Richting een alternatief verdeelmodel voor
lwoo en pro
Achtergrondanalyses

Hanneke Posthumus
Jaap Walhout
Naomi Schalken
Sander Scholtus

CBS Den Haag
Henri Faasdreef 312
2492 JP Den Haag
Postbus 24500
2490 HA Den Haag
+31 70 337 38 00
www.cbs.nl

projectnummer

18093
2020

Inhoudsopgave
1.

Inleiding

4

2.

Praktijkonderwijs

7

2.1
2.2
2.3
2.4

7
8
9
11

3.

4.

Achtergrond en onderzoeksvragen
Methode
Resultaten
Conclusie

Lwoo

13

3.1
3.2
3.3
3.4

13
14
17
21

Achtergrond en onderzoeksvragen
Methode en data
Resultaten
Conclusie

Samenvatting en conclusies

24

4.1
4.2
4.3

24
25
26

Achtergrondanalyses pro
Achtergrondanalyses lwoo
Richting een alternatief verdeelmodel voor lwoo en pro

Bijlage 1. Begeleidingscommissie

28

Richting een alternatief verdeelmodel voor lwoo en pro 3

1. Inleiding
Het ministerie van Onderwijs Cultuur en Wetenschap (OCW) wil het financiële verdeelmodel voor
praktijkonderwijs (pro) en leerwegondersteunend onderwijs (lwoo) herzien. Deze behoefte volgt uit
de invoering van de wet Passend onderwijs, waarin het pro en lwoo zijn geïntegreerd. Daarbij is de
huidige verdeelsystematiek niet toekomstbestendig. Deze is namelijk gebaseerd op het aandeel proen lwoo-leerlingen in samenwerkingsverbanden 1 op 1 oktober 2012. Dit aandeel wordt ieder jaar
vermenigvuldigd met het totaal aantal vo-leerlingen in een samenwerkingsverband (swv).
Vervolgens wordt dit aantal weer vermenigvuldigd met een landelijk vastgesteld bedrag om het
budget per swv vast te stellen.
Uit eerder onderzoek van KBA2 blijkt dat het niet wenselijk is om over te stappen op een
systematiek waarbij het budget per swv simpelweg wordt bepaald door het aantal leerlingen dat er
aan de toelatingscriteria voor iedere doelgroep voldoet (zie kader ‘Toelatingscriteria’). Lwooleerlingen worden sinds 1 januari 2016 niet altijd meer individueel gediagnostiseerd. Door de ‘opting
out’ regeling3 voor het lwoo die toen inging, kunnen swv-en afwijken van de landelijke
indicatiecriteria en hebben sommige swv-en besloten over te gaan op zogenaamde
populatiebekostiging. Verder leidde de beleidsvrijheid die regionale verwijzingscommissies (rvc’s: de
commissies die vaststelden of leerlingen worden toegelaten tot lwoo/pro) hadden ertoe dat in
sommige regio’s meer is getest en er anders werd omgegaan met de niet-eenduidige
toewijzingscriteria voor lwoo en pro.

1 Om alle leerlingen daadwerkelijk een goede onderwijsplek te kunnen bieden, vormen reguliere en speciale scholen in het

basis- en voortgezet onderwijs samen regionale samenwerkingsverbanden. Het samenwerkingsverband maakt afspraken over
welke begeleiding de reguliere scholen bieden, welke leerlingen een plek krijgen in het speciaal onderwijs en over de
verdeling van de ondersteuningsmiddelen. In totaal zijn er bij de invoering van passend onderwijs 152
samenwerkingsverbanden opgericht: 77 in het primair onderwijs (po) en 75 in het voortgezet onderwijs (vo). Bron:
https://www.steunpuntpassendonderwijs-povo.nl/knowledge-item/wat-een-samenwerkingsverband/
2 Het onderzoek van KBA kan geraadpleegd worden via: https://www.nro.nl/wp-content/uploads/2015/09/Naar-een-nieuwebekostigingssystematiek-voor-lwoo-en-praktijkonderwijs.pdf
3 Voor informatie over de ‘opting out’ regeling kan de volgende bron geraadpleegd worden:
https://www.onderwijsinspectie.nl/onderwijssectoren/toezicht-op-samenwerkingsverbanden-passend-onderwijs/optingout/opting-out-en-lwoo-in-het-nieuwe-onderwijsresultatenmodel

Richting een alternatief verdeelmodel voor lwoo en pro 4

Toelatingscriteria
Onderstaande tabel beschrijft de huidige toelatingscriteria per doelgroep. Voor de pro-doelgroep zijn dit vaste criteria.
Voor de lwoo-doelgroepen bestaat de mogelijkheid tot ‘opting out’: swv-en kunnen ervoor kiezen van de
indicatiecriteria af te wijken.
Doelgroep
Pro

Lwoo –
sociaalemotionele
problematiek

Lwoo – laag IQ

Toelatingscriteria
- IQ 55-80,
- leerachterstand op tenminste twee van de vier domeinen (inzichtelijk rekenen, begrijpend
lezen, technisch lezen en spellen),
- waarbij ten minste één van deze twee domeinen inzichtelijk rekenen of begrijpend lezen
betreft en
- deze leerachterstand gelijk is aan of groter is dan 0,5. Het criterium ‘leerachterstand’ is de
uitkomst van 1 minus (DLE/DL), waarin DLE de afkorting is van didactische leeftijdseenheden
en het aantal maanden onderwijs dat behoort bij het niveau dat de leerling feitelijk heeft
bereikt, en DL de afkorting is van didactische leeftijd en het aantal maanden dat een leerling
vanaf groep 3 in de perioden van september tot en met juni was ingeschreven bij een school.
De lwoo-doelgroep bestaat uit twee subdoelgroepen. De eerste doelgroep is sterker gericht
op sociaalemotionele problematiek. Daarvoor gelden de volgende criteria:
- IQ 91-120,
- leerachterstand op tenminste twee van de vier domeinen,
- waarbij ten minste één van deze twee domeinen inzichtelijk rekenen of begrijpend lezen
betreft
- en deze leerachterstand is gelegen binnen de bandbreedte van 0,25 tot 0,5,
- waarbij er daarnaast sprake is van sociaal-emotionele problematiek.
De tweede doelgroep is sterker gericht op een laag IQ. Daarvoor gelden de volgende criteria:
- IQ 75-90,
- leerachterstand op tenminste twee van de vier domeinen,
- ten minste één van deze twee domeinen inzichtelijk rekenen of begrijpend lezen betreft
- en deze leerachterstand is gelegen binnen de bandbreedte van 0,25 tot 0,5.

Eerder overwogen alternatieven
Voordat de variant die in dit onderzoek centraal staat werd overwogen, heeft OCW twee andere beleidsalternatieven
overwogen. Een ‘eenvoudige’ variant waarbij het aantal leerlingen in leerjaar 3 en 4 (vmbo 34-leerlingen) als indicator
wordt gebruikt voor de bepaling van de behoefte aan pro en lwoo per swv. De rationale daarachter was dat pro- en
lwoo-leerlingen relatief vaak een ‘zwakkere’ sociaaleconomische achtergrond hebben en deze achtergrond vaker
voorkomt op het vmbo. Daarnaast ging het om een ‘uitgebreide’ variant waarbij eerst modelmatig wordt bepaald welke
combinatie van omgevingskenmerken de behoefte aan pro en lwoo zo goed mogelijk verklaart. Waarna, op basis van de
aanwezigheid van die omgevingskenmerken in de leerlingpopulatie, de behoefte aan pro en lwoo per swv wordt
geschat.
Beide opties blijken echter nadelen te kennen. Voor de ‘eenvoudige’ variant geldt dat het CPB (zie link) in een ‘second
opinion’ stelt dat onvoldoende wordt onderbouwd waarom het aantal vmbo-34 leerlingen de behoefte aan lwoo en pro
per swv goed benadert en dat het zelfs onwaarschijnlijk is dat dit zo is. Voor de ‘uitgebreide’ variant geldt dat deze niet
uitvoerbaar is vanwege het ontbreken van geschikte data om een model voor de behoefte aan pro en lwoo te
ontwikkelen. Hierom is besloten dit alternatief niet verder te onderzoeken.

Het budget moet dus volgens een andere systematiek over swv-en worden verdeeld. OCW heeft de
afgelopen jaren twee alternatieven overwogen als verdeelsystematiek waarvoor inmiddels is
gebleken dat zij zwaarwegende nadelen kennen (zie kader ‘Eerder overwogen alternatieven’).
Inmiddels ligt er een derde alternatief voor. In dat alternatief wordt de omvang van elk van de proen lwoo-doelgroepen apart per swv benaderd, zodat OCW op basis daarvan de financiële middelen

Richting een alternatief verdeelmodel voor lwoo en pro 5

over swv-en kan verdelen. Onderstaande tabel beschrijft de voorgestelde benaderingen per
doelgroep.
Tabel 1.1. Benaderingen om de omvang van pro en lwoo doelgroepen per swv te meten
Doelgroep
Pro

Benadering
De omvang van deze doelgroep wordt benaderd door per swv het aantal leerlingen te
tellen dat aan de volgende criteria voldoet:
- pro/vmbo-bl eindtoetsadvies,
- óf ontheffing gekregen voor het maken van de eindtoets op basis van de
ontheffingsgrond ‘zeer moeilijk lerend’.

Lwoo – sociaalemotionele
problematiek

Uit eerder onderzoek van KBA (zie link) blijkt dat de behoefte aan lwoo vanwege
sociaalemotionele problematiek landelijk evenredig is verdeeld. Daardoor is het niet nodig
om de omvang van deze doelgroep per swv apart te bepalen. De behoefte aan lwoo
vanwege een laag IQ en de behoefte aan pro zijn niet evenredig verdeeld. Daarvoor zijn
aparte benaderingen wel wenselijk.
De omvang van deze doelgroep wordt benaderd met de onderwijsachterstandenindicator
die het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) voor het primair onderwijs (po) heeft
ontwikkeld (zie link). Met die indicator wordt de kans op onderpresteren per
basisschoolleerling berekend op basis van sociaaleconomische omgevingskenmerken.
Door deze scores op te tellen per school, ontstaat een inschatting van de verwachte
onderwijsachterstanden per school, die wordt gebruikt voor de verdeling van de
onderwijsachterstandsmiddelen in het po. De po-indicator zou, in aangepaste vorm,
mogelijk ook gebruikt kunnen worden om de kans op onderpresteren op het vmbo per
swv te meten.

