Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2022–2023

31 935

Beleidsdoorlichting Financiën

Nr. 79

BRIEF VAN DE MINISTER VAN FINANCIËN
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 19 oktober 2022
Naar aanleiding van de vragen van de commissie Financiën over de
onderzoeksopzet Evaluatie Toezicht Belastingdienst (2017–2023)
(Kamerstuk 31 935, nr. 78), van 16 september 2022, beantwoord ik, mede
namens de Staatssecretaris Fiscaliteit en Belastingdienst, hierbij de
gestelde vragen per onderwerp.
1. Afbakening
U vraagt om een nadere toelichting op de afbakening van de evaluatie.Allereerst gaat het daarbij om de definitie en reikwijdte van het begrip
«massaal toezicht». Gevraagd is om aan te geven welke processen en
(organisatie)onderdelen binnen de reikwijdte van het voorliggend
onderzoek vallen, en hoe deze zijn verdeeld over de aandachtsgebieden
inkomensheffing (IH), loonheffing (LH), vennootschapsbelasting (Vpb) en
omzetbelasting (OB). Hierna wordt achtereenvolgens ingegaan op de
definitie van massale processen, de afbakening voor het onderzoek, de
verantwoordelijke (organisatie)onderdelen en het type processen dat
binnen de reikwijdte van het onderzoek valt.
Zoals opgemerkt in uw brief, werd in de beleidsdoorlichting van toezicht,
opsporing en massale processen uit 2017 vastgesteld dat het lastig is om
een goede definitie op te stellen van massale processen. In het rapport
werden de complete massale processen omschreven als: «(een keten van)
processen in de organisatie die substantiële informatiestromen (geautomatiseerd) verwerken (behalve waar fiscale kennis nodig is om de
informatiestroom te bewerken)».
De vorige beleidsdoorlichting zag op de massale processen als geheel.
Deze evaluatie is ingeperkt tot dat deel van het massale proces dat
betrekking heeft op en/of bijdraagt aan (massaal) toezicht. Een
beschrijving van welke (elementen) van de massale processen op welke
manier gerelateerd zijn aan toezicht is onderdeel van het onderzoek zelf.

kst-31935-79
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2022

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 31 935, nr. 79

1

De massale processen binnen de Belastingdienst zijn belegd bij het
organisatieonderdeel Centrale Administratieve Processen (CAP). CAP is
verantwoordelijk voor de ontvangst, verwerking en verzending van alle
fiscale gegevens aan en van alle burgers en bedrijven. Het organisatieonderdeel CAP bestaat uit vier clusters, «Gegevens», «Heffing», «Inning» en
«Centrale functies», met ieder een eigen taakstelling1. Massale processen
of elementen daarvan die bijdragen aan het (massale) toezicht behoren tot
het werk van de clusters Gegevens en Heffing. Het gaat onder andere om:
− Het geautomatiseerd ontvangen en verwerken van aangiften en
aanslagen (IH, LH, Vpb, OB);
− De uitvoering van het massaal toezicht door CAP (massaal corrigeren
op basis van contra-informatie) (IH);
− De uitvalbehandeling2 (IH, LH, Vpb, OB);
− De processen die zien op het opleveren van aangiften op basis van
selectiemodules en/of risicomodellen aan de directies Particulieren,
Midden- en Kleinbedrijf en Grote Ondernemingen (IH, LH, Vpb, OB);
− Het constateren van het administratieve verzuim (geautomatiseerd
herinneren en/of opleggen van boetes bij het niet of niet tijdig indienen
van aangiften voor de vier middelen; IH, LH, Vpb, OB);
− Het inwinnen en beschikbaar stellen van gegevens voor de Vooraf
Ingevulde Aangifte voor de inkomensheffing (VIA)
− Het beschikbaar stellen van contra-informatie voor het toezicht (IH).
Ten tweede wilt u in meer detail weten welke onderdelen van bovengenoemd punt vallen onder de «beweging naar de voorkant». De Belastingdienst streeft er naar dat zoveel mogelijk burgers en bedrijven uit zichzelf
hun fiscale verplichtingen nakomen3. Belangrijk daarbij is dat problemen
en fouten worden voorkomen in plaats van deze achteraf te verhelpen en
herstellen. Om hier invulling aan te geven maakt de Belastingdienst in zijn
strategie een «beweging naar de voorkant»4. In de «beweging naar de
voorkant» staan burgers en bedrijven centraal en verwijst «de voorkant»
naar het vooraf borgen van de kwaliteit van de aangifte. Een analyse van
de doelen die ten grondslag liggen aan de «beweging naar de voorkant»
en de inspanningen die er onderdeel van zijn maken deel uit van het
onderzoek. Het gaat om dienstverlenings- en toezichtactiviteiten die plaats
vinden voordat de aangifte wordt ingediend of tijdens het indienen van de
aangifte (in de actualiteit). De gedachte is dat het zo makkelijker is voor
burgers en bedrijven om aan hun verplichtingen te voldoen, en dat
toezicht achteraf minder nodig is.
Voor wat betreft het toezicht gaat het daarbij om de volgende activiteiten/
inspanningen en handhavingsinstrumenten: de Vooraf Ingevulde Aangifte
(VIA), horizontaal toezicht, proactieve inzet gericht op fiscale dienstverleners, het afhandelen van Smart Bel Afspraken en Frontoffice Backofficeberichten. Daarnaast betreft het bij ondernemingen ook vooroverleg en
het delen van het individueel toezichtplan en het strategisch behandelplan.

