Vergunningverlening, toezicht
en handhaving (VTH) door het
Openbaar Lichaam Bonaire
Nulmeting van de uitvoering van VTH-taken met betrekking tot
bouwen, milieu en natuur

Vergunningverlening,
toezicht en handhaving
(VTH) door het Openbaar
Lichaam Bonaire

Nulmeting van de uitvoering van VTH-taken met
betrekking tot bouwen, milieu en natuur
Datum

1 juni 2023

●

●

●

Colofon

Uitgegeven door

Inspectie Leefomgeving en Transport
Toezicht publieke instellingen

088 489 00 00
www.ilent.nl
@inspectieLenT

Vergunningverlening, toezicht en handhaving (VTH) door het Openbaar Lichaam Bonaire

Inhoud

Inhoud

3

Samenvatting
Resúmen

5

10

Summary 15
1.
1.1
1.2
1.3
1.4
1.5

Inleiding
20
Aanleiding
20
Doelstelling
20
Aanpak onderzoek
Afbakening
21
Leeswijzer
21

2.
2.1
2.2
2.3
2.4

Bonaire en het Openbaar Lichaam 23
Bonaire in feiten en cijfers
23
Het bestuur van het OLB
23
De ambtelijke organisatie
23
Rol van de Rijksvertegenwoordiger
26

3.
3.1
3.1.1
3.1.2
3.1.3
3.2
3.2.1
3.2.2
3.2.3
3.3
3.3.1
3.3.2
3.3.3

Wet volkshuisvesting, ruimtelijke ordening en milieubeheer BES
Algemeen
27
Toezicht- en handhavingsbeleid, uitvoeringsprogramma
27
Monitoring, evaluatie en rapportage
28
Conclusies en aanbevelingen 28
VTH Bouwen 29
Beleid 29
Uitvoering
30
Conclusies en aanbevelingen 33
VTH Milieu
34
Beleid en programma 34
Uitvoering
35
Conclusies en aanbevelingen 39

4.
4.1
4.1.1
4.1.2
4.1.3

Wet grondslagen natuurbeheer- en bescherming BES
VTH Natuur 40
Beleid 40
Uitvoering
42
Conclusies en aanbevelingen 45

5.
5.1
5.1.1
5.1.2
5.1.3

Speciale onderwerpen
Illegaal storten afval46
Beleid 46
Uitvoering
46
Conclusies en aanbevelingen

20

46

47

40

27

Vergunningverlening, toezicht en handhaving (VTH) door het Openbaar Lichaam Bonaire

5.2
5.2.1
5.2.2
5.2.3
5.3
5.3.1
5.3.2
5.4
5.4.1
5.4.2

Duurzame kustbebouwing 47
Beleid 47
Uitvoering
47
Conclusies en aanbevelingen 52
Dossier ontwikkeling resort 53
Beschrijving casus
53
Conclusies
53
Klachten, zienswijzen en handhavingsverzoeken 54
Beschrijving casussen 54
Conclusies en aanbevelingen 55

6.
6.1
6.1.1
6.1.2
6.1.3
6.1.4
6.2

Interviews en documentenonderzoek
Bevindingen 56
Personeel en organisatie
56
Middelen en processen 58
Cultuur en bestuurlijke beïnvloeding 60
Betrokkenheid van het Rijk
61
Conclusie
64

7.

Aanbevelingen

8.
8.1
8.2

Bijlagen
Afkortingen
Referenties

67
67
68

65

56

Nulmeting vergunningverlening, toezicht en handhaving door het Openbaar Lichaam Bonaire

Samenvatting
Opdracht en onderzoek
Op 4 oktober 2022 heeft de staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat
(IenW) de Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT) verzocht om een onderzoek
uit te voeren naar vergunningverlening, toezicht en handhaving (VTH) op Bonaire,
Sint Eustatius en Saba. De staatssecretaris verzocht ook aanbevelingen te doen
voor een verbetering van het stelsel en het invoeren van zogenoemde ‘checks and
balances’. Het onderzoek is uitgevoerd in afstemming met de minister voor Natuur
en Stikstof van het ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (LNV).
Op 10 oktober 2022 vroeg de gezaghebber van Bonaire of de ILT een beoordeling
van het lopende interne verbetertraject van het Openbaar Lichaam Bonaire (OLB)
kon uitvoeren en daaruit conclusies zou kunnen trekken met betrekking tot toezicht
en handhaving op het gebied van milieu en leefomgeving.
Dit rapport geeft invulling aan de beide verzoeken en beperkt zich tot de uitvoering
van de VTH-taken met betrekking tot bouwen, milieu en natuur op Bonaire. Voor
het onderzoek heeft het projectteam van de ILT en LNV 2 bezoeken gebracht aan
Bonaire. Daarnaast zijn interviews afgenomen en zijn documenten en rapporten
bestudeerd. Medewerkers van het OLB hebben zonder terughoudendheid informatie
voor het onderzoek verstrekt en ervoor gezorgd dat het projectteam de gewenste
personen kon interviewen.
Resultaten van het VTH-onderzoek
De ILT concludeert dat de uitvoering van VTH-taken met betrekking tot bouwen,
milieu en natuur op Bonaire niet voldoet aan de wettelijke vereisten en lokale
verordeningen. Deze conclusie berust op de onderstaande constateringen.
Overkoepelend
•
Het bestuurscollege heeft het Uitvoeringsprogramma Toezicht en
Handhaving vastgesteld, een bijbehorend inspectieprogramma ontbreekt.
•
De directie Ruimte & Ontwikkeling (DR&O) is onder andere verantwoordelijk
voor vergunningverlening. De directie Toezicht & Handhaving (DR&O) is
verantwoordelijk voor toezicht en handhaving. Binnen deze directies
ontbreken noodzakelijke ‘checks and balances’, zoals een concrete en
vastgestelde planning, vastgestelde werkprocessen en collegiale toetsing.
•
Het VTH-proces is niet inzichtelijk. Het OLB maakt geen adequaat gebruik
van digitale systemen voor verifieerbare vergunningverlening, uitvoering
van toezicht en handhaving. Registratie van documenten is onvolledig en
wordt op verschillende manieren uitgevoerd.
•
DR&O en DT&H sturen niet gericht op de uitvoering van VTH-taken.
•
DR&O en DT&H stemmen de werkzaamheden onderling niet structureel af.
Hierdoor ontbreekt een integrale aanpak voor complexe dossiers.
Vergunningverlening
•
DR&O heeft geen actueel overzicht van bedrijven die een hindervergunning
moeten hebben.
•
Wettelijk verplichte adviseurs (waaronder de Commissie Natuurbeheer
Bonaire, de brandweer en interne afdelingen) worden niet of niet op tijd
betrokken bij een vergunningprocedure.

Pagina 5 van 69

Nulmeting vergunningverlening, toezicht en handhaving door het Openbaar Lichaam Bonaire

•

•

(Ontwerp)vergunningen worden niet of niet op tijd gepubliceerd, zodat
belanghebbenden niet of niet op tijd worden geïnformeerd. Dit heeft
gevolgen voor hun rechtspositie.
Er zijn achterstanden met betrekking tot vergunningverlening. Wettelijke
termijnen worden niet bewaakt.

Voorbeeld
Een loods, overkapping en fabriek in aanbouw blijken geen bouwvergunningen te
hebben. Na een aantal maanden zijn de bouwwerkzaamheden afgerond en heeft het
OLB voor de loods met overkapping een bouwvergunning afgegeven. Voor de
fabriek is geen bouwvergunning afgegeven.

Toezicht
•
Toezicht wordt niet planmatig uitgevoerd en alleen op basis van klachten en
incidenten.
•
DT&H stelt dat alle toezichtcapaciteit daarmee volledig wordt ingezet.
Voorbeeld
Een afvalbedrijf heeft na aanhoudende klachten van omwonenden over overlast op
eigen initiatief een onderzoek laten uitvoeren. Op basis van de resultaten besluit het
bedrijf de verbrandingsoven stil te leggen. Het OLB heeft dit bedrijf niet
aantoonbaar geïnspecteerd.

Handhaving
•
Bij overtredingen vindt niet consequent handhaving plaats.
•
Handhaving wordt niet consequent doorgezet tot en met het innen van
dwangsommen, waardoor overtredingen niet worden hersteld.
Voorbeeld
Er zijn 2 kustbebouwingsprojecten gerealiseerd zonder dat alle vereiste natuur- en
bouwvergunningen zijn afgegeven. Daardoor zijn tijdens de bouw niet de juiste
voorzieningen getroffen om de kust en het koraal te beschermen. Handhavende
acties van het OLB leiden niet tot ongedaan maken van de overtredingen.

Achterliggende oorzaken
Het OLB wordt geconfronteerd met verschillende knelpunten die een correcte
uitvoering van VTH in de weg staan. De ILT onderscheidt daarbij een aantal
oorzaken.
Personeel en organisatie
•
De eisen aan personeel zijn toegenomen, terwijl scholing en begeleiding bij
de uitvoering van de taken is achtergebleven.
•
Vacatures, ook voor het management, zijn moeilijk in te vullen en staan
langere tijd open. Aanstellingen worden na afloop van de periode van 3 jaar
regelmatig niet verlengd. Dit gaat ten koste van continuïteit en een gevoel
van verantwoordelijkheid.
•
Meerdere verbetertrajecten lopen langdurig naast elkaar zonder
vastgestelde einddatum. Dit leidt tot onduidelijkheid over
verantwoordelijkheden binnen de organisatiestructuur.

Pagina 6 van 69

Nulmeting vergunningverlening, toezicht en handhaving door het Openbaar Lichaam Bonaire

Middelen en processen
•
Ondersteunende systemen voor VTH en registratie van stukken worden
onvoldoende benut.
•
Beleid, programma’s en projectplannen worden regelmatig ter vaststelling
aan het bestuurscollege aangeboden zonder dat dit door het bestuurscollege
wordt behandeld of vastgesteld.
Cultuur en bestuurlijke invloed
•
Het OLB biedt geen veilige werkomgeving waar medewerkers zich gesteund
voelen door de ambtelijke leiding als ze beslissingen moeten nemen die niet
kunnen rekenen op bestuurlijke instemming.
•
Medewerkers van het OLB worden geïnstrueerd om vergunningen af te
geven. Zij worden ook geïntimideerd om handhavende acties niet op te
starten of door te zetten.
•
Uit onderzochte dossiers blijkt dat illegale situaties achteraf worden
gelegaliseerd. Dit kan in uitzonderingsgevallen acceptabel zijn, op Bonaire
komt dit echter regelmatig voor.
Betrokkenheid van het Rijk
•
Door het Rijk wordt gestuurd op beleid en programmering, terwijl de
daadwerkelijke uitvoering onderbelicht blijft.
•
De datum van inwerkingtreding van het Inrichtingen- en Activiteitenbesluit
BES is meerdere keren uitgesteld. Daardoor krijgen ondernemers en het
OLB een afwachtende houding met betrekking tot het aanvragen en
verlenen van hindervergunningen.
•
De Rijksvertegenwoordiger beschikt over de bevoegdheid tot het toepassen
van interbestuurlijk toezicht (IBT), maar een beleidskader voor de
toepassing van het IBT ontbreekt en er zijn geen toezichthouders
aangewezen voor de ondersteuning van deze taak.
•
Het OLB wordt belast door werkbezoeken, stuurgroepen en taskforces met
een ambitieniveau dat niet overeenkomt met de uitvoeringskracht. Daardoor
krijgen reguliere werkzaamheden minder prioriteit.
Conclusie
De uitvoering van de VTH-taken door het OLB is niet op orde. In het proces
ontbreekt rechtszekerheid waardoor willekeur kan ontstaan. De belangen die de
wetgeving op het gebied van bouwen, milieu en natuur beoogt te beschermen,
worden niet of onvoldoende beschermd. Inspanningen van het OLB en het Rijk om
hierin verbetering te brengen hebben onvoldoende resultaat gehad. Door deze
veelheid aan soms sterk verweven oorzaken is een fundamentele wijziging van de
uitvoering van de VTH-taken nodig om tot verbetering te komen.
Het OLB heeft niet de vereiste kennis en ervaring om de VTH-taken adequaat te
kunnen uitvoeren. Voor meerdere bedrijven en activiteiten is geen vergunning
verleend. Wettelijk verplichte adviseurs worden niet consequent en tijdig betrokken
bij vergunningverlening. Besluiten worden niet naar behoren bekendgemaakt en de
processen zijn niet inzichtelijk. Toezicht vindt plaats op ad hoc basis en handhaving
leidt niet tot herstel van de overtreding.
De omvang van Bonaire als kleine gemeenschap en de nabijheid van het bestuur
maken een professionele en onafhankelijke uitvoering van het VTH-proces
moeilijker. Dat wordt versterkt door het ontbreken van adequate ‘checks and
balances’ binnen de organisatie. De Rijksvertegenwoordiger geeft in zijn rol als
laatste ‘check and balance’ in het VTH-proces beperkt invulling aan deze

Pagina 7 van 69

Nulmeting vergunningverlening, toezicht en handhaving door het Openbaar Lichaam Bonaire

verantwoordelijkheid. Hij heeft wel bevoegdheden maar geen toezichthouders voor
de ondersteuning van zijn taken.
Aanbevelingen
De ILT doet de volgende aanbevelingen voor verbetering van uitvoering van de
VTH-taken met betrekking tot bouwen, milieu en natuur.
Aanbeveling 1 (Rijk)
Breng op korte termijn de uitvoering van het volledige VTH-takenpakket voor
bouwen, milieu en natuur onder bij 1 bestaande omgevingsdienst in Europees
Nederland. Zo worden kennis, ervaring en continuïteit geborgd en wordt er ook
afstand tot het bestuur gerealiseerd.
•
Conform de situatie in Europees Nederland blijven de bevoegdheid en
eindverantwoordelijkheid bij het openbaar lichaam. De uitvoering van de
taken wordt belegd bij de omgevingsdienst. Het openbaar lichaam
mandateert de directeur van deze omgevingsdienst voor het ondertekenen
van vergunningen en handhavingsbeschikkingen.
•
Start direct met in het kaart brengen en wegwerken van de achterstanden
bij vergunningverlening binnen het OLB met ondersteuning en onder
aansturing van de omgevingsdienst.
•
Door de grote fysieke afstand tot Bonaire is bijzondere aandacht nodig voor
de praktische uitvoering van de VTH-taken. Dit kan gerealiseerd worden
door de huidige vergunningverleners en toezichthouders van het OLB nauw
te betrekken bij de uitvoering van de taken onder aansturing van de
omgevingsdienst.
Aanbeveling 2 (OLB)
Pak de gesignaleerde knelpunten binnen de ambtelijke organisatie van het OLB snel
en gericht aan, in nauwe samenwerking met de in aanbeveling 1 genoemde
omgevingsdienst. Een deel van het VTH-proces zal namelijk ondanks aanbeveling 1
door het OLB uitgevoerd blijven worden.
•
Organisatiestructuur: Geef duidelijkheid over de lopende verbeterprojecten
via de Stuurgroep Verbeterplannen DR&O/DT&H en rond deze projecten zo
spoedig mogelijk af.
•
Personeel en Organisatie: Geef prioriteit aan het werven voor vacatures
binnen het VTH-proces en het afronden van lopende projecten, waaronder
het zogenoemde project ‘Revitalisering OLB’.
•
Sturing: Stel jaarlijks prioriteiten vast en koppel deze aan een concrete
planning van werkzaamheden. Voer de werkzaamheden uit en bewaak de
voortgang.
•
Gebruik van ICT: Maak een eenduidige keuze voor ondersteunende
systemen. Draag zorg voor instructie van medewerkers en stuur op het
consequent gebruik van deze systemen.
Aanbeveling 3 (Rijk en OLB)
Draag, in nauwe afstemming met het OLB, zorg voor actuele en adequate wet- en
regelgeving voor bouwen, milieu en natuur.
•
Specifiek voor bouwen: Evalueer de huidige bouwverordening en verschaf
duidelijkheid over de rechtsgeldigheid van oude bouwverordeningen (OLB en
Rijk). Gebruik de BES-code om invulling te geven aan de functionele eisen
uit het Bouwbesluit en veranker deze code in een Ministeriële Regeling.
•
Specifiek voor milieu: Zorg dat het IAB BES snel in werking treedt, waardoor
de bedrijven met het grootste potentiële milieueffect gereguleerd worden.

Pagina 8 van 69

Nulmeting vergunningverlening, toezicht en handhaving door het Openbaar Lichaam Bonaire

•

Het IAB BES verschaft het noodzakelijke kader voor programmering en
uitvoering van vergunningverlening en toezicht.
Specifiek voor natuur: Evalueer of alle categorieën waarvoor een
natuurvergunning is vereist een uitgebreide procedure met advies moeten
doorlopen (OLB). Beoordeel of gevoelige gebieden en bufferzones
aangewezen moeten worden (Rijk).

Aanbeveling 4 (Rijk)
Versterk de positie van de Rijksvertegenwoordiger voor de toepassing van de IBTtaak.
•
Stel een beleidskader vast voor de toepassing van IBT-instrumenten.
•
Zorg voor ambtelijke ondersteuning bij het vervullen van deze IBT-taak door
het aanwijzen van toezichthouders.

Pagina 9 van 69

Nulmeting vergunningverlening, toezicht en handhaving door het Openbaar Lichaam Bonaire

Resúmen
Enkargo i investigashon
Riba 4 di òktober sekretario di estado di Infrastruktura i Kalidat di Awa (IenW) a pidi
Inspekshon di Medioambiente i Transporte, (Inspectie Leefomgeving en Transport
(ILT) pa hasi un investigashon riba dunamentu di pèrmit, supervishon i mantenshon
(di lei) (VTH) na Boneiru, Sint Eustatius i Saba. E sekretario di estado a pidi pa hasi
rekomendashonnan tambe pa mehorá e sistema i pa introdusí ‘checks and
balances’. A hasi e investigashon den koordinashon ku minister di Naturalesa i
Nitrógeno di ministerio di Agrikultura, Naturalesa i Kalidat di Alimento (LNV).
Riba 10 di òktober 2022, gezaghebber di Boneiru a puntra si ILT por a hasi un
evaluashon di e trayekto di mehorashon interno di entidat públiko Boneiru ku ta
kanando i si por a saka konklushonnan di esei relashoná ku supervishon i
mantenshon (di lei) riba tereno di medioambiente i ambiente di bida.
E rapòrt akí ta kumpli ku ámbos petishon i ta limitá su mes na ehekushon di e
tareanan di VTH relashoná ku konstrukshon, medioambiente i naturalesa na
Boneiru. Pa e investigashon e tim di proyekto di ILT i LNV a hasi 2 bishita na
Boneiru. Ademas a hasi entrevista i a studia dokumento i rapòrt. Empleadonan di
OLB, sin duda, a suministrá informashon pa e investigashon i a pèrkurá pa e tim di
proyekto por a entrevistá e personanan deseá.
Resultado di e investigashon di VTH
ILT ta konkluí ku implementashon di di e tareanan di VTH relashoná ku
konstrukshon, medioambiente i naturalesa no ta kumpli ku e eksigensianan legal i
ordenansanan lokal. E konklushon akí ta basá riba e opservashonnan akibou
menshoná.
En general
•
Kolegio ehekutivo a stipulá e Programa di implementashon Supervishon i
Mantenshon, falta un programa di inspekshon korespondiente.
•
Direktorado di Planifikashon i Desaroyo (DR&O) ta entre otro responsabel pa
otorgamentu di pèrmit. Direktorado Supervishon i Mantenshon (DT&H) ta
responsabel pa supervishon i mantenshon. Den e direktoradonan akí falta
‘checks and balances’ nesesario, manera un plan konkreto stipulá,
prosesonan di trabou stipulá i evaluashon evaluashon kolegial.
•
E proseso di VTH no ta transparente. OLB no ta hasi uso adekuado di
sistemanan digital pa dunamentu di pèrmit, ehekushon di supervishon i
mantenshon verifikabel. Registrashon di dokumento ta defisiente i ta tuma
lugá na diferente manera.
•
DR&O i DT&H no ta manehá ku enfoke riba ehekushon di tareanan di VTH.
•
DR&O i DT&H no ta koordiná e trabounan di forma struktural ku otro. Pa e
motibu akí falta un aserkamentu integral pa dosiénan kompleho.
Dunamentu di pèrmit
•
DR&O no tin un bista general aktualisá di kompanianan ku tin mester di un
pèrmit di molèster.
•
No ta embolbí e konseheronan rekerí pa lei òf no ta embolbí nan na tempu
(inkluyendo e Komishon Maneho di Naturalesa Boneiru, brantwer i
sekshonnan interno) den un prosedura di pèrmit.

Pagina 10 van 69

Nulmeting vergunningverlening, toezicht en handhaving door het Openbaar Lichaam Bonaire

•

•

No ta publiká (konsepto di) pèrmitnan òf no ta publiká nan na tempu, di
manera ku no ta informá esnan interesá òf no ta informá nan na tempu.
Esaki tin konsekuensia pa nan posishon hurídiko.
Tin retraso relashoná ku otorgamentu di pèrmit. No ta tene términonan legal
na bista.

Ehèmpel
Ta resultá ku un depósito, dak i fábrika den konstrukshon no tin pèrmit di
konstrukshon. Despues di un par di luna ta finalisá e trabounan di konstrukshon i
OLB ta duna un pèrmit di konstrukshon pa e depósito i dak. Pa e fábrika no a duna
pèrmit di konstrukshon.
Supervishon
•
No ta ehekutá supervishon den forma planifiká i solamente a base di keho i
insidente.
•
DT&H ta bisa ku pa esei ta hasi uso di e kapasidat di supervishon kompleto.
Ehèmpel
Despues di kehonan persistente di habitantenan den besindario tokante molèster,
un kompania di desperdisio riba propio inisiativa ta laga hasi un investigashon. Basá
riba e resultadonan e kompania ta disidí di para e fòrnu di kombustion. OLB no
proba ku a inspektá e empresa akí.
Mantenshon
•
Den kaso di violashonnan no ta hasi mantenshon (di lei) di forma
konsekuente.
•
No ta sigui di forma konsekuente ku mantenshon (di lei) i ku kobransa di
multanan imponé, di manera ku no ta koregí violashonnan.
Ehèmpel
A realisá 2 proyekto di konstrukshon riba kosta sin ku a duna tur pèrmit di
naturalesa i di konstrukshon rekerí. Pa e motibu ei no a tuma e medidanan korekto
pa protehé kosta i koral. Akshon pa mantené lei di parti di OLB no ta kondusí na
korekshon di e violashonnan.
E kousanan di esaki
OLB ta hañ’é konfrontá ku diferente puntonan problemátiko ku ta opstakulisá
ehekushon korekto di VTH. ILT ta distinguí diferente kousa.
Personal i en organisashon
•
Ta eksigí mas di e personal, miéntras ku kapasitashon i guia den ehekushon
di e tareanan a keda atras.
•
Ta difísil pa yena vakaturanan, pa gerensia tambe, i ta keda habrí pa largu
tempu. Regularmente no ta prolongá nombramentunan despues di un
periodo di 3 aña. Esaki ta bai a kosto di kontinuidat i sentido di
responsabilidat.
•
Diferente trayekto di mehorashon ta kana pa largu tempu banda di otro, sin
ku tin un fecha di finalisashon stipulá. Esaki ta kondusí na vaguedat tokante
responsabilidat den e struktura organisatorio.
Rekurso- i prosesonan
•
No ta hasi uso sufisiente di sistemanan di sosten di VTH i di registrashon di
dokumento.
•
Regularmente ta presentá maneho, programa i plannan di proyekto na
kolegio ehekutivo, sin ku kolegio ehekutivo ta atendé òf stipulá esakinan.