Lwoo – laag IQ

Om te kunnen beoordelen of het nu voorliggende alternatief geschikt is, heeft OCW het CBS
gevraagd een aantal achtergrondanalyses uit te voeren. Dit rapport bevat de uitkomsten uit die
analyses. Het geeft geen advies over de te kiezen beleidsvariant. Om tot een gedragen en gedegen
beleidskeuze te komen, heeft OCW een begeleidingscommissie ingesteld die gedurende en na afloop
van het onderzoek meedenkt over de analyses, resultaten en implicaties hiervan4.
De resultaten uit de achtergrondanalyses worden beschreven in de volgende twee hoofdstukken.
Hoofdstuk 2 gaat uitgebreider in op de ratio achter het mogelijke alternatief voor pro. Verder komen
de opzet en uitkomsten van de analyses aan bod die zijn gedaan om OCW in staat te stellen te
bepalen of dit alternatief wenselijk is. Hoofdstuk 3 kent dezelfde insteek, maar dan voor de
mogelijke alternatieve verdeelsystematiek voor het lwoo. De belangrijkste resultaten en conclusies
worden voor beide analyses samengevat in hoofdstuk 4.

4 Zie bijlage 1 voor de leden van de begeleidingscommissie.

Richting een alternatief verdeelmodel voor lwoo en pro 6

2. Praktijkonderwijs
2.1 Achtergrond en onderzoeksvragen
Achtergrond
Uit eerder onderzoek van KBA5 blijkt dat de behoefte aan pro niet landelijk evenredig is verdeeld.
Het is daarom wenselijk een verdeelsleutel te gebruiken die de behoefte aan pro per swv benadert
om de beschikbare financiële middelen rechtvaardig te kunnen verdelen.
OCW beoogt met het pro-beleid leerlingen die laag presteren doordat zij (voornamelijk) een laag IQ
hebben, extra te ondersteunen. Er is geen maat voor het IQ van álle leerlingen. De toetsadviezen die
worden gebaseerd op de eindtoetsen in het primair onderwijs, geven echter wel een indicatie van
laag presteren. Het laagste toetsadvies dat wordt onderscheiden is het combinatieadvies ‘pro/vmbo
basisberoepsgerichte leerweg (bl)’. Daarom overweegt OCW dat toetsadvies te gebruiken als
indicatie voor de behoefte aan pro. Ook het gegeven dat er geen eindtoets is gemaakt6 omdat er
ontheffing is verleend op basis van de ontheffingsgrond ‘zeer moeilijk lerende kinderen’, zou op een
behoefte aan pro kunnen duiden.
Om de behoefte aan pro per swv te benaderen, overweegt OCW op advies van de
begeleidingscommissie daarom om uit te gaan van het aantal leerlingen binnen een swv a) met
toetsadvies pro/vmbo-bl, of b) met ontheffing voor de eindtoets omdat het ‘zeer moeilijk lerende
kinderen’ betreft. In het vervolg van dit rapport zullen we deze twee criteria met de term pro-criteria
aanduiden.
Vragen over de samenstelling van leerlingen op het pro
Om te bepalen of deze benadering werkbaar is, heeft OCW allereerst behoefte aan
achtergrondinformatie over de samenstelling van leerlingen op het pro:
Hoe vaak komt het voor dat leerlingen vanuit het speciaal basisonderwijs (sbo) en speciaal
onderwijs (so) op het pro terecht komen?
Hoe vaak komt het voor dat leerlingen die ontheffing hebben gekregen voor de eindtoets
(omdat het ‘zeer moeilijk lerende kinderen’ betreft) op het pro instromen?
Hoe vaak komt de ontheffingsgrond ‘zeer moeilijk leren’ voor op het voortgezet speciaal
onderwijs (vso) en verschillende vo-niveaus?
Hoeveel leerlingen in het pro hebben nooit op het po gezeten?
Welk deel van de leerlingen met een pro/vmbo-bl advies komt daadwerkelijk in het pro
terecht?7
Vragen over het woon- en schoolplaatsbeginsel
Daarnaast heeft OCW behoefte aan achtergrondinformatie die kan helpen bij de keuze voor
toepassing van het woon- of schoolplaatsbeginsel. Bij de keuze voor het woonplaatsbeginsel worden
leerlingen die aan de criteria voldoen meegeteld bij het swv waarin zij wonen. Bij toepassing van het

5

Link naar het KBA onderzoek: https://www.nro.nl/wp-content/uploads/2015/09/Naar-een-nieuwe-bekostigingssystematiekvoor-lwoo-en-praktijkonderwijs.pdf
6 Er zijn drie gronden waarom eindtoetsen niet gemaakt hoeven te worden: zeer moeilijk lerende leerlingen,
meervoudig gehandicapte leerlingen voor wie het zeer moeilijk lerend zijn een van de handicaps is, en
leerlingen die korter dan vier jaar in Nederland wonen en de Nederlandse taal nog niet voldoende beheersen. Hier wordt
alleen op de eerste ontheffingsgrond gedoeld.
7 Deze vraag blijft in dit onderzoek verder buiten beschouwing omdat DUO dit onderzoekt.

Richting een alternatief verdeelmodel voor lwoo en pro 7

schoolplaatsbeginsel worden zij juist meegeteld bij het swv waarin zij naar school gaan. Om hier een
keuze in te maken, stelt OCW twee vragen:
Hoeveel leerlingen voldoen per swv aan de voorgestelde criteria, wanneer leerlingen
worden meegeteld bij het swv waarin zij wonen danwel naar school gaan?
Hoe vaak komt het voor dat pro-leerlingen in een ander swv wonen dan waar zij naar school
gaan?

2.2 Methode
Analyse naar samenstelling van leerlingen op het pro
Om inzicht te geven in de samenstelling van leerlingen op het pro, is een analyse uitgevoerd voor alle
leerlingen die op 1 oktober 2018 als derde- of vierdejaars8 stonden ingeschreven in het vo (per
niveau) en vso. Voor die populatie is nagegaan of zij in Nederland bekostigd basisonderwijs hebben
gevolgd en zo ja, op welk type basisonderwijs zij als laatste zaten (regulier po, sbo, so of vso9). Ook is
bepaald of zij een eindtoets hebben gemaakt, en wat de reden was dat zij die eventueel niet hebben
gemaakt. Hiervoor is teruggekeken naar de inschrijvingen in het po, sbo, so en vso tussen 1 oktober
2012 en 2016.
Bovendien is er per onderwijsniveau op het vo en op het vso bepaald voor hoeveel leerlingen het
onmogelijk is om vast te stellen wat hun toetsadvies of ontheffingsgrond was omdat zij niet
voorkomen in de registratie van het bekostigd basisonderwijs. Dit zal bijvoorbeeld het geval zijn als
leerlingen pas tijdens hun middelbareschooltijd naar Nederland komen. Per swv is vastgesteld hoe
groot deze groep is ten opzichte van het totaal aantal leerlingen in het swv op het betreffende
niveau. Dit is apart gedaan voor het woon- en schoolplaatsbeginsel. Vervolgens is voor beide
varianten over alle swv-en het minimum en maximum voorkomende percentage en het 1e, 2e en 3e
kwartiel bepaald. Wanneer de percentages van alle swv-en op een rij worden gezet van klein naar
groot, is het 1e kwartiel de grens van de onderste 25% van de percentages. Het 2e kwartiel, of ook de
mediaan, omvat dan de volgende 25% van de percentages. Gevolgd door het 3e kwartiel, dat de 25%
daarna weergeeft.
Analyse naar school- en woonplaatsbeginsel
Op dit moment is het nog niet mogelijk om volledig inzicht te geven in de uitwerking van de
voorgestelde benadering in de praktijk. Op het s(b)o is de eindtoets pas sinds schooljaar 2019-2020
verplicht en de betreffende leerlingen zitten dus pas vanaf schooljaar 2020-2021 in het vo10. Pas
vanaf dat schooljaar is het dus mogelijk om voor alle vo-leerlingen (en dan alleen de eerstejaars) te
bepalen of zij gezien hun po-eindtoetsen voldoen aan de beoogde pro-criteria.
Om nu toch al een eerste indicatie te krijgen van de uitkomsten op swv-niveau, is voor de eerstejaars
in het vo op 1 oktober 2018 bekeken of zij gezien de beschikbare informatie over hun
8

Er is gekozen voor derde- en vierdejaars leerlingen, om een duidelijk onderscheid te kunnen maken in de onderwijsniveaus
op het v(s)o en te voorkomen dat gemengde brugklassen de resultaten vertekenen.
9 Het vso komt in de resultaten niet alleen voor als voortgezet onderwijs, maar ook als een type primair onderwijs. Bij het vso
is de overgang van het po naar het vo niet hetzelfde als bij de andere po-typen. Bij de overige typen po is de overgang naar
het vo een standaard traject, waar een leerling na groep 8 naar het voortgezet onderwijs gaat. Bij het vso kan het echter
voorkomen dat een leerling al eerder op deze onderwijsvorm terechtkomt en dit type onderwijs als primair onderwijs wordt
geregistreerd. Afhankelijk van de individuele ontwikkeling wordt dus bepaald wanneer een leerling op het vso tot het vo of
juist po behoort.
10 In verband met de coronacrisis heeft de minister besloten om de eindtoets in het schooljaar 2019-2020 geen doorgang te
laten vinden.

Richting een alternatief verdeelmodel voor lwoo en pro 8

toetsadvies/ontheffingsgrond over schooljaar 2017-2018 aan de pro-criteria voldoen. Vervolgens zijn
twee berekeningen gemaakt. In het ene geval zijn de leerlingen opgeteld per swv-regio waarin zij
wonen (en gedeeld door het totale aantal leerlingen dat in de swv-regio woont). In het andere geval
zijn zij juist opgeteld per swv-regio waarin zij naar school gaan (en gedeeld door het totale aantal
leerlingen dat in de swv-regio naar school gaat).
Verder is geanalyseerd hoe vaak het voorkomt dat pro-leerlingen in een ander swv wonen dan waar
zij naar school gaan. Om te kunnen zien of deze verhouding verandert over de tijd, is dit zowel voor
1-10-2016 als 1-10-2018 geanalyseerd.

