Eindverslag Evaluatiecommissie justitiële
rijkswetten

14 september 2015

Inhoudsopgave

Eindverslag Evaluatiecommissie justitiële rijkswetten
1. Inleiding

1

1.1 Belang en aard evaluatie

2

1.2 Ontwikkelingsperspectief

3

1.3 Werkwijze

4

1.4 Nadere invulling evaluatieopdracht

5

2. Algemene impressie

7

2.1 Bestuurlijke context

7

2.2 Aspecten van de taal

8

2.3 Caribisering

9

2.4 Financiën

9

2.5 Perspectief van de burger

10

2.6 Algemene aanbevelingen

11

3. Rijkswet Politie

12

3.1 Implementatie regelgeving

12

3.2 Organisatie en sterkte van de korpsen

12

3.3 Opleiding

13

3.4 Samenwerking, GVP en RST

14

3.5 Aanbevelingen

17

4. Openbaar Ministerie

19

4.1 Positie Procureur-Generaal

19

4.2 Beleidskracht ministeries van Justitie

21

4.3 Opleiding en professionalisering

22

4.4 Aanbevelingen

22

5. Gemeenschappelijk Hof van Justitie

24

5.1 Financiën

24

5.2 Financiële aansprakelijkheid

25

5.3 Verhouding hofbestuur - Beheerraad

26

5.4 Enkelvoudige rechtspraak in eerste aanleg

27

5.5 Caribisering

27

5.6 Aanbevelingen

28

6. Raad voor de rechtshandhaving
6.1 Aanbeveling

30
32

7. Institutionele aspecten

33

7.1 Geschillenregeling

33

7.2 Eenzijdig opzegrecht

33

8. Slotopmerkingen

35

8.1 Aanbevelingen

36

Samenstelling Evaluatiecommissie

40

Secretariaat Evaluatiecommissie

40

ONDERZOEKSBIJLAGE
VIJF JAAR JUSTITIËLE RIJKSWETTEN
Gebruikte afkortingen

2

Verkort aangehaalde literatuur

3

Samenvatting

7

1. De evaluatie

12

1.1 Opzet rapportage

14

1.2 Terminologie

14

1.3 Samenstelling en werkwijze onderzoeksgroep

15

1.4 Afstemming overige evaluaties

16

2. Methoden van onderzoek

17

2.1 Vragenlijsten

17

2.1.1 Opzet

18

2.1.2 Respons

19

2.2 Selectie aandachtspunten

22

2.3 Focusgroepen

24

2.4 Dossieronderzoek

25

2.5 Verdiepende interviews

25

3. Sociaal-maatschappelijke en politieke aspecten
3.1 Optimisme

27
27

3.2 Contextuele benadering

28

3.3 Samenwerking in theorie en praktijk

29

3.4 Persoonlijke verhoudingen en cultuurverschillen

30

3.5 Draagvlak rijkswetten

32

3.6 Politieke stellingnames

34

3.7 Koninkrijkscontext

34

4. De Rijkswetten

36

4.1 Rw GHvJ

36

4.1.1 Achtergrond en hoofdlijnen rijkswet

36

4.1.2 Algemene impressie

40

4.1.3 Aandachtspunten

40

4.1.4 Overige onderzoeksresultaten

46

4.2 Rw OM

49

4.2.1 Achtergrond en hoofdlijnen rijkswet

49

4.2.2 Algemene impressie

53

4.2.3 Aandachtspunten

53

4.2.4 Overige onderzoeksresultaten

56

4.2.5 Verschillen in waardering en perceptie tussen de landen

59

4.3 Rw Politie

61

4.3.1 Achtergrond en hoofdlijnen rijkswet

61

4.3.2 Algemene impressie

65

4.3.3 Aandachtspunten

66

4.3.4 Overige onderzoeksresultaten

77

4.4 Rw RvdR

80

4.4.1 Achtergrond en hoofdlijnen rijkswet

80

4.4.2 Algemene impressie

81

4.4.3 Aandachtspunten ten aanzien van de Rijkswet

81

4.4.4 Verschillen in waardering en perceptie tussen de landen

85

5. Consensusrijkswetgeving

87

5.1 De praktijk van consensusrijkswetgeving voor 2010

88

5.2 Standpunten betrokkenen

90

5.3 Argumenten voor en tegen een eenzijdig opzegrecht

90

5.3.1 Argumenten voor een eenzijdig opzegrecht

91

5.3.2 Argumenten tegen een eenzijdig opzegrecht

91

5.4 Het eenzijdige opzegrecht en de vier justitiële rijkswetten

92

5.4.1 Rw GHvJ

92

5.4.2 Rw Politie en Rw RvdR

93

5.4.3 Rw OM

95

6. Belangrijkste bevindingen per land

96

6.1 Curaçao

96

6.2 Sint Maarten

98

6.3 (Caribisch) Nederland

100

6.4 Aruba

102

Geraadpleegde bronnen

104

Participerende instanties focusgroepen

109

Geïnterviewden fase 2

112

1

1. Inleiding
Op 21 augustus 2014 stelden de ministers van (Veiligheid en) Justitie van Aruba, Curaçao, Sint
Maarten en Nederland de Evaluatiecommissie justitiële rijkswetten in (verder: de
Evaluatiecommissie). In het Instellingsbesluit werd deze Evaluatiecommissie belast met de
evaluatie van de Rijkswet Gemeenschappelijk Hof van Justitie (verder: Rijkswet GHvJ), de
Rijkswet openbare ministeries van Curaçao, van Sint Maarten en van Bonaire, Sint Eustatius en
Saba (verder: Rijkswet OM), de Rijkswet politie van Curaçao, van Sint Maarten en van Bonaire,
Sint Eustatius en Saba (verder: Rijkswet Politie) en de Rijkswet Raad voor de rechtshandhaving
(verder: Rijkswet RvdR). Van belang op te merken is dat van deze Rijkswetten alleen de
Rijkswet GHvJ van toepassing is op het land Aruba, zodat alleen de evaluatie van deze wet
eveneens op het functioneren daarvan in Aruba ziet. Daarbuiten heeft de evaluatie vooral
vorm gekregen via onderzoek naar en waardering van het functioneren van de Rijkswetten in
de landen Curaçao, Sint Maarten en Nederland (voor wat betreft Caribisch Nederland). De
evaluatie is het uitvloeisel van daartoe strekkende bepalingen die zijn opgenomen in de
hiervoor genoemde wetten.
Ter uitwerking van deze bepalingen hebben de ministers van (Veiligheid en) Justitie van de vier
landen van het Koninkrijk besloten dat de Rijkswetten door de vier landen gezamenlijk en integraal
worden geëvalueerd. Een door dit Justitieel Vierpartijenoverleg (JVO) ingestelde werkgroep – de
Werkgroep evaluatie justitiële consensusrijkswetten – heeft de in dit kader relevante thema's en
criteria ten behoeve van de evaluatie geïdentificeerd in haar verslag van 11 juni 2014. 1 Via deze
werkgroep hebben de landen (die allen in deze werkgroep vertegenwoordigd waren) de voor hen
relevante thema’s en criteria kunnen aandragen. Voorts zijn hierin thema’s en criteria verwerkt

die voorvloeien uit door de Afdeling advisering van de Raad van State van het Koninkrijk op 2
mei 2014 uitgebrachte voorlichting. 2 De in het verslag van de Werkgroep evaluatie justitiële
consensusrijkswetten opgenomen thema’s en criteria zijn vastgesteld – eveneens op 11 juni
2014 – in het JVO. De uit dit proces voortvloeiende Evaluatieopdracht is vastgesteld in de
Rijksministerraad van 11 juli 2014. Naast de inbreng die het land Curaçao heeft geleverd via
zijn vertegenwoordiging in de Werkgroep evaluatie justitiële consensusrijkswetten heeft
Curaçao nog inbreng geleverd via de bij brief van de minister-president (3 december 2014)
van dat land aan de Evaluatiecommissie ter hand gestelde ‘voorevaluatie’. Deze Voorevaluatie
1

Werkgroep evaluatie justitiële consensusrijkswetten, Eindverslag werkgroep evaluatie justitiële
consensusrijkswetten ten aanzien van Gemeenschappelijk Hof van Justitie, openbaar ministerie, politie,
Raad voor de rechtshandhaving, Den Haag 11 juni 2014
2
Raad van State, Voorlichting over de evaluatie van de Rijkswetten "Justitie", No.W03.14.0046/II/Vo/K/B,
den Haag 2 mei 2014

2

is door de Evaluatiecommissie nadrukkelijk betrokken bij de nadere invulling van haar
opdracht. 3

1.1 Belang en aard evaluatie
Met de totstandkoming van dit eindverslag wordt voldaan aan de hierboven gememoreerde
wettelijke verplichtingen. Gelet op de omschrijving van de Evaluatieopdracht wordt van de
Evaluatiecommissie een oordeel gevraagd over aspecten van doeltreffendheid en effecten van
de Rijkswetten. Daartoe moest onder meer worden bezien hoe deze in de praktijk worden
toegepast en welke (onvoorziene) knelpunten daarbij kunnen worden gesignaleerd. In dit
eindverslag wordt zulks aangegeven ten aanzien van de belangrijkste punten die gedurende
het evaluatietraject de aandacht van de Evaluatiecommissie hebben getrokken. In de laatste
paragraaf van de hoofdstukken van dit eindverslag die handelen over de verschillende
Rijkswetten, wordt steeds in termen van deze doeltreffendheid en effecten bezien welke de
belangrijkste bevindingen zijn ten aanzien van deze aandachtspunten. Ook ten aanzien van
aspecten van de Rijkswetten die buiten deze ‘aandachtspunten’ vallen, zijn in het onderzoek
bevindingen naar voren gekomen. Voor deze bevindingen wordt verwezen naar de
onderzoeksbijlage. 4
Zoals ook blijkt uit de Evaluatieopdracht kennen de Rijkswetten een lange voorgeschiedenis.
Zij waren een integraal onderdeel van het proces dat leidde tot de ontmanteling van het land
Nederlandse

Antillen.

Aan

deze

ontmanteling

gingen

intensieve

en

langdurige

onderhandelingen vooraf, waarin ook andere onderwerpen (zoals schuldsanering en financieel
toezicht) een belangrijke rol speelden. De Evaluatiecommissie onderkent het belang hiervan.
Dat gezegd hebbend, acht de Evaluatiecommissie het van belang de Rijkswetten niet alleen te
beschouwen als uitvloeisel van langdurige onderhandelingen of als onderdeel van een
‘package deal’. Vijf jaar na 2010 is het vooral tijd de Rijkswetten op hun eigen merites te
beoordelen. Uiteindelijk betreft dit immers een evaluatie van de vier Rijkswetten en niet van
de nieuwgekozen staatkundige structuur die daaraan ten grondslag ligt. Deze wetten zijn niet
alleen dagelijkse realiteit voor de velen die werkzaam zijn in de praktijk van de
rechtshandhaving in de Caribische delen van het Koninkrijk, maar met name ook voor
diegenen die van het functioneren daarvan afhankelijk zijn (burgers, bedrijven en instellingen).
Voor hen is van belang dat de instituties, waarop de Rijkswetten betrekking hebben,
behoorlijk functioneren. In de voorevaluatie die in het land Curaçao is gehouden, wordt zelfs
aangegeven dat de afgelopen jaren “disproportioneel aandacht besteed [is] aan de
staatkundige structuur van het koninkrijk”. 5 De Evaluatiecommissie wil zo ver niet gaan, maar
3

Brief van 3 december 2014, Voorevaluatie van de Commissie voorevaluatie rijkswetten van Curaçao.
Zie paragrafen 4.1.4, 4.2.4 en 4.3.4 van de onderzoeksbijlage.
5
Zie de Voorevaluatie van de Commissie voorevaluatie rijkswetten van Curaçao, p. 19.
4

3

onderschrijft het door de Commissie Voorevaluatie Rijkswetten verwoorde sentiment dat de
tijd aangebroken is voor een “zakelijke en professionele” wetsevaluatie. Het gaat hierbij om
het in de praktijk functioneren van de wetten en van de daarop gebaseerde instellingen. Het
gaat niet om het functioneren van personen, tenzij dit laatste samenhangt met de inrichting
van de Rijkswet. Op basis van een analyse van de uitgangspunten van de verschillende
Rijkswetten is bezien hoe deze uitgangspunten in de praktijk gestalte hebben gekregen en hoe
de diverse betrokkenen met de Rijkswetten omgaan. 6

1.2 Ontwikkelingsperspectief
Hoewel de Evaluatiecommissie beseft dat het volgens de Evaluatieopdracht niet de bedoeling
is discussies te voeren over de toepassing van de Rijkswetten in de toekomst, meent zij dat
een deugdelijke evaluatie van de Rijkswetten niet kan geschieden zonder het ontstaan en de
inhoud van deze wetten in een juist perspectief te plaatsen.
De grondleggers van het Statuut onderkenden iets wezenlijks toen zij in de Officiële
Toelichting opmerkten dat het Statuut “geen eeuwig edict” is. 7 Zij zagen de in het Statuut
neergelegde staatkundige structuur als een stap in de ontplooiing van de voormalige koloniën
tot steeds zelfstandiger naties in het kader van hun recht op zelfbeschikking. 8 In het
perspectief van deze ontplooiing vormde de totstandkoming van het Statuut een
momentopname, die juridische uitdrukking gaf aan de ontwikkeling op dat moment. De
positionering van het Statuut onderstreepte het volle bewustzijn dat op deze in 1954 gezette
stap vervolgstappen zouden volgen. De uittreding van Suriname uit het verband van het
Koninkrijk der Nederlanden (in 1975), maar ook de uittreding van Aruba uit het verband van
de Nederlandse Antillen (in 1986) waren in lijn met deze gedachte en vormen belangrijke
voorbeelden van dergelijke vervolgstappen.
Wat geldt voor het Statuut, geldt evenzeer voor de op grondslag daarvan tot stand gekomen
Rijkswetten. De uiteindelijk volledige ontmanteling van de Nederlandse Antillen in 2010 en de
introductie van – onder meer – de justitiële Rijkswetten werden gestoeld op de wens tot
verdere autonomie in het Caribische deel van het Koninkrijk. Deze ontmanteling betekende
wederom een nieuwe stap. Ditmaal vond deze plaats tegen de achtergrond van de
ontluikende ontwikkeling van twee nieuwe landen en drie nieuwe openbare lichamen.
Naarmate deze nieuwe entiteiten zich verder ontplooien in de richting van een ‘ful(ller)
6

Een en ander vloeit voort uit de Startnotitie die in opdracht van de Evaluatiecommissie is vervaardigd door
het Wetenschappelijk Onderzoeks- en Documentatiecentrum van het ministerie van Veiligheid en Justitie
(WODC).
7
Officiële Toelichting bij artikel 55 Statuut.
8
Zie over het zelfbeschikkingsrecht en de betekenis daarvan in het kader van deze evaluatie ook
Kamerstukken II, 33750 IV nr. 9, p. 1-2.

4
measure of self-government’ 9, ligt het in de rede dat ook hierop vervolgstappen zullen volgen.

Sprake is van een perspectief van permanente staatkundige ontwikkeling waarin ook de
justitiële Rijkswetten net zomin “eeuwig edict” zijn als het Statuut zelf.
Op termijn mag dan ook worden verwacht dat de landen een ontwikkeling zullen doormaken,
die zal resulteren in aanpassingen in de structuur van de rechtshandhaving (waaronder die
van het OM) op een wijze die passend is bij de ontplooiing van de landen op dat moment.
Bij dit perspectief moet echter worden opgemerkt dat deze evaluatie slechts vier jaar na de
vorige momentopname is aangevangen. De werkzaamheden van de Evaluatiecommissie
startten immers gedurende de tweede helft van 2014. Binnen de context van het hierboven
geschetste perspectief van verdere ontplooiing van de landen en openbare lichamen, is dit
een korte termijn. Zoals uit dit eindverslag zal blijken, geldt ten aanzien van de Rijkswetten
bovendien dat deze in 2010 nog niet volledig waren geïmplementeerd en een enkele dat ook
thans nog niet is (de Rijkswet Politie). In dat licht bezien, is de Evaluatiecommissie van
opvatting dat moet worden gewaakt tegen te spoedige opeenvolging van vervolgstappen. Zij
acht het dan ook niet verstandig op dit moment al in te zetten op nieuwe herstructureringen.
Allereerst moet worden getracht de meest recente ontwikkeling gevolg te geven. Dat
betekent implementatie van de Rijkswetten waar nodig en het optimaal benutten van de
mogelijkheden die zij thans reeds bieden. Eerst dan kan overwogen worden in het kader van
het hiervoor geschetste ontwikkelingsperspectief een volgende stap gezet worden.

1.3 Werkwijze
Dit eindverslag bevat in ieder geval ten aanzien van de hierin gedane aanbevelingen het
gezamenlijke standpunt van de leden van de Evaluatiecommissie ten aanzien van de vier
justitiële Rijkswetten. Om onafhankelijke oordeelsvorming door de Evaluatiecommissie te
bevorderen is in opdracht van de Evaluatiecommissie allereerst wetenschappelijk onderzoek
verricht naar de werking van de Rijkswetten in de huidige praktijk. Dit onderzoek was erop
gericht te komen tot bevindingen ten aanzien van de evaluatievragen die waren opgenomen
in het Instellingsbesluit en het daarop gebaseerde Plan van Aanpak. Het onderzoek is
uitgevoerd door wetenschappers van de Universiteit Utrecht, de University of Curaçao en het
Koninklijk Instituut voor Taal-, Land- en Volkenkunde te Leiden. Het resultaat van dit
onderzoek is toegevoegd als bijlage aan dit eindverslag. De wetenschappelijke
eindverantwoordelijkheid voor de inhoud van deze bijlage berust

bij de betrokken

onderzoekers. Evaluatiecommissie en onderzoekers hebben echter in voortdurende
verbinding gestaan. Gedurende de onderzoeksfase hebben Evaluatiecommissie en
onderzoekers gezamenlijk de parameters bepaald voor het te verrichten onderzoek. Met
9

Als bedoeld in artikel 73 VN Handvest.

5

inachtneming van de Evaluatieopdracht heeft de Evaluatiecommissie, op een voorstel daartoe
van de onderzoekers, de vragen vastgesteld die in de eerste fase van het onderzoek zijn
gesteld door middel van de schriftelijke vragenlijsten. Naar aanleiding van de respons hierop
heeft de Evaluatiecommissie op voorstel van de onderzoekers besloten tot het organiseren
van zogeheten ‘focusgroepen’. Hierin is de gelegenheid te baat genomen inbreng te verkrijgen
van personen en instellingen die de effecten van deze wetten in hun dagelijkse praktijk
ervaren, zonder dat zij werkzaam zijn bij de instellingen waarop de Rijkswetten betrekking
hebben, alsmede van vertegenwoordigers van de ‘civil society’ (zoals Raden van Kerken,
Kamers van Koophandel, etc.). 10 Vooral in deze laatstgenoemde focusgroepen is nadrukkelijk
aan de orde gekomen welke meningen over de (toepassing van) de Rijkswetten leven onder
de burgers die konden worden gerekend tot de achterban van deze organisaties. Daarnaast
heeft de Evaluatiecommissie in overleg met de onderzoekers vastgesteld welke
aandachtspunten in de tweede fase van het onderzoek (de interviewronde) centraal zouden
staan. Om nadere verbinding tussen de Evaluatiecommissie en de onderzoekers te
bewerkstelligen, hebben leden van de Evaluatiecommissie actief deelgenomen aan de onder
leiding van de onderzoekers afgenomen interviews met de politiek en bestuurlijk
verantwoordelijken, alsmede met de leidinggevenden van de verschillende instellingen
waarop de Rijkswetten betrekking hebben. Nadere verbinding tussen onderzoekers en
Evaluatiecommissie kwam evenzeer tot stand via een door de Evaluatiecommissie ingestelde
begeleidingscommissie, waarin een aantal leden van de Evaluatiecommissie eveneens zitting
hadden.
Ter afbakening van taken en verantwoordelijkheden tussen onderzoeksgroep en
Evaluatiecommissie, kan als vuistregel worden gehanteerd dat de onderzoeksgroep
verantwoordelijk is voor de bevindingen ten aanzien van het functioneren van de Rijkswetten
in de praktijk, maar dat het aan de Evaluatiecommissie is geweest aan deze bevindingen
conclusies te verbinden en – waar nodig en mogelijk – aanbevelingen ter verbetering te doen.

1.4 Nadere invulling evaluatieopdracht
De uiteindelijke Evaluatieopdracht heeft aanvankelijk geresulteerd in een door de
Evaluatiecommissie vastgesteld Plan van Aanpak waarin het onderzoek op verschillende
wijzen wordt ingebed en uitgewerkt. Zo vertrekt dit Plan van Aanpak vanuit één
onderzoeksdoel. Dit onderzoeksdoel is vervolgens onderverdeeld in vier subdoelen. 11
10

Zie paragraaf 2.3 van de onderzoeksbijlage.
Inzicht verkrijgen in de werking in de praktijk van de genoemde (consensus)rijkswetten ten aanzien van:
- de toepassing van de wetten door de relevante uitvoerders daarvan en/of toezichthouders daarop;
- de doelmatigheid en doeltreffendheid van deze toepassing;
- effecten van deze toepassing en mogelijke (onvoorziene) knelpunten;
11

6

Tegelijkertijd

is

dit

onderzoeksdoel

nogmaals

onderverdeeld

in

een

zevental

onderzoeksvragen. Tot slot zijn in dit Plan van Aanpak de ‘evaluatievragen’ herhaald die per
Rijkswet waren opgenomen in de Evaluatieopdracht (in totaal waren dat er 64, verdeeld over
de vier Rijkswetten). Dit betekende dat het Plan van Aanpak uiteindelijk voorzag in minstens
vier verschillende manieren waarop het onderzoek zou kunnen worden ingericht. Op
voordracht van de onderzoeksgroep heeft de Evaluatiecommissie gemeend dit enigszins te
moeten

vereenvoudigen.

Daarbij

is

teruggegrepen

op

de

formulering

van

de

evaluatiebepalingen in de wetten zelf en de Evaluatieopdracht die daarop berust. Het
onderzoek is vooral toegespitst geweest op de vraag hoe de Rijkswetten functioneren in de
praktijk en wat daarover het oordeel is van degenen die hierbij het meest betrokken zijn. Deze
vraagstelling gaf niet alleen een meer eenduidige afbakening van het onderzoek, maar was
realistisch genoeg zodat deze – gelet op de in het Plan van Aanpak voorgestane methode –
ook daadwerkelijk kon worden beantwoord. De wijze waarop dit nader is vormgegeven, is
beschreven in de onderzoeksbijlage.12

- de bijdrage die de Rijkswetten leveren aan de samenwerking tussen de landen van het Koninkrijk op het
gebied van rechtspraak en rechtshandhaving.
12
Zie hoofdstuk 1 en 2 van de onderzoeksbijlage.

7

2. Algemene impressie
Het valt op hoeveel werk verzet is in de vier jaar die verstreken zijn tussen de totstandkoming
van de justitiële Rijkswetten en de start van de evaluatie (najaar 2014). Uit het onderzoek
blijkt dat drie van de vier Rijkswetten thans nagenoeg volledig zijn geïmplementeerd en ook
welke inspanningen geleverd zijn om tot nadere implementatie te komen van de vierde
Rijkswet (de Rijkswet Politie). Ook overigens valt het de Evaluatiecommissie op welke
toewijding en energie vanuit alle ministeries, justitiële instellingen en andere ambten aan de
dag wordt gelegd om de rechtshandhaving in het Caribische deel van het Koninkrijk der
Nederlanden naar een hoger niveau te tillen. Uit het verrichte onderzoek blijkt bovendien dat
onder grote groepen betrokkenen optimisme bestaat over de ontwikkeling van de
rechtshandhaving in de Caribische delen van het Koninkrijk. 13 Het is de stellige overtuiging van
de Evaluatiecommissie dat juist dit optimisme zou moeten dienen als fundament voor verdere
ontwikkeling.

2.1 Bestuurlijke context
Uiteraard zijn in deze evaluatie punten van zorg aan de oppervlakte gekomen. Dit neemt de
waardering voor de inzet die in de verschillende landen en openbare lichamen is en wordt
geleverd, niet weg. Vooral niet omdat dit geschiedt onder randvoorwaarden – in ieder geval
voor wat betreft schaal, middelen en fysieke afstanden – die zwaarder zijn dan voor de
implementatie van vergelijkbare wetgeving in Nederland. Dat deze inzet moest worden
geleverd in een tijd waarin ook andere onderdelen van de betrokken overheden (opnieuw)
vorm moest worden gegeven, maakt het totaal van wat tot stand gekomen is des te
imposanter.
Immers, niet moet worden vergeten dat:
-

het openbaar bestuur in met name Curaçao over de gehele linie grote inspanningen
heeft moeten leveren om twee ‘oude’ bestuurslagen (het land Nederlandse Antillen en
het eilandgebied Curaçao) te vervlechten in één nieuwe;

-

in Sint Maarten op tal van terreinen overheidsinstellingen en -processen opgezet
moesten worden waar die daarvoor niet – of slechts in beperkte mate – bestonden; en

13

Zie paragraaf 3.1 van de onderzoeksbijlage.

8

-

voor Caribisch Nederland een volstrekt nieuwe, binnen Nederland niet eerder
beproefde, structuur moest worden opgericht waarin een evenwicht moe(s)t worden
gezocht tussen Europees Nederlandse en Caribisch Nederlandse inbreng. 14

Ook aan Aruba is de herstructurering van het Koninkrijk der Nederlanden niet zonder meer
voorbijgegaan. De herinrichting van het Gemeenschappelijk Hof van Justitie heeft ook daar
zijn personele implicaties gekend. Voorts moesten veel in Aruba functionerende instituties op
het terrein van de rechtshandhaving nieuwe samenwerkingsverbanden aangaan met hun
partners in de nieuwgevormde landen en openbare lichamen (met name voor wat betreft
politiesamenwerking).

2.2 Aspecten van de taal
Binnen de context waarin de justitiële consensusrijkswetten functioneren, vormt de taal een
factor van constante betekenis. In het kader van rechtshandhaving is het Nederlands de
dominante taal. Zo is alle wetgeving opgesteld in het Nederlands. Hierop aansluitend worden
alle rechterlijke uitspraken in deze taal opgesteld. Daarmee worden ook alle dagvaardingen
(zowel strafrechtelijk als civielrechtelijk), alsmede overige formele stukken (bijvoorbeeld van
het OM) in deze taal vervaardigd. Op dit moment geldt zulks ook voor door de politie
opgestelde processen-verbaal.
Binnen de samenlevingen waarin de justitiële consensusrijkswetten functioneren, is het
Nederlands over het algemeen niet de dominante taal. Voor zowel rechtzoekenden als
functionarissen die werkzaam zijn binnen de rechtshandhaving vormt dit vaak een barrière.
Deze barrière is bovendien van fundamenteler aard dan een incidentele belemmering in de
feitelijke uitvoering van werkzaamheden (zoals het opstellen van een proces-verbaal of een
conceptvonnis) of in het verkeer tussen burgers en de betrokken instellingen. Het betreft
vooral ook een probleem voor de mate waarin grote delen van de bevolking van het
Caribische deel van het Koninkrijk der Nederlanden zich herkennen in hun eigen stelsel van
rechtshandhaving. Taal is niet voor niets één van de belangrijkste uitingen van iemands
culturele identiteit. In de betrokken landen is de vraag op zijn plaats of deze situatie op de
langere termijn houdbaar en wenselijk is. Het is volgens de Evaluatiecommissie gewenst dat
reeds binnen afzienbare tijd fundamenteel debat wordt gevoerd over de dominante positie
van het Nederlands binnen de context van de rechtshandhaving. Dit debat zou erop gericht
moeten zijn aspecten van de rechtshandhaving te identificeren waar gebruik van het
Nederlands niet strikt noodzakelijk is.

14

Zie ook paragraaf 3.2 van de onderzoeksbijlage.

9

2.3 Caribisering
Als gezegd, het is van groot belang dat burgers zich herkennen in hun eigen stelsel van
rechtshandhaving. Dit betreft niet alleen de taal van de rechtshandhaving, maar ook de
bemensing daarvan. Het komt de Evaluatiecommissie voor dat het vervullen van met name
ook sleutelposities binnen de rechtshandhaving in het Caribische deel van het Koninkrijk der
Nederlanden door personen die uit dat deel afkomstig zijn, de acceptatie van hun optreden
onder burgers vergroot. Het is dan ook terecht dat binnen de instellingen waarop de
Rijkswetten betrekking hebben wordt ingezet op ‘Caribisering’ van het personeelsbestand. De
politie in Curaçao en Sint Maarten zijn nagenoeg volledig ‘Caribisch’. 15 In Caribisch Nederland
is dit niet het geval. Ten aanzien hiervan, alsmede ten aanzien van het hof en het OM (met
name in Sint Maarten) geldt dat het ingezette beleid van Caribisering met kracht moet worden
voortgezet. De Rijkswetten staan aan verdere Caribisering niet in de weg. Deze hoeven op dit
punt dan ook niet te worden aangepast. Wel vergt Caribisering de constante aandacht van
diegenen die (eind)verantwoordelijk zijn voor de uitvoering van de Rijkswetten.
In de praktijk blijkt het begrip ‘Caribisering’ overigens niet eenduidig te worden gehanteerd.
Het beeld dat de één heeft van een ‘gecaribiseerde’ rechterlijke macht (bijvoorbeeld rechters
of officieren van justitie die in het Caribisch gebied zijn geboren uit ouders die daar eveneens
hun wortels hebben), blijkt in de praktijk verschillend van dat van een ander (bijvoorbeeld
rechters of officieren die lokaal zijn aangesteld). Hoewel het opstellen van specifieke definities
in dit verband buitengewoon moeizaam is, zou de vraag wanneer sprake is van Caribisering en
wanneer niet, onderwerp moeten zijn van een permanente en vooral open dialoog tussen de
relevante betrokkenen.
Uiteraard staat Caribisering in nauw verband met de hiervóór aangehaalde aspecten van taal,
zodat ook hierin argumenten kunnen worden gevonden de hierboven gedane aanbeveling te
onderschrijven.

2.4 Financiën
Thans worden alle landen van het Caribische deel van het Koninkrijk der Nederlanden in
enigerlei mate geconfronteerd met financieel toezicht. In alle landen gelden financiële
restricties. Als deze restricties leiden tot bezuinigingen over de volle breedte van de overheid
van een land, kan dit niet volledig voorbijgaan aan de justitiële instellingen. Dat gezegd
hebbend, spelen deze financiële restricties wel een belangrijke rol binnen deze evaluatie,
vooral ten aanzien van het hof en de politie. De vraag moet hierbij immers worden gesteld of
15

Zij het dat in Sint Maarten meer werk zou moeten worden gemaakt met ‘twinning’ in RST-verband, zie
paragraaf 3.4 van dit eindverslag.

10

bij de totstandkoming van de Rijkswetten voldoende inzicht bestond in de omvang van
financiële middelen die noodzakelijk is voor het inrichten van deze instellingen. Hierbij gaat
het bijvoorbeeld om de ontwikkeling en het onderhoud van ict-voorzieningen (zoals
zaaksregistratiesysteem ten behoeven van het hof) of kosten die gepaard gaan met het
organiseren van (permanente) educatie die in de landen zelf niet steeds voorhanden is (met
name ten aanzien van de politie).
Bij de Evaluatiecommissie bestaat – met de kennis van nu – de indruk dat bij de
totstandkoming van de Rijkswetten (GHvJ en Politie) onvoldoende inzicht bestond in de
benodigde omvang van de financiële middelen. Deze indruk wordt bevestigd door de herijking
van de begroting voor het KPCN, die blijkens het verrichte onderzoek ruim verdubbeld is ten
opzichte van de oorspronkelijke ramingen in 2010. 16 Bestond dit inzicht inderdaad niet en zijn
reeds daarom financiële problemen ontstaan, dan zullen de thans opgelegde bezuinigingen
(bijvoorbeeld bij het KPSM of bij het hof), grote gevolgen hebben.

2.5 Perspectief van de burger
Het valt de Evaluatiecommissie op dat de opgave van het verbeteren van rechtshandhaving in
het Caribische deel van het Koninkrijk vanuit politiek-bestuurlijke hoek sterk wordt benaderd
vanuit institutionele gezichtspunten (bijvoorbeeld ten aanzien van de wens van een eenzijdig
opzegrecht en de wens om te komen tot een ‘eigen’ PG) die nauwelijks lijken te zijn veranderd
sinds de onderhandelingen die over de Rijkswetten zijn gevoerd vanaf het begin van deze
eeuw. Ook aan de Europese zijde van de Atlantische Oceaan viel gedurende het onderzoek op
dat op sommige vlakken wordt teruggegrepen op eerder ingenomen standpunten
(bijvoorbeeld waar het gaat om de aanwijzingsbevoegdheid van de minister van Justitie van
het Koninkrijk). 17
Achter deze discussies gaan fundamentele noties schuil als autonomie en democratie, maar
ook ‘checks and balances’ en onafhankelijke rechtspleging. Hoewel deze gezichtspunten valide
zijn, moet worden gewaakt tegen voortdurende teleurstelling over wat in de Rijkswetten wel
of niet voorzien is. Gelet op hetgeen de Evaluatiecommissie hierover in paragraaf 1.2
(Ontwikkelingsperspectief) heeft opgemerkt, is zij van mening dat de tijd voor herziening van
de in 2010 overeengekomen institutionele inbedding van de rechtshandhaving nog niet is
aangebroken. Het is – in de woorden van de Commissie Voorevaluatie Rijkswetten van het
land Curaçao – de vraag of op dit moment iemand gebaat is bij een “nieuwe ronde
staatkundige structuur”. 18 De energie zou in dit stadium in het bijzonder moeten worden
16

Zie ook paragraaf 4.3.3 van de onderzoeksbijlage.
Zie ook hoofdstuk 3 en 5 van de onderzoeksbijlage.
18
Zie de Voorevaluatie van de Commissie voorevaluatie rijkswetten van Curaçao, p. 19.
17

11

gericht op het creëren van randvoorwaarden voor een succesvolle benutting van de
mogelijkheden die de Rijkswetten bieden.
De overheid is er niet voor zichzelf. Dit moge een open deur zijn, het is ook in het kader van
rechtshandhaving niet minder waar. Rechtzoekenden (burgers, bedrijven en instellingen) zijn
gebaat bij een efficiënt en slagvaardig politiekorps, bij een Openbaar Ministerie dat volgens
rechtsstatelijke normen oordeelt over de vraag welke zaken het voor de rechter brengt (en
welke niet) en bij een rechter die daarover in volstrekte onafhankelijkheid en onpartijdigheid
kan oordelen. Burgers zijn gebaat bij landen die bereid zijn gezamenlijk te bouwen aan
verbetering van rechtshandhaving. Omdat in het onderzoek dat aan dit eindverslag ten
grondslag ligt, in zekere mate is voorzien in onderzoek naar de mening van de burger te dien
aanzien, is het – met name via de gehouden focusgroepen – mogelijk diens perspectief in de
beoordeling te betrekken. Het is om deze reden dat de Evaluatiecommissie besloten heeft dit
perspectief steeds in herinnering te roepen bij de behandeling van de verschillende
Rijkswetten.

2.6 Algemene aanbevelingen
De meeste aanbevelingen die in dit eindverslag worden gepresenteerd, zijn nadrukkelijk
gekoppeld aan specifieke rijkswetten. Uit dit hoofdstuk vloeit echter een tweetal meer
algemene aanbevelingen voort:
1. Reeds in de nabije toekomst dient onderzoek te worden gedaan naar en fundamenteel
debat te worden gevoerd over de dominante positie van het Nederlands binnen het
verband van de rechtshandhaving. Dit onderzoek en dit debat zou erop gericht
moeten zijn de aspecten van de rechtshandhaving te identificeren waar gebruik van
het Nederlands niet strikt noodzakelijk is.
2. Onderzocht moet worden of – met de kennis van nu – bij de totstandkoming van de
Rijkswetten (in het bijzonder ten aanzien van de Rijkswet GHvJ en de Rijkswet Politie)
voldoende inzicht bestond in de omvang van benodigde financiële middelen voor de in
de Rijkswet voorziene inrichting van de instellingen. Aan de uitkomsten van dat
onderzoek zouden door de landen consequenties moeten worden verbonden.

12

3. Rijkswet Politie
Van alle instellingen waarop de vier Rijkswetten betrekking hebben, staat de politie het dichtst
bij de burger. Voor burgers is de politie bovendien het belangrijkste portaal richting Openbaar
Ministerie en (straf)rechter. Terecht merkt de Commissie Voorevaluatie Rijkswetten van het
land Curaçao op dat het aldaar dan ook van het grootste belang is dat de aanwezigheid van
een “volwaardig, kwalitatief goed en professioneel” 19 korps gevoeld wordt. Dit geldt uiteraard
ook voor alle andere landen en openbare lichamen binnen het Caribische deel van het
Koninkrijk. Burgers moeten zich in dit korps kunnen herkennen in de zin dat het korps in zeker
opzicht een afspiegeling vormt van de maatschappij waarin het functioneert. Niet alleen
figuurlijk, maar ook letterlijk moet dit korps de taal van de burger spreken.

3.1 Implementatie regelgeving
Een belangrijk aandachtspunt is de totstandkoming van nadere regelgeving ter implementatie
van de Rijkswet en de daarop gebaseerde onderlinge regelingen. Nu de Rijkswet Politie zich
moet laten lezen als een kaderwet, is nadere invulling van de hierin (en in onderlinge
regelingen) opgenomen normen, zaak voor de wetgevers van de betrokken landen. Voor
Caribisch Nederland lijkt deze invulling compleet. In Curaçao en Sint Maarten is dit niet het
geval, waarbij zeker het achterblijven van de totstandkoming van de Politieregeling (bij
landsverordening) in Curaçao te lang op zich laat wachten. Het is bovendien moeilijk te
achterhalen waar de precieze achterstanden in implementatie van regelgeving schuilen, nu
regelgeving en de totstandkoming daarvan in de Caribische landen slechts gebrekkig – digitaal
- is ontsloten.

3.2 Organisatie en sterkte van de korpsen
Het is in dit kader van het grootste belang dat de organisatie van het Korps Politie Curaçao
(verder: KPC), het Korps Politie Sint Maarten (verder: KPSM) en het Korps Politie Caribisch
Nederland (verder: KPCN) zo snel mogelijk verder wordt ontwikkeld. Daaronder is mede
begrepen de inrichting van diensten en van processen en de definitieve plaatsing van
gekwalificeerd personeel, de (nadere) implementatie van regelgeving als hierboven
beschreven en het op volle formatie brengen van de korpsen, krachtens de in artikel 49
19

Zie de Voorevaluatie van de Commissie voorevaluatie rijkswetten van Curaçao, p. 14.

13

vastgestelde – aan de inrichtingsplannen ontleende – sterkte. In verband met de kwaliteit van
de opsporing verdient de positie van de hulpofficier van justitie hierbij extra aandacht. Daarbij
moet worden gedacht aan diens opleiding en certificering, diens plaats in de organisatie,
alsmede aan optimalisering van de verbinding die door middel van de hulpofficieren kan
worden gelegd tussen politie en OM.
In het onderzoek zijn verschillende redenen naar voren gebracht waarom de korpsen thans
niet op formatieve en organisatorische sterkte zijn (gebrek aan financiën, stagnerende
onderhandelingen met vakbonden etc.). 20 Wat daarvan ook zij, zeker ten aanzien van het KPC
en het KPSM kan het naar het oordeel van de Evaluatiecommissie niet zo zijn dat
politiekorpsen nog jarenlang kampen met achterblijven van uitvoeringsregelingen en met
onderbezetting. Het moet helemaal ondenkbaar geacht worden dat de in die korpsen wel
beschikbare capaciteit in beslag wordt genomen door de beslommeringen van almaar
voortdurende reorganisatie. Ook de veelvuldige wisselingen van korpschefs in Curaçao (en
overigens ook van de zogeheten ‘station chiefs’ in Saba en Sint Eustatius) dragen hieraan niet
bij. Positieve waardering heeft de Evaluatiecommissie voor de uit het onderzoek gebleken
ontwikkeling van de landsrecherches in Curaçao en Sint Maarten, 21 die – na een zekere
opstartfase – inmiddels richting volle ontplooiing lijken te komen.

3.3 Opleiding
Voor de inbedding van de landelijke korpsen in de landelijke gemeenschappen is het opleiden
van lokale krachten van eminent belang. Hoewel de Rijkswet Politie een bepaalde mate van
gemeenschappelijke zorg voor politieonderwijs voorschrijft, laat gezamenlijk politieonderwijs
zich gemakkelijker opschrijven dan organiseren. Uit het onderzoek blijkt afdoende welke
factoren – zoals fysieke afstand en financiële middelen – hierin een belemmerende rol spelen.
De Evaluatiecommissie heeft dan ook begrip voor de praktische ontwikkeling, waarin in ieder
geval de opleidingen voor basispolitiezorg in de landen zelf worden georganiseerd. 22 Dat
daarbij samenwerking wordt gezocht met opleidingen voor vergelijkbare functies in hetzelfde
land (bijvoorbeeld met de Douane of de Kustwacht) valt te onderschrijven als een efficiënte
inzet van schaarse (personele en materiële) middelen.
Vanuit

een

oogpunt

van

onderlinge

uitwisseling

van

politiepersoneel

ziet

de

Evaluatiecommissie niettemin nog steeds meerwaarde in het organiseren van gezamenlijk
politieonderwijs, waar mogelijk. In dit verband lijkt een belangrijke coördinerende rol
weggelegd voor het overleg tussen de korpschefs als bedoeld in artikel 36, eerste lid, Rijkswet
20

Zie paragraaf 4.3.3 van de onderzoeksbijlage.
Zie paragraaf 4.3.3 van de onderzoeksbijlage.
22
Zie paragraaf 4.3.3 van de onderzoeksbijlage.
21

14

Politie. Positief is dat aan dit overleg ook de korpschef van het Korps Politie Aruba (verder:
KPA) deelneemt.
Voorts moet bijzondere aandacht worden gevraagd voor de instroom van lokale krachten in
de opleidingen. Burgers in de landen en openbare lichamen zijn uiteindelijk gebaat bij
politiemensen die op de hoogte zijn van plaatselijke omstandigheden en gebruiken, alsmede
van de lokaal dominante taal. Als gezegd, deze taal (Engels of Papiaments) is over het
algemeen een andere dan de in de rechtshandhaving dominante taal (Nederlands). Daarom
wordt van een goede politieman of –vrouw beheersing van beide gevergd. De
Evaluatiecommissie is van opvatting dat beheersing van het Nederlands niet aan begin, maar
aan het einde van de opleiding basisvoorwaarde is. Thans zullen politiemensen in ieder geval
in staat moeten zijn processen-verbaal op te maken en ook anderszins deze taal te hanteren.
Voor de toelating tot de opleiding zou goede beheersing van het Nederlands niet het
belangrijkste struikelblok moeten vormen. 23 Veeleer moet ruimte zijn voor maatwerk binnen
(of parallel aan) de politieopleiding voor diegenen voor wie beheersing van het Nederlands
een aandachtspunt vormt.
Het is voor de Evaluatiecommissie de vraag of hiermee een structurele oplossing kan worden
geboden voor het gesignaleerde probleem. In dit verband verwijst de Evaluatiecommissie naar
de door haar gemaakte opmerkingen in paragraaf 2.2 (Aspecten van taal) en naar aanbeveling
1.

3.4 Samenwerking, GVP en RST
De Rijkswet Politie voorziet in verschillende vormen van samenwerking tussen de korpsen.
Ondercapaciteit bij deze korpsen kan ten koste gaan van die samenwerking. Zolang binnen
een korps de focus gericht is op ontwikkeling van de eigen organisatie, lijkt samenwerking met
andere korpsen of instellingen voor hen eerder een additionele belasting dan een steun in de
rug. 24 De Evaluatiecommissie heeft er dan ook begrip voor dat de Rijkswet Politie op dit punt
niet volledig geïmplementeerd is. Wel benadrukt dit eens te meer het belang van een
spoedige afwikkeling van de reorganisatie en het op sterkte brengen van de korpsen.
Uit het onderzoek blijkt dat samenwerking binnen het Caribische deel van het Koninkrijk over
het algemeen eerder afhankelijk is van goede persoonlijke verstandhoudingen dan van
vastgelegde formele structuren. 25 Ook daarvoor is – gelet op de schaal van de landen en
openbare lichamen – begrip op te brengen. Het meest sprekende voorbeeld van een formele
structuur vormt de Gemeenschappelijke Voorziening Politie (verder: GVP). Deze is tot op
23

Zie paragraaf 4.3.3 van de onderzoeksbijlage.
Zie paragraaf 4.3.3 van de onderzoeksbijlage.
25
Zie paragraaf 4.3.3 van de onderzoeksbijlage.
24

15

heden niet van de grond gekomen. Aan het optuigen hiervan lijkt (aan beide zijden van de
Atlantische Oceaan) geen prioriteit te worden gegeven. Op sommige plaatsen lijkt het
eveneens te ontbreken aan politieke wil dit überhaupt te doen.
Dit kan eveneens worden verklaard door de wijze waarop de GVP uiteindelijk in de Rijkswet is
gepositioneerd. Met de introductie van artikel 57a in de uiteindelijke tekst van de Rijkswet zijn
namelijk de twee zwaarste taken voor de GVP (bestrijding van de grensoverschrijdende
criminaliteit en de ondersteuning van landen bij de bestrijding van criminaliteit die een
ernstige inbreuk op de rechtsorde maakt) op het laatste moment overgeheveld naar het
Recherchesamenwerkingsteam (verder: RST). Omdat aldus in het grootste deel van de taken
van de GVP is voorzien, lijkt het hoogst onwaarschijnlijk dat zij alsnog zal worden
geïmplementeerd. De Evaluatiecommissie is dan ook van opvatting dat erkend moet worden
dat het RST een meer permanent karakter heeft gekregen in de rechtshandhaving in het
Caribische deel van het Koninkrijk. Daarbij kan de invulling van de taken als bedoeld in artikel
8, eerste en derde lid, Rijkswet Politie door het RST (zoals deze in het oorspronkelijke voorstel
van Rijkswet waren toebedeeld aan de GVP) nader worden vormgegeven op een wijze als
hieronder omschreven. Nu de uitoefening van de aan de GVP in de Rijkswet toebedachte
taken op grond van artikel 57a, vijfde en zesde lid, in 2016 moet worden beoordeeld, beveelt
de Evaluatiecommissie aan dit momentum te benutten het RST ook als zodanig te
positioneren binnen de rechtshandhavingsketen in het Caribische deel van het Koninkrijk.
Binnen de meeste landen en openbare lichamen lijkt dit mogelijk te worden gemaakt door de
bestendige (Aruba en Caribisch Nederland) of sterk verbeterende (Curaçao) relaties tussen de
landelijke korpsen en het RST. De Evaluatiecommissie heeft zorgen over deze verhouding in
Sint Maarten. 26 Met het oog op de bijzondere problemen waarmee de rechtshandhaving zich
in Sint Maarten geconfronteerd weet, is goede samenwerking tussen het KPSM, het ministerie
van Justitie en het RST immers van groot belang.
Voor wat betreft de inzet van het RST zijn naar het oordeel van de Evaluatiecommissie twee
aspecten van belang. Dit betreft de taakstelling van het RST en de organisatorische inbedding
ervan.
Ten aanzien van de taakstelling geldt het volgende. Volgens artikel 57a, derde lid, jo. artikel 8,
eerste lid, bestaan de taken van het RST thans uit het verrichten van onderzoek:
a. naar grensoverschrijdende criminaliteit bedoeld in artikel 33, tweede lid, van de
Rijkswet openbare ministeries van Curaçao, van Sint Maarten en van Bonaire, Sint
Eustatius en Saba;
b. naar misdrijven, die gezien de ernst of frequentie dan wel het georganiseerd
verband waarin ze worden gepleegd een ernstige inbreuk op de rechtsorde maken;
26

Zie paragraaf 4.3.3 van de onderzoeksbijlage.

16

c. ter uitvoering van interregionale en internationale verzoeken tot rechtshulp met
betrekking tot strafbare feiten bedoeld onder a en b.
In de wettelijke taakstelling van het RST is niet expliciet voorzien in het ter beschikking stellen
van technologische hulpmiddelen en specialistische personele ondersteuning aan de landelijke
korpsen bij de bestrijding van criminaliteit die niet grensoverschrijdend (maar zuiver landelijk)
is en evenmin onder de noemer valt te scharen van criminaliteit ‘die een ernstige inbreuk op
de rechtsorde maakt’. Binnen de landen is hieraan wel degelijk behoefte. Via de GVP had
hierin kunnen voorzien, ware het niet dat zij niet tot stand gekomen is. Hoewel niets de
landen in de weg staat om op dit vlak (ook zonder de GVP) samenwerking te zoeken, lijkt het
de Evaluatiecommissie raadzaam dit eveneens op te nemen in de taakstelling van het RST. 27
Voor wat betreft de organisatorische inbedding is de Evaluatiecommissie van opvatting dat
landelijke korpsen bij de bestrijding van landelijke criminaliteit leidend zouden moeten zijn.
Naar het oordeel van de Evaluatiecommissie zou het optreden van het RST tegen criminaliteit
die een ernstige inbreuk op de (landelijke) rechtsorde maakt of door middel van het bieden
van technologische of specialistische ondersteuning, dienen plaats te vinden onder de
operationele verantwoordelijkheid van de korpschefs van de landen, uiteraard met
inachtneming van het lokale strafvorderlijke gezag. Bij de uitoefening van alle taken moet
overigens gevolg worden gegeven aan het in de opzet van het RST voorziene ‘twinning’
(evenredige inzet van zowel Nederlands als lokaal politiepersoneel, waarbij politiepersoneel
van Europees Nederlandse en Caribische afkomst aan elkaar wordt gekoppeld ten behoeve
van uitwisseling van expertise). De Evaluatiecommissie hecht eraan dit concept zodanig uit te
leggen dat twinning niet alleen bijdraagt aan het vergroten van de expertise van
politiepersoneel van de landelijke korpsen, maar ook aan het door Europees Nederlandse
RST’ers leren kennen van de lokale cultuur en werkwijzen.
De selectie van door het RST te verrichten onderzoeken geschiedt door de stuurgroep RST.
Deze selectie vindt plaats binnen de beleidskaders die door de ministers van (Veiligheid en)
Justitie op voorstel van de beleidsgroep RST worden vastgesteld. In zowel de stuurgroep als de
beleidsgroep zijn de korpschefs van de betrokken landen, alsmede de teamchef RST
vertegenwoordigd. Deze structuur creëert aldus een bestuurlijke inbedding die gericht is op
samenwerking tussen de landen (via hun ministeries en korpsen). Binnen deze structuur
worden afspraken gemaakt over de samenwerking tussen de korpsen en het RST ten aanzien
van

specifieke

onderzoeken.

Hoewel

het

protocol

inzake

gespecialiseerde

recherchesamenwerking van 30 november 2001 (verder: RST-protocol) voorziet in
beleidsmatige sturing door de gemeenschappelijke ministers op voorstel van een adviesgroep
RST, is bovenstaand sturingsmodel gebaseerd op nadere afspraken hieromtrent in het JVO. Nu
aanpassing van het RST-protocol ten aanzien van de taken en verantwoordelijkheden van het
27

Zie paragraaf 4.3.3 van de onderzoeksbijlage.

17

RST voor de hand ligt, zou van de gelegenheid gebruik moeten worden gemaakt de bestaande
uitwerking van het sturingsmodel in het protocol vast te leggen. Bij het herzien van het RSTprotocol en het maken van onderlinge afspraken over de verdeling van capaciteit, zal ook het
land Aruba moeten worden betrokken. Gelet op het belang van goede afstemming tussen de
korpsen en het RST verdient het aanbeveling de teamchef RST een vaste rol toe te kennen in
het overleg tussen de korpschefs.
Voor die delen van de politietaak waarin door middel van de GVP had kunnen worden
voorzien – maar waarin ook in deze opzet niet door het RST wordt voorzien – ziet de
Evaluatiecommissie ruimte voor verdere samenwerking tussen de landen. Dit betreft onder
meer het ontplooien van initiatieven inzake gezamenlijke opleidingen, maar ook zaken als
coördinatie en afstemming met betrekking tot de uitrusting. In het kader van deze
samenwerking ziet de Evaluatiecommissie een belangrijke rol weggelegd voor het overleg van
korpschefs als bedoeld in artikel 36 Rijkswet Politie. Deze samenwerking kan worden versterkt
door overleg met en tussen de ministers op grond van artikel 37 Rijkswet Politie.

