Eindrapportage
Alternatieven voor
het toeslagenstelsel
Uitwerking motie-Bruins-Van Weyenberg

Eindrapportage Alternatieven voor het to
slagenstelsel | Eindrapportage Alter­natieven
voor het toeslagenstelsel | Eindrapportage
Alternatieven voor het toeslagenstelsel |
Eindrapportage Alternatieven voor het toesl
genstelsel | Eindrapportage Alternatieven
voor het toeslagenstelsel | Eindrapportage
Alternatieven voor het toeslagenstelsel |
Eindrapportage Alternatieven voor het to
slagenstelsel | Eindrapportage Alternatieven
voor het toeslagenstelsel | Eindrapportage
Eindrapportage Alternatieven voor het toeslagenstelsel | 3

Eindrapportage Alternatieven voor het toe
natieven voor het toeslagenstelsel | Eindrapp
stelsel | Eindrapportage Alternatieven voor h
Alternatieven voor het toeslagenstelsel | E
slagenstelsel | Eindrapportage Alternatieve
Eindrapportage Alternatieven voor het toesla
voor het toeslagenstelsel | Eindrapportage
Eindrapportage Alternatieven voor het toe
Alternatieven voor het toeslagenstelsel | Eind
slagenstelsel | Eindrapportage Alternatieven
Alternatieven voor het toeslagenstelsel | E
4 | Eindrapportage Alternatieven voor het toeslagenstelsel

Eindrapportage
Alternatieven voor het toeslagenstelsel
Uitwerking motie-Bruins-Van Weyenberg

1
Inleiding

1

Inleiding
Het huidige toeslagenstelsel kent grote nadelen die vanuit burgerperspectief niet acceptabel
zijn en tot zeer schrijnende situaties in de samenleving leiden. Het stelsel met voorschotten
leidt in combinatie met een sterke inkomensafhankelijkheid en veel complexe grondslagen tot
een groot aantal terugvorderingen en nabetalingen en daarmee tot te veel onzekerheid bij
mensen. Het stelsel verwacht bovendien erg veel van degene die de toeslag moet aanvragen en
zorgt daarmee voor significante belasting. In reactie op het Interdepartementaal
Beleidsonderzoek (IBO) Toeslagen heeft het kabinet daarom geconcludeerd dat het huidige
toeslagensysteem vanuit burgerperspectief niet acceptabel is en dat herziening noodzakelijk
is.1 Het kabinet wil een alternatief stelsel dat zekerder en voorspelbaarder is en dat beter
rekening houdt met het doenvermogen2 van burgers. Gesteund door de motie-Bruins-Van
Weyenberg3 heeft het kabinet daarom in april de opdracht gegeven om alternatieven voor het
toeslagenstelsel uit te werken. Hierbij moesten ook de achterliggende stelsels van zorg, huren
en kinderopvang worden betrokken, net als de fiscaliteit, het minimumloon en de daaraan
gekoppelde uitkeringen. Daarnaast is naar aanleiding van het IBO Deeltijd, IBO Toeslagen en
BMH Onderwijs ook de Scenariostudie Vormgeving Kindvoorzieningen (SVK) gestart. Hierin
zijn opties voor het kinderopvangstelsel uitgewerkt.
Werken aan een eenvoudiger stelsel dat aansluit bij het denk- en doenvermogen van burgers
De afgelopen maanden zijn verschillende beleidsopties uitgewerkt als alternatief voor het
huidige toeslagenstelsel. Deze uitwerkingen bouwen voort op het werk van de ambtelijke
werkgroep van het IBO Toeslagen en sluiten aan bij haar conclusies. De werkgroep geeft aan
dat het hoge aantal terugvorderingen en nabetalingen volgt uit de keuze voor een voorschotstelsel op basis van actuele inkomens. Dit effect wordt versterkt door de sterke inkomensafhankelijkheid en veel complexe grondslagen van het stelsel. Ook blijkt uit het IBO Toeslagen dat de
vormgeving en complexiteit van het stelsel niet altijd aansluiten bij het denk- en doenvermogen van burgers. Bovendien blijkt dat terugvorderingen en nabetalingen voornamelijk
optreden bij burgers met sterk fluctuerende inkomsten. Met een steeds flexibeler arbeidsmarkt
neemt waarschijnlijk ook het aantal terugvorderingen en nabetalingen toe. Een toekomstig
stelsel zou hier meer op ingericht moeten zijn.
Beleidsopties zijn uitgewerkt vanuit domeinen en in combinatie met belastingstelsel
De toeslagen zijn nauw verbonden met de domeinen zorg, huur en kinderopvang. Daarom zijn
beleidsopties uitgewerkt door werkgroepen vanuit deze domeinen. Dit was al aangekondigd in
de Kabinetsinzet toeslagen en de Tussenrapportage Beleidsopties voor een alternatief
toeslagen­stelsel. Hierbij zijn ook opties uitgewerkt die het huidige toeslagenstelsel vervangen
door uitkeerbare heffingskortingen. Daarnaast is een verdergaande beleidsoptie uitgewerkt
waarin niet alleen het toeslagenstelsel maar ook het belastingstelsel (box 1) sterk is vereenvoudigd en geïntegreerd met het toeslagenstelsel.

1

Kamerstukken II, 2019 – 2020, 31066, nr. 624.

2

Term gebaseerd op WRR (2017), Weten is nog geen doen. Een realistisch perspectief op redzaamheid. Naast
denkvermogen moeten mensen ook over doenvermogen beschikken op redzaam te zijn. Mensen moeten in
staat zijn een plan te maken, in actie te komen, vol te houden en herhaaldelijk omgaan met verleidingen en
tegenslagen.

3

Kamerstukken II, 2019 – 2020, 31066, nr. 558.

Eindrapportage Alternatieven voor het toeslagenstelsel | 3

In de beleidsopties is aandacht voor het burgerperspectief
In het vervolgtraject op het IBO Toeslagen is aandacht besteed aan het burgerperspectief.
De beleidsopties zijn voorgelegd aan burgers en aan professionals die in hun werk te maken
hebben met de toeslagenproblematiek. Hierbij is expliciet bekeken hoe de verschillende opties
uitwerken voor burgers. Dit omvat zowel de acties die burgers moeten nemen, als hoe
begrijpelijk de optie is en in hoeverre de burger de consequenties kan overzien (zoals terug­
vorderingen). De analyse van het burgerperspectief staat in hoofdstuk 5 en de bijlage
Rapportage Toeslagen en Doenvermogen. Bij elke optie in hoofdstuk 5 is weerge­geven wat het
effect ervan is op burgers en in hoeverre de optie aansluit bij hun doenvermogen. Daarnaast
zijn de illustratieve varianten ook aan professionals voorgelegd. De uitkomsten hiervan zijn
verwerkt in deze eindrapportage bij de varianten zelf.
Het toeslagenstelsel heeft technische componenten maar het kabinet weegt en kiest
Een alternatief voor het huidige toeslagenstelsel vraagt fundamentele keuzes. Keuzes die raken
aan de rol van de overheid versus de burger en het huishouden versus het individu als maatstaf
voor draagkracht. Hierdoor is de herziening van het toeslagenstelsel niet louter een technisch
vraagstuk. Het is bovenal een onderwerp dat om politieke weging vraagt; er bestaat geen
eenduidige technische oplossing voor. De varianten in deze nota geven een beeld van de prijs
en effecten van bepaalde keuzes. Op basis hiervan kan een volgend kabinet goed geïnformeerd
de richting bepalen voor een nieuw stelsel.
Leeswijzer
In dit rapport benoemen we in hoofdstuk 2 eerst de uitgangspunten: welke fundamentele
beleidskeuzes liggen ten grondslag aan het toeslagenstelsel? En welke alternatieven zijn
ervoor? Daarna is in hoofdstuk 3 samengevat welke hoofdboodschappen naar voren kwamen
tijdens de uitwerking van de beleidsopties. In hoofdstuk 4 zijn vervolgens verschillende
beleidsvarianten geschetst, vanuit combinaties van losse beleidsopties. Tot slot zijn in
hoofdstuk 5 alle beleidsopties uitgewerkt. Dit hoofdstuk start met een korte introductie van de
verschillende typen beleidsopties op welke daarna dieper wordt ingegaan. Gezien de omvang is
dit hoofdstuk apart bijgevoegd. De bijlagen bevatten de verantwoording van het onderzoek
naar doenvermogen, het onderzoek naar doenvermogen zelf, een verdere uitwerking van
variant 3 en beleidsoptie 6, de weging op de hand van de uitvoeringskant en de CPB doorrekening van de varianten.

Inhoudsopgave
Hoofdstuk 2: Welke beleidskeuzes liggen ten grondslag aan het toeslagenstelsel?
Hoofdstuk 3: Lessen uit de uitwerking van beleidsopties
Hoofdstuk 4: Illustratieve varianten met routekaart naar een alternatief stelsel
Hoofdstuk 5: Beleidsopties voor alternatieven voor het toeslagenstelsel
Bijlage 1: Verantwoording onderzoek doenvermogen
Bijlage 2: Rapportage Toeslagen en doenvermogen
Bijlage 3: Achtergrond bij Integrale vereenvoudiging belastingen en toeslagen
Bijlage 4: Aanbiedingsbrief Weging op de hand alternatieven toeslagen
Bijlage 5: Wegingen op de hand
Bijlage 6: CPB Notitie Doorrekening beleidsopties voor een alternatief toeslagenstelsel

4 | Eindrapportage Alternatieven voor het toeslagenstelsel

2
Uitgangspunten:
welke beleidskeuzes
liggen ten grondslag aan
het toeslagenstelsel?

2

Uitgangspunten:
welke beleidskeuzes
liggen ten grondslag aan
het toeslagenstelsel?
Met het toeslagenstelsel streeft de overheid drie doelstellingen na:
1. het borgen van (financiële) toegankelijkheid van zorg, huurwoningen en kinderopvang;
2. inkomensondersteuning;
3. arbeidsparticipatie (specifiek met de kinderopvangtoeslag).
De beleidskeuzes binnen deze doelstellingen hebben geleid tot het huidige stelsel en de
daarmee samenhangende problemen. Het IBO Toeslagen benoemt hierbij vier beleidsmatige
afruilen en keuzes:
1. de mate van eenvoud versus gerichtheid;
2. zekerheid versus tijdigheid;
3. de verdeling van verantwoordelijkheid tussen burger en overheid;
4. inkomensondersteuning gebaseerd op het inkomen van een huishouden versus van het
individu.
Deze keuzes worden hier opnieuw belicht, omdat alternatieven voor het huidige stelsel andere
keuzes op deze thema’s vergen. In het huidige stelsel is gekozen voor gerichtheid, tijdigheid,
verantwoordelijkheid bij de burger en inkomensondersteuning op huishoudniveau (zie ook
figuur 2.1). Wanneer in het nieuwe stelsel dezelfde keuzes worden gemaakt, blijft de uitkomst
hetzelfde. Bij onderstaande toelichting op de beleidskeuzes worden ter illustratie een aantal
beleidsopties genoemd die wél leiden tot andere uitkomsten dan het huidige stelsel.
Figuur 2.1 Beleidskeuzes en afruilen in het huidige stelsel

Gerichtheid

Zekerheid

Tijdigheid

Begrijpelijkheid
Bron: IBO Toeslagen

6 | Eindrapportage Alternatieven voor het toeslagenstelsel

Beleidskeuze 1: eenvoud versus gerichtheid
Het huidige toeslagenstelsel wordt gekenmerkt door een hoge mate van gerichtheid. Het poogt
maatwerk te bieden, door rekening te houden met een grote variatie in omstandigheden en
draagkracht. Het recht op toeslag hangt daardoor af van inkomen, vermogen en huishoudsamenstelling. Maar bijvoorbeeld ook van de hoogte van de huur en het aantal uren afgenomen
kinderopvang. Aan de ene kant kan dit rechtvaardig zijn, omdat alleen mensen met hoge kosten
recht hebben op toeslag (gerichtheid). Daarbij speelt de wens voor een macrodoelmatig stelsel,
tegen zo laag mogelijke kosten. De keerzijde van deze gerichtheid is een complex toeslagenstelsel, waarbij de toeslagen inkomensafhankelijk zijn en een vermogenstoets kennen.4 Daarbij zijn
vooral de huurtoeslag en kinderopvangtoeslag afhankelijk van een veelheid aan complexe
grondslagen. Dit zorgt voor een te bewerkelijk en complex stelsel voor zowel de burger als de
uitvoerder. Maar een eenvoudiger stelsel is minder gericht en minder kosteneffectief.
Deelrapport 1 van het IBO schetst opties voor het loslaten van enkele complexe grondslagen in
het toeslagenstelsel. Een aantal daarvan is verder uitgewerkt en te vinden in de beleidsopties in
hoofdstuk 5, zoals de huurtoeslag vereenvoudigen of overstappen naar een genormeerde huur
(huurtoeslag onafhankelijk van de betaalde huur). Een directe en eenvoudige manier om de
domeinen zorg, huren en kinderopvang toegankelijk te houden (doel 1: toegang borgen), is de
prijs ervan verlagen voor alle burgers. Dit is uitgewerkt in een aantal beleidsopties. Zo kan de
overheid de nominale zorgpremie verlagen door verzekeraars een hogere rijksbijdrage te
geven, zodat ze de premie kunnen verlagen. Ook kan er gekozen worden voor een algemeen
toegangsrecht in de kinderopvang (dus onafhankelijk van arbeidseis of inkomen) en een
integrale voorziening voor alle kinderen. Overigens zijn er sterke twijfels over het verlagen van
de nominale premie. De vraag is of dit juridisch uitvoerbaar is binnen het huidige zorgstelsel
met private schadeverzekeraars die de verlaging moeten doorvoeren (zie ook paragraaf 3.2).
Daarnaast kan het stelsel eenvoudiger worden met generieke inkomensonafhankelijke
ondersteuning en vaste grondslagen. Eventueel door de koppeling aan de achterliggende
stelsels los te laten. Uitgewerkte voorbeelden hiervan zijn inkomensonafhankelijke uitkeringen en uitkeerbare heffingskortingen. Ook verdergaande opties zijn onderzocht, waarbij naast
toeslagen ook heffingskortingen, aftrekposten en minimumuitkeringen zijn betrokken.
Beleidskeuze 2: zekerheid versus tijdigheid
Toeslagen worden in het huidige stelsel verstrekt als voorschot, op basis van een inschatting
van de actuele situatie van een huishouden. Op die manier sluiten toeslagen zo goed mogelijk
aan bij de actuele behoefte van burgers. En beschikken huishoudens dus ‘tijdig’ over de
toeslag: op het moment dat de uitgave (huur, zorgpremie, kinderopvang) zich voordoet.
Terugvorderingen en nabetalingen zijn echter de onvermijdelijke gevolgen van een voorschotstelsel. De keuze voor een voorschotstelsel kan daardoor, afhankelijk van de stabiliteit van de
grondslagen, zorgen voor financiële onzekerheid voor toeslagontvangers.
Ook het loslaten van de actualiteit bij het bepalen van de hoogte van de toeslag is uitgewerkt in
een aantal beleidsopties. Bijvoorbeeld door uit te gaan van een vastgesteld (en daarmee zeker)
inkomen. Ook kan de overheid meer zekerheid aan huishoudens geven door de ondersteuning
onafhankelijk te maken van het inkomen. Of door de directe relatie tussen de ondersteuning
en de feitelijk gemaakte kosten los te laten. Opties hiervoor zijn een huurtoeslag op basis van
een genormeerde huur, en het loslaten van grondslagen in de kinderopvangtoeslag die de
totale kosten bepalen (zoals gewerkte uren en uurprijs). Daarnaast kan de overheid meer

4

De zorgtoeslag, huurtoeslag en het kindgebonden budget kennen een vermogenstoets. De vermogensgrens
van de toeslagen verschilt echter. Huishoudens met een te hoog vermogen voor recht op huurtoeslag kunnen
wel recht hebben op zorgtoeslag en kindgebonden budget.

