Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2009–2010

32 392

Wijziging van de Wet milieubeheer, de Wet
belastingen op milieugrondslag en de Wet op de
economische delicten ten behoeve van de
implementatie van richtlijn nr. 2008/98/EG van
het Europees Parlement en de Raad van de
Europese Unie van 19 november 2008
betreffende afvalstoffen en tot intrekking van
een aantal richtlijnen (PbEU L 312)
(Implementatiewet EG-kaderrichtlijn
afvalstoffen)

Nr. 7

NOTA NAAR AANLEIDING VAN HET VERSLAG
Ontvangen 8 september 2010
Met genoegen heb ik geconstateerd dat de vaste commissie voor
Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer de openbare
behandeling van dit wetsvoorstel voldoende voorbereid acht, onder het
voorbehoud dat de regering de gestelde vragen tijdig en afdoende zal
hebben beantwoord.
Algemeen
Het verheugt mij dat de leden van de fracties van de VVD, het CDA, de SP,
D66 en de ChristenUnie met belangstelling hebben kennisgenomen van
het wetsvoorstel. Op de vragen die door de leden van die fracties zijn
gesteld, ga ik hieronder in.
Naar aanleiding van een desbetreffende vraag van de leden van de
CDA-fractie merk ik op dat direct na de vaststelling van het gemeenschappelijk standpunt is gestart met de inventarisatie van de noodzakelijke
wijzigingen in de Nederlandse regelgeving. Doordat de kaderrichtlijn
afvalstoffen geheel is herzien, waarbij ook enkele andere richtlijnen in de
herziene kaderrichtlijn zijn geïntegreerd, is er veel tijd gaan zitten in de
inventarisatie van die wijzigingen. Daar komt bij dat de huidige kaderrichtlijn in een groot aantal wetsartikelen, algemene maatregelen van
bestuur en ministeriële regelingen is geïmplementeerd, waarvan een
aantal doorwerking heeft naar regelgeving van andere ministeries.
Daarvoor is veel ambtelijk overleg nodig geweest. Ten slotte hebben ook
de extra procedurele voorschriften die in acht genomen moeten worden
tijdens de demissionaire status van een kabinet, voor enige vertraging
gezorgd. Ik vertrouw er op dat de implementatie toch nog tijdig gereed zal
zijn.
Met betrekking tot de vraag van de leden van de SP-fractie waarom de
Nederlandse regering er niet voor heeft gekozen de landsgrenzen voor