Pagina 11 van 69

Nulmeting vergunningverlening, toezicht en handhaving door het Openbaar Lichaam Bonaire

Kultura i influensia atministrativo
•
OLB no ta ofresé un ambiente di trabou sigur kaminda empleadonan ta sintí
ku nan tin sosten di mando atministrativo ora nan mester tuma desishonnan
ku no ta konta ku aprobashon atministrativo.
•
Ta instruí empleadonan di OLB pa duna pèrmit. Tambe ta intimidá nan pa no
kuminsá òf sigui ku akshonnan den kuadro di mantenshon (di lei).
•
For di dosiénan ku a investigá ta resultá ku despues ta legalisá situashonnan
ilegal. Esaki por ta aseptabel den situashonnan eksepshonal, sinembargo na
Boneiru esaki ta sosodé regularmente.
Embolbimentu di Gobièrnu Sentral
•
Gobièrnu Sentral ta enfoká riba maneho i programashon, miéntras ku e
implementashon real ta risibí poko atenshon.
•
A posponé e fecha di entrada na vigor di e Desishon di Establesimentu i
Aktividat BES diferente bia. Pa e motibu ei empresarionan i OLB ta tuma un
aktitut di sinta warda relashoná ku petishonnan i otorgamentu di pèrmitnan
di molèster.
•
Representante di Reino tin e kompetensia pa apliká supervishon
intergubernamental (IBT), pero falta un kuadro di maneho pa aplikashon di
IBT i no a nombra supervisornan pa duna sosten pa e tarea akí.
•
Bishitanan di trabou, gruponan piloto i taskforcenan ku un nivel di ambishon
ku no ta kuadra ku e forsa ehekutivo ta forma un peso pa OLB. Pa e motibu
ei trabounan regular ta haña ménos prioridat.
Konklushon
Implementashon di e tareanan di VTH di parti di OLB no ta na òrdu. Den e proseso
falta siguridat hurídiko, loke ta pone ku por surgi arbitrariedat. E interesnan ku
legislashon riba tereno di konstrukshon, medioambiente i naturalesa ta pretendé di
ta protehé, no ta ser protehé òf no ta ser protehá sufisientemente. Esfuersonan di
parti di OLB i Gobièrnu Sentral pa trese mehorashon den esaki no a duna sufisiente
resultado. Debí na e kantidat di kousanan akí, hopi biaha fuertemente ligá na otro,
ta rekerí un kambio fundamental di e tareanan di VTH pa logra mehorashon.
OLB no tin e konosementu i eksperensia rekerí pa por ehekutá e tareanan di VTH
adekuadamente. No a duna pèrmit pa diferente kompania i aktividat. No ta embolbí
konsekuentemente i na tempu konseheronan rekerí pa lei ora di dunamentu di
pèrmit. No ta publiká desishonnan manera debe ser i e prosesonan no ta
transparente. Supervishon ta tuma lugá riba base ad hoc i mantenshon no ta
kondusí na drecha e violashon.
E tamaño di Boneiru komo komunidat chikitu i distansia kòrtiku ku gobernantenan
ta hasi ehekushon profeshonal i independiente di e proseso di VTH mas difísil. Esaki
ta ser reforsá pa motibu di falta di ‘checks and balances’ adekuado den e
organisashon. E Representante di Reino den su ròl komo último ‘check and balance’
den e proseso di VTH ta duna kontenido limitá na e responsabilidat akí. E tin
kompetensianan si, pero no tin supervisornan pa dun’é sosten den su tareanan.
Rekomendashonnan
ILT ta hasi e siguiente proposishonnan pa mehorashon di implementashon di e
tareanan di VTH relashoná ku konstrukshon, medioambiente i naturalesa.

Pagina 12 van 69

Nulmeting vergunningverlening, toezicht en handhaving door het Openbaar Lichaam Bonaire

Rekomendashon 1 (Gobièrnu Sentral)
Pone riba término kòrtiku e ehekushon di e pakete kompleto di tareanan di VTH pa
konstrukshon, medioambiente i naturalesa bou di 1 servisio ambiental eksistente na
Hulanda Oropeo. Asina ta garantisá konosementu, eksperensia i kontinuidat i ta
logra pa krea distansia for di gobernantenan.
•
Konforme e situashon na Hulanda Oropeo, kompetensia i responsabilidat
final ta keda serka entidat públiko. Ta pone ehekushon di e tareanan bou di
e servisio ambiental. Entidat públiko ta duna mandato na e direktor di e
servisio ambiental akí pa firma pèrmitnan i desishonnan di mantenshon (di
lei).
•
Kuminsá mesora ku inventarisashon i eliminashon di retrasonan den
dunamentu di pèrmit serka OLB ku sosten i bou di direkshon di e servisio
ambiental.
•
Debí na e distansia físiko di Boneiru tin mester di atenshon speshal pa
implementashon práktiko di e tareanan di VTH. Por logra esaki, pa medio di
estrecho embolbimentu di e aktual dunadónan di pèrmit di OLB den
ehekushon di e tareanan bou di direkshon di e servisio ambiental.
Rekomendashon 2 (OLB)
Atendé e puntonan problemátiko siñalá den e organisashon atministrativo di OLB
rápidamente i dirigí, den estrecho kooperashon ku e servisio ambiental menshoná
den rekomendashon 1. Apesar di rekomendashon 1 t’asina ku OLB lo sigui ehekutá
un parti di e proseso di VTH.
•
Struktura organisatorio: Duna klaridat riba proyektonan di mehorashon ku
ta andando pa medio di e Grupo piloto Plannan di Mehorashon DR&O/DT&H i
terminá e proyektonan aki mas pronto posibel.
•
Personal i Organisashon: Duna prioridat na reklutamentu pa e vakaturanan
den e proseso di VTH i na finalisashon di proyektonan andando, inkluyendo
e asina yamá proyekto ‘Revitalisashon di OLB’.
•
Guia: Stipulá anualmente prioridatnan i mara esakinan na un planifikashon
di trabou konkreto. Ehekutá e trabounan i vigilá nan progreso.
•
Uso di ICT: Hasi un eskoho kla pa sistemanan di apoyo. Pèrkurá pa
instrukshon di empleadonan i guianan pa nan hasi uso konsekuente di e
sistemanan akí.
Rekomendashon 3 (Gobièrnu Sentral i OLB)
Pèrkurá, den estrecho koordinashon ku OLB, pa lei i regulashon aktualisá i adekuado
pa konstrukshon, medioambiente i naturalesa.
•
Spesífikamente pa konstrukshon: Evaluá e aktual ordenansa di
konstrukshon i duna klaridat tokante legitimidat di ordenansanan di
konstrukshon bieu (OLB i Gobièrnu Sentral). Hasi uso di e Kódigo di BES pa
kumpli ku eksigensianan funshonal di e Desishon di Konstrukshon i ankra e
kódigo akí den un Areglo Ministerial.
•
Spesífikamente pa medioambiente: Pèrkurá pa e IAB BES drenta rápido na
vigor, di manera ku ta regulá kompanianan ku tin impakto potensial mas
grandi riba medioambiente. E IAB BES ta suministrá e kuadro nesesario pa
programashon i ehekushon di dunamentu di pèrmit i supervishon.
•
Spesífikamente pa naturalesa: Evaluá si tur e kategorianan pa kua un
pèrmit di naturalesa ta rekerí, mester kana un proseso ku konseho amplio
(OLB). Evaluá si mester apuntá áreanan delikado i zonanan delimitá
(Gobièrnu Sentral).

Pagina 13 van 69

Nulmeting vergunningverlening, toezicht en handhaving door het Openbaar Lichaam Bonaire

Rekomendashon 4 (Gobièrnu Sentral)
Fortalesé posishon di e Representante di Reino pa loke ta trata implementashon di e
tarea di IBT.
•
Stipulá un kuadro di maneho pa aplikashon di hèrmèntnan di IBT.
•
Pèrkurá pa nombra supervisornan pa duna sosten atministrativo ora di
ehersé e tarea di IBT akí.

Pagina 14 van 69

Nulmeting vergunningverlening, toezicht en handhaving door het Openbaar Lichaam Bonaire

Summary
Assignment and investigation
On the 4th of October 2022, the State Secretary of Infrastructure and Water
Management (IenW) requested the Human Environment and Transport Inspectorate
(Inspectie Leefomgeving en Transport), hereinafter ILT, to conduct an investigation
into permits, supervision and enforcement (VTH) on Bonaire, St. Eustatius and
Saba. The State Secretary also requested recommendations for improving the
system and introducing ‘checks and balances’. The investigation was conducted in
coordination with the Minister for Nature and Nitrogen of the Ministry of Agriculture,
Nature and Food Quality (Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit)
hereinafter LNV.
On the 10th of October 2022, the Island Governor of Bonaire asked if the ILT could
conduct an assessment of the internal improvement process ongoing within the
Public Entity Bonaire (OLB) and draw conclusions from it regarding supervision and
enforcement in respect of the natural environment and the human environment.
This report presents the outcome of both investigations and focuses specifically on
the execution of the VTH tasks relating to construction, the environment and nature
on Bonaire. The project team formed by ILT and LNV visited twice Bonaire for the
purposes of the investigation. In addition, interviews were conducted and
documents and reports were studied. OLB employees cooperated fully in providing
information for the investigation and ensured that the project team could interview
the desired individuals.
Results of the VTH investigation
The ILT concludes that the execution of VTH tasks relating to construction, the
environment and nature on Bonaire does not comply with legal requirements and
local regulations. This conclusion is based on the following observations.
General
•
The Executive Council has adopted the Implementation Programme for
Supervision and Enforcement (Uitvoeringsprogramma Toezicht en
Handhaving), however an associated inspection programme is lacking.
•
The Directorate of Spatial Planning and Development (directie Ruimte &
Ontwikkeling), hereinafter DR&O, is responsible for permit issue among
other things. The Directorate of Supervision & Enforcement (directie
Toezicht & Handhaving), hereinafter DR&O, is responsible for supervision
and enforcement. Within these Directorates, the necessary checks and
balances such as concrete and approved scheduling, documented work
processes and peer review are lacking.
•
The VTH process is not transparent. The OLB does not adequately use digital
systems for verifiable permit issue and verifiable implementation of
supervision and enforcement. Document registration is incomplete and
performed in different ways.
•
DR&O and DT&H do not manage execution of the VTH tasks in a targeted
manner.
•
DR&O and DT&H do not structurally coordinate the work among themselves.
As a result, an integrated approach to complex cases is lacking.
Permits
•
DR&O does not have an up-to-date list of businesses required to have a
nuisance permit.

Pagina 15 van 69

Nulmeting vergunningverlening, toezicht en handhaving door het Openbaar Lichaam Bonaire

•

Legally required advisers, including the Bonaire Nature Management
Commission (Commissie Natuurbeheer Bonaire), the fire department and
internal departments, are either not involved in a permit process at all, or
are not involved in a timely manner.

•

(Preliminary) permits are either not published, or not published in a timely
manner, so stakeholders are not informed or not informed in time. This has
implications for their legal position.
There are permit issue backlogs. Statutory deadlines are not monitored.

•

Example
A shed, roofed outside storage area and factory under construction appear not to
have construction permits. The construction work was completed after several
months and OLB then issued a building permit for the shed and roofed outside
storage area No construction permit was issued for the factory.
Supervision
•
Supervision is not carried out in a planned manner and only on the basis of
complaints and incidents.
•
DT&H claims that the total available supervision capacity is deployed for
this.
Example
A waste processing company commissioned an investigation on its own initiative
after persistent complaints from local residents about nuisance. Based on the
results, the company decided to shut down the incinerator. There is no evidence
that OLB actually inspected this company.
Enforcement
•
The enforcement applied in the case of infringements is not consistent.
•
Enforcement is not seamlessly followed through up to and including the
collection of penalty payments, resulting in infringements not being
corrected.
Example
Two coastal development projects are being realised without all required ecological
and building permits having been issued. As a result, the appropriate measures to
protect the coast and coral were not implemented during construction. Enforcement
action on the part of the OLB is not resulting in measures to reverse the impact of
the infringements.
Underlying causes
The OLB faces several bottlenecks that prevent correct execution of VTH. The ILT
has identified a number of causes in this regard.
Staff and organisation
•
The demands placed on staff have increased, however training and
coordination when executing the tasks are lagging behind.
•
Vacant positions, including management positions, are difficult to fill and
remain open for long periods of time. Appointments are regularly not
renewed after the initial 3-year period. This is detrimental to continuity and
the development of a sense of responsibility.
•
Multiple improvement programmes run side by side for long periods of time
with no identified end date. This leads to a lack of clarity about
responsibilities within the organisational structure.

Pagina 16 van 69

Nulmeting vergunningverlening, toezicht en handhaving door het Openbaar Lichaam Bonaire

Resources and processes
•
Support systems for VTH and document registration are not adequately
used.
•
Policies, programmes and project plans are regularly submitted to the
Executive Council for adoption without them actually being considered or
adopted by the Executive Council.
Culture and managerial influence
•
The OLB does not provide a safe working environment where employees feel
supported by the civil servants in leadership positions when they have to
make decisions that do not automatically qualify for administrative approval.
•
Employees of the OLB are instructed to issue permits. They are also
subjected to intimidation to ensure that they do not start or pursue
enforcement actions.
•
The cases that were examined indicate that illegal situations are
subsequently legalised. This may be acceptable in exceptional cases; on
Bonaire, however, it is a regular occurrence.
Involvement of the Dutch government
•
The Dutch government exercises administrative control through policy and
programmes, but actual implementation is not adequately tracked.
•
The date of entry into force of the BES Establishment and Activities Decree
(Inrichtingen- en Activiteitenbesluit BES), hereinafter IAB BES, has been
postponed several times. This has led to business owners and the OLB
adopting a wait-and-see attitude regarding applications for and the issue of
nuisance permits.
•
The Kingdom Representative has the authority to apply intergovernmental
supervision (Interbestuurlijk Toezicht), hereinafter IBT, but a policy
framework for applying IBT is lacking and no supervisors have been
designated to support this task.
•
The OLB has its hands full with working visits, steering groups and task
forces with a level of ambition that does not match their implementation
capacity. This makes normal work less of a priority.
Conclusion
The OLB’s execution of the VTH tasks is not in order. The process lacks legal
certainty, which can lead to arbitrariness. The interests that laws relating to
construction, the environment and nature are intended to protect are either not
being protected at all, or not being protected adequately. Efforts on the part of the
OLB and the Dutch government to improve this have not been sufficiently effective.
Due to this multiplicity of sometimes strongly interdependent causes, a fundamental
change in the execution of VTH tasks is needed in order to improve the situation.
The OLB does not have the knowledge and experience required to adequately
execute the VTH tasks. Permits have not been issued for several businesses and
activities. Legally required advisers are not involved consistently and in a timely
manner in the permit issue process. Decisions are not published in the proper
manner and the processes are not transparent. Supervision takes place on an ad
hoc basis and enforcement does not lead to remediation of the infringement.
Bonaire's size as a small community and the Executive Council's proximity to that
community make professional and impartial execution of the VTH process more
difficult. This is compounded by the lack of adequate ‘checks and balances’ within
the organisation. The Kingdom Representative, in his role as the final ‘check and

Pagina 17 van 69

Nulmeting vergunningverlening, toezicht en handhaving door het Openbaar Lichaam Bonaire

balance’ in the VTH process, is limited in his ability to act in accordance with this
responsibility. He has powers but no supervisors to support the execution of his
duties.
Recommendations
The ILT recommends the following action to improve execution of the VTH tasks
relating to construction, the environment and nature.
Recommendation 1 (Dutch government)
Rapidly transfer the execution of the entire VTH task package relating to
construction, the environment and nature to a single existing environment agency in
the Netherlands in Europe. This ensures retention of knowledge and experience, and
guarantees continuity, while at the same time distancing the activities from the
Executive Council.
•
In line with the situation in the Netherlands in Europe, the public entity
retains its powers and continues to have final responsibility. Actual
execution of the tasks is assigned to the environment agency. The public
entity gives the director of this environment agency a mandate to sign
permits and enforcement orders.
•
Immediately start to identify and eliminate permit issue backlogs within the
OLB, under the management and with the support of the environment
agency.
•
Due to the significant physical distance to Bonaire, special attention is
needed for the practical aspects of executing the VTH tasks. This can be
achieved by closely involving the current OLB permit issue officers and
supervisors in the execution of the tasks under the environment agency's
control.
Recommendation 2 (OLB)
Address the identified bottlenecks within the administrative organisation of the OLB
quickly and in a focused manner, in close cooperation with the environment agency
referred to in 1. Part of the VTH process will continue to be executed by the OLB
despite recommendation 1.
•
Organisation structure: Clarify progress in ongoing improvement projects
through the DR&O/DT&H Improvement Plans Steering Committee and
complete these projects as soon as possible.
•
Staff and Organisation: Prioritise recruitment for vacancies within the VTH
process and completion of ongoing projects, including the ‘OLB
Revitalisation’ project (‘Revitalisering OLB’).
•
Management: Set priorities on an annual basis and link them to a concrete
schedule of work. Perform the work and monitor progress.
•
Use of ICT: Make an unequivocal choice for support systems. Arrange
training for the employees and focus management attention on consistent
use of these systems.
Recommendation 3 (Dutch government and OLB)
In close coordination with the OLB, ensure up-to-date and adequate laws and
regulations for construction, the environment and nature.
•
Specifically for construction: Evaluate the current building regulations and
clarify the validity of old building regulations (OLB and Dutch government).
Use the BES code to implement the functional requirements of the Buildings
Decree and anchor this code by means of a Ministerial Decree.

Pagina 18 van 69

Nulmeting vergunningverlening, toezicht en handhaving door het Openbaar Lichaam Bonaire

•

•

Specifically for the environment: Ensure rapid entry into force of the IAB
BES to regulate the businesses with the greatest potential environmental
impact. The IAB BES sets out the required framework for programming and
execution of the permit issue and supervision activities.
Specifically for nature: Evaluate whether all categories requiring an
ecological permit should go through an extended procedure with an advisory
requirement (OLB). Assess whether sensitive areas and buffer zones should
be designated (Dutch government).

Recommendation 4 (Dutch government)
Strengthen the position of the Kingdom Representative to achieve effective
intergovernmental supervision.
•
Establish a policy framework for the use of intergovernmental supervision
instruments.
•
Provide administrative support for fulfilling this intergovernmental
supervision task by appointing supervisors.

Pagina 19 van 69

Nulmeting vergunningverlening, toezicht en handhaving door het Openbaar Lichaam Bonaire

1.
1.1

Inleiding
Aanleiding

Op 4 oktober 2022 verzocht de staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat
(IenW) de Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT) een onderzoek uit te voeren
en aanbevelingen te doen voor een goed functionerend stelsel van
vergunningverlening, toezicht en handhaving (VTH) op Bonaire, Sint Eustatius en
Saba, de BES-eilanden.
Op 10 oktober 2022 heeft de gezaghebber van Bonaire de staatssecretaris van IenW
verzocht of de ILT een visitatie van het Openbaar Lichaam Bonaire (OLB) kon
uitvoeren in aanvulling op de daar gestarte verbetertrajecten.
Met dit rapport geeft de ILT invulling aan de beide verzoeken. Het onderzoek is
uitgevoerd in afstemming met de minister voor Natuur en Stikstof van het ministerie
van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (LNV).

1.2

Doelstelling

Het bestuurscollege van Bonaire verleent vergunningen aan burgers en bedrijven,
draagt zorg voor het toezicht op de naleving en treedt zo nodig handhavend op. Dit
onderzoek richt zich specifiek op de VTH-taken met betrekking tot bouwen,
milieu/hinder en natuur.
Doel van het onderzoek is het toetsen van de uitvoering van de VTH-taken aan het
normenkader op grond van de Wet volkshuisvesting, ruimtelijke ordening en
milieubeheer (vrom) BES, de Hinderverordening en de Wet grondslagen
natuurbeheer- en bescherming (Wgnb) BES en de onderliggende regelgeving. De
resultaten van deze toetsing zijn vervolgens als een nul-situatie vastgelegd. Aan de
hand van deze nul-situatie doet de ILT aanbevelingen om de uitvoering van deze
taken te verbeteren en waar nodig aanvullende zogenoemde ‘checks and balances’
in te voeren.

1.3

Aanpak onderzoek

Het onderzoek is uitgevoerd in 3 fasen: de voorbereidingsfase, de onderzoeksfase
en de rapportagefase.
In de voorbereidingsfase is het projectteam ingesteld met medewerkers van de ILT
en LNV. Via videovergaderingen zijn kennismakingsgesprekken gevoerd met
relevante personen binnen het OLB en is de stand van zaken van wetgeving,
toezichts- en handhavingsprogramma’s van het OLB in kaart gebracht. Ook is de
status van al lopende verbeterplannen besproken. Op basis van de wetten, besluiten
en verordeningen is het toetsingskader voor het onderzoek vastgesteld.
Tijdens de onderzoeksfase zijn 2 bezoeken aan Bonaire gebracht. Bij het eerste
bezoek werd nader kennisgemaakt en is het normenkader gepresenteerd. Ook zijn
interviews afgenomen en zijn in afstemming met het OLB 2 prioritaire thema’s en 1
dossier toegevoegd voor verder onderzoek. Tot slot is informatie verzameld en zijn
concrete werkafspraken gemaakt over het verdere verloop en de communicatie over
het onderzoek. Tijdens het 2e bezoek zijn geselecteerde dossiers geanalyseerd. Om
invulling te geven aan het verzoek van de gezaghebber zijn lopende
verbetertrajecten besproken met de projectleiders. Daarnaast heeft de projectgroep

Pagina 20 van 69

Nulmeting vergunningverlening, toezicht en handhaving door het Openbaar Lichaam Bonaire

verdiepende interviews afgenomen van medewerkers van het OLB en van
organisaties die ook actief zijn in het VTH-proces.
In de rapportagefase zijn de bevindingen vastgelegd in een conceptrapport, zonder
conclusies en aanbevelingen. Dit concept is voor een feitencheck in wederhoor
voorgelegd aan het OLB. Als de reacties daartoe aanleiding gaven, zijn deze
verwerkt in het rapport.
In het rapport zijn de bevindingen voor ‘beleid en programma’ en voor ‘uitvoering’
beschreven. Deze worden getoetst aan het normenkader van de Wet vrom BES,
hoofdstuk 5 van het ontwerp Inrichtingen- en Activiteitenbesluit BES (IAB BES), de
Hinderverordening en de Wgnb BES. Het ontwerp-IAB is nog niet in werking
getreden en is dus geen formeel normenkader. Tenslotte zijn conclusies getrokken
en aanbevelingen geformuleerd voor het verbeteren van de uitvoering en de ‘checks
and balances’.

1.4

Afbakening

De scope van het onderzoek wordt bepaald door het verzoek van de staatssecretaris
van 4 oktober 2022, het verzoek van de gezaghebber van 10 oktober 2022, het
normenkader van de Wet VROM BES en onderliggende regelgeving, de
Hinderverordening en het normenkader Wet GNB BES en onderliggende regelgeving.
Daarnaast zijn in afstemming met het OLB 2 prioritaire thema’s en een dossier
onderzocht. Het onderzoek beperkt zich tot de periode 2020 tot en met 2022.
Echter, als in de geselecteerde dossiers belangrijke ontwikkelingen waren die buiten
deze periode vielen, is deze informatie betrokken bij de beoordeling.
Het onderzoek is niet gericht op ruimtelijke ordening. Maar in de bouwdossiers
waarbij het OLB toetste aan het Ruimtelijk Ontwikkelingsplan Bonaire, is dit aspect
wel meegenomen.

