Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2012–2013

33 605 X

Jaarverslag en slotwet van het Ministerie van
Defensie

Nr. 2

RAPPORT BIJ HET JAARVERSLAG 2012 VAN HET MINISTERIE
VAN DEFENSIE (X)
Aan de voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
’s-Gravenhage, 15 mei 2013
Hierbij bieden wij u het op 3 mei 2013 door ons vastgestelde «Rapport bij
het Jaarverslag 2012 van het Ministerie van Defensie (X)» aan.
Algemene Rekenkamer
drs. Saskia J. Stuiveling,
president
dr. Ellen M.A. van Schoten RA,
secretaris

kst-33605-X-2
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2013

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 605 X, nr. 2

1

Inhoud

Onze conclusies

3

1

Over dit ministerie

9

2
2.1
2.1.1
2.1.2
2.1.3

11
11
12
12

2.2.3
2.2.4

Bedrijfsvoering
Onvolkomenheden
Herijking
Voortgang verbetermaatregelen
Financieel beheer verbeterd, maar nog niet op orde bij
DMO, CDC en Bestuursstaf
Materieelbeheer in de steigers, maar nog niet op orde
Personeelsdossiers nog niet op orde
Financiële administratie: Openstaande verplichtingen
geschoond; onvolkomenheid opgelost
Aandachtspunten
Achterstanden Militaire Inlichtingen- en Veiligheidsdienst in 2012 ingelopen; onvolkomenheid opgelost,
maar aandacht blijft nodig
Medewerkers in vertrouwensfuncties zonder geldige
Verklaring van Geen Bezwaar bij het kerndepartement
Autorisaties niet geheel op orde
SPEER vertraagd, nieuwe planning op kritisch tijdpad

3
3.1

Financiële informatie
Overschrijdingen van de tolerantiegrens

23
23

4
4.1
4.1.1

25
25

4.1.2
4.2

Totstandkoming van informatie
Informatie over het beleid
Betrouwbaarheid «operationele gereedheid» indicatoren
nog niet op orde
Verbeterprogramma informatie operationele gereedheid
Informatie over de bedrijfsvoering

5
5.1
5.2

Reactie minister en nawoord Algemene Rekenkamer
Reactie minister van Defensie
Nawoord Algemene Rekenkamer

27
27
29

Bijlage 1 Overzicht bedrijfsvoering
Bijlage 2 Achtergrond oordelen financiële informatie
Bijlage 3 Overzicht per begrotingsartikel
Bijlage 4 Overzicht fouten en onzekerheden in de
financiële informatie in het Jaarverslag 2012 van het
Ministerie van Defensie
Bijlage 5 Totstandkoming beleidsinformatie: de
onderzochte prestatie-indicatoren
Afkortingen
Literatuur

30
32
34

2.1.4
2.1.5
2.1.6
2.2
2.2.1

2.2.2

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 605 X, nr. 2

15
16
17
18
18

18
19
20
20

25
25
25

35
42
43
44

2

ONZE CONCLUSIES
Het Ministerie van Defensie voert een grote bezuinigingsoperatie uit en
staat aan de vooravond van een grootscheepse reorganisatie. Tegelijk
worstelt het ministerie nog met problemen uit het verleden waarvoor
meerjarige verbeterprogramma’s zijn opgesteld. Zo werkt het ministerie
sinds 2009 aan de verbetering van het beheer en sinds 2010 aan de
verbetering van de informatie over de operationele gereedheid. Om de
financiële en materieellogistieke processen te integreren en te standaardiseren wordt sinds 2005 het programma SPEER1 uitgevoerd.
Het beheer is verbeterd in 2012, maar als we breder kijken naar de
bedrijfsvoering dan maken we ons wel zorgen of deze tijdig is ingericht op
de (nieuwe) behoeften van het Ministerie van Defensie. Dit wordt mede
ingegeven door de tot nu toe beperkte voortgang van het programma
SPEER.
Tot op heden heeft Nederland goede bijdragen kunnen leveren aan
internationale missies. Zo heeft Defensie in 2012 bijgedragen aan de
geïntegreerde politietrainingsmissie in Kunduz en piraterijbestrijdingsoperaties voor de kust van Somalië. De vraag is in welke mate de krijgsmacht
dit op termijn volhoudt. Er moet voldoende budgettaire ruimte zijn om
personeel en materieel inzetbaar te maken en te houden. Om te beoordelen of inzetbaarheidsdoelstellingen nu en in de toekomst kunnen
worden gehaald is betrouwbare informatie over de operationele
gereedheid en over de kosten van personeel en materieel per wapensysteem (investeringen en exploitatie) nodig. De huidige systemen
leveren deze informatie nog in onvoldoende mate.
De minister van Defensie ontwikkelt op dit moment in overleg met de
minister van Buitenlandse Zaken een visie op de krijgsmacht van de
toekomst inclusief de opvolging van de F-16. Op verzoek van de minister
van Financiën zullen wij de financiële onderbouwing van deze visie
beoordelen en hierover aan de Tweede Kamer rapporteren.
De mate waarin de krijgsmacht op orde komt zal afhangen van de keuzes
die met de visie worden gemaakt. De bedrijfsvoering en in het bijzonder
de informatiesystemen moeten ondersteunend zijn aan het realiseren van
de inzetbaarheidsdoelstellingen van de krijgsmacht. Wij verwachten dan
ook dat de minister er bij het opstellen van de visie rekening mee houdt
dat deze gevolgen zal hebben voor de organisatie, de bedrijfsvoering en
de verdere uitvoering van SPEER. Wij vinden het belangrijk dat de
minister doorgaat met het uitvoeren van het verbeterprogramma voor het
beheer en het verder op orde krijgen van de krijgsmacht. Binnen deze
context moet onze beoordeling gelezen worden van de bedrijfsvoering in
enge zin, het financieel beheer en materieelbeheer.
Financieel beheer en materieelbeheer sterk verbeterd
Het financieel beheer en het materieelbeheer van het Ministerie van
Defensie zijn sterk verbeterd in 2012. Het totaal aantal onvolkomenheden
in de bedrijfsvoering is afgenomen van zeventien in 2011 naar vijf in 2012.
Het Ministerie van Defensie bouwt het beeld van het materieelbeheer
sinds 2012 op met een nieuw meetinstrument, de Monitor Kwaliteit
Materieelbeheer (MKM). Het ministerie is er met veel extra inspanningen
eind 2012 en begin 2013 in geslaagd met de MKM een betrouwbaar beeld
op te leveren. Met de invoering van de MKM kunnen we nu nagaan of
sprake is van een samenhangend en geborgd stelsel voor het materieelbeheer. Voor een goede interne beheersing is het van belang dat het
ministerie niet alleen tekortkomingen constateert en herstelt, maar ook
1

SPEER staat voor Strategic Process and ERP Enabled Reengineering.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 605 X, nr. 2

3

dat het de risico’s vaststelt, hiervoor (tijdig) maatregelen treft en toeziet op
de structurele verbetering van het beheer. Wanneer dit in zijn geheel
aantoonbaar op orde is, en er geen sprake is van substantiële structurele
tekortkomingen, is het ministerie voor wat betreft het materieelbeheer «in
control». Zolang dit niet het geval is, beoordelen wij het materieelbeheer
als één Defensiebrede onvolkomenheid.
De reorganisatie zal gevolgen hebben voor het beheer, waarbij de
minister rekening houdt met een terugval in 2013. Bij het financieel
beheer vragen wij aandacht voor een beheerste transitie van de processen
van de bestaande organisatie naar het Financieel Administratie- en
Beheerkantoor (FABK). Bij het materieelbeheer is het belangrijk dat de
commandanten op de diverse niveaus hun rol oppakken om te sturen en
te beheersen.
Nog geen betrouwbare informatie over operationele gereedheid
In 2009 constateerden wij belangrijke tekortkomingen in de informatie
over de operationele gereedheid. De betrouwbaarheid van de informatie
was onvoldoende gewaarborgd. Naar aanleiding daarvan heeft het
ministerie zich als doel gesteld om in 2014 te beschikken over optimale
stuur- en verantwoordingsinformatie. Omdat de informatie hierover deels
afhankelijk is van de uitvoering van SPEER is het onzeker of het ministerie
het doel in 2014 kan halen.
Uit ons onderzoek naar de totstandkoming van de indicatoren over
operationele gereedheid in het jaarverslag blijkt dat deze informatie niet
betrouwbaar is. De minister geeft in de bedrijfsvoeringsparagraaf zelf op
transparante wijze weer dat de huidige rapportagesystematiek over
«krijgsmacht op orde» geen betrouwbaar beeld oplevert van de inzetbaarheid van de krijgsmacht.
SPEER vertraagd, nieuwe planning op kritisch tijdpad
Het programma SPEER is gericht op de Defensiebrede integratie en
standaardisatie van de financiële en materieellogistieke processen met
een zogenoemd Enterprise Resource Planning (ERP)-systeem. Het
programma heeft tot nu toe te maken gehad met financiële tegenvallers
en vertragingen. De oorspronkelijke planning was dat het programma in
20092 zou worden beëindigd. De oorspronkelijke doelstellingen bleken te
ambitieus. In 2006 zijn de geavanceerde functionaliteit voor operationele
gereedheid en besturing van materieellogistieke processen buiten de
scope van het programma geplaatst. In 2012 is opnieuw vertraging
ontstaan. Hierdoor zal de bedrijfsvoering ook na beëindiging van het
programma nog niet volledig ondersteund worden met het ERP-systeem.
Taken zullen in de loop van 2013 overgedragen worden aan de staande
organisatie. Het bouwproces zal medio 2014 afgerond worden en de
migraties vanuit het programma lopen door tot eind 2014. Door de
gekozen migratiestrategie is sprake van gebroken ketens die pas gesloten
kunnen worden als alle systemen en eenheden volledig op het
ERP-systeem over zijn en de oude systemen uitgeschakeld zijn. Dit zal op
zijn vroegst in 2017 het geval zijn.
Door de reorganisatie staat er grote spanning op de verdere uitvoering
van het programma. Voor de migraties is een stabiele implementatieomgeving noodzakelijk. Hier zal de komende tijd geen sprake van zijn.
De nieuwe planning voor de afronding van het programma SPEER ligt op
een kritisch tijdpad en is alleen haalbaar als aan een aantal additionele
randvoorwaarden is voldaan die mede afhangen van de benodigde inzet
van Defensieonderdelen. Deze staan onder druk van de bezuinigingen,
2

De planvorming van het programma loopt sinds 2002, de uitvoering sinds 2005.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 605 X, nr. 2

