels

0,5%

Zorg/bijzondere woonvormen

4,5%

Onderwijs/welzijn

2,0%

Totaal aandeel voorzieningen

7,0%

Gebouwd parkeren
Parkeren legt beslag op ruimte in woonwijken. De gehanteerde norm is 1,6 parkeerplaatsen per nieuw te bouwen woning. Parkeren wordt vaak gedeeltelijk in
gebouwde voorzieningen opgelost. Bepalende factoren zijn de locatie van de wijk
(ten opzichte van het centrum), de woningtypen en de marktsituatie. De aantallen
gebouwde parkeerplaatsen hangen samen met de samenstelling van de wijk.
Tabel 6

Gemiddeld aantal gebouwde parkeerplaatsen per woning, ISV

Deel Randstad

ISV

Tabel 7

1.2

Tussengebied

Perifeer

Parkstad

Centrum

Parkstad

Centrum

Parkstad

Centrum

0,26

0,60

0,36

0,57

0,33

0,56

Gemiddeld aantal gebouwde parkeerplaatsen per woning, FV en uitleg

Deel Randstad

Tussengebied

Perifeer

FV

Uitleg

FV

Uitleg

FV

Uitleg

BLS

0,44

0,31

0,53

0,32

0,53

0,32

Buiten WBA

0,36

0,43

0,44

0,34

0,43

0,29

Kostenkengetallen
Bouwkosten
De bouwkosten van nieuwbouwwoningen zijn harder gestegen dan inflatie tussen
2005 en 2008. De kengetallen voor woningbouw zijn geïndexeerd met de CBSoutputindex voor nieuwbouwwoningen, dis is 9,0% in drie jaar.
De kengetallen zijn verder gecorrigeerd voor wijzigingen in het Bouwbesluit en
toegenomen kwaliteit in nieuwbouwwoningen. Sinds 2005 is de EPC-norm aangepast van 1,0 naar 0,8. Het kostenniveau in de oude raming was sterk gericht op
sociale huur en voorzichtig te noemen voor koopwoningen. Er is een kwaliteitsverhogend effect van 10% meegenomen in de kengetallen, bovenop de bouwkostenindex.

R I G O

R e s e a r c h

e n

A d v i e s

B V

8 WONINGBOUW ISV EN BLS

Bouwkosten woningen per m2 gbo 3

Tabel 8

Egw

Mgw

Deel Randstad

Tussengebied

Perifeer

Oppervlakte
(m2 gbo)

prijs/m2

prijs/m2

prijs/m2

Goedkoop

115

1.324

1.259

1.192

Middel

140

1.443

1.404

1.322

Duur

175

1.611

1.512

1.422

Goedkoop

75

1.690

1.605

1.521

Middel

95

1.749

1.661

1.566

Duur

120

1.810

1.718

1.617

De bouwkostenkengetallen voor voorzieningen zijn geïndexeerd met dezelfde
bouwkostenindex als voor woningbouw, evenals de kengetallen voor gebouwde
parkeerplaatsen.
Tabel 9

Bouwkosten voorzieningen per m2 gbo

Deel Randstad

Tussengebied

Perifeer

Winkels

1.251

1.189

1.126

Zorg/bijz. woonvoorz.

1.547

1.470

1.393

Onderwijs/welzijn

1.547

1.470

1.393

De bouwkosten voor een gebouwde parkeerplaats zijn gesteld op € 20.000 per
plaats in de raming 2006. De kosten zijn hier omgeslagen per woning op basis van
het aantal gebouwde parkeerplaatsen dat is meegenomen in de raming (zie tabel 6
en tabel 7).
Tabel 10

Bouwkosten gebouwd parkeren per woningequivalent sloop-nieuwbouw

Deel Randstad

ISV

Tussengebied

Perifeer

Parkstad

Centrum

Parkstad

Centrum

Parkstad

Centrum

6.170

14.160

8.570

13.570

7.850

13.330

voetnoot
3

Kleine verschillen in bouwkosten van verschillende locatietypen zijn hier niet weergegeven.

