Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2007–2008

31 250

Beleidsbrief Ontwikkelingssamenwerking

Nr. 14

BRIEF VAN DE MINISTERS VOOR ONTWIKKELINGSSAMENWERKING EN VAN LANDBOUW, NATUUR EN VOEDSELKWALITEIT
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 8 mei 2008
Graag bieden wij hierbij aan, met verwijzing naar de Kabinetsagenda 2015
over het realiseren van de Millennium Ontwikkelingsdoelen en de Beleidsbrief aan de Tweede Kamer «Een zaak van iedereen»1, een toelichting op
de inzet ten aanzien van landbouw, rurale bedrijvigheid en voedselzekerheid in ontwikkelingslanden.
De minister voor Ontwikkelingssamenwerking,
A. G. Koenders
De minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit
G. Verburg

1

Kabinetsagenda 2015 over het realiseren
van de Millennium Ontwikkelingsdoelen
(MDG’s), Kamerstuk 31 105, nr. 1, 29 juni 2007.
Beleidsbrief aan de Tweede Kamer «Een zaak
voor iedereen; investeren in ontwikkeling in
een veranderende wereld», Kamerstuk 31 250,
nr. 1, 16 oktober 2007.

KST118293
0708tkkst31250-14
ISSN 0921 - 7371
Sdu Uitgevers
’s-Gravenhage 2008

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 31 250, nr. 14

1

Landbouw, rurale bedrijvigheid en voedselzekerheid
Inleiding
Anno 2008 leven we in een wereld met een hoger gemiddeld inkomen per
hoofd van de bevolking dan ooit tevoren en wordt er voldoende voedsel
geproduceerd om iedereen te voeden. Toch heeft nog steeds bijna één
miljard mensen een inkomen van minder dan één dollar per dag en is de
dagelijkse calorie-inname van 17% van de bevolking in ontwikkelingslanden onvoldoende voor een gezond bestaan. Het bereiken van het
eerste Millenniumontwikkelingsdoel (MDG 1) zal in grote delen van de
wereld nog een hele opgave worden.
Die opgave wordt opnieuw des te urgenter vanwege de torenhoge
voedselprijzen. Stijgende prijzen voor voedsel en brandstof raken ons
allemaal, maar ze raken de armen en kwetsbaren in ontwikkelingslanden
het meest. De prijs voor mais en rijst op de wereldmarkt verdubbelde de
afgelopen vijf jaar en die voor tarwe verdriedubbelde. Een kans voor
delen van de landbouwsector, maar een ramp voor de miljoenen armen in
Afrika en elders die hun eigen voedsel niet kunnen verbouwen. De huidige
hoge prijzen voor voedsel en energie leiden volgens de Wereldbank in 33
ontwikkelingslanden potentieel tot grote spanningen en heftige sociale
onrust1. Het gaat om landen waar families de helft tot driekwart van het
inkomen moeten besteden aan voedsel. Honger ligt op de loer.
Er zijn verschillende oorzaken voor de stijgende voedselprijzen. Zo zijn er
de verminderde aandacht voor landbouw in ontwikkelingslanden, inkrimpend landbouwareaal, programma’s voor aanbodbeheersing en afbouw
van interventievoorraden in Westerse landen, alsmede de toenemende
vraag naar biobrandstof. Verder zijn er de hoge olieprijzen, dieetveranderingen in China, India en andere opkomende landen, incidentele droogtes
(onder meer in Australië) en het speculatief inspelen van handelaren en
beleggers. Op bladzijde 5 wordt, onder «Recente prijsstijgingen», dieper
op deze analyse ingegaan.
Allereerst is er een scherpe reactie nodig van regeringen, maar ook internationale instellingen op het verwaarlozen van miljoenen armen die
afhankelijk zijn van de landbouw. Meer dan tweederde van de arme
mensen in de wereld leven in plattelandsgebieden en het merendeel
daarvan is vrouw. Deze notitie poogt niet een analyse en beschrijving te
geven van de wereldwijde landbouw- en ontwikkelingsproblematiek, maar
nader te beschrijven hoe de Nederlandse regering actief wil inspelen op
de noodzaak van grotere aandacht voor de rurale armoede en de problematiek van voedselzekerheid en handel. Er zijn zowel oplossingen op de
korte als lange termijn nodig. Beleid ten aanzien van productieve vangnetten, productiviteitsstijging in de landbouw en rurale private sector
ontwikkeling spelen daarbij een grote rol. Er zijn ook politieke keuzes
nodig, bijvoorbeeld over de mate van het stimuleren van voedselproductie en biobrandstof, in Europa en ontwikkelingslanden. Maar ook
beleidsafwegingen t.o.v. de mate van bescherming van lokale consumenten versus bevordering van de wereldhandel en afgewogen beslissingen over economische groei en duurzaamheid. Ook daar gaat deze
notitie over.

1

Bron: Speech op 2 april 2008 van Wereldbankdirecteur Robert B. Zoellick.

De keuzes moeten in ontwikkelingslanden en bij ons worden gemaakt,
niet alleen door overheden, maar ook door het bedrijfsleven en het maatschappelijk middenveld. Internationale bedrijven hebben een verantwoordelijkheid, bijvoorbeeld als het gaat om het verduurzamen van internationale agri-ketens en aandacht voor kleine boeren aan het begin van de
ketens. Maatschappelijke organisaties, hier en in ontwikkelingslanden,

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 31 250, nr. 14

2

kunnen in dialoog met hun overheden beleidskeuzes ten aanzien van
voedselzekerheid en rurale ontwikkeling ter discussie stellen zodat een
meer evenwichtige en duurzame ontwikkeling van de landbouwsector kan
plaatsvinden. Via publiek-private samenwerking kunnen krachten gebundeld worden en de impact van activiteiten vergroot. Ook daar gaat deze
notitie over.
Het uiteindelijke gemeenschappelijke doel is het behalen van de MDG’s.
Vooral veel landen in Afrika ten zuiden van de Sahara dreigen MDG 1 niet
te halen. Er is een duidelijk verschil in ontwikkeling tussen landen in Azië
en Afrika, zoals ook aangegeven in het World Development Report 20081.
In Azië is de economische groei inmiddels minder afhankelijk van de
landbouw, ook in Zuid Azie waar armoede nog wijdverbreid is maar de
landbouw een bescheiden rol speelt in de economie (gemiddeld 7% van
BNP)2. In de meeste Afrikaanse landen is de landbouw nog wel de belangrijkste sector als het gaat om werkgelegenheid en bestaanszekerheid. De
focus in deze notitie zal dan ook in de eerste plaats op Afrika liggen. Dat
neemt niet weg dat de uiteengezette problematiek en de oplossingsrichtingen ook relevant zijn voor partnerlanden in andere continenten.
Economische groei, en een evenwichtiger verdeling van deze groei, zijn
belangrijk voor het halen van alle MDG’s en MDG 1 in het bijzonder.
Verbeteren van de productiviteit, winstgevendheid en duurzaamheid van
de (kleinschalige) landbouw draagt aanzienlijk bij aan armoedebestrijding
op het platteland. Dit is een van de belangrijke boodschappen van het
World Development Report 2008. In veel ontwikkelingslanden fungeert de
landbouw als motor voor economische ontwikkeling en voedselzekerheid.
Voedselzekerheid is een breed begrip dat te maken heeft met zowel de
productie van voedsel als de toegang van mensen tot voedsel, zodat zij
een actief en gezond leven kunnen leiden. Voedselzekerheid heeft alles te
maken met het bereiken van MDG 1.
De belangrijkste conclusie van het WDR 2008 is dat er veel meer in de
landbouw geïnvesteerd moet worden om het groeipotentieel van ontwikkelingslanden optimaal te kunnen benutten en dat de te realiseren groei
bij dient te dragen aan een eerlijker verdeling van de welvaart. De nieuwe,
door de Wereldbank voorgestelde agenda voor de landbouw, gaat uit van
een systeembenadering met nadruk op:

1

World Development Report 2008:
«Agriculture for Development», World Bank,
Washington, October 2007.
2
De meeste landen in Zuid Azië (Bangladesh,
India, Pakistan, Sri Lanka) behoren volgens
het WDR 2008 tot de groep «transforming
countries». Voor de landen in deze groep zou
het beleid, naast investeringen in de landbouw, meer aandacht moeten geven aan voor
verbindingen tussen de rurale en urbane
economieën waarbij ook migratie, rurale
werkgelegenheid buiten de landbouw, productieve vangnetten en beheer van natuurlijke
hulpbronnen met speciaal aandacht voor
water.

(i) meer investeringen (publiek en privaat) in de landbouw, met name in
wetenschappelijke, technologische en institutionele innovaties die
toegespitst zijn op de behoeften en toegankelijk zijn voor, vooral kleine
producenten en ondernemers in ontwikkelingslanden. Hierbij spelen
organisaties van producenten een belangrijke rol. Daarnaast moet er
volgens de Wereldbank meer aandacht komen voor milieu en de rol
van de landbouw als leverancier van milieudiensten. Daar waar het
potentieel van de landbouw beperkt is, door bijvoorbeeld schaarste
aan land of beperkte productiecapaciteit, worden oplossingen gezocht
in ontwikkeling van rurale arbeidsmarkten.
(ii) de ontwikkeling van markten die ook toegankelijk zijn voor kleine
boeren, en
(iii)het belang van goede instituties voor handel en markten.
In algemene termen onderschrijft de Nederlandse regering deze conclusies, waarbij zij tevens de nadruk legt op de asymmetrische machtsposities. Op basis daarvan geeft deze notitie het kader weer voor de Nederlandse ondersteuning gericht op het bevorderen van economische groei

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 31 250, nr. 14

3

én verdeling in plattelandsgebieden, de rol van de landbouwsector hierbij
en de relatie met voedselzekerheid in ontwikkelingslanden.
De notitie maakt onderdeel uit van de uitwerking van de beleidsintensivering op MDG 1 zoals aangekondigd in de beleidsbrief «Een zaak van
iedereen». In het eerste deel zal een korte beschrijving worden gegeven
van de voornaamste ontwikkelingen in de laatste decennia, met daarbij de
lessen die daaruit getrokken kunnen worden en uitdagingen voortkomend
uit die analyse. Vervolgens zullen de bestaande Nederlandse inspanningen en de voorgenomen extra inzet worden beschreven langs vijf
sporen.
Wat hebben we geleerd
De internationale ondersteuning van landbouw en rurale werkgelegenheid
heeft een aantal deels overlappende fases van ontwikkeling gekend1. In de
periode 1950–70 lag de nadruk sterk op modernisering, met aandacht voor
onderzoek en technische ondersteuning. De successen van de groene
revolutie in Azië zijn deels op deze benadering gestoeld. Mede omdat
deze technologische benadering op veel plaatsen en voor veel groepen
maar beperkte impact had, ontstonden de community development en
basic needs benaderingen (1960–70). Ook kwam er terecht veel meer
aandacht voor verdelingsvraagstukken uitmondend in landhervormingen,
vooral in Latijns Amerika, en in grotere aandacht voor de positie van de
vrouw2. In de jaren 1970–80 evolueerden deze benaderingen tot wat
genoemd werd de geïntegreerde plattelandsontwikkeling.