1.5

Leeswijzer

De bevindingen in dit rapport berusten op een analyse van de geselecteerde
dossiers, de documenten die daarover door het OLB zijn aangeleverd en de
interviews die zijn afgenomen met personen binnen en buiten het OLB. De ILT kan
op basis van deze beperkte steekproef geen volledig en absoluut beeld presenteren.
De bevindingen zijn echter voldoende overtuigend en overeenkomend om tot
conclusies en aanbevelingen te kunnen komen.
In hoofdstuk 2 staat een korte beschrijving over Bonaire en het bestuur, de
ambtelijke organisatie en de positie binnen Nederland. Ook wordt hier kort de rol
van de Rijksvertegenwoordiger (RV) toegelicht.
In hoofdstuk 3 vindt u een beschrijving van beleid, programmering en uitvoering
van VTH-taken voor bouwen en milieu/hinder.
Het beleid en de uitvoering van VTH-taken voor natuur staat in hoofdstuk 4.
Het OLB heeft in het ‘Uitvoeringsprogramma Toezicht en Handhaving 2022’ een
aantal prioriteiten benoemd. Hoofdstuk 5 beschrijft hoe 2 van deze prioriteiten
worden uitgevoerd. Ook heeft de ILT een analyse gemaakt van een dossier dat door
het OLB zelf is aangedragen voor dit onderzoek. Het hoofdstuk sluit af met de
manier waarop het OLB is omgegaan met klachten, zienswijzen en

Pagina 21 van 69

Nulmeting vergunningverlening, toezicht en handhaving door het Openbaar Lichaam Bonaire

handhavingsverzoeken. Deze stukken zijn aangedragen door burgers die ILT
benaderd hebben naar aanleiding van publiciteit over dit onderzoek.
Hoofdstuk 6 beschrijft observaties op basis van de interviews, voor zover die
verdere duiding geven aan bevindingen uit de dossieronderzoeken. Daarbij worden
ook gerelateerde onderzoeken gebruikt van andere instanties die de bevindingen
over het functioneren van het VTH-stelsel op de BES-eilanden ondersteunen.

Pagina 22 van 69

Nulmeting vergunningverlening, toezicht en handhaving door het Openbaar Lichaam Bonaire

2.
2.1

Bonaire en het Openbaar Lichaam
Bonaire in feiten en cijfers

Bonaire is een zogenoemd Openbaar Lichaam binnen Nederland, ook wel een
‘bijzondere gemeente’. Tot 2010 maakte Bonaire deel uit van de Nederlandse
Antillen. Sinds 10 oktober 2010 hoort het eiland, net als Sint Eustatius en Saba, tot
Caribisch Nederland.
Bonaire is een eiland van ongeveer 288 km2 en is daarmee 1,5 keer zo groot als
Texel. Op 1 januari 2022 had Bonaire 22.573 inwoners. Dit is vergelijkbaar met een
kleine gemeente als het Zeeuwse Borsele. De bevolking van Bonaire groeit snel.
Tussen 2010 en 2022 is de bevolking met 45% gegroeid. Volgens de prognoses van
het CBS zal de bevolking in 2030 met 16% zijn toegenomen ten opzichte van 2022.
De belangrijkste sector van de Bonairiaanse economie is het toerisme. Veel mensen
werken in het toerisme of een van de toeleverende sectoren. Het toerisme heeft de
afgelopen jaren een hoge vlucht genomen. Er komen jaarlijks 25 keer meer
toeristen dan Bonaire inwoners heeft. Dit toegenomen toerisme leidt ook tot een
toename van bouwactiviteiten.
Het OLB probeert de economie te diversifiëren door naast toerisme ook in te zetten
op landbouw en de dienstverlenende sector.

2.2

Het bestuur van het OLB

Bonaire wordt bestuurd door een eilandbestuur en de Nederlandse Rijksoverheid.
Het belangrijkste verschil met Europees Nederland is dat er sprake is van een
andere bestuurlijke indeling. De bestuurslaag van de provincie ontbreekt, maar ook
andere organisaties zoals een waterschap of een omgevingsdienst zijn niet
aanwezig. Hierdoor is het OLB voor veel onderwerpen verantwoordelijk die in
Nederland bij andere publieke instanties zijn belegd.
De eilandsraad is het hoogste bestuursorgaan van het OLB. De eilandsraad stelt de
kaders en ziet toe op het werk van het bestuurscollege (BC). Het beleid wordt door
het BC bepaald, tenzij deze bevoegdheid expliciet bij de eilandsraad is gelegd. De
eilandsraad wordt door de inwoners van Bonaire gekozen en bestaat uit 9
eilandraadsleden.
De eilandsraad kiest de gedeputeerden, die samen met de gezaghebber het BC
vormen. Het BC zorgt voor het dagelijks bestuur van Bonaire. Zij bereiden
eilandsraadsbesluiten voor en voeren die vervolgens uit. Het BC is bevoegd om zelf
beslissingen te nemen, zoals het verlenen van vergunningen of het aangaan van
contracten.

2.3

De ambtelijke organisatie

Het OLB kent een directiestructuur, waarbij de ambtelijke organisatie wordt
aangestuurd door het directieteam. Het OLB is onderverdeeld in 4 directies:
Bedrijfsvoering en Ondersteuning, Toezicht en Handhaving, Ruimte en Ontwikkeling,
en Samenleving en Zorg. Het directieteam wordt gevormd door de directeuren van
de 4 directies en de eilandsecretaris. De eilandsecretaris ondersteunt het BC, is
voorzitter van het directieteam en daarmee verantwoordelijk voor het functioneren
van de ambtelijke organisatie.

Pagina 23 van 69

Nulmeting vergunningverlening, toezicht en handhaving door het Openbaar Lichaam Bonaire

Figuur 1: Organogram Openbaar Lichaam Bonaire

De belangrijkste taak van de organisatie is om besluiten van de eilandsraad en het
BC voor te bereiden en uit te voeren. Bij het OLB werken ongeveer 340
medewerkers.
Voor dit onderzoek is gesproken met medewerkers van verschillende directies, maar
vooral van de directies Ruimte en Ontwikkeling (DR&O) en Toezicht en Handhaving
(DT&H).
Mandaatregeling
Het verlenen van vergunningen is gemandateerd aan het afdelingshoofd DR&O. Het
opleggen van handhavingsbeschikkingen is gemandateerd aan de directeur DT&H.

Pagina 24 van 69

Nulmeting vergunningverlening, toezicht en handhaving door het Openbaar Lichaam Bonaire

Bij besluit van 25 augustus 2021 heeft het BC een mandaatbesluit genomen met
daaraan gekoppeld voorwaarden. In het register (versie 9 augustus 2021) is
gespecificeerd welke functionarissen welk mandaat hebben. Voor het verlenen van
een bouwvergunning, natuur- of milieuvergunning is het afdelingshoofd DR&O
volledig bevoegd. Voor het opleggen van een handhavingsbeschikking last onder
dwangsom (LOD), last onder bestuursdwang (LOB) of spoedeisende bestuursdwang
is de directeur DT&H volledig bevoegd. Bij politiek gevoelige of complexe besluiten
is afstemming nodig met de verantwoordelijk gedeputeerde.
Aanwijzing toezichthouders
Het BC heeft toezichthouders aangewezen. Toezichthouders van Stichting Nationale
Parken Bonaire (STINAPA) zijn aangewezen als toezichthouder voor de Verordening
natuurbeheer Bonaire.
Bij besluit van 12 december 2019, nummer 7 (archiefnummer P&A/2019001274)
heeft het BC huidige en toekomstige medewerkers in de functies van inspecteur A,
B, of C of senior inspecteur belast met het toezicht op de naleving van in het besluit
genoemde wet- en regelgeving, waaronder de Hinderverordening Bonaire, de
Verordening natuurbeheer Bonaire, de Wgnb BES en de Wet vrom BES.
Het BC heeft bij hetzelfde besluit huidige en toekomstige medewerkers van STINAPA
aangewezen die zijn belast met toezichthoudende taken voor de Verordening
natuurbeheer Bonaire en de uitwerkingsbesluiten. In een onderlinge werkverdeling
is afgesproken dat STINAPA strafrechtelijk optreedt en de DT&H bestuursrechtelijk.
Directie Ruimte & Ontwikkeling
Hindervergunningen
Voor het verlenen van hindervergunningen heeft DR&O geen gekwalificeerde
vergunningverlener. Capaciteit wordt extern ingehuurd van de Omgevingsdienst
Midden- en West-Brabant. Hiervoor wordt jaarlijks een contract gesloten voor het
uitvoeren van specifiek genoemde vergunningprocedures. Er is wel een
beleidsadviseur milieu aangesteld, deze is ook contactpersoon voor de externe
vergunningverlener.
Bouwvergunningen
Binnen DR&O zijn 3 personen belast met de beoordeling van aanvragen voor een
bouwvergunning.
Natuurvergunningen
DR&O heeft sinds augustus 2021 een persoon aangesteld die belast is met het
verlenen van natuurvergunningen. In de periode januari 2018 tot augustus 2021
was geen gekwalificeerde vergunningverlener voor natuurvergunningen aangesteld.
In die periode zijn de werkzaamheden toegewezen aan een medewerker die niet de
functie van vergunningverlener had.
Directie Toezicht & Handhaving
Er zijn 2 personen belast met inspecties op milieu/hinder en 2 personen voor
inspecties op bouw.

Pagina 25 van 69

Nulmeting vergunningverlening, toezicht en handhaving door het Openbaar Lichaam Bonaire

2.4

Rol van de Rijksvertegenwoordiger

De Rijksvertegenwoordiger is de schakel tussen de Rijksdepartementen en de 3
openbare lichamen in Caribisch Nederland. Zijn taak is het bevorderen van goed
bestuur en toezicht houden op de besluiten van het BC en de eilandsraad,
bijvoorbeeld op personeelsbenoemingen. Hij is zo de ‘ogen en oren' voor de
ministers. Verder bevordert de RV de samenwerking tussen de rijksambtenaren op
Bonaire, Sint Eustatius en Saba en de samenwerking met de besturen. Gelet op de
VTH-dossiers die op Bonaire spelen, is het relevant om ook deze bevoegdheden bij
het onderzoek te betrekken. Op dit moment wordt de functie van RV vervuld door
de waarnemend Rijksvertegenwoordiger.
De RV heeft onder andere de bevoegdheid tot het uitoefenen van Interbestuurlijk
Toezicht (IBT). Als onderdeel van deze taak kan hij aan de desbetreffende minister
mededeling doen van besluiten van de eilandsbesturen die naar zijn mening voor
vernietiging in aanmerking komen (artikel 222 Wet openbare lichamen Bonaire, Sint
Eustatius en Saba (Wol)BES).
De RV kan op grond van zijn IBT-bevoegdheid ook in de plaats treden wanneer het
BC of de gezaghebber een gevorderde beslissing niet of niet naar behoren neemt
(artikel 231 WolBES). Met andere woorden, als er sprake is van taakverwaarlozing
dan kan de RV in de plaats treden van het lokale bestuur.

Pagina 26 van 69

Nulmeting vergunningverlening, toezicht en handhaving door het Openbaar Lichaam Bonaire

3.

Wet volkshuisvesting, ruimtelijke ordening en
milieubeheer BES

3.1

Algemeen

3.1.1

Toezicht- en handhavingsbeleid, uitvoeringsprogramma
Het BC heeft het Uitvoeringsprogramma Toezicht en Handhaving 2022 in oktober
2022 vastgesteld. Het uitvoeringsprogramma voldoet niet aan alle eisen uit het
ontwerp-IAB BES.
Hoofdstuk 5 van het ontwerp Inrichtingen- en Activiteiten Besluit BES (IAB BES,
geplande inwerkingtreding 1 juli 2023) stelt eisen aan het toezicht- en
handhavingsbeleid (artikel 5.1) en het uitvoeringsprogramma (artikel 5.2). Dit
toetsingskader is op dit moment nog niet van kracht.
Het Uitvoeringsprogramma Toezicht en Handhaving 2022 (definitieve versie 31 mei
2022, vastgesteld in oktober 2022) beschrijft het beleid en de wijze waarop dit zal
worden uitgevoerd. Het programma ziet op alle taken van DT&H en is dus breder
dan uitsluitend de taken die voortvloeien uit de Wet vrom BES.
Dit uitvoeringsprogramma is getoetst aan de eisen van het ontwerp-IAB BES.
Daarbij is het volgende vastgesteld.
•
Looptijd (artikel 5.1 en 5.2, lid 1)
Het uitvoeringsprogramma is vastgesteld voor 2022 en heeft daarmee de
minimale looptijd van tenminste 1 kalenderjaar. Het programma is in
oktober 2022 vastgesteld en dus niet voorafgaand aan het jaar dat het
uitvoeringsprogramma beslaat.
•
Doelen en prioriteiten (artikel 5.1 lid 2a)
Er zijn 6 prioriteiten vastgesteld:
o Illegaal storten van afval
o Illegaal afgraven van diabaas
o Duurzame kustbebouwing
o Introductie nieuwe milieuwetgeving voor bedrijven
o Voedselveiligheid
o Illegale verhuur woningen voor recreatie
Per prioriteit worden het doel en de activiteiten om de doelen te behalen
geformuleerd (artikel 5.1, lid 2b). De vastgestelde doelen en uit te voeren
activiteiten zijn niet altijd kwantificeerbaar. Het is niet in alle gevallen
mogelijk om objectief te bepalen of de geformuleerde doelen zijn bereikt.
•
Risicoanalyse voor doelen en prioriteiten (artikel 5.1, lid 2c)
Er is geen risicoanalyse aanwezig. In het programma wordt aangegeven dat
bij het bepalen van de prioriteiten is gekeken naar de missie, visie en
statutaire taken van de directie T&H, het Bestuursprogramma (Schoon en
Attractief) en het Natuur en Milieubeleidsplan. En naar analyses (data) op
basis van eerdere bevindingen (PDCA).
•
Capaciteit (artikel 5.1 lid 2d IAB BES)
De benodigde capaciteit is opgenomen in het uitvoeringsprogramma.
Het is niet duidelijk hoe en op basis van welke gegevens deze capaciteit is
berekend, aangezien het aantal bedrijven per categorie niet is vastgelegd.
Er wordt geen uitspraak gedaan over de benodigde financiën voor deze
capaciteit.

Pagina 27 van 69

Nulmeting vergunningverlening, toezicht en handhaving door het Openbaar Lichaam Bonaire

•

•

•

3.1.2

Inspectieprogramma
Het uitvoeringsprogramma vermeldt dat een inspectieprogramma
beschikbaar is, maar niet wordt gepubliceerd. Het inspectieprogramma is
echter niet opgesteld.
Toezicht- en sanctiestrategie
In het uitvoeringsprogramma zijn in de bijlagen het sanctiebeleid en het
gedoogbeleid opgenomen. Deze zijn vastgesteld als onderdeel van het
uitvoeringsprogramma. Het sanctiebeleid en het gedoogbeleid hebben
daarmee ook een looptijd van 1 jaar.
Bekendmaking Uitvoeringsprogramma (artikel 5.5 IAB BES)
Het uitvoeringsprogramma is niet bekend gemaakt.

Monitoring, evaluatie en rapportage
In oktober 2022 is het eerste Uitvoeringsprogramma Toezicht en Handhaving
vastgesteld. De eerste evaluatie en rapportage over dit programma kunnen in 2023
plaatsvinden.
In hoofdstuk 5 van het ontwerp-IAB BES worden eisen gesteld aan monitoring,
evaluatie en rapportage met betrekking tot het uitvoeringsprogramma (artikel 5.3
en 5.4). Het BC moet de resultaten en de voortgang bewaken. Het BC moet jaarlijks
aan de eilandsraad en de minister rapporteren over de voortgang en het bereiken
van de doelen.
De voortgang is gedurende de periode oktober tot en met december 2022 niet
aantoonbaar gemonitord. Aangezien het eerste uitvoeringsprogramma in oktober
2022 is vastgesteld, kunnen in 2023 een 1e evaluatie en rapportage plaatsvinden.

3.1.3

Conclusies en aanbevelingen
Conclusie
•
De uitvoering van het toezicht is niet geprogrammeerd omdat het
inspectieprogramma ontbreekt.
Aanbevelingen
•
Stel een inspectieprogramma op en draag zorg voor de uitvoering.
•
Zorg voor adequate monitoring en evaluatie van het uitvoeringsprogramma.

Pagina 28 van 69

Nulmeting vergunningverlening, toezicht en handhaving door het Openbaar Lichaam Bonaire

3.2

VTH Bouwen

3.2.1

Beleid
Bouwverordening
Er zijn meerdere eilandsverordeningen vastgesteld met regels ten aanzien van
bouwen. De ‘Bouw- en woningverordening Bonaire 1961’ en de wijziging uit 1994
zijn in 2010 op de positieve lijst geplaatst en dus nog van kracht. Dat geldt niet
voor de overige verordeningen.
Het OLB heeft meerdere eilandsverordeningen verstrekt waar regels in staan ten
aanzien van bouwen. Het gaat om de Bouw- en woningverordeningen uit 1934,
1935, 1961 en 1984. Deze verordeningen regelen op onderdelen dezelfde
onderwerpen. Daarnaast staan in de ‘Eilandsverordening ruimtelijke
ontwikkelingsplanning Bonaire 1994’ bepalingen die bouwen betreffen en wijzigt de
‘Bouw- en woningverordening 1961’.
Op grond van het algemeen overgangsrecht van de Invoeringswet heeft de
eilandsraad op 8 oktober 2010 een positieve lijst vastgesteld van eilandelijke
regelgeving die, na de transitie in 2010, blijft gelden. Hierin zijn de ‘Bouw- en
woningverordening Bonaire 1961’ en ‘Eilandsverordening ruimtelijke
ontwikkelingsplanning Bonaire 1994’ opgenomen. De overige verordeningen zijn niet
op de positieve lijst geplaatst en om die reden niet meer van kracht.
De ‘Bouw- en woningverordening Bonaire 1961’ is niet aangepast aan de Wet vrom
BES. Hierdoor zijn enkele artikelen in de verordening blijven staan, die nu in de wet
zijn opgenomen. DT&H hanteert voor de termijnen, op basis van een verstrekte
algemene beschrijving van het verlenen van vergunningen, de voorschriften van de
Wet vrom BES.
Welstandsnota
De eilandsraad heeft geen welstandnota vastgesteld.
De eilandsraad moet een welstandnota vaststellen (artikel 2.5 Wet vrom Bes).
Bouwwerken mogen niet in strijd zijn met de redelijke eisen van welstand zoals
opgenomen in deze nota. Bij de beoordeling van een bouwaanvraag moet het BC
beoordelen of er geen sprake is van strijd met de redelijke eisen van welstand. In
dat geval moet de bouwvergunning geweigerd worden.
Doordat de eilandsraad geen welstandnota heeft vastgesteld, kan deze toets niet
worden uitgevoerd. Ambtelijk is aangegeven dat deze welstandnota wel in concept
gereed is.
Openbaar register
Het BC heeft geen openbaar register ingesteld.
Aanvragen en verleende bouwvergunningen moeten worden ingeschreven in een
openbaar register dat door het BC is ingesteld (artikel 2.8, lid 5 Wet vrom BES). Het
BC heeft geen openbaar register ingesteld.

Pagina 29 van 69

Nulmeting vergunningverlening, toezicht en handhaving door het Openbaar Lichaam Bonaire

BES Bouwbesluit en BES-code
De functionele eisen in het BES Bouwbesluit zijn niet nader uitgewerkt. De BES-code
is niet als beleidsregel vastgesteld en wordt niet gehanteerd bij de toetsing van de
bouwaanvragen.
Het BES Bouwbesluit 2017 beschrijft technische eisen waaraan aanvragen voor
bouw- en gebruiksvergunningen moeten worden getoetst. Een bouwwerk moet
voldoende bestand zijn tegen gecombineerde permanente belasting, veranderlijke
belasting en wind (artikel 2.1). Het BC kan door middel van beleidsregels aangeven
wanneer er voldaan wordt aan deze functionele eis, maar heeft dit niet nader
uitgewerkt. Ook de minister kan een ministeriële regeling vaststellen ter uitwerking
van deze eisen (artikel 6.2), dit is eveneens niet gebeurd.
De BES-code is in december 2010 in opdracht van het ministerie van Binnenlandse
Zaken en Koninkrijksrelaties opgesteld. Deze code kan als beleidsregel ter
beoordeling van het aspect ‘constructieve veiligheid’ gelden. De BES-code is niet als
beleidsregel vastgesteld en in de praktijk wordt bij aanvragen van een
bouwvergunning niet aan deze code getoetst.
3.2.2

Uitvoering
Informatie en dossiervorming
Bouwvergunningen en processtukken worden op verschillende plekken binnen de
organisatie op verschillende wijzen geregistreerd.
Voor de selectie van bouwvergunningen zijn overzichten opgevraagd van
bouwvergunningen die in de periode 2020 tot en met 2022 waren verleend. Er zijn 8
verschillende overzichten verstrekt met niet eenduidige informatie over aanvragen
en bouwvergunningen, waardoor deze moeilijk of niet vergelijkbaar zijn.
Daarnaast is het documentmanagementsysteem JOIN ingezien. De onderzochte
dossiers bevatten niet alle relevante documenten en sommige dossiers bleken
meerdere malen te zijn aangemaakt. Daardoor is het niet duidelijk in welk dossier
de meest recente stukken worden opgeslagen en of de dossiers alle processtukken
bevatten.
Procedure
Het OLB heeft geen procesbeschrijving vastgesteld voor het verlenen van
bouwvergunningen.
DR&O heeft een korte algemene beschrijving verstrekt van de stappen die worden
doorlopen vanaf de aanvraag tot aan het verlenen van de vergunning. Deze
beschrijving geeft op hoofdlijnen inzicht in het proces en staat ook vermeld op de
website van het OLB. Het OLB heeft geen gedetailleerde procesbeschrijving
vastgesteld waarbij wordt aangegeven welke processtap op welk ogenblik door wie
wordt gezet.
In het conceptdocument ‘Institutioneel assessment, Openbaar Lichaam Bonaire,
Directie Ruimte en Ontwikkeling’ van 11 oktober 2021 is wel een procesbeschrijving
‘Vergunningproces bouw Bonaire’ opgenomen. Omdat dit echter een
conceptdocument betreft, is de status van deze procedure onduidelijk. Daardoor kan
het proces van vergunningverlening niet getoetst worden. Zo is bijvoorbeeld niet
duidelijk wanneer de formele beslistermijn voor een bouwaanvraag start. Volgens de

Pagina 30 van 69

Nulmeting vergunningverlening, toezicht en handhaving door het Openbaar Lichaam Bonaire

Wet vrom BES is deze beslistermijn 16 weken na ontvangst van de aanvraag en 1
digitale ontvangstbevestiging van een bouwaanvraag suggereert dat de
beslistermijn pas start nadat is beoordeeld of de aanvraag compleet is. Het formele
proces start dan pas als een aanvraag compleet en ontvankelijk is. Dat zou een
onjuiste invulling van de wet zijn.
Adviseurs
In de verstrekte procedure wordt melding gemaakt van toetsing van
bouwaanvragen door de Bouwcommissie, bestaand uit interne afdelingen en de
brandweer. In enkele besluiten wordt verwezen naar uitgebrachte adviezen. Deze
zijn niet in de dossiers aangetroffen.
Bouwvergunningen
Dossiers zijn onvolledig, waardoor niet beoordeeld kan worden of het proces van
vergunningverlening op de juiste wijze is verlopen. De vergunningen bevatten een
beperkte hoeveelheid informatie. Niet altijd blijkt of adviezen zijn ingewonnen, de
motivering van de besluiten is beperkt.
In het onderzoek is onderscheid gemaakt naar bouwvergunningen voor
(particuliere) woningbouw en bouwvergunningen voor gebouwen en bouwwerken
met een bedrijfsmatig karakter. Bij deze laatste groep zijn situaties geselecteerd
waar ook milieu- of natuurvergunningen nodig kunnen zijn, zodat deze in
samenhang beoordeeld kunnen worden. Daarnaast is een specifieke casus
beschreven die tijdens het onderzoek veelvuldig door geïnterviewden is genoemd.
Woning-gerelateerde bouwvergunningen
•
Uit de 8 verstrekte overzichten zijn 3 bouwvergunningen voor het bouwen
van woningen geselecteerd. 1 van de gevraagde bouwvergunningen is niet
verstrekt en kon niet beoordeeld worden.
•
Uit de 2 overige dossiers blijkt dat 1 van de bouwvergunningen binnen de
wettelijke termijn is verleend. Bij de andere vergunning is sprake van
termijnoverschrijding, waarbij niet is gebleken dat de beslistermijn (tijdig) is
verlengd.
•
Beide dossiers zijn onvolledig. Ze bevatten een bouwformulier, een
ontvangstbevestiging en de verleende bouwvergunning. Tekeningen,
publicaties van de aanvraag en de vergunning, inhoudelijke beoordelingen,
checklisten en adviezen, waaronder het brandweeradvies, ontbreken.
•
De bouwvergunningen zelf (de besluiten) bevatten een minimum aan
informatie, zijn een opsomming van gegevens en bevatten
standaardvoorschriften. Er ontbreekt een concrete motivering waarom het
aangevraagde bouwwerk vergund kan worden.
•
Op het moment van indienen van een van de bouwaanvragen was een
voorbereidingsbesluit van kracht. Of dit van invloed is geweest op de
vergunning, blijkt niet uit het dossier. In het besluit tot verlening van de
vergunning wordt hier niet aan gerefereerd.
Bedrijf-gerelateerde bouwvergunningen
•
Van 8 bedrijven zijn in totaal 15 bouwvergunningen opgevraagd. Voor 3
bedrijven is geen dossier aangeleverd, in 2 andere gevallen is wel een
dossier aangeleverd maar bleek geen bouwvergunning te zijn verleend.
•
Daarmee zijn van 3 bedrijven in totaal 9 bouwvergunningen beoordeeld.

