Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2022–2023

22 112

Nieuwe Commissievoorstellen en initiatieven
van de lidstaten van de Europese Unie

Nr. 3749

VERSLAG VAN EEN SCHRIFTELIJK OVERLEG
Vastgesteld 1 september 2023
De vaste commissie voor Financiën heeft een aantal vragen en opmerkingen voorgelegd aan de Minister van Financiën over de brief van 26 mei
2023 over het Fiche: Verordening en richtlijnen wijziging Europees
crisisraamwerk voor banken (CMDI review) (Kamerstuk 22 112, nr. 3691).
De vragen en opmerkingen zijn op 14 juni 2023 aan de Minister van
Financiën voorgelegd. Bij brief van 30 augustus 2023 zijn de vragen
beantwoord.
De voorzitter van de commissie,
Tielen
De griffier van de commissie,
Schukkink

kst-22112-3749
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2023

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 22 112, nr. 3749

1

Vragen en opmerkingen vanuit de fracties en reactie van de
bewindspersoon
Ik heb met belangstelling kennisgenomen van de vragen en opmerkingen
van de leden van de fracties van VVD, D66, CDA en SP inzake het op
26 mei 2023 toegezonden BNC-fiche inzake de Verordening en richtlijnen
wijziging Europees crisisraamwerk voor banken (CMDI review)
(Kamerstuk 22 112, nr. 3691). Bij de beantwoording is de volgorde van het
schriftelijk overleg aangehouden.
De leden van de VVD-fractie hebben kennisgenomen van de voorstellen
om het Europese crisisraamwerk voor banken te herzien. Deze leden
steunen het doel van de herziening van het CMDI-raamwerk om de
toepasbaarheid en effectiviteit van het raamwerk te vergroten met als doel
om de gevolgen van een falende bank voor de economie, de financiële
stabiliteit en de belastingbetaler te beperken. Deze leden delen ook de
aanvullende overkoepelende belangen die het kabinet benoemt,
waaronder het bevorderen van een gelijk speelveld, het belang van
effectieve marktdiscipline en beheersbare lasten voor de sector. Ook
hechten de leden van de VVD-fractie belang aan strikte voorwaarden voor
staatssteun en steunen deze leden het kabinet bij de inzet om de
herziening van het CMDI-raamwerk gepaard te laten gaan met een
herziening van het staatssteunkader. Wel maken de leden van de
VVD-fractie zich zorgen over de mogelijke substantieel hogere kosten voor
het depositogarantiestelsel (DGS) als gevolg van de aanpassingen in de
crediteurenhiërarchie. Deze leden vragen daarom om verduidelijking wat
de mogelijke extra kosten en risico’s zijn voor het depositogarantiefonds
(DGF) en de afwenteling van deze kosten op andere lidstaten.
De Commissievoorstellen bevatten wijzigingen in de verordening
gemeenschappelijk afwikkelingsmechanisme (SRMR)1, de richtlijn herstel
en afwikkeling van banken en beleggingsondernemingen (BRRD)2 en de
richtlijn depositogarantiestelsel (DGSD)3 om de inzet van DGS-middelen
voor andere doelen dan uitbetaling aan gedekte deposanten makkelijker
te maken in resolutie en in faillissement. Het impact assessment van de
Commissie geeft aan dat de voorstellen kunnen leiden tot toenemend
gebruik van middelen uit het DGF en het gemeenschappelijk resolutiefonds (Single Resolution Fund, SRF), waardoor er mogelijk vaker
bijdrages vanuit de bankensector nodig zijn om deze fondsen weer aan te
vullen. In Nederland zou dit echter alleen in uitzonderlijke gevallen tot
extra kosten voor het DGS leiden, omdat de inschatting blijft dat het DGS
de kosten van haar interventie kan uitwinnen in faillissement. Daardoor
zou ook bij een afwikkeling van een bankfalen met resolutie-instrumenten
en een bijdrage van het DGS de kans op een verlies voor het DGS zeer
klein zijn. Alle crediteuren, dus ook het DGS, mogen immers in resolutie
niet slechter af zijn dan in faillissement (No Creditor Worse Off,
NCWO-principe).
Alle in Nederland gevestigde banken dragen bij aan het Nederlandse DGF.
Dit geldt voor zowel banken met faillissement als resolutie- als afwikkelstrategie. Momenteel bestaat er geen gemeenschappelijk Europees
depositogarantiefonds (EDIS). Er vindt dus geen afwenteling van deze
kosten op andere lidstaten plaats.
Het SRF is wel een gemeenschappelijk Europees fonds. Dit fonds kan
onder bepaalde voorwaarden worden aangewend voor banken die in
1

