Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2008–2009

31 880

Intracommunautaire btw-fraude

Nr. 2

RAPPORT
Inhoud

Deel I

5

1
1.1
1.2
1.3
1.4

Inleiding
Aanleiding gezamenlijk onderzoek
Vraagstelling en opzet onderzoek
Wat is intracommunautaire btw-fraude
Leeswijzer deel I

7
7
7
8
15

2
2.1

Conclusies en aanbevelingen
Organisatie van bestrijding van intracommunautaire
btw-fraude laat te wensen over
Inzet preventieve maatregelen beperkt
Informatie, nodig voor detectie, niet tijdig en niet
volledig beschikbaar
Organisatie van repressie adequaat, managementinformatie erover gebrekkig

16

Reactie staatssecretaris van Financiën en nawoord
Reactie staatssecretaris
Nawoord Algemene Rekenkamer

27
27
31

Overzicht conclusies, aanbevelingen en toezeggingen

32

2.2
2.3
2.4

3
3.1
3.2

Deel II

16
18
20
25

37

1
1.1
1.2
1.3
1.4

Inleiding
Aanleiding gezamenlijk onderzoek
Begrippen en normen
Vraagstelling onderzoek
Leeswijzer Deel II

39
39
39
39
40

2

De organisatie van de bestrijding van btw-fraude in
Nederland
Organisatie van de Belastingdienst
Landelijke Toezicht Organisatie (LTO)
Central Liaison Office (CLO)
Het Taakaccent btw-fraude (TBF)
De belastingregio’s

41
41
43
43
43
44

2.1
2.2
2.3
2.4
2.5

KST126752B
Sdu Uitgevers
’s-Gravenhage 2008

3
3.1
3.2
3.2.1
3.2.2
3.2.3

Preventie
Inzicht in risico’s
Voorkomen van misbruik van btw-nummers
Toekenning btw-nummers
Tegengaan misbruik van (inactieve) btw-nummers
Gerichte benadering van starters

46
46
47
47
48
49

4
4.1
4.1.1
4.1.2

50
50
50

4.1.3
4.2
4.3
4.3.1
4.3.2
4.3.3
4.3.4
4.3.5

Detectie
VAT Information Exchange System (VIES)
Verificatie van btw-nummers
Verwerking van opgaven van intracommunautaire
leveringen
Matching
Controle aangiftes btw
(Internationale) informatie-uitwisseling
Kader voor informatie-uitwisseling
Internationale informatieverzoeken
Spontane informatie-uitwisseling
Eurocanet
Signalen en controleopdrachten TBF

5
5.1
5.2

Repressie
Onderzoek naar fraudezaken
Resultaten van onderzoeken

62
62
63

51
52
54
54
54
55
58
59
60

Lijst van afkortingen

66

Literatuur

67

Methodologische verantwoording

68

Overzicht internationale informatie-uitwisseling

70

Gezamenlijk rapport Nederland, België, Duitsland

71

1
1.1
1.2
1.3

73
73
73

Inleiding
Achtergrond van het gezamenlijk onderzoek
Uitleg over intracommunautaire btw-fraude
Initiatieven op EU-niveau ter bestrijding van btwfraude

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 880, nrs. 1–2

74

3

1.4
1.5

Het onderzoekskader
Opzet van het rapport

75
75

3.3

2
2.1
2.2

Preventie
Inleiding
Conclusies en aanbevelingen: preventie

76
76
76

4
4.1
4.2

3
3.1
3.2

Detectie
Inleiding
Conclusies en aanbevelingen: administratieve
systemen

80
80

Conclusies en aanbevelingen: gegevensuitwisseling
tussen EU-lidstaten

84

Repressie
Inleiding
Conclusies en aanbevelingen: repressie

86
86
86

Bijlage 1 Onderzoeksvragen

90

Bijlage 1 Lijst van gebruikte afkortingen

91

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 880, nrs. 1–2

4

80

DEEL I

1 INLEIDING
1.1 Aanleiding gezamenlijk onderzoek
Het huidige btw1-stelsel in de Europese Unie (EU) biedt mogelijkheden
voor intracommunautaire fraude, waar alle lidstaten mee te kampen
hebben. Om deze fraude effectief te bestrijden is samenwerking tussen
lidstaten noodzakelijk. Omdat een EU-breed vastgesteld percentage van
de btw-grondslag onderdeel uitmaakt van de zogenoemde «eigen
middelen» van de EU, werkt derving van btw-inkomsten als gevolg van
fraude door in de afdrachten van de lidstaten aan de EU.2
Het Contact Comité van presidenten van rekenkamers van de EU-lidstaten
en van de Europese Rekenkamer heeft onderkend dat samenwerking
tussen de rekenkamers van de lidstaten wenselijk is bij onderzoeken naar
een effectieve bestrijding van intracommunautaire btw-fraude. Zij heeft
daarom in een resolutie van 12 december 2006 steun uitgesproken voor
de aanbeveling van de VAT3 Working Group van het Contact Comité om
Supreme Audit Institutions (SAI’s) op te roepen tot bilaterale en multilaterale samenwerking op dit gebied. Tegen deze achtergrond heeft de
Algemene Rekenkamer in maart 2007 het Bundesrechnungshof van
Duitsland en het Rekenhof van België uitgenodigd gezamenlijk een
onderzoek te starten naar intracommunautaire btw-fraude.
Het onderzoek is uitgevoerd van half 2007 tot half 2008 en heeft geresulteerd in drie afzonderlijke, op het eigen land gerichte, rapporten van de
drie deelnemende rekenkamers en in een gezamenlijk opgesteld overkoepelend rapport.
1.2 Vraagstelling en opzet onderzoek
De doelstelling van het onderzoek met onze Belgische en Duitse zusterinstellingen is het leveren van een bijdrage aan de bestrijding van
intracommunautaire btw-fraude.
De centrale vraag van het onderzoek is: zetten de belastingdiensten van
de verschillende landen voldoende effectieve instrumenten in om
intracommunautaire btw-fraude te bestrijden? Wij hebben geprobeerd die
vraag te beantwoorden voor de Nederlandse Belastingdienst.
Door de aanpak in de drie landen die aan dit onderzoek deelnemen te
vergelijken, kunnen we bovendien good practices identificeren die aan
een effectievere aanpak van intracommunautaire btw-fraude kunnen
bijdragen.
Het antwoord op de centrale onderzoeksvraag valt uiteen in drie thema’s:
1. Preventie (het beperken van de gelegenheid tot fraude): onder andere
het voorkomen van misbruik van btw-(identificatie)nummers.
2. Detectie (risicoanalyse, inspectie, controle en signalering): onder
andere signalering via administratieve systemen en internationale
uitwisseling van gegevens.
3. Repressie (onderzoek, opsporing, vervolging en afdoening): vooral de
organisatie van het onderzoek naar fraudezaken, de afhandeling ervan
en de beschikbare (management)informatie erover.
1

Btw: Belasting Toegevoegde Waarde.
Voor meer informatie verwijzen wij naar
onze EU-trendrapporten (zie:
www.rekenkamer.nl).
3
VAT: Value Added Tax.
2

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 880, nrs. 1–2

7

1.3 Wat is intracommunautaire btw-fraude
Btw-systeem binnen Nederland
De Belastingdienst ontvangt in Nederland ongeveer € 40 miljard per jaar
aan btw (omzetbelasting), zo’n 40% van de totale belastingontvangsten.
De heffing van btw is in Nederland wettelijk geregeld in de Wet op de
omzetbelasting (OB) 1968. Btw is een indirecte belasting op de levering
van goederen en diensten. De heffing ervan is gespreid over de verschillende schakels in de keten tussen producent en consument (de eindafnemer). Elke schakel behoort btw af te dragen over leveringen aan de
volgende schakel in de keten. De betaalde btw over leveringen vanuit de
voorgaande schakel wordt daarbij als «vooraftrek» in mindering gebracht.
Zo betaalt iedere schakel belasting over «zijn» deel aan toegevoegde
waarde en niet over de waarde die de vorige schakel heeft toegevoegd.
De belasting drukt daardoor uiteindelijk op de eindafnemer. Die betaalt
belasting over alle waarde die in de loop van de keten is toegevoegd. De
eindafnemer kan als eindschakel, in tegenstelling tot de eerdere schakels,
de betaalde btw niet terugvorderen van de Belastingdienst. Voor de
Belastingdienst heeft dit systeem het voordeel dat een ondernemer alleen
btw kan terugvorderen als hij zelf aangifte doet van eventueel af te dragen
btw.
Een eenvoudig voorbeeld van het reguliere systeem van btw-heffing voor
leveringen binnen Nederland staat in de figuur op de volgende pagina.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 880, nrs. 1–2

8

Figuur 1.1 Regulier systeem van btw-heffing voor leveringen binnen Nederland

FACTUUR

Prijs:
Btw:
Totaal:

€ 100,00
€ 19,00
_________ +
€ 119,00

FACTUUR

pro

du

ct

btw

be

Prijs:
Btw:

tal

Totaal:

ing

€ 110,00
€ 20,90
_________ +
€ 130,90

pro

du

ct

btw

Nederlandse
Belastingdienst
Bij verkoop ontvangen: € 19,00
Bij inkoop betaald:
€x
Af te dragen btw:
€ 19,00 - x

ke
in

ing

w

tal

NL

NL

l

be

Nederlandse
Belastingdienst
Bij verkoop ontvangen: € 20,90
Bij inkoop betaald:
€ 19,00
Af te dragen btw:
€ 1,90

Btw-systeem binnen de Europese Unie: het nultarief
Bij de intracommunautaire handel tussen EU-lidstaten is deze systematiek
aangepast en daardoor is het risico op btw-fraude groter. Dat leggen we
hieronder uit.
Sinds de totstandkoming van de Europese interne markt in 1993 kunnen
goederen en diensten binnen de interne markt vrij worden verhandeld. De
grenscontroles zijn vervallen. Voor de btw is een «tijdelijk» systeem
ingevoerd, waarbij voor de levering van goederen en diensten aan een
andere lidstaat het nultarief geldt. Het nultarief is ingevoerd om te
voorkomen dat er een ingewikkeld verrekensysteem tussen lidstaten
opgezet zou moeten worden. Als intracommunautaire leveringen met btw
belast zouden zijn, zou immers de lidstaat van de leverancier btw
ontvangen, en zou de lidstaat van de afnemer vooraftrek van btw moeten
verlenen. Lidstaten zouden op die manier voor hun btw-ontvangsten ook

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 880, nrs. 1–2

9

afhankelijk worden van het functioneren van de belastingdienst in andere
lidstaten.
Om voor het nultarief in aanmerking te komen moet een ondernemer een
geldig btw-nummer hebben en moet hij ook beschikken over een geldig
btw-nummer van zijn handelspartner. Naast de aangifte van btw moet de
ondernemer voor controledoeleinden per kwartaal opgave doen aan de
Belastingdienst van zijn intracommunautaire leveringen (ICL). In de figuur
op de volgende pagina staat een voorbeeld van hoe de btw-heffing bij
intracommunautaire leveringen zou moeten verlopen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 880, nrs. 1–2

10

Figuur 1.2 Regulier systeem van btw-heffing voor intracommunautaire leveringen

NL

DE
Nederlandse
Belastingdienst

DE
Duitse
belastingdienst

VIES

Bij verkoop ontvangen: € 0,00

Duitse
belastingdienst
Bij verkoop ontvangen: € x
€ 20,90
Bij inkoop betaald:
€x - € 20,90
Af te dragen btw:

Bij verkoop ontvangen: € 20,90
Bij inkoop betaald:
€ 0,00
Af te dragen btw:
€ 20,90

Indien bij inkoop btw is betaald,
heeft A recht op teruggaaf daarvan.

FACTUUR

€ 100,00
€ 0,00
_________ +
€ 100,00

Prijs:
Btw:
Totaal:

FACTUUR

btw
€ 110,00
€ 20,90
_________ +
€ 130,90

Prijs:
Btw:
Totaal:

pro

btw

du

ct

be

tal

ing
btw

pro

du

ct

be

tal

ing

Btw-fraude binnen de Europese Unie
Het tijdelijke btw-systeem blijkt gevoelig te zijn voor intracommunautaire
fraude. Een simpele vorm is het ten onrechte toepassen van het nultarief
door een binnenlandse levering als een intracommunautaire levering voor

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 880, nrs. 1–2

11

te stellen. De bekendste en omvangrijkste vorm van intracommunautaire
btw-fraude is echter de zogeheten Missing Trader Intracommunity Fraud
(MTIC Fraud) of «carrouselfraude».
Bij carrouselfraude verwerft een handelaar tegen het nultarief goederen
uit een andere lidstaat van de EU. Vervolgens levert de handelaar de
goederen in eigen land door, waarbij hij btw berekent aan de afnemer. De
handelaar draagt deze btw echter opzettelijk niet af en bij onderzoek blijkt
de handelaar onvindbaar te zijn («missing trader»).4 De afnemer van de
goederen levert deze door aan een volgende handelaar en vordert de bij
deze transactie door hem betaalde btw terug. De goederen kunnen door
een intracommunautaire levering tegen nultarief weer terugkeren naar het
land van oorsprong, zodat de cyclus zich één of meerdere keren kan
herhalen. Vandaar de naam carrouselfraude. Voor deze vorm van fraude
maken criminelen vaak gebruik van relatief kleine goederen met een hoge
waarde, zoals mobiele telefoons of computeronderdelen.
Het volgende schema geeft de carrousel in zijn meest eenvoudige vorm
weer:

lid

st

aa

t

Y

lid

st

aa

t

X

Figuur 1.3 Eenvoudig voorbeeld van carrouselfraude

Handelaar die btw in rekening
brengt, maar niet afdraagt
('missing trader' of 'ploffer')

0% btw
0% btw

+ btw
stroom
facturen

4

In Nederland wordt ook wel gesproken over
een «ploffer».

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 880, nrs. 1–2

12

In dit schema zijn de minimale voorwaarden voor een carrousel verwerkt:
• Minimaal drie handelaren, van wie één in een andere lidstaat dan de
andere twee.
• Een stroom van facturen tussen deze handelaren.
• Een handelaar die btw in rekening brengt (handelaar B), maar niet
afdraagt («ploffer»).
In de volgende figuur staat een verder uitgewerkt voorbeeld van
carrouselfraude.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 880, nrs. 1–2

13

Figuur 1.4 Uitgewerkt voorbeeld van carrouselfraude

NL

DE
Nederlandse
Belastingdienst

DE
Duitse
belastingdienst

VIES

Bij verkoop ontvangen: € 0,00

Duitse
belastingdienst
Bij verkoop ontvangen: € 0,00
€ 20,90
Bij inkoop betaald:
€ 20,90
Terug te vragen btw:

Bij verkoop ontvangen: € 20,90
Bij inkoop betaald:
€ 0,00
Af te dragen btw:
€ 20,90

Indien bij inkoop btw is betaald,
heeft A recht op teruggaaf daarvan.

B draagt deze btw niet af en is
niet meer te traceren
(’missing trader’ of ‘ploffer’).

FACTUUR

€ 100,00
€ 0,00
_________ +
€ 100,00

Prijs:
Btw:
Totaal:

FACTUUR

btw
€ 110,00
€ 20,90
_________ +
€ 130,90

Prijs:
Btw:
Totaal:

pro

btw

du

ct

be

tal

ing

pro

du

btw

be

ct

tal

ing

pro

du

ct

be

tal

FACTUUR

Prijs:
Btw:
Totaal:

ing

€ 115,00
€ 0,00
_________ +
€ 115,00

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 880, nrs. 1–2

14

Het gaat hier om één «cyclus», waarbij één handelaar in Nederland en
twee handelaren in Duitsland betrokken zijn. Bij de cyclus in dit voorbeeld
is de schade voor de Duitse belastingdienst € 20,90 aan niet afgedragen
btw. De fraudeurs kunnen deze cyclus meermalen herhalen, totdat de
belastingautoriteiten argwaan krijgen en ingrijpen.
De essentie van carrouselfraude is dat een missing trader of ploffer btw
bij zijn afnemer in rekening brengt, deze vervolgens niet afdraagt en
uiteindelijk niet meer te traceren is. Tegen de tijd dat de Belastingdienst de
fraude op het spoor komt, kan de verschuldigde btw daardoor niet meer
worden ingevorderd bij de ploffer, terwijl aan zijn afnemer wel btw is
teruggegeven. Bij de andere schakels in de keten, die vaak betrokken zijn
bij de organisatie van carrouselfraude, is meestal ook geen verhaal meer
mogelijk, bijvoorbeeld omdat de belastingdienst op stromannen stuit.
Stromannen zijn personen of bedrijven die bij dit soort transacties hun
naam «uitlenen» aan een ander die achter de schermen en dus
onvindbaar blijft.
Hoewel het binnen de EU niet bekend is hoe vaak intracommunautaire
btw-fraude wordt opgespoord of welk bedrag er precies mee gemoeid is,
is het wel duidelijk dat het om grote bedragen gaat. De Nederlandse
Belastingdienst maakt ook geen ramingen van de derving van btw in
Nederland, specifiek door intracommunautaire btw-fraude.
De schatting is dat jaarlijks binnen de EU-lidstaten in totaal ongeveer
€ 100 miljard5 gemoeid is met het ten onrechte niet afdragen van btw. Dit
betreft dan alle vormen van btw-fraude en niet alleen intracommunautaire
btw-fraude.
1.4 Leeswijzer deel I
Na dit inleidende hoofdstuk presenteren wij in hoofdstuk 2 de conclusies
en aanbevelingen. Daarbij gaan wij achtereenvolgens in op de organisatie
van de bestrijding van intracommunautaire btw-fraude, preventie, detectie
en repressie. Per conclusie geven we een toelichting en de bijbehorende
aanbevelingen. Hoofdstuk 3 bevat de reactie van de staatssecretaris van
Financiën en ons nawoord.
In Deel II van dit rapport staan de bevindingen uit ons onderzoek waarop
we de conclusies en aanbevelingen in dit eerste deel hebben gebaseerd.
Waar nodig verwijzen we naar specifieke onderdelen van Deel II.
Als bijlage bij dit rapport hebben we het rapport over intracommunautaire
btw-fraude opgenomen dat de Rekenkamers van Nederland, België en
Duitsland gezamenlijk hebben gepubliceerd.

5

Bron: Economische commissie van het Europees Parlement; 2003.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 880, nrs. 1–2

15

2 CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN
De hoofdconclusie van dit onderzoek is dat de Belastingdienst de aanpak
van intracommunautaire btw-fraude verder moet versterken. We geven in
dit hoofdstuk aanbevelingen om de aanpak van deze vorm van fraude te
verbeteren.
2.1 Organisatie van bestrijding van intracommunautaire
btw-fraude laat te wensen over
Regie op bestrijding van intracommunautaire btw-fraude
ontbreekt
Er zijn diverse organisatieonderdelen van de Belastingdienst betrokken bij
de bestrijding van intracommunautaire btw-fraude (zie hoofdstuk 2 van
Deel II voor een beschrijving van deze onderdelen). Een belangrijk deel
van de taakuitvoering is neergelegd bij de dertien belastingregio’s,
waarvoor het één van de vele taken is.
Bij de preventie en detectie van btw-fraude speelt ook de Landelijke
Toezicht Organisatie (LTO) een rol. De LTO heeft via Landelijke Toezicht
Plannen invloed op de helft van de toezichtwerkzaamheden van de
belastingregio’s en daarmee ook op de beoordelingen van risicofactoren
bij de btw. De andere helft van de toezichtwerkzaamheden is aan de regio
zelf. De LTO richt zich overigens op alle belastingmiddelen; de aandacht
voor btw-carrouselfraude is relatief bescheiden.
Op repressief gebied heeft de Fiscale inlichtingen- en opsporingsdienst –
Economische controledienst (FIOD-ECD) een belangrijke taak.
Bij de FIOD-ECD te Amsterdam is het Taakaccent btw-fraude (TBF)
ondergebracht. Het doel van het TBF is de effectieve bestrijding van
btw-(carrousel)fraude in al zijn vormen. Het TBF heeft vooral een
coördinerende, informerende en signalerende rol op operationeel niveau.
Verder is er voor de informatie-uitwisseling op Europees niveau een
centraal verbindingsbureau (Central Liaison Office; CLO) bij de Belastingdienst ingericht (zie hierover ook verderop in deze paragraaf). Deze
oprichting vloeit voort uit Europese wet- en regelgeving6 en is onder
andere bedoeld om intracommunautaire btw-fraude te bestrijden. In
Nederland is de CLO-functie binnen de Belastingdienst verdeeld over
kantoren in Amsterdam (onderdeel van het TBF) en in Almelo.
Verschillende organisatieonderdelen zetten zich dus in voor de bestrijding
van btw-fraude, maar is er geen overkoepelende aansturing en prioritering van de aanpak van intracommunautaire btw-fraude. Daardoor is de
aanpak van deze vorm van fraude in de praktijk afhankelijk van de
inzichten en prioriteitenstelling in de belastingregio’s. CLO en TBF zijn in
belangrijke mate afhankelijk van de medewerking van de regio’s.
Aanbevelingen
Wij bevelen aan dat het management van de Belastingdienst nadrukkelijker regie voert over de bestrijding van (intracommunautaire) btw-fraude.
Daarbij zou een overkoepelend plan van aanpak voor de bestrijding van
btw-fraude helpen. Het is van belang de daaruit voortvloeiende acties ook
te verankeren in de stuurcontracten met de regio’s en de andere onderdelen van de Belastingsdienst (zie hieronder).
6

EU verordeningen 1798/2003 en 1925/2004.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 880, nrs. 1–2

16

Stuurcontracten met belastingregio’s bevatten geen afspraken
over aanpak van btw-fraude
De stuurcontracten met de belastingregio’s bevatten onder andere
afspraken tussen de leiding van de Belastingdienst en het management
van de belastingregio’s over te bereiken doelstellingen. Ondanks de
relatief grote inkomsten uit btw, zijn er over de aanpak van (intracommunautaire) btw-fraude geen afspraken vastgelegd in deze stuurcontracten.
In de stuurcontracten zijn wel andere prestatieafspraken vastgelegd, die
onbedoeld tot minder aandacht voor btw-fraude zouden kunnen leiden.
Zo is in de stuurcontracten voor 2008 bijvoorbeeld een prestatienorm
vastgelegd voor het binnen vijf werkdagen toekennen van btw-nummers.
Dit kan ertoe leiden dat belastingregio’s weinig tijd aan preventieve
risicoanalyses besteden.
De norm voor de landelijke toezichtwerkzaamheden (zie hiervoor) berust
op afspraken in het LTO en is niet vastgelegd in de stuurcontracten met de
belastingregio’s over 2007 of 2008.
Aanbevelingen
Leg in de stuurcontracten met de belastingregio’s heldere prestatieafspraken vast voor de bestrijding van (intracommunautaire) btw-fraude.
Dit zou zowel de uitvoering van risicoanalyses en controles zoals
afgesproken in het LTO moeten omvatten, als de behandeling van
signalen en van internationale informatieverzoeken op dit gebied.
Splitsing van CLO-functie over twee kantoren is ondoelmatig
Op grond van een EU-verordening7 dient elke lidstaat te beschikken over
een CLO voor administratieve samenwerking en wederzijdse bijstand op
het gebied van btw. De CLO-functie is in Nederland verdeeld over
kantoren in Amsterdam en Almelo. CLO Almelo is onder andere verantwoordelijk voor het verwerken van opgaven van intracommunautaire
leveringen (ICL’s) en het invoeren van informatie in het Europese VAT
Information Exchange System (VIES). Verder loopt een groot deel van de
internationale informatie-uitwisseling ook via CLO Almelo. CLO Amsterdam treedt op als «frontoffice» voor internationale informatie-uitwisseling.
De Europese Rekenkamer (2007) heeft in een van haar onderzoeksrapporten gesignaleerd dat deze organisatorische opzet bijdraagt aan
vertragingen in het beantwoorden van informatieverzoeken. Ook uit ons
onderzoek blijkt dat het doorgeleiden van informatieverzoeken naar en
van de regio’s soms lange tijd vergt. Een andere ondoelmatigheid is dat
CLO Almelo en CLO Amsterdam de door hen uitgezette verzoeken
registreren in twee verschillende systemen die niet goed op elkaar
aansluiten.
Overigens is een sterk punt in de organisatie van de CLO-functie in
Nederland de nauwe band tussen de CLO en de landelijke fraude-eenheid
(FIOD-ECD; TBF). Het TBF is daardoor in een goede positie om als «spin in
het web» te fungeren voor belangrijke fraudesignalen.
Aanbevelingen
Wij bevelen aan de CLO-functie op het gebied van de internationale
informatie-uitwisseling op één organisatorische plaats binnen de
Belastingdienst onder te brengen. Verder is het van belang de nauwe
band tussen CLO en de fraude-eenheid te behouden.
7

EU-verordening 1798/2003.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 880, nrs. 1–2

17

2.2 Inzet preventieve maatregelen beperkt
Preventieve risicobeoordelingen bij aanvraag van btw-nummers
beperkt
Om btw-fraude te kunnen plegen, hebben fraudeurs een (geldig)
btw-nummer nodig. Als zij nog geen btw-nummer hebben, zullen zij dat
als startende onderneming aanvragen. De Belastingdienst kan deze
aanvragen op mogelijke risico’s beoordelen. In de praktijk is dit een
beperkte toets. Een oorzaak daarvoor is de eis uit het stuurcontract met de
belastingregio’s dat binnen vijf werkdagen een btw-nummer moet worden
toegekend. Er is dus weinig tijd voor preventieve toetsing. Andere
oorzaken zijn capaciteitsgebrek bij de belastingregio’s, gebrek aan
relevante toetsingsinformatie en beperkte mogelijkheden om btw-nummers te weigeren. In de praktijk richt de Belastingdienst zich mede
daarom meer op (vroegtijdige) detectie van (carrousel)fraude dan op
preventie.
Bij een risicobeoordeling bij de toekenning van een btw-nummer kunnen
de belastingregio’s niet beschikken over de informatie van FIOD-ECD over
(fiscale) criminele antecedenten, omdat ze daar geen toegang toe hebben.
De belastingregio’s hebben evenmin toegang tot informatie van andere
regio’s, behalve als de informatie in landelijke systemen zoals Beheer van
Relaties (BVR) of Individueel Klant Beeld (IKB), is vastgelegd.
Ondanks het feit dat recidive veel voorkomt is bij carrouselfraude, zijn de
(juridische) mogelijkheden om een btw-nummer te weigeren op grond
van criminele antecedenten gelimiteerd. Iets dergelijks geldt voor het
intrekken van een btw-nummer. Een malafide achtergrond alleen is daar
onvoldoende grond voor, zo blijkt uit jurisprudentie. De Belastingdienst
mag een btw-nummer wel intrekken bij iemand die is veroordeeld voor
btw-fraude, of bij ploffers en stromannen, maar zij kunnen later weer een
nieuw nummer aanvragen. De Belastingdienst mag een btw-nummer ook
weigeren als er geen economische activiteit in de onderneming blijkt te
zijn.
Een recente ontwikkeling is de verstrekking van btw-nummers bij
inschrijving van ondernemingen bij de Kamers van Koophandel (KvK)
vanaf april 2008. Dit betreft vooralsnog alleen ondernemingen zonder
rechtspersoonlijkheid, zoals eenmanszaken. Een voordeel voor de
Belastingdienst is dat natuurlijke personen, die een onderneming willen
beginnen, zich bij de KvK persoonlijk dienen te melden en te identificeren.
De LTO van de Belastingdienst heeft een checklist opgesteld die de KvK’s
bij de «intake» moeten hanteren. In de eerste plaats is in die checklist een
aantal criteria opgenomen om te bepalen of er vóór inschrijving een
onderzoek door de Belastingdienst moet plaatsvinden. In de tweede plaats
zijn in de checklist criteria vermeld aan de hand waarvan de KvK kan
bepalen of ze een signaal aan de Belastingdienst moet afgeven, zodat die
vervolgens zelf kan beoordelen of en wanneer er na de inschrijving nader
onderzoek moet plaatsvinden.
Aanbevelingen
Scherp de preventieve toetsing van aanvragen van btw-nummers aan op
alle bekende risicofactoren, waaronder ook (fiscale) criminele antecedenten. Ondersteuning via een geautomatiseerd systeem is daarbij van
groot belang, omdat een gedegen beoordeling anders teveel tijd zou
kosten.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 880, nrs. 1–2

