Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2006–2007

30 874 (R 1818)

Voorstel van rijkswet van de leden Herben en
Van der Staaij houdende verklaring dat er grond
bestaat een voorstel in overweging te nemen tot
verandering in de Grondwet, strekkende tot
invoering van het vereiste van een meerderheid
van twee derden van het aantal uitgebrachte
stemmen in de Staten-Generaal voor de
goedkeuring van verdragen betreffende de
Europese Unie

Nr. 3

MEMORIE VAN TOELICHTING
Inhoudsopgave
Inleiding: Waarom dit voorstel?
1.
2.
3.

4.
5.
6.
7.

De eigen aard van de EU
De invloed van de EU op onze (de nationale) constitutionele
instellingen
De geschiedenis van de parlementaire goedkeuring van de
Europese oprichtingsverdragen: de betekenis van artikel 91, in
het bijzonder het derde lid, van de Grondwet
Een verankering van de Europese verdragen in de Grondwet:
artikel 91, vierde lid en volgende, van de Grondwet
Voorbeelden uit andere landen
Wetstechnische toelichting op het voorstel
Noten

INLEIDING: WAAROM DIT VOORSTEL?
De invloed van de Europese Unie (EU) op Nederland wordt steeds groter.
Van een internationaal samenwerkingsverband op een beperkt en vastomlijnd gebied, heeft zij zich ontwikkeld tot een politieke gemeenschap die in
hoge mate vervlochten is geraakt met de nationale politieke gemeenschap. De EU vestigt een rechtsorde die van supranationaal karakter is,
die instellingen heeft gekregen met omvangrijke, autonome bevoegdheden die de Nederlandse overheid zo goed als de Nederlandse burgers
binden. Deze autonome bevoegdheden zijn van wetgevende, bestuurlijke
en rechtsprekende aard. De grondslag hiervan is een verzameling
verdragsteksten.
De rechtsorde van de EU is onderdeel geworden van de Nederlandse
constitutionele orde. De invloed op de nationale rechtsorde is direct en
groot. Die invloed is niet beperkt tot de alledaagse rechtsorde, maar raakt
op verschillende manieren ten zeerste ook de nationale constitutie, zoals

KST103091
0607tkkst30874-R1818-3
ISSN 0921 - 7371
Sdu Uitgevers
’s-Gravenhage 2006

Tweede Kamer, vergaderjaar 2006–2007, 30 874 (R 1818), nr. 3

1

hierna nader zal worden toegelicht. De Nederlandse rechtsorde is sterk
vervlochten geraakt met de rechtsorde van de EU.
Ondanks dit feit worden de verdragen van de Unie grondwettelijk nog
steeds beschouwd als niet meer dan oprichtingsbepalingen van een regulier volkenrechtelijk samenwerkingsverband. Terwijl voor aanvullingen en
wijzigingen van onze eigen Grondwet een procedure van twee lezingen
met tussengelegen wijzigingen en een tweederde meerderheid in tweede
lezing nodig is, kan een verregaande overdracht van bevoegdheden aan
de EU mogelijk worden gemaakt met slechts de goedkeuring van eenvoudige kamermeerderheden.
Om recht te doen aan de eigen aard van de EU en aan de wijze waarop zij
ingrijpt op de eigen nationale constitutie, is er aanleiding om bij de wijziging en aanvulling van de verdragsbasis van de Unie een grondwettelijke
procedure te volgen die daarmee in overeenstemming is.
Het bijgaande voorstel tot grondwetswijziging strekt daartoe. Dit voorstel
wordt hieronder toegelicht.
1. De eigen aard van de EU
De EU is niet gelijk aan welk ander internationaal samenwerkingsverband
ook, doordat zij niet slechts een intergouvernementele vorm heeft, maar
blijkens de Verdragen ook constituerende bepalingen van een supranationale rechtsgemeenschap kent. Indieners gaat het hier niet om een politieke beoordeling van de EU, maar om een juiste typering van de juridische realiteit. De EU is niet een willekeurige verzameling landen die ter
behartiging van een bepaald belang samenwerken. Zij omvat een groep
gelijkgezinde staten die besloten hebben samen een Europese gemeenschap te vormen op basis van solidariteit en democratie om daardoor
vrede, veiligheid en welvaart te bevorderen voor al haar burgers (zie de
preambules op het EG Verdrag en het EU Verdrag). We lichten de constitutieve kenmerken van de EU verder toe met drie voorbeelden.
De constitutieve kenmerken van de EU worden met zoveel woorden weerspiegeld in de jurisprudentie van het Hof van Justitie van de Europese
Gemeenschappen. Al vroeg legde het Hof een basis voor het ontwikkelen
van een supranationale organisatie met een constitutioneel karakter.1 Het
Gemeenschapsrecht heeft directe werking in de lidstaten en voorrang
boven nationale wetgeving en grondwetgeving.2 In latere jurisprudentie
en adviezen heeft het Hof dit karakter expliciet erkend. Zo stelde het dat
het E(E)G-Verdrag, hoewel gesloten in de vorm van een internationaal
akkoord, [...] «niettemin het constitutionele handvest van een rechtsgemeenschap» vormt.3
Ten tweede beschikt de Unie over de instellingen die een politieke
gemeenschap kenmerken en die bestuurlijke, wetgevende en rechtsprekende taken vervullen. Er is een onafhankelijk dagelijks bestuur, de
Commissie, die als uitvoerende macht fungeert. De Commissie heeft het
wetgevingsinitiatief, terwijl de Raad van de EU een zeer grote invloed
heeft op het uiteindelijke beleid en de wetgeving van de Unie. Daarnaast
is er een volksvertegenwoordiging, het Europees Parlement, die zowel
medewetgever als politiek controleur is. Ook is er een onafhankelijke
rechterlijke macht, het Hof van Justitie van de EG, die onder meer de
rechtmatigheid toetst van handelingen van de instellingen van de Unie, en
de betekenis van het EG-recht (en in voorkomende gevallen van het
overige EU-recht) vaststelt voor nationale wetten en besluiten. Het is dit
Hof dat door zijn jurisprudentie het Europese integratieproces versneld
heeft.
Ten derde is er het Europese Burgerschap. In artikel 17 van het Verdrag tot
oprichting van de Europese Gemeenschap wordt elke burger van een
lidstaat het gelijke burgerschap van de Unie verleend, in aanvulling op het
nationale burgerschap. Dit Europese burgerschap verankert het vrij reizen
en verblijven van EU-burgers binnen de EU, en is de basis van nog een

Tweede Kamer, vergaderjaar 2006–2007, 30 874 (R 1818), nr. 3

2

aantal andere typische burgerschapsrechten zoals het petitierecht en het
kiesrecht. De Unie onderscheidt zich hierin van andere «internationale
organisaties». Dit bewijst de constitutieve kenmerken van de EU ten
duidelijkste: men kan niet burger van een internationale organisatie zijn,
men is burger van een politieke gemeenschap. De betekenis van de Unie
als politieke gemeenschap blijkt bovendien ook uit het feit dat burgers
zich in rechte direct op EG-besluiten kunnen beroepen, en uit de ontwikkeling van eisen die aan de nationale rechtsbescherming van die burgers,
ingevolge jurisprudentie van het Hof van Justitie, moeten worden
gesteld.4
We concluderen dat de huidige Verdragen aan de EU mede een supranationaal karakter verlenen, waardoor deze organisatie rechtstreeks doorwerkt in de nationale constitutionele orde.5
2. De invloed van de EU op onze (de nationale) constitutionele
instellingen

2.1. Een supranationale rechtsorde
De EU is een internationale organisatie met een sui generis karakter. De
organisatie heeft zowel intergouvernementele als supranationale
kenmerken. Wij concentreren ons hier op de supranationale kenmerken.
Hiermee wordt bedoeld dat de Unie bindende regels kan opleggen aan
staten zonder dat deze daar zelf mee hebben ingestemd. Er is een zelfstandig bestuursapparaat geschapen met geheel eigen bevoegdheden.
Daarnaast kunnen burgers zich bij de rechter direct op dit recht beroepen.
Dat de EU hierin verschilt van de meeste andere internationale organisaties blijkt vooral uit de hiervoor genoemde directe werking en voorrang
van Europees recht op de nationale Grondwet en het andere nationale
recht.
De invloed op de nationale rechtsorde en politieke orde wordt versterkt
door het uitbreidende aantal onderwerpen dat geregeld wordt op Europees niveau. Van de drie pijlers van de Unie is het alleen de eerste pijler,
de Europese Gemeenschappen, die een supranationaal karakter zou
hebben. De materiële en juridische reikwijdte van deze pijler wordt echter
steeds breder. De literatuur signaleert dat de scheiding tussen de verschillende pijlers steeds minder duidelijk wordt.6 Hierdoor verkrijgen ook
steeds meer delicate onderwerpen van de tweede en derde pijler een
supranationaal karakter. Dit betekent een feitelijke beperking van de
soevereiniteit van de lidstaten juist bij onderwerpen waar die soevereiniteit vaak nog gekoesterd wordt.
Uit een en ander volgt dat de Unie een grote en groeiende invloed heeft
op de werkzaamheid en de verhoudingen van onze nationale constitutionele instellingen. Deze invloed is soms direct en soms meer indirect. Dat
de Unie deze invloed heeft is echter onbetwist en is door de Raad van
State recentelijk ook onderstreept, nadat dit eerder al in een uitvoerige
studie over de Nederlandse Grondwet en de EU, geschreven in opdracht
van de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties naar
aanleiding van een motie van de Eerste Kamer, werd aangetoond.7 Hieronder wordt kort de invloed van deze bovenstatelijke rechtsorde weergegeven op onze belangrijkste constitutionele instellingen.