1

Ontleend aan de bijdrage van Professor
Annelies Zoomers in «Hulp in ontwikkeling»,
Lau Schulpen (red), Assen 2001.
2
Ester Boserup, 1970: «Women’s Role in
Economic Development».
3
De OECD heeft berekend dat de wereldwijde
ODA uitgaven voor landbouw, bosbouw en
visserij tussen 1990 en 2003 zijn afgenomen
van bijna USD 7,7 miljard naar USD 2,8
miljard (http://stats.oecd.org/wbos/
Index.aspx?DatasetCode=TABLE5), Eenzelfde
trend is beschreven in de IOB Evaluatie no.
308 «Het Nederlandse Afrikabeleid 1998–2006,
Evaluatie van de bilaterale samenwerking»
februari 2008, «Integrated Area Development;
Experiences with Netherlands Aid in Africa»;
The Hague, Ministry of Foreign Affairs,
February 1999, «Terugblik op de uitvoering
van de Afrika Notitie «Sterke mensen, zwakke
staten»; Den Haag, Directie Sub-Sahara Afrika,
maart 2007 en «Rural Development Project
Performance: A Review of 46 Evaluation
Studies of DGIS-funded Projects in the
Themes Agricultural Research, Natural
Resource Management, Water Management
and Area Development and the Implications
for the Sector Wide Approach»; J.W.M. van
Dijk, D.F. Bryceson, P. Howard, J. Oorthuizen,
and E.B. Zoomers, Consultancy Report for
DGIS DDE/NB on behalf of CERES Research
School for Resource Studies for Development;
Utrecht, 2005.

Het Nederlandse beleid voor Ontwikkelingssamenwerking houdt zich
sinds de jaren zeventig bezig met landbouwproductie en rurale werkgelegenheid. Dat gebeurde vooral in de vorm van projecten, uitgevoerd via
overheidsinstanties en met inzet van Nederlandse deskundigen. Gezien de
pregnante problemen op het platteland, de mogelijkheden voor bevolkingsparticipatie, de grotere flexibiliteit in de uitvoering en de mogelijkheid de
hulp op arme gebieden te richten concentreerde de hulp zich steeds meer
in geïntegreerde plattelandsontwikkeling projecten. De benadering bleek
weinig duurzaam en had een beperkte impact, mede door het voor de
landbouw ongunstige beleid en gebrek aan politieke wil in veel ontwikkelingslanden. Het gebruik van parallelle projectstructuren en de grote mate
van donorsturing verkleinde de kans om lokaal bereikte successen breder
toepasbaar te maken. Ook speelde op de achtergrond de overtuiging (o.a.
bij het IMF) dat de overheid verder diende terug te treden. Dit leidde met
name in Afrika tot verval van de veelal omvangrijke overheidsgedomineerde dienstverlening aan de agrarische sector (marketing, voorlichting,
onderzoek), terwijl vanuit de private sector deze diensten onvoldoende
konden worden verleend.
De in de jaren negentig ingezette trend om hulpmodaliteiten meer aan te
laten sluiten bij het eigen beleid in ontwikkelingslanden heeft vaak tot een
verdere afbouw geleid van de steun voor landbouw en rurale economische ontwikkeling. Om effectief in een sector te kunnen opereren moet er
onder meer een uitgewerkt beleid voor de sector zijn en een eenduidig
institutioneel overheidskader. Deze beleidswijziging had gevolgen voor de
steun aan plattelandsontwikkeling, die juist multi-sectoraal van karakter is
en waarvoor in veel landen een overheidsinstelling ontbreekt. Het leidde
bij donoren, waaronder Nederland, tot afbouw van de meeste bestaande
programma’s. Slechts een beperkt aantal werd voortgezet als programma
voor lokaal bestuur. Landbouw werd als sector geschrapt of kreeg indirect
aandacht via private sector ontwikkeling. Het gevolg was een sterke daling
van het hulpvolume voor plattelandsontwikkeling in absolute en relatieve
termen3.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 31 250, nr. 14

4

De Wereldbank heeft berekend dat het aandeel ODA dat tussen 1990 en
2004 wereldwijd aan landbouwontwikkeling werd besteed met twee derde
is afgenomen van 12% naar 4% (WDR, 2008). In 2006 bedroeg het aandeel
in de Nederlandse ODA 7,7%1.
Een aantal belangrijke observaties zijn te maken:
• Bij landbouwontwikkeling moeten politieke keuzes gemaakt worden
omdat er sprake is van tegengestelde belangen tussen en binnen
landen en van eindige hulpbronnen die voor verschillende doelen
kunnen worden ingezet;
• De periode sinds 1990 ging gepaard met een snelle afname van de
internationale steun aan projectmatige plattelandsontwikkeling als
gevolg van achterblijvende resultaten;
• Technologische landbouw innovaties, die de basis zijn voor productiviteitsstijging, dienen locatiespecifiek aangepast te worden en ingebed
in de politieke, sociale en economische structuren;
• Bij het bevorderen van duurzame rurale ontwikkeling spelen markt en
marktprikkels een cruciale rol;
• Publieke investeringen en instituties zijn essentieel om de voorwaarden te scheppen en kaders te stellen zodat markten goed functioneren
en de rurale bevolking in de breedte kan profiteren van rurale economische ontwikkeling;
• Checks and balances zijn van groot belang in het publieke domein.
Politieke instituties en versterking van accountability structuren vragen
continue aandacht o.a. door capaciteitsontwikkeling en organisatieversterking.
Kentering en verandering

1

De ODA uitgaven over 2006 laten zien dat er
in dat jaar € 343 miljoen toegerekend kon
worden aan ondersteuning van landbouwactiviteiten in brede zin (landbouw en veeteelt;
bosbouw; ondersteuning van landbouwbeleid,
-wetgeving enhervorming; rurale financiële
diensten; rurale kleinschalige bedrijvigheid;
landbouwonderwijs en -onderzoek; markttoegang; versterking plattelandsorganisaties).
Meer dan de helft hiervan werd besteed via
subsidies aan niet-gouvernementele organisaties als HIVOS, ICCO, CORDAID, OXFAM/
NOVIB en SNV (in totaal bijna € 140 miljoen)
en het bedrijfsleven (m.n. via PSOM, ORET,
FMO, CBI, publiek-private partnerschappen; in
totaal zo’n € 42 miljoen). Van de rest werd via
de Wereldbank, regionale banken, EU en VN
organisaties (UNDP, FAO, IFAD) bijna € 60
miljoen uitgegeven, terwijl er via het bilaterale
kanaal in totaal € 103 miljoen werd besteed,
waarvan € 59 miljoen door ambassades (in
ondermeer Mali, Rwanda, Egypte, Ethiopië,
Zambia, Bangladesh, Bolivia en Nicaragua) en
€ 44 miljoen door BZ en LNV departementen
in Den Haag). Van het bilaterale deel werd in
2006 ruim € 42 miljoen besteed aan het verbeteren van de rurale productiviteit (landbouw,
verwerking en diensten) en bijna € 61 miljoen
aan het verbeteren van het rurale ondernemingsklimaat (wet- en regelgeving, markttoegang, financiële diensten, (beroeps)onderwijs, onderzoek en goed bestuur).

In 2000 werden in VN-verband de Millenniumontwikkelingsdoelen aangenomen. In het bijzonder door MDG 1 (het uitbannen van extreme armoede
en honger) en tijdens de huidige kabinetsperiode kwam de focus sterker
dan ooit te liggen op het groei- en verdelingsvraagstuk. Het afgelopen
decennium heeft mondiaal een omslag naar sterkere economische groei
laten zien, niet alleen in Europa, de VS en Azië, maar ook in Afrika.
Sub-Sahara Afrika laat echter zien dat economische groei niet automatisch leidt tot minder armoede. Zo kende Sub-Sahara Afrika de afgelopen
jaren een structurele economische groei van ruim boven de 5%. Het
aantal armen (met een inkomen lager dan een dollar per dag) nam in
relatieve zin af: van 46,8% in 1990 naar 41,1% in 2004, maar in absolute
aantallen toe: van 240 miljoen mensen in 1990 naar 298 miljoen mensen
in 2004. Belangrijke oorzaken hiervoor zijn de grote bevolkingsgroei, een
weinig gediversifieerde economie, exportafhankelijkheid van een beperkt
aantal producten, ongelijke inkomensverdeling, gebrek aan toegang tot
diensten en productiefactoren en een gebrek aan goed functionerende
(economische) instituties. De kern van het groei- en verdelingsvraagstuk
ligt enerzijds in het bevorderen van meer inclusieve of pro-poor economische groei en anderzijds in het vergroten van mogelijkheden tot economische participatie voor de armen. Herverdeling door middel van inkomensoverdracht en sociale vangnetten blijft nodig, zo blijkt eens te meer uit de
gevolgen van de recente stijgingen in voedselprijzen, maar vormen een
second best oplossing. Het gaat om structureel versterken van de positie
van armste bevolkingsgroepen.
De MDG’s brachten ook rurale armoede weer prominent terug op de
agenda. Hoewel verstedelijking in snel tempo doorgaat, leven de meeste
armen nog steeds in rurale gebieden. In Afrika betreft dit 80%, Zuidelijk
Azië 85%, Oost Azië 63% en Latijns Amerika/Caraïben 47%. Het behalen
van de MDG’s is dus meer dan evenredig afhankelijk van het bereiken van
rurale armen en hun toegang tot economische ontwikkeling. Daarmee is

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 31 250, nr. 14

5

niet gezegd dat succesvol economisch en armoedebeleid zich uitsluitend
op landbouw richt1. Wel dat voor veel landen gerichte steun aan rurale
werkgelegenheid en bestaanszekerheid een belangrijke rol spelen2.
In het kielzog van de Millennium Verklaring vond internationaal een
ommezwaai in het denken plaats. In 2003 spraken de Afrikaanse leiders
tijdens een top van de Afrikaanse Unie (AU) in Maputo af tenminste 10%
van de jaarlijkse begrotingen te zullen besteden aan landbouw en rurale
economische ontwikkeling. In 2006 werd dit voornemen tijdens een AU
top in Abuja nogmaals bevestigd en spraken de Afrikaanse leiders hun
zorgen uit over het gebrek aan voortgang op dit terrein. In de tweede
generatie Poverty Reduction Strategy Papers (PRSP’s) wordt inmiddels
meer aandacht geschonken aan het bevorderen van duurzame (rurale)
economische ontwikkeling. Ook bilaterale en multilaterale donoren
beginnen te beseffen dat duurzame economische ontwikkeling, inclusief
landbouwontwikkeling, terdege meer aandacht en inzet verdient. Diverse
onderzoeksrapporten van gezaghebbende onderzoeksinstellingen onderschrijven dit en sporen de internationale gemeenschap aan tot actie3.
Recente prijsstijgingen

1

Zie ook de beleidsbrief aan de Tweede
Kamer inzake het beleid ten aanzien van
private sector ontwikkeling in ontwikkelingslanden en de aanpassing van het ORET-programma, 29 juni 2007, 30 800-V, nr. 110.
2
Globaal zijn er drie wegen uit de rurale
armoede: verhoging van landbouwproductiviteit, werkgelegenheid buiten de landbouw,
en migratie. Investeringen in onderwijs en
gezondheidszorg zijn van groot belang voor
elk van deze «wegen». Nederland steunt
partnerlanden op grote schaal bij deze cruciale
investering in mensen. Deze notitie gaat meer
specifiek in op de mogelijkheden om de
impact van de inspanningen van Nederland
op het gebied van de economische ontwikkeling van rurale gebieden te vergroten.
3
UN Millennium Project (2005): «Halving
Hunger: it can be done»; InterAcademy
Council (2004): «Realizing the promise and
potential of African Agriculture; Science and
technology strategies for improving agricultural productivity and food security in Africa»;
NEPAD (2002): «Comprehensive Africa
Agriculture Development Programme»; World
Bank (2004): «Multi-country Agricultural
Productivity Programme for Africa»; World
Bank (2005): «Agricultural growth for the poor:
an agenda for development»; World Bank
(2007): «World Development Report 2008:
Agriculture for Development»; OECD (2006):
«Promoting Pro-Poor Growth: Agriculture»
(POVNET); DFID (2002): «Better livelihoods for
poor people: the role of agriculture»; DFID
(2005): «growth and poverty reduction: the
role of agriculture»; FAO (2005): «The state of
Food and Agriculture: Agricultural trade and
poverty. Can trade work for the poor?»; IPC
«Food Sovereignty (General Vision)»; USAID
(2002) «Presidential Initiative to End hunger in
Africa». Zie voor een overzicht ook: WUR
(2007): «The Role of Agriculture in Achieving
MDG1; a review of the leading reports».