3.5 Aanbevelingen
In termen van doeltreffendheid en effecten (zoals deze zijn verwoord in de Rijkswetten en in
de Evaluatieopdracht) kan ten aanzien van de Rijkswet Politie worden opgemerkt dat vanwege
de achterstanden in implementatie geldt, dat zij niet op alle punten doeltreffend is. Deze
punten zijn – onder meer – het organisatorische inbedding van de korpsen (waaronder de
totstandkoming en implementatie van nadere regelgeving, alsmede de formatieve sterkte),
het (al dan niet) gezamenlijke politieonderwijs en de totstandkoming van de GVP.
Logischerwijs vloeien hier als effecten uit voort dat met name het KPC en het KPSM
organisatorisch nog niet op orde zijn, dat de instroom van recentelijk opgeleid
politiepersoneel beperkt is en dat het RST een meer permanent karakter heeft gekregen.
Het bovenstaande brengt de Evaluatiecommissie tot de volgende aanbevelingen:
3. De organisatie van de korpsen (met name het KPC en het KPSM) dient zo snel mogelijk
verder te worden ontwikkeld. De daarmee gepaard gaande reorganisaties zouden met
grote voorrang moeten worden afgerond. Hierin zou eveneens het onderzoek moeten
worden betrokken naar de toereikendheid van de oorspronkelijke raming van de
financiële middelen die hiervoor noodzakelijk zijn (zie aanbeveling 2 en paragraaf 2.4
(Financiën)). In verband met de kwaliteit van de opsporing verdient de positie van de
hulpofficier van justitie extra aandacht. Daarbij moet worden gedacht aan
formalisering van diens plaats in de organisatie, diens opleiding en certificering,
alsmede aan optimalisering van de verbinding die door middel van de hulpofficieren
kan worden gelegd tussen politie en OM.

18

4. De Rijkswet Politie is een kaderwet. Het is noodzakelijk dat de wetgevers van Curaçao
en Sint Maarten komen tot versnelde nadere uitwerking hiervan (voor Curaçao
bijvoorbeeld door middel van totstandkoming van de Landsverordening Politie).
5. Frequente wisseling van personele bezetting op met name sleutelposities binnen het
politieapparaat (zoals bij de korpschefs of de ‘station chiefs’ in Sint Eustatius en Saba)
moet zoveel mogelijk worden vermeden.
6. Bij de toelating tot politieopleidingen zou beheersing van het Nederlands niet het
grootste struikelblok moeten zijn. Ingezet moet worden op maatwerkoplossingen
binnen (of parallel aan) de politieopleiding die achterstanden in Nederlandse
taalbeheersing adresseren bij degenen voor wie dat een aandachtspunt is.
7. Erkend moet worden dat het RST in alle landen een meer permanent karakter heeft
gekregen. Met name in Sint Maarten moet sterk worden ingezet op verbetering van de
verhoudingen en samenwerking tussen het RST en het Korps Politie.
8. Het RST zou een viertal taken toebedeeld moeten krijgen. Dit zijn:
a. onderzoek naar grensoverschrijdende criminaliteit bedoeld in artikel 33,
tweede lid, van de Rijkswet openbare ministeries van Curaçao, van Sint
Maarten en van Bonaire, Sint Eustatius en Saba;
b. onderzoek naar misdrijven, die gezien de ernst of frequentie dan wel het
georganiseerd verband waarin ze worden gepleegd een ernstige inbreuk op de
rechtsorde maken;
c. onderzoek ter uitvoering van interregionale en internationale verzoeken tot
rechtshulp met betrekking tot strafbare feiten bedoeld onder a en b.
d. ondersteuning van het Korps Politie door middel van de inzet van
technologische hulpmiddelen en specialistische expertise.
De taken, genoemd onder b en d, zou het RST moeten uitvoeren onder operationele
verantwoordelijkheid van de korpschefs van de landen, uiteraard met inachtneming
van het lokale strafvorderlijke gezag. Bij de uitoefening van alle taken moet gevolg
worden gegeven aan het in de opzet van het RST voorziene ‘twinning’. Implementatie
van deze aanbeveling vergt aanpassing van het RST-protocol. Bij die gelegenheid zou
de thans vigerende en door het JVO vastgestelde bestuurlijke inbedding van het RST –
die gericht is op samenwerking tussen de landen (via hun ministeries en korpsen) –
moeten worden geformaliseerd in dat protocol. Bij aanpassing van het RST-protocol
moet ook het land Aruba worden betrokken.

19

4. Openbaar Ministerie
Het Openbaar Ministerie (verder: het OM) staat voor de meeste burgers op grotere afstand
dan de politie. Burgers hebben niettemin groot belang bij het behoorlijk functioneren
daarvan. Dit belang manifesteert zich onder meer in rechtsstatelijke vervolgingsbeslissingen
en voortvarende en kwalitatief hoogwaardige afwikkeling van zaken.
Uit het onderzoek blijkt dat hiervan – naar het oordeel van de meeste betrokkenen – in
belangrijke mate sprake is. In dit licht wordt de scheiding tussen het eerstelijns- en
tweedelijnsparket positief beoordeeld.

4.1 Positie procureur-generaal
De aandachtspunten die betrokkenen ten aanzien van het OM naar voren brachten, betroffen
over het algemeen niet het functioneren van de Rijkswet OM op zich, maar de institutionele
inbedding daarvan. Voor wat betreft de constructie van een gezamenlijke PG wordt door
tegenstanders (bijvoorbeeld in Sint Maarten) ingebracht dat het gebrek aan fysieke
aanwezigheid van de PG leidt tot onbegrip over de lokale situatie en tot besluitvorming die
niet voldoende op deze situatie is toegespitst. Ook zou de democratische legitimatie van het
OM onder druk komen te staan als deze niet door één (door de Staten van zijn land
verantwoordelijk te houden) minister zou kunnen worden aangestuurd door middel van
algemene en bijzondere aanwijzingen. Tegenstanders van een gezamenlijke PG wijzen
bovendien op de uitzonderlijkheid van de constructie. Zij geven aan dat een ‘eigen’ OM, onder
leiding van een ‘eigen’ PG moet worden gezien als logische institutionele attributen van een
autonoom land. Dit wordt volgens hen geïllustreerd door het gegeven dat deze constructie in
andere landen binnen het Caribisch gebied (zowel binnen als buiten het Koninkrijk) niet lijkt
voor te komen. Zij geven voorts aan dat uit de argumenten voor een zelfstandige PG niet per
definitie een gezamenlijke PG voortvloeit.
Voorstanders van een gezamenlijke PG wijzen daarentegen op de risico’s die een al te sterke
landelijke inbedding van de PG in kleinschalige (insulaire) overheidsverbanden kan hebben
voor de onafhankelijkheid van diens oordeelvorming en de zelfstandigheid waarmee hij
behoort te functioneren. Zeker waar het gaat om het beperken van invloed van afzonderlijke
ministers op individuele vervolgingsbeslissingen, creëert een gezamenlijke PG een zekere
afstand die voordelen kent. Voor de voorstanders zijn de argumenten voor een gezamenlijke
PG wel degelijk verbonden met de argumenten voor een zelfstandige PG. De afstand tussen

20

de minister van justitie en het Openbaar Ministerie wordt overigens in alle landen reeds
verkleind door de aanwezigheid van een eerstelijnsparket onder leiding van een hoofdofficier
van justitie. Via het driehoeksoverleg (artikel 19 Rijkswet Politie) en ook overigens staat de
minister normaliter in regelmatige verbinding met in ieder geval ook deze hoofdofficier, aldus
nog steeds de voorstanders. Het argument dat andere landen in het Caribisch gebied de
constructie van een gezamenlijke PG niet lijken te kennen, overtuigt hen niet. Zij schrijven dit
toe aan fundamentele verschillen in rechtssystemen (bijvoorbeeld met landen die in een
Angelsaksische rechtstraditie staan) of (ten aanzien van de situatie in Aruba) aan verschillen in
de historische context waarbinnen een land een eigen PG heeft gekregen.
Gelet op het in paragraaf 1.2 geschetste ontwikkelingsperspectief, geldt voor de
Evaluatiecommissie dat de huidige constructie van een gezamenlijke procureur-generaal niet
in steen gebeiteld is. De Evaluatiecommissie acht het thans echter te vroeg hierin wijzigingen
aan te brengen. Getracht zou in ieder geval moeten worden de mogelijkheden die de Rijkswet
thans biedt optimaal te benutten. In dat verband onderkent de Evaluatiecommissie dat met
name in Sint Maarten door de minister van justitie problemen worden ervaren met de
constructie van een gezamenlijke procureur-generaal. Hierbij blijkt de mate waarin fysieke en
functionele aanwezigheid van de PG in Sint Maarten wordt beleefd, een belangrijk onderdeel
van het probleem te zijn. De Evaluatiecommissie ziet twee modaliteiten waarin dit door deze
minister ervaren probleem kan worden geadresseerd:
a. De eerste modaliteit is het verstrekken van een (breed) mandaat aan de in Sint
Maarten gevestigde advocaat-generaal ten behoeve van een efficiënte en effectieve
(beleids)afstemming met de minister van justitie. Hoewel de mate waarin dit mandaat
wordt geclausuleerd in beginsel ter beoordeling van de mandaatgever is, is het
denkbaar dat hierover in het JVO tussen de ministers en de PG geformaliseerde
afspraken worden gemaakt.
b. De tweede modaliteit is het vergroten van de fysieke en functionele aanwezigheid van
de PG in Sint Maarten. Om te voorkomen dat dit ten koste gaat van zijn beleidstaak in
Curaçao is het mogelijk dat de PG op zijn parket in Curaçao wordt ontlast door een
advocaat-generaal die aldaar gevestigd is. Deze kan bijvoorbeeld worden belast met
OM-brede beheersaangelegenheden. Het zou aldus mogelijk moeten worden gemaakt
dat de PG aaneengesloten periodes per maand kantoor houdt te Sint Maarten.
Hiermee zou tegemoet kunnen worden gekomen aan het bezwaar dat de PG te weinig
op de hoogte zou zijn van de specifieke omstandigheden in de betrokken landen,
zonder het voordeel van enige afstand tussen minister en PG teniet te doen. Voorts
zou het vestigen van een op bepaalde specialismen coördinerende afdeling van het
Parket van de procureur-generaal in Sint Maarten de betrokkenheid van de procureurgeneraal bij dat land extra kunnen benadrukken.

21

De Evaluatiecommissie sluit niet uit dat een combinatie van beide modaliteiten mogelijk is.
Het is echter binnen de Evaluatiecommissie niet mogelijk gebleken tot een eensluidende
inhoudelijke keuze te komen ten aanzien van bovenstaande modaliteiten.

4.2 Beleidskracht ministeries van Justitie
Ook langs andere wegen ziet de Evaluatiecommissie mogelijkheden de sturingsmogelijkheden
van ministers ten aanzien van het OM te vergroten. Het valt de Evaluatiecommissie in dit
verband op dat betrekkelijk weinig gebruik lijkt te worden gemaakt van de aan ministers
toekomende bevoegdheid tot het geven van algemene aanwijzingen. Ook overigens lijkt de
ontwikkeling van rechtshandhavingsbeleid door de ministeries van Justitie te Curaçao en Sint
Maarten niet bepaald omvangrijk. Uit het onderzoek is gebleken dat de beleidskracht van de
ministeries

van

Justitie

daarvoor

te

beperkt

is. 28 Hierdoor

wordt

thans

het

rechtshandhavingsbeleid de facto vrijwel uitsluitend geformuleerd door het OM en de
politiekorpsen en wordt dit slechts geaccordeerd (of niet) door het ministerie. Los van de
opvattingen die mogen gelden ten aanzien van de wenselijkheid van een gezamenlijke PG is
de Evaluatiecommissie van opvatting dat het tegemoetkomen aan de bezwaren hiertegen
mede kan worden bereikt door een zinvoller benutting van de mogelijkheden die de Rijkswet
reeds biedt en dan met name in de zin van algemene aanwijzingen. Hiertoe dienen de
ministeries fors te investeren in een vergroting van hun beleidskracht, waarbij het
binnenhalen van expertise op het terrein van strafrechtelijke beleidsvorming vooropstaat.
Ministeriële betrokkenheid via mogelijke interventies in individuele vervolgingsbeslissingen in
de vorm van bijzondere aanwijzingen, dient te gelden als ultimum remedium. De
Evaluatiecommissie ziet het achterwege blijven van deze aanwijzingen in de huidige praktijk
dan ook als een positieve ontwikkeling. De Evaluatiecommissie is geen voorstander van het
voorstel van de Commissie Voorevaluatie Rijkswetten van het land Curaçao om de
voorafgaande rechterlijke toets van bijzondere aanwijzingen uit artikel 13, tweede lid,
Rijkswet OM te schrappen. 29 De rechtsstatelijke waarborg die rechterlijke toetsing biedt tegen
oneigenlijke beïnvloeding ten aanzien van beslissingen om al dan niet op te sporen of te
vervolgen, is volgens de Evaluatiecommissie over het algemeen sterker als deze toetsing
vooraf plaatsvindt, nu het voorkomen van oneigenlijke beïnvloeding de voorkeur verdient
boven het achteraf moeten repareren van de gevolgen daarvan.

28
29

Zie paragraaf 4.2.3 van de onderzoeksbijlage.
Zie Voorevaluatie van de Commissie Voorevaluatie Rijkswetten van Curaçao, p. 12.

22

4.3 Opleiding en professionalisering
Criminaliteit verandert voortdurend. Dit vergt eveneens voortdurende aanpassing en
bijscholing binnen het OM. Deze mogelijkheden zijn in het Caribische deel van het Koninkrijk
beperkt. Voor leden van het OM die hun rechtenstudie hebben doorlopen aan de
universiteiten van Curaçao en Aruba bestaan bovendien nauwelijks mogelijkheden voor
bijscholing, vorming en het opdoen van praktijkervaring met betrekking tot specialisaties door
middel van een tijdelijke uitzending naar Nederland. Doordat de Nederlandse wetgeving
(artikel 5 Wet rechtspositie rechterlijke ambtenaren, verder: Wrra) het werken binnen de
Nederlandse rechterlijke macht (waaronder het OM) alleen toestaat aan diegenen die aan een
Nederlandse universiteit zijn afgestudeerd aan een juridische opleiding, wordt uitwisseling van
leden van het OM ernstig bemoeilijkt. Nu de juridische opleidingen in Curaçao en Aruba naar
Nederlandse maatstaven zijn gevisiteerd, is de Evaluatiecommissie van opvatting dat de
Nederlandse wetgeving aldus zou moeten worden aangepast dat in Curaçao of Aruba
opgeleide leden van het OM in het kader van uitwisseling volwaardig werkzaam kunnen zijn
binnen het Nederlandse OM.

4.4 Aanbevelingen
In termen van doeltreffendheid en effecten (zoals deze zijn verwoord in de Rijkswetten en in
de Evaluatieopdracht) kan ten aanzien van de Rijkswet OM worden opgemerkt dat deze
Rijkswet in zoverre doeltreffend is, dat zij volledig is geïmplementeerd. Het vorengaande
neemt niet weg dat over de constructie van een gezamenlijke PG nog steeds discussie bestaat.
Voor wat betreft de rol van de ministers van justitie (met name die van Curaçao en Sint
Maarten) geldt dat de Rijkswet in beginsel niet doeltreffend kan zijn als binnen hun
departementen niet voldoende beleidskracht bestaat ter voorbereiding van het algemene
strafrechtelijke beleid. Het effect hiervan is dat het OM (en/of de politie) dit beleid in Curaçao
en Sint Maarten thans in belangrijke mate zelf bepaalt. Het bovenstaande brengt de
Evaluatiecommissie tot de volgende aanbevelingen:
9. Voor de Evaluatiecommissie geldt dat de huidige constructie van een gezamenlijke
procureur-generaal niet in steen gebeiteld is. De Evaluatiecommissie acht het thans
echter te vroeg hierin wijzigingen aan te brengen. Allereerst zou moeten worden
getracht de mogelijkheden die de Rijkswet thans biedt optimaal te benutten.
10. Onder meer ten behoeve van een betere aansturing van het OM dienen de ministeries
van Justitie te Curaçao en Sint Maarten fors te investeren in een vergroting van hun
beleidskracht, waarbij het binnenhalen van expertise op het terrein van
strafrechtelijke beleidsvorming vooropstaat.

23

11. De Nederlandse wetgeving (artikel 5 Wrra) dient zodanig te worden aangepast dat
leden van het OM die hun rechtenstudie hebben doorlopen aan de universiteiten van
Curaçao en Aruba in het kader van uitwisseling en specialisatie volwaardig werkzaam
kunnen zijn binnen het Nederlandse OM.

24

5. Gemeenschappelijk Hof van Justitie
Het Gemeenschappelijk Hof van Justitie (verder: het hof) geldt reeds lang als vaste waarde
binnen de keten van rechtshandhaving in de Caribische landen van het Koninkrijk. Dit betreft
niet alleen de strafrechtelijke rechtshandhaving, maar bestrijkt ook andere rechtsgebieden,
zoals het civiele recht en het bestuursrecht. Met de totstandkoming van de nieuwe
staatkundige structuur van het Koninkrijk der Nederlanden, is zij dit eveneens geworden voor
Nederland (voor wat betreft Caribisch Nederland). De Rijkswet GHvJ geldt als opvolger van
belangrijke delen van de Samenwerkingsregeling Nederlandse Antillen en Aruba en de
Eenvormige Landsverordening op de rechterlijke organisatie. Op het eerste gezicht lijkt het
daardoor dat de staatkundige herstructurering in belangrijke mate aan het hof voorbijgegaan
is. Dit vraagt om nuancering. Sinds 10 oktober 2010 beschikt het hof over een eigen
rechtspersoonlijkheid, is de bestuursstructuur van het hof gewijzigd met de introductie van
een hofbestuur en een Beheerraad en is het hof voorzien van een nieuwe
financieringsstructuur.

5.1 Financiën
Hoewel in algemene zin geldt dat ook in de nieuwe structuur grote waardering bestaat voor
het functioneren van het hof, moet eveneens worden vastgesteld dat enkele van de nieuwe
elementen in de structuur van het hof hebben geleid tot knelpunten in de praktijk. Dit betreft
eerst en vooral de financiering van het hof. Ten aanzien daarvan geldt volgens de
Evaluatiecommissie als preliminaire vraag of bij de totstandkoming van de Rijkswetten
voldoende inzicht bestond in de voor het inrichten van deze instelling benodigde omvang van
financiële middelen (zie ook paragraaf 2.4 (Financiën)). Voorts geldt dat de nieuwe
financieringssystematiek van het hof in zoverre hapert dat verschillende landen niet volledig
en/of niet tijdig voldoen aan hun verplichtingen tot het ter beschikking stellen van financiële
middelen aan het hof. Voor het efficiënt functioneren van dit hof vormt dit een grote
bedreiging.
Momenteel is het hof niet in staat noodzakelijke moderniseringen door te voeren
(bijvoorbeeld waar het zaaksregistratiesystemen betreft). Het hof is voorts niet in staat te
voorzien in opleidings- en professionaliseringstrajecten voor zowel rechterlijk als nietrechterlijk hofpersoneel. Bovendien belemmeren de financiële problemen de aanstelling van
nieuw personeel dat beschikt over recente opleiding en capaciteiten die noodzakelijk zijn voor

25

modern ingerichte rechtspraak. 30 De Evaluatiecommissie spreekt grote zorgen uit over de
omstandigheid dat het hof om te kunnen voldoen aan zijn betalingsverplichtingen richting zijn
personeel de noodgreep heeft moeten toepassen van het verrekenen van de landsbijdragen
met de ingekomen, maar nog niet afgedragen, griffiegelden. Op dergelijke financiële
onzekerheid valt geen behoorlijke hoforganisatie te bouwen. De Beheerraad dient erop toe te
zien dat deze tijdige en volledige financiering tot stand komt. Ook de mogelijkheid van
maandelijkse betalingen door de landen moet worden overwogen, nu dit ervoor kan zorgen
dat de periodiek af te dragen sommen door de landen op te brengen zijn.
Een en ander is ook voor burgers van groot belang. Voor een hof dat vanwege te beperkte
financiële middelen niet kan investeren in de kwaliteit van mensen en systemen, kan op den
duur sprake zijn van oplopende doorlooptijden van rechtszaken en kwalitatieve achteruitgang
van de rechtspraak. Uiteindelijk raakt dit de rechtszekerheid van burgers en schaadt dit het
vertrouwen in deze fundamentele overheidsmacht.
Vanuit het hof zijn in het recente verleden voorstellen gedaan voor verandering van de
financieringsstructuur. 31 Dit betreft onder meer een additionele financiering van zogeheten
‘megazaken’. Hieraan is gedeeltelijk tegemoetgekomen, zij het dat de Evaluatiecommissie
heeft moeten constateren dat de omvang hiervan niet afdoende is. Dat Nederland
(bijvoorbeeld in het kader van ‘megazaken’ en tegen de achtergrond van de waarborgfunctie
voor rechtshandhaving als bedoeld in art. 43 lid 2 Statuut) incidenteel financiële bijstand
verleent, moet niet worden uitgesloten. Niettemin vertrekt de Evaluatiecommissie vanuit het
uitgangspunt dat autonome landen zelf moeten voorzien in de meest fundamentele
overheidsfuncties. Daarom ziet de Evaluatiecommissie het als een vanzelfsprekendheid dat
landen in dezen de structurele kosten van hun eigen rechtspraak zelf dragen.
Om op meerjarige basis financiering van de rechtspraak in het Caribische deel van het
Koninkrijk veilig te stellen, geeft de evaluatiecommissie in overweging de reeds bestaande
mogelijkheden van vermogensvorming (“bufferfonds”) beter te benutten ten faveure van
structurele versterking van de rechtspraak. De financiering van het hof plaatsen in een
meerjarig perspectief zou moeten worden gekoppeld aan de mogelijkheid efficiencyvoordelen
te reserveren voor volgende begrotingsjaren. Dit kan ertoe leiden dat het hof deze eventuele
voordelen ten eigen bate kan benutten.

5.2 Financiële aansprakelijkheid

30
31

Zie paragraaf 4.1.3 van de onderzoeksbijlage.
Zie paragraaf 4.1.3 van de onderzoeksbijlage.

26

Verder blijkt de financiële aansprakelijkheid van het hof en van rechters niet afdoende te zijn
afgedicht. Onafhankelijke en onpartijdige rechtspraak is niet gebaat bij de mogelijkheid dat
rechters persoonlijk in rechte kunnen worden aangesproken voor hetgeen zij hebben gedaan
in de uitoefening van hun functie. In Nederland is deze aansprakelijkheid van rechters
uitgesloten door elke verantwoordelijkheid voor het handelen van rechters in de reguliere
uitoefening van hun taak over te hevelen naar de Staat der Nederlanden als rechtspersoon.
Nu de rechtspersoon waarbinnen de rechters van het hof functioneren aanzienlijk kleiner is
dan de Staat der Nederlanden, dient overwogen te worden deze uitsluiting van
aansprakelijkheid eveneens te laten gelden voor de rechtspersoon Gemeenschappelijk Hof
van Justitie als zodanig. Te denken is aan een vergelijkbare regeling als ten aanzien van de
Gemeenschappelijke Centrale Bank van Curaçao en Sint Maarten. 32

5.3 Verhouding hofbestuur - Beheerraad
Met de introductie van het hofbestuur en de Beheerraad voorziet de Rijkswet in een structuur
die voorheen onbekend was. Het is logisch dat het tijd vergt voordat deze organen ingespeeld
raken op de rol die hen wettelijk toegekend is. Een goed geëquipeerde Beheerraad kan
volgens Evaluatiecommissie van meerwaarde zijn als onafhankelijke en onpartijdige buffer
tussen het hof en de regeringen van landen. Anders dan de Commissie Voorevaluatie
Rijkswetten van het land Curaçao is de Evaluatiecommissie van opvatting dat de Beheerraad
de tijd moet worden gegund hierin tot volle ontwikkeling te komen. 33 Uit het onderzoek blijkt
dat sprake is van enige spanning in de verhouding tussen deze organen, die inderdaad
verbetering behoeft. 34 Verder is de Evaluatiecommissie van opvatting dat ten aanzien van de
samenstelling van de Beheerraad wordt gezocht naar personen met gedegen kennis van
openbare financiën en/of rechtspraak, die bovendien binnen de samenleving van waaruit zij
zijn voorgedragen gelden als gezaghebbend, waarbij moet worden gewaakt tegen op
partijpolitieke overwegingen gebaseerde benoemingen.
Wat betreft het hofbestuur geldt dat moet worden ingezet op constante professionalisering
ten aanzien van bestuurlijke en/of leidinggevende vaardigheden en het vergroten van
expertise ten aanzien van financiën en bedrijfsvoering. Dit laatste kan mede worden
bewerkstelligd door het op structurele basis toelaten van vestigingsmanagers bij zijn
vergaderingen ter ondersteuning van de vice-presidenten. Een bijkomend voordeel hiervan is
dat hiermee eveneens een grotere evenredigheid in de mate waarin de verschillende
32

Zie artikel 14 Onderlinge Regeling zoals bedoeld in artikel 38, eerste lid van het Statuut voor het Koninkrijk
der Nederlanden regelende een Gemeenschappelijke Centrale Bank van Curaçao en Sint Maarten (Centrale
Bank-statuut voor Curaçao en Sint Maarten).
33
Zie de Voorevaluatie van de Commissie voorevaluatie rijkswetten van Curaçao, p. 10.
34
Zie paragraaf 4.1.3 van de onderzoeksbijlage.

27

vestigingen binnen het hofbestuur vertegenwoordigd zijn, kan worden bewerkstelligd. In de
huidige structuur wordt Curaçao hierin als te dominant gezien door hofpersoneel van de
vestigingen in Aruba en Sint Maarten, nu hierin niet alleen de Curaçaose vice-president zitting
heeft, maar ook de in Curaçao gevestigde hofpresident en Directeur Bedrijfsvoering. 35
Ten aanzien van deze verhouding tussen beide organen ziet de Evaluatiecommissie ruimte
voor een aanbeveling met betrekking tot de taakverdeling tussen hofbestuur en Beheerraad.
In het onderzoek is gebleken dat de huidige taakverdeling ten aanzien van de aanstelling van
niet-rechterlijk personeel, heeft geleid tot problemen. De Evaluatiecommissie is van oordeel
dat deze bevoegdheid ook formeel (niet alleen in mandaat) bij het hofbestuur behoort te
liggen en niet bij de Beheerraad. Ingeval van arbeidsconflicten met zijn eigen personeel
betekent dit evenwel dat dit er uiteindelijk toe kan leiden dat het hof optreedt als ‘rechter in
eigen zaak’. Zulks kan zich eveneens voordoen ten aanzien van andersoortige geschillen
waarbij het hof als rechtspersoon partij is. Om dit te vermijden zal hiertoe een bijzondere
voorziening moeten worden getroffen.

5.4 Enkelvoudige rechtspraak in eerste aanleg
Gedurende het onderzoek hebben verschillende betrokkenen aandacht gevraagd voor de
kwetsbaarheid die gepaard gaat met het uitgangspunt dat alle zaken in eerste aanleg worden
behandeld in een enkelvoudige kamer. Zeker bij complexe strafzaken kan het beginsel van
zorgvuldigheid van rechtspraak met zich brengen dat hierbij meerdere rechters betrokken
dienen te zijn. De Evaluatiecommissie realiseert zich dat dit additionele kosten met zich
brengt, maar is van opvatting dat deze kosten gering zijn, gelet op het rechtsstatelijke belang
dat hiermee gediend wordt. In beginsel hoeft de Rijkswet hiertoe niet gewijzigd te worden.
Artikel 12 lid 1 Rijkswet GHvJ maakt het mogelijk af te wijken van het uitgangspunt van
enkelvoudige zaaksbehandeling in eerste aanleg wanneer daarin bij landsverordening
(Curaçao en Sint Maarten) of wet (Caribisch Nederland) wordt voorzien.

5.5 Caribisering
Ook de door meerdere betrokkenen gewenste – en door het hof nagestreefde - Caribisering
onder het rechterlijk hofpersoneel wordt bemoeilijkt door vacaturestops en andere
maatregelen die voortvloeien uit de precaire financiële positie van het hof. Evenals bij het OM
spelen ook hier de beperkte mogelijkheden tot nadere opleiding en specialisatie in het
Caribische deel van het Koninkrijk een belemmerende rol. Ten aanzien van het rechterlijk
personeel dient de Nederlandse wetgeving – evenals ten aanzien van het OM – zodanig te
35

Zie paragraaf 4.1.3 van de onderzoeksbijlage.

28

worden aangepast dat rechters die hun rechtenstudie hebben doorlopen aan de
universiteiten van Curaçao en Aruba in het kader van uitwisseling volwaardig werkzaam
kunnen zijn binnen de Nederlandse rechterlijke macht.
Ten behoeve van hun ondersteunende rol (bijvoorbeeld voor het schrijven van conceptvonnissen en –uitspraken) is het ook voor het niet-rechterlijk hofpersoneel van belang dat
wordt voorzien in meer en structureler bijscholing. Niettegenstaande de opmerkingen in
paragraaf 2.2 (Aspecten van taal) zal deze bijscholing waar nodig eveneens betrekking kunnen
hebben op verbetering van schriftelijke vaardigheden in de Nederlandse taal.
Nu de Evaluatiecommissie voor het versterken van het hofbestuur een belangrijke rol
weggelegd ziet voor de vestigingsmanagers (zie hierboven), is het ten aanzien van hen,
alsmede voor de Directeur Bedrijfsvoering eveneens van belang te voorzien in permanente
educatie ten aanzien van bestuurlijke, beheersmatige en leidinggevende capaciteiten.

5.6 Aanbevelingen
In termen van doeltreffendheid en effecten (zoals deze zijn verwoord in de Rijkswetten en in
de Evaluatieopdracht) kan ten aanzien van de Rijkswet GHvJ worden opgemerkt dat de
constructie van een Gemeenschappelijk Hof van Justitie – één die ook in het verleden goed
leek te functioneren – in algemene zin doeltreffend is. Dat geldt echter niet voor de op de
Rijkswet gebaseerde bekostigingssystematiek. Het effect daarvan is dat het hof functioneert
onder

de

constante

dreiging

van

het

niet

(tijdig)

kunnen

voldoen

aan

zijn

betalingsverplichtingen (niet in de laatste plaats aan zijn eigen personeel). Ook het hofbestuur
en de Beheerraad lijken nog niet optimaal te functioneren en hun onderlinge verhouding
behoeft aandacht. Het bovenstaande brengt de Evaluatiecommissie tot de volgende
aanbevelingen:
Het bovenstaande brengt de Evaluatiecommissie tot de volgende aanbevelingen:
12. De betrokken landen behoren zorg te dragen voor tijdige en volledige financiering van
het Gemeenschappelijk Hof van Justitie om zodoende het hof in staat te stellen
noodzakelijke verbeteringen in zaaksregistratie, opleiding en personeelsbeleid te
kunnen doorvoeren. De Beheerraad dient erop toe te zien dat deze tijdige en volledige
financiering tot stand komt. De jaarlijkse vergoeding voor ‘megazaken’ blijkt te laag en
dient te worden bijgesteld. Naar aanleiding van de overwegingen in paragraaf 2.4
(Financiën) moet worden onderzocht of – met de kennis van nu – bij de
totstandkoming van de Rijkswet GHvJ voldoende inzicht bestond in de omvang van
financiële middelen die noodzakelijk is voor de in de Rijkswet voorziene inrichting en
organisatie van het hof (zie eveneens aanbeveling 2). De reeds bestaande

29

mogelijkheden van vermogensvorming (“bufferfonds”) moeten beter worden benut
ten faveure van structurele versterking van de rechtspraak.
13. De mogelijkheid van persoonlijke financiële aansprakelijkheid van rechters voor
hetgeen zij in de reguliere uitoefening van hun functie hebben gedaan, dient
uitgesloten te worden. Overwogen dient te worden deze uitsluiting eveneens te laten
gelden voor de rechtspersoon Gemeenschappelijk Hof van Justitie. Hiertoe zal de
Rijkswet moeten worden aangepast.
14. Ten aanzien van de samenstelling van de Beheerraad dient voorop te staan dat deze
bestaat uit personen met gedegen kennis van of ervaring met openbare financiën, dan
wel rechtspraak. Zij hebben bovendien te gelden als gezaghebbend binnen de
samenleving van waaruit zij zijn voorgedragen. Gewaakt moet worden tegen
partijpolitieke benoemingen.
15. Vestigingsmanagers zouden op structurele basis moeten worden toelaten bij
vergaderingen van het hofbestuur.
16. De bevoegdheid niet-rechterlijk hofpersoneel te benoemen (te schorsen en te
ontslaan) behoort ook formeel (niet alleen in mandaat) bij het hofbestuur te liggen en
niet bij de Beheerraad. Hiertoe zal de Rijkswet moeten worden aangepast. Voor
gevallen waarin een dergelijke schorsing of ontslag in rechte wordt aangevochten zal
een bijzondere procedure moeten worden getroffen waarin iedere schijn van
rechterlijke partijdigheid wordt vermeden.
17. Ten aanzien van leden van het hofbestuur dient te worden voorzien in permanente
educatie ten einde professionalisering te garanderen die noodzakelijk is voor het
vervullen van de in de Rijkswet GHvJ voor dit orgaan voorziene functie. Voorts moeten
financiële middelen worden vrijgemaakt in het kader van permanente educatie van
het niet-rechterlijke hofpersoneel. Gelet op aanbeveling 15 geldt dit in het bijzonder
de permanente educatie van vestigingsmanagers.
18. De Nederlandse wetgeving (artikel 5 Wrra) dient zodanig te worden aangepast dat
rechters die hun rechtenstudie hebben doorlopen aan de universiteiten van Curaçao
en Aruba in het kader van uitwisseling volwaardig werkzaam kunnen zijn binnen de
Nederlandse rechterlijke macht.
19. Zeker in complexe strafzaken acht de Evaluatiecommissie het uit een oogpunt van
zorgvuldigheid van belang dat de mogelijkheid wordt geschapen om in voorkomende
gevallen de berechting daarvan in eerste aanleg door een meervoudige kamer te doen
geschieden. Krachtens artikel 12, eerste lid, Rijkswet GHvJ kunnen de landen hierin zelf
bij landsverordening respectievelijk wet voorzien.

30

6. Raad voor de rechtshandhaving
De Raad voor de rechtshandhaving (verder: de Raad) heeft in de korte tijd dat hij bestaat een
groot aantal inspecties verricht in Curaçao, Sint Maarten en Caribisch Nederland. Er is
bovendien sprake van de nodige bestuurlijke aandacht (ministers, gezaghebbers) voor deze
inspecties. De politieke aandacht van de relevante vertegenwoordigende organen blijft hierbij
achter. Voor de Evaluatiecommissie is deze aandacht echter niet de enige maatstaf voor het
meten van het succes van een instituut als de Raad. Personen en instellingen die te maken
hebben gehad met deze inspecties blijken over het algemeen tevreden over de kwaliteit en de
bruikbaarheid van de inspectierapporten. Burgers zijn niet de primaire afnemers van de
producten van de Raad (dat zijn de betreffende vertegenwoordigende lichamen, bestuurders
en de geïnspecteerde instellingen). Verschillende rapporten van de Raad bevatten echter
aanbevelingen ter verbetering van de relatie tussen burgers en justitiële instellingen. Dit
wordt treffend geïllustreerd door het allereerste rapport van de Raad over knelpunten ten
aanzien van het aangiftebeleid. Opvolging van deze aanbevelingen door de geïnspecteerde
instellingen raakt burgers derhalve in positieve zin.
De Evaluatiecommissie is dan ook van opvatting dat een instituut als de Raad in elk van de
landen meerwaarde heeft en een blijvende bijdrage kan leveren aan het verbeteren van de
kwaliteit van de rechtshandhaving. Dat gezegd hebbend, lijkt de Raad thans voor een
fundamentele keuze te staan. De oorspronkelijke opzet van de Raad lijkt vooral te zijn gericht
op onderzoeken die zoveel mogelijk op gelijksoortige wijze in het Caribische deel van het
Koninkrijk worden uitgevoerd. Dit vindt mede weerklank in de afstemmingsvergaderingen van
de Raad en de voorbereiding daarvan binnen het overleg van de hoofdinspecteurs. In de
huidige praktijk zijn echter groeiende verschillen waarneembaar in de onderwerpkeuze en –
afbakening. 36
Hoewel deze ontwikkeling niet geheel in lijn lijkt te zijn met de bedoelingen van de
Rijkswetgever, hoeft deze niet op voorhand te worden afgewezen. Het inzetten van
onderzoekscapaciteit ten aanzien van specifieke elementen van rechtshandhaving binnen één
land, kan eveneens van grote betekenis zijn, zonder dat daarbij automatisch de vergelijking
wordt gezocht met dezelfde elementen in andere landen. Onder personen die werkzaam zijn
bij instellingen of in processen die zijn geïnspecteerd door de Raad blijkt de aandacht voor de
rapporten die betrekking hebben op hun eigen land echter aanzienlijk groter dan voor de
rapporten die betrekking hebben op de andere landen. Met het oog daarop moet de vraag
36

Zie paragraaf 4.4.3 van de onderzoeksbijlage.

31

worden gesteld waartoe onderlinge vergelijkbaarheid dient en of dit uitgangspunt dominant
behoort te zijn.
De erkenning en eventuele voortzetting van de ontwikkeling naar meer differentiatie zou
volgens de Evaluatiecommissie op termijn wel moeten leiden tot een heroriëntatie op de
opzet van de Raad en zijn werkzaamheden. Volgens de Evaluatiecommissie kan verdere
differentiatie van inspecties niet voortschrijden zonder het belang van onderling vergelijkbare
onderzoekingen (gedeeltelijk) te ondergraven en andersom.
De ene keuze zou betekenen dat in de toekomst meer wordt ingezet op verhoging van het
aantal zuiver landelijke onderzoeken (of op het almaar meer op de specifieke situatie van
landen toespitsen van onderzoeksmethoden en –afbakening). Ten aanzien van deze mogelijke
keuze moet de vraag worden beantwoord of de uitgangspunten van de Rijkswet niet in
zodanige mate worden verlaten dat de Rijkswet zelf in onderling overleg zou moeten worden
vervangen door landswetgeving (eventueel geflankeerd door een samenwerkingsregeling voor
incidentele samenwerking).
De andere keuze houdt in dat in de toekomst wordt ingezet op versterking van de onderlinge
vergelijkbaarheid van de rapporten. In dat geval zou de huidige ontwikkeling in zoverre
moeten worden geadresseerd dat de onderlinge verschillen in onderzoeksbenadering
voorkomen worden. Zou hiervoor worden gekozen, dan ligt het op het pad van de Raad om
duidelijk te maken waarin voor de relevante betrokkenen – zoals ministers en personen en
instellingen die te maken krijgen met inspecties van de Raad – de meerwaarde schuilt in de
onderlinge vergelijkbaarheid van de inspectierapporten.
Eveneens kan worden gekozen voor een oplossing die het midden houdt tussen beide
hierboven weergegeven keuzes. Hierin wordt een scheiding aangebracht tussen Curaçao en
Sint Maarten enerzijds en Caribisch Nederland anderzijds. Caribisch Nederland heeft een
wezenlijk andere status dan de eerdergenoemde landen. Bovendien worden de inspecties
voor de Raad in Caribisch Nederland feitelijk uitgevoerd door de Nederlandse Inspectie
Veiligheid en Justitie, die – ook buiten het verband van de Raad – een eigen, vaste manier van
opereren kent. Beide factoren kunnen leiden tot groeiende divergentie in de aard van
onderzoeken en de wijze waarop zij worden uitgevoerd. Deze divergentie hoeft zich tussen
Curaçao en Sint Maarten niet voor te doen, nu beide landen voor wat betreft constitutionele
status en beschikbare onderzoekscapaciteit in vergelijkbare omstandigheden verkeren. Gelet
hierop zou eveneens (in onderling overleg) kunnen worden gekozen voor een systematiek
waarin de taken van de Raad met betrekking tot Caribisch Nederland exclusief in Nederland
worden belegd en waarin Curaçao en Sint Maarten (eventueel tezamen met Aruba) de
samenwerking binnen een gemeenschappelijke Raad voor de rechtshandhaving voortzetten.

32

6.1 Aanbeveling
In termen van doeltreffendheid en effecten (zoals deze zijn verwoord in de Rijkswetten en in
de Evaluatieopdracht) kan ten aanzien van de Rijkswet RvdR worden opgemerkt dat deze in
zoverre doeltreffend is, dat de door de Raad afgescheiden rapporten door de primaire
betrokkenen (geïnspecteerden en ministers) als waardevol worden gezien, zodat de
aanbevelingen van de Raad in vruchtbare aarde vallen. Doeltreffend bleek in eerste instantie
ook de werkwijze van de Raad, die gericht was op gelijke onderwerpkeuze en –afbakening ten
aanzien van het onderzoek in de verschillende landen, zodat onderlinge vergelijking tussen de
landen werd vergemakkelijkt (met het oog op ‘best practices’). Hoewel het te vroeg is te
stellen dat de Rijkswet op dit punt thans in het geheel niet langer doeltreffend zou zijn, merkt
de Evaluatiecommisise op dat de onderlinge verschillen in taakopvatting en onderwerpkeuze
lijken toe te nemen. Het effect daarvan is dat onderlinge vergelijkbaarheid onder druk komt te
staan en dat daarmee de raison d’être van een landsoverkoepelende structuur ter discussie
staat. Het bovenstaande brengt de Evaluatiecommissie tot de volgende aanbeveling:
20. Ten aanzien van de Raad zal binnen afzienbare termijn een keuze moeten worden
gemaakt met betrekking tot de primaire taakstelling. De uitersten zijn daarbij dat de
Raad kan worden ingericht:
a. als (hoofdzakelijk) een landsinstelling, die voornamelijk landsgebonden
onderzoek verricht en die slechts incidenteel onderzoeken verricht die gericht
zijn op vergelijking tussen de landen (of grensoverschrijdend zijn); of
b. als een (hoofdzakelijk) gezamenlijke instelling, die voornamelijk onderzoeken
verricht

die

gericht

zijn

op

vergelijking

tussen

de

landen

(of

grensoverschrijdend zijn) en slechts incidenteel onderzoeken verricht die
specifiek op één land gericht zijn.
Hiertussen kan eveneens een middenweg worden bewandeld, bijvoorbeeld door
middel van het aanbrengen van een scheiding tussen een Raad Curaçao en Sint
Maarten enerzijds en een Raad (of inspectiedienst) voor Caribisch Nederland
anderzijds. Een eventuele wijziging van de Rijkswet zal, zoals de Rijkswet bepaalt, in
onderling overleg dienen te geschieden.

33

7. Institutionele aspecten
Als gezegd in de paragrafen 1 en 2, de Rijkswetten zijn tot stand gekomen als onderdeel van
een omvangrijk wetgevingspakket ter ontmanteling van het land Nederlandse Antillen. In de
onderhandelingen die tot de vaststelling van dat pakket hebben geleid, hebben de landen
stelling betrokken ten aanzien van de constitutionele inbedding van dit pakket.

7.1 Geschillenregeling
Tijdens die onderhandelingen (en daarna) is het belang onderstreept van de totstandkoming
van een regeling ter beslechting van geschillen tussen de landen en het Koninkrijk. Wat betreft
dit onderwerp merkt de Evaluatiecommissie op dat de onderhandelingen over een
geschillenregeling op Koninkrijksniveau gedurende de looptijd van de evaluatie een eigen
dynamiek hebben gekregen. Hoewel het onderwerp in de eerste fase van het onderzoek ten
behoeve van deze evaluatie wel degelijk aan de orde is gekomen, is afgezien van het verder
betrekken van een mogelijke geschillenregeling in de afsluitende fase van het onderzoek. De
Evaluatiecommissie ziet meerwaarde in een duidelijke regeling van geschillen tussen de
landen en het Koninkrijk. Niettemin heeft zij besloten zich niet te mengen in de verdere
voortgang van het huidige onderhandelingstraject en de uitkomsten hiervan – met
belangstelling – af te wachten.

7.2 Eenzijdig opzegrecht
Ook aan de vraag naar het eenzijdig opzegrecht kan in het kader van deze evaluatie niet
worden voorbijgegaan. Gelet op de aard van het gekozen wetgevingsinstrument – de
consensusrijkswet – is de discussie hieromtrent begrijpelijk. Voorop staat dat de Rijkswetten
een dergelijk opzegrecht thans niet kennen. Drie van de vier rijkswetten sluiten deze
mogelijkheid expliciet uit. In de Rijkswet GHvJ gebeurt dit niet expliciet, maar blijkt uit de
memorie van toelichting dat eenzijdige opzegging niet is toegestaan.
Voor het alsnog opnemen van een eenzijdig opzegrecht pleit de aard van de materie die in de
Rijkswetten wordt geregeld. Rechtshandhaving is een aangelegenheid van de landen. Nu de
landen

autonoom

zijn

ten

aanzien

van

hun

eigen

aangelegenheden,

zouden

consensusrijkswetten volgens voorstanders van dat recht eenzijdig opzegbaar moeten zijn

34

ingeval de consensus over de inhoud daarvan komt te vervallen, ook als dat plaatsvindt na
totstandkoming van de betreffende wet. Tegenstanders van het alsnog opnemen van een
eenzijdig opzegrecht wijzen op de praktijk dat een regel op dezelfde manier wordt gewijzigd
en opgezegd als zij tot stand komt (in casu dus eveneens in onderling overleg). Voorts wijzen
zij op de verbondenheid van de landen in het Koninkrijk, waaruit zou volgen dat de onderling
aangegane samenwerking weliswaar vrijwillig, maar niet vrijblijvend is. Ten slotte wijzen
tegenstanders van dit recht in het kader van deze Rijkswetten op de noodzaak van het
blijvend waarborgen van vitale aspecten van de rechtshandhaving in regelgeving die niet
lichtvaardig terzijde kan worden geschoven.
De Evaluatiecommissie heeft begrip voor deze argumenten over en weer (die nader zijn
uitgewerkt in de onderzoeksbijlage). 37 Gelet op hetgeen hierover in paragraaf 1.2
(Ontwikkelingsperspectief) is opgemerkt, geldt voor de Evaluatiecommissie dat ook de huidige
onmogelijkheid van eenzijdige opzegging niet moet worden beschouwd als een eeuwig edict.
De Evaluatiecommissie acht het thans – amper vijf jaar na de totstandkoming van de
consensusrijkswetten en de prille ontwikkeling van de twee nieuwe landen – echter te vroeg
om op dit punt stappen te zetten.

37

Zie hoofdstuk 5 van de onderzoeksbijlage.

35

8. Slotopmerkingen
Aan het begin van dit eindverslag is waardering uitgesproken voor de inzet die in de landen en
de openbare lichamen aan de dag wordt gelegd ten behoeve van de rechtshandhaving. De
daarna besproken aandachtspunten doen aan deze waardering niet af, zeker gelet op de korte
tijd die is verstreken tussen de totstandkoming van de Rijkswetten en de start van dit
evaluatietraject. De opgave waarvoor alle landen zich gesteld zien is echter groot. Hoewel de
landen op het terrein van rechtshandhaving niet stilgezeten hebben, ontwikkelt ook
criminaliteit voortdurend. Onder meer vanwege technologische mogelijkheden heeft de
criminaliteit zich bovendien in groeiende mate grensoverschrijdend ontwikkeld. In dat
verband mag de burger van zijn of haar overheid verwachten dat de bestrijding van
criminaliteit thans prioriteit verdient boven – op zichzelf legitieme – institutionele debatten.
De Evaluatiecommissie roept alle betrokkenen derhalve op voortvarend en in vruchtbare
samenwerking de uitdagingen van de eenentwintigste-eeuwse rechtshandhaving tegemoet te
treden. Het is de stellige overtuiging van de Evaluatiecommissie dat vooruitgang op justitieel
gebied ten behoeve van de burgers binnen het Caribische deel van het Koninkrijk sneller tot
stand komt wanneer onderhandeling en samenwerking tussen alle betrokken landen
gebaseerd is op wederzijds vertrouwen en de gezamenlijk gedragen wens voort te bouwen op
datgene wat goed gaat. Wil deze evaluatie bijdragen aan verbetering van de kwaliteit van de
rechtshandhaving, dan moet thans het momentum worden benut voor pragmatische ingrepen
en verbeterde samenwerking.
De Evaluatiecommissie is van oordeel dat met een aantal additionele inspanningen een groot
deel van de hierboven gesignaleerde aandachtspunten kan worden verholpen. Soms bestaan
deze inspanningen uit het vergroten van financiële middelen (bijvoorbeeld ten aanzien van
het hof en de politie), soms uit het beter benutten van de mogelijkheden die de Rijkswetten
bieden (ten aanzien van de beleidsmatige aansturing van het OM), soms uit het intensiveren
van samenwerking (ten aanzien van de politie) en soms wellicht ook uit het voorshands
accepteren en respecteren van onderlinge verschillen.
Drie van de vier geëvalueerde Rijkswetten geven aan dat de landen naar aanleiding van deze
evaluatie in onderling overleg kunnen bepalen dat de Rijkswetten zullen worden beëindigd.
Het betreft de Rijkswetten OM (artikel 41, tweede lid), Politie (artikel 56, tweede lid) en RvdR
(artikel 43, tweede lid). Mede gelet op het perspectief zoals de Evaluatiecommissie dat heeft
geschetst in paragraaf 1.2, maar ook gelet op de positieve waardering die de
Evaluatiecommissie heeft voor het functioneren van deze Rijkswetten in de praktijk, acht de

36

Evaluatiecommissie de tijd niet rijp beëindiging van deze wetten serieus te overwegen. Zij is
derhalve van opvatting dat de Rijkswetten thans moeten worden gehandhaafd. Voor het
verwezenlijken van de in dit eindverslag gedane aanbevelingen lijkt alleen aanpassing van de
Rijkswet GHvJ noodzakelijk.

8.1 Aanbevelingen
Omwille van het overzicht worden hieronder de twintig aanbevelingen van de Evaluatiecommissie
onder elkaar geplaatst.

1. Reeds in de nabije toekomst dient onderzoek te worden gedaan naar en fundamenteel
debat te worden gevoerd over de dominante positie van het Nederlands binnen het
verband van de rechtshandhaving. Dit onderzoek en dit debat zou erop gericht
moeten zijn de aspecten van de rechtshandhaving te identificeren waar gebruik van
het Nederlands niet strikt noodzakelijk is.
2. Onderzocht moet worden of – met de kennis van nu – bij de totstandkoming van de
Rijkswetten (in het bijzonder ten aanzien van de Rijkswet GHvJ en de Rijkswet Politie)
voldoende inzicht bestond in de omvang van benodigde financiële middelen voor de in
de Rijkswet voorziene inrichting van de instellingen. Aan de uitkomsten van dat
onderzoek zouden door de landen consequenties moeten worden verbonden.
3. De organisatie van de korpsen (met name het KPC en het KPSM) dient zo snel mogelijk
verder te worden ontwikkeld. De daarmee gepaard gaande reorganisaties zouden met
grote voorrang moeten worden afgerond. Hierin zou eveneens het onderzoek moeten
worden betrokken naar de toereikendheid van de oorspronkelijke raming van de
financiële middelen die hiervoor noodzakelijk zijn (zie aanbeveling 2 en paragraaf 2.4
(Financiën)). In verband met de kwaliteit van de opsporing verdient de positie van de
hulpofficier van justitie extra aandacht. Daarbij moet worden gedacht aan
formalisering van diens plaats in de organisatie, diens opleiding en certificering,
alsmede aan optimalisering van de verbinding die door middel van de hulpofficieren
kan worden gelegd tussen politie en OM.
4. De Rijkswet Politie is een kaderwet. Het is noodzakelijk dat de wetgevers van Curaçao
en Sint Maarten komen tot versnelde nadere uitwerking hiervan (voor Curaçao
bijvoorbeeld door middel van totstandkoming van de Landsverordening Politie).
5. Frequente wisseling van personele bezetting op met name sleutelposities binnen het
politieapparaat (zoals bij de korpschefs of de ‘station chiefs’ in Sint Eustatius en Saba)
moet zoveel mogelijk worden vermeden.

