Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2016–2017

25 087

Internationaal fiscaal (verdrags)beleid

Nr. 131

BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN FINANCIËN
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 20 september 2016
I Inleiding
Er is de laatste jaren steeds meer aandacht voor het tegengaan van
belastingontwijking door internationale ondernemingen. Het kabinet
steunt deze strijd en werkt daartoe in internationale context samen binnen
OESO- en EU-verband.
In de brief van 27 november 2015 heeft het kabinet zijn strategie bevestigd
over de aanpak van belastingontwijking.1 Deze strategie bestaat uit drie
onderdelen: (i) het op punten aanpassen van de Nederlandse regelgeving
en verdragen, (ii) het multilateraal tegengaan van misbruik en (iii) de
sterke punten van het Nederlands beleid uitdragen. Tegelijkertijd zet het
kabinet in op het behoud van een goed fiscaal vestigingsklimaat, mede
gelet op de motie Neppérus.2 Nederland moet aantrekkelijk blijven voor
buitenlandse bedrijven, dat is ook goed voor de werkgelegenheid. Het
kabinet blijft hierbij de ingezette koers volgen om een scherpere lijn aan te
brengen tussen reële activiteiten en kunstmatige constructies.3 Het
kabinet vindt dat bij de aanpak van belastingontwijking het reële
bedrijfsleven zo min mogelijk hinder dient te ondervinden en dat het
stelsel voor de Belastingdienst uitvoerbaar moet blijven.
Tegen die achtergrond heeft het kabinet het verschil in fiscale behandeling
in de dividendbelasting tussen de verschillende ondernemingsvormen,
zoals de NV/de BV en de coöperatie onderzocht. Aanleiding voor dit
onderzoek was het toenemende gebruik van coöperaties in internationale
structuren. Daar komt bij dat gelet op de mededeling van de Europese
Commissie inzake staatssteun van 19 mei 2016, oneigenlijk gebruik van de
coöperatie een staatssteunrisico met zich brengt.
Het kabinet heeft in de brief van 27 mei 2016 aangegeven dat er naar zijn
mening geen grond bestaat voor het verschil in inhoudingsplicht voor de
1

Kamerstuk 25 087/31 066, nr. 113.
Kamerstuk 34 302, nr. 73.
3
Kamerstuk 34 306, nr. 6, p. 2 (Wet implementatie wijzigingen Moeder-dochterrichtlijn 2015).
2

kst-25087-131
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2016

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 25 087, nr. 131

1

dividendbelasting tussen NV’s/BVs enerzijds en coöperaties die niet voor
hun oorspronkelijke doel worden benut anderzijds. 4
NV’s/BV’s zijn in beginsel inhoudingsplichtig voor de dividendbelasting
terwijl een coöperatie, ook als die niet voor zijn oorspronkelijke doel wordt
benut maar als houdstercoöperatie in internationale structuren wordt
gebruikt, al bij voorbaat uitgezonderd is van inhoudingsplicht (behalve in
misbruiksituaties). Daarom heeft het kabinet aangegeven om met
Prinsjesdag in een brief voorstellen te doen om dit verschil op te heffen.
Bij die uitwerking hanteert het kabinet een uitgangspunt en een randvoorwaarde. Uitgangspunt is het internationaal gedragen uitgangspunt om
geen dividendbelasting te heffen in deelnemingsverhoudingen. Hiermee
wordt bereikt dat winst belast wordt waar waarde is gecreëerd. Hiervoor
moet wel sprake zijn van een ondernemingsketen. Hierbij moet immers
worden voorkomen dat onvoorwaardelijk een onbelaste doorstroom van
dividenden via Nederland naar een ander land plaatsvindt. De randvoorwaarde is dat het reële coöperatieve bedrijfsleven niet geraakt wordt. Met
deze brief komt het kabinet zijn toezegging na en wordt, als de voorstellen
in deze brief in wetgeving worden omgezet, een mogelijk staatssteundiscussie in de kiem gesmoord.
II Ontwikkeling coöperaties
Een coöperatie kan worden getypeerd als een samenwerkingsverband van
ondernemers waarbij één of meer taken of functies worden samengebracht, terwijl deze ondernemers voor het overige zelfstandig blijven. In
tegenstelling tot een NV/BV staat bij een coöperatie de samenwerking
voorop en niet de kapitaaldeelname. Een NV/BV oefent het bedrijf uit voor
de aandeelhouders/kapitaalverschaffers en niet zoals coöperaties doen
voor de onderneming van hun leden. De coöperatie behartigt de
stoffelijke belangen van haar leden.5
De coöperatie is vanwege dit onderscheid altijd fiscaal anders behandeld
dan de NV/BV. Hierbij is enerzijds steeds uitgegaan van de gedachte dat
de coöperatie een verlengstuk is van de leden/ondernemers en anderzijds
zelfstandig een bedrijf uitoefent. Bij dit onderscheid past ook dat
coöperaties op de winstuitkeringen aan hun leden van oudsher niet
inhoudingsplichtig zijn voor de dividendbelasting.
Nationaal
Historisch gezien is het gebruik van de coöperatie in Nederland terug te
vinden in de land- en tuinbouwsector en de bank- en verzekeringssector.
Inmiddels is het speelveld zeer divers geworden. De laatste jaren is het
aantal coöperaties toegenomen en de coöperatie wordt in steeds meer
sectoren gebruikt. Met name in de zorg, energiesector en de dienstverlening heeft de coöperatie zijn intrede gedaan. De bundeling van krachten
van zzp’ers via een coöperatie verklaart ook voor een groot deel deze
toename.

