Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2020–2021

35 501

Wijziging van de Wet terugkeer en
vreemdelingenbewaring met het oog op het
handhaven van de mogelijkheden om
maatregelen te nemen ten aanzien van
overlastgevende vreemdelingen

Nr. 6

NOTA NAAR AANLEIDING VAN HET VERSLAG
Ontvangen 5 februari 2021
Met veel belangstelling heeft de regering kennisgenomen van de vragen
en opmerkingen van de aan het woord zijnde fracties in het verslag bij het
onderhavige wetsvoorstel. Er is inbreng geleverd door de fracties van
VVD, PVV, CDA, D66, GroenLinks, PvdA, SP en ChristenUnie.
In deze nota naar aanleiding van het verslag wordt ingegaan op de
gestelde vragen en gemaakte opmerkingen. De vragen worden zoveel
mogelijk beantwoord in de volgorde zoals deze in het verslag zijn gesteld.
Tevens gaat de regering verderop in deze nota onder het kopje
«Adviezen» in op de adviezen van de Nationale ombudsman, Amnesty
International, de Nederlandse Orde van Advocaten (NOvA), de Raad voor
Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming (RSJ) en de Adviescommissie voor Vreemdelingenzaken (ACVZ) die naar aanleiding van het
advies van de Afdeling advisering van de Raad van State alsnog zijn
gevraagd en ontvangen.
ALGEMEEN
1. Inleiding
De leden van de VVD-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen
van de wijziging van de Wet terugkeer en vreemdelingenbewaring met het
oog op het handhaven van de mogelijkheden om maatregelen te nemen
ten aanzien van overlastgevende vreemdelingen (het wetsvoorstel). Deze
leden vinden het van groot belang dat er binnen de asielketen voldoende
en proportioneel in te zetten bevoegdheden zijn voor betrokken personeel
om de rust op opvang/detentielocaties te bewaren en verder verloop van
de asielprocedure al dan niet in de terugkeerfase te bespoedigen. Zij
hebben nog enkele vragen.
De leden van de PVV-fractie hebben kennisgenomen van het wetsvoorstel
en brengen de navolgende opmerking en vragen naar voren.

kst-35501-6
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2021

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 501, nr. 6

1

De leden van de CDA-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen
van het wetsvoorstel met het oog op het handhaven van de mogelijkheden om maatregelen te nemen ten aanzien van overlastgevende
vreemdelingen. Zij onderschrijven het belang om te kunnen optreden
tegen overlastgevende vreemdelingen en juichen deze novelle van de
regering daarom toe. Zij hebben nog enkele vragen.
De leden van de D66-fractie hebben kennisgenomen van voorliggend
wetsvoorstel en hebben daarover nog een aantal vragen.
De leden van de GroenLinks-fractie vinden het lastig begrip op te brengen
voor het feit dat een wetsvoorstel dat reeds twee jaar geleden door de
Tweede Kamer is aanvaard, door de regering is teruggetrokken uit de
behandeling in de Eerste Kamer om hier een novelle aan toe te voegen.
Deze leden vragen waarom de regering er niet voor heeft gekozen de
behandeling in de Eerste Kamer af te ronden en een wetswijziging in te
dienen bij de Tweede Kamer, gelet op het belang van een voorspoedige
inwerkingtreding van het bestuursrechtelijke kader voor vreemdelingendetentie. Het door de regering ingediende oorspronkelijke
wetsvoorstel dateert immers al uit 2015, en is zelfs gebaseerd op een
toezegging van voormalig Staatssecretaris Veiligheid en Justitie Teeven in
2013. De leden van de GroenLinks-fractie vragen of de regering het ook
niet onbetamelijk vindt dat dergelijk belangrijke wetgeving langer dan
zeven jaar moet duren, hoofdzakelijk door toedoen van de regering zelf.
De regering ziet in dat de maatregelen die in het wetsvoorstel Wet
terugkeer en vreemdelingenbewaring zijn vervat al lang op zich laten
wachten, maar benadrukt dat de wet moet meegaan met haar tijd en de
omstandigheden. Dat het de regering er veel aan is gelegen om te komen
tot een wetgevingspakket dat voorziet in een nieuw, meer passend regime
voor de bewaring van vreemdelingen, mag worden afgeleid uit de
voortvarende totstandkoming van het onderhavige wetsvoorstel. Het
wetsvoorstel Wet terugkeer en vreemdelingenbewaring schiet – gezien de
veranderde situatie – op een aantal punten tekort, met name ten aanzien
van de groep overlastgevende vreemdelingen die in asielzoekerscentra of
de openbare ruimte en in bewaring voor grote problemen zorgt. De
overlast die werd ervaren toen het wetsvoorstel in 2013 werd ontwikkeld
en in de daaropvolgende jaren, was naar zijn aard en omvang nog niet
dermate disproportioneel groot als sinds 2016 binnen de asielketen het
geval is.1 De Eerste Kamer heeft ook haar zorgen geuit over de toename
van overlastgevende vreemdelingen en incidenten. Er dient te kunnen
worden opgetreden in noodsituaties. Het onderhavige wetsvoorstel bevat,
mede naar aanleiding van de zorgen van de Eerste Kamer over de
ontwikkelingen in de samenleving, maatregelen waarmee het
wetsvoorstel Wet terugkeer en vreemdelingenbewaring op een aantal
punten beter aansluit bij de praktijk van vandaag.
De leden van de SP-fractie hebben kennisgenomen van het wetsvoorstel.
Deze leden vinden dat de regering goede stappen zet voor het kunnen
uitzetten van «gemeenschapsonderdanen» of derdelanders die zich
misdragen, maar plaatsen vraagtekens bij het invoeren van regelingen
voor de zogenoemde «lock down». Zij hebben nog enkele vragen.
De leden van de PvdA-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen
van het voorliggend wetsvoorstel dat strekt tot aanpassing van het eerder
in de Tweede Kamer aangenomen wetsvoorstel Wijziging van de Wet
terugkeer en vreemdelingenbewaring. Deze leden begrijpen dat sinds dit
wetsvoorstel in 2015 is ingediend de situatie ten aanzien van overlastge1

Kamerstuk 35 501, nr. 3, p. 2–3.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 501, nr. 6

2

vende asielzoekers danig verslechterd is. Dat er ten aanzien van overlastgevende asielzoekers uit veilige landen soms hardere maatregelen nodig
zijn is naar de mening van deze leden helaas nodig. In dat kader begrijpen
deze leden de noodzaak van het nu voorliggend wetsvoorstel dat de
juridische basis moet gaan vormen voor de huidige praktijk, waarin nu al
groepen vreemdelingen tijdelijk aan een strenger regime moeten worden
onderworpen. Dat neemt echter niet weg dat dat naar de mening van de
leden van de PvdA fractie het uitgangspunt van minimale beperkingen in
de vreemdelingenbewaring niet uit het oog verloren mag worden en dat
zoveel als mogelijk voorkomen moet worden dat niet-overlastgevende
asielzoekers, alleen omdat zij in een groep van overlastgevers zitten, door
het strengere regime getroffen gaan worden. Daarom hebben deze leden
de volgende vragen en opmerkingen.
De leden van de PvdA-fractie lezen dat bij voorliggend wetsvoorstel
afgezien is van een consultatieronde omdat het in de praktijk niet voor
veranderingen zorgt en vanwege de voortgang van het wetsvoorstel Wet
terugkeer en vreemdelingenbewaring (in de Eerste Kamer). Toch zouden
de aan het woord zijnde leden graag de mening van de Adviescommissie
voor Vreemdelingenzaken (ACVZ) vernemen. Bent u bereid dat advies
alsnog te vragen?
Naar aanleiding van het advies van de Raad van State is besloten alsnog
een aantal instanties, waaronder de ACVZ om advies te vragen. Het advies
van de ACVZ is als bijlage bij deze nota naar aanleiding van het verslag
gevoegd2. De reactie van de regering op de consultatieadviezen is hierna
opgenomen onder de paragraaf «Adviezen».
De leden van de ChristenUnie-fractie hebben kennisgenomen van het
wetsvoorstel. Zij hebben enkele vragen en opmerkingen over de in de
wetswijziging voorgestelde periode van vier weken voor een algehele
afsluiting van de gehele inrichting of delen daarvan.
2. Aanleiding en voorgeschiedenis
De leden van de VVD-fractie gaven al bij de eerdere wetsbehandeling aan
het goed te vinden dat met deze wet de (inzet van bevoegdheden om
illegalen in detentie te plaatsen ten einde terugkeer te bespoedigen) het
oude reglement wordt geformaliseerd in een wet met de juiste
waarborgen. Zij begrijpen de soms gespannen balans tussen het bieden
van voldoende rechtsbescherming aan kwetsbaren en de strengere
aanpak, maar wijzen er uitdrukkelijk op dat de inzet van deze bevoegdheden gericht is op zeer moeilijk beheersbare personen die in veel
gevallen op zijn minst ernstig overlastgevend zijn. Deze leden zijn
benieuwd in hoeverre er hierbij regimedifferentiatie wordt toegepast en
hoe lessen die worden geleerd in de Handhaving- en Toezichtlocatie (HTL)
Hoogeveen ook bij vreemdelingenbewaring kunnen worden ingezet en
vice versa.
In het wetsvoorstel Wet terugkeer en vreemdelingenbewaring staan de
grondslagen voor twee regimes van vreemdelingenbewaring, waarbij
sprake is van vrijheidsontneming: het verblijfsregime en het beheersregime.3 Deze twee regimes onderscheiden zich van elkaar door de mate
waarin de vrijheid van de vreemdeling wordt beperkt. Het verblijfsregime
kent meer rechten en vrijheden dan in de Penitentiaire beginselenwet
(Pbw) die momenteel van toepassing is op vreemdelingenbewaring.
Daarnaast is er een beheersregime. In het beheersregime wordt een
2
3

Ter inzage gelegd bij het Centraal Informatiepunt Tweede Kamer.
Kamerstuk 34 309, nr. 3, p. 14.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 501, nr. 6

3

verdere vrijheidsbeperking voorgesteld dan in het verblijfsregime om de
orde en veiligheid te handhaven.
De aanbevelingen die zijn gedaan in het kader van de evaluatie over de
extra begeleiding en toezichtlocatie (hierna: ebtl)4 zijn meegenomen in de
ontwikkeling van de HTL. In de HTL is geen sprake van vrijheidsontneming in de zin van de Vreemdelingenwet 2000 (hierna: Vw 2000).
Bewoners van de HTL kunnen naar eigen wens vertrekken. Er wordt hen
dan een consequentieverklaring voorgelegd waarin ze bij ondertekening
aangeven geen gebruik te willen maken van hun recht op opvang. Wel
gelden tijdens het verblijf in de HTL strengere huisregels voor de
bewoners dan in de reguliere locaties van het Centraal Orgaan opvang
asielzoekers (COA). De bewoners krijgen een vrijheidsbeperkende
maatregel op grond van artikel 56 Vw 2000 opgelegd. Zij moeten zich
twee keer per dag bij het COA melden en krijgen geen eet- en leefgeld
maar maaltijden en verzorgingsproducten in natura. Ook wordt op de HTL
personeel van de Dienst Justitiële Inrichtingen (DJI) ingezet, omdat het
personeel van DJI ervaren is in het omgaan met een doelgroep van zeer
moeilijk beheersbare personen. Meer in het bijzonder zijn de
medewerkers van DJI bekwaam in het hanteren van een kaderstellende en
de-escalerende bejegening. De kruisbestuiving tussen het COA en de DJI
op de HTL zorgt ervoor dat onderling ervaringen kunnen worden
uitgewisseld over de aanpak van de doelgroep.
De leden van de PVV-fractie vinden het een gemiste kans dat, gelet op de
huidige problemen veroorzaakt door illegale Marokkanen, Algerijnen en
andere overlastgevende vreemdelingen, de regering niet meteen doorpakt
met dit wetsvoorstel door de mogelijkheden van vreemdelingenbewaring
te verruimen.
Deelt de regering de mening dat vreemdelingenbewaring een absolute
noodzaak is om illegale vreemdelingen Nederland uit te krijgen? Zo nee,
waarom niet? Waarom kiest de regering ervoor om notoire overlastgevende asielzoekers te belonen in de door de regering opgerichte HTL met
gratis opvang en vertier, zoals gamen en schilderen, in plaats van ze op
het vliegtuig naar het land van herkomst te zetten?
Het streven van het kabinet is om terugkeer van vreemdelingen naar het
land van herkomst te bevorderen. Eerst en vooral gaat het hierbij om
vrijwillige terugkeer. De Nederlandse overheid biedt hiertoe op passende
wijze ondersteuning.
Volgens internationale regelgeving kan Nederland personen met een
lopende asielprocedure geen opvang ontzeggen na overlastgevend
gedrag. Uit de Opvangrichtlijn5 volgt dat vreemdelingen gedurende hun
asielprocedure aanspraak kunnen maken op onderdak en opvang. En in
een uitspraak van november 2019, zaak C-233/18 inzake Zubair Haqbin
oordeelde het Hof van Justitie van de Europese Unie (hierna: HvJ EU) dat
overlastgevende asielzoekers niet uit de opvang mogen worden gezet,
ook niet voor korte duur.6 Om de leefbaarheid op reguliere locaties van
het COA te borgen, is daarom sinds 1 februari 2020 de HTL ingericht voor
overlastgevende asielzoekers.

4

WODC, «Asielzoekers in het gareel? Plan-, proces en effectevaluatie werking extra begeleiding
en toezichtlocaties», 2019.
5
Richtlijn 2013/33/EU tot vaststelling van normen voor de opvang van verzoekers om internationale bescherming.
6
HvJ 12 november 2019, zaak C-233/18, ECLI:EU:C:2019:956 (Zubair Haqbin/Federaal Agentschap
voor de opvang van asielzoekers, België).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 501, nr. 6

4

De HTL is geen prettige plek om te verblijven. De voorzieningen zijn er
sober en er is sprake van een vrijheidsbeperkende maatregel met extra
toezicht en handhaving. Uitgangspunt is dat aan overlastgevende
asielzoekers in een HTL een zinvolle dagbesteding wordt geboden die in
het teken staat van socialisatie. Een zinvolle dagbesteding is niet gelijk
aan vertier. Wanneer geen sprake is van een zinvolle dagbesteding,
kunnen gevoelens van verveling en nutteloosheid zodanig opspelen dat
notoire overlastgevende asielzoekers voor problemen gaan zorgen. Naast
het handhaven van de orde en veiligheid kan een zinvolle dagbesteding
van belang zijn voor het bewegen van vreemdelingen tot vrijwillige
terugkeer naar het land van herkomst. Tijdens de dagbesteding worden
door het personeel gesprekken gevoerd waarbij de vreemdelingen
persoonlijke aandacht krijgen en de vreemdelingen die geen asielaanvraag meer hebben lopen worden gemotiveerd om met de Internationale
Organisatie voor Migratie (IOM) of de Dienst Terugkeer en Vertrek (DT&V)
in gesprek te gaan voor hun terugkeer. Een vreemdeling die het gevoel
heeft menselijk en respectvol te worden behandeld, zal eerder geneigd
zijn hieraan mee te werken.
Wanneer vrijwillige terugkeer niet slaagt, moet de terugkeer van vertrekplichtige vreemdelingen kunnen worden afgedwongen om aan het illegale
verblijf een einde te maken. Het kabinet is zich er net als de PVV van
bewust dat vreemdelingenbewaring een noodzakelijk middel is om
terugkeer te realiseren. Zonder de mogelijkheid van vreemdelingenbewaring, één van de instrumenten om terugkeer te realiseren, is
gedwongen verwijdering niet of nauwelijks te effectueren. Er zou dan
geen noodzakelijke stok achter de deur zijn om vertrekplichtige vreemdelingen te laten meewerken aan hun terugkeer.
Kort gezegd dient de vreemdeling die geen recht heeft om in Nederland te
verblijven uit eigen beweging terug te keren. Indien de vreemdeling niet
vrijwillig terugkeert, zal die terugkeer worden afgedwongen.
3. Toelichting op de maatregelen
De leden van de VVD-fractie zijn positief over het handhaven van artikel 56
van de Vreemdelingenwet 2000 (Vw 2000), zodat zeker wordt gesteld dat
de inzet van de HTL Hoogeveen mogelijk blijft om overlastgevende
asielzoekers in het belang van medebewoners, personeel en
omwonenden aan te pakken in een sober regime. Deze leden vinden het
dan ook goed dat de regering, na de constatering dat het gebruik van
vreemdelingenbewaring nog te beperkt werd ingezet, dit alsnog ruimer
inzet. Wel zijn zij benieuwd op welke wijze de regering structureel bekijkt
waar meer ruimte in Europese regelgeving zit om overlastgevende
asielzoekers aan te pakken en terugkeer te bevorderen. Heeft Eurocommissaris Johansson inmiddels al inzicht gegeven in de mogelijkheden die
er volgens haar wel zijn, maar momenteel onbenut blijven, zoals de aan
het woord zijnde leden ook eerder hebben gevraagd in Kamervragen7
samen met leden van de CDA-fractie? Kan de regering toezeggen deze
inzichten met de Kamer te delen zodat de politieke keuzes kunnen worden
gemaakt om de nu maximaal beschikbare ruimte in het internationaal/
Europees recht in te kunnen zetten?
De leden van de VVD vragen om een nadere reactie op de uitlatingen van
de Eurocommissaris Johansson bij haar bezoek aan Nederland in januari
2020. Allereerst wordt opgemerkt dat met het onderhavige wetsvoorstel
niet wordt beoogd om de mogelijkheden om vreemdelingenbewaring toe
te passen verder uit te breiden of in te perken dan onder de momenteel
7

