Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2016–2017

22 112

Nieuwe Commissievoorstellen en initiatieven
van de lidstaten van de Europese Unie

Nr. 2278

BRIEF VAN DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 13 januari 2017
Overeenkomstig de bestaande afspraken ontvangt u hierbij zes fiches, die
werden opgesteld door de werkgroep Beoordeling Nieuwe Commissievoorstellen (BNC).
Fiche: Verordening Een Europees systeem voor reisinformatie en
-autorisatie (ETIAS) (Kamerstuk 34 646, nr. 2)
Fiche: Europees actieplan tegen (reis)documentenfraude
Fiche: Richtlijn en verordening Modernisering van de btw voor grensoverschrijdende e-commerce (Kamerstuk 22 112, nr. 2279)
Fiche: Wijziging btw-richtlijn op het gebied van btw-tarieven op boeken,
kranten en tijdschriften (Kamerstuk 22 112, nr. 2280)
Fiche: Verordening tot invoering van een Europees kader voor herstel en
afwikkeling van centrale tegenpartijen (Kamerstuk 22 112, nr. 2281)
Fiche: Herziening richtlijn 2010/31/EU betreffende de energieprestatie van
gebouwen (Kamerstuk 22 112, nr. 2282)
De Minister van Buitenlandse Zaken,
A.G. Koenders

kst-22112-2278
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2017

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 22 112, nr. 2278

1

Fiche: Europees actieplan tegen (reis)documentenfraude
1. Algemene gegevens
a) Titel voorstel
Action plan to strengthen the European response to travel document
fraud
b) Datum ontvangst Commissiedocument
08 december 2016
c) Nr. Commissiedocument
COM(2016)790
d) EUR-Lex
http://eur-lex.europa.eu/legal-content/NL/TXT/
?qid=1483365080749&uri=CELEX:52016DC0790
e) Nr. impact assessment Commissie en Opinie Impact-assessment Board
Niet opgesteld
f) Behandelingstraject Raad
Raad van Justitie en Binnenlandse Zaken
g) Eerstverantwoordelijk ministerie
Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
2. Essentie voorstel
a) Inhoud voorstel
De Commissie heeft op 8 december 2016 een mededeling gedaan omtrent
een actieplan voor het tegengaan van fraude met reisdocumenten. De
recente terreuraanslagen en migratiestromen in Europa tonen aan dat
fraude met (reis)documenten een belangrijk middel is voor terroristen en
georganiseerde misdaad zoals mensensmokkel. De Commissie acht het
daarom van belang dat de veiligheid van reisdocumenten, de onderliggende infrastructuur en de controlefunctie versterkt worden.
In het actieplan benoemt de Commissie een grote verscheidenheid aan
activiteiten voor de lidstaten, de Commissie, het Europees Parlement en
de Raad. De activiteiten kunnen samengevat worden in acht hoofdthema’s
die betrekking hebben op identiteitsregistratie en productie, verstrekking
alsmede de controle van documenten.
De hoofdthema’s van het actieplan betreffen:
1. Verscherping van procedures bij de identiteitsregistratie
2. Verbeteren fraudebestendigheid van documenten
3. Verspreiden, toegankelijk maken en bevorderen van kennis over deze
onderwerpen
4. Verbeteren van de registratie van verloren, gestolen, vervalste,
verduisterde of ongeldig verklaarde documenten
5. Onderzoek naar het gebruik van biometrie in bevolkingsadministraties
van de lidstaten
6. Stimuleren en verbeteren afname en gebruik van biometrie bij
identiteitsregistratie en controle van documenten
7. Stimuleren gebruik en uitbreiding van Schengen Informatie Systeem
(SIS) met een zoekfunctie voor vingerafdrukken (AFIS1) en een
functionaliteit voor het opnemen van vervalste documenten
8. Stimuleren automatische controle van reisdocumenten
b) Impact assessment Commissie
Niet opgesteld.
1

Automated Fingerprint Identification System.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 22 112, nr. 2278

