Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2022–2023

36 200

Nota over de toestand van ’s Rijks Financiën

Nr. 182

BRIEF VAN DE MINISTERS VAN FINANCIËN, VAN SOCIALE
ZAKEN EN WERKGELEGENHEID, VAN ECONOMISCHE ZAKEN EN
KLIMAAT, VOOR KLIMAAT EN ENERGIE, VOOR VOLKSHUISVESTING EN RUIMTELIJKE ORDENING EN VOOR ARMOEDEBELEID, PARTICIPATIE EN PENSIOENEN EN DE STAATSSECRETARISSEN VAN FINANCIËN
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 28 april 2023
Ruim een jaar geleden is Rusland Oekraïne binnengevallen met verschrikkelijke gevolgen: duizenden dodelijke slachtoffers en miljoenen vluchtelingen. Ook Nederland voelt de gevolgen van deze inval. De hoge
(energie-)prijzen raken iedereen en voor veel huishoudens leidt dit tot
financiële problemen. Het kabinet heeft daarom op Prinsjesdag een
historisch pakket aan maatregelen genomen voor 2023. Doorrekening van
onder ander het Centraal Planbureau (CPB)1 laten zien dat de maatregelen
werken. In 2023 blijft de koopkracht naar verwachting gelijk. De gasprijzen
zijn weer wat gedaald en de lonen stijgen de laatste maanden sneller.
Hierdoor verwacht het CPB2 dat de koopkracht van meeste huishoudens
zal verbeteren, ondanks het aflopen van de maatregelen. Zij geven hierbij
aan dat de huidige, generieke, maatregelen tijdelijk van aard moeten zijn.
Generieke maatregelen zijn niet structureel houdbaar voor de overheidsfinanciën, bieden ondersteuning aan bedrijven en huishoudens die dat niet
nodig hebben en kunnen verduurzaming in de weg staan. Daarom heeft
het kabinet mogelijkheden geïnventariseerd om kwetsbare huishoudens
in 2024 meer gericht tegemoet te komen als dat nodig is. Hierover is uw
Kamer in februari een eerste keer geïnformeerd met de Kamerbrief
Verkenning instrumenten voor gerichte compensatie huishoudens
kwetsbaar voor hoge energieprijzen na 2023 3.
In deze brief wordt een korte toelichting gegeven op de economische
situatie, de verschillende deelproblemen die het kabinet signaleert en het
type maatregelen dat hierbij past. Vervolgens wordt ingegaan in op de
1

CPB. Scenario’s energieprijzen, december 2022.
CPB. CEP 2023
3
Kamerstuk 36 200, nr. 178
2

