Nationale Risicobeoordeling
Bevindingenrapportage 2008

Nationale Risicobeoordeling
Bevindingenrapportage 2008

Inhoud

Inhoud

3

1.
1.1
1.2
1.3
1.4

Inleiding
Aanleiding
Strategie Nationale Veiligheid
Doelstelling
Leeswijzer

5
5
6
7

5

2.
2.1
2.2
2.3
2.4

Methodiek: van scenario’s tot capaciteiten
Inleiding
Scenario’s
Nationale RisicoBeoordeling
Oriëntatie op capaciteiten

9
9
10
11

3.
3.1
3.2
3.2.1
3.2.2
3.2.3
3.2.4
3.2.5
3.2.6
3.3

Scenario’s en uitkomsten nationale risicobeoordeling
Inleiding
Samenvatting scenario’s 2008
Nieuwe scenario’s Klimaat
Nieuwe scenario’s Energie
Scenario’s ICT
Nieuwe scenario’s Polarisatie en radicalisering
Scenario’s Verwevenheid onder- en bovenwereld
Grote ongevallen (chemisch, nucleair, natuurbranden)
Uitkomsten nationale risicobeoordeling

12
12
13
15
15
16
17
17
18

4.
4.1
4.2
4.3
4.4
4.5
4.6
4.7
4.8

Oriëntatie op capaciteiten
Inleiding
Klimaat
Energie
ICT
Polarisatie en Radicalisering
Verwevenheid onder- en bovenwereld
Grote ongevallen (chemisch, nucleair, natuurbranden)
Conclusie

23
23
27
30
32
35
40
47

5.
5.1
5.2
5.2.1
5.2.2
5.3
5.3.1
5.3.2
5.3.3
5.3.4
5.4
5.4.1
5.4.2
5.4.3

Agenderingsadvies
Inleiding
Agenda 2008
Generiek
Specifiek
Agendering 2009: specifieke capaciteiten
ICT en Energie
Klimaat
Grote ongevallen (natuurbranden, chemisch, nucleair)
Verwevenheid onder- en bovenwereld
Agendering 2009: generieke capaciteiten
Integriteit
Daadkrachtig leiderschap
Risico- en crisiscommunicatie

48
48
48
50
51
52
53
53
54
54
54
55
56

9

12

23

48

Bijlage: overzicht waarschijnlijkheid en impactscores van de scenario’s

58

Pagina 3 van 59

Nationale Risicobeoordeling
Bevindingenrapportage 2008

1.

Inleiding

1.1

Aanleiding

Risico’s zijn in ons dichtbevolkte land, met zijn open karakter, industrieën en drukke
transportroutes niet uit te sluiten. Niemand kan een garantie krijgen op 100%
veiligheid. Ons land kan op talloze manieren worden bedreigd, bijvoorbeeld door
overstromingsgevaar, vogelgriep en terrorisme. De risico’s van dreigingen kunnen
worden beperkt en mensen kunnen zich ook voorbereiden op mogelijke dreigingen.
Het doel van het interdepartementale programma Nationale Veiligheid sluit hier op
aan: het beschermen van de vitale belangen van Nederland en het voorkomen van
maatschappelijke ontwrichting.
Wat zijn de meest urgente dreigingen voor Nederland? Wat moeten we doen om
deze te voorkomen en hoe moet ons land reageren als het toch misgaat? Welke
investeringen moeten we doen om dreigingen te voorkomen of de gevolgen ervan te
beperken: inkopen van vaccins, bestrijding van computercriminaliteit of aanpak van
achterstandswijken? Om deze vragen te kunnen beantwoorden is een meetlat
ontwikkeld waarlangs verschillende dreigingen kunnen worden gelegd. Zo ontstaat
een totaal overzicht van de dreigingen die de nationale veiligheid kunnen aantasten.
Dit overzicht vormt de basis van mogelijk te nemen beslissingen.

De verantwoordelijkheid voor het voorkomen van dreigingen en het beperken ervan
kan niet alleen aan de overheid worden toebedeeld. Om risico’s te beperken en
voorbereid te zijn op rampen en crises is ook een inspanning nodig van het
bedrijfsleven, maatschappelijke organisaties en burgers. De strategie nationale
veiligheid (mei 2007) biedt een kader voor die gemeenschappelijke inspanning 1.
1.2

Strategie Nationale Veiligheid

In april 2007 heeft het kabinet de Strategie Nationale Veiligheid vastgesteld.
Aanleiding voor de strategie was de constatering dat bedreigingen van onze
veiligheid veranderen en steeds meer met elkaar verweven raken. Een aanpak moet
integraal zijn, samenhang waarborgen en over dreigingen heen kijken. Hierbij blijft
de primaire verantwoordelijkheid voor maatregelen bij die partijen die er nu ook al
verantwoordelijk voor zijn: het vakdepartement, de decentrale overheid, de private
sector of de burger. De werkwijze voor de versterking van de nationale veiligheid is
een voortdurend proces en bestaat uit de volgende onderdelen (zie figuur 1):

1

TK 2006-2007, 30 821, nr. 3.
Pagina 5 van 59

Nationale Risicobeoordeling
Bevindingenrapportage 2008

Figuur 1: grafische weergave van de werkwijze Nationale Veiligheid

1)

analyse van dreigingen en beoordeling van risico’s

Om de vitale belangen goed te kunnen beschermen is het van belang continu te
beschikken over een scherp beeld van potentiële dreigingen. De werkwijze begint
dan ook met het analyseren van de dreigingen die op Nederland af komen.
Vervolgens het beoordelen van de dreigingen in termen van risico’s (impact en
waarschijnlijkheid). Ten slotte het ten opzichte van elkaar positioneren (prioriteren)
van de verschillende dreigingen.

2)

strategische planning

In deze fase wordt bepaalt wat Nederland (overheid, burger en bedrijfsleven) moet
kunnen om risico’s te beperken; wat zij al kan; en wat nog nodig is.

3)

opvolging beleid

Hier worden de politiek-bestuurlijke keuzes uitgewerkt in bijvoorbeeld beleid,
wetgeving en concrete maatregelen.
1.3

Doelstelling

In deze rapportage worden dreigingen langs één meetlat gelegd op basis van een
vooraf overeengekomen model. Dreigingscenario’s voor bijvoorbeeld
overstromingen, pandemieën en langdurige uitval van nutsvoorzieningen en voor
incidenten met een moedwillige oorzaak worden op een eenduidige manier
beschreven, onderbouwd met cijfers en geaggregeerd (de scenario’s zijn
verkennend van aard en geven geen voorspelling van de toekomst). Op deze manier
worden de risico’s voor de nationale veiligheid vergelijkbaar en wordt agendering
van maatregelen mogelijk.
Doel is het beschermen van de vitale belangen2 van Nederland en het voorkomen
van maatschappelijke ontwrichting door rijksbrede regievoering. De nationale
veiligheid is in het geding als vitale belangen van de Nederlandse staat en
samenleving zo geschaad worden dat er maatschappelijke ontwrichting kan
optreden. Het uiteindelijke doel is te komen tot een selectie van capaciteiten die

2

Vitale belangen: territoriale veiligheid, fysieke veiligheid, economische veiligheid, ecologische veiligheid en sociaal

politieke stabiliteit.
Pagina 6 van 59

Nationale Risicobeoordeling
Bevindingenrapportage 2008

ingezet kunnen worden ter vermindering van de waarschijnlijkheid en de gevolgen
van dreigingen (zowel ter voorkoming van een dreiging als in de responsfase).
In 2007 zijn risico’s op de drie thema’s klimaatverandering,
energievoorzieningszekerheid en polarisatie en radicalisering beoordeeld. Dit heeft in
het voorjaar van 2008 geleid tot de eerste bevindingenrapportage in het kader van
de nationale risicobeoordeling3. In deze tweede bevindingenrapportage zijn niet
alleen extra scenario’s voor de drie genoemde thema’s opgenomen, maar is ook een
aantal thema’s toegevoegd. Het gaat om de thema’s verwevenheid boven- en
onderwereld, ict-uitval en ernstige ongevallen.
1.4

Leeswijzer

In dit rapport worden de bevindingen van de nationale risicobeoordeling
gepresenteerd. Het betreft een beschrijving van de gehanteerde methodiek
(hoofdstuk 2), de scenario’s die input waren voor de NRB en de uitkomsten van de
NRB (hoofdstuk 3). In hoofdstuk 4 is een eerste oriëntatie van benodigde
capaciteiten uitgewerkt. Dit resulteert in hoofdstuk 5 in een agenda voor te
versterken (specifieke en generieke) capaciteiten.

3

Kamerstukken II, 2007-2008, 30821, nr. 6.

Pagina 7 van 59

Nationale Risicobeoordeling
Bevindingenrapportage 2008

2.

Methodiek: van scenario’s tot capaciteiten

2.1

Inleiding

In deze paragraaf wordt de methodiek van de onderdelen van de
bevindingenrapportage beschreven (zie onderstaande figuur 2). De belangrijkste
onderdelen zijn:
•

Scenario’s (2.2);

•

Nationale RisicoBeoordeling (NRB) (2.3)

•

Oriëntatie op capaciteiten (2.4)

Figuur 2: het totstandkomingsproces van het NRB-advies
Een meer uitgebreide beschrijving van de methodiek staat in het document
‘Nationale Risicobeoordeling Leidraad Methode 2008’ .
2.2

Scenario’s

Een scenario biedt een manier om te communiceren over en een (gezamenlijk)
gevoel te krijgen voor toekomstige onzekerheden en factoren die van invloed zijn op
beslissingen van nu. De scenario’s zijn echter geen toekomstvoorspellingen. Een
scenario is in de context van de nationale risicobeoordeling een beschrijving van één
of meer met elkaar verband houdende gebeurtenissen (‘incidenten’) die
consequenties hebben voor de nationale veiligheid.
Voor de ontwikkeling van scenario’s gelden de volgende uitgangspunten. Alle
scenario’s zijn in beginsel mogelijk (‘het kan gebeuren’) maar niet met dezelfde
waarschijnlijkheid. Er wordt rekening gehouden met bestaande maatregelen voor
preventie, preparatie en repressie. Scenario’s moeten een impact hebben op
Pagina 9 van 59

Nationale Risicobeoordeling
Bevindingenrapportage 2008

nationale schaal en op minstens één van de vitale belangen (territoriale veiligheid,
fysieke veiligheid, economische veiligheid, ecologische veiligheid, en sociale en
politieke stabiliteit).
2.3

Nationale RisicoBeoordeling

De NRB-methode is een wetenschappelijk verantwoorde multicriteria-analyse die is
ontwikkeld in een werkgroep met deelnemers uit de wetenschappelijke wereld4. In
deze methode worden incidentscenario’s beoordeeld aan de hand van tien
impactcriteria en de waarschijnlijkheid van het scenario. De NRB-methode is
geschikt voor alle typen scenario’s en biedt de ingrediënten en de werkwijze om
scenario’s vanuit een multidisciplinair perspectief te beoordelen naar impact en
waarschijnlijkheid. De methode kan jaarlijks worden aangepast aan nieuwe inzichten
en ontwikkelingen.
Impactbeoordeling
De impactcriteria voor de nationale risicobeoordeling zijn de directe vertaling van de
vitale belangen van Nederland. De tien gekozen criteria worden samen
representatief geacht voor het kunnen beoordelen en rangschikken van alle
mogelijke incidentscenario’s op basis van impact (schade, verlies, kosten e.d.).
Territoriale veiligheid

1.1 Aantasting van de integriteit van het grondgebied
1.2 Aantasting van de integriteit van de
internationale positie van Nederland.

Fysieke veiligheid

2.1 Doden
2.2 Gewonden en chronisch zieken
2.3 Gebrek aan primaire levensbehoeften

Economische veiligheid

3.1 Kosten

Ecologische veiligheid

4.1 Langdurige aantasting van milieu en natuur (flora
en fauna)

Sociale en politieke stabiliteit

5.1 Verstoring van het dagelijkse leven
5.2 Aantasting van de democratische rechtstaat
5.3 Sociaal-psychologische impact: angst en woede

De scores van een scenario op alle impactcriteria worden geaggregeerd tot een
eindscore.

Waarschijnlijkheidsbeoordeling
Waarschijnlijkheid is de verwachting over het optreden van het scenario-incident
met zijn gevolgen in de komende vijf jaar. Voor alle scenario’s geldt dat zij
voorstelbaar zijn. De vijf jaartermijn is in deze definitie een belangrijk element. Door
4

Technische Universiteit Delft, het Sociaal en Cultureel Planbureau, TNO Defensie en Veiligheid, AON Global Risk
Consulting, het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu, het Milieu en Natuur Planbureau, de AIVD en het

ministerie van BZK.
Pagina 10 van 59

Nationale Risicobeoordeling
Bevindingenrapportage 2008

voor alle scenario’s dezelfde tijdshorizon te gebruiken wordt de vergelijkbaarheid
van scenario’s bevorderd.
Het resultaat
De scenario’s worden uitgezet in een risicodiagram. Dit diagram heeft ‘impact’ en
‘waarschijnlijkheid’ als y- en x-as. Uit de plaats van een scenario in dit diagram,
gecombineerd met de onderliggende analyse, kan een prioriteit van aanpak of
analyse van capaciteiten worden afgeleid. In de fase van de strategische planning
wordt met behulp van deze prioritering bekeken welke capaciteiten versterkt
moeten worden ter voorkoming van deze dreigingen, of voor een adequate
bestrijding van de gevolgen.
2.4

Oriëntatie op capaciteiten

Om te kunnen bepalen welke risico’s met voorrang moeten worden aangepakt en
welke capaciteiten5 daarvoor moeten worden versterkt, worden de scenario’s met
behulp van de uitkomsten van de NRB geanalyseerd. De analyse richt zich vooral op
aangrijpingspunten voor vermindering van de waarschijnlijkheid of de omvang
(preventie) en op mogelijkheden om de crisis succesvol aan te kunnen (preparatie,
respons). In deze oriëntatie op capaciteiten (capaciteitenanalyse) gaat het niet
alleen om (versterking van) capaciteiten van de rijksoverheid, maar ook die van
medeoverheden, die van burgers en maatschappelijke instellingen en bedrijven (met
name bedrijven in vitale sectoren). Doel van de capaciteitenanalyse is te komen tot
een agenda voor mogelijk te versterken capaciteiten. De capaciteitenanalyses zijn
uitgewerkt door thematische expertgroepen.

5

Een capaciteit is het vermogen van de (rijks)overheid en private partners om taken uit te voeren op het gebied
van nationale veiligheid. Het gaat hierbij om bepaalde combinaties van middelen (bijv. materiaal of
informatiesystemen), mensen (civiel, militair, et cetera) en methoden (zoals procedures, plannen, oefenen, PPSverbanden).
Pagina 11 van 59

Nationale Risicobeoordeling
Bevindingenrapportage 2008

3.

Scenario’s en uitkomsten nationale risicobeoordeling

3.1

Inleiding

In dit hoofdstuk staan de scenario’s centraal die zijn ‘doorgerekend’ met de
nationale risicobeoordeling (NRB). In paragraaf 3.2. worden de dit jaar nieuw
uitgewerkte scenario’s kort samengevat weergegeven. Alle 33 complete scenario’s
zijn opgenomen in de rapportage ‘Nationale risicobeoordeling: scenario’s 2008’. In
paragraaf 3.3. wordt een overzicht gegeven van de waarschijnlijkheid en van de
impactscores van de 33 scenario’s.
3.2

Samenvatting scenario’s 2008

De scenario’s zijn beschrijvingen van incidenten die voorstelbaar en herkenbaar zijn
en die zich op de beschreven wijze zouden kunnen ontwikkelen. De scenario’s
worden (indien nodig) elk jaar geactualiseerd. Hierbij kunnen recente
gebeurtenissen als referentie worden gebruikt (zoals de ervaringen met de film
Fitna, de stroomuitval in de Bommelerwaard, of de gevolgen van het optreden van
dierenrechtenextremisten in Venray).
De 33 scenario’s die tot op heden zijn ontwikkeld kunnen worden onderverdeeld
over zes verschillende thema’s, namelijk:
•

Klimaatverandering (in totaal 9 scenario’s)

•

Energievoorzieningzekerheid (in totaal 5 scenario’s)

•

Polarisatie en radicalisering (in totaal 11 scenario’s)

•

Verwevenheid onder- en bovenwereld (in totaal 3 scenario’s)

•

ICT-uitval (in totaal 2 scenario’s)

•

Ernstige ongevallen (in totaal 3 scenario’s).

De scenario’s kennen verschillende gradaties van ernst. Het ernstige
grieppandemiescenario is een voorbeeld van een scenario met een catastrofale
impact en een hoge waarschijnlijkheid. Sommige scenario’s (zoals de ‘ergst
denkbare overstroming’) zijn zogenoemde ‘worst case scenario’s’ met een
catastrofale impact in combinatie met een lage waarschijnlijkheid. Andere scenario’s
(zoals het black-out scenario of het rechtsextremisme scenario) zijn minder ernstig
wat betreft impact, maar scoren hoger op waarschijnlijkheid.
Op de thema’s klimaat, energievoorzieningszekerheid (dwz gas en elektriciteit) en
polarisatie en radicalisering wordt een representatief beeld gepresenteerd van
mogelijke dreigingen. De andere thema’s zijn dit jaar voor het eerst uitgewerkt.
Mogelijk dat in een volgende bevindingenrapportage extra scenario’s worden
ontwikkeld op deze thema’s. Het komende jaar wordt in elk geval extra inzet
gepleegd op ICT-scenario’s en wordt een verdere verbinding gelegd met het
onderwerp terrorismebestrijding6.

