i~V~)9~f PV
de Rechtspraak
Raad voor de
rechtspraak

Aan de minister van Veiligheid en
Justitie
••~w••
Mr. I.W. Opstelten
v1~st~r~ var~
it~
Postbus 20301
DBOB/DfV~OAB/AL~Ot)
2500 EH DEN HAAG
Doseler

//

._.

j D~xn- Refl.

DSC kopie

Lurn

bezoekadres
Kneuterdijk 1
2514 EM Den Haag

—~

2% FEB 2011

correspondentieadres
Postbus 90613
2509 LP Den Haag

Nummer
datum
contactpersoon
doorkiesnummer
faxnummer
e-mail
ons kenmerk
uw kenmerk
onderwerp

24 februari 2011

Ambt.

070 361
070 361

h

/

-

t (070) 361
f (070) 361
www.rechtspraak.nl

-

Adviesaanvraag Wetsvoorstel tot wijziging van het Wetboek van
Strafvordering in verband met de regeling van het vastieggen en
bewaren van kentekengegevens door de politie.
Geachte heer Opstelten,
Bij brief van 11 januari 2011 met bovengenoemd kenmerk heeft u de Raad voor de rechtspraak (de
“Raad”) verzocht advies uit te brengen inzake het Wetsvoorstel tot wijziging van het Wetboek van
Strafvordering in verband met de regeling van het vastieggen en bewaren van kentekengegevens door
de politie (het “Wetsvoorstel”).
Het Wetsvoorstel strekt er toe een wettelijke basis te geven om kentekengegevens van voertuigen door
opsporingsambtenaren door middel van camera’s vast te leggen en deze gegevens voor de duur van vier
weken te bewaren ten behoeve van de opsporing van strafbare feiten en ten behoeve van het achterhalen
van de verblijfplaats van voortvluchtige verdachten en veroordeelden. Dit voorstel ziet in het bijzonder
op de automatische kentekenherkenning, ofwel automatic numberplate recognition (ANPR), die al
enige jaren door verschillende politiekorpsen wordt ingezet. Blijkens de Memorie van Toelichting
(MvT) zijn bewaarde kentekengegevens al behulpzaam geweest bij de oplossing van verschillende
ernstige misdrijven (MvT § 4.2).
Gehoord de gerechten, adviseert de Raad als volgt.’

1 De Raad voor de rechtspraak heeft op grond van artikel 95 van de Wet op de rechterlijke Organisatie een wettelijke

adviestaak met betrekking tot nieuwe wets- en beleidsvoorstellen die gevolgen hebben voor de rechtspraak. De adviezen
worden vastgesteld na overleg met de gerechten. De Raad voor de rechtspraak is een adviescollege in de zin van artikel
79 en 80 van de Grondwet. Bij het opstellen van zijn adviezen beoordeelt de Raad de voorgenomen wet- en regelgeving
in het bijzonder op de gevolgen voor de organisatie en de werklast van de gerechten en op de (praktische) toepasbaarheid
en uitvoerbaarheid. Rechters zijn hij de behandeling van individuele zaken niet gebonden aan de inhoud van de
wetgevingsadviezen van de Raad voor de rechtspraak.