2.2. De invloed op de wetgevende macht
Het nationale recht wordt inhoudelijk steeds meer bepaald door besluitvorming op Europees niveau, waarbij de beleidsruimte voor de lidstaten
op nationaal niveau op veel punten steeds kleiner wordt. De wetgever is
bij een steeds groter aantal onderwerpen gebonden aan de grenzen die
het Europese recht aan de wetgving oplegt. Bovendien heeft een zeer
groot deel van de binnenlandse wetgeving een Europese voorgeschie-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2006–2007, 30 874 (R 1818), nr. 3

3

denis, zelfs als het maken van regelgeving strikt genomen juridisch niet
verplicht is.8 De rol van de wetgever wordt daardoor aanmerkelijk beperkt
en soms zelfs uitgeschakeld. De gehele nadruk komt te liggen op de
positie van de regering. De regering heeft een plaats in de Raad en neemt
in die hoedanigheid deel aan de wetgevende besluitvorming van de EU.
De afnemende rol van de Nederlandse wetgever wordt bevestigd door de
al bestaande en voorgestelde mogelijkheden om te komen tot versnelde
implementatie van Europese regelgeving. Hierbij delegeert de wetgever
het stellen van regels aan de regering of aan individuele ministers,
waarbij dezen soms mogen afwijken van de wet en zelfs de wet buiten
werking stellen en vervangen door een regeringsbesluit of een besluit van
een minister.9 Deze praktijk vloeit direct voort uit de grote hoeveelheid
regelgeving die er vanuit Europa komt en de praktische moeilijkheid voor
de wetgever hierin een bepalende rol te spelen.10

2.3. De invloed op de uitvoerende macht
De rol van de uitvoerende macht is toegenomen ten koste van het nationale parlement. Hiervoor zijn een aantal redenen te noemen. Ten eerste
vindt dit zijn oorzaak in het feit dat de lidstaten alleen worden vertegenwoordigd in de Raad. Daarin zitten louter regeringsvertegenwoordigers.
Er is weliswaar een Europees Parlement, maar deze heeft niet als officiële
taak de belangen van nationale parlementen te behartigen. Ten tweede
staat de uitvoerende macht, ondersteund door een groot ambtenarenapparaat, zowel aan het begin als aan het eind van het beleidsvormingsproces. Zij neemt het initiatief omtrent de Nederlandse inbreng in de Raad
en beheerst tevens de implementatie en uitvoering daarvan.
Deze ontwikkeling wordt nog eens versterkt door de belemmeringen voor
een effectieve controle door de Staten-Generaal op de totstandkoming en
uitvoering van Europees beleid. Een belangrijk probleem is dat het voor
het nationale parlement moeilijk is de nationale uitvoerende macht
verantwoordelijk te houden en dit effectief te sanctioneren. Dit komt
omdat de regering zelf niet geheel en al verantwoordelijk is voor de
besluitvorming op Europees niveau. En voorzover de minister wel verantwoordelijk is voor het handelen dat er plaatsvindt, zal het wegsturen van
een minister noch de besluitvorming op Europees niveau veranderen,
noch (althans in de overgrote meerderheid van de gevallen) de politieke
samenstelling van de Raad.

2.4. De invloed op de rechter
Ook de positie van de nationale rechter is onder invloed van het Europees
integratieproces veranderd. In paragraaf 2.2 is reeds aangegeven dat het
Hof van Justitie een van de centrale actoren is in het integratieproces.
Door de rechtstreekse werking van het Europese recht, hebben burgers de
mogelijkheid hun rechten voor de nationale rechter af te dwingen. De
nationale rechter heeft daardoor een cruciale rol in het integratieproces
verworven. Hij moet het gemeenschapsrecht direct toepassen en daarmee
strijdige nationale (grond)wetgeving buiten toepassing laten. Aldus zijn
alle nationale rechters tegelijk ook gemeenschapsrechters geworden,
waarbij de rechter gehouden is aan gemeenschapsrecht voorrang te
geven, zelfs met voorbijgaan aan de nationale Grondwet.11 Dit wordt
bevestigd door het arrest van de Hoge Raad van 2 november 2004. Hierin
stelde de Hoge Raad vast dat artikelen 93 en 94 van de Grondwet, die
destijds in de Grondwet zijn opgenomen juist om de werking van het
Europese recht te waarborgen, voor die werking van geen betekenis
horen te zijn.12 Daarmee werd de uitdrukkelijke bedoeling die de grondwetgever had met artikelen 93 en 94 van de Grondwet door de Hoge Raad
met een streep van de pen terzijde gesteld.
De constitutionele positie van de rechterlijke macht ten opzichte van de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2006–2007, 30 874 (R 1818), nr. 3

4

nationale parlementaire wetgever wordt mede beïnvloed door de ontwikkeling van de Europese integratie. Zo verbiedt artikel 120 van de Grondwet de rechter om wetten te toetsen aan de Grondwet en, naar de bedoeling van de grondwetgever en blijkens de uitleg van de Hoge Raad, tevens
om de wet te toetsen aan ongeschreven recht. De jurisprudentie van het
Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen wijst echter uit dat dit
toetsingsverbod veel van zijn betekenis verliest, aangezien de rechter
wetten en verdragen wel mag toetsen aan ongeschreven beginselen van
Gemeenschapsrecht, maar niet aan de eigen nationale Grondwet.
3. De geschiedenis van de parlementaire goedkeuring van de
Europese oprichtingsverdragen: de betekenis van artikel 91, in
het bijzonder het derde lid, van de Grondwet

3.1. Artikel 91
De Nederlandse Grondwet dient volgens de Commissie-Franken als basisdocument slechts de essentialia van het staatsbestel te bevatten.13 De
Grondwet heeft een registratiefunctie en bevat dus geen volledige regeling van de staatsorganisatie, maar alleen zaken die een zekere constitutionele rijpheid vertonen. De EU wordt vanuit grondwettelijk perspectief
nog steeds behandeld vanuit de algemene grondwettelijke regels over het
internationaal recht. Dit doet de vraag rijzen in hoeverre die regels
geschikt zijn om aan het bijzondere karakter van de EU en de ingrijpende
betekenis daarvan binnen de nationale constitutionele rechtsorde recht te
doen. Achtereenvolgens zal in deze paragraaf gekeken worden naar artikel
91 van de Grondwet en naar de uitleg die de Regering en de Raad van
State daaraan hebben gegeven.
De procedures voor de goedkeuring van verdragen zijn neergelegd in
artikel 91 van de Grondwet. Dit artikel luidt als volgt:

Artikel 91
1. Het koninkrijk wordt niet aan verdragen gebonden en deze worden niet
opgezegd zonder voorafgaande goedkeuring van de Staten-Generaal.
De wet bepaalt de gevallen waarin geen goedkeuring is vereist.
2. De wet bepaalt de wijze waarop de goedkeuring wordt verleend en kan
voorzien in stilzwijgende goedkeuring.
3. Indien een verdrag bepalingen bevat welke afwijken van de Grondwet
dan wel tot zodanig afwijken noodzaken, kunnen de kamers de goedkeuring alleen verlenen met ten minste twee derden van het aantal
uitgebrachte stemmen.
3.2. Artikel 91, eerste en tweede lid, van de Grondwet
Op de regering rust de taak om de internationale rechtsorde te bevorderen (artikel 90 van de Grondwet) en zij kan hiertoe wetgevende, bestuurlijke of rechterlijke bevoegdheden bij verdrag opdragen aan volkenrechtelijke organisaties (artikel 92 Grondwet).14 Verdragen zijn het belangrijkste volkenrechtelijke instrument en artikel 91, eerste lid, van de
Grondwet bepaalt dat het Koninkrijk hieraan niet kan worden gebonden
dan nadat goedkeuring is verleend door de Staten-Generaal. De leden 1
en 2 van artikel 91 zijn nader uitgewerkt in de Rijkswet Goedkeuring en
Bekendmaking Verdragen (RGBV) van 7 juli 1994.15 Verdragen waarvan de
regering het wenselijk acht dat het Koninkrijk daaraan wordt gebonden,
worden in overeenstemming met artikel 2 zo spoedig mogelijk ter goedkeuring aan de Staten-Generaal voorgelegd. Deze goedkeuring is volgens
artikel 7 RGBV niet vereist in een aantal specifieke gevallen.16 Indien een
verdrag niet binnen deze uitzonderingsgevallen valt, zal het ter goedkeuring aan de Staten-Generaal worden voorgelegd.
Deze goedkeuring kan stilzwijgend of uitdrukkelijk geschieden.17 Uitdruk-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2006–2007, 30 874 (R 1818), nr. 3

5

kelijke goedkeuring geschiedt bij wet, terwijl stilzwijgende goedkeuring is
verleend indien binnen dertig dagen na overlegging van het verdrag niet
door of namens één van de kamers, of een vijfde van het grondwettelijke
aantal leden van één van de kamers, de wens te kennen is gegeven dat
het verdrag aan uitdrukkelijke goedkeuring zal worden onderworpen.18
Het staat de regering in principe vrij om te bepalen of zij uitdrukkelijke,
dan wel stilzwijgende goedkeuring verlangt. Verdragen die (noodzaken
tot) afwijken van de Grondwet behoeven echter uitdrukkelijke goedkeuring (artikel 6, eerste lid, van de RGBV), waarbij een gekwalificeerde meerderheid is vereist op basis van artikel 91, derde lid, van de Grondwet.
Uitdrukkelijke goedkeuring is ook gebruikelijk, hoewel niet juridisch
vereist, wanneer te verwachten valt dat de Staten-Generaal met de regering over een verdrag van gedachten zal willen wisselen, als ook wanneer
een uitvoeringshandeling in de vorm van een wet in formele zin nodig zal
zijn.19

3.3. Artikel 91, derde lid, van de Grondwet
Een belangrijke bepaling in de verhouding tussen de Grondwet en
verdragen is het hierboven geciteerde derde lid van artikel 91, dat bepaalt
dat indien verdragsbepalingen afwijken van de Grondwet of tot zodanig
afwijken noodzaken, het betreffende verdrag slechts met twee derden van
de stemmen door elk der kamers kan worden goedgekeurd. Deze regeling
zal overeenkomstig artikel 92 van de Grondwet ook in acht moeten
worden genomen bij de opdracht van bevoegdheden aan volkenrechtelijke organisaties. Het belang van bovenstaande bepaling is het feit dat
men partij kan worden bij een verdrag dat afwijkt van de Grondwet zonder
dat daartoe eerst de uitgebreide procedure voor grondwetswijziging
gevolgd hoeft te worden. Materieel gezien wordt het sluiten van een
dergelijk verdrag gelijkgesteld aan een grondwetswijziging en bijgevolg is
een gekwalificeerde meerderheid in beide kamers vereist.
Artikel 91, derde lid, is sinds haar invoering in 1953 slechts viermaal
toegepast. Driemaal werd dit door de regering bij de indiening van het
wetsvoorstel ter ratificatie voorzien, namelijk bij de wettelijke goedkeuring
van het Verdrag tot oprichting van een Europese Defensie Gemeenschap
(Stb. 1954, 25), van de Overeenkomst met Indonesië inzake overdracht
Nieuw-Guinea (Stb. 1962, 363) en van het Statuut van het Internationaal
Strafhof (Stb. 2001, 343). Daarnaast heeft de Eerste Kamer bij de goedkeuring van het Lockerbie-verdrag gemeend, daarin gesteund door het advies
van de Raad van State, dat dit verdrag afweek van de Grondwet, althans
tot afwijken daarvan noodzaakte. Derhalve heeft zij het verdrag met de
door artikel 91, derde lid, vereiste meerderheid goedgekeurd.20