6

Voor een analyse van de nationale en internationale terroristische dreiging tegen Nederland, en Nederlandse

belangen in het buitenland verwijzen wij u naar het Dreigingsbeeld Terrorisme Nederland (DTN) van de NCTb en
Pagina 12 van 59

Nationale Risicobeoordeling
Bevindingenrapportage 2008

Oude scenario’s
In de vorige bevindingenrapportage zijn 13 scenario’s uitgewerkt. Deze scenario’s
worden hier niet verder uitgewerkt. Het betreft:
•

•

•

Klimaatverandering:
o

Scenario westelijke kust (EDO)

o

Scenario dijkring 14 (EDO)

o

Extreme droogte-hitte

o

Grieppandemie mild

o

Grieppandemie ernstig

Energievoorzieningszekerheid
o

Moedwillige verstoring elektriciteit

o

Oliescenario geopolitiek

o

Landelijke blackout elektriciteit

Polarisatie en radicalisering
o

Dierenactivisten – vreedzaam massaal protest

o

Politiek salafisme

o

Extreemrechts – grootschalige rel op lokaal niveau

o

Extreemlinks – grootschalige rellen

o

Moslimextremisten – ernstige rellen

De 20 nieuwe scenario’s worden in de volgende paragraaf (kort) beschreven.
3.2.1

Nieuwe scenario’s Klimaat

Extreem weerscenario’s
Zware sneeuwstorm
Een sneeuwstorm kan leiden tot stroomuitval en stagnatie van voedselvoorziening,
(spoedeisende) zorg, handhaving openbare veiligheid. Er zullen geen slachtoffers
vallen door de sneeuwstorm zelf, wel door de extreme kou. Er zal sprake zijn van
veel waterschade. Een deel van het openbare leven komt een aantal dagen stil te
liggen. Men realiseert zich dat er sprake is van overmacht en dat de situatie binnen
enkele dagen weer normaal is. Men zit de tijd dus uit zonder in paniek te raken.
IJzel
IJzel is heel moeilijk te voorspellen. Dit geldt ook voor de mate waarin het ijzelt.
Regionaal kan stagnatie optreden van elektriciteit, voedselvoorziening,
(spoedeisende) zorg, handhaving openbare veiligheid. Aangezien veel mensen de
weg niet op gaan, overlijden er weinig mensen door verkeersongevallen (gladheid).
IJzel levert vooral veel gewonden op door botbreuken. Een deel van het openbare
leven komt een aantal dagen stil te liggen. Men realiseert zich dat er sprake is van
de dreigingsanalyses ten behoeve van het Alerteringssysteem Terrorismebestrijding. De samenvatting van het
DTN 16 is de Kamer in april toegezonden (Tweede Kamer, 2008-2009, 29754 nr. 150). Over de voortgang van
terrorismegerelateerde projecten wordt de Kamer met de Voortgangsrapportages Terrorismebestrijding
geïnfomeerd. De meest recente rapportage is van december 2008.
Pagina 13 van 59

Nationale Risicobeoordeling
Bevindingenrapportage 2008

overmacht en dat de situatie binnen enkele dagen weer normaal is. Men zit de tijd
dus uit zonder in paniek te raken.
Zeer zware storm
Bij deze storm wordt er van uitgegaan dat dit niet leidt tot dijkdoorbraken en
overstromingen. Een dag van te voren kan de storm al voorspeld worden. De storm
duurt hooguit een dagdeel. De vitale diensten elektriciteit, (spoedeisende) zorg en
handhaving openbare veiligheid kunnen uitvallen. Er zullen doden en gewonden
vallen. De schade komt boven de 1 miljard euro uit. Het dagelijkse leven kan enkele
dagen verstoord worden door o.a. blokkade wegen.
Overstromingscenario
Scenario Rijn-IJssel (Ergst Denkbare Overstroming)
In dit scenario overstroomt de Niederrhein in Duitsland. Dit water stroomt bij
Brummen de IJssel in waardoor deze overstroomt. Er is een waarschuwingstijd van
enkele dagen waardoor de bevolking bijtijds geëvacueerd kan worden. In het
overstroomde gebied vallen electra, gas, rioolstelsel, drinkwatervoorziening, ICT en
telecom uit. Bevoorrading, zorgverlening, handhaving openbare veiligheid zijn
knelpunten. Er is geen sprake van aantasting integriteit grondgebied. Wel van
tijdelijk functioneel verlies. Onze goede reputatie in waterbeheer kan tijdelijk
geschaad worden. Er zullen doden en gewonden vallen. Er zullen veel mensen zijn
met psychische klachten (depressiviteit, angst en posttraumatische
stressverschijnselen). Al bestaande en nieuwe verontreinigingen kunnen zich
verspreiden. Hierdoor kan de kwaliteit van het drinkwater ernstig en langdurig
aangetast worden. Ook kunnen besmettelijke ziekten uitbreken. De maximale
schade bedraagt naar verwachting 9 miljard euro. Verstoring van het dagelijkse
leven zal enkele maanden duren. Meer dan 100.000 mensen voelen zich één tot
twee weken onveilig.
Droogtescenario
Extreme droogte-hitte 2050
Dit scenario beschrijft een situatie waarbij extreme droogte en extreme hitte
samenvallen. De vitale diensten beheer waterkwaliteit en het hoofdvaarwegennet
kunnen uitvallen. Drinkwatervoorziening komt niet in de knel. Doden worden
veroorzaakt door hitte, niet door droogte. De grootste schade wordt geleden in de
scheepvaart en landbouw. Er kunnen bosbranden ontstaan. Het dagelijkse leven
wordt niet verstoord. Minder dan 1000 mensen doen in paniek aankopen (inslaan
van water). Er zal geen publieke angst ontstaan. De herhalingstijd van het

neerslagtekort van 1976 (90 jaar) wordt 45-60 jaar in 2050 (mogelijk zelfs 14 jaar
volgens het meest droge KNMI scenario). Omdat het scenario uitgaat van de situatie
in 2050 en het risicodiagram een kortere tijdshorizon kent is dit scenario niet in het
risicodiagram opgenomen. Overigens zou de plek van dit scenario ongeveer gelijk
blijven met het huidige hitte-droogte scenario.
Pagina 14 van 59

Nationale Risicobeoordeling
Bevindingenrapportage 2008

3.2.2

Nieuwe scenario’s Energie

Langdurige verstoring elektriciteit
Als gevolg van een terroristische aanslag op het elektriciteitsnetwerk valt in een deel
van Nederland de stroom uit. Het dagelijkse leven komt abrupt tot stilstand. Veel
mensen stranden in de ochtendspits. Computers vallen uit, vaste en mobiele
telefonie raken ontregeld, betaalautomaten werken niet meer, de verwarming en
radio en tv doen het niet meer, productieprocessen worden onderbroken, etc.
Herstel van de stroomlevering zal in het getroffen gebied enkele dagen tot enkele
weken duren. Na ongeveer drie à vier weken is er weer volledige levering van
stroom.
Moedwillige verstoring gaslevering
In een winterse nacht vindt een bomaanslag plaats op de gasinfrastructuur. De
gastoevoer naar de Randstad wordt onderbroken. Circa honderdduizend
huishoudens komen zonder gas te zitten. Ook de gaslevering aan verschillende
elektriciteitscentrales in de omgeving wordt onderbroken. De industrie krijgt te
maken met minder levering van gas. Herstel van gaslevering aan huishoudens heeft
prioriteit. Vanuit noodvoorraden wordt binnen een dag levering van gas weer
mogelijk gemaakt. Vijf dagen na het incident is ook het laatste gedeelte van de
gasinfrastructuur provisorisch hersteld en kan de levering van gas naar de Randstad
volledig worden hervat.
3.2.3

Scenario’s ICT

Verstoring IP-netwerk
Eind 2012 wordt besmette netwerkapparatuur door een anti-globaliseringsgroep op
afstand uitgeschakeld. Het Nederlandse IP netwerk is direct buiten werking.
Internet, telecomverkeer en dataverkeer raken buiten werking. Hierdoor vallen ook
allerlei andere vitale voorzieningen uit. De fout is zeer moeilijk op te sporen. Het
resultaat is grote maatschappelijke onrust en zeer grote economische schade. Het
duurt twee dagen tot een week om de storing op te lossen.
Moedwillige verstoring ICT van vitale sector
Dit scenario beschrijft een moedwillige verstoring van ICT voorzieningen in de
energiesector op een winterse dag. Een groep milieuterroristen weet met behulp van
een zogeheten “insider” binnen te dringen in de SCADA / procescontrolsystemen van
een energiebedrijf. Hierdoor worden grote delen van Nederland, met name de regio
Rotterdam, getroffen door een stroomstoring. Deze stroomstoring duurt van
minimaal 6 uren tot twee dagen in sommige delen van het land.

Pagina 15 van 59

Nationale Risicobeoordeling
Bevindingenrapportage 2008

3.2.4

Nieuwe scenario’s Polarisatie en radicalisering

Enclavevorming
De polarisatie in Nederland neemt toe. Er ontstaan wijken die in grote meerderheid
uit radicale moslims bestaan die weliswaar niet kiezen voor geweld, maar wel een
grote onverdraagzaamheid ten toon spreiden. Gematigde moslims en andere
bevolkingsgroepen worden stilaan uit deze wijken weggepest. Binnen deze enclaves
lijkt men zich aan de wet te houden, maar de autoriteiten vermoeden dat in
gesloten kring zo veel mogelijk wordt uitgedragen de sharia voorop te stellen. De
autoriteiten hebben echter geen concrete aanleiding om met justitiële middelen in te
grijpen.
Onrust in probleemwijken
Probleemjongeren maken misbruik van de machteloosheid van de politie en
buurtwerkers in hun buurten en terroriseren de buurt. Winkelcentra huren steeds
vaker particuliere beveiligers in om de orde te bewaren. In één wijk schiet een
beveiliger bij rellen een jongen neer, wat leidt oplopende spanningen. Binnen een
paar dagen breken ook elders in het land ongeregeldheden uit.
Dierenrechtenextremisme
In de loop van 2009 worden acties van radicale dierenrechtenextremisten steeds
talrijker. Het is een eenling die een explosie veroorzaakt bij een centrum voor
onderzoek naar dierziekten. Gevolg: 3 doden en veel gewonden. Bij de ontploffing
ontsnappen enkele virussen uit het laboratorium, die (zo blijkt na 3 dagen) niet
gevaarlijk zijn voor de mens.
Massapolarisatie
Voor de vervroegde verkiezingen in 2009 behalen de nieuw rechtse partijen 45
zetels. Dat is ongekend, maar minder dan verwacht. De nieuwe partijen zeggen dat
er sprake is van fraude. Er is geen regering te formeren en er ontstaat een complete
verlamming in de besluitvorming. Er volgt een grote chaos waarbij iedereen (ook de
media) moet kiezen voor de oude politiek op het Binnenhof of de nieuwe politiek op
straat.
Confrontaties
Extreemrechts profiteert van de groeiende populariteit van populistisch rechts en
organiseert zich beter en krijgt een paar sterke leiders. Er komen steeds meer
gewelddadige confrontaties tussen extreemrechtse en allochtone jongeren met als
toppunt een ware veldslag in Amsterdam. Dat leidt ertoe dat in heel Nederland
gewelddadige schermutselingen ontstaan.

Pagina 16 van 59

Nationale Risicobeoordeling
Bevindingenrapportage 2008

Politiek salafisme met geweld
Het Nederlandse klimaat polariseert. Een tot de islam bekeerde Nederlander steekt
tijdens een televisiedebat de voorman van een extreemrechtse partij neer. Gevolg is
een hysterisch publiek debat maar ook een toenemende discussie binnen het politiek
salafisme over de afwijzing van geweld.
3.2.5

Scenario’s Verwevenheid onder- en bovenwereld

Criminele inmenging in vitale bedrijven
In dit scenario verwerven buitenlandse criminele ondernemers via hedge funds,
private equity en investeringsmaatschappijen (meerderheids)belangen in
gerenommeerde Nederlandse vitale bedrijven. Uiteindelijk komen deze belangen in
handen van een buitenlandse mogendheid.
Beïnvloeding aandelenmarkt
In dit scenario is sprake van systematisch grootschalige handel met voorkennis op
de Nederlandse beurs door een toonaangevend internationaal optiebedrijf. Hierbij
wordt onder meer gebruik gemaakt van bedrijfsspionage, omkoping, hacking,
botnets en infiltratie.
Beïnvloeding openbaar bestuur
In dit scenario komt een nieuwe politieke partij op. Deze partij belandt in de
regering en tijdens haar regeerperiode stort een ROC in. Een parlementaire enquête
brengt een stelselmatige verwevenheid tussen regeringspartij en criminele
elementen uit de bouwsector aan het licht.
3.2.6

Grote ongevallen (chemisch, nucleair, natuurbranden)

Chemisch scenario
Op een industrieterrein van een chemieconcern vindt een ongeluk plaats met een
tankauto met diesel en er breekt brand uit. Als gevolg van het ongeluk begeeft een
(gekoelde atmosferische) ammoniaktank het en komt er een enorme ammoniakwolk
vrij. Op 300 meter van de ongevallocatie ligt een woonwijk met 5.000 mensen en op
5 km een dorp met 3.000 inwoners. Er vallen enkele tientallen doden. Enkele
duizenden mensen worden blootgesteld aan schadelijke concentraties ammoniak.
Hierbij wordt aangenomen dat dit scenario is gebaseerd op een bedrijf vallend onder
de BRZO-regelgeving.
Nucleair scenario
In de kerncentrale in Borssele ontstaat door een keten van gebeurtenissen een
lozing van radioactief materiaal. Door uitval van de koeling smelten de
brandstofstaven gedeeltelijk, radioactieve stoffen komen in het koelsysteem en
vervolgens in de veiligheidsinsluiting (containment) van de kerncentrale. Dit leidt 24
Pagina 17 van 59

Nationale Risicobeoordeling
Bevindingenrapportage 2008

uur nadat de koeling faalde tot de lozing van een grote hoeveelheid radioactief
materiaal.
Het gebied binnen 2 kilometer rondom de kerncentrale wordt geëvacueerd; in het
gebied tot 20 kilometer benedenwinds van de centrale moet binnenshuis worden
geschuild. In deze sectoren, maar dan tot 10 kilometer benedenwinds moeten de
aanwezige personen jodiumtabletten innemen. Ter bescherming van de
voedselketen (“indirecte maatregelen”) zijn daarbij ook landbouwmaatregelen
noodzakelijk over een aanzienlijk gebied van Nederland.
Natuurbrandscenario
In een droge zomer groeit een caravanbrand op een recreatieterrein uit tot een felle
bosbrand die zich al snel uitbreidt naar de campings ernaast. De inmiddels
onbeheersbare natuurbrand vindt vervolgens zijn weg over het naastgelegen spoor
en snelweg in zuidwestelijk richting waar zich een naaldbos bevindt. In het
effectgebied bevinden zich onder andere een verzorgingstehuis, een
waterpompstation met bovengrondse opslagtank en een transformatorstation die
één tot enkele uren later onder vuur komen te liggen. In totaal worden ongeveer
10.000 mensen geëvacueerd vanwege direct brandgevaar en enorme
rookontwikkeling. Het is niet uitgesloten dat er slachtoffers vallen. De nablussing
duurt een week. Snelweg en spoor zijn een aantal dagen afgesloten en hebben
schade opgelopen. De campings zijn compleet verwoest. Voorzieningen voor
elektriciteit en drinkwater zijn beschadigd. De brandschade aan het bos zal jaren
zichtbaar zijn.
3.3

Uitkomsten nationale risicobeoordeling

De NRB levert een uitkomst voor zowel de impact als de waarschijnlijkheid. Deze
uitkomst is grafisch weergegeven in het risicodiagram (figuur 4).

Pagina 18 van 59

Nationale Risicobeoordeling

Beperkt

Aanzienlijk

Ernstig

Zeer ernstig

Catastrofaal

Bevindingenrapportage 2008

Zeer onwaarschijnlijk

Onwaarschijnlijk

Mogelijk

Waarschijnlijk

Zeer waarschijnlijk

EDO = ergst denkbare overstroming; DR14 = dijkring 14
Scenario’s uitgewerkt in 2007-2008 zijn cursief gedrukt

Figuur 4: Het risicodiagram

Op de verticale as is de impact uitgezet. De maximale waarde van de as komt
overeen met een (fictief) scenario dat op alle tien criteria de maximale score
(catastrofaal) oplevert (100%). De indeling van de verticale as in categorieën is
logaritmisch van aard en zo gekozen dat iedere volgende categorie drie keer zo
hoog scoort op impact als de vorige.
Op de horizontale as is de waarschijnlijkheid7 van het scenario weergegeven. De
indeling van deze as is zo dat iedere volgende categorie een tien keer hogere
waarschijnlijkheid aangeeft dan de vorige categorie.
Het kleurverloop in het diagram geeft aan dat scenario’s van de linker benedenhoek
naar rechts en naar boven steeds ernstiger worden (in impact en in
waarschijnlijkheid). De scenario’s kunnen globaal in vier kwadranten van zwaarte of
ernst worden ingedeeld.
Hoge waarschijnlijkheid en hoge impact
In deze categorie vallen alle scenario’s waarvan de impact ‘zeer ernstig tot
catastrofaal’ en de waarschijnlijkheid ‘mogelijk tot zeer waarschijnlijk’ wordt geacht.
De scenario’s die hieronder vallen zijn o.a. ernstige en milde grieppandemie;
enclavevorming en beïnvloeding openbaar bestuur.
7

Zie voor een uitgebreide beschrijving voor de bepaling van waarschijnlijkheid de ‘Nationale Risicobeoordeling
Leidraad Methode 2008, blz. 49 t/m 58.
Pagina 19 van 59

Nationale Risicobeoordeling
Bevindingenrapportage 2008

Lage waarschijnlijkheid en hoge impact
Deze groep bestaat uit de scenario’s met een ‘zeer ernstige tot catastrofale impact
en een lage waarschijnlijkheid (onwaarschijnlijk tot zeer onwaarschijnlijk). In deze
categorie vallen de overstromingscenario’s; moedwillige elektriciteitsverstoring;
confrontaties tussen extreemrechts en allochtone groepen en een nucleair incident.
Hoge waarschijnlijkheid en (relatief ) lage impact
Een derde groep wordt gevormd door scenario’s die minder hoog scoren op impact
(aanzienlijk tot ernstig) dan de scenario’s in categorie I. De waarschijnlijkheid van
deze scenario’s is echter vergelijkbaar met die van de eerste groep. De scenario’s in
deze categorie zijn bijvoorbeeld sneeuwstormen, natuurbranden en ijzel.