de Rechtspraak
Raad voor de
rechtspraak

datum

24 februari 2011

kenmerk

pagina

2 van 5

Advies
1. Inleidende opmerkingen
De Raad onderschrijft de opvatting dat voor het vastleggen en bewaren van kentekengegevens van
voertuigen met het oog de opsporing van strafbare feiten en ten behoeve van het achterhalen van de
verblijfplaats van voortvluchtige verdachten en veroordeelden wetgeving in formele zin is vereist.2 De
Raad heeft een aantal met elkaar samenhangende vraagpunten en bedenkingen ten aanzien van de
omgrenzing en de formulering van de voorgestelde bevoegdheid. Deze monden uit in de vraag of op een
aantal punten een nadere omschrijving van de voorgestelde bevoegdheid niet wenselijk dan wel
noodzakelijk is.
In dit verband wijst de Raad op een uitspraak van het Duitse Bundesverfassungsgericht van 11 maart
2008 (1 BvR 1254/07) waarin dit college voorschriften van enkele deelstaten, waarin de “automatisierte
Erfassung van Kfz-Kennzeichen” werd geregeld, in strijd met het Grundgesetz heeft verklaard. De
belangrijkste reden daarvoor was kort gezegd dat de desbetreffende bepalingen wat betreft de
aanleiding voor en het opsporingsdoel van de registratie niet concreet genoeg waren geformuleerd om te
voldoen aan de eis van bepaaidheid die wordt gesteld aan inbreuken op het grondrecht “informationalle
Selbstbestimmung De Raad realiseert zich dat er belangrijke verschillen bestaan tussen het Duitse en
Nederlandse recht alsmede tussen het niveau van bescherming van de grondrechten in beide landen. De
risico’s en gevaren voor de rechtsstaat van een (te) ruime en (te) vage omschrijving van de voorwaarden
van automatische kentekenregistratie kunnen zich echter overal voordoen. Mede tegen deze achtergrond
zijn de hierna volgende opmerkingen van de Raad geformuleerd.
—

—

—

—

“.

2. Algemene opmerkingen
Plaats van de regeling in de wetgeving

Voorgesteld wordt de nieuwe bepaling op te nemen in een nieuwe titel van het Eerste Boek van het
Wetboek van Strafvordering. In de Memorie van Toelichting wordt aangegeven dat de taakopdracht aan
de politie in artikel 2 van de Politiewet 1993 reeds een grondslag biedt voor het waarnemen en het
vergelijken van kentekens van voertuigen van personen die ingevolge die taak aandacht behoeven en dat
de gegevens die bij vergelijking een treffer opleveren, de zogenaamde hits, op grond van de Wet
politiegegevens kunnen worden verwerkt (MvT p.l 3). Voor kentekens van voertuigen van persoenen
die op het moment van waarnemen geen aandacht behoeven, ligt dit anders. Voor verwerking van die
gegevens bieden (artikel 2 van) de Politiewet 1993 en de Wet politiegegevens geen grondslag. Het
Wetsvoorstel beoogt daarin te voorzien omdat op een later tijdstip die gegevens alsnog van belang
kunnen zijn voor de opsporing van strafbare feiten. Het gaat daarbij om een registratiebevoegdheid voor
opsporingsambtenaren met het oog op (nog onbekende) gepleegde en nog te plegen strafbare feiten.
Daarmee rijst de vraag of de nieuwe bepaling uit een oogpunt van wetsystematiek niet behoort te
worden opgenomen in de Politiewet 1993. In de Memorie van Toelichting wordt hierop summier
2 Vgl. Hof Leeuwarden 16juni 2010, UN BM8 100, Rechtbank Rotterdam 4 maart 2010,LJN BL6649 en

Rechtbank Den Haag 22 februari 2010, UN BL5236.

de Rechtspraak
Raad voor de
rechtspraak

datum
kenmerk
pagina

24 februari 201 1
3 van 5

ingegaan (MvT 16). De plaatsing van de nieuwe bepaling verdient in de ogen van de Raad nadere
overweging.
Persoonlijke levenssfeer en automatische registratie kentekens