18

Onderzoek verder of de (wettelijke) mogelijkheden om btw-nummers te
weigeren aan malafide ondernemers, verruimd moeten of kunnen
worden.
Weinig aandacht voor het voorkomen van misbruik van (inactieve)
btw-nummers
De Belastingdienst is weinig alert bij mogelijk misbruik van btw-nummers.
Pas als btw-aangiftes herhaaldelijk achterwege blijven en/of aanslagen
niet worden betaald, doet de Belastingdienst navraag en stelt eventueel
een onderzoek in.
Ook komt het voor dat bij een voorgenomen boekenonderzoek een
ondernemer niet traceerbaar blijkt te zijn. Tot aan het intrekken van het
btw-nummer zouden fraudeurs dus misbruik kunnen maken van het
nummer.
Er is vanuit het oogpunt van fraudepreventie weinig aandacht voor
veranderingen in het eigendom of in de leiding van ondernemingen.
Het kopen van een lege BV inclusief btw-nummer is vrij eenvoudig. Er is
zelfs een trend zichtbaar van pogingen van potentiële fraudeurs om een
bestaande BV over te nemen, inclusief een actief btw-nummer. De
voorwaarden van het Ministerie van Justitie bij de oprichting van een
nieuwe BV, gelden niet bij een overname en een daarop volgende herstart
van (inactieve) BV’s.
Aanbevelingen
De Belastingdienst moet alerter reageren als btw-aangiftes achterwege
blijven en/of (ambtshalve) aanslagen niet worden betaald. Als een
ondernemer dan niet traceerbaar blijkt, dient het btw-nummer direct
gedeactiveerd te worden om misbruik te voorkomen.
Bovendien dienen wisselingen in eigendom of leiding van ondernemingen aan een soortgelijke preventieve toetsing te worden onderworpen als
die wij voor startende ondernemingen bepleiten.
Gerichte benadering van starters waardevol
De preventieve startersbezoeken, zoals genoemd in het stuurcontract 2008
met de regio’s, zijn waardevol, maar spelen bij de bestrijding van
intracommunautaire btw-fraude nog een beperkte rol. In de huidige vorm
zijn de startersbezoeken bovendien pas recent op gang gekomen en
gerichte voorlichting en communicatie over de risico’s van betrokkenheid
bij intracommunautaire btw-fraude ontbreken vooralsnog.
Aanbevelingen
Het verdient aanbeveling door te gaan met startersbezoeken, niet alleen
om voorlichting te geven, maar ook als mogelijkheid om fraude(risico’s)
vroegtijdig te detecteren. Dit instrument kan juist ook bij starters die een
risico vormen uit oogpunt van carrouselfraude waardevol zijn om
vroegtijdig eventuele onregelmatigheden te ontdekken.
ICT-ondersteuning, vooral op het gebied van risicosignalering,
komt moeizaam van de grond
Pas relatief recent (september 2005) is met pilotprojecten een begin
gemaakt met een meer gecoördineerde aanpak van de analyse en
beheersing van frauderisico’s. Het opstarten van pilots kost veel tijd. Ook
de ICT-ondersteuning komt moeizaam van de grond. Het gaat daarbij
vooral om informatiesystemen die zouden moeten helpen bij risicosignalering en -profilering en om applicaties die inzicht moeten bieden in het
individuele klantbeeld.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 880, nrs. 1–2

19

Aanbevelingen
Ontwikkel (meer geavanceerde) informatiesystemen die het risicomanagement, onder andere op het gebied van btw-fraude, kunnen
ondersteunen. Leer daarbij van goede voorbeelden in het buitenland,
zoals in België.
2.3 Informatie, nodig voor detectie, niet tijdig en niet volledig
beschikbaar
Verificaties van btw-nummers worden niet geregistreerd
De verificatie van een btw-nummer houdt in dat een ondernemer de
geldigheid van het btw-nummer van een afnemer vaststelt om zich ervan
te overtuigen dat hij geen btw in rekening hoeft te brengen bij een
intracommunautaire levering. Lidstaten zijn verplicht om deze informatie
op aanvraag van de ondernemer te verstrekken.8
Bedrijven in Nederland kunnen op verschillende manieren gegevens in
VIES verifiëren: telefonisch of schriftelijk (bij de belastingkantoren, CLO
Almelo, en de Belastingtelefoon) en op de EU-website. Omdat verificatie
op zoveel verschillende manieren kan plaatsvinden, heeft de Belastingdienst ervoor gekozen geen registratie bij te houden van de btw-nummers
die geverifieerd worden. Er is ook geen registratie van ondernemers die
om verificatie van btw-nummers verzoeken. Sommige andere lidstaten
houden wel een registratie van verificaties bij («logging») en ze kunnen
deze informatie benutten om fraudesignalen te detecteren.
Aanbevelingen
We geven in overweging om te onderzoeken of een registratie van de
verificatie van btw-nummers waardevol kan zijn voor risicoanalyses. De
verificatiegegevens zouden in combinatie met andere informatie
risicosignalen kunnen opleveren, die de Belastingdienst kan gebruiken om
fraudepatronen te detecteren.
Het administratieve controlesysteem voor het tijdelijke
btw-stelsel faalt
Voor de detectie van signalen is de Belastingdienst in eerste instantie
afhankelijk van reguliere informatiebronnen zoals de opgaven van
intracommunautaire leveringen (ICL), die worden ingevoerd in VIES. De
detectie aan de hand van VIES-informatie hapert onder andere om de
volgende redenen:
• Het administratieve controleproces van informatie in VIES is traag en
daardoor gevoelig voor lang slepende en onjuiste opgave van
informatie.
• De belastingregio’s handelen verzuimsignalen over ondernemers die
niet tijdig of niet volledig een opgave doen niet volledig af. Ook is het
boetebeleid van de belastingregio’s onderling niet consistent. De
boetebedragen bij administratief verzuim, bijvoorbeeld het niet of te
laat indienen van een opgave van intracommunautaire leveringen, zijn
bovendien laag, waardoor ondernemers niet worden geprikkeld tijdig
opgave te doen en fraudeurs niet worden afgeschrikt.
• De verificatie van btw-nummers in ICL-opgaven kan onduidelijke
waarschuwingen opleveren, bijvoorbeeld omdat niet is aangegeven of
een eventuele ongeldigheid van een btw-nummer is veroorzaakt door
het intrekken of juist door het opvoeren van een btw-nummer in een
bepaald tijdvak. Dat kan voor de beoordeling een groot verschil
uitmaken.
8

Op grond van verordening 1798/2003.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 880, nrs. 1–2

20

Sinds 1993 zou de pijler onder het administratieve controlesysteem de
matching (de controlevergelijking) moeten zijn tussen de btw-aangiftes in
Nederland en de opgaven van intracommunautaire leveringen uit het
buitenland. In de praktijk blijkt de matching beperkt bruikbaar te zijn,
omdat er in teveel gevallen verschillen worden geconstateerd. In meer
dan 70% van de gevallen is er namelijk sprake van een verschil van meer
dan € 500. Dat komt doordat bij matching enkel totaalbedragen van de
btw en de leveringen worden vergeleken. Om de oorzaak van een verschil
te achterhalen en zo een sluitende controle te kunnen uitvoeren, zou
informatie op transactieniveau beschikbaar moeten zijn.
Aanbevelingen
Stimuleer als Nederlandse Belastingdienst zoveel mogelijk initiatieven op
Europees niveau om de administratieve verwerking via VIES te verkorten
en te verbeteren.
Handel als Belastingdienst verzuimsignalen volledig af en benader
ondernemers die regelmatig verzuimen om hen te bewegen gegevens
volledig en juist aan te leveren. Onderzoek bovendien voor de langere
termijn oplossingen die gebaseerd zijn op een matching op transactieniveau, bijvoorbeeld door aan te sluiten op systemen van elektronische
facturering.
Op detectie gerichte controles van btw-aangiftes zijn beperkt en
eenzijdig
Tijdens het geautomatiseerde verwerkingsproces van btw-aangiftes
produceert het computersysteem op grond van voorgeprogrammeerde
criteria lijsten van aangiftes met bijzondere kenmerken. Dat zijn de
aangiftes die mogelijk extra aandacht van de belastingregio’s behoeven.
Door capaciteitsgebrek bij de regio’s is de behandeling van deze lijsten in
onbruik geraakt.
Het accent bij de controle van de btw-aangiftes ligt nu vooral op de
negatieve aangiftes, waarbij de Belastingdienst btw aan de ondernemer
moet terugbetalen. Vrijwel alle belastingregio’s gebruiken inmiddels een
geautomatiseerd systeem ter ondersteuning van dit controleproces. De
LTO werkt aan een aanpak om meer maatwerk aan te brengen in de
risicoprofielen door de criteria voor controle te verfijnen. Zo zijn enkele
pilots gestart om selectie- en weegregels uit te proberen, onder andere
gericht op vrijgestelden9 en gedeeltelijk vrijgestelden10 die intracommunautaire leveringen ontvangen.
Detectie van btw-fraude aan de hand van controles van btw-aangiftes is
beperkt door de:
• vooralsnog eenzijdige focus op negatieve aangiftes;
• beperkte reikwijdte (zowel qua aantal als diepgang) van de landelijke
selectiecriteria;
• beperkte mogelijkheden om patronen te herkennen in een reeks van
aangiftes;
• onvoldoende combinatie met andere gegevens, zoals uit VIES of uit
het individuele klantbeeld, bijvoorbeeld gegevens over andere
belastingmiddelen.
9

Vrijgestelden zijn niet btw-plichtig en daardoor kan vanuit een andere lidstaat aan hen
niet worden geleverd tegen het nultarief.
10
Voor gedeeltelijk vrijgestelden geldt hetzelfde als voor de vrijgestelden, doch uitsluitend voor dat deel van de activiteiten dat is
vrijgesteld van btw.

Aanbevelingen
Blijf als Belastingdienst negatieve btw-aangiftes zorgvuldig controleren,
maar besteed ook aandacht aan de positieve aangiftes. Geef prioriteit aan
het verder ontwikkelen van risico-indicatoren en selectiecriteria, waarbij
ook herkenning van patronen in een serie van aangiftes, positief of
negatief, mogelijk moet zijn.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 880, nrs. 1–2

21

Betrek in de beoordeling ook de resultaten van de «matching» van VIESgegevens en informatie over de belastingplichtige over andere belastingmiddelen.
Internationale informatie-uitwisseling tussen belastingautoriteiten (te) tijdrovend en omslachtig
Detectie van btw-fraude kan ook plaatsvinden door signalen uit bepaalde
vormen van internationale informatie-uitwisseling.11 Dat zijn vooral
verzoeken om informatie/wederzijdse bijstand12, spontane informatieuitwisseling13 en spontane geautomatiseerde informatie-uitwisseling14.
Over internationale informatie-uitwisseling hebben we de volgende
opmerkingen.
• De termijnen voor de afwikkeling van informatieverzoeken zijn één
maand voor gegevens die direct voorhanden zijn, en drie maanden
voor gegevens die een onderzoek bij derden vergen. De Nederlandse
Belastingdienst overschreed in 2005 en 2006 de behandeltermijn van
drie maanden bij 56%, respectievelijk 60% van de informatieverzoeken.
Een systematische bewaking van behandeltermijnen ontbreekt en
bovendien kan de CLO wel rappelleren, maar niet sanctioneren. Ook
onderzoek van de Europese Rekenkamer (2007) toont aan dat binnen
Europa ongeveer de helft van de informatieverzoeken niet op tijd
wordt beantwoord en dat degene die om informatie verzoekt, zelden
op de hoogte wordt gesteld van de vertraging.
• Knelpunten bij de informatie-uitwisseling zijn onder andere taalproblemen en verschillen in nationale regelgeving binnen de EU. Het TBF
signaleert dat antwoorden op informatieverzoeken in gebrekkig Engels
tot problemen kunnen leiden met de bewijsvoering bij rechtszaken.
Daarom laat het TBF de antwoorden liever zelf vertalen. Een verschil in
nationale regelgeving is bijvoorbeeld de frequentie waarmee btw-aangiftes gedaan moeten worden. De meeste EU-lidstaten kennen
btw-aangiftes per maand of per kwartaal, maar in Italië is een
btw-aangifte per jaar gebruikelijk. Deze termijn is zo lang dat fraudebedragen hoog op kunnen lopen voordat de fraude wordt gedetecteerd.
• De betrouwbaarheid van de statistische informatie over het aantal
uitgewisselde informatieverzoeken laat te wensen over. Dit wordt
bevestigd door onderzoek van de Europese Rekenkamer (2007).
CLO Almelo moet deze bestuurlijke informatie handmatig samenstellen, waardoor het risico op fouten groot is. Bovendien geeft CLO
Almelo aan dat de criteria voor de samenstelling van deze bestuurlijke
informatie niet duidelijk zijn. Wordt met ontvangstdatum bijvoorbeeld
bedoeld de dagtekening van het verzoek of de datum van ontvangst in
Nederland?
• De kwaliteit van de beantwoording van de informatieverzoeken is over
het algemeen behoorlijk. De ontvangen signalen duiden overigens
meestal op administratieve problemen en niet op fraude.
11

Op grond van EU-verordeningen 1798/2003
en 1925/2004.
12
Op grond van artikel 5, 1798/2003. Daarvoor
is in Europees verband een standaardformulier ontwikkeld (Standing Committee on Administrative Cooperation 2004, SCAC2004). Voor
de informatie-uitwisseling tussen fraude units
op grond van artikel 5 bestaat een afzonderlijk
formulier (SCAC383).
13
Artikel 19, 1798/2003.
14
Artikel 18, 1798/2003 en 1925/2004.

Aanbevelingen
Om waardevol te kunnen zijn, moet de internationale informatie-uitwisseling sneller verlopen en minder omslachtig zijn. Aan Nederlandse kant
betekent dat dat zowel voor CLO als voor belastingregio’s prestatieafspraken moeten vastliggen voor een tijdige behandeling. Het management van de Belastingdienst dient hierop ook toe te zien.
De informatievoorziening over de internationale uitwisseling van
gegevens moet verbeteren. De Nederlandse Belastingdienst dient op
Europees niveau te bevorderen dat hierover heldere afspraken worden

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 880, nrs. 1–2

22

gemaakt. Dit geldt ook voor het wegnemen van de knelpunten die nog
bestaan bij de internationale informatie-uitwisseling, zoals verschillen in
nationale regelgeving. Verdere harmonisatie van de wijze van registratie
in VIES is aan te bevelen om het aantal informatieverzoeken dat uitsluitend administratieve problemen aan het licht brengt, terug te dringen.
Effectiviteit van informatieverzoeken en spontane informatieuitwisseling onduidelijk
Over de hele linie is er niet of nauwelijks sprake van het terugmelden van
resultaten van informatie-uitwisseling. Daardoor is er geen zicht op de
effectiviteit van (de beantwoording van) informatieverzoeken en van
spontane informatie-uitwisseling voor de detectie van fraude. Ook is er
geen zicht op de mogelijkheden voor verbetering in de uitwisseling van
informatie.
CLO Almelo stuurt bij de beantwoording van informatieverzoeken
evaluatieformulieren mee naar het land dat het verzoek deed, maar
ontvangt slechts een beperkt deel van deze evaluatieformulieren retour.
Uit deze formulieren blijkt dat de beantwoording van de verzoeken in het
algemeen niet tot correcties van btw-aangiftes, maar wel tot verduidelijking ervan heeft geleid. Ons (steekproef)onderzoek bevestigt het beeld
dat de uitgewisselde informatie over het algemeen administratieve
verschillen verklaart en geen fraude aan het licht brengt.
De CLO verzoekt, zij het vrijblijvend, om terugkoppeling vanuit de
belastingregio’s over de (positieve) resultaten van uit het buitenland
ontvangen spontane informatie. Hieraan geven de regio’s maar in
beperkte mate gehoor. Als reden daarvoor verwijst een aantal regio’s naar
de CLO-leidraad, waarin het initiatief voor terugkoppeling aan de regio
wordt overgelaten.
Aanbevelingen
Maak prestatieafspraken met de belastingregio’s over terugkoppeling van
de resultaten van internationaal uitgewisselde informatie. Doe systematisch onderzoek naar de effectiviteit van de internationale informatie-uitwisseling om te achterhalen welk type signalen behulpzaam is bij het
detecteren van intracommunautaire btw-fraude.
Informatie-uitwisseling tussen fraude-eenheden waardevol
De rechtstreekse informatie-uitwisseling tussen fraude-eenheden binnen
de EU15 is waardevol en levert concrete fraudesignalen op. Anders dan bij
de reguliere informatie-uitwisseling, gaat het hier om meer concrete
aanwijzingen waarover de specialistische fraude-eenheden beschikken.
De volgende tabel geeft een overzicht van de uitgewisselde informatieverzoeken met de verschillende lidstaten van de EU in 2006 en 2007.

15

In Nederland: FIOD-ECD/TBF.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 880, nrs. 1–2

23

Tabel: Informatie-uitwisseling fraude-eenheden in 2006 en 20071
2006 AAN2

2006 UIT3

2007 AAN

2007 UIT

België
Cyprus
Denemarken
Duitsland
Estland
Finland
Frankrijk
Griekenland
Verenigd Koninkrijk
Hongarije
Ierland
Italië
Letland
Litouwen
Luxemburg
Malta
Oostenrijk
Polen
Portugal
Slovenië
Slowakije
Spanje
Tsjechië
Zweden
Bulgarije
Roemenië

59
21
14
84
3
3
46
5
63
4
4
69
4
1
5
3
10
15
23
0
4
111
8
5
0
0

36
0
2
86
0
0
63
2
423
1
0
3
0
0
0
0
4
5
2
0
0
97
0
19
0
0

49
6
6
43
1
2
30
0
45
1
2
41
1
1
10
1
10
2
3
0
1
33
4
7
1
1

26
0
3
72
0
6
50
2
214
0
1
23
1
0
0
0
4
12
3
0
3
73
0
25
0
2

Totaal

564

743

301

520

1

Via SCAC383 formulieren.
«AAN»: van Nederland aan de lidstaten.
3
«UIT»: uit de lidstaten aan Nederland.
2

Uit deze tabel blijkt dat het aantal te behandelen verzoeken groot is. Het
gaat om vele honderden verzoeken per jaar, vooral uit het Verenigd
Koninkrijk (in 2006 meer dan vierhonderd).
Het TBF kan onder andere op grond van deze signalen uit andere lidstaten
controleopdrachten uitzetten bij de belastingregio’s. Uit de statistieken
van het TBF blijkt dat de uitgezette controleopdrachten leiden tot de
detectie van aanzienlijke fraudebedragen. Omgekeerd leiden signalen
vanuit Nederland tot detectie van omvangrijke fraudes in andere
EU-lidstaten.
Aanbevelingen
Continueer de directe informatie-uitwisseling tussen fraude-eenheden
binnen de EU en bevorder deze uitwisseling door er voldoende personele
capaciteit voor vrij te maken.
Dadergerichte benadering biedt aanknopingspunten voor
fraudedetectie
Uit de ervaringen van fraude-eenheden blijkt dat criminelen zich bij
herhaling schuldig maken aan (de organisatie van) carrouselfraude.
Daarom is het voor de effectieve en alerte detectie van fraudesignalen
belangrijk dat de Belastingdienst de beschikbare informatie over recidive
benut. Hiervoor blijkt Eurocanet (zie § 4.3.4 in Deel II) als bijzondere vorm
van spontane internationale informatie-uitwisseling, waardevol.
Eurocanet biedt gerichtere en snellere informatie-uitwisseling dan via
VIES. Daardoor kunnen fraudesignalen eerder worden onderkend. Ook

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 880, nrs. 1–2

24

verbetert Eurocanet de samenwerking tussen de fraude-eenheden van de
lidstaten. Een meerderheid van de lidstaten participeert inmiddels in
Eurocanet. De effectiviteit zou verder kunnen toenemen als nog meer
lidstaten zich zouden aansluiten.
Aanbevelingen
Benut beschikbare informatie over (potentiële) daders voor detectie van
fraudesignalen. Continueer en stimuleer de inzet van Eurocanet als
bijzondere vorm van spontane informatie-uitwisseling. Bovendien moet
de Nederlandse Belastingdienst in Europees verband zoveel mogelijk
bevorderen dat knelpunten die andere lidstaten zien voor een verdere
implementatie van Eurocanet, bijvoorbeeld op het terrein van de
regelgeving, worden weggenomen.
2.4 Organisatie van repressie adequaat, managementinformatie
erover gebrekkig
Heldere organisatie en procedures voor opsporing en vervolging
van fraudezaken
De procedure voor aanmelding en toetsing van potentiële fraudezaken en
de afspraken hierover met het Openbaar Ministerie (OM) zijn helder.
In de Aanmeldings-, Transactie- en Vervolgingsrichtlijnen voor fiscale en
douanedelicten 2006 (ATV 2006) is beschreven hoe de selectie van
aanmeldingen, die voor strafrechtelijk onderzoek in aanmerking komen,
verloopt. Er zijn gestructureerde overlegvormen waarin potentiële
fraudezaken worden besproken en getoetst aan de selectiecriteria. Verder
zijn er handhavingsarrangementen overeengekomen met het OM. In deze
arrangementen zijn afspraken vastgelegd over het (maximale) aantal aan
het OM aan te leveren zaken en over het soort zaken dat vanuit het
gevoerde beleid extra aandacht moeten krijgen. Btw- of carrouselfraudezaken zijn in de handhavingsarrangementen over 2007 en 2008 overigens
niet als bijzondere aandachtspunten aangemerkt.
De afstemming met het OM over de informatievoorziening rond de afloop
en de resultaten van fraudezaken verloopt echter nog moeizaam, onder
andere omdat het OM per verdachte registreert en de FIOD-ECD per zaak.
De FIOD-ECD werkt aan afspraken met het Functioneel Parket (FP) om
verbetering in de afstemming aan te brengen.
Een positief punt in de Nederlandse verhoudingen is de nauwe organisatorische band tussen de opsporingsorganisatie FIOD-ECD en de overige
onderdelen van de Belastingdienst. Dit bevordert een doelmatige aanpak
van de opsporing van fraudezaken.
Aanbevelingen
Behoud de heldere afspraken met het OM over de aanpak van fraudezaken en behoud ook de goede band tussen FIOD-ECD en de overige
onderdelen van de Belastingdienst. Zorg wel voor verdere verbetering van
de informatievoorziening over de afdoening van fraudezaken.
Managementinformatie over frequentie en omvang van
intracommunautaire btw-fraude gebrekkig
Het specifieke karakter van carrouselfraude brengt met zich mee dat de
fraude achteraf in beginsel altijd kan worden vastgesteld. Bij deze vorm
van fraude is er namelijk sprake van een «ploffer» («missing trader») die
geen btw afdraagt. Invorderingspogingen zijn doorgaans vruchteloos,
omdat geen verhaal mogelijk is op de verantwoordelijke personen achter
de onderneming. Een fiscale afdoening, waarbij naast een aanslag ook

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 880, nrs. 1–2

25

een boete kan worden opgelegd, biedt dan geen perspectief. Als er
voldoende aanknopingspunten zijn en er zicht is op een mogelijke sanctie,
zal daarom bijna altijd voor strafrechtelijke vervolging worden gekozen.
De Belastingdienst heeft geen compleet overzicht van het aantal gevallen
en het financieel belang van intracommunautaire btw-fraude, zeker niet
als het gaat over de fraudegevallen die niet strafrechtelijk, maar fiscaal
zijn afgehandeld.
In het informatiesysteem van FIOD-ECD zijn gegevens vastgelegd over
strafrechtelijk afgehandelde fraudezaken. Medewerkers van de FIOD-ECD
hebben daaruit voor dit onderzoek met de hand informatie afgeleid over
carrouselfraudezaken. Deze informatie laat zien dat de omvang van
carrouselfraude, zowel absoluut als relatief, aanzienlijk is. Van 2003 tot en
met 2007 ging het op basis van de processen-verbaal om een totaal fiscaal
nadeel door carrouselfraude van ruim € 654 miljoen. Dit is 75% van het
totale fiscale nadeel aan gederfde btw-inkomsten, terwijl het aantal
carrouselfraudezaken slechts 6% van het totaal aantal zaken uitmaakt.
Uit de beschikbare statistische gegevens over de afhandeling van
btw-fraudezaken van 2003 tot 2007 blijkt dat 50% leidt tot een
proces-verbaal dat naar het buitenland wordt verstuurd in het kader van
internationale rechtshulp. Bijna 27% resulteert in een veroordeling en 4%
in een transactie. Bijna 13% van de afgedane zaken is geseponeerd en
ruim 6% eindigde in een vrijspraak.
De werkelijke schade door carrouselfraude is voor de periode 2003–2007
aanzienlijk groter dan uit deze statistische gegevens van FIOD-ECD blijkt.
De statistieken geven namelijk slechts inzicht in de zaken die tot een
proces-verbaal hebben geleid en de zaken die door medewerkers van de
FIOD-ECD als carrouselfraudezaken werden geïdentificeerd. Zaken die zijn
aangemeld, maar om wat voor reden dan ook niet tot een proces-verbaal
hebben geleid, zijn hier buiten beschouwing gebleven. Dat geldt ook voor
de zaken die wegens gebrek aan aanknopingspunten niet zijn aangemeld
en die ook niet bij de FIOD-ECD zijn geregistreerd. In deze laatste
categorie vallen zaken die (geheel) fiscaal zijn afgehandeld, zoals het als
oninbaar afboeken van btw-vorderingen als gevolg van carrouselfraudes.
De Belastingdienst kon over deze laatste categorieën zaken geen
statistische informatie verstrekken. Overigens weet de Belastingdienst dat
zij van opgelegde naheffingen en boetes bij carrouselfraudezaken weinig
kan innen, maar hoeveel precies is niet bekend.
De financiële schade van carrouselfraude voor de Nederlandse schatkist
betekent ook een financieel nadeel voor de Europese Unie, omdat het leidt
tot een lagere afdracht door Nederland (zie ook § 1.1).
Aanbevelingen
Werk met prioriteit aan een verbetering van de managementinformatie
over btw-fraudezaken, in het bijzonder over carrouselfraudezaken. Zorg
dat daardoor een meer compleet beeld van de omvang van deze fraude
ontstaat. De Belastingdienst dient vooral de zaken die fiscaal worden
afgedaan in kaart te brengen. Het gaat hierbij niet alleen om informatie
over het aantal zaken en over de inkomstenderving, maar ook om de
kenmerken van deze zaken en de patronen die daaruit kunnen worden
afgeleid. Dit soort gegevens kan vervolgens aanknopingspunten bieden
om de aanpak van btw-fraude verder aan te scherpen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 880, nrs. 1–2

26

3 REACTIE STAATSSECRETARIS VAN FINANCIËN EN NAWOORD
3.1 Reactie staatssecretaris
De staatssecretaris van Financiën heeft op 9 januari 2009 schriftelijk
gereageerd op ons rapport. In dit hoofdstuk hebben wij hiervan een
verkorte weergave opgenomen. De integrale reactie staat op onze website
www.rekenkamer.nl.
Volgens de staatssecretaris is de Algemene Rekenkamer in haar opzet
geslaagd om met haar rapport een bijdrage te leveren aan de bestrijding
van intracommunautaire btw-fraude. De constateringen en aanbevelingen
laten zien dat de Belastingdienst bij de uitoefening van haar werkzaamheden op dit terrein nog aan effectiviteit en slagkracht kan winnen. De
staatssecretaris geeft aan dat de Belastingdienst de aanbevelingen van de
Algemene Rekenkamer omarmt en ermee aan de slag is gegaan.
Hieronder geven we per aanbeveling kort de reactie van de staatssecretaris weer.
1. Het management van de Belastingdienst moet nadrukkelijker regie
voeren over de bestrijding van (intracommunautaire) btw-fraude.
Volgens de staatssecretaris wordt door de positionering van de belastingregio Zuidwest als «domeineigenaar» omzetbelasting inmiddels nadrukkelijker regie gevoerd op de uitvoering en het hele proces van de heffing van
btw (de keten). Regio Zuidwest neemt het initiatief om het proces van
bestrijding van (intracommunautaire) btw-fraude, samen met alle andere
betrokken onderdelen van de Belastingdienst, grondig te bezien op
mogelijkheden tot verbetering. Dit initiatief is vooral gericht op de risico’s
in het sturingsproces. Over de voorstellen voor verbetering zal volgens de
staatssecretaris op het hoogste niveau besloten worden.
2. Stel een overkoepelend plan van aanpak op voor de bestrijding van
btw-fraude en veranker de daaruit voortvloeiende acties in de stuurcontracten. Leg in de stuurcontracten met de belastingregio’s heldere prestatieafspraken vast voor de bestrijding van btw-fraude, in het bijzonder
afspraken over:
• de uitvoering van risicoanalyses en controles, zoals afgesproken in het
LTO;
• de behandeling van signalen en internationale informatieverzoeken.
De staatssecretaris geeft aan dat de aanpak van btw-fraude integraal
onderdeel uitmaakt van het totaal aan handhavingsactiviteiten van de
Belastingdienst en in zijn ogen voldoende is ingebed binnen de Belastingdienst.
De aanbeveling om verder te kijken naar manieren waarop de bestuurlijke
aandacht kan worden vergroot of vereenvoudigd, neemt de staatssecretaris over. Afspraken die hierover worden gemaakt, zullen hun weerslag
krijgen in de jaarlijkse toezichtsplannen en in de stuurcontracten voor
2010 en daarna.
3. Breng de CLO-functie onder op één organisatorische plaats binnen de
Belastingdienst. Behoud de nauwe band tussen CLO en fraude-eenheid.
Met ingang van 2009 wordt de CLO-functie op één organisatorische plek
ondergebracht, namelijk bij regio Oost. Hiermee is aan deze aanbeveling