R I G O

R e s e a r c h

e n

A d v i e s

B V

WONINGBOUW ISV EN BLS 9

Tabel 11

Bouwkosten gebouwd parkeren per woningequivalent FV en uitleg

Deel Randstad

Tussengebied

Perifeer

FV

Uitleg

FV

Uitleg

FV

Uitleg

BLS

10.470

7.380

12.610

7.620

12.610

7.620

Buiten WBA

8.570

10.230

10.470

8.090

10.230

6.900

Grondkosten
Grondkosten vallen onder grond-, weg- en waterbouw. De kosten in deze sectoren
zijn zeer sterk gestegen in de periode 2005 – 2008, vergeleken met inflatie en ook
vergeleken met de bouwkosten. De GWW-index van het CBS is in deze drie jaar
gestegen met 25,5%. De belangrijkste redenen hiervoor zijn de toegenomen vraag
en een prijscorrectie, gezien de beperkte prijsstijgingen in de jaren tot 2005.
De kengetallen voor grondkosten zijn geïndexeerd met deze GWW-index. Bij sloopnieuwbouw (ISV) zijn naast grondkosten ook kosten voor de inbreng van vastgoed,
het tijdelijk beheer en sloopkosten gemoeid. De kengetallen voor verwervingen en
tijdelijke exploitatie (te slopen woningen) vallen niet in de GWW-sector. Deze prijzen zijn geïndexeerd met inflatie (4,7%).
Tabel 12

Grondkosten sloop-nieuwbouw (€ per woningequivalent)

Deel Randstad

Tussengebied

Perifeer

Parkstad

Centrum

Parkstad

Centrum

Parkstad

Centrum

Tijdelijke exploitatie

16.111

16.111

15.970

15.970

15.829

15.829

Bouw- en woonrijp

13.962

12.949

13.582

12.929

17.930

12.879

Inbreng soc h/won*

13.611

13.611

13.611

13.611

13.611

13.611

Inbreng part/won *

73.290

73.290

73.290

73.290

73.290

73.290

Inbreng voorz/m2

817

817

817

817

817

817

Grondkosten/won#

52.871

51.858

52.359

51.706

56.575

51.525

* inbreng is niet omgerekend per woning in verband met herkenbaarheid van de bedragen.
# exclusief 7,5% rentekosten over alle grondkosten.

R I G O

R e s e a r c h

e n

A d v i e s

B V

10 WONINGBOUW ISV EN BLS

Tabel 13

Grondkosten functieverandering en uitleg (€ per woningequivalent)

Deel Randstad

Tussengebied

Perifeer

FV

Uitleg

FV

Uitleg

FV

Uitleg

BLS locatie per won#

58.349

56.759

61.295

56.443

53.733

56.446

Buiten WBA per won#

39.047

44.126

41.449

44.384

37.562

44.241

# exclusief 7,5% rentekosten over alle grondkosten.

1.3

Kengetallen opbrengsten
Uitgangspunt in alle plannen is dat gemeenten residueel rekenen. De opbrengsten
uit woningbouw en overig vastgoed zijn daarom maatgevend voor de grondopbrengsten. Deze zijn het verschil tussen de opbrengsten van vastgoed en de bouwkosten.
Opbrengsten woningen
Het NVM-transactiebestand is gehanteerd om verschillen in woningopbrengsten te
schatten voor verschillende woningtypen van een recent bouwjaar. Het NVMtransactiebestand heeft echter onvoldoende transacties van recent gebouwde
woningen geregistreerd om per gemeente woningprijzen af te leiden voor de 6
woningtypen.4 Daarom is voor de woningopbrengsten een zo laag mogelijke clustering toegepast, die in de praktijk neerkomt op onderscheid naar woningmarktgebieden en daarbinnen tussen kerngemeente en omliggende gemeenten. Daarbij
ontstaat een restgroep van overige gemeenten die per provincie samen zijn genomen. Dit heeft geresulteerd in 68 woningmarktgebieden. De analyse van transacties mondt uit in een gedifferentieerd beeld van woningopbrengsten naar woningtype en woningmarkten. Figuur 2 en figuur 3 laten respectievelijk de gemiddelde
prijsniveaus zien van eengezins- en meergezinswoningen per woningmarktgebied.
Tabel 14 geeft de gemiddelde prijzen in de drie marktregio’s weer.
Voor sociale huurwoningen is de opbrengst gelijk gesteld aan de bouwkosten plus
een normatieve grondprijs. De gehanteerde grondprijzen zijn € 25.000 voor eengezinswoningen en € 18.000 voor meergezinswoningen (ex BTW).5 De onrendabele
top die ontstaat doordat deze investering niet wordt terugverdiend uit de toekom-

