Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2014–2015

33 885

Wijziging van de Wet regulering prostitutie en
bestrijding misstanden seksbranche

Nr. 7

NOTA NAAR AANLEIDING VAN HET VERSLAG
Ontvangen 20 juli 2015
1. Inleiding
Graag zeg ik dank voor het uitbrengen van het verslag. Uit het verslag
blijkt een grote belangstelling voor het wetsvoorstel, waarbij het belang
van nadere regulering veelal wordt onderschreven. Op hoofdlijnen ervaar
ik de inbreng van de leden van de verschillende fracties als steun voor het
voorstel, maar ik onderken dat niet voor alle onderdelen de steun even
groot is.
De leden van de VVD-fractie hebben met gereserveerde sympathie, de
leden van de PvdA-fractie met gemengde gevoelens en de leden van de
CDA-fractie met belangstelling kennis genomen van het voorstel. De leden
van de SP-fractie vinden het verstandig dat nu de minder omstreden
onderdelen uit het oorspronkelijke wetsvoorstel ingevoerd worden. De
leden van de fractie van de ChristenUnie betreuren de lengte van het
wetgevingsproces en het schrappen van de registratie- en vergewisplicht.
De leden van de SGP-fractie vinden het teleurstellend dat er na zoveel
discussie nog steeds geen aanscherping heeft plaatsgevonden.
Het verslag bevat nog veel vragen, over diverse aspecten van het
voorliggende wetsvoorstel, en soms ook vragen over wetsvoorstel 32 211
(Wet regulering prostitutie en bestrijding misstanden seksbranche; hierna
ook: Wrp), dat door het onderhavige voorstel wordt gewijzigd. Ik volg in
de beantwoording op hoofdlijnen de volgorde van vragen in het verslag;
maar soms worden vanwege de inhoudelijke samenhang vragen
gecombineerd beantwoord.
De leden van de VVD-fractie geven aan dat het om het achterliggende
doel van het wetsvoorstel te bereiken, heel belangrijk is om de sociale
positie en de rechtspositie van prostituees te verbeteren. Zij vragen of en
hoe de door prostituees ervaren problemen ten aanzien van het afsluiten
van verzekeringen, hypotheken en overig contact met banken worden
benaderd en opgelost alsmede wat de concrete resultaten zijn van de
ondernomen acties daartoe.

kst-33885-7
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2015

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 33 885, nr. 7

1

Ook de leden van de D66-fractie ontvangen graag een nadere toelichting
op de maatregelen die worden genomen om de positie van de
sekswerkers te verbeteren. Zij vragen of de regering bereid is actief te
investeren in de (rechts)positieverbetering van sekswerkers.
In de brief van 27 oktober 2011 (Kamerstukken II 2011/12, 32 211, nr. 63) is
mede ter uitvoering van de motie-Arib (idem, nr. 47) een plan van aanpak
«Versterken sociale positie van prostituees» gepresenteerd. De maatregelen in dit plan hebben betrekking op de terreinen: arbeidsrechtelijke
positie, sociale zekerheid, uitstapmogelijkheden, de rol van banken en
verzekeraars, voorlichting en de inwerkingtreding van de Wrp. De
Nederlandse Vereniging van Banken (NVB), het Verbond van Verzekeraars,
prostituees, exploitanten en deelnemende partijen in het landelijk
programma prostitutie zijn met elkaar in gesprek over de ervaren
problematiek en oplossingen. Uit dit overleg is gebleken dat het beleidskader inzake financiële dienstverlening niet bij iedereen duidelijk is. Om
die reden ontwikkelt de NVB momenteel een informatiefolder hierover.
Tegelijkertijd wordt casuïstiek over de toegang tot financiële dienstverlening verzameld en worden de wensen en de belemmeringen ten aanzien
van verzekeringen geïnventariseerd. Op basis daarvan kan zo nodig
gerichte actie worden ondernomen door betrokkenen. De mogelijkheden
om uit de prostitutie te stappen zijn vergroot via de Regeling Uitstapprogramma’s Prostituees II (RUPS II). De belastingdienst heeft een evaluatie
van de opting-in regeling in de prostitutiebranche uitgevoerd (Kamerstukken II 2014/2015, 31 066, nr. 219). Mede op basis van deze evaluatie
zijn, in nauw overleg met de branche, de overeenkomsten die vallen
onder de opting-in regeling per 1 juli 2015 verlengd voor een periode van
vijf en een half jaar, met daarna een stilzwijgende verlenging per
kalenderjaar. Bij brief van 23 juni 2014 (Kamerstukken II 2013/14, 28 638,
nr. 119 heeft mijn ambtsvoorganger uiteen gezet hoe de komende periode
zal worden geïnvesteerd in de verbetering van de sociale positie van
prostituees. Ik zal die lijn voortzetten, en wijs daarbij ook op het belang
om in gezamenlijkheid aan dat doel te werken. Naast het Rijk, gemeenten,
dienstverleners en hulpverleners spelen vooral prostituees zelf hierbij een
rol.
De leden van de VVD-fractie wijzen op de noodzaak van hechte samenwerking tussen politie en gemeenten. Zij vragen of met dit wetsvoorstel
de mogelijkheid blijft bestaan dat gemeenten toezichtstaken overdragen
aan de politie, en of goede ervaringen met de ketenaanpak ook aan
andere gemeenten worden geadviseerd.
Artikel 27, waarin het toezicht en de handhaving zijn geregeld, wordt niet
aangepast door de onderhavige novelle. Het artikel is opgenomen om een
zo efficiënt mogelijke samenwerking tussen gemeente en politie te
bewerkstelligen. Het blijft in dat kader dus mogelijk dat toezichtstaken
worden opgedragen aan de politie. Een gezamenlijke aanpak heeft de
voorkeur. De aanpak van misstanden, waaronder mensenhandel, in de
prostitutiebranche is alleen succesvol bij goede samenwerking en
afstemming tussen de ketenpartners. De inspectie SZW kan op verzoek
van gemeenten een bijdrage leveren aan prostitutiecontroles. In veel
gemeenten, en in samenwerkingsverbanden tussen gemeenten, is een
dergelijke integrale aanpak van misstanden voorhanden. Waar dit nog niet
zo is, zal ik gemeenten adviseren hiertoe over te gaan.
De leden van de PvdA-fractie merken op dat artikel 3 van het oorspronkelijk wetsvoorstel wordt geschrapt en vrezen dat het laten vervallen van
dit artikel onnodige beperkingen oplegt en onduidelijkheid kan doen
bestaan ingeval gemeentelijke regels vanwege de lokale situatie verdergaand zijn dan wettelijk vastgesteld. Wat is in praktische zin de ruimte
voor gemeentelijke regels over de voor publiek waarneembare wijze

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 33 885, nr. 7

2

waarop een in die gemeente werkende prostituee haar werkzaamheden
verricht?
De vrees van deze leden deel ik niet. Zij citeren de tekst van artikel 3 bij
indiening van wetsvoorstel 32 211. Tijdens de parlementaire behandeling
is dat artikel bij amendement gewijzigd; dit luidt nu: Bij gemeentelijke
verordening kunnen nadere eisen worden gesteld aan in de gemeente
werkende prostituees. De beperking tot «de voor publiek waarneembare
wijze» waarop werkzaamheden worden verricht, komt in het artikel niet
meer voor. In de memorie van toelichting is erop gewezen dat er juist
door het wegvallen van die beperking een zo algemene bepaling
overbleef, dat deze zonder bezwaar geschrapt kan worden. Dat is wat in
het onderhavige voorstel gebeurt. Gemeenten kunnen op basis van hun
autonome verordenende bevoegdheid nadere eisen stellen aan in de
gemeente werkende prostituees, aangezien de wet niet beoogt dit
onderwerp uitputtend te regelen. Het schrappen betekent dus niet dat
gemeenten onnodig worden beperkt. Voor in de gemeenten gevestigde
seksbedrijven is artikel 10, tweede lid, de grondslag voor gemeentelijke
regels.
De leden van de PvdA-fractie vragen hoe thuisprostitutie moet worden
bezien in het licht van de definitie «seksbedrijf» of «escortbedrijf».
Het begrip thuisprostitutie kan betrekking hebben op bedrijfsmatige of
niet-bedrijfsmatige prostitutie in de woning van de prostituee. Als er
slechts in beperkte mate prostitutie wordt bedreven in het huis waar zij
woont, dan stelt de wet daaraan geen bijzondere eisen. Vindt de thuisprostitutie op bedrijfsmatige wijze plaats, dan is er sprake van een
prostitutiebedrijf, en moet aan de voorwaarden van de wet worden
voldaan. Een escortbedrijf is een bijzondere vorm van een prostitutiebedrijf, omdat er bedrijfsmatig wordt bemiddeld tussen klant en prostituee
(escort). Alle prostitutiebedrijven, met inbegrip van escortbedrijven, vallen
onder het begrip «seksbedrijf». Alle bepalingen (hoofdstuk 3 van de Wet
regulering prostitutie en bestrijding misstanden seksbranche) die
betrekking hebben op seksbedrijven, gelden ook voor prostitutiebedrijven.
Het bijzondere aspect van escortbedrijven is dat de kernactiviteit, het
bemiddelen, op een andere plek plaats vindt dan het verrichten van de
seksuele handeling, de feitelijke prostitutie. Bij een escortbedrijf kan dus
geen sprake zijn van thuisprostitutie, al is het zeer wel denkbaar dat de
bemiddeling, zonder er enige vorm van overlast, plaatsvindt vanuit een
woning die ook daadwerkelijk als woning dienst doet.
De leden van de SP-fractie vragen of ook met (belangengroepen van)
prostituees en met prostituees zelf overleg is gevoerd over het oorspronkelijke en voorliggende wetsvoorstel en wat hun reacties waren.
Met alle betrokken partijen is overleg gevoerd over wetsvoorstel 32 211,
ook met belangengroepen van prostituees. Het wetsvoorstel is ter
consultatie voorgelegd aan stichting de Rode Draad en het Prostitutie
Informatie Centrum als belangenvertegenwoordigers van prostituees. Het
Prostitutie Informatie Centrum heeft destijds geen inhoudelijke reactie
gestuurd. In de consultatiereactie van de Rode Draad staat dat zij in 2005
al pleitte voor het invoeren van een Kaderwet Prostitutie waarin veel
aandacht wordt besteed aan de positie van prostituees. De stichting
schrijft dat op dit gebied haar wens is gehonoreerd. Tevens vindt ze het
verheugend dat er voorzieningen worden getroffen voor informatieverschaffing aan prostituees. De Rode Draad onderschrijft de doelstellingen
van de wetgever en vindt bestrijding van mensenhandel een belangrijke
stap in positieverbetering van sekswerkers. De Rode Draad laat in haar
reactie weten tegen registratie van prostituees, strafbaarstelling van
klanten en de zogeheten nuloptie te zijn. Overigens bestaat stichting de
Rode Draad niet meer, maar er zijn verschillende andere belangenvertegenwoordigers van sekswerkers actief. Het voorliggende wetsvoorstel is

