Ministerie van Volksgezondheid,
Welzijn en Sport

SG
Financieel-Economische
Zaken
Bezoekadres:
Pamassusplein 5
2511 \D( Den Haag
T 070 340 79 11
F 070 340 78 34
www.rijksoverheid.n1
Inlichtingen bij

agenda
Betreft
Vergaderdatum en -tijd

129e vergadering van het Audit Committee VWS
11 maart 2022 10:00-11:00

Vergaderplaats

Datum
11 maart 2022
Nummer
AC-1124
Bijlage(n)
2
Aantal pagina's

Agendapunten
I.

Opening en mededelingen

2.

Verslag van AC 21 januari 2022 (AC-1123)

3.

Concept Auditrapport 2021 VWS (AC-1125)

4.

Jaarverslag VWS 2021, bedrijfsvoeringsparagraaf (AC-1126)

5.

Rondvraag en sluiting

1
Correspondentie uitsluitend
richten aan het retouradres
met vermelding van de datum
en het kenmerk van deze
brief.

Pagina 1 van 1

Ministerie van Volksgezondheid,
Welzijn en Sport

Audit Committee

SG

AC-1123

Financieel-Economische
Zaken
Budgettaire zaken
Bezoekadres:
Pamassusplein 5
2511 VX Den Haag
T 070 340 79 11
F 070 340 78 34
www.rijksoverheid.n1

verslag

Inlichtingen bij

Betreft

128e vergadering van het Audit Committee VWS

Vergaderdatum en -tijd

21 januari 2022 10:00

Vergaderplaats

Weber

Aanwezig

Datum
21 januari 2022
Nummer
AC-1123
Aantal pagina's
3
Correspondentie uitsluitend
richten aan het retouradres

Afwezig

met vermelding van de datum
en het kenmerk van deze
brief.

1. Opening en mededelingen
Dhr.Mis afwezig vandaag. Mw.-is voor het eerst officieel aanwezig als
opvolger van mw.
Zij is verantwoordelijk voor de onderzoeken bij de
AR voor de departementen: VWS, SZW en OCW.
2. Verslag AC 10 december (AC-1120)
Vastgesteld.
3. Stand van zaken programma 'verbetering financieel beheer VWS'
(AC-1122)
Mw. ~licht de meegezonden memo toe. Er wordt hier een partieel beeld
gepresenteerd van de jaarrekening 2021. Dit gaat alleen om de onderdelen die de
projecten herstel en kraan dicht in beeld hebben. De oordelen die hierin worden
gepresenteerd zijn afkomstig van VWS. We zien dat we tegen forse
onrechtmatigheden aankijken. Deze liggen grotendeels op het terrein van
aanbesteden en inkoop. De onderbouwing bij het gebruik van dwingende spoed
(GGD GHOR) en onvolledigheid van inkoopdossiers zijn de oorzaken van deze
onrechtmatigheden. Vanuit het project Kraan dicht zien we dat er stappen worden
gezet ten aanzien van het financieel beheer. Zie hiervan ook de opgenomen lijst
van onderwerpen waar we wel rechtmatig hebben gehandeld als het gaat om

Pagina 1 van 3

inkopen. Dat is de stand van zaken nu, bij een volgend AC zal het volledige beeld SG
Financieel-Economische
over 2021 worden gepresenteerd.
Zaken
Budgettaire zaken

Dhr.-reflecteert dat het beeld onvermijdelijk zorgelijk blijft. Hij vraagt zich
af of voor de audit op Coron-IT ook de opleverdatum van 4 februari blijft bestaan. Datum
Als deze later komt, kan dit dan nog worden meegenomen voor de jaarrekening? 21 januari 2022
Dhr.-legt uit dat de controletijd dan in het geding komt, de complexiteit van
Nummer
de audit zorgt dat de controle hierop voldoende aandacht vereist. Daarbij komt dat AC-1123
de audit zelf ook niet zomaar op korte termijn is afgerond is zijn ervaring. Mw. ~vult hierop aan dat binnenkort nog overleg over deze audit is waarbij ook de
oplevertermijn ter sprake zal komen.
Dhr.
vraagt wat de onzekerheid is bovenop de gemelde € 2,3 mld. aan
onrechtmatigheden die nu vermeld worden. Wat is het maxima dat we hebben en
wat betekent dit voor de rijksbrede tolerantiegrens? Mw.-kan hier namens
FEZ nog geen uitspraak over doen De controle loopt nog, pas na afronding kunnen
we nader preciseren. Maar er zullen nog wel meer onrechtmatigheden en
onzekerheden volgen. Ook het effect op de rijksbrede tolerantiegrens zal nog
moeten worden bezien, aangezien deze ook afhankelijk is van andere
departementen.
Dhr.
vraagt ook om een vooruitblik op 2022 vanuit het project kraan
dicht. Zien we al onderwerpen doorwerken op onrechtmatigheden voor dit jaar?
Mw. ~ antwoordt dat die signalen er wel zijn, maar nog beperkt. Deze
signalen gaan tot nu toe over inkoop en begrotingsonrechtmatigheden. In de
nog niet afgerekende voorschotten ziet FEZ een groter risico voor 2022.
Vorig AC stelde dhr. ~de vraag of er in de prioriteit toch niet kan worden
geschoven zodat er inzet wordt gepleegd op het project structurele borging. Dhr.
beaamt wederom dat structurele borging belangrijk is. Momenteel zit
de inzet tot 4 februari maximaal op de jaarrekening 2021 (en herstel). Dhr.
~beaamt dit door te vertellen dat na 4 februari de werkzaamheden gaan
verschuiven van oplevering van dossiers naar andere delen van het jaarverslag.
Deze verschuiving zorgt ook dat er capaciteit vrijkomt voor structurele borging,
denk aan het in uitvoering brengen van de P&C-cyclus. Deze werkzaamheden
kunnen namelijk gedaan worden naast het werk voor het jaarverslag in de fase na
4 februari.
Mw. -reflecteert dat ze het positief vindt dat dit (partiele) beeld gedeeld kan
worden vanuit VWS. Dit is algemeen gezien een goede ontwikkeling. Het beeld zelf
is dan niet positief, met ook de winstwaarschuwing dat het bedrag dat onrechtmatig
is nog kan oplopen. De onderbouwingen van het gebruik van dwingende spoed
moeten wel nog worden beoordeeld door de ADR en de AR, deze kunnen ook nog
anders oordelen dan VWS wat kan leiden tot meer fouten. Verder zal de AR de
begrotingsonrechtmatigheden en met name beroep op CW2.27, tweede lid, goed
gaan bekijken. De leidende vraag daarbij is: was het beroep op CW2.27, tweede lid,
gerechtvaardigd of was het volgen van het reguliere proces afdoende?
Dhr.-onderstreept het beeld van mw.-door te vertellen dat het positief
is dat de organisatie zelf een beeld kan vormen over haar verantwoording.
Dhr.~vraagt of het dossier rondom het programma al zijn gedeeld met de
nieuwe bewindspersonen. Dhr.-antwoordt dat dit is gebeurd op

Pagina 2 van 3

hoofdlijnen. Met name bij de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport is dit
dossier van belang, maar er was nog te kort tijd om dit diepgaand te behandelen.
Dit zal de komende tijd nog wel gebeuren, aangezien deze minister de moeilijke
boodschappen over 2021 zal moeten overbrengen.
4. Rondvraag en sluiting
Dhr.
stelt voor om het AC van februari schriftelijk te doen, aangezien
deze een update zal geven over de werkzaamheden rondom het jaarverslag maar
dit midden in het proces valt. Het volgende AC zal daarom op 11 maart
plaatsvinden en zal 1 uur duren om grondig stil te staan bij de bevindingen
rondom het jaarverslag 2021.
Dhr.
vergadering.

SG
Financieel-Economische
Zaken
Budgettaire zaken

Datum
21 januari 2022
Nummer
AC-1123

bedankt alle deelnemers voor hun inbreng en sluit de

Pagina 3 van 3

Auditdienst Rijk
Ministerie van Financiën

Auditrapport 2021 ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (XVI)

Auditrapport 2021 ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (XVI)

Colofon

Titel

Auditrapport 2021 ministerie van Volksgezondheid, Welzijn
en Sport (XVI)

Kenmerk

2022-0000056525
X maart 2022

Inlichtingen

Auditdienst Rijk
Korte Voorhout 7
2511 CW Den Haag

Pagina 3 van 34

Auditrapport 2021 ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (XVI)

Inhoudsopgave

1 KWALITEITSIMPULS FINANCIEEL BEHEER OOK DE KOMENDE JAREN NODIG OM
BEDRIJFSVOERING OP ORDE TE KRIJGEN
1.1

7

EFFECTEN GETROFFEN MAATREGELEN VERSTERKING FINANCIEEL BEHEER NOG BEPERKT ZICHTBAAR IN

2021 7
1.2

2

3

ONZEKERHEDEN IN DE VERANTWOORDING LEIDEN TOT EEN CONTROLEVERKLARING STREKKING

VOLGT

8

1.3

DOEL EN DOELGROEPEN

8

1.4

LEESWIJZER

8

UITKOMSTEN ONDERZOEK VERANTWOORDINGSINFORMATIE JAARVERSLAG

9

2.1

CONTROLEVERKLARING VOLGT

2.2

OVERSCHRIJDING VAN RAPPORTERINGSTOLERANTIES

10

9

2.3

TOTSTANDKOMING NIET-FINANCIËLE INFORMATIE

10

FINANCIEEL BEHEER IN 2E PANDEMIEJAAR NOG STEEDS ZWAAR ONDER DRUK
3.1

TOENAME BEVINDINGEN BEHEER IN 2021 ONDANKS GROTE INSPANNING PROGRAMMA 'VERBETERING

FINANCIEEL BEHEER VWS'
3.2

11
11

INGEZETTE MAATREGELEN OM HET FINANCIEEL BEHEER EN VERANTWOORDING VAN

CORONAGERELATEERDE ACTIVITEITEN TE VERBETEREN HEBBEN BEPERKT IMPACT GEHAD IN 2021

12

3.2.1
Ontbreken van objectieve onderbouwing van geleverde goederen en diensten
leidt tot onzekerheden voor de juistheid van de aan VWS gefactureerde bedragen
13
3.2.2
Beheersing van inkoopproces nog steeds onder druk door inkopen COVID-19
14
3.2.3
Voorschottenbeheer vraagt expliciete aandacht in 2022: saldo openstaande
voorschotten in 2021 aanzienlijk gestegen
16
Afrekening bevoorschotting 2020 bijdragen aan GGD'en en veiligheidsregio's heeft niet in
2021 plaatsgevonden
17
Afrekening bevoorschotting 2020 toegekende zorgbonussen heeft niet in 2021
plaatsgevonden
17
3.2.4
Kwaliteit financiële administratie is onvoldoende voor een goed inzicht in
werkelijke financiële positie
17
3.2.5
Naleving comptabele vereisten inzake budget- en informatierecht StatenGeneraal verbeterd in 2021
18
3.2.6 Afwijking naleving comptabele eisen inzake bankgaranties achteraf geaccordeerd
door het ministerie van Financiën
19
3.3

OMVANGRIJKE VOORRADEN VRAGEN DUIDELIJKE REGIE EN MONITORING VOOR HET BEHEER

19

3.3.1
Centrale uitgangspunten voorraadbeheer begin 2022 beschikbaar, verdere
uitwerking moet nog plaatsvinden
20
3.3.2
Inzicht in voorraden beademingsapparatuur in 2021 verbeterd
20
3.3.3
Beheer voorraad persoonlijke beschermingsmiddelen op 1 december 2021
overgedragen aan het ministerie van VWS
20
3.3.4
Inzicht in het beheer van de overige voorraden ontbreekt
21
3.3.5
Duidelijke procedures donaties en schenkingen aan het buitenland en afstoting
goederen in het algemeen ontbreken
21
3.4

TOEGENOMEN M&O-RISICO'S DOOR FOCUS OP SNELHEID EN MINIMALISEREN ADMINISTRATIEVE LASTEN
21

3.5

INGEZETTE MAATREGELEN HEBBEN NOG BEPERKT EFFECT OP HET SUBSIDIEBEHEER, BEELD OVER 2021

ONGEWIJZIGD

23

Pagina 5 van 34

Auditrapport 2021 ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (XVI)

3.6

VERDERE BEHEERSING VAN DE STAATSSTEUNRISICO'S VRAAGT OM BREDERE SCOPE DAN ALLEEN

SUBSIDIES, DALING ONZEKERHEDEN EN ONRECHTMATIGHEDEN VOOR SUBSIDIES INGEZET

3.7
3.8

BELANGRIJKE KEY-CONTROLS INKOOPBEHEER WERKEN NIET VOLDOENDE
INFORMATIEBEVEILIGING NIET VERBETERD, STURING OP RISICOMANAGEMENT NOG NIET

DOORONTWIKKELD

4

OVERIGE ONDERWERPEN

4.1
4.2

INLEIDING

IN STRUCTURELE VERBETERINGEN

INFORMATIE VAN DERDEN BLIJFT EEN PUNT VAN AANDACHT
ZORG EN JEUGD CARIBISCH NEDERLAND (ZJCN) — VERBETERING IT-BEHEER

27

27
27
28
28
28
29
29

FINANCIERINGS- EN VERANTWOORDINGSAFSPRAKEN EN TOEZICHT VANUIT VWS OP INTRAVACC B.V

NOG NIET HELDER BELEGD

4.7
4.8

25

KWETSBAARHEDEN IN FINANCIËLE FUNCTIE IN 2021 ONDERSTREPEN DE NOODZAAK OM TE INVESTEREN

4.3
BEHEERSING VAN FRAUDERISICO'S VRAAGT PROACTIEVE EN STRUCTURELE AANDACHT
4.3.1
Inzicht in frauderisico's vraagt een meer proactieve benadering
4.3.2
Frauderisico's bij muteren bankrekeningnummers niet volledig afgedekt
4.4
VERSTEVIGING INTERNE CONTROLE EN VASTLEGGING BETROUWBAARHEID VAN NIET-FINANCIËLE
4.5
4.6

24
24

GEEN RIJKSBREED ADR-ONDERZOEK NAAR AVG

30
31

STREKKING VOLGT CONTROLEVERKLARINGEN BIJ INTERNE JAARREKENINGEN 2021 VAN RIVM EN

ACBG VERSTREKT

31

BIJLAGE 1: CONTROLEVERKLARING VAN DE ONAFHANKELIJKE ACCOUNTANT

32

BIJLAGE 2: ONDERZOEKSVERANTWOORDING

33

Pagina 6 van 34

Auditrapport 2021 ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (XVI)

1

Kwaliteitsimpuls financieel beheer ook de komende jaren nodig
om bedrijfsvoering op orde te krijgen

1.1

Effecten getroffen maatregelen versterking financieel beheer nog beperkt
zichtbaar in 2021
Sinds het begin van 2020 wordt de maatschappij getekend door de coronacrisis, met
forse gevolgen voor de Nederlandse begroting. Om de gevolgen van de coronacrisis
te beperken heeft het kabinet omvangrijke nood- en steunmaatregelen genomen.
Deze maatregelen hebben een belangrijke impact op de financiën en bedrijfsvoering
van de Rijksoverheid. Het uitgebreidè pakket aan nood- en steunmaatregelen heeft
tot gevolg gehad dat de aangegane verplichtingen en uitgaven van het ministerie
van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (verder: VWS) explosief zijn toegenomen. In
2021 bedroeg het totaal aan uitgaven voor coronagerelateerde maatregelen € XXX
miljard (2020: € 5,1 miljard).
Dat de uitvoering van de nood- en steunmaatregelen veel heeft gevraagd van de
flexibiliteit en capaciteit van het ministerie van VWS was in 2020 al duidelijk. VWS
heeft in 2020 maatregelen moeten treffen waarbij het financieel- en
materieelbeheer onder druk kwam te staan en leidde tot een beperkt inzicht in de
rechtmatige besteding van de COVID-19 geldstromen. In 2021 heeft VWS de focus
in de bedrijfsvoering gericht op de crisisstructuur en het terugkeren naar een
normale bedrijfsvoering. Het programma 'Verbetering Financieel Beheer VWS' moest
hiervoor een belangrijke impuls geven. Binnen het programma richt het project
'Structurele borging' zich op een structurele versterking van de bedrijfsvoering.
Daarnaast kent het programma een tweetal projecten die zich risico georiënteerd
richten op de coronagerelateerde uitgaven en een bijdrage leveren aan de kwaliteit
van het financieel beheer over 2021. Gedurende 2021 gaf de financiële administratie
van het ministerie nog beperkt inzicht in de feitelijke financiële positie van het
departement. Tijdens de uitvoering van het programma 'Verbetering Financieel
Beheer VWS' in 2021 werd duidelijk dat de knelpunten in het financieel en materieel
beheer complex van aard zijn (o.a. door afhankelijkheid van derden) en de aanpak
meer tijd gaat vergen om tot een gewenste oplossing te komen. Dit betekent dat de
inspanningen vanuit het programma 'Verbetering Financieel Beheer VWS' nog niet
het gewenste effect hebben gehad op de kwaliteit van de verantwoording en
verbetering van de processen die daaraan ten grondslag liggen van VWS over 2021.
Het grillige verloop van de coronacrisis in 2021 heeft wederom tot gevolg gehad dat
VWS aanzienlijke maatregelen heeft moeten treffen en heeft daarmee ook impact
gehad op de prioritering binnen de bedrijfsvoering. VWS heeft zich binnen het
programma 'Verbetering Financieel Beheer VWS' in het tweede halfjaar van 2021
voornamelijk gericht op die activiteiten die van invloed zijn op de kwaliteit van de
financiële verantwoording over 2021. Als gevolg hiervan is een deel van de
activiteiten van het project 'Structurele borging' vertraagd.
De pandemie zal naar verwachting ook de komende jaren nog een aanzienlijk effect
hebben op het beheer en de verantwoording van het ministerie van VWS. Veel
betalingen op opdrachten zijn in de vorm van voorschotten gedaan. Deze worden
pas in 2022 of later afgerekend. Ook veel toegekende subsidiebedragen en overige
bijdragen worden pas in 2022 of later vastgesteld. Dat vraagt duidelijke en
uitvoerbare afspraken over de verantwoording en controle van de geleverde
goederen en diensten en de verstrekte subsidiebedragen en bijdragen.

Pagina 7 van 34

Auditrapport 2021 ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (XVI)

1.2

Onzekerheden in de verantwoording leiden tot een controleverklaring
STREKKING VOLGT
STREKKING VOLGT

1.3

Doel en doelgroepen
In dit rapport doen wij verslag van de uitkomsten van de werkzaamheden die wij als
interne auditdienst van het Rijk in het kader van onze wettelijke taak over 2021 bij
het ministerie van VWS hebben verricht. Dit rapport is opgesteld voor de minister
van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, de minister voor Langdurige Zorg en Sport,
de staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport en de secretaris-generaal
en wordt tevens verstrekt aan de leden van het audit committee en de directeur
Financieel-Economische Zaken (verder: FEZ) van het ministerie van VWS. Het
rapport wordt verder toegezonden aan de minister van Financiën en aan de
President van de Algemene Rekenkamer.

1.4

Leeswijzer
Dit rapport is als volgt ingedeeld:
•
de uitkomsten van het onderzoek van de verantwoordingsinformatie in het
jaarverslag (hoofdstuk 2);
•
de uitkomsten van het onderzoek naar het begrotingsbeheer, het financieel
beheer, de materiële bedrijfsvoering en de daartoe bijgehouden administraties
(hoofdstuk 3);
•
de overige onderwerpen (hoofdstuk 4);
•
de controleverklaring (bijlage 1);
•
de onderzoeksverantwoording (bijlage 2).

