Vastgoed van het Rijk:
volume en waarde

Algemene Rekenkamer

Lange Voorhout 8
Postbus 20015

Voorzitter van de Tweede Kamer
der Staten-Generaal

F

Binnenhof 4
DEN HAAG

DATUM
BETREFT

2500 EA Den Haag
070-3424344

T

070-3424130

voorlichting@rekenkamer.nl
w www.rekenkamer.nI
E

15 december 2011
Rapport Vastgoed van het Rijk: volume en waarde

Geachte mevrouw Verbeet,
Hierbij bieden wij u aan het op 13 december 2011 door ons vastgestelde rapport
Vastgoed van het Rijk: volume en waarde.
Algemene Rekenkamer

~
/;;9~,~

~,&2 d~

Ge~Liong~~
wnd. president

dr. Ellen MA, van Schoten RA,
secretaris

UW KENMERK
ONS KENMERK
BIJLAGEN

11009905 R
rapport

Vastgoed van het Rijk:
volume en waarde

Vastgoed van het Rijk: volume en waarde

Vastgoed van het Rijk: volume en waarde

Inhoud

DEEL 1 CONCLUSIES, AANBEVELINGEN EN BESTUURLIJKE REACTIES

1

1

Over dit onderzoek

3

1.1

Aanleiding

3

1.2

Doelstelling en onderzoeksvragen

5

1.3

Verantwoordelijkheden rond het rijksvastgoed

6

1.4

Opbouw van het rapport

7

2

Conclusies en aanbevelingen

8

2.1

Hoofdconclusie

8

2.2

Deelconclusies en aanbevelingen

8

2.2.1

Zicht op volume en waarde rijksvastgoed

8

2.2.2

Zicht op ongebruikt of leegstaand vastgoed

14

3

Bestuurlijke reacties en nawoord Algemene Rekenkamer

17

3.1

Bestuurlijke reacties

17

3.1.1

Reactie minister van Financiën

17

3.1.2

Reactie minister van Infrastructuur en Milieu

19

3.1.3

Reactie minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties

19

3.1.4

Reactie minister van Defensie

20

3.1.5

Reactie minister van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie

21

3.2

Nawoord Algemene Rekenkamer

22

Overzicht van belangrijkste conclusies, aanbevelingen en toezeggingen 24
DEEL 2 ONDERZOEKSBEVINDINGEN

25

1

Inleiding

27

2

Zicht op volume en waarde rijksvastgoed

31

2.1

Inleiding

31

2.2

Staatsbalans

31

2.3

Zicht op volume rijksvastgoed

34

2.3.1

Inleiding

34

2.3.2

Oppervlakte van de rijksgronden

35

2.3.3

Vloeroppervlakte van de rijksgebouwen

39

Vastgoed van het Rijk: volume en waarde

2.3.4

Volume van de rijksinfrastructuur

41

2.4

Zicht op waarde rijksvastgoed

42

2.4.1

Waarde van de rijksgronden

44

2.4.2

Waarde van de rijksgebouwen

47

2.4.3

Waarde van de rijksinfrastructuur

48

3

Zicht ministeries op overtollig rijksvastgoed

49

3.1

Inleiding

49

3.2

Verkoop rijksvastgoed

49

3.3

Procedure voor overtolligstelling

52

3.4

Prikkels om vastgoed overtollig te stellen

54

3.4.1

Verplichting om leegstaand of ongebruikt vastgoed overtollig te stellen

54

3.4.2

Financiële prikkels voor tijdig overtollig stellen

57

Bijlage 1 Gebruikte afkortingen

59

Bijlage 2 Begrippenlijst

60

Bijlage 3 Methodologische verantwoording

62

Literatuur

63

Vastgoed van het Rijk: volume en waarde

Deel 1 Conclusies, aanbevelingen en
bestuurlijke reacties

1

Vastgoed van het Rijk: volume en waarde

2

Vastgoed van het Rijk: volume en waarde

1

Over dit onderzoek

1.1

Aanleiding
De Algemene Rekenkamer heeft onderzoek gedaan naar het vastgoed
(ook wel aangeduid als ‘onroerend goed’) van het Rijk. Tot dit rijksvastgoed rekenen we niet alleen gebouwen (zoals rijksgebouwen voor
huisvesting van ambtenaren, opslagloodsen, kazernes en gevangenissen),
maar ook grond (bijvoorbeeld natuurgebieden op land en op zee, militaire
terreinen en landbouwgronden) en grondgebonden infrastructuur
(bijvoorbeeld wegen, spoorlijnen, vaarwegen en waterkeringen). 1
Het Rijk beschikt over circa 1,8 miljoen hectare aan gronden, waarvan
0,4 miljoen hectare bestaat uit land, en de overige 1,4 miljoen uit
(zee)water. Dit rijksvastgoed vertegenwoordigt een aanzienlijke waarde.
In de Staatsbalans is per 31 december 2010 een bedrag van € 80 miljard
opgenomen (zie hoofdstuk 2 voor een geografisch overzicht van het
rijksvastgoed).
Met het rijksvastgoed worden regelmatig transacties uitgevoerd. Door
nieuw beleid of reorganisaties kan immers bij het Rijk de behoefte aan
vastgoed toe- of afnemen, of kan blijken dat bepaald vastgoed niet meer
aan de eisen voldoet. Het Rijk gaat dan over tot bijvoorbeeld het
verwerven van grond, het afstoten van gebouwen of het aanpassen van
infrastructuur.
Dit zijn vaak omvangrijke vastgoedprojecten, waarbij diverse
(markt)partijen betrokken zijn. Zulke projecten gaan gepaard met hoge
investeringen en lange doorlooptijden. Ook heeft het Rijk bij zulke
projecten te maken met onzekere marktontwikkelingen en met (veelal
tegengestelde) belangen van een veelheid aan betrokken partijen.
Het Rijk loopt bij dit soort vastgoedtransacties aanzienlijke financiële
risico’s. Daarnaast bestaat bij vastgoedprojecten altijd het risico dat zich

1

Dit is overeenkomstig de desbetreffende definitie in het Burgerlijk Wetboek: ‘Onroerend zijn de

grond, de nog niet gewonnen delfstoffen, de met de grond verenigde beplanting, alsmede de
gebouwen en werken die duurzaam met de grond zijn verenigd, hetzij rechtstreeks, hetzij door
vereniging met andere gebouwen of werken’ (artikel 3:3).

3

Vastgoed van het Rijk: volume en waarde

integriteitsschendingen voordoen, zoals belangenverstrengeling,
omkoping of het lekken van (marktgevoelige) informatie.
De Algemene Rekenkamer wil de komende periode de diverse vastgoedrisico’s die het Rijk loopt, stapsgewijs in beeld brengen. Het gaat daarbij
niet alleen om de risico’s die het Rijk rechtstreeks loopt bij transacties
met het ‘eigen’ vastgoed. Het Rijk kan ook indirect gevolgen ondervinden
van risico’s bij vastgoedprojecten.
Die situatie doet zich voor bij vastgoedprojecten van met het Rijk
verbonden instellingen of bedrijven. Denk hierbij aan rechtspersonen met
een wettelijke taak (bijvoorbeeld politieregio’s en het UWV), zorginstellingen, woningcorporaties, lagere overheden of banken. Het Rijk
draagt bij vastgoedprojecten van dit soort partijen soms een deel van de
kapitaallasten. En bij calamiteiten moet het Rijk soms ook als financiële
waarborg optreden.
Ook kan het Rijk gevolgen ondervinden van risico’s die zich voordoen bij
transacties van particulieren, bijvoorbeeld wanneer eigenwoningbezitters
op grote schaal een beroep doen op de nationale hypotheekgarantie.
De verschillende sectoren waarbij het Rijk direct of indirect financiële
en integriteitsrisico’s loopt bij vastgoedtransacties, zijn weergegeven in
onderstaande figuur.

4

Vastgoed van het Rijk: volume en waarde

5

1.2

Doelstelling en onderzoeksvragen
Doelstelling
Wij willen met dit onderzoek de Tweede Kamer inzicht bieden in de aard
en omvang van het vastgoedbezit van het Rijk en in de mate waarin het
Rijk periodiek vaststelt dat het eigen vastgoedbezit (nog) in overeenstemming is met de behoefte aan rijksvastgoed. 2
Probleemstelling en onderzoeksvragen
De probleemstelling bij dit onderzoek luidt:
‘Beschikt het Rijk over een sluitend overzicht van het rijksvastgoedbezit
en stelt het Rijk periodiek de eigen behoefte aan vastgoed vast om te
zorgen voor een goede aansluiting tussen vastgoedbezit en -behoefte?’
De centrale vragen in dit onderzoek luiden:


Beschikt het Rijk over een sluitend overzicht van volume en waarde
van het rijksvastgoedbezit?



Zijn er voldoende waarborgen dat de ministeries het aanhouden van
rijksvastgoed periodiek heroverwegen?

De gegevens voor de beantwoording van de eerste onderzoeksvraag
hebben we wat de waarde betreft in de eerste plaats ontleend aan de
Staatsbalans, omdat op deze balans het vermogen van het Rijk is
gespecificeerd. Daarnaast hebben wij voor de beantwoording van de
eerste onderzoeksvraag aan de vijf meest betrokken ministeries 3
gevraagd naar de vastgoedgegevens over de periode 2007-2009.
De tweede onderzoeksvraag betreft de vraag hoe het Rijk bewaakt dat
het rijksvastgoedbezit niet groter dan nodig is voor het bereiken van de
beleidsdoelstellingen. Rijksvastgoed dat niet langer vereist is om
beleidsdoelen te realiseren duiden we aan als ‘overtollig vastgoed’. Voor
de beantwoording van deze onderzoeksvraag hebben we literatuuronderzoek verricht en informatie opgevraagd bij de vijf eerder genoemde
ministeries.

2

Het betreft hier het vastgoed uit de sector ‘Rijk’ van figuur 1.

3

Dit zijn de Ministeries van Infrastructuur en Milieu, van Binnenlandse Zaken en Koninkrijks-

relaties, van Defensie, van Financiën en van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie.

Vastgoed van het Rijk: volume en waarde

6

1.3

Verantwoordelijkheden rond het rijksvastgoed
Vijf rijksdiensten en twee rechtspersonen met een wettelijke taak zijn
verantwoordelijk voor het vastgoedbeheer en de vastgoedtransacties van
het Rijk.
De vijf rijksdiensten zijn:
1.

het Rijksvastgoed- en Ontwikkelingsbedrijf (RVOB; voorheen Dienst
der Domeinen en het Gemeenschappelijk Ontwikkelingsbedrijf),
onderdeel van het Ministerie van Financiën, exclusief bevoegd tot het
afstoten van vastgoed van het Rijk; 4

2.

de Rijksgebouwendienst, onderdeel van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK), exclusief verantwoordelijk
voor de rijkshuisvesting van de ministeries en de direct daaronder
ressorterende diensten;

3.

Rijkswaterstaat, onderdeel van het Ministerie van Infrastructuur en
Milieu, verantwoordelijk voor aanleg en onderhoud van rijks(vaar) wegen en waterkeringen;

4.

de Dienst Vastgoed Defensie, onderdeel van het Ministerie van
Defensie, verantwoordelijk voor de verwerving, het beheer van
gebouwen (kazernes en opslagdepots), werken (marinehaven en
vliegvelden) en oefenterreinen van de Defensieonderdelen;

5.

de Dienst Landelijk Gebied, een baten-lastendienst (voorheen
‘agentschap’ genoemd) van het Ministerie van Economische Zaken,
Landbouw en Innovatie (EL&I) is verantwoordelijk voor de inrichting
van gronden met een natuur-, landbouw- of recreatiebestemming.

De twee rechtspersonen met een wettelijke taak zijn:
1.

Bureau Beheer Landbouwgronden, een rechtspersoon met een
wettelijke taak van het Ministerie van EL&I, verantwoordelijk voor het
verwerven, tijdelijk beheren en afstoten van gronden met een
natuur-, landbouw- of recreatiebestemming;

2.

Staatsbosbeheer, een rechtspersoon met een wettelijke taak van het
Ministerie van EL&I, verantwoordelijk voor het permanente beheer
van natuurgebieden.

Bureau Beheer Landbouwgronden en Staatsbosbeheer hebben de
landbouw- en natuurgronden die zij beheren in eigendom. De beide
organisaties beschikken namelijk over eigen rechtspersoonlijkheid en

4

Het RVOB is niet verantwoordelijk voor het afstoten van het vastgoed van Bureau Beheer

Landbouwgronden en Staatsbosbeheer.

Vastgoed van het Rijk: volume en waarde

kunnen zodoende op eigen titel gebieden of vastgoed verwerven,
5

(tijdelijk) beheren en vervreemden. Deze bevoegdheden hebben zij op
grond van de wet verkregen (LNV, 1981 en LNV, 1997). 6
Om de onderlinge samenwerking tussen bovengenoemde partijen te
bevorderen en de rol van het Rijk op de vastgoedmarkt te versterken is in
2001 de Raad voor Vastgoed Rijksoverheid (RVR) opgericht. Het secretariaat van de raad wordt gevoerd door de projectdirectie Vastgoed van
het Ministerie van Financiën. In de RVR coördineren de vijf betrokken
rijksdiensten en enkele rechtspersonen met een wettelijke taak hun
vastgoedbeleid en -activiteiten en wisselen zij kennis en informatie uit.
Om het vastgoed in goede staat te houden en zijn waarde te laten
behouden hebben de ministeries ongeveer € 2 miljard per jaar te
besteden voor onderhoud (gegevens 2007-2009). Dat bedrag is voor het
merendeel bestemd voor de infrastructuur. Bij het beheer van het
rijksvastgoed waren volgens de ministeries in 2009 circa 3.000 fte’s
betrokken.

1.4

Opbouw van het rapport
In hoofdstuk 2 van dit eerste deel van het rapport bespreken we de
conclusies en aanbevelingen van het onderzoek. In hoofdstuk 3
bespreken we de reacties van de betrokken ministers.
Het rapport kent tevens een deel 2. Daarin gaan we meer in detail in op
de achterliggende bevindingen waarop onze conclusies zijn gebaseerd.

5

Dit zou ervoor pleiten om dit bezit in dit onderzoek buiten beschouwing te laten. Wij hebben

daarvoor echter niet gekozen, omdat het vastgoed van Bureau Beheer Landbouwgronden en
Staatsbosbeheer op de Staatsbalans is opgenomen en dus tot het vermogen van het Rijk wordt
gerekend.
6

In artikel 32 lid 1 van de Comptabiliteitswet 2001 is de bevoegdheid aan de ministers gegeven

om, namens de Staat, privaatrechtelijke rechtshandelingen te verrichten.

7

Vastgoed van het Rijk: volume en waarde

2

Conclusies en aanbevelingen

2.1

Hoofdconclusie
Het Rijk heeft beperkt zicht op het volume van het rijksvastgoed
waarover het beschikt en het totaalbedrag van € 80 miljard dat daarvoor
in de Staatsbalans is opgenomen. Omdat de ministeries niet systematisch
periodiek nagaan of er rijksvastgoed leegstaat en/of buiten gebruik is,
hebben zij geen scherp zicht op de hoeveelheid vastgoed die afgestoten
zou kunnen worden. Het Rijk laat daarmee wellicht kansen liggen om geld
te besparen door verstandig om te springen met de grote hoeveelheid
vastgoed die in rijksbezit is.
Wij lichten deze hoofdconclusie in § 2.2 nader toe.

2.2

Deelconclusies en aanbevelingen

2.2.1

Zicht op volume en waarde rijksvastgoed
In beginsel zou de Staatsbalans moeten aangeven welke soorten
vastgoed het Rijk bezit en wat de waarde daarvan is. Op de Staatsbalans,
die als bijlage bij het jaarverslag van het Rijk wordt gepubliceerd, worden
de afzonderlijke vermogensbestanddelen van de Staat vermeld.
De minister van Financiën schrijft in de toelichting bij de Staatsbalans dat
met dat document inzicht kan worden verkregen in:


de omvang en samenstelling van het vermogen van de Staat;



de wijzigingen in de vermogensbestanddelen in het afgelopen jaar;



de oorzaken van deze wijzigingen.

