8. Innovatie en toegepast onderzoek
Rapport brede heroverwegingen

Datum

April 2010

Colofon

Werkgroep

8. Innovatie en toegepast onderzoek

Bijlage(n)

7

Inlichtingen

Inspectie der Rijksfinanciën
Bureau Beleidsonderzoek
T 070-342 7335
e-mailadres BBO@minfin.nl

Inhoud

Samenvatting—7
1
1.1
1.2
1.3

Missie, afbakening en opzet—17
Missie—17
Inkadering—17
Opzet rapport—17

2
2.1
2.2

Denkkader—19
Belang van R&D en innovatie voor welvaart—19
Rol overheid—20

3
3.1
3.2
3.3
3.4

Het Nederlandse beleid—23
Inleiding—23
Hoe staat Nederland er voor en wat zijn belangrijke trends?—23
Nederlands beleid—24
Beoordeling van de beleidsmix—28

4
4.1
4.2
4.3

Routes en richtingen—33
Inrichting van de beleidsmix—33
Verhoging van effectiviteit en efficiency—33
Bouwstenen en varianten—34

5
5.1
5.2
5.3

Uitgewerkte budgettaire varianten—37
Gemeenschappelijke basis—37
Variant Specifiek beleid—40
Variant Generiek beleid—43

6
6.1
6.2
6.3
6.4

Institutionele vernieuwing—47
Inleiding—47
TNO, DLO en de GTI’s—47
Knelpunten in het totale systeem—48
Opties voor verbeteringen—49
Bijlage 1 Taakopdracht—51
Bijlage 2 Samenstelling werkgroep—53
Bijlage 3 Groslijst—55
Bijlage 4 Overzicht geraadpleegde experts en betrokkenen—57
Bijlage 5 Beschrijving instrumenten—59
Bijlage 6 Beschrijving TNO, DLO en de GTI’s—67
Bijlage 7 CPB notitie: Keuzes bij innovatiebeleid—73

Pagina 5

Samenvatting

De financieel economische crisis heeft de economie en de overheidsfinanciën stevig
geraakt. Tegen deze achtergrond heeft het kabinet werkgroepen ingesteld om
besparingsopties in kaart te brengen op basis van een breed heroverwegingsproces.
Dit rapport is het eindproduct van de werkgroep innovatie en toegepast onderzoek.
Wetenschap, innovatie en de rol van de overheid
Maatschappelijke en economische vooruitgang wordt in belangrijke mate gedreven
door de productie en het gebruik van kennis. De rol van de overheid begint bij de
erkenning dat het maatschappelijke belang van wat wetenschappers en
ondernemers doen soms uitstijgt boven het private belang of de private
mogelijkheden die zij of hun financiers hebben. Vanuit die rol is er wet- en
regelgeving op terrein van onderzoek en innovatie en wordt de ontwikkeling en
toepassing van kennis veelal publiek gefinancierd of ondersteund.
In alle OESO-landen is de overheid een belangrijke speler in het onderzoeks- en
innovatiesysteem. Dat geldt met name voor het universitair wetenschappelijk
onderzoek, dat voor het overgrote deel uit publieke middelen bekostigd wordt.
Daarnaast kennen alle ontwikkelde landen een mix van verschillende soorten
instrumenten, namelijk fiscale voordelen, generieke ondersteuning van bedrijven,
gerichte ondersteuning van belangrijke sleutelgebieden, innovatieprogramma’s
gericht op het oplossen van maatschappelijke vraagstukken en publieke financiering
van technologische instituten. De mix en de vormgeving van deze instrumenten
verschilt per land, maar de ingrediënten zijn grotendeels identiek. Het streven van
het huidige kabinet is om op weg naar 2020 tot de vijf meest concurrerende
economieën te behoren.
De kernvraag in dit rapport is welke rol de overheid kan spelen bij het versterken
van maatschappelijke welvaart, in het bijzonder door de bevordering van innovatie
en toegepast onderzoek, terwijl de omvang van de collectieve uitgaven onder druk
staat. Conform de opdracht aan de werkgroep worden varianten gepresenteerd
waarin wordt bespaard op de overheidsuitgaven op het terrein van innovatie en
toegepast onderzoek. De werkgroep heeft daarbij gezocht naar richtingen die de
negatieve effecten op de arbeidsproductiviteit en op het oplossend vermogen voor
maatschappelijke vraagstukken beperken.
Toegepast onderzoek en innovatie
Deze heroverweging omvat het geheel aan instrumenten en uitgaven met
betrekking tot innovatiebeleid en toegepast onderzoeksbeleid. Het betreft uitgaven
die beogen vernieuwing en verbetering bij bedrijven en andere organisaties,
inclusief de overheid zelf, te bevorderen en oplossingen te bieden voor
maatschappelijke vraagstukken. De innovatiebox in de vennootschapsbelasting is
vanwege de recente invoering niet meegenomen in de grondslag. Fundamenteel
onderzoek blijft buiten beschouwing vanwege het eigenstandige karakter. De
werkgroep is echter wel van mening dat de brede inbedding van innovatie en
toegepast onderzoek in het geheel van beleid en doelen van beleid, van groot
belang is. Om die reden wordt aan deze bredere inbedding in het rapport wel
aandacht besteed.

Pagina 7

De grondslag van deze heroverweging beslaat € 1,872 miljard in 2010. De
werkgroep heeft de opdracht gekregen tenminste één variant voor te stellen
waarmee in 2015 structureel een bedrag van € 0,375 miljard, zijnde 20% van de
grondslag in 2010, wordt bezuinigd. De werkgroep tekent hierbij aan dat de
grondslag in 2010 tijdelijk fors hoger ligt door tijdelijke uitgaven zoals het
crisispakket. Daarom wordt in de varianten uitgegaan van de (structurele) grondslag
in 2015. Dat leidt tot een structureel bezuinigingsbedrag van €320 miljoen. Het
restant wordt door aanvullende maatregelen per variant aangevuld (€ 55 miljoen)
om ook aan de formeel gevraagde besparing van 20% van de grondslag in 2010 te
voldoen.
Richtingen voor heroverweging
De werkgroep constateert dat het beoordelen van de effectiviteit van beleid in
Nederland, net als in andere landen, door gebrek aan robuuste empirische evidentie
lastig is. Bovendien geven internationale vergelijkingen geen aanleiding de
beleidsmix radicaal te herzien.
Tegelijkertijd constateert de werkgroep dat, op basis van een analytische
benadering en de inzichten en visies van experts en betrokkenen, er wel degelijk
richtingen aan te duiden zijn die het welvaartsverlies als gevolg van de gevraagde
forse besparingen zo goed mogelijk weten te beperken. Hierbij wordt een
drievoudige insteek gehanteerd.
Ten eerste ziet de werkgroep mogelijkheden om door stroomlijning, toepassing van
het profijtbeginsel en gerichte aanpassingen van instrumenten de doelmatigheid van
het beleid te vergroten. Hiermee kan een deel van de gevraagde budgettaire
besparing ingevuld worden. Dit leidt tot een gedeelde basis voor de varianten.
Ten tweede heeft de werkgroep opties in kaart gebracht om de gevraagde
ombuiging verder in te vullen door de focus van het beleid te richten op meer
generiek dan wel juist meer specifiek beleid. Op basis van dit dilemma zijn de twee
varianten van de werkgroep vormgegeven: ‘Specifiek beleid’ en ‘Generiek beleid’.
Generiek beleid heeft als voordeel dat de informatie- en uitvoeringskosten laag zijn
en dat subsidies de keuze van bedrijven voor bepaalde technologieën en thema’s als
vanzelf volgen. Specifiek beleid heeft als voordeel dat er maatwerk geleverd kan
worden en dat het beleid gericht kan worden op de gebieden waar de grootste
economische en maatschappelijk meerwaarde te behalen valt. Beide varianten
geven een invulling van de ombuiging, die tenminste deels bijdraagt aan een hogere
effectiviteit van beleid. Overigens blijft in beide varianten sprake van een mix van
generiek en specifiek beleid.
Ten derde is de werkgroep van mening dat in de bredere ordening van het kennisen innovatiesysteem meer fundamentele keuzes gemaakt kunnen worden die de
effectiviteit van het systeem verder kunnen verhogen. De werkgroep beperkt zich
hier tot een beknopte schets van de problemen en mogelijke oplossingsrichtingen.
Gedeelde basis van de varianten
De twee varianten kennen een gedeelde basis. Hierin worden op alle blokken van
instrumenten (WBSO, basispakket EZ, programmatische aanpak en TNO, DLO en de
GTI’s) besparingen gerealiseerd, waardoor de beleidsmix op hoofdlijnen
gehandhaafd blijft.

Pagina 8

Binnen het generieke beleid worden de besparingen gerealiseerd door stroomlijning
en betere afstemming tussen de innovatievouchers, de IPC-regeling en de rol van
Syntens. Ook worden enkele technische aanpassingen in de WBSO gerealiseerd
zonder het bereik of de doelgroep in te perken.
Ook in de programmatische aanpak worden efficiencyverbeteringen en dus
budgettaire besparingen gerealiseerd door betere stroomlijning en vormgeving. De
belangrijkste aanpassing is dat de innovatieprogramma’s en de Maatschappelijke
Innovatie Agenda’s (MIA’s) worden geïntegreerd. Het onderscheid was al niet altijd
eenduidig: maatschappelijke en economische uitdagingen liggen vaak in elkaars
verlengde. Daarnaast wordt in de programmatische aanpak het profijtbeginsel meer
toegepast door hogere private bijdragen en door vaker gebruik te maken van
kredietinstrumenten in plaats van subsidies.
Ook bij TNO, DLO en de GTI’s worden door een taakstellende korting budgettaire
middelen vrijgespeeld, in dezelfde orde van grootte als bij het overige
instrumentarium. Een besparing van deze omvang kan slechts deels worden
ingevuld door stroomlijnen en hogere efficiëntie en betekent dat inhoudelijke keuzes
moeten worden herbezien. Daarnaast zijn mogelijk aanpassingen in de organisatie
en inbedding van de voornoemde instituten nodig, waarvoor de werkgroep
verschillende opties schetst.
Variant Specifiek beleid
In de variant Specifiek beleid wordt gekozen voor een concentratie van de financiële
middelen op de belangrijkste maatschappelijke en economische uitdagingen. Dit
betekent dat er duidelijkere keuzes gemaakt moeten worden om publieke middelen
te kunnen richten op gebieden met het hoogste maatschappelijke rendement en om
versnippering te voorkomen. Vanuit het (budgettaire) perspectief van de
heroverwegingen betekent dit dat, bovenop de gedeelde basis van beide varianten,
extra bezuinigd wordt op het basispakket en de WBSO. In het basispakket wordt de
publieke financiering van Syntens afgebouwd, waarna een compact basispakket
resulteert met de vernieuwde innovatievouchers, het innovatiekrediet en
Technopartner. Het afbouwen van de publieke financiering van Syntens betekent
overigens wel dat de uitvoering van de vernieuwde innovatievouchers op een andere
manier georganiseerd moet worden.
De publieke middelen voor TNO, DLO en de GTI’s worden sterker gericht op een
aantal specifieke thema’s. Concreet betekent dit dat de vraagsturing vanuit de
departementen sterker in lijn wordt gebracht met de geselecteerde thema’s van de
innovatieprogramma’s nieuwe stijl (dus inclusief de maatschappelijk innovatie
agenda’s). Dat betekent dat op de activiteiten van TNO, DLO en de GTI’s die niet of
in mindere mate aansluiten op deze thema’s kan worden bespaard. Mogelijk kan een
deel van deze activiteiten privaat worden gefinancierd.
De variant ‘Specifiek beleid’ heeft waarschijnlijk negatieve welvaartseffecten doordat
bedrijven minder innoveren. Met name het MKB wordt getroffen, omdat deze groep
het sterkst profiteert van generiek beleid. Binnen het MKB worden door het
afbouwen van de publieke financiering van Syntens met name de groep van
toepassers en volgers geraakt. Doordat de beleidsmix zich sterker richt op
programmatisch beleid zijn er verhoudingsgewijs meer mogelijkheden tot maatwerk,
maar zijn de uitvoerings- en informatiekosten relatief hoger. De besparingen bij
TNO, DLO en de GTI’s zullen de kennisbasis bij de instituten versmallen en er toe
leiden dat deze instituten op minder terreinen internationaal kunnen excelleren.

Pagina 9

De sterkere focus in deze variant op een beperkt aantal specifieke thema’s stelt
overigens hoge eisen aan de overheid, in die zin dat de goede keuzes moeten
worden gemaakt. Dit wordt ondervangen door bedrijven en onderzoeksinstellingen
te betrekken bij deze keuzes en een onafhankelijke commissie de programma’s te
laten toetsen op basis van vooraf vastgestelde criteria.
Variant Generiek beleid
In de variant Generiek beleid wordt juist gekozen voor meer generiek beleid, vanuit
de visie dat bedrijven en kennisinstellingen zelf het beste kunnen bepalen waar
economische en maatschappelijk uitdagingen en kansen liggen. Dat betekent in het
kader van de heroverwegingen dat extra bezuinigingen bovenop de gedeelde basis
vooral gezocht worden in de programmatische aanpak. Concreet gebeurt dit door de
innovatieprogramma’s selectiever te maken en minder vaak te verlengen. Bovendien
worden er minder middelen beschikbaar gesteld voor subsidieregelingen binnen de
programma’s.
Voor TNO, DLO en de GTI’s vallen middelen vrij die nu gekoppeld zijn aan de
programmatische aanpak. Het zwaartepunt komt hierdoor sterker te liggen op het
onderhouden van de kennisbasis en de algemene taak fundamenteel onderzoek
toepasbaar te maken voor bedrijven en de overheid.
De variant Generiek beleid heeft waarschijnlijk negatieve welvaartseffecten doordat
bedrijven minder innoveren en maatschappelijke uitdagingen minder goed
geadresseerd kunnen worden. Met name het R&D-intensieve grootbedrijf wordt
getroffen, omdat deze groep het sterkste profiteert van de programmatische
benadering. Doordat de beleidsmix zich sterker richt op generiek beleid nemen de
uitvoering- en informatiekosten verhoudingsgewijs af, maar zijn er minder
mogelijkheden voor het leveren van maatwerk en meerwaarde op specifieke
thema’s. De besparingen bij TNO, DLO en de GTI’s zullen leiden tot minder spillovers
naar bedrijfsleven, overheid en maatschappelijke organisaties.
Institutionele opties
Kennis is alleen vruchtbaar voor de economie en maatschappij als wetenschappers,
toegepast onderzoekers en innovatieve bedrijven en maatschappelijke sectoren op
een vruchtbare manier met elkaar samen kunnen werken. Dat vraagt om heldere,
gestroomlijnde en robuuste structuren waarin de verschillende activiteiten optimaal
op elkaar aansluiten en elkaar versterken, en om een betrouwbare overheid. Hier is
veel te winnen. Het kennis- en innovatielandschap wordt gekenmerkt door een groot
aantal loketten, instituten, programma’s en samenwerkingsverbanden, waarbij de
coördinatie en regie tekort kan schieten. Bovendien bestaat er soms spanning
tussen het structurele karakter van instrumenten en tijdelijke financiering vanuit
bijvoorbeeld het FES.
Vanuit de overheid zou er gewerkt moeten worden aan een beter gecoördineerde
agenda met heldere keuzes voor het gehele relevant kennisveld. Het
investeringsperspectief van bedrijfsleven en onderzoekers kan worden versterkt
door structurele programma’s van een langere termijn financiering te voorzien.
Daarnaast moet gewerkt worden aan stroomlijning van instituten, programma’s en
regelingen, uniformering van toetsingsprocedures, een geconcentreerde uitvoering
en een betere coördinatie vanuit het Rijk.

Pagina 10

Dit heeft ook gevolgen voor de aansturing en organisatie van TNO, DLO en de GTI’s,
omdat dit instituten zijn die een belangrijke rol spelen in veel programma’s en
samenwerkingsverbanden. Drie invalshoeken ten aanzien van verdere institutionele
herschikking zijn zeker de moeite van een nadere verkenning waard. De eerste
betreft een bestuurlijke samenvoeging van TNO en de GTI’s, waarbij ook aandacht
besteed moet worden aan instituten voor toegepast onderzoek die buiten de
heroverweging vallen. De tweede invalshoek is een verkenning naar een naar inhoud
gereorganiseerde kennisinfrastructuur voor toegepast onderzoek, waardoor ook de
aansturing vanuit de departementen minder complex wordt. Derde invalshoek is de
bestaande 'verticale' samenwerking met universiteiten te intensiveren. Verder zou
de vraagsturing vanuit de departementen en de financieringswijze op punten
verbeterd kunnen worden.
De werkgroep beveelt aan een nadere verkenning uit te voeren naar
bovengenoemde opties voor TNO, DLO en de GTI’s door het instellen van een
adviescommissie als vervolg op de ad-hoc commissie 'Brugfunctie TNO en GTI's'
(commissie Wijffels). Zo mogelijk zou dit advies eind 2011 gereed moeten zijn.
Afsluitend
Het produceren en toepassen van kennis is essentieel voor een ontwikkelde en
vergrijzende economie als de Nederlandse. De werkgroep heeft op het afgebakende
deelterrein van innovatie en toegepast onderzoek een tweetal varianten
gepresenteerd die leiden tot een 20% besparing op de ingezette publieke middelen.
Deze varianten zijn gebaseerd op een drievoudige insteek. Ten eerste wordt de
basis van de varianten gevormd door maatregelen die de doelmatigheid van het
beleid vergroten, dan wel de effectiviteit niet sterk schaden. Dit gebeurt door
stroomlijning, toepassing van het profijtbeginsel en gerichte aanpassingen van
instrumenten. De beleidsmix blijft hierbij op hoofdlijnen intact.
Verdergaande bezuinigingen blijven waarschijnlijk niet zonder negatieve effecten op
productiviteit en welvaart en vragen bovendien om fundamentelere aanpassingen
vanuit een gerichte visie. Een centrale vraag daarbij is of er sterker ingezet wordt op
specifieke economische en maatschappelijke thema’s, of dat er juist gekozen wordt
voor meer generiek beleid, waardoor ondersteuning van het beleid automatisch
aansluit bij keuzes die marktpartijen maken. De werkgroep spreekt zich niet uit over
de wenselijkheid van één van beide richtingen. Wel worden beide richtingen
uitgewerkt in concrete en consistente varianten, die de basis voor de varianten
aanvullen tot de gevraagde budgettaire besparing van twintig procent.
De werkgroep heeft gewerkt vanuit het bewustzijn dat het veld van innovatie en
toegepast onderzoek verweven is in het bredere kennislandschap. Vanuit de
relevantie en het belang van deze verwevenheid wordt daarom gepleit voor een
beter gestroomlijnde en robuustere inrichting en aansturing van het brede
kennisveld, waar ook het innovatierelevante fundamenteel onderzoek bij hoort. Een
integrale benadering van dit brede kennisveld biedt goede mogelijkheden om de
effectiviteit van het kennisbeleid te versterken en zicht te houden op de
geambieerde top 5 positie van meest concurrerende kenniseconomieën.

Pagina 11

Pagina 12

Thema 8 Innovatie en toegepast onderzoek
Beleidsvariant 1 Specifiek beleid
Besparingen in 2011-2015, in mld. euro’s

Variant 1

2011

2012

2013

2014

2015

Structureel

0,01

0,06

0,14

0,24

0,38

0,32+0,06

Omschrijving variant
• De nadruk komt te liggen op de thematische
programmatische aanpak. Publiek geld wordt dus
sterker geconcenteerd op een aantal geselecteerde
economische uitdagingen en maatschappelijke
opgaven. In deze variant wordt sterk bespaard op
het generiek beleid en slechts beperkt op de
programmatische benadering.
• De variant bestaat voor de helft uit aanpassingen
die de beleidsmix ongemoeid laten. Het betreft
technische aanpassingen in de WBSO (€ 45 mln),
het samenvoegen van innovatievouchers en IPC
tot een nieuwe voucherregeling met hogere private
bijdragen en een sterkere rol voor Syntens
(€ 23 mln), het uitfaseren van de SKE-regeling
(€ 7 mln), het samenvoegen en stroomlijnen van
de innovatieprogramma’s en de Maatschappelijke
Innovatie Agenda’s met lagere subsidies en meer
innovatiekredieten (€ 50 mln) en een taakstellende
korting voor TNO, DLO en de GTI’s (€ 36 mln).
• In het generieke beleid wordt daar bovenop op de
WBSO bespaard (€ 90 mln), waarbij de verhouding
MKB en grootbedrijf intact blijft. Verder wordt de
publieke financiering van Syntens afgebouwd
(€ 30 mln), wat ook betekent dat de uitvoering van
de nieuwe voucherregeling wordt gewijzigd.
• De middelen voor TNO, DLO en de GTI’s worden
sterker gericht op maatschappelijke en
economische thema’s van de nieuwe innovatieprogramma’s. Verdere besparing € 36 mln.

Publieke middelen Innovatie en toegepast onderzoek
In miljarden

Onderbouwing en maatschappelijke effecten
• Een sterkere focus op de programmatische aanpak
biedt betere mogelijkheden het beleid te richten op
thema’s en gebieden waar interventies het
grootste maatschappelijk en economisch effect
hebben. Bovendien wordt versnippering van
publieke middelen voorkomen (landen kunnen niet
overal goed in zijn) en is binnen de thema’s betere
coördinatie mogelijk.
• De besparingen leiden tot hogere doelmatigheid,
maar ook tot minder stimulering van onderzoek en
innovatie. Dit kan leiden tot productiviteits- en
welvaartsverlies en impliceert een lager
ambitieniveau ten aanzien van de internationale
positie op het terrein van innovatievermogen en
concurrentiekracht.
• Vooral het MKB wordt getroffen, omdat deze groep
het sterkst profiteert van generiek beleid. Binnen
het MKB wordt door het afschaffen van Syntens
vooral de groep van toepassers en volgers geraakt.
• Doordat de beleidsmix zich sterker richt op
programmatisch beleid zijn er verhoudingsgewijs
meer mogelijkheden tot maatwerk, maar nemen
de uitvoerings- en informatiekosten relatief toe.
• Specifiek beleid stelt hoge eisen aan de overheid,
in die zin dat de goede keuzes moeten worden
gemaakt.

Implementatie
• Bedrijven nemen meerjarige investeringsbeslissingen op basis van het vigerende
overheidsbeleid. Voor de WBSO ligt daarom een
gefaseerde aanpassing tot 2015 voor de hand. In
de IPC-regeling is sprake van meerjarige
verplichtingen die alleen gefaseerd kunnen worden
afgebouwd. Het afbouwen van de organisatie
Syntens vraagt om een zorgvuldige transitie.
• De werkgroep specificeert niet op welke
innovatieprogramma’s er op welke wijze zou
moeten worden bespaard.
• Voor TNO, DLO en de GTI’s is een nog uit te
werken transitie nodig voor overlapreductie en
afbouw van activiteiten buiten de programmatische
aanpak.
• De werkgroep gaat uit van de structurele grondslag. Om op 20% van de grondslag 2010 te komen
wordt extra op de WBSO bespaard (€55 mln).

Pagina 14

Thema 8 Innovatie en toegepast onderzoek
Beleidsvariant 2 Generiek beleid
Besparingen in 2011-2015, in mld. euro’s

Variant 2

2011

2012

2013

2014

2015

Structureel

0,01

0,06

0,22

0,28

0,38

0,32+0,06

Omschrijving variant
• De nadruk komt te liggen op het generieke beleid.
Keuzes worden daarmee sterker aan de markt en
aan onderzoekers overgelaten. In deze variant
wordt vooral bespaard op de programmatische
aanpak en sector- en themaspecifiek beleid.
Generiek beleid wordt relatief ontzien.
• De variant bestaat voor de helft uit aanpassingen
die de beleidsmix ongemoeid laten. Het betreft
technische aanpassingen in de WBSO (€45 mln),
het samenvoegen van innovatievouchers en IPC
tot een nieuwe voucherregeling met hogere private
bijdragen en een sterkere rol voor Syntens (€23
mln), het uitfaseren van de SKE-regeling (€7 mln),
het samenvoegen en stroomlijnen van de
innovatieprogramma’s en de Maatschappelijke
Innovatie Agenda’s met lagere subsidies en meer
innovatiekredieten (€50 mln) en een taakstellende
korting voor TNO, DLO en de GTI’s (€36 mln).
• Daarbovenop wordt het aantal
innovatieprogramma’s verminderd, worden deze
programma’s minder vaak verlengd en worden
minder subsidies verstrekt (€103 mln). De focus
van de programma’s komt daarmee sterker te
liggen op netwerkvorming. Verder wordt bezuinigd
op lucht- en ruimtevaartbeleid (€15 mln).
• Bij TNO, DLO en de GTI’s wordt door de
aanvullende besparingen (€36 mln) het
zwaartepunt verlegd naar het onderhouden van de
kennisbasis en algemene toepassing en
verspreiding van kennis.

Publieke middelen Innovatie en toegepast onderzoek
In miljarden

Onderbouwing en maatschappelijke effecten
• Meer focus op generiek beleid zorgt ervoor dat
subsidies beter aansluiten bij de keuzes die
marktpartijen en onderzoekers zelf maken. Ook
zijn de uitvoeringskosten laag. Bovendien is het
welvaartseffect van generiek beleid (vooral WBSO
en vouchers) redelijk hard aangetoond.
• De besparingen leiden tot hogere doelmatigheid,
maar ook tot minder stimulering van onderzoek en
innovatie ten behoeve van economische en
maatschappelijke uitdagingen. Dit kan leiden tot
productiviteits- en welvaartsverlies en impliceert
een lager ambitieniveau ten aanzien van de
internationale positie op het terrein van
innovatievermogen en concurrentiekracht.
• In deze variant wordt met name het grootbedrijf
getroffen, omdat deze groep het sterkst profiteert
van de innovatieprogramma’s.
• Door bezuinigingen op het specifieke beleid zijn er
minder mogelijkheden voor het leveren van
maatwerk en het creëren van meerwaarde op
specifieke economische en maatschappelijke
thema’s.

Implementatie
• Innovatieprogramma’s kenmerken zich door
tijdelijke financiering op basis van door partijen in
het veld opgestelde programma’s. Hierdoor stuit
de beoogde besparing tot 2015 niet op grote
technische hindernissen. Vanuit het perspectief
van een betrouwbare overheid is het belangrijk
rekening te houden met gewekte verwachtingen bij
bedrijven.
• De werkgroep specificeert niet op welke
innovatieprogramma’s er op welke wijze zou
moeten worden bespaard.
• Voor TNO, DLO en de GTI’s is een zorgvuldige
transitie nodig, die concreet vormgeeft aan de
reductie van publieke middelen.
• De werkgroep gaat uit van de structurele grondslag. Om op 20% van de grondslag 2010 te komen
wordt extra op de programmatische aanpak
bespaard (€55 mln).

1

Missie, afbakening en opzet

1.1

Missie
Bij de begroting 2010 heeft het kabinet negentien ambtelijke werkgroepen ingesteld
met als opdracht diverse beleidsthema’s te analyseren en te komen tot concrete
beleidsalternatieven voor de toekomst. De opdracht was om op een onthechte en
creatieve wijze na te denken over besparingsmogelijkheden tot 20 procent van de
grondslag in 2010. Daarbij moet ook worden ingegaan op de economische en
maatschappelijke effecten. De grondslag van de werkgroep Innovatie en toegepast
onderzoek bestaat uit het fiscale instrument WBSO, het innovatiebeleid van EZ en
LNV en de Rijksbijdrage voor TNO, DLO en de Grote Technologische Instituten
(GTI’s). De formele grondslag 2010 is bijna 1,9 miljard euro.

1.2

Inkadering
In dit rapport geeft de werkgroep Innovatie en toegepast onderzoek invulling aan de
opdracht van het kabinet. Hierbij wil de werkgroep drie kanttekeningen plaatsen.
Ten eerste blijft in de taakopdracht een aantal onderwerpen buiten beschouwing die
sterk samenhangen met het beleid dat wel in de grondslag is opgenomen. Het
fundamenteel onderzoek is expliciet uitgesloten vanwege het eigenstandig karakter.
Ook het innovatiebeleid van andere departementen, de fiscale innovatiebox en het
regionale beleid van EZ zijn niet opgenomen in de taakopdracht. De werkgroep is
echter wel van mening dat de brede inbedding van innovatie en toegepast
onderzoek in het geheel van beleid en doelen van beleid van groot belang is. Om die
reden wordt aan deze bredere inbedding in het rapport wel aandacht besteed.
Ten tweede is de grondslag in 2010 hoog door incidentele middelen uit het
crisispakket en het FES. De werkgroep hanteert daarom in beginsel de lagere
grondslag in 2015, die een meer structureel karakter heeft. Om aan de gevraagde
besparing van 20% van de grondslag in 2010 te voldoen worden de varianten
opgetopt met aanvullende besparingen.
Ten derde tekent de werkgroep aan dat er een spanning bestaat tussen enerzijds de
wens en noodzaak om te bezuinigen en anderzijds het feit dat fors bezuinigen op
innovatie en toegepast onderzoek mogelijk leidt tot welvaartsverlies en een lager
ambitieniveau ten aanzien van de internationale positie op het terrein van
innovatievermogen en concurrentiekracht. Het streven van het kabinet is om op weg
naar 2020 tot de vijf meest concurrerende economieën te behoren.

1.3

Opzet rapport
De verdere opzet van het rapport is als volgt. Hoofdstuk 2 gaat in op de rol van de
overheid en hoofdstuk 3 schetst het huidige beleid. Op basis daarvan wordt in
hoofdstuk 4 de keuze voor de budgettaire varianten onderbouwd, waarna de
varianten in hoofdstuk 5 concreet worden ingevuld en uitgewerkt in termen van
transitie en effecten. Het laatste hoofdstuk gaat in op de bredere institutionele
inbedding van het beleid op het terrein van innovatie en toegepast onderzoek. De
bijlagen bevatten de taakopdracht, de samenstelling van de werkgroep, een groslijst
van individuele maatregelen, een overzicht van geraadpleegde wetenschappers en
betrokkenen, een overzicht van de beleidsinstrumenten, een beschrijving van TNO,
DLO en de GTI’s en een CPB-notitie die voor deze heroverweging geschreven is.

Pagina 17

Pagina 18

2

Denkkader

2.1

Belang van R&D en innovatie voor welvaart
Maatschappelijke en economische vooruitgang wordt in belangrijke mate gedreven
door de productie en het gebruik van kennis, oftewel door de mate waarin het
systeem van wetenschap tot ondernemerschap effectief kennis weet te ontwikkelen
en om te zetten in maatschappelijk nut. Deze heroverweging richt zich op R&D en
innovatie als belangrijke motoren voor economische groei. Vernieuwing van
producten en productieprocessen vormt een bron van efficiencyverbetering,
productiviteitsgroei en concurrentiekracht in industriële sectoren en in diensten.
Innovatie is economisch van belang voor de groei van de arbeidsproductiviteit; door
vergrijzing en een achterblijvend arbeidsaanbod wordt de economie steeds
afhankelijker van productiviteitsgroei. Maar ook voor het oplossen van
maatschappelijke vraagstukken als gezondheidszorg, energie en milieu,
biodiversiteit en voedselzekerheid zijn innovatie en productiviteitsgroei essentieel
om de kwaliteit en betaalbaarheid te verbeteren.
R&D en innovatie zijn deels overlappende begrippen. R&D houdt in formele zin op bij
het ontwikkelen van prototypes, terwijl innovatie daar juist start en pas geslaagd is
wanneer een product of dienst daadwerkelijk op de markt komt. Het CBS definieert
R&D als: een activiteit waarbij wordt gestreefd naar oorspronkelijkheid en
vernieuwing en bestaande uit het creatief, systematisch en planmatig zoeken naar
oplossingen voor praktische problemen. Tot R&D behoort het strategische en
fundamentele onderzoek, dat is gericht op het verkrijgen van achtergrondkennis en
het vergroten van wetenschappelijke kennis. Maar ook toegepast onderzoek wordt
hiertoe gerekend, dat gaat om het ontwikkelen van ideeën of prototypes tot
bruikbare processen en productierijpe producten.
Innovatie is breder dan R&D en betreft volgens het CBS alle technologische en niettechnologische activiteiten gericht op vernieuwing in een bedrijf of organisatie. Bij
technologische innovatie gaat het om het vernieuwen of sterk verbeteren van
producten, diensten of processen. Niet-technologische innovatie betreft bijvoorbeeld
organisatorische innovatie en marketinginnovatie.
Bij private R&D ligt het accent in de industrie terwijl dienstensectoren meer
innoveren op ‘intangibles’ zoals marketing en nieuwe organisatie- of
businessmodellen. De instrumenten waar de heroverweging zich op richt, gaan over
zowel R&D als innovatie. Binnen innovatie zijn de instrumenten gericht op zowel
technologische als niet-technologische innovatie, en zowel product- als
procesinnovatie, maar in financiële termen ligt de nadruk op technologische
innovatie. De instrumenten slaan ook in hoge mate neer binnen de industrie.
Uit onderzoek blijkt dat de maatschappelijke baten van R&D aanzienlijk groter zijn
dan de private baten. Het private rendement van investeringen in R&D wordt
geschat op 25% terwijl het maatschappelijk rendement hier 50-100% boven ligt1.
Andere studies laten zien dat investeringen in R&D multipliers van 5 tot 10 ten
opzichte van de toegevoegde waarde opleveren.2
1

2

Hall, Mairesse and Mohnen, 2009, Measuring the returns to R&D, NBER working paper 15622 en CPB, 2005,
Kansrijk kennisbeleid, CPB document no. 124.
Donselaar, P., H. Erken en L. Klomp, 2004, R&D and Innovation: Drivers of Productivity Growth. In Gelauff, G., L.
Klomp, S. Raes and Th. Roelandt (editors), 2004, Fostering productivity, Elsevier BV.

Pagina 19

Volgens de OECD worden ‘intangibles’ (immateriële activa) steeds belangrijker. Ze
dragen 5-12% bij aan het BBP en tot wel 25% aan de groei van de
arbeidsproductiviteit.
Beleid dat effectief is in het stimuleren van R&D en innovatie genereert dus positieve
welvaartseffecten; dit geldt zowel voor publieke als private R&D. Wel past hierbij de
notie dat vanwege afnemende meeropbrengsten, bezuinigen gemiddeld genomen
een groter negatief effect op welvaart heeft dan intensiveren een positief effect.
2.2

Rol overheid
Waarom investeren bedrijven onvoldoende in innovatie en toegepast onderzoek als
het zo belangrijk is? Wat is de legitimatie voor een overheidsrol? De kern van het
antwoord is: de maatschappelijke baten van innovatie zijn fors hoger dan de private
baten, wat duidt op externe effecten. Dit betekent nog niet per definitie een rol voor
de overheid. Soms is de markt zelf in staat om het marktfalen te bestrijden en de
externe effecten te internaliseren. Bij hardnekkige marktfalens is er echter wel
degelijk een rol voor de overheid.
Er zijn diverse vormen van markt- en systeemfalen waaronder:
•
positieve externe effecten: bij het bestaan van kennis- of rentspillovers kunnen
de baten van R&D investeringen neerslaan bij andere bedrijven en
consumenten. Bedrijven kunnen zich die extra baten niet toe-eigenen en
investeren daarom minder in innovatie dan maatschappelijk gewenst, zoals in
geval van fundamenteel onderzoek. Mogelijkheden voor de overheid om hier iets
aan te doen zijn onder meer het financieren van publiek en/of privaat onderzoek
en bescherming van intellectueel eigendom (octrooiwetgeving).
•
marktmacht: marktmacht kan met name innovatieve starters verhinderen om
tot de markt toe te treden. Mededingingsbeleid kan hier een rol spelen. Verder
kunnen schaaleffecten een reden zijn voor overheidsingrijpen. Bij grote
ondeelbare eenheden in het productieproces zijn er omvangrijke vaste
kostencomponenten en kan het voor kleine bedrijven moeilijk zijn R&D uit te
voeren, vooral in hightech sectoren met hoge productiekosten. Subsidies,
samenwerking en delen van faciliteiten, bijvoorbeeld binnen
onderzoeksinstituten, kunnen hier een oplossing voor bieden.
•
asymmetrische informatie: ten eerste heeft dit betrekking op het aantrekken
van financiering door bedrijven. Kapitaal is nodig voor het uitvoeren van R&D
maar vooral startende bedrijven en MKB-ers ontberen vaak voldoende
onderpand en/of reputatie. Kapitaalverschaffers kunnen de risico’s en baten van
nieuwe ontwikkelingen onvoldoende inschatten en dit kan tot risicomijdend
gedrag leiden. Beleidsinstrumenten zijn onder meer het beschikbaar stellen van
risicokapitaal en het verminderen van informatietekort bij investeerders. Ten
tweede kan door communicatiekosten of beperkte informatie over de
toepassingsmogelijkheden van (nieuwe) technologieën en baten een
coördinatieprobleem ontstaan. Dit speelt met name bij kleinere bedrijven.
Stimuleren van samenwerking en van kennisverspreiding zijn instrumenten voor
beleid.
•
systeemimperfecties: bedrijven innoveren zelden alleen, maar meer binnen
innovatiesystemen, onderling met andere bedrijven (incl. toeleveranciers en
afnemers) of in contact met kennisinstellingen. Dit wordt ‘open innovatie’
genoemd.3 De redenen om steeds meer in samenwerking te innoveren, zijn
gelegen in het delen van kosten en risico, het naar binnen halen van kennis die
3

Enkel, E., O. Gassman and H. Chesbrough, 2009, Open R&D and open innovation: exploring the phenomenon, R&D
management, vol. 39, issue 4, pp. 311-316.