2.3 Resultaten
Samenstelling van leerlingen op het pro
Hoe vaak komt het voor dat leerlingen vanuit het s(b)o op het pro terecht komen?
De populatie leerlingen op het pro in leerjaar 3 en 4 op 1 oktober 2018, bestaat uit 10 933 leerlingen.
In tabel 2.1 wordt in percentages weergegeven uit welk type po deze leerlingen komen. Het komt
relatief vaak voor dat leerlingen op het pro uit het sbo (53,5%) en so (5,6%) komen. Om de behoefte
aan pro per swv te kunnen benaderen op basis van toetsadviezen/ontheffingsgronden is het dus
belangrijk om deze informatie zowel te hebben voor leerlingen uit het reguliere po als het s(b)o.
Voor de totale populatie leerlingen op alle vo-niveaus in leerjaar 3 en 4 uitgesplitst naar type po, kan
Tabel 1 in de bijlage geraadpleegd worden.
Tabel 2.1. Het percentage leerlingen in leerjaar 3 en 4 op 1 oktober 2018 op het pro, uitgesplitst naar het laatste
po-type dat zij volgden.
Laatste po-type

% leerlingen

Regulier po

34,6

sbo

53,5

so

5,6

vso

2,3

Niet in onderwijsregistratie

4,1

Hoe vaak komt het voor dat leerlingen die ontheffing hebben gekregen voor de eindtoets (omdat het
‘zeer moeilijk lerende kinderen’ betreft) op het pro instromen?
Van de leerlingen in leerjaar 3 en 4 op het v(s)o op 1 oktober 2018, hebben 2 308 leerlingen geen
eindtoets gemaakt omdat zij ontheffing hebben gekregen op basis van de ontheffingsgrond ‘zeer
moeilijk leren’. In tabel 2.2 wordt per v(s)o niveau weergegeven hoeveel leerlingen geen eindtoets
hebben gemaakt vanwege die ontheffingsgrond. Van de leerlingen die geen eindtoets hebben
gemaakt vanwege ‘zeer moeilijk leren’, zit 43,3% op het pro. Op het pro zitten dus relatief veel
leerlingen met ontheffingsgrond ‘zeer moeilijk leren’. Maar dit betekent ook dat meer dan de helft
niet op het pro terecht komt, terwijl deze leerlingen wel mee tellen bij ‘pro’ in de nieuwe
benadering. De groep ‘pro’ leerlingen zou dus overschat worden.

Richting een alternatief verdeelmodel voor lwoo en pro 9

Tabel 2.2. Het aantal leerlingen in leerjaar 3 en 4 op 1 oktober 2018, dat geen eindtoets heeft gemaakt met
ontheffingsgrond ‘zeer moeilijk leren’ per v(s)o niveau t.o.v. het totaal aantal leerlingen dat geen eindtoets
heeft gemaakt vanwege ‘zeer moeilijk leren’, in percentages.
Niveau v(s)o

% leerlingen

pro

43,3

vmbo-bl

30,3

overig vmbo

11,8

havo/vwo

0,8

vso

13,8

Hoe vaak komt de ontheffingsgrond ‘zeer moeilijk leren’ voor op het vso en verschillende vo-niveaus?
Daarnaast kan per v(s)o niveau gekeken worden welk aandeel van de leerlingen dat een eindtoets
heeft gemaakt óf geldige ontheffingsreden heeft, de ontheffingsreden ‘zeer moeilijk leren’ heeft. Dit
aandeel wordt in tabel 2.3 weergegeven in percentages. Van de leerlingen op het pro met eindtoets
of ontheffingsreden, heeft 23,3% de reden ‘zeer moeilijk leren’. Dit is relatief veel in vergelijking met
het aandeel ‘zeer moeilijk leren’ op de andere v(s)o niveaus.
Tabel 2.3. Het aantal leerlingen in leerjaar 3 en 4 op 1 oktober 2018 met ontheffingsgrond ‘zeer moeilijk leren’
t.o.v. het aantal leerlingen met een eindtoets óf ontheffingsgrond per v(s)o niveau, in percentages.
Niveau v(s)o

% leerlingen

pro

23,3

vmbo-bl

2,4

overig vmbo

0,5

havo/vwo

<0,1

vso

3,5

Hoeveel leerlingen in het pro hebben nooit op het po gezeten?
Voor een deel van de leerlingen in leerjaar 3 en 4 op het pro is het toetsadvies of de
ontheffingsreden onbekend, omdat deze leerlingen niet in de onderwijsregistratie van het po
voorkomen. Zoals in de methodeparagraaf beschreven, is voor leerlingen op het pro per swv
bekeken welk percentage van het totaal aantal leerlingen een onbekend type po heeft. In tabel 2.4
worden deze percentages samengevat weergegeven.
Hoe groot dit aandeel is verschilt tussen swv-en. De mediaan ligt op 3,26% bij het
woonplaatsbeginsel en op 3,09% bij het schoolplaatsbeginsel. Voor de meeste swv-en komt dit
percentage niet boven de 5% (afgerond). Echter, bij twee swv-en bedraagt het percentage leerlingen
met een onbekend type po meer dan 10% en bij 18 swv-en ligt dit tussen de 5 en 10% van de
leerlingen. Voor die swv-en betekent dit dat er voor een behoorlijk aandeel leerlingen niet kan
worden vastgesteld of zij voldoen aan de beoogde criteria: een pro/vmbo-bl toetsadvies of de
ontheffing ‘zeer moeilijk leren’. Als deze swv-en vaker of juist minder vaak aan deze criteria voldoen,
kan dit leiden tot een onder- of overschatting van de behoefte aan pro tussen swv-en. In Tabel 2 in
de bijlage kunnen deze gegevens voor alle onderwijsniveaus op het v(s)o bekeken worden.

Richting een alternatief verdeelmodel voor lwoo en pro 10

Tabel 2.4. Het percentage leerlingen in leerjaar 3 en 4 op 1 oktober 2018 op het pro dat niet voorkomt in de
onderwijsregistratie per swv, samengevat in het minimum, maximum en kwartielen.
% in swv niet teruggevonden op

% in swv niet teruggevonden op

po (woonplaats)

po (schoolplaats)

Min.

0,00

0,00

Max.

14,63

17,86

1e kwartiel

1,38

1,31

2e kwartiel

3,26

3,09

3e kwartiel

5,06

5,38

Het woon- en schoolplaatsbeginsel
Hoeveel leerlingen voldoen per swv aan de voorgestelde criteria, wanneer leerlingen worden
meegeteld bij het swv waarin zij wonen dan wel naar school gaan?
In Tabel 3 in de bijlage wordt het aantal eerstejaars vo-leerlingen op 1 oktober 2018, dat op basis
van hun eindtoetsscores in 2017-2018 voldoet aan de beoogde pro-criteria per swv weergegeven.
Het aantal leerlingen dat aan de pro-criteria voldoet, zal afhankelijk van het woon- of
schoolplaatsbeginsel kunnen verschillen per swv. Uit de tabel valt op te maken dat er redelijk wat
variatie is in het aantal leerlingen dat aan de pro-citeria voldoet, maar dat dit nooit meer is dan 12
procent.
Hoe vaak komt het voor dat pro-leerlingen in een ander swv wonen, dan waar zij naar school gaan?
In tabel 2.5 wordt het aantal pro-leerlingen weergegeven dat binnen en buiten het swv van de eigen
woonplaats naar school gaat. Het komt regelmatig voor dat pro-leerlingen buiten het eigen
woonplaats swv naar schoolgaan. Het aandeel pro-leerlingen dat in een ander swv naar school gaat
t.o.v. het totaal aantal pro-leerlingen in alle swv-en is 12,3% in 2016 en 12,4% in 2018. Dit aandeel
blijft dus vrij stabiel.
Tabel 2.5. Het aantal pro-leerlingen dat binnen en buiten het swv van de eigen woonplaats naar school gaat
Peilmoment

Binnen eigen

Naar ander

swv

swv

Onbekend

% leerlingen dat
naar ander swv gaat

1-10-2016

25 905

3 665

210

12,3

1-10-2018

25 375

3 630

190

12,4

2.4 Conclusie
Om de financiële middelen voor pro rechtvaardig te kunnen verdelen over swv-en, stelt OCW voor
om de omvang van de pro-doelgroep te benaderen door per swv het aantal leerlingen te tellen dat
aan één van de volgende twee criteria voldoet: 1) de leerling heeft een pro/vmbo-bl eindtoetsadvies,
2) de leerling heeft ontheffing gekregen voor de eindtoets op basis van de ontheffingsgrond ‘zeer
moeilijk leren’.
In dit hoofdstuk is gekeken naar de samenstelling van leerlingen op het pro aan de hand waarvan
OCW kan bepalen of deze benadering werkbaar is. Meer dan de helft van de leerlingen (53,5%) in
leerjaar 3 en 4 op het pro is afkomstig van het sbo. Deze groep valt hier buiten de analyse, omdat
een eindtoets in het sbo pas verplicht is geworden in schooljaar 2019-2020. Voor een relatief groot
deel leerlingen op het pro is dus op dit moment niet vast te stellen wat het eindtoetsadvies is of
wanneer er reden voor ontheffing zou moeten zijn. Wanneer in de toekomst de eindtoetsgegevens

Richting een alternatief verdeelmodel voor lwoo en pro 11

(inclusief ontheffingen) wel beschikbaar zijn voor het sbo zou deze benadering wel een vollediger
beeld kunnen geven van de doelgroep pro-leerlingen.
Daarnaast komt het relatief vaak voor dat leerlingen met de ontheffingsgrond ‘zeer moeilijk leren’ op
het basisonderwijs doorstromen naar het pro. Ook is in vergelijking met andere vo-niveaus het
aandeel ‘zeer moeilijk leren’ relatief het grootst voor de pro-groep voor leerlingen met eindtoets of
ontheffingsreden bij pro. De ontheffingsreden ‘zeer moeilijk leren’ lijkt dus wel een indicatie te
geven van de behoefte aan pro, maar komt niet exclusief voor bij pro. Het is zelfs zo dat meer dan de
helft van de leerlingen met ontheffingsgrond ‘zeer moeilijk leren’ niet op pro terecht komen. Deze
leerlingen zullen in de nieuwe benadering echter wel meegeteld worden, waardoor het aantal proleerlingen overschat zal worden. Wanneer deze overschatting landelijk evenredig voorkomt hoeft dit
geen probleem te zijn, maar wel wanneer de ontheffingsgrond ‘zeer moeilijk leren’ in verschillende
mate voorkomt over de swv-en. Of deze verschillen voorkomen is in het huidige onderzoek niet
onderzocht. Bovendien is het onzeker wat het aandeel ‘zeer moeilijk leren’ zal zijn wanneer de
eindtoets wel verplicht is bij het sbo.
Verder zijn er leerlingen in het vo die niet in de onderwijsregistratie voorkomen voor het po. Voor
deze leerlingen kan niet vastgesteld worden of zij tot de doelgroep pro behoren op basis van de procriteria. Het aandeel leerlingen op pro van wie het type po onbekend is, varieert per swv, maar is in
het merendeel van de swv-en relatief laag. Er zijn echter wel enkele uitzonderingen waar een relatief
groot aandeel onbekend is. Voor deze swv-en is het belangrijk dat in het beleid rekening wordt
gehouden met leerlingen voor wie niet kan worden vastgesteld of zij voldoen aan de voorgestelde
pro-criteria.
Over het algemeen kunnen we stellen dat er samenhang is tussen de pro-criteria en het aantal
leerlingen binnen de doelgroep pro. Toch is het benaderen van de pro-doelgroep met enkel deze
criteria niet voldoende, omdat deze benadering het risico heeft de doelgroep te onder- of
overschatten. De pro-criteria zullen op basis van de huidige data dan ook geen volledig beeld geven
van de pro-doelgroep.
Naast het benaderen van de pro-doelgroep, met de pro-criteria, zal ook de keuze voor het woon- of
schoolplaatsbeginsel een verschil kunnen maken voor de swv-en. Het komt regelmatig voor dat proleerlingen buiten de eigen woonplaats naar school gaan: landelijk gaat het in dit onderzoek om
ongeveer 12% van alle pro-leerlingen. Het zal dan ook per swv verschillen hoeveel leerlingen binnen
de pro-doelgroep vallen, afhankelijk van het school- of woonplaatsbeginsel.