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 33 885, nr. 7

3

niet vooraf aan belangengroepen van prostituees voorgelegd. Immers, de
registratiebepaling voor prostituees, waar de Rode Draad op tegen was,
wordt met dit wetsvoorstel geschrapt. In het kader van het jaarlijkse
overleg met belangenvertegenwoordigers van sekswerkers is de novelle
recent besproken. Zij onderschrijven het belang van het schrappen van de
registratiebepaling en zijn geen voorstander van de strafbaarstelling van
prostituees die de leeftijd van 21 jaar nog niet hebben bereikt.
De leden van de SP-fractie constateren dat gemeenten zelf bij verordening
regels kunnen stellen inzake prostitutie en vragen om wat voor regels het
gaat, om voorbeelden hiervan en of een gemeentelijke registratieplicht tot
deze mogelijkheden behoort.
De gemeente blijft de mogelijkheid houden om bij gemeentelijke
verordening nadere eisen te stellen aan in de gemeente werkende
prostituees op basis van de artikelen 121 en 149 Gemeentewet. Hieronder
vallen o.a. aanvullende regels over de voor publiek waarneembare wijze
waarop een in die gemeente werkende prostituee haar werkzaamheden
inricht. Zo kan een gemeente regels opstellen om zichtbare vormen van
prostitutie, zoals raamprostitutie, maar ook het gebruik van reclameborden en aanplakbiljetten te reguleren. Naast de mogelijkheid om op
basis van de Gemeentewet eisen te stellen aan in de gemeente werkzame
prostituees kan een gemeente ook op basis van de Wrp aanvullende eisen
stellen aan de exploitatie van prostitutie in de gemeente. Hieronder valt
bijvoorbeeld de mogelijkheid om helemaal geen vergunningen voor de
exploitatie van prostitutie af te geven, om nadere regels te stellen met
betrekking tot de inhoud van het bedrijfsplan, de sluitingstijden, de
gronden voor de intrekking van een vergunning en de procedure rond de
vergunningverlening.
De gemeentelijke registratieplicht komt aan de orde in paragraaf 4.
De leden van de CDA-fractie merken op dat artikel 24 veel concrete
maatregelen zal vergen van de exploitant ten aanzien van het verplichte
bedrijfsplan, en zij vragen of hun mening wordt gedeeld dat de uitwerking
van dit artikel frequente controle vergt. Kan worden aangegeven en in
welk kader, hoe vaak en op welke wijze hierop controle en toezicht gaan
plaatsvinden?
De inhoud van het bedrijfsplan is een van de voorwaarden waaronder een
vergunning voor een seksbedrijf zal worden verleend. Net als voor alle
andere vergunningsvoorwaarden geldt uiteraard dat door middel van
bezoeken in het kader van het toezicht zal moeten worden gecontroleerd
of de exploitant zich houdt aan de inhoud van het bedrijfsplan. Is dit niet
het geval, dan riskeert de exploitant een schorsing of intrekking van de
vergunning. Het risico bij niet-naleving is dus groot, hetgeen naar
verwachting een krachtige impuls is om zich aan de regels te houden. Het
is aan de lokale driehoek om gezamenlijk afspraken te maken over het
toezicht en de handhaving in de prostitutiesector in een betreffende
gemeente, alsmede over de frequentie hiervan. De frequentie van de
bestuurlijke controles kan afhangen van het naleefgedrag van de
exploitant. De onderzoekers van de nulmeting Wrp concluderen dat het
nalevingsgedrag positief wordt beïnvloed door de hoge intensiteit van
controles. Tevens blijkt uit de nulmeting dat in de optiek van 75% van de
gemeenten exploitanten van vergunde bedrijven de regelgeving redelijk
tot goed naleven.
De leden van de D66-fractie vragen welke alternatieven er zijn voor het
aanbieden van informatie aan prostituees, naast de informatievoorziening
via de exploitant.
De leden van de SGP-fractie constateren dat voor de informatievoorziening aan prostituees een belangrijke rol is weggelegd voor de
exploitanten. Zij vragen of dit niet teveel een situatie veronderstelt waar

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 33 885, nr. 7

4

sprake is van normale arbeidsverhouding tussen werkgevers en
werknemers. Waarom is hiervoor gekozen? Zullen exploitanten die
informatievoorziening wel voldoende vorm geven en hoe wordt vastgesteld of exploitanten dit in de praktijk wel doen?
Dezelfde leden vragen waarom gemeenten niet meer verplichtingen
krijgen om prostituees op hun rechten te wijzen.
Dit wetsvoorstel reguleert onder meer de exploitatie van prostitutie. Op
die grond wordt de exploitant verplicht gesteld voor of bij hem werkende
prostituees te informeren over hun rechten. Hij weet dat zijn vergunning
kan worden ingetrokken als hij op dit punt nalatig is. Controle is dus
noodzakelijk. Ondanks mogelijke bedenkingen van de leden van de
SGP-fractie bij informatieverstrekking via de exploitant, moet deze
mogelijkheid niet onbenut blijven, omdat exploitanten meer contact
hebben met prostituees dan hulpverleners of toezichthouders. Maar de
exploitant is zeker niet het enige kanaal voor informatievoorziening.
Informatievoorziening via onder meer hulpverlening, SOA AIDS
Nederland en www.prostitutiegoedgeregeld.nl blijft bestaan. Gemeenten
zullen zeker hun aandeel blijven leveren in het informeren van prostituees.
Het opleggen van een verplichting aan gemeenten acht ik niet de juiste
manier om dat te stimuleren.
De leden van de D66-fractie vragen of er bereidheid is de voorgestelde
aanpassingen van de wet en andere via lagere wetgeving voorgestelde
maatregelen te toetsen aan de effecten voor de positie van sekswerkers.
Vanzelfsprekend is er oog voor de positie van de sekswerkers. Vanaf het
begin is dat een van de motieven achter de regelgeving geweest. In het
deelrapport «Sekswerkers aan het woord» van de nulmeting Wrp is een
beeld verkregen van de huidige sociale positie van prostituees (Kamerstukken II 2105, 34 193, nr. 1). De eenmeting, vijf jaar na inwerkingtreding
van wet, zal moeten uitwijzen of de sociale positie is verbeterd en of de
maatregelen daaraan hebben bijgedragen.
De leden van fractie van de ChristenUnie zien dat gemeenten nu al
verschillende eisen stellen, en vragen of wordt onderkend dat mensenhandelaren telkens de zwakste schakel in de gemeentelijke keten zoeken.
Hoe wordt dit voorkomen en op welke wijze kan uniformering van het
vergunningstelsel toch bereikt worden?
Het is aannemelijk dat ook mensenhandelaren op zoek zullen blijven naar
mogelijkheden om hun illegale activiteiten met zo min mogelijk tegenwerking voort te zetten. Ingezet wordt op een integrale aanpak van
mensenhandel. Die aanpak bestaat uit zorg, preventie, bestuurlijke of
strafrechtelijke aanpak, of een combinatie daarvan. Bij die aanpak zijn alle
relevante partners betrokken om mensenhandel gezamenlijk te bestrijden.
Een voorbeeld hiervan zijn gezamenlijke operationele acties en het
creëren van de randvoorwaarden daarvoor. Ik wijs erop dat de voorliggende wijzigingen van de Wrp geen afbreuk doet aan de introductie van
een uniform vergunningsstelsel voor alle type seksbedrijven in elke
gemeente in Nederland. De nadere regels die gemeenten nog kunnen
stellen, moeten passen bij de lokale situatie. Die ruimte is gewenst, maar
zal geen afbreuk doen aan de sterkte van de schakel. Ik zal gemeenten
bovendien aansporen deze nadere regels en de handhaving van de regels
in regionaal verband op elkaar af te stemmen.
De leden van de SGP-fractie constateren dat met het vervallen van de
registratieplicht ook een effectief middel wegvalt om in contact te komen
met de betrokken vrouwen en om mensenhandelaren te belemmeren in
de snelle verplaatsing van vrouwen naar andere gemeenten. Zij vragen
naar alternatieve mogelijkheden om ditzelfde doel toch nog te bereiken.
De registratieplicht was een goed middel voor een verplicht contactmoment met prostituees en voor zicht op de branche. Ook zonder deze
verplichting vindt het contact met prostituees door politie, hulpverlening,

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 33 885, nr. 7

5

gemeenten en andere instanties nog op verschillende manieren plaats.
Voorbeelden van contactmomenten zijn bij de inschrijving bij de Kamer
van Koophandel, tijdens prostitutiecontroles en tijdens bezoeken van
hulpverleners aan werkplekken. Alle partners blijven inzetten op contactmomenten om informatie over te dragen, hulp te bieden en misstanden te
signaleren.
De leden van de SGP-fractie zijn voorstander van een beleid waarin
vrouwen de kans krijgen via uitstapprogramma’s naar een normaal
beroep door te stromen. En van een beleid waarin misbruik van vrouwen
door prostituanten en exploitanten stevig wordt aangepakt en waarin
souteneurschap weer strafbaar is gesteld. Waarom wordt daarvoor niet
gekozen?
Het prostitutiebeleid is erop gericht om misstanden als uitbuiting tegen te
gaan, prostituees betere en veilige werkomstandigheden te bieden en
hulpverlening op maat beschikbaar te stellen. Dit wordt versterkt met dit
wetsvoorstel en andere maatregelen en initiatieven zoals voortvloeiend
uit het landelijk programma prostitutie. Uitstapprogramma’s voor
prostituees bestaan al in meerdere gemeenten. In 2014 is opnieuw voor
een periode van 4 jaar een bedrag van 3 miljoen euro per jaar beschikbaar
gesteld om de ontwikkeling van regionale uitstapprogramma’s voor
prostituees in Nederland te stimuleren (RUPS II). Hierbij gaat aandacht uit
naar het toegankelijk maken van programma’s voor prostituees die uit
willen stappen, ongeacht hun woon- en werkplaats. Dit betreft overigens
niet alleen vrouwen. Bij brief van 14 april 2015 (Kamerstukken II 2014/15,
34 193, nr. 1) ben ik ingegaan op de idee om over te gaan tot de herinvoering van het souteneursverbod.
De leden van de SGP-fractie vragen voorts waarom gemeenten vanwege
de veel voorkomende dwang in deze branche niet de verplichting krijgen
om vrouwen actief te helpen om uit deze sector te stappen. Bestaat er
bereidheid om een dergelijke verplichting onderdeel van de wet uit te
laten maken?
Het is belangrijk om prostituees die uit willen stappen, voldoende
mogelijkheden te bieden om aan een uitstapprogramma deel te nemen.
Daarom is RUPS II opgezet (zie het antwoord hiervoor). De aard en
omvang van de prostitutie verschilt per gemeente. Een wettelijke
verplichting voor gemeenten om vrouwen actief te helpen om uit deze
sector te stappen, past naar mijn oordeel niet in dit wetsvoorstel, dat
gericht is op regulering van de prostitutie.
De leden van de SGP-fractie vragen of hun mening wordt gedeeld dat
uitstapprogramma’s een belangrijke bijdrage kunnen leveren aan het
bestrijden van misstanden, waar ook gemeenten een verantwoordelijkheid voor hebben.
Hulpverlening aan slachtoffers van mensenhandel draagt bij aan het
tegengaan van misstandendoor deze slachtoffers vertrouwen te geven en
een uitweg te bieden. Uitstapprogramma’s zijn overigens bedoeld voor
alle prostituees, dus niet alleen voor slachtoffers van mensenhandel, maar
ook voor bijvoorbeeld prostituees die ooit bewust hebben gekozen voor
het beroep, inmiddels willen stoppen, maar daarmee moeite hebben. In
die situatie kan een uitstapprogramma goede diensten bewijzen, maar
dan draagt het niet direct bij aan het bestrijden van misstanden.
2. Minimumleeftijd
Vaststelling leeftijd
De leden van de VVD-fractie onderschrijven in beginsel de leeftijdsgrens
van 21 jaar, maar achten een voor de prostituee veilige en voor de klant
effectieve manier om de leeftijd te controleren noodzakelijk. Zijn daarvoor

