Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2010–2011

29 427

ILO-verdragen

Nr. 70

BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN SOCIALE ZAKEN EN
WERKGELEGENHEID
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 6 april 2011
Verdragen van de ILO vervullen een belangrijke functie bij het invoeren en
uitbouwen van stelsels van sociale zekerheid. Deze verdragen geven
immers (minimum)normen voor de verschillende onderdelen van de
sociale zekerheid. Uit ratificatie van deze verdragen spreekt de ambitie
van de bij deze verdragen aangesloten landen om sociale bescherming te
realiseren. In die zin hebben internationale verdragen bij de vorming van
het stelsel van sociale zekerheid in Nederland zeker een belangrijke
functie vervuld. Een sociaal zekerheidsstelsel is echter geen statisch
gegeven, maar ontwikkelt zich in de tijd. De sociaaleconomische omstandigheden en maatschappelijke opvattingen veranderen en noodzaken tot
wijzigingen in het beleid. In internationale verdragen is hiermee rekening
gehouden door het gebruik van flexibele en open normen. Dit geeft staten
de ruimte om (onderdelen van) hun sociale zekerheidsstelsel te
moderniseren.
Zo heeft in Nederland een omslag plaats gevonden van een passief naar
een actief stelsel. Sinds eind jaren ’90 zijn verschillende maatregelen
getroffen om het activerende karakter van het arbeidsongeschiktheidsstelsel te vergroten. De kern van deze maatregelen is dat de verantwoordelijkheid voor preventie en re-integratie bij werkgevers en werknemers is
neergelegd. Zij zijn immers in staat om ziekteverzuim en arbeidsongeschiktheid te voorkomen en werkhervatting te bevorderen. Deze verantwoordelijkheid is versterkt met financiële prikkels voor werkgevers en
werknemers. Ook zijn voorschriften gesteld met betrekking tot de aanpak
van langdurig verzuim. Het UWV toetst na twee jaar ziekte of die
voorschriften zijn nageleefd. De Wet WIA sluit naadloos aan op het eerder
ingezette beleid. De Wet WIA is de meest recente beleidswijziging in deze
reeks van maatregelen. In de Wet WIA staat centraal wat iemand nog kan
en niet wat iemand niet kan. Met andere woorden, werkhervatting staat
voorop. Door middel van financiële prikkels worden werkgevers en
werknemers gestimuleerd er alles aan te doen om ervoor te zorgen dat
gedeeltelijk arbeidsgeschikten zoveel mogelijk aan het werk gaan of

