Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2021–2022

35 925 XVI

Vaststelling van de begrotingsstaten van het
Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en
Sport (XVI) voor het jaar 2022

Nr. 185

BRIEF VAN DE MINISTER VAN VOLKSGEZONDHEID, WELZIJN EN
SPORT
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 12 mei 2022
Op 26 oktober 2021 heeft u een eerste rapportage ontvangen over het
programma «Verbetering financieel beheer VWS» (Kamerstuk 35 925 XVI,
nr. 28). Het ministerie werkt aan verbeteringen voor de korte termijn en
aan structurele borging van het financieel beheer vanuit het programma
«Verbetering financieel beheer VWS» (hierna programma). Met deze brief
wil ik u informeren over de ingezette verbeteringen in 2021. Deze
verbeteringen vonden plaats in een context waarin het coronabeleid nog
steeds met behoorlijke hectiek vorm kreeg door onder andere de
onvoorspelbaarheid van het virus. Vanuit het programma hadden de
activiteiten in 2021 met name betrekking op de corona-gerelateerde
uitgaven. Daarnaast wordt in deze brief inzicht geboden in de fouten en
onzekerheden ten aanzien van de rechtmatigheid over 2021, zoals wordt
opgenomen in het jaarverslag 2021 van het ministerie. Een eerste
verbetering van het financieel beheer is zichtbaar, maar ik erken het
belang van voortzetting van activiteiten zodat het financieel beheer ook
structureel wordt versterkt en geborgd.
Met deze brief geef ik uitvoering aan de motie van het lid Sneller c.s.
(Kamerstuk 35 830, nr. 9) om u twee keer per jaar te informeren over de
voortgang. Daarnaast wordt ingegaan op de motie van het lid Den Haan
c.s. waarin wordt gevraagd in te gaan op de gewenste cultuur (Kamerstuk
35 830, nr. 36) om het financieel beheer structureel te borgen.
Na Verantwoordingsdag over het jaarverslag 2020 (Kamerstuk 35 830 XVI,
nr. 1) in mei 2021 is het programma gestart. Het programma bestaat uit
drie projecten:
• Het project «herstel» richtte zich op de bevindingen 2020 ten aanzien
van de corona-gerelateerde uitgaven. Dit project heeft daarnaast in de
laatste maanden van 2021 bij de oplevering van het jaarverslag 2021
belangrijke stappen gezet.

kst-35925-XVI-185
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2022

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 35 925 XVI, nr. 185

1

•

•

Het project «kraan dicht» is ingezet om nieuwe onrechtmatigheden bij
de corona-gerelateerde uitgaven zoveel mogelijk te voorkomen. In dit
kader is een multidisciplinair team vanuit de directie FinancieelEconomische Zaken ingericht dat controlerend en adviserend optreedt
richting de betrokken directies binnen het ministerie.
Het project «structurele borging» kijkt naar de gehele VWS-organisatie
en de inbedding hierbinnen van de noodzakelijke structurele verbeteringen. Dit project heeft, zoals eerder aangegeven, een projectplan
ontwikkeld mede naar aanleiding van het KPMG-advies. Het advies van
KPMG heeft uw Kamer bij de eerste voortgangsrapportage ontvangen.

Met de inzet van het programma constateer ik dat er verbeteringen
zichtbaar zijn ten aanzien van het financieel beheer. Er zijn ten opzichte
van 2020 minder fouten en onzekerheden in de rechtmatigheid
opgetreden, waardoor in absolute omvang het aantal onrechtmatigheden
in de verplichtingen en uitgaven is gereduceerd. Ten aanzien van de
verplichtingen is er sprake van € 4,1 miljard aan fouten en onzekerheden
in de rechtmatigheid, waarvan € 3,7 miljard corona-gerelateerd. Voor de
uitgaven gaat het om € 1,96 miljard, waarvan € 1,7 miljard coronagerelateerd.
Toelichting fout en onzekerheid (terminologie zoals gebruikt
bij de controle)
Bij het controleren van de jaarrekening wordt er in twee categorieën
gesproken: een fout of een onzekerheid. Bij een afwijking waaruit
blijkt dat iets niet volgens de geldende wet- en regelgeving heeft
plaatsgevonden spreek je van een fout. Als er niet voldoende en/of
geschikte controle-informatie is voor de controle wordt dit getypeerd
als een onzekerheid. Het is in dit laatste geval niet altijd goed vast te
stellen of het de uitgave of verplichting al dan niet conform de
geldende wet- en regelgeving tot stand is gekomen.
Een voorbeeld van een belangrijke verbetering ten opzichte van 2020 is
het tijdig informeren van het parlement. Zo is in 98% van de gevallen het
parlement tijdig en juist geïnformeerd over alle aangegane verplichtingen
in 2021 (€ 0,4 miljard niet tijdig gemeld). In 2020 was hier sprake van een
grote onrechtmatigheid van € 4 miljard, doordat in ca. 50% van de
gevallen het parlement niet voorafgaand was geïnformeerd over het
aangaan van verplichtingen bij de corona-gerelateerde uitgaven1. Deze
verbetering is belangrijk voor het informatie- en budgetrecht van uw
Kamer en daarom voor mij essentieel. Dit onderwerp heeft blijvende
aandacht binnen de VWS-organisatie om de juiste procedure te blijven
volgen. Daarnaast is geïnvesteerd in het verkrijgen van meer inzicht en
opbouw van kennis en kunde onder meer ten aanzien van de complexere
dossiers waar bevindingen zijn geconstateerd over 2020. Concreet heeft
dit onder meer geleid tot het opstellen en gebruik van richtlijnen (zoals ten
aanzien van het tijdig informeren), het maken van een plan om te komen
tot een getrouw beeld in het jaarverslag, het opstellen van diverse
verantwoordingsinstructies en het inrichten en doen van controles. Deze
richtlijnen en instructies zijn vanuit het programma opgesteld en benut.
Het verkregen inzicht is nodig om de bevindingen die in 2022 resteren
verder op te kunnen pakken. Een voorbeeld hiervan is een instructie
maken voor het adequaat kunnen vaststellen van een prestatie op basis
waarvan een factuur wordt betaald.
1