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 33 885, nr. 7

6

praktische mogelijkheden, die niet neerkomen op de tamelijk grofmazige
voorgestelde oplossing van het geheel afzien van het verrichten van
seksuele handelingen?
Wat dit laatste betreft: met die opmerking in de memorie van toelichting
was niet bedoeld als algemene aansporing tot onthouding, maar als
specifieke aansporing om geen diensten af te nemen van een mogelijk te
jonge prostituee. De strafbaarstelling van de klant onderstreept dat geen
seksuele handelingen mogen worden verricht met een prostituee die de
leeftijd van 21 jaar nog niet heeft bereikt. Ik onderken dat het vaststellen
dat een prostituee de vereiste minimumleeftijd heeft bereikt, onder
omstandigheden lastig kan zijn, maar een klant kan er in beginsel mee
volstaan zich ervan te vergewissen dat de beoogde handelingen in de
context van een vergund bedrijf plaatsvinden. Artikel 16 van de komende
Wrp stelt de (potentiële) klanten daartoe in staat. Eenzelfde lijn werd bij de
parlementaire behandeling van het wetsvoorstel 32 211 ook gevolgd met
betrekking tot de vergewisplicht in relatie tot het al dan niet geregistreerd
zijn van een prostituee. In die situatie mogen klanten er materieel vanuit
gaan dat zij, juist omdat zij in de vergunde sector diensten afnemen, niet
vervolgd zullen worden.
Ik meen dat op deze wijze een praktische oplossing is gevonden voor het
probleem, maar als een meerderheid in het parlement dit wettelijk
geregeld wil zien, dan zal ik me daartegen niet verzetten.
In het kader van de privacy vragen deze leden nadrukkelijk naar de
problematiek van het inschrijven in het handelsregister, wat nu alleen kan
met omschrijving prostituee, hetgeen naar de mening van deze leden aan
een inschrijving in de weg kan staan. Zij vragen of hun mening wordt
gedeeld, en zo ja, hoe dit probleem kan worden opgelost. Verder vragen
deze leden hoeveel prostituees zich na inschrijving weer hebben
uitgeschreven.
Een inschrijving met de omschrijving prostituee kan als onwenselijk
worden ervaren. Gelet op de bijzondere aard van de branche en de
belangen van privacy en veiligheid van prostituees maakt de Kamer van
Koophandel het sinds 2013 makkelijker voor prostituees om hun
woonadres af te schermen. Ook worden prostituees niet langer onder
deze omschrijving van de activiteiten opgenomen in het handelsregister.
Daarmee is een belemmering voor prostituees om zich in het handelsregister in te schrijven, weggenomen.
In 2011, 2012,2013 en 2014 zijn respectievelijk 590, 629, 713 en 720
inschrijvingen van prostituees opgeheven.
De aan het woord zijnde leden onderschrijven het concept van de
strafbaarstelling van de klant. Wel plaatsen zij vraagtekens bij de hoogte
van de strafmaat. Is er bewust voor gekozen om de omstandigheid dat
een prostituee werkzaam is voor een exploitant aan wie geen vergunning
voor een seksbedrijf is verleend, te verwijderen als bestanddeel van de
strafbepaling?
De hoogte van de strafmaat staat in relatie tot de ernst van het feit. Het
moet ook langs deze weg duidelijk worden dat de leeftijdsgrens van
21 jaar absoluut gerespecteerd moet worden. De voorgestelde wijziging
van het artikel hangt direct samen met het vervallen van de registratie van
prostituees. In wetsvoorstel 32 211 was de klant strafbaar als hij zich niet
op een bepaalde wijze had vergewist of de prostituee was geregistreerd.
Nu wordt voorgesteld de strafbaarheid direct te koppelen aan de leeftijd
van de prostituee. Er worden in artikel 29 geen andere wijzigingen
voorgesteld ten opzichte van wetsvoorstel 32 211. Het bestanddeel
waarnaar deze leden verwijzen, maakt sinds de derde nota van wijziging
geen deel meer uit van artikel 29.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 33 885, nr. 7

7

De leden van de PvdA-fractie vrezen dat het «in de praktijk een oplossing
vinden» kan uitmonden in het vervalsen van een identiteitsbewijs.
Verwordt artikel 29 van het wetsvoorstel niet tot een papieren maatregel,
nu bij vervalsing contactmomenten niet aan de orde zijn?
De waarde van artikel 29 ligt in het versterken van de norm dat geen
seksuele handelingen mogen worden verricht met een prostituee die de
leeftijd van 21 jaar nog niet heeft bereikt. Dat mogelijkerwijs een identiteitsbewijs wordt vervalst om klanten of exploitanten te misleiden over de
leeftijd is niet uit te sluiten, maar is geen grond om de strafbaarstelling te
laten vallen. Overigens leidt het verstrekken van een identiteitsbewijs tot
slechts schaarse contactmomenten met de overheid, die bovendien niet
kunnen worden gebruikt voor het verstrekken van gerichte informatie,
omdat niet bekend is wat het beroep van de aanvrager van een identiteitsbewijs is.
De leden van de SP-fractie vragen wat wordt bedoeld met de zinsnede
«het risico op overtreding van deze norm ligt geheel en al bij de klant»? Zij
vragen naar de uitvoerbaarheid in de praktijk, nu het aan de prostituee en
de klant wordt overgelaten een oplossing te vinden. Is hiermee nu een
duidelijke, handhaafbare norm gesteld? Hoe realistisch is het om te
verwachten dat de prostituee haar paspoort of ID-bewijs zodanig toont dat
alleen pasfoto en geboortedatum zichtbaar zijn? Bestaat hier geen
weerstand tegen onder prostituees? Is hierover met hen overlegd? Welk
effect beoogt deze strafbepaling precies? Welke mogelijke ongewenste
neveneffecten zal dit voorstel hebben en hoe worden deze ondervangen?
Doordat de leeftijd een objectief criterium is in de strafbaarstelling van de
klant, is de klant strafbaar als blijkt dat hij seksuele handelingen heeft
verricht met een prostituee die de leeftijd van 21 jaar nog niet bereikt
heeft, óók als hij er zelf van overtuigd was dat ze ouder was dan 21. Dat is
zijn risico, maar dat is aanmerkelijk kleiner als hij diensten afneemt in de
vergunde sector, zoals ik heb aangegeven bij het antwoord op de eerste
vraag in deze paragraaf. Het tonen van een deel van een identiteitsbewijs
is geopperd, omdat dat tegemoet kan komen aan het bezwaar tegen het
tonen van niet relevante persoonsgegevens. Als hiervoor gemeld, is het
voorliggende wijzigingsvoorstel besproken met belangengroepen van
prostituees, die daarbij aangaven geen voorstander te zijn van de
invoering van een minimumleeftijd van 21 jaar. Overigens bleek uit de
nota van beantwoording naar aanleiding van het nieuwe prostitutiebeleid
van de gemeente Amsterdam (mei 2013) dat de reacties van prostituees
op de leeftijdsverhoging overwegend positief waren. Het beoogde effect
van de strafbaarstelling van de norm uit artikel 29 is dat er door klanten
geen seksuele handelingen worden verricht met een prostituee die de
leeftijd van 21 jaar nog niet heeft bereikt. Ongewenst neveneffect zouden
kunnen zijn dat identiteitsbewijzen worden vervalst, of dat de contacten in
alle verborgenheid gaan plaatsvinden. In beide gevallen geldt dat toezicht
dit moet tegengaan. Dergelijke eventuele effecten vormen naar mijn
oordeel evenwel geen goede grond om de norm los te laten.
De leden van de CDA-fractie krijgen graag een nadere toelichting op de
voorgestelde controleplicht op de leeftijd van de prostituee door de klant.
Zij vragen onder meer of het niet zorgwekkend is dat klanten geen reële
mogelijkheid hebben om de leeftijd te controleren, of het artikel over het
binnentreden van een woning in de praktijk een serieuze stok achter de
deur zijn, en of de memorie van toelichting niet blijk geeft van een gebrek
aan realiteitszin ten aanzien van de prostitutiebranche. Zijn er meer
mogelijkheden voor de prostituee behalve het tonen van haar paspoort of
identiteitsbewijs om haar leeftijd te laten controleren?
Uit de vragen van deze leden blijkt dat zij weinig vertrouwen hebben in dit
deel van het wetsvoorstel. Graag verduidelijk ik dat bij deze strafbaarstelling een heldere normstelling en een signaalfunctie voorop staan. En

