Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2021–2022

30 950

Rassendiscriminatie

Nr. 312

BRIEF VAN DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 13 juni 2022
Met deze brief ontvangt u de door u verzochte nadere juridische duiding
van het kabinet ten aanzien van de kwalificatie van apartheid, naar
aanleiding van de Kamerbrief met appreciatie rapport Amnesty International: Israël’s apartheid against Palestinians: cruel system of domination
and crime against humanity.
Apartheid is een omvangrijk begrip dat, kort gezegd, de systematische
onderdrukking van een bepaald ras door een ander ras inhoudt. Het
begrip apartheid werd als eerste in de jaren ‘40 van de vorige eeuw
gebezigd om specifiek de praktijk van rassensegregatie in Zuid-Afrika aan
te duiden. In de loop van de tijd heeft het begrip een ruimere betekenis
gekregen en worden ook andere systemen van rassendiscriminatie en
-segregatie ermee aangeduid. De term apartheid is daarnaast geëvolueerd
tot een juridische term in het internationaal recht.
Apartheid is terug te vinden in het International Verdrag inzake de
uitbanning van elke vorm van rassendiscriminatie (ICERD) van 1965. Het
ICERD veroordeelt rassendiscriminatie, rassenscheiding en apartheid en
verplicht verdragspartijen om binnen hun rechtsmacht vallende gebieden
alle uitingen van rassenscheiding en apartheid te voorkomen, te
verbieden en uit te bannen. Het ICERD maakt geen verschil tussen ras en
etniciteit. Rassendiscriminatie is in het ICERD omschreven als «elke vorm
van onderscheid, uitsluiting, beperking of voorkeur op grond van ras,
huidskleur, afkomst of nationale of etnische afstamming die ten doel heeft
de erkenning, het genot of de uitoefening, op voet van gelijkheid, van de
rechten van de mens en de fundamentele vrijheden op politiek, economisch, sociaal of cultureel gebied, of op andere terreinen van het
openbare leven, teniet te doen of aan te tasten, dan wel de tenietdoening
of aantasting daarvan ten gevolge heeft.»
In 1966 merkte de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties (VN)
het beleid van apartheid in Zuid-Afrika aan als misdrijf tegen de menselijkheid (in resolutie 2202 A (XXI), 16 december 1966). In 1984 sloot de VN

kst-30950-312
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2022

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 30 950, nr. 312

1

Veiligheidsraad zich hierbij aan (in resolutie 556, 23 oktober 1984).
Aangenomen wordt dat het verbod op apartheid een regel is van
dwingend internationaal recht (jus cogens). Dit betekent dat een staat de
schending van het verbod op apartheid niet kan rechtvaardigen, en ook
dat andere staten de rechtsgevolgen van apartheid niet mogen erkennen
en daar geen hulp en bijstand aan mogen verlenen.
Het Internationaal Verdrag inzake de bestrijding en bestraffing van het
misdrijf apartheid (ICSPCA) van 1973 omschrijft apartheid als een beleid
van rassendiscriminatie en -segregatie zoals toegepast in zuidelijk Afrika.
Het verdrag noemt elf «onmenselijke handelingen» waarmee een raciale
groep een andere raciale groep overheerst en systematisch onderdrukt.
Deze elf onmenselijke handelingen staan opgesomd in artikel 2 van het
ICSPCA. Voorbeelden zijn het ontkennen van het recht op vrijheid of recht
op leven van, het opzettelijk doden van, het willekeurig gevangennemen
en het onrechtmatig gevangenhouden van personen die tot een raciale
groep behoren. Volgens het ICSPCA is apartheid een schending van het
VN-Handvest en een misdrijf tegen de menselijkheid. Nederland is – net
als veel andere West-Europese landen – geen partij bij het ICSPCA.
Het verbod op apartheid tijdens gewapend conflict is verankerd in het
humanitair oorlogsrecht. Volgens artikel 85 van het Aanvullend Protocol
bij de Verdragen van Genève van 12 augustus 1949, betreffende de
bescherming van de slachtoffers van internationale gewapende conflicten
(Aanvullend Protocol I), zijn praktijken van apartheid of andere onmenselijke en onterende praktijken die een aanslag op de menselijke
waardigheid vormen en zijn gebaseerd op rassendiscriminatie, een
ernstige schending van de Verdragen van Genève.
In het Statuut van Rome inzake het Internationaal Strafhof (Rome Statuut)
uit 1998 is apartheid opgenomen als een misdrijf tegen de menselijkheid.
De definitie in het ICSPCA vormde de basis voor de definitie van dit
misdrijf tegen de menselijkheid. Van apartheid als misdrijf tegen de
menselijkheid is sprake «indien gepleegd als onderdeel van een wijdverbreide of stelselmatige aanval gericht tegen een burgerbevolking, met
kennis van de aanval.» Apartheid is de enige van de elf misdrijven tegen
de menselijkheid uit het Rome Statuut waarvoor bij het Internationaal
Strafhof nog nooit een vervolging is ingesteld. De onderdelen van de
definitie van apartheid, zoals de termen «overheersing» en «systematische onderdrukking», zijn daardoor tot op heden nog nooit in rechtelijke
uitspraken verder ingevuld.
Individuele strafrechtelijke verantwoordelijkheid voor het misdrijf
apartheid kan dus op basis van verschillende verdragen worden vastgesteld, maar heeft tot op heden op internationaal niveau nog nooit tot
vervolging geleid.
In Nederland is apartheid – als onderdeel van misdrijven tegen de
menselijkheid – strafbaar gesteld in artikel 4, eerste lid, van de Wet
internationale misdrijven (Wim). Van misdrijven tegen de menselijkheid is
sprake indien het gaat om onmenselijke handelingen van vergelijkbare
aard als andere misdrijven tegen de menselijkheid, indien «gepleegd in
het kader van een geïnstitutionaliseerd regime van systematische
onderdrukking en overheersing door een groep van een bepaald ras van
een of meer groepen van een ander ras en begaan met de opzet dat
regime in stand te houden».
Ook staten kunnen aansprakelijk zijn voor schending van het verbod op
apartheid op basis van de hierboven genoemde verdragsrechtelijke
verplichtingen, en op basis van het internationaal gewoonterecht. Indien

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 30 950, nr. 312

2

wordt vastgesteld dat een staat in strijd met het verbod op apartheid heeft
gehandeld, dan heeft dat een aantal rechtsgevolgen. Ten eerste moet de
aansprakelijke staat de schending van het internationaal recht beëindigen
in het geval die schending voortduurt. Ten tweede moet de aansprakelijke
staat adequate garanties bieden om herhaling te voorkomen als de
omstandigheden hierom vragen. Ten derde is de aansprakelijke staat
verplicht te zorgen voor volledig rechtsherstel.
De Minister van Buitenlandse Zaken,
W.B. Hoekstra

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 30 950, nr. 312

3