De vergelijking tussen 2020 en 2021 heeft betrekking op twee verschillende grootheden. In 2020
kenden alleen de corona-gerelateerde verplichtingen onrechtmatigheden ten aanzien van het
niet tijdig informeren van het parlement, terwijl in 2021 over de gehele begroting inzicht is
geboden.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 35 925 XVI, nr. 185

2

Er is nog een aantal, financieel omvangrijke, dossiers die niet in 2021 zijn
afgerekend. Denk daarbij aan de voorschotten die zijn verleend aan de
Stichting Open Nederland en de zorgbonus. Ik ben mij ervan bewust dat
de regelingen die nog afgewikkeld moeten worden risicovol zijn, onder
meer omdat vooraf niet altijd eenduidige verantwoordingseisen zijn
meegegeven aan de betrokken partijen. Dit laat onverlet dat het de
intentie van het ministerie is om in 2022 verder in te zetten op de
structurele borging van en cultuuromslag in het financieel beheer. Daarbij
wordt zowel gekeken naar de financiële functie als de gehele
VWS-organisatie en wordt met een participatieve aanpak het financieel
beheer structureel versterkt en verder geborgd.
Achtergrond en toelichting corona-gerelateerde uitgaven
De coronacrisis vroeg ook in 2021 een blijvende inzet onder grote tijds- en
werkdruk. Beleid moest direct uitgevoerd kunnen worden en vroeg
aanpassing al naar gelang de ontwikkeling van het coronavirus. Het
verloop van het virus was en is onvoorspelbaar. Hoewel er nu een
langetermijnstrategie ligt, vraagt ook deze langetermijnstrategie flexibiliteit van beleid en uitvoering. Om in 2021 coronabeleid te kunnen maken
waren 13 incidentele suppletoire begrotingen nodig2. In 2021 waren de
corona-gerelateerde uitgaven € 8,2 miljard (verplichtingen € 9,9 miljard).
De belangrijkste uitgavenposten waren het testen en traceren en
vaccineren. In onderstaande passages wordt ingegaan op de omvang van
dit beleid in 2021.
Omvang test- en vaccinatiebeleid in 2021
Er zijn in 2021 meer dan 2,3 miljoen3 positieve testen geregistreerd
bij het RIVM en in totaal 16,5 miljoen testen afgenomen door de
GGD’en. Uit onderzoek is gebleken dat de combinatie van testen, het
reguliere bron- en contactonderzoek en de CoronaMelder heeft
bijgedragen aan een 12,7% lagere R-waarde.4 Ook zijn er 7 miljoen
testen afgenomen in het kader van Testen voor Toegang gecoördineerd door de Stichting Open Nederland. Het Testen voor Toegang
heeft ervoor gezorgd dat er meer mogelijk was daar waar de
geldende anderhalvemetermaatregel er anders voor had gezorgd dat
sectoren gesloten moesten blijven (eind juni 2021). Vanaf eind
september 2021 werd het coronatoegangsbewijs breed ingezet in
plaats van de anderhalvemetermaatregel (evenementen, cultuursector, sport en horeca). Bezien vanuit de Deltavariant laat modellering zien dat inzet van het coronatoegangsbewijs kon leiden tot een
afname in het aantal besmettingen op de locaties van inzet van
13–20%5. Daarnaast zijn in 2021 ca. 60 miljoen zelftesten verspreid in
het onderwijs en ca. 12 miljoen zelftesten aan andere doelgroepen
zoals de sociale minima en kwetsbaren. De inzet van zelftesten in het
onderwijs heeft ervoor gezorgd dat het onderwijs eerder en veiliger
open kon gaan, nadat de scholen wederom gesloten waren vanwege
de lockdown vanaf 15 december 2020. Eind april 2021 konden het
mbo, het hbo en de universiteiten weer open in combinatie met
zelftestverstrekking. Tot mei 2021 was het advies dat leerlingen in het
voortgezet onderwijs onderling 1,5 meter afstand moesten houden
2

Er zijn in totaal 14 incidentele suppletoire begrotingen aan het parlement verzonden. De 5e
incidentele suppletoire begroting 2021 betrof middelen vanwege de toeslagenaffaire en geen
corona-gerelateerde uitgaven.
3
RIVM wekelijkse update epidemiologische situatie van SARS-CoV-2 in Nederland. Optelsom
van alle weken in 2021.
4
RIVM rapport 2021–0092: CoronaMelder – modelstudie naar effectiviteit, 29-05-2021. Onderzoek
richt zich op de periode van 1 december 2020 t/m 31 maart 2021.
5
effectiviteit-coronatoegangsbewijs-eindversie-tu-delft4.pdf (overheid.nl).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 35 925 XVI, nr. 185