37

6. Bij de toelating tot politieopleidingen zou beheersing van het Nederlands niet het
grootste struikelblok moeten zijn. Ingezet moet worden op maatwerkoplossingen
binnen (of parallel aan) de politieopleiding die achterstanden in Nederlandse
taalbeheersing adresseren bij degenen voor wie dat een aandachtspunt is.
7. Erkend moet worden dat het RST in alle landen een meer permanent karakter heeft
gekregen. Met name in Sint Maarten moet sterk worden ingezet op verbetering van de
verhoudingen en samenwerking tussen het RST en het Korps Politie.
8. Het RST zou een viertal taken toebedeeld moeten krijgen. Dit zijn:
a. onderzoek naar grensoverschrijdende criminaliteit bedoeld in artikel 33,
tweede lid, van de Rijkswet openbare ministeries van Curaçao, van Sint
Maarten en van Bonaire, Sint Eustatius en Saba;
b. onderzoek naar misdrijven, die gezien de ernst of frequentie dan wel het
georganiseerd verband waarin ze worden gepleegd een ernstige inbreuk op de
rechtsorde maken;
c. onderzoek ter uitvoering van interregionale en internationale verzoeken tot
rechtshulp met betrekking tot strafbare feiten bedoeld onder a en b.
d. ondersteuning van het Korps Politie door middel van de inzet van
technologische hulpmiddelen en specialistische expertise.
De taken, genoemd onder b en d, zou het RST moeten uitvoeren onder operationele
verantwoordelijkheid van de korpschefs van de landen, uiteraard met inachtneming van
het lokale strafvorderlijke gezag. Bij de uitoefening van alle taken moet gevolg worden
gegeven aan het in de opzet van het RST voorziene ‘twinning’. Implementatie van deze
aanbeveling vergt aanpassing van het RST-protocol. Bij die gelegenheid zou de thans
vigerende en door het JVO vastgestelde bestuurlijke inbedding van het RST – die gericht is
op samenwerking tussen de landen (via hun ministeries en korpsen) – moeten worden
geformaliseerd in dat protocol. Bij aanpassing van het RST-protocol moet ook het land
Aruba worden betrokken.

9. Voor de Evaluatiecommissie geldt dat de huidige constructie van een gezamenlijke
procureur-generaal niet in steen gebeiteld is. De Evaluatiecommissie acht het thans
echter te vroeg hierin wijzigingen aan te brengen. Allereerst zou moeten worden
getracht de mogelijkheden die de Rijkswet thans biedt optimaal te benutten.
10. Onder meer ten behoeve van een betere aansturing van het OM dienen de ministeries
van Justitie te Curaçao en Sint Maarten fors te investeren in een vergroting van hun
beleidskracht, waarbij het binnenhalen van expertise op het terrein van
strafrechtelijke beleidsvorming vooropstaat.

38

11. De Nederlandse wetgeving (artikel 5 Wrra) dient zodanig te worden aangepast dat
leden van het OM die hun rechtenstudie hebben doorlopen aan de universiteiten van
Curaçao en Aruba in het kader van uitwisseling en specialisatie volwaardig werkzaam
kunnen zijn binnen het Nederlandse OM.
12. De betrokken landen behoren zorg te dragen voor tijdige en volledige financiering van
het Gemeenschappelijk Hof van Justitie om zodoende het hof in staat te stellen
noodzakelijke verbeteringen in zaaksregistratie, opleiding en personeelsbeleid te
kunnen doorvoeren. De Beheerraad dient erop toe te zien dat deze tijdige en volledige
financiering tot stand komt. De jaarlijkse vergoeding voor ‘megazaken’ blijkt te laag en
dient te worden bijgesteld. Naar aanleiding van de overwegingen in paragraaf 2.4
(Financiën) moet worden onderzocht of – met de kennis van nu – bij de
totstandkoming van de Rijkswet GHvJ voldoende inzicht bestond in de omvang van
financiële middelen die noodzakelijk is voor de in de Rijkswet voorziene inrichting en
organisatie van het hof (zie eveneens aanbeveling 2). De reeds bestaande
mogelijkheden van vermogensvorming (“bufferfonds”) moeten beter worden benut
ten faveure van structurele versterking van de rechtspraak.
13. De mogelijkheid van persoonlijke financiële aansprakelijkheid van rechters voor
hetgeen zij in de reguliere uitoefening van hun functie hebben gedaan, dient
uitgesloten te worden. Overwogen dient te worden deze uitsluiting eveneens te laten
gelden voor de rechtspersoon Gemeenschappelijk Hof van Justitie. Hiertoe zal de
Rijkswet moeten worden aangepast.
14. Ten aanzien van de samenstelling van de Beheerraad dient voorop te staan dat deze
bestaat uit personen met gedegen kennis van of ervaring met openbare financiën, dan
wel rechtspraak. Zij hebben bovendien te gelden als gezaghebbend binnen de
samenleving van waaruit zij zijn voorgedragen. Gewaakt moet worden tegen
partijpolitieke benoemingen.
15. Vestigingsmanagers zouden op structurele basis moeten worden toelaten bij
vergaderingen van het hofbestuur.
16. De bevoegdheid niet-rechterlijk hofpersoneel te benoemen (te schorsen en te
ontslaan) behoort ook formeel (niet alleen in mandaat) bij het hofbestuur te liggen en
niet bij de Beheerraad. Hiertoe zal de Rijkswet moeten worden aangepast. Voor
gevallen waarin een dergelijke schorsing of ontslag in rechte wordt aangevochten zal
een bijzondere procedure moeten worden getroffen waarin iedere schijn van
rechterlijke partijdigheid wordt vermeden.
17. Ten aanzien van leden van het hofbestuur dient te worden voorzien in permanente
educatie ten einde professionalisering te garanderen die noodzakelijk is voor het

39

vervullen van de in de Rijkswet GHvJ voor dit orgaan voorziene functie. Voorts moeten
financiële middelen worden vrijgemaakt in het kader van permanente educatie van
het niet-rechterlijke hofpersoneel. Gelet op aanbeveling 15 geldt dit in het bijzonder
de permanente educatie van vestigingsmanagers.
18. De Nederlandse wetgeving (artikel 5 Wrra) dient zodanig te worden aangepast dat
rechters die hun rechtenstudie hebben doorlopen aan de universiteiten van Curaçao
en Aruba in het kader van uitwisseling volwaardig werkzaam kunnen zijn binnen de
Nederlandse rechterlijke macht.
19. Zeker in complexe strafzaken acht de Evaluatiecommissie het uit een oogpunt van
zorgvuldigheid van belang dat de mogelijkheid wordt geschapen om in voorkomende
gevallen de berechting daarvan in eerste aanleg door een meervoudige kamer te doen
geschieden. Krachtens artikel 12, eerste lid, Rijkswet GHvJ kunnen de landen hierin zelf
bij landsverordening respectievelijk wet voorzien.
20. Ten aanzien van de Raad voor de rechtshandhaving zal binnen afzienbare termijn een
keuze moeten worden gemaakt met betrekking tot de primaire taakstelling. De
uitersten zijn daarbij dat de Raad kan worden ingericht:
a. als (hoofdzakelijk) een landsinstelling, die voornamelijk landsgebonden
onderzoek verricht en die slechts incidenteel onderzoeken verricht die
gericht zijn op vergelijking tussen de landen (of grensoverschrijdend zijn);
of
b. als

een

(hoofdzakelijk)

gezamenlijke

instelling,

die

voornamelijk

onderzoeken verricht die gericht zijn op vergelijking tussen de landen (of
grensoverschrijdend zijn) en slechts incidenteel onderzoeken verricht die
specifiek op één land gericht zijn.
Hiertussen kan eveneens een middenweg worden bewandeld, bijvoorbeeld door
middel van het aanbrengen van een scheiding tussen een Raad Curaçao en Sint
Maarten enerzijds en een Raad (of inspectiedienst) voor Caribisch Nederland
anderzijds. Een eventuele wijziging van de Rijkswet zal, zoals de Rijkswet bepaalt, in
onderling overleg dienen te geschieden.

40

Samenstelling Evaluatiecommissie
De Evaluatiecommissie was als volgt samengesteld:
-

R. (Raymond) Begina en H.N. (Harm) Brouwer (presidium), benoemd bij besluit van de
Minister van Justitie van Aruba, de Minister van Justitie van Curaçao, de Minister van
Justitie van Sint Maarten en de Minister van Veiligheid en Justitie van Nederland

-

C.W.M. (Stan) Dessens (lid), benoemd door het land Nederland

-

C.L. (Luciano) Milliard (lid), benoemd door het land Aruba

-

F.P. (Fred) Wiel (plaatsvervangend lid), benoemd door het land Curaçao

-

J. (Jacob) Wit (lid), benoemd door het land Sint Maarten

Secretariaat Evaluatiecommissie
De Evaluatiecommissie heeft zich laten bijstaan door een secretariaat. Dit was als volgt
samengesteld:
-

J.A. (Ronald) de Kort (secretaris tot 1 augustus 2015)

-

R.M. (Rein) Peters (lid van het ondersteunend secretariaat; waarnemend secretaris
vanaf 1 augustus 2015)

-

M. (Martina) Bartelink (lid van het ondersteunend secretariaat tot 8 augustus 2015)

41

Onderzoeksbijlage

1

VIJF JAAR JUSTITIËLE RIJKSWETTEN
Rapportage van een wetsevaluerend onderzoek in opdracht van de Evaluatiecommissie
justitiële rijkswetten

mr. dr. W. van der Woude
prof. mr. A.M. Hol
mr. dr. A.D. Marchena-Slot
prof. mr. R. Nehmelman
prof. dr. G.J. Oostindie
prof. mr. J.M. Reijntjes
prof. mr. A.B. van Rijn
drs. P.C.M. Schotborgh-Van de Ven
mr. W.S. Zorg

9 september 2015
© WODC 2015

2

Gebruikte afkortingen
AG
BAVPOL
ELRO
GVP
HOvJ
JA
JVO
KC
KMAR
KPC
KPCN
KPNA
KPSXM
KW
LR
NAF
OM
ORV
OvJ
PA
PG
Rb financiering hof
RCN
RR
RST
Rw GHvJ
Rw OM
Rw Politie
Rw RvdR
SWR
SWR PvA
VKC
VKSM
Wrra

Advocaat-generaal
Buitengewoon agent van politie
Eenvormige Landsverordening op de rechterlijke organisatie
Gemeenschappelijke Voorziening Politie
Hoofdofficier van justitie
Justice Academy Sint Maarten
Justitieel Vierpartijenoverleg
Korpschef
Koninklijke Marechaussee
Korps Politie Curaçao
Korps Politie Caribisch Nederland
Korps Politie Nederlandse Antillen
Korps Politie Sint Maarten
Kustwacht
Landsrecherche
Nederlands Antilliaanse Gulden
Openbaar Ministerie
Opleidingsinstituut Rechtshandhaving en Veiligheidszorg
Officier van justitie
Politieacademie
Procureur-generaal
Rijksbesluit financiering Gemeenschappelijk Hof van Justitie
Rijksdienst Caribisch Nederland
Rijksrecherche
Recherche Samenwerkingsteam
Rijkswet Gemeenschappelijk Hof van Justitie
Rijkswet openbare ministeries van Curaçao, van Sint Maarten en van
Bonaire, Sint Eustatius en Saba
Rijkswet politie van Curaçao, van Sint Maarten en van Bonaire, Sint
Eustatius en Saba
Rijkswet Raad voor de rechtshandhaving
Samenwerkingsregeling Nederlandse Antillen en Aruba
Samenwerkingsregeling Plannen van Aanpak
Vrijwilligerskorps Curaçao
Vrijwilligerskorps Sint Maarten
Wet rechtspositie rechterlijke ambtenaren

3

Verkort aangehaalde literatuur
C. Borman (2012)
C. Borman, Statuut voor het Koninkrijk der Nederlanden, Kluwer, derde druk 2012

T.C. Borman (2009)
T.C. Borman, Consensusrijkswetgeving: van voetnoot tot aanwijzingen?, in: P.P.T. Bovend'Eert
e.a., De staat van wetgeving. Opstellen aangeboden aan prof. mr. C.A.J.M. Kortmann, Kluwer Deventer, 2009, p. 409-443

T.C. Borman (2015)
T.C. Borman, Territoriale aanduidingen in het Koninkrijk na 10-10-10, in: RegelMaat 2015 (30)
3, p. 221-230

Bovend'Eert (2007)
P.P.T. Bovend'Eert, Enkele kanttekeningen bij de consensus-Rijkswet, in: H.R.B.M. Kummeling
en J.M. Saleh, Nieuwe verhoudingen in het Koninkrijk der Nederlanden, Universiteit Utrecht,
2007, p. 183-185

Commissie-Römer (2006)
Evaluatieonderzoek rechtshandhaving: de keten is zo sterk als de zwakste schakel,
De Curaçaosche Courant 2006

Van Dijk (2010)
A.G. van Dijk, Consensusrijkswetgeving: een bijzonder concept, in: A.L.C. Roos en L.F.M.
Verhey (red.), Wetten voor de West. Over de wetgeving in het vernieuwde Koninkrijk der
Nederlanden, Ministerie van Veiligheid en Justitie, Den Haag oktober 2010, p. 55-68

4

Hoogers en De Vries (2002)
H.G. Hoogers en F. de Vries, Hoofdlijnen Arubaans Staatsrecht, Walburg Pers, Zutphen 2002

Kocken en Korenhof (2006)
C.L.B. Kocken en A. Korenhof, Kleinschaligheid en rechtsontwikkeling: Een kritische bespreking
van de Nederlandse-Antilliaanse rechtsontwikkeling met betrekking tot ambtelijke corruptie,
in: René Römer als Inspirator: Actualiseringen van zijn gedachtegoed, Universiteit Nederlandse
Antillen, Willemstad, p.187-20, 2006

Logemann (1957)
J.H.A. Logemann, Wat moet bij Rijkswet worden geregeld?, in: NJB 1956, p. 141-149

Marcha (2003)
V. Marcha, Emancipatie, beeldvorming en etniciteit: Nieuw leven op oude ruïnes. Emancipatie
& Acceptatie : Curaçao En Curaçaoënaars : Beeldvorming En Identiteit Honderdveertig Jaar Na
De Slavernij, p. 51-71, 2003

Martha (1998)
R.S.J. Martha, De drie groepen rijksregelgeving, in: F. Kunneman en S. Joubert (red.), Con
Amore. Opstellen aangeboden aan mr. E.L. Joubert, Kluwer - Deventer 1998

Nap (2003)
M. Nap, De wetgeving van het Koninkrijk der Nederlanden, Walburg Pers, 2003

Nauta en Van Egmond (2015)
O. Nauta en P. van Egmond, Inrichting en organisatie Brandweerkorps en Korps Politie
Caribisch Nederland, Amsterdam 2015

Oostindie en Klinkers (2012)
G.J. Oostindie en I. Klinkers, Gedeeld Koninkrijk. De ontmanteling van de Nederlandse Antillen
en de vernieuwing van de trans-Atlantische relaties, Amsterdam University Press 2012

5

Qoubbane (2010)
N. Qoubbane, Over de totstandkoming van consensusrijkswetten: overeenstemming tussen
wie en waarover?, in: TvCR 2010, p. 146-164

Reijntjes (2012)
J.M. Reijntjes, Curaçao op de drempel van de autonomie, WLP, Nijmegen 2012

Van Rijn (1999)
A.B. van Rijn, Staatsrecht van de Nederlandse Antillen, W.E.J. Tjeenk Willink, Deventer 1999

Römer (2010)
S. Römer, De totstandkoming van de slotakkoorden: een einde en een nieuw begin, in:
Staatkundige hervormingen in beeld, het wetgevingstraject van de staatkundige hervormingen
van het Koninkrijk, Den Haag, Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties 2010

Schotborgh (2009)
P.C.M. Schotborgh-van de Ven, De ‘verwijtenroute’, Over de achtergronden van fraude en
corruptie in het Caribisch deel van het Koninkrijk, in: Justitiële Verkenningen, De Nederlandse
Cariben, Den Haag, Boom Juridische Uitgevers 2009 p. 84-98

Verhey (2010)
L.F.M. Verhey, Slotakkoord of nieuw begin: enkele algemene beschouwingen over het nieuwe
Koninkrijk, in: A.L.C. Roos en L.F.M. Verhey (red.), Wetten voor de West. Over de wetgeving in
het vernieuwde Koninkrijk der Nederlanden, Ministerie van Veiligheid en Justitie, Den Haag
oktober 2010, p. 27-40

Verweel (2003)
P. Verweel, Double Dutch: De Europese en Curaçaos-Antilliaanse bestuursstijl. Emancipatie &
Acceptatie: Curaçao En Curaçaoënaars: Beeldvorming en identiteit honderdveertig jaar na de
slavernij, SWP, Amsterdam, 2003, p. 140-154.

Wesselink (2015)
J.H. Wesselink, The friendly island, in NbSr 2015, p. 146-148

6

Van der Woude (2007a)
W. van der Woude, Eenvormigheid, concordantie en consensus. Kanttekeningen bij de
wetgevingsautonomie van Curaçao en Sint Maarten, in: H.R.B.M. Kummeling en J.M. Saleh,
Nieuwe verhoudingen in het Koninkrijk der Nederlanden, Universiteit Utrecht, 2007, p. 175182

Van der Woude (2007b)
W. van der Woude, Wetgeving in de ontmantelde Nederlandse Antillen, in: RegelMaat afl.
2007/6, p. 261-268

7

Samenvatting
In opdracht van de Evaluatiecommissie justitiële rijkswetten is onderzoek verricht naar het
functioneren van de justitiële rijkswetten in de praktijk en het oordeel daarover van degenen
die hierbij betrokken zijn. Onder deze justitiële rijkswetten wordt verstaan de Rijkswet
Gemeenschappelijk Hof van Justitie (verder: Rw GHvJ), de Rijkswet openbare ministeries van
Curaçao, van Sint Maarten en van Bonaire, Sint Eustatius en Saba (verder: Rw OM), de
Rijkswet politie van Curaçao, van Sint Maarten en van Bonaire, Sint Eustatius en Saba (verder:
Rw Politie) en de Rijkswet Raad voor de rechtshandhaving (verder: Rw RvdR). Deze
samenvatting vormt een weergave van de belangrijkste bevindingen.

Methode
Om

tot

beantwoording

van

bovenstaande

vraag

te

komen,

zijn

verschillende

onderzoeksmethoden gehanteerd. Achtereenvolgens is gebruik gemaakt van schriftelijke
vragenlijsten, focusgroepen en verdiepende interviews. De inhoudelijke respons op de
schriftelijke vragenlijsten was hoog (56%). De participatie aan de focusgroepen en de
verdiepende interviews was nog hoger; vrijwel alle organisaties en personen die zijn
uitgenodigd te participeren, hebben hieraan gevolg gegeven. Voorts is ter verdieping en ten
behoeve van de gedachtevorming in de evaluatiecommissie een aantal dossieronderzoeken
verricht. Waar dit relevant was, zijn deze verwerkt in deze rapportage.

Context
Alvorens de belangrijkste aandachtspunten met betrekking tot de vier rijkswetten te
bespreken, is in deze rapportage stilgestaan bij de bijzondere context waarin zij functioneren.
Daarmee is het belang benadrukt van een gedegen inzicht in de effecten die bijvoorbeeld
uitgaan van verschillen in taal en cultuur, fysieke afstanden, de politiek-bestuurlijke context
waarbinnen de Rijkswetten tot stand gekomen zijn (en de gevoelens die daaromtrent ook
thans nog leven) en waarbinnen deze wetten moesten worden geïmplementeerd (het tot
ontwikkeling brengen van volstrekt nieuwe landen en openbare lichamen), alsmede de
bijzondere juridische context van het Koninkrijk der Nederlanden als overkoepelende
structuur.

8

Vijftien aandachtspunten
Gaandeweg het onderzoek zijn vijftien aandachtspunten centraal komen te staan. Veertien
daarvan zijn verdeeld over de vier rijkswetten; één daarvan is rijkswetoverkoepelend. Deze
worden hieronder cursief aangeduid en besproken. De nadruk op deze aandachtspunten
betekent niet dat het functioneren van de rijkswetten negatief moet worden beoordeeld.
Integendeel, de meeste rijkswetten zijn nagenoeg volledig geïmplementeerd en ten aanzien
van alle rijkswetten kan onder grote groepen betrokkenen in het Caribische deel van het
Koninkrijk worden gesproken van optimisme omtrent de uitvoering daarvan. Met erkenning
van de context die hierboven is aangeduid, is het sentiment daarbij vaak: ‘we zijn er nog niet,
maar we zijn op de goede weg’.

Rw GHvJ
Ten aanzien van de Rw GHvJ geldt de financiële zekerheid van het hof als voornaamste
aandachtspunt. Het betalingsgedrag van de betrokken landen in het kader van de financiering
van het hof laat te wensen over. Ook kunnen vraagtekens worden gesteld bij de
financieringssystematiek als zodanig (bijvoorbeeld, maar niet uitsluitend, met betrekking tot
‘megazaken’). Dit belemmert het hof in zijn functioneren en zijn verdere ontwikkeling en heeft
ertoe geleid dat het hof in het recente verleden noodgrepen heeft moeten toepassen ter
uitbetaling van zijn personeel. Ook de financiële aansprakelijkheid van rechters en van het hof
is nadrukkelijk naar voren gekomen als aandachtspunt.
Ook de verhouding tussen het hofbestuur en de Beheerraad is een aandachtspunt gebleken.
Hoewel het tijd vergt alvorens nieuwe organen ingespeeld raken op de rollen en verhoudingen
die hen wettelijk zijn toebedeeld, valt het op dat beide organen ook vijf jaar na dato zoekende
zijn hun positie ten opzichte van elkaar te bepalen. Dit heeft onder meer betrekking op de
wettelijke taakverdeling waarin de Beheerraad (en niet het hofbestuur) verantwoordelijk is
voor benoeming, schorsing en ontslag van niet-rechterlijk hofpersoneel. Voorts blijkt bij beide
organen behoefte aan nadere professionalisering en ondersteuning in financieel-economische
en bedrijfsvoeringsaspecten.
Een derde aandachtspunt betrof de samenstelling van het hof, mede tegen de achtergrond
van de voorgenomen Caribisering. Vanuit het hofbestuur wordt stevig ingezet op nadere
Caribisering in het rechtersbestand. Ten aanzien van het niet-rechterlijke hofpersoneel blijkt
dit niet noodzakelijk, nu dit in grote mate ‘Caribisch’ is. In dit kader blijkt het creëren van
mogelijkheden tot permanente educatie en eventuele uitwisseling van rechters (ook naar
Nederland) van groot belang.

9

Tot slot is uit het onderzoek gebleken dat er een zeker spanningsveld bestaat tussen de
centrale aansturing van het hof ten opzichte van de decentrale vestigingen. Gelet op het
beleggen van de belangrijkste besturingsfuncties in Curaçao en de samenstelling van het
hofbestuur, voelen de vestigingen in Aruba en Sint Maarten zich met enige regelmaat
overstemd.
Parallel aan het onderzoek naar de geselecteerde aandachtspunten blijkt ook de wettelijke
regeling van enkelvoudige rechtspraak in eerste aanleg voor een aantal betrokkenen een punt
van zorg. Vooral bij complexe strafzaken wordt getwijfeld aan de juistheid van deze regeling.

Rw OM
Ten aanzien van de Rw OM zijn twee aandachtspunten nadrukkelijk naar voren gekomen. Dit
betreft allereerst de constructie van een gezamenlijke PG. De meeste betrokkenen geven aan
dat de aan hem in de Rw OM toegekende bevoegdheden behulpzaam zijn voor een
behoorlijke vervulling van zijn functie. Wel valt op dat de relatie tussen de PG en de minister
van justitie in Sint Maarten verbetering lijkt te behoeven. Dit wordt geweten aan de fysieke
afstand tussen het in Curaçao gevestigde parket van de PG en het land Sint Maarten, hoewel
tussen beiden verschil van mening lijkt te bestaan over de mate waarin dit daadwerkelijk
problematisch is.
Ten aanzien van de ministers van justitie van Curaçao en Sint Maarten valt op dat de
beleidskracht van hun departementen (zeer) beperkt is. Dit betekent dat de beleidsmatige
aansturing van het OM moeizaam van de grond komt. Ten aanzien van beleidsvorming blijkt
het OM leidend. Hetzelfde geldt overigens in belangrijke mate in de relatie tussen de
departementen en de politie.

Rw Politie
Met betrekking tot de politie wordt ten aanzien van alle korpsen – maar het meest ten
aanzien van het KPC en het KPSM – geconstateerd dat achterstanden bestaan in de
implementatie van de rijkswet op verschillende terreinen. Dit betreft de implementatie van
nadere regelgeving, de uitwisseling van informatie, het op volle (formatieve) sterkte brengen
van de korpsen en het management. Als verklaring voor deze achterstanden wordt
hoofdzakelijk gewezen op te krap bemeten financiële ruimte. Anderen wijzen op stagnerende
onderhandelingen met vakbonden. Voorts wordt gewezen op discontinuïteit in de leiding van
de korpsen of hun onderdelen. Dit betreft vooral de veelvuldige wisseling van korpschefs in
Curaçao en van de zogeheten ‘station chiefs’ in Saba en Sint Eustatius.

10

De samenwerking binnen en tussen de landen verloopt volgens de meeste betrokkenen
redelijk. Wel valt op dat deze over het algemeen meer afhankelijk is van onderlinge
persoonlijke verstandhoudingen dan van geformaliseerde structuren. Volgens verschillende
betrokkenen valt hier nog veel winst te behalen. Binnen het KPCN wordt de samenwerking
bemoeilijkt door grote fysieke afstanden en verschillen in taal. Het overleg tussen de
korpschefs wordt positief beoordeeld. Hoewel de wet het niet voorschrijft, neemt ook de
korpschef van het Korps Politie Aruba hieraan deel.
Politieonderwijs behoeft nadrukkelijke aandacht. Daadwerkelijk gezamenlijk politieonderwijs
komt maar mondjesmaat van de grond. Dit kan worden verklaard door de fysieke afstanden
die hiertoe moeten worden overbrugd. In Curaçao en Sint Maarten wordt meer gezien in
gezamenlijk onderwijs met andere in de rechtshandhavingsketen betrokken instellingen (zoals
de Kustwacht of de Douane). De (verdere) ontwikkeling van de in deze landen aanwezige
opleidingsinstituten lijkt noodzakelijk.
De positie van het RST in de betrokken landen is nadrukkelijk onderwerp geweest van
onderzoek. De aanwezigheid van het RST wordt van belang geacht nu de GVP niet is
gerealiseerd en naar verwachting ook niet zal worden gerealiseerd. In de meeste landen is de
samenwerking tussen het lokale korps en het RST goed (Aruba en Caribisch Nederland) of de
laatste jaren sterk verbeterd (Curaçao). Voor de verhouding tussen het KPSM en het RST blijkt
dat niet te gelden. Ook “twinning” komt in Sint Maarten nauwelijks van de grond.

Rw RvdR
Ten aanzien van de Raad voor de rechtshandhaving is onderzocht wat het vervolgtraject is met
betrekking

tot

rapporten

van

de

Raad.

Hoewel

de

politieke

aandacht

van

vertegenwoordigende organen (Staten-Generaal, Staten en eilandsraden) klein te noemen is,
bestaat wel degelijk bestuurlijke aandacht (van betrokken ministers) voor de in de rapporten
opgenomen aanbevelingen. Personen en instellingen die te maken hebben gehad met
inspecties van de Raad zijn over het algemeen enthousiast over de rapporten van de Raad. De
aanbevelingen lijken door hen serieus te worden genomen en vormen onderdeel van
afspraken die zij maken met betrokken ministers.
Ook ten aanzien van de Raad geldt een zeker spanningsveld tussen centrale aansturing ten
opzichte van de decentrale organisatiestructuren. Het beeld ontstaat dat de verschillende
vestigingen van de Raad (met name die van Curaçao) meer en meer hun eigen weg gaan met
betrekking tot afbakening van onderzoeken en de daarbij gehanteerde methode. Op langere
termijn lijkt dit een bedreiging voor de onderlinge vergelijkbaarheid van rapporten van de
Raad.

11

Onderzocht is wat volgens de betrokkenen het profiel zou moeten zijn van de leden van de
Raad. De opvattingen zijn hierover verdeeld. Enerzijds wordt het belang benadrukt van
onafhankelijkheid ten opzichte van overige onderdelen van het openbaar bestuur (met name
de politiek), anderzijds wordt aangegeven de inbedding van de Raad in de lokale
gemeenschap (met per definitie kortere afstanden tot onder meer de politiek) noodzakelijk is
voor goede taakvervulling.
Tot slot is gekeken naar de noodzaak van een permanente, landsoverkoepelende
organisatiestructuur. Vrijwel alle betrokkenen zijn van opvatting dat het van groot belang is
dat de Raad een permanente structuur kent. Dit vergroot expertisevorming en zorgt voor
blijvend toezicht op de kwaliteit van de rechtshandhaving. Over de vraag of deze permanente
structuur ook landsoverkoepelend zou moeten zijn, zijn de meningen verdeeld.

Rijkswetoverkoepelend aandachtspunt
Het belangrijkste rijkswetoverkoepelende aandachtspunt betrof de mogelijkheid van een
eenzijdig opzegrecht ten aanzien van de rijkswetten. Thans voorzien de rijkswetten hierin
nadrukkelijk niet. In de rapportage zijn de argumenten besproken die gelden voor en tegen
het alsnog opnemen daarvan in de Rijkswetten. Aan de argumenten voor het alsnog opnemen
van dat recht komt ten aanzien van de Rw Politie en de Rw RvdR een grotere betekenis toe
dan ten aanzien van de Rw GHvJ en de Rw OM.

12

1. De evaluatie
Naar aanleiding van het tot stand komen van de nieuwe staatkundige structuur van het
Koninkrijk der Nederlanden (sinds 10 oktober 2010) zijn vier zogeheten 'justitiële
consensusrijkswetten' in werking getreden. Het betreft de Rijkswet Gemeenschappelijk Hof
van Justitie (verder: Rw GHvJ), de Rijkswet openbare ministeries van Curaçao, van Sint
Maarten en van Bonaire, Sint Eustatius en Saba (verder: Rw OM), de Rijkswet politie van
Curaçao, van Sint Maarten en van Bonaire, Sint Eustatius en Saba (verder: Rw Politie) en de
Rijkswet Raad voor de rechtshandhaving (verder: Rw RvdR).
Deze wetten schrijven voor dat de doeltreffendheid en de effecten van deze rijkswetten in de
praktijk binnen vijf jaar na inwerkingtreding daarvan dienen te worden geëvalueerd. 38 Ter
uitwerking van deze bepalingen hebben de ministers van (Veiligheid en) Justitie van de vier
landen van het Koninkrijk besloten dat de Rijkswetten door de vier landen gezamenlijk en
integraal worden geëvalueerd. Een door dit Justitieel Vierpartijenoverleg (JVO) ingestelde
werkgroep – de Werkgroep evaluatie justitiële consensusrijkswetten – heeft de in dit kader
relevante thema's en criteria ten behoeve van de evaluatie geïdentificeerd in haar verslag van
11 juni 2014. 39 Hierin zijn eveneens criteria en thema’s verwerkt die voorvloeien uit door de
Afdeling advisering van de Raad van State van het Koninkrijk op 2 mei 2014 uitgebrachte
voorlichting. 40 De in het verslag van de Werkgroep evaluatie justitiële consensusrijkswetten
opgenomen thema’s en criteria zijn vastgesteld – eveneens op 11 juni 2014 – in het JVO. De
uit dit proces voortvloeiende evaluatieopdracht is vastgesteld in de Rijksministerraad van 11
juli 2014. Deze inbreng van verschillende zijden is in een door het Wetenschappelijk
Onderzoek- en Documentatiecentrum van het ministerie van Veiligheid en Justitie (WODC)
opgestelde 'Startnotitie' verwerkt. Uiteindelijk was deze Startnotie leidend voor de hieronder
uiteengezette onderzoeksopzet, zij het dat na totstandkoming van de Startnotitie de
resultaten bekend zijn geworden van een Voorevaluatie die heeft plaatsgevonden in het land
Curaçao. Ook deze resultaten zijn verwerkt in de onderzoeksopzet (zie vooral hoofdstuk 2).

38

Zie artikel 65 Rw GHvJ, artikel 40 Rw OM, artikel 55 Rw Politie en artikel 42 Rw RvdR.
Werkgroep evaluatie justitiële consensusrijkswetten, Eindverslag werkgroep evaluatie justitiële
consensusrijkswetten ten aanzien van Gemeenschappelijk Hof van Justitie, openbaar ministerie, politie,
Raad voor de Rechtshandhaving, Den Haag 11 juni 2014
40
Raad van State, Voorlichting over de evaluatie van de Rijkswetten "Justitie", No.W03.14.0046/II/Vo/K/B,
den Haag 2 mei 2014
39

13

Mede gelet op de inbreng die hieromtrent van verschillende zijden heeft plaatsgevonden,
heeft de uiteindelijke opdracht geresulteerd in de genoemde Startnotie waarin het onderzoek
op uiteenlopende wijzen wordt ingebed en uitgewerkt. Zo opent de Startnotitie met één
onderzoeksdoel. Daarna wordt dit doel onderverdeeld in vier subdoelen. 41 Vervolgens is een
zevental onderzoeksvragen geformuleerd waarin het onderzoeksdoel eveneens nader werd
uitgewerkt. Tot slot is per Rijkswet een aantal ‘evaluatievragen’ geformuleerd (in totaal waren
dat er 64, verdeeld over de vier Rijkswetten). Omdat het moeizaam is één onderzoek in te
richten naar vier verschillende wijzen van onderverdelen, is in samenspraak met de
Evaluatiecommissie besloten de opdracht enigszins te vereenvoudigen. Daarbij is aansluiting
gezocht bij de formulering van de evaluatiebepalingen in de wetten zelf en de algemene
omschrijving die de Startnotitie geeft van een wetsevaluatie. Het onderzoek is vooral
toegespitst op de vraag hoe de Rijkswetten functioneren in de praktijk en wat daarover het
oordeel is van degenen die hierbij het meest betrokken zijn. Deze vraagstelling gaf niet alleen
een eenduidige afbakening van het onderzoek, maar was realistisch genoeg dat deze - gelet
op de in de Startnotitie voorgestane methode – ook daadwerkelijk kon worden beantwoord.
Centraal stond aldus het in de praktijk functioneren van de wetten en van de daarop
gebaseerde instellingen. Het ging niet om het functioneren van personen, tenzij dit laatste
samenhangt met de inrichting van de Rijkswet. Op basis van een analyse van de
uitgangspunten van de verschillende Rijkswetten is bezien hoe deze uitgangspunten in de
praktijk gestalte hebben gekregen en hoe de diverse betrokkenen met de Rijkswetten
omgaan. Het functioneren van de Rijkswetten is uiteindelijk aan de hand van een aantal
specifieke thema’s bestudeerd. Het selecteren van deze thema’s heeft in een tweetal
‘bewegingen’ plaatsgevonden. In de schriftelijke enquêtes is een groot aantal thema’s
benoemd. Hierin zijn de 64 evaluatievragen uit de Startnotitie vertaald naar enquêtevragen.
Voorts is hierin een fors aantal vragen opgenomen naar aanleiding van de in het land Curaçao
gehouden Voorevaluatie. 42 Na verwerking van de respons op deze enquêtes is – wederom in
samenspraak met de Evaluatiecommissie – een nadere selectie gemaakt van thema’s waarvan
naar aanleiding van de respons op de enquêtes kon worden voorzien dat zij aandachtspunten
zouden vormen voor nader onderzoek (zie ook paragraaf 2.2).

41

Inzicht verkrijgen in de werking in de praktijk van de genoemde (consensus)rijkswetten ten aanzien van:
- de toepassing van de wetten door de relevante uitvoerders daarvan en/of toezichthouders daarop;
- de doelmatigheid en doeltreffendheid van deze toepassing;
- effecten van deze toepassing en mogelijke (onvoorziene) knelpunten;
- de bijdrage die de Rijkswetten leveren aan de samenwerking tussen de landen van het Koninkrijk op het
gebied van rechtspraak en rechtshandhaving.
42
Zie Commissie Voorevaluatie Rijkswetten, Voorevaluatie, Curaçao juli 2014.

14

1.1 Opzet rapportage
Na het gedane onderzoek kunnen in deze rapportage bevindingen worden gepresenteerd ten
aanzien van de rechtshandhaving in het Caribische deel van het Koninkrijk der Nederlanden,
voor zover deze door de vier te evalueren rijkswetten wordt bestreken. 43
In de volgende hoofdstukken zullen achtereenvolgens de onderzoeksmethoden worden
toegelicht (inclusief respons), zal een aantal sociaal-maatschappelijke aspecten ten aanzien
van de Rijkswetten worden belicht (hoofdstuk 3) en zal per rijkswet worden aangegeven welk
beeld uit dit onderzoek naar voren komt (hoofdstuk 4). Hoofdstuk 5 handelt over het
instrument consensusrijkswet op zich. Afgesloten zal worden met een samenvattende
beschouwing waarin de belangrijkste resultaten van het onderzoek per land zullen worden
weergegeven.

1.2 Terminologie
Ten aanzien van de benaming van de verschillende entiteiten blijkt in de praktijk nogal eens
spraakverwarring te ontstaan. 44 Hieronder wordt een overzicht gegeven van de in dit rapport
gehanteerde terminologie.
-

Koninkrijk: het Koninkrijk der Nederlanden als bedoeld in het Statuut voor het
Koninkrijk der Nederlanden

-

Land: de vier landen van het Koninkrijk der Nederland, te weten: Nederland, Curaçao,
Aruba en Sint Maarten

-

Openbaar lichaam: de openbare lichamen die deel uitmaken van het land Nederland,
te weten: Bonaire, Saba en Sint Eustatius

-

Caribisch Nederland: een term waarmee de drie hiervóór genoemde openbare
lichamen gezamenlijk worden aangeduid (voorheen ook 'BES')

-

Caribische landen van het Koninkrijk: de landen van het Koninkrijk aan de westelijke
zijde van de Atlantische Oceaan, te weten: Curaçao, Aruba en Sint Maarten

-

Caribisch deel van het Koninkrijk: het conglomeraat van landen en openbare lichamen
aan de westzijde van de Atlantische Oceaan, te weten: Curaçao, Aruba, Sint Maarten,

43

Onder de noemer rechtshandhaving moet meer worden geschaard dan de werkzaamheden van de
instituties die door deze Rijkswetten worden gereguleerd. Omwille van de leesbaarheid van deze rapportage
is er niettemin voor gekozen deze term te hanteren bij de aanduiding van de gezamenlijke strekking van de
vier rijkswetten.
44
Zie ook T.C. Borman (2015)

15

Bonaire, Saba en Sint Eustatius (ook: de eilandgebieden van de voormalige
Nederlandse Antillen)
-

Nederland: het land Nederland binnen het Koninkrijk der Nederlanden, in beginsel
inclusief de openbare lichamen van Caribisch Nederland

-

Europees Nederland: het land Nederland binnen het Koninkrijk der Nederlanden,
exclusief de openbare lichamen van Caribisch Nederland

Voorts wordt in dit rapport onderscheid gemaakt tussen de verschillende betrokkenen, dat wil
zeggen tussen de wijzen waarop verschillende betrokkenen benaderd zijn. Gesproken wordt
van:
-

Respondenten: diegenen die in de eerste fase van het onderzoek een schriftelijke
vragenlijst hebben ingevuld en geretourneerd

-

Participanten (aan focusgroepen): diegenen die in de eerste fase van het onderzoek
hebben geparticipeerd aan een focusgroep

-

Geïnterviewden: diegenen die tijdens de verdiepende interviews in de tweede fase
van het onderzoek zijn geïnterviewd.

1.3 Samenstelling en werkwijze onderzoeksgroep
Dit onderzoek is uitgevoerd door wetenschappers van de Universiteit Utrecht (UU) 45, de
University of Curaçao (UoC) 46 en het Koninklijk Instituut voor Taal-, Land- en Volkenkunde te
Leiden (KITLV). 47 Deze ‘onderzoeksgroep’ stond onder leiding van prof. mr. A.M. Hol
(algemeen projectleider) en mr. dr. W. van der Woude (uitvoerend projectleider).
Gedurende het onderzoek is de onderzoeksgroep begeleid door een begeleidingscommissie
onder voorzitterschap van mr. dr. G.A.E. Thodé. Andere leden waren R. Begina, H.N. Brouwer,
G. Haverkamp, C.M. Klein Haarhuis en J. Wit. Voorts heeft de onderzoeksgroep veelvuldig
overlegd met de Evaluatiecommissie. In het volgende hoofdstuk wordt per fase in het
onderzoek aangegeven wat de uitkomsten van dit overleg zijn geweest.
In een vroege fase van het onderzoek heeft de onderzoeksgroep dankbaar gebruik gemaakt
van de expertise van prof. dr. V.F. Marcha en mr. G. Scheper. Namens de onderzoekers gaat
45

Te weten door prof. mr. A.M. Hol, prof. mr. N. Nehmelman, mr. dr. W. van der Woude en mr. W.S. Zorg.
Te weten door mr. dr. A.D. Marchena-Slot, prof. mr. J.M. Reijntjes, prof. mr. A.B. van Rijn en drs. P.C.M.
Schotborgh-Van de Ven.
47
Te weten door prof. dr. G.J. Oostindie.
46

16

voorts grote dank uit aan alle respondenten, participanten en geïnterviewden zonder wie dit
onderzoek volstrekt onmogelijk zou zijn geweest.

1.4 Afstemming overige evaluaties
De justitiële Rijkswetten vormden een belangrijk onderdeel van een omvangrijker
wetgevingspakket dat in het kader van de ontmanteling van de Nederlandse Antillen op 10
oktober 2010 zijn beslag kreeg. Verschillende onderdelen van dit pakket worden thans
afzonderlijk, maar gelijktijdig geëvalueerd. Naast de onderhavige evaluatie betreft dit de
evaluatie naar de staatkundige structuur van de nieuwe openbare lichamen die thans
gezamenlijk worden aangeduid als Caribisch Nederland (Bonaire, Sint Eustatius en Saba) en
daarnaast de evaluatie van het financiële toezicht zoals dat vormgegeven is in de Rijkswet
financieel toezicht. De Evaluatieopdracht vergt dat gedurende de evaluatietrajecten
onderlinge afstemming wordt gezocht. In de praktijk bleek dit bemoeilijkt te worden door de
omstandigheid dat de evaluaties en het voor deze evaluaties noodzakelijke onderliggende
onderzoek gelijktijdig werden uitgevoerd. Hierdoor is het slechts in beperkte mate (en pas
tegen het einde van het evaluatietraject) mogelijk gebleken te onderzoeken in hoeverre de
resultaten van de verschillende onderzoeken met elkaar overeenkomen. Voor zover dit kon
worden beoordeeld, is niet gebleken van opmerkelijke inconsistenties tussen de verschillende
onderzoeken.

17

2. Methoden van onderzoek
De onderzoeksmethoden die zijn ingezet, betroffen schriftelijke vragenlijsten, focusgroepen,
verdiepende interviews en dossieronderzoek. Drie van deze vier onderzoeksmethoden waren
voorzien in de Startnotitie. De Startnotitie voorzag nadrukkelijk niet in bevolkingsonderzoek.
Dit betekent dat ‘de burger’ in deze onderzoeksrapportage niet letterlijk aan het woord komt.
Dat wil overigens niet zeggen dat op grond van de bevindingen die uit dit onderzoek naar
voren komen, niets zou kunnen worden gezegd over de effecten van de Rijkswetten voor de
burger. In veel gevallen kunnen gevolgen voor burgers wel degelijk aannemelijk worden
gemaakt. Bovendien zijn ook de ingelaste – en oorspronkelijk niet voorziene – focusgroepen
benut om input te genereren van maatschappelijke organisaties, waarvan kan worden
verwacht dat zij de opvattingen van burgers mede representeren (zie verder paragraaf 2.4)
Hieronder zullen de vier onderzoeksmethoden nader worden geduid. Waar mogelijk en
relevant wordt hieronder eveneens inzicht geboden in de respons die verschillende methoden
van onderzoek hebben gekend.

2.1 Vragenlijsten
Als gezegd bevatte de Startnotitie per rijkswet een groot aantal 'evaluatievragen'. Deze vragen
zijn als uitgangspunt genomen bij het opstellen van de vragenlijsten, die mede kunnen worden
beschouwd als een vertaling hiervan. De meeste evaluatievragen droegen meerdere vragen in
zich, doordat zij veelal zagen op verschillende aspecten. Omdat voor vragenlijstvragen
idealiter geldt dat deze zich zoveel mogelijk tot één onderwerp per vraag beperken, is het
aantal vragen in de vragenlijsten aanzienlijk groter geweest dan het aantal evaluatievragen.
Aangezien het aantal evaluatievragen dat per rijkswet in de Startnotitie was opgenomen,
reeds aanzienlijk was, werd de omvang van de vragenlijsten aanzienlijk (gemiddeld ongeveer
85 vragen per vragenlijst). Deze omvang is verder vergroot door vragen die in de vragenlijsten
zijn opgenomen naar aanleiding van opmerkingen van de evaluatie- en begeleidingscommissie
en vragen die voortvloeiden uit de zogeheten 'voorevaluatie' die heeft plaatsgevonden in
Curaçao. Hierbij valt te denken aan de zogenaamde 'verbindingsvragen' (waarin gevraagd
werd naar de onderlinge samenhang tussen de Rijkswetten) en aan de vragen over een
eventuele geschillenregeling en een opzegrecht.

18

2.1.1 Opzet
Om beantwoording van deze vragenlijsten te vergemakkelijken, is gekozen voor een 'semigestructureerde' opzet. Bij vrijwel elke vraag is de respondent de keuze gegeven tussen
verschillende voorgedrukte antwoorden. Vaak betrof dat de antwoorden "nee", "ja" en "kan ik
niet beoordelen". Onder elke vraag is de respondent de mogelijkheid geboden zijn of haar
antwoord te motiveren. In een groot aantal gevallen werden respondenten actief uitgenodigd
hiervan gebruik te maken. De gehanteerde opzet had als voordeel dat ook wanneer
respondenten geen gebruik maakten van de mogelijkheid van nadere motivering van het
antwoord via de voorgedrukte antwoorden alsnog een beeld kon ontstaan met betrekking tot
het algemene gevoelen onder de respondenten.
Voor wat betreft de selectie van de respondenten is - gelet op de specificiteit van de
evaluatievragen en de vertaling daarvan in de vragenlijsten - vooral gekozen voor personen
die tussen 10 oktober 2010 en heden werkzaam waren voor de vier instituties waarop de
Rijkswetten betrekking hebben. Bij groepen respondenten buiten deze kring is getracht na te
gaan in hoeverre zij op een betekenisvol aantal vragen binnen de vragenlijsten antwoord
zouden kunnen geven alvorens te besluiten of het zinvol was de vragenlijsten binnen deze
groepen uit te zetten. Voor een aantal groepen respondenten is deze vraag bevestigend
beantwoord. Te denken valt aan advocaten (er zijn vragenlijsten gezonden naar een
significante groep advocaten, verdeeld per land, grootte van het kantoor en rechtsgebied) en
medewerkers binnen de ambtelijke top van de betreffende ministeries van (Veiligheid en)
Justitie. Ten aanzien van een aantal andere groepen respondenten (te denken valt aan
maatschappelijke organisaties zoals vakbonden of ondernemersorganisaties) is besloten tot
een andere wijze van benaderen (zie verder paragraaf 2.3). Voor de 'ketenpartners', zoals het
Korps Marechaussee, de Douane, de Kustwacht en de Koninklijke Marine werd eveneens
besloten tot een alternatieve wijze van benaderen. Abusievelijk hebben deze ketenpartners
alsnog de vragenlijsten ontvangen. Hoewel een klein aantal van hen de vragenlijsten heeft
geretourneerd en hun antwoorden zijn verwerkt, zijn zij in een later stadium alsnog benaderd
voor deelname aan focusgroepen en/of verdiepende interviews.
Om de beantwoording van de vragenlijsten eenvoudiger te maken voor diegenen die niet
werkzaam zijn bij de instituties waarop de Rijkswetten betrekking hebben, is besloten
bepaalde vragen te arceren met een lichtblauwe kleur. De gearceerde vragen betroffen
vragen ten aanzien waarvan vooraf kon worden ingeschat dat deze respondenten mogelijk
wel antwoord zouden kunnen geven. Nadrukkelijk is aangegeven dat het deze respondenten
volledig vrijstond ook de niet-gearceerde delen van de vragenlijst van respons te voorzien. De
arceringen zijn niet per individuele respondent vastgesteld, maar gebaseerd op verschillende
groepen. Ook bij de gearceerde vragen kon het dus voorkomen dat gekozen werd voor de
optie "kan ik niet beoordelen". De vragenlijsten zijn opgenomen in de bijlage.

19

2.1.2 Respons
In het totaal zijn aan 166 personen vragenlijsten gezonden; sommige respondenten ontvingen
meerdere vragenlijsten (zie hieronder). Aan 20 personen zijn abusievelijk vragenlijsten
toegezonden. Zoals hierboven aangegeven, betreft het vooral samenwerkingspartners van de
politie, die ook langs andere wegen zijn benaderd. Hoewel een tweetal onder hen de moeite
heeft genomen de toegezonden vragenlijsten (gedeeltelijk) ingevuld te retourneren en deze
respons ook is verwerkt in de deelrapportages, is het zuiverder deze groep (zowel de 2 die wel
respons hebben geleverd als de 18 die dat niet gedaan hebben) voor de berekening van het
responspercentage achterwege te laten aangezien ook deze personen zijn benaderd voor op
hen toegesneden focusgroepen.
Daarmee rekening houdend, hebben in totaal 89 respondenten (van de 146) gereageerd.
Daarvan hebben 81 een inhoudelijke reactie gegeven. 75 personen hebben een of meerdere
lijsten geretourneerd. Zes personen hebben de lijsten niet ingevuld, maar wel uitgebreid
schriftelijk commentaar op de werking van de wetten gegeven. Sommige respondenten
hebben zich daarbij - op eigen initiatief - geclusterd door een voor meerdere respondenten
geldende respons aan te leveren. 48 Acht personen hebben aangegeven geen medewerking
aan het verzoek te kunnen of willen geven. Voor wat betreft het aantal reacties (inclusief de
afwijzende) heeft 61,0% van de respondenten gereageerd. Als alleen wordt gekeken naar
inhoudelijke reacties moet worden vastgesteld dat ongeveer 55,5% van de respondenten
heeft gereageerd.
Hieronder wordt het aantal respondenten uitgesplitst naar rijkswet. Omdat een aantal
respondenten meerdere vragenlijsten heeft gekregen, corresponderen onderstaande
aantallen niet volledig met de bovenstaande.
Tabel 1 Aantal inhoudelijke reacties per rijkswet
Rw GHvJ

Totaal

Rw OM

Rw Politie

Rw RvdR

Aangeschreven

Inh. reactie

Aangeschreven

Inh. reactie

Aangeschreven

Inh. reactie

Aangeschreven

Inh. reactie

70

41

65

33

54

22

35

13

In bovenstaande tabel is steeds in de tweede kolom het aantal inhoudelijke reacties
aangegeven. In totaal zijn er 223 lijsten verzonden. Op 106 daarvan is inhoudelijke reactie
gekomen (inclusief inhoudelijke reacties waarbij geen gebruik is gemaakt van de vragenlijst).
Gemiddeld is dit ongeveer 47,5%. Dit gemiddelde wordt aanzienlijk verhoogd door de
48

Voor zover respondenten gezamenlijk hebben gereageerd, zijn zij nog steeds gerekend als afzonderlijke
respondenten.

