toezichtverslag 2010; financieel toezicht op de
provincies

Datum

11 mei 2010

| toezichtverslag 2010; financieel toezicht op de provincies | 11 mei 2010

Inleiding
Jaarlijks doe ik verslag van het door het Programma Krachtig Bestuur
(programmadirectie PKB, onderdeel van het Directoraat-Generaal Bestuur
en Koninkrijksrelaties) namens mij uitgeoefende toezicht op de provinciale
financiën. Hierbij gaat het o m het financieel toezicht op de provincies,
zoals geregeld in hoofdstuk XIII (paragraaf 3) van de Provinciewet, én om
het financieel toezicht op gemeenschappelijke regelingen waaraan
provincies deelnemen, zoals geregeld in hoofdstuk IV (paragraaf 3) van de
Wet gemeenschappelijke regelingen en hoofdstuk XIII (paragraaf 3) van
de Provinciewet.
Het uitgevoerde financieel toezicht op de provincies richt zich op de
beoordeling van de financiële positie van de provincies. Dit is primair
gebaseerd op de beoordeling van de provinciale begrotingen, die materieel
in evenwicht dienen te zijn. Daarnaast wordt ook dit jaar het ‘duurzaam
financieel evenwicht’ van de begroting en meerjarenramingen getoetst.
Het verschil met het huidige wettelijke criterium van sluitendheid van de
begroting is dat duurzaam evenwicht op meerdere jaren slaat. Niet de
begroting voor het komende jaar, maar het integrale beeld van begroting
én meerjarenraming is leidend voor het oordeel van de toezichthouder.
Ten slotte richt het toezicht zich op het beoordelen van financiële risico’s
die van invloed kunnen zijn op de financiële positie van de provincies.
Over het in evenwicht zijn van de provinciale begrotingen en over een
aantal andere belangrijke aspecten van de financiële positie van
provincies, wordt jaarlijks een rapport gemaakt. De interprovinciale
vergelijking (IPV) 2010 zal medio dit jaar worden uitgebracht.
De manier waarop aan het financieel toezicht invulling wordt gegeven is
vastgelegd in het Gemeenschappelijk financieel toezichtkader Zichtbaar
toezicht van februari 2008.
Het in 2009 uitgeoefende financieel toezicht
Ingegaan zal worden op het toezicht op de provinciale begrotingen 2010
(en jaarrekeningen 2008) en de meerjarenramingen 2011-2013. Wat zijn
de belangrijkste bevindingen en tot welk oordeel heeft dit geleid inzake de
financiële toezichtvorm? Daarnaast stonden in het uitgevoerde toezicht
twee variabele onderzoeken centraal: de toetsing van de begroting en
meerjarenraming op duurzaam financieel evenwicht en de toereikendheid
van de opzet van de treasuryfunctie, zoals vastgelegd in de financiële
verordening en eventuele overige interne regelgeving hieromtrent. Ook
zal worden ingegaan op het financieel toezicht op de gemeenschappelijke
regelingen waaraan provincies deelnemen.
Naast de ‘reguliere’ toezichtactiviteiten is in 2009 aandacht besteed aan
de mogelijke gevolgen van het faillissement van de DSB bank voor de
provincies en de gemeenschappelijke regelingen waaraan provincies
deelnemen.
Financieel toezicht op provinciale begrotingen 2010 en meerjarenramingen
2011-2013 (en jaarrekeningen 2008)
De belangrijkste bevindingen zijn:
•
Alle provincies hebben voor het jaar 2010 begrotingen ingediend
die sluitend zijn of een positief saldo hebben. Ook als gecorrigeerd
wordt voor incidentele elementen, resteert naar mijn oordeel voor
alle provincies een positief gecorrigeerd (structureel) saldo.
Pagina 2 van 7

| toezichtverslag 2010; financieel toezicht op de provincies | 11 mei 2010

•
•
•

Alle provincies hebben over het jaar 2008 jaarrekeningen
ingediend met een positief saldo.
De provincies hebben de begrotingen en rekeningen in het
algemeen ingezonden binnen de wettelijk gestelde termijnen (in
artikel 207, lid 2 van de Provinciewet).
Voor alle provincies geldt dat ook met betrekking tot de inhoud
van de verplichte paragrafen (met toelichtende dwarsverbanden
binnen de begroting), de begroting op hoofdlijnen voldoet aan de
te stellen eisen van wet- en regelgeving.