Lage waarschijnlijkheid en/of beperkte impact
De scenario’s met relatief beperkte impact, ongeacht de waarschijnlijkheid en de
scenario’s die als ‘onwaarschijnlijk’ zijn betiteld, met beperkte tot ernstige impact
vallen buiten de drie categorieën. Dit zijn o.a. de scenario’s chemisch incident;
beïnvloeding aandelenmarkt en moedwillige uitval gas.

Overzicht impactscores van de scenario’s
In figuur 5 is aangegeven hoe de impact van alle scenario’s is opgebouwd (zie ook
volgende pagina). Dit inzicht biedt aanknopingspunten voor de versterking van
capaciteiten.

Pagina 20 van 59

Nationale Risicobeoordeling
Bevindingenrapportage 2008

Pagina 21 van 59

Nationale Risicobeoordeling
Bevindingenrapportage 2008

Figuur 5: de opbouw van de impact per scenario

In figuur 5 valt op dat bij de overstromingsscenario’s vrijwel alle impactcriteria hoog
scoren. Bij de meeste scenario’s wordt de impactscore voor een belangrijk deel
bepaald door hoge scores op slechts een beperkt aantal criteria. Zo is de impact bij
de energiescenario’s voornamelijk bepaald door verstoring van het dagelijkse leven
en bij scenario’s op het gebied van polarisatie en radicalisering scoren sociaalpsychologische impact en aantasting van de democratie hoog.
De drie meest dominante impactcriteria zijn sociaal-psychologische impact,
verstoring van het dagelijkse leven en kosten. De aantasting van de rechtstaat
scoort hoog bij scenario’s over verwevenheid, polarisatie en radicalisering,
energievoorzieningszekerheid en ICT-verstoring. Bij de laatste twee thema’s heeft
dat te maken met het gegeven dat de scenario’s gepaard gaan met moedwillige
aanslagen.
In de bijlage is een tabel opgenomen met een overzicht van de waarschijnlijkheid en
de verschillende impactscores van de 33 scenario’s.
Bij de uiteindelijke agendering van te versterken capaciteiten is het met name van
belang om in te zetten op die capaciteiten waarmee de impact op bovengenoemde
criteria verminderd kan worden. Op deze wijze kan de totale impact van meerdere
dreigingen beperkt worden. In hoofdstuk 4 en 5 wordt de oriëntatie op capaciteiten
en de agendering beschreven.

Pagina 22 van 59

Nationale Risicobeoordeling
Bevindingenrapportage 2008

4.

Oriëntatie op capaciteiten

4.1

Inleiding

Dit hoofdstuk is een eerste orientatie op capaciteiten. In paragraaf 4.2. tot en met
4.7 wordt op basis van de scenario-analyses en de scoring in de Nationale
Risicobeoordeling de analyse weergegeven van mogelijk te versterken capaciteiten
per thema, zoals die door de experts zijn geïdentificeerd. Waar nodig wordt binnen
een thema onderscheid gemaakt naar verschillende scenario’s. Daarnaast is bij het
beschrijven van de capaciteiten een onderverdeling gemaakt naar de fasen uit de
veiligheidsketen (proactie, preventie, preparatie, respons, nafase). In paragraaf 4.8
wordt het hoofdstuk afgesloten met een conclusie. In hoofdstuk vijf wordt
vervolgens op basis van verschillende criteria, bijvoorbeeld ‘kosten-baten’, een
voorstel gedaan voor een keuze van de meest kansrijke te versterken capaciteiten.

4.2

Klimaat

Extreem weer: Sneeuw, storm en ijzel
De zware storm langs de Nederlandse kust in januari 2007 heeft geleid tot minimaal
330 miljoen euro schade8. Het openbare leven in Londen en andere delen van Zuid
Oost Engeland is in februari jl. stilgelegd door extreme sneeuwval9. In december
2008 zijn meer dan 1 miljoen mensen in het Noord Oosten van de VS zonder stroom
komen te zitten, nadat door ijzel de bovenleidingen van het elektriciteitsnet waren
bevroren en knapten10. Zomaar wat voorbeelden van de gevolgen die extreem weer
met zich mee kan brengen.
In de nationale risicobeoordeling scoren de extreem weer scenario’s vrij hoog op de
indicator “verstoring van het dagelijkse leven”. Mensen kunnen niet meer naar het
werk, geen onderwijs volgen, er is verminderde bereikbaarheid door blokkades van
wegen en uitval van openbaar vervoer. De extreem weer scenario’s scoren ook allen
(maar in mindere mate) op het criterium kosten.

Te versterken capaciteiten
Preventie/preparatie
Extreem weer is niet te voorkomen. Wel is het mogelijk om voorbereid te zijn op de
gevolgen van extreem weer. Extreem weer heeft een direct effect op verkeer en

8
9

http://www.knmi.nl/cms/content/9236/de_zware_storm_van_18_januari_2007
Slipping up? Impact of the extreme weather on London transport, London Assembly Transport Committee, march
2009

10

http://www.weer.nl/nl/home/weer/weer_in_het_nieuws/weernieuws/archive/2008/december/ch/8571cfe3dd/article
/zware_ijzel_in_noordoosten_vs.html
Pagina 23 van 59

Nationale Risicobeoordeling
Bevindingenrapportage 2008

vervoer11. Met name bij sneeuw en ijzel kan de reguliere bevoorrading van winkels,
ziekenhuizen en zorginstellingen meerdere dagen ernstig verstoord raken (o.a.
doordat gebieden geïsoleerd zijn geraakt). Hiermee komt het functioneren van
vitale bedrijven, ziekenhuizen en zorginstellingen en de thuiszorg (aan
kwetsbare groepen) in gevaar. Voor een goede voorbereiding is het van belang dat
onderzocht wordt of Nederland (overheid en bedrijfsleven) in staat is de taak
(nood)bevoorrading uit te voeren. Het gaat daarbij om (nood)bevoorrading
(levensmiddelen, brandstof voor aggregaten, medicijnen) van geïsoleerde gebieden,
in het bijzonder vitale bedrijven, ziekenhuizen, zorginstellingen en thuiszorg.
Voor het voorbereiden op rampen en crises trekt de minister van VWS structureel 10
miljoen per jaar uit voor het stimuleren van het Opleiden, Trainen en Oefenen (OTO)
in de Zorg. In het Regionaal Overleg Acute Zorg (ROAZ) maken de zorgpartijen
onder voorzitterschap van het traumacentrum gezamenlijke jaarlijks plannen voor
de besteding van deze gelden op basis van risico-analyses. Aan de hand van de
prioriteiten en thema's spelen hierbij de eigen voorbereiding van de zorginstellingen
een belangrijke rol in aansluiting op de gezamenlijke ketenzorg.

Respons
Om overheid, burger en bedrijfsleven te alarmeren zijn weersverwachtingen met
daarop aansluitend een tijdig, betrouwbaar en eenduidig afgegeven weeralarm
nodig. Dit om problemen op de weg en bij het openbaar vervoer zoveel mogelijk te
beperken of te voorkomen.
Daarnaast is het van belang dat het bedrijfsleven in staat is de energievoorziening
naar burgers, zorginstellingen en bedrijven binnen enkele dagen (provisorisch) te
herstellen. Bij extreem weer zal de schade groot zijn en herstel bemoeilijkt worden
door de geringe bereikbaarheid (gladheid van wegen) van de beschadigde kabels. In
het geval van de kabelbreuk in de Bommeler- en Tielerwaard duurde het herstel van
enkele kabels (die in het water waren gevallen) twee dagen12. Ook is te verwachten
dat bij extreem weer op verschillende plaatsen herstelwerkzaamheden moeten
worden verricht waardoor een tekort aan monteurs ontstaat. Het is dan ook zeer de
vraag of uitgevallen elektriciteitsvoorzieningen snel kunnen worden hersteld.

Nazorg
Bij grote rampen kan, indien er geen sprake is van verzekerbare schade of
aansprakelijkheid, een beroep worden gedaan op de Wet Tegemoetkoming Schade
bij rampen. Echter, op dit moment geldt dat materiele schade door storm, ijzel en
sneeuw en extreme neerslag (sinds 2000) redelijkerwijs verzekerbaar is. Het gaat
hier bijvoorbeeld om inboedel, opstal en opruimkosten. Dit betekent dat burgers en
bedrijven inschattingen moeten maken van risico’s en waar nodig zich zullen moeten
verzekeren (bv tegen storm, hagel, neerslag). In het bijzonder bedrijven die door

11

Kennisinstituut voor Mobiliteitsbeleid, Effecten van klimaatverandering op verkeer en vervoer, april 2008

12

dr. A. Scholtens en prof. Dr. I. Helsloot, Stroomstoring Bommeler- en Tielerwaard december 2007, een evaluatie

van de hoofdstructuur van de rampenbestrijdingsorganisatie in de regio Gelderland Zuid in termen van effect, p. 5
Pagina 24 van 59

Nationale Risicobeoordeling
Bevindingenrapportage 2008

de aard van hun werkzaamheden een extra groot risico lopen, moeten adequaat
verzekerd zijn.

Overstroming
In 2007 is het westelijke kust scenario (Ergst Denkbare Overstroming) uitgewerkt in
de nationale risicobeoordeling. Dit jaar is er voor gekozen een relatief mild scenario
uit te werken: het Rijn-IJsselscenario. Kenmerk van dit scenario is: meer
waarschuwingstijd en 99% evacuatie. In de nationale risicobeoordeling scoort het
Rijn-IJssel scenario vooral op kosten, verstoring van het dagelijkse leven en
sociaalpsychologische impact. Mensen zijn geëvacueerd, ze wonen tijdelijk ergens
anders, kunnen niet meer naar hun werk en moeten elders naar school. Daarbij
voelen mensen zich onveilig (niet alleen in het getroffen gebied maar ook elders in
het land).

Te versterken capaciteiten
Pro-actie en preventie
De gevolgen van een overstroming kunnen worden beperkt door de mate van
overstromingbestendig zijn van het landschap (waaronder de standzekerheid van
(spoor)wegen, het netwerk van elektriciteit, gas en drinkwater, zendmasten).
Preparatie / respons
Bij overstromingen kan de elektriciteit zowel binnen als buiten het getroffen gebied
uitvallen. Er zijn onvoldoende noodaggregaten beschikbaar om al diegenen die
zonder stroom komen te zitten te kunnen bedienen. Noodstroomvoorzieningen
voor ziekenhuizen, zorginstellingen en bedrijven zijn in het bijzonder van belang. Als
er een noodstroomvoorziening aanwezig is dan zal de bevoorrading ervan
problemen geven. Afhankelijk van de aanwezige voorraad diesel valt noodstroom na
ca. 24 uur uit. Daarom zijn plannen nodig voor de bevoorrading van primaire
levensbehoeften (voedsel, medicijnen, brandstof voor aggregaten) voor evacués en
achterblijvers. Defensie kan hierbij een rol vervullen, o.a. luchtondersteuning met
helikopters.
Ook is een snel herstel van uitgevallen energie- en telecommunicatievoorzieningen
belangrijk. De verwachting is echter dat herstel weken tot maanden kan duren. Bij
gas en elektriciteit volgt na het herstel van de hoofdinfrastructuur de controle op de
‘haarvaten’ van het systeem: de meterkasten in huizen en bedrijven. Pas daarna
kunnen netwerken weer worden aangeschakeld en kunnen mensen veilig terug naar
huis of aan het werk13.
Als wordt overgegaan tot evacuatie is het cruciaal snel opvangcapaciteit buiten
het getroffen gebied te organiseren. Via een registratiesysteem moet dan zo snel

13

Eindrapportage TMO, deelrapport Nafase, februari 2009.
Pagina 25 van 59

Nationale Risicobeoordeling
Bevindingenrapportage 2008

mogelijk bekend zijn wie eventueel slachtoffer van de overstroming is geworden en
waar mensen zich bevinden voor nazorg.
In geval van een grootschalige overstroming kan de uitvoerbaarheid van
registratie een probleem zijn omdat gemeenten en regio’s zelf door de overstroming
zijn getroffen. In de veiligheidsregio Utrecht wordt aan een Slachtoffervolgsysteem
gewerkt, een methodiek waarmee de slachtoffers van een incident kunnen worden
geregistreerd en gevolgd in de keten (rampterrein, ambulances, ziekenhuizen,
opvangcentra)14. Aandachtspunt is de traceerbaarheid van slachtoffers die niet
naar opvangcentra of ziekenhuizen gaan maar naar familie en vrienden. Voor
registratie bij grootschalige incidenten bestaat op dit moment binnen het
Nederlandse Rode Kruis een systeem (I-RIS) voor het registreren van de zoekvraag
van (mogelijk) verwanten van (mogelijke) slachtoffers van een ramp.
Nazorg
Overstromingsschade is tot op heden niet verzekerbaar. Na de ramp moeten
waterkeringen worden hersteld, water weggepompt, het gebied bewoonbaar
gemaakt en de infrastructuur worden hersteld. De te betalen schade kan voor de
getroffenen burgers / bedrijven enorm zijn. De Wet tegemoetkoming Schade bij
rampen (WTS) voorziet in een structurele regeling waarmee het Rijk een
tegemoetkoming kan geven aan gedupeerden voor de zaakschade die ontstaat door
overstromingen. De publiek-private Task Force verzekerbaarheid overstromingen
onderzoekt hoe overstromingsschade verzekerbaar te maken is.

Huidig beleid (extreem weer en overstromingen)
In Nederland moeten de waterkeringen voldoen aan de normen van de Wet op de
waterkering. Voorzien wordt dat de keringen in 2015 aan de wettelijke normen
kunnen voldoen. Voor de lange termijn waterveiligheid heeft de Deltacommissie in
2008 advies uitgebracht aan het kabinet15.
Het nationaal beleid voor waterveiligheid is vastgelegd in het ontwerp Nationaal
Waterplan dat nu ter inspraak ligt. Dit plan vertaalt de veiligheidsketen voor
overstromingen naar meerlaagsheid, waarmee naast waterkeren (preventie) en
duurzame inrichting ook rampenbeheersing16 een integraal onderdeel van
waterveiligheid wordt. Zo onderzoekt het kabinet of het zinvol is om bij ontwerp en
aanleg van weg- en spoorverbindingen in laaggelegen gebieden rekening te gaan
houden met overstromingsrisico’s. Inzet is om met een AMvB onder de nieuwe Wet
14

Nationale Veiligheid,capaciteiten-analyse voor de taak grootschalige evacuatie bij overstromingen, ministerie van
BZK, mei 2007, p. 82.

15

Samen werken met water, een land dat leeft, bouwt aan zijn toekomst. Bevindingen van de Deltacommissie
2008, januari 2009. http://www.deltacommissie.com/advies.

16

De invulling voor de rampenbeheersingslaag in het ontwerp-Waterplan is mede bepaald door tussentijdse
inzichten van de Task Force management Overstromingen (TMO), met als belangrijkste maatregelen de
verbetering van informatievoorziening vanuit “de waterkolom” (waterschappen en Rijkswaterstaat) en de
samenwerking tussen veiligheidsregio’s en die waterkolom.

Pagina 26 van 59

Nationale Risicobeoordeling
Bevindingenrapportage 2008

Ruimtelijke Ordening (WRO) eisen te stellen aan de ruimtelijke inpassing van vitale
functies om schade bij overstromingen te voorkomen of te beperken.

Het kabinet geeft de samenwerking tussen partners in de veiligheidsketen een
structureel karakter met de implementatie van de Europese Richtlijn
Overstromingsrisico’s 2007/60/EG (ROR). Deze Richtlijn verplicht de Lidstaten tot
actieve communicatie over overstromingsrisico’s, opstellen van plannen voor het
beheer van deze risico’s en het maken van risicokaarten.

Het KNMI heeft een belangrijke rol in het voorspellen van extreme
weersomstandigheden. Het KNMI draagt met behulp van weersverwachtingen en
weeralarm zorg voor alarmering van overheid, burger en bedrijfsleven.
Conclusie
Extreem weer leidt tot een verstoring van het dagelijkse leven. Overstromingen
gaan gepaard met hoge kosten en sociaal-psychologische impact. Extreme
weergebeurtenissen kunnen niet worden voorkomen. Daarom is het van belang
goed voorbereid te zijn op extreem weer en overstromingen. Een aantal capaciteiten
kan worden versterkt. Van burgers, overheid en bedrijfsleven wordt verwacht dat ze
gedurende enige dagen zelfredzaam zijn. Daarna is noodbevoorrading nodig. Het
is niet duidelijk of Nederland hiertoe in staat is. In 2007 is een aantal capaciteiten
geïdentificeerd en geagendeerd (voor de stand van zaken van deze onderwerpen
wordt verwezen naar paragraaf 5.2 van dit rapport:
•

het versterken van de continuïteit van de vitale producten en diensten;

•

(geoefende) evacuatieplannen;

•

een goed informatiesysteem;

•

robuustheid crisiscommunicatie;

•

Pandemie: de uitwerking van het nationaal crisisplanplan grieppandemie;
voorbereiding door bedrijven en medeoverheden op een grieppandemie; de
organisatie van een internationale pandemie oefening in 2009.

Dit jaar zijn geen capaciteiten geagendeerd met betrekking tot een grieppandemie
en hitte-droogte.
4.3

Energie

De energiesector (olie, gas en elektriciteit) wordt van oudsher gekenmerkt door een
goed ontwikkelde veiligheidscultuur. Betrouwbaarheid van de levering van
elektriciteit en gas is een belangrijk criterium voor de kwaliteit van deze vormen van
energievoorziening. Toch is uitval, als gevolg van moedwillige verstoring of door een
andere oorzaak, mogelijk. De twee uitgewerkte scenario’s hebben een moedwillige
verstoring als oorzaak.