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 33 885, nr. 7

8

ik wijs erop dat in delen van de zedelijkheidswetgeving een leeftijdscriterium sinds jaar en dag in onze wetgeving is opgenomen, bijvoorbeeld
artikel 248b, Wetboek van Strafrecht, inzake het plegen van ontucht «met
iemand die zich beschikbaar stelt tot het verrichten van seksuele handelingen (...) en die de leeftijd van zestien jaren maar nog niet de leeftijd van
achttien jaren heeft bereikt (...)». Ik ben mij terdege bewust van het feit dat
van de klant oplettendheid en voorzichtigheid wordt gevraagd, maar het is
noodzakelijk dat ook de klant inziet dat het hier gaat om de bescherming
van jongvolwassenen: een zwaarwegend belang, zo merk ik mede naar
aanleiding van een vraag van de leden van de VVD-fractie op. De
strafbedreiging kan bijdragen aan de naleving van de norm. En zonder
een dergelijke bepaling heeft de klant een vrijbrief om zich op geen enkele
wijze te bekommeren om de leeftijd van een prostituee. Indirect is het
afnemen van diensten in de vergunde sector ook een vorm van leeftijdscontrole, omdat in de vergunde sector geen prostituees werkzaam mogen
zijn die de vereiste leeftijd van 21 jaar nog niet hebben bereikt.
De bepaling over het binnentreden is overigens niet ontworpen om een
klopjacht op overtredende klanten te faciliteren. Het gaat erom dat
toezichthouders hun werk moeten kunnen doen. In paragraaf 7 komt deze
bepaling nader aan de orde.
Dezelfde leden vragen wat de strafrechtelijke consequenties voor de klant
kunnen zijn als een prostituee een vals paspoort of identiteitsbewijs toont
en de klant hiermee succesvol wordt misleid ten aanzien van de leeftijd
van de prostituee.
Als een klant aantoonbaar misleid is, zal dat zeker een rol spelen bij de
beslissingen in het kader van de handhaving. Het zal van de omstandigheden van het geval afhangen of (of in welke mate) het strafbare feit hem
dan wordt aangerekend.
De leden van de PVV-fractie vragen hoe toezichthouders kunnen
vermoeden dat een prostituee de vereiste leeftijd nog niet heeft bereikt.
De leden van de CDA-fractie vragen een reactie op de problematiek dat
prostituees in de leeftijd van (ongeveer) 17 tot 21 jaar, op grond van hun
uiterlijk vaak zullen worden beschouwd als 21-plus. Is voor een echt
effectieve controle van de leeftijd niet noodzakelijk dat prostituees zich
geregistreerd hebben?
Nu het voorstel is aangepast en de strafbaarheid van prostituees daarvan
geen onderdeel meer uitmaakt, is de beantwoording van deze vragen niet
meer relevant.
De leden van de D66-fractie delen de zorgen van de NRM en anderen over
de mogelijke verschuivingseffecten van de verhoging van de leeftijd voor
sekswerkers van 18 naar 21 jaar. Zij vragen hoe dit risico wordt getaxeerd,
hoe wordt voorkomen dat sekswerkers tussen 18 en 21 jaar, of nog jonger,
in de illegaliteit verdwijnen, en welke middelen worden ingezet om
strafrechtelijke handelingen zoals mensenhandel, misbruik en uitbuiting te
voorkomen.
Voor zover mij bekend, hanteren de gemeenten Amsterdam, Utrecht en
Leeuwarden hanteren een leeftijdsgrens van 21 jaar. Hierdoor kunnen
prostituees van onder de 21 jaar dus nu al in minder gemeenten dan
voorheen hun werkzaamheden in de vergunde branche uitoefenen.
Omdat deze invoering in ieder geval een aantal gemeenten betreft met
een grote zichtbare prostitutiebranche, zal het verschuivingseffect na de
landelijke invoering van de leeftijdseis van 21 jaar naar verwachting
beperkt blijven. Door de overgangsregeling, door inzet op voorlichting
van prostituees en door het bieden van afdoende mogelijkheden tot
hulpverlening zal geprobeerd worden om een verplaatsing naar de
illegaliteit tegen te gaan. De aanpak van mensenhandel is een prioriteit
van dit kabinet, via een integrale aanpak van misstanden, waarbij tal van

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 33 885, nr. 7

9

partners zijn betrokken. Voor een overzicht van de aanpak van mensenhandel in de prostitutiebranche verwijs ik u naar de brief aan de Tweede
Kamer van 24 oktober 2013 (Kamerstukken II 2013/14, 28 638, nr. 105).
De leden van de fractie van de ChristenUnie zijn voorstander van de
leeftijdsverhoging naar 21 jaar. Wat betreft het bewijzen van die leeftijd
vragen zij welk verschil er is met de huidige situatie, waarin een klant
moeten weten of een prostituee ouder dan 18 is. Kan een klant zich
eventueel bij de exploitant vergewissen of een prostituee inderdaad
21 jaar of ouder is, gelet op de verantwoordelijkheid van de exploitant
krachtens artikel 22?
Het is juist, dat in de huidige wetgeving ook geen instructies bestaan over
het kunnen vaststellen van de leeftijd van een prostituee, terwijl niettemin
een straf dreigt voor degene die ontucht pleegt met een prostituee tussen
de 16 en 18 jaar. Artikel 16 van de toekomstige Wrp stelt (potentiële)
klanten in staat te constateren of er een geldige vergunning is. Een
vergunning wordt niet verleend dan wel ingetrokken indien in de
inrichting waarvoor de vergunning mede verleend is, prostituees werken
die jonger zijn dan 21 jaar. Navraag bij de exploitant is daarvoor in
beginsel niet nodig.
Dezelfde leden vragen ten aanzien van de handhaving hoe wordt
omgegaan met prostituees die jonger zijn dan 21 jaar. Is er voor deze
doelgroep gegarandeerd hulpverlening aanwezig? Is deze hulpverlening
ook specifiek aanwezig voor de doelgroep tussen 18 en 21 jaar?
Ook prostituees die jonger zijn dan 21 jaar kunnen desgewenst gebruikmaken van de mogelijkheden tot hulpverlening en de beschikbaarheid van
uitstapprogramma’s. Hulpverleners maken geen onderscheid naar de
leeftijd van prostituees en zullen dan ook prostituees van alle leeftijden
diensten verlenen. Specifieke hulpverlening voor de leeftijdsgroep tussen
18 en 21 jaar acht ik dan ook onnodig.
De leden van de fractie van D66 vragen waarom klanten die in de
vergunde prostitutiesector gebruikmaken van een sekswerker tussen de
18 en 21 jaar, strafbaar gesteld worden. Zij vinden dat een klant in de
vergunde sector ervan uit moet kunnen gaan dat hij gebruikmaakt van een
legale dienst, waarin de leeftijdseis wordt nageleefd, en vragen of de
bereidheid bestaat de strafbaarstelling voor klanten in de vergunde sector
te schrappen.
Ik heb begrip voor de vraag en de daarachterliggende redenering van
deze leden. Toch meen ik dat het vanuit een oogpunt van consistente
normstelling alleszins te verdedigen is om seksuele handelingen die
worden verricht met een prostituee die jonger is dan 21 jaar, onder alle
omstandigheden te beschouwen als een strafbaar feit. Het te beschermen
rechtsgoed – de seksuele integriteit van de jongvolwassene – is dan
immers geschonden. Zouden deze gedragingen zich (onbedoeld en
onverwacht) hebben afgespeeld in een vergunde seksinrichting of door
bemiddeling van een vergund escortbureau, dan zal dat gegeven, evenals
het gedrag van de exploitant en het uitgeoefende toezicht meewegen bij
de besluitvorming van het OM over een eventuele strafvervolging. Het
OM zal jegens klanten een prudent vervolgingsbeleid hanteren. Klanten
die bewust in de vergunde sector diensten afnemen, mogen er dus
materieel vanuit gaan dat zij niet vervolgd zullen worden. Gelet op deze
constructie vind ik het niet op mijn weg liggen hier iets aan te passen.
De leden van de SGP-fractie vragen bij wie de bewijslast ligt dat de
prostituee nog geen 21 jaar is. Zou het niet beter zijn om ook strafbaar te
stellen degene die redelijkerwijs moet vermoeden dat het om iemand gaat
die nog niet de leeftijd van 21 jaar heeft bereikt? Verder (in paragraaf 4)
vragen deze leden of er toch niet op de een of andere manier objecti-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 33 885, nr. 7

10

veerbaar duidelijkheid kan worden geboden of er sprake is van een legale
vorm van prostitutie. Is het risico niet groot dat de exploitant door
misleiding de suggestie probeert te wekken dat er sprake is van een
prostituee die ouder is dan 21 jaar? Zal de bereidheid er zijn om een
paspoort te tonen? Wat wordt er concreet gedaan om op dit punt de wet
te handhaven? Blijft dit onderdeel van het wetsvoorstel niet teveel hangen
in goede bedoelingen?
De klant die seksuele handelingen verricht met een prostituee die de
leeftijd van 21 jaar nog niet bereikt heeft, is strafbaar. Om dit te
voorkomen zal hij dus moeten achterhalen of de prostituee niet te jong is.
De suggestie van deze leden om de klant ook strafbaar te stellen als deze
redelijkerwijs moet vermoeden dat het om een te jonge prostituee gaat,
heeft in het licht van het te beschermen rechtsgoed geen meerwaarde; het
gaat zelfs minder ver dan het wetsvoorstel. Als een prostituee er
(aanmerkelijk) jonger uitziet dan 21, maar die leeftijd wel heeft bereikt, zal
de klant niet strafbaar zijn als hij seksuele handelingen met haar verricht.
Als de klant redelijkerwijs zou moeten vermoeden dat de prostituee jonger
is dan 21, en ze is dat inderdaad, dan is de voorgestelde wettelijke
bepaling al afdoende. Bij een prostituee die jonger is dan 21 jaar, maar er
ouder uitziet, zou een klant geen vermoeden hoeven te hebben over de
feitelijke leeftijd. Zou de suggestie van de SGP gevolgd worden, dan zou
de klant in die situatie vrijuit gaan. Onder nieuwe wet is hij strafbaar,
omdat de leeftijd in de Wrp fungeert als een zogeheten geobjectiveerd
bestanddeel: de feitelijke leeftijd is bepalend.
Inzage in een deel van het identiteitsbewijs is de meest objectieve wijze
om de leeftijd vast te stellen; er worden dan geen onnodige persoonsgegevens zichtbaar, hetgeen naar verwachting het begrijpelijke bezwaar
tegen het volledig tonen van het identiteitsbewijs wegneemt.
Een exploitant die te jonge prostituees voor of bij zich heeft werken,
overtreedt na invoering van de Wrp artikel 22 van die wet. Indien hij
klanten wil misleiden om seksuele handelingen met die prostituees te
verrichten, dan impliceert dat opzet, wat tot gevolg heeft dat het in strijd
handelen met artikel 22 als misdrijf wordt gekwalificeerd (op grond van
artikel 2 Wet op de economische delicten), hetgeen gepaard gaat met een
zwaardere strafbedreiging (artikel 6, eerste lid, van genoemde wet).
Handhaving, in de vorm van regelmatige controle van seksinrichtingen, is
onmisbaar. De organisatie van het toezicht is een zaak van de gemeente.
Als daaraan voldoende inhoud wordt gegeven, dan draagt dit
wetsvoorstel naar mijn oordeel concreet bij aan het terugdringen van
misstanden, en ligt de waarde ervan niet alleen in de goede bedoelingen.
Overgangsregeling
De leden van verschillende fracties hebben vragen over de overgangsregeling, die hieronder in samenhang worden beantwoord.
De Afdeling advisering van de Raad van State heeft geadviseerd een
overgangsregeling in te stellen. Dit om een abrupte inkomensval te
voorkomen, zo antwoord ik de leden van de SGP-fractie. Dat advies is
gevolgd. Op hoofdlijnen zijn er dan twee methoden, zo antwoord ik de
leden van de PvdA-fractie: uitstel van drie jaar van de inwerkingtreding
van de relevante artikelen, of een zodanig geleidelijke invoering
(«cohorten») van de leeftijdsgrens dat personen die op het moment van
inwerkingtreding van de wet 18 jaar zijn, als prostituee mogen blijven
werken tot zij 21 jaar zijn. Voor prostituees die al 18 jaar waren bij de
inwerkingtreding van de wet, heeft de eerste variant onmiskenbaar het
voordeel dat zij ongestoord werkzaam kunnen blijven. Er zijn evenwel ook
nadelen. In deze variant is er gedurende drie jaar sprake van een
overgangsregime. Dat is onwenselijk lang, mede omdat het een voor
toezichthouders en klanten onduidelijke situatie is. Bovendien zou bij
uitstel van de inwerkingtreding de situatie zich na drie jaar min of meer