20

inhoudelijke reacties ten aanzien van de Rw GHvJ en juist aanzienlijk verlaagd door de reacties
ten aanzien van de Rw RvdR.
Tot slot wordt hieronder aangegeven hoe de respons verdeeld is over de landen. Hierbij past
echter een kanttekening. In sommige gevallen is het moeilijk te bepalen tot welk land een
bepaalde respondent moet worden gerekend. Vooral ten aanzien van Nederland en Caribisch
Nederland geldt dat hiertussen geen strikte scheiding te maken valt. In eerste instantie is de
plaats waar de respondent gevestigd is, leidend geweest. Hiervan is in verschillende gevallen
afgeweken, wanneer een respondent bijvoorbeeld in Nederland woonachtig is, maar specifiek
namens Caribisch Nederland in een bepaald gremium vertegenwoordigd is (zoals bijvoorbeeld
de Raad voor de rechtshandhaving of de Beheerraad). Ook ten aanzien van personen die zijn
benaderd uit hoofde van vorige betrekkingen is soms gekozen voor het land waar zij hun
vorige functie uitoefenden van doorslaggevender betekenis te laten zijn dan het land waar zij
thans ingezetene zijn, in gevallen waarbij deze vorige functie bepalend is geweest voor de
selectie als respondent.
Tabel 2 Respondenten per rijkswet en per land
Rw GHvJ

Rw OM

Rw Politie

Rw RvdR

Aangeschreven

Inh. reactie Aangeschreven

Inh. reactie Aangeschreven

Inh. reactie Aangeschreven

Inh. reactie

Aruba

12

8

5

1

1

0

0

0

Curaçao

35

19

29

14

18

12

17

4

Sint
Maarten

9

5

9

7

9

4

5

1

CN

5

3

12

5

13

3

4

3

NL

9

6

10

6

13

3

9

5

Op het eerste gezicht lijkt Curaçao sterk oververtegenwoordigd als het gaat om het aantal
vragenlijsten dat is uitgezonden en het aantal vragenlijsten dat is geretourneerd. Bedacht
moet echter worden dat verschillende instituties (met name het hof en het OM) een
hoofdvestiging of op zijn minst een organisatorisch zwaartepunt in Curaçao kennen. Dit effect
is versterkt door het eveneens benaderen van voormalige ambtsdragers binnen deze
hoofdvestigingen dan wel zwaartepunten. Het kleine aantal respondenten in Aruba
(behoudens ten aanzien van het hof) kan uiteraard worden verklaard uit de omstandigheid dat
drie van de vier justitiële rijkswetten daar niet gelden.

21

Ten aanzien van een aantal specifieke rijkswetten moet worden gewezen op lacunes die door
middel van vervolgonderzoek (met name via de georganiseerde focusgroepen) zijn opgevuld.
Dit betreft bijvoorbeeld de Rw RvdR. Op de vragenlijst ten aanzien van deze rijkswet is zeer
beperkte respons gekomen. Ook voor de Rw Politie valt op dat de gebrekkige respons vanuit
de landsrecherche en het Recherche samenwerkingsteam moest worden gecompenseerd.

Waardering van de respons
In zijn geheel beschouwd is de respons aanzienlijk hoger dan verwacht. Gelet op het soort
vragen dat werd gesteld, de omvang van de vragenlijsten en de werkzaamheden van de
respondenten, is het gegeven dat meer dan de helft van de respondenten de moeite heeft
genomen een of meer vragenlijsten op enigerlei wijze van inhoudelijke beantwoording te
voorzien, buitengewoon positief. 49
Dat de respons hoog is, wil niet zeggen dat zij zonder knelpunten was. Door de respondenten
in deze fase van het onderzoek voornamelijk te zoeken in de kring van personen die werkzaam
zijn of waren voor de instituties waarop de Rijkswetten betrekking hebben en slechts in
beperkte mate daarbuiten, was het denkbaar dat een belangrijke 'bias' in de respons bestond.
Hoewel uit de deelrapportages zal blijken dat dit er geenszins toe geleid heeft dat de respons
overdreven positief is, bleek het noodzakelijk ook input te verwerven vanuit andere
gezichtspunten. Deels was dit mogelijk door middel van de vragenlijsten (bijvoorbeeld waar
het advocaten betrof). Deels zijn focusgroepen benut om tot een verbreding en diversificatie
van de groep respondenten te komen. Een laatste slag op dit vlak - met name ten aanzien van
politieke ambtsdragers - is gemaakt met de interviews in de tweede fase van het onderzoek.50

49

De verschillende responsverhogende activiteiten die ten aanzien van de vragenlijsten zijn ondernomen en
het afnemende succes daarvan naarmate de tijd verstreek, gelden bovendien als indicatie dat deze mate van
respons - gegeven de randvoorwaarden - een maximale is. Respondenten die uiteindelijk niet hebben
gereageerd zijn vijf maal per mail benaderd (een vooraankondiging, de toezending van de vragenlijst(en),
een nadere introductie van het mailadres evaluatie.rijkswetten@uoc.cw en twee reminders). Een aantal van
hen is bovendien eveneens telefonisch benaderd. Tot twee keer toe is de termijn voor het retourneren van
de vragenlijsten verlengd. De vragenlijsten konden worden ingevuld in een taal naar keuze en konden
worden geretourneerd door middel van een uitsluitend door de onderzoeksgroep beheerd mailadres.
50
Bedacht moet niettemin worden dat niet alle evaluatievragen uit de Startnotitie zich daarvoor lenen,
aangezien voor de beantwoording van sommige daarvan kennis nodig is van de dagelijkse gang van zaken
binnen de betreffende institutie. Deze kennis is niet altijd voorhanden bij maatschappelijke organisaties,
advocaten, samenwerkingspartners, ministeries etc. Verder geldt dat hoewel de algehele respons zeer goed
is, het aantal respondenten per individuele vraag over het algemeen niet hoog genoeg is om betekenisvolle
resultaten op te leveren in een statistische analyse. Hiervoor is een aantal factoren bepalend. De eerste is
het aantal uitgezette vragenlijsten an sich. De hoeveelheid en de specificiteit van de evaluatievragen (en
daarmee ook van de vragenlijstvragen) is van dien aard dat deze hoofdzakelijk bij de instituties (en dan
vooral bij de bovenlaag binnen deze instituties) kon worden uitgezet. Daarenboven is het aannemelijk dat
dezelfde hoeveelheid en specificiteit responsverlagend heeft gewerkt. Daarnaast speelt dat een groot aantal
vragen kan worden gezien als "waarom"- vragen, waarbij uit de motiveringen niet zelden valt af te leiden dat

22

2.2 Selectie aandachtspunten
Zoals eerder opgemerkt: de Startnotitie van het WODC bevatte een onderzoeksdoel en 64
evaluatievragen verdeeld over vier rijkswetten. Naar aanleiding van de verwerking van de
schriftelijke vragenlijsten is in overleg met de begeleidings- en Evaluatiecommissie getracht
nadere focus aan te brengen in het onderzoek, door middel van het selecteren van de
belangrijkste “aandachtspunten” voor verder onderzoek. Bij het selecteren van deze
aandachtspunten zijn drie richtsnoeren leidend geweest:
1. de mate waarin het onderwerp in de beantwoording van de vragenlijsten naar voren is
gekomen als knelpunt;
2. de mate waarin dit onderwerp in rechtstreeks verband staat met de betreffende
Rijkswet(ten); en
3. de mate waarin ten aanzien van dit onderwerp structurele problemen met de
toepassing van de Rijkswet gesignaleerd of te verwachten zijn.
De drie criteria, zoals hierboven geformuleerd zijn maatgevend geweest voor het bepalen van
de richting van het verdere onderzoek, in het bijzonder ten behoeve van de verdiepende
interviews. Zij waren echter cumulatief noch limitatief. Met andere woorden, in sommige
gevallen is ervoor gekozen iets als aandachtspunt te benoemen zonder dat dit volgde uit alle
drie de richtsnoeren en in sommige gevallen zijn (ook) andere overwegingen bepalend
geweest voor deze selectie.
Deze exercitie heeft geleid tot 15 aandachtspunten. Ten behoeve van het overzicht zijn deze
hieronder geclusterd per rijkswet. De inhoudelijke bespreking van deze aandachtspunten volgt
in hoofdstuk 4.

Rw GHvJ:
1. de financiële zekerheid van het hof;
2. de positie van en de verhouding tot de Beheerraad;
3. de samenstelling van het hof, mede tegen de achtergrond van de voorgenomen
Caribisering; alsmede
uiteenlopende motiveringen ten grondslag kunnen liggen aan gelijkaardige antwoorden en vice versa. Tot
slot speelt mee dat een groot aantal respondenten in wisselende mate gebruik heeft gemaakt van de optie
"kan ik niet beoordelen". Hoewel dit laatste in sommige gevallen eveneens kan worden opgevat als
belangrijk signaal (bijvoorbeeld wanneer uit hoofde van iemands functie had mogen worden verwacht dat
hij of zij wel degelijk een beoordeling zou kunnen geven), maakt het de statistische verwerking van de
antwoorden, waarin respondenten wel een inhoudelijke beoordeling geven, weinig zinvol.

23

4. het spanningsveld tussen centrale aansturing versus decentrale organisatiestructuren.

Rw OM:
5. de positie van de PG, zowel de interne als de externe dimensie, waaronder eveneens
het spanningsveld tussen centrale aansturing versus decentrale organisatiestructuren;
6. de rol van de ministers van (Veiligheid) en Justitie, zowel intern als extern.

Rw Politie:
7. de gesignaleerde achterstand in implementatie op verschillende terreinen (financiën,
kennis, opleidingen, info-uitwisseling, management, etc.);
8. de samenwerking binnen en tussen de landen;
9. het politieonderwijs; en
10. de positie van het RST.

Rw RvdR:
11. het vervolgtraject m.b.t. rapporten van de Raad;
12. het spanningsveld tussen centrale aansturing versus decentrale organisatiestructuren;
13. het profiel van de leden van de Raad;
14. de noodzaak van een permanente, landsoverkoepelende organisatiestructuur.

Rijkswetoverkoepelend aandachtspunt:
15. de mogelijkheid van een eenzijdig opzegrecht ten aanzien van de Rijkswetten.

In eerste instantie was ook de noodzaak van een geschillenregeling als aandachtspunt
benoemd. Dit vraagstuk heeft echter gedurende het verloop van dit onderzoek een eigen
dynamiek gekregen, doordat dit gedurende de looptijd van het onderzoek onderwerp is

24

geworden van Koninkrijksbrede parlementaire besprekingen. Om die reden is dit onderwerp
in de tweede fase van het onderzoek verder buiten beschouwing gelaten.

2.3 Focusgroepen
Anders dan oorspronkelijk voorzien in de Startnotitie en het Plan van Aanpak, is de eerste fase
van het onderzoek niet louter uitgevoerd door middel van schriftelijke vragenlijsten en
dossieronderzoek. In overleg met begeleidings- en Evaluatiecommissie is besloten eveneens
over te gaan tot het organiseren van zogeheten 'focusgroepen'.
De opzet was dat in deze focusgroepen van gedachten zou worden gewisseld met
verschillende participanten die vanwege hun functie of positie in de samenleving inzicht
kunnen verschaffen in het functioneren van de Rijkswetten en daarmee gepaard gaande
maatschappelijke gevolgen. Een focusgroep als deze voegt in zoverre iets toe aan de
vragenlijsten en de meer formele interviews dat zij de mogelijkheid biedt:
1. input te krijgen van belanghebbenden bij wie het toesturen van vragenlijsten (om wat
voor reden dan ook) geen geschikte manier van benaderen is gebleken;
2. additionele informatie te verkrijgen vanuit andere bronnen dan de direct betrokkenen;
3. inzicht te krijgen in de sociaal-maatschappelijke gevolgen van de Rijkswetten, door
middel van input van maatschappelijke organisaties die geacht kunnen worden de
opvattingen van grotere groepen burgers te representeren. 51
Een focusgroep duurde steeds ongeveer 2 uur. In de meeste gevallen zijn de vragen op
voorhand aan participanten toegezonden. Uiteindelijk zijn 24 focusgroepen gehouden. Hierin
is gesproken met 58 participanten. 52 Te denken valt daarbij aan vertegenwoordigers van:

-

de

civil

society

(zoals

Raden

van

Kerken,

Kamers

van

Koophandel,

toeristenorganisaties);
51

(politie)vakbonden;

Hoewel het de bedoeling was gedurende de focusgroepen steeds met verschillende participanten om tafel
te zitten, is in de praktijk zo nu en dan gekozen voor een interview met een enkele participant. De redenen
hiervoor waren divers. Vaak hield dit verband met aspecten van beschikbaarheid van participanten en
planning; soms met aspecten van vertrouwelijkheid. In een enkel geval ontstond een interview uit een
geplande focusgroep vanwege enkele 'last minute' afzeggingen.
52
Het merendeel van de focusgroepen is georganiseerd in de week van 18 mei 2015. De focusgroepen in
Saba en Sint Eustatius hebben - omwille van logistieke redenen - plaatsgevonden in dezelfde periode als de
verdiepende interviews gedurende de tweede fase van het onderzoek.

25

-

ketenpartners als de Douane, het RST, de Kustwacht, het Vrijwilligerskorps, de
Koninklijke Marechaussee, de Marine en de gevangenis;

-

(politie)opleidingsinstituten en

-

instellingen van secundaire preventie (zoals Voogdijraad, reclassering etc.)

Participanten hebben aan de focusgroepen kunnen deelnemen in de door hen gewenste taal
(Nederlands, Engels en Papiaments). Er zijn geen focusgroepen georganiseerd in Aruba, nu op
Aruba alleen de Rw GHvJ van toepassing is en de respons op de vragenlijsten ten aanzien van
deze rijkswet voldoende aanknopingspunten bood voor de tweede fase van het onderzoek.
De informatie, afkomstig uit deze focusgroepen, is vooral dienstbaar gebleken ten aanzien van
de evaluatie van de Rw OM, de Rw Politie en de Rw RvdR. Voor beide eerstgenoemde
Rijkswetten bleek dit mogelijk, omdat veel van de betrokken instellingen samenwerken met
de plaatselijke politiekorpsen en het OM. Voor de Rw RvdR geldt dat een aantal van de
betrokken organisaties heeft meegewerkt aan of onderwerp geweest is van inspecties door de
Raad voor de rechtshandhaving. Ook het hiernavolgende hoofdstuk (over sociaalmaatschappelijke aspecten ten aanzien van de Rijkswetten) leunt zwaar op de uitkomsten van
de verschillende focusgroepen. In het overzicht van de geraadpleegde bronnen bij dit
onderzoek wordt aangegeven met welke instanties via focusgroepen is gesproken.

2.4 Dossieronderzoek
Verder is op een aantal terreinen nader dossieronderzoek (in de Startnotitie aangeduid als
‘case study’) verricht. Dit betreft de vraag naar een geschillenregeling ex artikel 12a Statuut,
de vraag naar de mogelijkheid de binding van een land aan een consensusrijkswet eenzijdig te
beëindigen (het 'eenzijdig opzegrecht'), de vraag naar de bevoegdheidsgrondslag bij
politieoptreden in het kader van de opsporing van overtredingen en de bescherming van
personen en goederen, alsmede naar de onderlinge vergelijkbaarheid van rapporten van de
Raad voor de rechtshandhaving. Zoals eerder opgemerkt is het vraagstuk van de
geschillenregeling gedurende het verloop van dit onderzoek buiten beschouwing gelaten,
vanwege de ontwikkelingen hieromtrent in Koninkrijksverband. De resultaten van de overige
dossieronderzoeken zijn verwerkt in dit rapport (zie vooral paragraaf 4.4 en hoofdstuk 5).
2.5 Verdiepende interviews
In juni en juli 2015 is het onderzoek afgesloten met een serie verdiepende interviews (ook wel
de tweede fase van het onderzoek). Deze interviews zijn gehouden met personen die binnen
de instanties waarop de wetten betrekking hebben leidinggevende rollen vervullen, alsmede

26

met politiek verantwoordelijken en leidinggevenden binnen instanties die – gelet op hun
werkzaamheden – zodanig zicht op het functioneren van de Rijkswetten hebben dat verwacht
werd dat zij een bijdrage konden leveren aan de verdieping van het onderzoek. Het doel van
deze interviews was tweeledig. Allereerst waren deze interviews van belang ter bevestiging
dan wel ontkrachting van beelden die in het verloop van het onderzoek tot dan toe waren
opgedaan. Verder zijn deze interviews van belang geweest voor het krijgen van nader inzicht
in de “aandachtspunten” die in de eerste fase van het onderzoek zijn geconstateerd. Dat
betekent dat deze interviews vooral toegespitst zijn geweest op de vijftien aandachtspunten
die hierboven geformuleerd zijn. Per geïnterviewde zijn die aandachtspunten geselecteerd ten
aanzien waarvan diens inbreng inzichten kon verschaffen die anderszins niet konden worden
verkregen. Ter voorbereiding heeft iedere geïnterviewde deze aandachtspunten toegestuurd
gekregen. De interviews duurden (afhankelijk van het aantal aandachtspunten dat werd
besproken) tussen een en tweeënhalf uur. Van de interviews zijn vertrouwelijke verslagen
opgemaakt die desgewenst aan de geïnterviewde voor reactie zijn toegezonden. Na afronding
van het verslag van dit onderzoek, zijn deze verslagen - omwille van vertrouwelijkheid vernietigd. 53
In totaal is in 49 interviews gesproken met 59 personen. Een lijst van geïnterviewden is
opgenomen in het overzicht van geraadpleegde bronnen. Vrijwel alle personen die benaderd
zijn voor een interview, hebben hieraan meegewerkt, hetgeen voor deze fase van het
onderzoek een responspercentage van nagenoeg 100% oplevert.

53

De interviews zijn afgenomen door een of meer leden van de onderzoeksgroep, in samenwerking met een
of meerdere leden van de Evaluatiecommissie. De verslaglegging was in handen van het secretariaat van
deze Evaluatiecommissie. De bevindingen die in dit rapport worden gedestilleerd uit deze interviews komen
echter volledig voor rekening van de onderzoeksgroep.

27

3. Sociaal-maatschappelijke en politieke aspecten
Alvorens een overzicht te geven van de belangrijkste bevindingen per Rijkswet zal in dit
hoofdstuk aandacht worden besteed aan een aantal sociaal-maatschappelijke en politieke
aspecten. Dit is van belang, omdat veel van de hierna te bespreken aandachtspunten niet op
waarde kunnen worden geschat zonder een basaal inzicht te hebben in de context
waarbinnen zij aan de orde komen. Dit betekent dat het onvermijdelijk is dat in dit hoofdstuk
(bij wijze van voorbeeld ter verduidelijking) op sommige punten wordt vooruitgeblikt op
bevindingen die met name in het volgende hoofdstuk uitgebreider worden behandeld.
Zonder volledigheid te kunnen betrachten worden de belangrijkste sociaal-maatschappelijke
en politieke aspecten hieronder kort belicht. Hierbij is voornamelijk gebruik gemaakt van de
inbreng van de verschillende participanten in de focusgroepen en van geïnterviewden tijdens
de verdiepende interviews, zodat dit hoofdstuk in zekere zin ook kan worden gezien als een
weergave van enkele rode draden die hieruit voortvloeien.

3.1 Optimisme
Met name bij veel participanten aan de focusgroepen - die in grote meerderheid niet
werkzaam zijn bij een van de instellingen waarop de Rijkswetten betrekking hebben - kan
voorzichtig optimisme worden gesignaleerd ten aanzien van de staat van de rechtshandhaving
in het algemeen. Dit geldt niet alleen de focusgroepen waarvan de participanten zelf
werkzaam waren binnen de keten van rechtshandhaving, maar ook die waarin inbreng vanuit
de ‘civil society’ is verkregen. Desgevraagd beoordeelt een groot aantal participanten deze
staat als 'voldoende'. Bovendien wordt vaak opgemerkt dat hoewel het land of het openbaar
lichaam in kwestie 'er nog niet is', het zonder meer op de goede weg is sinds 10 oktober 2010.
Uiteraard brengen ook deze participanten nog voldoende aandachtspunten voor het voetlicht,
maar in algemene zin is het oordeel onder hen niet negatief.
Opvallend is dat dit beeld over het algemeen in Nederland en door een aantal in het
Caribische deel van het Koninkrijk werkzame Europese Nederlanders niet wordt gedeeld. 54
54

Ook de Caribisch Nederlandse participanten aan de focusgroepen in Bonaire, Saba en Sint Eustatius,
waren gemiddeld genomen wat negatiever in hun oordeel dan vergelijkbare participanten in Curaçao en Sint
Maarten.

28

Hoewel er ook onder hen zijn die de situatie sinds 2010 (sterk) verbeterd achten, wordt de
staat van de rechtshandhaving door hen eerder als 'onvoldoende' beoordeeld, in het bijzonder
waar het gaat om problematiek rondom 'ondermijning' en de verdenkingen die onder
sommigen bestaan van vermenging van de onderwereld en de bovenwereld.
Het optimisme is voorzichtig. Dit kan mede worden verklaard door de omstandigheid dat het
evaluatietraject de facto is aangevangen in het najaar van 2014. Op dat moment waren de
justitiële Rijkswetten slechts vier jaar van kracht. Dat is een relatief korte termijn voor een
evaluatie van een wetgevingsoperatie van deze omvang. Dit geldt des te sterker als daarbij
bedacht wordt dat sommige Rijkswetten, met name de Rw Politie (zie paragraaf 4.3) en de Rw
RvdR (zie paragraaf 4.4) niet volledig geïmplementeerd zijn of dat in ieder geval op 10 oktober
2010 nog niet waren, zodat de evaluatietermijn voor deze Rijkswetten (op onderdelen) nog
korter is.

3.2 Contextuele benadering
Een mogelijke verklaring voor het verschil in waardering van de algemene stand van de
rechtshandhaving kan liggen in de maatstaven die daarbij worden gehanteerd. Verschillende
participanten in de focusgroepen geven aan dat de Nederlandse situatie voor hen slechts in
beperkte mate als maatgevend kan gelden. Met een beroep op de Caribische context wordt
door hen aangegeven dat de situatie in het Caribische deel van het Koninkrijk nog altijd
aanzienlijk beter zou zijn dan in veel (ei)landen in de regio. Of dat daadwerkelijk zo is, is een
vraag die het bestek van dit onderzoek te buiten gaat. Van belang is wel om vast te stellen dat
de context waarbinnen de rechtshandhaving in de Caribische praktijk gestalte krijgt, voor
velen belangrijker lijkt dan het aspiratieniveau dat vanuit Nederland wordt aangehouden.
Anderen benadrukken dat binnen het Koninkrijk als geheel eigen – liefst hoge – maatstaven
behoren te worden gehanteerd. 55
Verschillen in context blijken ook overigens in het onderzoek vaak naar voren te worden
gebracht als verklarende factor, waarbij eveneens wordt gewezen op verschillen tussen de
(ei)landen

binnen

het

Koninkrijk

onderling.

Bij

de

verklaring

van

de

implementatieachterstanden ten aanzien van de Rw Politie en aangaande de inrichting van
organisaties binnen het gevangeniswezen, de Voogdijraad en de Reclassering valt bijvoorbeeld
op dat vanuit Curaçao, Sint Maarten en Caribisch Nederland drie karakteristieke contexten
worden geschetst. Zo worden deze achterstanden in Curaçao verklaard door frequente
wisselingen van ministers en korpsleiding, maar ook door de omstandigheid dat het fuseren
van twee overheidslagen (de Nederlands Antilliaanse en die van het eilandgebied Curaçao
daarbinnen) tot een land Curaçao gepaard gaat met overgangsproblematiek die de
55

Verweel (2003), p. 142-143.

29

implementatie van de wet belemmert. In Sint Maarten wordt juist de nadruk gelegd op het
gegeven dat veel instituties moesten worden opgetuigd die daar nog niet (of niet in deze
vorm) bestonden. In Caribisch Nederland, ten slotte, wordt de incorporatie van de eilanden in
een tweetal nieuwe structuren (die van het cluster van eilandgebieden Caribisch Nederland en
die van het land Nederland) en de aanloopproblemen die daarbij aan het licht kwamen,
aangevoerd als belangrijkste oorzaak voor opgelopen achterstanden.
Dat het van belang is verschillen in context - dus niet alleen tussen het Europese en het
Caribische deel van het Koninkrijk, maar ook binnen dat laatste deel - voor ogen te hebben bij
de beoordeling van het functioneren van de Rijkswetten blijkt ook uit de interpretatie die op
grond van die verschillen moet worden gegeven aan bepaalde wetsartikelen. Zo bepaalt
artikel 8, eerste lid onder b, Rw Politie dat het korps (en krachtens artikel 57a, derde lid, ook
het Recherche Samenwerkingsteam (RST)) onderzoek verricht "naar misdrijven, die gezien de
ernst of frequentie (...) waarin ze worden gepleegd een ernstige inbreuk op de rechtsorde
maken." Voor het vaststellen van de 'ernst' van gepleegde misdrijven en de mate waarin zij
'een ernstige inbreuk op de rechtsorde maken' is de context van het specifieke land waar zij
gepleegd worden allesbepalend. Immers, niet elk 'zwaar' delict zal in Curaçao een ernstige
inbreuk op de rechtsorde maken, terwijl dit binnen Caribisch Nederland - zeker binnen Saba
en Sint Eustatius - gelet op de schaal van de samenleving vrijwel een gegeven is.
Ook overigens is kleinschaligheid binnen dit onderzoek een context waarvan het belang
nauwelijks te onderschatten is. 56 In zekere zin loopt deze kleinschaligheid als een rode draad
door dit onderzoek. Of het nu gaat om het organiseren van rechtspraak in eerste aanleg, de
structuur van het Parket van de Procureur-Generaal of de oprichting van instellingen ten
behoeve van politieonderwijs, in alle gevallen is de schaal van de (ei)landen waarvoor deze
zaken moesten worden gerealiseerd, (mede)bepalend geweest voor de wijze waarop dit is
geschied.

3.3 Samenwerking in theorie en praktijk
Mede ingegeven door deze schaal gaan alle rijkswetten uit van een zekere mate van
gezamenlijk optreden door de betrokken landen. De gedachte is dat de betrokken landen door
middel van samenwerking bepaalde schaalvoordelen kunnen bereiken. Voor de Rw GHvJ, de
Rw OM en de Rw RvdR bestaat dit optreden uit gemeenschappelijke instituties. In het kader
van de Rw Politie betreft dit in belangrijke mate wettelijke opdrachten tot samenwerking. Dit
gezamenlijk optreden verloopt niet altijd vlekkeloos. Daarbij moet het effect van de fysieke
afstand - niet alleen in kilometers, maar ook in reistijd - tussen de verschillende (ei)landen niet
worden onderschat. Zo wordt het gezamenlijk trainen of uitwisselen van personeel ernstig
56

Schotborgh (2009), p. 95-96 en Kocken en Korenhof (2006), p. 188-189.

30

bemoeilijkt door hoge reis- en verblijfskosten die gepaard gaan met het uitzenden van
personeel, dat bovendien vanwege de reistijd langer dan in Nederland het geval zou zijn niet
beschikbaar is voor de reguliere werkzaamheden. Voor een aantal functies is dit temeer
bezwaarlijk omdat er geen vervanger is voor de betreffende gespecialiseerde functie. Dat dit
geen illusoir bezwaar is, blijkt wel uit de huidige begroting van het Korps Politie Caribisch
Nederland (KPCN) die mede vanwege bovenstaande redenen thans meer dan twee keer zo
hoog is als oorspronkelijk voorzien.
Uit de fysieke afstand kan ook relatieve onbekendheid ten aanzien van elkaars situatie
voortvloeien. Dit wordt het meest treffend geïllustreerd door ervaringen met de in Bonaire
gevestigde meldkamer van het KPCN die in de praktijk meer dan eens moeite blijkt te hebben
gehad meldingen vanuit Saba en Sint Eustatius exact te lokaliseren. Ook het taalverschil tussen
de bovenwinden en de benedenwinden kan bij sommige vormen van samenwerking een
belemmerende rol spelen.
Uit de focusgroepen blijkt dat het concentreren van gemeenschappelijke voorzieningen zowel
voor- als nadelen kan opleveren. Wanneer bijvoorbeeld een gezamenlijke penitentiaire
jeugdinrichting zou worden gerealiseerd, leidt dit onherroepelijk tot situaties waarin
jeugdigen worden ondergebracht in landen waarin zij nauwelijks beschikken over een sociaal
vangnet (familieleden die op bezoek kunnen komen etc.). Anderzijds blijkt dat het decentraal
organiseren van rechtspraak in Saba en Sint Eustatius kan leiden tot hogere kosten bij
rechtzoekenden dan als zij voor dezelfde zaak zouden afreizen naar Sint Maarten. In het geval
van zittingen in eerstgenoemde openbare lichamen moeten immers kosten worden gemaakt
voor reis en verblijf en additioneel gedeclareerde tijd te dien aanzien van advocaten,
aangezien deze daar geen kantoor houden.

3.4 Persoonlijke verhoudingen en cultuurverschillen
Uit de focusgroepen is voorts nadrukkelijk naar voren gekomen dat de samenwerking tussen
verschillende instellingen over het algemeen meer afhankelijk is van onderlinge persoonlijke
verhoudingen dan van formele structuren. Als de samenwerking (bijvoorbeeld in de vorm van
informatie-uitwisseling) tussen verschillende instanties goed bleek, lag hier volgens de
participanten over het algemeen een goede verstandhouding met de persoon 'aan de andere
kant van de lijn' aan ten grondslag en niet zozeer een geformaliseerd protocol. Het
onderhouden van goede onderlinge verhoudingen lijkt dan ook een randvoorwaarde voor
succesvolle samenwerking. Daarbij kan het van belang zijn oog te houden voor
cultuurverschillen. Ook deze zijn in de focusgroepen (en overigens ook in de verdiepende
interviews) ruimschoots aan bod gekomen.

31

Binnen het Koninkrijk der Nederlanden leven en werken personen vanuit verschillende
culturen samen. Dit betreft niet alleen het klassieke onderscheid tussen de 'Caribische' en de
'Europese' Nederlander, maar ook verschillen in culturen tussen sectoren / 'bloedgroepen'
(bijvoorbeeld politie versus douane, politie versus de secundaire preventie). Ook wordt door
sommigen verschil ervaren tussen lokaal personeel versus lokaal personeel dat lang in
Nederland heeft verbleven of het verschil (met name in Curaçao) tussen de voormalige
landsambtenaar en de voormalige eilandsambtenaar.
Dat gezegd hebbend is de discrepantie die wordt gevoeld tussen Caribische en Europese
Nederlanders wellicht het meest in het oog springend. Zeker nu de perceptie bestaat dat
vanuit 'Nederland' via de Rijkswetten steeds grotere bemoeienis bestaat met de
rechtshandhaving in het Caribische deel van het Koninkrijk (ten aanzien van Caribisch
Nederland is die perceptie bovendien eenvoudig verifieerbaar). Deze discrepantie heeft met
name betrekking op rechtspositionele en houdingsaspecten. 57 Zo bestaat de indruk dat:
-

Europees Nederlands personeel meer opleidingsmogelijkheden, een hoger salaris en
betere secundaire arbeidsvoorwaarden heeft;

-

Europees Nederlands personeel op de werkvloer over betere faciliteiten en betere
materiële voorzieningen beschikt;

-

Europees Nederlands personeel bedreigend is voor de positie van het lokale personeel
('Komt zo'n Nederlander mijn baan overnemen');

-

Europese Nederlanders aan lokale collega's komen vertellen hoe zij het werk moeten
uitvoeren, 'ze komen ons wat leren', terwijl de Nederlandse collega onbekend is met
de lokale situatie en die dus vooral diegene is die veel te leren heeft. (In de
focusgroepen zijn praktijkvoorbeelden gegeven van Europese Nederlanders die om die
reden niet kunnen worden ingezet voor bijvoorbeeld observatieactiviteiten en
bemiddeling in oplopende conflicten).

Meer nog dan de structuren die de Rijkswetten bieden, geven organisaties die worden
gedomineerd door Europese Nederlanders aan, dat zij in de praktijk gebaat zijn bij het
verbeteren van de onderlinge contacten. Zo wordt vanuit verschillende van deze organisaties
aangegeven dat zij tegenwoordig bij werving in Nederland meer letten op iemands creativiteit,
flexibiliteit en culturele sensitiviteit dan op diens exacte cv.
Overigens valt met name in Sint Maarten, Sint Eustatius en Saba op dat door sommige
participanten en geïnterviewden ook onderlinge verschillen worden ervaren tussen
‘benedenwinds’ en ‘bovenwinds’ personeel. In de bovenwindse eilanden wordt een groot deel
van de instellingen waarop de Rijkswetten betrekking hebben bemenst door personen die
57

Zie ook Schotborgh (2009) p. 94-95 en Marcha (2003), p. 59.

32

afkomstig zijn uit Curaçao, Aruba of Bonaire. Dit betreft bijvoorbeeld het niet-rechterlijke
personeel van het GHvJ en een aanzienlijk deel van het KPSM. Hoewel een aantal
participanten in de focusgroepen aldaar hierdoor enige verschillen in benadering van de
taakopvatting lijkt te zien, blijkt uit het onderzoek niet dat dit cultuurverschil op dezelfde
manier doorwerkt als het cultuurverschil tussen Caribische Nederlanders en Europese
Nederlanders. Voor zover Caribisering echter wordt nagestreefd om de justitiële instellingen
een betere afspiegeling te laten zijn van de samenleving waarbinnen zij functioneren, geldt
dat Caribisering niet in alle gevallen aan die doelstelling voldoet.
Binnen de cultuur speelt taal uiteraard een belangrijke rol. Ten aanzien van de taal zijn er
uiteenlopende standpunten naar voren gebracht. Die variëren van: alle wetgeving moet
vertaald worden in de lokale taal tot: de Papiamentstalige (ei)landen moeten over gaan op het
Engels zodat zij een betere aansluiting vinden in de regio. Vooral in de respons op de
schriftelijke vragenlijsten en tijdens de focusgroepen is taal genoemd als struikelblok en de
gevolgen worden als verstrekkend ervaren. In dit verband wordt bijvoorbeeld gewezen op het
geringe aantal inwoners van Caribisch Nederland dat slaagt voor de Nederlandstalige
toelatingstest om aspirant-politieambtenaar te worden 58 of op burgers die de justitiële
instellingen (bijvoorbeeld met een klacht) niet durven te benaderen omdat zij de taal niet
goed begrijpen.

3.5 Draagvlak rijkswetten
In de focusgroepen en in sommige interviews is ook het draagvlak van de Rijkswetten in de
samenleving aan de orde gekomen. Ten aanzien van de Rijkswetten kan worden gewezen op
bepaalde maatschappelijke gevoelens die soms anders zijn dan ten tijde van de
totstandkoming van de Slotverklaringen voorzien. Deze gevoelens komen erop neer dat de
vrijwilligheid van de samenwerking die door middel van consensusrijkswetten gestalte had
moeten krijgen door velen sterk wordt gerelativeerd.
Met name ten aanzien van de Rw OM en de Rw Politie bestaat vooral in Curaçao en
Sint Maarten het beeld dat deze samenwerking bestaat, omdat dit 'moest van Nederland'.
Ondanks dat sentiment geldt niettemin dat consensusrijkswetten slechts tot stand komen
wanneer alle betrokken landen hieraan medewerking verlenen.
Het gesignaleerde beeld is echter wel verklaarbaar. De politieke context waarbinnen de
Rijkswetten tot stand gekomen zijn, was er een waarin Curaçao en Sint Maarten veel sterker
afhankelijk waren van de medewerking van het land Nederland dan Aruba. Omdat Aruba
58

Zie Nauta en Van Egmond (2015), p. 61. Bij de laatste werving- en selectieronde voor aspiranten konden
slechts 9 van de 250 kandidaten uiteindelijk doorstromen naar de opleiding.

33

reeds de status bezat die Curaçao en Sint Maarten in de aanloop naar 2010 zochten en voor
het bereiken van deze status de medewerking van Nederland vereist was, kenden deze landen
een andere uitgangs- en onderhandelingspositie dan Aruba. De medewerking die van
'Nederland' werd gevraagd bestond bovendien niet alleen uit bereidwilligheid over te gaan tot
een wijziging van het Statuut, maar ook uit het vooruitzicht van de aangeboden sanering van
schulden, zonder welke de nieuwe landen slechts belast met een zware hypotheek zouden
kunnen voortgaan als autonoom land binnen het Koninkrijk der Nederlanden. Hoewel dit
laatste in rechtstreeks verband staat tot de gelijktijdige invoering van de Rijkswet Financieel
toezicht Curaçao en Sint Maarten en de Wet financiën openbare lichamen Bonaire, Sint
Eustatius en Saba, bestaat met name in Curaçao en Sint Maarten het beeld dat deze
schuldsanering voor Nederland eveneens een hefboomwerking heeft gehad bij het tot stand
brengen van de vier rijkswetten die in dit rapport worden geëvalueerd. Een en ander wordt
bevestigd door Verhey, die in zijn terugblik op het wetgevingstraject in de aanloop naar
10/10/10 opmerkt dat achteraf bezien de ervaring blijkt te zijn dat "Antilliaanse delegaties (...)
geen moment het gevoel [hebben] gehad dat zij zich vrijwillig aan de afspraken hebben
gecommitteerd" en dat - in ieder geval in hun ogen "consensusrijkswetten niet werkelijk op
consensus zijn gebaseerd". 59 Verschillende participanten aan focusgroepen gaan nog een stap
verder als zij met zoveel woorden aangeven het gevoel te hebben dat de Rijkswetten hen
'door de strot geduwd' zijn. Andere participanten en geïnterviewden stellen daar echter
tegenover dat hiermee een sterke nadruk wordt gelegd op de onderhandelingsresultaten die
door

de

Caribische

landen

negatief

gewaardeerd

worden,

terwijl

de

positieve

onderhandelingsresultaten (schuldsanering, maar ook het niet tot stand komen van een
aanwijzingsbevoegdheid van de minister van Justitie van het Koninkrijk) worden vergeten. In
dit verband wordt in Nederland juist betoogd dat in het proces naar 10 oktober 2010 op deze
en andere punten concessies zijn gedaan aan de andere landen binnen het Koninkrijk.
Hiermee wil niet gezegd zijn dat de Rijkswetten voor deze respondenten moeten worden
opgedoekt. Wat echter wel wordt aangegeven is dat in alle drie de landen, maar het sterkst in
Caribisch Nederland, weinig 'eigenaarschap' van de wetten wordt gevoeld. Mensen hebben
niet het gevoel dat zij daarover hebben kunnen meedenken en meebeslissen. Aangegeven
wordt dat het voor de toepassing van de wetten in de praktijk beter zou zijn als dit toch zou
gebeuren. Bovendien is tijdens de focusgroepen geconstateerd dat het ontbreken van kennis
over de Rijkswetten, negatieve percepties aanwakkert. Zo bleek bijvoorbeeld - in weerwil van
de regeling in de Rijkswetten - bij een aantal participanten aan de focusgroepen het beeld te
bestaan dat de President van het hof, de PG en het RST rechtstreeks vanuit Nederland
(bedoeld lijkt te worden: het ministerie van Veiligheid en Justitie) worden aangestuurd. Een
opvallend hoog aantal deelnemers aan de focusgroepen ziet wat dat betreft heil in betere
voorlichting ten aanzien van de Rijkswetten.
59

Zie Verhey (2010), p. 29-30. Zie ook hoofdstuk 5.

34

3.6 Politieke stellingnames
Ook tijdens de verdiepende interviews is de al dan niet bestaande consensus ten aanzien van
de Rijkswetten onderwerp van gesprek geweest. In de interviews met politieke ambtsdragers
valt op dat het proces van onderhandeling zeer vers in het geheugen lijkt te liggen en wel in
zodanig sterke mate dat aan beide zijden van de Atlantische Oceaan een aantal twistpunten
uit het onderhandelingsproces opnieuw naar voren wordt gebracht. Daarbij gaat het vanuit de
Caribische landen vooral om de wens tot een eenzijdig opzegrecht te komen en om elk land te
voorzien van een eigen procureur-generaal; vanuit Nederland werd door sommige
betrokkenen wederom de wenselijkheid van een aanwijzingsbevoegdheid van de minister van
Justitie van het Koninkrijk te berde gebracht. Ook de argumentatie die genoemde
ambtsdragers hanteren ten aanzien van deze punten is geen wezenlijk andere dan in de
aanloop naar 10 oktober 2010.

3.7 Koninkrijkscontext
De Caribische landen van het Koninkrijk zijn in hoge mate autonoom, maar niet volstrekt
onafhankelijk. Ten aanzien van de rechtshandhaving betekent dit dat ook de context van het
overkoepelend verband van het Koninkrijk van belang is. Vanuit deze context worden
ontwikkelingen in de Caribische landen – eveneens op het gebied van rechtshandhaving – op
de voet gevolgd. Op grond van artikel 43, tweede lid, Statuut staat immers het Koninkrijk
garant voor het waarborgen van fundamentele menselijke rechten en vrijheden,
rechtszekerheid en deugdelijkheid van bestuur. Dat wil niet zeggen dat dit artikellid regelmatig
wordt toegepast. Integendeel, toepassing van dit artikellid is zeer schaars. Echter, ook buiten
de strikt juridische betekenis van dit artikel wordt van Koninkrijkswege een zekere
verantwoordelijkheid gevoeld voor de staat van de rechtshandhaving in de Caribische landen.
Het Koninkrijk der Nederlanden valt in institutionele zin voor het overgrote deel samen met
het land Nederland. Qua bemensing van de instituties betreft het immers hoofdzakelijk
dezelfde ministers, dezelfde Staten-Generaal en dezelfde Raad van State. Bovendien kunnen
de Caribische Gevolmachtigde ministers binnen de Rijksministerraad worden ‘overstemd’ door
hun Nederlandse collega’s (artikel 12 Statuut). Dit betekent dat in de praktijk vaak naar het
land Nederland wordt gewezen, terwijl in juridische zin het Koninkrijk der Nederlanden wordt
bedoeld. In de Caribische landen leidt dit bij sommigen bovendien tot argwaan ten aanzien
van de belangen, die het Koninkrijk ertoe brengen de ontwikkeling van de rechtshandhaving
scherp in de gaten te houden (bijvoorbeeld internationale druk op het land Nederland, of

35

Europees Nederlands eigenbelang met betrekking tot migratieproblematiek). Onder sommige
Europees Nederlandse betrokkenen bestaat daarentegen weinig begrip voor deze argwaan en
wordt twijfel aan de oprechtheid van de Nederlandse bezorgdheid over de staat van de
rechtshandhaving resoluut van de hand gewezen.
Wat daarvan ook zij, binnen het bestek van dit onderzoek moet voor ogen worden gehouden,
dat Nederland hierin op tweeërlei wijze een rol speelt: als land (namelijk als primaire
belangenbehartiger van Caribisch Nederland) en als belangrijkste representant van het
Koninkrijk. Voorts moet het besef aanwezig zijn dat deze twee rollen niet bijzonder goed te
scheiden zijn en veel respondenten, participanten en geïnterviewden die in dit rapport aan
het woord komen deze scheiding dan ook (veelal onbewust) niet aanbrengen.

36

4. De Rijkswetten
Hieronder worden de belangrijkste bevindingen per Rijkswet gepresenteerd. Elke paragraaf
vangt aan met een korte schets van de achtergronden en de hoofdlijnen van de betreffende
Rijkswet. Daarna wordt de nadruk gelegd op de aandachtspunten die in overleg met
begeleidings- en Evaluatiecommissie zijn vastgesteld. Ten slotte wordt een aantal elementen
aangestipt dat niet expliciet als aandachtspunt is benoemd, maar ten aanzien waarvan in het
onderzoek niettemin voldoende gegevens zijn verkregen om daarover (soms tentatief)
uitspraken te kunnen doen. 60 Tevens wordt in elke paragraaf aandacht geschonken aan
verschillen in perceptie in de verschillende betrokken (ei)landen. Dit laatste gebeurt soms in
een afzonderlijke paragraaf, maar is in sommige gevallen in de hierboven genoemde opzet
verweven.

4.1 Rw GHvJ
4.1.1 Achtergrond en hoofdlijnen Rijkswet
De Rw GHvJ kan worden gezien als de directe opvolger van de Samenwerkingsregeling
Nederlandse Antillen en Aruba (verder: SWR) en de Eenvormige Landsverordening op de
rechterlijke organisatie (verder: ELRO), althans voor die delen daarvan die zagen op de
instelling van het Gemeenschappelijk Hof van Justitie. De SWR was het gevolg van de
uittreding van Aruba uit de Nederlandse Antillen en was - evenals de huidige Rw GHvJ gestoeld op artikel 38 van Statuut. Waar voor de Rw GHvJ gebruik is gemaakt van het tweede
lid van dit artikel (de consensusrijkswet), was de SWR een onderlinge regeling op grond van
het eerste lid van artikel 38. Voor de plaats in de normenhiërarchie van deze regelingen is dit
onderscheid niet van fundamentele betekenis. Beide regelingen bieden een wettelijk kader
voor autonome aangelegenheden van de betrokken landen en kunnen om die reden strikt
juridisch niet tot het reguliere Koninkrijksrecht worden gerekend. Het betreft landelijke

60

Het betreft hier punten die over het algemeen niet (uitgebreid) in de verdiepende interviews aan de orde
zijn gekomen. Ten aanzien van deze punten moet dus worden teruggevallen op de schriftelijke vragenlijsten
en/of de focusgroepen. Daar waar het echt ondergeschikte issues betreft, vindt vermelding plaats in
voetnoten of blijft deze zelfs achterwege.

37

regelgeving, waarvan de invoering en wijziging niettemin een bovenlandelijk karakter draagt,
nu hiervoor de instemming van meerdere landen vereist is.61
De formalisering van de gerechtelijke samenwerking in de SWR is destijds op aandringen van
het

Koninkrijk

tot

stand

gekomen.

62

Hoewel

zij

strikt

genomen

geen

Koninkrijksaangelegenheid is, kan dit aandringen mede worden verklaard uit het gegeven dat
rechtspraak in het Caribische deel van het Koninkrijk der Nederlanden zich kan verheugen in
de nadrukkelijke aandacht van het Statuut. Gesteld kan worden dat rechtspraak, door de wijze
waarop het in het Statuut wordt gepositioneerd, weliswaar een landsaangelegenheid is, maar
dat op dit vlak sprake is van een beperktere mate van autonomie dan ten aanzien van de
meeste andere landsaangelegenheden. Zo kan worden gewezen op het eerste lid van artikel
23 Statuut dat de rijkswetgever de mogelijkheid biedt de rechtsmacht van de Hoge Raad uit te
breiden tot het Caribische deel van het Koninkrijk der Nederlanden. Dit gebeurt thans in de
Rijkswet cassatierechtspraak voor Aruba, Curaçao, Sint Maarten en voor Bonaire, Sint
Eustatius en Saba (verder: Rw cassatierechtspraak). Deze rijkswet is gebaseerd op de
Cassatieregeling uit 1961 en is geen consensusrijkswet. Zij is vastgesteld conform de voor het
reguliere Koninkrijksrecht geldende rijkswetgevingsprocedure, dus zonder de op de
autonomie van de landen toegesneden toevoegingen aan deze procedure bij de
totstandkoming van consensusrijkswetten. De bijzondere positie van rechtspraak binnen het
geheel van autonome landsaangelegenheden blijkt bovendien uit artikel 44 van het Statuut.
Het eerste lid van dit artikel bepaalt onder d dat elke wijziging van de Staatsregelingen van de
landen op het terrein van rechtspraak is onderworpen aan de goedkeuring van de
Rijksministerraad. 63
Tot slot geldt er een zeker precedent ten aanzien van de toepassing van artikel 43, tweede lid,
Statuut ten aanzien van het GHvJ. Dit artikel werd namelijk door de Rijksministerraad in
stelling gebracht toen Aruba zich in eerste instantie weigerde aan te sluiten bij het
oorspronkelijke wetsvoorstel voor de Rw GHvJ. 64 Op dat moment stelde de Rijksministerraad
zich op het standpunt dat waar de Rw GHvJ voor Curaçao, Sint Maarten en Caribisch
Nederland zou hebben te gelden als consensusrijkswet, deze voor Aruba zou hebben te gelden
als obligatoire rijkswet op grond van de in artikel 43, tweede lid, Statuut geldende
waarborgfunctie van het Koninkrijk ten aanzien van de verwezenlijking van de fundamentele
menselijke rechten en vrijheden, de rechtszekerheid en de deugdelijkheid van het bestuur. 65
61

Zie ook Hoogers en De Vries 2002, p. 91-96 en Van Rijn 1999, p. 11-12.
Hoogers en De Vries 2002, p. 92
63
Voorts kan worden gewezen op artikel 40 Statuut dat onder meer de tenuitvoerlegging van rechterlijke
vonnissen en bevelen binnen het gehele Koninkrijk der Nederlanden regelt.
64
Aruba gaf te kennen dat het Gemeenschappelijk Hof van Justitie binnen drie jaar na de ontmanteling van
de Nederlandse Antillen in Aruba diende te zetelen of - zo dit niet zou worden gerealiseerd - dat Aruba een
eigen Gerecht in eerste aanleg zou krijgen en een eigen landsgriffie zou behouden.
65
Zie TK 32017 nr. 3, p. 4-6.
62

38

Dat artikel 43, tweede lid, Statuut uiteindelijk uit de considerans van de Rw GHvJ is geschrapt
als grondslag van de wet is te danken aan het bereiken van overeenstemming met het land
Aruba over het wetsvoorstel en de daarop volgende Nota van wijziging. 66 Niettemin geeft het
enig inzicht in de opvatting van de Rijksministerraad met betrekking tot de mate van
autonomie die de Caribische landen bij het organiseren van hun rechtspraak toekomt.
Een laatste bijzonderheid betreft het vooruitzicht dat de landen wordt geboden naar
aanleiding van deze evaluatie. Waar de drie overige te evalueren rijkswetten een expliciete
bepaling bevatten die erop neerkomt dat naar aanleiding van deze evaluatie in onderling
overleg kan worden afgesproken dat de Rijkswet kan worden beëindigd (artikel 41, tweede lid,
Rw OM, 56, tweede lid, Rw Politie en 43, tweede lid Rw RvdR), bevat de Rw GHvJ geen
expliciete beëindigingmogelijkheid. Desgevraagd merkte de regering op dat ook de Rw GHvJ
kan worden beëindigd, zij het dat daarvoor de procedure van consensusrijkswetgeving moet
worden gevolgd. 67 Dit is blijkens de memories van toelichting ten aanzien van de drie overige
justitiële rijkswetten niet anders, 68 waardoor niet al te veel juridisch gewicht moet worden
toegekend aan het achterwege blijven van deze bepaling.
Bij de totstandkoming van de Rw GHvJ is "de huidige, goed functionerende, rechterlijke
organisatie van de Nederlandse Antillen en Aruba" 69 en daarmee dus ook de SWR als
uitgangspunt genomen. Voorts is in belangrijke mate gebruik gemaakt van het advies dat het
Gemeenschappelijk Hof van Justitie zelf heeft geboden in zijn rapport "Onafhankelijk en
slagvaardig" uit 2005. 70 Centraal staat de eigen rechtspersoonlijkheid van het hof die volgt uit
artikel 15, tweede lid, Rw GHvJ. Deze rechtspersoonlijkheid creëert de mogelijkheid personeel
(rechters en niet-rechters) rechtstreeks aan te stellen bij het hof in plaats van bij de
afzonderlijke landen. Deze rechtspersoonlijkheid is bovendien mede ingegeven door de
bekostigingssystematiek. Het hof ontvangt financiële bijdragen van vier verschillende landen.
Door de eigen rechtspersoonlijkheid kan over deze inkomsten worden beschikt zonder dat de
inkomsten 'gelabeld' blijven voor besteding in of ten bate van de afzonderlijke landen.
Gelet op de grotere zelfstandigheid van het hof en de daarbij behorende financiële
verantwoordelijkheden ten aanzien van het hof, inclusief de Gerechten in eerste aanleg,
voorziet het vierde hoofdstuk van de Rw GHvJ in de instelling van een hofbestuur. Dit bestuur
bestaat uit de president, drie vice-presidenten (werkzaam en woonachtig in Curaçao, Aruba en
66

TK 32017 nr. 9. In deze Nota van wijziging is slechts in zeer beperkte mate tegemoet gekomen aan de
oorspronkelijke wensen van het land Aruba. Aan het voorstel van consensusrijkswet is toegevoegd dat het
hof zetelt in alle landen van het Koninkrijk (artikel 15, derde lid) en dat een daartoe door het bestuur van het
hof aangewezen lid van het bestuur regelmatig overleg voert met de vestigingsgriffiers (artikel 22, vierde
lid).
67
TK 32017 nr. 8, p. 14.
68
TK 32018 nr. 3, p. 27, TK 32019 nr. 3, p. 29 en TK 32020 nr. 3, p. 20.
69
TK 32017 nr. 3, p. 1.
70
Gemeenschappelijk Hof van Justitie (2005).