Pagina 20

het bedrijf niet heeft en het exploiteren van kennis waar het bedrijf zelf niets
mee doet. Tegelijk kan er door een gebrek aan kennis en communicatie
onvoldoende interactie tussen bedrijven en kennisinstellingen zijn, waardoor er
minder dan maatschappelijk gewenst in R&D en innovatie wordt geïnvesteerd.
Wel moet worden bedacht dat beleid gepaard gaat met kosten, zoals zoek- en
informatiekosten en de verstorende effecten van belastingen die weer nodig zijn om
publieke middelen op te brengen. Voorwaarde voor overheidsingrijpen is dan ook
dat de maatschappelijke baten groter zijn dan de maatschappelijke kosten.
Specifiek is er ook een evidente rol voor de overheid in het oplossen van
maatschappelijke vraagstukken. Dan gaat het bijvoorbeeld om de kwaliteit van de
zorgverlening, verduurzaming van de energievoorziening, voldoende kwalitatief
personeel in het onderwijs, duurzaam waterbeheer, gezonde leefomgeving etc.
Innovatie in publieke sectoren is essentieel om de kwaliteit en groei van publieke
sectoren te accommoderen. Weliswaar kunnen prikkels en marktmechanismen
daarbij een rol spelen, maar primair ligt hier een taak voor de overheid.
Overigens begint beleid gericht op innovatie met het scheppen van een goed
algemeen economisch- en ondernemingsklimaat. Algemene randvoorwaarden zijn
van groot belang voor vernieuwingen, zoals goed onderwijs, goed fundamenteel
onderzoek, voldoende kenniswerkers, lage (fiscale) lasten, een goed
vestigingsklimaat en lage administratieve lasten.

Pagina 21

Pagina 22

3

Het Nederlandse beleid

3.1

Inleiding
In dit hoofdstuk wordt beschreven hoe Nederland er voor staat op het gebied van
innovatie en toegepast onderzoek, hoe de beleidsmix eruit ziet en langs welke
dimensies de beleidsmix kan worden beoordeeld. Daarbij wordt bekeken hoe de
beleidsmix aansluit op de marktfalens zoals in hoofdstuk 2 beschreven, wat er
bekend is over de effectiviteit van het beleid en hoe de beleidsmix kan worden
beoordeeld, mede in internationaal perspectief. Ook wordt bezien hoe het beleid
uitpakt voor de verschillende doelgroepen en wat de balans is tussen specifiek en
generiek beleid.

3.2

Hoe staat Nederland er voor en wat zijn belangrijke trends?
De uitgangspositie van Nederland op het terrein van productiviteit en
concurrentievermogen is redelijk gunstig. De arbeidsproductiviteit ligt op een hoog
niveau. Sinds 2000 steeg de productiviteit in Nederland sneller dan het Europees
gemiddelde, hoewel de groei achterbleef bij de VS, Zweden, Finland en het Verenigd
Koninkrijk. In de Global Competitiveness Index van het World Economic Forum staat
Nederland op plaats 10 en op de European Innovation Scoreboard op plaats 11.
Het Nederlandse innovatiesysteem
De fundamenten van het Nederlandse ondernemingsklimaat zijn internationaal
bezien redelijk op orde. Nederland heeft een goed opgeleide bevolking, betrouwbare
instituties en een hoogwaardige kennisinfrastructuur. De internationale positie van
Nederland op het specifieke gebied van innovatie is echter minder positief,
Nederland scoort hier gemiddeld.
•
De private R&D uitgaven in Nederland zijn relatief laag. Zo’n 60% van het
verschil in private R&D tussen Nederland en het OESO-gemiddelde is toe te
schrijven aan de kennisextensieve sectorstructuur in Nederland.4 De overige
40% van het verschil kan worden verklaard uit verschillende factoren,
waaronder het lage aandeel buitenlandse R&D-investeringen in Nederland.
•
Het Nederlandse bedrijfsleven, zowel het MKB als het grootbedrijf, doet relatief
weinig vernieuwende marktintroducties. Het omzetaandeel van nieuwe en
verbeterde producten ligt beneden het EU-gemiddelde. De diensten doen het
hier beter dan de industrie, en voor beide is de score verbeterd. Ook scoort
Nederland bescheiden op het aantal innovatieve bedrijven. Het aantal bedrijven
dat op niet-technologische wijze innoveert blijft achter.
•
Nederland scoort hoog bij het aantal aangevraagde en toegekende octrooien,
zelfs na correctie voor plaats van herkomst van het geoctrooieerde idee.
•
Nederland is goed in het doen van onderzoek. De kwaliteit van het
wetenschappelijk onderzoek gemeten naar productiviteit en citaties is van
wereldniveau. De kwaliteit van de onderzoeksinstellingen is goed.
•
De publieke R&D is de afgelopen jaren gelijk gebleven, terwijl het in veel
concurrerende landen juist toeneemt. Nederland zit nog wel in de top.
•
De wisselwerking tussen wetenschap en bedrijfsleven geeft een gemengd beeld.
De betrokkenheid van bedrijven bij wetenschappelijke publicaties en octrooien is
goed. Bedrijven financieren relatief veel onderzoek (vermoedelijk omdat TNO en
de GTI’s veel onderzoek in cofinanciering of contractresearch doen). Het aantal

4

Nederland heeft relatief weinig bedrijven in sectoren met een hoge R&D intensiteit, en binnen die sectoren ook
gemiddeld weinig bedrijven in de segmenten met een hoge R&D intensiteit.

Pagina 23

•
•

bedrijven dat samenwerkt met kennisinstellingen is relatief beperkt en
universiteiten spelen voor bedrijven geen rol van betekenis als het om innovatie
gaat.
Het aanbod van kenniswerkers is relatief laag, vooral op technisch gebied. In het
bijzonder is het aantal onderzoekers bij het bedrijfsleven relatief laag.
Op het gebied van beschikbaarheid van kapitaal scoort Nederland gemiddeld.
Mede door het Technopartner programma is de situatie in Nederland de
afgelopen jaren verbeterd.

Trends
Door de vergrijzing neemt de beroepsbevolking niet meer toe en is
productiviteitsgroei de belangrijkste pilaar van welvaartsgroei. Onderzoek en
innovatie zijn daarvoor belangrijke drijvende krachten. Daarbij wordt de
internationale concurrentie, vooral vanuit de opkomende economieën, steeds groter.
Op het gebied van innovatie zijn er een aantal ontwikkelingen te schetsen.5 Op de
eerste plaats wordt het voor bedrijven steeds belangrijker de klant te betrekken bij
het innovatieproces (‘vraaggestuurde innovatie’). Ten tweede vindt innovatie meer
en meer plaats in wereldwijde netwerken. Geen bedrijf kan alles zelf meer doen,
door de toenemende complexiteit en de noodzaak tot multidisciplinair onderzoek. Dit
past in de trend van open innovatie. Ten derde treden wereldwijde maatschappelijke
vraagstukken in toenemende mate op de voorgrond. Klimaatverandering en
grondstoffenschaarste hebben belangrijke gevolgen voor het energiebeleid en
vragen om innovaties op het terrein van energiebesparing en reductie van CO2emissies. De stijgende zeespiegel vraagt om innovatieve investeringen en
oplossingen bij waterberging en waterkering. Zorg, klimaat, voedsel, energie en
water zijn traditioneel terreinen met een duidelijke publieke betrokkenheid. Op deze
gebieden zullen oplossingen niet vanzelf uit de markt gerealiseerd worden. Deze
grote maatschappelijke uitdagingen vragen ten slotte ook om een goede
samenwerking tussen overheid en bedrijfsleven.
3.3

Nederlands beleid
Inleiding
De werkgroep richt zich op het innovatiebeleid van EZ (basispakket,
programmatische pakket en overig specifiek beleid), het fiscale instrument WBSO,
de interdepartementale maatschappelijke innovatie agenda’s, een deel van het LNV
instrumentarium en het toegepaste onderzoek dat wordt uitgevoerd door TNO, DLO
en de grote technologische instituten (GTI’s). Het instrumentarium wordt
uitgebreider beschreven in bijlagen 5 en 6.
De huidige beleidsmix op het terrein van innovatie is het resultaat van een flinke
moderniseringsslag die in de afgelopen jaren is doorgevoerd naar aanleiding van de
‘Herijkingsbrief’ uit 2005. Sindsdien heeft het innovatiebeleid twee
hoofddoelstellingen met een daarop toegesneden instrumentarium:
1. basispakket: méér bedrijven méér te laten innoveren;
2. programmatisch pakket: versterken innovatie in excellente gebieden.
De huidige inrichting van het toegepaste onderzoek komt mede voort uit de
adviezen van de ad-hoc commissie ‘Brugfunctie TNO en GTI’s’ (commissie Wijffels).

5

Fora 2009, New Nature of Innovation. Rapport voor de OESO.

Pagina 24

WBSO
De WBSO is een fiscaal instrument waarmee speur- en ontwikkelingswerk fiscaal
aantrekkelijk wordt gemaakt. De WBSO ondersteunt bedrijven door middel van een
tegemoetkoming in de loonkosten die gemoeid zijn met speur- en
ontwikkelingswerk, in de vorm van een vermindering van de af te dragen
loonheffing. Dit maakt Nederland aantrekkelijk voor het uitvoeren van
onderzoeksactiviteiten. De belangrijkste legitimatie voor de WBSO is gelegen in
spillover effecten, waardoor bedrijven minder in R&D zullen investeren dan
maatschappelijk gewenst.
Basispakket EZ
De instrumenten in het basispakket hebben tot doel het aantal bedrijven dat
innoveert en de intensiteit ervan te vergroten. Er zijn twee wegen waarlangs dit
gebeurt, namelijk het stimuleren van innovatie bij bestaande bedrijven en het
stimuleren van nieuwe bedrijvigheid. Het basispakket is gericht op zowel
technologische als niet-technologische innovatie en op zowel industrie als diensten.
•
Syntens: Syntens is een landelijk netwerk met als doel het MKB aan te zetten
tot succesvol innoveren. Syntens geeft voorlichting, adviseert en ondersteunt
MKB-ondernemers op het gebied van innovatie. Syntens begeleidt bedrijven
maximaal 16 uur per jaar en is gericht op zowel technologische als niettechnologische innovatie.
•
Innovatie Prestatie Contracten (IPC’s): met de IPC’s worden groepen MKB-ers
(15-35 bedrijven) gestimuleerd om, onder leiding van een penvoerder
(bijvoorbeeld een brancheorganisatie), op meerjarige basis samen te werken
aan de uitvoering van hun collectieve en individuele innovatieplannen. De totale
projectkosten bestaan voor minimaal 60% uit kosten voor inschakeling van
derden, zoals adviesbureaus en kennisinstellingen.
•
Innovatievouchers: een innovatievoucher is een ‘tegoedbon’ waarmee een
ondernemer onderzoek bij een kennisinstelling (gedeeltelijk) kan bekostigen,
zoals een universiteit, hogeschool of publieke en private kennisinstellingen.
Belangrijk doel is de wisselwerking tussen het MKB en kennisinstellingen te
stimuleren.
•
Innovatiekrediet: het innovatiekrediet wordt verstrekt aan Nederlandse
ondernemers voor de financiering van ontwikkelingsprojecten met commerciële
potentie maar met nog aanzienlijke technische risico's. Als het project in
technische zin mislukt hoeft het geleende bedrag niet te worden terugbetaald.
•
Technopartner: TechnoPartner is een programma dat inzet op de verbetering
van het klimaat voor technostarters. De Seed faciliteit vergroot de toegang van
innovatieve starters en doorgroeiers tot risicokapitaal, de Subsidieregeling
KennisExploitatie (SKE) bevordert dat wetenschappelijke kennis sneller wordt
benut door technostarters. De SKE gaat in 2010 op in een nieuwe
Valorisatieregeling.
•
Eurostars: Eurostars is een regeling voor internationale samenwerking van hightech MKB bedrijven bij onderzoek en productontwikkeling.
Syntens, IPC en de Innovatievouchers zijn primair gericht op kennisoverdracht (in
tegenstelling tot kennisontwikkeling) en dragen bij aan het oplossen van informatie
asymmetrie, doordat ze MKB bedrijven in contact brengen met elders aanwezige
kennis. Dit geldt ook voor de Eurostars. Daarnaast lossen ze het schaalnadeel van
deze bedrijven op en dragen bij aan externe effecten. Het Innovatiekrediet en
Technopartner zijn gelegitimeerd door het kapitaalmarktfalen dat er is voor
innovatieve startende en bestaande MKB bedrijven.

Pagina 25

Programmatisch pakket
Het programmatisch pakket voor innovatie richt zich op specifieke sectoren en
technologiegebieden. Met de programmatische aanpak worden drie doelen
nagestreefd:
1. het creëren van focus en massa in kansrijke sectoren en onderzoeksgebieden;
2. het stimuleren van samenwerking tussen bedrijven onderling en bedrijven en
kennisinstellingen;
3. het leveren van maatwerk.
In het programmatische pakket zitten de volgende instrumenten:
•
innovatieprogramma’s: innovatieprogramma’s zijn strategische
samenwerkingsverbanden van bedrijven en kennisinstellingen op gebieden waar
Nederland in internationaal perspectief excelleert. Binnen de
innovatieprogramma’s wordt het uitvoeren van R&D gestimuleerd via een
Technologisch Topinstituut en/of een subsidieregeling. Daarnaast zijn er
‘flankerende maatregelen’, bijvoorbeeld op het gebied van opleidingen,
acquisitie, kennisoverdracht, onderzoeksfaciliteiten, aanpak van hinderende
regelgeving en het aantrekken van buitenlandse R&D bedrijven. Overigens
wordt ook een deel van de bijdrage van EZ aan TNO en de GTI’s in samenhang
met de innovatieprogramma’s besteed.
•
ruimtevaart: het ruimtevaartbeleid is in feite Europees beleid dat wordt
uitgevoerd door de ESA, waar de meest middelen naar toe gaan. Daarnaast is
het ruimtevaartbeleid erop gericht om de positie van Estec in Noordwijk te
versterken.
•
luchtvaart: doel van het beleid is het luchtvaartcluster te ondersteunen in het
versterken van zijn positie binnen de keten van vooral de Europese
vliegtuigbouw en het zorgen voor een gelijk speelveld. Instrumenten zijn het
Strategisch Research Programma (SRP), het subsidiebesluit Civiele
Vliegtuigontwikkeling (CVO) en het onderzoek van het Nationaal Lucht- en
Ruimtevaartlaboratorium (NLR).
•
internationaal Innoveren: internationaal Innoveren bestaat uit Eureka
innovatieprojecten en Opkomende Markten innovatieprojecten (uit het HGIS
budget). Met het Eurekabudget kunnen bedrijven en kennisintellingen R&D
projecten uitvoeren met partners uit andere Eureka lidstaten. Het onderdeel
Opkomende Markten is gericht op het bevorderen van samenwerking en het
beter positioneren van Nederlandse partijen op buitenlandse opkomende
markten.
•
STW: de Stichting Technische Wetenschappen wordt door NWO en EZ
gefinancierd. EZ financiert onderzoek via specifieke programma’s en de
zogeheten ‘Valorisation grant’ voor het ontwikkelen van opgedane kennis
richting concrete producten.
De programmatische aanpak is primair gelegitimeerd door de externe effecten en
dragen daarnaast bij aan het oplossen van systeemimperfecties door samenwerking
tussen overheid, bedrijven en kennisinstellingen te stimuleren.
Maatschappelijke innovatie agenda’s (interdepartementaal)
In de maatschappelijke innovatie agenda’s (MIA’s) wordt het oplossen van
maatschappelijke problemen gekoppeld aan het versterken van het Nederlandse
bedrijfsleven, door die actief te betrekken bij het oplossen van die problemen. Er
zijn maatschappelijke innovatieagenda’s op het gebied van water, veiligheid,
energie, zorg, onderwijs en duurzame agro- en visserijketens. De maatschappelijke
agenda voor duurzame mobiliteit is nog in ontwikkeling.

Pagina 26

De legitimatie van deze agenda’s ligt in een combinatie van externe effecten,
systeemimperfecties en het publieke belang van het oplossen van maatschappelijke
vraagstukken.
LNV instrumenten
Het LNV instrumentarium dat onder de taakopdracht valt staat op artikel 21 en 26
van de LNV begroting. Artikel 21 heeft betrekking op duurzaam ondernemen en
bevat diverse instrumenten op het gebied van onder meer innovatie in
landbouwsectoren, duurzame visserijmethoden, gewasbescherming en biodiversiteit.
Artikel 26 heeft betrekking op ‘kennisontwikkeling en innovatie’. Het gaat om
diverse onderzoeksdoeleinden voor zover niet op DLO betrekking hebbend, de inzet
van het SBIR instrument om innovaties binnen het MKB uit te lokken en om een
bijdrage aan het innovatienetwerk. Het LNV instrumentarium is divers en is
gelegitimeerd door diverse vormen van marktfalen, zoals externe effecten,
informatie asymmetrie en publieke belangen.
Toegepast onderzoek: TNO, DLO en de GTI’s
TNO, DLO en de GTI’s maken deel uit van de publieke kennisinfrastructuur en
verschillen in omvang, leeftijd en reikwijdte. De instituten zijn gericht op het
toepasbaar maken van fundamentele kennis en vormen de schakel tussen
fundamenteel onderzoek en maatschappelijke toepassingen. Ze hebben als functie
het ontwikkelen en toepasbaar maken van (technologische) kennis voor bedrijven
en overheid. De vraagsturing van de Rijksoverheid richt zich in het bijzonder op
twaalf thema’s (zie bijlage 6). De instituten voeren ook beleidsondersteunend
onderzoek uit en halen daarnaast geld uit de markt door het uitvoeren van
opdrachten voor het bedrijfsleven en de overheid.
Het toegepaste onderzoek is gelegitimeerd uit externe effecten, maatschappelijke
belangen en schaaleffecten. Schaaleffecten doen zich bijvoorbeeld voor bij het
aanschaffen van testfaciliteiten die voor individuele bedrijven te duur zijn.
Budgetten per instrument
In tabel 1 staat een overzicht van de beschikbare budgetten in 2014 van de
structureel doorlopende instrumenten. Niet opgenomen zijn de apparaatskosten en
aflopende regelingen zoals de Innovatieve Onderzoeksprogramma’s en BSIK. In
bijlage 1 staat de complete grondslag vermeld.

Pagina 27

Tabel 1 Budget instrumenten in 2014 in miljoenen euro op kasbasis
Instrument

Budget 2014 (kasbasis)6

WBSO

547

Basispakket

118

•

Bijdrage aan Syntens

30

•

Innovatievouchers7

14

•

Innovatie prestatie contracten (IPC)8

9

•

Technopartner (Seed/SKE)

24

•

Eurostars

1

•

Innovatiekrediet

40

Innovatieprogramma's

226

Overig specifiek beleid

123

•

Ruimtevaart

70

•

Luchtvaart

10

•

Internationaal

15

•

Bijdrage aan STW

28

LNV instrumentarium

23

•

LNV Duurzaam ondernemen

9

•

LNV Kennis & innovatie

14

Maatschappelijke innovatie agenda’s
TNO, DLO en de GTI’s

3.4

Beoordeling van de beleidsmix

3.4.1

Wat is bekend uit evaluaties en internationale vergelijkingen?

79
362

Uitkomsten van evaluaties
Alle instrumenten worden regelmatig geëvalueerd. Een aanzienlijk deel van de
instrumenten is echter relatief recent gestart, waardoor er nog geen of alleen
tussentijdse evaluaties beschikbaar zijn. Daarnaast ontbreekt net als in andere
landen harde evidentie over de mate waarin het betreffende instrument bijdraagt
aan extra private investeringen (additionaliteit). Alleen bij de Vouchers en de WBSO
zijn cijfermatige uitspraken mogelijk over de additionaliteit.
De uitgevoerde evaluaties geven over het algemeen aan dat de instrumenten
bijdragen aan het oplossen van de knelpunten. Wel zijn er soms onderdelen die
verbeterd kunnen worden. In bijlage 5 wordt ingegaan op de uitkomsten van de
uitgevoerde evaluaties.

6

De budgetten van de EZ instrumenten kunnen van jaar tot jaar verschillen vanwege het verschil tussen de
kasritmes en de verplichtingenruimte.
7
Geen rekening gehouden met bedrag op de aanvullende post.
8
Geen rekening gehouden met bedrag op de aanvullende post.

Pagina 28

Internationale vergelijking
Uit diverse internationale vergelijkingen komt naar voren dat de Nederlandse
beleidsmix redelijk evenwichtig is en aansluit op de knelpunten9. Kanttekeningen
zijn:
•
het aandeel van het fiscaal pakket in het beleid is relatief groot, terwijl de
directe ondersteuning van R&D bij bedrijven relatief laag is. De WBSO is relatief
gunstig voor het MKB;
•
het beleid is meer gericht op het stimuleren van het aanbod (technology push)
dan op de vraagzijde (challenge led);
•
de Nederlandse overheid speelt een beperkte rol als aanjager van innovatie in
haar inkoopproces;
•
het wetenschapsbeleid en het innovatiebeleid kunnen beter op elkaar worden
afgestemd.
3.4.2

Balans generiek - specifiek
Het huidige innovatiebeleid bestaat uit een mix van generieke instrumenten
(basispakket + WBSO) en het programmatisch beleid gericht op specifieke sectoren
en technologiegebieden. De focus van het Nederlandse beleid ligt relatief iets sterker
op het generieke dan op het specifieke beleid.
Voor en nadelen van specifiek en generiek beleid
Specifiek en generiek beleid hebben allebei voor- en nadelen. Specifiek beleid kan
leiden tot een hogere additionaliteit omdat er gericht kan worden ingezet op
gebieden waar hoge spillovers aanwezig zijn en deadweight loss kan worden
voorkomen. Ook de mogelijkheden om maatwerk te leveren en tot strategische
samenwerking te komen, kunnen leiden tot een hogere additionaliteit. De keerzijde
is dat specifiek beleid hoge eisen stelt aan de vormgeving, om te voorkomen dat er
verkeerd gekozen wordt of dat er lobbygedrag ontstaat en de bestaande belangen te
veel worden behartigd. Dit leidt dit tot hogere informatiekosten en
uitvoeringskosten. Bij de opzet van de programmatische aanpak is rekening
gehouden met de mogelijke schaduwzijden, bijvoorbeeld door bedrijven en
onderzoeksinstellingen zelf zoveel mogelijk de keuzes te laten bepalen en een
onafhankelijke commissie de voorstellen te laten toetsen op vooraf vastgestelde
criteria. Uit de Midterm Review blijkt dat nog meer aandacht kan worden besteed
aan het betrekken van ‘outsiders’.
Generiek beleid heeft als voordeel dat de informatie- en uitvoeringskosten lager
liggen en er minder risico is dat de overheid niet de optimale keuzes maakt
(overheidsfalen). Generiek beleid heeft als nadeel dat er een grotere kans op ‘dead
weight loss’ is, omdat er meer subsidie zal worden uitgekeerd aan partijen die de
projecten zonder subsidie ook zouden hebben uitgevoerd. Dit is overigens wel
afhankelijk van de wijze waarop projecten geselecteerd worden.
Er is op dit moment nog onvoldoende inzicht in de extra baten en kosten van het
specifieke beleid, omdat er alleen nog maar een tussentijdse evaluatie van de
programmatische aanpak is. De eindevaluatie van de programmatische aanpak zou
hier meer inzicht in moeten geven.

9

Zie OMC policy review 2007, Innopolicy Trendchart 2009, ERA Watch 2009, OESO 2009 (presentatie voor de
werkgroep).

Pagina 29

Hoe selectief is het specifieke beleid?
De uitdaging is om specifiek beleid voldoende selectief te laten zijn. Het CPB stelt
dat het specifieke beleid als geheel niet sterk onderscheidend is per sector, in die zin
dat de middelen redelijk gelijkmatig gespreid worden over innovatieve sectoren.
Daarbij passen wel een aantal kanttekeningen. De innovatieprogramma’s zijn gericht
op specifieke technologiegebieden waar Nederland zich kan meten met de
internationale top. Er zijn weliswaar vrij veel sectoren die daarvan profiteren, maar
de programma’s richten zich op specifieke deelgebieden, waardoor er wel sprake is
van selectiviteit. Er zijn echter buiten de innovatieprogramma’s nog meer specifieke
programma’s, zoals de MIA’s, de diverse onderzoeksprogramma’s. Daarbij moet
worden aangetekend dat dit verband kan houden met de internationale context,
zoals bij het luchtvaart- en ruimtevaartbeleid. Alles overziend blijft een
aandachtspunt dat er voldoende scherp wordt gekozen en dat keuzes consequent
worden doorvertaald en regelmatig worden getoetst.
3.4.3

Balans doelgroepen
Er is reden om het beleid sterker op het MKB dan op het grootbedrijf te richten.
Voor het MKB zijn verschillende vormen van marktfalen veel pregnanter aanwezig
dan bij het grootbedrijf. Dit heeft betrekking op onder meer informatie asymmetrie,
risico en onzekerheid en het functioneren van de kapitaalmarkt. Andersom geldt dat
grote bedrijven eenvoudiger activiteiten naar het buitenland kunnen verplaatsen en
dus gevoeliger zijn voor verschillen in vestigingsvoorwaarden tussen landen.
De Nederlandse beleidsmix is sterk op het MKB gericht. Afgezet tegen de
hoeveelheid uitgevoerde R&D, ontvangt het MKB vijf keer zoveel subsidie als het
grootbedrijf. Dit beeld is wel vertekend, omdat een deel van het instrumentarium
juist gericht is op dat deel van het MKB dat geen eigen R&D uitvoert. Syntens, IPC’s
en vouchers zijn bedoeld om bedrijven aan te zetten meer met aanwezige kennis te
doen en om structureel te gaan innoveren. Het is onduidelijk waar de optimale
balans ligt, maar gezien de huidige beleidsmix is er geen aanleiding om het MKB ten
opzichte van het grootbedrijf te ontzien.

3.4.4

Kredieten versus subsidies
Het huidige instrumentarium bestaat grotendeels uit subsidies en relatief beperkt uit
kredieten. Subsidies zijn vooral geschikt voor het internaliseren van externe
effecten, terwijl kredieten vooral geschikt zijn voor het oplossen van
kapitaalmarktfalen. Externe effecten spelen bij alle type bedrijven en activiteiten in
de keten een rol. Het kapitaalmarktfalen speelt vooral bij innovatieve startende en
jonge bedrijven, maar ook bij bestaande innovatieve MKB-ers. Met name voor
projecten in de fase van de omzetting van kennis in nieuwe producten, waar het
gaat om het ontwikkelen van prototypes en klinische testen, speelt dit
kapitaalmarktfalen een relatief grote rol. Het Innovatiekrediet speelt hier op in. In
de Innovatieprogramma’s worden alleen subsidies gegeven, terwijl ook daar
projecten in de latere ontwikkelingsfase worden ondersteund. In andere landen kan
een bedrijf soms kiezen tussen een krediet of een subsidie of worden mengvormen
van subsidies en kredieten ingezet. Samengevat zijn subsidies en kredieten twee
verschillende instrumenten, die twee verschillende doelen dienen. De balans tussen
subsidies en kredieten wordt dan ook bepaald door de vraag in welke mate de
problemen zich voordoen op de kapitaalmarkt, respectievelijk in welke mate er
sprake is van externe effecten.

Pagina 30

3.4.5

Informatie- en uitvoeringskosten
Uitvoeringskosten
De uitvoeringskosten van de instrumenten die uitgevoerd worden door het
Agentschap NL zijn gedaald tot gemiddeld 3,6% in 2010.10 Gemiddeld genomen
nemen de uitvoeringskosten als percentage van het budget af bij een toename van
de omvang van het instrument. Gemiddeld kent het generieke beleid lagere
uitvoeringskosten dan het programmatische pakket. In de bijlage staat een
overzicht van de uitvoeringskosten.
Eind 2009 is een stroomlijning van het subsidie-instrumentarium van EZ voltooid.
Daarnaast wordt op dit moment het Rijksbreed subsidiekader uitgerold.
Het resultaat is dat de administratieve lasten dalen. Bedrijven krijgen vaker
automatisch een voorschot, er zijn minder rapportageverplichtingen en er hoeft
minder vaak een accountantsverklaring te worden ingeleverd (High Trust
benadering). Met de reeds genomen en nog te implementeren maatregelen zal dat
de komende tijd tot besparingen leiden aan zowel de kant van de aanvrager als van
de uitvoerder.
Er is in de grondslag al rekening gehouden met een daling van het budget voor
Agentschap NL met in totaal €6 miljoen in de periode 2010-2014. Deze korting zal
gedeeltelijk ingevuld worden door de genoemde kostenbesparingen.
Informatiekosten
Naast de kosten van de uitvoeringsorganisaties zijn er ook nog andere kosten.
Beleidsmakers maken kosten om beleid te ontwikkelen en bedrijven en
onderzoekers maken kosten om projectvoorstellen te ontwikkelen en programma’s
op te zetten. Hoe hoog die kosten zijn is niet bekend. Wel kan worden gesteld dat
die kosten bij het specifieke beleid hoger zullen zijn dan bij generiek beleid.

10

Berekend op basis van de opdracht aan AgentschapNL voor 2010.

Pagina 31

Pagina 32

4

Routes en richtingen

4.1

Inrichting van de beleidsmix
Brede beleidsmix handhaven
Uit hoofdstuk 3 komt naar voren dat er geen directe redenen zijn om de huidige
beleidsmix fundamenteel te veranderen. De internationale beoordelingen geven aan
dat de huidige beleidsmix een redelijke balans treft. Ook vanuit het perspectief van
een consistente overheid vindt de werkgroep het niet verstandig de beleidsmix nu
radicaal op het generiek beleid dan wel op programmatisch pakket te richten.
Daarom zijn er twee evenwichtige varianten ontwikkeld, waarbij in de ene variant de
beleidsmix een stuk opschuift in de richting van het specifieke beleid en in de andere
variant juist in de richting van het generieke beleid.
Evaluaties geven vooral aangrijpingspunten voor individuele instrumenten
Zoals in hoofdstuk 3 is aangegeven zijn niet alle instrumenten de afgelopen jaren
geëvalueerd omdat ze nog te recent gestart zijn. Ook kan niet bij alle instrumenten
een harde uitspraak over additionaliteit worden gedaan. Dit betekent dat het
afwegen van het ene instrument ten opzichte van het andere niet mogelijk is, wat
het moeilijk maakt om op die basis keuzes te maken tussen instrumenten. Wel
geven evaluaties aanleiding om instrumenten aan te scherpen.
Doelgroepen
De beleidmix richt zich in voldoende mate op verschillende doelgroepen: grootbedrijf
en MKB, starters, koplopers en volgers. De industrie werd tot voor kort in
vergelijking met de diensten wel ruim bediend, maar recentelijk zijn er twee
innovatieprogramma’s gestart voor Diensteninnovatie en ICT en voor de logistiek. Er
is geen duidelijke reden om het MKB te ontzien ten opzichte van het grootbedrijf.
Meer richten op toepassing
Inhoudelijk gezien richt het innovatiebeleid zich op de aanwezige knelpunten. Wel is
het innovatiebeleid op dit moment nog sterk gericht op de ontwikkeling van kennis.
De grootste opgave ligt echter op de toepassing van al die kennis in concrete nieuwe
producten en diensten. Het innovatiebeleid zou daarom meer op de toepassing
gericht moeten worden. Dit sluit aan bij een van de aanbevelingen van de ‘Midterm
Review’ van de programmatische aanpak.
Belang van maatschappelijke opgaven
Maatschappelijke opgaven worden van steeds groter belang voor het
innovatiebeleid. Die maatschappelijke opgaven en economische kansen liggen vaak
in elkaars verlengde. In de programmatische aanpak kan daar op worden
ingespeeld.

4.2

Verhoging van effectiviteit en efficiency
Bij de vormgeving van de varianten heeft de werkgroep de volgende principes
gehanteerd om de effectiviteit en efficiency te verhogen.
Verhoog de additionaliteit binnen instrumenten
Bij verschillende instrumenten zijn er onderdelen aan te wijzen die minder
additionele effecten veroorzaken dan andere onderdelen. Die onderdelen kunnen
dan als eerste worden aangepast.

Pagina 33

Stroomlijnen
Er zijn mogelijkheden om instrumenten en programma’s te stroomlijnen, wat
bijdraagt aan een grotere transparantie en lagere uitvoeringskosten. Zo bestaan er
nu aparte maatschappelijke innovatie agenda’s. Maatschappelijke vraagstukken
zullen naast het versterken van de concurrentiekracht meer en meer een
onlosmakelijk doel van innovatiebeleid worden. Vanuit dit perspectief kunnen de
innovatieprogramma's en de maatschappelijke innovatie agenda's samengevoegd
worden. Er zijn ook andere instrumenten en programma’s waarbij stroomlijning
mogelijk is. Daar wordt in hoofdstuk 5 op in gegaan.
Profijtbeginsel toepassen
De partijen die uiteindelijk van het beleid profiteren moeten daar ook in voldoende
mate aan bijdragen. Het profijtbeginsel kan op twee manieren zwaarder worden
ingezet. Op de eerste plaats kan de publieke bijdrage in programma’s en
instrumenten worden verlaagd en de private bijdrage verhoogd. Dit geldt vooral
voor programma’s die al wat langer lopen. Op de tweede plaats kunnen in bepaalde
gevallen kredieten in plaats van subsidies worden ingezet.
Benut meer niet-financiële instrumenten en stimuleer de vraagzijde meer
Er zijn binnen de rijksoverheid nog veel mogelijkheden om door middel van
regulering en de rol van de overheid als inkoper vernieuwing in het bedrijfsleven te
stimuleren. Daarnaast zijn er ook andere mogelijkheden om waar nu nog met
subsidies wordt gewerkt, andere instrumenten in te zetten. Dit kan gaan om
regelgeving, maar ook om andersoortige financiële prikkels, bijvoorbeeld in de
bekostiging van onderzoeksinstituten en universiteiten om valorisatie te stimuleren.
Vereenvoudig het totale onderzoek- en innovatiesysteem
Het totale systeem voor innovatie en onderzoek is op dit moment complex met veel
programma’s, instituten, loketten en spelers. Vereenvoudiging van dit systeem kan
de effectiviteit en de efficiency vergroten. Dit komt in hoofdstuk 6 terug.
4.3

Bouwstenen en varianten
Bouwstenen
De werkgroep heeft in elk van de blokken (WBSO, basispakket, programmatisch
pakket, TNO, DLO en de GTI’s en LNV instrumenten) gezocht naar mogelijkheden
om het instrumentarium effectiever te maken en op welke wijze invulling kan
worden gegeven aan de bezuinigingsopgave. In de bijlage 3 staat een overzicht van
de bouwstenen die de werkgroep heeft geïnventariseerd.
Gemeenschappelijke deler
De werkgroep heeft mede op basis van de in de voorgaande paragrafen beschreven
uitgangspunten een pakket met maatregelen samengesteld waarmee ongeveer de
helft van de bezuinigingsopgave van 20% wordt ingevuld. Deze maatregelen
vormen de gemeenschappelijke deler van de twee hieronder beschreven varianten.
Aanvullende pakketten: programmatisch versus generiek
Om tot de 20% bezuiniging te komen heeft de werkgroep twee aanvullende
pakketten samengesteld. In het eerste pakket (‘specifiek beleid’) staat de
programmatische aanpak centraal. Dit betekent dat in die variant sterker wordt
ingezet op het maken van keuzes in het beleid.