Prijsstijgingen op internationale agrarische markten hebben eveneens
bijgedragen aan een kentering in het denken. De afgelopen vijf jaar zijn de
wereldvoedselprijzen sterk gestegen. Er zijn verschillende oorzaken voor
de stijgende voedselprijzen. Naast de verminderde aandacht voor landbouw in ontwikkelingslanden gaat het om onder andere inkrimpend landbouwareaal, programma’s voor aanbodbeheersing en afbouw van
interventievoorraden in Westerse landen. Verder zijn er de hoge olieprijzen, dieetveranderingen in China, India en andere opkomende landen,
incidentele droogtes in ondermeer Australië, onduurzame investeringen
in biobrandstoffen (bijvoorbeeld mais), en speculatief inspelen van
handelaren en beleggers.
Zowel vraag als aanbodgerelateerde factoren zijn hier debet aan. Aan de
vraagzijde speelt de sterke economische groei in vooral Azië (9% per jaar)
in combinatie met snelle verstedelijking. Dit heeft niet alleen geresulteerd
in een stijgende vraag naar granen voor menselijke consumptie, maar ook
in een sterke stijging van de vraag naar melk en vlees, en dus naar granen
voor veevoer.
De prijsstijgingen worden verder versterkt door de groeiende markt voor
energiegewassen, aangejaagd door subsidies in de VS (voor binnenlandse productie) en bijmengverplichtingen in de EU. De Europese Raad
heeft terecht bepaald dat de bijmengverplichting alleen geldt indien de
biomassa duurzaam kan worden geproduceerd en dit kosteneffectief
gebeurt. De Nederlandse ontwikkelingssamenwerking heeft als prioriteit
een programma opgezet ter certificering van biomassa in landen als Indonesië en Maleisië.
Aan de aanbodzijde heeft de productie de toenemende vraag niet bij
kunnen houden. Hoewel op korte termijn areaal uitbreiding enige soulaas
kan bieden, maar met negatieve gevolgen voor milieu, ontbossing en
biodiversiteit, zal de productieverhoging vooral moeten komen van een
verhoogde productiviteit. De vereiste investeringen in onderzoek, innovatie en infrastructuur zullen op basis van huidige berekeningen op de
langere termijn tot toereikende productieverhogingen kunnen leiden.
Recentelijk hebben de prijsstijgingen in een groot aantal landen geleid tot
sociaal politieke spanningen en regelrechte voedselrellen, zoals in Egypte
en Haïti. Een aantal ontwikkelingslanden heeft als reactie op de hoge

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 31 250, nr. 14

6

prijzen exportrestricties ingesteld. Het macro-economisch beheer van
zowel netto importeurs als exporteurs van voedsel wordt op de proef
gesteld: het beheersen van de inflatie en het in evenwicht houden van de
betalingsbalans.
Vraag en aanbod projecties geven aan dat voedselprijzen de komende
decennia hoog zullen blijven en verder zullen stijgen en dat als gevolg van
klimaatveranderingen steeds vaker misoogsten zullen optreden1.
Nog een reden waarom de fluctuaties in wereldmarktprijzen verder zullen
toenemen. De toekomst biedt dan ook kansen maar ook risico’s voor
ontwikkelingslanden. Het is zaak de kansen te benutten en de risico’s te
beheersen, waarbij de Nederlandse regering grote zorgen heeft over de
positie van de allerarmsten, en heeft daarvoor de aandacht gevraagd
tijdens de vergaderingen van IMF, Wereldbank en VN.
Probleemstelling en uitdagingen
Uit deze analyse blijkt dat de feiten en cijfers helder zijn:
• De huidige hoge voedselprijzen zijn dramatisch voor de armsten en
leiden tot nieuwe uitdagingen en risico’s. Er zijn korte en lange termijn
oplossingen nodig gebaseerd op heldere politieke keuzes;
• 75% van de 900 miljoen armen in de wereld leven op het platteland en
het merendeel daarvan is werkzaam in de landbouw;
• 2,3 miljard mensen zijn direct of indirect van de landbouw afhankelijk;
• Landbouw blijft ook in de 21ste eeuw een fundamenteel instrument
voor economische groei en armoedebestrijding, vooral in Afrika. In
Afrika is 65% van de beroepsbevolking werkzaam in de landbouw. Zij
zijn goed voor 32% van het BNP;
• In tegenstelling tot Afrika heeft in grote delen van Azië wel een groene
revolutie plaatsgevonden. Deze groene revolutie was gebaseerd op
toenemende urbane vraag, gefocust op kleine boeren en ondersteund
door een sterke overheid (er werd dan gemiddeld tussen de 11 en 14%
van het budget aan de landbouwsector besteed);
• Het percentage van de totale officiële ontwikkelingshulp dat wereldwijd aan landbouwontwikkeling wordt besteed is over een periode van
15 jaar afgenomen tot slechts 4% in 2004;
• Door de toenemende druk op landbouwgronden in combinatie met
vaak onduurzame landbouwmethodes en klimaatverandering dreigen
ernstige milieuproblemen en bodemdegradatie. Dit vergroot de
urgentie om snel te handelen.
De uitdaging is ook helder. De belofte dat in 2015 het aantal armen in de
wereld gehalveerd moet zijn (MDG 1) kan alleen worden ingelost als landbouw en rurale bedrijvigheid prominent op de ontwikkelingsagenda komt
te staan. In de Kabinetsreactie op het IOB rapport «Het Nederlandse
Afrika-beleid 1998–2006, Evaluatie van de bilaterale samenwerking» staat
de aanbeveling om een grotere inzet te plegen voor de productieve
sectoren, vooral in de landbouwsector en op het platteland. Deze aanbeveling zal worden overgenomen.

1

Volgens projecties van IFPRI, FAO en IPCC.

Nederland is in vele opzichten koploper, niet alleen als het gaat om onze
ODA-inzet of onze tweede positie wereldwijd in de handel in agrarische
producten, maar ook als het gaat om de innovatiekracht van onze agrosector en onze kennis op het gebied van de landbouw en rurale ontwikkeling. We hebben in Nederland zowel inhoudelijke als procesmatige kennis
beschikbaar die relevant is voor het stimuleren van dynamische landbouwontwikkeling en de aanpak van honger in ontwikkelingslanden. Netwerken
als Agri-Profocus maar ook ondersteuningsfaciliteiten voor het bedrijfsleven als PUM, PSOM en CBI en het onderzoek laten dit zien. Door te
investeren in kwalitatief hoogwaardige infrastructuur (kennis, logistiek) is

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 31 250, nr. 14

7

Nederland een vooraanstaande wereldspeler op het terrein van handel en
distributie van vooral landbouwproducten.
Op basis van de analyse en geleerde lessen willen wij langs vijf sporen
een (extra) inzet plegen:
1. Productiviteitsverbetering: onderzoek en lokaal toepasbare innovaties
blijven nodig om de productiviteit in ontwikkelingslanden, in het
bijzonder in Afrika, te verhogen, zodat boeren en boerinnen met stijgende productie kunnen reageren op de groeiende vraag. Bijzondere
aandachtsgroep zijn de kleine boeren met beperkte toegang tot land,
die moeten kunnen profiteren van innovaties die tot verhoging van de
productiviteit leiden.
2. Enabling Environment: de private sector moet het doen, maar de overheid dient een centrale rol te spelen en dient de juiste kaders te stellen
en te investeren in publieke diensten en instituties. Daarbij kunnen
belangenorganisaties, zoals de boerenbonden en werknemers- en
werkgeversorganisaties, zorgen voor de benodigde checks and
balances.

3. Duurzame ketenontwikkeling: verbetering en verduurzaming van de
keten – productie, handel, verwerking en consumptie – zijn noodzakelijk met aandacht voor People (economische verdeling), Planet
(ecologische duurzaamheid), en Profit (economische groei).
4. Verbeterde markttoegang: stimuleren van lokale en regionale markten
en bevorderen van internationale markttoegang en handel, zodat
producenten en consumenten aan elkaar gekoppeld worden en marktprikkels kunnen dienen als leidraad voor economische ontwikkeling.
5. Voedselzekerheid en overdrachtsmechanismen: er moet aandacht
besteed worden aan kwetsbare groepen die structureel buiten de boot
kunnen of dreigen te vallen.
Bij elk van deze vijf sporen zijn de volgende basisprincipes van kracht:
• Vanzelfsprekend zal de inzet vraaggestuurd moeten zijn en zal
ownership binnen de ontwikkelingslanden het uitgangspunt vormen.
Door middel van politieke dialoog zal met overheden in ontwikkelingslanden inzicht worden verkregen in politieke keuzes en prioriteiten.
• De Parijse agenda over alignment en harmonisatie blijft onverminderd
van kracht, ook als het gaat om donorinspanningen ten aanzien van
landbouw, rurale bedrijvigheid en voedselzekerheid.
• Aandacht voor de rol van vrouwen is zeker binnen de landbouw en
rurale bedrijvigheid van cruciaal belang; in veel gevallen zijn zij de
belangrijkste actoren en belanghebbenden. Zij zijn verantwoordelijk
voor 50% van de wereldvoedselproductie; zijn de voornaamste producenten van de basisgewassen, rijst, mais en tarwe, die voor 60–80%
zorgen voor de voedselinname in ontwikkelingslanden; zijn veelal
verantwoordelijk voor de voeding van kinderen. Vrouwen zijn sleutelfiguren in de dagelijkse landbouwtaken, initiatiefnemers voor genereren
van landbouw en niet-landbouwinkomsten, en hoeders van de natuurlijke en productieve hulpbronnen. Het merendeel van de arbeidskrachten in de voedselverwerkingsindustrie is vrouw. Vrouwen en
jongeren spelen een cruciale rol in de landbouwproductie. Nederland
zet in op gelijke behandeling van vrouwen en meisjes bij toegang tot
hulpbronnen, water, landgebruik en landrechten, kredietverlening,
technologie en besluitvorming.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 31 250, nr. 14

