Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2010–2011

32 643

De accountancy na de crisis

Nr. 2

INITIATIEFNOTA
Inleiding
De internationale financiële crisis is niet het gevolg van één factor, zoals
«de gierigheid van bankiers», maar veeleer van een lange keten van
factoren (waarin de opstelling van bankiers overigens inderdaad een
belangrijke factor vormt). Als we willen zorgen dat er na deze enorme
financiële wereldcrisis, die bedrijven failliet heeft doen gaan, mensen hun
spaargeld heeft afgenomen, gezinnen hun huis heeft laten verliezen en
overheden voor vele jaren in het rood heeft gejaagd, niet nog eens zo’n
crisis ontstaat zullen we stap voor stap die lange keten langs moeten
gaan, om de defecten te repareren.
Die keten begint met mensen die de neiging hebben meer te willen
consumeren dan ze zich kunnen veroorloven, die bijvoorbeeld een te duur
huis willen kopen; dan volgt de hypotheekadviseur die ze een onverantwoord hoge hypotheek aansmeert in plaats van ze daar voor te behoeden;
volgende schakel zijn de ondergekapitaliseerde banken met de enorme
handel in subprime hypotheken, die windhandel bedrijven waar onvoldoende reëel bezit tegenover staat. En daarmee beland je inderdaad bij de
bankiers, die door variabele beloningen en andere verkeerde prikkels niet
het belang van de klant voldoende voor ogen houden, en bij toezichthouders die geen instrumenten hebben om de groeiende zeepbel te
signaleren of er iets aan te doen, en overheden die de andere kant op
kijken.
Ergens in die keten zit ook de accountant, die boeken goedkeurt waarvan
je je achteraf kunt afvragen of ze zonder slag of stoot goedgekeurd
hadden moeten worden. Drie maanden voordat de bank van Scheringa,
de DSB, omviel waren de boeken nog prima in orde bevonden.
Als onderdeel van een groter programma dat erop gericht moet zijn de
hele financiële sector duurzaam te maken dient deze initiatiefnota om de
belangrijke schakel die de accountancy vormt te versterken. De
accountant ziet er op toe dat de publieke informatie over de financiële
toestand van een bedrijf accuraat is, en daarmee is de accountant dé
garantie voor volledige en juiste informatie.

kst-32643-2
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2011

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 643, nr. 2

1

De plicht tot het doen controleren van de jaarrekening ligt wettelijk vast.
Dat is interessant omdat de wetgever kennelijk een publiek belang ziet bij
die controle. Ware de controle uitsluitend in het belang van het bedrijf,
inclusief de aandeelhouders, dan zou je je kunnen afvragen waarom de
overheid via wetten een dergelijke controle zou willen afdwingen. Maar
inderdaad zijn er grote externe belangen gediend bij een gecontroleerde
verslaggeving over de boeken. Ten eerste kunnen er andere bedrijven zijn
die zaken willen doen met een bedrijf, en moeten kunnen weten wat voor
vlees ze in de kuip hebben. Dan zijn er de klanten en crediteuren, denk in
het geval van het failliet gaan van DSB aan de klanten die nu gedupeerd
worden. En ten slotte is er de overheid, en via de overheid de belastingbetaler, die geconfronteerd kan worden met de kosten wanneer het mis gaat
(direct via steun aan banken om systeemrisico’s te voorkomen, of indirect
bijvoorbeeld wanneer werkloosheidsuitkeringen moeten worden betaald).
Gegeven het grote externe belang van de accountantscontrole is het
opvallend dat er relatief weinig externe bemoeienis is met de verhouding
tussen de accountant en diens klant, het bedrijf dat hij controleert. Want
de Voedsel- en Warenautoriteit die een snackbar controleert, of de
Schoolinspectie die een school controleert, doen dat niet in opdracht van
de snackbar of de school.
Deze initiatiefnota bespreekt tegen deze achtergrond achtereenvolgens:
1. de initiatieven die de sector inmiddels zelf heeft genomen;
2. de wensen van de Autoriteit Financiële Markten tot meer bevoegdheden voor het toezicht op de accountancy;
3. drie additionele instrumenten om de accountant de juiste positie te
geven ten opzichte van het te controleren bedrijf en ten opzichte van
de externe belanghebbenden (de klanten, derde bedrijven en de
overheid);
4. de financiële gevolgen;
5. de samenvatting en beslispunten.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 643, nr. 2