Richting een alternatief verdeelmodel voor lwoo en pro 12

3. Lwoo
3.1 Achtergrond en onderzoeksvragen
Achtergrond
Uit eerder onderzoek van KBA11 blijkt dat de behoefte aan lwoo op basis van IQ en leerachterstand
groter is in gebieden waar inwoners gemiddeld een lagere sociaaleconomische achtergrond hebben.
Voor deze doelgroep is het daarom wenselijk om bij het verdelen van de beschikbare financiële
middelen een verdeelsleutel te gebruiken die de behoefte aan lwoo per swv benadert. Zoals in de
inleiding is opgemerkt blijkt uit hetzelfde onderzoek dat de behoefte aan lwoo op basis van
sociaalemotionele problematiek – die volgens dat onderzoek overeenkomt met 23% van de totale
lwoo-behoefte – landelijk wél evenredig verdeeld is. In dit onderzoek wordt deze tweede doelgroep
voor lwoo daarom buiten beschouwing gelaten.
In de praktijk beoogt OCW met het lwoo-beleid (op basis van IQ en leerachterstand) vooral
leerlingen op het vmbo extra te ondersteunen die onderpresteren als gevolg van ongunstige
sociaaleconomische omstandigheden. Een bestaand instrument dat groepen met een verhoogd
risico op onderpresteren in beeld brengt is de onderwijsachterstandenindicator die het CBS voor het
po heeft ontwikkeld12. Het CBS berekent sinds 2019 een onderwijsscore als indicator voor de kans op
onderpresteren per basisschoolleerling op basis van de meest relevante sociaaleconomische
omgevingskenmerken: het opleidingsniveau van beide ouders, de herkomst van de ouders, de
verblijfsduur van de moeder in Nederland, het gemiddelde opleidingsniveau van moeders op school
en of ouders in de Wet Schuldsanering Natuurlijke Personen zitten. Door deze onderwijsscores op te
tellen per schoolvestiging13 ontstaat een inschatting van de verwachte onderwijsachterstanden, die
door OCW wordt gebruikt voor de verdeling van de onderwijsachterstandsmiddelen. De precieze
formule waarmee de onderwijsscores worden opgeteld per schoolvestiging is vastgelegd in een
algemene maatregel van bestuur (zie ook het rapport uit voetnoot 12).
De po-indicator zou, in aangepaste vorm, ook gebruikt kunnen worden om de kans op
onderpresteren op het vmbo te meten. De aanname die dan wordt gedaan is dat de kenmerken die
in het po zorgen voor onderpresteren ook op het vo (vmbo) zorgen voor onderpresteren. Eerder
onderzoek van het CBS bevestigt dat dit voor het vo als geheel inderdaad het geval is14.
Onderzoeksvragen
De po-indicator houdt rekening met onderpresteren van kinderen op alle onderwijsniveaus. Dus
bijvoorbeeld ook van kinderen die uiteindelijk eigenlijk het vwo aan zouden kunnen maar op een
havo-niveau presteren. In de regel komen alleen kinderen op het vmbo in aanmerking voor lwoo.
Om de onderwijsachterstandenindicator voor het po beter te laten aansluiten op het doel van lwoo
kan daarom gekozen worden deze opnieuw te schatten (herijken), maar dan alleen voor de
leerlingen die aan het einde van de basisschool een vmbo-toetsadvies hebben gekregen. Op deze

11

Link naar het KBA onderzoek: https://www.nro.nl/wp-content/uploads/2015/09/Naar-een-nieuwebekostigingssystematiek-voor-lwoo-en-praktijkonderwijs.pdf.
12 Zie https://www.cbs.nl/nl-nl/maatwerk/2019/45/de-nieuwe-onderwijsachterstandenindicator.
13 Het CBS heeft op verzoek van OCW een soortgelijke systematiek ontwikkeld om scores per gemeente te berekenen. Daarbij
tellen naast basisschoolleerlingen ook peuters mee. De uitkomsten worden gebruikt voor de verdeling van middelen van het
gemeentelijke onderwijsachterstandenbeleid.
14 Zie https://www.cbs.nl/nl-nl/maatwerk/2019/40/verkenning-alternatieve-indicator-leerplusarrangement.

Richting een alternatief verdeelmodel voor lwoo en pro 13

manier zal de herijkte po-indicator de verwachte onderwijsachterstanden voor leerlingen op het
vmbo beter in beeld brengen dan de oorspronkelijke po-indicator.
Bij het ontwikkelen van de oorspronkelijke po-indicator is gezocht naar de beste combinatie van
omgevingskenmerken om onderwijsachterstanden te verklaren uit een groslijst van tientallen
potentiële verklarende kenmerken (zie bijlage 2 in link voor een overzicht). Dit leverde uiteindelijk de
bovengenoemde zes kenmerken op. De scope van het herijken is in dit onderzoek beperkt tot het
opnieuw bepalen van de weging van deze zes kenmerken in de onderwijsscore. Ook is bekeken of
het zinvol is om één of meer kenmerken te verwijderen uit de indicator voor
onderwijsachterstanden, omdat zij binnen het vmbo te weinig onderscheidend zijn. Er is bij het
herijken niet gezocht naar nieuwe omgevingskenmerken die onderwijsachterstanden in het vmbo
mogelijk zouden kunnen verklaren.
Specifieke vragen van OCW voor dit onderzoek zijn:
Hoe veranderen de effecten van de omgevingskenmerken in de
onderwijsachterstandenindicator bij het herijken?
Hoe groot is het verschil in verklaringskracht tussen een wel en niet herijkt model voor
onderwijsachterstanden in het vmbo?

3.2 Methode en data
Methode – po-indicator
De po-indicator is gebaseerd op een zogenaamd structureel vergelijkingsmodel voor
onderwijsprestaties in groep 8. Dit model is schematisch weergegeven in Figuur 3.1.

Figuur 3.1. Grafische weergave van het analysemodel voor onderwijsachterstanden dat ten grondslag ligt aan de
po-indicator.

Richting een alternatief verdeelmodel voor lwoo en pro 14

Het model verklaart de onderwijsprestaties van leerlingen in het po (in dit onderzoek gemeten door
de Cito-eindtoets) uit een combinatie van intelligentie en de zes omgevingskenmerken die zijn
genoemd in paragraaf 3.1. Daarnaast bevat het model constante termen voor intelligentie en
onderwijsprestatie (niet weergegeven in Figuur 3.1).
Er is sprake van onderwijsachterstanden als leerlingen lager presteren dan zij gezien hun intelligentie
zouden kunnen. Omgevingskenmerken zijn daarom relevant voor het meten van
onderwijsachterstanden voor zover zij een direct effect hebben op onderwijsprestaties, los van
intelligentie. Daarnaast heeft het opleidingsniveau van de ouders ook een indirect effect op
onderwijsprestaties dat via intelligentie loopt: gemiddeld genomen zijn kinderen van hoogopgeleide
ouders iets intelligenter, omdat intelligentie deels erfelijk bepaald is. In het structurele
vergelijkingsmodel uit Figuur 3.1 worden de directe effecten (blauwe pijlen) en indirecte effecten
(rode pijlen) van de omgevingskenmerken apart geschat. Voor het berekenen van de
onderwijsachterstandenindicator zijn uiteindelijk alleen de blauwe pijlen relevant. Voor een
uitgebreidere toelichting op het gekozen analysemodel voor de po-indicator, zie link.
Het model uit Figuur 3.1 is eenmalig geschat voor een steekproef van leerlingen uit het po (zie de
deelparagraaf “Data” hieronder voor meer informatie over de gebruikte steekproef). Op basis van
het geschatte model berekent het CBS jaarlijks onderwijsscores voor alle leerlingen in het po. Hierbij
krijgt elke leerling de verwachte score die hoort bij zijn/haar combinatie van omgevingskenmerken
(de blauwe pijlen uit Figuur 3.1) in combinatie met een gemiddeld intelligentieniveau. Op
groepsniveau hebben leerlingen met lagere berekende onderwijsscores een hoger risico op
onderwijsachterstanden. In de praktijk tellen leerlingen met een score die behoort tot de onderste
15% van de landelijke verdeling mee bij het toekennen van onderwijsachterstandsmiddelen door
OCW. Dat wil zeggen: een school krijgt meer budget voor ondersteuning naarmate hij meer
leerlingen heeft met een onderwijsscore bij de laagste 15% (zie link voor meer details).
Methode – herijking
Om de po-indicator te herijken voor het vmbo is het analysemodel uit Figuur 3.1 opnieuw geschat,
maar nu met aparte effecten voor verschillende groepen, afhankelijk van het toetsadvies dat hoort
bij de behaalde Cito-eindtoetsscore. Er worden drie groepen onderscheiden:
vmbo-bb/kb (deze groep bevat de toetsadviezen “vmbo-bb”, “vmbo-bb/kb” en “vmbo-kb”)
vmbo-gl/tl (deze groep bevat de toetsadviezen “vmbo-gl/tl” en “vmbo-gl/tl en havo”)
havo/vwo (deze groep bevat de toetsadviezen “havo”, “havo/vwo” en “vwo”)
Een groot aantal varianten van het analysemodel is onderzocht, door toe te staan dat bepaalde
effecten mogen verschillen tussen twee of drie van de genoemde groepen. De volgende modellen
leverden de meest relevante resultaten op en worden daarom in dit rapport besproken:
1. Een model waarin alle effecten in alle drie de groepen gelijk zijn.
2. Een model met aparte effecten voor toetsadviezen wel/niet vmbo. De effecten voor de
groepen vmbo-bb/kb en vmbo-gl/tl zijn in dit model gelijk, met uitzondering van de
constante term voor intelligentie.
3. Als 2, maar met het gemiddelde opleidingsniveau van moeders op school weggelaten uit
het model voor alle groepen.
4. Als 2, maar met alle omgevingskenmerken (behalve intelligentie) weggelaten uit het model
voor onderwijsprestaties voor alle groepen.
Model 1 is een basismodel dat laat zien wat er gebeurt als de po-indicator niet herijkt wordt voor het
vmbo. Om een zuivere vergelijking te maken met de andere modellen is het oorspronkelijke

