Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2011–2012

29 521

Nederlandse deelname aan vredesmissies

Nr. 192

BRIEF VAN DE MINISTERS VAN BUITENLANDSE ZAKEN EN VAN
DEFENSIE EN DE STAATSSECRETARIS VAN BUITENLANDSE
ZAKEN
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 10 juli 2012
Naar aanleiding van de toezegging van de minister van Buitenlandse
Zaken in het algemeen overleg over de eindevaluatie van de Nederlandse
inzet in Uruzgan op 16 februari jl. (Kamerstukken II 27 925, nr. 454), sturen
wij u een beleidsnotitie over de bescherming van de burgerbevolking in
gewapende conflicten.
De minister van Buitenlandse Zaken,
U. Rosenthal
De minister van Defensie,
J. S. J. Hillen
De staatssecretaris van Buitenlandse Zaken,
H. P. M. Knapen

kst-29521-192
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2012

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 29 521, nr. 192

1

Beleidsnotitie bescherming van de burgerbevolking in gewapende
conflicten
Naar aanleiding van de toezegging van de minister van Buitenlandse
Zaken in het algemeen overleg over de eindevaluatie van de Nederlandse
inzet in Uruzgan op 16 februari jl., sturen wij u een beleidsnotitie over de
bescherming van de burgerbevolking in gewapende conflicten.
1. Inleiding
In gewapende conflicten heeft de burgerbevolking vaak ernstig te lijden
onder geweld, ondanks de verplichting van strijdende partijen om burgers
en burgerobjecten te beschermen en te ontzien. Deze verplichting vloeit
voort uit het humanitair oorlogsrecht. Strijdende partijen kunnen of willen
vaak geen verantwoordelijkheid nemen voor de bescherming van hun
burgers, terwijl duurzame vrede en wederopbouw niet mogelijk zijn
zonder die bescherming. De zorgelijke trends van de afgelopen jaren,
waaronder de proliferatie van geweld door niet-statelijke actoren en de
toename van oorlogvoering in dichtbevolkte (stedelijke) gebieden, en het
doelbewust aanvallen van burgers als oorlogsmethode, zetten door. Het
aantal burgerslachtoffers in gewapende conflicten, onder wie veel
vrouwen en kinderen, is de afgelopen jaren dan ook verder toegenomen.
Nederland onderkent dit probleem al geruime tijd, zowel in het kader van
conflictpreventie als bij het tegengaan van de gevolgen van gewapende
conflicten, in het bijzonder voor vrouwen en kwetsbare groepen. De
regering meent dat activiteiten ter bescherming van de burgerbevolking
vanuit moreel oogpunt van belang zijn. Ze leveren een wezenlijke bijdrage
aan de stabilisering van een conflict en betere sociale en economische
vooruitzichten. Ook heeft de regering op basis van artikel 90 van de
Grondwet de plicht de ontwikkeling van de internationale rechtsorde te
bevorderen. Kortom, de bescherming van burgers is een belangrijk thema
in het Nederlandse buitenlandse beleid op het gebied van conflicthantering.
In deze beleidsnotitie wordt toegelicht hoe de bescherming van burgers
verankerd is in het Nederlandse beleid aan de hand van een aantal
beleidslijnen. Deze beleidsnotitie moet worden gezien in samenhang met
de Kamerbrief Veiligheid en Rechtsorde (Kamerstuk 32 605, nr. 94), waarin
de Nederlandse inzet op het gebied van conflictpreventie en vredesopbouw in prioritaire landen uiteengezet is.
2. Bescherming van burgers: van theorie naar praktijk
Conceptuele ontwikkeling

1
«DPKO/DFS Operational Concept on the
Protecction of Civilians in UN Peacekeeping
Operations» (New York, UN, 2010).
2
« A New Partnership Agenda: Charting a
New Horizon for UN Peacekeeping» (NY,
DPKO/DFS, 2009) en «Report of The Panel on
UN Peacekeeping Organisations. The Brahimi
report» (New York, UN, 2000).
3
Oa VNVR resoluties 1925 (MONUSCO), 1970
(Libië) en 1996 (UNMISS).