2

1. De initiatieven van de sector
Het is goed dat de accountancy sector, verenigd in de Nederlandse
Beroepsorganisatie van Accountants (NBA) zelf het initiatief heeft
genomen voor een aantal verbeteringen in de procedure en de kwaliteitszorg van de accountancy. Ik noem een aantal punten uit het plan van
aanpak «Lessen uit de kredietcrisis»:1
– Kwaliteit als belangrijkste grondslag voor beoordeling en beloning van
accountants bij controlecliënten;
– Verbod op commerciële prikkels als omzet en crossselling als criterium
voor beloning;
– De Raad van Commissarissen (RvC) wordt de opdrachtgever van de
accountant. Zij bepaalt welke accountant ingeschakeld wordt en
onderhandelt over het honorarium. De accountant rapporteert aan de
RvC;
– In de controleverklaring verplicht aandacht besteden aan specifieke
gebieden, in de vorm van een verplichte toelichtende paragraaf over
bijvoorbeeld risicobeheersing, financiering en continuïteit, schattingen
van het management en belangrijke waarderingsgrondslagen;
– Verbetering van de informatie-uitwisseling tussen De Nederlandsche
Bank (DNB) als prudentieel toezichthouder en accountants en
opheffing van de geheimhoudingsplicht van DNB met betrekking tot
deze informatievoorziening.
Dit zijn uitstekende voorstellen, en het valt te hopen dat ze spoedig
geïmplementeerd worden. Er zij wel bij aangetekend dat het verplaatsen
van het opdrachtgeverschap van de CEO naar de RvC inderdaad terecht
een afstand creëert tussen de directie wier boekhouding gecontroleerd
wordt en de vertegenwoordigers van de eigenaren van het bedrijf die
hierop toezien, maar dit lost het probleem van de onafhankelijkheid van
de accountant ten opzichte van het bedrijf als geheel natuurlijk niet op. Zo
blijft er een dilemma voor de accountant die twijfels heeft aan de risico’s
die met bepaalde activa gepaard gaan: een rapport dat wijst op de zwakte
van dergelijke activa zou de (beurs)positie van een bedrijf kunnen
aantasten, en daarmee ultiem zelfs tot self-fulfilling prohecy kunnen
leiden. In een dergelijk geval hebben de CEO en de RvC potentieel een
gelijk belang bij het niet al te expliciet kenbaar maken van die twijfels, het
gaat om koersgevoelige informatie, terwijl derden zoals klanten of
overheden juist géén belang hebben bij enig verhullen hiervan.
Niettemin, zoals gezegd, is het initiatief van de sector tot verbeteringen te
komen zeer te prijzen, en als eerste stap zeer waardevol.
2. De wensen van de AFM voor meer bevoegdheden
De Autoriteit Financiële Markten (AFM), werkend onder politieke verantwoordelijkheid van de minister van Financiën, ziet toe op het gedrag van
de financiële sector, inclusief de accountancy. Dit toezicht, en de wettelijke
verankering ervan, vloeit voort uit het grote publieke belang dat gediend
is bij correct gedrag. De AFM oordeelde in haar rapportage van 1 september 2010 zeer kritisch over de sector.2 Zo stelt zij op p. 14 dat «externe
accountants een onvoldoende professioneel-kritische instelling [hebben]
bij het verkrijgen en kwalificeren van controle-informatie».