voetnoot
4

Het NVM-bestand bevat weinig woningen in de goedkope prijsklasse. Uitgangspunt is dat
de goedkope, middeldure en dure woningen zich verhouden als 20%:40%:40%. Deze prijzen
gelden op alle locaties behalve de parkstadlocaties in sloop-nieuwbouwgebieden. De prijzen liggen in deze wijken liggen relatief laag omdat de wijken vaak slecht bekend staan. De
referentie voor het prijsniveau op deze locaties zijn de mediane prijzen van alle transacties.

5

I. Diekerhof, G. De Kam en J. Kamminga, Grondprijs remt productie goedkope huurwoningen,
2006 (Aedes-magazine).

R I G O

R e s e a r c h

e n

A d v i e s

B V

WONINGBOUW ISV EN BLS 11

stige huuropbrengst blijft buiten beschouwing: dit is een kostenpost voor de woningcorporatie en speelt in de grond- en gebiedsexploitatie geen rol.
Geschatte VON-prijzen woningen bouwjaar 2001-2007, per regio 6 (2007)

Tabel 14

Deel Randstad

Tussengebied

Perifeer

Aandeel
transacties

Oppervlakte
(m2 gbo)

prijs

prijs/m2

prijs

prijs/m2

prijs

prijs/m2

Goedkoop

20%

115

215.000

1.870

215.000

1.870

179.000

1.492

Middel

40%

140

285.000

2.111

280.000

2.000

249.500

1.782

Duur

40%

175

470.000

2.686

435.000

2.417

361.000

2.063

Egw totaal

100%

312.000

2.229

305.000

2.061

267.000

1.780

Mgw Goedkoop

20%

75

177.500

2.351

166.500

2.250

156.000

2.000

Middel

40%

95

240.000

2.553

220.000

2.316

212.500

2.063

Duur

40%

120

380.000

3.220

330.000

2.750

307.000

2.456

Mgw totaal

100%

261.250

2.613

238.000

2.380

225.000

2.113

Egw

voetnoot
6

Uitgangspunt is dat de transactieprijzen vergelijkbaar zijn met VON-prijzen, incl. 19% BTW.

R I G O

R e s e a r c h

e n

A d v i e s

B V

12 WONINGBOUW ISV EN BLS

Figuur 2

Geschatte VON-prijzen egw per woningmarktgebied (€/m2, 2007)

R I G O

R e s e a r c h

e n

A d v i e s

B V

WONINGBOUW ISV EN BLS 13

Figuur 3

Geschatte VON-prijzen mgw per woningmarktgebied (€/m2 gbo)

Opbrengsten voorzieningen en gebouwd parkeren
De opbrengsten van voorzieningen varieert met de gebruiksfunctie. De prijzen van
winkels worden bepaald door de markt, de waarden van maatschappelijke voorzieningen worden normatief vastgesteld door (semi)overheden. De prijs voor een
gebouwde parkeervoorziening is gesteld op € 10.000 per plaats in de raming 2006.
De opbrengsten zijn hier omgeslagen naar woning en hangen af van het aantal
gebouwde parkeerplaatsen per woning dat is meegenomen in de raming (zie tabel
gebouwd parkeren).
De opbrengsten uit de raming 2006 zijn het uitgangspunt voor de prijzen per 1-12008. De prijzen voor maatschappelijk vastgoed zijn geïndexeerd met inflatie. De
opbrengsten van winkels zijn geïndexeerd met de waardestijging van winkels
(ROZ/IPD, 2008) van 22,5%. De opbrengsten van gebouwd parkeren zijn geïndexeerd met de bouwkostenindex (= meer dan inflatie).