kst-36200-182
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2023

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 200, nr. 182

1

maatregelen die zijn verkend en de (on)mogelijkheden in de uitvoering
van deze maatregelen. Het kabinet zal in augustus, bij de koopkrachtbesluitvorming, definitief besluiten welke maatregelen ingezet worden. Om
te voorkomen dat maatregelen later in het jaar onuitvoerbaar blijken, zet
het kabinet stappen om deze technisch voor te bereiden. In de bijlage
vindt u een uitgebreide inventarisatie per onderzochte maatregel en een
reactie op de vragen uit het schriftelijk overleg.
Economische situatie en eerdere maatregelen
Als gevolg van de oorlog in Oekraïne zijn de energieprijzen sterk gestegen
en volatieler geworden. In eerste instantie leidde dit tot een (grote)
stijging van de energierekening voor huishoudens met een variabel
energiecontract. Vooral voor kwetsbare huishoudens zorgde dit voor
financiële problemen. Daarom heeft het kabinet afgelopen jaar een
historisch groot pakket aan maatregelen genomen. Dit pakket bestaat uit
koopkrachtmaatregelen, zoals verhoging van verschillende toeslagen, een
prijsplafond voor energie en budget voor de versnelling van structurele
isolatiemaatregelen.
Afgelopen maanden is de situatie veranderd. De energieprijzen zijn ten
opzichte van afgelopen najaar gedaald, maar liggen nog steeds hoger dan
voorheen. Tegelijkertijd werken de hoge energieprijzen door in de prijzen
van andere producten. De prijsstijging van voedingsmiddelen draagt
ondertussen meer bij aan de hoge inflatie dan die van energie4. Dit maakt
het probleem breder. Een nieuwe pakket aan maatregelen zal dan ook
rekening moeten houden met zowel deze bredere inflatie als met
energieprijzen die naar verwachting structureel hoger blijven dan voor de
oorlog in Oekraïne. Structureel herstel zal onder andere moeten plaatsvinden door verduurzaming van de gebouwde omgeving.
Verduurzaming gebouwde omgeving
Verduurzaming biedt een structurele oplossing voor de hoge energierekening van huishoudens als slechte isolatie de oorzaak van de hoge
energierekening is. Het kabinet zet dan ook in op het versnellen van de
verduurzaming van de gebouwde omgeving.
Er wordt gewerkt aan een breed pakket aan maatregelen uit het
Programma Versnelling verduurzaming gebouwde omgeving (PVGO). In
het kader van de versnelling van de aanpak energiearmoede heeft het
kabinet vooruitlopend op de voorjaarsbesluitvorming additioneel 300
miljoen euro beschikbaar gesteld in 2023 voor de lokale isolatie aanpak
van gemeenten voor kwetsbare huishoudens in koopwoningen (100
miljoen) en voor de opschaling van energiefixers en energiefixteams (200
miljoen)5.
Ondersteuning voor huishoudens
Deze verduurzamingsslag moet samen met loonstijging de komende jaren
voor een herstel van de koopkracht6 zorgen. Voor een deel van de
huishoudens zal dit de komende jaren echter nog onvoldoende zijn; voor
deze huishoudens kan de afloop van de koopkrachtmaatregelen per 2024
leiden tot financiële problemen, met name in een scenario waarin de
energieprijzen en inflatie aanhoudend hoog blijven. Het kabinet heeft hier
oog voor en ziet het als haar taak om ervoor te zorgen dat alle
4

CBS Dashboard consumentenprijzen, geraadpleegd op 6 april 2023.
Kamerstukken 32 847 en 32 813, nr. 1014.
6
CPB. Centraal Economisch Plan 2023, maart 2023
5