De enkele vastiegging van een kenteken van een voertuig is weliswaar niet te beschouwen als een
inbreuk op de persoonlijke levenssfeer, maar onder bijkomende omstandigheden kan daarvan wel
sprake zijn.3 Een van die omstandigheden is het bewaren van het kenteken gedurende enige tijd. Verder
valt niet uit te sluiten dat, nu nadere voorschriften over de plaats waar een camera wordt geplaatst
ontbreken, de (geautomatiseerde) registratie op zodanige wijze kan plaatsvinden dat er wel sprake is van
een inbreuk op de persoonlijke levenssfeer. Te denken valt aan plaatsing of gebruik van een camera op
een locatie en wijze waarop bepaalde uitritten of inritten van woningen te zien zijn of zelfs in woningen
kan worden gekeken. Blijkens de Memorie van Toelichting is het niet uitgesloten dat andere delen van
een auto dan wel personen te zien zijn op het vervaardigde beeld (MvT p 8). In dit verband is ook de
verwijzing in de Memorie van Toelichting naar de mogelijke inzet van camera’s voor andere doeleinden
en met een ruimer bereik van belang (flitspalen, trajectcontroles e.d.). Nu ook het opsporingsdoel niet
nader is omlijnd, is het mogelijk de registratie van gegevens op zodanige wijze te doen plaatsvinden en
bij bewaring op zodanige wijze daarnaar onderzoek te doen dat iemands gangen of de gangen van een
groep personen door het hele land gedurende langere tijd kunnen worden gevolgd. Uit de rechtspraak
van het EHRM kan worden afgeleid dat enige vorm van rechterlijk controle achteraf op de toepassing
van automatische kentekenherkenning in een concrete zaak mogelijk moet zijn.4
Het doel van de ANPR in de voorgestelde bepaling

Het doel van de vastiegging wordt omschreven als “ten behoeve van de opsporing van strafbare feiten”.
Het begrip “opsporing” zal verstaan moeten worden in de betekenis die in artikel 1 32a van het Wetboek
van Strafvordering daaraan wordt gegeven. In die betekenis omvat het begrip niet alleen het onderzoek
naar gepleegde strafbare feiten maar ook naar bepaalde soorten te verwachten strafbare feiten. De
voorgestelde bepaling bevat echter geen beperking in de vorm van een concrete aanleiding of een
concreet vermoeden van een strafbaar feit. Uit de Memorie van Toelichting wordt ook niet duidelijk dat
de plaatsing van camera’s een meer concreet omschreven doel zou moeten dienen. In dit opzicht wijkt
de voorgestelde bevoegdheid af van andere bevoegdheden in het Wetboek van Strafvordering. De
algemene regel is immers dat bevoegdheden alleen kunnen worden toegepast in een concrete zaak. Als
voor uitoefening van een bevoegdheid een onderzoeksbelang is vereist, betreft het een belang in een
concrete zaak. Voorts rijst bij het ontbreken van een nadere omlijning van het doel van de bevoegdheid
de vraag of de kentekenregistratie bijvoorbeeld geoorloofd is om meer in het algemeen bepaalde soorten
begane of toekomstige criminaliteit (bijv. stropen, autodiefstallen) op te sporen. Bovendien kan het
gevolg zijn dat registratie plaatsvindt op en aan alle openbare wegen in het land (MvT p. 11). Voor
verdere onderbouwing van dit punt wordt verwezen naar de hiervoor aangehaalde uitspraak van het
Bundesverfassungsgericht, in het bijzonder rechtsoverweging 63 e.v. Nu de nieuwe bepaling wordt
~ Vgl. EHRM 2 september 2010, [iN B02548 (Uzun tegen Duitsland).
~ Idem.

de Rechtspraak
Raad voor de
rechtspraak

datum
kenmerk
pagina

24 februari 201 1
4 van 5

opgenomen in het Wetboek van Strafvordering, acht de Raad een nadere, meer concrete omschrijving
van de opsporingsdoelen aangewezen.
Stelselmatige observatie

In de Memorie van Toelichting wordt ingegaan op de overgang van registratie in stelselmatige
observatie (MvT p. 10). Niet blijkt of deze opmerking (alleen) betrekking heeft op de fase van de
vastiegging van hits of ook op de bewaarfase van no hits (als achteraf stelselmatig iemands gangen
worden nagegaan in bewaarde gegevens). Door de wijze waarop stelselmatige observatie is
gedefinieerd, rijst thans in de praktijk regelmatig de vraag wanneer stelselmatige observatie “begint”.
De Raad acht het gewenst dat in de toelichting nader op dit punt wordt ingegaan, te meer nu dit
opsporingsmiddel veelal in samenhang met andere zelfstandige opsporingsmiddelen zal worden
gebruikt.
De Raad vraagt zich verder af hoe de opmerking over de beperking tot stelselmatige observatie voor
strafvorderlijke doelen zich verhoudt tot de opmerking over het maken van vergelijkingsbestanden van
CIE-subjecten (MvT p. 10). Hierop ware in de Memorie van Toelichting alsnog in te gaan.
Opsporingsambtenaar