De internationale aandacht voor de bescherming van burgers in
gewapende conflicten komt vooral tot uiting in het werk van de Verenigde
Naties (VN). De VN bespreekt en ontwikkelt richtlijnen en instrumenten op
dit gebied.1 Zowel het rapport «Charting a New Horizon» als het gezaghebbende Brahimi-rapport beschouwen het vermogen van de VN om
burgers te beschermen als bepalend voor de geloofwaardigheid en
legitimiteit van de organisatie.2 In de afgelopen jaren heeft de
VN-Veiligheidsraad de bescherming van burgers verschillende keren als
hoofddoel gedefinieerd in het mandaat voor internationale interventies.3
Maar ook buiten internationale interventies en de VN-Veiligheidsraad is de
VN dagelijks actief op het gebied van de bescherming van burgers,
bijvoorbeeld door het bieden van bescherming aan vluchtelingen en
ontheemden via o.a. het verlenen van humanitaire hulp.
Het beleid ten aanzien van de bescherming van de burgerbevolking in
gewapende conflicten is internationaal nog in ontwikkeling. Er bestaat
geen internationaal geaccepteerde definitie. In rapporten en mandaten

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 29 521, nr. 192

2

van de VN worden enkel omschrijvingen gegeven1. Het Inter-Agency
Standing Committee, het humanitaire coördinatieorgaan van de humanitaire partners van de VN (niet als zodanig onderdeel van de VN), heeft de
bescherming van burgerbevolking in gewapende conflicten ruim
gedefinieerd als: «all activities aimed at ensuring full respect for the rights
of the individual in accordance with the letter and spirit of the relevant
bodies of law (i.e. human rights law, international humanitarian law and
refugee law)».2«Bescherming» wordt in dit kader omschreven als: «Any
activity...aimed at creating an environment conducive to respect for
human beings, preventing or alleviating the immediate effects of a
specific pattern of abuse, and restoring dignified conditions of life through
reparation, restitution and rehabilitation».
Actoren
De primaire verantwoordelijkheid in het kader van de bescherming van
burgers ligt bij de strijdende partijen in een gewapende conflicten (staten
of georganiseerde gewapende groepen). De VN-Veiligheidsraad kan
vredes- of wederopbouwmissies autoriseren waarbij de VN, regionale
organisaties of groepen staten (militaire) middelen kunnen aanwenden
om burgers te beschermen.
Humanitaire organisaties, zoals gespecialiseerde organisaties van de VN,
niet-gouvernementele organisaties en de Internationale Rode Kruis
Beweging, opereren op basis van eigen standaarden en uitgangspunten
(onder de paraplu van het humanitair oorlogsrecht).3 Zij kunnen staten en
andere bij het gewapend conflict betrokken partijen wijzen op hun
verplichtingen met betrekking tot de bescherming van de burgerbevolking
en pleiten voor toegang voor humanitaire hulpverleners. Bij humanitaire
operaties wordt voor het verlenen van humanitaire hulp alleen (buitenlandse) militaire capaciteit ingezet als de strijdende partijen en civiele
organisaties hiertoe niet in staat zijn (het last resort principe).4
Juridisch kader

1
Onder andere «Report of the SecretaryGeneral on the protection of civilians in armed
conflict» (New York, UN, 2012), VN VR
resolutie 1 856 (2008) en 1996 (2011).
2
Inter-Agency Standing Committee, 2001.
3
Zie bijvoorbeeld: The Code of Conduct for
the International Red Cross and Red Crescent
Movement and NGOs in Disaster Relief.
4
Oslo Guidelines for the Use of Foreign
Military and Civil Defence Assets in Disaster
Relief» en «Guidelines of Military and Civil
Defence Assets (MCDA) To Support United
Nations Humanitarian Activities in Complex
Emergencies»,1994 en 2003.