kst-29427-70
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2011

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 29 427, nr. 70

1

blijven. Tegelijkertijd is er inkomensbescherming voor mensen die echt
niet meer kunnen werken.
Een analyse van het effect van verschillende maatregelen op de
instroomkans in de WAO/WIA laat zien dat tussen 1999 en 2009 de
instroomkans met 71% is afgenomen. Ongeveer de helft van die daling
hangt samen met twee wetten. De Wet Pemba uit 1998 en de Wet
verbetering poortwachter uit 2002.
De andere helft van de instroomdaling komt voort uit de drie maatregelen
die samenhangen met de introductie van de Wet WIA: de aanscherping
van het Schattingsbesluit uit 2004, de verlenging loondoorbetalingplicht
bij ziekte uit 2004 en de invoering van de Wet WIA zelf in 2006.
Zoals blijkt uit mijn brief van 25 maart jl. (Kamerstuk 32 716, nr. 1) over de
WIA-evaluatie, heeft de Wet WIA er toe bijgedragen dat veel minder
werknemers dan in het verleden een beroep doen op een arbeidsongeschiktheidsuitkering. Internationaal bestaat er veel belangstelling
voor de systematiek van de WIA. Onder meer de OECD heeft zich in
positieve zin uitgelaten over de beleidsmaatregelen in Nederland. In een
vergelijkend landenonderzoek stelt de OECD het volgende «When it
comes to sickness and disability, no other OECD country has such an
interesting story to tell as the Netherlands. First, sickness absence fell
from 10% in the late 1980s to only 4% today. More recently, the inflow into
disability benefit also dropped remarkably, from almost 12 per 1000 in
2001 (and in fact during most of the two decades prior to the turn of the
century) to around four per 1000 in 2007. Eventually, from 2005 onwards,
the Total number of people on disability benefit also started to fall. This
success is a consequence of a series of very comprehensive reforms,
characterised by a shift of responsibilities to employers and employees, a
tightening in benefit eligibility and generosity, and a (partial) privatisation
of hitherto public schemes.» (OECD, Sickness, disability and work:
breaking the barriers, vol. 3 Denmark, Finland, Ireland and The
Netherlands).
Deze toegenomen aandacht voor activering in het nationale beleid heeft
ertoe geleid dat meer werknemers behouden blijven voor de arbeidsmarkt, dat minder werknemers een beroep doen op de arbeidsongeschiktheidsregelingen, dat de totale financiële lasten die zijn verbonden aan
arbeidsongeschiktheid dalen en dat bij volledig en duurzame arbeidsongeschiktheid een betere inkomenswaarborg kan worden geboden dan in
het verleden. Deze toegenomen aandacht voor activering in het nationale
beleid is niet gepaard gegaan met wijziging van het ILO-verdrag 121. Het
nieuwe beleid, met nieuwe accenten uit het begin van de 21e eeuw, moet
zodoende worden beoordeeld in het kader van een verdrag dat dateert uit
1964.
Bovenstaande context is van belang voor de beoordeling of de Wet WIA in
overeenstemming is met de normen die in ILO-verdrag 121 zijn
neergelegd. Over die verenigbaarheid heeft het Comité van Deskundigen
van de ILO zijn zienswijze gegeven in het recente jaarlijkse rapport.
Met haar brief van 18 maart jl. (2011Z04677/2011D13888) vraagt de vaste
Kamercommissie voor Sociale Zaken en Werkgelegenheid van de Tweede
Kamer mij om daar een reactie op te geven. Een soortgelijk verzoek heeft
de vaste Kamercommissie voor Sociale Zaken en Werkgelegenheid
gedaan bij brief van 29 maart jl. Met deze brief kom ik tegemoet aan beide
verzoeken. Voorts beantwoord ik in een separate brief de kamervragen
van het lid Vermeij (PvdA) over dit onderwerp (Aanhangsel Handelingen II
2010/11, nr. 1957).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 29 427, nr. 70