Pagina 31 van 69

Nulmeting vergunningverlening, toezicht en handhaving door het Openbaar Lichaam Bonaire

•

•

•

•

In 8 gevallen is een bouwvergunning verleend, waarbij 3 keer sprake was
van een (forse) termijnoverschrijding. 1 bouwaanvraag was tijdens het
onderzoek nog in procedure.
Voor alle dossiers geldt dat ze onvolledig zijn. Net als bij de woningen
ontbreken in de dossiers vaak meerdere documenten, zoals publicaties van
aanvragen en verleende vergunningen, inhoudelijke beoordelingen,
checklisten en adviezen van derden of tekeningen.
De tekeningen kunnen in enkele gevallen niet aan een bouwvergunning
worden gekoppeld door het ontbreken van bijvoorbeeld een kenmerk.
Hierdoor is niet duidelijk of de juiste tekening bij de bouwvergunning
beschikbaar is.
De besluiten waarbij de bouwvergunning wordt verleend lijken
standaardbesluiten en zijn beperkt gemotiveerd, zonder verwijzing naar
bijzondere omstandigheden zoals wijziging bestemmingsplan of een
legalisatiesituatie. In 1 vergunning is de voorwaarde opgenomen dat een
melding gedaan moet worden bij het OLB voordat met de bouw wordt
gestart. In dit geval was de bouw ruim 8 maanden eerder zonder
vergunning gestart.

Casus bedrijf-gerelateerde bouwvergunning
De bouw van een fabrieksgebouw is gestart zonder bouwvergunning en in strijd met
het Ruimtelijk Ontwikkelingsplan Bonaire (ROB). De achteraf afgegeven
bouwvergunning vermeldt dat dit een loods met overkapping betreft, het
fabrieksgebouw zelf is niet vergund. In het dossier ontbreken relevante stukken,
zodat niet kan worden vastgesteld of een beoordeling heeft plaatsgevonden. De
strijdigheid met het ROB is achteraf hersteld door een aanpassing van het ROB.
Dit dossier betreft de bouw van een fabrieksgebouw met een bijbehorende loods
met overkapping.
•
Met de bouw van de loods met overkapping is in april 2022 gestart, voordat
de ondernemer een bouwaanvraag bij het OLB had ingediend.
•
Toen deze bouwactiviteiten werden ontdekt, is in september 2022 een
aanvraag voor een loods met overkapping ingediend.
•
Omdat sprake was van strijdigheid met het bestemmingsplan, is ook de
procedure voor een wijziging van het bestemmingsplan gestart.
•
Van het fabrieksgebouw zelf is geen (afzonderlijke) bouwvergunning
beschikbaar. In het dossier is wel een aanvraagformulier voor het
fabrieksgebouw aangetroffen, gedateerd 1 juni 2022. Dit formulier is niet
ondertekend en heeft geen datum van ontvangst.
•
DR&O stelt dat de ingediende aanvraag van september 2022 voor een ‘loods
met overkapping’ ook de bouwaanvraag voor het fabrieksgebouw betreft.
•
De aanvraag en de verleende bouwvergunning vermelden dat het om een
loods met overkapping ten behoeve van een fabrieksgebouw gaat. Er wordt
niet genoemd dat dit ook het fabrieksgebouw zou betreffen.
•
In verband met de bouw van het bedrijf is het industrieterrein ter plaatse
uitgebreid, waarvoor het ROB is gewijzigd. De besluiten tot wijziging van het
ROB en het verlenen van de bouwvergunning zijn op dezelfde dag genomen.
De wijziging van het bestemmingsplan is later bekendgemaakt op de
website van OLB.
•
Bij de wijziging van het bestemmingsplan is aangegeven dat de grond in
eigendom is van OLB en in erfpacht wordt uitgegeven. Op het
aanvraagformulier staat vermeld dat de aanvrager de grond in eigendom
heeft.

Pagina 32 van 69

Nulmeting vergunningverlening, toezicht en handhaving door het Openbaar Lichaam Bonaire

•

Het OLB heeft een eigen ‘reflectieonderzoek’ uitgevoerd om lering te trekken
uit het verloop van dit proces. De ILT heeft verzocht om de resultaten van
het reflectieonderzoek, deze zijn niet door het OLB verstrekt.

Toezicht en handhaving
Toezicht en handhaving leidt niet tot het voorkomen of het herstel van de
overtredingen.
In het onderzoek zijn 3 dossiers beoordeeld. 1 dossier betreft kustbebouwing en
wordt beschreven in hoofdstuk 5. De overige 2 dossiers worden hieronder kort
beschreven.
•
DT&H heeft in dit dossier geconstateerd dat zonder bouwvergunning en in
strijd met het ROB bij/aan een fabriek bouwwerkzaamheden werden
uitgevoerd. In een verslag van een intern handhavingsoverleg is vermeld
dat de bouw 2 maanden na de constatering is stilgelegd. Het
stilleggingsbesluit is niet verstrekt, in het dossier zijn geen documenten van
het handhavingstraject aangetroffen. De overtreder vroeg een half jaar na
de constatering van deze activiteit een bouwvergunning aan. Gedurende dat
traject is door het OLB eveneens het bestemmingsplan aangepast. Daarmee
is de strijdigheid met het ROB opgeheven en is de bouwvergunning
verleend. De afgegeven bouwvergunning betreft uitsluitend de loods met
overkapping ten behoeve van een fabriek, het fabrieksgebouw zelf is niet
vergund.
•
DT&H heeft in dit dossier vastgesteld dat sprake was van bouwen in
afwijking van de verleende vergunning. Hiervoor is een last onder
dwangsom (LOD) opgelegd. 2 weken nadat de LOD is opgelegd, vindt een
controle plaats. Dan blijkt de overtreder zich niet te houden aan de last en
wordt de dwangsom verbeurd verklaard. Het is niet gebleken dat de
dwangsom is ingevorderd, er is niet aangetoond dat handhavende
vervolgacties hebben plaatsgevonden om de overtreding ongedaan te
maken.
3.2.3

Conclusies en aanbevelingen
Conclusies
•
De regelgeving voldoet niet volledig aan de Wet vrom BES: de bouw- en
woningverordening is niet aangepast aan de Wet vrom BES, een
welstandnota ontbreekt, er is geen openbaar register ingesteld.
•
De uitvoering van VTH voor bouwvergunningen verloopt niet adequaat.
Aanbevelingen
•
Pas de geldende bouw- en woningverordening aan de Wet vrom BES aan.
•
Bezie welke instrumenten behouden kunnen worden. Doe dit door deze op
te nemen in andere eilandsverordeningen, bijvoorbeeld gebaseerd op de
Wet grondslagen Ruimtelijke Ordening BES. Pas de wet aan voor bepalingen
die niet in verordeningen geregeld kunnen worden.
•
Stel een welstandsnota vast en stel een openbaar register in.
•
Stel een procesbeschrijving vast voor het verlenen van bouwvergunningen.
•
Draag zorg voor uniforme registratie van de processtukken bij de afdeling
Post en Archief (P&A).
•
Gebruik de BES-code om invulling te geven aan de functionele eisen van het
bouwbesluit (OLB) en veranker deze code in een Ministeriële Regeling (Rijk).

Pagina 33 van 69

Nulmeting vergunningverlening, toezicht en handhaving door het Openbaar Lichaam Bonaire

3.3

VTH Milieu

3.3.1

Beleid en programma
Milieuprogramma
De eilandsraad heeft geen milieuprogramma vastgesteld.
De eilandsraad moet jaarlijks een milieuprogramma vaststellen (artikel 1.5 Wet
vrom BES), waarbij onder andere het milieubeleidsplan in acht moet worden
genomen. In 2020 is dit Natuur en Milieu Beleidsplan Caribisch Nederland 20202030 (NMBP-CN) vastgesteld door de minister van LNV en de staatssecretarissen
van IenW en Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK).
De directie R&O
DR&O beschikt niet over een overzicht van vergunningplichtige bedrijven. Zij heeft
geen planning voor bedrijven die ten onrechte zonder hindervergunning in werking
zijn. Capaciteit voor vergunningverlening wordt extern ingehuurd.
DR&O heeft voor het verlenen van hindervergunningen geen beleid of programma
opgesteld. Er bestaat geen actueel overzicht van de bedrijven die momenteel onder
de Hinderververordening vergunningplichtig zijn. Bij de inwerkingtreding van het
IAB BES zullen meer bedrijven vergunningplichtig worden. Daarnaast zullen ook
bedrijven meldingsplichtig worden, daarvan is geen actueel overzicht beschikbaar.
DR&O heeft geen overzicht verstrekt van de bedrijven die op dit moment een
hindervergunning hebben, of een overzicht van de hindervergunningen die in de
periode 2020 tot en met 2022 zijn verleend.
DR&O heeft geen vergunningverlener milieu aangesteld. Voor de beoordeling van
aanvragen en het schrijven van de vergunningen wordt externe capaciteit bij de
Omgevingsdienst Midden en West-Brabant ingehuurd. De werkzaamheden vinden
plaats op basis van jaarlijkse contracten waarin de werkzaamheden concreet zijn
benoemd. Voor 2023 is opnieuw een offerte aangevraagd voor het opstellen van
tenminste 7 hindervergunningen.
De aanvragen betreffen in de meeste gevallen bedrijven die met een nieuwe
activiteit willen starten of de activiteiten aanzienlijk willen uitbreiden. De extern
ingehuurde vergunningverlener verzorgt het vooroverleg, beoordeelt de aanvraag
en stelt de ontwerpbeschikking en definitieve beschikking op ter ondertekening door
het BC.
De directie T&H
DT&H heeft een vastgesteld uitvoeringsprogramma met daarin onder andere een
sanctiebeleid. Er is geen inspectieprogramma en geen overzicht van de
vergunningplichtige bedrijven.
DT&H heeft het ‘Uitvoeringsprogramma Toezicht en Handhaving 2022, definitieve
versie 31 mei 2022’ opgesteld. Hierin zijn het Toezichts- en handhavingsbeleid,
Sanctiebeleid en Gedoogbeleid geformuleerd, een inspectieprogramma ontbreekt.
Dit uitvoeringsprogramma is in oktober 2022 door het BC vastgesteld.
In 2014 heeft Rijkswaterstaat in opdracht van het BC een inventarisatie van de
bedrijven op Bonaire uitgevoerd, deze is daarna niet meer geactualiseerd.

Pagina 34 van 69

Nulmeting vergunningverlening, toezicht en handhaving door het Openbaar Lichaam Bonaire

Daarmee ontbreekt een actueel overzicht van het aantal bedrijven en van de
categorie waarin de bedrijven onder het IAB BES zullen vallen.
DT&H geeft aan dat het toezicht reactief plaatsvindt aan de hand van nieuw
verleende vergunningen of op basis van klachten. Daarmee wordt de beschikbare
toezichtcapaciteit volledig gebruikt. Aan de prioriteiten die zijn beschreven in het
uitvoeringsprogramma wordt sinds oktober 2022 gewerkt. Hiervoor is geen extra
capaciteit beschikbaar gesteld.
3.3.2

Uitvoering
Voor het dossieronderzoek zijn 10 bedrijven geselecteerd. Van deze bedrijven zijn
de hindervergunningen opgevraagd en ook alle procedurestukken. Ook zijn van deze
bedrijven de inspectierapporten en andere handhavingsdocumenten opgevraagd.
Uiteindelijk zijn 12 bedrijven onderzocht omdat 1 bedrijf op 2 locaties een vestiging
had. Voor een ander bedrijf werd ook informatie over een vergelijkbaar bedrijf
verstrekt.
•
Bij 6 van de 12 bedrijven liep een vergunningsprocedure of een procedure
voor een milieu-neutrale wijziging. Over 1 bedrijf is geen informatie
ontvangen.
•
Over 3 bedrijven heeft de externe vergunningverlener geoordeeld dat deze
op grond van het IAB niet meer vergunningplichtig zullen zijn, of op dit
moment niet vergunningplichtig zijn op grond van de Hinderverordening.
Daarom zijn daar geen vergunningprocedures gestart.
•
1 bedrijf waarvoor een bouwvergunningprocedure speelde (legalisering
achteraf) was niet bekend bij de externe vergunningverlener. Dit bedrijf was
daarom niet beoordeeld op een eventuele hindervergunningplicht.
Informatie en dossiervorming
Registratie en archivering van vergunningen met bijbehorende stukken verlopen
niet adequaat, waardoor de dossiers onvolledig zijn. Overzichten van lopende en
verleende hindervergunningen zijn niet beschikbaar.
In de onderzoeksperiode liepen verschillende procedures voor hindervergunningen
voor bestaande of nieuwe bedrijven.
•
DR&O heeft geen overzicht verstrekt van de lopende vergunningprocedures.
Verschillende medewerkers hebben op verschillende tijdstippen informatie
over de geselecteerde dossiers verstrekt. Ook daarna hebben zij nog
informatie per e-mail nagezonden. Van een deel van de informatie is de
status niet duidelijk vanwege de vermelding ‘concept’ of ‘definitief’, maar
zonder vermelding van ‘vastgesteld door/namens BC’.
•
Het digitale registratiesysteem JOIN wordt niet gebruikt voor de procedure
van hindervergunningen. Omdat DR&O en de afdeling P&A niet alle
gevraagde dossiers konden aanleveren, zijn in overleg ook (concept-)
stukken opgevraagd bij de externe vergunningverlener. DR&O registreert
sommige stukken zelf, waardoor niet alles bij P&A bekend en beschikbaar is.
•
De afdeling P&A kan voor de geselecteerde dossiers snel nagaan of bepaalde
stukken gearchiveerd zijn en kan deze stukken vervolgens ook direct
aanleveren.
•
Ondanks het feit dat individuele medewerkers zich inspanden om informatie
aan te leveren, is geen dossier compleet aangeleverd.

Pagina 35 van 69

Nulmeting vergunningverlening, toezicht en handhaving door het Openbaar Lichaam Bonaire

Procedure
DR&O heeft een procedure vastgesteld voor het verlenen van hindervergunningen.
In de (ontwerp) hindervergunningen worden de genomen procedurestappen
beschreven. Omdat de dossiers niet volledig zijn, zijn niet alle stappen aantoonbaar.
In het ‘Handboek Directie Toezicht en Handhaving, Openbaar Lichaam Bonaire’ van
19 december 2018 is een procedure vastgesteld voor het verlenen van
hindervergunningen. Er wordt een lange en een korte procedure beschreven.
•
Geen van de beoordeelde dossiers was volledig, zodat de ILT geen
onderbouwd oordeel kan geven over de juistheid en tijdigheid van de
doorlopen stappen.
•
Beroep tegen een hindervergunning moet op dit moment, vanwege een
foutieve omzetting van Antilliaanse wetgeving, worden ingesteld bij de
eilandsraad. In de verleende hindervergunningen wordt dit ook zo vermeld.
In het procesoverzicht in het ‘Handboek directie Toezicht en Handhaving’,
staat ten onrechte dat beroep moet worden ingesteld bij de rechtbank. Met
de inwerkingtreding van het IAB BES zal vanaf dat moment beroep bij de
rechtbank moeten worden ingesteld.
•
Bij de afdeling P&A is in het digitale systeem vastgesteld dat een
kennisgeving is gedaan van een ontwerpbeschikking hindervergunning. Dit
is voor 1 dossier gecontroleerd. In deze procedure heeft een omwonende
bezwaar tegen de ontwerpbeschikking ingediend. In de definitieve
beschikking is aangegeven wat de bezwaren inhielden, hoe de procedure is
verlopen en wat de inhoudelijke reactie op de bezwaren is.
Adviseurs
De onderzochte dossiers bevatten geen advies van de aangewezen adviseurs en
geen handhavingstoets van DT&H.
Bepalingen van de Hinderverordening zijn uitgewerkt in een eilandsbesluit
(Eilandsbesluit 7 juli 2008 nummer 2). Dit besluit bepaalt welke diensten en
afdelingen in de gelegenheid moeten worden gesteld om advies te kunnen geven:
•
Afdeling Milieu- en Natuurbeleid (MNB) van DROB
•
Afdeling Ruimtelijke Ontwikkeling en Volkshuisvesting (ROV) van DROB
•
Brandweer
•
Afdeling Juridische en Algemene Zaken (JAZ) van de Bestuursdienst
•
De inmiddels vervallen Dienst Economische zaken en
Arbeidsaangelegenheden (DEZA)
De onderzochte vergunningen vermelden dat de betreffende adviseurs in de
gelegenheid zijn gesteld advies te geven. In de dossiers zijn geen adviezen
aangetroffen, deze dossiers waren echter niet compleet. Daarmee is niet duidelijk of
de betreffende diensten adviezen hebben gegeven.
DT&H is niet formeel als adviseur op de ontwerpbeschikking aangewezen, maar
volgens de procedure uit het ‘Handboek directie Toezicht en Handhaving’ moeten
medewerkers van DT&H in gelegenheid worden gesteld om een handhavingstoets
uit te voeren. Dit blijkt niet uit de definitieve beschikkingen. Ook uit interviews blijkt
dat ze niet in de gelegenheid worden gesteld om deze handhavingstoets uit te
voeren.

Pagina 36 van 69

Nulmeting vergunningverlening, toezicht en handhaving door het Openbaar Lichaam Bonaire

Een definitieve hindervergunning wordt in afschrift gestuurd aan onder andere de
verplichte adviseurs en DT&H. Medewerkers van DT&H stellen in de interviews dat
ze geen afschriften van hindervergunningen ontvangen en uit de media moeten
vernemen dat een vergunning is verleend. Uit navraag bij de afdeling P&A blijkt dat
afschriften van hindervergunningen per mail aan een medewerker van DT&H worden
verstuurd. De vergunningen blijken inderdaad bij deze persoon binnen te komen,
deze worden gearchiveerd en vervolgens aan het afdelingshoofd doorgestuurd.
Hindervergunningen
In de (concept)besluiten is de gevolgde procedure beschreven en is duidelijk
beschreven aan welke regelgeving en technische richtlijnen is getoetst. Het resultaat
van de toetsing is navolgbaar beschreven.
Uit de (concept)besluiten blijkt aan welke normen en richtlijnen met Best
Beschikbare Technieken (BBT) de aanvraag is getoetst. De gevolgde procedure
wordt navolgbaar beschreven. De definitieve vergunningen zijn gemotiveerd en de
juiste rechtsmiddelen worden genoemd. Bij het opstellen van de hindervergunning
wordt rekening gehouden met delen van de Wet vrom BES die op korte termijn van
kracht worden. Daarnaast worden BBT-informatie-documenten gebruikt om
toepassing van BBT te beoordelen.
In 1 procedure is begin 2020 een aanvraag voor een hindervergunning ingediend.
Daarna zijn vooruitlopend op de vergunning meerdere activiteiten/ installaties
gerealiseerd en ook aan de aanvraag toegevoegd. Tot op dit moment (april 2023) is
geen hindervergunning verleend, terwijl de activiteiten/installaties wel in werking
zijn.
Toezicht en handhaving
Een inspectieprogramma ontbreekt. DT&H heeft geen documenten verstrekt waaruit
blijkt dat bij de geselecteerde bedrijven inspecties hebben plaatsgevonden.
Uitvoering van inspecties vindt plaats op basis van meldingen of klachten.
Inspectieprogramma
Het Uitvoeringsprogramma Toezicht en Handhaving 2022 vermeldt een
inspectieprogramma, een dergelijk programma is niet opgesteld. De aangeleverde
resultaten van inspecties zijn niet duidelijk geregistreerd en niet gestructureerd
opgeslagen. Hierdoor ontstaat een beeld van ad-hoc uitgevoerde inspecties naar
aanleiding van meldingen, klachten en incidenten.
Inspecties
Van de geselecteerde bedrijven zijn geen toezichts- of handhavings-documenten
met betrekking tot aspecten uit de Hindervergunning verstrekt. DT&H kan niet
aantonen dat na vergunningverlening een inspectie bij het bedrijf plaatsvindt. Ook
zijn geen documenten van periodieke inspecties van hindervergunningen van de
geselecteerde bedrijven verstrekt. Uit informatie van een burger bleek dat er wel
een inspectie van de geluidsvoorschriften van de hindervergunning heeft
plaatsgevonden bij 1 van de geselecteerde bedrijven.

Pagina 37 van 69

Nulmeting vergunningverlening, toezicht en handhaving door het Openbaar Lichaam Bonaire

•

•

•

•

Voor 1 bedrijf heeft de externe vergunningverlener op basis van een
aanvraag een concept-gedoogverklaring met voorwaarden opgesteld. De
gedoogverklaring is door het OLB afgegeven met een looptijd van 1 jaar.
Deze looptijd is inmiddels verstreken en niet verlengd. DR&O heeft wel een
concept voor een 2e gedoogverklaring verstrekt, maar geen definitieve
getekende versie. Dit betekent dat het bedrijf voor de betreffende activiteit
zonder hindervergunning of gedoogverklaring in werking is. DT&H heeft niet
aangetoond dat een inspectie op naleving van de (inmiddels verlopen)
gedoogverklaring heeft plaatsgevonden.
Na klachten van omwonenden over overlast is in februari 2023 1 installatie
door het bedrijf zelf stilgelegd. Dit besluit is genomen op basis van
resultaten van een extern onderzoek naar de oorzaak van de overlast. DT&H
kan niet aantonen dat bij dit bedrijf inspecties zijn uitgevoerd, er zijn geen
inspectierapporten verstrekt.
Enkele jaren geleden is bij DT&H ter verbetering van registratie en
opvolging van inspecties het softwareprogramma ‘Digitale Checklisten’ (DC)
ingevoerd. De resultaten van iedere inspectie kunnen worden vastgelegd in
een DC. Binnen DC kunnen verschillende selecties worden gemaakt
waarmee rapportages geproduceerd kunnen worden. De gegevens kunnen
onder meer verwerkt worden per tijdsperiode, per categorie bedrijf of per
categorie voorschriften.
Het gebruik van DC door de inspecteurs vindt incidenteel en willekeurig
plaats en is niet opgenomen in het werkproces. De DC zijn niet
geconcretiseerd voor bedrijven, voorschriften uit de hindervergunning zijn
hierin niet opgenomen.

