Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2017–2018

28 625

Herziening van het Gemeenschappelijk
Landbouwbeleid

Nr. 257

BRIEF VAN DE MINISTER VAN LANDBOUW, NATUUR EN
VOEDSELKWALITEIT
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 29 juni 2018
De landbouwsector in Nederland wordt gekenmerkt door een groot aantal
ondernemers. Deze individuele boeren en tuinders verkopen vaak
homogene producten waarvan zij het aanbod lastig op korte termijn
kunnen aanpassen aan de vraag. Daarnaast worden veel landbouwproducten in een internationale markt verhandeld en hebben boeren en
tuinders te maken met risico’s die niet altijd makkelijk af te dekken zijn. De
schakels verderop in de keten kennen een grote mate van concentratie
waardoor de onderhandelingsmacht tussen de verschillende partijen in de
keten onevenwichtig verdeeld kan zijn. De prijs is bij consumenten een
belangrijk aankoopcriterium en zorgt voor een continue druk om
verkoopprijzen te verlagen. Dit maakt dat boeren en tuinders vaak prijzen
in de markt moeten accepteren en hun positie in de keten snel onder druk
komt te staan.
Tegelijkertijd wordt er van hen gevraagd een belangrijke bijdrage te
leveren aan de verduurzaming van de landbouw. De samenleving stelt
steeds hogere eisen aan de voedselproductie in Nederland, bijvoorbeeld
ten aanzien van dierenwelzijn en duurzaamheid. Wanneer afnemers
bovenwettelijke eisen stellen aan producten, zal daar ook een redelijke
vergoeding tegenover moeten staan. In de praktijk is dat echter niet altijd
het geval.
In het regeerakkoord is aangekondigd dat de positie van de boer in de
keten zal worden versterkt. In deze brief beschrijf ik, mede namens de
Staatssecretaris van Economische Zaken en Klimaat, de maatregelen
waarmee we invulling geven aan deze passages. Kort samengevat stellen
we voor oneerlijke handelspraktijken in de land- en tuinbouwsector
wettelijk te verbieden, aangevuld met publiek toezicht en geschilbeslechting, samenwerking te stimuleren met (aanpassing van) de mededingingsregelgeving en het wetsvoorstel Ruimte voor Duurzaamheidsinitia-