De bevoegdheid tot vastiegging wordt toegekend aan opsporingsambtenaren. Aldus zijn niet alleen op
alle opsporingsambtenaren in de zin van artikel 142 van het Wetboek van Strafvordering bevoegd maar
ook alle buitengewoon opsporingsambtenaren in de zin van artikel 142 van dat wetboek. De Raad werpt
de vraag op of wat betreft de toepassing van geautomatiseerde kentekenherkenning geen beperking is
geboden (MvT p. 17). Daarbij realiseert de Raad zich dat de wenselijkheid daarvan minder groot wordt
naarmate de voorwaarden waaronder de bevoegdheid kan worden uitgeoefend, beperkter zijn
geformuleerd. Het risico van wildgroei is niet uit te sluiten. Het is de vraag of de opmerking in de
Memorie van Toelichting dat het in de rede ligt dat politiekorpsen en bijzondere opsporingsdiensten
onderling het gebruik van camera’s afstemmen (MvT p. 16), voldoende is om in de praktijk afstemming
te bewerkstellingen en wildgroei te voorkomen.
Buitenlandse kentekens

In de Memorie van Toelicht wordt geen aandacht besteed aan het opvragen bij buitenlandse autoriteiten
van de gegevens die behoren bij kentekens van buitenlandse voertuigen die zijn vastgelegd en bewaard.
Zijn of worden daarover afspraken gemaakt met buitenlandse autoriteiten? Is voor het verkrijgen van de
bij het kenteken behorende gegevens een rechtshulpverzoek vereist? Wat gebeurt er als gedurende het
opvragen van die gegevens bij buitenlandse autoriteiten de bewaartermijn verstrijkt? Worden de
gegevens in dat geval vernietigd? De Raad acht het gewenst dat hierop in de Memorie van Toelichting
alsnog wordt ingegaan.

de Rechtspraak
Raad voor de
rechtspraak

datum
kenmerk
pagina

24 februari 2011
-

5 van 5

Eisen aan apparatuur, registratie en vernietiging

In het Wetsvoorstel worden geen eisen gesteld aan de te gebruiken apparatuur noch wordt geregeld dat
daaromtrent bij algemene maatregel van bestuur regels zullen worden gesteld. De Raad acht het in
verband met het aan de orde zijnde recht op bescherming van de persoonlijke levenssfeer gewenst dat
de eisen waaraan de apparatuur voor geautomatiseerde kentekenherkenning moet voldoen (bijv. met
betrekking tot het bereik van de camera), worden vastgelegd in een algemene maatregel van bestuur
(vgl. art. 126ee Sv).5
3. Werklast

Het Wetsvoorstel heeft geen werklastgevolgen voor de rechtspraak.
4. Slot
Indien na het uitbrengen van dit advies het Wetsvoorstel op belangrijke onderdelen wordt gewijzigd of
indien uit nadere uitvoeringsregelgeving belangrijke werklastgevolgen voortvloeien, dan wordt de Raad
graag in de gelegenheid gesteld daarover aanvullend te adviseren. Met het oog op de voorbereiding van
de gerechten op de invoering van het uiteindelijke Wetsvoorstel, stelt de Raad het op prijs als hij
geïnformeerd wordt over de indiening van het Wetsvoorstel bij de Eerste Kamer en de plaatsing van de
definitieve wetstekst in het Staatsbiad. Ook eventuele nadere regelgeving volgend op dit Wetsvoorstel
met gevolgen voor de rechtspleging valt binnen het adviesrecht van de Raad. Voor zover van
ontvangt de Raad graag een adviesaanvraag voor deze nadere regelgeving.

Blijkens de MvT p. 7 wordt beoogd te volstaan met beleidsregels (zie ook MvT p. 10)