3

waardoor volledig onderwijs niet mogelijk was. Vanaf 31 mei 2021
kon dat advies worden losgelaten omdat de scholen voldoende
bevoorraad waren met zelftesten om het preventief twee keer per
week zelftesten mogelijk te maken.
Een andere grote uitgavenpost kwam voort uit het vaccineren. De
eerste prik werd op 6 januari 2021 gezet en vervolgens zijn er in heel
2021 zo’n 29,5 miljoen prikken1 gezet. Dat betekent dat in totaal zo’n
12,9 miljoen mensen volledig gevaccineerd zijn in 2021, en nog eens
een half miljoen mensen gedeeltelijk. Ook hebben in 2021 4,8
miljoen mensen hun boosterprik ontvangen6. Het opzetten van de
basis- en boostercampagne geschiedde onder hoge tijdsdruk met als
doel het voorkomen van ernstige ziekte en sterfte. Dit resulteerde in
twee campagnes in 2021, de basisvaccinatie- en de
boostervaccinatiecampagne.
Het verloop van de pandemische situatie en de komst van nieuwe
varianten creëerde een situatie waarbij VWS snel moest acteren en
noodgedwongen op bepaalde momenten moest afwijken van de
aanbestedingsregels om ernstige ziekte en sterfte te voorkomen. Voor
testbeleid hebben deze afwijkingen betrekking op de aanschaf van testen.
Voor vaccineren hebben deze afwijkingen veelal betrekking op het
contracteren van zorgaanbieders die binnen de vaccinatiecampagnes ook
de meest kwetsbaren burgers (niet-mobiele thuiswonenden, instellingspatiënten etc.) van een vaccinatie hebben voorzien.
In onderstaande figuren is weergegeven dat ondanks een stijging in de
corona-gerelateerde uitgaven en verplichtingen in 2021, de onrechtmatigheden (fouten en onzekerheden) zijn afgenomen in 2021 ten opzichte van
2020. In de volgende paragraaf wordt nader ingegaan op de fouten en
onzekerheden in de rechtmatigheid zoals opgenomen in het
VWS-jaarverslag 2021. Het VWS-jaarverslag ontvangt uw Kamer op
Verantwoordingsdag 18 mei 2022.

Ingezette activiteiten en resultaat 2021 (en enkele casuïstiek)
In de rapportage die uw Kamer eind oktober 2021 heeft ontvangen is
reeds gemeld dat de inzet vanuit het programma in 2021 met name
gericht is op de corona-gerelateerde uitgaven. Enerzijds vanwege de
bevindingen 2020 en anderzijds vanwege het feit dat de coronacrisis
onverminderd de aandacht vroeg in 2021 en daarmee ook risico’s met zich
meebracht voor het financieel beheer van het ministerie. Er wordt
hieronder thematisch inzicht geboden in de voortgang aan de hand van
6

RIVM wekelijkse update epidemiologische situatie van SARS-CoV-2 in Nederland.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 35 925 XVI, nr. 185

4

de volgende thema’s: (1) het tijdig informeren van het parlement (niet
naleven van comptabele regelgeving), (2) inkoopbeheer (aanbesteding en
overig), (3) onderbouwing geleverde producten en diensten, en (4)
subsidiebeheer (staatssteun en misbruik & oneigenlijk gebruik).
Om uw Kamer meer inzicht te geven in de complexiteit die speelt in het
financieel beheer van de corona-gerelateerde uitgaven, die ook geresulteerd hebben in fouten en onzekerheden in de rechtmatigheid over 2021,
zal ik hieronder enkele concrete voorbeelden uitlichten.
Tijdig informeren van het parlement
Het tijdig informeren van het parlement is een belangrijk speerpunt
geweest gegeven de bevinding 2020 en om recht toe doen aan het
informatie- en budgetrecht van uw Kamer. Hiervoor is een aangescherpte
richtlijn gemaakt hoe aan het informatie- en budgetrecht kan worden
voldaan. Aan deze aangescherpte richtlijn is uitvoering gegeven door
continu binnen de organisatie uit te vragen of het parlement vooraf
geïnformeerd moet worden en wanneer verplichtingen aangegaan
konden worden. Uit de interne controle door het ministerie zelf is
gebleken dat het parlement in 2021 in 98% van de gevallen tijdig en
volledig is geïnformeerd. Er is in 2021 € 391 miljoen niet tijdig gemeld en
daarmee onrechtmatig. Voor de corona-gerelateerde uitgaven geldt dat
voor € 209 miljoen het parlement niet tijdig voorafgaand is geïnformeerd.
Het betreft voor € 84 miljoen de overeenkomst met de Stichting Open
Nederland voor fase 0–2, € 45 miljoen voor rioolsurveillance, € 35 miljoen
steun voor Caribisch Nederland en € 11 miljoen aanschaf antilichamen.
Uw Kamer is volledig (beleidsmatig als financieel) geïnformeerd over de
Stichting Open Nederland en het voornemen van het kabinet hieromtrent.
Maar voor € 84 miljoen is dit niet vooruitlopend op het aangaan van een
verplichting in een incidentele suppletoire begroting vermeld. Daarnaast
is buiten de corona-gerelateerde uitgaven op artikel 7 eind 2021 een
verplichting aangegaan die voor € 182 miljoen onrechtmatig is, omdat de
verplichting boven de reeds beschikbare en geautoriseerde verplichtingenruimte uit ging en het parlement niet voortijdig is geïnformeerd. Het
betreft de jaarlijks terugkerende tegemoetkoming voor oorlogsgetroffenen.
Inkoopbeheer (aanbesteding en overig)
De corona-gerelateerde inkopen zijn veelal onder grote tijdsdruk tot stand
gekomen en in een markt die zich gaandeweg ontwikkelde. Er is voor de
beheersing van de coronacrisis in 2021 een veelheid aan partijen
gecontracteerd. Zo bestonden er aan het begin van 2021 nog geen
zelftesten die in Nederland toegelaten waren, was de markt voor analyse
van testen in ontwikkeling (opschaling van 1500 à 2500 testen per dag
naar meer dan 100.000 testen per dag) om aan de enorm toegenomen
vraag te kunnen voldoen en was de prioriteit om continuïteitsproblemen
in de zorg te voorkomen. Dit heeft er mede toe geleid dat VWS verschillende inkopen heeft gedaan met een beroep op dwingende spoed (dit is
een uitzonderingsgrond in de aanbestedingswet). Dit is mogelijk binnen
de aanbestedingsregels en vraagt een gedegen onderbouwing waarom
voor die uitzonderingsgrond wordt gekozen. Vanuit het programma is
getoetst of de procedures zijn gevolgd en de motivering aanwezig was. De
motivering die hiervoor (vaak achteraf) is opgesteld, zoals hierboven staat
toegelicht, is in grote mate als onzeker aangemerkt.
Overeenkomsten waarbij het ministerie gebruik heeft gemaakt van de
uitzonderingsgrond dwingende spoed betreft de overeenkomsten met de
Stichting Open Nederland, laboratoria voor het analyseren van testen en