Pagina 8 van 34

Auditrapport 2021 ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (XVI)

2

Uitkomsten onderzoek verantwoordingsinformatie jaarverslag

2.1

Controleverkla ring VOLGT
TEKST VOLGT
In paragraaf 1 van de bedrijfsvoeringsparagraaf in het jaarverslag rapporteert het
ministerie van VWS over fouten en onzekerheden in de comptabele rechtmatigheid
voor zover deze de rapporteringstoleranties overschrijden. Het ministerie geeft
daarin aan dat er ten aanzien van de verplichtingen en uitgaven voor de aanpak van
de coronacrisis sprake is van fouten en onzekerheden in de comptabele
rechtmatigheid. Om de gevolgen van getroffen COVID-19 nood- en
steunmaatregelen voor de rechtmatige besteding te benadrukken hebben wij een
afzonderlijke paragraaf in onze controleverklaring opgenomen. Ons oordeel over het
getrouwe beeld van de in de bedrijfsvoeringsparagraaf opgenomen rapportage over
de comptabele rechtmatigheid van de uitkomsten van de begrotingsuitvoering over
2021 is niet aangepast als gevolg van deze aangelegenheid.
Met ingang van 2021 rapporteren wij in de controleverklaring over frauderisico's en
de beheersing daarvan door het departement. Fraude kan een groot nadelig effect
hebben op de reputatie van uw ministerie en kan tot grote financiële schade leiden.
Het is zowel in uw belang als dat van gebruikers van het jaarverslag om expliciet
aandacht te besteden aan het beheersen van frauderisico's.
Omvang financiële stromen
De omvang van de financiële stromen voor het begrotingshoofdstuk blijkt uit
onderstaande tabel.
Tabel 1: Omvang financiële stromen
(*€ mln.)
Aangegane verplichtingen
Gerealiseerde uitgaven
Gerealiseerde ontvangsten
Afgerekende voorschotten
Totaal baten agentschap CIBG
Totaal baten agentschap aCBG
Totaal baten agentschap RIVM

2021
PM
PM
PM
PM
PM
PM
PM

2020
34.952
27.250
751
7.459
101,8
55,2
475,7

Wij plannen en voeren onze controle zodanig uit dat wij een redelijke mate van
zekerheid verkrijgen dat de financiële overzichten geen afwijkingen van materieel
belang bevatten. Het materieel belang is bepalend voor de strekking van het oordeel in
de controleverklaring. De materialiteit voor de verantwoordingsstaten en de
saldibalans als geheel bedraagt 2% voor fouten en onzekerheden bij elkaar opgeteld,
met een maximum van € 1 miljard.
Tijdens onze controle hebben wij vanwege COVID-19 noodgedwongen meer
werkzaamheden op afstand uitgevoerd. Deze manier van werken heeft het moeilijker
voor ons gemaakt om bepaalde waarnemingen te doen. Bij het plannen van onze
werkzaamheden hebben wij aandacht besteed aan de risico's als gevolg hiervan en
hebben waar nodig aanvullende werkzaamheden gepland en uitgevoerd. Wij zijn dan

Pagina 9 van 34

Auditrapport 2021 ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (XVI)

ook van mening dat de verkregen controle-informatie voldoende en geschikt is als
basis voor ons oordeel.
2.2

Overschrijding van rapporteringstoleranties
De minister heeft in de bedrijfsvoeringsparagraaf in het jaarverslag gerapporteerd
over de comptabele rechtmatigheid van de uitkomsten van de begrotingsuitvoering
over 2021. In het onderdeel rechtmatigheid zijn de rechtmatigheidsfouten en onzekerheden gemeld die hebben geleid tot overschrijding van de voorgeschreven
rapporteringstoleranties.

2.3

Totstandkoming niet-financiële informatie
Als onderdeel van de wettelijke taak hebben wij onderzoek uitgevoerd naar de
betrouwbare totstandkoming van de niet-financiële verantwoordingsinformatie en/of
de niet-financiële verantwoordingsinformatie niet strijdig is met de financiële
verantwoordingsinformatie. Uit ons onderzoek blijken geen bevindingen ten opzichte
van de opgenomen niet-financiële informatie in het jaarverslag. Wel hebben wij nog
enkele aandachtspunten ter verbetering voor het totstandkomingsproces.
Deze aandachtspunten zijn opgenomen in paragraaf 4.4 van dit rapport.

Pagina 10 van 34

Auditrapport 2021 ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (XVI)

3

Financieel beheer in 2e pandemiejaar nog steeds zwaar onder
druk

3.1

Toename bevindingen beheer in 2021 ondanks grote inspanning
Programma 'Verbetering Financieel Beheer VWS'
Sinds maart 2020 staat een aanzienlijk deel van de organisatie van VWS in het
teken van het bestrijden van de COVID-19 crisis. De crisis vraagt nog steeds om een
snelle en voortvarende aanpak. Die aanpak had in 2020 tot gevolg dat de kwaliteit
van de bedrijfsvoering van VWS sterk onder druk kwam te staan en keuzes in de
bedrijfsvoering werden gemaakt. Deze keuzes hadden onder meer betrekking op de
onderbouwing en verantwoording van aangegane verplichtingen en uitgaven. Als
gevolg hiervan kon VWS voor een aanzienlijk bedrag aan nood- en
steunmaatregelen niet aantonen of deze rechtmatig tot stand zijn gekomen. Ook
kon de ADR bij de departementale verantwoording over 2020 geen goedkeurende
verklaring afgeven, omdat voor een substantieel bedrag aan uitgaven onvoldoende
onderbouwing van de feitelijke levering van goederen en diensten aanwezig was.
Dat hiermee het financieel beheer en de verantwoording van coronagelden ernstig
tekort schoot hebben wij eerder in ons auditrapport over 2020 vermeld.
Terwijl de bestrijding van de COVID-19 pandemie ook in 2021 veel heeft gevraagd
van de bedrijfsvoering heeft VWS zich in 2021 daarnaast ingespannen om de
bedrijfsvoering te normaliseren. Het programma 'Verbetering Financieel Beheer
VWS' heeft hieraan een belangrijke impuls gegeven. Het programma richtte zich op
drie aspecten, te weten het wegnemen van de onzekerheden uit 2020, het
voorkomen van onrechtmatigheden in 2021 en het structureel versterken van de
financiële functie van VWS. Door de inspanning van VWS op het project 'Herstel' is
een aantal verbeteringen in gang gezet, die in 2021 ook zichtbaar effect hebben
gehad op onderdelen van het financieel beheer.
Omdat een deel van de resultaten van dit project pas aan het eind van 2021
zichtbaar zijn geworden, hebben deze een beperkt effect gehad op het totale beeld
van het financieel en materieel beheer over geheel 2021. Op basis van de eerste
resultaten van het project 'Herstel' is inzichtelijk geworden dat de gesignaleerde
beheerproblemen complex van aard zijn en meer tijd nodig is om deze op te lossen,
Dit betekent bijvoorbeeld dat veel van de in 2020 en 2021 verstrekte voorschotten
niet eerder dan in 2022 worden afgerekend. Als gevolg hiervan zijn de bevindingen
over het financieel en materieel beheer waarover wij in 2020 rapporteerden voor het
overgrote deel ook op 2021 van toepassing.
Een groot deel van de inspanningen vanuit het project 'Herstel' is reactief van aard
en gericht op het corrigeren van geconstateerde fouten in het getrouwe beeld van
de financiële verantwoording. Dergelijke acties kunnen in de toekomst worden
voorkomen door meer aandacht te schenken aan de structurele versterking van het
financieel beheer van VWS. Daarmee wordt ook de bedrijfsvoering van VWS
versterkt. Wij zijn daarom van mening dat op korte termijn de activiteiten van het
project 'Structurele borging' een extra impuls moeten krijgen zodat de focus komt te
liggen op het voorkomen in plaats van het herstellen van fouten en onzekerheden in
de financiële verantwoording.

Pagina 11 van 34

Auditrapport 2021 ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (XVI)

Tabel 2: Bevindingen over het beheer 2021
Bevinding
Verantwoordelijk
organisatieonder
deel
Beheer en verantwoording
VWS
coronamaatregelen (par.3.2.)
Materieelbeheer (par.3.3.)
VWS
Beheer risico's misbruik en
VWS
oneigenlijk gebruik(par. 3.4.)
Subsidiebeheer (par. 3.5.)
VWS
Staatssteunproblematiek (par.
VWS
3.6.)
Inkoopbeheer (par. 3.7.)
VWS
Inkoopbeheer PD Alt*
PD Alt
Informatiebeveiliging (par. 3.8.)
VWS

2018

■
•

2019

•

2020

2021

A

•

•

•
■

•

■

■

•

•

•

•

•

•

• licht ■ gemiddeld ♦ ernstig ✓ opgelost
* In 2019 is deze bevinding opgenomen in de bevinding voor het inkoopbeheer van
het ministerie van VWS als geheel.
3.2

Ingezette maatregelen om het financieel beheer en verantwoording van
coronagerelateerde activiteiten te verbeteren hebben beperkt impact gehad
in 2021
Het ministerie van VWS is één van de ministeries waarvoor de effecten van de
COVID-19-pandemie grote impact hebben gehad op de primaire processen. In
aanvulling op de initiële begroting heeft VWS ook in 2021 te maken gekregen met
een ophoging van haar budgetten door middel van 14 incidentele suppletoire
begrotingen. Over 2021 is uiteindelijk € 10,7 miljard begroot aan uitgaven voor de
nood- en steunmaatregelen inzake COVID-19. Hiermee heeft VWS een grote
verantwoordelijkheid erbij gekregen om deze gelden voor de bestrijding van de
pandemie doelmatig en rechtmatig te besteden. Dit vraagt flexibiliteit en capaciteit
van het departement als geheel, waarbij VWS ook in 2021 continu keuzes moest
maken om snel te kunnen handelen.
VWS heeft in 2021 wederom de focus gericht op de implementatie en uitvoering van
de corona nood- en steunmaatregelen en minder op de controleerbaarheid en
verantwoording achteraf. Ook de snelheid van de invoering van maatregelen, zoals
subsidieregelingen, is mogelijk ten koste gegaan van de zorgvuldigheid. Deze
keuzes hebben ertoe geleid dat de kwaliteit van het beheer en de verantwoording
van de corona-gerelateerde gelden sterk onder druk is blijven staan. Voor een
aanzienlijk deel van de coronamaatregelen, zowel verplichtingen als uitgaven,
ontbreekt op dit moment actuele en adequate informatie over de rechtmatige
aanwending. De consequentie van deze bevinding voor het inzicht van de
rechtmatige aanwending van de COVID-19 geldstromen is door VWS tot uiting
gebracht in de bedrijfsvoeringsparagraaf.
Om het belang van deze bedrijfsvoeringsparagaaf voor de gebruiker van het
jaarverslag te onderstrepen hebben wij in onze controleverklaring een toelichtende
paragraaf opgenomen waarin wij de gebruiker van het jaarverslag wijzen op de
consequenties van deze keuze met betrekking tot de rechtmatigheid.
Naast de consequenties voor dit verantwoordingsjaar hebben de genomen
maatregelen ook impact op het jaar 2022 en daarna. Bij een groot aantal verstrekte

Pagina 12 van 34

•

■

Auditrapport 2021 ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (XVI)

voorschotten (subsidies, bijdragen en opdrachten) is het op dit moment onduidelijk
hoe deze in de toekomst afgerekend en verantwoord moeten worden. Dit kan
mogelijk tot onrechtmatigheden en onzekerheden in 2022 en verder leiden.
Het ontbreken van voldoende en geschikte controle-informatie is ook van invloed op
de strekking van onze controleverklaring. Het ontbreken van voldoende en geschikte
controle-informatie als onderbouwing van de feitelijke levering van goederen en
diensten conform het afgesproken tarief heeft tot gevolg dat een bedrag van
€ 1.580 miljoen aan uitgaven in het kader van de getrouwheid als onzeker is
aangemerkt. Deze onzekerheid is in het oordeel van onze controleverklaring tot
uiting gebracht, en wij hebben bij de in het jaarverslag opgenomen financiële
overzichten een controleverklaring met beperking verstrekt.
De focus en snelheid waarmee het ministerie maatregelen heeft moeten treffen,
heeft een aanzienlijke impact gehad op de onderbouwing van gemaakte keuzes in
de bedrijfsvoering. Hierdoor is de kwaliteit van de financiële administratie ook in
2021 sterk onder druk blijven staan. De wijze waarop dit zichtbaar is geworden,
blijkt onder andere uit de hierna vermelde bevindingen.
3.2.1

Ontbreken van objectieve onderbouwing van geleverde goederen en diensten leidt
tot onzekerheden voor de juistheid van de aan VWS gefactureerde bedragen
Om de coronacrisis te bestrijden heeft VWS met verschillende leveranciers
overeenkomsten afgesloten voor de levering van goederen en diensten. Veelal gaat
het hier om overeenkomsten waar hoge bedragen mee gemoeid zijn. In de
contractuele afspraken ontbreken vaak afspraken op basis waarvan VWS de
feitelijke levering van diensten en goederen door deze partijen en de juiste
doorbelasting van kosten objectief kan vaststellen. Ook komt het voor dat de
overeengekomen goederen en diensten niet voldoende specifiek zijn benoemd in de
afgesloten overeenkomsten, waardoor de vaststelling van de feitelijke levering
achteraf niet of nauwelijks mogelijk is. Hierdoor ontbreekt een deugdelijke
onderbouwing van de afgegeven prestatieverklaring. Wij hebben bij meerdere
betalingen, door het ontbreken van een deugdelijke onderbouwing van geleverde
diensten en goederen, de juistheid van aan VWS gefactureerde bedragen niet
kunnen vaststellen. Dit leidt tot omvangrijke onzekerheden met betrekking tot de
rechtmatigheid en getrouwheid van de uitgaven. Ook hebben wij geconstateerd dan
niet in alle gevallen vastgesteld kan worden of gefactureerd is conform
overeengekomen tarieven. Onderstaand zijn de belangrijkste bevindingen
weergegeven:
De betaalde facturen van beoordeelde testen door laboratoria (C 926 miljoen)
Informatie over het aantal uitgevoerde en beoordeelde testen wordt door de
laboratoria en GGD'en zelf in het systeem CORON-IT ingevoerd. VWS kan de
betrouwbaarheid van deze informatie niet zelf vaststellen. De werking van het
systeem CORON-IT is nog niet gevalideerd. VWS heeft aan de Stichting
Projectenbureau GGD GHOR gevraagd de validatie van CORON-IT op korte
termijn te laten uitvoeren. Zonder validatie van de werking van CORON-IT is
niet duidelijk of de aantallen testen in CORON-IT voldoende betrouwbaar zijn.
Van de validatie van CORON-IT en de overige voor de facturatie relevante
processen zijn nog geen resultaten bekend.
•
De betaalde facturen voor de aanschaf van zelf- en sneltesten (C 311 miljoen)
De aangeschafte testen zijn niet bij VWS zelf geleverd, maar rechtstreeks
naar het magazijn verstuurd van de leverancier, die VWS voor het beheer van
de voorraden heeft gecontracteerd. Tevens zijn directe leveringen gedaan aan
bijvoorbeeld de interdepartementale koeriersdienst (verder: IPKD). De IPKD is
de koeriersdienst die gecontracteerd is door OCW om zelftesten naar de

Pagina 13 van 34

Auditrapport 2021 ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (XVI)

•

•

3.2.2

onderwijsinstellingen te brengen. VWS beschikt zelf niet over de volledige
onderliggende documentatie van de leveringen om de facturen te kunnen
controleren. Voor zover mogelijk heeft VWS alsnog onderbouwingen van de
leveringen verzameld. Door het ontbreken van goede afspraken met
leveranciers over informatieverstrekking over leveringen en uitleveringen
ontbreekt deugdelijke informatie voor de controle van de gefactureerde zelfen sneltesten.
De betaalde facturen voor de aanschaf van vaccins
Wij hebben in overleg met VWS vastgesteld dat correcties nodig waren voor
een bedrag aan € 11 miljoen voor facturen die dubbel of ten onrechte waren
betaald. Dit werd onder meer veroorzaakt doordat bij een aantal facturen
geen rekening is gehouden met de reeds betaalde voorschotten. Daarnaast
zijn onjuiste BTW-tarieven gehanteerd. Voor één leverancier van vaccins
ontbreekt een contract (omvang € 395 miljoen) waardoor wij niet hebben
kunnen vaststellen of de gefactureerde bedragen overeenkomen met het
afgesloten contract. Ook hebben wij niet kunnen vaststellen of het voorschot
ad. € 88 miljoen juist is vastgelegd in de financiële administratie.
De betaalde facturen voor uitgevoerde antigeen sneltesten (C 106 miljoen)
Begin 2021 heeft VWS het voor werkgevers mogelijk gemaakt antigeen
sneltesten te laten uitvoeren. Hiertoe heeft VWS via een zogenaamde Open
House-constructie bedrijfsartsen en Arbodiensten gecontracteerd. VWS heeft
achteraf controles uitgevoerd om vast te stellen of het aantal in rekening
gebrachte testen terecht tegen het juiste tarief door VWS is betaald. Dit bleek
achteraf niet meer objectief vast te stellen. Wel heeft VWS op basis van
risicoanalyse facturen onderzocht die erg afweken van verwachte patronen.
Hoewel met deze controles de belangrijkste risico's op misbruik zijn afgedekt,
zijn deze niet geschikt om de juistheid van de kosten van de uitgevoerde
zelftests te kunnen vaststellen.
De afrekening van in 2020 aan Stichting Projectenbureau GGD GHOR
verstrekte voorschotten (C 191 miljoen).
VWS heeft met de Stichting Projectenbureau GGD GHOR meerdere
dienstverleningsovereenkomsten afgesloten voor de levering van goederen en
diensten. Bij de jaarrekening 2020 van Stichting Projectenbureau GGD GHOR
heeft hun accountant een controleverklaring met oordeelonthouding
afgegeven. Deze oordeelonthouding had met name betrekking op de COVID19 gerelateerde kosten waarbij de levering van de prestatie niet kon worden
vastgesteld. Deze kosten zijn vervolgens doorbelast aan VWS. De
voorschotten van 2020 zijn door VWS afgerekend zonder dat vastgesteld kon
worden dat de doorbelaste kosten juist waren.

Beheersing van inkoopproces nog steeds onder druk door inkopen COVID-19
In 2021 is VWS voor de bestrijding van de COVID-19 crisis verschillende
contractuele verplichtingen aangegaan met een grote financiële omvang. De meeste
inkopen waren niet (tijdig) voorzien en hebben als gevolg van de crisisbestrijding
onder tijdsdruk plaatsgevonden. De primaire aandacht lag bij het afsluiten van
overeenkomsten ten behoeve van de bestrijding van de COVID-19 pandemie en
minder bij het documenteren van overwegingen (inclusief de mogelijke afwijkingen
van aanbestedingswetgeving) die tot de inkoopbeslissing hebben geleid. Daarnaast
is de personele bezetting van de inkoopteams bij de verschillende diensten
regelmatig gewijzigd hetgeen het achteraf reconstrueren van inkoopbeslissingen en
het documenteren hiervan bemoeilijkte. Hierdoor is het reguliere inkoopproces in
veel van de onderzochte inkopen niet gevolgd. Uit ons onderzoek blijkt het
volgende:

Pagina 14 van 34

Auditrapport 2021 ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (XVI)

•

•

•

Inkoopdossiers ten aanzien van de coronagerelateerde goederen en diensten,
waaruit de keuze van de leveranciers en de naleving van de
aanbestedingswetgeving moet blijken, zijn regelmatig onvolledig. Hierdoor is
de rechtmatigheid van deze aangegane verplichtingen (C 601 miljoen) niet
vast te stellen. Voor een groot deel van de onderzochte inkoopopdrachten
blijkt onder meer niet op welke manier bij de gunning rekening is gehouden
met de expertise en reputatie van de leverancier waarmee VWS het
inkooptraject gestart is.
Om in te spelen op urgente omstandigheden heeft de wetgever bij het
aangaan van contractuele verplichtingen de mogelijkheid gecreëerd om
gebruik te maken van verkorte aanbestedingstermijnen. In zeer uitzonderlijke
situaties mag op basis van dwingende spoed worden gegund zonder
aankondiging. Voor de toepassing van dwingende spoed heeft de wetgever
aangegeven dat hier zeer restrictief gebruik van mag worden gemaakt. Ook
dient bij hantering van deze uitzonderingsgrond voldaan te worden aan een
aantal criteria, zoals het zich voordoen van een onvoorziene omstandigheid en
het aantoonbaar niet kunnen toepassen van geldende
aanbestedingstermijnen.
In afwijking van de reguliere aanbestedingsvoorschriften heeft VWS
rechtstreeks met leveranciers (grote) inkoopafspraken gemaakt. Hierbij was
ten tijde van de gemaakte afspraken niet altijd een contractuele vastlegging
beschikbaar. Deze is bij een aantal inkopen nadien opgesteld. Volgens VWS
waren de omstandigheden zodanig dat er sprake was van dwingende spoed.
Wij constateren dat de verstrekte motiveringen onvoldoende zijn om met
zekerheid vast te stellen dat terecht gebruik is gemaakt van de
uitzonderingsgronden voor dwingende spoed. De motiveringen waaruit deze
uitzonderingsgronden dienen te blijken, waren ten tijde van het aangaan van
de contractuele verplichtingen niet beschikbaar, maar zijn veelal maanden na
afsluiten van de contracten opgesteld. Daarnaast ontbreekt bij de opgestelde
motiveringen een kwantitatieve analyse van de reden dat de voorgeschreven
aanbestedingstermijnen (zowel voor de reguliere als de verkorte procedure)
niet haalbaar zijn. Tenslotte is een interpretatie van het begrip onvoorziene
omstandigheid gebruikt die niet wordt onderbouwd door jurisprudentie. Wij
hebben hierdoor niet kunnen vaststellen dat voldaan is aan de vereisten die
ten grondslag liggen aan de motivering van dwingende spoed. Als gevolg van
het ontbreken van deze onderbouwing hebben wij voor een bedrag van
€ 2.830 miljoen niet kunnen vaststellen dat deze rechtmatig is aanbesteed.
Voor een deel van de inkopen heeft VWS voor een bedrag van € 35 miljoen
(achteraf) een afwijkingsbesluit met motivering voor de onrechtmatige inkoop
opgesteld. In een afwijkingsbesluit is gemotiveerd waarom de
Aanbestedingswet niet gevolgd is terwijl dit wel moest. Volgens de binnen
VWS gemaakte afspraken moet een afwijkingsbesluit voorafgaand aan het
verstrekken van de inkoopopdracht door de SG zijn goedgekeurd.