1

Inning zorgt voor de massale in- en uitbetalingen van de gehele Belastingdienst en de
invordering bij toeslaggerechtigden, particulieren en kleine ondernemers. Voor de invordering
is een aparte evaluatie voorzien (Rijksbegroting IX, 2022, Strategische Evaluatie Agenda:
evaluatie inningsproces, afronding 2023). Centrale Functies verzorgt de integrale planning en
productiesturing. Gegevens zorgt voor het inwinnen, beheren en beschikbaar stellen van
gegevens voor o.a. de uitvoering van toezicht door de Belastingdienst. Cluster Heffing zorgt
voor het (deels geautomatiseerd) ontvangen en verwerken van aangiften en aanslagen.
2
Uitval treedt op wanneer het systeem niet beschikt over een volledige of consistente set van
gegevens en derhalve de handeling niet automatisch kan verwerken.
3
Uitvoerings- en handhavingsstrategie Belastingdienst. https://open.overheid.nl/repository/ronl57ded8a3b426d9001140319c30fb5a2f1c5fdccc/1/pdf/uitvoerings-en-handhavingsstrategiebelastingdienst-januari-2022.pdf.
4
Zie ook Jaarplan 2022 Belastingdienst, Kamerstuk 31 066, nr. 958.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 31 935, nr. 79

2

Tot slot wilt u weten welke kleinschalige pilots/experimenten worden
geselecteerd voor de meting van doeltreffendheid van het gevoerde
beleid. Momenteel wordt geïnventariseerd of en zo ja welke pilots,
experimenten en/of effectmetingen door de uitvoerende dienstonderdelen
van de Belastingdienst zijn of worden uitgevoerd in de onderzoeksperiode
van de beleidsevaluatie (2017–2023). De inventarisatie lijkt voldoende
materiaal op te leveren, maar is nog niet klaar en er is om die reden ook
nog geen selectie gemaakt. Dit staat gepland voor het laatste kwartaal van
dit jaar. Het streven is daarbij om in de selectie variatie te hebben in
doelgroepen en in de aard van de onderzochte toezichtactiviteit (vooraf, in
de actualiteit of achteraf).
2. Passendheid
Allereest vraagt u in meer detail te vernemen op welke wijze het begrip
«passendheid» in de evaluatie wordt geoperationaliseerd en met welke
onderzoeksmethode de deelvraag zal worden beantwoord.
Zoals u in het voorstel heeft kunnen lezen bestaat de evaluatie van
(massaal) toezicht uit drie onderdelen: een planevaluatie, een procesevaluatie en een evaluatie van doeltreffendheid en doelmatigheid. De
verkenning van wat passend toezicht inhoudt, en hoe dat zich verhoudt tot
menselijke maat en maatwerk, is onderdeel van de planevaluatie. De
planevaluatie brengt in kaart welke inspanningen door de Belastingdienst
worden verricht om de menselijke maat en maatwerk in het toezicht te
borgen/vergroten, en gaat na of het aannemelijk is dat met de inspanningen de beoogde doelen zullen worden bereikt. Daarbij spitst de vraag
zich toe op de inspanningen die nu zijn/worden verricht om menselijke
maat en maatwerk in toezicht te borgen/vergroten. Zoals het plan van
aanpak vermeldt is het niet de bedoeling om met kaders van nu
uitspraken te doen over het functioneren van het toezicht in het verleden.
De planevaluatie zal worden uitgevoerd door een onafhankelijk onderzoeksbureau op basis van documentenanalyse, interviews en bestudering
van de relevante (wetenschappelijke) literatuur. In de planevaluatie wordt
uitgewerkt wat de doelen en strategie van het toezicht zijn en, welke
(nieuwe) activiteiten er deel van uitmaken, wat de (veronderstelde)
samenhang tussen activiteiten en doelen is, en wat (tussen)doelen zijn.
Door beleidskeuzes en veronderstellingen expliciet te maken (beleidstheorie) en na te gaan in hoeverre ze vanuit theorie en literatuur kunnen
worden onderbouwd, kan aannemelijk worden gemaakt of en onder welke
voorwaarden (waaronder «passendheid») de met het toezicht beoogde
doelen kunnen worden gerealiseerd.
De planevaluatie beoogt dus een bijdrage te leveren aan de invulling van
menselijke maat en maatwerk als het gaat om het toezicht. Het
uitgangspunt bij menselijke maat is in ieder geval dat er recht wordt
gedaan aan de belangen van burgers en ondernemers bij de totstandkoming van beleid, wet- en regelgeving en de uitvoering en handhaving
daarvan (definitie Tijdelijke Commissie Uitvoeringsorganisaties (TCU)).
Maatwerk is daar onderdeel van en wordt door de TCU omschreven als
«rekening houden met de individuele omstandigheden van de burger én
de bedoeling van de wet.» Essentieel is ook dat de Belastingdienst
rechtsstatelijk handelt en opereert binnen de grenzen van wet- en
regelgeving, waaronder ook de algemene beginselen van behoorlijk
bestuur.
Ten tweede verzoekt u om in de procesevaluatie na te (laten) gaan hoe de
menselijke maat en maatwerk in het toezicht kan worden geborgd en
vergroot. Zoals in het plan van aanpak is beschreven, richt alleen de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 31 935, nr. 79