Pagina 27 van 59

Nationale Risicobeoordeling
Bevindingenrapportage 2008

Het Nederlandse elektriciteitsnetwerk is robuust, voor een belangrijk deel door de
ringstructuur van grote delen van het netwerk. Vanwege het open karakter van het
netwerk als geheel is beveiliging tegen moedwillige verstoring moeilijk. Extra
maatregelen zijn getroffen ter bescherming van kritieke plekken in het net. De kans
op een moedwillige verstoring van het elektriciteitsnet is ‘onwaarschijnlijk’. Vanwege
de grote afhankelijkheid van elektriciteit is de impact ‘zeer ernstig’. Vooral de
kosten, met name als gevolg van verlies aan economische productie, de verstoring
van het dagelijkse leven en de sociaal-psychologische impact scoren hoog.
Ook het Nederlandse gasnetwerk is robuust. Het kent een grote redundantie in de
infrastructuur en in de voorraad en de productie van gas. Vandaar dat de kans op
het scenario ‘zeer onwaarschijnlijk’ is. De verstoring van het dagelijkse leven scoort
in dit scenario wel hoog.
Te versterken capaciteiten
Een aantal maatregelen kan de bescherming van het elektriciteitsnetwerk en het
gasnetwerk tegen moedwillige verstoring wellicht verbeteren.
Preventie
Bij de aanleg van nieuwe onderdelen van het elektriciteitsnetwerk of het gasnetwerk
wordt op dit moment nog onvoldoende het belang van veiligheid afgewogen tegen
het belang van openbaarheid van informatie, bijvoorbeeld in de
vergunningaanvraag. De overheid en de energiesector zouden bewust moeten
afwegen welke informatie vertrouwelijk kan blijven die kwaadwillenden kunnen
gebruiken.
In een gezamenlijk project onderzoeken het ministerie van EZ, TenneT en het NAVI
de stand van beveiliging van het elektriciteitsnetwerk tegen moedwillige
verstoringen. Naar aanleiding van de uitkomsten van dit onderzoek kan worden
besloten tot aanvullende beveiligingsmaatregelen. Een vergelijkbaar onderzoek
heeft al binnen de gassector plaatsgevonden. Aanvullende maatregelen zijn
getroffen. Wellicht is het zinvol om voor de gassector een minimum
beveiligingsniveau op te stellen ter bevordering van de integriteit van het
personeel. Screening kan hiervan onderdeel uitmaken.
Langdurige stroomuitval is voor grote delen van onze samenleving een probleem.
Het is onduidelijk of de vitale sectoren voldoende maatregelen hebben getroffen om
hun kwetsbaarheid bij uitval van elektriciteit te verkleinen. Het is belangrijk dat
vitale sectoren de uitval van elektriciteit in hun continuïteitsplanning opnemen als
een van de mogelijke risico’s waarop maatregelen moeten worden getroffen.
De afhankelijkheid van vitale sectoren van gas is veel kleiner. Het meenemen van
uitval van gas als een mogelijk risico in de continuïteitsplanning van vitale sectoren
behoeft geen brede aandacht. Het is uiteraard verstandig dat individuele bedrijven
en sectoren bij grote afhankelijkheid van gas dit wel in hun plannen opnemen.

Pagina 28 van 59

Nationale Risicobeoordeling
Bevindingenrapportage 2008

Preparatie
De elektriciteitssector en de gassector zijn van mening dat de afspraken die nu met
de NCTb zijn gemaakt over alertering verbeterd kunnen worden. De sector als
geheel wil eerder signalen ontvangen en gealerteerd worden als sprake is van een
dreiging voor een van haar organisaties. Ook kan de samenwerking van de
elektriciteitssector met de (regionale) operationele overheidsdiensten verbeterd
worden.
Langdurige uitval van stroom of gas zal kunnen leiden tot schaarste, bijvoorbeeld
schaarste aan brandstof voor hulpdiensten, een tekort aan vitaal personeel
(bijvoorbeeld reparatieteams, distributie van schaarse goeden en bewaken en
beveiligen). Het is wenselijk vooraf af te spreken waar prioriteit aan gegeven wordt.
Geadviseerd wordt om een nationaal responsplan energie op te stellen waarin is
vastgelegd hoe op te treden om de gevolgen van uitval van stroom of gas zoveel
mogelijk te beperken. Onderdeel van het responsplan moet zijn een beschrijving van
de crisisorganisatie van overheid en de vitale sectoren, de rol van de overheid,
bestaande internationale afspraken over de bestrijding van uitval, prioritering van
schaarse middelen, opleiden, trainen en oefenen en de publieks- en
perscommunicatie tijdens een verstoring.
Huidig beleid
De voorzieningszekerheidstrategie van dit kabinet voor olie, gas en elektriciteit
bestaat, naast energiebesparing en verduurzaming, uit het stimuleren van
diversificatie van fossiele energiebronnen, het bevorderen van goed functionerende
(inter)nationale energiemarkten en het versterken van relaties met landen die
relevant zijn voor de Nederlandse energievoorziening.
Voor wat betreft de leveringszekerheid zijn in de Elektriciteitswet en de Gaswet
bepalingen opgenomen. De netbeheerders voor elektriciteit en gas hebben een
belangrijke rol bij het garanderen van de leveringszekerheid. Zij dienen te zorgen
voor de veiligheid en betrouwbaarheid van de netten en voor voldoende capaciteit
voor het transport. Zij doen dit onder meer door de zogenaamde systeembalans te
handhaven. Netbeheerders hebben ook in buitengewone omstandigheden de taak te
zorgen voor transport van elektriciteit en gas. TenneT kan als netbeheerder van het
elektriciteitsnet reserve- en noodvermogen inzetten en in het uiterste geval
afnemers in een in de regelgeving vastgelegde volgorde afschakelen. De minister
van Economische Zaken monitort de leverings- en voorzieningszekerheid en kan de
netbeheerders investeringsverplichtingen opleggen. De Energiekamer van de NMa
ziet toe op de sectoren gas en elektriciteit.
Inmiddels heeft de NCTb overleg gestart om de (afspraken over) alertering met de
Gasunie en met TenneT te verbeteren.
Internationaal bestaan er crisisbeheersingsmechanismen voor olie (binnen het
International Energy Agency), olie en gas (EU) en elektriciteit (EU). Doel van deze
mechanismen is de gevolgen van een crisis te beperken door onder andere de inzet
van nationale noodvoorraden olie en gas en solidariteitsafspraken tussen landen.

Pagina 29 van 59

Nationale Risicobeoordeling
Bevindingenrapportage 2008

Conclusie
Hoewel de Nederlandse netwerken voor transport van elektriciteit en gas robuust
zijn, is een verstoring niet uit te sluiten. Een aantal maatregelen is wenselijk. Een
responsplan energie en prioritering van gebruik van schaarse middelen bij uitval van
elektriciteit of gas helpen een verstoring sneller en beter te herstellen. Vitale
organisaties kunnen wellicht meer doen om hun weerbaarheid tegen uitval van
elektriciteit te vergroten.

4.4

ICT

Het gebruik van telecommunicatie en ICT is in de afgelopen jaren sterk
toegenomen, voor een belangrijk deel door nieuwe ontwikkelingen en toepassingen.
De Nederlandse samenleving is in hoge mate afhankelijk geworden van de
beschikbaarheid en betrouwbaarheid van telecommunicatie en ICT. Het behoort tot
de vitale infrastructuur van onze samenleving. Dat geldt internationaal: ICT en
telecommunicatie maken wereldwijde informatieverspreiding, communicatie en
zakendoen gemakkelijk. Tegelijkertijd is het een interessant werkterrein voor
criminele activiteiten.
ICT en telecommunicatie blijven zich snel ontwikkelen. De voortdurende vernieuwing
van ICT, de toenemende complexiteit en de steeds bredere toepassingen kunnen
leiden tot nieuwe risico’s. Kwaadwillenden gaan steeds meer gebruik maken van ICT
om schade aan de samenleving toe te brengen (denk aan terrorisme, cyber warfare
en cyber spionage).
De twee uitgewerkte scenario’s – een moedwillige verstoring van het IP-netwerk en
een moedwillige ICT-uitval in een vitale sector – scoren beide hoog op de verstoring
van het dagelijkse leven. Het scenario van moedwillige verstoring van het IPnetwerk scoort daarnaast hoog op de kosten, op de aantasting van de
democratische rechtstaat en op de sociaal-psychologische gevolgen.
Te versterken capaciteiten
ICT en veiligheid hebben de aandacht. De ministeries van BZK, Justitie en EZ
hebben eerder in de Herijking ICT en veiligheid een aanpak en maatregelen
opgenomen ter versterking van de veiligheid. Om tot een verdere professionalisering
van het beleidsterrein te komen is een aantal verdere maatregelen nodig.
Randvoorwaarden
Veel partijen hebben een rol bij het voorkomen of de bestrijding van ICT
verstoringen. Van belang is dat partijen weten wie welke taak en
verantwoordelijkheid heeft en dat zij bij onduidelijkheid hierover helderheid
scheppen en afspraken maken.
Verschillende partijen doen aan kennisontwikkeling op het terrein van ICT-security.
Die kennis wordt onder andere gedeeld via de Nationale infrastructuur ter
Pagina 30 van 59

Nationale Risicobeoordeling
Bevindingenrapportage 2008

bestrijding van Cybercrime (NICC) in de informatieknooppunten. Een stevige
borging van die kennisontwikkeling en kennisdeling is nodig, ook door
bijvoorbeeld training van ICT-medewerkers en internationaal uitwisselen van kennis.
Preventie
De betrouwbaarheid van hard- en software is internationaal onderwerp van
discussie. Die discussie verdient het internationaal te worden geïntensiveerd,
gegeven het risico van misbruik.
De afhankelijkheid van Nederlandse vitale sectoren van ICT en telecommunicatie is
in de afgelopen jaren toegenomen. De negatieve effecten van uitval worden steeds
groter. Het wordt daarom steeds belangrijker de weerbaarheid van andere vitale
sectoren op ICT-verstoringen te vergroten.
Preparatie en respons
Veel ICT-incidenten hebben een internationale oorzaak of effect. Het ontbreekt nog
aan voldoende aansluiting van de voorbereiding en respons door landen en door
internationale organisaties zoals NATO en EU. Gestreefd moet worden naar een
verbetering van de samenwerking bij ICT-incidenten tussen landen en tussen
internationale organisaties. Deelnemen aan internationale oefeningen is één van
de instrumenten om dit te realiseren.
Nederland kan nog niet snel genoeg optreden bij grote ICT-verstoringen. Daarom is
het van belang te komen tot een nationaal responsplan ICT-verstoring, waarin
ook aandacht wordt besteed aan opleiden, trainen en oefenen van de
responsorganisatie bij vitale sectoren en de overheid. Ook wordt in dit plan aandacht
besteed aan de organisatorische inbedding van een zogenaamde ICT-alertboard
waarin vertegenwoordigers van bestaande netwerken en organisaties zitting hebben
om te adviseren over maatregelen bij een dreigende verstoring.
Huidig beleid
Om de risico’s en de gevolgen van ICT-verstoringen te verkleinen zijn in de
afgelopen jaren al diverse maatregelen genomen in Nederland. Zo maken telecom
aanbieders en internet providers in het Nationaal Continuïteitsoverleg Telecom
(NCO-T) afspraken met de overheid over de beschikbaarheid van vitale ICTdiensten. Govcert, Het Nederlandse Computer Emergency Response Team, zorgt
voor snelle respons bij ICT-incidenten en geeft overheidsorganisaties en andere
vitale sectoren gerichte informatie over (operationele) kwetsbaarheden bij het
gebruik van ICT. Het NAVI voorziet vitale bedrijven van security adviezen, onder
andere om de weerbaarheid tegen digitale dreigingen te vergroten. Het Team High
Tech Crime van het KLPD is in het leven geroepen om het mogelijk te maken
complexe computer gerelateerde criminele activiteiten op te sporen en te vervolgen.
Verschillende marktpartijen en bijvoorbeeld AIVD, KLPD en Govcert wisselen in de
Nationale Infrastructuur Cybercirme (NICC) informatie uit over nieuwe dreigingen en
mogelijke maatregelen om de weerbaarheid te verhogen.

Pagina 31 van 59

Nationale Risicobeoordeling
Bevindingenrapportage 2008

Vanuit het NCO-T is een proces in gang gezet van aansluiting op het
alterteringssysteem terrorismebestrijding van de NCTb.
Ook internationaal gezien worden er initiatieven genomen om te komen tot een
verbetering van de weerbaarheid tegen ICT-verstoringen. Zeer recentelijk nog heeft
de Europese Commissie een Mededeling uitgebracht over de bescherming van de
vitale informatie-infrastructuren in Europa17. De EC zet zich er voor in om in de
komende jaren te komen tot een betere samenwerking binnen de Europese Unie en
met andere internationale en nationale partijen op het gebied van preventie en
respons tegen ICT-dreigingen. Daarmee sluiten de nationale initiatieven, zoals
hierboven genoemd, naadloos aan bij deze mededeling.
Conclusie
De snelle ontwikkeling van ICT-toepassingen en –gebruik maken constante aandacht
voor de risico’s van ICT nodig. Meer internationale samenwerking is nodig om de
veiligheid van hard- en software te verhogen en om kennis en informatie uit te
wisselen vóór en tijdens een verstoring. De weerbaarheid van andere vitale sectoren
tegen ICT-uitval moet worden opgepakt. Tenslotte zijn nationale en internationale
inspanningen nodig om een goede respons te waarborgen.

4.5

Polarisatie en Radicalisering

Polarisatie en radicalisering hebben vergaande gevolgen voor de samenleving en
kunnen de democratische rechtstaat ernstig aantasten. Burgers kunnen zich
bijvoorbeeld onveilig voelen bij etnische spanningen en conflicten, gewelddadige
aanvallen of extremistische uitingen en daardoor bepaalde mensen, groeperingen of
locaties mijden. Wanneer incidenten plaatsvinden kan die angst zich omzetten in
woede en die woede kan zich zowel richten op de relschoppers of extremisten als op
de overheid.
Vertrouwen speelt een belangrijke rol: het vertrouwen van burgers in ‘andere
groepen’, de overheid en de politiek. Burgers houden de overheid en politiek vaak
verantwoordelijk voor incidenten die plaatsvinden. Dit kan weer leiden tot verhitte
discussies en ophef in de media.
Te versterken capaciteiten
Preventie en preparatie
Op het terrein van polarisatie en radicalisering wordt nu veel geïnvesteerd in
expertise en het kennen van de belangrijkste partijen. Wat vooral moeilijk blijkt, is
het creëren van bewustzijn bij partners op lokaal niveau (bijv gemeenten,
veiligheidsdiensten, professionals en maatschappelijke organisaties), gekoppeld aan
inzicht in handelingsperspectieven. Er is dan ook behoefte aan een betere
samenwerking tussen allen betrokken partijen. Op dit moment vindt
samenwerking vooral plaats rondom een (aankomend) incident. Het is juist
belangrijk om buiten incidenten om (structureel) te ‘netwerken’ met bijvoorbeeld
17

Communication on Critical Information Infrastructure Protection, 30 maart 2009.
Pagina 32 van 59

Nationale Risicobeoordeling
Bevindingenrapportage 2008

allochtone zelforganisaties of dierenrechtenorganisaties. Vertrouwen moet al zijn
opgebouwd voordat een incident plaatsvindt.
Polarisatie en radicalisering zijn problematisch omdat de verscherping van
tegenstellingen tussen groeperingen en de steun voor antidemocratische doelen en
middelen de democratische rechtsorde ondermijnen. Voor politici en bestuurders
(zowel lokaal als landelijk) is het daarom van belang daadkrachtig leiderschap18
te tonen door problemen tijdig te herkennen, te benoemen en aan te pakken. Aan
de andere kant is het ook van belang oog te blijven houden voor de nuance en
kansen te benutten om positieve voorbeelden uit te dragen. De (beeldvorming in
de) media is belangrijk voor bestuurders en politici. De media zijn het middel voor
het uitdragen van een standpunt of voor de confrontatie met mensen die het
radicale gedachtegoed uitdragen. Daarom is het belangrijk dat politici/bestuurders
zich bewust zijn welk effect hun uitspraken, houding en gedrag in de media hebben
(op de burger).
Daarnaast kunnen bindende elementen en symbolen tegengewicht bieden aan
polarisatie en radicalisering. Bindende factoren (bijvoorbeeld sport) versterken het
nationale gevoel en vergroten de loyaliteit aan en de lotsverbondenheid met de
Nederlandse samenleving. Daarmee groeit de weerbaarheid van de samenleving en
wordt de sociale cohesie sterker. De huidige aanpak is vooral gericht op het
versterken van de sociale cohesie op buurtniveau en minder op nationaal niveau.
Onderzoek19 toont namelijk aan dat nadruk op Nederlanderschap vooral het
patriotisme/nationalisme van autochtone jongeren versterkt. Bij allochtone jongeren
werkt werk stimulering van identificatie met de stad of met de rechtsstaat veel
beter. Op korte termijn wordt daarom vooral op lokaal niveau geïnvesteerd. Op
langere termijn is het wel zinvol te bekijken wat het overkoepelend kader is boven
alle landelijke actieplannen op dit terrein en of er voorbeelden uit andere landen zijn
om op nationaal niveau de binding te versterken.
Ook bedrijven kunnen een belangrijke bijdrage leveren aan het voorkomen van
incidenten, onder andere door veiligheidsmaatregelen te nemen. Hierbij kan
gedacht worden aan het beperkt toegankelijk stellen van gevoelige informatie of het
beveiligen van objecten. De overheid (o.a.de AIVD en de NCTb) faciliteert het
bedrijfsleven met advies hoe het beste te handelen. Voor de vitale sectoren kan het
Nationaal Adviescentrum Vitale Infrastructuur (NAVI) advies geven over de te
nemen beveiligingsmaatregelen. Daarnaast neemt een selecte groep bedrijven actief
preventieve maatregelen, omdat ze mogelijk doelwit zijn van activisten en
extremisten. Voor deze specifieke groepen zijn/worden informatiebrochures en een
trainingsmodule opgesteld. De samenwerking tussen overheid en bedrijfsleven vindt
al plaats, maar heeft nog extra aandacht nodig.