Door bovenstaande bevindingen hebben wij voor een bedrag van circa € 3,5 miljard
de rechtmatigheid van de COVID-19 gerelateerde inkopen niet kunnen vaststellen.

Pagina 15 van 34

Auditrapport 2021 ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (XVI)

3.2.3

Voorschottenbeheer vraagt expliciete aandacht in 2022: saldo openstaande
voorschotten in 2021 aanzienlijk gestegen
Afwikkeling van openstaande voorschotten is noodzakelijk op opdrachten
Om de nood- en steunmaatregelen snel te kunnen uitvoeren heeft VWS sinds het
begin van de coronapandemie bij veel van de afgesloten overeenkomsten
aanzienlijke bedragen als voorschot betaald. Pas bij afrekening van deze
voorschotten moet worden vastgesteld of de overeengekomen goederen en diensten
ook feitelijk zijn geleverd.
In 2021 is slechts een bedrag van € 250 miljoen aan openstaande voorschotten op
de opdrachten afgerekend, waardoor ultimo 2021 nog € 6,4 miljard als voorschot
openstaat. Dit betreffen met name de voorschotten aan Mediq B.V., Stichting
Projectenbureau GGD GHOR, bijdragen aan GGD'en en Veiligheidsregio's en
Stichting Open Nederland. Aangezien VWS bij de afwikkeling van deze voorschotten
afhankelijk is van betrouwbare informatie van derden, probeert het ministerie met
deze leveranciers afspraken te maken om tot een goede afrekening te komen. VWS
zal naar verwachting een groot deel van deze voorschotten in 2022 afrekenen.
Hierbij spelen nog de volgende punten:
•
Finale afwikkeling contract met Mediq B.V. (openstaand voorschot eind
2021: € 1,5 miljard): VWS is in afwachting van de afronding van de
accountantscontrole door een externe accountant met betrekking tot de
financiële verantwoording per 31-12-2020, het onderzoek naar de
voorraadinventarisatie per 1-11-2021 en het onderzoek van de ADR met
betrekking tot de financiële verantwoording 30-11-2021. VWS streeft ernaar
het gehele voorschot met Mediq B.V. in het 2e kwartaal van 2022 af te
wikkelen.
•
Bevoorschotting Stichting Projectenbureau GGD GHOR (openstaand
voorschot eind 2021: € 1.294): VWS heeft met de Stichting Projectenbureau
meerdere dienstverleningsovereenkomsten afgesloten voor de levering van
goederen en diensten. Bij de jaarrekening 2020 van Stichting
Projectenbureau GGD GHOR heeft de controlerend accountant een
controleverklaring met oordeelonthouding afgegeven. Deze
oordeelonthouding had met name betrekking op de COVID-19 gerelateerde
kosten waarbij de levering van de prestatie niet kon worden vastgesteld.
Deze kosten zijn vervolgens doorbelast aan VWS. VWS heeft de
voorschotten over 2020 wel afgerekend zonder dat VWS heeft vastgesteld
dat de in rekening gebrachte diensten ook feitelijk zijn geleverd en conform
de vastgestelde tarieven zijn. Voor de in 2021 gedane betalingen bestaat dit
risico ook. VWS heeft inmiddels besloten dat alle aan Stichting
Projectenbureau GGD GHOR betaalde facturen, met doorbelaste kosten,
voorschotten betreffen waarop VWS aanvullende controles zal (laten)
uitvoeren om deze te kunnen afrekenen. Deze gewijzigde beleidslijn heeft
ertoe geleid dat VWS inmiddels alle betalingen aan Stichting
Projectenbureau GGD GHOR over 2021 als voorschot in de financiële
administratie heeft opgenomen. De consequenties van deze beleidslijn
moeten nog wel worden geformaliseerd. Tevens dient VWS vast te stellen of
de gekozen controle-inspanning voldoende dekkend is om op objectieve
wijze voldoende zekerheid te krijgen over de in rekening gebrachte
goederen en diensten.
•
Bevoorschotting Stichting Open Nederland (openstaand voorschot eind
2021: € 631 miljoen): VWS heeft alle in 2021 aan Stichting Open Nederland
betaalde facturen (voorschotten en facturen met afrekeningen per fase) als

Pagina 16 van 34

Auditrapport 2021 ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (XVI)

voorschot verantwoord, totdat voldoende zekerheid over de geleverde
diensten is verkregen om deze te kunnen afrekenen. Deze afspraken moeten
eveneens nog formeel worden vastgelegd.
Op de overige uitstaande voorschotten heeft VWS de afgelopen maanden een eigen
controle uitgevoerd. Voorts heeft VWS een aanvullende controle uitgevoerd op de
verrichte betalingen om na te gaan af deze terecht wel/niet als voorschot zijn
geboekt in de administratie. De uitkomsten van deze controle zijn verwerkt in de
financiële administratie.
Afrekening bevoorschotting 2020 bijdragen aan GGD'en en veiligheidsregio's heeft
niet in 2021 plaatsgevonden
Over 2020 hebben GGD'en en veiligheidsregio's voor de meerkosten als gevolg van
de COVID-19 crisis ruim € 296 miljoen aan bijdragen ontvangen. Deze bijdragen zijn
in 2020 door VWS als voorschot opgenomen. Hoewel voor een deel van de
verstrekte voorschotten informatie voor vaststelling beschikbaar is, heeft VWS er
voor gekozen het totaal aan openstaande voorschotten over 2020 pas in 2022 af te
rekenen.
Nu de afrekening van verstrekte voorschotten is vertraagd en de beoordeling van de
ingediende verantwoordingen nog moet plaatsvinden, vragen wij VWS aandacht te
besteden aan de benodigde onderbouwingen van deze verantwoordingen en de
uitkomsten van de uitgevoerde controlewerkzaamheden. Mocht blijken dat de
ingediende verantwoordingen (zonder controleverklaring) en de diepgang van de
eigen controle van VWS hiervoor onvoldoende zekerheid bieden dan kan dit van
invloed zijn op de rechtmatigheid en getrouwheid van de afgerekende voorschotten
die in 2022 plaatsvinden.
Wij hebben in dit kader VWS gewezen op de bestuurlijke afspraken tussen VWS en
GGD GHOR Nederland. In deze afspraken is vastgelegd dat bij deze einddeclaratie
de goedgekeurde jaarrekening inclusief de accountantsverklaring van de
huisaccountant van de GGD'en en veiligheidsregio's bij de einddeclaratie wordt
gevoegd. Voor de controle door de accountant wordt een controleprotocol
ontwikkeld. Dit laatste is tot op heden nog niet gebeurd.
Aangezien de verantwoordingsinstructie 2021 niet is gewijzigd ten opzichte van die
van 2020 kan dit ook gevolgen hebben voor de toegekende bijdragen over 2021
(ruim € 1,6 miljard) die ook in 2022 zullen worden vastgesteld.
Afrekening bevoorschotting 2020 toegekende zorgbonussen heeft niet in 2021
plaatsgevonden
In 2021 heeft intensief overleg plaatsgevonden over de invulling van het
controlebeleid voor de zorgbonus 2020. Als gevolg hiervan heeft VWS de
verantwoordingsdatum van de in 2020 uitbetaalde zorgbonussen verzet naar 3 juni
2022. De uitwerking van het controlebeleid is op dit moment nog onderhanden. De
definitieve uitwerking van het controlebeleid is urgent, omdat de in 2020 en in 2021
betaalde zorgbonussen (€ 2 miljard) in 2022 zullen worden vastgesteld.
3.2.4

Kwaliteit financiële administratie is onvoldoende voor een goed inzicht in werkelijke
financiële positie
Registratie en monitoring van verplichtingen en voorschotten in administratie moet
worden verbeterd
De financiële administratie gaf gedurende 2021 geen actueel beeld van de financiële
transacties van zowel de werkelijk aangegane verplichtingen, de verstrekte,
openstaande en afgerekende voorschotten als de uitgaven. Verplichtingen worden in

Pagina 17 van 34

Auditrapport 2021 ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (XVI)

enkele gevallen als bulkmutatie opgenomen in de administratie waardoor betalingen
niet meer goed zijn te koppelen aan individuele verplichtingen en monitoring op
uitputting van verplichtingen, geboekte en afgerekende voorschotten op termijn
wordt bemoeilijkt. Ook worden voorschotbetalingen niet altijd als zodanig vastgelegd
in de administratie, maar direct als betaling verantwoord, wat leidt tot een onjuiste
voorschottenstand.
Vanuit het project 'Herstel' heeft VWS vanaf september 2021 analyses uitgevoerd op
de openstaande verplichtingen en voorschotten. Dit heeft geresulteerd in het
bijstellen van de administratie. Vanwege het intensiveren van de pandemie eind
november en december 2021 heeft VWS de controle over de laatste maanden van
het jaar pas eind januari 2022 kunnen uitvoeren, waardoor correcties pas na sluiting
van de administratie konden worden verwerkt. Naar aanleiding van de controle
bleek dat na afsluiting van de administratie nog correcties in de financiële
administratie noodzakelijk waren voor een totaalbedrag van bruto € 1,9 miljard. Het
project 'Structurele borging' dient ervoor te zorgen dat de focus voor deze
periodieke controle belegd wordt bij de eerste lijn. FEZ, in haar rol als
concerncontroller, dient hier toezicht op te houden.
De kwaliteit van de financiële administratie kan mogelijk tot gevolg hebben dat op
basis van gebrekkige financiële informatie (bijvoorbeeld door het ontbreken van
inzicht in de werkelijke verplichtingenruimte) onjuiste besluiten worden genomen.
Het periodiek blijven uitvoeren van controles op de verplichtingen- en
voorschottenstanden is hierdoor noodzakelijk en voorkomt onnodige correcties na
sluiting van de administratie.
Koppeling van de begrote bedragen voor coronamaatregelen met de realisatie nog
steeds geen volledig geautomatiseerd proces en blijft hierdoor foutgevoelig
Om de koppeling van de begrote bedragen voor coronamaatregelen met de
gerealiseerde verplichtingen en uitgaven mogelijk te maken, heeft VWS eind 2021
de administratie verrijkt met projectcodes. Dit heeft eraan bijgedragen dat de
realisatie van de coronagerelateerde verplichtingen en uitgaven eenvoudiger uit de
financiële administratie zijn te filteren. Hoewel stappen zijn gemaakt in de
vereenvoudiging van dit proces blijkt dat toch nog veel handmatige aanpassingen
nodig zijn om uiteindelijk een juist en volledig beeld te kunnen geven voor de
verantwoording over 2021.
Omdat de begrote bedragen voor de coronamaatregelen in de administratie nog niet
zijn geconverteerd, is de totstandkoming van het overzicht met de gerealiseerde
corona-verplichtingen nog steeds een intensieve, handmatige exercitie en dus
foutgevoelig. De aansluiting van het overzicht coronasteunmaatregelen in het
jaarverslag met de financiële administratie is hierdoor een blijvend aandachtspunt.
3.2.5

Naleving comptabele vereisten inzake budget- en informatierecht Staten-Generaal
verbeterd in 2021
In verschillende wetten en regelingen zijn eisen opgenomen die gelden voor
bijvoorbeeld het aangaan van verplichtingen en het doen van betalingen.
Voorbeelden hiervan zijn de Regeling financieel beheer van het Rijk en de
Comptabiliteitswet. Wij hebben in 2020 geconstateerd dat deze wettelijke vereisten
niet altijd werden nageleefd, wat in 2020 heeft geleid tot een aanzienlijk bedrag aan
begrotingsonrechtmatigheden. De Bestuursraad van VWS heeft in juli 2021
benadrukt dat het normaliseren van de bedrijfsvoering prioriteit heeft, waarbij het
afwijken van wet- en regelgeving slechts bij hoge uitzondering mogelijk is. VWS
heeft in 2021 herstelacties uitgevoerd, door bij het treffen van maatregelen en bij

Pagina 18 van 34

Auditrapport 2021 ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (XVI)

het kiezen van de instrumenten expliciet rekening te houden met comptabele
vereisten. Dit heeft voorkomen dat aanzienlijke bedragen aan verplichtingen en
uitgaven over 2021 als begrotingsonrechtmatig zijn aangemerkt.
Naleving art 2.27 CW duidelijk verbeterd
Vorig jaar is geconstateerd dat het budgetrecht van het parlement over het jaar
2020 niet altijd adequaat is toegepast. Gedurende de coronapandemie heeft het
ministerie van VWS veel gebruik gemaakt van art. 2.27 CW1, tweede lid, waarbij
het ministerie verplichtingen aanging en uitgaven deed voordat beide Kamers
goedkeuring hadden gegeven. Het niet naleven van dit artikel heeft in 2020 geleid
tot een bedrag van ruim € 4 miljard aan onrechtmatige verplichtingen. Binnen VWS
was het tijdig en juist informeren van het parlement in 2021 een belangrijk
speerpunt in het kader van het programma 'Verbetering Financieel Beheer'. Dit heeft
geresulteerd in het frequenter opstellen van Incidentele Suppletoire Begrotingen
(verder: ISB's) en het informeren van beide Kamers via voortgangsbrieven over de
stand van zaken rondom de bestrijding van de coronapandemie met daaraan
gekoppeld de financiële consequenties. Mede door deze inspanningen is het bedrag
aan begrotingsonrechtmatigheden in 2021 aanzienlijk afgenomen. Over 2021 is voor
een bedrag van € 397 miljoen aan begrotingsonrechtmatigheden geconstateerd.
Voorafgaand toezicht op risico-regelingen heeft adequaat plaatsgevonden
Het voorafgaand toezicht op risicoregelingen heeft in 2021 nadrukkelijker
plaatsgevonden, waardoor het ministerie van Financiën tijdig voorafgaand toezicht
heeft kunnen uitoefenen en vooraf heeft kunnen instemmen met de
garantieregelingen die in 2021 tot stand zijn gekomen.
3.2.6

Afwijking naleving comptabele eisen inzake bankgaranties achteraf geaccordeerd
door het ministerie van Financiën
De Regeling financieel beheer van het Rijk vereist dat bij voorschotten groter dan
€ 500.000 een bankgarantie van een derde wordt geëist. Ten tijde van het
verstrekken van deze voorschotten waren deze bankgaranties niet aanwezig. Slechts
bij twee leveranciers is vooraf toestemming verkregen van het ministerie van
Financiën om dit achterwege te laten. VWS heeft in december 2021 de verstrekte
voorschotten groter dan € 500.000 in kaart gebracht en met terugwerkende kracht
de instemming bij het ministerie van Financiën gevraagd voor bepaalde leveranciers.
In januari 2022 heeft VWS dit akkoord gekregen. Ondanks deze instemming is over
2021 nog een onrechtmatigheid van € 147 miljoen geconstateerd, doordat bepaalde
leveranciers niet waren meegenomen in de instemmingsbrief naar Financiën.

3.3

Omvangrijke voorraden vragen duidelijke regie en monitoring voor het
beheer
De bestrijding van de pandemie maakte het voor het ministerie van VWS
noodzakelijk om zeer omvangrijke hoeveelheden goederen aan te schaffen die deels
direct zijn uitgeleverd, maar voor een deel ook in voorraad zijn gehouden. Het
betreft de aanschaf van persoonlijke beschermingsmiddelen, beademingsapparatuur
en zuurstofconcentratoren, zelf- en sneltesten, vaccins, desinfectanten en overige
goederen. Voor het beheer van de vaccins is aangesloten bij de bestaande wijze
waarop het beheer van het griepvaccin is georganiseerd. Het voorraadbeheer van de
andere goederen is nieuw voor VWS en vraagt nog de nodige aandacht. In de
onderstaande paragrafen gaan wij in op de bevindingen rondom de diverse soorten
voorraden.

1 wetten.nl - Regeling - Comptabiliteitswet 2016 - Wit/6120039429 (overheid.nl)

Pagina 19 van 34

Auditrapport 2021 ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (XVI)

3.3.1

Centrale uitgangspunten voorraadbeheer begin 2022 beschikbaar, verdere
uitwerking moet nog plaatsvinden
Binnen VWS ontbrak in 2021 centrale regie op het voorraadbeheer. Inzicht in de
volledigheid van de aanwezige voorraden ontbrak hierdoor en heeft ertoe geleid dat
binnen VWS op centraal niveau geen zicht was op de voorraden die eigendom zijn
van VWS. Ook ontbrak op een centraal niveau inzicht in de fysieke locaties waar
voorraden zich bevinden en had VWS geen zicht op de kwaliteit van de
voorraadadministraties. Begin 2022 is de 'Aanwijzing materieel beheer' opgesteld.
Het ministerie van VWS heeft daarmee een algemeen kader voor het inrichten van
het materieelbeheer bij VWS, zodanig dat in opzet wordt voldaan aan de eisen van
rechtmatigheid, ordelijkheid, doelmatigheid, controleerbaarheid en een adequate
administratie. Uitwerking van dit kader in procesbeschrijvingen,
beheersingsmaatregelen en interne controles op basis van risicoanalyse moeten nog
plaatsvinden. Ook zullen met de dienstverleners die de voorraden voor VWS beheren
duidelijke afspraken moeten worden gemaakt over de naleving en monitoring van
deze kaders.

3.3.2

Inzicht in voorraden beademingsapparatuur in 2021 verbeterd
In 2020 ontbrak binnen VWS het inzicht in de aanwezige hoeveelheid
beademingsapparatuur. Inmiddels zijn voor de grotendeels in 2020 aangeschafte
beademingsapparatuur en zuurstofcondensatoren verbanden gelegd tussen de
inkopen, betalingen en leveringen. Schenkingsovereenkomsten en
bruikleenovereenkomsten zijn grotendeels opgesteld en getekend. Door de
inspanningen van de afgelopen drie maanden is inzicht verkregen in de geldgoederenbeweging. Het sluitstuk van deze inspanningen is het uitvoeren van een
inventarisatie, die in maart 2022 zal plaatsvinden.
Een specifiek aandachtspunt voor het voorraadbeheer is de apparatuur die nog bij
de leveranciers staat waar de apparatuur is gekocht.