De onroerende goederen van het Rijk zijn als vermogensbestanddeel
opgenomen in de post ‘niet-financiële activa’. Wij merken hierbij op dat
de Staatsbalans geen formeel verantwoordingsdocument is en daarom
niet onder de wettelijke controle door de auditdiensten en de Algemene
Rekenkamer valt.
Gegevens over rijksvastgoed op Staatsbalans niet eenduidig
In de Staatsbalans 2010 is een totaalbedrag van € 80 miljard opgenomen
voor het rijksvastgoed. De in de Staatsbalans gepresenteerde gegevens

8

Vastgoed van het Rijk: volume en waarde

over vastgoed bieden echter geen betrouwbaar beeld van de waarde van
het rijksvastgoed.
In de eerste plaats zijn bepaalde onroerende goederen wel en andere niet
in de Staatsbalans opgenomen, zonder dat hieraan een eenduidig
criterium ten grondslag ligt.
Volgens de handleiding die het Ministerie van Financiën hanteert voor het
opstellen van de Staatsbalans is het formele criterium 7 voor opname dat
de juridische eigendom bij de Staat berust. Dit zou betekenen dat alleen
het vastgoed dat op naam van het Rijk in de openbare registers is
ingeschreven dient te worden opgenomen in de Staatsbalans.
Het Ministerie van Financiën hanteert in de praktijk voor de Staatsbalans
echter ‘het economisch belang’ als opnamecriterium. Dit criterium wordt
echter niet eenduidig toegepast.
Zo zien we dat het vastgoed van twee rechtspersonen met een wettelijke
taak in de Staatsbalans is opgenomen. Het betreft de landbouwgronden
van Bureau Beheer Landbouwgronden en de natuurgronden van
Staatsbosbeheer. Dit vastgoed is in beide gevallen juridisch eigendom van
de rechtspersonen met een wettelijke taak (en dus niet van het Rijk). Het
‘economisch belang’ van deze gronden heeft hier de doorslag gegeven.
Volgens diezelfde systematiek zou ook het vastgoed van instellingen zoals
ProRail en het Centraal Orgaan opvang asielzoekers (COA) in de Staatsbalans moeten worden verantwoord. Dat blijkt echter niet het geval.
Het criterium dat in de praktijk toegepast wordt bij de vraag of vastgoed
moet worden opgenomen op de Staatsbalans is niet helder. Daardoor is
het onduidelijk wat het Rijk wel en wat het niet tot zijn vermogen rekent.
In de tweede plaats zijn de gegevens die in de Staatsbalans zijn
opgenomen onderling niet altijd consistent. Deze gegevens worden door
de ministeries bij de minister van Financiën aangeleverd. De ministeries
hanteren voor het rijksvastgoed dat zij in beheer hebben uiteenlopende
waarderingsgrondslagen en de onderbouwing van afschrijvingstermijnen
en beginwaarden is niet altijd transparant.
Het Ministerie van Financiën neemt bij het opstellen van de Staatsbalans
en de toelichting daarop deze inconsistenties niet geheel weg. Het
ministerie ziet zichzelf als verzamelaar van gegevens en acht zich niet
verantwoordelijk voor de door ministeries aangeleverde cijfers.
De waardering van het vastgoedbezit zoals vermeld in de Staatsbalans
wordt ook niet gecontroleerd door de departementale auditdiensten of de
Algemene Rekenkamer, omdat dit geen onderdeel is van hun wettelijke
taak.

7

Zoals dat volgt uit het Europees Stelsel van nationale en regionale rekeningen in de

Gemeenschap 1995 (ESR).

9

Vastgoed van het Rijk: volume en waarde

Beperkt inzicht bij ministeries in volume ‘eigen’ vastgoed
Uit het voorgaande blijkt dat de opname van het vastgoed op de
Staatsbalans als willekeurig kan worden beschouwd als gevolg van een
inconsistente toepassing van het begrip ‘economisch belang’ door het
Ministerie van Financiën. Daarnaast geldt dat ook de beschikbare
gegevens over het volume van het vastgoed dat ministeries beheren, niet
eenduidig zijn.
Volgens een onderzoek van het Kadaster in opdracht van de RVR beschikt
het Rijk over 0,4 miljoen hectare land en 1,4 miljoen hectare (zee)water.
Onderstaand geven wij een totaalbeeld van het rijksvastgoedbezit zoals
het Kadaster dat in 2010 heeft geïnventariseerd.

10

Vastgoed van het Rijk: volume en waarde

11

Bron: RVR, Rijksvastgoedkaart

Wij hebben vastgesteld dat de opgaven van ministeries over het grondbezit van het Rijk niet aansluiten op cijfers van het Kadaster; tussen de
beide bronnen bestaan op onderdelen aanzienlijke verschillen, die slechts
gedeeltelijk kunnen worden verklaard. We bespreken enkele opvallende
verschillen.


Het Ministerie van Financiën heeft volgens eigen opgave via het RVOB
57.200 hectare grond in beheer, terwijl dit volgens het Kadaster gaat
om meer dan het dubbele: 117.953 hectare. Het ministerie heeft ons
desgevraagd laten weten dat het verschil misschien veroorzaakt

Vastgoed van het Rijk: volume en waarde

wordt door: (a) een andere toerekening van water en grond door
het Kadaster enerzijds en de ministeries anderzijds, (b) de toerekening van grond door het Kadaster aan de ministeries en (c) de
andere doelstellingen die ministeries hebben met hun registraties.


Het Ministerie van Defensie heeft ons desgevraagd laten weten dat
het verschil van 6.697 hectares tussen de eigen opgave en de
gegevens van het Kadaster te maken heeft met het gebruik van
verschillende definities van het begrip ‘eigendom’.



Het Bureau Beheer Landbouwgronden, dat volgens de opgave van het
Ministerie van EL&I 26.813 hectare grond van het Rijk beheert, heeft
afgaande op het Kadaster aanzienlijk meer grondoppervlak in bezit:
36.294 hectare. Het ministerie geeft als verklaring dat het Kadaster
uitgaat van het juridisch eigendom terwijl de opgave van het
Ministerie van EL&I uitgaat van de geheel of gedeeltelijk door het Rijk
gefinancierde gronden. Het gaat hierbij dus om het verschil tussen
juridisch eigendom en economisch belang.



De grondpositie van Staatsbosbeheer is volgens het Kadaster een
stuk minder omvangrijk dan het Ministerie van EL&I vermeldt:
204.862 hectare in plaats van 258.696 hectare. Een deel van het
verschil kan worden verklaard doordat de opgave van
Staatsbosbeheer tevens 12.500 hectare gronden omvat die op basis
van een convenant of pachtcontract in gebruik zijn genomen. Deze
gronden zijn niet als eigendom bij het Kadaster geregistreerd.

Ook als het gaat om het bruto vloeroppervlak van rijksgebouwen is de
informatie die ministeries beschikbaar hebben niet volledig. De Ministeries
van Financiën en EL&I konden ons hiervan desgevraagd geen opgave
doen. Alleen over de infrastructuur van het Rijk, die grotendeels
geconcentreerd is bij Rijkswaterstaat en het Ministerie van Defensie,
hebben wij desgevraagd gedetailleerde volumegegevens ontvangen.
Wij concluderen dat het Rijk als geheel beperkt zicht heeft op het
vastgoedvolume in rijksbeheer. De door het Ministerie van Financiën
uitgegeven voorschriften voorzien onvoldoende in de totstandkoming van
een rijksbreed overzicht van het rijksvastgoed.
Ook beperkt zicht bij ministeries op waarde ‘eigen’ vastgoed
Wij hebben de ministeries verzocht informatie te verstrekken over de
marktwaarde van hun vastgoed.
Uit de gegevens die ons zijn verstrekt blijkt dat de ministeries het
vastgoed wel een bepaalde boekwaarde toekennen maar dat zij
nauwelijks zicht hebben op de marktwaarde. De meeste ministeries en

12

Vastgoed van het Rijk: volume en waarde

ook de Rijksgebouwendienst en de Dienst Vastgoed Defensie konden ons
geen opgave van de marktwaarde van hun gronden doen.
Verder hebben wij vastgesteld dat van diverse rijksgebouwen de
marktwaarde niet bij de desbetreffende ministeries bekend is, doordat de
gebouwen buiten het Rijkshuisvestingsstelsel vallen en daarmee buiten
het zicht van de Rijksgebouwendienst. De Rijksgebouwendienst heeft
overigens wel een schatting gemaakt van de marktwaarde van de
gebouwen die onder het Rijkshuisvestingsstelsel vallen.
De boekwaarde van dit vastgoed in de Staatsbalans is niet noodzakelijk
gebaseerd op een registratie in de boeken van de ministeries en komt
zeker niet tot uitdrukking in de jaarverslagen van die ministeries.
De ministeries hebben wél enig zicht op de waarde van het vastgoed dat
wordt beheerd door de onder hun ressorterende diensten. Er bestaat hier
echter wel onduidelijkheid over de vraag of deze diensten de waarde van
hun vastgoed op de eigen balans moeten opnemen. De Rijks gebouwendienst neemt alle gebouwen in haar balans op die onder het rijkshuisvestingsstelsel vallen. Rijkswaterstaat en het RVOB echter, nemen op
de eigen balans alleen vastgoed op dat zij als ‘onder handen werk’
hebben of om andere reden als bedrijfsmiddel beschouwen. Er bestaan
hieromtrent voor de ministeries geen eenduidige voorschriften.
Wij concluderen dat zowel het Rijk als geheel als de individuele
ministeries niet alleen op de volumecijfers van het vastgoed, maar ook op
de waarde van het vastgoed dat zij beheren, beperkt zicht hebben.
De door het Ministerie van Financiën uitgegeven voorschriften voorzien
onvoldoende in de totstandkoming van dit inzicht.
Aanbevelingen
Wij bevelen de minister van Financiën aan zorg te dragen voor eenduidige
richtlijnen voor de administratie en waardering 8 van het vastgoed dat in
de Staatsbalans wordt opgenomen. Deze richtlijnen zullen dan bijdragen
aan de totstandkoming van een betrouwbaar beeld van het vastgoed van
het Rijk. Voorts moeten richtlijnen worden vastgesteld voor de controle
van het vastgoed dat door de ministeries moet worden geadministreerd.
Wij bevelen de minister van Financiën aan de aldus te verkrijgen
inzichten op te nemen in de departementale jaarverslagen. De gegevens
kunnen dan – na controle door de departementale auditdiensten – worden

8

Wij geven de minister van Financiën bij het opstellen van die richtlijnen in overweging om de

Waarderingskamer te betrekken.

13

Vastgoed van het Rijk: volume en waarde

gebruikt voor de opstelling van het Financieel Jaarverslag van het Rijk en
op eenvoudige wijze doorwerken in de Staatsbalans.
2.2.2

Zicht op ongebruikt of leegstaand vastgoed
Wanneer het Rijk vastgoed dat niet nodig is voor de realisatie van
beleidsdoeleinden tijdig afstoot, kan dit een aanzienlijke besparing
opleveren. Vanuit het oogpunt van doelmatigheid zouden ministeries
daarom periodiek moeten nagaan of het vastgoed waarover zij beschikken
nog wel nodig is. Recent ingezette operaties binnen de rijksoverheid zoals
het programma Compacte Rijksdienst en de inkrimping van de krijgsmacht maken die noodzaak alleen maar groter.
Wij zijn nagegaan welke procedures het Rijk heeft voor de periodieke
heroverweging van het vastgoedbezit. Bij deze periodieke heroverweging
wordt gekeken of het vastgoed waarover het beheer wordt gevoerd nog
nodig is voor de realisatie van beleidsdoelstellingen.
Geen periodieke heroverweging van noodzaak van vastgoedbezit
De geldende procedure zoals vastgelegd in de Regeling materieelbeheer is
dat de ministeries, wanneer vastgoed niet langer nodig is voor de
uitvoering van beleid, dit moeten melden bij de minister van Financiën.
Namens de minister kan het RVOB vervolgens het overtollige vastgoed
(a) overdragen aan andere ministeries of andere overheden die grond of
gebouwen nodig hebben, (b) verhuren, of (c) (eventueel na herontwikkeling) verkopen aan derden op de vastgoedmarkt.
Een ministerie zal pas overgaan tot melding wanneer is vastgesteld dat
het vastgoed niet meer van nut is. Zo’n vaststelling vereist onderzoek en
dergelijk onderzoek wordt niet systematisch door de ministeries verricht.
Er bestaat voor ministeries (c.q. de onder hen ressorterende diensten)
ook geen plicht om periodiek op object- of perceelsniveau te onderzoeken
of het aanhouden van het desbetreffende vastgoed nog wel noodzakelijk
is.
Dat de invoering van een plicht tot periodiek onderzoek nuttig zou kunnen
zijn, blijkt uit overzichten van het Bureau Beheer Landbouwgronden.
Dit heeft in de jaren vóór 2003 ongeveer 6.000 percelen (circa 10.000
hectare grond) met rijksgeld aangekocht die nog steeds niet zijn doorgeleverd aan natuurbeheerders. Het ministerie noch Bureau Beheer
Landbouwgronden hebben de afgelopen jaren onderzocht of deze gronden
wellicht konden worden afgestoten.

14

Vastgoed van het Rijk: volume en waarde

Het grondbezit van Bureau Beheer Landbouwgronden valt overigens
geheel buiten de procedure voor overtolligstelling.

9

Prikkels voor tijdige overtolligstelling door ministeries zwak
Er zijn voor de ministeries enkele financiële en niet-financiële prikkels om
de noodzaak van vastgoedbezit regelmatig te heroverwegen.
Om te beginnen is er de al genoemde plicht tot overtolligstelling van het
vastgoed en de melding daarvan bij het RVOB.
Daarnaast moeten ministeries de beheerslasten (exploitatiekosten en
beveiligingskosten) betalen van het vastgoed dat zij tot hun beschikking
hebben, ook wanneer dit vastgoed niet (meer) wordt gebruikt.
Verder kunnen er zogenoemde ‘middelenafspraken’ worden gemaakt
tussen de vakdepartementen en het Ministerie van Financiën, die
inhouden dat de opbrengsten van het verkochte vastgoed (die in principe
naar de algemene middelen behoren te vloeien), voor een deel ten gunste
van het desbetreffende vakdepartement komen.
Tegelijkertijd zijn er echter ook prikkels die juist in de hand werken dat
ministeries niet snel overtollig vastgoed zullen melden bij de minister van
Financiën.
Zo is de bevoegdheid tot het verkopen of verhuren van vastgoed bij de
minister van Financiën gelegd, en niet bij de ministeries die het vastgoed
tot hun beschikking hebben. De opbrengst van de verkoop komt in
principe ten gunste van de algemene middelen. Het maken van eventuele
middelenafspraken moet worden beschouwd als een incidentele afwijking
van die regel.
Een andere negatieve prikkel bestaat in het feit dat zakelijke lasten zoals
de WOZ-belasting altijd worden betaald door het Ministerie van Financiën,
en niet door de beherende ministeries zelf. Een overtolligstelling heeft op
dit punt voor de beheerder (het ministerie) dus geen lastenverlichting tot
gevolg.
Wij concluderen dat boven genoemde prikkels om overtollig vastgoed af
te stoten per saldo zwak zijn. Dit kan tot gevolg hebben dat het Rijk meer
vastgoed aanhoudt dan strikt noodzakelijk is voor de beleidsuitvoering.
RVOB kan overtollig vastgoed vorderen, maar doet dit niet
In 2006 heeft het RVOB de bevoegdheid gekregen om in bepaalde
gevallen zonder een besluit tot overtolligstelling van de beheerder,
vastgoed in tijdelijk beheer over te nemen. Dit kan als een besluit tot

9

De Regeling materieelbeheer waarin deze procedure is verankerd is uitsluitend van toepassing op

de ministeries en op de colleges genoemd in artikel 1, eerste lid, onder e, van de Comptabiliteitswet 2001.

15

Vastgoed van het Rijk: volume en waarde

overtolligstelling of een overdracht in tijdelijk beheer, ondoelmatig lang
door de beheerder wordt uitgesteld (Regeling materieelbeheer, artikel 9
lid 4). Het RVOB zou dus als aanjager kunnen fungeren op het terrein van
overtolligstelling. Het RVOB heeft echter tot op heden geen gebruik
gemaakt van deze invorderingsbevoegdheid. Het RVOB kiest voor een
terughoudende wijze van opereren, naar eigen zeggen omdat een sterke
bemoeienis met het gebruik van het departementale vastgoed op
weerstanden stuit bij de ministeries, die hierover zelf willen beslissen.
Aanbevelingen
Om tijdige overtolligstelling van rijksvastgoed te bevorderen bevelen wij
alle ministers aan om standaard bij reorganisaties een vastgoedinventarisatie te laten opstellen en te beoordelen welke gevolgen de
reorganisatie heeft voor de eigen ‘vastgoedportefeuille’. We hebben
daarbij bijvoorbeeld op het oog de herinrichting van de gerechtelijke
kaart, de beoogde nieuwe nationale politieorganisatie, de reorganisatie bij
het Ministerie van Defensie en de gevolgen voor het vastgoed in
samenhang met de diverse bestuursakkoorden met gemeenten en
provincies.
Mocht deze aanleiding er niet zijn, dan bevelen we in het algemeen aan
dat ministers minimaal eens per vier jaar op object- en perceelsniveau
(laten) beoordelen of het vastgoed waarover zij het beheer voeren met
het oog op de realisatie van hun beleidsdoelstellingen nog wel
noodzakelijk is. Wij bevelen aan om deze periodieke beoordeling ook voor
Bureau Beheer Landbouwgronden te laten gelden voor zover het
vastgoedbezit van dit bureau tot het rijksvastgoed wordt gerekend. Bij
deze beoordeling verdienen de ruilgronden die lang in bezit zijn en de
gebouwen die een lage bezettingsgraad of hoge exploitatiekosten kennen
extra aandacht.
Wij wijzen erop dat het voor een goede taakuitvoering van het RVOB
noodzakelijk is dat het Ministerie van Financiën van de resultaten van
deze beoordelingen in kennis wordt gesteld. Dit ministerie dient immers
te bewaken dat invulling wordt gegeven aan de periodieke heroverweging.

16

Vastgoed van het Rijk: volume en waarde

3

Bestuurlijke reacties en
nawoord Algemene Rekenkamer

3.1

Bestuurlijke reacties
Wij hebben ons rapport op 23 november 2011 voor een reactie voorgelegd aan de ministers van Financiën, van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties (BZK), van Infrastructuur en Milieu (IenM), van
Defensie, van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie (EL&I) en aan
Bureau Beheer Landbouwgronden en Staatsbosbeheer. De ministers
hebben gereageerd tussen 30 november en 13 december 2011.
De minister van EL&I heeft ook gereageerd namens Bureau Beheer
Landbouwgronden en Staatsbosbeheer.

