Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2014–2015

17 050

Misbruik en oneigenlijk gebruik op het gebied
van belastingen, sociale zekerheid en subsidies

Nr. 488

BRIEF VAN DE MINISTER VAN SOCIALE ZAKEN EN
WERKGELEGENHEID
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 1 oktober 2014
In deze brief informeer ik u over de uitwerking van de maatregelen om
tegemoet te komen aan de ervaren knelpunten met de uitvoering van de
Wet aanscherping handhaving en sanctiebeleid SZW-wetgeving
(Fraudewet). In het algemeen overleg Handhaving van 25 juni jl. heb ik
toegezegd te onderzoeken of binnen het wettelijk kader aanpassingen in
de uitvoeringspraktijk mogelijk zijn om aan de ervaren knelpunten
tegemoet te komen. De motie van de Kamerleden Heerma/Van
Weyenberg1 vraagt mij om, indien de aanpassingen in de uitvoeringspraktijk onvoldoende tegemoet komen aan de ervaren knelpunten, te
onderzoeken of wettelijke aanpassingen noodzakelijk zijn. In deze brief
informeer ik u over de uitkomst hiervan.
In het algemeen overleg Handhaving van 25 juni jl. heb ik ook toegezegd u
bij de aanbieding van het wetsvoorstel Aanpak schijnconstructies een
tussenstand te geven van het aantal inspecties in de eerste helft van 2014
bij de aanpak van arbeidsmarktfraude (Kamerstuk 17 050, nr. 486). Als ik
zou voorzien dat de doelstellingen niet gehaald zouden worden, zou ik dit
uw Kamer mededelen. Ook heeft uw Kamer gevraagd hoe de verschillende cijfers met betrekking tot het aantal geplande inspecties in de
begroting van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid en
het jaarverslag Inspectie SZW 2013 zich tot elkaar verhouden. Ik heb
toegezegd dit te uit te zoeken. In deze brief voldoe ik aan beide
toezeggingen.
Over het wetsvoorstel Aanpak schijnconstructies zelf informeer ik u later
dit jaar. Daarbij zal ik ook ingaan op de motie Van Weyenberg/SchutWelkzijn over de concrete outcome-doelstellingen2 voor de aanpak van
arbeidsmarktfraude.
1
2