3.3.3

Beheer voorraad persoonlijke beschermingsmiddelen op 1 december 2021
overgedragen aan het ministerie van VWS
Om een tekort aan persoonlijke beschermingsmiddelen voor zorgmedewerkers te
voorkomen is begin 2020 door VWS samen met verschillende marktpartijen een
aparte inkooporganisatie ingericht: het Landelijk Consortium Hulpmiddelen (verder:
LCH). Daarbij is gekozen voor een privaat-publieke samenwerkingsvorm zonder
rechtspersoonlijkheid. Vanaf dat moment zijn de door VWS ingekochte persoonlijke
beschermingsmiddelen opgeslagen in de magazijnen van Mediq B.V. en het LCH. De
formele relatie die daaraan ten grondslag ligt, is de garantieovereenkomst met
Mediq B.V., waarin is overeengekomen dat alle economische risico's (prijsrisico,
voorraadrisico etc.) bij VWS liggen. Met de verschillende betrokken partijen binnen
het consortium is afgesproken dat de gekozen constructie van tijdelijke aard is en
dat op termijn de inkoop, het voorraadbeheer en de verkoop onder integrale
verantwoordelijkheid van VWS komt te vallen. In 2020 is met Mediq B.V.
afgesproken dat de contractafspraken een looptijd zouden hebben tot 24 juni 2021
en dat de ingekochte, maar niet doorverkochte goederen dan overgedragen zouden
worden aan VWS. Deze looptijd is in 2021 twee keer verlengd en deze formele
overdracht van de voorraden aan het ministerie van VWS heeft op 1 december 2021
plaatsgevonden. Vanaf dat moment is VWS integraal verantwoordelijk voor het
beheer van deze voorraden, De uitvoering van het voorraadbeheer is binnen het
ministerie belegd bij het agentschap CIBG. Kaders waaraan het voorraadbeheer
moet voldoen en de wijze waarop dit wordt gemonitord, moeten nog door VWS
worden uitgewerkt.

Pagina 20 van 34

Auditrapport 2021 ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (XVI)

3.3.4

Inzicht in het beheer van de overige voorraden ontbreekt
Om de gevolgen van de pandemie te bestrijden heeft het ministerie naast de
eerdergenoemde goederen ook zelf- en sneltesten, desinfectanten en overige
goederen ingekocht. Een groot deel van deze goederen is uitgeleverd, maar een deel
ligt ook nog opgeslagen in distributiecentra van derden. Hoewel het beheer van deze
voorraden aan derden is uitbesteed, blijft VWS integraal verantwoordelijk voor een
adequaat beheer en de naleving van de wettelijke eisen die aan het beheer zijn
gesteld. Onduidelijk is welke afspraken VWS met deze leveranciers van
opslagcapaciteit heeft gemaakt over het voorraadbeheer en de monitoring hiervan.
Hierdoor is het ook niet mogelijk een betrouwbaar inzicht te geven in kwaliteit van
het voorraadbeheer door deze leveranciers.

3.3.5

Duidelijke procedures donaties en schenkingen aan het buitenland en afstoting
goederen in het algemeen ontbreken
Naast het inzichtelijk maken van de voorraadadministratie zal VWS ook nog
aandacht moeten besteden aan de formele vastlegging van donaties en schenkingen
van voorraden naar het buitenland en de afstoting van goederen in het algemeen.
Op dit moment is onvoldoende inzichtelijk welke afspraken hierover zijn gemaakt en
of deze passen binnen de wettelijke kaders zoals de Regeling Materieel Beheer van
roerende zaken van het Rijk.
Binnen VWS zijn nog geen normen ontwikkeld voor een minimale voorraadpositie.
Zodra deze bepaald zijn, kan worden vastgesteld of de voorraden voldoende zijn dan
wel overtollig zijn. Afstoting van overtollige voorraden dient volgens de wettelijke
kaders plaats te vinden. Recent zijn hiervoor de eerste overleggen met Dienst
Roerende zaken opgestart.

3.4

Toegenomen M&O-risico's door focus op snelheid en minimaliseren
administratieve lasten
Om de effecten van de pandemie te bestrijden is sinds 2020 een groot aantal
subsidie- en bijdrageregelingen 'met stoom en kokend water' tot stand gekomen.
Een extra uitdaging bij de totstandkoming van dergelijke regelingen zoals de
Subsidieregeling bonus zorgpersoneel COVID-19, de Subsidieregeling Coronabanen
in de zorg (COZO), en de specifieke uitkering (SPUK) IJsbanen en Zwembaden, is
het voorkomen van additionele administratieve lasten bij de subsidieontvangers.
Aanvullend hierop is er aandacht voor het terugdringen van ervaren controledruk en
de bijbehorende kosten. De verstrekte subsidievoorschotten van een aantal van
deze regelingen zullen de komende jaren moeten worden afgerekend. Door te sterk
te sturen op reductie van administratieve lasten en de controlekosten ontstaat het
risico dat er beperkt inzicht is in de naleving van wet- en regelgeving door de
ontvangers van bijdragen en subsidies. Mogelijk kunnen hierdoor extra risico's
ontstaan voor de rechtmatige afrekening van verstrekte subsidies.
Verscherpte aandacht voor M&O van beperkte invloed op beeld over 2021
Sinds eind 2021 heeft VWS gewerkt aan de verbetering van het format voor de
risicoanalyse. Voor een tweetal coronaregelingen heeft VWS gebruik gemaakt van
dit verbeterde nieuwe format. De risicoanalyses en de hierbij behorende
beheersingsmaatregelen verdienen nog steeds aandacht van VWS. Dit geldt ook
voor de vertaling van de restrisico's naar consequenties voor het jaarverslag. Ook
heeft VWS eerder aandacht gehad voor opleidingen rondom het uitvoeren van
risicoanalyses. Bij aanpassingen van subsidieregelingen en bij signalen vanuit het
veld adviseren wij de risicoanalyse te actualiseren zodat besluiten naar aanleiding
hiervan weloverwogen worden genomen.

Pagina 21 van 34

Auditrapport 2021 ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (XVI)

Relatie inschatting M&O-risico's voor subsidies en ingezette beheersingsmaatregelen
is onvoldoende uitgewerkt
Bij meerdere regelingen zoals Tegemoetkoming Amateursportorganisaties (TASO),
Opschaling curatieve zorg, Tegemoetkoming Verhuurders Sportaccommodaties
(TVS), de Coronabanen in de Zorg (COZO) en de regeling Bonus Zorgprofessionals
COVID-19 constateren wij gedurende 2021 dat niet duidelijk is of de vooraf gekozen
maatregelen aansluiten bij het niveau van de M&O-risico's dat VWS aanvaardbaar
acht. Hierdoor ontstaan mogelijk ongewenste risico's op onrechtmatig gebruik van
subsidiegelden. De effecten van in voorgaande jaren gemaakte keuzes, zoals het
vragen om een beoordelingsverklaring in plaats van een controleverklaring bij de
regeling Kwaliteitsimpuls Personeel Ziekenhuiszorg (KIPZ), hebben in deze
jaarrekening geleid tot onzekerheden en onrechtmatigheden. De in 2021 beperkt
uitgewerkte risicoanalyses hebben tot gevolg dat te laat inzicht ontstaat in welke
controle- en verantwoordingsinformatie benodigd is en in hoeverre dit haalbaar is.
Hierdoor kunnen veel voorschotten, zoals bijvoorbeeld die van de bonusregeling, nu
niet worden vastgesteld.
Geen structurele uitwerking M&O risico's voor specifieke uitkeringen en bijdragen
Ten aanzien van specifieke uitkering IJsbanen en Zwembaden en de specifieke
uitkering Sport, is het M&O risico onvoldoende uitgewerkt. Bij de specifieke uitkering
IJsbanen en Zwembaden kan een gemeente een aanvraag doen voor compensatie
van het exploitatietekort van een zwembad of een ijsbaan als gevolg van de
maatregelen ter bestrijding van de verdere verspreiding van COVID-19. Wij
constateren dat in de regeling er onvoldoende aandacht is geweest voor de bepaling
van de exploitatietekorten als gevolg van COVID-19. Bij de bepaling van de
specifieke SiSa2-indicatoren is geen aandacht geweest voor de samenloop met
andere compensaties zoals de NOW3, TVL4 en TVS. Voor de verlening en de
vaststelling van de specifieke uitkering Stimulering Sport zijn de criteria
onvoldoende uitgewerkt. VWS is voornemens de regeling Stimulering Sport in 2023
aan te passen.
Voor wat betreft de bijdragen aan GGD'en en veiligheidsregio's inzake de vergoeding
van meerkosten COVID-19 is nog onvoldoende duidelijk welke informatie van de
medeoverheden door VWS is verkregen en wat de uitkomst van de vaststellingen
over de voorschotten uit 2020 is. Zoals al eerder vermeld zijn de bestuurlijke
afspraken over een verantwoording met bijbehorend controleprotocol niet verder
uitgewerkt. Welke impact dit heeft op mogelijke M&O-risico's is tot op heden niet
duidelijk.
Monitorende rol van concerncontrol vraagt verdere uitwerking
De primaire verantwoordelijkheid voor het inschatten van M&O-risico's en het treffen
van passende maatregelen voor het reduceren van deze risico's ligt bij de
verantwoordelijke beleidsdirecties. Daarbij heeft FEZ als concerncontroller een
belangrijke adviserende en toezichthoudende taak. In 2021 ontbrak het aan centraal
toezicht en specifieke kennis bij VWS om het gehele proces te overzien en sluitend
te krijgen conform de vereisten van het uniform subsidiekader. Een belangrijk
instrument ter verbetering van het inzicht in M&O risico's door concerncontrol is de
Monitor Subsidies die in het najaar is ontwikkeld. Hiermee wordt beoogd een actuele
uitputtende lijst op te stellen van lopende subsidies en subsidies in voorbereiding.
Per regeling worden de risico's benoemd en bekende onrechtmatigheden,

2 Single information Single audit
3 Noodmaatregel Overbrugging Werkgelegenheid
4 Tegemoetkoming Vaste Lasten

Pagina 22 van 34

Auditrapport 2021 ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (XVI)

bijvoorbeeld naar aanleiding van escalaties. FEZ streeft er naar om deze Monitor zo
veel mogelijk geautomatiseerd up-to-date te houden. In 2021 is de inventarisatie in
het kader van de monitor niet voltooid waardoor deze nog niet is gevuld en nog niet
functioneert. Daardoor ontbrak de mogelijkheid om risico's te monitoren en waar
nodig en bij te sturen. Wij hebben derhalve in 2021 geen verbetering van het
toezicht vastgesteld.
3.5

Ingezette maatregelen hebben nog beperkt effect op het subsidiebeheer,
beeld over 2021 ongewijzigd
Evenals in 2020 is in 2021 de uitvoering van een aantal omvangrijke
coronaregelingen van invloed geweest op het subsidiebeheer, waarbij ook sprake
was van nieuwe subsidierelaties. Deze regelingen zijn ook in 2021 onder grote druk
uitgevoerd en dit heeft geresulteerd in een grote uitvoeringslast.
Om het subsidiebeheer te verbeteren heeft VWS stappen gezet op het terrein van
risicoanalyses en uitvoeringstoetsen. Voorts is een aanvang gemaakt om de interne
controle meer risicogericht vorm te geven. Deze ontwikkelingen hebben met name
in de tweede helft van 2021 plaatsgevonden waardoor het effect op het
subsidiebeheer nog beperkt zichtbaar is.
Het beeld over het subsidiebeheer bij VWS wordt bepaald door de belangrijkste
bevindingen bij de volgende regelingen:
• De subsidieregeling Tegemoetkoming Verhuurders Sportaccommodaties
(7VS)/Tegemoetkoming Amateursportorganisaties
Bij de TVS regeling constateren wij dat onvoldoende controle plaatsvindt of de
subsidieaanvrager tot de doelgroep behoort. Daarnaast zijn de
werkzaamheden bij de vaststelling die toezien op de daadwerkelijke
kwijtschelding van de huur te beperkt. De verplichtingen TVS zijn als gevolg
hiervan onzeker.
• De regeling Coronabanen in de Zorg (COZO)
Voor de COZO regeling constateren wij dat de ingediende aanvragen niet
voldoende zijn getoetst op de voorwaarde, zoals weergegeven in de regeling,
dat de aanvrager op peildatum van 1 januari 2021 de juist inschrijving bij de
Kamer van Koophandel en SBI code c.q. WTZI code bezat. In plaats hiervan
heeft VWS getoetst op een latere peildatum. Een belangrijk risico op misbruik
en oneigenlijk gebruik is hierdoor niet afgedekt omdat de aanvragers
gemakkelijk de code kunnen aanpassen waardoor ze alsnog (ten onrechte)
een subsidieaanvraag konden indienen.
Verder heeft er geen toets plaatsgevonden op de hoogte van de sociale lasten,
het aantal werknemers dat bepalend is voor het aantal aan te vragen COZObanen en (type) organisatie van de subsidieaanvrager in relatie tot de hoogte
van de subsidie.
• De regeling Kwaliteitsimpuls Personeel Ziekenhuiszorg (KIPZ)
Bij de KIPZ regeling is VWS voor de berekening van de omzet die bepalend is
voor de hoogte van de subsidie uitgegaan van een onjuiste omzetgrondslag.
De hoogte van de omzet is bepalend voor de verdeling van het subsidiebudget
over de aanvragers.
• De regeling Stimulering Bouw en Onderhoud van Sportaccommodaties (BOSA)
Bij de BOSA regeling heeft VWS kosten in aanmerking genomen die vóór de
subsidiabele periode liggen. De toekenningen zijn niet voor deze kosten
gecorrigeerd, waardoor subsidies voor een te hoog bedrag zijn toegekend.
Bij veel van deze regelingen heeft VWS het uitgangspunt gehanteerd dat de M&Orisico's bij vaststelling van de subsidiebedragen worden afgedekt. Informatie waaruit
blijkt dat dit daadwerkelijk plaatsvindt ontbreekt. Wij bevelen aan om het

Pagina 23 van 34

Auditrapport 2021 ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (XVI)

uitvoeringsproces op bovenstaande bevindingen te evalueren en de acties die hieruit
voortkomen in de processen te verankeren. Daarbij geldt als uitgangspunt dat
onjuistheden die bij aanvraag bekend zijn bij VWS ook direct worden gecorrigeerd
bij de toekenning van subsidiebedragen en dus niet wordt gewacht totdat bedragen
worden vastgesteld.
3.6

Verdere beheersing van de staatssteunrisico's vraagt om bredere scope dan
alleen subsidies, daling onzekerheden en onrechtmatigheden voor subsidies
ingezet
In 2021 hebben wij geconstateerd dat VWS voor nieuwe subsidieregelingen en
individuele subsidies, met uitzondering van de specifieke uitkeringen (SPUKS) een
staatssteunanalyse heeft uitgevoerd. Voor de subsidies gelden dezelfde
aandachtspunten die ook in 2020 golden (onderbouwingen (niet) economische
activiteiten, juiste toepassing DAEB en staatssteuntoetsen op herziene
verplichtingen voorgaande jaren). Het beeld ten opzichte van 2020 is daardoor nog
niet gewijzigd ondanks een lager bedrag aan fouten en onzekerheden.
•
Op subsidieregelingen niveau (dus exclusief SPUK's) zien wij een daling in
2021 van de onzekerheden en onrechtmatigheden ten opzichte van 2020
(van € 402 miljoen naar € 207 miljoen). Dit is deels een gevolg van het
aflopen van oude regelingen.
•
Op het niveau van de individuele subsidies (instellingssubsidies en
projectsubsidies) zien wij eveneens een daling van € 123 miljoen aan fouten
en onzekerheden in 2020 naar € 76 miljoen in 2021. Hierdoor is het beeld
voor de individuele subsidies over 2021 positiever ten opzichte van 2020.
Tenslotte constateren wij dat de focus van VWS, voor de toets op staatssteun,
gericht is op subsidies. Staatssteun kan ook voorkomen bij andere geldstromen
zoals bijvoorbeeld bijdragen aan overheidsdeelnemingen, financiële ondersteuning
van opdrachtnemers, specifieke uitkeringen (SPUK's) en garanties. Een
staatssteuntoets op deze geldstromen dient ook plaats te vinden en te worden
vastgelegd.

3.7

Belangrijke key-controls inkoopbeheer werken niet voldoende
Net als in 2020 is uit de controle van 2021 gebleken dat belangrijke key-controls
van het inkoopbeheer niet voldoende hebben gewerkt. Hiermee wordt het risico op
onrechtmatige inkopen aanzienlijk verhoogd en heeft VWS zelf onvoldoende inzicht
in de omvang van de onrechtmatige inkopen. Onderstaande key-controls werken
niet goed:
• De afwijkings- en uitzonderingsprocedure, zoals ook vermeld bij de COVIDgerelateerde inkopen, is binnen VWS niet altijd en vaak ook niet juist vooraf
gevolgd en gedocumenteerd. VWS heeft hiervoor eind 2021 wel de
uitzonderingsprocedure gewijzigd en opnieuw vastgesteld. Tevens ontbreekt
aansluiting met de contracten die afgesloten zijn en in de administratie zijn
vastgelegd.
• VWS heeft een spendanalyse uitgevoerd tot en met het 35 kwartaal van 2021.
Voor een groot deel van de inkopen heeft CDI-Office de analyse niet kunnen
afronden, omdat de opgevraagde inkoopdocumentatie niet is ontvangen.
Omdat daarnaast ook een volledige lijst met afwijkingen en uitzonderingen
ontbreekt is onvoldoende inzicht te geven in de naleving van de
aanbestedingswet. Verschillende inkopen zijn niet conform de afgesproken
procedures via HIS5 en Inhuurdesk6 uitgevoerd. Binnen VWS heeft Dienst
Testen eigen inkopers die bij veel inkopen niet hebben samengewerkt met de
5 Haagse Inkoopsamenwerking (onderdeel van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties)
6 Onderdeel van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties

Pagina 24 van 34

Auditrapport 2021 ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (XVI)

•

•

•

HIS. Dienst Testen is aan het einde van het eerste halfjaar begonnen met het
implementeren van inkoopprocedures en contractbeheer. De resultaten
hiervan zijn in het tweede halfjaar van 2021 nog niet zichtbaar geworden.
VWS heeft geen centraal en volledig contractenregister waar alle lopende
contracten in zijn opgenomen. De HIS, Inhuurdesk en Dienst Testen hebben
hun eigen contractenregisters en daarnaast worden inkopen door VWS zelf
uitgevoerd en door de directies zelf beheerd. Hierdoor kan niet tijdig worden
ingespeeld op aflopende contracten, waardoor nieuwe
aanbestedingsprocessen te laat worden opgestart.
De afweging bij de keuze voor het verstrekken van een inkoopopdracht of een
subsidie is nog niet in de inkoopdossiers vastgelegd waar dit wel van
toepassing is. Dit speelt met name bij opdrachten waarbij enkelvoudig wordt
gegund. De handreiking hiertoe is in ontwikkeling, maar is nog niet
vastgesteld.
VWS moet vanaf 17 juni 2021 monitoren of bij raamovereenkomsten die
alleen voor VWS zijn afgesloten, de maximumhoeveelheid en/of - waarde van
raamovereenkomsten is overschreden. Uitgaven boven de
maximumhoeveelheid en/of - waarde zijn onrechtmatig. VWS heeft deze
monitoring uitgevoerd maar deze bleek onvolledig doordat de
raamovereenkomst voor zelftesten ontbrak. Bij deze overeenkomst was juist
sprake van een overschrijding van de maximumwaarde. De monitoring van
overschrijding op rijksbrede contracten moet nog rijksbreed geïmplementeerd
worden.

In 2020 heeft VWS een onderzoek laten uitvoeren naar de inkoopfunctie. Op basis
van de adviezen die hieruit voortvloeien is het ministerie in 2021 begonnen met
voorbereidingen op aanpassingen in de inrichting van het inkoopbeheer. VWS was
voornemens een ICT-systeem aan te schaffen dat hierin moet ondersteunen. Het
inkooptraject zou bijna kunnen starten, waardoor dit na implementatie in 2022
moest leiden tot verbeteringen in het inkoopbeheer.
Op dit moment is de aanbesteding van het ICT-systeem echter "on hold" gezet en
vindt heroverweging plaats om aan te sluiten bij andere departementen.
Wij adviseren deze heroverweging spoedig af te ronden en maatregelen te nemen,
zodat de processen en key-controls wel gaan functioneren. Wij merken op dat
aspecten zoals een duidelijke taakverdeling, het nemen van verantwoordelijkheid,
en elkaar aanspreken bij het niet volgen van procedures hierbij een belangrijke rol
spelen.
3.8

Informatiebeveiliging niet verbeterd, sturing op risicomanagement nog niet
doorontwikkeld
Uit ons onderzoek blijkt dat het beeld ten opzichte van de afgelopen jaren
grotendeels gelijk is gebleven.
Het risicomanagementbeleid is slechts op hoofdlijnen beschreven: de decentrale
onderdelen krijgen geen eenduidige richtlijnen, instructies, etc. mee vanuit de
concern-CIO. Hierdoor ontstaat het risico op een verschillend uitgevoerd beleid,
waar risico's op andere wijzen worden gewogen. Hierdoor is geen eenduidig,
centraal beeld mogelijk ten aanzien van de geïdentificeerde c.q. te identificeren
risico's. Het ministerie geeft aan geen kritieke systemen te hebben.
Ten tijde van het onderzoek heeft VWS overigens een vacature opengesteld en
vervuld voor een aanvullende functionaris op het gebied van informatiebeveiliging.
Dit verdubbelt de capaciteit en zal naar verwachting bijdragen aan het
verwezenlijken van de gestelde ambitie.

