Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2017–2018

27 859

Modernisering Gemeentelijke Basisadministratie
persoonsgegevens (GBA)

Nr. 124

BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN BINNENLANDSE ZAKEN
EN KONINKRIJKSRELATIES
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 18 mei 2018
Hierbij stuur ik u het onderzoeksrapport «Niet te stoppen» van de
Commissie BRP samen met mijn reactie daarop1. In deze brief informeer
ik uw Kamer ook over de uitkomsten van het onderzoek naar de toekomstvastheid van de centrale voorzieningen van het BRP-stelsel.
Analyse door de Commissie BRP met lessen voor de toekomst
Ik ben de commissie zeer erkentelijk dat zij haar opdracht binnen een kort
tijdsbestek heeft uitgevoerd en een analyse heeft opgeleverd met daarbij
lessen voor de toekomst. Met de commissie deel ik de opvatting dat het
belangrijk is om de lessen die hier geleerd worden niet alleen op de BRP
en haar toekomst toe te passen maar deze ook te bespreken in de bredere
context van het ministerie en de rijksoverheid. Voor dat laatste heb ik de
CIO-Rijk gevraagd om Rijksbreed met de CIO’s van alle departementen het
gesprek te voeren over de lessen uit dit rapport. In deze reactie geef ik
mijn visie op de lessen van de commissie en informeer ik u over hoe ik
binnen BZK daar vervolg aan geef. Ik doe dit aan de hand van vier
thema’s: aansturing van ICT-projecten, de invulling van ICT-projecten en
programma’s, de business case en het BIT.
Lessen in de aansturing van ICT-projecten
De Commissie BRP laat op basis van haar onderzoek zien hoe de politiekbestuurlijke realiteit rond het programma operatie BRP schuurde met de
technische realiteit. Een van de lessen die daaruit volgt is dat versterking
van de ICT-kennis bij het ministerie noodzakelijk is om de verbinding
tussen deze twee realiteiten te borgen. Na het rapport van de Commissie
Elias is binnen de rijksoverheid door de departementen al het nodige
1