Op grond van het vorenstaande concludeer ik dat de provinciale
begrotingen 2010 materieel in evenwicht zijn (de structurele lasten
worden gedekt door structurele baten) en dat er voor geen van de
provincies aanleiding is om voor het jaar 2010 op basis van de financiële
positie of anderszins over te gaan tot het instellen van preventief toezicht.
Alle provincies zijn hiervan vóór 1 januari 2010 in de zogenaamde
‘toezichtbrief’ schriftelijk op de hoogte gesteld.
In deze toezichtbrieven heb ik – naast een bevestiging dat de provinciale
begroting 2010 in hoofdlijnen voldoet aan de daaraan te stellen eisen van
wet- en regelgeving – aandacht besteed aan de overige
toezichtbevindingen en de uitkomsten van variabele onderdelen van het
financieel toezicht (zie hieronder), alsmede aan resterende aandachts- en
mogelijke verbeterpunten. De provincies hebben in hun reacties op de
toezichtbrieven verbeteringen toegezegd.
Variabel onderzoek naar duurzaam financieel evenwicht
Dit jaar tonen voor het eerst de meerjarenramingen van twee provincies
(ook na correcties voor incidentele baten en lasten) een tekort, namelijk
van Groningen en Drenthe. Deze provincies voldoen om deze reden niet
aan het criterium voor duurzaam financieel evenwicht (1). Dit is een
achteruitgang ten opzichte van vorig jaar, toen nog alle provincies aan dit
criterium voldeden. Aan deze provincies heb ik enkele aanbevelingen
gedaan.
Naast deze provincies was ook het beeld van Flevoland enigszins zorgelijk.
Flevoland heeft taakstellende bezuinigingen opgenomen (evenals
Groningen en Drenthe) waarvan de invulling bij Voorjaarsnota 2010 zal
plaatsvinden. Flevoland kon alleen een sluitende meerjarenraming tonen
vanwege het feit dat vooruitlopend op de herziening van het
provinciefonds en op grond van een besluit van het IPO-bestuur van 19
maart 2009, van enkele andere provincies een bedrag wordt ontvangen
voor 2010 en 2011 van € 5 miljoen (2).
In de junicirculaire 2009 betreffende het provinciefonds is melding
gemaakt van het voornemen een structurele korting met ingang van 2011
door te voeren van € 300 miljoen. In acht meerjarenramingen (van de
provincies Groningen, Drenthe, Flevoland, Utrecht, Noord -Holland, ZuidHolland, Noord-Brabant en Limburg) is reeds een schatting verwerkt van
de gevolgen van deze korting voor de meerjarenramingen van de
1 Het criterium duurzaam financieel evenwicht is vastgelegd in een gelijknamig wetsvoorstel tot
wijziging van de Provinciewet en de Gemeentewet. Besloten is dit wetsvoorstel aan te houden tot
de resultaten van de toezichtpilots in de provincies Noord-Brabant en Limburg bekend zijn (2010).
De doorlichting van het interbestuurlijk toezicht door de commissie Oosting en de kabinetsreactie
daarop is daarbij ook van belang. Wel is bestuurlijk afgesproken ondertussen op het duurzaam
financieel evenwicht te toetsen, maar af te zien van sancties als daar niet aan wordt voldaan. Door
de keuze van duurzaam financieel evenwicht als jaarthema kan (praktijk)ervaring worden
opgedaan, die gebruikt kan worden bij de beslissing over de eventuele invoering van het
wetsvoorstel na 2010.
2 Nadien is besloten dat Flevoland in 2011 een bedrag zal ontvangen van € 8,833 miljoen, zie
volgende pagina.
Pagina 3 van 7