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 33 885, nr. 7

11

herhalen. Er is gedurende die gehele periode immers geen belemmering
voor 18–21-jarigen om als prostituee te starten. Dus dan kunnen er aan
het eind van die periode weer jonge prostituees zijn die «opeens» niet
meer mogen werken. Weliswaar weten zij dat met zekerheid van te voren
(in tegenstelling tot de prostituees die op het moment van bekendmaking
van de wet nog geen 21 jaar zijn), maar het kan toch een inkomensval
leiden. Die combinatie van argumenten deed die variant afvallen.
Ook de tweede methode, waarbij het verbod in «cohorten» wordt
ingevoerd (het eerste jaar prostitutie legaal voor iedereen boven de 18,
het tweede jaar boven de 19 en het derde jaar boven 20), leidt tot een
diffuus systeem, dat in de praktijk zeker (extra) moeilijkheden zal geven.
Ook daarvoor is niet gekozen.
Een korte periode van uitstel ligt dan in de rede. Begrijp ik de leden van de
PvdA-fractie goed, dan vinden zij een jaar eigenlijk al te lang. De leden van
de SP-fractie daarentegen vragen nu juist of een iets ruimere overgangstermijn niet verstandiger is. Een periode van een jaar acht ik redelijk, zeker
omdat de periode tussen het moment van aanvaarden van het
wetsvoorstel (en deze novelle) door de Eerste Kamer, en het moment van
feitelijke inwerkingtreding in zekere mate mee mag tellen: degenen die het
betreft, kunnen zich vanaf het moment van aanvaarding van de wetsvoorstellen, instellen op de gevolgen. Naar verwachting zal de aanvaarding
met ruime publiciteit gepaard gaan. Ik deel niet de gedachte, verwoord
door de leden van de PvdA-fractie en de leden van de SGP-fractie, dat ook
de parlementaire voorbereidingsperiode mee kan tellen. Tot de
aanvaarding van beide wetsvoorstellen in de Eerste Kamer mag van
burgers niet gevraagd worden op die besluitvorming te anticiperen.
Daarom, en de Afdeling advisering indachtig, heb ik voor een overgangsperiode van een jaar gekozen.
Strikt genomen, zo beantwoord ik een vraag van de leden van de
PvdA-fractie, is er in de overgangsfase geen sprake van «gedogen». De
wet geldt immers onverkort in deze situatie – dat is de kern van
overgangsrecht. Wel is evident dat de invoering van de minimumleeftijd
van 21 jaar nu op een later tijdstip valt dan als er geen overgangsperiode
zou gelden. Om de hiervoor geschetste redenen is een vaste, betrekkelijk
korte overgangsperiode gekozen.
In reactie op een vraag van de leden van de SP-fractie meld ik een langere
periode bezwaarlijk te vinden en een verkeerd signaal in het licht van het
belang van de voorgestelde minimumleeftijd.
Wat betreft het risico dat prostituees die op het moment van materiële
inwerkingtreding van de minimumleeftijd te jong zijn om werkzaam te
mogen blijven, in de illegaliteit verder zullen werken, waarnaar de leden
van de SP-fractie vragen, heb ik hiervoor al opgemerkt te verwachten dat
de verschuiving beperkt zal blijven. Ook (te) jonge prostituees kunnen
gebruik maken van hulpverlening en uitstapprogramma’s.
Deze leden van de PvdA-fractie stellen voorts de vraag hoeveel
gemeenten momenteel al een leeftijdsgrens hanteren en hoeveel
gemeenten zogenoemde uitstapprogramma’s hebben.
Op dit moment hanteren, voor zover mij bekend, de gemeenten
Amsterdam, Utrecht en Leeuwarden een leeftijdsgrens van 21 jaar. De
gemeente Rotterdam zal per 1 januari 2016 een leeftijdsgrens van 21
hanteren. Bij brief van 10 oktober 2014 bent u geïnformeerd over de
uitstapprogramma’s (Kamerstukken II 2014/15, 34 000 VI, nr. 6).
3. Strafbaarstelling prostituee
De leden van de VVD-fractie de PvdA-fractie, de SP-fractie en de
D66-fractie hebben verschillende vragen gesteld over de strafbaarstelling
van de prostituee.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 33 885, nr. 7

12

In antwoord op de vragen van deze leden memoreer ik dat de strafbaarstelling van de prostituee geen nieuw element is in het wetsvoorstel. In
wetsvoorstel 32 211 was dezelfde straf opgenomen, maar daar was deze
gekoppeld aan het niet-geregistreerd zijn. In de memorie van toelichting
bij het huidige voorstel is gesteld dat ook de prostituee onder de 21 een
eigen verantwoordelijkheid heeft. Hoewel ik dat uitgangspunt op zich
onderschrijf, volg ik het advies van de Nationaal Rapporteur Mensenhandel en Seksueel Geweld tegen Kinderen om de strafbaarstelling van
de prostituee als voorgesteld in artikel 30 van het wetsvoorstel niet in te
voeren. De groep prostituees jonger dan 21 jaar moet beschermd worden,
en vanuit die gedachte ligt strafbaarstelling niet voor de hand, aldus de
rapporteur. Ook belangenvertegenwoordigers van sekswerkers zijn geen
voorstanders van de strafbaarstelling van de prostituee. De introductie
van een minimumleeftijd van 21 moet via de klanten en de exploitanten
worden afgedwongen. Daarom heb ik besloten tot het bij nota van
wijziging laten vervallen van dat onderdeel. Ik acht het vervolgens
consequent om in het verlengde daarvan ook artikel 2 te laten vervallen,
omdat het artikel juridisch dan geen betekenis meer heeft. Dit betekent
geenszins het loslaten van de minimumleeftijd van 21: voor de exploitant
en voor de klant blijft de leeftijd gelden als strikte norm. Ook artikel 30,
eerste lid, onder b, waarin een straf is opgenomen voor de prostituee die
werkzaam is voor een exploitant zonder vergunning, komt te vervallen,
vanuit dezelfde overwegingen: niet de prostituee, maar de exploitant is de
primair verantwoordelijke.
De leden van de VVD-fractie vragen of er in artikel 30 sprake is van een
kennelijke verschrijving, omdat het artikel nog immer het niet-hebben van
een registratiebewijs als bestanddeel van de strafbaarstelling bevat.
Hoewel artikel 30 nu is komen te vervallen, wijs ik er voor de volledigheid
op dat bij de derde nota van wijziging bij wetsvoorstel 32 211 het
bedoelde bestanddeel al was geschrapt uit artikel 30.
4. Registratieplicht
De leden van de VVD-fractie hebben destijds ondanks aarzelingen voor de
registratieplicht gestemd. Zij betreuren dat deze op onoverkomelijke
bezwaren is gestuit in het wetgevingsproces, maar zien dit als een
politieke realiteit, en als een reden te meer voor een alternatief maar
effectief stelsel om misstanden te bestrijden. Zij vragen of en zo ja,
hoeveel gemeenten zelfstandig een registratieplicht voor prostituees
hebben ingevoerd. Voorts vragen zij of deze initiatieven actief vanuit de
overheid worden ondersteund en als dit het geval is, op welke wijze dit
wordt gedaan.
De leden van de CDA-fractie merken in dit verband op dat gemeenten vrij
zijn om naar Utrechts voorbeeld zelf een registratie te regelen en vragen,
net als de leden va de SGP-fractie of de gemeenten hierin gestimuleerd
zullen worden.
De leden van de fractie van de ChristenUnie vragen of gemeenten op
basis van de artikelen 121 en 149 van de Gemeentewet alsnog een
gemeentelijke registratieplicht kunnen invoeren.
Ook de leden van de SP-fractie vragen daarnaar, evenals de leden van
SGP-fractie, die tevens vragen of gemeenten die gegevens ook onderling
mogen uitwisselen.
Gemeenten kunnen – binnen de grenzen van de privacywetgeving – de
mogelijkheid onderzoeken om eigen registraties in te voeren. In zijn brief
van 3 maart 2014. aan de Tweede Kamer (Kamerstukken II 2013/14 28 638,
nr. 110) heeft mijn ambtsvoorganger laten weten dat de gemeente Utrecht
op dat moment als enige een registratie van de in de gemeente werkzame
raamprostituees voerde en dat de gemeente Nijmegen werkt met een
registratieplicht voor de tippelzone. Gezien de tijdens de parlementaire

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 33 885, nr. 7

13

behandeling van het oorspronkelijke wetsvoorstel geuite bezwaren tegen
een landelijke registratieplicht in de Wrp, acht ik het niet op mijn weg
liggen om gemeenten te stimuleren een lokale registratie in te voeren.
Wel zal ik hen indien gevraagd adviseren, en oproepen om hierin zoveel
mogelijk gezamenlijk op te trekken met andere gemeenten die dit doen of
van plan zijn dit te doen. Ook gemeenten dienen de Wet bescherming
persoonsgegevens (Wbp) in acht te nemen. Het College bescherming
persoonsgegevens (CBP) houdt hier toezicht op. Signalen van mensenhandel zal een gemeente doorgeven aan de politie. De vraag of het is
toegestaan dat gemeenten onderling registratiegegevens uitwisselen, is
niet in algemene zin te beantwoorden. Dat hangt onder meer af van de
aard van de gegevens, en of betrokkenen ermee instemmen.
De leden van de VVD-fractie zijn van mening dat eventuele verschuivingseffecten scherp moeten worden gemonitord. Hoe vindt de controle plaats
van de effecten van de voorgestelde maatregelen als leeftijdsverhoging
en landelijke vergunningplicht, en hoe wordt het zicht op de gehele
prostitutiebranche en de misstanden daarin vergroot?
Ik deel de opvatting van de leden van de VVD-fractie dat eventuele
verschuivingseffecten scherp moeten worden gemonitord. De nulmeting
Wrp geeft een goed beeld van prostitutie in Nederland anno 2014 en
vormt de basis om de effecten van de voorgestelde maatregelen te
monitoren. Daarnaast wordt de komende jaren ieder jaar een verdiepend
onderzoek naar een aspect van het prostitutiebeleid uitgevoerd door het
WODC, en verschuivingseffecten maken hier onderdeel van uit. Vanzelfsprekend blijf ik structureel in contact met gemeenten, politie, belangengroepen van prostituees en van exploitanten om ook op deze wijze de
effecten van de wet te volgen.
De onderzoeken dragen bij aan een beter zicht op de branche, maar ook
de maatregelen in de wet zelf bieden informatie, onder meer door de twee
registers inzake vergunningen.
De leden van de fracties van de PvdA en van de SP vragen nadere
toelichting waarom er, ondanks suggesties daartoe van de Nationaal
Rapporteur en het College van procureurs-generaal, niet voor is gekozen
bij dit wetsvoorstel in de artikelen 24 en 26 van het oorspronkelijke
wetsvoorstel regels op te nemen over het verstrekken van informatie en
voorlichting aan de prostituee over rechten, risico’s en hulp aan prostituees, nu door het vervallen van de registratieplicht ook het daaraan
gekoppelde contactmoment is komen te vervallen.
De leden van de PvdA-fractie vragen waarom het niet mogelijk is een
contactmoment waarbij de nodige informatie wordt verstrekt, als
voorwaarde te stellen voor het verlenen dan wel continueren van een
vergunning.
In wetsvoorstel 32 211 kende artikel 4 de verplichting aan gemeenten om
schriftelijke informatie te verstrekken bij het verzoek om registratie.
Artikel 6 bepaalde dat die informatie besproken werd bij de ontvangst van
het registratiebewijs. Aangezien het hier overheidshandelen betrof, kon
worden volstaan met deze algemene opdracht. Ik voorzie moeilijkheden
bij de uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid van een dergelijke algemeen
geformuleerde wettelijke verplichting voor exploitanten. In het kader van
het bedrijfsplan zal een exploitant niettemin onder andere maatregelen
moeten treffen ten aanzien van het zelfbeschikkingsrecht van de
prostituee. Bij algemene maatregel van bestuur zal die verplichting
worden ingevuld door de exploitant te verplichten zorg te dragen voor
adequate en controleerbare maatregelen om prostituees te informeren
over hun rechten en plichten. Dit zou kunnen worden vormgegeven in een
contactmoment tussen de exploitant en de prostituee, dat beschreven
moet worden in het bedrijfsplan van het seksbedrijf. Wat een goed
contactmoment is, hangt mede af van de gekozen voorwaarden