Verordening N. 806/2014.
Richtlijn 2014/59/EU.
3
Richtlijn 2014/49/EU.
2

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 22 112, nr. 3749

2

resolutie gaan. Daarvoor is onder andere een minimale bail-in van 8%
vereist. Het SRF mag dan maximaal 5% van de bankbalans bijdragen. Het
fonds wordt sinds 2016 gevuld door bijdragen van banken en beleggingsondernemingen uit de Eurozone. Het SRF is tot vandaag de dag nog niet
gebruikt. Wanneer het fonds door de SRB of een nationale resolutieautoriteit uit een lidstaat wordt gebruikt, moet het weer worden aangevuld.
Alle Europese banken moeten dan bijdragen om het SRF aan te vullen.
De mate waarin het DGS en het SRF ingezet kunnen worden zal onder
meer afhangen van de vormgeving van de algemeenbelangtoets (ABT),
de laagstekostentest (least cost test, LCT) en de crediteurenhiërarchie. Het
kabinet zal, zoals benoemd in het fiche, de Commissie vragen om te
verduidelijken wat deze voorstellen betekenen voor de kosten voor de
sector. Het is van belang om een balans te bereiken waarbij er voldoende
financiering beschikbaar is om banken ordentelijk af te wikkelen, terwijl de
kosten niet disproportioneel worden.
Omdat de leden van de D66-fractie het dak graag repareren als de zon
schijnt, hebben deze leden met interesse kennisgenomen van het Fiche
over de verschillende richtlijnen in het kader van de CMDI-review en daar
nog enkele vragen en opmerkingen bij richting het kabinet.
Het kabinet schrijft dat de Europese bankenunie in 2014 werd opgericht en
met deze wijzigingen wordt herzien. Omdat de leden van de D66-fractie
begrijpen dat de richtlijnen iedere drie jaar worden geëvalueerd, vragen
deze leden naar de aandacht voor de samenhang tussen de richtlijnen in
deze evaluatie en specifiek de aandacht voor de effecten in Nederland.
Over de algemeenbelangtoets (ABT) lezen de leden van de D66-fractie dat
deze vergelijkt in hoeverre de resolutiedoelen kunnen worden behaald in
respectievelijk faillissement en resolutie en daarbij behorende kosten in
ogenschouw neemt. Daarover vragen deze leden hoe wordt verzekerd dat
de beoordeling in deze toets op een gelijke manier gebeurt in alle
lidstaten. Voorts vragen deze leden hoe de effecten van resolutie van een
bank die in andere lidstaten zouden optreden worden meegewogen.
Wat betreft de aanpassing van de ABT zet het kabinet in op een invulling
die bijdraagt aan een uniformere toepassing van het crisisraamwerk in
alle bankenunielidstaten. Dit kan worden bereikt door de invulling van de
ABT verder uit te werken en expliciet vast te leggen in de Europese
richtlijn. Hiermee wordt de ABT inhoudelijk verder geharmoniseerd
waardoor er minder ruimte is voor verschillende interpretaties door
resolutieautoriteiten. Daarnaast is hier een rol voor de gemeenschappelijke resolutieautoriteit (Single Resolution Board, SRB) om de consistente
toepassing van de ABT te waarborgen. Mogelijk kunnen verdere stappen
op informatie-uitwisseling tussen resolutieautoriteiten en eisen op het
gebied van openbaarmaking van uitkomsten van de ABT ook bijdragen
aan een consistentere toepassing van de ABT.
Omdat resolutie voor meer banken een voorkeursstrategie wordt bij
afwikkeling, vragen deze leden naar de diversiteit van het bankenlandschap in verschillende lidstaten. Deze leden zien dat verschillende
lidstaten, zoals Nederland, een beperkt aantal grote banken heeft, terwijl
andere lidstaten een groter aantal kleinere banken heeft. In hoeverre
verschilt de afwikkelstrategie hierdoor tussen lidstaten en welke gevolgen
heeft dit voor bijvoorbeeld de afdrachten aan het depositogarantiestelsel?
De DGSD (zoals geïmplementeerd in de Wet op het financieel toezicht)
schrijft voor dat iedere lidstaat onder het nationale DGS een fonds
opbouwt van minimaal 0,8% van de totale door het DGS gedekte