4

reorganisaties en verbeterprogramma’s. Met de vertraging van de
reorganisatie is het de vraag welke functionaliteiten daadwerkelijk nog
binnen de programmaperiode zullen worden gerealiseerd.
In de planning is nog geen rekening gehouden met de in ontwikkeling
zijnde visie op de krijgsmacht. Wij verwachten dat de visie leidt tot een
nieuwe oriëntatie op SPEER, waarbij de informatiesystemen ondersteunend zijn aan het realiseren van de inzetbaarheidsdoelstellingen van
de krijgsmacht. Wij zullen de Tweede Kamer op een later tijdstip uitgebreider informeren over de uitkomsten van ons onderzoek naar het
programma SPEER.
Reactie minister
In haar reactie op ons rapport benoemt de minister graag het «mooie
resultaat» dat de medewerkers van het Ministerie van Defensie in de
huidige roerige tijden hebben bereikt, namelijk een daling van het aantal
onvolkomenheden van zeventien in 2011 naar vijf in 2012. Zij geeft aan
dat het ministerie mede dankzij onze aandacht voortgang heeft geboekt
bij het structureel verbeteren van het beheer. De minister spreekt haar
waardering uit dat wij deze inspanning hebben gezien en beloond.
Tegelijkertijd is de minister zich er terdege van bewust dat het Ministerie
van Defensie er nog niet is. Het resultaat vraagt volgens haar om een
inspanningsverplichting.
Trajecten om het beheer structureel op orde te brengen en te houden en
om de informatie over de operationele gereedheid te verbeteren zijn
volgens de minister nog niet voltooid. Er moet hard gewerkt blijven
worden om een terugval in het beheer (zoveel mogelijk) te beperken. Voor
het financieel beheer zal zorgvuldige begeleiding van de transitie van de
processen van de huidige organisatie naar het FABK plaatsvinden. In het
materieelbeheer worden commandanten gestimuleerd om hun rol te
pakken ten aanzien van sturing en beheersing, waarmee zij een
voorbeeldfunctie vervullen voor hun medewerkers.
Het Ministerie van Defensie moet er volgens de minister in 2013 voor
zorgen dat de ingeslagen weg wordt vervolgd. Aan de hand van een
realistische planning werkt het departement verder aan de vereiste
verbeteringen voor het beheer en de bedrijfsvoering, waaronder het
programma SPEER. De minister deelt de zorg over de beperkte voortgang
van het programma SPEER en daarmee over de tijdige inrichting van de
algemene bedrijfsvoering in relatie tot de (nieuwe) behoeften van
Defensie.
De minister geeft aan dat het meerjarig verbeterprogramma Operationele
gereedheid leidt tot optimale stuur- en verantwoordingsinformatie in 2014
en inmiddels gestage vooruitgang boekt. Volgens de minister is wel
degelijk sprake van een verbetering in de totstandkoming van de
gereedheidsinformatie. Het totstandkomingsproces van de prestatie
indicator (PI) personele gereedheid – onderdeel van de operationele
gereedheid – is in 2012 geüniformeerd. In 2013 wordt ook de PI materiele
gereedheid geüniformeerd. Het uniformeren van deze PI is complexer dan
voor personele gereedheid vanwege de afhankelijkheid van de voortgang
van het programma SPEER.
Op ons verzoek heeft de minister nadere informatie verstrekt over de
mutaties in de Slotwet die mogelijk een beleidsmatig karakter hebben.
Nawoord
De minister gaat in haar reactie niet in op de mogelijke gevolgen van de
visie op de krijgsmacht van de toekomst voor de organisatie, voor de
bedrijfsvoering en voor de verdere uitvoering van SPEER. De minister
deelt onze zorg over de beperkte voortgang van het programma SPEER en

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 605 X, nr. 2

5

daarmee over de tijdige inrichting van de algemene bedrijfsvoering in
relatie tot de (nieuwe) behoeften van Defensie. Ze gaat echter niet in op
onze aanbeveling voor een mogelijke nieuwe oriëntatie op SPEER op
basis van de visie. Wij kunnen ons voorstellen dat het voor de minister nu
nog te vroeg is om zich concreet uit te spreken over de gevolgen van de
visie.
De minister geeft aan dat het doel nog steeds is dat zij in 2014 over
optimale stuur- en verantwoordingsinformatie beschikt over de operationele gereedheid. Van de drie onderliggende «gereedheids-indicatoren»
is de voortgang in de informatie over de personele gereedheid
beschreven in ons rapport. Wij hebben met name zorg over het tijdig
verkrijgen van de informatie over de materiele gereedheid, waarvan de
minister zelf ook aangeeft dat deze afhankelijk is van de voortgang van
SPEER.
Om het beoogde doel in 2014 te realiseren zal dit in het programma
SPEER prioriteit moeten krijgen. Voorts zal ook de uniforme PI voor
geoefendheid, de derde component van operationele gereedheid, tijdig
moeten worden ontwikkeld.
Wij waarderen het dat de minister opvolging geeft aan onze aanbevelingen, hoewel zij niet in alle gevallen concrete acties formuleert.
In onderstaand overzicht vatten wij de uitkomsten van ons Verantwoordingsonderzoek 2012 bij het Ministerie van Defensie samen. We hebben
gekeken naar de bedrijfsvoering, de financiële informatie en de totstandkoming van de informatie over beleid en over bedrijfsvoering.
Overzicht oordelen, conclusies, aanbevelingen, reacties minister en nawoord
Conclusie

Aanbeveling

Reactie minister

Nawoord Algemene
Rekenkamer

Oordeel bedrijfsvoering: de onderzochte onderdelen voldoen, met uitzondering van vijf onvolkomenheden.
Onvolkomenheden in de bedrijfsvoering
Financieel beheer verbeterd,
maar nog niet op orde bij
DMO, CDC en Bestuursstaf (3
onvolkomenheden) (zie §
2.1.3).

Ga verder met verbeteren van
de processen en het naleven
van beheersmaatregelen. Richt
interne beheersing zo in dat
fouten tijdig gedetecteerd en
hersteld worden.

Met oprichting van FABK wordt
gestreefd naar verdere
verbetering en waarborging
van kwaliteit van het financieel
beheer. Het FABK beschikt dan
over instrumentarium om
fouten tijdig te detecteren en te
herstellen.

Materieelbeheer in de steigers,
maar nog niet op orde (zie §
2.1.4).

Richt sturing en beheersing in.
Zorg ervoor dat commandanten zowel op aansturend
als uitvoerend niveau hun rol
oppakken.

Sturing en beheersing wordt
(verder) ingericht, volgens
meerjarig verbetertraject. In
2013 wordt nulmeting
uitgevoerd met module
«Sturing en Beheersing» uit
MKM. Doel hiervan is
commandanten te stimuleren
zowel op aansturend als
uitvoerend niveau rol op te
pakken en module te toetsen
op praktische toepasbaarheid.
Daarnaast is ADD verzocht
audit uit te voeren naar opzet
en bestaan interne
risicobeheersings- en
controlesysteem.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 605 X, nr. 2

6

Conclusie

Aanbeveling

Personeelsdossiers nog niet op Monitor voortgang intensief.
orde (zie § 2.1.5).

Reactie minister

Nawoord Algemene
Rekenkamer

Monitoren van voortgang
controle en aanvulling van
personeelsdossiers heeft ook
in 2013 uitdrukkelijke aandacht
van minister.

Aandachtspunten bij de bedrijfsvoering
Achterstanden MIVD in 2012
ingelopen (zie § 2.2.1).

Monitor achterstanden en werk
met tijdelijke maatregelen
totdat structurele maatregelen
effectief zijn.

MIVD richt zich op structurele
inbedding proces rondom
veiligheidsonderzoeken, zodat
geen nieuwe achterstanden
ontstaan.

Medewerkers in vertrouwensfuncties zonder geldige
Verklaring van Geen Bezwaar
(VGB) bij kerndepartement (zie
§ 2.2.2).

Monitor actief op terugdringen
aantal medewerkers in
vertrouwensfunctie zonder
geldige VGB.

Terugdringen aantal
medewerkers op vertrouwensfuncties zonder geldige VGB
heeft aandacht van minister.
Volgens minister geen
structureel probleem.
Achterstand in 2012 door
tijdelijk onderhoud systeem
voor beheersing van de VGB.
In 2013 geen achterstanden
verwacht.

Autorisaties niet geheel op
orde (zie § 2.2.3).

Richt autorisaties in met name
bij verdere uitrol van
systemen.

Minister is zich bewust van
noodzaak van juist inrichten
autorisaties.

Minister noemt geen concrete
acties.

De minister deelt zorg over de
beperkte voortgang van het
programma SPEER en
daarmee over de tijdige
inrichting van algemene
bedrijfsvoering in relatie tot
(nieuwe) behoeften van
Defensie. In 2013 en 2014 ligt
nadruk met name op ondersteuning bij reorganisaties,
overdracht van taken van
programma SPEER naar
staande organisatie, oplevering
van basisfunctionaliteit (ketens
sluiten), verbetering van
kwaliteit van gegevens,
overgang naar het ERP
systeem voor het materieellogistiek en financiële domein,
ondersteuning van gebruikers
in brede zin en stabilisering
van beheer en onderhoud van
ERP M&F. Voor 2015 en periode
daarna ligt nadruk op
uitschakeling van oude
systemen, doorontwikkeling
van functionaliteiten en
verdere verbreding van
functionaliteit.

Minister gaat niet in op
mogelijke nieuwe oriëntatie op
SPEER. Wij kunnen ons
voorstellen dat het voor de
minister nu nog te vroeg is om
zich concreet uit te spreken
over de gevolgen van de visie.

SPEER vertraagd, nieuwe
Voorzie op basis van de visie in
planning op kritisch tijdpad (zie een nieuwe oriëntatie op
§ 2.2.4).
SPEER.

Blijf dit goed monitoren en tref
aanvullende maatregelen
zolang structurele inbedding
nog niet gerealiseerd is.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 605 X, nr. 2

7

Conclusie

Aanbeveling

Reactie minister

Nawoord Algemene
Rekenkamer

Oordeel financiële informatie: voldoet.
Oordeel totstandkoming beleidsinformatie: voldoet, met uitzondering van zes prestatie-indicatoren.
Oordeel totstandkoming informatie over de bedrijfsvoering: voldoet.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 605 X, nr. 2

8

1 OVER DIT MINISTERIE
In dit rapport presenteren wij de resultaten van ons verantwoordingsonderzoek3 naar het Jaarverslag 2012 van het Ministerie van Defensie en
naar de bedrijfsvoering bij dit ministerie.
In artikel 97 van de Grondwet is bepaald dat er een krijgsmacht is voor de
verdediging en bescherming van de belangen van het Koninkrijk, alsmede
voor de handhaving en de bevordering van de internationale rechtsorde.
Het Ministerie van Defensie is een uitvoeringsorganisatie. Tekortkomingen
in de bedrijfsvoering kunnen directe gevolgen hebben voor het bereiken
van de (operationele) doelstellingen.
De uitgaven van het ministerie bedroegen in 2012 € 8,1 miljard. Het
grootste deel van deze uitgaven bestaat uit apparaatsuitgaven (€ 5,8
miljard). Meer dan de helft van de uitgaven betreft personeel (4,5 miljard),
waarvan € 1,4 miljard betrekking heeft op ouderdomspensioen en
uitkeringen aan voormalig Defensiepersoneel. De programma-uitgaven
bedroegen in 2012 € 2,3 miljard. Het grootste deel hiervan bestaat uit
uitgaven voor aanschaf en instandhouding van materieel (€ 1,4 miljard).

Ministerie van Defensie in cijfers – realisatie 2012
Absoluut, in miljoen €

% van totaal Rijk

7.967,09
8.066,75
433,65
60.714*

3,03%
3,41%
0,19%
n.v.t.1

Verplichtingen
Uitgaven
Ontvangsten
Fte’s
1

De fte’s bij Defensie vallen onder de sector Defensie en niet onder de sector Rijk.