3.4 De interpretatie van artikel 91, derde lid, van de Grondwet
De vraag of een verdragsbepaling afwijkt van de Grondwet wordt beslist
door een gewone meerderheid in beide kamers van de Staten-Generaal in
het kader van de goedkeuringsprocedure (zie onder meer artikel 6, tweede
lid Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen). Volgens de Raad
van State en de regering kan er alleen sprake zijn van afwijken in de zin
van artikel 91, derde lid, indien een verdragsbepaling afwijkt van een of
meer concrete grondwetsbepalingen. De bijzondere goedkeuringsprocedure is niet van toepassing indien verdragsbepalingen enkel afwijken van
de geest, de strekking of de systematiek van de Grondwet.21 Redengevend
voor deze restrictieve interpretatie is het in het geding komen van de
rechtszekerheid bij toetsing aan onbepaalde begrippen.22
De overdracht van bevoegdheden in het kader van het Europese
integratieproces, welke aanzienlijke gevolgen heeft gehad voor de constitutionele inrichting van Nederland, heeft tot op heden nooit tot toepassing
van de bijzondere procedure voor goedkeuring geleid. Wel zijn alle Euro-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2006–2007, 30 874 (R 1818), nr. 3

6

pese verdragen in de praktijk met een tweederde meerderheid goedgekeurd.23
Voornoemde uitleg van artikel 91, derde lid, van de Grondwet was aanleiding voor het aannemen van de motie-Jurgens c.s. in de Eerste Kamer.
Daarin werden vragen gesteld over de paradox dat bij de huidige grondwetsinterpretatie een verregaande overdracht van soevereine bevoegdheden veelal bij gewone meerderheid kan geschieden, terwijl verdragen
die afwijken van concrete, relatief ondergeschikte regelingen in de
Grondwet een tweederde meerderheid behoeven.24
Deze motie was aanleiding voor een onderzoek en het advies aan de regering door de Universiteit Utrecht over verdragsbepalingen die van de
Grondwet afwijken. Daarin werd geconstateerd dat de restrictieve uitleg
van artikel 91, derde lid, van de Grondwet strijdig is met het gewicht dat
aan de Grondwet moet worden toegekend. Voorgesteld is om een gekwalificeerde meerderheid te eisen voor een «wezenlijke overdracht of beperking van bevoegdheid van nationale ambten – ook wanneer zulks niet
voortvloeit uit letterlijke bepalingen van de Grondwet».25 De regering
heeft in een reactie op dit advies dit voorstel verworpen.26
Een en ander moet tot de conclusie leiden dat het huidige artikel 91 van
de Grondwet als thans uitgelegd, onvoldoende mogelijkheden biedt om
recht te doen aan de bijzondere betekenis van de oprichtingsverdragen
waarop de EU is gegrondvest. Deze bepaling kent slechts de algemene
categorie verdragen, waarbij de oprichtingsverdragen van de EU gelijk
zijn aan elk willekeurig ander verdrag. Er is slechts een uitzondering voor
de verdragen die (nopen tot) afwijken van de letter van een of meerdere
grondwettelijke bepalingen, zonder dat dit afhangt van de aard en betekenis van een verdrag voor het Nederlandse constitutionele bestel, zoals
dat verankerd is in de Grondwet.
4. Een verankering van de Europese verdragen in de Grondwet:
artikel 91, vierde lid en volgende, van de Grondwet
Het bovenstaande maakt duidelijk dat het huidige constitutionele kader
niet toereikend is. In de wijze waarop de oprichtingsverdragen en hun
wijzigingen worden behandeld, wordt niet het bijzondere karakter van de
Unie erkend en de betekenis daarvan voor onze constitutionele instellingen.
Dit werd ook aangevoeld toen het parlement voor de goedkeuring van het
Verdrag tot vaststelling van een Grondwet voor Europa (ook wel aangeduid als Constitutioneel Verdrag) een initiatiefwetsvoorstel aannam om dit
verdrag te onderwerpen aan een raadplegend referendum. Hoewel de
verwachting was dat er opnieuw een ruime meerderheid in de Tweede
Kamer zou zijn die het Constitutioneel Verdrag – ondanks een aantal
tekortkomingen – uiteindelijk zou steunen, werd dit toch als te weinig
beschouwd om recht te doen aan de inhoud ervan. Volgens de Raad van
State, bij de advisering over het initiatiefvoorstel, beschikten de Europese
Gemeenschappen en de EU al geruime tijd over «een constitutie», zodat
het verschil tussen eerdere verdragswijzigingen en het Constitutioneel
Verdrag volgens hem eerder gradueel dan principieel was. Tegelijkertijd
wees de Raad erop dat dergelijke verdragen tot op zekere hoogte vergelijkbaar waren met een (Nederlandse) grondwetswijziging, om vervolgens
een parallel te trekken tussen het raadplegend referendum en de kamerontbinding die nodig is bij grondwetswijziging.27 Hoewel deze vergelijking
niet helemaal juist is28, had het referendum mede de bedoeling de betekenis van de EU voor Nederland gestalte te geven op een wijze die aan de
constitutionele betekenis daarvan recht doet. De vraag is wel of een
consultatief referendum daartoe het beste middel is.
Met het thans voorliggende wetsvoorstel willen we op een andere wijze

Tweede Kamer, vergaderjaar 2006–2007, 30 874 (R 1818), nr. 3

7

de nationale besluitvorming rond wijziging van de Europese verdragen
aanpassen aan de constitutionele betekenis die de EU voor Nederland
heeft.
De meest aangewezen wijze om de constitutionele positie van de EU te
erkennen, is door middel van een grondwetswijziging. Voorgesteld wordt
om aan artikel 91 een vierde, vijfde en zesde lid toe te voegen, als vervat
in bijgevoegd wetsvoorstel:

4. De kamers kunnen de goedkeuring van een verdrag tot wijziging van
de verdragen waarop de Europese Unie is gegrondvest alleen verlenen
met ten minste twee derde van het aantal uitgebrachte stemmen.
5. Met een verdragswijziging als bedoeld in het vierde lid wordt gelijkgesteld een besluit van de Europese Unie tot vereenvoudigde wijziging
van de verdragen waarop zij is gegrondvest.
6. Het vierde lid is tevens van toepassing op een verdrag betreffende de
toetreding van nieuwe lidstaten tot de Europese Unie.
4.1. Aansluiting bij het stelsel van de Nederlandse Grondwet
Een regeling die recht doet aan de bijzondere positie van de EU en de rol
van de Staten-Generaal dient bij voorkeur aan te sluiten bij het bestaande
(grond)wettelijke kader. Enerzijds is dit het kader van de verdragsgoedkeuring, anderzijds die van de procedure voor grondwetswijzigingen.
In dit opzicht wordt in ons wetsvoorstel niet gekozen voor grondwettelijke
verankering van het experiment van het consultatieve referendum over de
EU Grondwet. Grondwetswijziging gaat in het huidige stelsel niet in
eigenlijke zin gepaard met een referendum waarin de kiezer zich uitspreekt over de inhoud van een voorgelegd wijzigingsvoorstel. Het stelsel
voor grondwetswijziging is in Nederland puur representatief geweest.
Naar de huidige stand van het staatsrecht hoeft dit niet per se in de weg te
staan aan een consultatief referendum dat uitgaat van de wetgever –
vermoedelijk de grondwetgever in eerste lezing – maar een vast onderdeel is het niet, sterker: ten aanzien van een wijziging van de Nederlandse
Grondwet heeft een dergelijk referendum nooit plaatsgevonden. Het voorschrijven van een consultatief referendum op initiatief van de wetgever (of
op basis van een grondwettelijk voorschrift) over de wijziging van de
oprichtingsverdragen zou elke parallel met kenmerken en procedures van
de huidige Grondwet ontberen. In die zin brengt een dergelijk referendum
over wijziging van de Europese oprichtingsverdragen het constitutionele
karakter hiervan onvoldoende tot uitdrukking.
Ook de momenteel aanhangige initiatiefvoorstellen voor invoering van
een referendum komen daaraan onvoldoende tegemoet.29 De voorgestelde referenda hebben niet een verplichtend karakter, zijn niet specifiek
toegesneden op de EU, en sluiten niet aan bij de geldende regels over
grondwetswijziging.30
In plaats daarvan stellen wij voor om een gekwalificeerde meerderheidseis in de Grondwet in te voeren op een wijze die aansluit bij het stelsel
van grondwetswijziging, geen principiële wijziging brengt in het representatieve stelsel, de positie van de volksvertegenwoordiging waarborgt bij
een constitutioneel zo belangrijk besluit als de wijziging van de Europese
verdragen, specifiek op de EU is toegesneden en recht doet aan haar
bijzondere betekenis voor Nederland.