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 33 885, nr. 7

14

waaronder de prostituee voor of bij de exploitant werkt. Ook dit moet de
exploitant in het bedrijfsplan inzichtelijk maken. Een gemeente zal bij het
verlenen en verlengen van een vergunning van het seksbedrijf de inhoud
van het bedrijfsplan toetsen. Niet naleving van het bedrijfsplan kan
overigens leiden tot intrekking van de vergunning.
De leden van de SP-fractie vragen of wordt aangemoedigd dat het
contactmoment op andere wijze wordt bewerkstelligd.
De leden van de CDA-fractie vragen hoe goede informatievoorziening
vorm gegeven kan worden, als tegelijkertijd de suggestie van de NRM
terzijde wordt geschoven om dit wettelijk te regelen.
De leden van de fractie van de ChristenUnie vragen, nu wordt afgezien
van de registratieplicht, welke andere mogelijkheden kunnen worden
benut om gemeenten een zorgplicht te geven voor voorlichting aan
prostituees, als de basis van de bestrijding van misstanden, waaronder
uitbuiting en mensenhandel.
Gemeenten zijn zich terdege bewust van het belang om prostituees te
informeren over hun rechten en plichten. Naast de contacten die er zijn en
zullen zijn met hulpverleners en toezichthouders, zijn sommige
gemeenten op zoek naar formele structuren om dit contactmoment vorm
te geven. Het is aan gemeenten om te kiezen op welke manier zij de
informatieverstrekking vorm willen geven, en hoe zij – al dan niet met het
oog op die informatieverstrekking – contactmomenten organiseren. Het
opleggen van een zorgplicht is dan ook niet aan de orde. Een goede
informatievoorziening voor prostituees wordt op verschillende manieren
vormgegeven. Informatie over het werken in de prostitutiesector is
beschikbaar gesteld voor prostituees en lokale hulpverlenende organisaties. Tevens is er voor deze doelgroepen informatie over uitbuiting
beschikbaar. De website www.prostitutiegoedgeregeld.nl biedt informatie
over rechten en plichten op het terrein van arbeidsrecht (arbeid, arbeidsomstandigheden), sociale zekerheid, belastingen, gezondheid, verblijf in
Nederland, opvang en huisvesting, mogelijk slachtofferschap van
mensenhandel en informatiecentra. De digitale informatie is beschikbaar
in acht talen. Daarnaast zijn brochures over uitbuiting en prostitutie
beschikbaar in 14 talen, die op aanvraag gratis worden verstrekt. Behalve
de mogelijkheid voor prostituees om de relevante informatie zelf te
vinden op het internet, wordt deze informatie aan hen verstrekt door
hulpverleners en toezichthouders.
De leden van de CDA-fractie vragen of het oorspronkelijk wetsvoorstel
niet substantieel aan kracht is ingeboet nu het daarin opgenomen
registratieplicht voor prostituees en de daarmee samenhangende
vergewisplicht zijn geschrapt. Deze leden vragen of het wetsvoorstel nog
steeds goed in elkaar zit en of de samenhang niet in gevaar is gekomen
door voorgestelde wijzigingen.
Ondanks het feit dat de registratieplicht een van de kernpunten van het
oorspronkelijke wetvoorstel vormde, is het wetsvoorstel ook zonder
registratie van grote waarde. Het wetsvoorstel bevat een groot aantal
samenhangende onderdelen om de vergunde sector nader te reguleren,
misstanden tegen te gaan en de positie van de prostituee te verbeteren.
Het uniform vergunningstelsel gaat het verplaatsingseffect tegen en stelt
strenge eisen aan exploitanten ten aanzien van hun gedrag en de
maatregelen die zij treffen ter verbetering en bescherming van de positie
van de prostituee. De registers van geschorste, ingetrokken en geweigerde vergunningen en van verleende escortvergunningen maken het
makkelijker om toezicht te houden op de branche en verbeteren de
communicatie en samenwerking tussen gemeenten. De introductie van de
minimumleeftijd van 21 jaar voor prostituees vindt ook doorgang en zal
de weerbaarheid van prostituees vergroten. De onderzoeken in het kader
van de nulmeting geven aan dat de Wrp een noodzakelijke stap is om een

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 33 885, nr. 7

15

branche te creëren waarin prostituees op een veilige en gezonde manier
hun beroep kunnen uitoefenen.
De leden van de CDA-fractie vragen om een oordeel over de zogeheten
Utrechtse aanpak, waarbij de betrokken instanties door de registratie van
prostituees bij de GGD goed konden beoordelen of er sprake was van
mensenhandel. Wordt de mening gedeeld dat door het wegvallen van de
registratieplicht een concreet handvat voor dergelijke contactmomenten
niet meer voorhanden is?
In het Utrecht model registreert de GGD prostituees, werkzaam in de
raamprostitutie, en geeft in voorkomende gevallen signalen van mensenhandel door aan de politie. De politie beoordeelt samen met het OM of het
totale informatiebeeld een concreet signaal van mensenhandel oplevert
op basis waarvan partijen in actie moeten komen. Het is positief dat de
gemeente Utrecht gebruik maakt van de bestaande kennis en ervaring van
de GGD met betrekking tot de omgang met prostituees en het oppikken
van signalen van onvrijwilligheid en dwang. Daarnaast kan de GGD direct
hulpverlening bieden en doorverwijzen naar andere hulpverlenende
instanties.
Met het wegvallen van de registratieplicht voor prostituees uit het
wetsvoorstel komt dit specifieke contactmoment in de landelijke regelgeving niet meer voor. Dat betekent evenwel niet, zoals op een vergelijkbare vraag al is geantwoord, dat er daardoor geen contactmomenten
meer zijn. Prostituees zullen verder ook nog steeds in contact komen met
de politie en gemeentelijke toezichthouders tijdens prostitutiecontroles en
met hulpverleningsinstanties die regelmatig prostituees bezoeken en
bezocht kunnen worden voor het geven van voorlichting en het bieden
van zorg.
De leden van de CDA-fractie vragen of hun opvatting wordt gedeeld dat
exploitanten door middel van een registratieplicht kunnen aantonen dat zij
legaal werken, dat gemeenten een aanknopingspunt hebben voor contact
met de prostituee en dat het leven van exploitanten van kwade wil iets
moeilijker wordt gemaakt.
De voorgestelde registratieplicht was primair gericht op de prostituee en
het dubbele contactmoment dat in de registratieprocedure was
ingebouwd. Exploitanten (en klanten) konden uit de registratie afleiden
dat de prostituee in ieder geval de leeftijd van 21 jaar had bereikt, en hier
te lande werkzaam mocht zijn. Een exploitant mocht geen
niet-geregistreerde prostituees voor zich laten werken. Het wegvallen van
de registratie betekent evenwel niet dat de komende wetgeving het de
exploitanten van kwade wil minder moeilijk maakt. Exploitanten moeten
nog zich nog steeds rekenschap geven wie zij voor of bij zich laten
werken, alleen in plaats van het bewijs van registratie moeten zij nu
bewijs vragen dat de vereiste leeftijd is bereikt. Dat doen ze nu al zeer
bewust om uit te sluiten dat ze prostituees onder de 18 jaar voor zich laten
werken. Alle andere eisen blijven onverminderd van kracht.
De leden van de CDA-fractie vragen hoe nu zonder registratieplicht de
bestrijding van het illegale circuit meer vorm moet krijgen.
Met de Wrp ontstaat een helder onderscheid tussen vergunde en
niet-vergunde exploitatie van prostitutie. Niet vergunde exploitatie van
prostitutie wordt daarmee illegaal. De bestrijding van het illegale circuit
krijgt vorm via bestuurlijke handhaving en via inzet van het strafrecht. Met
integrale handhavingsacties, zoals deze ook nu al worden uitgevoerd,
kunnen illegale activiteiten worden geconstateerd. Met het oog op
controle van via het internet aangeboden seksadvertenties voorziet de
Wrp in een verplichting voor seksbedrijven om in advertenties (en overige
reclame-uitingen) het nummer van de verleende vergunning en het vaste

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 33 885, nr. 7

16

telefoonnummer te vermelden. Dit vereenvoudigt het toezicht op deze
bedrijven.
De leden van de CDA-fractie vragen hoe een gemeente zicht kan houden
en dus waar nodig kan ingrijpen als prostitutie zich verplaatst naar andere
delen van een stad of naar massagesalons, nagelstudio’s, schoonheidssalons of sauna’s.
Gemeentelijke en integrale handhavingsacties en internetadvertenties
vormen een bron van informatie om zicht te houden op verplaatsingseffecten. De politie levert hiertoe ook de nodige informatie. In veel gevallen
melden burgers activiteiten van prostitutie aan politie, gemeente of
Stichting M. Voor het integraal, en daarmee dus ook bestuurlijk
handhaven op illegale prostitutie in de Chinese beautybranche is er vanuit
de Taskforce Mensenhandel een handreiking voor gemeenten en andere
ketenpartners opgesteld, die zij kunnen opvragen bij het Landelijk
Informatie en Expertise Centrum (LIEC).
De leden van de CDA-fractie herinneren mij aan een antwoord op eerder
gestelde Kamervragen (Aanhangsel Handelingen II 2011/12, nr. 2304),
waarin de registratieplicht genoemd wordt als een maatregel die in
verband met het verplaatsingseffect naar andere gebieden of sectoren van
belang is. Hoe wordt de verschuiving naar de illegale prostitutie beoordeeld nu de registratieplicht verdwijnt?
In het antwoord op de voornoemde Kamervragen staat dat het
wetsvoorstel zou voorzien in een zo goed mogelijk sluitend systeem
waarbij niet alleen prostitutiebedrijven maar alle seksbedrijven, dus ook
massagesalons waar seksuele diensten worden aangeboden, aan een
vergunningplicht worden onderworpen, en dat de registratieplicht van
belang is bij het vormen van een zo goed mogelijk sluitend systeem. De
registratieplicht zou echter niet direct van invloed zijn geweest op het
tegengaan van de verplaatsing naar massagesalons waar seksuele
dienstverlening plaatsvindt. Wel zou het van invloed zijn op een mogelijke
verplaatsing naar de niet-bedrijfsmatige thuisprostitutie en op die manier
bijdragen aan een sluitend systeem. Verplaatsingen richting massagesalons en nagelstudio’s kunnen met het wegvallen van de registratieplicht
voor prostituees nog steeds worden ondervangen door de vergunningplicht in het wetsvoorstel.
De leden van de CDA-fractie vernemen voorts graag of bevestigd wordt
dat door het vervallen van de registratieplicht privacy-argumenten
verkozen lijken te worden boven een krachtige en eensgezinde aanpak van
misstanden in de prostitutiebranche.
De novelle geeft uitvoering aan een nadrukkelijke wens van de Eerste
Kamer. Door de aanvaarding, met ruime meerderheid, van de motie-Strik
c.s. (Kamerstukken I 2012/13, 32 211, L) sprak de Eerste Kamer twijfel uit
over de noodzaak en de juridische houdbaarheid van de registratieplicht
voor prostituees. De Kamer achtte het nut ervan onbewezen, terwijl naar
het oordeel van deskundigen de registratieplicht geen wezenlijke bijdrage
zou leveren aan de bestrijding van mensenhandel, aldus de motie. Hieruit
blijkt niet dat privacy-argumenten leidend zijn geweest in de overwegingen van de Eerste Kamer. Uit de steun voor het overige deel van het
wetsvoorstel mag worden afgeleid dat de Eerste Kamer aanvaarding
daarvan nuttig acht voor nadere regulering van de prostitutie, de
verbetering van de positie van prostituees en de bestrijding van
misstanden in de seksbranche.
De leden van de PVV-fractie vragen drie redenen waarom is afgezien van
de registratieplicht voor prostituees, juist in het kader van de bestrijding
van mensenhandel.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 33 885, nr. 7