* Bron: Personeelsrapportage Defensie, 9 april 2013

Het Ministerie van Defensie voert een grote bezuinigingsoperatie uit en
staat aan de vooravond van een grootscheepse reorganisatie. Tegelijk
worstelt het ministerie nog met problemen uit het verleden waarvoor
meerjarige verbeterprogramma’s zijn opgesteld. Zo werkt het ministerie
sinds 2009 aan de verbetering van het beheer en sinds 2010 aan de
verbetering van de informatie over de operationele gereedheid. Om de
financiële en materieellogistieke processen te integreren en te standaardiseren wordt sinds 2005 het programma SPEER uitgevoerd.
Visie op de krijgsmacht van de toekomst
De minister van Defensie ontwikkelt op dit moment in overleg met de
minister van Buitenlandse Zaken een visie op de krijgsmacht van de
toekomst. In deze visie zal de minister ook haar plannen voor de
vervanging van de F-16 uitwerken. Op verzoek van de minister van
Financiën zullen wij de financiële onderbouwing van deze visie beoordelen en hierover aan de Tweede Kamer rapporteren.
In ditzelfde kader verzocht de minister van Financiën ons ook om een
oordeel te geven over de kwaliteit van de informatievoorziening tot op
heden over de ontwikkeling van de investeringskosten, exploitatiekosten
en aantallen jachtvliegtuigen in het project Vervanging F-16. We hebben
3

Zie voor onze onderzoeksaanpak het rapport Staat van de Rijksverantwoording 2012 en
www.rekenkamer.nl.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 605 X, nr. 2

9

op 28 maart jongstleden ons Webdossier Vervanging F-16 uitgebracht, dat
we de komende tijd actueel houden (http://vervanging-f16.rekenkamer.nl/).
Verschuivingen budget ontwikkelingssamenwerking
Op verzoek van de Tweede Kamer hebben wij op 11 december 2012 een
brief gepubliceerd over twee budgettaire verschuivingen met het budget
voor ontwikkelingssamenwerking (Algemene Rekenkamer, 2012a).
Internationaal klimaatbeleid zal met ingang van 2014 uit het budget van
de nieuwe minister voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking gefinancierd gaan worden. Dit gaat gepaard met een bezuiniging
op ontwikkelingssamenwerking en de oprichting van een revolving fund.
Ook zal met ingang van 2014 een budget voor internationale veiligheid en
rechtsorde worden toegevoegd aan de begroting van Buitenlandse
Handel en Ontwikkelingssamenwerking. Dit gaat gepaard met een
bezuiniging van € 250 miljoen bij het Ministerie van Defensie. De minister
voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking deelde onze
conclusie dat de budgettaire gevolgen voor de verschillende begrotingen
afhankelijk zijn van keuzes die gemaakt worden. Dit moet in de aanloop
naar de begroting van 2014 duidelijk worden en transparant worden
gemaakt via de begrotingscyclus.
Defensievastgoed
We hebben in de periode juni 2012 tot oktober 2012 een onderzoek
uitgevoerd naar de maatregelen die de minister van Defensie heeft
getroffen om te besparen op de exploitatie van het Defensievastgoed. We
hebben de locaties van het Defensievastgoed in kaart gebracht en
onderzoek gedaan naar volume en waarde van het vastgoed. Daarnaast
hebben we de haalbaarheid van het Herbeleggingsplan Vastgoed Defensie
(HVD) en de onderbouwing van de keuzes bij de voorgenomen besparingen onderzocht. Ten slotte hebben we de afstootprojecten Feniks en het
Project Ontwikkeling Militaire Terreinen onderzocht.
In een brief aan de Tweede Kamer van 18 december 2012 (Algemene
Rekenkamer, 2012b) hebben wij erop gewezen dat de minister zich rijk
rekende: we hebben haar gewezen op het risico dat de ingeplande
bezuiniging per 2017 van jaarlijks € 61 miljoen op de exploitatie van
militaire terreinen, kazernes en infrastructuur niet wordt gehaald. Het plan
om overtollige terreinen of gebouwen een andere functie te geven of af te
stoten vanwege de inkrimping van de krijgsmacht was pas voor de helft
door het ministerie met concrete maatregelen ingevuld. Ook waren
sommige vastgoedprojecten vertraagd. De minister zegde toe om tegelijk
met het Jaarverslag 2012 van het Ministerie van Defensie aan de Tweede
Kamer een uitgewerkt overzicht aan te bieden, zodat zichtbaar is in
hoeverre de uitvoering van het HVD inmiddels de beoogde besparingen
heeft opgeleverd.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 605 X, nr. 2

10

2 BEDRIJFSVOERING
Een ministerie bestaat uit verschillende organisatieonderdelen en de
bedrijfsvoering van een ministerie bestaat uit verschillende elementen
(bijvoorbeeld het beheer van subsidies of eigendommen). Als je die
elementen afzet tegen de organisatieonderdelen is een ministerie op te
delen in eenheden die wij «beheerdomeinen» noemen. Van al die
beheerdomeinen is een aantal relevant of kritisch voor het goed functioneren van het ministerie. Bij het Ministerie van Defensie zijn dat er 199, zie
onderstaande figuur. In 5 van die 199 kritische en relevante beheerdomeinen (2,5 procent) hebben wij dit jaar onvolkomenheden geconstateerd. Vier van de vijf van deze onvolkomenheden zitten in kritische
beheerdomeinen, zie ook het overzicht bedrijfsvoering in bijlage 1.
Figuur 1 Kritische en relevante beheerdomeinen per element van de bedrijfsvoering in 2012 bij het Ministerie van
Defensie
Aantal kritische en
relevante beheerdomeinen

0

Elementen bedrijfsvoering

5

10

15

20

25

30

Waarvan
onvolkomenheden

35

40

45

50

Subsidies/rijksbijdragen
Specifieke uitkeringen
(Belasting)heffingen
11

Uitgaven personeel

45

3

Uitgaven materieel

4

Ontvangsten
Verplichtingen, ontvangsten en uitgaven

5

Overige (saldi)balansposten

3

Beheer eigendommen

49

1

49

Administratie/registratie
Managementcontrolsysteem

22

Omvangrijke administr. en uitvoeringssystemen/ICT

1

11

(Toezicht) relaties/aansturing veld

Oordeel over de bedrijfsvoering van het Ministerie van Defensie
De onderzochte onderdelen van de bedrijfsvoering van het Ministerie van Defensie voldeden in 2012 aan de in de CW 2001 gestelde
eisen, met uitzondering van de volgende onvolkomenheden:
• Financieel beheer DMO (Directie Projecten en Verwerving);
• Financieel beheer CDC (Divisie Facilitair en Logistiek);
• Financieel beheer Bestuursstaf (Hoofddirectie Financiën en
Control);
• Materieelbeheer Bestuursstaf (Directie Beleid DMO);
• Personeelsdossiers.
2.1 Onvolkomenheden
Het Ministerie van Defensie heeft al langere tijd problemen in de
bedrijfsvoering. In ons Rapport bij het Jaarverslag (RJv) 2007 van het
Ministerie van Defensie hebben we verslag gedaan van de uitkomsten van

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 605 X, nr. 2

11

het bezwaaronderzoek «Sturing en beheersing» bij het ministerie. Wij
ondersteunden de aanpak van het ministerie om met meerjarige
verbeterplannen het financieel beheer en het materieelbeheer op orde te
krijgen. Bij zijn reactie op het RJv 2010 voegde de minister het Plan van
aanpak onvolkomenheden RJv 2010. De minister voegde aan het plan een
ambitie voor het personeelsbeheer toe. De ambitie was om het financieel
beheer in 2012 en het materieelbeheer in 2014 op orde te hebben.4 De
personeelsdossiers zouden in 2012 op orde zijn. In een brief aan de
Tweede Kamer van 21 november 2012 meldden wij dat verwachtingen van
de minister vaak werden bijgesteld maar ambities voor het beheer niet
werden aangepast (Algemene Rekenkamer, 2012c).
2.1.1 Herijking
Naar aanleiding van onze brief heeft de minister de ambities herijkt en de
Kamer hierover op 14 februari jl. per brief geïnformeerd. De minister geeft
in haar brief aan dat in 2015 voor het eerst het gehele jaar kan worden
gewerkt volgens de verbeterde werkwijze. Voor 2013 zijn de doelstellingen
grotendeels gelijk aan 2012. Trajecten die niet volgens plan in 2012 zijn
voltooid, zoals de oprichting van het Financieel Administratie- en
Beheerkantoor (FABK) en de verbetering van de kwaliteit van de personeelsdossiers zullen volgens de planning in 2013 gereed komen. Eind
2013 worden de definitieve doelstellingen voor 2014 vastgesteld. Wij
kunnen op dit moment niet beoordelen of de ambitie om het beheer in
2015 op orde te hebben realistisch is omdat dit afhankelijk is van de
reorganisatie en de uitvoering van SPEER. Ook zal dit afhangen van de
keuzes die de minister maakt in de visie op de krijgsmacht van de
toekomst. Het jaar 2013 moet optimaal worden benut om problemen in
het beheer zichtbaar te maken zodat zowel centraal als decentraal tijdig
maatregelen kunnen worden getroffen.
2.1.2 Voortgang verbetermaatregelen
In de bedrijfsvoeringsparagraaf doet de minister verslag van de voortgang
van de belangrijkste verbetermaatregelen. Zo worden de vertraging van
het FABK, de voortgang van de Monitor Kwaliteit Materieelbeheer (MKM)
en het op orde brengen van de personeelsdossiers gemeld.
Voor het financieel beheer en het personeelsbeheer heeft met de herijking
bijstelling van de planning plaatsgevonden. Het FABK wordt in 2013
opgericht en de personeelsdossiers worden in dit jaar verder gecontroleerd. In de bedrijfsvoeringsparagraaf wordt niet uitgebreid ingegaan op
het verbeterprogramma voor het materieelbeheer dat loopt tot en met
2014. De meerjarenplanning van de maatregelen voor het materieelbeheer is niet aangepast. De maatregelen voor 2012 waren tweeledig.
Enerzijds werkte het ministerie met generieke maatregelen aan het
structureel verbeteren van het materieelbeheer en anderzijds met
specifieke maatregelen aan het gericht oplossen van onvolkomenheden
en andere geconstateerde problemen in de uitvoering van het materieelbeheer. Wij stellen vast dat over het geheel genomen het ministerie op
schema loopt bij het realiseren van de generieke maatregelen. Te denken
valt hierbij aan maatregelen rond (interne) regelgeving, opleidingen,
informatievoorziening, bestuur en beheer en de invoering van de MKM.
Ook de specifieke maatregelen voor 2012 zijn grotendeels uitgevoerd.

4

Bestuurlijke reactie concept Rapport bij het Jaarverslag 2010, d.d. 2 mei 2011.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 605 X, nr. 2

12

In 2011 constateerden wij zeventien onvolkomenheden, hiervan zijn er in
2012 twaalf opgelost. Deze onvolkomenheden5 betreffen de bedrijfsvoering in enge zin, ofwel het financieel beheer en materieelbeheer zoals
wij dat op grond van onze wettelijke taak in de CW 2001 onderzoeken. Dit
beperkt zich tot het beoordelen van de rechtmatigheid, ordelijkheid en
controleerbaarheid van het beheer. Een deel van de huidige onvolkomenheden (drie van de vijf) is hardnekkig en bestaat al sinds 2004. In
onderstaande tabel tonen wij de onvolkomenheden in de bedrijfsvoering
van het Ministerie van Defensie.

5

Een onvolkomenheid, de achterstanden screening MIVD heeft betrekking op de bedrijfsvoering
in brede zin. Deze onvolkomenheid is in 2012 opgelost, maar vormt nog wel een
aandachtspunt.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 605 X, nr. 2

13

Figuur 2 Onvolkomenheden in de bedrijfsvoering van het Ministerie van Defensie

Materieelbeheer bij de Defensie Materieel Organisatie (DMO)

–

Onvolkomenheden

––

Ernstige onvolkomenheden

+

Opgelost

2005
2010

2006
2011

2007
2012

Financieel beheer bij de Defensie Materieel
Organisatie (DMO)

–

–

–

Financieel beheer bij het Commando Dienstencentra (CDC)

–

–

–

Financieel beheer bij de Bestuursstaf

–

–

–

Materieelbeheer bij de Bestuursstaf

–

+

–

Kwaliteit personeelsdossiers

–

–

–

Achterstanden screening Militaire Inlichtingen- en
Veiligheidsdienst (MIVD)

–

–

+ *

Financieel beheer bij Crisisbeheersingsoperaties (CBO)

–

–

+

Financieel beheer bij het Commando
Zeestrijdkrachten (CZSK)

–

–

+

Financieel beheer bij het Commando
Landstrijdkrachten (CLAS)

–

–

+

Financieel beheer bij het Commando
Luchtstrijdkrachten (CLSK)

–

–

+

Financieel beheer bij het Commando Koninklijke
Marechaussee (CKMar)

–

–

+

Financiële administratie (openstaande verplichtingen)

–

–

+

Materieelbeheer bij het CZSK

–

–

+

Materieelbeheer bij het Marinebedrijf

–

–

+

Materieelbeheer bij het Defensie Brandstoffenbedrijf

–

–

+

Materieelbeheer bij het CLSK

–

–

+

Materieelbeheer bij het CKMar

–

–

+

Materieelbeheer bij het CDC

–

–

+

Materieelbeheer bij het CLAS

–

+

Materieelbeheer bij het Kleding- en Persoonsgebonden
uitrustingsbedrijf

–

+

Materieelbeheer bij het Defensie Munitiebedrijf

–

+

Materieelbeheer Logistiek Centrum Woensdrecht

–

+

Kwaliteit informatievoorziening
materieeladministratiesystemen

–

+

* Dit is nog wel een aandachtspunt.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 605 X, nr. 2