3.1.1

Reactie minister van Financiën
Volume en waarde vastgoed
De minister van Financiën stelt dat er inderdaad soms verschillen kunnen
ontstaan tussen de cijfers van het Kadaster en de cijfers van de diensten.
Dit kan verscheidene oorzaken hebben die niet direct betekenen dat de
ministeries maar een beperkt zicht hebben op het eigen bezit. Er kunnen
bijvoorbeeld verschillen optreden tussen wat aan land, en wat aan water
wordt toegerekend, er kunnen verschillen optreden in de toerekening van
het bezit aan de ministeries, en in het algemeen kunnen verschillen
ontstaan omdat de diensten met andere doelstellingen registreren dan
het Kadaster.
In de Raad voor Vastgoed Rijksoverheid (RVR) wordt thans in samenwerking met het Kadaster geanalyseerd hoe deze verschillen kunnen
ontstaan. In RVR-verband wordt op korte termijn toegewerkt naar meer
integraliteit in de verschillende (departementale) vastgoedportefeuilles.
Opname waarde en volume van rijksvastgoed in de departementale
jaarverslagen
De minister van Financiën kondigt maatregelen aan om de informatie over
de waarde van het Rijksvastgoed te verbeteren. De minister onderschrijft
het belang van heldere criteria en zal daar aandacht aan besteden bij het
van kracht worden van de nieuwe ESR. Het opnemen van rijksvastgoed in

17

Vastgoed van het Rijk: volume en waarde

het departementale jaarverslag zal, zo gaf hij aan, echter onder meer
leiden tot extra administratieve lasten bij de jaarafsluiting. Hij geeft er
daarom de voorkeur aan om de Tweede Kamer separaat te informeren
over vastgoed door een aparte rapportage en niet door een rapportage in
het departementale jaarverslag. Over de Staatsbalans zelf is de minister
reeds in overleg met de Tweede Kamer, mede naar aanleiding van het
Rekenkamerrapport Staatsbalans: zicht op staatsvermogen (Algemene
Rekenkamer, 2011).
Overtolligstelling
Het kabinet heeft besloten om de prikkels voor een tijdige overtolligstelling te verhogen. Dit doet zij door een systeem in te voeren waarin
een per 1-1-2014 te realiseren Rijksvastgoedbedrijf, dat uit de fusie van
de Rijksgebouwendienst en het Rijksvastgoed- en ontwikkelingsbedrijf zal
ontstaan, overtollig vastgoed van de ministeries tegen betaling inkoopt en
dit vastgoed vervolgens voor eigen risico direct zal verkopen of door
ontwikkeling zal herbestemmen. Dit versterkt de prikkel bij de ministeries
omdat overtolligstelling sneller wordt gevolgd door financiële middelen.
Het kabinet heeft bovendien besloten prikkels te introduceren die het
rendement op de inzet van rijksvastgoed verhogen door afspraken te
maken over sturing op de vastgoedportefeuille, over strategische
afstemming bij aan- en verkoop, over rendementsnormen en over
integrale afweging binnen het begrotingsproces.
Als uitvloeisel van bovenstaande maatregelen zullen alle ministeries
jaarlijks een vastgoedportefeuillestrategie opstellen, waaruit een
rijksbrede strategie zal worden afgeleid die door de ministerraad wordt
vastgesteld bij de begrotingsvoorbereiding. Deze rijksbrede vastgoedportefeuillestrategie wordt ook voorgelegd aan de RVR.
De minister van Financiën geeft aan dat ministeries een portefeuillestrategie alleen kunnen vaststellen indien, zoals wij bepleiten, hun
vastgoed op object- of perceelsniveau periodiek doorlichten. Het kabinet
kiest voor een jaarlijkse vaststelling van de strategie, maar dit betekent
niet dat de gehele portefeuille ook elk jaar wordt doorgelicht. In lijn met
de afspraken van het kabinet zal de frequentie nog niet worden
vastgelegd in afwachting van meer ervaring met de portefeuillestrategie.
Vanzelfsprekend zal de vastgoedportefeuillestrategie herziening behoeven
bij reorganisaties, zodat ook deze aanbeveling in het nieuwe beleid wordt
uitgevoerd.
De relatie met het Ministerie van Financiën wordt in het kabinetsbesluit
vormgegeven door de rijksbrede strategie tegelijkertijd met de
begrotingsbehandeling te laten plaatsvinden. Daarnaast zal binnen het

18

Vastgoed van het Rijk: volume en waarde

Ministerie van Financiën als onderdeel van de stafdirectie Vastgoed een
kleine eenheid activabeheer zowel de vakministers als de minister van
Financiën adviseren over mogelijkheden het beleidsrendement van de
inzet van rijksvastgoed te verhogen.
Ook voor de gronden die op naam staan van het Bureau Beheer Landbouwgronden gelden deze afspraken, met inachtneming van de
aanwendingsbevoegdheid van provincies op een deel van de grond,
conform het Decentralisatieakkoord natuur. Ook deze aanbeveling wordt
dus uitgevoerd, aldus de minister.
3.1.2

Reactie minister van Infrastructuur en Milieu
De minister van IenM herkent en onderschrijft in het algemeen het beeld
dat door ons weergegeven wordt, maar heeft behoefte om nuanceringen
aan te brengen bij enkele bevindingen.
Volume en waarde rijksvastgoed
De verschillen die wij signaleren tussen de oppervlaktecijfers van het
Kadaster en de opgave van Rijkswaterstaat zijn volgens de minister van
IenM te verklaren. Met de informatie die aanvullend toegestuurd is, acht
zij het verschil nagenoeg volledig verklaard. Dit geldt zowel voor de
waarde als de oppervlakte van de gronden.
Overtolligstelling
Rijkswaterstaat geeft aan dat zij al langer voorzieningen had getroffen om
te voorkomen dat gronden nodeloos worden aangehouden. De constatering dat bij Rijkswaterstaat begin 2011 een protocol in de maak was dat
heel Rijkswaterstaat te zijner tijd moet hanteren, is op zich juist,
Genoemd protocol betreft echter een herziening van een al geruime tijd
actief gehanteerd afstootprotocol. Een verplichting, zoals door ons
aanbevolen, om eens per vier jaar het vastgoedbezit op object- of
perceelsniveau door te lichten, vindt de minister geen echte prikkel. Meer
effectief acht zij de constructie waarbij de verkoop- en exploitatieopbrengsten van grond neerslaan bij de diensten die de inspanningen
voor overtolligstelling leveren (verbrede middelenafspraak). De minister
van IenM verwijst daarbij naar de uitgangspuntennotitie waarop ook de
minister van Financiën is ingegaan.

3.1.3

Reactie minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
De minister van BZK sluit zich aan bij de bestuurlijke reactie van de
minister van Financiën.

19

Vastgoed van het Rijk: volume en waarde

20

Volume en waarde vastgoed
De minister van BZK wil de bevinding dat onder andere de Rijksgebouwendienst geen opgave kon doen van de marktwaarde van hun
gronden nuanceren. Grond is bij de Rijksgebouwendienst onlosmakelijk
verbonden met de gebouwen. Door de Rijksgebouwendienst worden
verder geen aparte grondposities ingenomen.
Overtolligstelling
De minister van BZK deelt wat de Rijksgebouwendienst betreft niet de
conclusie dat door ministeries niet systematisch periodiek wordt nagaan
of er rijksvastgoed leegstaat en/of buiten gebruik is, en dat zij daarmee
geen scherp zicht hebben op de hoeveelheid vastgoed die afgestoten zou
kunnen worden.
De Rijksgebouwendienst gaat voor de gebouwen die aan hem zijn
toevertrouwd periodiek en systematisch na of ze leegstaan en/of buiten
gebruik zijn en heeft daarmee in beeld welke gebouwen eventueel kunnen
worden afgestoten. Over de leegstand rapporteert de Rijksgebouwen dienst in het jaarverslag.
3.1.4

Reactie minister van Defensie
Volume en waarde vastgoed
De minister van Defensie plaatst kanttekeningen bij onze conclusie dat er
beperkt zicht bij ministeries bestaat op de omvang (volume en waarde)
van vastgoedbezit. Onze bevindingen zeggen zijns inziens nog niets over
het zicht van individuele ministeries op het eigen vastgoed.
De minister van Defensie geeft aan dat de verschillen tussen de volume cijfers over het grondbezit van het Rijk en de cijfers uit het onderzoek
van het Kadaster te verklaren zijn uit de verschillende definities van het
begrip ‘eigendom’, en uit een verschil in peildatum. Deze verklaringen
worden niet volledig in dit rapport weergegeven, aldus de minister van
Defensie.
De minister van Defensie plaatst ook kanttekeningen bij de opmerking dat
ministeries geen opgave kunnen doen van de marktwaarde. Het Ministerie
van Defensie heeft daarvoor verwezen naar het RVOB, dat inzicht heeft in
de WOZ-waarde. Deze WOZ-waarde kan gelden als ‘marktwaardeindicator’. De minister merkt op dat wij geen gebruik hebben gemaakt
van de kennis bij het RVOB.

Vastgoed van het Rijk: volume en waarde

De aanbeveling aan de minister van Financiën om te zorgen voor
eenduidige richtlijnen voor administratie en waardering van vastgoed
onderschrijft de minister van Defensie. Voor de algehele waardering van
het defensievastgoed zou de WOZ-waarde volgens de minister volstaan.
In reactie op onze aanbeveling om waarde en volume van rijksvastgoed
op betrouwbare wijze in beeld te brengen in de departementale
jaarverslagen sluit de minister zich aan bij het antwoord van de minister
van Financiën.
Overtolligheidstelling
De minister van Defensie deelt niet onze conclusie dat de prikkels voor
overtolligstelling per saldo zwak zijn. Hij gaf aan dat een goede
onderbouwing voor deze conclusie ontbreekt. De gebruikers betalen zelf
de beheerslasten, zelfs wanneer dit vastgoed niet (meer) wordt gebruikt.
Deze beheerslasten vormen voor het Ministerie van Defensie juist een
belangrijke financiële prikkel om af te stoten, omdat op deze wijze
middelen bespaard kunnen worden. Daarnaast gaat een stimulerende
werking uit van het realiseren van verkoopopbrengsten voor de
defensiebegroting op basis van de huidige ‘middelenafspraken’ met het
Ministerie van Financiën.
Bij het Ministerie van Defensie is het reeds jaren praktijk om bij
reorganisaties een vastgoedinventarisatie op te stellen en te beoordelen
welke gevolgen de reorganisatie heeft voor de ‘vastgoedportefeuille'. Dit
maakt ook in de huidige reorganisatie deel uit van de aanpak. De minister
van Defensie onderschrijft de aanbeveling om bij reorganisaties standaard
een vastgoedinventarisatie te laten opstellen ter beoordeling van de
gevolgen voor de eigen ‘vastgoedportefeuille’. Aan de aanbeveling om
vierjaarlijks de vastgoedvoorraad door te lichten wordt invulling gegeven
met het kabinetsvoornemen om alle ministeries jaarlijks een
vastgoedportefeuillestrategie op te laten stellen. De minister van Defensie
verwijst daarbij naar de maatregelen die door de minister van Financiën
zijn genoemd.
3.1.5

Reactie minister van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie
De minister van EL&I heeft aan ook namens Bureau Beheer
Landbouwgronden en Staatsbosbeheer gereageerd.
Volume en waarde vastgoed
De minister van EL&I staat er positief tegenover om het ‘economisch
belang’ te hanteren om te komen tot een betrouwbaar beeld van het

21

Vastgoed van het Rijk: volume en waarde

vastgoed van het Rijk. Daarbij acht hij het wel noodzakelijk om het begrip
‘economisch belang’ duidelijk te definiëren. Met de gronden die juridisch
eigendom zijn van bijvoorbeeld Staatsbosbeheer of het Bureau Beheer
Landbouwgronden wordt voornamelijk het realiseren van beleidsdoelen
nagestreefd, en niet strikt het ‘economisch belang’.
Opname waarde en volume van rijksvastgoed in de departementale
jaarverslagen
De minister van EL&I deelt net als de minister van Financiën niet onze
aanbeveling om de waarde en het volume van rijksvastgoed op
betrouwbare wijze in departementale jaarverslagen in beeld te brengen.
Er zou dan sprake zijn van een dubbele verantwoording: de jaarverslagen
van Bureau Beheer Landbouwgronden en Staatsbosbeheer worden,
voorzien van een accountantsverklaring, jaarlijks naar de Tweede Kamer
gestuurd. Dit leidt tot onnodige extra administratieve lasten.
Overtolligheidstelling
In verband met de voorgenomen decentralisatie van natuurtaken naar de
provincies heeft een vastgoedinventarisatie plaatsgevonden. Rijk en
provincies hebben op dit punt een onderhandelingsakkoord bereikt. Een
grote hoeveelheid grond in bezit bij het Bureau Beheer Landbouwgronden
zal worden ingezet als zogenoemde ‘ruilgrond’ voor de vereenvoudiging
van gebiedsinrichtingsprocessen tot en met 2021.
Een periodieke beoordeling van het vastgoed is in overeenstemming met
de maatregelen die door de minister van Financiën zijn aangekondigd.
Met verwijzing naar de constatering ter zake in ons rapport merkt de
minister van EL&I op dat de procedure voor overtolligstelling niet van
toepassing is op Bureau Beheer Landbouwgronden en Staatsbosbeheer.

3.2

Nawoord Algemene Rekenkamer
Volume en waarde
Onze conclusie dat de ministeries beperkt zicht hebben op het volume en
de waarde van het vastgoedbezit wordt niet door alle ministeries gedeeld.
De minister van Financiën wijst er bijvoorbeeld op dat de geconstateerde
verschillen verscheidene oorzaken hebben die niet direct betekenen dat
de ministeries maar een beperkt zicht hebben op het eigen bezit. Ook wij
kregen tijdens het onderzoek aannemelijke verklaringen voor verschillen,
maar al met al blijken niet alle verschillen geheel te verklaren. Wij
verwachten dan ook nadere inzichten uit de samenwerking van de Raad

22

Vastgoed van het Rijk: volume en waarde

voor Vastgoed Rijksoverheid en het Kadaster, en steunen het initiatief
van de minister van Financiën om zo op korte termijn toe te werken naar
meer integraliteit in de verschillende (departementale) vastgoedportefeuilles.
Overtolligstelling
Verder kondigt de minister van Financiën maatregelen aan om de prikkels
voor een tijdige overtolligstelling van vastgoed te versterken. Het betreft
onder andere de uitbreiding van de middelenafspraken die nu al in
incidentele gevallen met ministeries worden gemaakt en de beoogde
rijksbrede invoering van het vastgoedportefeuillemanagement, ook voor
Bureau Beheer Landbouwgronden.

23

Vastgoed van het Rijk: volume en waarde

Overzicht van belangrijkste conclusies,
aanbevelingen en toezeggingen

Conclusies

Aanbevelingen

Toezegging

Ministeries hebben maar beperkt zich

Minister van Financiën: zorg voor

In nieuwe handleiding ESR zal

op omvang (volume en waarde) van

eenduidige richtlijnen voor administratie

Ministerie van Financiën aandacht

rijksvastgoedbezit.

en waardering vastgoed.

besteden aan heldere criteria. De

Overweeg om onafhankelijke en des-

minister van Financiën gaat nader

kundige partij (bijvoorbeeld Waar-

onderzoek verrichten naar verschillen.

deringskamer) waardegegevens van
rijksvastgoed te laten doorlichten.
Alle ministers: breng waarde en volume

De minister van Financiën zal

van rijksvastgoed op betrouwbare wijze

informatievoorziening verbeteren voor

in beeld in departementale jaar-

het traject inzake de Staatsbalans

verslagen. Gegevens kunnen dan na

(niet in kader van het departementale

controle door departementale

jaarverslag).

auditdiensten worden gebruikt voor
opstelling Financieel Jaarverslag van het
Rijk en doorwerken in Staatsbalans.
Er zijn voor ministeries te zwakke

Alle ministers: laat standaard bij

Ministeries gaan jaarlijks een

prikkels voor tijdige overtolligstelling

reorganisaties vastgoedinventarisatie

vastgoedportefeuillestrategie opstellen

van ongebruikt of leegstaand vastgoed.

opstellen en beoordeel gevolgen voor

en in kader van de begrotings-

eigen ‘vastgoedportefeuille’. Anders:

voorbereiding voorleggen aan

licht eens per vier jaar vastgoedbezit

Financiën. Deze vastgoedstrategie

door op object- of perceelsniveau en

veronderstelt een periodieke door-

stel minister van Financiën in kennis

lichting van het vastgoedbezit op

van resultaten.

object- of perceelsniveau. De minister
wil zich nog niet vastleggen op een
termijn van vier jaar.
De relatie met het Ministerie van
Financiën wordt in het kabinetsbesluit
vormgegeven door de rijksbrede
strategie tegelijkertijd met de
begrotingsbehandeling te laten
plaatsvinden.

Ministers van Financiën en EL&I: laat

De bovenstaande afspraken gaan ook

deze verplichting tot vierjaarlijkse door-

voor Bureau Beheer Landbouwgronden

lichting ook gelden voor Bureau Beheer

gelden.