1
NBA, «Lessen uit de kredietcrisis».
Amsterdam, november 2010.
2
AFM, «Rapport algemene bevindingen
kwaliteit accountantscontrole en kwaliteitsbewaking». Amsterdam, september 2010.

In de conclusie vraagt de AFM aan de wetgever, haar opdrachtgever, om
een uitbreiding van bevoegdheden om haar werk goed te kunnen doen.
Daar waar een door de wetgever ingestelde toezichthouder aan de
wetgever terugrapporteert dat ze onvoldoende instrumenten heeft voor
een adequaat toezicht, dient de wetgever die signalen a priori zeer serieus
te nemen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 643, nr. 2

3

De wensen van de AFM behelzen onder meer:
– De bevoegdheid om een nadere toelichting te vragen zonder de eis
van «twijfel» over de juiste toepassing van de verslaggevingstandaarden;
– De verplichting voor uitgevende instellingen om door de AFM
gevraagde specifieke informatie en/of documenten ter beschikking te
stellen;
– De bevoegdheid van de AFM om kennis te kunnen nemen van de
opinie van de accountant ten aanzien van een specifiek verslaggevingsprobleem;
– De bevoegdheid van de AFM om de Ondernemingskamer van het
gerechtshof Amsterdam te verzoeken een uitgevende instelling te
bevelen een aanbeveling van de AFM na te leven;
– Het opheffen van de Chinese walls tussen het toezicht op financiële
verslaggeving en op accountantsorganisaties.
Opmerkelijk is dat kort voor het gesprek van de Tweede Kamer met
AFM-directeur Maijoor, verantwoordelijk voor de accountancy sector, de
organisatie van werkgevers VNO-NCW in een brief aan Kamerleden alle
wensen van de AFM linea recta naar de prullenbak verwees.1
VNO-NCW wil de evaluatie van de Wet toezicht financiële verslaggeving
afwachten en vindt dat deze niet al drie jaar na inwerkingtreding geëvalueerd kan worden. Voorts vindt VNO-NCW dat wanneer ondernemingsdocumenten via het verplicht verschaffen van informatie bij de AFM
terecht komen, bedrijven minder snel informatie met hun accountant
zullen uitwisselen. Ook is de organisatie bang dat het opheffen van de
Chinese walls de kans op onterechte reputatieschade vergroot en dat de
AFM vaker ongerichte fishing expedities zal gaan uitvoeren.
Deze kritiek miskent echter dat er in de afgelopen drie jaar een financiële
en economische crisis zonder weerga is begonnen, dat de toezichthouder
optimaal in positie moet zijn om haar werk goed te doen, en dat dit een
urgente kwestie is die geen jaren uitstel kan hebben.
De conclusie kan niet anders zijn dan dat de AFM terecht vraagt om deze
extra bevoegdheden, en dat wij als wetgever er goed aan doen de door
onze toezichthouder voor de uitvoering van haar werkzaamheden door
haar noodzakelijk geachte instrumenten te verschaffen. Ik wil daarom de
minister vragen deze punten, een voor een, uit te voeren.
3. De verhouding tussen accountant en controleklant heroverwogen
De categorieën van verbeteringen genoemd onder 1 (afkomstig vanuit de
sector) en 2 (gewenst door de AFM) gaan allebei logischerwijze uit van het
bestaand wettelijk kader voor de verhouding tussen controleklant en
accountant. Ik zou die verhouding op drie punten willen herzien:
A. Verplichte roulatie (Mandatory Rotation)

1

VNO-NCW, «Bestaande AFM bevoegdheden
toezicht financiële verslaggeving zijn
adequaat». 21 januari 2011.