2020Z01961.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 501, nr. 6

5

vigerende regelgeving mogelijk is. De bepalingen in de huidige regelgeving beogen een precieze transponering te zijn van de geldende
Europese regelgeving. Mogelijkheden om vreemdelingenbewaring toe te
passen die bestaan onder de Europese regelingen, zouden steeds ook
uitvoerbaar moeten zijn onder Nederlands recht. Op dit moment zijn er
geen indicaties om aan te nemen dat dat niet het geval is. Voor wat betreft
de mogelijkheden om vreemdelingen in bewaring te stellen wordt met dit
wetsvoorstel vooral beoogd om buiten twijfel te stellen dat vreemdelingenbewaring ook kan worden toegepast in gevallen die niet worden
bestreken door bepalingen uit instrumenten van Europees recht, zoals de
Opvangrichtlijn8, de Terugkeerrichtlijn9 en de Dublinverordening10. Na het
bezoek van de Eurocommissaris is op diverse moment contact geweest
met de Europese Commissie, om op ambtelijk niveau een toelichting te
verkrijgen. Op 24 september 2020 is uw Kamer toegezegd per brief op dit
onderwerp in te gaan.11 Ik zal in die brief die u op korte termijn ontvangt
ingaan op de uitkomsten van die gesprekken en mogelijkheden die ik voor
de Nederlandse praktijk zie.
De tweede wijziging kan ook op de goedkeuring van de leden van de
VVD-fractie rekenen. Zij onderschrijven het belang van daadkrachtig
optreden en hebben er vertrouwen in dat de vestigingsdirecteur dit
proportioneel in zal zetten. Daarbij vinden ze het goed dat de staande
praktijk juridisch zo geborgd wordt dat het met voldoende waarborgen
wordt omkleed en zich tegelijkertijd niet meer in juridisch grijs gebied
bevindt. Wel zijn deze leden benieuwd op welke manier wordt getracht de
inzet van maatregelen tot een zo beperkt mogelijke groep te beperken en
hoe er tijdens de inzet van de maatregelen met regelmaat wordt gekeken
naar proportionaliteit van de inzet. Hiermee willen de aan het woord
zijnde leden benadrukken dat een daadkrachtige en harde aanpak waar
nodig moet worden ingezet, maar een normale omgang moet kunnen
bestaan waar personen zich goed gedragen en meewerken aan de
terugkeer.
De inzet van DJI is in de eerste plaats gericht op de-escalerend optreden
en vervolgens op individuele maatregelen jegens personen die de orde en
rust in de inrichting verstoren. De praktijk leert echter dat een individuele
aanpak niet in alle gevallen afdoende kan zijn. Het komt voor dat bepaalde
ingeslotenen anderen aansporen om problemen te veroorzaken en zelf
onder de radar blijven. Ook komen er situaties voor waarin ingeslotenen
zich als groep tegen het personeel keren. Veelal blijkt het dan niet
mogelijk individuele gangmakers te identificeren. Dan zal in dreigende
situaties ingegrepen moeten worden om de situatie weer beheersbaar te
maken. Onvermijdelijk treft een dergelijke ingreep de gehele groep. Indien
een intens dreigende situatie geleid heeft tot een lockdown, is het zowel
voor de ingeslotenen als voor het personeel belangrijk om een
adempauze in te lassen. In deze adempauze wordt de balans opgemaakt
en wordt er gekeken hoe (gefaseerd) zo veilig en beheersbaar mogelijk het
dagprogramma weer opgestart kan worden.
8

Richtlijn 2013/33/EU van het Europees Parlement en de Raad van 26 juni 2013 tot vaststelling
van normen voor de opvang van verzoekers om internationale bescherming (PbEU 2013,
L 180).
9
Richtlijn 2008/115/EG van het Europees Parlement en de Raad van 16 december 2008 over
gemeenschappelijke normen en procedures in de lidstaten voor de terugkeer van onderdanen
van derde landen die illegaal op hun grondgebied verblijven, PbEU, L 348.
10
Verordening (EU) nr. 604/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 26 juni 2013 tot
vaststelling van de criteria en instrumenten om te bepalen welke lidstaat verantwoordelijk is
voor de behandeling van een verzoek om internationale bescherming dat door een onderdaan
van een derde land of een staatloze bij een van de lidstaten wordt ingediend (PbEU 2013,
L 180). Zie artikel 30 van de Vw 2000.
11
Kamerstuk 19 637, nr. 2665.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 501, nr. 6

6

Bij het treffen van een groepsgewijze – en zo mogelijk tot enkele
afdelingen beperkte – maatregel maakt het personeel de balans op zodra
de collectieve insluiting is afgerond. Vervolgens worden multidisciplinaire
overleggen gevoerd over het gedrag van de ingeslotenen. Beoogd wordt
om op deze wijze de onruststokers, gangmakers, meelopers en welwillenden te identificeren. Hierbij wordt iedere dag in de ochtend, middag en
avond gekeken of er weer afgeschaald kan worden en of de inzet van een
lockdown nog proportioneel is. Dit gebeurt met verschillende functionarissen en disciplines zodat er altijd een weloverwogen beslissing is.
De leden van de CDA-fractie zijn blij te lezen dat de regering een nationale
grondslag herintroduceert voor vreemdelingenbewaring van vreemdelingen die niet vallen onder het toepassingsregime van de
EU-Terugkeerrichtlijn, de EU-Opvangrichtlijn of de Dublin-verordening.
Deze leden begrijpen dat thans artikel 59, tweede lid, van de Vw 2000 als
bewaringsgrond wordt gebruikt, met het oog op verwijdering naar ofwel
de lidstaat waar de vreemdeling rechtmatig verblijft ofwel uitzetting
buiten de Europese Unie. Deze leden vragen de regering te benadrukken
dat, hoewel artikel 59 tweede lid van de Vw 2000 nog steeds komt te
vervallen, vreemdelingenbewaring op min of meer dezelfde manier kan
worden toegepast bij het nieuwe artikel 59d Vw 2000, zoals dat gebruikt
wordt in de thans geldende situatie middels artikel 59, tweede lid,
Vw 2000.
Aan de leden van de CDA-fractie kan worden bevestigd dat het samenspel
van wettelijke bepalingen dat thans wordt geïntroduceerd, tot doel heeft
te waarborgen dat in dezelfde gevallen als waarin dat voor de inwerkingtreding het geval was, het middel bewaring kan worden toegepast.
Artikel 59, tweede lid, van de Vw 2000 wordt thans gebruikt als grondslag
voor de bewaring van derdelanders die in een andere lidstaat internationale bescherming genieten en niet rechtmatig in Nederland verblijven.
Vreemdelingen die behoren tot deze categorie krijgen overeenkomstig
artikel 62a, derde lid, van de Vw 2000 in eerste instantie een aanzegging
om zich onmiddellijk naar het grondgebied van de betrokken lidstaat te
begeven. Voldoet de vreemdeling daaraan niet, dan kan hij op grond van
artikel 59, tweede lid, van de Vw 2000 in bewaring worden gesteld met het
oog op verwijdering naar de lidstaat van rechtmatig verblijf indien de voor
de terugkeer van de vreemdeling noodzakelijke bescheiden voorhanden
zijn, dan wel binnen korte termijn voorhanden zullen zijn. Artikel 3 van het
EVRM verzet zich in de meeste gevallen tegen uitzetting naar het land van
herkomst. Onder het nieuwe artikel 59d van de Vw 2000 blijft bewaring
van deze categorieën met het oog op verwijdering mogelijk onder de in
het eerste lid onder a, b en c genoemde gronden.
De leden van de D66-fractie lezen dat de regering in een uiterste noodsituatie een algemene maatregel van bestuur kan treffen om orde, rust en
veiligheid te herstellen. Deze leden constateren dat de directeur al een
behoorlijke set aan instrumenten heeft om op te kunnen treden wanneer
er verstoring van orde, rust en veiligheid plaatsvindt. Deze leden vragen
de regering dan ook toe te lichten welke argumenten zij heeft om dit palet
verder uit te breiden. Voorts vragen deze leden welke andere maatregelen
zijn overwogen.
Zoals in het wetsvoorstel Wet terugkeer en vreemdelingenbewaring staat
beschreven, heeft de directeur inderdaad reeds een palet aan orde- en
dwangbevoegdheden ter beschikking om in te grijpen bij orde- en
veiligheidsproblemen. De directeur kan er bijvoorbeeld voor kiezen om
bepaalde vreemdelingen in het beheersregime te plaatsen of aan
sommige vreemdelingen een orde- of strafmaatregel op te leggen (zoals
uitsluiting van activiteiten of in het meest verstrekkende geval afzon-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 501, nr. 6

7

dering). Een ingrijpende maatregel, zoals een lockdown, kan nodig zijn in
uitzonderingsgevallen wanneer dit palet onvoldoende soelaas biedt. Het
enige doel hiervan is het beëindigen van intens dreigende situaties,
waarin de veiligheid van zowel ingeslotenen als het personeel in geding
is. Een lockdown zal alleen wordt toegepast in gevallen waarin dit strikt
noodzakelijk is en enkel in die delen van de inrichting waar dat nodig is. In
geval van een groepsgewijs optreden van ingeslotenen tegenover het
personeel is het moeilijk in de praktijk om in alle dynamiek meteen de
gangmakers van de onrust te identificeren. Er rest dan geen andere
mogelijkheid de groep als geheel aan te spreken. Met andere maatregelen
kan dat doel niet worden bereikt.12
De leden van de GroenLinks-fractie hebben vragen over de incidenten in
de vreemdelingendetentie die de regering gebruikt om de noodzaak voor
het invoeren van een algehele lock down bevoegdheid te onderbouwen.
De regering noemt in eerste instantie een incident in detentiecentrum (DC)
Rotterdam, waarbij sprake was van een «groepsgerichte» agressie jegens
personeel. Deze leden vragen hoeveel ingeslotenen bij deze agressie
betrokken waren, en hoe de omvang van deze groep zich verhoudt tot de
totale bevolking van het detentiecentrum.
Ook vragen de aan het woord zijnde leden de regering om te reflecteren
op de woorden van de betrokken leidinggevende destijds over de lock
down maatregel die hierna werd genomen. Zij citeren: «Dat was een
mega-beslissing. DC Rotterdam is juist een open setting, omdat mensen
er niet op strafrechtelijke titel zitten, maar op een bestuursrechtelijke. Ik
dacht dan ook: dit gaat tot onrust leiden. Ik heb alle collega’s gewoon
laten komen de dag erna, juist om met de ingeslotenen te communiceren.
Het was een ongekende maatregel, die ik intuïtief heb genomen. Het was
nodig, een klein groepje raddraaiers verpestte het voor de rest.» De leden
van de GroenLinks-fractie vragen naar aanleiding van de zienswijze van
de betrokken leidinggevende of het toepassen van lock downs in de ogen
van de regering niet indruist tegen de open setting en het bestuursrechtelijk karakter van DC Rotterdam.
De regering haalt voorts enkele andere incidenten in 2019 aan, waaronder
een vermeende opstand in juli 2019. Deze leden vragen wat de regering
hier precies verstaat onder een opstand, en wat de achterliggende feiten
zijn. Zo begrijpen deze leden dat het hier mogelijk ging om een protest
tegen het feit dat men niet langer buiten mocht zijn, terwijl er sprake was
van een hittegolf en de airconditioning defect was.
De leden van de GroenLinks-fractie constateren dat in de door de
genoemde voorbeelden van de regering reeds gebruikt is gemaakt van
(een vorm van) lock down. De voorliggende wetswijziging dient er
volgens de regering slechts toe te voorkomen dat de nieuwe Wet
terugkeer en vreemdelingenbewaring een dergelijke maatregel juridisch
onhoudbaar maakt. Deze leden vragen hoe vaak de afgelopen jaren een
geheel of gedeeltelijke lock down maatregel is genomen in de vreemdelingenbewaring, hoe lang deze maatregel per keer geduurd heeft en wat de
effecten van de maatregel waren na opheffen van de maatregel.
In januari 2019 vond een ernstige groepsgerichte agressie richting
personeel plaats in detentiecentrum (DC) Rotterdam, een inrichting voor
vreemdelingenbewaring. Tijdens het desbetreffende incident kwam het
personeel in een worsteling met de ingeslotenen terecht waarbij rake
klappen zijn uitgedeeld door de ingeslotenen en personeelsleden
verwondingen hebben opgelopen. De directeur van de inrichting zag zich
naar aanleiding van dit incident genoodzaakt om een lockdown- en
fasenplan toe te passen om de orde, rust en veiligheid binnen de
inrichting te herstellen. Alle 320 ingeslotenen – behoudens de ingeslo12

Kamerstuk 34 309, nr. 3, p. 5.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 501, nr. 6

8

tenen op de extra-zorg afdeling – moesten (met uitzondering van een uur
luchten) binnen blijven. Eind maart heeft de directeur naar aanleiding van
het ernstig verstoren van de orde, rust en veiligheid binnen de inrichting
een groep van ongeveer 18 vreemdelingen van de beheersafdeling
uitgesloten van activiteiten en binnen zeven dagen in fases het aanbieden
van activiteiten opgestart. Op 22 juli 2019 was aan het eind van de dag
sprake van een ernstige ordeverstoring in DC Rotterdam toen een grote
groep ingeslotenen van vier afdelingen weigerde de luchtplaats te
verlaten. De ingeslotenen gaven aan de instructies van het personeel niet
op te willen volgen, omdat zij het niet eens waren met inbewaringstelling.
Zij vonden dat zij onterecht vastzaten en waren het niet eens met het
systeem. De directeur heeft toen naar aanleiding van aanzetten tot
opruiend gedrag, opstand of deelname aan een opstand een groep van
circa 30 vreemdelingen van verschillende afdelingen afgezonderd op de
eigen kamer en een drietal in een afzonderingscel en op basis van
individuele afweging in fasen weer deel laten nemen aan activiteiten.
Begin augustus 2019 heeft de directeur naar aanleiding van het aanzetten
tot opruiend gedrag een groep van circa tien vreemdelingen een
waarschuwing gegeven. Begin november 2019 was de directeur wederom
genoodzaakt om een groep van ca 30 vreemdelingen, die al eerder
wegens aanhoudend opruiend, manipulatief en respectloos gedrag op de
beheersafdeling waren geplaatst, een beperkt dagprogramma te bieden.13
Het citaat dat de leden van de GroenLinks-fractie aanhalen, is afkomstig
van de plaatsvervangend vestigingsdirecteur DC Rotterdam die tijdens de
avond van het desbetreffende incident directeur van dienst was. Het is
gepubliceerd in het relatiemagazine DJIzien van DJI.14 In dit artikel blikt de
plaatsvervangend directeur terug op de beslissingen die zijn genomen. Zij
heeft op transparante wijze uiting willen geven aan de enorme impact die
de gebeurtenissen op zowel personeel als ingeslotenen hebben gehad en
welke lessen hieruit ook voor andere organisaties in vergelijkbare situaties
zijn te leren. Een detentietoezichthouder deelt in het artikel ook zijn
ervaringen en voegt aan de woorden van de plaatsvervangend directeur
toe: «Er zijn altijd een paar onruststokers. Gewoonlijk lukt het om de rust
te bewaren door die mensen uit de groep te halen. Maar deze keer werkte
dat niet. Op zeker moment zat er voor mijn collega’s niets anders op dan
de alarmknop te gebruiken. Dat is overigens niet het besluit van één
persoon, dat pak je als collega’s met elkaar zo op. (...) We hebben het er
nog steeds drie keer per dag over, iedere vergadering weer (...) Veel
praten, nazorg en opvang. Het helpt. Inmiddels functioneren we weer
redelijk normaal, maar de scherpte is wel terug. Je probeert met je
collega’s samen een front te vormen, omdat je weet dat er iets kan
gebeuren. Tegelijkertijd wil je wel humaan blijven. De meeste ingeslotenen vertonen normaal gedrag en hebben niets met het hele incident te
maken.»
Onder een opstand wordt een ernstige groepsgerichte agressie richting
personeel verstaan. Hierbij is sprake van het bewust ondermijnen van de
regels door een groep of het niet luisteren naar herhaaldelijke oproepen
van personeel om iets te doen (gebod) of juist niet te doen (verbod). Dit
leidt tot zeer dreigende situaties waar de betreffende ingeslotenen geweld