Pagina 25 van 34

Auditrapport 2021 ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (XVI)

Om de centrale informatiebeveiliging bij VWS verder te versterken, herhalen wij
onze aanbevelingen van vorig jaar en geven wij aanvullend een vierde aanbeveling:
• Het op centraal niveau beschrijven van het departementsbrede
risicomanagementproces aan de hand van duidelijke richtlijnen en
uitgangspunten om de volwassenheid hiervan te verhogen;
•

Het verkrijgen van structureel inzicht door de concern-CIO in de uitvoering
van deze richtlijnen en uitgangspunten op de decentrale VWS-onderdelen,
bijvoorbeeld in de jaarlijkse site visits;

•

Het onderhouden van en zorgdragen voor een volledig ingevulde en actuele
risicokaart om effectief en gericht te kunnen sturen indien nodig;

•

Het maken van een verbeterslag ten aanzien van de governance door het
afronden en formaliseren van kerndocumenten rondom informatiebeveiliging.

Pagina 26 van 34

Auditrapport 2021 ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (XVI)

4

Overige onderwerpen

4.1

Inleiding
In dit hoofdstuk behandelen wij de overige onderwerpen die voortvloeien uit onze
controle van het financieel beheer. Deze bevindingen vragen aandacht binnen VWS
om het beheer verder te verbeteren, maar hebben geen weging meegekregen zoals
de bevindingen in hoofdstuk 3.

4.2

Kwetsbaarheden in financiële functie in 2021 onderstrepen de noodzaak om
te investeren in structurele verbeteringen
Sinds 2020 staat een aanzienlijk deel van de organisatie van VWS in het teken van
het bestrijden van de COVID-19 crisis. De crisis vroeg en vraagt nog steeds om een
snelle en voortvarende aanpak. De aanpak van de crisis heeft tot gevolg gehad dat
de kwaliteit van de bedrijfsvoering van VWS sterk onder druk staat en keuzes in de
bedrijfsvoering zijn gemaakt. Deze keuzes hadden onder meer betrekking op de
onderbouwing en verantwoording van aangegane verplichtingen en uitgaven. De
aandacht voor de uitvoering van de nood- en steunmaatregelen is mogelijk ook de
reden geweest dat reguliere bedrijfsvoeringsaspecten zoals de jaarlijkse
risicoanalyse en de gestructureerde monitoring van de aanpak van knel- en
aandachtspunten in de bedrijfsvoering in 2021 op de achtergrond zijn geraakt. Dat
de financiële functie nog steeds kwetsbaar is, blijkt uit de uitkomsten van de interne
controlewerkzaamheden van VWS en de werkzaamheden van de ADR. Dit blijkt
onder meer uit de volgende bevindingen:
• Onduidelijkheid over de impact van de uitvoering van beheertaken door de
agentschappen RIVM en CIBG voor de presentatie van verplichtingen en
uitgaven in de verantwoording van VWS. Deze onduidelijkheid heeft geleid tot
aanzienlijke correcties na afsluiting van de financiële administratie;
• Onvoldoende aandacht voor de wijze waarop geleverde prestaties moeten
worden vastgesteld bij het aangaan van contractuele verplichtingen. Dit is
mogelijk de oorzaak dat bij een aanzienlijk aantal betalingen geen
betrouwbare onderbouwing van de geleverde goederen/diensten kan worden
geleverd;
• Omvangrijk bedrag aan correcties na afsluiting van de financiële administratie,
die feitelijk al voor jaareinde plaats hadden kunnen vinden. Dit heeft onder
meer geleid tot aanzienlijke correcties van de verantwoorde verplichtingen en
voorschotten;
• Voor groot aantal afgesloten contracten ontbreekt een dossier waaruit
gemaakte keuzes blijkt. Hierdoor is rechtmatigheid en doelmatigheid van
afgesloten contracten niet meer te reconstrueren; en
• De opdrachtgeversrol richting de Shared Service Organisatie FDC kan nog
verder worden aangescherpt. Wij constateren dat de kwaliteit van de
oplevering van financiële informatie nog verder kan worden verbeterd. Dit
vraagt duidelijke instructies vanuit VWS als opdrachtgever.
Dat de kwaliteit van de bedrijfsvoering nog niet op het gewenste niveau is, wordt
door VWS onderkend. Met het project 'Structurele borging' heeft VWS een aanzet
gegeven om de bedrijfsvoering structureel te versterken. Speerpunten van dit
project omvatten:
• Zorgen voor gedragen uitgangspunten voor de financiële functie van VWS en
een goede vertaling van lessen uit de crisis naar een robuuster financieel
beheer in de toekomst;

Pagina 27 van 34

Auditrapport 2021 ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (XVI)

•
•

Zorgen dat de basisprocessen in het financieel beheer goed aansluiten bij de
dagelijkse praktijk van VWS en passen binnen de geldende kaders; en
Zorgen dat er op alle niveaus in de VWS organisatie inzicht is in het
functioneren van het financieel beheer zodat er waar nodig bijgestuurd kan
worden.

Een aantal punten van dit project, zoals de herziene Planning en Control Cyclus
vanaf 2022, is al gerealiseerd. De onvoorspelbaarheid van de COVID-19 crisis en de
noodzaak om hier snel op te reageren is mede de reden geweest voor een
herprioritering van capaciteit, waardoor de verdere uitvoering van dit project is
vertraagd in 2021. Belangrijke onderwerpen zoals positionering, organisatie en
crisisbestendigheid van de bedrijfsvoering zijn nog niet afgerond. Met name de
inrichting en werking van de bedrijfsvoering volgens de principes van het model van
de 'Lines of responsibility' achten wij van groot belang voor een robuuste
bedrijfsvoering. Hiermee wordt duidelijkheid verkregen over de taken,
bevoegdheden en verantwoordelijkheden van alle actoren binnen de bedrijfsvoering
van VWS. Op dit moment zien wij, mogelijk door onduidelijkheden, de
concerncontroller FEZ te vaak optreden als eigenaar van een knelpunt in de
bedrijfsvoering. Dit gaat dan ten koste van de monitorende en kaderstellende rol
van de concerncontroller. Focus op de verdere uitvoering van dit project kan er aan
bijdragen dat voor de verantwoording 2022 minder corrigerende acties nodig zijn.
Uitdrukkelijk vragen wij binnen het project 'Structurele borging' ook aandacht voor
de niet corona gerelateerde processen. Anders blijft het risico aanwezig dat
ongewenste ontwikkelingen in het beheer die buiten de scope van het programma
liggen onopgemerkt blijven. Onze bevindingen omtrent M&O-beleid, staatssteun en
informatiebeveiliging zijn hier voorbeelden van.
4.3

Beheersing van frauderisico's vraagt proactieve en structurele aandacht

4.3.1

Inzicht in frauderisico's vraagt een meer proactieve benadering
In ons auditrapport over 2020 hebben wij VWS geadviseerd om op een
gestructureerde wijze aandacht te schenken aan de inschatting van mogelijke
frauderisico's en de beheersing hiervan. Inzicht en beheersing van dergelijke risico's
behoort immers tot de basishygiëne van een organisatie. De aandacht van VWS voor
dit onderwerp is tot op dit moment reactief van aard en is vooral gericht op
incidenten die zich al hebben voorgedaan.
Juist in situaties waarin onder hoge tijdsdruk wordt afgeweken van reguliere inkoopen betaalprocedures ontstaan extra frauderisico's. Dit risico wordt vergroot wanneer
schriftelijke documenten over de besluitvorming (bijvoorbeeld over de selectie van
leveranciers en gemaakte prijsafspraken) ontbreken.
Wij adviseren VWS bij de verdere uitwerking van het instrumentarium voor de
versterking van de bedrijfsvoering expliciet aandacht te schenken aan de wijze
waarop VWS mogelijke frauderisico's in kaart brengt en beheerst. Betrokkenheid
van het topmanagement en interne toezichthouders hierbij is essentieel.

4.3.2

Frauderisico's bij muteren bankrekeningnummers niet volledig afgedekt
Er is sprake van een frauderisico bij het wijzigen van bankrekeningnummers in het
financiële systeem SAP/3F. In voorgaande jaren hebben wij vastgesteld dat
uitvoeringsorganisatie DUS-17 werkafspraken met het FDC heeft gemaakt over het
doorgeven van nieuwe - en te wijzigen bankrekeningnummers. Het FDC neemt een
mutatieverzoek voor een bankrekeningnummer van DUS-I over in het financiële
7 Dienst Uitvoering Subsidies aan Instellingen

Pagina 28 van 34

Auditrapport 2021 ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (XVI)

systeem, waarbij niet altijd aanvullende controles worden uitgevoerd op de
authenticiteit van het betreffende bankrekeningnummer. Deze situatie is
ongewijzigd in 2021. Hierdoor blijft het risico aanwezig dat er frauduleuze betalingen
plaatsvinden doordat een persoonlijk rekeningnummer wordt doorgegeven. Wij
hebben VWS geadviseerd vanuit haar rol als opdrachtgever na te gaan in hoeverre
de huidige afspraken met DUS-I en het FDC over de toetsing voldoende dekkend
zijn om dit frauderisico tot een aanvaardbaar niveau terug te brengen.

4.4

Versteviging interne controle en vastlegging betrouwbaarheid van nietfinanciële informatie van derden blijft een punt van aandacht
VWS maakt gebruik van beleidsindicatoren voor het sturen op de realisatie van de
beleidsdoelstellingen. Wij hebben onderzocht of de totstandkoming van informatie
over het gevoerde beleid en de bedrijfsvoering voldoet aan de normen uit de
comptabele wet- en regelgeving. Daartoe hebben wij van de indicatoren die
betrekking hebben op niet-financiële informatie, onderzocht of ze op een deugdelijke
(ordelijke en controleerbare) wijze tot stand zijn gekomen. De normen zijn verder
uitgewerkt in de Regeling rijksbegrotingsvoorschriften 2022.
De beleidsdirecties zijn primair verantwoordelijk voor het verzorgen en aanleveren
van niet-financiële informatie (beleidsprioriteiten en beleidsconclusies) bij VWS.
Veelal zijn deze gegevens rechtstreeks afkomstig uit externe openbare bronnen
zoals de VWS Monitor en de Staat van Volksgezondheid en Zorg die door VWS als
betrouwbaar worden aangemerkt. In het totstandkomingsproces van de overige
onderzochte niet-financieel informatie en kengetallen zien wij een minimale
toetsende rol van FEZ qua sturing of controle op de betrouwbaarheid van de
gegevens. Daarnaast is gebleken dat het niet altijd controleerbaar is of en welke
controles de beleidsdirectie uitvoert in het totstandkomingsproces. Veelal ontbreekt
een dossier en is het totstandkomings-proces niet beschreven. Beleidsdirecties
geven aan dat gegevens vaak vanuit een andere bron worden overgenomen, de
aanleverende partij geen belang heeft om gegevens anders voor te stellen en dat
collegiale toetsing plaatsvindt. Er ontbreekt echter inzicht in de wijze waarop VWS
de betrouwbaarheid van informatie van derden inschat en welke mogelijke
maatregelen nodig zijn om de betrouwbaarheid te borgen. Zo heeft VWS
bijvoorbeeld geen inzicht in de betrouwbaarheid van de niet-financiële informatie
over toegekende zorgtoeslag die van de Belastingdienst wordt ontvangen.
Bij de totstandkoming van het jaarverslag heeft FEZ een toetsende rol op de
jaarverslagdossiers van de beleidsdirecties en daarmee op de juistheid, volledigheid
en toepassing van de voorschriften voor het jaarverslag. De vastlegging en
uitvoering van de interne controles hierop door FEZ en het totstandkomingstraject
bij het vervaardigen van het jaarverslag, zijn onveranderd ten opzichte van 2020.
Door het gebruik van Tangelo is het proces en de opbouw van het tot stand komen
van het jaarverslag wel transparant.

4.5

Zorg en Jeugd Caribisch Nederland (ZJCN) — verbetering IT-beheer
Uit onze controle blijkt dat in een beperkt aantal gevallen sprake is van
onrechtmatigheid of onzekerheid betreffende de betaalde zorgdeclaraties. Als
verbeteringen in het primair proces worden doorgevoerd, dan kunnen
onrechtmatigheden tijdig worden waargenomen en afgestemd met de
zorgaanbieder. De mogelijke verbeteringen richten zich met name op het beter en
volledig gebruikmaken van het IT-systeem Hecina, zodat bij declaraties van alle
zorgaanbieders de onderliggende factuurregels automatisch geanalyseerd kunnen
worden. In 2021 heeft ZJCN volgens eigen onderzoek verbeterpunten opgevolgd.

Pagina 29 van 34

Auditrapport 2021 ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (XVI)

Een goed werkende GITC8 is van belang voor de beheersing van geautomatiseerde
processen en data waardoor de mogelijkheid wordt gecreëerd om te kunnen steunen
op Hecina. Hierdoor ontstaat de mogelijkheid om preventieve controls in te richten
in het proces en bij declaraties van alle zorgaanbieders de onderliggende
factuurregels automatisch te analyseren en de interne beheersing efficiënter in te
richten. In oktober 2020 heeft een interne 0-meting over de werking van de GITC
plaats gevonden. Dit betreft een opvolging van de verbeterpunten uit eigen
onderzoek in 2017 conform de toen geldende BIR. Hieruit volgde resterende
verbeterpunten.
In oktober 2021 heeft ZJCN de opvolging van de bevindingen van de 0-meting in
kaart gebracht. Dit onderzoek is uitgevoerd vanuit de eerste lijn van de organisatie.
De betreffende bevindingen zijn volgens ZJCN opgevolgd. Om de effectiviteit van de
GITC te toetsen adviseren wij ZJCN een IT-audit op de opzet, het bestaan en de
werking uit te voeren. Tot slot zou het risico op onrechtmatige declaraties kunnen
worden verkleind als monitoring en communicatie omtrent afwijkend
declaratiegedrag door zorgaanbieders tijdig plaatsvindt.
4.6

Financierings- en verantwoordingsafspraken en toezicht vanuit VWS op
Intravacc B.V. nog niet helder belegd
Na het uitbreken van de coronapandemie in 2020 heeft de minister voor Medische
Zorg & Sport besloten de verkoop van Intravacc B.V. voorlopig uit te stellen. De
coronapandemie en de extra noodzaak van het borgen van publieke belangen rond
vaccinontwikkeling, was aanleiding om de definitieve verkoop uit te stellen en de
besloten vennootschap voorlopig in handen van de Staat te houden. Intravacc B.V.
is hierdoor voorlopig ondergebracht in een beleidsdeelneming waarbij alle aandelen
in handen zijn van de Staat. Per 1 januari 2021 is Intravacc als vennootschap
operationeel geworden en de intentie blijft om Intravacc op afstand te plaatsen mét
behoud van de borging van de publieke belangen. Hiertoe zou eind 2021 door het
demissionaire kabinet een nadere afweging over gemaakt worden, echter dit heeft
nog niet plaatsgevonden.
Op 31 december 2020 is een inbreng- en uitvoeringsovereenkomst gesloten ten
aanzien van de uitgifte van aandelen en de inbreng van Intravacc door de Staat der
Nederlanden in Intravacc B.V. De beginbalans per 1 januari 2021 van Intravacc B.V.
is voorzien van een controleverklaring door een externe accountant. Op basis van
deze waardering is de aankoopprijs bepaald in het jaarverslag van VWS.
Wij constateren dat in 2021 een deel van de bedrijfskosten van de besloten
vennootschap direct worden gefinancierd door VWS. Rechtstreekse financiering van
bedrijfsvoeringskosten is niet passend bij een zakelijke relatie met een besloten
vennootschap en zijn niet te typeren als afspraken voor het leveren van goederen
en diensten tegen een bedrijfseconomisch aanvaarbare prijs. Dergelijke betalingen
door VWS als aandeelhouder zijn daarom ook eerder te typeren als
verliescompensatie, en mogelijk leiden dergelijke betalingen ook nog tot
ongeoorloofde staatsteun.

8 General IT Controls

Pagina 30 van 34

Auditrapport 2021 ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (XVI)

4.7

Geen rijksbreed ADR-onderzoek naar AVG
De ADR heeft in 2021 geen rijksbreed onderzoek uitgevoerd naar de naleving van de
AVG (Algemene Verordening Gegevensbescherming). De overweging hiervoor is de
departementen meer tijd te geven voor verbetering voordat er weer wordt
onderzocht. In 2022 wordt opnieuw een rijksbreed onderzoek uitgevoerd.

4.8

STREKKING VOLGT controleverklaringen bij interne jaarrekeningen 2021
van RIVM en aCBG verstrekt
Naast het onderzoek van de samenvattende verantwoordingsstaat hebben wij op
verzoek van VWS de interne jaarrekeningen over 2021 van de agentschappen RIVM
en aCBG gecontroleerd. STREKKING VOLGT

Pagina 31 van 34

Auditrapport 2021 ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (XVI)

BIJLAGE 1: CONTROLEVERKLARING VAN DE ONAFHANKELIJKE
ACCOUNTANT

Aan: de minister(s) van/voor [NAAM MINISTERIE]

Verklaring over de in het jaarverslag 2021 opgenomen
financiële overzichten
VOLGT

Pagina 32 van 34

Auditrapport 2021 ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (XVI)

BIJLAGE 2: ONDERZOEKSVERANTWOORDING

CONTROLE GETROUW BEELD FINANCIËLE OVERZICHTEN
Als eerste onderdeel van onze wettelijke taak controleren wij of de in het jaarverslag
opgenomen financiële overzichten een getrouw beeld geven van de uitkomsten van
de begrotingsuitvoering en zijn opgesteld in overeenstemming met de geldende
verslaggevingsvoorschriften. Deze taak vloeit voort uit artikel 3, eerste lid, aanhef
en onder a, en artikel 6, eerste en tweede lid, van het Besluit Auditdienst Rijk.
Wij plannen en voeren onze controle zodanig uit dat wij een redelijke mate van
zekerheid verkrijgen dat de financiële overzichten geen afwijkingen van materieel
belang bevatten. Het materieel belang is bepalend voor de strekking van het oordeel
in de controleverklaring. De materialiteit voor de verantwoordingsstaten en de
saldibalans als geheel bedraagt 2% voor fouten en onzekerheden bij elkaar
opgeteld, met een maximum van € 1 miljard [TEKST AANPASSEN VOOR KLEINE
BEGROTINGSHOOFDSTUKKEN]. Wij zijn er bij onze controle van uitgegaan dat de
voorgestelde wijzigingen in de slotwet de goedkeuring van de wetgever zullen
krijgen.
Voorts hebben wij onderzocht of de in het jaarverslag opgenomen andere (nietfinanciële) verantwoordingsinformatie niet strijdig is met de in het jaarverslag
opgenomen financiële overzichten en geen materiële afwijkingen bevat. Ook zijn wij
nagegaan dat het jaarverslag alle voorgeschreven informatie bevat.
Overschrijding van rapporteringstoleranties
Op grond van artikel 3.10 van de Comptabiliteitswet 2016 rapporteert de minister in
de uiteenzetting over de gevoerde bedrijfsvoering (bedrijfsvoeringsparagraaf) in het
jaarverslag over de comptabele rechtmatigheid van de uitkomsten van de
begrotingsuitvoering over 2021. In de bedrijfsvoeringsparagraaf zijn de
rechtmatigheidsfouten en -onzekerheden gemeld die hebben geleid tot
overschrijding van de voorgeschreven rapporteringstoleranties.
Naleving anticumulatiebepaling WNT niet gecontroleerd
Met ingang van 2018 stelt de Wet normering topinkomens (WNT) nieuwe eisen aan
de gegevens die moeten worden opgenomen in de WNT-verantwoording. Deze
nieuwe eisen hebben onder andere betrekking op de samenloop van leidinggevende
topfuncties bij meerdere WNT-instellingen bij één persoon (anticumulatiebepaling).
De Nederlandse Beroepsorganisatie van Accountants heeft aangegeven dat dit leidt
tot een knelpunt in de accountantscontrole, omdat de juistheid en volledigheid van
de WNT-opgave op dit punt afhankelijk is van de situatie bij andere instellingen. Dit
is ook aangegeven in de Regeling Controleprotocol WNT 2021. Wij kunnen de
volledigheid van functies bij andere instellingen niet vaststellen en hebben geen
toegang tot gegevens bij deze instellingen. In de controleverklaring lichten wij
daarom toe dat de naleving van de anticumulatiebepaling vanwege deze
vaktechnische beperkingen buiten de reikwijdte van onze controle valt.
ONDERZOEK BEHEER
Als tweede onderdeel van onze wettelijke taak onderzoeken wij of de geselecteerde
processen van het begrotingsbeheer, het financieel beheer, de materiële
bedrijfsvoering en de daartoe bijgehouden administraties voldoen aan de normen uit
de comptabele wet- en regelgeving. Deze taak volgt uit artikel 3, tweede lid, en