Pagina 34

De aanvullende bezuinigingen worden juist gevonden door verder te korten in het
basispakket en de WBSO, en op de publieke middelen voor TNO, DLO en de GTI’s.
In het tweede pakket (‘generiek beleid’) wordt juist meer gewicht gegeven aan het
generieke instrumentarium en wordt verder gesneden in het programmatisch
pakket. Dit neemt niet weg dat de programmatische aanpak overeind blijft, zij het in
een beperktere omvang. Ook in dit pakket wordt verder gesneden in TNO, DLO en
de GTI’s. Dit resulteert in twee varianten met een gemeenschappelijke noemer van
10%. Deze worden in hoofdstuk 5 uitgewerkt.
Alternatieven mogelijk
De werkgroep heeft twee varianten geschetst. Het is niet noodzakelijk de ene of de
andere variant te kiezen. Op basis van de grondslag zijn ook andere varianten
samen te stellen door bijvoorbeeld andere keuzes te maken voor het type
instrument, de doelgroep en het soort beleid dat de voorkeur heeft.
Grondslag
De totale grondslag is bijna €1,9 miljard. Dit betekent dat de totale bezuiniging in
een 20% variant neer komt op €375 miljoen. In de grondslag van 2010 zitten echter
een aantal incidentele posten. Dit zijn de crisismaatregelen en FES middelen. De
werkgroep is van mening dat het daarom reëler zou zijn om de bezuinigingen te
baseren op de structureel beschikbare budgetten. De varianten zijn daarom in
eerste instantie gebaseerd op een 20% bezuiniging op het structurele bedrag van
bijna €1,6 miljard dat beschikbaar is in 2015. 20% daarvan komt uit op €320
miljoen. Om aan de formele opdracht te voldoen wordt in beide varianten een
richting aangegeven voor de aanvullende besparing van €55 miljoen.

Pagina 35

Pagina 36

5

Uitgewerkte budgettaire varianten

5.1

Gemeenschappelijke basis

5.1.1

Analyse
In dit rapport worden twee besparingsvarianten gepresenteerd met een gedeelde
basis van ongeveer 10% van de grondslag (totaal € 164 mln. in 2015). Deze
gedeelde basis laat de beleidsmix op hoofdlijnen intact. Er wordt dus geen specifieke
richting gekozen voor het innovatiebeleid. In de twee varianten wordt de basis
aangevuld tot de verplichte 20 %. De werkgroep tekent aan dat de maatregelen in
de gemeenschappelijke basis geen no regret maatregelen zijn die zonder negatieve
effecten blijven. Wel is getracht de doelmatigheid te verhogen door middel van
verbeteringen in de organisatie en stroomlijning van instrumenten.

5.1.2

Maatregelenpakket plus transitie
Onderstaand worden de individuele maatregelen uit de gedeelde basis beschreven,
waarbij wordt aangegeven op welke wijze deze een besparing opleveren en hoe
deze besparingen kunnen worden gerealiseerd. Indien relevant wordt aangegeven of
er bijzondere omstandigheden zijn waarmee rekening moet worden gehouden voor
de invoering en de transitie. De werkgroep voorziet geen grote praktische
problemen bij de transitie. Grote wetswijzigingen lijken niet nodig. Wel kunnen de
voorgestelde besparingen het beste gefaseerd worden ingevoerd. Een praktische
aantekening betreft de systematiek van de EZ begroting, waarin verplichtingen en
kas niet in ieder jaar gelijk lopen. Om kasbesparingen te realiseren dienen de
verplichtingenbedragen daarop vooruitlopend al neerwaarts te worden bijgesteld.
WBSO
Binnen de WBSO wordt een aantal technische maatregelen genomen die
besparingen opleveren, en waarbij de effectiviteit en het bereik van de regeling
vrijwel volledig overeind blijven. Deze technische correcties leveren een besparing
op van €45 miljoen. De meest reële termijn om de eerste aanpassing te realiseren is
het Belastingplan 2012.
Afronden uurlonen
Om de administratieve lasten beperkt te houden worden uurlonen op dit moment
naar boven afgerond op €5. Dit is gedaan omdat het exact berekenen van de
uurlonen volgens de juiste definitie niet eenvoudig was. Inmiddels is de berekening
van de uurlonen versimpeld. Door in het vervolg de uurlonen af te ronden op €1 kan
€20 miljoen worden bespaard. De administratieve lasten voor aanvragers van de
WBSO zullen hierdoor naar verwachting niet noemenswaardig stijgen.
Onderzoeksinstituten
Op dit moment kunnen ook onderzoeksinstituten aanvragen indienen voor de WBSO.
De instituten worden geacht dit voordeel door te rekenen aan bedrijven die
onderzoek laten doen bij de instituten. Uit de evaluatie van de WBSO uit 2007 blijkt
dat dit slechts in beperkte mate daadwerkelijk gebeurt. Het is daarom een optie om
de instituten uit te sluiten als aanvrager. Dit levert circa €15 miljoen op.
Realisatienorm
Onder het huidige regime moet een bedrijf het melden als minder dan 90% van de
S&O activiteiten zoals vermeld in de S&O-verklaring worden verricht. Dit percentage

Pagina 37

wordt verhoogd naar 95%. Dit levert €10 miljoen op. Keerzijde is wel dat de
administratieve lasten omhoog zullen gaan omdat bedrijven in meer gevallen
meldingen zullen gaan doen.
Basispakket
IPC, innovatievouchers en Syntens
Op dit moment kent EZ een aantal instrumenten gericht op het vergroten van het
innovatief vermogen van het MKB. Deze instrumenten vullen elkaar aan, maar
kennen deels dezelfde doelstellingen. Daar kan meer synergie in worden
aangebracht. Ook blijkt dat de drempel om mee te doen in deze instrumenten laag
is. Aan de ene kant blijft een deel van de aangevraagde vouchers onbenut, aan de
andere kant blijkt de IPC een grote toestroom te genereren. Afgevraagd kan worden
of de verhouding tussen de eigen bijdrage van de bedrijven en de subsidie
voldoende in evenwicht is en of de instrumenten op deze wijze voldoende effectief
zijn.
In de gedeelde basis worden genoemde instrumenten effectiever gemaakt door ze te
combineren tot een nieuw instrument, waarbij tevens minder middelen beschikbaar
worden gesteld:
•
de IPC-regeling wordt afgeschaft en gaat op in het nieuwe instrument, dat is
gebaseerd op het voucherprincipe. Er kunnen zowel individuele vouchers worden
aangevraagd, als vouchers voor samenwerkingsprojecten;
•
het subsidiepercentage per aanvraag gaat naar beneden, op deze manier kan
een groter hefboomeffect worden bewerkstelligd. De beperktere publieke
bijdrage moet leiden tot een relatief grotere private investering;
•
Syntens wordt betrokken bij het in de markt zetten en toe leiding naar dit
nieuwe instrument.
Deze maatregelen gaan samen met een structurele bezuiniging van €23 miljoen op
de middelen voor IPC’s, innovatievouchers en Syntens. Voor de introductie van een
nieuw gecombineerd instrument is enige voorbereidingstijd nodig. Een reële
ingangstermijn van het nieuwe instrument is het jaar 2012.
Technopartner
De Subsidieregeling Kennisexploitatie (SKE) gaat in 2010 samen met de regeling
‘Centres of Entrepeneurship’ op in de Valorisatieregeling. Consortia van
universiteiten, kennisinstellingen, intermediaire organisaties en het bedrijfsleven
kunnen voorstellen indienen om de valorisatie van de aanwezige kennis bij
universiteiten en kennisinstellingen te verbeteren. De regeling heeft een looptijd van
2010 tot en met 2015.
Valorisatie van kennis is wettelijk een onderdeel van de derde kerntaak van
universiteiten. De werkgroep is daarom van mening dat de kennisinstellingen
valorisatie structureel in hun activiteiten moeten verankeren. Vanaf 2015 zouden
daarom de middelen, die voor het valorisatieprogramma beschikbaar worden
gesteld, kunnen vervallen. Concreet houdt dit in dat de nieuwe Valorisatieregeling
vanaf 2015 wordt gestopt, wat €7 miljoen per jaar oplevert.
Programmatisch pakket
De maatschappelijke innovatie agenda’s (MIA’s) en de innovatieprogramma’s
kunnen in elkaar worden geschoven. Op de eerste plaats omdat er inhoudelijke
overlap is. Zo is er bijvoorbeeld een innovatieprogramma water en een

Pagina 38

maatschappelijke innovatie agenda water. Op de tweede plaats omdat zo een meer
uniforme aanpak bewerkstelligd kan worden. Ten derde kan de uitvoering worden
geprofessionaliseerd en doelmatiger worden gemaakt, door de uitvoering te
bundelen binnen één organisatie. Door de integratie moeten zowel economische
doelen als maatschappelijke uitdagingen een plek krijgen binnen de
programmatische aanpak. Daar waar mogelijk wordt de combinatie nagestreefd van
beide onderdelen. Daarnaast ziet de werkgroep verschillende mogelijkheden om
verbeteringen door te voeren binnen de programmatische aanpak.
Lagere subsidiepercentages
Eén van de argumenten voor de programmatische aanpak is het bij elkaar brengen
van partijen. In programma’s die al langer bestaan zullen partijen elkaar sneller
gaan vinden. Dit betekent dat de prikkels van de overheid voor samenwerking
minder hoog hoeven te zijn. Subsidiepercentages kunnen daarom na verloop van
tijd verlaagd worden. Dit sluit goed aan bij het profijtbeginsel. Dit levert €15 miljoen
op.
Subsidies omzetten in kredieten
In de innovatieprogramma’s wordt nu vooral met subsidies gewerkt. Dichter tegen
de markt aan speelt kapitaalmarktfalen een grotere rol. Daar kan daarom meer met
kredieten worden gewerkt. Zoals in hoofdstuk 4 is aangegeven zou de nadruk
bovendien meer op het toepassen van kennis in concrete producten moeten komen
te liggen. Van het huidige subsidiebudget kan daarom een deel omgezet worden in
kredieten. Vanwege de terugbetaling bij kredieten kan daarbij een bezuiniging van
€15 miljoen worden gerealiseerd.
Stroomlijnen
Tussen de verschillende innovatieprogramma’s bestaat overlap. Ook bestaat er
overlap tussen activiteiten binnen innovatieprogramma’s, onderzoeksinstituten en
individuele instrumenten. Naast de integratie van de maatschappelijke innovatie
agenda’s en de innovatieprogramma’s zijn er nog twee mogelijkheden om te
stroomlijnen. Ten eerste wordt het instrument internationaal innoveren (Eureka
deel) toegevoegd aan de innovatieprogramma’s. Binnen die programma’s kan
besloten worden of er behoefte bestaat aan internationale samenwerking. Ten
tweede worden de middelen voor STW – met uitzondering van de middelen voor de
valorisation grant - toegevoegd aan het budget voor de innovatieprogramma’s. In
totaal leidt stroomlijning tot een besparing van ongeveer € 20 miljoen.
TNO, DLO en de GTI’s
TNO, DLO en de GTI’s krijgen een taakstellende korting op het Rijksbudget van 10%
opgelegd. Dit percentage is ongeveer gelijk aan de besparingen die worden
gerealiseerd op de andere onderdelen van de grondslag. De werkgroep gaat ervan
uit dat door kritisch te kijken naar activiteiten van instituten een rationaliseringsslag
mogelijk is en het negatieve effect hiervan beperkt kan blijven.
LNV instrumentarium
In navolging van het voorgaande wordt er ook een generieke efficiencyslag van 10%
op het LNV instrumentarium gerealiseerd, met name door stroomlijning van
verschillende regelingen. Dit gebeurt door regelingen in elkaar te schuiven of enkele
kleine regelingen te schrappen.

Pagina 39

5.1.3

Budgettaire besparing 2011-2015
Tabel 2 Budgettaire besparing gemeenschappelijke basis 2011-2015 (mln
euro)
Maatregelen
WBSO (fiscaal)

2010

2011

2012

2013

2014

2015

700

547

547

547

547

547

-10

-10

-10

-10

- Verhogen realisatienorm
- Afronden uurloon op hele euro’s

-20

- Schrappen WBSO voor

-20

-20

-15

-15

118

118

onderzoeksinstituten
Basispakket EZ11

151

146

144

135

- Schrappen SKE regeling

-7

- Omvormen IPC / vouchers / Syntens

-6

-12

-18

-23

483

442

459

459

tot nieuw instrument
Programmatisch pakket EZ + MIA’s

559

454

- Meer werken met kredieten
- Lagere subsidie percentages
- Stroomlijning instrumentarium

-5

-15

-5

-10

-15

-15

-5

-10

-15

-20

-20

30

30

30

23

23

-1

-2

-2

-3

-3

358

355

362

362

362

-3

-9

-18

-27

-36

76

92

88

85

85

85

Totaal grondslag

1.872

1.627

1.647

1.601

1.594

1.594

Totaal besparing

0

-9

-42

-87

-133

-164

LNV

30

- Stroomlijning en schrappen
TNO, DLO, GTI's

12

356

- Taakstellende korting 10 %
Overige onderdelen grondslag13

5.2

Variant Specifiek beleid

5.2.1

Analyse
In de kopvariant Specifiek beleid komt de nadruk te liggen op de programmatische
aanpak. De programmatische aanpak concentreert zich op de belangrijkste
maatschappelijke en economische uitdagingen. Dit om de publieke middelen te
kunnen richten op die gebieden met het hoogste maatschappelijke rendement en
om versnippering te voorkomen. De programmatische aanpak wordt het centrale
platform voor coördinatie van alle innovatie-inspanningen en de bijbehorende
middelen. Ook waar het TNO, DLO en de GTI’s, en dus toegepast onderzoek betreft.
Consequentie van deze keuze is dat een generieke ondersteuning van kennis en
innovatie minder belangrijk wordt. Instrumenten zoals de WBSO en het basispakket
moeten dus het meeste inleveren om de gevraagde besparingen te kunnen
realiseren. De keuzes die de overheid dient te maken kan plaats vinden langs lijnen
als economische meerwaarde, wetenschappelijke excellentie en maatschappelijke
opgaven. Hierbij kan mogelijk het meerjarig innovatie en kennis kompas (MIKK) een
rol spelen. Op thema’s waar deze drie bij elkaar komen dient de overheid haar
inspanningen te bundelen. Naast het maken van expliciete keuzes is het wel
11

Op de EZ begroting lopen het ritme van kas en verplichtingen niet altijd gelijk. Om besparingen in kastermen te
realiseren dienen al eerder de verplichtingenbudgetten te worden bijgesteld. Het gepresenteerde kasritme is
realistisch en haalbaar.
12
De fiscus beoordeelt DLO als BTW-plichtig en zij dragen dus BTW af. Voor de besparing maakt het effectief niet uit
of hiervoor wordt gecorrigeerd. Deze voetnoot gaat op voor alle tabellen waarin DLO terug komt.
13
Bevat onderdelen als apparaatskosten EZ, bijdrage aan agentschappen en middelen IPC aanvullende post. Deze
reeks komt ook in de andere tabellen terug.

Pagina 40

belangrijk dat mogelijke uitdagers voldoende ruimte houden om ook hun plek te
veroveren. Dit kan deels door middel van een compact basispakket met de
instrumenten: innovatiekrediet, vouchers en technopartner maar ook door ruimte in
te bouwen in de programmatische aanpak.
5.2.2

Maatregelenpakket plus transitie
De aanvullende 10 % ten opzichte van de gemeenschappelijke basis slaat vooral
neer bij de WBSO en het basispakket. In de tabel met budgettaire gevolgen is ook
per onderdeel het totaal aan besparingen uit de gemeenschappelijke deler
opgenomen.
WBSO
Op de WBSO dient een besparing van €90 miljoen te worden gerealiseerd. De
werkgroep heeft verschillende ‘knoppen’ in beeld gebracht waarmee die kunnen
worden gerealiseerd. De WBSO is het meest effectief voor MKB-bedrijven, maar
anderzijds laat het CPB zien dat het MKB-bedrijven al relatief sterk ondersteund
worden vanuit het vigerende innovatiebeleid. Daarom worden de aanpassingen in de
WBSO zoveel mogelijk doelgroep neutraal doorgevoerd. De volgende variabelen zijn
er om de gewenste besparingen te realiseren:
•
verlaging van het plafond per bedrijf (maximale tegemoetkoming);
•
verlaging van het tarief van zowel de eerste als de tweede schijf;
•
verkorting van de lengte van de eerste schijf;
•
inperking van de definitie van speur en ontwikkelingswerk.
In bijlage 5 is een uitwerking opgenomen van de concrete cijfermatige invulling van
bovengenoemde besparingen. Daarbij wordt afgezien van inperking van de definitie
van wat binnen de WBSO subsidiabel is.
Om een besparing van 20% ten opzichten van de grondslag 2010 te realiseren
wordt een extra korting op de WBSO ingeboekt van €55 miljoen. Deze aanvullende
korting kan gevonden worden binnen de zelfde variabelen die hierboven beschreven
staan, alleen dienen de aanpassingen nog een slag verder te gaan.
Basispakket
Het basispakket is voor een belangrijk deel al opgenomen in de gemeenschappelijke
basis maar wordt in deze top variant nog verder aangescherpt. Belangrijkste
aanvullende maatregel is het afbouwen van de publieke financiering van Syntens.
Het afbouwen van de publieke financiering van Syntens betekent overigens wel dat
de uitvoering van de vernieuwde innovatievouchers op een andere manier
georganiseerd moet worden.
In de variant Specifiek beleid wordt het generieke instrumentarium dus beperkt tot
een afgeslankte WBSO en de basisinstrumenten: vernieuwde innovatievouchers,
innovatiekrediet en Seed-regeling. Deze regelingen geven zowel uitdagers als
bestaande bedrijven de mogelijkheid om gebruik te maken van generieke
instrumenten.
TNO, DLO en de GTI’s
De programmatische aanpak wordt het sturingsmodel voor alles wat niet in het
basispakket valt. Dit heeft belangrijke gevolgen voor de aansturing van TNO, DLO
en de GTI’s. Het onderzoek dat daar verricht wordt moet worden georganiseerd
langs de lijnen van de keuzes in de programmatische aanpak. Hier worden ook de
doelen van de MIA’s in geïntegreerd. Thema’s of activiteiten die niet centraal staan

Pagina 41

in de programmatische aanpak worden afgestoten. Mogelijk kan een deel van deze
activiteiten door de markt worden overgenomen.
5.2.3

Budgettaire besparing 2011-2015
Tabel 3 Budgettaire besparing variant Specifiek beleid 2011-2015 (mln
euro)
Maatregel
WBSO

2010

2011

2012

2013

2014

2015

700

547

547

547

547

547

-10

-30

-45

-45

-20

-50

-90

144

135

118

118

-6

-12

-18

-30

- Gemeenschappelijke basis
- Besparingen WBSO
- Ten behoeve van grondslag 2010
Basispakket EZ

-55
151

146

- Gemeenschappelijke basis
- Stop zetten rijksbijdrage Syntens
Programmatisch pakket EZ + MIA’s

559

- Gemeenschappelijke basis
LNV

30

- Gemeenschappelijke basis
TNO, DLO, GTI's

356

-2

-9

-19

-28

-30

454

483

442

459

459

-5

-15

-25

-40

-50

30

30

30

23

23

-1

-2

-2

-3

-3

358

355

362

362

362

- Gemeenschappelijke basis

-3

-9

-18

-27

-36

- Besparingen op activiteiten buiten

-3

-9

-18

-27

-36

thema’s innovatieprogramma’s en MIA’s
Overige onderdelen grondslag
Totaal grondslag

76

92

88

85

85

85

1.872

1.627

1.647

1.601

1.594

1.594

0

-14

-60

-144

-238

-375

Totaal besparing exclusief top 2010
Totaal besparing

5.2.4

-320

Maatschappelijke effecten
Zoals eerder in het rapport aangegeven blijven bezuinigen op het innovatiebeleid en
toegepast onderzoek van 20% waarschijnlijk niet zonder gevolgen voor
productiviteit en welvaart. Door het ontbreken van robuust empirisch materiaal is dit
echter niet te kwantificeren. Wel kunnen een aantal maatschappelijke en
beleidsmatige effecten worden beschreven, waaronder herverdelingseffecten naar
doelgroep. Onderstaand richten we ons op de effecten van de variant bovenop de
effecten van de gedeelde basis van de varianten.
Voorop staat dat het doorvoeren van deze variant een negatief effect heeft op de
mogelijkheden van de Nederlandse overheid om R&D te ondersteunen. Derhalve zal
de private R&D quote dus teruglopen.
De aanpassing van het basispakket van EZ heeft vooral effect in het bereik van
bepaalde doelgroepen. Door het afbouwen van de publieke financiering van Syntens
en de besparingen op vouchers en IPC wordt het doelgroepbereik ingeperkt. Met
name MKB-ers zonder eigen onderzoeksfaciliteiten en met een beperkte
schaalomvang verliezen aan ondersteuning vanuit de overheid. Dit kan een
negatieve invloed hebben op het aantal bedrijven dat zelfstandig gaat innoveren en
op de samenwerking tussen bedrijven en kennisinstellingen. Het afschaffen van
Syntens is een maatregel waar ook personele consequenties aan verbonden zijn.

Pagina 42

De bezuiniging op de onderzoeksinstituten zal gevolgen hebben voor de kennisbasis
in Nederland. Vooral de brede toepassing en ontwikkeling van kennis voor het
bedrijfsleven, overheid en maatschappelijke organisaties zal in het gedrang komen.
Er zullen bij een dergelijke bezuiniging keuzes moeten worden gemaakt op welke
terreinen de instituten niet meer actief zullen zijn. Ook hier zijn mogelijk personele
consequenties aan verbonden.
Voorop staat dat aanpassingen in de WBSO ieder geval een negatief effecten hebben
op Nederland als vestingplaats om onderzoek uit te voeren. Bij de aanpassingen in
de WBSO moet rekening gehouden worden met de effecten met betrekking tot het
bereik en de doelgroep. Het negatieve effect kan deels worden gecompenseerd
doordat de innovatiebox (nieuw fiscaal instrument in de VPB) vanaf 2010 actief is.
5.3

Variant Generiek beleid

5.3.1

Analyse
De variant Generiek beleid houdt in dat de nadruk van het beleid ligt op generieke
maatregelen zoals de WBSO en het basispakket van EZ. De extra besparingen
worden dus vooral gevonden in het programmatische deel van het EZinstrumentarium. De kern van de innovatieprogramma’s nieuwe stijl is een
combinatie van bevordering van innovatie en het bereiken van maatschappelijke
doelen. Bij de innovatieprogramma’s is het idee dat de overheid minder
programma's steunt (selectiviteit), waarbij de overheid vooral in het begin actief is,
en zodra het programma loopt zich steeds meer terugtrekt, ook financieel.

5.3.2

Maatregelenpakket plus transitie
De uitwerking van deze variant slaat vooral neer bij de innovatieprogramma’s.
Daarbij zijn de volgende concrete maatregelen door de werkgroep opgenomen:
•
het versoberen van de programmatische aanpak wordt vormgegeven door meer
selectiviteit toe te passen, scherpere subsidiepercentages te hanteren en
gedurende de looptijd de overheidbijdrage eerder af te bouwen. In de werkgroep
zijn een aantal criteria besproken om te komen tot een grotere selectiviteit,
zoals: mate van positieve externe effecten, Europees kader en oplossing
maatschappelijke opgaven. Een groot aantal programma’s loopt af richting
2013-2014. De besparingen kunnen dan worden gerealiseerd door vanaf die
periode minder budget te committeren in de nieuw vorm te geven programma’s;
•
versobering lucht- en ruimtevaart programma’s. De realisatie van de
besparingen richt zich op 2015, dit geeft voldoende tijd om lopende
verplichtingen af te bouwen. De inzet van Nederland met betrekking tot
ruimtevaart kan beperkt worden zonder dat de ESA lidstaat-verplichting in het
geding komt. Nederland zal daardoor minder inschrijven op optionele ESA
programma’s en daardoor dus ook minder ‘geo return’ voor de eigen industrie
ontvangen. Met betrekking tot het luchtvaartbeleid kan er voor gekozen worden
om geen specifiek beleid meer te voeren maar de luchtvaartindustrie te
bedienen via het generieke pakket of te integreren in een innovatieprogramma;
•
versobering LNV innovatie instrumentarium. Het LNV innovatie instrumentarium
is ten dele al opgenomen in de gemeenschappelijke basis. Het huidige beleid op
artikel 21 en 26 van de LNV begroting bevat een aantal kleine specifieke
regelingen, instrumenten voor handhavingverplichtingen of
onderzoeksopdrachten. LNV zou een aantal van deze regelingen kunnen
combineren tot één generiek instrument voor zover Europese regelgeving en –
uitvoeringsbepalingen dit toestaan of de aard van de ondersteuning dit mogelijk

Pagina 43

•

•

5.3.3

maakt. In andere gevallen kan een scherpere keuze maken wat wel niet
gesteund kan worden door middel van een subsidieregeling;
voor TNO, DLO en de GTI’s betekent de variant Generiek beleid dat in
specifieke, thematische programma’s zal worden geschrapt. De instituten zullen
meer generiek moeten gaan werken gericht op een brede kennisbasis en daarbij
zich concentreren op het MKB en/of starters;
ten behoeve van de grondslag 2010 wordt de benodigde aanvullende €55
miljoen. aan besparingen gevonden binnen de programmatische aanpak. Daarbij
is ook de mogelijkheid om het lucht- en ruimtevaartbeleid nader te verkennen
voor mogelijke besparingen. Verder kunnen de eerder beschreven knoppen
verder worden aangedraaid.

Budgettaire besparing 2011-2015
Tabel 4 Budgettaire besparing variant Generiek beleid 2011-2015 (mln
euro)
Instrument
WBSO

2010

2011

2012

2013

2014

2015

700

547

547

547

547

547

-10

-30

-45

-45

144

135

118

118

-6

-12

-18

-30

454

483

442

459

459

-5

-15

-25

-40

-50

- Gemeenschappelijke basis
Basispakket EZ

151

146

- Gemeenschappelijke basis
Programmatisch pakket EZ + MIA’s

559

- Gemeenschappelijke basis
- Besparen op lucht- en ruimtevaart

-6

-11

-13

-15

- Selectievere innovatieprogramma’s:

-5

-19

-24

-24

-79

-79

-79

minder, sneller afbouwen, gericht op
netwerkvorming.
- Integratie MIA
- Besparing ten behoeve van grondslag

-55

2010
LNV

30

- Gemeenschappelijke basis

30

30

30

23

23

-1

-2

-2

-3

-3

-1

-2

-2

-2
362

- Aanvullende besparing LNV
TNO, DLO, GTI's

358

355

362

362

- Gemeenschappelijke basis

356

-3

-9

-18

-27

-36

- Inspanning gericht op brede

-3

-9

-18

-27

-36

76

92

88

85

85

85

1.872

1.627

1.647

1.601

1.594

1.594

0

-12

-63

-216

-278

kennisbasis
Overige onderdelen grondslag
Totaal grondslag
Totaal besparing exclusief top 2010
Totaal besparing

5.3.4

-320
-375

Maatschappelijke effecten
Zoals eerder in het rapport aangegeven blijven bezuinigen op het innovatiebeleid en
toegepast onderzoek van 20% waarschijnlijk niet zonder gevolgen voor
productiviteit en welvaart. Door het ontbreken van robuust empirisch materiaal is dit
echter niet te kwantificeren. Wel kunnen een aantal maatschappelijke en
beleidsmatige effecten worden beschreven, waaronder herverdelingseffecten naar
doelgroep. Onderstaand richten we ons op de effecten van de variant bovenop de
effecten van de gedeelde basis van de varianten.

Pagina 44

Het proces van kiezen door de overheid gaat gepaard met kosten voor zowel het
zoeken (informatiekosten) als in de uitvoering. Door de nadruk te verleggen naar
generiek beleid zullen zowel de uitvoeringskosten als de zoekkosten sterker dalen
dan in de variant Specifiek beleid. Dit is niet exact uit te rekenen en ook niet
meegenomen in een concrete besparing. De besparingen op het programmatische
pakket geven minder mogelijkheden voor het leveren van maatwerk en het creëren
van meerwaarde op specifieke thema’s. Daarnaast kan dit mogelijk negatieve
consequenties hebben voor deelname in specifieke Europese
onderzoeksprogramma’s.
Bij de forse besparingen moet er voor gezorgd worden dat de overheid als een
betrouwbare partner wordt gezien door bedrijfsleven en onderzoekers.
Toezeggingen moeten door een betrouwbare overheid worden nagekomen.
De variant Generiek beleid gaat relatief meer ten koste van het grootbedrijf dan van
het MKB, omdat het grootbedrijf sterker profiteert van de programmatische aanpak
in vergelijking met de WBSO en het basispakket.
De onderzoeksinstituten moeten zich in deze variant relatief sterker richten op een
brede kennisbasis voor bedrijven en overheid en zullen minder inzetten op
specifieke speerpunten. Dit kan negatieve consequenties hebben voor deelname in
specifieke Europese onderzoeksprogramma’s. Ook de kennisspillovers zullen
beperkter zijn.

Pagina 45

Pagina 46

6

Institutionele vernieuwing

6.1

Inleiding
Zoals in hoofdstuk 1 is aangegeven hangt de kracht van het onderzoeks- en
innovatiesysteem van meer af dan de instrumenten die in deze heroverweging aan
bod komen. Daarvoor moet breder en dieper worden gekeken. Breder in de zin dat
er meer elementen van belang zijn voor de innovatiekracht, zoals het
wetenschappelijk onderzoek, allerlei reguleringsvraagstukken en de rol van
innovatie bij overheidsaanbestedingen. Dieper in de zin dat de ordening en
‘governance’ van het gehele systeem, inclusief de rolverdeling tussen universiteiten,
onderzoeksinstituten, bedrijven en de overheid aan een scherpe evaluatie
onderworpen zouden moeten worden. Deze brede en diepgaande analyse ligt deels
buiten de scope van deze werkgroep en vergt meer tijd. In dit hoofdstuk wordt op
een aantal punten een voorzet gegeven voor deze analyse.

6.2

TNO, DLO en de GTI’s
Het huidige model van vraagsturing is sinds de commissie Wijffels ingevoerd en
heeft een aantal verbeteringen gebracht, met name door het versterken van de
directe verbindingen tussen kennisvraag en kennisaanbod. De werkgroep realiseert
zich dat de forse besparingen op TNO, DLO en de GTI’s negatieve consequenties
voor de output van deze instituten zullen hebben en is van oordeel dat er daarom
ook verdere verbeteringen in de aansturingstructuur, financiering en organisatie
wenselijk zijn. Die verbeteringen liggen vooral in de lijn van meer centrale regie en
strategische vraagsturing:
•
vanuit de overheid wordt centraal bepaald wat de thema’s en speerpunten op
hoofdlijnen zijn. Hierover worden met alle instituten gezamenlijk bindende
afspraken gemaakt;
•
meer gedetailleerde inhoudelijke aansturing kan desgewenst gebeuren vanuit de
inhoudelijk betrokken departementen;
•
proces, beheer, bestuur blijft worden aangestuurd vanuit de
eerstverantwoordelijke, penvoerende departementen.
In zo’n model van strategische vraagsturing past ook meer regie en afstemming
tussen de instituten voor toegepast onderzoek. De werkgroep ziet een aantal
interessante invalshoeken om de organisatie van de instituten te versterken:
•
een verdergaande vorm van samenwerking van TNO en GTI’s in de vorm van
bestuurlijke en juridische samenvoeging. Hierbij kunnen ook andere instituten
voor toegepast onderzoek worden betrokken die buiten de heroverweging
vallen;
•
intensiveren van de 'verticale' samenwerking met universiteiten. Het WUR/DLOmodel en voorbeelden in Zwitserland en Denemarken suggereren dat dit een
interessante benadering kan zijn;
•
een naar inhoud georganiseerde kennisinfrastructuur. Hierbij zou men kunnen
uitkomen op domeinspecifieke instituten.14
Het is de moeite waard een nadere verkenning naar de voor- en nadelen van deze
opties uit te voeren. Dit kan aansluiten bij de reeds geplande evaluatie van het
14

Zo’n benadering zou neer kunnen komen op 6 á 8 domein-specifieke instituten, eventueel te realiseren in een
juridisch samengevoegde entiteit. Zie voor inspiratie het rapport Speelman, H. en S. Angelino (2006),
Vernieuwing van de publieke kennisinfrastructuur van Nederland. Eindrapportage inzake de niet-universitaire
kennisinfrastructuur, TNO.

Pagina 47

vraagsturingsproces, die voor 2010 gepland stond. Hierbij kan ook worden
meegenomen in hoeverre de financiering kan worden verbeterd bijvoorbeeld door de
huidige financieringswijze te vervangen door meer financiering in competitie of door
het toevoegen van budgetten aan programma’s waar instituten in mee kunnen
draaien. De werkgroep had onvoldoende tijd beschikbaar voor een uitgebreide
verkenning en beveelt daarom aan om een adviescommissie als vervolg op de
commissie Wijffels in te stellen om deze verkenning uit te voeren. Dit advies zou
uiterlijk eind 2011 gereed moeten zijn.
6.3

Knelpunten in het totale systeem
Stelsel van instituten en programma’s
De afgelopen 10 jaar is het aantal (tijdelijke) instituten en programma’s met
relevantie voor en gericht op innovatie sterk toegenomen. Naast de NWO en KNAW
instituten en naast TNO, DLO en de GTI’s en de in de tweede helft van de jaren ’90
opgerichte Technologische Topinstituten (TTI’s), is er een flink aantal (tijdelijke)
consortia ontstaan, grotendeels gefinancierd uit het FES. Als voorbeeld: op het Life
Science domein zijn actief het Life Science innovatieprogramma, TI Pharma, BMM,
CTMM, Parelsnoer, Life Lines en NGI. Dit zijn over het algemeen wetenschappelijke
onderzoeksprogramma’s met een sterke focus op toepasbaarheid en met meestal
een grote betrokkenheid van het bedrijfsleven.
Er zijn 10 innovatieprogramma’s en 6 maatschappelijke innovatie agenda’s, met
deels overlappende thema’s. De TTI’s zoals hier boven beschreven zijn geïntegreerd
in de innovatieprogramma’s. Ook NWO werkt gedeeltelijk programmatisch /
thematisch. TNO, DLO en de GTI’s voeren het onderzoek ook grotendeels uit in
(vraaggestuurde) programma’s. Daarnaast zijn er nog regionale programma’s zoals
Pieken in de Delta en de Structuurfondsprogramma’s, nog los van de programma's
die door individuele gemeenten en provincies zelf worden uitgevoerd. Het Europese
onderzoek- en innovatiebeleid ontwikkelt zich ook steeds verder in een thematische
richting (bijvoorbeeld via ‘Joint Programming’).
Knelpunten
Hoewel de genoemde initiatieven voortkomen uit een bewuste keuze voor
programmatisch werken en het nastreven van meer focus en massa in
(wetenschappelijk) onderzoek en innovatie, is het systeem complex geworden. Dit
mondt uit in de volgende knelpunten:
•
er is een veelheid aan instituten en programma’s, soms met overlap, zonder dat
altijd voldoende duidelijk is waarom er op een domein meerdere programma’s
moeten zijn. Waar deze initiatieven op zichzelf als doel hebben voor focus en
massa te zorgen, dreigt aan de andere kant juist versnippering en gebrek aan
afstemming;
•
toename van het aantal loketten voor aanvragers (bijna elk programma en
consortium heeft zijn eigen loket). Er komen ook meer instanties naast de
traditionele organisaties NWO en Agentschap NL bij die de verdeling van
middelen over projecten verzorgen. Soms met lage succesratio’s als gevolg;
•
het is niet altijd helder wanneer zaken tijdelijk zijn en wanneer structureel. Er zit
soms spanning tussen het structurele karakter van een aantal instrumenten en
doelen en de tijdelijke financiering ervan uit het FES. De vraag is of sommige
zaken niet teveel afhankelijk worden van incidentele financiering;
•
de advisering over deels dezelfde type programma’s loopt langs verschillende
routes (hoofdroutes SAC, CvW/CPB en NWO);

Pagina 48

•

•

6.4

er is geen duidelijke overkoepelende strategie die hier aan ten grondslag ligt. Er
is het innovatiebeleid van EZ, LNV en andere departementen, de strategie
Nederland Ondernemend Innovatieland, het wetenschapsbeleid van OCW en het
proces van vraagsturing rond TNO en de GTI’s. Er zijn ook veel spelers actief op
het veld (Innovatieplatform, interdepartementale programmadirectie Kennis en
Innovatie, de departementen, uitvoeringsorganisaties);
terwijl er dus volop keuzes worden gemaakt kan men zich tegelijk afvragen of
die keuzes onderling voldoende zijn afgestemd en worden doorvertaald. Dit
geldt bijvoorbeeld voor de werkzaamheden van TNO en de GTI’s in relatie tot de
innovatieprogramma’s en de maatschappelijke innovatieagenda’s.

