Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2015–2016

34 303

Wijziging van de Wet inkomstenbelasting 2001
met het oog op een vrijstelling van bepaalde
periodieke uitkeringen aan specifieke groepen
oorlogsslachtoffers (Wet vrijstelling uitkeringen
Artikel 2-Fonds)

Nr. 3

MEMORIE VAN TOELICHTING
Inhoudsopgave
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
10.

Inleiding
Artikel 2-Fonds
Fiscale status van de uitkeringen en de gevolgen voor
toeslagen
Kamervragen over onwenselijkheid van de fiscale gevolgen
Onderzoek landsadvocaat
Vrijstelling uitkeringen gerechtvaardigd
Budgettaire aspecten
EU-aspecten
Uitvoeringsaspecten
Gevolgen voor bedrijfsleven en burger

1
2
2
3
3
4
6
7
7
7

1. Inleiding
Het zou verbazing kunnen wekken dat ruim zeventig jaar na de Tweede
Wereldoorlog een wetsvoorstel wordt ingediend om uitkeringen aan
Joodse oorlogsgetroffenen vrij te stellen van belasting. Men zou immers
verwachten dat de financiële nasleep van de oorlog na zoveel jaar toch al
lang en breed is geregeld. Maar er zijn nog altijd ontwikkelingen die hun
oorsprong vinden in de oorlog en die beleidsmatige vragen oproepen.
Een van die ontwikkelingen heeft het kabinet aanleiding gegeven om dit
wetsvoorstel in te dienen. Het gaat om de belastbaarheid van uitkeringen
die de Duitse overheid in het kader van Wiedergutmachung verstrekt aan
Joodse burgers die hebben geleden onder de misdaden in de Tweede
Wereldoorlog. De uitkeringen werden pas in gang gezet in 1990, na de
hereniging van Oost- en West-Duitsland. De voorwaarden werden in latere
jaren geleidelijk aangepast, waardoor met name vanaf 2008 vele
vervolgingsslachtoffers voor het eerst in aanmerking kwamen voor de
uitkeringen. Momenteel zijn er naar schatting ongeveer 2500 in Nederland
wonende gerechtigden.

kst-34303-3
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2015

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 303, nr. 3

1

Kort na de oorlog heeft de Bondsrepubliek Duitsland ook al financiële
voorzieningen getroffen om slachtoffers en nabestaanden van slachtoffers
te compenseren voor het ondervonden leed. De Deutsche Demokratische
Republik (DDR) heeft echter tot aan de val van de Berlijnse Muur elke
financiële verantwoordelijkheid voor schade en leed tijdens de Tweede
Wereldoorlog afgewezen. Pas nadat in 1990 de eerste en enige democratisch gekozen regering van de DDR was aangetreden heeft Oost-Duitsland
deze verantwoordelijkheid erkend. Bij de hereniging van Duitsland in
datzelfde jaar is de oprichting van het fonds aangekondigd, dat later
Artikel 2-Fonds is gaan heten naar artikel 2 van het herenigingsverdrag
tussen de Bondsrepubliek Duitsland en de voormalige DDR.1 In dat artikel
is bekrachtigd dat ook de DDR erkent dat slachtoffers van het nationaalsocialistische regime materiële schade hebben geleden en recht hebben op
vergoeding daarvan. Verder werd in dat artikel bepaald dat uit oogpunt
van politieke continuïteit de Bondsregering bereid is met de Conference
on Jewish Material Claims Against Germany (hierna Claims Conference)
een overeenkomst te sluiten over een op te richten fonds met als doel
schadevergoedingen uit te keren ter compensatie van de ontberingen die
Joodse slachtoffers van vervolging hebben doorstaan. Deze overeenkomst is in oktober 1992 tot stand gekomen en op 15 november 2012
vervangen door een nieuwe versie.2
2. Artikel 2-Fonds
Het Artikel 2-Fonds is een compensatieregeling voor Joodse vervolgingsslachtoffers wereldwijd, die wordt uitgevoerd door de Claims Conference.
Het Artikel 2-Fonds is bedoeld voor Joodse vervolgingsslachtoffers die:
– opgesloten waren in een concentratiekamp;
– minstens 3 maanden gevangen waren in een getto, zoals door de
Duitse regering gedefinieerd;
– minstens 6 maanden ondergedoken waren in een door de nazi’s bezet
gebied; of
– minstens 12 maanden ondergedoken waren in een satellietstaat van de
nazi’s.
De periodieke uitkeringen uit het Artikel 2-Fonds zijn bedoeld als
tegemoetkoming aan minder draagkrachtige vervolgingsslachtoffers en
kennen daarom ook een inkomens- en een vermogenstoets. De hoogte
van de uitkering bedraagt € 320 per maand. De uitkering is niet van
invloed op de uitkering krachtens de Wet uitkeringen vervolgingsslachtoffers 1940–1945 (Wuv) en de Wet uitkeringen burger-oorlogsslachtoffers
1940–1945 (Wubo).
3. Fiscale status van de uitkeringen en de gevolgen voor
toeslagen
De uitkeringen uit het Artikel 2-Fonds zijn afkomstig van de Duitse
overheid en zijn daardoor fiscaal aan te merken als publiekrechtelijke
periodieke uitkeringen. Voor Nederlandse ingezetenen brengt dat mee dat
de uitkeringen voor de inkomstenbelasting behoren tot het inkomen uit
werk en woning (box 1). In het van toepassing zijnde belastingverdrag
met Duitsland is het recht om belasting te heffen over deze uitkeringen
toegewezen aan Duitsland. Nederland verleent daarom een aftrek ter