13

Zoals eerder aangegeven in het wetsvoorstel Wet terugkeer en vreemdelingenbewaring,
publiceert de Dienst Justitiële Inrichtingen via de website https://www.dji.nl/themas-cijfers-enpublicaties/voorvallen-dji/voorvallen-dji.aspx samenvattingen van piketmeldingen, van
integriteitsschendingen en ernstige incidenten in de justitiële inrichtingen, waaronder
detentiecentra. Deze samenvattingen geven een beeld van voorvallen die in de justitiële
inrichtingen – waaronder de inrichtingen voor vreemdelingenbewaring – plaatsvinden.
14
N. Ledegang, «Betrokkenen over de opstand in DC Rotterdam», DJIzien #18, maart 2019.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 501, nr. 6

9

tegen personeel niet schuwen. Opmerking verdient hierbij dat de
lockdown niet wordt ingezet bij een vreedzaam protest.
De leden van de GroenLinks-fractie onderschrijven het belang van het
handhaven van de norm «handen af van personeel». Evenwel betwijfelen
deze leden in hoeverre het introduceren van een lock down bevoegdheid
hier wezenlijk aan bijdraagt, terwijl de toepassing van een collectieve lock
down een aanzienlijke verzwaring van de inbreuk in de grondrechten van
ingeslotenen betekent, alsmede een risico voor hun fysieke en mentale
gezondheid.
De aan het woord zijnde leden vragen waarom de regering de
bevoegdheid van de directeur om individuen in afzondering of isolatie te
plaatsen niet voldoende acht om in een situatie van groepsgeweld te
acteren. Immers kan die bevoegdheid op meerdere personen tegelijkertijd
worden toegepast, zonder dat daarbij een volledige lock down
afgekondigd hoeft te worden die ook niet-agressieve ingeslotenen raakt.
Een lockdown is een wettelijke voorziening voor uitzonderingssituaties,
die als enig doel heeft het beëindigen van intens dreigende situaties,
waarin de veiligheid van zowel ingeslotenen als het personeel in geding
is. Deze maatregel kan niet bij elk incident worden ingezet. Een lockdown
zal alleen plaatsvinden in gevallen waarin afwijking strikt noodzakelijk is
en enkel worden toegepast in die delen van de inrichting waar dat
noodzakelijk is. Deze maatregel moet worden begrepen als een
adempauze om tot rust te komen. Gedurende de adempauze wordt bezien
hoe het dagprogramma gefaseerd weer zo veilig en beheersbaar mogelijk
opgestart kan worden.
Tegelijkertijd wordt met inachtneming van de stand van zaken een
dagprogramma geboden.
Zoals aangegeven in de beantwoording op eerdere vragen is het in geval
van een groepsgewijs optreden van ingeslotenen tegenover het personeel
moeilijk in de praktijk om in alle dynamiek meteen de gangmakers van de
onrust te identificeren. Er rest dan geen andere mogelijkheid de groep als
geheel aan te spreken.
Voornoemde leden vragen of reeds door de regering is onderzocht in
welke mate de schaalvergroting van DC Rotterdam en het gebrek aan
gekwalificeerd personeel heeft bijgedragen aan de prevalentie van onrust
en agressie onder ingeslotenen, en zo nee, waarom niet.
De personeelsleden van DC Rotterdam investeren in de relatie met de
ingeslotenen en proberen een band met hen op te bouwen. Bij een groot
deel van de ingeslotenen helpt sociale cohesie onrust tegen te gaan, maar
bij een ander deel van de groep niet. Geen enkel personeelslid is
opgewassen tegen agressieve ingeslotenen die niets te verliezen hebben
en hierdoor in hun gedragingen voor niets of niemand terugdeinzen. Er
zijn indicaties dat de beheerslast van vreemdelingen in de vreemdelingenbewaring de afgelopen jaren is toegenomen. Dit betekent dat in DC
Rotterdam het personeel een grotere inspanning lijkt te moeten leveren
om grensoverschrijdend gedrag van ingeslotenen te beheersen en zo de
orde en veiligheid in de inrichting te waarborgen. Ik heb het WODC
gevraagd te onderzoeken of er inderdaad sprake is van een toename van
de beheerslast en wat de mogelijke verklaringen voor deze toename
kunnen zijn. De uitkomsten van dit onderzoek verwacht ik in het eerste
kwartaal van 2021.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 501, nr. 6

10

De leden van de GroenLinks-fractie vragen of is onderzocht in welke mate
bij de bewonerspopulatie van DC Rotterdam sprake is van strafrechtelijke
antecedenten. Indien dit het geval is, vragen deze leden of dit onderzoek
met de Kamer gedeeld kan worden.
DJI heeft intern onderzoek laten uitvoeren naar de kenmerken van de
populaties in vreemdelingenbewaring van de jaren 2017, 2018 en 2019.
Het onderzoek is nagenoeg afgerond. Eén van de kenmerken, die is
onderzocht, is het al dan niet hebben van een strafrechtelijk detentieverleden in de tien jaar voorafgaand aan de vreemdelingenbewaring. Het
percentage vreemdelingen met een strafrechtelijke detentie in de tien jaar
voorafgaand aan de vreemdelingenbewaring was in 2019 ca. 21%, in 2018
ca. 19% en in 2017 ca. 22%. Daarnaast had een deel van de vreemdelingen
in bewaring een strafrechtelijke veroordeling met een andere sanctie dan
detentie, zoals een taakstraf, boete, wordt opgelegd. Dit gold voor ruim
6% van de populatie van 2017 en ruim 5% van de populatie van 2018.
Voor de populatie van 2019 lag dit percentage onder de 1%.
De leden van de GroenLinks-fractie wijzen erop dat met de lock down
maatregel in de voorgestelde novelle door de regering feitelijk een vorm
van collectief straffen wordt gereguleerd, aangezien ingeslotenen die zich
nergens schuldig aan hebben gemaakt ook door deze maatregel op zeer
zware wijze in hun vrijheid worden beperkt. Deze leden vragen of de
regering bekend is met het feit dat collectief straffen in strijd is met
artikel 60, derde lid, van de European Prison Rules en artikel 51, vijfde lid,
van de Penitentiaire beginselenwet. De aan het woord zijnde leden vragen
de regering of de lock down maatregel die zij voorstelt ten opzichte van
die bepalingen juridisch stand kan houden.
Van een collectieve bestraffing is naar het oordeel van de regering geen
sprake. Zoals hiervoor al toegelicht is een lockdown een ordemaatregel
die de directeur van de instelling in uitzonderingsgevallen kan toepassen
om intens dreigende situaties, waarin de veiligheid van zowel ingeslotenen als het personeel in geding is, zo snel mogelijk te beëindigen. In
geval van een groepsgewijs optreden van ingeslotenen tegenover het
personeel is het moeilijk in de praktijk om in alle dynamiek meteen de
gangmakers van de onrust te identificeren. Er rest dan geen andere
mogelijkheid de groep als geheel aan te spreken. Met andere maatregelen
kan dat doel niet worden bereikt. Een lockdown zal alleen wordt toegepast
in gevallen waarin dit strikt noodzakelijk is en enkel in die delen van de
inrichting waar dat nodig is. Zodra dat verantwoord is, wordt de
maatregel weer afgeschaald.
De leden van de GroenLinks-fractie wijzen erop dat 23 uur per dag
opgesloten worden heftige effecten op mensen kan hebben. Wetenschappelijk onderzoek wijst onder andere naar het afnemen van zelfcontrole en
concentratie. Het lijkt deze leden daarmee voor het duurzaam verbeteren
van de orde in de detentiecentra contraproductief om deze maatregel in te
zetten. Deze leden vragen de regering hierop in te gaan.
De leden van de GroenLinks-fractie wijzen op wetenschappelijk onderzoek
rondom de effecten van sensorische deprivatie in geval van afzondering.
Benadrukt dient te worden dat hooguit in de eerste fase van een lockdown
noodzakelijkerwijs sprake is van insluiting met enkel een uur per dag
luchten in kleine groepen. Insluiting vindt dan plaats op de eigen kamer,
met in voorkomende gevallen een kamergenoot, de mogelijkheid tot
telefoneren, televisie en radio. Van een situatie van langdurige afzondering in een prikkelarme omgeving is derhalve geen sprake.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 501, nr. 6

11

De leden van de GroenLinks-fractie hebben geen duidelijke motivering
kunnen ontwaren voor het besluit van de regering om af te wijken van
hetgeen de Afdeling adviseert, te weten het begrenzen van de maximale
duur van een lock down maatregel tot enkele dagen. Deze leden vragen
de regering voorbeelden te noemen van situaties waarin in het verleden
een algemene lock down van langer dan een week proportioneel en
noodzakelijk was, en aan de hand van deze voorbeelden aan te tonen dat
individuele maatregelen niet volstaan.
In de beantwoording van eerdere vragen is aangegeven dat in januari en
eind juli 2019 de lockdown maatregel met een gefaseerde opbouw van het
dagprogramma werd toegepast in DC Rotterdam. Beide keren was dit
voor circa twee weken. De lockdown was proportioneel en noodzakelijk
omdat individuele maatregelen niet volstonden.
Voornoemde leden vragen de regering specifiek te motiveren waarom zij
de suggestie van de Afdeling, om een op enkele dagen begrensde
algemene lock down bevoegdheid te combineren met individuele
ordemaatregelen waar nodig, onwerkbaar en onvoldoende acht.
Als de directeur van de inrichting heeft besloten tot een lockdown gebeurt
dit altijd voor de kortst mogelijke duur. Het streven is zo snel als mogelijk
maar wel geleidelijk het normale programma op te bouwen. Als deze
opbouw te snel gaat en interne bewegingsvrijheid wordt toegestaan
voordat de rust volledig is teruggekeerd, kan het voorkomen dat ook weer
opgeschaald moet worden. Het proces van gefaseerde op- en zo nodig
ook weer afbouw van het dagprogramma dient zorgvuldig te geschieden
en kost tijd. Om die reden is als wettelijk maximum gekozen voor een
termijn van vier weken. Meestal zal – zoals ook blijkt uit de eerder
beschreven voorbeelden – een kortere duur gelden.
De leden van de GroenLinks-fractie zijn van mening dat ingrijpende
maatregelen zoals het collectief 23 uur per dag opsluiten van mensen in
vreemdelingendetentie moet worden omkleed met goede waarborgen.
Deze leden constateren dat het laatste jaarverslag van het Nationaal
Preventie Mechanisme (NPM), een combinatie van de Inspectie Justitie &
Veiligheid en de Inspectie Gezondheidszorg en Jeugd dat het toezicht
voert op vreemdelingendetentie, waarin wordt ingegaan op het toezicht
op vreemdelingendetentie, dateert van 2014. Ook hebben deze leden
signalen ontvangen dat dit NPM nauwelijks spreekt met ingeslotenen,
advocaten of NGO’s. De aan het woord zijnde leden vragen of dit juist is,
en zo ja, of de regering hiervoor een verklaring heeft. Zij vragen of de
regering voornemens is het NPM te instrueren weer te gaan rapporteren
over het gevoerde toezicht op de vreemdelingendetentie en zo nee,
waarom niet.
Mensen wiens vrijheid (deels) is ontnomen mogen vanzelfsprekend niet
vernederend of mensonterend worden behandeld. De regering heeft
daarom in 2010 het Optional Protocol to the Convention Against Torture
(OPCAT) ondertekend. Om te controleren of Nederland personen in
detentie menswaardig behandelt, heeft de regering geen aparte organisatie opgericht. Er zijn in Nederland namelijk al verschillende organisaties
die vanuit hun eigen verantwoordelijkheid toezicht houden op dit aspect.
Het NPM is een netwerk waarin deze organisaties, die op grond van de
eigen wettelijke taak elk afzonderlijk hun NPM taak uitvoeren, samenwerken. De organisaties, waaronder de Inspectie Justitie en Veiligheid en
de Inspectie Gezondheidszorg en Jeugd, werken samen vanuit hun
bestaande bevoegdheden en rollen en zorgen er samen voor dat
Nederland aan de verplichtingen van het OPCAT voldoet. Het NPM
bezoekt plaatsen waar mensen zitten wiens vrijheid (deels) is ontnomen,

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 501, nr. 6

12

geeft advies aan instellingen waardoor ze zich houden en blijven houden
aan de afspraken in het OPCAT en maakt voorstellen en geeft opmerkingen en suggesties over bestaande wetten of plannen voor nieuwe
wetten. De nadere invulling van deze activiteiten wordt beschreven in het
jaarverslag. Het meest recente jaarverslag – over de jaren 2017–2019 – is
verschenen in december 2019.15 Het jaarverslag van de NPM moet in
samenhang worden gezien met de jaarverslagen van de organisaties die
deel uitmaken van het netwerk. De signalen waar deze leden aan refereren
worden dezerzijds niet herkend.
De leden van de GroenLinks-fractie vragen of de Commissie van Toezicht
(CvT) voor het DC Rotterdam voldoende capaciteit en middelen heeft om
onafhankelijk en grondig onderzoek te doen. Ook vragen deze leden of het
klopt dat adviezen van de CvT door de directie naast zich neergelegd
kunnen worden.
Een CvT is een bij wet ingestelde groep mensen die toezicht houdt op het
reilen en zeilen binnen een justitiële inrichting, zoals een detentiecentrum
voor vreemdelingen die het land moeten verlaten. De CvT kijkt als het
ware mee over de schouders van de directeur vanwege de afhankelijke
positie van de vreemdelingen. De regering heeft geen signalen ontvangen
waaruit zou blijken dat de CvT van DC Rotterdam onvoldoende capaciteit
en middelen zou hebben voor de uitoefening van haar taak. De CvT is een
belangrijke gesprekspartner van de directeur van het detentiecentrum. De
CvT stelt zich op de hoogte van de situatie en kan zich hier in een gesprek
met de directeur over uitspreken. De directie legt adviezen van de CvT niet
naast zich neer. Voor zover het advies de wijze van tenuitvoerlegging van
vastgesteld beleid betreft, weegt het advies zwaar mee, maar is het niet
bindend.
De leden van de PvdA-fractie begrijpen dat in het uiterste geval van
ernstige overlast, bijvoorbeeld blijkend uit gevaar voor het personeel, een
drastische maatregel van een lockdown nodig kan zijn. Een dergelijke
maatregel treft de hele groep. Is daar enige vorm van differentiatie
mogelijk door asielzoekers, die zich individueel niet in die mate ernstig
misdragen hebben, buiten de lockdown te houden? Of om voor die
asielzoekers tenminste eerder het dagprogramma na enige tijd weer open
te stellen?
Deze leden lezen dat vreemdelingen die te maken krijgen met een
lockdown daartegen in beroep kunnen gaan bij de Raad voor de strafrechtstoepassing en jeugdbescherming (Rsj). Kunnen zij dat wel individueel doen? Wat is het gevolg als de desbetreffende gedetineerde in
beroep gelijk krijgt? Wordt hij dan alsnog buiten het regime van de
lockdown geplaatst? Zo ja, hoe moeten de aan het woord zijnde leden zich
dit concreet voorstellen? Zo nee, waarom niet? Hoe is de rechtsbijstand
geregeld voor vreemdelingen die zich tot de Rsj willen wenden?
Verder begrijpen de leden van de PvdA-fractie dat het besluit tot een
lockdown door de directeur van de desbetreffende inrichting wordt
genomen. Is daar op dat moment enige toets door een derde persoon of
instantie voor mogelijk? Met wie houdt de directeur ruggespraak?
Zoals in de beantwoording van eerdere vragen is aangegeven, is de
essentie van een lockdown nu juist dat in uitzonderingsgevallen in de
gehele inrichting of een afdeling daarvan een beheersmaatregel wordt
getroffen. Gezien de aard van de lockdown maatregel is het niet
uitvoerbaar om individuele gevallen uit te zonderen. Op een moment van
chaos in de vorm van een opstand is het in de eerste plaats noodzakelijk
15

https://www.inspectie-jenv.nl/actueel/nieuws/2019/09/03/npm-jaarverslag-2017-2018gepubliceerd.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 501, nr. 6