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 880, nrs. 1–2

27

voldaan. De nauwe band tussen CLO en FIOD-ECD blijft volgens de
staatssecretaris uiteraard bestaan.
4. Scherp de preventieve toetsing van aanvragen van btw-nummers aan
op alle bekende risicofactoren, waaronder (fiscale) criminele antecedenten. Ondersteun de risicobeoordeling via een geautomatiseerd
systeem. Onderzoek of de wettelijke mogelijkheden om btw-nummers te
weigeren aan malafide ondernemers verruimd moeten of kunnen worden.
De staatssecretaris geeft aan dat bij de toetsing op verstrekking van
btw-nummers ook moet worden gekeken naar risico’s, maar de vraag of er
sprake is van ondernemerschap staat centraal. Rechtspraak van het Hof
van Justitie heeft duidelijk gemaakt dat personen die opzettelijk deelnemen aan btw-carrouselfraude, maar die wel degelijk feitelijk goederen
tegen vergoeding leveren, voor de btw-heffing als ondernemer moeten
worden aangemerkt. Lidstaten moeten deze personen dus een btw-identificatienummer verstrekken. De staatssecretaris is van mening dat deze
regel buiten werking gesteld zou moeten worden als duidelijk is dat een
persoon enkel van plan is om leveringen van goederen te verrichten met
het doel om btw-fraude te (kunnen) plegen. Op dit moment is er volgens
hem echter geen mogelijkheid om een btw-nummer te weigeren op basis
van criminele (fiscale) antecedenten. De staatssecretaris is voorstander
van een wijziging van de EU-wetgeving op dit punt, namelijk om te
bekijken of het mogelijk is om objectieve criteria vast te stellen voor de
voorwaarden van de weigering. Dit vereist vooral een aanpak op
Europees niveau.
5. De Belastingdienst moet alerter reageren als btw-aangiftes achterwege
blijven en/of ambtshalve aanslagen niet worden betaald. Deactiveer een
btw-nummer direct als een ondernemer niet traceerbaar blijkt. Onderwerp
wisselingen in eigendom of leiding van ondernemingen aan een
soortgelijke preventieve toetsing als wij voor startende ondernemingen
bepleiten.
De genoemde werkzaamheden behoren tot de normale werkzaamheden
in het kader van de handhaving. Hiervoor wordt volgens de staatssecretaris binnen de regio’s voldoende capaciteit beschikbaar gesteld. De regio
Zuidwest houdt zich bezig met de coördinatie en monitoring van de
activiteiten.
6. Ga door met startersbezoeken en benut deze als mogelijkheid om
fraude(risico’s) vroegtijdig te detecteren.
Deze aanbeveling is in de ogen van de staatssecretaris een ondersteuning
van het preventieve beleid van de Belastingdienst om startende ondernemers in het bijzonder te bezoeken. Eventuele frauderisico’s worden
daarbij uiteraard ook betrokken.
7. Ontwikkel (meer geavanceerde) informatiesystemen die het risicomanagement, onder andere op het gebied van btw-fraude, kunnen
ondersteunen. Leer van goede voorbeelden op dit terrein in het
buitenland.
Volgens de staatssecretaris wordt om aan deze aanbeveling tegemoet te
komen aangesloten bij de ontwikkeling van selectiemodules door de LTO.
De criteria van de selectiemodules zullen nader worden toegespitst op
risico’s van intracommunautaire btw-fraude.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 880, nrs. 1–2

28

In Fiscalis-verband wisselen de EU-belastingdiensten informatie uit over
uitvoeringsvraagstukken, ook op fraudegebied.
8. Onderzoek of een registratie van de verificatie van btw-nummers
waardevol kan zijn voor risicoanalyses.
De staatssecretaris stelt een onderzoek in naar de meerwaarde en
vormgeving van een dergelijke registratie.
9. Stimuleer als Nederlandse Belastingdienst initiatieven op Europees
niveau om de administratieve verwerking via VIES te verkorten en te
verbeteren. Handel verzuimsignalen volledig af en benader ondernemers
die regelmatig verzuimen om hen te bewegen gegevens volledig en juist
aan te leveren. Onderzoek voor de langere termijn oplossingen die
gebaseerd zijn op matching op transactieniveau, bijvoorbeeld door aan te
sluiten op systemen van elektronische facturering.
Nederland stimuleert initiatieven voor een betere intracommunautaire
uitwisseling van informatie. Volgens de staatssecretaris voldoet
Nederland aan de verplichtingen voor gegevensuitwisseling binnen de EU
over intracommunautaire leveringen en verwervingen. Hij constateert
echter dat voor Nederland het EU-systeem van btw-regelgeving, alle
inspanningen ten spijt, resulteert in een zeer hoge mismatch tussen
intracommunautaire leveringen en verwervingen. Hierbij is het lastig om
zicht te krijgen op de mate waarin belastingdiensten in andere EU-lidstaten zich voldoende inspannen om juiste gegevens aan te leveren en
ontvangen gegevens mee te nemen in het toezicht. Mogelijkheden om dit
te verbeteren moeten naar de mening van de staatssecretaris vooral
gezamenlijk, op EU-niveau, worden gezocht. Dat geldt ook voor de
activiteiten op langere termijn.
10. Blijf als Belastingdienst negatieve btw-aangiftes zorgvuldig controleren, maar besteed ook aandacht aan de positieve aangiftes. Geef
prioriteit aan het verder ontwikkelen van risico-indicatoren en selectiecriteria,waarbij ook herkenning van patronen in een serie van aangiftes,
positief of negatief, mogelijk moet zijn. Betrek in de risicobeoordeling ook
de resultaten van de matching van VIES-gegevens en informatie over de
belastingplichtige ten aanzien van andere belastingmiddelen.
In deze zaken wordt volgens de staatssecretaris bij de Belastingdienst
voorzien binnen de verdere ontwikkeling van selectiemodules die in 2009
worden opgeleverd. De werking ervan zal worden gemonitord.
11. Leg zowel voor de CLO als de belastingregio’s prestatieafspraken vast
voor de tijdige behandeling van informatieverzoeken en zie hierop toe als
management van de Belastingdienst. Verbeter de informatievoorziening
over de internationale uitwisseling van gegevens en bevorder als
Nederlandse Belastingdienst dat hierover op Europees niveau heldere
afspraken worden gemaakt. Bevorder ook het wegnemen van knelpunten
die nog bestaan bij de internationale informatie-uitwisseling, zoals
verschillen in nationale regelgeving.
Bevorder de verdere harmonisatie van de wijze van registratie van
transacties in VIES om het aantal informatieverzoeken dat uitsluitend
administratieve problemen aan het licht brengt, terug te dringen.
Maak prestatieafspraken met de belastingregio’s over terugkoppeling van
de resultaten van internationaal uitgewisselde informatie. Doe systematisch onderzoek naar de effectiviteit van de internationale informatie-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 880, nrs. 1–2

29

uitwisseling om te achterhalen welk type signalen behulpzaam is bij het
detecteren van intracommunautaire btw-fraude.
De hierboven genoemde punten zijn volgens de staatssecretaris ook
onderdeel geweest van een algemeen onderzoek naar de wederzijdse
bijstand tussen EU-lidstaten. Inmiddels zijn deze punten als aandachtspunten onderkend. Binnen de Belastingdienst zijn afspraken gemaakt over
de aanpak ervan. In het recente akkoord over de versnelling van
informatie-uitwisseling is afgesproken dat de Europese Commissie de
effectiviteit hiervan zal monitoren.
12. Continueer de directe informatie-uitwisseling tussen fraude-eenheden
binnen de EU en bevorder deze uitwisseling door er voldoende personele
capaciteit voor vrij te maken.
De Ecofin Raad heeft de conclusies van de Raad van ministers voor de
bevordering van de samenwerking in Eurofisc verband overgenomen.
Nederland is samen met Frankrijk de motor achter deze naar de mening
van de staatssecretaris belangrijke ontwikkeling om de samenwerking
tussen de belastingadministraties van de verschillende lidstaten daadwerkelijk te verbeteren op het punt van de fraudebestrijding. De lidstaten
zullen de activiteiten van Eurofisc regelmatig evalueren met ondersteuning van Europese Commissie.
13. Benut beschikbare informatie over (potentiële) daders voor detectie
van fraudesignalen. Continueer en stimuleer de inzet van Eurocanet als
bijzondere vorm van spontane informatie-uitwisseling. Bevorder als
Nederlandse Belastingdienst in Europees verband zoveel mogelijk dat
knelpunten die andere lidstaten zien voor een verdere implementatie van
Eurocanet, bijvoorbeeld op het terrein van de regelgeving, worden
weggenomen.
De staatssecretaris zegt toe te zullen onderzoeken of het verdere gebruik
van klantprofielen meerwaarde heeft bij de detectie van fraude. De goede
ervaringen met Eurocanet zullen in EU-verband worden voortgezet in
Eurofisc.
14. Behoud de heldere afspraken met het OM over de aanpak van
fraudezaken en behoud ook de goede band tussen FIOD-ECD en de
overige onderdelen van de Belastingdienst. Zorg voor verdere verbetering
van de informatievoorziening over de afdoening van fraudezaken.
De expertise van de FIOD-ECD, de goede band tussen de FIOD-ECD en de
kantoren van de Belastingdienst, en de heldere afspraken met het OM
worden volgens de staatssecretaris voortgezet en waar mogelijk uitgebouwd. Hij zegt toe dat aan de informatievoorziening over de afdoening
van fraudezaken binnen de Belastingdienst extra aandacht zal worden
besteed.
15. Werk met prioriteit aan een verbetering van de managementinformatie over btw-fraudezaken, in het bijzonder over carrouselfraudezaken. Zorg dat daardoor een meer compleet beeld van de omvang van
deze fraude ontstaat. Breng als Belastingdienst vooral de zaken in kaart
die fiscaal worden afgedaan. Leg informatie vast over het aantal zaken en
over de inkomstenderving, maar ook over de kenmerken van deze zaken
en de patronen die daaruit kunnen worden afgeleid. Benut deze gegevens
vervolgens om de aanpak van btw-fraude verder aan te scherpen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 880, nrs. 1–2

30

De staatssecretaris geeft aan dat resultaten van acties op het gebied van
btw-fraude opgenomen zullen worden in bestuurlijke informatie, samen
met het totaalbeeld en de kenmerken van de fraude. Hij zal bezien hoe dit
beter kan voor zaken die niet langs strafrechtelijke weg worden
afgehandeld.
Slotopmerkingen
Tot slot geeft de staatssecretaris aan dat btw-carrouselfraude alleen
effectief bestreden kan worden als dat ook in voldoende mate in andere
lidstaten gebeurt. Verdere wetgevende initiatieven van de Europese
Commissie voor preventie, detectie en repressie van btw-fraude zijn
nodig. In dit verband benadrukt de staatssecretaris dat Nederland bij de
bestrijding van de btw-carrouselfraude in de voorhoede vecht en
initiatiefnemer is geweest voor het op de Europese agenda (blijven) zetten
van de bestrijding van die fraude. Onlangs heeft bijvoorbeeld het
Frans-Nederlandse initiatief voor een intensievere samenwerking van
fraudespecialisten van verschillende lidstaten (Eurofisc) Europees
navolging gekregen. Met dit systeem is volgens de staatssecretaris een
nieuwe stap gezet in de bestrijding van btw-fraude.
3.2 Nawoord Algemene Rekenkamer
Binnen zijn mogelijkheden doet de staatssecretaris van Financiën
toezeggingen naar aanleiding van onze aanbevelingen. Dat stemt tot
tevredenheid. Wel valt het ons op dat de toezeggingen weinig concreet
zijn. In de praktijk zal dus nog moeten blijken hoe ze vorm krijgen en of
dat ook tot verbeteringen in preventie, opsporing en repressie van de
intracommunautaire btw-fraude zal leiden. De staatssecretaris is daarbij
enerzijds afhankelijk van de medewerking van andere EU-lidstaten en van
die van de Europese Unie. Wij onderschrijven dan ook de slotopmerking
van de staatssecretaris daarover. De recente afspraken in Eurofiscverband bieden nog allerhande kansen op dat terrein. Bovendien kan
Nederland nog nadere verbeteringsvoorstellen bepleiten in de Raad van
Ministers en zo proberen de andere EU-lidstaten en de Europese Unie
«mee te krijgen».
Anderzijds kan de staatssecretaris in eigen land bij de Belastingdienst nog
een aantal concretere verbeteringen doorvoeren dan nu uit zijn reactie
valt op te maken. Die concretisering zullen wij met belangstelling volgen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 880, nrs. 1–2

31

Overzicht conclusies, aanbevelingen en toezeggingen
Conclusies

Aanbevelingen

Toezeggingen

Nawoord

Regie op de bestrijding van
intracommunautaire
btw-fraude ontbreekt.

Het management van de Belastingdienst moet nadrukkelijker
regie voeren over de bestrijding
van (intracommunautaire)
btw-fraude.

De Belastingdienstregio Zuidwest
neemt als «domeineigenaar
omzetbelasting» het initiatief om
het proces van bestrijding van
(intracommunautaire) btw-fraude
grondig te bezien op mogelijkheden tot verbetering. Over verbeteringsvoorstellen zal op het
hoogste niveau worden besloten.

Nadere concretisering is wenselijk.

Stel een overkoepelend plan van
aanpak op voor de bestrijding van
btw-fraude en veranker de daaruit
voorvloeiende acties in de
stuurcontracten.

–

Aanbeveling gehandhaafd.

Stuurcontracten met
belastingregio’s bevatten
geen afspraken over de
aanpak van btw-fraude.

Leg in de stuurcontracten met de
belastingregio’s heldere prestatieafspraken vast voor de bestrijding
van btw-fraude, in het bijzonder
afspraken over:
• de uitvoering van risicoanalyses
en controles, zoals afgesproken
in het LTO;
• de behandeling van signalen en
internationale informatieverzoeken.

De staatssecretaris wil verder
kijken naar manieren waarop de
bestuurlijke aandacht kan worden
vergroot of vereenvoudigd.
Afspraken die hierover worden
gemaakt, zullen hun weerslag
krijgen in de jaarlijkse toezichtsplannen en de stuurcontracten
voor 2010 en verder.

Nadere concretisering is wenselijk.

Splitsing van de CLO-functie
over twee kantoren is
ondoelmatig.

Breng de CLO-functie onder op
één organisatorische plaats
binnen de Belastingdienst.

Met ingang van 2009 wordt de
CLO functie op één organisatorische plek ondergebracht.

–

Behoud de nauwe band tussen
CLO en fraude-eenheid.

De nauwe band tussen CLO en
FIOD-ECD blijft bestaan.

–

Scherp de preventieve toetsing
van aanvragen van btw-nummers
aan op alle bekende risicofactoren,
waaronder (fiscale) criminele
antecedenten.

De staatssecretaris wil af van de
regel dat btw-nummers verstrekt
worden, als duidelijk is dat een
persoon enkel van plan is om
leveringen van goederen te verrichten met het doel om btwfraude te (kunnen) plegen.

–

Ondersteun de risicobeoordeling
via een geautomatiseerd systeem.

–

Aanbeveling gehandhaafd.

Onderzoek of de wettelijke mogelijkheden om btw-nummers te
weigeren aan malafide ondernemers verruimd moeten of kunnen
worden.

De staatssecretaris is voorstander
van een wijziging van de EU-wetgeving op dit punt.

–

Preventieve risicobeoordelingen bij aanvraag van
btw-nummers zijn beperkt.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 880, nrs. 1–2

32

Conclusies

Aanbevelingen

Toezeggingen

Nawoord

Weinig aandacht voor het
voorkomen van misbruik
van (inactieve) btw-nummers.

De Belastingdienst moet alerter
reageren als btw-aangiftes achterwege blijven en/of ambtshalve
aanslagen niet worden betaald.

De regio Zuidwest zal handhavingswerkzaamheden coördineren
en monitoren.

Nadere concretisering is wenselijk.

Deactiveer een btw-nummer direct
als een ondernemer niet traceerbaar blijkt.

–

Aanbeveling gehandhaafd.

Onderwerp wisselingen in eigendom of leiding van ondernemingen aan een soortgelijke preventieve toetsing als wij voor startende ondernemingen bepleiten.

–

Aanbeveling gehandhaafd.

Gerichte benadering van
starters is waardevol.

Ga door met startersbezoeken en
benut deze als mogelijkheid om
fraude(risico’s) vroegtijdig te
detecteren.

De Belastingdienst beschouwt dit
als een ondersteuning van het
preventiebeleid.

–

ICT-ondersteuning, vooral op
het gebied van risico-signalering, komt moeizaam van
de grond.

Ontwikkel (geavanceerdere)
informatiesystemen die het
risicomanagement, onder andere
op het gebied van btw-fraude,
kunnen ondersteunen.

De criteria van de selectiemodules
van de LTO zullen nader worden
toegespitst op de risico’s van
intracommunautaire btw-fraude.

Nadere concretisering is wenselijk.

Leer van goede voorbeelden op
dit terrein in het buitenland.

In Fiscalis-verband wordt
informatie uitgewisseld.

–

Verificaties van
btw-nummers worden niet
geregistreerd.

Onderzoek of een registratie van
de verificatie van btw-nummers
waardevol kan zijn voor risicoanalyses.

De staatssecretaris stelt een
onderzoek hiernaar in.

–

Het administratieve
controlesysteem voor het
tijdelijke btw-stelsel faalt.

Stimuleer als Nederlandse
Belastingdienst initiatieven op
Europees niveau om de administratieve verwerking via VIES te
verkorten en te verbeteren.

Nederland stimuleert initiatieven
op Europees niveau.

Vergt nadere initiatieven op
Europees niveau.

Handel verzuimsignalen volledig
af en benader ondernemers die
regelmatig verzuimen om hen te
bewegen gegevens volledig en
juist aan te leveren.

–

Aanbeveling gehandhaafd.

Onderzoek voor de langere termijn
oplossingen die gebaseerd zijn op
matching op transactieniveau,
bijvoorbeeld door aan te sluiten
op systemen van elektronische
facturering.

Mogelijkheden tot verbetering
(ook voor de langere termijn)
moeten op Europees niveau
worden gezocht.

Nadere concretisering is wenselijk.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 880, nrs. 1–2

33

Conclusies

Aanbevelingen

Toezeggingen

Nawoord

Op detectie gerichte
controles van btw-aangiftes
zijn beperkt en eenzijdig.

Blijf als Belastingdienst negatieve
btw-aangiftes zorgvuldig controleren, maar besteed ook aandacht
aan de positieve aangiftes.

De Belastingdienst zal de selectiemodules in 2009 verder
ontwikkelen. De werking zal
worden gemonitord.

Nadere concretisering is wenselijk.

De Belastingdienst heeft dit als
aandachtspunt onderkend en er
zijn afspraken gemaakt over de
aanpak ervan.

Nadere concretisering is wenselijk.

Maak prestatieafspraken met de
belastingregio’s over terugkoppeling van de resultaten van
internationaal uitgewisselde
informatie.

De Belastingdienst heeft dit als
aandachtspunt onderkend en er
zijn afspraken gemaakt over de
aanpak ervan.

Nadere concretisering is wenselijk.

Doe systematisch onderzoek naar
de effectiviteit van de internationale informatie-uitwisseling om te
achterhalen welk type signalen
behulpzaam is bij het detecteren
van intracommunautaire
btw-fraude.

In Europees verband zal de versnelling van informatie-uitwisseling worden geëvalueerd.

Vergt nadere initiatieven op Europees niveau.

Geef prioriteit aan het verder
ontwikkelen van risico-indicatoren
en selectiecriteria, waarbij ook
herkenning van patronen in een
serie van aangiftes, positief of
negatief, mogelijk moet zijn.
Betrek in de risicobeoordeling ook
de resultaten van de matching van
VIES-gegevens en informatie over
de belastingplichtige ten aanzien
van andere belastingmiddelen.
Internationale informatieuitwisseling tussen belastingautoriteiten is (te)
tijdrovend en omslachtig.

Leg zowel voor de CLO als de
belastingregio’s prestatieafspraken vast voor de tijdige behandeling van informatieverzoeken en
zie hierop toe als management
van de Belastingdienst.
Verbeter de informatievoorziening
over de internationale uitwisseling
van gegevens en bevorder als
Nederlandse Belastingdienst dat
hierover op Europees niveau
heldere afspraken worden
gemaakt.
Bevorder ook het wegnemen van
knelpunten die nog bestaan bij de
internationale informatie-uitwisseling, zoals verschillen in nationale regelgeving.
Bevorder de verdere harmonisatie
van de wijze van registratie van
transacties in VIES om het aantal
informatieverzoeken dat uitsluitend administratieve problemen
aan het licht brengt, terug te
dringen.

De effectiviteit van informatie-verzoeken en spontane informatie-uitwisseling
is onduidelijk.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 880, nrs. 1–2

34

Conclusies

Aanbevelingen

Toezeggingen

Nawoord

Informatie-uitwisseling
tussen fraude-eenheden is
waardevol.

Continueer de directe informatieuitwisseling tussen fraude-eenheden binnen de EU en bevorder
deze uitwisseling door er voldoende personele capaciteit voor vrij te
maken.

Nederland stimuleert de internationale samenwerking via
Eurofisc.

Vergt nadere initiatieven op
Europees niveau.

Dadergerichte benadering
biedt aanknopingspunten
voor fraudedetectie.

Benut beschikbare informatie over
(potentiële) daders voor detectie
van fraudesignalen.

De Belastingdienst zal onderzoeken of klantprofielen een meerwaarde bieden bij de detectie van
fraude.

–

Continueer en stimuleer de inzet
van Eurocanet als bijzondere vorm
van spontane informatie-uitwisseling.

De goede ervaringen met
Eurocanet zullen in Eurofiscverband worden voortgezet.

–

Vergt nadere initiatieven op
Europees niveau.

Bevorder als Nederlandse Belastingdienst in Europees verband
zoveel mogelijk dat knelpunten die
andere lidstaten zien voor een
verdere implementatie van Eurocanet, bijvoorbeeld op het terrein
van de regelgeving, worden
weggenomen.
De organisatie en procedures voor opsporing en
vervolging van fraudezaken
zijn helder.

Managementinformatie over
frequentie en omvang van
intracommunautaire
btw-fraude is gebrekkig.

Behoud de heldere afspraken met
het OM over de aanpak van
fraudezaken en behoud ook de
goede band tussen FIOD-ECD en
de overige onderdelen van de
Belastingdienst.

Dit zal worden behouden en waar
mogelijk uitgebouwd.

–

Zorg voor verdere verbetering van
de informatievoorziening over de
afdoening van fraudezaken.

Hieraan zal de Belastingdienst
extra aandacht besteden.

Nadere concretisering is wenselijk.

Werk met prioriteit aan een
verbetering van de managementinformatie over btw-fraudezaken,
in het bijzonder over carrouselfraudezaken. Zorg dat daardoor
een meer compleet beeld van de
omvang van deze fraude ontstaat.

De resultaten van acties op het
gebied van btw-fraude worden
neergelegd in bestuurlijke
informatie.

Nadere concretisering is wenselijk.

Breng als Belastingdienst vooral
de zaken in kaart die fiscaal
worden afgedaan.

Bezien zal worden hoe de informatievoorziening over zaken die
niet langs strafrechtelijke weg
worden afgehandeld, kan worden
verbeterd.

Nadere concretisering is wenselijk.

Leg informatie vast over het aantal
zaken en over de inkomstenderving, maar ook over de kenmerken
van deze zaken en de patronen die
daaruit kunnen worden afgeleid.
Benut deze gegevens vervolgens
om de aanpak van btw-fraude
verder aan te scherpen.

Bij de informatievoorziening zal er
ook oog zijn voor het totaalbeeld
en de kenmerken van de fraude.

Nadere concretisering is wenselijk.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 880, nrs. 1–2

35

DEEL II

1 INLEIDING
1.1 Aanleiding gezamenlijk onderzoek
Het huidige btw16-stelsel in de Europese Unie (EU) biedt mogelijkheden
voor intracommunautaire fraude. Alle lidstaten hebben met dit fraudeprobleem te kampen. Om deze fraude effectief te bestrijden is samenwerking tussen lidstaten noodzakelijk. Het Contact Comité van presidenten van rekenkamers van de EU-lidstaten en van de Europese
Rekenkamer heeft onderkend dat samenwerking tussen de rekenkamers
van de lidstaten wenselijk is bij onderzoeken naar een effectieve bestrijding van intracommunautaire btw-fraude. Zij heeft daarom in een
resolutie van 12 december 2006 steun uitgesproken voor de aanbeveling
van de VAT17 Working Group van het Contact Comité om Supreme Audit
Institutions (SAI’s) op te roepen tot bilaterale en multilaterale samenwerking op dit gebied. Tegen deze achtergrond heeft de Algemene
Rekenkamer in maart 2007 het Bundesrechnungshof van Duitsland en het
Rekenhof van België uitgenodigd gezamenlijk een onderzoek te starten
naar intracommunautaire btw-fraude.
Het onderzoek is uitgevoerd van half 2007 tot half 2008 en heeft geresulteerd in drie afzonderlijke, op het eigen land gerichte, rapporten van de
drie deelnemende rekenkamers en in een gezamenlijk opgesteld overkoepelend rapport (zie bijlage).
1.2 Begrippen en normen
Intracommunautaire btw-fraude definiëren we als btw-fraude waarbij
partijen uit ten minste twee lidstaten van de EU zijn betrokken. Deze vorm
van fraude bestaat voornamelijk uit carrouselfraude. Overigens sluiten we
aan bij de definities van begrippen zoals neergelegd in Europese en
nationale regelgeving op dit terrein. In § 1.3 van Deel I hebben we een
uitgebreide uiteenzetting over deze vorm van btw-fraude opgenomen.
Voor onze normen in dit onderzoek sluiten we aan bij relevante regelgeving (zie ook de bijlage met de methodologische verantwoording).
Voldoen aan geldende regelgeving hanteren we als een minimumeis.
Naast de meer formele norm van het voldoen aan toepasselijke regelgeving, is een belangrijke materiële norm de effectiviteit van de aanpak
van btw-fraude. Daaronder verstaan we dat activiteiten van de belastingautoriteiten aantoonbaar moeten bijdragen aan de bestrijding van
btw-fraude.
1.3 Vraagstelling onderzoek

16
17

Btw: Belasting Toegevoegde Waarde.
VAT: Value Added Tax.

De doelstelling van het onderzoek samen met onze Belgische en Duitse
zusterinstellingen is het leveren van een bijdrage aan de bestrijding van
intracommunautaire btw-fraude.
De centrale vraag van het onderzoek is: zetten de belastingdiensten van
de verschillende landen voldoende effectieve instrumenten in om
intracommunautaire btw-fraude te bestrijden. Wij hebben geprobeerd die
vraag te beantwoorden voor de Nederlandse Belastingdienst.
Door de aanpak in de drie landen die aan dit onderzoek deelnemen te
vergelijken, kunnen we bovendien good practices identificeren die aan
een effectievere aanpak van intracommunautaire btw-fraude kunnen
bijdragen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 880, nrs. 1–2

39

Het antwoord op de centrale onderzoeksvraag valt uiteen in drie thema’s
met bijbehorende onderzoeksvragen:
(1) Preventie (het beperken van de gelegenheid tot fraude)
1. Welke maatregelen zijn getroffen om te voorkomen dat potentieel
onbetrouwbare handelaren de beschikking kunnen krijgen over
btw-nummers en zo missing trader kunnen worden?
2. Welke maatregelen zijn getroffen om potentieel misbruik van
(inactieve) btw-nummers tegen te gaan?
(2) Detectie (risicoanalyse, inspectie, controle en signalering)
1. Welke waarborgen zijn er voor de volledige en correcte invoer van
gegevens over btw-nummers, intracommunautaire leveringen en
correcties van btw-aangiftes in het VAT Information Exchange System
(VIES)?
2. Hoe is de risicoanalyse en het risicomanagement rond de controle op
btw-aangiftes en intracommunautaire leveringen georganiseerd?
3. Welke controles en toetsingen aan risicoprofielen vinden plaats bij
btw-aangiftes en opgaven van intracommunautaire leveringen?
4. Worden gedetecteerde ongebruikelijke transacties (tijdig) gevolgd door
een nader onderzoek?
5. Worden relevante informatiebronnen voor detectie, waaronder
spontane meldingen en informatieverzoeken, benut?
6. Is er een voortgangsbewaking op de tijdige ontvangst/levering van
gegevens naar aanleiding van informatieverzoeken?
(3) Repressie (onderzoek, opsporing, vervolging en afdoening)
1. Worden signalen van verdenking van fraude opgevolgd door de
belastingautoriteiten en/of de fraude-eenheid?18
2. Welke managementinformatie is beschikbaar bij de belastingautoriteiten over de resultaten van onderzoeken, opsporing en fiscale
afdoening van zaken?
1.4 Leeswijzer Deel II
Na dit inleidende hoofdstuk beschrijven we in hoofdstuk 2 de organisatie
van de aanpak van intracommunautaire btw-fraude in Nederland.
Vervolgens beantwoorden we de onderzoeksvragen over preventie,
detectie en repressie in de drie daarop volgende hoofdstukken (hoofdstuk
3, 4, en 5). Waar nodig verwijzen we naar Deel I van dit rapport.