kst-17050-488
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2014

Kamerstuk 17 050, nr. 477
Kamerstuk 17 050, nr. 480

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 17 050, nr. 488

1

Tot slot heb ik u toegezegd om u voor 1 oktober een uitwerking te doen
toekomen van de toezegging om in de Wet arbeid vreemdelingen (Wav)
een waarschuwing te introduceren bij een eerste overtreding van de Wav
als niet ook een andere overtreding is begaan. De uitwerking van de vooren nadelen en de mogelijke kosten van de verschillende varianten van
deze introductie vergt meer tijd dan verwacht. De concrete uitwerking kan
daarom niet vóór 1 oktober worden afgerond. Later in het najaar wordt u
hierover geïnformeerd.
Ik zal u in het najaar over bovengenoemde zaken in een vervolgbrief
informeren.
1. Doel fraudeaanpak, handhaving en naleving
Voorop staat dat de meeste burgers en bedrijven de regels naleven, maar
voor degenen die dat niet doen geldt dat fraude niet mag lonen. Ik blijf mij
daarom inzetten voor een stevige en zichtbare aanpak die bestaat uit het
intensiveren van de handhaving, het verhogen van de pakkans en het
voorkomen van fraude. De handhavingscapaciteit bij UWV, SVB en
Inspectie SZW op basis van risicoanalyse wordt steeds effectiever ingezet.
Belangrijk in deze aanpak is het daadwerkelijk verhogen van de pakkans.
Dit gebeurt onder andere door het delen van reeds binnen de overheid
beschikbare gegevens en het samenwerken met betrokken partners. Ook
waar het gaat om grensoverschrijdende praktijken, wordt intensief
samengewerkt. Daarnaast hecht ik erg aan het voorkomen van fraude. In
mijn brief van 4 oktober 2013 heb ik u geïnformeerd over de maatregelen
die ik hiertoe heb genomen3.
Een intensivering van het handhavingsbeleid is echter niet compleet
zonder een effectief sanctieregime als sluitstuk van de handhavingsketen.
In de Fraudewet komt tot uitdrukking dat misbruik van gemeenschapsgeld
een ernstige zaak is en bestraft moet worden. Een belangrijk uitgangspunt
van de Fraudewet is dat sancties potentiële fraudeurs afschrikt en
goedwillenden ondersteunt in hun goede gedrag. Het sanctiebeleid is ook
onlosmakelijk verbonden met de solidariteit in onze sociale zekerheid.
Burgers zijn bereid solidair te zijn als ze er vanuit kunnen gaan dat er
alleen een beroep wordt gedaan op publieke middelen als dat strikt
noodzakelijk is.
2. Ervaren knelpunten Fraudewet
Sinds de Fraudewet in werking is getreden, volg ik de uitvoeringspraktijk
intensief. In de praktijk is een aantal goede praktijkvoorbeelden opgehaald
die navolging verdienen. Ook is door de uitvoering een aantal knelpunten
benoemd die om een oplossing vragen. Ik heb u hierover op 26 mei jl.
geïnformeerd4.
Uit contacten met de uitvoering is mij gebleken dat de uitvoering geen
ruimte ervaart om maatwerk te leveren aan burgers bij kleine overtredingen. Gevolg hiervan is dat bij zeer geringe benadelingsbedragen een
relatief hoge minimumboete wordt opgelegd. Ook als bijvoorbeeld sprake
is van een situatie waarin mensen wel een wijziging melden, maar dit iets
te laat doen (de zogenaamde zelfmelders), moet een boete worden
opgelegd.
Uit de contacten is verder gebleken dat de uitvoering het lastig vindt om
de criteria van verminderde verwijtbaarheid eenduidig toe te passen.
3
4

Kamerstuk 17 050, nr. 439
Kamerstuk 17 050, nr. 474

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 17 050, nr. 488

2

Door de invoering van de Fraudewet is het opleggen van boetes verplicht
als er sprake is van een verwijtbare schending van de inlichtingenplicht.
De bestuurlijke boete kan worden gematigd als sprake is van verminderde
verwijtbaarheid. In het Boetebesluit socialezekerheidswetten zijn criteria
opgenomen die in ieder geval leiden tot verminderde verwijtbaarheid. De
lijst in het boetebesluit is niet limitatief en biedt ruimte aan de uitvoering
om deze in verordeningen of beleidsregels nader te preciseren of aan te
vullen met andere categorieën.
3. Maatregelen
De Fraudewet is bedoeld om (potentiële) fraudeurs af te schrikken en te
bestraffen. De Fraudewet is niet bedoeld voor mensen die kleine fouten
maken of zich vergissen. De straffen zijn fors maar zijn geen doel op zich
en zullen in verhouding moeten staan tot de ernst van de overtreding. De
door de uitvoering aangedragen knelpunten laten zien dat hierin
verbeteringen mogelijk zijn zonder de uitgangspunten van de wet aan te
passen. Ik vind het belangrijk dat de fraudeaanpak onder uitvoerders en
samenleving voldoende draagvlak heeft.
Ik wil daarom verbeteringen realiseren door de uitvoering te ondersteunen met het maximaal benutten van ruimte die de wet biedt.
Daarnaast informeer ik u over een aantal ontwikkelingen dat niet direct
betrekking heeft op de Fraudewet maar wel relevant is voor het
voorkomen van overtredingen van de inlichtingenplicht.
Uitwerking ondersteunende maatregelen
In mijn brief van 26 mei jl. heb ik een aantal maatregelen aangekondigd
om aan de ervaren knelpunten in de uitvoeringspraktijk tegemoet te
komen. Ik heb hieraan de volgende uitwerking gegeven.
In de Verzamelbrief aan gemeenten d.d. 16 juli 2014 heb ik nogmaals
aandacht besteed aan de correcte interpretatie van het overgangsrecht.
Ook heb ik in deze Verzamelbrief nogmaals aandacht besteed aan de
mogelijkheden om rekening te houden met vergissingen en kleine fouten
Tevens zijn gemeenten gewezen op de mogelijkheid om in verordeningen
de mate van verwijtbaarheid uit het Boetebesluit socialezekerheidswetten
aan te vullen of nader te preciseren. De beschikbare goede voorbeelden
(inzet van kwaliteitsmedewerkers en vormen van intervisie) om te komen
tot een uniforme toepassing van de Fraudewet, zijn ook in de Verzamelbrief gedeeld.
Ik zal de uitvoering blijven ondersteunen met een correcte toepassing van
de Fraudewet. Voor de tweede helft van 2014 heb ik aan het Landelijke
Kenniscentrum Handhaving (LKC) aanvullende financiering verstrekt om
de voorlichtingsactiviteiten van het LKC over de Fraudewet aan
gemeenten voort te zetten. Ik heb het LKC specifiek verzocht om bij haar
activiteiten (bijvoorbeeld bijeenkomsten in de regio, brochures, handreikingen en modelverordeningen) aansluiting te zoeken bij de door de
uitvoering ervaren knelpunten zoals de genoemde vergissingen en kleine
fouten, het overgangsrecht en het toepassen van de mate van verwijtbaarheid.
Overige maatregelen
Mijn beleid is er ook op gericht om te voorkomen dat mensen frauderen.
Het hergebruiken van reeds bij de uitvoering beschikbare gegevens past
mijn inziens bij een effectief uitvoerings- en handhavingsbeleid. De klant
heeft in sommige gevallen de plicht om inlichtingen te verstrekken