Opties voor verbeteringen
Op basis van het bovenstaande meent de werkgroep dat de complexiteit op
onderdelen te hoog is en er verbeteringen mogelijk zijn. Hoewel verbeteringen in
het systeem ongetwijfeld ook tot kostenbesparingen kunnen leiden, is dat niet
eenvoudig te kwantificeren. De verwachte verhoging van de effectiviteit vindt de
werkgroep eveneens van belang.
Eén agenda voor thematisch onderzoek en innovatie
De overheid stimuleert wetenschap, toegepast onderzoek en innovatie zowel met
gebonden als ongebonden financiële steun. De gebonden middelen worden verdeeld
over thema’s die vanwege het maatschappelijke belang dan wel economische
potentie extra investeringen rechtvaardigen. In de huidige situatie sluiten de
gebonden geldstromen voor innovatie, toegepast onderzoek en wetenschap
onvoldoende op elkaar aan. Het zou beter zijn als er één agenda met thematische
keuzes komt voor gebonden investeringen in innovatie, toegepast onderzoek en
wetenschap.
Bied een meerjarig investeringsperspectief
Om het bedrijfsleven en onderzoekers een duidelijker investeringsperspectief te
bieden, is een langjarig investeringsplaatje nodig, waarin in beginsel over een
langere periode helder is welke budgetten er zijn. Dit dient gecombineerd te worden
met voldoende flexibiliteit en concurrentie. Daarbij zal nadrukkelijk ook sprake
moeten zijn van heldere keuzes ten aanzien van exit-strategieën.
Stroomlijn waar mogelijk de instituten, programma’s en regelingen
Die agenda moet vertaald worden in een samenhangende programmering. Dit
betekent dat programma’s op het gebied van wetenschap, innovatie en toegepast
onderzoek goed op elkaar aansluiten. De werkgroep meent dat, indien de
maatschappelijke invalshoek voldoende gewaarborgd wordt, de maatschappelijke
innovatie agenda’s en de innovatieprogramma’s in elkaar kunnen worden
geschoven. Het werk van TNO, DLO en de GTI’s moet daar dan op aansluiten. Het
geheel moet met een vermindering van het aantal loketten en regelingen gepaard
gaan. De huidige advisering en besluitvorming over programma’s zou eveneens
nader bezien moeten worden.
De uitvoering van vergelijkbare programma’s zou zoveel mogelijk bij één organisatie
moeten worden belegd. In elk geval de maatschappelijke innovatie agenda’s en de
innovatieprogramma’s zouden bij Agentschap NL moeten worden belegd. Dit
verhoogt de professionaliteit en de transparantie van de uitvoering.

Pagina 49

Pagina 50

Bijlage 1 Taakopdracht

Thema
Deze heroverweging omvat het geheel aan instrumenten en uitgaven m.b.t.
innovatiebeleid en toegepast onderzoeksbeleid. Het betreft uitgaven die beogen
vernieuwing en verbetering bij bedrijven en andere organisaties te bevorderen. Bij
deze heroriëntatie ligt de nadruk op effectiviteit en focus, verder wordt
fundamenteel onderzoek buiten beschouwing gelaten vanwege het eigenstandige
karakter. In totaal zijn de uitgaven op dit terrein circa €1,9 miljard in 2010.
Opdracht aan de werkgroep
De werkgroep wordt gevraagd beleidsvarianten te ontwikkelen die structureel
besparen op de hieronder genoemde uitgaven op dit thema, waarbij tenminste één
variant (al dan niet bestaand uit verschillende subvarianten) structureel 20% van de
netto uitgaven in 2010 bespaart, conform de spelregels van de heroverweging.
Afhankelijk van de inhoud van de analyse kan de werkgroep ook beleidsvarianten
presenteren die verdergaan dan 20%. De beschrijving van de beleidsvarianten
besteedt in ieder geval aandacht aan de volgende aspecten: doelmatigheid (gelet op
de beoogde doelstelling), doelmatigheid van individuele instrumenten,
doelmatigheid van het complex aan instrumenten, beheersbaarheid van de uitgaven
en inkomsten, en uitvoerbaarheid. De werkgroep wordt gevraagd, waar relevant,
verbinding te maken met aanverwante thema’s.
Afbakening
De heroverweging betreft de uitgaven zoals opgenomen in tabel 1. De werkgroep zal
bezien of de maatschappelijke innovatieagenda’s (MIA's) gezien hun aard en
doelstelling behoren tot het thema of niet, en dientengevolge onderdeel van de
heroverweging zijn of niet
Samenstelling van de werkgroep
Voorzitter: drs. G.J. Lankhorst (GasTerra)
Leden: EZ, OCW, LNV, AZ, VROM, FIN en externe deskundigen

Pagina 51

Tabel 1 In de heroverweging innovatie en toegepast onderzoek betrokken
regelingen (mln euro)

2010

WBSO

2011

2012

2013

2014

2014

e.v.

nv*15

700

547

547

547

547

Agentschappen

61

59

57

54

55

Overige Apparaatskosten

15

10

8

7

7

Totaal apparaatskosten

75

69

65

62

63

ARTIKEL 2 EZ

Bijdrage aan Syntens

33

33

33

33

30

33

Innovatie vouchers

25

21

15

17

14

19

Innovatie prestatie contracten (IPC)

32

21

19

11

9

9

Technopartner (Seed/SKE/Valorisatie)

33

35

38

32

24

29

Eurostars

2

2

3

3

1

0

Innovatiekrediet

26

33

37

40

40

40
130

Totaal basispakket

151

146

144

135

118

Bijdrage aan STW

26

19

22

26

28

21

Innovatieprogramma's

258

192

222

207

226

170

Ruimtevaart

77

75

71

72

70

49

Luchtvaart

28

22

26

13

10

14

Internationaal

26

11

11

14

15

15

Overig programmatisch pakket
Totaal programmatisch pakket
IPC en SBIR

88

56

53

32

31

30

503

375

404

363

380

299

0

9

9

9

9

Innovatievouchers

0

14

14

14

14

Totaal aanvullende post

0

23

23

23

23

TOTAAL ARTIKEL 2 EZ

730

613

636

583

583

MIA’s

56

79

79

79

79

LNV Duurzaam ondernemen

16

16

16

16

9

LNV Kennis & innovatie

14

14

14

14

14

TNO

173

173

173

173

173

DLO16

110

109

107

113

114

ECN

32

32

32

32

32

NLR

24

27

26

27

26

Deltares

13

13

13

13

13

Marin

4

4

4

4

4

TNO, DLO, GTI’s

Totaal TNO, DLO, GTI's
TOTAAL

15

356

358

355

362

362

1.872

1.627

1.647

1.601

1.594

In deze kolom staan de structurele bedragen op basis van de verplichtingenruimte. Dat geeft een beter beeld van
het structureel beschikbare budget.
16
De fiscus beoordeelt DLO als BTW-plichtig en zij dragen dus BTW af. Voor de besparing maakt het effectief niet uit
of hiervoor wordt gecorrigeerd.

Pagina 52

Bijlage 2 Samenstelling werkgroep

Voorzitter
Dhr. G.J. Lankhorst, GasTerra
Leden
Mw. A. Berg
Dhr. P.J.C.M. van den Berg (plv. lid)
Mw. B.J. van den Bergh
Dhr. D.A. Blokland (plv. lid)
Dhr. B.M.E. Geurts
Mw. J. Gooijer (plv lid)
Dhr. J.H. de Groene
Mw. J.A. Hoekstra
Dhr. G.C. Katerberg (plv. lid)
Mw. D. Lanser (waarnemer)
Dhr. J.A.M.H. Leenders (plv. lid)
Dhr. H.J.T. Nieuwenhuis (plv. lid)
Dhr. R.T.M. Sent
Dhr. P. Stein

Ministerie van Financiën
Ministerie van Financiën
Ministerie van OCW
Ministerie van EZ
Ministerie van VROM
Ministerie van LNV
Ministerie van EZ
Ministerie van LNV
Ministerie van OCW
Centraal Planbureau
Ministerie van OCW
Ministerie van EZ
Ministerie van EZ
Ministerie van OCW

Secretariaat
Dhr. P. van Winden
Dhr. J. Huisman
Dhr. H. van der Beek
Dhr. A.P.G. de Moor

Ministerie van Financiën
Ministerie van Financiën
Ministerie van EZ
Ministerie van OCW

Pagina 53

Pagina 54

Bijlage 3 Groslijst

nr

Onderwerp/Variant

17

Uitgaven of

Budgettaire opbrengst in € miljoen

Begroting(en)

inkomsten?
2011

2012

2013

2014

2015

struc.
(jaar)

1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
16
17
18
19

17

WBSO afronden uurloon op hele euro's
WBSO schrappen voor onderzoekinstituten
WBSO verhogen realisatienorm
WBSO besparing d.m.v. aanpassing plafond, 1e en
2e schijf
WBSO aanvullende korting
Afschaffen SKE regeling
Samenpakken IPC/vouchers/Syntens
Stopzetten Rijksbijdrage aan Syntens
Subsidies omzetten in kredieten
Lagere subsidie percentages prog. aanpak
Stroomlijning programmatische aanpak
Besparen op lucht- ruimtevaartbeleid
Selectievere programmatische aanpak
Verder aanscherpen programmatische aanpak
Schrappen budget MIA's
Taakstellende korting TNO, DLO en de GTI's 10%
Taakstellende korting TNO, DLO en de GTI's 20%
Stroomlijning en schrappen LNV instrumenten
Aanvullend stoomlijnen en schrappen LNV
instrumenten

inkomsten
inkomsten
inkomsten
inkomsten
inkomsten
uitgaven
uitgaven
uitgaven
uitgaven
uitgaven
uitgaven
uitgaven
uitgaven
uitgaven
uitgaven
uitgaven
uitgaven
uitgaven
uitgaven

20
10

6
5

6
9
1

10
20

20
15
10
50

10

12
15

5
10
6
5

10
15
11
19

18
25
5
15
20
13
24

12
18
2
1

79
18
36
2
2

79
27
54
3
2

20
15
10
90

20
15
10
90

begroting Fin
begroting Fin
begroting Fin
begroting Fin

55
7
23
33
15
15
20
15
24
55
79
36
72
3
2

55
7
23
33
15
15
20
15
24
55
79
36
72
3
2

begroting Fin
begroting EZ
begroting EZ
begroting EZ
begroting EZ
begroting EZ
begroting EZ
begroting EZ
begroting EZ
begroting EZ
aanvullende post
diverse
diverse
begroting LNV
begroting LNV

Onderdeel van het subsidieoverzicht Rijk (SOR) 2010; wees alert op coïncidentie met een eventuele subsidietaakstelling.

Pagina 55

Bijlage 4 Overzicht geraadpleegde experts en betrokkenen

Onderstaand bevat een overzicht van geraadpleegde experts en betrokkenen. De
werkgroep wil deze mensen hartelijk danken voor hun waardevolle bijdragen.
Dhr. H. Baayen
Dhr. E.P. Beem
Dhr. P.A.A. van den Besselaar
Dhr. IJ.J.H..Breukink
Dhr. A.C. van Elsen
Dhr. H.J.G. Hendriks
Dhr. A.B.M.Hoff
Mevr. C.M. Hooymans
Dhr. A.H. Hubregtse
Dhr. J.A.M. Klaver
Dhr. A. Kraaijeveld
Dhr. R.W. van Leen
Dhr. J. Maat
Dhr. S.J. Noorda
Dhr. M.A.G. Peters
Dhr. D. Pilat
Dhr. R.J. Smits
Dhr. L. Soete
Dhr. J.P. van den Toren
Dhr. L.J. Visser

Deltares
ZON MW
Rathenau instituut
WUR/DLO
Plantum NL
Philips Electronics Ned. BV
ECN
TNO
MARIN
VNO-NCW
GTI Associatie
Koninklijke DSM N.V.
Unilever Research & development
VSNU
NLR
OECD
Europese Commissie (schriftelijk)
UNU-Merit
Innovatieplatform
MKB Nederland

Daarnaast is op 15 december 2009 een brainstormsessie georganiseerd met de
heroverwegingswerkgroep onder leiding van De ArgumentenFabriek.

Pagina 57

Pagina 58

Bijlage 5 Beschrijving instrumenten

WBSO
Korte schets WBSO
De WBSO is een fiscaal instrument waarmee speur- en ontwikkelingswerk (hierna:
S&O) fiscaal aantrekkelijk wordt gemaakt. Het structurele budget is ongeveer €550
mln. In de jaren 2009 en 2010 is de WBSO fors verruimd in het kader van de
bestrijding van de crisis.
De WBSO ondersteunt bedrijven door middel van een tegemoetkoming in de
loonkosten die gemoeid zijn met S&O. Concreet in de vorm van een vermindering
van de af te dragen loonheffing. Deze wijze van fiscale subsidie maakt Nederland
aantrekkelijk voor het uitvoeren van onderzoeksactiviteiten; het subsidieert
loonkosten van in Nederland werkzame onderzoekers en kenniswerkers.
Overweging / beoordeling
De WBSO is al meerdere malen onderzocht, onder andere door het CPB en het EIM.
Het CPB heeft een natuurlijk experiment uitgevoerd na aanpassing van de WBSO.
Daaruit bleek dat iedere euro afdrachtvermindering besteed via de aangepaste
startersfaciliteit leidt tot zo’n 50 tot 80 cent extra S&O arbeid en de verlening van de
eerste schijf 10 tot 20 cent extra S&O arbeid. Daarnaast heeft het CPB in Kansrijk
Kennisbeleid (2006) geconcludeerd dat het volledig afschaffen van de WBSO geen
kansrijke beleidsoptie is. Dit omdat gemiddeld genomen de (maatschappelijke)
baten van de WBSO hoger zijn dan de kosten. Budgettaire verruiming van de WBSO
werd overigens ook niet als kansrijk gezien.
In 2007 is de WBSO geëvalueerd door EIM, ook daaruit volgde een positief beeld.
Het EIM concludeerde een eerste orde effect van 1,27 per euro subsidie. Het totale
effect bedroeg 1,7 per euro subsidie. Dit is inclusief het effect op niet-loonkosten. In
het EIM rapport werd de aanbeveling gedaan om de definitie van speur- en
ontwikkelingswerk te verbreden door onder andere ICT toe te voegen aan de
definitie. Deze aanbeveling is inmiddels opgepakt en ingevoerd. De WBSO zet verder
een relatief groot budget ‘weg’ tegen lage uitvoeringskosten (2 %).
Heroverwegingen en opties voor aanpassingen
Er zijn verschillende mogelijkheden om aanpassingen in de WBSO door te voeren.
Ten eerste kan de WBSO in omvang worden aangepast door het percentage in de
tegemoetkoming te verlagen, concreet door verlaging van de tarieven in de eerste
(T1) en tweede schijf (T2), het tarief voor starters (Ts), de lengte van de eerste
schijf en de hoogte van het plafond. Afhankelijk van de mate waarin dit wordt
toegepast, wordt de WBSO relatief aantrekkelijker voor het MKB of het grootbedrijf.
Een tweede aanpassingsrichting is om het domein van de WBSO aan te passen,
bijvoorbeeld door de uitbereiding richting ICT diensten terug te draaien. De
werkgroep doet geen voorstellen in die richting. Een derde richting is een
aanpassing van een aantal correcties ‘technische correcties’ zoals het afronden van
uurlonen, verhogen van de ‘realisatiedrempel’ en de deelname van
onderzoeksinstellingen.
Invulling van de gedeelde basis en de variant Specifiek beleid
In de gedeelde basis van de varianten zijn technische correcties ingeboekt voor €45
miljoen (zie daarvoor het hoofdrapport). In de variant specifiek beleid wordt daar
bovenop een bezuiniging op de WBSO opgenomen van €90 miljoen en een

Pagina 59

aanvullende bezuiniging van €55 miljoen om te komen tot de grondslag van 2010.
De werkgroep stelt een doelgroepneutrale wijziging voor. In de onderstaande tabel
b5.1 is weergeven op welke wijze daar invulling aan kan worden gegeven. De
berekeningen zijn indicatief.
Tabel b5.1 invulling besparingsvariant WBSO
Maatregel

Huidig*

90 mln. besparing

145 mln. besparing

Ts (in %)

60

56

50

T1 (in %)

42

38

32

T2 (in %)

14

13

12

Lengte T1 (in euro)

110.000

90.000

100.000

Plafond (in mln. euro)

8,5

5

5

* Afgezien van de tijdelijke verhogingen i.v.m. het crisispakket

Basispakket
Innovatievouchers, IPC’s en Syntens
Doel en beschrijving
Innovatievouchers, IPC’s en Syntens richten zich op het bevorderen van zowel
technologische als niet-technologische innovatie bij MKB-bedrijven.
•
Een innovatievoucher is een ‘tegoedbon’ waarmee een ondernemer onderzoek
bij een kennisinstelling (gedeeltelijk) kan bekostigen, zoals een universiteit,
hogeschool of publieke en private kennisinstellingen. Het gaat om kleine
bedragen: een kleine innovatievoucher bedraagt €2.500 en een grote voucher
€7.500 (waarvan €2.500 eigen bijdrage). Belangrijk doel is de wisselwerking
tussen het MKB en kennisinstellingen te stimuleren.
•
Met de Innovatie Prestatie Contracten (IPC) worden groepen MKB-ers (15-35
bedrijven) gestimuleerd om, onder leiding van een penvoerder (bijvoorbeeld een
brancheorganisatie), op meerjarige basis samen te werken aan de uitvoering
van hun collectieve en individuele innovatieplannen. Onder regie van de
penvoerder worden zowel individuele als collectieve innovatieplannen
uitgevoerd. Elke deelnemende MKB’er kan tijdens de looptijd maximaal € 50.000
ontvangen. De totale projectkosten bestaan voor minimaal 60% uit kosten voor
inschakeling van derden (zoals adviesbureaus en kennisinstellingen). Van de
kosten die in aanmerking komen voor subsidie, krijgt de ondernemer 50%
vergoed.
•
Syntens is een landelijk netwerk dat als doel heeft het MKB aan te zetten tot
succesvol innoveren. Syntens geeft voorlichting, adviseert en ondersteunt MKBondernemers op het gebied van innovatie. Syntens heeft 352 medewerkers,
waarvan 259 adviseurs.
Syntens en de Vouchers zijn beide meermalen geëvalueerd. De IPC’s zijn nog van te
recente datum.
Overwegingen
Een aantal overwegingen zijn van belang met betrekking tot de samenhang tussen
de drie beleidsinstrumenten:
•
innovatievoucher, IPC’s en Syntens richten zich minder uitsluitend op harde
technologische innovatie. Het effect op productiviteit is daarmee minder hard
aantoonbaar dan bijvoorbeeld bij de WBSO en de rol van de overheid is minder
scherp af te bakenen. Wel bedienen deze beleidsinstrumenten een breder scala
aan belangrijke innovatieve activiteiten en zetten een grote groep

Pagina 60

•

•

ondernemingen aan tot het uitvoeren van innovatieve activiteiten, ook in de
groeiende dienstensector;
zowel voor de innovatievouchers als voor de IPC’s geldt dat de regelingen
worden overvraagd: de vraag bij bedrijven is groter dan het aanbod vanuit de
overheid. De verzilvering van de vouchers is echter fors lager dan 100%;
er bestaat overlap tussen de innovatievouchers en de IPC’s. Met beide
instrumenten kan kennis worden ingekocht bij private en publieke
kennisinstellingen. Het IPC richt zich daarnaast ook op de ontwikkeling van
nieuwe producten in samenwerking met andere bedrijven.

De volgende opmerkingen zijn van belang voor de individuele instrumenten:
•
innovatievouchers leiden tot extra innovatie, maar leiden volgens het CPB niet of
nauwelijks tot vervolgopdrachten bij kennisinstellingen. Bedrijven geven zelf aan
dat de structurele samenwerking met kennisinstellingen wel vergroot wordt;
•
activiteiten die onder een IPC gesubsidieerd worden, kunnen deels ook in
aanmerking komen voor de WBSO. Dit geldt alleen voor de dat deel van de
activiteiten die door de onderneming zelf worden verricht en gericht zijn op
technologische R&D. Er is een beperkte overlap in de doelgroep van de
instrumenten.
Opties
•
Gegeven de overeenkomsten tussen innovatievouchers en IPC’s is het niet
onlogisch deze instrumenten samen te voegen tot een innovatievoucher regeling
nieuwe stijl. In de nieuwe innovatievouchers kunnen dan meer mogelijkheden
worden ingebouwd voor samenwerking.
•
Omdat de vraag naar IPC’s en innovatievouchers groter is dan het aanbod is het
een optie de private bijdrage te vergroten. De effectiviteit per ingezette publieke
euro kan daarmee worden vergroot.
•
Omdat de verzilvering van de innovatievouchers achterblijft bij de prognose is
het een optie Syntens een grotere rol te geven in de toedeling van de vouchers
en de stimulering van het gebruik daarvan.
Innovatiekredieten
Doel en beschrijving
Het Innovatiekrediet is een rentedragende lening die door de overheid wordt
verstrekt aan Nederlandse ondernemers voor de financiering van
ontwikkelingsprojecten met veel commerciële potentie maar nog met aanzienlijke
technische risico's. Als het project in technische zin mislukt hoeft het geleende
bedrag niet terugbetaald te worden. Het innovatiekrediet bedraagt maximaal 35%
van de projectkosten. De hoogte van de rente is afhankelijk van de marktrente en
het risico en wordt vastgesteld door EZ. Bedrijven komen alleen in aanmerking als
ze het project niet uit eigen middelen kunnen financieren.
Beoordeling
Het voordeel van het innovatiekrediet ten opzichte van subsidies is dat de lening bij
technisch succes wordt terugbetaald. Als ondernemingen vooral problemen hebben
op de markt risicodragend kapitaal te vinden zijn innovatiekredieten daarom per
publieke euro efficiënter dan subsidies. Hierbij passen de volgende kanttekeningen:
•
de risico-opslag wordt niet door de markt bepaald, maar door de overheid. De
overheid verzekert de onderneming in feite tegen het technologisch mislukken
van een innovatieproject. Ongeveer 20% van het uitgeleende geld (inclusief
rente) vloeit niet terug naar de overheid.

Pagina 61

•

voor een deel worden problemen bij het aantrekken van kredieten als
opgevangen door het Besluit Borgstelling MKB Kredieten (BMKB). Met de BMKB
staat de overheid deels garant voor bankkredieten aan bedrijven. De BMKB is
echter minder geschikt voor risicovolle innovatieprojecten.

Opties
Innovatiekredieten hebben een duidelijke meerwaarde als er sprake is van riskante
innovatieprojecten waarvoor derden (banken) geen kapitaal beschikbaar willen of
durven stellen. Mits de regeling goed en gericht wordt uitgevoerd, is er geen
aanleiding hierop budgettair te besparen, zeker omdat een krediet dan budgettair
voordeliger is dan een subsidie.
Technopartner
Doel en beschrijving
TechnoPartner is een integraal programma dat inzet op de verbetering van het
klimaat voor technostarters. TechnoPartner bevat een pakket van samenhangende
acties en instrumenten:
•
TechnoPartner Seed faciliteit ter stimulering en mobilisering van de onderkant
van de Nederlandse risicokapitaalmarkt, zodat technostarters in hun
kapitaalbehoefte in de vroege fase kunnen worden voorzien;
•
TechnoPartner Subsidieregeling KennisExploitatie (SKE) met als doel dat
wetenschappelijke kennis sneller wordt benut door technostarters van binnen en
buiten publieke kennisinstellingen;
•
TechnoPartner-platform dat informatie en expertise biedt en knelpunten van
technostarters identificeert en agendeert;
•
Business Angel Programma: met als doel het vergroten van de toegang tot
informeel kapitaal voor (innovatieve) starters en (door)groeibedrijven.
Overwegingen en opties
De doelstelling om de toegang van technostarters tot de kapitaalmarkt open te
houden blijft van groot belang. Het is wel een optie om de SKE regeling af te
schaffen, omdat valorisatie wettelijk gezien een onderdeel van de derde taak is van
universiteiten en hoge scholen. Dit moet dus structureel verankerd worden. De
valorisatieregeling die nu wordt opgezet, voorziet er ook in dat dit eind 2015
gerealiseerd is. Als dat dan nog niet het geval is zou naar andersoortige
instrumenten gezocht kunnen worden dan subsidiëring.
Programmatisch pakket
Innovatieprogramma’s
Doel en beschrijving
Innovatieprogramma’s zijn strategische samenwerkingsverbanden van bedrijven en
kennisinstellingen. Er zijn op dit moment 10 programma’s. Ze worden door het veld
zelf opgesteld en getoetst door de Strategische Adviescommissie op onder meer
excellentie en bijdrage aan economie en maatschappij.
De innovatieprogramma’s zijn niet volgens een standaard format vormgegeven en
dus maatwerk. Binnen de innovatieprogramma’s wordt het uitvoeren van R&D
gestimuleerd via een Technologisch Topinstituut en/of een subsidieregeling.
Daarnaast zijn er ‘flankerende maatregelen’ op bijvoorbeeld het gebied van

Pagina 62

opleidingen, acquisitie, kennisoverdracht, onderzoeksfaciliteiten, aanpak van
hinderende regelgeving en aantrekken van buitenlandse R&D bedrijven.
Bevindingen
Het EIM (2009) concludeert in de ‘Mid Term Review’ dat de aanpak een succesvolle
verrijking van het innovatiebeleid lijkt te zijn. Er is sprake van toegenomen
bundeling van krachten en er worden additionele private investeringen uitgelokt.
Door de relatief korte looptijd van de programma’s zijn verbetering van de
concurrentiekracht en oplossing van knelpunten nog beperkt meetbaar.
Het EIM constateert dat de programma’s nog meer van elkaar kunnen leren en
betere afstemming met andere maatregelen nodig is. Verder geeft het EIM aan dat
er nogal fors gefocust wordt op R&D en minder op valorisatie en marktintroductie,
en geeft aan dat het denkbaar is dat additionele investeringen aan de
implementatiezijde maatschappelijk effectiever zouden kunnen zijn. Ten slotte
adviseert het EIM meer aandacht te geven aan de aanpak van knelpunten (zoals
aanwas van menselijk kapitaal of het wegnemen van belemmerende wet- en
regelgeving).
Daarnaast zijn er MIA’s op een aantal terreinen: deze combineren de invalshoek van
de innovatieprogramma’s met de doelstelling een bijdrage te leveren aan het
oplossen van maatschappelijke vraagstukken.
Opties voor aanpassingen
Er zijn verschillende opties om de programmatische aanpak aan te scherpen, mede
gebaseerd op de Mid Term Review. Een deel van die maatregelen leidt tot concrete
besparingen. Opties zijn:
•
meer samenhang (denk aan Innovatieprogramma’s, MIA’s, Pieken in de Delta)
en generieke instrumenten (STW, internationaal innoveren) onderbrengen in de
innovatieprogramma’s. Deze stroomlijning kan gepaard gaan met
efficiencyvoordelen;
•
sterkere nadruk op valorisatie en concrete toepassing van kennis in nieuwe
producten en diensten;
•
meer inzet van niet-financiële instrumenten: meer aandacht voor regelgeving,
innovatief aanbesteden en oplossen van andere knelpunten;
•
omzetten subsidies in kredieten en verlagen van subsidiepercentages
•
verminderen van het aantal programma’s, c.q. sneller stoppen;
•
bepaalde activiteiten minder of niet meer financieren in de programma’s.
Ruimtevaart
Beschrijving
Het ruimtevaartbeleid is in feite Europees beleid. De EZ middelen gaan dan ook voor
80% naar de Europese organisatie ESA. De verplichte contributie bedraagt €16 mln.
per jaar, de rest gaat naar onderzoeksprogramma’s van de ESA. Daarnaast is het
ruimtevaartbeleid erop gericht om de positie van Estec – de belangrijkste vestiging
van ESA – in Noordwijk te versterken. De resterende 20% is voor het flankerend
nationaal ruimtevaartbeleid. Overigens valt het ruimtevaartbeleid slechts
gedeeltelijk onder de grondslag. Ook andere departementen – OCW en in mindere
mate V&W en VROM – voeren ruimtevaartbeleid.

Pagina 63

Beoordeling
De evaluatie gaf aan dat de meeste beleidsdoelstellingen weliswaar op koers liggen
maar dat de effectiviteit van het beleid kon worden vergroot door de uitvoering
ervan, die was verdeeld over meerdere loketten, te bundelen in één
uitvoeringsorganisatie. Dit heeft geleid tot de oprichting van het Netherlands Space
Office.
Opties
Omdat het ruimtevaartbeleid Europees georganiseerd is, zijn er geen mogelijkheden
het ruimtevaartbeleid te stroomlijnen met andere programma’s. Bezuinigingen zijn
mogelijk door de afdracht aan de ESA te verminderen of op het flankerende deel van
het budget te bezuinigen.
Luchtvaart
Beschrijving
Doel van het beleid is het luchtvaartcluster te ondersteunen in het versterken van
zijn positie binnen de keten van vooral de Europese vliegtuigbouw en het zorgen
voor een gelijk speelveld. Instrumenten zijn het Strategisch Research Programma
(SRP), het subsidiebesluit Civiele Vliegtuigontwikkeling (CVO) en de vraagsturing
van het Nationaal Lucht- en Ruimtevaartlaboratorium (NLR).
Beoordeling
De verschillende instrumenten zijn de afgelopen jaren geëvalueerd en aan de hand
daarvan aangescherpt. Het CVO geeft nu alleen nog maar kredieten, de bijdrage van
bedrijven in het SRP is verhoogd en onderzoek van het NLR is meer vraaggestuurd.
Op dit moment loopt een nieuwe evaluatie.
Mogelijkheden voor aanpassing
De belangrijkste optie is op het luchtvaartbeleid onderdeel te laten uitmaken van de
programmatische aanpak. Het CVO zou dan opgenomen kunnen worden in het
Innovatiekrediet.
Internationaal innoveren
Beschrijving
Internationaal Innoveren bestaat uit 2 delen:
•
Eureka innovatieprojecten;
•
opkomende Markten innovatieprojecten (uit het HGIS budget).
Met het Eurekabudget kunnen bedrijven en kennisinstellingen R&R projecten
uitvoeren met partners uit andere Eureka lidstaten. Het onderdeel Opkomende
Markten is gericht op het bevorderen van de samenwerking op het terrein van
onderzoek en ontwikkeling en het beter positioneren van Nederlandse partijen op
buitenlandse opkomende markten.
Beoordeling
Voor de instrumenten zijn geen evaluaties beschikbaar, omdat de instrumenten in
de huidige vorm van recente aard zijn. Wel valt op dat deze generieke regelingen
bestaan naast specifieke regelingen in de innovatieprogramma’s, zoals binnen Point
One en Life Science & Gezondheid.

Pagina 64

Opties
Een van de mogelijkheden is om de instrumenten – in elk geval het Eurekadeel –
onder te brengen in de Innovatieprogramma’s. Per programma kan dan de
wenselijkheid van een internationaal luik worden bekeken.
STW
Beschrijving
De Stichting Technische Wetenschappen wordt door NWO en EZ gefinancierd. EZ
financiert onderzoek via specifieke programma’s en de zogeheten ‘Valorisation grant’
voor doorontwikkelen van opgedane kennis richting concrete producten.
Kenmerkend is dat onderzoeksvoorstellen worden beoordeeld op de
wetenschappelijke kwaliteit en de kansen op maatschappelijke en economische
toepassing.
Beoordeling
Het STW onderzoek is van wetenschappelijk hoog niveau en de betrokkenheid van
het bedrijfsleven is goed. Naar aanleiding van de laatste evaluatie wordt de bijdrage
van EZ nu geheel programmatisch ingezet.
Opties
Het type onderzoek dat door STW wordt gedaan is vergelijkbaar met dat wat in de
Technologische Topinstituten wordt gedaan. De TTI’s zijn inmiddels allemaal
onderdeel van de innovatieprogramma’s. Een optie is om ook het onderzoek van
STW (het door EZ gefinancierde deel) geheel op te laten gaan in de
Innovatieprogramma’s. Besparingen zijn te vinden door selectiever te zijn in de te
ondersteunen programma’s.
LNV Instrumentarium
Beschrijving
Het LNV instrumentarium dat onder de taakopdracht valt staat op artikel 21 en 26
van de LNV begroting. Artikel 21 heeft betrekking op duurzaam ondernemen en
bevat divers instrumenten op het gebied van onder meer biologische landbouw,
duurzame visserijmethoden, gewasbescherming en biodiversiteit. Artikel 26 heeft
betrekking op ‘kennisontwikkeling en innovatie’. Het gaat om diverse
onderzoeksdoeleinden voor zover niet op DLO betrekking hebbend, de inzet van het
SBIR instrument om innovaties binnen het MKB uit te lokken en om een bijdrage
aan het Innovatienetwerk Groene Ruimte en Agrocluster.
Beoordeling
De werkgroep heeft er, gezien de variatie aan doelen en instrumenten in relatie tot
het relatief beperkte budgettaire beslag, van af gezien een uitgebreide analyse van
het instrumentarium te maken.

Pagina 65

Pagina 66

Bijlage 6 Beschrijving TNO, DLO en de GTI’s

Plaatsbepaling en onderzoek TNO, DLO en de GTI’s
TNO, DLO en de Grote Technologische Instituten (ECN, Deltares, NLR en Marin)
hebben als kerntaak het doen van toegepast onderzoek en technologisch onderzoek
en krijgen financiering uit verschillende bronnen. De publieke financiering houdt
verband met het feit dat de instellingen worden geacht onderzoek te doen ten
behoeve van maatschappelijke vraagstukken. Daarbij is het stimuleren van de
economische bedrijvigheid evenzeer een maatschappelijk vraagstuk als de zorg voor
de volksgezondheid, de arbeidsparticipatie, milieu en veilig voedsel, en het
realiseren van een duurzame samenleving met voldoende energie, een goede
watervoorziening en een optimale bereikbaarheid met een groene en veilige
mobiliteit. Innovatie en implementatie zijn sleutelbegrippen als het gaat om het
beschikbaar maken van onderzoeksresultaten voor de maatschappij.
Box 6.1 korte typering TNO, DLO en de GTI’s
TNO is opgericht in 1932 en heeft bij wet een speciale positie in de Nederlandse
kennisinfrastructuur. TNO heeft ten doel ertoe bij te dragen dat op toepassing
gericht technisch- en natuurwetenschappelijk onderzoek en daarmee te verbinden
sociaalwetenschappelijk en ander op toepassing gericht onderzoek op doelmatige
wijze dienstbaar wordt gemaakt aan het algemeen belang en de daarbinnen te
onderscheiden deelbelangen. TNO werkt voor uiteenlopende opdrachtgevers:
overheden, het MKB, grote bedrijven, dienstverleners en maatschappelijke
organisaties. De activiteiten van TNO zijn verdeeld in vijf kerngebieden: TNO
Kwaliteit van Leven, TNO Defensie en Veiligheid, TNO Industrie en Techniek, TNO
Bouw en Ondergrond, TNO Informatie- en Communicatietechnologie. Tot slot is er
TNO Bedrijven B.V. waarin de private deelnemingen van TNO zijn ondergebracht.
Deze privaatrechtelijke holding maakt geen aanspraak op overheidsfinanciering en
is juridisch gescheiden van de publieke organisatie.
DLO is als enige direct verbonden aan een universiteit. De Wageningen Universiteit
en Research Centrum bestaat uit drie delen: (1) de Stichting Dienst
Landbouwkundig Onderzoek, (2) de Wageningen Universiteit en (3) de stichting
Van Hall Larenstein. Het onderzoek van doel omvat ondersteuning van
beleidsprocessen, beleidsanalyses en technologisch onderzoek gericht op innovaties
in het bedrijfsleven. De onderzoeksdomeinen zijn: ecologie en landschap, voeding,
diergezondheid, landbouw en visserij, biobased economy. Daarnaast krijgt DLO ook
opdrachten van productschappen, het bedrijfsleven en publieke instituties
(waaronder de EU).
ECN richt zich op het ontwikkelen van hoogwaardige kennis en technologie voor de
transitie naar een duurzame energiehuishouding. De organisatie kent 7 units. Ook
onder ECN valt de Nuclear Research and consultancy Group.
NLR is het centrale instituut op het gebied van lucht- en ruimtevaart; het verschaft
technologieontwikkeling voor de lucht- en ruimtevaartindustrie en ondersteunt het
civiele en militaire gebruik van lucht- en ruimtevaart. Naast de ondersteuning en
staf omvat het NLR 3 divisies. Daarnaast exploiteert NKR samen met de Duitse
zusterorganisatie DLR het onderdeel Windtunnels (DNW).
Deltares bestaat sinds 1 januari 2008 en is een samenvoeging van (delen van) vier
kennisorganisaties; WL | Delft Hydraulics, GeoDelft, de unit Bodem en Grondwater
van TNO en delen van Rijkswaterstaat. Deltares is een instituut voor
deltatechnologie, gespecialiseerd in water, bodem en ondergrond. De organisatie
kent 15 afdelingen.