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 22 112, nr. 3749

3

deposito’s. De lidstaten hebben tot 3 juli 2024 om de doelomvang op
nationaal niveau te realiseren. Alle vergunninghoudende banken van de
betreffende lidstaat dragen bij aan het DGS, waarbij de bijdrage
gebaseerd is op de hoeveelheid gedekte deposito’s die bij hen worden
aangehouden en hun risicoprofiel.
De verplichting die banken op grond van deze richtlijn hebben om bij te
dragen aan het DGS staat los van de afwikkelstrategie en de verhouding
van de keuze voor afwikkelstrategieën in verschillende lidstaten. Voor
iedere bank wordt op basis van Europees geharmoniseerde criteria een
afwikkelstrategie opgesteld, waarbij wordt gekeken of een bank in
resolutie wordt genomen of onder het nationale faillissementsrecht wordt
afgewikkeld door de curator.
In ieder geval moet resolutie de gekozen afwikkelstrategie zijn als publieke
middelen worden ingezet, zo lezen de leden van de D66-fractie. Deze
leden vragen het kabinet om op te sommen wanneer dat het geval is en of
resolutie ook het afwikkelmechanisme moet zijn als consumenten moeten
meebetalen aan de afwikkeling van een andere bank, omdat zij meebetalen aan het depositogarantiestelsel. Ook begrijpen de leden van de
D66-fractie de wijzigingen in de BRRD en DGSD om de inzet van
DGF-middelen voor andere doelen dan uitbetaling aan gedekte
deposanten makkelijker te maken in resolutie en in faillissement. Deze
leden vragen daarbij hoe wordt voorkomen dat gewone consumenten en
kleine spaarders via het depositogarantiestelsel moeten meebetalen aan
de uitbetaling aan andere gedekte deposanten, zoals spaarders met meer
dan 100.000,- euro op hun rekening.
De voorstellen van de Commissie bevatten wijzigingen die erop zien dat
resolutie de afwikkelstrategie wordt, tenzij de resolutiedoelen beter
kunnen worden behaald in regulier faillissement. De resolutiedoelen zijn:
(i) het voortzetten van kritieke functies; (ii) het beperken van de negatieve
impact van bankfalen op de financiële stabiliteit en de reële economie;
(iii) het beschermen van publieke middelen en (iv) het beschermen van
deposito’s. Wanneer de verwachting is dat publieke middelen moeten
worden ingezet in faillissement, worden de resolutiedoelen niet beter
behaald dan in resolutie.
Voor het DGF geldt dat deze wordt gevuld door de banken zelf. Consumenten dragen niet (direct) bij aan het DGF. Banken berekenen kostenposten uiteraard wel door in prijzen aan klanten. Het is daarom een
belangrijk aandachtspunt voor het kabinet om beter inzicht te krijgen in de
kosten voor de sector en erop toe te zien dat de kosten niet disproportioneel worden voor banken, en dat zich dit ook niet door vertaald in sterk
gestegen prijzen van hun diensten.
In het crisisraamwerk wordt geborgd dat de totale kosten voor het
depositogarantiestelsel bij inzet in resolutie nooit hoger kunnen zijn dan
de kosten in geval van een uitkering aan gedekte deposito’s bij een
regulier faillissement (NCWO-principe). De kosten voor het DGF in het
geval van resolutie ten opzichte van faillissement worden vergeleken in de
LCT. Daarmee wordt voorkomen dat de kosten voor het DGF disproportioneel uitvallen door de keuze voor een bepaalde ingreep.
Om de verschillen tussen lidstaten in de mogelijkheden voor inzet van het
DGF bij de afwikkeling van een bank te verminderen wordt de LCT verder
geharmoniseerd in de DGSD. Daarbij wordt gespecificeerd welke
kostenposten er mogen worden betrokken in de LCT en dat er naar de
netto kosten (kosten van de DGS-uitkering minus het bedrag dat wordt
gerecupereerd uit de failliete boedel) moet worden gekeken. De Europese

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 22 112, nr. 3749

4

bankenautoriteit (EBA) zal worden gevraagd verdere uitwerking te geven
aan de invulling van de LCT.
De leden van de D66-fractie steunen de voorstellen om het gebruik van
publieke middelen buiten resolutie verder in te perken, maar vragen naar
de vormgeving van de preventieve herkapitalisatie. In de eerste plaats
vragen deze leden hoe ervoor wordt gezorgd dat er snel genoeg duidelijkheid komt over een eventuele preventieve herkapitalisatie. Ten tweede
vragen deze leden of een preventieve herkapitalisatie niet met publieke
middelen wordt vormgegeven en niet met het depositogarantiestelsel en
of een preventieve herkapitalisatie wordt terugbetaald als dit ertoe leidt
dat een bank gezond verder kan gaan. Zo nee, hoe wordt voorkomen dat
dit instrument een aantrekkelijke optie is voor banken, in lijn met de «too
big to fail»-problematiek.
Onder een preventieve herkapitalisatie wordt verstaan een kapitaalinjectie
door de staat ter versterking van het eigen vermogen van een solvabele
bank wanneer deze noodzakelijk is om een ernstige verstoring van de
economie van een lidstaat op te heffen en de financiële stabiliteit te
waarborgen. Het voorstel stelt dat preventieve herkapitalisatie alleen in
uitzonderlijke situaties beschikbaar kan zijn voor instellingen die in de
kern gezond zijn en waarbij de herkapitalisatie van tijdelijke aard dient te
zijn. De herkapitalisatie in de vorm van kernkapitaal dient te worden
vermeden en er moet sprake zijn van een duidelijke exitstrategie.
Preventieve herkapitalisatie kan zowel direct vanuit de overheid als met
middelen van het DGS worden ingevuld, waarbij het laatste op basis van
de resolutiedoelstellingen de voorkeur heeft, omdat dit fonds dat door de
sector zelf gevuld wordt. Inzet van het DGF voor preventieve herkapitalisatie is echter wel onderhevig aan de LCT, die stelt dat de totale kosten
van het inzetten van DGF-middelen voor preventieve herkapitalisatie nooit
hoger mogen zijn dan een reguliere uitbetaling aan gedekte deposito’s.
Om te voorkomen dat preventieve herkapitalisatie een aantrekkelijke optie
wordt en daarmee belastingbetalers te beschermen, worden in artikel
32(4) BRRD een aantal condities opgenomen. Als eerste is er de «geenvoordeelvoorwaarde» (no-advantage condition). Deze voorwaarde stelt
dat preventieve herkapitalisatie dient te gebeuren onder reguliere prijzen
en voorwaardes om zo te borgen dat de ontvangende instelling geen
voordeel behaalt. Verder is als conditie opgenomen dat preventieve
maatregelen enkel dienen te worden gebruikt om de solvabiliteit van
banken te bewaken indien dit nodig blijkt uit een stresstest, en dient een
preventieve herkapitalisatie nooit te worden ingezet voor het opvangen
van bestaande of verwachte verliezen.
Tot slot, aansluitend op de herziening van het CMDI-raamwerk volgt ook
nog een herziening van het staatssteunkader voor banken. Dit is voor het
kabinet van belang om consistentie tussen de raamwerken te waarborgen.
Gelet op de internationale context waarin veel banken opereren, vragen
de leden van de D66-fractie naar de relatie tussen de CMDI-review en de
Basel-richtlijnen. Gelden in andere landen die zich hebben geconformeerd
aan de Basel-richtlijnen, zoals de Verenigde Staten, vergelijkbare
maatregelen om te voorkomen dat een faillissement van banken tot
maatschappelijke problemen leidt en zo nee, ziet het kabinet dat als iets
wenselijks?
Veel landen hebben regelgeving voor de afwikkeling van banken in de
problemen. Daarbij komen de basisprincipes die ten grondslag liggen aan
deze raamwerken vaak grotendeels overeen, bijvoorbeeld het bewaken

