Financiële gevolgen herinrichting loterijenmarkt

Amsterdam, november 2019
In opdracht van het ministerie van Justitie en Veiligheid

Financiële gevolgen herinrichting loterijenmarkt

Varianten voor een lottovergunning zonder wettelijk monopolie

Bert Tieben
Bert Hof
Joost Witteman

SEO Economisch Onderzoek - Roetersstraat 29 - 1018 WB Amsterdam - T (+31) 20 525 1630 - www.seo.nl - secretariaat@seo.nl
ABN-AMRO IBAN: NL14ABNA0411744356 BIC: ABNANL2A - ING: IBAN: NL96INGB0004641100 BIC: INGBNL2A
KvK Amsterdam 41197444 - BTW NL 003023965 B01

“De wetenschap dat het goed is”
SEO Economisch Onderzoek doet onafhankelijk toegepast onderzoek in opdracht van overheid en bedrijfsleven. Ons
onderzoek helpt onze opdrachtgevers bij het nemen van beslissingen. SEO Economisch Onderzoek is gelieerd aan de
Universiteit van Amsterdam. Dat geeft ons zicht op de nieuwste wetenschappelijke methoden. We hebben geen winstoogmerk en investeren continu in het intellectueel kapitaal van de medewerkers via promotietrajecten, het uitbrengen
van wetenschappelijke publicaties, kennisnetwerken en congresbezoek.

SEO-rapport nr. 2019-90
ISBN 978-90-5220-026-2
Informatie & Disclaimer
SEO Economisch Onderzoek heeft op de verkregen informatie en data geen onderzoek uitgevoerd dat het karakter draagt van een
accountantscontrole of due diligence. SEO is niet verantwoordelijk voor fouten of omissies in de verkregen informatie en data.
Copyright © 2019 SEO Amsterdam. Alle rechten voorbehouden. Het is geoorloofd gegevens uit dit rapport te gebruiken in artikelen, onderzoeken en collegesyllabi, mits daarbij de bron duidelijk en nauwkeurig wordt vermeld. Gegevens uit dit rapport mogen niet
voor commerciële doeleinden gebruikt worden zonder voorafgaande toestemming van de auteur(s). Toestemming kan worden verkregen via secretariaat@seo.nl.

FINANCIËLE GEVOLGEN HERINRICHTING LOTERIJENMARKT

i

Samenvatting
Wat zijn de financiële gevolgen van beleidsscenario’s voor de lottovergunning indien het monopolie op de lottospelen
vervalt? Het vervallen van het monopolie op lottospelen leidt in de meeste scenario’s tot een daling van de afdrachten
aan goede doelen. Deze daling in de afdrachten is in beperkte mate te voorkomen door het afdrachtpercentage voor
de lotto te verhogen.
Achtergrond en vraagstelling
De mogelijkheid bestaat dat de Raad van State oordeelt dat er geen rechtvaardiging is voor het
monopolie van de lotto. Andere partijen kunnen dan ook een lottospel in de markt gaan zetten
waardoor er een open markt ontstaat voor lottospelen. Dit rapport onderzoekt de financiële
effecten van beleidsvarianten voor de lotto om meer inzicht te verkrijgen in de mogelijke financiele effecten als goededoelenloterijen zouden overstappen naar een vergunning voor een lottospel.
De belangrijkste knoppen voor het beleid vormen de voorwaarden voor het lottospel zoals het
aantal trekkingen en het afdrachtpercentage, dat thans minimaal 18 procent bedraagt.
Omzet
Bij het vervallen van het monopolie voor de lotto zal de omzet van de loterijen groeien als de
voorwaarden voor de lotto ongewijzigd blijven. De reden hiervoor is dat nieuwe partijen met een
lottovergunning kunnen toetreden. Aanpassingen in de voorwaarden van het lottospel (minder
trekkingen en hoger verplicht afdrachtpercentage) maken de loterij minder aantrekkelijk voor de
consument. Daarom is de omzetgroei in de andere scenario’s kleiner en in enkele gevallen negatief.
Afdrachten aan goede doelen
Het gevolg van het verdwijnen van het lottomonopolie is een daling van de afdrachten aan goede
doelen als aanbieders in het goededoelenloterijensegment overstappen naar een lottovergunning.
De reden hiervoor is dat het afdrachtpercentage voor de lotto lager is dan voor loterijen met een
artikel-3-vergunning (goededoelenloterijen). Dit negatieve effect kan deels gecompenseerd worden door het afdrachtpercentage voor de lotto te verhogen wanneer niet alle artikel-3-loterijen
overstappen naar een lottovergunning. Wanneer alle artikel-3-loterijen overstappen (100 procent
migratie) zal de impact op de afdrachten in alle onderzochte beleidsvarianten negatief zijn.
Overheidsinkomsten
De beleidsvarianten hebben weinig gevolgen voor de inkomsten van de overheid. Aanpassing van
de voorwaarden voor de lotto maken het spel minder aantrekkelijk voor spelers waardoor de
omzet daalt. Dit heeft negatieve gevolgen voor de opbrengsten van de kansspelbelasting.
Methode
De financiële effecten zijn berekend aan de aan de hand van verschillende scenario’s voor de
overgang van de goede doelenloterijen naar het lottospel. Gegeven veronderstellingen over gedragsreacties leveren een rekenmodel ramingen op voor de verandering van de omzet, afdrachten, prijzengelden en overheidsinkomsten in de verschillende scenario’s. De veranderingen zijn

SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

ii

berekend ten opzichte van de ontwikkeling in een referentiescenario voor de jaren 2020-2024. In
het referentiescenario blijft het monopolie voor de lotto bestaan.

SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

FINANCIËLE GEVOLGEN HERINRICHTING LOTERIJENMARKT

Inhoud
Samenvatting........................................................................................................................ i
1

Inleiding..................................................................................................................... 1

2

Scenario’s .................................................................................................................. 3
2.1
Methode .................................................................................................................................. 3

3

4

2.2

Beleidsvarianten ..................................................................................................................... 3

2.3

Gedragsreacties en veronderstellingen............................................................................... 5

Resultaten ................................................................................................................. 7
3.1
Referentiepad ......................................................................................................................... 7
3.2

Beleidsvariant 1 ....................................................................................................................10

3.3

Beleidsvariant 2 ....................................................................................................................13

3.4

Beleidsvariant 3 ....................................................................................................................15

3.5

Beleidsvariant 4 ....................................................................................................................18

3.6

Beleidsvariant 5 ....................................................................................................................20

Conclusies ................................................................................................................25

Literatuur ...........................................................................................................................29
Bijlage A

Reactie Nederlandse Loterij .......................................................................... 31

Bijlage B

Reactie Goededoelenloterijen........................................................................37

Bijlage C

Reactie Goededoelenplatform ....................................................................... 41

Bijlage D

Reactie SEO Economisch Onderzoek op de consultatie ..............................47

SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

FINANCIËLE GEVOLGEN HERINRICHTING LOTERIJENMARKT

1

1 Inleiding
In opdracht van het ministerie van Justitie en Veiligheid heeft SEO aanvullend onderzoek gedaan naar de financiele gevolgen van het eventuele wegvallen van het wettelijke monopolie voor de lotto.
Het ministerie van Justitie en Veiligheid moderniseert het loterijstelsel. Voor de besluitvorming
heeft SEO Economisch Onderzoek in 2017 de financiële gevolgen onderzocht van diverse beleidsopties voor herinrichting van de loterijmarkt. 1 De onderzochte varianten liepen uiteen van
behoud van de huidige wettelijke monopolies tot varianten waarin voor alle loterijen identieke
eisen gelden (‘uniform stelsel’) of waarin een open markt tot stand komt en alle vergunningseisen
vervallen. Het rapport berekent de gevolgen van deze mogelijke wijzigingen voor de inkomsten
van de staat, de afdrachten aan goede doelen en de uitkeringen aan spelers.
Bij de Raad van State is een zaak aanhangig gemaakt rond de monopolievergunning van de lotto.
De mogelijkheid bestaat dat de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State oordeelt dat
er geen rechtvaardiging is voor het monopolie van de lotto. Andere partijen kunnen dan ook een
lottospel in de markt gaan zetten waardoor er een open markt ontstaat voor lottospelen. Het is
mogelijk de “artikel 3” loterijen (goededoelenloterijen) gebruik gaan maken van deze mogelijkheid om hun loterijen te organiseren met minder eisen aan bijvoorbeeld de afdrachten aan goede
doelen. Ook zijn er met de lottovergunning meer trekkingen mogelijk en is pooling van prijzen
mogelijk. Het ministerie wenst met dit onderzoek inzicht te verkrijgen in de mogelijke financiële
effecten van een eventuele overgang van de goededoelenloterijen naar het open marktsegment
van het lottospel. De centrale vraag voor dit onderzoek is daarom:
Wat zijn de financiële effecten voor de staat en de afdrachten aan goede doelen van het wegvallen van het wettelijke
monopolie voor de lotto?
Deze vraag wordt onderzocht aan de hand van verschillende scenario’s voor de overgang van de
goededoelenloterijen naar het lottospel. Gegeven veronderstellingen over gedragsreacties leveren
een rekenmodel ramingen op voor de verandering van de omzet, afdrachten, prijzengelden en
overheidsinkomsten in de verschillende scenario’s.
SEO Economisch Onderzoekt heeft in een eerdere scenarioanalyse de financiële effecten doorgerekend van diverse beleidsopties voor de loterijenmarkt (Tieben e.a. 2017). Voor deze studie is
de prognose van de eerdere SEO-studie geactualiseerd. Zo is de thans voorziene groei van het
bbp voor 2000-2026 iets hoger dan voorzien in 2017. Ook zijn de beleidsscenario’s anders dan in
Tieben e.a. (2017). Dit rapport veronderstelde geen beleidsmatige wijzigingen voor de lotto. De
kern van dit rapport is juist om de gevolgen van beleidsmatige wijzigingen voor de lotto te onderzoeken.

1

Zie: B. Tieben, J. Witteman, B. Hof, J. Poort, C. Biesenbeek & E. Buunk (2017), Financiële consequenties
beleidsopties herinrichting loterijmarkt, SEO-rapport 2017-23, Amsterdam.

SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

2

HOOFDSTUK 1

Leeswijzer
Het vervolg van dit rapport is als volgt. Hoofdstuk 2 beschrijft de scenario’s, gedragsreacties en
modelmatige veronderstellingen. Hoofdstuk 3 presenteert de resultaten van de doorrekening.
Hoofdstuk 4 concludeert.
Consultatie
Dit rapport is in conceptvorm in een marktconsultatie besproken met betrokken partijen in de
loterijenmarkt. Doel van deze consultatie was om deze partijen te informeren over de methode
en resultaten van het onderzoek en de partijen de mogelijkheid te geven direct van gedachten te
wisselen met de onderzoekers. Ook is de mogelijkheid geboden schriftelijk te reageren. Zes partijen hebben deelgenomen aan de consultatie. Drie partijen hebben ook schriftelijk gereageerd.
Deze reacties zijn integraal opgenomen in Bijlagen A, B en C van dit rapport. Bijlage D bevat de
reactie van SEO Economisch Onderzoek op de consultatie.

SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

FINANCIËLE GEVOLGEN HERINRICHTING LOTERIJENMARKT

2

3

Scenario’s

Conform het eerdere onderzoek naar de financiële gevolgen van herinrichting van de loterijenmarkt is gebruikgemaakt van scenarioanalyses. Deze scenario’s bestaan uit beleidsvarianten, die worden vergeleken ten opzichte van
een referentiepad. Het referentiepad gaat uit van de status quo, terwijl de beleidsvarianten uitgaan van openstelling
van de markt voor lottospelen onder verschillende voorwaarden.

2.1 Methode
De kern van dit onderzoek is een scenarioanalyse van de gevolgen van het verdwijnen van het
wettelijke monopolie voor de lotto. Een scenarioanalyse is geen voorspelling van de mogelijke
gevolgen van deze situatie voor de afdrachten en de inkomsten van de overheid. Een scenario
onderzoekt toekomstige veranderingen aan de hand van logische veronderstellingen over het
beleid en de reacties van de aanbieders van loterijen. Zo is een belangrijke veronderstelling voor
dit rapport de mate waarin artikel-3-loterijen zullen overstappen op een vergunning voor het
lottospel. De beleidsvarianten in combinatie met de veronderstellingen over het gedrag van de
loterijen vormen de kern van de scenario’s voor dit onderzoek. De gevolgen van de scenario’s
voor de afdrachten aan goede doelen en de inkomsten van de staat worden vergeleken met de
uitkomsten in het referentiepad. Dit is de situatie waarin het wettelijke monopolie voor de lotto
blijft bestaan en waarin verder geen wijzigingen in de regelgeving plaatsvinden, anders dan thans
voorzien. De resultaten die in dit rapport worden gerapporteerd zijn dan ook afwijkingen (‘delta’s’) ten opzichte van de situatie in dit referentiepad.

2.2 Beleidsvarianten
Het is onbekend hoe de regelgeving eruit zal zien als het wettelijke monopolie voor het lottospel
verdwijnt. Deze studie onderzoekt de gevolgen van het verdwijnen van dit monopolie daarom
aan de hand van diverse beleidsvarianten. Deze varianten zijn gebaseerd op de mogelijkheden in
het kansspelbeleid om de mogelijke gevolgen van het verdwijnen van het wettelijke monopolie
voor de lotto op te vangen. De belangrijkste knoppen voor het beleid vormen de voorwaarden
voor het lottospel zoals het aantal trekkingen en het afdrachtpercentage, dat thans minimaal 18
procent bedraagt. Deze paragraaf beschrijft de beleidsvarianten.

2.2.1 Referentie: wettelijk monopolie lottospel
In de referentie zijn alle voorwaarden voor alle loterijen zoals nu, met uitzondering van het feit
dat het minimum afdrachtpercentage van goededoelenloterijen (artikel-3-loterijen) omlaag gaat
van 50 procent naar 40 procent per 1-1-2020. Daarbij kiest dit rapport de aanname dat na de
invoering van de wet Kansspelen op afstand (Koa) er niet langer een positieve businesscase voor
de landgebonden Toto en Totalisator is. Daarnaast zal er sprake zijn van toetreding in het marktsegment van de artikel-3-loterijen, zoals thans in de praktijk ook gebeurt door enkele nieuwe
vergunninghouders.

SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

4

HOOFDSTUK 2

2.2.2 Beleidsvarianten 1-5
De beleidsvarianten zijn allemaal gebaseerd op het verdwijnen van het wettelijke monopolie voor
het lottospel. De veronderstelling is dat dit marktsegment wordt opengesteld per 1-1-2020. Aangenomen wordt dat Lucky Day een aparte monopolievergunning tegen de huidige voorwaarden
krijgt, omdat dit spel door de hoge frequentie van de trekkingen een hogere verslavingsgevoeligheid kent. 2 De varianten zijn deels cumulatief. Dit houdt in dat er per variant extra wijzigingen in
de voorwaarden van het lottospel worden geïntroduceerd.
Beleidsvariant 1: Openstelling met voorwaarden conform lottospel
De eerste beleidsvarianten kijkt naar de gevolgen van het verdwijnen van het wettelijke monopolie voor de lotto en laat daarom de voorwaarden van het spel ongewijzigd. Dit houdt in dat het
aantal trekkingen is gemaximeerd op 182 vanwege de uitzondering (zie boven) van Lucky Day
(547-365=182). 3 Daarnaast mogen 12 cijferspelen per jaar worden aangeboden. 4 De houder van
de vergunning draagt af aan doelen op het terrein van sport/welzijn, volksgezondheid of cultuur.
Het afdrachtpercentage is 18 procent. De openstelling van het lottosegment betekent dat aanbieders kunnen toetreden tot de loterijenmarkt met een lottovergunning. Ook kunnen bestaande
aanbieders met een artikel-3-vergunning migreren naar het lottoregime. Over de mate waarin dat
gebeurt, worden bij de gedragsreacties nadere veronderstellingen gemaakt.
Beleidsvariant 2: Openstelling met afdrachtpercentage hetzelfde als huidige lottospel,
maar minder trekkingen
De tweede beleidsvariant introduceert een wijziging in de voorwaarden van het lottospel. Deze
aanpassing is een daling van het aantal trekkingen. Het aantal toegestane trekkingen daalt in deze
beleidsvariant naar 110 plus 12 cijferspelen per jaar. Het afdrachtpercentage blijft 18 procent en
ook de overige voorwaarden blijven ongewijzigd. Ook in deze variant ontstaat concurrentie tussen aanbieders van het lottospel door nieuwe toetreding en migratie van bestaande aanbieders.
Beleidsvariant 3: Openstelling, maar minder trekkingen en met afdrachtpercentage 25
procent
In de derde beleidsvariant wordt niet alleen het aantal toegestane trekkingen verlaagd naar 110
plus 12 cijferspelen per jaar, maar gaat ook de verplichte afdracht omhoog van 18 naar 25 procent. Ook in deze variant ontstaat concurrentie tussen aanbieders van het lottospel door nieuwe
toetreding en migratie van bestaande aanbieders.
Beleidsvariant 4: Openstelling, maar minder trekkingen en met afdrachtpercentage 40
procent
Ook in de vierde beleidsvariant geldt het lagere aantal trekkingen (110 plus 12 cijferspelen per
jaar). De kern van deze variant is de verhoging van de verplichte afdracht van 18 naar 40 procent.
Ook in deze variant ontstaat concurrentie tussen aanbieders van het lottospel door nieuwe toetreding en migratie van bestaande aanbieders.
2
3

4

Zie: ministerie van Justitie en Veiligheid, Brief over het loterijstelsel, 5 juli 2019, p. 4.
Dit betreft het aantal toegestane trekkingen op grond van het Besluit vergunning lotto 2017-2021, geconsolideerde versie 21-09-2017. Inmiddels geldt er per 1-5-2019 een nieuwe geconsolideerde versie met een
maximum aantal trekkingen van 600. Dit onderzoek is gebaseerd op de regelgeving zoals die gold in april
2019.
Een cijferspel is een toegevoegd kansspel met een prijs van maximaal € 2. De volgnummers van de deelnamebewijzen aan de lotto vormen het lotnummer. Zie: Besluit vergunning lotto 2017-2021.

SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

SCENARIO’S

5

Beleidsvariant 5: Openstelling, maar minder trekkingen, afdrachtpercentage 25 procent
en kostenbesparingen bij lottoaanbieders
De vijfde beleidsvariant is een subvariant van de derde beleidsvariant. Er gelden dan ook dezelfde
voorwaarden als in deze variant zoals de verhoging van de afdracht naar 25 procent. Kenmerk
van deze variant is dat de toegenomen concurrentie tussen de lottoaanbieders deze loterijen tot
kostenbesparingen dwingt, die 5 procent bedragen van de omzet.

2.3 Gedragsreacties en veronderstellingen
Referentie: wettelijk monopolie lottospel
Voor de referentie wordt met het jaar 2018 als uitgangspunt de ontwikkeling van de totale loterijenmarkt en de verdeling van de omzet over de loterijen berekend. De omzet van de loterijenmarkt als geheel hangt sterk af van de economische groei. De economische groei is conform de
meer recente ramingen in het Centraal Economisch Plan 2019 (CPB, 2019).
Veronderstelling is dat er effect optreedt van ontwikkelingen in kansspelen op afstand, conform
het eerdere rapport uit 2017. 5 Vervolgens vindt marktvergroting plaats door de opengestelde
markt voor goededoelenloterijen conform het rapport uit 2017 met een subscenario laag, hoog en
midden. 6
Kostenratio’s worden constant verondersteld, net zoals de uitkeringspercentages aan spelers. Van
beide kengetallen zijn schattingen gemaakt op basis van de laatste drie jaar aan beschikbare jaarstukken, welke consistent gemaakt zijn met de vergunningsvoorwaarden voor de verschillende
loterijen.
Tot slot gaat als gevolg van de wijziging van het afdrachtpercentage bij de goededoelenloterijen
(van 50 procent naar 40 procent op 1 januari 2020) de helft in de vorm van hogere prijzen naar
spelers. Dit betekent een daling van de effectieve prijs. Dit rapport veronderstelt dat als gevolg
hiervan de afzet van de goededoelenloterijen groeit wat ook de omzet doet toenemen. Dit gaat
deels ten koste van de marktpositie van concurrerende loterijen. We veronderstellen een substitutie van 25 procent vanuit andere loterijen bij een effectieve prijselasticiteit van -1, conform het
rapport uit 2017.
Beleidsvarianten 1-5
Dit rapport rekent voor elke variant door wat de gevolgen zijn als artikel-3-loterijen overstappen
naar de lottovergunning. Deze analyse wordt uitgevoerd voor drie migratiepercentages: i) 10
procent, ii) 50 procent, iii) 100 procent stapt over van de artikel-3-vergunning naar een vergunning voor het lottospel. Daarnaast gaan we uit van groei (bovenop de Referentie): er vindt marktvergroting plaats bij de lottospelen vanwege de openstelling van de markt: meer aanbieders betekent meer aanbod, betekent meer trekkingen, die conform empirische inzichten ook de afzet
positief beïnvloeden. Toetreding van nieuwe lottoaanbieders zal de marktpositie van de bestaande lotto negatief beïnvloeden. Het rapport uit 2017 gaat uit van drie subscenario’s met respectie5
6

De Wet kansspelen op afstand reguleert de vergunningen voor aanbieders van kansspelen op het internet.
Laag: omzet nieuwe toetreders met een artikel-3-vergunning gaat voor 40 procent ten koste van bestaande loterijen naar rato van de omzet van deze loterijen; Hoog: ...voor 10 procent...; Midden: ...voor 25 procent.

SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

6

HOOFDSTUK 2

velijk 10, 25 en 40 procent substitutie. 7 Dit rapport gebruikt alleen het substitutiepercentage van
25 procent om het aantal te onderzoeken situaties hanteerbaar te houden.
Beleidsvariant 2
In beleidsvariant 2 wordt het aantal toegestane trekkingen voor lottospelen teruggebracht naar
110 plus 12 cijferspelen per jaar. We nemen aan dat dit tot een omzetdaling van 15 procent leidt.
Deze aanname volgt uit de redenatie dat het aantal trekkingen met meer dan 30 procent afneemt.
Dit kost omzet. Echter, minder trekkingen bij een gelijkblijvende prijzenpot impliceert een hogere prijzenpot per trekking. Dit stimuleert de afzet, omdat consumenten een voorkeur hebben
voor hogere prijzen. We nemen aan dat dit vraageffect het effect op de omzetdaling halveert
waarmee we op een aanname van een omzetdaling van 15 procent komen.
Beleidsvarianten 3-5
In beleidsvarianten 3-5 gaan lottospelen meer afdragen aan begunstigden dan nu het geval is. Dit
hogere afdrachtpercentage moet opgebracht worden uit de kosten en de prijzenpot. We nemen
een gelijke verdeling hierin aan: de helft van de toename van het afdrachtpercentage betekent dat
de loterij zijn kosten moet reduceren, de andere helft wordt bekostigd door lagere prijzen uit te
keren.
Lagere prijzen leiden tot een minder aantrekkelijk spel. Dit kost omzet ten opzichte van het referentiepad. Verondersteld wordt een substitutie van 25 procent vanuit andere loterijen bij een
effectieve prijselasticiteit van -1, conform het rapport uit 2017.
Beleidsvariant 5
In beleidsvariant 5 veronderstellen we kostenbesparingen bij de lottoaanbieders ten gevolge van
geïntensiveerde concurrentie. We veronderstellen dat deze kostenbesparing volledig doorwerkt in
de omvang van de prijzenpot: lagere kosten betekenen dus hogere prijzen. De afdrachten zijn
immers verplicht tot een gegeven niveau. Verondersteld wordt een substitutie van 25 procent
vanuit andere loterijen bij een effectieve prijselasticiteit van -1, conform het rapport uit 2017.

7

Bij 40 procent substitutie gaat de omzet van nieuwe toetreders voor 40 procent ten koste van bestaande
loterijen.

SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

FINANCIËLE GEVOLGEN HERINRICHTING LOTERIJENMARKT

3

7

Resultaten

Het rekenmodel levert referentiepaden en mutatieramingen op dit pad op voor omzet, kosten, prijzen, afdrachten en
overheidsinkomsten. De omzet en afdrachten stijgen in het referentiepad. Het belangrijkste gevolg van het verdwijnen van het wettelijke monopolie voor de lotto is dat de afdrachten aan goede doelen dalen doordat goededoelenloterijen overstappen naar een lottovergunning.

3.1 Referentiepad
In het referentiescenario groeit de totale markt van € 2,33 naar € 2,53 miljard tussen 2020 en
2024 (Figuur 3.1 en Tabel 3.1). Dit is het gevolg van ‘normale’ economische groei (zie CEP 2019)
en de toetreding van een speler in het artikel-3-segment van de loterijenmarkt (zie Tieben et al.,
2017). Een malus op deze groei is de veronderstelling dat de legalisering van de online kansspelmarkt zorgt voor het wegvallen van de Toto en de Totalisator (zie Tieben et al., 2017).
Figuur 3.1

Bron:

Marktgroei van 2,33 naar 2,53 mrd. tussen 2020 en 2024 in referentie

SEO Economisch Onderzoek.

In het referentiescenario bewegen de overheidsinkomsten, afdrachten aan goede doelen en de
uitkeringen aan spelers goeddeels met de omzetontwikkeling mee. Dit betekent een groei van de
overheidsinkomsten van € 265 naar € 293 miljoen, een toename van de afdrachten aan goede
doelen van € 530 naar € 609 miljoen en een toename van de prijzengelden van € 1,15 naar € 1,22
miljard zoals de onderstaande figuren laten zien (zie Figuur 3.2, Figuur 3.3, Figuur 3.4).

SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

8

HOOFDSTUK 3

Figuur 3.2

Bron:

SEO Economisch Onderzoek.

Figuur 3.3

Bron:

Groei overheidsinkomsten van € 265 naar € 293 mln. tussen 2020 en 2024 in referentie

Toename afdrachten aan goede doelen van 530 naar 609 mln. in referentie

SEO Economisch Onderzoek.

SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

RESULTATEN

Figuur 3.4

Bron:

9

Groei prijzengeld van 1,15 naar 1,22 mrd. tussen 2020 en 2014 in referentie

SEO Economisch Onderzoek.

Tabel 3.1

In het referentiescenario groeit de totale markt naar een omzet van € 2,53 miljard

Samenvatting referentie

Omzet

2020

2021

2022

2023

2024

De Nederlandse Loterij

€ 1,132

€ 1,046

€ 1,073

€ 1,099

€ 1,124

Nationale Goede Doelenloterijen

€ 1,105

€ 1,139

€ 1,169

€ 1,198

€ 1,227

Totalisator

€

25

€

-

€

-

€

-

€

-

Toetreders Goededoelenloterijensegment

€

67

€

80

€

119

€

150

€

182

Toetreders met lottovergunning

€

-

€

-

€

-

€

-

€

-

Afdrachten aan goede doelen

2020

Afdrachten aan goede doelen

€

Overheidsinkomsten

2020

Afdrachten aan de overheid

€

84

€

86

€

89

€

91

€

93

Vennootschapsbelasting

€

31

€

32

€

32

€

33

€

34

Kansspelbelasting

€

150

€

149

€

155

€

160

€

166

Prijzengeld

2020

2021

2022

2023

2024

Prijzengeld exclusief ksb

€ 1,147

€ 1,103

€ 1,145

€ 1,183

€ 1,221

Kosten

2020

2021

2022

2023

2024

Kosten

€

Bron:

2021
530

€

2022
530

2021

531

€

€

2023
559

2022

507

€

€

2024
584

2023

530

€

€

609

2024

549

€

569

SEO Economisch Onderzoek. Alle bedragen in miljoenen.

SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

10

HOOFDSTUK 3

Tabel 3.1 vat de resultaten van het referentiescenario samen. De resultaten betreffen de omzet op
het niveau van de vergunninghouders, en niet (noodzakelijk) op het niveau van de spelvorm. Als
bijvoorbeeld de Nationale Goededoelenloterij een lottospel gaat aanbieden, wordt deze omzet
geboekt als omzet voor de Nationale Goededoelenloterij. De actoren in dit overzicht zijn met
andere woorden als volgt:
• De Nederlandse Loterij: de huidige aanbieder van de lotto;
• Nationale Goededoelenloterijen: de aanbieder van Nationale Postcodeloterij, BankGiro Loterij en VriendenLoterij. In de beleidsvarianten gaat dit bedrijf ook loterijen aanbieden die gebruikmaken van een vergunning voor het lottospel;
• Totalisator: de aanbieder van sportprijsvragen voor de harddraverij. De omzet van dit bedrijf
is onderdeel van het referentiescenario;
• Toetreders Goededoelenloterijen: dit zijn aanbieders die actief worden met een artikel-3 vergunning. De omzet die deze bedrijven vervolgens behalen met een lottovergunning is ook
opgenomen in deze categorie;
• Toetreders met een lottovergunning: als het wettelijke monopolie vervalt, zullen er ook nieuwe bedrijven actief worden die met een lottovergunning de markt betreden.
De volgende paragrafen bespreken de uitkomsten voor de beleidsvarianten. De uitkomsten worden hieronder gepresenteerd als afwijkingen (‘delta’s’) ten opzichte van de situatie in het referentiepad.

3.2 Beleidsvariant 1
10 procent migratie
Beleidsvariant 1 laat de gevolgen zien van de openstelling van het lottosegment voor nieuwe
aanbieders, waarbij er aan de voorwaarden niets verandert. De openstelling genereert marktgroei.
10 procent van de artikel-3-loterijen migreert naar een lottovergunning. 8 Hierdoor ontstaat ruimte voor hogere prijzen, omdat de lottovergunning een lager afdrachtpercentage toestaat dan de
artikel-3-vergunning. De hogere prijzen zijn aantrekkelijk voor de consument. We veronderstellen
daarom dat de aanbieders die overstappen naar de lottovergunning hun omzet vergroten. Daarbij
volgt er toetreding door nieuwe lotto-aanbieders, die nog geen bestaande vergunning hebben.
Deze toetreding tot de lotto gaat deels ten koste van de bestaande lottoaanbieder.
Het gevolg van de groei van de omzet is dat het prijzengeld in de markt toeneemt. De effecten
op de afdrachten en de inkomsten voor de overheid zijn relatief beperkt.
BELEIDSVARIANT 1 / 10 PROCENT MIGRATIE

Omzet

2020

De Nederlandse Loterij

€

-12 €

-12 €

-16 €

-20 €

-23

Nationale Goededoelenloterijen

€

18 €

16 €

13 €

10 €

7

Totalisator

€

-

-

-

-

-

8

2021

€

2022

€

2023

€

2024

€

De migratiepercentages hebben betrekking op het percentage van de omzet dat migreert naar een lottovergunning.

SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

RESULTATEN

11

Toetreders Goededoelenloterijensegment

€

2 €

2 €

3 €

3 €

4

Toetreders met lottovergunning

€

62 €

74 €

111 €

139 €

169

Afdrachten aan goede doelen

2020

Afdrachten aan goede doelen

€

Overheidsinkomsten

2020

Afdrachten aan de overheid

€

-1 €

-1 €

-1 €

-2 €

-2

Vennootschapsbelasting

€

-0 €

-0 €

-0 €

-1 €

-1

Kansspelbelasting

€

2 €

3 €

4 €

5 €

6

Prijzengeld

2020

Prijzengeld exclusief ksb

€

Kosten

2020

Kosten

€

Bron:

2021
-14 €

2022
-14 €

2021

63 €

-8 €

2022

2024
93 €

2023
42 €

-5

2024

2023
80 €

32 €

2024

2023

2022

2021
29 €

-11 €

2022

2021
57 €

2023

107

2024
50 €

58

SEO Economisch Onderzoek. Alle cijfers zijn mutaties ten opzichte van het referentiescenario. Alle
bedragen in miljoenen.

50 procent migratie
Als de overstap vanuit de artikel-3-vergunning toeneemt, is de ruimte voor groei van de omzet
groter. Met de lotto-vergunning daalt echter de verplichte afdracht. Per saldo is het resultaat van
dit scenario dus een daling van de afdrachten aan goede doelen. Deze dalen met € 109 mln. in
2024. De financiële gevolgen voor de overheid blijven beperkt.
BELEIDSVARIANT 1 / 50 PROCENT MIGRATIE

Omzet

2020

2021

De Nederlandse Loterij

€

-32 €

-32 €

-37 €

-41 €

-44

Nationale Goededoelenloterijen

€

124 €

125 €

124 €

123 €

123

Totalisator

€

-

-

-

-

€

-

Toetreders Goededoelenloterijensegment

€

8 €

9 €

14 €

18 €

22

Toetreders met lottovergunning

€

61 €

73 €

109 €

136 €

166

Afdrachten aan goede doelen

2020

Afdrachten aan goede doelen

€

Overheidsinkomsten

2020

Afdrachten aan de overheid

€

-2 €

-3 €

-3 €

-3 €

-4

Vennootschapsbelasting

€

-1 €

-1 €

-1 €

-1 €

-1

Kansspelbelasting

€

4 €

4 €

5 €

6 €

8

Prijzengeld

2020

€

2021
-101 €
2021

2021

2022

€

2022
-104 €

2023

€

2023
-106 €

2022

2022

2023

2023

2024

2024
-108 €

-109

2024

2024

SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

12

HOOFDSTUK 3

Prijzengeld exclusief ksb

€

Kosten

2020

Kosten

€

Bron:

183 €

193 €

2021
83 €

217 €

2022
88 €

237 €

2023
101 €

257

2024
111 €

122

SEO Economisch Onderzoek. Alle cijfers zijn mutaties ten opzichte van het referentiescenario. Alle
bedragen in miljoenen.

100 procent migratie
Neemt het percentage overstappers vanuit de artikel-3-vergunning naar de lotto nog verder toe
tot 100 procent, dan zijn de hierboven berekende gevolgen nog sterker waarneembaar. De afdrachten aan goede doelen dalen zeer fors met € 229 miljoen in 2024. Daar staan groei van de
omzet en een hogere uitkering van prijzengeld tegenover. De omzet bij de bestaande lottoaanbieder NLO daalt door de toegenomen concurrentie. De inkomsten van de overheid veranderen
nauwelijks.
BELEIDSVARIANT 1 / 100 PROCENT MIGRATIE

Omzet

2020

De Nederlandse Loterij

€

-80 €

-82 €

-88 €

-93 €

-97

Nationale Goededoelenloterijen

€

279 €

285 €

288 €

291 €

294

Totalisator

€

-

-

-

-

€

-

Toetreders Goededoelenloterijensegment

€

18 €

21 €

31 €

39 €

47

Toetreders met lottovergunning

€

59 €

69 €

103 €

130 €

158

Afdrachten aan goede doelen

2020

Afdrachten aan goede doelen

€

Overheidsinkomsten

2020

Afdrachten aan de overheid

€

-6 €

-7 €

-7 €

-8 €

-8

Vennootschapsbelasting

€

-2 €

-2 €

-3 €

-3 €

-3

Kansspelbelasting

€

5 €

5 €

6 €

8 €

9

Prijzengeld

2020

Prijzengeld exclusief ksb

€

Kosten

2020

Kosten

€

Bron:

2021

€

2021
-202 €
2021

2021
333 €
2021
151 €

2022

€

2022
-208 €
2022

2022
349 €
2022
159 €

2023

€

2023
-215 €
2023

2023
382 €
2023
176 €

2024

2024
-222 €

-229

2024

2024
408 €

436

2024
189 €

203

SEO Economisch Onderzoek. Alle cijfers zijn mutaties ten opzichte van het referentiescenario. Alle
bedragen in miljoenen.

SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

RESULTATEN

13

3.3 Beleidsvariant 2
10 procent migratie
Beleidsvariant 2 verschilt enkel van Beleidsvariant 1 in de voorwaarden van het lottospel (minder
trekkingen). Lottoaanbieders kunnen hierdoor een minder aantrekkelijk product aanbieden. Het
gevolg is dat hun omzet daalt ten opzichte van het voorgaande scenario. Loterijen die overstappen van een artikel-3-vergunning naar een lottovergunning hebben hier minder profijt van dan in
beleidsvariant 1. De effecten voor afdrachten, prijzen en inkomsten voor de staat zijn daardoor
vergelijkbaar met beleidsvariant 1. Zo is de toename van de prijzenpot beperkt tot € 63 miljoen in
2024. De afdrachten dalen licht.
BELEIDSVARIANT 2 / 10 PROCENT MIGRATIE

Omzet

2020

De Nederlandse Loterij

€

-60 €

-44 €

-49 €

-53 €

-57

Nationale Goededoelenloterijen

€

-3 €

-4 €

-9 €

-12 €

-15

Totalisator

€

-

-

-

-

€

-

Toetreders Goededoelenloterijensegment

€

0 €

0 €

1 €

1 €

1

Toetreders met lottovergunning

€

53 €

63 €

94 €

118 €

144

Afdrachten aan goede doelen

2020

Afdrachten aan goede doelen

€

Overheidsinkomsten

2020

Afdrachten aan de overheid

€

-1 €

-1 €

-1 €

-2 €

-2

Vennootschapsbelasting

€

-0 €

-0 €

-0 €

-1 €

-1

Kansspelbelasting

€

-2 €

-0 €

1 €

1 €

2

Prijzengeld

2020

Prijzengeld exclusief ksb

€

Kosten

2020

Kosten

€

Bron:

2021

€

2021
-29 €
2021

2021
15 €
2021
5 €

2022

€

2022
-26 €

€

2023
-23 €

2022

2022
29 €

2023

2023
42 €

2022
13 €

2023

2023
20 €

2024

2024
-22 €

-20

2024

2024
52 €

63

2024
26 €

32

SEO Economisch Onderzoek. Alle cijfers zijn mutaties ten opzichte van het referentiescenario. Alle
bedragen in miljoenen.

50 procent migratie
Bij toename van het percentage overstappers dalen de afdrachten doordat de lotto een lager verplicht afdrachtpercentage kent. De daling van de totale afdrachten is echter groter dan in beleidsvariant 1, omdat de overstappers een lottospel in de markt zetten dat minder aantrekkelijk is dan
in beleidsvariant 1 (minder trekkingen). De afzet zal dus lager zijn waardoor er minder geld beschikbaar is bij de nieuwe lotto-aanbieders voor afdrachten. De daling van de afdrachten is € 142
miljoen in 2024. De effecten voor de overheid zijn beperkt. Opvallend is dat de kansspelbelasting
nauwelijks meebeweegt met de toename in het prijzengeld. Dit wordt verklaard uit het feit dat

SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

14

HOOFDSTUK 3

(historisch) de kansspelbelastingopbrengst per euro prijzengeld lager is voor lotto-spelen dan
voor de artikel-3-loterijen door verschillen in het prijzenpakket en de kleineprijzenvrijstelling
voor de kansspelbelasting: de lotto keert gemiddeld meer kleine prijzen uit die vallen onder de
vrijstelling.

BELEIDSVARIANT 2 / 50 PROCENT MIGRATIE

Omzet

2020

De Nederlandse Loterij

€

-77 €

-61 €

-66 €

-71 €

-75

Nationale Goededoelenloterijen

€

22 €

20 €

16 €

14 €

11

Totalisator

€

-

-

-

-

€

-

Toetreders Goededoelenloterijensegment

€

2 €

2 €

3 €

4 €

5

Toetreders met lottovergunning

€

52 €

62 €

93 €

116 €

141

Afdrachten aan goede doelen

2020

Afdrachten aan goede doelen

€

Overheidsinkomsten

2020

Afdrachten aan de overheid

€

-2 €

-2 €

-3 €

-3 €

-3

Vennootschapsbelasting

€

-1 €

-1 €

-1 €

-1 €

-1

Kansspelbelasting

€

-5 €

-4 €

-3 €

-2 €

-2

Prijzengeld

2020

Prijzengeld exclusief ksb

€

Kosten

2020

Kosten

€

Bron:

2021

€

2021
-130 €
2021

2021
97 €
2021
34 €

2022

€

2022
-131 €
2022

2022
114 €
2022
42 €

2023

€

2023
-135 €
2023

2023
131 €
2023
52 €

2024

2024
-138 €

-142

2024

2024
146 €

161

2024
59 €

67

SEO Economisch Onderzoek. Alle cijfers zijn mutaties ten opzichte van het referentiescenario. Alle
bedragen in miljoenen.

100 procent migratie
Bij 100 procent migratie zet de daling van de afdrachten nog sterker door met € 285 miljoen in
2024. De inkomsten van de overheid dalen met € 17 miljoen. Het prijzengeld stijgt net als in
beleidsvariant 1 fors met € 276 miljoen in 2024. Merk ook hier op dat de kosten van de loterijen
flink toenemen doordat de artikel-3-loterijen overstappen naar een product met een hogere kostenratio: de lotto. 9

9

We observeren hier enkel dat de lotto historisch een hogere kostenratio heeft dan de staatsloterij en het
aanbod van de goededoelenloterijen. We doen hier geen uitspraken over de oorzaak van deze hogere kosten. Dit kan te maken hebben met de fysieke distributie van de lotto via winkels. Het precieze aandeel van
de kosten van fysieke verkoop in de totale kosten is niet bekend. Een nieuwe aanbieder kan mogelijk besparen op de distributiekosten.

SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

RESULTATEN

15

BELEIDSVARIANT 2 / 100 PROCENT MIGRATIE

Omzet

2020

De Nederlandse Loterij

€

-118 €

-104 €

-110 €

-115 €

-120

Nationale Goededoelenloterijen

€

71 €

72 €

69 €

68 €

66

Totalisator

€

-

-

-

-

-

Toetreders Goededoelenloterijensegment

€

5 €

6 €

9 €

11 €

13

Toetreders met lottovergunning

€

50 €

59 €

89 €

111 €

135

Afdrachten aan goede doelen

2020

Afdrachten aan goede doelen

€

Overheidsinkomsten

2020

Afdrachten aan de overheid

€

-5 €

-6 €

-6 €

-7 €

-7

Vennootschapsbelasting

€

-2 €

-2 €

-2 €

-3 €

-3

Kansspelbelasting

€

-9 €

-8 €

-7 €

-7 €

-7

Prijzengeld

2020

Prijzengeld exclusief ksb

€

Kosten

2020

Kosten

€

Bron:

2021

€

2021
-250 €
2021

2021
194 €
2021
70 €

2022

€

2022
-255 €

€

2023
-266 €

2022

2022
214 €

2023

2023
237 €

2022
81 €

2023

2023
92 €

2024

€

2024
-275 €

-285

2024

2024
256 €

276

2024
101 €

111

SEO Economisch Onderzoek. Alle cijfers zijn mutaties ten opzichte van het referentiescenario. Alle
bedragen in miljoenen.

3.4 Beleidsvariant 3
10 procent migratie
In Beleidsvariant 3 loopt het verplichte afdrachtpercentage op van 18 procent naar 25 procent.
Ten opzichte van het referentiescenario levert dit een bonus op voor de totale afdrachten. Dit is
wezenlijk anders dan onder Beleidsvarianten 1 en 2, waar sprake was van dalende afdrachten. De
zittende aanbieder van lottospelen moet een deel van de hogere afdrachten opbrengen uit de
prijzenpot. Dit kost deze aanbieder omzet: de Nederlandse Loterij zet in 2024 € 69 miljoen minder om. De hogere verplichte afdrachten maken migratie minder aantrekkelijk – er kan immers
relatief minder extra prijzengeld geboden worden. De omzeteffecten voor migrerende aanbieders
zijn in dit subscenario daarmee beperkt. Voor toetreders blijft een positieve businesscase bestaan
zoals blijkt uit de toename van hun omzet met € 131 miljoen in 2024.

SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

16

HOOFDSTUK 3

BELEIDSVARIANT 3 / 10 PROCENT MIGRATIE

Omzet

2020

De Nederlandse Loterij

€

-78 €

-57 €

-61 €

-65 €

-69

Nationale Goededoelenloterijen

€

-7 €

-9 €

-14 €

-17 €

-20

Totalisator

€

-

-

-

-

-

Toetreders Goededoelenloterijensegment

€

0 €

-0 €

0 €

0 €

0

Toetreders met lottovergunning

€

48 €

57 €

86 €

108 €

131

Afdrachten aan goede doelen

2020

Afdrachten aan goede doelen

€

Overheidsinkomsten

2020

Afdrachten aan de overheid

€

-0 €

-1 €

-1 €

-1 €

-1

Vennootschapsbelasting

€

-0 €

-0 €

-0 €

-0 €

-1

Kansspelbelasting

€

-4 €

-3 €

-2 €

-2 €

-1

Prijzengeld

2020

Prijzengeld exclusief ksb

€

Kosten

2020

Kosten

€

Bron:

2021

€

2021
-1 €
2021

2021
-15 €
2021
-20 €

2022

€

2022
-3 €
2022

2022
3 €
2022
-8 €

2023

€

2023
2 €
2023

2023
13 €
2023
-3 €

2024

€

2024
5 €

9

2024

2024
21 €

29

2024
1 €

5

SEO Economisch Onderzoek. Alle cijfers zijn mutaties ten opzichte van het referentiescenario. Alle
bedragen in miljoenen.