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 35 925 XVI, nr. 185

5

de inkoop van antigeentesten en zelftesten. Het ministerie volgt en erkent
het belang van de Europese aanbestedingsregels, maar heeft ook ervaren
dat het gebruik van dwingende spoed als uitzonderingsgrond om een
procedure sneller te doorlopen in tijden van een crisis nodig is. Het
ministerie heeft daarbij gebruik gemaakt van een afwegingskader. Met het
hieronder beschreven voorbeeld wil ik aangeven dat het Ministerie van
oordeel is dat er op zichzelf compliant is gehandeld. Echter vanwege het
ontbreken van jurisprudentie over de vraag wanneer er sprake is van een
«onvoorziene omstandigheid» is niet met volledige zekerheid vast te
stellen of in dit geval er terecht een beroep op is gedaan. Dit maakt de
aangegane verplichtingen grotendeels onzeker, deze onzekerheid in de
rechtmatigheid bedraagt € 0,9 miljard.
Voorbeeld zelftesten (dwingende spoed)
Er is op een aantal terreinen gebruik gemaakt van de mogelijkheid
van deze uitzonderingsgrond dwingende spoed. Dit is gedaan omdat
niet altijd tijdig genoeg kon worden geanticipeerd op de ontwikkeling van het virus en de daaruit volgende OMT-adviezen en
kabinetsbesluiten. In deze omstandigheden was het niet mogelijk om
de gebruikelijke procedure te volgen en daarmee de aanbestedingsregels volledig te volgen. Met name vanwege de doorlooptijd zou er
niet tijdig genoeg geanticipeerd kunnen worden en zou dit negatieve
consequenties tot gevolg hebben gehad. Een voorbeeld waarbij
gebruik is gemaakt van dwingende spoed zijn de aankopen van
zelftesten voor het onderwijs. Het OMT adviseerde eind januari 2021,
wat het kabinet bekrachtigde, dat de grootschalige inzet van
zelftesten randvoorwaardelijk was om de verschillende onderdelen
van het onderwijs weer open te laten gaan. Inspelend op dit advies
op korte termijn, zonder gebruik te maken van dwingende spoed,
zou betekenen dat de aanbesteding naar verwachting tussen de 3 en
6 maanden zou duren. Dan had het onderwijs langer gesloten
moeten blijven. Gelet op de opgelopen onderwijsachterstanden door
het lesgeven op afstand en psychische problemen bij jongeren als
gevolg van gebrek aan sociale contacten, werd dit als zeer onwenselijk gezien door het kabinet. Daarom werd besloten om vooruitlopend op de ontheffingen van de zelftesten, inkopen te plaatsen bij
de partijen met wie Dienst Testen reeds een raamovereenkomst had
voor de levering van professionele antigeentesten. Zo waren er
voldoende testen om het onderwijs stapsgewijs te voorzien en het
onderwijs op korte termijn open te laten gaan.
Eind november 2021 adviseerde het OMT dat het preventief
zelftestbeleid uitgebreid moest worden naar immune personen en
naar kinderen in de basisschoolleeftijd. Op dit laatste punt is het
kabinet van het advies afgeweken en is geadviseerd om dit te
beperken tot kinderen in groep 6, 7 en 8. Als gevolg van de extra
vraag was er een noodzaak om opnieuw zelftesten in te kopen buiten
de reeds in gang gezette aanbesteding omdat die te laat zou kunnen
leveren. Wederom is daarom gebruik gemaakt van de uitzonderingsgrond dwingende spoed om zo snel mogelijk over de zelftesten te
kunnen beschikken.
Bij de overeenkomst van de Stichting Projectenbureau (GGD GHOR) zijn
de aanbestedingsregels niet goed gevolgd. In 2020 is onder dwingende
spoed rechtstreeks een overeenkomst met de Stichting projectenbureau
GGD GHOR gesloten zodat zij de landelijke coördinerende taken konden
uitvoeren voor onder meer het vaccineren, traceren en testen. In de
overeenkomst was opgenomen dat deze tweemaal kon worden verlengd.
In de veronderstelling dat dit ook zo kon, is deze verlengingsoptie twee