kst-32392-7
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2010

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 392, nr. 7

1

afval te sluiten, zij opgemerkt dat een lidstaat gehouden is zich te
conformeren aan de Europese regelgeving. De Europese Unie kent in
beginsel een vrije markt, ook voor afvalstoffen. Gezien de risico’s die aan
de overbrenging van afvalstoffen zijn verbonden, zijn in het Europese
recht wel waarborgen opgenomen. Deze zijn terug te vinden in de
EG-Verordening Overbrenging Afvalstoffen (EVOA), een verordening die
rechtstreeks werkt in de lidstaten. Op grond van de EVOA is export van
afvalstoffen in beginsel toegestaan en is het slechts in een aantal gevallen
mogelijk toestemming te onthouden aan een voorgenomen afvaltransport.
De door de leden van de aan het woord zijnde fractie gevraagde reactie op
het in de brief van 6 juli 2010 van de NVRD opgenomen commentaar is
hierna verwoord in de beantwoording van diverse vragen inzake
onderdelen van het wetsvoorstel, die ook in de brief aan de orde worden
gesteld.
Doel en aanleiding van het wetsvoorstel
Naar aanleiding van de door de leden van de CDA-fractie gevraagde
uiteenzetting over de ondergeschikte technische wijzigingen die afwijken
van de richtlijn, deel ik mede dat zulke wijzigingen niet in het wetsvoorstel
zijn opgenomen. De door de aan het woord zijnde leden bedoelde
passage aan het slot van onderdeel 1 van de memorie van toelichting
heeft betrekking op enkele ondergeschikte technische wijzigingen die niet
direct met de richtlijn te maken hebben, maar wel zijn meegenomen in het
wetsvoorstel. Het betreft uitsluitend de vervanging in de Wet milieubeheer
van het begrip «afvalbeheersplan» door «afvalbeheerplan» om steeds
terugkerende misverstanden over dit begrip in de toekomst te vermijden
(zie de toelichting op artikel I, onderdeel 4, van het wetsvoorstel).
Wat betreft de vraag van de leden van de CDA-fractie en de leden van de
D66-fractie naar de aanvullende registratieverplichtingen deel ik mede dat
het betreft de in artikel I, onderdeel T, opgenomen registratieverplichting
van ten minste vijf jaar. Deze termijn gaat weliswaar verder dan de
richtlijn, maar wijkt niet af van de termijn die reeds is opgenomen in
artikel 10.38, tweede lid, van de Wet milieubeheer. Door de termijn van ten
minste vijf jaar te handhaven, wordt het beste aangesloten bij bewaartermijnen die elders in de Nederlandse afvalregelgeving worden gehanteerd.
Voorbeelden hiervan zijn artikel 8.14, eerste lid, van de Wet milieubeheer
(vanaf 1 oktober 2010: artikel 5:8 van het Besluit omgevingsrecht), de
artikelen 2, derde lid, en 10, vijfde lid, van het Besluit melden bedrijfsafvalstoffen en gevaarlijke afvalstoffen en artikel 11f, vierde lid, van het Besluit
stortplaatsen en stortverboden afvalstoffen. Deze uniformering op
nationaal niveau beoogt de uitvoering van de Nederlandse afvalregelgeving eenvoudiger te maken, hierbij heeft geen onderzoek plaatsgevonden naar de termijnen die andere lidstaten hanteren. Overigens is in
de toelichting op artikel I, onderdeel T, van het onderhavige wetsvoorstel
abusievelijk een verband gelegd met de termijn die bij de rijksbelastingen
wordt gehanteerd. Op basis van de Algemene wet inzake rijksbelastingen
geldt namelijk een bewaarplicht van zeven jaar.
Doelen van de richtlijn
Onderwerp en toepassingsgebied van de richtlijn
De leden van de CDA-fractie vroegen om toe te lichten of de uitzonderingen op het toepassingsgebied in de richtlijn zoals die nu zijn voorzien,
tegemoet komen aan alle problemen op dit punt die in de Kamer in het

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 392, nr. 7

2

verleden aan de orde zijn gesteld, zoals ten aanzien van digestaat,
tarragrond en nuttige toepassingen in de grond-, weg- en waterbouw.
Ik merk te dien aanzien op dat in de richtlijn een aantal materialen is
uitgezonderd van de reikwijdte. Deze uitsluitingen zullen inderdaad een
aantal problemen/afbakeningskwesties uit het verleden oplossen. Zo
vallen bijvoorbeeld niet meer onder de reikwijdte de natuurlijke
niet-gevaarlijke materialen die rechtstreeks afkomstig zijn uit de land- of
bosbouw die worden ingezet voor de productie van energie. Dat betekent
dat een aantal verplichtingen (onder meer inzake het vervoer en de afgifte
van afvalstoffen) zullen vervallen voor deze materialen. Daardoor zal een
aantal nuttige toepassingen worden vergemakkelijkt. Niet op alle punten
die de leden van de CDA-fractie aanhalen leidt de richtlijn echter tot een
wijziging. Zo zal het eindmateriaal dat overblijft na een proces van
co-vergisting (digestaat) nog steeds onder de afvalregels vallen (tenzij het
digestaat onder de Meststoffenwet valt). Dit is immers geen stof die
rechtstreeks uit de land- of bosbouw afkomstig is. Hetzelfde geldt voor
tarragrond. Ook nuttige toepassingen in grond-, weg- en waterbouw die
niet aan bovengenoemd criterium voldoen, blijven onder de reikwijdte
van de richtlijn vallen. De reden daarvoor is, dat dergelijke materialen
schadelijke gevolgen voor het milieu kunnen hebben en daarom onder de
afvalstoffenregels moeten blijven vallen.
De leden van de SP-fractie stelden een vraag over het gebruik van
natuurlijke materialen uit de land- of bosbouw voor de opwekking van
energie. Ik merk op dat het bij deze uitzondering op het toepassingsgebied
gaat om materialen die niet meer worden gebruikt voor het doel waarvoor
ze zijn geproduceerd. Daarmee vallen deze formeel onder de definitie van
afvalstoffen. De betreffende bepaling ziet uitdrukkelijk niet op natuurlijke
materialen die speciaal zijn geteeld met het oog op energieopwekking.
Daarvoor gelden andere randvoorwaarden dan voor afvalstoffen. Nu het
om materialen gaat waarvan de houder zich, om welke reden dan ook,
ontdoet, wil ontdoen of moet ontdoen en die dus niet gebruikt (kunnen)
worden voor het oorspronkelijke doel, dient een alternatieve bestemming
te worden gezocht. Op grond van het Landelijk afvalbeheerplan 2009–2021
(hierna: LAP) zou voor dergelijk afval verbranden als hoofdgebruik en
externe levering van elektriciteit zijn toegestaan. Nu de kaderrichtlijn
onder voorwaarden een uitzondering op het toepassingsgebied maakt
voor deze materialen, geldt dat het afvalregime niet van toepassing is,
hetgeen het gebruik van dergelijke afvalstoffen stimuleert. Voor deze
afvalstoffen geldt dan immers hetzelfde wettelijk kader als voor
materialen die wel geteeld zouden worden voor energieopwekking. Voor
wat betreft de duurzaamheidsaspecten die zijn verbonden aan het gebruik
van biogeen materiaal voor energieopwekking, wil ik benadrukken dat ik
daarvoor reeds aandacht heb in mijn milieubeleid. De belangrijkste kaders
voor duurzaam gebruik van biotisch materiaal worden ontwikkeld binnen
het beleid gericht op efficiënt gebruik van natuurlijke hulpbronnen en het
beleid gericht op het gebruik van biomassa als hernieuwbare brandstof.
Daarmee wordt derhalve tegemoet gekomen aan hetgeen door de leden
van de SP-fractie wordt gevraagd.
Harmonisatie
In tegenstelling tot hetgeen de leden van de CDA-fractie opmerkten
aangaande de vertaling van enkele in de kaderrichtlijn gebruikte termen,
is de Engelse term uit de richtlijn «recovery» in het wetsvoorstel niet
«hertaald» als recycling. De term «recovery» is in het wetsvoorstel, net als
in de Nederlandse versie van de richtlijn, vertaald als «nuttige
toepassing». Ook de stelling dat de term «recycling» uit de Engelse versie
van de richtlijn zou zijn vertaald als «hergebruik» is niet juist. De definitie
van «recycling» is zowel in de Engelse versie van de richtlijn, als in de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 392, nr. 7