Op dit moment kan een accountantskantoor hetzelfde bedrijf tot in lengte
van dagen blijven controleren. Dat draagt het gevaar in zich dat de
controle sleets wordt; het kantoor kent de klant door en door, vergroeit in
zekere zin met de klant, en wat dreigt is dat men blind wordt voor fouten,
of korter door de bocht gaat controleren («dat zit altijd wel snor»), en ten
slotte dat men de langlopende relatie met een uitstekende klant koestert.
Om die redenen is het beter dat wordt vastgelegd dat een accountantskantoor niet langer dan zes jaar de audit voor hetzelfde bedrijf mag doen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 643, nr. 2

4

Natuurlijk zal de kwaliteit van de audit in het eerste jaar van een nieuw
aangetreden kantoor enerzijds wellicht lager zijn omdat men de weg niet
zo goed weet binnen het bedrijf; daartegenover staat dat vreemde ogen er
met een frisse blik tegenaan kijken. Bovendien zijn bedrijven nu ook weer
niet zo ontzettend verschillend dat wanneer een accountant die de
ABN/Fortis boeken eerder controleerde zich bij de ING als een kat in een
totaal vreemd pakhuis zou voelen. Het gebeurt uiteraard voortdurend dat
bedrijven van leverancier of adviseur wisselen. Er is natuurlijk niets mis
mee wanneer een kantoor op een bepaald terrein expertise heeft
ontwikkeld, en die meeneemt van de ene klant naar de andere.
De sector stelt voor de rotation uit te voeren in die zin dat binnen een
bedrijf niet dezelfde accountant de audit te lang kan doen. Dit is een halve
oplossing. De oplossing erkent overigens impliciet de bezwaren van een
systeem zonder roulatie, maar lost die niet structureel op, want voor
outsiders is het nooit te controleren in hoeverre de nieuw aangetreden
accountant van hetzelfde kantoor inderdaad een nieuwe blik heeft.
Bovendien: als het voordeel van het rouleren van de accountant (maar
niet zijn kantoor) erin gelegen is dat de ervaring en kennis niet verloren
gaan, dan is naar de mate waarin dat waar is ook de zorg gerechtvaardigd
dat er geen sprake is van een werkelijk nieuwe onafhankelijke blik.
Er is wel beargumenteerd dat Mandatory Rotation niet nuttig zou zijn
omdat de ervaring in Italië niet gunstig is, maar dit is geen ceteris paribus
experiment; Italië is in meerdere opzichten qua mores niet geheel
vergelijkbaar met Nederland.
B. Het opdrachtgeverschap
Een groot deel van de verbeteringen die met veel moeite wellicht zouden
kunnen worden aangebracht, vloeien voort uit een onderliggend
probleem: het is in de financiële sector eigenlijk gek dat degene die
gecontroleerd wordt tegelijk degene is die de controleur kiest, aanstelt en
betaalt. Immers: «Wie betaalt bepaalt.» Zelfs als een accountantskantoor
zijn uiterste best doet om de kwaliteit van de audit te verbeteren, om de
partners en personeelsleden te trainen in onafhankelijkheid en een goede
beroepsethiek (en ik ben er van overtuigd dat de meeste kantoren dat
doen), dan blijft er onderliggend een spanning bestaan. Een te lastige
accountant zou zich diep in zijn achterhoofd zorgen kunnen maken om de
klandizie volgend jaar. In geval van een conflict over een interpretatie is er
altijd de mogelijke zorg dat de accountant zich 10% inhoudt om een goede
klant niet te bruuskeren. Zelfs de schijn hiervan is al schadelijk. In de
woorden van de vorige Minister van Financien Wouter Bos in een
interview in 2008: «Tegelijkertijd zien we dat accountantskantoren worden
betaald door dezelfde onderneming waarvan zij de boeken moeten
controleren. Nu zijn er op dit gebied wel allerlei voorschriften, zoals het
voorschrift dat het honorarium moet zijn vastgesteld vóór aanvang van de
controlewerkzaamheden, toch brengt dit een accountantskantoor in een
zekere spagaat.» Die spagaat is deels op te lossen.
In de inleiding is gesteld dat de audit deels een belang is van het bedrijf
zelf, immers de aandeelhouders willen weten van de hoed en de rand.
Voor zover dat het geval is, is er strikt genomen geen fundamenteel
bezwaar dat het bedrijf de eigen accountant kiest. Maar, zoals gezegd, zijn
er ook derde belangen, en kunnen die strijdig zijn (of in ieder geval op
gespannen voet staan) met het enkele bedrijfsbelang. Hiervan kan
bijvoorbeeld sprake zijn in geval van het signaleren van zeer risicodragende activa bij een koersgevoelig bedrijf: de aandeelhouders zitten dan
niet te wachten op slecht nieuws, maar het gevolg kan zijn dat onderliggende risico’s onvoldoende helder gesignaleerd worden.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 643, nr. 2