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 200, nr. 182

2

huishoudens mee kunnen komen tijdens de afbouw van de steunmaatregelen. Daarom heeft het kabinet gerichte steunmaatregelen onderzocht
om deze groep te ondersteunen.
Om gerichte maatregelen te kunnen nemen, moet duidelijk zijn welk
probleem wordt geadresseerd. De inflatie is breder dan alleen de
energieprijzen en daarmee kunnen drie deelproblemen worden onderscheiden: 1) het bredere vraagstuk van bestaanszekerheid, 2) de hoge
energierekening, 3) de onzekerheid van de energieprijzen. Voor ieder van
deze deelproblemen heeft het kabinet afgelopen maanden gekeken welke
maatregelen mogelijk zijn.
1. Het bredere vraagstuk van bestaanszekerheid
Niet alleen leiden hogere energieprijzen tot een hogere energierekening voor huishoudens en bedrijven, maar ze werken ook door in de
prijzen van andere producten. Deze ontwikkeling zorgt voor extra druk
op de koopkracht van veel huishoudens, vooral van diegenen die al te
maken hadden met een betaalbaarheidsprobleem voordat de
energieprijzen stegen. Het CPB verwacht dan ook dat het aantal
mensen dat onder de armoedegrens leeft, zal stijgen tot 1 miljoen in
2024 als er geen aanvullend beleid wordt ingezet. Hoewel een deel van
de structurele oplossing kan worden gevonden in een stijging van de
lonen, blijft er voor een groep huishoudens in een kwetsbare positie
een breder bestaanszekerheidsvraagstuk bestaan. Het kabinet heeft
hier oog voor en beziet in augustus de mogelijkheden om deze groep
te ondersteunen.Hierbij kijkt het kabinet vooral naar het gebruikelijke
koopkrachtinstrumentarium zoals toeslagen, maatregelen in de
fiscaliteit of in de sociale zekerheid.
2. De hoge energierekening
Hoogstwaarschijnlijk zullen de energieprijzen hoger blijven dan voor
de prijsstijgingen vanaf eind 2021. Vanwege de grote verschillen
tussen huishoudens kan de hoge energierekening moeilijk worden
geadresseerd via het regulier koopkrachtinstrumentarium. Hoewel
verduurzaming van de gebouwde omgeving kan bijdragen aan een
structurele oplossing voor dit probleem, kost verduurzaming tijd en is
dit niet voor alle huishoudens in een kwetsbare positie de oplossing.
Niet alle huishoudens kunnen op korte termijn op deze manier worden
geholpen. Daarom heeft het kabinet verschillende maatregelen
onderzocht om de energierekening tijdelijk te verlagen, zoals het
verlagen van de energiebelasting.
3. De onzekerheid die voortkomt uit de schommelingen van de
energieprijzen
Dat energieprijzen hoger zullen blijven dan voor de prijsstijgingen is
zeer waarschijnlijk. Het onzekerheidsaspect ziet daarbij met name op
het risico dat de prijzen opnieuw plots en sterk stijgen, zoals vorig jaar
het geval was. Afgelopen jaar zijn de snel stijgende energieprijzen
binnen enkele maanden doorberekend aan consumenten met een
variabel contract. De onzekerheid die voortkomt uit (het risico op) een
dergelijke financiële klap kan een flinke impact hebben op het
bestedingsgedrag van huishoudens en leiden tot financiële problemen
bij met name huishoudens die zich in een kwetsbare positie bevinden.
Bovendien kan ook de economische groei impact ondervinden van een
plotse vermindering van de consumptie. Daarom zijn maatregelen
onderzocht om het risico van de volatiele energieprijzen te verminderen, zoals gerichte vormen van het prijsplafond. Inmiddels kunnen
huishoudens tot op zekere hoogte ook zelf dit risico afdekken doordat
er weer vaste contracten worden aangeboden door energieleveranciers.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 200, nr. 182

3

Uitkomsten inventarisatie
Net als in voorgaande jaren zal de besluitvorming over de koopkracht
plaatsvinden in augustus. Het CPB presenteert dan een nieuwe prognose
van het koopkrachtbeeld voor 2023 en 2024. Op basis daarvan zal het
kabinet bezien of en welke maatregelen er nodig zijn om tot een
evenwichtig koopkrachtbeeld te komen en elk van drie genoemde
deelproblemen te adresseren. Wel wil het kabinet voorkomen dat
maatregelen in augustus niet uitvoerbaar blijken per 2024. Daarom start
het kabinet waar nodig de technische voorbereiding voor een aantal
maatregelen, zodat hierover indien gewenst in augustus besluitvorming
kan plaatsvinden. Zoals in de Kamerbrief7 van 22 februari aangegeven,
zijn zes groepen van maatregelen onderzocht. In de bijlage zijn tabellen
opgenomen met de uitkomsten van de inventarisatie per maatregel. Per
groep van maatregelen worden hieronder de belangrijkste conclusies van
de inventarisatie beschreven.
Bestaand instrumentarium
Bij verkenning van maatregelen is geïnventariseerd welke maatregelen al
voor augustus besluitvorming vragen. Voor het bestaand koopkrachtinstrumentarium, zoals verhoging van heffingskortingen en toeslagen, geldt
dat bij besluitvorming in augustus voldoende tijd is om de uitkomsten te
verwerken voor 2024. Dit is afgelopen jaren vaker gebeurd en hiervoor
hoeft op dit moment geen extra actie ondernomen te worden. Dit geldt
ook voor een eventuele verlaging van de btw (op energie) of accijnsverlagingen.
Aanpassingen belasting op energie
Het kabinet heeft besloten om, conform de amendementen Grinwis8 c.s.,
nieuwe eerste schijven te bouwen in de energiebelasting voor gas en
elektriciteit en de mogelijkheid te introduceren om de tarieven in de
schijven daadwerkelijk aan te passen. Dit maakt eventuele tariefaanpassingen in deze schijven per 1 januari 2024 technisch mogelijk. Hierbij geldt
wel dat een aanpassing van de tarieven in deze schijven de complexiteit in
de energiebelasting vergroot, in het bijzonder ten aanzien van blokaansluitingen, waarmee onzeker is dat de steun terecht komt bij alle
huishoudens. Daarnaast zijn verlagingen van de tarieven in de oude
schijven, verhoging van de belastingvermindering en een verlaging van
het btw-tarief op energie naar 9% minder complex en uitvoerbaar per
1 januari 2024. Onderzocht wordt of de belastingvermindering kan worden
beperkt tot uitsluitend huishoudens per 2025 of 2026. Het is voor 2024 niet
uitvoerbaar om de vermindering in de energiebelasting inkomensafhankelijk te maken. De mogelijkheid om dit voor latere jaren wel te doen
wordt verder verkend, maar ook op langere termijn zal een inkomenskoppeling zeer complex zijn.
Toeslagen
Om huishoudens met een hoge energierekening gericht te kunnen
ondersteunen, heeft het kabinet de mogelijkheden verkend om een
energietoeslag via de reguliere toeslagensystematiek in te stellen. Uit
deze inventarisatie komt naar voren dat het niet mogelijk is om een
energietoeslag in te voeren per 2024. Op zijn vroegst is een nieuwe
toeslag in te richten voor 2025, waarbij geen koppeling gelegd kan
7