Tweederde meerderheid
Het voorstel om de funderende verdragen van de Unie te onderwerpen
aan een gekwalificeerde meerderheid van twee derden van de uitgebrachte stemmen in beide kamers, sluit aan bij de huidige gekwalificeerde

Tweede Kamer, vergaderjaar 2006–2007, 30 874 (R 1818), nr. 3

8

meerderheden die de Grondwet eist voor besluiten die een brede parlementaire steun vergen.
Om aansluiting bij de systematiek van grondwetswijziging te verkrijgen
ware het een optie om de regeling voor wijziging van de Grondwet van
toepassing te verklaren. Daarvoor is echter een tweede lezing nodig, met
tussentijdse verkiezingen voor de Tweede Kamer, die pleegt samen te
vallen met periodieke verkiezingen. Dit zou tot ernstige vertragingen in het
besluitvormingsproces kunnen leiden.
Het vereiste van twee derden van de stemmen in beide kamers achten wij
voldoende gelijkwaardig en passend om recht te doen aan de invloed van
de EU op de Nederlandse constitutionele orde. Dit vereiste sluit ook aan
op de mogelijkheid om bij verdrag een materiële wijziging van de
Grondwet te bewerkstelligen, zoals geregeld in artikel 91, derde lid, van de
Grondwet. In wezen is deze gekwalificeerde meerderheid gelijk aan die
voor de beslissende stemming bij grondwetswijziging, zoals geregeld in
artikel 137, vierde lid, laatste volzin van de Grondwet. Aldus wordt recht
gedaan aan het constitutionele karakter van de EU-verdragen en wordt
aangesloten bij het stelsel van de Grondwet.
Het wetsvoorstel om artikel 91 uit te breiden moet de kamers meer
zeggenschap geven bij de goedkeuring van wijziging (en daarmee ook de
vervanging van) EU-verdragen, besluiten tot vereenvoudigde wijziging en
verdragen tot toetreding van nieuwe lidstaten. Deze drie punten worden
achtereenvolgens besproken.

4.1. Verdragen waarop de EU is gegrondvest
Het toe te voegen vierde lid betreft de goedkeuring van verdragen tot
wijziging van de verdragen waarop de EU is gegrondvest. Het is van
belang dat er een afbakening plaatsvindt van de verdragen die wel en die
niet onder deze bepaling vallen. Ten eerste gaat het hier om verdragen
betreffende de Europese Unie. Hiermee wordt vooreerst de bijzondere
positie van de EU in ons staatsbestel erkend.
In dit voorstel wordt gesproken over «wijzigingen». Dit begrip moet niet in
een formele en restrictieve zin worden opgevat. Het betekent allerminst
dat een geheel nieuw verdrag – zoals het Verdrag tot vaststelling van een
Grondwet voor Europa – niet onder dit artikel zou vallen. Een dergelijk
nieuw verdrag trekt de bestaande oprichtingsverdragen (al dan niet
geheel) in en behelst daarmee een wijziging van de oorspronkelijke
verdragen.
De gekozen formulering brengt ook tot uitdrukking dat het niet enkel om
«het Verdrag betreffende de Europese Unie» gaat, maar om alle verdragen tot oprichting van de EU, in al haar onderdelen. Dit wordt benadrukt door te spreken van «de Verdragen waarop de EU is gegrondvest».
Met nadruk is er aldus voor gekozen de bepaling niet te beperken tot
alleen het EU- en EG-verdrag en hun Protocollen. In het verleden werden
bijvoorbeeld in de Europese Akte bepalingen gewijzigd van de oprichtingsverdragen in enge zin, maar tevens een aantal nieuwe, daarvan
losstaande bepalingen opgenomen over de Europese samenwerking op
het gebied van het buitenlandse beleid. Ook dergelijke bepalingen
betreffen de grondslagen van de EU.
Tevens vallen binnen de formulering verdragen als de Akte betreffende de
verkiezing van de vertegenwoordigers in het Europees Parlement door
middel van rechtstreekse algemene verkiezingen, gehecht aan het besluit
van de Raad van 20 september 1976.
Zou het Handvest van de Grondrechten van de EU een aparte verdragstekst zijn geweest, dan was dit strikt genomen geen «oprichtingsverdrag»,
maar zou het wel degelijk deel uitmaken van de verdragen waarop de
Unie is gegrondvest.
Buiten de reikwijdte van de voorgestelde bepaling vallen verdragen die
gesloten worden door de Europese Gemeenschap, of in voorkomende

Tweede Kamer, vergaderjaar 2006–2007, 30 874 (R 1818), nr. 3

9

gevallen de EU, met derde landen op grond van de funderende verdragen,
zoals de overeenkomsten bedoeld in artikel 300 EG Verdrag, handelsakkoorden die gesloten worden op basis van artikel 133 EG Verdrag31, en
verdragen op grond van artikel 34, tweede lid, onder de letter d, van het
EU Verdrag.32

4.2. Besluiten tot vereenvoudigde wijziging van de Verdragen
Het voorgestelde artikel 91, vierde lid, van de Grondwet heeft alleen
betrekking op rechtshandelingen met een verdragsrechtelijk karakter en
niet op besluiten van de instellingen van de EU die een vereenvoudigde
procedure tot herziening van het Verdrag behelzen. Dergelijke besluiten
vallen slechts binnen de grondwettelijke regeling voor verdragen indien
de betrokken staat in overeenstemming met het betreffende verdrag de
mogelijkheid heeft om te verhinderen dat een genomen besluit verbindend wordt, hetzij voor hem individueel of voor alle betrokken staten.33
Wanneer in die mogelijkheid echter niet wordt voorzien, wordt het Koninkrijk aan een dergelijke wijziging gebonden zonder dat voorzien is in parlementaire goedkeuring. Dit achten wij in het geval van de verdragen
waarop de EU is gegrondvest onwenselijk, gezien de constitutionele betekenis van de aldus gewijzigde verdragen.
Een historisch voorbeeld van een vereenvoudigde verdragswijziging in de
context van Europese integratie binnen de EU is de vereenvoudigde wijziging van het EGKS Verdrag bij besluit van de Raad.34
Een bestaande manier van vereenvoudigde verdragswijziging is de passerelle van artikel 42 EU Verdrag, op grond waarvan besluiten op het gebied
van politiële en justitiële samenwerking die onder de intergouvernementele «derde pijler» van het EU Verdrag vallen, door de Raad kunnen
worden overgeheveld naar de «eerste pijler» (Titel IV van het EG Verdrag).
De tekst van artikel 42 EU Verdrag wijst er zelf op dat een dergelijk besluit
van de Raad door de lidstaten in overeenstemming met hun grondwettelijke procedures moet worden aangenomen. Overigens is dit niet beslissend: het is immers aan het recht van elke individuele lidstaat of een
dergelijk besluit grondwettelijk moet worden onderworpen aan parlementaire goedkeuring of instemming. Als een nationale wet of grondwet
bepaalt dat een zeker besluit (bijvoorbeeld tot invoering van de Euro,
derde-pijler besluiten of andere besluiten) aan een instemmingsprocedure
of referendum moet worden onderworpen, dan ligt dit geheel buiten het
bereik van de EU zelf.
Een tweede passerelle betreft een besluit van de Raad in de zin van artikel
67, tweede lid, tweede streepje, EG Verdrag dat ertoe strekt om de besluitvorming op het gebied van (kort gezegd) de ruimte van vrijheid, veiligheid
en rechtvaardigheid te ontdoen van zijn intergouvernementele karakter,
door de meerderheidsbesluitvorming in de zin van artikel 251 EG Verdrag
van toepassing te doen zijn op aan te geven besluiten. In dit besluit kan
tevens worden besloten de bevoegdheid van het Hof van Justitie «aan te
passen». Omdat dit besluit allerminst automatisch is, de nodige vrijheid
laat om meerderheidsbesluitvorming al dan niet van toepassing te
verklaren op verschillende materies en al helemaal niet is aangegeven
waarin de «aanpassingen» van de rechtsmacht van het Hof bestaan, moet
ook deze passerelle worden beschouwd als een vereenvoudigde vorm van
verdragswijziging. De eventuele wenselijkheid van een dergelijk besluit
doet niet af aan de ingrijpende overdracht van bevoegdheid die een overgang tot een dergelijke besluitvormingsprocedure behelst.
Van deze bestaande algemene passerelles moeten de meer specifieke
passerelles worden onderscheiden. Terwijl de algemene passerelles een
mate van vrijheid laten ten aanzien van de bepalingen ten aanzien
waarvan wel of niet een andere besluitvormingsprocedure van kracht
wordt, is bij de specifieke passerelles veel preciezer bepaald welke
besluiten onder een andere procedure komen te vallen. Een voorbeeld

Tweede Kamer, vergaderjaar 2006–2007, 30 874 (R 1818), nr. 3

10

van zo’n specifieke passerelle is artikel 137, tweede lid, onderdeel b,
laatste volzin van het EG Verdrag, dat overgang van unanieme naar
meerderheidsbesluitvorming behelst ten aanzien van sommige EG
besluiten op het sociaal gebied. Ook bij de specifieke passerelles gaat het
om een overdracht van bevoegdheid die de principes van Europees
besluitvorming wijzigt. Deze overdracht is qua strekking echter beperkter
dan bij de eerder genoemde meer algemene passerelles.
Het op 29 oktober 2004 ondertekende Verdrag tot vaststelling van een
Grondwet voor Europa kent een tweetal algemene passerelles, die neerkomen op een vereenvoudigde verdragswijziging, en een zevental specifieke passerelles, waarvan de strekking beperkter is.
Artikel IV-444, eerste lid, bevat een passerelle die het de regeringsleiders
mogelijk maakt om bij unanimiteit een beleidsgebied over te hevelen van
unanieme besluitvorming naar besluitvorming bij gekwalificeerde meerderheid. Artikel IV-444, tweede lid, bepaalt vervolgens dat de Europese
Raad bij Europees besluit kan bepalen dat die wetten of kaderwetten
volgens de gewone wetgevingsprocedure worden vastgesteld. Ieder
initiatief van de Europese Raad zal op grond van artikel IV-444, derde lid,
wel aan de nationale parlementen moeten worden toegezonden. Indien
binnen een termijn van zes maanden na toezending door een nationaal
parlement bezwaar wordt aangetekend, is het besluit niet vastgesteld.
Artikel IV-445 van hetzelfde Verdrag kent eveneens een besluit van de
Europese Raad tot vereenvoudigde wijziging van de bepalingen van het
Verdrag, en wel wat betreft Titel III van Deel III van het Verdrag, waar de
materiële kern van het interne beleid van de EU wordt geregeld (interne
markt, het economisch en monetair beleid, andere beleidsterreinen,
ruimte van vrede, veiligheid en recht). Een dergelijke wijziging mag echter
geen uitbreiding betekenen van de bevoegdheid van de Unie.
De afwezigheid van een nader vereiste van een «consent to be bound»
maakt elk van de besluiten onder artikelen IV-444 en IV-445, net als de
eerder genoemde passerelles, tot een zuiver besluit en geen besluit met
een verdragsrechtelijk karakter in de zin van artikel 91 van onze Grondwet.35
Zoals hierboven opgemerkt, kent het Grondwettelijk Verdrag, behalve de
genoemde artikelen IV-444 en 445, ook nog een zevental specifieke passerelles.36 Deze hebben tot strekking ofwel om over te gaan van unanieme
naar meerheidsbesluitvorming, ofwel van de bijzondere naar de gewone
wetgevingsprocedure. In eerste geval gaat het om een rechtstreekse
vermindering van de invloed van individuele lidstaten, in het tweede
geval wordt de rol van meestal de Raad uitgebreid, hetgeen de invloed
van de lidstaten gezamenlijk vermindert.