Landbouwgronden.

24

Vastgoed van het Rijk: volume en waarde

Deel 2 Onderzoeksbevindingen

25

Vastgoed van het Rijk: volume en waarde

26

Vastgoed van het Rijk: volume en waarde

1

Inleiding

Aanleiding
De Algemene Rekenkamer heeft onderzoek gedaan naar het vastgoed van
het Rijk. Tot vastgoed van het Rijk, ook wel aangeduid als ‘onroerend
goed’, rekenen we grond (bijvoorbeeld natuurgebieden op land en op zee,
militaire terreinen en landbouwgronden), gebouwen (bijvoorbeeld rijksgebouwen voor huisvesting van ambtenaren, opslagloodsen, kazernes,
gevangenissen) en grondgebonden infrastructuur (bijvoorbeeld wegen,
spoorlijnen, vaarwegen en waterkeringen). 10
Het Rijk loopt aanzienlijke financiële risico’s met vastgoedtransacties.
Daarnaast bestaat bij vastgoedprojecten altijd het risico dat zich
integriteitschendingen voordoen. Die risico’s vormen voor ons de
aanleiding voor dit onderzoek. Wij willen als eerste stap inzicht geven in
de omvang en aard van het rijksvastgoed.
Vijf rijksdiensten en twee rechtspersonen met een wettelijke taak zijn
verantwoordelijk voor het beheer van het rijksvastgoed.
De vijf rijksdiensten zijn:
1.

het Rijksvastgoed- en Ontwikkelingsbedrijf (RVOB; voorheen Dienst
der Domeinen en het Gemeenschappelijk Ontwikkelingsbedrijf),
onderdeel van het Ministerie van Financiën, exclusief bevoegd tot het
afstoten van vastgoed van het Rijk;

2.

de Rijksgebouwendienst, onderdeel van het Ministerie van
Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, exclusief verantwoordelijk
voor de rijkshuisvesting van de ministeries en de direct daaronder
ressorterende diensten;

3.

Rijkswaterstaat, onderdeel van het Ministerie van Infrastructuur en
Milieu, verantwoordelijk voor aanleg en onderhoud van
rijks(vaar)wegen en waterkeringen;

4.

de Dienst Vastgoed Defensie, onderdeel van het Ministerie van
Defensie, verantwoordelijk voor de verwerving, het beheer van

10

Dit is overeenkomstig de desbetreffende definitie in het Burgerlijk Wetboek: ‘Onroerend zijn de

grond, de nog niet gewonnen delfstoffen, de met de grond verenigde beplanting, al smede de
gebouwen en werken die duurzaam met de grond zijn verenigd, hetzij rechtstreeks, hetzij door
vereniging met andere gebouwen of werken’ (artikel 3:3).

27

Vastgoed van het Rijk: volume en waarde

gebouwen (kazernes), werken (opslagdepots, vliegvelden) en
oefenterreinen van de Defensieonderdelen;
5.

de Dienst Landelijk Gebied, een baten-lastendienst (voorheen ‘agentschap’ genoemd) van het Ministerie van Economische Zaken,
Landbouw en Innovatie (EL&I) is verantwoordelijk voor de inrichting
van gronden met een natuur-, landbouw- of recreatiebestemming.

De twee rechtspersonen met een wettelijke taak zijn:
1.

Bureau Beheer Landbouwgronden (BBL), een rechtspersoon met een
wettelijke taak van het Ministerie van EL&I, verantwoordelijk voor de
verwerving, het tijdelijk beheren en het afstoten van gronden met
een natuur-, landbouw- of recreatiebestemming;

2.

Staatsbosbeheer (SBB), een rechtspersoon met een wettelijke taak
van het Ministerie van EL&I, verantwoordelijk voor het permanente
beheer van natuurgebieden.

De beide organisaties hebben de landbouw- en natuurgronden die zij
beheren in eigendom. BBL en Staatsbosbeheer beschikken over eigen
rechtspersoonlijkheid en kunnen daarom op eigen titel gebieden of
vastgoed verwerven, (tijdelijk) beheren en vervreemden. Deze
bevoegdheden hebben zij van de ministers van EL&I en Financiën op
grond van de wet verkregen (LNV, 1981 en LNV, 1997). Dit zou ervoor
pleiten om dit bezit in dit onderzoek buiten beschouwing te laten. Wij
hebben daarvoor echter niet gekozen, omdat het vastgoed van BBL en
Staatsbosbeheer op de Staatsbalans is opgenomen en dus tot het
vermogen van het Rijk wordt gerekend.
Om de onderlinge samenwerking tussen bovengenoemde partijen te
bevorderen en de rol van het Rijk op de vastgoedmarkt te versterken is in
2001 de Raad voor Vastgoed Rijksoverheid (RVR) opgericht. Het
secretariaat van de raad wordt gevoerd door de projectdirectie Vastgoed
van het Ministerie van Financiën. In de RVR coördineren – naast enkele
rechtspersonen met een wettelijke taak – de vijf betrokken rijksdiensten
hun vastgoedbeleid en -activiteiten en wisselen zij kennis en informatie
uit.
Om het vastgoed in goede staat te houden en zijn waarde te laten
behouden hebben de ministeries ongeveer € 2 miljard per jaar aan
onderhoud te besteden (gegevens 2007-2009). Dat bedrag bestaat voor
het overgrote deel uit de onderhoudsuitgaven voor de infrastructuur.
Bij het beheer zijn volgens de ministeries in 2009 circa 3000 fte’s
betrokken.

28

Vastgoed van het Rijk: volume en waarde

Vraagstelling en werkwijze
Met dit onderzoek ‘Vastgoed van het Rijk’ willen we de Tweede Kamer
inzicht bieden in de aard en omvang van het vastgoedbezit van het Rijk
en in de mate waarin het Rijk periodiek vaststelt dat het eigen
vastgoedbezit (nog) in overeenstemming is met de behoefte aan
rijksvastgoed.
De probleemstelling bij dit onderzoek luidt:
‘Beschikt het Rijk over een sluitend overzicht van het Rijksvastgoedbezit
en stelt het Rijk periodiek de eigen behoefte aan vastgoed vast om te
zorgen voor een goede aansluiting tussen vastgoedbezit en -behoefte?’
De centrale vragen bij dit onderzoek zijn:
•

Beschikt het Rijk over een sluitend overzicht van aard en omvang
(volume en waarde) van het rijksvastgoedbezit?

•

Zijn er voldoende waarborgen dat de ministeries het aanhouden van
het rijksvastgoed periodiek heroverwegen?

De gegevens voor de beantwoording van de eerste onderzoeksvraag zijn
in eerste instantie ontleend aan de Staatsbalans omdat op deze balans
het vermogen van het Rijk is gespecificeerd. Daarnaast hebben wij voor
de beantwoording van die vraag aan de vijf meest betrokken ministeries 11
gevraagd naar de vastgoedgegevens over de periode 2007-2009. Om
diverse redenen (ontbreken van eenduidige definities en beschikbaarheid
van gegevens) is het nog niet mogelijk gebleken een sluitend overzicht te
geven van het Rijksvastgoed. Rekening houdend met de beperkingen
geven we een zo goed mogelijk beeld van de volume- en waardegegevens
van het Rijksvastgoedbezit.
De tweede onderzoeksvraag betreft de vraag hoe het Rijk bewaakt dat dit
rijksvastgoedbezit niet groter dan nodig is voor de realisatie van
beleidsdoelstellingen. Onder ‘overtollig vastgoed’ verstaan we het
rijksvastgoed dat niet langer nodig is voor de realisatie van
beleidsdoelen. Voor de beantwoording van deze onderzoeksvraag hebben
we literatuuronderzoek verricht en informatie bij de vijf eerder genoemde
ministeries opgevraagd.
Opbouw van het rapport
In dit tweede deel van het rapport gaan we meer in detail in op de
bevindingen die onze conclusies uit deel 1 ondersteunen. In hoofdstuk 1

11

Dit zijn de Ministeries van Infrastructuur en Milieu, van Binnenlandse Zaken en

Koninkrijksrelaties, van Defensie, van Financiën en van Economische Zaken, Landbouw en
Innovatie.

29

Vastgoed van het Rijk: volume en waarde

bieden we inzicht in de omvang van het rijksvastgoed. In hoofdstuk 2
beschrijven we het beleid rond overtollig rijksvastgoed.

30

Vastgoed van het Rijk: volume en waarde

2

Zicht op volume en waarde
rijksvastgoed

2.1

Inleiding
De Staat der Nederlanden beschikt over een aanzienlijke hoeveelheid
vastgoed. In deel 1 vermeldden we dat het om 1,8 miljoen hectare
vastgoed gaat en dat daarvoor in de Staatsbalans € 80 miljard (2010) is
opgenomen. Bij deze cijfers zijn kanttekeningen te plaatsen, omdat
definities en waarderingsmethoden door het Rijk niet eenduidig worden
toegepast. Dit onderzoek over de omvang van het rijksvastgoed biedt
daarom een beeld op hoofdlijnen. Een sluitend cijfermatig overzicht
vereist eenduidigheid over de definities en waarderingsmethoden en de
consequente toepassing daarvan door alle betrokken ministeries.
We gaan in § 2.2 in op de vraag welk vastgoed het Rijk tot haar bezit
rekent. We hebben daarbij de Staatsbalans als uitgangspunt genomen.
In § 2.3 beschrijven we het volume (hectares, bruto vloeroppervlakte in
vierkante meters en kilometers) van het rijksvastgoed en de kanttekeningen die wij daar op grond van ons onderzoek bij plaatsen.
Ten slotte gaan we in § 2.4 in op de informatie die beschikbaar is over de
waarde van het rijksvastgoed en de kanttekeningen die wij daarbij
hebben.

2.2

Staatsbalans
Status van de Staatsbalans
Voor ons onderzoek hebben we gezocht naar een eenduidige basis voor
gegevens over het volume 12 en waarde van het rijksvastgoed. We hebben
de Staatsbalans als uitgangspunt genomen om vast te stellen wat het Rijk
tot haar vastgoedbezit rekent. De minister van Financiën publiceert dit
document als bijlage bij het Financieel Jaarverslag van het Rijk. In de
Staatsbalans brengt de minister jaarlijks de bezittingen en schulden van
de Staat tot uitdrukking. Het Ministerie van Financiën schrijft in de

12

Het volume van vastgoed bestaat uit grond in hectares, het brutovloeroppervlak van gebouwen

en kilometers infrastructuur.

31

Vastgoed van het Rijk: volume en waarde

toelichting bij die balans dat met dit document inzicht kan worden
verkregen in:


de omvang en samenstelling van het vermogen van de Staat;



de wijzigingen in de vermogensbestanddelen in het afgelopen jaar;



de oorzaken van deze wijzigingen.

De waarde van de onroerende goederen van het Rijk (of van het rijks vastgoed) is opgenomen in de post ‘niet-financiële activa’ (Financiën,
2009b).
Opname rijksvastgoed in de Staatsbalans 13
Het Ministerie van Financiën stelt de Staatsbalans op volgens het
zogenoemde Europees Stelsel van nationale en regionale rekeningen in de
Gemeenschap (ESR 1995). Om de voorschriften in deze verordening
toegankelijker te maken heeft het Ministerie van Financiën de Handleiding
Europees systeem van nationale en regionale rekeningen opgesteld
(Financiën, 2007). 14
Volgens deze handleiding is het formele criterium, zoals dat volgt uit het
ESR 1995, dat vastgoed waarvan het juridische eigendom bij de Staat
berust uit de nationale rekeningen moet blijken. Dit zou bij toepassing
voor de Staatsbalans betekenen dat alleen het vastgoed dat op naam van
het Rijk in de openbare registers is ingeschreven dient te worden
opgenomen. Het Ministerie van Financiën hanteert voor de Staatsbalans
echter ‘het economisch belang’ als criterium. Door het ontbreken van een
definitie of een adequate uitleg van dit begrip ‘economisch belang’ wordt
het als criterium niet eenduidig toegepast. Door de toepassing van dit
criterium is onder andere het vastgoed van twee rechtspersonen met een
wettelijke taak 15, in de Staatsbalans opgenomen. Het betreft de
landbouwgronden van BBL en de natuurgronden van Staatsbosbeheer.

13

De Staatsbalans is geen officieel verantwoordingsdocument dat valt onder de wettelijke controle

van de departementale auditdiensten en de Algemene Rekenkamer. Eerder dit jaar publiceerden
wij een rapport Staatsbalans: zicht op staatsvermogen (Algemene Rekenkamer, 2011). Wij hebben
in dat rapport aangegeven dat de vermogenspositie van de overheid vooral relevant is voor de
financiële activa en passiva en op dit moment minder relevant is voor niet -liquide en niet-financiële
activa. Voor het huidige onderzoek gaan we niettemin – bij gebrek aan een meer gezaghebbend
document – toch uit van de informatie die is opgenomen in de Staatsbalans 2009 en in de
toelichting.
14

Het Ministerie van Financiën liet weten dat momenteel wordt gewerkt aan een nieuw ESR, als

opvolger van ESR 1995. Daarin verwerkt het ministerie de actuele ontwikkelingen, die in de huidige
handleiding niet zijn meegenomen. Zie ook ons rapport Staatsbalans: zicht op staatsvermogen
(Algemene Rekenkamer, 2011).
15

Rechtspersonen voor zover die een bij of krachtens de wet geregelde taak uitoefenen en daartoe

geheel of gedeeltelijk worden bekostigd uit de opbrengst van bij of krachtens de wet ingestelde
heffingen (artikel 91 lid 1 d van de Comptabiliteitswet 2001) .

32

Vastgoed van het Rijk: volume en waarde

Bij dit vastgoed, dat in beide gevallen juridisch eigendom is van de
rechtspersonen met een wettelijke taak (en dus niet van het Rijk) geldt
dat het begrip ‘economisch belang’ bij de verdeling van economische
voor- en nadelen voor het Rijk een andere invulling heeft gekregen. Dit
wijst er op dat het begrip ‘economisch belang’, voor beantwoording van
de vraag of het vastgoed moet worden meegenomen in de Staatsbalans,
door het Ministerie van Financiën ruim wordt uitgelegd. Die brede uitleg is
echter niet in lijn met het feit dat het vastgoed van instellingen als
ProRail en het Centraal Orgaan opvang asielzoekers (COA) niet door het
Ministerie van Financiën in de Staatsbalans zijn opgenomen. Ook bij deze
organisaties loopt het Rijk immers risico’s met economische gevolgen.
Ook worden de Noordzee, de rivieren en de zogenoemde kroondomeinen
niet op de Staatsbalans gewaardeerd. Het Ministerie van Financiën
benadrukte dat de Staat bij de kroondomeinen (zoals Kroondomein Het
Loo) geen economische belangen heeft. De Kroondrager heeft, zo schrijft
het ministerie, het volledige recht van gebruik en kan in het maatschappelijk verkeer worden beschouwd als de private bezitter (Financiën,
2007b). Over de Noordzee en de rivieren kan echter niet worden gezegd
dat een economisch belang voor het Rijk ontbreekt. Bijvoorbeeld de
aanleg van de Tweede Maasvlakte heeft belangrijke gevolgen voor de
waarde van de zeebodem.
Specificatie rijksvastgoedbezit in de Staatsbalans
Volgens de toelichting bij de post ‘overige niet-financiële activa’ in de
Staatsbalans gaat het bij de onroerende goederen van de Staat om de
gebouwen, de militaire terreinen en de landbouwgronden van het
Rijksvastgoed- en ontwikkelingsbedrijf (RVOB), van BBL en Staatsbosbeheer. Verder gaat het volgens deze toelichting om kanalen,
rivierwerken, zee- en oeververbindingen, waterwegen, de Afsluitdijk,
primaire waterkeringen en de Hogesnelheidslijn-Zuid.
In tabel 1 zijn de bezittingen gepresenteerd zoals deze door het Ministerie
van Financiën in de Staatsbalans ultimo 2009 en in de daarbij gegeven
toelichting zijn opgenomen (Financiën, 2010).

33

Vastgoed van het Rijk: volume en waarde

34
Tabel 1. Overzicht waarde vastgoed in de Staatsbalans (2009, bedragen in
miljoenen euro’s)
Onroerende goederen

2009 (€)

Ministerie van Infrastructuur en Milieu

58.450

Burgerlijke rijksgebouwen

11.142

Ministerie van Defensie

3.012

Rijksvastgoed- en ontwikkelingsbedrijf

1.384

Landbouwgronden

1.625

Gebouwen in het buitenland

505

Baten-lastendiensten

323
Totaal

€

76.441

Op basis van deze informatie uit de Staatsbalans is aangenomen dat bij
een inventarisatie van de goederen volstaan zou kunnen worden met
ondervraging van de volgende ministeries:


Het Ministerie van IenM (infrastructuur);



Het Ministerie van BZK (Rijksgebouwen);



Het Ministerie van Defensie (militaire terreinen);



Het Ministerie van Financiën (overtollig vastgoed);



Het Ministerie van EL&I (landbouwgronden).

Met behulp van vragenlijsten die wij aan de genoemde vijf ministeries
hebben voorgelegd is het bezit verder in kaart gebracht.
In § 2.3 gaan we in op het volume van het rijksvastgoed. In § 2.4
beschrijven we de informatie die beschikbaar is over de waarde van het
rijksvastgoed.