3

planevaluatie en niet de procesevaluatie zich op «passendheid». Met
betrekking tot menselijke maat, maatwerk en ook rechtsstatelijkheid lopen
momenteel verschillende (ontwikkel)trajecten binnen de Belastingdienst.
Met het onderdeel planevaluatie wordt daarvan een beschrijving en
beoordeling gegeven die kan helpen om verdere stappen te zetten. Maar
omdat het beleid nog sterk in ontwikkeling is, is het nog te vroeg om met
een procesevaluatie de werking te evalueren.
Tot slot roept de centrale rol van het begrip «passendheid» in de evaluatie
de vraag op of, en op welke wijze, de eindgebruikers worden betrokken bij
de evaluatie. Als met eindgebruikers vooral belastingplichtige burgers en
bedrijven worden bedoeld, dan zal (de ervaring van) «passendheid» voor
deze groep aan bod komen in de interviews met belangenbehartigers. Te
denken valt daarbij aan de Nationale ombudsman en (koepels en
organisaties van) Fiscaal dienstverleners. Daarnaast zal gebruik worden
gemaakt van de resultaten van onderzoeken onder groepen belastingplichtigen die in opdracht van de Belastingdienst worden uitgevoerd en
die informatief zijn voor een beeld van de «passendheid». Een voorbeeld
daarvan is de Fiscale Monitor waarin de belangrijkste doelgroepen
belastingplichtigen en hun vertegenwoordigers ieder jaar met een
enquête worden bevraagd. Daarin zitten ook vragen naar de ervaring met
toezichtactiviteiten van de Belastingdienst en de uitkomst daarvan. Ook
door signalen van belastingplichtigen komt informatie over knelpunten
naar boven die te maken kunnen hebben met het toezicht. Deze informatie
wordt sinds 2021 verzameld en gebundeld in de Stand van de uitvoering.
Al dit en eventueel ander relevant (onderzoeks)materiaal zal aan de
externe onderzoekers ter beschikking worden gesteld.
3. Indicatoren
U verwijst naar de memorie van toelichting op de ontwerpbegroting
Financiën 2022 waarin wordt gesuggereerd dat in de voorliggende
evaluatie nieuwe indicatoren worden gevolgd die vanaf 2021 in gebruik
zijn. U vraagt om een nadere toelichting op de wijze waarop de indicatoren worden bezien in de evaluatie.
In de Rijksbegroting van 20215 is een herziene set van kengetallen en
prestatie-indicatoren opgenomen. De kengetallen betreffen de metingen
ten aanzien van de verschillende aspecten van compliance, de belastingmoraal en het vertrouwen in de Belastingdienst van de grootste
doelgroepen belastingplichtigen. De prestatie-indicatoren geven weer hoe
de Belastingdienst scoort als het gaat om vier tussendoelen die door de
Belastingdienst beïnvloedbaar zijn en bepalend zijn voor compliance van
belastingplichtigen. De vier tussendoelen zijn adequate behandeling,
gemak, effectief informeren en corrigerend optreden. Door de kengetallen
en indicatoren gedurende een langere periode in beeld te brengen
ontstaat inzicht in het belastingklimaat in Nederland en de prestaties van
de Belastingdienst. Dit vormen elementen om de oordelen over doeltreffendheid, doelmatigheid en «passendheid» van het toezicht op te baseren.
De nieuwe kengetallen en prestatie-indicatoren zijn voor het eerst
gerapporteerd in 2021. Voor de evaluatie kunnen de jaren 2021, 2022 en
2023 worden gebruikt. De kengetallen weerspiegelen de mate waarin
burgers en bedrijven hun fiscale verplichtingen nakomen en de bereidheid
daartoe en de eventuele veranderingen daarin door de jaren. Deze
kengetallen zijn indicatief voor de mate van fiscale compliance in
Nederland. De kengetallen worden zowel beïnvloed door het werk van de
Belastingdienst, als door andere factoren. De indicatoren ten aanzien van
5