Eindrapportage Alternatieven voor het toeslagenstelsel | 7

zekerheid bieden met een verhoging van het wettelijk minimumloon en de daaraan gekoppelde uitkeringen. Dit zorgt namelijk voor een hoger primair inkomen, waardoor er minder
noodzaak is voor inkomensondersteuning die aansluit bij de actuele situatie van burgers.
Beleidskeuze 3: verantwoordelijkheidsverdeling burger en overheid
In het huidige toeslagenstelsel ligt veel verantwoordelijkheid bij de burger. Dit is het gevolg
van de beleidskeuze voor een stelsel waarin de financiële toegankelijkheid voor zorg, huren en
kinderopvang wordt geregeld via een toeslag. Aanbieders zoals zorgverzekeraars, woningcorporaties en kinderopvanginstellingen brengen een min of meer marktconforme prijs in
rekening. Met hulp van de toeslag kunnen ook burgers met lagere inkomens deze prijzen
betalen. De overheid heeft echter geen actueel inzicht in de persoonlijke omstandigheden van
mensen, zoals hun huishoudsamenstelling, gezamenlijk verzamelinkomen of het aantal uren
afgenomen kinderopvang. Daarom moeten burgers zelf hun toeslaggegevens actueel houden.
Het stelsel is gebaseerd op het beleidsparadigma van de zelfredzame burger. Een burger die zelf
goed kan inschatten waarop hij recht heeft en welke acties hij daarvoor moet ondernemen.
De verantwoordelijkheid voor het leveren van de juiste informatie ligt bij de burger zelf. Als
gegevens wijzigen, moet de toeslagontvangende burger deze wijzigingen op tijd doorgeven aan
Belastingdienst/Toeslagen. Burgers moeten dus juiste, actuele gegevens verstrekken over onder
andere inkomens, vermogen, gebruik van voorzieningen, prijs van voorzieningen en arbeidssituatie. Uit het IBO Toeslagen blijkt dat dit niet goed past bij wat redelijkerwijs van burgers
verwacht mag worden. Zeker niet als wijzigingen samengaan met ingrijpende levenssituaties,
zoals scheiding of het verliezen van een baan. Het stelsel leidt dus tot een aanzienlijke mentale
belasting van burgers.
Als de overheid de toegang tot zorg, huren en kinderopvang wil borgen, kan ze beleidsopties
overwegen die de prijs ervan voor alle burgers verlagen (zie ook bij eenvoud versus gerichtheid).
Dan worden burgers namelijk niet meer verantwoordelijk gesteld voor de (financiële) administratie.
Beleidskeuze 4: huishouden versus individu
Het huidige belastingstelsel is grotendeels gebaseerd op een inkomensheffing op individueel
niveau.5 Bij inkomensondersteuning via toeslagen wordt daarentegen uitgegaan van het
inkomen van het huishouden. Er zijn goede redenen voor dit onderscheid. Dit komt volgens
de Commissie Inkomstenbelasting en toeslagen in 2013 onder andere doordat de fiscale
doelstellingen anders zijn dan die van het toeslagenstelsel. De commissie stelde daarom voor
om dit onderscheid consequenter door te voeren. Dus enerzijds de belastingheffing op basis
van individuele draagkracht, die ook de arbeidsparticipatie moet stimuleren. En anderzijds de
inkomensondersteuning op basis van de draagkracht van het huishouden. Er is inmiddels een
commissie Draagkracht benoemd die zich opnieuw over dit onderwerp gaat buigen.6
Zij zal begin volgend jaar rapporten aan de Kamer.
Zoals gezegd kan de overheid het stelsel minder gericht en eenvoudiger maken met lagere
prijzen voor voorzieningen, of generieke inkomensonafhankelijke tegemoetkomingen.
Deze beleidsopties kunnen de mate waarin de inkomensondersteuning afhankelijk is van
individueel of huishoudinkomen beïnvloeden. Lagere prijzen gelden immers voor iedereen.
Voor de financiering van deze beleidsopties zijn waarschijnlijk hogere belastingtarieven nodig
– tarieven die zien op het individuele inkomen.

5

Er zijn wel huishoudenskenmerken. Zo wordt bijvoorbeeld de IACK bij paren alleen toegekend aan de
minstverdienende partner. Ook kunnen bepaalde gezamenlijke inkomensbestanddelen en aftrekposten vrij
tussen partners worden verdeeld. Bij vermogens boven de heffingsvrije grens kunnen paren er hierdoor voor
zorgen dat ze niet worden geraakt door de afbouw van de overdraagbaarheid van de algemene heffingskorting.

6

Kamerstukken II, 2020 – 2021, 35572, nr. C.

8 | Eindrapportage Alternatieven voor het toeslagenstelsel

3
Lessen uit de uitwerking
van beleidsopties

3

Lessen uit de uitwerking
van beleidsopties
De uitgewerkte beleidsopties in hoofdstuk 5 bouwen voort op het IBO Toeslagen. Zo zijn uit het
IBO beleidsopties uitgewerkt die de zekerheid en eenvoud van het stelsel vergroten. Daarnaast
is een aantal aanvullende beleidsrichtingen onderzocht. Anders dan in het IBO konden binnen
de scope van dit traject ook opties worden uitgewerkt in de achterliggende stelsels van zorg,
kinderopvang en huren. Omdat een van de doelstellingen van het toeslagenstelsel het borgen
van de financiële toegankelijkheid van zorg, huurmarkt en kinderopvang is, kunnen andere
keuzes in deze stelsels de basis vormen van het afschaffen van toeslagen. Daarnaast is er onder
andere onderzocht of er fiscale alternatieven voor het toeslagenstelsel zijn.
Inkomensondersteuning via de fiscaliteit stuit op verzilveringsproblemen aan de onderkant
van de inkomensverdeling. Daarom is onderzocht of uitkeerbare heffingskortingen meerwaarde kunnen bieden ten opzichte van reguliere uitkeringen. Ook verdergaande varianten zoals
een basisinkomen zijn onderzocht.
Hoofdstuk 5 bevat de volledige set van uitgewerkte beleidsopties. Om de toegankelijkheid van deze
set te vergroten, zijn in dit hoofdstuk een aantal lessen uit die uitwerking gedestilleerd. Hieronder
leest u eerst de domeinoverstijgende conclusies (paragraaf 3.1), gevolgd door specifieke lessen uit de
alternatieven per toeslag (paragraaf 3.2). Paragraaf 3.3 gaat in op de uitvoerbaarheid.

3.1

Domeinoverstijgende opties
Toeslagen afschaffen met compensatie via bestaande instrumenten
Beleidsoptie 1 (in hoofdstuk 5) illustreert de inkomenseffecten van het afschaffen van de
toeslagen en het terugsluizen van de opbrengst in bestaande fiscale instrumenten. De kinderopvangtoeslag is uitgesloten van deze exercitie, omdat deze toeslag gaat om een zeer specifieke
groep burgers die in vergelijking een hoge toeslag ontvangen. Daardoor kan de overheid niet
evenwichtig compenseren via de reguliere fiscale instrumenten. Het fiche maakt duidelijk dat het
huidige toeslagstelsel een belangrijke component is in het besteedbaar inkomen van veel
huishoudens. Compensatie met het bestaande fiscale instrumentarium leidt tot zeer grote
negatieve inkomenseffecten voor lage inkomens. Dit komt doordat een aantal van de toeslagen
sterk gericht is op een specifiek deel van de bevolking (huurders, afnemers van kinderopvang),
het gemiddeld om hoge bedragen gaat en bovendien veel toeslagontvangers al geen belasting
betalen. De huidige groep toeslagontvangers, veelal onder aan de inkomensverdeling, wordt niet
goed bereikt met fiscale instrumenten. Voor hen gelden verzilveringsproblemen: zij betalen vaak
geen of relatief weinig belasting en kunnen daarom niet bereikt worden met lagere belastingtarieven of heffingskortingen op de te betalen belasting.
Uitkeerbare heffingskortingen
In beleidsoptie 4 wordt de uitkeerbare heffingskorting als nieuw instrument uitgewerkt. Veel
werknemers betalen loonbelasting via de werkgever en ontvangen van de overheid geld via
toeslagen. Los van de beschreven fundamentele beleidskeuzes is de vraag vanuit burgerperspectief of deze geldstromen gesaldeerd kunnen worden.7 Anders dan de bestaande heffings-

7

In de huidige situatie mogen toeslagen en belastingschulden bewust niet worden gesaldeerd.
Zo wordt gewaarborgd dat de toeslag beschikbaar is voor het doel waarvoor deze verstrekt wordt.

10 | Eindrapportage Alternatieven voor het toeslagenstelsel

kortingen worden uitkeerbare heffingskortingen uitbetaald als het bedrag aan kortingen hoger
is dan de verschuldigde belasting. Het gaat hierbij om de hoogte vóór toepassing van deze
kortingen en na toepassing van de bestaande heffingskortingen. Het financiële voordeel van de
uitkeerbare heffingskortingen hangt daardoor per definitie niet af van de hoogte van de
verschuldigde belasting. Het zijn in feite uitkeringen die meelopen in het proces van de
belastingen. De Belastingdienst is van mening dat er wezenlijke verschillen bestaan tussen
belastingheffing en het bieden van inkomensondersteuning. Daarom vindt de Belastingdienst
het niet verstandig is om beide taken onder te brengen in één systematiek (zie ook 3.3).
Het toevoegen van een nieuw type instrument verhoogt op zichzelf de complexiteit. Net als bij
uitkeringen en toeslagen zijn hierbij keuzes nodig over de inkomensafhankelijkheid en
gerichtheid. De uitwerking laat zien dat uitkeerbare heffingskortingen kunnen meelopen in de
loonheffing bij werkgevers en uitkeringsinstanties. De heffingskorting moet dan wel afhankelijk zijn van gegevens waarover de werkgever of uitkeringsinstantie nu beschikt, zoals de
leeftijd en het individuele (loon)inkomen. Uitkeerbare heffingskortingen met andere
grondslagen, zoals een zorgverzekering, huur of kindertal, kunnen hoogstwaarschijnlijk niet in
de loonheffing meelopen. In dat geval moet de uitkeerbare heffingskorting meelopen in de
inkomstenbelasting en eventueel via de systematiek van de voorlopige aanslag worden
uitgekeerd.
Kan de uitkeerbare heffingskorting meelopen in de loonheffing? Dan zou het stelsel eenvoudiger kunnen worden ten opzichte van een economisch vergelijkbare uitkering. Althans voor het
deel van de toeslaggerechtigden die nu al aan de loonheffing zijn onderworpen, zoals
werknemers met één werkgever. Dat is positief voor het doenvermogen van deze burgers. Er is
echter een groep die momenteel niet onder de loonheffing valt en ook geen gebruik maakt van
de voorlopige aanslag. Dat zijn vaak kwetsbare groepen met lage en volatiele inkomens. Deze
groep kan een voorlopige aanslag aanvragen bij de Belastingdienst om de heffingskorting
maandelijks te ontvangen. Een dergelijke aanvraag is in de huidige vormgeving van de
voorlopige aanslag veel uitgebreider dan de eenmalige aanvraag van een toeslag of uitkering.
Dit vraagt dus juist veel van deze burgers. Ook moeten ze jaarlijks belastingaangifte doen en,
op het moment dat ze wel onder de loonheffing komen te vallen, op tijd een nieuwe aanvraag
indienen om te voorkomen dat ze de uitkering dubbel ontvangen.
Ook wanneer de uitkeerbare heffingskorting wel meeloopt in de loonheffing constateert de
Belastingdienst nadelen en aandachtspunten. Bij wisselingen van baan of bij werknemers met
meerdere banen is er een grote kans op fouten en daarmee financiële problemen voor deze
burgers. Tot slot kunnen werkgevers in de situatie terecht komen dat zij loonheffing moeten
uitbetalen in plaats van inhouden. Bovendien dragen werkgever momenteel de loonheffing af
na het tijdvak waarin het loon wordt uitbetaald. Uitkeerbare heffingskortingen via de loonheffing vragen daarom een diepgaande herbeoordeling van de rol van werkgevers en andere
inhoudingsplichtigen.
Uitkeerbare heffingskortingen kunnen net als toeslagen en uitkeringen zowel afhankelijk van
inkomen worden vormgegeven als onafhankelijk van inkomen. Het risico op terugvorderingen
of nabetalingen door inkomensschommelingen verdwijnt bij deze beleidsoptie alleen met een
inkomensonafhankelijke vormgeving. Omdat bij een inkomensafhankelijke vormgeving het
recht op de heffingskorting afhangt van het jaarinkomen, leidt dit tot vergelijkbare problematiek als het huidige toeslagenstelsel.

Eindrapportage Alternatieven voor het toeslagenstelsel | 11

Vergaande vereenvoudiging van fiscaliteit en inkomensondersteuning
In beleidsoptie 6 wordt de toeslagenproblematiek weggenomen door een eenvoudig stelsel
van uitkeringen en sterke vereenvoudiging van het belastingstelsel. Het huidige toeslagenstelsel komt te vervallen en alle fiscale aftrekposten en heffingskortingen worden afgeschaft. In
plaats daarvan komt er een volledig individueel belastingstelsel met vier belastingschijven en
een aantal inkomensonafhankelijke toelages die alleen worden gebaseerd op eenvoudige
huishoudkenmerken zoals leeftijd, alleenstaand/paar en het aantal kinderen. Deze toelages
worden met name toegekend op het niveau van het huishouden. Vooral door het loslaten van
de koppeling aan het inkomen wordt de toelage voor huishoudens veel minder onzeker dan
het huidige toeslagenstelsel en veel eenvoudiger om uit te keren. Het inkomen dat mensen
onder de streep overhouden is van veel minder factoren afhankelijk. Het resultaat is een
overzichtelijker stelsel, geïllustreerd door een forse afname van de spreiding in de marginale
druk. De toelages kunnen in principe op verschillende manieren worden uitgekeerd: als aparte
uitkering door een uitkeringsinstantie of eventueel als uitkeerbare heffingskortingen. Deze
keuze is opengelaten in de uitwerking van deze beleidsoptie.
Toeslagen op basis van een vastgesteld inkomen
Binnen het huidige toeslagenstelsel leidt het werken met een schatting van het huidige
inkomen tot terugvorderingen en nabetalingen. Voortbouwend op het IBO is verder uitgewerkt
in hoeverre het werken met een vastgesteld inkomen hiervoor een oplossing biedt. De prijs
voor zekerheid is dat huishoudens met een inkomensdaling niet direct recht hebben op hogere
inkomensondersteuning. Hierdoor is er ook een vangnet nodig voor huishoudens die te
maken hebben met een scherpe inkomensdaling. In beleidsopties 8 en 9 wordt de omvang van
dit vangnet in kaart gebracht. Er wordt van uitgegaan dat een vangnet nodig is bij een
inkomensdaling van ten minste 20 procent. Deze afbakening leidt tot ongeveer 345.000
jaarlijkse gebruikers van het vangnet, hoewel dit aantal sterk zal fluctueren met de conjunctuur. Een vangnet met deze omvang is naar verwachting niet goed uitvoerbaar. De conclusie is
daarom dat toeslagen op basis van een vastgesteld inkomen met vangnet alleen onderdeel
kunnen zijn van de oplossing bij een sterke verkleining van het aantal gebruikers en het
toeslagenstelsel.
Verhoging wettelijk minimumloon
Het CPB heeft onderzocht wat het effect is op de werkgelegenheid en de rest van het loongebouw, als er gekozen wordt voor een verhoging van het wettelijk minimumloon en de daaraan
gekoppelde uitkeringen. Op basis van nieuwe inzichten schat het CPB in dat het negatieve
effect op de werkgelegenheid kleiner is dan in eerdere studies is verondersteld. Het negatieve
effect op de werkgelegenheid is groter, als de verhoging van het minimumloon gepaard gaat
met verhoging van de uitkeringen. Met een hogere uitkering wordt arbeidsdeelname immers
minder aantrekkelijk. Het negatieve effect op de werkgelegenheid neemt meer dan evenredig
toe bij verdergaande verhogingen van het minimumloon.
Het resultaat uit de studie over verhoging van de uitkeringen is niet volledig toepasbaar op de
uitgewerkte beleidsopties in deze rapportage. Tegenover de verhoging van de uitkering staat
immers een verlaging van toeslag, waardoor het besteedbaar inkomen van uitkeringsgerechtigden niet toeneemt, anders dan in de CPB-variant. De doorwerking van de optie op het
loongebouw is 11 december gepubliceerd. Een verhoging van het wettelijk minimumloon heeft
een doorwerking op diverse sociale minimumuitkeringen zoals de bijstand en AOW. Daarnaast
is een aandachtspunt dat de verhoging ook doorwerkt op andere wet- en regelgeving op het
gebied van sociale zekerheid en fiscaliteit. Hierover moeten keuzes worden gemaakt, als de
overheid het wettelijk minimumloon wil verhogen. Het gaat hierbij om keuzes over bijvoorbeeld de toeslagen zelf (verplaatsing afbouwpaden van toeslagen), de arbeidskorting, het
lage-inkomensvoordeel en de maximum inkomenspremiegrenzen voor
werknemersverzekeringen.