50 procent migratie
Hoewel in Beleidsvariant 3 het verplichte afdrachtpercentage voor de lotto hoger komt te liggen
(25 procent i.p.v. 18 procent), is dit percentage nog altijd lager dan het thans geldende afdrachtpercentage voor artikel-3-loterijen (40 procent). In het 50 procent migratie-subscenario domineert dit laatste effect waarmee de totale verandering van de afdrachten anders dan in het 10
procent-subscenario negatief wordt, terwijl de omvang van de prijzenpot groeit. De overige mechanismen zijn ongewijzigd: migratie naar de lottopropositie wordt relatief minder aantrekkelijk
als de verplichte afdrachten naar 25 procent gaan. Met uitzondering van de toetreders in het lottosegment zijn hiermee weinig omzeteffecten te verwachten.

SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

RESULTATEN

17

BELEIDSVARIANT 3 / 50 PROCENT MIGRATIE

Omzet

2020

De Nederlandse Loterij

€

-88 €

-67 €

-71 €

-75 €

-79

Nationale Goededoelenloterijen

€

-16 €

-19 €

-23 €

-27 €

-30

Totalisator

€

-

-

-

-

-

Toetreders Goededoelenloterijensegment

€

-1 €

-1 €

-1 €

-1 €

-1

Toetreders met lottovergunning

€

48 €

56 €

84 €

106 €

129

Afdrachten aan goede doelen

2020

Afdrachten aan goede doelen

€

Overheidsinkomsten

2020

Afdrachten aan de overheid

€

-1 €

-1 €

-2 €

-2 €

-2

Vennootschapsbelasting

€

-0 €

-0 €

-1 €

-1 €

-1

Kansspelbelasting

€

-10 €

-9 €

-8 €

-8 €

-8

Prijzengeld

2020

Prijzengeld exclusief ksb

€

Kosten

2020

Kosten

€

Bron:

2021

€

2022

2021
-76 €

2022
-80 €

2021

-17 €

-80 €

56 €
2022
-5 €

-80 €

2024
80 €

2023
0 €

-80

2024

2023
69 €

€

2024

2023

2022

2021

€

2024

2023

2022

2021
36 €

€

2023

90

2024
4 €

9

SEO Economisch Onderzoek. Alle cijfers zijn mutaties ten opzichte van het referentiescenario. Alle
bedragen in miljoenen.

100 procent migratie
De kwalitatieve conclusies voor het 100 procent migratie-subscenario zijn zeer vergelijkbaar met
die van het 50 procent-scenario. Numeriek zijn de uitslagen voor het 100 procent-scenario wat
groter en/of kleiner.
BELEIDSVARIANT 3 / 100 PROCENT MIGRATIE

Omzet

2020

2021

De Nederlandse Loterij

€

-109 €

-89 €

-93 €

-97 €

-100

Nationale Goededoelenloterijen

€

-18 €

-20 €

-25 €

-29 €

-32

Totalisator

€

-

-

-

-

€

-

Toetreders Goededoelenloterijensegment

€

-1 €

-1 €

-1 €

-1 €

-2

Toetreders met lottovergunning

€

46 €

54 €

81 €

101 €

123

Afdrachten aan goede doelen

2020

Afdrachten aan goede doelen

€

€

2021
-166 €

2022

€

2022
-173 €

2023

€

2023
-178 €

2024

2024
-183 €

-187

SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

18

HOOFDSTUK 3

Overheidsinkomsten

2020

Afdrachten aan de overheid

€

-2 €

-3 €

-3 €

-3 €

-3

Vennootschapsbelasting

€

-1 €

-1 €

-1 €

-1 €

-1

Kansspelbelasting

€

-17 €

-17 €

-17 €

-17 €

-17

Prijzengeld

2020

Prijzengeld exclusief ksb

€

Kosten

2020

Kosten

€

Bron:

2021

2022

2021
98 €

2022
120 €

2021
-13 €

2023

2023
137 €

2022
-1 €

2024

2024
151 €

2023
5 €

165

2024
9 €

14

SEO Economisch Onderzoek. Alle cijfers zijn mutaties ten opzichte van het referentiescenario. Alle
bedragen in miljoenen.

3.5 Beleidsvariant 4
10 procent migratie
In Beleidsvariant 4 worden de verplichte afdrachten verhoogd naar 40 procent. Dit genereert
meer afdrachten van zittende aanbieders, maar deze afdrachten moeten wel gefinancierd worden.
De hogere afdrachten moeten opgebracht worden uit lager prijzengeld en uit kostenreducties.
Het eerste heeft tot gevolg dat de lotto minder aantrekkelijk wordt voor consumenten: de omzet
daalt ten opzichte van de referentie. De kostenreducties zijn dusdanig dat de kosten (als percentage van de omzet) voor een lottospel naar een historisch laag punt dalen.
BELEIDSVARIANT 4 / 10 PROCENT MIGRATIE

Omzet

2020

De Nederlandse Loterij

€

-117 €

-82 €

-87 €

-91 €

-95

Nationale Goededoelenloterijen

€

-15 €

-20 €

-24 €

-26 €

-29

Totalisator

€

-

-

-

-

-

Toetreders Goededoelenloterijensegment

€

-0 €

-1 €

-1 €

-1 €

-1

Toetreders met lottovergunning

€

38 €

46 €

68 €

86 €

104

Afdrachten aan goede doelen

2020

Afdrachten aan goede doelen

€

Overheidsinkomsten

2020

Afdrachten aan de overheid

€

0 €

0 €

-0 €

-0 €

-0

Vennootschapsbelasting

€

0 €

0 €

-0 €

-0 €

-0

Kansspelbelasting

€

-9 €

-7 €

-7 €

-6 €

-6

Prijzengeld

2020

Prijzengeld exclusief ksb

€

SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

2021

€

2021
38 €
2021

2021
-70 €

2022

€

2022
30 €
2022

2022
-43 €

2023

€

2023
38 €
2023

2023
-38 €

2024

€

2024
44 €

50

2024

2024
-34 €

-30

RESULTATEN

19

Kosten

2020

Kosten

€

Bron:

2021
-63 €

2022
-44 €

2023
-43 €

2024
-42 €

-41

SEO Economisch Onderzoek. Alle cijfers zijn mutaties ten opzichte van het referentiescenario. Alle
bedragen in miljoenen.

50 procent migratie
Bij 50 procent migratie verscherpen de negatieve gevolgen van dit scenario. Meer migratie betekent dat een nog grotere reductie van de prijzenpot en de kosten nodig is om de vereiste afdrachten op te brengen. Het gevolg is minder omzet wat doorwerkt in de afdrachten die minder stijgen
dan bij 10 procent migratie. Het snijden in de prijzenpot begint ook de overheid te raken; zo daalt
de kansspelbelasting met € 19 mln. in 2024.
BELEIDSVARIANT 4 / 50 PROCENT MIGRATIE

Omzet

2020

De Nederlandse Loterij

€

-112 €

-78 €

-82 €

-85 €

-89

Nationale Goededoelenloterijen

€

-93 €

-100 €

-105 €

-110 €

-115

Totalisator

€

-

-

-

-

-

Toetreders Goededoelenloterijensegment

€

-5 €

-6 €

-9 €

-12 €

-14

Toetreders met lottovergunning

€

38 €

45 €

67 €

84 €

102

Afdrachten aan goede doelen

2020

Afdrachten aan goede doelen

€

Overheidsinkomsten

2020

Afdrachten aan de overheid

€

1 €

1 €

1 €

1 €

1

Vennootschapsbelasting

€

0 €

0 €

0 €

0 €

0

Kansspelbelasting

€

-20 €

-18 €

-18 €

-19 €

-19

Prijzengeld

2020

Prijzengeld exclusief ksb

€

Kosten

2020

Kosten

€

Bron:

2021

€

2021
3 €
2021

2021
-74 €
2021
-105 €

2022

€

2022
-5 €

€

2023
0 €

2022

2022
-48 €

2023

2023
-43 €

2022
-88 €

2023

2023
-89 €

2024

€

2024
5 €

9

2024

2024
-39 €

-35

2024
-90 €

-91

SEO Economisch Onderzoek. Alle cijfers zijn mutaties ten opzichte van het referentiescenario. Alle
bedragen in miljoenen.

100 procent migratie
De effecten in het 50 procent-subscenario zijn in extremere vorm door te trekken naar het 100
procent-geval. Er moet hard in de kosten en prijzen gesneden worden om de hogere afdrachten
te financieren en het snijden in de prijzen kost omzet. We bereiken in dit scenario een omslagpunt. Ondanks een hoger afdrachtpercentage gaan de lottoaanbieders in totaal minder afdragen
aan goede doelen: de markt is teveel gekrompen. Per saldo daalt de omzet van de goededoelenlo-

SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

20

HOOFDSTUK 3

terijen met € 236 miljoen in 2024. De migratie naar de lottovergunning is zo bezien niet lonend.
Ook de overheid voelt meer pijn, met name door een krimp van de kansspelbelastingopbrengsten
met € 34 miljoen in 2024.
BELEIDSVARIANT 4 / 100 PROCENT MIGRATIE

Omzet

2020

De Nederlandse Loterij

€

-90 €

-58 €

-58 €

-59 €

-60

Nationale Goededoelenloterijen

€

-204 €

-211 €

-220 €

-228 €

-236

Totalisator

€

-

-

-

-

€

-

Toetreders Goededoelenloterijensegment

€

-12 €

-14 €

-21 €

-27 €

-33

Toetreders met lottovergunning

€

36 €

43 €

64 €

81 €

98

Afdrachten aan goede doelen

2020

Afdrachten aan goede doelen

€

Overheidsinkomsten

2020

Afdrachten aan de overheid

€

Vennootschapsbelasting

€

2 €

1 €

1 €

2 €

2

Kansspelbelasting

€

-33 €

-32 €

-33 €

-33 €

-34

Prijzengeld

2020

Prijzengeld exclusief ksb

€

Kosten

2020

Kosten

€

Bron:

2021

€

2021
-48 €
2021
5 €

2021
-72 €
2021
-159 €

2022

€

2022
-57 €
2022
4 €

2022
-48 €
2022
-144 €

2023

€

2023
-54 €
2023
4 €

2023
-42 €
2023
-148 €

2024

2024
-53 €

-51

2024
4 €

4

2024
-38 €

-33

2024
-151 €

-155

SEO Economisch Onderzoek. Alle cijfers zijn mutaties ten opzichte van het referentiescenario. Alle
bedragen in miljoenen.

3.6 Beleidsvariant 5
10 procent migratie
We kijken in deze variant wat er gebeurt als de toegenomen concurrentie in het lottosegment
kostenbesparingen stimuleert. Dit lijkt niet onwaarschijnlijk aangezien de kostenratio voor de
lotto in de huidige markt relatief hoog is.
We veronderstellen dat de verplichte afdrachten voor de lotto omhoog gaan naar 25 procent (net
zoals in Beleidsvariant 3), terwijl er door toegenomen concurrentie in de kosten gesneden wordt.
De toename van de verplichte afdrachten impliceert nog steeds dat er gesneden moet worden in
het prijzengeld, maar dit wordt gecompenseerd door scherpe kostenreducties. Dit impliceert
meer omzetgroei ten opzichte van het referentiepad en ten opzichte van Beleidsvariant 3. Ook de
prijzen en de afdrachten nemen toe.

SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

RESULTATEN

21

BELEIDSVARIANT 5 / 10 PROCENT MIGRATIE

Omzet

2020

De Nederlandse Loterij

€

-55 €

-41 €

-46 €

-50 €

-53

Nationale Goededoelenloterijen

€

-1 €

-3 €

-7 €

-10 €

-14

Totalisator

€

-

-

-

-

-

Toetreders Goededoelenloterijensegment

€

0 €

0 €

1 €

1 €

1

Toetreders met lottovergunning

€

53 €

63 €

95 €

119 €

144

Afdrachten aan goede doelen

2020

Afdrachten aan goede doelen

€

Overheidsinkomsten

2020

Afdrachten aan de overheid

€

-1 €

-1 €

-1 €

-2 €

-2

Vennootschapsbelasting

€

-0 €

-0 €

-1 €

-1 €

-1

Kansspelbelasting

€

-0 €

0 €

2 €

2 €

3

Prijzengeld

2020

Prijzengeld exclusief ksb

€

Kosten

2020

Kosten

€

Bron:

2021

€

2022

2021
7 €

2022
5 €

2021

-36 €

10 €

38 €
2022
-22 €

14 €

2024
63 €

2023
-18 €

18

2024

2023
52 €

€

2024

2023

2022

2021

€

2024

2023

2022

2021
27 €

€

2023

75

2024
-15 €

-12

SEO Economisch Onderzoek. Alle cijfers zijn mutaties ten opzichte van het referentiescenario. Alle
bedragen in miljoenen.

50 procent migratie
Met toename van het migratiepercentage worden de nadelen van het hogere afdrachtpercentage
sterker voelbaar. Per saldo dalen de afdrachten, ondanks de kostenbesparingen die sterker zijn
dan in Beleidsvariant 3. Per saldo dalen de afdrachten met € 58 miljoen in 2024.
BELEIDSVARIANT 5 / 50 PROCENT MIGRATIE

Omzet

2020

2021

De Nederlandse Loterij

€

-74 €

-60 €

-65 €

-69 €

-73

Nationale Goededoelenloterijen

€

31 €

30 €

27 €

24 €

22

Totalisator

€

-

-

-

-

€

-

Toetreders Goededoelenloterijensegment

€

2 €

3 €

4 €

5 €

6

Toetreders met lottovergunning

€

52 €

62 €

93 €

117 €

142

Afdrachten aan goede doelen

2020

Afdrachten aan goede doelen

€

€

2021
-56 €

2022

€

2022
-62 €

2023

€

2023
-60 €

2024

2024
-59 €

-58

SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

22

HOOFDSTUK 3

Overheidsinkomsten

2020

Afdrachten aan de overheid

€

-2 €

-3 €

-3 €

-3 €

-4

Vennootschapsbelasting

€

-1 €

-1 €

-1 €

-1 €

-1

Kansspelbelasting

€

-2 €

-2 €

-1 €

0 €

1

Prijzengeld

2020

Prijzengeld exclusief ksb

€

Kosten

2020

Kosten

€

Bron:

2021

2022

2021
121 €

2022
136 €

2021
-50 €

2023

2023
155 €

2022
-36 €

2024

2024
171 €

2023
-33 €

187

2024
-31 €

-28

SEO Economisch Onderzoek. Alle cijfers zijn mutaties ten opzichte van het referentiescenario. Alle
bedragen in miljoenen.