1

Vereinbarung vom 18. September 1990 über die Herstellung der Einheit Deutschlands zwischen
der Bundesrepublik Deutschland und der Deutschen Demokratischen Republik zur
Durchführung und Auslegung des am 31. August 1990 in Berlin unterzeichneten Einigungvertrages.
2
Neufassing der Vereinbarung vom 29. Oktober 1992 zwischen der Bundesrepublik Deutschland,
vertreten durch das Bundesministerium der Finanzen, und der Conference on Jewish Material
Claims Against Germany.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 303, nr. 3

2

voorkoming van dubbele belasting voor deze uitkeringen, waardoor deze
alleen worden getroffen door het zogenoemde progressievoorbehoud:
voor de bepaling van de hoogte van het tarief over de andere inkomsten
tellen de uitkeringen wel mee. Daarnaast is over de uitkeringen in
Nederland premie voor de volksverzekeringen verschuldigd en tellen de
uitkeringen mee bij de bepaling van de draagkracht voor inkomensafhankelijke aftrekposten en toeslagen.
Hoewel Duitsland volgens het verdrag belasting mag heffen over de
uitkeringen, betalen de gerechtigden aldaar geen belasting. De uitkeringen zijn in Duitsland vrijgesteld.
De fiscale kwalificatie van de uitkeringen is onderwerp geweest van een
gerechtelijke procedure.3 De Hoge Raad onderschreef het oordeel van het
Gerechtshof in die zaak dat de uitkeringen zijn aan te merken als een tot
het inkomen behorende periodieke uitkering. Dat oordeel is gegrond op
een wettelijke regeling waarvan de redelijkheid en billijkheid niet door de
rechter kunnen worden getoetst, aldus Gerechtshof en Hoge Raad.
Oftewel, het antwoord op de vraag of het redelijk of billijk is om over zulke
uitkeringen te heffen moet van de wetgever komen.
4. Kamervragen over onwenselijkheid van de fiscale gevolgen
De uitkeringen uit het Artikel 2-Fonds hebben Tweede Kamerleden
meermalen aanleiding gegeven tot het stellen van vragen. De meeste
daarvan gingen over de fiscale gevolgen en de gevolgen voor toeslagen.4
Kamerleden toonden zich onaangenaam verrast toen zij deze gevolgen –
vaak via brieven van de gerechtigden – vernamen. Op pleidooien vanuit
de Kamer om de uitkeringen vrij te stellen hebben de verantwoordelijke
bewindslieden steeds afwijzend gereageerd omdat deze uitkeringen –
hoezeer zij ook samenhangen met de verschrikkingen die de
nazi-slachtoffers hebben doorstaan – leiden tot een hogere financiële
draagkracht die bepalend is voor toeslagen en premieheffing. Zij toonden
begrip voor de wens van de slachtoffers, maar meenden dat een
vrijstelling een ongewenste precedentwerking zou hebben naar andere
uitkeringen. Mensen met andere oorlogsgerelateerde uitkeringen of
uitkeringen die bijvoorbeeld hun oorsprong vinden in rampen of geweld,
zouden de vrijstelling kunnen claimen met een beroep op het gelijkheidsbeginsel dat onder meer in het Europees Verdrag tot bescherming van de
rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) is vastgelegd.
Het gelijkheidsbeginsel houdt in dat gelijke gevallen gelijk dienen te
worden behandeld, tenzij er voor de ongelijke behandeling een objectieve
en redelijke rechtvaardiging bestaat. Mensen met de hiervoor genoemde
uitkeringen zullen mogelijk stellen dat sprake is van gelijke gevallen en het
bestaan van een rechtvaardiging voor het verschil in behandeling
mogelijk betwisten.
5. Onderzoek landsadvocaat
Uiteindelijk hebben de Tweede Kamerleden Neppérus en Koolmees
gevraagd om te onderzoeken of het toch mogelijk is de uitkeringen buiten
beschouwing te laten en tegelijkertijd de precedentwerking naar andere
uitkeringen te beperken.5 Dat onderzoek is uitgevoerd door de landsadvocaat. Zijn conclusie over een mogelijke precedentwerking is genuanceerd, maar niet negatief. Veel belang hecht de landsadvocaat in zijn
3