R I G O

R e s e a r c h

e n

A d v i e s

B V

14 WONINGBOUW ISV EN BLS

Tabel 15

Tabel 16

Opbrengsten/vastgoedwaarde voorzieningen (€ per m2 gbo)

Deel Randstad

Tussengebied

Perifeer

Winkels

1.750

1.660

1.570

Zorg/bijz. woonvoorz.

1.630

1.550

1.470

Onderwijs/welzijn

1.570

1.490

1.410

Opbrengsten gebouwd parkeren per woningequivalent, sloop-nieuwbouw (€)

Deel Randstad

ISV

Tabel 17

Tussengebied

Perifeer

Parkstad

Centrum

Parkstad

Centrum

Parkstad

Centrum

3.080

7.080

4.280

6.780

3.930

6.660

Opbrengsten gebouwd parkeren per woningequivalent, FV en uitleg (€)

Deel Randstad

Tussengebied

FV

Uitleg

FV

Uitleg

FV

Uitleg

BLS

5.240

3.690

6.310

3.810

6.310

3.810

Buiten WBA

4.280

5.120

5.240

4.050

5.120

3.450

R I G O

R e s e a r c h

e n

Perifeer

A d v i e s

B V

BEDRIJVENTERREINEN 15

2
Bedrijventerreinen
2.1

Bedrijventerreinen uitleglocaties
Aanpak
Om kengetallen te bepalen voor de kosten en de uitgifteprijs van bedrijventerreinen is de volgende methode gebruikt:
•

Uit de IBIS database met ontwikkelde en in ontwikkeling zijnde bedrijventerreinen is een selectie gemaakt van 800 terreinen waarvan financiële gegevens
bekend zijn over de uitgifteprijs.

•

Voor deze 800 terreinen is gezocht naar het verwachte saldo op eindwaarde
zoals dit wordt vermeld in de gemeentelijke jaarrekeningen. Het gaat om het
meest actuele saldo voor een bedrijventerrein in exploitatie, gebaseerd deels
op werkelijke kosten en opbrengsten en deels op voorcalculatorische ramingen. Dit saldo is voor bijna 200 projecten gevonden, verdeeld over 80 gemeenten.

•

Op basis van de nu bekende gegevens over de opbrengsten en het saldo zijn de
kosten van het project berekend. Uit het totaal zijn zowel voor de bruto oppervlakte van het terrein als voor de netto uitgeefbare grond de investeringskosten per m² berekend.

•

Op basis van de 200 bedrijventerreinen waarvoor zowel de uitgifteprijs als het
geraamde exploitatiesaldo bekend is, is een indeling gemaakt in 40 COROP gebieden. Voor deze COROP gebieden kan een kengetal gegeven worden voor de
kosten en prijs per m² bedrijventerrein.

Regio’s met onvoldoende gegevens
Voor zes COROP gebieden ontbraken gegevens. De kengetallen voor deze zes gebieden zijn op de volgende wijze bepaald:
1

Friesland Zuid Oost: de gemiddelde uitgifteprijs is overgenomen uit de Ibis
database. Op basis van de uitgifteprijs zijn de kosten berekend aan de hand

R I G O

R e s e a r c h

e n

A d v i e s

B V

16 BEDRIJVENTERREINEN

van de verhouding tussen kosten en prijs zoals die geldt in de andere Friese
COROP gebieden Noord Friesland en Zuidwest Friesland.
2

Groningen overig: de gemiddelde uitgifte prijs is overgenomen uit de IBIS database. Op basis van de uitgifteprijs zijn de kosten berekend aan de hand van
de verhouding tussen kosten en prijs zoals die geldt in de omliggende COROP
gebieden Noord Friesland, Zuid Oost Friesland en Noord Drenthe.

3

Delfzijl en omgeving: het gemiddelde van Oost Groningen en Groningen overig.

4

Het Gooi en Vechtstreek: de waarde van Utrecht.

5

IJmond: de gemiddelde waarde van Zaanstreek en Alkmaar & omstreken.

6

De agglomeratie Haarlem: het gemiddelde van Leiden & Bollenstreek en de
agglomeratie Amsterdam.

