Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2008–2009

31 589

Wijziging van de Wet milieubeheer
(implementatie en derogatie
luchtkwaliteitseisen)

Nr. 7

NOTA NAAR AANLEIDING VAN HET VERSLAG
Ontvangen 19 december 2008
Inhoudsopgave:
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.

Algemeen
Totstandkoming richtlijn en inzet Nederland daarbij
Normstelling voor zwevende deeltjes (PM2,5)
Implementatie van de derogatie
NSL en derogatie
Niet in betekenende mate
Overig

1. Algemeen
Ik ben ingenomen met de belangstellende en positieve reacties op het
wetsvoorstel en de voortvarende indiening daarvan. Hierna wordt ingegaan op de vragen en opmerkingen.
2. Totstandkoming richtlijn en inzet Nederland daarbij
Vraag:
De leden van de CDA-fractie hebben enkele meer algemene vragen over
het advies dat de Raad van State over het wetsvoorstel heeft uitgebracht.
De Raad van State maakt op de onderdelen uitstel en aftrek van natuurlijke bronnen enkele vergaande opmerkingen die naar het oordeel van de
Raad van State zouden moeten leiden tot aanpassing van het wetsvoorstel. De regering geeft hieraan geen gehoor en gebruikt daarvoor naar het
oordeel van de leden van de CDA-fractie overtuigende argumenten.
Tegelijkertijd maakt dat het advies van de Raad van State moeilijk te
begrijpen. Kan de regering aangeven op welke punten de Raad van State
de richtlijn kennelijk anders interpreteert en waarop deze argumenten
berusten?
Het advies van de Raad van State maakt deze leden ook enigszins beducht
voor jurisprudentie die mogelijk in een later stadium ontstaat. Het is toch
zo dat op het moment dat deze wet is aanvaard en in werking is getreden,
toetsing aan de richtlijn niet meer tot de mogelijkheden behoort? Is het
moment waarop derogatie wordt verkregen daarop ook nog van invloed?

KST126364
0809tkkst31589-7
ISSN 0921 - 7371
Sdu Uitgevers
’s-Gravenhage 2008

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 589, nr. 7

1

Antwoord:
De Raad heeft opgemerkt dat artikel 20, eerste en tweede lid, van de richtlijn enige spanning vertoont met overweging 15 van de considerans van
de richtlijn. Artikel 20, tweede lid, bepaalt: «wanneer de Commissie overeenkomstig lid 1 in kennis is gesteld van een aan natuurlijke bronnen toe
te schrijven overschrijding, wordt die overschrijding niet als een overschrijding in de zin van deze richtlijn aangemerkt». Het niet aanmerken
van de overschrijding van de grenswaarde als een overschrijding in de zin
van deze richtlijn, kan volgens de Raad «enkel van toepassing zijn indien
na aftrek van de bijdragen van natuurlijke bronnen geen overschrijding
van de grenswaarde resteert». De Raad adviseert deze uitleg in de toelichting op te nemen.
De Raad interpreteert artikel 20 kennelijk streng en restrictief, in die zin dat
de zinsnede «aan natuurlijke bronnen toe te schrijven overschrijding»
door de Raad wordt gelezen als: een geheel aan natuurlijke bronnen toe te
schrijven overschrijding.
Zoals toegelicht in het nader rapport (onder 2a) en in de memorie van
toelichting (pag. 34) is een uitleg van artikel 20, waarbij alleen bijdragen
van natuurlijke bronnen worden afgetrokken indien een overschrijding
daar geheel aan te wijten zou zijn, te restrictief en gaat deze voorbij aan de
tekst van overweging 15 en daarmee aan de bedoelingen van de richtlijngever. De woorden «geheel of gedeeltelijk» in overweging 15 zijn gedurende de totstandkoming van de richtlijn ter verduidelijking aan de tekst
toegevoegd nadat dit punt uitdrukkelijk aan de orde is gekomen bij de
desbetreffende raadswerkgroepen. Hoewel deze toevoeging niet met
zoveel woorden is herhaald in artikel 20, eerste en tweede lid, van de
richtlijn, mag hieraan zeker niet de gevolgtrekking worden verbonden dat
de richtlijngever in dit artikel een van overweging 15 afwijkende regel
heeft willen invoeren. Overweging 15 maakt voldoende duidelijk dat het
de bedoeling is om bij het beoordelen of de grenswaarden worden nageleefd, de bijdragen van natuurlijke bronnen en bijdragen afkomstig van
opwervelingen door het strooien van zand of zout op de wegen in de
winter steeds in aftrek te brengen.
Een restrictieve uitleg zoals gevolgd in het advies van de Raad van State
zou kunnen leiden tot ongerijmde verschillen in saneringsopgaven in
vergelijkbare gevallen, en ook tot een internationaal afwijkende (zwaardere) saneringsopgave voor Nederland ten opzichte van andere lidstaten.
Daarnaast zou deze uitleg leiden tot onnodige juridische belemmeringen
voor projecten door een onevenredig hoge saneringslast in gevallen
waarin een overschrijding bij een project niet geheel kan worden toegerekend aan bijdragen van natuurlijke bronnen. Het is zeker niet beoogd te
komen met een strengere regeling dan onder de voorheen geldende richtlijnen. De uitleg door de Raad van State zou daar wél toe leiden.
Opgemerkt dient te worden dat de Raad adviseert de door de Raad geadviseerde clausulering enkel in de toelichting (en niet in artikel 5.19 zelf) te
verduidelijken. De Raad is dus niet zo stellig op dit punt dat aangedrongen
wordt op een expliciete regeling in de voorgestane zin.
Ik zie vooralsnog geen aanleiding om te vrezen dat de jurisprudentie tot
een andere uitleg zal leiden.
Wat het antwoord op de tweede vraag betreft, het is juist dat op het
moment dat de wet in werking is getreden de wet het toetsingskader
vormt voor de rechter. De wet wordt geacht een volledige en correcte
implementatie te zijn van de richtlijn. Dat neemt echter niet weg dat toetsing aan de richtlijn mogelijk blijft. Bij twijfel of deze omzetting volledig en
correct is kan de rechter de nationale wet toetsen aan de richtlijn. Dit kan
hij ambtshalve doen dan wel op verzoek van een van de betrokken
partijen. Indien nodig kan hij – en indien het de rechter betreft die in
laatste instantie rechtspreekt, moet hij – het Europese Hof van Justitie