Kamerstuk 35 925 IX, nr. 1.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 31 935, nr. 79

4

de tussendoelen zijn wel informatief voor het werk van de Belastingdienst.
Daarbij gaat het om objectieve indicatoren (bijv. percentage aangiften
IH-NW waarbij de belastingplichtige niet hoeft aan te vullen) en om
belevingsindicatoren (hoe wordt het door belastingplichtigen ervaren).
Ten tweede verzoekt u om, naast de externe onafhankelijke deskundige
die deel uitmaakt van de begeleidingscommissie, het eindresultaat te
laten beoordelen door een externe deskundige die géén onderdeel heeft
uitgemaakt van de begeleidingscommissie. In lijn met de voorschriften uit
de Regeling Periodiek Evaluatieonderzoek 2018, wordt ten minste één
methodologische en/of beleidsinhoudelijk onafhankelijk deskundige
betrokken. De deskundige geeft een onafhankelijk oordeel over de
validiteit en betrouwbaarheid van de bevindingen van het uitgevoerde
onderzoek. Om deze externe deskundige in staat te stellen zich zo volledig
mogelijk te informeren over de wijze waarop het onderzoek wordt
uitgevoerd en hoe beslissingen tijdens het onderzoek tot stand komen,
maakt de onafhankelijk deskundige onderdeel uit van de begeleidingscommissie. Omdat de beleidsevaluatie geen cijfermatige, statistische
exercitie is, is voor een toets op de betrouwbaarheid en validiteit van het
onderzoek zicht op de werkwijze en totstandkoming noodzakelijk. Om die
reden wordt geen extra onafhankelijk deskundige betrokken die alleen het
eindrapport beoordeelt en die niet deelneemt aan de begeleidingscommissie. Deze werkwijze is daarmee in lijn met andere evaluaties die op de
Rijksbegroting plaatsvinden.
Wel zijn en worden oordelen van onafhankelijk deskundigen op andere
manieren gevraagd en benut. Een eerdere versie van het plan van aanpak
voor deze evaluatie is ter beoordeling voorgelegd aan de Commissie
Beleidsevaluatie van Financiën, inclusief de twee onafhankelijk deskundigen die daar zitting in nemen: Prof. Dr. Carl Koopmans en Dr. Valerie
Pattyn6. Deze commissie zal ook periodiek over de voortgang van de
uitvoering van de evaluatie worden geïnformeerd. Bovendien zal het
concepteindrapport voor commentaar en suggesties aan (de onafhankelijke deskundigen in) de Commissie Beleidsevaluatie worden voorgelegd
en zullen de uitkomsten daarvan worden gedeeld met de externe
onderzoekers en de begeleidingscommissie.
Tot slot wilt u weten op basis van welke criteria de deskundigen zijn
geselecteerd, evenals hun expertise en namen. Op dit moment is er nog
geen deskundige gevraagd om bij deze evaluatie de rol van externe
deskundige te vervullen. Dit staat de komende maand gepland, zodat de
begeleidingscommissie – met daarin de externe deskundige – vanaf de
start van de werkzaamheden van het externe onderzoeksbureau operationeel zal zijn. Voor de rol van externe deskundige wordt een hoogleraar
of lector (of iemand van gelijkwaardig niveau) gevraagd die expertise
heeft op het terrein van beleidsevaluatie en die kennis en ervaring heeft
op het terrein van toezicht en/of fiscaal toezicht. Conform planning gaat de
uitvoering van het onderzoek van start vanaf januari 2023.
De Minister van Financiën,
S.A.M. Kaag

6

Dr. Valerie Pattyn is per 1 september 2022 geen lid meer van de Commissie Beleidsevaluatie.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 31 935, nr. 79

5