39

Sint Maarten) en een directeur bedrijfsvoering. Artikel 45 Rw GHvJ belast het bestuur met de
algemene leiding, de organisatie en de bedrijfsvoering van het hof en de Gerechten in eerste
aanleg (eerste lid). Dit artikel schrijft verder voor dat het bestuur waakt over de juridische
kwaliteit en de uniforme rechtstoepassing (tweede lid), alsmede toeziet op de geregelde
afdoening van alle rechtsgedingen (derde lid). Overige bevoegdheden van het hofbestuur zijn:
-

de verdeling van werkzaamheden onder de rechters, met inbegrip van de
samenstelling van enkelvoudige en meervoudige kamers;

-

het voeren van overleg met de Beheerraad over het voorbereiden en ontwerpen van
de begroting en het jaarverslag en over de aanstelling van gerechtsambtenaren en
buitengriffiers;

-

het opdragen van griffierswerkzaamheden en het oproepen van buitengriffiers (artikel
22, vierde en vijfde lid);

-

het opdragen van werkzaamheden aan rechters (artikel 12, derde lid, en 18, derde lid);

-

het opstellen van de aanbeveling voor benoeming van nieuwe leden en
plaatsvervangende leden en van rechters-plaatsvervanger (artikelen 23 en 25);

-

aanstelling van rechterlijke ambtenaren in opleiding (artikel 46);

-

het verstrekken van inlichtingen aan de regeringen van de landen (artikel 47);

-

de vaststelling van een jaarplan en jaarverslag (artikel 48);

-

het doen van voorstellen voor aanstelling van niet-rechtsprekend personeel (artikel
54). 71

Naast een hofbestuur voorziet de Rw GHvJ in de instelling van een Beheerraad (hoofdstuk 5
Rw GHvJ). De Beheerraad bestaat uit een viertal leden, die worden benoemd bij koninklijk
besluit, op voordracht van de ministers van Justitie (gehoord de Beheerraad en het
hofbestuur). Op grond van de artikelen 53, 54 en 56 heeft deze Beheerraad de volgende
taken:
-

de voorbereiding van een ontwerpbegroting van het Gemeenschappelijk Hof van
Justitie, op basis van een voorstel van het bestuur van het hof;

71

-

het toezicht op de uitvoering van de begroting door het hof;

-

het toezicht op de bedrijfsvoering bij het hof;

TK 32017 nr.3, p. 18-19.

40

-

het afleggen van verantwoording aan de Ministers van Justitie over het beheer van de
rechterlijke macht en de wijze waarop de begroting is uitgevoerd;

-

aanstelling en ontslag van gerechtsambtenaren en buitengriffiers op voorstel van het
hofbestuur alsmede de uitoefening van overige bevoegdheden die voortvloeien uit de
hoedanigheid van bevoegd gezag. 72

Niet in de wet, maar wel in de memorie van toelichting daarbij, is opgenomen het streven
naar 'Caribisering'. De memorie van toelichting stelt dat het beleid om meer leden van het hof
afkomstig te laten zijn uit het Caribische deel van het Koninkrijk zal worden voortgezet. Dit
betekent dat hiermee bij de instroom van rechterlijke ambtenaren in opleiding en de
benoeming van leden "terdege rekening [zal] worden gehouden". 73

4.1.2 Algemene impressie
De Rw GHvJ en de daarop gebaseerde algemene maatregelen van (rijks)bestuur zijn in
beginsel volledig geïmplementeerd. Voor het GHvJ betekent dit vooral dat – anders dan
voorheen – is voorzien in een eigen rechtspersoonlijkheid van het hof, in de introductie van de
Beheerraad en het hofbestuur en dat de financieringssystematiek van het hof gewijzigd is. Dat
laatste geschiedde voor een belangrijk deel met de totstandkoming van het Rijksbesluit
financiering Gemeenschappelijk Hof van Justitie (verder Rb financiering GHvJ). Het hierin
neergelegde bekostigingsmodel geldt als uitgangspunt voor de financiering van het hof. De
naleving van met name dit Rijksbesluit is een belangrijk punt van aandacht (zie hieronder),
maar in algemene zin kan worden gesteld dat de Rijkswet functioneert zoals voorzien. Uit alle
fasen van het onderzoek komt naar voren dat over het algemeen tevredenheid bestaat over
de juridische kwaliteit, de onpartijdigheid en de onafhankelijke positie van het hof. Of de Rw
GHvJ hieraan in positieve zin heeft bijgedragen, wordt verschillend beoordeeld aangezien
respondenten, participanten en geïnterviewden aangeven dat het hiermee ook voor de
totstandkoming van de Rijkswet niet slecht gesteld was. Er is in ieder geval geen signaal
opgevangen dat de Rw GHvJ op dit vlak voor verslechtering zou hebben gezorgd.
4.1.3 Aandachtspunten
Zoals aangegeven in hoofdstuk 2 is naar aanleiding van de eerste fase van het onderzoek - en
dan vooral naar aanleiding van de respons op de schriftelijke vragenlijsten - in overleg met de

72
73

TK 32017 nr. 3, p. 20-21.
TK 32017 nr. 3, p. 14.

41

begeleidings- en Evaluatiecommissie een nadere selectie gemaakt van aandachtspunten die in
de verdiepende interviews centraal stonden. Ten aanzien van de Rw GHvJ betrof dit:
a. de financiële zekerheid van het hof;
b. de positie van en de verhouding tot de Beheerraad;
c. de samenstelling van het hof, mede tegen de achtergrond van de voorgenomen
Caribisering; alsmede
d. het spanningsveld tussen centrale aansturing versus decentrale organisatiestructuren.

Financiële zekerheid van het hof
Voor zover in respons op de vragenlijsten, in focusgroepen en in interviews knelpunten met
betrekking tot het functioneren van de Rw GHvJ zijn gesignaleerd, zijn de meeste daarvan op
de een of andere manier verbonden met de financiële positie van het hof. Niet alleen vanuit
het hof zelf, maar ook vanuit de advocatuur en de departementen (zowel op ambtelijk als
ministerieel niveau) van de verschillende landen is het oordeel over de financiële positie van
het hof negatief tot buitengewoon negatief. Het gaat daarbij om een gesignaleerd gebrek aan
financiële middelen, maar ook om de onzekerheid over het beschikbaar stellen daarvan vanuit
de betrokken landen. Automatiseringsprocessen, financiering van opleidingsmogelijkheden en
het aanstellen van gekwalificeerd ondersteunend personeel zouden hieronder te lijden
hebben. Verschillende landen lijken regelmatig te laat of niet volledig het bedrag dat volgens
het bekostigingsmodel verschuldigd is, over te maken. Hoewel het hof aangeeft met elk van
de vier landen betalingsperikelen te hebben meegemaakt, worden Curaçao en Sint Maarten
het meest genoemd als landen die moeite blijken te hebben aan hun betalingsverplichtingen
te voldoen. Ook aan het bekostigingsmodel zelf wordt hier en daar getwijfeld. Dit model zou
te weinig rekening houden met fluctuaties in zaaksaantallen en soorten zaken ("megazaken"
die zwaar op de begroting van het hof drukken).
Op een aantal manieren is getracht aan deze problemen tegemoet te komen. Zo zijn de
problemen met de bekostiging van megazaken besproken met de Beheerraad en met de
ministers van (Veiligheid en) Justitie. Dit heeft binnen het JVO geleid tot accordering van een
bijdrage aan de bekostiging van de megazaken. Het hof ontvangt voor megazaken, los van de
begroting, een bijdrage ter hoogte van 47.000 NAF per zaak. Aan de bijdrage is een maximum
van 5 zaken per jaar verbonden (voor alle landen). Vanuit het hof wordt echter aangegeven
dat dit aantal in 2015 halverwege het jaar reeds bereikt is, hetgeen betekent dat de overige
zaken weer uit de reguliere begroting van het hof bekostigd moeten worden. Ook ten aanzien
van de betalingsachterstanden is getracht de kosten voor sommige landen over het jaar te

42

spreiden zodat hun bijdragen aan het hof nu maandelijks kunnen worden betaald in plaats van
per kwartaal. Het nadeel daarvan is wel dat het hof hierdoor elke maand met
betalingsachterstanden kan worden geconfronteerd. Bij wijze van noodgreep is het hof zelf er
bij gelegenheid toe overgegaan ontbrekende inkomsten tijdelijk te verrekenen met de geïnde
griffierechten.
Het is de vraag of deze oplossingen op de langere termijn soelaas bieden. Het hof geeft aan
momenteel te kampen met een tekort van ongeveer 3 miljoen NAF. De financiële problemen
van het hof worden door de ministers van de verschillende landen onderkend, maar het
vinden van een structurele oplossing lijkt op voorhand niet eenvoudig als ook deze ministers
kampen met financiële tekorten. De door verschillende leden van het hof gepropageerde
oplossing van een trustfonds stuit met name in Nederland op verzet. Dit fonds zou namelijk
(op zijn minst) eenmalig moeten worden gevuld, waardoor één generatie opdraait voor alle
gerechtelijke kosten van de daarop volgende generaties. Aangezien Curaçao, Aruba en Sint
Maarten te kampen hebben met financiële restricties (niet voor niets staan alle drie deze
landen op enigerlei wijze onder financieel toezicht), bestaat in Nederland de angst dat deze
kosten voornamelijk door dit land zouden moeten worden gedragen.
Gekoppeld aan dit aandachtspunt speelt bij verschillende leden van het hof een zekere vrees
voor financiële aansprakelijkheid van Hofleden of -bestuurders. Bij het creëren van de eigen
rechtspersoonlijkheid van het hof is ervoor gekozen deze rechtspersoon niet te vrijwaren van
civielrechtelijke aanspraken. Dat is in Nederland niet anders nu ook de Staat als rechtspersoon
civielrechtelijk kan worden aangesproken naar aanleiding van handelingen van rechters. Waar
de Nederlandse Wet rechtspositie rechterlijke ambtenaren (Wrra) de aansprakelijkheid van
individuele rechters voor handelen in functie echter nagenoeg volledig uitsluit, is dat in de Rw
GHvJ nagelaten. Uit de parlementaire geschiedenis is niet te achterhalen of dit een bewuste
keuze is geweest. Vanuit het hof wordt voorgesteld een dergelijke uitsluiting van
aansprakelijkheid alsnog tot stand te brengen. Daarbij wordt voorgesteld ofwel een regeling te
treffen die overeenkomt met artikel 42 Wrra, ofwel met artikel 14 van het Statuut van de
Centrale bank van Curaçao en Sint Maarten. Het verschil tussen beide opties is dat
eerstgenoemde optie persoonlijke aansprakelijkheid van rechters uitsluit, maar de
mogelijkheid openhoudt van de aansprakelijkheid van het hof als rechtspersoon. De tweede
optie sluit beide vormen van aansprakelijkheid uit.

Positie van en verhoudingen tot Beheerraad
Een tweede onderwerp dat door verschillende betrokkenen - met name vanuit het hofbestuur
en de Beheerraad zelf - nadrukkelijk naar voren gebracht is, betreft de positie van de
Beheerraad. Hoewel het gebruikelijk is dat een 'nieuw' orgaan zich pas gaandeweg een vaste

43

positie verwerft, lijkt een aantal kwesties bijzondere aandacht te vergen. Dit betreft onder
meer de mate waarin de leden van de Beheerraad beschikken over financieel-economische en
organisatorische deskundigheid en waarin zij 'ingangen' hebben bij de (al dan niet
gezamenlijke) ministers van (Veiligheid en) Justitie. Nu de Beheerraad optreedt als liaison,
maar ook als buffer, tussen het hof en de ministers is het van evident belang dat deze ingang
bestaat. Tegelijkertijd vergt het lidmaatschap van de Beheerraad een zekere afstand tot zowel
de ministers als het hofbestuur nu een lid van de raad van geen van beide als 'verlengstuk'
moet worden gezien.
In de praktijk komt het erop neer dat de leden van de Beheerraad zelf contacten onderhouden
met de minister van het land waarin zij gevestigd zijn. Van structureel contact tussen de
Beheerraad als geheel met het collectief van ministers van (Veiligheid en) Justitie bijvoorbeeld in of in de marge van vergaderingen van het JVO - is geen sprake. Nu deze
ministers via het Rb financiering GHvJ een gezamenlijke verantwoordelijkheid dragen voor de
financiën van het hof, zou er voor dergelijk contact wel het een en ander te zeggen zijn. In de
respons op de schriftelijke vragenlijsten en in de verdiepende interviews wordt zulks door
sommigen (zowel vanuit het hof als vanuit de Beheerraad) dan ook bepleit.
Omdat het de (leden van de) Beheerraad aan formele bevoegdheden ten opzichte van de
ministers ontbreekt, is de mate waarin de raad zijn werk kan uitoefenen in belangrijke mate
afhankelijk van het gezag van de leden. Een aantal leden van het hofbestuur (en ook overigens
een aantal rechters) blijkt van mening dat de Beheerraad dit gezag (nog) niet heeft weten te
verwerven. Voorts wordt gewaarschuwd voor 'politieke benoemingen'. Hoewel de leden van
de Beheerraad bij koninklijk besluit worden benoemd, bestaat vanuit het hof de indruk dat de
voordracht van de ministers van de onderscheidene landen bepalend is. Vanuit de Beheerraad
komt het signaal dat het bij de leden van het hofbestuur soms ontbreekt aan de
managementervaring die nodig is om leiding te geven aan een complexe - over vier landen
uitgespreide - organisatie als het hof. Desgevraagd geven verschillende leden van het
hofbestuur, alsmede leden van het niet-rechterlijke hofpersoneel, aan dit te onderkennen en
zelf ook zo te ervaren. Aangegeven wordt dat het van belang is opleidingsmogelijkheden te
creëren voor diegenen die op termijn leidinggevende functies binnen het hof kunnen
bekleden. Niettemin wordt binnen het hofbestuur groot belang gehecht aan het houden van
voeling met de praktijk van de rechtspraak, waardoor het hofbestuur voor het grootste deel
uit vakinhoudelijke experts zou moeten bestaan en niet uit managers pur sang. Sommige
medewerkers binnen de hoforganisatie geven overigens aan dat de expertise van het
hofbestuur op het gebied van financiën en bedrijfsvoering zou kunnen worden vergroot als
ook de vestigingsmanagers op regelmatige basis zouden deelnemen aan vergaderingen van
het hofbestuur.

44

Verder behoeft de taakverdeling tussen hofbestuur en Beheerraad enige aandacht. Zo worden
problemen ervaren ten aanzien van de rol van de Beheerraad bij de benoeming en het ontslag
van gerechtsambtenaren en (buiten)griffiers. Leden van de Beheerraad wijzen op
onduidelijkheid in de Rijkswet en de wijze waarop hieraan toepassing wordt gegeven.
Aangegeven wordt dat deze taak in eerste instantie aan het hofbestuur is gemandateerd,
maar dat dit voor de leden van de Beheerraad in zoverre onwenselijk was dat deze werden
geconfronteerd met de juridische gevolgen van besluitvorming door de gemandateerde
zonder dat de Raad hierop wezenlijke invloed kon uitoefenen. Naar aanleiding van een zaak
waarin de rechter een ontslagbesluit vernietigde dat was genomen op grond van een te ruime
(onder)mandaatconstructie, is inmiddels een protocol opgesteld waarin is vastgelegd dat de
Beheerraad alle 'probleemgevallen' voorgelegd krijgt. Niettemin komt vanuit het hof het
signaal dat deze bevoegdheid tot benoeming en ontslag door de rijkswetgever nooit in
handen van de Beheerraad had moeten worden gelegd, nu dit het voor het hof onmogelijk
zou maken integraal personeelsbeleid te voeren. Vanuit de Beheerraad wordt deze opvatting
niet gedeeld.

Samenstelling hof, mede tegen de achtergrond van de voorgenomen Caribisering
Ten aanzien van de voorgenomen Caribisering in het personeelsbestand van het hof moet een
onderscheid worden gemaakt tussen de rechters en de niet-rechterlijke hofmedewerkers.
Onder de niet-rechterlijke hofmedewerkers is de overgrote meerderheid van Caribische
herkomst. Van de rechters blijkt ongeveer 25% lokaal aangesteld te zijn. Gelet op het streven
om het hof als onderdeel van de samenleving herkenbaar te laten zijn, geeft het hofbestuur
aan ook de komende jaren in te zetten op aanzienlijke verhoging van dat percentage. Vanuit
het hofpersoneel wordt aangegeven dat onduidelijk is wat precies onder Caribisering moet
worden verstaan, hetgeen onder meer inhoudt dat discussie mogelijk blijft over de vraag of
verhoging van het aantal lokaal aangestelde rechters per definitie leidt tot Caribisering. Wat
daarvan ook zij, de vraag of de geplande vergroting van het aantal lokaal aangestelde rechters
haalbaar is, is mede afhankelijk van de beschikbare financiering en opleidingscapaciteit.
Volledige Caribisering wordt overigens niet nagestreefd. De algemene gedachte is dat bijstand
van uitgezonden rechters in de toekomst nodig en nuttig zal blijven en dat dit verstarring zal
tegengaan en specialistische kennis beschikbaar maakt. Ook wordt door verschillende
betrokkenen gewezen op de risico's die volledige Caribisering met zich zou brengen in
kleinschalige insulaire samenlevingen, waarin het risico op (schijn van) partijdigheid zich
eerder kan manifesteren dan in grootschaliger samenlevingen. Deze angst wordt overigens
niet door alle betrokkenen gedeeld.
Wat betreft de verhouding tussen rechterlijke en niet-rechterlijke hofmedewerkers wordt
opgemerkt dat het hof iets heeft van een omgekeerde piramide, met relatief veel rechters,

45

althans naar Nederlandse begrippen. Dit houdt verband met de verminderde mate waarin
niet-rechterlijke hofmedewerkers kunnen worden ingeschakeld in een efficiënte afhandeling
van 'eenvoudige zaken' en de ondersteuning die zij overigens kunnen bieden bij het
vervaardigen van conceptvonnissen. Hieraan blijken verschillende oorzaken ten grondslag te
liggen. De belangrijkste zit in de beheersing van de Nederlandse taal in geschrift en de
gebrekkige financiële middelen om hiervoor op structurele basis bijscholing te organiseren.
Vanuit het hofpersoneel wordt aangegeven dat hieraan wel behoefte bestaat.
Door verschillende rechters wordt echter eveneens opgemerkt dat het hof kampt met een
'erfenis' van een aantal ongemotiveerde en/of niet (meer) op de huidige praktijk van de
rechtspraak toegeruste personeelsleden. Dit laatste zou in beginsel een probleem van
tijdelijke aard moeten zijn, zij het dat de aanwas en 'in-house' opleiding van nieuw personeel
wordt bemoeilijkt door vacaturestops die het gevolg zijn van de noodzaak tot bezuiniging en
de lage arbeidsmobiliteit van reeds lang zittend personeel. Hoofdzakelijk vanuit het nietrechterlijke hofpersoneel wordt aangegeven dat deze negatieve erfenis langzaam maar zeker
verdampt. Zij onderkennen dat dit probleem heeft bestaan, maar geven tegelijkertijd aan dat
dit probleem thans hoofdzakelijk tot het verleden behoort.

Spanningsveld tussen centrale aansturing versus decentrale organisatiestructuren
De inrichting van de griffie laat zich kenschetsen als één griffie, die vestigingen in de
verschillende landen heeft. Over de vraag of dit een adequate organisatiestructuur is, blijken
de meningen verdeeld. Ook bestaan verschillen in beoordeling ten aanzien van de vraag in
hoeverre er daadwerkelijk een griffie bestaat en niet verschillende 'eigen' griffies in de
vestigingsplaatsen van het hof. Dit kan problemen geven bij de harmonisatie van bestaande
en de introductie van nieuwe werkprocessen. Mede gelet hierop is het overleg tussen het
hofbestuur en de vestigingsmanagers en de vestigingsmanagers onderling sinds kort meer
gestructureerd.
Vanuit de hofvestigingen in Aruba en Sint Maarten wordt verder aangegeven dat de
Curaçaose vestiging (te) zwaar vertegenwoordigd is in het hofbestuur. Strikt genomen is dit
niet het geval. In het hofbestuur is per land (behalve Nederland) een vice-president
vertegenwoordigd. Het beeld kan echter worden verklaard doordat naast de Curaçaose vicepresident ook de president en de directeur bedrijfsvoering gevestigd zijn in Curaçao. De vicepresidenten van de andere vestigingen (Aruba en Sint Maarten, Caribisch Nederland heeft
geen eigen vice-president) signaleren het risico overstemd te worden, aangezien tussen de op
Curaçao gevestigde leden van het hofbestuur gemakkelijker vooroverleg te organiseren valt.
Ook hier wordt door sommigen een mitigerende werking verwacht van het structureel
betrekken van de vestigingsmanagers in de vergaderingen van het hofbestuur. Op deze wijze

46

zouden de Arubaanse en Sint Maartense vice-presidenten er binnen die vergaderingen ‘niet
alleen voor staan’.
Ook bij het huisvesten van de centrale hoforganisatie in Curaçao worden met name door
rechters die buiten Curaçao gevestigd zijn kritische kanttekeningen geplaatst. Niettemin geeft
een aantal van deze rechters eveneens aan dat het kostenefficiënter is bepaalde functies (ICT,
HRM, etc.) bij elkaar in één locatie te beleggen dan hierin door elke hofvestiging afzonderlijk
te laten voorzien.
4.1.4 Overige onderzoeksresultaten
De hierboven behandelde aandachtspunten zijn in de tweede fase van het onderzoek nader
aan de orde gesteld, omdat deze zich in de eerste fase van het onderzoek nadrukkelijk hadden
aangediend. Ten aanzien van andere elementen die in de oorspronkelijke evaluatievragen
waren opgenomen, die niet als aandachtspunt voor de tweede fase zijn aangemerkt, is echter
eveneens informatie verworven. Deze informatie zal hieronder worden gepresenteerd. Deze is
hoofdzakelijk - maar niet uitsluitend - verkregen door middel van de respons op de
schriftelijke vragenlijsten en tijdens de focusgroepen.

Inrichting hof
De inrichting van het hof (waarbij leden van het hof in eerste aanleg optreden als rechter, met
dien verstande dat zij in dezelfde zaak niet mogen oordelen over eventueel hoger beroep),
wordt over het algemeen - gegeven de context van kleinschaligheid - gezien als adequaat. Ook
de regeling van de absolute en relatieve competentie, alsmede de afstemming met bijzondere
bestuursrechtelijke colleges, wordt over het algemeen als adequaat beschouwd. De
transparantie en de integriteit van het hof, respectievelijk van haar leden, wordt over het
algemeen niet gezien als knelpunt. Nevenfuncties worden bekendgemaakt, zij het dat hier en
daar vraagtekens worden geplaatst bij de mate waarin dit overzicht 'up to date' is. De in de
Rijkswet opgenomen incompatibiliteiten worden in brede mate als toereikend beoordeeld.
Vooral vanuit het hof zelf wordt aangegeven dat het aantal rechters in de strafsector aan de
lage kant is, waardoor te vaak uitgesproken civilisten met de behandeling van strafzaken
moeten worden belast. Bovendien wordt gewezen op de situatie, dat zelfs de meest ernstige
delicten en gecompliceerde fraudes in eerste aanleg door een enkele rechter moeten worden
afgedaan. In de ogen van een aantal betrokkenen - waaronder ook binnen de top van het OM
- begint deze situatie zo langzamerhand onhoudbaar te worden. Om zaaksbehandeling door
meervoudige kamers in eerste aanleg mogelijk te maken hoeft de Rw GHvJ niet te worden

47

gewijzigd. Wel is vereist dat de landen deze mogelijkheid openstellen bij landsverordening
respectievelijk wet (artikel 12, eerste lid, Rw GHvJ).

Opleiding en rechtspositie
Tevredenheid bestaat verder over de vooropleidingsvereisten uit artikel 24 Rw GHvJ. Met
name vanuit de hoforganisatie zelf en uit de advocatuur komt het signaal dat - ter bewaking
van de algehele kwaliteit - bij deze eisen geen rekening zou moeten worden gehouden met
het verschil tussen het Europese en het Caribische deel van het Koninkrijk. Ten aanzien van de
rechtspositie van de hofmedewerkers valt wederom op dat er weinig negatieve signalen
bestaan. 74 Voor wat betreft het aanstellingsbeleid blijkt dat de wijze van aanstelling van
nieuwe rechters redelijk tot goed wordt beoordeeld. Alleen vanuit Sint Maarten komt het
signaal dat de Hofvergadering hierin te dominant is.

Doorloop- en voorbereidingstijden
Ten aanzien van doorloop- en voorbereidingstijden, blijkt dat niet goed kan worden
vastgesteld of en, zo ja, in hoeverre de Rijkswet heeft bijgedragen aan verbetering ten aanzien
hiervan. Over doorlooptijden komen wel klachten, voornamelijk vanuit de advocatuur, maar
het is niet na te gaan in hoeverre deze door de Rijkswet zouden zijn verminderd of verergerd.

PIOFACH-functies
De ondersteuning van organisaties als het hof wordt vaak onderscheiden in de zogeheten
PIOFACH-

functies

(Personeel,

IT/Communicatie,

Organisatie/structuur,

financiën,

administratie waaronder werkprocessen en huisvesting). De meeste van deze functies worden
als redelijk/voldoende ervaren. Hoewel dit ook geldt voor de administratie zijn leden van het
hofbestuur over het algemeen kritischer en wordt door sommigen van hen aangedrongen op
verbetering van automatiseringsprocessen (waarbij wordt gewezen op de noodzaak van een
modern zaaksregistratiesysteem). Alleen de IT- voorzieningen worden door de meeste
rechters als "matig" beoordeeld. 75 Het oordeel over communicatie, personeel en huisvesting
verschilt sterk per vestigingsplaats. Zo zou de Curaçaose vestiging - volgens rechters die niet in
Curaçao werkzaam zijn - ten aanzien van het personeelsbeleid (te) dominant zijn en wordt de
74

Wel geven sommige rechters aan dat voor uit Nederland overgekomen rechters veel onduidelijkheid
bestaat ten aanzien van premies voor volksverzekeringen, ziektekostenverzekeringen en
belastingaangelegenheden.
75
De leden van de Beheerraad zijn hierover positiever.

48

communicatie in Sint Maarten en Aruba minder positief beoordeeld dan in Curaçao, terwijl
voor wat betreft de huisvesting juist vanuit Curaçao de meeste negatieve signalen worden
opgetekend. Vanuit de ketenpartners die zijn gesproken in de focusgroepen wordt
aangegeven dat wordt betreurd dat vonnissen niet structureel (en op tijd) worden
toegezonden aan instanties als de gevangenis, de voogdijraad, de jeugdinrichtingen etc.

Aspecten met betrekking tot de staatkundige structuur
De staatkundige structuur van het Koninkrijk der Nederlanden brengt met zich dat het recht
van de vier daarin verenigde landen op onderdelen uiteen loopt. Deze verschillen worden in
de antwoorden van respondenten bij zowel het formele als het materiële recht
waargenomen, zij het dat deze ten aanzien van het materiële recht sterker op de voorgrond
treden. Met name bij het materiële recht wordt dit door verschillende respondenten als een
probleem ervaren en wordt gewezen op de omstandigheid dat de wetgeving op strafrechtelijk
gebied van Caribisch Nederland sterk achter dreigt te blijven bij die van de landen Aruba,
Curaçao en Sint Maarten. Volgens sommige respondenten worden de hiermee
samenhangende problemen versterkt door de gebrekkige wijze waarop in de landen
(behoudens in Nederland) geconsolideerde versies van wetgeving wordt bijgehouden - zo dit
al gebeurt. Vooral rechters spreken de angst uit dat hierdoor "uitglijders" kunnen worden
gemaakt.
Een bijzonder aspect vormt de, overigens niet in de Rw GHvJ, maar in de Staatsregeling van
Curaçao (artikel 108) en in artikel 29 van de wetboeken van strafvordering van Curaçao, Sint
Maarten en Caribisch Nederland (en Aruba) neergelegde regel, dat, wanneer het hof
ambtshalve van oordeel is dat de vervolging van strafbare feiten behoort ingesteld of
voortgezet te worden, de bepalingen omtrent het beklag over het niet instellen of voortzetten
van vervolging 'zoveel mogelijk overeenkomstige toepassing' vinden. In de praktijk is deze, in
de Nederlandse wetgeving onbekende en vermoedelijk uit Nederlands-Indië geïmporteerde,
voorziening - voor zover bekend - slechts tweemaal toegepast, beide keren vóór de
herstructurering van het Koninkrijk in 2010. Hieraan blijkt bij het hof geen behoefte te
bestaan.

49

4.2 Rw OM
4.2.1 Achtergrond en hoofdlijnen Rijkswet
De Rw OM heeft van de vier te evalueren Rijkswetten de langste voorgeschiedenis. Toen
Aruba in 1986 de status aparte verwierf (toen nog met concreet zicht op volledige
onafhankelijkheid tien jaar later), ontstond reeds discussie over de manier waarop voortaan
het openbaar ministerie in het Caribische deel van het Koninkrijk der Nederlanden moest
worden georganiseerd. Grootste zorg lijkt te zijn geweest dat (partij)politieke instituties een te
sterke greep op de strafrechtspleging zouden krijgen. Geprobeerd werd dit tegen te gaan door
de positie van de procureur-generaal te versterken. 76 Het plan werd geopperd om voor Aruba
weliswaar een eigen OM in te richten, maar aan het hoofd daarvan dezelfde procureurgeneraal te stellen die leiding zou geven aan het OM van de Nederlandse Antillen, zodat deze
niet uitsluitend binnen het nieuwe land Aruba zou zijn ingebed. Dit stuitte op bezwaren, zowel
vanuit Arubaanse politieke instituties als vanuit de wetenschap. Gevoed door deze bezwaren
en door het vooruitzicht van volstrekte onafhankelijkheid na tien jaar kwam uiteindelijk een
volledige boedelscheiding tot stand: Aruba kreeg niet alleen een eigen OM, maar ook een
eigen PG.
Toen het er steeds sterker op ging lijken dat de Nederlandse Antillen verder uiteen zouden
gaan, is gesuggereerd om de rechtshandhaving en rechtspleging tot aangelegenheid van het
Koninkrijk te maken, in de zin van artikel 3 van het Statuut. Aanvankelijk heeft Nederland dit
voorstel gesteund. 77 Uiteindelijk werd echter besloten om het toch weer te zoeken in een
procureur-generaal met een stevige positie, voor Curaçao, Sint Maarten en Caribisch
Nederland tezamen. Bovendien voorzag de Slotverklaring - die gold als het primaire
onderhandelingsresultaat tussen de (toekomstige) landen van het Koninkrijk der Nederlanden
in de aanloop naar de nieuwe staatkundige structuur - erin dat de Nederlandse minister van
Veiligheid en Justitie, als lid van de Rijksministerraad, de bevoegdheid zou krijgen deze
procureur-generaal in bepaalde gevallen bindende aanwijzingen te geven. Beide voorstellen
stuitten op verzet in de nieuw te vormen landen, alsook van de Raad van State. Hierop werd
de aanwijzingsbevoegdheid uit de voorstellen geschrapt, maar werd de positie van de PG
verder versterkt. Aldus kwam een compromis tot stand dat aan beide zijden van de
Atlantische Oceaan is aanvaard.
Bovenstaande achtergronden komen in de memorie van toelichting bij de Rw OM niet
nadrukkelijk voor het voetlicht. Zij kunnen niettemin worden teruggevonden in de
opmerkingen waarin wordt benadrukt dat behoefte bestaat aan 'checks and balances'. Hieruit
76

Zie nader Reijntjes 2012.
In TK 32018 nr. 5 p. 2 wordt in dit verband verwezen naar de bijlage bij de brief van de
voorbereidingscommissie RondeTafelConferentie aan de voorzitter van die conferentie/voorzitter van de
Rijksministerraad dd. 7 maart 2006.

77

50

kan de scheiding tussen eerste- en tweedelijnsparketten, de gemeenschappelijke PG en diens
bevoegdheden worden verklaard. Verder werd aangevoerd dat de gekozen structuur een
bijdrage

zou

leveren

aan

"een

zekere

harmonisatie

in

het

opsporingsbeleid,

samenwerkingsafspraken en naleving daarvan" en dat deze "een kader" zou "scheppen voor
samenwerking". Tegelijkertijd werd echter benadrukt dat de regeling "de lokale inbedding van
het openbaar ministerie [zou] waarborgen". 78
Aldus voorziet de Rw OM in een eigen eerstelijns OM voor Curaçao, Sint Maarten en Caribisch
Nederland, onder een eigen hoofdofficier van justitie (HOvJ). De eindverantwoordelijkheid is
komen te liggen bij de eigen minister van justitie, die 'zijn' geleding van het OM dan ook
algemene en bijzondere aanwijzingen mag geven met betrekking tot opsporing en vervolging
van strafbare feiten, en daarover (voor zover het Curaçao en Sint Maarten aangaat) in de
Staten verantwoordingsplichtig is.
Tussen de drie betrokken ministers en de drie hoofdofficieren staat de gezamenlijke PG, met
zijn eigen tweedelijnsparket, die niet alleen het OM vertegenwoordigt bij het
Gemeenschappelijk Hof, maar ook volledig gezag uitoefent over het eerstelijns parket.
Aanwijzingen aan het OM mogen alleen door zijn tussenkomst worden gegeven. Gezegd kan
worden dat hij op deze manier het gezag van de minister over het eerstelijnsparket tempert al staat hij ook zelf volledig onder gezag van de minister(s) die het aangaat.
Artikel 11, tweede lid Rw OM schrijft bovendien voor dat hij 'waakt voor de richtige
uitoefening van de taak van de politie' en dat hij bevoegd is om de justitiële politie 'zodanige
instructies te geven tot voorkoming, opsporing, en nasporing van strafbare feiten als hij in het
belang van een goede justitie nodig oordeelt' (artikel 11, eerste lid). 79 Dit hangt nauw samen
met artikel 16, eerste lid, Rw Politie: 'Indien de politie optreedt ter strafrechtelijke handhaving
van de rechtsorde, dan wel taken verricht ten dienste van justitie, staat zij onder het gezag
van de procureur-generaal.' 80 Anders dan in Nederland (artikel 12 Politiewet) is hier aan de
hoofdofficieren geen formele rol toegekend. Het tweede lid van artikel 16 Rw Politie voegt
toe: 'De procureur-generaal kan ambtenaren van politie algemene en bijzondere aanwijzingen
geven voor de vervulling van de in het eerste lid bedoelde taken.' Hoewel verwacht kan
worden dat hij de hoofdofficier van dergelijke aanwijzingen op de hoogte stelt, is dit niet
wettelijk voorgeschreven. Uiteraard werkt de PG ook hier onder gezag van de minister(s) die
het aangaat. Als uitvloeisel van de hem in de eerdergenoemde artikelen opgedragen taken
worden de onderzoeken naar grensoverschrijdende criminaliteit, die naar misdrijven die een
78

TK 27162 nr. 3 (MvT).
Hiermee is in het Wetboek van Strafvordering nog geen rekening gehouden; dat vermeldt in artikel 183,
derde lid, uitdrukkelijk als uitzondering: ‘In hoger beroep kan de procureur-generaal rechtstreeks opdracht
tot nader onderzoek geven.’
80
Vergelijk artikel 17, tweede lid, Rijkswet Kustwacht: de Commandant Zeemacht in het Caribisch gebied
dient (bij het vervullen van justitiële taken van de Kustwacht) de aanwijzingen van de PG te volgen.
79

51

ernstige inbreuk maken op de rechtsorde en die ter uitvoering van interregionale en
internationale verzoeken om rechtshulp door de PG periodiek geëvalueerd (artikel 8, vierde
lid, Rw Politie); zo houdt hij een vinger aan de pols, niet alleen van de politie, maar ook van
het eerstelijnsparket. Zijn rol ten aanzien van de politie heeft nader gestalte gekregen in:
-

artikel 19 Rw Politie (driehoeksoverleg);

-

artikel 23, eerste lid, 24, 25, 29, eerste lid, 32, eerste lid, 32, vierde lid en 34, eerste lid
Rw Politie (medezeggenschap over de voorziening politie);

-

artikel 38, tweede en derde lid, Rw Politie (politiebijstand);

-

artikel 44, eerste lid en tweede lid, Rw Politie (inspraak bij benoeming korpschef); en

-

artikel 48, eerste en vijfde lid, Rw Politie (jaarplan beheer).

Met betrekking tot het gezag van de ministers geldt het volgende. De minister kan algemene
en bijzondere aanwijzingen geven aan de PG (artikel 13, eerste lid), maar bijzondere
aanwijzingen uitsluitend nadat het hof heeft vastgesteld dat zij in overeenstemming zijn met
het recht (artikel 13, tweede lid). 81 Dit draagt bij aan de versterking van de positie van de PG.
Ten aanzien van de algemene aanwijzingen is de voorheen bestaande regeling, dat de PG
aanwijzingen, die in zijn ogen onwettig waren, aan het hof kon voorleggen, geschrapt.
Uiteraard neemt dit niet weg dat hij onwettige aanwijzingen niet mag volgen. Hij doet dit
thans echter op eigen risico.
In een afzonderlijk hoofdstuk van de Rw OM, getiteld 'Samenwerking', is enerzijds de ruimte
van de ministers ingeperkt, anderzijds de PG opnieuw een bijzondere positie toegekend. De
PG ontwerpt iedere vier jaar een beleidsprogramma voor de bestrijding van de
grensoverschrijdende criminaliteit, dat - nadat de drie ministers het daarover eens zijn
geworden - door de Raad van Ministers van het Koninkrijk wordt vastgesteld (artikel 34, eerste
en tweede lid); door die vaststelling wordt het gewicht ervan onderstreept. De ministers
moeten ook verder overleg voeren over opsporing en vervolging van grensoverschrijdende
criminaliteit en afspraken maken over in ieder geval de personele en materiële inzet voor "het
beleid ter bestrijding van (die) grensoverschrijdende criminaliteit", welke afspraken
vervolgens weer door de Raad van Ministers worden vastgesteld (artikel 33). 82 De PG kan de
korpschefs opdragen overeenkomstig de zo gemaakte afspraken middelen en voorzieningen
beschikbaar te stellen (artikel 34, derde lid) en kan zelf officieren van justitie aanwijzen die
met de opsporing en vervolging van de grensoverschrijdende criminaliteit worden belast
81

Een betere regeling dan die van artikel 128 RO, vindt de voormalige advocaat-generaal J.H. Wesselink. Zie
Wesselink 2015, p. 149. Zij leidt voor de minister echter wel tot een verlies aan slagkracht.
82
lets anders artikel 14 Rijkswet Kustwacht: het overleg van de PG's mag voorstellen doen voor het justitiële
beleid ten aanzien van de Kustwacht (tweede lid); bij gebrek aan overeenstemming beslist de
Rijksministerraad (derde lid).

52

(artikel 34, vierde lid). Ten aanzien van 'misdrijven die gezien de aard en de frequentie of het
georganiseerd verband waarin ze worden gepleegd een ernstige inbreuk op de rechtsorde
vormen' dienen de ministers hun beleid op dat van hun ambtgenoten af te stemmen ('in
overleg met de procureur-generaal', artikel 36, tweede lid). Het overleg tussen de ministers en
de PG wordt tenminste eenmaal per jaar gehouden (artikel 36, eerste lid). De positie van de
PG ten opzichte van de ministers is in het bijzonder versterkt door hem de bevoegdheid te
geven een aanwijzing, die hij van een minister van justitie ontvangt, voor te leggen aan de drie
ministers van justitie gezamenlijk, indien die 'naar zijn oordeel het gezamenlijk beleid van de
landen betreft' (artikel 37). De bedoeling is om de ministers langs deze weg de gelegenheid te
bieden aanwijzingen van een ambtgenoot, die naar hun oordeel het gezamenlijk beleid raken,
te toetsen. "Indien de andere ministers van opvatting zijn dat de aanwijzing in strijd is met het
gezamenlijk beleid dan kunnen ze de andere ministers daarop aanspreken en hem vragen de
aanwijzing in te trekken of te wijzigen". 83 Deze constructie beoogt te voorkomen dat de
nieuwe landen bij de bestrijding van zware en grensoverschrijdende criminaliteit ieder hun
eigen weg zouden gaan.
Ten aanzien van (vermoede) integriteitsschendingen vervult de PG eveneens een centrale rol:
hij kan (na overleg, dus niet noodzakelijkerwijs in overeenstemming met de minister) de
(Nederlandse) rijksrecherche verzoeken 'ondersteuning (te) verlenen ten behoeve van
onderzoek naar integriteitsschendingen en de opsporing van ambtsdelicten' en/of te vorderen
dat door hem aangewezen ambtenaren van de lokale korpsen daarmee worden belast (artikel
35, eerste en vierde lid). Hij beschikt daarenboven in alle drie de betrokken Rijksdelen over
een recherche die hij kan belasten met integriteitsonderzoek (artikel 9 Rw politie).
Bij nadere bestudering van de Rw OM springt verder in het oog hoe de verhouding tussen
hoofdofficier en PG gestalte heeft gekregen. De PG 'gaat over de politie' (artikel 11); de
hoofdofficier heeft op dit vlak geen andere bevoegdheid dan die van iedere andere officier
van justitie, namelijk die uit artikel 183, eerste lid, van de Wetboeken van Strafvordering van
de betrokken landen: 'De officier van justitie houdt toezicht op de opsporing van strafbare
feiten en kan daartoe aan de personen, die met de opsporing van strafbare feiten zijn belast
of daartoe bevoegd zijn, de nodige bevelen geven.' Verder heeft de rijkswetgever gemeend de
positie van de PG verder te moeten versterken door hem - anders dan in Nederland - de
bevoegdheid te geven om over het hoofd van de (hoofd)officier van justitie heen hoger
beroep in te stellen tegen een in eerste aanleg gewezen strafvonnis (artikel 6, eerste lid, Rw
OM). De memorie van toelichting gaat ervan uit dat de bevoegdheid tot het instellen van
hoger beroep die tot het intrekken ervan meebrengt. 84

83
84

TK 32018 nr. 3, p. 26-27.
TK 32018 nr. 3, p. 4. Dit is echter niet evident en deze leemte vergt een voorziening.

53

In artikel 12, tweede lid, Rw OM is de PG aangewezen als de autoriteit die een bevel van het
hof tot (verdere) vervolging (ook als het niet ambtshalve is gegeven) uitvoert of doet
uitvoeren. Dat hij het bevel zelf uitvoert is uiteraard alleen aan de orde indien het gaat om
vervolging in hoger beroep en in het bijzondere geval van artikel 476 van het Wetboek van
Strafvordering (vervolging van een minister). Zie hieromtrent nader de beschouwingen over
de Rw GHvJ.

4.2.2 Algemene impressie
Ook de Rw OM en de daarop gebaseerde algemene maatregelen van rijksbestuur zijn in
beginsel volledig geïmplementeerd. Dat wil ook hier zeggen dat het openbaar ministerie is
georganiseerd zoals in de Rijkswet voorzien. Uit de focusgroepen wordt over het OM - enkele
aandachtspunten daargelaten - vaker positief dan negatief geoordeeld. Alleen in Sint Maarten
overheersen negatieve geluiden. In de interviews wordt dit beeld - grosso modo - bevestigd.
Vanuit het OM zelf en door verschillende advocaten wordt de scheiding van taken over twee
geledingen als zinvol te ervaren. Gesteld wordt dat deze scheiding de eenheid van handelen in
de drie betrokken Koninkrijksdelen bevordert. Van de mogelijkheid officieren in te zetten
buiten het land waar zij zijn aangesteld wordt in de praktijk ook gebruik gemaakt. Vanuit het
OM wordt dit positief beoordeeld. 85 Ook overigens staat buiten kijf dat samengewerkt wordt
tussen de landen. De instrumenten die de Rw OM daartoe biedt worden als voldoende gezien.
Binnen de landen wordt over het algemeen eenheid van vervolgingsbeleid ervaren. De PG of
de HOvJ maken gebruik van de mogelijkheid te dien aanzien algemene aanwijzingen geven. De
PG speelt bovendien een afstemmende rol bij de vervolging van grote, complexe en/of
gevoelige zaken. Over de positie van de PG en diens verhouding tot de ministers van
(Veiligheid en) Justitie wordt wisselend geoordeeld. Daarop zal hieronder nader worden
ingegaan.
4.2.3 Aandachtspunten
Zoals aangegeven in hoofdstuk 2 is naar aanleiding van de eerste fase van het onderzoek - en
dan vooral naar aanleiding van de respons op de schriftelijke vragenlijsten - in overleg met de
begeleidings- en Evaluatiecommissie een nadere selectie gemaakt van aandachtspunten die in
de tweede fase van het onderzoek centraal stonden. Ten aanzien van de Rw OM betrof dit:
a. de positie van de PG, zowel intern als extern, waaronder het spanningsveld tussen
centrale aansturing versus decentrale organisatiestructuren en

85

Zij het dat soms wordt opgemerkt dat van deze mogelijkheid meer gebruik zou kunnen worden gemaakt.

54

b. de rol van de ministers van (Veiligheid en) Justitie.

Positie PG
De constructie van de gezamenlijke PG vormt de institutionele kern van de Rw OM. Vanuit het
OM zelf wordt deze constructie toegejuicht. Voornaamste reden daarvoor is dat de
gemeenschappelijkheid van de PG dient als schild tegen politieke beïnvloeding. De gedachte is
dat een PG die verantwoording moet afleggen aan drie ministers van (Veiligheid en) Justitie
minder snel door een enkeling onder die ministers onder druk kan worden gezet, en daarmee
ook op enige afstand van de afzonderlijke ministers staat. Binnen kleinschalige
overheidsverbanden als die van het Caribische deel van het Koninkrijk zou dit als
rechtsstatelijke waarborg dienen. Dat gezegd hebbend, wordt ook vanuit het OM zelf
benadrukt dat het oordeel over het functioneren van de gezamenlijke PG sterk gebonden is
aan de persoon die de functie van PG bekleedt (net zoals het oordeel over het ambt van
minister van justitie sterk afhankelijk blijkt van de persoon die dat bekleedt). Binnen het OM
blijkt de waardering voor de zittende PG groot.
Ook de positie van de PG als buffer tussen eerstelijns OM en minister wordt binnen het OM
van groot belang geacht. In dat licht wordt dan ook verdedigd dat het de PG is en niet de HOvJ
die bevoegd is aanwijzingen aan de politie te geven en dat deze bevoegdheid in het uiterste
geval zelfs zonder kennisgeving aan de HOvJ kan plaatsvinden. Dat laatste lijkt overigens
hoogst ongewenst - vanuit het OM wordt aangegeven dat sprake zou zijn van ernstig
verstoorde interne verhoudingen indien zulks wel structureel zou gebeuren - en blijkt in de
praktijk ook niet voor te komen. Verder valt op dat het aantal concrete opdrachten tot
opsporing door de PG beperkt is (als voorbeeld worden opdrachten aan de Landsrecherche
van Curaçao aangehaald). Wel blijkt hij rechtstreeks leiding te geven aan een aantal
belangrijke onderzoeken. Uit de respons op de vragenlijsten blijkt dat het in de praktijk - in
ieder geval in Curaçao - eveneens voorkomt dat de PG - of in ieder geval de AG namens de PG
- hoger beroep instelt dan wel intrekt op grond van artikel 6, eerste lid, Rw OM. Vanuit het
OM, maar ook vanuit het hof, wordt over het algemeen waarde gehecht aan deze
bevoegdheden van de PG als 'stok achter de deur'.
Hoewel de positie van de PG binnen het OM sterk is en hij in alle betrokken landen ook
daadwerkelijk gebruik maakt van de bevoegdheden die hem krachtens de wet toekomen,
vergt de positie van de PG in Sint Maarten bijzondere aandacht. Gelet op zijn sterke positie is
het namelijk opmerkelijk dat gedurende verschillende fasen in het onderzoek (met name door
leden van het OM die gevestigd zijn te Curaçao) aandacht wordt gevraagd voor het beeld dat
rond de AG in Sint Maarten een tweede beleidscentrum zou ontstaan nu het op zijn pad ligt in
afwezigheid van de PG ook het beleidsoverleg met de minister en de Korpschef te voeren.

55

Enerzijds bevreemdt deze perceptie nu van verschillende zijden wordt aangegeven dat de PG
veelvuldig in Sint Maarten aanwezig is 86 en ook overigens een groot deel van zijn tijd besteedt
aan Sint Maartense OM-aangelegenheden (de schattingen lopen uiteen tussen 40% tot 60%
van zijn tijd). Dit doet de vraag rijzen welke ruimte de AG in Sint Maarten nog zou kunnen
hebben om - al dan niet in overleg met de minister en/of de korpschef - 'eigen' beleid te
ontwikkelen. Anderzijds wordt vanuit Sint Maarten inderdaad aangegeven dat veel overleg
waarbij krachtens de wet een rol voor de PG is weggelegd, in de praktijk met de AG wordt
gevoerd. Daarbij gaat het bijvoorbeeld om regelmatige overleggen met de minister van
Justitie en de dagelijkse contacten met de Landsrecherche. Voor zover deze ontwikkeling zich
inderdaad voordoet, wordt deze binnen het OM (wederom vooral onder leden van het OM die
in Curaçao gevestigd zijn) als onwenselijk beoordeeld. Aangegeven wordt dat de
werkzaamheden van een AG vooral gericht zouden moeten zijn op appelzaken en aan het
mede langs die weg geven van een kwaliteitsimpuls aan het eerstelijnsparket. Het is in dit licht
eveneens opmerkelijk dat binnen het OM verschil van mening blijkt te bestaan ten aanzien
van de vraag wanneer de in Sint Maarten gevestigde AG optreedt als PG. In Sint Maarten
(onder delen van het OM en bij het ministerie van Justitie) wordt ervan uitgegaan dat de AG in
die hoedanigheid optreedt, telkens wanneer de PG niet in dat land aanwezig is (hetgeen het
grootste gedeelte van de tijd is). Binnen het Parket van de Procureur-Generaal (en ook
overigens binnen grote geledingen van het OM) wordt ervan uitgegaan dat hiervan slechts
sprake is als de PG niet in functie is (bijvoorbeeld vanwege (bijzonder) verlof).