2

3. Nederlandse positie ten aanzien van het voorstel
a) Essentie Nederlands beleid op dit terrein
Het actieplan draagt bij aan een betrouwbare identiteitsinfrastructuur
binnen de Europese grenzen. Waar het gaat om veiligheidskenmerken op
identiteitskaarten, vreemdelingendocumenten en paspoorten voldoet
Nederland in principe aan de voorgestelde eisen. In Nederland worden de
identiteitskaarten en paspoorten op een centrale locatie geproduceerd én
gepersonaliseerd. Hierdoor zijn er geen blanco documenten in roulatie en
kunnen deze niet ontvreemd worden. Alle Nederlandse reisdocumenten
die zijn ontvreemd of anderszins als vermist zijn opgegeven of van
rechtswege zijn vervallen, worden in het Basisregister Reisdocumenten
geregistreerd. Vanuit dit register worden deze gegevens ook geregistreerd
in het SIS en bij Interpol.
Nederland hecht veel belang aan de veiligheid van (reis)documenten en
onderschrijft de noodzaak tot verscherpte controle aan de buitengrenzen
van het Schengengebied. In dit verband hecht Nederland aan een
effectieve aanpak van identiteitsfraude en documentfraude om illegale
immigratie/grensoverschrijding tegen te gaan. Informatie-uitwisseling
over nieuwe werkwijzen van documentvervalsing is een essentieel
element. Nederland gaat terughoudend om met de opslag van biometrie.
De opnamen van vingerafdrukken die ten behoeve van paspoorten zijn
gemaakt, worden alleen op de paspoorten opgeslagen; na uitgifte van het
paspoort worden de vingerafdrukken in het aanvraagsysteem vernietigd.
Bij het gebruik van biometrie houdt Nederland telkens rekening met de
proportionaliteit van de maatregelen enerzijds en het belang van privacy
voor de burger anderzijds.
Zoals blijkt uit het evaluatierapport van de Commissie dat in december
2016 verscheen blijkt dat het SIS in de voorbijgaande jaren veel heeft
opgeleverd. Het informatiesysteem en de samenwerking SIRENE2 worden
intensief door Nederland gebruikt. Het kabinet hecht er aan dat het
informatiesysteem optimaal wordt benut, kwalitatief goede en ook meer
informatie bevat. Het kabinet hecht aan de snelle implementatie van het
huidige initiatief voor een vingerafdrukzoekfunctie (AFIS) in het SIS, maar
wel op een dusdanige wijze dat deze ook echt werkbaar is voor het
grenscontroleproces of controles op straat.
De Commissie had in het verleden aangekondigd om met voorstellen te
komen om het SIS aan te passen. Op 21 december heeft de Commissie
hierover drie voorgestelde verordeningen gepubliceerd. Uw Kamer zal
door middel van een apart fiche over het standpunt van het kabinet inzake
de voorstellen worden geïnformeerd.
b) Beoordeling + inzet ten aanzien van dit voorstel
Het kabinet onderschrijft het belang van een goede identiteitsregistratie
en correcte en goed uitgewerkte procedures voor productie, verstrekking
en controle van documenten. Nederland neemt daarom actief deel aan
werkgroepen binnen de International Civil Aviation Organization (ICAO) en
EU-verband om kennis en best practices te delen. In het ICAO Verdrag van
Chicago (Annex 9, artikel 3.35.1) zijn reeds afspraken gemaakt omtrent het
innemen van documenten die niet meer gebruikt mogen worden. Het
kabinet vraag hier aandacht voor om zodoende afwijkingen tussen landen
te voorkomen.