18

In Nederland de Fiscale Inlichtingen- en
Opsporings Dienst/Economische Controle
Dienst (FIOD-ECD).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 880, nrs. 1–2

40

2 DE ORGANISATIE VAN DE BESTRIJDING VAN BTW-FRAUDE IN
NEDERLAND
In dit hoofdstuk bespreken we de verschillende onderdelen van de
Belastingdienst die zich bezighouden met de bestrijding van btw-fraude,
en in het bijzonder intracommunautaire btw-fraude. De, voor btw-fraude,
belangrijkste van de in de eerste paragraaf genoemde onderdelen van de
Belastingdienst, bespreken we uitgebreider in de paragrafen erna.
2.1 Organisatie van de Belastingdienst
Het Ministerie van Financiën is verantwoordelijk voor de heffing en inning
van rijksbelastingen en douanerechten. Het Directoraat-generaal (DG)
Belastingdienst van het Ministerie van Financiën is belast met de
uitvoering van die heffing en inning. Het bestrijden van intracommunautaire btw-fraude hoort daar ook bij en is dus één van de vele taken.
De Belastingdienst is onderverdeeld in dertien belastingregio’s en vier
douaneregio’s. Een belastingregio bestaat uit één of meer belastingkantoren. De belastingregio’s zijn onder andere belast met de bestrijding
van belastingfraude, waaronder intracommunautaire btw-fraude.
Bij de preventie en detectie van btw-fraude speelt de Landelijke Toezicht
Organisatie (LTO) van de Belastingdienst ook een rol (zie § 2.2).
Om intracommunautaire btw-fraude te bestrijden is op Europees niveau
wet- en regelgeving vastgesteld.19 Daarin is onder meer bepaald dat elke
lidstaat een centraal verbindingsbureau (Central Liaison Office, CLO) moet
hebben voor internationale gegevensuitwisseling (zie § 2.3). In Nederland
is de CLO-functie binnen de Belastingdienst verdeeld over een kantoor in
Amsterdam en een in Almelo.
De Fiscale inlichtingen- en opsporingsdienst – Economische controledienst (FIOD-ECD) is een van de «landelijke eenheden» van de Belastingdienst. De FIOD-ECD is onder andere belast met de opsporing op het
gebied van economische, financiële en fiscale fraude (onder andere
btw-fraude) (zie § 2.4).
Schematisch ziet de organisatie van de Belastingdienst er als volgt uit:

19

EU-verordeningen 1798/2003 en 1925/2004.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 880, nrs. 1–2

41

Figuur 2.1 Organisatieschema Belastingdienst in 2008

Managementteam
Belastingdienst
Directoraat-generaal Belastingdienst
twaalf beleidsteams

Belastingregio’s

Douaneregio’s

Landelijke eenheden

- Amsterdam
- Haaglanden
- Holland - Midden
- Holland - Noord
- Limburg
- Noord
- Oost
- Oost-Brabant
- Randmeren
- Rijnmond
- Rivierenland
- Utrecht-Gooi
- Zuidwest

- Noord
- Rotterdam
- West
- Zuid

- Centrale administratie (CA)
- Centrum voor ICT (CICT)
- Centrum voor facititaire
dienstverlening (CFD)
- Centrum voor kennis
en communicatie (CKC)
- Centrum voor proces en
productontwikkeling (CPP)
- FIOD-ECD
- Toeslagen
- Belastingtelefoon

Taakaccent
btwfraude

Team CLO*
Almelo

FIOD-ECD:
vijftien regionale
kantoren

FIOD-ECD
Amsterdam

Team
Wederzijdse
Bijstand

* CLO: Central Liaison Office. Centraal verbindingsbureau voor internationale gegevensuitwisseling.

De CLO Nederland is een samenwerkingsverband van FIOD-ECD/kantoor
Amsterdam (Taakaccent btw-fraude en Team Wederzijdse Bijstand) en
Belastingregio Oost/kantoor Almelo (Team CLO-Almelo), de cirkels in de
figuur.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 880, nrs. 1–2

42

2.2 Landelijke Toezicht Organisatie (LTO)
Om een centralere aansturing te bereiken van risicoanalyse en risicobeheersing, is de Belastingdienst in september 2005 gestart met de Risico
Beheersing Organisatie (RBO), opgebouwd uit de volgende vier onderdelen:
• Loonheffing en Omzetbelasting (LH/OB);
• Inkomensheffingen en Vennootschapbelasting (IH/VPB);
• Materieel;
• Kennis.
De eerste twee onderdelen zijn fiscaal-technische kennisgroepen, waarbij
de eerste zich onder andere bezig houdt met risico’s op het terrein van de
btw. Het onderdeel Materieel verricht onderzoeken naar specifieke
onderwerpen, zoals vastgoed, los van een specifiek belastingmiddel. Het
laatstgenoemde onderdeel richt zich op kennisverzameling ter ondersteuning van de andere drie onderdelen. Die ondersteuning bestaat onder
andere uit het uitvoeren van zoekopdrachten («query’s») in databestanden
en het verzamelen van kengetallen en inlichtingen.
In januari 2008 is de RBO opgegaan in de Landelijke Toezichtorganisatie
(LTO).
Via het Landelijk Toezicht Plan (LTP) heeft de LTO invloed op de toezichtwerkzaamheden die belastingregio’s moeten verrichten. De LTO schrijft de
helft van de toezichtwerkzaamheden landelijk voor, waarbij overigens 15%
is gereserveerd voor onderzoeken bij ondernemingen, die door middel
van een steekproef worden geselecteerd. De andere helft kan de regio zelf
bepalen. De norm voor de landelijke toezichtwerkzaamheden berust op
afspraken in het LTO en is niet vastgelegd in de stuurcontracten met de
belastingregio’s over 2007 of 2008. De stuurcontracten met de regio’s
bevatten overigens ook geen bepalingen over de aanpak van (intracommunautaire) btw-fraude.
2.3 Central Liaison Office (CLO)
Elke lidstaat dient te beschikken over een CLO voor de administratieve
samenwerking en wederzijdse bijstand op het gebied van de btw. Zoals in
§ 2.1 al vermeld, is de CLO-functie in Nederland verdeeld over een kantoor
in Amsterdam en in Almelo. CLO Almelo is onder andere verantwoordelijk
voor het verwerken van opgaven van intracommunautaire leveringen
(ICL’s) en het invoeren van informatie in het VIES. Tevens loopt een groot
deel van de internationale informatie-uitwisseling via CLO Almelo. CLO
Amsterdam treedt op als «frontoffice» voor de internationale informatieuitwisseling.
2.4 Het Taakaccent btw-fraude (TBF)
De toenmalige Directieraad Belastingdienst besloot eind 1997 tot de
instelling van het Centraal Punt Carrouselfraude (CPC) om zo landelijk
gecoördineerde aandacht aan btw-carrouselfraude te kunnen geven. De
hoofddoelstelling van de gecoördineerde landelijke aanpak was het zo
snel mogelijk stopzetten van de lopende carrousels en het voorkomen van
nieuwe.
Hoewel het project eindigde in maart 1999, was het duidelijk dat binnen
de huidige wet- en regelgeving continue en specifieke aandacht voor deze
vorm van btw-fraude noodzakelijk was. Daarop heeft de leiding van de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 880, nrs. 1–2

43

Belastingdienst besloten dat bij de FIOD-ECD een centraal coördinatiepunt
zou blijven bestaan. Tot begin 2008 was dit het Centraal Punt btw-fraude
(CPB). Inmiddels is het CPB opgegaan in het zogeheten Taakaccent
btw-fraude (TBF) bij de FIOD-ECD te Amsterdam.
Het doel van het TBF is de effectieve bestrijding van btw-(carrousel)fraude
in al zijn vormen. Het TBF verricht zijn werkzaamheden vanuit de
FIOD-ECD, kantoor Amsterdam.
Tot de werkzaamheden behoren:
• coördineren van de nationale en internationale bestrijding van
btw-(carrousel)fraude;
• signaleren van risico’s op btw-(carrousel)fraude voor de klantbehandeling van de Belastingdienst;
• opvangen van signalen van fraude voor opsporing door FIOD-ECD;
• coördineren van nationale en internationale gegevensuitwisseling op
het gebied van de btw;
• coördineren, begeleiden en ondersteunen van de Belastingdienst bij
de fiscale/administratieve afhandeling van btw-(carrousel)fraude;
• signaleren van trends op het gebied van carrouselfraude;
• uitbouwen en inbedden van de informatiepositie binnen de organisaties van de FIOD-ECD en de Belastingdienst.
2.5 De belastingregio’s
De belastingregio’s zijn de uitvoerende instanties van de Belastingdienst
voor de heffing en inning van belastingen en voor de controle van
aangiftes.
Voor de bestrijding van intracommunautaire btw-fraude zijn vooral de
volgende functies van de regio’s van belang:
• Registratie nieuwe ondernemingen en toekenning btw-nummers
• Risicoselectie
Om prioriteiten te kunnen stellen in hun controles moeten belastingregio’s een risico-inschatting maken van de verschillende signalen die
de regio bereiken. De signalen kunnen komen van de eigen belastingkantoren of van organisaties buiten de regio, zoals FIOD-ECD, CLO of
TBF.
• Intracommunautaire informatie-uitwisseling
Alle regio’s hebben één of meer medewerkers als contactpersonen
aangewezen voor de afhandeling van de wederzijdse informatieverplichtingen en voor de behandeling van signalen en controleopdrachten van het TBF (zie daarvoor ook § 4.3 van dit Deel II). Daarbij behoren
ook signalen over mogelijke carrouselfraude. Er zijn bovendien
contactpersonen in de regio’s voor de afhandeling van signalen van de
CLO over intracommunautaire leveringen (zie daarvoor ook § 4.1 van
dit Deel II).
• Boetefraudecoördinator
Iedere regio heeft een boetefraudecoördinator die de activiteiten in het
kader van het sanctiebeleid bij de eenheid coördineert. De aanmelding
van potentiële opsporingszaken voor het selectieoverleg en het
tripartiete overleg (zie daarvoor ook § 5.1 van dit Deel II) loopt via deze
coördinator.
• «Procesadoptie».
De regio Belastingdienst/Limburg draagt namens de dertien regio’s de
verantwoordelijkheid voor de aansturing van de procesketens voor de
aangiftebelastingen. Op verzoek van de regio Limburg verzorgt de
regio Zuidwest deze taak voor het middel omzetbelasting. Dit omvat

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 880, nrs. 1–2

44

onder andere de coördinatie van de uitvoeringsprocessen en de zorg
voor het in stand houden van processen en voorzieningen, waaronder
begrepen het implementeren van wetswijzigingen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 880, nrs. 1–2

45

3 PREVENTIE
De opzet van het huidige btw-stelsel in de EU biedt gelegenheid tot het
plegen van carrouselfraude. Ondernemingen die beschikken over een
geldig btw-nummer kunnen door een keten van transacties een carrousel
opbouwen. Belastingautoriteiten kunnen het opzetten van deze carrousels
trachten te voorkomen door potentiële fraudeurs uit het systeem te
weren. Tot op zekere hoogte is dat mogelijk door risico’s in kaart te
brengen en die vervolgens te beoordelen bij de toekenning van btw-nummers, en door de tijdige intrekking van ongebruikte btw-nummers.
Preventie van fraude kan ook door bijvoorbeeld specifieke regelgeving20,
voorlichting en het afschrikken van fraudeurs door communicatie over (de
toepassing van) sancties. De Nederlandse Belastingdienst onderneemt dit
soort activiteiten niet specifiek gericht op het voorkomen van intracommunautaire btw-fraude. De Nederlandse wetgeving kent wel bepalingen die
het, onder voorwaarden, mogelijk maken om schakels in de keten van
ondernemingen die bij carrouselfraude betrokken zijn, aansprakelijk te
stellen voor de gederfde btw. Voorwaarde is dat de Belastingdienst moet
kunnen bewijzen dat de betreffende schakels in de keten wisten of konden
weten dat ze deel uitmaakten van een carrousel. Hoewel deze bepalingen
vooral van belang zijn voor de repressie van intracommunautaire
btw-fraude (zie hoofdstuk 5 van dit Deel II), hebben ze eveneens een
preventief effect doordat ze potentiële fraudeurs afschrikken.
In dit hoofdstuk bespreken we hoe de preventie van intracommunautaire
btw-fraude in Nederland is ingericht en welke instrumenten daarvoor
ingezet (kunnen) worden.
3.1 Inzicht in risico’s

20

Zo kennen enkele landen voor bepaalde
typen goederen een zogeheten «reverse
charge» systeem, waarbij de btw-afdracht
wordt verlegd van de leverancier naar de
afnemer.
21
Inforay had vanaf 2007 ook beschikbaar
kunnen zijn voor de regiokantoren, maar het
B/CICT heeft het systeem niet erkend en geeft
de voorkeur aan een vergelijkbaar systeem
Digilab, dat echter nog in ontwikkeling is. Het
gaat hier om een zogeheten «datawarehouse»
applicatie, waarin veel gegevens in onderling
verband en bovendien zeer selectief geraadpleegd kunnen worden. Een eerste fase van
dit systeem is gereed, maar het is nog onduidelijk wanneer het systeem breed inzetbaar zal
zijn.

Zoals in hoofdstuk 2 vermeld zijn de activiteiten van LTO en TBF onder
andere gericht op het verwerven van inzicht in risico’s en het ontwerpen
van benaderingen om (fraude)risico’s te kunnen detecteren en aan te
pakken. Eén van de instrumenten om risico’s in kaart te brengen en te
registreren is de «risicodatabase». De ambtenaren van de Belastingdienst
kunnen door hen gesignaleerde risico’s in deze database vastleggen. De
LTO beoordeelt de signalen op relevantie voor een landelijke aanpak en
kan signalen «opwerken» naar het LTP. Daarvoor moet dan eerst een
haalbaarheidsonderzoek worden gedaan. Daarna volgen pilots en moet
eventueel een behandelplan worden opgesteld. Dit alles is bedoeld om
zeker te weten dat de landelijke investering gerechtvaardigd is.
Indien signalen niet landelijk worden doorontwikkeld, staat het de regio’s
overigens vrij om op eigen initiatief aandacht te schenken aan de
gesignaleerde risico’s.
Voor de detectie van risico’s vraagt het TBF voor analyse periodiek
informatie op uit de geautomatiseerde systemen van de Belastingdienst.
Bij deze analyse maakt het TBF sinds 2006/2007 onder andere gebruik van
een eigen systeem «Inforay». Daarmee kan informatie afkomstig uit
verschillende systemen in samenhang worden beoordeeld. Inforay is in
de periode 2000–2006 voor dit doel, het analyseren van informatie,
ontwikkeld door CLO Almelo.21

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 880, nrs. 1–2

46

3.2 Voorkomen van misbruik van btw-nummers
3.2.1 Toekenning btw-nummers
Bij de toekenning van btw-nummers is het van belang welke maatregelen
zijn getroffen om te voorkomen dat potentieel onbetrouwbare handelaren
de beschikking kunnen krijgen over btw-nummers en zo bijvoorbeeld een
«ploffer» kunnen worden.
Vanaf 2007 heeft de Belastingdienst onder externe druk een beleid ingezet
om de behandeling van aanvragen voor een btw-nummer te versnellen. In
het stuurcontract met de belastingregio’s voor 2008 is daarom een termijn
gesteld van maximaal vijf werkdagen. Dit is medio 2007 ook aan de
Tweede Kamer (2007) toegezegd.
De regio’s van de Belastingdienst zijn belast met het toekennen van
btw-nummers. Uit ons onderzoek blijkt dat de organisatie van de
toekenning van de btw-nummers verschilt tussen de regio’s.
De regio Amsterdam bijvoorbeeld, werkt met een team Registratie
Nieuwe Ondernemeningen (RNO). Dit team toetst de aanvragen aan
enkele criteria, zoals buitenlandse aandeelhouders of een fysiek adres
waar de bedrijfsactiviteiten worden ontplooid. Zo nodig worden bezoeken
afgelegd bij deze ondernemers. Als blijkt dat er geen sprake is van een
economische activiteit op het opgegeven adres of als blijkt dat er geen
contact kan worden gelegd met de aanvrager, trekt de Belastingregio een
inmiddels afgegeven btw-nummer in. Doorgaans wordt daartegen geen
bezwaar aangetekend.
In de regio’s Rotterdam-Rijnmond en Oost-Brabant maakt het toekennen
van btw-nummers onderdeel uit van een massaal administratief proces.
Door de grote aantallen aanvragen en de hoge tijdsdruk vindt er geen
risicobeoordeling meer plaats voorafgaand aan de toekenning van
btw-nummers. Wel krijgen bepaalde branches bij de toekenning van
btw-nummers extra aandacht. In Rotterdam-Rijnmond is een checklist
carrouselfraude ontwikkeld, maar deze wordt in de praktijk uit tijdgebrek
niet gebruikt.
Een recente ontwikkeling is de toekenning van btw-nummers bij
inschrijving van ondernemingen bij de Kamers van Koophandel (KvK)
vanaf april 2008. Voorlopig komen alleen ondernemingen zonder
rechtspersoonlijkheid daarvoor in aanmerking. KvK-medewerkers hebben
voor de beoordeling van aanvragen een opleiding gekregen. Een
backoffice met belastingdienstmedewerkers kan vragen van KvK-medewerkers beantwoorden.
Naar verwachting zullen de KvK’s niet veel inschrijvingen van ondernemers en/of hun vragen om toekenning van een btw-nummer kunnen
tegenhouden, als er in fiscaal-juridische zin sprake is van ondernemerschap. Wel kan de KvK een signaal afgeven aan de Belastingdienst dat er
risico’s aanwezig lijken te zijn. De afgifte van een btw-nummer vertragen
kan in principe niet, maar de KvK kan wel nadere informatie opvragen
vóór daadwerkelijke inschrijving. De inschrijving bij de KvK’s en de kortere
termijn waarbinnen een btw-nummer verleend moet worden, dwingen de
Belastingdienst tot een verschuiving van preventie naar het intensiever
volgen van startende ondernemingen. Uit ons onderzoek blijkt dat de
regio’s dit wisselend invullen. Dat is mede afhankelijk van de beschikbare
capaciteit voor toezicht.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 880, nrs. 1–2

47

Als de Belastingdienst al een risicobeoordeling bij toekenning van een
btw-nummer toepast, is die slechts ten dele gericht op het voorkomen van
carrouselfraude. Geen van de regio’s beoordeelt (fiscale) criminele
antecedenten en er wordt ook geen gebruik gemaakt van «zwarte lijsten»
van personen die eerder bij belastingfraude betrokken waren. De
belastingregio’s hebben trouwens geen toegang tot gegevens uit het
strafregister en ook niet tot de registratie van gemelde ongebruikelijke
transacties. Belastingregio’s hebben evenmin toegang tot informatie van
andere regio’s, tenzij de informatie in landelijke systemen, zoals Beheer
van Relaties (BVR) of Individueel Klant Beeld (IKB) is vastgelegd.
De Belastingdienst mag weigeren een btw-nummer te geven als er geen
economische activiteit blijkt te zijn. Op grond van criminele antecedenten,
als de Belastingdienst al de beschikking zou hebben over deze informatie,
mag de Belastingdienst geen btw-nummer weigeren.
Ook is een «malafide» achtergrond op zich onvoldoende grond om een
eenmaal toegekend btw-nummer in te trekken, zo blijkt uit jurisprudentie.
Een btw-nummer mag wel worden ingetrokken zodra iemand wordt
veroordeeld voor btw-fraude. Het mag ook ingetrokken worden bij
ploffers en stromannen. Iemand die veroordeeld is kan overigens later
weer een nieuw nummer aanvragen.
In dit verband is het van belang dat het Ministerie van Justitie wetgeving
voorbereidt om de reeds bestaande mogelijkheden van een beroepsverbod voor bestuurders van rechtspersonen te verruimen. Op grond van
het Burgerlijk Wetboek zou dan bij de oprichting van een Nederlandse
rechtspersoon een verklaring van geen bezwaar geweigerd kunnen
worden op grond van eerder begane delicten of uitgesproken faillissementen. Er is eveneens wetgeving in voorbereiding om een lijst te kunnen
opstellen van degenen aan wie de rechter een verbod heeft opgelegd om
op te treden als bestuurder van een rechtspersoon. Een dergelijke «zwarte
lijst» kan helpen bij effectief toezicht op ondernemingen. Het kabinet wil
op dit gebied vooral voor een Europese aanpak kiezen, omdat het anders
erg eenvoudig zou zijn om vanuit een andere lidstaat de praktijk voort te
zetten.
De Belastingdienst is niet in staat om op eenvoudige wijze informatie te
verstrekken over het aantal toegekende btw-nummers en het aantal
geweigerde of ingetrokken btw-nummers vanwege te verwachten of reeds
gebleken misbruik. De belastingregio’s kunnen met enige moeite een
indicatie geven over het aantal toegekende btw-nummers via zoekacties in
informatiesystemen. Deze informatie is echter niet zuiver, omdat er geen
onderscheid kan worden gemaakt tussen nieuwe toekenningen, bedrijfsoverdrachten, heractiveringen en rechtsvormwijzigingen.
Het is onbekend in hoeveel gevallen een aanvraag na beoordeling is
afgewezen. Ook is het bij de regio’s niet bekend hoeveel btw-nummers
zijn ingetrokken na gebleken misbruik. Tijdens de regiobezoeken die in het
kader van dit onderzoek hebben plaatsgevonden, is aangegeven dat dit in
ieder geval een beperkt aantal gevallen betreft.
3.2.2 Tegengaan misbruik van (inactieve) btw-nummers
De Belastingdienst kan een btw-nummer van een onderneming «inactief»
maken in het automatiseringssysteem Beheer van Relaties (BVR), als een
ondernemer daarom verzoekt. De Belastingdienst verzendt dan niet langer
uitnodigingen tot het doen van een aangifte; wel blijft het nummer gereed
voor reactivering.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 880, nrs. 1–2

48

De Belastingdienst kan een btw-nummer deactiveren als de ondernemer
meerdere periodes geen aangifte doet en daardoor ambtshalve aanslagen
krijgt opgelegd. Voor het op deze grond deactiveren van een btw-nummer
bestaat echter geen vaste procedure en belastingregio’s kunnen hier
verschillend mee omgaan. De regio Rotterdam-Rijnmond stuurt na drie
ambtshalve aanslagen een vragenbrief, mits hier capaciteit voor is. Bij
non-respons kan dit leiden tot een nader onderzoek en uiteindelijk tot
intrekking van het btw-nummer.
Een deurwaarder kan het btw-nummer laten afvoeren bij het niet betalen
van ambtshalve opgelegde aanslagen en bij het niet kunnen traceren van
de onderneming. Het komt ook regelmatig voor dat een ondernemer niet
traceerbaar blijkt te zijn als er boekenonderzoek uitgevoerd moet worden.
In die gevallen wordt het btw-nummer afgevoerd.
De belastingregio’s ontvangen notariële akten wanneer een onderneming
van eigenaar of aandeelhouders verandert. De regio Rotterdam-Rijnmond
beoordeelt deze akten uitsluitend om te bezien of er eventueel sprake is
van winst uit aanmerkelijk belang. Een beoordeling uit oogpunt van het
risico van (carrousel)fraude vindt niet plaats. Bij een wisseling van
aandeelhouders moet een rechtspersoon veelal aan een andere belastingregio worden overgedragen. Regio Rotterdam-Rijnmond stuurt geen
kopie van de akte van overdracht van de aandelen naar de andere regio,
omdat er geen tijd is om dit te scannen of kopiëren. Regio Oost-Brabant
doet dit wel. Ook heeft deze regio een standaardprocedure per soort akte
en per soort belasting, om zo te kunnen beoordelen of nader onderzoek
nodig is.
Het kopen van een lege bv, inclusief btw-nummer en artikel 23 vergunning
(zie hierna), is vrij eenvoudig. Dit levert extra frauderisico’s op, omdat de
voorwaarden die het Ministerie van Justitie stelt bij de oprichting van een
nieuwe bv, niet aan de orde komen bij de overname en de herstart van
(inactieve) bv’s. Het TBF neemt een trend waar dat potentiële fraudeurs
proberen een «going concern» over te nemen, inclusief een actief
btw-nummer.
Artikel 23 Wet OB biedt ondernemers de mogelijkheid om een vergunning
aan te vragen om de btw op goederen die zij verkrijgen van buiten de EU
niet bij binnenkomst in de EU af te dragen, maar periodiek via de
btw-aangifte. Andere lidstaten kennen deze vergunning niet. Een
dergelijke onderneming die wordt opgekocht door een malafide onderneming zonder dat de fiscus tijdig van de overname op de hoogte is,
levert extra risico’s op. In het verleden konden dergelijke bv’s hun artikel
23 vergunning houden, ook al waren zij niet meer actief. De LTO heeft in
2007 een landelijke actie uitgezet om vergunningen die niet regelmatig
worden gebruikt, zoveel mogelijk in te trekken.
3.2.3 Gerichte benadering van starters
De aandacht die startende ondernemingen krijgen voorafgaand aan de
toekenning van btw-nummers verschilt per belastingregio. Het stuurcontract voor 2008 met alle belastingregio’s legt de nadruk op de
preventieve werking die van bijvoorbeeld startersbezoeken uitgaat. Deze
bezoeken spelen bij de bestrijding van intracommunautaire btw-fraude
(nog) een beperkte rol. Startersbezoeken zijn pas recent van start gegaan
en gerichte voorlichting en communicatie over de risico’s van betrokkenheid bij intracommunautaire btw-fraude ontbreken vooralsnog.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 880, nrs. 1–2

49

4 DETECTIE
Intracommunautaire btw-fraude kan op verschillende manieren gesignaleerd worden. Zo bestaat de mogelijkheid om informatie die binnen de
Belastingdienst beschikbaar is, zoals opgaven van intracommunautaire
leveringen en btw-aangiftes, te analyseren en daaruit signalen van fraude
te destilleren. Deze analyses kunnen onderdeel zijn van de reguliere
werkprocessen of ze kunnen ad hoc plaatsvinden. Detectie kan ook
voortvloeien uit signalen die komen uit de internationale informatie-uitwisseling met de belastingautoriteiten van andere lidstaten.
Bij de detectie van intracommunautaire btw-fraude is een aantal systemen
en processen van belang. We noemen ze hieronder kort en bespreken ze
uitgebreider in dit hoofdstuk:
• het VAT Information Exchange System (VIES) (zie § 4.1) met de
processen:
– verificatie van btw-nummers bij intracommunautaire leveringen;
– verwerking van opgaven van intracommunautaire leveringen;
– matching van de intracommunautaire leveringen uit andere
lidstaten met de opgegeven intracommunautaire verwervingen in
de btw-aangiftes van Nederlandse ondernemingen.
• controles op (negatieve) btw-aangiftes door belastingregio’s (zie § 4.2).
• internationale informatie-uitwisseling tussen (fraude-eenheden van)
belastingdiensten in de vorm van informatieverzoeken en spontane
meldingen, waaronder het systeem van Eurocanet (zie § 4.3).
4.1 VAT Information Exchange System (VIES)
Het VIES is een in EU-verband opgezet elektronisch systeem voor
gegevensuitwisseling tussen de lidstaten over intracommunautaire
leveringen. Daarnaast bevat het systeem van alle ingeschreven ondernemingen gegevens over naam, adres, woonplaats en het btw nummer,
inclusief de aanvangsdatum van geldigheid en de eventuele einddatum.
4.1.1 Verificatie van btw-nummers
De verificatie van btw-nummers houdt in dat een ondernemer de
geldigheid van het btw-nummer van een afnemer vaststelt om zich ervan
te vergewissen dat hij geen btw in rekening hoeft te brengen bij een
intracommunautaire levering. Lidstaten zijn verplicht om deze informatie
op aanvraag te verstrekken.
Bedrijven in Nederland kunnen op verschillende manieren gegevens in
VIES verifiëren: telefonisch of schriftelijk (zowel bij de kantoren, CLO
Almelo als bij de Belastingtelefoon) en op de EU-website. Op de
EU-website kan voor Nederland slechts de geldigheid van een nummer
worden nagegaan. Omdat verificatie op verschillende manieren kan
plaatsvinden, heeft de Belastingdienst ervoor gekozen niet te registreren
welke btw-nummers geverifieerd worden. Er is ook geen registratie van
ondernemers die om verificatie van bepaalde btw-nummers verzoeken.
Bij een verificatie wordt uitsluitend vastgesteld of het door de ondernemer
opgegeven btw-identificatienummer overeenstemt met de registratie in
VIES. Uit het enkele feit dat een bedrijf is geregistreerd, kunnen verder
geen conclusies worden getrokken over het fiscale aangifte- en betalingsgedrag van het betreffende bedrijf. Deze tekst is opgenomen in een
disclaimer welke standaard is opgenomen in het antwoord dat wordt

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 880, nrs. 1–2

50

verstrekt op een verificatieverzoek. De Belastingdienst legt de verantwoordelijkheid bij de ondernemer, ook als de gegevens volgens VIES kloppen.
4.1.2 Verwerking van opgaven van intracommunautaire leveringen
Ondernemers die intracommunautaire leveringen tegen het nultarief
verrichten, zijn onder andere verplicht22 per kwartaal een opgave te doen
van hun intracommunautaire leveringen (ICL) aan de Belastingdienst (zie
figuur 4.1 voor een overzicht van de hoofdlijnen van het administratieve
(controle)proces). Deze opgaven ICL worden vastgelegd in VIES. VIES
bevat overigens geen informatie over btw-aangiftes.
Figuur 4.1 Hoofdlijnen administratief (controle)proces intracommunautaire leveringen

NEDERLAND

OVERIGE EU-LIDSTATEN

intracommunautaire leveringen (ICL)

intracommunautaire verwervingen (ICV)

ondernemer

buitenlandse ondernemer(s)

Nederlandse
Belastingdienst

ICL-opgave

S

- totaal van ICV

IE

- totaal van ICL

controle

ICL-opgave(n)

V

S

IE

V

Btw-aangifte

buitenlandse
Belastingdienst

(VAT Information
Exchange System)

controle

Het verwerken van de opgaven ICL, de controle hierop en eventuele
correcties in VIES vallen onder de verantwoordelijkheid van CLO Almelo.
Het gaat hierbij om standaard controleprocessen, waarbij geen gebruik
wordt gemaakt van bijvoorbeeld risicoprofielen. De ICL geeft per lidstaat
van levering het totaal aan omzet per btw-nummer en moet uiterlijk één
maand na afloop van het tijdvak binnen zijn.