kst-27859-124
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2018

Raadpleegbaar via www.tweedekamer.nl

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 27 859, nr. 124

1

gedaan. Er wordt gezamenlijk geïnvesteerd in verschillende initiatieven
om ICT-kennis te borgen en verder te ontwikkelen. Voorbeelden daarvan
zijn de ICT-module in het Ambtelijk professionaliteitsprogramma bij de
Algemene Bestuursdienst en het opzetten van de Rijksacademie voor
Digitalisering en Informatisering Overheid (RADIO). Deze voorbeelden zijn
onderdeel van het plan van aanpak ICT-personeel Rijk dat op 18 december
jl. aan u is toegezonden2.
Een belangrijke les die geleerd kan worden van het programma Operatie
BRP is dat de rollen en verantwoordelijkheden tussen opdrachtgever en
opdrachtnemer goed ingevuld en bewaakt moeten worden. Per 1 januari
is binnen BZK naar aanleiding van de rapporten «Verbeterde werking»3 en
«Maak Waar»4 een aantal maatregelen doorgevoerd in de aansturing van
de uitvoeringsorganisaties met veel aandacht voor de invulling en
ondersteuning van de rollen van eigenaar, opdrachtgever en opdrachtnemer. Die rollen zijn ook van groot belang in de aansturing van
ICT-projecten en -programma’s. Naar aanleiding van de operatie BRP is de
Auditdienst Rijk gevraagd om lessen te formuleren5 voor verbetering van
het opdrachtgeverschap bij de aansturing van complexe
ICT-programma’s. Deze lessen zien vooral op een goede voorbereiding,
inclusief een businesscase, rolvastheid en zuiverheid in verantwoordelijkheden, het inrichten van een goede controlfunctie. Op basis van de
aanbevelingen van de commissie en de lessen van de ADR wordt voor de
lopende BZK-projecten bezien waar aanscherpingen noodzakelijk zijn.
Evenals de aanbevelingen van de commissie zullen de lessen van de ADR
ook breed gedeeld worden binnen het Rijk.
Systemen als de BRP functioneren in een interbestuurlijke context, waarin
gemeenten en afnemers een eigenstandige verantwoordelijkheid hebben
en een belangrijke rol vervullen. Naast de invulling en verdeling van
verantwoordelijkheden tussen opdrachtgever en opdrachtnemer vind ik
het daarom belangrijk dat de verantwoordelijkheden tussen de verschillende bestuurslagen bewaakt worden. Voor de toekomst van de BRP ga ik
daarom niet alleen met hen in gesprek over de toekomstvisie maar ook
over hoe de BRP goed bestuurd kan worden en welke rolverdeling
daarbinnen het beste past.
Mede door de ervaringen met de operatie BRP wil ik meer focus, aandacht
en sturing op grote ICT-projecten. Daarvoor is ondermeer een programmadirectie gestart waarin voldoende technische kennis aanwezig zal zijn.
De programma’s eID, Modernisering Openbaarmaking Overheidsinformatie (MOOI) en de doorontwikkeling van de BRP zijn bij de programmadirectie ondergebracht. Een andere taak van de programmadirectie is het
voeren van regie op de samenhang tussen de diverse programma’s
binnen het ICT-domein. De lessen van de commissie BRP worden door de
programmadirectie gebruikt als toetssteen voor nieuwe en een aantal
lopende projecten en programma’s, zoals eID.
Lessen voor de invulling van ICT-projecten en programma’s
Met betrekking tot de invulling van ICT-projecten en programma’s
onderscheid ik lessen die gaan over de doorlooptijd en positionering van
projecten en de volgorde tussen besluitvorming, wetgeving en
2

Kamerstukken 31 490 en 26 643, nr. 235
ABDTopconsult juli 2017
4
Kamerstuk 26 643, nr. 460
5
ADR (2018) Onderzoeksrapport Lessen voor «het spelen van het spel» rondom projecten/
programma’s volgend uit de casus operatie Basisregistratie Persoonsgegevens. (www.rijksoverheid.nl)
3