Pagina 67

MARIN is een kenniscentrum voor de maritieme sector en de belangrijkste markten
zijn de scheepsbouw en de off shore sector. Marin is opgebouwd uit 14 business
units.
Toegepast en technologisch onderzoek
TNO, DLO en de GTI’s doen veel toegepast onderzoek, waarbij de focus ligt op het
bewerken en verder ontwikkelen van wetenschappelijke inzichten ten behoeve van
praktische vraagstukken en maatschappelijk opgaven. De instituten geven een extra
dimensie door onderzoeksresultaten toepasbaar te maken.
TNO, DLO en de GTI’s zijn bij uitstek geëquipeerd om technologisch onderzoek te
doen; universiteiten en bedrijven minder. Afhankelijk van de ontwikkelingen in de
discipline ligt het technologisch onderzoek nog dicht aan tegen het fundamentele
onderzoek (hoe nieuwer, hoe meer fundamentele elementen, bijvoorbeeld nano- en
gentechnologie). Afhankelijk van de ontwikkelingen in de technologie en de sector is
publieke financiering nodig. Sommige activiteiten kunnen wellicht op termijn
vervangen worden door computersimulaties of deels worden overgenomen door
private partijen. Wel zijn de GTI’s georganiseerd rond één of enkele grote
researchfaciliteit(en), terwijl dat voor TNO en DLO niet zo is. Bij de laatste 2
organisaties spelen multi- en interdisciplinariteit, beschikbaarheid van diverse typen
laboratoria, netwerkstructuren, e.d. een relatief grotere rol (zie tabel b6.1).
Tabel b6.1 Grote faciliteiten bij TNO en de GTI’s
TNO

ECN

NLR

Deltares

Marin
a)

Botshal; Cleanroom nanofacilities; Desdemona; Dierfaciliteit;
Geïntegreerde milieulab; Hoog tox lab; Lab. voor ballistisch
onderzoek; Nederlands Meetinstituut en Milieu emissie lab;
Pilotkristaltijn silicium zonnecellen en –modules; Kennis- en
testcentrum van ECN en TU Delft (WMC); ECN Windturbine testpark
Wieringermeer; Pilotfabricage van keramische en anorganische
membranen.
Air Traffic Management simulatoren; Vluchtnabootsers;
Laboratoriumvliegtuigen; Avionica-environmental en ruimtevaarttestfaciliteiten; Prototypefabricage- en testfaciliteiten voor
constructies&materialen; Fijnmechanische engineering&constructie
faciliteit;
Computersimulatie faciliteit; Aërodynamische testfaciliteiten;
GeoLab en Geobrain; Zout-zoetlaboratorium;
Stromingslaboratorium; Gotenlaboratorium; Deltagoot en Delft
Systems;
Bassins;
e-Marin / stimulatoren

Grote faciliteiten zijn gedefinieerd op basis van een geïnvesteerd bedrag van minimaal € 5 mln en
levensduur van tenminste 10 jaar. Het onderzicht van 26 grote faciliteiten betreft alleen de grote
faciliteiten waarin de overheid een financieringsaandeel heeft en is dus niet uitputtend.

Bron: Rand (2006), "Echte kanjers verdienen Beter”, Een analyse van de financiering van de grote
onderzoeksfaciliteiten van TNO en de GTIs, Rand Europe, zie
http://www.rand.org/pubs/technical_reports/2006/RAND_TR399.sum.pdf

Kennis en onderzoek voor bedrijven
Daarnaast vervullen de instituten voor toegepast onderzoek een belangrijke functie
voor de innovatie van het bedrijfsleven. Vooral de middelgrote bedrijven zonder
eigen R&D afdeling besteden onderzoek uit aan TNO, DLO en de GTI’s. Zij leunen
voor hun innovatie sterk op deze instituten en de daar opgebouwde kennisbasis.

Pagina 68

De kleinere bedrijven kunnen zich op eigen kosten geen onderzoeksopdrachten
veroorloven. Zij kunnen wel gebruik maken van kennisvouchers, die helpen om
bestaande resultaten op maat te snijden voor het desbetreffende bedrijf.
Omzet en prestaties van TNO, DLO en de GTI’s
De omzet van TNO, DLO en de GTI´s bestaat uit rijksbijdragen en marktopdrachten
vanuit overheden en bedrijfsleven, zowel nationaal als internationaal. In tabel b6.2
is een aantal kerngegevens opgenomen.
Het eerste dat opvalt, is dat de instituten sterk verschillen in omvang, reikwijdte,
totale en private omzet en “natuurlijke” achterban. TNO is veruit de grootste en
draait mee op alle thema’s. DLO volgt qua omvang op enige afstand en is vooral
gericht op landbouw en voedsel. De vier GTI’s zijn kleiner en gericht op een
specifieke sector.
Tabel b6.2 Kerngegevens TNO, DLO en de GTI's, 2008 (in mln)

Rijksbijdrage

TNO

DLO

ECN

NLRc)

Deltarese)

Marin

totaal

195

157

31

21

14

5

423

f)

258

Opdracht publiek NL

95

62

13

29

55

4

Opdracht privaat NL

170

42

27

7

20

27

Opdrachten privaat

113

15

6

9

143

20

20

11

5

83

a)

b)

3

293

buitenland
Opdrachten EU/internationaal

27

Overig

1

97

totaal

600

67

348

26

132

77

103

37

1297

Rijksbijdrage in % omzet

33%

45%

23%

27%

14%

14%

33%

Privaat NL+btl in % omzet

47%

12%

32%

17%

28%

73%

34%

d)

g)

297

8660

1929

Aantal fte’s

4572

2888

904

685

808

Opgericht in jaar

1930

1938

1955

1919

2008

a)
b)
c)
d)
e)
f)

g)

Overig DLO betreft voor het grootste deel opbrengsten uit verkopen, onroerend goed en windmolens.
Overig ECN betreft opbrengsten vanuit Nuclear Research & Consultancy Group en bijdrage VROM van
€2,4 mln.
Verdeling over posten is gebaseerd op financieel jaarverslag.
Betreft medewerkers waarvan 60 van DNW (Stichting Duits-Nederlandse Windtunnels).
Gebaseerd op gegevens uit financieel jaarverslag.
Volgens jaarverslag is de vraagsturing vanuit het Rijk €31 mln. Informatie uit V&W leert dat het hier
niet alleen om vraagsturing vanuit het Rijk gaat maar ook om projectspecifieke opdrachten. In de tabel
is bij de rijksbijdrage €14 mln aangehouden, dat spoort met de bedragen in de rijksbegroting 2010. De
overige €17 mln is bij opdracht publiek NL geboekt.
Waarvan 147 gedetacheerd vanuit TNO.

Bron: jaarverslagen 2008

TNO, DLO en de GTI’s hebben een omzet van bijna €1,3 miljard met een
personeelsbestand van 8660 medewerkers. Gemiddeld maakt de rijksbijdrage een
derde van de omzet uit, uiteenlopend van 14% voor Deltares en Marin tot 45% voor
DLO. Daarnaast halen TNO, DLO en de GTI’s nog omzet uit marktopdrachten.18 Het
omzetaandeel vanuit puur private partijen is gemiddeld 34%, uiteenlopend van 17%
voor NLR tot 73% voor Marin. Dit scoort niet ongunstig ten opzichte van
vergelijkbare instituten in andere landen als Duitsland, Frankrijk, Finland en
Noorwegen. Daar loopt de rijksbijdrage uiteen van 21%-57% en het puur private
aandeel van 27%-58%.

18

Voor de instituten gelden door de EU commissie goedgekeurde subsidiekaders.

Pagina 69

Naast patenten en spin-offs zijn de inhoudelijke opbrengsten van TNO, DLO en de
GTI’s divers: een verlagend effect op milieuvervuiling, langer in het arbeidsproces
inzetbare mensen, minder obesitas en dus lagere kosten van de gezondheidszorg,
gezondere mensen met een kleiner beroep op de gezondheidszorg en WAO, het
gebruik van enzym fytase met minder fosfaat in de varkens- en pluimveesector, etc.
De opbrengsten van TNO, DLO en de GTI’s zijn dus niet alleen economisch maar ook
maatschappelijk van betekenis.
Rijksbijdrage en aansturing
Deze heroverweging richt zich op de rijksbijdrage aan TNO, DLO en de GTI’s (zie
tabel b6.3). In totaal, bedraagt de rijksbijdrage circa €425 miljoen per jaar. Hierin is
tevens een aantal wettelijke taken inbegrepen, waarvoor in de grondslag van de
heroverweging is gecorrigeerd.
Tabel b6.3 Rijksbijdrage aan TNO, DLO en de GTI’s, 2010-2014 (in €mln)
2010

2011

2012

2013

2014

TNOa)

188

188

188

188

188

DLO

162

161

159

165

166

ECN

32

32

32

32

32

NLR

24

27

26

27

26

Deltares

13

13

13

13

13

Marinc))

4

4

4

4

4

Totaal

423

425

422

429

429

b)

Idem excl. wettelijke taken
356
358
355
362
362
a)
Inclusief €2,8 mln TNO-correctie voor subsidie aan Deltares inzake ondiepe ondergrond.
b)
De rijksbijdragen voor Deltares en Marin zijn vanaf 2011 doorgetrokken op het niveau 2010
c)
De wettelijke taken omvatten het verzamelen en bewerken van gegevens over de ondergrond in
Nederland door TNO (DINO) en monitoring en controles van taken (dierziekten, visbestanden,
landbouwtelling, etc.) door DLO die voortvloeien uit nationale of EU verplichtingen.
Bron: diverse rijksbegrotingen 2010, aangevuld met informatie uit jaarverslagen

Daarnaast bevat de rijksbijdrage een component dat gericht is op instandhouding
van de basiskennis die minimaal nodig is om toegepast onderzoek te kunnen
ontwikkelen. Dit zijn de KAVOT-middelen bij TNO en bekostiging kennisbasis bij
DLO. Het merendeel van de middelen wordt ingezet op twaalf onderzoeksthema’s19,
maar ook voor beleidsondersteunend onderzoek ten behoeve van innovaties bij
bedrijven of voor beleidsanalyse en ontwikkeling bij de overheid.
Aansturing vanuit de Rijksoverheid
De instituten worden middels het model van vraagsturing aangestuurd.
Voor TNO zijn de volgende opmerkingen relevant:
•
penvoerder en bestuurlijk verantwoordelijk departement is OCW. Voor elk van
de twaalf thema’s is een eerstverantwoordelijk departement aangewezen, een
regievoerder. Het algemene thema ”kennis als vermogen over de thema’s”
(KAVOT) is aan het ministerie van OCW toegewezen. De regisseurs zijn
verantwoordelijk voor de arena’s en het tot stand komen van de inhoud in
relatie tot het vastgestelde budget;
•
in de procedure vinden eerst zogenaamde kennisarena’s plaats, georganiseerd
door of namens de regievoerder. In deze arena’s wordt door de relevante

19

Deze 12 thema’s zijn maatschappelijke veiligheid, defensie, gezond leven, voeding, omgaan met een
veranderende samenleving, arbeidsparticipatie, bereikbaarheid, bouwen voor ruimte, leven met water,
energie/huishouding, leefomgeving, hoogwaardige systemen, processen en materialen, optimale inzet ICT.

Pagina 70

•

•

partijen (overheid, ondernemers, maatschappelijke organisaties, instituten) de
kennisbehoefte vastgesteld en vertaald in programmacontouren (aan instituten
gerichte kennisvragen). Die contouren worden uiterlijk in februari t-1 door de
regievoerders aan TNO gestuurd (bij de andere instituten geschiedt dat door de
penvoerders). In juni t-1 volgen de programma-eisen (concrete
randvoorwaarden en specificaties). Per ultimo september t-1 leveren de
instituten programmavoorstellen aan de regievoerders, waarna finale
afstemming plaatsvindt tussen instituten en departementen;
het budget per thema voor t wordt in principe in het voorjaar van t-1
vastgesteld. OCW doet daartoe het voorstel, in overleg met de twee andere
grote financiers, EZ en Defensie. Het geld van EZ en Defensie wordt naar OCW
overgeboekt, waarna OCW het naar TNO stuurt. Andere departementen hebben
historische ‘trekkingsrechten’ op het OCW-budget; die middelen stonden ooit bij
die departementen op de begroting maar zijn structureel bij OCW neergezet;
met betrekking tot de vraagsturing TNO spelen de volgende gremia een rol: de
CEKI-werkgroep vraagsturing TNO en GTI’s (met alle betrokken departementen,
inclusief Financiën); het platform regievoerders en het platform penvoerders;
het platform instituten; de kennisarena’s.

Voor DLO voert LNV de regie en zijn de volgende opmerkingen relevant:
•
binnen het door Brussel goedgekeurde subsidiekader worden opdrachten
uitgezet, d.m.v. een jaarlijkse cyclus met departementen en andere
stakeholders;
•
lopende het jaar kunnen opdrachten worden toegevoegd of juist
getemporiseerd;
•
er wordt onderscheid gemaakt tussen direct te benutten kennis (gedetailleerde
opdrachten) en het garanderen van expertise en kennisontwikkeling voor de
lange termijn (kennisbasis; globale aansturing).
Voor de GTI’s zijn de volgende opmerkingen relevant:
•
de aansturing van ECN en MARIN geschiedt onder de regie van EZ; de
aansturing van Deltares en NLR door V&W. Op hoofdlijnen wordt het proces
gevolgd zoals beschreven voor TNO;
•
de penvoerder verstaat zich met de regisseurs van de thema’s waar de
onderzoeksinstelling resultaten voor levert over de vraagarticulatie (in arena’s of
vergelijkbare fora). De penvoerder stemt met de financiers af over het
programma van eisen ten behoeve van de te beantwoorden vragen. Dit leidt tot
een onderzoeksvoorstel van de desbetreffende GTI en een daarop toegesneden
financieringsbrief door het penvoerend departement. De inhoudelijk
verantwoordelijke regisseurs zijn ook verantwoordelijk voor de inhoudelijke
beoordeling van de outcome.

Pagina 71

Pagina 72

Bijlage 7 CPB notitie: Keuzes bij innovatiebeleid

Pagina 73

CPB Notitie

Nummer

:

2010/13

Datum

:

25 maart 2010

Aan

:

Leden van heroverwegingswerkgroep TOI

Keuzes bij innovatiebeleid:
Bouwstenen voor heroverwegingswerkgroep Innovatie en
Toegepast Onderzoek

1

Inleiding
Deze notitie beoogt de ‘Heroverwegingswerkgroep Innovatie en Toegepast Onderzoek’
behulpzaam te zijn bij de afweging op welke wijze de overheid 20% kan bezuinigen op het
Nederlandse innovatie instrumentarium zodanig dat de Nederlandse welvaart op lange termijn
zo min mogelijk wordt getroffen. Een woord vooraf, een drastische bezuiniging op het terrein
van innovatiebeleid zal de welvaart op lange termijn waarschijnlijk schaden. Dat is zeker het
geval bij volledige afschaffing. Innovatie heeft een positief effect op de welvaart en
overheidsinterventie op dit terrein is in beginsel legitiem om onderinvestering op innovatie te
ondervangen. De enige mogelijkheid om zonder maatschappelijke kosten te bezuinigen is de
reductie van inefficiënties binnen het huidige instrumentarium. De omvang van deze
inefficiënties is waarschijnlijk niet zo groot dat met hun reductie een bezuiniging van 20% kan
worden bereikt.
De werkgroep staat dan ook niet voor een gemakkelijke keuze. Bezuinigen doet pijn.
Bovendien wordt deze keuze bemoeilijkt door het gebrek aan robuuste empirische evidentie
rond de effectiviteit en efficiëntie van concrete innovatiemaatregelen. Andere
aanknopingspunten zijn nodig. Deze notitie biedt een analyse van het huidige beleid met
betrekking tot toegepast onderzoek en innovatie in Nederland en combineert deze analyse met
inzichten op basis van de economische theorie. Op deze wijze beoogt zij de
Heroverwegingswerkgroep handvatten te bieden bij haar afwegingen. Deze notitie bespreekt
deze handvatten aan de hand van een viertal concrete invalshoeken:
•

Marktfalens en daarop gerichte instrumenten. Volgens de welvaartstheorie kunnen marktfalens
verhinderen dat de optimale welvaart wordt bereikt. Hoofdstuk 2 zet de relevante marktfalens
voor onderinvestering in innovatie op een rij. Per marktfalen bespreken wij achtereenvolgens de
1

rol van de overheid bij bestrijding van deze marktfalens en welk direct instrument de overheid
heeft om deze marktfalens te reduceren. Zo kan de overheid bijvoorbeeld gebruik maken van
wetgeving of subsidies. Aansluitend wordt bekeken welke instrumenten de overheid op dit
moment inzet.
•

De samenstelling en de omvang van de huidige innovatiesubsidies. Hoofdstuk 3 richt zich op de
huidige mix van innovatiebeleid. Welke subsidieregelingen kent de overheid? Hoeveel
middelen gaan om in elk van deze regelingen? Op welke doelgroep richt het instrumentarium
zich en hoeveel ‘Research and Development’ (R&D) verrichten die doelgroepen eigenlijk? Wij
presenteren de omvang en samenstelling van het huidige innovatie-instrumentarium met als
hoofdindeling de keuzemogelijkheden die bij de verdeling van de huidige middelen centraal
lijken te staan, namelijk generieke subsidies versus specifieke themasubsidies en subsidies voor
het Midden- en Kleinbedrijf (MKB) en starters versus subsidies voor het grootbedrijf,
respectievelijk bestaande bedrijven.

•

Empirische evidentie over de effectiviteit van concrete innovatie-instrumenten. De marginale
effectiviteit van een instrument is moeilijk te bepalen. Ten eerste is het lastig een goede
maatstaf te vinden voor innovatieactiviteit. Met andere woorden, hoe meten wij de effectiviteit
van een gegeven instrument? De toe- of afname van private R&D-uitgaven wordt veelal als
maat gekozen, maar dat is geen maatstaf voor welvaart. Ten tweede is op voorhand niet
duidelijk of en in welke mate een concrete maatregel de private R&D-uitgaven heeft beïnvloed.
Zijn de subsidies toegenomen doordat de hoogte van de private R&D-uitgaven is toegenomen
of geldt de omgekeerde relatie? Ten derde, is het van belang te onderscheiden in hoeverre een
overheidssubsidie additioneel is, oftewel welk deel van de toe- of afname in R&D-uitgaven zou
zonder overheidssubsidie niet hebben plaatsgevonden? Ten vierde, vraagt een korting of
intensivering van een subsidie om een effectmeting van de marginale euro af- of toename. Voor
een beperkt aantal instrumenten is onderzoek verricht dat bovenstaande problemen heeft weten
te ondervangen. Hoofdstuk 4 bespreekt deze evidentie. Het betreft de effectiviteit van de
WBSO en de innovatievouchers.

•

Bouwstenen voor afgewogen keuzes bij innovatiesubsidies. Hoofdstuk 5 combineert de
economische theorie met de stand van zaken rond het huidige innovatiebeleid in Nederland.
Gezien de schaarste van de overheidsmiddelen staat het beleid voor de keuze waar het
maatschappelijk het meest gewenst is om deze middelen in te zetten en op welke wijze dat het
best kan gebeuren. Deze keuzes brengen afwegingen met zich mee over mogelijke doelgroepen
en met welke hoeveelheid aan middelen de overheid hen wil bereiken. Dit hoofdstuk brengt
mogelijke verschuivingen in het huidige instrumentarium in beeld en bespreekt in welke

2

richting een verschuiving ten opzichte van het huidige beleid leidt tot een zo klein mogelijk
verlies aan de groei van de welvaart. Het betreft de volgende centrale afwegingen:
•

Specifieke versus generieke subsidies,

•

De kaasschaafmethode of opheffen van concrete maatregelen,

•

MKB versus grootbedrijf,

•

Starters versus bestaande innoverende bedrijven,

•

Syntens: privaat versus publiek,

•

Bezuinigen op subsidies of subsidies omzetten in kredieten,

•

Subsidiëren van harde of zachte R&D.

•

Maatschappelijke vraagsturing versus innovatiethema’s

De bespreking berust op een combinatie van theoretische overwegingen, rekenvoorbeelden,
evaluaties en de omvang en samenstelling van het huidige innovatie-instrumentarium.

2

Marktfalens en innovatie-instrumenten

2.1

Introductie
Innovatie door bedrijven leidt tot een hogere productiviteit en welvaart in Nederland. Bij goed
werkende markten en bedrijven die winstmaximalisatie nastreven, zal een bedrijf innoveren om
zijn winsten te verhogen. Hiermee probeert het zijn concurrenten op achterstand te zetten,
omdat deze (tijdelijk) niet over de onderliggende kennis beschikken. Echter, andere bedrijven
kunnen de innovatie imiteren of gebruikmaken van deze kennis om zelf wat nieuws te bedenken
zonder het betreffende bedrijf voldoende te belonen. Een belangrijke vraag rijst dan: hebben
bedrijven voldoende prikkels om te innoveren of investeren zij onvoldoende?1 Om deze vraag
te beantwoorden hanteert het CPB een welvaartseconomische aanpak.2 Theoretisch gezien geeft
marktwerking optimale welvaart zolang er geen marktfalens zijn die leiden tot welvaartsverlies.

Paragraaf 2.2 zet de relevante marktfalens voor onder- of (over)investering in innovatie op een
rij. Als marktfalens optreden, kan de overheid overwegen deze met beleid tegen te gaan.
Paragraaf 2.3 bespreekt welke directe instrumenten dan mogelijk zijn. Zo kan de overheid
bijvoorbeeld gebruik maken van wetgeving of subsidies. Aansluitend wordt bekeken welke
instrumenten de overheid op dit moment inzet. Paragraaf 2.4 gaat in op het belang van de
1

Hier wordt de term innoveren gebruikt. Voor innovaties zijn R&D-uitgaven een belangrijke input.

2

Het CPB hanteert een breed welvaartsbegrip, want het gaat om meer dan geld alleen. Allerlei zaken waar mensen waarde

aan toe kennen zoals veranderingen in het consumentennut en externe effecten zoals tijdsbesparing, geluidshinder en
milieu.
3

meting van marginale effecten van innovatiesubsidies tegen metingen van het gemiddelde
effect. Paragraaf 2.5 trekt conclusies.

2.2

Marktfalens bij innovatie
Innovatiebeleid is legitiem als een marktfalen bestaat, dat met dit beleid kan worden
verminderd. Een marktfalen leidt tot een suboptimaal niveau van investeringen in innovatie,
omdat de private prikkels voor bedrijven niet overeenkomen met de maatschappelijk gewenste
prikkels. De economische theorie noemt de volgende marktimperfecties bij innovatie:
marktmacht, externe effecten en asymmetrische informatie.3 4

Innovatie door starters of bestaande bedrijven?
a

In een onlangs verschenen CPB-studie verkennen Kocsis et al. (2009) recent internationaal empirisch en theoretisch
onderzoek naar de samenhang tussen starters, opheffingen, innovatie en de groei van de economie. Zij komen tot de
conclusie dat de vraag wie innoveert - een starter of een bestaand bedrijf - niet relevant is vanuit welvaartsperspectief.
Beleidsmakers hebben starters hoog in het vaandel staan, want starters zouden innovatief zijn en daarmee zorgen voor
economische groei. Toch is beleid dat zich richt op het bevorderen van het aantal starters en daarmee impliciet op
innovatie, niet op voorhand effectief. De onderzochte theorieën laten zien dat het aantal starters het gevolg is van
andere, dieperliggende oorzaken. Ook bestaand empirisch onderzoek kan niet aantonen of de starters oorzaak zijn van
economische groei of juist het gevolg.
Beleid moet zich daarom bij innovatiebeleid richten op welvaart. De welvaart kan ook worden bevorderd zonder starters,
zolang bestaande bedrijven op de markt maar onderling voldoende concurreren en er dus geen misbruik is van
marktmacht. De dreiging van potentiële starters alleen al kan deze bedrijven prikkelen tot innovaties en tot efficiënter
werken. Deze dreiging wordt mede bepaald door het gemak waarmee starters op een markt actief kunnen worden.
a

Kocsis, V., R. Lukach, B. Minne, V. Shestalova, N. Zubanov, H. van der Wiel (2009), Relation entry, exit and productivity: an overview

of recent theoretical and empirical literature, CPB Document, no. 180

Marktmacht

Bedrijven kunnen door tal van oorzaken aanzienlijke marktmacht hebben. Belangrijke oorzaken
zijn gebrekkige transparantie van de markt, (natuurlijk) monopolie, omschakelkosten van
klanten en verzonken kosten, zoals kosten verbonden aan het opbouwen van reputatie,
vertrouwen en naamsbekendheid. Daarnaast kunnen ook instituties (zoals administratiekosten
door regelgeving rond allerlei vergunningen) bestaande bedrijven marktmacht geven en
daardoor een toetredingsbelemmering vormen voor nieuwe bedrijven (starters).
Marktmacht kan imitatie en innovatie in de weg staan om de volgende redenen. Ten eerste,
marktmacht kan een belemmering zijn voor innovatieve starters om tot de markt toe te treden.

3

Netwerkeffecten laten we hier vanwege sector specifieke kenmerken buiten beschouwing.

4

Voor een compleet overzicht verwijzen wij naar De pijlers onder de kenniseconomie; opties voor institutionele vernieuwing,

Den Haag, Centraal Planbureau (2002).
4

Ten tweede, marktmacht kan voor bestaande bedrijven een reden zijn om minder te innoveren.
Zo is de prikkel voor innovatie voor een monopolist relatief klein, aangezien hij zijn oude
product zal vervangen door een nieuw product. De kosten van de innovatie zullen moeten
opwegen tegen het winstverschil van beide producten, terwijl een starter de volledige
winstopbrengsten van het nieuwe product zal laten meewegen in zijn innovatiebeslissing.5

Positieve externe effecten

Bedrijven kunnen minder private prikkels hebben om te innoveren dan maatschappelijk
gewenst door positieve externe effecten in de vorm van kennisspillovers en rentspillovers.
•

Kennisspillovers ontstaan doordat kennis weglekt naar andere bedrijven die ook van deze
kennis profiteren zonder dat zij daarvoor te betalen. Kennis heeft kenmerken van een publiek
goed, want kennis is niet rivaliserend en niet uitsluitbaar. Anderen kunnen via kennisspillovers
de innovaties kopiëren of de ideeën gebruiken om zelf met wat nieuws op de markt te komen
zonder daarvoor het innoverende bedrijf (‘bedenker’) voldoende te belonen. Het innoverende
bedrijf kan zich dus niet alle maatschappelijke baten toe-eigenen van zijn inspanningen op het
gebied van innovatie, waardoor het minder prikkels heeft om aan innovatie te doen. De
maatschappelijke baten zijn dan groter dan de private baten en de hoeveelheid
innovatieactiviteiten is kleiner dan vanuit welvaartsoptiek wenselijk is.

•

Rentspillovers leiden ook tot minder private prikkels dan maatschappelijk wenselijk. Met
rentspillovers wordt bedoeld dat een innoverend bedrijf niet alle opbrengsten naar zich toe kan
trekken die consumenten of andere afnemers aan de innovatie ontlenen. Omdat preferenties van
consumenten verschillen en perfecte prijsdiscriminatie doorgaans niet mogelijk is, kan de
aanbieder van een nieuw product niet het hele consumentensurplus middels prijsstelling
afromen.

Negatieve externe effecten

Innovaties kunnen ook negatieve externe effecten hebben door de destructie van een bestaande
technologie of product door de opkomst van een nieuwe technologie of product (zogenaamde
business stealing effect). Anders gezegd, bedrijven houden geen rekening met de winst die ze
bij bestaande bedrijven vernietigen bij hun beslissing om al dan niet een nieuw product op de
markt te lanceren. Bedrijven als totaal innoveren in dit geval meer dan maatschappelijk gewenst
is en dat geeft een negatief welvaartseffect. Doorgaans wordt aangenomen dat dit negatieve
welvaartseffect geringer is dan het positieve effect van kennisspillovers.

5

Dit effect staat bekend als Arrow’s replacement effect.
5

Asymmetrische informatie

Asymmetrische informatie speelt binnen innovatie op meerdere plaatsen een rol. Ten eerste, de
financiering van onderzoeksprojecten brengt veelal grotere risico’s en onzekerheden met zich
mee dan investeringen in vaste activa. Investeerders als commerciële banken proberen zoveel
mogelijk grip te krijgen op deze risico’s. De aanvrager heeft een informatievoordeel ten
opzichte van de potentiële kredietverlener. Hij is het beste op de hoogte van de verwachte
opbrengsten en de slagingskansen van zijn project. Deze asymmetrie in informatie veroorzaakt
dat kredietverleners terughoudend kunnen zijn in hun honorering van innovatieprojecten. Deze
terughoudendheid wordt soms nog versterkt als de kredietverlener moeilijk na kan gaan of zijn
geld goed wordt besteed of een onderpand ontbreekt. Een goede reputatie kan deze problemen
in belangrijke mate ondervangen. Starters ondervinden zodoende veelal meer hinder van deze
terughoudendheid. Ten tweede, asymmetrische informatie kan leiden tot een
coördinatieprobleem, als twee marktpartijen onvoldoende samenwerken door de beperkte
kennis over de ander.

2.3

Wanneer bestrijding marktfalens door overheid?
Doel overheidsbeleid

Vanuit een welvaartseconomische aanpak is innovatie geen doel van overheidsingrijpen op
zichzelf, maar een middel om hogere macro-economische productiviteit en welvaart te
verkrijgen door marktfalens rond innovatie te bestrijden. Beleidsnota’s over innovatiebeleid
adresseren vaak een directe innovatiedoelstelling. Voorbeelden van die doelen zijn een
koppositie op internationale ranglijsten behalen, een verbetering van de Nederlandse
concurrentiepositie of de ambitie 3% van het nationaal inkomen aan R&D te besteden.6 7
Alhoewel veel van deze doelen direct gerelateerd zijn aan het hoofddoel, kan hun inzet soms tot
strijdige uitkomsten leiden. Zo kan het behalen van een koppositie op internationale ranglijsten
wel eens nadelig uitpakken voor de welvaart in vergelijking tot het behalen van een positie in de
subtop, omdat met het bereik van deze positie een aanzienlijke inzet van overheidsmiddelen
vraagt.

6

Zo kan de productiviteit omhoog zonder R&D-uitgaven door toetreding van zeer efficiënt bedrijf op de markt. Ook kan de

productiviteit toenemen zonder dat er meer starters zijn, omdat zittende bedrijven hun productiviteit verbeteren.
7

Voorbeelden. De missie van het Innovatieplatform noemt als doel van het innovatiebeleid dat Nederland een koploper is in

de internationale kenniseconomie. In de Maatschappelijke Innovatie Agenda staat ‘het versterken van de economische
concurrentiekracht centraal’ (bron: Nederland Ondernemend Innovatieland, 2009, Maatschappelijke Innovatie Agenda’s). De
doelstelling van 3% R&D van het nationaal inkomen is geformuleerd op de conferentie van de regeringsleiders van de EU in
Lissabon in 2000. Met de Innovatieprogramma’s beoogt het Ministerie van Economische Zaken de innovatie te bevorderen
van kansrijke gebieden waarin Nederland internationaal kan uitblinken
6

Twee extra voorwaarden voor legitimiteit tot interventie met beleid

Ook als marktfalens aanwezig zijn, betekent dat niet automatisch dat de overheid een rol heeft
om met beleid deze imperfecties tegen te gaan. Twee voorwaarden zijn noodzakelijk:
•

De eerste voorwaarde is dat het marktfalen persistent is. Soms is de markt zelf in staat het
marktfalen te bestrijden (Coase, 1960). Hierbij kan gedacht worden aan: vergroting van de
schaalgrootte van ondernemingen door fusie, meer samenwerking tussen ondernemingen,
formeren van brancheorganisaties en standaardisering van producten. In die gevallen zijn
bedrijven beter in staat de kennisspillovers te internaliseren.8

•

De tweede voorwaarde is dat de welvaartsbaten van de bestrijding van de persistente
marktfalens groter zijn dan de maatschappelijke kosten. Innovatiebeleid is niet gratis.
Uitvoering van innovatiebeleid brengt aanzienlijke informatiekosten met zich mee (zie Box
5.1). Bovendien moeten subsidies worden opgebracht met belastingen die kunnen leiden tot
verstoringen bij de belastingbetaler.

Persistente marktfalens en huidig innovatie-instrumentarium

Als overheidsinterventie legitiem is, is de vraag welk instrument het beste kan worden ingezet
om het onderliggende marktfalen te bestrijden. Tabel 2.1 vat de economische argumenten voor
overheidsingrijpen bij innovatie en de daarbij behorende optimale beleidsreactie samen. Hierbij
is onderscheid gemaakt naar wet- en regelgeving en subsidie.
Tabel 2.1

Relatie marktfalens en huidige innovatie-instrumenten
Subsidie

Institutie

Wet en regels

Institutie

Mededingingsbeleid

NMa, OPTA

Marktmacht
Strategische
toetredingsbelemmeringen
Institutionele

Verminderen

toetredingsbelemmeringen
Kennisspillovers

overbodige regelgeving
R&D subsidies

WBSO

Intellectuele eigendom

Patenten

Innovatiethema’s

Merkenrecht

Innovatievouchers

Copyright

Technopartner

Databankrecht

Asymmetrische informatie
Kapitaalmarktproblemen

Krediet of

Innovatiekrediet

garantie

of
borgstelling

Coördinatieprobleem

8

Voorlichting

Syntens

Voorlichting

EVD

Een gebrek aan samenwerking heeft te maken met coördinatieproblemen en kan een reden zijn voor legitimiteit van

overheidsingrijpen. De overheid kan betrokken partijen bij elkaar brengen, Meestal lost de markt dit latente marktfalen
overigens zelf op via de genoemde voorbeelden. In het algemeen zijn de verschillende partijen al met elkaar bekend.
7

Tabel 2.1 laat zien dat subsidies een belangrijk aandeel vormen binnen het innovatieinstrumentarium. Zij spelen hoofdzakelijk kennisspillovers vrij. Kennisspillovers drijven een
wig tussen het private rendement van de innovatie voor het bedrijf en het maatschappelijk
rendement resulterend in een onderinvestering in R&D door bedrijven.9 Een andere
oplossingsrichting is bedrijven via intellectuele eigendomsrechten zoals patentering de baten
van hun innovatieproject toe te laten eigenen zodat het privaat meer rendabel wordt. De waarde
van de kennisspillovers is vaak groter dan de waarde van de intellectuele eigendom, waardoor
veel innovatieprojecten veelal financiering ontvangen uit een subsidieregeling
Een instrument dat zich primair richt op één marktfalen is over het algemeen effectiever dan
een instrument dat tegelijkertijd meerdere marktfalens probeert aan te pakken. In algemene zin
zullen de uitvoeringskosten van wet- en regelgeving lager liggen dan bij een subsidie.

2.4

Afnemende meeropbrengsten aan de marge
Bezuinigingen moeten vanaf het huidige niveau van beleidsintensiteit worden beoordeeld, want
het beleid heeft waarschijnlijk te maken met afnemende meeropbrengsten. Dit impliceert het
volgende:
•

Een euro bezuiniging op een innovatiesubsidie heeft een groter negatief effect op de welvaart
dan een euro meer subsidie een positief effect heeft.

•

Er is al veel innovatiebeleid om de relevante marktfalens te bestrijden. Dat betekent dat de
huidige beleidsinzet optimaal kan zijn. Met andere woorden, dat de waarde van een
vermindering van de marktfalens niet opweegt tegen de kosten van een intensivering.

•

Veel evaluaties over innovatiebeleid schatten het gemiddelde effect van een maatregel, dat wil
zeggen het effect over het traject van geen subsidie tot de huidige subsidie. Vanwege de
afnemende meeropbrengsten overschatten deze evaluaties in het algemeen het marginale effect.