12 | Eindrapportage Alternatieven voor het toeslagenstelsel

3.2

Alternatieven in de domeinen
Toeslagen zijn het sluitstuk van de keuze voor een stelsel waarin burgers een (marktconforme)
prijs betalen aan private aanbieders. De overheid komt burgers tegemoet door een deel van
deze kosten te betalen via toeslagen. Een directere manier om de domeinen financieel
toegankelijk te houden voor burgers, is door de stelsels voor zorg, huren en kinderopvang
anders te financieren. Allereerst wordt hieronder ingegaan op staatssteunaspecten die spelen
bij dergelijke directe financiering van marktpartijen. Daarna gaan we per domein in op de
lessen van deze uitwerking.
Overkoepelend: andere financiering domeinen raakt al snel Europese staatssteunregels
Europese staatssteunregels spelen een rol bij directe financiering vanuit de overheid aan
marktpartijen zoals woningcorporaties en zorgverzekeraars. Zo zijn er sterke twijfels bij de
juridische uitvoerbaarheid van het verlagen van de nominale zorgpremie en het verhogen van
de leeftijdsgrens voor de zorgverzekering (optie 14, 15a en 15b). Kan dit wel binnen het huidige
zorgstelsel met uitvoering door private schadeverzekeraars? De verdeling van een hogere
overheidsbijdrage via de risicoverevening naar zorgverzekeraars kan de Europese Commissie
(EC) zien als ongeoorloofde staatssteun. Een verhoging van de leeftijdsgrens of een verlaging
van de nominale premie leidt namelijk tot een verhoging van de staatssteunmiddelen en deze
dient te worden genotificeerd bij de EC. De EC zal vervolgens de Zorgverzekeringswet (Zvw)
toetsen aan de Europese staatssteunregels. Ook zijn er twijfels of het vervangen van de
huurtoeslag door inkomenshuren in de corporatiesector (beleidsoptie 25b) voldoet aan de
staatssteunregels. Als de overheid geen gebruik kan maken van een vrijstelling, zal de EC dit
ook moeten toetsen.
Lessen uit uitwerken beleidsopties zorgtoeslag
De zorgtoeslag borgt de financiële toegankelijkheid van zorg met inkomensondersteuning. De
hoogte hangt af van de som van de gemiddelde nominale premie (niet de feitelijk betaalde) en
het verplicht eigen risico. De zorgtoeslag is daarmee relatief eenvoudig. Het afschaffen van de
zorgtoeslag leidt tot grote inkomenseffecten voor mensen met een laag inkomen. Dit kan
gecompenseerd worden met bestaande instrumenten zoals het verhogen van het minimumloon met daaraan gekoppelde uitkeringen en enkele fiscale maatregelen. Om de inkomenseffecten verder te repareren zijn echter aanvullende maatregelen nodig.
In de uitwerking van deze keuze is verder gegaan dan in het IBO Toeslagen. Er zijn namelijk
opties onderzocht waarbij de leeftijdsgrens voor de zorgverzekering wordt verhoogd, de
nominale zorgpremie wordt verlaagd of als alternatief een inkomensonafhankelijke uitkering
wordt geïntroduceerd. Deze opties zijn manieren om de toegankelijkheid van een zorgverzekering directer te borgen. Bovendien zijn ze eenvoudiger voor burgers en bieden ze meer
zekerheid. Tegelijkertijd gelden de eerdergenoemde juridische risico’s rondom staatssteun
voor het verlagen van de nominale premie en het verhogen van de leeftijdsgrens. Het alternatief voor deze maatregelen is beleidsoptie 16, waarin wordt gekozen voor een inkomensonafhankelijke uitkering. Deze kan rechtstreeks uitgekeerd worden aan de burger, maar kan ook op
vrijwillige basis omgeleid worden naar verzekeraars.
Het afschaffen van de zorgtoeslag betekent wel dat huishoudens met een laag inkomen naar de
toekomst toe niet langer volledig en gericht gecompenseerd worden voor de stijgende
zorgkosten. De huidige zorgtoeslag ademt mee met de standaardpremie (som van gemiddelde
nominale zorgpremie en het verwachte verplichte eigen risico). Zo compenseert de overheid
deels de hogere zorgpremie die volgt uit stijgende zorguitgaven. Bij het afschaffen van de
zorgtoeslag vervalt deze compensatie. Bij huishoudens voor wie de maatregel afschaffen van de
zorgtoeslag niet inkomensneutraal is, ontbreekt dan ook de gedeeltelijke compensatie van de
stijgende zorgkosten. Hierdoor zijn de inkomenseffecten voor deze groep bij stijgende

Eindrapportage Alternatieven voor het toeslagenstelsel | 13

zorgkosten elk jaar groter. Alternatieve vormen van toekomstige compensatie zijn bijvoorbeeld
het aanpassen van de nominale premie aan de zorgkosten. Dit betekent een inkomensvoordeel
voor alle groepen en is daarmee relatief duur. In de beleidsopties is ervoor gekozen om dit te
financieren door hogere belastingtarieven.
Lessen uit uitwerken beleidsopties huurtoeslag
De huurtoeslag is een gerichte tegemoetkoming in de huurkosten voor huurders met een laag
inkomen. De huurtoeslag is afhankelijk van de huurprijs, het huishoudtype, en het huishoud­
inkomen, en bouwt steil af in inkomen. Er zijn veel minder ontvangers van huurtoeslag dan van
zorgtoeslag, maar het gemiddelde jaarbedrag is hoger. Vanwege de hoge bedragen en de kleinere
groep leiden generieke opties zoals verkend bij de zorgtoeslag tot grotere inkomenseffecten en
grotere spreiding. De huurtoeslag is daarnaast sterk verweven met het woningmarktbeleid. In de
beleidsopties 25 en 26 zijn globaal twee verschillende richtingen voor de woningmarkt geschetst.
Een keuze voor een van beide richtingen overstijgt de scope van het toeslagentraject en vereist
een nadere analyse vanuit woningmarktperspectief. In de eerste richting neemt de overheid een
grotere rol in de socialehuursector in, waarbij woningcorporaties veel meer dan nu publieke
uitvoeringsorganisaties worden (25b). De tweede richting beschrijft een eigendomsneutraal
woonbeleid (26). De keuze voor een van beide richtingen heeft op lange termijn grote gevolgen
voor de huidige huurtoeslag. In de eerste richting komt er bijvoorbeeld uiteindelijk een
genormeerd stelsel van inkomenshuren. Dat betekent dat de overheid huren vaststelt op basis
van het inkomen. In de tweede richting komt er op termijn mogelijk een generiek instrument
voor inkomensondersteuning onafhankelijk van de woonvorm.
De les uit het IBO en de voorliggende uitwerking is dat het in beide gevallen noodzakelijk is om
de huurtoeslag sterk te vereenvoudigen en te verkleinen, om de problematiek uit de huurtoeslag te adresseren. Er is zorg voor gedragen dat hervormingen van de huurtoeslag het pad naar
een van beide omschreven eindbeelden niet in de weg staan. Een volgend kabinet kan in
opmaat naar beide eindbeelden kiezen voor een eenmalige verlaging van de huren in de
socialehuursector. Dit kan in de vorm van een balansverkorting met de verhuurderheffing. Een
huurverlaging maakt het eenvoudiger om de huurtoeslag sterk te vereenvoudigen, zoals de
overgang naar huurtoeslag op basis van een genormeerde huur en het schrappen van uitzonderingen (beleidsoptie 24).
Lessen uit uitwerken beleidsopties kinderopvangtoeslag
Door de sterke gerichtheid en de zeer hoge bedragen die ermee gemoeid zijn, zorgt het
afschaffen van de kinderopvangtoeslag voor zeer grote inkomenseffecten. Deze effecten zijn
niet goed op te vangen met generieke alternatieven of fiscale instrumenten. Om dit te
illustreren is er bij de integrale vereenvoudiging van belastingen en toeslagen een optie
uitgewerkt waarin de kinderopvangtoeslag wordt betrokken (zie bijlage 3). Alternatieven in het
achterliggende domein van kinderopvang komen daarom in beeld. Vanwege de samenhang
met de ontwikkeling van het kind zijn andere vormen van financiering van kinderopvang
uitgewerkt in de Scenariostudie Vormgeving Kindvoorzieningen, die een bredere scope kent
dan uitwerking van alternatieven voor de toeslag. Op basis van de SVK zijn de beleidsopties
18-20 opgenomen.
Het is duidelijk dat het alternatief vormgeven van de kinderopvangvoorziening leidt tot
majeure stelselwijzigingen met een lang ingroeipad. Een belangrijke conclusie over de
uitgewerkte scenario’s is dat deze enigszins in elkaars verlengde liggen. Dit betekent dat de
keuze voor het scenario met een 96 procent inkomensonafhankelijke kinderopvangtoeslag die
direct wordt uitgekeerd aan kinderopvangorganisaties, een eindstadium kan zijn. Maar het kan
ook dienen als een opstap naar een verdergaand scenario met een toegangsrecht voor een
aantal dagen en dagdelen. Dit geldt ook voor de verdere stap richting een integrale voorziening. Meer concreet betekent dit dat het voor elk van de geschetste scenario’s relevant is om de

14 | Eindrapportage Alternatieven voor het toeslagenstelsel

inkomensafhankelijkheid van de kinderopvangtoeslag te verminderen en rechtstreekse
financiering in te richten. Deze kunnen dus als eerste toekomstbestendige stappen worden
gezien. Onderdeel van het invoeren van directe financiering is dat het uitkeren van toeslagen
aan burgers wordt vervangen door het innen van een eigen bijdrage bij burgers. De
Belastingdienst geeft aan het een verstandiger alternatief te vinden dat ouders de eigen
bijdrage direct aan de kinderopvangorganisatie betalen (zie 3.3).
Lessen uit uitwerken beleidsopties kindgebonden budget
Het kindgebonden budget kent geen achterliggend domein of stelsel waarin de voorziening op
een andere manier toegankelijk kan worden gemaakt. Het kindgebonden budget biedt geen
tegemoetkoming voor specifieke uitgaven, maar voor de algemene kosten die ouders maken
voor kinderen. De problemen met het kindgebonden budget zijn echter minder groot dan bij de
andere toeslagen. Het kindgebonden budget is daardoor geen startpunt voor een herziening van
het toeslagenstelsel. Zodra de alternatieven voor de andere toeslagen in beeld zijn, is het van
belang om voor het kindgebonden budget een optie te kiezen die daarbij past. Opties voor het
kindgebonden budget richten zich met name op de inkomensafhankelijkheid, omdat daardoor
terugvorderingen ontstaan en complexiteit in de uitvoering. Daarnaast is de optie verkend om
het kindgebonden budget met de kinderbijslag te integreren en bijvoorbeeld uit te laten voeren
door SVB (al neemt enkel het overhevelen van de regeling de terugvorderingsproblematiek niet
weg). Een eventuele overstap naar een ander inkomensbegrip is hierbij een aandachtspunt.

3.3

Uitvoering en stakeholders
De overheid wil een alternatief stelsel dat beter aansluit bij het doenvermogen van burgers.
Daarnaast is een belangrijk doel dat het stelsel beter uitvoerbaar wordt. Op een aantal
manieren is aandacht gegeven aan de uitvoerbaarheid. Allereerst via een uitvoeringstafel
waarbij uitvoeringsorganisaties en gemeenten hun aandachtspunten voor de alternatieven
voor het toeslagenstelsel mee hebben kunnen geven. Ook hebben er de afgelopen tijd
gesprekken plaatsgevonden met uitvoeringspartijen en stakeholders op het gebied van o.a.
schuldhulpverlening, wonen en zorgverzekeringen. Deze inzichten zijn verwerkt in deze
eindrapportage en de beleidsopties in hoofdstuk 5.
Daarnaast is de Belastingdienst betrokken geweest bij de ontwikkeling van de voorstellen uit
de eindrapportage, om vanuit het uitvoeringsperspectief over mee te denken. De voorstellen
die raken aan bestaande van of nieuwe taken voor de Belastingdienst zijn via een weging op de
hand ook op hoofdlijnen beoordeeld. Daarbij is gekeken of de nieuwe taken passen in de
kerntaak. De Belastingdienst en Belastingdienst/Toeslagen hebben niet alleen bekeken of een
voorstel naar verwachting technisch uitvoerbaar zal zijn, maar vooral ook of het bijdraagt aan
vereenvoudiging van het stelsel, aan een betere uitvoering en meer begrijpelijkheid en
zekerheid voor burgers. Hierbij zal bij een nadere uitwerking wel een uitvoeringstoets nodig
zijn om de definitieve uitvoerbaarheid, de inpassing, de invoeringsdatum en de uitvoeringskosten in beeld te krijgen. De uitkomsten van de weging op de hand zijn ook verwerkt in deze
rapportage.
In de weging op de hand geven de Belastingdienst en Belastingdienst/Toeslagen aan dat
maatregelen zoals de voorstelde vereenvoudigingen binnen de huurtoeslag, het verminderen
van de hardheid van de vermogenstoetsen, de vereenvoudigingen van de grondslagen van de
kinderopvangtoeslag en het inkomensonafhankelijk maken van uitkeringen zeker bijdragen
aan het versterken van de zekerheid voor burgers, het verbeteren van de dienstverlening en
meer aandacht voor de menselijke maat. Het vermindert de kans op fouten en hoge terugvorderingen. Er wordt vanuit de Belastingdienst/Toeslagen wel aangegeven dat het voor de
t-2-systematiek een zeer belangrijke randvoorwaarde is dat de doelgroep wordt verkleind,

Eindrapportage Alternatieven voor het toeslagenstelsel | 15

de bedragen lager zijn en er geen onduidelijkheden voor burgers in raakvlakken met gemeenten zijn. Ook is aangegeven dat een randvoorwaarde voor het rechtstreeks uitbetalen is dat dit
ook gepaard moet gaan met een vereenvoudiging van de grondslagen. Met beide punten is in
de varianten rekening gehouden. Aandachtspunt bij de rechtstreekse inkomensonafhankelijke
uitbetaling aan kinderopvangorganisaties is wel dat het volledige debiteurenbeheer van de
kinderopvangorganisaties wordt overgenomen en er daardoor een sterk andere verhouding
met kinderopvangorganisaties ontstaat.
Daarnaast geeft de Belastingdienst aan dat het voor uitkeerbare heffingskortingen in ieder
geval essentieel is dat dit inkomensonafhankelijk is en geen huishoudkenmerken kent.
Anders wordt de bestaande complexiteit niet opgelost, maar worden de problemen verplaatst
naar de uitvoering van de belastingheffing. Hier is in de betreffende variant ook rekening mee
gehouden. Overigens staat de uitvoerbaarheid nog geenszins vast. De Belastingdienst geeft
daarnaast ook nog een aantal andere vraagstukken aan omtrent de rol van werkgevers, dat
loonheffing na het relevante tijdvak ligt en duidt op de risico’s op dubbele aanvragen en
handhaafbaarheid bij uitkeerbare heffingskortingen. Er wordt daarom gewezen op het
alternatief van een inkomensonafhankelijke uitkering die niet met de betreffende nadelen
gepaard gaat.

16 | Eindrapportage Alternatieven voor het toeslagenstelsel

4
Illustratieve varianten
met routekaart naar
een alternatief stelsel

4

Illustratieve varianten
met routekaart naar een
alternatief stelsel
In hoofdstuk 5 zijn de beleidsopties uitgewerkt over een breed spectrum. In deze beleidsopties
zijn de fundamentele keuzes uit hoofdstuk 2 concreet ingevuld. De beleidsopties bieden veelal
alternatieven voor of aanpassingen in een specifieke toeslag, maar vervangen op zichzelf meestal
niet het volledige toeslagenstelsel. Daarom worden in dit hoofdstuk drie varianten geïllustreerd.
Niet alle beleidsopties uit hoofdstuk 5 zijn verwerkt in deze varianten. Deels komt dit voort uit de
uitwerking. Zo blijkt dat een inkomensonafhankelijke regeling voor meer zekerheid zorgt dan een
inkomensafhankelijke regeling zoals de basisbehoeftentoeslag, of dat het terugsluizen via
bestaande instrumenten voor zeer negatieve inkomenseffecten aan de onderkant zorgt. Daarnaast
is het ook mogelijk om andere keuzes te maken. Zo wordt er voor de resterende toeslagen in variant
1 en 2 overgestapt op een t-2-systematiek, maar zou er bijvoorbeeld ook kunnen worden gekozen
voor behoudend voorschieten. Het doel van deze varianten is om inzichtelijk te maken op welke
manieren de beleidsopties kunnen worden gecombineerd tot alternatieve stelsels.

4.1

Variant 1: toegankelijkheid borgen door prijzen voor
burgers te verlagen
Zoals gezegd in hoofdstuk 2 is een belangrijk doel van het toeslagenstelsel het financieel
toegankelijk maken van zorg, een huurwoning en kinderopvang. In deze eerste variant
waarborgt de overheid de toegankelijkheid door in deze domeinen de prijzen te verlagen, in de
vorm van een lagere nominale zorgpremie, huren en kinderopvangkosten. Hiermee verschuift
een deel van de verantwoordelijkheid van burger naar overheid. Die lagere prijzen gaan voor
iedereen gelden. Hierdoor wordt het stelsel voor inkomensondersteuning minder gericht en
daarmee eenvoudiger, doordat er voor de burger geen toeslag of aanvraagproces aan voorafgaat. In combinatie met inkomensonafhankelijke lagere prijzen betekent deze variant dus een
schuif van inkomensondersteuning op huishoudinkomen (via toeslagen) naar inkomensondersteuning op individueel inkomen (via lagere prijzen voor diensten waarvoor een prijs wordt
betaald via hogere belastingtarieven).
In deze eerste variant verlaagt de overheid niet alleen de prijzen, maar verhoogt zij ook het
wettelijk minimumloon en de daaraan gekoppelde uitkeringen. Hierdoor stijgt het inkomen
van mensen aan de onderkant van het inkomensgebouw. Dat biedt burgers meer zekerheid.
Mensen krijgen immers een hoger loon dan wel hogere uitkering, waardoor zij minder
afhankelijk zijn van inkomensondersteuning van de overheid. Ondanks lagere prijzen en
hogere lonen/uitkeringen blijft het voorlopig nodig om bedragen uit te keren. Dit moet onder
andere omdat alternatieven waarbij de huur-, en kinderopvangtoeslag volledig komen te
vervallen, pas na de komende kabinetsperiode kunnen worden ingevoerd. In de eerste variant
wordt gekozen voor meer zekerheid over de toeslag door de resterende tegemoetkomingen uit
te keren op basis van vastgesteld inkomen van twee jaar geleden. Ook worden de vermogenstoetsen in de huurtoeslag en het kindgebonden budget geharmoniseerd. Hieronder is de eerste
variant concreet ingevuld voor de verschillende domeinen en betrokken aspecten. Te starten
met een schematisch weergave ervan in figuur 4.1.1, inclusief de relevante opties.