2.3

Zicht op volume rijksvastgoed

2.3.1

Inleiding
Bij de vragen die wij aan de ministeries hebben voorgelegd zijn wij
uitgegaan van een driedeling in grond, gebouwen en infrastructuur. Naar
alle genoemde ministeries zijn drie vragenlijsten gestuurd: één voor
grond, één voor gebouwen en één voor infrastructuur. We hebben de
ministeries verzocht de opgaven van de gronden te doen in hectares (ha),
de opgaven van de gebouwen in vierkante meters bruto vloeroppervlak
(BVO) en de lengte van de infrastructuur in kilometers (km).
In de volgende paragrafen zullen we de opgaven van de ministeries voor
deze gronden, gebouwen en infrastructuur achtereenvolgens behandelen.

Vastgoed van het Rijk: volume en waarde

35

2.3.2

Oppervlakte van de rijksgronden
Begin februari 2010 heeft het Kadaster in opdracht van de Raad voor
Vastgoed Rijksoverheid (RVR) inzicht verschaft in de grondeigendom
situatie in Nederland, zoals die was op 1 juli 2009 (Kadaster en GIS
Competence Center, 2010). Daarbij zijn de grondposities van de Staat der
Nederlanden per provincie gespecificeerd naar zeventien verschillende
categorieën. Eén van die categorieën is de ‘Rijksoverheid’. Volgens de
indeling van het Kadaster omvat die categorie: de eigendommen van de
Ministeries van Financiën, van Verkeer en Waterstaat, van Volkshuisvesting Ruimtelijke Ordening en Milieu, en van Defensie. De eigen dommen van BBL, Staatsbosbeheer, ProRail, COA en de waterschappen
behoren volgens de indeling die het Kadaster hanteert ook tot de
categorie ‘Rijksoverheid’.
De andere categorieën hebben betrekking op het vastgoed van
gemeenten, provincies, projectontwikkelaars, overige bedrijven en
particulieren. Naast deze indeling in categorieën heeft het Kadaster ook
andere indelingen van de grondposities opgenomen. Bij alle indelingen
rekent het Kadaster de gronden van ProRail en COA tot de grondposities
van de ‘Rijksoverheid’. Dit is opmerkelijk omdat de eigendommen van
ProRail en COA, zoals in § 2.2 al opgemerkt, geen deel uitmaken van het
saldo van de post ‘materiële vaste activa’ in de Staatsbalans.
Uit het onderzoek van het Kadaster blijkt dat het Rijk 16 medio 2009 circa
1,8 miljoen hectare vastgoed bezat 17 waarvan ongeveer 1,4 miljoen
hectare bestaat uit (zee)water. Als we de grote wateren 18 bij dit grondbezit van de Staat buiten beschouwing laten, blijft er nog circa 0,4
miljoen hectare van de gronden over. Deze gronden worden voor ruim
60% beheerd door het Ministerie van EL&I (voor 52% door Staatsbosbeheer en voor 9% door BBL). Ter vergelijking: provincies, gemeenten
en waterschappen bezitten gezamenlijk bijna een half miljoen hectare
grond en de particulieren, bedrijven, woningcorporaties, rechtspersonen
met een wettelijke taak en zelfstandige bestuursorganen (zbo’s) bezitten
2,5 miljoen hectare grond.

16

We hebben het Rijksdomein daarbij begrensd door uit de opgave van het Kadaster uitsl uitend het

vastgoed te betrekken van de departementen en rechtspersonen met een wettelijke taak die ook in
§ 2.2 zijn genoemd. Te weten: het Ministerie van IenM, het Ministerie van BZK, het Ministerie van
Defensie, het Ministerie van Financiën en BBL en Staatsbosbeheer van het Ministerie van EL&I.
17

We gaan hier voorbij aan de overzeese gebiedsdelen en het bezit van ambassades in het

buitenland.
18

Onder ‘de grote wateren’ verstaan we hier: de Noordzeekust, de Waddenzee en de Zeeuwse

wateren.

Vastgoed van het Rijk: volume en waarde

In onderstaande figuur geven we weer hoe het vastgoedbezit van het Rijk
zich verhoudt tot het totale vastgoedbezit in Nederland.

In ons onderzoek hebben wij de ministeries verzocht om een opgave te
doen van hun grondposities per ultimo 2009 en deze vergeleken met de
gegevens van het Kadaster. In tabel 2 staan de gegevens van de
ministeries en het Kadaster naast elkaar. Daarbij tekenen we aan dat de
gegevens van het Kadaster een peildatum hebben die een half jaar ligt
voor de peildatum die we aan de ministeries hebben gevraagd.

36

Vastgoed van het Rijk: volume en waarde

Tabel 2. Oppervlakte rijksgrond: vergelijking cijfers Kadaster en opgave ministeries (2009)
Grondbezit

Grondposities in hectares

37
Verschil (ha)

1-juli-2009

ultimo 2009 *

Kadaster

Ministeries

Ministerie van IenM: Rijkswaterstaat*

44.162

44.303

-141

Ministerie van BZK: Rijksgebouwendienst

2.026

geen opgave

2.026

Ministerie van Defensie: Dienst Vastgoed Defensie

26.297

32.994

-6.697

Ministerie van Financiën: Rijksvastgoed- en ontwikkelingsbedrijf

117.953

57.200

60.753

36.294

26.813

9.481

204.862

258.696

-53.834

431.594

420.006

11.588

Ministerie van EL&I:


Bureau Beheer Landbouwgronden



Staatsbosbeheer
Totaal

* De opgave van de Rijkswaterstaat heeft als peildatum 1 april 2009

De tabel laat zien dat er aanzienlijke verschillen bestaan tussen de cijfers
van het Kadaster en de opgaven door de ministeries. Daarbij tekenen we
aan dat het Kadaster bij zijn onderzoek is uitgegaan van de gegevens die
in openbare registers zijn verankerd. Het hanteert bij de opgave dus het
juridisch uitgangspunt. De ministeries gaan bij hun inventarisaties voor
de Staatsbalans uit van het economisch belang van vastgoed.
Wij hebben de ministeries gevraagd om een verklaring van de
geconstateerde verschillen. Van het Ministerie van IenM ontvingen wij een
aannemelijke verklaring. Ook door andere ministeries zijn diverse
mogelijke oorzaken gegeven die de verschillen echter niet geheel kunnen
verklaren.
Het Ministerie van Defensie verklaarde het verschil door aan te geven dat
de opgave verschillende ‘eigendomsvormen’ betreft die niet allen in de
openbare registers van het Kadaster worden geregistreerd.
De opgave van BBL betreft uitsluitend de gronden die geheel of
gedeeltelijk door de Rijksoverheid zijn gefinancierd, terwijl de opgave van
het Kadaster mogelijk betrekking heeft op een groter deel van het
grondbezit van BBL. Daarbij kan het namelijk ook gaan over gronden die
voor rekening van de provincies zijn aangekocht. De opgave van
Staatbosbeheer omvat tevens 12.500 hectare gronden die op basis van
een convenant of pachtcontract in gebruik zijn genomen. Deze gronden
zijn niet bij het Kadaster als eigendom van Staatsbosbeheer
geregistreerd.
De ministeries gaven de volgende toelichting op het grondbezit.
Ministerie van Infrastructuur en Milieu
Het Ministerie van Infrastructuur en Milieu gaf aan dat zij het beheer
voerde over 44.303 hectare aan gronden. De Rijkswateren, zoals de zee
en de grote rivieren en meren, zijn in deze opgave niet inbegrepen.
Verder gaf het ministerie aan dat het zijn opgave heeft ontleend aan de

Vastgoed van het Rijk: volume en waarde

kadastrale gegevens per 1 juli 2010. Volgens het ministerie hebben de
gronden onder het hoofdwegennet als bestemming ‘verkeer’. Daarnaast
zijn er gronden nabij infrastructurele werken die het ministerie om
strategische redenen aanhoudt. Deze gronden behouden meestal de
oorspronkelijke bestemming (in een enkel geval industrie of woon doeleinden, maar meestal landbouw).
Alle gronden behorende tot de grote rivieren of overige rijstwateren
hebben als hoofdbestemming ‘water/waterstaatsdoeleinden’. Dit betreft
de vaargeul en het zomerbed. 19 Daarnaast kan sprake zijn van een
dubbelbestemming. De uiterwaarden hebben immers veelal ook een
agrarische en soms een industriële bestemming.
Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
Het Ministerie van BZK deed van de gronden geen opgave. Het ministerie
gaf aan dat er bij de Rijksgebouwendienst geen aparte grondposities
worden ingenomen. Grond is bij de Rijksgebouwendienst onlosmakelijk
verbonden met de gebouwen.
Ministerie van Defensie
Het Ministerie van Defensie deed een opgave van 32.994 hectare grond.
Het ministerie gaf een uitsplitsing naar vijftien verschillende soorten
objecten, onder andere de oefen- en schietterreinen, de vliegvelden en
kazernes.
Ministerie van Financiën
Het Ministerie van Financiën beschikte per ultimo 2009 over 57.200
hectare grond. Het RVOB moest eind 2009 voor een oppervlak van 3.200
hectare van deze gronden, vanwege overtolligheid, een andere
bestemming vinden of de gronden aan derden verkopen. Het Ministerie
van Financiën (lees het RVOB) voert op grond van artikel 25 lid 4 van de
Comptabiliteitswet 2001 het privaatrechtelijk beheer over dit overtollige
materieel (Financiën, 2007a). Daarnaast beschikt het ministerie op grond
van artikel 25 lid 3 van de Comptabiliteitswet 2001 over het vastgoed dat
niet bij wet aan een of meer van de andere ministeries is opgedragen. Uit
de opgave van het ministerie blijkt dat het bij dit vastgoed gaat om
54.000 hectare aan agrarische landbouwgronden en om de kroondomeinen van het Koninklijk Huis. Het ministerie beschouwt het beheer
van de agrarische landbouwgronden niet als een kerntaak van het Rijk.
Het bestempelt de gronden echter ook niet als overtollig. Het is beleid om
deze gronden niet te verkopen aan zittende pachters en erfpachters.
Het ministerie houdt de gronden aan uit strategische overwegingen en

19

Het zomerbed is de bedding van een rivier, die doorgaans door de rivier wordt gebruikt in de

zomer.

38

Vastgoed van het Rijk: volume en waarde

vanwege de vermogenspositie van het Rijk. Het ministerie noemt als
illustratie van die strategische overwegingen ‘bestemmingswijzigingen en
compensatiebedrijven’. Een voorbeeld van bestemmingswijzigingen is de
realisatie van glastuinbouw, waarbij veel gronden door de Staat zijn
ingebracht. Het RVOB heeft eerst de pachters op die gronden zoveel
mogelijk verplaatst naar ‘compensatiebedrijven’. Daarna kon het RVOB de
vrijgekomen gronden verkopen tegen de (hogere) glastuinbouwwaarde.
Om de vier jaar vindt een evaluatie plaats van de agrarische domeingronden, waarbij het ministerie ook de vraag stelt of verkopen of aanhouden van deze gronden het beste is voor het Rijk. Het laatste rapport is
uit 2010: Herijking beleid agrarische Domeinen 2009.
Ministerie van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie
Het Ministerie van EL&I gaf voor de oppervlakte van zijn gronden – in
totaal 285.509 hectare – aparte opgaven voor BBL en van Staatsbosbeheer. Voor het grondbezit van BBL ging het eind 2009 om 26.596
hectare grond die volledig door de Staat was gefinancierd. Daarnaast
beschikte BBL nog over 217 hectare aan gronden die gedeeltelijk door de
Staat waren gefinancierd. Voor overige opdrachten zonder financiering
van het ministerie had het grondbezit van BBL betrekking op 11.734
hectare. Het totale grondbezit van BBL was eind 2009 dus 38.547
hectare. Daarbij tekende het ministerie aan dat slechts het rijksaandeel in
de grondvoorraad van BBL in de Staatsbalans wordt verantwoord. De
gronden van BBL hebben veelal de hoofdbestemming ‘agrarisch’ of
‘natuur’. Als BBL gronden met een landbouwbestemming eerst nog moet
ruilen om de uiteindelijke bestemming te realiseren, dan heten deze
gronden ‘ruilgronden’ 20. De natuurgronden van Staatsbosbeheer hebben
een totale oppervlakte van 258.696 hectare. De gronden zijn
gespecificeerd naar achttien verschillende doelen, waarvan de bossen met
productiefunctie, grootschalige natuur, voedselrijke graslanden en akkers,
en droge natuurbossen de voornaamste zijn.
2.3.3

Vloeroppervlakte van de rijksgebouwen
Behalve over gronden beschikken de ministeries ook over veel gebouwen.
Het volume van gebouwen drukken we uit in vierkante meters, bruto
vloeroppervlakte (BVO).

20

Bijvoorbeeld gronden die de overheid verwerft om de Ecologische Hoofdstructuur (EHS) te

realiseren maar die buiten de EHS liggen. Wanneer agrariërs hun grond binnen de EHS
moeten verkopen kunnen deze gronden «in ruil» worden aangeboden. (Algemene Rekenkamer,
2006).

39

Vastgoed van het Rijk: volume en waarde

In ons onderzoek hebben wij de ministeries verzocht om een opgave te
doen van het volume van hun gebouwen. In tabel 3 staan de gegevens
van de ministeries.
Tabel 3. Oppervlakte rijksgebouwen (2009)
Beheersorganisatie

Opgave ministeries
BVO gebouwen m²
(per ultimo 2009)

Ministerie van IenM: Rijkswaterstaat

104.777

Ministerie van BZK: Rijksgebouwendienst

5.147.596

Ministerie van Defensie: Dienst Vastgoed Defensie

6.463.783

Ministerie van Financiën: Rijksvastgoed- en ontwikkelingsbedrijf

geen opgave

Ministerie van EL&I:


Bureau Beheer Landbouwgronden



Staatsbosbeheer

geen opgave
niet bekend
Totaal

11.716.156

De ministeries gaven de volgende toelichting op het grondbezit per ultimo
2009.
Ministerie van Infrastructuur en Milieu
Het Ministerie van Infrastructuur en Milieu gaf voor Rijkswaterstaat een
bruto vloeroppervlakte van 104.777 m² op. Het ministerie merkte op dat
dit oppervlak uitsluitend de gebouwen betreft die onder het rijkshuisvestingsstelsel vallen. Het rijkshuisvestingsstelsel regelt de huurverhuurrelatie tussen de ministeries en de Rijksgebouwendienst. Van de
Rijksgebouwendienst ontvingen we een opgave van alle gebouwen die
onder dit stelsel vallen. Het vloeroppervlak dat het Ministerie van IenM
heeft opgegeven, maakt dus deel uit van de opgave door de Rijksgebouwendienst hierna. Bovenstaand overzicht kan dus dubbeltellingen
bevatten. Rijkswaterstaat beschikt naast deze gebouwen echter ook over
bouwwerken die niet onder dit rijkshuisvestingsstelsel vallen, omdat ze
als het ware één geheel vormen met de infrastructuur. Het gaat daarbij
om steunpunten, zoutloodsen en verkeerscentrales. Van deze gebouwen
zijn echter geen afzonderlijke oppervlaktegegevens bekend.
Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
Voor het vastgoed van het Ministerie van BZK ontvingen wij een opgave
van de Rijksgebouwendienst. Uit de opgave blijkt dat het bruto vloeroppervlak van het rijksgebouwenbezit in totaal 5.147.596 m² beslaat.
Deze opgave betreft zowel het oppervlak van gebouwen die in eigendom
zijn als die geleased worden. Het betreft uitsluitend de gebouwen die
vallen onder het rijkshuisvestingstelsel. De ministeries zijn daarbij zelf
verantwoordelijk voor hun huisvesting als het gaat over de omvang,
kwaliteit, locatie en het tijdstip van realisatie. Volgens zijn opgave
beheert de Rijksgebouwendienst in totaal 1.249 gebouwen. Het gaat

40

Vastgoed van het Rijk: volume en waarde

daarbij om kantoren, penitentiaire inrichtingen, archiefgebouwen, musea,
laboratoria, woningen en overige ruimtes.
Uit de opgave van de Rijksgebouwendienst blijkt dat ook de gebouwen
van de Hoge Colleges van Staat, het Ministerie van Algemene Zaken, de
Koninklijke paleizen en monumenten met een erfgoedfunctie niet onder
het rijkshuisvestingsstelsel vallen. Ook de gebouwen die het Rijk in het
buitenland aanhoudt, zoals de ambassades, vallen niet onder dit stelsel.
Over de oppervlakte van deze gebouwen hebben de ondervraagde
ministeries geen informatie verschaft.
Ministerie van Defensie
Het Ministerie van Defensie heeft twaalf soorten gebouwen, onder andere
kantoor-/lesgebouwen, magazijnen, legeringsgebouwen, werkplaatsen en
hangars. Het bruto vloeroppervlak van de gebouwen van het Ministerie
van Defensie is 6.463.783 m².
Ministerie van Financiën en het Ministerie van EL&I
Het Ministerie van Financiën en het Ministerie van EL&I hebben geen van
beide opgave gedaan van de oppervlakte van hun gebouwen.
Staatsbosbeheer gaf expliciet aan dat deze gegevens niet bekend waren.
Wel houdt Staatsbosbeheer een registratie bij van de gebouwen, waarvan
de inhoud groter is dan 20 m³. Staatsbosbeheer beschikt over ongeveer
1.600 geregistreerde gebouwen. Het betreft woningen, werkschuren,
bergingen, toiletgebouwen, bedrijfspanden voor derden en vierhonderd
rijksmonumenten (bijvoorbeeld de monumentale forten van de Hollandse
Waterlinie).
2.3.4

Volume van de rijksinfrastructuur
Naast gronden en gebouwen beschikken de ministeries over infrastructuur. Het volume van de infrastructuur drukken we uit in kilometers.
In ons onderzoek hebben wij de ministeries verzocht om een opgave te
doen van de omvang van de infrastructuur. In tabel 4 staan de gegevens
van de ministeries.