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 35 925 XVI, nr. 185

6

keer gebruikt. Echter, bij verlengingen had (wederom) een onderbouwing
moeten worden opgenomen waarom de uitzonderingsgrond nog steeds
van toepassing was. Deze omissie ten aanzien van het niet volgen van de
aanbestedingsregels, en het (wederom) onderbouwen van de uitzonderingsgrond en daarmee het direct gunnen, leidt tot een fout van € 1,5
miljard. Na de tweede en laatste verlenging is met Stichting projectenbureau GGD GHOR voor 2022 een andere rechtmatige oplossing gezocht
om deze taken goed te borgen. Over deze oplossing heb ik uw Kamer
reeds geïnformeerd (Kamerstuk 25 295 nr. 1468, p. 29). Dit is een
voorbeeld van waar het project «kraan dicht» heeft bijgedragen aan het
vinden van een, naar oordeel van het ministerie, rechtmatige uitvoering
voor 2022.
Een ander aspect waar het inkoopbeheer in 2021 tot onrechtmatigheden
heeft geleid, is het niet op orde hebben van de dossiers van de coronagerelateerde inkopen. Doordat overeenkomsten soms met grote spoed tot
stand kwamen en daarmee niet altijd volledig en controleerbaar zijn
vastgelegd, kon voor de controle en bij het opstellen van de verantwoording niet meer worden gereconstrueerd of het inkoopproces op de
juiste wijze is doorlopen. Dit leidt tot een onzekerheid van € 465 miljoen
ten aanzien van de verplichtingen.
Ook is niet in alle gevallen bij overeenkomsten waarbij sprake was van
bevoorschotting een bankgarantie gevraagd. Het doel van deze bankgaranties is om financiële risico’s te mitigeren. Normaliter wordt voorafgaand aan het verstrekken van een voorschot hoger dan € 0,5 miljoen aan
een derde partij buiten de overheid een bankgarantie gevraagd of kan een
verzoek tot ontheffing hiervoor worden gevraagd bij het Ministerie van
Financiën (Regeling Financieel Beheer Rijk, art. 13). Er is voor vele partijen
achteraf een ontheffing gevraagd, zoals voor de GGD GHOR, Stichting
Open Nederland (vanaf fase 3b), een vaccinlevering en nog enkele
kleinere zakenpartners. Voor een aantal partners van het ministerie is
geen ontheffing gevraagd in 2021 en was ook geen bankgarantie
afgegeven. Dit leidt tot een onrechtmatigheid van € 191 miljoen in de
uitgaven. Het betreft voor meer dan de helft de overeenkomst met de
Stichting Open Nederland, waarbij voor fase 0–2 geen ontheffing is
gevraagd (voortijdig) en voor fase 3a. Specifiek geldt voor deze fase dat er
in overleg was besloten geen voorschot te verlenen voor deze fase, maar
vanwege het feit dat de totale eindafrekening pas in 2022 plaats vindt is
dit in de controle uiteindelijk als een voorschot gezien en daarmee had
ook voor die fase een ontheffing moeten worden gevraagd.
Onderbouwing geleverde producten en diensten
Op enkele overeenkomsten heeft VWS in 2021 betalingen verricht zonder
dat hiervoor voldoende onderbouwing aanwezig was dat een product of
dienst ook conform de afspraken in de overeenkomst geleverd is
(prestatie). De prestatieverklaringen bij testbeleid van werkgevers,
aanschaf van zelftesten, uitgaven aan de laboratoria en vaccins kunnen
niet worden vastgesteld. In totaal gaat het hier om uitgaven die € 1,5
miljard bedragen. Daarmee is niet gezegd dat VWS betalingen gedaan
heeft zonder te weten of een product of dienst daadwerkelijk geleverd is.
Voorbeelden waar betalingen zijn gedaan welke tot onzekerheden hebben
geleid zijn de betalingen aan laboratoria voor de geanalyseerde
pcr-testen. De in rekening gebrachte aantallen geanalyseerde testen
worden voor betalingen gecontroleerd op basis van rapportages uit het
Coron-IT-systeem. Dit systeem van de GGD GHOR kan het ministerie niet
zonder meer hiervoor gebruiken, omdat het ministerie (nog) geen
zekerheid heeft over de betrouwbaarheid van het systeem en de data die
vanuit dit systeem worden gebruikt. De hiervoor uit te voeren validatie

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 35 925 XVI, nr. 185

7

wordt in de eerste helft van 2022 uitgevoerd en zal daarna jaarlijks
opnieuw gedaan moeten worden. Ook de betalingen voor de aangeschafte zelftesten zijn als onzeker beoordeeld. Er kon onvoldoende
worden aangetoond dat de in rekening gebrachte zelftesten en de
aanwezige pakbonnen volledig op elkaar aansloten. In 2021 is inzicht
verkregen waarom het niet altijd mogelijk was om de prestatie vast te
kunnen stellen ten aanzien van de hierboven genoemde uitgaven.
Hieronder zal ik een voorbeeld hiervan nader duiden.
Voorbeeld testbeleid werkgevers (verklaren van een
prestatie)
Begin 2020 was de testcapaciteit bij GGD’en krap. Tegelijkertijd
bestond een testvraag binnen bepaalde sectoren waar thuiswerken
en 1,5 meter afstand houden lastig of onmogelijk was, denk hierbij
aan de tuinbouw of de schoonmaak. Om aan deze testvraag te
kunnen voldoen zijn er in korte tijd twee open house-regelingen
opgesteld door het ministerie.
De eerste open house-regeling was bedoeld voor het symptomatisch
testen van werknemers, later is een regeling geopend voor
preventief testen van werknemers. Bedrijfsartsen konden zich voor
deze regelingen inschrijven en kregen na goedkeuring een
vergoeding per uitgevoerde test. Voor het afgeven van prestatieverklaringen moeten facturen gecontroleerd worden op de in de open
house-constructie opgenomen voorwaarden. Dat betekende in dit
geval dat er o.a. gecontroleerd moet worden of het aantal gefactureerde testen daadwerkelijk afgenomen is, dat er alleen testen zijn
afgenomen bij personeel dat werkzaam is bij een bedrijf, dat de
werkzaamheden van die personen echt niet vanuit huis verricht
konden worden en dat het juiste tarief per test in rekening is
gebracht. Bij de controle werd in eerste instantie gekeken naar
omvang van de factuur en percentage positief geteste medewerkers.
Dit percentage werd vergeleken met het landelijke gemiddelde van
testen bij GGD-teststraten. Wanneer het factuurbedrag meer dan
150.000 euro bedroeg, werd extra gecontroleerd op oneigenlijk
gebruik van de regelingen. Hiervoor werd extra informatie uitgevraagd, zoals contactpersonen van de bedrijven waarbij getest werd
en inkoopfacturen en andere bewijsstukken die inzicht gaven in de
bedrijfsvoering van de testaanbieders. Het bleek echter lastig om de
exacte omvang van bedrijven en de testpopulatie waarvoor werd
gefactureerd te vergelijken, aangezien er vaak bij veel verschillende
bedrijven werd getest en medewerkers van een bedrijf ook vaak
meerdere keren zijn getest. Daarnaast is gebleken dat het gecompliceerd is om na te gaan of een werknemer symptomatisch of
preventief werd getest (en of dit logisch was gegeven dat er bij deze
bedrijven deze werknemers werden getest), omdat dit berustte op
verklaringen vanuit de bedrijven waar werd getest.
De vorm van een open house is een juridische rechtmatige optie uit
de aanbestedingswet. Het zorgt ervoor dat de markt snel en accuraat
gecontracteerd kan worden. De les die ik uit dit voorbeeld trek is dat
een open house-regeling aan de voorkant zo ingericht moet zijn dat
prestaties achteraf goed te meten en daarmee controleerbaar zijn.
Validatie inkopen uit 2020
In 2020 zijn er door het ministerie inkopen gedaan (persoonlijke beschermingsmaterialen, beademingsapparatuur en desinfectans). De betalingen
hiervoor zijn in 2020 als onrechtmatig aangemerkt door het ontbreken van