kst-28625-257
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2018

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 28 625, nr. 257

1

tieven en meer inzicht in misstanden te krijgen door de ACM regulier
onderzoek uit te laten voeren naar verhoudingen in de sector.
Oneerlijke handelspraktijken
De onevenwichtigheid in onderhandelingsmacht van de verschillende
bedrijven in de keten kan ervoor zorgen dat bepaalde handelspraktijken
ontstaan die in strijd zijn met de beginselen van goede trouw en eerlijk
handelen. Een voorbeeld daarvan is het eenzijdig wijzigen van contractenvoorwaarden. Ik vind dit soort praktijken onacceptabel omdat ze
onzekerheid en risico’s voor de zwakkere partij in de keten vergroten. Dit
kan een negatieve invloed hebben op innovatie en investeringen en kan
leiden tot inefficiënte productiebeslissingen. Oneerlijke handelspraktijken
belemmeren daarmee de ontwikkeling van economisch vitale bedrijven.
Recent heeft Wageningen Economic Research in opdracht van het
Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit een onderzoek
uitgevoerd naar de positie van de primaire producent in de keten (zie
bijlage1). Uit dit onderzoek komt naar voren dat 10 tot 20 procent van de
producenten met handelspraktijken te maken heeft die zij als oneerlijk
ervaren.
Het kabinet constateert dat verdergaande maatregelen wenselijk zijn om
oneerlijke handelspraktijken te voorkomen. Daarom kiest het kabinet
ervoor bepalingen omtrent oneerlijke handelspraktijken in de land- en
tuinbouw wettelijk te verankeren. Hiermee wordt in de eerste plaats
beoogd oneerlijke handelspraktijken te voorkomen. Daarnaast biedt dit de
mogelijkheid voor een ondernemer om naar de rechter te stappen
wanneer hij toch wordt geconfronteerd met oneerlijke handelspraktijken.
De machtsverhoudingen in de keten en de afhankelijkheidsrelatie tussen
producent en afnemer kunnen er echter voor zorgen dat producenten
terughoudend zijn in het gebruik van deze mogelijkheid. Om een extra
waarborg te bieden, zal publiekrechtelijk systeemtoezicht door de ACM op
de naleving van deze wettelijke bepalingen worden ingericht. De ACM kan
waar nodig sancties op leggen. Deze wettelijke verankering van oneerlijke
handelspraktijken gecombineerd met publiekrechtelijke handhaving sluit
aan bij het recente voorstel van de Europese Commissie voor een richtlijn
inzake oneerlijke handelspraktijken in de relaties tussen ondernemingen in
de voedselvoorzieningsketen2 dat is gepubliceerd op 11 april 2018.
Vanuit de sector is verder behoefte aan laagdrempelige en onafhankelijke
geschilbeslechting, waarbij klachten in vertrouwelijkheid kunnen worden
gemeld. In het regeerakkoord is gesteld dat de ACM hiertoe een team
voor geschilbeslechting in de agro-nutriketen krijgt. Om meer tegemoet te
komen aan de wens van de sector en te zorgen dat vertrouwelijkheid van
de melder geborgd kan worden, heeft het mijn voorkeur geschilbeslechting bij een ander orgaan te beleggen dan de ACM, zoals bij een
publiekrechtelijk aan te wijzen geschillencommissie bij de Stichting
Geschillencommissies Beroep en Bedrijf (SGB). In overleg met de SGB ga
ik bezien of een commissie agro-nutriketen kan worden opgericht, waarbij
ook de vertrouwelijkheid van de klager kan worden geborgd.
Samenwerking stimuleren
Naast het tegengaan van oneerlijke handelspraktijken, is het ook van
belang dat de mogelijkheden tot samenwerking maximaal worden benut.
Door samen te werken kunnen boeren en tuinders hun krachten bundelen.
Samenwerking tussen boeren en tuinders zal door concurrentie op
1
2

Raadpleegbaar via www.tweedekamer.nl.
COM(2018) 173 final.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 28 625, nr. 257

2

internationale markten niet vanzelfsprekend leiden tot hogere prijzen voor
producenten. Maar samenwerking kan wel de onderhandelingspositie van
de ondernemer in de keten verbeteren en het inkomen van de boeren en
tuinder positief beïnvloeden, bijvoorbeeld via lagere transactiekosten,
efficiëntieverbeteringen, afzetzekerheid, toegang tot markten en het delen
van kennis en innovatie.
Het Verdrag betreffende de Werking van de Europese Unie (VWEU) biedt
de mogelijkheid om voor de land- en tuinbouwsector uitzonderingen te
maken op de generieke mededingingsregels uit het Verdrag. Die uitzonderingen zijn neergelegd in het Europese Gemeenschappelijk Landbouwbeleid (GLB). De regelgeving biedt boeren en tuinders mogelijkheden om
door middel van samenwerking hun positie in de keten te versterken die
verder gaan dan voor andere sectoren. De extra ruimte die de
EU-regelgeving boeren en tuinders biedt, laat echter onverlet dat het niet
altijd duidelijk is wat wel en niet mag binnen deze kaders. De Agricultural
Markets Task Force3 heeft een aantal aanbevelingen gedaan om de extra
ruimte te verduidelijken. Onder andere naar aanleiding van deze aanbevelingen zijn met de Omnibusverordening4 de uitzonderingen verder
uitgebreid en wordt tot op zekere hoogte meer zekerheid geboden
omtrent de mogelijkheden tot samenwerking, met name in producentenorganisaties. Zo is er nu de mogelijkheid om vooraf advies te vragen van
de Europese Commissie over de verenigbaarheid van afspraken over
samenwerking, de zogenaamde «comfort letters», en is er een «safe
harbour» mechanisme geïntroduceerd waarbij ondernemers alleen
beboet kunnen worden voor toekomstige samenwerkingsactiviteiten en
niet voor acties in het verleden.
Uit het hiervoor genoemde onderzoek van Wageningen Economic
Research komt naar voren dat al veel wordt samengewerkt maar dat niet
alle wettelijke mogelijkheden worden benut. Het onderzoek laat zien dat er
onduidelijkheid is onder ondernemers over de mogelijkheden en dat de
recente wijzigingen die zijn doorgevoerd in de Omnibusverordening niet
bekend zijn. Ik wil deze duidelijkheid vergroten. Daarom zullen de
betreffende EU-rechtelijke uitzonderingen, waaronder die voor de land- en
tuinbouw, expliciet worden opgenomen in de nationale mededingingsregelgeving. Hierdoor wordt beter inzichtelijk van welke uitzonderingen
gebruik gemaakt kan worden. Verder zal gekeken worden hoe aanpassing
van de wetgeving aangevuld kan worden met voorlichting om de
mogelijkheden voor samenwerking actief onder de aandacht te brengen
bij ondernemers, bijvoorbeeld in de vorm van een informatieloket,
informatiebijeenkomsten of een visiedocument van de ACM.
Zoals verwoord in de Kamerbrief van 15 maart jl. (Kamerstuk 28 625,
nr. 256) is de inzet van de regering om in het toekomstige GLB de positie
van de boer in de keten te versterken door ruimte en helderheid te bieden
voor horizontale samenwerking (tussen producenten) en verticale
samenwerking (in de keten) voor wat betreft de uitzonderingsmogelijkheden voor de landbouw op de Europese mededingingsregelgeving. Die
inzet zal ik betrekken in mijn oordeelsvorming over de voorstellen van de
Europese Commissie voor het GLB die op 1 juni jl. werden gepubliceerd.
Samenwerking met het oog op duurzaamheid en dierenwelzijn
Het kabinet ziet veelbelovende initiatieven ontstaan waarin boeren en
tuinders en andere ketenpartijen samenwerken aan de verduurzaming van
3