Overige opmerkingen
Het aantal waarnemingen in enkele COROP gebieden is gering. Voor Zuid Oost
Holland, Groot Amsterdam en Zaanstreek zijn per regio slechts gegevens over één
project beschikbaar.
Tot slot zijn alle bedragen exclusief BTW.
Tabel 18

Raming investeringskosten per m² bruto en netto bedrijventerrein
Coropnr

Corop

Uitgifteprijs
per
m²
netto

Kosten per
m² netto

Bruto/netto
factor

Kosten
per
m²
bruto

1

OOST-GRONINGEN

€ 36

€ 35

1,47

€ 24

2

DELFZIJL EN OMGEVING

€ 45

€ 42

1,35

€ 31

3

OVERIG GRONINGEN

€ 54

€ 52

1,23

€ 42

4

NOORD-FRIESLAND

€ 48

€ 47

1,17

€ 40

5

ZUIDWEST-FRIESLAND

€ 42

€ 40

1,35

€ 30

6

ZUIDOOST-FRIESLAND

€ 45

€ 43

1,27

€ 34

7

NOORD-DRENTHE

€ 61

€ 56

1,26

€ 44

8

ZUIDOOST-DRENTHE

€ 52

€ 52

1,2

€ 44

9

ZUIDWEST-DRENTHE

€ 59

€ 60

1,29

€ 47

10

NOORD-OVERIJSSEL

€ 40

€ 39

1,15

€ 34

11

ZUIDWEST-OVERIJSSEL

€ 67

€ 65

1,45

€ 45

12

TWENTE

€ 91

€ 77

1,47

€ 52

13

VELUWE

€ 131

€ 115

1,34

€ 86

14

ACHTERHOEK

€ 84

€ 79

1,51

€ 52

15

ARNHEM/NIJMEGEN

€ 142

€ 126

1,48

€ 85

16

ZUIDWEST-GELDERLAND

€ 169

€ 156

1,16

€ 135

17

UTRECHT

€ 187

€ 179

1,38

€ 130

18

KOP VAN NOORD-HOLLAND

€ 87

€ 81

1,38

€ 59

19

ALKMAAR EN OMGEVING

€ 131

€ 125

1,61

€ 78

20

IJMOND

€ 163

€ 156

1,5

€ 106

21

AGGLOMERATIE HAARLEM

€ 221

€ 198

1,18

€ 169

22

ZAANSTREEK

€ 196

€ 187

1,4

€ 134

R I G O

R e s e a r c h

e n

A d v i e s

B V

BEDRIJVENTERREINEN 17

Figuur 3

23

GROOT-AMSTERDAM

€ 182

€ 172

1

€ 172

24

HET GOOI EN VECHTSTREEK

€ 187

€ 179

1,38

€ 130

25

AGGLOMERATIE
STREEK

€ 259

€ 225

1,36

€ 165

LEIDEN

EN

BOLLEN-

26

AGGLOMERATIE 'S-GRAVENHAGE

€ 238

€ 230

1,62

€ 142

27

DELFT EN WESTLAND

€ 238

€ 248

1,3

€ 190

28

OOST-ZUID-HOLLAND

€ 220

€ 184

1,34

€ 137

29

GROOT-RIJNMOND

€ 128

€ 125

1,34

€ 93

30

ZUIDOOST-ZUID-HOLLAND

€ 213

€ 194

1,36

€ 142

31

ZEEUWSCH-VLAANDEREN

€ 52

€ 49

1,39

€ 35

32

OVERIG ZEELAND

€ 54

€ 52

1,3

€ 40

33

WEST-NOORD-BRABANT

€ 110

€ 102

1,22

€ 83

34

MIDDEN-NOORD-BRABANT

€ 140

€ 132

1,33

€ 99

35

NOORDOOST-NOORD-BRABANT

€ 109

€ 81

1,37

€ 59

36

ZUIDOOST-NOORD-BRABANT

€ 111

€ 82

1,46

€ 56

37

NOORD-LIMBURG

€ 77

€ 74

1,21

€ 61

38

MIDDEN-LIMBURG

€ 113

€ 109

1,29

€ 84

39

ZUID-LIMBURG

€ 83

€ 82

1,24

€ 66

40

FLEVOLAND

€ 55

€ 53

1,36

€ 39

Raming investeringskosten per m² bruto bedrijventerrein

N.B. Voor de grijze gebieden ontbreken gegevens. De kosten voor deze regio zijn benaderd
op basis van de kosten in omliggende regio’s.