Hieronder worden deze stellingen toegelicht. Figuur 2.1 presenteert de relatie tussen de baten en
de omvang van de subsidie bij een gegeven kennisonderwerp. Op de verticale as staan de baten
van subsidie. Op de horizontale as staat de omvang van de subsidie. De lijn toont de relatie
tussen de maximale baten die kunnen worden behaald gegeven de omvang van de subsidie.
Zonder subsidie zijn de baten nul en is het marktfalen het grootst. Naarmate de subsidie
toeneemt, worden de marktfalens beter bestreden en neemt hun resterende waarde af. De
maatschappelijke baten nemen overeenkomstig toe. Echter, wij nemen aan dat het beleid
afnemende meeropbrengsten heeft. Bij een bepaalde omvang van de subsidie zijn alle

9

Uit de empirische literatuur komt het beeld naar voren dat de maatschappelijke baten van innovatie veelal hoger zijn dan

de private baten door externe effecten, en dat daardoor de positieve externe effecten domineren.
8

marktfalens volledig bestreden, dat wil zeggen dat hun waarde nihil is. Extra subsidies geven
dan geen baten meer.
Daarnaast laat Figuur 2.1 zien dat de omvang van het effect van één euro extra intensivering
of reductie mede wordt bepaald door de hoogte van het huidige budget van de maatregel.
Evaluaties laten veelal de gemiddelde effecten van een maatregel zien en niet deze marginale
effecten.
Figuur 2.1

Afnemende meeropbrengsten van beleid

waarde bestreden marktfalen

B

A

subsidie
meer subsidie

effect meer subsidie:
waarde minder marktfalen = B − A = mate effectiviteit = extra baten = bbp groei

2.5

Conclusies
•

Vanuit welvaarteconomisch oogpunt is het doel van overheidsbeleid de bestrijding van
marktfalens.

•

Marktfalens moeten wel persistent zijn, wil de overheid ingrijpen. Marktpartijen hebben
namelijk vaak zelf prikkels om bepaalde marktfalens te voorkomen.

•

Bij overheidinterventie moeten de maatschappelijke baten van het innovatiebeleid opwegen
tegen de maatschappelijk kosten van dit beleid.

•

Een instrument dat meer dan één marktfalen wil aanpakken, is vermoedelijk minder effectief
dan een instrument dat zich direct richt op één specifiek marktfalen.

9

•

Alhoewel subsidies een belangrijk onderdeel vormen van het Nederlandse innovatiebeleid zijn
veel instrumenten mogelijk die een andere aanpak kiezen. Kennisspillovers zijn het
belangrijkste marktfalen dat innovatiebeleid via subsidies legitimeert.

•

Bezuinigingen moeten vanaf het huidige niveau van beleidsintensiteit worden beoordeeld.
Beleid kan met oplopende of afnemende meeropbrengsten van doen hebben, zodat een euro
bezuiniging een groter, respectievelijk een kleiner, negatief effect op de welvaart heeft dan een
euro meer subsidie een positief effect heeft.

•

De empirie geeft robuust aan dat de maatschappelijke baten van R&D door bedrijven de private
baten overtreffen.10 Volledige afschaffing van het innovatiebeleid is dan ook schadelijk voor de
welvaart op lange termijn.

3

Huidige innovatiesubsidies

3.1

Inleiding
Doel

De beoordelingen van de effectiviteit van het innovatie-instrumentarium krijgen pas betekenis
als zij kunnen worden afgezet tegen het huidige instrumentarium. Welke maatregelen gebruikt
de overheid, hoeveel middelen gaan in deze regelingen om en op welke doelgroepen en
marktfalens richten deze regelingen zich? Dit hoofdstuk presenteert dit referentiekader waarin
vooral de innovatiesubsidies centraal staan. Deze subsidies gaan vooral naar de WBSO, de
geselecteerde innovatiethema’s en het Midden- en Kleinbedrijf (MKB). Wij laten het
innovatiebeleid in de sfeer van wet- en regelgeving buiten beschouwing. De kosten van deze
maatregelen zijn veelal beperkt, zodat zij minder relevant lijken voor de doelstelling van de
werkgroep.

3.2

Huidig Nederlandse innovatie-instrumentarium
Tabel 3.1 geeft per instrument het subsidiebedrag op basis van de begrote bedragen van 2010.
De instrumenten zijn als volgt ingedeeld. Wij onderscheiden generieke en specifieke subsidies,
waarbij de laatste groep is uitgesplitst naar instrumenten specifiek voor het MKB versus
themaspecifieke subsidies. Een subsidie is generiek als ieder bedrijf toegang heeft tot het
betreffende instrument. Binnen het Nederlandse instrumentarium voldoet alleen de WBSO aan
doet criterium. De overige instrumenten kennen allemaal een specifiek element.

10

Zie Kansrijk Kennisbeleid (2006).

10

a

Tabel 3.1

Innovatiesubsidies aan bedrijven, 2010

Generieke subsidies

Specifieke themasubsidies

Mln. euro

% van R&D uitgaven

WBSO

700

8,5 f

Waarvan eenmalig i.v.m. economische crisis

210

Innovatiebox

PM

c

Voeding, veeteelt en tuinbouw

Specifiek beleid voor MKB

i

30

Innovatieprogramma’s

258

Lucht- en ruimtevaart

105

Internationaal

26

Overig programmatisch pakket h

88

Technologiestichting STW

26

Maatschappelijke Innovatie Agenda’s (MIA’s)

56

Totaal

589

waarvan uitkeringen uit FES

138

waarvan eenmalig i.v.m. economische crisis

90

Innovatievouchers

25

8,5g

d

Technopartner

Grote Technologische Instituten

b

33

Innovatiekrediet

26

Innovatie prestatie contracten (IPC)

32

Eurostars

2

Syntens

33

Totaal

151

2,5

TNO, DLO, ECN, NLR, Deltares, Marin

356

6,0

Agentschappen en overige apparaatkosten

75

1,5

1871

27,0

5840

100

(GTI’s)
Uitvoeringskosten
Totaal subsidies
e

Totaal R&D uitgaven bedrijven
a

Ministerie van Financiën, Grondslag Heroverweging, 10 februari 2010, Jos Huisman, De gegevens zijn afkomstig van de begroting van

EZ, waarbij door Ministerie van Financiën (MinFin) correcties zijn toegepast ter vermijding van dubbeltelling.
b
c

Betreft Seed/SKE/Valorisatie.
In beleidsterminologie ‘Programmatisch pakket’. Hier hebben wij de LNV programma’s ‘Duurzaam ondernemen’ en ‘Kennis en

Innovatie’ van 16 mln. euro, respectievelijk 14 mln. euro en de MIA’s bijgeteld.
d
e
f

In beleidsterminologie ‘Basispakket’.
Cijfer over 2007. Bron: CBS, 2009, Kennis en Economie 2008, staat 2.4.1.
Exclusief extra bijdrage i.v.m. economische crisis = (700 – 210) / 5840 *100.

g
h

Exclusief extra bijdrage i.v.m. economische crisis = (589 – 90) / 5840 * 100.
‘Overig programmatisch pakket’. Betreft aflopende programma’s. De belangrijkste posten zijn BSIK-projecten (40 mln. euro),

Innovatieve Onderzoek Programma’s (20 mln. euro) en Smartmix (11 mln. euro). Bron: informatie verstrekt door EZ.
i

Volgens het Ministerie van LNV is 20 mln euro hiervan subsidie.

In 2010, is 700 miljoen euro begroot voor de WBSO. Het percentage WBSO subsidie bedraagt
ongeveer 8,5 % van de uitgaven aan R&D door bedrijven, exclusief de 210 miljoen euro die
eenmalig voor 2010 is gereserveerd in verband met de economische crisis.

11

De omvang van de themasubsidies is begroot op 589 miljoen euro in 2010. Na aftrek van de 90
miljoen euro uit het crisispakket, bedraagt het percentage themaspecifieke subsidies eveneens
ongeveer 8,5% van de uitgaven aan R&D door bedrijven. Binnen deze groep zijn de
‘Innovatieprogramma’s’ van het Ministerie van Economische Zaken (EZ) het grootst. Onder de
themaspecifieke subsidies rekenen wij ook de innovatiesubsidies voor de voeding, landbouw en
veeteelt die het Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij (LNV) verstrekt en de
subsidies voor de lucht- en ruimtevaart. Verder rekenen wij tot de themaspecifieke subsidies de
‘Maatschappelijke Innovatie Agenda’s’ (MIA). Dit is een project van‘Nederland Ondernemend
Innovatieland’ waaraan tien ministeries deelnemen via de interdepartementale directie ‘Kennis
en Innovatie’.11

Naast de themaspecifieke subsidies bevat het huidige subsidiebeleid instrumenten die specifiek
zijn bedoeld voor het MKB. Tabel 3.1 toont deze instrumenten met een begroot budget van 151
miljoen euro in 2010. Dit bedrag komt overeen met ongeveer 2,5% van de totale uitgaven aan
R&D door bedrijven.
De Grote Technologische Instituten (GTI’s) ontvangen 356 miljoen euro subsidie; in totaal
beslaat de subsidie 6% van de uitgaven aan R&D door bedrijven. Hierin zitten overigens niet de
ontvangsten van deze instituten voor opdrachten door de overheid als klant.12
De bedragen die tot nu toe zijn vermeld zijn de uitkeringen die de bedrijven en instituten
ontvangen via de betreffende regeling. De maatschappelijke kosten liggen hoger. In dit beeld
zijn de uitvoeringskosten van de subsidies niet verwerkt. Deze kosten bedragen 75 mln. euro
zoals tabel 3.1 toont, overeenkomend met 1,5% van de uitgaven aan R&D door bedrijven.
Maatschappelijk gezien zijn deze uitvoeringskosten overigens nog hoger, omdat ook de
bedrijven en instituten uitvoeringskosten moeten maken om voor een subsidie in aanmerking te
komen. Deze kosten zijn hier niet meegeteld.

In totaal wordt elke euro die het bedrijfsleven aan R&D uitgeeft voor 0,27 euro gesubsidieerd,
inclusief de uitvoeringskosten van dat beleid. Er bestaat dus veel beleid om de marktfalens bij
innovatie te bestrijden. Dat betekent overigens niet dat een bezuiniging op de subsidies van een
aantal miljoen euro, zou leiden tot een gelijke reductie van de R&D uitgaven. In feite zal die
laatste daling minder zijn, omdat veel R&D projecten zonder subsidie ook doorgang zullen
vinden. In technische termen: de additionaliteit van R&D subsidies is kleiner dan 100%.13

11

Nederland Ondernemend Innovatieland, 2009, Maatschappelijke Innovatie Agenda’s, Factsheet, (maart 2009).

12

Volgens het Ministerie van LNV geldt dit niet voor DLO.

13

Zie Cornet, M. en B. Vroomen, 2005, Hoe effectief is extra stimulering van speur- en ontwikkelingswerk?, CPB Document,

nr. 103.
12

3.3

Karakteristieken huidige innovatiesubsidies

3.3.1

Over het geheel genomen selecteren themaspecifieke subsidies slechts in beperkte mate

De vraag is in hoeverre de overheid werkelijk kiest voor specifieke innovatiethema’s. Hieronder
onderzoeken wij die vraag.

Wij definiëren een themaneutrale subsidie als een vast percentage subsidie op de R&D-uitgaven
van een willekeurig bedrijf. Zodoende is de verdeling van de themaneutrale subsidies over de
bedrijfstakkenindeling van het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) gelijk aan de verdeling
van de uitgaven aan R&D door bedrijven over die bedrijfstakken. De overheid voert specifiek
beleid als de verdeling van de subsidies over de bedrijfstakken significant verschilt van de
themaneutrale verdeling.

De themaneutrale verdeling is te verkrijgen op basis van de R&D uitgaven beschikbaar op 2digit bedrijfstakken niveau gepubliceerd door het CBS. De verdeling van de themaspecifieke
subsidies over de bedrijfstakken is niet bekend. Voor de innovatieprogramma’s is bekend
hoeveel subsidie zij hebben uitgekeerd.14 Helaas zijn deze gegevens niet beschikbaar op
bedrijfstakkenniveau, maar per programmadomein. Deze presentatie bemoeilijkt een
vergelijking. Voor de overige themaspecifieke subsidies maken wij op basis van expert opinion
zelf een inschatting van de verdeling over de bedrijfstakken.
Op basis van deze gegevens construeren wij een grove verdeling van de themaspecifieke
subsidies over de bedrijfstakken. Een vergelijking van de resulterende verdeling met de
themaneutrale verdeling geeft de indruk dat de overheid met het themaspecifieke beleid slechts
in beperkte mate kiest voor specifieke thema’s. Tabel 3.2 illustreert de themaneutrale verdeling.
Kolom (2) geeft de uitgaven aan R&D door bedrijven per bedrijfstak. Duidelijk blijkt dat deze
uitgaven zijn geconcentreerd bij de industrie, waarbij de ICT-industrie ver voorop loopt. Kolom
(3) verdeelt de thema’s van tabel 3.1 zo goed mogelijk naar bedrijfstak, waarbij de
verschillende ‘Innovatiethema’s’ elk apart zijn genoemd. Voor de toedeling is gebruik gemaakt
van de omschrijvingen in de publicatie ‘EZ-instrumentarium’ (oktober 2009).15 Verder zijn de

14

Recent (5 maart 2010) heeft het Ministerie van EZ aan het CPB cijfers verstrekt over de verdeling van de subsidies van

de Innovatieprogramma’s (een onderdeel van de themaspecifieke subsidies uit tabel 3.1) in relatie tot de
bedrijfstakkenindeling van het CBS. De verdeling betreft een verdeling over domeinen, die zich veelal uitspreiden over
meerdere bedrijfstakken. De verhouding van de ingezette middelen over die bedrijfstakken is onbekend.
15

Wij gebruiken de bedrijfstakkenindeling en terminologie van het CBS als standaard bedrijfstakkenindeling. De

terminologie die het beleid gebruikt bij de thema’s sluit hier niet precies op aan. Vergelijking tussen de beleidsthema’s en de
bedrijfstakkenindeling van het CBS wordt extra bemoeilijkt omdat de thema’s ook regelmatig veranderen. Hierdoor is een
goede toewijzing van de thema’s aan de standaard bedrijfstakkenindeling van het CBS moeilijk te maken.
13

subsidies aan ‘Lucht- en ruimtevaart’ aan de ‘metaal- en transportmiddelenindustrie’
toegerekend, omdat deze veelal Dutch Space en Stork toevallen.16
Tabel 3.2

Verdeling R&D door bedrijven en innovatiethema’s

(1)
Bedrijfstak

(2)

(3)

mln euro

Thema/Programma

1717

Point One a

ICT (Elektrotechnische industrie en computerservicebureaus)

High tech systemen en
materialen a
Chemie

Polymeren a

1396

Materialen a
Metaal- en transportmiddelenindustrie

InnoWater a

865

Life sciences and health a
Automotive a
Maritiem a
Innovatieve
Zeescheepsbouw
Lucht- en ruimtevaart
Voedingsmiddelen en landbouw

537

Energie en andere delfstoffen

178

Food and nutrition Delta a
Innovatiesubsidies LNV
Energie Onderzoek
Subsidies

Textiel, papier, grafische industrie

c

96

Bouwnijverheid
Diensten

b

22
1029 Logisitek en Supply Chains a
SKE-crea,
Zorg-innovatievouchers,
Innovatievouchers toerisme
industrie

Totaal
a
b
c

5840

Innovatiethema’s van EZ, bron EZ-Instrumentarium, oktober 2009.
CBS, Kennis en Economie 2008, tabel 2.4.1 minus computerservicebureaus uit tabel 2.4.3.
Cijfer berekent als restpost.

Bron: CBS, 2009, Kennis en Economie 2008, Tabel 2.4.3 met uitzondering van ‘Diensten’. Als er geen cijfer is van 2007 is het cijfer van
2006 genomen.

Het argument dat het innovatiebeleid weinig op thema selecteert wordt ondersteund door de
verdeling van de projecten in de categorie ‘FES, IOP en rest programmatisch pakket’. De FESuitkeringen worden over bedrijven in vele bedrijfstakken verspreid. Bij de Innovatieve
Onderzoeksprogramma’s (IOP) geldt hetzelfde. Het gaat vooral om projecten behorend tot ICT,
chemie en metaalindustrie, zoals blijkt uit de volgende praktische voorbeelden:
Precisietechnologie, Mens-Machine Interactie, Genomics, ElektroMagnetische Vermogens

16

Daarnaast wordt de innovatie van deze industrie indirect gesteund door subsidies aan TNO, NLR en SRON, die ook veel

subsidies voor ruimtevaartonderzoek ontvangen. Bron: Berenschot, 2008, blz. 9-10.
14

Techniek, Generieke Communicatie en Self Healing Materials.17 Ook de subsidies die het
technologiefonds STW uitkeert, komen de bedrijven in vele bedrijfstakken ten goede.18

Ook de thema’s van de MIA zijn breed verdeeld over de hele economie. Deze thema’s zijn
‘duurzame agro- en visserijketens’ (bedrijfstak tuinbouw, landbouw en veeteelt), ‘veiligheid’,
‘energie’, ‘water’, ‘gezondheid’ (alle gerelateerd aan de bedrijfstak industrie), en ‘duurzame
mobiliteit’ en ‘onderwijs’ (gerelateerd aan diensten).19

Tenslotte, de verdeling van de GTI’s is over alle R&D-intensieve bedrijfstakken verspreid.
Tabel 3.3 laat de omvang van de subsidies zien per instituut en meldt de bedrijfstak waar de
bedrijven zich bevinden die indirect profiteren van de kennis van deze instituten.
Tabel 3.3

Subsidies Grote Technologische Instituten

a

Bedrijfstak

mln euro

TNO ICT b

ICT

11

TNO Defensie en Veiligheid b

ICT en machine industrie

34

TNO Industrie b

Industrie in een breed vlak

37

NLR

Machine-industrie, vliegtuigbouw, transport

24

Marin

Scheepsbouw

4

TNO Kwaliteit van Leven b

Voeding, gezondheid

29

Tuinbouw, landbouw, veelteelt

110

Energie

32

DLO

c

ECN
TNO Bouw en Ondergrond

b

Deltares

Bouwnijverheid

26

Bouwnijverheid

13

Totaal
a

356

MinFin, Grondslag Heroverweging, 10 februari 2010, Jos Huisman, De gegevens zijn afkomstig van de begroting van EZ, waarbij door

MinFin correcties zijn toegepast ter vermijding van dubbeltelling.
b

De totale subsidie voor TNO bedraagt 173 mln. euro. Deze zijn verdeeld over de kerngebieden van TNO naar rato van de omzet per

kerngebied, volgens TNO Jaarverslag 2008, blz. 44.
c

Volgens het Ministerie van LNV is het bedrag van DLO niet vergelijkbaar met dat van de andere GTI’s omdat het DLO-cijfer ook

beleidsondersteunend onderzoek omvat.

Op basis van het bovenstaande overzicht van alle themaspecifieke subsidies en hun
gezamenlijke verdeling over de bedrijfstakken concluderen wij dat het themaspecifieke
innovatiebeleid als geheel slechts in beperkte mate kiest voor specifieke innovatiethema’s en de
verstrekte subsidies slechts licht afwijken van themaneutraal verdelen over de verschillende
bedrijfstakken.

17

Zie Ministerie van EZ, 2009, EZ-Instrumentarium.

18

Zie STW, Utilisatierapporten.

19

Nederland Ondernemend Innovatieland, 2009, Maatschappelijke Innovatie Agenda’s, Factsheet, maart 2009.
15

Verdere uitsplitsing naar subsectoren

De mate van aggregatie van bedrijfstakken is bepalend in het oordeel over selectie door de
overheid. De bedrijfstakkenindeling van het CBS biedt verschillende mate van detaillering, het
zogenaamde aantal digits. Een hoog aggregatieniveau kan leiden tot een te snelle conclusie dat
de overheid niet kiest. Op een hoog aggregatieniveau zal de overheid elke bedrijfstak
subsidiëren. Op een laag aggregatieniveau zal de overheid altijd selecteren. Ieder project is
immers uniek. De overheid selecteert echter op thema’s en niet op bedrijfsniveau.
Voor een goede vergelijking zou het wenselijk zijn de mate van selectiviteit op
verschillende aggregatieniveaus te meten. Helaas zijn data over de omvang van de
themasubsidie en private R&D-uitgaven niet op een gedetailleerd aggregatieniveau beschikbaar.

Uitsplitsing op 4-digit niveau

Het Agentschap NL heeft voor een tweetal Innovatieprogramma’s gedetailleerde gegevens
verstrekt op 4-digit niveau (subsectoren). Het gaat om het programma Chemie en het
programma Food and Nutrition Delta.20 De selectie binnen elk van deze programma’s wordt
hieronder besproken.

Programma Chemie
Deze bedrijfstak bestaat uit 27 subsectoren. Voorbeelden van die subsectoren zijn kleurstoffen,
petrochemische producten, farmaceutische producten, parfum, kunstvezels, rubber banden en
plastic verpakkingsmateriaal. Het zwaartepunt van het programma ligt binnen 15 van de 27
subsectoren. Het CBS verschaft geen data over de omvang van de R&D uitgaven per subsector.
Om alsnog tot een oordeel te kunnen komen over de mate van selectiviteit maken wij gebruik
van een drietal proxies.
•

Elke subsector verricht een gelijke hoeveelheid aan R&D. In dat geval is de mate van selectie
bepaald door het geselecteerde aantal subsectoren binnen het totaal. Binnen de chemie met een
zwaartepunt van 15 subsectoren op 27 lijkt onder die aanname een redelijk scherpe selectie
plaats te vinden.

•

De R&D-inspanning in een subsector is evenredig met de omvang van de werkgelegenheid in
de betreffende subsector. Dit is een goede indicator voor innovatie-activiteit en kan worden
vervaardigd op basis van gegevens van het CPB over de werkgelegenheid in arbeidsjaren
binnen de bedrijfstakken chemie en rubberindustrie. Voor zover data op 4-digit niveau
ontbreekt worden deze cijfers geraamd op basis van het aantal banen (bron: CBS, Statline). In
2008 behoorde 70 duizend arbeidsjaren van de 94 duizend arbeidsjaren in de chemie toe aan de

20

Notitie Ministerie van EZ, “Kiezen in een programmatische aanpak; 4 maart 2010, op basis van cijfers van Agentschap

NL.
16

geselecteerde subsectoren. Driekwart van de werknemers in de chemie werkte dus bij de
geselecteerde subsectoren.
•

De R&D-inspanning in een subsector is evenredig met de omvang van de toegevoegde waarde
in de subsector. Deze laatste proxy lijkt vermoedelijk de beste proxy voor een meting van
innovatie activiteit. Het CPB beschikt over cijfers van de toegevoegde waarde binnen de
bedrijfstakken van de chemie en rubberindustrie. Opnieuw ramen wij de gegevens binnen
onbekende subsectoren op basis van de werkgelegenheid en de toegevoegde waarde per
werknemer. In 2008 blijkt van de 13 miljard euro aan toegevoegde waarde in de chemie 9
miljard te zijn geproduceerd binnen de geselecteerde subsectoren. In totaal produceren de
geselecteerde subsectoren dus 70% van de toegevoegde waarde binnen de chemie.

De laatste twee aannames laten zien dat bij een uitsplitsing naar subsectoren binnen het
Innovatieprogramma Chemie een beperkte mate van selectie plaatsvindt. Voor een betere
indicatie is meer informatie nodig, zowel over de precieze verdeling van middelen over de
subsectoren als de private R&D-uitgaven in die subsectoren.

Food and Nutrition Delta
Het tweede uitgesplitste Innovatieprogramma betreft Food and Nutrition Delta, dat zich
verspreidt over de bedrijfstakken landbouw en voedingsmiddelenindustrie. Binnen dit
programma blijkt het voor het Agentschap NL lastig om aan te geven op welke wijze de selectie
binnen de subsectoren plaatsvindt. Zij geven aan dat de subsectoren landbouw, visverwerking,
meel, diervoeder en dranken relatief weinig betrokken zijn. Dat is ook begrijpelijk, aangezien
dit programma zich vooral richt op gezondere en veilige voeding. Het onderzoek binnen dit
programma ligt met name op het terrein van de vervaardiging van hoogwaardige halffabricaten,
waarbinnen DSM, CSM, Unilever en Friesland-Campina21 actief zijn. Indirect volgt dat binnen
het programma die subsectoren worden geselecteerd, waarvoor de private R&D uitgaven het
hoogst zijn. Met andere woorden, de verdeling van de subsidies binnen het Innovatieprogramma
Food and Nutrition Delta lijkt min of meer proportioneel verdeeld met de private R&Duitgaven. De overheid selecteert binnen dit programma in beperkte mate.

3.3.2

Wel selectief bij bedrijfsgrootte: het MKB krijgt meer subsidie

De overheid selecteert wel nadrukkelijk op bedrijfsgrootte. Elke euro R&D uitgevoerd door het
MKB wordt in sterkere mate gesubsidieerd dan elke euro R&D uitgevoerd door het
grootbedrijf. Deze conclusie komt als volgt tot stand:

21

Voor meer bedrijfspartners verwijzen wij naar het Businessplan Food and Nutrition Delta.
17

•

151 miljoen euro subsidie per jaar wordt uitgegeven aan innovatiebeleid dat zich exclusief richt
op het MKB en niet op het grootbedrijf, zie tabel 3.1. Dit betekent dat het MKB voor deze
subsidies per euro R&D 0,10 euro 22 subsidie krijgt en het grootbedrijf nul euro.

•

De WBSO discrimineert naar bedrijfsgrootte. De WBSO bevoordeelt het MKB sterk boven het
grootbedrijf. Bedrijven die tot 220 duizend euro besteden aan loonkosten van hun R&Dpersoneel krijgen 50% van die loonkosten vergoed. Bedrijven die hogere loonkosten maken,
ontvangen over het bedrag hoger dan 220 duizend euro 18% subsidie op de loonkosten van
R&D-personeel, tot een maximum van 14 miljoen euro per jaar per bedrijf.23 Tabel 3.4 toont
hoe deze regeling uitwerkt naar bedrijfsgrootte. Terwijl MKB bedrijven 27% van het onderzoek
door bedrijven in Nederland uitvoeren, ontvangen zij 69% van de uitkeringen uit de WBSO. Uit
de gegevens van de tabellen 3.1 en 3.4 volgt dat het MKB voor elke euro besteed aan R&D 0,21
euro24 subsidie krijgt. Het grootbedrijf ontvangt voor elke R&D euro 0,035 euro25 subsidie.Bij
de themaspecifieke subsidies ontbreekt een duidelijk beeld van de verhouding tussen subsidies
aan het MKB en het grootbedrijf. De uitgaven van het instrument ‘Innovatieprogramma’s’ van
het Ministerie van EZ gaan voor 39% naar het MKB en voor 36% naar het grootbedrijf.26 Hoe
de overige 25% is verdeeld, wordt niet vermeld. In totaal is het aandeel MKB in elk geval
aanzienlijk. Sommige innovatieprogramma’s noemen het MKB expliciet als doelgroep in de
beschrijving bij de thema’s Food and Nutrition Delta en Polymeren.27 Van de
innovatiesubsidies voor lucht- en ruimtevaart gaat 33% naar het MKB en 61% naar het
grootbedrijf.28 Van de innovatiesubsidies uitgekeerd door het ministerie LNV is het aandeel
voor het MKB onbekend. Alles bijeen genomen lijkt een raming van 50:50 bij de verdeling van
themaspecifieke subsidies over MKB en grootbedrijf niet ver van de werkelijkheid te zitten.
Onder die veronderstelling krijgt het MKB voor elke euro besteed aan R&D 0,16 euro29
subsidie en het grootbedrijf 0,06 euro30 subsidie.

22

=151 / (0,27 * 5840). 0,27 is het aandeel van het MKB in de uitgaven aan R&D, zie tabel 3.4, en de R&D uitgaven in totaal

zijn 5840 (zie tabel 3.1).
23

Regeling in 2010. Bron: website SenterNovem.

24

Het MKB voert 27% van de R&D door bedrijven uit, dat is 0,27 * 5840 = 1577. Het MKB ontvangt 69% van de WBSO

subsidies, dat is 0,69 * 490 = 338. Het subsidiepercentage bedraagt 338/1577 *100 = 21%. Het percentage is exclusief de
eenmalige WBSO-uitkering van 210 mln. euro.
25

Grote bedrijven voeren 63% van de R&D door bedrijven uit, dat is 0,63 * 5840 = 4263. Zij ontvangen 31% van de WBSO

subsidies, dat is 0,31 * 490 = 152. Het subsidiepercentage bedraagt 152/4263 *100 = 0,035%. Het percentage is exclusief
de eenmalige WBSO-uitkering van 210 mln. euro.
26

Zie: ‘Tenders Innovatieprogramma’s’. Brief Ministerie EZ aan Tweede Kamer, 14 oktober 2009, 32 123 VIII-4, vraag 43.

27

Bron: Ministerie van EZ, 2009, EZ-instrumentarium, Aanbod regelingen en subsidies voor ondernemers, oktober 2009.

Ons zijn overigens geen cijfers bekend waaruit concreet blijkt dat een euro besteed aan R&D door het MKB meer wordt
gesubsidieerd dan een euro besteed aan R&D door grotere bedrijven.
28

Zie: ‘Tenders Innovatieprogramma’s’. Brief Ministerie van EZ aan Tweede Kamer, 14 oktober 2009, 32 123 VIII-4, vraag

43. Ook hier is niet bekend hoe de overige 6% is verdeeld.
29

(0,5*499) / 0,27 * 5840). 499 is bedrag aan themasubsidies, 0,27 is aandeel van MKB in R&D en 5840 is R&D bedrag van

bedrijven.
30

(0,5*499) / 0,73 * 5840). 499 is bedrag aan themasubsidies, 0,73 is aandeel van grootbedrijf in R&D en 5840 is R&D

bedrag van bedrijven.
18

Tabel 3.4

R&D uitgaven en WBSO-subsidies over MKB en grote bedrijven
a

b

R&D uitgaven

WBSO subsidie

%

%

MKB (Minder dan 250 werknemers)

27

69

Grote bedrijven (Meer dan 250 werknemers)

73

31

Totaal

100

100

a
b

Verdeling 2005. Bron CBS, 2009, Kennis en Economie 2008, staat 2.4.2.
Verdeling 2004. Bron EIM en UNU-MERIT, 2007, Evaluatie WBSO 2001 − 2005, blz. 8. Deze verdeling is vrijwel gelijk aan de verdeling

genoemd in de Brief Ministerie EZ aan Tweede Kamer, 14 oktober 2009, 32 123 VIII-4, vraag 43, waar een verhouding staat van
MKB:grootbedrijf = 67:33.

Uit het voorgaande kan de conclusie worden getrokken dat één euro besteed aan R&D door het
MKB een subsidie krijgt van 0,47 (= 0,10 + 0,21 + 0,16) euro, terwijl het grootbedrijf voor
hetzelfde bedrag een subsidie krijgt van 0,10 (= 0 + 0,035 + 0,06) euro. Het MKB krijgt dus
ongeveer 5 (= 0,47 / 0,10) keer zoveel subsidie voor één euro besteed aan R&D dan het
grootbedrijf.

3.3.3

Nederlands innovatiebeleid in internationaal perspectief
Generieke innovatiesubsidies

Tabel 3.5 toont voor een aantal OECD landen de omvang van de belastingsubsidie per euro
private R&D uitgaven. Het blijkt dat de omvang van de subsidie internationaal sterk uiteen
loopt. Frankrijk geeft 0,42 subsidie per euro R&D en Zwitserland, Finland, Zweden en
Duitsland geven helemaal geen belastingsubsidie. Nederland wijkt niet significant af van het
gemiddelde van de genoemde landen als het gaat om subsidies aan het grootbedrijf.
Het meest opvallend is dat Nederland in vergelijking tot andere landen veel meer
belastingsubsidie geeft aan het MKB dan aan het grootbedrijf. In de meeste landen wordt geen
onderscheid gemaakt naar bedrijfsgrootte in de fiscale regeling. Alleen in het Verenigd
Koninkrijk en Canada krijgt het MKB meer subsidie, maar het verschil tussen grootbedrijf en
MKB is kleiner dan in Nederland. Tabel 3.5 toont een selectie van landen uit de onderliggende
Science, Technology and Industry Scoreboard. De conclusie blijft echter van kracht, als alle 38
landen worden beschouwd.

Specifieke innovatiesubsidies voor thema’s

Er zijn ons geen gegevens bekend over de omvang van specifieke innovatiesubsidies van de
OESO-landen. Het is denkbaar dat landen die weinig subsidie geven via belastingvoordelen dat
doen via specifiek innovatiebeleid. Maar dit vermoeden kan niet worden getoetst.

19

ab

Tabel 3.5

Belastingsubsidie in euro’s per euro die bedrijven uitgeven aan R&D, 2008
Grootbedrijf

MKB

Frankrijk

0,43

0,43

Noorwegen

0,20

0,22

Canada

0,17

0,33

Denemarken

0,14

0,14

Verenigd Koninkrijk

0,11

0,18

België

0,08

0,08

Oostenrijk

0,08

0,08

Nederland

0,07

0,24

Verenigde Staten

0,06

0,06

Zwitserland

0

0

Finland

0

0

Zweden

− 0,01

− 0,01

Duitsland

− 0,02

− 0,02

a

Bron: OECD, 2009, Science, technology and industry scoreboard 2009, sectie 2.14, pp. 78 − 79. De cijfers zijn geschat door aflezen

van een grafiek. Deze publicatie vermeldt deze gegevens van 38 landen. Hier is een selectie opgenomen die voor een vergelijking met
Nederland interessant is. De conclusies in de tekst veranderen niet als de overige landen ook in de beschouwing worden betrokken. De
OECD publicatie spreekt van dollar in plaats van euro, maar omdat zowel de subsidies als de uitgaven dezelfde wisselkoers hebben,
gelden dezelfde cijfers in euro.
b

Definitie van cijfer: (A − t) / (1 − t), waarin A = net discounted value of depreciation allowances, tax credit and special allowances for

R&D assets; t = stationary corporate income tax.

3.3.4

WBSO verdeelt door inrichting de subsidies niet helemaal themaneutraal

De inrichting van de WBSO met een selectie naar bedrijfsgrootte werkt niet helemaal
themaneutraal uit. Tabel 3.6 maakt dit duidelijk.
De kolom ‘Grondslag WBSO’ presenteert de verdeling over de bedrijfstakken van de
loonbedragen voor R&D-personeel die voor subsidie uit de WBSO in aanmerking komen. De
bedrijfstakken staan in de volgorde van grote WBSO-grondslag naar kleine WBSO-grondslag.
Wij vergelijken deze met de verdeling over dezelfde bedrijfstakken van de R&D-uitgaven door
bedrijven. De laatst genoemde bedragen zijn de grondslag van een themaneutrale verdeling over
de bedrijfstakken.31
Uit de tabel blijkt direct dat de WBSO niet geheel themaneutraal verdeeld is, ongeacht of dit
nu wenselijk is of niet.32 De volgorde van de bedrijfstakken van de WBSO-grondslag verschilt
duidelijk van de volgorde van de bedrijfstakken op basis van hun R&D-uitgaven. Meer private
R&D-uitgaven betekent niet automatisch een hogere WBSO grondslag.
31

Het komt in tabel 3.6 regelmatig voor dat de bedragen van de WBSO-grondslag groter zijn dan de R&D-uitgaven. Dit is

vreemd, want de WBSO-grondslag kan niet hoger zijn dan de R&D-uitgaven, omdat de WBSO alleen betrekking heeft op
het R&D-loon en de R&D bovendien de investeringen in laboratoria en verbruik aan materialen omvatten. Een reden kan
zijn dat de bedragen ‘Grondslag WBSO’ afkomstig zijn van Agentschap NL en de ‘R&D-uitgaven’ van het CBS. Het is dus
mogelijk dat hetzelfde project door Agentschap NL soms bij een andere bedrijfstak is ingedeeld dan het CBS de bedrijven
indeelt naar bedrijfstakken. Bovendien zijn de cijfers van de WBSO-grondslag het gemiddelde van 2007 en 2008, terwijl de
R&D-uitgaven alleen op 2007 betrekking hebben. Deze redenen zijn niet van zodanige omvang dat zij de hoofdlijnen van de
conclusies in deze paragraaf aantasten.
32

Hoofdstuk 5 gaat verder in op het punt van wenselijkheid in termen van welvaart.

20

Tabel 3.6

WBSO-grondslag, R&D-uitgaven en R&D-intensiteit
SBI

Grondslag WBSOa R&D-uitgaven door

Aandeel R&D in

b

toegevoegde

bedrijven

c

waarde

Machine industrie
Elektrotechnische industrie

mln euro

mln euro

29

384

580

8,5

31, 32, 33

381

1441

37,0

Chemie

24

285

1350

7,3

Computerservicebureaus

72

259

276

2,5

Voeding en dranken

15

210

471

5,8

Metaalproductenindustrie

28

167

53

0,9

Overige zakelijke diensten

74

121

217

2,0

Landbouw, bosbouw, visserij

01

115

66

0,7

Aardolie

11

98

5

0,1

Rubber en kunststof

25

88

46

2,3

Post en telecommunicatie

64

83

nb

nb

Gezondheid en welzijn

85

74

nb

nb

Uitgeverijen

22

48

36

0,6

34,35

72

161

4,6

Glas, aardewerk

26

35

42

0,5

Onderwijs

80

33

nb

nb

Transportmiddelenindustrie

a
b
c

Gegevens gemiddeld 2007 en 2008. Bron Memo EZ 4 maart 2010.
Gegevens 2007. Bron CBS, 2009, Kennis en Economie 2008, Staat 2.4.3.
Bron: CBS, 2009, Kennis en Economie 2008, Staat 2.4.3.

nb betekent niet beschikbaar.