18 | Eindrapportage Alternatieven voor het toeslagenstelsel

Figuur 4.1.1 Schematische weergave stappen van huidig stelsel naar variant 1

Huidig stelsel

Stelsel in 2025

Eindbeeld

Zorgtoeslag

Verhogen WML en verlagen
nominale premie of inkomensonafhankelijke uitkering (15a of 16)

Verhogen WML en verlagen
nominale premie of inkomensonafhankelijke uitkering (15a of 16)

Kinderopvangtoeslag

Inkomensonafhankelijk en
rechtstreekse uitbetaling aan
kinderopvangorganisaties (18)

Toegangsrecht voor dagen
en dagdelen (19)

Balansverkorting (24)

Balansverkorting (24)

Eenvoudiger (24), rechtstreekse
uitbetaling en t-2 met vangnet (25a)

Eigendomsneutraal (26)
of inkomenshuren (25b) ?

Vastgesteld inkomen t-2 met
vangnet BD (8)

Eventueel:
Integratie met kinderbijslag (28)
of inkomensonafhankelijk (27)

Huurtoeslag

Kindgebonden budget

(n) Fichenummer

Toeslag

Aanpassing inkomensgrondslag

Vereenvoudiging

Geen toeslag meer met problematische grondslagen

Hoe wordt in variant 1 omgegaan met de zorgtoeslag?
Uit de uitgewerkte beleidsopties blijkt dat het in beginsel mogelijk is om de zorgtoeslag af te
schaffen. Bij een keuze voor een verlaging van de nominale zorgpremie of aanpassing van de
leeftijdsgrens blijven daarbij sterke twijfels bij de juridische uitvoerbaarheid van deze maatregel binnen het huidige stelsel met uitvoering door private schadeverzekeraars (zie ook
paragraaf 3.2). Er zijn verschillende opties uitgewerkt voor de compensatie van lagere inkomens die hun zorgtoeslag verliezen. Binnen de eerste variant wordt de betaalbaarheid van de
zorg geborgd door de nominale zorgpremie te verlagen (beleidsoptie 15a en 15b). Het verlagen
van de nominale premie die zorgverzekeraars innen, kan alleen generiek. Daarmee is deze
optie kostbaar. Als dat geld moet worden opgehaald door belastingtarieven te verhogen, neemt
de marginale druk voor de middeninkomens toe. Daarom wordt in deze variant gekozen voor
de optie met een relatief beperkte verlaging van de nominale premie (15a). Om lage inkomens
te compenseren, wordt daarnaast het wettelijk minimumloon verhoogd met 5 procent met
doorwerking op de uitkeringen. Ook worden enkele fiscale maatregelen genomen voor een
evenwichtig inkomensbeeld. Gelet op de geringe juridische haalbaarheid van het verlagen van
de nominale premie kan er ook gekozen worden voor een inkomensonafhankelijke uitkering
met dezelfde inkomenseffecten (zie beleidsoptie 16). Hieraan zitten geen juridische risico’s
rondom Europese staatssteunregels. Maar er moet hierbij wel oog worden gehouden voor de
consequenties voor het doenvermogen van burgers en de bredere inrichting van het belastingstelsel. De inkomensonafhankelijke uitkering van beleidsoptie 16 kan rechtstreeks uitgekeerd
worden aan de burger, maar kan ook op vrijwillige basis omgeleid worden naar verzekeraars.
Hoe wordt in variant 1 omgegaan met de kinderopvangtoeslag?
Uit de SVK blijkt dat de kinderopvangtoeslag uiteindelijk kan worden afgeschaft. De vorm is de
kinderdagopvang vier dagen vrij toegankelijk maken voor alle kinderen, en de buitenschoolse
opvang vier dagdelen. Dit betekent dat de directe prijs die burgers betalen voor de kinderopvang
aanzienlijk wordt verlaagd door over te gaan op publieke financiering. Dit is een grote stelselwijziging die pas na de volgende kabinetsperiode geheel kan worden gerealiseerd. De structurele
kosten worden momenteel geraamd op circa 5,4 miljard euro. Een dergelijke toegankelijke
kinderopvang kan niet in één keer worden ingevoerd. Een geleidelijke invoer is noodzakelijk,

Eindrapportage Alternatieven voor het toeslagenstelsel | 19

vanwege het aanpassen van de kinderopvangsector aan de te verwachten toename in de vraag
naar zijn diensten. Een logische eerste stap in de volgende kabinetsperiode is de kinderopvangtoeslag inkomensonafhankelijk maken en een start maken met de kinderopvangorganisaties
rechtstreeks financieren. Hierdoor kan op termijn de overheidsbijdrage rechtstreeks worden
overgemaakt naar de kinderopvangorganisatie (beleidsoptie 18).
Hoe wordt in variant 1 omgegaan met de huurtoeslag?
In de beleidsopties zijn globaal twee verschillende langetermijnrichtingen voor de woningmarkt
geschetst. In de eerste richting neemt de overheid een grotere rol in volkshuisvesting in en de
tweede richting beschrijft een eigendomsneutraal woonbeleid. In beide gevallen is het noodzakelijk om de huurtoeslag sterk te vereenvoudigen en te verkleinen. In deze eerste variant worden
de huren van huurders bij corporaties daarom sterk verlaagd. De corporaties worden hiervoor
gecompenseerd door een omvangrijke vermindering van de verhuurderheffing. Dit leidt tot een
significante verlaging van de huurtoeslag. Tegelijkertijd wordt de huurtoeslag voor alle huurders
sterk vereenvoudigd, zoals de overgang naar huurtoeslag gebaseerd op genormeerde huur en het
schrappen van uitzonderingen (volgens beleidsoptie 24). Ook wordt de huurtoeslag rechtstreeks
uitbetaald aan de verhuurder (beleidsoptie 25a).
Een aandachtspunt bij deze variant is dat de overheid alleen huren kan verlagen in het gereguleerde segment van corporaties. Dat kan zij niet in het gereguleerde segment van private
verhuurders of in de middenhuur. Bij de maatvoering van een balansverkorting moet in
ogenschouw worden genomen wat de impact is op de rol van de verhuurderheffing als sturingsinstrument tegen het woningtekort. Hetzelfde geldt voor de balans van opgaven en middelen bij
woningcorporaties voor de uitvoer van hun taken. Daarnaast moet de betaalbaarheid en de
toegankelijkheid voor huishoudens met lagere inkomens blijvend vormgegeven worden,
bijvoorbeeld door een aanvullende passendheidsnorming te introduceren voor corporaties.
Hoe wordt in variant 1 omgegaan met kindgebonden budget?
Voor het kindgebonden budget is er geen prijs die kan worden verlaagd, omdat deze toeslag
niet is gekoppeld aan een specifieke voorziening (behalve de algemene kosten van kinderen).
Onderzocht kan worden welke rol het SVB kan spelen in de uitvoering van het kindgebonden
budget, eventueel na integratie met de kinderbijslag. De SVB geeft aan dat een dergelijke
regeling - afhankelijk van de doorlooptijd van het wetstraject en vormgeving - uitvoerbaar is
tegen het einde van de volgende kabinetsperiode (2025). In deze beleidsoptie zijn een aantal
punten nog niet uitgewerkt, bijvoorbeeld hoe er moet worden omgegaan met zelfstandigen.
Daarnaast kan worden gekeken of deze toeslag minder inkomensafhankelijk of inkomensonafhankelijk kan worden gemaakt (zie hiervoor ook de beleidsopties onder 27).
Gevolgen werken met t-2-systematiek
Voor de overgebleven huurtoeslag en het kindgebonden budget wordt overgestapt op een
t-2-systematiek. Deze moet het aantal terugvorderingen en nabetalingen zo veel mogelijk
verkleinen. Dit gaat samen met het inrichten van een vangnet bij de Belastingdienst om te
voorkomen dat lage inkomens (tijdelijk) in betalingsproblemen komen (volgens beleidsoptie
8). Uit de uitwerking van de t-2-systematiek blijkt dat de huidige omvang van het toeslagenstelsel waarschijnlijk te groot is om dit via t-2 met vangnet vorm te geven. In de huidige situatie
zou de t-2-systematiek leiden tot een vangnet van 450 miljoen euro met circa 345.000 huishoudens. In deze eerste variant verdwijnt echter de inkomensafhankelijkheid van de kinderopvangtoeslag en de zorgtoeslag, en wordt de huurtoeslag verkleind. Hierdoor daalt de budgettaire omvang van het vangnet naar circa 165 miljoen euro.

20 | Eindrapportage Alternatieven voor het toeslagenstelsel

Invoeren geharmoniseerde vermogenstoets
In deze eerste variant is gekozen voor een geharmoniseerde vermogenstoets op het heffingsvrij
vermogen in box 3 in 2021 (50.000 euro per persoon). Een uniforme vermogensgrens vergroot
de eenduidigheid en verkleint de verwarring. In het IBO Toeslagen wordt een voorkeur
uitgesproken voor een geleidelijke vermogenstoets. Een geleidelijke vermogenstoets voorkomt
grote terugvorderingen door het overschrijden van de vermogensnorm. Wel neemt het aantal
terugvorderingen hierdoor toe. De vormgeving uit het IBO en de beleidsopties in de bijlage zijn
in deze variant echter niet budgettair neutraal, doordat de zorgtoeslag verdwijnt. Bij keuze voor
variant 2 kan de geleidelijke vermogenstoets opnieuw worden doorgerekend.
Variant 1 bekeken vanuit burgerperspectief en doenvermogen
De professionals hebben het idee dat deze variant verschillende verbeteringen heeft ten
opzichte van het huidige toeslagenstelsel. Volgens hen is een groot voordeel van deze variant
dat het veel werk en verantwoordelijkheid weghaalt bij de burger. Ook stellen ze dat deze
variant het risico op terugvorderingen vermindert. Dit wordt als zeer positief beschouwd,
aangezien het toeslagenstelsel hierdoor voor burgers naar verwachting doenlijker wordt.
Daarnaast denken de professionals dat burgers met deze variant meer zekerheid krijgen.
Volgens enkele professionals biedt deze variant ook voordelen voor kwetsbare groepen die de
consequenties van hun toeslagen niet goed kunnen overzien. De professionals verwachten dat
door deze variant het niet-gebruik afneemt. De aanname is dat burgers eerder toeslagen
aanvragen, als je minder van ze vraagt en ze minder risico lopen op terugvorderingen.
Daarnaast verwachten de professionals dat meer ouders gebruik gaan maken van kinderopvang, doordat de kinderopvangtoeslag niet meer inkomensafhankelijk is.
De professionals vragen zich wel af in hoeverre het stelsel voldoende rekening houdt met de
variatie in omstandigheden en draagkracht. Ze zien echter wel in dat een eenvoudiger stelsel
gepaard gaat met het verlies van gerichtheid. Ook is er enige twijfel over de t-2-systematiek.
Deze systematiek biedt namelijk weinig verbetering voor degenen met sterke inkomenswisselingen. Voor hen blijven de gevraagde acties en het risico op terugvorderingen hetzelfde. Tot
slot geven de professionals aan dat een aantal aspecten van deze variant eventueel kunnen
leiden tot een gevoel van oneerlijkheid. Zo kan het feit dat burgers met een inkomensstijging,
binnen de t-2-systematiek, twee jaar lang ‘te veel’ toeslag ontvangen oneerlijk overkomen.
Ook de genormeerde huur kan als oneerlijk worden beschouwd. Er is namelijk een groter
verschil tussen de kwaliteit en de huurprijs van verschillende woningen dan bijvoorbeeld bij
zorgverzekeringen. Daarentegen wordt de huurtoeslag wel begrijpelijker en hebben burgers
minder huurtoeslag nodig door de balansverkorting, wat het risico op hoge terugvorderingen
verkleint. Dit zien ze als positieve aspecten.
Maatregelen en budgettaire effecten variant 1
Tabel 4.1.1 geeft een budgettair overzicht van de maatregelen in de eerste variant. De budgettaire gevolgen en inkomenseffecten zijn berekend met behulp van het microsimulatiemodel
MIMOSI. Alle bedragen zijn in prijzen van het jaar 2025.8 Een omvangrijk pakket als deze eerste
variant heeft een macro-economische doorwerking op lonen en prijzen. Deze macro-economische doorwerking is niet in de doorrekening meegenomen. De gepresenteerde effecten zijn
daarom indicatief.

8

De budgettaire effecten van maatregelen in het regeerakkoord worden doorgaans weergegeven in constante
prijzen van het jaar van het afsluiten van het regeerakkoord, vermoedelijk dus voor het jaar 2021.

Eindrapportage Alternatieven voor het toeslagenstelsel | 21

Box 1: budgettaire gevolgen en inkomenseffecten van integrale varianten
Op verzoek van bijvoorbeeld politieke partijen maakt het CPB geregeld een doorrekening van
de budgettaire gevolgen, inkomens- en werkgelegenheidseffecten van specifieke plannen.
Recente voorbeelden zijn voorstellen voor herziening van het socialezekerheids- en
belastingstelsel van FvD, GL, CU, PvdA, 50PLUS en D66. Het CPB berekent bij dergelijke
verzoeken de ex-ante-effecten van beleidsmatige aanpassingen. Dat betekent dat het CPB
dan alleen de directe effecten van maatregelen in kaart brengt. Hierbij wordt niet gekwantificeerd wat de macro-economische doorwerking is van maatregelen zoals hogere belastingopbrengsten door hogere uitkeringen en de effecten van een hoger minimumloon op de
loonverdeling. Dergelijke ex-post-effecten worden wel meegenomen in Keuzes in Kaart en
de doorrekening van het regeerakkoord. Het CPB heeft op verzoek van het kabinet de
ex-ante budgettaire, inkomens- en werkgelegenheidseffecten van de varianten berekend.
Deze staan in de notitie die de Kamer ontvangt als bijlage bij deze rapportage.
Inkomenseffecten huurverlaging wijken af van standaardkoopkrachtberekeningen
In dit hoofdstuk vindt u de inkomenseffecten terug van varianten 1, 2 en 3. De gepresenteerde effecten van de huurverlaging in variant 1 wijken af van de manier waarop deze in
standaardkoopkrachtplaatjes zouden worden meegenomen. In standaardkoopkrachtberekeningen werken huurverlagingen door in een lagere inflatie voor iedereen. Hiermee wordt
aangesloten bij internationale afspraken van het CBS over de berekening van de inflatie.
Daarmee worden de huurverlagingen ’uitgesmeerd’ over alle huishoudens, ook huishoudens
die niet direct met de huurverlagingen te maken krijgen zoals eigenwoningbezitters. In deze
rapportage is de huurverlaging echter gericht toebedeeld aan huishoudens met een hoge
huur in een corporatiewoning. Hierdoor sluiten de gepresenteerde inkomenseffecten beter
aan bij de reële effecten die burgers in de praktijk zullen ervaren.
Deze aanpak wordt ook gehanteerd bij doorrekening van een specifiek voorstel met effecten
die in het standaardkoopkrachtplaatje maar beperkt tot uitdrukking komen. Deze aanpak
volgt de methode van het CPB in de doorrekening van inkomenseffecten van het
Klimaatakkoord. In de standaardkoopkrachtberekening worden dit soort maatregelen
opgenomen in de inflatie en zo uitgesmeerd over alle huishoudens. Daarom zijn toen
inkomenseffecten gepresenteerd waarbij wel rekening werd gehouden met verschillen in
energiegebruik en dergelijke, waardoor inkomenseffecten voor specifieke groepen in beeld
werden gebracht. In varianten 2 en 3 is geen huurverlaging opgenomen, en was deze
specifieke aanpak daarom niet nodig.
Effecten hoger wettelijk minimumloon volgt berekeningswijze IBO Toeslagen
Bij de berekening van de effecten van een hoger wettelijk minimumloon wordt in deze
rapportage aangesloten bij de prudente berekeningswijze uit het IBO Toeslagen. Dat geeft een
verschil met de ex-antedoorrekening van het CPB in zijn notitie Doorrekening beleidsopties
voor een alternatief toeslagenstelsel. In de strikte ex-antedefinitie die het CPB hanteert, leidt
een hoger wettelijk minimumloon alleen tot hogere uitkeringen en niet tot hogere lonen. Het
effect op de lonen is een tweede-orde-effect dat alleen optreedt in een ex-postdoorrekening
van het CPB zoals in Keuzes in Kaart. In deze rapportage is echter gelijk aan het IBO Toeslagen
een beperkte doorwerking op lonen meegenomen: alleen lonen tot aan het nieuwe wettelijk
minimumloon stijgen mee met de verhoging van het wettelijk minimumloon. Dit geeft een
positief effect op de mediaan van werkenden van afgerond 0,1 procent. Verder neemt het CPB
in de ex-antedefinitie de hogere belastingopbrengsten als gevolg van hogere uitkeringen niet
mee in de budgettaire effecten van een hoger wettelijk minimumloon. Dat betekent dat zij 0,8
miljard euro extra belastingopbrengsten niet meerekenen. Hierdoor is de variant in hun
doorrekening niet budgettair neutraal, maar levert deze een tekort op van 0,8 miljard euro.