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 35 925 XVI, nr. 185

8

onder meer leveringsbewijzen. In 2021 heeft het programma gewerkt aan
het valideren van de voorraadadministratie, temeer omdat de goederen
wel degelijk waren aangekocht en gebruikt en/of in voorraad waren. Zo
heeft er eind november 2021 een voorraadinventarisatie op de beschermingsmaterialen plaatsgevonden en in april 2022 op de beademingsapparatuur. Beide inventarisaties geven een (voorlopig) beeld dat de voorraden
compleet zijn. Met deze ingekochte middelen wordt door wet- en
regelgeving van het ministerie verlangd dat het kaders stelt aan het
materieel beheer hiervan. Er is in 2021 ingezet op het maken van een
kader materieel beheer dat in 2022 verder moet worden uitgewerkt. Met
dit kader moet zowel de centrale regie worden geborgd als meer
bekendheid in de organisatie komen hoe om te gaan met deze middelen.
Subsidiebeheer (staatssteun en misbruik & oneigenlijk gebruik)
Eind 2017 is VWS gestart met een verbetertraject ten aanzien van
staatssteuntoetsing. Dit was primair gericht op subsidieregelingen,
instellingssubsidies en op projectsubsidies, maar inmiddels worden ook
andere financiële maatregelen standaard op staatssteun getoetst. In
september 2020 is de administratieve organisatie (AO) staatssteun van
VWS geactualiseerd en daarnaar wordt sindsdien gehandeld. Een en
ander betekent dat reeds vanaf 2018 alle nieuwe subsidieregelingen en
wijzigingen of herzieningen ervan en alle instellingssubsidies en projectsubsidies standaard op staatssteun worden getoetst. Voor subsidieregelingen die voor het verbetertraject in 2017 al in werking waren en nog niet
(volledig) waren getoetst, is besloten deze – onder andere om rechtszekerheidsredenen – pas volledig te toetsen en zo nodig te wijzigen bij een
verlenging of herziening van deze regelingen. Vanzelfsprekend is daarbij
wel per regeling beoordeeld of ongewijzigde instandhouding van deze
regelingen juridische risico’s had. Daarvan was geen sprake. Het enkele
feit dat geen formele staatssteuntoets gedaan is, betekent niet dat dan ook
meteen sprake is van onrechtmatige staatssteun. Alleen de Europese
Commissie of een rechter kan concluderen dat hiervan sprake is.
Aangezien subsidieregelingen bij VWS een maximale looptijd hebben van
vijf jaar, zouden in 2021 alle bestaande regelingen volledig getoetst en zo
nodig aangepast moeten zijn geweest. Echter voor een klein aantal
regelingen geldt dat sprake is van onverkorte verlenging van deze
regelingen. Gelet op de demissionaire status van het kabinet vorig jaar,
zijn deze regelingen voor één jaar verlengd. Dit betekent dat er op het
gebied van staatssteun nog financiële onzekerheden over de rechtmatigheid zijn. In totaal is er over 2021 sprake van € 82 miljoen aan fouten en
€ 0,4 miljard aan onzekerheden die betrekking hebben op staatssteun.
Het misbruik en oneigenlijk gebruik-beleid (M&O-beleid) bij subsidies is
uitgewerkt in het Handboek Subsidies. In dit handboek wordt om misbruik
en oneigenlijk gebruik tegen te gaan (waaronder beheersing van
frauderisico’s) onderscheid gemaakt in 5 elementen:
1. Er wordt een risicoanalyse uitgevoerd en schriftelijk vastgelegd bij de
totstandkoming van elke subsidieregeling. De M&O-risico’s (frauderisico’s) maken onderdeel uit van deze risicoanalyse.
2. Er wordt beoordeeld of de verantwoording voldoet aan de voorwaarden. Op basis van risicoanalyses voert de subsidieverstrekker
eventueel aanvullende administratieve of fysieke controles uit.
3. Er vindt een actieve en consistente toepassing plaats van de beschikbare handhavingsmogelijkheden.
4. Er wordt departementaal een overzicht bijgehouden van misbruik bij
subsidieverstrekking (M&O-register).
5. Er vindt een periodieke evaluatie van subsidieregelingen plaats.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 35 925 XVI, nr. 185