8

Voorts zijn van belang:
• Aansluiting bij een versterking van de politieke wil van de internationale gemeenschap inclusief de ontwikkelingslanden zelf om de steun
aan de landbouw en ontwikkeling van rurale gebieden uit te breiden.
• Erkenning van de multifunctionaliteit van het platteland zowel in
ontwikkelde als ontwikkelingslanden en het belang van diversificatie
van de rurale economie en rurale bedrijvigheid.
• Verduurzamen van agro-ketens met als inzet het bereiken van een
internationale consensus over de noodzaak van het formuleren van
strikte sociale en duurzaamheidscriteria bijvoorbeeld voor biomassaproductie voor energietoepassingen.
• Weloverwogen besluitvorming in het belang van duurzame ontwikkeling m.b.t. competing claims bij de productie van voedsel versus
grondstoffen (inclusief biobrandstoffen) en veevoer door schaarste en
druk op landbouwgronden (klimaatverandering).
• De rol van publiek-private partnerschappen in het belang van duurzame ontwikkeling met speciale aandacht voor verduurzaming van de
internationale handel.
• Een visie ontwikkelen met betrekking tot strategieën om duurzame
ontwikkeling in Afrika na te streven waarbij rekening gehouden wordt
met specifieke kenmerken van het Afrikaanse continent (lage bodemvruchtbaarheid, conflicten, ontoereikend institutionele en fysieke infrastructuur en diensten).
Uitwerking Nederlandse inzet
De inzet op duurzame landbouwontwikkeling en rurale bedrijvigheid in
ontwikkelingslanden langs de hierboven beschreven lijnen vraagt om
concrete acties.
Allereerst zullen we de komende jaren, boven op bestaande jaarlijkse
inspanningen van rond de € 350 miljoen1, oplopend € 50 miljoen per jaar
extra beschikbaar maken voor onze inzet op de hieronder uitgewerkte vijf
sporen2.
Ten tweede zullen we er op toezien dat de synergie tussen de verschillende uitvoeringsmodaliteiten wordt vergroot waardoor het hefboomkarakter van dit bedrag aanzienlijk kan worden verhoogd. De afstemming
tussen de departementale inzet en die van NGO’s, multilaterale organisaties en bedrijfsleven zal worden vergroot.
Ten derde zullen we, voortbouwend op onze inzet op betere onderlinge
afstemming in Nederland en in ontwikkelingslanden, aanzetten tot
vergrote inspanningen van multilaterale organisaties en financieringsinstellingen op het terrein van landbouw, rurale bedrijvigheid en voedselzekerheid. Zowel in Washington, New York, Geneve en Rome maar zeker
ook in de partnerlanden. Wij willen hiermee bijdragen aan het verhogen
van de gezamenlijke impact. Wij willen bevorderen dat wij met deze
aanpak niet alleen inhoudelijk meer kunnen bereiken maar dat dit ook tot
grotere financiële bijdragen gaat leiden dan onze eigen directe intensivering.
1
De schatting van € 350 miljoen is gebaseerd
op gegevens uit de onder vii genoemde inventarisatie van uitgaven in 2006 en ophogingen/
uitbreidingen van recentere datum, zoals de
faciliteit voor gewasalternatieven in Afghanistan, bijdrages aan de FAO en uitvoering van
het Programma Ondersteuning Producentenorganisaties.
2
Dit bedrag is exclusief de intensivering voor
rurale duurzame energievoorziening.

Dat brengt ons op het vierde punt waarop wij extra willen inzetten: de
politieke dialoog in de partnerlanden zelf. Bevorderen van landbouw,
rurale bedrijvigheid en voedselzekerheid is bij uitstek een onderwerp dat
raakt aan de verdeling van macht en invloed. Indien analyses aangeven
dat daar hervormingen noodzakelijk zijn, dan dient dat met betrokkenen in
de ontwikkelingslanden besproken en aangepakt te worden. Nederland
kan en wil daar een rol in spelen in het bijzonder ook in de landen waar in

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 31 250, nr. 14

9

het kader van de beleidsnotitie «Een zaak van iedereen» de beleidsdialoog
wordt vergroot.
Spoor 1: Onderzoek en innovatie gericht op productiviteitsverbetering in een veranderende klimatologische context

Achtergrond
Kennisontwikkeling en innovatie zijn essentieel om productiviteitsverbetering en rendementsverbetering duurzaam te bewerkstelligen en werkgelegenheid te creëren. De groene revolutie in Azië was vooral het resultaat
van verbetering van de opbrengsten door verbeterde variëteiten en
verhoogd gebruik van kunstmest, in combinatie met goede gewas- en
waterbeheersing (o.a irrigatie). Daarbij speelde echter ook de overheid
een belangrijke rol. In de Afrikaanse context hebben veel factoren zoals de
agro-ecologische complexiteit, de veel zwakkere instituties en het zeer
heterogene karakter van de landbouwsystemen bijgedragen tot een zeer
lage adoptie van nieuwe technologieën en landbouwmethoden.
Het belang van kennisontwikkeling en innovatie wordt breed erkend, niet
alleen in het WDR 2008 van de Wereldbank, maar ook door de EU, de AU,
de OESO, de Consultative Group International Agricultural Research
(CGIAR) en de ontwikkelingslanden zelf in het kader van de nieuwe generatie PRSP’s. De politieke wil om meer en beter te investeren in de
landbouwontwikkeling is er, maar concrete oplossingen liggen minder
voor de hand. De kansen en bedreigingen pakken voor ieder land anders
uit. Dat vraagt landenspecifieke analyses en oplossingen. Nederland sluit
zich aan bij lopend onderzoek van onder andere de EU, en lidstaten als VK
en Frankrijk.
Landbouwproducenten moeten toegang hebben tot nieuwe technologie
en markten. In de nieuwe agenda voor landbouwontwikkeling staan diversificatie, duurzaamheid, adaptatie aan klimaatverandering, en risicobeheersing centraal1. De uitdaging is de lokale instituties en netwerken te
versterken zodat ze relevante behoeften en kennisvragen kunnen articuleren en benodigde kennis kunnen absorberen, genereren en toepassen.
De internationale kennisinstellingen zoals de CGIAR en de Europese
onderzoekscentra kunnen dan beter aansluiten op lokaal specifieke kennis
en behoeften. Met de Global Challenge Programmes en het veranderingsproces dat in 2007 is ingezet, heeft de CGIAR de eerste stappen gezet om
haar relevantie te vergroten2.

1

Zie bijvoorbeeld InterAcademy Council:
«Realizing the Promise and Potential of
African Agriculture», Amsterdam 2004.
2
Het internationale onderzoek inclusief de
CGIAR heeft een ontwikkeling doorgemaakt
waarbij naast technologie in toenemende
mate aandacht is gekomen voor respectievelijk de kleine boer, productiviteit en
duurzaamheid.

Het creëren van werkgelegenheid in rurale gebieden, ook buiten de landbouw, zal in de komende jaren steeds belangrijker worden. Investeren in
innovatie en productiviteitsstijging binnen en buiten de landbouw moet
worden gestimuleerd. Nederlandse ervaring met capaciteitsopbouw en
het ontwikkelen van innovatiesystemen ter ondersteuning van kleinschalige, kennisintensieve vormen van landbouw en het ontwikkelen van
ketens zal daarbij, daar waar mogelijk en gewenst, vraaggestuurd worden
ingezet om naast de productieketens ook lokale en regionale ketenontwikkeling te stimuleren. Zowel het bilaterale als het multilaterale
kanaal zullen hiervoor worden benut. De onderzoeksprogrammering met
Nederlandse kennisinstellingen zal interdepartementaal verder gestroomlijnd en geïntegreerd worden.

Nederlandse inzet
– Versterking internationaal onderzoek: De steun aan internationaal
onderzoek zal worden gecontinueerd en zal zich via de CGIAR richten
op het vergroten van de relevantie en impact van internationaal onderzoek voor de nieuwe uitdagingen vanwege klimaatveranderingen,
globalisering en milieudegradatie (€ 7,5 miljoen/jaar). Uitbreiding van

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 31 250, nr. 14

10

financiering voor de CGIAR zal vanaf 2009 worden overwogen op basis
van een evaluatie van de effectiviteit van het in 2007 ingezette
verbeteringstraject.
Vooruitlopend hierop is besloten het International Center for Agriculture in the Dry Areas (ICARDA) de komende jaren structureel te ondersteunen (€ 2 miljoen per jaar additioneel aan bovengenoemd € 7,5
miljoen/jaar). Het instituut is actief in semi-aride gebieden die gekenmerkt worden door kwetsbare ecosystemen, conflicten over de
schaarse natuurlijke hulpbronnen, gebrekkige energievoorziening en
landdegradatie. Hier leven de allerarmsten. ICARDA’s nieuwe strategie
benadrukt armoedebestrijding, duurzame productiesystemen en
markten. ICARDA kan een belangrijke rol spelen bij de revitalisatie van
landbouwsystemen en daarbij aanhaken op globale ontwikkelingen,
ook in post conflict landen zoals Afghanistan waar ICARDA op verzoek
van de overheid een uitgebreid programma heeft om de landbouwsector te steunen.
Daarnaast zal Nederland steun verlenen aan fora zoals het Forum for
Agricultural Research in Africa (FARA) die als platform dienen om het
werk van onderzoeksinstanties af te stemmen met de behoeften van de
gebruikers van onderzoekresultaten (producenten, kleine ondernemers, nationale overheden). Hiermee wordt beoogd de toegang tot
nieuwe technologieën en de adoptiegraad bij de doelgroepen te
verhogen. Uiteindelijk moeten deze inspanningen leiden tot verhoging
van de productiviteit, verhoging van inkomens van vooral kleine
boeren en ondernemers, alsook vergroting van de duurzaamheid. De
actieplannen van deze instituten zullen hierop worden beoordeeld bij
de heroverweging in 2008.
–

Investeren in een innovatieve kennisagenda: De Nederlandse additionele inzet op onderzoek en innovatie zal aansluiten bij initiatieven in de
landen en regio’s zelf. Het steunen van regionale capaciteit vormt een
essentiële stap om internationale kennis beschikbaar en geschikt te
maken voor de specifieke omstandigheden in Sub-Sahara Afrika. Hiervoor wordt aansluiting gezocht bij initiatieven in EU-ACS verband en
het Comprehensive African Agriculture Development Programme
(CAADP) ontwikkeld door de Afrikaanse Unie in het kader van NEPAD.
Ook Nederlandse kennisinstellingen kunnen hierbij een rol spelen. In
het kader van CAADP wordt verwacht dat 10 à 12 landen in 2008 een
overeenkomst zullen ondertekenen. Dit moet leiden tot een 6% verhoging van de landbouwproductiviteit. In de overeenkomsten verplichten
de betreffende landen zich ertoe om 10% van de nationale begroting
voor de landbouw sector in te zetten. Intensivering: structureel
€ 2 miljoen per jaar. Naast de inzet van ambassades bij de uitvoering
van deze overeenkomsten zal op regionaal niveau steun worden
gegeven via het multi-donor trust fund dat tot doel heeft de processen
om te komen tot uitvoeringsprogramma’s te ondersteunen.

–

Innovaties in de keten: Het International Center for Soil Fertility &
Agricultural Development (IFDC) gebruikt de ketenbenadering als basis
voor innovatie ten behoeve van duurzame productiviteitsverbetering.
Innovaties in de ketens moeten leiden tot een 50% verhoging van de
landbouwproductiviteit en een 30% verhoging van de inkomens van
1 miljoen landbouwproducenten in 7 landen in West Afrika, alsook een
verbetering van landbouwpraktijken ten behoeve van de duurzaamheid op minstens 2 miljoen hectaren. Tevens beoogt dit programma
een 50% verhoging van de inkomens van 2500 kleine agri-business
ondernemers en verbeterde voedselzekerheid door verhoging van de
productie van voedselgewassen (500 000 ton graan equivalenten).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 31 250, nr. 14

11

IFDC treedt op als bemiddelaar van groepen producenten, ondernemers, financiële instellingen en publieke dienstverleners om te komen
tot ketenprogramma’s die veelal vanuit andere bronnen gefinancierd
worden. Hiervoor wordt ook nauw samengewerkt met AGRA (zie ook
spoor 4, input markten). Het programma, nu actief in West Afrika,
wordt uitgebreid naar Oostelijk en Zuidelijk Afrika (€ 4 miljoen per
jaar).
–

In brede relatie landen zoals Vietnam en Indonesië, ligt naast het
belang van een verdere duurzame ontwikkeling van de landbouw de
nadruk op de handelscapaciteit, toegang tot internationale markten,
verbetering van het ondernemingsklimaat en ketenontwikkeling. Het
bedrijfsleveninstrumentarium (PSOM, PUM, MMF, PPP’s) – bij uitstek
gericht op innovatie – wordt veelal ingezet ter ondersteuning van
rurale bedrijvigheid. In Vietnam bijvoorbeeld, heeft PSOM bijgedragen
aan verbetering van groenteproductie- en verwerkingsketens door de
toegang van producenten tot markten te vergroten.