2

Met de Wet WIA is een fundamentele wijziging in het Nederlandse
arbeidsongeschiktheidsstelsel gerealiseerd. Bij de voorbereiding van deze
wet is nadrukkelijk de vraag aan de orde geweest hoe de Wet WIA zich
verhoudt tot internationale verdragen. Zo is in de memorie van toelichting
bij het wetsvoorstel hierop uitgebreid ingegaan. Toen is beargumenteerd
aangegeven dat het wetsvoorstel in overeenstemming is met de eisen van
ILO-verdrag 121. Desalniettemin heeft de toenmalige Minister van Sociale
Zaken en Werkgelegenheid bij de parlementaire behandeling van deze wet
toegezegd dat aan (het Internationale Arbeidsbureau van) de ILO een
«informal opinion» zou worden gevraagd. In maart 2006 heeft het
Internationale Arbeidsbureau onverwacht gemeld dat geen «informal
opinion» kon worden uitgebracht omdat de Wet WIA inmiddels in werking
was getreden. Het uitbrengen van een «informal opinion» kon volgens het
Internationale Arbeidsbureau alleen met betrekking tot in voorbereiding
zijnde wetgeving. De vaststelling van een oordeel over de verenigbaarheid van reeds in werking getreden wettenmet bekrachtigde
verdragen is, zo stelde het Internationaal Arbeidsbureau, voorbehouden
aan het Comité van Deskundigen.
Vervolgens zou de Wet WIA betrokken worden bij de jaarlijkse rapportage
van het ILO Comité van Deskundigen. Dit Comité heeft in de afgelopen
jaren een aantal maal vragen voorgelegd over de systematiek van de Wet
WIA. Dit Comité is vervolgens recent met zijn zienswijze gekomen.
Enerzijds stelt het Comité dat de vormgeving van de Wet WIA (met name
de gecombineerde dekking van het werkloosheids- en het arbeidsongeschiktheidsrisico) uniek is en niet kon worden voorzien bij de totstandkoming van het verdrag. Het Comité erkent voorts dat deze vormgeving
het voordeel heeft dat gegarandeerd wordt dat een gedeeltelijk arbeidsgeschikte werknemer automatisch een uitkering ontvangt voor zijn
inkomensachteruitgang als gevolg van de gedeeltelijke werkloosheid en
dat de prikkelwerking tevens een snelle re-integratie stimuleert.
Anderzijds geeft het Comité in mijn ogen een eenzijdige en op onderdelen
in mijn ogen onjuiste uitleg van ILO-verdrag 121. Deze stelling licht ik
graag nader toe, door onderstaand puntsgewijs in te gaan op de
belangrijkste opmerkingen van de ILO. Tevens zal ik, conform het verzoek
van het Comité van Deskundigen, mijn kanttekeningen bij de zienswijze
van het Comité en nadere toelichting op door het Comité verzochte
punten opnemen in de rapportage over verdrag 121 die ik, na consultatie
van sociale partners, voor 1 september 2011 naar de ILO zal sturen.
1. Ondergrens van 35%
Het Comité van Deskundigen stelt dat de ondergrens van 35% in de Wet
WIA in strijd is met ILO-verdrag 121. In artikel 14 van dit verdrag is
bepaald in welke gevallen een uitkering dient te worden verstrekt bij
arbeidsongeschiktheid als gevolg van een arbeidsongeval of beroepsziekte. In het eerste lid van dit artikel wordt bepaald dat een uitkering
moet worden verstrekt als de mate van arbeidsongeschiktheid een
«prescribed degree» overschrijdt. Onder «prescribed» wordt op grond van
artikel 1 van het verdrag verstaan «vastgesteld door de nationale
wetgever». De nationale wetgever heeft dus een grote mate van beleidsvrijheid. Het vijfde lid van artikel 14 begrenst die vrijheid in die zin dat de
ondergrens zodanig moet worden vastgesteld dat de betrokkene niet in
«hardship» geraakt. Dit laatste begrip is niet verder toegelicht in het
verdrag.
Het verdrag geeft de nationale wetgever dus een grote mate van
beleidsvrijheid om de ondergrens vast te stellen. Dat is begrijpelijk
vanwege het feit dat vele landen lid zijn van de ILO. Een «harde»
ondergrens zou staten geen ruimte bieden om de regeling aan te passen