22

Op grond van artikel 37a Wet OB.

De Belastingdienst toetst de ontvangen ICL-opgaven onder andere door
een controlevergelijking met de btw-aangiftes. Als de Belastingdienst
onjuistheden signaleert, wordt de ondernemer in de gelegenheid gesteld
om de gegevens te corrigeren. Als de opgave daarna nog niet, te laat,

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 880, nrs. 1–2

51

onvolledig of onjuist is ingediend, dan kunnen verzuimboetes volgen op
grond van het Besluit Bestuurlijke Boeten Belastingdienst 1998 (BBBB). De
hoogte van de verzuimboete (par. 31 BBBB) bedraagt € 113 (1e verzuim),
€ 226 (2e en 3e verzuim) en € 1134 (4e en volgende verzuimen). Naast de
verzuimboetes kan een belastinginspecteur eventueel een naheffing (al
dan niet verhoogd met een boete voor het onterecht toepassen van het
nultarief) opleggen. De regio’s blijken overigens geen eenduidige lijn,
vooral daar waar het gaat om verschillen tussen ICL-opgave en btw-aangifte, te hanteren bij het opleggen van boetes.
De Algemene wet inzake rijksbelastingen biedt overigens de mogelijkheid
om een ondernemer in uitzonderlijke gevallen bij herhaald verzuim een
«topboete» op te leggen van maximaal € 4 537. Er is een advies van de
landelijke kennisgroep «formeel recht» over een algemene gedragslijn
voor het opleggen van een topboete, maar de regio’s kunnen hier
verschillend mee omgaan.
Een belangrijke oorzaak van afwijkingen tussen opgave ICL en btw-aangiftes is de «fiscale-eenheidproblematiek». In dat geval doet een houdstermaatschappij een btw-aangifte voor een groep ondernemingen. De
afzonderlijke ondernemingen binnen de groep zijn echter verplicht om
onder een eigen nummer (het zogeheten ICT-nummer) opgave ICL te
doen. Op de opgave ICL moet zowel het btw-nummer van de fiscale
eenheid staan als het ICT-nummer van de afzonderlijke onderneming.
Hierbij worden veel fouten gemaakt.23 Bij bedrijven die op zichzelf staan,
zijn het btw-nummer en het ICT-nummer gelijk.
De belastingregio’s zijn verantwoordelijk voor de afhandeling van de
verzuimsignalen, die CLO Almelo doorgeeft. CLO Almelo rapporteert per
kwartaal over de terugkoppelingen over die afhandeling vanuit de regio’s.
Daaruit blijken grote verschillen tussen de belastingregio’s, maar daarbij
is de kanttekening te plaatsen dat de terugkoppeling van informatie niet
compleet is. Periodiek brengt de CLO Almelo via managementinformatie
de afhandeling onder de aandacht bij het Management Team van de
Belastingdienst. In de prestatie- of stuurcontracten met de regio’s zijn
geen afspraken vastgelegd over de (terugkoppeling over de) afhandeling
van verzuimsignalen waar de CLO de regio’s aan kan houden.
Een goede afhandeling van signalen en het zo nodig opleggen van boetes
is van belang om ondernemers te doordringen van het belang van het
invoeren van juiste gegevens. Bovendien kan de kwaliteit van de
gegevens in VIES verbeteren naar aanleiding van de controlebevindingen
van de regio’s. Beide zaken zijn belangrijk voor de fraudebestrijding.
Naarmate de informatie van bonafide ondernemers correcter in de
systemen is vastgelegd, zullen fraudesignalen immers eerder opvallen.
4.1.3 Matching

23

Dit leidt ook tot problemen bij de uitwisseling van gegevens in VIES. De uitwisseling
dient plaats te vinden onder de ICT-nummers
en niet de btw-nummers. Overigens werkt de
Belastingdienst vergissingen in de hand door
de uitnodiging tot het doen van aangifte
alleen aan de fiscale eenheid te richten en niet
aan de afzonderlijke ondernemingen.

Op grond van EU-regelgeving dient internationale informatie-uitwisseling
via VIES uiterlijk drie maanden na afloop van een kwartaal plaats te
vinden. CLO Almelo ontvangt op die manier via de belastingdiensten van
de andere lidstaten de opgaven van buitenlandse intracommunautaire
leveringen aan Nederland. Dit moet kloppen met de btw-aangiftes van
Nederlandse ondernemers («matching»). In 72% van de ongeveer 200 000
gevallen leidt deze match echter tot een verschil van meer dan € 500.
Soms gaat het zelfs om zeer grote bedragen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 880, nrs. 1–2

52

Uit analyses in het verleden is gebleken dat er in de meeste gevallen
overigens geen sprake is van fraude, maar van administratieve verschillen. Bijvoorbeeld in het geval dat een ondernemer het bedrag van zijn
verwervingen niet invult op de aangifte, omdat de btw hierover toch direct
weer kan worden afgetrokken als voorbelasting. In een dergelijk geval zal
de Belastingdienst niet snel een sanctie opleggen voor de administratieve
fout, omdat per saldo immers alle verschuldigde btw wordt afgedragen.
Een ander probleem is dat het bedrag van de verwervingen in de aangifte
in Nederland niet gespecificeerd hoeft te worden. Verschillen kunnen
hierdoor alleen opgelost worden door navraag of onderzoek te doen bij de
betreffende ondernemer. In sommige lidstaten moeten de ondernemers
de verwervingen wel specificeren (Bulgarije, Letland, Polen, Spanje). In
Nederland is hiervoor niet gekozen, onder andere vanwege de administratieve lasten die een dergelijke specificatie met zich meebrengt.
Met uitzondering van de matchingresultaten die wijzen op verwervingen
door (gedeeltelijk) vrijgestelden (zie § 4.2), onderneemt de Belastingdienst
in het algemeen geen actie naar aanleiding van de matching. Vroeger
werden alle verschillen groter dan 500 000 gulden uitgezet, maar dit
leidde niet tot een afname van de matchverschillen.
Inmiddels heeft de CLO pilots opgestart in samenwerking met de LTO,
gericht op het matchresultaat en/of aangiftekenmerken (zie § 4.2).
Bij de start van het Europese btw-stelsel in 1993 was matching bedoeld
als dé pijler van het administratieve controlesysteem. Vanwege het grote
aantal mismatches beperkt de Belastingdienst zich in de praktijk tot de
controle van de aansluiting tussen de ICL’s en de btw-aangiftes. Dit is in
feite niet meer dan een controle op de consistentie van verschillende
opgaven van dezelfde ondernemer. De belastingregio’s kunnen de CLO
vragen «query’s» toe te passen op het «matchresultaat» en/of de
«mismatches» betrekken bij de kantoor- of veldtoetsen. Van enige regie is
hierbij echter geen sprake. Bij de regiobezoeken is gebleken dat de regio
Rotterdam-Rijnmond de afgelopen jaren geen query’s heeft opgevraagd,
omdat er geen tijd beschikbaar is voor de verwerking van de resultaten.
De regio Oost-Brabant daarentegen vraagt regelmatig ad hoc query’s op
en analyseert deze.
Toetsing btw-nummers
Als onderdeel van de matching vindt tevens een toets plaats op de
geldigheid van de opgegeven btw-nummers aan de hand van het
geautomatiseerde systeem van de andere lidstaat.
Deze toetsingen kunnen leiden tot «Member State Warnings» (MSW),
wanneer btw-nummers wel voldoen aan de constructieregels, maar
ongeldig zijn of bewerkt in het betreffende kwartaal (op- of afgevoerd).
Oorzaken daarvoor kunnen zijn dat het btw-nummer:
• nooit is afgegeven of beëindigd vóór 1993;
• is beëindigd in één van de voorgaande kwartalen (maar wel ná
1-1-1993) of geactiveerd in of ná het tijdvak;
• is beëindigd in het huidige kwartaal;
• ongeldig is.
De beëindiging of initiatie van een btw-nummer komt het meeste voor. Dit
is lastig, omdat een staker wel interessant is, maar een starter niet. MSW’s
kunnen voortkomen uit de wijze waarop lidstaten omgaan met de
registratie van btw-nummers. Zo passen lidstaten de geldigheid van
btw-nummers soms met terugwerkende kracht aan. De MSW’s leiden in

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 880, nrs. 1–2

53

Nederland niet automatisch tot vragen aan of signalen naar de regio’s. De
regio’s kunnen wel verzoeken om query’s op MSW’s, zodat zij die
eventueel mee kunnen nemen bij boekenonderzoeken.
De ervaring van de CLO is dat bij carrouselfraudes relatief vaak MSW’s
worden aangetroffen. CLO Almelo meent dat de toetsing van btw-nummers en de uitwisseling van MSW’s daarom beter direct bij ontvangst van
de ICL-opgaven zou kunnen plaatsvinden, zodat eventueel sneller actie
kan worden ondernomen bij verdenking van fraude.
4.2 Controle aangiftes btw
De Belastingdienst richt zich bij de controle van btw-aangiftes vooral op
de negatieve aangiftes, dus op die gevallen waarin de ondernemer geld
ontvangt van de Belastingdienst in plaats van betaalt. In de toekomst wil
de Belastingdienst meer aandacht gaan besteden aan de positieve
aangiftes en aan nihilaangiftes, omdat ook daarin potentieel risico’s
aanwezig zijn.
Bij de beoordeling van negatieve aangiftes hanteren de belastingregio’s
een zogeheten individuele negatieve norm (INN) per ondernemer.
Inmiddels gebruiken vrijwel alle belastingregio’s een geautomatiseerd
systeem dat voor de uitvoering van deze controle is ontwikkeld.24 Het is
de bedoeling dat alle geselecteerde aangiftes worden beoordeeld, maar
hierover zijn geen afspraken vastgelegd in het stuurcontract 2008.
Het geautomatiseerde verwerkingsproces van de btw-aangiftes produceert, op grond van voorgeprogrammeerde criteria, lijsten van aangiftes
met bijzondere kenmerken, die mogelijk extra aandacht van de belastingregio’s behoeven. Door capaciteitsgebrek bij de regio’s is de behandeling
van deze papieren lijsten over het algemeen in onbruik geraakt.
De LTO werkt aan een aanpak om meer maatwerk aan te brengen in de
risicoprofielen. Er zijn enkele pilots gestart om selectie- en weegregels uit
te proberen, onder andere gericht op vrijgestelden25 en gedeeltelijk
vrijgestelden26 met intracommunautaire verwervingen.
Ook zijn nog enkele pilots in ontwikkeling, die voor een deel relevant zijn
voor het tegengaan van carrouselfraude.
4.3 (Internationale) informatie-uitwisseling
4.3.1 Kader voor informatie-uitwisseling

24

NNO-box (negatieve norm overschrijding).
Vrijgestelden zijn niet btw-plichtig en daardoor kan vanuit een andere lidstaat aan hen
niet worden geleverd tegen het nultarief.
26
Voor gedeeltelijk vrijgestelden geldt hetzelfde als voor de vrijgestelden, doch uitsluitend voor het deel van de activiteiten dat is
vrijgesteld van btw.
27
SCAC = Standing Committee on Administrative Cooperation.
25

De internationale gegevensuitwisseling en wederzijdse bijstand op het
terrein van de bestrijding van btw-fraude is geregeld in de EU Verordeningen 1798/2003 en 1925/2004. Daarbij zijn vooral de volgende vormen
van informatie-uitwisseling van belang.
• Verzoeken om informatie/wederzijdse bijstand op grond van artikel 5,
1798/2003. Daarvoor is in Europees verband een standaardformulier
ontwikkeld (SCAC27 2004). Voor de informatie-uitwisseling tussen
fraude units op grond van artikel 5 bestaat een afzonderlijk formulier
(SCAC383).
• Spontane informatie-uitwisseling (artikel 19, 1798/2003). De informatieuitwisseling in het kader van het European Carrousel Network
(Eurocanet) is hier een bijzondere vorm van.
• Spontane geautomatiseerde informatie-uitwisseling (artikel 18,
1798/2003 en 1925/2004).
Naast deze vormen van internationale informatie-uitwisseling is er ook

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 880, nrs. 1–2

54

een uitwisseling van signalen uit binnenlandse bronnen; vooral tussen het
TBF en de belastingregio’s (zie § 4.3.5). In de volgende (sub)paragrafen
zullen we de genoemde vormen van informatie-uitwisseling verder
uitwerken.
4.3.2 Internationale informatieverzoeken
Alle verzoeken om wederzijdse bijstand komen binnen bij het frontoffice
van CLO Amsterdam. In overleg met het TBF maakt CLO Amsterdam een
keuze of het TBF het verzoek zal behandelen (de belangrijkste verzoeken)
of CLO Almelo. De SCAC383 verzoeken (van fraude-unit naar fraude-unit)
zet het TBF zo nodig zelf uit naar de contactpersonen op de kantoren.
Algemene informatieverzoeken
De belastingregio’s hebben contactpersonen voor de behandeling van
informatieverzoeken. De contactpersonen zenden de antwoorden op de
gestelde vragen retour aan het TBF of de CLO, die ze vervolgens naar het
buitenland versturen. Het komt echter voor dat er verschillende contactpersonen zijn voor CLO Amsterdam, CLO Almelo en het TBF. CLO/TBF
proberen tot één aanspreekpunt per regio of kantoor te komen, maar de
praktijk blijkt weerbarstig.
Aantallen informatieverzoeken
De Belastingdienst verstrekt aan de EU statistische informatie over de
informatie-uitwisseling op grond van artikel 5 van Verordening 1798/2003.
Aan deze statistieken hebben we de volgende tabel ontleend.28
Tabel 4.1 Informatie-uitwisseling/artikel 5 van verordening 1798/2003
Jaar

Verzonden
verzoeken

2005
2006

1 268
851

Jaar

Ontvangen
verzoeken

2005
2006

2 089
2 673

Waarvan afhandeling:
< 1 maand

> 3 maanden

% > 3maanden

95
98

278
173

22
20

< 1 maand

> 3 maanden

% > 3maanden

77
107

1 171
1 597

56
60

Waarvan afhandeling:

In november 2007 heeft de Europese Rekenkamer (2007) een rapport
uitgebracht, waarin zij kanttekeningen plaatste bij de betrouwbaarheid
van deze statistische informatie van de lidstaten. Zij heeft namelijk de
opgaven van lidstaten over de aantallen ontvangen verzoeken in 2005
vergeleken met de opgaven van andere lidstaten over de aantallen door
hen verzonden verzoeken. Voor de lidstaten gezamenlijk blijkt er een
verschil van ruim 17% te bestaan tussen deze twee opgaven. Voor
Nederland constateerde de Europese Rekenkamer een verschil van 2,5%.

28

Een overzicht van de informatie-uitwisseling door Nederland met de andere EU-lidstaten is als bijlage aan dit rapport toegevoegd.

Ook uit ons onderzoek kwamen twijfels naar voren over de betrouwbaarheid van de statistische informatie die Nederland genereert voor de
EU; en wel om de volgende redenen.
• CLO Almelo en CLO Amsterdam/TBF registreren de door hen uitge-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 880, nrs. 1–2

55

•

•

zette verzoeken in twee verschillende systemen die niet goed op elkaar
aansluiten.
CLO Almelo gaf aan dat de criteria voor de samenstelling van de
bestuurlijke informatie niet duidelijk zijn. Wordt met ontvangstdatum
bijvoorbeeld bedoeld de dagtekening van het verzoek of de datum van
ontvangst in Nederland?
CLO Almelo moet de bestuurlijke informatie handmatig samenstellen,
wat het risico op fouten vergroot.

Informatieverzoeken moeten afgewikkeld worden in één maand voor
gegevens die direct voorhanden zijn en in drie maanden voor gegevens
die een onderzoek bij derden vergen. De gemiddelde doorlooptijd is in
Nederland langer, en dat geldt ook voor de meeste andere lidstaten. Uit
onderzoek van de Europese Rekenkamer (2007) blijkt dat ongeveer de
helft van de informatieverzoeken niet op tijd wordt beantwoord en dat er
zelden berichten over de opgelopen vertraging worden verzonden.
In Nederland is de CLO-functie verdeeld over de vestigingen in Amsterdam en Almelo. De Europese Rekenkamer (2007) signaleert dat deze
organisatorische opzet bijdraagt aan vertragingen in het proces van
beantwoording.
Steekproefonderzoek informatieverzoeken
Om de behandeling van informatieverzoeken te onderzoeken, hebben wij
uit de dossiers bij de CLO Almelo een willekeurige steekproef getrokken
van 32 informatieverzoeken. Daarvan waren er zestien afkomstig uit
Duitsland of België en zestien gericht aan Duitsland of België. Het betreft
verzoeken die in 2006 en 2007 zijn afgerond.
Het steekproefonderzoek leverde de volgende bevindingen op over de
zestien informatieverzoeken aan Nederland.
• De CLO heeft veertien van de zestien verzoeken binnen één à twee
weken doorgestuurd naar de regio’s. Als de CLO daar langer mee
wacht, zet dit de behandeltermijn van drie maanden voor de regio te
zeer onder druk.
• De regio’s hebben twaalf van de zestien verzoeken (75%) binnen drie
maanden afgehandeld. In twee gevallen duurde de afhandeling echter
langer dan vier maanden en in twee andere gevallen zelfs langer dan
een halfjaar.
• De steekproef wijst uit dat er veel tijd zit tussen binnenkomst van de
antwoorden bij de CLO en verzending daarvan naar het buitenland.
Slechts twee antwoorden werden binnen één week verzonden, een
ander verzoek binnen twee weken, maar in acht gevallen bleven de
antwoorden echter langer dan een maand bij de CLO liggen. Daardoor
ontstond er in vier gevallen een overschrijding van de beantwoordingtermijn van drie maanden.
• Bij beschouwing van het gehele behandelingstraject van een verzoek,
was in zes van de zestien gevallen sprake van een overschrijding van
de termijn van drie maanden. Slechts in één van die gevallen heeft de
CLO de overschrijding gemeld aan het verzoekende land. In één geval
vroeg de regio daar om, maar de CLO heeft dat niet gedaan. Wij
hebben op basis van ons onderzoek geconstateerd dat een systematische bewaking van de beantwoordingstermijnen ontbreekt. CLO
Almelo rappelleert bij termijnoverschrijdingen van de beantwoordingstermijn de regio’s wel, maar kan geen sancties opleggen.
Uit het steekproefonderzoek blijkt verder dat in alle gevallen de buitenlandse belastingdienst alleen antwoord op de vraag kon krijgen door een

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 880, nrs. 1–2

56

informatieverzoek te doen aan Nederland. Ook is de vraagstelling helder.
De informatieverzoeken hebben in de meeste gevallen betrekking op een
geconstateerd verschil tussen een intracommunautaire levering en
verwerving. De antwoorden van de regio’s zijn op een enkele uitzondering
na helder en volledig geformuleerd. De gesignaleerde verschillen die
aanleiding gaven tot het verzoek, blijken meestal terug te voeren op
problemen bij de matching bij fiscale eenheden en/of foutieve vermelding
van btw-nummers door de ondernemer.
Op vergelijkbare wijze als de inkomende informatieverzoeken hebben wij
in ons steekproefonderzoek de zestien verzonden informatieverzoeken
vanuit Nederland beoordeeld. Dit levert de volgende bevindingen op.
• In iets minder dan de helft van de gevallen stuurde de CLO de
verzoeken van de regio’s binnen één week door aan het buitenland. In
twee gevallen duurde dat echter langer dan één maand.
• De buitenlandse belastingautoriteiten hebben zeven van de verzoeken
binnen de termijn van drie maanden beantwoord. In de andere
gevallen is die termijn overschreden, waarvan in drie gevallen de
beantwoording langer duurde dan een halfjaar. In één geval liet het
antwoord zelfs langer dan anderhalf jaar op zich wachten.
• De CLO heeft de helft van de ontvangen antwoorden binnen één week
doorgezonden aan de regio, in zes gevallen binnen twee weken, maar
in twee gevallen pas na een maand.
• De CLO heeft bij vier van de negen termijnoverschrijdingen een
herinnering gestuurd naar het buitenland. Evenals bij de inkomende
verzoeken ontbreekt voor de uitgaande verzoeken een systematische
bewaking van de beantwoordingstermijn en vindt herinnering niet
consequent plaats.
Uit ons steekproefonderzoek blijkt dat de belastingregio’s goede redenen
hebben voor een internationaal informatieverzoek en de vraagstelling is
helder. De achtergronden van de vraagstelling en overigens ook de
antwoorden zijn vergelijkbaar met die van de inkomende verzoeken. De
uit het buitenland ontvangen antwoorden zijn op enkele uitzonderingen
na helder geformuleerd, maar de volledigheid liet in vier gevallen te
wensen over.
Informatie-uitwisseling tussen fraude-eenheden
De informatie-uitwisseling tussen de fraude-eenheden van de lidstaten
zou eigenlijk snel moeten verlopen. Dit is niet altijd haalbaar, maar
volgens het TBF vindt de afdoening van signalen over «ploffers»
doorgaans wel binnen de termijn van één maand plaats.
Het TBF houdt geen registratie bij van de termijnen van de beantwoording
van buitenlandse verzoeken, maar het is duidelijk dat de termijn van drie
maanden regelmatig wordt overschreden. Het TBF probeert medewerkers
van de regio’s ertoe te bewegen om, vooruitlopend op een compleet
antwoord, de informatie die al beschikbaar is direct op te sturen, maar dit
gebeurt niet altijd. Bij echt dringende verzoeken wordt een snel antwoord
overigens meestal wel geregeld. In de stuurcontracten met de regio’s voor
2007 en 2008 is niets afgesproken over de beantwoording van buitenlandse verzoeken.
Knelpunten internationale gegevensuitwisseling
Bij de internationale gegevensuitwisseling signaleren we een aantal
knelpunten. Zo is talenkennis een probleem. Antwoorden in gebrekkig
Engels leiden bij rechtszaken tot problemen met de bewijsvoering.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 880, nrs. 1–2

57

Daarom laat het TBF de antwoorden liever zelf vertalen. Sinds kort mogen
ambtenaren van de fraude-units direct contact leggen met elkaar. Dit is
een verbetering, maar persoonlijk rechtstreeks contact en persoonlijke
bijstand komen niettemin nog weinig voor. In 2005 en 2006 zijn bij wijze
van proef enkele gezamenlijke controles uitgevoerd door de Nederlandse
en Duitse belastingdiensten. Uit de evaluatie daarvan kwam naar voren
dat de samenwerking als positief is ervaren en dat het aanbeveling
verdient de nog (in regelgeving) aanwezige obstakels bij de samenwerking weg te nemen.
Tot slot is een knelpunt dat er nog steeds belangrijke verschillen tussen de
lidstaten bestaan. Zo kent Italië bijvoorbeeld btw-aangiftes per jaar in
plaats van per maand of per kwartaal, waardoor de termijn zo lang is dat
fraudebedragen hoog op kunnen lopen. Al met al verloopt de wederzijdse
bijstand nog stroef.
Over de effectiviteit van de internationale gegevensuitwisseling, in de zin
van ontdekte fraudes en/of (verhoogde) btw-aanslagen, is weinig
informatie beschikbaar. De CLO Almelo stuurt bij de beantwoording van
informatieverzoeken evaluatieformulieren mee, maar ontvangt slechts een
beperkt deel van deze evaluatieformulieren retour. Uit de beperkte
terugkoppeling blijkt dat de beantwoording van de verzoeken in het
algemeen niet tot correcties van btw-aangiftes, maar wel tot verduidelijking heeft geleid.
4.3.3 Spontane informatie-uitwisseling
Bij spontane informatie-uitwisseling gaat het om alle kennis bij de
lidstaten waarvan zij vermoeden dat een andere lidstaat deze kan
gebruiken teneinde een juiste btw-heffing op levering van goederen,
dienstverrichtingen, intracommunautaire verwervingen van goederen en
invoer van goederen te realiseren. De omschrijving in hoofdstuk IV van
EU-verordening 1798/2003 is zo ruim, zodat moeilijk kan worden bepaald
in welke gevallen spontane uitwisseling van signalen moet plaatsvinden.
De Europese Rekenkamer (2007) merkt in haar rapport op dat van de
mogelijkheden van spontane informatieverstrekking nog maar beperkt
gebruik gemaakt wordt. Zo verstuurde Nederland in 2006 niet meer dan
41 spontane meldingen naar andere lidstaten, waarvan zes naar België en
zeventien naar Duitsland. Nederland ontving in hetzelfde jaar 318
meldingen, waarvan 34 uit België en 149 uit Duitsland.
In Nederland is de behandeling van spontane informatie-uitwisseling in
het najaar van 2006 door CLO Amsterdam grotendeels overgedragen aan
CLO Almelo. Het proces heeft daar echter zes maanden stilgelegen. Eind
2007 was de achterstand teruggebracht tot twee maanden, maar het
proces verliep nog niet naar tevredenheid van de procescoördinator.
Behandeling door CLO
De CLO stuurt spontane informatie ontvangen vanuit andere lidstaten in
beginsel door naar de regio’s. CLO Almelo geeft signalen met een
financieel belang van minder dan € 15 000 niet door aan de regio’s. Dit
geldt ook voor signalen over transacties die meer dan twee jaar geleden
hebben plaatsgevonden. De behandeling van spontane informatie aan
andere lidstaten verloopt op vergelijkbare wijze als de afwerking van de
ontvangen spontane informatie.
Wij hebben bij CLO Almelo een beperkte steekproef uitgevoerd op 21
dossiers van spontane meldingen uit Duitsland en België. Hieruit bleek