22 | Eindrapportage Alternatieven voor het toeslagenstelsel

De maatregelenpakketten in de zorgtoeslag en kinderopvangtoeslag zijn per saldo budgettair
neutraal (beleidsopties 15a/16 en 18). Bij de huurtoeslag is gekozen voor de variant waarbij de
lasten per saldo met 0,2 miljard euro dalen (beleidsoptie 24). Dat maakt het mogelijk om de
nieuwe huurtoeslag op basis van genormeerde huur zo vast te stellen dat de negatieve inkomenseffecten beperkt blijven. De kosten van het huurtoeslagpakket en het vangnet worden gedekt uit
generieke lastenmaatregelen, zodat de variant per saldo budgettair neutraal is.
Het is de bedoeling uiteindelijk tot een neutrale inkomensverdeling te komen tussen werkenden, uitkeringsgerechtigden en gepensioneerden (zie ook vervolg over inkomenseffecten na
tabel 4.1.1). Daarom is er in deze variant een schuif tussen een gerichte verhoging van de
arbeidskorting en een verlaging van de algemene heffingskorting en het sociaal minimum.
De variant is per saldo budgettair neutraal. De werkgeverslasten stijgen met 0,6 miljard euro
door het hogere wettelijk minimumloon en de hogere Aof-premie om inkomensonafhankelijke kinderopvang te financieren. Toch daalt in de doorrekening het totale besteedbaar
inkomen van huishoudens per saldo met circa 0,8 miljard euro. Dat komt vooral door het
gedragseffect in de kinderopvangtoeslag, dat niet zichtbaar is in het inkomensbeeld. Het
gedragseffect van meer gebruik van formele kinderopvang treedt op door het inkomensonafhankelijk maken van de kinderopvangtoeslag. Ook is niet zichtbaar in het inkomensbeeld wat
de invloed is van het vangnet dat hoort bij de overstap naar een vastgesteld inkomen op basis
van t-2. De dekking uit hogere belastingtarieven is dat wel.
Inkomenseffecten en marginale druk
In tabel 4.1.2 staan de inkomenseffecten van variant 1 in percentages weergegeven. De effecten
ontstaan vooral door het afschaffen van de zorgtoeslag en zijn dan ook in grote lijnen vergelijkbaar
met de gepresenteerde effecten in beleidsoptie 15a waarin het afschaffen van de zorgtoeslag wordt
gecompenseerd via de zorgpremie en reguliere instrumentarium. Het pakket aan maatregelen uit
beleidsoptie 15a heeft namelijk invloed op alle huishoudens, terwijl de maatregelen rondom de
andere toeslagen slechts deelgroepen treffen. De mediane inkomenseffecten worden daardoor
gedreven door maatregelen rondom de zorgtoeslag. De maatregelen in het kader van de andere
toeslagen worden voornamelijk zichtbaar in meer of minder spreiding van de inkomenseffecten.
In variant 1 gaan zowel de laagste als hoogste inkomensgroepen erop achteruit, terwijl de
middelste inkomensgroepen er gemiddeld op vooruitgaan. Uiteraard zijn de inkomenseffecten
afhankelijk van de gekozen invulling van de variant. Maar in het algemeen geldt dat negatieve
inkomenseffecten onvermijdelijk zijn, als toeslagen die gerichte inkomensondersteuning
bieden, worden afgeschaft en worden vervangen door generiekere instrumenten. Dit kan alleen
worden voorkomen wanneer er geld bij komt, bijvoorbeeld door te schuiven in de belastingmix.
De laagste inkomensgroep verliest de zorgtoeslag en wordt daarvoor in deze variant niet volledig
gecompenseerd. Het gaat daarbij voor een belangrijk deel om huishoudens met een inkomen
onder het sociaal minimum, zoals studenten, zelfstandigen en werknemers met kleine banen.
Deze groepen ontvangen geen of een beperkt loon, waardoor de verhoging van het wettelijk
minimumloon hen niet bereikt. De verlaging van de nominale premie is onvoldoende om hen
volledig te compenseren voor het afschaffen van de zorgtoeslag. Middeninkomens ontvangen in
de huidige situatie geen of een beperkt bedrag aan zorgtoeslag. Daardoor hebben deze voordeel
van de verlaging van de nominale premie. Ook hebben deze inkomens relatief weinig nadeel van
de hogere belastingtarieven die nodig zijn om de verlaging van de nominale premie te financieren.
De hoogste inkomensgroep gaat erop achteruit, doordat het voordeel van de lagere nominale
premie niet opweegt tegenover de hogere belastingtarieven. Door de nominale premie verder te
verlagen kunnen negatieve inkomenseffecten voor de laagste inkomens worden voorkomen. Maar
als de verlaging wordt gedekt uit het verder verhogen van belastingtarieven, gaat de hoogste
inkomensgroep er nog verder op achteruit. Een dergelijke variant is uitgewerkt in beleidsoptie 15b.

Eindrapportage Alternatieven voor het toeslagenstelsel | 23

Tabel 4.1.1 Maatregelen variant 1 in euro’s en budgettaire effecten in miljard euro, 20259
Doorrekening
inkomenseffecten

Maatregelen per toeslag

Budgettair

Beleidsoptie

Zorgtoeslag

15a/16
-1413 (alleenstaande)

-6,8

Verhogen wettelijk minimumloon en bijbehorende uitkeringen

Afschaffen zorgtoeslag

5%

1,910

Verhogen algemene heffingskorting

166

1,4

Verhogen sociaal minimum (dubbele algemene heffingskorting in
referentieminimumloon)

0,18

0,1

Fiscalisering AOW

4,5%

-1,3

Verhogen Inkomensondersteuning AOW

300

0,7

Verhogen tarief 2 en 3 schijf

2%

-3,4

Verlagen nominale premie /inkomensonafhankelijke uitkering

-500

7,3

e

e

11

Huurtoeslag

24

Verlaging verhuurdershefffing

Huren naar 465 euro

1

12

Inverdieneffect huurtoeslag door verlaging verhuurdersheffing
Vereenvoudiging huurtoeslag

-0,6
Diverse vereenvoudigings­voorstellen13

-0,2

Huurtoeslag rechtstreeks uitbetalen aan verhuurder

25a

Kinderopvangtoeslag

18

Inkomensonafhankelijke toeslag

Vergoedingspercentage naar 96%

2,2

Afschaffen Inkomensafhankelijke combinatiekorting (IACK)

Afschaffen

-1,7

Verhogen Aof-premie

-0,5

Kindgebonden budget
Optioneel: onderzoeken of Wkb geïntegreerd kan worden met
kinderbijslag

28a/28b

Optioneel: onderzoeken of Wkb minder inkomens­afhankelijk
kan worden

27abc

Overkoepelend
T-2 huurtoeslag en Wkb
Geharmoniseerde vermogenstoets
Dekking pakket huurtoeslag en t-2 via tarieven inkomstenbelasting

0,2

8

0

12

0,2%

-0,4

-58

-0,4

Bijsturen inkomensbeeld
Verhogen algemene heffingskorting met 108 i.p.v. 166 euro
Gerichte verhoging arbeidskorting met 160 euro

160

0,5

Dubbele algemene heffingskorting in ref. minimumloon van 0,18
naar 0,14

-0,04

0,0

9

De budgettaire gevolgen en inkomenseffecten zijn berekend met het microsimulatiemodel MIMOSI en zijn
daarmee indicatief. Bij een doorrekening van het regeerakkoord kunnen bedragen afwijken.

10

De verhoging van het wettelijk minimumloon zorgt voor 3,2 miljard euro aan extra uitgaven. Deze uitgaven
bestaan uit 2,8 miljard euro aan extra uitkeringen (zoals AOW en bijstand), 0,1 miljard euro aan het lage
inkomensvoordeel (LIV) en 0,3 miljard euro aan extra uitgaven aan toeslagen. Aangenomen is dat de extra
kosten van het LIV binnen het werkgeversdomein worden opgevangen en de extra uitgaven aan toeslagen
binnen de betreffende toeslagen worden opgevangen. Dan resteert alleen de 2,8 miljard euro aan hogere
uitkeringen. Hier tegenover staat voor 0,9 miljard euro aan extra premie- en belastingopbrengsten. Per saldo
resteert dan een intensivering van 1,9 miljard euro.

11

Als dat juridisch haalbaar is.

12

Op basis van berekeningen van het ministerie van BZK (prijspeil 2018)

13

Zoals harmoniseren aftoppingsgrenzen, lineaire afbouw, overgangsrecht onz. studenteenheden afschaffen,
schrappen vergoeding servicekosten en invoeren huurtoeslag op basis van genormeerde huren

24 | Eindrapportage Alternatieven voor het toeslagenstelsel

Wat verder opvalt is de spreiding in het inkomensbeeld. Ongeveer 4 procent van alle huishoudens gaat er meer dan 5 procent op achteruit. Dit komt overeen met ongeveer 260 duizend
huishoudens. Dit zijn voor een belangrijk deel eerdergenoemde huishoudens met een
inkomen onder het sociaal minimum. Kanttekening bij deze negatieve effecten is dat
huishoudens waarschijnlijk niet langdurig op een inkomen onder het sociaal minimum
blijven. Hierdoor profiteren zij op de langere termijn wel van de compenserende maatregelen.
Het huurtoeslagpakket is per saldo positief voor het inkomensbeeld. Dit komt door de
intensivering van 0,2 miljard euro. Huurders in de corporatiesector met inkomens tot de
grenzen van de passendheidstoets gaan er hierdoor gemiddeld op vooruit.
Het inkomensonafhankelijk maken van de kinderopvangtoeslag werkt positief uit voor ouders
die gebruikmaken van kinderopvang (vooral voor midden- en hoge inkomens). Toch heeft het
een negatief effect op het totale inkomensbeeld. Dat komt vooral doordat inkomensonafhankelijke kinderopvang leidt tot een toename van het gebruik, dat niet in dit statische koopkrachtplaatje tot uitdrukking komt. Deze intensivering in de kinderopvang wordt met name
gefinancierd door de inkomensafhankelijke combinatiekorting (IACK) af te schaffen, wat
negatief uitpakt voor werkenden met kinderen tot 12 jaar en wel zichtbaar is in het inkomensbeeld. Dit zorgt voor zeer negatieve inkomenseffecten voor huishoudens met lage inkomens
die relatief veel gebruik maken van formele kinderopvang. Deze huishoudens hebben weinig
profijt van het inkomensonafhankelijk maken van de kinderopvangtoeslag, maar verliezen wel
IACK. Dit punt kan in een verdere uitwerking richting het regeerakkoord worden opgepakt,
bijvoorbeeld door een andere invulling van de dekking van het kinderopvangpakket. Overigens
is de stap na 2025, van een inkomensonafhankelijke kinderopvang naar een toegankelijke
kinderopvang voor iedereen (incl. niet-werkenden), hier niet zichtbaar. Dit zal onder andere
positief uitpakken voor eenverdieners en niet-werkenden, die dan ook aanspraak kunnen
maken op de kinderopvang. Hiertegenover staat dat dit onder andere wordt gedekt door het
verlagen van de kinderbijslag, wat lagere inkomens relatief zwaarder raakt.
De variant is beperkt bijgestuurd om de huidige verdeling tussen werkenden, uitkerings­
gerechtigden en gepensioneerden in doorsnee zo veel mogelijk in stand te houden. Dat illustreert
dat er mogelijkheden zijn om de variant bij te sturen al naar gelang de politieke voorkeur.
Tabel 4.1.2 Inkomenseffecten variant 1
<-5%

-5 tot -2%

-2 tot 0%

0 tot 2%

2 tot 5%

>5%

Totaal

Mediaan

Aandeel

1e (<=112% WML)

11%

27%

26%

15%

9%

11%

100%

-1,2%

20%

2e (112-178% WML)

6%

14%

27%

35%

15%

4%

100%

0,2%

20%

3e (178-269% WML)

2%

8%

19%

41%

29%

2%

100%

0,7%

20%

4e (269-400% WML)

1%

9%

34%

48%

8%

0%

100%

0,3%

20%

5e (>400% WML)

0%

9%

51%

35%

3%

2%

100%

-0,2%

20%

Werkenden

4%

11%

33%

40%

10%

2%

100%

0,1%

63%

Uitkeringsontvangers

9%

18%

23%

18%

22%

11%

100%

0,1%

8%

Gepensioneerden

3%

18%

29%

26%

18%

6%

100%

0,0%

27%

Tweeverdieners

2%

8%

27%

42%

19%

3%

100%

0,5%

50%

Alleenstaanden

6%

18%

37%

27%

7%

5%

100%

-0,5%

46%

Alleenverdieners

10%

18%

32%

34%

4%

2%

100%

-0,3%

5%

Inkomensgroepen

Inkomensbron

1

Huishoudentype

Eindrapportage Alternatieven voor het toeslagenstelsel | 25

Kinderen2
Met kinderen

6%

17%

30%

33%

10%

3%

100%

-0,1%

22%

Zonder kinderen

4%

10%

33%

40%

12%

3%

100%

0,1%

52%

Eigenwoningbezitters

2%

10%

36%

40%

11%

2%

100%

0,1%

58%

Huurders

7%

18%

25%

28%

15%

7%

100%

0,0%

42%

Alle huishoudens

4%

13%

31%

35%

13%

4%

100%

0,1%

100%

Woningeigendom

1

Indeling op basis van belangrijkste inkomensbron. Bij gepensioneerden: aanvullend inkomen naast AOW.

2

Indeling naar kinderen op basis van aanwezigheid kinderen tot 18 jaar en exclusief gepensioneerden.