3

Nederlandse versie van de richtlijn en het wetsvoorstel, identiek. De term
«hergebruik» waaraan door de leden van de CDA-fractie wordt gerefereerd, is het «re-use» uit de Engelse versie van de richtlijn (artikel 3, onder
13, van de richtlijn).
Op de vraag van de leden van de CDA-fractie over de in het veld
bestaande onduidelijkheid over de weerslag van de richtlijn op de
doelstellingen zoals die in het LAP zijn geformuleerd, zij vermeld dat het
LAP als gevolg van de voorgestelde wijziging van de Wet milieubeheer in
de tweede helft van 2010 zal worden aangepast en dat daarbij onder meer
wordt aangegeven op welke manier de doelstellingen wijzigen als gevolg
van nieuwe definities. Dit is overigens al aangekondigd in paragraaf 8.4
van het geldende LAP («Doelstellingen kunnen veranderen door definities
in de nieuwe Kaderrichtlijn afvalstoffen»).
De leden van de SP-fractie verzochten om duidelijkheid inzake de ruimte
die de richtlijn biedt om af te wijken van hetgeen in de richtlijn is
geregeld. In beginsel is het toegestaan beschermingsmaatregelen die
verder gaan dan die in de kaderrichtlijn te handhaven of te treffen, mits de
verdergaande maatregelen verenigbaar zijn met het EG-Verdrag. Daarbij
zij wel opgemerkt dat ook in het Europese milieurecht wordt uitgegaan
van een hoog beschermingsniveau, zodat niet zonder meer kan worden
gesteld dat verdergaande maatregelen noodzakelijk zijn. Bovendien is het
streven van de Nederlandse regering gericht op het creëren van een
level-playing-field in Europa, hetgeen betekent dat ervoor dient te worden
gewaakt dat er (sterke) afwijkingen met de omringende landen ontstaan.
Dit neemt niet weg dat het niveau van bescherming in Nederland niet
wordt aangetast als gevolg van de herziene kaderrichtlijn. Voor zover het
echter de definities of de uitsluitingen op het toepassingsgebied van de
kaderrichtlijn betreft, is het uitbreiden van het toepassingsgebied geen
optie, aangezien daarmee het risico bestaat dat er in bepaalde situaties
meerdere regelgevingstelsels gelijktijdig van toepassing zouden zijn.
Het door de leden van de SP-fractie aangehaalde voorbeeld van
teerhoudend asfalt betreft overigens niet de kaderrichtlijn, maar de EVOA.
Zoals ik in mijn reactie op de vragen van het lid Poppe indertijd heb
aangegeven, biedt de EVOA niet de mogelijkheid om export van asfaltgranulaat voor nuttige toepassing en met een gehalte aan benzo(a)pyreen
lager dan 50 mg/kg te verhinderen (Aanhangsel Handelingen II 2009–2010,
nr. 1687).
Recyclingmaatschappij
Zowel de leden van de VVD-fractie, als de leden van de CDA-, de D66- en
de ChristenUnie-fractie vroegen in welke mate de kaderrichtlijn en het
wetsvoorstel ruimte laten voor nascheiding. Ik merk daarover het
volgende op.
In het wetsvoorstel wordt geen methodiek voorgeschreven, ook geen
verplichting tot bronscheiding. De wet bevat enkel de doelstelling: het
faciliteren of verbeteren van nuttige toepassing van afvalstoffen. In artikel
I, onderdeel R, waarin artikel 10.29, tweede lid, van de Wet milieubeheer
wordt aangepast, is aangegeven dat indien bij algemene maatregel van
bestuur regels worden gesteld omtrent de inzameling van huishoudelijke
afvalstoffen, daartoe regels inzake gescheiden inzameling kunnen
behoren. Daarbij is in het wetsvoorstel aangesloten bij de criteria uit de
kaderrichtlijn inzake het vereiste van uitvoerbaarheid op technisch, milieuen economisch gebied. Dit betekent dat indien recycling of overige nuttige
toepassing via nascheiding beter kan worden gerealiseerd dan via
bronscheiding, daartoe de ruimte bestaat. Vanzelfsprekend zal de nodige
ruimte worden geboden voor onderzoek naar de meest geschikte
technieken. Ook daaraan staat de wet niet in de weg.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 392, nr. 7