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 880, nrs. 1–2

58

onder andere dat de CLO de eigen criteria voor het doorsturen van een
melding aan de regio of naar het buitenland (een drempelbedrag van
€ 15 000 en een transactiedatum korter dan twee jaar geleden) niet
consequent toepast. Zo bleek onder andere dat de CLO van twee op
dezelfde dag ontvangen meldingen over transacties tussen dezelfde
ondernemingen en in dezelfde periode er één doorzond naar de regio en
de andere niet. CLO Almelo gaf aan dat inmiddels alle ontvangen
spontane meldingen, ongeacht het financieel belang, worden doorgezonden naar de regio. Het transactietijdstip blijft wel een criterium, omdat de
Belastingdienst als uitgangspunt heeft dat in de actualiteit moet worden
gewerkt.
Behandeling door de belastingregio’s
Van de 21 spontane meldingen heeft CLO Almelo er 19 doorgestuurd naar
de regio’s. Van 16 van deze doorgezonden 19 meldingen hebben wij
kunnen nagaan hoe de belastingregio’s deze hebben behandeld. In negen
gevallen is afgezien van onderzoek naar de melding, terwijl in vier
gevallen onderzoek in de rede had gelegen. In de overige gevallen is om
begrijpelijke redenen afgezien van onderzoek. Voor zover wel onderzoek is
ingesteld, is dit serieus opgepakt. In plaats van onmiddellijk een onderzoek in te stellen, kiezen regio’s er regelmatig voor de melding op te
nemen in het systeem IKB om de gegevens bij een volgend boekenonderzoek te betrekken. Het moment van dat volgende boekenonderzoek kan
echter ver in de tijd liggen. De door ons bezochte regio Rotterdam-Rijnmond legt spontane meldingen in een geautomatiseerd systeem vast
waarin kan worden aangeven welke actie is ondernomen. Dit kan variëren
van het terzijde leggen van de melding tot een behandelopdracht in het
systeem IKB. De regio Oost-Brabant heeft geen registratiesysteem voor
spontane meldingen, maar legt in beginsel alle meldingen vast in IKB. Uit
ons onderzoek bleek echter dat dit toch niet altijd gebeurt.
De regio’s melden de resultaten van de spontane meldingen niet terug
naar de CLO of de meldende lidstaat. In onze steekproef zou dit bij vijf van
de zes ingestelde onderzoeken wel voor de hand hebben gelegen. Als
reden voor het afzien van een terugkoppeling naar de CLO verwijst een
aantal regio’s naar de CLO-leidraad, waarin terugkoppeling aan het
initiatief van de regio wordt overgelaten. Uit het ontbreken van terugkoppeling naar de meldende lidstaat blijkt soms een gebrek aan inlevingsvermogen in de gedachtegang van de melder en/of een onderschatting van
het mogelijke belang voor de meldende lidstaat. Daarbij is op te merken
dat een aantal spontane meldingen, gelet op de aard van de melding,
beter als een informatieverzoek ingediend had kunnen worden. Volgens
de CLO is het gebrekkige terugmelden een algemeen probleem in de EU.
Binnen het SCAC overleg is er daarom een werkgroep ingesteld die hierin
verbetering moet brengen. Nederland participeert in deze werkgroep.
Effectiviteit spontane informatie-uitwisseling
De CLO verzoekt, zij het vrijblijvend, om terugkoppeling vanuit de regio’s
over de (positieve) resultaten van signalen, maar hieraan geven de regio’s
maar in beperkte mate gehoor. De CLO kan zich derhalve, evenals bij de
informatie-uitwisseling op verzoek, geen beeld vormen van de effectiviteit
en van het rendement van de afgegeven spontane signalen.
4.3.4 Eurocanet
Een specifiek instrument dat past in het kader van de spontane internationale gegevensuitwisseling, is het European Carrousel Network

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 880, nrs. 1–2

59

(Eurocanet). Het gaat om een gerichte uitwisseling van gegevens die van
belang kunnen zijn voor een vroegtijdige detectie van carrouselfraude. De
Ondersteuningscel btw-fraude (OCS) van de Belgische belastingdienst
verwerkt de ontvangen informatie van de andere lidstaten en zorgt voor
de verspreiding ervan.
Eurocanet is mede bedoeld om het bezwaar te ondervangen dat het VIES
niet up-to-date is. Informatie over intracommunautaire leveringen in een
kwartaal komt immers pas drie maanden na afloop van dat kwartaal in
VIES terecht. Via Eurocanet komt de informatie twee tot drie maanden
eerder beschikbaar. Naast de snelheid biedt het systeem ook meer inzicht
in transactiestromen en verbetert het de samenwerking tussen fraudeeenheden. Inmiddels gebruiken achttien lidstaten Eurocanet. Het systeem
zou nog verder aan waarde winnen als alle lidstaten zouden deelnemen.
4.3.5 Signalen en controleopdrachten TBF
Het TBF is in beginsel meer gericht op het opsporen van fraude, dan op
het voorkomen ervan. Het TBF detecteert eventuele fraude bij individuele
bedrijven niet alleen voor de opsporing, maar ook met het oog op de
administratieve afhandeling door de belastingkantoren. Het TBF heeft ook
een signalerende rol en vanuit die rol analyseert het TBF samen met CLO
Almelo ieder kwartaal een gerichte selectie van informatie uit de relevante
geautomatiseerde systemen. Het is een bewerkelijke activiteit die geen
grote aantallen, maar wel waardevolle indicaties oplevert, bijvoorbeeld
over (mogelijke) «ploffers». Hiervan houdt het TBF overigens geen
statistieken bij.
Het TBF kan op grond van signalen controleopdrachten uitzetten bij de
belastingregio’s. Van de uitgezette controleopdrachten bij de regio’s houdt
het TBF statistieken bij. Tabel 4.2 geeft daarvan een overzicht voor 2003
tot en met 2007. De resultaten zijn uiteenlopend. Naast de gevallen waarin
er bij controle geen onregelmatigheden worden vastgesteld, komen
situaties voor waarin een naheffing kan worden opgelegd en/of btw-nummers of artikel 23-vergunningen kunnen worden ingetrokken. Het TBF
geeft ook een beeld van de resultaten in financiële zin: van het fiscaal
nadeel in Nederland of in andere EU-lidstaten.
Tabel 4.2 Afhandeling en resultaten TBF controleopdrachten
Bestuurlijke informatie TBF
Intrekken btw-nummer
Naheffing btw
Intrekken vergunning artikel 23 OB
Verhaal onmogelijk

Totalen 2003–2007
81
469
25
55

TBF-zaken geaccepteerd in Tripartiete Overleg1
Totaal fiscaal/strafrechtelijk nadeel

135
171 649 273

Naheffing omzetbelasting
Heffingsrente
Boete
Verhaal onmogelijk

735 307 946
41 320 084
62 657 919
72 729 370

Gedetecteerd fiscaal nadeel in andere lidstaten

785 814 758

1

Zie hoofdstuk 5.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 880, nrs. 1–2

60

De tabel laat zien dat het totale fiscale nadeel dat was gemoeid met de
controleopdrachten van het TBF over de jaren 2003–2007 aanzienlijk was.
Bovendien werd er in dezelfde periode voor bijna € 786 miljoen aan
fiscaal nadeel in andere EU lidstaten gedetecteerd.
Het TBF geeft naast controleopdrachten ook andere, vrijblijvender
signalen door aan de regio’s. Het is verder aan de belastingregio’s wat zij
met deze signalen doen. Het TBF houdt hiervan geen statistische
overzichten bij.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 880, nrs. 1–2

61

5 REPRESSIE
5.1 Onderzoek naar fraudezaken
De belastingregio’s kunnen verschillende controles uitvoeren op de
informatie verstrekt door belastingplichtigen en op hun administraties.
Aan de hand van signalen van interne of externe bronnen, zoals van de
FIOD-ECD, bepalen de belastingregio’s welke controles zij zullen verrichten. Controles bestaan uit kantoor- en/of veldtoetsen. Een veldtoets betreft
doorgaans een boekenonderzoek, waarbij de administratie van een
belastingplichtige op zijn kantooradres wordt beoordeeld. Bij correcties
naar aanleiding van een kantoor- of veldtoets ontvangt de ondernemer
een naheffingsaanslag, eventueel verhoogd met een boete. Indien bij een
controle of door een signaal van de FIOD-ECD sterke vermoedens van
fraude ontstaan, kan de Belastingdienst besluiten stappen te zetten om tot
strafrechtelijke vervolging over te gaan.
In de Aanmeldings-, Transactie- en Vervolgingsrichtlijnen voor fiscale en
douanedelicten 2006 (ATV 2006) is beschreven hoe de selectie van
aanmeldingen die voor strafrechtelijk onderzoek in aanmerking komen,
verloopt.
1. Indien sprake is van verdenking van een strafbaar feit, moet een
belastingambtenaar de kwestie aanmelden bij de BoeteFraudeCoördinator (BFC) als de omvang van het fiscaal nadeel in de onderzoeksperiode tenminste € 6 000 (particulieren), respectievelijk € 12 500
(ondernemers) bedraagt.
2. Als de BFC van oordeel is dat sprake is van opzet, volgt inbreng in het
selectieoverleg29 (SO). Het SO adviseert het Tripartiete Overleg30 (TPO)
of een zaak bestuursrechtelijk of strafrechtelijk moet worden afgedaan.
Bij deze toetsing komen, naast de bewijsbaarheid van een zaak, de
volgende aspecten aan de orde:
a. status verdachte/voorbeeldfunctie;
b. recidive;
c. (on)mogelijkheid van verhaal;
d. combinatie fiscaal delict met één of meer (niet-fiscale) delicten;
e. medewerking adviseur, deskundige derde en/of douane-expediteur;
f. evenwichtige rechtshandhaving;
g. (on)mogelijkheid van bestuurlijke boete;
h. waarheidsvinding;
i. slagvaardigheid.
De ATV-richtlijn maakt ook een onderscheid tussen zaken op basis van de
omvang van het fiscaal nadeel:
Categorie I
Categorie II
Categorie III
Categorie IV

29

In het selectieoverleg participeren de
FIOD-ECD, de contactambtenaar formeel recht
en de BFC’s van een regio.
30
Aan het TPO nemen deel het OM (de voorzitter van het overleg en de accountmanager
van een zaak), de Belastingregio (de contactambtenaar formeel recht, de BFC) en de
Belastingdienst/FIOD-ECD.

€ 6 000–25 000
€ 25 000–125 000
€ 125 000–500 000
€ 500 000 of meer

3. Het TPO toetst de zaak aan de ATV richtlijnen en maakt vervolgens een
keuze voor strafrechtelijke of bestuursrechtelijke afhandeling aan de
hand van de onder punt 2 genoemde criteria. Tevens beoordeelt het
TPO of het voorstel past binnen het afgesproken handhavingsarrangement tussen het OM en de minister van Financiën. In dit handhavingsarrangement zijn afspraken vastgelegd over het (maximale) aantal aan
te leveren zaken. Het OM spreekt met de FIOD-ECD af welke soorten
zaken vanuit het beleid extra aandacht krijgen. Btw- of carrouselfraude-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 880, nrs. 1–2

62

zaken zijn in de handhavingsarrangementen over 2007 en 2008 niet als
bijzondere aandachtspunten aangemerkt.
Op basis van het slagvaardigheidscriterium kan het TPO besluiten om een
zaak waarin het mogelijk is een inbare fiscale boete op te leggen,
administratief af te handelen.
Als het TPO heeft besloten tot het instellen van een strafrechtelijk
onderzoek, plant de FIOD-ECD het onderzoek in. De FIOD-ECD streeft
ernaar binnen maximaal acht weken met het onderzoek te beginnen.
Nadat de FIOD-ECD het eind proces-verbaal (PV) heeft opgesteld brengt
het Openbaar Ministerie (OM) de zaak aan ter zitting indien deze
voldoende kansrijk is.
De Belastingdienst krijgt van het OM per verdachte waarvoor een PV is
opgesteld, informatie over de afloop van het onderzoek. Pas als alle
verdachten hun eindvonnis hebben ontvangen is de zaak afgedaan. De
informatievoorziening over de afdoening van zaken verloopt echter
moeizaam omdat de informatiesystemen van de Belastingdienst (GEFIS)
en van het OM op verschillende wijzen registreren. GEFIS registreert per
belastingplichtige/zaak, terwijl het OM op verdachtenniveau registreert.
Met het Functioneel Parket (FP) van het OM zijn afspraken gemaakt om de
afdoeningsresultaten op het niveau van verdachten te vertalen naar
afdoeningsresultaten op zaaksniveau. Volgens de FIOD-ECD zou hierdoor
de kwaliteit van de bestuurlijke informatie op dit punt zijn verbeterd. Het
voornemen bestaat om in 2008 ook een afstemmingstraject in gang te
zetten met het landelijke parket en de regionale parketten.
5.2 Resultaten van onderzoeken
De Belastingdienst heeft geen compleet beeld van het aantal gevallen en
het financieel belang van intracommunautaire btw-fraude. Enkele vormen
van deze fraude kunnen onontdekt blijven, bijvoorbeeld als een ondernemer een intracommunautaire levering naar een andere lidstaat fingeert,
en hij in werkelijkheid aan een binnenlandse (finale) afnemer levert.
Carrouselfraude kan eigenlijk altijd, achteraf, worden vastgesteld. Bij
carrouselfraude is er namelijk sprake van een «ploffer» («missing trader»)
die geen btw afdraagt. Invorderingspogingen zijn doorgaans vruchteloos,
omdat geen verhaal mogelijk is op de verantwoordelijke personen achter
de onderneming. Een fiscale afhandeling, waarbij naast een aanslag ook
een boete kan worden opgelegd, biedt dan geen perspectief. Als er
voldoende aanknopingspunten zijn en er zicht is op een mogelijke sanctie,
zal daarom bijna altijd voor strafrechtelijke vervolging worden gekozen.
In de Nederlandse wetgeving is het in bepaalde gevallen mogelijk om
voorgaande of volgende schakels in de «carrouselketen», aansprakelijk te
stellen voor de gederfde belastinginkomsten. Daarbij speelt een belangrijke rol of de desbetreffende ondernemingen hebben geweten, of konden
weten dat zij deel uitmaakten van een carrousel. De Belastingdienst kan in
deze gevallen een fiscaalrechtelijke afhandeling de voorkeur geven boven
een strafrechtelijke. Een combinatie is ook denkbaar, bijvoorbeeld als de
ploffer strafrechtelijk wordt vervolgd en de andere schakels in de keten
fiscaal worden aangepakt.
Als strafrechtelijke vervolging wordt overwogen, registreert de FIOD-ECD
de voorgelegde cases in een geautomatiseerd systeem: GEFIS.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 880, nrs. 1–2

63

Om meer zicht te krijgen op de gederfde omzetbelasting door carrouselfraude, heeft het TBF op basis van GEFIS handmatig statistische overzichten opgesteld van de (fiscale) processen verbaal van de FIOD-ECD voor de
periode 2003 tot en met 2007 (zie tabel 5.1). Daarbij heeft het TBF een
onderscheid gemaakt tussen het «fiscaal nadeel» op het moment van
aanmelden bij het TPO (aangemeld nadeel) en het fiscaal nadeel dat na
afronding van het onderzoek in het PV is vastgelegd (geverbaliseerd
nadeel).
Tabel 5.1 Statistisch overzicht processen verbaal 2003–2007
2003–2007

Totaal aantal PV’s
Totaal aangemeld fiscaal nadeel OB
Totaal geverbaliseerd fiscaal nadeel OB

Processen-verbaal (fiscaal)

Percentage Carrouselfraude van totaal

Carrouselfraude

Overig

Totaal

109
312 644 205
654 381 576

1 745
160 785 534
213 488 876

1 854
473 429 739
867 870 452

6
66
75

Uit tabel 5.1 blijkt dat het aantal carrouselfraudezaken relatief bescheiden
is (6% van het totale aantal fiscale PV’s in de periode 2003–2007). Het
financieel nadeel door carrouselfraude is echter substantieel en heeft ook
een relatief hoog aandeel in het totale fiscale nadeel aan omzetbelasting
dat in de PV’s is vermeld (75% van het totale geverbaliseerde nadeel in de
periode 2003–2007). Uit de tabel blijkt verder dat gemiddeld genomen het
fiscaal nadeel na onderzoek aanmerkelijk hoger blijkt te zijn dan bij
aanmelding was geschat. Bij carrouselfraudezaken is dit effect extra sterk
waarneembaar. Over de jaren 2003 tot en met 2007 was het totale
geverbaliseerde fiscale nadeel ruim tweemaal hoger dan het aangemelde
fiscale nadeel.
Bij TBF was over de periode 2003–2007 van 78 carrouselfraudezaken de
afhandeling bekend. Een deel van de onderzoeken is (mede) in het kader
van een rechtshulpverzoek uit het buitenland verricht. In die gevallen
wordt het PV of rapport naar het buitenland gestuurd, zodat daar
eventueel de strafrechtelijke afhandeling kan plaatsvinden. Het gaat om in
totaal 39 zaken; 50% van de afgedane zaken. Verder blijkt dat van de
afgedane 78 zaken bijna 27% eindigt in een veroordeling en bijna 4% in
een transactie. Bijna 13% van de afgedane zaken is geseponeerd en ruim
6% eindigde in een vrijspraak.
Bij deze statistische gegevens is de kanttekening te maken dat de
werkelijke schade door carrouselfraude over de periode 2003–2007
aanzienlijk groter zal zijn dan in tabel 5.1 vermeld. De tabel geeft slechts
inzicht in de zaken met een PV die in GEFIS zijn geregistreerd en die als
carrouselfraudezaken konden worden geïdentificeerd. Zaken die zijn
aangemeld, maar om wat voor reden dan ook niet tot een PV hebben
geleid, blijven buiten beschouwing. Dat geldt ook voor de zaken die
wegens gebrek aan aanknopingspunten niet zijn aangemeld en ook niet in
GEFIS zijn geregistreerd. Deze laatste categorie betreft zaken die (geheel)
fiscaal zijn afgehandeld, zoals het als oninbaar afboeken van btw-vorderingen als gevolg van carrouselfraudes. De Belastingdienst kon over deze
zaken geen statistische informatie verstrekken.
Het TBF heeft geen volledig inzicht in het aantal en de afloop van
strafzaken. De afloop is bekend bij de belastingregio’s, maar wordt niet
altijd aan het TBF doorgegeven. Het TBF heeft bovendien weinig zicht op
de afloop van de zaken die administratief worden afgedaan. Zij wordt wel

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 880, nrs. 1–2

64

geïnformeerd over opgelegde naheffingen en boetes naar aanleiding van
de signalen die het TBF zelf heeft uitgezet bij de regio’s. De Belastingdienst weet dat van de opgelegde naheffingen en boetes weinig wordt
geïnd, maar hoeveel precies is niet bekend. Als voorbeeld is een
carrouselfraude genoemd die tot diverse strafrechtelijke veroordelingen
heeft geleid en waarbij een bedrag van € 2 miljoen werd geïnd op een
totaal van € 28 miljoen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 880, nrs. 1–2

65

Lijst van afkortingen
AdF
ATK
ATV
BBBB
BFC
btw
B/CICT
BV
BVR
CA
CFD
CKC
CLO
CPB
CPC
CPP
CV
DG
EU
Eurocanet
FIOD-ECD
FP
GEFIS
IH
ICL
ICT
IKB
INN
KvK
LH
LTO
LTP
MSW
MTIC
NAW
NNO
OB
OBL
OCS
OLAF
OM
PV
RBO
RNO
SAI
SCAC
SO
TBF
TPO
VAT
VIES
VOL
VPB

Auditdienst Financiën
Applicatie Transparante Klantbehandeling
Aanmelding, Transactie en Vervolging
Besluit Bestuurlijke Boeten Belastingdienst
Boete- FraudeCoördinator
Belasting over de toegevoegde waarde
Belastingdienst/Centrum voor ICT
Besloten Vennootschap
Beheer van Relaties
Centrale Administratie
Centrum voor Facilitaire Dienstverlening
Centrum voor Kennis en Communicatie
Central Liaison Office(r)
Centraal Punt btw-fraude
Centraal Punt Carrouselfraude
Centrum voor Proces- en Productontwikkeling
Controlevergelijking
Directoraat Generaal
Europese Unie
European Carrousel Network
Fiscale Inlichtingen- en Opsporings Dienst/
Economische Controle Dienst
Functioneel Parket
Geïntegreerd Fraude InformatieSysteem
Inkomensheffing
Intracommunautaire leveringen
Informatie- en communicatietechnologie
Individueel Klant Beeld
Individuele Negatieve Norm
Kamer van Koophandel
Loonheffing
Landelijke Toezicht Organisatie
Landelijk Toezicht Plan
Member State Warning
Missing Trader Intracommunity Fraud
Naam Adres Woonplaats
Negatieve Norm Overschrijding
(Wet op de) omzetbelasting
Ordeboetelijst
Ondersteuningscel btw (carrousel) fraude
l’Office européen de Lutte AntiFraude
Openbaar Ministerie
Proces-verbaal
Risicobeheersingsorganisatie
Registratie Nieuwe Ondernemingen
Supreme Audit Institution
Standing Committee on Administrative Cooperation
Selectie Overleg
Taakaccent btw-fraude
Tripartiete Overleg
Value Added Tax
VAT Information Exchange System
Verzoek om opheldering
Vennootschapsbelasting

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 880, nrs. 1–2

66

Literatuur
Europese Rekenkamer (2007). Special report No 8/2007 concerning
administrative cooperation in the field of value added tax. Luxemburg:
Europese Rekenkamer
National Audit Office (2004). HM Customs and Excise: Tackling VAT Fraud.
London: The Stationary Office (HC537)
Tweede Kamer (2007). Belastingdienst; brief van de staatssecretaris van
Financiën. Tweede Kamer, vergaderjaar 2006–2007, 31 066, nr. 2. Den
Haag: SDU

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 880, nrs. 1–2

67

Methodologische verantwoording
Voorbereidingsfase
De voorbereidingen van het onderzoek zijn begin 2007 gestart, nadat in
Bonn in januari 2007 vertegenwoordigers van de Algemene Rekenkamer,
het Bundesrechnungshof en het Rekenhof de intentie hadden uitgesproken om gezamenlijk een onderzoek te doen naar intracommunautaire
btw-fraude.
In maart 2007 heeft het team een (voor)aankondiging gedaan van het
voorgenomen onderzoek in een gesprek met vertegenwoordigers van DG
Belastingen en FIOD-ECD. In mei 2007 zijn de teams van de Belgische,
Duitse en Nederlandse Rekenkamer bijeengekomen om het concept
projectvoorstel te bespreken. In juni 2007 is het projectvoorstel voorgelegd aan het College van de Algemene Rekenkamer en in augustus 2007
vastgesteld.
In het projectvoorstel hebben we intracommunautaire btw-fraude
gedefinieerd als btw-fraude waarbij partijen uit ten minste twee lidstaten
van de EU zijn betrokken. Deze vorm van fraude bestaat voornamelijk uit
carrouselfraude. Voor het overige hebben we aangesloten bij de definities
van begrippen zoals neergelegd in Europese en nationale regelgeving op
dit terrein. Op Europees niveau gaat het vooral om de EU verordeningen
1798/2003 en 1925/2004 en voor Nederland de Wet op de Omzetbelasting
1968.
Voor de normen sluiten we bij dit onderzoek aan bij relevante regelgeving
(zie hiervoor). Voldoen aan geldende regelgeving hanteren we als een
minimumeis. Naast de meer formele norm van het voldoen aan toepasselijke regelgeving, is een belangrijke materiële norm de effectiviteit van de
aanpak van btw-fraude. Daaronder verstaan we dat activiteiten van de
belastingautoriteiten aantoonbaar moeten bijdragen aan de bestrijding
van btw-fraude.
Uitvoeringsfase
De uitvoeringsfase van het onderzoek besloeg de periode augustus 2007
t/m maart 2008. In augustus 2007 vond een startbijeenkomst plaats bij de
FIOD-ECD in Amsterdam, waarbij vertegenwoordigers aanwezig waren
van het CPB (inmiddels TBF geheten), CLO Amsterdam en Almelo,
Belastingregio Amsterdam en DG Belastingen.
Tijdens de uitvoering hebben wij één of meer interviews gehouden met
diverse medewerkers van de FIOD-ECD (waaronder het TBF en de CLO
Amsterdam), de CLO Almelo en de LTO (voorheen RBO). Daarnaast
hebben wij bezoeken gebracht aan de belastingregio’s RotterdamRijnmond en Oost-Brabant, waarbij gesproken is met verschillende
medewerkers die belast zijn met het bestrijden van intracommunautaire
btw-fraude. Van de gesprekken en interviews zijn conceptverslagen
opgesteld die aan de gesprekspartners ter verificatie zijn voorgelegd. De
ontvangen reacties zijn in de definitieve versies van de gespreksverslagen
verwerkt. Na afloop van de gesprekken zijn nog nadere vragen gesteld en
data verzameld via telefoon en email.
In het kader van het onderzoek zijn vele documenten van (onderdelen van)
de Belastingdienst bestudeerd. Ook hebben FIOD-ECD, CLO Amsterdam,
CLO Almelo en de twee bezochte Belastingregio’s op verzoek van de
Algemene Rekenkamer specifiek cijfermateriaal aangeleverd.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 880, nrs. 1–2

68

In aanvulling op de interviews en de analyse van documenten hebben wij
twee dossieronderzoeken verricht:
• Bij de CLO Almelo hebben wij 32 dossiers van in 2006 afgeronde
internationale informatieverzoeken (artikel 5, verordening 1798/2003)
van en naar Duitsland of België geselecteerd. De dossiers zijn
beoordeeld op de kwaliteit van vraag en antwoord, de tijdigheid van
de beantwoording en de afdoening door de CLO Almelo. Tijdens onze
bezoeken aan de regio’s Rotterdam-Rijnmond en Oost-Brabant hebben
wij nadere vragen gesteld over de dossiers in onze steekproef die op
deze regio’s betrekking hadden.
• Eveneens bij de CLO Almelo hebben wij 21 dossiers geselecteerd van
in 2006 en 2007 binnengekomen spontane meldingen uit België en
Duitsland. Hierover hebben wij (schriftelijk) vragen voorgelegd aan de
desbetreffende belastingregio’s. De dossiers zijn vervolgens beoordeeld op de aspecten tijdigheid van doorzending door de CLO Almelo,
kwaliteit van de afhandeling door de belastingregio en de terugkoppeling naar de CLO en de meldende lidstaat.
Tot slot hebben de onderzoeksteams van de drie deelnemende landen
gezamenlijk bezoeken afgelegd aan en presentaties bijgewoond van de
CLO’s van België en Nederland (in september 2007) en Duitsland (in
oktober 2007). Daarbij was er gelegenheid tot een directe uitwisseling van
informatie over de werkwijzen in de verschillende landen.
Naast deze gezamenlijke bezoeken, zijn vertegenwoordigers van de
projectteams enkele malen samengekomen om de voortgang van het
onderzoek te bespreken en onderling af te stemmen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 880, nrs. 1–2

69

Overzicht internationale informatie-uitwisseling

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 880, nrs. 1–2

70

Gezamenlijk rapport Nederland, België, Duitsland

1 INLEIDING
1.1 Achtergrond van het gezamenlijk onderzoek
Het huidige btw31-stelsel in de Europese Unie biedt mogelijkheden voor
intracommunautaire fraude waarmee alle lidstaten geconfronteerd
worden. In een resolutie van 12 december 2006 heeft het Contact Comité32
zijn steun uitgesproken voor de aanbeveling van de btw-werkgroep om de
nationale rekenkamers (Supreme Audit Institutions – SAI’s) aan te
moedigen op dit vlak in bi- en multilateraal verband samen te werken.
Naar aanleiding van deze aanbeveling heeft de Algemene Rekenkamer in
maart 2007 de Duitse federale rekenkamer (Bundesrechnungshof) en de
Belgische rekenkamer (Rekenhof) uitgenodigd deel te nemen aan een
onderzoek naar intracommunautaire btw-fraude.
Dit trilaterale onderzoek heeft geresulteerd in nationale rapporten van elk
van de drie landen en dit gezamenlijke rapport, waarin de algemene
conclusies en aanbevelingen gepresenteerd worden, onderbouwd met
relevante onderzoeksbevindingen. Instellingen die betrokken zijn bij de
aanpak van intracommunautaire btw-fraude – op Europees dan wel op
nationaal niveau – kunnen hun voordeel doen met dit rapport.
1.2 Uitleg over intracommunautaire btw-fraude
De lidstaten van de EU kennen een gemeenschappelijk btw-stelsel. Sinds
de invoering van de Europese interne markt in 1993 kunnen goederen
binnen de EU vrij worden verhandeld en vinden er geen grenscontroles
meer plaats. Voor de btw is een overgangsregeling vastgesteld waarin is
bepaald dat voor de levering van goederen aan afnemers in een andere
lidstaat een tarief van 0% geldt. Om in aanmerking te komen voor dit
zogeheten nultarief moeten ondernemers beschikken over een geldig
btw-identificatienummer33 en kunnen verifiëren of ook de handelspartner
over een geldig btw-identificatienummer beschikt. Verder moeten
ondernemers ieder kwartaal34 opgave doen van de intracommunautaire
leveringen die ze verricht hebben, zodat de betreffende goederen gevolgd
kunnen worden.

31

Btw: belasting over de toegevoegde
waarde.
32
Contact Comité van de presidenten van de
nationale rekenkamers van de EU-lidstaten en
de Europese Rekenkamer.
33
Het btw-identificatienummer wordt gebruikt
voor intracommunautaire transacties.
34
In Duitsland is in sommige gevallen jaarlijkse aangifte toegestaan.