Richting een alternatief verdeelmodel voor lwoo en pro 15

analysemodel van de po-indicator hierbij wel opnieuw geschat op een grotere dataset dan voorheen
(zie de volgende deelparagraaf). Bij model 2 wordt een apart model geschat voor leerlingen met een
vmbo-toetsadvies. Tussen de twee vmbo-groepen wordt geen verder onderscheid gemaakt, behalve
bij het modelleren van het gemiddelde intelligentieniveau in deze twee groepen (dit wordt verder
toegelicht in paragraaf 3.3). Model 3 is onderzocht omdat het gemiddelde opleidingsniveau van
moeders op school in model 2 geen significant effect op onderwijsprestaties leek te hebben. Model 4
is onderzocht bij wijze van benchmark, om te bepalen wat de toegevoegde waarde is van de
omgevingskenmerken in model 2 en 3.
Data
Om het analysemodel uit Figuur 3.1 te schatten zijn gegevens nodig over de onderwijsprestaties en
intelligentie van leerlingen in het basisonderwijs. Bij het ontwikkelen van de po-indicator is
gebruikgemaakt van data uit het Cohortonderzoek Onderwijsloopbanen 5-18 (hierna: COOLonderzoek). Voor dit onderzoek zijn in de leerjaren 2007/’08, 2010/’11 en 2013/’14 gegevens
verzameld bij leerlingen uit de groepen 2, 5 en 8 van het po voor een steekproef van basisscholen in
Nederland.
Intelligentie is in het COOL-onderzoek gemeten door de zogenaamde niet-schoolse cognitieve
capaciteitentest (nscct) in groep 5. Dit is een klassikaal afgenomen intelligentietoets. Bij het schatten
van het analysemodel is rekening gehouden met de betrouwbaarheid van de nscct voor het meten
van intelligentie en is geprobeerd te corrigeren voor culturele vertekening in de meting van
intelligentie. Bij het herijken van de indicator is hier exact dezelfde aanpak gevolgd als bij de
oorspronkelijke po-indicator; zie link voor details.
Het model voor de oorspronkelijke po-indicator is geschat voor een steekproef van 13 466 kinderen
uit de drie COOL-cohorten voor wie op dat moment (begin 2016) zowel een nscct-meting als een
Cito-eindtoetsscore bekend was. Kinderen uit het COOL-onderzoek die in 2013/’14 in groep 5 zaten
vielen hierbij af bij gebrek aan een eindtoetsscore. Voor het huidige onderzoek zijn de Citoeindtoetsscores aangevuld tot en met 2017. De beschikbare steekproefomvang neemt daarmee toe
tot 19 247 kinderen. Tabel 3.1 geeft meer informatie over de beschikbare steekproefaantallen,
inclusief de verdeling over de drie groepen op basis van het toetsadvies.
Tabel 3.1. Beschikbare steekproefaantallen met bekende Cito-eindtoets uit het COOL-onderzoek.
groep
nscct bekend
nscct onbekend
totaal
vmbo-bb/kb
5 449
8 222
13 671
vmbo-gl/tl
5 283
6 916
12 199
havo/vwo
8 515
11 883
20 398
totaal

19 247

27 021

46 268

Behalve de nscct-scores en Cito-eindtoetsscores zijn de overige kenmerken uit Figuur 3.1 op het CBS
beschikbaar uit registers. Voor informatie over deze registers en over de operationalisering van alle
kenmerken wordt verwezen naar de beschrijving van het oorspronkelijke onderzoek naar de poindicator (zie link). Bij de herijking is hier steeds dezelfde aanpak gevolgd als daar beschreven is.

Richting een alternatief verdeelmodel voor lwoo en pro 16

3.3 Resultaten
Overzicht van geschatte modellen
Tabel 3.2 toont enkele fitmaten voor de vier modellen die zijn genoemd in paragraaf 3.2. Akaikes
InformatieCriterium (AIC) en het Bayesiaanse InformatieCriterium (BIC) zijn maten die aangeven hoe
goed een model past bij de data, rekening houdend met het aantal geschatte parameters. Een lagere
waarde van AIC of BIC wijst op een beter passend model. Verder toont de tabel het percentage van
de verschillen in Cito-eindtoetsscores dat verklaard wordt door elk model (verklaarde variantie; R2),
zowel voor de gehele steekproef (incl. havo/vwo) als voor de twee vmbo-groepen (excl. havo/vwo).
Tabel 3.2. Fitmaten en verklaarde variantie voor vier geschatte modellen.
Omschrijving
Para-meters
AIC

1
2
3
4

Basismodel
Apart model toetsadviezen
wel/niet vmbo
Als 2, zonder gem.
opleidingsniveau school
Als 2, alleen intelligentie

BIC

R2 Cito-score
incl.
excl.
havo/vwo havo/vwo
0,432
0,230
0,718
0,247

14
32

370 381
237 566

370 491
237 818

30

237 569

237 805

0,717

0,247

18

238 932

239 073

0,693

0,175

Zowel volgens AIC als BIC passen de drie modellen die onderscheid maken tussen de twee vmbogroepen en de havo/vwo-groep duidelijk beter bij de data dan het basismodel zonder onderscheid
tussen groepen. Ook zijn model 2 en model 3 volgens beide maten beter dan model 4 zonder
omgevingskenmerken. De keuze tussen model 2 en model 3 is niet eenduidig: volgens het AIC is
model 2 (inclusief het effect van het gemiddelde opleidingsniveau van moeders op school) iets beter
dan model 3 (exclusief dit effect), terwijl dit volgens het BIC net andersom is. De verklaarde variantie
door deze twee modellen is vrijwel identiek.
Uit de resultaten in Tabel 3.2 blijkt niet duidelijk dat het meenemen van het gemiddelde
opleidingsniveau van moeders op school meerwaarde heeft bij het verklaren van
onderwijsachterstanden in het vmbo. Bovendien verschillen de geschatte coëfficiënten van dit
kenmerk in model 2 niet significant van 0 (hier niet getoond). Het meenemen van dit kenmerk in een
indicator voor lwoo-behoefte zou in de praktijk relatief omslachtig zijn: de indicator zou worden
berekend voor leerlingen per swv op het vo, maar de ‘school’ in dit kenmerk verwijst naar de
basisschool waarop een leerling in groep 8 zat. In combinatie met de resultaten in Tabel 3.2 pleit dit
ervoor om in de praktijk te kiezen voor model 3, zonder dit kenmerk. In het vervolg van deze
paragraaf worden daarom resultaten voor dit model gepresenteerd.
Uitkomsten voor model 3
Voor de twee groepen met vmbo-toetsadviezen toont Tabel 3.3 de geschatte effecten van de
omgevingskenmerken op de Cito-eindtoetsscores. Ter vergelijking toont Tabel 3.4 de bijbehorende
geschatte coëfficiënten die op dit moment gebruikt worden in de oorspronkelijke, niet-herijkte poindicator. Hierbij moet worden opgemerkt dat de kenmerken “Verblijfsduur moeder 0-5 jaar”,
“Verblijfsduur moeder 5-10 jaar” en “Ouder(s) in schuldsanering” zijn gecodeerd als
dummyvariabelen met de waarde 1 als een leerling het genoemde kenmerk heeft en anders de
waarde 0. De kenmerken “Opleidingsniveau moeder”, “Opleidingsniveau vader” en “Herkomst
ouders” bevatten meerdere categorieën die bij het schatten van het model zijn afgebeeld op een
continue schaal (zie verderop).

Richting een alternatief verdeelmodel voor lwoo en pro 17

De constante term is in Tabel 3.3 lager dan in Tabel 3.4, zoals verwacht aangezien de gemiddelde
Cito-eindtoetsscore voor de groep met vmbo-toetsadviezen lager ligt dan voor heel groep 8. Om de
overige kenmerken te vergelijken tussen de twee modellen is het handig om te kijken naar de
gestandaardiseerde coëfficiënten in de laatste kolommen. Deze geven de samenhang weer tussen
elk kenmerk en de Cito-eindtoetsscore, op een schaal tussen –1 (perfecte negatieve samenhang) en
1 (perfecte positieve samenhang); 0 betekent geen samenhang.
Te zien is dat intelligentie en het opleidingsniveau van beide ouders zowel vóór als na herijking de
belangrijkste verklarende kenmerken zijn. Na herijking is de samenhang van deze kenmerken met
onderwijsprestaties wel zwakker geworden. Voor de andere kenmerken zijn de gestandaardiseerde
coëfficiënten vergelijkbaar met en zonder herijking.
Tabel 3.3. Geschatte coëfficiënten uit de regressievergelijking voor Cito-eindtoetsscore in model 3 (voor de
twee groepen met vmbo-toetsadviezen).
Coëfficiënt
Constante term
Opleidingsniveau moeder
Opleidingsniveau vader
Herkomst ouders
Verblijfsduur moeder 0-5 jaar
Verblijfsduur moeder 5-10 jaar
Ouder(s) in schuldsanering
Intelligentie

527,700
0,890
1,006
–1,244
0,227
1,062
–1,545
3,274

Standaardfout

p-waarde

0,071
0,043
0,046
0,121
0,401
0,235
0,437
0,073

< 0,001
< 0,001
< 0,001
< 0,001
0,571
< 0,001
< 0,001
< 0,001

Gestandaardiseerde
coëfficiënt
0,137
0,147
–0,080
0,003
0,027
–0,026
0,372

Tabel 3.4. Geschatte coëfficiënten uit de regressievergelijking voor Cito-eindtoetsscore in het model van de
oorspronkelijke po-indicator.