De plicht tot de bescherming van burgers in gewapende conflicten berust
op bepalingen uit het humanitair oorlogsrecht, mensenrechtenverdragen
en het vluchtelingenrecht:
– Het humanitair oorlogsrecht bevat regels die om humanitaire redenen
de gevolgen van gewapende conflicten proberen te beperken.
Personen, onder wie burgers, die niet, of niet langer, deelnemen aan
de vijandelijkheden mogen, net als civiele objecten, niet worden
aangevallen. Burgers dienen te worden ontzien en beschermd.
Aanvallen op militaire doelen waarbij schade dreigt voor burgers,
mogen alleen plaatsvinden indien deze schade niet disproportioneel is
ten opzichte van het militaire voordeel. Tevens dienen strijdende
partijen humanitaire hulp toe te staan aan de getroffen burgerbevolking, indien daarin onvoldoende wordt voorzien.
– Mensenrechten gelden ook in gewapende conflicten, behoudens
internationaalrechtelijk erkende uitzonderingen. Van sommige
mensenrechten, zoals bijvoorbeeld het verbod op marteling, mag zelfs
in een noodtoestand niet worden afgeweken. Indien in een gewapend
conflict zowel het humanitair oorlogsrecht als een mensenrechtenverdrag van toepassing is, is bij conflicterende bepalingen het humanitair
oorlogsrecht leidend.
– Het vluchtelingenrecht biedt speciale bescherming aan personen die
hun land of woonplaats zijn ontvlucht om te ontsnappen aan onrechtmatige vervolging of geweld. Het garandeert onder andere dat
vluchtelingen die vrezen voor lijf en leden bij terugkeer naar hun land
van herkomst niet mogen worden teruggestuurd.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 29 521, nr. 192

3

–

De meest ernstige schendingen van het humanitair oorlogsrecht en
mensenrechten, namelijk genocide, misdrijven tegen de menselijkheid,
oorlogsmisdrijven en het misdrijf agressie, zijn strafbaar gesteld onder
het internationaal strafrecht. Verdachten van dergelijke misdrijven
kunnen onder voorwaarden door nationale en internationale tribunalen worden berecht.

De relatie met «Responsibility to Protect»
In het debat over de bescherming van burgers in gewapende conflicten
wordt ook vaak de Responsibility to Protect genoemd. Dit concept richt
zich op voorkoming van vier internationale misdrijven – genocide,
oorlogsmisdrijven, misdrijven tegen de menselijkheid en etnische
zuiveringen. Het begrip bescherming van burgers in gewapende
conflicten, zoals verwoord in VN-verband, omvat alle activiteiten die
kunnen worden ondernomen om de veiligheid en waardigheid van
mensen te verbeteren, maar is beperkt tot situaties van gewapende
conflicten. De concepten hebben dus een verschillende achtergrond maar
zijn wel gebaseerd op gemeenschappelijke uitgangspunten. Zo ligt de
nadruk op het voorkomen van schendingen van het toepasselijk recht.
Verder hebben internationale actoren een ondersteunende rol en er
bestaat eensgezindheid dat de bescherming van burgers in gewapende
conflicten en de Responsibility to Protect niet per definitie gepaard gaan
met een militaire interventie.
De bescherming van de burgerbevolking in de praktijk
De meeste crisisbeheersings- en vredesmissies, zowel van de VN, de
NAVO als de EU, zijn gebaseerd op een resolutie van de VN-Veiligheidsraad. Daarin is de bescherming van de burgerbevolking vaak
expliciet opgenomen als onderdeel van het mandaat. De casus van
Liberia, waar in 2003 de VN-missie UNMIL van start is gegaan, is een goed
voorbeeld van hoe internationale actie op het gebied van de bescherming
van de burgerbevolking een bijdrage kan leveren aan een stabiele en
duurzame vrede in een land. Een van de taken van UNMIL is de
bescherming van burgers. De ondersteuning aan de Liberiaanse regering
in de vorm van de robuuste houding en zichtbaarheid van UNMILmilitairen, de verleende humanitaire hulp aan vluchtelingen en
ontheemden en de ondersteuning van donoren aan de opbouw van de
veiligheidssector heeft ertoe bijgedragen dat de veiligheidssituatie
stabiliseerde.
Ook de NAVO heeft de bescherming van de burgerbevolking in
gewapende conflicten hoog in het vaandel staan. Dit beïnvloedt de wijze
van opereren in internationale militaire operaties, zoals Operation Unified
Protector in Libië in 2011. Ook bij optreden op de grond is veiligheid van
en contact met de lokale burgerbevolking een belangrijk uitgangspunt
(bijvoorbeeld in de missies KFOR en ISAF) en beoogt de NAVO de eigen
inzet te laten aansluiten bij de civiele en diplomatieke inzet («comprehensive approach»). Verder hebben bij militair optreden alle NAVO-landen
op grond van het humanitair oorlogsrecht de verplichting om zo veel
mogelijk te voorkomen dat er burgerslachtoffers vallen. De NAVO
besteedt binnen haar operaties speciale aandacht aan de positie van
vrouwen en kinderen in gewapende conflicten.
De Europese Unie (EU) heeft in 2003 richtlijnen opgesteld voor de
bescherming van burgers in crisisbeheersingsoperaties. Begin 2012 zijn
deze richtlijnen in nauw overleg met de VN geactualiseerd. De meeste
EU-missies en -operaties houden verband met de bescherming van de
burgerbevolking. Zo was het hoofddoel van de EUFOR-missie in Tsjaad
het creëren van een veilige omgeving voor vluchtelingen en ontheemden.
De EUFOR Althea missie in Bosnië-Herzegovina beoogt door de aanwe-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 29 521, nr. 192