https://ec.europa.eu/agriculture/sites/agriculture/files/agri-markets-task-force/improvingmarkets-outcomes_en.pdf.
4
Verordening (EU) 2017/2393 (PbEU 2017, L 350).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 28 625, nr. 257

3

de voedselproductie. Eerder is duidelijk geworden dat deze initiatieven in
sommige gevallen tegen de grenzen van het mededingingsrecht
aanlopen. Het kabinet vindt dat onwenselijk. Om samenwerking in de
keten en samenwerking tussen producenten met het oog op
duurzaamheid te ondersteunen is het wetsvoorstel Ruimte voor
duurzaamheidsinitiatieven tot stand gebracht, dat aan de Afdeling
advisering van de Raad van State voor advies is voorgelegd. De
verwachting is dat het wetsvoorstel in het najaar van 2018 aan de kamer
wordt aangeboden5. Met dit wetsvoorstel kunnen breed gedragen
maatschappelijke duurzaamheidsinitiatieven in regelgeving worden
verankerd. Belangrijke onderwerpen in de landbouw, zoals dierenwelzijn,
zullen onder de reikwijdte van het wetsvoorstel worden gebracht. Om te
zorgen dat de wet straks zijn doelstelling behaalt, zal ik me ervoor inzetten
om de mogelijkheden die het wetsvoorstel biedt onder de aandacht van
de doelgroep te brengen.
Daarnaast blijft de inzet6 van de Staatssecretaris van Economische Zaken
en Klimaat op Europese niveau onveranderd, waarbij het gesprek met de
Europese Commissie wordt voortgezet over mogelijke oplossingen om de
belemmeringen die het Europese mededingingsrecht kan vormen voor
duurzaamheidsakkoorden, weg te nemen.
Bovenwettelijke eisen en hogere prijzen
Boeren en tuinders leveren steeds vaker producten die op het gebied van
dierenwelzijn of milieu aan hogere eisen voldoen dan het wettelijk
minimum. Daarmee dragen ze bij aan de verdere verduurzaming van de
landbouw en voldoen ze aan een maatschappelijke vraag. Deze bovenwettelijke prestaties lijken echter nog niet altijd door de markt te worden
beloond. Dit beeld wordt bevestigd in het eerdergenoemde onderzoek van
Wageningen Economic Research. Voor de verduurzaming van de sector
en het economisch welzijn van de agrarische sector, is het echter van
belang dat boeren een redelijke vergoeding krijgen voor inspanningen
waar de maatschappij om vraagt.
Het wetsvoorstel Ruimte voor duurzaamheidsinitiatieven zorgt ervoor dat
de mededingingsregelgeving geen belemmering vormt voor de doorgang
van een maatschappelijk gewenst duurzaamheidsinitiatief, maar dat zal
niet per definitie leiden tot hogere prijzen voor producten die aan
bovenwettelijke eisen voldoen. Als eerste stap sluit ik daarom aan bij het
advies van Wageningen Economic Research om meer inzicht te verkrijgen
in de aard en omvang van het probleem en stel ik voor om een
agro-nutrimonitor op te richten bij de ACM. Onderdeel van deze monitor
is het aanvullen van bestaande prijsmonitoring met een periodieke
datamonitor. In deze monitor zal onder andere specifiek gekeken worden
naar verschillen tussen prijzen van bepaalde gangbare producten en
producten die voldoen aan bovenwettelijk eisen. De monitor zal ook het
inzicht in het functioneren van de markt vergroten en met aanvullende
studies naar de marktwerking kunnen belemmeringen voor prijsvorming
en het effectief functioneren van de markt worden geïdentificeerd.
De ACM zal de Staatssecretaris van Economische Zaken en Klimaat en mij
informeren over de bevindingen en mogelijke belemmeringen die door de
monitor aan het licht komen. Daarmee draagt de monitor bij aan
inzichtelijk maken van de specifieke problemen in de verschillende