Positie ministers van justitie
De positie van de ministers van justitie raakt eveneens de kern van de Rw OM. Mede door de
positionering zoals hierboven weergegeven, ervaart de PG onder de huidige landsregeringen
relatief weinig politieke bemoeienis met zijn werkzaamheden. Bijzondere aanwijzingen
worden door de huidige ministers van (Veiligheid en) Justitie niet gegeven en ook informeel
wordt door het OM nauwelijks inhoudelijke sturing op zaaksniveau ervaren.
Vanuit het perspectief van de ministers heeft dit echter een keerzijde. Omdat de
democratische inbedding van het OM loopt via hen (de PG is immers geen verantwoording
schuldig aan de verschillende volksvertegenwoordigingen), is het voor hen nadelig dat zij de
facto weinig gebruik kunnen maken van hun sturingsmogelijkheden ten aanzien van het OM.
Hoewel het binnen het Koninkrijk der Nederlanden gebruikelijk is dat het OM de facto een min
of meer zelfstandige positie inneemt in de keten van rechtshandhaving, gaat het niet om
onafhankelijkheid. In dat licht kan worden toegejuicht dat het met de bijzondere aanwijzingen
86

Uit verschillende focusgroepen in Sint Maarten blijkt dat dit beeld niet wordt gedeeld, zij het dat uit deze
focusgroepen niet kon worden opgemaakt of deze opmerkingen betrekking hadden op de huidige PG of op
diens voorganger.

56

en met andere vormen van inhoudelijke sturing op zaaksniveau meevalt. De vorming van
beleid (voor zover dat in betekenende mate raakt aan het algemeen belang van de
rechtshandhaving) zou echter gebaat zijn bij meer ministeriele inbreng vooraf en meer
ministeriele verantwoording achteraf. Vanuit de gedachte dat in samenwerking met een
'eigen' PG meer op de specifieke landen toegesneden beleid kan worden gevormd, wordt
onder meer door de ministers van Justitie van Curaçao en Sint Maarten aangedrongen op
aanpassing van de Rijkswet in die zin. Hierbij wordt door sommigen een parallel getrokken
met Aruba, dat wel een eigen PG heeft. Daar staat tegenover dat uit de interviews met
Nederlandse betrokkenen (waaronder de meest betrokken ministers) naar voren komt, dat
hiervoor van Nederlandse zijde geen steun is. Het voorbeeld van Aruba wordt vanuit
Nederlandse zijde geplaatst in de bijzondere context waarbinnen voor deze constructie is
gekozen, te weten dat het in 1986 nog steeds de bedoeling was dat Aruba tien jaar later een
volstrekt onafhankelijke staat zou worden.
Zowel formeel (bijvoorbeeld via het driehoeksoverleg) als informeel zijn er contacten tussen
het OM en de ministers. Als het aan de minister van Justitie van Sint Maarten zou liggen, zou
de frequentie van dit contact stevig moeten worden opgevoerd.
Opvallenderwijs blijkt uit de respons op de vragenlijsten en uit de verdiepende interviews dat
de vraag gerechtvaardigd is in hoeverre beleidsmatige aansturing door de betrokken ministers
in de praktijk mogelijk is. Van verschillende zijden wordt namelijk aangegeven dat de
genoemde ministers niet over een goed toegeruste beleidsstaf beschikken. Hierdoor ligt het
beleidsmatige initiatief vrijwel geheel bij het OM en doet de minister meestal niet meer dan
accorderen (of, een enkele keer, ook niet). De ministers van Justitie van Curaçao en Sint
Maarten herkennen dit beeld en geven aan dat zij bij de ontwikkeling van beleid voor een
belangrijk deel afhankelijk zijn van de eigen input van de justitiële instellingen. Deze stand van
zaken noodzaakt de ministers om in sterke mate op de PG en diens staf te leunen. Dit
bevordert de eendracht. Zouden de ministers de beschikking krijgen over meer of betere
ondersteuning en daardoor vaker eigen initiatieven kunnen ontplooien, dan krijgt de PG het
navenant moeilijker zelfstandig te opereren.

4.2.4 Overige onderzoeksresultaten
De hierboven behandelde aandachtspunten zijn in de tweede fase van het onderzoek nader
aan de orde gesteld, omdat deze zich in de eerste fase van het onderzoek nadrukkelijk hadden
aangediend. Ten aanzien van andere elementen die in de oorspronkelijke evaluatievragen
waren opgenomen, die niet als aandachtspunt voor de tweede fase zijn aangemerkt, is echter
eveneens informatie verworven. Deze informatie zal hieronder worden gepresenteerd. Deze is

57

hoofdzakelijk - maar niet uitsluitend - verkregen door middel van de respons op de
schriftelijke vragenlijsten en tijdens de focusgroepen.
Binnen het OM bestaat over het algemeen de indruk dat de Rw OM bijdraagt aan effectieve
en efficiënte opsporing en vervolging. Waardering wordt uitgesproken voor de mogelijkheden
voor bijstand en de toegenomen samenwerking en samenhang. Zo blijken over
veelvoorkomende verzoeken tot interregionale rechtshulp (bijvoorbeeld bij telefoontaps)
onderlinge afspraken te bestaan. 87 Mede in dat kader komen de ministers van justitie
tweemaal per jaar bijeen in het JVO. De transparantie van het OM wordt met name vanuit het
OM zelf positief gewaardeerd. Uit de focusgroepen die gericht waren op de Civil Society vielen
echter ook tegengestelde geluiden te destilleren, die voornamelijk te maken hadden met de
perceptie dat doorlooptijden van onderzoeken lang zijn en de communicatie daarover
gebrekkig is. De ketenpartners waarderen de transparantie van het OM wisselend.

Opleiding en rechtspositie
De incompatibiliteiten en opleidingseisen lijken adequaat, met de aantekening dat de
academische opleiding dient te worden aangevuld met een ('in house' te geven)
beroepsopleiding. Tot Caribisering van enige betekenis is het alleen gekomen in Curaçao en
Aruba. Volledige Caribisering ten aanzien van de officieren wordt niet door iedereen gezien als
haalbaar en reëel. De kleinschaligheid maakt dat verdachten mogelijk voormalige klas- of
studiegenoten, (aangetrouwde) familie etc. kunnen zijn van een officier van justitie. Uit de
focusgroepen blijkt dat dit argument niet breed gedragen wordt, omdat dit probleem zou
moeten kunnen worden ondervangen door in voorkomende gevallen de behandeling van
zaken aan een ambtgenoot over te dragen. Voor het OM, maar ook voor de plaatselijke
advocatuur, blijkt bijscholing wel een nijpend probleem. In dit kader zou kunnen worden
gedacht aan het in Nederland ervaring laten opdoen van 'Caribische' officieren. Dergelijke
uitwisseling wordt echter ernstig belemmerd doordat een aan de lokale universiteiten (UA cq.
UoC) opgeleide officier van justitie, ingevolge de Nederlandse regelgeving, in Nederland niet
als officier mag optreden (ofschoon de rechtenopleidingen van deze universiteiten naar
Nederlandse maatstaven zijn geaccrediteerd).
De vraag of de rechtspositie van de leden van het OM adequaat geregeld is, werd vanuit het
OM beantwoord met een reeks van klachten over uiteenlopende onderwerpen als
ziektekostenverzekering, daadwerkelijke zorg bij ziekte, indexering, uitbetaling van salarissen,
salarisverschillen tussen de betrokken Rijksdelen enz. Dit lijkt vooral betrekking te hebben op
de uit Nederland uitgezonden officieren.

87

Of deze samenwerking ook leidt tot eenheid in vervolgingsbeleid wordt verschillend beoordeeld.

58

Bedrijfsvoering en financiering
Wat betreft de bedrijfsvoering en de financiering van het OM, wordt aangegeven dat de
financieringsvoorschriften lijken te werken als voorzien met uitzondering van de rol die de
Rijksdienst Caribisch Nederland (RCN) vervult in de uitvoering van de PIOFACH-taken
(behoudens ict). Wel wordt erop gewezen dat er nog geen goed geautomatiseerd
bedrijfsprocessen-systeem voor de registratie van (appel)zaken is, dat als basis kan dienen
voor de verdeelsleutel. Ook wordt de financiële positie van de landen aangemerkt als risico en
wordt vanuit Nederland aangedrongen op een structurele voorziening voor de verzoeken om
bijstand vanuit Caribisch Nederland. Verder wordt aangegeven dat verschillende
planningscycli niet op elkaar aansluiten (bijvoorbeeld die van het OM en de politie).

PIOFACH-functies
De ondersteuning van organisaties als het OM wordt vaak onderscheiden in de zogeheten
PIOFACH-

functies

(Personeel,

IT/Communicatie,

Organisatie/structuur,

financiën,

administratie waaronder werkprocessen en huisvesting). De gemiddelde score voor personeel
ligt tussen matig en redelijk. Over informatie en IT is men evenmin erg enthousiast. De
gemene deler ligt hier eveneens rond de beoordeling matig/voldoende. Er bestaat waardering
voor het nieuwe in 2014 geïntroduceerde systeem van 'troubleshooting', maar men meent dat
het nog veel beter zou kunnen. Over de organisatie is men tevredener. Zij scoort gemiddeld
voldoende. De administratie blijkt meer aandacht te vergen gelet op de gemiddelde score van
matig tot redelijk. Voor communicatie is de meeste waardering; zij werd beoordeeld als
redelijk tot goed. Ook huisvesting scoort ruim voldoende.

Aspecten met betrekking tot de staatkundige structuur
Volgens sommige respondenten hebben verschillen in constitutionele status tussen Curaçao,
Sint Maarten en Caribisch Nederland gevolgen voor de werking van de Rijkswet in de praktijk.
Verschillen waarop gewezen wordt, betreffen de rol van het lokale bestuur in Caribisch
Nederland en de justitiële rechtshulp aldaar (een Europees-Nederlandse aangelegenheid, 'los'
van de PG). Dit zou leiden tot onduidelijkheid richting ketenpartners, alsmede tot
onduidelijkheid in aansturing en verantwoordelijkheden. Het feit dat Aruba niet onder de Rw
OM valt, zorgt er volgens respondenten van buiten Aruba voor dat dit land vaak buiten beeld
is en van samenwerkingsvoorzieningen tussen de andere landen (en Caribisch Nederland)
geen gebruik kan maken. Van Arubaanse zijde wordt (mogelijk ten opzichte van de situatie
van voor de invoering van de Rw OM) geen praktisch verschil gezien. Het overleg dat vanuit de
andere landen plaatsvindt met het OM in Aruba is incidenteel van aard, loopt via RST-

59

besprekingen en anderszins via de mail. Er is waardering voor de persoonlijke contacten en de
immer bestaande bereidheid tot samenwerking. Een praktisch punt dat voortvloeit uit het
gegeven dat Aruba wel onder de Rw GHvJ valt, maar niet onder de Rw OM is dat een
gelijklopende salarisontwikkeling (via indexering) tussen hof en OM ontbreekt.

4.2.5 Verschillen in waardering en perceptie tussen de landen
Ten aanzien van het OM bestaan meer verschillen in waardering en perceptie tussen landen
dan ten aanzien van het hof. Deels zijn die hierboven al aan de orde gekomen. Hieronder zal
worden stilgestaan bij de overige verschillen die uit met name de eerste fase van het
onderzoek naar voren kwamen. Deels gaat het om de wijze waarop met bepaalde juridische
kwesties wordt omgegaan en deels om verschillen in perceptie ten aanzien van het
functioneren van het OM in het algemeen.
Beginnend met dat laatste valt uit de focusgroepen op dat het OM - en dan met name het
eerstelijnsparket - in Sint Maarten een duidelijk imagoprobleem heeft onder de civil society.
Breed gedragen is het beeld dat zaken te lang blijven liggen, waardoor mensen soms jarenlang
in het ongewisse zouden verkeren ten aanzien van mogelijke vervolging die hen te wachten
staat. Opvallend is dat de ketenpartners in Sint Maarten over het algemeen juist tevreden zijn
over de samenwerking met het OM. De lange wachttijd wordt door laatstgenoemde groep
niet herkend, behalve in complexe integriteitszaken van de Landsrecherche.
Ook de inhoudelijke kwaliteit van de leden van het OM wordt in Sint Maarten meer dan in de
andere landen in twijfel getrokken. Vanuit het OM wordt onderkend dat in het verleden een
aantal ongelukkige uitzendingen vanuit Nederland heeft plaatsgevonden. Het OM geeft aan
anders te willen omgaan met uitgezondenen vanuit Nederland. Meer dan in het verleden het
geval was, moet een uitzending naar het Caribische deel van het Koninkrijk der Nederlanden
onderdeel worden van iemands carrièreplanning, waarbij de nadruk komt te liggen op
'management development'. Dit zou moeten leiden tot een situatie waarin het bij terugkeer in
het Nederlandse OM als een pre wordt beschouwd dat iemand een tijd in het Caribische deel
van het Koninkrijk heeft gewerkt. De verwachting is dat dit ook voor sterkere kandidaten de
aantrekkelijkheid van uitzending vergroot.
Hoewel vrijwel alle participanten aan de focusgroepen aangeven dat de persoonlijke
verhoudingen met het OM goed zijn, blijken in Curaçao juist niet alle ketenpartners tevreden
met het eerstelijnsparket. Ook hier betreft het wachttijden bij het OM, waardoor het niet
zelden zou voorkomen dat van zaken waar soms jaren opsporingswerk aan is verricht, slechts
een beperkt deel überhaupt voor de rechter komt. Daar waar het mogelijk is te kiezen voor
een traject van administratieve beboeting, wordt deze weg ingeslagen, omdat zaken anders te
lang zouden blijven liggen.

60

Vanuit Caribisch Nederland worden ten aanzien van het OM verschillende opmerkingen
geplaatst. Leden van de civil society geven aan niet altijd in te zien waarom bepaalde zaken
prioriteit krijgen (genoemd wordt het vissen op beschermde soorten) en andere niet. Voorts
bestaat niet altijd begrip voor op Nederlandse leest geschoeide werkwijzen. Genoemd wordt
preventief fouilleren, dat volgens participanten aan een focusgroep aan teveel (Nederlandse)
beperkende voorwaarden is gebonden.

61

4.3 Rw Politie
4.3.1 Achtergrond en hoofdlijnen Rijkswet
Tot 10 oktober 2010 bestond er juridisch bezien een landelijk Korps Politie Nederlandse
Antillen (KPNA). In de praktijk was echter sprake van - in de eilandgebieden gestationeerde korpsonderdelen die in hoge mate zelfstandig van elkaar opereerden. De drie politiekorpsen
van Curaçao, Sint Maarten en Caribisch Nederland zijn hieruit voortgekomen. De rijkswetgever
voorzag dat het uiteenvallen van het overkoepelende verband van het KPNA gevolgen heeft
voor de schaalgrootte, de deskundigheid en de slagkracht van elk korps. Met de Rw Politie
heeft zij via gerichte maatregelen beoogd te herstellen c.q. te compenseren, wat door het
uiteenvallen van dit overkoepelende verband verloren zou gaan.
De Rw Politie kan hiermee voor een deel worden gezien als de opvolger van de 'oude'
Politieregeling Nederlandse Antillen. Ten aanzien van bepaalde taken gaat de Rw Politie
echter aanzienlijk minder ver dan zijn voorganger. De Rw Politie voorziet vooral in
randvoorwaarden en samenwerkingsstructuren (zie hieronder) en laat op een aantal terreinen
de invulling door middel van nadere regelgeving (bijvoorbeeld op het terrein van openbare
orde en hulpverleningstaken) over aan de landen. Het is aan de landen om te bepalen op
welke wijze zij daaraan - binnen de gestelde randvoorwaarden - gestalte willen geven.
De Rw Politie regelt de samenwerking en onderlinge ondersteuning tussen Curaçao, Sint
Maarten en Nederland bij de uitvoering van de politietaken. De uitoefening van de
politietaken is een autonome aangelegenheid van elk van de landen binnen het Koninkrijk en
berust dan ook bij Curaçao en Sint Maarten en - ten behoeve van Caribisch Nederland - bij
Nederland. Elk van de landen heeft een eigen politiekorps. De lokale inbedding van de
inrichting, de organisatie, het gezag en het beheer van de politie in het staatsbestel van de
drie landen staat derhalve voorop.
Uitgangspunt voor de samenwerking en onderlinge ondersteuning in het kader van de Rw
Politie is dat de verschillende politiekorpsen zich ontwikkelen tot volwaardige, kwalitatief
goede en professionele korpsen die zodanig worden georganiseerd en ingericht dat zij de
politietaken - strafrechtelijke handhaving van de rechtsorde, handhaving van de openbare
orde en de hulpverlening - zelfstandig en zo effectief en efficiënt mogelijk kunnen uitvoeren.
De rijkswet poogt langs drie wegen bij te dragen aan het realiseren van deze nagestreefde
ontwikkeling:
a. door het stellen van randvoorwaarden waaraan de korpsen moeten voldoen, waarbij
de inrichting en organisatie verder aan de wetgevers van de landen wordt
overgelaten;

62

b. door het treffen van onderlinge regelingen die tot doel hebben de samenwerking
tussen de korpsen te vereenvoudigen en in gezamenlijk overleg te komen tot
minimumstandaarden en
c. door overige samenwerking van verschillende aard.

Randvoorwaarden
De randvoorwaarden vloeien rechtstreeks voort uit de wet. De voornaamste is dat elk land
zorg draagt voor een kwalitatief volwaardig en professioneel politiekorps (artikel 7, eerste lid
Rw Politie), dat zodanig is ingericht en georganiseerd dat een zo effectief en efficiënt
mogelijke uitvoering van de politietaak wordt gewaarborgd (artikel 7, tweede lid Rw Politie).
De Rw Politie voorziet hierbij in een duale gezagsstructuur. Het gezag over de handhaving van
de openbare orde en de hulpverleningstaken van de politie berust bij de minister van Justitie
(Curaçao en Sint Maarten) c.q. de gezaghebber (Caribisch Nederland) (artikel 17 Rw Politie);
het gezag over de justitiële taken berust bij de procureur- generaal (artikel 16 Rw Politie).
Voornaamste gesprekspartner voor deze gezagsdragers is de korpschef, die aan het hoofd
staat van het betreffende politiekorps en die belast is met de dagelijkse leiding daarvan
(artikel 6 Rw Politie). Er dient ten minste een keer per twee maanden een overleg tussen de
minister van Justitie c.q. de gezaghebber met de korpschef, de HOvJ en de PG over de
taakuitvoering door de politie plaats te vinden (artikel 19 Rw Politie).
Het korps heeft in ieder geval te voorzien in de volgende cruciale functies (artikel 7, tweede
lid, Rw Politie):
1. recherche ten behoeve van de opsporing van misdrijven met voorzieningen op het
gebied van tactisch, technisch, financieel en digitaal onderzoek, informatie en analyse;
2. observatie;
3. aanhouding van vuurwapengevaarlijke verdachten en
4. het optreden ter handhaving van de openbare orde en hulpverlening.
Deze taakgebieden kunnen ook samen met de politiekorpsen van de andere landen worden
gewaarborgd (artikel 7, derde lid, Rw Politie).
In het kader van deze functies wordt in ieder geval onderzoek verricht naar
grensoverschrijdende criminaliteit, naar zware en georganiseerde criminaliteit en onderzoek
ter uitvoering van interregionale en internationale verzoeken tot rechtshulp met betrekking
tot beide categorieën (artikel 8, eerste lid, Rw Politie).

63

De Rw Politie voorziet voorts in een Korpsbeheerder. Voor Curaçao en Sint Maarten wordt
deze functie vervuld door de betreffende minister van justitie, voor Caribisch Nederland
betreft dit volgens de wet de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Sinds de
Nederlandse transitie van het beheer inzake veiligheidszaken naar de minister van Veiligheid
en Justitie is ervoor gekozen deze bevoegdheid van de minister van BZK te mandateren aan de
directeur Veiligheid binnen het ministerie van Veiligheid en Justitie. 88 De korpsbeheerder stelt
jaarlijks een jaarplan en een begroting vast (artikel 48, derde lid), alsmede - ten principale - de
minimale politiesterkte (artikel 49) en draagt zorg voor de kwaliteit van de taakuitoefening, de
resultaten en het beheer van het politiekorps (artikel 50, eerste lid). Hij draagt ook zorg voor
regelmatige evaluatie van de kwaliteit (artikel 50 tweede lid). Voorts is elk land bevoegd
nadere regels te stellen over het financieel beheer, de financiële verantwoording en
verslaglegging van het politiekorps (artikel 51).
Andere elementen uit de Rw Politie die kunnen worden aangemerkt als randvoorwaarden zijn:
1. het voeren van een integriteitsbeleid, dat - in ieder geval door middel van

werkoverleg, functioneringsgesprekken en scholing - vast onderdeel uitmaakt van
het personeelsbeleid;
2. het te dien aanzien tot stand komen van een gedragscode (artikel 45 Rw Politie);
3. het treffen van een klachtenregeling (artikel 43 Rw Politie) en

4. het aanstellen van buitengewone agenten van politie (BAVPOL, artikel 10, eerste
lid Rw Politie).

Onderlinge regelingen
De onderlinge regelingen waartoe de Rw Politie verplicht, bestrijken uiteenlopende terreinen.
De meest in het oog springende is de gemeenschappelijke voorziening politie (GVP), door
middel waarvan personeel, materieel en middelen beschikbaar zouden moeten worden
gesteld aan de korpsen voor de uitvoering van in ieder geval de in artikel 8, eerste lid
bedoelde onderzoeken (de kerntaak), conform de in het gemeenschappelijke jaarplan
gemaakte afspraken (artikel 20, eerste en tweede lid). In onderling overleg kunnen ook andere
taken aan het personeel van de gemeenschappelijke voorziening worden opgedragen (artikel
20, derde lid). Aan het hoofd van de gemeenschappelijke voorziening voorziet de Rw Politie
een directeur, die het dagelijks beheer voert (artikel 21). De gezamenlijke ministers van
88

Zie ook Besluit van de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties van 18 juni 2012, nr. 2012262679, houdende verlening van mandaat en machtiging van bevoegdheden van het bevoegd gezag ten
aanzien van de rijksambtenaren BES (Organisatie en mandaatbesluit BZK-BES 2012), Stcrt. 2012, 13366.

64

Justitie beslissen jaarlijks over een jaarplan en een begroting voor de gemeenschappelijke
voorziening, die daarna formeel door de Rijksministerraad wordt vastgesteld (artikel 32 en
33). Verder voorziet de Rw Politie in een onderlinge regeling omtrent uitwisseling van
politiegegevens. Deze uitwisseling vindt plaats indien dat noodzakelijk is voor een goede
uitoefening van de politietaken en met inachtneming van de daarvoor geldende voorschriften.
De onderlinge regeling ziet op de wijze waarop politiegegevens worden verwerkt, daaronder
begrepen de schrijfwijze en de classificatie van gegevens en de wijze van vermelding van de
herkomst van gegevens (artikel 39, eerste en tweede lid Rw Politie). 89 Het is aan elk land deze
regeling om te zetten in nationale regelgeving (artikel 39, tweede lid).
Daarnaast voorziet de Rw Politie in onderlinge regelingen ten aanzien van:
1. een ambtsinstructie voor de politie (artikel 14, eerste lid); 90
2. kwaliteitscriteria en opleidings- en trainingsvereisten voor ambtenaren van politie
(artikel 41, eerste lid); 91
3. de uitrusting van ambtenaren van politie (42, eerste lid) 92 en
4. de hoofdrangen voor de politie (artikel 46, eerste lid). 93
Ook hier geldt dat elk land deze regelingen omzet in nationale regelgeving (artikel 14, tweede
lid, 41, 42 en 46, eerste lid) en dat elk land voorts aanvullende regels kan stellen (artikel 41, 42
en 46, tweede lid. Ten slotte voorziet de Rw Politie in een onderlinge regeling over de zorg van
de kwaliteit van de taakuitoefening, de resultaten en het beheer van het politiekorps en de
evaluatie daarvan (artikel 50, derde lid). 94

Overige samenwerking
De overige samenwerkingsvormen waarin de Rw Politie voorziet, zijn:
1. regelmatig overleg tussen de korpschefs van Curaçao, van Sint Maarten en van
Bonaire, Sint Eustatius en Saba (artikel 36, eerste lid, Rw Politie);
2. regelmatig overleg tussen de ministers van justitie over de politie en de samenwerking
tussen de korpsen (artikel 37, eerste en tweede lid Rw Politie);

89

Stcrt. 2010, 11337
Stcrt. 2010, 11406.
91
Stcrt. 2010, 11398.
92
Stcrt. 2010, 11333.
93
Stcrt. 2010, 11335.
94
Stcrt. 2010, 3442.
90

65

3. de mogelijkheid te verzoeken om onderlinge bijstand. Een dergelijk verzoek kan
slechts worden geweigerd indien de gevraagde capaciteit niet beschikbaar is, de
gevraagde bijstand niet binnen de gevraagde termijn kan worden geleverd of in
redelijkheid niet kan worden verleend (artikel 38 Rw Politie);
4. het gezamenlijk voorzien in politieonderwijs (artikel 40 Rw Politie) en
5. het

van

overeenkomstige

toepassing

verklaren

van

het

protocol

inzake

gespecialiseerde recherchesamenwerking tussen de landen van 30 november 2001 ten
aanzien van het RST (artikel 57a). Het RST heeft uitsluitend tot taak onderzoeken te
verrichten als bedoeld in artikel 8, eerste lid.
Het tot stand komen van de verschillende vormen van samenwerking waarin de Rw Politie
voorziet, werd door de rijkswetgever niet beschouwd als iets vrijblijvends. Artikel 52 Rw
Politie bepaalt dan ook dat ingeval deze samenwerking niet of onvoldoende tot stand komt,
hiervoor vanwege het Koninkrijk bij algemene maatregel van rijksbestuur een voorziening kan
worden getroffen (overeenkomstig artikel 51 Statuut).

4.3.2 Algemene impressie
De Rw Politie draagt een ander karakter dan de overige te evalueren Rijkswetten. Meer dan
deze Rijkswetten is de Rw Politie een kaderwet die voor nadere implementatie sterk
afhankelijk is van invulling door de landen zelf. Het verbaast dan ook niet dat de evaluatie van
de Rw Politie eveneens een ander karakter draagt dan de evaluatie van de overige
Rijkswetten. Waar ten aanzien van de overige Rijkswetten kan worden gesteld dat deze vrijwel
volledig zijn geïmplementeerd en de evaluatie zich daarom vooral richt op eventuele
knelpunten die daarmee in de praktijk worden ervaren, blijkt ten aanzien van de Rw Politie
vooral dat de nodige achterstanden bestaan in de implementatie an sich. Omdat er – vanwege
het ‘kaderwetgehalte’ van de Rijkswet - meer te implementeren viel, hoeven deze
achterstanden in beginsel niet te verbazen.
Uit het onderzoek komt naar voren dat de korpsen nog volop bezig zijn met de opbouw van
hun eigen organisatie. Dat geldt in alle opzichten, zowel personeel, materieel, qua huisvesting
als operationeel. Zeker voor het KPSM en het KPC geldt dat de korpsen niet functioneren op
de sterkte zoals voorzien in de inrichtingsplannen die in de aanloop naar de totstandkoming
van de Rw Politie zijn opgesteld. Dit beeld wordt bevestigd door de kwartaalrapportages van
de voortgangscommissies, die op grond van de Samenwerkingsregeling Plannen van Aanpak
(SWR PvA) onder meer toezien op de implementatie van de Rw Politie. 95 Hoewel uit de
vragenlijsten, de focusgroepen en de interviews blijkt dat stappen worden gezet, bestaat op
95

Deze rapportages zijn raadpleegbaar via de site van het Nederlandse ministerie van Veiligheid en Justitie.

66

verschillende terreinen (grote) achterstand. Zo heeft de overgang en de herplaatsing van
personeel veel tijd gekost en is deze in ieder geval in Sint Maarten en Curaçao volgens de daar
werkzame (politie)vakbonden en de voortgangsrapportages nog niet afgerond. Noodzakelijke
voorzieningen,

zoals

functioneringsgesprekken,

blijken

langjarig

niet

te

hebben

plaatsgevonden. De naleving van de begrotingscyclus verloopt volgens velen stroef. Het
gevolg hiervan is dat de focus in hoge mate intern gericht is en dat er weinig aandacht bestaat
voor de interlandelijke dimensies. Meer dan ten aanzien van de meeste andere rijkswetten
het geval is, valt verder op dat tijdens de focusgroepen (met name in de focusgroepen met de
vakbonden in Curaçao en Sint Maarten) wordt getwijfeld aan de meerwaarde van een
Rijkswet voor de politie, nu de inhoud van de Rw Politie - volgens de betreffende
participanten - ook via landsverordening en onderlinge regeling geregeld had kunnen worden.

4.3.3 Aandachtspunten
Zoals aangegeven in hoofdstuk 2 is naar aanleiding van de eerste fase van het onderzoek - en
dan vooral naar aanleiding van de respons op de schriftelijke vragenlijsten - in overleg met de
begeleidings- en Evaluatiecommissie een nadere selectie gemaakt van aandachtspunten die in
de tweede fase van het onderzoek centraal stonden. Ten aanzien van de Rw Politie betrof dit:
a. de gesignaleerde achterstand in implementatie op verschillende terreinen (financiën,
kennis, integriteitsbeleid, klachtprocedures, etc.);
b. de

samenwerking

binnen

en

tussen

de

landen,

waaronder

ook

de

informatieuitwisseling en de GVP;
c. het politieonderwijs en
d. de positie van het RST.

Achterstand
Implementatie van de Rw Politie is een basisvoorwaarde voor het functioneren ervan. Vooral
voor het KPSM en het KPC is deze echter niet volledig. Hierboven zijn deze achterstanden al
voor een belangrijk deel weergegeven. De slechts gedeeltelijke invulling van de
inrichtingsplannen springt hierbij het meest in het oog.
Uit de vragenlijsten, de focusgroepen en de verdiepende interviews rijst het beeld dat het
inrichtingsplan KPC inmiddels voor circa 50-80% geïmplementeerd is, met name op het gebied
van materialen en gebouwen. Voor het KPC heeft het accent op personeelsgebied tot dusver
nog zeer op rechtspositionele aspecten gelegen. Om te verklaren dat veel korpsleden nog

67

steeds geen definitief plaatsingsbesluit hebben gekregen, wijzen de vakbonden enerzijds en
de minister en de opeenvolgende korpschefs anderzijds vooral naar elkaar (de omstandigheid
dat in korte tijd veelvuldig wordt gewisseld van korpschef - en de daarmee gepaard gaande
discontinuïteit - is in dit verband een probleem an sich, zie ook hieronder). Ook wordt in ruime
mate gewezen op de financiële situatie van de landen, zij het dat zowel in de respons op de
vragenlijsten als in de focusgroepen eveneens het signaal wordt opgevangen dat het
beschikbare geld niet efficiënt zou worden besteed. Daarbij wordt gewezen op de grote
hoeveelheid overuren die wordt uitbetaald, die met een betere planning zou moeten kunnen
worden verminderd. De minister onderkent dit, maar geeft eveneens aan dat overuren
verklaarbaar zijn nu het korps ook daadwerkelijk niet op sterkte is. De gevolgen van deze
achterstand zijn serieus. Volgens het OM te Curaçao zorgt de interne focus (op reorganisatie)
binnen het KPC voor een grote teruggang van het aantal zaken dat door het KPC wordt
aangedragen.
De opbouw van het KPSM lijkt te stagneren. Thans bestaat de sterkte van het korps uit 211
fte, waar 275 fte gepland is en bovendien moet worden opgemerkt dat dit laatste aantal een
resultante is geweest van een stevige reductie (was eerst 389). Ook hier is sprake van
achterstanden in rechtspositionele zin. Ook hier hebben nog niet alle korpsleden een
plaatsingsbesluit ontvangen. Gebrek aan financiële middelen wordt in de respons op de
vragenlijsten, in de focusgroepen, alsmede in de verdiepende interviews als belangrijkste
achterliggende oorzaak genoemd. Ook in Sint Maarten lijken onderhandelingen tussen
ministeries/korpsen en vakbonden op sommige terreinen tot vertraging te leiden, zij het dat
de indruk bestaat dat de tegenstelling tussen beide partijen aanzienlijk kleiner is dan in
Curaçao. De personele achterstand bij het KPSM is versterkt door de oprichting van de
Landsrecherche, waar thans een aantal ervaren en gewaardeerde rechercheurs werkzaam is,
dat voorheen werkte voor het KPSM (dan wel de Sint Maartense vertakking van het oude
KPNA).
De inrichting van het KPCN is op hoofdlijnen gereed. Door de inhuur van KMAR-capaciteit is
het korps vrijwel op sterkte (ongeveer 141 fte van de voorziene 151,5). Dit wordt echter niet
door iedereen als zodanig ervaren. Zij wijzen erop dat de (op Nederlandse leest geschoeide)
planning zo 'strak' is, dat op plotselinge uitbarstingen van criminaliteit nauwelijks kan worden
ingespeeld, omdat niet altijd voldoende 'back up' aanwezig is. Dit lijkt overigens niet alleen
een gevolg van de inroostering van politiepersoneel te zijn. De omvang van het KPCN is op
zichzelf al zodanig beperkt dat een plotselinge uitbarsting van criminaliteit überhaupt tot
problemen zou leiden. Dit beeld wordt voor Sint Eustatius en Saba a fortiori bevestigd. 96 De
personele achterstand wordt gevoeld in zowel de basispolitiezorg als de recherchecapaciteit.

96

Zie voor Caribisch Nederland ook Nauta en Van Egmond (2015).

68

De implementatie van onderlinge regelingen in landswetgeving blijft met name voor Curaçao
een punt van aandacht. De concept-Politieregeling 2012 is nog niet in werking getreden. Voor
Caribisch Nederland heeft implementatie plaatsgevonden via de Veiligheidswet BES. Sint
Maarten heeft inmiddels een Landsverordening Politie, hoewel deze met name door
respondenten in de schriftelijke vragenronde als ontoereikend wordt ervaren. Met
uitzondering van Caribisch Nederland is het in het verloop van het onderzoek onmogelijk
gebleken voor de diverse landen te achterhalen van welke specifieke regelingen de
implementatie ontbreekt dan wel in welk stadium van het wetgevingsproces eventueel
aanhangige implementatieregelgeving zich bevindt. Het belang van goede – digitale ontsluiting van wetgeving en parlementaire documentatie kan hierdoor niet sterker worden
benadrukt.
Op grond van artikel 45 Rw Politie dient elk korps een integriteitsbeleid te voeren en een
gedragscode voor goed ambtelijk handelen op te stellen. Er is bij alle korpsen (geschreven of
ongeschreven) integriteitsbeleid. Met uitzondering van de Landsrecherche op Sint Maarten,
wordt geen gebruik gemaakt van korpsspecifieke gedragscodes. Het KPCN verwijst naar de
gedragscode van de Rijksdienst Caribisch Nederland (RCN), KPC naar het justitiebrede
'zakboek gedragscode integriteit' en KPSM naar de integriteitscode van het Land Sint Maarten.
Ook wordt in dit verband verwezen naar basisnormen voor integriteit in het Besluit
Rechtspositie KPNA 2000 en naar de beroepscode van het KPNA (het 'rode boekje’). Alle
korpsen kennen een functionaris (steeds bij het Bureau Interne Zaken) die is belast met de
implementatie van het integriteitsbeleid en het organiseren van interne c.q. disciplinaire
onderzoeken. Sint Maarten heeft sinds eind 2014 een Tuchtcommissie, die direct onder de
korpschef ressorteert. Aan de bevindingen van de betreffende functionaris van het Bureau
Interne Zaken wordt binnen de korpsen op verschillende wijzen bekendheid gegeven:
opgelegde disciplinaire maatregelen worden intern gepubliceerd (KPC), ook worden
overtredingen bij de ochtendbriefing besproken (KPSM). Integriteit maakt bij alle korpsen vast
onderdeel uit van de functioneringsgesprekken, zij het dat wordt opgemerkt dat bij het KPC
functionerings- en beoordelingsgesprekken feitelijk sinds 2010 niet meer hebben
plaatsgevonden. Vanaf 2015 gaat dit weer gebeuren, zo wordt gesteld. Alle korpsen bieden
cursussen op het gebied van integriteit aan. Tussen 2010 en 2012 zijn er binnen het KPC in
samenwerking met de vakbond workshops 'managen van integriteit' georganiseerd, waaraan
massaal werd deelgenomen.
Gezien de diversiteit en de bestaande onduidelijkheid is het niet verwonderlijk dat weinig
zicht bestaat op de vraag of gedragscodes überhaupt worden nageleefd, hetgeen te maken
zou hebben met gebrek aan bewustwording en handhaving. Ook wordt bij het KPC de invloed
van de vakbonden genoemd waar het gaat om het niet-handhaven. Veel politieambtenaren
zouden lid zijn van drie vakbonden tegelijk en men zou hen niet aanpakken om gedoe te

69

vermijden. Ook in focusgroepen met ketenpartners op Curaçao wordt de rol van de
vakbonden niet altijd positief gewaardeerd.
De mate van zelfstandigheid waarin de korpsen per saldo kunnen functioneren wordt als
redelijk beoordeeld. Directe bemoeienis op zaaksniveau vanuit de politiek wordt niet vaak
ervaren dan wel alleen als de minister zelf onder druk komt te staan van de politiek of de
publieke opinie. Politieke wisselingen kunnen wel een zware wissel trekken op de korpsleiding
en daarmee indirect op het functioneren van het Korps. In Curaçao wordt het grote aantal
korpschefs dat het KPC (en daarvoor de KPNA) de afgelopen jaren heeft gekend, geweten aan
wisselingen in de politieke kleur van een kabinet en/of een minister. Deze gevoeligheid voor
politieke sturing wordt geweten aan de omstandigheid dat de politie de grootste post op de
begroting van de minister van justitie is en dat diens begroting op haar beurt de grootste van
het land is. Daarmee is de politie binnen de Curaçaose politiek een 'high profile'
aangelegenheid. In dat licht is het belangrijk op te merken dat onder betrokkenen hoge
(positieve) verwachtingen bestaan ten opzichte van de recentelijk benoemde korpschef van
het KPC en de aankomende korpschef van het KPSM. De mate waarin zij dit vertrouwen
kunnen waarmaken en de continuïteit van het beleid dat zij kunnen voeren, valt of staat bij de
tijd die hen gegund is deze functie te vervullen. Sommige respondenten geven aan dat aan de
veelvuldige wisselingen van korpschefs het hoofd kan worden geboden als korpschefs bij
koninklijk besluit zouden worden benoemd.
Een klachtenregeling als voorgeschreven in artikel 43 Rw Politie is in Curaçao en Caribisch
Nederland in concept gereed. In Sint Maarten bestaat hiertoe een interne richtlijn en een
klachtenformulier in vier talen. In Curaçao bestaat een Klachtencommissie Politieoptreden.
Ook is in alle drie de landen een gang naar de Ombudsman mogelijk. Uit de focusgroepen
blijkt dat van deze klachtprocedures in Caribisch Nederland en Sint Maarten weinig wordt
verwacht. In Caribisch Nederland wordt dit geweten aan de kleinschaligheid en de noodzaak
die burgers lijken te voelen ook in de toekomst ‘door één deur te kunnen’ met de politie. In
Sint Maarten wordt vooral gewezen op de bevolkingsopbouw. Veel mensen voelen niet een
dermate grote betrokkenheid bij het land Sint Maarten dat zij de moeite willen doen klachten
in te dienen.

Samenwerking, informatieuitwisseling, GVP
De samenwerking tussen verschillende instanties binnen de landen is deels door de Rijkswet
geregeld. Zo voorziet artikel 19 Rw Politie in overleg tussen de minister cq. gezaghebber,
korpschef, de PG en de HOvJ. In de praktijk vindt dit overleg voor wat betreft Curaçao
eenmaal per maand plaats. In Sint Maarten is de frequentie lager. In dit verband wordt
opgemerkt dat het als probleem wordt ervaren dat de PG op Curaçao gevestigd is. In Caribisch

70

Nederland vindt het overleg slechts een maal per zes maanden plaats. De agenda's voor deze
overleggen kennen geen vast terugkerende punten. Aan de orde komt een diversiteit aan
onderwerpen, waaronder de ontwikkelingen op het gebied van criminaliteit en openbare
orde. Bij alle korpsen worden van de overleggen schriftelijke verslagen met actiepuntenlijst
opgesteld, die aan de deelnemers van het overleg worden toegestuurd. De actiepunten
worden volgens de respondenten in belangrijke mate uitgevoerd.
Het overleg als bedoeld in artikel 37, tweede lid, Rw Politie tussen de minister en de korpschef
vindt voor wat betreft Curaçao en Sint Maarten wekelijks en voor wat betreft Caribisch
Nederland maandelijks plaats.
De binnenlandse samenwerking in de verhouding, Korps-OM-Politieke ambtsdragers lijkt
daarmee in voldoende mate geïnstitutionaliseerd. Uit de focusgroepen blijken andere vormen
van interlandelijke samenwerking echter ingewikkelder. Dit betreft de samenwerking met en
tussen ketenpartners als de Landsrecherche, het RST, de KMAR, de Douane en de Kustwacht.
Ook tussen deze diensten kan het van eminent belang zijn dat zij op de hoogte zijn van elkaars
onderzoeken en - binnen de grenzen van de wet - de informatie die daarin is opgedaan. Ten
aanzien van deze informatie-uitwisseling blijken de ervaringen wisselend. Hoewel een grote
hoeveelheid participanten aan de focusgroepen aangeeft goede onderlinge betrekkingen te
hebben met de ketenpartners blijkt onderlinge informatievoorziening te stokken. De bij de
korpsen opgerichte Infodesks lijken daarmee nog niet het maximale effect te hebben
gesorteerd. Een observatie die voortvloeit uit de focusgroepen is dat bij uitwisseling van
informatie vooral wordt vertrouwd op personen en minder op formele structuren. Informatie
wordt gedeeld met diegene die men kent. Dit kan verklaren waarom participanten met een
Caribische achtergrond minder moeite lijken te ervaren met het verkrijgen van informatie
vanuit andere diensten dan participanten met een Europese achtergrond. Daarbij speelt
overigens ook dat het verwachtingspatroon onder functionarissen met een Europese
achtergrond doorgaans is ingegeven door de Nederlandse situatie en men derhalve negatiever
is over het niveau van informatie-uitwisseling. Dat gezegd hebbend, zijn ook andere redenen
aan te wijzen waarom informatie-uitwisseling niet altijd soepel verloopt. Informatieuitwisseling valt of staat bij het hebben, registreren en verwerken van informatie. Zeker in
Curaçao en Sint Maarten lijkt niet door iedere politieambtenaar het nut te worden ingezien
van digitale registratie van gegevens. Hierdoor is veel informatie simpelweg niet digitaal
voorhanden (het zit 'in de hoofden of - als je geluk hebt - in de zakboekjes', aldus een
vertegenwoordiger van een ketenpartner). Om dit te verbeteren is het volgens participanten
noodzakelijk niet alleen cursussen te geven in het digitaal invoeren van gegevens, maar hierop
ook te sturen vanuit de dagelijkse leiding. Als politiegegevens wel zijn ingevoerd speelt het
probleem dat verschillende korpsen/diensten verschillende systemen gebruiken. Zo wordt
gebruik

gemaakt

van

ActPol,

Summ-it,

maar

ook

van

generieke

data-

en

tekstverwerkingsprogramma's als Microsoft Excell en Microsoft Word. Tot slot wordt gewezen

71

op onderling wantrouwen. Verzoeken om informatie lijken te worden afgewezen, omdat niet
voldoende duidelijk is wat de ketenpartners daarmee zullen doen. Hierbij lijkt angst voor
'lekken' een rol te spelen, maar ook angst voor het verzwakken van de eigen positie.
Op het terrein van binnenlandse samenwerking verdient Caribisch Nederland afzonderlijke
aandacht. Ten aanzien van het KPCN wordt van verschillende kanten het signaal opgevangen
dat de constructie van een politiekorps voor de drie eilanden moeizame kanten heeft. Als
reden worden de geografische en sociaal-economische verschillen en de fysieke afstand en
geringe mobiliteit tussen de eilanden genoemd. Ook de bekendheid met de plaatselijke
situatie te Sint Eustatius en Saba bij in Bonaire gestationeerde centrale korpseenheden (zoals
bijvoorbeeld de meldkamer) wordt gezien als knelpunt. Vanwege de fysieke afstand tussen de
eilanden is in zekere zin voorzien in een decentrale organisaties door middel van de 'station
chiefs' (teamleiders basispolitiezorg) in Saba en Sint Eustatius. Vanwege de afstand tot
Bonaire opereren de station chiefs zelfstandiger ten opzichte van de korpschef dan de
vergelijkbare teamleiders in Bonaire. De geografische ligging zorgt bovendien dat zij in directer
contact staan met korpsen in het buitenland (bijvoorbeeld in St. Kitts and Nevis). In acute
gevallen kan dit ook betekenen dat de station chief de vrijheid neemt rechtstreeks met deze
korpsen samen te werken, hoewel de formele structuur (die loopt via Bonaire en/of Den
Haag) daarin niet voorziet. Tot dusver zijn de station chiefs gerekruteerd vanuit de KMAR. Dat
levert in de praktijk op zichzelf geen problemen op. Problematisch is wel dat het over het
algemeen korte uitzendingen betreft (zes tot negen maanden) waardoor de continuïteit in de
leiding onder druk staat. Het wordt in dat opzicht toegejuicht dat de huidige station chief in
Sint Eustatius voor langere duur aanblijft.
Een ander aspect van binnenlandse samenwerking in Caribisch Nederland betreft de
samenwerking met de drie gezaghebbers. Sinds 2010 zijn de gezaghebbers niet langer ook
'plaatselijk hoofd van politie' in de zin dat zij niet meer belast zijn met de algemene leiding
over de politie. De gezaghebbers geven aan dat dit onder de bevolking tot onduidelijkheid
leidt over de rol die gezaghebbers nog spelen ten aanzien van de politie. Bij sommige
gezaghebbers blijkt die onduidelijkheid eveneens te bestaan. Wettelijk gezien is er een rol
voor de gezaghebbers. Krachtens artikel 17 Rw Politie voeren zij het gezag over de politie
wanneer deze optreedt ter handhaving van de openbare orde en ter uitvoering van de
hulpverleningstaak. Dit artikel verschaft hen bovendien de bevoegdheid ter zake algemene en
bijzondere aanwijzingen te geven. In de praktijk blijkt meer sprake van overleg (waaronder
driehoeksoverleg) dan van daadwerkelijk uitgeoefend gezag. In dat overleg lijken het korps en
het OM over het algemeen dominanter zijn, hetgeen mede wordt geweten aan de gebrekkige
ambtelijke ondersteuning van de gezaghebbers. Een aantal (voormalige en huidige)
gezaghebbers stelt in dit verband behoefte te hebben aan meer duidelijkheid ten aanzien van
hun bevoegdheden.

72

Voor wat betreft de samenwerking tussen de landen kan worden gewezen op het overleg
tussen de korpschefs op grond van artikel 36 Rw Politie en het overleg tussen de betrokken
ministers op grond van artikel 37, eerste lid, Rw Politie. Deze overleggen vinden plaats - bij het
overleg tussen de korpschefs blijkt in de praktijk ook de Arubaanse korpschef aan te sluiten en men is over het algemeen tevreden over de implementatie van in dergelijke overleggen
gemaakte afspraken.
De daadwerkelijke, operationele samenwerking tussen de korpsen blijkt echter maar
mondjesmaat van de grond te komen, De Rw Politie biedt naar het oordeel van een ruime
meerderheid van de respondenten voldoende instrumenten voor samenwerking tussen de
landen. De praktijk blijkt echter anders. De wil tot samenwerking wordt per land in hoge mate
beïnvloed door de politieke wenselijkheid ervan.
Het bouwen aan structurele, overkoepelende samenwerking lijkt er door eerdergenoemde
achterstanden duidelijk bij ingeschoten geraakt te zijn. Het voornaamste slachtoffer daarvan is
de GVP. Dat deze niet van de grond is gekomen, lijkt voorts te wijten te zijn aan ontbrekende
bereidheid en politieke overeenstemming, gebrek aan belangstelling en de hoge kosten. De
voorziening lijkt hiermee een politiek compromis zonder werkelijk draagvlak. De landen zijn te
veel bezig met hun eigen problemen en hebben niet de middelen, capaciteit en expertise om
die ook nog eens voor een gemeenschappelijke voorziening beschikbaar te kunnen stellen.
Vanuit het land dat die capaciteit en expertise in belangrijker mate ter beschikking heeft Nederland - wordt aangegeven dat de GVP niet wordt gemist nu de belangrijkste taken van de
GVP door middel van het amendement-Remkes (zie hieronder) buiten toepassing zijn gelaten
en zijn overgelaten aan het RST. Gevraagd of een eventueel te treffen voorziening als bedoeld
in artikel 57a, zesde lid, Rw Politie (als blijkt dat de landen zelf niet voldoende menskracht
kunnen opbrengen voor een goed functionerend GVP) zou moeten leiden tot een versterkte
inzet ten behoeve van de GVP of een bestendiging van de rol van het RST, kiest een aantal
Nederlandse betrokkenen nadrukkelijk voor het laatste.
Vanuit de focusgroepen blijkt dat niettemin wisselende opvattingen bestaan over de
wenselijkheid van een GVP. Een aantal Curaçaose ketenpartners blijkt wel meerwaarde te zien
in de GVP, terwijl door de vakbonden in Curaçao unaniem is aangegeven dat de oprichting van
een GVP ongewenst is. De vakbonden en de ketenpartners in Sint Maarten zien evenmin heil
in de oprichting van een GVP. Hier lijkt vooral de angst te spelen dat Sint Maarten bij het in de
praktijk gebruik kunnen maken van deze voorziening veelal 'als laatste aan de beurt' zal
komen. Een aantal participanten aan focusgroepen in Caribisch Nederland en (in beperktere
mate) in Curaçao geeft aan wel meerwaarde te zien in de GVP. Voor Caribisch Nederland lijkt
vooral een rol te spelen dat de verwachting bestaat dat het KPCN door middel van deelname
aan de GVP meer kan komen te beschikken over assistentie van politiepersoneel met een
Caribische achtergrond (bijvoorbeeld uit Curaçao of - voor wat betreft Sint Eustatius en Saba -

73

vanuit Sint Maarten). Sommige participanten uit Caribisch Nederland zien dit als voordeliger
dan samenwerking met Europese Nederlanders die de taal niet spreken (vooral op Bonaire) en
niet op de hoogte zijn van plaatselijke omstandigheden.
Waar gemeenschappelijke voorzieningen tussen de landen in mindere mate van de grond
komen, is men des te meer afhankelijk van deugdelijke informatie-uitwisseling.
Dossiergerelateerde informatie-uitwisseling tussen de landen vindt nog steeds plaats via
rechtshulpverzoeken. Dit wordt van verschillende zijden als omslachtig ervaren.

Politieonderwijs
Artikel 40 Rw Politie stelt kortweg dat de landen gezamenlijk voorzien in politieonderwijs.
Hoewel hieraan gedeeltelijk invulling is gegeven door het formuleren van gemeenschappelijke
eindtermen voor politieopleidingen door middel van de totstandkoming van de Onderlinge
regeling houdende kwaliteitseisen, opleidings- en trainingsvereisten politie van Curaçao, van
Sint Maarten en van Bonaire, Sint Eustatius en Saba, 97 blijkt daadwerkelijk gezamenlijk
georganiseerd onderwijs nauwelijks voor te komen. Incidenteel is deze samenwerking wel van
de grond gekomen (bijvoorbeeld tussen Sint Maarten en Caribisch Nederland of door middel
van cursussen die vanuit Aruba zijn georganiseerd), maar deze is uiteindelijk nergens
geformaliseerd of bestendigd. Mede gelet op fysieke afstand, financiën (met name
opleidingen vanuit de Politieacademie (PA) in Nederland, worden gezien als 'te duur'), maar
ook op 'oud zeer' (met name binnen Sint Maarten ten opzichte van Curaçao) wordt nergens
een sterke tendens richting interlandelijke samenwerking op dit punt ontwaard.
Voor wat betreft de kosten van uit Nederland aangetrokken onderwijs geeft de PA aan dat anders dan door sommige geïnterviewden wordt gesteld - voor Curaçao en Sint Maarten in
beginsel geen andere tarieven worden gehanteerd dan voor Caribisch Nederland. Wat in dit
kader wel een rol speelt, is de wijze van bekostiging. De opzet voor de opleidingen in Caribisch
Nederland wordt bekostigd door middelen die vanuit de gemandateerde korpsbeheerder
binnen het ministerie van Veiligheid en Justitie aan het KPCN ter beschikking zijn gesteld. Deze
bekostigingsstructuur ziet niet op het KPSM en het KPC nu deze onder een andere
korpsbeheerder vallen. Het opzetten van dergelijke opleidingen moet dus worden bekostigd
vanuit de ministeries aldaar. Dat daarbij ook financiële middelen moeten worden vrijgemaakt
voor reis- en verblijfskosten van docenten maakt deze opleidingen relatief duur. Gelet op de
bezuinigingstaakstelling die de PA heeft, ziet zij geen mogelijkheden deze tarieven te matigen.
Voorts wordt aangegeven dat het ministerie van Veiligheid en Justitie erop aandringt dat de
PA pas begint met het aanbieden van opleidingen in de Caribische landen van het Koninkrijk

97

Conform artikel 41, eerste lid, Rw Politie.