14

2.1.3 Financieel beheer verbeterd, maar nog niet op orde bij DMO,
CDC en Bestuursstaf
In 2011 was het financieel beheer verbeterd. Dit leidde toen echter nog
niet tot een vermindering van het aantal onvolkomenheden. Voor de
informatie over de kwaliteit van het beheer was het ministerie nog erg
afhankelijk van de Auditdienst Defensie (ADD). Wij drongen aan op het
zorgdragen voor beheerste processen waarbij door interne controle
fouten in het beheer tijdig worden gedetecteerd en hersteld. De interne
beheersing zou zodanig moeten zijn dat de ADD volledig systeemgericht
kan controleren.
Daling van acht naar drie onvolkomenheden
Het financieel beheer is in 2012 verder verbeterd. Daarnaast is door de
meer systeemgerichte aanpak van de ADD nu beter zichtbaar waar in het
proces en bij welke Defensieonderdelen beheersmaatregelen niet
voldoende werken. Deze factoren samen zorgen voor een daling van het
aantal onvolkomenheden.
Nog veel fouten bij vastlegging verplichtingen
Er worden nog relatief veel fouten gemaakt bij de vastlegging van
verplichtingen (één op de vijf dossiers). Verplichtingen worden vaak voor
een verkeerd bedrag vastgelegd. Daarentegen is de omvang van de
fouten en onzekerheden aanzienlijk gedaald ten opzichte van voorgaand
jaar. Bij de omvangrijke dossiers zijn slechts in beperkte mate fouten
aanwezig. De fouten worden met name gemaakt door DMO en CDC waar
de meeste contracten worden afgesloten en de meeste verplichtingen
worden vastgelegd. Verder is een oorzaak gelegen in het feit dat de
Hoofddirectie Financiën en Control (HDFC), onderdeel van de
Bestuursstaf, de regelgeving van het Ministerie van Financiën niet juist
heeft doorvertaald naar de interne aanwijzingen.
Controle betalingen moet beter
De controle van facturen voor betaling vindt niet altijd op de juiste manier
plaats. Vereiste documentatie ontbreekt of prijzen op de facturen wijken af
van het contract zonder dat dit wordt gesignaleerd. Ook zijn prestatieverklaringen niet voldoende onderbouwd. Daarentegen is het percentage
dossiers met problemen in 2012 gedaald en is ook de omvang van de
fouten en onzekerheden bij de uitgaven (licht) gedaald ten opzichte van
2011. De problemen doen zich met name voor bij het Financieel Dienstencentrum, onderdeel van het CDC, Divisie Facilitair en Logistiek, dat
verantwoordelijk is voor het betaalproces bij het Ministerie van Defensie.
Aanbevelingen
Verdere borging van het financieel beheer is nodig. Daarbij dringen wij
aan op het verder verbeteren van de processen en het naleven van de
beheersmaatregelen met name op het gebied van het vastleggen van
verplichtingen en het controleren van betalingen. Verder moet HDFC de
interne beheersing die met het opheffen van de afdelingen Onderzoek
Interne Beheersing (OIB) is verdwenen, opnieuw inrichten. Deze moet
zodanig zijn dat fouten tijdig worden gedetecteerd en hersteld en de ADD
volledig systeemgericht kan werken. Dit zal mogelijk zijn als het FABK is
opgericht. HDFC is bezig met het vormgeven van de nieuwe inrichting. Wij
vragen aandacht voor een beheerste transitie van de processen van de
bestaande organisatie naar het FABK.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 605 X, nr. 2

15

2.1.4 Materieelbeheer in de steigers, maar nog niet op orde
Het ministerie streeft naar professioneel en effectief materieelbeheer in
2015. Dit moet bijdragen aan het op het juiste moment beschikbaar stellen
van het juiste materieel in de juiste hoeveelheden in de juiste conditie.
Om dit mogelijk te maken wil het ministerie beschikken over een
samenhangend en geborgd stelsel van maatregelen. Uit de probleemanalyse van het ministerie naar aanleiding van ons bezwaaronderzoek in
2007 kwam naar voren dat er serieuze problemen waren in het materieelbeheer en dat de oplossing niet alleen op de werkvloer maar met name
ook op leidinggevend en beleidsniveau ligt. Deze laatste twee scheppen
immers de voorwaarden voor goed materieelbeheer op de werkvloer en
het herstel bij tekortkomingen. Het ging en gaat dus om: het verbeteren
van enerzijds het beheer op de werkvloer, maar anderzijds óók de
aansturing ervan door de verantwoordelijke leidinggevenden.
Materieelbeheer
Materieelbeheer omvat de zorg voor al het materieel vanaf het
moment van verwerving tot het moment van afstoting. Het kan gaan
om gevoelig materieel, zoals wapens, munitie en cryptoapparatuur,
maar ook om niet-gevoelig materieel. Het materieelbeheer dient te
voldoen aan de bepalingen van de Regeling Materieelbeheer
Rijksoverheid 2006.
Het is belangrijk dat het ministerie zicht heeft op de kwaliteit van haar
beheer en daarop bijstuurt als het nodig is. Een belangrijke verbetermaatregel voor het op orde krijgen en houden van het materieelbeheer is de
Monitor Kwaliteit Materieelbeheer (MKM). Met de MKM gaan uitvoerende
en aansturende functionarissen zelf na in hoeverre zij aan de eisen van het
materieelbeheer voldoen. Daarbij dienen zij waar nodig verbeteracties
vast te stellen en daarover te rapporteren zodat de hogere leiding weet
dat continu wordt gewerkt aan verbetering.
Het ministerie heeft in 2012 met de MKM voor het eerst een beeld
opgebouwd van de kwaliteit van het beheer. Deze gegevens zijn voor een
belangrijk deel door de ADD gevalideerd en ook het programmabureau
Professionaliseren Materieelbeheer Defensie (PMD) heeft gedurende en
na afloop van het jaar de kwaliteit ervan bewaakt. Daarnaast is voor twee
materieelsoorten (cryptoapparatuur en wapens) een administratieve
totaalaansluiting gemaakt, waardoor het ministerie beter inzicht heeft in
vermissingen. De invoering van de MKM heeft veel extra inspanningen
van de organisatie gevergd, maar uiteindelijk is op deze nieuwe wijze een
betrouwbaar beeld van het feitelijk materieelbeheer ontstaan.
Feitelijk beheer verbeterd in 2012
Het beeld van het feitelijk materieelbeheer in 2012 is positief. Zowel het
beheer van gevoelig als niet-gevoelig materieel voldoet aan de interne
norm van het ministerie voor 2012. Hieruit blijken geen substantiële
tekortkomingen. Op basis van dit beeld en de opvolging met specifieke
maatregelen van de onvolkomenheden van 2011, stellen wij vast dat in
2012 geen sprake was van specifieke onvolkomenheden in het materieelbeheer.
Werken aan samenhangend en geborgd stelsel voor het materieelbeheer
Het ministerie heeft met de invoering van de MKM een belangrijke stap
gezet om vanuit «zelfcorrigerend vermogen» weer controle te krijgen over
het materieelbeheer. Dit biedt ons de mogelijkheid om het einddoel van

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 605 X, nr. 2

16

het Ministerie van Defensie centraal te stellen en vast te stellen of sprake
is van een samenhangend en geborgd stelsel voor het materieelbeheer.
Hierbij ligt het niet voor de hand dat wij de kwaliteit van het beheer
vaststellen aan de hand van de primaire (interne) controlegegevens van
het ministerie. Voor een goede interne beheersing is het van belang dat
het ministerie niet alleen tekortkomingen constateert en tijdig herstelt,
maar ook dat het de risico’s vaststelt, hiervoor (tijdig) maatregelen treft en
toeziet op de structurele verbetering van het beheer. Dit kunnen dan
tekortkomingen in de uitvoering zijn (op de werkvloer), maar ook in het
voorzien in de organisatorische randvoorwaarden (dus in de aansturing).
Wanneer dit in zijn geheel aantoonbaar op orde is, en er geen sprake is
van substantiële structurele tekortkomingen, is het ministerie voor wat
betreft het materieelbeheer «in control». Zolang dit niet het geval is,
beoordelen wij het materieelbeheer als één Defensiebrede onvolkomenheid.
Aanbevelingen
Het Ministerie van Defensie is met het materieelbeheer op de goede weg.
Om het einddoel te realiseren moet het ministerie tot 2015 nog een aantal
belangrijke stappen zetten. Het belangrijkste hierbij is dat de commandanten op de diverse niveaus hun rol oppakken om het materieelbeheer te
sturen en te beheersen. De MKM ondersteunt dit met een module die in
2013 wordt geïmplementeerd. Het gaat er nu om dat zowel de aansturende als de uitvoerende niveaus de verantwoordelijkheid nemen voor het
op orde krijgen en houden van het materieelbeheer. Uiteindelijk wordt
hier ook de materiële gereedheid van de krijgsmacht mee gediend.
2.1.5 Personeelsdossiers nog niet op orde
Het Ministerie van Defensie heeft de personeelsdossiers in 2012 nog niet
op orde. In 2012 is het ambitieniveau voor het op orde brengen van de
dossiers beperkt tot vier wettelijk vereiste documenten (identiteitsbewijs,
verklaring omtrent de loonheffingen, aanstellingsbrief, eed/belofte). In het
oorspronkelijke plan werden ook andere documenten als «vereist» gezien,
zoals Koninklijke Besluiten, geheimhoudingsverklaringen, diploma’s en
documenten ter onderbouwing van besluiten met financiële gevolgen.
Inspanning 2013 concentreert zich op vier wettelijke documenten
De minister schreef in haar herijkingsbrief van 14 februari jl. dat de
personeelsdossiers eind 2013 dienen te zijn gecontroleerd, opgeschoond
en opengesteld en dat de inspanning zich concentreert op de hiervoor
genoemde vier wettelijk vereiste documenten. De minister heeft hiermee
niet toegezegd dat de personeelsdossiers eind 2013 ook aangevuld zijn
met deze documenten en dus compleet zijn. In de herijkingsbrief wordt
niet aangegeven of de personeelsdossiers nog worden gecontroleerd op
de overige documenten volgens het oorspronkelijke plan. De interne
afspraken zijn er wel op gericht deze controle voort te zetten in 2013.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 605 X, nr. 2

17

Figuur 3 Stand van zaken op orde brengen personeelsdossiers per 31 december
2012

In totaal zijn
63.871 personeelsdossiers (100%)
in behandeling

Hiervan zijn
39.042 dossiers (61%)
opengesteld (dossiers zijn
gecontroleerd, maar nog niet
in alle gevallen compleet)
31.295 personeelsdossiers (49%)
zijn voorzien van vier wettelijk
vereiste documenten.