18

Informatiegestuurd en invoelend leiderschap dat vaardig is in social engeneering kan ook relevant zijn in het
kader van het hier bedoelde leiderschap.

19

Entzinger en Dourelijn. (2008). De Lat Steeds Hoger.
Pagina 33 van 59

Nationale Risicobeoordeling
Bevindingenrapportage 2008

Respons
Het is van belang dat bestuurders en politieke leiders (zowel lokaal als landelijk)
daadkrachtig kunnen optreden als een incident heeft plaatsgevonden. Met
daadkrachtig leiderschap wordt bedoeld:
•

het nemen van de juiste maatregelen en besluiten;

•

betrokkenheid verkrijgen van de juiste bestuurlijke en maatschappelijke
partners,

•

het doorhakken van knopen en het helder communiceren van de inzet van
diensten en;

•

de aanpak van het incident. Aandachtspunt: als een incident heeft
plaatsgevonden, moeten personen of gebouwen vaak extra worden beveiligd
(voor het geval ze doelwit zijn van nieuwe acties).

Nafase
Het is als overheid (zowel lokaal als landelijk) belangrijk om niet alleen tijdens, maar
ook na afloop van een incident te investeren in het verkrijgen van vertrouwen van
burgers. Hierbij gaat het niet alleen om een goede schadeafhandeling en opvang
van slachtoffers en familie, maar ook om het goed aanvoelen en omgaan met
gevoelens van angst en woede onder de bevolking.
Huidig beleid
Het kabinet ziet polarisatie en radicalisering als een breed maatschappelijk probleem
en wil dit voorkomen, beperken en bestrijden. Het tegengaan van radicalisering is te
meer van belang omdat daarmee in preventieve zin ook voorkomen kan worden dat
personen of groepen naar terroristische middelen grijpen. Daarom werken 8
ministeries samen aan het Actieplan Polarisatie en Radicalisering20 Het Actieplan
is gericht op het herstellen van het vertrouwen in de rechtstaat, het verbeteren van
de relatie tussen bevolkingsgroepen en het tegengaan van islamitisch-, rechts- en
dierenrechtenextremisme. De lokale regierol staat centraal. De aanpak is gericht op
preventie (bijvoorbeeld via verhogen van weerbaarheid), signaleren (informatieuitwisseling en bewustwording van signalen) en interveniëren (bijvoorbeeld in de
vorm van deradicaliseringstrajecten). Al deze aspecten worden uitgewerkt in
jaarlijkse Operationele Actieplannen, voortgangsrapportages en trendanalyses. 21
Daarnaast is op 2 maart 2009 een brief naar de Tweede Kamer verstuurd waarin de
intensivering van de aanpak van dierenrechtenextremisme wordt beschreven.22
De NTCb geeft vorm aan de brede benadering die het Nederlandse
contraterrorismebeleid kenmerkt. Hij draagt er zorg voor dat gewelddadige
radicalisering en terrorisme in samenhang worden bezien en bestreden (zie ook de
opeenvolgende voortgangsrapportages terrorismebestrijding). Het ministerie van
BZK geeft vorm aan de brede benadering in het Nederlandse
contraradicaliseringsbeleid. Dit heeft niet alleen betrekking op vormen van
radicalisme die uitmonden in geweld, maar ook gericht is op het terugdringen van

20

Actieplan Polarisatie en Radicalisering 2007-2011, augustus 2007. Kamerstuk 2006-2007, nr. 103.

21

Verschenen zijn: Operationeel Actieplan 2008, Voortgangsverslag 2008 en Trendanalyse 2008 en Operationeel
Actieplan 2009

22

Kamerstukken II, 2008-2009, 29 754, nr. 143
Pagina 34 van 59

Nationale Risicobeoordeling
Bevindingenrapportage 2008

niet-gewelddadige vormen van radicalisme die antidemocratisch of
democratieverstorend zijn in de nagestreefde doelen of gehanteerde middelen.
Andere relevante programma’s op dit terrein zijn het Actieplan Democratische
Rechtstaat en het Handvest Verantwoordelijk Burgerschap (BZK), het beleidsplan De
gemeenschappelijke integratieagenda Rijk en Gemeente: Datgene wat ons bindt
(WWI), de Integratienota 2007-2011: Zorg dat je erbij hoort (WWI) en het
actieprogramma Iedereen Doet Mee (SZW). Daarnaast is in 2009 de nota
Burgemeester en Veiligheid uitgebracht (BZK).
Het door het Rijk recent opgericht Kennis- en Adviescentrum Polarisatie en
Radicalisering Nuansa verstrekt informatie, zorgt voor kennisuitwisseling en geeft
voorlichting over het opbouwen van een lokaal netwerk. Verder is het mogelijk via
Nuansa in contact te komen met andere professionals en goede lokale praktijken.

Conclusie
Polarisatie en radicalisering hebben grote gevolgen voor de Nederlandse
samenleving en kunnen de democratische rechtsorde aantasten. Het huidig
nationaal beleid zet in op kennisuitwisseling en financiële ondersteuning van lokale
plannen. Het beleid kan op enkele punten worden versterkt:
•

Nog meer uitwisselingen van kennis en inzicht op lokaal niveau ter vergroting
van bewustzijn en alertheid.

•

Inzetten op verbindende elementen en symbolen (zoals sportevenementen en
lokale en landelijke feestdagen);

•

Politici en bestuurders (zowel lokaal als landelijk) ondersteunen bij het
verbeteren van daadkrachtig leiderschap en media-inzicht door middel van
goede communicatiestrategie en het aanbieden van concrete
handelingsperspectieven.

4.6

Verwevenheid onder- en bovenwereld
23

In de scenario’s van verwevenheid onder- en bovenwereld

wordt het vertrouwen in

de Nederlandse overheid en bedrijfsleven aangetast. Meer specifiek gaat het om:
1. het schaden van de integriteit van de internationale positie van Nederland (de
naam van Nederland als betrouwbare handelspartner);
2. het afnemen van de economische groei (en de kosten die dat met zich
meebrengt) door een crisis in het consumenten- en producentenvertrouwen;
3. de aantasting van de democratische rechtsstaat doordat de normen en waarden
die ten grondslag liggen aan de Nederlandse samenleving eroderen. Hierdoor
wordt het dagelijks functioneren van overheid en bestuur bemoeilijkt.

23

De scenario’s zijn: Criminele inmenging in vitale bedrijven; beïnvloeding aandelenmarkt; en beïnvloeding
openbaar bestuur.
Pagina 35 van 59

Nationale Risicobeoordeling
Bevindingenrapportage 2008

Te versterken capaciteiten
Preventie / preparatie
Voor een adequate preventie en aanpak van de problematiek van de verwevenheid
van onder- en bovenwereld is tijdige uitwisseling van informatie, kennis en
ervaring tussen autoriteiten met een toezicht-, controle-, vervolgings- of
opsporingstaak en het bedrijfsleven. Op dit moment is er een onvolledig beeld
omdat er verschillende organisaties zijn die informatie verzamelen en het probleem
versnipperd aanpakken. De informatievoorziening zou meer integraal aangepakt
moeten worden, waarbij uniformiteit en transparantie van informatie centraal staat.
Om versterking van de bestuurlijke aanpak ter bestrijding van de georganiseerde
misdaad op lokaal niveau te faciliteren zijn Regionale Informatie en Expertise
Centra’s (RIEC's) ingesteld.

Een goede balans tussen toezicht en risicomanagement is belangrijk. Uit de
capaciteitenanalyse komt naar voren dat vooral risicomanagement verbeterd kan
worden door verdere professionalisering. Hierbij zijn twee aspecten van belang:
1) Benoemen en aanpak risico’s: zijn de juiste risico’s benoemd en worden die
adequaat beoordeeld? Wat zijn de bestaande maatregelen en zijn aanvullende
maatregelen gewenst? Worden de maatregelen en de risico’s verder gemonitord?
2) Reageren op incidenten en risico’s: zien dat iets fout gaat en daar tijdig op
acteren (hoe langer het duurt voordat een organisatie een concreet incident in de
gaten heeft, hoe groter de schade). Kern is het hebben van goede controle- en
monitoringmechanismen (mankracht en techniek); het ministerie van BZK heeft
bijvoorbeeld - met vertegenwoordigers van gemeenten, provincies, ministeries,
waterschappen en politie - een landelijk model ontwikkeld voor de registratie van de
24

afhandeling van (vermoedens van) integriteitschendingen . Het is belangrijk dat
organisaties hier goed zicht op hebben en informatie ook kunnen gebruiken als input
voor risicomanagement.

Uit de scenario’s blijkt dat de beveiliging van informatie nauwelijks/niet te
beheersen is met informatiesystemen. Bij het weglekken van informatie betreft het
vaak vertrouwelijke mondelinge informatie (bijvoorbeeld over fusies of overnames).
Deze informatie is vaak niet op papier of in systemen vastgelegd. Daarom is het
voor organisaties van belang zich (ook) te richten op de solidariteit / integriteit van
haar medewerkers. De integriteit van medewerkers kan op verschillende manieren
worden bevorderd:
•

Gericht op de persoon door een kritische selectie van (ingehuurde) medewerkers
op kwetsbare posities in de organisatie. Het gaat daarbij om de controle van
gegevens (diploma’s, identiteit, referenties) en om de screening varierend van

24

Registratie integriteitsschendingen openbaar bestuur en politie, Ministerie van BZK, Vereniging van Nederlandse

Gemeenten, Interprovinciaal Overleg, Unie van Waterschappen, vts Politie Nederland, Den Haag, oktober 2008
Pagina 36 van 59

Nationale Risicobeoordeling
Bevindingenrapportage 2008

een verklaring omtrent het gedrag tot aan een veiligheidsonderzoek door de
AIVD.25
•

Gericht op de organisatiecultuur door de aandacht voor integriteit levend te
houden. Het management van de organisatie speelt hierin een belangrijke
(voorbeeld)rol. Duidelijkheid bieden over de gewenste gedragsregels hoort hier
ook bij. Voor ambtenaren geldt bijvoorbeeld dat het bestuur op grond van de
Ambtenarenwet verplicht is om een gedragscode op te stellen.

Het uitbesteden van functies of afdelingen kan negatieve gevolgen hebben op het
zicht op de integriteit van medewerkers of de informatiehuishouding.
Voor een goede aanpak van de verwevenheid van onder- en bovenwereld is een
internationale aanpak van belang. Binnen deze context kan o.a. aan
onderstaande verbeterpunten worden gedacht:
§

Versterking / versnelling internationale samenwerking en gegevensuitwisseling
tussen autoriteiten. Indien geheimhoudingsbepalingen de gegevensuitwisseling
onnodig belemmeren is het van belang te bezien of aanpassing noodzakelijk is.
Belangrijk is hierbij de samenwerking op Europees niveau. Een voorbeeld van de
inzet tot verbetering van de internationale samenwerking en de
gegevensuitwisseling is het tegengaan van ‘belastingparadijzen’. Dit zijn onder
andere landen waar het bankgeheim de fiscus verhindert toegang te krijgen tot
bankrekeningen;

§

Bevorderen van transparantie van rechtspersonen in internationaal verband.
Nederland besteedt de nodige aandacht aan het voorkomen van misbruik van
rechtspersonen. In Nederland bestaat bijvoorbeeld de verplichting tot het
kennen van (groot-) aandeelhouders - Wet melding zeggenschap (Wmz) en
bestaat een publicatieplicht jaarstukken. Getracht wordt dergelijke
verplichtingen in internationaal verband te bewerkstelligen;

§

In internationaal verband bevorderen van integriteit. Bij de verschillende
internationale fora zal aandacht gevraagd worden voor de noodzaak om in alle
lagen van een organisatie integriteitsbesef te borgen.

Respons
Uit de capaciteitenanalyses is naar voren gekomen dat financiële fraude moeilijk aan
te pakken is met strafrechtelijke opsporing en vervolging alleen. De aanpak van
complexe financiële constructies en het misbruiken van rechtspersonen kan
(bewijstechnisch) ingewikkeld zijn.
Een aanvullende maatregel die een afschrikkende werking kan hebben is de
bestuurlijke boete. Zo heeft het kabinet op 30 januari 2009 het nieuwe besluit
‘Bestuurlijke boetes financiële sector’ aangenomen. De hoogte van de boetes komt
hiermee meer in lijn met de ons omringende landen.

25

Zie voor een overzicht van mogelijkheden: ‘Handreiking Integriteitsaspecten van werving en selectie, Bureau
Integriteitsbevordering Openbare Sector, augustus 2008. www.integriteitoverheid.nl
Pagina 37 van 59

Nationale Risicobeoordeling
Bevindingenrapportage 2008

In het proces van opsporing en vervolging is informatie-uitwisseling van groot
belang. Het proces moet zo worden ingericht dat informatie-uitwisseling mogelijk is
met behoud van bescherming van natuurlijke en rechtspersonen. Daarbij kan zich
spanning voordoen tussen de belangen van opsporings- en vervolgingsinstanties en
de belangen van financiële instellingen of andere instanties met een
geheimhoudingsplicht.
Tevens dient de kennis/capaciteit t.a.v. financiële criminaliteit bij het OM en de
zittende magistratuur (ZM) vergroot te worden. Door een beter evenwicht tussen
het proces van opsporing en vervolging zal een toename van het aantal strafzaken
kunnen volgen.
Ten slotte is het ook belangrijk om het melden van vermoedens van
misstanden door ambtenaren en werknemers te bevorderen en daarmee de pakkans
te verhogen. Hierbij is een goede 'klokkenluiderregeling' van belang met daarin
aandacht voor de bescherming van de positie van de melder.

Huidig beleid
Op het gebied van integriteit doet Nederland het in internationaal perspectief goed.
Zo zal Nederland in juni het voorzitterschap van de Financial Action Task Force
(FATF) opnemen. De FATF is een intergouvernementeel samenwerkingsverband van
landen met belangrijke financiële centra dat zich bezig houdt met de bestrijding van
witwassen en de financiering van terrorisme. Hiervoor zijn in totaal 49
aanbevelingen geformuleerd (40 aanbevelingen tegen witwassen en 9 speciale
aanbevelingen tegen de financiering van terrorisme), waaraan Nederland en de
andere leden zich gebonden hebben en aan de hand waarvan de FATF-landen en
derde landen worden beoordeeld.
Nationaal zijn er drie belangrijke programma’s (waarbij een combinatie van
voorkómen en repressie centraal staat) op dit terrein te noemen. De eerste twee
programma’s zijn Versterking Aanpak Georganiseerde Misdaad (PVAGM) en het
Programma Financieel-economische criminaliteit26. Deze programma’s voorzien in:
•

gerichte versterkingen van organisatie, capaciteit en deskundigheid bij OM en
politie;
27

•

het verbeteren van informatie-uitwisseling ;

•

het versterken van de internationale samenwerking door onder meer een
verbeterde implementatie van EU-prioriteiten uit het OCTA, verbetering van de
samenwerking tussen politie/OM en Europol, het versterken van de
internationale rechtshulp, het uitbouwen van samenwerkingsmogelijkheden met
zgn. derde landen en het vergemakkelijken van internationale uitwisseling van
politiegegevens via Interpol;

•

de aanpak van gelegenheidsstructuren;

26

Kamerstukken II, 2007-2008, 29 911, nr. 10.

27

Informatie uit opsporingsonderzoeken naar witwassen door politie en FIOD-ECD worden na analyse systematisch

teruggekoppeld naar onder meer financiële instellingen en bestuursorganen (bestuurlijke rapportages).
Pagina 38 van 59

Nationale Risicobeoordeling
Bevindingenrapportage 2008

•

het weerbaarder maken van kwetsbare beroepsgroepen of dienstverleners tegen
misbruik door criminelen;

•

het afnemen van crimineel vermogen.

Het derde programma is het actieprogramma Bestuurlijke aanpak georganiseerde
misdaad, dat in belangrijke mate uitvoering geeft aan de eerste pijler van het
PVAGM; het versterken van de bestuurlijke aanpak 28. Dit programma richt zich op
het verhogen van de bewustwording voor risico’s van innesteling van
georganiseerde misdaad op lokaal niveau. Daarnaast staat het vergroten van de
slagkracht centraal en het versterken van de informatiepositie van het lokale
bestuur via de oprichting van elf Regionale Informatie- en Expertisecentra. Deze
centra faciliteren ook een effectievere samenwerking tussen gemeenten en onder
meer politie en justitie, Belastingdienst, fiscale en sociale opsporingsdiensten.
Andere maatregelen danwel initiatieven in dit kader zijn:
§

De samenwerking tussen autoriteiten met een toezicht-, controle-, vervolgingsof opsporingstaak in de financiële sector in het FEC (Financieel Expertise
Centrum). Het gezamenlijke doel van de FEC-partners is het versterken van de
integriteit van de financiële sector. De samenwerking tussen de partners vindt
plaats op basis van een convenant.29

§

De invoering van de WWFT (Wet ter voorkoming van witwassen en financiering
van terrorisme) per 1 augustus 2008. Het cliëntenonderzoek en de
meldingsplicht vormen de kern van de WWFT. Een belangrijk (nieuw) onderdeel
van het cliëntenonderzoek is de verplichting omtrent het kennen van de
uiteindelijk belanghebbende (ultimate beneficial owner);

§

De Wet op het financieel toezicht (Wft) met verplichtingen ten aanzien van de
integriteit zoals de betrouwbaarheidstoetsing voor bestuurders en (mede)
beleidsbepalers van instellingen in de financiële sector (TK 29 078);

§

De versterking van de aanpak van misbruik en criminaliteit rond vastgoed (TK
2008-2009, 29 911, nr. 16);

§

Het Programma Herziening Toezicht Rechtspersonen (HTR) waarmee een
doorlopend toezicht op rechtspersonen (risicomanagement) wordt
geintroduceerd. HTR treedt naar verwachting in 2010 in werking. Het
doorlopende toezicht komt in de plaats het huidige preventieve toezicht, waarin
de oprichter van een onderneming vóór oprichting een verklaring van geen
bezwaar moet aanvragen bij de Minister van Justitie. Dit dient nu ook bij een
statutenwijziging te geschieden;

§

Het uitbreiden van de werkingssfeer van de Wet bevordering
integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur (Wet BIBOB) tot, onder
meer, de vastgoedsector;

§

Het instellen van een Nationale Regiegroep Aanpak Misbruik Vastgoed op
25 maart 2009;

28

Kamerstukken II, 2007-2008, 29 911, nr. 11.