9

6. Dit vormt het uitgangspunt voor de Dienst Uitvoering Subsidies aan
instellingen (DUS-I).
Risicoanalyses en uitvoeringstoetsen zijn een voorwaarde voor
verstrekking van een subsidie conform het handboek. Voorts is het
ministerie in 2021 gestart met de eerste opleidingen voor het uitvoeren
van risicoanalyses, zodat de norm zich ook vertaalt naar inzet in de
praktijken heeft VWS een aanvang gemaakt om de interne controle meer
risicogericht vorm te geven.
Tevens is in oktober 2021 het project «Monitor Subsidies» opgestart. Deze
monitor helpt het ministerie bij het inzicht, bewaken en waar nodig tijdig
bijsturen van de risico’s van de subsidieregelingen.
Vervolgstappen
In 2021 is inzet gepleegd om een eerste verbetering van het financieel
beheer te presenteren. Een eerste verbetering is zichtbaar in het tijdig
informeren van het parlement. Er is tevens inzicht verkregen in en gewerkt
aan een verbeterde opzet van het financieel beheer (richtlijnen en
controle). Dit wil echter nog niet zeggen dat het bestaan en de werking
reeds kan worden aangetoond. De ernstige onvolkomenheid die in 2020
door de Algemene Rekenkamer is geconstateerd is evenwel niet in één
jaar opgelost. Het ministerie werkt daarom ook in 2022 aan versterking
van het financieel beheer in al haar onderdelen. Vanwege het feit dat de
corona-gerelateerde uitgaven ook in 2022 een rol zullen spelen vraagt dit
specifiek in de organisatie nog nadrukkelijk de aandacht. Daarnaast zijn er
vanuit de verstrekte voorschotten in 2020 en 2021 nog risico’s op fouten
en onzekerheden in de afrekening hiervan. Bij deze afrekeningen met
onder andere het projectenbureau GGD GHOR en de Stichting Open
Nederland wordt met accountantsverklaringen beoogd zekerheid te
bieden over de verantwoording. Het ministerie zal de komende maanden
gebruiken om tot gedegen afspraken te komen hoe deze afrekeningen op
een deugdelijke manier worden gevormd. Fouten en onzekerheden zijn
hierop echter niet uit te sluiten.
Daarnaast zal er ook inzet uitgaan naar de opzet en werking van het
materieel beheer. Het ministerie heeft veel producten in eigendom waar
het goed beheer op moet voeren. Om te beginnen zal het centrale
opgestelde kader met daarin de uitgangspunten voor het materieel beheer
vastgesteld en uitgewerkt moeten worden en dienen betrokken directies
het materieel beheer adequaat uit te voeren en dient er op centraal niveau
inzicht te komen.
Tot slot zal de komende tijd structurele borging ook in de gehele organisatie verder worden opgepakt. Hierbij zal ook veel aandacht uitgaan naar
de culturele aspecten van het goed structureel borgen van het financieel
beheer. Samenhangend is er via een herziene opzet van de planning &
control-cyclus al op meerdere momenten de dialoog gestart met de
VWS-organisatie over het belang van financieel beheer in de dagelijkse
uitvoeringspraktijk.
De Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport,
E.J. Kuipers

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 35 925 XVI, nr. 185

10

BIJLAGE

MONITOR
In het wetgevingsoverleg over het VWS-jaarverslag 2020 (Kamerstuk
35 830 XVI, nr. 1) en de Slotwet 2020 (Kamerstuk 35 830 XVI, nrs. 3 en 4)
d.d. 23 juni 2021 (Kamerstuk 35 830 XVI, nr. 24) is toegezegd dat een
monitor zou worden opgesteld om de voortgang van het programma
inzichtelijk te maken. Naast de in de brief beschreven voortgang in
kwalitatieve zin zijn in onderstaande monitor enkele kengetallen en
outcome-indicatoren opgenomen. Deze sluiten, voor zover er beschikbare
data aanwezig zijn, aan bij de bevindingen van de ADR en AR en uw
Kamer over het financieel beheer, subsidie- en inkoopbeheer en de
structurele borging. De voorgestelde kengetallen en indicatoren geven
een beeld van het financieel beheer. Deze monitor is in ontwikkeling en
kan hierdoor bij het volgende rapportagemoment meer (ingevulde)
kengetallen en/of indicatoren bevatten. Wanneer ik een indicator niet met
een getal kan duiden wordt overgegaan op drie categorieën: de juiste
stappen zijn gezet (opzet), of er is reeds overgegaan tot implementatie
(bestaan) of er is resultaat bereikt (werkend).
2020

2021

Norm

– aantal ISB’s ingediend omtrent corona1

5

13

–

– Herstelboekingen: #/€2

88/€ 4,7 miljard

Ca. 40/€ 2 miljard

0

– % verplichtingen aangegaan na melding aan parlement omtrent corona3

49%

98%

100%

– Overschrijden tolerantiegrens artikelen4

7

6

0

– % tijdig betaalde facturen5

95%

94,6%

95%

– Actuele registers en lijsten van subsidieregelingen aanwezig6

Afwezig

Opzet

Werkend

– Aantal nieuwe en gewijzigde subsidieregelingen

n.t.b

40

–

Opzet

Bestaan

Werkend

– % uitgevoerde staatssteuntoetsen
(van alle nieuwe en gewijzigde regelingen waarop een staatssteuntoets
moet worden uitgevoerd)8

100%

100%

100%

– % regelingen met een risicoanalyse en controlebeleid (van alle nieuwe en
gewijzigde regelingen)9

n.t.b.

92,5%

100%

– Actueel contractenregister aanwezig10

Afwezig

Opzet

Werkend

– Validatie CORON-IT11

Afwezig

In uitvoering

Aanwezig

Afwezig

Deels

Aanwezig

1. Financieel beheer
Kengetallen

Indicator

2. Subsidiebeheer incl. staatssteun
Kengetallen

7

– Aanwezigheid actueel M&O-register
Indicator

3. Inkoopbeheer
Kengetallen

12

– Validatie inkopen VWS

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 35 925 XVI, nr. 185

11

2020
1. PBM
2. Beademingsapparatuur
3. desinfectant

2021

Norm

1. Aanwezig
2. grotendeels aanwezig
3. Aanwezig

– Validatie inkopen LCH13

Afwezig

Aanwezig

Aanwezig

4. Structurele borging
Kengetallen
– Aantal aangenomen medewerkers (FTE)14

0

20

20/25

15

– Uitvoering P&C-cyclus

Afwezig

Bestaan

Werkend

– Ingerichte kennisbank16

Afwezig

Opzet

Werkend

– Ex-ante, ex-durante en ex-post evaluaties structurele borging financieel
beheer VWS door externe partij17

–

Ex-ante uitgevoerd
(KPMG)