5

Het algemeen belang bij een volledige en geheel onafhankelijke controle
van de jaarrekening is groot. Zeker voor de grote financiële instellingen is
het onwenselijk dat er ook maar de geringste prikkel is om minder dan
honderd procent kritisch te zijn of te schijnen. Daarom stel ik voor dat
weliswaar de opdrachtgever voor de audit van de grote financiële instellingen de controleklant zelf is, maar dat een onafhankelijke instantie, te
denken valt aan de AFM, de keuze van de accountant moet goedkeuren
voordat de audit-opdracht wordt verstrekt.
Een paar punten van toelichting
In dit voorstel hoeft er in de relatie tussen controleklant en accountant
verder niet zoveel te veranderen. Nadat de accountant voor de audit is
goedgekeurd door de AFM gebeurt het werk zoals voorheen, inclusief het
factureren. Dus de controleklant betaalt de accountant op dezelfde basis
als voorheen.
Ik stel voor deze herziening van de relatie tussen controleklant en
accountant te beperken tot de grote financiële instellingen. Immers: bij
deze instellingen is er een relatief zeer groot algemeen belang in
verhouding tot het aandeelhoudersbelang. Dat was ook de reden dat er
miljarden gemeenschapsgeld zijn geïnvesteerd om de instellingen bij te
staan, wat in andere sectoren in die mate ondenkbaar zou zijn geweest.
Als bij de groenteboer op de hoek de balans een vertekend beeld van de
werkelijkheid geeft, is dat vervelend voor crediteuren en handelspartners,
maar niet in dezelfde mate als bij een hypotheekbank. Daarom, en om zo
min mogelijk onnodige drukte te genereren, de beperking tot de grote
financiële instellingen.
C. Scheiden advies en goedkeuring (Audit en Non-Audit)
Op dit moment verrichten accountants veelal adviesdiensten voor
dezelfde bedrijven als waar ze de boeken voor controleren. Dit draagt het
gevaar in zich van de slager die zijn eigen vlees keurt. Er bestaat geen
enkel bezwaar tegen dat accountantskantoren hun missie verbreden naar
advieswerk en tegelijk ook jaarstukken goedkeuren, maar er bestaat wel
een bezwaar tegen dat ze dat doen bij hetzelfde bedrijf.
In veel gevallen zijn de bedragen die een accountantskantoor verdient met
advieswerk en reorganisatiewerk groter dan de bedragen die het kantoor
verdient door het controleren van de jaarrekening bij hetzelfde bedrijf.
Natuurlijk worden de twee functies binnen een kantoor belegd bij
verschillende partners (het moest er nog eens bijkomen van niet!).
Natuurlijk zijn de accountants integere personen die hun oordeel over de
jaarrekening niet zullen laten beïnvloeden door de zorg om de klandizie in
het lucratieve advieswerk. Maar een van de lessen van de kredietcrisis is
dat perverse prikkels moeten worden weggenomen, zelfs als integere
professionals geneigd zijn ze te weerstaan. En daarom dient er een verbod
te komen voor accountantskantoren om bij de onderneming waar ze de
audit doen ook andere werkzaamheden te verrichten.
Vanuit de sector is veelvuldig gewezen op het bedrijfsmatige belang en
het algemene belang van het verrichten van non-audit werk: het kantoor
kan zijn expertise verkregen bij audit-werk goed gebruiken bij advieswerk,
en door het seizoensgebonden karakter van de audit, altijd gekoppeld aan
het verschijnen van de rekening, is het wat betreft de werklast voor het
personeel ook bedrijfseconomisch interessant (en dus op den duur voor
de klant kostenefficiënt) dat de staf van een kantoor buiten het auditseizoen ook andere diensten vervult. Dit is allemaal waar, maar kan ook
prima wanneer de kantoren kruislings werken: kantoor A controleert Shell,