2

Supplementary Information Request at the National Entry.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 22 112, nr. 2278

3

In het kader van fraudebestrijding verwelkomt het kabinet de oproep in de
mededeling om verloren, gestolen, verduisterde of van rechtswege
vervallen reisdocumenten systematisch in het SIS en de Stolen and Lost
Travel Documents gegevensbank (SLTD) van Interpol op te nemen en deze
documenten in te nemen wanneer ze worden aangetroffen. Met
betrekking tot het opvoeren van reisdocumenten van derde landen die dit
niet zelf doen in het SLTD van Interpol is het kabinet van mening, dat
gegeven de regels van Interpol, landen niet zelf reisdocumenten van
andere landen in het systeem kunnen opvoeren. Dit dient te gebeuren
door het Interpol General Secretariat. Hierdoor vindt geen dubbel werk
door verschillende landen plaats en vindt verificatie centraal plaats.
Ten aanzien van de invoering van de vingerafdrukzoekfunctie (AFIS) voor
het SIS is het kabinet voorstander van een snelle invoer van deze
functionaliteit, waarbij de snelheid niet alleen afhankelijk is van de
lidstaten maar ook de ondersteuning en samenwerking met het
EU-agentschap eu-LISA3 en de Europese Commissie. Voor een goede
uitrol van de functionaliteit is het essentieel dat op centraal niveau de
juiste maatregelen zijn getroffen en het AFIS aan de gewenste behoeften
voor eindgebruikers – snelle resultaten t.b.v. (grens)controleacties –
voldoet.
Op grond van het voorgaande is het kabinet in het algemeen positief over
de voorgestelde activiteiten. De verwerking van persoonsgegevens
(inclusief bijzondere persoonsgegevens4) die in deze mededeling worden
voorgesteld, dient plaats te vinden binnen de kaders die gelden binnen de
verordening gegevensbescherming, richtlijn gegevensbescherming en het
recht op bescherming van persoonsgegevens (resp. art 7 en 8 van het
EU-Handvest voor de grondrechten). Voor het kabinet is het van groot
belang dat de voorstellen van de Commissie aansluiten bij en binnen de
kaders vallen van de genoemde EU-wetgeving en jurisprudentie.
Het kabinet vertrouwt voor de naleving ervan op de rol van de Europese
en nationale toezichthouder van gegevensbescherming, in acht nemende
het belang van de beveiliging van persoonsgegevens, bij de verdere
uitwerking van de voorstellen. Het kabinet is kritisch met betrekking tot
voorstellen die gaan over de opslag van biometrie en onderzoek van de
Commissie daarover. Toekomstige voorstellen die voortvloeien uit deze
mededeling zullen door het kabinet opnieuw kritisch worden beoordeeld.
c) Eerste inschatting van krachtenveld
Gezien het vroege stadium waarin dit voorstel zich thans bevindt is er op
dit moment nog onvoldoende inzicht met betrekking tot het krachtenveld.
4. Grondhouding ten aanzien van bevoegdheid, subsidiariteit,
proportionaliteit, financiële gevolgen en gevolgen op het gebied
van regeldruk en administratieve lasten
a) Bevoegdheid
De mededeling moet in het kader van grensbeheer worden geplaatst
(artikel 77, (1,2) VWEU) en betreft onder andere het verkennen, onderzoeken, bespreken en stimuleren van diverse onderwerpen. De
bevoegdheid van de Unie met betrekking tot procedures omtrent
grensverkeer vloeien voort uit artikel 77 (1)b VWEU. Gelet op de systema3

European Agency for the operational management of large-scale IT systems in the area of
freedom, security and justice.
4
Bijzondere persoonsgegevens zijn gegevens die direct op de persoon herleidbaar zijn zoals
geboortedatum, BSN-nummer, vingerafdrukken, afkomst, etc.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 22 112, nr. 2278