De noodzaak van een nadere regeling van de vereenvoudigde
verdragswijziging
Een besluit tot vereenvoudigde verdragswijziging moet goed worden
onderscheiden van de besluiten onder artikel 308 EG-verdrag. Onder
artikel 308 EG-verdrag wordt de mogelijkheid tot Europese regelgeving
geschapen, wanneer dit binnen de doelstellingen van het Verdrag valt en
er geen andere basis in het Verdrag voor is. Het is aldus een algemene
bevoegdheidsbepaling die ten doel heeft eventuele tekortkomingen van
andere attributiebepalingen te ondervangen. Zo is dit artikel gebruikt voor
milieuregelgeving, toen dit nog niet door het Verdrag zelf werd geregeld.
Het Hof van Justitie heeft nadrukkelijk vastgesteld dat het gebruik van
artikel 308 EG-verdrag niet mag leiden tot een uitbreiding van de bevoegdheden van de Gemeenschap buiten de grenzen van de doelstellingen van
het EG-verdrag of tot een feitelijke wijziging van het EG-verdrag.37 Onder
deze bepaling gaat het dus om een uitbreiding van een bevoegdheid die
reeds in de doeleinden van het verdrag besloten ligt.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2006–2007, 30 874 (R 1818), nr. 3

11

Anders dan bij een besluit onder artikel 308 van het EG Verdrag, dat in
zekere zin alleen aanvullend werkt, zal bij een wijzigingsbesluit echter de
inhoud van de verdragen indirect gewijzigd worden. Tot een dergelijk
besluit tot verdragswijziging wordt normaliter bij verdrag besloten; er
gaat een ander rechtsregime gelden dan oorspronkelijk bepaald was. Om
te bewerkstelligen dat ook dergelijke besluiten, die evenzeer van constitutionele aard zijn en een aanmerkelijke en ingrijpende overdracht van
soevereine bevoegdheden inhouden, aan een zelfde nationale goedkeuringsprocedure worden onderworpen, dient ook hier het vereiste van
gekwalificeerde meerderheid van de stemmen in beide kamers te gelden.
Derhalve wordt in het bijgaande wetsvoorstel voorgesteld aan artikel 91
een lid toe te voegen dat aan verdragswijziging gelijkstelt het besluit van
de EU tot vereenvoudigde wijziging van de verdragen waarop zij is
gegrondvest.
Daarbij doet zich wel de vraag voor of een dergelijke procedure zich
uitstrekt over alle genoemde passerelles, slechts op de algemene of ook
op sommige van de specifieke passerelles.
Men kan menen dat alleen de algemene passerelles gezien moeten
worden als besluiten tot vereenvoudigde verdragswijziging. Echter, ook
van alle specifieke passerelle-bepalingen geldt dat het besluiten tot
vereenvoudigde verdragswijziging zijn. Formeel vergen deze besluiten
geen vorm van consent to be bound en zijn typische rechtshandelingen
die jegens de lidstaten als eenzijdig moeten worden gekwalificeerd en niet
als meerzijdige verdragen. Materieel wijzigen ze de invloed van individuele lidstaten (bij overgang van unanimiteit naar meerderheidsbesluitvorming) of van de lidstaten als leden van de Raad (bij overgang van
bijzondere naar de gewone wetgevingsprocedure). Het feit dat oorspronkelijk een unanieme of anderszins bijzondere besluitvormingsprocedure
was voorzien, is telkens ingegeven door het belang of de gevoeligheid
van het betreffende onderwerp, hoe specifiek ook, voor de individuele
lidstaten.
Het voorgaande betekent dat overgang naar meerderheidsbesluitvorming
of inschakeling van andere organen van de EU ten aanzien van gevoelige
en belangrijke onderwerpen, ongeacht of dit in de passerelle niet nader
bepaald is (zoals bij artikelen IV-444 en 445 van het Verdrag tot vaststelling
van een Grondwet voor Europa) dan wel alleen bepaald is ten aanzien van
bepaalde beleidsterreinen (buitenlands en veiligheidsbeleid, politiële
samenwerking, het strafrechtelijk stelsel of bepaalde onderdelen van de
sociale wetgeving in de lidstaten), door de lidstaten als ingrijpend zal
worden ervaren.
Het is van groot belang erop te wijzen dat het onderscheid tussen algemene en specifieke passerelles niet in de Grondwet zelf sluitend is vast te
leggen. Aangezien reeds in de huidige Verdragen specifieke passerelles
voorkomen waarvan de toepassing ingrijpende gevolgen heeft voor de
Nederlandse overheidsbevoegdheden, en aangezien niet uitgesloten moet
worden dat dergelijke passerelles ook in toekomstige Verdragen zullen
voorkomen, geven wij duidelijk de voorkeur aan een uitleg van de voorgestelde grondwetsbepaling waarbij zowel algemene als specifieke passerelles gezien worden als vereenvoudigde verdragswijzigingen.

Vormgeving van goedkeuring van besluiten tot vereenvoudigde wijziging
– de noodzaak van een regeling in de Grondwet
Het stellen van een gekwalificeerde meerderheid bij wettelijke goedkeuring dient grondwettelijk te worden vastgelegd. Een eventuele vastlegging
van een gekwalificeerde meerderheid ten aanzien van specifieke vereenvoudigde wijzigingsbepalingen in een concreet ter goedkeuring voorliggend verdrag in de betreffende goedkeuringswet zou zeker voordelen
hebben. Dit is echter niet mogelijk. Artikel 67, tweede lid, van de Grondwet stelt immers dat besluiten door de kamers der Staten-Generaal bij

Tweede Kamer, vergaderjaar 2006–2007, 30 874 (R 1818), nr. 3

12

meerderheid van stemmen worden genomen. Dit maakt het onmogelijk
om bij wet (bijvoorbeeld in een goedkeuringswet) voor te schrijven dat
goedkeuring dient plaats te vinden bij gekwalificeerde meerderheid. Een
dergelijke wet zou in strijd zijn met artikel 67, tweede lid, van de
Grondwet.
– een algemene van toepassing verklaring
Vervolgens moet worden overwogen of men een regeling maakt die
alleen betrekking heeft op de situatie bedoeld in artikel IV-444 Verdrag tot
vaststelling van een Grondwet voor Europa of een meer algemene regeling. Het eerste is in Frankrijk gebeurd, waar men de tekst van de
Grondwet heeft gewijzigd onder verwijzing naar deze specifieke bepaling
in dit specifieke Verdrag. De Franse grondwetswijziging zou in werking
treden tegelijk met de inwerkingtreding van het Verdrag. Dit betekent dat
deze op 1 maart 2005 aangenomen grondwetswijziging mogelijk nooit in
werking treedt.
In het Nederlandse grondwettelijk stelsel zou een dergelijke concrete
verwijzing in de hoofdtekst van de Grondwet minder passend zijn, en
ondergebracht dienen te worden in een additionele bepaling bij de
Grondwet. Voor een regeling in een additionele bepaling is te meer reden
omdat na gebruikmaking van de mogelijkheden van vereenvoudigde
herziening onder artikel IV-444 Verdrag tot vaststelling van een Grondwet
voor Europa, de bepaling geen verdere werking of toepassing meer kan
hebben en in die zin niet langer kan werken.
Omdat een bepaling als thans vervat in artikel IV-444 Verdrag tot vaststelling van een Grondwet voor Europa echter goed denkbaar is in andere of
latere wijzigingsverdragen, terwijl wij – zoals we hierboven zagen – thans
passerelles kennen die op een dergelijke vereenvoudigde verdragswijziging neerkomen, is een algemene regeling aangewezen. Juist omdat het
dan gaat om een algemeen geformuleerde bepaling, hoeft zij geen plaats
te krijgen in een additionele bepaling, maar kan zij in een apart vijfde lid
van artikel 91 worden opgenomen. In bijgevoegde wetsvoorstel wordt
voorgesteld om het volgende (vijfde) lid toe te voegen:

5. Met een verdragswijziging als bedoeld in het vierde lid wordt
gelijkgesteld een besluit van de Europese Unie tot vereenvoudigde
wijziging van de verdragen waarop zij is gegrondvest.
– voorafgaande goedkeuring en de besluitvormingsprocedure in de Raad
De strekking van de voorgestelde bepaling in een vijfde lid is dat de
verzwaarde goedkeuringsprocedure voor verdragswijziging ook van
toepassing wordt op besluiten tot vereenvoudigde verdragswijziging.
Aangezien verdragsgoedkeuring ingevolge het eerste lid van artikel 91
voorafgaande goedkeuring is, impliceert dit dat een besluit tot vereenvoudigde verdragswijziging aan de Staten-Generaal ter goedkeuring wordt
voorgelegd voordat het besluit het koninkrijk bindt. Dit betekent dat
ingeval de besluitvormingsprocedure in de instellingen van de EU, meer
in het bijzonder de (Europese) Raad, niet voorziet in bemoeienis van nationale parlementen (zoals het meergenoemde artikel IV-444 Verdrag tot
vaststelling van een Grondwet voor Europa wel deed), de vertegenwoordiger van het Koninkrijk in de (Europese) Raad dient te bewerkstelligen
dat de definitieve besluitvorming wordt aangehouden totdat de Tweede
en Eerste Kamer hun goedkeuring aan het ontwerp besluit hebben kunnen
hechten. Dit stemt overeen met de huidige besluitvormingspraktijk in de
Raad indien een (of een aantal) van de lidstaten een ontwerpbesluit dient
voor te leggen aan hun nationale parlement, teneinde dit in staat te stellen
het ontwerp te onderzoeken of daarmee in te stemmen. Dit is wat Nederland betreft sinds het Verdrag van Maastricht het geval met (kort gezegd)
ontwerpen van «derde pijler besluiten» waarmee krachtens de achtereenvolgende goedkeuringswetten de kamers der Staten-Generaal vooraf-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2006–2007, 30 874 (R 1818), nr. 3

13

gaand moeten instemmen, en ten aanzien van in beginsel alle besluitvorming van de Raad voor het Verenigd Koninkrijk, Frankrijk, Denemarken
met het oog op nationaal parlementair onderzoek van Raadsbesluiten.
Ingeval de goedkeuring onder het voorgestelde nieuwe vijfde lid van
artikel 91 niet wordt verkregen, dient de Nederlandse vertegenwoordiger
in de Raad tegen het betreffende ontwerpbesluit te stemmen.
– de essentie van artikel IV-444 Verdrag tot vaststelling van een Grondwet
voor Europa
Een bepaling als artikel IV-444 van het Verdrag tot vaststelling van een
Grondwet voor Europa regelt een parlementair veto. Dit betekent dat als
de nationale Grondwet een gekwalificeerde meerderheid voor goedkeuring van een dergelijk besluit vergt, het besluit kan worden tegengehouden door een parlementaire minderheid van een derde van de stemmen.
De voorgestelde redactie van een relevante nationale regeling brengt dit
voldoende tot uitdrukking.