29

Convenant houdende afspraken over de samenwerking in het kader van het Financieel Expertise Centrum, Stcrt
2009, nr. 71.
Pagina 39 van 59

Nationale Risicobeoordeling
Bevindingenrapportage 2008

§

De Ambtenarenwet, Gemeentewet, Provinciewet et cetera waarin onder andere
regels zijn opgenomen over nevenfuncties;

§

Bestrijding georganiseerde misdaad en verbetering informatie-uitwisseling bij
verwevenheid onderwereld-bovenwereld (TK 2008-2009, 29911, nr. 23).

Conclusies
De verwevenheid tussen onder- en bovenwereld kan het vertrouwen in de overheid
en het bedrijfsleven aantasten. Deze verwevenheid kan onder meer worden
tegengegaan door een betere uitwisseling van informatie, kennis en ervaring tussen
autoriteiten met een toezicht-, controle-, vervolgings- of opsporingstaak en het
bedrijfsleven en door middel van integriteitsbevorderende maatregelen.
Het pakket aan maatregelen zoals beschreven in de vorige paragraaf (huidig beleid)
draagt bij aan verbetering van het vertrouwen in overheid en bedrijfsleven.

4.7

Grote ongevallen (chemisch, nucleair, natuurbranden)

Chemisch en nucleair
In het chemische en nucleaire scenario wordt ontwrichting van de samenleving
vooral bepaald door de volgende factoren:
1. angst onder de bevolking voor straling, radioactieve stoffen en (gevaarlijke)
chemische stoffen.
2. de verstoring van het dagelijks leven: bij een nucleaire ramp (“Borssele”) wordt
het gebied van 2 km rondom de kerncentrale geëvacueerd en mensen 20 km
rondom de centrale moeten binnen blijven (“schuilen”). Het herstel en de
gevolgen na een werkelijke lozing kunnen ingrijpend en langdurig zijn.
3. de kosten voor de direct betrokkenen die binnen het gebied wonen of een bedrijf
hebben. Daarnaast de kosten voor de inzet rondom de crisis- en
rampenbestrijding (hulpdiensten, leger, etc.). Voor de directe kosten die door
schade binnen het gebied zijn ontstaan, zijn er financiële regelingen voor
aansprakelijkheid en schadevergoeding.
Op het terrein van chemie en nucleair is al decennia lang beleid ontwikkeld, in het
bijzonder op het gebied van preventie. Hierbij kan gedacht worden aan
veiligheidsvoorzieningen, vergunningenbeleid en toezicht. Ondanks dat er geen
majeure beleidsontwikkelingen op het terrein van chemisch en nucleair spelen, zijn
er aandachtspunten ter verbetering van de huidige praktijk.

Pagina 40 van 59

Nationale Risicobeoordeling
Bevindingenrapportage 2008

Te versterken capaciteiten chemisch
Proactie & Preventie
Bedrijven en overheden zijn zich in toenemende mate bewust van de relevantie van
proactie. Onder andere via in het kader van de ruimtelijke ordening wordt
gestreefd om wonen gescheiden van opslag/productie/transport van gevaarlijke
stoffen en/of risicovolle bedrijven. Waar dat onmogelijk blijkt, worden aanvullende
(stede)bouwkundige oplossingen geïntroduceerd. Ook dienen inrichtingen de meest
actuele stand der techniek te hanteren. Verder moet de infrastructuur zodanig zijn
ingericht – of zeer snel kunnen worden ingericht - dat mensen ‘het’ gebied snel
kunnen ontvluchten en de hulpverleners snel toegang hebben tot het gebied, zonder
dat deze verkeersstromen elkaar hinderen (of althans zo min mogelijk). Bij het
ontwikkelen van proactief beleid worden dan ook, meer dan voorheen,
belangrijke responsorganisaties als de brandweer betrokken. Het betrekken van
responsorganisaties bij de ontwikkeling van proactief beleid moet verder worden
versterkt.
Preparatie
Op basis van diverse wet- en regelgeving dient een bedrijf te zorgen voor actuele
informatie over de aanwezige gevaarlijke en/of risicovolle stoffen. De
informatievoorziening is na de introductie van het Register Risicosituaties
Gevaarlijke Stoffen (RRGS) en met de operationalisering van de provinciale
risicokaarten in vergaande mate verbeterd. Deze digitale kaarten laten een zo
compleet mogelijke overzicht zien van gevaarlijke en risicovolle stoffen30. Daarnaast
geldt dat op basis van de vergunningsgegevens over de aanwezige stoffen in de
rampenbestrijdingsplannen is aangegeven welke mogelijke effecten zich in bedrijven
kunnen voordoen als gevolg van een ongeval.
De operationele hulpverleningsdiensten moeten bij (transport-)ongevallen zo snel
mogelijk weten om welke stof(fen) het gaat. Dit om beslissingen te kunnen nemen
over bijvoorbeeld de manier van blussen of het evacueren van mensen. Het verder
verbeteren van de kwaliteit van informatie is daarom van belang. Zo is bijvoorbeeld
in algemene zin bekend welke gevaarlijke stoffen over een weg worden vervoerd,
maar kost het tijd om te achterhalen of en zo ja welke gevaarlijke stof zich op een
bepaald moment op een auto-, spoor- of waterweg bevindt.

De respons is gebaat met een adequaat ingericht (netcentrisch) systeem voor
informatievoorziening. Op deze wijze kunnen alle actoren gelijktijdig voorzien
worden van informatie over de aard, omvang en ontwikkeling van het ongeval.
Hierdoor wordt een snelle besluitvorming over bestuurlijke en operationele
maatregelen bevorderd.
30

Deze kaarten beperken zich niet uitsluitend tot de BRZO-bedrijven. Op grond van onder meer deze
internetkaarten, maar ook multidisciplinair overleg op lokaal/regionaal niveau wordt kennis gedeeld met
relevante actoren over de omstandigheden op de locatie en over stoffen in het algemeen.
Pagina 41 van 59

Nationale Risicobeoordeling
Bevindingenrapportage 2008

Daarnaast dient ook de alarmering bij ongevallen op een adequate manier te zijn
geborgd. Hierbij is het van belang dat bedrijven en overheden (lokaal, nationaal en
internationaal) gezamenlijk de risicocommunicatie/-voorlichting naar burgers
geven (met dezelfde boodschap en zo visueel mogelijk). Bedrijven dienen zich niet
alleen voor te bereiden op ongevallen op hun eigen terrein maar moeten ook weten
wat te doen als er een ongeval is bij een nabijgelegen bedrijf. In het kader van het
BRZO worden naastgelegen bedrijven ook geïnformeerd over mogelijke risico’s om
zo de noodzakelijke maatregelen te betrekken.

Respons
Wanneer een incident heeft plaatsgevonden dient adequaat gealarmeerd te worden.
Na alarmering vindt opschaling plaats van de verschillende responsorganisaties
binnen de regionale rampenbestrijding. De regionale opschaling is afhankelijk van
de aard en de omvang van het ongeval (GRIP 1 tot en met GRIP 4). In beginsel is
de verantwoordelijkheid voor de rampenbestrijding van chemische ongevallen
belegd bij het lokaal / regionaal bevoegd gezag31. Daarnaast kan ook nationale
opschaling en/of coördinatie plaatsvinden.
Voor een adequate rampenbestrijding en crisisbeheersing dient voldoende, snel
inzetbare en geavanceerde meetcapaciteit beschikbaar te zijn. Het is van belang
inzichtelijk te maken of dit momenteel afdoende is.

Huidig beleid
Op het gebied van gevaarlijke stoffen is veel wetgeving ingesteld die adequate
voorwaarden stelt aan de situering van bedrijven en de opslag, productie en
transport van gevaarlijke en risicovolle stoffen. Het betreft de Wet milieubeheer, het
Besluit Risico’s Zware ongevallen, de Wet vervoer gevaarlijke stoffen en de Wet
ruimtelijke ordening. Hierin is ook internationale regelgeving geïmplementeerd.
De VROM-Inspectie, Inspectie Verkeer en Waterstaat, Arbeidsinspectie en het
bevoegd gezag houden stelselmatig toezicht/controle. Dit toezicht wordt in
toenemende mate multidisciplinair uitgevoerd.
Te versterken capaciteiten nucleair
Proactie & Preventie
Bedrijven dienen zich bewust (awareness) te zijn van het belang van adequate
veiligheidsvoorzieningen en te beschikken over een parate responsorganisatie.
De kwaliteit van technische veiligheidsvoorzieningen en van de bedrijfsvoering moet
31

Ten behoeve van de voorbereiding van de bestuurlijke maatregelen, besluiten en communicatie door de lokale en
regionale beleidsteams, kan een beroep worden gedaan op crisisadvies-entiteiten (zoals het BOT-mi). Voor de
operationele uitvoering kan een beroep worden gedaan op het LOCC voor extra capaciteit.

Pagina 42 van 59

Nationale Risicobeoordeling
Bevindingenrapportage 2008

mede daarom een blijvende prioriteit zijn. Daarbij is een kwaliteitszorgsysteem een
belangrijke randvoorwaarde.
Goede wet- en regelgeving zijn van belang om vergunningvoorschriften te kunnen
opleggen zodat de veiligheid kan worden gewaarborgd. Bovendien dient er adequaat
toezicht, op zo hoog mogelijk niveau, op de naleving van die voorschriften te zijn.
Zowel een adequate vergunningverlening als het toezicht op de naleving van die
voorschriften zijn gewaarborgd. Blijvende aandacht voor het functioneren van een
samenhangend systeem (van vergunning, naleving en toezicht) is van belang.
Preparatie
In het NPK (Nationaal Plan voor de Kernongevallenbestrijding) en de daarop
gebaseerde planvorming zijn de taken en bevoegdheden vastgelegd. Planvorming
vindt multidisciplinair plaats en er wordt rekening gehouden met (sociaalpsychologische) menselijke reacties naar aanleiding van nucleaire ongevallen. Het is
van belang dat er continu aandacht is voor de implementatie van de lokale,
regionale of nationale NPK-rampbestrijdingsplannen.
Uitgangspunt bij het opstellen van regionale plannen is dat aangesloten wordt bij de
generieke rampenbestrijding (capaciteiten, processen en procedures). Waar nodig
worden specifieke capaciteiten ingezet (bijvoorbeeld voor het doen van
stralingsmetingen). De lokale rampenbestrijdingsplannen zijn beschikbaar voor
burgers en betrokken bedrijven en moeten regelmatig worden beoefend. Onderdeel
van planvorming is (doelgroepgerichte) risicocommunicatie. Hierbij wordt onder
meer wordt ingegaan op de vraag welke maatregelen in welke gebieden te
verwachten zijn. Het is daarbij van belang dat de bevolking een duidelijk
handelingsperspectief krijgt van de overheid.
Respons
Na alarmering (door de exploitant) van een nucleair ongeval (kerncentrale), vindt
altijd opschaling plaats naar het nationale niveau. Onder nationale regie32 zullen
verschillende responsorganisaties in actie komen (conform het NPK en de daaraan
gerelateerde responsplannen). Belangrijke aspecten zijn dan deskundige advisering,
modelberekeningen of metingen ten behoeve van een snelle besluitvorming,
effectieve samenwerking en duidelijke communicatie naar de verschillende
doelgroepen (bijvoorbeeld over evacuatie of bescherming van de voedselketen). Het
Nationaal Meetnet Radioactiviteit maakt onderdeel uit van de responsorganisatie.
Voor de samenwerking met meetdiensten van kennisinstituten, de brandweer en
Defensie wordt een integrale, eenduidige meetstrategie geïmplementeerd.
Nafase
Bij nucleaire ongevallen waarbij een aanzienlijke lozing van radioactief materiaal
heeft plaatsgevonden volgt na de responsfase een nazorgfase. Op basis van de
32

De tijdsfactor en het ongevalsverloop van een nuclieair ongeval zijn bepalend voor het niveau waarop beslissingen

genomen moeten worden en de samenhang tussen de lokale coördinatie en de nationale regievoering.
Pagina 43 van 59

Nationale Risicobeoordeling
Bevindingenrapportage 2008

(radiologische en psycho-sociale) gevolgen van het ongeval voor de mens en de
omgeving (milieu) worden maatregelen getroffen om de schade zoveel mogelijk te
beperken. Crisiscommunicatie zal gedurende een lange(re) tijd plaatsvinden.

Huidig beleid nucleair
Veiligheid en beveiliging kerncentrales
De veiligheid en beveiliging van kerncentrales zijn in Nederland geregeld in de
Kernenergiewet. In deze wet zijn ook de internationale verplichtingen
geïmplementeerd. Op basis van de Kernenergiewet zijn de nucleaire installaties
vergunningplichtig.
Kernongevallenbestrijding
Na de ramp in Tsjernobyl in 1986 is door de Nederlandse overheid in 1989 het
Nationaal Plan voor de Kernongevallenbestrijding (NPK) uitgebracht en
geïmplementeerd. In het kader van de “revitalisatie van het NPK33” (RNPK), afgerond
in 2002, is de kernongevallenbestrijding in lijn gebracht met de algemene
crisisbeheersing en rampenbestrijding. Het RNPK heeft geleid tot een aantal
concrete producten zoals:
•

de instelling van de “Eenheid Planning en Advies nucleair” (EPAn). Deze groep
deskundigen adviseert het bevoegde gezag (beleidsteams) zowel op lokaal als
op rijksniveau bij een (dreigende) crisis.

•

de Leidraad kernongevallenbestrijding: deze leidraad beschrijft welke partij
(publiek, privaat), welke maatregelen moet voorbereiden en kunnen nemen in
de beschreven voorbeeldscenario’s voor kernongevallen.

De rampbestrijdingsplannen zijn in 2007 geactualiseerd en worden in 2009 opnieuw
bijgesteld. Na de grootschalige Nationale Stafoefening nucleair (NSOn) in 2005 en
tussentijdse kleinere oefeningen en trainingen is voor 2010 opnieuw een
grootschalige stafoefening voorzien.
In internationale overeenkomsten van het Internationaal Atoomenergie Agentschap
(IAEA), de EU en bilateraal met België en Duitsland zijn afspraken vastgelegd over
alarmering, informatie-uitwisseling, afstemming van maatregelen en bijstand.

Conclusie nucleair en chemisch
Op het terrein van chemie en nucleair is al decennia lang beleid ontwikkeld (en
geïmplementeerd). Ondanks dat er geen majeure beleidsontwikkelingen op het
terrein van chemisch en nucleair spelen, zijn er aandachtspunten ter verbetering
van de huidige praktijk. Hierbij kan gedacht worden aan actualisatie van
planvorming, meetcapaciteit en infovoorziening(systeem) en risico- en
crisiscommunicatie (waaronder het eigen handelingsperspectief van bevolking en
overheid).

33

Het NPK wordt actueel gehouden door nationaal en lokaal verantwoordelijke overheden.
Pagina 44 van 59

Nationale Risicobeoordeling
Bevindingenrapportage 2008

Natuurbranden
Natuurgebieden in Nederland kennen een intensieve verwevenheid met andere
gebruiksfuncties, in het bijzonder bewoning, recreatie en (vitale) infrastructuur.
Diverse gemeenten met risicovolle natuurgebieden ontvangen vooral gedurende de
zomer veel recreanten binnen hun verzorgingsgebied. Wanneer zich onder die
omstandigheden een situatie van een onbeheersbare natuurbrand met snelle
brandverspreiding voordoet is de responscapaciteit onvoldoende om alle mensen in
het gebied te redden.
Belangrijke variabelen die de impact van een natuurbrand bepalen zijn:
•

Aanwezigheid van mensen, kwetsbare objecten (campings en
verzorgingstehuizen), vitale infrastructuur, natuurwaarden, recreatie
(pretparken, dierentuin, hotels) en cultuurhistorie;

•

De aanwezigheid van gevaarlijke stoffen, zoals brandbare stoffen op
recreatieterreinen, munitiedepots en LPG-tankstations;

•

De bereikbaarheid voor hulpdiensten, voldoende bluswater, de mogelijkheid van
veilig optreden door de hulpverlening, de aanwezigheid van vluchtwegen;

•

De mate van aandacht van media en publiek (ramptoerisme);

•

De beschikbare tijd voor evacuatie (uren in plaats van dagen zoals bij
overstromingen);

•

De mate van zelfredzaamheid van bewoners en recreanten in het gebied
(onbekendheid met het risico).