Constante term
Opleidingsniveau moeder
Opleidingsniveau vader
Herkomst ouders
Gem. opl.niv. moeders op school
Verblijfsduur moeder 0-5 jaar
Verblijfsduur moeder 5-10 jaar
Ouder(s) in schuldsanering
Intelligentie

Coëfficiënt

Standaardfout

p-waarde

531,361
0,822
0,828
–0,712
0,173
0,093
1,458
–2,602
5,419

0,257
0,031
0,033
0,112
0,123
0,572
0,282
0,652
0,101

< 0,001
< 0,001
< 0,001
< 0,001
0,158
0,870
< 0,001
< 0,001
< 0,001

Gestandaardiseerde
coëfficiënt
0,201
0,181
–0,071
0,018
0,001
0,034
–0,029
0,477

Een onderdeel van het schatten van het analysemodel is het bepalen van ‘optimale’ schaalwaarden
voor de afzonderlijke categorieën van opleidingsniveau en herkomst (zie link voor meer informatie
over de gebruikte aanpak). Ook deze schaalwaarden veranderen door de herijking. Tabel 3.5 toont
de gevonden schaalwaarden voor de leerlingen in de vmbo-groepen in model 3, plus de
bijbehorende standaardfouten. Ter vergelijking toont de laatste kolom de bijbehorende
schaalwaarden uit de oorspronkelijke po-indicator.
De schaalwaarden van de beide opleidingsniveau-kenmerken laten vóór en na herijking een
vergelijkbare verdeling zien, maar de verschillen tussen de categorieën zijn na herijking minder
uitgesproken. Dit past bij het eerder gevonden resultaat dat het opleidingsniveau van beide ouders
na herijking minder verklarend is voor verschillen in onderwijsprestaties.
Bij herkomst heeft herijken een groter effect op de verdeling van de schaalwaarden over de
categorieën. In het model van de oorspronkelijke po-indicator hebben alle categorieën behalve Oost-

Richting een alternatief verdeelmodel voor lwoo en pro 18

Azië een positieve schaalwaarde, wat (in combinatie met de negatieve coëfficiënt van herkomst in
Tabel 3.3 en 3.4) erop wijst dat in deze categorieën meer onderwijsachterstanden voorkomen dan in
de referentiecategorie met herkomst Nederland. Na herijking voor het vmbo blijft dit effect alleen
bestaan (in afgezwakte vorm) voor de categorieën Noord-Afrika, Suriname/(voormalige)
Nederlandse Antillen en Turkije. Voor alle andere categorieën is er geen significant verschil meer
met de referentiecategorie met herkomst Nederland. Binnen de groep leerlingen met een vmbotoetsadvies is er dus een minder uitgesproken effect van herkomst op onderwijsprestaties dan voor
de hele populatie, gegeven de andere kenmerken in het model.
Tabel 3.5. Geschatte schaalwaarden van opleidingsniveau en herkomst in model 3 (voor de twee groepen met
vmbo-toetsadviezen).
Schaalwaarde

Standaardfout

Schaalwaarde niet-herijkt

Opleidingsniveau moeder:
Basisonderwijs
Vmbo-bb/kb, mbo1
Mbo2 en mbo3
Vmbo-gl/tl, avo onderbouw
Mbo4
Havo, vwo
Hbo-, wo-bachelor
Hbo-, wo-master, doctor

–1,24
–1,04
0
0,93
0,65
1,78
2,05
2,58

0,28
0,25
0,32
0,23
0,31
0,30
0,44

–0,91
–1,75
0
1,43
1,74
3,82
4,93
6,19

Opleidingsniveau vader:
Basisonderwijs
Vmbo-bb/kb, mbo1
Mbo2 en mbo3
Vmbo-gl/tl, avo onderbouw
Mbo4
Havo, vwo
Hbo-, wo-bachelor
Hbo-, wo-master, doctor

–1,19
–1,11
0
0,60
0,90
1,72
1,57
1,86

0,27
0,23
0,35
0,23
0,32
0,28
0,39

–2,03
–1,35
0
0,79
1,82
3,59
3,49
4,80

Herkomst:
Nederland
EU-15, andere ontwikkelde economieën
Nieuwe EU-landen, econom. in transitie
Noord-Afrika
Oost-Azië
Rest Afrika, rest Azië, rest Lat. Amerika
Suriname en (voormalige) Ned. Antillen
Turkije

0
0,69
–0,82
0,62
0,14
0,25
1,48
1,35

0,72
0,64
0,26
0,72
0,42
0,40
0,27

0
1,77
0,85
1,56
–0,73
1,44
3,09
3,21

Verklaarde variantie
Volgens Tabel 3.2 is de verklaarde variantie door model 1 (het basismodel zonder herijking voor
vmbo) 43,2% voor de hele steekproef. Dit is iets hoger dan werd gevonden bij de oorspronkelijke poindicator (41,3%), maar wijst op een vergelijkbare verklaringskracht.
Het herijkte model 3 verklaart voor de gehele steekproef 71,7% van de verschillen in
onderwijsprestaties in groep 8. Veruit het grootste deel van deze verklaring komt door het gemaakte
onderscheid tussen leerlingen met een vmbo- en havo/vwo-toetsadvies. Het toetsadvies hangt direct
samen met de gemeten onderwijsprestaties in groep 8, dus het is niet verrassend dat het toevoegen
van dit kenmerk aan het model leidt tot een zeer hoge verklaarde variantie. Echter, voor een lwooindicator zouden alleen de leerlingen met een vmbo-toetsadvies relevant zijn. Binnen deze groep
bedraagt de verklaarde variantie van dit model 24,7%. Verder bedraagt de verklaarde variantie van
model 4 (met alleen intelligentie als verklaring) binnen deze groep 17,5%. Met andere woorden: van

Richting een alternatief verdeelmodel voor lwoo en pro 19

de verschillen in onderwijsprestaties binnen het vmbo die in totaal worden verklaard door model 3
komt ongeveer 70% voor rekening van intelligentie en wordt de overige 30% verklaard door de
omgevingskenmerken die zijn opgenomen in dit model. Bij het model voor de oorspronkelijke poindicator lagen deze verhoudingen ongeveer hetzelfde.
Onderwijsscores
In paragraaf 3.2 is beschreven hoe het analysemodel van de oorspronkelijke po-indicator in de
praktijk wordt gebruikt om onderwijsscores te berekenen voor alle leerlingen in het basisonderwijs.
Hierbij krijgt elke leerling een gemiddeld intelligentieniveau toegewezen. Een lagere onderwijsscore
wijst dan op een hoger risico op een onderwijsachterstand. De laagste 15% van de scores tellen mee
bij de verdeling van onderwijsachterstandsmiddelen over scholen door OCW.
Bij een mogelijke toepassing van de herijkte indicator voor het verdelen van lwoo-middelen zou
OCW een vergelijkbare opzet kunnen kiezen. De formule voor onderwijsscores in het vmbo op basis
van model 3 zou dan luiden:
Onderwijsscore = A + 0,890 × Opleidingsniveau moeder + 1,006 × Opleidingsniveau vader
– 1,244 × Herkomst ouders + 0,227 × Verblijfsduur moeder 0-5 jaar
+ 1,062 × Verblijfsduur moeder 5-10 jaar – 1,545 × Ouder(s) in schuldsanering,
waarbij de constante A bepaald wordt door de keuze van het gemiddelde intelligentieniveau binnen
het vmbo.15 Men kan hierbij wel of geen onderscheid maken tussen de twee groepen vmbo-bb/kb
en vmbo-gl/tl. In het geval dat er geen onderscheid wordt gemaakt is A voor alle vmbo-leerlingen
gelijk aan 526,510. In het geval dat er wel onderscheid wordt gemaakt is A voor de vmbo-bb/kbgroep gelijk aan 525,583 en voor de vmbo-gl/tl-groep gelijk aan 527,466.
Ter illustratie is in Figuur 3.2 weergegeven hoe de verdeling van lwoo-onderwijsscores eruit zou zien
voor de hier gebruikte steekproef van leerlingen met een vmbo-toetsadvies. De figuur toont aparte
verdelingen voor de twee groepen: vmbo-bb/kb en vmbo-gl/tl. In de linkerfiguur zijn de
onderwijsscores afgebeeld die worden gevonden met de formule waarbij voor beide groepen
hetzelfde gemiddelde intelligentieniveau is ingevuld, in de rechterfiguur de onderwijsscores volgens
de formule met aparte gemiddelde intelligentieniveaus voor de twee groepen. De grenswaarde die
hoort bij de laagste 15% van de onderwijsscores over beide groepen heen is in de figuur aangegeven
met een zwarte stippellijn.
Stel dat OCW, analoog aan de werking van de po-indicator voor onderwijsachterstandsbeleid, de
lwoo-middelen zou verdelen op basis van een opgetelde score per swv waarbij alleen leerlingen met
een onderwijsscore bij de laagste (zeg) 15% meetellen. Uit Figuur 3.2 blijkt dat de keuze van de
constante A dan een grote invloed heeft op de mate waarin de twee vmbo-groepen meetellen bij
het verdelen van de lwoo-middelen. Bij de verdeling van onderwijsscores uit de linkerfiguur komen
er relatief veel kinderen met een vmbo-gl/tl-toetsadvies voor bij de laagste 15%; bij de verdeling uit
de rechterfiguur bevat de laagste 15% vooral kinderen met een vmbo-bb/kb-toetsadvies. Deze
laatste verdeling sluit beter aan bij de huidige toewijzing van lwoo-middelen in de praktijk. Een
onderwijsscore die rekening houdt met verschillende gemiddelde intelligentieniveaus in de twee
vmbo-groepen lijkt daarom toepasselijk.
15 Voor de kenmerken opleidingsniveau en herkomst moeten bij het uitrekenen van deze formule de relevante schaalwaarden

uit Tabel 3.5 worden ingevuld. Men zou er hierbij voor kunnen kiezen om de schaalwaarden van de categorieën van herkomst
die niet significant afwijken van 0 gelijk te stellen aan 0. In de berekening van onderwijsscores voor Figuur 3.2 is dit niet
gedaan.

Richting een alternatief verdeelmodel voor lwoo en pro 20

Figuur 3.2. Verdeling van onderwijsscores voor de groepen met vmbo-bb/kb en vmbo-gl/tl als toetsadvies. De
zwarte stippellijn geeft het 15e percentiel weer van de totale verdeling over beide groepen. Links:
onderwijsscores met dezelfde gemiddelde intelligentie voor beide groepen. Rechts: onderwijsscores met
gemiddelde intelligentie per groep.