4
5

Kamerstuk 34 300 IX, nr. 26, p. 8.
Artikel 2:53 Burgerlijk Wetboek.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 25 087, nr. 131

2

Figuur 1: Ontwikkeling in de tijd van het aantal reële coöperaties1

1
Getoond zijn coöperaties met een actief record bij de Belastingdienst. Dit kunnen zowel nog
bestaande als reeds opgeheven coöperaties zijn. Coöperaties die geen actief record meer
hebben, maar dit in het verleden (tussen 2000 en 2015) wel hebben gehad, konden niet meegenomen worden in de analyse. De getoonde resultaten worden hierdoor echter niet wezenlijk
beïnvloed.

Ook zijn sommige Nederlandse coöperaties in de loop van de tijd
uitgegroeid tot grote internationale concerns. Grote coöperaties hebben
door fusies en schaalvergroting in de afgelopen decennia steeds meer
behoefte gekregen aan eigen vermogen buiten de leden om. Verder
breiden coöperaties vanuit concurrentieoverwegingen uit over de grens.
Hierbij neemt het aantal buitenlandse leden in grote coöperaties toe.
Internationaal
Tot slot is het gebruik van de coöperatie in internationale structuren
toegenomen.
Figuur 2: Ontwikkeling in de tijd van het aantal reële coöperaties en houdstercoöperaties.

De coöperatie in internationaal verband kent in hoofdlijnen twee
verschijningsvormen:
(i) de coöperatie die uitsluitend opereert als substance-arme
(tussen)houdster.
(ii) de coöperatie die niet uitsluitend als houdster opereert maar ook nog
andere functies uitoefent, zoals hoofdkantoorfuncties of andere
bedrijfsmatige activiteiten. Deze functies worden weerspiegeld in een
bijhorende substance, waardoor de coöperatie fiscaal gezien een reële
economische betekenis heeft.6
In figuur 3 is een uitsplitsing van het aantal huidige coöperaties gegeven.
De meeste houdstercoöperaties vallen onder de competentie van het
APA/ATR-team. Vanaf 2005 wordt in de ATR-praktijk (Advanced Tax Ruling)
6

De eisen die minimaal gesteld zullen worden zijn de substance-eisen als genoemd kamerstuk
34 306, nr. 6 p. 5 en het besluit van 12 juni 2014, nr. DGB 2014/3099 (Stcrt. 2014, nr. 15956).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 25 087, nr. 131