13

het overzicht en de rust te herstellen. Een dergelijke situatie leent zich er
niet voor meteen te differentiëren. Integendeel, te voorbarig differentiëren
zou afleiden van de inspanningen om de situatie in de inrichting te
normaliseren. Er wordt naar gestreefd de lockdown weer terug te draaien
zodra dat passend is. Enige vorm van differentiatie is pas mogelijk
wanneer de rust is wedergekeerd, alle ingeslotenen zijn gesproken, de
balans is opgemaakt over welke ingeslotenen een aandeel hebben gehad
in de opstand, het personeel een goed beeld heeft van de gebeurtenissen
en de dreigende atmosfeer is weggetrokken. Omgekeerd zullen, waar
passend, ook na de normalisatie van het regime voor bepaalde individuele gevallen wel maatregelen van kracht kunnen worden of blijven om
bij die personen hun ongewenste gedrag te beteugelen. Het dagprogramma wordt weer geleidelijk opgestart zodra de veroorzakers van de
onrust zijn overgeplaatst naar het beheersregime en de rust in het
verblijfsregime volledig is wedergekeerd.
Het klopt dat vreemdelingen die te maken krijgen met een lockdown
daartegen in beroep kunnen gaan bij de RSJ. Bij een lockdown is geen
sprake van een individueel besluit maar het betreft een maatregel die
eenieder in de inrichting voor vreemdelingenbewaring treft. Dit ziet dus
op de algemene omstandigheden in bewaring, waarover een vreemdeling
beklag kan doen op grond van artikel 74 van het wetsvoorstel Wet
terugkeer en vreemdelingenbewaring. Hierna is beroep mogelijk bij de
speciale beroepskamer tenuitvoerlegging vreemdelingenbewaring van de
Raad voor de strafrechtstoepassing en jeugdbescherming. Aan artikel 69
van de Wet terugkeer en vreemdelingenbewaring wordt door dit
wetsvoorstel een tweetal leden toegevoegd waaruit, kort gezegd, blijkt dat
de directeur van de instelling onverwijld schriftelijk mededeling moet
doen van de lockdown maatregel aan de vreemdelingen die het betreft, en
dient in die mededeling te worden gewezen op de rechtsmiddelen die
kunnen worden aangewend. Een individuele vreemdeling kan dus
opkomen tegen de algemene maatregel die ook hem betreft. Juist omdat
het een algemene maatregel betreft en de motivering ervoor niet op de
betreffende vreemdeling is toegespitst, ligt het niet erg voor de hand dat
in beklag of in beroep zal worden geoordeeld dat een specifieke vreemdeling buiten het regime van de lockdown moet worden geplaatst. Eerder
is aannemelijk dat – voor zover dat niet al gebeurd is – aan de hand van,
wellicht gevoegde, klachten van vreemdelingen wordt geoordeeld dat de
lockdown moet worden afgeschaald. Voor deze procedures is de
vergoeding voor verlening van rechtsbijstand geregeld in de Wet op de
rechtsbijstand en daarop gebaseerde algemene maatregelen van bestuur
zoals het Besluit vergoedingen rechtsbijstand 2000.16 Het besluit tot een
lockdown wordt inderdaad door de directeur van de desbetreffende
inrichting genomen. De beslissing die wordt genomen, is gebaseerd op de
gebeurtenissen die op dat moment of net hebben plaatsgevonden. De
beslissing wordt genomen met behulp van rapportages die terzake zijn
opgesteld door personeelsleden van de inrichting en die door hoor en
wederhoor worden getoetst door de directeur. Het is de rol van de
directeur om op basis van objectiviteit de orde, rust en veiligheid te
waarborgen. Er is op dat moment geen toets mogelijk door een derde
persoon of instantie vanwege het onmiddellijke dreigende karakter van de
situatie die de aanleiding vormt voor een lockdown. Een interne consultatie met collega-directieleden kan aanvullend werken maar zal niet
doorslaggevend zijn.
De leden van de ChristenUnie-fractie hebben begrip voor de voorgestelde
wijziging een mogelijkheid tot een algehele afsluiting van een inrichting
16

Zie hierover in meer detail de memorie van toelichting bij de Wet terugkeer en vreemdelingenbewaring, Kamerstuk 34 309, nr. 3, p. 45.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 501, nr. 6

14

voor vreemdelingendetentie in de Wet terugkeer en vreemdelingenbewaring op te nemen. Echter, hoewel de maximale periode van afsluiting
na het commentaar van de Afdeling al is terug gebracht van zes naar vier
weken, achten deze leden deze periode nog altijd te lang, gezien de aard
van de situaties waar deze afsluiting voor bedoeld is.
Het type incidenten waarvoor de voorgestelde maatregel een aanpak
moet bieden is naar zijn aard plotseling en meestal kortdurend. Deze
leden kunnen zich niet goed voorstellen dat de directeur van een
inrichting bij het optreden van incidenten in de inrichting meteen zal
willen besluiten tot het opsluiten van de gedetineerden in hun cellen voor
een periode van vier weken. Ook de Afdeling denkt eerder aan een
periode van dagen dan van weken. Het lijkt de aan het woord zijnde leden
daarom beter dat deze maatregel voor een periode van maximaal een
week opgelegd kan worden en aan het einde van die periode indien nodig
met een week verlengd tot een maximum van vier weken. Dit maakt een
fasenplan nog steeds mogelijk. Zij vragen de regering of zij dit ook meer
in de rede vindt liggen en of zij het wetsvoorstel dienovereenkomstig zou
willen wijzigen.
De regering is het met de leden eens dat een lockdown zo kort mogelijk
moet duren. Een lockdown betekent dat alle vreemdelingen of (grote)
groepen ongeacht of zij in het verblijfs- dan wel beheersregime verblijven,
tijdelijk ingesloten worden op hun cel en in fasen toewerken naar een
volledig dagprogramma, totdat de situatie onder controle is. In de praktijk
zal het zelden of nooit tot een volledige lockdown voor een periode van
vier weken komen. Deze termijn is gekozen, omdat deze ondersteunend is
aan zowel het waarborgen van de veiligheid van personeel en ingeslotenen als aan het flexibel kunnen verlenen van meer en minder vrijheden
al naar de gelang de situatie. Het fasenplan voorziet reeds in de behoefte
om zo snel mogelijk, met inachtneming van de veiligheid, terug te kunnen
keren naar een normaal dagprogramma. Dit plan bestaat uit vijf fasen en
in elke fase wordt het dagprogramma verder uitgebreid tot het gehele
dagprogramma binnen het betreffende regime weer wordt aangeboden.
Bij elke fase wordt er getoetst of de orde, rust en veiligheid gewaarborgd
is alvorens men besluit om over te gaan op de volgende fase. Zoals
aangegeven in de beantwoording van eerdere vragen kan het voorkomen
dat, als de opbouw te snel gaat en interne bewegingsvrijheid wordt
toegestaan voordat de rust volledig is teruggekeerd, er ook weer
opgeschaald moet worden. Om dit te voorkomen dient het proces van
gefaseerde opbouw van het dagprogramma zorgvuldig te geschieden. Dit
kost tijd. Gedurende de lockdown procedure wordt dagelijks in samenspraak met het personeel bezien of overgang naar de volgende fase
mogelijk is. Meestal zal een kortere duur dan vier weken gelden, zoals
blijkt uit de eerder genoemde voorbeelden.
4. Overig
De leden van de CDA-fractie ontvangen vanuit de uitvoeringspraktijk
signalen dat artikel 50, vierde lid, van de Vw 2000 door de Wet terugkeer
en vreemdelingenbewaring dat thans in behandeling is bij de Eerste
Kamer onnodig wordt ingeperkt tot vierentwintig uur in plaats van
achtenveertig uur. Ook ontvangen zij signalen dat deze inperking de
uitvoeringspraktijk ernstig kan schaden. Deze leden vragen de regering
daarom of zij deze signalen herkent en of zij bereid is het onderhavig
wetsvoorstel aan te passen zodat de termijn uit artikel 50, vierde lid, van
de Vw 2000 op achtenveertig uur blijft staan.
De regering heeft begrip voor de vragen die de leden van de CDA-fractie
opwerpen, maar benadrukt moet worden dat ophouding steeds zo kort
mogelijk dient te zijn en dat de verlenging van de termijn van ophouden in

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 501, nr. 6

15

artikel 50, vierde lid, van de Vw 2000 een uitzondering betreft. In de
meeste gevallen kunnen de zaken thans binnen de termijn van ophouding
van artikel 50, tweede en derde lid, van de Vw 2000, worden afgehandeld.
In het voorgestelde artikel 50, tweede en derde lid, van de Vw 2000 wordt
de termijn van ophouden reeds verruimd van de huidige zes uur naar ten
hoogste negen uur (waarbij de voor de nachtrust bestemde uren niet
worden meegerekend). Hiertoe is besloten om het proces van afweging
om vreemdelingenbewaring dan wel lichtere maatregelen toe te passen te
verbeteren. De hulpofficier van justitie krijgt hierdoor meer tijd om deze
afweging meer zorgvuldig te maken dan thans het geval is en daarbij
beter samen te werken met ketenpartners zoals de DT&V. De mogelijkheid
om de termijn van ophouden te verlengen bestaat krachtens de wettekst
als het onderzoek naar verblijfsrechtelijke status niet tijdig kon worden
afgerond. Het is de verwachting dat de voorgestelde termijn van
ophouden van negen uur, waar nodig met de voorgestelde verlenging van
24 uur, in de meeste gevallen voldoende zal blijken te zijn. De verkorting
van de verlengingsduur van de termijn van ophouden van 48 naar 24 uur
zal hierin geen verandering aanbrengen.
De leden van de CDA-fractie vragen de regering of de inwerkingtreding
van een maatregel waarbij op basis van het Vreemdelingenbesluit 2000 of
de Vw 2000 een terugkeerbesluit, inreisverbod of bewaring wordt
opgelegd in de uitvoeringspraktijk problemen oplevert. Deze leden vragen
de regering of deze novelle niet de geschikte plaats is om in de Wet
terugkeer en vreemdelingenbewaring een uitzonderingsartikel te
introduceren waardoor een maatregel van terugkeerbesluit, inreisverbod
of bewaring van kracht wordt op het moment dat deze wordt aangezegd
in plaats van dat de maatregel wordt uitgereikt? Zou dat niet veel
zuiverder zijn aangezien bij de aanzegging eveneens een tolk aanwezig is
en bij de uitreiking niet?
In de praktijk levert het in voorkomende gevallen een probleem op om het
terugkeerbesluit – en de daaraan verbonden maatregelen van een
inreisverbod of bewaring – tijdig uit te reiken. Dit komt mede door de
thans te beperkte termijn van ophouding zoals neergelegd in artikel 50,
tweede en derde lid, van de Vw 2000. De uitvoeringspraktijk is hier echter
op aangepast. De regering verwacht dat de voorgestelde uitbreiding van
de termijn voor ophouding meer soelaas zal bieden.
Uit artikel 12, leden 1 tot en met 3, van de Terugkeerrichtlijn volgt dat een
terugkeerbesluit en, in voorkomend geval, het besluit betreffende het
inreisverbod schriftelijk moeten worden uitgevaardigd. Een schriftelijk
besluit vormt de basis van de procedurele waarborgen die in de Terugkeerrichtlijn zijn geregeld. Van dit vereiste kan niet worden afgeweken.
Ook bij een inbewaringstelling kan niet worden volstaan met een
aanzegging in plaats van de uitreiking van een schriftelijk besluit tot
inbewaringstelling. De huidige jurisprudentie verzet zich hiertegen. Uit
onder meer de uitspraak van het HvJ EU van 5 juni 2014, zaak C-146/14
PPU inzake Mahdi17 volgt dat een maatregel van bewaring moet zijn
voorzien van een voor de vreemdeling kenbare motivering. Een mondelinge aanzegging voldoet daaraan niet. Daar komt nog bij dat het
vreemdelingenrecht en daarmee ook de vreemdelingenbewaring
onderdeel uitmaakt van het bestuursrecht. In het bestuursrecht treedt een
besluit pas in werking nadat het is uitgereikt.18 Een mondelinge
aanzegging zoals voorgesteld voldoet daaraan niet.

17

HvJ 5 juni 2014, zaak C-146/14 PPU, ECLI:EU:C:2014:1320 (Basir Mohamed Ali Mahdi/
Bulgarije).
18
Artikel 3:41, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 501, nr. 6

16

De leden van de D66-fractie vragen of er nog andere adviezen zijn
ingewonnen en zo ja, wat daarmee is gedaan.
De regering gaat verderop in deze nota, onder het kopje «Adviezen» in op
de adviezen van de Nationale ombudsman, de RSJ, Amnesty International, de NOvA en de ACVZ die naar aanleiding van het advies van de
Raad van State alsnog zijn gevraagd en ontvangen.
De leden van de ChristenUnie-fractie vragen waarom ervoor gekozen is
geen aparte constitutionele paragraaf op te nemen.
In de memorie van toelichting bij dit wetsvoorstel is aangegeven dat
zowel artikel 5 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de
mens en de fundamentele vrijheden (het EVRM) en artikel 15 van de
Grondwet voorschrijven dat vrijheidsbeneming alleen bij of krachtens
wettelijk voorschrift kan geschieden. Opgemerkt is dat een lockdown niet
verandert dat de Vw 2000 voorziet in de insluitingstitel voor vreemdelingenbewaring. De regels van – thans – de Penitentiaire beginselenwet en
na inwerkingtreding van de Wet terugkeer en vreemdelingenbewaring
over het nieuwe eigen regime voor vreemdelingenbewaring, bepalen de
omstandigheden in bewaring en de rechten en plichten van de vreemdeling enerzijds en het personeel van de inrichting anderzijds. Met het
onderhavige wetsvoorstel wordt bij wet in formele zin geregeld dat de
directeur van de inrichting van deze wettelijke regels kan afwijken in
uitzonderlijke gevallen. Hiermee is sprake van afwijking in het kader van
het regime, maar wordt niet getornd aan de juridische noodzaak om voor
de vrijheidsbeneming op zichzelf een wettelijke grondslag te hebben.
Hierbij blijft gelden dat in het individuele geval van de betreffende
vreemdeling moet worden voldaan aan de criteria voor inbewaringstelling. De directeur kan hier niet van afwijken.19 Een aparte constitutionele paragraaf is onder deze omstandigheden niet noodzakelijk geacht.
ARTIKELSGEWIJS
1. Onderdelen B en D
De leden van de D66-fractie vragen de regering toelichting te geven op de
betekenis van het begrip «volstrekt noodzakelijk» en wat zij daaronder
verstaat.
Situaties waarin een lockdown in de woorden van het nieuwe artikel 5,
eerste lid, «volstrekt noodzakelijk» is, zijn uitzonderingssituaties met een
zeer ernstig karakter, bijvoorbeeld wanneer sprake is van een geweldsincident waarbij personeel van de inrichting door toedoen van een groep
vreemdelingen gewond raakt of in geval van een ander ernstig incident.
Gewezen wordt op de eerder genoemde incidenten in 2019 in DC
Rotterdam.
De leden van de D66-fractie lezen dat de regering van plan was om de lock
down te maximaliseren tot zes weken, maar dat dit is teruggebracht tot
maximaal vier weken na kritiek van de Afdeling advisering van de Raad
van State (Afdeling), die van mening is dat de lock down zich tot enkele
dagen zou moeten beperken. De Afdeling uit bezwaren tegen het gebruik
van de lock down als middel om «de mogelijkheid te bieden in fasen terug
te keren naar het gewone dagprogramma», omdat zij van mening is dat
vanwege het ingrijpende karakter van een lock down deze nooit langer
zou moeten duren dan strikt noodzakelijk. Deze leden vragen de regering
toe te lichten waarom zij niet kiest voor een kortere periode, of een
19

Kamerstuk 34 309, nr. 3, pp. 7–8.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 501, nr. 6