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 589, nr. 7

2

door middel van het stellen van prejudiciële vragen om uitleg van de
richtlijn vragen.
Het moment dat derogatie wordt verkregen staat hier los van. De derogatie heeft betrekking op het Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit (NSL) en niet op de wetgeving.
3. Normstelling voor zwevende deeltjes (PM2,5)
Vraag:
De leden van de CDA-fractie zijn minder gelukkig met de normstelling
voor de fijne zwevende deeltjes PM2,5 (hierna PM2,5).Vanzelfsprekend
onderschrijven de leden van de CDA-fractie de noodzaak om ook voor
deze deeltjes met normstelling te komen vanwege de gezondheidsschade
die juist deze deeltjes kunnen veroorzaken. Deze leden stellen zich echter
principieel op het standpunt dat normstelling alleen een wettelijke verankering hoort te krijgen als deze ook uitvoerbaar en handhaafbaar is. Dat is
voor PM2,5 nog niet het geval. Dat betekent dat deze leden ongelukkig zijn
met de introductie van deze norm in de richtlijn. Zij erkennen echter dat
implementatie van de richtlijn ook betekent dat deze norm een plaats
heeft in het onderhavige wetsvoorstel.
De leden van de CDA-fractie constateren dat ten aanzien van de normstelling voor PM2,5 de regering kiest voor tijdige implementatie, maar dat de
bepalingen pas van toepassing worden op 1 januari 2015. Kan de regering
expliciet aangeven hoe wordt voorkomen dat impliciet of expliciet toch
niet eerder wordt getoetst aan de grenswaarde?
Antwoord:
Zoals de leden van de CDA-fractie zelf ook aangeven dient ter implementatie van de richtlijn de norm wel tijdig, binnen de implementatietermijn,
opgenomen te worden in het wetsvoorstel ook al is die norm op dat
moment nog niet van toepassing. Er hoeft niet te worden gevreesd voor
een eerdere toetsing aan de grenswaarde. Hier wordt in het wetsvoorstel
op verschillende wijzen in voorzien. Om te beginnen is in het voorgestelde
voorschrift 4.4 van bijlage 2 van de Wm (artikel III, onder F, van het wetsvoorstel), dat de nieuwe grenswaarde bevat, bepaald dat «tot 1 januari
2015 het eerste lid buiten toepassing blijft bij de uitoefening van een
bevoegdheid of toepassing van een wettelijk voorschrift met toepassing
van artikel 5.16, eerste lid, ongeacht of de desbetreffende uitoefening of
toepassing ook na genoemde datum gevolgen voor de luchtkwaliteit heeft
of kan hebben». Hiermee wordt zeker gesteld dat bij het nemen van
besluiten voor 1 januari 2015 niet aan de nieuwe grenswaarden mag
worden getoetst.
Voor richtwaarden volgt voorts uit het voorgestelde gewijzigde artikel 5.17
van de Wm (artikel II, onder I) dat daar niet aan wordt getoetst bij het
nemen van besluiten. Met betrekking tot de grenswaarde en overige
normen voor PM2,5 is op diverse plaatsen in de memorie van toelichting
verduidelijkt dat hieraan niet wordt getoetst voor de ingangsdatum, dan
wel dat daar bij individuele besluiten in het geheel niet aan wordt getoetst
(zie pag. 6, onder 1, 2, 3 en 4; pag. 8 (bij: «Resumerend:»); pag. 9, laatste
alinea; zie voorts de artikelsgewijze toelichting bij artikel II, onder G (pag.
24), artikel II, onder I (pag. 30 t/m 32); artikel III, onder F, sub 2 (pag. 41 t/m
43)).
Vraag:
Gesteld wordt dat nog veel onzekerheid bestaat rond het meten en berekenen van zwevende deeltjes. Verwacht wordt dat in 2010 de eerste
kaarten met achtergrondconcentraties voor PM2,5 kunnen worden vastgesteld. Is de veronderstelling terecht dat over de wijze van meten en berekenen in Europees verband afspraken worden gemaakt en dat niet elke
lidstaat het wiel uitvindt? Heeft de regering overwogen om de bepalingen
ten aanzien van PM2,5 bij Koninklijk Besluit in werking te laten treden?

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 589, nr. 7

3

Geeft dit een extra mogelijkheid om eerst te werken aan uitvoerbaarheid
en handhaafbaarheid van deze norm? Kan de regering gemotiveerd
uiteenzetten waarom hiervoor niet is gekozen?
Antwoord:
De wijze van meten en berekenen voor PM2,5 komt nagenoeg overeen met
de manier waarop dat gebeurt voor PM10. Er hoeft dus niet opnieuw een
wiel te worden uitgevonden. Wel wordt er momenteel nog onderzoek
gedaan naar de emissiefactoren van verkeer in de stedelijke omgeving in
relatie tot de uitstoot van PM2,5. Dit gebeurt in Europees verband. In de
loop van 2009 zal naar verwachting alle informatie beschikbaar komen
waarmee het mogelijk is vanaf 2010 de eerste GCN-kaarten met de achtergrondconcentraties voor PM2,5 vast te stellen. Omdat de maatregelen die
voor PM10 worden genomen waar het de uitstoot van verkeer betreft ook
effectief zijn voor PM2,5 zijn geen problemen te verwachten ten aanzien
van uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid van deze norm. De maatregelen
voor PM10 zijn opgenomen in het NSL.
Inwerkingtreding bij Koninklijk Besluit (KB) per 1 januari 2015 is wel overwogen maar vanwege opmerkingen van de Raad van State omtrent het
binnen de implementatietermijn (11 juni 2010) moeten omzetten van ook
deze bepalingen van de richtlijn is dit gewijzigd bij nader rapport. Dit is
evenwel niet onoverkomelijk nu ervoor gekozen is de grenswaarde voor
PM2,5, geheel conform de richtlijn, pas met ingang van 1 januari 2015
daadwerkelijk voor projectbesluiten van toepassing te laten zijn. Die
ingangsdatum is ook niet bezwaarlijk, omdat de verwachting gewettigd is
dat in 2015 geen sprake zal zijn van overschrijding van de grenswaarde
voor PM2,5. Mocht gedurende de looptijd van het NSL blijken dat er onverhoopt toch nog problemen zouden opdoemen voor het voldoen aan de
norm voor PM2,5, waardoor extra maatregelen noodzakelijk zouden
worden, dan kan dat aanleiding zijn tot wijziging van het NSL.
Vraag:
De leden van de SP-fractie constateren dat vooral is ingezet op de reductie
van zwevende deeltjes PM10 (hierna PM10). De regering gaat er volgens
deze leden van uit dat met de maatregelen hiervoor de concentraties van
PM2,5 ook onder de norm zullen geraken. Dit zijn voor de goede orde de
meest schadelijke deeltjes voor de volksgezondheid. Recent gaven de
meetresultaten met roetfilters aan dat deze juist PM10 filterde, maar PM2,5
produceerde. Hoe zeker is de regering van haar stelling dat de maatregelen uit de NSL de concentratie aan PM2,5 zal reduceren?
Antwoord:
Om de concentratie van PM2,5 terug te brengen gaat het bij uitstek om
verkeersmaatregelen. De fijnere deeltjes komen voort uit uitlaten van
auto’s. Die verkeersmaatregelen worden al genomen om de concentraties
voor PM10 terug te brengen. Daarom zorgen de maatregelen die in het
NSL zijn opgenomen er ook voor dat de concentratie van PM2,5 zal reduceren.
Vraag:
Het lijkt de leden van de SP-fractie dan ook niet meer dan logisch om
vooruitlopend op 2015 al een traject uit te zetten voor reductie van PM2,5.
Te beginnen uiteraard met een eenduidig meetsysteem en rekenmodel dat
in overeenstemming is met die in omringende landen. De regering heeft
hopelijk geleerd van die lessen uit het verleden. Het gerommel met
getallen en modellen heeft het proces rond de wet luchtkwaliteit en het
draagvlak daarvoor geen goed gedaan. Kan de regering uiteenzetten op
welke wijze zij het traject tot 2015 voor zich ziet en hoe de meetsystemen
en rekenmodellen voor PM2,5 worden geselecteerd en ontwikkeld?
Antwoord:
Zoals hiervoor is aangegeven komt de wijze van meten en berekenen
nagenoeg overeen met de manier waarop dat gebeurt voor PM10. Er zijn