R I G O

R e s e a r c h

e n

A d v i e s

B V

18 BEDRIJVENTERREINEN

2.2

Herstructurering bedrijventerreinen
Uitgangspunten
Buck Consultants kiest als lijn dat bij herstructurering de overheid investeert in de
30% openbare ruimte. De kosten daarvan bedragen zo’n € 0,4 miljoen per ha. Per
bruto hectare bedrijfsterrein is dat dan € 0,12 miljoen. Het overzicht van een aantal
bedrijfsterreinen laat een variatie zien tussen € 0,05 en € 0,3 miljoen en komt gemiddeld uit op €0,15 miljoen. De duurdere projecten zien we meer in de Randstad.
Op deze bedrijfsterreinen is er ruimtewinst door intensiever gebruik van ongeveer
10% van de terreinen (voor rekening van private partijen.7
Naast deze kosten ligt er een opgave tot bodemsanering op verouderde bedrijventerreinen die volgens Buck in 2006 is geraamd op €575 mln. De kosten voor de
openbare ruimte bedragen, uitgaande van 5.920 ha, €2.368 mln. voor de periode
2006-2020. Dan wordt bijna 20.000 ha bedrijfsterrein aangepakt ofwel ongeveer
1.300 ha per jaar, op een totale voorraad van zo’n 65.000 ha.
Zo’n 5% van de verouderde bedrijfsterreinen krijgt volgens Buck een andere bestemming.
Buck komt tot een claim van €1,3 tot €1,4 miljard, waarbij ook een deel van de
private opgave door het rijk wordt bekostigd. De resterende €1,6 miljard komt voor
rekening van gemeenten en private partijen. De kosten van bodemsanering zijn
hierbij meegenomen. Deze zijn namelijk niet in de raming van VROM voor bodemsanering opgenomen.
Verwerking in investeringsraming
We kunnen veronderstellen dat de herstructurering van bedrijfsterreinen voor de
private partijen vooral de extra kosten van het vrijmaken van het terrein genereert,
in vergelijking met een nieuw terrein. Voor een zittend bedrijf staat daartegenover
dat men geen nieuwe grond hoeft te kopen. Voor een nieuwe vestiger is de locatie
slechts interessant wanneer de extra kosten van sloop en bouwrijp maken worden
gecompenseerd door een lagere aankoopsom. Per saldo zouden we kunnen veronderstellen dat de investering in een verouderd bedrijfsterrein voor de private investeerder niet hoger zullen zijn dan in een nieuw terrein. Wat als extra investeringspost dus resteert zijn de investeringen in openbare ruimte en bodemsanering,
waarbij voor het overige geen onderscheid hoeft te worden gemaakt tussen bestaande en nieuwe bedrijfsterreinen.
De herstructurering van 1.300 ha per jaar betekent een flinke intensivering. De
Taksforce Herstructurering Bedrijventerreinen gaat uit van 325 ha in de afgelopen
jaren, een ophoging met 500 ha (pilot) in 2009 en additioneel 1.000 ha vanaf 2010

voetnoot
7

BCI, Financiële claim toekomstige herstructureringsopgave bedrijventerreinen, Den Haag/
Nijmegen, januari 2007.

R I G O

R e s e a r c h

e n

A d v i e s

B V

BEDRIJVENTERREINEN 19

(bovenop 325 ha). Dit sluit aan op de raming van Buck. Dit kost voor het Rijk in
2009 € 30-35 miljoen extra en € 65-70 miljoen per jaar vanaf 2010.8
De trend- en de begrotingsvariant kan uitgaan van 325 ha, de beleidsvariant zal er
vanaf 2010 1.000 per jaar aan toevoegen (in 2009 een pilot met 500 ha).

voetnoot
8

Taskforce Herstructurering Bedrijventerreinen, Tussenrapportage, Den Haag, april 2008.

R I G O

R e s e a r c h

e n

A d v i e s

B V