Te versterken capaciteiten
De risico’s en effecten van een onbeheersbare natuurbrand in een droge periode zijn
in meerdere natuur- en recreatiegebieden gemeentegrensoverstijgend,
bovenregionaal en multidisciplinair (o.a. brandweer, politie, GHOR en Defensie) van
aard. Verantwoordelijkheden en bevoegdheden zijn verdeeld over diverse publieke
en private partijen met een verscheidenheid aan belangen. Daarnaast raakt de
problematiek van onbeheersbare natuurbranden in Nederland aan diverse
beleidsdomeinen: ruimtelijke ordening, (vitale) infrastructuur, natuur en recreatie,
milieu, bouwen en wonen, water en veiligheid. Bovenstaande maakt duidelijk dat
(publiek-private) samenwerking van essentieel belang is voor het omgaan met
onbeheersbare natuurbranden.
Samenwerking kan worden verbeterd door:
•

de inzet van defensie in bijvoorbeeld de Landelijk Operationele Staf;

•

het uitvoeren van een pilotproject Zelfredzaamheid bij natuurbranden. De
waardevolle ervaringen die het afgelopen jaar zijn opgedaan dienen als
startpunt.

•

het verkennen van Europese samenwerking. De internationale contacten van
enkele veiligheidsregio’s op dit gebied bieden hiervoor een interessante basis.

Pagina 45 van 59

Nationale Risicobeoordeling
Bevindingenrapportage 2008

Planvormers, beleidsmakers, hulpdiensten, terreineigenaren en recreatieondernemers hebben actuele kennis nodig over maatregelen om risico’s van
natuurbranden te verlagen. Deze kennis is onvoldoende ontsloten, ondanks de
beschikbaarheid van internationaal onderzoek.
Kennis kan worden verbeterd door:
•

versterken van onderzoek bij het Nederlands Instituut voor Fysieke Veiligheid
(NIFV);

•

het samenbrengen van kennis bij de samenwerkende (internationale) partners;

•

aansluiten van de bestaande systemen van waarschuwing en detectie van
natuurbranden op de landelijk systemen van alertering;

•

doorontwikkeling van een landelijk eenduidig gehanteerde gegevensbasis over
natuurbranden;

•

het ontwikkelen van een landelijke natuurbrandindex op de provinciale
risicokaart en in het regionale risicoprofiel;

•

het ontwikkelen door branche-organisaties van een leidraad brandveiligheid
in natuurterreinen.

Natuurbrandrisico’s worden doorgaans niet meegenomen in de plannen
(multidisciplinaire crisiscoördinatieplannen, calamiteitenplannen,
rampbestrijdingsplannen, draaiboeken en bedrijfshulpverleningsorganisaties) van
publieke en private partijen. Planvorming kan worden verbeterd door het
ontwikkelen van evacuatie- en ontruimingsplannen voor risicovolle natuurgebieden
met voldoende mogelijkheden voor bereikbaarheid en ontsluiting van kwetsbare
kwetsbare objecten en personen, zoals woonkernen, recreatieterreinen en
verzorgingstehuizen. Landelijk worden hieraan geen eisen gesteld.
Huidig beleid
Er zijn goede praktijkvoorbeelden van publiek-private samenwerking bij
natuurbranden, zoals tussen brandweer, provincie, recreatieondernemers (Recron)
en terreinbeheerders (Bosschap, Defensie) in de Commissie Risicobeheersing
Natuurbranden Veluwe.
Ook zijn er verschillende internationale onderzoeken op het gebied van
natuurbranden. In Nederland is er nog weinig onderzoek gedaan. Positieve
uitzondering vormt het onderzoek naar natuurbrandverspreiding door het NIFV.
‘Vertrouwen op veerkracht’ lijkt de basis te vormen van de voorbereiding op
scenario’s met natuurbranden in Nederland. Het voorkomen en beperken van
natuurbranden in Nederland is tot op heden regionaal opgepakt. Er bestaan geen
landelijk erkende kaders voor de beleidsvoorbereidende en bestuurlijke afweging
van natuurbrandrisico’s en maatregelen.
Conclusie
Veel terrein kan worden gewonnen door te investeren in publiek-private
samenwerking. Hierbij kan worden gedacht aan verbetering van de planvorming
Pagina 46 van 59

Nationale Risicobeoordeling
Bevindingenrapportage 2008

(bijvoorbeeld evacuatie- en ontruimingsplannen ontwikkelen worden voor risicovolle
natuurgebieden) en risicocommunicatie.
Daarnaast is het van belang kennis over natuurbranden samen te brengen met
gebruikmaking van al aanwezige expertise van (inter)nationale partners (het NIFV,
Wageningen Universiteit / Alterra / Hogeschool Van Hall Larenstein).
4.8

Conclusie

In de voorgaande paragrafen is themagewijs weergegeven welke capaciteiten de
experts hebben geïdentificeerd die versterkt zouden kunnen worden om de
waarschijnlijkheid van een dreiging en de gevolgen ervan te beperken. Hiervoor is
een inspanning nodig van de overheid, het bedrijfsleven, maatschappelijke
organisaties en de burger.
In dit hoofdstuk valt een aantal dingen op:
•

In meerdere scenario’s komt naar voren dat publiek-private samenwerking
verder versterkt kan worden. Naast de overheid is het ook een
verantwoordelijkheid van private partijen – en burgers – om maatregelen te
treffen tegen de dreigingen voor onze nationale veiligheid.

•

Oplossingen voor bedreigingen van onze nationale veiligheid kunnen in een
aantal gevallen alleen in samenwerking met andere landen en internationale
organisaties worden gevonden.

•

De onderwerpen integriteit, daadkrachtig leiderschap en risico- en
crisiscommunicatie zijn bij veel dreigingen relevant.

Op grond van een aantal criteria wordt in het volgende hoofdstuk een selectie
gemaakt van de hier geïnventariseerde te versterken capaciteiten. De score in de
NRB, de kansrijkheid en de politieke urgentie zijn drie belangrijke criteria.

Pagina 47 van 59

Nationale Risicobeoordeling
Bevindingenrapportage 2008

5.

Agenderingsadvies

5.1

Inleiding

In hoofdstuk 4 is per thema weergegeven welke capaciteiten volgens de experts
versterkt zouden kunnen worden om de waarschijnlijkheid van een dreiging en de
mogelijke gevolgen ervan te beperken. In dit hoofdstuk wordt een keuze gemaakt in
de in hoofdstuk 4 benoemde mogelijke te versterken capaciteiten. De keuze voor
capaciteiten kan afhangen van verschillende criteria zoals:
•

‘score’ op de NRB (waarschijnlijkheid en impact);

•

trendmatige ontwikkeling van een dreiging;

•

de mate waarin een capaciteit gerelateerd is aan impactcriteria;

•

‘quick-win’ / laag hangend fruit;

•

politieke urgentie / haalbaarheid;

•

aansluiting op het huidige beleid.

Eerst zal in hoofdstuk 5.2 worden teruggekeken op de bevindingenrapportage van
vorig jaar. Bekeken wordt welke acties vorig jaar zijn benoemd en wat de stand van
zaken met betrekking tot de uitvoering is.
In paragraaf 5.3 en 5.4 wordt de agendering voor 2009 weergegeven. Hierbij wordt
een onderscheid gemaakt naar specifieke (5.3) en generieke (5.4) capaciteiten.
Hiervoor is een inspanning nodig van zowel overheid als burger en bedrijfsleven.
5.2

Agenda 2008

In de eerste bevindingenrapportage is op basis van de uitgewerkte scenario’s, de
bijbehorende Nationale Risicobeoordeling en de capaciteitenanalyses geadviseerd
een aantal generieke en specifieke capaciteiten te agenderen. Hieronder de stand
van zaken.
5.2.1

Generiek

Landelijke regie bij nationale crises
Schaarste(strategie)
De bestaande strategieën voor de verdeling van schaarste (wie krijgt als eerste wat)
op het terrein van bewaken en beveiligen, nood(drink)water en energie zijn in kaart
gebracht. Op basis van deze verkenning is een plan van aanpak opgesteld, voor de
2e helft van 2009, met als doel inzichtelijk te maken of schaarste leidt tot een
bestuurlijk probleem. M.a.w. is bestuurlijk Nederland in staat te beslissen ‘wie wat
krijgt’? Uitgangspunt bij het plan van aanpak is een ernstige crisissituatie zoals een
overstroming, elektriciteitsuitval of een grieppandemie.

Pagina 48 van 59

Nationale Risicobeoordeling
Bevindingenrapportage 2008

Landelijk systeem voor uniforme informatievoorziening
Om de operationele en bestuurlijke informatievoorziening bij rampen en crises
tussen de regionale en landelijke crisiscentra te verbeteren is vorig jaar het
project netcentrisch werken gestart. Het Veiligheidsberaad heeft netcentrisch
werken tot prioriteit gemaakt. De Minister van BZK draagt de initiële landelijke
kosten van het netcentrisch werken. In 11 regio’s is de implementatie gestart of
wordt aan een plan van aanpak gewerkt. Eind 2010 moet het mogelijk zijn om
de basis voor netcentrisch werken overal te hebben liggen.
Landelijk Operationele Staf en Landelijke evacuatieplan
Bij rampen en crises waarbij bovenregionale of nationale belangen (dreigen te)
worden geschaad moeten besluiten op nationaal politiek-bestuurlijk niveau snel en
zo éénduidig mogelijk operationeel uitgevoerd kunnen worden.
Tijdens

de

oefening

geëxperimenteerd.

Waterproef

Een

aantal

is

met

een

landelijke

operationele

staf

veiligheidsregio’s, bestuurders en operationele

diensten heeft baat gehad bij een dergelijke landelijke afstemming. Zonder
landelijke

aanpak

is

een

grootscheepse

evacuatie

bijvoorbeeld

niet

goed

mogelijk. Het kabinet zal de komende periode de landelijke operationele staf een
formele plaats geven in het systeem van crisisbeheersing bij het Landelijk
Operationeel Coördinatie Centrum te Driebergen en kwalitatief verder versterken.
Hiervoor zullen de rol, taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden van de staf
interdepartementaal verder worden uitgewerkt en afgestemd met de decentrale
bestuurders en operationele diensten. In september 2009 wordt de landelijke
operationele staf opnieuw beoefend in oefening FLOODEX.
Een concept Landelijk operationeel plan evacueren, waarin naast evacueren ook
aandacht is voor redden en achterblijvers, is tijdens de oefening Waterproef
geoefend. In april is een advies geformuleerd over te versterken capaciteiten bij
grootschalige evacuaties.
Robuustheid (crisis)communicatiemiddelen
Een onderzoek is afgerond naar de robuustheid van (crisis)communicatiemiddelen.
Uit het onderzoek is naar voren gekomen dat bijna alle crisiscommunicatiemiddelen
(C2000, internet, telefonie, mobiele telefonie, Nationaal Noodnet, OOV-Net) vaak
van dezelfde onderliggende systemen gebruik maken. Dit is kostenefficiënt, maar
zorgt tegelijkertijd voor dezelfde robuustheidrisico’s ingeval van een ernstige
crisissituatie (zoals bij grootschalige overstromingen en langdurige
elektriciteitsuitval).
Eind 2009 zal een keuze worden gemaakt voor een aantal concrete aanvullende (‘fall
back’) maatregelen ter verbetering van de robuustheid van crisiscommunicatie.
Hierbij is het advies om één of meerdere crisiscommunicatiemiddelen (los van de
bestaande grondgebonden netwerken / onafhankelijk van het elektriciteitsnet) te
versterken waarop terug kan worden gevallen (o.a. radionetwerken en
satellietcommunicatie).

Pagina 49 van 59

Nationale Risicobeoordeling
Bevindingenrapportage 2008

Zelfredzaamheid en burgerparticipatie
Vanuit BZK is het project ‘zelfredzaamheid bij rampen en crises’ gestart. Het
project heeft als doel het versterken van zelfredzaamheid van burgers en het
versterken van de mogelijkheden voor redzaamheid (burgerparticipatie).
Aangezien burgers het risico op een ramp laag inschatten, zijn zij moeilijk te
motiveren tot voorbereiding. Daarnaast is nog niet altijd duidelijk welke
instrumenten de (zelf)redzaamheid het meest effectief versterken.
Het project kent 3 sporen:
Allereerst wordt door middel van de landelijke Denk Vooruit-campagne,
gecombineerd met enkele doelgroepgerichte activiteiten en een PR-campagne
geprobeerd het risicobewustzijn te vergroten en de voorbereiding op rampen en
crises te stimuleren. De doelgerichte campagnes zijn gericht op verminderdzelfredzamen en scholieren.
Ten tweede wordt van april 2009 tot mei 2010 in een aantal gebiedsgerichte
pilots op lokaal niveau geëxperimenteerd met nieuwe manieren om
zelfredzaamheid te versterken. In Amsterdam-Amstelland wordt bijvoorbeeld
geëxperimenteerd met het vergroten van kennis en vaardigheden van burgers
en het opleiden van professionals om effectief te leren omgaan met
(zelf)redzaamheid van burgers en bedrijven. Hierbij wordt samengewerkt met
partijen als het Rode Kruis, het Oranje Kruis, thuiszorgorganisaties
en bedrijfshulpverleningsorganisaties.Op de Veluwe wordt onder andere
onderzocht welke handelingsperspectieven burgers hebben bij een natuurbrand.
Ook wordt samen met campinghouders, landgoedeigenaren en gemeenten in
kaart gebracht hoe publieke en private partijen moeten handelen, als zij bij reële
dreiging van natuurbrand overgaan tot het ontruimen en/ of evacueren van
terreinen. Medio 2010 kan gestart worden met een bredere uitrol van
succesvolle instrumenten.
Ten slotte wordt in het project onderzoek gestimuleerd naar ‘best practices’ op
het gebied van zelfredzaamheid. Ook zullen de uitkomsten van gedragsstudies
worden benut om meer kennis te krijgen over de manier waarop mensen
omgaan met crisissituaties en de wijze waarop de gewenste gedragsverandering
(een betere voorbereiding op rampen en crises) kan worden bereikt.

5.2.2

Specifiek

Grieppandemie
Om de inzet van het kabinet te realiseren dat 80% van de vitale organisaties het
scenario van een grieppandemie in hun continuïteitsplannen heeft verwerkt, zijn
verschillende afspraken gemaakt. Bij de rijksoverheid moet de voorbereiding zelfs
100% zijn, niet alleen bij alle ministeries, maar ook bij uitvoeringsorganisaties met
kritieke processen. De lokale overheden en de vitale sector openbare orde en
veiligheid zijn opgeroepen om tijdig continuïteitsplannen gereed te hebben. In
samenwerking met de VNG wordt richting de gemeenten ondersteuning geboden
door regionale bijeenkomsten en opleidingsmogelijkheden. Ook de overige vitale
sectoren ontvangen een vergelijkbare oproep. Op basis van een sectorgewijze
Pagina 50 van 59

Nationale Risicobeoordeling
Bevindingenrapportage 2008

analyse van de mate van voorbereiding wordt eind 2009 beoordeeld of de vitale
organisaties voldoende gevorderd zijn. Tevens wordt een nationaal crisisplan
grieppandemie opgesteld. In het komende najaar organiseren VWS en BZK drie
grieppandemie-oefeningen. De oefening op regionaal niveau vindt begin oktober
plaats. De oefening op internationaal niveau vindt plaats op 18 en 19 november en
de oefening op nationaal niveau zal op 10 december worden gehouden.
Vitale sectoren en hun continuïteit
In de afgelopen jaren zijn verschillende onderzoeken gedaan naar de
afhankelijkheidsrelaties tussen vitale sectoren en de betekenis hiervan voor de
continuïteit van hun dienstverlening. De komende tijd zal bekeken worden hoe meer
inzicht in de continuïteit ten tijde van crisissituaties verkregen kan worden.
Bovendien wordt gekeken naar de wijze waarop de systematiek van het
Alerteringssysteem voor Terrorismebestrijding kan worden toegepast voor andere
dreigingen, zoals een grieppandemie- en een overstromingsdreiging.
Waterveiligheid
Het nationaal beleid voor waterveiligheid is vastgelegd in het ontwerp Nationaal
Waterplan waarmee naast preventie ook rampenbeheersing een integraal onderdeel
van waterveiligheid wordt. De belangrijkste maatregelen voor de rampenbeheersing
in dit plan zijn, naast voorschriften uit de EU-richtlijn Overstromingsrisico’s, de
verbetering van informatievoorziening vanuit de waterkolom en de samenwerking
met de veiligheidsregio’s. Verder is het doel te komen tot risicozonering voor
kwetsbare gebieden. Het kabinet onderzoekt of het zinvol is om bij de aanleg van
laaggelegen weg- en spoorverbindingen rekening te houden met
overstromingsrisico’s. De bevindingen van de Taskforce Management
Overstromingen tonen verder aan dat binnen de waterkolom de krachten nog meer
kunnen worden gebundeld.
Energievoorzieningszekerheid
Naar aanleiding van de bevindingen van de Emergency Response Exercise 4 van het
International Energy Agency (IEA) zal een aantal zaken in het IEA-werkprogramma
van dit jaar nader worden opgepakt. Een van de onderwerpen is de onderlinge
afhankelijkheid van de gas- en de oliemarkt.
In de loop van 2009 wordt in EU kader gekeken naar de mogelijke verbeteringen in
het oliecrisissysteem en de noodzakelijke aanpassingen van de Oliecrisis Richtlijn.
Het doel is o.a. om de IEA en EU systemen beter op elkaar af te stemmen. Over de
stand van het Nederlandse voorzieningszekerheidsbeleid is uitgebreid verslag
gedaan in het onlangs door de regering uitgebrachte Energierapport.

5.3

Agendering 2009: specifieke capaciteiten

De capaciteitenanalyses uit hoofdstuk 4 hebben veel mogelijk te versterken
capaciteiten opgeleverd. In deze en de volgende paragraaf wordt een voorstel
gedaan om een aantal capaciteiten daadwerkelijk te versterken. Allereerst wordt in
deze paragraaf ingegaan op capaciteiten die een bijdrage leveren aan het
terugbrengen van het risico op een specifiek incidentscenario. In de volgende
Pagina 51 van 59

Nationale Risicobeoordeling
Bevindingenrapportage 2008

paragraaf (5.4) worden capaciteiten voorgesteld die op meerdere incidentscenario’s
effect hebben.
5.3.1

ICT en Energie

In de afgelopen jaren is de rol van ICT in de Nederlandse samenleving sterk
toegenomen. Ook in de toekomst blijft ICT zich snel ontwikkelen en tot nieuwe
toepassingen en afhankelijkheden leiden. De afhankelijkheid van de vitale sectoren
van ICT is groot. Een versterking van maatregelen om de uitval van ICT, door
moedwillige of niet-moedwillige oorzaak, te voorkomen is gewenst. Hoewel de
Nederlandse netwerken voor transport van elektriciteit en gas robuust zijn is een
aantal maatregelen mogelijk.