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 589, nr. 7

4

dus geen nieuwe modellen nodig. Nieuw is alleen het onderzoek naar
emissiefactoren in de stedelijke omgeving dat momenteel plaatsvindt.
Vraag:
De leden van de VVD-fractie willen weten wat de concrete gevolgen zijn
van de uiterlijke inwerkingtreding van de bepalingen inzake fijne PM2,5 per
10 juni 2010. De inwerkingtreding van deze bepalingen was door regering
in het oorspronkelijke wetsvoorstel op een later voorzien omdat meet- en
rekenmethoden nog niet waren ontwikkeld, maar is naar aanleiding van
het advies van de Raad van State naar voren gehaald. Naar verwachting
kunnen vanaf 2010 de eerste GCN-kaarten met de achtergrondconcentraties voor PM2,5 worden vastgesteld. Daarna moet de normstelling voor
PM2,5 nog worden verwerkt in de programmasystematiek en voor toepassing op projectniveau zal nog een verdere uitwerking moeten plaatsvinden. De leden van de VVD-fractie maken zich zorgen over de haalbaarheid van deze opgaven aangezien hier amper een half jaar de tijd voor
bestaat. Deze leden willen dan ook weten of de regering deze wijziging
praktisch haalbaar acht. Wat zijn daarnaast de mogelijke consequenties
als blijkt dat de meet- en rekenmethoden voor PM2,5 niet gereed zijn op
10 juni 2010? Daarnaast willen deze leden weten wat de praktische
effecten zijn van de bepalingen ten aanzien van PM2,5 tijdens de derogatieperiode, aangezien deze bepalingen een jaar eerder in werking treden dan
dat de derogatie ten aanzien van PM10 afloopt.
Antwoord:
Zoals hiervoor is aangegeven ter beantwoording van soortgelijke vragen
van de leden van de CDA-fractie zal naar aanleiding van het advies van de
Raad van State met het oog op tijdige implementatie van de richtlijn het
artikel waarbij de grenswaarde wordt opgenomen in bijlage 2 van de Wm
wel normaal in werking treden (om aan de implementatietermijn van
11 juni 2010 te voldoen) maar gaat deze eerst werken op de in de richtlijn
vastgelegde ingangsdatum, te weten 1 januari 2015. Voor die tijd heeft de
grenswaarde geen gevolgen voor besluiten.
Op 1 januari 2010 wordt voorts een richtwaarde voor PM2,5 van kracht
(voorschrift 4.3 in artikel III, onder F). Zoals hiervoor al is aangegeven
wordt aan deze richtwaarde niet getoetst bij het nemen van besluiten. In
tegenstelling tot een grenswaarde die leidt tot een resultaatsverplichting
leidt een richtwaarde tot een inspanningsverplichting. De minister van
VROM is verantwoordelijk voor het voor zover mogelijk voldoen aan deze
richtwaarde. Dit zal in de algemene maatregel van bestuur op grond van
artikel 5.17 van de Wm (als gewijzigd door het wetsvoorstel, artikel II
onder I) worden vastgelegd.
Voor de toetsing op programmaniveau zijn naar verwachting begin 2010
voldoende ontwikkelde meet- en rekenmethoden voorhanden.
Een toetsing op projectniveau aan de grenswaarde, conform artikel 5.16
van de Wm, is pas aan de orde met ingang van 1 januari 2015, als die
grenswaarde ingaat. De normstelling voor PM2,5 zal in de jaren daarvoor,
dus ook in 2010, nog geen gevolgen voor individuele projecten hebben.
Vraag:
De leden van de ChristenUnie-fractie merken op dat de nieuwe PM2,5
grenswaarde voor Nederland naar verwachting nauwelijks extra overschrijdingen oplevert, omdat de vigerende norm voor PM10 de meest
vergaande norm blijft. Tegelijkertijd geldt echter dat de reductie van PM2,5
van groter gezondheidskundig belang is dan verdere reductie van PM10.
Zijn er maatregelen die een groter effect hebben op PM2,5 dan op PM10 en
zo ja, is overwogen om de ambities van PM10 bij te stellen ten gunste van
PM2,5?
Antwoord:
Er zijn geen maatregelen die een groter effect hebben op PM2,5 dan op
PM10. Verkeersmaatregelen maken een belangrijk deel uit van de maatre-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 589, nr. 7

5

gelen die getroffen worden om de emissies en concentraties van PM10 te
reduceren. Verkeer veroorzaakt emissies van PM2,5. De maatregelen die
getroffen worden met het oog op reductie van PM10 zijn dus in feite maatregelen ter reductie van PM2,5. Bijstelling van ambities van PM10 ten
gunste van PM2,5 is dan ook niet aan de orde.
Vraag:
De leden van de ChristenUnie-fractie constateren dat voor PM2,5 een
onderscheid wordt gemaakt tussen een blootstellingsconcentratieverplichting van ten hoogste 20 microgram per m3 op 1 januari 2015 en
een richtwaarde voor de verdere verlaging voor 1 januari 2020 die afhankelijk is van de gemiddelde blootstelling in 2010. Betekent dit dat er
verschillende richtwaarden voor verschillende lidstaten ontstaan? Wat zijn
hiervan de consequenties? Deze leden vinden het bestaan van verschillende reductiepercentages begrijpelijk vanuit de gedachte dat in stedelijke
gebieden de luchtkwaliteit mogelijk moeilijker is te verbeteren dan in
landelijk gebied en dat maatregelen mogelijk duurder worden in gebieden
waar al veel is bereikt. Maar de richtwaarden gelden in dit geval op het
niveau van het hele land. Bovendien gaan op Europees niveau streefwaarden (in Nederland: richtwaarden) veelal vooraf aan een op een later
tijdstip ingaande grenswaarde. Vindt de regering het wenselijk dat er
hierdoor in de toekomst verschillen tussen de lidstaten zouden kunnen
ontstaan?
Antwoord:
De blootstellingsconcentratieverplichting is voor alle lidstaten hetzelfde:
die geeft het minimumniveau aan dat overal op 1 januari 2015 bereikt
moet zijn. De uitgangspositie in de lidstaten is echter verschillend.
Daarom geldt naast de blootstellingsconcentratieverplichting een streefwaarde inzake de vermindering van de blootstelling waarmee niet alleen
de blootstellingsconcentratieverplichting op 1 januari 2015 bereikt kan
worden, maar bovendien naar vermogen van de lidstaten een beter
beschermingsniveau gerealiseerd kan worden. Rekening houdend met de
uitgangspositie van de lidstaten is die streefwaarde inderdaad verschillend per lidstaat. De te leveren inspanningen om de waarden te realiseren
zijn echter vergelijkbaar.
Omdat de gemiddelde blootstellingsindex, die als maatstaf dient voor
deze streefwaarde, gebaseerd is op metingen op stedelijke achtergrondlocaties over het gehele grondgebied van de lidstaat is differentiatie naar
stedelijke en landelijke gebieden niet mogelijk. Het gaat om een nationaal
uitgemiddelde waarde die dan ook alleen op nationaal niveau bewaakt en
gerealiseerd kan worden.
De grenswaarde is zoals vermeld voor alle lidstaten hetzelfde. Een op
Europees niveau gedifferentieerde grenswaarde en daarmee een gedifferentieerd beschermingsniveau wordt niet wenselijk geacht en is in Europees verband ook niet aan de orde.
Vraag:
De leden van de ChristenUnie-fractie vragen of de richtwaarden voor 2020
in alle lidstaten op een zelfde wijze worden geïmplementeerd, dus met
verschillende percentages afhankelijk van de stand van zaken in 2010. Zo
nee, wat zijn de verschillen?
Om de Europese streefwaarde te behalen dienen maatregelen te worden
genomen die geen buitensporige kosten met zich meebrengen. Is er een
(Europees) kader voor het bepalen of maatregelen kunnen worden
bestempeld als buitensporig?
De blootstellingsindex wordt bepaald op basis van metingen op stedelijke
achtergrondlocaties verspreid over het gehele grondgebied van een
lidstaat. De leden van de ChristenUnie-fractie vragen zich af welke criteria
er gelden om te bepalen dat er sprake is van voldoende spreiding.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 589, nr. 7