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 17 050, nr. 488

3

waarover de uitvoerders al beschikken. In de Wet eenmalige gegevensuitvraag (WEU) is naast de eenmalige uitvraag van bepaalde gegevens
voorzien dat bij ministeriele regeling gegevens kunnen worden aangewezen waarvoor de inlichtingenplicht vervalt. SVB past dit reeds op een
aantal gegevens toe. In reactie op een vraag van de VVD-fractie heb ik uw
Kamer toegezegd te (laten) onderzoeken of UWV dit op gelijke wijze kan
toepassen. Zoals ik u reeds heb gemeld laat ik in het kader van de
evaluatie van de Wet SUWI o.a. onderzoeken welke andere gegevens, ook
die door UWV en gemeenten worden gebruikt, hiervoor in aanmerking
kunnen komen. Deze evaluatie is in de tweede helft van 2015 gereed.
Aanpassingen wet- en regelgeving
Naast genoemde maatregelen overweeg ik de wet op onderdelen aan te
passen. Bij deze afweging wil ik ook de uitkomsten van het vervolgonderzoek van de Nationale ombudsman naar de Fraudewet betrekken. Dit
onderzoek is later dit najaar gereed. Nadat het rapport is verschenen, zal
ik uw Kamer hierover informeren en indien nodig met concrete
voorstellen komen.
4. Evaluatie van de Fraudewet
De Fraudewet regelt het sluitstuk van de handhavingketen, namelijk de
sanctionering. Dit kan echter niet los worden gezien van de overige
onderdelen van de handhavingketen zoals voorlichting en preventie,
opsporing en controle. De Fraudewet strekt zich uit over meerdere en
diverse materiewetten met verschillende doelgroepen. Bij de indiening
van het wetsvoorstel is er daarom voor gekozen om de evaluatie van de
sanctiebepalingen mee te laten lopen in de evaluaties van de afzonderlijke
materiewetten. Dit blijft zo.
Dit laat onverlet dat ik het zinvol acht om in aanvulling op bovenstaande
het gehele handhavingproces (preventie, opsporing en sanctionering) bij
de sociale zekerheidswetten, inclusief het sanctieregime zoals vastgelegd
in de Fraudewet, in 2016 te evalueren. Zoals destijds is opgenomen in de
toelichting van het wetsvoorstel, wordt met de Fraudewet beoogd fraude
te voorkomen en de pakkans te vergroten, een versnelling van de
uitstroom uit uitkeringen te realiseren en de solidariteit voor het sociale
stelsel te behouden. Hiertoe is het sanctioneringregime (altijd en langer
terugvorderen, hogere boetes, recidive strenger bestraffen en een
robuuste incasso) verscherpt. De Fraudewet is voor mij succesvol als de
verscherping van het sanctioneringregime bijdraagt aan de hiervoor
genoemde doelen van deze wet. Bij de evaluatie van dit deel van het
handhavingproces zullen, zover mogelijk en wenselijk, deze elementen
dan ook worden betrokken.
Om zicht te houden op de fraudebestrijding blijf ik de uitvoering van de
Fraudewet jaarlijks monitoren aan de hand van kengetallen. Dit zijn
bijvoorbeeld getallen met betrekking tot het aantal en bedrag aan
opgelegde boetes wegens fraude, het aantal en het bedrag aan geconstateerde overtredingen, het aantal gevallen van recidive, incassoratio en
dergelijke. Ik zal deze (cijfermatige) informatie betrekken bij de evaluatie.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 17 050, nr. 488