4.3. Toetredingsverdragen
Naast verdragen en besluiten die de constituerende Verdragen van de
Unie wijzigen, strekt het voorgestelde zesde lid de eis van goedkeuring bij
gekwalificeerde meerderheid ook uit tot verdragen betreffende de toetreding van nieuwe lidstaten tot de EU.
De EU is, zoals al eerder aangegeven, niet een min of meer willekeurig
conglomeraat van landen die slechts een bepaald en vast omlijnd economisch doel nastreven, maar een groep gelijkgezinde staten, die verdragen
gesloten hebben die «de grondslagen [...] leggen voor een steeds hechter
verbond tussen de Europese volkeren».38
Dit geeft aan dat het geen punt van onverschilligheid is wie er toetreedt
tot deze Unie en dat het ook niet enkel afhankelijk is van het voldoen aan
bepaalde economische doelstellingen. Integendeel, het gaat om een Unie,
die een politieke gemeenschap vormt en waarvan de volkeren een «steeds
hechter verbond» aan willen gaan. De keuze voor een «steeds hechter
verbond» met een andere staat gaat verder dan de toetreding tot een
willekeurig multilateraal verdrag. Het gaat om het wederzijds aangaan van
bindende verplichtingen dat een lidstaat en zijn burgers deelgenoten
maakt van een politieke gemeenschap die door de oprichtingsverdragen
wordt geregeerd. Het heeft dezelfde strekking als de uitbreiding van het
grondgebied van een rechtsgemeenschap, die al tijdens de 19e eeuw de
bijzondere instemming van het parlement behoefde. Het betekent daarnaast het aangaan van belangrijke politieke, economische en juridische
verplichtingen tegenover een nieuwe lidstaat waarmee we nauw
verbonden raken in een permanente gemeenschap. Instemmen met de
toetreding van een nieuwe lidstaat is een besluit van inherent constitutionele aard. Deze weloverwogen keuze kan op geen betere manier zijn weerslag vinden dan in een gekwalificeerde meerderheid in de Staten-Generaal.
5. Voorbeelden uit andere landen
De hierboven gepresenteerde overwegingen zijn niet uniek. Er zijn meerdere lidstaten waar wijziging van de oprichtingsverdragen op nationaal
vlak een procedure vergt die, hetzij in rechte, hetzij in de praktijk, gelijk is
aan een grondwetswijziging of een daarmee vergelijkbare verzwaarde
meerderheid vergt.
Voorbeelden van staten waarbij een procedure als die voor grondwetswijziging moet worden gevolgd zijn de Bondsrepubliek Duitsland, Ierland,
Tsjechië en Slowakije, terwijl andere landen een dergelijke procedure
nabij komen, zoals in Luxemburg, Polen en Oostenrijk, waar een
verzwaarde procedure geldt. Verzwaarde procedures komen ook voor in

Tweede Kamer, vergaderjaar 2006–2007, 30 874 (R 1818), nr. 3

14

onder meer Denemarken en Griekenland. Soms is de betreffende vereiste
meerderheid dezelfde als bij grondwetswijziging.

Grondwetswijzigingprocedure
In de Grundgesetz van de Bondsrepubliek is in artikel 23 een bepaling
opgenomen die de bijzondere positie van Europa erkent en tegelijkertijd
de positie van de nationale instellingen beoogt te beschermen. Het stelt
dat een grondwetswijzigingprocedure van toepassing is in geval van
«oprichting van de EU, wijziging van haar verdragsbasis of overige regelingen, indien deze de Grundgesetz wijzigen of aanvullen, of wanneer zij
dergelijke wijzigingen of aanvullingen mogelijk maken».39 De Bundestag
en de Bundesrat zullen dientengevolge met een gekwalificeerde meerderheid moeten instemmen. Volgens het Bundesverfassungsgericht dient
iedere bevoegdheidsoverdracht gelijkgesteld te worden aan een dergelijke
materiële grondwetswijziging.40 Dit was het geval voor alle EU-verdragen
die sinds de invoering van genoemd artikel 23 zijn gesloten.
In Ierland geeft artikel 29, vierde lid, van de Constitutie blijk van de constitutionele conventie dat elke wijziging van de oprichtingsverdragen door
middel van een grondwetsamendement moet worden goedgekeurd.
Daarbij is een constitutioneel referendum krachtens art. 46, tweede lid,
van de Constitutie verplicht. Dit hangt direct samen met de supra-constitutionele status die het Gemeenschapsrecht krijgt krachtens artikel 29,
vierde lid, 10o van de Ierse Constitutie. Deze bepaling weerspiegelt de
status die het Gemeenschapsrecht heeft volgens de jurisprudentie van het
HvJEG.41
Verzwaarde procedure
Bij verdragen waarbij bevoegdheden van wetgevende, uitvoerende of
rechtsprekende aard aan volkenrechtelijke organisaties worden overgedragen, verwijst de Luxemburgse Constitutie naar de bepaling over
grondwetsherziening. Dergelijke verdragen, zoals verdragen waarop de
EU is gegrondvest, vergden goedkeuring op de wijze van de tweede lezing
van een grondwetsherziening. Dit betekent dat een voorstel slechts kan
worden aangenomen door ten minste twee derden van het aantal leden
van de Kamer van Afgevaardigden.42 Blijkens artikel 49bis van de Luxemburgse Constitutie kan de overdracht van bevoegdheden alleen tijdelijk
zijn.
In Denemarken schrijft § 20 van de Grondwet een verzwaarde meerderheid van vijf zesden van de leden van de Folketing voor bij de overdracht
van bevoegdheden aan een internationale organisatie. Hiervan was
sprake bij de Deense toetreding tot de Europese Gemeenschap en de
latere wijzigingsverdragen.43 Bij het aannemen door een kleinere meerderheid schrijft deze bepaling een referendum voor. In de praktijk is
echter, sinds het Verdrag van Maastricht, telkens een referendum
gehouden, ongeacht de meerderheid in de Folketing. Aangenomen wordt
dat bij elke wijziging van de oprichtingsverdragen de noodzaak bestaat tot
het uitschrijven van een referendum.
Oostenrijk erkent de Verfassungsrang van de EU. Bij de toetreding is de
procedure van het totstandbrengen van een algehele grondwetsherziening gevolgd, waarbij artikel 44, derde lid, van de Bundes-Verfassungsgesetz tevens een nationaal referendum voorschrijft. Andere verdragswijzigingen volgden de procedure van artikel 44, eerste en tweede lid, van
de Bundes-Verfassungsgesetz, welke een meerderheid van twee derden
van de stemmen voorschrijven, en betrekking hebben op constitutionele
wetten of bepalingen. Welke precieze meerderheden en procedures
worden gevolgd hangt af van de vraag welke bevoegdheden worden
overgedragen en of de bevoegdheden van beide kamers (of van de deelstaten) geraakt worden door het wijzigingsverdrag.
In Tsjechië en in Slowakije vergt goedkeuring van wijzigingsverdragen van
de EU en de EG het aannemen van een constitutionele wet. In Tsjechië

Tweede Kamer, vergaderjaar 2006–2007, 30 874 (R 1818), nr. 3

15

vergt dit een meerderheid van drie vijfden van het aantal stemmen in het
Huis van Afgevaardigden en een meerderheid van drie vijfden van het
aantal stemmen in de Senaat.44 In Slovakije behoeft een dergelijk verdrag
een meerderheid van drie vijfden van het aantal stemmen in het (unicamerale) parlement.45
De Grondwet van Polen schrijft in artikel 90 van de Grondwet bij de overdracht van bevoegdheden aan de EU een meerderheid voor van twee
derden van de stemmen in beide huizen van het parlement, of als alternatief het houden van een nationaal referendum. De goedkeuring bij gekwalificeerde meerderheid komt in Polen overeen met goedkeuring van een
grondwetswijziging in tweede lezing.46
De Constitutie van Griekenland schrijft tevens een versterkte meerderheid
van drie vijfden van het aantal stemmen voor bij de goedkeuring van
verdragen waarbij bevoegdheden worden overgedragen. Een absolute
meerderheid van meer dan het helft van het aantal stemmen is vereist
voor overige beperkingen op de uitoefening van de soevereiniteit die
noodzakelijk zijn op grond van een belangrijk nationaal belang, die geen
inbreuk maken op grondrechten of de grondslagen van het democratisch
bestuur en die worden geëffectueerd op basis van de beginselen van
gelijkheid en wederkerigheid. Dit volgt uit artikel 28, tweede en derde lid,
van de Griekse Constitutie. Volgens een interpretatieve verklaring bij deze
bepaling is artikel 28 de grondslag voor deelname aan de EU. Bij de
toetreding van Griekenland is het tweede lid van toepassing geacht, en
overigens het derde lid.47