6

Antwoord:
De Europese richtlijn is nog van zeer recente datum. Daarom bestaat nog
geen inzicht in de wijze waarop de richtlijn in de verschillende lidstaten
geïmplementeerd zal worden. Het uitgangspunt van de richtlijn is dat er
voor de vermindering van de blootstelling, afhankelijk van de gemiddelde
blootstellingsindex over de jaren 2008, 2009 en 2010, een reductiepercentage voor een lidstaat geldt. De uitgangssituatie van de lidstaten is op zijn
vroegst in 2010 bekend. Daarna zal ook pas duidelijk worden welke
concrete reductiepercentages op de lidstaten van toepassing zijn.
Er zijn geen criteria of regels geformuleerd voor wat onder buitensporige
kosten wordt verstaan. Er bestaat evenmin een Europees kader voor het
bepalen welke maatregelen als buitensporig bestempeld kunnen worden.
De richtlijn voorziet niet in het opstellen van richtsnoeren hiervoor.
Dat geldt ook voor de spreiding van meetpunten op stedelijke achtergrondlocaties. Voor de locatie van meetpunten gelden geen andere
criteria dan genoemd in bijlage III (en specifiek bijlage III, onder B, c) en
bijlage V (onder A, voetnoot 2). In artikel 7 van de richtlijn is evenwel
bepaald dat de Commissie toezicht houdt op de toepassing door de
lidstaten van de criteria voor de keuze van bemonsteringspunten, zodat de
geharmoniseerde toepassing van deze criteria in de gehele Europese Unie
wordt bevorderd.
Vraag:
De PM2,5 concentraties zijn volgens de leden van de ChristenUnie-fractie
bepaald op basis van voorlopige inschattingen. In de loop van 2008 en
2009 zullen naar verwachting meet- en rekenmethoden verder zijn ontwikkeld zodat vanaf 2010 de eerste GCN-kaarten met de achtergrondconcentraties voor PM2,5 kunnen worden vastgesteld. Het bepalen van de richtwaarde wordt echter gedaan over de gemiddelde stedelijke concentratie
over 2008–2010. In hoeverre is dat mogelijk als het meet- en rekeninstrumentarium pas in de loop van deze periode beschikbaar is? Deze
leden willen daarom graag weten in hoeverre het verplicht is deze richtwaarden in het huidige wetsvoorstel te regelen en in hoeverre de richtlijn
voorziet in het nog niet beschikbaar zijn van de benodigde meet- en rekeninstrumenten.
Antwoord:
Het bepalen van de richtwaarde zal worden gedaan over de gemiddelde
stedelijke concentratie over 2009–2010–2011. Deze termijn valt binnen de
grenzen die de richtlijn stelt. In 2009 zijn de meetinstrumenten gereed, dus
dan kan worden gestart met het bepalen van de stedelijke concentratie.
De aanwijzing van de voor richtwaarden verantwoordelijke bestuursorganen en bepaling van de te nemen maatregelen worden geregeld in
een algemene maatregel van bestuur gebaseerd op artikel 5.17, dus niet
in het wetsvoorstel zelf.
Vraag:
De leden van de ChristenUnie-fractie vragen of het NSL zal worden aangepast indien aan de blootstellingsconcentratieverplichting voor PM2,5 niet
kan worden voldaan. De regering kan blijkens de memorie van toelichting
een beroep doen op andere overheden om maatregelen te nemen. Betekent dit dat via die weg de regering omwille van de landelijke blootstellingsconcentratie in het uiterste geval lokale projecten kan tegenhouden?
Naar de huidige verwachting zal Nederland niet kunnen voldoen aan de
richtwaarde voor de vermindering van de blootstelling in 2020. Zijn hier
consequenties aan verbonden?
Antwoord:
In het NSL zijn maatregelen opgenomen voor PM10 waarvoor (na
derogatie) in 2011 aan de grenswaarden moet worden voldaan. Als
daarna zou blijken dat niet tijdig aan de grenswaarden voor PM2,5 kan
worden voldaan, kunnen aanvullende maatregelen worden opgenomen in

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 589, nr. 7

7

het NSL. De blootstellingsconcentratieverplichting betreft de stedelijke
achtergrondconcentratie en niet de lokale overschrijdingssituatie. Lokale
projecten en maatregelen hebben nauwelijks invloed op de stedelijke
achtergrondconcentratie.
De richtwaarden betreffen een inspanningsverplichting waarbij ook een
brede kosten/baten afweging gemaakt mag worden (geen buitensporige
kosten). Er kunnen dus aanvaardbare redenen zijn voor het niet tijdig
voldoen aan de richtwaarden. Richtwaarden spelen ook geen rol bij een
individuele projecttoets.
Vraag:
De leden van de SGP-fractie merken op dat in de komende jaren op basis
van metingen in het Landelijk Meetnet Luchtkwaliteit het beeld van de
PM2,5-concentraties in Nederland meer nauwkeurig zal worden en op
grond van de nieuwe inzichten zal worden geëvalueerd of voorgenomen
nationale maatregelen voldoende zijn om lokale knelpunten op te lossen.
De leden van de SGP-fractie vragen zich af wanneer het beeld van de
PM2,5-concentraties naar verwachting voldoende nauwkeurig zal zijn? Ook
willen zij graag weten voor welk jaar de genoemde evaluatie is voorzien.
Antwoord:
In de periode 2009–2010–2011 wordt gestart met het bepalen van de
gemiddelde stedelijke concentratie. In 2010 zal het beeld van de PM2,5
concentraties voldoende nauwkeurig zijn.
In dat jaar kan dus een evaluatie plaatsvinden of de nationale maatregelen
voldoende zijn.
4. Implementatie van de derogatie
Vraag:
De leden van de CDA-fractie onderschrijven de keuzes die de regering
maakt met betrekking tot de implementatie van de derogatie in het voorliggende wetsvoorstel. Deze leden hebben waardering voor de wijze
waarop de overheden het NSL hebben opgesteld. Wat is de stand van
zaken met betrekking tot de waardering die de Europese Commissie voor
het NSL heeft?
Antwoord:
Met de Europese Commissie hebben diverse informele gesprekken plaatsgevonden. Hierin heeft de Europese Commissie aangegeven veel waardering te hebben voor het werk dat Nederland gedaan heeft. Bewondering
heeft de Commissie voor de saneringstool, dit heeft de Commissie ook
uitgedragen tijdens een werkgroep-bijeenkomst met lidstaten. De
Commissie heeft zich echter nog niet uitgesproken over de inhoud van
onze derogatie-aanvraag. Daar staat een termijn van negen maanden
voor. Die termijn loopt medio april 2009 af.
Vraag:
Begrijpen deze leden het goed dat de regering derogatie aanvraagt voor
een specifieke zone of agglomeratie? Is voorzien in de casus dat bijvoorbeeld de regering derogatie wenst aan de te vragen, terwijl het bestuur
van een stad of agglomeratie dit niet zou willen?
Antwoord:
De Richtlijn vereist dat de derogatie wordt aangevraagd voor bepaalde,
door de lidstaat aangewezen zones en agglomeraties (art. 22 van de richtlijn). Voor Nederland zijn deze zones en agglomeraties aangewezen in de
artikelen 8 en 9 van de Regeling Beoordeling Luchtkwaliteit 2007. Voor
deze gebieden is derogatie aangevraagd. Omdat het NSL, dat de basis is
van het derogatieverzoek, mede de regionale plannen bevat zoals die door
de regio’s zijn ingeleverd (de RSL’s), kan de situatie dat de regio zelf de
derogatie niet zou willen, zich niet (meer) voordoen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 589, nr. 7