3

regelmatig aan belastingplichtigen zekerheid vooraf gegeven over de
fiscale positie van coöperaties conform de huidige wet- en regelgeving.
Het gaat dan om zekerheid te krijgen of de coöperatie wel of niet
inhoudingsplichtig is voor de dividendbelasting. Er wordt hierbij getoetst
aan de wettelijke antimisbruikbepalingen in de dividendbelasting.7 Indien
er geen sprake is van misbruik in de zin van deze bepalingen, dan wordt
er vooraf zekerheid gegeven dat de coöperatie niet inhoudingsplichtig is
voor de dividendbelasting.
Figuur 3: Uitsplitsing aantal coöperaties

Uit figuur 3 volgt dat er momenteel ongeveer 9500 actieve coöperaties
zijn. Ongeveer 2.000 coöperaties worden gebruikt als houdstercoöperatie
in een internationale structuur. De overige 7.500 betreffen coöperaties die
niet in internationale structuren worden gebruikt.
Waarom worden coöperaties in internationale structuren gebruikt?
Het civiele recht geeft de mogelijkheid aan een coöperatie om niet zelf het
bedrijf ten behoeve van haar leden uit te oefenen. De coöperatie mag ook
een deel van of het gehele coöperatieve bedrijf ook door één of meer
andere rechtspersonen (bijvoorbeeld dochter-BV’s) laten uitoefenen.8 Een
coöperatie behartigt dan de stoffelijke belangen van haar leden op
indirecte wijze. De coöperatie zelf valt dan niet meer samen met de
coöperatieve onderneming.
Als gevolg hiervan is het mogelijk om een coöperatie als topcoöperatie of
(tussen)houdstercoöperatie op te richten. De coöperatieve onderneming is
als het ware uitgezakt. Deze mogelijkheid is er niet altijd geweest. De
aanpassing van het begrip coöperatie in het Burgerlijk Wetboek in 1986
speelde in op de verzelfstandiging en groei van nationale coöperaties.
Hoewel het kabinet destijds niet het gebruik van de coöperatie in
internationale structuren voor ogen had, is dit in de loop van de tijd met
name vanwege fiscale redenen toegenomen.
De coöperatie blijkt een aantrekkelijke rechtsvorm in internationale
structuren omdat de coöperatie in beginsel niet inhoudingsplichtig is voor
de dividendbelasting. Indien de coöperatie deel uitmaakt van een
zogenoemde ondernemingsstructuur kunnen winsten zonder inhouding
van dividendbelasting worden uitgekeerd, zonder dat daarvoor een
beroep nodig is op een belastingverdrag.

7
8

Artikel 1, zevende lid, van de Wet op de dividendbelasting 1965.
Artikel 2:53 Burgerlijk Wetboek.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 25 087, nr. 131