17

systeem waarin – in uiterste nood – een lock down van enkele dagen kan
worden verlengd.
Als de opbouw tijdens een lockdown te snel gaat en interne bewegingsvrijheid wordt toegestaan voordat de rust volledig is teruggekeerd, kan
het voorkomen dat er ook weer opgeschaald moet worden. Om dit tegen
te gaan, is het essentieel om het proces van gefaseerde opbouw van het
dagprogramma zorgvuldig te laten geschieden en dit kost tijd. Zoals blijkt
uit de eerder genoemde voorbeelden zal meestal een kortere duur dan
vier weken gelden.
De leden van de D66-fractie lezen dat de maatregel om een lock down op
te leggen «een maatregel betreft die eenieder in de inrichting voor
vreemdelingenbewaring treft». Deze leden vragen de regering uiteen te
zetten hoe dit zich verhoudt tot de Grondwet en internationale verdragen
en regels, waaronder het Europees Verdrag tot bescherming van de
rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM).
Deze leden vragen de regering voorts in te gaan op het gevolg dat een
algehele lock down ook vreemdelingen raakt die zich netjes hebben
gedragen. Terwijl onder andere dagbesteding juist ook bedoeld is om
verveling en ongewenst gedrag tegen te gaan. Deze leden vragen of het
niet averechts zal werken. Ook de Afdeling stelt dat vreemdelingen die
niet verantwoordelijk waren voor de verstoring van orde, rust en
veiligheid zo snel mogelijk weer volledig moeten kunnen terugkeren naar
het gewone dagprogramma. Deze leden vragen de regering hierop in te
gaan.
Voorts op dit punt vragen de leden de regering in te gaan op de uitvoering
van de motie Groothuizen c.s. (Kamerstuk 19 637, nr. 2488) en wat de
uitvoering voor resultaten heeft opgeleverd.
Hiervoor is in antwoord op een vraag van de leden van de fractie van de
ChristenUnie al aangegeven dat dit wetsvoorstel zich verhoudt met de
verplichtingen die gelden onder artikel 5 van het EVRM en artikel 15 van
de Grondwet. Op het moment dat tot een lockdown besloten wordt, is niet
inzichtelijk wie de vreemdelingen zijn die zich netjes gedragen. Zij hebben
– net als het personeel – ook erg veel last van het gedrag van deze (op dat
moment grote groep) onruststokers. De ervaring leert dat onder de
vreemdelingen die niets van doen willen hebben met de onrust, velen
begrip tonen voor de genomen maatregelen omwille van hun eigen
veiligheid. Het maken van een pas op de plaats en het herstellen van orde,
rust en veiligheid in de vorm van een lockdown is in uitzonderingsgevallen noodzakelijk en bedoeld om ongewenst gedrag tegen te gaan. Dit is
van zo kort mogelijke duur. Het dagprogramma wordt zo snel als mogelijk
herstart. Het werkt juist averechts als er geen adequate middelen worden
ingezet om de veiligheid van ingeslotenen en personeel te waarborgen.
De regering is het ermee eens dat vreemdelingen die niet verantwoordelijk waren voor de verstoring van orde, rust en veiligheid zo snel
mogelijk weer volledig moeten kunnen terugkeren naar het gewone
dagprogramma. In de praktijk wordt dit doel door middel van een
gefaseerde opbouw gerealiseerd.
In mijn brief van 18 december 2019 over de evaluatie van de ebtl-locaties
en overlastgevende vreemdelingen ben ik ingegaan op de uitvoering van
de motie van het lid Groothuizen (D66) e.a. over het in vreemdelingendetentie aanbieden van meer onbetaalde maatschappelijk nuttige activiteiten.20 Ter uitvoering van deze motie heb ik destijds medegedeeld dat er
in het kader van het wetsvoorstel Wet terugkeer en vreemdelingenbewaring voor is gekozen om de vreemdeling in bewaring dagbesteding aan
20

Kamerstuk 19 637, nr. 2572.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 501, nr. 6

18

te bieden, waar mogelijk gericht op terugkeer. Een uitgangspunt bij het
aanbieden van deze dagbesteding is het stimuleren en activeren van de
ingesloten vreemdelingen die terug moeten keren naar het land van
herkomst, dan wel worden overgedragen in het kader van de Dublinverordening. Aanvullend hierop heb ik u geïnformeerd dat bij de verbouwing
van DC Rotterdam multifunctionele ruimten worden gerealiseerd. Ik heb
onderzocht of hier ook activiteiten voor vreemdelingen, zoals het
opknappen van fietsen voor een goed doel, kunnen worden aangeboden.
In verband met de huidige COVID-19-crisis heeft dit onderzoek vertraging
opgelopen. In het DC Rotterdam zijn inmiddels tijdelijke multifunctionele
ruimten gebouwd en in gebruik genomen. Naar verwachting is in 2022
permanente nieuwbouw gereed. Hierin zal ruimte worden geboden voor
een fietsenwerkplaats waar ingeslotenen oude fietsen kunnen repareren
voor een goed doel. In aanvulling op het bestaande activiteitenaanbod is
DC Radio ontwikkeld, een radiostation door en voor ingeslotenen. Het
streven is om in het voorjaar van 2021 een muziekstudio voor ingeslotenen gereed te hebben.
De leden van de D66-fractie vragen welke middelen de CvT heeft om te
toetsen of het besluit tot een lock down gerechtvaardigd is. Voorts vragen
deze leden of de CvT ook de mogelijkheid heeft het besluit tot een lock
down te blokkeren indien zij dit als disproportioneel bestempelen. Welke
andere instrumenten en mogelijkheden heeft de CvT om in te grijpen en
toezicht uit voeren op dergelijke vergaande maatregelen?
Waarom worden niet ook de advocaten van de vreemdelingen die de
maatregel treft, geïnformeerd wanneer een lock down wordt
afgekondigd?
In hoeverre is het mogelijk om, bijvoorbeeld snel na de lock down advies
te vragen van het CvT en dat zwaarwegend mee te nemen bij de vraag of
de lock down moet worden verlengd? Tot slot vragen deze leden of de
regering het een goed idee vindt om ook de Inspectie Justitie en
Veiligheid een grotere rol te geven bij het toezicht op vreemdelingenbewaring en de maatregelen die daar worden toegepast. Deze leden vragen
de regering haar antwoord toe te lichten.
De beslissing om een lockdown toe te passen is een beslissing die
weloverwogen wordt genomen en waar de inzichten van verschillende
deskundigen (directieleden, afdelingshoofden of gedragsdeskundigen) die
een andere, minder ingrijpende oplossing mogelijk maken, bij kunnen
worden meegenomen. Ook het inzicht van de CvT kan bijdragen aan deze
afweging en het zoeken naar minder ingrijpende oplossingen. De
directeur kan de CvT onverwijld van de lockdown op de hoogte stellen. De
directeur zal de opvatting van de CvT vervolgens kunnen meewegen bij
besluiten omtrent het afschalen van de lockdown. De CvT heeft geen
bevoegdheid om besluiten van de directeur ongeldig te verklaren of te
blokkeren. De CvT kan zich wel een beeld vormen van de situatie, zich
hierover in het gesprek met de directeur uitspreken en een zwaarwegend
advies geven.
Het voorstel voor de Wet terugkeer en vreemdelingenbewaring brengt
geen verandering in de huidige rechten van een vreemdeling zich te laten
bijstaan door een rechtsbijstandverlener. Op grond van artikel 100
Vw 2000 heeft de vreemdeling recht op toevoeging van een advocaat
zodra hij in bewaring is gesteld. Het wetsvoorstel brengt hierin geen
verandering aan. Een vreemdeling heeft tijdens de bewaring het recht zich
te doen bijstaan door een rechtsbijstandverlener of een vertrouwenspersoon bij een beklagprocedure (artikel 79 van de Wet terugkeer en
vreemdelingenbewaring). Ook tijdens een lockdown heeft een vreemdeling de mogelijkheid contact te zoeken met zijn advocaat. Een notificatieplicht in geval van een lockdown wordt daarom niet nodig geacht.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 501, nr. 6

19

Toezicht op het terugkeerproces en de tenuitvoerlegging van de vreemdelingenbewaring wordt onafhankelijk van de Minister van Justitie en
Veiligheid uitgevoerd door de Inspectie Justitie en Veiligheid (IJenV), die
hiermee een belangrijke rol vervult. Naast de IJenV houden ook andere
nationale inspecties toezicht op de vreemdelingenbewaring, onder meer
de Inspectie voor de Gezondheidszorg (IGZ). Alle vormen van toezicht zijn
hierbij complementair aan elkaar. Op basis van internationale afspraken
hebben bijvoorbeeld ook diverse andere instanties een directe dan wel
indirecte toezichtstaak bij de tenuitvoerlegging van vreemdelingenbewaring in Nederland, waaronder de Committee on the Prevention of
Torture, de UNHCR, de Special Committee on the Prevention of Torture en
de Committee against Torture. Hierdoor is het niet nodig ook de IJenV een
grotere rol te geven bij het toezicht op vreemdelingenbewaring en de
maatregelen die daar worden toegepast.
De leden van de GroenLinks-fractie vragen of de insluiting in een cel
gedurende 23 uur per dag gekwalificeerd is als plaatsing in isolatie. Zo
nee, hoe wordt dit dan wel gekwalificeerd in juridische zin?
Zoals hiervoor al meermaals toegelicht is de lockdown een ordemaatregel
die de directeur van de instelling in uitzonderingsgevallen kan toepassen
om intens dreigende situaties, waarin de veiligheid van zowel ingeslotenen als het personeel in geding is, zo snel mogelijk te beëindigen. Deze
maatregel wordt toegepast indien er geen andere mogelijkheid is om de
orde te herstellen dan de groep als geheel aanspreken. Hiervoor is
eveneens toegelicht dat de maatregel zo snel als dat verantwoord is weer
wordt afgeschaald. Bovendien vindt de insluiting gedurende een
lockdown plaats op de eigen kamer waarbij de ingeslotenen gedurende
het hele etmaal de mogelijkheid hebben te bellen en ook beschikken over
televisie en radio. Plaatsing in afzondering (isolatie) is van geheel andere
orde. De beslissing daartoe wordt door de directeur van de instelling
jegens een individuele vreemdeling genomen waarbij na inwerkingtreding
van de Wet terugkeer en vreemdelingenbewaring zal moeten worden
voldaan aan de bij of krachtens artikel 50 van die wet gestelde
voorwaarden.
De leden van de SP-fractie constateren dat in onderdeel B wordt gesteld
dat de directeur van een inrichting de mogelijkheid krijgt om een lock
down af te kondigen. Kan de regering verklaren wat voor criteria er
worden gesteld aan directeuren die zij moeten gebruiken om een lock
down in te kunnen stellen? Deze leden vinden het belangrijk dat deze
richtlijnen worden vastgelegd in de wet of in een algemene maatregel van
bestuur. Dan is het mogelijk te toetsen op de rechtmatigheid van de lock
down. De aan het woord zijnde leden vragen ook waarom er geen criteria
worden gesteld aan het weer opheffen van een lock down. Zij zouden
graag zien dat wanneer een lock down wordt ingevoerd, er ook criteria
zijn wanneer een lock down weer kan worden opgeheven. Wordt dit ook
opgenomen in de wet?
Zoals in het wetsvoorstel is aangegeven, gaat het hierbij om uitzonderingssituaties met een ernstig karakter. De bevoegdheid om een lockdown
af te kondigen, kan alleen worden ingezet indien dit volstrekt noodzakelijk
is met het oog op het handhaven van de orde en veiligheid in de
inrichting. Met deze noodmaatregel wordt aangesloten bij de bevelsbevoegdheid van de directeur zoals dat ook thans het geval is in de praktijk
van vreemdelingenbewaring onder artikel 5 Pbw (bevelsbevoegdheid om
de orde en veiligheid in de inrichting te handhaven). Of tot een lockdown
moet worden besloten is zodanig afhankelijk van de feiten en omstandigheden die aan de orde zijn in het concrete geval dat het – afgezien van het
gegeven dat het volstrekt noodzakelijk moet zijn voor het handhaven van

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 501, nr. 6

20

de orde en de veiligheid in de inrichting – niet goed mogelijk is verdere
algemene criteria te geven voor het instellen en weer opheffen ervan.
Denkbaar is dat bepaalde feiten en omstandigheden tot een lockdown
moeten leiden, terwijl dat in een ander geval, waarin mogelijk vrijwel
dezelfde omstandigheden aan de orde zijn, toch (nog) niet proportioneel
is. Het is van belang dat de directeur van de inrichting in de praktijk
voldoende armslag heeft om de inschatting te maken die het beste past
bij de situatie die aan de orde is. Om deze reden is het niet wenselijk meer
concrete criteria voor de oplegging of opheffing van een lockdown vast te
leggen in de wet of in een algemene maatregel van bestuur.
Volgens onderdeel B wordt de keus gemaakt dat tijdens een lock down
veel rechten worden afgenomen (bijvoorbeeld telefoneren). Ook is er de
mogelijkheid dat nog maar één uur gelucht mag worden. Is het reëel om
van alle vreemdelingen te eisen dat zij naast volledige isolatie en
opsluiting maar één uur mogen luchten, ook indien zij niks gedaan
hebben? Zouden onschuldige vreemdelingen, naast één uur per dag
luchten, ook niet recht moeten hebben op andere vormen van
ontspanning, ook als een instelling in lock down gaat?
Bij een lockdown is geen sprake van het structureel meer inperken van
rechten van vreemdelingen. Wel is het nodig om tijdelijk in geval van
uitzonderingssituaties te kunnen ingrijpen en af te wijken. In de beantwoording van eerdere vragen is reeds aangegeven dat het gezien de aard
van de lockdown maatregel zeker kort na de instelling ervan niet
uitvoerbaar is om individuele gevallen als «onschuldige vreemdelingen»
uit te zonderen. Het is onvermijdelijk om van alle ingeslotenen een
inspanning te vragen bij het herstel van hun leefklimaat wanneer dit
zodanig verstoord is dat het handhaven van een normaal dagprogramma
onveilig geworden is. Zoals in de memorie van toelichting is verduidelijkt,
is een belangrijke ondergrens dat niet kan worden afgeweken van het
recht op verblijf in de buitenlucht voor ten minste één uur per dag.
Hiermee wordt voldaan aan de verplichtingen die rechtstreeks voortvloeien uit internationaal recht en soft law instrumenten, zoals de
standaarden van de European Committee for the Prevention of Torture
and Inhuman or Degrading Treatment or Punishment (CPT).21 Insluiting
vindt gedurende een lockdown plaats op de eigen kamer. De ingeslotenen
hebben gedurende het hele etmaal de mogelijkheid te bellen. Zij
beschikken ook over televisie en radio. Zodra de balans is opgemaakt en
de orde, rust en veiligheid is wedergekeerd, komen de activiteiten
gefaseerd weer op gang.
De leden van de SP-fractie vrezen dat een lock down niet bevorderlijk zal
zijn voor de toch al precaire sfeer. Waarom wordt er niet beschreven
welke methodes van de-escalatie worden toegepast wanneer een situatie
uit de hand dreigt te lopen? Is de regering het eens dat er moet worden
geïnvesteerd in het zoveel mogelijk de-escaleren zodat het überhaupt niet
tot een lock down hoeft te komen?
De regering deelt de opvatting van de leden van de SP-fractie dat een
lockdown zo veel mogelijk moet worden voorkomen. Bij ongewenst
gedrag of problemen staat de-escalatie in combinatie met een persoonlijke benadering voorop. In dialoogvorm wordt de ingeslotene aangesproken op zijn gedrag om gezamenlijk te zoeken naar een oplossing. Als
21

Zie http://www.coe.int/en/web/cpt/standards, onder meer nr. 48. Zie ook de European Prison
Rules van de Raad van Europa nr. 27.1 https://rm.coe.int/european-prison-rules-978-92-8715982-3/16806ab9ae en de Standard minimum rules for the treatment of prisoners nr. 21(1)
https://www.unodc.org/pdf/criminal_justice/
UN_Standard_Minimum_Rules_for_the_Treatment_of_Prisoners.pdf.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 501, nr. 6