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 22 112, nr. 3749

5

van de financiële stabiliteit en het beschermen van publieke middelen en
van (bepaalde) depositohouders. Ook de instrumenten zijn vaak vergelijkbaar, zo kennen veel raamwerken de mogelijkheid om «bail-in» toe te
passen, het (moeten) aanmerken van buffers daartoe (total loss
absorption capacity, TLAC of minimum requirement for own funds and
eligible liabilities, MREL), of een overdracht van activa en passiva bij falen
te faciliteren. Binnen internationale gremia zoals de Financial Stability
Board (FSB) wordt ook gewerkt aan internationale standaarden voor
resolutieregimes en methodologieën hoe deze toe te passen.4 Deze
standaarden zijn ook gebruikt als blauwdruk voor het Europese regime
voor bankafwikkeling, zowel in het verleden als ook bij deze nieuwe
voorstellen.
Toch zijn er ook vaak verschillen, bijvoorbeeld in hoe faillissement
juridisch wordt afgehandeld, waar de verantwoordelijkheden liggen in het
afwikkelingsproces en hoe afwikkeling wordt gefinancierd. Op lange
termijn kan het wenselijk zijn dat er nog verdere convergentie plaatsvindt
in de manier hoe met falende banken om te gaan. Voor nu is het echter
vooral belangrijk dat we in de EU een stap zetten richting verdere
harmonisatie en uniforme toepassing, en dat is precies wat met de
herziening van het crisisraamwerk wordt beoogt.
De Europese Commissie geeft aan dat de mate waarin de resolutiescope
wordt uitgebreid additionele kosten meebrengt voor resolutieautoriteiten
en banken en dat toenemend gebruik van het depositogarantiestelsel
ertoe kan leiden dat er vaker bijdrages vanuit de bankensector nodig zijn
om deze fondsen weer aan te vullen. Omdat de leden van de D66-fractie
verwachten dat die bijdrages van de bankensector betaald zullen moeten
worden door de klanten van banken, vragen deze leden of de bijdrage aan
de fondsen afhankelijk is van de lidstaat van waarvoor de fondsen worden
ingezet. Hangt de bijdrage enkel af van de omvang van de bank of zijn er
ook andere factoren die meewegen en die een prikkelende werking
hebben om de risico’s van banken te beperken?
De DGSD schrijft voor dat de doelomvang van nationale DGF’s 0.8%
bedraagt van het totaalbedrag aan gedekte deposito’s aangehouden bij
vergunninghoudende banken en beleggingsondernemingen in de
betreffende lidstaat. De doelomvang blijft onder het voorstel voor de
herziening hetzelfde. Onder een aantal voorwaarden hebben lidstaten de
mogelijkheid om de doelomvang te verlagen naar 0.5%.5 Lidstaten
hebben daarnaast altijd de vrijheid om een hogere doelomvang dan de
wettelijke eis van 0.8% vast te stellen. Zoals hiervoor ook aangegeven,
wordt de premie die een bank dient te betalen aan het nationale depositogarantiefonds bepaald door enerzijds de omvang van hun gedekte
deposito’s en anderzijds hun risicoprofiel. Bij de risicoweging wordt
gekeken naar een aantal indicatoren zoals onder andere de kapitalisatie,
activakwaliteit, het bedrijfsmodel en activabeklemming van de betreffende
bank. Naast het nationale DGF bestaat er ook een Europees fonds, SRF. De
doelomvang van het SRF is 1% van het totaal aan uitstaande gedekte
deposito’s in de Eurozone. De bijdrage aan het SRF hangt net als het DGF
af van de omvang van gedekte deposito’s en risico-gebaseerde indicatoren. Banken en beleggingsondernemingen die onder de reikwijdte van
het gemeenschappelijk resolutie mechanisme (Single Resolution
Mechnism, SRM) vallen dragen bij aan het SRF.
4
5

Crisis Management and Resolution – Financial Stability Board (fsb.org).
Momenteel komen slechts enkele lidstaten voor gebruik van deze optie in aanmerking,
waaronder Nederland. Met Kamerbrief «Doelomvang Depositogarantiefonds» van 16 juni 2023
(Kamerstuk 21 501-07, nr. 1955) heb ik uw Kamer geïnformeerd over mijn recente besluit om
geen gebruik te maken van deze mogelijkheid.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 22 112, nr. 3749