Uit de doorrekening blijkt dat zonder extra geld inkomenseffecten onvermijdelijk zijn, als
gerichte inkomensondersteuning via toeslagen wordt vervangen door minder gerichte
instrumenten. Dat kan bijvoorbeeld gefinancierd worden uit het saldo, door een schuif in de
belastingmix of met het verlagen van andere overheidsuitgaven. Tabel 4.1.3 illustreert de
inkomenseffecten bij een intensivering van 2 miljard euro met een gerichte verhoging van de
arbeidskorting aan de onderkant. Vooral werkenden met lage inkomens profiteren hiervan.
De onderste inkomensgroep gaat er in gemiddeld nog 0,3 procent op achteruit in plaats van 1,2
procent bij een budgetneutrale invulling van de variant. Nog steeds gaat 9 procent van de groep
met lage inkomens er meer dan 5 procent op achteruit, tegen 11 procent in de variant zonder 2
miljard euro intensivering. Deze groep kan de intensivering in de arbeidskorting namelijk niet
(volledig) verzilveren.
Tabel 4.1.3 Inkomenseffecten variant 1 en variant 1 plus intensivering van 2 miljard euro
Inkomensgroep

Variant 1

+2 mld ak

1e (<=112% WML)

-1,2%

2e (112-178% WML)

0,2%

3e (178-269% WML)

0,7%

1,1%

4e (269-400% WML)

0,3%

0,7%

5e (>400% WML)

-0,2%

0,0%

Werkenden

0,1%

0,5%

Uitkeringsgerechtigden

0,1%

0,5%

Gepensioneerden

0,0%

0,1%

Tweeverdieners

0,5%

1,0%

Alleenstaanden

-0,5%

0,0%

Alleenverdieners

-0,3%

-0,1%

Huishoudens met kinderen

-0,1%

0,3%

Huishoudens zonder kinderen

0,1%

0,6%

Eigenwoningbezitters

0,1%

0,4%

Huurders

0,0%

0,6%

Alle huishoudens

0,1%

0,5%

-0,3%
0,8%

Inkomensbron

Huishoudentype

Kinderen

Woningeigendom

26 | Eindrapportage Alternatieven voor het toeslagenstelsel

Tabellen 4.1.2 en 4.1.3 geven een macro-perspectief op de verdelingseffecten van de variant.
Om meer inzicht te bieden in de effecten voor een individuele burger wordt in tabel 4.1.4 het
huishoudboekje weergegeven voor de huidige situatie en de variant. Het voorbeeld is geënt op
een alleenstaande die het wettelijk minimumloon verdient en in een huurwoning woont met
een relatief hoge huur.
Tabel 4.1.4 Microvoorbeeld alleenstaande op WML-niveau
Huidige situatie
Bruto jaarloon

Variant 1
23.207

Verschil
24.368

1.161

Pensioenpremie (-)

605

688

83

Belastbaar inkomen

22.602

23.680

1.078

Belastingen (-)

8.370

8.798

428

Algemene heffingskorting

3.010

3.052

42

Arbeidskorting

3.942

4.256

314

Netto-inkomen

21.185

22.190

1.005

nominale zorgpremie (-)

1.630

1.130

-500

192

192

0

Eigen betalingen (-)
Zorgtoeslag

1.431

0

-1.431

Huurtoeslag

2.823

1.137

-1.686

0

1.860

1.860

23.617

23.865

248

Huurverlaging
Besteedbaar inkomen

Uit het voorbeeld blijkt dat het bruto inkomen stijgt met ruim 1.100 euro. Dat komt door de
verhoging van het wettelijk minimumloon met 5 procent. Als gevolg hiervan stijgt ook de
pensioenpremie die de werknemer afdraagt. De belastingtarieven stijgen, maar voor deze
persoon staan daar hogere heffingskortingen tegenover. De verhoging van het bruto inkomen
werkt daardoor bijna volledig door in een hoger netto inkomen. De nominale zorgpremie
wordt verlaagd met 500 euro en de zorgtoeslag wordt afgeschaft. De balansverkorting in de
huurtoeslag leidt tot lagere huren en daarmee een lagere huurtoeslag. Bovendien ligt de
genormeerde huur op basis waarvan de huurtoeslag in de variant wordt berekend lager dan de
feitelijke huur waarover deze persoon in de huidige situatie huurtoeslag ontvangt. De
huurverlaging compenseert voor deze lagere huurtoeslag. Per saldo gaat deze persoon er
248 euro op jaarbasis op vooruit.
Marginale druk, werkgelegenheidseffecten en effecten op de inkomensongelijkheid
In figuur 4.1.2 staat de verdeling van de marginale druk in de huidige situatie en de integrale
variant. Hieruit blijkt dat de spreiding in de marginale druk en de bijbehorende pieken flink
afnemen. Dat komt vooral door de maatregelen in de huurtoeslag en het afschaffen van de
zorgtoeslag.14 De afname in de spreiding van de marginale druk hangt ook samen met de
spreiding in de inkomenseffecten. Zo gaat een vermindering van de spreiding van de marginale
druk noodzakelijkerwijs samen met positieve en negatieve inkomenseffecten. Daarnaast stijgt
de gemiddelde marginale druk voor inkomens tussen de 40.000 en 60.000 licht door de
hogere belastingtarieven.

14

Voor een deel komt de afname in spreiding doordat de marginale druk altijd wordt afgezet tegen individueel
inkomen, terwijl de marginale druk wordt veroorzaakt door regelingen gebaseerd op zowel het individuele
inkomen (met name belastingtarieven) als regelingen gebaseerd op huishoudinkomen (met name toeslagen).
Doordat bij een gegeven individueel inkomen allerlei verschillende huishoudinkomens voorkomen, geeft dit
een grote spreiding in de marginale druk. Op het moment dat inkomensondersteuning op huishoudinkomen
zoals toeslagen wordt afgeschaft, valt het huishoudinkomen weg uit de marginale druk. Dat leidt per definitie
tot minder spreiding in de marginale druk afgezet tegen individueel inkomen.

Eindrapportage Alternatieven voor het toeslagenstelsel | 27

Uit de doorrekening van het CPB blijkt dat variant 1 leidt tot een bescheiden werkgelegenheidstoename van 0,2 procent. Het afschaffen van de zorgtoeslag heeft namelijk een positief effect op de
werkgelegenheid. Aan de andere kant heeft het afschaffen van de IACK een negatief, maar kleiner
effect op de werkgelegenheid. De hogere kinderopvangtoeslag bevordert de werkgelegenheid weer.
Tegenover deze toename van de werkgelegenheid staat een toename van de inkomensongelijkheid. De Gini-coëfficiënt komt 1,2 procent hoger te liggen. Dat komt vooral doordat de
maatregelen rondom het afschaffen van de zorgtoeslag per saldo negatief uitwerken voor de
laagste inkomens. Middeninkomens gaan er door het pakket (licht) op vooruit. De hoogste
inkomens hebben per saldo nadeel van het pakket, maar in doorsnee is dit nadeel kleiner dan
voor lagere inkomens. Hierdoor neemt de inkomensongelijkheid toe.
Figuur 4.1.2 Marginale druk huidige situatie (links) en integrale variant 1 (rechts)

4.2

Variant 2: inkomensonafhankelijke inkomens­
ondersteuning met uitkeerbare heffingskortingen
In deze variant lost de overheid de toeslagenproblematiek op door de inkomensondersteuning
van de toeslagen inkomensonafhankelijk te maken. Zij compenseert burgers voor het
afschaffen van toeslagen via uitkeerbare heffingskortingen. Op die manier blijft de verantwoordelijkheidsverdeling tussen de burger en de overheid in stand en wordt er niet ingegrepen in
de voorzieningen. Het stelsel wordt hierdoor wel minder gericht, net als in de vorige variant.
De inkomensondersteuning wordt namelijk zo veel mogelijk gezocht in inkomensonafhankelijke instrumenten. Dit is noodzakelijk voor een oplossing van de problematiek uit het
toeslagenstelsel.
In beleidsoptie 4 worden de mogelijkheden, voor- en nadelen van uitkeerbare heffingskortingen uitgebreid toegelicht. Met inkomensondersteuning via een uitkeerbare heffingskorting in
de loonheffing wordt het aantal geldstromen en het ‘rondpompen van geld’ significant
verminderd. Er komen uit de uitwerking echter wel een aantal randvoorwaarden naar voren.

28 | Eindrapportage Alternatieven voor het toeslagenstelsel

De uitkeerbare heffingskorting moet hieraan voldoen om niet tot meer complexiteit te leiden.
Ten eerste moet de heffingskorting op individueel niveau zijn en niet afhankelijk van huishoudkenmerken waarover de werkgever niet beschikt. Op die manier kan de korting meelopen
in de loonheffing. Daarnaast moet uitgegaan worden van een inkomensonafhankelijke
uitkeerbare heffingskorting. Anders wordt het probleem van het huidige stelsel slechts
verplaatst in plaats van opgelost; dat probleem hangt immers samen met het verkeerd
inschatten van het inkomen. De keuze voor een inkomensonafhankelijke maatregel zorgt voor
een minder gericht stelsel, maar biedt grote groepen burgers meer zekerheid. Ook wanneer
aan deze randvoorwaarden wordt voldaan, zijn er nog nadelen en aandachtspunten bij een
uitkeerbare heffingskorting op individueel inkomen die mee kan lopen in de loonheffing.
De nadelen een aandachtspunten worden in hoofdstuk 3 toegelicht.
Hieronder is de tweede variant concreet ingevuld voor de verschillende domeinen en betrokken aspecten. Te starten met een schematisch weergave ervan in figuur 4.2.1, inclusief de
relevante beleidsopties.
Figuur 4.2.1 Schematische weergave stappen van huidig stelsel naar variant 2

Huidig stelsel

Stelsel in 2025

Eindbeeld

Zorgtoeslag

Verhogen WML en inkomensonafhankelijke uitkeerbare
heffingskorting (17)

Verhogen WML en inkomensonafhankelijke uitkeerbare
heffingskorting (17)

Kinderopvangtoeslag

Inkomensonafhankelijk en
rechtstreekse uitbetaling aan
kinderopvangorganisaties (18)

Inkomensonafhankelijk en
rechtstreekse uitbetaling aan
kinderopvangorganisaties (18)

Huurtoeslag

Eenvoudiger (22 en 23), rechtstreekse uitbetaling en t-2 met
vangnet (25a)

Eventueel:
Inkomensonafhankelijke
uitkeerbare heffingskorting

Kindgebonden budget

Vastgesteld inkomen t-2 met
vangnet BD (8)

Eventueel:
Inkomensonafhankelijke
uitkeerbare heffingskorting

(n) Fichenummer

Toeslag

Aanpassing inkomensgrondslag

Vereenvoudiging

Geen toeslag meer met problematische grondslagen

Hoe wordt in variant 2 omgegaan met zorgtoeslag?
Net zoals in variant 1 wordt de zorgtoeslag afgeschaft. Alleen compenseert de overheid hierbij
met een uitkeerbare heffingskorting (beleidsoptie 17) in plaats van met een lagere nominale
premie. Overigens zijn de inkomens- en budgettaire effecten van beide opties (en beleidsoptie 16
met een inkomensonafhankelijke uitkering) exact aan elkaar gelijk. Voordeel is dat de juridische
haalbaarheid bij deze variant niet ter discussie staat. Nadeel is dat groepen die nu geen belastingaangifte hoeven doen het complexere belastingstelsel worden ingetrokken. Het verlagen van de
nominale premie sluit daarom mogelijk beter aan bij het doenvermogen van burgers.
Hoe wordt in variant 2 omgegaan met kinderopvangtoeslag?
De kinderopvangtoeslag kan alleen met zeer grote inkomenseffecten vervangen worden door een
generieke uitkeerbare heffingskorting op basis van een aantal eenvoudig te waarnemen
(huishoud)kenmerken. Dit komt doordat de regeling zeer gericht is op een specifieke groep.
Daarom wordt in deze variant net zoals in variant 1 de kinderopvangtoeslag inkomensonafhankelijk gemaakt en direct overgemaakt aan de kinderopvangorganisaties (beleidsoptie 8). Hierdoor
vinden er geen terugvorderingen of nabetalingen meer plaats vanwege veranderende inkomens.

Eindrapportage Alternatieven voor het toeslagenstelsel | 29

Daarnaast kan beter aangesloten worden bij werkelijk afgenomen uren kinderopvang en krijgen
burgers niet langer grote bedragen betaald die ze vervolgens moeten doorbetalen aan kinderopvangorganisaties. Deze variant voorziet daarmee in een overheidsbijdrage aan de kinderopvangorganisaties, maar de kinderopvang is daarmee nog geen publieke voorziening. Kinderopvang­
organisaties kunnen nog steeds een eigen prijs voor de kinderopvang vragen.
Hoe wordt in variant 2 omgegaan met huurtoeslag?
Onder variant 1 zijn de verschillende richtingen geschetst voor de woningmarkt en daarmee
voor de huurtoeslag (sterkere rol overheid in volkshuisvesting versus eigendomsneutraal
woonbeleid). Als opmaat naar beide richtingen wordt de huurtoeslag vereenvoudigd. In deze
tweede variant wordt de huurtoeslag op dezelfde manier vereenvoudigd als in variant 1 (met
beleidsopties 22a, b, c en d) en gebaseerd op genormeerde huur (beleidsoptie 23). Ook wordt
de huurtoeslag rechtstreeks uitbetaald aan de verhuurder (conform fiche 25a).
De combinatie van vereenvoudigingen en huurtoeslag op basis van genormeerde huur leidt tot
forse inkomenseffecten, zowel positief als negatief. Om zittende huurders niet ineens met
grote betaalbaarheidsproblemen te confronteren is daarom een transitie nodig, van ongeveer
10 jaar. Dat geeft huurders de tijd zich aan te passen aan hogere woonlasten of te verhuizen
naar een goedkopere woning.
Om deze transitie te vergemakkelijken kunnen de inkomenseffecten eventueel binnen het
woondomein opgelost worden. Voor huurders met de laagste inkomens bij woningcorporaties
zou dit opgelost kunnen worden door hun huren te verlagen, bijvoorbeeld in combinatie met
een verlaging van de verhuurderheffing. Om deze verlaging voor deze huurders blijvend te
kunnen maken, wordt een aanvullende passendheidsnorm geïntroduceerd voor corporaties.
Overigens moet ook bij zo’n gerichte balansverkorting de impact op de rol van de verhuurderheffing als sturingsinstrument tegen het woningtekort en de balans van opgaven en middelen
bij woningcorporaties in ogenschouw genomen worden.
Op de langere termijn zijn er vooral bij meer eigendomsneutraal woonbeleid wel mogelijkheden voor het vervangen van de huurtoeslag door een generieke uitkeerbare heffingskorting.
Deze stelselwijziging heeft grote gevolgen voor vraag, aanbod en prijsvorming op de woningmarkt. Daarom moet bij de uiteindelijke invoering van dit vergezicht de vormgeving goed
doordacht worden. Er is een vormgeving nodig waarmee geanticipeerd kan worden op de
mogelijke effecten op de woningmarkt.
Hoe wordt in variant 2 omgegaan met kindgebonden budget?
Net als onder variant 1 blijft het kindgebonden budget bestaan. Als er uitkeerbare heffingskortingen komen, kan ook het kindgebonden budget worden omgezet in een (inkomensonafhankelijke) uitkeerbare heffingskorting. Deze is alleen afhankelijk van meer kenmerken dan
waarover de werkgever of uitkeringsinstantie beschikt. Daardoor kan deze heffingskorting niet
meelopen in de loonheffing. Ook het ‘rondpompen van geld’ neemt dan niet af. Bovendien
ontstaat hierdoor het risico dat het stelsel voor burger en uitvoering complexer wordt.
Gevolgen werken met t-2-systematiek
Voor de huurtoeslag en het kindgebonden budget wordt net als in variant 1 overgestapt op een
t-2-systematiek. Deze moet het aantal terugvorderingen en nabetalingen zo veel mogelijk
verkleinen. Dit gaat samen met het inrichten van een vangnet bij de Belastingdienst om te
voorkomen dat lage inkomens (tijdelijk) in betalingsproblemen komen (volgens beleidsoptie
8). Uit de uitwerking van de t-2-systematiek blijkt dat de huidige omvang van het toeslagenstelsel waarschijnlijk te groot is om dit via t-2 met vangnet vorm te geven. In de huidige situatie
zouden in de t-2-systematiek met vangnet circa 345.000 huishoudens voor 450 miljoen euro
moeten worden ondersteund. In deze tweede variant verdwijnt echter de inkomensafhankelijkheid van de kinderopvangtoeslag en de zorgtoeslag. Hierdoor daalt de budgettaire omvang
van het vangnet naar circa 191 miljoen euro.
30 | Eindrapportage Alternatieven voor het toeslagenstelsel

Invoeren geharmoniseerde vermogenstoets
In de tweede variant is net als in variant 1 gekozen voor een geharmoniseerde vermogenstoets op
het heffingsvrij vermogen in box 3 in 2021 (50.000 euro per persoon). Een uniforme vermogensgrens vergroot de eenduidigheid en verkleint de verwarring. In het IBO Toeslagen wordt een
voorkeur uitgesproken voor een geleidelijke vermogenstoets. Een geleidelijke vermogenstoets
voorkomt grote terugvorderingen door het overschrijden van de vermogensnorm. Wel neemt het
aantal terugvorderingen hierdoor toe. De vormgeving uit het IBO en de beleidsopties in
hoofdstuk 5 zijn in deze variant echter niet budgettair neutraal, doordat de zorgtoeslag verdwijnt.
Bij keuze voor variant 2 kan de geleidelijke vermogenstoets opnieuw worden doorgerekend.
Variant 2 bekeken vanuit burgerperspectief en doenvermogen
In deze variant is het toeslagenstelsel grotendeels inkomensonafhankelijk. Hierdoor is dit nieuwe
stelsel een stuk eenvoudiger en vergt het aanzienlijk minder acties van burgers. Dit maakt het
stelsel volgens de professionals dan ook doenlijker. Ook is de verwachting dat dit nieuwe stelsel
de terugvorderingsproblemen vermindert en dat wordt gezien als een positieve ontwikkeling.
Daarnaast verwachten de professionals dat het systeem duidelijker wordt, doordat geen sprake
meer is van allerlei verschillende toeslagen en uitzonderingen. De grootste groep burgers is in
loondienst en voor hen wordt het waarschijnlijk makkelijker. Zo is het aanvragen van loonheffingskorting niet nieuw en zal het niet voor veel problemen moeten zorgen. In deze variant
worden geen aparte toeslagen uitbetaald; deze bedragen worden verrekend met de belasting.
Een voordeel hiervan is dat dit burgers mogelijk een beter overzicht geeft van al hun inkomsten.
Ten slotte denken de professionals dat de variant leidt tot minder niet-gebruik. Als de uitkeerbare
heffingskortingen via werkgevers lopen, maakt een deel van de burgers er automatisch gebruik
van. Ze vragen zich wel af wat er gebeurt met burgers die hun belastingaangifte niet doen.
Ondanks de positieve aspecten is het wel een ingrijpende stelselwijziging waarbij de professionals
vragen hebben. Zo hebben professionals zorgen over de gerichtheid. Sommige onderdelen van
het stelsel differentiëren namelijk niet op basis van verschillen in situaties; maatwerk is dus niet
altijd mogelijk. Ze begrijpen overigens wel dat een eenvoudiger stelsel gepaard gaat met het
verlies van gerichtheid. Verder zien ze binnen de regelingen zelf wel een versimpeling, maar wat
het mogelijk ingewikkelder maakt, is dat de burgers het geld nu op verschillende manieren
ontvangen. Dit gaat via toeslagen en via uitkeerbare heffingskortingen en ze moeten daarvoor
verschillende acties ondernemen. Zo kan het aanvragen van een heffingskorting ingewikkeld
worden volgens de professionals. Bijvoorbeeld als er sprake is van twee werkgevers, als burgers
wisselen tussen uitkering en werk en als iemand als zelfstandige werkt. Daarnaast voorzien ze
problemen met de aanvraag van de voorlopige aanslagen, dit is mogelijk complex voor burgers.
Ook geven de professionals aan dat een aantal aspecten van deze variant kunnen leiden tot een
gevoel van oneerlijkheid. Zo kan het oneerlijk overkomen dat burgers met een inkomensstijging
binnen de t-2-systematiek twee jaar lang ‘te veel’ toeslag ontvangen. Ook de genormeerde huur
kan als oneerlijk worden beschouwd. Er is namelijk een groter verschil tussen de kwaliteit en de
huurprijs van verschillende woningen dan bijvoorbeeld bij zorgverzekeringen. Daarentegen
wordt wel voorkomen dat burgers toeslag moeten terugbetalen door het opgeven van de
verkeerde huurprijs. Ook wordt de huurtoeslag over het algemeen begrijpelijker. Tot slot kan het
feit dat de bedragen niet meer gelabeld en gekoppeld zijn aan kosten (zoals de huur) ervoor
zorgen dat het voor sommige burgers onduidelijk is wat ze ervan moeten betalen.
Maatregelen en budgettaire effecten variant 2
De budgettaire gevolgen en inkomenseffecten van variant 2 zijn in 2025 bijna gelijk aan variant 1.
Alle bedragen zijn in prijzen van het jaar 2025. De introductie van een uitkeerbare heffingskorting
geeft exact dezelfde budgettaire effecten15 als het verlagen van de nominale premie. Ook de
maatregelen in de kinderopvangtoeslag in de volgende kabinetsperiode leveren hetzelfde beeld
op. Alleen de maatregelen in de huurtoeslag hebben andere budgettaire gevolgen.