4

Met de kaderrichtlijn is beoogd een bijdrage te leveren aan realisatie van
een Europese recyclingmaatschappij, daarbij strevende naar het
voorkómen van de productie van afval en het gebruiken van afvalstoffen
als grondstof. Daartoe is aan de lidstaten in de richtlijn opgedragen er
zorg voor te dragen dat afval handelingen voor nuttige toepassing
ondergaat. Op basis van het zesde Milieuactieprogramma van de
Europese Gemeenschap is primair ingezet op scheiding aan de bron,
uitgaande van de verwachting dat brongescheiden materiaal beter nuttig
toe te passen is dan materiaal afkomstig uit nascheiding. In dit licht is in
de kaderrichtlijn opgenomen dat lidstaten tegen 2015 een gescheiden
inzameling dienen in te voeren voor in ieder geval papier, metaal,
kunststof en glas.
Dit wil echter niet zeggen dat er voor nascheiding in het geheel geen
ruimte is. Zoals in het nader rapport (Kamerstukken II, 2009–2010, 32 392,
nr. 4) naar aanleiding van het advies van de Raad van State reeds is
aangegeven, wordt inzake de voornoemde verplichting aan de bron te
scheiden verwezen naar de criteria uit artikel 10, tweede lid, van de
kaderrichtlijn. Dit betekent dat rekening dient te worden gehouden met de
uitvoerbaarheid op zowel technisch als op milieu- en economisch gebied.
Mocht op basis van technologische ontwikkelingen blijken dat
nascheiding van bepaalde soorten afval de recycling of overige nuttige
toepassing (economisch) minstens gelijkwaardig maakt aan wat via
scheiding bij de bron het geval zou zijn en er op milieugebied geen
achteruitgang optreedt, dan is de betreffende nascheiding op grond van
kaderrichtlijn en wetsvoorstel wel degelijk mogelijk. Een dergelijke
benadering is ook ambtelijk door de Europese Commissie onderschreven,
waarbij is aangegeven dat bronscheiding geen doel op zich is, maar de
maat legt voor de kwaliteit van de recycling.
Zowel de leden van de CDA-fractie als de leden van de ChristenUniefractie vroegen, aansluitend op het voorgaande, om duidelijkheid over de
gevolgen van het voorstel tot wijziging van artikel 10.21, tweede lid, van
de Wet milieubeheer, inzake de inzameling van gft-afval. Met de betreffende wijziging is beoogd gemeenten meer ruimte te geven zelf de wijze
van inzameling van gft-afval te bepalen. Niet bedoeld is de gescheiden
inzameling van gft-afval te doen beëindigen. Teneinde de in het LAP
opgenomen doelstellingen inzake nuttige toepassing van huishoudelijk
afval te kunnen realiseren, kunnen gemeenten niet anders dan het
gft-afval uit huishoudens geheel of grotendeels gescheiden inzamelen. Ik
heb echter, mede in het licht van de door de betreffende leden aangedragen argumenten, besloten de voorgestelde wijziging niet door te
voeren. De huidige bepaling (artikel 10.21, tweede lid, van de Wet
milieubeheer), inhoudende de verplichting tot het gescheiden inzamelen
van gft-afval, zal derhalve worden gehandhaafd, met inbegrip van de in
artikel 10.26 van de wet milieubeheer opgenomen afwijkingsmogelijkheden. Wel ben ik voornemens de nationale regelgeving inzake de
inzameling van huishoudelijke afvalstoffen op te nemen in één algemene
maatregel van bestuur, gebaseerd op artikel 10.29 van de Wet milieubeheer zoals gewijzigd bij artikel I, onderdeel R, van het onderhavige
wetsvoorstel. Dat betekent dat ook de regeling van de (gescheiden)
inzameling van gft-afval via die algemene maatregel van bestuur zijn
beslag zal krijgen. Artikel I, onderdeel Q, van dit wetsvoorstel is daarom
bij een tegelijk met deze nota ingediende nota van wijziging (onderdeel D)
zodanig aangepast, dat het huidige tweede lid van artikel 10.21 van de
Wet milieubeheer weliswaar komt te vervallen, maar eerst op een bij
koninklijk besluit te bepalen tijdstip (onderdeel E van de nota van
wijziging). Dat tijdstip zal gelijk zijn aan het tijdstip waarop de hiervoor
besproken algemene maatregel van bestuur ingevolge artikel 10.29 van de
Wet milieubeheer van kracht zal worden.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 392, nr. 7