21

de orde, rust en veiligheid in het geding is, kan het personeel ervoor
kiezen om de ingeslotene een time-out (van maximaal 15 uur) te geven.
Van de time-out wordt een mededeling opgemaakt. Ook wordt een
gedragsrapportage ingevuld. Mocht dit niet baten, dan kan een rapport
worden aangezegd en opgemaakt met een beschrijving van de feitelijke
omstandigheden van het ongewenste gedrag en/of het incident, zodat de
directie het incident kan beoordelen en een gepaste straf of maatregel kan
opleggen. De directeur gaat met de ingeslotene in gesprek, indien de
gemoedstoestand van de ingeslotene dit toelaat. Naar aanleiding van het
gesprek met de ingeslotene en op basis van de beschikbare informatie
wordt door de directeur, rekening houdend met de persoonlijke omstandigheden van de ingeslotene, een afgewogen besluit genomen. Dit besluit
kan een waarschuwing, voorwaardelijke straf of de oplegging van een
straf- of orde maatregel inhouden. Kort gezegd is het uitgangspunt van
DJI in alle gevallen om zo veel mogelijk de-escalerend op te treden. Het
instellen van een lockdown is een middel dat pas wordt ingezet als
andere, minder ingrijpende middelen onvoldoende effect kunnen
sorteren.
De wetswijziging stelt voor dat een lock down maximaal vier weken mag
duren. De leden van de SP-fractie vragen of deze duur niet alsnog te lang
is, met het oog op onder andere het advies van de Afdeling. Kan de
regering duidelijk beschrijven waarom een lock down van maximaal vier
weken nodig wordt geacht? Kan de regering duidelijk beschrijven in wat
voor fases een lock down wordt afgeschaald en kan de regering een
inschatting geven over de duur van deze fases? Kan de regering een
inschatting geven over de verwachte gemiddelde duur van een lock down
na een incident? Is onderzoek gedaan naar de gewenste duur van een lock
down? Zijn er psychologische of sociale afwegingen waarom een lock
down maximaal vier weken zou moeten duren?
Zoals hiervoor al meermaals is aangegeven is het uitgangspunt dat een
lockdown zo kort mogelijk moet duren. In de praktijk zal het zelden of
nooit tot een volledige lockdown voor een periode van vier weken komen.
Deze termijn is gekozen, omdat deze ondersteunend is aan zowel het
waarborgen van de veiligheid van personeel en ingeslotenen als aan het
flexibel kunnen verlenen van meer en minder vrijheden al naar gelang de
situatie. Het afschalen van een lockdown vindt plaats aan de hand van een
fasenplan die bestaat uit vijf fasen. Gedurende fase 1 blijven alle onrustige
afdelingen ingesloten. Er wordt verblijf in de buitenlucht aangeboden aan
kleine groepen. De ingeslotenen van onrustige afdelingen krijgen een
brief van de vestigingsdirecteur waarin de maatregel wordt toegelicht en
wat van eenieder wordt verwacht. Het personeel gaat actief de communicatie aan met ingeslotenen op basis van de brief van de vestigingsdirecteur. Per dag wordt per afdeling bekeken of een overgang naar een
volgende fase mogelijk is. Tijdens fase 2 wordt het dagprogramma
opgestart met halve afdelingen zonder avondopenstelling. In fase 3 wordt
het dagprogramma volledig opgestart op hele afdelingen zonder
avondopenstelling. Gedurende fase 4 wordt het dagprogramma overdag
volledig opgestart met een halve avondopenstelling. Ten slotte is in fase 5
de situatie genormaliseerd en wordt een volledig dag- en avondprogramma opgestart. De vijf fasen kunnen per leefafdeling worden ingezet,
waarbij het zo kan zijn dat afdelingen zich in verschillende fasen bevinden.
De duur van iedere fase is afhankelijk van het gedrag van de ingeslotenen.
Gedurende fase 2 tot en met 4 valt de afdeling terug naar een vorige fase,
indien sprake is van groepsgerichte agressie tegen het personeel. Tijdens
alle fasen vinden elke dag drie personeelsbijeenkomsten plaats waarbij de
stand van zaken per afdeling en per fase geëvalueerd wordt. De ervaring
leert dat met toepassing van het fasenplan in een tijdsbestek van twee
weken het dagprogramma op de reguliere afdelingen geleidelijk aan

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 501, nr. 6

22

volledig normaliseert. Er is geen onderzoek gedaan naar de gewenste
duur van een lockdown, omdat iedere situatie verschilt en voornamelijk
ad hoc – naar de omstandigheden van het geval – dient te worden
benaderd. Om dezelfde reden zijn er geen psychologische of sociale
afwegingen rondom de vraag waarom een lockdown maximaal vier
weken zou moeten duren.
In onderdeel D wordt beschreven dat de afkondiging van een lock down
duidelijk moet worden gecommuniceerd met vreemdelingen. Uit
gegevens van o.a. meldpunt vreemdelingendetentie blijkt dat het
verstrekken van informatie over een lock down vaak niet gaat zoals in de
wetswijziging wordt benoemd, namelijk in begrijpelijke taal en met reden
omkleed. Wat gaat de regering eraan doen om ervoor te zorgen dat dit
inderdaad volgens de regels gebeurt? Kan de regering uitvoerig
beschrijven hoe andere stappen zoals het afkondigen of afschalen van een
lock down worden gecontroleerd?
De leden van de SP-fractie stellen vast dat een lock down ervoor zorgt dat
de rechten van alle vreemdelingen, ook de vreemdelingen die niks te
maken hebben met een incident, worden ontnomen. Kan de regering
beschrijven waarom het als eerlijk wordt beschouwd dat wanneer een
aantal vreemdelingen zich misdragen, de hele inrichting in lock down
gaat? Kan de regering verklaren waarom hiervoor is gekozen? Is er ook
onderzocht hoe individuele raddraaiers gestraft kunnen worden in plaats
van de volledige groep? Is die werkwijze een begaanbare route?
De ingeslotenen worden reeds bij de afkondiging van een lockdown zowel
schriftelijk als mondeling geïnformeerd over de aanleiding ervan en over
het verdere verloop. Zij krijgen ook te horen wat van hen wordt verwacht
en wat zij kunnen doen om de rust terug te laten keren. Het personeel gaat
gedurende alle stappen in het proces actief in gesprek met de vreemdelingen om hen te voorzien van informatie. Iedere dag wordt in de ochtend,
middag en avond in overleg met al het dienstdoend personeel bezien of er
weer afgeschaald kan worden en of de inzet nog proportioneel is. Dit
gebeurt met verschillende functionarissen en disciplines voor een
weloverwogen beslissing.
Hiervoor is meermaals toegelicht dat een lockdown een ordemaatregel is
die de directeur van de instelling in uitzonderingsgevallen kan toepassen
om intens dreigende situaties, waarin de veiligheid van zowel ingeslotenen als het personeel in geding is, zo snel mogelijk te beëindigen en dat
deze maatregel wordt toegepast indien er geen andere mogelijkheid is om
de orde te herstellen dan de groep als geheel aanspreken.
2. Onderdelen H en I
De leden van de VVD-fractie constateren dat uit de onderdelen H en I blijkt
dat er situaties zijn waarin het opleggen van een terugkeerbesluit niet
mogelijk is, bijvoorbeeld wanneer een terugkeerbesluit en eventueel
opvolgende verwijdering strijd met artikel 3 EVRM zouden opleveren (bijv.
asielgerechtigden i.v.m. het verbod van refoulement). Als zich een
dergelijke situatie voordoet, is bewaring op grond van de
EU-Terugkeerrichtlijn niet mogelijk. Deze leden vragen of de regering
voornemens is om in Europees verband te onderzoeken of deze specifieke
groep, die niet terug kan naar het land van afkomst, kan worden uitgezet
naar een buurland of een land in de regio.
Het is reeds bestendige praktijk dat wordt gekeken of een vreemdeling die
om welke reden dan ook niet uitgezet kan worden naar zijn land van
herkomst, wel kan vertrekken naar een land waar hij of zij bestendig

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 501, nr. 6

23

verblijf heeft. In de praktijk ziet de regering dat een vreemdeling meestal
geen recht op verblijf in een ander land, buurland dan wel land in de regio
heeft.
Artikel 56a, onder 1
De leden van de D66-fractie vragen de regering waar «artikel 8, onderdelen f tot en met k en m» naar verwijst en dit te verduidelijken in de tekst.
Onderdeel E van het onderhavige wetsvoorstel wijzigt onderdeel H van de
Wet terugkeer en vreemdelingenbewaring. Zoals in de memorie van
toelichting bij onderdeel E van het onderhavige wetsvoorstel is uiteengezet22 wordt door deze aanpassing bereikt dat artikel 56, zoals dat thans
in de Vw 2000 staat, wordt gehandhaafd. Deze aanpassing van het
wetsvoorstel Wet terugkeer en vreemdelingenbewaring levert op dat
onder meer de volgende groepen net als thans het geval met het oog op
de openbare orde of de nationale veiligheid in hun vrijheid kunnen
worden beperkt: vreemdelingen met rechtmatig verblijf die onder de
Opvangrichtlijn vallen (asielzoekers tot – in beginsel – de uitspraak in
beroep in eerste aanleg); vreemdelingen met rechtmatig verblijf die onder
de Terugkeerrichtlijn vallen; Dublinclaimanten (tevens blijft vrijheidsbeperking mogelijk met het oog op de voorbereiding van de overdracht);
asielstatushouders die in afwachting van huisvesting nog op de
COA-locatie verblijven en overlast veroorzaken.
De wijziging van onderdeel H van de Wet terugkeer en vreemdelingenbewaring door de onderhavige wet, bewerkstelligt dat de bepaling die in de
Wet terugkeer en vreemdelingenbewaring was voorgesteld als (nieuw)
artikel 56 nu ná het bestaande artikel 56 wordt ingevoegd als artikel 56a.
In dit artikel worden door de onderhavige wet echter geen wijzigingen
aangebracht. In de memorie van toelichting bij dit onderdeel van de Wet
terugkeer en vreemdelingenbewaring23 wordt uitgelegd dat en waarom
ook aan de rechtmatig verblijvende vreemdelingen waar de leden van de
D66-fractie op doelen onder bepaalde voorwaarden bepaalde toezichts- en
terugkeermaatregelen kunnen worden opgelegd.
Artikel 56a, onder 3
De leden van de D66-fractie vragen aan welke voorwaarden voor
toepassing en aan welke duur de regering denkt. Voorts vragen deze
leden waarom dit niet wordt vastgelegd in de wet en of zoiets niet in de
wet geregeld dient te worden.
Onder verwijzing naar de hiervoor al aangehaalde passage uit de
memorie van toelichting bij de Wet terugkeer en vreemdelingenbewaring24 wordt opgemerkt dat een opgelegde maatregel in ieder geval zal
worden ingetrokken zodra deze niet langer noodzakelijk is in het belang
van de terugkeer. Dit wordt gegarandeerd in het voorgestelde tweede lid.
In de in het derde lid bedoelde algemene maatregel van bestuur wordt
nader geregeld hoe lang de vrijheidsbeperking kan duren, wat de
voorwaarden zijn voor toepassing en welke omstandigheden er bijvoorbeeld zijn op een vrijheidsbeperkende locatie. Om voldoende flexibel te
kunnen inspelen op actuele omstandigheden is het aangewezen deze
nadere regels te stellen op het niveau van een algemene maatregel van
bestuur. Wel geldt steeds dat alle genoemde maatregelen per definitie een
tijdelijk karakter zullen hebben. Vermelding verdient verder dat toepassing
van de maatregelen steeds is onderworpen aan rechterlijk toezicht. De
22

Kamerstuk 35 501, nr. 3, p. 8–9.
Kamerstuk 34 309, nr. 3, pp. 125–128.
24
Kamerstuk 34 309, nr. 3, pp. 128.
23

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 501, nr. 6

24

Algemene wet bestuursrecht is van toepassing op alle besluiten tot
oplegging van vrijheidsbeperkende maatregelen in het kader van
terugkeer. In afwijking van het algemene kader van de Awb, is rechtstreeks beroep bij de bestuursrechter mogelijk (zie artikel 93 van de
Vw 2000).
Artikel 57, onder 2
De leden van de D66-fractie vragen waarom de regels die gesteld worden
over de voorwaarden voor toepassing van het eerste lid, niet worden
vastgelegd in de wet en of zoiets niet in de wet geregeld dient te worden.
Zoals opgemerkt in de toelichting bij het onderhavige wetsvoorstel25 is
het in het wetsvoorstel voor de Wet terugkeer en vreemdelingenbewaring
voorgestelde artikel 57 van de Vw 2000 ongewijzigd gebleven maar is
omwille van de leesbaarheid gekozen voor een separaat wijzigingsartikel
in artikel 99 van de Vw 2000. In de memorie van toelichting bij dit
onderdeel van de Wet terugkeer en vreemdelingenbewaring wordt
ingegaan op dit artikel.26 Ook geldt dat het aangewezen is geacht deze
nadere regels te stellen op het niveau van een algemene maatregel van
bestuur om voldoende flexibel te kunnen inspelen op actuele omstandigheden.
De leden van de GroenLinks-fractie hebben enkele vragen met betrekking
tot het voorgestelde gebiedsverbod. Is de regering bekend met de
uitspraak van de Rechtbank Den Haag van 25 mei 202027 waarin de
rechtbank aangeeft dat ten aanzien van de maatregel op basis van
artikel 56 van de Vw 2000, zoals deze wordt toegepast bij plaatsing in de
HTL, sterke aanwijzingen zijn voor vrijheidsontneming in plaats van
vrijheidsbeperking? Kan de regering aangeven welke waarborgen er
gelden zodat de toepassing van artikel 56 niet leidt tot vrijheidsontneming? Erkent de regering dat de rechtbank met name het ontbreken van
een maximale wettelijke termijn als sterke indicatie ziet dat de maatregel
ex artikel 56 gekwalificeerd moet worden als vrijheidsontneming zoals
bedoeld in artikel 5 EVRM? Bent u bereid een maximum voor de
toepassing van de maatregel ex artikel 56 en het nieuwe voorgestelde
artikel 56a in de wet op te nemen? Zo nee, waarom niet? Wie is bevoegd
tot het opleggen van de maatregelen ex artikel 56 en 56a en wie is
bevoegd tot het verlengen van de maatregel waarmee in de praktijk de
maximale duur wordt bepaald?
Welke straf staat er op het overtreden van het gebiedsgebod? Hoe vaak is
bij de Extra Begeleidings- en Toezicht Locaties (EBTL’s) of de HTL al een
straf opgelegd voor het overtreden van het gebiedsgebod? Hoe vaak is dit
gedaan in de vorm van detentie en hoe lang?
Hoe groot is het gebied waarbinnen een bewoner van de HTL zich mag
begeven op basis van de artikel 56 maatregel? Is dit gebied kleiner dan bij
de EBTL’s? Bevinden zich voorzieningen binnen dit gebied? Wat is de
minimale grootte van het gebied en waar moet het gebied aan voldoen,
zodat er geen sprake is van vrijheidsontneming?
Hoe wordt voorkomen dat mensen met psychiatrische problematiek,
waarmee zij niet tot de doelgroep van de HTL worden beschouwd, toch in
de HTL terecht komen? Welke procedure wordt gevolgd en wie bepaalt of
er sprake is van medische problematiek op grond waarvan afgezien moet
worden van plaatsing in de HTL?