15

Uitkeerbare heffingskortingen gelden statistisch als uitgavenpost.

Eindrapportage Alternatieven voor het toeslagenstelsel | 31

Tabel 4.2.1 Maatregelen variant 2 in euro’s en budgettaire effecten in miljard euro, 202516
Maatregelen per toeslag

Doorrekening inkomenseffecten

Budgettair

Zorgtoeslag

Fiche
15a/16

Afschaffen zorgtoeslag

-1413 (alleenstaande)

-6,8

Verhogen wettelijk minimumloon en bijbehorende uitkeringen

5%

1,917

Verhogen algemene heffingskorting

166

1,4

Verhogen sociaal minimum (dubbele algemene heffingskorting in referentieminimumloon)

0,18

Fiscalisering AOW

4,5%

Verhogen Inkomensondersteuning AOW

300

0,7

Verhogen tarief 2e en 3e schijf

2%

-3,4

Inkomensonafhankelijke uitkeerbare heffingskorting

-500

7,3

Huurtoeslag op basis van genormeerde huur

20% genormeerde huur en 80% feitelijke huur

-18

23

Vereenvoudiging huurtoeslag

Diverse vereenvoudigingsvoorstellen

-0,2

22abcd

0,1
-1,3

Huurtoeslag
19

Huurtoeslag rechtstreeks uitbetalen aan verhuurder

25a

Kinderopvangtoeslag

18

Inkomensonafhankelijke toeslag

Vergoedingspercentage naar 96%

2,2

Afschaffen Inkomensafhankelijke combinatiekorting (IACK)

Afschaffen

-1,7

Verhogen Aof-premie

-0,5

Kindgebonden budget
Optioneel: onderzoeken of Wkb geïntegreerd kan worden met
kinderbijslag

28a/
28b

Optioneel: onderzoeken of Wkb minder inkomensafhankelijk
kan worden

27abc

Overkoepelend
T-2 huurtoeslag en Wkb
Geharmoniseerde vermogenstoets
Dekking pakket huurtoeslag en t-2 via tarieven inkomsten­
belasting

0,2%

0,2

8

0

12

-0,4

Bijsturen inkomensbeeld
Verhogen algemene heffingskorting met 108 i.p.v. 166 euro

-58

-0,4

Gerichte verhoging arbeidskorting met 160 euro

160

0,5

Dubbele algemene heffingskorting in ref. minimumloon van
0,18 naar 0,14

-0,04

16

De budgettaire gevolgen en inkomenseffecten zijn berekend met het microsimulatiemodel MIMOSI.

17

De verhoging van het wettelijk minimumloon zorgt voor 3,2 miljard euro aan extra uitgaven. Deze uitgaven
bestaan uit 2,9 miljard euro aan extra uitkeringen (zoals AOW en bijstand) en het lage inkomensvoordeel (LIV)
en 0,3 miljard euro aan extra toeslagen. Deze laatste worden binnen de specifieke toeslagen opgevangen, zodat
alleen de 2,9 miljard euro aan hogere uitkeringen resteert. Hier tegenover staan voor 0,9 miljard euro aan extra
premie- en belastingopbrengsten. Per saldo resteert na afronding dan een intensivering van 2 miljard euro.

18

De vereenvoudigingen in de huurtoeslag en de overstap naar een huurtoeslag op basis van genormeerde
huur zijn integraal doorgerekend en kosten in totaal 0,2 miljard euro.

19

Zoals harmoniseren aftoppingsgrenzen, lineaire afbouw, overgangsrecht onz. studenteenheden afschaffen,
schrappen vergoeding servicekosten,

32 | Eindrapportage Alternatieven voor het toeslagenstelsel

0,0

Inkomenseffecten en marginale druk
Tabel 4.2.2 toont de inkomenseffecten van variant 2. De effecten zijn vrijwel gelijk aan die van
variant 1. Op twee punten wijkt de doorrekening af. In variant 2 worden de huren niet verlaagd.
Daarnaast wordt uitgegaan van een ingroeipad van 10 jaar bij de overstap naar een huurtoeslag
op basis van genormeerde huren. In de doorrekening is ook uitgegaan van een huurtoeslag die
voor 20 procent wordt gebaseerd op een genormeerde huur en 80 procent op basis van de
feitelijke huur. Dat matigt de negatieve inkomenseffecten in de komende kabinetsperiode.
Circa 6 procent van de huishoudens in de laagste inkomenscategorie gaat er in 2025 meer dan 5
procent op achteruit. Structureel gaat circa 16 procent van de laagste inkomens er meer dan 5
procent op achteruit. Dit zijn echter statische effecten. Dus het effect als er niks verandert in de
persoonlijke situatie van huishoudens. Door de geleidelijke overstap naar een genormeerde
huur krijgen huurders met een hoge huur in relatie tot hun inkomen een prikkel om een
woning te zoeken die beter bij hun persoonlijke situatie past.
Tabel 4.2.2 Inkomenseffecten variant 2
<-5%

-5 tot -2%

-2 tot 0%

0 tot 2%

2 tot 5%

>5%

Totaal

Mediaan

Aandeel

1e (<=112% WML)

6%

25%

37%

20%

8%

5%

100%

-1,1%

20%

2e (112-178% WML)

3%

9%

29%

39%

16%

3%

100%

0,5%

20%

3e (178-269% WML)

1%

8%

18%

41%

29%

2%

100%

0,7%

20%

4e (269-400% WML)

1%

8%

34%

48%

9%

0%

100%

0,3%

20%

5e (>400% WML)

0%

9%

50%

36%

3%

2%

100%

-0,2%

20%

Werkenden

3%

10%

34%

43%

10%

1%

100%

0,1%

63%

Uitkeringsontvangers

3%

16%

35%

22%

21%

3%

100%

-0,2%

8%

Gepensioneerden

1%

15%

33%

27%

19%

4%

100%

0,0%

27%

Tweeverdieners

1%

8%

26%

42%

20%

3%

100%

0,6%

50%

Alleenstaanden

3%

15%

43%

31%

6%

2%

100%

-0,4%

46%

Alleenverdieners

8%

18%

32%

36%

4%

2%

100%

-0,2%

5%

Met kinderen

6%

18%

31%

34%

10%

2%

100%

-0,2%

22%

Zonder kinderen

2%

8%

35%

43%

12%

1%

100%

0,2%

52%

Eigenwoningbezitters

2%

10%

35%

41%

11%

2%

100%

0,1%

58%

Huurders

3%

15%

31%

32%

16%

3%

100%

0,0%

42%

Alle huishoudens

2%

12%

34%

37%

13%

2%

100%

0,1%

100%

Inkomensgroepen

Inkomensbron

1

Huishoudentype

Kinderen

2

Woningeigendom

1

Indeling op basis van belangrijkste inkomensbron. Bij gepensioneerden: aanvullend inkomen naast AOW.

2

Indeling naar kinderen op basis van aanwezigheid kinderen tot 18 jaar en exclusief gepensioneerden.

Tabel 4.2.2 geeft een macro-perspectief op de verdelingseffecten van variant 2. Net zoals bij
variant 1 wordt hieronder voor een alleenstaande die het wettelijk minimumloon verdient en in
een huurwoning woont met een relatief hoge huur, het huishoudboekje weergegeven voor de
huidige situatie en variant 2. De varianten 1 en 2 zijn identiek op de huurtoeslag na. In variant 1
wordt direct overgegaan op een huurtoeslag gebaseerd op een genormeerde huur. Omdat in
variant 2 de huren niet worden verlaagd, bevat deze variant een transitiepad van 10 jaar naar een
huurtoeslag op basis van een genormeerde huur. Het inkomensbeeld voor 2025 bevat de eerste
twee stappen. Doordat de varianten qua inkomensbeeld dichtbij elkaar liggen, kan er met een
intensivering van 2 mld. ongeveer dezelfde effecten worden behaald als in variant 1.

Eindrapportage Alternatieven voor het toeslagenstelsel | 33

Tabel 4.2.3 Microvoorbeeld alleenstaande op WML-niveau
Huidige situatie
Bruto jaarloon

Variant 2

23.207

Verschil
24.368

1.161

Pensioenpremie (-)

605

688

83

Belastbaar inkomen

22.602

23.680

1.078

Belastingen (-)

8.370

8.798

428

Algemene heffingskorting

3.010

3.052

42

Arbeidskorting

3.942

4.256

314

Netto-inkomen

21.185

22.190

1.005

nominale zorgpremie (-)

1.630

1.130

-500

192

192

0

Eigen betalingen (-)
Zorgtoeslag

1.431

0

-1.431

Huurtoeslag

2.823

2.583

-240

0

0

0

23.617

23.451

-166

Huurverlaging
Besteedbaar inkomen

Marginale druk, werkgelegenheidseffecten en effecten op de inkomensongelijkheid
In figuur 4.2.2 staat de verdeling van de marginale druk in de huidige situatie en bij de tweede
integrale variant. Uit de figuren blijkt dat de spreiding en de bijbehorende pieken in de
marginale druk flink afnemen, maar minder dan in de eerste variant. Dat komt doordat de
huurtoeslag in 2025 nog voor 80 procent wordt bepaald op basis van de feitelijke huur. De
structurele werkgelegenheidseffecten en effecten op de inkomensongelijkheid zijn gelijk aan
variant 1.
Figuur 4.2.2 Marginale druk huidige situatie (links) en variant 2 (rechts)

34 | Eindrapportage Alternatieven voor het toeslagenstelsel

4.3

Variant 3: integrale vereenvoudiging voor belastingen
en toeslagen
In deze variant wordt het speelveld verbreed door ook het belastingstelsel zelf (box 1) te
vereenvoudigen en mee te nemen. Deze variant is tot stand gekomen met dank aan het
initiatief en de inbreng van de directie Datafundamenten & Analytics (DF&A) van de
Belastingdienst, waarbij er ook wordt voortgebouwd op optie 9 uit IBO Toeslagen deel 2.
Hierbij vervalt het huidige toeslagenstelsel en worden alle fiscale aftrekposten en heffingskortingen afgeschaft. De kinderopvangtoeslag valt buiten de inrichting van dit stelsel. Variant 3 is
een fundamentele aanpassing van het belastingstelsel en van het belasten van inkomen. Deze
variant heeft vergaande consequenties voor de toekomstige inrichting van het stelsel. Daarmee
kan deze niet los worden gezien van andere discussies over aanpassing van het belastingstelsel.
Overigens wordt deze optie uitgebreid toegelicht in beleidsoptie 6 en bijlage 3.
In deze variant komt er een volledig individueel belastingstelsel. Dit stelsel heeft vier belastingschijven en een aantal inkomensonafhankelijke toelages die alleen worden gebaseerd op
eenvoudige huishoudkenmerken zoals leeftijd, alleenstaand/paar en het aantal kinderen.
Deze toelages vinden vooral plaats op het niveau van het huishouden. Dit stelsel verliest door
de inkomensonafhankelijkheid van toelages dus aan gerichtheid. Wel houdt het de verantwoordelijkheidsverdeling in stand tussen burgers en overheid en is de inkomensondersteuning
gebaseerd op huishoudensniveau.
Er zijn in principe verschillende manieren waarop de toelages kunnen worden uitgekeerd: als
aparte uitkering door een uitkeringsinstantie of als uitkeerbare heffingskortingen. Omdat de
toelages worden gebaseerd op verschillende huishoudkenmerken, kunnen deze niet meelopen
in de loonheffing. Ze kunnen alleen in de inkomstenbelasting worden geïntegreerd. Het zijn in
feite uitkeringen die ook door een aparte uitkeringsinstantie kunnen worden uitgekeerd. Hier
is van uitgegaan bij het in beeld brengen van de effecten van deze variant op de uitvoering en
het doenvermogen.
Zoals aangegeven in bijlage 3 zorgt het afschaffen van de kinderopvangtoeslag door de sterke
gerichtheid voor zeer grote inkomenseffecten. Deze effecten zijn niet goed op te vangen via de
inkomensonafhankelijke toelage en belastingschijven. Daarom is de kinderopvangtoeslag in
deze variant niet in het nieuwe stelsel meegenomen (in bijlage 3 is deze wel uitgewerkt). Voor
de kinderopvangtoeslag kan in plaats daarvan worden aangesloten bij de scenario’s uit het SVK.
In deze scenario’s wordt in 2025 eerst toegewerkt naar een inkomensonafhankelijke toeslag die
direct aan kinderopvangorganisaties wordt uitgekeerd (volgens beleidsoptie 18). Vervolgens
kan de politieke keuze worden gemaakt om wel of niet de stap te zetten naar een kinderopvangvoorziening (volgens beleidsoptie 19). Deze is dan ook toegankelijk voor kinderen met
niet-werkende ouders en/of het is een integrale voorziening voor alle kinderen (volgens
beleidsoptie 20). Hieronder in figuur 4.3.1 is variant 3 schematisch weergegeven.
De introductie van een grotendeels inkomensonafhankelijke bijdrage is een grote stelselwijziging. Deze heeft grote gevolgen voor vraag, aanbod en prijsvorming op de woningmarkt.
Keuzes voor de huurtoeslag moeten voldoende sturingsruimte overlaten voor actuele
vraagstukken binnen het domein wonen. Denk aan het woningtekort en de betaalbaarheid van
sociale woningen. Daarom moet bij de uiteindelijke invoering van deze optie de vormgeving
goed doordacht worden. Er is een vormgeving nodig waarmee geanticipeerd kan worden op de
mogelijke effecten op de woningmarkt.