100 procent migratie
Bij 100 procent migratie dalen de afdrachten nog sterker met € 144 miljoen in 2024. Zoals verwacht is deze daling minder sterk dan in Beleidsvariant 3 doordat een groter deel van de afdrachten bekostigd wordt door kostenbesparingen. De kosten dalen met € 47 miljoen in 2024. Het
prijzengeld groeit met € 320 miljoen in 2024 wederom fors, terwijl de inkomsten voor de overheid met € 13 miljoen dalen.
BELEIDSVARIANT 5 / 100 PROCENT MIGRATIE

Omzet

2020

De Nederlandse Loterij

€

-120 €

-107 €

-114 €

-119 €

-124

Nationale Goededoelenloterijen

€

95 €

96 €

94 €

93 €

92

Totalisator

€

-

-

-

-

-

Toetreders Goededoelenloterijensegment

€

6 €

7 €

11 €

14 €

17

Toetreders met lottovergunning

€

50 €

60 €

89 €

112 €

136

Afdrachten aan goede doelen

2020

Afdrachten aan goede doelen

€

Overheidsinkomsten

2020

Afdrachten aan de overheid

€

-6 €

-7 €

-7 €

-8 €

-8

Vennootschapsbelasting

€

-2 €

-3 €

-3 €

-3 €

-3

Kansspelbelasting

€

-5 €

-5 €

-4 €

-3 €

-2

Prijzengeld

2020

Prijzengeld exclusief ksb

€

Kosten

2020

Kosten

€

SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

2021

€

2021
-128 €
2021

2021
232 €
2021
-65 €

2022

€

2022
-136 €
2022

2022
251 €
2022
-52 €

2023

€

2023
-138 €
2023

2023
277 €
2023
-50 €

2024

€

2024
-141 €

-144

2024

2024
298 €

320

2024
-49 €

-47

RESULTATEN

Bron:

23

SEO Economisch Onderzoek. Alle cijfers zijn mutaties ten opzichte van het referentiescenario. Alle
bedragen in miljoenen.

SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

FINANCIËLE GEVOLGEN HERINRICHTING LOTERIJENMARKT

4

25

Conclusies

Het vervallen van het monopolie op lottospelen leidt in de meeste scenario’s tot een daling van de afdrachten aan
goede doelen en een stijging van de prijzen voor spelers. De inkomsten van overheid worden beperkt beïnvloed door
het vervallen van het monopolie. Er wordt geen uitspraak gedaan over de waarschijnlijkheid van de overwogen
scenario’s.
Dit hoofdstuk vat de resultaten van de scenarioanalyse samen. Hiervoor vergelijken we de ontwikkeling van de omzet, afdrachten, prijzen en inkomsten voor de overheid voor alle scenario’s.
De uitkomsten per beleidsscenario zijn de afwijkingen (‘delta’s’) ten opzichte van de situatie in
het referentiepad.
De omzet in het lottosegment groeit als gevolg van het verdwijnen van het monopolie
Tabel 3.1 laat zien dat de omzet het sterkst groeit bij openstelling van de markt zonder enige
aanpassing van de voorwaarden. De groei in de omzet is het gevolg van de toetreding tot het
lottosegment, dat voorheen (in de referentie) gesloten was vanwege het wettelijke monopolie.
Aanpassingen in de voorwaarden van het lottospel (minder trekkingen en hoger verplicht afdrachtpercentage) maken de loterij minder aantrekkelijk voor de consument. Daarom is de omzetgroei in de andere scenario’s kleiner en soms negatief. De effecten van aanpassing van de
vergunningsvoorwaarden kunnen worden opgevangen met kostenbesparingen indien dit haalbaar
is.
Tabel 4.1

Omzet ten opzichte van referentiepad in 2024
2024

Migratie

referentie

Bron:

Beleidsvariant
1

€ 2.533

2

3

4

5

10%

€

157

€

72

€

42

€

-21

€

78

50%

€

266

€

82

€

18

€

-115

€

97

100%

€

402

€

94

€

-11

€

-230

€

120

SEO Economisch Onderzoek. Alle cijfers zijn mutaties ten opzichte van het referentiescenario. Alle
bedragen in miljoenen.

Lagere afdrachten aan goede doelen zijn moeilijk te voorkomen
In de meeste scenario’s dalen de afdrachten aan goede doelen, ondanks een hoger verplicht afdrachtpercentage voor de lotto. De daling is verklaarbaar, aangezien het afdrachtpercentage voor
de lotto lager is dan voor artikel-3-loterijen. De migratie zal dus gepaard gaan met minder afdrachten. Dit negatieve effect kan deels gecompenseerd worden door het afdrachtpercentage
voor de lotto te verhogen. Tabel 3.2 laat zien dat deze strategie deels kan slagen wanneer niet alle
artikel-3-loterijen overstappen naar een lottovergunning. Wanneer alle artikel-3-loterijen overstappen zal de impact op de afdrachten in alle onderzochte beleidsvarianten negatief zijn.

SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

26

HOOFDSTUK 4

Tabel 4.2

Afdrachten ten opzichte van referentiepad in 2024
2024

Migratie

referentie

Bron:

Beleidsvariant
1

€609

2

3

4

5

10%

€

-5

€

-20

€

9

€

50

€

18

50%

€

-109

€

-142

€

-80

€

9

€

-58

100%

€

-229

€

-285

€

-187

€

-51

€

-144

SEO Economisch Onderzoek. Alle cijfers zijn mutaties ten opzichte van het referentiescenario. Alle
bedragen in miljoenen.

De gevolgen voor de inkomsten van de overheid zijn beperkt
Tabel 3.3 laat zien dat de gevolgen van de openstelling van de markt voor lottospelen voor de
overheid beperkt zijn, ongeacht welk scenario bezien wordt. De overheid voelt het meest van de
openstelling indien zij de voorwaarden voor de lottospelen aanpast, omdat dit marktpartijen
dwingt de prijzenpot in te krimpen, met een daling van met name de kansspelbelastingopbrengsten tot gevolg.
Tabel 4.3

Overheidsinkomsten ten opzichte van referentiepad in 2024
2024

Migratie

referentie

Bron:

Beleidsvariant
1

€293

2

3

4

5

10%

€

4

€

-0

€

-3

€

-7

€

1

50%

€

3

€

-6

€

-11

€

-18

€

-4

100%

€

-2

€

-16

€

-21

€

-28

€

-14

SEO Economisch Onderzoek. Alle cijfers zijn mutaties ten opzichte van het referentiescenario. Alle
bedragen in miljoenen.

De consument profiteert via een grotere prijzenpot
Vanuit het perspectief van een hoge prijzenpot, heeft de consument het meest baat bij het opheffen van het wettelijke monopolie op de lotto. Tabel 3.4 laat zien dat de uit te keren prijzen in
vrijwel alle scenario’s toenemen, en in de meeste gevallen is de toename zeer fors. Alleen in beleidsvariant 4 krimpen de prijzen licht, doordat de hogere afdrachtpercentages de loterijen minder
aantrekkelijk maakt: de afzet loopt terug waardoor er ook minder prijzen zijn uit te keren.

SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

CONCLUSIES

Tabel 4.4

27

Prijzengeld ten opzichte van referentiepad in 2024
2024

Migratie

referentie

Bron:

Beleidsvariant
1

€1.221

2

3

4

5

10%

€

107

€

63

€

29

€

-30

€

75

50%

€

257

€

161

€

90

€

-35

€

187

100%

€

436

€

276

€

165

€

-33

€

320

SEO Economisch Onderzoek. Alle cijfers zijn mutaties ten opzichte van het referentiescenario. Alle
bedragen in miljoenen.

De kosten van loterijen nemen toe bij migratie naar het lottospel
Tabel 3.5 laat zien dat de kosten van lotto-aanbieders in veel gevallen zullen toenemen omdat
lottospelen historisch gezien duurder zijn gebleken om aan te bieden dan artikel-3-loterijen.
Sommige scenario’s vragen echter (scherpe) kostenreducties om bijvoorbeeld hogere afdrachten
te financieren. In deze varianten dalen de kosten. Dit kan ook het gevolg zijn van de concurrentie
die ontstaat in het opengestelde lotto-segment. Een kanttekening bij de resultaten is dat de hier
berekende kosten in sommige gevallen zo sterk dalen dat ze lager worden dan historisch is vastgesteld in de loterijenmarkt. 10
Tabel 4.5

Kosten ten opzichte van referentiepad in 2024
2024

Migratie

referentie

Beleidsvariant
1

€569

2

3

4

5

10%

€

58

€

32

€

5

€

-41

€

-12

50%

€

122

€

67

€

9

€

-91

€

-28

100%

€

203

€

111

€

14

€

-155

€

-47

Bron:

SEO Economisch Onderzoek. Alle cijfers zijn mutaties ten opzichte van het referentiescenario. Alle
bedragen in miljoenen.

10

De kosten moeten dalen om bijvoorbeeld de hogere afdrachten te kunnen betalen. Daarbij komen de
kosten voor sommige loterijen beneden het niveau zoals gerapporteerd in de jaarverslagen van deze loterijen in de afgelopen jaren.

SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

FINANCIËLE GEVOLGEN HERINRICHTING LOTERIJENMARKT

29

Literatuur
B. Tieben, J. Witteman, B. Hof, J. Poort, C. Biesenbeek & E. Buunk (2017), Financiële consequenties
beleidsopties herinrichting loterijmarkt, SEO-rapport 2017-23, Amsterdam.
CPB (2019), CEP 2019, CPB: Den Haag.
Goede Doelen Loterijen (2019), Jaarverslag 2018, Goede Doelen Loterijen: Amsterdam.
Goede Doelen Loterijen (2018), Jaarverslag 2017, Goede Doelen Loterijen: Amsterdam.
Goede Doelen Loterijen (2017), Jaarverslag 2016, Goede Doelen Loterijen: Amsterdam.
Nederlandse Loterij (2019), Jaarverslag 2018, Nederlandse Loterij: Rijswijk.
Nederlandse Loterij (2018), Jaarverslag 2017, Nederlandse Loterij: Rijswijk.
Nederlandse Loterij (2017), Jaarverslag 2016, Nederlandse Loterij: Rijswijk.
ZEbetting & Gaming Nederland B.V. (2019), Jaarverslag 2018, ZEbetting & Gaming Nederland
B.V.: Den Haag.

SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

FINANCIËLE GEVOLGEN HERINRICHTING LOTERIJENMARKT

31

Bijlage A Reactie Nederlandse Loterij

SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

SEO Economisch Onderzoek
T.a.v. dhr. B. Tieben
Roetersstraat 29
1018 WB Amsterdam

Betreft

Reactie Nederlandse Loterij op SEO onderzoeken “Financiële gevolgen herinrichting
loterijenmarkt” en “Voorkeuren en keuzegedrag van de Nederlandse loterijconsument”

Geachte heer Tieben,
Datum
25 oktober 2019

Op 27 september 2019 heeft Nederlandse Loterij de SEO onderzoeken “Financiële gevolgen
herinrichting loterijenmarkt” en “Voorkeuren en keuzegedrag van de Nederlandse
loterijconsument” ontvangen. Nederlandse Loterij heeft het gewaardeerd op vrijdag 11 oktober
2019 ten kantore van SEO economisch onderzoek een nadere toelichting te hebben gekregen op
de onderzoeksmethoden en -resultaten. Daarnaast stellen wij het op prijs dat wij in de
gelegenheid worden gesteld een schriftelijke reactie te geven op de rapporten. Kopieën van deze
reactie zijn in ieder geval verstrekt aan de heer van Breemen (Ministerie van J&V), mevrouw
Solleveld (Ministerie van Financiën), de heer Jansen (voorzitter Kansspelautoriteit) en de heer
Loorbach (voorzitter RvC Nederlandse Loterij).
In deze reactie deelt Nederlandse Loterij eerst haar visie op de (toekomst) van de Nederlandse
loterijmarkt. Daarnaast geeft zij haar formele reactie op de voorliggende onderzoeken.
Visie Nederlandse Loterij op de Nederlandse loterijmarkt
Nederlandse Loterij constateert, mede op basis van onderzoek dat is uitgevoerd door Boston
Consulting Group (BCG, 2019), dat het Nederlandse loterijstelsel goed functioneert en dat er
momenteel geen aanleiding is om het Nederlandse loterijstelsel te hervormen. Dat is gebaseerd
op de volgende conclusies:
•
De huidige marktordening is doeltreffend. Er is in de huidige ordening sprake van een zeer
hoge kanalisatie, wat nodig is om op de drie publieke doelstellingen (beschermen van de
speler, voorkomen van kansspelverslaving en het bestrijden van illegaliteit en criminaliteit)
juiste resultaten te boeken en toezicht te houden. Deze kanalisatie wordt bereikt doordat de
markt een divers productaanbod kent. Dit diverse productaanbod kan deels verklaard worden
door de ordening in de twee marktsegmenten ‘prijzenloterijen’ en ‘goededoelenloterijen’.
•
De huidige marktordening draagt bij aan de goede resultaten op de drie publieke
beleidsdoelstellingen. De aanwezigheid van een beperkt aantal aanbieders, het ontbreken
van een winstoogmerk bij partijen en de aanwezigheid van een staatsdeelneming zijn
factoren die mede verklaren waarom in Nederland een laag risico op kansspelverslaving voor
loterijen bestaat, de consumentenbescherming adequaat is en het risico op criminaliteit zeer
beperkt is.

1/4

•

•

•

De huidige marktordening is doelmatig. Het ordeningsmodel zet in op aanbieders die zelf
verantwoordelijkheid nemen voor het realiseren van de publieke beleidsdoelstellingen. Een
model waar aanbieders zelf verantwoordelijkheid nemen voor het behalen van deze
beleidsdoelstellingen is gebaat bij continuïteit van aanbieders. Het huidige model zet daarop
in.
De huidige marktordening is toekomstbestendig. Uit een vergelijking van het huidige
ordeningsmodel met vier alternatieve scenario’s blijkt dat geen van de onderzochte
alternatieve scenario’s leidt tot betere resultaten op de drie publieke beleidsdoelstellingen, de
kanalisatie óf de omvang van de maatschappelijke bijdrage.
De huidige marktordening zorgt in Nederland voor een aanzienlijk hogere maatschappelijke
bijdrage dan in de rest van Europa. De gezamenlijke Nederlandse loterijen dragen nu bijna
40% van hun omzet af aan de maatschappij. Dit is in de vorm van kansspelbelasting,
afdracht aan goede doelen en sport en aan de Nederlandse staat. In 2017 was dit in totaal
zo’n € 780 miljoen. De huidige inrichting van de Nederlandse loterijmarkt levert daarmee een
grote maatschappelijke bijdrage in vergelijking met andere Europese landen waar de
gemiddelde afdracht aanzienlijk lager is (26%). Uit het BCG onderzoek blijkt voorts dat geen
enkel alternatief ordeningsmodel leidt tot structurele hogere maatschappelijke afdrachten.

