Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2016–2017

22 112

Nieuwe Commissievoorstellen en initiatieven
van de lidstaten van de Europese Unie

Nr. 2375

BRIEF VAN DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 14 juli 2017
Overeenkomstig de bestaande afspraken ontvangt u hierbij twee fiches,
die werden opgesteld door de werkgroep Beoordeling Nieuwe Commissievoorstellen (BNC).
Fiche: Oprichting van het Europees Defensiefonds (Kamerstuk 22 112,
nr. 2374)
Fiche: mededeling weerbaarheid in extern optreden EU
De Minister van Buitenlandse Zaken,
A.G. Koenders

kst-22112-2375
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2017

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 22 112, nr. 2375

1

Fiche: mededeling weerbaarheid in extern optreden EU
1. Algemene gegevens
a) Titel voorstel
Gezamenlijke mededeling aan het Europees Parlement en de Raad –
Een strategische aanpak van weerbaarheid in het externe optreden van
de EU
b) Datum ontvangst Commissiedocument
8 juni 2017
c) Nr. Commissiedocument
JOIN(2017) 21
d) EUR-Lex
http://eur-lex.Europa.eu/legal-content/NL/TXT/
?qid=1498465485241&uri=CELEX:52017JC0021
e) Nr. impact assessment Commissie en Opinie Raad voor Regelgevingstoetsing
n.v.t.
f) Behandelingstraject Raad
Onbekend
g) Eerstverantwoordelijk ministerie
Ministerie van Buitenlandse Zaken
2. Essentie voorstel
Met deze gezamenlijke mededeling zetten de Commissie en de Hoge
Vertegenwoordiger uiteen hoe de weerbaarheid en veerkracht van
mensen, samenlevingen en staten kan worden versterkt in het kader van
het externe optreden van de EU. Volgens de Commissie is het versterken
van weerbaarheid is een belangrijk middel bij het bereiken van de
doelstellingen van het beleid ten aanzien van ontwikkelingssamenwerking, humanitaire hulp, buitenlands- en veiligheidsbeleid, en het
beleid op gebied van de interne veiligheid.
De Commissie omschrijft weerbaarheid als «een breed begrip [...] dat
betrekking heeft op alle individuen en de samenleving als geheel».
Kenmerken van weerbaarheid zijn «democratie, vertrouwen in de
instellingen en duurzame ontwikkeling». Daarnaast ligt de weerbaarheid
van een staat ook in de capaciteit om te hervormen. De uitvoering van de
mededeling zal zich richten op een breed pallet aan beleidsterreinen: van
het vergroten van de weerbaarheid tegen klimaatverandering, volksgezondheidsdreigingen zoals epidemieën, en (grootschalige) migratiebewegingen en economische weerbaarheid tot het creëren van inclusieve en
participatieve samenlevingen; van de behoeften die ontstaan uit langdurige crises tot het versterken van instellingen om stabiliteit en vreedzaamheid te bevorderen en zo de nationale veiligheid van EU Lidstaten te
versterken. De uitvoering van de mededeling zal plaatsvinden in het kader
van multilaterale doelstellingen zoals de Agenda 2030 voor duurzame
ontwikkeling, het klimaatverdrag van Parijs, het kader van Sendai voor de
vermindering van risico’s op rampen1, de toezeggingen tot actie uit de
World Humanitarian Summit (WHS)2. Daarnaast bieden de recent
aangenomen EU Consensus on Development3, evenals de grote herzie1

Het Sendai Framework for Disaster Risk Reduction 2015 – 2030 (SFDRR) is in 2015 opgesteld.
Dit beleidsdocument is bedoeld om landen, gemeenschappen en organisaties te helpen die te
maken hebben met de negatieve gevolgen van droogte zoals voedselonzekerheid, conflicten en
rampen.
2
Zie Raadsconclusies over de uitkomsten van de World Humanitarian Summit, d.d. 12 mei 2016
(http://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-8850–2016-INIT/nl/pdf)
3
https://ec.europa.eu/europeaid/sites/devco/files/european-consensus-on-development-final20170626_en.pdf