41

Vastgoed van het Rijk: volume en waarde

42

Tabel 4. Volume infrastructuur (2009)
Opgave ministeries infrastructuur (per ultimo 2009)

Ministerie van IenM: Rijkswaterstaat

(Vaar)wegen en

Kabels en

waterkeringen

leidingen e.d.

wegen 7.083 km

1.200 km

vaarwegen 7.609 km

Overige

groenareaal:207 km²
kunstwerken:103 stuks

waterkeringen 663 km
Ministerie van BZK: Rijksgebouwendienst

geen opgave

Ministerie van Defensie: Dienst Vastgoed Defensie
Ministerie van Financiën: Rijksvastgoed- en ontwikkelingsbedrijf

geen opgave
10.308 km

geen opgave
terreinen: 320 km²

geen opgave

geen opgave

geen opgave

Ministerie van EL&I:
•

Bureau Beheer Landbouwgronden

geen opgave

geen opgave

geen opgave

•

Staatsbosbeheer

geen opgave

geen opgave

geen opgave

Ministerie van Infrastructuur en Milieu
Bij de infrastructuur van de Rijkswaterstaat van het Ministerie van IenM
gaat het om 5.701 km aan hoofdrijbanen en 1.382 km aan verbindingswegen en op- en afritten. De verbindingswegen bevatten ongeveer 1.200
km verkeerssignalering en 207 k m² aan groenareaal (zoals bermen).
Verder is het hoofdvaarwegennet ruim 7.609 km lang. Daarbij beschikt
Rijkswaterstaat over diverse hoofdwatersystemen. Bij die systemen gaat
het om 663 kilometer aan waterkeringen, vier stormvloedkeringen en 99
zogenoemde spuiende en stuwende kunstwerken. Deze kunstwerken zijn
moeilijk in een meeteenheid uit te drukken.
Ministerie van Defensie
Ook het Ministerie van Defensie blijkt over een behoorlijke hoeveelheid
infrastructuur te beschikken. Het ministerie maakt bij zijn infrastructuur
onderscheid tussen de bovengrondse en ondergrondse infrastructuur.
Beide soorten hebben een militaire bestemming. Bij bovengrondse
infrastructuur gaat het om een oppervlak van 320 k m² aan verharde en
onverharde terreinen die gedeeltelijk eigendom zijn van de Staat, zoals
vliegvelden. Een deel daarvan is echter ook gehuurd of in erfpacht
verkregen. Bij ondergrondse infrastructuur gaat het om een totale lengte
van 10.308 km met diverse leidingen voor bijvoorbeeld brandstof, gas,
hoog- en laagspanning, riool en drainage.

2.4

Zicht op waarde rijksvastgoed
Het Ministerie van Financiën heeft in de handleiding ESR beschreven
welke waarderingsmethoden de ministeries bij hun opgaven voor de
Staatsbalans moeten c.q. mogen hanteren. De gegeven aanwijzingen zijn
complex. Wij hebben deze ter illustratie hieronder samengevat.

Vastgoed van het Rijk: volume en waarde

Handleiding ESR van het Ministerie van Financiën
Volgens de regels van het ESR 1995 worden alle activa en passiva die in de balans
worden opgenomen, gewaardeerd tegen de marktprijzen per balansdatum. In de
Handleiding ESR staat dat alle uitgaven voor investeringsgoederen die nog een
economische waarde hebben (en daarom nog niet volledig zijn afgeschreven) in de
Staatsbalans worden opgenomen voor hun ‘boekwaarde’. De boekwaarde is de
nieuwwaarde minus de afschrijvingen. De goederen worden dus niet opgenomen tegen
de historische aanschafprijzen en ook niet tegen de marktprijzen op het moment van
productie of aankoop. In een aantal gevallen zijn de betreffende marktprijzen direct
beschikbaar. Soms wordt echter de voorkeur gegeven aan een waarderingsmethode die
is gebaseerd op marktprijzen voor vergelijkbare goederen of diensten. Indien er geen
marktprijzen voor vergelijkbare producten beschikbaar zijn, bijvoorbeeld in geval van
niet-marktdiensten door de overheid, dient te worden gewaardeerd op productiekosten.
Indien geen van beide methoden mogelijk is, dan kunnen stromen en standen worden
gewaardeerd tegen de contante waarde van verwachte opbrengsten in de toekomst.
Een voorbeeld: de waardering van de winstrechten inzake de minerale reserves
geschiedt aan de hand van de netto contante waarde van de toekomstige niet belastingopbrengsten van de Staat ter zake.

In de toelichting bij de Staatsbalans is vervolgens vermeld dat de ‘nietfinanciële activa’ – waartoe ook het vastgoed wordt gerekend – worden
gewaardeerd tegen marktprijzen. Daarbij is echter aangegeven dat in het
merendeel van de gevallen is uitgegaan van de historische kostprijs die
door middel van indexcijfers is herleid tot de vervangingswaarde.
Gezien de complexiteit van deze aanwijzingen is het bijna onvermijdelijk
dat de ministeries uiteenlopende waarderingsgrondslagen hanteren en de
onderbouwing die zij geven niet altijd transparant is als het gaat om
afschrijvingstermijnen en beginwaarden (Financiën, 2009a). Wij wezen
hierop in het rapport Staatsbalans: zicht op staatsvermogen (Algemene
Rekenkamer, 2011). De cijfers die de ministeries aanleveren voor de
Staatsbalans zijn daardoor onderling niet consistent. Het Ministerie van
Financiën werkt deze inconsistenties verder niet geheel weg tijdens het
opstellen van de Staatsbalans en de toelichting daarbij. Het ministerie
ziet zichzelf nog vooral als verzamelaar van gegevens en acht zich niet
verantwoordelijk voor de kwaliteit van de aangeleverde cijfers. Wel voert
het Ministerie van Financiën een zo genoemde ‘plausibiliteitstoets’ uit op
de cijfers. In de Staatsbalans 2009 resulteerde dit in het opnemen van €
76,4 miljard bij de post ‘niet-financiële activa’.
Omdat in de aanwijzingen van het Ministerie van Financiën en door de
ministeries zelf met verschillende waardebegrippen wordt gewerkt hebben
wij de ministeries verzocht informatie te verstrekken over het vastgoed
tegen de boekwaarde, de vervangingswaarde en de marktwaarde.
In onderstaande tabel zijn de opgaven van de ministeries opgenomen.

43

Vastgoed van het Rijk: volume en waarde

Tabel 5. Onroerende activa per 31 december 2009 (bedragen in miljoenen euro´s )
Beheerder

Onroerende activa

44

Boekwaarde

Vervangingswaarde

Marktwaarde

Ministerie van IenM

infrastructuur

58.472

onbekend

58.500

Ministerie van BZK

rijksgebouwen

4.942

16.000

8.000

Ministerie van Defensie

militair vastgoed

2.813

16.952

geen opgave

Ministerie van Financiën

agrarische domeingronden

1.384

onbekend

1.384

Ministerie van EL&I

gronden BBL & SBB

1.414

onbekend

onbekend

Uit het overzicht blijkt dat niet alle ministeries c.q. rechtspersonen met
een wettelijke taak beschikken over de vervangingswaarde en de
marktwaarde van het vastgoed. Ministeries maken daar keuzes in.
2.4.1

Waarde van de rijksgronden
Het Ministerie van Financiën antwoordde op onze vragen over de
verantwoording van zijn bezit dat het in de Staatsbalans alleen de
agrarische domeingronden (inclusief erven en gebouwen) opneemt en
geen overtollig vastgoed. Het RVOB beheert de agrarische domeingronden. Ze zijn tegen actuele waarde in de Staatsbalans opgenomen.
Die waarde is afgeleid van de grondprijsmonitor van de Dienst Landelijk
Gebied (DLG) en bedroeg per 1 januari 2010 € 1.384 miljoen.
De waardering van de agrarische opstallen geschiedt door de waarde van
die opstallen elk jaar te verminderen met de in dat jaar gerealiseerde
verkopen. Als beginwaarden van die opstallen is eind 2002 de WOZwaarde genomen.
Het Ministerie van Financiën gaf aan dat de vervangingswaarde van de
agrarische domeingronden niet relevant is en dat de vervangingswaarde
van de gebouwen die daarop staan niet bekend is. Ook de vervangingswaarde van de door het RVOB geactiveerde gronden en gebouwen is bij
het ministerie van Financiën veelal niet bekend. Die waarde is volgens het
RVOB ook niet relevant, omdat het om objecten gaat die opnieuw
ontwikkeld moeten worden.
Uit de jaarstukken 2009 van Staatsbosbeheer blijkt dat de waarde van
haar natuurgronden in de Staatsbalans is verantwoord omdat de risico’s
voor waardevermindering van de gronden en van het tenietgaan van het
vastgoed van Staatsbosbeheer voor rekening van de Staat zijn gebleven.
Daarnaast is van belang dat een eventuele waardevermeerdering ten
goede komt aan de Staat. Verder is van belang dat in principe alle
aankopen van de gronden van Staatsbosbeheer door het Rijk zijn betaald.
Ook is in artikel 30 lid 5 van de Wet verzelfstandiging Staatsbosbeheer
opgenomen dat als de wet wordt ingetrokken alle vermogensbestanddelen
van Staatsbosbeheer onder algemene titel ‘om niet’ overgaan op de Staat

Vastgoed van het Rijk: volume en waarde

(zoals ze bij de verzelfstandiging ook ‘om niet’ zijn verkregen). In lid 4 en
5 van artikel 3 van die wet staat ten slotte dat aan het vervreemden van
grond de beperking is gesteld dat zowel door het Ministerie van EL&I als
door het Ministerie van Financiën voorafgaande toestemming moet zijn
verleend (LNV, 1997).
Op grond van deze feiten kunnen we stellen dat de Staat der Nederlanden
een economisch belang heeft in de gronden die juridisch eigendom zijn
van Staatsbosbeheer. De gronden (met opstallen) staan voor € 849
miljoen op de Staatsbalans.
Ook bij de gronden van BBL heeft het Rijk een aanzienlijk economisch
belang. Althans, voor zover BBL die gronden voor het Rijk aanhoudt. Het
Rijk draagt immers alle risico’s die met het aanhouden van deze gronden
verband houden. Waardeverminderingen komen voor rekening het Rijk.
Waardevermeerderingen van de met rijksgeld aangekochte gronden
komen niet ten gunste van het Rijk, maar ten gunste van de reserve van
BBL. Een medewerker van DLG berekent jaarlijks het belang van het
Ministerie van EL&I in de grondvoorraad van BBL. Het bedrag dat uit deze
berekening komt, staat als renteloos voorschot onder de extracomptabele
vorderingen in de saldibalans van het Ministerie van EL&I. Het Ministerie
van Financiën gebruikt dit bedrag voor de opstelling van de Staatsbalans.
Het is om verschillende redenen niet geheel mogelijk het bedrag van dit
rijksaandeel in de grondvoorraad van BBL op perceelniveau te
specificeren. Hierdoor is het niet geheel duidelijk op welke g ronden dit
rijksaandeel, in een vordering uitgedrukt, nu precies betrekking heeft.
Deze onduidelijkheid over het rijksaandeel in de grondvoorraad van BBL
wordt deels veroorzaakt door het groeiend aantal opdrachtgevers van BBL
en voor een ander deel door de wijze waarop het Ministerie van EL&I haar
aandeel in de grondvoorraad van BBL financiert. Bij de oprichting van BBL
in 1981 werd ervan uitgegaan dat BBL uitsluitend voor het Ministerie van
EL&I landbouwgronden zou aankopen en die gronden dan na inrichting,
gesubsidieerd of ‘om niet’, zou doorleveren aan private natuurbeheerders
of aan Staatsbosbeheer. Voor de financiering van de exploitatie van het
bureau verstrekte het ministerie (begin jaren tachtig) het eerder
genoemde renteloos voorschot. Dit voorschot is in de beginjaren van BBL
met jaarlijkse begrotingsstortingen opgebouwd tot een bedrag dat
schommelde tussen de € 700 en € 800 miljoen. De aan- en verkopen van
gronden voor het Rijk zijn ten laste en ten gunste van dit voorschot
gebracht. Het voorschot is sinds de opbouw nimmer afgerekend, terwijl
het tegoed van het Rijk vanuit de begroting van het departement wel op
peil is gehouden. Daardoor heeft het bedrag voor BBL inmiddels het
karakter gekregen van een ‘revolverend fonds’. In een dergelijk fonds

45

Vastgoed van het Rijk: volume en waarde

worden de opbrengsten van verkopen niet afgedragen aan de
opdrachtgever maar in plaats daarvan gebruikt om nieuwe aankopen mee
te financieren. De Wet Agrarisch Grondverkeer waarin in artikel 33 de
grondslag is gelegd voor deze financieringswijze gaat uit van een
jaarlijkse afrekening (LNV, 1981). Aan dit, ook door artikel 28 van de
Comptabiliteitswet vereiste beginsel van jaarlijkse afrekening, wordt met
de onderhavige financieringswijze door het Ministerie niet voldaan.
Vanaf 2005 zijn de stortingen van het ministerie – onder andere als
gevolg van de invoering van het Investeringsbudget Landelijk Gebied –
flink afgenomen en is het uitstaande bedrag door de grondoverdrachten
aan eindbeheerders teruggelopen naar € 565 miljoen per eind 2009 21.
Deze € 565 miljoen betreft het rijksaandeel in de grondvoorraad van BBL.
Dit bedrag zou gelijk moeten zijn aan de aanschafprijs van de gronden
die in opdracht van het Rijk zijn verworven. De administratie van BBL is
erop ingericht dat het bureau per perceel kan aangeven wie de financier
is. Het maken van een aansluiting tussen het renteloos voorschot en de
aanschafwaarde van de percelen is lastig, maar volgens Bureau Beheer
Landbouwgronden niet onmogelijk. De enige belemmering, volgens de
medewerkers van DLG, zijn de percelen die door verscheidene opdrachtgevers zijn gefinancierd. Verder vermelden we dat het bedrag dat als
rijksaandeel in de grondvoorraad van BBL wordt opgenomen in de
Staatsbalans en in de departementale saldibalans een voorlopig bedrag
betreft. Dat bedrag kan afwijken van het bedrag dat BBL in zijn
jaarverslag opneemt. Omdat de opdrachtgevers verder niet om deze
aansluiting vragen, zou het een onevenredige inspanning zijn voor BBL
om de aansluiting te maken in het kader van ons onderzoek. Het feit dat
de opdrachtgevers nimmer om deze aansluiting hebben gevraagd, toont
overigens wel aan dat de opdrachtgevers van BBL (Rijk en provincies)
hun aandeel in de grondvoorraad van BBL ook niet daadwerkelijk
controleren.
Eind 2009 werd het aandeel van het Ministerie van EL&I voor de
opstelling van de Staatsbalans door BBL geschat op € 565 miljoen.
De gronden die door BBL zijn gekocht in opdracht en/of met financiering
van andere ministeries vallen overigens buiten dit bedrag. De boekwaarde
van de totale grondvoorraad van BBL, inclusief de door derden
gefinancierde gronden, bedroeg eind 2009 € 1,7 miljard. BBL houdt geen
administratie bij van de marktwaarde van de grond.

21

Per ultimo 2010 € 450 miljoen.

46

Vastgoed van het Rijk: volume en waarde

2.4.2

Waarde van de rijksgebouwen
De Rijksgebouwendienst van het Ministerie van BZK gaf aan dat de
waarde van zijn gebouwenbezit, inclusief de daaronder gelegen grond,
eind 2009 bijna € 5 miljard bedraagt. Dit betreft uitsluitend de gebouwen
die onder het rijkshuisvestingsstelsel vallen en dus niet:
•

de eerder genoemde gebouwen van Rijkswaterstaat die tot de
infrastructuur worden gerekend;

•

De gebouwen van het Ministerie van Defensie voor zover die tot het
militaire vastgoed worden gerekend;

•

de gebouwen van de Hoge Colleges van Staat, het Ministerie van
Algemene Zaken en de Koninklijke paleizen;

•

de monumenten met een erfgoedfunctie;

•

de gebouwen die het Rijk aanhoudt in het buitenland.