Agenda

1. De rijksoverheid34 zal in 2009 een generiek crisisplan opstellen. Aansluitend op
dit generieke plan worden specifieke crisisplannen opgesteld voor ondermeer
Energie en ICT (onder verantwoordelijkheid van EZ). Hierin wordt ook aandacht
besteed aan het herstel van de vitale infrastructuur en de prioritering van het
gebruik van schaarse middelen. De werking van de responsplannen zal in een
oefening worden getoetst.

2. Meer aandacht voor continuïteitsmanagement om onze vitale sectoren beter
weerbaar te maken tegen verstoring van elektriciteit en ICT. Het kabinet zet zich
er voor in dat de vitale sectoren eind 2010 zich volledig bewust zijn van de mate
van afhankelijkheid van energie (m.n. elektriciteit) en ICT. Bij die sectoren waar
deze afhankelijkheid van wezenlijk belang is voor het kunnen blijven leveren van
hun vitale diensten is dan in continuïteitsplannen aandacht gegeven aan de
weerbaarheid tegen verstoring van elektriciteit en ICT.

3. Op het gebied van ICT meer internationale samenwerking bevorderen zodat de
veiligheid van hard- en software verbetert en kennis en informatie kan worden
uitgewisseld vóór en tijdens een verstoring. De beschikbare kennis moet hierbij
ook beter ontsloten en gedeeld worden.

4. De uitkomsten van de doorlichting van het elektriciteitsnetwerk op
beveiligingsrisico’s indien nodig vertalen tot aanvullende maatregelen in de
beveiliging van het elektriciteitsnetwerk.

5. Aansluiting van de telecommunicatiesector op het alerteringssysteem voor
terrorismebestrijding.

34

In het jaarprogramma van Interdepartementaal Overleg Crisisbeheersing (IOCB) is de generieke planvorming

opgenomen.
Pagina 52 van 59

Nationale Risicobeoordeling
Bevindingenrapportage 2008

5.3.2

Klimaat

Extreem weer verstoort het dagelijkse leven en overstromingen gaan ook nog
gepaard met hoge kosten en sociaalpsychologische impact. Het klimaat is niet te
veranderen, los van eventueel klimaatbeleid. Daarom is het van belang goed
voorbereid te zijn op extreem weer en overstromingen. Omdat al veel
voorbereidingen worden getroffen wordt één capaciteit geagendeerd.
(Nood)bevoorrading van geïsoleerde gebieden is een aandachtspunt. Het is niet
duidelijk of Nederland (overheid en bedrijfsleven) een geïsoleerd gebied kan
bevoorraden in dit soort omstandigheden.

Agenda

6. In mei 2010 is een capaciteitenanalyse van de taak ‘(nood)bevoorrading’
uitgevoerd waarbij aan de hand van een sneeuwscenario in enkele
representatieve regio’s in kaart wordt gebracht:
•

om hoeveel geïsoleerde mensen het gaat en hoeveel daarvan verminderdzelfredzaam zijn (denk aan zorginstellingen, ziekenhuizen, thuiszorg,
gevangenissen).

•

wat nodig is (voedsel, medicijnen, brandstof voor aggregaten)

•

hoe het benodigde in hoeveel tijd ter plaatse te krijgen (van waar naar waar)

•

welke capaciteiten daarvoor nodig zijn (bijv. rupsvoertuigen)

•

welke capaciteiten beschikbaar zijn

•

aanbevelingen.

5.3.3

Grote ongevallen (natuurbranden, chemisch, nucleair)

Natuurbranden
Natuurgebieden in Nederland kennen een intensieve verwevenheid met andere
gebruiksfuncties, in het bijzonder bewoning, recreatie en (vitale) infrastructuur. De
belangrijkste verbeterpunten ten aanzien van natuurbranden hebben betrekking op
planvorming en informatie-uitwisseling / kennisdeling. Met het voortouw bij de
Veiligheidsregio Noord- en Oost-Gelderland in samenwerking met BZK wordt de
planvorming en informatie-uitwisseling/kennisdeling op het gebeid van
natuurbranden verbeterd.
Chemisch & nucleair
Agenda

7. Mede in het licht van de toenemende aandacht voor kernenergie in Europa,
onderzoekt VROM in 2009 of de huidige structuur en het systeem van
kernongevalbestrijding nog verder moet worden ontwikkeld. Hierbij wordt
o.a. ingegaan op de volgende aspecten:
Pagina 53 van 59

Nationale Risicobeoordeling
Bevindingenrapportage 2008

•

de hernieuwde introductie van jodiummaatregelen (pre-distributie en
voorlichting aan de bevolking). Dit naar aanleiding van de aangepaste
beleidsuitgangspunten en interventiewaarden;

•

de implementatie van de geactualiseerde lokale, regionale en nationale NPK
rampenbestrijdingsplannen;

•

de vernieuwing van stralingsmeetapparatuur en bijbehorende oefenmodules
voor de brandweerorganisaties.

•

voorlichting aan bevolking over bewustwording, het eigen handelingsperspectief
en tevens inzicht waar de overheid voor zorgt

•

nieuwe (politieke) ontwikkelingen inzake kernenergie.

5.3.4

Verwevenheid onder- en bovenwereld

De verwevenheid onder- en bovenwereld kan het vertrouwen in overheid en
bedrijfsleven aantasten. Het tegengaan van verwevenheid tussen onderwereld en
bovenwereld vindt via verschillende wegen plaats (zie kopje huidig beleid in
paragraaf 4.6). In aanvulling hierop kan het bevorderen van integriteit ook worden
ingezet als maatregel. Integriteit is verder uitgewerkt als generieke capaciteit in
paragraaf 5.4.1.

5.4

Agendering 2009: generieke capaciteiten

Naast capaciteiten die bijdragen aan het beperken van specifieke scenario’s zijn er
capaciteiten die breed toepasbaar zijn35. In deze paragraaf staan de volgende te
versterken generieke capaciteiten centraal: integriteit, daadkrachtig leiderschap en
risico- en crisiscommunicatie. Deze capaciteiten verlagen met name de impact op
angst en woede (psychosociale impact), verstoring van het dagelijks leven en
aantasting van de democratische rechtstaat. Versterking van deze capaciteiten zal
de impact van verschillende type dreigingen kunnen verminderen.
5.4.1

Integriteit

Voor bedrijven en de overheid is het van belang om hun eigen veiligheid te
waarborgen. Dit kan bijvoorbeeld door de toegankelijkheid van gevoelige informatie
beperkt te houden, objecten goed te beveiligen of (ingehuurde) werknemers (op
kwetsbare posities) te screenen. Deze maatregelen kunnen bijdragen aan het
voorkomen van het lekken van informatie over aanbestedingen, (industriële)
spionage, of acties van radicale belangengroeperingen (bijvoorbeeld
dierenrechtenactivisten).
Er zijn twee momenten waarop integriteit kan worden bewaakt. Ten eerste bij de
werving en selectie door het toepassen van controle en screening. Screening bij de
poort heeft als beperking dat het een momentopname is omdat niet alle controle en
screeningsmechanismen bij iedere functionaris mag worden toegepast (bijvoorbeeld
bij volksvertegenwoordigers). Ten tweede kan integriteit worden bewaakt als men al
binnen is. Dan gaat het om het bevorderen van bewustwording, sensitiviteit en
35

Deze generieke capaciteiten kunnen breder zijn dan het terrein van Nationale Veiligheid, bijvoorbeeld integriteit.
Pagina 54 van 59

Nationale Risicobeoordeling
Bevindingenrapportage 2008

integer gedrag. Zo is het van belang dat werknemers zich bewust zijn van de
vertrouwelijkheid van informatie en integer met vertrouwelijkheid omgaan.
Integriteit behoeft structurele aandacht, ook van ambtsdragers (politici en
bestuurders). Zij dienen zelf integer te zijn. Daarnaast zijn zij verantwoordelijk voor
de integriteit van hun (ambtelijke) organisatie.

Agenda
Verbeter de selectie aan de poort bij bedrijven en de overheid. Hiermee wordt zicht
gekregen op de betrouwbaarheid van aanstaand personeel. Heb daarnaast
structureel aandacht voor integriteit binnen de organisatie. Daarvoor worden de
volgende acties ondernomen:

8. De integriteit van het lokale bestuur wordt versterkt door:
•

het bieden van handvatten en middelen aan burgemeesters om integer gedrag
van wethouders en raadsleden aan te kaarten en aan te pakken. Een voorbeeld
is het opzetten van intervisieclubs voor burgemeesters, zodat ze elkaar kunnen
raadplegen en adviseren hoe om te gaan met bepaalde zaken die niet integer
lijken. In 2009 zal BZK met het Nederlands Genootschap van Burgemeesters
vaststellen hoe dit het best kan worden vormgegeven.

•

het informeren en scholen van wethouders en raadsleden over vraagstukken van
integriteit en over de bestaande regelgeving en integriteitsgedragscodes voor
politieke ambtsdragers bij gemeenten.

5.4.2

Daadkrachtig leiderschap

Crises hebben een grote sociaal-psychologische impact en kunnen de democratische
rechtsorde aantasten. Daarmee hebben ze ook invloed op het vertrouwen van
burgers in de samenleving, overheid en politici. Er is daadkrachtige leiding nodig
voor, tijdens en na incidenten. De nadruk ligt op leiderschap van bestuurders en
politici van de lokale overheid, maar er wordt ook aandacht gevraagd voor
leiderschap binnen het bedrijfsleven. Met daadkrachtig leiderschap wordt bedoeld
dat problemen worden erkend en er pro-actief op wordt gereageerd. Een
daadkrachtige leider durft knopen door te hakken, de juiste maatregelen te nemen
en zijn verantwoordelijkheid te nemen. Ook is hij in staat het vertrouwen van
burgers te (her)winnen tijdens of na een incident. De daadkracht moet tijdig worden
ingezet, waardoor de schade zoveel mogelijk wordt beperkt.

Agenda

9. In 2009 gaat BZK in samenwerking met onder andere het Nederlands
Genootschap van Burgemeesters bekijken in hoeverre een programma, cursus
of bijeenkomst kan worden opgezet over ‘daadkrachtig leiderschap bij crises’,
met gebruikmaking van de uitkomsten van de NRB. De ‘cursus’ richt zich niet
alleen op formele bevoegdheden, maar ook op communicatievaardigheden
Pagina 55 van 59

Nationale Risicobeoordeling
Bevindingenrapportage 2008

(beeldvorming in de media en voorlichting; hierbij wordt aangesloten bij de
punten die in paragraaf 5.4.2 aan de orde komen) en uitstraling (gezag). In de
’cursus’ wordt aandacht geschonken aan daadkracht in de periode voorafgaand
aan een incident of crisis (probleem herkennen en erop acteren), de periode
tijdens het incident of de crisis en de periode erna. Ook wordt er veel ruimte
vrijgemaakt voor oefeningen en intervisie (uitwisselen van ervaringen). De
ervaring leert (o.a. rondom het thema school shooting) dat intervisie erg goed
werkt.

5.4.3

Risico- en crisiscommunicatie

Communicatie is belangrijk voor het versterken van het vertrouwen van de burger in
de overheid en de politiek. Het voorbereiden van burgers op een crisis is van groot
belang, evenals de beeldvorming in de media. Bestuurders hebben hierin een
belangrijke rol en moeten proactief acteren en professioneel reageren bij incidenten.
Op het gebied van communicatie wordt al veel gedaan, maar de publiek-private
samenwerking en afstemming kan worden verbeterd, vooral wat betreft de
boodschap die wordt uitgedragen. Daarnaast kan de overheid beter duidelijk maken
wat zij wel en niet kan (verwachtingenmanagement). Ten slotte kan de overheid nog
meer investeren in het bieden van een helder en uitvoerbaar handelingsperspectief
aan de burger. Dat is een lastige rol, mede omdat communicatie steeds complexer is
geworden. Zo wordt beeldvorming ook bepaald door informatie via moderne ICTmiddelen vanuit het buitenland (via b.v. websites en chatrooms).

Agenda

10. Verbeter de publiek-private samenwerking en afstemming inzake communicatie.
Laat alle betrokkenen zoveel mogelijk dezelfde boodschap (helder, transparant
en eenduidig) uitdragen naar de omgeving (burger, bedrijf, buitenland). Geef
daarbij aan wat de overheid kan en ook niet kan (en waarom zij dat niet kan).
Ten slotte, bied een helder en uitvoerbaar handelsperspectief aan de burger.
M.a.w. wat kunnen burgers en bedrijfsleven zelf doen om een probleem te
voorkomen. De volgende activiteiten worden hiervoor opgepakt:
•

DenkVooruit-campagne: in 2009 en 2010 wordt expliciet aandacht besteed aan
de stimulering van zelfredzaamheid via boodschappen over het noodpakket en
de rampenzender. Ook minder zelfredzamen en scholieren blijven een
belangrijke doelgroep.

•

In 2009 wordt onderzoek gedaan naar de betekenis van de theorieën Copycat en
Crying Wolf voor risico- en crisiscommunicatie.

•

In samenwerking met o.a. het Veiligheidsberaad en het Nationaal Genootschap
voor Burgemeesters worden in 2009 de relevante adviezen in de publicatie van
het Genootschap "Als het op communiceren aankomt" vertaald naar
basisvereisten voor risico- en crisiscommunicatie. Deze basisvereisten worden

Pagina 56 van 59

Nationale Risicobeoordeling
Bevindingenrapportage 2008

uiterlijk in 2010 opgenomen in het Nationaal en Regionaal Crisisplan.
•

In 2009 wordt bezien hoe bestuurders de uitkomsten van de NRB kunnen
communiceren met burgers en bedrijven.

Pagina 57 van 59

Nationale Risicobeoordeling
Bevindingenrapportage 2008

Bijlage: overzicht waarschijnlijkheid en impactscores van de scenario’s

Impactscores [ ]
36

waarschijnlijkheid37

Integriteit grondgebied

Integriteit internationale positie

Doden

Gewonden en chronische zieken

Gebrek primaire levensbehoeften

Kosten

Milieu en natuur

Verstoring dagelijkse leven

Democratische rechtstaat

Sociaal - psychologisch

Scenario

Grieppandemie mild

D

-

-

D

C

A

D

-

B

-

E

Grieppandemie ernstig

D

-

-

E

D

E

D

-

E

C

E

Hitte-droogte

D

-

-

C

-

A

C

A

A

-

A

Zware sneeuwstorm

E

-

-

A

A

D

C

-

E

-

-

IJzel

D

-

-

A

B

C

B

-

E

-

-

Zeer zware storm

D

-

-

B

A

-

C

-

D

-

-

Overstroming Westelijke kust (EDO)

A

E

B

D

E

E

E

E

E

B

E

Overstroming Dijkring 14

A

E

B

D

E

E

E

E

E

A

E

Overstroming Rijn IJssel

A

B

A

B

B

A

D

B

E

A

E

Landelijke black-out elektriciteit

D

-

-

B

A

D

C

-

D

B

B

Moedwillige verstoring elektriciteit

B

-

C

A

A

D

C

-

D

B

E

Olie geopolitiek

C

-

A

A

B

-

D

-

E

D

E

Moedwillige verstoring gaslevering

A

-

A

A

A

C

C

-

D

A

B

Moedwillige langdurige elektriciteitsuitval

C

-

C

B

A

E

D

-

E

E

E

Moedwillige verstoring ICT vitale sector

C

A

-

B

B

A

C

-

D

A

C

36

A: beperkt gevolg; B: aanzienlijk gevolg; C: ernstig gevolg; D: zeer ernstig gevolg; E: catastrofaal gevolg
A: zeer onwaarschijnlijk; B: onwaarschijnlijk; C: mogelijk; D: waarschijnlijk; E: zeer waarschijnlijk
Pagina 58 van 59
37

Nationale Risicobeoordeling
Bevindingenrapportage 2008

Verstoring IP netwerk

C

A

-

B

B

B

D

-

E

E

D

Rechtsextremisme

D

-

A

A

A

-

A

-

B

B

C

Links-extremisme

C

-

A

A

A

-

B

-

A

A

A

Dierenrechtenactivisme

C

-

A

A

A

-

A

-

A

-

D

Politiek salafisme

E

-

A

-

-

-

B

-

C

-

E

Moslim extremisme

B

-

A

A

A

-

A

-

A

C

E

Onrust in probleemwijken

C

A

-

A

A

B

B

-

B

D

E

Confrontaties allochtonen – extreem rechts B

-

-

A

A

-

A

-

A

E

E

Massapolarisatie

C

-

E

B

A

-

C

-

E

E

E

Dierenrechtenextremisme

C

-

A

A

A

-

A

-

D

B

E

Enclavevorming

D

-

-

-

-

-

-

-

D

D

E

Politiek Salafisme met geweld

C

-

B

A

-

-

B

-

-

A

E

Beïnvloeding openbaar bestuur

D

-

D

C

B

-

E

-

B

E

E

Beïnvloeding aandelenmarkt

E

-

A

-

-

-

A

-

-

-

A

Criminele inmenging in vitaal bedrijfsleven

C

-

E

A

A

-

E

-

B

E

E

Natuurbranden

D

B

-

A

A

C

A

B

C

-

C

Chemisch incident

A

A

-

B

C

A

B

C

-

-

D

Nucleair incident

A

E

C

B

A

A

E

-

D

C

E

Pagina 59 van 59