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 22 112, nr. 2375

2

ningen van de EU zelf van het Europees nabuurschapsbeleid en haar
betrekkingen met de landen in Afrika, het Caribisch gebied en de Stille
Oceaan, en de hogere ambities voor het veiligheids- en defensiebeleid
van de EU een belangrijk kader. In de mededeling wordt voorgesteld de
nadruk te leggen op de landen in het brede Europese nabuurschap.
In de mededeling worden vier bouwstenen geïdentificeerd voor een meer
strategische en systematische aanpak van de weerbaarheid en veerkracht:
(1) het verbeteren en delen van risicoanalyses ten aanzien van druk en
kwetsbaarheden in partnerlanden, op landen- en regioniveau; (2) een
meer dynamische monitoring van externe dreigingen, zoals ecologische
en klimaat-gebonden spanningen, waardoor meer coherent kan worden
opgetreden met gebruik van politieke, diplomatieke, financiële middelen;
(3) het integreren van een op weerbaarheid gerichte aanpak in de programmering van de EU en de financiering van extern optreden; en (4) het
ontwikkelen van internationaal beleid en werkwijzen met betrekking tot
weerbaarheid.
Gebaseerd op de reeds opgedane ervaring ten aanzien van weerbaarheid
geeft de gezamenlijke mededeling ook een aantal richtlijnen mee, waaronder: het versterken van weerbaarheid is geen doel maar een middel;
weerbaarheid hangt af van de context en vergt een aanpak op maat;
weerbaarheid moet op meerdere niveaus worden aangepakt; en early
warning moet worden gekoppeld aan early action.
Daarnaast wordt in de mededeling onderstreept dat met het opbouwen
van de weerbaarheid van buurlanden ook een bijdrage wordt geleverd
aan het versterken van de weerbaarheid van de EU zelf. De interne en
externe veiligheidsaspecten van het EU-beleid moeten worden verbonden, waarbij de EU aan zes onderdelen blijft werken:
• de weerbaarheid tegen hybride dreigingen (bv. beter beschermen van
kritieke infrastructuur, energiebronnen en -leveranciers);
• cyberveiligheid;
• strategische communicatie;
• de strijd tegen terrorisme en gewelddadig extremisme;
• het verbeteren van de veiligheid van kritieke transportinfrastructuur;
• de verdere ontwikkeling van de samenwerking met de NAVO en de
Organisatie voor Veiligheid en Samenwerking in Europa (OVSE).
3. Nederlandse positie ten aanzien van het voorstel
a) Essentie Nederlands beleid op dit terrein
Het door de EU voorgestelde beleid sluit goed aan bij Nederlands beleid
en bij projecten en initiatieven die Nederland reeds ondersteunt.
Het Nederlands beleid gaat reeds uit van inzet op grotere veerkracht en
weerbaarheid, aansluitend op de Nederlandse doelstellingen op het
gebied van conflict- en crisispreventie. De afgelopen jaren hebben
aangetoond dat conflicten en crises aan de Europese grenzen en verder
weg, grote impact kunnen hebben op Europa en Nederland. Nederland
verwelkomt de inzet van de Commissie op het koppelen van vroegtijdige
waarschuwingen aan snelle acties.
Daarnaast staat bevordering van vreedzame samenlevingen en inclusieve
en legitieme staatsopbouw centraal in het Nederlands beleid gericht op
stabiliteit. Zoals ook onderkend in de mededeling zijn inclusieve en
participatieve samenlevingen, geënt op transparantie, accountability en
democratische instituties, van belang voor stabiliteit en ontwikkeling. De
huidige trend van afnemend vertrouwen in overheden en legitimiteit van
de staat in landen waar Nederland zich op richt, betekent dat toenemende
inspanningen nodig zijn gericht op opbouw van een weerbaar en inclusief