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 27 859, nr. 124

2

ICT-ontwikkeling. Ik deel de opvatting van de Commissie BRP dat de
doorlooptijd van ICT-trajecten zoveel mogelijk beperkt moeten worden.
Aan de voorkant van toekomstige ICT-projecten moet daar voortaan
explicieter aandacht aan worden geschonken. Richt die projecten ook zo
in dat tussentijds producten kunnen worden opgeleverd. Dat betekent dus
in kleinere en beheersbare stappen naar een einddoel toewerken.
Wanneer een programma of een project moeilijk in tussentijdse producten
kan worden opgedeeld, dan moet bekeken worden hoe dat in beheersbare
stappen uitgevoerd kan worden. Zoals in de vorm van een plateauplanning waarin op vaste momenten bekeken wordt wat de gerealiseerde
voortgang is en hoe de vervolgroute naar het einddoel eruitziet of dat het
stoppen van het programma overwogen moet worden.
Bij kleine en beheersbare stappen kan de technische realisatie ook
makkelijker uitgevoerd worden binnen de werkzaamheden van een
uitvoeringsorganisatie. De uitvoering van ICT-projecten in een uitvoeringsorganisatie maakt het mogelijk om beheer, ontwikkeling en technische
realisatie bij elkaar te houden. Dit zorgt niet alleen voor betere betrokkenheid, maar maakt de toekomstige beheerder ook medeverantwoordelijk voor de kwaliteit van het op te leveren product. Daarbij blijft het van
belang dat de opdrachtgever actief betrokken is, zijn verantwoordelijkheid
als opdrachtgever invult en ook inzicht heeft in de uitvoering en
voortgang.
Een project binnen een uitvoeringsorganisatie kan pas goed gestart
worden wanneer de doelen duidelijk en helder gedefinieerd zijn. Hiervoor
moet dus eerst politiek-bestuurlijke en beleidsmatige duidelijkheid zijn
over wat er functioneel nodig is. Op basis hiervan kan bepaald worden
wat bedrijfsmatig en technisch gebouwd moet worden. Zodra de
ICT-uitvoering is gestart is het niet verstandig nieuwe wensen en doelen
toe te voegen of wijzigingen aan te brengen. Ik zie toe op het toepassen
van deze lessen voor de nu lopende ICT-projecten. Een zekere rem op
nieuwe wensen en wijzigingen is alleen mogelijk wanneer bij
ICT-projecten met die kleine beheersbare stappen wordt gewerkt. Grote en
langdurige projecten krijgen op termijn ook binnen een uitvoeringsorganisatie te maken met nieuwe wensen. Het bewaken van de volgorde tussen
politiek, wetgeving en ICT-uitvoering doet niet af aan het feit dat er een
wisselwerking tussen deze onderwerpen is. Zo kan de ICT-uitvoering ertoe
leiden dat wetgeving moet worden aangepast.
Lessen met betrekking tot de business case
De commissie signaleert binnen de casus operatie BRP dat sprake is van
schuivende tijdshorizonnen. Hierdoor was onvoldoende inzicht in de
totale kosten ten opzichte van het op te leveren product. Ik zie dit als
gevolg van de lange looptijd van het programma. Juist dan is het van
belang dat de kosten inzichtelijk blijven en dat de voortgang in context
wordt geplaatst van de te verwachten onzekerheden en risico’s. Dit wil ik
bereiken door projecten en programma’s in kleine beheersbare stappen
uit te voeren zodat tussentijds ook producten worden opgeleverd.
Daardoor kunnen kosten beter aan producten worden gekoppeld.
Daarnaast is het van belang om tijdens het verloop van programma’s
steeds een actueel overzicht van de baten te hebben. Kosten en baten
komen samen in de business case. Een solide business case is van groot
belang en heeft een belangrijke plek in het rapport en de adviezen van de
commissie Elias (Kamerstuk 33 326, nr. 5) en het toetsingskader van het
BIT.
Bij overheidsprojecten is in de business case aan de batenkant de
publieke waarde – die niet altijd in geld is uit te drukken – een belangrijk