Hoge Raad 8 februari 2013, 12/02569, ECLI:NL:HR:2013:BZ0729.
Onder meer Aanhangsel Handelingen II 2006/07, nr. 1642; Aanhangsel Handelingen II 2007/08,
nr. 1677; Aanhangsel Handelingen II 2011/12, nr. 2119: Aanhangsel Handelingen II 2013/14, nr.
2513.
5
Aanhangsel Handelingen II 2013/14, nr. 2513.
4

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 303, nr. 3

3

rapport aan de opvatting van het Europese Hof voor de Rechten van de
Mens (EHRM) – die wordt nagevolgd door de Hoge Raad – dat een
democratisch gelegitimeerde wetgever een ruime beoordelingsvrijheid
toekomt bij het maken van onderscheid in belastingwetten, zoals dat in dit
geval zou gebeuren tussen uitkeringen uit het Artikel 2-Fonds en andere
inkomsten met al dan niet een soortgelijk karakter. De landsadvocaat acht
het denkbaar dat de rechter in een toekomstige procedure de keuze van
de wetgever mede vanuit die ruime beoordelingsvrijheid zal respecteren
en niet zal oordelen tot strijd met het EVRM. De Tweede Kamer is over de
uitkomst van het onderzoek van de landsadvocaat geïnformeerd; daarbij
is tevens de voorbereiding van het wetsvoorstel aangekondigd.6
6. Vrijstelling uitkeringen gerechtvaardigd
Het kabinet is van oordeel dat, gegeven de ruime beoordelingsvrijheid,
een vrijstelling voor uitkeringen uit het Artikel 2-Fonds gerechtvaardigd is.
Het onderzoek van de landsadvocaat biedt het kabinet steun in zijn
voornemen dit wetsvoorstel in te dienen, teneinde de uitkeringen uit het
fonds aan te wijzen als vrijgestelde publiekrechtelijke uitkering. Daardoor
treden de hiervoor genoemde gevolgen voor progressievoorbehoud,
premieheffing en toeslagen niet meer op. Ter rechtvaardiging van de
vrijstelling geldt niet een enkel argument, maar gelden een aantal redenen
die tezamen voldoende zwaar wegen om de vrijstelling te rechtvaardigen.
Hierna worden deze uitvoeriger behandeld. Daarbij wordt in aanmerking
genomen dat de beoordelingsvrijheid van de wetgever zich niet alleen
manifesteert in een strikt juridische onderbouwing, maar dat er juist voor
gevallen als dit ook andere, maatschappelijke en humanitaire, redenen
kunnen zijn die een vrijstelling rechtvaardigen.
Urgentie
Zowel binnen het kabinet als in de Tweede Kamer leeft de opvatting dat
een tegemoetkoming aan de mensen met een uitkering uit het Artikel
2-Fonds te billijken zou zijn, nu deze groep oorlogsslachtoffers lang heeft
moeten wachten op de uitkering, en uiteindelijk het gevoel heeft dat die
via allerlei wegen weer wordt «afgenomen». Gelet op de bijzondere
positie die deze groep inneemt in onze samenleving en gelet op het leed
waarmee deze uitkeringen samenhangen, zou onrust rondom deze
uitkeringen voorkomen moeten worden.
Bij het maken van de keuze om de uitkeringen al dan niet vrij te stellen
kan het kabinet niet blijven wikken en wegen. Urgentie speelt nu een grote
rol. Het Artikel 2-Fonds heeft, los van de discussie over vrijstellen, al een
zeer lange geschiedenis van vertragen, weigeren en uitstellen, zodat
uiteindelijk slechts een kleine groep feitelijk rechthebbenden is overgebleven. Zoals opgemerkt is het Artikel 2-Fonds pas ingesteld na de
hereniging van de beide Duitslanden, 44 jaar na de bevrijding. Nog weer
veel jaren later zijn de voorwaarden voor het recht op een uitkering
aanmerkelijk versoepeld waardoor de kring van mogelijke gerechtigden
fors is uitgebreid en velen eindelijk hun eerste uitkering tegemoet konden
zien. Maar voor veel meer slachtoffers is dit alles te laat gekomen omdat
zij al overleden waren voordat zij aan hun recht konden toekomen.
De huidige (circa 2500) gerechtigden zijn inmiddels bejaard of hoogbejaard. Het Artikel 2-Fonds geeft recht op betrekkelijk lage uitkeringen,
maar kan soms in specifieke gevallen wel relatief veel bijdragen aan het
maandelijkse budget. De fiscale gevolgen en de gevolgen voor toeslagen
kunnen echter ingrijpend zijn. In uitzonderlijke situaties kan de uitkering
als gevolg van het gemis aan toeslagen in combinatie met de premie6

Brief van de Staatssecretaris van Financiën van 4 juni 2015, Kamerstukken II 2014/15, 20 454, nr.
111.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 303, nr. 3