25

Kamerstuk 35 501, nr. 3, p. 10.
Kamerstuk 34 309, nr. 3, pp. 128.
27
Rechtbank Den Haag (zittingsplaats ’s-Hertogenbosch), 25 mei 2020, ECLI:NL:RBDHA:2020:4558.
26

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 501, nr. 6

25

Worden alleenstaande minderjarigen in de HTL geplaatst en krijgen zij een
maatregel ex artikel 56 opgelegd? Is dit in overeenstemming met de
Opvangrichtlijn en de voorschriften die gelden voor de opvang van
alleenstaande minderjarigen?
De uitspraak van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats ’s-Hertogenbosch,
van 25 mei 2020 waar de leden van de GroenLinks-fractie aan refereren is
de eerste uitspraak over de Handhaving- en Toezichtlocatie (HTL). Nadien
heeft de meervoudige kamer van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats
Groningen, eveneens een uitspraak gedaan over de HTL.28 De rechtbank
heeft de HTL-locatie in het kader van een schouw bezocht. In haar
uitspraak van 10 juli 2020 komt de rechtbank tot het oordeel dat het
verblijf in de HTL als toegestane vrijheidsbeperking moet worden gezien
en niet als vrijheidsontneming, hoewel het verblijf in de HTL wel
vergaande beperkingen in de vrijheid van de bewoners kent. Of een
maatregel als vrijheidsontneming moet worden gezien hangt af van
verschillende factoren. Relevant is onder andere de voorzienbare duur,
maar ook de mate waarin de maatregel het dagelijks leven belemmert en
daarop ingrijpt. Ook is relevant of het mogelijk is (tijdelijk) ontheffing te
krijgen van de regeling. Van belang voor wat betreft de maatregel zoals
deze rondom de HTL van toepassing is, is met name dat degene die
geplaatst wordt in de HTL daartoe niet wordt gedwongen en de HTL kan
verlaten. Een gebiedsgebod, waarbij iemand zich dus nog wel vrij door
een aangewezen gebied mag begeven, zal alleen in zeer uitzonderlijke
omstandigheden als vrijheidsontneming worden aangemerkt. De
eventuele negatieve consequenties van de keuze om niet in de HTL te
verblijven, vloeien voort uit het eigen, onaanvaardbare gedrag. Ook is er
volgens de rechtbank geen sprake van een dubbele bestraffing. De duur
van de maatregel is in beginsel minimaal vijf weken en maximaal dertien
weken, afhankelijk van het in de HTL vertoonde (verbeterde) gedrag. Als
zich geen nieuwe incidenten voordoen, kan de vreemdeling zijn opvang in
een reguliere opvanglocatie hervatten. Bovendien kan de vreemdeling die
in de HTL is geplaatst te allen tijde een verzoek bij het COA doen tot
terugplaatsing in de reguliere opvang. Indien dit door het COA wordt
geweigerd, kan de vreemdelingen daartegen een rechtsmiddel
aanwenden. Een maximum termijn voor de toepassing van de maatregel
ex artikel 56 Vw 2000 en het nieuwe voorgestelde artikel 56a Vw 2000 zal
geregeld worden in het Vreemdelingenbesluit 2000. Dit is een algemeen
verbindend voorschrift dat voldoende waarborgen biedt. Uit beide
artikelen blijkt dat de Minister van Justitie, in de praktijk de Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid, bevoegd is tot het opleggen van de in de
artikelen beschreven maatregelen. In de praktijk ligt de uitvoering hiervan
bij AVIM, IND en DT&V.
Het overtreden van een maatregel als bedoeld in artikel 56 Vw 2000 is
krachtens artikel 108 Vw 2000 als overtreding strafbaar gesteld. Dit is bij
de maatregel opgelegd bij plaatsing in de HTL nog niet aan de orde
geweest. Strafrechtelijke detentie wegens overtreding is hierdoor
evenmin aan de orde geweest. Opmerking verdient hierbij dat de
overtreding ook kan worden betrokken bij de vraag of het opleggen van
bijvoorbeeld vreemdelingenbewaring proportioneel en opportuun is.
Bij de start van de HTL is het gebiedsgebod opnieuw vastgesteld. Het
toegestane gebied voor bewoners van de HTL is het terrein van de HTL
zelf en het naastgelegen park, bestaande uit twee groenstroken rondom
de HTL. Dit gebied is kleiner dan bij de ebtl Hoogeveen. Vanaf mei 2019 is
het gebied van de ebtl Hoogeveen verder ingeperkt, vanwege de ervaren
overlast in de gemeente. In het gebied dat thans op basis van de huidige
28

Rechtbank Den Haag (zittingsplaats Groningen), 10 juli 2020, ECLI:NL:RBDHA:2020:6252.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 501, nr. 6

26

regelgeving wordt aangewezen, worden op de HTL voeding en producten
voor persoonlijke verzorging en hygiëne in natura verstrekt. Ook komt er
wekelijks een rijdende winkel langs. De invulling van de maatregel kan
echter verschillen. Wat redelijk en proportioneel is, zal naar plaats en tijd
verschillen, en mede afhankelijk zijn van de duur van de maatregel en de
individuele omstandigheden van de vreemdeling op wie de maatregel van
toepassing is. In alle gevallen kan de maatregel worden voorgelegd aan
de rechter, die een oordeel kan geven over de proportionaliteit in het
individuele geval. Onder de huidige omstandigheden is er, zoals in de
voornoemde uitspraak van rechtbank Den Haag van 10 juli 2020 is
bepaald, geen sprake van vrijheidsontneming. Er is niet zonder meer te
zeggen dat er een minimale oppervlakte is van een gebied of terrein of
bepaalde voorwaarden waaraan het gebied of terrein moet voldoen, om
te bepalen of er sprake is van vrijheidsontneming. Of een maatregel als
vrijheidsontneming moet worden gezien hangt af van verschillende
factoren, die in de beantwoording van eerdere vragen zijn genoemd.
GezondheidsZorg Asielzoekers (GZA) dient goedkeuring te geven voor
plaatsing van een bewoner op de HTL. Indien GZA haar bezwaar uit,
wordt de bewoner niet geplaatst op de HTL. In plaats daarvan wordt dan
de meest passende zorg ingezet vanuit de locatie waar de bewoner
verblijft. Dit kan een doorverwijzing zijn naar bijvoorbeeld de GGZ
(regionaal, basis, tweedelijns of derdelijns) of het Centrum voor Transculturele Psychiatrie (CTP) Veldzicht. Daarnaast is er tijdens het verblijf op de
HTL continu aandacht voor deze problematiek. Dit wordt in het multidisciplinair overleg besproken, waar GZA en een team van CTP Veldzicht
(ambulante zorg) bij aangesloten zijn.
Het uitgangspunt is dat minderjarigen in beginsel niet in de HTL worden
geplaatst. Uitzondering hierop wordt gevormd door alleenstaande
minderjarige vreemdelingen (amv) die 16 jaar of ouder zijn. Dan kan op
individuele beoordeling en met schriftelijke instemming van de voogd
Nidos toch worden besloten tot plaatsing in de HTL. Deze amv vallen dan
onder het volwassenenregime. Er is geen beperking om een vrijheidsbeperkende maatregel op te leggen aan minderjarige vreemdelingen, en dit
volgt evenmin uit de Opvangrichtlijn. Juist bij die categorie vreemdelingen moet worden gewaarborgd dat zij zich niet uit het zicht van de
overheid – en hun voogd – begeven, niet alleen in het belang van het
vreemdelingentoezicht, maar ook in hun eigen belang. Dit is in overeenstemming met artikel 24 van de Opvangrichtlijn, op grond waarvan de
lidstaten niet-begeleide minderjarigen die ten minste 16 jaar oud zijn in
opvangcentra voor meerderjarige verzoekers mogen onderbrengen,
indien dit in hun belang is zoals bedoeld in artikel 23, tweede lid, van de
Opvangrichtlijn.
De leden van de SP-fractie lezen dat in onderdeel I wordt beschreven dat
een «gemeenschapsonderdaan» die niet rechtmatig in Nederland verblijft
niet langer dan drie maanden in bewaring kan worden genomen. Waarom
kiest de regering voor deze drie maanden? Wat gebeurt er wanneer
iemand langer dan deze drie maanden in bewaring wordt gesteld?
In de memorie van toelichting bij de novelle is toegelicht dat de duur van
maximaal drie maanden is opgenomen omdat in voorkomende gevallen
correspondentie met de ontvangende EU-lidstaat nodig is, waarop moet
worden gewacht.29 Indien de vreemdeling bovendien de terugkeer door
fysiek verzet frustreert, kan een termijn van drie maanden nodig zijn om
de uitreis naar de andere lidstaat zeker te stellen. In de meerderheid van
de gevallen zal echter een veel kortere termijn mogelijk zijn. Aangezien
29

Kamerstuk 35 501, nr. 3, p. 12.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 501, nr. 6

27

bewaring nooit langer mag duren dan noodzakelijk, moet in die gevallen
het vertrek ook binnen een veel korter termijn worden gerealiseerd. Uit
staande jurisprudentie volgt dat de Staat daarop kan worden aangesproken, en dit kan ook aan de rechter worden voorgelegd. Het is aan de
Staat om te onderbouwen welke handelingen zijn ondernomen en
waarom deze noodzakelijk zijn.
3. Onderdelen J tot en met M
De leden van de VVD-fractie constateren dat tegen illegaal verblijvende
derdelanders met een verblijfsrecht in een andere lidstaat van de EU of in
een staat die partij is bij de Overeenkomst betreffende de Europese
Economische Ruimte van 2 mei 1992 of in Zwitserland, in beginsel geen
terugkeerbesluit wordt uitgevaardigd. Zij krijgen in plaats daarvan de
opdracht zich onmiddellijk naar het grondgebied van die andere lidstaat of
dat land te begeven. Vreemdelingenbewaring op grond van het voorgestelde artikel 59 van de Vw 2000 is in dat geval niet mogelijk. Indien dit
bevel niet wordt nageleefd of indien om redenen van openbare orde of
nationale veiligheid het onmiddellijke vertrek van de vreemdeling is
vereist, wordt tegen hem echter alsnog een terugkeerbesluit uitgevaardigd. In dat laatste geval kan eventuele bewaring wel plaatsvinden op
grond van het voorgestelde artikel 59 van de Vw 2000. Naar aanleiding
van deze passage vragen deze leden hoe bij de illegaal verblijvende
derdelanders wordt gecontroleerd door de autoriteiten of hij of zij
daadwerkelijk het Nederlandse grondgebied heeft verlaten. Zijn de
betreffende diensten voldoende (juridisch) toegerust om dit te controleren? Ziet de regering ruimte in de wetgeving om de illegaal verblijvende
derdelanders (nog) strenger te kunnen gaan controleren?
Bij vrijwillig vertrek zal steeds een individuele beoordeling worden
gemaakt of het voldoende aannemelijk is dat de vreemdeling daadwerkelijk zal vertrekken. Als de vreemdeling via een Nederlandse (lucht)haven
vertrekt, kan dit voor de Nederlandse diensten zichtbaar zijn. Het staat de
vreemdeling echter ook vrij om via een andere grensdoorlaatpost
Nederland te verlaten. Het uitgangspunt van de Terugkeerrichtlijn is dat
een vreemdeling na een aanzegging vrijwillig vertrekt. Het is dan ook niet
goed uitvoerbaar in alle gevallen vast te stellen dat de betrokken
vreemdeling het land daadwerkelijk heeft verlaten. Er is immers geen
sprake van vertrek in een gedwongen en gecontroleerde setting. Als een
vreemdeling op enig moment alsnog of opnieuw in Nederland wordt
aangetroffen, kunnen uiteraard nadere maatregelen worden getroffen.
Indien op voorhand onvoldoende vertrouwen bestaat in het vrijwillige
vertrek van de vreemdeling, kunnen verdere toezichtmaatregelen worden
getroffen.
ADVIEZEN
De regering zag af van een consultatieronde bij dit wetsvoorstel, omdat
het niet voor veranderingen zorgt (uitvoerings-en handhavingsgevolgen
evenals financiële dekking blijven gelijk) en met het oog op de voortgang
van het wetsvoorstel Wet terugkeer en vreemdelingenbewaring.30 Gelet
op het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State is het
wetsvoorstel echter alsnog voorgelegd aan een aantal instanties. In deze
paragraaf wordt ingegaan op de adviezen van de Nationale ombudsman
van 17 augustus 2020, Amnesty International van 18 augustus 2020, de
Nederlandse Orde van Advocaten (NOvA) van 18 augustus 2020, de Raad
voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming (RSJ) van 15 september

30

Kamerstuk 35 501, nr. 3, p. 1.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 501, nr. 6

28

2020 en de Adviescommissie voor Vreemdelingenzaken (ACVZ) van
13 oktober 202031.
De meeste onderwerpen worden in meerdere adviezen besproken. In deze
paragraaf wordt dan ook voornamelijk per thema op de gestelde adviezen
ingegaan.
Duur en karakter lockdown
De Nationale ombudsman en Amnesty International geven aan een
lockdown van vier weken buitenproportioneel lang te vinden. Een
lockdown van die duur is volgens de Nationale ombudsman bovendien
onnodig. Mocht er in heel uitzonderlijke gevallen een noodsituatie
ontstaan dan is een lockdown slechts een optie voor een zeer korte
periode van een paar dagen zoals ook de Raad van State adviseert. Gelet
op de impact van een lockdown mag de duur ervan niet afhankelijk
worden gesteld van de tijd die nodig is om de dagbesteding weer op te
starten.
De NOvA wijst erop dat de Raad van State heeft geadviseerd de lockdown
niet langer te laten duren dan strikt noodzakelijk is, waarbij eerder zou
moeten worden gedacht aan een aantal dagen dan een aantal weken.
Volgens de NOvA geeft het wetsvoorstel onvoldoende blijk van het
opvolgen van dit advies. Voorts adviseert de NOvA in de toelichting meer
duidelijkheid op te nemen over de restrictie van de bloktijden, aangezien
deze in het huidige voorstel niet voldoen aan de internationale regelgeving hieromtrent.
De RSJ en de ACVZ adviseren om de termijn van een mogelijke lockdown
op maximaal twee weken te stellen. De RSJ adviseert het mogelijk te
maken dat de directeur de lockdown kan verlengen met maximaal twee
weken. De commissie van toezicht zou tussentijds moeten toetsen
waardoor een extra waarborg voor de vreemdeling wordt gecreëerd. De
ACVZ roept ertoe op bij de toepassing van een lockdown zoveel mogelijk
maatwerk te leveren. Indien sluiting van een halve afdeling in plaats van
een hele afdeling volstaat moet een lockdown daartoe worden beperkt.
Wat het karakter van de maatregel betreft adviseert de RSJ in de memorie
van toelichting op te nemen dat de maatregel in principe gericht moet zijn
op degenen die verantwoordelijk zijn voor de verstoring van de orde en
veiligheid. Amnesty International stelt dat het wetsvoorstel een verdere
verwijdering van het beoogde bestuursrechtelijk karakter van vreemdelingendetentie creëert, dat een ongefundeerde keuze is gemaakt voor
repressie in plaats van de-escalatie bij onrust, dat de mogelijkheid om een
lockdown in te stellen een onnodige, punitieve toevoeging is en dat deze
maatregel leidt tot collectief straffen.
In reactie op deze punten wordt het volgende opgemerkt. Een lockdown is
alleen aan de orde in een uitermate serieuze situatie waar alle andere
middelen om de rust en orde te herstellen hebben gefaald. Van een
ongefundeerde keuze voor repressie is dus geen sprake. Deze maatregel
moet genomen kunnen worden in situaties waarin er geen andere
mogelijkheid rest dan de groep als geheel aan te spreken. De regering is
verantwoordelijk voor de veiligheid van eenieder in het detentiecentrum.
Om de ingeslotenen en het personeel te beschermen wordt in deze
uitzonderlijke noodsituatie overgegaan tot een lockdown. Als de directeur
van de inrichting heeft besloten tot een lockdown gebeurt dit altijd voor
de kortst mogelijke duur. Elke dag wordt in samenspraak met het
personeel per afdeling beoordeeld of de desbetreffende afdeling
voldoende stabiel en veilig is om tot de volgende fase (verruiming van het
dagprogramma) over te gaan. Gedurende de gehele lockdown blijft het
31

Ter inzage gelegd bij het Centraal Informatiepunt Tweede Kamer.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 501, nr. 6

29

personeel intensief met de vreemdelingen in contact. Als in die periode
voor korte tijd niet aan de bloktijden kan worden voldaan, is dat niet te
voorkomen. Een verantwoorde andere oplossing is immers niet mogelijk.
Ervaringen in detentiecentrum Rotterdam de afgelopen jaren hebben
geleerd dat in sommige gevallen niet kan worden volstaan met de in het
voorstel voor de Wet terugkeer en vreemdelingenbewaring opgenomen
mogelijkheden om raddraaiers over te brengen naar de beheersafdeling
of – in geval van het plegen van strafbare feiten – het inzetten van een
strafrechtelijk traject. Het is dan nodig om dit middel achter de hand te
hebben. Wanneer sprake is van een groepsgewijs optreden van ingeslotenen tegenover het personeel, is het in de praktijk moeilijk om in alle
dynamiek meteen de gangmakers van de onrust te identificeren. Er rest
dan geen andere mogelijkheid de groep als geheel aan te spreken. Zodra
kan worden overgegaan tot maatregelen die gericht zijn op degenen die
verantwoordelijk zijn voor de verstoring van de orde en veiligheid zal dat
uiteraard echter gebeuren. Waar dat mogelijk is zal zo snel mogelijk
maatwerk worden geleverd. Dit doet er niet aan af dat de lockdown in
eerste instantie noodzakelijkerwijs (een deel van) het collectief zal raken.32
Van een onnodige punitieve sanctie of collectieve bestraffing is geen
sprake. Een lockdown is een ordemaatregel die in uitzonderingsgevallen
kan worden toegepast om intens dreigende situaties, waarin de veiligheid
van zowel ingeslotenen als het personeel in geding is, zo snel mogelijk te
beëindigen.
Het streven is zo snel als mogelijk maar wel geleidelijk het normale
programma op te bouwen. Zoals ook blijkt uit de eerder in deze nota
beschreven voorbeelden zal het in de praktijk daarom zelden of nooit tot
een volledige lockdown voor een periode van vier weken komen. Deze
termijn is gekozen, omdat deze ondersteunend is aan zowel het
waarborgen van de veiligheid van personeel en ingeslotenen als aan het
flexibel kunnen verlenen van meer en minder vrijheden al naar gelang de
situatie. Het fasenplan voorziet in de behoefte om zo snel mogelijk, met
inachtneming van de veiligheid, terug te kunnen keren naar een normaal
dagprogramma. Als de opbouw te snel gaat en interne bewegingsvrijheid
wordt toegestaan voordat de rust volledig is teruggekeerd, kan het gevolg
zijn dat er ook weer opgeschaald moet worden. Om dit te voorkomen
dient het proces van gefaseerde opbouw van het dagprogramma
zorgvuldig te geschieden. Dit kost tijd. Om die reden is als wettelijk
maximum voor de afwijking gekozen voor vier weken. In de van dag tot
dag te maken beoordeling of tot verdere opbouw kan worden
overgegaan, is een verlenging na twee weken en een tussentijdse toets
door de commissie van toezicht niet goed in te passen. Wel kan de
commissie van toezicht ook tijdens een lockdown ongevraagd adviezen
uitbrengen die de directeur zal kunnen betrekken bij de afweging om
gefaseerd op te bouwen.
Waarborgen lockdown
De RSJ adviseert in de wet op te nemen dat de directeur van de instelling
moet motiveren waarom niet met minder ingrijpende middelen kan
worden volstaan. Dit komt volgens de RSJ het draagvlak bij de ingeslotenen ten goede en maakt een tussentijdse toetsing door de commissie
van toezicht en een toetsing als beklag en beroep wordt ingesteld, beter
uitvoerbaar.
Amnesty International stelt dat de gronden om over te gaan tot een
lockdown-maatregel onduidelijk zijn en de ACVZ adviseert in de wet de