Joris Fiselier Infographics

Aanbeveling
Om in 2013 het beoogde resultaat te halen zal het ministerie de voortgang
van de controle en aanvulling van de personeelsdossiers intensief moeten
monitoren.
2.1.6 Financiële administratie: Openstaande verplichtingen
geschoond; onvolkomenheid opgelost
In 2011 kenden wij een onvolkomenheid toe voor de openstaande
verplichtingen. De verplichtingen waren voor een bedrag van € 100,6
miljoen te hoog opgenomen waardoor een extracomptabele correctie
nodig was. In 2012 is het bedrag aanzienlijk gedaald en is geen correctie
nodig. De opschoning van de verplichtingen door het ministerie is
effectief gebleken. De onvolkomenheid komt hiermee te vervallen.
Verdere opschoning zal nog plaatsvinden voordat overdracht plaatsvindt
naar het FABK.
2.2 Aandachtspunten
Naast de hierboven genoemde onvolkomenheden brengen wij de
volgende onderwerpen onder de aandacht.
2.2.1 Achterstanden Militaire Inlichtingen- en Veiligheidsdienst in
2012 ingelopen; onvolkomenheid opgelost, maar aandacht blijft
nodig
In 2011 constateerden wij achterstanden van veiligheidsonderzoeken bij
de Militaire Inlichtingen- en Veiligheidsdienst (MIVD). De achterstanden
zijn in 2012 grotendeels ingelopen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 605 X, nr. 2

18

Verbetering met tijdelijke maatregelen
Eind 2012 bedroeg het aantal onderzoeken dat langer duurde dan de
wettelijke termijn van acht weken 399.6 Voor het inlopen van de achterstanden was een aantal tijdelijke maatregelen noodzakelijk. Naast tijdelijke
extra onderzoekscapaciteit, werd onder andere de onderzoeksinspanning
gereduceerd op basis van een risico-inschatting bij herhaalonderzoeken.
Aanbevelingen
De MIVD is gestart met een verbetertraject dat moet leiden tot een stabiel
proces in 2014 en het structureel halen van een door het Ministerie van
Defensie gestelde norm van 90% van de aanvragen van veiligheidsonderzoeken dat binnen acht weken moet zijn voltooid. Wij vragen aandacht
voor het monitoren van de achterstanden en het zo nodig met tijdelijke
maatregelen wegwerken hiervan tot het moment dat de structurele
maatregelen effectief zijn.
2.2.2 Medewerkers in vertrouwensfuncties zonder geldige
Verklaring van Geen Bezwaar bij het kerndepartement
Net als in 2011 had een aantal medewerkers in een vertrouwensfunctie bij
het kerndepartement geen geldige Verklaring van Geen Bezwaar (VGB).
Voor iets minder dan 3% van de gevallen waarbij de VGB te laag was of
de geldigheid verstreken was, was nog geen (hernieuwd) veiligheidsonderzoek aangevraagd. Deze veiligheidsonderzoeken zijn in februari 2013
alsnog geïnitieerd.
Toelichting vertrouwensfuncties
Mensen die een vertrouwensfunctie bekleden dragen een bijzondere
verantwoordelijkheid:
• ze hebben toegang tot gevoelige informatie of staatsgeheimen, of
• ze doen werk dat van vitaal belang is voor de instandhouding van het
maatschappelijk leven, of
• hun werk stelt hoge eisen aan hun integriteit.
Om er zeker van te zijn dat mensen in vertrouwensfuncties bij het
Ministerie van Defensie betrouwbaar zijn, moet de MIVD ze screenen. Dit
geldt voor nagenoeg alle functies bij het Ministerie van Defensie. Het
ministerie dient een medewerker aan te melden bij de MIVD voor een
(hernieuwd) veiligheidsonderzoek:
• voor benoeming op een vertrouwensfunctie of een functie waarvoor
een hoger veiligheidsmachtigingsniveau is vastgesteld dan waarvoor
iemand gescreend is; of
• voordat de bij het Ministerie van Defensie geldende geldigheidstermijn
van een afgegeven VGB is verstreken.
De medewerker kan pas aan het werk in een vertrouwensfunctie als de
MIVD tijdig een VGB van het juiste niveau heeft afgegeven. Het is
strafbaar iemand zonder VGB in een vertrouwensfunctie aan het werk te
laten gaan.
Aanbeveling
Wij bevelen aan actief te monitoren op het terugdringen van het aantal
medewerkers in een vertrouwensfunctie zonder geldige VGB.

6

Op totaal circa 15.000 uitgevoerde veiligheidsonderzoeken per jaar.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 605 X, nr. 2

19

2.2.3 Autorisaties niet geheel op orde
De ADD heeft over 2012 voor verschillende domeinen7 vastgesteld dat de
autorisaties en het beheer hierop, niet geheel op orde waren. De mate
waarin verschilt per onderzocht domein. Zo beschikten functionele
beheerders in het personele domein over te ruime autorisaties en was
sprake van onvoldoende sturing van het autorisatiebeheer in het, nog in
ontwikkeling zijnde en complexe, materieellogistieke domein. Uit
aanvullend onderzoek van de ADD kwam overigens naar voren dat er zich
geen ongewenste activiteiten hadden voorgedaan.
Autorisaties
Doel van autorisaties in een geautomatiseerde omgeving is het
waarborgen van gecontroleerde toegang tot en gebruik van
gegevens en applicaties door medewerkers van het ministerie en/of
een derde partij om onbetrouwbare informatie of frauduleus
handelen te voorkomen.
Aanbeveling
Hoewel geen ongewenste handelingen zijn verricht, zijn wij van mening
dat het ministerie zich bewust moet zijn van de noodzaak van het juist
inrichten van de autorisaties met name bij de uitrol van systemen en
mede gelet op de in de komende anderhalf jaar nog groeiende gebruikerspopulatie binnen het materieellogistieke domein. Dit garandeert een
hogere betrouwbaarheid van de informatie uit de systemen en maakt
bovendien een efficiënte systeemgerichte controle via de geautomatiseerde systemen door de ADD mogelijk.
2.2.4 SPEER vertraagd, nieuwe planning op kritisch tijdpad
Het programma SPEER is gericht op de Defensiebrede integratie en
standaardisatie van de financiële en materieellogistieke processen met
een nieuw ERP-systeem.
Oorspronkelijke doelstellingen en planning niet gehaald
Het programma heeft tot nu toe te maken gehad met financiële tegenvallers en vertragingen. De oorspronkelijke planning was dat het
programma in 20098 zou worden beëindigd. De oorspronkelijke doelstellingen bleken te ambitieus en niet in overeenstemming met mensen,
middelen en tijd. Dit heeft geleid tot een aantal bijstellingen in de
ambities, opbrengsten, kosten en doorlooptijd. In 2006 zijn de geavanceerde functionaliteit voor operationele gereedheid en besturing van
materieellogistieke processen buiten de scope van het programma
geplaatst. In 2012 is opnieuw vertraging ontstaan. Hierdoor zal de
bedrijfsvoering ook na beëindiging van het programma nog niet volledig
ondersteund worden met het ERP-systeem. Taken zullen in de loop van
2013 overgedragen worden aan de staande organisatie. Het bouwproces
zal medio 2014 afgerond worden en de migraties vanuit het programma
lopen door tot eind 2014.
Migraties en gebroken ketens
Door de gekozen migratiestrategie is nog niet alle functionaliteit in het
ERP-systeem geïmplementeerd en zijn nog niet alle Defensieonderdelen
7
8

Het financiële systeem, het materieellogistieke systeem en het personeelssysteem.
De planvorming van het programma loopt sinds 2002, de uitvoering sinds 2005.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 605 X, nr. 2

20

over op het ERP-systeem. Hierdoor is sprake van gebroken ketens in de
materieellogistieke processen. Het gevolg daarvan is dat registraties nog
niet compleet zijn, dubbele handelingen worden uitgevoerd en dat
teruggevallen wordt op de oude systemen of dat men om het nieuwe
systeem heen werkt. De gebroken ketens kunnen pas gesloten zijn als alle
systemen en eenheden volledig op het ERP-systeem over zijn en de oude
systemen uitgeschakeld zijn. Dit zal op zijn vroegst in 2017 het geval zijn.
De kwaliteit van data is bij migraties een belangrijk aandachtspunt.
Tijdens de uitgevoerde migratieprojecten leidde dit tot extra doorlooptijd
voor het opschonen en verrijken van data of zelfs invoer van
ongeschoonde data.
Kloof tussen beleid en uitvoering
Er bestaat een kloof tussen het Defensiebrede organisatiebelang met het
ERP-systeem en het op de werkvloer gepercipieerde gebruik ervan. Op de
werkvloer verwacht men dat het ERP-systeem aansluit op de bestaande
werkprocessen, maar uitgangspunt is dat alleen de generieke processen
met het ERP-systeem ondersteund gaan worden en de bedrijfsvoering
heringericht gaat worden. Specifieke processen die niet door het
ERP-systeem ondersteund gaan worden, zullen voorlopig binnen de eigen
bedrijfsvoering moeten worden opgevangen. Verder wordt het
ERP-systeem op de werkvloer ervaren als te complex, onoverzichtelijk en
bewerkelijk. Gebruikers gaven aan dat opleiding alleen niet voldoende is
en dat zij worstelden met het schakelen tussen een veelheid aan
schermen en te muteren velden voor betrekkelijk eenvoudige
processtappen die moeten worden doorlopen.
Nieuwe planning op kritisch tijdpad
Door de reorganisatie staat er grote spanning op de verdere uitvoering
van het programma. Voor de migraties is een stabiele implementatieomgeving noodzakelijk. Hier zal de komende tijd geen sprake van zijn.
Voor de transitie van SPEER naar de lijn en de afronding van het
programma is een nieuwe planning opgesteld. Onder andere is voorgesteld om migraties te versnellen door meer risico’s te accepteren (minder
proefconversies, minder tests voorafgaand aan de live gang), extra
middelen voor additionele investeringen, exploitatievoorbereiding en
bovenformatieve inhuur en (tijdelijk) de capaciteiten te verruimen bij de
Defensieonderdelen. Daarnaast zijn andere (rand)voorwaarden gesteld
voor het halen van het einddoel. Cruciaal is de benodigde ondersteuning
vanuit de lijn (Defensieonderdelen) met expertise en capaciteit. Dit is tot
op heden nog niet gelukt. De vertraging in de reorganisaties belemmert
de overdracht van taken naar de lijn, omdat de ontvangende partijen nog
niet zijn ingericht en toegerust op hun nieuwe taak.
De migratieplanning betreft de primeurplanning, waarbij nieuwe
functionaliteit als eerste geïmplementeerd wordt bij minder risicovolle
wapensystemen of eenheden. Omdat de opschaling naar belangrijke/
kritische wapensystemen en eenheden nog uitgevoerd moet worden,
bestaat het risico dat deze niet binnen de planning afgerond kan worden.
De nieuwe planning voor de afronding van SPEER ligt op een kritisch
tijdpad en is alleen haalbaar als aan een aantal additionele randvoorwaarden is voldaan die mede afhangen van de benodigde inzet van
Defensieonderdelen. Deze staan onder druk van de bezuinigingen,
reorganisaties en verbeterprogramma’s. Het risico bestaat dat de
Defensieonderdelen over onvoldoende absorptievermogen beschikken
om de nog uit te voeren migraties binnen de nieuwe planning van het
programma af te ronden. Met de vertraging van de reorganisatie is het

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 605 X, nr. 2

21

dus de vraag welke functionaliteiten daadwerkelijk nog binnen de
programmaperiode zullen worden gerealiseerd.
Aanbeveling
In de planning is nog geen rekening gehouden met de in ontwikkeling
zijnde visie op de krijgsmacht. Wij verwachten dat de visie leidt tot een
nieuwe oriëntatie op SPEER, waarbij de informatiesystemen ondersteunend zijn aan het realiseren van de inzetbaarheidsdoelstellingen van
de krijgsmacht. Wij zullen de Tweede Kamer op een later tijdstip uitgebreider informeren over de uitkomsten van ons onderzoek naar het
programma SPEER.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 605 X, nr. 2