4

zigheid van militairen bij te dragen aan een veilige omgeving waarin de
hervatting van geweld wordt voorkomen. Ook de civiele missies van de
EU dragen bij aan de bescherming van de burgerbevolking, bijvoorbeeld
door activiteiten gericht op de hervorming van de politie, de ontwikkeling
van onafhankelijke rechtssystemen en de strijd tegen straffeloosheid. De
EU vraagt verder via politieke dialogen aandacht voor de rechten van de
burgerbevolking in een conflictsituatie.
3. Bescherming van burgers: Nederlands beleid
De primaire verantwoordelijkheid voor de bescherming van de burgerbevolking in gewapende conflicten ligt bij de strijdende partijen. Niettemin
kan Nederland binnen de eigen mogelijkheden bijdragen aan de
bescherming van de burgerbevolking in gewapende conflicten. Dat kan
als lid van de VN, als donor van internationale (non-gouvernementele)
organisaties en door bij te dragen aan internationale militaire en civiele
operaties. Aldus draagt Nederland ook bij aan de ontwikkeling van het
instrumentarium en het beleid van de bescherming van de burgerbevolking in gewapende conflicten.
Deze beleidsnotitie sluit aan op andere thema’s in het buitenlands beleid,
waaronder veiligheid en rechtsorde, mensenrechten, gender, humanitaire
hulp, goed bestuur, hervorming van de veiligheidssector (Security Sector
Reform), Transitional Justice en Responsibility to Protect.1 In dat kader
stemt de Nederlandse inzet ter bescherming van de burgerbevolking in
gewapende conflicten overeen met een aantal algemene kenmerken van
het Nederlands buitenlands beleid.
Ten eerste ligt het accent op conflictpreventie. Het voorkomen van
conflicten is de meest efficiënte en duurzame manier om burgers tegen
oorlogsgeweld te beschermen. Het Nederlandse beleid is daarom gericht
op het vroegtijdig signaleren van potentiële conflictsituaties en op een
tijdige (internationale) reactie ter voorkoming van schendingen.
Ten tweede is het gezamenlijk optreden met partners van belang. De
Nederlandse inzet op het gebied van de bescherming van burgers
geschiedt bij voorkeur in VN-, EU- of NAVO-verband, dan wel in samenwerking met gelijkgezinde partners, om effectiever te kunnen bijdragen
aan de bescherming van de burgerbevolking in gewapende conflicten.
Ook werkt Nederland samen met het maatschappelijk middenveld en de
lokale gemeenschappen om de bijdrage aan bescherming te laten
aansluiten op de beschermingsbehoefte.
In de derde plaats kiest Nederland voor een geïntegreerde benadering op
het terrein van veiligheid en stabiliteit, waarbij diplomatieke, militaire en
ontwikkelingsactiviteiten in samenhang worden ingezet. Dat is nodig
vanwege de inherente complexiteit van conflicten, maar het biedt
uiteindelijk ook het beste vooruitzicht op duurzame veiligheid.

1
Relevante documenten in dit kader zijn
onder meer de «Focusbrief ontwikkelingssamenwerking», brief «speerpunt veiligheid en
rechtsorde» (Kamerstuk 32 605, nr. 2), het
Beleidskader Humanitaire hulp «Hulp aan
mensen in nood» (Kamerstuk 32 605, nr. 64);
Dutch National Action Plan (2012 – 2015) For
the implementation of UN Security Council
Resolution 1325; Regeringsreactie op het
AIV-advies «Nederland en de Responsibility to
Protect».