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 27 859, nr. 124

3

aspect. Ik zie erop toe dat sturing op dit element scherper aan de orde
komt bij het starten van nieuwe ICT-projecten en -programma’s binnen
BZK.
De commissie BRP stelt dat bij ICT-projecten in het vervolg zou moeten
worden uitgegaan van het principe stoppen, tenzij. Dit is een interessante
notie, omdat het een omkering van de bestaande werkwijze inhoudt. Deze
les ga ik daarom bespreken met de CIO Rijk en specifiek voor de doorontwikkeling van de BRP met de daarbij betrokken partners.
Zoals ik in deze reactie eerder heb gesteld, moeten projecten of
programma’s in kleinere stappen uitgevoerd worden of ten minste in
plateaus worden ingedeeld waarbij een besluit volgt over het vervolg.
Wanneer scherper op de business case wordt gestuurd, kan ook veel meer
periodiek geëvalueerd worden of een project op dat moment beter kan
stoppen of toch nog door moet gaan. De business case inclusief de
publieke waarde is uitgangspunt bij de beslissing of een project moet
stoppen of doorgaan en bij de overweging van wat de kosten van stoppen
zijn. Daarbij is het binnen een interbestuurlijke omgeving – zoals bij de
BRP – relevant om inzicht te hebben waar die baten neerslaan. Bij het
wegen van stoppen of doorgaan moet dan een scherp beeld kunnen
worden gegeven van welke baten gerealiseerd zijn, welke baten niet
gerealiseerd zijn en wie daar gevolgen van ondervindt. Deze lessen met
betrekking tot het belang van een (actuele) business case als instrument in
het hart van de sturing vertaal ik naar de lopende ICT-projecten binnen
BZK.
Overigens is het navolging geven aan al de bovenstaande lessen die de
Commissie BRP geeft nog geen garantie dat in de toekomst geen
ICT-projecten en -programma’s meer fout kunnen gaan. Maar ze geven
wel de mogelijkheid om beter te sturen op het tijdig zien van risico’s en
het daardoor kunnen treffen van maatregelen om risico’s te beheersen.
Lessen met betrekking tot het BIT
De commissie geeft BZK in overweging de positionering van het BIT te
heroverwegen. Omdat bij de opzet van het BIT in juli 2015 bewust voor de
huidige positionering is gekozen, ga ik de Toezichtsraad BIT vragen het
aspect positionering mee te nemen in de reeds voorziene evaluatieronde
van het BIT die in opdracht van de Toezichtsraad in de tweede helft van dit
jaar zal plaatsvinden.
De commissie adviseert aandacht te besteden aan het verder versterken
van de robuustheid van BIT-adviezen. Met het oog op de onafhankelijkheid van de advisering door het BIT heb ik het hoofd van het BIT om
een reactie gevraagd. Mijn brief en zijn reactie daarop treft u in de bijlage
aan6.
Uitkomsten onderzoek naar toekomstvastheid centrale voorzieningen BRP-stelsel (health check)
Ik heb de Rijksdienst voor identiteitsgegevens onderzoek laten uitvoeren
naar de toekomstvastheid van de centrale voorzieningen van de BRP,
waarvan GBA-V het belangrijkste onderdeel is. De aanpak van dit
onderzoek is door de Audit Dienst Rijk gereviewd. De uitkomst van dit
onderzoek is dat de bedrijfszekerheid van GBA-V voor de komende 5 tot 7
jaar is geborgd. Wel is sprake van uitgesteld onderhoud aan de centrale

6

Raadpleegbaar via www.tweedekamer.nl

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 27 859, nr. 124

4

voorzieningen dat nu alsnog moet worden gedaan als gevolg van het
stopzetten van operatie BRP.
Voorbeelden van uitgesteld onderhoud zijn: de Registratie
niet-ingezetenen (RNI) moet worden aangepast, omdat bepaalde
software-onderdelen niet langer ondersteund zullen worden. De
GBA-berichtendienst moet geschikt worden gemaakt voor een nieuwere
versie van het besturingssysteem. Daarnaast wordt gewerkt aan het
opschonen van autorisaties van afnemers van de BRP en het verder
verhogen van de datakwaliteit. Deze aanpassingen worden met extra
aandacht uitgevoerd in de reguliere beheer- en onderhoudswerkzaamheden.
Vervolg en toekomst BRP
De Commissie BRP heeft voor het opstellen van het feitenrelaas veel
documenten geraadpleegd. Conform de toezegging van mijn ambtsvoorganger7 zullen alle stukken die de commissie heeft gebruikt openbaar
worden gemaakt. Het merendeel betreft interne documenten van het
ministerie waarin directe persoonsgegevens van functionarissen nog
weggelakt moeten worden. Vanwege het grote aantal documenten en
omdat dit zorgvuldig dient plaats te vinden, maak ik de documenten
gefaseerd openbaar. Voor het aangekondigde algemeen overleg met uw
Kamer maak ik in ieder geval de meest relevante documenten al
openbaar. Dan maak ik ook bekend wanneer de openbaarmaking van de
resterende documenten volgt.
Voor de zomer ontvangt u van mij een brief waarin ik u informeer over de
eerste indrukken uit de inventariserende gesprekken over de toekomst van
de BRP, die zijn gehouden met afnemers en gemeenten/VNG. Daarbij
betrek ik ook de wijze waarop ik de lessen van de commissie BRP daarin
meeneem.
De Staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
R.W. Knops

7

Kamerstuk 27 859, nr. 114, p. 10

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 27 859, nr. 124

5