6

Dat de totstandkoming van het Europese resolutiefonds de kans dat
Nederlandse belastingbetalers moeten bijdragen aan het redden van een
Nederlandse bank heeft verkleind zien de leden van de D66-fractie als een
positieve ontwikkeling. Wel vragen deze leden of ook de kans dat klanten
van Nederlandse banken moeten bijdragen aan het redden van een
(andere) bank zijn verkleind.
Voor het DGF geldt dat deze wordt gevuld door de banken zelf. Consumenten dragen niet (direct) bij aan het DGF. Banken berekenen kostenposten uiteraard wel door in prijzen aan klanten. Het is daarom een
belangrijk aandachtspunt voor het kabinet om beter inzicht te krijgen in de
kosten voor de sector en erop toe te zien dat de kosten niet disproportioneel worden voor banken.
Voorts vragen deze leden naar de weerbaarheid en veiligheid van de
buffers bij banken als er gevolgen van klimaatverandering optreden. Deze
leden kennen de rapportage van De Nederlandsche Bank (DNB) over
verzekeraars en klimaatschade en vragen naar de risico’s van klimaatverandering voor de financiële weerbaarheid van financiële instellingen in
het algemeen en banken in het bijzonder. Zijn er na de aanbeveling van
DNB om meer te doen met de risico’s die klimaatverandering met zich
meebrengt voldoende passende maatregelen genomen door Nederlandse
banken?
Uit onderzoek van de Europese Centrale bank (ECB) blijkt dat banken zich
steeds beter bewust zijn van de duurzaamheidsrisico’s waar zij zelf mee
worden geconfronteerd, maar dat zij deze risico’s nog onvoldoende
beheersen. De ECB heeft daarom in november 2022 uitgesproken dat zij
verwacht dat de banken eind 2024 aan al haar verwachtingen t.a.v.
klimaat- en milieurisico’s voldoen. De ECB neemt dit ook mee in het
Supervisory Review and Evaluation Process (SREP).6 Dit geldt ook voor de
Nederlandse banken. Het afgelopen jaar heb ik me er ook voor ingezet dat
aan duurzaamheid gerelateerde financiële risico’s beter in het toezichtraamwerk voor banken wordt geïntegreerd. Dit heeft er o.a. in geresulteerd dat banken op grond van de richtlijn en verordening kapitaalvereisten rekening moeten gaan houden met alle voor hun bedrijfsvoering
relevante risico’s, waaronder klimaat- en milieurisico’s. Banken zullen
moeten aangeven hoe ze deze risico’s adresseren en integreren in hun
bedrijfsmodel en strategie. Dit wordt beoordeeld door de toezichthouders
(ECB en DNB). Zij zullen de robuustheid van de plannen beoordelen,
waarin zij ook het productaanbod meewegen, en meer mogelijkheden
krijgen om te kunnen optreden indien risico’s onvoldoende worden
beheerst. Ook zullen grote beursgenoteerde banken op grond van de
verordening kapitaalvereisten informatie over klimaat- en milieurisico’s
openbaar moeten maken.7
Ook de leden van de D66-fractie hebben nog enkele vragen en bedenkingen bij de voorstellen voor aanpassingen in de crediteurenhiërarchie
en leas cost test. Daarom zijn deze leden benieuwd naar de antwoorden
van de Europese Commissie op de vragen van het kabinet over verduidelijking van de kosten en risico’s. Deze leden vragen of deze antwoorden
met de Kamer gedeeld zullen worden.
De vragen die in het BNC-fiche worden geschetst bij de aanpassingen aan
de crediteurenhiërarchie en de LCT zal ik in het kader van de onderhandelingen in de Europese Raad stellen. Ik verwacht niet dat we van de
Commissie hier eenduidige (schriftelijke) antwoorden op krijgen. Als de
6
7

Press Release – ECB sets deadlines for banks to deal with climate risk.
Kamerstuk 21 501-07, nr. 1957.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 22 112, nr. 3749