4

5. Tussenstand aantal inspecties in de aanpak van arbeidsmarktfraude
Omschrijving

Planning 2014

Aantal inspecties arbeidsmarktfraude
(Wav, Wml, ATW en Waadi1)
Aantal inspecties Arbeidsomstandigheden (o.a. Arbowet3, ATW, Warenwet)
Aantal inspecties Major Hazard Control
(Brzo4)

Begroting 5.300
Prognose2 circa 4.000
Begroting 17.500
prognose circa 17.500
Begroting 445
Prognose circa 426

Eerste helft 2014
(tot 1 juli 2014)

1.676
9.044
213

1

Wet arbeid vreemdelingen (Wav), Wet minimumloon en minimumvakantiebijslag (Wml),
Arbeidstijdenwet (ATW) en Wet allocatie arbeidskrachten door intermediairs (Waadi)
Dit zijn de cijfers zoals gemeld in het Jaarplan 2015. Begroting verwijst naar de oorspronkelijke
raming zoals opgenomen in het jaarplan Inspectie SZW 2014. Prognose is de raming naar inzicht
op het moment van schrijven van het Jaarplan Inspectie SZW 2015.
3
Arbeidsomstandighedenwet (Arbowet)
4
Besluit risico’s zware ongevallen 1999 (Brzo)
2

Tussenstand aantal inspecties in de aanpak van arbeidsmarktfraude 2014
In haar Meerjarenplan 2013–2014 heeft de Inspectie SZW de keuze
gemaakt om de inspectiecapaciteit te verleggen naar notoire overtreders
en misstanden. Op het terrein van arbeidsmarktfraude concentreert de
Inspectie SZW zich op die werkgevers die, bijvoorbeeld door schijnconstructies toe te passen, de wet- en regelgeving ontduiken en overtreden.
Deze zaken kosten meer tijd dan eenvoudige, kleinschalige zaken. Uw
Kamer heeft in diverse overleggen gewezen op het belang van deze
aanpak. Deze aanpak is geen eenvoudige. In de praktijk blijkt het
weerbarstig om die notoire overtreders en misstanden in kaart te brengen
en aan te pakken. Juist de notoire overtreders gebruiken geraffineerde
methoden om uit het zicht te blijven. In toenemende mate komt de
Inspectie SZW dan ook complexe fenomenen tegen, waaronder schijnconstructies.
Bij de hiervoor geschetste aanpak hoort ook dat de Inspectie SZW
herinspecteert totdat bedrijven zich aan de regels houden. Die aanpak is
ook bevestigd in het meerjarenplan 2015–2018 en het jaarplan 2015 dat
uw Kamer recent is toegestuurd.
Daarnaast zijn de boetes met inwerkingtreding van de Wet aanscherping
handhaving en sanctiebeleid SZW-wetgeving (Wahss) verhoogd. De
Inspectie SZW ziet dat enerzijds de keuze de inspectiecapaciteit te
verleggen naar notoire overtreders en misstanden en anderzijds de
verhoogde boetes die de Inspectie SZW oplegt, een tegenreactie
oproepen. De juridische procedures die gevoerd moeten worden zijn
omvangrijker en betekenen een toenemende druk op de tijd die besteed
moet worden aan de zaken. Het vraagt immers tijd om de aangetroffen
situatie zorgvuldig vast te leggen en bewijsvoering juridisch sluitend te
krijgen.
Ook zien we een toename in het aantal werkgevers dat betrokken is in een
zaak en onderzocht dient te worden. Onderzoeken worden grootschaliger
en hebben vaker internationale aspecten.
In 2014 is ten opzichte van 2012 sprake van een verdubbeling van het
gemiddeld aantal uren dat een inspecteur besteedt aan één onderzoek. Op
10 september jl. heeft een technische briefing aan uw Kamer plaatsgevonden over de aanpak van schijnconstructies, waarbij ook aandacht is
besteed aan bovengenoemde complexiteit aan de hand van de onderzoeken bij de A2 en A4.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 17 050, nr. 488