74

der Nederlanden als op voorhand vaststaat dat de rekening door de betrokken landen zal
worden betaald.
Het bovenstaande betekent echter niet dat de afzonderlijke landen sinds de nieuwe
staatkundige structuur hebben stilgezeten op het gebied van politieonderwijs. Voor Caribisch
Nederland zijn aanvullende kwaliteitscriteria en opleidings- en trainingsvereisten vastgelegd in
het 'Functieboek Politiekorps Caribisch Nederland'. Tevens is voor KPCN een opleidingsplan
voor 2011-2014 opgesteld. Voor Curaçao zijn de kwaliteitscriteria en opleidings- en
trainingsvereisten bij 'landsbesluit opleidingen ORV' (2014) vastgesteld en het KPC heeft zijn
opleidingsbehoefte in een opleidingsplan vastgelegd. Tevens is voor Curaçao onlangs (2015)
de 'Regeling Integrale Beroepsvaardighedentraining' door de minister van Justitie
goedgekeurd. Voor Sint Maarten geldt dat van de grond af moest worden begonnen. Er wordt
voorlopig ingezet op basisopleidingen waarmee ook het zittend personeel gekwalificeerd
raakt. Er loopt een traject om binnen afzienbare termijn te komen tot accreditatie naar
Nederlandse maatstaven.
Uit de focusgroepen blijkt dat in Curaçao en Sint Maarten vooral lijkt te worden ingezet op
een andere vorm van gezamenlijk onderwijs, te weten gezamenlijke opleidingsinstituten voor
verschillende binnenlandse diensten en organisaties. Zo organiseren het ORV (Curaçao) en de
Justice Academy (Sint Maarten) opleidingen voor de Douane en vergelijkbare diensten. Ook
komt het regelmatig voor dat aan door ketenpartners verzorgd of ingekocht onderwijs kan
worden deelgenomen door personeel van andere diensten/organisaties. In het verleden
gebeurde dit in ieder geval bij door het RST en de KMAR georganiseerde onderwijsmodules.
Beide organisaties geven echter aan dat de mogelijkheden hiertoe thans enigszins worden
ingeperkt. Dit is bij het RST deels ingegeven door een vermindering van financiële middelen en
bij de KMAR door een nadere focus op Caribisch Nederland.
Ten aanzien van de kwaliteit van het georganiseerde onderwijs blijkt het ORV te lijden onder
een minder sterke reputatie onder verschillende betrokkenen. Daarbij wordt gewezen op
opleidingen die niet worden voortgezet of lange doorlooptijden hebben en het ontbreken van
erkenning van de aangeboden opleidingen. Omdat de Justice Academy (JA) pas na 2010 is
opgezet, moet deze zich nog bewijzen. Vanuit de JA wordt wel aangegeven dat het in Sint
Maarten ontbreekt aan nadere regelgeving, erkenning van de opleiding en financiële
middelen. Een bijzonder punt van aandacht in Caribisch Nederland blijkt de werving en
selectie van aspiranten. Nu de opleiding volledig naar Nederlands model is ingericht en in het
Nederlandse gegeven wordt, blijkt een groot deel van de vele aanmelders niet in aanmerking
te komen. Door sommigen wordt hiervoor als oplossing aangedragen ook minder taalvaardige
aspiranten toe te laten en bestaande deficiënties als onderdeel van de opleiding weg te
werken. Vanuit de PA wordt aangegeven dat daarvoor binnen de huidige opleiding (de
zogeheten C-COP opleiding) geen ruimte bestaat.

75

Positie van het RST
Op een relatief laat moment in de ontmantelingsoperatie van de Nederlandse Antillen is in de
Rw Politie voorzien in een formele rol voor het RST. Het door middel van het amendementRemkes in deze wet opgenomen artikel 57a verklaart het protocol uit 2001 inzake
gespecialiseerde recherchesamenwerking (verder: RST-protocol) van overeenkomstige
toepassing en verklaart een aantal artikelen uit de Rijkswet zelf die betrekking hebben op de
GVP buiten toepassing. 98 Niet alle voorzieningen die krachtens de Rw Politie via de GVP
zouden kunnen worden gerealiseerd, worden hierdoor overgenomen. Niettemin, voor velen
wordt de voorgezette aanwezigheid van het RST aangenomen als reden waarom aan het
alsnog tot stand brengen van een GVP geen prioriteit wordt gegeven.
Ten aanzien van de taken van het RST wordt verwezen naar het eerste lid van artikel 8 Rw
Politie. Het betreft het verrichten van onderzoeken:
-

naar grensoverschrijdende criminaliteit;

-

naar misdrijven, die gezien de ernst of frequentie dan wel het georganiseerd verband
waarin ze worden gepleegd een ernstige inbreuk op de rechtsorde maken; en

-

ter uitvoering van interregionale en internationale verzoeken tot rechtshulp met
betrekking tot strafbare feiten bedoeld onder a en b.

Deze taken komen niet exclusief toe aan het RST. Artikel 8 is namelijk eveneens van
toepassing op de korpsen. Dit vergt onderlinge afspraken met betrekking tot verdeling van of
samenwerking in lopende onderzoeken. In Caribisch Nederland, waar het RST in beperktere
mate aanwezig is, verloopt deze samenwerking over het algemeen goed. In Curaçao is deze de
afgelopen jaren zodanig verbeterd dat zowel vanuit het KPC als vanuit het ministerie van
justitie wordt aangegeven dat men in ieder geval thans niet zonder het RST kan. 99 De
verhouding tussen het RST enerzijds en het KPSM en het ministerie van justitie van Sint
Maarten anderzijds lijkt problematischer. Sommige geïnterviewden spreken van een
'verzuurde' relatie. 100 Vanuit de vakbonden, het korps en het ministerie wordt aangegeven dat
meer heil wordt gezien in het incorporeren van het RST in het korps, hetgeen de algehele
recherchecapaciteit zou vergroten. De minister van Justitie van Sint Maarten geeft verder aan
98

TK 32019 (R1886), nr. 10.
De (politie)vakbonden op Curaçao zijn echter nog steeds erg kritisch ten aanzien van de aanwezigheid van
het RST. Zij zijn van mening dat de taken van het RST zouden kunnen worden verricht door het eigen korps.
100
Zo wordt door zowel het RST als het KPSM aangegeven dat er 'door de ander' te weinig erkenning wordt
gegeven voor de participatie in succesvol afgesloten onderzoeken.
99

76

dat RST'ers die werkzaam zijn in Sint Maarten in zijn handen de eed zouden moeten afleggen
en niet bij de PG. Hij geeft aan hierdoor niet te weten wie in zijn land politietaken uitvoert,
terwijl hij voor de uitvoering daarvan wel de politieke verantwoordelijkheid draagt. Opvallend
is overigens wel dat de Rw Politie noch het RST-protocol vereist dat überhaupt een eed wordt
afgelegd. Vanuit het RST wordt aangegeven dat dit vooral gebeurt als teken van goede
omgangsvormen (het woord 'courtesy' wordt gebruikt) richting de Caribische landen van het
Koninkrijk, maar dat hieraan geen rechtsgevolgen verbonden zijn nu het tweede lid van artikel
57a bepaalt dat RST'ers automatisch bevoegd zijn op te treden in de landen en openbare
lichamen waarop de Rw Politie van toepassing is. 101
De opzet van het RST voorziet in een zekere mate van 'twinning'. Daarmee wordt bedoeld dat
leden van de lokale korpsen voor een bepaalde tijd werkzaamheden verrichten bij het RST en
daarbinnen op individuele basis gekoppeld worden aan Europees Nederlandse RST’ers. De
gedachte daarachter is dat Europees Nederlands en lokaal politiepersoneel van elkaar kan
leren en dat de korpsen en het RST elkaar aldus op de langere termijn wederzijds kunnen
versterken in de uitoefening van hun taken. Dit 'twinnen' is in Curaçao (en overigens ook in
Aruba) inmiddels goed van de grond gekomen. Caribisch Nederland en Sint Maarten lopen op
dit vlak achter. Thans levert het KPCN twee personen aan het RST (van de voorziene 5) en
levert het KPSM eveneens twee personen (van de voorziene 10 a 12).
Een fundamenteel punt is verder dat blijkt dat er wisselende percepties bestaan over wat nu
precies het doel is van het RST. Dit blijkt bovendien in belangrijke mate bepalend voor de
vraag hoe de inzet van het RST wordt gewaardeerd. Sommigen (waaronder, maar niet
uitsluitend het RST zelf) leggen de nadruk op het operationele doel van het RST in de
opsporing van grensoverschrijdende criminaliteit. Vanuit dit uitgangspunt beredeneerd, is
sterke weerstand zichtbaar tegen verdergaande incorporatie van het RST in de landelijke
korpsen. Daar waar de RST thans wordt ingezet bij puur landelijke opsporingsonderzoeken
(hetgeen veelvuldig lijkt te gebeuren), wordt door deze participanten de zorg uitgesproken dat
het RST te weinig capaciteit zal overhouden voor wat zij als zijn primaire taak zien (de
grensoverschrijdende criminaliteit). Anderen leggen de nadruk op de meer 'vormende' taak
van het RST. Zij zien het RST als een organisatie die gericht is op het vergroten van de
expertise binnen de politieorganisatie van de landen, hetgeen onder meer wordt (of zou
moeten worden) bereikt door middel van 'twinning'. Afhankelijk van de mate waarin deze
participanten van opvatting zijn dat het RST hierin in de loop van de jaren geslaagd is (dan wel
dat de verwachting bestaat dat het daarin zal kunnen slagen), moet volgens deze
participanten worden bepaald of het RST nog langer meerwaarde heeft.

101

Als het hier overigens uitsluitend handelt om een 'courtesy', is het de vraag waarom deze eed niet
inderdaad in handen van de ministers van Justitie kan worden afgelegd.

77

Het hierboven gememoreerde verschil in percepties is opmerkelijk. Geredeneerd vanuit de
Rijkswet is het doel van het RST namelijk uitdrukkelijk geformuleerd in artikel 57a jo. 8, eerste
lid, Rw Politie. Anders dan vanuit het RST wordt aangegeven (namelijk dat de primaire taak ligt
in de opsporing van grensoverschrijdende criminaliteit), behoort ook de opsporing van
landelijke misdrijven wel degelijk tot zijn taak, mits deze misdrijven "een ernstige inbreuk op
de rechtsorde maken". Of hiervan sprake is, is in sterke mate afhankelijk van de context van
het land of het openbaar lichaam waarin het RST functioneert. Dit kan betekenen dat
onderzoek naar een enkelvoudige moord in Caribisch Nederland (met name in Saba of Sint
Eustatius) aan het RST kan worden toebedeeld, waar dat in Curaçao niet per definitie het
geval hoeft te zijn, maar ook daar - afhankelijk van de omstandigheden van het geval - zeer
wel mogelijk is.
Nu voor velen de aanwezigheid van het RST wordt gezien als substituut voor het achterwege
blijven van de GVP (hetgeen begrijpelijk is gelet op de wijze waarop het amendement-Remkes
is geformuleerd), kan een strikte hantering van de RST-taken op grond van artikel 8, eerste lid,
Rw Politie leiden tot lacunes. Één gedachte ten aanzien van de GVP was namelijk dat de
landen elkaar via deze voorziening specialistische expertise en technologische hulpmiddelen
ter beschikking zouden kunnen stellen, ook waar deze ter beschikking zou worden gesteld in
zuiver landelijke onderzoeken die niet noodzakelijkerwijs een ernstige inbreuk op de
rechtsorde maken. Vanuit de Rijkswet en het RST-protocol beredeneerd is in dergelijke
onderzoeken geen rol weggelegd voor het RST. Dat het RST in de huidige praktijk kan worden
verzocht deze rol in bepaalde gevallen toch op zich te nemen, wordt in sommige landen
(bijvoorbeeld door een aantal belangrijke betrokkenen in Curaçao) als absoluut noodzakelijk
beschouwd.

4.3.4 Overige onderzoeksresultaten
De hierboven behandelde aandachtspunten zijn in de tweede fase van het onderzoek nader
aan de orde gesteld, omdat deze zich in de eerste fase van het onderzoek nadrukkelijk hadden
aangediend. Ten aanzien van andere elementen die in de oorspronkelijke evaluatievragen
waren opgenomen, die niet als aandachtspunt voor de tweede fase zijn aangemerkt, is echter
eveneens informatie verworven. Deze informatie zal hieronder worden gepresenteerd. Deze is
hoofdzakelijk - maar niet uitsluitend - verkregen door middel van de respons op de
schriftelijke vragenlijsten en tijdens de focusgroepen.

78

Gezag en beheer ten aanzien van de korpsen
Ten aanzien van het gezag en het beheer blijkt uit de respons op de vragenlijsten dat de
structuren die de Rijkswet daarvoor biedt niet als groot probleem worden ervaren. In dit
kader gaat het om de (rechts)middelen van de minister van Justitie voor gezag en beheer van
het korps, de controlemechanismen die de korpschefs worden geboden voor toezicht op
grond van artikel 18 Rw Politie en de controlemechanismen die de Rijkswet biedt om zorg te
kunnen dragen voor de kwaliteit van de taakuitoefening, de resultaten en het beheer van het
korps als bedoeld in artikel 50, eerste lid, Rw Politie.

Financiering en begroting
De wijze waarop de financiering van de politie door middel van de begrotingscyclus is
vormgegeven, blijkt volgens velen - zowel in de respons op de vragenlijsten als in de
focusgroepen - niet gefunctioneerd te hebben op de wijze als in de Rijkswet voorzien. Voor
Sint Maarten geldt dat de begrotingscyclus niet wordt nageleefd en dat er onvoldoende
middelen ter beschikking worden gesteld. Voor KPCN geldt dat de jaarlijkse kosten zeer veel
hoger zijn dan aanvankelijk gedacht. Er bestond onvoldoende zicht op de werkelijkheid van na
2010. Voor Curaçao geldt dat wel begrotingen worden ingediend maar dat de jaarplannen
achterlopen. Door zowel het KPSM als door sommige ketenpartners is aangegeven dat een
ministerieel akkoord op ingediende begrotingen lang op zich kan laten wachten. Er worden
nagenoeg geen middelen ter beschikking gesteld voor de omvangrijke scholingstrajecten,
hetgeen tot knelpunten in de financiën leidt. In 2015 mogen hiervoor USONA-gelden worden
gebruikt.

Lands- en rijksrecherche
Op grond van artikel 9, eerste lid, Rw Politie beschikt de procureur-generaal over een
recherche die hij kan belasten met onderzoek naar feiten of gedragingen die de integriteit van
de overheid in de landen kunnen aantasten. Deze landsrecherches (voor Curaçao en Sint
Maarten) en de rijksrecherche (voor Caribisch Nederland) hebben sinds 2010 met betrekking
tot Sint Maarten en Curaçao naar schatting elk circa 30 onderzoeken verricht en met
betrekking tot Caribisch Nederland circa 5. Uit de focusgroepen en verdiepende interviews
blijkt dat men (met name de ketenpartners) over het algemeen gunstig gestemd is over het
functioneren van de landsrecherches. Vanuit Sint Maarten wordt aangegeven dat dit oordeel
een keerzijde heeft, nu - als gezegd - dit lijkt te hebben betekend dat een aantal hoog
aangeschreven rechercheurs uit de 'oude' Sint Maartense vertakking van het KPNA richting
landsrecherche is getrokken, hetgeen de kwaliteit van de recherche binnen het KPSM niet ten

79

goede zou zijn gekomen. Volgens sommigen zou dit ertoe hebben geleid dat de recherche op
Sint Maarten er thans minder goed voor staat dan voor 2010. Inmiddels zijn afspraken
gemaakt om dit voor de toekomst enigszins in te dammen. De opvolging van onderzoeken
door de landsrecherches blijkt overigens volgens velen een probleem. Het zou vaak jaren
duren, voor een landsrecherchezaak voor de rechter komt. Dit wordt overigens vooral
geweten aan het OM en niet aan de landsrecherche.
Het gezag over de landsrecherches berust - net als in Nederland bij de rijksrecherche - bij het
OM. Het beheer over de landsrecherches berust - anders dan in Nederland bij de
rijksrecherche - bij de ministers van Justitie. Van verschillende zijden wordt de vraag
opgeworpen of dit vanuit een oogpunt van 'checks and balances' een gelukkige situatie is.
Immers, nu de landsrecherches ook kunnen worden belast met onderzoek naar ministers of
hun ambtenaren, draagt dit het risico in zich van het beïnvloeden of anderszins uitoefenen
van druk via beheersmatige - bijvoorbeeld financiële - maatregelen. Van belang is overigens
op te merken dat uit het onderzoek niet blijkt dat daarvan thans in de praktijk sprake zou zijn.

PIOFACH-functies
De ondersteuning van organisaties als de politie wordt vaak onderscheiden in de zogeheten
PIOFACH-

functies

(Personeel,

IT/Communicatie,

Organisatie/structuur,

financiën,

administratie waaronder werkprocessen en huisvesting). Deze functies worden als matig tot
slecht beoordeeld. Voor wat betreft Curaçao en Sint Maarten wordt geklaagd over
onvoldoende personele kwaliteit en ontbrekende deskundigheid (KPSM) en slechte
bedrijfsvoering (KPC). Ook voor wat betreft het KPCN wordt geklaagd over matige personele
ondersteuning. De ondersteuning op het gebied van Informatie en IT wordt in meerderheid als
matig beoordeeld, qua opleiding van het personeel (Sint Maarten en Caribisch Nederland) en
qua bedrijfsprocessysteem (Curaçao). De meningen over de organisatiestructuur zijn
wisselend: de helft vindt deze redelijk tot goed, de helft vindt haar matig tot slecht. Voor Sint
Maarten wordt specifiek het opheffen van de aparte narcoticabrigade en de effecten daarvan
betreurd. Geheel in lijn met eerdere constateringen worden de financiën ook voor de
PIOFACH-functies als slecht tot matig beoordeeld. Aangegeven wordt dat de Rijksdienst
Caribisch Nederland grote moeite heeft met maatwerk voor KPCN. De administratieve
ondersteuning krijgt in meerderheid het oordeel matig. De huisvesting wordt als
problematisch ervaren maar lijkt in ieder geval voor wat betreft Curaçao en Caribisch
Nederland te verbeteren. Alleen de communicatie wordt vrijwel unaniem als voldoende tot
goed beoordeeld.

80

4.4 Rw RvdR
4.4.1 Achtergrond en hoofdlijnen Rijkswet
De Raad voor de rechtshandhaving (hierna: de Raad) is een rechtspersoonlijkheid bezittend
inter-landelijk orgaan van Curaçao, Sint Maarten en Nederland (voor zover het betreft
Caribisch Nederland).
De basis voor de Rw RvdR is gelegd in de Slotverklaring van 2 november 2006 van het
bestuurlijk overleg over de toekomstige staatkundige positie van Curaçao en Sint Maarten.
Hierin is onder andere afgesproken dat bij of krachtens 'consensusrijkswet' een Raad voor de
rechtshandhaving zal worden ingesteld die de kwaliteit bewaakt van alle onderdelen van de
justitiële keten (met uitzondering van het hof) en de justitiële samenwerking tussen Curaçao,
Sint Maarten en Nederland.
Hoewel het hier om een autonome bevoegdheid van de afzonderlijke landen gaat, waren er,
volgens de landen, redenen genoeg voor een gestructureerde samenwerking bij de
(gezamenlijke) uitvoering van deze inspectietaak. De vorming van twee nieuwe landen in het
Koninkrijk (Curaçao en Sint Maarten) die elk moeten voorzien in inspecties op het justitiële
vlak, alsmede de ten opzichte van het Europese rijksdeel (Nederland) geïsoleerde ligging van
Caribisch Nederland (Bonaire, Sint Eustatius en Saba) vormden aanleiding voor een
gemeenschappelijk orgaan dat met de inspectie binnen de twee nieuwe landen en binnen
Caribisch Nederland zal zijn belast. Vanuit deze gedachte is in de Slotverklaring aldus
overeengekomen te voorzien in een interlandelijk inspectieorgaan.
De Raad is belast met de algemene inspectie van de organisaties van de justitiële keten - met
uitzondering van het Gemeenschappelijk Hof van Justitie - in Curaçao, Sint Maarten, Bonaire,
Sint Eustatius en Saba. De Raad kijkt daarbij naar de effectiviteit, de kwaliteit van de
taakuitoefening en het beheer. Daarnaast is de Raad belast met de algemene inspectie van de
kwaliteit en effectiviteit van de justitiële samenwerking tussen de landen.
Anders dan een ad hoc onderzoekscommissie of een parlementaire enquêtecommissie
voorziet de opzet van de Raad in permanent toezicht op de gehele keten van
rechtshandhaving. Een bijkomend voordeel van deze permanente controle is dat hierdoor aan
doorlopende kennisopbouw kan worden gedaan en dat opgebouwde expertise niet
‘wegvloeit’ zoals dat bij de beëindiging van de werkzaamheden van incidentele
(onderzoeks)commissies kan gebeuren.
Conform afspraken in de Slotverklaring is ervoor gekozen de onderlinge regeling van de
inspectie van de kwaliteit van de rechtshandhavingketen, op grond van artikel 38, tweede lid,
van het Statuut, neer te leggen in een consensusrijkswet.

81

4.4.2 Algemene impressie
De gevolgen van de Rijkswet zijn in zekere zin thans lastig meetbaar. De Raad is een orgaan
dat vooral langs indirecte weg invloed kan uitoefenen op de wijze waarop de
rechtshandhaving in het Caribische deel van het Koninkrijk der Nederlanden gestalte krijgt.
Deze invloed zal immers vooral kunnen worden uitgeoefend door middel van de
gezaghebbendheid van de rapporten van de Raad en niet door directe ingrepen in de
samenleving, zoals het geval is bij andere justitiële instellingen als het hof of de politie.
Dergelijk gezag kan pas na verloop van tijd ontstaan. Ook heeft de Raad voor het kunnen
opbouwen daarvan minder tijd gehad dan instituten als het hof, het OM en de politie, die ook
vóór 2010 (zij het soms in een enigszins andere vorm) functioneerden.
Mede hierom is het niet verbazingwekkend dat de inhoudelijke respons ten aanzien van de Rw
RvdR op de schriftelijke vragenlijsten tegenviel (respondenten konden de meeste vragen
slecht beoordelen). Omdat de respons op de vragenlijsten zo laag was, ontbreekt een
subparagraaf waarin overige onderzoeksresultaten zijn weergegeven. Desondanks is het
mogelijk gebleken de uiteindelijke respons aanzienlijk te verhogen door middel van
focusgroepen en verdiepende interviews. Met name uit de focusgroepen werd door personen
die werkzaam zijn bij organisaties of in processen die door de Raad zijn geïnspecteerd over het
algemeen naar voren gebracht dat zij tevreden zijn over de kwaliteit en de bruikbaarheid van
de opgeleverde rapporten.

4.4.3 Aandachtspunten ten aanzien van de Rijkswet
Zoals aangegeven in hoofdstuk 2 is naar aanleiding van de eerste fase van het onderzoek - en
dan vooral naar aanleiding van de respons op de schriftelijke vragenlijsten - in overleg met de
begeleidings- en Evaluatiecommissie een nadere selectie gemaakt van aandachtspunten die in
de tweede fase van het onderzoek centraal stonden. Ten aanzien van de Rw RvdR betrof dit:
a. het vervolgtraject m.b.t. rapporten van de Raad;
b. het spanningsveld tussen centrale aansturing en decentrale organisatiestructuren;
c. het profiel van de leden van de Raad;
d. de noodzaak van een permanente, overkoepelende organisatiestructuur.

82

Vervolgtraject met betrekking tot rapporten van de Raad
Een eerste aandachtspunt betreft de vraag welke gevolgen de inspecties van de Raad in de
praktijk blijken te hebben. Inspectierapporten van de Raad kunnen nog zo goed zijn, als deze
niet worden gelezen of de aanbevelingen ervan niet worden omgezet in verbeteracties ten
aanzien van de rechtshandhaving, heeft de Raad uiteindelijk weinig toegevoegde waarde.
In reactie op de schriftelijke vragenlijsten signaleren verschillende respondenten een gebrek
aan belangstelling voor de inspecties vanuit bestuur en politiek. Allen achten de procedure
adequaat dat bewindslieden kunnen reageren op inspectierapporten voordat deze worden
gepubliceerd. Er is echter nauwelijks zicht op de vraag of dit op Curaçao en Sint Maarten tot
reacties leidt van bewindslieden of Staten. Ten aanzien van Caribisch Nederland is evenmin
helder of dit tot overleg met leden van bestuurscolleges en/of eilandsraden leidt. Uit de
focusgroepen en de verdiepende interviews blijkt dat wel sprake is van bestuurlijke aandacht
voor de rapporten van de Raad. Dit wordt niet alleen bevestigd door de ministers en leden van
het bestuurscollege zelf, maar ook door personen die werkzaam zijn bij instellingen of in
processen die geïnspecteerd zijn door de Raad. De laatsten geven aan de uitkomsten van de
rapporten met de betreffende bestuurders te bespreken en deze soms strategisch te
gebruiken om bestuurders te bewegen middelen vrij te maken ter implementatie van de door
de Raad voorgestelde verbeteringen.
Als met politieke aandacht de aandacht van de respectievelijke volksvertegenwoordigingen
wordt bedoeld, lijkt het beeld dat opdoemt uit de respons op de vragenlijsten te kunnen
worden bevestigd. Door vrijwel alle participanten aan de focusgroepen en vrijwel alle
geïnterviewden wordt aangegeven dat de aandacht van de Staten(-Generaal) van de
betrokken landen minimaal is. De rapporten worden hun wel aangeboden, maar dit leidt
zelden tot nooit tot inhoudelijke gedachtewisseling met de minister. Ten aanzien van de
Eilandsraden in Caribisch Nederland wordt in dit verband overigens gewezen op het
ontbreken van een formele rol. Strikt genomen is dit juist nu de Rw RvdR voor Caribisch
Nederland

de

Tweede

Kamer

der

Staten-Generaal

aanwijst

als

het

relevante

vertegenwoordigende orgaan (zie artikel 1, eerste lid onder h jo. 30, vijfde lid; 32; 33, tweede
lid; 36, zesde lid; 37, vierde lid en 42 Rw RvdR). Daarmee is overigens niet gezegd dat de
Eilandsraden niet bevoegd zouden zijn kennis te nemen van de rapporten van de Raad en
daarmee met leden van de bestuurscolleges van gedachten te wisselen. In de praktijk blijkt dit
echter niet te gebeuren.
Niettemin, ten aanzien van het vervolgtraject van de rapporten van de Raad lijken er wel
degelijk ingangen te bestaan die kunnen leiden tot verbeteracties ten aanzien van de
rechtshandhaving. Waar de druk op de ministers en leden van bestuurscolleges dus niet van
hun volksvertegenwoordigingen lijkt te komen, kan deze wel worden opgevoerd vanuit de
geïnspecteerde instanties zelf.

83

Spanningsveld tussen centrale aansturing en decentrale organisatiestructuren
Een onderwerp dat nadrukkelijk naar voren is gekomen in het onderzoek is het spanningsveld
tussen centrale aansturing enerzijds en de decentrale wijze waarop de Raad is georganiseerd
anderzijds.
De Raad is opgericht om inspecties zodanig te verrichten dat vergelijking in de
rechtshandhaving tussen de landen mogelijk is ter identificatie van ‘best practices’. Hiertoe
wordt een groot deel van de inspecties van de Raad in alle landen uitgevoerd. Deze uitvoering
geschiedt echter door verschillende secretariaten, hetgeen de vraag oproept of deze
secretariaten op dezelfde wijze te werk gaan.
In de verdiepende interviews wordt door leden en hoofdinspecteurs van de Raad aangegeven
dat de vergaderingen van de Raad en de overleggen tussen de hoofdinspecteurs zijn ingericht
om zorg te dragen voor een vergelijkbare werkwijze. Verder bestaat er een inspectieprotocol,
dat geldt voor inspecties in alle landen. Toch wordt van verschillende zijden opgemerkt dat de
rapporten steeds meer uiteen zouden lopen. Dit beeld wordt bevestigd door het
dossieronderzoek dat door de onderzoeksgroep op dit vlak is verricht. Zo valt in de rapporten
die in 2014 zijn verschenen over de executie van strafvonnissen op dat voor de verschillende
landen de rapporten weliswaar zijn ingegeven door dezelfde onderzoeksopdracht van de Raad
maar dat deze in de verschillende landen anders wordt geïnterpreteerd dan wel ingevuld. De
onderzoeksvraag in de rapporten wijkt onderling behoorlijk af. De uitwerking is dan ook
verschillend en dat maakt de onderzoeksrapporten inhoudelijk moeilijk met elkaar te
vergelijken. Dit staat in behoorlijk contrast tot eerdere onderzoeken zoals de in 2011
uitgebrachte rapporten over het aangifteproces in de verschillende landen, waarbij de
opmaak en indeling laten zien dat er een duidelijk coördinatie heeft plaatsgevonden dan wel
dat vanuit dezelfde structuur is gewerkt. Ook inhoudelijk correspondeerden de onderzoeken
met elkaar. 102 Voor het onderling uiteenlopen van de meer recente rapporten worden
verschillende redenen gegeven. Zo wordt gerefereerd aan 'de autonomiebeleving' van
Curaçao, maar ook aan uiteenlopende uitgangspunten (Curaçao zou meer hechten aan het op
orde zijn van wet- en regelgeving, Sint Maarten en Caribisch Nederland zouden meer gericht
zijn op 'effect en resultaat'). Dit beeld wordt grotendeels bevestigd in de verdiepende
interviews met de raadsleden en de hoofdinspecteurs. Zij wijzen in dit verband onder meer op
de omstandigheid dat eerdere rapporten zijn opgesteld onder leiding van de 'kwartiermakers'
die voor de Raad werkzaam waren in de periode dat deze nog moest worden bemenst vanuit
de verschillende landen en derhalve zijn uitgevoerd in een periode dat de Raad een meer
centrale organisatie kende dan thans het geval is. De mate waarin de huidige divergentie als
probleem wordt ervaren, verschilt.
102

De rapporten zijn raadpleegbaar via de site van de Raad voor de rechtshandhaving,
www.raadrechtshandhaving.com.

84

Als gezegd is het hanteren van een vergelijkbare methodiek en opzet noodzakelijk met het
oog op de onderlinge vergelijkbaarheid van rapporten. Van belang lijkt dan wel te zijn dat de
rapporten - niet alleen door de Raad, maar ook door diegenen die het betreft - ook
daadwerkelijk onderling worden vergeleken. Het is in dat licht opvallend dat een aantal
personen, dat werkzaam is bij organisaties of binnen processen die door de Raad zijn
geïnspecteerd, niet op de hoogte blijkt van de omstandigheid dat de Raad vergelijkbare
rapporten uitbrengt in de verschillende landen. Van diegenen die aangeven daarvan wel weet
te hebben, geeft een aantal aan de vergelijkbare rapporten voor de andere landen niet te
hebben gelezen.

Profiel van de leden van de Raad
Naar aanleiding van de respons op de vragenlijsten is de vraag opgeworpen welk profiel voor
leden van de Raad het meest wenselijk is. Sommige respondenten gaven aan dat de
kwaliteit/het gezag van de leden boven iedere twijfel verheven moet zijn. In kleinschalige
samenlevingen als de Caribische zou in dat kader scherp moeten worden gelet op risico's van
combinatie van verschillende functies. Niet alle respondenten zijn van oordeel dat deze
scherpte thans aan de dag wordt gelegd. Zij menen dat er bij de benoeming van leden van de
Raad 'teveel' sprake zou zijn van non-interventie door de landen.
In de interviews komt dit beeld minder scherp naar voren, zij het dat van sommige zijden
wordt aangegeven dat terughoudendheid zou moeten worden betracht in het combineren
van het lidmaatschap van de Raad met functies of opdrachten die zich nadrukkelijk in een
meer politiek speelveld bevinden. Desgevraagd geven de leden echter aan dat dit binnen de
Raad over het algemeen bespreekbaar te maken is en dat het - zeker binnen kleinschalige
samenlevingen als de Curaçaose en Sint Maartense - bovendien vrijwel onmogelijk is mensen
te vinden die beschikken over de inhoudelijke statuur die noodzakelijk is voor het
lidmaatschap van de Raad als daarbij niet kan worden gerekruteerd onder diegenen die (hetzij
via hun werkzaamheden, hetzij anderszins) in verband staan tot de landelijke politiek.
Ten aanzien van Caribisch Nederland is opgemerkt dat het jammer is dat de meeste personen
die betrokken zijn bij de werkzaamheden van de Raad in Caribisch Nederland (niet alleen het
lid, maar ook de meeste inspecteurs) niet aldaar woonachtig zijn. Hierdoor zouden zij op enige
afstand van de ontwikkelingen in de praktijk kunnen staan. Het spreekt voor zich dat dit –
indien aan dit commentaar gevolg zou worden gegeven – het rekruteringsbereik voor leden en
inspecteurs van de Raad voor Caribisch Nederland ernstig zou beperken. De keerzijde van dit
commentaar is dan ook dat de kans aanzienlijk is dat één of meer van deze functionarissen
(nauwe) banden zou hebben met de lokale politiek.

85

Noodzaak van een permanente, landsoverkoepelende organisatiestructuur
Anders dan vrijwel alle overige aandachtspunten vloeit dit aandachtspunt niet zozeer voort uit
de tot dusver verkregen respons, maar vooral uit algemene gedachtevorming over een
instituut als de Raad met de Evaluatiecommissie. De Raad is in zekere zin een permanente
voortzetting van de commissie-Römer. 103 Nu dit een ad hoc commissie was, is de vraag
gerechtvaardigd wat een permanente, landsoverstijgende constructie door middel van de Rw
RvdR hieraan toevoegt.
Desgevraagd geven alle geïnterviewden aan duidelijk meerwaarde te zien in een permanente
organisatiestructuur. Deze structuur maakt het mogelijk door middel van verschillende
onderzoeken kennis op te bouwen en de resultaten van de onderzoeken in onderling verband
te plaatsen. Dit bevordert een integrale blik op de gehele keten van rechtshandhaving. In dat
licht moet ook de sinds 2014 uitgebrachte 'staat van de rechtshandhaving' worden bezien. Het
merendeel van de geïnterviewden geeft bovendien aan ook meerwaarde te zien in het
gegeven dat deze permanente structuur tevens landsoverkoepelend is. Dit zou de
vergelijkbaarheid van de staat van de rechtshandhaving in de landen vergroten en zou kunnen
leiden tot onderlinge 'leereffecten' voor de in de landen gevestigde instellingen.
Ten aanzien van dat laatste zou het wel van belang zijn de geconstateerde groeiende
divergentie tussen de rapporten in de verschillende landen te adresseren. Gebeurt dit niet,
dan komt de onderlinge vergelijkbaarheid onder druk te staan. Voor wat betreft de
leereffecten is het bovendien van belang dat personen die werkzaam zijn bij organisaties of
processen die door de Raad zijn geïnspecteerd kennis nemen van vergelijkbare rapporten in
andere landen. Hier geldt dat, indien dit structureel niet zou gebeuren, vraagtekens kunnen
worden geplaatst bij het praktische nut van een landsoverkoepelende structuur.

4.4.4 Verschillen in waardering en perceptie tussen de landen
Op een aantal punten zijn verschillen geconstateerd in waardering en perceptie tussen de
landen ten aanzien van de Raad en zijn werkzaamheden. De eerste is dat vanwege het werken
met verschillende secretariaten verschillen in kwaliteit wordt ervaren. Uit de respons op de
vragenlijsten kwam naar voren dat de inspecties in Caribisch Nederland professioneler
verlopen dan elders. In de focusgroepen wordt dit beeld in zoverre bevestigd dat aan de
kwaliteit van de inspecties in Caribisch Nederland niet lijkt te worden getwijfeld. Tegelijkertijd
valt binnen Caribisch Nederland (en dan met name in Sint Eustatius en Saba) op dat niet alle
personen die werkzaam zijn bij organisaties of in processen die door de Raad zijn
geïnspecteerd, de Raad kunnen onderscheiden van andere inspecties die 'vanuit Nederland'
103

Commissie-Römer (2006).

86

worden uitgevoerd. Anders dan in Curaçao en Sint Maarten wordt de Raad door hen niet
gezien als een 'eigen' organisatie. Dit kan worden verklaard door de omstandigheid dat de
Raad in Caribisch Nederland gebruik maakt van inspecteurs van de Inspectie VenJ die steeds
uitsluitend voor de duur van de daadwerkelijke inspectie in Caribisch Nederland verblijven.
De kwaliteit van de inspecties wordt in Sint Maarten - net als in Caribisch Nederland - over het
algemeen goed tot zeer goed gewaardeerd. Ook in Curaçao heerst over het algemeen
tevredenheid over de kwaliteit van de eindrapporten van de Raad. Alleen over de wijze
waarop de rapporten tot stand komen, vallen meer kritische noten op dan bij Sint Maarten en
Caribisch Nederland het geval is. Aangegeven wordt dat veelvuldig wordt gevraagd om
dezelfde informatie en dat gespreksverslagen door de geïnterviewden soms stevig moeten
worden geredigeerd.

87

5. Consensusrijkswetgeving
De vier te evalueren rijkswetten hebben gemeen dat het consensusrijkswetten zijn, die op
grond van artikel 38, tweede lid, Statuut tot stand gekomen zijn via een procedure die afwijkt
van de reguliere procedure van rijkswetgeving. Deze afwijking zit hem vooral in de
omstandigheid dat instemming vereist is van alle landen waarop de Rijkswet betrekking heeft
en dat deze niet door het Koninkrijk kunnen worden overstemd. In het kader van deze
evaluatie is veelvuldig de vraag naar voren gekomen of het vereiste van consensus ook na
totstandkoming van de Rijkswetten relevant is. Specifiek is de vraag aan de orde of
consensusrijkswetgeving als de Rw GHvJ, de Rw OM, de Rw Politie en de Rw RvdR eenzijdig
kan worden beëindigd, dan wel de vraag of dit zou moeten kunnen. Deze vraag zal hieronder
verder worden aangeduid als de vraag naar het 'eenzijdig opzegrecht'. Met eenzijdige
opzegging

wordt

bedoeld

dat

de

landen

die

zich

hebben

verbonden

aan

consensusrijkswetgeving door middel van eenzijdige wilsverklaring - daargelaten wie daartoe
namens het land bevoegd zou zijn - kunnen bewerkstelligen dat de binding van het
betreffende land aan de betreffende Rijkswet wordt beëindigd.
Voorop staat dat er thans ten aanzien van geen van de vier justitiële rijkswetten een eenzijdig
opzegrecht is vastgelegd. 104 In de Rijkswetten OM, Politie en Raad voor de rechtshandhaving
is zelfs bepaald dat, naar aanleiding van deze evaluatie, slechts in onderling overleg (en dus
alleen als alle landen daarmee akkoord zijn) kan worden besloten tot beëindiging van de
Rijkswetten. 105 De memories van toelichting van deze rijkswetten geven aan dat de procedure
voor dit onderlinge overleg dezelfde is als die voor de totstandkoming ervan. 106 De Rw GHvJ
bevat geen vergelijkbare bepaling, maar ten aanzien van deze wet wordt in de memorie van
toelichting uitdrukkelijk opgemerkt, dat beëindiging van de Rijkswet slechts mogelijk is door
middel

van

consensusrijkswetgeving. 107 Dit

alles

is

de

rijkswetgever

in

de

rechtswetenschappelijke literatuur op kritiek komen te staan, zij het dat slechts een enkeling

104

De vijfde, in het kader van de ontmanteling van de Nederlandse Antillen tot stand gekomen,
consensusrijkswet bevat evenmin een eenzijdig opzegrecht. Het gaat om de Rijkswet financieel toezicht
Curaçao en Sint Maarten. Deze Rijkswet bevat wel een horizonbepaling. Kort gezegd, houdt deze in dat de
Rijkswet ophoudt te bestaan wanneer de noodzaak van financieel toezicht is komen te vervallen.
105
Artikel 41, tweede lid, Rw OM, 56, tweede lid, Rw Politie en 43, tweede lid Rijkswet RvdR
106
Artikel 41, tweede lid, Rw OM, 56, tweede lid, Rw Politie en 43, tweede lid Rijkswet RvdR
107
TK 32017 nr. 3, p. 14.

88

van opvatting is dat deze rijkswetten - in weerwil van hetgeen hiertoe in de wet of in de
memorie van toelichting is opgenomen - reeds thans eenzijdig opzegbaar zijn. 108

5.1 De praktijk van consensusrijkswetgeving voor 2010
De praktijk van consensusrijkswetgeving van voor 2010 is beperkt en divers. 'Zuivere'
consensusrijkswetten op grond van artikel 38, tweede lid, Statuut zijn de Rijksoctrooiwet, de
Belastingregeling voor het Koninkrijk en de Rijkswet administratieve bijstand douane. 109
Voorts kan worden gewezen op een tweetal rijkswetten die deels aangelegenheden van het
Koninkrijk regelen (en derhalve enerzijds rijkswetten zijn) en deels landsaangelegenheden
regelen (en derhalve anderzijds consensusrijkswetten zijn). Dit betreft de Rijkswet Kustwacht
en de Uitvoeringswet Internationaal Strafhof.
Laatstgenoemde wetten bevatten geen eenzijdig opzegrecht. Dit is verklaarbaar nu de
Koninkrijksaangelegenheden en de landsaangelegenheden in deze wetten zodanig met elkaar
verweven zijn, dat opzegging vanuit de landen zonder meer zou raken aan aangelegenheden
van het Koninkrijk. Van de drie 'zuivere' consensusrijkswetten, bevatten twee een regeling
voor het eenzijdig opzegrecht. Dit betreft de Rijksoctrooiwet en de Belastingregeling voor het
Koninkrijk. De opzegbepalingen luiden:
Artikel 48 Belastingregeling voor het Koninkrijk
"1. Onverminderd artikel 18, tweede lid, kan de wetgever van elk van de landen ten aanzien
van een of meer van de andere landen bepalen dat gezamenlijk buiten werking treden de
hoofdstukken II en III, en de artikelen 39, 40, 41, 44 en 45. De daartoe strekkende wettelijke
regeling treedt niet in werking voor de aanvang van het tweede kalenderjaar volgend op dat
waarin de regeling is afgekondigd. Onder het voorbehoud van belangrijke wijzigingen in de
wetgeving, de heffing, alsmede in de administratieve praktijk als bedoeld in artikel 38, tweede
lid, onder a, met betrekking tot de belastingen welke het onderwerp uitmaken van deze
rijkswet kan binnen een periode van acht jaar na 1 januari 1986 van de in dit lid gegeven
bevoegdheid geen gebruik worden gemaakt.
2. Een wettelijke regeling van een van de landen welke op grond van het eerste lid is getroffen,
wordt bekend gemaakt in het andere land door plaatsing van de tekst in, voor zover Nederland
108

Römer (2010), p. 17.
Voorts bestaat nog een tweetal consensus-algemene maatregelen van Rijksbestuur: het Schepenbesluit
en het Besluit Vrijwilligersmedaille openbare orde en veiligheid. Nu dit geen rijkswetten betreft, blijven deze
buiten beschouwing. Ook de Rijkswet vrijwillige zetelverplaatsing van rechtspersonen en de Rijkswet
zetelverplaatsing door de overheid van rechtspersonen en instellingen blijven verder buiten beschouwing nu
dit Rijkswetten betreffen op grond van het vierde lid van artikel 38 Statuut en niet, zoals de justitiële
rijkswetten, op grond van het tweede lid van dat artikel.
109

89

betreft het Staatsblad en voor zover het Aruba, Curaçao en Sint Maarten betreft in de officiële
publicatiebladen."

Artikel 114 Rijksoctrooiwet
"In Nederland kan bij wet en in Aruba, Curaçao en Sint Maarten kan bij landsverordening
worden verklaard, dat de in deze rijkswet vervatte onderlinge regeling dient te worden
beëindigd. Met ingang van het derde kalenderjaar na dat van afkondiging van zodanige wet of
landsverordening verkrijgt deze rijkswet in Nederland de staat van wet en in Aruba, Curaçao
en Sint Maarten de staat van landsverordening. Het bepaalde in de vorige volzinnen geldt niet
met betrekking tot de artikelen 40 tot en met 45 en artikel 59."
De Rijkswet administratieve bijstand douane geeft niet expliciet aan of deze eenzijdig kan
worden opgezegd. Ook in de parlementaire geschiedenis van de Rijkswet komt dit onderwerp
niet ter sprake.
Wat opvalt, is dat het uitgangspunt van opzegbaarheid van consensusrijkswetten in de
Rijksoctrooiwet vrijwel volledig wordt onderschreven. De bepalingen die van het opzegrecht
worden uitgesloten betreffen bepalingen omtrent geheimhouding van octrooiaanvragen en
een bepaling omtrent de overname van een octrooi door de staat als deze geheimhouding of
deze overname voor de verdediging van het Koninkrijk aangewezen is. Aldus betreft dit
verkapte Koninkrijksaangelegenheden. De uitzonderingen uit de Belastingregeling zijn van
wetgevingstechnische aard. Opmerkelijk is wel dat het opzegrecht begrensd is in tijd. De
wetgever stond voor 2010 derhalve een digitale noch eenduidige benadering voor ten aanzien
van de opzegging van consensusrijkswetten. Soms is hierin wel voorzien, soms niet (althans
niet expliciet) en soms onder beperkende voorwaarden.
Mede in dat licht concludeert Qoubbane dat de discussie rondom consensusrijkswetten
genuanceerd moet worden gevoerd. Hoewel zij het uitgangspunt onderschrijft dat
consensusrijkswetten in beginsel eenzijdig opzegbaar zouden moeten zijn, draait het volgens
haar meer om de manier waarop de rijkswetgever hierin in voorkomende gevallen zou
moeten voorzien. 110 Daarbij zou - anders dan het geval is bij de Rw GHvJ - in ieder geval in de
Rijkswet zelf een expliciete bepaling moeten worden opgenomen. De discussie zou zich verder
vooral moeten richten op de vraag onder welke voorwaarden en waarborgen zou kunnen
worden overgegaan tot eenzijdige opzegging van de Rijkswet. Deze voorwaarden kunnen
begrenzingen in tijd inhouden (die ook kunnen betekenen dat een consensusrijkswet pas na
een bepaalde datum mag worden opgezegd), maar ook inhoudelijke voorwaarden in de zin

110

Qoubbane (2010). 63

90

dat een land pas zou mogen opzeggen indien is aangetoond dat het zelfstandig in de door de
Rijkswet opgedragen taak kan voorzien.

5.2 Standpunten betrokkenen
De vraag naar de wenselijkheid van een eenzijdig opzegrecht

is vanaf de start in het

onderzoek betrokken. Uit de respons op de schriftelijke vragenlijsten blijkt dat een grote
meerderheid van opvatting is dat de Rijkswetten niet eenzijdig opzegbaar zouden moeten
kunnen worden. Als belangrijkste argument wordt naar voren gebracht dat de
'onopzegbaarheid' van de Rijkswetten voordelen biedt, nu dit voor de betreffende instellingen
een steviger waarborg biedt. Het beperkte aantal respondenten dat van mening is dat zulks
wel zou moeten kunnen, bevindt zich vooral in de kring van functionarissen die niet werkzaam
zijn bij instellingen waarop de Rijkswetten betrekking hebben. Van de respondenten die
werkzaam zijn in het Europese deel van Nederland is niemand voorstander van een eenzijdig
opzegrecht.
In bepaalde focusgroepen (met name de focusgroepen die betrekking hadden op de civil
society in Curaçao) kwam de behoefte aan een eenzijdig opzegrecht sterker naar voren. Het
belangrijkste argument dat hiervoor werd gebruikt is de autonomie van de landen en de
vrijwilligheid waaronder de consensusrijkswetten zijn aangegaan. Uit de verdiepende
interviews blijkt wederom dat een groot aantal functionarissen dat werkzaam is bij
instellingen waarop de Rijkswetten betrekking hebben weinig heil zien in een eenzijdig
opzegrecht. De ministers van de Caribische landen van het Koninkrijk verklaren zich
daarentegen allen voorstander van een eenzijdig opzegrecht.

5.3 Argumenten voor en tegen een eenzijdig opzegrecht
Als gezegd, in hun huidige vorm zijn de justitiële rijkswetten niet eenzijdig opzegbaar. Thans
wordt de vraag aan de orde gesteld of de Rijkswetten niet zodanig zouden moeten worden
gewijzigd dat dit wel mogelijk wordt gemaakt.
Uit de respons op de vragenlijsten en in de gesprekken met de betrokkenen (in de
focusgroepen of tijdens de verdiepende interviews) blijkt dat de discussie rondom het
eenzijdige opzegrecht voor velen los staat van hun opvattingen over het functioneren van de
Rijkswetten. Met name de argumenten van de voorstanders van dat recht richten zich op
constitutionele bezwaren rondom de toepassing van het instrument consensusrijkwet als
zodanig en veelal niet op eventuele slechte ervaringen die zij tot dusver met de Rijkswetten
hebben. Dit rechtvaardigt een nadere verkenning van de constitutionele aspecten die hierbij

91

een rol spelen. Hiertoe zal allereerst worden bezien welke de belangrijkste argumenten voor
en tegen een eenzijdig opzegrecht zijn. In de volgende paragraaf zullen deze argumenten
worden toegepast op de vier justitiële rijkswetten.

5.3.1 Argumenten voor een eenzijdig opzegrecht
De juridische literatuur is eenstemmig over het gegeven dat het treffen van onderlinge
regelingen in een consensusrijkswet (een rijkswet op grond van artikel 38, tweede lid, Statuut)
die materie niet verheft tot aangelegenheid van het Koninkrijk. Ook al wordt het juridische
vehikel van de Rijkswet gebruikt, de materie die daarin geregeld is, blijft een
landsaangelegenheid. Voor de grote meerderheid van juridische auteurs (of deze nu een
Europees Nederlandse of een Caribische achtergrond hebben) leidt dit tot het algemene
uitgangspunt dat consensusrijkswetten eenzijdig opzegbaar zouden moeten zijn, al dan niet
onder clausulerende voorwaarden. 111 In deze benadering staat de vrijwilligheid waaronder
deze landen de samenwerking in een consensusrijkswet zijn aangegaan voorop. Als deze
vrijwilligheid ophoudt te bestaan, zou de Rijkswet door middel van eenzijdige wilsbeschikking
van een land, voor dat land kunnen worden beëindigd.
Anders gezegd, naar de letter van het Statuut zijn de landen ten aanzien van deze
aangelegenheden in beginsel volledig (wetgevings)bevoegd. Dat de landen bij verkeerde
uitoefening

van

deze

bevoegdheden

kunnen

worden

geconfronteerd

met

toezichtsmaatregelen (bijvoorbeeld op grond van de artikelen 43, 50 en 51 Statuut) doet aan
dit uitgangspunt niet af. Het uit het Statuut voortvloeiende toezicht kan bovendien slechts
worden ingezet als gebleken is dat de landen zelf niet of niet op de juiste manier voorzien in
deze vitale takken van de overheid.

5.3.2 Argumenten tegen een eenzijdig opzegrecht
De belangrijkste argumenten tegen een eenzijdig opzegrecht zijn de verbondenheid van de
landen in het Koninkrijk en het waarborgen van bepaalde fundamentele voorzieningen (al dan
niet in de specifieke betekenis van het tweede lid van artikel 43 Statuut).