5

Zie https://www.rijksoverheid.nl/actueel/nieuws/2018/03/20/kabinet-maakt-ruimte-voorduurzaamheidsinitiatieven.
6
Zoals eerder verwoord in Kamerstuk 30 196, nr. 463.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 28 625, nr. 257

4

sectoren, zodat daar eventueel gericht beleid op gevoerd kan worden, en
vergroot het de transparantie in de keten.
Ter afsluiting
Het versterken van de positie van de boer in de keten gaat verder dan de
bovengenoemde maatregelen. Naast samenwerking kunnen boeren en
tuinders bijvoorbeeld ook hun positie verbeteren door onderscheidende
producten te produceren, zelf meer waarde toe te voegen of de keten
waarin zij opereren te verkorten. Zij kunnen hun risico’s beperken door
contracten of verzekeringen af te sluiten, of hun productie te differentiëren. Zoals in het regeerakkoord aangekondigd, ondersteunt het kabinet
initiatieven die de verbinding tussen boer en burger versterken. Ook zet ik
mij in om de transparantie in de keten te verbeteren, zodat consumenten
beter geïnformeerd kunnen zijn over de herkomst van het voedsel en
daardoor wellicht eerder bereid zijn een meerprijs te betalen voor een
product dat voldoet aan bovenwettelijke eisen. True pricing, waarbij
onbetaalde milieu- en gezondheidskosten van voedsel inzichtelijk worden
gemaakt, kan daar een bijdrage aan leveren. Deze benadering wil ik
daarom samen met maatschappelijke partijen en kennisstellingen verder
uitwerken (Kamerstuk 31 532, nr. 193). Verder werken de Nederlandse
boeren, de overheid en meerdere maatschappelijke organisaties op dit
moment aan een convenant waarin afspraken worden gemaakt over
maatschappelijk verantwoord ondernemen, om zo te zorgen voor een
duurzamere productieketen en een sterkere positie van de boer. Ook
andere schakels in de keten zoals de retail hebben een belangrijke rol in
dit vraagstuk. Ik vind dat deze partijen verantwoordelijkheid hebben en
dienen te nemen als het gaat om de verduurzaming van ons voedsel en
de beloning die daar tegenover staat, daarover ga ik met hen in gesprek.
Daarnaast is het versterken van de positie van de boer in de keten een
belangrijk thema in de hervormingen van het GLB (Kamerstuk 28 625,
nr. 256). Daarbij zet ik in op gerichte financiële steun voor maatschappelijke eisen die niet door de markt kunnen worden vergoed.
Tot slot
Met de aankondiging van deze maatregelen zet het kabinet een eerste
stap om de positie van de boer in de keten te versterken. In de aankomende tijd zal ik de maatregelen die in deze brief zijn aangekondigd
verder uitwerken.
De Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit,
C.J. Schouten

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 28 625, nr. 257

5