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 22 112, nr. 2375

3

bestuurssysteem. Zo is Nederland actief betrokken bij het versterken van
inclusieve legitieme staatsopbouw en de versterking van de rechtsstaat,
waaraan door Nederland jaarlijks ongeveer EUR 50 miljoen vanuit
centrale middelen wordt besteed.
Tenslotte zet Nederland zich in om de weerbaarheid en veerkracht van
landen tegen klimaatverandering te versterken. Zo ondersteunt Nederland
het «Partners for Resilience» initiatief wat tot doel heeft om versterking
van de weerbaarheid tegen de gevolgen van klimaatverandering integraal
onderdeel te laten uitmaken van investeringen en beleid in ontwikkelingslanden. Dit uitgangspunt wordt ook ondersteund in de mededeling.
b) Beoordeling + inzet ten aanzien van dit voorstel
Nederland staat positief tegenover het voorstel van de Commissie om
haar inzet op het weerbaar en veerkrachtig maken van samenlevingen in
uitvoering van het EU externe beleid te versterken. Nederland is hierbij
van mening dat voor duurzame stabiliteit en ontwikkeling de verschillende
EU-instrumenten integraal moeten worden toegepast en in alle relevante
beleidsterreinen moet terugkomen. Met daarin ook aandacht voor het
structureel wegnemen van de oorzaken van crises.
In het bijzonder verwelkomt Nederland de richtlijn in de mededeling dat
het versterken van weerbaarheid en veerkracht in staten context-specifiek
is. Er bestaat geen «one size fits all» benadering voor het versterken van
weerbaarheid en veerkracht in landen en het is van groot belang om bij de
operationalisering van de mededeling aandacht te schenken aan landenspecifieke situaties en risico’s. Daarnaast is het van belang om de
verschillende risico’s in hun verband te plaatsen: zo leidt achteruitgang
van ecosystemen tot mogelijke vermindering van inkomsten voor de
allerarmsten met als gevolg economische onzekerheid. Dit kan niet los
van elkaar gezien worden. Daarbij is het van groot belang de weerbaarheid van onze directe partners en buren te versterken. Landen moeten in
hun geheel sterker worden en er zal dus naast nadruk op inclusieve en
participatieve samenlevingen, economische stabiliteit en conflictpreventie
ook rekening gehouden moeten worden met bijvoorbeeld klimaat,
bevolkingsdruk, gebrekkig sociaaleconomisch perspectief, politieke
stabiliteit en rechtsstaatontwikkeling.
Daarnaast acht Nederland de inzet op early warning met specifieke
aandacht voor early action van essentieel belang om de weerbaarheid en
veerkracht van staten daadwerkelijk te kunnen versterken. Door in te
zetten op vroegtijdig identificeren van dreigingen en risico’s (early
warning) en daar waar mogelijk geweld, conflict en instabiliteit te
voorkomen (early action) dragen we bij aan de Nederlandse veiligheid,
welvaart en Nederlandse doelstellingen op ontwikkelingssamenwerking.
Hiertoe dienen de EU-instellingen nauw met de lidstaten samen te
werken, zeker ook met het oog op informatiedeling en de analyse van
actuele ontwikkelingen.
Bij de implementatie van de mededeling is het van belang dat belangrijke
uitgangspunten zoals de Agenda 2030, mensenrechten en het belang van
rechtsstaatontwikkeling overeind blijven staan. Nederland zal zich inzetten
voor een operationele vertaalslag van deze mededeling in de context.
Tevens hecht Nederland grote waarde aan het verbinden van interne en
externe veiligheidsaspecten van het EU-beleid. Nederland steunt daarom
de zes concrete onderwerpen waar de EU aan blijft werken. Nederland
blijft daarbij tevens hechten aan het bevorderen van de (inter)nationale
rechtsorde.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 22 112, nr. 2375