22

3 FINANCIËLE INFORMATIE
Oordelen over de financiële informatie van het Ministerie van
Defensie
In bijlage 2 lichten wij toe wat de verantwoordelijkheid is van de
ministers en van ons en welke werkzaamheden wij verricht hebben.
De op basis van deze werkzaamheden verkregen controle-informatie
heeft ons tot het oordeel doen komen dat de in de financiële
overzichten opgenomen financiële informatie deugdelijk is weergegeven en voldoet aan de verslaggevingsvoorschriften.
Daarnaast zijn wij van oordeel dat de in de financiële overzichten
opgenomen verplichtingen, uitgaven, ontvangsten en balansposten
rechtmatig tot stand gekomen zijn.
Belangrijke fouten en onzekerheden op artikelniveau
Wij controleren ook op artikelniveau de deugdelijke weergave van de
financiële informatie en de rechtmatigheid van de verplichtingen,
uitgaven en ontvangsten. Wij hebben geen belangrijke fouten
geconstateerd.
Het bedrag aan verplichtingen omvat in totaal € 272,0 miljoen aan
overschrijdingen op de begrotingsartikelen 21, 25, 70, 90 en 91. Het
bedrag aan uitgaven omvat in totaal € 84,0 miljoen aan overschrijdingen op de begrotingsartikelen 22, 24, 25, 70 en 91. Gaan de
Staten-Generaal niet akkoord met de daarmee samenhangende
slotwetmutaties, dan moeten wij ons oordeel mogelijk herzien.
De Slotwet van dit begrotingshoofdstuk bevat enkele mutaties die
mogelijk een beleidsmatig karakter hebben en die – in afwijking van de
Rijksbegrotingsvoorschriften – niet tijdig zijn gemeld aan de StatenGeneraal. Wij hebben de minister gevraagd om in haar reactie op ons
rapport nadere informatie te verstrekken over deze mutaties. Op basis van
haar reactie en die van andere ministers hebben wij er bij de minister van
Financiën op aangedrongen om meer belang te hechten aan het beheer
en de verantwoording over verplichtingen en uitgaven en om de relevante
regelgeving te verduidelijken, zie ons rapport Staat van de rijksverantwoording 2012.
In bijlage 3 is het overzicht van de fouten en onzekerheden per begrotingsartikel opgenomen dat ook laat zien welke artikelen gevolgen kunnen
ondervinden van de onvolkomenheden die wij hebben geconstateerd. Een
overzicht van alle fouten en onzekerheden is opgenomen in bijlage 4.
3.1 Overschrijdingen van de tolerantiegrens
Wij hebben dit jaar geen tolerantieoverschrijdingen geconstateerd, zoals
in onderstaande figuur is te zien.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 605 X, nr. 2

23

Figuur 4 Tolerantiegrensoverschrijdingen in 2012 bij het Ministerie van Defensie
Tolerantiegrens overschreden
Tolerantiegrens niet overschreden

Realisatie
verplichtingen

Tolerantiegrens overschreden?

Realisatie
uitgaven

Realisatie
ontvangsten

€
165.904
€
679.465
€ 1.273.299
€
627.070
€
388.505
€ 1.738.102
€ 1.125.525

€
191.231
€ 671.975
€ 1.277.277
€ 661.877
€ 392.326
€ 1.701.260
€ 1.223.658

€
€
€
€
€
€
€

8.384
10.418
18.346
13.854
8.074
229.026
105.747

Geheime uitgaven
Nominaal en onvoorzien
Algemeen
Centraal apparaat

€
€
€
€

5.251
202.930
1.761.039

€
5.251
€
€
178.365
€ 1.763.530

€
€
€
€

14.960
24.839

Totaal verantwoordingsstaat

€

7.967.090

€ 8.066.750

€

433.648

Tolerantiegrens overschreden?

Beleidsartikelen
20
21
22
23
24
25
26

Inzet
Commando zeestrijdkrachten
Commando landstrijdkrachten
Commando luchtstrijdkrachten
Commando Koninklijke marechaussee
Defensie Materieel Organisatie
Commando DienstenCentra

Niet-beleidsartikelen
70
80
90
91

Totaal baten alle baten-lastenagentschappen
Totaal saldibalans
Totaal afgerekende voorschotten
Overschrijding van de tolerantiegrens van de jaarrekening als geheel

€
706.457
€ 7.386.755
€ 1.450.697

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 605 X, nr. 2

24

4 TOTSTANDKOMING VAN INFORMATIE
In het vorige hoofdstuk hebben wij reeds ons oordeel gegeven over de
deugdelijke weergave en het voldoen aan de verslaggevingsvoorschriften
van de financiële informatie in het jaarverslag. In dit hoofdstuk geven wij
apart de oordelen over de totstandkoming van de informatie over het
beleid en de informatie over de bedrijfsvoering.
4.1 Informatie over het beleid
Oordeel over de totstandkoming van de beleidsinformatie van het
Ministerie van Defensie
Alle zes onderzochte prestatie-indicatoren in het Jaarverslag 2012
van het Ministerie van Defensie zijn niet deugdelijk tot stand
gekomen, maar voldoen wel aan de verslaggevingsvoorschriften.
Deze prestatie-indicatoren zijn:
• «operationele gereedheid mijnenbestrijdingsvaartuigen»;
• «operationele gereedheid Defensie duikgroep»;
• «operationele gereedheid Commandotroepencompagnie»;
• «operationele gereedheid Patriot»;
• «operationele gereedheid F-16 (jachtvliegtuigen);
• «operationele gereedheid Dornier DO-228 (kustwacht
Nederland)».
4.1.1 Betrouwbaarheid «operationele gereedheid» indicatoren
nog niet op orde
De zes prestatie-indicatoren over operationele gereedheid zijn niet
deugdelijk tot stand gekomen. Ze zijn gebaseerd op drie elementen:
personele gereedheid, materiële gereedheid en geoefendheid. Doordat
procedures ruimte laten voor interpretatie (hoe te meten en wanneer te
meten) bestaat het risico dat de broninformatie over de operationele
gereedheid geen betrouwbaar beeld geeft. Bovendien wordt de broninformatie door middel van subjectieve interpretatie vertaald naar de operationele gereedheid zoals gerapporteerd in het jaarverslag. Doordat de
subjectieve interpretatie niet beperkt wordt door instructies, is de
realisatiewaarde over de operationele gereedheid onvoldoende deugdelijk
tot stand gekomen. Het Ministerie van Defensie voert een verbeterprogramma uit ter verbetering van de informatie over de operationele
gereedheid (zie § 4.1.2).
4.1.2 Verbeterprogramma informatie operationele gereedheid
In 2009 constateerden wij belangrijke tekortkomingen in de informatie
over de operationele gereedheid. De bronsystemen die input moeten
leveren voor de berekening van de gereedheidsinformatie, waren niet
betrouwbaar en er was geen goede koppeling tussen deze systemen.
Hierdoor kon de betrouwbaarheid van de informatie niet voldoende
worden gewaarborgd. Op 10 december 2009 publiceerden wij hierover
ons rapport Verantwoordingsinformatie operationele gereedheid
(Algemene Rekenkamer, 2009). Naar aanleiding van dit rapport stelde de
minister van Defensie een meerjarig verbeterprogramma op. De hoofddoelstelling van dit programma was: «Defensie beschikt in 2014 over
optimale stuur- en verantwoordingsinformatie. De basis voor deze

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 605 X, nr. 2

25

adequate informatie vormen volledig gevulde en betrouwbare bronsystemen.»
In de bedrijfsvoeringsparagraaf doet de minister verslag van dit verbeterprogramma waarbij zij aangeeft dat het ministerie de verbetering van de
informatie over de operationele gereedheid vanaf 2012 heeft voortgezet in
het programma Basisadministraties. Dit programma zorgt ervoor dat
brongegevens (uit bestaande administraties) beschikbaar worden gesteld
vanuit zogenaamde basisadministraties. Hiermee hoeven gegevens
slechts eenmaal te worden geregistreerd, waarna iedereen die deze
gegevens nodig heeft hiervan gebruik kan maken. Om de gegevens over
de operationele gereedheid te kunnen vergelijken is het noodzakelijk dat
deze Defensiebreed op uniforme wijze worden gemeten en geregistreerd.
Het ministerie is hiermee in 2012 aan de slag gegaan. De operationele
gereedheid bestaat uit gegevens over de personele gereedheid, materiële
gereedheid en geoefendheid. Deze informatie wordt gebruikt om de
Tweede Kamer te rapporteren over de mate van realisatie van de
inzetbaarheidsdoelstellingen.9
In het tweede kwartaal van 2013 zijn volgens de planning rapportages
beschikbaar over de stand van de personele gereedheid. Hierna wordt de
indicator materiële gereedheid ter hand genomen. Het voornemen is om
deze indicator eind 2013 op uniforme wijze te kunnen vaststellen. De
indicator geoefendheid staat voor 2014 in de planning. Omdat de
informatie over de materiële gereedheid afhankelijk is van de uitvoering
van SPEER is het onzeker of het ministerie in 2014 over optimale stuur- en
verantwoordingsinformatie zal beschikken.
4.2 Informatie over de bedrijfsvoering
Oordeel over de totstandkoming van de informatie over de bedrijfsvoering van het Ministerie van Defensie
De informatie over de bedrijfsvoering in het Jaarverslag 2012 van
het Ministerie van Defensie is op deugdelijke wijze tot stand
gekomen en voldoet aan de verslaggevingsvoorschriften.

9

Jaarverslag Ministerie van Defensie 2012, p.14.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 605 X, nr. 2

26

5 REACTIE MINISTER EN NAWOORD ALGEMENE REKENKAMER
5.1 Reactie minister van Defensie
De minister van Defensie heeft op 26 april 2013 gereageerd op ons
rapport. Hieronder geven we haar reactie integraal weer en vatten in haar
reactie op onze specifieke aanbevelingen samen. De volledige reactie
staat op onze website www.rekenkamer.nl.
«Hierbij ontvangt u mijn reactie op uw concept Rapport bij het Jaarverslag
van Defensie 2012 (RJv).
Allereerst wil ik graag het mooie resultaat benoemen dat de medewerkers
van Defensie in de huidige roerige tijden hebben bereikt, namelijk een
daling van het aantal onvolkomenheden van zeventien in 2011 naar vijf in
2012. Defensie heeft mede dankzij de aandacht van de Algemene
Rekenkamer voortgang geboekt bij het structureel verbeteren van het
beheer. U heeft deze inspanning gezien en beloond, waarvoor ik mijn
waardering uitspreek.
Tegelijkertijd ben ik mij er terdege van bewust dat we er nog niet zijn. De
financiële informatie en de totstandkoming van de informatie over de
bedrijfsvoering bij Defensie voldoet. Helaas geldt voor de totstandkoming
van de beleidsinformatie dat zes prestatie-indicatoren nog niet aan de
norm voldoen.
Een resultaat met een inspanningsverplichting
U stelt terecht dat Defensie momenteel een grote bezuinigingsoperatie
uitvoert en werkt aan een omvangrijke reorganisatie. Daarbij zijn de
trajecten om het beheer structureel op orde te brengen en te houden en
de informatie over de operationele gereedheid te verbeteren nog niet
voltooid. We moeten samen hard aan het werk blijven om een terugval in
het beheer (zoveel mogelijk) te beperken. Voor het financieel beheer doen
we dat door zorgvuldige begeleiding van de transitie van de processen
van de huidige organisatie naar het Financieel Administratie- en Beheerkantoor (FABK). In het materieel beheer stimuleren we commandanten om
hun rol te pakken ten aanzien van sturing en beheersing, waarmee zij een
voorbeeldfunctie vervullen voor hun medewerkers.
Defensie moet er in 2013 voor zorgen dat de ingeslagen weg wordt
vervolgd. In februari heb ik met de brief Beheer bij Defensie de Tweede
Kamer reeds laten weten de bakens te verzetten. Aan de hand van een
realistische planning werkt Defensie verder aan de vereiste verbeteringen
voor het beheer en de bedrijfsvoering, waaronder het programma SPEER.
Ik deel uw zorg over beperkte voortgang van het programma SPEER mede
als gevolg voor de reorganisatie en daarmee over de tijdige inrichting van
de algemene bedrijfsvoering in relatie tot de (nieuwe) behoeften van
Defensie. In de jaren 2013 en 2014 ligt de nadruk met name op de
ondersteuning bij de reorganisaties, de overdracht van taken van het
programma SPEER naar de staande organisatie, de oplevering van de
basisfunctionaliteit van SAP (ketens sluiten), de verbetering van de
kwaliteit van gegevens, de ondersteuning van de gebruikers in de brede
zin en de stabilisering van het beheer en het onderhoud van ERP M&F.
Voor 2015 en de periode daarna geldt dat de nadruk ligt op de uitschakeling van de oude systemen (legacy), de doorontwikkeling van functionaliteiten en de verdere verbreding van de SAP-functionaliteit.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 605 X, nr. 2