8

Vraag:
De leden van de CDA-fractie merken op dat mede vanwege de gewenste
snelheid in het implementatieproces bij algemene maatregel van bestuur
(hierna: amvb) de zones en agglomeraties waar sprake is van derogatie
nader zullen worden ingevuld. Deze leden rekenen erop dat de Kamer
haar oordeel over deze amvb’s kan uitspreken.
Antwoord:
Aan beide Kamers der Staten-Generaal zal de ontwerp-amvb met betrekking tot de aanwijzing van zones en agglomeraties en tijdstippen tot
wanneer verhoogde grenswaarden van kracht zijn, ter beoordeling
worden voorgelegd. Dit zal naar verwachting in het eerste kwartaal van
2009 plaatsvinden.
Vraag:
Positief is dat de mogelijkheden voor derogatie gekoppeld zijn aan uitblijvend Europees bronbeleid. De leden van de CDA-fractie pleiten consequent voor ambitieus Europees bronbeleid. Dit is veruit de meest effectieve wijze om te werken aan verbetering van de luchtkwaliteit. Toch
moeten deze leden keer op keer constateren dat de Europese Commissie
in gebreke blijft op dit punt. Kennelijk is het makkelijker om normen te
stellen dan om maatregelen te treffen die de lidstaten in staat stellen te
voldoen aan de normen.
Dit is naar het oordeel van de leden van de CDA-fractie een ernstige
ondergraving van de geloofwaardigheid van de ambities van de Europese
Commissie. Immers als op de ambitieuze «woorden» geen «daden»
volgen die gelijke tred houden met de ambities dan worden de ambities al
snel niet serieus genomen. Is de regering bereid dit thema meer ten principale in te brengen in de gesprekken met de Europese Commissie en de
andere lidstaten?
Antwoord:
Nederland heeft tijdens de gehele onderhandelingsperiode benadrukt dat
Europees bronbeleid de meest effectieve aanpak biedt en dat deze aanpak
in de ogen van Nederland onvoldoende snel van de grond komt. Hierover
is ook diverse keren met de Europese Commissie gesproken. Nederland
stond hierin overigens niet alleen, veel lidstaten ondersteunden onze
inzet. De noodzaak van bronbeleid is ook de reden dat Nederland voorstander is van een spoedige presentatie van de herziene Richtlijn Nationale Emissieplafonds. Als alle EU-lidstaten hun emissies van luchtverontreinigende stoffen verlagen zal dit een positief effect hebben op
onze luchtkwaliteit (met name op de achtergrondconcentratie). De regering zal de komende jaren onverminderd inspanningen leveren om de
wens tot meer Europees bronbeleid op de agenda in Europa te houden.
Vraag:
Tenslotte zijn de leden van de CDA-fractie benieuwd naar de wijze waarop
andere lidstaten de implementatie vorm geven. Is de regering in staat om
zicht te geven op de wijze en tempo van implementatie elders in de Europese Unie?
Antwoord:
Het wetsvoorstel tot implementatie van de nieuwe EU-Richtlijn Luchtkwaliteit ligt reeds bij Uw Kamer. Implementatie in Nederland ligt dan ook
goed op schema. Ook andere lidstaten zijn bezig met de omzetting van de
EU-Richtlijn in nationaal beleid. Uit de eerste nationale inventarisaties
(gevraagd door de Europese Commissie) blijkt echter dat bijna geen
enkele lidstaat in staat is tijdig (zonder derogatie) aan de Europese luchtkwaliteitsnormen te voldoen. Dit betekent dat al deze lidstaten derogatie
zullen moeten aanvragen. Tot nu toe is Nederland het enige land dat dit
derogatieverzoek reeds heeft ingediend. Naar verwachting zullen Denemarken en Hongarije spoedig volgen. Het Verenigd Koninkrijk, Duitsland,

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 589, nr. 7

9

Polen, Oostenrijk en België zijn hiermee bezig. De overige lidstaten zullen
dit verzoek pas later, in 2009, indienen.
5. NSL en derogatie
Vraag:
De leden van de SP-fractie vragen zich af waarom niet wordt afgewacht of
de Europese Commissie zal instemmen met het NSL. Als die instemming
uitblijft doet zich een heel nieuwe situatie voor die vraagt om drastische
maatregelen. Ook is er nog niet met de beide Kamers over het NSL
gesproken en er loopt nog een inspraakprocedure voor belanghebbenden.
Is het mogelijk dat ook hier nog wijzigingen uit voort komen die aanleiding zijn tot herziening van het NSL en dus van invloed kunnen zijn op de
beslissing van de Europese Commissie en het voorliggende wetsvoorstel?
Kan de regering de haast toelichten en de wijze waarop zij deze drie onzekere factoren heeft ingeschat en welke invloed deze kunnen hebben op
het voorliggende wetsvoorstel?
Antwoord:
In paragraaf 5 en 7 van het algemeen deel van de memorie van toelichting
alsmede in de artikelsgewijze toelichting op artikel III, onder B en F, is op
een en ander uitvoerig ingegaan. Samengevat: Een snelle indiening van
het wetsvoorstel en een voortvarende parlementaire behandeling zijn
vereist om tot een zo snel mogelijke implementatie van richtlijn en
derogatie te kunnen komen. Een zo snel mogelijke implementatie van
richtlijn en derogatie is noodzakelijk om zo spoedig mogelijk gebruik te
kunnen maken van de programmasystematiek van titel 5.2 van de Wm
(het NSL) én om de normstelling van het nationale recht daarmee zo
spoedig mogelijk in overeenstemming te brengen. Indien gewacht zou zijn
met de indiening of gewacht zou worden met de parlementaire behandeling totdat er zekerheid zou bestaan over de derogatie zou die indiening,
parlementaire behandeling en de inwerkingtreding met tenminste acht
maanden worden vertraagd, tot ten minste 1 januari 2010 en mogelijk
langer. Daardoor zou ook de definitieve vaststelling van het NSL moeten
wachten tot begin 2010, omdat het NSL uitgaat van de normstelling van
de nieuwe richtlijn (inclusief derogatie). Een andere mogelijkheid is er niet
omdat Nederland evenals vrijwel alle overige lidstaten alleen met uitstel
en vrijstelling in staat is tijdig aan de grenswaarden te voldoen en het NSL
dus wel moet uitgaan van derogatie. Latere indiening en behandeling zou
ook tot eenzelfde vertraging leiden voor de in het NSL opgenomen maatregelen en projecten.
Het heeft gezien het voorgaande geen zin, eerder negatieve effecten, om
met indiening of de parlementaire behandeling van het wetsvoorstel te
wachten totdat vaststaat dat Nederland derogatie kan toepassen. Ook om
andere redenen is wachten met indiening of parlementaire behandeling
geen optie: voor het wetsvoorstel heeft de derogatie namelijk geen
gevolgen terwijl er een vrij scherpe implementatietermijn voor de richtlijn
geldt. De voor derogatie gekozen opzet waarbij, binnen het wettelijke
kader en de daarbij gegeven begrenzingen, bij amvb wordt ingevuld voor
welke zones en agglomeraties de derogatie van toepassing is en tot welk
tijdstip, brengt immers met zich mee dat een flexibele invulling, afhankelijk van het oordeel van de Europese Commissie, mogelijk blijft en dat dit
geen gevolgen heeft voor het wetsvoorstel. De behandeling van het wetsvoorstel hoeft daar dus niet op te wachten. Daarnaast bevat de richtlijn
meerdere elementen die een meer doelgerichte aanpak van de luchtkwaliteit in de hand werken, zodat ook het voortvarend implementeren
van die onderdelen van de richtlijn van groot belang is.
Ook de behandeling van het NSL en de inspraak hebben voor het wetsvoorstel als zodanig geen gevolgen. Titel 5.2 van de Wm bevat de kaders
voor het NSL, zoals deze eerder mede door de Staten-Generaal zijn
bepaald. Het wetsvoorstel brengt in die kaders geen verandering.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 589, nr. 7