Reactie Nederlandse Loterij op SEO onderzoeken
Algemene opmerkingen
Nederlandse Loterij heeft met belangstelling kennis genomen van de onderzoeken van SEO naar
de Nederlandse loterijmarkt. In de onderzoeken staan vooral financieel en economische
onderzoeksvragen centraal. Nederlandse Loterij betreurt het dat de realisatie van de
kansspelbeleidsdoelstellingen slechts in beperkte mate zijn betrokken bij het onderzoek. Zeker
gelet op het feit dat een aantal scenario’s substantiële negatieve impact kunnen hebben op de
doelstellingen van het kansspelbeleid.
SEO plaatst bij de studie “Financiële gevolgen herinrichting loterijmarkt” zelf een aantal
belangrijke beperkingen. Zo geeft SEO onder andere aan dat een scenarioanalyse geen
voorspellende waarde heeft voor de mogelijke gevolgen voor de afdrachten en inkomsten van de
overheid. Nederlandse Loterij onderschrijft de beperkte praktische toepasbaarheid van deze
onderzoeksmethode. De mechanische extrapolatie van de analyses uit het SEO onderzoek
“Financiële consequenties beleidsopties herinrichting loterijmarkt” (2017) dragen er verder aan
bij dat de onderzoeksresultaten te theoretisch zijn en daarmee niet zijn door te vertalen naar
praktijksituaties. Bovendien heeft Nederlandse Loterij een aantal feitelijke onjuistheden
geconstateerd in het rapport.
In het onderzoek naar keuzegedrag en consumentenvoorkeuren worden belangrijke drivers die
van invloed zijn op consumenten geheel buiten beschouwing gelaten. Daarnaast brengt een
vignettenanalyse belangrijke beperkingen met zich mee waardoor de uitkomsten op zichzelf
weinig praktische toegevoegde waarde hebben.
Nederlandse Loterij betreurt het op basis van het voorgaande te moeten concluderen dat de
onderzoeken onvoldoende basis leveren om gefundeerde uitspraken te doen over de impact van
verschillende beleidsscenario’s voor de realisatie van de drie publieke doelen en de ontwikkeling
van de hoogte van de afdracht aan goede doelen, sport en de Nederlandse staat.

2/4

In onderstaande passages gaan wij separaat in meer detail in op de onderzoeken.
Reactie op onderzoek “Voorkeuren en keuzegedrag van de Nederlandse loterijconsument”
Voor het onderzoek naar het keuzegedrag van de Nederlandse loterijconsument wordt gekozen
voor een vignettenanalyse. Een dergelijke onderzoeksmethode brengt belangrijke beperkingen
met zich mee, waardoor de onderzoeksresultaten buiten de gestileerde onderzoeksomgeving
geen toepassingswaarde hebben. Nederlandse Loterij vindt het een gemiste kans dat ervoor is
gekozen actieve marktpartijen niet te betrekken bij het onderzoek, waardoor zeer relevante
kennis van de loterijmarkt geen plaats heeft gekregen in het rapport.
De kenmerken die in de vignettenanalyse worden meegenomen zijn op product- en
merkattributenniveau. Andere relevante variabelen zoals psychologische kenmerken (regret
aversion, anticipated regret en het recency effect) die van invloed zijn op
consumentenvoorkeuren worden niet betrokken in het onderzoek, terwijl dit belangrijke
onderliggende drivers van consumentengedrag zijn. Een concreet voorbeeld is dat het effect van
geanticipeerde spijt op de keuze voor deelname van consumenten aan Postcodeloterij niet is
meegenomen.
De consument staat centraal in dit onderzoek, maar de keuzes die de respondent in het
onderzoek moet maken missen een relatie met een bestaande situatie waarin een consument
zich kan bevinden. Zo wordt in het onderzoek gebruikt gemaakt van fictieve winkansbeschrijvingen waarbij de respondent zich een voorstelling moet proberen te maken van zijn
gedrag. Ervaring van Nederlandse Loterij met een dergelijke onderzoeksmethode leert dat het
voor respondenten aan een onderzoek moeilijk is om op basis van abstracte informatie een
inschatting te maken van hun eigen toekomstige gedrag. Het exact vaststellen van het effect van
een winkans (en andere effecten) kan in principe alleen via een testmarkt; een nagebootste
situatie waarin de totale klantervaring inclusief marketing en andere externe factoren bestaat.
Helaas is een dergelijke testmarkt-aanpak geen onderdeel van dit onderzoek.
Het onderzoek stelt tevens dat de winkansen van een loterij belangrijker zijn dan de
jackpotstand. Analyses uit onze eigen omzetcijfers laten echter zien dat de relatie tussen de
jackpotstand en omzet juist heel sterk is. Dit heeft te maken met het feit dat een jackpotstand
veel effectiever te verkopen is dan betere winkansen. Kortom, de dagelijkse praktijk weerspreekt
de resultaten van het theoretische onderzoek.
Kortom, de gekozen onderzoeksmethode en het ontbreken van belangrijke psychologische
elementen in het onderzoek maken dat Nederlandse Loterij van mening is dat de
onderzoeksresultaten van de vignettenanalyse niet geschikt zijn om te gebruiken naar een
doorvertaling van marktontwikkelingen per scenario.
Reactie op onderzoek “Financiële gevolgen herinrichting loterijenmarkt”
In haar reactie op het SEO onderzoek “Financiële consequenties beleidsopties herinrichting
loterijmarkt” (2017) heeft Nederlandse Loterij gewezen op het hoog theoretische karakter en de
feitelijke onjuistheden in het onderzoek (zie bijlage 1). Helaas blijkt uit de mechanische
extrapolatie van het onderzoek uit 2017 in het voorliggend rapport dat onze opmerkingen er niet
toe hebben geleid dat SEO in voorliggende vervolgonderzoeken andere aannames heeft gedaan.

3/4

Nederlandse Loterij stelt dat de veronderstelde groei (van de Nederlandse loterijmarkt) in het
onderzoek oplopend van 8% naar 18% onjuist is. Momenteel is er een uitgebreid volledig
dekkend Lotto-aanbod op de Nederlandse markt in de vorm van een dagelijkse Lotto, een
wekelijkse Lotto en een Europese (gepoolde) Lotto. Het is onduidelijk in welke
consumentenbehoefte door nieuwe aanbieders zou moeten worden voorzien. Daarnaast is de
hoge kanalisatiegraad in Nederland een indicatie dat er voldoende wordt ingespeeld op de
behoefte van de Nederlandse consument. Uit onderzoek van BCG (2019) blijkt dat de
Nederlandse loterijen in vergelijking met andere Europese loterijen relatief hoge marketingkosten
hebben. Ook dit wijst erop dat de Nederlandse loterijmarkt sterk verzadigd is en het
groeipotentieel beperkt is.
Tot slot heeft Nederlandse Loterij enkele inconsistenties en feitelijke onjuistheden in het
onderzoek aangetroffen. Een voorbeeld hiervan is dat in het rapport wordt gesproken over
kannibalisatie op bepaalde loterijproducten. Wanneer er sprake is van kannibalisatie dan zal dit
alle huidige merken treffen. Dit werd overigens ook bevestigd door SEO tijdens de mondelinge
toelichting op 11 oktober. Een ander voorbeeld zien wij in beleidsvariant 1/ 10% migratie waar er
slechts € 4 miljoen negatieve impact op Nederlandse Loterij wordt verondersteld, terwijl de
omzet van toetreders in 2024 € 169 miljoen bedraagt en er ruim € 140 miljoen migratie is van
artikel 3 loterijen naar een Lotto-vergunning.
Nederlandse Loterij ziet het als een gemiste kans dat onze opmerkingen op het onderzoek 2017
niet zijn gebruikt om vervolgonderzoeken te verbeteren. Aannames zoals de verwachte
omzetgroei van de Nederlandse loterijmarkt zijn net als in 2017 onjuist. Daarnaast heeft
Nederlandse Loterij een aantal inconsistenties en feitelijke onjuistheden in de data geconstateerd.
Wij concluderen dan ook dat het fundament van het onderzoek niet volstaat om gedegen
beleidskeuzes te kunnen maken.
Afsluitende opmerkingen
Nederlandse Loterij waardeert het dat het Ministerie van Justitie en Veiligheid gekozen heeft voor
een begeleidingscommissie waarin verschillende departementen en instanties plaatshadden. Wel
vragen wij voor de toekomst bijzondere aandacht voor een evenwichtige samenstelling van een
dergelijke commissie waardoor de schijn van mogelijke vermenging van verantwoordelijkheden
kan worden vermeden.
Nederlandse Loterij stelt het op prijs dat wij in de gelegenheid zijn gesteld een schriftelijke
reactie op de onderzoeken te geven en wij waarderen het wanneer u onze reactie op het
onderzoek wil opnemen in het eindrapport. Wij zien uw inhoudelijke reactie graag tegemoet en
zijn graag bereid een mondelinge toelichting op onze reactie te geven.
Hoogachtend,

N. R. Onkenhout
CEO Nederlandse Loterij

4/4

FINANCIËLE GEVOLGEN HERINRICHTING LOTERIJENMARKT

37

Bijlage B Reactie Goededoelenloterijen

SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

Betreft: reactie Nationale Goede Doelen Loterijen op conceptrapport Financiële Gevolgen Herinrichting
Loterijmarkt.
De Nationale Goede Doelen Loterijen (Postcode Loterij, BankGiro Loterij en VriendenLoterij) hebben met
interesse kennis genomen van het conceptrapport ‘Financiële Gevolgen Herinrichting Loterijmarkt’ en maken
graag van de gelegenheid gebruik om te reageren. Ook de mondelinge toelichting van SEO heeft ons geholpen
om het concept rapport te kunnen duiden.
Afdracht aan het goede doel als uitgangspunt
Voor de Nationale Goede Doelen Loterijen staat de afdracht aan goede doelen vanuit loterijen voorop. Sinds
2016 is de ‘artikel 3’ loterijvergunning voor eenieder open. Men kan in beginsel een loterij beginnen mits 40%1
wordt afgedragen aan het goede doel en de loterij georganiseerd wordt zonder winstoogmerk. Op dit moment
zijn er twee uitzonderingen op die regel. Het lottospel en de Staatsloterij zijn onder monopolie vergund en
dragen respectievelijk slechts 18% en 15% af. Zodoende vinden wij het bemoedigend dat er in deze studie
gekeken wordt hoe ook middels deze twee loterijen meer afgedragen zou kunnen worden aan het goede doel.
Immers de afdracht uit deze twee loterijen is op dit moment bijzonder laag, ook in vergelijking met omliggende
landen. Wat ons betreft is het zeer onwenselijk om van een lagere afdracht dan 40% de standaard te maken;
uniforme scenario’s met een afdracht van 25% of lager betekenen een grote achteruitgang van de afdracht
aan de samenleving, zo laat ook het voorliggende rapport zien. Dit is tevens de conclusie van eerdere
onderzoeken van dezelfde onderzoekers, zoals ‘’De bijdrage van loterijen aan welvaart’’ (SEO, 2019).
Een lotto is ook gewoon een loterij
Wanneer de vergunning voor het lottospel open zou gaan, is het wat ons betreft van groot belang om dit
zorgvuldig te doen. Elke loterij kan uiteindelijk gebaseerd worden op het trekkingsmechanisme van een
lottospel. Uiteindelijk is de basis van elke loterij, inclusief een lottospel, dezelfde: er wordt een trekking
georganiseerd waarin elk lot dezelfde kans heeft op (een deel van een) te winnen prijs. Dit betekent dat het
bij het openstellen van een lotto loterijvergunning in feite om de voorwaarden gaat. Een lagere afdrachtplicht
dan die van de huidige artikel 3 loterijvergunningen zou daarmee leiden tot uitholling van de afdracht aan
goede doelen. De openstelling van de artikel 3 loterijvergunning is daarom ook gepaard gegaan met een aantal
belangrijke randvoorwaarden zoals het een verbod om een loterij met winstoogmerk te exploiteren en een
verbod op het zogenaamde ‘pooling’, waarbij hoofdprijzen van loterijen internationaal gestapeld worden.
Voor deze laatste bepaling is er juist in de lottovergunning een uitzondering gemaakt voor het spel
‘Eurojackpot’. Het is wat ons betreft onwenselijk om ook deze mogelijkheid te openen voor alle mogelijke
aanbieders, gezien het risico dat dit afdracht aan goede doelen gaat kosten. Overigens wordt er in de studie
ook ten onrechte uitgegaan van een lager aantal trekkingen van De Lotto dan op dit moment vergund. In het
voorjaar van 2019 zijn er – in tegenstelling tot in de scenario’s van SEO - juist twee nieuwe lottospelen vergund
tegen wederom dezelfde lagere afdrachtsvoorwaarden dan die andere loterijen hebben. In een periode waarin
de uitzonderingsvoorwaarden van de lottovergunning onder druk staan, hetgeen heeft geleid tot deze studie,
is het opvallend dat weer nieuwe lottospelen zijn vergund onder deze lagere afdrachtsvoorwaarden.
De Staatsloterij is ook gewoon een loterij
Behalve in de naam van het rapport komt nergens terug dat het hier gaat om een mogelijke herinrichting van
de loterijmarkt als geheel. Puur is gekeken naar het lottospel, terwijl het monopolie van de Staatsloterij ook
onder vuur ligt. Dit is immers ook gewoon een loterij. Waar het product De Lotto mogelijk relatief veel kosten
(door de handeling die verricht wordt door een winkelmedewerker die de nummers invoert) ten opzichte van
de lage lotprijs (€ 2) heeft, gaat dit voor de Staatsloterij niet op. De Staatsloterij is voor de consument bovenal
gewoon een loterij, en daarmee in directe concurrentie met bijvoorbeeld de Nationale Postcode Loterij. Dit
laten ook de studies van SEO (‘’Voorkeuren en keuzegedrag van de Nederlandse loterijconsument’’, 2019) en
Blauw research (‘’Meedoen om te winnen’’, 2019) duidelijk zien. Zodoende ligt het voor de hand dat een
1