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 29 427, nr. 70

3

aan de nationale sociaaleconomische omstandigheden. Voorts is de grens
die in het verdrag aan deze beleidsvrijheid wordt gesteld («hardship»), erg
vaag. Gelet daarop bevreemdt het dat het Comité zo stellig is in zijn
constatering dat de ondergrens van 35% te hoog is. Waar dit op berust
wordt door het Comité evenmin toegelicht. Met andere woorden, noch het
verdrag zelf noch het Comité geeft aanknopingspunten hoe de ondergrens
moet worden vastgesteld.
De opvatting van het Comité vormt voor mij dan ook geen aanleiding om
de Wet WIA op dit onderdeel aan te passen. Dat baseer ik op de volgende
twee overwegingen. Ten eerst is voornoemde ondergrens tot stand is
gekomen op grond van een advies van de SER. In het najaarsakkoord
2004 hebben sociale partners bevestigd dat met de vormgeving van de
Wet WIA, de hoofdlijnen van de SER-adviezen over herziening van de
WAO in voldoende mate zijn overgenomen. De ondergrens is dus op
zorgvuldige wijze tot stand gekomen. Immers, de sociale partners hebben
dit voorgesteld en hebben ingestemd met de concrete uitwerking van de
Wet WIA.
Ten tweede leidt de ondergrens niet tot «hardship». Een werknemer die
minder dan 35% arbeidsongeschikt is, kan immers een beroep doen op
andere inkomensregelingen. Behalve onder meer de WW en de WWB, kan
daar ook het aansprakelijkheidsrecht toe worden gerekend. Voor
arbeidsongevallen en beroepsziekten bestaat zelfs een aparte, gunstige
regeling (art. 6:578 BW) die door de ontwikkelingen in de rechtspraak
tendeert naar een risico-aansprakelijkheid voor werkgevers. Op grond van
het bovenstaande onderschrijf ik niet het standpunt van het Comité dat de
Wet WIA op dit punt strijdig is met ILO-verdrag 121. Ik zie zodoende geen
aanleiding wijziging aan te brengen in de hoogte van de ondergrens van
de Wet WIA.
2. Verrekening van inkomsten met IVA-uitkering
De hoogte van de IVA-uitkering (inkomensverzekering voor volledig en
duurzaam arbeidsongeschikten) bedraagt in principe 75% van het
(gemaximeerde) dagloon. Op de IVA-uitkering wordt 70% van eventuele
inkomsten in mindering gebracht. Volgens het Comité van Deskundigen
biedt het verdrag niet de mogelijkheid om – bij volledige arbeidsongeschiktheid – inkomsten in mindering te brengen op de uitkering. Het
Comité verwijst overigens niet naar een specifieke bepaling.
Het verdrag bevat, zoals het Comité terecht stelt, geen bepaling dat
inkomsten met de uitkering kunnen worden verrekend. Het wordt echter
ook niet verboden. Artikel 19, eerste lid en artikel 20, eerste lid, van het
verdrag schrijven voor dat de uitkering bij volledige arbeidsongeschiktheid ten minste 60% bedraagt van het laatstverdiende loon c.q. het
wettelijk minimumloon. Als iemand inkomsten verwerft, is hij eigenlijk
niet meer volledig arbeidsongeschikt. In dat geval dient de uitkering in
redelijke verhouding te staan tot de uitkering bij volledige arbeidsongeschiktheid. Daar is in de Wet WIA aan voldaan. Bij volledige arbeidsongeschiktheid wordt 75% van het loonverlies gecompenseerd (dat is meer
dan de hoge norm in artikel 19 voorschrijft) en als de betrokkene
inkomsten uit arbeid verwerft wordt door de hiervoor geschetste
verrekensystematiek ook tenminste 75% van het loonverlies (dagloon
minus inkomsten uit arbeid) gecompenseerd. Daardoor neemt het totale
inkomen van de betrokkene werknemer, altijd toe als hij inkomsten
verwerft. Op grond van het bovenstaande ben ik van oordeel dat de
verrekening van inkomsten met een IVA-uitkering in overeenstemming is
met het verdrag en zie ik geen aanleiding om in de toegepaste systematiek wijziging aan te brengen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 29 427, nr. 70