–

Ondersteuning van landbouwontwikkeling in fragiele staten: In het
kader van de wederopbouw zal ondersteuning gegeven worden aan
rurale ontwikkeling in Afghanistan. Voor de Afghaanse regering zijn
het ontwikkelen van de landbouw en rurale bedrijvigheid belangrijke
prioriteiten, zoals ook aangegeven in de Interim Afghanistan National
Development Strategy. De Nederlandse inspanningen richten zich
allereerst op de provincie Uruzgan. Daarbij gaat het om rurale ontwikkeling in de brede zin, inclusief teelten, irrigatiesystemen, rurale infrastructuur en ruraal microkrediet. Nederland is al op kleine schaal actief,
via NGO’s (fruitbomen e.d.) en met het bedrijfsleven (saffraan als alternatief gewas). Organisaties als GTZ en FAO gaan eveneens met Nederlandse middelen van start in de landbouw. Er bestaat een plan om in
Uruzgan een centrum voor beroepsonderwijs op te zetten met daarbinnen een landbouwsectie en een agrarische proeftuin. Op nationaal
niveau wordt gedacht aan de hervorming van het curriculum voor
landbouwonderwijs. Idealiter zal over een paar jaar een situatie zijn
bereikt waarin de Afghaanse overheid (ministerie van Landbouw) zelf
meer de leiding van de landbouwontwikkeling heeft.
In het grote merengebied, dat de afgelopen jaren toneel is geweest
van geweld, is veiligheid de eerste levensbehoefte. Als in zekere mate
voldaan is aan veiligheid, kan ontwikkeling op gang komen.
Landbouwontwikkeling is een belangrijke component in die ontwikkeling. Sinds 2006 wordt in verschillende landen in het grote merengebied de ontwikkeling van duurzame landbouw ondersteund via het
CATALIST programma van IFDC (totaal € 22 miljoen voor 5 jaar).
Hiermee worden één miljoen mensen bereikt.
Op basis van de komende kabinetsnotitie aan de Tweede Kamer over
fragiele staten zal gekeken worden of en in welke andere postconflictlanden ontwikkeling van de landbouw en rurale bedrijvigheid zal
worden ondersteund.

–

Continuering partnership met de FAO: Nederland onderstreept het
belang van de Romeinse instellingen bij het realiseren van de MDG’s,
in het bijzonder de bestrijding van extreme armoede en honger, en in
het stimuleren van de landbouwontwikkeling wereldwijd.
Het FAO-Nederland Partnerschap wordt voortgezet voor een periode
van 2 jaar vanaf 2008, met een eenmalige bijdrage van € 10 miljoen.
Hieraan is de voorwaarde verbonden van een serieuze en open aanpak
van het veranderproces van de FAO op basis van de uitkomsten van de
recent afgeronde Onafhankelijke Externe Evaluatie en donor-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 31 250, nr. 14

12

harmonisatie. Bij IFAD zal worden ingezet op additionele steun voor
innovatieve ontwikkeling gericht op duurzame productiviteitsverbetering en rurale bedrijvigheid. IFAD besteedt momenteel 45% van zijn
middelen in Sub-Sahara Afrika en 43% in conflictgebieden.
–

Dierziektebestrijding: In een aantal landen waarmee Nederland samenwerkt, is de aanpak van dierziekten van groot belang voor productiviteitsstijging in de veeteelt. Het gaat daarbij om het voorkomen en
bestrijden van dierziekte-uitbraken, waaronder Avian Influenza. Op
basis van Nederlandse expertise en ervaring wordt een substantiële
bijdrage (OS-middelen eenmalig € 8 miljoen) geleverd aan de
preventie en bestrijding van ernstige dierziektes, waaronder vogelgriep, in enkele landen in Azië (o.a. Indonesië en Vietnam). Verder zal
worden bijgedragen aan deze activiteiten in Zuidelijk Afrika (vanuit
LNV non-ODA € 1 miljoen).

Spoor 2: Publieke dienstverlening en instituties

Achtergrond
De private sector is cruciaal voor het genereren van economische groei en
werkgelegenheid. Boeren, boerinnen en kleine ondernemers zijn onderdeel van de private sector. De overheid heeft een belangrijke taak om de
juiste voorwaarden te scheppen waaronder ondernemerschap kan
floreren.
De rolverdeling tussen overheid en andere actoren op het gebied van
private sector ontwikkeling is complex. Als gevolg van globaliserings- en
liberaliseringsprocessen is de invloed van overheden verminderd. Daarbij
komt dat overheden in met name landen in Sub-Sahara Afrika nauwelijks
in staat of bereid zijn de basisvoorwaarden te scheppen voor een florerende rurale sector, incl. landbouw. Het gaat daarbij onder andere om
infrastructuur (transport, waterbeheer, irrigatie, ICT, telecommunicatie,
etc.) en het scheppen van een institutionele omgeving waarin ook klein
ondernemerschap kan floreren, inclusief wet- en regelgeving (handhaving
van contractsvoorwaarden), eigendom-/pachtwetgeving, financiële regelgeving, belastingwetgeving, kennisontwikkeling en -opbouw, i.c. onderwijs, voorlichting en vraaggestuurd onderzoek.
Op verschillende van deze terreinen is samenwerking met de private
sector, al dan niet in formele publieke private sector samenwerkingvormen onontbeerlijk, vanwege de kennis en kunde van de bedrijven. Het
betrekken van de private sector is uiteraard niet onvoorwaardelijk de
oplossing. De mate waarin zij, direct of indirect, bijdragen aan het
bereiken van MDG 1, de uitgangspunten van maatschappelijk verantwoord ondernemen, de balans tussen People, Planet en Profit, zijn richtinggevend voor eventuele ondersteuning van commerciële actoren.
In de politieke beleidsdialoog met landen is het belangrijk de rolverdeling
en machtsdeling tussen de verschillende maatschappelijke echelons
binnen een samenleving op de agenda te plaatsen. Gezien de gevestigde
structuren en belangen, en het traditioneel eenzijdig overheidsgestuurde
denken, is dit niet altijd eenvoudig. Er moet echter ook aan overheidszijde
gewerkt worden aan een meer open strategie voor het betrekken van
andere actoren binnen de samenleving.
Belangenorganisaties van boeren, boerinnen en ondernemers spelen een
cruciale rol bij het afdwingen en beïnvloeden van overheidsbeleid. Met
behulp van deze organisaties wordt gewerkt aan versterking van accountability structuren, waarbij de overheid rekenschap af moet leggen aan
boeren en burgers. Ondersteuning van dergelijke bewegingen draagt bij

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 31 250, nr. 14

13

aan democratisering van de samenleving, waar de overheid niet langer
als enige eigenaar van het ontwikkelingsproces optreedt.

Nederlandse inzet
– Intensivering in rurale private sector ontwikkeling: Nederland ondersteunt private sector ontwikkeling in een aantal partnerlanden. In het
kader van de beleidsprioriteit «groei en verdeling» zal deze inzet verder
toenemen, waarbij rurale private sector ontwikkeling de belangrijkste
component is. Via bilaterale programma’s zal jaarlijks € 21 miljoen
extra worden besteed aan private sector ontwikkeling in rurale
gebieden. Bijvoorbeeld in Mali en Benin waar in de Meerjarenplannen
voor 2008–2011 private sector ontwikkeling in rurale gebieden wordt
gekoppeld aan landbouwketenontwikkeling, irrigatie en waterbeheer,
en in Ethiopië en Rwanda waar samen met andere donoren intensiever
op rurale economische ontwikkeling zal worden ingezet. Ook in multilateraal verband en samen met bedrijven en NGO’s zullen bestaande
initiatieven worden voortgezet en nieuwe uitgewerkt. Hieronder volgt
een korte opsomming van enkele zwaartepunten.

1

Agriprofocus is een platform van 24
ontwikkelingsorganisaties en kennisinstituten.
Het doel hiervan is om binnen de reguliere
programma’s van al deze organisaties meer
direct de interventies op de boerenorganisaties in ontwikkelingslanden te richten.
Voorst is een betere samenwerking en
afstemming tussen deze organisaties
belangrijk om tot een meer efficiënte en effectieve aanpak te komen ten behoeve van
versterking van boerenorganisaties.
2
Via PPIAF kunnen overheden advies krijgen
over publiek private partnerschappen terwijl
PIDG zorgt voor financiering, projectontwikkeling en technische assistentie ten bate van
infrastructuur.

–

Ondersteuning boerenorganisaties/coöperaties: Specifiek van belang
voor de duurzame ontwikkeling van de agrarische sector zijn de
programma’s voor organisatieversterking zoals het Programma voor
Ondersteuning van Producentenorganisaties in ontwikkelingslanden
(POP) in samenwerking met Agriterra. Door het versterken van
producentenorganisaties wordt niet alleen gewerkt aan verbetering
van economische positie van boeren en boerinnen, maar tevens aan
versterking van hun positie ten behoeve van beleidsbeïnvloeding van
de nationale en internationale politiek en debatten. Het POP wordt in
principe wereldwijd uitgevoerd. Hiertoe werkt Agriterra samen met 8
agrarische instituten uit andere OESO-landen. Het bereik van dit
programma beloopt honderden miljoenen boeren en boerinnen. Via
Agri ProFocus1 wordt ondersteuning van boerenorganisaties door
Nederlandse ontwikkelingsorganisaties en kennisinstituten gestimuleerd en beter gecoördineerd. Aspecten van de landrechtenproblematiek worden in tenminste 10 partnerlanden aangepakt door
ambassades, vaak in samenwerking met andere donoren en instellingen zoals de FAO, Wereldbank en het Nederlandse Kadaster, met
een totaal gemiddeld jaarbudget van omstreeks € 6 miljoen. Daarnaast
zijn een groot aantal Nederlandse kennisinstituties en NGO’s actief op
dit terrein. Zo wordt bijvoorbeeld het strategisch plan 2007–2011 van
de International Land Coalition (ILC) in totaal met ruim € 1,3 miljoen
ondersteund. Deze internationale organisatie begeleidt lokale
belangengroeperingen voor arme vrouwen en mannen in ontwikkelingslanden bij de dialoog, agendering en uitvoering van relevante
programma’s gericht op de verbetering van de toegang tot en rechtszekerheid over land.

–

Ondersteuning infrastructuur: Nederland geeft ondersteuning op het
gebied van rurale infrastructuur, ondermeer in multidonor verband via
de Public Private Infrastructure Advisory Facility (PPIAF) en de Private
Infrastructure Development Group (PIDG)2. Dergelijke programma’s
genereren tevens werkgelegenheid in de rurale gebieden. Multilateraal
en bilateraal zal extra worden geïnvesteerd in duurzame rurale energie
voorziening en elektrificatie (o.a. Tanzania, Zambia, Indonesië).