5

Aansluitend op het voorgaande merk ik naar aanleiding van desbetreffende vragen van de leden van de SP-fractie en de D66-fractie op, dat de
voorgestelde wijziging van de Wet milieubeheer voor de huidige
systemen zoals die bestaan voor de inzameling van papier, metaal,
kunststof en glas, waarmee wordt voldaan aan de doelstellingen inzake
nuttige toepassing als bedoeld in de kaderrichtlijn, geen gevolgen heeft.
Met de betreffende systemen worden de materialen zodanig ingezameld
dat nuttige toepassing mogelijk is, waarmee aan de Europese verplichtingen wordt voldaan. Opgemerkt zij bovendien dat ook andere Europese
richtlijnen, als lex specialis, voor bepaalde afvalstromen meer gedetailleerde eisen aan de inzameling stellen. De kaderrichtlijn verandert daar
niets aan.
Naar aanleiding van vragen van de CDA-fractie betreffende hergebruik- en
reparatienetwerken merk ik op dat in het LAP in hoofdstuk 6 wordt
ingegaan op ketengericht afvalbeleid. Productontwerp wordt daarin
nadrukkelijk genoemd als aangrijpingspunt om de milieudruk verder te
beperken en om stappen te zetten in de richting van een duurzaam en
zuinig materiaalgebruik. In de planperiode van het LAP wordt de
ketenaanpak in het afvalstoffenbeleid verder ingevuld en verbreed. In de
tweede helft van 2010 zal een brief over de voortgang van het ketengericht afvalbeleid aan de Kamer worden gezonden.
Kringloopwinkels vervullen al heel lang een belangrijke functie bij het
langer in gebruik houden van producten. Tevens zorgen de winkels vaak
voor bevordering van werkgelegenheid voor mensen met een grote
afstand tot de arbeidsmarkt. Deze taken worden meestal uitgevoerd in
overleg of in samenwerking met gemeenten. Vooralsnog zal daar vanuit
de Rijksoverheid geen aanvullend beleid voor worden ontwikkeld.
Naar aanleiding van de vraag van de leden van de CDA-fractie of er nog
meer aanpassingen van het LAP nodig zijn, anders dan de integratie van
de preventieplannen, merk ik op dat dat waarschijnlijk het geval is. Op dit
moment wordt bekeken of en op welke punten aanpassing nodig is. Het
zal daarbij overigens met name gaan om definitiekwesties en de gelijkschakeling van de reikwijdte van het LAP met die van de kaderrichtlijn.
Naar aanleiding van de vraag van de aan het woord zijnde leden inzake de
wens om het volgende LAP meer gericht te laten zijn op materiaalketenbeleid inclusief cradle-to-cradle merk ik op dat een materiaalketen bestaat
uit meerdere fasen of schakels die gezamenlijk de levenscyclus van een
materiaal of een product waarin dat materiaal wordt gebruikt, vormen.
Een grondstof/materiaal wordt gewonnen, wordt toegepast in een product
en op de markt gebracht, vervolgens door consumenten gebruikt en vroeg
of laat afgedankt en wordt dan afval. De afvalwet- en regelgeving
reguleert in beginsel deze laatste fase. De prioriteit in het afvalbeleid richt
zich op het voorkómen van het ontstaan van afval via afvalpreventiemaatregelen en hergebruik van producten. Voor zover het ontstaan van afval
niet kan worden voorkómen, moet worden gestreefd naar een zo hoog
mogelijke recycling van materialen of nuttige toepassing daarvan als
vervanging van ander primair materiaal zoals fossiele brandstof. Het
afvalbeleid richt zich in principe op maximalisering van het behoud van
materiaal in de levenscyclus – ook wel genoemd het sluiten van de
materialenkringloop – en een minimalisering van de optie verwijdering,
dat in beginsel verlies van materiaal uit de keten betekent. De maatregelen op het gebied van afvalpreventie, hergebruik van producten,
recycling en nuttige toepassing dragen bij aan het zuinig omgaan met
materialen annex grondstoffen. Het afvalbeleid volgens deze richtlijn
vormt daarmede een van de schakels in het beleid gericht op het efficiënt
omgaan met natuurlijke hulpbronnen, zijnde ook het kernelement van het
materiaalketenbeleid alsmede de filosofie van cradle-to-cradle.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 392, nr. 7