3.4 Conclusie
Op verzoek van OCW is onderzocht hoe de eerder ontwikkelde po-indicator voor
onderwijsachterstanden zou kunnen worden herijkt om gebruikt te worden als indicator voor de
behoefte aan lwoo op basis van IQ en leerachterstand per swv. Hiertoe is een variant van het
onderliggende analysemodel van de po-indicator geschat voor twee groepen leerlingen met een
vmbo-toetsadvies (vmbo-bb/kb en vmbo-gl/tl).
De resulterende lwoo-indicator maakt gebruik van vijf van de zes omgevingskenmerken uit de poindicator: opleidingsniveau van moeder en vader, herkomst van de ouders, verblijfsduur van de
moeder in Nederland en of de ouders in de Wet Schuldsanering Natuurlijke Personen zitten. Het
zesde kenmerk uit de po-indicator, het gemiddelde opleidingsniveau van alle moeders op de
basisschool, bleek geen meerwaarde te hebben voor het verklaren van onderwijsachterstanden
binnen het vmbo en is daarom weggelaten. De relatieve weging van de vijf overgebleven kenmerken
in de indicator verandert bij het herijken weinig. In het bijzonder blijft de richting van de effecten
hetzelfde. De effecten van het opleidingsniveau van beide ouders zijn na herijken iets zwakker, al
blijven dit wel de omgevingskenmerken die het meeste van de onderwijsachterstanden verklaren.
De grootste verandering bij het herijken vindt plaats bij het kenmerk herkomst: na herijken
verschillen de coëfficiënten van de meeste herkomstcategorieën niet meer significant van de
referentiecategorie met herkomst Nederland. Alleen bij de categorieën Noord-Afrika,
Suriname/(voormalige) Nederlandse Antillen en Turkije wijzen de geschatte coëfficiënten op een

Richting een alternatief verdeelmodel voor lwoo en pro 21

groter risico op onderwijsachterstanden binnen het vmbo. Vooral vanwege dit relatief grote verschil
bij herkomst lijkt het herijken van de po-indicator duidelijk meerwaarde te hebben voor een
eventueel gebruik als lwoo-indicator: de niet-herijkte indicator meet niet hetzelfde als de herijkte
indicator.
Met het herijkte model kan voor elke leerling met een vmbo-toetsadvies een onderwijsscore worden
berekend die het risico op onderwijsachterstand uitdrukt, gegeven zijn/haar omgevingskenmerken
(zie paragraaf 3.3); in deze score zijn de effecten van de omgevingskenmerken gecorrigeerd voor de
invloed van intelligentie. Het herijkte model verklaart voor de leerlingen met een vmbo-toetsadvies
24,7% van de verschillen in onderwijsprestaties in groep 8. Van deze 24,7% komt ongeveer 30% voor
rekening van de vijf omgevingskenmerken in de herijkte indicator; de overige 70% wordt verklaard
door individuele verschillen in intelligentie. Ter vergelijking: voor alle leerlingen verklaart het model
van de oorspronkelijke po-indicator 41,3% van de verschillen in onderwijsprestaties in groep 8. Ook
daar komt ongeveer 70% van de totale verklaarde variantie voor rekening van intelligentie (zie link).
Het is denkbaar dat de verklaringskracht van het model voor onderwijsachterstanden bij leerlingen
met een vmbo-toetsadvies nog enkele procentpunten kan worden verbeterd door andere
omgevingskenmerken toe te voegen. Het zoeken naar nieuwe kenmerken maakte echter geen deel
uit van dit onderzoek.
In vergelijking met de po-indicator voor het hele basisonderwijs verklaren de gekozen
omgevingskenmerken binnen het vmbo dus minder van de verschillen in onderwijsachterstanden.
Op individueel niveau biedt het model een tamelijk onbetrouwbare voorspelling bij welke kinderen
binnen het vmbo onderwijsachterstanden voorkomen, aanzienlijk minder betrouwbaar dan het geval
was bij de oorspronkelijke po-indicator voor het hele basisonderwijs. Enerzijds maakt dit de
wetenschappelijke onderbouwing van een lwoo-indicator gebaseerd op deze kenmerken minder
sterk. Anderzijds is het voor een goede verdeling van het lwoo-budget niet noodzakelijk dat het
model op individueel niveau kan voorspellen welke kinderen behoefte hebben aan lwoo. De
verwachte totale behoefte aan lwoo wordt per swv uiteindelijk bepaald via een optelling van de
onderwijsscores van leerlingen. Bij sommige leerlingen wordt het risico op onderwijsachterstand te
hoog ingeschat, bij anderen te laag, maar op swv-niveau vallen deze individuele voorspelfouten naar
verwachting tegen elkaar weg.16 Op deze manier kan een indicator op geaggregeerd niveau
betrouwbaar zijn, ook als de onderliggende individuele voorspellingen dat niet zijn. Bovendien werkt
dit effect sterker naarmate de groep waarover geaggregeerd wordt groter is. In vergelijking met de
oorspronkelijke po-indicator (op schoolniveau) zou het bij een lwoo-indicator gaan om relatief
grotere groepen leerlingen (op swv-niveau), wat de betrouwbaarheid van de indicator verhoogt en
mogelijk compenseert voor de lagere verklaringskracht van het model. Verder blijkt uit de hier
gepresenteerde resultaten in elk geval dat alle omgevingskenmerken in deze indicator een significant
direct effect hebben op onderwijsprestaties, los van intelligentie, en dus kunnen worden gebruikt
om onderwijsachterstanden te verklaren. In die zin kan het opnemen van deze kenmerken in een
lwoo-indicator worden onderbouwd.
Uiteindelijk is het aan OCW om te bepalen of het gevonden model voor behoefte aan lwoo
voldoende geschikt is om als basis te dienen voor het verdelen van het lwoo-budget. Mocht OCW
besluiten om inderdaad een lwoo-indicator te gebruiken gebaseerd op dit model, dan moet nog een
aantal aanvullende keuzes worden gemaakt, analoog aan de po-indicator. Hoe worden de

16 Hierbij wordt de aanname gemaakt dat er geen systematische vertekening zit in de onderwijsscores uit het model. Deze

aanname kan na verloop van tijd geschonden worden omdat het model verouderd raakt.

Richting een alternatief verdeelmodel voor lwoo en pro 22

individuele onderwijsscores uit het model geaggregeerd naar swv-niveau? Wordt daarbij het schoolof woonplaatsbeginsel toegepast (zie ook hoofdstuk 2)? Is het nuttig om een drempel in te bouwen
waaronder een swv geen geld krijgt, om versnippering van het budget te voorkomen? Dit zijn
beleidskeuzes die losstaan van dit CBS-onderzoek.

Richting een alternatief verdeelmodel voor lwoo en pro 23

4. Samenvatting en conclusies
Het ministerie van Onderwijs Cultuur en Wetenschap (OCW) wil het financiële verdeelmodel voor
praktijkonderwijs (pro) en leerwegondersteunend onderwijs (lwoo) herzien. Voor beide
onderwijsvormen heeft OCW een nieuwe verdeelsystematiek voorgesteld. Om te kunnen
beoordelen of de voorgestelde systematiek geschikt is, en om bepaalde details nader in te vullen,
heeft OCW het CBS gevraagd een aantal achtergrondanalyses uit te voeren.

4.1 Achtergrondanalyses pro
OCW beoogt met het pro-beleid leerlingen die laag presteren doordat zij (voornamelijk) een laag IQ
hebben, extra te ondersteunen. De toetsadviezen die worden gebaseerd op de eindtoetsen in het
primair onderwijs geven een indicatie van laag presteren. Het laagste toetsadvies dat wordt
onderscheiden is het combinatieadvies ‘pro/vmbo basisberoepsgerichte leerweg (bl)’. Om de
behoefte aan pro per samenwerkingsverband (swv) te benaderen, overweegt OCW daarom om uit te
gaan van het aantal leerlingen op een swv a) met toetsadvies pro/vmbo-bl, of b) met ontheffing voor
de eindtoets omdat het ‘zeer moeilijk lerende kinderen’ betreft. Hieronder duiden we de criteria a)
en b) aan met de term pro-criteria.
In hoofdstuk 2 is gekeken naar de samenstelling van leerlingen op het pro. Het komt relatief vaak
voor dat leerlingen op het pro afkomstig zijn van het speciaal basisonderwijs (sbo). Deze groep valt
hier buiten de analyse, omdat een eindtoets in het sbo pas verplicht is geworden in schooljaar 20192020. Voor een relatief groot deel leerlingen op het pro is dus op dit moment niet vast te stellen of
zij voldoen aan de voorgestelde pro-criteria. Wanneer in de toekomst de eindtoetsgegevens
(inclusief ontheffingen) wel beschikbaar zijn voor het sbo zou deze benadering wel een vollediger
beeld kunnen geven van de doelgroep pro-leerlingen op basis van de criteria a) en b).
Daarnaast komt het relatief vaak voor dat leerlingen met de ontheffingsgrond ‘zeer moeilijk leren’
doorstromen naar het pro. Anderzijds blijkt dat meer dan de helft van de leerlingen met de
ontheffingsgrond ‘zeer moeilijk leren’ niet op het pro terecht komen. De ontheffingsreden ‘zeer
moeilijk leren’ lijkt dus wel een indicatie te geven van de behoefte aan pro, maar komt niet exclusief
voor bij pro. Het meetellen van alle leerlingen met deze ontheffingsreden in de voorgestelde procriteria zal leiden tot een overschatting van het werkelijke aantal pro-leerlingen.
Verder zijn er leerlingen in het voortgezet onderwijs (vo) die niet in de onderwijsregistratie
voorkomen voor het primair onderwijs (po). Voor deze leerlingen kan niet vastgesteld worden of zij
tot de doelgroep pro behoren op basis van de overwogen pro-criteria. Het aandeel leerlingen op pro
van wie het type po onbekend is, varieert per swv, maar is in het merendeel van de swv-en relatief
laag. Er zijn echter wel uitzonderingen waar een relatief groot aandeel onbekend is. Voor deze swven is het belangrijk dat in het beleid rekening wordt gehouden met leerlingen voor wie niet kan
worden vastgesteld of zij voldoen aan de voorgestelde pro-criteria.
Op basis van bovenstaande bevindingen kunnen we stellen dat er samenhang is tussen de procriteria en het aantal leerlingen binnen de doelgroep pro. De doelgroep pro proberen te schatten op
basis van deze criteria heeft wel het risico in zich om de doelgroep te onder- of overschatten. De procriteria zullen op basis van de huidige data dan ook geen volledig beeld geven van de pro-doelgroep.
Het is aan OCW om te bepalen of de gevonden samenhang tussen de pro-criteria en de werkelijke
pro-behoefte per swv sterk genoeg is om de voorgestelde aanpak te implementeren.