Het tijdelijke btw-stelsel blijkt kwetsbaar te zijn voor intracommunautaire
fraude. Een eenvoudige vorm van fraude is het onrechtmatig gebruik van
het nultarief, waarbij een binnenlandse levering wordt voorgesteld als een
intracommunautaire levering. De meest voorkomende en wijdverbreide
vorm van intracommunautaire btw-fraude is de zogeheten «intracommunautaire missing traderfraude» (Missing Trader Intra-Community Fraud –
MTIC), ook wel carrouselfraude genoemd. Deze vorm van fraude verloopt
doorgaans als volgt: een handelaar neemt goederen af van een handelaar
in een andere EU-lidstaat tegen het nultarief voor btw. De handelaar
verkoopt de goederen door in zijn eigen land en brengt de afnemer btw in
rekening. Hij draagt de btw-ontvangsten echter niet af aan de belastingautoriteiten en zorgt ervoor dat hij bij controle niet getraceerd kan worden
(vandaar de term missing trader). De afnemer van de goederen verkoopt
deze op zijn beurt door en vordert de betaalde voorbelasting terug. De
goederen komen vervolgens via een intracommunautaire levering, tegen
0%-tarief, terug in het land van herkomst, waarna de cyclus zich een of
meerdere keren kan herhalen. Vanwege het cyclische aspect wordt in dit
verband gesproken over carrouselfraude.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 880, nrs. 1–2

73

Onderstaand diagram laat de carrousel in zijn eenvoudigste vorm zien:

Y

lid
st
aa
t

lid
st
aa
t

X

Eenvoudig voorbeeld van carrouselfraude

Handelaar die btw in rekening
brengt, maar niet afdraagt
('missing trader' of 'ploffer')

0% btw
0% btw

+ btw
stroom
facturen

Het diagram laat zien wat er voor een carrousel minimaal nodig is:
• ten minste drie handelaren, waarvan er één gevestigd is in een andere
lidstaat;
• een factuurstroom tussen de handelaren;
• een handelaar (handelaar B) die btw in rekening brengt, maar deze niet
afdraagt (missing trader).
Hoewel het bedrag dat met carrouselfraude is gemoeid moeilijk exact
bepaald kan worden, is het duidelijk dat het hier om grote bedragen gaat.
De omvang van de schade door misgelopen btw-ontvangsten voor alle
EU-lidstaten tezamen wordt geschat op ongeveer € 100 miljard35 per jaar.
Dit bedrag betreft alle vormen van btw-fraude, maar algemeen wordt
aangenomen dat carrouselfraude een fors deel vertegenwoordigt.
1.3 Initiatieven op EU-niveau ter bestrijding van btw-fraude

35

Bron: Commissie Economische en Financiële Zaken van het Europees Parlement, 2003.

De EU-lidstaten, de Raad Economische en Financiële Zaken van de
Europese Unie (Ecofin) en de Europese Commissie (EC) voeren al een
aantal jaren overleg over maatregelen om intracommunautaire

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 880, nrs. 1–2

74

btw-fraude doeltreffender aan te pakken.36 De Commissie heeft de
mogelijkheden voor een gecoördineerde strategie ter bestrijding van
belastingfraude verkend. Tijdens zijn vergadering van 28 november 2006
verzocht Ecofin de Commissie de onderdelen van een dergelijke strategie
in nauwe samenwerking met de lidstaten uit te werken. In 2007 presenteerde de Commissie een lijst van mogelijke maatregelen, met enerzijds
conventionele maatregelen, die binnen het bestaande btw-stelsel
gerealiseerd kunnen worden, en anderzijds verdergaande maatregelen,
waarvoor wijziging van het huidige stelsel noodzakelijk is.
Voor de meeste maatregelen unanimiteit van de lidstaten is vereist en het
bleek het moeilijk om overeenstemming te bereiken over de maatregelen
in kwestie. Na bespreking van de conventionele maatregelen door Ecofin
is op 17 maart 2008 een voorstel ingediend tot wijziging van Richtlijn
2006/112/EG en van Verordening (EG) nr. 1798/2003 van de Raad voorgelegd37 dat voorziet in de invoering van maandelijkse verzamellijsten van
intracommunautaire leveringen, gevolgd door een termijn van één maand
voor de uitwisseling van deze gegevens tussen de lidstaten. Een en ander
houdt in dat de lijsten vanaf 2010 maandelijks in plaats van, zoals nu, om
de drie maanden ingediend moeten worden. Op 4 november 2008
bereikte de Raad een principeakkoord over deze algemene aanpak.
Aangezien de lidstaten uiteenlopende opvattingen hebben over mogelijke
wijzigingen van het huidige btw-stelsel, lijkt het niet waarschijnlijk dat op
korte termijn een akkoord zal worden bereikt over verdergaande maatregelen.
1.4 Het onderzoekskader
Doel van het onderzoek was een bijdrage te leveren aan de bestrijding van
intracommunautaire btw-fraude door best practices in kaart te brengen
die tot een doeltreffender aanpak in de toekomst zouden kunnen leiden.
Hoofdvraag van het onderzoek was dan ook of de instrumenten die de
belastingautoriteiten momenteel aanwenden ter bestrijding van intracommunautaire btw-fraude doeltreffend zijn.
Deze centrale onderzoeksvraag valt in drie delen uiteen:
1. preventie (beperking van de mogelijkheden voor het plegen van
fraude), onder andere het voorkomen van misbruik van btw-identificatienummers;
2. detectie (risicoanalyse, inspectie, controle, onderzoek en signalering),
met als hoofdthema’s de verwerking van signalen afkomstig van
administratieve systemen en internationale gegevensuitwisseling;
3. repressie (onderzoek, opsporing, vervolging en afdoening), met als
belangrijkste aandachtspunten de organisatie van de opsporing en
vervolging van fraudegevallen en de beschikbaarheid van managementinformatie over de resultaten van onderzoeks- en opsporingsactiviteiten en de fiscale afhandeling van dergelijke gevallen.
1.5 Opzet van het rapport
De drie onderdelen van dit onderzoek (preventie, detectie en repressie)
komen achtereenvolgens aan de orde in de hoofdstukken 2, 3 en 4 van dit
rapport. Ieder hoofdstuk bevat een overzicht van de belangrijkste
conclusies/aanbevelingen, gevolgd door een onderbouwing met relevante
bevindingen.
36
37

Zie bijvoorbeeld COM(2006) 254 def.
Zie COM(2008) 147 def.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 880, nrs. 1–2

75

2 PREVENTIE
2.1 Inleiding
Belastingautoriteiten proberen intracommunautaire btw-fraude te
voorkomen door potentiële fraudeurs buiten het systeem te houden. Dit
betekent dat ze bij de afgifte van btw-nummers38 risicoanalyses moeten
uitvoeren en ongebruikte btw-identificatienummers tijdig moeten
intrekken. Van belang is ook te voorkomen dat potentiële fraudeurs een
bestaand bedrijf met een actief btw-identificatienummer overnemen.
2.2 Conclusies en aanbevelingen: preventie
Voer preventieve beoordelingen uit bij aanvragen van
btw-nummers
Preventieve beoordeling (voorafgaand aan de afgifte van een btw-nummer) is van groot belang. Daarbij moet alle beschikbare informatie in een
zo vroeg mogelijk stadium worden benut. Hoewel er een tendens is om
btw-nummers snel af te geven, moet misbruik van btw-identificatienummers zoveel mogelijk worden voorkomen. Omdat preventie inherente
beperkingen heeft, moet er ook aandacht besteed worden aan vroege
detectie van misbruik nadat een btw-identificatienummer is afgegeven.
De afgifte van btw-nummers
Btw-nummers moeten in België momenteel binnen drie en in Nederland
binnen vijf dagen afgegeven worden. Aanvragen vooraf beoordelen is dus
problematisch. Gevolg is dat het accent minder op preventie en meer op
vroegtijdige detectie van potentiële fraudeurs ligt. Duitsland volgt op dit
moment een andere lijn bij de afgifte van btw-nummers: de belastingdienst is momenteel niet aan een termijn gebonden bij de beoordeling
van aanvragen voor een btw-nummer.

38
«Btw-nummer» is de term die wordt
gebruikt in relatie tot inschrijvingsprocedures
en binnenlandse transacties. In Duitsland
moeten ondernemers voor intracommunautaire transacties ook beschikken over een
afzonderlijk btw-identificatienummer. In België
en Nederland is het btw-identificatienummer
gelijk aan het btw-nummer aangevuld met de
betreffende landcode.

In België worden ondernemingen via erkende inschrijvingskantoren in de
Kruispuntbank voor de Ondernemingen (KBO) geregistreerd. De gegevens
worden doorgegeven aan het plaatselijke btw-controlekantoor. Dit kantoor
besluit of het ondernemingsnummer geactiveerd wordt als btw-nummer.
Bij bepaalde waarschuwingssignalen moet het kantoor eerst een
vooronderzoek uitvoeren. In de nabije toekomst zullen de plaatselijke
kantoren dagelijks een overzicht ontvangen van nieuwe aanvragen voor
btw-nummers waarvoor grondiger onderzoek vereist is. Bij het nemen van
een besluit over de vraag of een aanvrager al dan niet speciale aandacht
behoeft, zal gebruikgemaakt kunnen worden van een datamart (van
zogeheten nieuwe belastingplichtigen).
In Duitsland is de inschrijving van ondernemingen voor btw-doeleinden in
handen van de belastingkantoren, meer in het bijzonder van speciale
eenheden die beschikken over specifieke expertise en ervaring op dit
gebied. Er vindt vooronderzoek plaats aan de hand van uitgebreide
checklists, die zijn opgesteld op basis van de ervaringen van de belastingdienst met opgespoorde gevallen van btw-fraude. De ambtenaren bepalen
niet zelf of ze de checklists al dan niet toepassen; het gebruik ervan is in
alle deelstaten verplicht.
In Nederland zijn de regionale kantoren van de belastingdienst belast met
de afgifte van btw-nummers. De manier waarop een en ander geregeld is
verschilt per regio. Onlangs is een deel van het inschrijvingsproces
(vooral voor ondernemingen zonder rechtspersoonlijkheid) overgedragen
aan de Kamer van Koophandel. Deze hanteert een checklist met een
aantal criteria aan de hand waarvan wordt nagegaan of de belastingdienst

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 880, nrs. 1–2

76

voorafgaand aan de inschrijving actie moet ondernemen in de vorm van
aanvullende controles. De checklist bevat ook criteria op basis waarvan
bepaald kan worden of actie nodig is zodra de inschrijving eenmaal een
feit is.
Weigering van inschrijving
De gronden voor afwijzing van aanvragen voor btw-nummers verschillen
van land tot land.
In België ontvangen verdachte aanvragers bericht dat de activering van
het ondernemingsnummer opgeschort is. Wordt er geen adequate reactie
ontvangen, dan kan de opschorting oneindig voortduren. In dergelijke
gevallen is geen formele afwijzing van de aanvraag vereist.
In Duitsland kan inschrijving worden geweigerd als een aanvrager niet
voldoet aan de voorwaarden voor het verkrijgen van de status van
ondernemer. Van een dergelijk besluit dient de belastingdienst een
beschikking af te geven waartegen de betrokkene vervolgens bezwaar kan
aantekenen.
In Nederland komt het zelden voor dat aanvragen voor btw-nummers
worden afgewezen. Een btw-nummer kan echter worden geweigerd of
worden ingetrokken als op het opgegeven adres geen tekenen van
economische bedrijvigheid waarneembaar zijn of als het onmogelijk blijkt
in contact te komen met de aanvrager.
Inactieve btw-nummers
Inactieve btw-nummers worden in de drie landen op gelijke wijze
behandeld als een belastingplichtige zelf meldt dat de zakelijke activiteiten
stopgezet zijn. Het btw-nummer wordt in dat geval ofwel geschrapt ofwel
gedeactiveerd. De procedures zijn in de drie landen echter verschillend,
als de belastingautoriteit er na eigen onderzoek achterkomt dat een
btw-nummer kennelijk inactief is.
In België worden belastingplichtigen die een nihilaangifte indienen of
geen aangifte doen onder toezicht geplaatst en onderzoekt de belastingdienst of er nog sprake is van economische bedrijvigheid. Blijkt dat niet
het geval te zijn, dan wordt het btw-nummer geschrapt. Verder kan bij
grootschalige fraude besloten worden een btw-nummer in te trekken of de
landcode (BE) te schrappen om te voorkomen dat de belastingplichtige
nog deelneemt aan intracommunautaire transacties. Intrekking is mogelijk
met terugwerkende kracht vanaf de eerste dag van de lopende maand.
Als de Duitse belastingdienst vaststelt dat een ondernemer zijn activiteiten
heeft gestaakt, dan wordt het landinterne nummer voor btw-afhandeling
ingetrokken, met als gevolg dat ook het btw-identificatienummer zijn
geldigheid verliest. Intrekking kan plaatsvinden met terugwerkende kracht
tot zover als nodig is.
In Nederland kan een btw-nummer formeel gedeactiveerd worden indien
een ondernemer verschillende keren heeft verzuimd aangifte te doen of
herhaaldelijk nihilaangiften heeft ingediend. Intrekking is mogelijk met
terugwerkende kracht tot de meest relevante datum.
Maak meer gebruik van informatiesystemen voor risicosignalering en geef prioriteit aan de respons op waarschuwingssignalen
Inzet van informatiesystemen is nodig om waarschuwingssignalen te
genereren (risicoselectie) en het probleem van de beperkte tijd te
ondervangen (handmatige beoordeling is ondoenlijk). Technieken als
datamining en opstelling van risicoprofielen kunnen in dit verband nuttig
zijn.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 880, nrs. 1–2

77

Informatiesystemen spelen een belangrijke rol als het gaat om risicobeheer. Zowel vóór de inschrijving als daarna is tijd een beperkende
factor, en dat betekent dat belastingdiensten efficiënt ondersteund moeten
worden door informatiesystemen. Dergelijke systemen moeten de
bevoegde autoriteiten voorzien van de gegevens die ze nodig hebben om
aanvragers te beoordelen en om ondersteuning bieden bij het vaststellen
en aanpassen van risicocriteria voor ondernemers die al over een
btw-nummer beschikken. In de drie landen wordt gebruikgemaakt van
technieken voor datamining en opstelling van risicoprofielen, maar de
mate waarin dat gebeurt verschilt per land. Voor beoordelingen vooraf
zijn checklists of datamarts beschikbaar. De waarschuwingssignalen die
deze systemen produceren moeten systematisch beoordeeld worden en
er moet zo snel mogelijk actie op worden ondernomen, aangezien de
ervaring leert dat carrouselfraude zich snel ontwikkelt. Voor het bewaken
van risico’s na de inschrijving worden door de belastingdiensten
waarschuwingssignalen ontwikkeld en vastgelegd. Die zijn voornamelijk
gericht op gegevens afkomstig van btw-aangiften en overzichten van
intracommunautaire transacties (zie ook § 3.2).
Maak bij de risicobeoordeling gebruik van informatie over
ondernemers met een fraudeverleden
Informatie over ondernemers die zich eerder aan fraude schuldig hebben
gemaakt, moet bij de beoordeling betrokken worden om het risico van
herhaling te beperken.
Om te kunnen beoordelen of een handelaar mogelijk frauduleuze
bedoelingen heeft moet zoveel mogelijk relevante informatie voorhanden
zijn. Hoe nauwkeuriger het beeld is, des te eerder kan de belastingdienst
zich een gedegen oordeel vormen of een belastingplichtige/aanvrager de
regels in het verleden heeft nageleefd en in de toekomst naar verwachting
zal naleven. Relevant in dit verband is onder meer informatie of de
aanvrager zich eerder aan fraude of andere vormen van het niet naleven
van verplichtingen schuldig heeft gemaakt. Dergelijke antecedenten
vormen op zichzelf echter geen grond om iemand te beletten een
onderneming voort te zetten. Dat geldt voor alle drie de landen.
In België worden gegevens over personen met een dubieus profiel
vastgelegd en aan alle belastingkantoren beschikbaar gesteld om te
voorkomen dat aanvragers gaan «shoppen» om voor inschrijving. Via een
nieuw opgezette datamart wordt aan de hand van het profiel bepaald of
bij een aanvraag nader onderzoek nodig is.
In Duitsland is een speciale centrale databank (ZAUBER) opgezet voor het
documenteren en analyseren van gevallen van btw-fraude en het
uitwerken van risicoprofielen. De invoering van de databank is onderdeel
van een besluit dat het federale Ministerie van Financiën en de Ministeries
van Financiën van alle deelstaten unaniem hebben genomen. De databank
is geïntegreerd in KUSS, de coördinerende eenheid voor bijzondere
btw-onderzoeken en daaraan gerelateerde fiscale opsporingsactiviteiten.
De databank is toegankelijk voor de ambtenaren van de belastingautoriteiten van de deelstaten. Alle gevallen die voldoen aan de voorwaarden
moeten in de databank gedocumenteerd worden. Dit betekent dat
belastingautoriteiten in staat zouden moeten zijn potentiële fraudeurs
vroegtijdig te identificeren of in ieder geval te voorkomen dat een
fraudeur nogmaals op dezelfde manier (via dezelfde onderneming)
btw-fraude pleegt. De Duitse belastingdienst hoopt met de ZAUBERdatabank de nadelen te ondervangen die de federale structuur met zich
meebrengt.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 880, nrs. 1–2

78

In Nederland kijken de belastingregio’s niet naar antecedenten bij de
behandeling van aanvragen voor btw-nummers. Er bestaat geen «zwarte
lijst» van ondernemingen of handelaren die eerder bij belastingfraude
betrokken zijn geweest. Belastingregio’s hebben geen toegang tot
gegevens uit strafregisters of registers waarin meldingen van ongebruikelijke transacties zijn opgenomen. Evenmin hebben ze toegang tot
gegevens van andere regio’s, tenzij die zijn vastgelegd in een landelijk
systeem, zoals de databank met belastingplichtigen of de databank met
individuele klantprofielen.
Besteed meer aandacht aan risico’s bij de overdracht van de
eigendom van ondernemingen
Bij risicoanalyses moet meer aandacht besteed worden aan de overdracht
van de eigendom van ondernemingen, in aanvulling op de risicoanalyse
bij startende ondernemingen.
De ervaring leert dat de overdracht van de eigendom van ondernemingen
een risico vormt voor btw-fraude. Potentiële fraudeurs maken soms
gebruik van bestaande ondernemingen om de inschrijvingsprocedure te
omzeilen.
In België hoeft een verandering in het bestuur of het management niet via
een specifiek formulier gemeld te worden, wat wel verplicht is als een
belastingplichtige zijn naam, adres, rechtspersoonlijkheid of activiteit
wijzigt. Verder ontbreekt een procedure op basis waarvan controlekantoren stelselmatig op de hoogte worden gehouden van personele
wijzigingen in de bevoegdheidsstructuur. Een risicoanalyse met behulp
van text mining op basis van gegevens in de registers van de Rechtbanken van Koophandel (die in de bijlagen van het Belgisch Staatsblad
gepubliceerd worden), bleek niet haalbaar te zijn zonder onredelijk grote
inspanningen.
Het federale centrale belastingkantoor in Duitsland voert geen risicoanalyses uit als er wijzigingen optreden in de eigendomsof bestuursstructuur van een onderneming. Daardoor is het niet mogelijk om op het
niveau van het CLO na te gaan of een slapende onderneming die beschikt
over een btw-identificatienummer, via een verandering in eigendom voor
fraude gebruikt wordt. Hetzelfde geldt voor de deelstaten. Als gegevens
over stromannen, instigators tot fraude of oorspronkelijke financiers van
fraude in ZAUBER vastgelegd zouden zijn, zou via een zoekopdracht in de
database informatie opgevraagd kunnen worden die een betere inschatting mogelijk maakt van de risico’s bij een bepaalde verandering in
eigendom of bestuur van een onderneming.
In Nederland worden de belastingregio’s via een notariële akte geïnformeerd over wijzigingen in eigendom of aandeelhouderschap van een
onderneming. De behandeling van deze akten verschilt per regio en hangt
voor een deel af van de beschikbare capaciteit. Sommige regiokantoren
behandelen ze als nieuwe aanvragen. De akten worden in ieder geval niet
beoordeeld op het risico van (carrousel)fraude.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 880, nrs. 1–2

79

3 DETECTIE
3.1 Inleiding
Intracommunautaire btw-fraude kan op veel manieren gedetecteerd
worden. Zo kan informatie waarover belastingautoriteiten beschikken –
opgaven van intracommunautaire leveringen of btw-aangiften bijvoorbeeld – onderzocht worden op de aanwezigheid van signalen van fraude.
Dergelijk onderzoek kan geïntegreerd worden in de reguliere werkprocessen met behulp van, onder meer, risicobeheerssystemen die automatisch
detectiesignalen genereren. Er kan ook gekozen worden voor een
ad-hocbenadering, waarbij gegevens uit informatiesystemen van een
belastingautoriteit opgevraagd worden (zoekopdrachten). Verder kan
fraude opgespoord worden aan de hand van signalen afkomstig van
internationale gegevensuitwisseling met belastingautoriteiten in andere
lidstaten.
De belangrijkste systemen en processen voor de bestrijding van intracommunautaire btw-fraude zijn:
• het VAT Information Exchange System (VIES – systeem voor uitwisseling van btw-informatie) (zie § 3.2), dat tot doel heeft de verificatie
van btw-identificatienummer bij intracommunautaire leveringen en de
verwerking van opgaven van intracommunautaire leveringen te
vergemakkelijken;
• controles van btw-aangiften (zie § 3.2);
• risicobeheerssystemen, met name systemen gerelateerd aan VIES en
aan btw-aangiften (zie § 3.2.);
• internationale gegevensuitwisseling tussen belastingautoriteiten (of de
fraude-eenheden daarvan) in de vorm van verzoeken om informatie en
spontane meldingen (zie § 3.3).
Gegevensuitwisseling op internationaal niveau en wederzijdse bijstand op
het gebied van de bestrijding van btw-fraude zijn geregeld in Verordening
(EG) 1798/2003 en Verordening (EG) 1925/2004. De belangrijkste vormen
van gegevensuitwisseling zijn:
• verzoeken om informatie/wederzijdse bijstand krachtens artikel 5 van
Verordening (EG) 1798/2003 (hiervoor is op Europees niveau een
standaardformulier ontwikkeld, SCAC39 2004. Er bestaat een apart
formulier, SCAC383, voor gegevensuitwisseling tussen fraude-eenheden krachtens artikel 5);
• spontane gegevensuitwisseling krachtens artikel 19 van Verordening
(EG) 1798/2003 (gegevensuitwisseling in het kader van het European
Carousel Network, Eurocanet, is hier een bijzondere vorm van);
• spontane automatische gegevensuitwisseling krachtens artikel 18 van
Verordening (EG) 1798/2003 en de artikelen 3 en 4 van Verordening
(EG) 1925/2004.
3.2 Conclusies en aanbevelingen: administratieve systemen

39
SCAC = Permanent Comité inzake administratieve samenwerking.

Registreer verificaties van btw-identificatienummers in het kader
van risicobeoordeling
Door een logfile bij te houden van de verificaties van btw-identificatienummers kunnen in een vroegtijdig stadium waarschuwingssignalen
herkend worden en gegevens voor risicoprofielen worden verkregen.
Nader onderzoek wordt aanbevolen om best practices op dit gebied in
kaart te brengen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 880, nrs. 1–2

80

Verificatie van een btw-identificatienummer houdt in dat een ondernemer
de geldigheid van het btw-identificatienummer van een afnemer moet
controleren om er zeker van te zijn dat hij voor een intracommunautaire
levering geen btw in rekening hoeft te brengen. De lidstaten zijn krachtens
Verordening (EG) 1798/2003 verplicht de betreffende informatie op
verzoek te verstrekken.
Ondernemingen kunnen de gegevens in VIES op verschillende manieren
verifiëren, afhankelijk van de manier waarop een en ander in de lidstaat in
kwestie is geregeld. Verificatie is ook mogelijk via de EU-website. Voor
veertien lidstaten geeft deze website niet alleen automatisch aan of een
btw-identificatienummer geldig is, maar wordt ook de naam van de
onderneming vermeld, en voor elf lidstaten wordt tevens het adres
gegeven.
In België worden gegevens over verzoeken om inlichtingen over de
geldigheid van btw-identificatienummers in een logfile opgeslagen. Deze
gegevens kunnen onderzocht worden op risicosignalen, maar dit gebeurt
alleen in België omdat daar verificatieverzoeken systematisch geregistreerd worden met als doel vroegtijdig waarschuwingssignalen te
herkennen. Nader onderzoek wordt aanbevolen om de toepassing van
deze informatie binnen het risicobeheersysteem te optimaliseren.
Ook in Duitsland worden gegevens over verzoeken van handelaren om
verificatie en de verstrekte antwoorden opgeslagen bij het federale
centrale belastingkantoor.
De belastingdienst in Nederland heeft ervoor gekozen geen register bij te
houden van btw-identificatienummers die geverifieerd zijn. Evenmin
worden gegevens vastgelegd over ondernemingen die om verificatie van
specifieke btw-identificatienummers hebben verzocht.
Bespoeding de verwerking en uitwisseling van gegevens in VIES
De verwerking van gegevens in VIES neemt te veel tijd in beslag. Dit
proces zou versneld moeten worden en VIES-gegevens moeten in een
eerder stadium uitgewisseld kunnen worden.
Om in aanmerking te komen voor het nultarief is een ondernemer
verplicht ieder kwartaal bij de belastingdienst opgave te doen van zijn
intracommunautaire leveringen aan de hand van een speciaal daartoe
opgestelde lijst (ook wel verzamellijst genoemd). Deze overzichten
worden krachtens Verordening (EG) 1798/2003 verwerkt in VIES. Ze
bevatten gegevens over het totaalbedrag aan leveringen per lidstaat, per
btw-identificatienummer.
De verwerking en controle van de verzamellijsten vergen veel tijd. Volgens
EU-verordeningen dient de uitwisseling van gegevens tussen de lidstaten
via VIES uiterlijk drie maanden na afloop van het betreffende tijdvak
plaats te vinden (dus uiterlijk 1 juli voor het eerste kwartaal, bijvoorbeeld).
Deze termijn wordt handelaren doorgaans gegund zodat zij volledige
verzamellijsten kunnen indienen en eventuele fouten corrigeren. Ook bij
de internationale gegevensuitwisseling kunnen fouten aan het licht
komen. Zo kan het gebruik van ongeldige btw-identificatienummers
«waarschuwingen tussen lidstaten» vanuit VIES opleveren. Correctie van
een en ander kost tijd en de controle betekent een zware belasting voor de
belastingautoriteiten. De verwerking van de verzamellijsten is derhalve
een langdurig en belastend proces.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 880, nrs. 1–2

81

De lidstaten zouden niet alleen de verwerkingstijd moeten bekorten, maar
ook, in plaats van de sluitingsdatum af te wachten, mogelijkheden moeten
verkennen om de gegevens van ingediende verzamellijsten eerder
beschikbaar te stellen.
Als een verzamellijst niet of niet tijdig teruggestuurd wordt of onvolledig
dan wel onjuist ingevuld is, kan de belastingdienst boetes opleggen. Deze
boetes zijn echter relatief laag. Zo is de boete voor een eerste overtreding
in Duitsland en Nederland niet hoger dan € 125 en de tweede niet hoger
dan € 250. In België variëren de boetes van € 25 tot maximaal € 1 250 of
€ 2 500, afhankelijk van het aantal omissies of fouten in de lijst en de aard
van beiden. Gelet op de omvang van de schade als gevolg van btw-fraude
kan gesteld worden dat de boetes onvoldoende afschrikkende werking
hebben.
Vergelijk de verzamellijsten van intracommunautaire leveringen
door handelaren met hun btw-aangiften
Gegevens over intracommunautaire leveringen en de daarmee gemoeide
bedragen moeten gecontroleerd worden op consistentie met de gegevens
over leveringen in de btw-aangiften van de betreffende handelaar.
Gegevens in verzamellijsten van handelaren moeten overeenkomen met
de gegevens in de btw-aangiften. In Nederland wordt dit stelselmatig
gecontroleerd, en bij een discrepantie wordt de handelaar een termijn
gesteld waarbinnen hij de ingediende gegevens (dat wil zeggen op de
verzamellijst of in de btw-aangifte) dient te corrigeren. In Duitsland40 en
België vindt deze controle op consistentie niet standaard plaats. Worden
fouten niet gecorrigeerd, dan kan dat leiden tot het mislopen van
btw-ontvangsten wanneer leveringen ten onrechte geclassificeerd zijn als
intracommunautaire leveringen. Ook kan het gevolg zijn dat onjuiste
VIES-gegevens aan andere lidstaten worden verstrekt. Het is dan ook
noodzakelijk dat voor VIES ingediende gegevens vergeleken worden met
de desbetreffende gegevens in de btw-aangiften.
Zorg voor uniforme regels voor het in rekening brengen van btw
om problemen bij de vergelijking met VIES-gegevens uit andere
lidstaten terug te dringen
Onder andere verschillen in de regels voor het in rekening brengen van
btw veroorzaken problemen bij de vergelijking met VIES-gegevens.
Harmonisatie is dus noodzakelijk om het aantal afwijkingen te beperken.
Wanneer gegevens over intracommunautaire verwervingen in btw-aangiften vergeleken worden met gegevens over intracommunautaire leveringen op verzamellijsten van andere lidstaten, komen vaak afwijkingen aan
het licht. Dat geldt voor België en voor Nederland. Het aantal afwijkingen
bij deze vergelijking is zo groot dat het voor de belastingdienst ondoenlijk
is alle verschillen op te lossen. In Duitsland ontbreekt een structurele
procedure voor een directe vergelijking van gegevens van verzamellijsten
zoals die door andere EU-lidstaten doorgegeven zijn, met de geconsolideerde gegevens over intracommunautaire verwervingen van goederen
die in de btw-aangiften opgegeven zijn. Deze gegevensvergelijking vindt
alleen plaats voor ondernemers die geen recht hebben op volledige aftrek
van voorbelasting.
40

Wel is een werkgroep met vertegenwoordigers van de federale overheid en de deelstaten in het leven geroepen om voorstellen
voor gegevensvergelijking uit te werken.