4

Het achterwege blijven van dividendbelasting in een ondernemingsstructuur is als uitgangspunt geformuleerd in de brief van 27 mei jl.
Nederland streeft er in zijn algemeenheid naar in belastingverdragen een
0%-tarief voor de dividendbelasting in ondernemingsstructuren af te
spreken.9 Echter, nog niet alle verdragen voorzien hierin. Door het gebruik
van een coöperatie wordt discussie voorkomen over de toepassing van
een verdrag indien het 0% tarief bijvoorbeeld is gekoppeld aan de
toepassing van limitation of benefits-bepalingen (LOB-bepalingen)10. In
deze gevallen is niet zo zeer sprake van misbruik of anders gezegd, het
ontgaan van belastingheffing, maar wel van oneigenlijk gebruik door het
kiezen voor de meest eenvoudige weg om niet tegen dividendbelasting
aan te lopen en het voorkomen van administratieve lasten. Volgens het
kabinet zou in deze gevallen de keuze voor een kapitaalvennootschap
meer voor de hand moeten liggen zonder daarbij te moeten aanlopen
tegen een (onbedoelde) heffing van dividendbelasting. De keuze voor de
coöperatie vindt immers niet plaats op basis van het coöperatieve
gedachtegoed, maar is gedreven door fiscale motieven.
In situaties met niet-verdragslanden ligt het gebruik van de coöperatie
anders. In die gevallen kan van misbruik sprake zijn. Hoewel de antimisbruikbepalingen in de dividendbelasting voor coöperaties zijn aangescherpt als gevolg van de implementatie van de wijzigingen van de
Moeder-dochterrichtlijn, blijft de beoordeling door de Belastingdienst van
de fiscale behandeling van de coöperatie complex en daarmee het
bestrijden van misbruik.
Voorstel
Om oneigenlijk gebruik te voorkomen en misbruik beter te bestrijden, is
het kabinet voornemens de houdstercoöperatie inhoudingsplichtig voor
de dividendbelasting te maken. Dit zijn coöperaties die in internationale
structuren worden gebruikt en die zich bezighouden met het houden van
deelnemingen, het beleggen van vermogen en het financieren van
verbonden lichamen. Houdstercoöperaties hebben ook vaak maar een
beperkt aantal leden.
Het kabinet stelt voor een inhoudingsplicht te introduceren indien en voor
zover het lid een belang in de houdstercoöperatie heeft van 5% of meer.11
De coöperatie zal in die gevallen voor de dividendbelasting worden
behandeld als een kapitaalvennootschap door de lidmaatschapsrechten
gelijk te stellen met aandelen. In ondernemingsstructuren waarin geen
sprake is van misbruik zal echter een inhoudingsvrijstelling van
toepassing zijn.
III Gebruik coöperatie in internationaal verband geeft aanleiding
om huidig beleid bij ondernemingsstructuren tegen het licht te
houden
De herbezinning over het gebruik van de coöperatie is voor het kabinet
aanleiding geweest om de heffing van dividendbelasting in ondernemingsstructuren in breder verband te bezien.

9

Nederland houdt hierbij rekening met de specifieke belangen van ontwikkelingslanden, zie
Kamerstuk 25 087, nr. 7, p. 80.
10
LOB-bepalingen worden toegepast door het bronland en stellen eisen waaraan de belastingplichtige moet voldoen om in aanmerking te komen tot de verdragsvoordelen.
11
Gedacht wordt om aansluiting te zoeken bij het aanmerkelijk belangbegrip in de inkomstenbelasting zoals dat geldt bij coöperaties.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 25 087, nr. 131

5

In ondernemingsstructuren wordt er in geval van de coöperatie nu geen
dividendbelasting ingehouden, ook richting derde landen niet, omdat de
coöperatie simpelweg niet onder de dividendbelasting is gebracht.12 Een
kapitaalvennootschap in een ondernemingsstructuur is inhoudingsplichtig
maar in die situaties geldt een inhoudingsvrijstelling voor nationale- en
ook in EU/EER-situaties. Richting niet EU/EER-landen is inhouding van
dividendbelasting in ondernemingsstructuren in bepaalde gevallen echter
nog wel aan de orde, zoals hieronder zal worden toegelicht.
Zoals eerder opgemerkt is Nederland voorstander van het zo veel
mogelijk voorkomen van fiscale belemmeringen bij ondernemingen.
Winsten van de dochtermaatschappij dienen na belastingheffing over de
winst bij de dochtermaatschappij, niet nogmaals te worden belast bij de
moedermaatschappij. Nederlandse ondernemingen in het buitenland
kunnen zo concurreren op basis van een gelijkwaardige fiscale positie.
Daarnaast dienen geldstromen binnen een ondernemingsstructuur niet te
worden belemmerd door bronheffingen.
Met betrekking tot winstuitkeringen van vennootschappen krijgt dit
nadrukkelijk gestalte in de toepassing van de deelnemingsvrijstelling in de
vennootschapsbelasting waardoor ontvangen dividenden in ondernemingsstructuren bij de ontvanger worden vrijgesteld. Hiermee wordt een
economische dubbele belasting over ondernemingswinsten voorkomen.
Flankerend hieraan bevat de dividendbelasting een vrijstelling voor
dividenden in deelnemingsrelaties die bij de ontvanger ervan onder de
deelnemingsvrijstelling vallen. Voor EU/EER-situaties geldt dat er geen
dividendbelasting wordt geheven indien onder meer de deelnemingsvrijstelling van toepassing zou zijn in geval de opbrengstgerechtigde zou zijn
gevestigd in Nederland.
Deze visie over deelnemingsdividenden (het – onder voorwaarden –
vrijstellen van winstbelasting bij de ontvanger en het – idem – vrijstellen
van bronbelasting bij de betaler) wordt ook internationaal breed onderschreven. Binnen de Europese Unie komt dit naar voren in de Moederdochterrichtlijn en ook in bilaterale verhoudingen voorzien veel belastingverdragen in het beperken of geheel achterwege blijven van een
bronbelasting over deelnemingsdividenden. Daarbij is van belang dat in
veel gevallen de bronbelasting op dividenden van een dochtervennootschap niet verrekenbaar zal zijn in het land van de moedervennootschap
vanwege een in dat land toepasselijke deelnemingsvrijstelling.
Het Nederlandse verdragsbeleid, zoals onder meer is toegelicht in de
Notitie Fiscaal Verdragsbeleid 201113, is er ook op gericht in belastingverdragen een uitsluitende woonstaatheffing voor deelnemingsdividenden
overeen te komen. Dit betekent dat er geen bronbelasting drukt op de
dividenden die in ondernemingsstructuren worden uitgekeerd.
Dit streven door Nederland wordt echter niet altijd ten volle gerealiseerd.
Het verdragennetwerk voorziet niet in alle gevallen in het beoogde
nultarief. Voorbeelden van belastingverdragen die geen «nultarief»
bevatten zijn de verdragen met Argentinië, Australië, Brazilië, Canada,
China, India, Nieuw-Zeeland en Zuid-Afrika. Voorbeelden van verdragen
die voor het nultarief strengere eisen stellen aan de omvang en duur van