4

tische informatieverstrekking en de voorstellen omtrent kennisontwikkeling moet de vingerafdrukzoekfunctie in het kader van politiële
samenwerking worden geplaatst (artikel 87(2) VWEU).
Het kabinet is van mening dat de bevoegdheid van de EU op enkele
onderdelen niet evident aanwezig is. Artikel 77(3) VWEU voorziet in de
bevoegdheid regels te stellen omtrent paspoorten en identiteitskaarten,
maar alleen in het kader van het bevorderen van het vrije verkeer van
Unieburgers en alleen via eenparigheid. Volgens het kabinet dient
duidelijker gemotiveerd te worden of de plannen binnen de bevoegdheden van de EU vallen.
In de mededeling wordt niet duidelijk onderbouwd op welke rechtsbasis
de Unie voorstellen mag doen om onderzoek te doen naar de huidige
situatie van het gebruik van biometrische identificatiemiddelen in de
bevolkingsadministratie en het faciliteren van de discussie hierover.
b) Subsidiariteit
De subsidiariteit wordt positief beoordeeld tegen de achtergrond van de
Europese afspraken met betrekking tot de samenwerking in het kader van
het Schengenacquis. In de strijd tegen terrorisme en het beheersen van
migrantenstromen is het van belang dat de bestaande systemen (SIS en
SLTD) optimaal ingezet kunnen worden.
Het kabinet onderschrijft dat het delen van informatie omtrent reisdocumenten en het invoegen van de vingerafdrukzoekfunctie (AFIS) in het SIS
hiervoor noodzakelijke maatregelen zijn.
Nederland is kritisch over de subsidiariteit over de onderdelen die
betrekking hebben op de echtheidskenmerken op identiteitsdocumenten
en brondocumenten en het voorstel om onderzoek naar opname van
biometrie in bevolkingsadministraties. Gegeven de twijfels die Nederland
heeft over de bevoegdheid van de Unie op deze onderdelen zullen nieuwe
voorstellen, die voorvloeien uit deze mededeling, nauwkeurig opnieuw
worden beoordeeld.
c) Proportionaliteit
Nederland beoordeelt proportionaliteit van de mededeling positief met
een kanttekening. Het kabinet is positief waar de voorstellen bijdragen aan
de bestrijding van fraude met documenten en zo illegale immigratie en
terrorisme tegengaan. In dit kader is het van belang dat kennis en
informatie optimaal ontwikkeld, gedeeld en benut kunnen worden. De
middelen die worden voorgesteld verhouden zich tot het beoogde doel.
Daarnaast volgt het kabinet nauwgezet de voorstellen die voortvloeien uit
deze mededeling omtrent het onderzoeken en het faciliteren van de
discussie over het gebruik van biometrische identificatiemiddelen in
bevolkingsadministraties. Hierbij heeft het kabinet specifiek aandacht voor
het feit dat de voortvloeiende voorstellen proportioneel blijven ten
opzichte van het belang van de privacy van de burger enerzijds en het
gebruik van biometrische gegevens anderzijds.
d) Financiële gevolgen
Nederland is van mening dat de benodigde EU-middelen gevonden
dienen te worden binnen de in de Raad afgesproken financiële kaders van
de EU-begroting 2014–2020 en dat deze moeten passen bij een prudente
ontwikkeling van de jaarbegroting. Eventuele budgettaire gevolgen
worden ingepast op de begroting van de beleidsverantwoordelijke
departementen, conform de regels van de budgetdiscipline

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 22 112, nr. 2278

5

e) Gevolgen voor regeldruk en administratieve lasten
De Commissie vraagt de lidstaten te overwegen om de procedures voor
identiteitsregistratie te verscherpen. Indien de verantwoordelijke
overheden daadwerkelijk overgaan tot verscherping van deze procedures,
kan dit mogelijk leiden tot extra administratieve lasten. Daarnaast wordt
lidstaten gevraagd de vereisten voor het tonen van bepaalde publieke
documenten te versimpelen en meer gebruik te maken van het Interne
marktinformatiesysteem. Dit kan leiden tot verlaging van de regeldruk.
Naar verwachting zal het opvoeren van reisdocumenten uit derde landen
die dit niet zelf doen in het Interpol SLTD mogelijk leiden tot extra
administratieve lasten bij de uitvoerende instanties.
Nadere concrete maatregelen die voortvloeien uit de gemaakte
voorstellen kunnen leiden tot verhoging van administratieve lasten waar
het gaat om extra registraties of verscherpte procedures. Onvoorziene
stijgingen van de administratieve lasten dienen te worden gecompenseerd door het beleidsverantwoordelijke departement, waarbij compensaties zo veel mogelijk dienen te geschieden binnen het domein waarin de
tegenvaller plaatsvindt.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 22 112, nr. 2278

6