–

Ondersteuning financiële sector: Naast infrastructuur is ook de financiële sector een belangrijke aanjager en voorwaarde voor de ontwikkeling van rurale bedrijvigheid. In partnerschap met bedrijfsleven, multilateralen en NGO’s wordt de toegang tot krediet en andere financiële
produkten vergroot. Een interessant voorbeeld daarvan is het Sustain-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 31 250, nr. 14

14

able Agricultural Guarantee Fund waarvan de Rabobank uitvoerder is.
Het fonds heeft tot doel de toegang van boeren en boerinnen tot
krediet te vergemakkelijken. Via het programma wordt getracht om
met een relatief kleine publieke bijdrage van € 1 miljoen een garantiefonds van € 20 miljoen tot stand te brengen. Ontwikkelingssamenwerking werkt ook samen met de Rabobank in haar deelnemingen in
rurale banken in Tanzania, Rwanda, Mozambique, Zambia, Paraguay
en China.
Extra Nederlandse inzet in de financiële sector behelst ondermeer een
faciliteit voor mesofinanciering (een Schokland akkoord) waar
€ 4 miljoen voor wordt vrijgemaakt. Deze faciliteit zal zich sterk op
rurale bedrijvigheid richten. In Vietnam wordt proefgedraaid met
3 projecten die zijn gericht op het midden- en kleinbedrijf in met name
rurale gebieden.
Daarnaast vindt via de brede MFS (Medefinancieringsstelsel)organisaties reeds op grote schaal ondersteuning plaats van microfinancieringsorganisaties aan de onderkant van de financiële markt in
rurale gebieden. Zo wordt bijvoorbeeld via Terrafina, een samenwerkingsverband van ICCO, Oikocredit en Rabobank, microfinancieringsinstellingen ondersteund in Sub-Sahara Afrika. Inmiddels worden 42
instellingen op het platteland ondersteund met financiering en trainingen.

1

Zie de brief van de minister voor OS over
PSOM evaluatie 2005, Kamerstuk 30 300 V, nr.
145, 3 augustus 2006.

–

Bedrijfsleveninstrumenten: Van de voornaamste bedrijfsleveninstrumenten scoort het Programma Samenwerking Opkomende
Markten (PSOM) zeer hoog als het gaat om het aandeel projecten
gericht op rurale bedrijvigheid en armoedebestrijding (70%). In 2006 is
PSOM geëvalueerd, waarbij bleek dat het een kosteneffectief instrument is voor de creatie van duurzame werkgelegenheid in de 53
landen waar PSOM momenteel actief is. Een PSOM-project levert
gemiddeld 85 directe, duurzame arbeidsplaatsen op, alsmede ongeveer 400 indirecte banen. Een project in de landbouw creëert gemiddeld 883 werkplekken. Met de tot nu toe goedgekeurde PSOMprojecten worden ruim 220 000 mensen in ontwikkelingslanden aan
een beter en stabieler inkomen geholpen1. Een ander in dit verband
relevant instrument is de aangepaste ORET-regeling. In de regeling
blijft de focus op publieke infrastructuur. Infrastructuur is een voorwaarde voor economische groei en om armen te laten participeren in
die groei: in onderzoeken naar knelpunten in het ondernemingsklimaat
in ontwikkelingslanden staat de behoefte aan infrastructuur steevast
bovenaan.

–

Ondersteuning verzekeringsinstrumenten: Om de financiële kwetsbaarheid van boeren te verminderen wordt er gewerkt aan ontwikkeling
van verschillende verzekeringssystemen. Deze zullen met name op
private basis moeten worden opgezet, maar wij willen vooral de
opstartfase ondersteunen. Vernieuwende initiatieven die verdere
uitbouw verdienen en juist ook relevant zijn voor de agrarische sector
zijn bijvoorbeeld het Commodity Risk Management fonds, dat zich
onder meer richt op het mitigeren van grote prijsfluctuaties van landbouwgewassen. In Malawi is hier succesvol mee geëxperimenteerd.
Het Health Insurance Fund (HIF) helpt de kosten van ziekte op te
vangen, zodat mensen niet terugvallen onder de armoedegrens bij
ziekte, juist ook in rurale gebieden waar de kwetsbaarheid het grootst
is. De pilot in Nigeria vindt ook gedeeltelijk plaats in rurale regio’s. The
Currency Exchange (TCX) is bedoeld om de toegang tot krediet te
vergemakkelijken ook voor agrarische ondernemers. Doordat met TCX
de valutaschommelingen opgevangen kunnen worden, kunnen even-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 31 250, nr. 14

15

eens de rentepercentages van landbouwkredieten naar beneden
gebracht worden en kunnen boeren ook langere termijn leningen
nemen voor investeringen. Er zullen de komende tijd nog meer initiatieven op het gebied van landbouwverzekeringen worden ontwikkeld
(extra inzet € 3 miljoen per jaar).
–

Ondersteuning ontwikkeling en uitvoering landbouwbeleid:
In een aantal landen zal de beleidsontwikkeling en uitvoering van het
landbouwbeleid worden ondersteund (vraag-gestuurd, via ambassadeprogramma’s). Hierbij kan gedacht worden aan instrumenten als
seminars, technische assistentie en capaciteitsopbouw (gedelegeerde
ODA-middelen en LNV non-ODA € 1 miljoen).

Spoor 3: Duurzame ketenontwikkeling

Achtergrond
Toenemende segmentering van productie en handelsketens, klimaatsverandering en de toenemende globalisering van handelsstromen hebben
veelal geleid tot grotere onzekerheden voor producenten en tot toenemende onduidelijkheid voor consumenten over de oorsprong en kwaliteit
van hun producten. Nieuwe vormen van ketenintegratie, vaak in de vorm
van partnerschappen, vrijwillige certificering, zijn in ontwikkeling om aan
de zorgen van zowel producent als consument tegemoet te komen. Kleine
boeren lopen hierbij het risico de aansluiting te missen, en verdienen
speciale aandacht.
Goed functionerende marktketens dragen bij aan inkomsten voor producenten, transporteurs en verwerkers maar ook aan leveranciers van diensten. Dit is een belangrijke stimulans voor stijging van de landbouwproductiviteit. Producenten moeten voortdurend concurrerend blijven en
voortbouwen op comparatieve voordelen om als schakel aangesloten te
blijven op lokale, regionale en internationale ketens. Daarbij wordt de
inkoopkracht van inkopers steeds groter, wat de marges in de keten onder
druk zet.
De veiligheid- en kwaliteitseisen die Europese consument, retail en overheid stellen aan producten zijn de afgelopen jaren steeds strenger
geworden. Tegelijkertijd worden deze eisen vertaald naar lokale ketens
(urbane supermarkten) en regionale ketens. Ook voor bulkproducten als
koffie of cacao is dit in toenemende mate het geval. Willen boeren uit
ontwikkelingslanden kunnen aansluiten bij internationale marktketens dan
zijn technische verbeteringen en investeringen noodzakelijk. Het gaat
daarbij zowel om training en capaciteitsversterking als om het vergroten
van de marktoegang tot westerse landen. Speciale aandacht moet daarbij
worden gegeven aan de positie van kleine boeren in ontwikkelingslanden
in deze ketens. Het is van belang dat ook zij kunnen profiteren van de
baten. Duidelijke politieke keuzes ter vergroting van de kansen van deelname van boeren in ontwikkelingslanden in ketens zijn nodig.
Parallel hieraan staat als gevolg van de bevolkingsgroei en de klimaatverstoring het behoud van biodiversiteit en ecosystemen, evenals de
toegang tot grondstoffen en bezittingen, onder druk. De vraag naar grondstoffen en andere hulpbronnen, zoals water, energie en land neemt exponentieel toe. De effecten van degradatie, overstromingen en droogte
nemen toe. Juist de armste bevolkingsgroepen zijn vaak de verliezers bij
competing claims op natuurlijke hulpbronnen en grondstoffen.
De noodzaak voor een gecombineerde aandacht voor armoede bestrijding
(people), economische groei (profit) en ecologische duurzaamheid
(planet) is groot. Initiatieven op het gebied van fair trade en ecologisch

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 31 250, nr. 14

16

verantwoorde productie zijn belangrijk omdat die uitgaan van een
volwaardige positie van producenten in ontwikkelingslanden en een duurzaam gebruik van natuurlijke hulpbronnen. Verdere opschaling en
mainstreaming hiervan is in volle gang en draagt bij aan het creëren van
internationale handelsketens waarin aandacht bestaat voor sociale en
ecologische aspecten. Dit vergt verantwoord ketenbeheer. De sterke dynamiek van het Nederlandse bedrijfsleven, onder andere vanuit MVO
perspectief, en de groeiende ervaring met Publiek Private samenwerking
zijn belangrijke bouwstenen om de ervaringen in de verduurzaming van
internationale ketens verder uit te bouwen.
Speciale aandacht verdient in dit kader de risico’s van de teelt van
bio-energiegewassen. Onder druk van klimaatverandering en de toenemende schaarste aan fossiele brandstoffen neemt het belang van de
productie van bio-energiegewassen snel toe. Het belang van duurzaamheid in de keten weegt voor deze gewassen extra zwaar vanwege het doel
waarvoor ze ingezet worden: duurzame energie productie. In ontwikkelingslanden, maar ook elders, ontstaat bij de productie van biomassa een
aantal spanningsvelden (competing claims) tussen voedsel, veevoer,
brandstof, milieu en biodiversiteit. Juist de armste bevolkingsgroepen zijn
vaak de verliezers in dit spanningsveld.
De toenemende vraag naar biomassa kan effecten hebben op markten
voor landbouwproducten, die economisch van groot belang zijn voor veel
ontwikkelingslanden. Hogere landbouwprijzen bieden kans op werk en
inkomen en kunnen leiden tot noodzakelijke investeringen in de rurale
economie en infrastructuur in ontwikkelingslanden. Biobrandstoffen
bieden een kans om landbouwproductie te diversifiëren en bij te dragen
aan de eigen energievoorziening en diversificatie van de export. Belangrijk is dat lokaal waarde wordt toegevoegd aan de biomassa en deze niet
slechts als grondstof geëxporteerd wordt. Tegelijkertijd kan de productie
van eerste generatie biobrandstoffen ook negatieve effecten hebben voor
milieu en risico’s voor voedselzekerheid.
De mate waarin gebruik van biobrandstof bijdraagt aan vermindering van
CO2-uitstoot hangt af van de hoeveelheid CO2 en andere broeikasgassen
die vrijkomen over de hele levenscyclus van biomassa. Negatieve milieuen sociale effecten kunnen verder optreden door intensief gebruik van
kunstmeststoffen en water, verlies aan bodemvruchtbaarheid en verlies
aan biodiversiteit. Vragen rond toegang tot land en landrechten en gelijke
verdeling van opbrengsten uit biomassa productie spelen een rol. Daarnaast is sprake van directe en indirecte effecten op de voedselzekerheid
en voedselprijzen.
Nederlandse bedrijven en NGO’s dragen op diverse manieren bij aan
processen van verduurzaming van internationale grondstoffenketens. Het
gaat daarbij om bijvoorbeeld multistakeholder initiatieven op het gebied
van hout, vis, oliepalm, soja of uitwerking en toepassing van op duurzaamheid gerichte keurmerken of certificeringprocessen. De overheid
ondersteunt deze initiatieven.