27

Nog geen betrouwbare informatie over operationele gereedheid
U stelt dat het niet zeker is dat Defensie in 2014 beschikt over optimale
stuur- en verantwoordingsinformatie, omdat de informatie gedeeltelijk
afhankelijk is van de uitvoering van het programma SPEER. Daarnaast
constateert u dat de indicatoren over de operationele gereedheid in het
Jaarverslag 2012 niet betrouwbaar zijn.
De activiteiten uit het meerjarig verbeterprogramma Operationele
gereedheid zijn opgenomen in het programma Basisadministraties. Dit
programma leidt tot optimale stuur- en verantwoordingsinformatie in
2014 en boekt inmiddels gestage vooruitgang. Dit wordt onderschreven
door de Audit Dienst Defensie (ADD). Er is wel degelijk sprake van een
verbetering in de totstandkoming van de gereedheidsinformatie. Het
totstandkomingsproces van de prestatie indicator (PI) personele
gereedheid – onderdeel van de operationele gereedheid – is in 2012
geüniformeerd. In 2013 wordt ook de PI materiele gereedheid geüniformeerd. Het uniformeren van deze PI is complexer dan voor personele
gereedheid vanwege de afhankelijkheid van de voortgang van het
programma SPEER. Uw zorg ten aanzien van het gebrek aan instructies bij
de interpretatie van de broninformatie bij de doorvertaling naar de
operationele gereedheid wordt ondervangen door het behandelen van de
appreciaties in diverse fora.
Anderzijds noemt de ADD nog een aantal verbeterpunten voor de
ordelijke en controleerbare totstandkoming van de indicatoren voor
krijgsmacht op orde op het decentrale niveau. In 2012 bleek dat de
gebruikte PI’en voor krijgsmacht op orde geen goed beeld gaven over de
inzetbaarheid van de krijgsmacht. Momenteel wordt een nieuwe systematiek ontwikkeld om beter aan te geven wat de stand van zaken en
prognose is ten aanzien van de realisatie van de inzetbaarheidsdoelstellingen.»
Op ons verzoek heeft de minister nadere informatie verstrekt over de
mutaties in de Slotwet die mogelijk een beleidsmatig karakter hebben.
Samenvatting reactie minister op specifieke aanbevelingen naar
aanleiding van onvolkomenheden en aandachtspunten:
Financieel beheer
De minister geeft in haar reactie aan dat het financieel beheer nog niet op
orde is. Volgens de minister wordt de transitie van de processen naar het
FABK zorgvuldig voorbereid en begeleid. Met de oprichting van het FABK
wordt vanaf deze zomer gestreefd naar verdere kwaliteitsverbetering en
waarborging van de kwaliteit van het financieel beheer. Het FABK beschikt
dan tevens over een instrumentarium om fouten tijdig te detecteren en te
herstellen.
Materieelbeheer
De minister geeft in haar reactie aan dat ook het materieelbeheer nog niet
helemaal op orde is. Volgens de minister wordt conform onze aanbeveling
de sturing en beheersing (verder) ingericht, volgens het meerjarig
verbetertraject Professionaliseren Materieelbeheer Defensie. In 2013
wordt een nulmeting uitgevoerd met de module ’Sturing en Beheersing’
uit de MKM. Het doel hiervan is commandanten te stimuleren zowel op
aansturend als uitvoerend niveau hun rol op te pakken en de module te
toetsen op praktische toepasbaarheid.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 605 X, nr. 2

28

Personeelsdossiers
De minister zegt in haar reactie dat het monitoren van de voortgang van
de controle en de aanvulling van de personeelsdossiers ook in 2013 haar
uitdrukkelijke aandacht heeft.
Achterstanden MIVD
De minister geeft in haar reactie aan dat de MIVD zich richt op de
structurele inbedding van het proces rondom de veiligheidsonderzoeken,
zodat geen nieuwe achterstanden ontstaan.
Medewerkers zonder geldige Verklaring van Geen Bezwaar
De minister zegt in haar reactie dat het terugdringen van het aantal
medewerkers op vertrouwensfuncties zonder geldige Verklaring van Geen
Bezwaar (op het kerndepartement) haar aandacht heeft. Daarbij merkt ze
op dat dit geen structureel probleem betreft en dat in 2013 geen achterstanden worden verwacht.
Autorisaties
De minister zegt zich bewust te zijn van de noodzaak van het juist
inrichten van de autorisaties.
5.2 Nawoord Algemene Rekenkamer
De minister gaat in haar reactie niet in op de mogelijke gevolgen van de
visie op de krijgsmacht van de toekomst voor de organisatie, voor de
bedrijfsvoering en voor de verdere uitvoering van SPEER. De minister
deelt onze zorg over de beperkte voortgang van het programma SPEER en
daarmee over de tijdige inrichting van de algemene bedrijfsvoering in
relatie tot de (nieuwe) behoeften van Defensie. Ze gaat echter niet in op
onze aanbeveling voor een mogelijke nieuwe oriëntatie op SPEER op
basis van de visie. Wij kunnen ons voorstellen dat het voor de minister nu
nog te vroeg is om zich concreet uit te spreken over de gevolgen van de
visie.
De minister geeft aan dat het doel nog steeds is dat zij in 2014 over
optimale stuur- en verantwoordingsinformatie beschikt. De voortgang in
de informatie over de personele gereedheid is beschreven in ons rapport.
Wij maken ons vooral zorgen over het tijdig verkrijgen van de informatie
over de materiele gereedheid, waarvan de minister zelf ook aangeeft dat
deze afhankelijk is van de voortgang van SPEER.
Om het beoogde doel in 2014 te realiseren zal dit in het programma
SPEER prioriteit moeten krijgen. Voorts zal ook de uniforme PI voor
geoefendheid, de derde component van operationele gereedheid, tijdig
moeten worden ontwikkeld.
Wij waarderen het dat de minister opvolging geeft aan onze aanbevelingen, hoewel zij niet in alle gevallen concrete acties formuleert.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 605 X, nr. 2

29

BIJLAGE 1 OVERZICHT BEDRIJFSVOERING

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 605 X, nr. 2

30

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 605 X, nr. 2

31

BIJLAGE 2 ACHTERGROND OORDELEN FINANCIËLE INFORMATIE
We hebben de financiële informatie in de volgende financiële overzichten
van het jaarverslag 2012 van het Ministerie van Defensie gecontroleerd:
a) de departementale verantwoordingsstaat met toelichting;
b) de samenvattende verantwoordingsstaat van de batenlastenagentschappen met toelichting;
c) de departementale saldibalans met toelichting;
d) de in de bedrijfsvoeringsparagraaf opgenomen rapportage over de
rechtmatigheid van de verplichtingen, uitgaven en ontvangsten;
Verantwoordelijkheid van de minister van Defensie
Op grond van de Comptabiliteitswet 2001 (CW 2001) dient de minister een
jaarverslag en een departementale saldibalans op te stellen, die voldoen
aan de in de CW 2001 en in de daarop gebaseerde lagere regelgeving
opgenomen eisen. Op grond van de CW 2001 dient de financiële
informatie deugdelijk te zijn weergegeven en overeenkomstig de
verslaggevingsvoorschriften te zijn opgesteld.
De minister is ook verantwoordelijk voor de rechtmatigheid van de
verplichtingen, uitgaven, ontvangsten en balansposten in de financiële
overzichten. Deze verplichtingen, uitgaven, ontvangsten en balansposten
zijn rechtmatig als zij tot stand zijn gekomen in overeenstemming met de
doelomschrijving van de toepasselijke begrotingsartikelen, de toepasselijke begrotingswetten, andere wettelijke regelingen, overeenkomsten en
beschikkingen. Voor verplichtingen, uitgaven en ontvangsten die gevoelig
zijn voor misbruik en oneigenlijk gebruik dient de minister een toereikend
beleid te voeren.
Verantwoordelijkheid van de Algemene Rekenkamer
Op grond van de CW 2001 is het de verantwoordelijkheid van de
Algemene Rekenkamer om de financiële informatie in het jaarverslag en
de departementale saldibalans te controleren en haar oordeel vast te
leggen in een rapport.
Wij hebben onze controle uitgevoerd in overeenstemming met de
INTOSAI Fundamental Auditing Principles and Guidelines. Deze
Standaarden vereisen dat wij ethische voorschriften naleven en dat wij
onze controle plannen en uitvoeren om een redelijke mate van zekerheid
te verkrijgen dat de financiële overzichten geen afwijkingen van materieel
belang bevatten.
Een controle omvat het uitvoeren van werkzaamheden gericht op het
verkrijgen van controle-informatie over de bedragen en de toelichtingen
die in de financiële overzichten zijn opgenomen. De geselecteerde
werkzaamheden zijn afhankelijk van onze oordeelsvorming, met inbegrip
van het inschatten van de risico’s dat de financiële overzichten afwijkingen
van materieel belang bevatten die het gevolg zijn van fraude en corruptie
of fouten. Bij het maken van deze risico-inschatting nemen wij de interne
beheersing die relevant is voor het opmaken van de financiële overzichten
in aanmerking. Wij richten ons op het opzetten van controlewerkzaamheden die passend zijn in de omstandigheden, maar die niet tot doel
hebben een oordeel te geven over de effectiviteit van die interne
beheersing.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 605 X, nr. 2

32

In verband met het budgetrecht van de Staten-Generaal richt de
Algemene Rekenkamer haar controle zo in dat zij in staat is fouten en
onzekerheden van materieel belang op artikelniveau te rapporteren.
De controle van de Algemene Rekenkamer richt zich op:
• de deugdelijke weergave van de financiële informatie en het voldoen
aan de verslaggevingsvoorschriften;
• de rechtmatigheid van de verplichtingen, uitgaven, ontvangsten en de
balansposten.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 605 X, nr. 2

33

BIJLAGE 3 OVERZICHT PER BEGROTINGSARTIKEL

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 605 X, nr. 2

34

BIJLAGE 4 OVERZICHT FOUTEN EN ONZEKERHEDEN IN DE
FINANCIËLE INFORMATIE IN HET JAARVERSLAG 2012 VAN HET
MINISTERIE VAN DEFENSIE
Het totale overzicht van fouten en onzekerheden in deze bijlage bestaat uit
de volgende tabellen:
A)
Verplichtingen
B/C) Uitgaven + ontvangsten
B)
Uitgaven
C)
Ontvangsten
D)
Baten-lastenagentschappen
E)
Saldibalans
F)
Afgerekende voorschotten
We nemen alleen die tabellen (hierboven vet gedrukt) op over de
onderdelen waarin we fouten en/of onzekerheden hebben geconstateerd.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 605 X, nr. 2

35

A. Verplichtingen (€ x 1000)
Art.
nr.

Omschrijving

Verantwoord
bedrag

Fout

Onzekerheid

Totaal F + O

Tolerantie
overschreden?

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 605 X, nr. 2

Rechtmatigheid

Deugdelijke
weergave

Rechtmatigheid

Deugdelijke
weergave

Rechtmatigheid

Deugdelijke
weergave

165.904

–

6.844

–

–

–

6.844

nee

–

679.465

–

1.497

–

–

–

1.497

nee

–

1.273.299

–

–

–

–

–

–

627.070

–

3.292-

–

–

–

3.292-

388.505

1.600

4.335-

–

–

1.600

4.335-

1.738.102

608

5.289-

–

2.734-

608

8.023-

1.125.525

–

2.732-

–

–

–

2.732-

5.251
–
202.930
1.761.039

–
–
–
–

–
–
4.335
–

–
–
–
–

–
–
–
–

–
–
–
–

–
–
4.335
–

7.967.090
2.208
2.972–
De fouten worden (deels) veroorzaakt door onvolkomenheden in de bedrijfsvoering

2.734-

2.208

5.706-

Beleidsartikelen
20
Inzet
21
Commando zeestrijdkrachten
22
Commando landstrijdkrachten
23
Commando luchtstrijdkrachten
24
Commando Koninklijke
marechaussee
25 * Defensie Materieel
Organisatie
26 * Commando DienstenCentra
Niet-beleidsartikelen
70
Geheime uitgaven
80
Nominaal en onvoorzien
90
Algemeen
91
Centraal apparaat

Rechtmatigheid

Onzekerheid
over
volledigheid
Deugdelijke
weergave

–
nee

–

nee

nee

–

nee

nee

–

nee

–

nee

–
–
–
–

Totaal
*

Totaal verplichtingen

7.967.090

Rechtmatigheid
Procentuele fout
Procentuele onzekerheid

< 0,01% Tolerantiegrens niet overschreden
0,00%

Deugdelijke weergave
Procentuele fout
Procentuele onzekerheid

< 0,01% Tolerantiegrens niet overschreden
< 0,01% Tolerantiegrens niet overschreden

–

36

B/C. Uitgaven + ontvangsten (€ x 1000)
Art.
nr.