10

Afgezien daarvan dient de richtlijn voor 11 juni 2010 te worden geïmplementeerd.
Vraag:
De leden van de SP-fractie constateren dat de regering in de memorie van
toelichting aangeeft dat er geen alternatief is voor derogatie en dat Nederland dan niet aan haar verplichtingen kan voldoen. Dat klinkt nogal fatalistisch en geeft weinig hoop voor toekomstig beleid mocht de Europese
Commissie besluiten het derogatieverzoek af te wijzen. Het getuigt ook
van weinig creativiteit. Kan de regering zich bijvoorbeeld nog het voorstel
herinneren van de SP-fractie om groensingels langs wegen te planten?
Ook is nog een pakket aan fiscale maatregelen denkbaar om bijvoorbeeld
de meest vervuilende auto’s met spoed uit te faseren. Wat zijn de sancties
die Nederland boven het hoofd hangen vanwege haar fatalistische
houding en welke consequenties heeft dat voor de Nederlandse samenleving? Kan de regering tevens aangeven wat afwijzing van het verzoek
voor consequenties heeft voor de volksgezondheid en het milieu in Nederland? Legt de regering daarvoor dan de schuld volledig bij de Europese
Commissie? Wie is dan verantwoordelijk voor het beschermen van de
volksgezondheid en het milieu?
Antwoord:
De leden van de SP-fractie menen dat meer creativiteit mogelijk voldoende maatregelen zou kunnen opleveren die er voor kunnen zorgen dat wel
op tijd de grenswaarden kunnen worden gehaald en geen derogatie nodig
is.
De werkelijkheid is echter anders. De grenswaarden voor PM10 worden al
enige jaren overschreden. Er moest en moet nog een forse inspanning
worden geleverd om zodanige maatregelen op te nemen in een programma dat indiening van een derogatieverzoek op basis daarvan mogelijk
werd. In de afgelopen jaren is er een succesvolle samenwerking tot stand
gekomen tussen alle betrokken overheden, die er toe heeft geleid dat het
NSL tot stand is gekomen. Er ligt nu een robuust pakket aan generieke en
lokale maatregelen, waarmee voldoende onderbouwing kan worden
gegeven dat het mogelijk is de grenswaarden tijdig te halen.
Alleen door uitvoering van het totale maatregelenpakket is voldoende
afname te realiseren van de overschrijding die uitzicht biedt aan voldoen
aan de grenswaarden. Van fatalisme is derhalve geen sprake, integendeel,
het betreft een ambitieuze aanpak waar veel meer mee bereikt kan
worden dan met de huidige projectsaldering mogelijk is. Een aanpak die
de gezondheidsbelangen dient, die de ruimtelijke ontwikkelingen weer op
gang brengt en die de collectieve steun vindt van alle samenwerkende
overheden!
Natuurlijk wordt verder nagedacht over en onderzoek gedaan naar andere
maatregelen die nu (nog) niet kunnen worden uitgevoerd. Ik wijs er in dit
verband nog op dat het planten van groensingels zeker een aantrekkelijke
mogelijkheid kan zijn omdat er meerdere voordelen aan zijn verbonden,
maar dat de actuele kennis over groensingels langs wegen nog onvoldoende is om aan te geven of dit een effectieve maatregel is voor het
verbeteren van de luchtkwaliteit. Onderzoek is nog volop gaande. Fiscale
maatregelen zijn zeker ook in beeld maar de bijdrage is beperkt en er zijn
langere doorlooptijden mee gemoeid.
Van sancties is sprake als niet tijdig de Europese grenswaarden worden
gehaald. Als derogatie wordt verleend en het NSL wordt uitgevoerd
voldoet Nederland aan de Europese eisen. Andere lidstaten beginnen nu
pas met een programma-aanpak en tonen veel belangstelling voor de
Nederlandse aanpak in zijn algemeenheid en het NSL en de saneringstool
in het bijzonder. Nederland loopt hier duidelijk voorop in Europa, hetgeen
zich slecht verdraagt met de kwalificatie van «fatalisme».