17

Strikt genomen is er voor het afzien van de registratie geen reden, maar
een oorzaak: de Eerste Kamer heeft onoverkomelijke bezwaren tegen
onder meer dit onderdeel van wetsvoorstel 33 221 – zie het vorige
antwoord. Zoals verwoord in de brief van 25 juni 2013 aan de Eerste
Kamer (Kamerstukken I 2012/13, 32 211, M), draagt, ook zonder de
registratie van prostituees, regulering van de branche bij aan de
bestrijding van mensenhandel. Daarom is het voorstel destijds niet
teruggetrokken, maar aangepast.
5. Vergunningstelsel
De leden van de VVD-fractie zien het nut en de toegevoegde waarde van
een vergunningensysteem, en vragen of ze het goed zien dat de vergunningenplicht ook ziet op thuisprostitutie en zo ja, wie er dan exact over
een vergunning dient te beschikken en hoe de voorgestelde vergunningplicht zich verhoudt tot het bestemmingsplan. Spelen de voorschriften
behorend bij een bestemmingsplan een rol bij het eventueel afgeven van
een vergunning? Verder vragen deze leden meer helderheid over de
criteria om te bepalen of een prostituee bedrijfsmatig werkt, een seksbedrijf exploiteert en dus vergunningplichtig is. Zij vragen heldere uitgangspunten te formuleren.
Een vergunningplicht is beperkt tot bedrijven. Voor de vraag of voor
thuisprostitutie een vergunning nodig is, is dus primair bepalend of de
werkzaamheid bedrijfsmatig wordt uitgeoefend. Hierbij kan de frequentie
van de werkzaamheid een rol spelen, en ook de vraag of de activiteiten
van de thuiswerkende prostituee een zakelijke uitstraling hebben,
bijvoorbeeld indien er zodanig met dat adres wordt geadverteerd dat het
tot passanten leidt, er reclame-uitingen aan het pand zichtbaar zijn of er
meerdere prostituees op hetzelfde adres werkzaam zijn. In die gevallen
moet geconcludeerd worden dat het om een bedrijfsmatige activiteit gaat.
Het is in beginsel niet nodig degenen die op het eigen woon- en leefadres
als prostituee werkzaam zijn, aan een vergunningplicht te onderwerpen
zolang er geen sprake is van overlast en die werkzaamheid voor de
buitenwereld niet of nauwelijks zichtbaar is, bijvoorbeeld doordat er
alleen «op afspraak» wordt gewerkt. Als er geen sprake is van een
bedrijfsmatige activiteit, gaat het om een «gewoon» huisadres, en zijn de
voorwaarden uit het bestemmingsplan niet aan de orde. Gaat het wel om
een bedrijfsmatige activiteit, dan is het aan de gemeente of zij de
bestemming «prostitutie» nader willen reguleren. In veel gemeenten is
vestiging van prostitutiebedrijven op grond van het bestemmingsplan niet
op alle plaatsen of gebieden binnen de gemeente toegestaan. In dat geval
zullen er dus voorschriften aan de vergunning verbonden kunnen worden,
of kan de vergunning geweigerd worden.
De leden van de VVD-fractie vragen of een overtreding op grond van
artikel 9 van het oorspronkelijk wetsvoorstel slechts bestuursrechtelijk kan
worden aangepakt of dat overtreding van de in dat artikel neergelegde
norm ook strafbaar is gesteld. Als dat in de Wet op de economische
delicten is gedaan, zou het dan niet goed zijn in het kader van duidelijkheid en rechtszekerheid om in het wetsvoorstel een verwijzing naar die
wet op te nemen?
In artikel 32 van de Wet regulering prostitutie en bestrijding misstanden
seksbranche, waarvan het voorstel bij de Eerste Kamer wacht op
aanvaarding, wordt onder meer het door deze leden genoemde artikel 9
ingevoegd in de Wet op de economische delicten. In de door deze leden
gewenste verwijzing was dus al voorzien.
De leden van de VVD-fractie vragen voorts of bij het opstellen van de
artikelen 14 en 15 is overwogen om het overleggen van een Verklaring
Omtrent het Gedrag (VOG) door degene die een vergunningsaanvraag

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 33 885, nr. 7

18

indient verplicht te stellen, en of de bereidheid bestaat dit in de wet op te
nemen als criterium voor het verkrijgen van de vergunning.
Zoals in de nota naar aanleiding van het verslag bij wetsvoorstel 32 211
uiteen is gezet, is een VOG niet voorgeschreven, gelet op de wens en
huidige praktijk van gemeenten. Een aantal gemeenten heeft aangegeven
zelfstandig onderzoek te willen doen naar de integriteit van de aanvrager
van een vergunning. Zij willen niet slechts afgaan op een afgegeven
verklaring, waarbij politiële informatie niet zichtbaar wordt. Ten behoeve
van deze wens wordt een burgemeester bevoegd justitiële gegevens en
politiegegevens op te vragen op grond van artikel 13 van het Besluit
justitiële gegevens respectievelijk artikel 4:3 van het Besluit politiegegevens. In de benodigde aanpassingen van het Besluit justitiële gegevens
en het Besluit politiegegevens zal tijdig worden voorzien. Gemeenten die
een dergelijk zelfstandig onderzoek niet willen uitvoeren, kunnen volstaan
met een VOG. Het opnemen in de wet van de verplichting een VOG over
te leggen bij een vergunningaanvraag, betekent een beperking van de
ruimte van gemeente om de procedure rond het aanvragen van een
vergunning in te richten. Dat acht ik geen goede zaak, en ik zal daartoe
dan ook niet overgaan.
De leden van de CDA-fractie vragen naar het nut van een uniforme
vergunningplicht voor exploitanten van seksbedrijven, nu de registratieplicht is komen te vervallen. Zij vragen wat de relevantie is van het feit dat
een gemeente op de hoogte is van de informatie voortvloeiende uit
artikel 17 van het oorspronkelijke wetsvoorstel, maar straks mogelijk geen
zicht heeft op de essentie van het seksbedrijf, namelijk de prostituees die
er werkzaam zijn
Tussen de elementen «uniforme vergunningplicht» en «registratieplicht»
bestaat geen essentiële relatie. De gemeente kan ter plekke controleren of
de administratie van de exploitant op orde is, en of er prostituees jonger
dan 21 jaar voor of bij hem werken. Het is daarvoor niet noodzakelijk dat
prostituees (ook) bij de gemeente geregistreerd zijn. De uniforme
vergunningplicht strekt ertoe om te bereiken dat bepaalde eisen landelijk
gelijk gesteld worden, mede om een waterbedeffect te voorkomen. De
vergunningplicht is dus ook zonder registratieplicht van groot belang.
De leden van de CDA-fractie merken op dat de verbodsbepaling uit het
oorspronkelijke wetsvoorstel voor de exploitant om een prostituee die niet
beschikt over een registratiebewijs voor zich te laten werken is veranderd
in de verplichting voor exploitanten om op de hoogte te zijn van de
leeftijd van de prostituee. Deze leden vragen wat in de praktijk de
uitwerking is van het verbod voor vergunninghouders om prostituees
jonger dan 21 jaar voor zich te laten werken. Voorts vragen deze leden of
de verwachting bestaat dat exploitanten de prostituees in hun seksbedrijven stante pede om hun legitimatie zullen vragen, nog los van de
vraag of exploitanten van seksbedrijven in het illegale circuit hieraan
invulling geven.
Op grond van artikel 17, aanhef en onder c, zal de vergunning van een
exploitant die in strijd handelt met artikel 22, worden ingetrokken. Dit sluit
aan bij de huidige praktijk waarbij vergunninghouders moeten controleren
of een prostituee minimaal de leeftijd van 18 jaar heeft bereikt en of een
prostituee in Nederland verblijft of werkt in strijd met het bepaalde bij of
krachtens de Vreemdelingenwet 2000. Handelen in strijd met artikel 22 is
bovendien strafbaar gesteld via artikel 32. De exploitant doet er dus
verstandig aan naar de legitimatie te vragen. Dat gebeurt ook nu al, om te
weten of een prostituee niet jonger is dan 18 jaar. Vanzelfsprekend kan in
het illegale circuit geen vergunning worden ingetrokken, maar de
strafbaarstelling is niet gekoppeld aan het vergund zijn: dus ook in het
illegale circuit hangt de exploitant die te jonge prostituees voor of bij zich
laat werken, een straf boven het hoofd.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 33 885, nr. 7