Kamerbrief over verkenning instrumenten gerichte compensatie huishoudens kwetsbaar voor
hoge energieprijzen na 2023, 22 februari 2023.
8
Kamerstuk 36 202, nrs. 41 en 42

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 200, nr. 182

4

worden aan energieverbruik of het energielabel van de woning omdat
deze gegevens nog niet structureel en uniform worden bijgehouden. Het
inrichten van een nieuwe toeslag gaat gepaard met grote verdringingseffecten bij andere trajecten binnen Toeslagen, zoals de hersteloperatie, en
de Belastingdienst. Bovendien gaat dit voorstel in tegen het voornemen
van het kabinet om het gebruik van toeslagen af te bouwen. Daarom kiest
het kabinet ervoor om nu niet te beginnen met het inrichten van een
nieuwe energietoeslag.
Wel blijft het mogelijk om huishoudens tegemoet te komen via verhogingen van de zorg- en huurtoeslag. Zo kan de huidige verhoging van de
zorgtoeslag (maximaal ca. 430 euro) worden verlengd. Een verhoging van
de huurtoeslag voor alle ontvangers, bovenop de verhoging van dit jaar,
vergt een wetswijziging. Het kabinet treft hiervoor voorbereidingen, voor
het geval hier in augustus toe besloten wordt.
Naast een toeslag via de Dienst Toeslagen is ook gekeken naar een door
de gemeenten uit te keren energietoeslag, zoals dit afgelopen jaar ook is
uitgevoerd. Het kabinet hecht eraan haar waardering uit te spreken voor
de wijze waarop gemeenten erin zijn geslaagd de energietoeslag uit te
voeren. De VNG heeft echter namens gemeenten aangegeven de
energietoeslag in 2024 niet te willen of kunnen uitvoeren, op basis van
een aantal (principiële) argumenten. Zo is de dienstverlening van
gemeenten op andere onderdelen van het sociaal domein zwaar onder
druk komen te staan door de uitvoering van de huidige energietoeslag.
Ook is de VNG van mening dat er gekeken dient te worden naar structurele inkomensondersteuning in plaats van een gemeentelijke energietoeslag. Het kabinet heeft begrip voor de principiële opstelling van de
VNG, maar heeft moeite met de uiterste consequentie ervan, mocht er
geen aanvaardbaar alternatief voorhanden zijn. Daarom blijft het kabinet
hierover in gesprek met de VNG.
Prijsplafond voor energie
Om de onzekerheid voor huishoudens te verminderen heeft het kabinet
voor dit jaar een prijsplafond voor energie ingesteld. Deze regeling is
generiek: alle huishoudens ontvangen deze. Voor blokaansluitingen is de
regeling tijdelijke tegemoetkoming blokaansluitingen (TTB) ingezet. De
TTB is zeer complex voor de uitvoering, zoals ook aangegeven in de brief
en uitvoeringstoets9 die uw Kamer op 31 maart heeft ontvangen.
Afgelopen maanden zijn mogelijkheden verkend om het huidige prijsplafond in een gerichte vorm door te zetten. Varianten van gerichte
prijsplafonds, zoals via een koppeling aan inkomensgegevens, zijn niet
uitvoerbaar per januari 2024 omdat het realiseren van nieuwe juridische
kaders en het koppelen van de data zeer complex en privacygevoelig is.
Voor een prijsplafond op basis van historisch verbruik is intensieve
gegevensdeling tussen leveranciers nodig. Zij hebben aangegeven dit een
te grote uitvoeringslast te vinden. Bovendien kunnen bij deze variant
huishoudens tussen wal en schip vallen, doordat zij hun energieverbruik
niet (makkelijk) verder kunnen verlagen, zoals huurders of huishoudens
die hun woning eerder al hebben geïsoleerd. Gegeven dat de gasprijs
afgelopen maanden stabieler is geworden, vindt het kabinet de inzet die
het vergt van de capaciteit bij uitvoeringsorganisaties en leveranciers op
dit moment zwaarder wegen dan de eventuele toekomstige noodzaak van
een gerichter inkomensafhankelijk prijsplafond.
Indien de extreme situatie van hoge en volatiele energieprijzen zich
opnieuw voordoet en het aanbod van vaste competitieve contracten
9