Richting een alternatief verdeelmodel voor lwoo en pro 24

Naast het al dan niet benaderen van de pro-doelgroep, met de hier onderzochte pro-criteria, zal ook
de keuze voor het woon- of schoolplaatsbeginsel een verschil maken voor de swv-en. Bij de keuze
voor het woonplaatsbeginsel worden leerlingen die aan de criteria voldoen meegeteld bij het swv
waarin zij wonen. Bij toepassing van het schoolplaatsbeginsel worden zij juist meegeteld bij het swv
waarin zij naar school gaan. Het komt regelmatig voor dat pro-leerlingen naar school gaan buiten de
swv-regio waar zij wonen: landelijk gaat het in dit onderzoek om ongeveer 12% van alle proleerlingen. Het zal dan ook per swv verschillen hoeveel leerlingen binnen de pro-doelgroep vallen,
afhankelijk van het school- of woonplaatsbeginsel.

4.2 Achtergrondanalyses lwoo
OCW voert lwoo-beleid voor twee doelgroepen: op basis van IQ en leerachterstand en op basis van
sociaal-emotionele problematiek. De analyses rondom lwoo in dit rapport richten zich op de eerste
lwoo-doelgroep, omdat uit eerder onderzoek is gebleken dat de andere lwoo-doelgroep (ongeveer
23% van de totale behoefte aan lwoo) evenredig verdeeld is over de swv-en. OCW beoogt met het
lwoo-beleid (op basis van IQ en leerachterstand) vooral leerlingen op het vmbo extra te
ondersteunen die onderpresteren als gevolg van ongunstige sociaaleconomische omstandigheden.
Voor deze doelgroep overweegt OCW om gebruik te maken van de onderwijsachterstandenindicator
die het CBS eerder voor het po heeft ontwikkeld. Met die indicator wordt de kans op onderpresteren
per leerling berekend op basis van sociaaleconomische omgevingskenmerken, zoals het
opleidingsniveau en de herkomst van de ouders. Het idee is dat de po-indicator in aangepaste vorm
gebruikt zou kunnen worden om de kans op onderpresteren op het vmbo te meten en daarmee als
benadering is te gebruiken voor de behoefte aan lwoo per swv.
Om de po-indicator beter te laten aansluiten op het doel van lwoo is het onderliggende
analysemodel in hoofdstuk 3 opnieuw geschat (herijkt), maar dan alleen voor leerlingen met een
vmbo-toetsadvies. Het idee is dat een herijkte indicator de verwachte onderwijsachterstanden voor
leerlingen op het vmbo beter in beeld brengt dan de oorspronkelijke po-indicator, die ook van
toepassing is op leerlingen met een havo/vwo-toetsadvies. De resulterende lwoo-indicator maakt
gebruik van vijf van de zes omgevingskenmerken uit de oorspronkelijke po-indicator:
opleidingsniveau van moeder en vader, herkomst van de ouders, verblijfsduur van de moeder in
Nederland en of de ouders in de Wet Schuldsanering Natuurlijke Personen zitten. Het zesde kenmerk
uit de po-indicator, het gemiddelde opleidingsniveau van alle moeders op de basisschool, bleek geen
meerwaarde te hebben voor het verklaren van onderwijsachterstanden binnen het vmbo en is
daarom weggelaten. Van de overgebleven kenmerken blijft het opleidingsniveau van beide ouders
het belangrijkste verklarende omgevingskenmerk voor onderwijsachterstanden, al wordt het effect
van dit kenmerk na herijken wel iets zwakker.
De meerwaarde van het herijken van de po-indicator voor een eventueel gebruik als lwoo-indicator
blijkt het duidelijkst uit de verandering die plaatsvindt bij het kenmerk herkomst. Na herijken
verschillen de meeste herkomstcategorieën niet meer significant van de referentiecategorie met
herkomst Nederland. Alleen bij de categorieën Noord-Afrika, Suriname/(voormalige) Nederlandse
Antillen en Turkije wijzen de geschatte coëfficiënten op een groter risico op onderwijsachterstanden
binnen het vmbo. Vanwege dit relatief grote verschil bij herkomst kunnen we stellen dat de nietherijkte indicator niet hetzelfde meet als de herijkte indicator.
Met het herijkte model kan voor elke leerling met een vmbo-toetsadvies een onderwijsscore worden
berekend die het risico op onderwijsachterstand uitdrukt, gegeven zijn/haar omgevingskenmerken;
Richting een alternatief verdeelmodel voor lwoo en pro 25

in deze score zijn de effecten van de omgevingskenmerken gecorrigeerd voor de invloed van
intelligentie. In vergelijking met de onderwijsachterstandenindicator voor het hele basisonderwijs
verklaren de gekozen omgevingskenmerken binnen het vmbo minder van de verschillen in
onderwijsachterstanden. Het herijkte model verklaart voor de leerlingen met een vmbo-toetsadvies
24,7% van de verschillen in onderwijsprestaties in groep 8. Voor alle basisschoolleerlingen verklaart
het model van de oorspronkelijke po-indicator 41,3% van de verschillen in onderwijsprestaties in
groep 8. In beide gevallen komt ongeveer 30% van de totale verklaarde variantie voor rekening van
de omgevingskenmerken in de indicator (dat wil zeggen: verklaarde onderwijsachterstanden); de
overige 70% wordt verklaard door individuele verschillen in intelligentie.
Het is denkbaar dat de verklaringskracht van het model voor onderwijsachterstanden bij leerlingen
met een vmbo-toetsadvies nog enkele procentpunten kan worden verbeterd door andere
omgevingskenmerken toe te voegen. Het zoeken naar nieuwe kenmerken behoorde echter niet tot
de scope van dit onderzoek.
Gezien de lage verklaringskracht biedt de lwoo-indicator op individueel niveau een tamelijk
onbetrouwbare voorspelling bij welke kinderen binnen het vmbo onderwijsachterstanden
voorkomen, aanzienlijk minder betrouwbaar dan het geval was bij de oorspronkelijke po-indicator.
Enerzijds maakt dit de wetenschappelijke onderbouwing van deze lwoo-indicator minder sterk.
Anderzijds is het voor een goede verdeling van het lwoo-budget niet noodzakelijk dat de indicator op
individueel niveau kan voorspellen welke kinderen behoefte hebben aan lwoo, maar alleen dat het
model op swv-niveau een betrouwbaar beeld geeft van de totale behoefte aan lwoo. In vergelijking
met de oorspronkelijke po-indicator (op schoolniveau) zou het hierbij gaan om relatief grotere
groepen leerlingen (op swv-niveau in plaats van op basisschoolniveau), wat de betrouwbaarheid van
de indicator verhoogt en mogelijk compenseert voor de lagere verklaringskracht van het model.
Verder blijkt uit de analyses in hoofdstuk 3 in elk geval dat alle omgevingskenmerken in de herijkte
indicator een significante verklaring geven voor onderwijsachterstanden in het vmbo. In die zin kan
het opnemen van deze kenmerken in een lwoo-indicator worden onderbouwd.
In vergelijking met een ‘eenvoudige’ indicator op basis van het aantal vmbo-leerlingen in leerjaar 3
en 4 (zie het kader “Eerder overwogen alternatieven” in hoofdstuk 1) is het aannemelijk dat een
aanpak op basis van het herijkte model op swv-niveau een betere indicatie geeft van de behoefte
aan ondersteuning tegen onderpresteren als gevolg van ongunstige sociaaleconomische
omstandigheden. In de herijkte indicator zijn de effecten van de omgevingskenmerken namelijk
gecorrigeerd voor de invloed van intelligentie. De ‘eenvoudige’ indicator bevat geen correctie voor
intelligentie en is daarom een indicator voor laag presteren, niet voor onderpresteren.
Uiteindelijk is het aan OCW om te bepalen of de herijkte po-indicator voldoende geschikt is om als
basis te dienen voor het verdelen van het lwoo-budget. Mocht OCW besluiten om inderdaad een
lwoo-indicator te baseren op deze herijkte indicator, dan moet nog een aantal aanvullende keuzes
worden gemaakt. Hoe worden de individuele onderwijsscores volgens de indicator geaggregeerd
naar swv-niveau? Wordt daarbij het school- of woonplaatsbeginsel toegepast? Is het nuttig om een
drempel in te bouwen waaronder een swv geen geld krijgt, om versnippering van het budget te
voorkomen? Dit zijn beleidskeuzes die losstaan van dit onderzoek.

4.3 Richting een alternatief verdeelmodel voor lwoo en pro
De bevindingen laten zien dat er samenhang is tussen de pro-criteria en het aantal leerlingen binnen
de doelgroep pro. Op basis van de huidige data is echter geen volledig beeld te geven van de proRichting een alternatief verdeelmodel voor lwoo en pro 26

doelgroep waarbij er een risico bestaat op het onder- of overschatten van de doelgroep. Het lijkt
daarom zinvol om over een aantal jaar – wanneer er voldoende gegevens over de leerlingen
afkomstig uit het sbo zijn – te onderzoeken of een verbetering van de inschatting van de behoefte
aan pro mogelijk is. De leerlingen met ontheffingsgrond ‘zeer moeilijk leren’ verspreiden zich over
alle niveaus. Het is daarom voor deze groep leerlingen zinvol om in een vervolganalyse te bepalen of
de doorstroom richting pro beter te is duiden op basis van achtergrondkenmerken zodat de
inschatting voor de behoefte aan pro mogelijk kan worden verbeterd.
In dit rapport hebben we laten zien dat het in ieder geval voor lwoo mogelijk is om een indicator te
ontwikkelen op basis waarvan de budgetten door OCW verdeeld kunnen worden. Ondanks dat de
ontwikkelde lwoo-indicator op individueel niveau minder betrouwbaar is dan de oorspronkelijke poindicator, wordt de betrouwbaarheid van de lwoo-indicator verhoogd doordat de groepen leerlingen
op swv-niveau aanzienlijk groter zijn dan bij de po-indicator. Om hier een duidelijkere uitspraak over
te kunnen doen, is aanvullend onderzoek nodig. Daarbij zou de nauwkeurigheid kunnen worden
bepaald van verschillende varianten van een lwoo-indicator op swv-niveau, afgeleid uit de scores van
individuele leerlingen. Ook kan worden onderzocht hoe stabiel een dergelijke lwoo-indicator op swvniveau is van jaar op jaar.

Richting een alternatief verdeelmodel voor lwoo en pro 27

Bijlage 1. Begeleidingscommissie
Rien van Tilburg – AOC Raad
Nicole Teeuwen – Sectorraad Praktijkonderwijs
Jan Houwing – Sectorraad Samenwerkingsverbanden
Jan van Nierop – Stichting Platforms VMBO
Jessica Tissink – VO-raad

Richting een alternatief verdeelmodel voor lwoo en pro 28