Overig
Om een indruk te verkrijgen van toezicht en handhaving is informatie over andere
milieu-inspecties van DT&H opgevraagd, zoals inspectierapporten en
handhavingsbeschikkingen. In 2 dossiers is handhavend opgetreden tegen
overtredingen, in beide gevallen ging het om een garagebedrijf.
•
Het 1e dossier was een ingevulde DC naar aanleiding van inspecties. DT&H
heeft een hercontrole uitgevoerd, waarbij bleek dat enkele overtredingen
waren opgeheven. Er zijn geen documenten verstrekt waaruit blijkt op welke
wijze opvolging is gegeven aan de nog resterende overtredingen.
•
Het 2e dossier betrof een waarschuwing en LOB. Van deze casus is geen
inspectierapport of ingevulde DC verstrekt. Het is niet duidelijk of getoetst is
aan het sanctiebeleid bij de keuze van opgelegde sanctie.
•
DT&H heeft een start gemaakt met het inrichten van DC voor bedrijven.
Voor het dossier waarbij gebruik is gemaakt van een DC is deze voorzien
van de specifieke regelgeving en de daarbij behorende vragen.
•
Vrijwel alle inspecties zijn uitgevoerd naar aanleiding van klachten. Bij
hinderklachten, zoals geluidsoverlast, is overtreding van het ROB
geconstateerd.
•
DT&H volgt overtredingen niet consequent op met handhavend optreden en
kan niet aantonen dat handhaving leidt tot het ongedaan maken van de
overtreding.

Pagina 38 van 69

Nulmeting vergunningverlening, toezicht en handhaving door het Openbaar Lichaam Bonaire

3.3.3

Conclusies en aanbevelingen
Conclusies
•
Er is geen milieuprogramma opgesteld.
•
De uitvoering van VTH voor hindervergunningen verloopt niet adequaat.
Door het ontbreken van een overzicht van de bedrijven die onder de
Hinderverordening vallen, kan geen aanpak voor vergunningverlening en
geen inspectieprogramma worden opgesteld.
•
De dossiervorming en archivering vindt plaats op verschillende momenten,
op verschillende wijzen en in verschillende systemen.
Aanbevelingen
•
Stel een milieuprogramma op.
•
Maak een overzicht van de bedrijven die nu over een hindervergunning
moeten beschikken en van de bedrijven die na inwerkingtreding van het IAB
BES over een milieuvergunning moeten beschikken.
•
Stel een inspectieprogramma op en inspecteer de betreffende bedrijven
planmatig.
•
Gebruik het systeem JOIN voor het proces van vergunningverlening en het
systeem DC voor het toezicht.
•
Draag zorg voor uniforme registratie van de processtukken bij de afdeling
P&A.

Pagina 39 van 69

Nulmeting vergunningverlening, toezicht en handhaving door het Openbaar Lichaam Bonaire

4.
4.1

4.1.1

Wet grondslagen natuurbeheer- en
bescherming BES
VTH Natuur

De Wgnb BES stelt regels ter bescherming en beheer van de natuur en de daarin
voorkomende dier- en plantensoorten.
Beleid
Wet grondslagen natuurbeheer en -bescherming BES
•

Natuurplan
Het BC heeft geen natuurplan vastgesteld. Omdat het natuurplan ontbreekt, kan
geen jaarlijkse verslaglegging plaatsvinden.
Het BC moet iedere 5 jaar een natuurplan vaststellen met goedkeuring van de
eilandsraad (artikel 9, lid 1 Wgnb BES) waarbij onder andere het NMBP-CN
2020-2030 in acht wordt genomen. In 2020 is dit NMBP-CN vastgesteld door de
minister van LNV en de staatssecretarissen van IenW en BZK.
Sinds de inwerkingtreding van de Wgnb BES heeft het BC geen natuurplan
vastgesteld. Wel blijkt uit de agenda en verslagen van vergaderingen van de
eilandsraad dat een natuurplan al enkele jaren in voorbereiding is, maar er
bestaat geen duidelijkheid over de voortgang.
Het BC moet jaarlijks vóór 1 juni verslag doen aan de eilandsraad en de minister
van LNV over de uitvoering van het natuurplan (artikel 9, lid 4 Wgnb BES). Deze
jaarlijkse verslaglegging vindt niet plaats omdat een natuurplan ontbreekt.

•

Natuurparken en beschermde soorten
De eilandsraad heeft Bonaire National Marine Park en Washington Slagbaai Park
ingesteld. Er zijn regels vastgesteld voor de bescherming en het beheer van de
parken. STINAPA is aangesteld als beheerder van de natuurparken, het beheer
is met een sluitende overeenkomst geregeld.
Het Bonaire National Marine Park is ingesteld in de Eilandsverordening instelling
onderwaterpark Bonaire (27 maart 2018, nummer 11) op grond van artikel 10,
lid 1 Wgnb BES. Voor het Washington Slagbaai Park wordt in de
begripsbepalingen van het ‘Eilandsbesluit natuurbeheer Bonaire’ (EBnB) vermeld
dat dit een natuurpark is. Op deze natuurparken zijn eisen van toepassing uit
internationale verdragen die verder zijn uitgewerkt in het ‘Eilandsbesluit
onderwaterpark Bonaire’ (EBoB) en EBnB. Aanvullend kent het ROB ook
voorschriften voor de natuurparken.
Het BC is verantwoordelijk voor het beheer van het natuurpark en kan per
eilandsbesluit een instantie met het beheer belasten (artikel 8, lid 1
Eilandsverordening natuurbeheer Bonaire - EVnB). De instantie Stichting
Nationale Parken Bonaire (STINAPA) is per eilandsbesluit aangesteld als
beheerder van de natuurparken (artikel 23 EBnB). Het beheer voor het Bonaire
National Marine Park en voor het Washington Slagbaai Park geregeld is met een
overeenkomst geregeld (artikel 24 EBnB).

Pagina 40 van 69

Nulmeting vergunningverlening, toezicht en handhaving door het Openbaar Lichaam Bonaire

Het BC heeft geen beheerplannen opgesteld en er zijn geen beheermaatregelen
vastgelegd in een eilandsverordening.
Er zijn door het BC geen beheerplannen opgesteld (artikel 8, lid 2) of
beheermaatregelen vastgelegd in een eilandsverordening (artikel 8, lid 3).
Er zijn wel 2 eilandsbesluiten met regels voor natuurbeheer (EBoB en EBnB) en
ook geeft het ROB aanvullende voorschriften voor natuurparken.
De eilandsraad draagt zorg voor de beheermaatregelen en de bescherming van
soorten die zijn opgenomen in verschillende internationale verdragen. In EVnB
EBoB, EBnB en in het ROB zijn beheermaatregelen en de bescherming van
soorten voorgeschreven. Het betreft met name bouw- en gebruiksvoorschriften.
De Ramsar-gebieden 1 zijn opgenomen in het ROB als een gebiedsaanduiding
waarvoor aanvullende voorschriften gelden ten aanzien het bouwen en
gebruiken van gebouwen en voor het opstellen van een milieueffectrapportage.
Het BC heeft geen gebruik gemaakt van de bevoegdheid tot het vaststellen van
bufferzones voor de natuurparken.
De EVnB vermeldt dat bufferzones door het BC kunnen worden vastgesteld
(artikel 4, lid 3 EVnB). In verschillende stukken wordt gesproken over een
(Ramsar) bufferzone.
Het BC heeft geen gebruik gemaakt van deze bevoegdheid: in verordeningen en
besluiten wordt geen bufferzone vastgesteld en ook in het ROB wordt dit begrip
niet nader gedefinieerd.
In de toelichting op het ROB wordt wel gesteld:
“Een aantal gebieden wordt aangemerkt als 'Ramsar-gebied'. Deze zijn op de
plankaart met een aanduiding weergegeven. De aanduiding beslaat het gebied
en de aangrenzende beschermingszone van 500 meter. Ter plaatse van deze
aanduiding mogen bestaande gebouwen en functies niet worden uitgebreid of
gewijzigd en mogen geen nieuwe ontwikkelingen plaatsvinden. Nieuwe
ontwikkelingen zijn eventueel pas mogelijk indien uit een milieueffectrapportage
blijkt dat de nieuwe ontwikkelingen geen schade toebrengen aan het als zodanig
aangewezen Ramsar-gebied.”
Deze formulering suggereert dat het gebied dat op de kaart wordt weergegeven
zowel het Ramsar-gebied als de beschermingszone/bufferzone omvat.
Eilandsverordening natuurbeheer Bonaire
•
Commissie Natuurbeheer Bonaire
Het BC heeft een Commissie Natuurbeheer Bonaire (CNB) ingesteld die bestaat
uit 3 leden.
Op grond van de EVnB is een eilandelijke CNB ingesteld (artikel 3 EVnB). De
CNB adviseert het BC desgevraagd of uit eigen beweging over maatregelen ter
uitvoering van deze eilandsverordening en natuurbeheer in het algemeen.
1

Op basis van de Conventie van Ramsar aangewezen watergebieden van
internationale betekenis.

Pagina 41 van 69

Nulmeting vergunningverlening, toezicht en handhaving door het Openbaar Lichaam Bonaire

Verder moet de CNB in staat gesteld worden een advies te geven over alle
aanvragen voor een natuurvergunning of -ontheffing voordat hier een besluit
over genomen wordt.
De leden worden door het BC benoemd en de CNB moet uit minimaal 3 en
maximaal 9 leden bestaan. Op dit moment zijn 3 leden door het BC benoemd in
deze commissie. De aanwijzing door het BC is gemandateerd aan directeur R&O.
Het BC heeft zelf tot op heden geen lid voorgedragen. De CNB mag ook zelf
leden voordragen, het BC wijst de leden vervolgens aan.
•

4.1.2

Milieueffectrapportage (m.e.r.)
Voor bepaalde activiteiten is een m.e.r. verplicht (artikel 16 EVnB). Ook zijn
regels gesteld aan de inhoud van en de procedure voor de uitvoering van een
m.e.r. (artikel 21 EBnB en annex II). Per casus wordt een tijdelijke commissie
m.e.r. ingesteld, die het BC adviseert over de richtlijnen voor de op te leveren
m.e.r. Het BC stelt de richtlijnen vast.

Uitvoering
Informatie en dossiervorming
Informatie voor het onderzoek van de geselecteerde dossiers is opgevraagd bij P&A.
Deze dossiers bevatten in de meeste gevallen veel informatie. Informatie over de
advisering door de CNB ontbrak echter voor een aantal dossiers, deze is van de CNB
verkregen.
Procedure
Voor het verlenen van natuurvergunningen is geen procesbeschrijving vastgesteld.
Uiterlijk 90 dagen na ontvangst van de aanvraag moet het OLB beslissen op de
aanvraag met een mogelijkheid tot verlenging van de termijn met 30 dagen (artikel
19 EVnB). In het conceptdocument ‘Institutioneel assessment, Openbaar Lichaam
Bonaire, Directie Ruimte en Ontwikkeling’ van 11 oktober 2021 is een
procesbeschrijving ‘Vergunningproces natuur’ opgenomen. Dit conceptdocument is
niet formeel vastgesteld, waardoor ook het proces van vergunningverlening formeel
niet getoetst kan worden.
Vergunningverlening
Het OLB had in de periode januari 2018 tot augustus 2021 geen gekwalificeerde
vergunningverlener voor natuurvergunningen. De CNB wordt niet tijdig en
structureel in de gelegenheid gesteld om te adviseren op ontvankelijke aanvragen
voor een natuurvergunning. De geldigheidsduur van een m.e.r.-studie en m.e.r.advies is niet vastgelegd.
DR&O had in de periode januari 2018 tot augustus 2021 geen gekwalificeerde
vergunningverlener voor natuurvergunningen. In die periode zijn aanvragen
toegewezen aan een medewerker die niet de functie van vergunningverlener had.
Hierdoor zijn achterstanden ontstaan bij de behandeling van de aanvragen. Sinds
augustus 2021 is een nieuwe vergunningverlener aangesteld. Aanvragen voor
natuurvergunningen worden ‘opgespaard’ totdat deze in 1 keer gezamenlijk worden
gepubliceerd en ter inzage worden gelegd.

Pagina 42 van 69

Nulmeting vergunningverlening, toezicht en handhaving door het Openbaar Lichaam Bonaire

Advisering: Commissie Natuurbeheer Bonaire
Aanvragen voor een natuurvergunning moeten voor advies worden voorgelegd aan
de CNB. In het geval van een incomplete aanvraag, vraagt de CNB de aanvullende
informatie op bij het OLB en de aanvrager. In een aantal van de onderzochte
casussen neemt de CNB een rol aan als tussenpersoon of bemiddelaar tussen OLB
en aanvrager. De CNB levert informatie over het proces voor zowel de
natuurvergunning als ook andere typen vergunningen, over de benodigde
documenten en informatie om de aanvraag in behandeling te kunnen nemen en
over regelgeving. Als er in een aanvraag aspecten zitten waarvoor specifieke
deskundigheid nodig is die niet bij een van de CNB-leden aanwezig is, betrekt de
CNB ook advies van een extern deskundige.
De CNB geeft aan dat ze over aanvragen wordt geïnformeerd op het moment dat
deze ter inzage worden gelegd. In de periode dat het OLB niet over een
vergunningverlener beschikte waren sommige aanvragen al ruim 1 jaar oud voordat
de CNB ze ontving. De aanvragen die door het OLB voor advies worden toegezonden
zijn regelmatig onvolledig, zodat aanvullende informatie opgevraagd moet worden.
Dat gaat ten koste van de tijd voor de beoordeling. De CNB heeft bij het OLB
kenbaar gemaakt dat de gehanteerde werkwijze niet in lijn is met de regelgeving.
De gehanteerde werkwijze is echter niet aangepast.
De adviezen van de CNB worden niet altijd overgenomen in de natuurvergunningen
die worden afgegeven. Ook worden vergunningen afgegeven waarin ten onrechte
wordt gesteld dat de CNB in de gelegenheid is gesteld om te adviseren en dat geen
bedenkingen zijn geuit. In een enkele vergunning wordt een negatief advies van de
CNB ten onrechte vermeld als een positief advies.
De CNB ontvangt geen afschriften van de verleende vergunningen. Dit heeft recent
geleid tot het indienen van een WOB-verzoek door de CNB om inzage te verkrijgen
in de wijze waarop het advies is meegewogen bij de vergunningen.
De CNB geeft aan inmenging en druk op de advisering te ervaren. In een casus zou
de CNB verzocht zijn een negatief advies over een vergunningaanvraag in te
trekken. Dit advies heeft de CNB vervolgens veranderd in een ‘ongevraagd advies’,
omdat de commissie ook ongevraagd advies mag uitbrengen. Een lid van de CNB
geeft aan ontboden te zijn bij het BC en verzocht te zijn een advies te wijzigen. De
huidige werkwijze leidt tot een verstoorde verhouding tussen het OLB en haar
wettelijk adviseur.
Omgang met de m.e.r. en adviezen m.e.r.
Per casus is een tijdelijke commissie m.e.r. ingesteld die het BC adviseert over de
richtlijnen voor een op te leveren m.e.r. Deze richtlijnen worden door het OLB ter
inzage gelegd. De m.e.r. en het m.e.r.-advies worden als gewaarmerkte stukken
vermeld als onderdeel van de vergunning. De stukken zelf worden niet als bijlagen
aan de vergunning toegevoegd. Er is geen maximale termijn gesteld aan de
geldigheid van de m.e.r. en het m.e.r.-advies. Het komt ook voor dat de m.e.r. en
het advies dateren van meerdere jaren voor het besluit.
Natuurvergunningen
Voor het onderzoek zijn 6 dossiers beoordeeld.
•
Een watersportbedrijf heeft een natuurvergunning aangevraagd. In het
interne advies en het besluit wordt gesteld dat de CNB in de gelegenheid is

Pagina 43 van 69

Nulmeting vergunningverlening, toezicht en handhaving door het Openbaar Lichaam Bonaire

•

•

•

•

gesteld advies uit te brengen en geen bedenkingen heeft geuit. DR&O stelt
dat de CNB geen advies heeft gegeven. CNB blijkt echter 2 maanden voor
het bewuste besluit een negatief advies te hebben uitgebracht omdat bij de
aanvraag informatie en documenten ontbraken om deze op juiste wijze in
behandeling te kunnen nemen.
Een watersportbedrijf heeft een natuurvergunning aangevraagd. De CNB
heeft schriftelijk aangegeven niet te kunnen adviseren door ontbrekende
informatie. Onder andere ontbrak informatie over de activiteit waarvoor de
vergunning werd aangevraagd. De vergunning is verleend zonder dat de
CNB op de hoogte werd gebracht.
In beroep tegen de vergunning heeft de aanvrager het BC verzocht de
vergunning aan te passen. Mondeling is aan de aanvrager gemeld dat de
vergunning gewijzigd kan worden, de wijziging is daarna in concept met de
aanvrager besproken en vervolgens is de vergunning gewijzigd. De CNB was
niet op de hoogte van de wijziging en heeft daarover geen advies kunnen
uitbrengen.
Een resort in een Ramsar-gebied waarvoor een m.e.r.-plicht bestaat heeft in
2020 een vergunning gekregen voor uitbreiding. De m.e.r. en het advies
van de tijdelijke commissie m.e.r. dateren uit 2012. De CNB heeft in 2019
onder voorwaarden positief geadviseerd. De voorwaarden uit het advies van
de commissie m.e.r. en van de CNB zijn meegenomen in het besluit. Het is
onduidelijk of de m.e.r. en het advies na 8 jaar nog voldoende actueel zijn.
In een vergunning wordt gesteld: “De Directeur van de Directie Ruimte en
Ontwikkeling heeft namens het BC ingestemd om een natuurvergunning […]
te verlenen voor het bouwen van een woning gelegen op de grens van de
bufferzone van het Ramsar gebied te […].”
Het perceel ligt echter volledig binnen het Ramsar-gebied. Bovendien is in
het ROB geen bufferzone vastgesteld of als zodanig opgenomen, waarmee
een bufferzone juridisch gezien niet bestaat.
In de aanvraag voor een natuurvergunning voor de uitbreiding van een
resort in een Ramsar-gebied wordt verwezen naar de aanvraag voor de
bouwvergunning van dezelfde activiteit en de daarbij behorende m.e.r. Dit is
het enige geval in de onderzochte casussen waar voor inhoudelijke
informatie wordt verwezen naar de bouwvergunning. De vergunning is
eveneens verleend onder de door de CNB en commissie m.e.r. gestelde
voorwaarden.

Toezicht
Het toezicht wordt niet planmatig uitgevoerd.
Het toezicht wordt uitgevoerd door DT&H en STINAPA, waarbij het toezicht door
STINAPA wordt uitgevoerd op basis van de overeenkomst(en) met het BC voor het
beheer van de natuurparken. Het toezicht van STINAPA is gericht op natuur in met
name het Bonaire National Marine Park.
De uitvoering van het toezicht is meer in detail beschreven in hoofdstuk 5.

Pagina 44 van 69

Nulmeting vergunningverlening, toezicht en handhaving door het Openbaar Lichaam Bonaire

4.1.3

Conclusies en aanbevelingen
Conclusies
Het VTH-proces voor natuurvergunningen verloopt niet adequaat.
•
DR&O hanteert geen vastgesteld proces voor het verlenen van de
vergunningen.
•
De CNB wordt als adviseur niet tijdig en structureel in de gelegenheid
gesteld om te adviseren op ontvankelijke aanvragen voor een
natuurvergunning. De adviezen worden niet altijd op juiste wijze geciteerd
in de vergunning.
•
Het toezicht wordt niet planmatig uitgevoerd en de samenwerking tussen
DT&H en STINAPA verloopt moeizaam.
•
Handhaving wordt niet consequent doorgezet.
•
In enkele gevallen probeert DR&O om de ontstane situatie achteraf te
legaliseren door het afgeven van vergunningen en als dit nodig is het
wijzigen van het ROB.
Aanbevelingen
•
Stel een natuurplan vast.
•
Stel een werkproces vast voor het verlenen van natuurvergunningen en
betrek hierbij de CNB, met duidelijke beschrijving van rollen en
verantwoordelijkheden.
•
Informeer de CNB tijdig en volledig voor advisering over
vergunningaanvragen.
•
Houd planmatig toezicht in samenwerking met betrokken organisaties
waaronder in het bijzonder STINAPA.
•
Treed handhavend op tegen onvergunde situaties.

Pagina 45 van 69

Nulmeting vergunningverlening, toezicht en handhaving door het Openbaar Lichaam Bonaire

5.

Speciale onderwerpen
Het OLB is bij aanvang van het onderzoek in de gelegenheid gesteld om
onderwerpen ter beoordeling voor te leggen. Daarop zijn 2 zogenoemde prioritaire
thema’s uit het ‘Uitvoeringsprogramma Toezicht en Handhaving 2022’ ingebracht.
Dit zijn illegaal storten van afval en duurzame kustbebouwing. Daarnaast is een
dossier over de voorgenomen ontwikkeling van een resort ter beoordeling
voorgelegd.

5.1

Illegaal storten afval

5.1.1

Beleid
In het ‘Uitvoeringsprogramma Toezicht en Handhaving 2022’ is onder prioriteit 1
‘Illegaal storten van afval’ opgenomen. Het beleidskader wordt gevormd door het
Afvalbeheer- en uitvoeringsplan Bonaire 2013-2022, waarin het voorkomen van
zwerfvuil en illegale stort als een van de speerpunten is benoemd door onder meer
het aanscherpen van toezicht en handhaving.

5.1.2

Uitvoering
De rol voor DT&H bij de aanpak van het illegaal storten van afval in 2022 en 2023 is
niet vastgesteld, zodat niet duidelijk is welke acties DT&H zal ondernemen.
Het BC heeft het ‘Programma Afvalbeheer op Maat Bonaire’ vastgesteld. Het
conceptprojectplan ‘Illegale stort en zwerfafval: Pilot Opruimen en Communicatie,
11 oktober 2022, versie 0.1 (concept)’ is onderdeel van dit programma. Er is geen
vastgestelde versie van dit projectplan verstrekt.
Het conceptprojectplan richt zich op een pilot voor de aanpak van illegale stort door
het in kaart brengen van locaties, het opruimen van 4 geïnventariseerde locaties en
een communicatiecampagne. Het doel van de pilot is het verzamelen van gegevens
voor het verbeteren van de aanpak vanaf 2023. In januari 2023 wordt een
communicatiecampagne ingericht. In februari tot met april 2023 vindt het opruimen
van de 4 pilotlocaties met illegale stort plaats. In mei 2023 vindt vervolgens de
evaluatie van het project plaats.
Het conceptprojectplan vermeldt geen rol voor DT&H, gesteld wordt dat Selibon
verantwoordelijk is voor het opruimen van de illegale stortlocaties. Het is niet
gebleken dat toezicht, handhaving, het sanctiebeleid en de interventiematrix een rol
spelen bij deze aanpak. In het verslag van het tweewekelijkse handhavingsoverleg
van DT&H van 11 januari 2023 staat dat voor ‘Illegale stortingen’ een
projectvoorstel opgesteld moet worden. Niet duidelijk is wat dit projectvoorstel zal
inhouden en hoe het zich verhoudt tot het conceptprojectplan.
Bij de verstrekte dossiers bevond zich 1 document waarbij sprake is van een illegale
storting van huisvuil. De dader kreeg 24 uur om dit te verwijderen en een
betalingsbewijs te overleggen, waaruit moest blijken dat het afval bij de stortplaats
was afgegeven. Er zijn geen stukken verstrekt waaruit blijkt dat de overtreding is
opgeheven of dat handhavend is opgetreden.