111

Dit uitgangspunt kan bijvoorbeeld worden aangetroffen bij Logemann (1957), p. 148, Martha (1998), p.
109, Nap (2003), p. 110, Bovend'Eert (2007), p. 185, Qoubbane (2010), p. 159 en C. Borman (2012),
hoofdstuk. Van Dijk gaat overigens uit van het uitgangspunt dat consensusrijkswetten niet kunnen worden
opgezegd tenzij deze zelf anders bepaalt (Van Dijk (2010), p. 66. T.C. Borman geeft aan dat het de sterke
voorkeur heeft de procedure van beëindiging per Rijkswet uitdrukkelijk te regelen, zonder zich te mengen in
het debat over de meer principiële vraag of een eenzijdig opzegrecht zou moeten bestaan.

92

Uit de verbondenheid van de landen in het Koninkrijk vloeit voort dat de vrijwilligheid
waaronder de samenwerking in een consensusrijkswet is aangegaan niet gelijkstaat aan
vrijblijvendheid. Hierin zit eveneens een element van 'pacta sunt servanda': wanneer de
afspraak is gemaakt om op justitieel terrein gezamenlijk op te trekken, kan deze afspraak niet
zonder meer worden opgezegd.
Het waarborgende karakter van consensusrijkswetten doet denken aan artikel 43, tweede lid,
van het Statuut, maar is in beginsel breder dan dat. Immers, als een bepaalde aangelegenheid
zou kunnen worden geschaard onder dit artikellid is consensusrijkswetgeving volgens de
rijkswetgever niet strikt noodzakelijk. In dergelijke gevallen lijkt de wetgever ervoor te kunnen
kiezen een regeling te treffen volgens de reguliere rijkswetgevingsprocedure. De borging
waaraan in dit kader moet worden gedacht, is het tegengaan van grensoverschrijdende
criminaliteit of het waarborgen dat ook kleinere landen - in termen van (beroeps)bevolking voldoende geëquipeerd zijn te voorzien in de behoeften waarin de betreffende Rijkswet
voorziet.
Tot slot wijzen tegenstanders van een eenzijdig opzegrecht op de formeel-juridische logica dat
een wettelijk voorschrift in beginsel alleen op dezelfde wijze zou kunnen worden gewijzigd of
afgeschaft als waarop deze tot stand gekomen is. Langs deze lijn redenerend zou een wet die
in onderlinge overeenstemming tot stand gekomen is ook alleen in onderlinge
overeenstemming kunnen worden beëindigd (tenzij de wet zelf nadrukkelijk anders bepaalt).

5.4 Het eenzijdige opzegrecht en de vier justitiële rijkswetten
Bij de toepassing van deze argumenten op de vier justitiële rijkswetten wordt hieronder een
onderscheid gemaakt tussen de Rw GHvJ, de Rw OM en de overige justitiële rijkswetten.

5.4.1 Rw GHvJ
Gelet op de bovenstaande argumenten ligt een (ongeclausuleerd) eenzijdig opzegrecht ten
aanzien van de Rw GHvJ niet voor de hand. Eerder is al opgemerkt dat de autonomie van de
landen ten aanzien van rechtspraak niet onbeperkt is. Hoewel zij formeel bezien een
landsaangelegenheid is, kan de rechtspraak zich verheugen in de bijzondere belangstelling van
het Statuut. Zo kan worden gewezen op het eerste lid van artikel 23 Statuut dat de
rijkswetgever de mogelijkheid biedt de rechtsmacht van de Hoge Raad uit te breiden tot het
Caribische deel van het Koninkrijk der Nederlanden. Dit gebeurt thans in de Rijkswet
cassatierechtspraak voor Aruba, Curaçao, Sint Maarten en voor Bonaire, Sint Eustatius en Saba
(verder: Rw cassatierechtspraak). Deze rijkswet is gebaseerd op de Cassatieregeling uit 1961

93

en is vastgesteld door middel van de voor het reguliere Koninkrijksrecht geldende
rijkswetgevingsprocedure, dus zonder de op de autonomie van de landen toegesneden
toevoegingen aan deze procedure bij de totstandkoming van consensusrijkswetten. De
bijzondere positie van rechtspraak binnen het geheel van autonome landsaangelegenheden
blijkt bovendien uit artikel 44 van het Statuut. Het eerste lid van dit artikel bepaalt onder d dat
elke wijziging van de Staatsregelingen van de landen op het terrein van rechtspraak is
onderworpen aan de goedkeuring van de Rijksministerraad. 112
Dat de Rijksministerraad in dit kader bovendien veel waarde hecht aan de waarborgfunctie uit
artikel 43, tweede lid, Statuut blijkt bovendien uit de omstandigheid dat Aruba aanvankelijk
door middel van dit artikel aan de Rw GHvJ zou worden gebonden, omdat dit land in eerste
instantie weigerde deel te nemen aan de totstandkoming van deze rijkswet op grond van
artikel 38, tweede lid, Statuut. Dat Aruba, uiteindelijk toch op grond van dit laatste artikel, aan
de Rw GHvJ gebonden is, geldt als indicatie dat de verbondenheid van de landen binnen het
Koninkrijk hier niet betekenisloos is.
Dit betekent dat het klassieke argument voor een eenzijdig opzegrecht (de autonomie van de
landen) in het geval van het hof moet worden gerelativeerd, terwijl aan de argumenten tegen
een eenzijdig opzegrecht (de waarborgfunctie en de verbondenheid van de landen in het
Koninkrijk) in het geval van de Rw GHvJ juist zwaarder gewicht toekomt.

5.4.2 Rw Politie en Rw RvdR
Het is de vraag of een vergelijkbare redenering opgaat ten aanzien van de Rijkswetten Politie
en RvdR. De autonomie van de landen met betrekking tot de politie en de Raad voor de
rechtshandhaving wordt in het Statuut niet zodanig expliciet geclausuleerd als ten aanzien van
rechtspraak.
Daar komt bij dat de argumenten tegen een eenzijdig opzegrecht bij deze Rijkswetten minder
krachtig zijn dan bij de Rw GHvJ. Zo kan de verbondenheid van de landen binnen het
Koninkrijk hier slechts in beperkte mate gelden als argument, nu die verbondenheid kennelijk
niet opgaat voor Aruba. Voor zover hiervoor een verklaring zou worden gezocht in de richting
dat Curaçao en Sint Maarten een grotere onderlinge verbondenheid zouden kennen nu zij
langer dan Aruba onderdeel hebben uitgemaakt van het overkoepelende verband van de
Nederlandse Antillen, moet worden vastgesteld dat dit slechts in beperkte mate overtuigt.
Uiteraard is het zo dat het 'oude' Korps Politie Nederlandse Antillen (KPNA) geledingen kende
in Curaçao en Sint Maarten - en niet in Aruba - hetgeen een argument kan zijn te blijven
112

Voorts kan worden gewezen op artikel 40 Statuut dat onder meer de tenuitvoerlegging van rechterlijke
vonnissen en bevelen binnen het gehele Koninkrijk der Nederlanden regelt.

94

samenwerken. Naarmate de tijd verstrijkt, zal het de vraag zijn of de verbondenheid tussen
Curaçao en Sint Maarten nog steeds groter zal blijken dan bijvoorbeeld de verbondenheid
tussen Curaçao en Aruba. Juist in grensoverschrijdende politieaangelegenheden zouden de
nabijheid van laatstgenoemde landen, de gemeenschappelijke taal en de vergelijkbare
bevolkingsomvang reden kunnen zijn een grotere verbondenheid aan te nemen tussen deze
landen, dan tussen de landen die nu door middel van consensusrijkswetgeving met elkaar
verbonden zijn.
Voor zover het 'waarborg'-argument wordt gehanteerd in termen van artikel 43, tweede lid,
Statuut, valt op dat de Rijksministerraad nimmer heeft gepoogd Aruba op die grondslag te
binden aan de Rw Politie en de Rw RvdR, waar hij dat wel deed ten aanzien van de Rw GHvJ.
Dit duidt erop dat de waarborgfunctie als bedoeld in artikel 43, tweede lid , Statuut zich in de
ogen van de rijkswetgever niet uitstrekt over de Rijkswetten Politie en RvdR. Voor zover het
'waarborg'-argument buiten het kader van artikel 43 Statuut wordt gehanteerd - bijvoorbeeld
in het kader van de vraag of de landen zelf in staat zijn voldoende politiecapaciteit op te
brengen - wordt het argument ook hier ondergraven door de omstandigheid dat de
Rijkswetten niet gelden voor Aruba. Zeker voor Curaçao, dat gelet op de omvang van de
(beroeps)bevolking ten minste eenzelfde capaciteit als Aruba op de been zou moeten kunnen
brengen, valt op dat zij zich thans niet aan de werking van de Rijkswetten kan onttrekken,
waar er voor Aruba noodzaak noch verplichting bestond zich daaraan te committeren.
Ten slotte geldt ook op grond van de materie die door beide Rijkswetten wordt geregeld dat
een beroep op de waarborgende functie van het Koninkrijk minder zwaarte toekomt (of deze
nu gestoeld is op artikel 43, tweede lid, Statuut of betrekking heeft op het waarborgen van de
rechtshandhaving in bredere zin). Alle lof over de rapporten van de Raad voor de
rechtshandhaving ten spijt, van dit orgaan kan (nog) niet gezegd worden dat het van dermate
fundamenteel belang is, dat deze volstrekt onmisbaar of onvervangbaar is. De Rw Politie is
een kaderwet. Grote delen van de politietaak worden thans al gereguleerd (of zouden moeten
worden gereguleerd) door landsregelingen of onderlinge regelingen tussen de landen (niet
zijnde de Rw Politie). De politie staat bovendien – (veel) sterker dan het OM, laat staan het
GHvJ – in een veel minder onafhankelijke positie tot het bevoegde gezag in de landen. Een
eenzijdig opzegrecht ten aanzien van deze wet (eventueel dusdanig geclausuleerd dat landen
eerst moeten voorzien in vervangende landsregelgeving of onderlinge regelingen en/of
behoud van het RST-protocol) hoeft evenmin per definitie te leiden tot ernstige verslechtering
in de staat van de rechtshandhaving.

95

5.4.3 Rw OM
De weging van argumenten ten aanzien van de Rw OM is weer een andere. Anders dan de
Raad voor de rechtshandhaving is het OM een voor de rechtshandhaving onmisbare
organisatie. Anders dan de Rw Politie is de Rw OM evenmin een kaderwet. Bovendien geldt
dat een groot belang bestaat bij een institutionele inbedding van het OM die zijn zelfstandig
opereren ten opzichte van de regering garandeert, in ieder geval waar het individuele
vervolgingsbeslissingen betreft.
Zou een land besluiten tot eenzijdige opzegging van de Rw OM op een dusdanige manier dat
deze zelfstandigheid in het geding komt, dan zou een beroep op artikel 43, tweede lid, Statuut
aanzienlijk meer kans van slagen hebben. Dit zou inhouden dat als al een eenzijdig opzegrecht
zou worden geïntroduceerd in de Rw OM, dit recht bijna niet anders denkbaar is, dan onder
zware inhoudelijke clausulering ten aanzien van de vervangende landsregeling.
Anderzijds, een beroep op het tweede lid van artikel 43 Statuut is hier minder sterk dan ten
aanzien van de Rw GHvJ, nu ten aanzien van de Rw OM niet kan worden gewezen op een
precedent waarin de rijksministerraad dit artikel op voorhand heeft ingeroepen. 113
Daartegen kan weer worden ingebracht dat het openbaar ministerie in zodanige mate
verbonden is met het hof (en dus met de Rw GHvJ) dat kan worden verdedigd dat hier aan het
wat bredere waarborg- argument (dus buiten de specifieke betekenis van artikel 43, tweede
lid, Statuut), meer gewicht toekomt dan bij de Rijkswetten Politie en RvdR. Het is bijvoorbeeld
tekenend dat de voormalige SWR niet alleen de positie van het hof regelde, maar ook die van
het OM, althans in ieder geval die van de procureur-generaal. Deze verbondenheid met het
hof kan aldus worden opgevat dat voor de eenzijdige opzegbaarheid van de Rw OM in ieder
geval daar waar het de positie van de PG betreft (of dit nu een gezamenlijke PG betreft of
niet) minder ruimte lijkt te bestaan.

113

Zoals de rijksministerraad dat in eerste instantie wel deed ten aanzien van de binding van Aruba aan de
Rw GHvJ.

96

6. Belangrijkste bevindingen per land
Hierboven is per rijkswet aangegeven wat de belangrijkste bevindingen zijn ten aanzien van
het functioneren van de Rijkswetten en de opvattingen die daarover bestaan in de landen
waar zij gelden. Gelet op de opzet van het onderzoek en de uitwerking daarvan in 64
evaluatievragen zijn deze bevindingen steeds gepresenteerd per Rijkswet. Hoewel in
voorgaande hoofdstukken aandacht besteed is aan de verschillen tussen de verschillende
landen, heeft deze wijze van presenteren als nadeel dat de bevindingen moeilijk inzichtelijk te
maken zijn per land. Tot besluit van dit onderzoek zal in dit afsluitende hoofdstuk dan ook
getracht worden de belangrijkste bevindingen samen te vatten per land. Ook hier zullen de in
overleg

met

de

Evaluatiecommissie

en

de

begeleidingscommissie

vastgestelde

aandachtspunten leidend zijn, zij het nu per land. Vooraf zij opgemerkt dat dit hoofdstuk een
samenvattend karakter heeft. Dat betekent dat het onmogelijk is recht te doen aan alle
nuances die in de hoofdtekst van dit onderzoek aan de orde gekomen zijn.

6.1 Curaçao
Van de groep betrokkenen die in het verloop van dit onderzoek - langs verschillende wegen is benaderd, vormt de groep die gevestigd is in Curaçao een relatieve meerderheid. Dit kan
worden verklaard door het gegeven dat Curaçao het grootste van de Caribische landen binnen
het Koninkrijk is, maar ook doordat een aantal instellingen waarop de Rijkswet betrekking
heeft (met name het hof en het OM) een hoofdvestiging of op zijn minst een organisatorisch
zwaartepunt kent in Curaçao.
Ten aanzien van de Rw GHvJ valt op dat zowel binnen als buiten het hof over het algemeen
tevredenheid bestaat over het functioneren van het hof. Wel wordt door alle betrokkenen
erkend dat de financiële zekerheid van het hof een punt van grote zorg is. Landen betalen te
laat en soms te weinig, waardoor het hof noodgrepen moet toepassen als verrekening met
geïnde, maar nog niet aan de landen afgedragen, griffierechten om te kunnen voorzien in
financiën voor dagelijkse werkzaamheden. De verhouding tussen het hof en de Beheerraad
wordt in Curaçao (zowel binnen het hof als binnen de Beheerraad) als punt van aandacht
gezien. Het niet-rechterlijke hofpersoneel is vrijwel volledig Caribisch. Onder de rechters heeft
Caribisering de aandacht van het hofbestuur. Vanuit het hof wordt bovendien blijk gegeven
van stevige ambitie op dit vlak (richting 50% lokaal personeel, hoewel niet altijd duidelijk is of

97

een lokale aanstelling ook per definitie tot Caribisering leidt). Het blijkt binnen het hof
moeizaam om juridisch-inhoudelijke werkzaamheden (als het schrijven van conceptvonnissen)
over te dragen aan niet-rechterlijk hofpersoneel in een mate die in Nederland gebruikelijk is.
Dit vergt nadere professionalisering en deels vernieuwing van het personeelsbestand. Gebrek
aan financiële middelen, daaruit voortvloeiende vacaturestops en ook overigens lage
arbeidsmobiliteit staan dit thans in de weg.
In Curaçao functioneert de Rw OM in beginsel als voorzien. Over het functioneren van het OM
in de praktijk lopen de meningen uiteen, maar een meerderheid van de betrokkenen die hun
inbreng hebben geleverd in verschillende fasen van het onderzoek is overwegend positief. Het
eerstelijnsparket in Curaçao is in belangrijke mate lokaal aangesteld. Vanuit het OM wordt
aangegeven dat het in het kader van hun opleiding (voor zover zij nog in opleiding zijn) of
anderszins voor de opbouw van nader expertise positief zou zijn als zij gedurende enige tijd
ervaring zouden kunnen opdoen in andere landen binnen het Koninkrijk. Voor die leden van
het OM die lokaal zijn opgeleid wordt dergelijke uitwisseling echter ernstig belemmerd
doordat een aan de lokale universiteiten (UA cq. UoC) opgeleide officier van justitie, ingevolge
de Nederlandse regelgeving, in Nederland niet als officier mag optreden (ofschoon de
rechtenopleidingen van deze universiteiten naar Nederlandse maatstaven zijn gevisiteerd).
Vanuit het OM zelf wordt de wijze waarop de Rw OM vorm heeft gegeven aan de organisatie
van het OM (waaronder de scheiding tussen het eerstelijns en tweedelijns parket, alsmede de
gezamenlijke PG) opvallend positief beoordeeld. Verschillende andere betrokkenen delen
deze inschatting. Vanuit de ambtelijke en politieke top wordt echter aangegeven dat behoefte
bestaat aan een 'eigen' procureur-generaal. De constructie van een PG, die verantwoording
aflegt aan meerdere ministers van (Veiligheid en) Justitie wordt beoordeeld als moeizaam. De
mate waarin het Curaçaose ministerie van Justitie is toegerust om invulling te geven aan zijn
beleidsvormende taak ten aanzien van de justitiële rechtshandhaving wordt in brede kring
(ook vanuit het ministerie zelf) gezien als te beperkt. Theorie (wens) en praktijk
(mogelijkheden) lijken dus niet geheel op elkaar aan te sluiten.
De Rw Politie is in Curaçao nog verre van volledig geïmplementeerd. Op verschillende
terreinen ontbreekt relevante regelgeving (zo is de voor 2012 voorziene Politieregeling nog
steeds niet vastgesteld, laat staan in werking getreden). Verder is het KPC nog niet op volle
sterkte en wordt (met name vanuit het OM) aangegeven dat het aanhoudende proces van
reorganisatie heeft geleid tot een drastische daling in het aantal zaken dat aan het OM wordt
overgedragen. Gebrek aan financiële middelen wordt aangevoerd als de belangrijkste oorzaak
voor deze achterstand, hoewel een aantal betrokkenen aangeeft dat de financiële middelen
die er zijn niet altijd effectief worden ingezet (getuige het grote aantal overuren dat wordt
uitbetaald). Voorts wijzen vakbonden en het korps elkaar aan als tweede reden voor de
vertraagde voortgang in het realiseren van de via de Rw Politie gecodificeerde
inrichtingsplannen. Ook de omstandigheid dat de landsregering en andere landsinstellingen

98

over de gehele linie kampen met problemen die voortvloeien uit de samenvoeging van twee
overheidslagen wordt als verklaring aangedragen. De samenwerking tussen verschillende
justitiële instellingen in Curaçao verloopt redelijk. Samenwerking tussen de landen vindt
incidenteel plaats en wordt gestimuleerd door het overleg tussen de verschillende korpschefs.
Dat de GVP niet tot stand gekomen is, wordt verschillend beoordeeld. Een groot aantal
betrokkenen blijkt aan totstandkoming daarvan geen behoefte te hebben. Door veel van
diegenen die hierin wel voordelen zien, wordt geen blijk gegeven dat dit een hoge mate van
prioriteit heeft. De rol die oorspronkelijk voor de GVP was voorzien wordt in belangrijke mate
vervuld door het RST. De verhouding tussen het RST en het KPC is aanzienlijk beter dan in het
verleden. In Curaçao wordt invulling gegeven aan het 'twinnen' waarin de verschillende
betrokkenen bovendien grote leereffecten zien. Ook vanuit de ambtelijke en politieke top
wordt aangegeven dat voor het RST nog steeds een belangrijke rol is weggelegd.
De bijdrage die de rapporten van de Raad voor de rechtshandhaving biedt aan de ontwikkeling
van de rechtshandhaving worden door de instanties die het in Curaçao betreft over het
algemeen positief beoordeeld. Volgens deze instellingen is ook sprake van bestuurlijke
aandacht voor de rapporten van de Raad. De politieke aandacht van de Staten valt volgens
vrijwel alle betrokkenen tegen. Hoewel de eindrapporten van de Raad goed worden
gewaardeerd, zijn sommige betrokkenen in Curaçao niet altijd tevreden over het proces dat
voorafgaat aan totstandkoming van deze rapporten. Verder wordt opgemerkt dat de
interlandelijke vergelijkbaarheid van de rapporten wordt bemoeilijkt door groeiende
divergentie in de onderzoeksvragen en de onderzoeksopzet, waarbij vaak naar Curaçao wordt
verwezen als de vestiging van de Raad die afwijkt van de overige landen.
Ten aanzien van de consensusrijkswetten als instrument valt in Curaçao op dat een overgrote
meerderheid onder de betrokkenen die werkzaam zijn voor instellingen waarop de
Rijkswetten betrekking hebben, hechten aan de huidige onmogelijkheid deze eenzijdig op te
zeggen. Vanuit de ambtelijke en politieke top in Curaçao wordt aangegeven dat ten aanzien
van consensusrijkswetten een eenzijdig opzegrecht voor alle betrokken landen zou moeten
bestaan.

6.2 Sint Maarten
In Sint Maarten overheerst zowel binnen als buiten het hof over het algemeen tevredenheid
over het functioneren van het hof. Echter, ook in Sint Maarten wordt door alle betrokkenen
erkend dat de financiële zekerheid van het hof een punt van grote zorg is. Het niet-rechterlijk
hofpersoneel is in Sint Maarten vrijwel volledig Caribisch, zij het in belangrijke mate niet
afkomstig van Sint Maarten. De rechters zijn vrijwel allemaal Europese Nederlanders. Ook in
Sint Maarten blijkt het binnen het hof moeizaam om juridisch-inhoudelijke werkzaamheden

99

(als het schrijven van conceptvonnissen) over te dragen aan niet-rechterlijk hofpersoneel in
een mate die in Nederland gebruikelijk is. Voor mogelijke oplossingen gelden dezelfde
belemmeringen als in Curaçao (gebrek aan middelen, vacaturestops, lage arbeidsmobiliteit).
Verder is in Sint Maarten sprake van enige onvrede over de wijze waarop de hofvestiging in
dat land binnen en door het hofbestuur behandeld wordt. Aangegeven wordt dat de stem van
Sint Maarten, evenals die van Aruba in het hofbestuur te gemakkelijk kan worden overstemd
als de overige drie leden van het hofbestuur (die allen in Curaçao gevestigd zijn) vooroverleg
plegen met elkaar. Dit leidt ertoe dat men in Sint Maarten van mening is dat een aantal
voorzieningen (met als belangrijkste uitzondering de huisvesting) in Sint Maarten op een lager
peil staat dan in Curaçao.
Anders dan in Curaçao bestaat zowel het eerste- als tweedelijns parket in Sint Maarten uit
uitgezonden Europese Nederlanders. Vooral binnen de 'civil society' van Sint Maarten lijdt het
Sint Maartense OM aan een tamelijk negatief imago. Vanuit het OM wordt dit onderkend en
met name geweten aan een aantal ongelukkige incidenten in het verleden. Voorts wordt
aangegeven dat hiermee in het huidige aanstellingsbeleid rekening wordt gehouden. Ook in
Sint Maarten heerst binnen het OM tevredenheid over de structuur die de Rw OM biedt
(waaronder de scheiding tussen het eerstelijns en tweedelijns parket, alsmede de
gezamenlijke PG). Wel blijkt binnen het OM verschil van opvatting te bestaan over de vraag
wanneer de Sint Maartense AG optreedt als vervanger van de PG en wanneer niet. Vanuit de
ambtelijke en politieke top wordt aangegeven dat sterke behoefte bestaat aan een 'eigen'
procureur-generaal. Dit wordt ingegeven door ontevredenheid over de aandacht die de PG
kan besteden aan Sint Maarten en aan de specifieke omstandigheden in Sint Maarten. Ook
wordt de wijze waarop vanuit het Parket van de procureur-generaal wordt overlegd en
gecommuniceerd als onvoldoende beoordeeld. Vanuit het OM wordt dit beeld overigens niet
gedeeld, nu aangegeven wordt dat de PG een groot deel van zijn tijd (de schattingen lopen
uiteen tussen 40% en 60%) van zijn tijd aan Sint Maarten zou besteden. De mate waarin het
Sint Maartense ministerie van Justitie voldoende is toegerust om invulling te geven aan zijn
beleidsvormende taak ten aanzien van de justitiële rechtshandhaving wordt in brede kring
(ook vanuit het ministerie zelf) gezien als te beperkt. Ook hier lijken theorie (wens) en praktijk
(mogelijkheden) dus niet geheel op elkaar aan te sluiten.
De Rw Politie is ook in Sint Maarten nog niet volledig geïmplementeerd. Het KPSM is niet op
volle sterkte, zelfs niet op de sterkte als voorzien in de flink naar beneden bijgestelde
formatie. Gebrek aan financiële middelen wordt aangevoerd als de belangrijkste oorzaak voor
deze achterstand. Ook in Sint Maarten lijken onderhandelingen tussen korpsen en vakbonden
op sommige terreinen tot vertraging te leiden, zij het dat de indruk bestaat dat deze
tegenstelling aanzienlijk kleiner is dan in Curaçao. Ook de omstandigheid dat de sinds 2010
gevormde landsregering over de gehele linie kampt met problemen die voortvloeien uit het
van de grond opbouwen van een nieuw land, wordt als verklaring aangedragen. De

100

samenwerking tussen verschillende justitiële instellingen in Sint Maarten verloopt wisselend
en lijkt vooral afhankelijk van de mate waarin personen bij de betrokken instellingen elkaar
persoonlijk kennen en vertrouwen. Dat de GVP niet tot stand gekomen is, wordt in Sint
Maarten over het algemeen positief beoordeeld. Hier speelt vooral de angst dat Sint Maarten
bij de verdeling van middelen vanuit de GVP - net als voorheen binnen de Nederlandse
Antillen - 'als laatste aan de beurt komt'. De rol die oorspronkelijk voor de GVP was voorzien
wordt in belangrijke mate overgenomen door het RST. De verhouding tussen het RST en het
KPSM is moeizaam. Door sommige betrokkenen wordt aangegeven dat sprake is van een
'verzuurde verhouding'. Ook het 'twinnen' komt slechts in (zeer) beperkte mate van de grond.
Ook vanuit het ministerie van Justitie worden grote moeilijkheden ervaren met het optreden
van het RST in Sint Maarten. Het gegeven dat RST'ers in Sint Maarten werkzaam kunnen zijn,
zonder dat de minister daarvan op de hoogte is, is een doorn in het oog.
De bijdrage die de rapporten van de Raad voor de rechtshandhaving biedt aan de ontwikkeling
van de rechtshandhaving wordt door de instanties die het in Sint Maarten betreft positief
beoordeeld. Volgens deze instellingen is ook sprake van bestuurlijke aandacht voor de
rapporten van de Raad, die zij vaak strategisch kunnen inzetten in hun onderhandelingen met
de betreffende minister. De politieke aandacht van de Staten valt volgens vrijwel alle
betrokkenen tegen.
Ten aanzien van de consensusrijkswetten als instrument valt in Sint Maarten op dat een
overgrote meerderheid van de betrokkenen die werkzaam zijn voor instellingen waarop de
Rijkswetten betrekking hebben, hechten aan de huidige onmogelijkheid deze eenzijdig op te
zeggen. Vanuit het ministerie van Justitie wordt juist aangegeven dat ten aanzien van
consensusrijkswetten een eenzijdig opzegrecht voor alle betrokken landen zou moeten
bestaan.

6.3 (Caribisch) Nederland
Het Gemeenschappelijk Hof van Justitie heeft in Caribisch Nederland slechts een beperkte
aanwezigheid. De permanente vestiging in Bonaire wordt voor wat betreft de rechters
hoofdzakelijk bemenst vanuit Curaçao. De vestiging heeft een eigen niet-rechterlijke staf met net als in overige hofvestigingen - een hoge mate van Caribisering. Wel wordt gewezen op
eenzelfde gebrek aan opleidingsmogelijkheden ten aanzien van dit personeel. Voor het
overige lijken de financiële problemen van het hof in Caribisch Nederland een minder grote
impact te hebben dan elders. In Saba en Sint Eustatius is geen sprake van een permanente
vestiging, maar worden rechters 'ingevlogen' vanuit Sint Maarten. Sommige betrokkenen
geven aan dat dit voor rechtzoekenden soms leidt tot hogere kosten, nu op beide eilanden
geen advocaten zijn gevestigd en soms hogere kosten gemoeid zijn met het laten overkomen

101

van advocaten naar Saba en Sint Eustatius dan de kosten die het voor rechtzoekenden
meebrengt om naar Sint Maarten af te reizen.
Het OM in Caribisch Nederland kampt met effecten van de grote fysieke afstand tussen de
verschillende eilanden van Caribisch Nederland. Hoewel het aantal strafzaken in Saba en Sint
Eustatius beperkt is, blijkt toch behoefte te bestaan aan frequent contact (in persoon),
hetgeen grote kosten met zich brengt. Verder functioneert de Rw OM in beginsel als voorzien.
Ook in Caribisch Nederland wordt de wijze waarop de Rw OM vorm heeft gegeven aan de
organisatie van het OM (waaronder de scheiding tussen het eerstelijns en tweedelijns parket,
alsmede de gezamenlijke PG) vanuit het OM zelf als positief beoordeeld. De in Nederland
gevestigde ambtelijke en politieke top deelt dit oordeel. De gezaghebbers staan in frequent
contact met de HvOJ en (iets minder frequent) de PG. Nu de contacten met het OM
voornamelijk verlopen via de HOvJ, lijkt de discussie rondom de gezamenlijke PG voor hen van
ondergeschikt belang.
De Rw Politie is ook in Caribisch Nederland nog niet volledig geïmplementeerd, zij het dat alle
relevante regelgeving tot stand gekomen is en de achterstand in het implementeren van het
inrichtingsplan in Caribisch Nederland het kleinst lijkt. Wel valt op dat de oorspronkelijk
begrote kosten voor het KPCN bij lange na niet voldoende waren. Dit heeft geleid tot meer
dan een verdubbeling van de totale begroting. Dit lijkt vooral te maken te hebben gehad met
een te rooskleurige inschatting van de kosten die gemoeid zijn met het heen en weer reizen
tussen de verschillende eilanden, bijvoorbeeld in het kader van onderlinge ondersteuning en
opleiding. In Saba en Sint Eustatius opereren de 'station chiefs' in relatief grote
zelfstandigheid. Het feit dat zij worden gerekruteerd uit de rangen van de KMAR levert in de
praktijk weinig problemen op. Wel wordt het gegeven dat zij vaak (hoewel sinds kort niet in
Sint Eustatius) voor korte tijd worden uitgezonden (zes tot negen maanden) gezien als een
bedreiging voor de continuïteit. Voor zover er nog achterstanden weg te werken zijn, geldt
ook in Caribisch Nederland dat vakbonden en het korps naar elkaar wijzen als vertragende
factor, zij het dat dit ook hier niet gebeurt in de mate waarin dat in Curaçao het geval is. Dat
de GVP niet tot stand gekomen is, wordt verschillend beoordeeld. Meer dan elders geeft een
aantal in Caribisch Nederland gevestigde betrokkenen aan voordelen te zien in het alsnog tot
stand komen van de GVP. In Nederland wordt dit oordeel in mindere mate gedeeld nu ervan
uitgegaan wordt dat de wet de taak die in het oorspronkelijke wetsvoorstel was voorzien voor
de GVP in belangrijke mate onderbrengt bij het RST. Het functioneren van het RST wordt
vanuit Nederland bovendien als zeer positief beoordeeld. Dit geldt overigens vooral de
aanwezigheid van het RST in de Caribische landen van het Koninkrijk, nu de aanwezigheid van
het RST in Caribisch Nederland sowieso beperkt is. De verhouding tussen het RST en het KPCN
lijkt goed. Aan het 'twinnen' wordt echter slechts in beperkte mate invulling gegeven.

102

De bijdrage die de rapporten van de Raad voor de rechtshandhaving biedt aan de ontwikkeling
van de rechtshandhaving worden door de instanties die het in Caribisch Nederland betreft
over het algemeen positief beoordeeld. Wel lijkt het voor personen die werkzaam zijn voor
deze instellingen soms moeilijk de Raad te onderscheiden van andere inspecties die vanuit
Nederland in Caribisch Nederland worden uitgevoerd. Net als in Curaçao en Sint Maarten is
voor de rapporten van de Raad voldoende bestuurlijke aandacht, vooral vanuit het ministerie
van VenJ in Nederland, maar ook vanuit de drie gezaghebbers. De politieke aandacht valt
volgens vrijwel alle betrokkenen tegen. Dit betreft de aandacht van de Tweede Kamer, maar
ook de aandacht van de Eilandsraden. Ten aanzien van de Eilandsraden geldt wel dat hen
formeel geen rol toekomt in de Rw RvdR.
Ten aanzien van de consensusrijkswetten als instrument valt in Caribisch Nederland op dat dit
nauwelijks een onderwerp van discussie lijkt te zijn. Dit is begrijpelijk nu een eenzijdig
opzegrecht - als het zou bestaan - niet in handen zou liggen van Caribisch Nederland, maar van
Nederland. De Nederlandse betrokkenen zijn unaniem in hun opvatting dat moet worden
vastgehouden aan het uitgangspunt dat deze consensusrijkswetten alleen in onderling overleg
- en dus niet eenzijdig - kunnen worden beëindigd.

6.4 Aruba
Van de vier justitiële rijkswetten geldt in Aruba alleen de Rw GHvJ. Ten opzichte van die wet
valt op dat zowel binnen als buiten het hof over het algemeen tevredenheid bestaat over het
functioneren van het hof. Wel wordt ook door de Arubaanse betrokkenen erkend dat de
financiële zekerheid van het hof een punt van zorg is. De verhouding tussen het hof en de
Beheerraad wordt ook in Aruba (zowel binnen het hof als binnen de Beheerraad) als punt van
aandacht gezien. Van Caribisering van het hof is in belangrijke mate sprake onder het nietrechterlijke hofpersoneel (dat is vrijwel volledig Caribisch). Verder heerst in Aruba onvrede
over de wijze waarop de hofvestiging in dat land binnen en door het hofbestuur behandeld
wordt. Aangegeven wordt dat de stem van Aruba, evenals die van Sint Maarten in het
hofbestuur te gemakkelijk kan worden overstemd als de overige drie leden van het hofbestuur
(die allen in Curaçao gevestigd zijn) vooroverleg plegen met elkaar. Dit leidt ertoe dat men in
Aruba van mening is dat een aantal voorzieningen (met als belangrijkste uitzondering de
huisvesting) in Aruba op een lager peil staan dan in Curaçao. In Aruba werd niettemin
aangegeven dat de decentrale organisatie van het hof (door middel van verschillende
vestigingen) als keerzijde heeft dat Arubaanse rechters kunnen werken in een door hen als
prettig ervaren mate van zelfstandigheid.

103

Ten aanzien van de consensusrijkswetten als instrument valt ook in Aruba op dat vanuit het
ministerie van Justitie wordt aangegeven dat ten aanzien van consensusrijkswetten een
eenzijdig opzegrecht voor alle betrokken landen zou moeten bestaan.

104

Geraadpleegde bronnen

Literatuur
C. Borman, Statuut voor het Koninkrijk der Nederlanden, Kluwer, derde druk 2012
T.C. Borman, Consensusrijkswetgeving: van voetnoot tot aanwijzingen?, in: P.P.T. Bovend'Eert
e.a., De staat van wetgeving. Opstellen aangeboden aan prof. mr. C.A.J.M. Kortmann, Kluwer Deventer, 2009, p. 409-443
T.C. Borman, Territoriale aanduidingen in het Koninkrijk na 10-10-10, in: RegelMaat 2015 (30)
3, p. 221-230
P.P.T. Bovend'Eert, Enkele kanttekeningen bij de consensus-Rijkswet, in: H.R.B.M. Kummeling
en J.M. Saleh, Nieuwe verhoudingen in het Koninkrijk der Nederlanden, Universiteit Utrecht,
2007, p. 183-185
Commissie-Römer, Evaluatieonderzoek rechtshandhaving: de keten is zo sterk als de zwakste
schakel, De Curaçaosche Courant 2006
A.G. van Dijk, Consensusrijkswetgeving: een bijzonder concept, in: A.L.C. Roos en L.F.M. Verhey
(red.), Wetten voor de West. Over de wetgeving in het vernieuwde Koninkrijk der
Nederlanden, Ministerie van Veiligheid en Justitie, Den Haag oktober 2010, p. 55-68
Ph.Eijlander, en W.J.M. Voermans, , Wetgevingsleer, Den Haag 2000
H.G. Hoogers en F. de Vries, Hoofdlijnen Arubaans Staatsrecht, Walburg Pers, Zutphen 2002
C.L.B. Kocken en A. Korenhof, Kleinschaligheid en rechtsontwikkeling: Een kritische bespreking
van de Nederlandse-Antilliaanse rechtsontwikkeling met betrekking tot ambtelijke corruptie,
in: René Römer als Inspirator : Actualiseringen van zijn gedachtegoed, Universiteit
Nederlandse Antillen, Willemstad, p.187-20, 2006
J.H.A. Logemann, Wat moet bij Rijkswet worden geregeld?, in: NJB 1956, p. 141-149
V. Marcha, Emancipatie, beeldvorming en etniciteit: Nieuw leven op oude ruïnes. Emancipatie
& Acceptatie : Curaçao En Curaçaoënaars : Beeldvorming En Identiteit Honderdveertig Jaar Na
De Slavernij, p. 51-71, 2003

105

R.S.J. Martha, De drie groepen rijksregelgeving, in: F. Kunneman en S. Joubert (red.), Con
Amore. Opstellen aangeboden aan mr. E.L. Joubert, Kluwer - Deventer 1998
Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Evaluatie als fundering voor het
beleid, Den Haag 2012
Ministerie van Buitenlandse Zaken, Evaluatiebeleid en richtlijnen voor evaluaties, IOB, Den
Haag 2009
M. Nap, De wetgeving van het Koninkrijk der Nederlanden, Walburg Pers, 2003
O. Nauta en P. van Egmond, Inrichting en organisatie Brandweerkorps en Korps Politie
Caribisch Nederland, Amsterdam 2015
R. Pawson en R. Tilley, Realistic Evaluation, London, 1997
C.M. Klein Haarhuis, en E. Niemeijer, Wet en Werkelijkheid, Bevindingen uit evaluaties van
wetten, WODC, Meppel 2008
N. Qoubbane, Over de totstandkoming van consensusrijkswetten: overeenstemming tussen
wie en waarover?, in: TvCR 2010, p. 146-164
J.M. Reijntjes, Curaçao op de drempel van de autonomie, WLP, Nijmegen 2012
A.B. van Rijn, Staatsrecht van de Nederlandse Antillen, W.E.J. Tjeenk Willink, Deventer 1999
S. Römer, De totstandkoming van de slotakkoorden: een einde en een nieuw begin, in:
Staatkundige hervormingen in beeld, het wetgevingstraject van de staatkundige hervormingen
van het Koninkrijk, Den Haag, Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties 2010
P.C.M. Schotborgh-van de Ven, De ‘verwijtenroute’, Over de achtergronden van fraude en
corruptie in het Caribisch deel van het Koninkrijk, in: Justitiële Verkenningen, De Nederlandse
Cariben, Den Haag, Boom Juridische Uitgevers 2009 p. 84-98
L.F.M. Verhey, Slotakkoord of nieuw begin: enkele algemene beschouwingen over het nieuwe
Koninkrijk, in: A.L.C. Roos en L.F.M. Verhey (red.), Wetten voor de West. Over de wetgeving in
het vernieuwde Koninkrijk der Nederlanden, Ministerie van Veiligheid en Justitie, Den Haag
oktober 2010, p. 27-40
G.J. Veerman, en R.J.Mulder, Wetgeving met beleid, bouwstenen voor een bruikbare
wetgevingstheorie, WODC, Den Haag 2010
G.J. Veerman, e.a., Een empathische wetgever, Meta-evaluatie van empirisch onderzoek naar
de werking van wetten, Den Haag 2010

106

P. Verweel, Double Dutch: De Europese en Curaçaos-Antilliaanse bestuursstijl. Emancipatie &
Acceptatie : Curaçao En Curaçaoënaars : Beeldvorming en identiteit honderdveertig jaar na de
slavernij, SWP, Amsterdam, 2003, p. 140-154
A.W. Weenink, en C.M. Klein Haarhuis e.a., De staat van het bestuur van Aruba, WODC, Den
Haag 2010
J.H. Wesselink, The friendly island, in NbSr 2015, p. 146-148
W. van der Woude, Eenvormigheid, concordantie en consensus. Kanttekeningen bij de
wetgevingsautonomie van Curaçao en Sint Maarten, in: H.R.B.M. Kummeling en J.M. Saleh,
Nieuwe verhoudingen in het Koninkrijk der Nederlanden, Universiteit Utrecht, 2007, p. 175182
W. van der Woude, Wetgeving in de ontmantelde Nederlandse Antillen, in: RegelMaat afl.
2007/6, p. 261-268
ZonMw, Evaluatie Regelgeving, Programma Evaluatie Regelgeving, Den Haag 2013

Officiële documentatie
Algemeen
Werkgroep evaluatie justitiële consensusrijkswetten, Eindverslag werkgroep evaluatie
justitiële consensusrijkswetten ten aanzien van Gemeenschappelijk Hof van Justitie, openbaar
ministerie, politie, Raad voor de Rechtshandhaving, Den Haag 11 juni 2014
Slotverklaring Ronde Tafel Conferentie van 2 november 2006
Politieke verklaring van 12 november 2007, Politieke verklaring van 12 november 2007 (Ter
inzage gelegd bij EK 31.200 IV, B onder griffienummer 138624.02)
Politieke Stuurgroep Staatkundige Verhoudingen (PSG), juni 2010
Raad

van

State,

Voorlichting

over

de

evaluatie

van

de

rijkswetten

"Justitie",

No.W03.14.0046/II/Vo/K/B, den Haag 2 mei 2014
Samenwerkingsregeling waarborging plannen van aanpak landstaken Curaçao en Sint Maarten
(Stb. 2010, 344)
Voortgangsrapportages op de plannen van aanpak Curaçao en Sint Maarten Besluitenlijst
Justitieel Vierpartijenoverleg 11 juni 2014 Besluitenlijst Justitieel Vierpartijenoverleg 8 januari
2014

107

Besluitenlijst Justitieel Vierpartijenoverleg 21 juni 2013 Brieven aan de Tweede Kamer der
Staten-Generaal: Evaluatie Caribisch Nederland en evaluatie consensus Rijkswetten (18
november 2013)
Verslag Koninkrijksconferentie 2014 (09-04-2014)
Kabinetsreactie op Unicef-rapporten over kinderrechten in Caribisch deel van het Koninkrijk,
incl. het rapport
Stand van zaken veiligheid en justitieketen Caribisch Nederland (2-7-2014)
Brief veiligheidsbeeld Caribisch Nederland 2013 (16-1-2014)
Stand van zaken beleid VenJ Caribisch Nederland (12-9-2012)
Overzicht wetgeving VenJ (23-10-2012)
Kamerbrief voorzieningen op de BES per 10-10-10; Verwachtingen justitievoorzieningen
Caribisch Nederland (4-10-2010)
Opdracht evaluatie van de staatkundige structuur van Bonaire, Sint Eustatius en Saba
Voorlichting van de Afdeling advisering van de Raad van State over de evaluatie van de
staatkundige structuur van Bonaire, Sint Eustatius en Saba van 4 februari 2014
(No.W04.13.0319/I/Vo/B)
Rapport Commissie Voorevaluatie Rijkswetten, Curaçao, december 2014
Ministers van Justitie van Aruba, Curaçao, Sint Maarten en de minister van Veiligheid en
Justitie van Nederland, Instellingsbesluit Evaluatiecommissie justitiële rijkswetten, Den Haag
11 juni 2014

Rijkswet Gemeenschappelijk Hof van Justitie
Kamerstukken II 2008/09, 32 017 (R1884)
Advies Raad van Advies van de Nederlandse Antillen, Rijkswet Gemeenschappelijk Hof van
Justitie, RVA NO. RA/05-09-RW 17/03/2009
Jaarverslagen 2010 t/m 2014 van het Gemeenschappelijk Hof van Justitie

108

Rijkswet Openbaar Ministerie
Kamerstukken II 2008/09, 32 018 (R1885)
Advies Raad van Advies van de Nederlandse Antillen, Rijkswet Openbaar Ministerie, RvA no.
RA/05A- 09-RW 17/03/2009
Jaarverslagen 2010 t/m 2014 van het Parket Procureur-Generaal, van het Parket Curaçao, van
het Parket Sint Maarten en van het Parket Caribisch Nederland

Rijkswet Politie
Kamerstukken II 2008/09, 32 019 (R1886)
Advies Raad van Advies van de Nederlandse Antillen Rijkswet Politie, RvA no. RA/11-09-RW
23/06/2009
Protocol inzake gespecialiseerde recherchesamenwerking van 30 november 2001

Rijkswet Raad voor de rechtshandhaving
Kamerstukken II 2009/10, 32 020 (R1887)
Advies Raad van Advies van de Nederlandse Antillen, Rijkswet Raad voor de
Rechtshandhaving, RVA NO. RA/11A-09-RW24/04/2009
Jaarverslagen 2010 t/m 2014 van de Raad voor de rechtshandhaving
Uitgebrachte rapporten van de Raad voor de rechtshandhaving (raadpleegbaar via
www.raadrechtshandhaving.com)

109

Participerende instanties focusgroepen
Curaçao
Ambtenaren Vakbond (ABVO)
Amnesty International
Douane Curaçao
Fundashon Akshon Sivil
Justitiële jeugdinrichting Curaçao
Koninklijke Marechaussee (KMAR)
Koninklijke Marine
Nederlands Antillaanse Politie Vakbond (NAPB)
Opleidingsinstituut Rechtshandhaving en Veiligheid (ORV)
Raad van Kerken
Recherche Samenwerkingsteam
Sentro di Detenshon i Korekshon Korsou
Sindikato Ambtenaar di Polis (SAP)
UNDP
UNESCO/NUC Curaçao Vrijwilligerskorps Curaçao

Sint Maarten
Centrale Federatie van Werkgevers Private sector
Chamber of Commerce

110

Douane Sint Maarten
enkele ondernemers
Justice Academy
Koninklijke Marechaussee (KMAR)
Kustwacht
Miss Lali Centre
Ombudsman
Pointfill gevangenis Sint Maarten
Police Union NAPB
Raad van Kerken
Recherche Samenwerkingsteam (RST)
St. Maarten Development Fund
Stichting

Reclassering

en

Stichting

justitiële

volwassenreclassering
SXM Hospitality & Trade Association
Voogdijraad
Windward Island Civil Servants Union WICSU

Bonaire
Bonaire Business & Employers Association
Kamer van Koophandel
Koninklijke Marechaussee (KMAR)
Koninklijke Marine
Nederlands Antilliaanse Politie Bond (NAPB)
Scholengemeenschap Bonaire

jeugdinrichtingen,

gezinsvoogdij

en

111

Stichting Reclassering

Saba
Chamber of Commerce/Tourism Board
Vertegenwoordiger van kerkgenootschap
Victims Assistance
Voogdijraad

Sint Eustatius
Chamber of Commerce Slachtofferhulp
Tourism board
Vertegenwoordiger van kerkgenootschap
Voogdijraad

112

Geïnterviewden fase 2
E.J. Arkenbout, directeur Koninkrijksrelaties, ministerie van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties, Nederland
E. Baars, advocaat-generaal, Aruba
C. M. Barendregt, vestigingsmanager Gemeenschappelijk Hof van Justitie, Curaçao
D. A. Bazoer, dir. Bedrijfsvoering Gemeenschappelijk Hof van Justitie, Curaçao
G. Berkel, gezaghebber, Sint Eustatius
H. J. Bolhaar, voorzitter College van procureurs-generaal, Nederland
Th. P.L. Bot, lid Raad voor de rechtshandhaving, Caribisch Nederland
H. Buitink, korpschef Korps Politie Caribisch Nederland
G.H.E. Camelia, lid Raad voor de rechtshandhaving, Curaçao
A. van Dijk, directeur Wetgeving en juridische zaken, ministerie van Veiligheid en Justitie,
Nederland
A. Doran, hoofd landsrecherche, Sint Maarten
A.L. Dowers, Minister van Justitie, Aruba
M.C. Elisa, hoofd Landsrecherche, Curaçao
L. Emerencia, staf Minister van Justitie, Aruba
M.E.F.H. van Erve, procureur-generaal, Aruba
G. A. Fermi, vestigingsmanager Gemeenschappelijk Hof van Justitie, Bonaire
M.W.C. Feteris, president Hoge Raad, Nederland
J.W. Fokkens, procureur-generaal Hoge Raad, Nederland
A.F. Gaastra, Directeur-Generaal Politie, ministerie van Veiligheid en Justitie Nederland
L.A. George – Wout, gouverneur, Curaçao

113

H.J.E. Hambeukers, hoofdofficier van justitie, Caribisch Nederland
J. Helmond, directeur Rijksdienst Caribisch Nederland
D. Hiemstra, chef basispolitiezorg, Saba
E.B. Holiday, gouverneur, Sint Maarten
G.P. Isabella, rijksvertegenwoordiger Caribisch Nederland
P.M. Isenia, voorzitter personeelsraad Gemeenschappelijk Hof van Justitie
J.G.A. Johnson, gezaghebber, Saba
H.S.R. de Jong, hoofdofficier van justitie, Curaçao
E. Kross, vestigingsmanager Gemeenschappelijk Hof van Justitie, Aruba
L. Kuijs, voorzitter bestuur Politieacademie Apeldoorn, Nederland
C.T.M. Luijks, vice-president Gemeenschappelijk Hof van Justitie, Sint Maarten
A.C. Maan, hoofdofficier van justitie, Sint Maarten
G.M.C. Maduro, voorzitter beheerraad Gemeenschappelijk Hof van Justitie
E.R.A. Morillo, secretaris Raad voor de rechtshandhaving, Curaçao
N.G. Navarro, Minister van Justitie, Curaçao
H.W.M. Olthoff, hoofdofficier van justitie, Aruba
L. Patrick-Gibbs, waarnemend vestigingsmanager Gemeenschappelijk Hof van Justitie, Sint
Maarten
R.H.A. Plasterk, Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Nederland
E.J. van der Poel, president Gemeenschappelijk Hof van Justitie
F.J. Refunjol, gouverneur, Aruba
F.E. Richards, lid Raad voor de rechtshandhaving, Sint Maarten
D.L. Richardson, Minister van Justitie, Sint Maarten
E.E. Rijna, gezaghebber, Bonaire
E.A. Saleh, vice-president Gemeenschappelijk Hof van Justitie, Curaçao

114

M. R. Sambo, korpschef Korps Politie Curaçao
A.C. van der Schans, advocaat-generaal, Curaçao
J.W. Schaper, directeur Politieel beleid en taakuitvoering, ministerie van Veiligheid en Justitie,
Nederland
H. Schipper, directeur Rechtsbestel ministerie van Veiligheid en Justitie, Nederland
J.O. Schouten, secretaris Raad voor de rechtshandhaving, Caribisch Nederland
A.R.E. Schram, procureur-generaal, Curaçao, Sint Maarten, Caribisch Nederland
T. H.W. Stein, advocaat-generaal, Sint Maarten
G.A. van der Steur, Minister van Veiligheid en Justitie Nederland
H.G. Trip, directeur rijksrecherche, Nederland
M. van Velzen, chef basispolitiezorg, Sint Eustatius
W. van Vemde, voormalig teamchef Recherchesamenwerkingsteam
J. J. Verhoeven, vice-president Gemeenschappelijk Hof van Justitie, Aruba
G.M. van Voorst, secretaris Raad voor de rechtshandhaving, Sint Maarten
P. de Witte, korpschef Korps Politie Sint Maarten
S. van der Zee, hoofd I en E Recherchesamenwerkingsteam