Evenmin worden meegerekend de opstallen op de gronden van BBL en
Staatsbosbeheer die wel tot het eigendom van de Staat worden gerekend.
Voor een deel van de hiervoor genoemde gebouwen en gronden geldt dat
de door ons ondervraagde ministeries geen informatie hebben verstrekt
over de oppervlakte- en waardegegevens alsmede over de ermee verband
houdende kosten.
De Rijksgebouwendienst neemt geen aparte grondposities in. De grond is
onlosmakelijk verbonden met de gebouwen en wordt daarom niet apart
geregistreerd. De boekwaarde van de gebouwen is gebaseerd op de
historische kostprijs, met lineaire afschrijving. De Rijksgebouwendienst
berekent geen vervangingswaarde, maar schat de herbouwwaarde van de
gebouwen per 31 december 2009 op € 16 miljard. Incidenteel analyseert
de Rijksgebouwendienst de beleggingswaarde (te zien als marktwaarde)
van de gebouwen die onder het rijkshuisvestingsstelsel vallen. Voor deze
gebouwen houdt de Rijksgebouwendienst in de huidige markt een
beleggingswaarde aan van € 8 miljard. Deze waarde is gebaseerd op de
gebruiksvergoedingen die de Rijksgebouwendienst ontvangt.
Het Ministerie van Infrastructuur en Milieu vermeldde een boekwaarde
van € 16 miljoen voor gronden die ‘dienstbaar zijn aan het apparaat’.
Het betreft hier de opslagterreinen van Rijkswaterstaat en de gronden
onder gebouwen voor zover die terreinen en gebouwen geen onderdeel
uitmaken van de infrastructuur. Een deel van deze gronden is dus
inbegrepen bij de opgave van de Rijksgebouwendienst.

47

Vastgoed van het Rijk: volume en waarde

Het Ministerie van Defensie gaf aan dat de boekwaarde van zijn vastgoed
ad € 2,8 miljard is gebaseerd op de historische kostprijs. De vervangingswaarde heeft het ministerie in 2009 berekend op € 16,9 miljard.
Opmerkelijk is dat het vastgoed van het Ministerie van Defensie eind
2009 voor een bedrag van € 3,0 miljard in de Staatsbalans is opgenomen.
Deze waarde ligt ver onder de vervangingswaarde die het ministerie heeft
berekend. Het ministerie zelf gaf aan dat het geen opgave kon doen van
de marktwaarde. Het RVOB bepaalt de marktwaarde voor individuele
objecten alleen bij afstotingen.
2.4.3

Waarde van de rijksinfrastructuur
De post infrastructuur in tabel 5 bevat tevens de waarde van de
gebouwen en de gronden die direct gebonden zijn aan deze infrastructuur
(infrastructuur gebonden gebouwen). De waarde van deze gebouwen is
zoals eerder aangegeven niet bekend.
Het Ministerie van IenM gaf aan dat de grond, voor zover die betrekking
heeft op rijkswegen, een boekwaarde had van € 1,5 miljard. Deze boekwaarde is gebaseerd op historische begrotingsrealisaties en schattingen.
De vervangingswaarde van de infrastructuur is niet bekend. Het
ministerie hanteert verder voor de infrastructuur een benadering van de
marktwaarde. Deze waarde is gebaseerd op een historische kostprijs
verhoogd met een indexatie. Volgens het Ministerie van IenM past het
Ministerie van Financiën bij het vervaardigen van de Staatsbalans nog een
cumulatieve indexering toe op de cijfers die Rijkswaterstaat aanlevert.
De marktwaarde van deze infrastructuur is volgens de toelichting bij de
Staatsbalans ultimo 2009 € 58,5 miljard. Volgens het Ministerie van IenM
is dit bedrag exclusief de waarde van infrastructurele werken in aanbouw.
Rijkswaterstaat verantwoordt zelf de cumulatieve productie-uitgaven voor
die werken in het jaarverslag, namelijk onder ‘Projecten in uitvoering’.
Deze cumulatieve productie-uitgaven zouden strikt genomen jaarlijks in
de Staatsbalans onder de niet-financiële activa kunnen worden
opgenomen. De waarde van het vastgoed dat met deze uitgaven tot stand
wordt gebracht, vermeerdert immers het staatsvermogen bij totstandkoming van de onderdelen van het gerealiseerde vastgoed. Bovendien
kan de huidige werkwijze fouten in de volledigheid van de registratie van
vastgoed tot gevolg hebben.

48

Vastgoed van het Rijk: volume en waarde

3

Zicht ministeries op overtollig
rijksvastgoed

3.1

Inleiding
Om beleidsdoelstellingen te realiseren verwerven ministeries vastgoed.
Voorbeelden daarvan zijn de aankoop van gronden voor de aanleg van
een snelweg of een waterkering, of de aankoop of nieuwbouw voor de
huisvesting van ambtenaren. Door veranderingen in beleid of
reorganisaties verandert ook de behoefte aan vastgoed. Een voorbeeld
daarvan is de herhuisvesting van de Belastingdienst.
Vanuit het oogpunt van doelmatigheid zouden ministeries daarom
periodiek moeten nagaan of het vastgoed waarover zij beschikken nog
wel nodig is (ANAO, 2010). Als wordt vastgesteld dat het vastgoed niet
meer nodig is voor de realisatie van beleidsdoelstellingen dan dienen
ministeries dit overtollig te stellen. De procedure voor overtolligstelling is
beschreven in de Regeling materieelbeheer rijksoverheid 2006 (Financiën,
2006). Het overtollig vastgoed wordt in tijdelijk beheer overgedragen aan
het Rijksvastgoed- en Ontwikkelingsbedrijf (RVOB). Het RVOB heeft de
taak om vastgoed dat niet langer nodig is te herbestemmen dan wel te
verkopen of te verhuren.
In § 3.2 gaan we in op de verkopen van rijksvastgoed. In § 3.3
beschrijven we de procedure voor overtolligstelling van rijksvastgoed.
We beschrijven de prikkels voor overtolligstelling in § 3.4.

3.2

Verkoop rijksvastgoed
Het RVOB is namens het Ministerie van Financiën exclusief bevoegd om
overtollig rijksvastgoed te verkopen. Een groot deel van het rijksvastgoed
is echter in eigendom en beheer bij het Bureau Beheer Landbouwgronden
en Staatsbosbeheer. Het Bureau Beheer Landbouwgronden en Staatsbosbeheer vallen niet onder de werking van de Regeling materieelbeheer.
Als gevolg hiervan is de procedure voor overtolligstelling en de exclusieve

49

Vastgoed van het Rijk: volume en waarde

bevoegdheid tot verkopen van het RVOB niet op dit vastgoed van

50

toepassing.
Vanuit de rol bij overtolligstelling heeft het RVOB in de periode 20072009 circa 17.000 hectare aan rijksvastgoed verkocht. Het ging daarbij
om 1101 transacties. In totaal heeft het RVOB in de periode 2007-2009
voor een bedrag van € 573 miljoen aan overtollig vastgoed verkocht (zie
de totaalcijfers in tabel 6).

Tabel 6. Verkoop overtollig vastgoed door het RVOB (2007-2009)
Verkoopopbrengsten

Aantal transacties

Aantal hectares

(in euro’ s)
Overtollig gesteld door:

2007

2008

2009

totaal

2007

2008

2009

totaal

2007

2008

Ministerie van IenM: Rijkswaterstaat

11

12

11

34

42

116

105

263

181

295

Ministerie van BZK: Rijksgebouwendienst

69

25

32

126

22

15

10

47

17

5

21

43

Ministerie van Defensie

45

17

21

83

28

14

17

59

233

87

558

878

Ministerie van Financiën

110

96

54

260

208

82

80

370 3.430

1.199

1.020

5.649

Ministerie van BuZa

4

10

3

17

4

4

4

12

pm

pm

pm

-

Overig*

15

19

20

54

155

92

82

329

180

1

9.493

9.674

-

-

-

10

6

5

21

15

25

34

74

254

179

141

469

329

303

Verkopen ‘om niet’
Totaal

574

1.101 4.056

2009

totaal

191

667

1.612 11.317 16.985

* Een oppervlakte van 9.290 hectare heeft betrekking op de overdracht van de Friese me ren aan de provincie Friesland.

Ministerie van Infrastructuur en Milieu
Het Ministerie van IenM heeft in de periode 2007-2009 voor € 34 miljoen
bij het RVOB overtollig gesteld. Het ging daarbij om 263 transacties, in
totaal om 667 hectares.
Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
Het Ministerie van BZK heeft in de periode 2007-2009 voor een boekwaarde van € 96 miljoen aan gebouwen overtollig gesteld bij het RVOB.
Het ging bij deze overdrachten om 43 transacties met een bruto vloeroppervlak van 181.080 m². De verkoopopbrengst bedroeg € 116 miljoen.
Met deze verkopen is er een boekwinst gemaakt van ongeveer € 20
miljoen.
Ministerie van Defensie
Het Ministerie van Defensie heeft in de periode 2007-2009 voor € 3
miljoen aan gronden overtollig gesteld, waarvan door tussenkomst van
het RVOB voor circa € 2 miljoen aan andere rijksdiensten is verkocht.
Verder heeft het ministerie in de genoemde periode voor € 115 miljoen
aan gebouwen overtollig gesteld en bij het RVOB aangemeld. Daarvan
heeft het RVOB het grootste deel verkocht. Ten slotte heeft het ministerie
in de periode 2007-2009 voor € 181 miljoen aan infrastructuur overtollig
gesteld. Slechts een beperkt deel daarvan, € 11 miljoen, is door tussen-

Vastgoed van het Rijk: volume en waarde

komst van het RVOB verkocht. De resterende € 170 miljoen betreft de
overtollig gestelde militaire vliegbasis Twente en de voormalige vliegbasis
Valkenburg, die eveneens door het RVOB is c.q. nog wordt verkocht.
Ministerie van Financiën.
Het RVOB beheert niet alleen de overtollige rijksgoederen, maar ook
agrarische domeingronden en kroondomeinen. In de periode 2007-2009
heeft het RVOB voor € 260 miljoen aan agrarische domeingronden van
het Ministerie van Financiën verkocht. Deze verkoop heeft in die jaren het
meest bijgedragen aan de opbrengst van het Rijk uit de verkoop van
overtollig vastgoed.
We hebben ook aan de andere vier ministeries gevraagd informatie te
verschaffen over de overtolligstellingen in de periode 2007-2009.
De opgaven sloten niet aan op de gegevens in bovenstaande tabel zoals
we die van het Ministerie van Financiën ontvingen. Dit is voor een deel te
verklaren door het feit dat niet alle door ministeries overtollig gestelde
objecten ook daadwerkelijk tot verkopen leiden omdat ze in tijdelijk
beheer bij het RVOB zijn.
Ministerie van Economische Zaken Landbouw & Innovatie
De verkopen van BBL en Staatsbosbeheer verlopen niet via het RVOB,
omdat deze diensten niet aan de Regeling materieelbeheer zijn gehouden.
De verkoopgegevens die op deze rechtspersonen met een wettelijke taak
betrekking hebben zijn daarom niet in tabel 6 opgenomen.
BBL heeft in de periode 2007-2009 2.545 transacties verricht: er is
27.443 hectare grond verkocht voor een bedrag van € 785 miljoen. Dat
betreft zowel de verkopen voor het Rijk als de verkopen voor de
provincies. Bij de verkoop van gronden waarvan de aankoop geheel of
gedeeltelijk door het Rijk was gefinancierd, ging het om 68% (1.739) van
het totale aantal verkopen. Dit betrof 18.445 hectaren die voor een
bedrag van € 486 miljoen door BBL was verkocht.
Daarnaast heeft BBL gronden overgedragen aan natuurbeherende
organisaties. Dit zijn de Vereniging Natuurmonumenten, Staatsbosbeheer,
Provinciale Landschapsorganisaties, private organisaties en particulieren.
In de periode 2007-2009 heeft Bureau Beheer Landbouwgronden met 363
transacties 4.637 hectare grond voor een marktconforme prijs aan deze
natuurbeherende organisaties 22 overgedragen. Deze organisaties krijgen
daarvoor een subsidie. De boekwaarde van de overgedragen grond
bedroeg ongeveer € 146 miljoen.

22

De gronden die overgedragen zijn aan Staatsbosbeheer zijn ‘om niet’ overgegaan.

51

Vastgoed van het Rijk: volume en waarde

Staatsbosbeheer verkoopt als natuurbeheerder in principe geen gronden.
Wel ruilt het soms gronden met andere terreinbeherende organisaties als
dat leidt tot een efficiënter beheer. In de periode 2007-2009 ging het bij
het ruilen van gronden om 386 (vooral kleine) mutaties. Volgens
Staatsbosbeheer gaat het doorgaans om transacties ‘om niet’. Het kreeg
in de jaren 2007-2009, 9.041 hectare grond overgedragen en droeg zelf
1.340 hectare over aan andere partijen.

3.3

Procedure voor overtolligstelling
De Minister van Financiën heeft de regels voor het materieel beheer
neergelegd in de Regeling materieelbeheer rijksoverheid 2006. In artikel
9, leden 1 tot en met 3, is de plicht van ministers vastgelegd om de
onroerende zaak, waarvan zij overtolligstelling overwegen, zo spoedig
mogelijk te melden bij het RVOB. Ministers dienen deze melding bij het
RVOB te doen, voordat zij daadwerkelijk een besluit hebben genomen. Na
de melding moet een minister zo spoedig mogelijk een besluit nemen en
ook dat meedelen aan het RVOB. Het artikel laat het aan de materieelbeheerders over om te beoordelen of vastgoed kan worden afgestoten.
Het beleid is erop gericht om aan het onroerend goed een optimale
herbestemming in de publieke sfeer te geven. In artikel 9 van de Regeling
materieelbeheer rijksoverheid 2006 is daartoe een voorkeursvolgorde
opgenomen. Publieke organen, zoals andere ministeries, bepaalde door
het Rijk gesubsidieerde instellingen en decentrale overheden krijgen bij
voorrang de gelegenheid om het overtollige onroerend goed via
overdracht, koop of huur in eigendom of beheer over te nemen. Het RVOB
gaat na welke financiële en niet-financiële belangen van medeoverheden
aan de orde kunnen zijn bij het afstoten van vastgoed. Het RVOB bekijkt
eerst de mogelijkheid om het vastgoed in gebruik te geven aan een ander
ministerie of college. Pas daarna overweegt het RVOB verkoop aan
derden. Slechts een deel van het overtollig vastgoed wordt daadwerkelijk
verkocht aan derden.
Het RVOB moet zorg dragen voor het doelmatig afstoten van het
vastgoed. Dat gebeurt over het algemeen via verkoop. Het RVOB brengt –
in overeenstemming met het beleid – bij verhuur en bij verkoop van
onroerende zaken aan derden een marktconforme prijs in rekening. Ook
bij (interne) overdracht aan ministeries of colleges hanteert het RVOB dit
uitgangspunt. Dat is volgens de toelichting bij de Regeling materieelbeheer rijksoverheid 2006 dan ook de algemene beleidslijn die het RVOB
bij afstoting hanteert.

52

Vastgoed van het Rijk: volume en waarde

53

Het RVOB gaat bij de verkoop of de verhuur van overtollig vastgoed niet
altijd met de hoogstbiedende partij in zee. In bepaalde gevallen vindt het
RVOB het doelmatiger een overtollig gestelde onroerende zaak in tijdelijk
beheer aan te houden en het niet op korte termijn aan derden te
verkopen. In dergelijke situaties verhuurt of verpacht het RVOB de zaak

Vastgoed van het Rijk: volume en waarde

tijdelijk of geeft de zaak binnen het Rijk in gebruik. Te denken valt aan
vastgoed waarbij:


plannen over een aantal jaar een andere bestemming mogelijk
maken;



ruimtelijke plannen van de overheid een ontwikkelpotentie creëren;



ontwikkelingen in de omgeving meer waarde genereren.

Het aanhouden van vastgoed is ook aan de orde als de belangstelling in
de markt te gering blijkt te zijn om een goede verkoopprijs te verkrijgen.

3.4

Prikkels om vastgoed overtollig te stellen
De ministeries zijn primair verantwoordelijk om te beoordelen of vastgoed
overtollig gesteld kan worden. Het risico bestaat dat ministeries niet tijdig
signaleren dat zij over overtollig vastgoed beschikken, omdat:


de bevoegdheid tot het verkopen van vastgoed bij de minister van
Financiën is gelegd;



de verkoopopbrengsten in beginsel ten gunste van de algemene
middelen komen;



de zakelijke lasten, zoals de WOZ-aanslagen, door het Ministerie van
Financiën worden betaald.

3.4.1

Verplichting om leegstaand of ongebruikt vastgoed overtollig te
stellen
De plicht om op object- of perceelsniveau periodiek te onderzoeken of het
aanhouden van vastgoed nog wel noodzakelijk is niet in de regelgeving
voor het Rijk vastgelegd. Ministeries gaan op verschillende manieren na
of vastgoed overtollig gesteld kan worden:


Rijkswaterstaat (van het Ministerie van IenM) gaf aan dat afstoting
van infrastructurele werken uitsluitend plaatsvindt op basis van
politieke en beleidsinhoudelijke overwegingen. Het gaat daarbij om
overdrachten aan andere overheden zoals provincies, gemeenten en
waterschappen. Rijkswaterstaat stelt op basis van een zogenoemde
huisvestingstrategie en een grondstrategie jaarlijks een
afstootprogramma op. Begin 2011 was er een protocol in de maak dat
heel Rijkswaterstaat te zijner tijd moet hanteren. De departementale
Auditdienst zal toetsen of Rijkswaterstaat conform dit protocol werkt.
In 2010 heeft Rijkswaterstaat een eerste afstootprogramma
opgesteld. Voor de overtolligstelling van gronden was begin 2011 een
grondstrategie in ontwikkeling.

54

Vastgoed van het Rijk: volume en waarde



De Rijksgebouwendienst (van het Ministerie van BZK) gaf aan dat het
vastgoed drie keer per jaar wordt geïnventariseerd op basis van de
afstootplanning. De overtollige gebouwen draagt zij voor verkoop
over aan het RVOB.