Pagina 46 van 69

Nulmeting vergunningverlening, toezicht en handhaving door het Openbaar Lichaam Bonaire

5.1.3

Conclusies en aanbevelingen
Conclusie
•
Prioriteit 1 ‘Illegaal storten van afval’ is opgenomen in het
‘Uitvoeringsprogramma Toezicht en Handhaving 2022’ maar deze activiteit is
niet gestart. De taken van DT&H voor deze prioriteit 1 zijn niet specifiek
uitgewerkt.
Aanbevelingen
•
Neem in het uitvoeringsprogramma voor het betreffende jaar alleen
concrete taken voor DT&H op en bewaak de uitvoering.
•
Herschik de vrijvallende capaciteit van DT&H in het geval van vertraging van
het prioritaire project 1.

5.2

Duurzame kustbebouwing

5.2.1

Beleid
In het ‘Uitvoeringsprogramma Toezicht en Handhaving 2022’ is onder prioriteit 3
‘Duurzame kustbebouwing’ opgenomen. Deze prioriteit is als volgt omschreven.
“De toename van de bevolking en het toerisme veroorzaakt ook een forse toename
van het bouwen van woningen en verblijfsrecreaties langs de kust. Uit diverse
wetenschappelijke onderzoeken is naar voren gekomen dat kustbebouwing de
natuur en het aanwezige koraal in het onderwaterpark van Bonaire aantast. De
negatieve impact op de natuur wordt onder meer veroorzaakt door de aantasting en
verstoring van neststranden en vermindering van de natuurlijke vegetatie.
Aantasting van het koraal wordt veroorzaakt door toename van erosie en
gebrekkige afwatering waardoor zand en aarde tijdens regenbuien in de zee terecht
komen. Hierdoor neemt de helderheid van het water af wat een negatieve impact
heeft op het koraal. Ook de aanleg van kunststranden die niet voldoen aan de regels
zorgt voor aantasting van het koraal. Dit zijn veelal situaties waarbij
bouwvergunningen wel al legitiem zijn verleend, maar er (nog) geen
natuurvergunning is verleend. Daarnaast komt het geregeld voor dat er te dicht bij
de kust wordt of is gebouwd. Funderingen worden voornamelijk gevuld met diabaas.
Langs de kust is dit verboden. Bij lekkage of schade aan deze funderingen kan
diabaas in zee terechtkomen wat schadelijk is voor het koraal”.

5.2.2

Uitvoering
Voor de prioriteit ‘Duurzame Kustbebouwing’ is een taskforce ingericht. De
werkzaamheden van deze taskforce zijn nog niet gestart. De ILT heeft in het
onderzoek naar de uitvoering van het beleid 2 dossiers van bebouwing aan de kust
beoordeeld.
Dossier 1 (Chogogo)
Sinds 2021 is bij dit bedrijf sprake van meerdere overtredingen van wet- en
regelgeving op gebied van natuur. Inspecties zijn uitgevoerd en handhaving is in
enkele gevallen gestart, de overtredingen zijn niet aantoonbaar ongedaan gemaakt.
Dit dossier betreft de bouw van een groot resort direct aan zee. Vlak voor de
opening in december 2021 bleek dat er zonder vergunningen een kunstmatig strand
was aangelegd. En dat een keermuur, die moest voorkomen dat het strandzand
naar zee zou afspoelen, te laag was.

Pagina 47 van 69

Nulmeting vergunningverlening, toezicht en handhaving door het Openbaar Lichaam Bonaire

In opdracht van het BC is het proces van advisering en besluitvorming in het
Chogogo-dossier voor de periode 12 augustus 2021 en 19 januari 2022 onderzocht
door het adviesbureau BMC. In deze paragraaf is voor die periode gebruik gemaakt
van het feitenrelaas uit dat onderzoek.
Feitenrelaas
•
De eerste contacten tussen OLB en Chogogo over de aanleg van een
kunstmatig strand dateren uit 2017.
•
Op 22 juli 2021 heeft Chogogo overleg met STINAPA over de plannen en de
vergunningen, omdat zij geen contact (kunnen) krijgen met OLB.
•
Begin augustus 2021 blijkt een schip onderweg te zijn met het rivierzand.
Chogogo dient 12 augustus 2021 formeel een aanvraag in voor een
natuurvergunning voor ‘het afwerken van een groot deel van het eigen
terrein met strandzand’.
•
Midden oktober 2021 concludeert OLB dat de aanvraag niet in behandeling
kan worden genomen. Echter na indiening van de ontbrekende informatie,
wordt de formele vergunningprocedure op 17 november 2021 gestart.
•
Chogogo wacht de vergunningprocedure niet af en laat het zand storten.
STINAPA is op 12 oktober 2021 2 keer met medewerkers van DT&H op de
locatie geweest. De 1e keer constateerden 2 medewerkers van DT&H dat er
geen sprake was van een overtreding. Later op de dag constateerden
collega’s dat er sprake was van een ernstig delict. STINAPA maakt in overleg
met DT&H en het OM een proces-verbaal op omdat er sprake is van een
overtreding.
•
Chogogo zet de werkzaamheden voort omdat het hotel met het strand op 1
december 2021 zal openen.
•
Bij het OLB zijn de meningen over spoedeisende bestuursdwang verdeeld.
De afdeling JAZ is, in tegenstelling tot DT&H, van mening dat er geen
spoedeisende bestuursdwang kon worden opgelegd. Dit omdat nader
onderzoek noodzakelijk was en het politiek een gevoelige zaak betrof.
•
Omdat het geïmporteerde zand inmiddels wel was gestort maar nog niet
was uitgereden, wordt bij besluit van 15 oktober 2021 een preventieve LOD
van 1,2 miljoen US dollar (USD) opgelegd tegen het uitrijden van het zand.
•
Op 20 oktober 2021 wordt geconstateerd dat het zand is uitgereden en dat
niet aan de last is voldaan. De dwangsom is daarmee verbeurd en dat wordt
bij brief van 26 oktober 2021 aan Chogogo medegedeeld.
•
Er zijn geen stukken verstrekt waaruit blijkt dat deze dwangsom
daadwerkelijk is ingevorderd en betaald.
•
De advocaat van Chogogo dient een zienswijze/bezwaar in tegen de
opgelegde LOD. Het bezwaar is door het BC niet ontvankelijk verklaard.
•
Op 4 november 2021 hebben de gezaghebber en de verantwoordelijke
gedeputeerde contact gezocht met Chogogo om gezamenlijk naar een
constructieve oplossing te zoeken met in achtneming van wet- en
regelgeving en waarbij de (financiële) zorgen van Chogogo geadresseerd
zijn.
•
Een eerste advies van 8 november 2021 van OLB afdeling Beleid en
Projecten (B&P) is negatief, omdat het geïmporteerde rivierzand niet
dezelfde kwaliteit heeft als het aanwezige strand. Dit advies wordt door het
BC op 9 november 2021 aangehouden. Tijdens het overleg komt namelijk
nieuwe informatie naar voren. Hetzelfde zand is al eerder op meerdere
plekken op Bonaire gebruikt en in 2015 is een vergunning voor een
kunstmatig strand verleend waarbij hetzelfde zand is gebruikt.

Pagina 48 van 69

Nulmeting vergunningverlening, toezicht en handhaving door het Openbaar Lichaam Bonaire

•

•

•

•
•

•

•

•

•
•

•

•

Omdat intern de inhoudelijke en juridische meningen uiteenlopen wordt een
second opinion gevraagd aan het advocatenkantoor HBN Law. Dit kantoor
stelt dat het ambtelijk advies, waarbij de vergunningaanvraag wordt
afgewezen, gebaseerd is op het enkele feit dat het rivierzand betreft en
geen zeezand. Dit biedt zonder nadere motivering te weinig grond om de
aanvraag af te wijzen.
Op 11 november 2021 vindt een intern ambtelijk en bestuurlijk overleg
plaats met STINAPA. Doel van dit overleg is om mogelijkheden te verkennen
voor het vergunnen van de ontwikkelingen. Er wordt een nieuw advies
opgesteld met gelijktijdige intrekking van het advies van 8 november 2021.
Geadviseerd wordt om de vergunning te verlenen, onder de voorwaarde dat
deze weer wordt ingetrokken als uit onderzoek blijkt dat het gebruikte zand
schadelijk is voor het koraal. Reden voor dit positief advies is de in 2015
verleende vergunning voor soortgelijk zand. Verder wordt vermeld dat de
keermuur niet geheel voldoet aan de natuurverordening.
De CNB geeft een negatief advies op deze aanvraag.
Op 12 november 2021 is deze casus besproken in het Coördinatieoverleg
Handhaving waarbij ook vertegenwoordigers van het ministerie van IenW
aanwezig zijn.
De vergunningprocedure is 17 november 2021 gestart met een geschatte
looptijd van 3 maanden. De vergunning kan dus niet meer voor 1 december
2021 verleend worden. Het BC geeft mondeling een dringende opdracht aan
DR&O om inspanningen te verrichten zodat de opening 1 december 2021
mogelijk is.
Dat leidt tot een advies van 19 november 2021 van DR&O (in samenspraak
met de afdeling JAZ en DT&H) dat een mondelinge gedoogbeslissing kan
worden genomen.
DT&H stuurt echter op 19 november 2021 een mail aan BC en de
Eilandsecretaris (ES) waarin wordt aangegeven het niet eens te zijn met het
advies dat mondeling gedoogd kan worden. De afdeling JAZ brengt hierop
een ander advies uit, maar BC heeft al unaniem een besluit genomen. De ES
heeft DT&H meermaals gevraagd om dit advies, als heroverwegingsadvies,
in te brengen in de eerstvolgende BC-vergadering. De reactie van DT&H was
uiteindelijk dat, met zicht op legalisatie en de besluitvorming rondom
mondeling gedogen, een heroverweging van het BC niet nodig was.
Op 2 december 2021 constateert STINAPA dat het zand helemaal is
uitgereden en qua hoogte (nagenoeg) gelijk is aan de keermuur.
In de periode december 2021 en begin januari 2022 vindt een briefwisseling
plaats tussen de waarnemend RV en OLB. De waarnemend RV verzoekt op
grond van zijn IBT-bevoegdheid in 3 achtereenvolgende brieven op 3, 9 en
30 december 2021 om nadere informatie over dit dossier. Het OLB
beantwoordt deze vragen.
De waarnemend RV onderneemt na ambtelijk overleg met de betrokken
departementen geen verdere actie en maakt geen gebruik van
verdergaande IBT-bevoegdheden op grond van de WolBES.
De natuurvergunning wordt op 19 januari 2022 verleend voor het aanleggen
van een kunstmatig strand en het aanpassen van de keermuur, onder
andere onder de voorwaarden:
o De keermuur moet worden aangepast om aan enkele voorwaarden
te voldoen.
o De werkzaamheden aan de muur moeten 31 maart 2022 zijn
afgerond.

Pagina 49 van 69

Nulmeting vergunningverlening, toezicht en handhaving door het Openbaar Lichaam Bonaire

De opvulling onder de zandlaag moet bestaan uit koraalstenen of
koraalvingers.
In de vergunning wordt vermeld dat als niet voldaan wordt aan de
voorwaarden, de vergunning kan worden ingetrokken waarop alles in de
oude staat moet worden hersteld. Op 9 februari 2022 wordt de
bouwvergunning voor de aanpassing van de keermuur verleend.
Chogogo maakt bezwaar tegen beide vergunningen. DT&H meldt de
bezwaarschriftencommissie in haar zienswijze over deze bezwaren, dat de
bezwaren ongegrond zijn.
DT&H stelt vervolgens een handhavingsplan op: instellen van inspectieteam,
regelmatige controles, overleggen met interne afdelingen, overleggen met
Chogogo over voortgang en wekelijks rapportage aan de directeur T&H. De
directeur informeert periodiek het BC.
In een inspectierapport van DT&H van 28 maart 2022 wordt gesteld dat de
bestaande keermuur voldoet aan de vergunningsvoorschriften.
Het OLB stelt dat de keermuur al op alternatieve wijze voldeed aan de
voorwaarden. De vergunning betrof een legalisatie van de bestaande
situatie.
Op 28 maart en 19 april 2022 dient STINAPA een handhavingsverzoek in
omdat Chogogo niet aan de voorschriften van de vergunning voldoet.
Tegen het uitblijven van een formele beslissing dient STINAPA op 11 juli
2022 een bezwaarschrift in. Op 13 juli 2022 wijst het OLB het
handhavingsverzoek af, omdat de keermuur aan de vergunningvoorschriften
voldoet. Begin oktober 2022 concludeert het OLB dat er vormfouten zitten in
het bezwaarschrift van STINAPA; deze worden door STINAPA aangevuld.
STINAPA stuurt op 21 september 2022 een ingebrekestelling in verband met
het uitblijven van de handhaving van het handhavingsverzoek. STINAPA
heeft 2 keer ambtelijk overleg met het OLB over deze kwestie en in oktober
2022 vindt een gezamenlijke inspectie plaats.
Naar aanleiding van Kamervragen wordt OLB in de zomer van 2022 om
informatie gevraagd. De staatssecretaris van IenW concludeert op basis van
de verkregen informatie dat de redenering van het BC niet duidelijk is: de
keermuur zou voldoen aan de vereiste bouwhoogte en er zou sprake zijn
van een legalisatie van hetgeen reeds gebouwd is. Dit behoeft verdere uitleg
omdat dit niet met handhavingspartners is besproken. Ook is van belang dat
het BC de resultaten van en onderzoek naar de kwaliteit van het gebruikte
zand bij de besluitvorming betrekt.
Het onderzoekrapport van de Universiteit Wageningen verschijnt in oktober
2022. De conclusie is dat het geïmporteerde zand schade kan toebrengen
aan het koraal.
Uit een controle door DT&H op 28 oktober 2022 blijkt dat niet aan de
vergunning wordt voldaan en er wordt een voornemen LOD verzonden.
Binnen 4 weken moeten de overtredingen ongedaan zijn gemaakt.
Als dat niet blijkt te zijn gebeurd, wordt op 27 december 2022 een LOD
opgelegd waarbij Chogogo wordt gelast om binnen 6 weken:
o De keermuur constructief te verhogen, zodat de kruin van de
keermuur op alle plekken tenminste 20 centimeter hoger gelegen is
dan de bovenlaag van het zand.
o Het diabaas onder de zandlaag te verwijderen in een gebied van 2,5
meter gemeten vanaf de keermuur. Het diabaas moet worden
vervangen door koraalsteentjes of koraalvingers.
De dwangsom wordt vastgesteld op 2.000 USD per week dat de overtreding
voortduurt, met een maximum van 250.000 USD.
o

•

•

•
•

•
•

•

•

•

•

•

Pagina 50 van 69

Nulmeting vergunningverlening, toezicht en handhaving door het Openbaar Lichaam Bonaire

•
•

•

•

•

Uit de inspectie door DT&H van 8 februari 2023 blijkt dat de geconstateerde
overtredingen niet ongedaan zijn gemaakt.
Als reactie verzoekt Chogogo op 6 februari 2023 om nog 6 extra weken
uitstel. Bij brief van 6 maart 2023 wordt de termijn verlengd tot 14 maart
2023.
STINAPA en DT&H controleren de situatie op 15 maart 2023. Chogogo geeft
zelf aan dat aan de ondergrond niets is gedaan. Geconstateerd is dat de
hoogte van het zand ten opzichte van de keermuur niet voldoet.
Na de constatering dat niet aan de last is voldaan, wordt bij brief van 15
maart 2023 de dwangsom verbeurd verklaard en ingevorderd bij besluit van
23 maart 2023.
Chogogo heeft tijdens de inspectie aangegeven drainage aan te willen
leggen, waarbij onduidelijk is of deze drainage wordt aangelegd in de al
bestaande rioolbuizen of langs het strand. STINAPA stelt daarover in de brief
van 24 maart 2023: “Dit baart ons zorgen; daar voor het gericht lozen van
afvalwater (waaronder begrepen hemelwater) richting het Bonaire National
Marine Park in beginsel een vergunning nodig is op basis van artikel 4
Eilandsbesluit Onderwaterpark Bonaire.”

Dossier 2
Sinds 2019/2020 is bij dit bedrijf sprake van meerdere overtredingen van wet- en
regelgeving op gebied van natuur en bouwen (en Ruimtelijke Ordening, RO). DT&H
heeft inspecties uitgevoerd en is in enkele gevallen handhaving gestart. Geen van
de overtredingen is aantoonbaar ongedaan gemaakt.
Dit dossier betreft de bouw van een beachclub aan zee met enkele bijgebouwen en
een duikschool.
Feitenrelaas
•
STINAPA heeft in 2019 activiteiten op grond van de natuurwetgeving
stilgelegd. DT&H heeft niet aangetoond of daar daadwerkelijk gehoor aan is
gegeven, ook zijn geen vervolgtrajecten bekend.
•
3 aanvragen uit 2019 voor een natuurvergunning zijn in 2021 afgewezen.
Het betreft aanvragen voor een drijvende pier, keermuur en een
zwemponton.
•
DR&O maakt in maart 2019 melding bij DT&H over de aanleg of uitbreiding
van een strand zonder natuurvergunning. Deze melding wordt in augustus
2019 herhaald.
•
In juli 2020 voert DT&H een inspectie uit. In september 2020 wordt in een
interne memo van het OLB vermeld dat STINAPA een handhavingsprocedure
is gestart en dit verder zal afhandelen.
•
In een intern OLB-overleg wordt geconcludeerd dat DT&H de ondernemer
zal melden dat een natuurvergunning voor het strand aangevraagd moet
worden. DR&O heeft aangegeven dat er zicht is op legalisatie afhankelijk
van de herkomst van het zand.
•
Voor een gebouw van de duikschool dat zonder bouwvergunning is
gerealiseerd, is in maart 2021 een vooraankondiging LOD verstuurd. Deze
handhaving is niet doorgezet. Voor de exploitatie van een duikschool is ook
een natuurvergunning vereist. Deze is niet aangevraagd en ook niet
verleend.
•
In 2020 vraagt de eigenaar toestemming voor verdere uitwerking van een
plan dat betrekking heeft op de bouw van een boetiekhotel, 10 lodges, 2

Pagina 51 van 69

Nulmeting vergunningverlening, toezicht en handhaving door het Openbaar Lichaam Bonaire

•

•

•

•

5.2.3

appartementen en een receptie, aansluitend aan het bestaande bedrijf. 1
jaar later deelt OLB mee dat dit niet binnen het ROB past en er geen
medewerking wordt verleend.
In oktober 2022 wordt in een intern memo nogmaals verwezen naar de
handhavingsactie van STINAPA, waarbij wordt gesteld dat legalisatie van de
huidige situatie met betrekking tot het strand onderzocht kan worden en dat
dit afhankelijk is van de hoogwaterlijn.
In dit interne memo is vermeld dat pro forma bezwaar is gemaakt tegen de
afwijzende beschikkingen inzake de natuurvergunningaanvragen voor een
zwemponton, keermuur en drijvende pier.
De ondernemer doet, mede namens andere ondernemers, in een brief aan
de gezaghebber zijn beklag over het functioneren van de ambtelijke
diensten en STINAPA.
In 2020 waren betrokken partijen van mening dat snel ingegrepen moest
worden, omdat enkele illegale situaties niet te legaliseren waren. Tot op
heden is niet aangetoond dat overtredingen zijn opgeheven of dat
vergunbare situaties ook daadwerkelijk zijn vergund.

Conclusies en aanbevelingen
Conclusies
•
•

•
•
•

•

Bij langlopende projecten waarvoor meerdere vergunningen noodzakelijk
zijn ontbreekt regie op het proces.
DR&O en DT&H overleggen niet structureel over vergunningprocedures en
handhavingsacties. Daardoor ontstaat onduidelijkheid over de vraag wie
verantwoordelijk is voor de volgende stap, DR&O of DT&H.
Bouwplannen worden gerealiseerd zonder vergunningen en soms op niet
toegestane locaties.
Ingezette handhavingsacties worden niet consequent doorgezet en er wordt
geen vergunningprocedure gestart om de situatie te legaliseren.
In de casus Chogogo heeft DT&H handhaving volledig doorgezet tot en met
de inningsbrief van de dwangsom. De overtredingen zijn nog niet ongedaan
gemaakt.
In de casus Chogogo heeft de waarnemend RV zich op grond van zijn IBTbevoegdheden laten informeren. Na ambtelijk overleg met de betrokken
departementen is niet de vervolgstap gezet om over te gaan tot
indeplaatstreding van het BC.

Aanbevelingen
•
•

Ontwikkel een beleidskader voor de toepassing van IBT-instrumenten door
de RV en wijs toezichthouders aan voor de uitvoering.
Zie hoofdstuk 3 en 4 voor aanbevelingen VTH.

Pagina 52 van 69

Nulmeting vergunningverlening, toezicht en handhaving door het Openbaar Lichaam Bonaire

5.3

5.3.1

Dossier ontwikkeling resort

Op verzoek van DR&O is een dossier onderzocht met betrekking tot de
voorgenomen ontwikkeling van een resort. Dit betreft grootschalige woningbouw en
een golfbaan, gepland in de directe nabijheid van het internationaal beschermd
natuurgebied ‘Lac Bonaire’, dat valt onder de Ramsar-conventie.
Beschrijving casus
Dit dossier betreft een voorgenomen project waarbij 375 woningen (deels voor
recreatie) en een golfbaan zijn gepland in de directe nabijheid van het natuurgebied
‘Lac Bonaire’ dat valt onder de Ramsar-conventie. Ambtelijk wordt op dit plan een
negatief advies uitgebracht aan het BC. Desondanks worden op verzoek van het BC
de gesprekken met de ondernemers voortgezet. In de laatste opzet is het aantal
woningen in het plan fors toegenomen en is een golfbaan toegevoegd. Na de laatste
opiniërende bespreking in het BC is ambtelijk een nieuw positief advies opgesteld.
Midden 2019 is door een investeringsgroep een verzoek ingediend tot wijziging van
het ROB voor de bouw van 250 woningen op een locatie tegen ‘Lac Bonaire’ aan, in
verband waarmee de bestemming ‘open landschap’ gewijzigd zou moeten worden in
‘woningbouw’.
•
Deze plannen worden op ambtelijk niveau in de periode 2020 tot 2022 3
achtereenvolgende keren met een uitgebreide onderbouwing negatief
beoordeeld. Zowel planologisch en economisch als ook op het gebied van
natuur, milieu, cultuurhistorie, hydrologie en ecologie.
•
Het BC geeft DR&O de opdracht om met initiatiefnemers in gesprek te gaan
en wil geadviseerd worden over de mogelijkheden voor het uitvoeren van
het projectvoorstel.
•
In mei 2022 worden, in tegenstelling tot eerdere adviezen, de plannen
positief beoordeeld. De afdeling JAZ van het OLB is hierover zeer kritisch,
ook gelet op de benodigde wijziging van het ROB en de beperkte
onderbouwing van het gewijzigde advies.
•
Begin december 2022 heeft het BC opiniërend gesproken over een
aangepast projectvoorstel waarbij blijkt dat het project in omvang is
toegenomen: van 250 naar 375 woningen (deels voor recreatie) inclusief
een golfbaan in de bufferzone van het Ramsar-gebied en 65 sociale
huurwoningen op een andere locatie op Bonaire. De investeringsgroep heeft
de plannen aangepast na een overleg met gedeputeerden.
•
Na deze bespreking volgt eind januari 2023 een nieuw ambtelijk positief
advies met een aantal voorwaarden. Voor zover bekend heeft hierover nog
geen definitieve besluitvorming plaatsgevonden. Het OLB heeft aangegeven
dat besloten is deze casus voor te leggen aan een extern bureau.
•
In december 2021 is door het BC een voorbereidingsbesluit genomen in
verband met een nieuw ruimtelijk ontwikkelingsplan. Het doel van een
voorbereidingsbesluit is om te voorkomen dat er ongewenste ontwikkelingen
plaatsvinden in de periode van voorbereiding van de wijziging van de regels.