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 589, nr. 7

11

Er is vooralsnog geen reden om te vrezen dat derogatie niet zal worden
verkregen. Daarom wordt niet vooruitgelopen op de situatie die daardoor
zou ontstaan.
Vraag:
De leden van de VVD-fractie zijn nog niet gerust gesteld met de ingeslagen weg van de regering. Op basis van het NSL moet Nederland de
derogatie voor zowel de grenswaarden voor stikstofdioxide of benzeen en
zwevende deeltjes PM10 toegewezen krijgen. Over de noodzaak van de
derogatie delen de leden van de VVD-fractie en de regering geen verschil
van mening, maar wel over de haalbaarheid van een derogatie. In het
nader rapport naar aanleiding van het advies van de Raad van State geeft
de minister aan geen alternatief voor handen te hebben in het geval de
derogatie niet (geheel) wordt toegewezen.
De leden van de VVD-fractie willen graag van de regering weten hoe reëel
zij de kans acht dat de Europese Commissie bezwaar aantekent bij één of
meerdere zones en agglomeraties uit het NSL, waardoor voor deze
gebieden geen derogatie zal gelden. Hoe gaat de regering in deze situatie
voorkomen dat in deze gebieden ruimtelijke en infrastructurele projecten
alsnog geen doorgang kunnen vinden? Is het NSL in deze situaties nog
van waarde of biedt een volledige ontkoppeling tussen besluitvorming en
de toetsing aan de grenswaarden dan de enige uitweg?
Antwoord:
Zoals hiervoor is aangegeven zijn er geen signalen ontvangen die reden
geven om aan te nemen dat er geen derogatie zal worden verkregen. In
elk geval heeft een aanpak op het niveau van een nationaal programma
de beste kansen om verbetering te brengen in de luchtkwaliteit. Zolang er
sprake is van een overschrijdingssituatie is het moeilijk voorstelbaar dat
het aspect luchtkwaliteit buiten beschouwing kan worden gelaten bij
besluitvorming over ruimtelijke ontwikkelingen die betrekking hebben op
nieuwe bronnen van luchtverontreiniging. Als er op dit punt geen toetsing
aan een programma of toetsing anderszins aan de normstelling plaats zou
vinden, zoals nu geregeld is in titel 5.2 van de Wm, bestaat de kans dat de
rechter rechtstreeks toetst aan de grenswaarden of prejudiciële vragen zal
stellen aan het Europese Hof van Justitie. Dit leidt tot forse vertragingen.
Vraag:
De leden van de VVD-fractie hebben geconstateerd dat een succesvolle en
tijdige uitwerking van het NSL sterk afhankelijk is van de medewerking
van lagere overheden. De regering gaat uit van een goede inzet van
provincies en gemeenten. De leden van de VVD-fractie willen weten in
hoeverre het binnen de verwachting ligt dat lagere overheden nog
aanzienlijke wijzigingen verlangen alvorens zij zich committeren aan de
uitvoering van het NSL.
Daarnaast willen deze leden weten hoeveel ruimte de gevolgde procedure
ten aanzien van het NSL laat om nog wijzigingen door te voeren. Welke
wijzigingen zijn nog denkbaar zonder dat de voorwaarden voor derogatie
worden aangetast?
Antwoord:
Het NSL zoals dat nu is voorgelegd aan de Tweede Kamer heeft de
instemming van alle betrokken overheden. Naast rekentechnische wijzigingen in de zogeheten saneringstool (aan de hand van de laatste
inzichten en de te implementeren onderdelen van de richtlijn) worden
alleen wijzigingen tengevolge van de inspraak of de behandeling van het
NSL in het parlement nu nog doorgevoerd in het NSL. Het is ook nog
mogelijk dat de reactie van de Europese Commissie tot wijzigingen leidt.
Voor deze wijzigingen geldt uiteraard dat per saldo het effect van het NSL
op de luchtkwaliteit hetzelfde of beter moet zijn. Voor derogatie is van
belang dat ook met de wijzigingen tijdig aan de grenswaarden wordt
voldaan.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 589, nr. 7

12

Verder is in de Wm voor het NSL in een flexibele wijzigingsprocedure
voorzien, waarbij na melding aan de minister van VROM veranderingen
mogelijk zijn voorzover die een vergelijkbaar of positiever effect hebben
op de luchtkwaliteit.
Vraag:
Daarnaast maken de leden van de VVD-fractie zich zorgen over het tempo
waarin de maatregelen uit het NSL geëffectueerd moeten zijn. Uit de
memorie van toelichting valt op te maken dat het NSL op zijn vroegst in
het eerste kwartaal van 2009 in werking kan treden en dat de derogatie ten
aanzien van zwevende deeltjes PM10 op 10 juni 2010 afloopt. Dit betekent
dat in ruim twee jaar alle knelpunten moeten zijn verdwenen om niet weer
terug te vallen in het huidige regime van toetsing aan grenswaarden bij
besluitvorming. De leden van de VVD-fractie willen graag weten wat de
regering gaat doen als het NSL nog niet volledig is geëffectueerd bij het
aflopen van de derogatie.
Antwoord:
Als het NSL er niet toe zou leiden dat na afloop van de uitstel- en vrijstellings termijnen de grenswaarden zijn bereikt dan zou dit kunnen betekenen dat er een inbreukprocedure volgt voor de betreffende gebieden.
Echter, door middel van de monitoring zal tijdig blijken of een dergelijke
situatie dreigt te ontstaan en zal het NSL zodanig moeten worden aangepast dat de grenswaarden wel tijdig worden gehaald.
Vraag:
Daarnaast vragen deze leden zich af wat de mogelijkheden zijn voor
bezwaar en beroep na inwerkingtreding van het NSL tegen maatregelen
en of projecten die worden uitgevoerd binnen de gebieden van het NSL.
Antwoord:
Bezwaar en beroep blijven mogelijk ook na inwerkingtreding van het NSL.
Als het gaat om het aspect luchtkwaliteit zal uit de projectonderbouwing
moeten blijken dat het project is genoemd of beschreven in, dan wel past
of in elk geval niet in strijd is met het NSL (artikel 5.16, eerste lid, aanhef
en onder d, van de Wm). Dit houdt de facto in dat getoetst wordt of de
kenmerken van een project redelijkerwijs overeenkomen met de eerdere
aannames in het NSL daaromtrent dan wel anderszins daarmee verenigbaar zijn. Bezwaar op dit punt moet dan gericht zijn op het leveren van
tegenbewijs. Het enkele feit dat het project ligt in een overschrijdingsgebied en extra bijdraagt aan luchtverontreiniging kan niet leiden tot een
ontvankelijk bezwaar of beroep.
Vragen
De leden van de ChristenUnie-fractie vragen wat er gebeurt als Nederland
ondanks de inspanningen uit het NSL aan het eind van de derogatietermijn op een beperkt aantal locaties toch niet voldoet aan de normen
voor fijnstof. De Europese Commissie beoordeeld momenteel het NSL dat
in Nederland nog in de inspraak is. Wat gebeurt er met wijzigingen die
voortvloeien uit deze inspraak en de behandeling in de Kamer? Moet
hiervoor aanvullende goedkeuring van de Europese Commissie worden
verkregen? Zo ja, kan dit leiden tot verdere vertraging van projecten?
Antwoord:
Voor het antwoord op de eerste vraag kan worden verwezen naar het
antwoord op de voorgaande vragen van de leden van de VVD-fractie
terzake van het niet volledig geëffectueerd zijn van het NSL bij de afloop
van de derogatietermijnen.
Wijzigingen die voortvloeien uit de inspraak, de parlementaire behandeling en de meest actuele ontwikkelingen in de luchtkwaliteit kunnen en
zullen worden verwerkt in het NSL. Na verkregen derogatie zal het
beleidsvoornemen definitief worden vastgesteld. Dit definitieve NSL
behoeft niet opnieuw aan Brussel te worden voorgelegd voor goedkeu-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 589, nr. 7