De WBSO selecteert ten nadele van de elektrotechnische industrie en de chemie. Bij deze
bedrijfstakken is het aandeel van de ‘Grondslag WBSO’ veel lager dan het aandeel van de
R&D-uitgaven. De WBSO selecteert ten voordele van de andere bedrijfstakken die meestal een
lagere R&D-intensiteit hebben. Hierbij is de R&D-intensiteit gedefinieerd als het aandeel van
de R&D-uitgaven in de toegevoegde waarde.

Hoe komt het dat de WBSO niet helemaal themaneutraal is? De reden is dat de inrichting van
de WBSO het MKB bevoordeelt. Het MKB komt vooral voor in bedrijfstakken waar de
minimaal efficiënte productieschaal betrekkelijk klein is. In de elektrotechnische industrie en de
chemie is de productieschaal in het algemeen groter. In die bedrijfstakken opereren ook de grote
multinationale ondernemingen met hun belangrijke laboratoria in Nederland. Hun totale
loonuitgaven voor hun R&D-personeel overschrijden waarschijnlijk ver het maximum dat voor
een WBSO-subsidie in aanmerking komt.

21

3.4

Conclusies
•

Er wordt veel subsidiebeleid gevoerd om de persistente marktfalens bij innovatie te bestrijden.
Elke euro die het bedrijfsleven besteedt aan R&D wordt gemiddeld voor 27 eurocent
gesubsidieerd. Dit bedrag is als volgt opgebouwd. De subsidie uit de WBSO is ongeveer gelijk
aan de themasubsidies in totaal, beide 8,5 eurocent. Daarbij komen de indirecte subsidie via de
Grote Technologische Instituten van 6 eurocent, 2,5 eurocent voor het MKB en 1,5 eurocent
voor uitvoeringskosten.

•

Het specifieke themabeleid lijkt slechts in beperkte mate te kiezen.

•

Het beleid geeft het MKB meer innovatiesubsidie dan het grootbedrijf. Elke euro die het MKB
aan R&D uitgeeft krijgt 47 eurocent subsidie, terwijl het grootbedrijf voor een euro R&D 10
eurocent subsidie ontvangt. Hierbij zijn de indirecte subsidies via de Grote Technologische
Instituten niet meegeteld. Nederland is internationaal een uitzondering bij de bevoordeling van
het MKB bij de een fiscale subsidieregeling ter bevordering van R&D door bedrijven. Voor
specifiek MKB beleid zijn geen internationaal vergelijkbare cijfers beschikbaar.

•

De selectiviteit van de WBSO naar bedrijfsgrootte resulteert in een subsidie die de middelen
niet helemaal themaneutraal verdeelt over de bedrijfstakken. Vooral de R&D-intensieve
bedrijfstakken elektrotechniek en chemie ontvangen relatief weinig WBSO-subsidie.

4

Effectiviteit per innovatie-instrument

4.1

Empirische evidentie is dun gezaaid
Dit hoofdstuk presenteert de aanwezige empirische evidentie rond de effectiviteit van
innovatiesubsidies. Deze evidentie is dun gezaaid. Ten eerste is het lastig een goede maatstaf te
vinden voor innovatieactiviteit. Met andere woorden, hoe meten wij de effectiviteit van een
gegeven instrument? De toe- of afname van private R&D-uitgaven wordt veelal als maat
gekozen, maar dat is geen maatstaf voor welvaart. Ten tweede is op voorhand niet duidelijk of
en in welke mate een concrete maatregel de private R&D-uitgaven heeft beïnvloed. Zijn de
subsidies toegenomen doordat de hoogte van de private R&D-uitgaven is toegenomen of geldt
de omgekeerde relatie? Ten derde, is het van belang te onderscheiden in hoeverre een
overheidssubsidie additioneel is, oftewel welk deel van de toe- of afname in R&D-uitgaven zou
zonder overheidssubsidie niet hebben plaatsgevonden? Ten vierde, vraagt een korting of
intensivering van een subsidie om een effectmeting van de marginale euro af- of toename. Veel
evaluaties over innovatiebeleid schatten het gemiddelde effect van een maatregel, dat wil
zeggen het effect over het traject van geen subsidie tot de huidige subsidie. Voor een beperkt
aantal instrumenten is onderzoek verricht dat bovenstaande problemen heeft weten te
ondervangen. Ten vijfde, vraagt de vertaling van empirische studies naar de Nederlandse
22

beleidssituatie, dat de betreffende studie op vrij recente data is uitgevoerd en dat, indien het een
buitenlandse studie betreft, de karakteristieken van het innovatiebeleid en de beleidsomgeving
van het betreffende land niet teveel afwijken van Nederland.

Uiteindelijk beschikken wij voor een tweetal maatregelen, de WBSO en de innovatievouchers,
over een indicatie van hun kwantitatieve effecten. Voor de relevante achtergrond documenten
verwijzen wij naar Cornet en Vroomen (2005) en Lokshin en Mohnen (2009) voor de WBSO
en naar Cornet, Van der Steeg en Vroomen (2007) voor de innovatievouchers.33 Beide
maatregelen zijn voor het laatst geëvalueerd op gegevens uit 2005, waarna hun budget
aanzienlijk is toegenomen. In het licht van vermoedelijke afnemende meeropbrengsten, zie
paragraaf 2.5, kunnen wij hun uitkomsten dan ook niet zonder meer vertalen naar de huidige
beleidsituatie.

4.2

Effectiviteit van huidige instrumenten

4.2.1

WBSO

•

De WBSO is verscheidene malen geëvalueerd. Wij verwijzen naar Mohnen en Lokshin (2009)
voor een overzicht.34 Zij beschrijven de concrete vormgeving van de fiscale regeling, de
gebruikte evaluatie techniek, de onderliggende data inclusief land van implementatie en het
type van de uitkomst (marginaal of gemiddeld effect). De meeste studies geven de gemiddelde
effecten van een WBSO subsidie. Het marginale effect is slechts in een beperkt aantal studies
bekeken, voor Canada (Dagenais, Mohnen, Therrien (2004)), voor Nederland (Cornet en
Vroomen (2005), en Lokshin en Mohnen (2007)).35 Cornet and Vroomen (2005) maken als
enige gebruik van een net experimenteel design. Lokshin en Mohnen vinden een marginaal
effect van 0.31 op de lange termijn. Cornet en Vroomen vinden 0.15. Dat betekent dat een euro
intensivering van de WBSO leidt tot een toename van de verwachte private R&D-uitgaven met
15 eurocent bij gegeven WBSO budget (pm 400 miljoen in 2005)

•

De WBSO maakt onderscheid naar bedrijfsgrootte en naar starters. Het instrument blijkt
effectiever voor starters. Een vermindering met een euro van de belastingafdracht door
innoverende starters geeft 50 à 80 cent uitgaven aan loon aan R&D-personeel (Cornet en
Vroomen, 2005).
33

M.F. Cornet en B.L.K. Vroomen, 2005, Hoe effectief is extra fiscale stimulering van speur- en ontwikkelingswerk, CPB

Document 103; P. Mohnen and B. Lokshin (2009) What does it take for an R&D tax incentive policy to be effective? Unu
Merit working paper; M.F. Cornet, M.W. van der Steeg and B.L.K. Vroomen, 2007, De effectiviteit van de innovatievouchers
2004 en 2005, CPB Document 140.
34

P. Mohnen and B. Lokshin, 2009, What does it take for an R&D tax incentive policy to be effective? Unu Merit working

paper.
35

Actualite Economique (2007) Les firmes canadiennes repondent-elles aux incitations fiscales a la recherche-

developpement?, 80, 175-206; M.F. Cornet en B.L.K. Vroomen, 2005, Hoe effectief is extra fiscale stimulering van speur- en
ontwikkelingswerk, CPB Document 103; B. Lokshin and P. Mohnen, 2007, Measuring the effectiveness of R&D tax credits in
the Netherlands, Unu-Merit working paper.
23

•

Op basis van deze uitkomsten concludeerde Kansrijk kennisbeleid (2006) dat gezien de overige
kosten en toenmalig gerealiseerde verhoging van de WBSO na de evaluatie intensivering van de
startersfaciliteit binnen de WBSO kansrijk zou zijn en de intensivering van de WBSO neutraal
leek.36 Bezuiniging op de WBSO werd geoormerkt als niet kansrijk.

4.2.2

Innovatievouchers

•

De evaluatie van de innovatievouchers concludeerde dat acht van de tien innovatievouchers
heeft geleid tot innovatieactiviteit, die anders niet zou hebben plaatsgevonden. Slechts een
beperkt aantal bedrijven gaf aan vervolgactiviteiten in te zetten. Op basis van deze uitkomsten
heeft het beleid de innovatievouchers aanzienlijk uitgebreid. Sinds 2005 is het totale budget
vervijfvoudigd. Over de marginale uitkomsten van uitbreiding of korting op het huidige budget
is op basis van de evaluatie van 2005 dan ook niet veel te zeggen. Daarnaast is de vormgeving
van het instrument veranderd. Naast de oorspronkelijke vouchers ter hoogte van een bedrag van
2500 euro is het instrument uitgebreid met de zogenaamde grote vouchers van 7500 euro. Een
bedrijf kan gebruik maken van deze laatste vouchers, als het bedrijf een derde van dit bedrag
zelf inlegt. Over de effectiviteit van matching en in het bijzonder over de effectiviteit van deze
grote vouchers is geen informatie bekend. In tegenstelling tot de uitvoering in 2003, 2004 en
2005 is daarna geen loting meer nodig geweest om de innovatievouchers te verdelen.

4.3

Conclusies
•

Er bestaat nauwelijks empirische evidentie over de marginale effectiviteit van het huidige
Nederlandse innovatie-instrumentarium is. Daarom geldt voor de meeste innovatieinstrumenten dat hun effect op de welvaart onbekend is.

•

Van een tweetal maatregelen − de WBSO en de innovatievouchers − is een indicatie van hun
kwantitatieve effecten bekend. Deze studies dateren van een paar jaar geleden. Sindsdien is van
beide maatregelen hun budget aanzienlijk toegenomen. In het licht van vermoedelijke
afnemende meeropbrengsten kunnen wij daardoor geen uitspraken doen over hun huidige
marginale effectiviteit.

5

Keuzemogelijkheden bij innovatiesubsidies

5.1

Inleiding
Het vorige hoofdstuk besprak de marginale effectiviteit van enkele concrete innovatieinstrumenten. Helaas zijn voor het merendeel van het instrumentarium geen gegevens bekend
36

M.F. Cornet, F.H. Huizinga, B. Minne en D. Webbink (2006) Kansrijk Kennisbeleid, CPB Document 124.

24

over hun effectiviteit. Om behulpzaam te kunnen zijn bij de afwegingen van de
‘Heroverwegingswerkgroep Innovatie en Toegepast Onderzoek’ kiest dit hoofdstuk voor een
andere invalshoek.
Dit hoofdstuk presenteert een aantal belangrijke keuzemogelijkheden binnen het huidige
innovatiebeleid. Wij presenteren voor elke keuzemogelijkheid onder welke voorwaarden
gegeven de huidige beleidsintensiteit een richtingsverandering waarschijnlijk netto
maatschappelijke baten zal opleveren. Hiertoe combineren wij de economische theorie met de
stand van zaken in het huidige innovatiebeleid. Elke keuzemogelijkheid wordt besproken in een
aparte paragraaf. De titel van de paragraaf vermeldt de keuze.

5.2

Themaspecifieke subsidies versus themaneutrale subsidies
Waarom is er een keuzeprobleem?

Een belangrijke keuze bij de bezuinigingen is: kan men uit oogpunt van de welvaart beter
bezuinigen op subsidies voor specifieke thema’s of op een themaneutrale subsidie? Men kan bij
een themaneutrale subsidie denken aan de WBSO, maar dan zodanig ingericht dat het niet zoals
nu het MKB bevoordeelt vergeleken met het grootbedrijf.37

Redenering

Wij vergelijken de netto maatschappelijke baten van een bezuiniging op themaspecifieke
subsidies met een gelijke bezuiniging op een themaneutrale subsidie. Relevant kengetal is de
waarde van de kennisspillovers, die de maatschappij toevallen ten gevolge van de
innovatiesubsidie van een specifiek thema. Stel dat de verschillende thema’s onderling sterk
verschillen in de hoogte van de te realiseren kennisspillovers. In dat geval kan selectie
maatschappelijke baten opleveren als de overheid in staat is die thema’s te selecteren die bij
subsidie hogere kennisspillovers realiseren dan het gemiddelde thema dat model staat voor de
themaneutrale subsidie. Voor een juiste vormgeving van selectief thematisch beleid zal de
overheid dus inzicht moeten krijgen in de marginale waarde van de kennisspillovers van de
verschillende thema’s gegeven de omvang van de huidige subsidies aan die thema’s.

De overheid moet zoekkosten maken om informatie te verkrijgen
De overheid maakt echter maatschappelijke kosten in zijn zoektocht naar de meest effectieve
inzet van subsidies voor specifieke thema’s. Een themaneutrale subsidie kent deze kosten niet.
Bij de afweging tussen themaspecifieke subsidies en themaneutrale subsidies moeten met deze
zogenaamde informatiekosten rekening worden gehouden. Informatiekosten omvatten meer dan
de reguliere zoekkosten, die gepaard gaan met het verkrijgen van de informatie over de waarde

37

De selectie van de WBSO naar bedrijfsgrootte impliceert dat de subsidie niet themaneutraal uitwerkt naar technologie of

naar product. In paragraaf 5.4 bekijken we of dit wenselijk is in termen van welvaart.
25

van de kennisspillovers van de individuele thema’s. Naast de uitvoeringskosten omvatten de
informatiekosten ook de kosten van bedrijven om subsidie aan te vragen en de maatschappelijke
kosten van de verstorende invloed van belangenorganisaties. Deze organisaties weten meer van
hun eigen thema dan de rest van de samenleving. Zij gebruiken die informatievoorsprong om
subsidie voor hun thema te promoten bij ministeries, het parlement en de media, zonder
voldoende te letten op de welvaartseffecten van een andere besteding van het publieke geld.
De informatiekosten zijn hoger bij themaspecifieke subsidies dan bij themaneutrale
subsidies, en wel voor alle componenten van de informatiekosten. De zoekkosten zijn hoger
omdat extra kosten moeten worden gemaakt om informatie te krijgen over de waarde van de
kennisspillovers per thema. De uitvoeringskosten van de themaspecifieke subsidies zijn hoger
dan van het themaneutrale instrument38 De bedrijven moeten ook meer administratie verrichten
voor de aanvraag van een themaspecifieke subsidie dan voor een themaneutrale subsidie.
Tenslotte worden belangenorganisaties vooral aangetrokken tot thema’s, want bij een
themaneutrale subsidie kunnen zij geen voordeel claimen.

Er bestaat dus een afruil waarbij de extra netto baten van themaselectie moeten worden
afgewogen tegen de omvang van de extra informatiekosten vergeleken met themaneutrale
subsidie. Zijn de informatiekosten hoog, dan zijn bezuinigingen op themabeleid beter voor de
welvaart. Zijn de informatiekosten laag, dan kan beter worden bezuinigd op de themaneutrale
subsidie.

Wat weten wij van de verschillen in privaat rendement en spillovers tussen thema’s?

Per afzonderlijk thema kennen wij geen robuuste empirie die inzicht geeft in de omvang van de
kennisspillovers van specifieke thema’s. Vooralsnog lijkt het huidige specifieke
instrumentarium als geheel slechts een beperkte keuze te maken tussen verschillende thema’s,
zie hoofdstuk 3. De vraag rijst of de gemaakte informatiekosten de mogelijk hogere
opbrengsten van de specifieke subsidie niet overstijgen.
Extra’s bij Innovatieprogramma’s tegen extra kosten
De Innovatieprogramma’s selecteren niet alleen naar thema. De programma’s beogen ook de maatschappelijke baten
te verhogen door bevordering van samenwerking tussen bedrijven en kennisinstellingen en door maatwerk
themaspecifieke knelpunten weg te nemen. Wij hebben geen inzicht in de omvang van deze baten vergeleken met het
alternatief dat de samenwerking niet wordt bevorderd en er geen maatwerk gegeven zou worden. Wel is zeker dat de
baten moeten worden afgezet tegen het extra publieke geld dat hiervoor nodig is.

38

Hierbij zijn de uitvoeringskosten van de WBSO gehanteerd ter vergelijk (zie verder paragraaf 5.3).

26

In welke richting bezuinigen?

Het geheel overziende zijn bezuinigingen op een themaneutrale subsidie gunstiger voor de
welvaart dan bezuiniging op een thema als aangetoond kan worden dat een specifiek thema
aanzienlijk hogere opbrengsten genereert in termen van de te realiseren kennisspillovers en de
extra informatiekosten lager zijn dan de baten in termen van extra waarde van kennisspillovers.
Is deze informatie niet beschikbaar of is de waarde van de kennisspillovers tussen de thema’s
min of meer gelijk, dan kan beter op de themaspecifieke subsidies worden bezuinigd dan op de
themaneutrale subsidie. De huidige verdeling van de thema’s over de economie wekt de indruk
dat de themaspecifieke subsidies slechts in beperkte mate echt kiezen tussen de verschillende
bedrijfstakken, zie hoofdstuk 3. In dat geval maakt het huidige beleid slechts hoge
informatiekosten tegen beperkte mogelijke extra opbrengsten. Afschaffing van het
themaneutrale instrument lijkt dan niet gunstig voor de welvaart.39
Generiek versus specifiek innovatiebeleid: Vertelt het CPB twee verhalen?
In de CPB Notitie Innovatief klimaatbeleid, dd.19 februari 2010. concludeert het CPB dat onder bepaalde condities een
generieke stimulering van innovatie en diffusie onvoldoende efficiënt is. Deze conclusie lijkt op gespannen voet te staan
met de redenering in dit rapport. Hieronder lichten wij toe dat dit niet het geval is en dat de condities in Innovatief
Klimaatbeleid precies aansluiten bij de drie voorwaarden die dit rapport hanteert. De term generiek in Innovatief
Klimaatbeleid valt samen met de term themaneutraal in dit rapport.

Dit rapport beargumenteert dat themasubsidies ‘efficiënter' zijn dan themaneutrale subsidie bij thema’s met
i) relatief hoge waarde van kennisspillovers,
ii) laag privaat rendement en
iii) lage informatiekosten.
Een themaneutrale subsidie is dan onvoldoende om het thema privaat rendabel te maken, terwijl in aanleg de waarde
van de externe effecten hoog zijn.

Innovatief Klimaatbeleid concludeert dat een subsidie voor het specifieke thema ‘schone technologie’ efficiënter is dan
een themagenerieke stimulering, als geldt:
i) Externe effecten van schone technologie zijn groter dan de externe effecten van vuile technologie. De externe
effecten zijn de waarde van de kennisspillovers minus de waarde van de milieu-externaliteiten.
ii) Private baten van schone technologie zijn kleiner dan de private baten vuile technologie: Door kleinere omvang
huidige markt voor schone technologe is het private rendement lager.
iii) Overheid heeft lage zoekkosten omdat de overheid beschikt over informatie om te kiezen tussen schone en vuile
technologie.

Kortom, de voorwaarden i) t/m iii) in dit rapport sporen volledig met de overeenkomende condities in Innovatief
Klimaatbeleid. Dus het CPB vertelt een consistent verhaal.

39

Cornet c.s. (2006) Kansrijk Kennisbeleid, CPB Document 124, paragraaf 5.5.
27

5.3

Kaasschaaf versus specifieke thema’s en instrumenten opheffen
Waarom is er een keuzeprobleem?

Kan men uit efficiëntie oogpunt beter bezuinigen door de kaasschaaf toe te passen over alle
thema’s en innovatie-instrumenten of kan men beter specifieke thema’s of instrumenten
afschaffen? Het antwoord op deze vraag hangt samen met de hoogte van de uitvoeringskosten
van de verschillende instrumenten. Immers, als de waarde van de kennisspillovers en de overige
marktfalens over de thema’s en instrumenten gelijk is, dan kan het beste worden bezuinigd op
die thema’s en instrumenten die per euro uitgekeerde subsidie de hoogste uitvoeringskosten
hebben.

Uitvoeringkosten per instrument

Tabel 5.1 vermeldt het percentage van de uitvoeringskosten, uitgesplitst naar themagenerieke
subsidies (WBSO), specifieke themasubsidies en specifieke subsidies voor het MKB. Direct
valt op dat de uitvoeringskosten sterk uiteenlopen, van 2% bij de WBSO naar 17% bij het
thema ‘luchtvaart’.
a

Tabel 5.1

Uitvoeringskosten als percentage van subsidie

Themageneriek:

% Innovatiethema

% Doelgroep MKB

%

WBSO

2,0 Life sciences and Health

3,0 Innovatiekrediet

2,9

Point One
STW

a

b

3,0 Innovatievouchers

6,0

5,5 Innovatie Prestatie Contract

6,8

Chemie

6,0 Technopartner

10,2

Materiaal (M2i)

8,0 Eurostars

12,0

Innowater

8,0 Syntens

Automotive (HTAS)

11,0

Food and Nutrition

11,0

IOP

11,0

Maritiem

13,0

Luchtvaart

17,0

c

PM

Tenzij anders vermeld: Bron: Uitvoeringskosten regelingen uitgevoerd door Agentschap NL opgesteld ten behoeve

Heroverwegingswerkgroep Toegepast Onderzoek en Innovatie.
b
c

STW, 2009, Jaarverslag 2008, blz. 61. Definitie: Algemene beheerskosten t.o.v. de baten. De baten zijn 66 mln. blz. 94.
De uitvoeringskosten van Syntens zijn niet bekend. De evaluatie van Syntens wijst er op dat de efficiëntie van deze stichting normaal

is. Bron: EIM en BCI, 2007, Tweemeting Syntens, Evaluatie 2003-2006, sectie 5.3.

28

Relatie uitvoeringskosten in hoofdstuk 3 en in deze paragraaf
In hoofdstuk 3 meldt tabel 3.1 dat de uitvoeringskosten van het innovatiebeleid ongeveer 75 miljoen euro bedragen op
een bedrag van 1871 miljoen subsidie. De uitvoeringskosten bedragen dus 4% (=75/1871*100). In deze
uitvoeringskosten zitten niet de subsidies van de Grote Technologische Instituten van 356 miljoen euro. Als wij voor
deze subsidies corrigeren worden de uitvoeringskosten 5 % (=75/(1871 − 356) *100). Dit cijfer komt redelijk overeen
met de grootte van het thema gewogen gemiddelde van de thema’s en instrumenten.

Waarschijnlijk is schaal van de maatregel de belangrijkste oorzaak voor de verschillen in de
percentages uitvoeringskosten tussen de thema’s en instrumenten. Figuur 5.1 laat zien dat de
grootte van het instrument telt. Op de horizontale as staan de subsidiebedragen van de
instrumenten uit tabel 5.1. Op de verticale as staat het percentage uitvoeringskosten. Een punt
geeft de combinatie van de hoogte van het budget en het bijbehorende percentage
uitvoeringskosten van dat instrument. De gefitte lijn laat duidelijk een negatief verband zien
tussen de omvang van de uitvoeringskosten en de omvang van het instrument. Met andere
woorden, naarmate het budget van een instrument groter is, zijn de procentuele
uitvoeringskosten kleiner. De WBSO heeft met 2% de laagste relatieve uitvoeringskosten. Deze
waarneming is niet als punt in de figuur getekend, maar als stippellijn, omdat de omvang van dit
instrument zo groot is dat het de figuur zou vertekenen.
Figuur 5.1

Relatie uitvoeringskosten en grootte instrument

a

uitvoeringskosten in %

18
16
14
12
10
8
6
4
2

subsidie in mln euro

0
0

10
a

20

30

40

50

60

70

80

90

Bron data: Zie tabel 5.1. In de figuur is de waarneming van de WBSO opgenomen als stippellijn.

De gefitte lijn in de figuur is krom, en dat betekent dat de uitvoeringskosten steeds sterker
oplopen naarmate het innovatie-instrument kleiner is. Bij instrumenten groter dan 50 mln. euro
bedragen de uitvoeringskosten gemiddeld iets meer dan 3%. Bij kleinere instrumenten lopen de
29

uitvoeringskosten sterk op tot gemiddeld ongeveer 10% bij instrumenten met een budget van 10
mln. euro.

In welke richting bezuinigen?

Figuur 5.1 geeft ceteris paribus aanwijzingen dat in potentie beter op maatregelen kan worden
bezuinigd die een kleine omvang kennen. Toepassing van de kaasschaafmethode is in het
algemeen ongunstiger voor de welvaart dan kiezen voor het opheffen van individuele
instrumenten. Alleen wanneer de omvang van de marktfalens, waarop de instrumenten
aangrijpen aantoonbaar aanzienlijk verschilt, moet deze redenering worden bijgesteld. In dat
geval kan het lonen te bezuinigen op instrumenten met een grotere omvang.

5.4

Ondernemers versus andere innoverende bedrijven

5.4.1

Bestaand MKB versus grootbedrijf?

Waarom is er een keuzeprobleem?

In hoofdstuk 3 bleek dat het MKB voor één euro besteed aan R&D ongeveer 47 eurocent
subsidie krijgt, terwijl het grootbedrijf voor dezelfde euro slechts 10 eurocent subsidie ontvangt.
Bovendien bleek dat in Nederland in vergelijking tot andere landen de fiscale regeling op
uitgaven aan R&D veel gunstiger uitpakt voor het MKB dan voor het grootbedrijf.
Deze paragraaf bespreekt welke evidentie bestaat om het bestaande MKB zoveel meer
innovatiesubsidie te geven dan het grootbedrijf. Wij vragen ons eerst af in hoeverre
innovatiebeleid ten behoeve van het MKB legitiem en effectief is. Vervolgens stellen wij de
efficiëntievraag: in hoeverre is een 5 keer zo hoge subsidie voor het MKB ten opzicht van het
grootbedrijf per euro besteed aan R&D maatschappelijk rendabel?

Legitimiteit en effectiviteit

Vanuit welvaartsperspectief is extra innovatiebeleid voor het MKB legitiem als het MKB
vergeleken met het grootbedrijf meer wordt getroffen door marktfalens bij innovatie. Wij lopen
de marktfalens uit hoofdstuk 2 langs. Per marktfalen bekijken wij in hoeverre argumenten
bestaan voor meer beleid bij het MKB dan het grootbedrijf.40

Kennisspillovers
Voor zover ons bekend is er geen empirie beschikbaar, waaruit blijkt dat een euro besteed aan
R&D door het bestaande MKB meer waarde aan kennisspillovers genereert dan door het
grootbedrijf (zie ook onderstaande box voor een verdere uiteenzetting).

40

Zie ook Storey, D.J., Entrepreneurschip and SME policy, World Entrepreneurship Forum, 2008 edition.

30

Schaalvoordelen
Het MKB kampt mogelijk met schaalnadelen op twee terreinen (zie ook onderstaande box). Ten
eerste, relatief hoge vaste kosten bij toetreding tot de kennismarkt kunnen resulteren in
onderbenutting van het potentieel van het MKB. Paragraaf 5.4.3 behandelt het instrumentarium
gericht op dit marktfalen. Ten tweede zijn er mogelijk schaalnadelen door vaste kosten bij
R&D.
Kennisproductie MKB versus grootbedrijf
Het MKB ontvangt veel meer (WBSO-)subsidie per euro R&D dan het grootbedrijf. Op grond van de productie van
kennisspillovers is daar echter geen reden toe, omdat de kennisproductie per R&D-werknemer (=kennisproductiviteit) in
het MKB vermoedelijk zelfs kleiner is dan in het grootbedrijf. Wij lichten dit toe met de volgende formule voor de
kennisproductie per R&D-werknemer voor een bedrijf:

∆N w
= α Lβ −1 * γ N w
L
met Nw is wereldwijde (codified) kennisvoorraad, ∆Nw is de kennisproductie en daarmee de toevoeging aan de
wereldwijde kennisvoorraad later, L zijn het aantal R&D-werknemers en α,β en γ zijn coëfficiënten.

De kennisproductiviteit hangt af van de omvang van het R&D-personeel (L), de wereldwijde kennisvoorraad die voor
ieder bedrijf gelijk is, de toegang tot deze kennisvoorraad via γ, van schaaleffecten via β en van de effectiviteit van de
R&D-werknemers (=α).
De coëfficiënt γ is de mate van benutting van de wereldwijde kennisvoorraad. Deze coëfficiënt is waarschijnlijk voor een
MKB-bedrijf kleiner dan voor een grootbedrijf. De reden is dat door het bestaan van vaste kosten voor het verkrijgen van
toegang tot de wereldwijde kennisvoorraad, het MKB minder gebruik kan maken van deze voorraad dan het
grootbedrijf. Hiervoor is ook enig empirisch bewijs (zie EIM/BCI, 2007). Het gevolg is dat de kennisproductie per R&Dwerknemer (lees kennisspillovers) van het MKB daarom ceteris paribus lager zal zijn dan van het grootbedrijf. Dit pleit
voor relatief minder subsidie voor het MKB vergeleken met het grootbedrijf. Toch is er wel sprake van een latent
marktfalen. Schaalnadelen van MKB kunnen leiden tot onderbenutting van de beschikbare wereldwijde kennis. Een
aangrijpingspunt voor beleid is dan ook het omhoog brengen van de toegang van het MKB tot deze kennis door
kennisintermediairs als Syntens. Paragraaf 5.4.3 bespreekt Syntens rol uitvoeriger.
De kennisproductiviteit hangt ook af van mogelijke schaalvoordelen via β. De vraag is of deze gelijk is of deze wel of
niet gelijk is aan 1. De theorie en empirie bieden echter geen harde aanwijzingen dat de omvang van de R&D-intensiteit
zou samenhangen met de omvang van een bedrijf.

a

Enerzijds is er waarschijnlijk sprake van afnemende

meeropbrengsten bij een toenemende R&D binnen een bedrijf, anderzijds kan een MKB-bedrijf minder makkelijk
personeel vrijspelen die zich volledig kunnen wijden aan kenniscreatie.
De laatste coëfficiënt die een rol speelt bij de kennisproductiviteit is α. Deze coëfficiënt geeft de effectiviteit van de R&Dwerknemers aan. Hierbij moet gedacht worden aan aantal ontdekkingen en absorptiecapaciteit. Ook hier zijn er geen
aanwijzingen voor een hogere α bij het MKB-bedrijf dan bij het grootbedrijf.
a

Zie o.a. T. Klette en S Kortum, 2002, Innovating firms and aggregate innovation, CEPR Discussion Paper No 3248.

31

Kapitaalmarktfalen
In een studie over de problemen die het MKB ondervindt bij financiering komt de OESO tot de
conclusie dat de kapitaalmarkt voor het bestaande MKB in het algemeen goed werkt.41 Alleen
voor de bedrijven in het MKB die veel aan R&D doen, kan de kapitaalmarkt voor
hoogrisicodragend kapitaal soms falen. Dat zou vooral voor starters het geval zijn. Op deze
bedrijven komen wij hieronder terug. Bij het bestaande MKB dat veel aan R&D doet, kan een
overheidstaak liggen om de markt voor hoogrisicodragend kapitaal beter te laten functioneren.
Welvaartsbevorderend beleid betreft voornamelijk het faciliteren van de kredietverstrekking via
wet- en regelgeving (bijvoorbeeld met betrekking tot overnames van het MKB door het
grootbedrijf) en minder de verstrekking door de overheid van risicogeld. De OESO stelt in het
laatste geval scherpe voorwaarden aan interventie met publiek geld. In het huidige
instrumentarium kan het bestaande MKB een beroep doen op verschillende kredietfaciliteiten,
zoals het Innovatiekrediet, microkredieten en borgstelling MKB. Met uitzondering van de
bestaande MKB bedrijven met zeer hoge R&D-intensiteit, is er nauwelijks reden om het
bestaande MKB meer (innovatie-)krediet te geven dan het grootbedrijf.

Efficiëntie

Uit het bovenstaande volgt dat de evidentie voor hogere innovatiesubsidies aan het bestaande
MKB vergeleken met het grootbedrijf beperkt is, laat staan dat het MKB voor één euro besteed
aan R&D vijf keer zoveel subsidie zou moeten krijgen als het grootbedrijf.
De vraag komt op waarom het MKB dan wel zoveel meer innovatiesubsidie krijgt. Wij
noemen een drietal mogelijke oorzaken. Mogelijk is de additionaliteit van een euro
overheidsgeld bij het MKB groter dan bij het grootbedrijf. Ook op dit punt is geen evidentie
aanwezig. Daarnaast kan de verstorende invloed van belangengroepen groot zijn. Ten slotte,
bestaat de mogelijkheid dat het beleid de marktfalens bij het bestaande MKB overschat.

In welke richting bezuinigen?

Het geheel overziende is het grote verschil in de subsidiëring op grond van mogelijke
kennisspillovers tussen het MKB en het grootbedrijf niet goed te onderbouwen. Daarom lijkt
meer bezuiniging op innovatiesubsidies voor het MKB vergeleken met de subsidies voor het
grootbedrijf vanuit welvaartsperspectief gunstiger.

41

OECD (2006) The SME financing gap, Volume 1, Theory and evidence. Zie blz. 10, 69 en 101. Op blz. 69 staan ook de

voorwaarden voor interventie met publiek geld genoemd.
32

5.4.2

Starter versus bestaand innoverend bedrijf

Waarom is er een keuzeprobleem?

Een bijzondere groep binnen het MKB zijn starters. Rond deze bedrijven wordt veel beleid
gevoerd. De gedachte hierachter is dat starters voor een belangrijk deel verantwoordelijk zijn
voor de macro-economische productiviteitsgroei, omdat zij met betere producten of goedkopere
producten42 tot de markt toetreden en daar de bestaande ondernemingen met producten van
lagere kwaliteit of duurdere producten van de markt verjagen. Dit idee van ‘creatieve destructie’
grijpt terug op Schumpeter. Voor praktijkvoorbeelden wordt vaak gewezen op Microsoft,
Google en Amazon, die als starter zijn begonnen en achteraf waarschijnlijk hebben bijgedragen
aan een flinke productiviteitsgroei in de wereld.
Het beleid geeft daarom meer faciliteiten aan starters dan aan bestaande bedrijven. De vraag is
in hoeverre de huidige verhouding tussen beleid voor starters en bestaande bedrijven optimaal
is. De keuze of wij beter kunnen bezuiniging op startersbeleid of op innovatiebeleid voor
bestaande bedrijven staat centraal in deze paragraaf.
R&D-aandeel starters beperkt
Hoe groot is het belang van innovatieve starters? Veruit de meeste R&D wordt door bedrijven in de industrie verricht. In
2008 waren er in de industrie 1,9 duizend starters, die samen 2,6 duizend personen werk boden. Dus er werkten
a

b

ongeveer 1½ persoon bij een gemiddelde starter. In dat jaar werkten in de industrie 938 duizend werkzame personen
a

bij 47,9 duizend bedrijven. De werkgelegenheid bij starters is dus klein vergeleken bij de werkgelegenheid in de
industrie.
Stel dat wij de maximale stelling betrekken, namelijk wij nemen aan dat alle starters alleen R&D verrichten en niet
produceren. Het R&D-personeel in de industrie bedraagt 37,8 duizend werkzame personen, van wie 9,3 duizend
c

werken in het MKB en dus 28,5 duizend bij het grootbedrijf. Als wij verder aannemen dat elke onderzoeker even
productief is, bedraagt het aandeel van de starters dus maximaal 7% (=2,6/37,8) in de R&D van de industrie. De
bijdrage van starters aan R&D is dus waarschijnlijk zeer beperkt.
a
b
c

Bron: www.cbs.nl; Thema Bedrijven, Cijfers, Demografie bedrijven, Oprichtingen per bedrijfstak.
Bron: www.cbs.nl, Thema Industrie en energie, Cijfers, Arbeid en lonen, Werknemers
Bron www.cbs.nl; Thema Industrie en energie, Cijfers, R&D uitgaven per grootteklasse.

Relativering: meeste creatieve destructie bij bestaande bedrijven

De argumentatie van creatieve destructie is niet alleen van toepassing op starters maar gaat ook
op voor bestaande ondernemingen.43 Beleidsmakers overschatten het belang van starters voor
42

Procesinnovatie maakt de producten goedkoper.