12

Behoudens situaties van misbruik waarbij in de ondernemingsstructuur het directe lid een
schakelende vennootschap betreft met onvoldoende substance en de coöperatie geen
zelfstandige economische reële betekenis heeft (dus geen materiële onderneming drijft).
13
Kamerstuk 25 087, nr. 7 bijlage.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 25 087, nr. 131

6

de deelnemingsrelatie zijn het verdrag met de Verenigde Staten (80% en
1 jaar) en het verdrag met Japan (50% en zes maanden).
De heffing van dividendbelasting in ondernemingsstructuren gaat in
tegen het in de brief van 27 mei geformuleerde uitgangspunt, en zet
Nederlandse deelnemingen van buitenlandse concerns op achterstand.
Voorstel
Tegen deze achtergrond acht het kabinet het gewenst de inhoudingsvrijstelling voor deelnemingsdividenden in ondernemingsstructuren uit te
breiden naar deelnemingsverhoudingen waarbij de moedermaatschappij
is gevestigd in een land waarmee Nederland een belastingverdrag heeft
gesloten. Nederland volgt hierin het voorbeeld van landen als België en
Denemarken. Om te voorkomen dat daarmee onbelaste doorstroom van
dividenden vanuit Nederland naar niet-verdragslanden en dus ook tax
havens mogelijk kan worden, zal in de wet worden voorzien in een
adequate regeling voor de bestrijding van oneigenlijk gebruik en misbruik.
Het gelijkschakelen van houdstercoöperaties met een kapitaalvennootschap in combinatie met de voorgestelde aanpassing van de inhoudingsvrijstelling betekent dat BV/NV’s enerzijds en houdstercoöperaties
anderzijds op gelijke wijze worden behandeld voor de dividendbelasting;
er is in beginsel sprake van inhoudingsplicht voor de dividendbelasting,
maar in deelnemingsrelaties is een inhoudingsvrijstelling van toepassing
ingeval sprake is van een deelnemingsverhouding met een land waarmee
Nederland een belastingverdrag heeft gesloten en bovendien geen sprake
is van misbruik. Hierdoor zal in deze situaties de inhoudingsvrijstelling
geen toepassing vinden. Voor de antimisbruikregeling zal worden
aangesloten bij bijvoorbeeld de algemene antimisbruikbepaling (GAAR)
uit de Moeder-dochterrichtlijn, waardoor in het geval van kunstmatige
constructies de vrijstelling niet zal worden toegepast en de vrijstelling
uitsluitend in ondernemingsstructuren zal gelden.
IV Budgettaire gevolgen
Het onder de dividendbelasting brengen van de houdstercoöperatie heeft
naar verwachting een zeer beperkte tot verwaarloosbare budgettaire
opbrengst. Aangezien het ontbreken van de inhoudingsplicht veelal
leidend was bij de keuze voor een houdstercoöperatie in Nederland, is de
verwachting dat bij het ontstaan van een inhoudingsplicht er geherstructureerd zal worden buiten Nederland, waardoor een opbrengst zeer
beperkt zal zijn. Het uitbreiden van de inhoudingsvrijstelling in de
dividendbelasting leidt tot een budgettaire derving die naar schatting kan
oplopen tot rond € 30 mln. Hoewel het verdragsbeleid nu al gericht is op
een nultarief voor deelnemingsdividenden, zijn er immers landen
waarvoor dit nog niet geldt. Door deze maatregel verdwijnt bovendien de
naar verwachting zeer beperkte overblijvende opbrengst van de inhoudingsplicht bij houdstercoöperaties. Het spreekt voor zich dat een later in
te dienen wetsvoorstel moet voorzien in adequate dekking, welke dient te
worden gevonden binnen het domein van het bedrijfsleven.
V Samenvatting
Met deze voorstellen kan dividendbelasting worden ingehouden bij
coöperaties waar dat nu niet mogelijk is, maar waar dat wel gewenst is.
Daarnaast kan bij NV’s/BV’s en andere kapitaalvennootschappen een
vrijstelling worden gegeven waar dat nu gewenst is, maar niet kan.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 25 087, nr. 131