32

De regering ziet, anders dan de ACVZ adviseert, dan ook geen aanleiding om de kwalificatie
met de strekking dat de lockdown geen individueel besluit is op pagina 8 derde tekstblok, van
de memorie van toelichting (Kamerstuk 35 501, nr. 3, p. 8) te nuanceren.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 501, nr. 6

30

beoordelingscriteria op te nemen aan de hand waarvan wordt vastgesteld
dat het afkondigen van een lockdown volstrekt noodzakelijk wordt geacht.
In reactie op deze punten wordt nogmaals benadrukt dat een lockdown
alleen aan de orde is in een uitermate serieuze situatie waar alle andere
middelen om de rust en orde te herstellen, zoals de-escaleren, hebben
gefaald. En deze maatregel wordt alleen genomen in situaties waarin er
geen andere mogelijkheid rest dan de groep als geheel aan te spreken.
Het ligt voor de hand dat de directeur van de instelling in de schriftelijke
mededeling van de lockdown maatregel die hij onverwijld moet doen aan
de vreemdelingen die het betreft, er blijk van zal geven dat en waarom hij
van mening is dat dit het geval is. Dat eerst onder ogen moet worden
gezien of met minder ingrijpende middelen kan worden volstaan blijkt al
uit de formulering van artikel 5, eerste lid, waarin is opgenomen dat de
directeur deze maatregel alleen kan nemen «indien dit volstrekt noodzakelijk is met het oog op het handhaven van de orde en veiligheid in de
inrichting».
Of tot een lockdown moet worden besloten is zodanig afhankelijk van de
feiten en omstandigheden die aan de orde zijn in het concrete geval dat
het – afgezien van het gegeven dat het volstrekt noodzakelijk moet zijn
voor het handhaven van de orde en de veiligheid in de inrichting – niet
goed mogelijk is verdere algemene criteria te geven voor het instellen en
weer opheffen ervan. Denkbaar is dat bepaalde feiten en omstandigheden
tot een lockdown moeten leiden, terwijl dat in een ander geval, waarin
mogelijk vrijwel dezelfde omstandigheden aan de orde zijn, toch (nog)
niet proportioneel is. Het is van belang dat de directeur van de inrichting
in de praktijk voldoende armslag heeft om de inschatting te maken die het
beste past bij de situatie die aan de orde is. Om deze reden is het niet
wenselijk meer concrete criteria voor de oplegging of opheffing van een
lockdown vast te leggen in de wet of in een algemene maatregel van
bestuur.
Kwetsbare vreemdelingen
De Nationale ombudsman vindt een lockdown niet passend bij het
karakter van vreemdelingenbewaring en merkt op dat plaatsen in
afzondering gezondheidsschade kan meebrengen. Ook Amnesty
International wijst op de negatieve psychologische gevolgen van
opsluiting op cel tijdens lockdown.
De NOvA meent dat onvoldoende bescherming geboden wordt aan de
kwetsbare vreemdeling. Volgens de adviescommissie blijkt uit het
voorstel geenszins op welke wijze bij de toepassing van de lockdownmaatregel rekening wordt gehouden met kwetsbare vreemdelingen. Het
primaire standpunt van de NOvA is dat kwetsbare vreemdelingen niet
gedetineerd mogen worden. Indien dit toch gebeurt, dient met hen
rekening te worden gehouden bij de lockdown-maatregel. Het zal hier een
individuele afweging dienen te betreffen bij de toepassing van een
algemene maatregel.
In dit kader wordt opgemerkt dat een lockdown slechts in uitzonderingssituaties aan de orde zal zijn en dat deze maatregel dient ter bescherming
van de veiligheid van een ieder in het detentiecentrum; zeker ook van die
van kwetsbare vreemdelingen. Zoals hiervoor al is toegelicht is onontkoombaar dat de maatregel in eerste instantie voor (een deel van) alle
ingeslotenen zal gelden, maar dit is in de praktijk nog niet nodig geweest
op de extra-zorg afdeling. Bovendien zal, zodra dat kan, ook na toepassing
van de maatregel weer individueel maatwerk worden geleverd. Het ligt
voor de hand dat bij dat proces in eerste instantie – en zo snel als dat
redelijkerwijs mogelijk is – ook aandacht wordt besteed aan kwetsbare
vreemdelingen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 501, nr. 6

31

Leefklimaat bewaringsinstelling
De Nationale ombudsman wijst erop dat hij begin 2020 na een uitgebreid
onderzoek naar de uitvoering van vreemdelingenbewaring een aantal
aanbevelingen heeft gedaan om het leefklimaat in vreemdelingenbewaring, voor vreemdelingen en personeel, sterk te verbeteren. De reactie
van de Staatssecretaris van Justitie hierop is, ondanks een toezegging dat
die zou komen, nog niet ontvangen. De Nationale ombudsman herhaalt
dan ook met klem zijn oproep deze aanbevelingen op te volgen zodat de
invoering van meer repressieve maatregelen, zoals een langdurige
lockdown, onnodig is.
Bij brief van 11 september 2020 aan de Nationale ombudsman33 is
ingegaan op de door hem gedane aanbevelingen, waarbij er onder meer
op is gewezen dat vreemdelingen die nu in bewaring zitten steeds vaker
zowel individueel als in groepsverband overlastgevend gedrag vertonen
en dat juist de dynamiek van de beperkte, maar zeer zichtbare groep van
vreemdelingen die in meerdere landen asiel hebben aangevraagd en al
langere tijd in verschillende landen overlast veroorzaken, onderdeel is van
het bredere probleem. Zoals hiervoor al aangegeven is de mogelijkheid
over te gaan tot een lockdown een laatste middel dat slechts in uitzonderingsgevallen zal worden toegepast maar in het bijzonder voor deze groep
niet kan worden gemist. De Nationale ombudsman heeft bij brief van
10 november aanvullend gereageerd, op deze brief zal ik separaat ingaan.
Klachtrecht
De Nationale ombudsman vraagt aandacht voor het volgens hem in veel
gevallen ontbreken van effectief toegang tot het klachtrecht. Er bestaat
weliswaar de mogelijkheid tot het indienen van een klacht bij de
commissie van toezicht over een beslissing van de directeur, zoals een
lockdown, maar dit klachtrecht is, zo stelt hij, vaak weinig effectief. De
behandeling van een klacht neemt doorgaans zoveel tijd in beslag dat
tegen de tijd dat de klacht wordt behandeld de maatregel inmiddels
voorbij is, dan wel dat betrokkene inmiddels het detentiecentrum heeft
verlaten. Volgens Amnesty International zijn in de wet onvoldoende
waarborgen opgenomen, is het toezicht ontoereikend en is het klachtrecht
in de praktijk niet effectief.
De NOvA adviseert om een mogelijkheid tot individueel beklag tegen de
lockdown-maatregel en een mogelijkheid tot toegang tot de rechtsbijstandsverlener op te nemen in de wet. Volgens de NOvA dient de
vreemdelingenrechter in het kader van de toetsing van de evenredigheid
van de bewaring de lockdown-maatregel mee te kunnen wegen, op grond
van artikel 52 van het EU Handvest. Daarom wordt aanbevolen dit
expliciet op te nemen.
De ACVZ adviseert om, gelet op het ingrijpende karakter van een
lockdown-maatregel in de wet op te nemen dat de directeur van de
inrichting het besluit tot instelling van een lockdown onverwijld ter kennis
brengt van de beroepskamer tenuitvoerlegging vreemdelingenbewaring
en dat deze maatregel ambtshalve wordt getoetst door deze beroepskamer.
In reactie op deze punten wordt opgemerkt dat bij een lockdown geen
sprake is van een individueel besluit maar het een maatregel betreft die
eenieder in de inrichting voor vreemdelingenbewaring treft. Dit ziet dus
op de algemene omstandigheden in bewaring, waarover een vreemdeling
beklag kan doen op grond van artikel 74 van het wetsvoorstel Wet
terugkeer en vreemdelingenbewaring. Hierna is beroep mogelijk bij de
speciale beroepskamer tenuitvoerlegging vreemdelingenbewaring van de
Raad voor de strafrechtstoepassing en jeugdbescherming. De beklagpro33

Verzonden in afschrift aan de Tweede Kamer, bijlage bij Kamerstuk 19 637, nr. 2659.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 501, nr. 6

32

cedure wordt gedetailleerd beschreven in de artikelen 72 tot en met 82
van het voorstel voor de Wet terugkeer en vreemdelingenbewaring. In
artikel 81, eerste lid, wordt onder meer bepaald dat de beklagcommissie
zo spoedig mogelijk (doch in ieder geval binnen vier weken na ontvangst
van de klacht) uitspraak doet. Er is geen reden om aan te nemen dat deze
procedure in het uitzonderlijke geval van een lockdown niet zo nodig snel
kan worden doorlopen of anderszins niet effectief zal zijn.
Het voorstel voor de Wet terugkeer en vreemdelingenbewaring brengt
geen verandering in de huidige rechten van een vreemdeling zich te laten
bijstaan door een rechtsbijstandverlener. Op grond van artikel 100 van de
Vw 2000 heeft de vreemdeling recht op toevoeging van een advocaat
zodra hij in bewaring is gesteld. Het wetsvoorstel brengt hierin geen
verandering aan. Een vreemdeling heeft tijdens de bewaring het recht zich
te doen bijstaan door een rechtsbijstandverlener of een vertrouwenspersoon bij een beklagprocedure (artikel 79 van de Wet terugkeer en
vreemdelingenbewaring). Een notificatieplicht in geval van een lockdown
wordt daarom niet nodig geacht. Gezien deze waarborgen ziet de regering
geen aanleiding in de wet neer te leggen dat de directeur van de inrichting
het besluit tot instelling van een lockdown ter kennis brengt van de
beroepskamer of dat de maatregel ambtshalve zou moeten worden
getoetst door deze beroepskamer.
Op grond van artikel 95, zesde lid, van de Vw 2000 beoordeelt de
rechtbank onder meer of bewaring «bij afweging van alle daarbij
betrokken belangen (...) gerechtvaardigd is». Aangenomen wordt dan ook
dat de rechtbank het gegeven dat een lockdown geldt of heeft gegolden
bij de beoordeling kan betrekken indien de rechtbank dit relevant acht.
Vrijheidsbeperking op grond van artikel 56 Vw 2000
De Nationale ombudsman wijst erop dat overplaatsing naar een locatie
met verscherpt toezicht en vrijheidsbeperkende maatregelen van zeer
ingrijpende aard zijn en dat het daarom van belang is dat de betreffende
asielzoeker adequaat wordt geïnformeerd over mogelijkheden om
rechtsmiddelen aan te wenden en hierover een klacht in te dienen.
De ACVZ adviseert de nadere uitwerking van de bevoegdheid tot het
opleggen van een vrijheidsbeperkende maatregel uit artikel 56 Vw 2000
vast te leggen in het Vreemdelingenbesluit 2000 en niet in de Vreemdelingencirculaire 2000.
Hierover wordt opgemerkt dat vreemdelingen die naar een locatie met
verscherpt toezicht worden overgebracht daarover naar behoren worden
geïnformeerd. De vreemdeling wordt voorafgaand aan oplegging van de
maatregel gehoord en de maatregel wordt hem uitgelegd. De vreemdeling kan daar vervolgens zijn zienswijze op geven. Bij het opleggen van
de maatregel wordt de vreemdeling hier ook over geïnformeerd en zal hij
wederom zijn zienswijze naar voren kunnen brengen, welke vervolgens
moet worden betrokken in de motivering van het besluit tot het opleggen
van de maatregel. De maatregel wordt vervolgens in persoon uitgereikt.
Daarbij is van belang dat tegen elk besluit de mogelijkheid bestaat om
individueel rechtsmiddelen aan te wenden. Tegelijk moet in ogenschouw
worden gehouden dat de oplegging van een vrijheidsbeperking op de HTL
locatie slechts een klein deel van de gevallen uitmaakt waarin artikel 56
Vw 2000 wordt toegepast. In de grote meerderheid van de gevallen gaat
het om een beperking tot een veel groter gebied, zoals een gemeente en
zal de impact ook navenant minder ingrijpend zijn. Er zijn regels gesteld
over vrijheidsbeperking in artikel 5.1 van het Vreemdelingenbesluit 2000.
De verdere condities waaronder vrijheidsbeperking kan worden
toegepast, kunnen erg afhankelijk zijn van de veranderlijke feitelijke
situatie. Het wordt dan ook niet aangewezen geacht meer gedetailleerde
regels neer te leggen op het niveau van het Vreemdelingenbesluit 2000.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 501, nr. 6

33

Bewaring Unieburgers
De NOvA adviseert ook voor de groep vreemdelingen die niet vallen
onder het toepassingsbereik van de EU-Terugkeerrichtlijn, de
EU-Opvangrichtlijn of de Dublin Verordening expliciet in de wet op te
nemen dat moet worden bezien of een lichter middel mogelijk is.
De ACVZ adviseert in de memorie van toelichting te motiveren dat het
besluit tot inbewaringstelling van een gemeenschapsonderdaan wordt
voorafgegaan door een belangenafweging, waarbij wordt vastgesteld of
betrokkene een onredelijke belasting van het socialezekerheidsstelsel
veroorzaakt.
In reactie hierop wordt opgemerkt dat met de Wet terugkeer en vreemdelingenbewaring in artikel 58, eerste lid, van de Vw 2000 de algemene regel
wordt geformuleerd dat vreemdelingenbewaring alleen mogelijk is als
uiterste middel indien minder dwingende maatregelen niet doeltreffend
kunnen worden toegepast. Dit geldt derhalve ook voor de inbewaringstelling van een gemeenschapsonderdaan. Over bewaring van gemeenschapsonderdanen wordt terecht opgemerkt dat hiertoe alleen kan
worden overgegaan indien aan de daarvoor geldende voorwaarden wordt
voldaan. Voor zover nodig is dat bij deze verhelderd.
Wetstechnische adviezen
De ACVZ wijst erop dat vreemdelingen in een voor hen begrijpelijke taal
moeten worden geïnformeerd over het opleggen van een lockdown en
stelt dat, om te verzekeren dat wordt voldaan aan de procedurele
vereisten van artikel 5 EVRM en het recht op een effectief rechtsmiddel uit
artikel 13 EVRM, in artikel 69, vierde lid, van de Wet terugkeer en
vreemdelingenbewaring de woorden «zoveel mogelijk» zouden moeten
worden geschrapt.
De formulering dat vreemdelingen «zoveel mogelijk» in hun eigen taal
moeten worden geïnformeerd wordt eveneens gebezigd in de Penitentiaire beginselenwet (artikelen 17 en 56 tot en met 58). In de praktijk leidt
deze formulering niet tot situaties waarin niet wordt voldaan aan de
artikelen 5 en 13 van het EVRM. Op verzoek wordt een schriftelijke of
mondelinge vertaling geboden, in een taal die de betrokkene begrijpt of
redelijkerwijze geacht kan worden te begrijpen. Het personeel en
geestelijke verzorgers zijn in staat de nodige vertaalslag te maken en
hulpmiddelen, zoals een vertaaldevice en een tolkentelefoon, kunnen
indien nodig worden ingezet. De voorgestelde aanpassing wordt dan ook
niet noodzakelijk geacht.
De Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid,
A. Broekers-Knol

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 501, nr. 6

34