Pagina 33 van 34

Auditrapport 2021 ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (XVI)

artikel 6, derde lid, van het Besluit Auditdienst Rijk. De normen waaraan wij toetsen
zijn op grond van artikel 4, derde lid, van het Besluit Auditdienst Rijk:
-

ordelijkheid en controleerbaarheid van het begrotingsbeheer;
doelmatigheid, rechtmatigheid, ordelijkheid en controleerbaarheid van het
financieel beheer;
- doelmatigheid, rechtmatigheid, ordelijkheid en controleerbaarheid van het
verwerven, het beheren en het afstoten van materieel;
- betrouwbaarheid en controleerbaarheid van de financiële administraties.
Bij evaluatie van onze bevindingen hanteren wij drie categorieën: licht, gemiddeld
en ernstig. Dit onderscheid geeft de impact van de bevinding weer op basis van
gewicht en frequentie.
Ten behoeve van het selecteren van de te onderzoeken processen van het
begrotingsbeheer, financieel beheer, materiële bedrijfsvoering en daartoe
bijgehouden administraties hebben wij de bedrijfsrisico's en de daaraan gekoppelde
processen in kaart gebracht. Op basis van het belang van de processen en de in die
processen onderkende risico's hebben wij in 2021 een aantal processen voor nader
onderzoek geselecteerd:
[BESCHRIJVING OPNEMEN]
ONDERZOEK TOTSTANDKOMING NIET-FINANCIËLE INFORMATIE
Als derde onderdeel van onze wettelijke taak onderzoeken wij of geselecteerde
processen gericht op de totstandkoming van de in het jaarverslag opgenomen nietfinanciële verantwoordingsinformatie voldoen aan de normen uit de comptabele weten regelgeving. Deze taak vloeit voort uit artikel 3, eerste lid, aanhef en onder b, en
artikel 6, eerste en derde lid, van het Besluit Auditdienst Rijk. Hiertoe onderzoeken
wij of de niet-financiële verantwoordingsinformatie op betrouwbare wijze tot stand is
gekomen. Voorts gaan wij na of de niet-financiële verantwoordingsinformatie niet
strijdig is met de financiële verantwoordingsinformatie. Over deze niet-strijdigheid
rapporteren wij in onze controleverklaring (zie bijlage 1).
De selectie van de te onderzoeken processen gericht op de totstandkoming van de
niet-financiële verantwoordingsinformatie in het jaarverslag is afhankelijk van de
omvang van de risico's die daarbij worden onderkend.
De bevindingen uit dit onderzoek zijn opgenomen in onderdeel 2.3 van dit rapport.
VERSPREIDINGSKRING
De ADR is de interne auditdienst van het Rijk. Het auditrapport is primair bestemd
voor het ministerie van [NAAM MINISTERIE]. Op grond van de beleidslijn van de
ministerraad van 19 februari 2016 zal de minister van [NAAM MINISTERIE] dit
auditrapport op of na Verantwoordingsdag, 18 mei 2022, plaatsen op de website van
de Rijksoverheid (www.rijksoverheid.n1).

Pagina 34 van 34

Concept BVP 3V 2021 versie AC 11 maart 2022

Bedrijfsvoeringsparagraaf 2021 VWS

Inleiding
Context 2021
Zoals eerder toegelicht bij de beleidsprioriteiten vroeg de coronacrisis onverminderd de aandacht
van de VWS-organisatie in 2021. Het afgelopen jaar werd uitvoering gegeven aan het testen,
vaccineren en vele andere maatregelen, waaronder vergaande contact beperkende maatregelen.
Dit was noodzakelijk om overbelasting van de zorg te voorkomen, de kwetsbaren in onze
samenleving te beschermen, zicht op het virus te houden en de economische en sociale schade
zoveel mogelijk te beperken. Nadat de eerste vaccinatie begin januari 2021 werd gezet, bleef
Nederland geconfronteerd met golven van hoge besmettingen, resulterend in verhoogde
ziekenhuis- en IC-opnames. Ook in 2021 heeft het ministerie van VWS (soms) onder grote
tijdsdruk beleid ingezet en gecontinueerd voor de beheersing van het coronavirus. Het vaccineren
stond daarbij voorop om mensen te beschermen tegen het coronavirus. Verder werd ingezet op
isolatie, thuisblijven en testen bij klachten, regelmatig zelftesten, het opvolgen van de
quarantaineadviezen en het gebruik van de coronamelder en andere contact beperkende
maatregelen. Naast het ministerie van VWS werd door het RIVM, de GGD'en, Stichting
projectenbureau GGD GHOR en vele andere (zorg)partijen een belangrijke bijdrage geleverd in de
beheersing van het coronavirus.
Voor de beheersing van de coronacrisis werd in 2021, het in 2020 (met spoed) ontwikkelde beleid
voortgezet en werd nieuw beleid ontwikkeld. Met meerdere partijen werden snel overeenkomsten
gesloten om gericht de samenleving open te kunnen houden en de sociale impact van de
beperkende maatregelen te mitigeren, zoals met het testen voor toegang vanuit de Stichting Open
Nederland. Tegelijkertijd werd, om zicht op het virus te houden, het gebruik van zelftesten
gestimuleerd, onder meer in het onderwijs. Ook de GGD'en hadden vanuit de Wet publieke
gezondheid een belangrijke rol. Met de Stichting projectenbureau GGD GHOR, een belangrijke
speler bij het vaccineren en het testen, werd de overeenkomst uit 2020 in 2021 voortgezet. Het
RIVM ondersteunde onder meer het beleid met prognoses over het virus (verspreiding en
ziektebeelden) en onderzoek. Op basis van onder meer die informatie konden het kabinet en het
ministerie van VWS maatregelen treffen. Daarnaast speelde het RIVM een belangrijke rol bij de
vaccinatie. Uitgangspunt was vertrouwde partijen te vragen de werkzaamheden vanuit 2020 voort
te (blijven) zetten om met een zo gering mogelijk risico op continuïteitsproblemen de coronacrisis
te blijven beheersen.
Voor het ministerie van VWS betekende de coronacrisis ook in 2021 een blijvende inzet onder
grote tijds- en werkdruk, het werken in de uitvoering en daarbij telkens acteren op de complexiteit
van de markt in de pandemie. Het virus was en is onvoorspelbaar én er was en is nog geen
meerjarig beleid dat zich flexibel kon en kan aanpassen. Hoewel er extra aandacht is geweest voor
het financieel beheer is de uitvoering van het coronabeleid niet altijd geheel conform de geldende
wet- en regelgeving tot stand gekomen. Dit vertaalt zich in fouten en onzekerheden ten aanzien
van de rechtmatigheid en het getrouw beeld.
In 2020 en 2021 is, naar aanleiding van de coronacrisis, een aantal omvangrijke
subsidieregelingen gerealiseerd om de zorgprofessionals te ondersteunen. Het gaat om regelingen
zoals de Bonus zorgprofessionals COVID-19, de subsidieregeling opschaling curatieve zorg COVID19 en Coronabanen in de zorg (COZO). Het is ongebruikelijk om de arbeidsvoorwaarden of de
arbeidsomstandigheden direct te subsidiëren vanuit de begroting van VWS. Dit is normaliter een
verantwoordelijkheid van de zorgaanbieders die hiervoor via de premies vergoed worden. Bij de
vormgeving van deze regelingen zijn zoveel mogelijk de checks and balances in acht genomen,
maar maakt de onvoorspelbaarheid van het virus ook dat snelheid geboden was. De
voorgeschoten subsidies worden in de komende jaren afgerekend en verantwoord waarbij VWS
zorgaanbieders ondersteunt maar ook scherp toeziet op mogelijk onrechtmatigheden. Daar waar

Concept BVP 3V 2021 versie AC 11 maart 2022

signalen zijn van fraude wordt streng opgetreden. Evenwel valt gelet op de aard van de regeling
niet uit te sluiten dat bij het afrekenen van deze subsidies er fouten en onzekerheden zullen
worden geconstateerd.
Cijfermatige duiding
In het auditrapport 2021 van de ADR komen in omvang grote onrechtmatigheden (fouten en
onzekerheden) naar voren. Het ministerie van VWS onderschrijft de ernst van deze fouten en
onzekerheden en de aandacht die het aanpakken van deze fouten en onzekerheden in de
bedrijfsvoering vereist. Hieronder wordt op hoofdlijnen duiding gegeven aan de cijfers ten opzichte
van de totale begroting van het ministerie van VWS om meer context te bieden.
Waar in 2020 € 5,1 miljard werd uitgegeven aan de coronacrisis werd dit in 2021 afgerond € 8
miljard. De corona gerelateerde verplichtingen waren in 2020 € 7,8 miljard en namen in 2021 toe
tot afgerond € 9,7 miljard. Het betrof hier uitgaven en verplichtingen die grotendeels niet waren
voorzien in de ontwerpbegroting 2021 van het ministerie van VWS en die in 2021 met 14
incidentele suppletoire begrotingen werden toegevoegd aan de VWS-begroting. In totaal waren de
corona-gerelateerde uitgaven en verplichtingen respectievelijk 24% en 27% op de totale uitgaven
en verplichtingen van € 34 miljard en € 35,5 miljard op de VWS-begroting. De uiteindelijke
onrechtmatigheden bestaande uit fouten en onzekerheden in de uitgaven tellen op tot 5,3% van
alle uitgaven op de begroting van het ministerie van VWS, voor de verplichtingen bedragen deze
onrechtmatigheden 12,4% van alle verplichtingen op de begroting van het ministerie van VWS.
Van deze onrechtmatigheden bij de uitgaven zijn 89% corona-gerelateerd, bij de verplichtingen
betreft dit 99°h. De onrechtmatigheden (fouten en onzekerheden) concentreren zich dus voor
belangrijke mate op de corona gerelateerde uitgaven. Daarbij dient tevens opgemerkt te worden
dat het grotere volume van de corona-uitgaven en -verplichtingen ook geresulteerd heeft in een
groei van de absolute onrechtmatigheden op deze uitgaven en verplichtingen. De cijfermatige
duiding is belangrijk om onderscheid te maken tussen de reguliere bedrijfsvoering van VWS in
2021 en de door de crisis gestuurde bedrijfsvoering. Het ministerie van VWS wil zich gedegen
verantwoorden over de aanpak van de coronacrisis. Dit gebeurt in deze bedrijfsvoeringsparagraaf
onder paragraaf 1.
Het ministerie van VWS heeft in de bedrijfsvoering twee aandachtspunten die in 2021 resulteerde
in fouten en onzekerheden en die ook in 2022 verdere aanpak behoeven. Het betreft het financieel
en materieel beheer rondom de corona-gerelateerde uitgaven en staatssteunproblematiek bij
subsidies. Het financieel beheer stond in 2021 ten aanzien van de corona-gerelateerde uitgaven
wederom onder druk. Niet alleen door het volume, maar ook door de complexiteit in de uitvoering
en daardoor in de verantwoording. Tegelijkertijd zijn vanaf medio 2021, vanuit het programma
verbetering financieel beheer, in het proces belangrijke stappen gezet. Het ministerie heeft te
maken met beheersvraagstukken die er eerst niet waren. Zo moet er voor de ingekochte goederen
(testen, vaccins, beschermingsmiddelen) materieel beheer worden gevoerd. Vanwege
pandemische paraatheid zal dit een blijvende verantwoordelijkheid zijn waar het ministerie in 2021
nog onvoldoende op was ingericht. Het ministerie van VWS is gedurende 2021 meer in control
gekomen en er zijn belangrijke procesmatige verbeteringen doorgevoerd, maar het ministerie is
nog niet compliant. Een voorbeeld hiervan is de benodigde aandacht voor misbruik en oneigenlijk
gebruik. Voor de regeling Kwaliteitsimpuls Personeel Ziekenhuiszorg was misbruik en oneigenlijk
gebruik een aandachtspunt, maar vanwege de coronacrisis werd besloten om administratieve
lasten te beperken om onnodige druk op de ziekenhuizen te voorkomen. Dit leidde tot een
bevinding.
Het tweede aandachtspunt is staatssteun. Sinds 2018 wordt bij nieuwe regelingen altijd een
staatssteuntoets uitgevoerd. Nieuwe subsidieregelingen en wijzigingen van bestaande
subsidieregelingen zijn de afgelopen jaren getoetst. Voor reeds lopende regelingen is in
verbetertraject staatssteuntoetsing afgesproken om deze te toetsen bij herziening of verlenging.
Omdat van een aantal lopende regelingen de eerstvolgende verlenging of wijziging pas na enkele
jaren gepland was en het subsidiebedrag dusdanig hoog, is besloten om deze regelingen in 2019
toch versneld te toetsen. Er resteren nog enkele regelingen die, indien ze verlengd worden, nog in

Concept BVPJV 2021 versie AC 11 maart 2022

2022 worden getoetst. Dit betekent dat er op het gebied van staatssteun nog financiële
onzekerheden over de rechtmatigheid zijn. In de verantwoording 2021 is er in budgettaire zin
minder onzekerheid over de rechtmatigheid vanwege staatssteun, maar tegelijkertijd is het
verbetertraject nog niet afgerond en zal de aanpak vervolgd worden.
Paragraaf 1 — Uitzonderingsrapportage
Rechtmatigheid
In de onderstaande tabellen zijn de overschrijdingen van de tolerantiegrenzen betreffende
rechtmatigheid opgenomen.
Het totaal aan fouten op de verplichtingen bedraagt over 2021 circa € 2,6 miljard en het totaal aan
onzekerheden circa € 1,8 miljard. Dit veroorzaakt overschrijdingen van de tolerantiegrenzen op de
artikelen 1, 6 ,7 en 10 op de VWS-begroting. Circa 89% van de fouten en onzekerheden bij de
verplichtingen is gerelateerd aan de maatregelen die VWS heeft getroffen voor de beheersing van
corona in 2021.
Tabel X 0 verzicht overschrijdi ngen ra pporteringstoleranties fouten en onzekerheden
(1)
(2)V erantwoord
Rapporterings bedrag in C
-tolerantie
(omvangsbasis)

(3) Rapporterings- (4) Bedrag aan
tolerantie voor
fouten in C
fouten en
onzekerheden in C

Totaal
artikelen
€ 35.508.628.000 €
verplichtingen
Totaal
artikelen
€ 33.908.881.000 €
uitgaven/
ontvangsten
Artikels
verplichtingen € 7.6 16.640.000 €

(5) Bedrag aan
(6) Bedrag aan
(6a) Waarvan
(7a)
(7 )
onzekerheden in C fouten en
bedrag aan fouten P ercentag Waarvan
onzekerheden in € en onzekerheden e aan
percentag
gerelateerd aan
fouten en e aan
nood maatregelen onzekerh fouten en
in C
eden
onzekertie
t.o.v.
den
verantwo gerelateer
ord
d aan
bedrag = coronama
(6 )/(2)*1 atregelen
0 0%
t.o.v.
verantwoo
rd bedrag
(6a)/(2)*
100%

710.172.560 € 2.644.043.506 € 1.7 57.632.663 € 4.401.676.169 € 3.901.202.496

12,4

11,0

67 8.177.620 €

244.868.209 € 1.546.856.615 € 1.791.724.824 € 1.771.134.749

5,3

5,2

380.832.000 € 2.279.565.750 € 1.4 60.480.055 € 3.740.045.805 € 3.650.600.968

49,1

47,9

A rti kei 4
verplichtingen € 2.1 51.580.000 €

107.579.000 €

nvt

nvt

Artikel 6
verplichtingen € 678.620.000 €

33.931.000 €

651.401 € 222.256.984 € 222.908.386 € 189.144.987 32,8

27,9

A di kei 7
verplichtingen €

21.198500 €

211.985.000 €

50.740.055 €

182.300.000 €

€

96.220.252 € 75.272.052,70

18 2.300.000 €

86,0

0,0

5.844.795 € 42.414.747 € 11.513.027

7,9

2,1

244.868.209 € 1.5 25.222.830 € 1.7 70.091.039 € 1.770.091.039

22,6

22,6

35.960.814 €

4,3

0,0

13,6

4,5

Artikel 10
verplichtingen € 539.900.000 € 26.995.000 € 36.569.952 €
Artikel 1
uitgaven/
€ 7.8 17.982.000 €
390.899.100 €
ontvangsten
Samenvatten
de staat
baten€ 835.483.000 €
25.000.000 €
lastenagentsc
happen
Afgerekende
voorschotten € 4.185.235.000 € 20 9.261.750 €

45.480.197 €

131.747 € 36.092.561 €

11.797.783 € 557.950.963 € 569.748.746 €

188.574.664

Het totaal aan fouten op de uitgaven en ontvangsten bedraagt over 2021 circa € 245 miljoen en
het totaal aan onzekerheden circa € 1,5 miljard. Dit veroorzaakt overschrijdingen van de

Concept BVP JV 2021 versie AC 11 maart 2022

tolerantiegrenzen op artikel 1 en het totaal van de artikelen op de VWS-begroting. Circa 99%
daarvan is gerelateerd aan de maatregelen die VWS heeft getroffen voor de aanpak van corona.
Toelichting
Onder artikel 1 is sprake van fouten en onzekerheden gerelateerd aan de corona-gerelateerde
verplichtingen van totaal € 3,7 miljard. Voor de uitgaven betreft het een bedrag van € 1,8 miljard
op artikel 1. Zoals hierboven reeds benoemd, is in de coronacrisis acuut ingespeeld op wat er
nodig was om de crisis te beheersen. In de controle heeft dit geleid tot een fors aantal
bevindingen. Dit wil niet zeggen dat de middelen niet aan het beoogde doel zijn besteed. De
fouten en onzekerheden ten aanzien van de verplichtingen en uitgaven worden veroorzaakt door
een aantal factoren: inkoop (aanbesteding, overig), niet naleven van comptabele regelgeving
(tijdig informeren van het Parlement cf. 2.27 CW), staatssteun, M&O en overig.
Er is voor de beheersing van de coronacrisis in 2021 een veelheid aan partijen gecontracteerd.
Hierbij is door het ministerie van VWS om verschillende redenen een beroep gedaan op dwingende
spoed. Niet altijd kon tijdig worden geanticipeerd op de ontwikkeling van het virus. Zo was op
voorhand niet te voorzien welke impact de opkomst van de omikronvariant zou hebben.
Overeenkomsten waarbij het ministerie van VWS gebruik heeft gemaakt van de
uitzonderingsgrond dwingende spoed betreft de overeenkomsten met de Stichting projectenbureau
GGD GHOR., de Stichting Open Nederland, laboratoria en leveranciers van antigeentesten en
zelftesten. Hoewel de Europese aanbestedingsregels kunnen knellen bij het bestrijden van een
crisis erkent het ministerie van VWS het belang ervan. Door de coronacrisis heeft het ministerie
van VWS een beroep gedaan op de uitzonderingsgrond dwingende spoed in deze
aanbestedingsregels. Het ministerie van VWS heeft daarbij gebruik gemaakt van een
afwegingskader en is van oordeel dat juist is gehandeld, en dat terecht een beroep is gedaan op
deze uitzonderingsgrond van dwingende spoed. Uitzondering hierop is de overeenkomst met de
Stichting Projectenbureau GGD GHOR waarbij onvoldoende stil is gestaan bij het hernieuwd
onderbouwen van de uitzonderingsgrond dwingende spoed en dit leidt tot een fout is; deze
specifieke casus wordt hieronder apart toegelicht. Vanwege het ontbreken van jurisprudentie over
de vraag wanneer er sprake is van een onvoorziene omstandigheid maakt dat geen volledige
zekerheid kan worden gegeven. Dit maakt dat er sprake is van een fout van € 1,8 miljard en voor
€ 1 miljard dit onzeker is.
Onderdeel van de fout van € 1,8 miljard zijn de overeenkomsten met de Stichting projectenbureau
GGD GHOR van € 889 miljoen, die in 2021 zijn verlengd. In 2020 is onder dwingende spoed
rechtstreeks de overeenkomst met de Stichting projectenbureau GGD GHOR gesloten zodat zij de
landelijke coordinerende taken konden uitvoeren voor onder meer het vaccineren, traceren en
testen. In de overeenkomst was opgenomen dat deze tweemaal kon worden verlengd. Echter bij
verlengingen had (wederom) een onderbouwing moeten worden opgenomen waarom de
uitzonderingsgrond nog steeds van toepassing was. Na de tweede en laatste verlenging is met
Stichting projectenbureau GGD GHOR voor 2022 een andere rechtmatige oplossing gezocht om
deze taken goed te borgen.
Daarnaast is bij inkoopdossiers ten aanzien van de corona gerelateerde goederen en diensten
gebleken dat deze niet volledig waren. Doordat overeenkomsten soms met grote spoed tot stand
kwamen en daarmee niet altijd volledig en controleerbaar zijn vastgelegd, kan de rechtmatigheid
niet worden vastgesteld en leidt dit tot een onrechtmatigheid van € 601 miljoen op de
verplichtingen op artikel 1.
Als laatste zijn vanuit inkoop onzekerheden ontstaan doordat de prestatieverklaringen niet kunnen
worden vastgesteld voor testbeleid van werkgevers, zelftesten, uitgaven aan de laboratoria en
vaccins en de afrekening van de voorschotten van de Stichting projectenbureau GGD GHOR. Dit
betekent dat niet met volledige zekerheid kan worden vastgesteld dat de uitgaven volledig
aansluiten bij de afgenomen aantallen zelf- en sneltesten, uitgaven van laboratoria en vaccins. In
totaal gaat het hier om een bedrag van C 1,58 miljard van de uitgaven op artikel 1.