Kamerstuk 29 023, nr. 415

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 200, nr. 182

5

verdwijnt, zijn generieke varianten op het huidige prijsplafond, bijvoorbeeld met lagere verbruiksgrenzen en/of hoger maximumtarief, een optie
voor 2024. Als die situatie voorkomt, zijn de inkomenseffecten mogelijk
wederom dermate groot dat andere instrumenten onvoldoende steun en
zekerheid bieden. Het kabinet zal hierover dan met de energieleveranciers
in gesprek gaan. Omdat het generieke prijsplafond het risico heeft op
marktverstoring en overcompensatie, is een situatie waarbij energieleveranciers een concurrerend aanbod van vaste contracten met redelijke
consumententarieven verzorgen een wenselijkere manier om
huishoudens zekerheid te bieden. Op dit moment biedt een aantal
energieleveranciers weer vaste contracten aan met prijzen onder het
huidige prijsplafond. Bij eventuele verlenging van het prijsplafond zal er
ook weer een oplossing gevonden moeten worden voor huishoudens
achter een blokaansluiting, met oog voor de huidige problematiek. De
huidige regeling is nadrukkelijk alleen bedoeld voor 2023, en kan niet
zonder herbeoordeling worden verlengd. Hierbij moeten de uitvoerbaarheid en risico’s van deze regeling opnieuw gewogen worden.
Maatregelen energiemarkt
Het kabinet heeft ook maatregelen verkend die steun bieden aan
huishoudens gerelateerd aan de energierekening maar geen belastingen,
toeslagen of prijsplafond zijn. Deze maatregelen grijpen in op de
energiemarkt. De uitkomst van deze verkenning is dat per 1 april 2023
huishoudens structureel beter beschermd worden tegen afsluiting van
energie als zij hun energierekening niet helemaal kunnen betalen. Op
voorwaarde dat zij in contact komen met de energieleverancier en een
betalingsregeling treffen en nakomen of in een (aanvraag tot) schuldhulpverleningstraject zitten. Daarmee worden de goed werkende elementen
uit het tijdelijke winterregime voortgezet.
Ook wordt het oprichten van een noodleverancier verder onderzocht als
maatregel die uitgevoerd zou kunnen worden per 2025, in overeenstemming met de gewijzigde motie van de leden Van der Lee en Kröger10.
Dit is een maatregel die bepaalde groepen huishoudens gericht kan
compenseren voor hoge en volatiele energieprijzen en waarbij samenwerking met de energieleveranciers niet noodzakelijk is. De mogelijkheden om het private Tijdelijke Noodfonds Energiekosten langer
operationeel te houden zijn vanwege technische en juridische complicaties op dit moment minimaal.
Maatregelen lasten huurders
Een relatief groot deel van de kwetsbare huishoudens is huurder11. In veel
gevallen gaat het om huurders in corporatiewoningen. Daarom heeft het
kabinet maatregelen verkend om hen gericht tegemoet te komen. Zo is er
onderzocht of er mogelijkheden zijn om huurders in woningen met een
slecht energielabel gericht te ondersteunen. Uit de inventarisatie is
gebleken dat het in principe mogelijk is om in te zetten op vrijwillige
afspraken met woningcorporaties om de huur voor corporatiewoningen
met E-, F- en G-labels te verlagen, tot het moment dat de woningen
uiterlijk in 2028 verduurzaamd zijn. Om de investeringscapaciteit van
woningcorporaties op peil te houden is compensatie voor de gederfde
huurinkomsten nodig. Het is tot nu toe niet gelukt om een uitvoerbare
variant te vinden voor deze compensatie. Er is daarvoor gekeken naar de
10
11