4

heffing zelfs meer dan «wegbelast» worden, waardoor uiteindelijk de
ontvanger van de uitkering in een slechtere financiële positie komt te
verkeren dan toen hij nog geen uitkering uit het Artikel 2-Fonds ontving.
Dit is overigens het gevolg van de systematiek van het belasting- en
toeslagensysteem en is niet specifiek voor de uitkeringen uit het Artikel
2-Fonds. Toch acht het kabinet het juist voor deze oorlogsgetroffenen
extra hard, als de uitkeringen die hen zo lang zijn onthouden en die
dienen ter compensatie van het doorstane oorlogsleed, uiteindelijk niet of
nauwelijks bijdragen aan hun welbevinden. De gerechtigden zelf
omschrijven dit in hun brieven bitter als het toe-eigenen door de
Nederlandse overheid van een vergoeding voor de smartelijke omstandigheden waarin zij tijdens de oorlog hebben verkeerd, en die hen de rest
van hun leven hebben achtervolgd.
Het kabinet voelt mee met het door de Tweede Kamerleden betoonde
mededogen. Vandaar dit voorstel om voor deze groep nu iets te doen. Er
kleven juridische voetangels en klemmen aan een vrijstelling, zoals ook de
landsadvocaat in zijn advies niet onbenoemd heeft gelaten en zoals ook in
de antwoorden op de in paragraaf 4 bedoelde Kamervragen is uiteengezet. Misschien zijn er wel andere, betere mogelijkheden om tegemoet te
komen, maar het kost tijd om deze te onderzoeken en tot stand te
brengen. En tijd is er niet bij deze groep van deels hoogbejaarde
gerechtigden. Het kabinet hakt daarom nu de knoop door en acht de keus
gerechtvaardigd om deze kwestie op te lossen via een fiscale vrijstelling.
Het verwacht dat ook de rechter in een mogelijke procedure deze keuze en
de aangevoerde argumenten zal kunnen volgen en zal oordelen dat de
wetgever niet zijn ruime beoordelingsvrijheid heeft overschreden.
Alternatieven
Zoals hiervoor uiteengezet heeft het kabinet, mede omwille van de tijd,
gekozen voor de fiscale vrijstelling en heeft het niet verder onderzocht of
met alternatieve maatregelen, zoals regelingen met een subsidiërend
karakter of uitkeringsregelingen, hetzelfde resultaat bereikt zou kunnen
worden. De Kamer drong aan op de fiscale vrijstelling, waarmee ook
meteen de invloed op de toeslagen zou zijn verdwenen. Het advies van de
landsadvocaat, dat in september 2014 is ontvangen, hield voor mogelijk
dat een dergelijke vrijstelling juridisch zou standhouden, maar benoemde
ook juridische risico’s. Toch bleek het naar het oordeel van het kabinet
voldoende positieve elementen te bevatten om de vrijstelling nader uit te
werken. Hiervoor was een zorgvuldige voorbereiding noodzakelijk. Juist
vanwege het gevoel van urgentie is toen besloten om aan te koersen op
de fiscale maatregel, die immers het uitvoerigst is onderzocht.
Wat hierbij ook meespeelt is dat de genoemde alternatieven, ook al
zouden zij in juridische zin sterker zijn, de weerzin bij de slachtoffers tegen
een heffing op juist deze uitkering waarschijnlijk niet wegnemen.
Naast de genoemde alternatieven kan ook gedacht worden aan het
bruteren of onder de eindheffing brengen van de uitkeringen. Deze
systematiek is wel toegepast bij de zogenoemde Rietkerk-uitkeringen, die
zijn ingesteld als teken van verzoening voor leden van de eerste generatie
Molukkers in Nederland. Voor de uitkeringen uit het Artikel 2-Fonds is zij
niet geschikt. Het is immers niet reëel om van de Duitse regering te
verlangen om de uitkeringen uit het Artikel 2-Fonds te bruteren of
daarover eindheffing te voldoen. Een andere mogelijkheid zou zijn dat de
Nederlandse overheid de brutering of eindheffing voor haar rekening
neemt. Bij de Rietkerk-uitkeringen is daarvoor gekozen omdat deze
uitkeringen zelf ook voor rekening van de Nederlandse overheid komen.
Voor de uitkeringen uit het Artikel 2-Fonds zou deze variant echter
gekunsteld en complex zijn, en is een rechtstreekse vrijstelling te
verkiezen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 303, nr. 3