7

Tot slot kan in de gevallen van een directe winstuitdeling aan een
aandeelhouder in een niet-verdragsland, altijd dividendbelasting worden
ingehouden ongeacht of de uitdeling van een houdstercoöperatie, NV, BV
of andere kapitaalvennootschap afkomstig is. De voorstellen maken de
Nederlandse dividendbelasting voor coöperaties en kapitaalvennootschappen niet alleen eerlijker, maar ook robuuster.
VI Geconsulteerde partijen
Het kabinet heeft op ambtelijk niveau deze eerste voorstellen besproken
met de Nationale Coöperatieve Raad (NCR). De NCR steunt de aanpak
tegen oneigenlijk gebruik van de coöperatie, onder de voorwaarde dat de
belastindruk voor het reële coöperatieve bedrijfsleven niet toeneemt.
Daarbij hanteert de NCR het uitgangspunt dat de administratieve lasten
voor het reële coöperatieve bedrijfsleven bij de invoering van nieuwe
antimisbruikbepalingen niet mogen toenemen. Het kabinet heeft de
overtuiging dat de met de in deze brief genoemde voorstellen aan die
valide wens adequaat tegemoet wordt gekomen. Ook zijn op ambtelijke
niveau de hoofdlijnen van deze brief besproken met VNO-NCW.
Tevens is op ambtelijk niveau met de NOB gesproken. Dat betrof een
sessie waarin aan de hand van door de NOB aangedragen praktijkvoorbeelden het belang van de coöperatie in internationale structuren werd
geïllustreerd. Over de inhoud en opzet van deze brief is niet gesproken.
VII Verder proces
Het kabinet heeft aangeven dat na deze brief een wetsvoorstel volgt,
waarbij het streven is dit wetsvoorstel uiterlijk per 1 januari 2018 in
werking te laten treden. Dit tijdpad blijft het kabinet volgen. Ook bestaat
nog steeds het streven het wetsvoorstel voorafgaand aan indiening bij uw
Kamer ter consultatie op internet aan te bieden.
Bij de verdere invulling van de maatregelen zal de NCR worden betrokken.
Ook zullen de antimisbruikbepalingen bij de inhoudingsvrijstelling richting
derde landen de komende tijd verder worden uitgewerkt. Tot slot blijft de
uitvoerbaarheid voor de Belastingdienst een belangrijk aandachtspunt.
De Staatssecretaris van Financiën,
E.D. Wiebes

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 25 087, nr. 131

8