13

ring. In Europees verband geldt immers de jaarlijkse rapportageplicht. Het
beleidsvoornemen is bestuurlijk afgestemd en is tot stand gekomen met
de op dat moment best beschikbare kennis en inzichten. Het bevat als
geheel reeds voldoende onderbouwde informatie en overtuigingskracht
om aan de voorwaarden van derogatie te kunnen voldoen. Van extra
vertraging is na de vaststelling van het definitieve NSL derhalve geen
sprake. U bent recent geïnformeerd over de meest actuele planning. Die
laat zien dat het definitieve NSL en de programmasystematiek naar
verwachting in de periode juni-juli 2009 van toepassing zullen worden.
Vraag:
Welke maatregelen wil de regering nemen als het ontwerp-NSL onverhoopt geen maximale derogatie krijgt, of als derogatie veel langer op zich
laat wachten dan een jaar? Hoe wil de regering voorkomen dat er dan een
onwerkbare situatie ontstaat?
Antwoord:
Er zijn geen indicaties dat er voor een kortere duur derogatie zal worden
verleend. Er is ook geen indicatie dat de reactie veel langer op zich zal
laten wachten dan medio april volgend jaar. Integendeel, de signalen die
er ambtelijk zijn ontvangen wettigen de verwachting dat binnen de negen
maanden durende beoordelingsperiode (gerekend vanaf 15 juli 2008) een
reactie zal komen.
Vraag:
Er is gewerkt met de hoogste groeiverwachtingen in de vervoerparameters en de hoogste technologische ontwikkelingen. Wat is het effect als
de technologische ontwikkelingen tegenvallen in combinatie met een
hoge vervoersgroei? Wordt de daadwerkelijke ontwikkelingen meegenomen in de saneringstool?
Antwoord:
De hier bedoelde ontwikkelingen worden meegenomen in de gegevens
waarop GCN kaarten worden gebaseerd en werken door in de saneringstool. De daadwerkelijke ontwikkelingen worden dus meegenomen in de
saneringstool. Als de technologische ontwikkelingen tegenvallen en tegelijk sprake is van een hoge vervoersgroei kan dat er toe leiden dat het NSL
in de gevarenzone komt. Dit zal dan moeten blijken uit de jaarlijkse monitoring van het NSL. De minister kan dan het NSL ambtshalve wijzigen en
er voor zorgen dat de balans tussen projecten en maatregelen wordt
hersteld. Daarvoor is in artikel 5.12, tiende lid, van de Wm voorzien in een
procedure waarbij de Tweede Kamer wordt betrokken.
6. Niet in betekenende mate
Vraag
De leden van de ChristenUnie-fratie constateren dat de grens voor
besluiten die niet in betekenende mate bijdragen aan de concentraties
fijnstof na de implementatie wordt opgehoogd van 1% tot 3%. Deze leden
zouden graag meer inzicht hebben wat dit in de praktijk betekent voor het
aandeel wegprojecten dat hieronder zal vallen ten opzichte van de huidige
situatie.
Antwoord:
Exacte cijfers zijn moeilijk te geven, maar in algemene zin zou het ophogen van de niet in betekenende mate-grens van 1% naar 3% voor de
Hoofdwegennet-projecten betekenen dat er ongeveer 1/5 meer projecten
onder de niet in betekenende mate-categorie zouden vallen.
Vraag:
En wat betekent dit voor de totale concentratie fijnstof dat wordt bijgedragen door de besluiten die vallen onder de niet in betekenende mate

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 589, nr. 7

14

bijdragen ten opzichte van de totale concentratie door besluiten die wel in
betekenende mate bijdragen?
Antwoord:
Het gaat bij besluiten die vallen onder de regels voor «niet in betekende
mate bijdragen» om een lokale bijdrage. Op lokaal niveau maakt het
verschil dat de grens verschuift van 1% naar 3%. Daarom is in het besluit
NIBM een anticumulatiebepaling opgenomen en worden de lokaal optredende effecten gemonitord. Als het gaat om het effect van de totale extra
emissie van de projecten ten gevolge van de verschuiving van 1 naar 3%
op de luchtkwaliteit, niet zozeer lokaal maar meer grootschalig bezien (de
«achtergrondconcentratie»), dan mag verwacht worden dat de toename in
de concentratie verwaarloosbaar is (daar staan ook de maatregelen van
het NSL tegenover).
Vraag:
Overwogen wordt om ook de nieuwe grenswaarde voor PM2,5 deel te
laten uitmaken van de 3% nibm-grens indien dit noodzakelijk is. De leden
van de ChristenUnie-fractie vragen waardoor deze noodzaak wordt
bepaald. Genoemd wordt de mate waarin een kans op overschrijding
aanwezig is. Een dergelijke nibm-grens is echter ook afhankelijk van de
totale bijdrage van de projecten die onder deze grens zouden vallen en de
bijdrage van projecten die er boven zouden vallen.
Antwoord:
Zoals in onderdeel 3 al is uiteengezet geldt pas met ingang van 1 januari
2015 een grenswaarde voor PM2,5 waarbij toetsing op projectniveau
conform artikel 5.16 van de Wm aan de orde is. Omdat de maatregelen die
voorzien zijn voor PM10 ten aanzien van de uitstoot van verkeer ook effectief zullen zijn voor PM2,5, wordt op goede gronden aangenomen dat er in
2015 geen sprake zal zijn van overschrijding van de dan geldende grenswaarde voor PM2,5. In het besluit en de regeling NIBM is de 1% grens,
respectievelijk de 3% grens, gerelateerd aan grenswaarden voor stoffen
die (dreigen te) worden overschreden, te weten PM10 en NO2. Gezien het
voorgaande is er vooralsnog geen reden om ook voor PM2,5 een grens op
te nemen in dat besluit.
7. Overig
Vraag:
Tot slot vragen de leden van de SP-fractie zich af wat inzet is van Nederland, als netto exporteur van fijnstof, in het geval er sprake is van uitstoot
naar omringende landen. De regering geeft aan weinig te kunnen doen
voor haar eigen land, maar wellicht is uit wederkerigheid voor extra
inspanning van deze landen voor ons iets terug te doen? Graag een
reactie van de regering.
Antwoord:
Vanzelfsprekend zal Nederland actief beleid voeren om de fijnstof-uitstoot
naar omringende landen te reduceren. Het NSL bevat veel maatregelen
die erop gericht zijn de uitstoot van fijn stof terug te dringen. De fijnstofemissies door verkeer komen voornamelijk op eigen bodem terecht. De
fijnstof-uitstoot door de industrie is van grotere invloed op de luchtkwaliteit in onze buurlanden. In het Aktieplan Fijn Stof (onderdeel van het
NSL) worden maatregelen genomen die de uitstoot door de industrie
gaan reduceren. Hiermee kunnen we een positieve bijdrage leveren aan
het verminderen van het fijnstof-probleem in onze buurlanden.
Vraag:
Juli 2008 oordeelde het Europese Hof van Justitie dat wie bovenmatig
hinder ondervindt van fijn stof, van de betreffende gemeente onmiddellijke actie mag verwachten. De leden van de SGP-fractie vragen zich af of

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 589, nr. 7

15

deze uitspraak gevolgen heeft voor de uitwerking van het voorliggende
wetsvoorstel en de huidige invulling van het NSL.
Antwoord:
De uitspraak heeft geen gevolgen voor de uitwerking van het voorliggende wetvoorstel en de huidige invulling van het NSL. In het arrest
Janecek (Zaak C-237/07 van 25 juli 2008), waarnaar verwezen wordt, heeft
het Europese Hof van Justitie geoordeeld dat burgers die rechtstreeks
getroffen worden door een (dreigende) overschrijding van een grenswaarde of alarmdrempel voor luchtkwaliteit, met een beroep op de richtlijn de overheid kunnen dwingen tot het vaststellen van een actieplan. De
overheid dient in het actieplan en op korte termijn maatregelen te treffen
die het risico van overschrijding van grenswaarden en alarmdrempels
beperken en zorgen voor geleidelijke terugkeer op het niveau onder de
normen.
Deze uitspraak heeft betrekking op de Kaderrichtlijn Luchtkwaliteit uit
1996, Richtlijn 96/62/EG. Het voorliggende wetsvoorstel is ter implementatie van de nieuwe Richtlijn Luchtkwaliteit 2008/50/EG. De bevoegdheid
tot derogatie d.m.v. het NSL wordt rechtstreeks ontleend aan deze nieuwe
richtlijn. Het NSL is een programma waarin alle overheden samenwerken
om de grenswaarden te bereiken. Een verzoek van een burger om een
overheid te dwingen tot een actieplan kan daar niets aan toevoegen. Het
NSL is immers aan te merken als actieplan.
De minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer,
J. M. Cramer

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 589, nr. 7

16