| toezichtverslag 2010; financieel toezicht op de provincies | 11 mei 2010

desbetreffende provincies. Andere provincies (Zeeland, Overijssel en
Fryslân) hebben in hun paragraaf weerstandsvermogen de korting als een
risico opgenomen. In elk geval is het van belang dat een provincie bij de
begroting 2010 en in de meerjarenraming al rekening houdt met de
komende korting óf deze in de paragraaf weerstandsvermogen als
komend risico vermeldt. In de toezichtbrieven is de mededeling
opgenomen dat de begroting 2011 ook op dit onderdeel zal worden
beoordeeld aan de hand van de voor het toezicht gebruikelijke criteria,
waaronder realiteit.
Eind 2009 heeft het kabinet geconcludeerd dat het voornemen om
structureel € 300 miljoen in mindering te brengen op het provinciefonds
haalbaar en verdedigbaar is en dus in stand kan blijven. Aan de provincies
is gevraagd zelf een voorstel te doen voor de verdeling van de korting
over de provincies. Geen overeenstemming kon worden bereikt over de
noodzaak c.q. wenselijkheid om tot een herzien verdeelmodel te komen
gebaseerd op het uitgangspunt van vermogensverevening. Daarop is
overleg gevoerd over de verdeling van de korting voor het jaar 2011. In
maart 2010 is overeenstemming bereikt over de verdeling van een korting
van € 290 miljoen in 2011; in 2012 wordt de taakstelling incidenteel met
€ 10 miljoen verhoogd tot € 310 miljoen.
De provincies zullen de overeengekomen korting (voor Flevoland een
ophoging met € 8,833 miljoen) in hun begroting 2011 moeten verwerken.
In de meerjarenramingen vanaf 2012 zal de korting worden gebaseerd op
het nieuwe verdeelmodel waarin een maatstaf voor vermogen zal zijn
opgenomen. De fondsbeheerders zullen uiterlijk in het voorjaar van 2011
hiervoor een voorstel doen (zie mijn brief aan TK van 22 april 2010,
kenmerk 2010-0000281202). Bij het toezicht eind 2010 op de begroting
2011 en de meerjarenramingen zal worden getoetst of de
overeengekomen bijstelling adequaat is verwerkt en of de provincies
voldoende anticiperen op de structurele verlaging van het provinciefonds
met € 300 miljoen en eventuele volgende ingrepen die in het kader van de
heroverwegingen zullen volgen.
Variabel onderzoek naar de opzet van de treasuryfunctie
De onrust op de financiële markten en de gevolgen hiervan voor
medeoverheden en de gewijzigde regelgeving op grond van de Wet
financiering decentrale overheden (Wet fido) vormden aanleiding voor dit
onderzoek naar de opzet van de treasuryfunctie in de financiële
verordening en eventuele overige interne regelgeving hieromtrent. De
aandacht voor dit onderwerp krijgt extra gewicht omdat de provincies zeer
aanzienlijke middelen hebben verkregen en/of nog krijgen uit de verkoop
van hun aandelen in de energiebedrijven.
Uit het onderzoek naar de opzet van de treasuryfunctie bleek dat de
provincie Zeeland niet voldoet aan artikel 216, lid 2 van de Provinciewet
waarin bepaald wordt dat Provinciale Staten de financiële verordening
moeten vaststellen. De financiële verordening dient regels te bevatten
inzake de algemene doelstellingen en de te hanteren richtlijnen en
limieten van de financieringsfunctie.
De provincie Noord-Holland is vooralsnog de enige provincie die besloten
heeft om volledig te gaan schatkistbankieren. Zeeland verkent ambtelijk
de mogelijkheden tot schatkistbankieren. Groningen is inmiddels
overgegaan naar ‘partieel schatkistbankieren’.