Grenzen aan verdragswijzigingen
Er zij op gewezen dat enkele lidstaten uitdrukkelijk grenzen stellen aan de
mogelijkheid bepaalde verdragswijzigingen goed te keuren. Dit is onder
meer het geval in Frankrijk, waar afwijkingen van de Constitutie voorafgaande grondwetswijziging vergen. Bovendien kan een verdragwijziging
niet de «wezenlijke voorwaarden van de uitoefening van de nationale
soevereiniteit» betreffen, terwijl de republikeinse aard van de staat onveranderlijk is. De staatsvorm kan evenmin gewijzigd worden in Italië. Ook de
Bondsrepubliek kent een «eeuwigheidsclausule», die de fundamentele
constitutionele beginselen betreft. Een verdragswijziging van de EU moet
deze in acht nemen, alsmede de federale beginselen, het beginsel van
subsidiariteit, democratie en rechtsstaat en het dient een grondrechtenbescherming te bieden die gelijkwaardig is aan die van de Grundgesetz.
6. Wetstechnische toelichting op het voorstel

Grondwetsherziening geïndiceerd
Indien, zoals hier het geval is, verdragsgoedkeuring bij gekwalificeerde
meerderheid wordt voorgestaan, is wijziging van de Grondwet noodzakelijk. Wijziging van de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen
kan, zoals hierboven uiteengezet, niet voorzien in goedkeuring bij gekwalificeerde meerderheid. Ook ligt het voor de hand de voorgestelde bepaling, in het verlengde van het derde lid van artikel 93, in de Grondwet op
te nemen.
Een voorstel van Rijkswet
Het onderhavige voorstel is gegoten in de vorm van een voorstel van
Rijkswet. Het Statuut voor het Koninkrijk der Nederlanden verklaart de
buitenlandse betrekkingen in artikel 3, eerste lid, onder a, tot aangelegenheden van het Koninkrijk. Artikel 5, derde lid, van het Statuut bepaalt dat
op een voorstel tot verandering in de Grondwet, houdende bepalingen
betreffende aangelegenheden van het Koninkrijk, alsmede op het ontwerp
van wet dat er grond bestaat een zodanig voorstel in overweging te
nemen, de artikelen 15 tot en met 20 van toepassing zijn. Nu de goedkeuring van verdragen de buitenlandse betrekkingen van het Koninkrijk

Tweede Kamer, vergaderjaar 2006–2007, 30 874 (R 1818), nr. 3

16

betreft, dient de grondwetswijziging de vorm aan te nemen van een
Rijkswet.

Wijziging van de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen
Indien het wetsvoorstel wordt aangenomen dient gelijktijdig met dat
voorstel in de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen een
aantal redactionele wijzigingen te worden aangebracht. De vereisten van
uitdrukkelijke goedkeuring en de gekwalificeerde meerderheid zullen niet
langer uitsluitend gelden voor verdragen waarop artikel 91, derde lid,
Grondwet van toepassing is. Deze wijzigingen zullen door middel van een
afzonderlijke wetswijziging doorgevoerd moeten worden.
Aangezien de voorliggende grondwetswijziging ertoe leidt dat de Rijkswet
goedkeuring en bekendmaking verdragen gewijzigd moet worden, wordt
in artikel III van dit wetsvoorstel een additioneel artikel toegevoegd aan de
Grondwet, dat de inwerkingtreding van de wijziging van artikel 91 regelt.
Deze treedt in werking na vijf jaar of zoveel eerder als de wet bepaalt. Die
termijn geeft de rijkswetgever de gelegenheid de Rijkswet goedkeuring en
bekendmaking verdragen aan te passen aan de grondwetswijziging. Die
wijzigingswet van de Rijkswet kan dan ook de inwerkingtreding van de
grondwetswijziging regelen.
Omdat de voorgestelde artikelleden in paragraaf 4 van deze toelichting
ieder afzonderlijk zowel inhoudelijk als wat de vormgeving betreft worden
toegelicht, is een afzonderlijke artikelsgewijze toelichting niet aangewezen.
Herben
Van de Staaij

Tweede Kamer, vergaderjaar 2006–2007, 30 874 (R 1818), nr. 3

17

7. Noten
1

HvJ EG zaak 26/62, Van Gend en Loos; HvJ EG zaak 6/64, Costa/ENEL.
HvJ EG zaak 106/77, Simmenthal II, waarin werd gestipuleerd dat rechtstreeks werkend
Gemeenschapsrecht voorrang heeft op nationale grondwettelijke bepalingen die aan die rechtstreekse werking in de weg staan.
3
Advies 1/91, Ontwerp-akkoord tussen de Gemeenschap en de landen van de Europese Vrijhandelsassociatie tot instelling van een Europees Economische Ruimte, ECR I-06079; zie ook het
arrest HvJ EG 23 April 1986, zaak 294/83, Les Verts, par. 23.
4
HvJ EG, Francovich, C-6/90 & 9/90, Jur . (1991) I-5357.
5
Zo ook de regering in Kamerstukken II, 2004–2005, 30 025 (R 1783), nr. 3.
6
HvJ EG 16 juni 2005, Pupino, C-105/03 en HvJ EG, 13 september 2005, Milieustrafrecht,
C-176/03.
7
Advies van de Raad van State, Kamerstukken I, 2003–2004, 29 200 VI, F 2e herdruk, p. 2. Zie ook
L.F.M. Besselink, H.R.B.M. Kummeling, R. de Lange, P. Mendelts en S. Prechal, De Nederlandse
Grondwet en de Europese Unie, Europa Law Publishing, Groningen 2002, xii + 279 pp. De Nederlandse regering is nog steeds een reactie op het in deze studie vervatte advies verschuldigd aan
de Staten-Generaal.
8
Er zijn verschillende studies gedaan naar de hoeveelheid wetgeving die door de EU wordt
bepaald, met verschillende cijfermatige uitkomsten. De Algemene Rekenkamer spreekt in een
rapport van 2004 over «meer dan de helft», Aandacht voor financiële gevolgen van Europees
beleid, Den Haag: Algemene Rekenkamer. Jong, E. de, en M. Herweijer (2004) «Alle regels
tellen», Beleidswetenschap, 3: 223–241, komen op 16 procent uit. M.A.P. Bovens & K. Yesilkagit,
«De invloed van Europese richtlijnen op de Nederlandse wetgever», Nederlands Juristenblad,
jaargang 80, 10 (11 maart 2005), pp. 520–529, komen nog iets lager uit. Deze onderzoeken kennen
echter belangrijke beperkingen in hun methodologie. Duidelijk is dat wetten zeer vaak een Europese voorgeschiedenis hebben, hoewel ze niet misschien direct in opdracht van Europa gemaakt
worden. Zie in deze zin ook het verslag van een expert meeting op 8 februari 2005, over «De
invloed van EU-recht op de in Nederland geldende regelgeving», http://www.asser.nl/eurlaw/
index.asp?sub_categorie=28, laatst geraadpleegd op 24 juli 2006.
9
De in voetnoot 7 genoemde studie noemt niet minder dan 22 voorbeelden van wetten die het
mogelijk maken dat bij ministeriële regeling wordt afgeweken van wetsbepalingen, en het door
de minister buitenwerking stellen van de wet waarbij de minister zelf voor de duur van twee jaar
een vervangende regeling vaststelt, en andere voorbeelden waar wetgevende bevoegdheid op
ingrijpende wijze van de wetgever is weggenomen en naar de regering wordt verschoven.
10
Aldus de minister van Justitie, Kamerstukken I, 2003–2004, 29 200 VI, F 2e herdruk, p. 2;
Minister van Economische Zaken in Kamerstukken 29 747, nr. 6.
11
HvJ EG zaak 106/77, Simmenthal II.
12
HR 2 November, nr. 00156/04 E, LJN: AR1797, r.o. 3.6: «Het middel miskent dat een op grond
van het EG-verdrag vastgestelde verordening zoals waarvan hier sprake is, krachtens dat verdrag
en niet krachtens enig nationaal besluit gelding heeft en rechtstreeks toepasselijk is in elke
Lid-Staat. Die gelding is niet gebaseerd op het stelsel van art. 93 en 94 GW».
13
Rapport Commissie grondrechten in het digitale tijdperk, Den Haag, 24 mei 2000, p. 44.
14
Het begrip «opdracht» omvat naast delegatie ook de overdracht van bevoegdheden aan
volkenrechtelijke organisaties. Zie het kabinetsstandpunt over het onderzoeksrapport «De Constitutionele bepalingen over verdragen die van de Grondwet afwijken en de opdracht van bevoegdheid aan internationale organisaties», Kamerstukken II, 2003–2004, 29 695, nr. 1, p. 5.
15
Rijkswet van 7 juli 1994, houdende regeling betreffende de goedkeuring en bekendmaking van
verdragen en bekendmaking van besluiten van volkenrechtelijke organisaties, Stb. 562.
16
Dit is onder meer het geval indien het een verdrag betreft waarvoor dit bij wet is bepaald of
indien het de uitvoering van een reeds goedgekeurd verdrag betreft (artikel 7a en 7b). De overige
uitzonderingen zijn te vinden in de artikelen 7c–7f. Deze uitzonderingen kunnen slechts toepassing vinden indien er geen sprake is van afwijken van de Grondwet in de zin van artikel 91(3).
17
Artikel 3 RGBV.
18
Zie artikelen 4 en 5 RGBV.
19
Draaiboek voor de Wetgeving: Systematische Beschrijving van de Procedure, Sdu uitgevers,
Den Haag 2002, nr. 233.
20
Voor een overzicht van deze goedkeuringsprocedures, zie J.W.A. Fleuren, Verdragen die
afwijken van de Nederlandse Grondwet, in: Van de constitutie afwijkende verdragen, met
bijdragen van D. Breillat, C.A.J.M. Kortmann en J.W.A. Fleuren, Publikaties van de Staatsinrichting, 2002, pp. 53–64.
21
Zie Notitie van de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties over de toepassing
van artikel 91, derde lid van de Grondwet, Kamerstukken I, 2000–2001, 27 484, nr. 237c, p. 2.
22
Ibid., p. 3.
23
De Constitutionele bepalingen over verdragen die van de Grondwet afwijken en de opdracht
van bevoegdheid aan internationale organisaties, rapport van het Instituut voor Staats- en
bestuursrecht van de Universiteit Utrecht in opdracht van het Ministerie van Binnenlandse Zaken
en Koninkrijksrelaties, 2003, p. 25.
24
Kamerstukken I, 2001–2002, 27 484, nr. 174.
25
De Constitutionele bepalingen over verdragen die van de Grondwet afwijken en de opdracht
van bevoegdheid aan internationale organisaties, rapport van het Instituut voor Staats- en
bestuursrecht van de Universiteit Utrecht in opdracht van het ministerie van Binnenlandse Zaken
en Koninkrijksrelaties, 2003, p. 35.
26
Kabinetsstandpunt op het onderzoeksrapport «De Constitutionele bepalingen over verdragen
die van de Grondwet afwijken en de opdracht van bevoegdheid aan internationale organisaties»,
2