Per 1-1-2020; t/m 2019; 50%

openstelling van de lottovergunning ook zal leiden tot het schrappen van de uitzonderingspositie van de
Staatsloterij. Aangezien die afdracht op een nog lager niveau ligt (15%), geeft dit extra redenen zorgvuldig om
te gaan met de openstelling van de nu nog onder monopolie verstrekte vergunningen.
De input maakt de output
Wat ons bij de voorliggende analyse van SEO vooral opvalt is dat de opdracht aan SEO erg beperkt lijkt te zijn
geweest. Zo wordt er ten onrechte van uit gegaan dat alleen al het verkrijgen van een lottovergunning hoge
kosten met zich meebrengt. Ons inziens zou dat alleen het geval zijn als daadwerkelijk ook de verplichting
wordt meegegeven om loten te verkopen tegen een lage verkoopprijs en hoge kosten. Dit is echter niet wat
de lottovergunning behelst. Het onderbrengen van een gewone loterij onder een lottovergunning zal geen
extra kosten met zich meebrengen dan de gebruikelijke kosten om loten te verkopen. De opmerking in het
rapport “omdat Lotto-spelen historisch gezien duurder zijn gebleken” kunnen wij daarom ook niet plaatsen.
Dit lijkt alleen het geval bij De Lotto in Nederland, maar niet zozeer in andere landen, waar lottospelen dan
ook meer afdragen.
Uit het rapport is duidelijk op te maken dat juist die veronderstelde hoge kosten maken dat een scenario op
een gelijke afdracht als die van andere loterijen (40%) lastig te realiseren zou zijn. Gezien het bovenstaande is
het een gemiste kans dat er niet gekeken is naar een scenario dat het midden kiest tussen scenario 4 en 5,
hetgeen in feite gewoon een artikel 3 loterijvergunning behelst met bijbehorende kosten. Waarom krijgt De
Lotto niet ook gewoon een artikel 3 vergunning zoals alle andere loterijen? Op dit moment is de studie niet
veel meer dan een feitelijke statische analyse van wat het gevolg zou zijn van het verlagen van de afdracht van
artikel 3 loterijen en het verhogen van de afdracht van De Lotto, juist dat maakt dat de gehanteerde aannames
de uitkomst bepalen.
De overheid als aandeelhouder én de overheid als wetgever
De Nederlandse loterijmarkt biedt én plaats aan staatsbedrijven én aan private fondsenwervers voor goede
doelen zoals de onze. Wij zien dat als een groot goed. Door deze mogelijkheid hebben wij de afgelopen
decennia al bijna € 8 miljard kunnen ophalen voor goede doelen. Om daar mee door te gaan achten wij het
van groot belang dat de overheid het aandeelhouderschap op de kansspelmarkt strikt scheidt van haar rol als
marktmeester. Dit doet de overheid bijvoorbeeld door deze taken bij verschillende departementen te
beleggen, zoals nu het geval is. Zodoende achten wij het ook verstandig dat het ministerie van Justitie en
Veiligheid de opdrachtgever van deze studie is. Wij zijn echter verbaasd te vernemen dat de
begeleidingscommissie daarnaast gevormd wordt door de afdeling Deelnemingen van het ministerie van
Financiën. Zeker aangezien de belangen van de andere belanghebbenden bij loterijorganisaties niet
vertegenwoordigd zijn; de goede doelen. Temeer daar dit financiële belang van de goede doelen vele malen
groter is. Wij verzoeken de overheid dan ook om met een nieuw te vormen begeleidingscommissie opnieuw
te kijken naar de randvoorwaarden die aan dit onderzoek zijn meegegeven. In deze begeleidingscommissie
zouden dan bijvoorbeeld naast het ministerie van Financiën het Goede Doelen Platform als vertegenwoordiger
van het belang van goede doelen en/of relevante vakdepartementen aan kunnen schuiven zoals BuZa, OCW,
LNV, VWS en SZW. Deze begeleidingscommissie zou dan ook de andere door de Minister in zijn brief van 5 juli
aangekondigde rapporten kunnen begeleiden.
Samenvattend
Wij zien het als zeer bemoedigend dat er kritisch gekeken wordt naar hoe ook de onder monopolie vergunde
loterijen meer kunnen afdragen aan de samenleving, om zo de fondsenwervende rol van loterijen kracht bij te
zetten. Wij achten het verstandig om dit zorgvuldig te doen op een manier dat de afdracht van loterijen aan
de samenleving wordt gemaximeerd. Wat ons betreft is daarbij uitgangspunt dat alle loterijen op termijn
opereren op een gelijk speelveld met dezelfde voorwaarden. Wij zien de voorliggende studie daarbij als één
van de bouwstenen, maar wijzen erop dat uitkomsten van dergelijke studies vooral het gevolg zijn van de
gehanteerde aannames. Daarbij zouden niet de kosten van De Lotto leidend moeten zijn, maar zou ook
gekeken moeten worden naar de kosten van de andere loterijen.

Over ons
De Nationale Postcode Loterij, VriendenLoterij en BankGiro Loterij geloven dat de wereld beter af is met sterke
maatschappelijke organisaties; zonder hen is verandering niet mogelijk. Wij werven fondsen voor goede doelen
en cultuur en geven bekendheid aan hun werk, door het organiseren van loterijen zonder winstoogmerk.
Dankzij de trouwe deelname van circa 4 miljoen Nederlandse huishoudens brengen deze loterijen jaarlijks meer
dan € 500 miljoen bijeen voor goede doelen actief op het gebied van natuurbescherming, mensenrechten,
ontwikkelingssamenwerking, sociale cohesie, cultuur en cultureel erfgoed, welzijn en gezondheid. De steun is
meerjarig en vrij besteedbaar.

FINANCIËLE GEVOLGEN HERINRICHTING LOTERIJENMARKT

41

Bijlage C Reactie Goededoelenplatform

SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

Het Goede Doelen Platform is het samenwerkingsverband van alle (meer dan 230) goededoelenorganisaties die
worden gesteund door de Nationale Postcode Loterij, de BankGiro Loterij, de VriendenLoterij, De Nederlandse Loterij
en de Samenwerkende Non-Profit Loterijen. De missie van het Platform is het duurzaam veilig stellen en waar mogelijk
vergroten van de bijdrage van de legale loterijen aan het algemeen belang. De (semi)permanente loterijvergunninghouders Nationale Postcode Loterij, BankGiro Loterij, VriendenLoterij, De Nederlandse Loterij en de Samenwerkende
Non-Profit Loterijen zijn als toehorend partner aan het Platform verbonden, evenals de Samenwerkende Brancheorganisaties Filantropie (SBF). Alle voornoemde loterijen opereren op basis van een loterijvergunning en hebben een
langjarig trackrecord in het genereren van qua omvang betekenisvolle inkomsten voor het algemeen belang.

FINANCIËLE GEVOLGEN HERINRICHTING LOTERIJMARKT
SEO heeft de gevolgen doorgerekend van het vrijgeven van de lottovergunning. De uitkomsten laten zien
dat dit, onder verder gelijkblijvende vergunningsvoorwaarden, zal resulteren in een dramatische financiële
aderlating voor goede doelen. Effecten van een dergelijke omvang zijn ontwrichtend voor de gehele
Nederlandse samenleving. Dit vervult het Goede Doelen Platform met grote zorg.
Negatieve effecten voor de samenleving lijken te kunnen worden voorkomen of gemitigeerd via aanpassing
van de vergunningsvoorwaarden voor lottospelen. Het Goede Doelen Platform denkt graag mee over de
vormgeving van het vergunningsregime voor lottospelen mocht de Raad van State besluiten deze vrij te
geven. Analoog aan de beleidsregels voor artikel 3 loterijen zal in een dergelijk geval gedraaid moeten
worden aan één of meer van de volgende beleidsknoppen: de hoogte van de verplichte afdracht, het aantal
trekkingen en wel of geen verbod op het poolen van prijzen.
Inleiding
Het Goede Doelen Platform heeft met belangstelling kennisgenomen van de conceptversie van het SEOrapport Financiële Gevolgen Herinrichting Loterijmarkt. Deze studie is verricht in opdracht van het ministerie
van Justitie en Veiligheid (JenV). Wij waarderen de mogelijkheid die het ministerie biedt om feedback te
leveren op dit rapport. In het bijzonder appreciëren wij de opname van onze reactie als bijlage aan het
rapport. Veel dank ook aan de SEO-onderzoekers voor hun uitgebreide mondelinge toelichting op het rapport
(14 oktober 2019).
Het Goede Doelen Platform ziet het SEO-onderzoek in de eerste plaats als een nuttige aanvulling op de
scenario-analyse van SEO uit 2017.1 We realiseren ons daarbij dat strikte vergelijkbaarheid met deze studie
niet aan de orde is. Dit is mede omdat SEO het onderliggende model heeft geactualiseerd (o.a. groeicijfers
bbp) en de doorrekeningen slechts voor een beperkt aantal jaren (2023 en 2024) overlappen.
De kern van het voorliggende rapport is om inzicht te verkrijgen in de gevolgen van beleidsmatige wijzigingen
ten aanzien van de lottovergunning. Daarmee sorteert het ministerie voor op een mogelijke uitspraak van de
Raad van State.
Vrijgeven lottovergunning creëert wezenlijk nieuwe situatie
Op dit moment staat het elke aanbieder vrij om een vergunning aan te vragen voor een artikel 3 loterij. Dat
gebeurt onder strenge voorwaarden: geen winstoogmerk, een verbod op het poolen van prijzen en een
verplichte afdracht van (minimaal) 40 procent van de nominale waarde van alle verkochte loten (met ingang
van 1 januari 2020, komend van 50 procent). De overige loterijvergunningen zijn monopolievergunningen.
De huidige afdrachtverplichting voor de lottovergunning bedraagt minimaal 18 procent. Met het eventuele
vrijgeven van de lottovergunning ontstaat een wezenlijk nieuwe situatie. Nederland kent dan twee open
loterijregimes met fors verschillende vergunningsvoorwaarden. Onder het lottoregime is de afdrachtverplichting van 18 procent en mogen prijzen gepoold worden; onder het artikel 3 regime bedraagt de
afdrachtverplichting 40 procent en geldt een verbod op het poolen van prijzen.

1 B. Tieben, J. Witteman, B. Hof, J. Poort, C. Biesenbeek en E. Buunk (2017). Financiële consequenties beleidsopties herinrichting loterijmarkt, SEO-rapport
2017-23, Amsterdam.

Stichting Goede Doelen Platform

Zonder aanvullende vergunningsvoorwaarden ontstaat hiermee een prikkel voor nieuwe toetreders om te
opteren voor een lottovergunning. Huidige artikel 3 aanbieders zullen zich mogelijk gedwongen zien om te
volgen. Als gevolg van deze ontwikkelingen zal een deel van de huidige artikel 3 omzet migreren naar het voor
goede doelen minder gunstige lottoregime.
Resultaten
Door middel van een scenarioanalyse heeft SEO vijf beleidsvarianten doorgerekend, met drie verschillende
migratiepercentages van de omzet van artikel 3 loterijen: 10%, 50% en 100%. Dit levert in totaal 15
doorrekeningen op (in de periode 2020 - 2024). Onderstaande figuur vat de bevindingen van SEO samen. De
figuur is gebaseerd op tabel 4.2. van het SEO-rapport en bevat de resultaten voor het jaar 2024. De
bevindingen voor de jaren 2020 tot en met 2023 lijken hier sterk op, zeker als de veranderingen niet langer
worden uitgedrukt in euro’s, maar als percentages ten opzichte van het referentiescenario voor dat jaar (zie
bijlage 1).

Effect op afdracht t.o.v. referentiescenario

2024

10% migratie

300

50% migratie

100% migratie

200
100
0
-100

+70

+3

+24
-7
-102

+34

+28
-34

-66
-131

-44
-131

-176

-200

-223
-276

-300
Beleidsvariant 1

Beleidsvariant 2

Beleidsvariant 3

Beleidsvariant 4

Beleidsvariant 5

Getallen in miljoen euro’s. Getallen zijn afwijkingen ten opzichte van het referentiescenario met een monopolievergunning onder de huidige vergunningsvoorwaarden. Bron: SEO 2019. Beleidsvariant 1: 182 trekkingen +12 trekkingen cijferspel= 194 trekkingen, 18% afdracht aan goede doelen. Beleidsvariant 2:
110+12=122 trekkingen, 18% afdracht aan goede doelen. Beleidsvariant 3: 110+12=122 trekkingen, 25% afdracht aan goede doelen. Beleidsvariant 4:
110+12=122 trekkingen, 40% afdracht aan goede doelen. Beleidsvariant 5: als variant 3, met kostenbesparingen bij lottoaanbieders.

Opmerkingen bij de resultaten:
- Na beleidsvariant 1 (open markt) wordt het aantal trekkingen voor alle overige beleidsvarianten
teruggebracht van 194 naar 122, gevolgd door drie variaties in het afdrachtspercentage (variant 2: 18%;
variant 3: 25%; variant 4: 40%). Waarom niet ook laatstgenoemde beleidsvarianten doorgerekend met
194 trekkingen? Dat zou een vollediger inzicht hebben gegenereerd.2
- In de meeste onderzochte scenario’s gaan goede doelen er (fors) op achteruit. Dit geldt in het bijzonder in
beleidsvarianten 1 en 2. Beide varianten kennen een afdrachtverplichting van 18 procent. Het vrijgeven
van de lottovergunning komt in deze scenario’s neer op een financiële transfer van goede doelen naar
consumenten en loterijaanbieders. Die transfer kan blijkens de SEO-resultaten vrijwel acuut zeer grote
vormen aannemen (een klap van 200 miljoen euro binnen een jaar (2020), niet getoond in de figuur).3
- Een ‘bescheiden’ migratie van 10% lijkt voor goede doelen nog redelijk goed te doen (met zelfs een kleine
plus van 3 miljoen euro in beleidsvariant 1). Echter, een migratie van 50 procent kost de sector meer dan
100 miljoen euro (€-102 miljoen). Het beeld is nog dramatischer bij volledige migratie, met een negatief
effect van bijna een kwart miljard euro (€-223 miljoen)!4 Effecten van een dergelijke omvang zijn zonder
enige twijfel ontwrichtend voor de Nederlandse samenleving.
2 Dit is extra relevant na het besluit van de Kansspelautoriteit eerder dit jaar (mei 2019) om het aantal trekkingen van de Lotto te verhogen. Nog beter zou zijn
geweest om een doorrekening toe te voegen op basis van dit verhoogde aantal trekkingen.
3
In 2018 droegen de gezamenlijke loterijen 589 miljoen euro af aan goede doelen. Een teruggang van 200 miljoen euro (in beleidsvariant 1 voor het jaar
2020, met 100% migratie, zij bijlage 1) komt neer op een vermindering van 34% van deze gezamenlijke afdracht aan goede doelen.
4 Een teruggang van 223 miljoen euro (in beleidsvariant 1) komt neer op een vermindering van 38% van de gezamenlijke afdracht aan goede doelen
(peilingsjaar 2018).

2

Stichting Goede Doelen Platform

-

-

-

De pijn voor goede doelen wordt verminderd bij een combinatie van een verlaagd aantal trekkingen en
een verhoogd afdrachtspercentage van 25% (varianten 3 en 5). Dit geldt in versterkte mate bij een
afdrachtverplichting van 40% (variant 4). Het is de vraag of laatstgenoemde variant zich, analoog aan de
huidige situatie, laat combineren met een fysiek verkoopkanaal. Dit raakt aan de doelstellingen van het
restrictieve kansspelbeleid.
Een toename van de totale afdracht aan goede doelen kan gepaard gaan met een afname van de afdracht
van specifieke kansspelaanbieders – en vice versa. Nader inzicht in de afdrachtseffecten voor de
individuele loterijaanbieders (incl. toetreders), en daarmee voor de goede doelen die zij bedienen (denk
bijvoorbeeld aan de sport), is noodzakelijk om de impact van de beleidsvarianten adequaat te kunnen
beoordelen.
De directe financiële effecten voor de overheid blijken in alle beleidsvarianten beperkt (tabel 4.3). Wel
krijgt diezelfde overheid, afhankelijk van de omvang van de migratie, in alle beleidsvarianten in meer of
mindere mate te maken met indirecte negatieve effecten. Daarbij kan bijvoorbeeld worden gedacht aan
het vullen van de ontstane financiële gaten op het gebied van cultuur, sport en andere maatschappelijke
terreinen. Alleen in variant 4 is (bij een migratie van 50 procent of minder) sprake van een plus voor
goede doelen en ontstaat er geen indirecte druk op de overheid. Dit maakt nieuwsgierig naar het precieze
omslagpunt (ergens tussen de 50 en 100 procent) voor de migratie waar goede doelen erop vooruit
blijven gaan.