4

In de Mededeling is aandacht voor de samenhang tussen korte termijn
humanitaire actie en langere termijn ontwikkelingsinstrumenten. Zoals de
Commissie en de Hoge Vertegenwoordiger aangeven moet structurele
fragiliteit, met sociaaleconomische en politieke effecten op zowel korte als
lange termijn doeltreffender worden aangepakt om de cyclus van steeds
terugkerende noodsituaties te doorbreken. De huidige aanpak van crises
moet inderdaad beter worden afgestemd op een situatie waarin armoede,
bevolkingstoename, klimaatverandering, snelle verstedelijking, concurrentie om beperkte hulpbronnen, conflicten, gewelddadig extremisme –
alsook mondiale gezondheidscrises – hele regio’s in instabiliteit storten.
Het kabinet kan zich goed vinden in de voorstellen die de Commissie en
de Hoge Vertegenwoordiger doen om de weerbaarheid op het gebied van
migratie en gedwongen ontheemding te verhogen. De Commissie en de
Hoge Vertegenwoordiger noemen de volgende acties: het integreren van
migratie in de politieke betrekkingen met derde landen, de aanpak van
grondoorzaken, het stimuleren van zelfredzaamheid en een waardig leven
voor ontheemden, het optreden tegen menshandel en georganiseerde
misdaad, de ondersteuning van gastgemeenschappen en het versterken
van de feitenbasis voor interventies. Het kabinet herkent hierin de
Nederlandse inzet op het gebied van migratie zoals verwoord in de visie
van het kabinet op de Europese asielproblematiek (Kamerstuk 19 637,
nr. 2030).
c) Eerste inschatting van krachtenveld
De Commissie en de Hoge Vertegenwoordiger hebben de lidstaten
verschillende keren geconsulteerd voorafgaand aan de publicatie van de
gezamenlijke mededeling. Onder de lidstaten bestaat brede steun voor de
brede benadering van het concept weerbaarheid in het licht van het
belang van een geïntegreerde benadering. Bij de verwijzing naar de
interne weerbaarheid van de EU benadrukken lidstaten dat het hier een
mededeling betreft over het externe optreden van de EU, waarbij
uitdagingen buiten de grenzen direct een impact hebben op de EU zelf.
Met Nederland ziet een aantal lidstaten nu graag een operationele
vertaalslag van deze mededeling, met daarin een actieve verbinding met
de interne veiligheidsdimensie.
4. Grondhouding ten aanzien van bevoegdheid, subsidiariteit,
proportionaliteit, financiële gevolgen en gevolgen op het gebied
van regeldruk en administratieve lasten
a) Bevoegdheid
Nederland heeft een positieve grondhouding aanzien van de bevoegdheid. De mededeling raakt aan meerdere bevoegdheden van de EU. Het
ziet o.a. op ontwikkelingssamenwerking, humanitaire hulp, milieu en het
Gemeenschappelijk Buitenland en Veiligheidsbeleid (GBVB). Dit zijn
gedeelde bevoegdheden van de EU en de lidstaten (artikel 2, lid 4 VWEU
voor het GBVB, art. 4, lid 2, sub c, VWEU voor milieu, en artikel 4, lid 4
VWEU voor ontwikkelingssamenwerking en humanitaire hulp). Voor
ontwikkelingssamenwerking en humanitaire hulp (artikel 4, lid 4 VWEU)
geldt dat de lidstaten (parallel aan de Unie) bevoegd blijven hun eigen
beleid te voeren. Voor het GBVB (artikel 2, lid 4 VWEU) geldt dat de
lidstaten bevoegd zijn om extern naast de Unie op te treden. Voor zover
de EU een positie heeft ingenomen, dienen de lidstaten deze te respecteren. In het Verdrag is bepaald dat de Unie toeziet op de samenhang
tussen de diverse onderdelen van haar externe optreden (artikel 21, lid 3
VEU).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 22 112, nr. 2375

5

b) Subsidiariteit
Het kabinet heeft een positieve grondhouding ten aanzien van de
subsidiariteit van de mededeling. De aard van het voorstel vereist een
geïntegreerde Europese aanpak. Externe bedreigingen en instabiliteit
hebben een grensoverschrijdend karakter en vereisen daarmee een
reactie op EU-niveau. Dit wordt ook gereflecteerd in een aantal van de
richtlijnen uit de mededeling, zoals betere samenwerking op informatiedeling. Daarnaast heeft EU-optreden een meerwaarde omdat we als 28
lidstaten meer kunnen bereiken dan wanneer lidstaten individueel
stappen gaan ondernemen op dit terrein.
c) Proportionaliteit
De grondhouding ten aanzien van de proportionaliteit is positief. De
voorgestelde strategische aanpak is geschikt om het doel te bereiken, alle
beleidsterreinen in acht nemend. Daar waar de mededeling voortbouwt
op de bestaande praktijk om de beoordeling van risico- en weerbaarheidsfactoren standaard op te nemen in het ontwerp van de programmeringsprocessen en -projecten gaat de voorgestelde aanpak niet verder dan
noodzakelijk.
Zoals eerder aangegeven zal Nederland zich inzetten voor een operationele vertaalslag van deze mededeling. Wanneer aan deze vertaalslag
door de Commissie, bijvoorbeeld in een nadere mededeling, invulling
wordt gegeven, zal het kabinet de proportionaliteit van de dan voorliggende mededeling nauwkeurig opnieuw beoordelen.
d) Financiële gevolgen
Er zijn geen financiële gevolgen. De EU bouwt met deze mededeling voort
op de bestaande praktijk om de beoordeling van risico- en weerbaarheidsfactoren standaard op te nemen in het ontwerp van de programmeringsprocessen en -projecten voor humanitaire hulp, crisisrespons en ontwikkelingshulp van de EU. Er zijn geen nadere financiële middelen vereist.
Mochten er toch budgettaire gevolgen zijn voor de Nederlandse
begroting, dan worden deze ingepast op de begroting van de beleidsverantwoordelijke departementen, conform de regels van de budgetdiscipline. Nederland is van mening dat eventuele benodigde EU-middelen
gevonden dienen te worden binnen de in de Raad afgesproken financiële
kaders van de EU-begroting 2014–2020 en dat deze moeten passen bij een
prudente ontwikkeling van de EU-jaarbegroting.
e) Gevolgen voor regeldruk en administratieve lasten
Geen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 22 112, nr. 2375

6