5.3.2

Conclusies
•
Na meerdere negatieve ambtelijke adviezen voor een plan voor een
grootschalig woningbouwproject tegen een Ramsar-gebied wordt het BC
uiteindelijk positief geadviseerd.
•
De afdeling JAZ beoordeelt de motivering voor het positief advies als
onvoldoende.
•
Na bestuurlijke en, in opdracht van het BC, ambtelijke overleggen met de
initiatiefnemers wordt voorgesteld het aantal woningen te laten toenemen
en het plan uit te breiden met een golfbaan.

Pagina 53 van 69

Nulmeting vergunningverlening, toezicht en handhaving door het Openbaar Lichaam Bonaire

5.4

Klachten, zienswijzen en handhavingsverzoeken
De ILT heeft de wijze waarop het OLB omgaat met klachten, zienswijzen en
verzoeken tot handhaving met betrekking tot VTH nader beschouwd. Hiervoor zijn
stukken beoordeeld die door burgers tijdens het onderzoek aan de ILT zijn
verstrekt.
De WolBES (artikel 172 Afdeling IV) bepaalt dat de gezaghebber toeziet op een
zorgvuldige behandeling van klachten door het eilandsbestuur. DT&H heeft een
mailadres voor klachten op de website van het OLB. Het OLB heeft in 2013 een
interne klachtenregeling vastgesteld die betrekking heeft op gedragingen van
bestuurders of ambtenaren. In de toelichting is aangegeven dat klachten
bijvoorbeeld betrekking kunnen hebben op het niet reageren op brieven,
telefoontjes en meldingen en op onbehoorlijk gedrag van een ambtenaar.
Onderstaande casussen betreffen klachten van burgers ten aanzien van bouwen,
milieu en natuur en de aanpak daarvan door de OLB. Er is geen bestuurlijk
vastgestelde procedure of toetsingskader voor de behandeling van klachten van
burgers over overlast gevende bedrijven of andere burgers.
De constateringen in onderstaande situaties worden uitsluitend gebruikt in
aanvulling op de overige onderzoekresultaten. De ILT geeft nadrukkelijk geen
inhoudelijk oordeel over de klachten.

5.4.1

Beschrijving casussen
Klacht burger
Een burger klaagt sinds 2020 over overlast van geluid en verontreinigd stof door
een bedrijf dat grenst aan het perceel waarop de woning staat. Deze burger geeft
aan dat er in de afgelopen 3 jaar tenminste 25 officiële klachten/meldingen zijn
ingediend bij het OLB. Daarop zou 1 keer een standaard bericht zijn ontvangen dat
de klacht in behandeling is genomen. Daarna is niets meer vernomen. Op de overige
klachten zou nooit zijn gereageerd.
De overlast vindt regelmatig plaats buiten kantoortijd en ook in het weekend. Dit
bedrijf valt echter niet onder een categorie die op dit moment op grond van de
Hinderverordening vergunningplichtig is.
DT&H voert enkele bedrijfsbezoeken uit waarbij de situatie wordt besproken, maar
verdere stappen om de overlast te beperken blijven uit. DT&H ziet geen
mogelijkheid tot juridisch optreden en lijkt deze situatie te accepteren.
De betreffende ondernemer is tot nu toe niet bereid om ervoor te zorgen dat de
overlast wordt beperkt door bijvoorbeeld de werkzaamheden tot kantooruren te
beperken.
Handhavingsverzoek stichting
Een stichting die zich inzet voor het behoud van de natuurlijke waarden van een
gebied heeft in 2021 3 schriftelijke handhavingsverzoeken ingediend bij het OLB
vanwege vermeende overtredingen door de eigenaar van specifiek genoemde weten regelgeving. De stichting meldt dat op deze 3 handhavingsverzoeken geen
reactie van het OLB is ontvangen. Zij heeft daarna ook geen verdere juridische
stappen ondernomen.

Pagina 54 van 69

Nulmeting vergunningverlening, toezicht en handhaving door het Openbaar Lichaam Bonaire

Klacht burger illegale bouwactiviteit
Een burger dient in oktober 2022 een klacht in over activiteiten in een gebied
waarvoor mogelijk een natuurvergunning verleend zou moeten worden. Deze burger
verzoekt om een reactie en een klachtennummer. Op 6 opeenvolgende e-mails zou
geen reactie zijn gekomen, telefonisch zou door het OLB geen klachtennummer
verstrekt zijn.
Zienswijze burgers op startnotitie m.e.r.
Een aantal burgers heeft in 2022 een zienswijze ingediend op de startnotitie voor
een m.e.r. die wordt uitgevoerd ten behoeve van de voorgenomen bouw van een
woning in een gebied met een beschermde status (Ramsar-gebied). De burgers
ontvangen een bewijs van ontvangst van hun zienswijze. De burgers stellen dat
vervolgens zonder nader bericht over de zienswijze of de m.e.r. in november 2022
de natuurvergunning is verleend.
Toen zij informeerden of en hoe een bezwaar tegen de vergunning ingediend kon
worden, werd door het OLB medegedeeld dat ze geen belanghebbenden zouden zijn
en dus geen bezwaar konden indienen. Volgens deze burgers zou een gang naar de
rechter zou te kostbaar worden.
Geluidsklachten burger
Een burger heeft in 2021 bezwaar gemaakt tegen de voorgenomen geluidsnormen
in conceptvergunning van een bedrijf. In de definitieve vergunning zijn de
geluidsnormen aangepast. Een half jaar na ingebruikname van het bedrijf zouden
geluidmetingen uitgevoerd moeten worden. In september 2022 heeft de burger het
geluidrapport van een extern bureau ontvangen. De burger is op basis van dit
rapport van mening dat normen worden overschreden.
In september 2022 zijn door het extern bureau nogmaals geluidsmetingen
uitgevoerd waaruit zou blijken dat het geluid nu binnen de norm valt. De burger is
van mening dat de metingen niet representatief zijn uitgevoerd omdat nadien nog
meerdere wijzigingen bij het bedrijf zijn doorgevoerd. Dit resulteert in een
patstelling.
5.4.2

Conclusies en aanbevelingen
Conclusie
•
Het OLB onderneemt geen gerichte acties, probeert niet tot een oplossing te
komen en geeft niet consequent een zorgvuldige terugkoppeling aan de
indieners van een klacht, zienswijze of verzoek.
Aanbeveling
•
Meld duidelijk en gemotiveerd aan de indiener van de klacht, zienswijze of
verzoek wat het standpunt van het OLB is en wat het eventuele vervolg zal
zijn.

Pagina 55 van 69

Nulmeting vergunningverlening, toezicht en handhaving door het Openbaar Lichaam Bonaire

6.

Interviews en documentenonderzoek
Tijdens het onderzoek zijn medewerkers geïnterviewd van het OLB en van overige
organisaties die op Bonaire betrokken zijn bij het VTH-proces voor bouwen, milieu
en natuur. Zo probeert de ILT een breder beeld te schetsen van achterliggende
oorzaken van de bevindingen die in de vorige hoofdstukken zijn beschreven.
Als mondelinge, niet-gedocumenteerde, informatie door tenminste 3 verschillende
geïnterviewden is bevestigd, is deze in dit hoofdstuk gebruikt. Daarnaast is gebruik
gemaakt van interne (concept)documenten van het OLB en van onderzoeken die
zijn uitgevoerd door andere organisaties die raken aan het thema VTH op de BESeilanden.

6.1

Bevindingen

6.1.1

Personeel en organisatie
•
•
•

•
•

DR&O en DT&H hebben te maken met langdurig openstaande vacatures.
Directeuren en afdelingshoofden worden regelmatig aangesteld op een contract
van maximaal 3 jaar.
DR&O en DT&H hebben een breed takenpakket zodat prioritering en duidelijke
aansturing cruciaal zijn. Deze prioritering en aansturing vinden echter
onvoldoende plaats.
Binnen het OLB lopen meerdere afzonderlijke verander- en verbetertrajecten die
de uitvoering van VTH raken en die op verschillende tijdstippen zijn gestart.
Het opleidingsniveau van medewerkers voldoet in veel gevallen niet meer aan
de toegenomen eisen.

Directie R&O
De medewerkers zijn verdeeld over 4 afdelingen: Beheer Openbare Ruimte, Beleid &
Projecten, Realisatie en het Project Uitvoeringsbureau. Daarnaast is er een
stafafdeling die verantwoordelijk is voor onder andere financiële controle,
kwaliteitszorg en officemanagement. De directie heeft een zeer breed takenpakket:
Natuur en Milieu, Civiele Werken, Ruimtelijke Ordening en Erfgoed.
•
Economische Zaken, Grondzaken, Vergunningverlening, Landmetingen,Beheer openbare ruimte en gebouwen, Landbouw, Veeteelt en Visserij
(LVV).
•
Project Uitvoeringsbureau (PUB).
•
Ondersteunende processen: Administratief, Juridische advies, financieel
beheer, balie/Klant Contact Centre, Commissie Grote Projecten.
Citaat uit ‘Aanpak DVP; versie BC mei 2022:
“De directie bestaat uit 87,5 fte, maar in de praktijk is financiering voor 73,5 fte
beschikbaar. Als gevolg van vergrijzing van het personeelsbestand komt van die
73,5 fte ongeveer 11 fte in aanmerking voor een zogenoemde ‘seniorenregeling’
voor vervroegde uitdiensttreding.
Het bovenstaand beeld maakt helder dat in de afgelopen jaren langzaam maar zeker
…. de Directie R&O is geslonken in omvang, en de huidige effectiviteit veel lager is
dan het oorspronkelijke uitgangspunt doet vermoeden. Dit terwijl …… de vraag naar
diensten van Directie R&O fors is toegenomen. Daarnaast stellen thema's als
klimaatverandering, belang van natuurbeheer, de groei van het toerisme, de
toename in en complexiteit van ruimtelijke ontwikkelingsvragen, de Directie R&O
voor grote en soms lastig met elkaar te verenigen opgaven.”

Pagina 56 van 69

Nulmeting vergunningverlening, toezicht en handhaving door het Openbaar Lichaam Bonaire

“Minder mensen kunnen wel degelijk nog steeds veel resultaat opleveren. Een
andere constatering binnen het OLB en bij de Directie R&O zorgt echter dat dit niet
kan plaatsvinden. Er is een dermate druk en invloed op de dagelijkse uitvoering, er
is een breed palet aan verschillende sturende gremia, wat zorgt dat het kunnen
stellen van gezamenlijke prioriteiten niet mogelijk is. Hierdoor loopt het ambtelijk
apparaat vast en wordt niet de maximale productiviteit gehaald…… Er is
onvoldoende duidelijkheid en toekomstvisie op de uit te voeren taken en dit levert
een uitdaging op in de aansturing”.
Directie T&H
De directie bestaat uit ongeveer 66 fte, verdeeld over 4 afdelingen: Ruimte &
Ontwikkeling, Samenleving & Zorg, Projecten & Taskforces en Haven- &
Loodswezen. De afdelingen Veterinair en het Bureau Rijbewijzen horen feitelijk ook
tot deze directie, maar bevinden zich in een overgang naar een nieuwe
organisatiestructuur. Ook deze directie heeft een zeer breed takenpakket met
toezicht op:
•
Onderwijs, volksgezondheid, openbare hygiëne, voedselveiligheid,
drinkwaterkwaliteit, ongediertebestrijding en het roeren van grafkelders.
•
(Mariene) natuur, milieu, bouwen, wonen, ruimtelijke ordening,
afval(stoffen), bodem, water, geluid, externe veiligheid en lucht.
•
Vestigingsklimaat voor bedrijven, winkelsluitingstijden, prijzenbeleid,
economische en strategische voorraden, ijkwezen, Electilokale belastingen
en eigendommen, casino, drank- en horeca.
•
Havens, zee en infrastructuur: beveiliging van de haven, rampenbestrijding
op zee, verkeer, (openbaar) vervoer en transport van gevaarlijke
(afval)stoffen, orde en veiligheid van de havens.
DR&O en DT&H hebben veel uiteenlopende taken. De VTH-taken voor bouwen,
hinder/milieu en natuur zijn belegd bij 1 tot 3 medewerkers van het OLB die kennis
moeten hebben van het volledige taakveld. Deze medewerkers zijn daarvoor niet
speciaal opgeleid waardoor de werkzaamheden vaak niet voldoen aan de vereiste
kwaliteit. De werkzaamheden voor de hindervergunningen zijn uitbesteed aan de
Omgevingsdienst Midden- en West -Brabant. Deze vergunningverlener is opgeleid
voor deze werkzaamheden en heeft specifieke kennis en ruime ervaring. Bovendien
kan deze vergunningverlener als dat nodig is snel overleggen met collega’s binnen
zijn organisatie.
In de praktijk werken DR&O en DT&H voor VTH voornamelijk reactief, waarbij
sturing op prioriteiten en een planmatige uitvoering ontbreekt. Er vindt geen
reguliere afstemming plaats tussen de beide directies. Binnen DR&O ontbreekt
afstemming als voor 1 casus meerdere typen vergunningen nodig zijn. De
verschillende aanvragen worden los van elkaar in behandeling genomen.
Verbeterprojecten en reorganisatie
Voor DR&O en DT&H zijn meerdere onderzoeken uitgevoerd en (concept)
verbeterplannen opgesteld voor de uitvoering van werkzaamheden. Deze
onderzoeken en plannen worden besproken in de Stuurgroep Verbeterplannen
DR&O/DT&H. Het betreft onder andere:
•
Quick scan ten behoeve van deelverbeterplan DR&O (zomer 2022)
•
Deelverbeterplan Trajectaanpak DR&O (18 januari 2021, versie 1.0)
•
Institutioneel Assessment DR&O (11 oktober 2021, conceptversie 0.1)
•
Quick scan Directie Toezicht & Handhaving (1 november 2022,
conceptversie 2)

Pagina 57 van 69

Nulmeting vergunningverlening, toezicht en handhaving door het Openbaar Lichaam Bonaire

•
•

Verbeterplan Directie Toezicht & Handhaving (11 november 2022,
conceptversie 2.2)
Voorstel tot reorganisatie DT&H (juni 2022, conceptversie 0.6)

Ongeveer 2 jaar geleden is binnen het OLB ook gestart met het project
‘Revitalisering OLB’. Dit project is gericht op het ontwikkelen van een nieuw bedrijf
van de gehele organisatie. In de afgelopen 2 jaar is vooral nagedacht over nieuwe
organisatieprincipes en een ontwerp. In de 2e fase zal de nadruk liggen op de
concretisering en uitvoering. Het streven is om in deze 2e fase alle verbeterprojecten binnen het OLB meer integraal aan te sturen en op elkaar af te stemmen.
Personeel
Als gevolg van grote bouwprojecten aan de kust is de complexiteit van
vergunningverlening toegenomen en moet de relatief kleine organisatie het hoofd
bieden aan ervaren ondernemers en grote projectontwikkelaars. De ambtelijke
organisatie is daar niet op afgestemd, zo blijkt ook uit het BMC-rapport ‘Samen naar
beter’. Door verschillende geïnterviewden wordt aangegeven dat de omvang van het
OLB niet tot problemen zou hoeven leiden als de huidige medewerkers geschoold en
begeleid zouden worden om te voldoen aan de toegenomen eisen.
De directies R&O en T&H hebben te maken met langdurig openstaande vacatures en
wisselingen op het niveau van directeur en afdelingshoofd. Het is moeilijk om hoger
opgeleide medewerkers te werven en langdurig aan de organisatie te binden. Dat
wordt versterkt door het feit dat leidinggevenden regelmatig op contractbasis
worden aangesteld met een looptijd van maximaal 3 jaar en daarna (moeten)
vertrekken. Daardoor ontbreekt continuïteit in de organisatie. En mede daardoor
ontbreken regie op processen, een planning van activiteiten en dagelijkse
aansturing van medewerkers waardoor achterstanden ontstaan. Ook wordt
onvoldoende gestuurd op verbetering van de onderlinge afstemming en
samenwerking tussen DR&O en DT&H.
De ILT constateert dat de verbetertrajecten in verschillende stadia van
voorbereiding verkeren, veel (doorloop)tijd kosten en veel inzet van de ambtelijke
organisatie vragen. Met de verbetertrajecten wordt de feitelijke uitvoering van VTHtaken niet op korte termijn verbeterd omdat een vertaling naar de dagelijkse
praktijk vooralsnog ontbreekt.
Deze bevindingen sluiten aan bij constateringen die zowel door de organisatie zelf in
het ‘Institutioneel Assessment’, als in bredere zin door de Raad voor de
Rechtshandhaving in haar rapport ‘Staat van de rechtshandhaving Caribisch
Nederland 2021’ zijn gedaan.
6.1.2

Middelen en processen
•
•
•
•

Van meerdere concept-documenten is geen definitieve of vastgestelde versie
beschikbaar.
De digitale systemen voor vergunningverlening (JOIN) en toezicht (DC) zijn niet
volledig ingevoerd en worden niet consequent gebruikt.
DR&O en DT&H organiseren onvoldoende samenwerking en afstemming over
het VTH-proces in lopende casussen.
Medewerkers zijn verspreid gehuisvest in meerdere gebouwen. Dit vormt een
extra drempel voor samenwerking en het delen van informatie.

Pagina 58 van 69

Nulmeting vergunningverlening, toezicht en handhaving door het Openbaar Lichaam Bonaire

Geïnterviewden geven aan dat beleidsvoornemens, programma’s en projectplannen
regelmatig ter vaststelling aan het BC worden aangeboden zonder dat tot
behandeling of vaststelling wordt besloten. Van meerdere concept-documenten is
geen definitieve of vastgestelde versie beschikbaar.
Bij DR&O is voor het proces van vergunningverlening het Document Management
Systeem JOIN geïntroduceerd. Het systeem wordt met name voor
bouwvergunningen gebruikt en niet voor hindervergunningen. Tijdens de introductie
van JOIN is het proces tijdelijk stopgezet toen bleek dat bouwtekeningen niet
digitaal konden worden toegevoegd aan het dossier. Het gebruik van dit systeem is
niet verplicht gesteld en relevante documenten van een bouwaanvraag worden niet
consequent in JOIN ingevoerd. Als reden om informatie niet in JOIN op te nemen is
aangegeven dat bouwtekeningen niet digitaal ingevoerd konden worden, maar ook
dat ‘iedereen dan toegang heeft tot mogelijk gevoelige informatie.’
DR&O heeft recent besloten om voor een deel van het proces van
vergunningaanvragen uitsluitend JOIN als registratiesysteem te gebruiken en
procedurestukken niet te laten registreren bij P&A. Op deze wijze zou sneller en
effectiever gewerkt kunnen worden. Echter, door willekeurig en niet gestructureerd
gebruik van JOIN zijn processen niet herleidbaar en ontstaat het risico dat stukken
uit het zicht verdwijnen.
In 2022 is door DR&O een project gestart om achterstanden bij bouwvergunningen
aan te pakken. Hoewel het invoegen van bouwtekeningen inderdaad problemen
bleek op te leveren, kon JOIN goed worden gebruikt en kon in enkele weken een
deel van de achterstand worden weggewerkt. Dit project is kort daarop zonder
nadere verklaring stopgezet.
Bij DT&H is enkele jaren geleden het softwareprogramma ‘Digitale Checklisten’ (DC)
geïntroduceerd om de registratie en opvolging van inspecties te verbeteren. Voor
het vastleggen van inspecties wordt een DC ingevuld, waarna verschillende selecties
en rapportages gemaakt kunnen worden. Tijdens de introductie van DC is het
proces tijdelijk stopgezet toen bleek dat er problemen waren met het gebruik van de
licenties. Het systeem is inmiddels beschikbaar maar wordt niet structureel gebruikt
bij het toezicht op bouw-, hinder- en natuurvergunningen. Van de in dit rapport
beschreven casussen is door DT&H geen informatie verstrekt die afkomstig was uit
DC.
De verantwoordelijkheid voor de VTH-documenten is verdeeld over de verschillende
directies en verloopt gedeeltelijk via fysieke documenten. Registratie van stukken
vindt op verschillende manieren in verschillende systemen bij verschillende
afdelingen plaats. Dit bemoeilijkt het krijgen van een volledig overzicht van een
dossier. De afdeling P&A kan opgevraagde stukken wel direct leveren als deze zijn
aangeboden voor registratie en archivering.
DR&O en DT&H overleggen niet structureel over complexe casussen. Daarmee
ontstaat afstand tussen de vergunningverlening en het toezicht en ontbreekt een
gezamenlijke aanpak. Uit interviews is gebleken dat het voorkomt dat DR&O een
melding ontvangt van een onvergunde situatie waarop DT&H wordt verzocht om
handhavend op te treden. DT&H verlangt echter eerst zekerheid van DR&O om te
voorkomen dat handhavend wordt opgetreden terwijl er zicht zou zijn op legalisatie.
Medewerkers stellen dat handhaving meermalen door DT&H moest worden
stopgezet omdat een niet-vergunde situatie achteraf werd gelegaliseerd.

Pagina 59 van 69

Nulmeting vergunningverlening, toezicht en handhaving door het Openbaar Lichaam Bonaire

De ILT constateert dat DR&O en DT&H in lopende casussen onvoldoende
samenwerken en afstemmen om het VTH-proces goed te laten lopen. Daarnaast
maken ze onvoldoende gebruik van de beschikbare ICT-systemen. Dit is ook in
eerdere interne onderzoeken door het OLB zelf vastgesteld. De Raad voor de
Rechtshandhaving komt tot eenzelfde conclusie in haar rapport ‘Handhaving natuuren milieuwetgeving in Caribisch Nederland 2019’.
De directies van het OLB, waaronder DR&O en DT&H, zijn ook verspreid over
meerdere locaties en gebouwen. De geïnterviewden geven aan dat het ontbreken
van 1 gezamenlijk gebouw de (informele) samenwerking en het delen van kennis als
problematisch wordt ervaren.
6.1.3

Cultuur en bestuurlijke beïnvloeding
•
•

Medewerkers spreken van een onveilige werksituatie.
Medewerkers ondervinden bij vergunningverlening- en handhavingstrajecten
directe of indirecte beïnvloeding door bestuurders.