5

Ontwikkelingen die meespelen in de mate waarin schijnconstructies
toegepast worden zijn onder andere het vrij verkeer van werknemers
binnen de Europese Unie en economische omstandigheden. In augustus
2013 heb ik een «Code Oranje» afgegeven voor de negatieve neveneffecten van het vrij verkeer van werknemers binnen de Europese Unie. Ik
heb toen gewaarschuwd dat als de EU onvoldoende doet tegen oneerlijke
concurrentie op de arbeidsvoorwaarden en oneigenlijke verdringing, dit
grote gevolgen kan hebben voor de sociale bescherming van alle
werknemers binnen de EU. Tegelijkertijd heeft de Nederlandse arbeidsmarkt veel last gehad van de economische crisis. Het economisch herstel
heeft lang op zich laten wachten.
Zowel de neveneffecten van het vrij verkeer van werknemers als de
gevolgen van het achterblijven van het economisch herstel leiden tot een
neerwaartse druk op de arbeidsvoorwaarden. Enerzijds ziet de Inspectie
SZW hierdoor een toename van werkgevers die op zoek zijn naar het
verlagen van hun kosten en die de feitelijke situatie proberen te
versluieren door middel van schijnconstructies. Anderzijds ziet zij
werknemers die al dan niet noodgedwongen genoegen lijken te nemen
met minder dan waar ze wettelijk of op grond van de cao recht op hebben.
De mate van toename van deze fenomenen en de daarmee gemoeide
extra inspectietijd per zaak is onvoldoende voorzien.
Tot slot zijn er het afgelopen jaar door de rechtbank en Raad van State
verschillende uitspraken gedaan over de handhaving door de Inspectie
SZW. Bovendien heeft het Europees Hof zeer recent een uitspraak gedaan
over tewerkstelling van gedetacheerde derdelanders. Door deze gerechtelijke uitspraken hebben mijn inspecteurs minder instrumenten om
ongewenste praktijken aan te pakken, bijvoorbeeld op het terrein van de
ontduiking van het wettelijk minimumloon.
Later dit jaar informeer ik uw Kamer verder over de aanpak van arbeidsmarktfraude en de maatregelen die ik neem om de Inspectie SZW meer
instrumenten te bieden om fraude en schijnconstructies aan te pakken.
6. Verschillende cijfers over het aantal geplande inspecties
In het AO van 25 juni jl. heeft uw Kamer mij ook gevraagd naar het
verschil in cijfers tussen de Begroting van het Ministerie van Sociale
Zaken en Werkgelegenheid 2014 (5.600) en het Jaarverslag van de
Inspectie SZW 2013 (6.067). Oorspronkelijk had de Inspectie SZW een
planning van 8.350 inspecties op het terrein van arbeidsmarktfraude
(Jaarplan Inspectie SZW 2013). Toen deze planning in 2012 gemaakt werd,
was er nog onvoldoende zicht op de invloed van de hierboven beschreven
problematiek op de handhaving. Daarom is in de loop van het jaar 2013
de planning bijgesteld. Dit heeft geleid tot een prognose van 5.600
inspecties in 2013 (Begroting SZW 2014). Per abuis is in het Jaarverslag
2013 niet het correcte aantal (bijgestelde) inspecties gemeld.
De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
L.F. Asscher

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 17 050, nr. 488

6