7

Commissie met meer informatie over deze onderwerpen komt zullen wij
deze met uw kamer delen.
De leden van de D66-fractie lezen dat het kabinet weet dat het Europees
Parlement de Europese Commissie heeft opgeroepen om voortang te
maken met de bankenunie in het algemeen en een Europees depositogarantiestelsel in het bijzonder. Daarom vragen deze leden naar de Nederlandse positie in deze discussie en het krachtenveld in het Europees
Parlement.
De herziening van het crisisraamwerk voor banken is een belangrijk
onderdeel in de verdere ontwikkeling van de bankenunie. Gezien de
uiteenlopende visies van lidstaten op dit onderdeel wordt het al een hele
uitdaging om deze onderhandelingen tot een goed einde te brengen. Wat
mij betreft moet de focus nu daarop liggen. Eventuele verdere stappen
richting de voltooiing van de bankenunie kunnen dan mogelijk later
volgen.
Met het oog op het dak repareren als de zon schijnt, vragen de leden van
de D66-fractie aan het kabinet om een indicatie te geven van de termijn
waarin het kabinet verwacht dat de verordeningen en richtlijnen gepubliceerd zullen worden in het Publicatieblad van de Europese Unie.
Het is nog onduidelijk wanneer de aanpassingen aan de verordeningen en
de richtlijnen in het publicatieblad van de EU worden gepubliceerd. Dit is
afhankelijk van de onderhandelingen in de Raad en het Europees
Parlement, en vervolgens de triloogonderhandelingen tussen deze twee
partijen en de Europese Commissie. Gezien de uiteenlopende visies van
lidstaten op dit onderwerp kunnen dit wel eens langdurige onderhandelingen worden. Ik durf dan ook niet te voorspellen wanneer een akkoord
kan worden bereikt.
De leden van de CDA-fractie hebben kennisgenomen van de voorstellen
tot aanpassing van het Europese crisisraamwerk voor banken. Deze leden
begrijpen dat er aanpassingen in het raamwerk nodig zijn om doelstellingen beter te kunnen bereiken. Daarbij moet wel kritisch gekeken
worden naar doel, kosten en uitvoering. Deze leden kunnen zich in grote
lijnen vinden in de inzet van het kabinet, met name op de elementen dat
we belastinggeld en -betalers moeten beschermen, en significant hogere
kosten voor het depositogarantiestelsel en lasten voor banken en
autoriteiten moeten voorkomen. Deze leden begrijpen dat het kabinet zich
constructief wil opstellen. Toch vragen deze leden het kabinet niet té veel
ruimte te laten in de onderhandelingen. Deze leden willen dat de regels in
elk lidstaat ten aanzien van de banken gelijk zijn, zodat er een eerlijk
speelveld is.
In de inleiding lezen de leden van de CDA-fractie dat banken nu vaak
anders afgewikkeld worden dan via het Europese crisisraamwerk. Heeft
het kabinet meer informatie om welke banken dit gaat en hoe vaak dit is
voorgekomen sinds oprichting van het Europese raamwerk?
Sinds de inwerkingtreding van het Europese crisisraamwerk is weinig
gebruik gemaakt van resolutie bij bankfalen. In veel gevallen hebben
overheden ervoor gekozen om bij bankfalen staatssteun te gebruiken in
plaats van de strengere resolutieregels te volgen. Zo hebben lidstaten
ervoor gekozen om liquiditeits- en preventieve kapitaalsteun te verlenen
aan banken, alsmede staatssteun om het faillissement van banken

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 22 112, nr. 3749

8

ordentelijk te laten verlopen. Een overzicht van de gekozen afwikkelstrategieën is opgenomen in het impact assessment van de Commissie.8
De leden van de CDA-fractie begrijpen de wens ook middelgrote banken
onder het crisisraamwerk in te passen. Deze leden zagen onlangs de
stabiliteitsrisico’s die ook kleinere omvallende banken met zich mee
kunnen brengen. Wel krijgen deze leden graag meer duidelijkheid in
hoeverre kleinere banken moeten en kunnen voldoen, aan de strenge
eisen van resolutie, waaronder buffers en verliesabsorptie, en hoe snel
daarvoor toegang kan worden gekregen tot het DGF. Kan bijvoorbeeld
voorkomen worden dat in dergelijke gevallen onvoldoende wordt
afgewenteld op aandeelhouders en teveel op het collectief? Welke
Nederlandse banken zouden onder de noemer middelgrote bank vallen?
Welke kosten van het crisisraamwerk gaan zulke middelgrote banken dan
ook dragen?
In het voorstel voor de herziening van de richtlijn depositogarantiestelsels
wordt expliciet benoemd dat bij gebruik van DGS-middelen in resolutie de
aandeelhouders en achtergestelde crediteuren volledig afgeschreven
dienen te worden. Het verliesabsorberend vermogen van een bank
(MREL) blijft de eerste verdedigingslinie bij afwikkeling. Daarom moeten
middelgrote banken die in aanmerking komen voor resolutie voldoende
buffers opbouwen om verliezen te absorberen. Voor banken waarvoor een
resolutiestrategie geldt, komen ook kosten voor planning en voorbereiding kijken. Die kosten worden door de bank zelf gedragen.9 De huidige
regels en ook de nieuwe voorstellen schrijven voor dat de route van
staatsteun enkel openstaat voor uitzonderlijke gevallen. In het voorstel is
niet duidelijk welke banken precies vallen onder de noemer «middelgroot» en wat andere criteria zijn voor banken die op basis van de
herziene regels in aanmerking zouden kunnen komen voor resolutie.
Nederland heeft samen met andere lidstaten gevraagd om verduidelijking
op dit punt.
De leden van de CDA-fractie steunen ook de inzet van het kabinet dat bij
verbreding van resolutie en DGF-middelen strikte voorwaarden en kaders
worden gesteld, om te voorkomen dat inzet van DGF- en SRF-middelen
teveel stijgen. Deze leden vinden dat deze inderdaad beperkt moeten
worden aangewend. Het kabinet geeft aan erop in te zetten dat kosten
voor de sector niet buitensporig toenemen. Graag ontvangen deze leden
meer inzicht in wat dit aan extra kosten voor banken betekent en wat het
kabinet «niet buitensporig» vindt. Hoe voorkomt het kabinet het risico dat
deze kostenstijgingen bij banken worden afgewenteld op de klanten van
die banken?
Het impact assessment van de Commissie geeft aan dat de voorstellen
kunnen leiden tot toenemend gebruik van DGF- en SRF-middelen,
waardoor er mogelijk vaker bijdrages vanuit de bankensector nodig zijn
om deze fondsen weer aan te vullen. De mate waarin het DGS ingezet kan
worden zal afhangen van de vormgeving van de ABT, de LCT en de
crediteurenhiërarchie. Het kabinet zal, zoals genoemd in het fiche, de
Commissie vragen om te verduidelijken wat deze voorstellen betekenen
voor de kosten voor de sector. Het is van belang om een balans te
bereiken waarbij er voldoende financiering is om banken ordentelijk af te
wikkelen, terwijl de kosten niet disproportioneel worden. Het is
onmogelijk om vooruit te lopen op de eventuele gevolgen van de
voorstellen op het prijsbeleid van banken, al zijn deze kosten natuurlijk
8