Concept BVP JV 2021 versie AC 11 maart 2022

Het ministerie is zich bewust van de risico's en heeft in 2021 inspanningen verricht om meer
zekerheid over de geleverde prestaties te verkrijgen en het risico op misbruik en oneigenlijk
gebruik binnen het dossier traceren en testen te minimaliseren. Gedurende het jaar zijn hiertoe
ingediende facturen van testaanbieders en partners van VWS gecontroleerd, zijn er afspraken
gemaakt over extra beheersmaatregelen en zijn waar nodig accountantsonderzoeken gestart om
meer zekerheid te verkrijgen omtrent de geleverde prestatie en de juistheid van ingediende
facturen.
Op artikel 1 is sprake van een onrechtmatigheid door het niet naleven van de comptabele
regelgeving. Het betreft hier het aangaan van verplichtingen voorafgaand aan het informeren van
het Parlement (CW 2.27). In 2020 was het Parlement voor C 4 miljard niet tijdig geïnformeerd
(verplichtingen). In totaal gaat het in 2021 om € 179 miljoen op artikel 1. Ten opzichte van 2020
is hier een aanzienlijke verbetering opgetreden. Dit was een belangrijk speerpunt vanuit het
programma Verbetering financieel beheer en hier is met het opstellen van incidentele suppletoire
begrotingen ook op ingezet. De verplichtingen waarbij het Parlement niet tijdig is geïnformeerd
betreffen met name verplichtingen die in de eerste helft van 2021 zijn aangegaan voor de
Stichting Open Nederland (fase 0-2) waar het Parlement wel voorafgaand over is geïnformeerd
door middel van een brief, maar waar de incidentele suppletoire begroting pas na het aangaan van
de verplichting aan het Parlement is verzonden (€ 79 miljoen). Daarnaast betreft het
rioolsurveillance om zicht te houden op het virus (€ 45 miljoen) en de aanschaf van antilichamen
(€ 23 miljoen) waarover het parlement te laat is geïnformeerd.
Staatsteun leidt op artikel 1 tot € 203 miljoen aan onrechtmatigheid. Het betreft hier de regeling
publieke gezondheid, voor de griepvaccins. Dit was in 2020 ook een onrechtmatigheid. De totale
omvang van de staatssteunproblematiek is afgenomen in 2021 en sluit aan bij het verbetertraject
staatssteuntoetsing van het ministerie van VWS. Delen van de regeling publieke gezondheid zijn in
2019 beoordeeld. Dat betreft de griepprik en pneumokokkenvaccinatie. Het onderdeel in deze
regeling over bevolkingsonderzoeken is nog niet volledig op staatssteun getoetst. De reden hiervan
is dat de regeling Publieke gezondheid wordt geëvalueerd waarbij de financieringsmogelijkheden
en —instrumenten worden bezien. De gehele regeling wordt na deze evaluatie bij de eerstvolgende
herziening getoetst.
Voor artikel 4 betreft het afgerond € 96 miljoen aan fouten en onzekerheden ten aanzien van de
verplichtingen. Dit is onder de tolerantiegrens van circa € 108 miljoen, echter wordt deze toch hier
gerapporteerd wegens een basis onnauwkeurigheid en nauwkeurigheidsverval in de controle. Deze
technische marges die worden aangehouden zorgen dat de maximale fout hoger kan zijn dan de
tolerantiegrens. De gesignaleerden onrechtmatigheden gaan om het niet naleven van de
comptabele regelgeving. Er is op artikel 4 een verplichting aangegaan van € 35 miljoen voor de
beheersing van het coronavirus in het Caribisch deel van Nederland waar het Parlement niet
voorafgaand over was geïnformeerd door middel van een incidentele suppletoire begroting.
Op artikel 4 is er daarnaast een aantal bestaande regelingen die nog niet volledig zijn getoetst op
staatsteun. Het gaat hier om de subsidieregelingen vaccinatie stageplaatsen zorg, ondersteuning
van de Stichting Het Potentieel pakken en de Stichting Regioplus (totaal € 45 miljoen). Deze
regelingen lopen in 2022 af. In lijn met het verbetertraject worden deze regelingen dan opnieuw
getoetst.
Voor artikel 6 betreft het in totaal € 223 miljoen aan fouten en onzekerheden, waarvan voor € 186
aan verrekende voorschotten van de specifieke uitkering stimulering Sport. Voor deze voorschotten
kan niet met zekerheid worden vastgesteld of de prestatie is geleverd. Het gaat daarnaast om € 43
miljoen aan staatssteun vanuit met name de Stichting kenniscentrum en bewegen, en € 61 miljoen
aan corona-gerelateerde uitgaven waarvan de prestatie niet volledig kan worden vastgesteld
waaronder de Tegemoetkoming Verhuurders Sportaccommodaties (TVS) en de Tegemoetkoming
Amateursportorganisaties (TASO).

Concept BVP3V 2021 versie AC 11 maart 2022

Voor artikel 7 betreft het een onrechtmatigheid door het niet naleven van de comptabele
regelgeving. Er is een verplichting van € 182 miljoen aangegaan, voorafgaand aan het informeren
van het Parlement. Het betreft de verplichting aan de Sociale Verzekeringsbank die de uitvoering
voor het ministerie van VWS verzorgt voor de uitkering en pensioenen voor verzetsdeelnemers en
oorlogsgetroffenen WO II. In dit specifieke geval is eind 2021 de verplichting voor de uitvoering in
2022 aangegaan, terwijl de totale verplichtingenruimte die door het Parlement in 2021 was
geaccordeerd hiervoor niet toereikend was.
Voor artikel 10 betreffen de onrechtmatigheden op de verplichtingen € 42 miljoen. Hiervan valt
€PM miljoen vanuit de inkopen onder categoriemanagement.
Voor wat betreft de agentschappen wordt er in totaal een onrechtmatigheid van € 36 miljoen
geconstateerd. Deze onrechtmatigheid heeft voornamelijk betrekking op twee fouten. Als eerste
heeft het RIVM onrechtmatig gebruik gemaakt van de rijksbrede overbruggingsovereenkomsten
IMOA, financieel advies, audit advies en inkoopadvies ter hoogte van €:15 miljoen. Ten tweede
heeft het CIBG een onrechtmatige inkoop cannabis gedaan van € 15 miljoen.
Ten aanzien van de afgerekende voorschotten betreffen de onrechtmatigheden opgeteld € 570
miljoen. Hiervan heeft € 193 miljoen betrekking op de subsidieregeling Kwaliteitsimpuls Personeel
Ziekenhuiszorg (KiPZ) 2020 - 2022 die aangemerkt is als onzeker. Deze onzekerheid is ontstaan
omdat er gekozen is een beoordelingsverklaring te vragen in plaats van een controleverklaring. Dit
maakt dat in mindere mate van zekerheid vastgesteld kan worden of de verleende subsidie terecht
verleend is. Deze subsidie is bedoeld voor alle activiteiten ten behoeve van het opleiden van
medewerkers in ziekenhuizen en klinieken. De uitbraak van corona heeft grote impact op de
uitvoering van de opleidingsactiviteiten: veel activiteiten zijn niet doorgegaan of zijn vervangen
door alternatieve activiteiten. Begin juli 2020 heeft VWS daarom bestuurlijke afspraken gemaakt
met de Nederlandse Vereniging van Ziekenhuizen (NVZ) en de Nederlandse Federatie van
Universitair Medisch Centra (NFU). De kern van deze afspraken is dat ziekenhuizen zich zo goed
als mogelijk volgens de huidige regeling zullen verantwoorden. Gelet op de hoge druk die is
ontstaan op de ziekenhuizen is tevens gezocht naar een manier om de administratieve last bij de
verantwoording te verminderen voor de duur van de regeling (t/m 2022). Daarbij is gekozen voor
een beoordelingsverklaring die minder zekerheid biedt. Naast deze onzekerheid op de KiPZ is ook
een afgerekend voorschot van € 167 miljoen met de Stichting Projectenbureau GGD GHOR als
onzeker aangemerkt in de controle. De overige bedragen hebben voornamelijk betrekking op een
subsidieregeling in de sportsector van € 172 miljoen.

Totstandkoming niet-financiële verantwoordingsinformatie
De verzorging en aanlevering van niet-financiële informatie door beleidsdirecties van VWS (die
hiervoor primair verantwoordelijk zijn) wordt op een ordelijke en controleerbare wijze uitgevoerd.
Er wordt zoveel mogelijk aangesloten bij de Staat van Volksgezondheid; wanneer dit niet mogelijk
is komt de informatie uit andere openbare bronnen. In afwijking van de
Rijksbegrotingsvoorschriften is het beleidsverslag langer dan tien pagina's. Dit om recht te doen
aan het omvangrijke domein van VWS en om indicatoren op te nemen die een beeld geven van de
staat van de zorg in relatie tot het beleid van het ministerie van VWS.
Begrotingsbeheer, financieel beheer en materiële bedrijfsvoering
Subsidiebeheer
Ten aanzien van het subsidiebeheer bij VWS wordt hierna achtereenvolgens ingegaan op
staatssteuntoetsing en het beleid ter voorkoming van misbruik en oneigenlijk gebruik van
subsidies.

Concept BVP 3V 2021 versie AC 11 maart 2022

Staatssteuntoetsino
In het Verantwoordingsonderzoek van de Algemene Rekenkamer over 2020 is het ontbreken van
de staatssteuntoets op de bestaande subsidieregelingen als bevinding aangemerkt. Eind 2017 is
VWS gestart met een verbetertraject ten aanzien van staatssteuntoetsing. Dit is gericht op
subsidieregelingen, instellingssubsidies en op projectsubsidies. Eind 2020 is de Tweede Kamer per
brief (Kamerstukken II 2020/21, 29 214, nr. 87) geïnformeerd over de voortgang van de
staatssteun bij subsidies. Vanaf 2018 worden alle nieuwe regelingen en wijzigingen of herzieningen
van bestaande subsidies op staatssteun getoetst. Bestaande subsidieregelingen die nog niet
volledig zijn getoetst, worden voor een verlenging of herziening alsnog van een toets voorzien. De
jaarlijkse instellingssubsidies en alle nieuwe projectsubsidies dienen vóór verlening op staatssteun
te worden getoetst. In 2021 is de voorgaande lijn gevolgd. Voorafgaand aan publicatie en
inwerkingtreding, worden alle nieuwe en verlengde subsidieregelingen door het Expertisecentrum
Subsidies (ECS) getoetst op rechtmatigheid en uitvoerbaarheid. De staatssteuntoets hoort hier ook
bij
Beleid ter voorkoming van misbruik en oneigenlijk gebruik van subsidies
In 2021 zijn stappen gezet, zowel op het gebied van de uitbreiding van de bestaande MenOregistratie als het interdepartementale MenO-register. Om misbruik en oneigenlijk gebruik te
voorkomen houdt het ministerie van VWS een overzicht bij van onregelmatigheden bij subsidies.
De MenO-registratie is in april 2021 uitgerold bij ZiNL, ZonMw en RVO. Medio 2021 is op initiatief
van het ministerie van Financiën een werkgroep gestart om de interdepartementale handreiking
MenO te herschrijven. In Q1 2022 wordt de interdepartementale handreiking Men() naar
verwachting vastgesteld.
Overigens is een besluit over een interdepartementaal Men0-register nog niet genomen in 2021.
Het vraagstuk ligt nog bij het ministerie van Justitie en Veiligheid en de Autoriteit
Persoonsgegevens. Het Ministerie van Financiën wil dit register preventief inzetten om daarmee de
belangen van de rijkssubsidies te beschermen. VWS steunt dit perspectief.
Er is daarnaast extra ingezet op kennis en informatie over subsidies en in het bijzonder van MenO
door het inrichten van workshops en kennissessies. De directie Kwaliteit, Proces en Advies (KPA)
heeft in 2021 een onderzoek naar het Men() gebruik uitgevoerd. Het onderzoek heeft
verbeterpunten opgeleverd waarmee VWS aan de slag is gegaan.

Inkoopbeheer
Voor de meeste inkopen en subsidies is er geen discussie over de instrumentkeuze. Ter
ondersteuning bleef de 'beslisboom subsidie of inkoop' het instrument voor de keuze tussen een
inkoop of subsidie. Bij twijfelgevallen kon op verzoek juridisch advies worden ingewonnen bij de
directie Wetgeving en Juridische Zaken (WJZ). Voor situaties waarin zowel het instrument subsidie
of een inkoop overwogen kan worden, is een afwegingskader opgesteld. Begin 2022 is deze
vastgesteld dat, daar waar nodig, vanaf het moment van vaststelling, in de desbetreffende
inkoopdossiers de afweging voor het instrument inkoop schriftelijk wordt gemotiveerd en wordt
opgenomen in het inkoopdossier.
Om de toetsing van de in de Europese aanbestedingswet genoemde uitzonderingsgrond
'dwingende spoed' te verbeteren, is het afwijkingskader uitzonderingen en afwijkingen opgesteld
en vastgesteld. Voor nieuwe inkopen wordt het voldoen aan de eisen die de aanbestedingswet
stelt, om een rechtmatig gebruik van de uitzonderingsgrond te borgen, schriftelijk gemotiveerd en
getoetst door de afdeling juridische zaken. Tevens is de afwijkingsprocedure, waarbij bewust wordt
afgeweken van de Europese aanbestedingswetgeving, verder aangescherpt voor wat betreft
procedure, registratie en toezicht daarop en is deze aanscherping in het eerste kwartaal van 2022
afgerond.
Om de (tijdige) dossiervorming te verbeteren zijn twee sporen ingezet. Het eerste spoor betreft de
overgang naar een specifieke applicatie voor inhuur. VWS heeft per november 2021 de applicatie
van BZK hiervoor in gebruik genomen en voert momenteel nog de transitie uit van lopende
dossiers. Alle nieuwe inhuur verloopt via de SSC-inhuurdesk van BZK, zodat digitale
dossiervorming en ondertekening is geborgd. Het tweede spoor betreft de versterking van de
inkoopfunctie in de breedte zodat contractbeheer en de 'spend-analyses' verder onder controle

Concept BVP JV 2021 versie AC 11 maart 2022

komen. In het laatste kwartaal zijn eigen sourcingadviseurs en contractmanagers aangesteld. Ten
aanzien van de ICT-inkoopapplicatie is een toetsing op de functionaliteiten uitgevoerd, is een
stuurgroep ingericht en wordt momenteel onderzocht of VWS zal aansluiten op initiatieven van
andere departementen of toch zelfstandig een applicatie uit de markt aanschaft. Ten slotte is bij
Dienst Testen een AO opgesteld waarin onder meer eisen zijn gesteld aan de inkoopdossiervorming
inclusief onderbouwing van bepaalde keuzes in het inkoopproces.
Financieel beheer
Omtrent het financieel beheer van de corona-gerelateerde verplichtingen en uitgaven heeft de
Algemene Rekenkamer over 2020 geoordeeld dat deze tekort is geschoten. Gegeven de omvang
heeft de Algemene Rekenkamer bezwaar gemaakt. Dit bezwaar is opgeheven na het opstellen van
een verbeterplan. Met dit verbeterplan is het programma 'Verbetering financieel beheer VWS' in
het leven geroepen. In mei 2021 is dit programma van start gegaan, waarbij het programmaplan
extern is doorgelicht door KPMG. Om de geconstateerde onvolkomenheid van de Algemene
Rekenkamer rond het financieel beheer te adresseren is gewerkt vanuit drie sporen: het herstellen
van gemaakte fouten in 2020 en 2021, het voorkomen van onrechtmatigheden en het structureel
versterken van het financieel beheer binnen VWS.
De verbeteringen vanuit het programma worden in de laatste paragraaf toegelicht. De bevindingen
van de Algemene Rekenkamer over 2020 waarop in 2021 beperkt resultaat is geboekt zijn terug te
zien in de hierboven geconstateerde onrechtmatigheden. Het gaat hier dan voornamelijk over het
deugdelijk onderbouwen van geleverde prestaties of goederen en de onderbouwing van directe
gunningen. De absolute omvang van de corona-gerelateerde verplichtingen en uitgaven, die in
2021 groter is geworden ten opzichte van 2020, heeft daar een rol in gespeeld. Daarnaast bleek
de problematiek complexer dan van tevoren werd ingeschat. Dit bemoeilijkte de snelheid waarmee
de geconstateerde bevindingen adequaat kunnen worden geredresseerd in zichtbare verbeterde
resultaten.
Materieel beheer
Gegeven de verantwoordelijkheid vanuit het ministerie van VWS voor het beheer van sinds 2020
een groot aantal ingekochte goederen, denk aan de beschermingsmiddelen,
beademingsapparatuur, vaccins, (zelf)testen en dergelijke moest het ministerie van VWS het
materieel beheer vormgeven. In 2021 is dit voornamelijk decentraal geregeld met veel
verschillende dienstverlenende logistieke partijen. Gezien de gewenste snelheid van inkoop en
leveringen van voorraden is hiervoor wegens praktische redenen voor gekozen. VWS is zich bewust
dat het een centrale regierol te vervullen heeft op deze voorraden en dat het materieel beheer een
blijvend aandachtspunt is.
Voor het materieel beheer is in 2021 gewerkt aan een aanwijzing die begin 2022 is vastgesteld
voor de producten die het ministerie van VWS heeft aangeschaft in de coronacrisis (onder meer
beschermingsmiddelen, beademingsapparatuur, vaccins, (zelf)testen). Met deze aanwijzing kunnen
de interne procedures en richtlijnen worden vastgesteld voor het materieel beheer van de
verschillende producten. De aanwijzing wordt in 2022 verder uitgewerkt en heeft eveneens als
aandachtspunt het inrichten van centrale regie. Daarnaast zal in richtlijnen ook worden vastgesteld
hoe het ministerie omgaat met het afstoten van goederen of donaties of schenkingen van
goederen aan het buitenland.
Onrechtmatigheden categoriemanagement
In 2021 heeft VWS onrechtmatige uitgaven gedaan voor inkopen onder categoriemanagement. Het
ministerie van IenW is categoriemanager van een aantal rijksbrede raamovereenkomsten. In
november 2020 is VWS door het ministerie van IenW geïnformeerd over het oordeel van de ADR
dat een viertal overbruggingscontracten onrechtmatig is. Het gaat daarbij om: Interim
Management & Organisatieadvies, Inkoopadvies, Auditdiensten en Financiële Adviesdiensten. Het
ministerie van IenW heeft dit toegelicht in de bedrijfsvoeringsparagraaf in haar jaarverslag. Het
door het ministerie van IenW voorzien in rechtmatige rijksbrede raamovereenkomsten heeft
onvoorziene vertraging opgelopen, waardoor genoemde overbruggingscontracten over geheel
2021 nog van kracht zijn gebleven.
Externe inhuur

Concept BVPJV 2021 versie AC 11 maart 2022

Het ministerie van VWS heeft in 2021 24,9% van de personele uitgaven besteed aan de inhuur
van externen. Dit is een overschrijding van de norm met14,9%-punt (de norm bedraagt 10%).
Als gevolg van Covid-19 hebben met name het RIVM, CIBG maar ook de VWS-kern te maken
gehad met relatief hoge uitgaven voor externe inhuur. In de bijlage Inhuur externen wordt de
achtergrond voor deze uitgaven bij de genoemde onderdelen nader toegelicht.