Er bestaat een gevoel van een onveilige werksituatie binnen delen van het OLB, met
name bij DR&O en DT&H. Dit doet zich voor op verschillende niveaus en in
verschillende vormen. Hieronder wordt duiding gegeven aan de verschillende wijzen
waarop zich dit voordoet.
Wantrouwen op medewerkersniveau tussen DR&O en DT&H
Als gevolg van ervaringen uit het recente verleden waarbij overtredingen van weten regelgeving achteraf zijn gelegaliseerd, ontstaat tussen medewerkers van DR&O
en DT&H een onduidelijke situatie. Uit de dossiers is gebleken dat in die gevallen de
onvergunde activiteit ongehinderd kan doorgaan en de situatie achteraf van de
noodzakelijke vergunningen wordt voorzien. Dit werkt een sfeer van onderling
wantrouwen en uiteindelijk gelatenheid bij de medewerkers in de hand.
Rekening houden met bestuurlijke wensen of verwachtingen
Velen vinden het lastig om op inhoud en zakelijk een casus te bespreken. Dit wordt
vermeden vanwege in het verleden ervaren negatieve persoonlijke consequenties.
Meerdere geïnterviewden maken melding van het ontbreken van steun van het
hogere management en het BC. Dit maakt het lastig om professioneel en
standvastig te blijven bij de uitvoering van de taken.
In het onderzoek van BMC wordt gesteld: “…diverse voor het dossier belangrijke
ambtenaren menen niet meer vanuit hun professionaliteit te kunnen werken maar
veel meer vanuit het door het BC, directie of management gewenste resultaat. In
meerdere gesprekken is aangegeven dat de ‘angstcultuur’ weer terug is.”
Dit heeft onder andere gevolgen voor een doelmatige handhaving:
“Bestuursrechtelijk handhaving vindt evenmin plaats. Als deze directie het BC
voorstelt bestuursrechtelijk te handhaven, levert dat zelden iets op doordat het BC
er geen gevolg aan geeft.”
De Raad voor de Rechtshandhaving citeert een medewerker van DT&H: “Op Bonaire
is ‘stevig’ overheidsoptreden, waarbij wordt doorgepakt, al decennia zelden aan de
orde. Vaak ‘komt men er wel mee weg’, en ‘wordt de soep niet zo heet gegeten’.
Praktijken die strijdig zijn met wettelijke bepalingen zijn al zo lang gedoogd, dat het
vanzelfsprekendheden zijn geworden.”

Pagina 60 van 69

Nulmeting vergunningverlening, toezicht en handhaving door het Openbaar Lichaam Bonaire

Druk op medewerkers afkomstig van binnen het OLB
Tijdens interviews zijn voorbeelden genoemd van pogingen tot beïnvloeding van het
VTH-proces door bestuurders. Dit blijkt ook uit verstrekte documenten. De dossiers
voor de ontwikkeling van een bouwproject tegen een natuurgebied en de bouw van
een fabriek voor bouwblokken zijn daarvan voorbeelden. Ook is gebleken dat
medewerkers van DT&H soms tijdens inspecties worden geïntimideerd of door
leidinggevenden of bestuurders worden geïnstrueerd om af te zien van handhavend
optreden.
Belangen van ondernemers en andere belanghebbenden kunnen voor de
bestuurders zwaarder wegen dan de belangen en bescherming van medewerkers.
Deels wordt dit ingegeven door achterstanden bij de vergunningverlening waarvan
de ondernemer ‘niet de dupe’ mag worden. De Raad voor de Rechtshandhaving
citeert hierover uit het rapport Veiligheidsbeeld 2018: “Politieke patronage [zit]
ingebakken in de cultuur”. “Er bestaat nog steeds een ondoorzichtig web van
partijfinanciering en politieke gunsten. Ondernemers geven vaak elke partij een
donatie en in ruil daarvoor verwachten ze return on investment.”
Druk op medewerkers van buiten het OLB
Zowel het afgeven van een vergunning als handhavend optreden kan lastig zijn op
een klein eiland waar iedereen elkaar kent en ook buiten werktijd tegenkomt. In
interviews wordt gesproken van intimidatie om een bepaalde actie niet of juist wel
uit te voeren. Ook voormalige directeuren T&H en R&O hebben daarmee te maken
gehad. Uit intern onderzoek is gebleken dat het regelmatig voorkomt dat burgers
proberen om de ambtenaar direct te spreken, al dan niet in de privé-omgeving.
De ILT constateert op basis van interviews, interne documenten en eerdere
rapporten dat medewerkers van DR&O en DT&H spreken van een onveilige
werksituatie.
6.1.4

Betrokkenheid van het Rijk
Het Rijk is op verschillende manieren direct of indirect betrokken bij het VTH-proces
op Bonaire. Hieronder worden deze verschillende manieren nader toegelicht.
Prioriteiten
•

•
•

Verschillende stuurgroepen opereren los van elkaar en zonder dat in afstemming
met het OLB gezamenlijke prioriteiten zijn gesteld die passen bij de omvang van
de ambtelijke organisatie.
Het ambitieniveau is hoog zonder dat de basis bij het OLB op orde is.
Veel projecten en activiteiten worden gestart zonder dat deze worden afgerond.

In het Bestuursakkoord hebben het OLB en het Rijk afspraken gemaakt met als doel
de kwaliteit van leven en de dienstverlening van de overheid aan de burger te
verbeteren. Hierin zijn 11 prioritaire thema’s opgenomen die weer zijn
onderverdeeld in 40 projecten. Deze projecten leiden tot een grote opgave voor het
OLB en tot veel bezoeken van ministeriële delegaties die onder andere over deze
projecten komen praten.
Thema 1 uit het Bestuursakkoord betreft het versterken van de bestuurskracht en
de uitvoeringskracht. Hiervoor worden intensieve contacten onderhouden tussen het
OLB en de Nederlandse ministeries, met name de ministeries van IenW, BZK en

Pagina 61 van 69

Nulmeting vergunningverlening, toezicht en handhaving door het Openbaar Lichaam Bonaire

LNV. Dit heeft ertoe geleid dat er alleen al door deze ministeries meerdere
interdepartementale stuurgroepen zijn ingericht:
•
Stuurgroep Organisatieontwikkeling
•
Stuurgroep Financiën/Change team
•
Stuurgroep Infrastructuur & Wegen
•
Stuurgroep Haven
•
Stuurgroep BIA
•
Stuurgroep Land & Water
•
Stuurgroep Verbeterplannen DR&O/DT&H
Naast de sturing door verschillende interdepartementale stuurgroepen, lopen binnen
het OLB verschillende verbetertrajecten die zijn voortgekomen uit onderzoeken,
analyses en quick scans, al dan niet gestimuleerd door een stuurgroep. Ook zijn er
meerdere taskforces ingesteld om een specifiek doel te realiseren. Zo zijn onder
andere een Taskforce Kustbebouwing, een Taskforce Elektriciteit en Drinkwater en
een Taskforce Langetermijn oplossingen Brandstofvoorziening ingesteld. Tenslotte
zijn ook meerdere projectteams ingesteld.
Het ‘Uitvoeringsprogramma Toezicht en Handhaving 2022’ is opgesteld met behulp
van het ministerie van IenW om een verbetering van de uitvoering van de VTHtaken op het terrein van bouwen, milieu en natuur te realiseren. Er wordt door het
OLB onvoldoende uitvoering gegeven aan dit programma: een inspectieprogramma
ontbreekt en de prioriteiten ‘Illegaal storten van afval’ en ‘Duurzame
kustbebouwing’ zijn niet gestart. Medewerkers van DT&H ervaren het aantal van 6
prioriteiten als teveel.
De introductie van het registratiesysteem JOIN bij DR&O en de introductie van DC
bij DT&H zijn ook voorbeelden van een haperende uitvoering. De beide systemen
zijn niet (volledig) geïmplementeerd, waardoor geen verbetering van de VTHprocessen is gerealiseerd.
De ILT constateert dat er met betrekking tot VTH vanuit de betrokken
departementen regelmatig ad hoc en incidentgericht wordt geacteerd. Er is druk om
in stuurgroepen en taskforces versneld de door verschillende departementen
geprioriteerde problemen of incidenten op te lossen. Rond deze prioritaire
problemen worden projecten opgetuigd, waarbij de daadwerkelijke uitvoering van
VTH slechts beperkt wordt meegenomen. Daarbij ontbreekt regie ten behoeve van
een integrale en structurele aanpak met nadrukkelijke aandacht voor de uitvoering.
De werkzaamheden van de Stuurgroep Verbeterplannen DR&O/DT&H, de Taskforce
Kustbebouwing en tenminste 4 prioriteiten uit het ‘Uitvoeringsprogramma Toezicht
en Handhaving 2022’ zijn te vangen onder 1 en dezelfde noemer: “Draag zorg voor
adequate vergunningverlening, toezicht en handhaving.” Ondanks de geboden inzet
en ondersteuning door het Rijk, vooral met betrekking tot beleid en programmering,
is de uitvoering van VTH-taken door het OLB niet adequaat: er zijn achterstanden in
vergunningverlening en er vindt geen planmatig toezicht plaats.
Ook de Raad voor de Rechtshandhaving ziet ruimte voor verbetering en een meer
proactieve houding waar het ondersteuning vanuit het ministerie betreft. “De Raad
benadrukt het belang van sturing – en samenwerking – tussen beleid en uitvoering
voor Caribisch Nederland. Sturing op kosten en verantwoording blijkt niet
voldoende.”
In bredere zin hebben ook de Werkgroep Interbestuurlijke Beleidsonderzoeken en
de Raad van State het ontbreken van een integrale en Rijksbrede aanpak voor het

Pagina 62 van 69

Nulmeting vergunningverlening, toezicht en handhaving door het Openbaar Lichaam Bonaire

beleid ten aanzien van Bonaire, Sint Eustatius en Saba gesignaleerd. Een
gezamenlijke prioritering is belangrijk om beter te kunnen samenwerken met de
eilanden en om resultaten te boeken voor de inwoners van Caribisch Nederland.
Verantwoordelijkheid van de Rijksvertegenwoordiger
De RV heeft in de casus Chogogo op grond van zijn IBT-bevoegdheid informatie
opgevraagd over het proces. Na ambtelijk overleg met de betrokken departementen
heeft hij geen gebruik gemaakt van zijn IBT-bevoegdheid om in de plaats te treden
van het BC.
De RV heeft tot taak het bevorderen van goed bestuur (zie paragraaf 2.4). Hij houdt
interbestuurlijk toezicht (IBT) op de besluiten van het BC en de eilandsraad. Is er in
een specifieke casus sprake van taakverwaarlozing, dan kan de RV in de plaats
treden van het lokale bestuur.
Uit het onderzoek naar het Chogogo-dossier (zie paragraaf 5.2.2) is gebleken dat
door de waarnemend RV is geconstateerd dat er aanleiding was om het in de plaats
treden te overwegen. Met de meest betrokken ministeries is daarover ambtelijk
overleg gevoerd en is vervolgens besloten om daarvan af te zien.
De ILT constateert dat de IBT-bevoegdheid van de waarnemend RV tot het in de
plaats treden van het OLB in deze casus niet is ingezet. Bij de discussie over de
inzet van IBT door de RV of in de toekomst eventueel door een toezichtorganisatie,
is het belangrijk om de randvoorwaarden voor een effectieve inzet van het IBT vast
te leggen. Dat betekent dat er net als in Europees Nederland een beleidskader voor
de toepassing van IBT opgesteld moet worden. En dat er ambtelijke ondersteuning
beschikbaar moet zijn voor een efficiënte en effectieve inzet van het instrument.
Wet- en regelgeving
•

•

Als gevolg van uitstel van de inwerkingtreding van het IAB BES ontstaat een
afwachtende houding bij ondernemers en het OLB waardoor regulering van
milieubelastende activiteiten uitblijft.
Onder het aankomende IAB BES zullen hotels met meer dan 10 kamers een
milieuvergunning moeten hebben, indien deze zijn gelegen in een aangewezen
gevoelig gebied of een bufferzone. Omdat geen gevoelige gebieden of
bufferzones zijn aangewezen, zullen hotels niet onder deze vergunningplicht
vallen.

Bij de transitie in 2010 is gekozen voor legislatieve terughoudendheid. Diverse
Nederlands-Antilliaanse regelingen zijn per 10 oktober 2010 getransformeerd tot
regelingen voor Caribisch Nederland (CN). Dit geldt ook voor de regelgeving op het
terrein van VTH voor bouwen, milieu/hinder en natuur. Daarnaast is de Wet vrom
BES vastgesteld die slechts gedeeltelijk in werking is getreden. Veel regelgeving is
nog steeds vastgelegd in eilandelijke verordeningen die vaak niet zijn aangepast na
10 oktober 20210. Uit de interviews kwam naar voren dat dit ook op VTH-gebied als
een probleem wordt ervaren. Het OLB heeft onvoldoende menskracht om nieuwe
verordeningen op te stellen of bestaande verordeningen te actualiseren. Daarnaast
ziet het OLB dit vooral als taak van de wetgever en niet van het OLB. Dit geldt
bijvoorbeeld voor de invulling van de functionele eisen uit het Bouwbesluit en het
verschaffen van duidelijkheid over de status van de oude bouwverordeningen.
Sinds oktober 2019 is het uitgangspunt van legislatieve terughoudendheid
losgelaten. In plaats daarvan geldt het principe van ‘comply or explain’.
Uitgangspunt is dat nieuw beleid, wetgeving en investeringen voor Europees

Pagina 63 van 69

Nulmeting vergunningverlening, toezicht en handhaving door het Openbaar Lichaam Bonaire

Nederland ook gelden voor CN (comply). Als er goede en uitlegbare redenen zijn om
daarvan af te wijken wordt een uitzondering voor CN gemaakt (explain). De
verwachting is dat met het principe van comply or explain onder andere de geldende
regelgeving voor de BES actueler wordt.
Het aankomende IAB BES verschaft voor milieu het noodzakelijke kader voor
programmering en uitvoering van vergunningverlening en toezicht. Met de
inwerkingtreding van het IAB BES zal de Hinderverordening vervallen. Het IAB BES
is echter nog niet in werking getreden en vormt dus geen formeel normenkader. De
datum van inwerkingtreding van het IAB BES is herhaaldelijk uitgesteld. Daardoor
ontstaat met betrekking tot het aanvragen en verlenen van vergunningen een
afwachtende houding bij ondernemers en het OLB, en blijft regulering van
milieubelastende activiteiten uit.
Onder het IAB BES zullen kleine bedrijven in categorie I onder algemene regels
gaan vallen en worden de bedrijven in categorie II meldingsplichtig. De bedrijven in
categorie III kunnen de meeste milieubelasting veroorzaken en worden
vergunningplichtig. Ook zal een milieuvergunningplicht gaan gelden voor een hotel
met 10 kamers of meer als dat in een gevoelig gebied of in de bufferzone gevestigd
gaat worden. Omdat op dit moment geen gebieden zijn aangewezen als gevoelig
gebied of bufferzone zal deze vergunningplicht voor geen enkel hotel gaan gelden,
ook niet voor de grote resorts aan de kust.

6.2

Conclusie

De interviews en het documentenonderzoek bevestigen de in de voorgaande
hoofdstukken beschreven conclusies waaruit blijkt dat de basis binnen het OLB voor
reguliere uitvoering van VTH om diverse redenen niet op orde is. Daarvoor zijn
achterliggende oorzaken onderscheiden met betrekking tot organisatie en personeel,
middelen en processen, cultuur en bestuurlijke beïnvloeding en de betrokkenheid
van het Rijk. Door deze veelheid aan soms sterk verweven oorzaken is een
fundamentele wijziging van de uitvoering van de VTH-taken nodig om tot
verbetering te komen.

Pagina 64 van 69

Nulmeting vergunningverlening, toezicht en handhaving door het Openbaar Lichaam Bonaire

7.

Aanbevelingen
De staatssecretaris van IenW heeft de ILT verzocht een onderzoek naar de
uitoefening van lokale VTH-taken uit te voeren. De staatssecretaris verzocht ook om
aanbevelingen te doen voor een verbetering van het VTH-stelsel en het invoeren
van ‘checks and balances’, zoals omschreven in het rapport van de commissie Van
Aartsen. De ILT doet de volgende aanbevelingen.
Aanbeveling 1 (Rijk)
Breng op korte termijn de uitvoering van het volledige VTH-takenpakket voor
bouwen, milieu en natuur onder bij 1 bestaande omgevingsdienst in Europees
Nederland. Zo worden kennis, ervaring en continuïteit geborgd en wordt er ook
afstand tot het bestuur gerealiseerd.
•
Conform de situatie in Europees Nederland blijven de bevoegdheid en
eindverantwoordelijkheid bij het openbaar lichaam. De uitvoering van de
taken wordt belegd bij de omgevingsdienst. Het openbaar lichaam
mandateert de directeur van deze omgevingsdienst voor het ondertekenen
van vergunningen en handhavingsbeschikkingen.
•
Start direct met in het kaart brengen en wegwerken van de achterstanden
bij vergunningverlening binnen het OLB met ondersteuning en onder
aansturing van de omgevingsdienst.
•
Door de grote fysieke afstand tot Bonaire is bijzondere aandacht nodig voor
de praktische uitvoering van de VTH-taken. Dit kan gerealiseerd worden
door de huidige vergunningverleners en toezichthouders van het OLB nauw
te betrekken bij de uitvoering van de taken onder aansturing van de
omgevingsdienst.
Aanbeveling 2 (OLB)
Pak de gesignaleerde knelpunten binnen de ambtelijke organisatie van het OLB snel
en gericht aan, in nauwe samenwerking met de in aanbeveling 1 genoemde
omgevingsdienst. Een deel van het VTH-proces zal namelijk ondanks aanbeveling 1
door het OLB uitgevoerd blijven worden.
•
Organisatiestructuur: Geef duidelijkheid over de lopende verbeterprojecten
via de Stuurgroep Verbeterplannen DR&O/DT&H en rond deze projecten zo
spoedig mogelijk af (OLB).
•
Personeel en Organisatie: Geef prioriteit aan het werven voor vacatures
binnen het VTH-proces en het afronden van lopende projecten, waaronder
het zogenoemde project ‘Revitalisering OLB’.
•
Sturing: Stel jaarlijks prioriteiten vast en koppel deze aan een concrete
planning van werkzaamheden. Voer de werkzaamheden uit en bewaak de
voortgang.
•
Gebruik van ICT: Maak een eenduidige keuze voor ondersteunende
systemen. Draag zorg voor instructie van medewerkers en stuur op het
consequent gebruik van deze systemen.
Aanbeveling 3 (Rijk en OLB)
Draag, in nauwe afstemming met het OLB, zorg voor actuele en adequate wet- en
regelgeving voor bouwen, milieu en natuur.
•
Specifiek voor bouwen: Evalueer de huidige bouwverordening en verschaf
duidelijkheid over de rechtsgeldigheid van oude bouwverordeningen (OLB en
Rijk). Gebruik de BES-code om invulling te geven aan de functionele eisen
uit het Bouwbesluit en veranker deze code in een Ministeriële Regeling.

Pagina 65 van 69

Nulmeting vergunningverlening, toezicht en handhaving door het Openbaar Lichaam Bonaire

•

•

Specifiek voor milieu: Zorg dat het IAB BES snel in werking treedt, waardoor
de bedrijven met het grootste potentiële milieueffect gereguleerd worden.
Het IAB BES verschaft het noodzakelijke kader voor programmering en
uitvoering van vergunningverlening en toezicht.
Specifiek voor natuur: Evalueer of alle categorieën waarvoor een
natuurvergunning is vereist een uitgebreide procedure met advies moeten
doorlopen (OLB). Beoordeel of gevoelige gebieden en bufferzones
aangewezen moeten worden (Rijk).

Aanbeveling 4 (Rijk)
Versterk de positie van de Rijksvertegenwoordiger voor de toepassing van de IBTtaak.
•
Stel een beleidskader vast voor de toepassing van IBT-instrumenten.
•
Zorg voor ambtelijke ondersteuning bij het vervullen van deze IBT-taak door
het aanwijzen van toezichthouders.

Pagina 66 van 69

Nulmeting vergunningverlening, toezicht en handhaving door het Openbaar Lichaam Bonaire

8.

Bijlagen

8.1

Afkortingen
BavPol
BBT
BC
BES
B&P
BZK
CN
CNB
DC
DEZA
DR&O
DT&H
EBnB
EBoB
ES
EVnB
FinBES
IAB BES
IBT
IenW
ILT
JAZ

Buitengewoon agent van Politie
Best Beschikbare Technieken
Bestuurscollege
Bonaire, Sint Eustatius en Saba
Afdeling Beleid en Projecten van DR&O
Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
Caribisch Nederland
Commissie Natuurbeheer Bonaire
Digitale Checklists
Dienst Economische Zaken en Arbeidsaangelegenheden
Directie Ruimte en Ontwikkeling
Directie Toezicht en Handhaving
Eilandsbesluit natuurbeheer Bonaire
Eilandsbesluit onderwaterpark Bonaire
Eilandsecretaris
Eilandsverordening natuurbeheer Bonaire
Wet Financiën Bonaire, Sint Eustatius en Saba
Inrichtingen- en Activiteitenbesluit BES
Interbestuurlijk Toezicht
Infrastructuur en Water Management
Inspectie Leefomgeving en Transport
Afdeling Juridische en Algemene Zaken van de Directie
Bedrijfsvoering en Ondersteuning
LOB
Last onder bestuursdwang
LOD
Last onder dwangsom
LNV
Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit
m.e.r.
Milieueffectrapportage
MNB
Afdeling Milieu- en Natuurbeleid van DR&O
NMBP-CN
Natuur en Milieu Beleidsplan Caribisch Nederland 2020-2030
OD
Omgevingsdienst
OLB
Openbaar Lichaam Bonaire
P&A
Afdeling Post en Archief van de Directie Bedrijfsvoering en
Ondersteuning
RCN
Rijksdienst Caribisch Nederland
ROB
Ruimtelijk Ontwikkelingsplan Bonaire
ROV
Afdeling Ruimtelijke Ontwikkeling en Volkshuisvesting van DR&O
RV
Rijksvertegenwoordiger
STINAPA
Stichting Nationale Parken Bonaire
VTH
Vergunningverlening, toezicht en handhaving
Wgnb BES
Wet grondslagen natuurbeheer- en bescherming BES
Wet vrom BES Wet volkshuisvesting, ruimtelijke ordening en milieubeheer BES
WolBES
Wet openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba

Pagina 67 van 69

Nulmeting vergunningverlening, toezicht en handhaving door het Openbaar Lichaam Bonaire

8.2

Referenties
•
•
•
•

•

•
•
•
•

Raad voor de Rechtshandhaving: Corruptiebestrijding 2022
Raad voor de Rechtshandhaving: Staat van de Rechtshandhaving Caribisch
Nederland 2021
Raad voor de Rechtshandhaving: Handhaving natuur- en milieuwetgeving
Caribisch Nederland 2019
BMC Yacht Group: Samen naar beter – Evaluatieonderzoek
besluitvormingstraject vergunningverlening Chogogo Dive & Beach Resort augustus 2022
Beantwoording schriftelijke inbreng SO vaste commissie voor Koninkrijksrelaties
d.d. 22 maart 2023 en periodieke update wetgevingsoverzicht Caribisch
Nederland, 11 april 2023
Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 35 925 IV, nummer 60
Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 300 IV, nummer 11
Eerste Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 200 VII, B
Werken aan veiligheid en rechtvaardigheid in Caribisch Nederland - De JenV
beleidsagenda 2021-2025 voor Caribisch Nederland

OLB
•
Quick scan ten behoeve van deelverbeterplan DR&O (zomer 2022)
•
Deelverbeterplan Trajectaanpak DR&O (18 januari 2021, versie 1.0)
•
Institutioneel Assessment DR&O (11 oktober 2021, conceptversie 0.1)
•
Quick scan Directie Toezicht & Handhaving (1 november 2022, conceptversie 2)
•
Verbeterplan Directie Toezicht & Handhaving (11 november 2022, conceptversie
2.2)
•
Voorstel tot reorganisatie DT&H (juni 2022, conceptversie 0.6)

Pagina 68 van 69

Dit is een uitgave van de
Inspectie Leefomgeving en Transport
Postbus 16191 | 2500 BD Den Haag
088 489 00 00
www.ilent.nl
@inspectieLenT
Juni 2023