19

6. Verbod bij vermoeden van mensenhandel
De leden van de VVD-fractie zouden het een goede en nuttige toevoeging
vinden artikel 22 zodanig uit te breiden dat met een verbod voor een
exploitant om een prostituee van wie hij vermoedt of redelijkerwijs
behoort te vermoeden dat deze een slachtoffer is van mensenhandel
(zoals strafbaar gesteld in artikel 273f van het Wetboek van Strafrecht),
voor zich te laten werken. Deze leden zijn van mening dat de exploitant
van een seksbedrijf een bijzondere verantwoordelijkheid draagt in het
bestrijden van uitbuiting en mensenhandel in de prostitutie en dat hij
daarop daadwerkelijk moet kunnen worden aangesproken. Bestaat de
bereidheid daartoe? Voorts maken deze leden in verband met artikel 22
een opmerking over de strafbaarstelling.
De exploitant van een seksbedrijf draagt inderdaad een bijzondere
verantwoordelijkheid in het bestrijden van uitbuiting en mensenhandel in
de prostitutie. Ik heb dan ook sympathie voor de gedachte van deze
fractie, maar acht een bepaling als door deze leden aangedragen,
overbodig. Immers, op grond van artikel 14 van de Wrp is een van de
verplichte weigeringsgronden voor een vergunning van een seksbedrijf de
aanwijzingen dat voor het seksbedrijf personen tewerkgesteld zijn of
zullen zijn die slachtoffer zijn van mensenhandel. In artikel 17 is dit tevens
opgenomen als grond voor intrekking van de vergunning. Gelet op het
risico dat de exploitant dus loopt, zal hij bij een «vermoeden van» zich
minimaal in de situatie moeten verdiepen. Slechts als hij ervan overtuigd
is dat zijn vermoeden niet klopt, kan hij de betreffende prostituee voor of
bij zich laten werken zonder strafbaar te zijn op grond van de komende
wet. Artikel 273f, eerste lid, onder 4 en 6, van het Wetboek van Strafrecht
geldt overigens onverminderd. Zou voor de exploitant gelden dat hij
gebruik maakt van of voordeel trekt van een uitbuitingssituatie, dan kan
hij strafrechtelijk vervolgd worden.
Handelen in strijd met artikel 22 is via artikel 32 van de Wrp strafbaar
gesteld in de Wet op de economische delicten.
7. Binnentreden
De leden van de VVD-fractie zijn positief gestemd over de nieuwe
formulering van artikel 28 van het wetsvoorstel, maar vragen of gemeenteambtenaren nu de bevoegdheid krijgen om strafbare feiten op te
sporen, terwijl dat een taak is die meer bij politieambtenaren hoort. Zoals
uit de toelichting blijkt, wordt er in artikel 28 (het betreden van een
woning zonder toestemming van de bewoner) een onderscheid gemaakt
tussen opsporing en toezicht. Voor de opsporing van de bij artikel 29 en
30 strafbaar gestelde feiten zijn gemeentelijke toezichthouders tevens
opsporingsambtenaar, en ziet artikel 28, eerste lid ook op hen. Door de
vraag van deze leden bleek dat het artikellid dat onderscheid niet
adequaat tot uitdrukking brengt. Dit wordt aangepast bij nota van
wijziging. Overigens is opsporing niet een exclusieve taak voor politieambtenaren. Ook gemeenteambtenaren kunnen daartoe bevoegd zijn,
namelijk als ze als buitengewoon opsporingsambtenaar zijn aangewezen
en optreden binnen het domein waartoe die aanwijzing beperkt is.
In antwoord op de vraag van de leden van de PVV-fractie waarom er niet
voor is gekozen om bij de toelichting op artikel 28 van het wetsvoorstel op
te nemen dat de burgemeester van een bepaalde gemeente in het kader
van prostitutiecontroles zijn bevoegdheid tot het uitschrijven van een
machtiging tot binnentreden kan delegeren aan een hulpofficier van
justitie, luidt het antwoord dat het niet mogelijk is in een toelichting
bevoegdheden toe te kennen of in te perken.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 33 885, nr. 7

20

De leden van de D66-fractie vragen of bij de aangepaste bevoegdheid tot
het binnentreden in een woning zonder toestemming van de bewoner,
nog steeds toestemming van de rechter-commissaris of van de officier
van justitie nodig is.
De bevoegdheid die artikel 28 biedt, vormt een extra grondslag voor
bijzondere situaties om te mogen binnentreden. Op het feitelijke binnentreden blijven alle regels en waarborgen van de Algemene wet op het
binnentreden van toepassing. Voor het binnentreden in een woning
zonder toestemming van de bewoner is derhalve een machtiging als
bedoeld in artikel 2 van die wet vereist.
De leden van de SGP-fractie vragen waarom niet is geregeld dat artikel 28
van het wetsvoorstel ook het binnentreden van andere plaatsen dan
woningen regelt, ook als daar niet daadwerkelijk een seksbedrijf is
gevestigd. Voorts vragen zij op welke basis kan worden binnengetreden
als een exploitant – al dan niet legaal – vrouwen op andere plaatsen dan
woningen laat werken. Er is dan toch niet automatisch sprake van
bedrijfsmatig werken?
Voor alle andere plaatsen dan woningen is – geheel los van de vraag of
daar bedrijfsmatig gewerkt wordt – het binnentreden geregeld in de
Algemene wet bestuursrecht; een bijzondere regeling is daarvoor niet
nodig. Artikel 28, tweede lid, spreekt van bedrijfsmatig, omdat het artikel
juist bedoeld is om te bereiken dat de reguliere toezichthoudende taak op
bedrijfsmatige activiteiten niet gefrustreerd wordt door de mededeling dat
het hier om een woning gaat. Indien een exploitant prostituees op een
plek laat werken – in een woning of ergens anders – is er altijd sprake van
bedrijfsmatig werken.
8. Consultatie
De leden van de PvdA-fractie refereren aan de zorgen van de Nederlandse
Vereniging voor Rechtspraak dat met dit wetsvoorstel niet langer een
sluitend geheel van regulering voorligt. Zij vragen een toelichting op de
gevolgen van het wetsvoorstel op de uniformiteit van lokale bepalingen.
Hoe wordt voorkomen dat met de inwerkingstelling van deze wet een
waterbedeffect optreedt?
De wet bevat diverse bepalingen met een landelijk uniform karakter. Er
blijft ruimte voor lokale bepalingen, maar doordat er op essentiële punten
sprake zal zijn van landelijke uniformiteit, kan er op die punten geen
waterbedeffect optreden. Dat was immers een gevolg van de grote lokale
verschillen, waardoor het voor met name exploitanten aanlokkelijk kon
zijn om op zoek te gaan naar gemeenten waar zij het minst werden
gehinderd door regelgeving. Aan die situatie komt een einde.
Voornoemde leden refereren aan de zorgen bij de Vereniging Nederlandse
Gemeenten (VNG) over het risico op gescheiden kolommen van toezicht.
Zij delen het standpunt van de VNG dat goede samenwerking tussen
gemeenten en politie essentieel is, en vragen in hoeverre het ook na
invoering van dit wetsvoorstel mogelijk blijft dat gemeenten toezichtstaken overdragen aan de politie en dat hierover afspraken worden
gemaakt in driehoeksverband? Is artikel 27 van het wetsvoorstel op deze
uitgangspunten gebaseerd?
Voor het antwoord op deze vraag verwijs ik naar het antwoord dat in
paragraaf 1 is gegeven, waarvan de kern is dat de novelle geen verandering brengt in artikel 27, dat het dus mogelijk blijft dat toezichtstaken
worden opgedragen aan de politie. Een gezamenlijke aanpak heeft de
voorkeur.
De leden van de D66-fractie merken op dat de VNG zorgen heeft geuit
over het toezicht en de handhaving van onderhavig en oorspronkelijk

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 33 885, nr. 7

21

wetsvoorstel. Zij ontvangen graag een nadere toelichting op de betrokkenheid van de politie bij de controle van de nieuwe prostitutiewet en een
overzicht van de financiële gevolgen en capaciteitslasten hiervan, zowel
voor gemeenten als voor de politie.
In paragraaf 1 is, in antwoord op een vraag van de VVD-fractie, is reeds
ingegaan op de rol van de politie in het kader van de handhaving. De
lasten voor het toezicht en de handhaving zullen voor gemeenten naar
verwachting niet toenemen. Weliswaar zullen sommige gemeenten met
dit wetsvoorstel toezicht moeten gaan houden op een groter aantal
vergunningvoorwaarden, wat extra lasten met zich zou kunnen brengen,
maar deze extra lasten vallen naar verwachting weg tegen de tijdswinst
die geboekt kan worden door de bepalingen in het wetsvoorstel die de
handhaving en het toezicht vergemakkelijken. De bestaande toezicht- en
handhavingscapaciteit kan dan effectiever en gerichter worden ingezet. In
dit kader kan gedacht worden aan de vergunningvoorwaarden die het
makkelijker maken om niet-vergunde exploitanten op te sporen, en de
uitbreiding van de bestaande vergunningplicht.
De inzet van de politie binnen de seksbranche is op dit moment zowel op
lokaal als op regionaal niveau divers en afhankelijk van de aldaar met
betrokken
partners gemaakte afspraken. In verschillende eenheden houden
prostitutieteams van de politie toezicht binnen zowel het vergunde als het
niet-vergunde deel van de
branche. Dit blijkt vaak arbeidsintensief te zijn. Het wetsvoorstel beoogt te
bevorderen dat wordt gekozen voor integrale controles van politie met
gemeenteambtenaren en andere partners; het gaat immers om een
gedeelde verantwoordelijkheid, waarbij de gemeentelijke inbreng en
bestuurlijke aanpak niet kan worden gemist. Ook wordt er door de
verplichte vergunningvoorwaarden meer verantwoordelijkheid gelegd bij
exploitanten. Ten gevolge van het vergunningplichtig maken van alle
vormen van bedrijfsmatige prostitutie en het registratiesysteem van
escortvergunningen ontstaat er meer zicht op de branche. De verplichte
adverteerwijze (vast telefoonnummer en nummer van de vergunning)
maakt controle door toezichthouders gemakkelijker en daardoor minder
arbeidsintensief. De verwachting luidt derhalve dat het wetsvoorstel geen
extra lasten voor de politie met zich zal brengen. De politie zal zich juist
meer kunnen gaan richten op de opsporing van strafbare feiten.
9. Evaluatieperiode
De leden van de PvdA-fractie zijn teleurgesteld over het verlengen van de
oorspronkelijk korte evaluatieperiode van drie jaar na inwerkingtreding
van de wet. Zij hechten groot belang aan het goed en tijdig kunnen
monitoren van de effecten van dit wetsvoorstel. In verband met de lange
fase van inwerkingtreding van de wet vrezen zij dat een evaluatie pas
plaatsvindt nadat ruim vier jaar is verstreken.
De leden van de CDA-fractie vragen of met het oog op het invoeren van
een vergunningplicht voor gemeenten het niet van belang is pas na vijf
jaar te evalueren en al na drie jaar de stand van zaken te bespreken.
Het is mijn intentie om voortdurend de vinger aan de pols te houden. Het
bespreken van de stand van zaken met gemeenten zie ik dan ook als een
continu proces – daarmee wacht ik niet tot drie jaar zijn verstreken. Voor
het houden van een formele evaluatie moet het goede moment worden
gekozen. In wetsvoorstel 32 211 was dat gekoppeld aan de invoering van
de registratie, en een dergelijk nieuw element rechtvaardigde een
betrekkelijk snelle evaluatie. Met een te vroege evaluatie neemt het risico
toe dat er geen bruikbare informatie uit de evaluatie voorkomt. Als er
signalen zijn die aanleiding zijn eerder te evalueren dan volgens de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 33 885, nr. 7

22

standaardbepaling is voorgeschreven, zal dat gebeuren. De verplichting
de Kamer binnen vijf jaar een evaluatieverslag te doen toekomen,
betekent in de praktijk dat na vier jaar de feitelijke evaluatie start.
De Minister van Veiligheid en Justitie,
G.A. van der Steur

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 33 885, nr. 7

23