4

3. Re-integratieverplichtingen in de WGA-vervolguitkering
De Wet WIA stelt als eis dat de verzekerde die recht heeft op een
WGA-uitkering verplicht is om in voldoende mate te trachten passende
arbeid te behouden of te verkrijgen. Volgens het Comité noemt het
verdrag niet de verplichting om mee te werken aan re-integratie. Aan het
niet-nakomen van die verplichting kan dan ook geen sanctie worden
verbonden.
Het is op zich juist zoals het Comité opmerkt dat artikel 22 van het verdrag
niet expliciet de mogelijkheid noemt om een sanctie op te leggen als een
arbeidsongeschikte niet meewerkt aan zijn re-integratie. In mijn ogen blijkt
daaruit echter de gedateerdheid van het verdrag. Het is heden ten dage
volledig geaccepteerd dat arbeidsongeschikten er alles aan doen om te
werken indien ze daartoe in staat zijn. Daarbij past dat een sanctie wordt
opgelegd als de betrokkene niet meewerkt aan zijn re-integratie.
4. WGA-vervolguitkering is ten opzichte van IVA-uitkering te laag
Volgens het Comité leidt de hoogte van de vervolguitkering tot «hardship
and poverty». Artikel 14, derde lid van het Verdrag stelt ten aanzien
hiervan dat de hoogte van de uitkering bij gedeeltelijke arbeidsongeschiktheid in een billijke verhouding moet staan tot de uitkering bij
volledige arbeidsongeschiktheid. De hoogte van de vervolguitkering als
zodanig voldoet aan de vereisten van het verdrag. Dit wordt door het
Comité ook niet bestreden. Het Comité van Deskundigen wijst echter wel
op de proportionaliteit van de uitkering bij gedeeltelijke arbeidsongeschiktheid ten opzichte van de uitkering bij volledige arbeidsongeschiktheid. Het Comité vraagt ten aanzien van dit punt om nadere
toelichting van de Nederlandse overheid. Bij gelegenheid van de
eerstvolgende rapportage over het verdrag zal ik hierop nader ingaan.
Daarbij zal ik aangeven dat nu de hoogte van de vervolguitkering als
zodanig voldoet aan het verdrag, de meest voor de hand liggende weg
om te voldoen aan de vereiste van proportionaliteit is, om de uitkeringen
bij volledige arbeidsongeschiktheid (de WGA-loonaanvulling en de
IVA-uitkering) te verlagen. Hierdoor komen deze uitkeringen immers meer
in evenredigheid tot de WGA-vervolguitkering te staan.
Ik ben hiervan echter geen voorstander. In mijn ogen geeft het huidige
stelsel van de WIA, waarbij de IVA-uitkering en de loonaanvulling zijn
gerelateerd aan het laatstverdiende loon, zowel een hoog niveau van
inkomenswaarborg als een grote prikkel om zoveel mogelijk te blijven of
te gaan werken. Beide uitgangspunten acht ik van belang. Ik geef er dan
ook de voorkeur aan om op dit onderdeel de bestaande situatie te
handhaven, wetende dat alle WIA-uitkeringen voldoen aan de minimumnormen van het verdrag en dat het hogere niveau van de
WGA-loonaanvulling en IVA-uitkering een begunstigende werking heeft.
5. De referte-eis, arbeidsverledeneis en genoten WW-duur zijn van
invloed op het ontstaan van of de duur van de loongerelateerde
WGA-uitkering
Het Comité vraagt een nadere toelichting op de ratio van de referte-eis en
de arbeidsverledeneis die beide van invloed zijn op de duur van het recht
op loongerelateerde WGA-uitkering. Het in mindering brengen van eerder
genoten WW-uitkering is volgens het Comité niet toegestaan op grond
van het Verdrag.
Bij gelegenheid van de eerstvolgende rapportage over het verdrag zal ik
tegemoet komen aan het verzoek van het Comité van Deskundigen om
een nadere toelichting te verstrekken ten aanzien van de referte-eis en
arbeidsverledeneis in de loongerelateerde WGA-uitkering. Beide punten
hangen samen met het feit dat de WW voor gedeeltelijk arbeidsgeschikten