Omschrijving

Verantwoord
bedrag **

Fout

Onzekerheid

Totaal F + O

Tolerantie
overschreden?

Onzekerheid
over
volledigheid

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 605 X, nr. 2

Rechtmatigheid

Deugdelijke
weergave

Rechtmatigheid

Deugdelijke
weergave

Rechtmatigheid

Deugdelijke
weergave

Rechtmatigheid

Deugdelijke
weergave

199.615

763

–

8.809

4.323

9.572

4.323

nee

nee

–

682.393

34

5.912

9.227

3.891

9.261

9.803

nee

nee

–

1.295.623

478

–

6

11.078

484

11.078

nee

nee

–

675.731

4.191

–

4.827

–

9.018

–

nee

400.400

1.950

–

10.070

188

12.020

188

nee

nee

–

1.930.286

511

–

13.501

239-

14.012

239-

nee

nee

–

1.329.405

339

1.049

20.815

16.460

21.154

17.509

nee

nee

–

5.251
–
193.325
1.788.369

–
–
43
765

–
–
–
–

–
–
–
3

–
–
–
–

–
–
43
768

–
–
–
–

Totaal
8.500.398
9.074
6.961
67.258
*
De fouten worden (deels) veroorzaakt door onvolkomenheden in de bedrijfsvoering

35.701

76.332

42.662

Beleidsartikelen
20
Inzet
21
Commando zeestrijdkrachten
22
Commando landstrijdkrachten
23
Commando luchtstrijdkrachten
24
Commando Koninklijke
marechaussee
25 * Defensie Materieel
Organisatie
26 * Commando DienstenCentra
Niet-beleidsartikelen
70
Geheime uitgaven
80
Nominaal en onvoorzien
90
Algemeen
91 * Centraal apparaat

**

Uitsplitsing van het verantwoord bedrag naar uitgaven en ontvangsten vindt plaats in bijlagen B en C

(1)

Totaal Uitgaven en
Ontvangsten

(2)

Omvangsbasis uitgaven + ontvangsten
8.500.398

Deugdelijke weergave
Procentuele fout
Procentuele onzekerheid

< 0,01% Tolerantiegrens niet overschreden
< 0,01% Tolerantiegrens niet overschreden

Rechtmatigheid
Procentuele fout
Procentuele onzekerheid

< 0,01% Tolerantiegrens niet overschreden
< 0,01% Tolerantiegrens niet overschreden

Totaal
Deugdelijke weergave
Procentuele fout
Procentuele onzekerheid

Omvangsbasis uitgaven + ontvangsten + bijdrage(n) van derden baten-lastenagentschappen

< 0,01% Tolerantiegrens niet overschreden
< 0,01% Tolerantiegrens niet overschreden

nee
nee

–

–
–
–
–
–

37

Art.
nr.

Omschrijving

Verantwoord
bedrag **

Fout

Rechtmatigheid
Rechtmatigheid
Procentuele fout
Procentuele onzekerheid

Onzekerheid

Deugdelijke
weergave

Rechtmatigheid

< 0,01% Tolerantiegrens niet overschreden
< 0,01% Tolerantiegrens niet overschreden

Totaal F + O

Deugdelijke
weergave

Rechtmatigheid

Tolerantie
overschreden?

Deugdelijke
weergave

Rechtmatigheid

Onzekerheid
over
volledigheid
Deugdelijke
weergave

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 605 X, nr. 2
38

B. Uitgaven (€ x 1000)
Art.
nr.

Omschrijving

Verantwoord
bedrag

Fout

Onzekerheid

Totaal F + O

Tolerantie
overschreden?

Onzekerheid
over
volledigheid

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 605 X, nr. 2

Rechtmatigheid

Deugdelijke
weergave

Rechtmatigheid

Deugdelijke
weergave

Rechtmatigheid

Deugdelijke
weergave

Rechtmatigheid

Deugdelijke
weergave

191.231

763

–

8.809

4.323

9.572

4.323

nee

nee

–

671.975

34

5.912

9.227

3.891

9.261

9.803

nee

nee

–

1.277.277

478

–

6

11.078

484

11.078

nee

nee

–

661.877

4.191

–

4.827

–

9.018

–

nee

392.326

1.950

–

10.070

188

12.020

188

nee

nee

–

1.701.260

511

–

13.501

239-

14.012

239-

nee

nee

–

1.223.658

339

1.049

20.815

16.460

21.154

17.509

nee

nee

–

5.251
–
178.365
1.763.530

–
–
43
765

–
–
–
–

–
–
–
3

–
–
–
–

–
–
43
768

–
–
–
–

Totaal
8.066.750
9.074
6.961
67.258
*
De fouten worden (deels) veroorzaakt door onvolkomenheden in de bedrijfsvoering

35.701

76.332

42.662

Beleidsartikelen
20
Inzet
21
Commando zeestrijdkrachten
22
Commando landstrijdkrachten
23
Commando luchtstrijdkrachten
24
Commando Koninklijke
marechaussee
25 * Defensie Materieel
Organisatie
26 * Commando DienstenCentra
Niet-beleidsartikelen
70
Geheime uitgaven
80
Nominaal en onvoorzien
90
Algemeen
91 * Centraal apparaat

Totaal uitgaven

8.066.750

Rechtmatigheid
Procentuele fout
Procentuele onzekerheid

< 0,01% Tolerantiegrens niet overschreden
< 0,01% Tolerantiegrens niet overschreden

Deugdelijke weergave
Procentuele fout
Procentuele onzekerheid

< 0,01% Tolerantiegrens niet overschreden
< 0,01% Tolerantiegrens niet overschreden

nee
nee

–

–
–
–
–
–

39

D. Baten-lastenagentschappen (€ x 1000)
Art.
nr.

Omschrijving

Verantwoord
bedrag

Fout

Onzekerheid

Totaal F + O

Tolerantie
overschreden?

Rechtmatigheid

Onzekerheid
over
volledigheid

Rechtmatigheid

Deugdelijke
weergave

Rechtmatigheid

Deugdelijke
weergave

Rechtmatigheid

378.671
335.401

–
–

–
–

–
–

–
–

–
–

–
–

240.099
78.321

58
–

972
–

–
–

–
–

58
–

–
–

87.687
86.155

–
–

–
–

–
–

–
–

–
–

–
–

Totaal baten

706.457

58

972

–

–

58

–

Totale baten batenlastenagentschappen

706.457

Rechtmatigheid
Procentuele fout
Procentuele onzekerheid

< 0,01% Tolerantiegrens niet overschreden
0,00%

Deugdelijke weergave
Procentuele fout
Procentuele onzekerheid

< 0,01% Tolerantiegrens niet overschreden
0,00%

Defensie Telematica Organisatie
Baten
Bijdrage moederdepartement
Dienst Vastgoed Defensie
Baten
Bijdrage moederdepartement
Paresto
Baten
Bijdrage moederdepartement

Deugdelijke
weergave

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 605 X, nr. 2
40

E. Saldibalans (€ x 1000)
Art.
nr.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 605 X, nr. 2

3
5
6
7
8
9
10
11
12
13

Omschrijving

Verantwoord
bedrag

Fout

Onzekerheid

Totaal F + O

Tolerantie
overschreden?

Rechtmatigheid

Rechtmatigheid

Deugdelijke
weergave

Rechtmatigheid

Deugdelijke
weergave

Rechtmatigheid

Onzekerheid
over
volledigheid
Deugdelijke
weergave

Liquide middelen
Uitgaven buiten begrotingsverband
Ontvangsten buiten begrotingsverband
Openstaande rechten
Extra-comptabele vorderingen
Extra-comptabele schulden
Voorschotten
Garantieverplichtingen
Openstaande verplichtingen
Deelnemingen

33.128
71.475
143.997
–
278.500
–
3.131.788
–
3.727.887
–

–
–
–
–
–
–
–
–
–
–

–
307
–
–
–
–
235
–
7.860
–

–
–
–
–
–
–
–
–
–
–

–
–
–
–
–
–
–
–
–
–

–
–
–
–
–
–
–
–
–
–

–
–
–
–
–
–
–
–
–
–

Totaal beoordeeld

7.386.775

–

8.402

–

–

–

–

(De tolerantiegrens wordt afgeleid van totaal beoordeeld)
Totaal saldibalans
Rechtmatigheid
Procentuele fout
Procentuele onzekerheid
Deugdelijke weergave
Procentuele fout
Procentuele onzekerheid

7.386.775

0,00%
0,00%

< 0,01% Tolerantiegrens niet overschreden
0,00%

41

BIJLAGE 5 TOTSTANDKOMING BELEIDSINFORMATIE: DE ONDERZOCHTE PRESTATIE-INDICATOREN
Nr

Prestatie-indicator

1
2
3
4
5
6

Operationele gereedheid Mijnenbestrijdingsvaartuigen
Operationele gereedheid Defensie duikgroep
Operationele gereedheid Commandotroepencompagnie
Operationele gereedheid Patriot
Operationele gereedheid F-16 (jachtvliegtuigen)
Operationele gereedheid Dornier DO-228 (kustwacht Nederland)

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 605 X, nr. 2

42

AFKORTINGEN

ADD
BS
CBO
CDC
CKMar
CLAS
CLSK
CW
CZSK
DCHR
DMO
ERP
FABK
FINAD
HDFC
HVD
INTOSAI
MIVD
MKM
OIB
PMD
SPEER
VGB

Audit Dienst Defensie
Bestuursstaf
Crisisbeheersingsoperaties
Commando Dienstencentra
Commando Koninklijke Marechaussee
Commando Landstrijdkrachten
Commando Luchtstrijdkrachten
Comptabiliteitswet
Commando Zeestrijdkrachten
Diensten Centrum Human Resources
Defensie Materieelorganisatie
Enterprise Resource Planning (zie SPEER)
Financieel Administratie- en Beheerkantoor
Financieel administratiesysteem (financiële module in het
ERP-systeem)
Hoofddirectie Financiën en Control
Herbeleggingsplan Vastgoed Defensie
International Organization of Supreme Audit Institutions
Militaire Inlichtingen- en Veiligheidsdienst
Monitor Kwaliteit Materieelbeheer
Onderzoek en Interne Beheersing
Professionaliseren Materieelbeheer Defensie
Strategic Process & ERP Enabled Reengineering
Verklaring van Geen Bezwaar

Op www.rekenkamer.nl staat een verklarende woordenlijst met begrippen
die veel voorkomen in de rapporten over ons jaarlijkse verantwoordingsonderzoek.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 605 X, nr. 2

43

LITERATUUR
Algemene Rekenkamer (2009). Verantwoordingsinformatie operationele
gereedheid Defensie. Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 248, nrs.
1–2. Den Haag: Sdu.
Algemene Rekenkamer (2012a). Brief van de Algemene Rekenkamer.
Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 400 V, nr. 17. Den Haag: Sdu.
Algemene Rekenkamer (2012b). Brief van de Algemene Rekenkamer.
Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 32 733, nr. 108. Den Haag: Sdu.
Algemene Rekenkamer (2012c). Brief van de Algemene Rekenkamer.
Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 32 733, nr. 89. Den Haag: Sdu.
Defensie (2013). Brief van de minister van Defensie. Tweede Kamer,
vergaderjaar 2012–2013, 32 733, nr. 116. Den Haag: Sdu.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 605 X, nr. 2

44