6

De leden van de SP-fractie vroegen waarom de preventieplannen niet
versneld worden opgesteld en gelijktijdig met de aanpassing van het LAP
per 31 december 2010 aan de Kamer worden voorgelegd. Reden om dat
niet te doen is dat het opstellen van uitvoerbare en zinvolle preventieplannen geruime tijd kost. Bekeken zal moeten worden welke mogelijkheden er zijn, wat haalbaar is, welke maatregelen kunnen worden
voorgeschreven en vooral welke doelstellingen kunnen worden gesteld.
Bij dit laatste speelt ook de vraag van de meetbaarheid van de resultaten.
Diverse lidstaten zijn op dit moment bezig met het bekijken van de
bestaande preventiemaatregelen en het daaruit destilleren van de best
practices. Het is de bedoeling dat de Europese Commissie een systeem
opstelt voor de uitwisseling van de betreffende informatie, waarbij ik
overigens opmerk dat dit niet betekent dat we als Nederland daarop
wachten. Het is echter niet haalbaar om binnen een half jaar preventieplannen op te stellen die voldoen aan de eisen die de kaderrichtlijn stelt.
Dit is ook de reden dat in de kaderrichtlijn is opgenomen dat de
verplichting tot het opstellen van preventieplannen eerst ingaat per
12 december 2013. Overigens wil ik hier nog opmerken dat in Nederland
de afgelopen 10 tot 20 jaar al veel aan preventie is gedaan, zoals in
hoofdstuk 13 van het LAP is aangegeven. Dat heeft er onder meer toe
geleid dat de groei van de jaarlijkse afvalproductie is ontkoppeld van de
groei van het Bruto Binnenlands Product. Het is dus zeker niet zo dat een
preventieplan iets nieuws is voor Nederland en bij het voldoen aan de
Europese verplichting op dit punt zal dan ook nadrukkelijk rekening
worden gehouden met wat in Nederland al is gedaan, bereikt en in gang
gezet.
Essentieel onderdeel bij het opstellen van de preventieplannen is de
evaluatie van de voorbeelden van preventiemaatregelen als opgenomen
in Bijlage IV bij de richtlijn. Op grond van de richtlijn dient elke lidstaat het
nut van de genoemde voorbeelden te evalueren en de beschrijving en
uitkomsten van deze evaluatie op te nemen in de preventieplannen. Op de
vraag van de leden van de D66-fractie of ik uiteen kan zetten welke van de
genoemde voorbeelden eventueel in Nederland toepasbaar zijn, verwijs ik
naar het kader in paragraaf 13.4 van het LAP. Daarin is bij elk voorbeeld
aangegeven of, en zo ja, wat in Nederland al is gebeurd of in uitvoering is
op dat punt. Uiteraard zal hierop nader worden ingegaan bij het opstellen
van preventieplannen de komende jaren.
Met betrekking tot de verdere vragen van de leden van de SP-fractie
inzake het streven naar een recyclingmaatschappij merk ik het volgende
op. Als voor een bepaalde afvalstof verschillende verwerkingstechnieken
mogelijk zijn, dan is per definitie sprake van concurrentie tussen die
technieken. Om die reden zijn in het LAP minimumstandaarden
opgenomen. De minimumstandaard geeft de minimaal vereiste
verwerking van een bepaalde afvalstof of categorie van afvalstoffen en is
bedoeld om te voorkomen dat afvalstoffen laagwaardiger worden
verwerkt dan wenselijk is. De standaard is een invulling van de voorkeursvolgorde voor afvalbeheer voor afzonderlijke afvalstoffen en vormt op die
manier een referentieniveau bij de vergunningverlening voor afvalbeheer.
Bij het vaststellen van de minimumstandaarden wordt onder meer
rekening gehouden met milieueffecten, kosten, haalbaarheid, uitvoerbaarheid, consequenties voor in- en uitvoer en de hanteerbaarheid en
effectiviteit bij vergunningverlening. Als voor een bepaalde afvalstof
hergebruik significant beter is dan verbranden en er zijn geen andere
redenen om dat hergebruik niet voor te schrijven, dan wordt voor de
betreffende afvalstof hergebruik als minimumstandaard vastgesteld. Op
dat moment is verbranden van die afvalstof dus niet toegestaan, ook niet
het verbranden in een installatie met de R1-status, en wordt via het LAP
dus de concurrentie tussen verwerkingstechnieken geregeld.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 392, nr. 7