Het Ministerie van Defensie gaf aan de overtolligheid van zijn vastgoed op basis van strategische visies te bepalen. Daarvoor worden op
basis van bedrijfsplannen en investeringsplannen overzichten
gemaakt van af te stoten objecten. Deze overzichten resulteren in het
‘meerjarenplan afstoting’. Het ministerie gaf aan regelmatig studies
naar de mogelijkheden om vastgoed af te stoten te verrichten.



Het Ministerie van Financiën liet weten, vanuit haar rol als materieelbeheerder, een systematiek te hebben om periodiek op perceelniveau
te beoordelen of het agrarische gronden moet aanhouden. Het RVOB
heeft sinds april 2006 de mogelijkheid om vastgoed intern te
vorderen. Het gaat dan om vastgoed dat ondoelmatig lang door een
dienst niet overtollig wordt gesteld of om vastgoed waarvan na
overtolligstelling de feitelijke overdracht ondoelmatig lang wordt
uitgesteld. In april 2011 hebben wij het RVOB verzocht aan te geven
of het gebruik heeft gemaakt van deze bevoegdheid. Uit de reactie
van het ministerie bleek dat dit niet het geval was.



De gronden van BBL (van het Ministerie van EL&I) worden zoals reeds
aangegeven niet betrokken bij de procedure voor overtolligstelling,
omdat de organisatie niet gebonden is aan de Regeling materieelbeheer rijksoverheid 2006. Overigens gaf BBL aan wel in de geest van
de regeling te handelen door de overtollige gronden eerst aan andere
overheden aan te bieden en eventueel daarna te verkopen aan een
marktpartij.
Wij hebben bij ons onderzoek gevraagd om een ouderdomsanalyse
van de percelen die BBL met rijksgeld heeft aangekocht. Met die
analyse konden we nagaan of BBL die percelen tijdig doorlevert aan
de beheerders. BBL gaf aan geen overtollige gronden te bezitten.
Alle gronden waaraan niet direct een bestemming kan worden
gegeven, worden door BBL aangemerkt als ruilgronden. Daarmee
blijven de gronden beschikbaar voor de realisatie van beleidsdoelen
en zijn ze volgens BBL niet overtollig. Wel ontvingen wij overzichten
die op hoofdlijnen inzicht bieden in de tijd die verstrijkt tussen
verwerving en overdracht van de percelen aan de eindbeheerders.
Bij de toezending wees BBL er al op dat landinrichtingsplannen een
grote doorlooptijd hebben, waardoor het bureau de grond soms lang
in eigendom heeft voordat het de gronden doorlevert aan de natuurbeheerders.

55

Vastgoed van het Rijk: volume en waarde

Uit deze overzichten blijkt dat BBL de jaren vóór 2003 ongeveer 6.000
percelen (in totaal een oppervlak van circa 10.000 hectare) met rijksgeld
heeft aangekocht, die nog niet aan de natuurbeheerders zijn doorgeleverd. Op onze vraag wie controleert of die gronden terecht nog niet
zijn doorgeleverd, benadrukte DLG dat BBL uitsluitend in opdracht van
derden (departement en provincies) werkt. Het is, zo gaf men aan, de
verantwoordelijkheid van die opdrachtgevers om te beoordelen of BBL
zijn gronden niet te lang in bezit heeft. BBL is in die zin niet meer dan
een instrument dat opdrachtgevers inzetten voor de aankoop, het beheer
en de doorlevering van gronden. Wij tekenen hierbij aan dat BBL binnen
door de opdrachtgevers begrensde gebieden (die per opdrachtgever
kunnen verschillen) overigens wel een bepaalde handelingsvrijheid heeft.
Daardoor heeft ook BBL een verantwoordelijkheid om na te gaan of er
redenen zijn om gronden nog langer aan te houden.
BBL gaf aan dat de aandacht van de opdrachtgevers voor de doorstroming van de gronden wel toenam. Om tegemoet te komen aan de
toegenomen aandacht van opdrachtgevers voor doelrealisatie neemt BBL
sinds 2009 op eigen initiatief de aan ons overgelegde overzichten op in de
Rekening en Verantwoording die BBL opstelt voor het ministerie.
De doorstroming van de gronden komt aan bod in toezichtgesprekken met
het management van het ministerie. Het Ministerie van EL&I gaf aan dat
het toezicht op deze doorstroming een taak is voor de beleidsdirecties die
het ministerie beschouwt als opdrachtgever van BBL. De opdrachtgevers
hebben echter nog niet gevraagd om een analyse op perceelsniveau.
Toch is het volgens ons voor de doelmatigheid van het beheer van belang
dat ook op perceelniveau wordt vastgesteld dat gronden niet onnodig lang
deel uitmaken van de voorraad die BBL aanhoudt. Er zijn, zo blijkt uit de
overzichten, percelen bij die BBL in 1978 heeft aangekocht en in 2011
nog niet heeft doorgeleerd of verkocht.
Staatsbosbeheer gaf aan niet gebonden te zijn aan de Regeling
materieelbeheer rijksoverheid 2006. Het heeft wel via het sturingsarrangement met het Ministerie van EL&I afspraken over de handelwijze
bij het afstoten van objecten. Bij deze objecten gaat het vaak om een
landschappelijke eenheid met zowel grond als gebouwen. Reallocatie van
aan de terreinen gebonden gebouwen is daardoor bij voorbaat uitzondering. De gebouwen die niet direct nodig zijn voor de eigen taakuitoefening zet Staatsbosbeheer zoveel mogelijk uit in de markt. Dit
gebeurt soms via huur, maar meestal via erfpacht.

56

Vastgoed van het Rijk: volume en waarde

3.4.2

Financiële prikkels voor tijdig overtollig stellen
Ministeries hebben de verplichting om vastgoed overtollig te stellen bij
het RVOB. Het RVOB is, zoals reeds aangegeven, bevoegd om de
overtolligstelling door ministeries te vorderen. Daarnaast zijn er
maatregelen die moeten waarborgen dat ministeries dit uit eigen
beweging doen. Bijvoorbeeld kunnen financiële prikkels bevorderen dat
ministeries vastgoed tijdig overtollig stellen. Een financiële prikkel is
bijvoorbeeld het rijkshuisvestingsstelsel, waarin sinds 1 januari 1999 de
huur-verhuurrelatie tussen ministeries en de Rijksgebouwendienst is
geregeld. De ministeries zijn daarbij zelf verantwoordelijk gesteld voor
hun huisvesting en betalen een gebruiksvergoeding aan de Rijks gebouwendienst. De lastenverlichting van het wegvallen van deze
vergoeding geeft een prikkel om vastgoed dat niet nodig is voor de
huisvesting zo spoedig mogelijk af te stoten.
Deze prikkel heeft uiteraard geen betrekking op het vastgoed dat niet
onder het rijkshuisvestingsstelsel valt, zoals de gronden die bij de diverse
ministeries in beheer zijn, de paleizen en de kantoorgebouwen van de
Hoge Colleges van Staat en het militaire vastgoed. Als financiële prikkel
voor een tijdige overtolligstelling van deze categorie vastgoed gelden de
zogenoemde budgettaire middelen- en bijdrageafspraken zoals die in
artikel 9 lid 5 van de Regeling materieelbeheer rijksoverheid 2006 zijn
genoemd.
Een budgettaire middelenafspraak (en de daaraan complementaire
budgettaire bijdrageafspraak 23) is de afspraak tussen de minister van
Financiën en een andere minister over de budgettaire bestemming van de
opbrengst van een afgestoten zaak. Op basis van deze afspraken kan dan
een deel van de opbrengst van de verkoop verrekend worden bij de
toekenning van middelen in de ministeriële (ontwerp)begrotingen.
Namens de minister van Financiën worden dergelijke afspraken door de
Inspectie der Rijksfinanciën gemaakt; het RVOB levert de daartoe
relevante informatie aan.
Omdat de ministeries in het verleden de middelen voor de aanschaf van
het vastgoed uit de algemene middelen ‘om niet’ ter beschikking gesteld
hebben gekregen, ligt het niet in de rede dat eventuele opbrengsten bij
afstoting beschikbaar komen voor het betrokken departement of college.
In de praktijk worden echter om beleidsmatige redenen vaak wel
dergelijke afspraken gemaakt, mede omdat het een financiële prikkel kan

23

Betreft afspraak over de budgettaire bijdrage in de door het RVOB te maken kosten van afstoting

van een zaak.

57

Vastgoed van het Rijk: volume en waarde

zijn om overtollige zaken niet onnodig lang binnen de organisatie te
handhaven. Als die afspraken zijn gemaakt, dient daarmee bij de
administratieve afhandeling van het overdragen en afstoten van het
overtollige materieel rekening te worden gehouden.

58

Vastgoed van het Rijk: volume en waarde

Bijlage 1 Gebruikte afkortingen

BBL

Bureau Beheer Landbouwgronden

BVO

Bruto vloeroppervlakte (van gebouwen)

BZK

(Ministerie van) Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties

DLG

Dienst Landelijk Gebied

DVD

Dienst Vastgoed Defensie

EHS

Ecologische Hoofdstructuur

EL&I

(Ministerie van) Economische Zaken, Landbouw en Innovatie

ESR

Europees Stelsel van nationale en regionale rekeningen in de
Gemeenschap

IenM

(Ministerie van) Infrastructuur en Milieu

MIRT

Meerjarenprogramma Infrastructuur Ruimte en Transport

LNV

(Ministerie van) Landbouw, Natuurbeheer & Voedselveiligheid

RVOB

Rijksvastgoed- en ontwikkelingsbedrijf

RVR

Raad voor Vastgoed Rijksoverheid

VenW

(Ministerie van) Verkeer en Waterstaat

WOZ

Waardering Onroerende Zaken

59

Vastgoed van het Rijk: volume en waarde

Bijlage 2 Begrippenlijst

Compensatiebedrijven
Compensatiebedrijven zijn bedrijven waarvan de agrarische ondernemer
(pachter) stopt of wil stoppen en die door het RVOB niet aan de zittende
pachters en erfpachters worden verkocht. De bedrijven kunnen dan als
compensatie worden ingezet voor agrarische ondernemers die elders in
het land met hun bedrijf moeten wijken voor publieke ontwikkelingen
(vaak natuur of infrastructuur). Deze ondernemers worden uitgekocht op
de plek waar ze weg moeten. Het RVOB verkoopt het compensatiebedrijf
aan de agrarische ondernemer. Het bieden van een alternatief bedrijf kan
werken als smeerolie in het proces waardoor het publieke doel sneller kan
worden gerealiseerd.
Kroondomein
Onder ‘het Kroondomein’ wordt in de Wet op het Kroondomein van
1 januari 1971 verstaan: de zaken die op 28 januari 1959 door Prinses
Wilhelmina aan de Staat zijn geschonken om te voorkomen dat ze uiteen
zouden vallen. 24 Het meest omvangrijke Kroondomein is het Kroondomein
Het Loo. Het Loo is een landgoed op de Veluwe in de gemeente Apeldoorn
van circa 10.350 hectare met een complexe eigendomsverhouding. Deze
eigendomsverhouding is in 2007 door de minister van Financiën in een
brief aan de Kamer uiteengezet. 25
Overtolligstelling
Onder overtolligstelling verstaan we: de vaststelling dat een zaak niet
langer nodig is voor de bedrijfsvoering. Een dergelijke vaststelling is
nodig, omdat op grond van artikel 25, vierde lid, van de Comptabiliteitswet 2001 de minister van Financiën verantwoordelijk is voor het beheer
van het overtollige materieel bij het Rijk. Door de vaststelling wordt
duidelijk wanneer een minister het overtollige materieel in tijdelijk beheer
aan het RVOB dient over te dragen.
De verantwoordelijkheid om te beoordelen of vastgoed overtollig gesteld
kan worden, ligt evenwel primair bij de ministeries.

24

Welke schenking is bekrachtigd bij de wet van 25 juli 1959, Stb. 291.

25

Beantwoording Tweede Kamervragen door de minister van Financiën op 30 november 2007

(Tweede Kamer, vergaderjaar 2007-2008, nr. 718).

60

Vastgoed van het Rijk: volume en waarde

Ruilgronden
Ruilgronden zijn gronden die in opdracht van het Rijk of provincies door
het BBL binnen begrensde gebieden zijn aangekocht ter realisering van
beleidsdoelen. De gronden liggen meestal nog niet op de juiste locatie
maar worden op een later tijdstip geruild tegen gronden die wel op de
juiste locatie liggen.

61

Vastgoed van het Rijk: volume en waarde

62

Bijlage 3 Methodologische
verantwoording

Om de onderzoeksvragen te beantwoorden hebben wij literatuuronderzoek verricht en gesprekken gevoerd met deskundigen.
In dat kader hebben wij onder andere de van toepassing zijnde wetten,
regelgeving en de onderzoeken die op dit terrein zijn verschenen
bestudeerd.
Daarnaast hebben wij onder andere met medewerkers van het Ministerie
van Financiën over deze onderzoeken gesproken en op basis van de
vragenlijsten gecorrespondeerd.
Vertrekpunt vormde de opgave van het vastgoedbezit zoals het Rijk dat in
de Staatsbalans als haar vermogen heeft gepresenteerd. Op basis van het
vooronderzoek hebben wij vervolgens een vragenlijst opgesteld om vijf
meest betrokken ministeries op hoofdlijnen te bevragen over de omvang
van het vastgoedbezit, beheer en de vastgoedtransacties. Het onderzoek,
dat uitgevoerd is in 2010, had betrekking op de periode 2007-2009.
De ministeries zijn zo nodig gevraagd om een nadere toelichting bij de
antwoorden die zij op de vragenlijst hebben gegeven.

Vastgoed van het Rijk: volume en waarde

Literatuur

Publicaties
Algemene Rekenkamer (2006). Ecologische hoofdstructuur. Tweede
Kamer, vergaderjaar 2006–2007, 30 825, nrs. 1–2. Den Haag: Sdu.
Algemene Rekenkamer (2011). Staatsbalans: zicht op staatsvermogen.
Tweede Kamer, vergaderjaar 2010-2011, 32 755 nrs. 1-2. Den Haag:
Sdu.
Australian National Audit Office (2010). Better Practice Guide on the
Strategic and Operational Management of Assets by Public Sector Entities.
Canberra, september 2010.
BZK (2011). Brief van de minister van BZK aan de Tweede Kamer d.d.
14 februari 2011, ter aanbieding van het uitvoeringsprogramma compacte
rijksdienst. Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 31 490 nr. 54. Den
Haag: Sdu.
Financiën (2009a). Staatsbalans Onroerende activa, Rapportage van de
Raad voor Vastgoed Rijksoverheid, d.d. 24 juli 2009, Y. Keskin, Den
Haag: Ministerie van Financiën.
Financiën (2009b). Financieel Jaarverslag van het Rijk 2008. Tweede
Kamer, vergaderjaar 2008-2009, 31 924, nr. 1. Den Haag: Sdu.
Financiën (2010). Financieel Jaarverslag van het Rijk 2009. Tweede
Kamer, vergaderjaar 2009-2010, 32360, nr. 1. Den Haag: Sdu.
Financiën (2011). Financieel Jaarverslag van het Rijk 2010. Tweede
Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 710 nr. 1. Den Haag: Sdu.
Kadaster en GIS-competence center (2010). Onroerende zaken van de
Staat. Apeldoorn: eigen beheer.

63

Vastgoed van het Rijk: volume en waarde

Wet- en regelgeving
Financiën (1997), Handleiding Europees systeem van nationale en
regionale rekeningen, HAFIR, Den Haag: Ministerie van Financiën.
Financiën (2006), Regeling materieelbeheer rijksoverheid 2006, Regeling
van de Minister van Financiën van 18 april 2006, houdende bepalingen
omtrent beheer van materieel van het Rijk.
Financiën (2007a), Comptabiliteitswet 2001, Wet van 13 juli 2002 tot
vaststelling van de Wet inzake het beheer van de financiën van het Rijk,
november 2007.
Financiën (2007b), Brief van staatssecretaris van financiën van 16
november 2007 over het faunabeheer op Kroondomein Het Loo en de
financiering van Kroondomein Het Loo en het Koninklijk
Jachtdepartement.
LNV (1981) Wet agrarisch grondverkeer, Wet van 26 maart 1981,
houdende regeling van het agrarisch grondverkeer.
LNV (1995) Memorie van Toelichting bij de Wet verzelfstandiging
Staatsbosbeheer, Tweede Kamer, vergaderjaar 1995–1996, 24 622, nr. 3.
LNV (1997) Wet verzelfstandiging Staatsbosbeheer, Wet van
11 september 1997 tot verzelfstandiging van Staatsbosbeheer.

64

Projectteam

Voorlichting

Dhr. drs. O.D. van der Maas (projectleider)

Afdeling Communicatie

Dhr. drs. G.P.A. Bakker

Postbus 20015

Dhr. A.E. de Meij

2500 ea Den Haag

Mw. C.W. van Vliet MSc

telefoon (070) 342 44 00
voorlichting@rekenkamer.nl
www.rekenkamer.nl
Omslag
Ontwerp: Corps Ontwerpers
Foto: de Nationale Beeldbank/H. Siteur
(Ministerie van VWS, Den Haag)
Drukwerk: OBT bv

Den Haag, december 2011