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 643, nr. 2

6

kantoor B Texaco, en het advieswerk voor Shell gebeurt door B, en voor
Texaco door kantoor C.
Er is gewezen op de synergie van audit en non-audit: je kunt beter en
kritischer de boeken controleren als je het bedrijf door en door kent. Maar
die vermeende synergie illustreert direct dat de vermeende Chinese Wall
binnen het accountantskantoor tussen diegenen die bij een bedrijf auditwerk doen en diegenen die er ander werk doen kennelijk niet zo hoog is.
De conclusie kan alleen zijn dat de combinatie van audit en non-audit
werk door hetzelfde accountantskantoor voor dezelfde klant evident het
risico draagt van potentiële perverse prikkels, en de combinatie daarom
niet langer toegestaan moet worden.
4. Financiële gevolgen
De financiële gevolgen van deze voorstellen zijn zo goed als nihil.
5. Samenvatting en beslispunten
Na het uitbreken van de financiële crisis dient de hele keten van financiële
transacties, van hypotheken via banken, securitisaties, toezichthouders,
overheden en internationale organisaties, stap voor stap duurzamer
gemaakt te worden en te worden ontdaan van perverse prikkels, om de
kans op herhaling te verkleinen. Als onderdeel van dat proces is ook de
accountancy van belang; immers, die sector ziet toe op correcte informatie over de werkelijke stand van zaken in de onderneming.
Ik leg de Tweede Kamer daarom de volgende beslispunten voor:
1. de door de beroepsgroep van accountants voorgestelde verbeteringen van de accountancy te ondersteunen;
2. de regering te verzoeken op korte termijn een plan van actie te
overleggen, met daarin waar nodig de plannen voor wet- en
regelgeving opdat de door de AFM in de nota van 1 september 2010
gewenste extra instrumenten voor een adequater toezicht worden
verschaft;
3. de regering te verzoeken de Wet financieel toezicht en de Wet toezicht
accountantsorganisaties als volgt te wijzigen:
a. Accountantskantoren mogen voortaan niet langer dan zes jaar
een bedrijf controleren, en dan minimaal zes jaar niet (verplichte
roulatie of Mandatory Rotation);
b. Het wordt niet langer toegestaan dat een accountantskantoor de
boeken controleert van een bedrijf waar men ook andere
werkzaamheden verricht. Scheiding van «audit» en «non-audit»
(«de slager keurt nooit zijn eigen vlees»);
c. Voor de grote financiële instellingen (banken en verzekeraars)
wordt de accountantkeuze elk jaar pas omgezet in een definitieve
opdracht nadat die keuze door de AFM is geaccordeerd. Dit
reduceert de (schijn van een) prikkel voor een bedrijf om een
accountant aan te stellen die als «gunstig» wordt ervaren.
In combinatie zullen deze voorstellen de kwaliteit van de accountancy
verbeteren, daarmee bijdragen aan het voorkómen van nieuwe bubbles
waarbij de waarde van bedrijven extreem verkeerd worden ingeschat, en
uiteindelijk helpen een meer duurzame financiële sector te realiseren.
Ronald Plasterk, PvdA-fractie
Bussum, 15 februari 2011

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 643, nr. 2

7