5

Andere aspecten
Er zijn nog meer redenen om de voorgenomen vrijstelling te rechtvaardigen. Een aantal daarvan is ook genoemd door de landsadvocaat. Zo is
van belang dat de Duitse regering bij de instelling van het Artikel 2-Fonds
de uitkeringen op een bepaald niveau heeft vastgesteld zonder daarbij een
verhoging toe te passen voor belasting of premie die daarover zou
moeten worden betaald of voor andere effecten, zoals het Nederlandse
gemis aan toeslagen. In de Duitse context is dat ook begrijpelijk, want de
uitkeringen zijn daar vrijgesteld. Voor ontvangers van de uitkering in
Nederland ligt dat zoals gezegd anders. Op zichzelf is het voor de
belastingheffing niet relevant wat de beweegredenen van een uitkerende
instantie zijn om al dan niet rekening te houden met later verschuldigde
belasting. Voor deze oorlogsgetroffenen acht het kabinet dit wel een
relevant aspect bij de beslissing om de uitkeringen vrij te stellen. Dit leidt
ook tot het resultaat dat de uitkering voor in Nederland wonende
gerechtigden even hoog is als voor gerechtigden in Duitsland.
Dat geldt ook voor het (deels) immateriële karakter van de uitkering uit het
Artikel 2-Fonds, waardoor deze volgens het onderzoek van de landsadvocaat niet goed vergelijkbaar is met bijvoorbeeld uitkeringen die door de
Nederlandse overheid aan slachtoffers van oorlogsgeweld in de Tweede
Wereldoorlog worden verstrekt. Deze Nederlandse uitkeringen beogen te
voorzien in een materiële schadevergoeding en dienen ter compensatie
van een verlies aan verdiencapaciteit.7 Uitkeringen uit het Artikel 2-Fonds
hebben een meer immaterieel karakter vanwege het feit dat de uitkering
een vast bedrag betreft dat niet is gekoppeld aan bijvoorbeeld verloren
verdiencapaciteit en evenmin het inkomen aanvult tot een bepaald niveau.
Andere uitkeringen, zoals uitkeringen krachtens de Wuv of Wubo (zie
paragraaf 2 hiervoor), bieden wel een persoonlijk vastgestelde aanvulling.
Ook hoeft de ontvanger van de uitkering uit het Artikel 2-Fonds geen
schade te stellen of te bewijzen; voldoende is dat hij of zij onder
vervolging heeft geleden en geen hoog inkomen heeft. Mogelijkerwijs is
het inkomensafhankelijke criterium van toewijzing vooral geïntroduceerd
om de aanspraken te kunnen toewijzen aan degenen die er het meeste
baat bij hebben.
Verder is hier van belang dat de uitkeringen uit het Artikel 2-Fonds in het