Impact Assessment van de Commissie, pagina 349, eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/
PDF/?uri=CELEX:52023SC0225.
9
Daarnaast worden ook kosten van toezicht worden aan de sector doorbelast.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 22 112, nr. 3749

9

wel onderdeel van de kosten die een bank aan zijn klanten doorberekent.
Zoals benoemd zet het kabinet zich in voor het beperken van de kosten
voor de sector, en daarbij ook oog houden voor eventuele gevolgen van
de voorstellen.
Daar zit een andere zorg van de leden van de CDA-fractie bij het
aanpassen van de crediteurenhiërarchie. Omdat het DGF na deze
aanpassingen gemakkelijker kan worden ingezet, bestaat bij deze leden de
vrees dat het daarmee tot substantieel hogere kosten leidt voor het DGS.
Ziet het kabinet mogelijkheden om hier «moral hazard» zoveel mogelijk
tegen te gaan? Wil het kabinet inzetten op het alternatief in het impact
assessment? Of ziet het kabinet nog andere, minder vergaande, alternatieven? En zo ja, welke? Welke lidstaten pleiten voor het verregaande
voorstel en bij welke lidstaten ligt, dit net als voor Nederland, gevoeliger?
Het kabinet heeft nog enkele vragen en bedenkingen bij de aanpassingen
in de crediteurenhiërarchie, mede omdat dit mogelijk tot hogere kosten
leidt voor het DGS. Het kabinet zal binnen de Raad de mogelijkheden voor
een alternatieve, minder verregaande invulling verkennen. Zoals het
alternatief dat is opgenomen in het impact assessment van de Commissie
(two-tiered depositor preference), of door te verkennen of het mogelijk is
onderscheid te maken tussen verschillende deposito’s binnen de categorie
ongedekte deposito’s, waardoor de deposito’s van grote bedrijven en
financiële instellingen niet gelijk worden gesteld aan deposito’s van
consumenten en mkb’ers.
Lidstaten zijn verdeeld over de wenselijkheid van vergaande aanpassingen aan de crediteurenhiërarchie. De lidstaten die het CMDI-raamwerk
doorgaans te rigide vinden en pleiten voor meer flexibiliteit en ruimte om
maatwerk toe te passen, zoals Italië en Spanje, staan positief tegenover
aanpassingen aan de crediteurenhiërarchie die meer ruimte bieden om
middelen uit het DGF in te zetten. Er zijn ook veel lidstaten die, net als
Nederland, juist waken voor de inzet van middelen uit het DGF en pleiten
voor een minder vergaand voorstel. Hierbij valt te denken aan landen als
Frankrijk, Finland, Duitsland en Oostenrijk.
En meer in de breedte van de voorstellen, in hoeverre heeft de Nederlandse bankensector baat bij de voorgestelde wijzigingen, en waar zijn die
vooral een antwoord op drempels voor banken in andere lidstaten?
Het is voor Nederland van belang dat het Europese resolutieraamwerk
geloofwaardig is en consistent wordt toegepast. Een bank in de
problemen moet tijdig en ordentelijk kunnen worden afgewikkeld om te
voorkomen dat bankenstress zich snel verspreidt. Dit draagt ook bij aan
het beperken van de afhankelijkheden tussen overheden en nationale
bankensectoren. De voorstellen bevatten veel algemene wijzigingen en
technische aanpassingen die voor alle lidstaten relevant zijn en ook zien
op een consistente toepassing van het raamwerk, wat ten goede komt aan
het gelijke speelveld in de EU.
Tot slot vragen de leden van de CDA-fractie of door de voorgestelde
verruimingen een Europees depositogarantiestelsel niet verder uit zicht
raakt. Als inzet van het DGF eenvoudiger wordt, kan dat met een gedeeld
Europees fonds er dan niet toe leiden dat banken in andere lidstaten
elkaars kosten vaker zouden moeten gaan betalen en daarmee het «moral
hazard»-risico toeneemt? Kan het kabinet hierop reflecteren?
Bij de oprichting van de bankenunie is door alle lidstaten de intentie
uitgesproken om op termijn een EDIS op te zetten als derde pijler van de
bankenunie – naast het gemeenschappelijk toezicht en het gemeenschap-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 22 112, nr. 3749