Eindrapportage Alternatieven voor het toeslagenstelsel | 35

Deze derde variant is meer een conceptueel eindbeeld dan een concrete variant die het
volgende kabinet kan invoeren. Dat komt vooral door de relatief grote spreiding in inkomenseffecten. Deze spreiding ontstaat door het afschaffen van regelingen waarvan de afbouw al in
gang is gezet. Het gaat daarbij bijvoorbeeld om de afbouw van de zelfstandigenaftrek en de
hypotheekrenteaftrek. Ook het in één keer afschaffen van toeslagen zorgt voor negatieve
inkomenseffecten aan de onderkant van het inkomensgebouw. Deze effecten kunnen in dit
nieuwe stelsel niet worden gerepareerd, maar ze kunnen wel worden beperkt. Daarvoor zou
een volgend kabinet moeten inzetten op verdere afbouw van bepaalde aftrekposten in
combinatie met voorgaande integrale variant 1 of 2.
Figuur 4.3.1 Schematische weergave verschil huidig stelsel en variant 3

Huidig stelsel
Kinderopvangtoeslag

Nieuw stelsel
Keuze uit scenario’s SVK
(18, 19 of 20)

Zorgtoeslag

Huurtoeslag

Belastingstelsel met een aantal
inkomensonafhankelijke toelages
(6)

Kindgebonden budget

(n) Fichenummer

Toeslag

Aanpassing inkomensgrondslag

Vereenvoudiging

Geen toeslag meer met problematische grondslagen

Variant 3 bekeken vanuit burgerperspectief en doenvermogen
Dit nieuwe stelsel is volgens professionals eenvoudiger, overzichtelijk en vereist minder actie(s)
van burgers dan het huidige stelsel. Wat het volgens hen makkelijker maakt, is dat er minder
verschillende toeslagen zijn met diverse grondslagen. De professionals geven aan dat het een
voordeel is dat de toelages inkomensonafhankelijk zijn en alleen worden gebaseerd op
eenvoudige huishoudkenmerken. Ze verwachten dat in deze variant het aantal terugvorderingen sterk afneemt, doordat er geen fouten meer ontstaan door wisselende inkomsten. Dit alles
komt volgens de professionals de doenlijkheid ten goede. De variant vermindert zowel de
problemen van het huidige toeslagenstelsel als de complexiteit van de inkomstenbelasting.
De professionals geven aan dat deze variant staat of valt met de precieze uitwerking, zoals welke
instantie de toelages gaat uitkeren. Het zou volgens hen goed zijn als burgers met niet te veel
instanties te maken hebben. Daarnaast vinden de professionals dat deze variant ook een aantal
nadelen kent. Zo vragen ze zich af in hoeverre het stelsel voldoende rekening houdt met de individuele omstandigheden van burgers. Ze zien echter wel in dat een eenvoudiger stelsel gepaard gaat met
het verlies van gerichtheid. Toch zijn ze van mening dat er op een bepaalde manier enigszins rekening
gehouden moet worden met kosten (zoals huur) of inkomen. Het is echter de vraag hoe dit het best
vormgegeven kan worden en of dit niet weer zorgt voor een complexer stelsel. De professionals
vragen zich daarnaast af waarom burgers de toelages zelf moeten aanvragen, als relevante gegevens in
veel gevallen waarschijnlijk al bekend zijn. Automatisch toekennen voorkomt volgens hen veel
problemen en vermindert het niet-gebruik van de toelages. Als de gegevens vervolgens niet blijken te
kloppen, dan kunnen burgers ze zelf aanpassen. Tot slot kan het volgens de professionals voor
sommige burgers onduidelijk zijn wat ze van de toelages moeten betalen (de bedragen zijn niet meer
gelabeld). Hierdoor kunnen burgers in de verleiding komen om de bedragen (te) snel uit te geven.
36 | Eindrapportage Alternatieven voor het toeslagenstelsel

Maatregelen en budgettaire effecten variant 3
In fiche 6 zijn drie verschillende uitwerkingen van deze integrale vereenvoudigingsvariant
uitgewerkt. In onderstaande weergave en beschrijving van de budgettaire en inkomenseffecten
wordt uitgegaan van de tweede uitwerking. Onderstaande tabellen 4.3.1 en 4.3.2 geven een
budgettair overzicht van de maatregelen in de derde variant. Alle bedragen zijn in lopende
prijzen. Het totale pakket aan maatregelen is budgettair neutraal. De 102,6 miljard euro
opbrengst van het afschaffen van aftrekposten, heffingskortingen en toeslagen wordt ingezet
voor nieuwe regelingen.
Tabel 4.3.1 Maatregelen variant 3 en budgettaire effecten in miljard euro, 2025
Afgeschafte regelingen

Opbrengst

Algemene heffingskorting (excl. doorwerking uitkeringen)

24,5

Arbeidskorting

26,8

Inkomensafhankelijke combinatiekorting

2,1

Ouderenkorting

5,6

Alleenstaande ouderenkorting

0,7

Jonggehandicaptenkorting

0,2

Hypotheekrenteaftrek, eigenwoningforfait en ‘wet-Hillen’

7,5

Zelfstandigenaftrek

1,7

Mkb-winstvrijstelling

2,6

Overige aftrekposten

1,6

Fiscaliseren AOW

7,2

Opbrengst fiscaliteit

80,4

Huurtoeslag

4,2

Kinderbijslag

3,9

Kindgebonden budget

2,5

Zorgtoeslag

6,2

Doorwerking uitkeringen

5,5

Totale opbrengst

102,6

Tabel 4.3.2 Nieuwe toelages integrale variant 3 in miljard euro, 2025
Nieuwe regelingen

Kosten

Aanpassing schijfgrenzen en tarieven

1,7

Nieuwe arbeidskorting

29,9

Toelage huishouden

22,1

Toelage volwassenen

26,7

Toelage kinderen 0 tot en met 17 jaar

8,4

Additionele toelage alleenstaande ouders

1,5

Additionele toelage gepensioneerden

8,3

Additionele toelage alleenstaande gepensioneerden

3,3

Verhoging bijstand

0,7

Totale kosten

102,6

Eindrapportage Alternatieven voor het toeslagenstelsel | 37

Zoals eerder aangegeven, kunnen de nieuwe toelages worden vormgegeven als uitkeringen of
als uitkeerbare heffingskortingen. De budgettaire gevolgen en inkomenseffecten van beide
vormgevingen zijn gelijk. Wel zijn er grote verschillen voor de uitvoering en het doenvermogen
van burger. Ook zijn er grote verschillen voor de boekhouding van de rijksoverheid. Als de
toelages worden vormgegeven als uitkeringen, dan worden deze geboekt als collectieve
uitgaven. Tabel 4.3.3 geeft weer wat er dan in de boekhouding van de rijksoverheid gebeurt.
Tabel 4.3.3 Gevolgen variant 3 zonder verzilvering in miljard euro, 2025
Huidig stelsel
Brutopremie- en -belastinginkomsten

196,3

Nieuwe
stelsel

Verschil

223,5

27,2
29,9

Heffingskortingen

-59,8

-29,9

Nettopremie- en -belastinginkomsten

136,5

193,6

Totaal extra inkomsten

57,1

Uitgaven aan toeslagen, kinderbijslag en toelages

17,8

70,3

52,4

Uitgaven aan AOW- en bijstandsuitkeringen

53,2

57,9

4,7

Totaal extra uitgaven

57,1

In de huidige situatie bedragen de brutopremie- en -belastinginkomsten 196,3 miljard euro. De
heffingskortingen bedragen 59,8 miljard euro. Hierdoor bedragen de nettopremie- en
-belastinginkomsten 136,5 miljard euro. De uitgaven aan toeslagen (en kinderbijslag) bedragen
17,8 miljard euro. De uitgaven aan AOW- en bijstandsuitkeringen zijn 53,2 miljard euro. Met het
nieuwe stelsel stijgen zowel de bruto- als nettopremie- en -belastinginkomsten. Dat komt
vooral door het afschaffen van aftrekposten en heffingskortingen. Alleen de arbeidskorting
blijft bestaan, zij het in aangepaste vorm. Als gevolg van de netto-nettokoppeling (die de
netto-uitkeringen koppelt aan het nettominimumloon) nemen ook de uitgaven aan AOW- en
bijstandsuitkeringen toe. Per saldo stijgen zowel inkomsten als uitgaven met 57 miljard euro.
Wanneer de nieuwe toelages worden geboekt als uitkeerbare heffingskortingen, dan blijven de
inkomsten en uitgaven bijna gelijk aan het huidige stelsel. Tabel 4.3.4 laat dit zien.
Dat komt omdat de toelages volgens de huidige begrotingsregels verrekend worden met de
ingehouden loonheffing en eventueel te betalen inkomstenbelasting. Alleen het deel van de
toelages dat de loonheffing en inkomstenbelasting overstijgt, wordt geboekt als collectieve
uitgaven. Voor CBS-statistieken en internationale statistieken (EU, OESO) gelden de uitkeerbare
heffingskortingenwwel volledig als uitgaven.20
Tabel 4.3.4 Gevolgen variant 3 met verzilvering in miljard euro, 2025
Huidig stelsel
Brutopremie- en -belastinginkomsten

196,3

Heffingskortingen

-59,8

Verzilverbare toelages
Nettopremie- en -belastinginkomsten

136,5

Nieuwe stelsel

Verschil

223,5

27,2

-29,9

29,9

-57,7

-57,7

135,9

Totaal extra inkomsten

-0,6

Uitgaven aan toeslagen, kinderbijslag en
niet-verzilverbare toelages

17,8

12,5

-5,3

Uitgaven aan AOW- en bijstandsuitkeringen

53,2

57,9

4,7

Totaal extra uitgaven

20

De toelages hebben in economische zin geen relatie met de belastingheffing (zie ook fiche 4). Het CBS volgt
internationale standaarden. Voor de collectieve lasten en uitgaven gelden eigen Nederlandse definities.

38 | Eindrapportage Alternatieven voor het toeslagenstelsel

-0,6

Inkomenseffecten en marginale druk
De mediane inkomenseffecten voor verschillende groepen zijn relatief gematigd, zeker gelet
op de omvang van de budgettaire schuiven (zie tabel 4.3.5). Wel treedt er relatief veel spreiding
in het inkomensbeeld op. Circa 17 procent van de huishoudens gaat er meer dan 5 procent op
achteruit. Dit zijn voor een belangrijk deel huishoudens met lagere inkomens. Door bijvoorbeeld het afschaffen van toeslagen verliest deze groep een significant deel aan inkomsten. De
forse vereenvoudigingen in het nieuwe stelsel betekenen ook een minder gerichte toedeling
van de inkomensondersteuning. Zelfstandigen zijn bijvoorbeeld oververtegenwoordigd in de
groep met negatieve inkomenseffecten. Zij verliezen namelijk de zelfstandigenaftrek en
mkb-winstvrijstelling. Daarnaast gaan de hoogste inkomens er licht op achteruit. Dit komt
doordat zij vaak meer nadeel ondervinden van het afschaffen van aftrekposten en de vaste
toelages geven voor hen slechts een relatief beperkt positief inkomenseffect. Uit de verdere
uitwerking in bijlage 3 blijkt dat met 5 mld. lastenverlichting het mediane inkomenseffect rond
de 2 procent komt en het percentage huishoudens dat er meer dan 5 procent op achteruitgaat
kan worden beperkt tot ongeveer 12 procent.
Tabel 4.3.5 Verdeling inkomenseffecten variant 3, 2025
<-5%

-5 tot -2%

-2 tot 0%

Geen
effect

0 tot 2%

2 tot 5%

>5%

Totaal

Mediaan

Aandeel

1e (<=112% WML)

27%

15%

8%

0%

7%

9%

34%

100%

0,1%

20%

2e (112-178% WML)

10%

9%

10%

0%

13%

28%

29%

100%

2,8%

20%

3e (178-269% WML)

12%

15%

17%

0%

17%

23%

16%

100%

0,7%

20%

4e (269-400% WML)

18%

18%

17%

0%

18%

18%

10%

100%

-0,4%

20%

5e (>400% WML)

16%

18%

17%

0%

17%

15%

16%

100%

-0,2%

20%

Werkenden

14%

15%

15%

0%

16%

20%

19%

100%

0,7%

63%

Uitkeringsontvangers

30%

11%

7%

0%

8%

13%

30%

100%

0,3%

8%

Gepensioneerden

18%

17%

14%

0%

12%

17%

21%

100%

0,1%

27%

Tweeverdieners

17%

17%

16%

0%

16%

18%

16%

100%

0,0%

50%

Alleenstaanden

17%

13%

12%

0%

13%

20%

25%

100%

1,2%

46%

Alleenverdieners

18%

9%

10%

0%

11%

15%

37%

100%

2,4%

4%

Met kinderen

17%

16%

13%

0%

14%

17%

23%

100%

0,6%

21%

Zonder kinderen

17%

16%

13%

0%

14%

17%

23%

100%

0,6%

21%

Eigenwoningbezitters

16%

18%

17%

0%

17%

17%

15%

100%

-0,1%

58%

Huurders

18%

11%

10%

0%

11%

22%

29%

100%

2,0%

42%

Alle huishoudens

17%

15%

14%

0%

14%

19%

21%

100%

0,6%

100%

Inkomensgroepen

Inkomensbron

1

Huishoudentype

Kinderen

2

Woningeigendom

1

Indeling op basis van belangrijkste inkomensbron. Bij gepensioneerden: aanvullend inkomen naast AOW

2

Indeling naar kinderen op basis van aanwezigheid kinderen tot 18 jaar en exclusief gepensioneerden

Tabel 4.3.5 geeft een macro-perspectief op de verdelingseffecten van variant 3. Net zoals bij
variant 1 en 2 wordt in tabel 4.3.6 voor een alleenstaande die het wettelijk minimumloon
verdient en in een huurwoning woont met een relatief hoge huur, het huishoudboekje
weergegeven voor de huidige situatie en variant 3. Dit specifieke huishouden gaat er fors op
achteruit. Dat hangt samen met de relatief hoge huur. Een vergelijkbaar huishouden met een
relatief lage huur gaat er namelijk op vooruit.

Eindrapportage Alternatieven voor het toeslagenstelsel | 39

Tabel 4.3.6 Microvoorbeeld alleenstaande op WML-niveau
Bruto jaarloon
Pensioenpremie (-)
Belastbaar inkomen
Belastingen (-)
Algemene heffingskorting
Arbeidskorting
Netto-inkomen
Nominale zorgpremie (-)
Eigen betalingen (-)
Zorgtoeslag
Huurtoeslag
Huurverlaging
Toelage per huishouden
Toelage per volwassene
Besteedbaar inkomen

Huidige situatie
variant 3
23.207
605
22.602
8.370
3.010
3.942
21.185
1.630
192
1.431
2.823
0
0
0
23.617

verschil
23.207
605
22.602
6.713
0
3.400
19.290
1.630
192
0
0
0
2.600
1.800
21.868

Marginale druk, werkgelegenheidseffecten en effecten op de inkomensongelijkheid
Het nieuwe stelsel bestaat uit een individueel belastingdeel met daarin vier belastingschijven
en een beperkt aantal toelages. Het inkomen dat mensen onder aan de streep overhouden,
wordt hierdoor van veel minder factoren afhankelijk. Het nieuwe stelsel is dus veel overzichtelijker. Dat is terug te zien in een forse afname van de spreiding in de marginale druk (zie figuur
4.3.2). Ook hier hangt de afname in de spreiding van de marginale druk samen met de
spreiding in de inkomenseffecten. Zo gaat een vermindering van de spreiding van de marginale
druk noodzakelijkerwijs samen met positieve en negatieve inkomenseffecten.
Uit de doorrekening van het CPB blijkt dat bij variant 3 de werkgelegenheid afneemt met
1,2 procent. Het afschaffen van toeslagen heeft een positief effect op de werkgelegenheid, maar
dat wordt voor een belangrijk deel weer tenietgedaan door het afschaffen van heffingskortingen
en aftrekposten. Lagere toelages, en daarmee ook belastingtarieven, of hogere arbeidskorting,
kunnen de effecten op de werkgelegenheid verbeteren. Een intensivering in de arbeidskorting
van 1 miljard euro geeft een extra positief effect op het arbeidsaanbod van 0,05 procent.
De afbouw van de fiscale behandeling eigen woning kan prijseffecten hebben in de woningmarkt.
De derde variant verkleint de inkomensongelijkheid. De Gini-coëfficiënt komt 1,1 procent lager te
liggen. Het afschaffen van de bestaande toeslagen, heffingskortingen en aftrekposten leidt in
eerste instantie tot een forse toename van de inkomensongelijkheid (de Gini-coëfficiënt neemt
hierdoor in eerste instantie met circa 33 procent toe). Maar deze toename wordt meer dan
tenietgedaan door de nieuwe tarievenstructuur met het lagere tarief in de eerste schijf, en met
name door de introductie van de nieuwe toelages. Hierdoor neemt per saldo de ongelijkheid af.
Figuur 4.3.2 Marginale druk in huidige stelsel (links) en in nieuw stelsel, 2025

40 | Eindrapportage Alternatieven voor het toeslagenstelsel

0
0
0
-1.657
-3.010
-542
-1.895
0
0
-1.431
-2.823
0
2.600
1.800
-1.749

eslagenstelsel | Eindrapportage Alter­
portage Alternatieven voor het toeslagenhet toeslagenstelsel | Eindrapportage
indrapportage Alternatieven voor het toe­
n voor het toeslagenstelsel |
agenstelsel | Eindrapportage Alternatieven
Alternatieven voor het toeslagenstelsel |
eslagenstelsel | Eindrapportage
drapportage Alternatieven voor het toen voor het toeslagenstelsel | Eindrapportage
indrapportage Alternatieven voor het toe­
Eindrapportage Alternatieven voor het toeslagenstelsel | 6

Dit rapport is een uitgave van:
Ministerie van Financiën
Postbus 20201 | 2500 EE Den Haag
t 070 342 80 00 (ma t/m vrij 8.00 – 20.00 uur)
December 2020