Speciale aandacht voor gender is ook hier een grondslag. Veiligheid is
niet gender-neutraal. Enerzijds zijn vrouwen vaker slachtoffer van
(seksueel) geweld, anderzijds worden zij onvoldoende benut bij conflictpreventie, -resolutie en -transformatie. Vrouwen vervullen namelijk een
belangrijke rol als «early warners» voor conflicten en als lokale en
nationale «vredesactoren».
Ten slotte is de beschikbaarheid van voldoende capaciteit belangrijk. Op
internationaal, regionaal en nationaal niveau is personeel met voldoende
expertise en conflictsensitiviteit nodig. Dat geldt zowel voor de landen in
een conflictsituatie als voor internationale en regionale organisaties. Ook
Nederland zelf dient over capaciteit te beschikken om te kunnen bijdragen

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 29 521, nr. 192

5

aan de bescherming van de burgerbevolking in gewapende conflicten
(diplomatiek, operationeel en op het gebied van capaciteitsopbouw in
fragiele staten).
Beleidslijnen
Het Nederlandse beleid ten aanzien van de bescherming van de burgerbevolking in gewapende conflicten is gericht op preventie, de bescherming
tijdens gewapende conflicten, de strafrechtelijke vervolging van oorlogsmisdrijven en andere internationale misdrijven en de wederopbouw. De
beleidslijnen zijn niet scherp van elkaar te scheiden; ze vormen juist een
coherent geheel. Zo bestaat er een wisselwerking tussen wederopbouwactiviteiten en het voorkomen van gewapende conflicten en geweld tegen
burgers. Hieronder worden een aantal beleidslijnen uitgewerkt met een
aantal accenten van de Nederlandse inzet.
Een eerste beleidslijn is het voorkomen van gewapende conflicten en
schendingen van het internationaal recht met betrekking tot de
bescherming van de burgerbevolking. Om dit te bereiken, ondersteunt
Nederland een goed en effectief normatief stelsel ten behoeve van de
bescherming van de burgerbevolking, waarbij onder andere wordt ingezet
op naleving van het internationaal recht, het consolideren en ontwikkelen
van internationale normen en de regulering en vermindering van
wapenhandel in kleine wapens.
Een tweede beleidslijn betreft tijdige en effectieve bescherming van
burgerbevolking tijdens gewapende conflicten. Nederland streeft naar de
effectieve ondersteuning van nationale staten in het bieden van
bescherming aan de burgerbevolking in gewapende conflicten en moedigt
de VN en regionale organisaties aan hiertoe actie te nemen. In bepaalde
gevallen draagt Nederland bij aan internationale missies waarvan de
bescherming van burgers deel uitmaakt. Voorts pleit Nederland voor de
onbelemmerde toegang van humanitaire actoren tot kwetsbare burgers
en respect voor principes van neutraliteit, onpartijdigheid en onafhankelijkheid van humanitaire hulp.
Nederland zet in op duidelijke mandaten voor vredesmissies met, waar
relevant, aandacht voor de bescherming van de burgerbevolking en het
hanteren van een geïntegreerde aanpak bij de uitvoering. Dit laatste geldt
ook voor het bepalen van een eventuele Nederlandse bijdrage aan
vredesmissies. Belangrijk is ook het borgen en uitvoeren van geleerde
lessen en best practices.
Ten derde ligt accent op strafrechtelijke verantwoording: onderzoek en
vervolging. Bij bestrijding van straffeloosheid wordt onder andere ingezet
op een bijdrage aan de versterking van het systeem van internationaalrechtelijke instellingen, universele aanvaarding van de rechtsmacht van
het Internationaal Strafhof en het Internationaal Gerechtshof, als ook het
versterken van de capaciteit van de VN en andere organisaties.
Ten slotte is wederopbouw van belang. Nederland zet hierbij onder
andere in op de bevordering van de bewustwording van staten voor
verplichtingen om bescherming te bieden aan de eigen burgerbevolking.
Verder speelt Nederland een rol in de hervorming en professionalisering
van de veiligheidssector, voornamelijk in partnerlanden, door advisering,
training en capaciteitsopbouw van de krijgsmacht, politie en rechterlijke
macht en de bevordering van demobilisatie, re-integratie en werkgelegenheid voor oud-strijders. Ook ontmijning, opruiming van clustermunitie

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 29 521, nr. 192

6

en ontwapening krijgen de aandacht, net als de ondersteuning bij
terugkeer van vluchtelingen, op een manier die de stabiliteit niet in gevaar
brengt.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 29 521, nr. 192

7