Kamerstuk 36 252, nr. 31
Bij de gestegen energieprijzen in 2022 bestaat het grootste deel van de kwetsbare
huishoudens wederom uit huurders (89%), DNB (2023), Isoleren en compenseren: reactie van
huishoudens op de energiecrisis.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 200, nr. 182

6

mogelijkheid om een specifieke investeringsaftrek voor verduurzaming in
de winstbelasting te creëren, maar dit is niet mogelijk per 2024. Daarnaast
is gekeken naar verschillende mogelijkheden van een (fiscale) subsidie,
maar deze raken de kasstromen van corporaties op een andere manier
dan lastenverlichting waardoor hun investeringscapaciteit niet volledig op
peil wordt gehouden. De komende periode beziet het kabinet in hoeverre
deze maatregel nog uitvoerbaar zou kunnen zijn. In deze afweging zal het
kabinet ook rekening houden met andere beleidsmatige afwegingen, zoals
het voornemen van het kabinet om het fiscale stelsel te vereenvoudigen.
Uit de inventarisatie is ook gebleken dat het niet mogelijk is voor
corporaties om de gehele energierekening over te nemen van
huishoudens in woningen met een E-, F, of G-label. De uitvoeringslast van
deze maatregelen is erg groot voor zowel woningcorporaties als het Rijk.
Tot slot
In deze brief is ingegaan op de koopkrachtproblemen die het kabinet ziet
voor zowel 2024 als de jaren daarna en de maatregelen die zijn verkend
om hier aan tegemoet te komen. Besluitvorming over de koopkracht zal
plaatsvinden in augustus. Het CPB presenteert dan een nieuwe prognose
van het koopkrachtbeeld voor 2023 en 2024. Hierin wordt onder andere
meer bekend over de inflatie. Op basis van deze inzichten zal het kabinet
bezien of en welke maatregelen er nodig zijn om tot een evenwichtig
koopkrachtbeeld te komen en elk van drie genoemde deelproblemen te
adresseren. Om te voorkomen dat maatregelen onuitvoerbaar blijken in
augustus, start het kabinet de technische voorbereiding van een aantal
van deze maatregelen. Met deze brief wordt invulling gegeven aan de
gewijzigde motie12 van de leden Van der Lee en Kathmann die het kabinet
verzoekt om vóór 1 mei 2023 aan de Kamer te laten weten met welke
instrumenten het kabinet beoogt gerichte koopkrachtondersteuning te
verlenen.
De Minister van Financiën,
S.A.M. Kaag
De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
C.E.G. van Gennip
De Minister van Economische Zaken en Klimaat,
M.A.M. Adriaansens
De Minister voor Klimaat en Energie,
R.A.A. Jetten
De Minister voor Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening,
H.M. de Jonge
De Minister voor Armoedebeleid, Participatie en Pensioenen,
C.J. Schouten
De Staatssecretaris van Financiën,
M.L.A. van Rij
De Staatssecretaris van Financiën,
A. de Vries

12

Kamerstuk 36 236, nr. 13

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 200, nr. 182

7