10

pelijk afwikkelingsmechanisme – en daarmee de bankenunie te voltooien.
Tot nu toe is het echter niet gelukt om overeenstemming te bereiken over
de oprichting van een EDIS.
De voorstellen voor de herziening van het crisisraamwerk zijn van
toepassing op de nationale DGS’en. Op de middellange termijn is de
verwachting dat er weer gesproken zal worden over een EDIS. Het kabinet
is voorstander van een EDIS onder de juiste voorwaarden. De gesprekken
over een EDIS gaan voornamelijk over een vormgeving waarbij tijdelijk
gebruik gemaakt kan worden van liquiditeit. Bij een EDIS hoeft daarmee
niet direct sprake te zijn van het dragen van elkaars kosten en moral
hazard. Het is uiteraard van belang om bij de herziening van het crisisraamwerk in te zetten op harmonisatie van de regels voor inzet van
DGS-middelen. Als er in de huidige onderhandelingen goede afspraken
kunnen worden gemaakt over de doelmatige inzet van DGS-middelen, zou
dat juist de mogelijke toekomstige gesprekken over een EDIS kunnen
vergemakkelijken.
De leden van de SP-fractie hebben met interesse kennisgenomen van het
Fiche 2: Verordening en richtlijnen wijziging Europees crisisraamwerk
voor banken. Deze leden vragen de Minister hoe de «algemeenbelangtoets» kan functioneren.
De ABT is ontworpen om te bepalen wanneer het in het algemeen belang
is om de activiteiten van een falende bank voort te zetten door middel van
het toepassen van resolutie in tegenstelling tot een faillissement van de
bank waarbij de bank ophoudt te bestaan. De ABT is een operationalisering van de resolutiedoelstellingen. Die doelstellingen zijn onder meer
het kunnen voortzetten van kritieke functies, het bewaken van de
financiële stabiliteit, het beschermen van publieke middelen en het
beschermen van de gedekte deposito’s.
Deze leden vragen de Minister waarom de belastingbetaler in deze ABT
niet helemaal wordt ontzien.
Het beschermen van publieke middelen is een van de belangrijkste
redenen geweest om de bankenunie met een crisisraamwerk voor banken
op te zetten. Sinds de oprichting hiervan zijn veel stappen gezet om de
noodzaak – en daarmee de kans op – publieke steun te beperken. Ook bij
deze herziening zet Nederland in op het verder inperken van de risico’s
voor de belastingbetaler. Toch is het niet wenselijk om publieke financiële
steun volledig onmogelijk te maken. Dit omdat er nog steeds situaties
denkbaar zijn waarbij de gevolgen van het alternatief – een bank om laten
vallen – groter zijn dan de kosten van publieke steun, bijvoorbeeld
doordat het omvallen van een bank de financiële stabiliteit in gevaar
brengt of economische en maatschappelijke onrust veroorzaakt. In dat
uitzonderlijke geval moet er een mogelijkheid blijven om financiële steun
te verlenen. Hiervoor is in het crisisraamwerk ook voorzien, waarbij
natuurlijk eerst de door de sector gefinancierde fondsen worden benut.
Als deze leeg zijn kunnen overheden via het ESM aanvullende steun
verlenen (de zogenaamde back-stop). De inzet van enige publieke
middelen, wat alleen in uitzonderlijke gevallen wordt toegewezen, moet in
beginsel altijd worden gedragen door de sector op de middellange
termijn.
De leden vragen de Minister voorts waarom staten toch vaak kiezen voor
nationale insolventieprocedures met gebruikmaking van staatssteun.
Het lijkt erop dat lidstaten de nationale insolventieroute kiezen omdat zij
vinden dat de resolutie-instrumenten, of de eisen voor gebruik daarvan,

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 22 112, nr. 3749

11

niet de flexibiliteit bieden om de afwikkeling van een bank naar hun
voorkeur af te handelen. Het commissievoorstel heeft niet als doel om alle
banken via resolutie af te wikkelen. Afhankelijk van het bedrijfsmodel van
de bank, in combinatie met de reden van falen kan afwikkeling via
faillissement de meest geschikte route zijn. Bij nationale insolventieprocedures is het niet standaard om staatssteun in te zetten. In het bijzondere
geval dat dit wel gebeurt zijn er vereisten voor het dragen van verliezen
voor aandeelhouders en achtergestelde crediteuren om de lasten te
verdelen. Nederland zet zich in voor een strikte toepassing van staatssteuncommunicatie voor banken.
De leden van de SP-fractie vragen de Minister wat tegenstrijdige en
inconsistente prikkels voor nationale autoriteiten om nationale insolventieprocedures toe te passen zijn. Deze leden vragen de Minister wat dan
consistente prikkels zijn.
Wat betreft Nederland is het een inconsistentie dat publieke steun kan
worden verleend na een negatieve ABT. Een negatieve ABT impliceert
namelijk dat er geen kritieke functies in het geding komen bij een
«normaal» faillissement en daarom geen resolutie hoeft worden
toegepast. De inconsistentie ontstaat omdat het staatssteunkader voor
banken ruimere mogelijkheden biedt voor staatssteun dan de regels in het
crisisraamwerk voor banken. Nederland zet bij deze herziening dan ook in
op het aanpakken van deze inconsistentie, onder meer door in te zetten op
een helderdere ABT en de eisen voor publieke steun in het staatssteunkader voor banken consistent te maken met het crisisraamwerk.
De leden van de SP-fractie vragen de Minister hoe het komt dat resolutie
als afwikkelstrategie voor meer banken de voorkeursstrategie wordt,
terwijl dit niet uit de praktijk blijkt. Deze leden vragen de Minister hoe dit
met elkaar te rijmen valt.
De Commissie vindt dat het resolutie-instrumentarium in de praktijk te
weinig wordt toegepast. Het voorstel van de Commissie heeft als gevolg
dat meer banken resolutie als voorkeursstrategie krijgen. De vraag is
echter nog wel waar de grens voor resolutie precies komt te liggen en dus
voor hoeveel banken dit gaat gelden. De verbreding van de resolutiescope
treedt echter pas in werking nadat de voorliggende aanpassingen aan de
richtlijnen en verordening in werking zijn getreden.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 22 112, nr. 3749

12