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 29 427, nr. 70

5

is geïncorporeerd in de WGA. Daardoor hoeven zij, anders dan voorheen,
geen twee uitkeringen meer aan te vragen. Het Comité stelt dat een
dergelijke vormgeving uniek is en niet kon worden voorzien bij de
totstandkoming van het verdrag. Materieel heeft dit nauwelijks tot een
wijziging geleid. Voorheen had een gedeeltelijk arbeidsgeschikte die aan
de referte-eis voldeed naast zijn (gedeeltelijke) WAO-uitkering recht op
een (gedeeltelijke) WW-uitkering; nu heeft deze persoon recht op één
loongerelateerde WGA-uitkering. Deze loongerelateerde WGA-uitkering is
even hoog als de vroegere gecombineerde gedeeltelijke WAO- en
WW-uitkering en sluit qua duur aan het vroegere recht op WW-uitkering.
Als de betrokkene niet aan de referte-eis voldeed, had hij in het verleden
enkel recht op een (gedeeltelijke) WAO-uitkering; nu heeft deze persoon
enkel recht op een WGA-uitkering.
Met betrekking tot de arbeidsverledeneis is voorts van belang dat artikel 9,
tweede lid van het verdrag niet ziet op de duur van de uitkering, maar op
het ontstaan van een recht op uitkering. De arbeidsverledeneis, evenals
het in mindering brengen van de genoten WW-duur, is daarmee dan ook
niet in strijd. Een WIA-uitkering wordt verstrekt tot de leeftijd van 65 jaar
en daarna bestaat recht op een AOW-uitkering. Dit komt inhoudelijk
overeen met de vroegere situatie onder de WW/WAO en is in overeenstemming met de verdragsbepalingen.
6. Inkomenseis voor de loonaanvulling
Het Comité van Deskundigen is van oordeel dat de inkomenseis van de
loonaanvulling in strijd is met de basisfilosofie van het verdrag dat een
uitkering garandeert op het voorgeschreven niveau ongeacht de vraag of
de resterende verdiencapaciteit wordt benut. In reactie hierop stel ik vast
dat de met de WIA verstrekte uitkering hoger is dan het in het verdrag
genoemde minimum. Aan deze minimumnorm wordt te allen tijde
voldaan. Het verdrag staat er in mijn ogen niet aan in de weg dat een
gedeeltelijk arbeidsgeschikte die werkt een hogere uitkering ontvangt dan
een gedeeltelijk arbeidsgeschikte die niet of onvoldoende werkt.
Het kan in mijn ogen niet zo zijn dat een bepaalde uitleg van ILO-verdrag
121 de ontwikkeling van passief naar een activerend arbeidsongeschiktheidsstelsel in de weg staat. Daarbij heb ik hierboven gemotiveerd dat de
tegenstelling die het Comité van Deskundigen ziet op onderdelen tussen
ILO-verdrag 121 en de Wet WIA een ogenschijnlijke tegenstelling is. Op
veel van de door het Comité genoemde punten voldoet de WIA wel aan
het verdrag. Op een enkel punt – met name ten aanzien van de
re-integratieverplichtingen en de proportionaliteit tussen de verschillende
uitkeringssoorten – geef ik beargumenteerd aan waarom de interpretatie
van het verdrag zoals die wordt gegeven door het Comité van Deskundigen door mij niet wordt gevolgd. Waarbij overigens ten aanzien van de
hoogte van de uitkeringen wel wordt voldaan aan de minimumnormen
die het verdrag stelt.
Gezien de effecten van de Wet WIA en mijn analyse zoals in deze brief
beschreven, zie ik geen aanleiding om op grond van de zienswijze van het
Comité wijzigingen in de systematiek van de WIA door te voeren. Wel zal
ik conform het verzoek van het Comité van Deskundigen mijn kanttekeningen bij de zienswijze van het Comité en nadere toelichting op door het
Comité verzochte punten opnemen in de rapportage over verdrag nr. 121
die ik, na consultatie van sociale partners, voor 1 september 2011 naar de
ILO zal sturen.
De staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
P. de Krom

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 29 427, nr. 70

6