Overige aspecten van de bedrijfsvoering
Informatiebeveiliging
In 2021 heeft VWS stappen gezet in de professionalisering van haar informatiebeveiliging. Zo is er
een nieuwe Chief Information Security Officer (CISO) Concern aangenomen en is er een ISO
Concern positie toegevoegd aan de formatie. De samenwerking tussen de Beveiligingsautoriteit,
Functionaris Gegevensbescherming, Integriteitscoiirdinator Concern, Concern Privacy Officer en
CISO Concern is verder geprofessionaliseerd. Hierbij zijn de taken en verantwoordelijkheden
nauwgezet op elkaar afgestemd en vindt er een intensieve samenwerking plaats.
VWS heeft een voortrekkersrol genomen in de kanalisering van informatie over de activiteiten rond
kwetsbaarheden in de tool Log4j. Daarbij nam VWS de coordinatie voor de zorgsector op zich. De
kwetsbaarheid in Log4j komt in veel verschillende ICT-applicaties voor, waarvoor de potentiële
impact van misbruik relatief groot was. De dreiging van een grotere crisis met brede uitval in de
zorgsector was reëel. Er is zo breed mogelijk gecommuniceerd in de sector om iedereen te
informeren over de dreiging en om handelingsperspectief te bieden. Door preventief handelen kan
de impact worden beperkt en verstoring van diensten mogelijk worden voorkomen. Een nieuwe
ontwikkeling is de betrokkenheid van het Departementaal Crisis Centrum VWS bij de
incidentrespons. Hierdoor kon VWS op een natuurlijke wijze aansluiten op de landelijke
crisisstructuur. Op de positieve resultaten van deze samenwerking zal verder worden
voortgebouwd, om zowel de concernonderdelen als de bredere zorgsector goed te kunnen
bedienen bij een volgend incident of een digitale crisis.
Het ministerie van VWS stuurt op informatiebeveiliging door nauwe samenwerking tussen de
concernonderdelen van VWS. Door kennis en ervaringen uit te wisselen op het gebied van
informatiebeveiliging wordt de kennis van betrokken organisaties verder verhoogd. Dit stelt
organisaties in staat om hun volwassenheidsniveau te verhogen. In 2022 zal VWS met de
jaarlijkse In Control Verklaring (ICV) rapporteren over de risico's op het gebied van
informatiebeveiliging aan het ministerie van BZK. Op andere punten waar informatiebeveiliging
verbetering behoeft, zijn verbeterplannen aanwezig. Maatregelen die kunnen worden ingezet, zijn
bijvoorbeeld het organiseren van een cyberoefening of het formuleren van departement brede
uitgangspunten voor risicomanagement.
Lifecycle Management
In het verantwoordingsonderzoek 2021 van de Algemene Rekenkamer dat zich richtte op de vraag
in hoeverre het concern VWS voldoende grip heeft op de lifecycle van haar primaire processen en
de risico's van bestaande ICT-systemen, is het Applicatie Lifecycle Management als
onvolkomenheid geregistreerd. Hier heeft de directie Informatiebeleid VWS gehoor aan gegeven.
In 2021 heeft de werkgroep Applicatie Lifecycle Management een start gemaakt met het in beeld
brengen van de bedrijfskritische applicaties. Ook is gestart met de inrichting van een rapportage
die inzicht biedt in de huidige (toe)stand van het applicatielandschap, zodat het onderhoud en de
daarbij behorende investering op een gecontroleerde wijze kan worden uitgevoerd en tijdig gestart
kan worden met het vervangen of vernieuwen van het applicatielandschap of onderdelen daarvan.
De Chief Information Officer (CIO) VWS heeft hiermee een tool in handen, om integraal te kunnen
sturen en adviseren over het onderhoud en beheer van alle ICT-applicaties die vallen onder de
verantwoordelijkheid van VWS. Het doel is dat komend jaar (2022) het LCM-register verder wordt
doorontwikkeld.

Paragraaf 2 — Riiksbrede bedriffsvoeringsonderwerpen
MenO-beleid

Concept BVP JV 2021 versie AC 11 maart 2022

Fraudebestrijding en M&O beleid
Het programma Rechtmatige Zorg 2018-2021 — aanpak van fouten en fraude in de zorg, is in 2021
afgerond. De Wet toetreding zorgaanbieders (Wtza) en de Aanpassingswet (A)Wtza zijn per 1
januari 2022 in werking getreden. De acties uit de sectoraanpak zijn voltooid en inmiddels is 65%
van de gemeenten aangesloten bij het Informatie Knooppunt Zorgfraude (IKZ). Voor een
uitgebreid verslag van de resultaten van het programma wordt verwezen naar de rapportage
Rechtmatige Zorg 2018-2021 die de Tweede Kamer begin 2021 heeft ontvangen.
De aanpak van fraude en fouten in de zorg vraagt onverminderd aandacht van alle betrokken
partijen en het ministerie van VWS. De uitkomsten van eerdere programma's moeten hun beslag
krijgen in de praktijk. Om malafide zorgaanbieders zoveel mogelijk te weren is er een aantal
wetten in voorbereiding, waaronder het wetsvoorstel voor de Wet integere bedrijfsvoering
zorgaanbieders, In dit wetsvoorstel worden ook nadere voorwaarden gesteld aan winstuitkering.
Voor de opsporing is goede gegevensdeling essentieel. Zoals bekend is, kan een frauderende
zorgaanbieder in gemeente A wiens contract beëindigd wordt, zijn praktijken voortzetten in
gemeente B zonder dat deze gemeenten daarvan op de hoogte zijn. Om dit knelpunt in de
gegevensdeling op te lossen, ligt het Wetsvoorstel bevorderen samenwerking en rechtmatige zorg
(Wbsrz) in de Tweede Kamer voor. Verder gaat het in deze fase van de aanpak vooral om het
versterken van de uitvoeringspraktijk, zoals het ondersteunen van gemeenten bij succesvolle
regionale interventie-aanpakken. Voor de zomer wordt invulling gegeven aan de afspraak uit het
coalitieakkoord om niet-integere zorgbestuurders en zorgondernemers aan te pakken.
Ter ondersteuning van de bestrijding van de COVID-19 crisis zijn vanuit het ministerie van VWS
verschillende digitale applicaties ontwikkeld. Denk aan CoronaMelder, CoronaCheck en GGD
Contact. Bij de ontwikkeling van deze applicaties zijn de hoogste eisen gesteld aan
(informatie)beveiliging en gegevensbescherming. Daarnaast wordt vanuit het ministerie van VWS
zelf actief het stelsel bewaakt. Dit gebeurt onder andere door vanuit het perspectief van een
kwaadwillende naar de eigen systemen te kijken. Daarnaast is de Kwetsbaarheden Analyse Tool
(KAT) ontwikkeld, van waaruit de systemen proactief kunnen worden gescand op onveiligheden.
Indien uit deze monitoring meldingen volgen van mogelijk misbruik, worden deze signalen
nagelopen en hier duiding aan gegeven. Indien hier aanleiding voor is, wordt de melding
overgedragen aan de autoriteiten. Dit is in 2021 enkele keren voorgekomen, bijvoorbeeld bij
vermeende fraude bij de afgifte van coronatoegangsbewijzen.
Uitvoerings- en privacy risico's grote lopende ICT-projecten
DUS-I (groot ICT project en tevens benoemd op het Rijks ICT dashboard)
In juli 2018 heeft DUS-I een programma gestart met als doel het realiseren en in gebruik nemen
van een nieuw Subsidieplatform, waarmee DUS-I de efficiëntie van haar processen kan
optimaliseren en de risico's op uitval en onrechtmatigheid tot een minimum kan beperken. Deze
ontwikkeling is in november 2021 afgesloten met een gefaseerde en beheerste realisatie van het
Subsidieplatform door middel van een Agile aanpak. Het eindresultaat is een stabiel werkend en
gebruikersvriendelijk Subsidieplatform waarmee een groot deel van het subsidieproces kan worden
ondersteund. Met deze nieuwe informatievoorziening is de continuïteit van de subsidie-uitvoering
door DUS-I gewaarborgd.
De opgeleverde resultaten bestaan grofweg uit de volgende drie onderdelen: een klantportaal, het
behandelportaal en managementinformatie.
Daarmee is de projectfase naar tevredenheid en met akkoord van de opdrachtgever en stuurgroep
beëindigd. Verder beheer en doorontwikkeling vinden plaats in de lijnorganisatie die daarvoor is
ingericht.
Gebruik open standaarden en open source software
Binnen het concern VWS wordt indien mogelijk gestreefd naar het gebruik van open standaarden.
In een aantal gevallen, bijvoorbeeld bedrijfsvoering met gevoelige informatie, of vanwege een
andere technische oplossing, is het gebruik van open standaarden niet altijd mogelijk. Dit geldt
ook voor functionele inkoop van software binnen VWS. Indien het proces (functioneel, cq. non-

Concept BVP JV 2021 versie AC 11 maart 2022

functioneel) een dergelijke IV ondersteuning toelaat, hebben open source oplossingen de voorkeur
en worden als wens in het programma van eisen opgenomen.
Betaalgedrag
In 2021 heeft VWS een percentage van 94°h tijdig betaalde facturen gerealiseerd (facturen
betaald binnen 30 dagen). Dit ligt onder de norm van 95%. Een belangrijke oorzaak is het
achterblijven van tijdige betalingen bij het RIVM. In de tweede helft van 2021 zijn acties ingezet
om de knelpunten in het betaalgedrag bij het RIVM op te lossen. De acties hebben nog niet geleid
tot een percentage binnen de norm voor 2021. De verwachting is dat het betaalgedrag in 2022
weer binnen de gestelde norm zal vallen.
Activiteiten Audit Committee
Het Audit Committee van VWS heeft in 2021 negen keer vergaderd. De frequentie van de
bijeenkomsten is verhoogd ten opzichte van voorgaande jaren vanwege de bevindingen over 2020
ten aanzien van het financieel beheer omtrent de corona gerelateerde uitgaven. Het Audit
Committee heeft met name aandacht besteed aan de voortgang van het programma Verbetering
financieel beheer VWS (verbeterplan). Daarnaast zijn de gebruikelijke zaken als het jaarverslag
VWS 2020, het Auditrapport VWS 2020, het Verantwoordingsonderzoek VWS 2020 en de interimrapportage van de Auditdienst Rijk 2021 besproken.
Checks and Balances subsidieregelingen
Nieuwe en verlengde subsidieregelingen worden door het ECS getoetst op rechtmatigheid en
uitvoerbaarheid. De risicoanalyse die bij elke subsidieregeling verplicht is, vormt daarvoor
belangrijke input. Het Expertisecentrum Subsidies bestaat uit subsidiespecialisten van de directie
Wetgeving en Juridische Zaken, de directie Financieel-Economische Zaken en de Dienst Uitvoering
Subsidies aan Instellingen. Alleen regelingen voorzien van een paraaf van de voorzitter van het
Expertisecentrum mogen ter ondertekening worden voorgelegd aan de minister. In 2021 zijn extra
overleggen van het Expertisecentrum gevoerd om coronamaatregelen en coronaregelingen te
bespreken. De bovenstaande checks and balances zijn zo veel mogelijk gebruikt.
Nationaal Groei Fonds (NGF)
Met het NGF investeert het kabinet de komende jaren in projecten die zorgen voor duurzame
economische groei. Het betreft gerichte investeringen op drie terreinen: (1) R&D en innovatie, (2)
infrastructuur en (3) kennisontwikkeling. Het fonds wordt beheerd door de ministeries van
Economische Zaken en Klimaat en Financiën. Het fonds heeft in 2021 alleen gelden uitgekeerd aan
projecten die zijn goedgekeurd in de eerste ronde. In de eerste ronde was het voor VWS nog niet
mogelijk om zelf voorstellen in te dienen. Zodoende heeft VWS in 2021 geen gelden vanuit het
NGF ontvangen.
Toezicht normenkader financieel beheer
Het ministerie van VWS past in zijn toezicht relaties met de zelfstandige bestuursorganen en
rechtspersonen met een wettelijke taak het normenkader financieel beheer waar mogelijk toe. Er
hebben zich in 2021 geen beleidsmatige of algemene ontwikkelingen voorgedaan ten aanzien van
het toezicht op dit normenkader.
Paragraaf 3 — Belangrijke ontwikkelingen en verbeteringen bedrijfsvoering
Verbetering open bestuurscultuur
Het ministerie van VWS heeft in 2021, mede ter bevordering van een open bestuurscultuur,
besloten om zo snel en zorgvuldig mogelijk transparant inzicht te bieden over de aanpak van de
coronacrisis. Om dit mogelijk te maken verwerken 100 juristen vanuit de Wet openbaarheid van
bestuur (Wob) zo'n twee miljoen corona-gerelateerde documenten. Per maand en per categorie
worden deelbesluiten genomen jegens in totaal 270 verzoekers. Per deelbesluit zijn gemiddeld
genomen zo'n 200 belanghebbenden betrokken. Het vorige kabinet heeft over deze aanpak
gerapporteerd (brief van 21 juli 2021). De Raad van State heeft deze aanpak in oktober 2021
aangemerkt als verenigbaar met de Wob. In het vierde kwartaal van 2021 zijn op basis van een

Concept BVP JV 2021 versie AC 11 maart 2022

kleine 100.000 documenten deelbesluiten genomen. Daarnaast spande de directie Nafase Covid-19
zich in om onderzoeken te begeleiden en documenten en besluiten te archiveren.
Verbeteringen in subsidiebeheer
Het ministerie van VWS is in mei 2021 een programma gestart om het financieel beheer
structureel te versterken, waaronder het MenO-beleid bij subsidies. Hiertoe zijn risicoanalyses en
uitvoeringstoetsen als voorwaarde voor verstrekking van een subsidie opgenomen. Voorts is VWS
in 2021 gestart met de eerste opleidingen rondom het uitvoeren van risicoanalyses, zodat de norm
zich ook vertaald naar inzet in de praktijken heeft VWS een aanvang gemaakt om de interne
controle meer risicogericht vorm te geven.
Tevens is in oktober het project 'Monitor Subsidies' opgestart. Deze monitor helpt VWS bij het
inzicht, bewaken en waar nodig tijdig bijsturen van de risico's van de subsidieregelingen.
Verbetering Financieel Beheer
Het programma 'Verbetering financieel beheer VWS' heeft zich in 2021 gericht op de
tekortkomingen binnen het financieel beheer van VWS zoals die zijn benoemd in het Auditrapport
VWS 2020 van de ADR en het Verantwoordingsonderzoek VWS 2020 van de Algemene
Rekenkamer. Het programma heeft risico georiënteerd de focus gelegd op de corona-gerelateerde
uitgaven. Onder meer omdat het volume ten opzichte van 2020 in 2021 verder toenam. Naast het
budgettaire volume was ook de complexiteit van de onderwerpen groot. Het inzicht in de fouten en
onzekerheden in opmaat naar het jaarverslag 2021 is in het proces een belangrijke stap geweest.
Het resultaat is uiteindelijk in absolute zin vooralsnog beperkt: de omvang van de fouten en
onzekerheden zijn ook toegenomen. Het programma heeft vanaf medio 2021 beperkt de tijd en
daardoor een beperkte impact gehad als het gaat om zichtbare resultaten (minder fouten en
onzekerheden) en een volledig getrouw beeld. Er zijn echter wel degelijk zichtbare resultaten
behaald om de opgave scherp te krijgen en verder op te pakken in het project'Herstel'. Daarnaast
zijn potentiële onrechtmatigheden gesignaleerd en zijn daadwerkelijke nieuwe fouten en
onzekerheden voorkomen. Het project 'kraan dicht' heeft hier een belangrijke bijdrage aan
geleverd, tezamen met de betrokken directies. Een belangrijk resultaat is bereikt ten aanzien van
het tijdig informeren van het Parlement. De omvang van de aangegane
begrotingsonrechtmatigheden is ten opzichte van 2020 sterk gereduceerd (van 50% naar 2%
onrechtmatigheid bij de corona-gerelateerde uitgaven). In 2021 zijn naast de reguliere
begrotingsstukken veertien incidentele suppletoire begrotingen (ISB's) verstrekt om te voldoen
aan de vereisten van de Comptabiliteitswet (inclusief toepassing van artikel 2.27, tweede lid) en is
een kader opgesteld hoe omgegaan moet worden met de vereisten van de Comptabiliteitswet.
Intern heeft het ministerie van VWS een aantal procedures veranderd die het financieel beheer ten
goede komen, gericht op verbetering op alle niveaus van VWS. Zo worden vanaf juli 2021 geen
spoedbetalingen meer verricht. Hierdoor volgen alle betalingen de reguliere processen en de
daarbij behorende controles. In het inkoopproces is een afwegingskader voor het gebruik van
dwingende spoed opgesteld en gedeeld met de directies die vanwege de corona gerelateerde
uitgaven hiermee te maken hebben. Daarnaast is er een procedurewijziging vormgegeven waarbij
onderscheid wordt gemaakttussen afwijkingsnota's waarin voorafgaand toestemming wordt
gevraagd voor het aangaan van onrechtmatigheid en afwijkingsnota's waarin reeds ontstane
onrechtmatigheden worden bekrachtigd. Deze procedure is inmiddels in de Bestuursraad van het
ministerie van VWS vastgesteld. Beide procedures vragen bovendien een verbeterplan om
herhaling van de afwijking te voorkomen. Dit vergroot de bewustwording om afwijkingen te
voorkomen en in 2022 wordt dit gemonitord.
In 2021 is een aparte (project)structuur in het administratieve systeem gecreëerd voor coronagerelateerde uitgaven. Met deze herinrichting kunnen de begroting en realisatie ook voor die
uitgaven eenvoudiger worden weergegeven en vraagt dit minder handmatige handelingen.
Evenwel is het nog steeds nodig om handmatig de begrotingstanden te koppelen aan de
vastgelegde verplichtingen en gerealiseerde uitgaven. Daarnaast is een handleiding externe inhuur
gemaakt voor de juiste vastlegging in de administratie van uitgaven aan externe inhuur en hebben
hier een tussentijdse controle en correcties plaatsgevonden.

Concept BVP 3V 2021 versie AC 11 maart 2022

Er zijn in 2021 meer controles uitgevoerd op corona-gerelateerde uitgaven, zowel in de
administratie als ten aanzien van de geleverde prestaties en volledigheid van dossiers. Voor wat
betreft het eerste konden daarmee (meer) correcties in de financiële administratie onder regie van
het ministerie worden uitgevoerd. Daarnaast is voor nog af te rekenen voorschotten in 2022 een
overleg gestart met de betrokken partijen. Het ministerie erkent dat in 2022 veel voorschotten nog
afgerekend moeten worden. Op die manier wil VWS zich in 2022 ook kunnen verantwoorden over
de verleende bijdragen in 2021 voor de corona-gerelateerde uitgaven aan onder meer de GGD'en,
de Stichting projectenbureau GGD GHOR en de Stichting Open Nederland. Daarnaast zal de
controle voor het vaststellen van de prestaties, worden voortgezet in 2022.
Als laatste verbetering is de financiële kolom van het ministerie versterkt met 20 fte's in 2021. Het
gericht versterken van de financiële functie (le en 2de lijn) past binnen het structureel borgen van
het programma binnen VWS. Verder is de aanschrijving voor de P&C-cyclus eind 2021 opgesteld
voor 2022. De structurele borging van het financieel beheer wordt in 2022 voortgezet. Het
ministerie van VWS is zich bewust dat de opgave op onderdelen nog fors is.