43

Voor formalisering bij afzonderlijke markten zie bijvoorbeeld Boone, J.E. van Damme (2004), Marktstructuur en innovatie,

in Innovatie in Nederland, De markt draalt en de overheid faalt, Preadviezen van de Koninklijke Vereniging voor de
Stathuishoudkunde 2004, ISBN 90-807422-3-6. Voor formalisering op het niveau van de macro-economie zie bijvoorbeeld
Grossman, G., .E. Helpman, 1991, Innovation and growth in the global economy, MIT Press; en Aghion, P. and P. Howitt,
1992, A model of growth through creative destruction, Econometrica, vol. 60, nr. 2.
33

de macro-economische productiviteitsgroei als zij de creatieve destructie binnen bestaande
bedrijven als bron van groei over het hoofd zien.
In de praktijk worden de meeste nieuwe producten gelanceerd door bestaande grote
bedrijven, die daarvoor ook gebruik kunnen maken van hun voordelen bij marketing en
internationale distributie in vergelijking tot startende ondernemers. Bijvoorbeeld, Philips
maakte eerst zwart-wit televisies. Deze werden binnen Philips verjaagd door kleurentelevisies
met beeldbuizen en werden op hun beurt binnen Philips verdreven door de platte
beeldschermen.

Kennisspillovers

In de huidige verdeling van subsidies ontvangen starters veel meer subsidie dan bestaande
bedrijven. Concreet: voor elke euro die starters aan R&D uitgeven krijgen zij 64 eurocent
subsidie44 uit de WBSO, dit is nog exclusief andere innovatiesubsidies. Dat is veel meer dan de
47 eurocent subsidie die het zittende MKB krijgt en de 3,5 eurocent subsidie die het zittende
grootbedrijf ontvangt, zoals in hoofdstuk 3 is afgeleid. De studie van Cornet en Vroomen
(2005) vond dat een vermindering met een euro van de belastingafdracht door innoverende
starters 50 à 80 cent uitgaven aan loon aan R&D-personeel geeft. Vanwege de hoge
maatschappelijke baten van R&D is aannemelijk dat deze toename in R&D leidt tot een
verhoging van de welvaart. Een hogere subsidie voor starters lijkt daarom gerechtvaardigd.
De overschatting van het belang van snel groeiende bedrijven en starters
In het verlengde van het belang dat wordt toegedicht aan starters, overschatten beleidsmakers het belang van snel
groeiende ondernemingen als zij de snel groeiende omzet van nieuwe producten binnen bestaande bedrijven
verwaarlozen. De reden is dat nieuwe producten in de periode na introductie een hoge omzetgroei vertonen ten koste
van de omzet van de producten die zij vervangen. Als naar de verschillen in omzetgroei tussen ondernemingen wordt
gekeken, springen starters daar per definitie bovenuit. De reden is dat innovatie binnen een bestaand bedrijf nauwelijks
leidt tot omzetgroei van dat bedrijf, omdat de omzetgroei van het nieuwe product wordt gecompenseerd door
omzetverlies van de verouderde producten van die bedrijven

Kapitaalmarktfalen

Er bestaat evidentie dat starters en jonge innoverende bedrijven oplopen tegen het falen van de
kapitaalmarkt, omdat zij geen krediet kunnen krijgen om hun goede ideeën om te zetten in
commerciële producten.45 Kredietverstrekkers hebben een informatietekort om de commerciële
kansen van een nieuw idee goed in te schatten, en zij zullen bij normale risicoaversie

44

Bron: De eerste 220 duizend euro loonkosten aan R&D van een starter krijgt een subsidie van 64%. Regeling 2010. Bron:

website SenterNovem.
45

Zie onder andere OECD (2006), The SME financing gap, Volume 1, Theory and evidence. Samenvatting van dat rapport

in OECD, 2006, Policy Brief November 2006, OECD Observer.
34

terughoudend zijn met het geven van leningen. Dat geldt zeker als het juist zou zijn dat de
ideeën van starters gemiddeld radicaler zijn dan van bestaande bedrijven.
Starters staan bovendien zwak bij kredietverleners, omdat zij per definitie niet kunnen bogen
op een goede reputatie die banken vertrouwen geeft en zij beschikken nauwelijks over fysiek
kapitaal om in onderpand te geven. Bestaande innoverende bedrijven hebben veel minder last
van deze belemmeringen om kapitaal te vinden. Boot en Schmeits (2004)46 destilleren uit een
evaluatie van een aantal Nederlandse regelingen drie criteria voor effectief kapitaalmarktbeleid
voor starters: private partijen (financiers en ondernemers) delen in het investeringsrisico, private
partijen (financiers) voeren de regeling uit, en de financieringsvraag ligt tussen de 1 en 4
miljoen euro. In Kansrijk Kennisbeleid (2006) concludeerde het CPB dat vergroting van de
kredietfaciliteiten voor starters kansrijk is. Sinds 2006, zijn de kredietfaciliteiten voor starters
aanzienlijk geïntensiveerd, bijvoorbeeld via het seed-kapitaal instrument Technostarter. De
vraag is of het huidige beleid de aanwezige marktfalens voldoende heeft verminderd.
Bezuiniging op de kredietfaciliteiten voor starters lijkt evenwel ongunstig voor de welvaart.

In welke richting bezuinigen?

In de huidige vormgeving van het beleid ontvangen starters aanzienlijk meer subsidie per
uitgegeven euro aan R&D dan bestaande bedrijven. Op grond van onderzoek van Cornet en
Vroomen (2005) lijkt dit gerechtvaardigd. Bezuinigen op subsidies voor starters lijkt daarom
ongunstig voor de welvaart. De aanwezigheid van kapitaalmarktimperfecties legitimeert de
inzet van kredietfaciliteiten voor starters door de overheid. De afgelopen jaren zijn deze
faciliteiten aanzienlijk uitgebreid. Het is onduidelijk in hoeverre met de huidige omvang van
deze middelen het kapitaalmarktfalen voor starters voldoende is verminderd.

5.4.3

Syntens: publiek of privaat?

Waarom is er een keuzeprobleem?

Het MKB kampt met toegangsbelemmeringen tot externe kennis ten opzichte van het
grootbedrijf door de vaste kosten die toegang tot deze kennisvoorraad met zich meebrengt.
Voor het grootbedrijf kan het rendabel zijn die toegang te zoeken, terwijl dat voor het MKB niet
rendabel is. Het MKB maakt zodoende onvoldoende gebruik van aanwezige externe kennis en
kent een informatie achterstand.
De publieke adviseur Syntens wil de benutting van de waarde van kennisspillovers door het
MKB vergroten door advies te geven aan afzonderlijke MKB bedrijven en workshops te
organiseren waarop ondernemingen uit het MKB kunnen inschrijven. In de praktijk geeft
Syntens advies aan bedrijven tot honderd personeelsleden, vooral in de industrie, groothandel

46

Boot, A. en A. Schmeits (2004), Imperfecties in de vermogensmarkt en overheidsbeleid, in Innovatie in Nederland, De

markt draalt en de overheid faalt, Preadviezen van de Koninklijke Vereniging voor de Stathuishoudkunde 2004.
35

en zakelijke diensten.47 Door de gratis verstrekking van deze diensten wordt de drempel voor
het MKB tot de externe kennisvoorraad verlaagd. De vraag is in hoeverre deze subsidie
legitiem, effectief en efficiënt is. Als dat niet het geval is, dan is privatisering van Syntens een
welvaartsverhogende optie.

Legitimiteit

De kernvraag is in hoeverre de toetredingsdrempel tot externe kennis een marktfalen betreft. Er
is een argument dat pleit voor het marktfalen door niet-optimale concurrentie vanwege
schaalnadelen. Immers, door het verschil in de drempel tot externe kennis tussen het MKB en
het grootbedrijf, is het speelveld voor het MKB niet gelijk aan dat van het grootbedrijf. De
bemiddeling van Syntens kan dit ombuigen, waardoor de concurrentie tussen het MKB en het
grootbedrijf zal toenemen.
Anderzijds kan worden gesteld dat deze economische drempel deel uitmaakt van het normale
marktwerkingsproces, waar bedrijven in het algemeen op nog veel meer criteria verschillen dan
alleen bedrijfsgrootte. Die verschillen zijn meestal ook geen reden voor speciaal beleid. Vanuit
dat oogpunt kan worden geredeneerd dat het MKB zelf kansen heeft dit schaalprobleem op te
lossen. Mogelijke optie is de inzet van andere private kennisintermediairs, zoals de Kamers van
Koophandel, de belangenorganisatie MKB Nederland met 125 brancheverenigingen
(www.stro.nl), de eigen brancheorganisatie (zoals bijvoorbeeld de Metaalunie voor MKB
bedrijven in de metaalindustrie), TNO of private ondernemingen die advies geven bij innovatie.
Deze kennisintermediairs zijn redelijke substituten van Syntens. Syntens verwijst in 40% van de
aanvragen al door naar deze instituten.48 Het feit dat Syntens in de overige gevallen niet
doorverwijst zou kunnen wijzen op het gebrek aan voldoende kwaliteit van de private
kennisintermediairs op die terreinen.
Overheidsfinanciering van Syntens kan leiden tot concurrentievervalsing met andere
aanbieders, omdat Syntens voor dezelfde dienst lagere prijzen kan rekenen gegeven zijn
subsidie. De voorwaarden aan Syntens zijn wel zodanig ingericht dat concurrentievervalsing
zoveel mogelijk wordt voorkomen.

Alle argumenten bij elkaar genomen is de legitimiteit van Syntens niet vanzelfsprekend.

Effectiviteit

Voor de effectiviteit speelt het volgende argument een rol. Syntens is effectief als het MKB
innovatiever wordt door gebruik te maken van de diensten van Syntens. Op basis van
enquêtering is de evidentie gemengd. De klanttevredenheid is lager dan bij andere

47

EIM en BCI (2007), Tweemeting Syntens, Evaluatie 2003-2006, tabel 8.

48

Zie voor een lijst met redelijke substituten EIM en BCI (2007), Tweemeting Syntens, Evaluatie 2003 - 2006, tabel 5.

36

uitvoeringsorganisaties, maar daartegenover staat dat 40% van de klanten zegt concrete
verbeteringen te hebben gerealiseerd dankzij Syntens.49

Efficiëntie

Syntens is ongeveer even efficiënt als andere uitvoeringsorganisaties afgaand op de hoeveelheid
overhead, de uurlonen en het aantal adviezen per adviseur.50 Aan de efficiëntie draagt verder bij
dat de contacten kortdurend zijn. Het advies van Syntens bestaat vaak uit het wijzen van de
goede weg.51

Bezuinigen door privatisering Syntens?

Het is per saldo niet duidelijk of de baten in termen van legitimiteit en effectiviteit groter zijn
dan de kosten van de subsidies en de hoogte van de uitvoeringskosten van Syntens. Het is dus
onduidelijk of privatisering van Syntens meer welvaart geeft dan het huidige publieke
Syntens.52

5.5

Bezuinigen op subsidie versus subsidie omzetten in krediet
Waarom is er een keuzeprobleem?

Het idee leeft om een deel van de subsidie voor innovatie om te zetten in een krediet voor
innovatie, omdat de laatste door toepassing van het profijtbeginsel een adequater/doelmatiger
instrument zou zijn dan de eerste. Wij bespreken de effecten van zo’n verschuiving aan de hand
van een budgetneutrale omzetting van de WBSO naar een bestaand kredietinstrument, het
innovatiekrediet (IK).

Wat is het IK?

Het IK is een risicodragend krediet voor de financiering van een ontwikkelingsproject met veel
commerciële potentie, maar met een substantieel technologisch risico, voor de onderneming.
Het IK kent onder meer de volgende criteria. De projecten moeten dicht tegen de
marktintroductie aan liggen, gericht zijn op het ontwikkelen van technisch nieuwe producten,
processen of diensten, die nieuw zijn voor Nederland en een zeer goed marktperspectief
hebben. Zo wordt een ex ante rendementsberekening verlangd bij de aanvraag (hoog
risicoprofiel/hoge rendementsverwachting). Het IK moet worden terugbetaald als een project
technisch is geslaagd, bij mislukking hoeft de onderneming het IK niet terug te betalen.
49

EIM en BCI (2007), Tweemeting Syntens, Evaluatie 2003-2006, blz. 5.

50

EIM en BCI (2007), Tweemeting Syntens, Evaluatie 2003-2006, blz. 5-6, tabel 34, blz. 60.

51

Zie bijvoorbeeld Gelauff, G. (2002), Makel-schakel in het licht van buitenlandse ervaringen, CPB Memorandum, nr. 29,

hoofdstuk 5.
52

Een kanttekening daarbij is het volgende. Na de evaluatie door EIM/BCI in 2007 is het nieuwe EU-steunkader van kracht

geworden. Deze beperkt mogelijk de reikwijdte van Syntens vergeleken met de situatie ervoor. Hierdoor kan wellicht de
effectiviteit en efficiëntie van Syntens zijn aangetast.
37

Twee overwegingen

Een budgetneutrale verschuiving van de WBSO naar het innovatiekrediet lijkt uit
welvaartsoogpunt niet rendabel. Een tweetal noties staat hierbij centraal.
•

Het innovatiekrediet en de WBSO grijpen in essentie aan op verschillende marktfalens

•

Het innovatiekrediet en de WBSO zijn slechts in beperkte mate substituten. De huidige
inrichting van het innovatiekrediet kan slechts een deel van de kennisspillovers vrij maken,
waar de WBSO normaliter op inzet en richt zich daarbij op een ander type innovatieprojecten.

Deze noties worden in het vervolg nader toegelicht.

Inzet op verschillende marktfalens

Het innovatiekrediet richt zich in essentie op het oplossen van kapitaalmarktfalen bij innovaties.
De asymmetrie in informatie over de hoogte van de verwachte opbrengsten en de
slagingskansen van een R&D project tussen aanvrager en kredietverlener veroorzaakt dat deze
laatste terughoudend kunnen zijn in hun honorering van innovatieprojecten. De WBSO richt
zich in essentie op het marktfalen van kennisspillovers. Bedrijven investeren te weinig in
kennis, omdat zij niet in staat zijn zich alle maatschappelijke baten toe te eigenen
Zoals toegelicht in hoofdstuk 2 kan overheidsingrijpen in beide gevallen legitiem zijn.

Wij hebben echter geen empirische evidentie gevonden, die onderschrijft dat met de huidige
beleidsomvang nog substantiële kapitaalmarktfalens aanwezig zijn. De OESO (2006) geeft op
basis van enquêtegegevens aan dat MKB bedrijven nog nauwelijks kapitaalmarktfalen ervaren.
Innovatieve MKB bedrijven met risicovolle R&D projecten ervaren in beperkte mate wel
beperkingen op de kredietmarkt.53 Innovatieve starters kunnen baat hebben bij uitbreiding van
de kredietfaciliteit.54 De toename van het innovatiebeleid voor starters55 en de inzet van allerlei
instrumenten rondom borgstelling door de overheid kan deze noodzaak echter al voor een
belangrijk deel hebben ondervangen.56

53

Zie onder andere OECD (2006), The SME financing gap, Volume 1, Theory and evidence. Samenvatting van dat rapport

in OECD, Policy Brief November 2006, OECD observer.
54

Boot, A. en A. Schmeits, 2004, Imperfecties in de vermogensmarkt en overheidsbeleid, in Innovatie in Nederland, De

markt draalt en de overheid faalt, Preadviezen van de Koninklijke Vereniging voor de Stathuishoudkunde 2004.
55

In Kansrijk Kennisbeleid (CPB,2006) werd geconcludeerd dat er mogelijke kapitaalmarktfalen zou spelen bij starters.

Sinds Kansrijk Kennisbeleid zijn er voor (bepaalde) starters meer kredietfaciliteiten gekomen die aangrijpen op dit
kapitaalmarktfalen.
56

Overigens stellen Boonstra en Groenveld in ESB van 19 februari 2010 dat er op dit moment geen sprake is van een

algehele kredietrantsoenering voor het Nederlandse MKB. De groeivertraging in de kredietverlening wordt primair
veroorzaakt door een teruglopende kredietvraag.
38

Los van de vraag of bestaande kapitaalmarktfalens met het huidige beleid al niet grotendeels
zijn ondervangen, bestaat de vraag of de kapitaalmarktfalens bij projecten, die aanspraak
kunnen maken op de kredietfaciliteit groot zijn. Dit marktfalen lijkt beperkt. De impact van
asymmetrisch informatie bij de effectiviteit en inzet van dit soort projecten lijkt minder groot
dan bij bijvoorbeeld startende ondernemingen of bij de financiering van reguliere R&Dprojecten. Bij IK-projecten is immers sprake van een onderpand en een track record, omdat het
bedrijf al enige tijd actief is op de markt. Bovendien zijn de risico’s per bedrijf individueel beter
in te schatten en toetst het instrument expliciet op haalbaarheid en afstand tot de markt.57
Voor het geval dat starters gebruik maken van het Innovatiekrediet ligt het meer voor de
hand hen via het Technostarter instrument behulpzaam te zijn. Boot en Smeits (2004) en de
OESO (2006) beschrijven dat beleid gericht op de vermindering van kapitaalmarktfalen voor
starters, zodanig moet worden vormgegeven, dat private investeerders beslissen of een bedrijf
een lening verkrijgt of niet, en dat deze private partijen in het risico delen. De inrichting van het
Innovatiekrediet voorziet niet in deze voorwaarden.

Substitutie tussen het innovatiekrediet en de WBSO

In de praktijk zijn het IK en de WBSO wellicht voor een deel substituten, maar hun substitutie
elasticiteit is niet oneindig. Het innovatiekrediet lost voor zover het de kosten van innovatie
verlaagt het marktfalen rond kennisspillovers op. De WBSO werkt in de praktijk voor private
kredietverleners als een extra garantie om tot investeren over te gaan. In welke mate deze
maatregelen substituten zijn, is lastig in te schatten. In ieder geval zal het directe instrument per
uitgegeven euro overheidsmiddelen effectiever zijn, zie Jacobs en Canton (2003). Onderstaande
analyse probeert enige duiding te geven van de omvang van deze verschillen.
Het IK is in feite een subsidie die de (marginale) kosten van een project verlaagt. De
omvang van deze subsidie is het renteverschil tussen de marktrente bij commerciële banken en
de leenrente bij de overheid58 vermenigvuldigd met de omvang van het project.59 Stel het
renteverschil bedraagt 10%-punt, dan zal het subsidiepercentage bij het IK in de regel 3,5%
zijn, aangezien het IK maximaal 35 procent van het project mag financieren. Ter vergelijking,
de WBSO-subsidie op een R&D-project bedraagt minimaal 14%.60 Stel beide instrumenten
mikken op dezelfde projecten. Dan betekent dit dat bij de huidige vormgeving van beide
instrumenten, het IK minder projecten privaat rendabel maakt dan de WBSO.

57

In het verlengde daarvan, aan ieder instrument kleeft het risico van overheidsfalen, ook bij IK. Het is de overheid die hier

bepaald of projecten een lening moeten krijgen. Waarom zou de overheid dit beter kunnen inschatten dan een commerciële
bank?
58

Deze leenrente is niet alleen de echte rente, maar ook risicopremie uit de gunstige voorwaarde.

59

De lening van het IK is rentedragend. De hoogte van de rente is afhankelijk van het risico. Het kent een basispercentage

vermeerderd met een opslag voor het risico dat de ontvanger niet in staat is subsidie terug te betalen.
60

Het tarief voor de tweede schijf van de WBSO bedraagt 18%. Als verondersteld wordt dat de loonkosten circa 75 procent

van een R&D-project bedragen, dan is het minimale subsidiepercentage 14% (=18*0,75).
39

Innovatiebeleid op basis van mechanism design theory
Voor de vraag hoe het innovatiebeleid het beste zou moeten worden vormgegeven als een markt niet goed werkt, kan
a

te rade worden gegaan bij de zogenaamde mechanism design theorie. Centrale gedachte in deze theorie is de
zoektocht naar een ander verdelingsmechanisme dat ervoor zorgt dat het individuele belang en het maatschappelijke
belang overeenkomen en dus zorgt voor een efficiënte verdeling. Een goede inrichting van het beleid brengt teweeg dat
een bedrijf zelf bedenkt en kenbaar maakt (i.e. zogenaamde revelation principle) aan welk innovatie-instrument het
behoefte heeft: een lening/krediet of een subsidies. Bedrijven die louter kennis creëren zullen voor subsidies gaan,
terwijl bedrijven die alleen kampen met kapitaalmarktproblemen voor een krediet gaan. Maar ook een glijdende schaal
tussen innovatiekredieten en subsidies is dan mogelijk.
a

Deze theorie startte met het werk van Hurwicz, L. (1960): “Optimality and informational efficiency in resource allocation processes”, in

Arrow, Karlin and Suppes (eds.), Mathematical Methods in the Social Sciences. Stanford University Press.

Het IK richt zich op andere projecten dan de WBSO. Zo richt het IK zich bijvoorbeeld op de
ontwikkeling van prototypes die dichtbij de markt zitten. Deze projecten genereren
vermoedelijk minder kennisspillovers.61 Ten tweede, het IK selecteert projecten op hun
rendement. Bij het IK krijgen alleen projecten met een gunstig marktperspectief (lees ‘goed’
rendement) een lening (zie Staatscourant 2008). Dit impliceert dat de aanvragende bedrijven in
principe voldoende prikkels hebben om te innoveren. Zij kunnen de eventuele kennisspillovers
relatief gemakkelijk internaliseren zodat het project privaat uit kan. Projecten met substantiële
kennisspillovers die maatschappelijk rendabel zijn maar privaat niet, krijgen zodoende bij het
IK geen krediet.

In welke richting bezuinigen?

Een budgetneutrale omzetting van de WBSO voor het IK is vanuit welvaartsperspectief
vermoedelijk ongunstig. Hiervoor zijn de volgende twee redenen. Ten eerste, het is aannemelijk
dat het kapitaalmarktfalen niet groot is of zelfs afwezig rond projecten die het IK aanpakt. Ten
tweede, voor het andere aangrijpingspunt van marktfalen door het IK, de kennisspillovers, geldt
het volgende. We weten niet precies de omvang van kennisspillovers van projecten die dicht bij
de markt zitten, maar deze zullen gemiddeld genomen vermoedelijk lager zijn dan van R&Dprojecten. Bovendien selecteert het IK met de huidige inrichting niet op projecten op grond van
mogelijke kennisspillovers, terwijl de WBSO hier expliciet op aangrijpt.

5.6

Harde versus zachte innovatie
Waarom is er een keuzeprobleem?

Bedrijven innoveren hard en zacht. Men spreekt van harde innovatie bij de ontwikkeling van
nieuwe technologieën en producten. De bijbehorende uitgaven worden aangeduid met R&Duitgaven (of breder: innovatie-uitgaven). Met zachte innovatie bedoelt men de zogenaamde
61

Of anders gezegd, het accent bij IK ligt meer op industriële ontwikkeling dan op precompetitief onderzoek.

40

immateriële investeringen. Voorbeelden zijn de aankoop van software, vormgeving van
bedrijfsprocessen, uitgaven aan advertenties en betalingen aan het buitenland voor royalty’s en
licenties. De verhouding van de private R&D uitgaven aan harde en zachte innovaties is
40:60.62
Er bestaan enige studies waaruit kan worden afgeleid dat meer zachte innovatie leidt tot een
hogere productiviteit.63 In deze studies speelt ook de vraag of zachte innovatie complementair is
aan harde innovatie of substitueerbaar. Over het algemeen gesproken is de empirie dun gezaaid,
omdat van zachte innovaties betrekkelijk weinig data beschikbaar is. Pas recent rapporteren
statistische bureaus zoals het CBS over dit type innovaties.
Het beleid richt zich vooral op subsidiëring van harde innovatie. De overheid is recent ook
meer middelen gaan inzetten op zachte innovatie. Het keuzeprobleem is: geeft een bezuiniging
op harde innovaties een minder ongunstig effect op de groei van de welvaart dan een
bezuiniging op zachte innovaties?

Potentiële marktfalens zachte R&D

Op hoofdlijnen kampen zachte innovaties met twee marktfalens, namelijk kennisspillovers en
asymmetrische informatie. Hieronder worden beide toegelicht.
Kennisspillovers
Kennis over zaken als organisatie, marketing en ontwerp kunnen net als bij harde innovatie
weglekken naar andere bedrijven, zodat bedrijven onvoldoende prikkels hebben voor het
uitvoeren van zachte innovaties. Om dit marktfalen te bestrijden, heeft de overheid het
intellectuele eigendomsrecht geleidelijk uitgebreid. Tegenwoordig kunnen bedrijven niet alleen
patent krijgen op een technologische vinding, maar ook op producten uit de zachte sector. De
vraag is of boven deze aanscherping van het eigendomsrecht nog significante kennisspillovers
bestaan, die het noodzakelijk maken meer middelen in te zetten op stimulering van zachte R&D
ten koste van harde R&D. Met andere woorden, zijn de kennisspillovers in de eerste categorie
groter dan in de tweede.
Wij kennen geen empirisch onderzoek dat de spillovers van zachte R&D zichtbaar maakt.
Vermoedelijk zijn deze spillovers lager dan voor harde R&D. Veel zachte innovaties kunnen
beter geheim worden gehouden, zijn minder zichtbaar, omvatten een grotere mate van tacit
kennis en de mate van toepasbaarheid in andere delen van de economie is vaak minder groot.
Van Dijk (2002) concludeert dat het merendeel van niet-technologische vernieuwingen
ontwikkelingen betreffen die voor buitenstaanders moeilijk zijn waar te nemen en daarmee ook
lastig te imiteren. De kennisspillovers van niet-technologische vernieuwingen zijn gering en
waarschijnlijk niet groter dan bij technologische innovaties.
62

Bovendien geven bedrijven geld uit aan vernieuwingen in strategie, marketing, organisatie en management. Deze posten

zijn hier buiten beschouwing gebleven.
63

H. van der Wiel en G. van Leeuwen (2001), Op zoek naar productiviteitsgroei: Effecten van ICT en innovatie op

bedrijfsniveau in Nederland, CPB Document 41.
41

Asymmetrische informatie
Bij harde innovaties speelt mogelijk sterker dan bij zachte innovaties dat imperfecte informatie
de diffusie door de economie belemmert. Als klanten/consumenten onvoldoende op de hoogte
zijn van de mogelijkheden die een bepaalde innovatie biedt, verspreidt deze zich traag door de
economie en resulteert vervolgens in minder kennisdiffusie dan maatschappelijk gewenst. Bij
zachte innovaties gaat het echter veelal om bedrijfsinterne innovaties, waarbij de omvang van
de externe spillovers per definitie minder relevant is.

In welke richting bezuinigen?

Samenvattend, het verschil in de subsidiëring tussen harde en zachte innovaties in het voordeel
van de eerste valt te onderbouwen. Bij zachte innovaties zijn de marktfalens, als ze er al zijn,
waarschijnlijk kleiner, dan bij harde innovaties. Zachte innovaties zijn in de regel beter
afschermbaar, minder zichtbaar en daardoor minder eenvoudig kopieerbaar. Daarom lijkt meer
bezuiniging op harde innovatiesubsidies ten gunste voor zachte innovatiesubsidies vanuit
welvaartsperspectief ongunstig.

5.7

Vervulling maatschappelijke wensen met extra innovatiebeleid?
Waarom is er een keuzeprobleem?

Met de MIA’s voert de overheid extra innovatiebeleid voor bepaalde maatschappelijke
vraagstukken oplossingen te vinden. Deze MIA’s noemen bijvoorbeeld betere veiligheid,
schoon water, gezondheid, duurzame energie, duurzame landbouw en onderwijs als een streven.
Deze terreinen kennen marktfalens die niet per se gerelateerd zijn aan kennisspillovers waarop
innovatiebeleid met subsidies normaliter aangrijpt. Zo doet zich bijvoorbeeld door
milieubelasting het marktfalen van negatieve externe effecten voor bij energie en landbouw.
Het marktfalen van publieke goederen doet zich voor bij veiligheid, schoon water en
gezondheid.
De vraag is of additioneel innovatiebeleid effectief en efficiënt kan helpen deze
maatschappelijke vraagstukken op te lossen. Om deze vraag scherp te krijgen, formuleren wij
het volgende keuzeprobleem. Kan de overheid beter bezuinigen op een innovatiesubsidie met
een maatschappelijke doelstelling of op een generieke innovatiesubsidie?

42

De Maatschappelijke Innovatie Agenda’s
De MIA heeft een sterke relatie met het keuzeprobleem in deze paragraaf. De doelstelling van MIA is tweeledig,
namelijk met innovatiebeleid, tegelijk de maatschappelijke vraagstukken van Nederland oplossen en de economische
a

concurrentiekracht van Nederland verbeteren. MIA geeft geen heldere definitie van het laatstgenoemde doel, zodat
niet duidelijk is in welke mate de MIA precies op deze doelstelling inzet. Hoe dan ook, de concurrentiekracht is geen
doel in welvaartseconomische zin zoals in hoofdstuk 2 is betoogd. Aangezien volgens het CPB het doel van
innovatiebeleid het optimaal bestrijden van marktfalens is, gaan wij hier voorbij aan het mogelijke belang van de
economische concurrentiekracht.
a

Bron: Nederland Ondernemend Innovatieland (2009), Maatschappelijke Innovatie Agenda’s, oktober, Achterflap.

Het antwoord op deze vraag luidt als volgt. In eerste instantie is wet- en regelgeving inclusief
heffing bijvoorbeeld door betere beprijzing de ‘first best’ oplossing om de negatieve externe
effecten aan te pakken. Of, bij publieke goederen kan de overheid zelf als vrager optreden.
Vanuit welvaartsoogpunt kan er beter bezuinigd worden op een innovatiesubsidie met een
maatschappelijke doelstelling. Er zijn echter situaties denkbaar waar specifiek additioneel
innovatiebeleid als ‘second best’ optie nodig is, maar dit is alleen onder bepaalde voorwaarden
zinvol. Hieronder lichten wij de genoemde oplossingsrichtingen verder toe.

Wet- en regelgeving bestrijden negatieve externe effecten

Effectiviteit
Negatieve externe effecten ontstaan door activiteiten van consumenten en bedrijven, omdat ze
onvoldoende rekening houden met de negatieve welvaartseffecten voor de samenleving als
geheel. Voorbeelden van deze effecten zijn onveilige producten of milieuvervuiling. Wet- en
regelgeving of belastingheffing zijn dan effectieve instrumenten om deze marktfalens te
verminderen.
Nieuwe wet- en regelgeving en hogere heffingen laten de vraag naar bestaande,
“verkeerde”, producten slinken en creëren een grotere vraag naar betere producten. Bestaande
producten kunnen zelfs verboden worden, zodat ze voortaan niet meer worden verkocht. Deze
instrumenten worden in Nederland net als in veel andere Europese landen vaak ingezet. Op
belangrijke terreinen is de wet- en regelgeving internationaal zelfs gelijk. Dit is het geval bij
Europese wet- en regelgeving. Voorbeelden hiervan zijn veiligheids- en milieuvoorschriften aan
auto’s en een verbod op gloeilampen.

Wet- en regelgeving zijn sterke prikkels tot innovatie voor bedrijven die in Europa hun
producten verkopen. Door de grote markt wordt de ontwikkeling van nieuwe producten
rendabel.

43

Efficiëntie
Deze oplossing is efficiënt. De kosten aan wet- en regelgeving zijn laag en de overige kosten
bestaan vooral uit handhavingkosten welke meestal gering zijn.

In welke richting kiezen?
De marktfalens die de optimale voorziening van de maatschappelijke wensen in de weg staan
worden door (Europese) wet- en regelgeving vaak efficiënt gerepareerd en de doelen worden
veelal bereikt met nieuwe producten of technologieën. Additioneel gericht innovatiebeleid van
Nederland voegt in deze situatie niets toe. De kennisspillovers die de extra R&D op dit terrein
mogelijk oproept, worden met de WBSO vergoed.

Overheden vragen betere publieke goederen

Effectiviteit
Het marktfalen bij publieke goederen zoals defensie wordt door overheden vaak opgelost door
als koper van die producten op te treden. Als de overheden zelf hogere eisen stellen aan die
publieke goederen, ontstaat vraag naar nieuwe producten om aan die nieuwe wensen te voldoen.
De maatschappelijke wensen van Nederland zijn bij publieke goederen vrijwel dezelfde als in
de meeste andere rijke landen.64 De vraag naar nieuwe producten die in deze maatschappelijke
behoeften voorzien is daardoor internationaal en omvangrijk. Hogere eisen prikkelen bedrijven
in Nederland en daarbuiten om R&D uit te voeren en met de daarmee ontwikkelde nieuwe
producten in de maatschappelijke behoeften te voorzien.

Efficiëntie
De meest efficiënte oplossing is aankoop door de overheid bij dat bedrijf dat de gewenste
innovatie tegen de laagste prijs aanbiedt. Dat kan een bedrijf zijn in Nederland maar ook elders
in de wereld. In dat laatste geval zal Nederland deze innovaties invoeren.

In welke richting kiezen?
In de vraag naar publieke goederen wordt voorzien door aankoop van overheden bij de
goedkoopste aanbieder. Het doel wordt dan bereikt zonder additionele innovatiesubsidie.
Bovendien worden de kennisspillovers voortkomend uit de extra R&D door de WBSO vergoed.

Innovatiebeleid als ‘second best’ optie?

Effectiviteit
De bovenstaande oplossingen om in maatschappelijke vraagstukken te voorzien zijn in de regel
effectief en efficiënt. Toch kan het voorkomen dat deze oplossingen niet werken, omdat de

64

Zie bijvoorbeeld problemen die de MIA benoemt: verhinderen van overstroming, bestrijding van terrorisme en garantie op

schoon drinkwater.
44

bedrijven te weinig geprikkeld worden om aan die R&D te doen die de maatschappelijke
vraagstukken aanpakken. Daarvoor bestaan de twee redenen. Ten eerste, er blijven marktfalens
bestaan ondanks overheidsinterventie. Dit is bijvoorbeeld het geval als een markt te klein is of
niet tot stand komt waardoor het privaat niet rendabel is te investeren in een nieuwe technologie
of product, maar er wel grote externe effecten daarvan zijn te verwachten. Het uitblijven van
zo’n markt kan te maken hebben met netwerkeffecten en daarmee samenhangende kritische
massa. Hoe meer gebruikers van de nieuwe technologie, hoe interessanter het is voor anderen
om ook deze technologie te gebruiken, en hoe groter daarmee de waarde van het netwerk wordt.
Ten tweede, Nederland heeft sterk afwijkende preferenties bij de maatschappelijke
vraagstukken vergeleken met het buitenland, maar door de kleine omvang van de Nederlandse
markt worden deze niet opgepikt met innovaties. In beide gevallen is additioneel
innovatiebeleid een optie om aan de maatschappelijke wensen te voldoen.

Efficiëntie
Ook nu is additioneel innovatiebeleid niet vanzelfsprekend de beste optie. Daarvoor is nodig dat
de nieuw te ontwikkelen technologie of producten veel van de marktfalens op het gebied van de
maatschappelijke vraagstukken bestrijden en dat de bedrijven minder rendement behalen op
deze nieuwe technologie of dit nieuwe product dan op de oude. Tenslotte moet de overheid over
voldoende informatie beschikken om te kunnen beoordelen of additioneel innovatiebeleid het
meest efficiënt is vergeleken met alternatieven.65 Alternatieven zijn bijvoorbeeld: de overheid
laat zelf het onderzoek doen, de Nederlandse overheid is bereid een bijzonder hoge prijs te
betalen voor de nieuwe producten die speciaal zijn ontwikkeld voor Nederland en de overheid
kan reguleren. Het hangt dan van de specifieke bijzondere wens af welk instrument het meest
efficiënt is.

In welke richting kiezen?
Als ‘second best’ oplossing kan additioneel innovatiebeleid de welvaart vergroten door in
maatschappelijke behoeften te voorzien. Maar dan moet vooraf duidelijk zijn dat dit beleid
efficiënter is dan de inzet van alternatieve instrumenten.

Conclusie

Additioneel innovatiebeleid dat speciaal is gericht op de vervulling van maatschappelijke
wensen van Nederland is vrijwel nooit welvaartsverhogend vergeleken met een themaneutrale
subsidie. Wet- en regelgeving inclusief heffingen zijn in dit geval in de regel een effectiever
instrument. Er zijn echter situaties denkbaar waar specifiek additioneel innovatiebeleid als

65

Zie ook het tekstvak ‘Generiek versus specifiek innovatiebeleid: Vertelt het CPB twee verhalen’ in paragraaf 5.2.

45

‘second best’ optie nodig is. Dit is alleen onder uitzonderlijke voorwaarden als de markt voor
nieuwe producten of technologieën niet (voldoende) ontstaat door bijvoorbeeld het bestaan van
netwerkexternaliteiten. In zo’n situatie zal eerst moeten worden bekeken welk instrument het
meest effectief en efficiënt is, want de overheid heeft alternatieven in de vorm van het zetten
van standaarden, vraagbundeling en ‘launching customer’.

46