Er zijn verschillende oorzaken voor het optreden van afwijkingen bij
gegevensvergelijking. De meeste zijn het gevolg van vergissingen die de
belastingplichtige maakt bij de opgave of registratie van gegevens en niet

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 880, nrs. 1–2

82

van frauduleuze opzet. Een bekend probleem is bijvoorbeeld de onjuiste
interpretatie van de rapportagevoorschriften die gelden voor fiscale
eenheden in Nederland. Ook verschillen in de regels voor verschuldigdheid van btw tussen lidstaten leiden tot afwijkingen bij vergelijking van
gegevens. Harmonisatie van deze regels – over de toewijzing aan
tijdvakken van transacties – is noodzakelijk om dit probleem te helpen
ondervangen.
Overweeg vergelijking van afzonderlijke transacties als oplossing
voor de lange termijn
Vergelijking op een lager aggregatieniveau zou als oplossing voor de
toekomst overwogen kunnen worden. Gegevens zouden dan op
transactieniveau met elkaar vergeleken kunnen worden.
Het aggregatieniveau van verzamellijsten en btw-aangiften maakt
uitsluitend vergelijking van totalen mogelijk. Als bedragen niet met elkaar
overeenstemmen, wordt het erg lastig om te achterhalen wat de oorzaak
van de afwijkingen is. Verlaging van het aggregatieniveau tot het niveau
van afzonderlijke transacties41 (althans, transacties boven een bepaalde
drempel) zou op lange termijn een oplossing kunnen zijn. Ontwikkelingen
als elektronisch factureren zouden hierbij kunnen helpen. Door op deze
manier gegevens te vergelijken, kunnen de belastingautoriteiten zich
ervan vergewissen of het nultarief voor iedere afzonderlijke transactie
correct is toegepast en daarmee het risico van (carrousel)fraude terugdringen.
Neem de bij gegevensvergelijking gevonden afwijkingen op in het
systeem voor risicobeoordeling
Afwijkingen die bij gegevensvergelijking gevonden worden, kunnen als
indicator samen met andere signalen bij het risicobeheer betrokken
worden.
Vergelijking van eigen gegevens met VIES-gegevens over verificaties van
btw-identificatienummers en intracommunautaire leveringen en verwervingen kan nuttige risicosignalen opleveren voor het detecteren van
fraude. De meeste afwijkingen blijken echter terug te voeren te zijn op
vergissingen van de belastingplichtige bij opgave of registratie van
gegevens en niet op fraude. Zolang het niet haalbaar is alle afzonderlijke
afwijkingen te corrigeren, zou het nuttig kunnen zijn de resultaten van de
gegevensvergelijking in het risicobeheersysteem op te nemen. Bestudering van deze resultaten in samenhang met andere indicatoren en
trendanalyses zou kunnen helpen afwijkingen op het spoor te komen die
werkelijk duiden op potentiële of feitelijke fraude. In België is dit inmiddels
staand beleid.
Versterk het risicobeheer bij de controle van btw-aangiften
Het risicobeheerssysteem voor de controle van btw-aangiften kan
verbeterd worden door alle beschikbare informatiebronnen in combinatie
met elkaar te gebruiken.

41

In dit verband zij gewezen op vergelijkbare
ontwikkelingen als de invoering van het
geautomatiseerde systeem voor de controle
op het intracommunautaire verkeer van
accijnsgoederen onder schorsing van accijns
(EMCS).

De mate waarin de belastingautoriteiten van België, Duitsland en
Nederland gebruikmaken van risicobeheer bij de verwerking van
btw-aangiften verschilt aanzienlijk. De Belgische belastingautoriteiten
maken uitgebreid gebruik van data mining-technieken, waarbij verschillende categorieën belastingplichtigen worden onderscheiden en ongeveer
honderd variabelen worden toegepast. Het doel is dossiers te identificeren
die voor nader onderzoek in aanmerking komen. Uit de eerste resultaten

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 880, nrs. 1–2

83

blijkt dat toepassing van deze technieken een lichte stijging van belastingontvangsten oplevert.
In Duitsland en Nederland hangt de toepassing van risicobeheer mede af
van de uitvoeringspraktijk bij de plaatselijke belastingautoriteiten in de
deelstaten respectievelijk de belastingregio’s. Of daadwerkelijk gebruik
wordt gemaakt van risicoprofielen en risicobeheertechnieken hangt ook af
van de beschikbaarheid van adequate IT-ondersteuning. Handmatig een
groot aantal variabelen analyseren of betekenisvolle patronen in
combinaties van variabelen detecteren is ondoenlijk.
3.3 Conclusies en aanbevelingen: gegevensuitwisseling tussen
EU-lidstaten
Evalueer de doeltreffendheid van de gegevensuitwisseling tussen
lidstaten
Er wordt niet geëvalueerd in hoeverre de gegevensuitwisseling die met
het oog op preventie en/of detectie van fraude tussen lidstaten plaatsvindt, doeltreffend is. Een dergelijke evaluatie is echter wel geboden,
aangezien ons onderzoek uitwijst dat slechts in beperkte mate gebruikgemaakt wordt van de mogelijkheden voor gegevensuitwisseling. Uit de
bevindingen van het onderzoek blijkt dat verzoeken om informatie
doorgaans wel nuttig zijn voor het verklaren van administratieve
afwijkingen (die deels samenhangen met de onbetrouwbaarheid van de
VIES-gegevens), maar slechts zelden resulteren in de opsporing van
fraude.
Gelet op de omvang van het intracommunautaire handelsverkeer tonen
de onderzoeksbevindingen aan dat de drie lidstaten naar verhouding
slechts beperkt gebruikmaken van de mogelijkheden voor gegevensuitwisseling. In België bijvoorbeeld worden per kantoor per jaar gemiddeld niet meer dan drie informatieverzoeken verzonden, wat de vraag
oproept of de diensten voldoende bekend zijn met dit instrument.
Omdat er geen evaluatie plaatsvindt, hebben de lidstaten weinig inzicht in
de resultaten van de administratieve samenwerking bij de preventie of
detectie van fraude of bij de vordering van ontdoken belastingen.
Aanbevolen wordt de waarde van gegevensuitwisseling te evalueren,
bijvoorbeeld door gebruikers regelmatig te verzoeken om feedback. Dit
laatste gebeurt al in Nederland, maar de respons die CLO42 Almelo
ontvangt op verzonden evaluatieformulieren is beperkt. Een alternatief
zou zijn alleen steekproefsgewijs om feedback te vragen. Dat zou een
minder grote belasting voor zowel de betrokken eenheden als CLO
betekenen en een betere follow-up en verwerking van de feedback
mogelijk maken. Deze informatie zou bovendien betrokken kunnen
worden bij de behandeling van nieuwe verzoeken.
Handel verzoeken om informatie op tijd af
Gegevens uitwisselen kost tijd en in veel gevallen worden de uiterste
termijnen overschreden.

42

Central Liaison Office als bedoeld in artikel
2, punt 2, van Verordening (EG)
nr. 1798/2003.
43
Zie ook Speciaal Verslag 8/2007 van de
Europese Rekenkamer.

Uit het onderzoek blijkt dat verzoeken om informatie en de antwoorden
over het algemeen van bevredigende kwaliteit zijn. Dat kan echter niet
gezegd worden van de naleving van de responstermijn van ten hoogste
drie maanden uit de verordening. De cijfers variëren per verzoekende of
aangezochte lidstaat, maar in de regel wordt 30% tot 60% van alle
verzoeken te laat beantwoord.43

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 880, nrs. 1–2

84

In Nederland wordt de responstermijn niet stelselmatig bijgehouden.
Duitsland en België kennen geautomatiseerde systemen waarmee de
responstijd gecontroleerd wordt, maar die geven geen informatie over de
voortgang bij de behandeling van een verzoek in de periode tussen het
indienen bij een lokaal belastingkantoor en de ontvangst van een
antwoord. Bij de behandeling van verzoeken door de lokale belastingkantoren worden de termijnen doorgaans overschreden, maar ook het
CLO (Nederland) en vertaaldiensten (Duitsland) hebben veel tijd nodig. Er
zouden streefcijfers vastgesteld moeten worden voor de tijdige beantwoording door lokale belastingkantoren van verzoeken om informatie.
Verder zouden lokale belastingkantoren het CLO betere informatie moeten
verstrekken over de voortgang bij de behandeling van dergelijke
verzoeken. Samen met een betere follow-up zou dit ertoe moeten leiden
dat de verzoekende staat sneller geïnformeerd wordt over verwachte
vertragingen.
Bevorder de uitwisseling van gegevens tussen fraude-eenheden
en verruim de steun voor Eurocanet als nuttig instrument voor
gegevensuitwisseling
Eurocanet wordt in België en Nederland als een succesvol instrument
gezien. De Duitse belastingautoriteiten nemen echter niet actief aan
Eurocanet deel. Verruiming van de reikwijdte van Eurocanet, waaraan
zoveel mogelijk EU-lidstaten zouden moeten deelnemen, zou nuttig zijn.
Daarom verdient het aanbeveling alle obstakels weg te nemen die een
belemmering zouden kunnen vormen voor het gebruik van het netwerk.
Uit de onderzoeksbevindingen blijkt dat een gerichte aanpak nodig is om
carrouselfraude te bestrijden. Het European Carousel Network vormt in dit
verband een nuttig instrument, maar dat wordt niet door alle lidstaten
geaccepteerd. Nederland en België behoren tot de deelnemers die
gegevens aan het netwerk leveren en gebruikmaken van de uitgewisselde
gegevens, maar Duitsland en een aantal andere lidstaten weigeren actieve
deelname, omdat ze van oordeel zijn dat voor deze vorm van gegevensuitwisseling een passende rechtsgrond ontbreekt.
Een aanzienlijk aantal lidstaten is dus niet betrokken en dat beperkt de
waarde van de gegevensuitwisseling. Om die reden overwegen de
deelnemers aan Eurocanet de regels voor het functioneren van het
netwerk strikter af te bakenen of een specifieke rechtsgrond in de
verordening (1798/2003) zelf op te nemen. Een ander idee, dat door
Frankrijk bepleit wordt, betreft de opzet van een nieuw Europees platform,
Eurofisc. Tijdens de Ecofin van 7 oktober 2008 heeft de Raad ingestemd
met het algemene concept van Eurofisc en de Europese Commissie
verzocht om bepalingen over Eurofisc op te nemen in Verordening (EG)
1798/2003. Eurofisc moet de vorm krijgen van een gedecentraliseerd
netwerk dat uitsluitend is gebaseerd op vrijwillige deelname van de
lidstaten. Nieuwe oplossingen zoals Eurofisc moeten de voordelen van
het huidige Eurocanet-systeem biedt behouden. Cruciaal in dit verband is
hoe snel de informatie uitgewisseld kan worden. Dit betekent niet alleen
dat de uitwisseling van gegevens uitvoerbaar moet zijn en dus beperkt
moet blijven tot gegevens over verdachte ondernemingen en transacties,
maar ook dat de informatiekanalen kort moeten zijn en dat gegevens
rechtstreeks met de betrokken eenheden gedeeld moeten worden.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 880, nrs. 1–2

85

4 REPRESSIE
4.1 Inleiding
Repressie is de opsporing en afdoening van fraudegevallen. Dit
onderzoeksrapport is gericht op de vraag hoe fraude in de drie onderzochte landen bestreden wordt en welke managementinformatie
beschikbaar is over de resultaten van opsporing, vervolging en schikking.
4.2 Conclusies en aanbevelingen: repressie
Zorg voor nauwe samenwerking tussen opsporingsdiensten/
openbaar ministerie en de belastingautoriteiten
Nauwe samenwerking tussen opsporingsdiensten/openbaar ministerie en
de belastingautoriteiten is noodzakelijk voor een succesvolle aanpak van
fraude.
Uit onze onderzoeksbevindingen blijkt dat repressieve maatregelen over
het algemeen alleen resultaat opleveren wanneer alle betrokken autoriteiten nauw met elkaar samenwerken. Voor goede samenwerking is het
nodig dat:
• er geen formele obstakels of tijdrovende procedures bestaan tussen de
belastingdienst en de opsporingsdiensten/vervolgende instanties;
• de betrokken eenheden voortdurend zicht hebben op de verschillende
verdachte btw-regelingen;
• er adequate maatregelen genomen worden op het gebied van
personeel en organisatie;
• maatregelen voortdurend worden geanalyseerd en waar nodig
bijgesteld;
• vervolgende instanties, indien van toepassing, gebruikmaken van de
expertise van belastingdeskundigen om btw-fraude te bestrijden.
In België spelen de btw-controlekantoren en -controlecentra een beperkte
rol bij de bestrijding van btw-ontduiking. Hun enige taak op dit vlak is de
Bijzondere Belastinginspectie (BBI) bij een vermoeden van btw-ontduiking
onmiddellijk op de hoogte te stellen. De BBI houdt zich bezig met de
bestrijding van specifieke grootschalige en georganiseerde fraude,
waaronder carrouselfraude. De Ondersteuningscel inzake btw-carrouselfraude (OCS), die is gespecialiseerd in de bestrijding van carrouselfraude
met btw, wordt beschouwd als een sterk onderdeel van de Belgische
aanpak. De OCS is in het leven geroepen om de problemen bij de
samenwerking tussen de belastingautoriteiten, de politie en het openbaar
ministerie te ondervangen. Het openbaar ministerie is verplicht alle zaken
waarin sprake is van een vermoeden van btw-fraude bij het Ministerie van
Financiën te melden. Er zijn echter nog steeds enkele obstakels, zowel op
organisatorisch vlak als in de samenwerking:
• Er gelden formele, tijdrovende procedures voor:
– het verkrijgen van bijzondere toestemming om zaken bij het
openbaar ministerie te melden;
– detachering bij het openbaar ministerie van belastingambtenaren
met specifieke kennis over bepaalde belastingkwesties, zoals
btw-fraude.
• De BBI heeft geen strafrechtelijke bevoegdheid en de ambtenaren van
justitie hebben slechts beperkte ervaring met fiscale kwesties.
In Duitsland zijn verschillende eenheden verantwoordelijk voor de
uitvoering van btw-controles en de bestrijding van btw-fraude. Het beleid

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 880, nrs. 1–2

86

van de belastingautoriteiten is gericht op de invoering van gespecialiseerde organisatiestructuren en op de aanstelling van goed opgeleide
ambtenaren, zowel op landelijk als op deelstaatniveau. De procedures
voor repressie op belastinggebied worden veelal gecoördineerd door de
belastingautoriteiten. Bij fiscale delicten zijn de fiscale opsporingsdiensten
en de eenheid voor administratieve boetes en strafrechtelijke aangelegenheden bevoegd zelf de vervolging van gevallen van btw-fraude ter hand te
nemen of de zaak over te dragen aan het openbaar ministerie. Wordt de
zaak overgedragen aan het openbaar ministerie, dan dient de eenheid
voor administratieve boetes en strafrechtelijke aangelegenheden de
belangen van de belastingdienst te vertegenwoordigen. Het openbaar
ministerie schakelt doorgaans ook ervaren ambtenaren van de fiscale
opsporingsdienst in als hulpofficier. In ernstige gevallen van belastingontduiking of in gevallen van belastingontduiking waarbij sprake is van een
georganiseerde groep, kan op grond van de «uniforme strategie voor
fiscaal opsporingsonderzoek in geval van carrousel- en ketenfraude»
besloten worden speciale opsporingsteams op te zetten met ambtenaren
van het openbaar ministerie, de politie en de fiscale recherche en van
bijzondere belastinginspecteurs.
Afhankelijk van de organisatiestructuur in de deelstaten hebben de
belastingkantoren ambtenaren met uiteenlopende ervaring en ten minste
één ervaren btw-controleur en/of -inspecteur in dienst. Op federaal niveau
is de coördinerende eenheid voor bijzondere btw-onderzoeken en
gerelateerde fiscale opsporingsactiviteiten (Duitse afkorting: KUSS)
verantwoordelijk voor de landelijke coördinatie met betrekking tot
vermoede en feitelijke btw-fraude. KUSS werkt nauw samen met de
bijzondere eenheden voor btw-controle en de fiscale recherche van de
deelstaten bij de bestrijding van btw-fraude. Ook biedt KUSS ondersteuning bij de uitwisseling van informatie tussen de betrokken fiscaal
rechercheurs en btw-inspecteurs. De bevoegdheid van de centrale
coördinerende eenheid hangt af van de aard van de zaak (procedure
volgens belastingwetgeving of strafrechtelijke vervolging).
In Duitsland zijn er nog steeds enkele obstakels die een goede samenwerking in de weg staan:
• Coördinatie in heel Duitsland is onvoldoende mogelijk vanwege de
gebrekkige uitwisseling van informatie tussen KUSS en de belastingautoriteiten van de deelstaten;
• Op federaal niveau ontbreekt een instantie waar de belastingautoriteiten van de deelstaten advies kunnen inwinnen over opsporingsonderzoek. Samenwerking kan hierdoor tijdrovend worden;
• Er worden te weinig ambtenaren aangesteld met de juiste opleiding en
ervaring om btw-fraude te bestrijden;
• Noch ambtenaren van KUSS noch de belastingautoriteiten van de
deelstaten kunnen invloed uitoefenen op de besluitvorming binnen het
openbaar ministerie over de vraag of gevallen van georganiseerde
btw-fraude in een gecombineerde rechtsgang dan wel in afzonderlijke
behandeld worden.
In Nederland voeren de belastingregio’s controles uit op basis van
signalen die zij ontvangen van zowel interne als externe bronnen. Als een
onderzoek of signaal van de Fiscale Inlichtingen- en Opsporingsdienst –
Economische Controledienst (FIOD-ECD) aanleiding geeft voor een
vermoeden van btw-fraude, wordt de zaak besproken in een van de
periodieke bijeenkomsten van vertegenwoordigers van de Belastingdienst, FIOD-ECD en het Openbaar Ministerie. Op basis van landelijke
richtlijnen wordt vervolgens besloten of een strafrechtelijk onderzoek

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 880, nrs. 1–2

87

ingesteld wordt of dat de zaak langs fiscale weg afgehandeld wordt. Bij de
besluitvorming moet een aantal specifieke richtlijnen en procedures in
acht genomen worden. Zo wordt ervoor gezorgd dat in het hele land
dezelfde criteria worden toegepast door ambtenaren met kennis en
ervaring op het gebied van btw-fraude en strafrechtelijke vervolging. Over
het algemeen verloopt de samenwerking tussen de Belastingdienst, de
opsporingsdiensten en het Openbaar Ministerie bevredigend.
Ook in Nederland bestaan er evenwel obstakels voor de repressieve
aanpak van btw-fraude/carrouselfraude:
• Of een fraudezaak nader onderzocht wordt en of vervolging ingesteld
wordt, hangt mede af van de beschikbare capaciteit bij FIOD-ECD en
het Openbaar Ministerie;
• FIOD-ECD en het Openbaar Ministerie maken ieder jaar specifieke
afspraken. In de afspraken voor 2008 is echter geen bijzondere
aandacht besteed aan btw-fraude/carrouselfraude;
• Informatie over fraudezaken wordt door de Belastingdienst en het
Openbaar Ministerie op uiteenlopende wijze vastgelegd.
Zorg voor managementinformatie over fraudegevallen en
misgelopen btw-ontvangsten
Managementinformatie over gevallen van intracommunautaire
btw-fraude en de daardoor misgelopen btw-ontvangsten is slechts in
beperkte mate voorhanden. Het is niet bekend hoe groot de totale
financiële schade als gevolg van carrouselfraude is. Informatie over die
schade is nuttig om te meten of fraudebestrijdingsmaatregelen doeltreffend zijn en om te bepalen in welke omvang middelen voor de aanpak van
fraude beschikbaar moeten worden gesteld.
Belastingautoriteiten zouden gevallen van btw-fraude en de daarmee
corresponderende misgelopen btw-ontvangsten moeten analyseren en
alle relevante informatie, met inbegrip van informatie waarover het
openbaar ministerie beschikt, moeten samenvoegen om de doeltreffendheid van beleid en maatregelen op het gebied van fraudebestrijding
te meten.
Informatie over fraudegevallen en misgelopen btw-ontvangsten is tot op
zekere hoogte in alle drie de onderzochte landen beschikbaar. Een volledig
beeld van gevallen van carrouselfraude en de daaruit voortvloeiende
financiële schade ontbreekt evenwel.
In België is informatie beschikbaar over het aantal gevallen dat door de
ondersteunende dienst (OCS) is ontdekt en door de opsporingsdienst
(BBI) is behandeld, net als over de betreffende btw-bedragen en boetes.
Uit de cijfers kan opgemaakt worden dat een beperkt aantal fraudegevallen heeft geleid tot een onevenredig groot deel van de misgelopen
btw-ontvangsten. De vijftien belangrijkste zaken zijn goed voor meer dan
70% van het totaalbedrag aan misgelopen ontvangsten in 2006 en 2007.
In Duitsland zijn wel statistische gegevens beschikbaar, maar die worden
niet gebruikt als sturingsinstrument. Op landelijk niveau worden cijfers
geconsolideerd op basis van gegevens van de deelstaten. De belastingdienst houdt databases bij waarin informatie opgenomen wordt over
gevallen van btw-fraude en ondernemingen die bij btw-fraude/carrouselfraude betrokken zijn geweest. De landelijke eenheden van de belastingdienst kunnen de deelstaten niet dwingen adequate managementinformatie beschikbaar te stellen. Het beleid van de deelstaten wordt

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 880, nrs. 1–2

88

derhalve niet op federaal niveau geanalyseerd. Verder zijn de statistische
gegevens die de deelstaten bijhouden ontoereikend om de doeltreffendheid van fraudebestrijdingsmaatregelen te meten. Noch de landelijke
belastingdienst, noch de deelstaten beschikken over uitgebreide informatie omtrent gevallen van btw-fraude/carrouselfraude, bijvoorbeeld over
de resultaten van beslagleggingen en verbeurdverklaringen of over het
invorderingspercentage voor belastingaanslagen.
In Nederland is statistische informatie beschikbaar over btw-fraude en
carrouselfraude die door FIOD-ECD zijn geregistreerd. De financiële
schade als gevolg van carrouselfraude is relatief hoog: 75% van de totale
gerapporteerde schade ten gevolge van btw-fraude kan toegeschreven
worden aan carrouselfraude, terwijl in slechts 6% van alle gevallen van
btw-fraude sprake is van btw-carrousels. De Belastingdienst heeft geen
volledig overzicht van het aantal gevallen van intracommunautaire
btw-fraude noch van de financiële waarde van deze vorm van fraude. Er is
alleen informatie beschikbaar over zaken die door FIOD-ECD geregistreerd
en behandeld zijn. Informatie over administratieve schikkingen is niet
voorhanden.
Lage invorderingspercentages voor misgelopen btw-ontvangsten
onderstrepen het belang van preventie en vroegtijdige detectie
Uit de beschikbare informatie blijkt dat de financiële schade door
carrouselfraude ten opzichte van andere vormen van fraude relatief groot
is, terwijl van de verschuldigde bedragen uiteindelijk slechts een klein
percentage wordt geïnd.
Door de aard van intracommunautaire btw-fraude wordt slechts een klein
percentage van de misgelopen btw-bedragen alsnog geïnd. De verschuldigde bedragen kunnen weliswaar met een forse boete verhoogd worden,
zoals in België en Nederland, maar dit heeft nauwelijks effect op de
geïnde bedragen. Preventie en detectie in een vroegtijdig stadium vormen
dan ook de beste strategie voor het beperken van misgelopen btw-ontvangsten.
Daarnaast kan het nuttig zijn veroordeelde btw-fraudeurs, financiers en
initiatiefnemer van btw-fraude en andere medeplichtigen bij btw-carrousels hoofdelijk aansprakelijk te stellen voor de betaling van ontdoken btw.
In Duitsland is de strategie van de belastingautoriteiten over btw-fraude
gericht op intensivering van – in afnemende volgorde van belang –
preventie, detectie en repressie. Dit lijkt een redelijke benadering, maar
die is niet gebaseerd op een diepgaande evaluatie van de fraudebestrijdingsmaatregelen van de belastingautoriteiten.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 880, nrs. 1–2

89

BIJLAGE 1

ONDERZOEKSVRAGEN
(1) Preventie (beperking van de mogelijkheden voor het plegen van
fraude)
1. Welke maatregelen zijn er genomen om te voorkomen dat potentieel
onbetrouwbare handelaren toegang krijgen tot btw-identificatienummers en zo de rol van «missing trader» kunnen vervullen?
2. Welke maatregelen zijn er genomen om potentieel misbruik van
langdurig inactieve btw-identificatienummers te voorkomen?
(2) Detectie (risicoanalyse, inspectie, controle, onderzoek en signalering)
1. Welke garanties zijn er dat gegevens over btw-identificatienummers,
intracommunautaire leveringen en correcties van btw-aangiften
volledig en correct in het systeem voor de uitwisseling van btw-informatie (VIES) opgenomen worden?
2. Hoe is het systeem voor risicoanalyse en -beheer voor de controle van
btw-aangiften en intracommunautaire leveringen ingericht?
3. Welke controles en beoordelingen van risicoprofielen worden er
uitgevoerd ten aanzien van btw-aangiften en opgaven van intracommunautaire leveringen?
4. Wordt in geval van detectie van een ongebruikelijke transactie
onmiddellijk nader onderzoek ingesteld?
5. Wordt voor het detecteren van fraude gebruik gemaakt van relevante
informatiebronnen, waaronder spontane meldingen en verzoeken om
informatie?
6. Wordt de voortgang bewaakt om te controleren of gegevens tijdig
ontvangen/verstrekt worden naar aanleiding verzoeken om informatie?
(3) Repressie (onderzoek, opsporing, vervolging en afdoening)
1. Wordt bij signalen van vermoede fraude actie ondernomen door de
belastingautoriteiten en/of fraude-eenheden?
2. Welke managementinformatie over de resultaten van onderzoeksen
opsporingsactiviteiten en de fiscale afhandeling van fraudezaken is
voorhanden bij de belastingautoriteiten?

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 880, nrs. 1–2

90

BIJLAGE 2

LIJST VAN GEBRUIKTE AFKORTINGEN
BBI
Btw
CLO
EC
Ecofin
EU
Eurocanet
FIOD-ECD
ICT
KBO
KUSS

MTIC
OCS
OLAF
SAI
SCAC
SO
TBF
TPO
VIES

Bijzondere Belastinginspectie (België)
Belasting over de toegevoegde waarde
Central Liaison Office (Centraal Verbindingsbureau)
Europese Commissie
Raad Economische en Financiële Zaken van de
Europese Unie
Europese Unie
European Carousel Network
Fiscale Inlichtingen- en Opsporingsdienst – Economische Controledienst (Nederland)
Informatie- en communicatietechnologie
Kruispuntbank voor Ondernemingen (België)
Coördinerende eenheid voor bijzondere btw-onderzoeken en gerelateerde fiscale opsporingsactiviteiten
(Duitsland)
Missing Trader Intra-Community Fraud («missing
trader-fraude»)
Ondersteuningscel inzake btw-carrouselfraude (België)
Europees Bureau voor fraudebestrijding
Supreme Audit Institution (nationale rekenkamer)
Permanent Comité inzake administratieve samenwerking
Selectie-Overleg
Taskforce btw-fraude (Nederland)
Tripartiet Overleg (Nederland)
Systeem voor de uitwisseling van btw-informatie

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 880, nrs. 1–2

91