bijzonder zijn bedoeld als verzoenend en goedmakend gebaar van de
Duitse regering aan de slachtoffers.
Conclusie
Alle genoemde aspecten dragen bij aan de motivering van het voorstel
om de uitkeringen uit het Artikel 2-Fonds vrij te stellen. Het kabinet meent
dat zeker de optelsom van deze aspecten een vrijstelling van deze
uitkeringen voor de kleine en bijzondere groep die het betreft, rechtvaardigt. Het kabinet weet zich bij deze keuze gesteund door onder meer
de rechtspraak van de Hoge Raad en het EHRM, waarin aan de fiscale
wetgever een ruime beoordelingsmarge wordt gegund bij het maken van
de afweging of het vrijstellen van bepaalde voordelen een toelaatbaar
onderscheid is.
7. Budgettaire aspecten
De budgettaire effecten van dit wetsvoorstel zijn nihil
7

Uitkeringen op grond van de Wet uitkeringen vervolgingsslachtoffers 1940–1945 (Wuv), de Wet
uitkeringen burger-oorlogsslachtoffers 1940–1945 (Wubo), de Wet buitengewoon pensioen
1940–1945 (Wbp), de Wet buitengewoon pensioen zeelieden-oorlogsslachtoffers (Wbpzo) en de
Wet buitengewoon pensioen Indisch verzet (Wiv).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 303, nr. 3

6

8. EU-aspecten
Dit wetsvoorstel bevat geen EU-aspecten.
9. Uitvoeringsaspecten
Dit wetsvoorstel is door de Belastingdienst beoordeeld met de uitvoeringstoets nieuwe stijl. De conclusie is dat het voorstel uitvoerbaar en
handhaafbaar is per de beoogde invoeringsdatum, waarbij de Belastingdienst een aantal kanttekeningen plaatst. De rapportage over de uitvoeringstoets is bij dit wetsvoorstel gevoegd8. In een aparte brief wordt meer
in detail ingegaan op de uitvoeringstoets nieuwe stijl en op de uitvoeringsgevolgen van het gehele pakket Belastingplan 2016.
De gevolgen voor de uitvoeringskosten van dit wetsvoorstel zijn
opgenomen in de onderstaande tabel.
Tabel 1: Overzicht additionele uitvoeringskosten Belastingdienst (€ mln., + is toename
van uitvoeringskosten)

Totaal Artikel 2-Fonds

2015

2016

2017

2018

2019

2020

2021

–

0,043

–

–

–

–

–

10. Gevolgen voor bedrijfsleven en burger
Aan de in dit wetsvoorstel voorgestelde maatregel zijn geen gevolgen
voor de administratieve lasten voor burgers of bedrijven verbonden.
De Staatssecretaris van Financiën,
E.D. Wiebes

8

Ter inzage gelegd bij het Centraal Informatiepunt Tweede Kamer

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 303, nr. 3

7