Tweede Kamer, vergaderjaar 2006–2007, 30 874 (R 1818), nr. 3

18

pp. 4–5; Notitie over de toepassing van artikel 91(3) van de Grondwet, Kamerstukken I, 2000–
2001, 27 484, nr. 237c, p. 3.
27
Kamerstukken II, 2002–2003, 28 885, A, pp. 2–3.
28
Kamerontbinding is geen volksraadpleging maar verkiezing van een Tweede Kamer met
grondwetgevende macht, aldus Leonard F.M. Besselink, «Constitutional Referenda in the Netherlands: A Debate in the Margin». In: Netherlands Contributions to the 17th International Congress
of Comparative Law, J.H.M. van Erp and L.P.W. van Vliet (eds). Antwerpen/Oxford, pp. 349–378,
354–357.
29
Kamerstukken II, 2005–2006, 30 372, Voorstel van wet van de leden Dubbelboer, Duyvendak en
Van der Ham, houdende regels inzake het raadgevend referendum (Wet raadgevend referendum); Kamerstukken II, 2005–2006, 30 174, Voorstel van wet van de leden Dubbelboer,
Duyvendak en Van der Ham, houdende verklaring dat er grond bestaat een voorstel in overweging te nemen tot verandering in de Grondwet, strekkende tot opneming van bepalingen inzake
het correctief referendum; Kamerstukken II, 2005–2006, 30 309, Voorstel van wet van het lid
Wilders betreffende het houden van een raadplegend referendum over de toetreding van Turkije
tot de EU (Wet raadplegend referendum toetreding Turkije).
30
Het voorstel voor een raadgevend referendum sluit grondwetswijzigingen zelfs uit van de
referenda.
31
Artikel 133 EG Verdrag:
1. De gemeenschappelijke handelspolitiek wordt gegrond op eenvormige beginselen met name
wat betreft de tariefwijzigingen, het sluiten van tarief- en handelsakkoorden, het eenvormig
maken van liberalisatiemaatregelen, de uitvoerpolitiek, alsmede de handelspolitieke beschermingsmaatregelen, waaronder de te nemen maatregelen in geval van dumping en subsidies.
2. De Commissie doet aan de Raad voorstellen voor de tenuitvoerlegging van de gemeenschappelijke handelspolitiek.
3. Indien moet worden onderhandeld over akkoorden met een of meer staten of internationale
organisaties, doet de Commissie aanbevelingen aan de Raad, die haar machtigt de vereiste
onderhandelingen te openen.
De Commissie voert deze onderhandelingen in overleg met een speciaal comité, door de Raad
aangewezen om haar daarin bij te staan, en binnen het raam van de richtsnoeren welke de Raad
haar kan verstrekken.
De relevante bepalingen van artikel 300 zijn van toepassing.
4. Bij de uitoefening van de bevoegdheden welke hem bij dit artikel zijn verleend, besluit de
Raad met gekwalificeerde meerderheid van stemmen.
5. De Raad kan met eenparigheid van stemmen, op voorstel van de Commissie en na raadpleging van het Europees Parlement, besluiten de toepassing van de leden 1 tot en met 4 uit te
breiden tot internationale onderhandelingen en overeenkomsten betreffende diensten en intellectuele eigendom, voorzover deze niet onder die leden vallen.
32
Artikel 34, tweede lid, EU-Verdrag: De Raad neemt maatregelen en bevordert samenwerking,
in een passende vorm en volgens passende procedures zoals bepaald in deze titel, die bijdragen
tot de verwezenlijking van de doelstellingen van de Unie. Daartoe kan de Raad met eenparigheid
van stemmen op initiatief van elke lidstaat of van de Commissie: ... d) overeenkomsten vaststellen, waarvan hij de aanneming door de lidstaten overeenkomstig hun onderscheiden grondwettelijke bepalingen aanbeveelt. De lidstaten beginnen de toepasselijke procedures binnen een
door de Raad te bepalen termijn.
Tenzij in de overeenkomsten anders wordt bepaald, treden zij, zodra zij door ten minste de helft
van de lidstaten zijn aangenomen, ten aanzien van deze lidstaten in werking. De maatregelen ter
uitvoering van de overeenkomsten worden in de Raad aangenomen met een meerderheid van
twee derde van de stemmen van de Verdragsluitende Partijen.
33
Kamerstukken II, 1988–1989, 21 214 (R 1375) nr. 3, p. 13; H.H.M. Sondaal, De Nederlandse
Verdragspraktijk, ’s-Gravenhage, T.M.C. Asser Instituut 1986, pp. 134–135.
34
Zie artikel 95 EGKS Verdrag. Het gaat om een wijziging «indien onvoorziene moeilijkheden in
de wijze van toepassing van dit Verdrag [...] aan het licht komen, of een ingrijpende wijziging van
de economische of technische omstandigheden [...] een aanpassing noodzakelijk maken van de
bepalingen met betrekking tot de uitoefening door de Hoge Autoriteit [Commissie] van de haar
toegekende bevoegdheden». Deze wijzigingen kunnen door de Raad met twaalf vijftienden van
de leden worden aangenomen, en na toetsing door het Hof van Justitie, treden zij in werking als
het Europees Parlement ze met een meerderheid van drie vierden van de stemmen, zijnde twee
derden van het aantal leden, hebben aangenomen. Andere wijzigingen vergen unanimiteit en
bekrachtiging door de lidstaten.
35
P.P.T. Bovend’eert e.a., Grondwet voor het Koninkrijk der Nederlanden, Kluwer, Deventer, 2004,
p. 129; Kamerstukken II, 1991–1992, 22 140 nr. 12, p. 5.
36
Artikel I-40, zevende lid, en Artikel III-300, derde lid (besluit Europese Raad over besluitvorming met gekwalificeerde meerderheid op het terrein van het GBVB); artikel I-55, vierde lid,
besluit van de Europese Raad over besluitvorming met gekwalificeerde meerderheid over het
meerjarig financieel kader; artikel III-210, derde lid, tweede alinea, besluit van de Raad over
toepassing gewone wetgevingsprocedure op onderdelen van het sociaal beleid; artikel III-234,
tweede lid, tweede alinea, besluit van de Raad over toepassing van de gewone wetgevingsprocedure op gebieden genoemd in de eerste alinea; artikel III-269, derde lid, tweede alinea,
besluit van de Raad over totstandkoming van handelingen volgens de gewone wetgevingsprocedure op het terrein van het familierecht met grensoverschrijdende gevolgen; artikel III-422,
eerste lid, besluit van de Raad over besluitvorming met gekwalificeerde meerderheid in het kader
van nauwere samenwerking; artikel III-422, tweede lid, besluit van de Raad over besluitvorming
volgens de gewone wetgevingsprocedure in het kader van nauwere samenwerking.
37
Advies van het Hof van 28 maart 1996. Toetreding van de Gemeenschap tot het Verdrag tot

Tweede Kamer, vergaderjaar 2006–2007, 30 874 (R 1818), nr. 3

19

bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, Advies 2/94 – Jurispr.
1996, I-1759.
38
Preambule EG-Verdrag.
39
Artikel 23 Grundgesetz:. «Für die Begründung der Europäischen Union sowie für Änderungen
ihrer vertraglichen Grundlagen und vergleichbare Regelungen, durch die dieses Grundgesetz
seinem Inhalt nach geändert oder ergänzt wird oder solche Änderungen oder Ergänzungen
ermöglicht werden.
40
BverfGE 58, S.1 ff. (36).
41
Zij het dat de Ierse rechtsleer en rechtspraak een voorbehoud maakt ten aanzien van de
werking van EG- of EU-recht in geval van schending van de grondwettelijke grondrechten.
42
Artikel 114, tweede lid, jo. 37, tweede lid, (zoals gewijzigd bij wet van 21 juni 2005), Constitution du Grand-Duché de Luxembourg.
43
Grundlov 20:
(1) Powers vested in the authorities of the Realm under this Constitutional Act may, to such
extent as shall be provided by statute, be delegated to international authorities set up by mutual
agreement with other states for the promotion of international rules of law and co-operation.
(2) For the enactment of a Bill dealing with the above, a majority of five-sixths of the members of
the Folketing shall be required. If this majority is not obtained, whereas the majority required for
the passing of ordinary Bills is obtained, and if the Government maintains it, the Bill shall be
submitted to the electorate for approval or rejection in accordance with the rules for referenda
laid down in section 42.
44
Artikel 39, vierde lid, jo. 10a Constitutie van Tsjechië.
45
Artikel 84, derde lid, Constitutie van Slovakije.
46
Artikel 90, Constitutie van Polen van 1997:
(1) The Republic of Poland may, by virtue of international agreements, delegate to an international organization or international institution the competence of organs of State authority in
relation to certain matters.
(2) A statute, granting consent for ratification of an international agreement referred to in para.1,
shall be passed by the Sejm by a two-thirds majority vote in the presence of at least half of the
statutory number of Deputies, and by the Senate by a two-thirds majority vote in the presence of
at least half of the statutory number of Senators.
(3) Granting of consent for ratification of such agreement may also be passed by a nationwide
referendum in accordance with the provisions of Article 125.
(4) Any resolution in respect of the choice of procedure for granting consent to ratification shall
be taken by the Sejm by an absolute majority vote taken in the presence of at least half of the
statutory number of Deputies.
47
Artikel 28 Griekse Syntagma:
2. Authorities provided by the Constitution may by treaty or agreement be vested in agencies of
international organizations, when this serves an important national interest and promotes cooperation with other States. A majority of three-fifths of the total number of Members of Parliament
shall be necessary to vote the law ratifying the treaty or agreement.
3. Greece shall freely proceed by law passed by an absolute majority of the total number of
Members of Parliament to limit the exercise of national sovereignty, insofar as this is dictated by
an important national interest, does not infringe upon the rights of man and the foundations of
democratic government and is effected on the basis of the principles of equality and under the
condition of reciprocity.
** Interpretative clause: Article 28 constitutes the foundation for the participation of the Country
in the European integration process.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2006–2007, 30 874 (R 1818), nr. 3

20