7

De markt voor het verbranden van afvalstoffen is de afgelopen jaren
vrijgegeven, onder meer door het opheffen van de capaciteitsregulering
en het laten vervallen van geografische begrenzingen (provincie- en
landsgrenzen). Dan is het niet meer aan de overheid om beperkingen op
te leggen aan het transport van afvalstoffen.
Wel kan de overheid er naar streven om het afval dat men zelf produceert,
zo dicht mogelijk bij de plaats van ontstaan te laten verwerken. Zo kunnen
bijvoorbeeld gemeenten in aanbestedingsprocedures voor het verwerken
van hun huishoudelijk restafval er voor kiezen om de afstand tussen
gemeente en verbrandingsinstallatie als criterium op te nemen in het
kader van duurzaam inkopen.
In antwoord op een vraag van de leden van de D66-fractie in het kader van
het verwezenlijken van een Europese recyclingmaatschappij over de
mogelijkheden van import en export van afvalstoffen voor verwerking
merk ik op dat de kaderrichtlijn daar niets aan verandert. Op de
overbrenging van afvalstoffen is de EVOA van toepassing die met de
inwerkingtreding van de onderhavige richtlijn onveranderd blijft.
Gevolgen van het wetsvoorstel
De leden van de SP-fractie stelden enkele vragen over de gevolgen van
het wetsvoorstel. Te dien aanzien merk ik voor de goede orde op dat
stoffen die in beginsel als afvalstof worden aangemerkt, niet plots, dat wil
zeggen volgens een of ander automatisme, uit het afvalregime zullen
verdwijnen. Het wetsvoorstel in combinatie met maatregelen ingevolge
de kaderrichtlijn voorziet in de mogelijkheid dat bepaalde afvalstoffen
onder specifieke condities niet meer als afvalstof behoeven te worden
aangemerkt. Het systeem is pas verplichtend nadat een houder van een
afvalstof heeft besloten tot het aanbieden of verhandelen van zijn
afvalstroom als zijnde niet-afval. Op dat moment zal de aanbieder moeten
aantonen dat die specifieke afvalstroom voldoet aan de gestelde condities
en derhalve als niet-afvalstof mag worden aangemerkt. Een houder van
afvalstoffen kan ook besluiten zijn afvalstroom onder het afvalregime te
houden, in welk geval de reguliere bepalingen met betrekking tot het
beheer van afvalstoffen werken. Dus indien geen enkele Nederlandse
houder van afvalstoffen aanleiding ziet om de status van zijn afvalstof in
een niet-afvalstof te laten veranderen dan zullen alle afvalstromen die in
Nederland vrijkomen, de status van afval behouden. Voor een aantal
specifieke afvalstromen zal de Europese Commissie nadere criteria
ontwikkelen die in alle lidstaten een gelijke juridische doorwerking zullen
hebben. Zodra de status van niet-afvalstof wordt toegepast, kan op basis
van die criteria het toezicht op een juiste uitvoering en de eventuele
handhaving worden uitgevoerd. De daartoe noodzakelijke activiteiten
zullen in het structurele toezicht op de afvalhandelaren en verwerkers
redelijkerwijs inpasbaar zijn. Momenteel zijn de Europese criteria voor
metaal-, aluminium- en koperafval, glas en oud papier in een gevorderd
stadium van voorbereiding. In die gevallen waarvoor geen Europese
criteria zijn of zullen worden vastgesteld, hebben lidstaten de
bevoegdheid om per geval te beslissen of een bepaalde afvalstof niet
langer een afvalstof is. Over een dergelijk besluit dient vervolgens de
Europese Commissie te worden geïnformeerd.
Vanaf het moment dat een stof geen afvalstof meer is, moet vanzelfsprekend voldaan worden aan andere regelgeving voor zover deze van
toepassing is. In dit verband zijn bijvoorbeeld van belang de bepalingen
uit de REACH regelgeving (EU-verordening 1907/2006/EG betreffende
Registratie, Evaluatie en Autorisatie van Chemische stoffen). Op het
moment dat een ex-afvalstof op de markt wordt verhandeld zal de stof in
beginsel aan de registratieverplichtingen volgens REACH moeten