Nederlandse inzet
– Duurzame handel: Via het op Schokland getekende Initiatief voor Duurzame Handel (IDH) zal samen met het bedrijfsleven en maatschappelijk
middenveld verder worden gewerkt aan verduurzaming van internationale handelsketens. Het gaat om verbetering van arbeidsomstandigheden (decent work agenda), milieuverbetering (water, bodem, lucht)
en maatschappelijk verantwoord ondernemen zodat de toename van
handel vanuit ontwikkelingslanden ook positieve effecten heeft voor de
zwakke schakels aan het begin van de internationale ketens, te weten

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 31 250, nr. 14

17

producenten, kleine ondernemers, en werknemers in agrarische en
verwerkende industrieën. In tenminste 7 internationale marktketens
zullen de komende 5 jaar gezamenlijke programma’s van bedrijven,
NGO’s en vakbonden worden uitgevoerd die zullen leiden tot het
oplossen van specifieke knelpunten op het terrein van duurzaamheid
(people-planet-profit). IDH ondersteunt deze programma’s en zorgt
ervoor dat de kennis en ervaring vanuit verschillende ketens wordt
gedeeld. Voor het programma wordt € 5 miljoen per jaar in de periode
2009 tot 2013 uitgetrokken.
–

Publiek-private partnerschappen inverduurzaming grondstoffenketens:
Internationaal wordt volop gewerkt aan het verduurzamen van
grondstoffenketens, waaronder ketens waar Nederland een cruciale
positie in heeft als palmolie (Roundtable Sustainable Palm Oil – RSPO),
soja (Round Table on Responsible Soy – RTRS) en cacao (Roundtable
on Sustainable World Cocoa Economy). Nederlandse bedrijven en
NGO’s dragen hier constructief aan bij en de Nederlandse regering
ondersteunt deze processen beleidsmatig, met expertise en financieel.
Intensivering van de steun kan, daar waar gewenst, plaats vinden via
het Initiatief voor Duurzame Handel, met name als het gaat om
verbeterprogramma’s in ontwikkelingslanden.
Nederlandse en lokale bedrijven en maatschappelijke organisaties
werken de komende 3 jaar samen aan duurzame visvangst en duurzaam visbestandbeheer in Mauritanië (€ 1 miljoen). Publieke private
samenwerking in Vietnam zal worden uitgebouwd in het kader van de
brede relatie. Nederlandse bedrijven zijn hier in samenwerking met de
Vietnamese overheid en internationale NGO’s direct betrokken bij de
duurzame productie van meerval (pangasius), cacao en koffie (€ 1
miljoen).

–

Biobrandstoffen: In korte tijd is de discussie over kansen en bedreigingen van biobrandstoffen geïntensiveerd. Ontwikkelingslanden zien
kansen om hun eigen energievoorziening te verbeteren en te produceren voor de export. Geïndustrialiseerde landen zoeken naar mogelijkheden om hun broeikasgasemissies terug te dringen. Het kabinet
zet zich in om de kansen te ontwikkelen en tegelijkertijd negatieve
effecten te voorkomen. Daarbij kijkt de Nederlandse overheid dan naar
toegang tot natuurlijke hulpbronnen (zoals land en water) voor de
armsten en effecten op voedselzekerheid. In nauwe samenwerking met
Indonesië en Mozambique wordt gewerkt aan verduurzaming en innovaties van de regulering en de productie van biobrandstoffen. Daarnaast zetten de vier departementen zich in voor een internationale
verankering van afspraken over duurzaamheid van biobrandstoffen.
Internationale samenwerking wordt ook nagestreefd ten aanzien van
het monitoren van de (indirecte) effecten van het gebruik van
biobrandstoffen. Nederland zal bijdragen aan capaciteitsopbouw in
ontwikkelingslanden zodat zij zelf het duurzaamheidvraagstuk nationaal kunnen agenderen (ontwikkelen van een duurzaamheids raamwerk) en internationaal aan de orde te stellen.
Nederland zal actief bijdragen aan het debat over de voor- en nadelen
van bio-energie productie. In het kader van het interdepartementale
«Plan van Aanpak Biomassa Mondiaal, Biomassa voor energie doeleinden» zal OS een aantal ontwikkelingslanden ondersteunen bij de
ontwikkeling van strategieën om op duurzame wijze bio-energie te
produceren en bijdragen aan capaciteitsopbouw voor duurzame
biobrandstoffen productie met oog voor zowel de economische, als de
sociale en ecologische duurzaamheid, en het ontwikkelen van internationale duurzaamheidstandaarden. Vanuit datzelfde duurzaamheid-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 31 250, nr. 14

18

skader richt de inzet van het kabinet zich op internationale afspraken
(EU en wereldwijd), verduurzaming van de ketens en op samenwerking met het Nederlandse bedrijfsleven (o.a. logistiek).
–

Productstandaarden: Nederland zal zich op internationaal niveau
inzetten voor de ontwikkeling van standaarden en criteria ten aanzien
van duurzaamheid, waarbij producenten in ontwikkelingslanden
volwaardig betrokken worden. Bovendien streeft Nederland er in internationaal verband naar om open en eerlijke handelssystemen tot stand
te brengen, zodat ontwikkelingslanden niet benadeeld worden in hun
toegang tot wereldwijde afzetmarkten voor biobrandstoffen.

Spoor 4: Verbetering markttoegang

Achtergrond
Boeren kunnen alleen een inkomen verwerven als ze hun producten ook
kunnen afzetten op lokale markten, regionale markten of internationale
markten. Voedselgewassen vinden grotendeels hun weg op lokale en
regionale markten. Verbeterde toegang van kleine boeren, handelaren
(veelal vrouwen) en lokale verwerkende bedrijven tot deze markten leidt
tot economische ontwikkeling en armoedevermindering. Producenten
zullen alleen van hogere prijzen profiteren als markten voldoende transparant en efficiënt zijn. Om dit te bewerkstelligen zijn investeringen nodig in
rurale infrastructuur (rurale wegen, elektrificatie en telecommunicatie) en
marktinformatiesystemen (bijv. via SMS services). Het toetreden van
handelaren en verwerkers kan worden bevorderd door micro- en
mesofinancieringsprogramma’s, en de onderhandelingspositie van
boeren verbeterd via boerenorganisaties (zie spoor 2).
Veel ontwikkelingslanden, met name in Afrika, hebben een te kleine koopkrachtige (urbane) bevolking om de nationale afzet op termijn te laten
groeien. Regionale integratie en het slechten van regionale handelsbarrières is in dit soort situaties een voorwaarde voor verder ontwikkeling.
Goed functionerende regionale markten zijn ook nodig om fluctuerende
oogsten op te vangen. Dit wordt des te belangrijker met de opwarming
van de aarde die leidt tot een toenemende kans op misoogsten, ondermeer in delen van Afrika. Nederland is op deze terreinen actief, in het
bijzonder ten aanzien van internationale programma’s op het terrein van
mitigerende adaptatie die buiten het bestel van deze notitie vallen. Regionale integratieprocessen moeten door de landen zelf gedragen worden,
maar technische ondersteuning bij het faciliteren van regionale handel
kan zeer waardevol zijn.
Naast lokale en regionale markten zijn en blijven internationale markten
voor producenten in ontwikkelingslanden van belang. In het kader van de
WTO-Doha ronde wordt gestreefd naar multilaterale liberalisering van de
handel in landbouwproducten, inclusief afschaffen van alle vormen van
exportsteun, een ambitieuze vergroting van markttoegang en substantiële
vermindering van handelsverstorende subsidies. Om tegemoet te komen
aan de behoefte aan extra beleidsruimte, die ontwikkelingslanden nodig
kunnen hebben, mogen zij in deze ronde tot op zekere hoogte landbouwproducten die van belang zijn voor plattelandsontwikkeling en voedselzekerheid (zgn. speciale producten) uitsluiten van liberalisatie. Ook komt
er een speciale vrijwaringsclausule voor ontwikkelingslanden. Het asymmetrische karakter is daarbij essentieel. Hierdoor worden ontwikkelingslanden in staat gesteld om waar nodig een langduriger fasering in het
liberalisingsproces aan te brengen. Dit geeft hen ruimte om invulling te
geven aan eigen beleid ten aanzien van voedselzekerheid en plattelandsontwikkeling. De MOL’s hoeven in de Doha ronde geen enkele verplichting
aan te gaan ten aanzien van markttoegang hetgeen ze de ruimte geeft om

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 31 250, nr. 14

19

zelf keuzes te maken. Een geslaagde Doha ronde zal positieve welvaartseffecten met zich mee brengen, maar het grootste deel hiervan zal naar
verwachting bij OESO landen en rijkere ontwikkelingslanden terecht
komen. De arme ontwikkelingslanden zullen niet automatisch profiteren.
Daarvoor zijn flankerende maatregelen nodig (Hulp voor Handel) zoals
hiervoor in de verschillende sporen omschreven, vaak gecombineerd met
hervormingen in het eigen beleid van die landen.
De minst ontwikkelde landen (MOL’s) hebben al sinds 2001 volledig vrije
marktoegang tot de EU in het kader van het Everything But Arms initiatief
(suiker en rijst vanaf 2009). Van belang is dat in WTO-verband wordt afgesproken dat ook alle andere ontwikkelde landen, evenals rijkere ontwikkelingslanden volledig vrije markttoegang gaan bieden aan de MOL’s. Over
de verdere verruiming en vereenvoudiging van de preferentiële regels van
oorsprong zijn vooralsnog alleen globale beleidsintenties uitgesproken.
Nederland streeft ernaar om ook in de WTO afspraken te maken over het
verder vereenvoudigen en ontwikkelingsvriendelijker maken van preferentiële oorsprongsregels.
Daarnaast hebben eind 2007 18 Afrikaanse landen, twee landen in de
Stille Zuidzee, en het Caraibisch gebied die behoren tot de groep
ACS-landen een (interim)-Economic Partnership Agreement (EPA) met de
EU afgesloten. De meeste landen zijn niet-MOL’s. Zoals Nederland heeft
bepleit zijn deze akkoorden asymmetrisch van opzet, waarbij de EU dit
jaar al vrijwel volledig vrije markttoegang biedt, en de ASC-landen minder
en ook minder snel hun markten voor de EU zullen openstellen. In
sommige regio’s zijn er interim EPA’s met individuele landen afgesloten
terwijl buurlanden uit dezelfde regio geen EPA zijn aangegaan. Nederland
vindt het daarom van groot belang in de voortgaande EPA-onderhandelingen te zoeken naar mogelijkheden om de regionale economische integratie in de regio’s te bevorderen; dit betekent dat waar mogelijk zal
worden gewerkt aan de tot standkoming van EPA’s op (sub)regionaal
niveau, en waar (sub)regionale akkoorden niet mogelijk blijken zal moeten
worden gekeken naar andere duurzame oplossingen. Daarnaast zal Nederland pleiten voor de nodige flexibiliteit bij de implementatie van de
akkoorden. Daarnaast kan in het kader van de regionale samenwerking in
ACP/EPA-regio’s handelsgerelateerde hulp nodig zijn, bijvoorbeeld om
douaneprocedures binnen regio’s te harmoniseren, de afwikkeling van
handel te faciliteren, de economische infrastructuur te verbeteren of knelpunten voor de productieve capaciteit aan te pakken. Nederland zal zich
hiervoor blijven inzetten in de betrokken regio’s, waarbij het al dan niet
verstrekken van Hulp voor Handel niet afhankelijk gemaakt dient te
worden van de voortgang bij de onderhandelingen over verdere uitwerking van de EPA’s. Daarbij geeft Nederland jaarlijks € 550 miljoen aan
Hulp voor Handel. Het vraaggestuurde karakter van Hulp voor Handel
moet voorop blijven staan en dient ook niet te worden ondermijnd door
stricte input-doelstellingen voor handelsgerelateerde assistentie in
bepaalde ACP-regio’s. Nederland is van oordeel dat niet alle EU-donoren
in alle ACP-regio’s actief hoeven te zijn. Vraagsturing en armoedefocus
van de hulp dienen voorop blijven te staan. In beginsel geldt dat afgezien
van regionale onderwerpen die worden behandeld in nationale armoedebestrijdingsstrategiën, oplossingen voor regionale problemen dienen te
worden gesteund door instituties met daartoe geschikte instrumenten,
zoals de EU Commissie.