Pagina 4 van 7

| toezichtverslag 2010; financieel toezicht op de provincies | 11 mei 2010

Naar de stand van zaken per eind december 2009 zijn er drie provincies
(Drenthe, Fryslân en Groningen) die de financiële verordening en/of het
treasurystatuut volledig aan de verscherpte eisen van de Regeling
uitzettingen en derivaten decentrale overheden (Ruddo) hebben
aangepast.
Limburg geeft in haar financiële verordening aan dat uitsluitend wordt
uitgezet in beleggingsproducten welke door het ministerie van
Binnenlandse Zaken a ls zogenaamd ‘fido-proof’ zijn gecertificeerd.
Verschillende provincies hebben door verkoop van aandelenbezit in
energiebedrijven aanzienlijke middelen verkregen om uit te zetten. Uit ons
onderzoek is gebleken dat Gelderland een weergave in de begroting geeft
van een tweedeling in middelen als gevolg van liquiditeitsoverschotten en
de middelen ten behoeve van vermogensbeheer. In alle toezichtbrieven is
erop gewezen dat ervan wordt uitgegaan dat alle provincies bij een
eventueel soortgelijk onderscheid de beide typen (overtollige) middelen
integraal meenemen bij de opstelling van de liquiditeitsplanning. Op deze
wijze kan een positie van tegelijkertijd lenen en uitzetten zoveel mogelijk
worden voorkomen.
Faillissement DSB bank
BZK heeft op het moment dat de noodregeling voor de DSB bank van
kracht werd als financieel toezichthouder de provincies en
gemeenschappelijke regelingen waaraan provincies deelnemen, bevraagd
naar de omvang van de bedragen die medeoverheden hebben uitstaan bij
de DSB bank. Van alle medeoverheden bleek er slechts één
gemeenschappelijke regeling te zijn die € 100.000 bij de DSB bank had
uitstaan en dus een financieel risico loopt. Het betreft de
gemeenschappelijke regeling Garantievoorziening voormalige
Bestuursacademie Noord-Nederland, waaraan 3 provincies en 68
gemeenten deelnemen. De uitzetting van deze gemeenschappelijke
regeling bij de DSB Bank leidde niet tot financiële problemen en de
regeling bleef daarmee voldoen aan het evenwichtscriterium, zoals
genoemd in de Provinciewet. Over de uitgevoerde inventarisatie en de
uitkomst daarvan is de Tweede Kamer door mij geïnformeerd in de brief
van 28 oktober 2009 (kenmerk 2009-0000595832).
In 2010 zal extra aandacht worden besteed aan de financiële
verordeningen, waarvan aanpassing in verband met aangescherpte eisen
in de regelgeving voor de hand ligt. Vanwege de laatstgenoemde factor en
bovengenoemde ervaring met uitzettingen bij de DSB-bank zal op dit
onderdeel ook in 2010 extra aandacht besteed worden aan de
gemeenschappelijke regelingen waaraan provincies deelnemen
Financieel toezicht gemeenschappelijke regelingen
In het kader van het financieel toezicht op de gemeenschappelijke
regelingen waaraan de provincies deelnemen, hanteer ik in grote lijnen
dezelfde beoordelingscriteria als h iervoor voor de provincies is
weergegeven.
In de gemeenschappelijke regelingen zijn bepalingen opgenomen die
voorzien in afdekking van (exploitatie)tekorten via bijdragen van de
deelnemers aan die regelingen. De begrotingen van de
gemeenschappelijke regelingen en ook de meerjarenraming, zijn derhalve
in beginsel altijd materieel in evenwicht. Om deze reden behoef ik in de
praktijk geen uitvoering te geven aan het gestelde in artikel 207, eerste
Pagina 5 van 7

| toezichtverslag 2010; financieel toezicht op de provincies | 11 mei 2010

lid, van de Provinciewet (het van rechtswege instellen van preventief
toezicht).
Van de facultatieve mogelijkheid tot het instellen van preventief toezicht
op grond van rekeningtekorten (artikel 207, tweede lid, sub a, van de
Provinciewet) is door mij, gelet op het vorenstaande, evenmin gebruik
gemaakt.
Van de facu ltatieve mogelijkheid tot het instellen van preventief toezicht
op grond van overschrijding van de wettelijke termijnen tot vaststelling
van de begroting en/of de rekening (3) heb ik in 2009 ook geen gebruik
gemaakt.

3 Op grond van artikel 58 van de Wet gemeenschappelijke regelingen en artikel

207, tweede lid, sub b en c, van de Provinciewet

Pagina 6 van 7

| toezichtverslag 2010; financieel toezicht op de provincies | 11 mei 2010

Pagina 7 van 7