Uitgevoerd

1
Kengetal. Het aantal ISB’s geeft een beeld van de hoeveelheid incidentele suppletoire begrotingen die er zijn ingediend om te voldoen aan het
budgetrecht van het parlement (in totaal 14 in 2021). Er is evident geen norm, zolang wordt voldaan aan het informatie- en budgetrecht van het
parlement.
2
Bij de totstandkoming van het Jaarverslag 2020 zijn in de laatst mogelijke periode veel herstelboekingen gedaan. Dit zijn boekingen die op basis
van de interne organisatie en de ADR tot stand komen in de periode tot medio februari van het volgende jaar, waarbij terugwerkend voor t-1
correcties worden aangebracht. Dit kengetal biedt inzicht in het tijdig op orde hebben van de financiële administratie. Met het tijdig op orde hebben
van de financiële administratie zou je geen herstelboekingen nodig hebben in de laatste fase, vandaar dat de norm 0 is. Inzet is het aantal correctieboekingen en het daarbij behorende budgettaire beslag in 2021 te beperken, zeker ten opzichte van 2020.
3
In 2020 is het parlement niet altijd tijdig geïnformeerd over aangegane verplichtingen. In 2021 zijn door middel van een handleiding (bij nieuw
beleid tijdig het parlement informeren en toepassing artikel 2.27, tweede lid, CW) en opstellen van meerdere incidentele suppletoire begrotingen
minder begrotingsonrechtmatigheden. Er is op dit moment bekend dat 98% tijdig is gemeld. De norm is evident 100%, het informatie- en budgetrecht van het parlement is vastgelegd in wet- en regelgeving en dient te worden nageleefd.
4
Het overschrijden van de tolerantiegrens op begrotingsartikelniveau is een belangrijke indicator voor het financieel beheer en de rechtmatigheid
van de uitgaven. Daarmee wordt aangegeven of er binnen de begroting van VWS geen toleranties in de rechtmatigheid worden overschreven (per
artikel). In het verantwoordingsonderzoek van de Algemene Rekenkamer over het jaarverslag 2020 is opgenomen dat er in 2020 7 artikelen waren
waar de tolerantiegrens is overschreden. Ook hiervoor geldt een norm van 0.
5
Binnen de overheid is de norm voor het tijdig betalen van facturen 95%. Met deze indicator kan ook worden bezien of de financiële administratie
ten aanzien van het betaalproces op orde is.
6
Voor het subsidiebeheer is het noodzakelijk om duidelijke registers te hebben en te weten welke subsidieregelingen er zijn. Dit maakt de
vormgeving van een adequaat subsidiebeheer mogelijk (waaronder risicogerichte sturing). In 2020 ontbrak een actueel register en er is in 2021
gewerkt aan een actueel register.
7
Er is een M&O-register aanwezig voor subsidies, maar zoals was opgenomen in de rapportage van de ADR was deze niet actueel in 2020. In 2021
is het M&O register geactualiseerd.
8
Voor alle regelingen waarvoor een staatssteuntoets geldt, moet deze zijn uitgevoerd. Juist om tijdig te weten of er sprake is van mogelijke staatssteun of onzekerheid hieromtrent. Dit borgt een rechtmatig uitvoering.
9
Uitgangspunt is dat alle nieuwe en gewijzigde subsidieregelingen een risicoanalyse en controlebeleid hebben en het beheer op orde is. In 2020
was dit niet het geval en dit moet op orde worden gebracht in 2021. Met deze indicator wordt ingezet op het wegnemen van een bevinding ten
aanzien van het M&O beleid op het subsidiebeheer.
10
Voor het inkoopbeleid geldt dat er een actueel contractregister aanwezig moet zijn. Met het contractregister kan het inkoopbeheer verder vorm
worden gegeven. Het is daarom een belangrijk kengetal.
11
Uitgaven van de GGD GHOR over 2020 waren onzeker, doordat het coron-it systeem niet was gevalideerd. Het systeem wordt op dit moment
gevalideerd.
12
In 2020 zijn er door VWS eigen inkopen gedaan (beschermingsmaterialen, beademingsapparatuur en desinfectans). Met het valideren kan de
onzekerheid over de voorraadadministratie en bijbehorende uitgaven worden weggenomen en kan het materieel beheer verder vorm worden
gegeven.
13
De validatie van de inkopen van het LCH/Mediq moet worden afgerond en is belangrijk omdat vervolgens ook verstrekte voorschotten door VWS
kunnen worden afgerekend. De voorraad is inmiddels onder beheer van het CIBG.
14
In het verbeterplan en in het wetgevingsoverleg over het VWS-jaarverslag en Slotwet 2020 is gesproken over een structurele versterking van de
financiële functie met circa 20 tot 25 fte. Inmiddels zijn er 16 additionele fte’s aangenomen (los van vervanging van medewerkers) en 4 tijdelijke
externe krachten ingehuurd in 2021.
15
Met de P&C cyclus wordt het financieel beheer binnen de VWS organisatie ingebed.
16
In het verbeterplan was opgenomen dat er een kennisbank zou worden opgezet. Het overleg, en daarmee kennisdeling en -overdracht, is risicogericht versterkt in 2021. Voor de structurele borging is het echter ook nodig om naast mondelinge overdracht ook documenten centraal
beschikbaar te stellen en daarmee de kennisbank te verwezenlijken.
17
Er is door KPMG een ex-ante opdracht uitgevoerd. Gegeven dat de structurele borging ook ingaat op wat er nodig is om het financieel beheer
binnen het ministerie structureel op orde te brengen wordt met deze indicator voorgesteld om niet alleen vooraf, maar ook tijdens en na uitvoering
van het programma een toets te laten doen. Tussentijds zodat geleerd en bijgestuurd kan worden en achteraf om te beoordelen of de structurele
borging is bereikt.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 35 925 XVI, nr. 185

12