Nederlandse inzet
– Publiek/private partnerschappen op het gebied van markttoegang:
Publiek-private partnerschappen op het gebied van markttoegang, die
zijn gericht op een integrale aanpak van knelpunten in de gehele
handelsketens, van de primaire productie in onze partnerlanden, tot de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 31 250, nr. 14

20

consumptie in Nederland (de EU), hebben een groot potentieel (zie ook
spoor 3). Op diverse terreinen, zoals voldoen aan wettelijke normen
voor voedselveiligheid of duurzame productiemethoden, blijken transparantie in de keten en samenwerking en uitwisseling van kennis en
standpunten tussen de stakeholders in de keten aanknopingspunten te
bieden voor capaciteitsopbouw en verbetering van markttoegang.
Bestaande partnerschappen worden voortgezet (zie spoor 3, Mauritanië en Vietnam). In 2008 zullen nieuwe partnerschappen worden
opgezet op het gebied van water voor voedsel en ecosystemen in Zuid
Afrika en Mozambique (€ 2 miljoen non-ODA LNV).

1

Zie de brief van de minister van LNV voor
het uitgebreide standpunt in het kader van de
GLB health check, Kamerstukken vergaderjaar
2007–2008, 28 625, nr. 54, 14 december 2007,
pagina 8–9.

–

Lokale markten: Het functioneren van lokale markten blijft een belangrijk aandachtspunt, waarbij de bredere agenda van private sector
ontwikkeling een belangrijke rol speelt. In een aantal bilaterale
programma’s wordt via een ketenbenadering de afzet van kleine
boeren op lokale markten verbeterd. Voorbeelden zijn rijst in Benin,
karité-noten in Mali, lokale granen in Bolivia en oliezaden in Ethiopië.
Ook SNV en een aantal medefinancieringsorganisaties hebben uitgebreide programma’s op dit gebied.

–

Markttoegang en eerlijke concurrentie: Nederland blijft zich inzetten
voor een ambitieus en evenwichtig Doha akkoord in de WTO dat rekening houdt met de offensieve en defensieve belangen van Nederland
én serieus werk maakt van de ontwikkelingsdimensie van deze ronde.
Dat betekent onder andere concrete resultaten boeken ten aanzien van
verruiming van markttoegang (met name volledig vrije markttoegang
voor alle producten afkomstig uit de minst ontwikkelde landen), significante verlaging en disciplinering van handelsverstorende landbouwsteun voor producten die van belang zijn voor ontwikkelingslanden (in
het bijzonder katoen) en uitfasering van alle vormen van exportondersteuning, waaronder disciplinering van gebonden voedselhulp.
In het kader van de EU GLB-hervorming wordt gestreefd naar verdere
verbetering van de marktwerking door onder meer volledige ontkoppeling van de directe inkomenssteun1. Daarnaast moet er in het
WTO-akkoord over NAMA en het Landbouwakkoord voldoende flexibiliteit zijn voor (arme) ontwikkelingslanden (speciale producten,
speciale vrijwaring). In het kader van vrijere preferentiële markttoegang (waaronder EBA voor de MOL’s, de EPA’s en APS) zal ingezet
worden op versoepeling en vereenvoudiging van de regels van
oorsprong ter stimulering van export en rurale bedrijvigheid.

–

Handelsgerelateerde hulp van Nederland op het terrein van regionale
markten: Regionale marktontwikkeling zal ondermeer betrekking
hebben op regionale capaciteitopbouw bij de douane in West Afrika, in
samenwerking met de World Customs Organisation (WCO) en andere
donoren. Hierdoor moeten West-Afrikaanse Douane Organisaties in
staat worden gesteld om te voldoen aan de wereldwijde standaarden
die in WCO verband overeen zijn gekomen. Ook zal, in samenwerking
met andere donoren, steun worden gegeven aan facilitatie en
capaciteitsopbouw voor regionale handel in Oost en Zuidelijk Afrika.
Hier wordt oplopend tot € 3 miljoen per jaar voor uitgetrokken.

–

Input markten: Via het International Center for Soil Fertility & Agricultural Development (IFDC) zal in West Afrika ook worden gewerkt aan
het verbeteren van de regionale handel in landbouw inputs zoals zaaigoed, kunstmest en pesticiden. Het gaat om het nationaal en regionaal
ontwikkelen van regelgeving en op elkaar afstemmen van bijvoorbeeld
douaneprocedures. De regionale organisaties ECOWAS en UEMOA
zullen een belangrijke rol bij de uitvoering hebben (€ 1 miljoen per
jaar). IFDC zal nauw samenwerken met AGRA in het kader van

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 31 250, nr. 14

21

programma’s zoals het Programme for African Seed Systems en het
Agro-Dealer Development Programme. Nederland zal erop aandringen
dat expertise van IFDC op het gebied van bijvoorbeeld inputmarkten,
kunstmest productie en gebruik, behoud van bodemvruchtbaarheid en
ketenontwikkeling beschikbaar wordt gesteld voor door AGRA uitgevoerde programma’s. Hiermee wordt beoogd de effectiviteit van beide
programma’s te vergroten.
–

Hulp voor Handel: Om te zorgen dat arme ontwikkelingslanden ook
kunnen profiteren van de gecreëerde marktkansen, zal Nederland zich
bilateraal en in EU-verband blijven inzetten voor Hulp voor Handel.
Hulp voor Handel omvat de gehele groei en verdelingsagenda en de
duurzame energieagenda. Ons land draagt met een jaarlijks budget
van € 550 miljoen substantieel bij en zal deze inspanning tenminste
handhaven. Zo zal extra steun worden verleend op het gebied van
productstandaarden, onder meer via de Standards and Trade Development Facility, het Codex Trust Fund en het Biotrade programma
(€ 1 miljoen per jaar).

Spoor 5: Voedselzekerheid en overdrachtmechanismen

Achtergrond
Klimaatverandering, stijgende voedselprijzen, HIV/AIDS, rampen en
conflicten zijn een paar van de factoren die direct en indirect de toegang
tot voedsel in ontwikkelingslanden beïnvloeden, en daarmee de voedselzekerheid. Daarbij leidt de grotere uitwisseling tussen stad en platteland
tot het verlies van de meer traditionele sociale opvangsystemen, gebaseerd op de familie- en gemeenschapsstructuren. Dit heeft weer tot
gevolg dat, naast de al bestaande groep chronische armen en hongerigen,
er een grotere groep mensen het risico loopt alsnog onder de armoedegrens te belanden. Armoede en structurele honger zullen dan ook voorlopig blijven bestaan, zelfs in gebieden waar sprake is van flinke economische groei. Het gaat volgens de FAO in totaal om een groep van ongeveer
850 miljoen mensen. Specifieke maatregelen voor deze groep hebben ook
een positieve invloed op economische groei bijvoorbeeld in geval van
infrastructurele cash for work programma’s.
Door risico’s te verminderen is er een geringere kans dat mensen in een
situatie van extreme armoede en honger terechtkomen. Armen moeten in
de eerste plaats toegang tot productieve middelen hebben en inkomenszekerheid. Inkomens- en gezondheidsverzekeringen kunnen risico’s
verminderen. Daarnaast zijn overdrachtsmechanismen van belang, zoals
sociale en productieve vangnettensystemen, maar ook een uitkering voor
werk in dienst van de overheid of schoolvoeding1. Sociale bescherming
en noodhulp moeten op een effectieve wijze wordt ingezet wanneer een
terugval in extreme armoede of honger dreigt, en zodra het sociaal en
economische verantwoord is, ook weer worden afgebouwd. Voor huishoudens met alleenstaande vrouwen, kinderen of ouderen aan het hoofd,
moeten in het bijzonder specifieke maatregelen getroffen worden.

1

Sociale uitkeringen (bijstand, kinderbijslag),
progressieve belastingen en een proactief
sociaal beleid vallen buiten de scope van deze
notitie.

Hoewel de verantwoordelijkheid voor sociale opvang en risicomanagement traditioneel bij de ondernemer ligt, heeft de overheid een belangrijke taak om voorwaardenscheppend op te treden en waar nodig private
arrangementen te stimuleren. Gezien de aard en omvang van de problematiek, spelen in toenemende mate ook marktgerichte oplossingen een
rol, waarbij de private sector en maatschappelijke organisaties een
belangrijke bijdrage leveren. Dit is bij uitstek een interventieterrein waar
publieke-private samenwerking voor de hand ligt.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 31 250, nr. 14

22

Nederlandse inzet
– Bilateraal kanaal: Nederland zal actief (vooral bilateraal) bijdragen aan
het ontwikkelen en ondersteunen van verzekeringen werkgelegenheid
mechanismen als payment for environmental services, productive
safety nets, cash for work programma’s, het bevorderen van
low-external-input agriculture, skills development gebaseerd op ervaringen uit ontwikkelingslanden, van andere donoren, bedrijven en
maatschappelijke organisaties en in andere delen van de wereld. In
enkele landen worden al dergelijke programma’s uitgevoerd (Ethiopië,
Rwanda), waarbij de armste mensen (tijdelijk) van betaalde arbeid
worden voorzien en economische infrastructuur wordt ontwikkeld.
Bestaande inzet: Ghana € 10 miljoen per jaar (schoolvoeding) en
Rwanda € 6 miljoen per jaar (aanleg arbeidsintensieve publieke
werken). Extra inzet: Ethiopië € 6 miljoen per jaar, Rwanda ca.
€ 2 miljoen per jaar.
–

Multilateraal kanaal: Via het multilaterale kanaal zal Nederland de
dialoog intensiveren met een aantal multilaterale organisaties om te
bezien waar deze organisaties een extra bijdrage kunnen leveren aan
het bestrijden van honger en sociale protectie. Hierbij wordt specifiek
gedacht aan IFAD en WFP. Nederland is een belangrijke donor van de
wereldvoedselorganisatie (WFP) en geeft jaarlijks een algemene
bijdrage van € 27 miljoen. Daarnaast wordt jaarlijks een bijdrage
gegeven aan specifieke noodhulpactiviteiten. In 2007 was deze
bijdrage € 28 miljoen. Vanwege de huidige voedselcrisis heeft Nederland recentelijk een extra bijdrage van € 8 miljoen gegeven aan WFP
voor het lenigen van de eerste noden als gevolg van de voedselcrisis.
WFP vervult een belangrijke rol op het gebied van het geven van voedselhulp. Nederland zal bij WFP erop aandringen dat aandacht moet
worden geschonken aan efficiëntere voedselhulp (waar mogelijk zal
cash worden gestimuleerd), het dichten van de kloof tussen voedselhulp en voedselzekerheid, overdrachtsmechanismen en sociale
protectie. Ook in het geharmoniseerde FAO partnerschap zal (met
Noorwegen) aan voedselzekerheid specifiek aandacht worden besteed.
Daarnaast blijft de inzet in de Doha ronde om gebonden voedselhulp
af te schaffen.

Implementatietraject
Wij willen deze extra inzet in nauwe samenwerking met de betrokken
ontwikkelingslanden (vraaggestuurd), multilaterale organisaties, Nederlandse bedrijfsleven en maatschappelijke organisatie vorm geven. Onze
inzet is resultaat gericht. De verantwoordelijke ministeries zullen gezamenlijk de voortgang monitoren. Over de voortgang zal aan de Tweede
Kamer gerapporteerd worden in de begrotingsverantwoording van de
ministeries.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 31 250, nr. 14

23