Conclusie: een uiterst zorgwekkend rapport
Het belangrijkste gevolg van het verdwijnen van het wettelijk lottomonopolie is dat onder verder gelijk
blijvende vergunningsvoorwaarden voor lottospelen (variant 1) de afdrachten aan goede doelen zullen gaan
dalen door migratie van de huidige omzet van de artikel 3 loterijen naar het nieuwe, vrije lottoregime. Feitelijk
is dit een race to the bottom waarbij de afdracht aan goede doelen over de hele linie wordt verlaagd naar 18
procent. Het Goede Doelen Platform beoordeelt dit als uiterst onwenselijk.
Een dergelijke situatie maakt overheidsingrijpen nodig. Het SEO-onderzoek toont aan dat bij het vrijgeven van
de lottovergunning de positie van goede doelen kan worden beschermd door aan één of meer van de
volgende beleidsknoppen te draaien:
1.
2.

Aantal trekkingen;
Hoogte van het verplichte afdrachtspercentage voor de lottovergunning.

Het Goede Doelen Platform denkt graag mee over de verdere vormgeving van deze maatregelen. Analoog aan
de beleidsregels voor artikel 3 loterijen is daarbij ook aandacht nodig voor het ‘poolen’ van prijzen.
Tot slot
Minister Dekker heeft in zijn brief van 5 juli 2019 vier contouren geschetst voor het loterijbeleid: 1) borgen
maatschappelijk karakter; 2) keuzeruimte en attractief aanbod consument; 3) onderscheid risicovolle en
risicoarme kansspelen; en 4) gelijk speelveld. Deze contouren, in het bijzonder het borgen van het
maatschappelijke karakter, zijn spijtig genoeg niet terug te zien in de samenstelling van de begeleidingscommissie van het SEO-onderzoek (zoals deze via de uitvoerders van het onderzoek tot ons is gekomen). Wij
vinden het wrang dat geen van de ‘beleidsministeries’ (zoals VWS, OCW, BuZa en SZW) deel uitmaakt van de
begeleidingscommissie, zeker als daarbij wordt bedacht dat een aantal van deze ministeries wel deel uitmaakt
van de interdepartementale werkgroep kansspelen. Een afvaardiging van de beneficianten had evenmin
misstaan. Dit alles roept vragen op over de begeleiding van de overige nog lopende onderzoeken in opdracht
van het ministerie van JenV. Wij verzoeken u om, voor zover dat nog niet het geval is, de bijbehorende
begeleidingscommissies evenwichtiger samen te stellen dan bij het SEO-onderzoek is gebeurd.

3

Stichting Goede Doelen Platform

Bijlage 1
2020

Variant 1

Variant 2

Variant 3

Variant 4

Variant 5

10% migratie

-2%

-5%

1%

8%

2%

50% migratie

-19%

-24%

-13%

2%

-10%

100% migratie

-38%

-47%

-31%

-8%

-23%

2021

Variant 1

Variant 2

Variant 3

Variant 4

Variant 5

10% migratie

-2%

-3%

1%

6%

2%

50% migratie

-19%

-24%

-14%

1%

-10%

100% migratie

-39%

-47%

-32%

-9%

-25%

2022

Variant 1

Variant 2

Variant 3

Variant 4

Variant 5

10% migratie

-1%

-3%

2%

9%

4%

50% migratie

-18%

-23%

-13%

2%

-10%

100% migratie

-38%

-47%

-30%

-8%

-23%

2023

Variant 1

Variant 2

Variant 3

Variant 4

Variant 5

10% migratie

0%

-2%

3%

10%

5%

50% migratie

-17%

-22%

-12%

3%

-9%

100% migratie

-37%

-46%

-30%

-7%

-22%

2024

Variant 1

Variant 2

Variant 3

Variant 4

Variant 5

10% migratie

0%

-1%

4%

11%

6%

50% migratie

-17%

-22%

-11%

5%

-7%

100% migratie

-37%

-45%

-29%

-6%

-22%

Bron: SEO 2019, figuur geconstrueerd op basis van overzichtstabellen, pagina 9-22.
Beleidsvariant 1: 182+12=194 trekkingen, 18% afdracht aan goede doelen.
Beleidsvariant 2: 110+12=122 trekkingen, 18% afdracht aan goede doelen.
Beleidsvariant 3: 110+12=122 trekkingen, 25% afdracht aan goede doelen.
Beleidsvariant 4: 110+12=122 trekkingen, 40% afdracht aan goede doelen.
Beleidsvariant 5: als variant 3, met kostenbesparingen bij lottoaanbieders.

4

Stichting Goede Doelen Platform

FINANCIËLE GEVOLGEN HERINRICHTING LOTERIJENMARKT

47

Bijlage D Reactie SEO Economisch Onderzoek op de consultatie
Marktconsultatie
SEO Economisch Onderzoek heeft het conceptrapport “Financiële gevolgen herinrichting loterijenmarkt” ter consultatie voorgelegd aan zeven partijen in de loterijenmarkt. Met zes partijen is
een gesprek gevoerd waarin de onderzoekers de methode en conclusies van het onderzoek hebben toegelicht en partijen hun vragen over het onderzoek aan de onderzoekers konden stellen.
Het conceptrapport is voorafgaand aan het gesprek aan de partijen ter beschikking gesteld. Drie
partijen hebben ook een schriftelijke reactie opgestuurd. Deze reacties zijn als bijlage opgenomen
in dit rapport.
Algemeen oordeel
De reacties beoordelen de waarde van dit rapport verschillend. De reacties van het Goededoelenplatform en de Goededoelenloterijen onderstrepen de waarde van de resultaten, omdat daarmee duidelijk wordt wat de gevolgen van het verdwijnen van de lotto-monopolievergunning kan
zijn voor de afdrachten aan goede doelen. De Nederlandse Loterij is kritisch en stelt dat de resultaten niet bruikbaar zijn voor het beleid als gevolg van het theoretische karakter van de studie en
enkele feitelijke onjuistheden in de analyse.
Theoretische karakter
Het theoretische karakter verwijst naar de scenarioanalyse. SEO benadrukt dat de analyse van de
gevolgen van het verdwijnen van de monopolievergunning is uitgevoerd voor scenario’s en daarom geen voorspelling mag worden genoemd. De scenario’s zijn deels gebaseerd op veronderstellingen over de gedragsreacties van de loterijen. In die zin is sprake van een theoretische situatie.
Voor deze studie maakt SEO gebruik van het instrument scenarioanalyse zoals ook andere economische instituten zoals het Centraal Planbureau dat toepassen op velerlei terreinen zoals internationale handel, sociale zekerheid en duurzaamheid. Een scenarioanalyse is bedoeld om de invloed van onzekere toekomstige factoren op economische ontwikkelingen te onderzoeken. Gezien de onzekerheid is een exacte voorspelling van gebeurtenissen niet mogelijk. Wat wel kan is
de analyse van mogelijke toekomstige ontwikkelingen op basis van een verzameling logischconsistente uitgangspunten waarbij gebruik wordt gemaakt van de resultaten van wetenschappelijk onderzoek en modelmatige berekeningen. Het gaat daarbij om een “als-dan” redenering, die
inzicht kan bieden in de mechanismen die de te analyseren toekomstige ontwikkelingen beïnvloeden. Dergelijk scenario-onderzoek kent een lange traditie in de economische wetenschap in Nederland, en wordt ook door bedrijven zelf gebruikt, bijvoorbeeld in de energiesector. Het theoretische karakter van deze scenarioanalyse van de loterijenmarkt staat in onze visie dus niet aan een
zinvolle bijdrage aan het kansspelbeleid in de weg.
De afhankelijkheid van veronderstellingen betekent in zekere zin dat inputs de output bepalen,
zoals de Goededoelenloterijen in hun reactie stellen. Dat is in een scenarioanalyse precies de
bedoeling. De beoordeling van scenario’s moet plaatsvinden door kritisch te kijken naar de ver-

SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

48

BIJLAGE D

onderstellingen van de analyse, de wetenschappelijke onderbouwing van de gebruikte parameters
en de onderliggende mechanismen. De reacties van de loterijen op de scenarioanalyse zijn in dit
opzicht zeer welkom.
Onjuistheden
De Nederlandse Loterij stelt dat feitelijke onjuistheden de bruikbaarheid van het rapport beperken. De reactie noemt twee concrete zaken: de groei van de totale omzet voor loterijen en de
impact van kannibalisatie als er concurrentie ontstaat voor de lottovergunning.
De Nederlandse Loterij is van mening dat de omzetgroei zoals gerealiseerd in de referentie van
dit rapport te hoog is. De Nederlandse Loterij ziet een volledig dekkend loterijenaanbod in de
markt en schat in dat de markt sterk verzadigd is. Het groeipotentieel zou derhalve beperkt zijn.
De veronderstelling voor de omzetgroei in dit rapport is gebaseerd op het resultaat van een regressieanalyse uit het rapport van SEO uit 2017. Deze regressieanalyse zoekt naar een statistische
verklaring voor de ontwikkeling van de omzet in de loterijenmarkt. Uiteindelijk blijkt de economische groei statistisch gezien de best verklarende variabele voor de omzetgroei. Dit empirische
resultaat is gebruikt in de schatting van de omzetgroei voor loterijen in de periode 2020-2024. De
voorspellingen van het Centraal Planbureau voor de economische groei zijn gematigd positief, en
dat bepaalt tevens de ruimte voor omzetgroei in de loterijenmarkt. Uiteraard kunnen de verwachtingen op bedrijfsniveau afwijken van deze voorspelling voor de markt als geheel, zoals blijkt uit
de reactie van de Nederlandse Loterij.
Het tweede aspect betreft de mate van kannibalisatie voor de omzet van de Nederlandse Loterij
als nieuwe of bestaande loterijen met een lottovergunning gaan opereren. De Nederlandse Loterij
vindt de schatting van het effect, minus € 4 miljoen in 2024, aan de lage kant, gezien de omvang
van de toetreding. Dit relatief beperkte negatieve effect op de omzet voor de Nederlandse Loterij
is het gevolg van een vertraagde werking van het substitutie-effect in het rekenmodel. Zonder
deze vertraging is het directe effect van toetreding sterker en komt per saldo uit op minus € 23
miljoen voor de Nederlandse Loterij in 2024. Om verwarring te voorkomen nemen we dit directe
substitutie-effect op in de definitieve versie van het rapport en worden de gevolgen voor de omzet van de scenario’s dus herzien. De invloed van toetreding is door deze wijziging sterker voelbaar voor de zittende aanbieders, de conclusies van het rapport veranderen er niet door.
De Nederlandse Loterij stelt verder onjuistheden in de data te hebben geconstateerd. Zonder
nadere toelichting kan SEO niet beoordelen welke onjuistheden dit zijn. De onderzoekers hebben de Nederlandse Loterij om een reactie gevraagd over gegevens uit de jaarverslagen van het
bedrijf, die in de analyse zijn toegepast. De Nederlandse Loterij heeft daarop niet gereageerd.
Reikwijdte van het onderzoek
De Goededoelenloterijen werpen in hun reactie de vraag op waarom deze studie alleen gaat over
de monopolievergunning van de lotto. De Raad van State zal uitspraak doen over alle monopolievergunningen in de loterijenmarkt. Er is daarom reden ook na te denken over het verdwijnen
van de monopolievergunning van de Staatsloterij.

SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

REACTIE SEO ECONOMISCH ONDERZOEK OP DE CONSULTATIE

49

Deze studie richt zich op de lottovergunning, omdat bij de start van het onderzoek nog niet bekend was dat de uitspraak van de Raad van State een bredere strekking zou hebben. Daar komt
bij dat het rapport van SEO uit 2017 Financiële consequenties beleidsopties herinrichting loterijenmarkt een
scenario bevat waarin de monopolievergunning van de Staatsloterij verdwijnt. Dit rapport gaat
echter niet in op de mogelijkheden om via de vergunningsvoorwaarden de uitkomsten van dit
scenario te beïnvloeden. Zo’n analyse zou nog een waardevolle aanvulling kunnen betekenen op
het eerdere SEO-rapport.
Verwijzingen naar niet openbaar onderzoek
De Nederlandse Loterij gaat in zijn reactie uitgebreid in op conclusies van een rapport van BCG
over de loterijen. Dit niet-openbare rapport zou aantonen dat het huidige stelsel voor loterijen
doeltreffend en doelmatig is. SEO kent de inhoud van het genoemde rapport niet en kan daarom
geen uitspraak doen over de betekenis van het BCG-rapport voor de conclusies van dit onderzoek. De conclusie van het BCG-rapport dat er geen aanleiding is om het Nederlandse loterijstelsel te hervormen, roept wel de vraag op of het rapport ook ingaat op de mogelijke gevolgen van
een uitspraak van de Raad van State over de monopolievergunningen. Een negatieve uitspraak
zou automatisch een wijziging van het loterijstelsel betekenen. Deze mogelijkheid staat centraal in
de analyse van dit SEO-rapport. Ons rapport doet geen uitspraak over de wenselijkheid van deze
wijziging en spreekt ook geen voorkeur uit voor een bepaalde ordeningsvariant. Het doel van het
rapport is beleidsmakers en de sector te informeren over de gevolgen van het mogelijk verdwijnen van de monopolievergunning voor de lotto.
Kosten
Er zijn diverse vragen gesteld over de doorwerking van de kosten van het lottospel in de analyse.
De lotto kent vanwege het fysieke verkoopkanaal relatieve hoge kosten. De analyse veronderstelt
dat toetreders ook te maken krijgen met deze hoge kosten. De Goededoelenloterijen merken in
hun reactie terecht op dat de hogere kosten van de huidige lotto niet noodzakelijk samenhangen
met de vergunning, maar een keuze zijn van de Nederlandse Loterij voor een fysiek verkoopkanaal. Het staat een toetreder vrij andere keuzes te maken.
De keuze van SEO voor de kostenratio van de huidige lotto is gebaseerd op duidelijkheid. Andere keuzes voor de distributie zijn inderdaad mogelijk, maar het is niet bekend wat de kosten zijn
van andere distributiekanalen. Om de invloed te laten zien van lagere kosten, is een scenario
toegevoegd waarin de kosten dalen als gevolg van concurrentie door toetreders. Deze analyse is
alleen gemaakt voor scenario 3 met een afdrachtpercentage van 25 procent en zou ook voor
andere percentages kunnen worden uitgevoerd. Daar is niet voor gekozen om het aantal scenario’s niet te hoog te laten worden, wat de toegankelijkheid van het rapport zou beperken. De
gevolgen van de veronderstelling van lagere kosten dan voor de huidige lottoaanbieder zijn in de
huidige opzet goed te bepalen aan de hand van het vijfde scenario.
Gevolgen voor de overheid
De scenario’s laten beperkte financiële gevolgen zien voor de overheid. Het Goededoelenplatform merkt op dat die gevolgen groter kunnen worden als de daling van afdrachten aan goede
doelen gecompenseerd moet worden door uitgaven uit de algemene middelen. Dit zou inderdaad
een mogelijk gevolg kunnen zijn. Omdat compensatie uit de algemene middelen een politiek
besluit vraagt, is deze mogelijkheid niet opgenomen in de scenario’s.

SEO ECONOMISCH ONDERZOEK