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 392, nr. 7

8

voldoen. Strikt genomen heeft de REACH regelgeving een vangnetfunctie
in relatie tot de afvalstoffenwet- en regelgeving.
Artikelen
Met betrekking tot de artikelen stelden de leden van de VVD-fractie enkele
vragen waarop ik hieronder inga.
Met betrekking tot de uitsluiting van geologische opslag van CO2 merk ik
op dat als gevolg van deze uitsluiting een CO2-stroom die is bestemd voor
ondergrondse opslag, niet onder de afvalwetgeving valt, met uitzondering
van projecten met een totale geplande opslagcapaciteit van minder dan
100 kiloton met het oog op onderzoek, ontwikkeling of testen van nieuwe
producten en procedés. Dat betekent dat de geplande testlocaties voor
CO2-opslag niet onderworpen zijn aan toetsing aan de afvalwet- en
regelgeving en dat uit dien hoofde een vergunning- of meldingplicht niet
aan de orde is. De uitzondering voor de locaties kleiner dan 100 kiloton zal
op de testlocaties niet van toepassing zijn. In de context van de problematiek van CO2-afvang en -opslag is doorgaans sprake van locaties die
een veelvoud groter zijn dan de genoemde 100 kiloton. Mocht in de sfeer
van wetenschappelijk onderzoek een opslaglocatie aan de orde zijn van
maximaal 100 kiloton, dan is de afvalwet- en regelgeving dus wel van
toepassing, vanzelfsprekend voor zover andere uitzonderingen van het
afvalregime niet van toepassing zijn.
Het wettelijk kader voor CO2-opslaglocaties wordt geregeld in Richtlijn
2009/31/EG betreffende de geologische opslag van kooldioxide. Kortweg
bepaalt de richtlijn dat opslaglocaties niet mogen worden geëxploiteerd
zonder een opslagvergunning. De opslagvergunning moet het belangrijkste instrument zijn om te waarborgen dat aan de wezenlijke eisen van
deze richtlijn wordt voldaan en dat de geologische opslag derhalve op een
voor het milieu veilige wijze plaatsvindt.
Op de vraag van de aan het woord zijnde leden inzake het mogelijk dubbel
betalen als gevolg van afvalstoffenheffing en verpakkingenbelasting
verwijs ik graag naar de eerdere beantwoording van vragen daaromtrent,
waarin is aangegeven dat de bestaande kaders, dat wil zeggen de
desbetreffende afspraken uit de Raamovereenkomst en de relevante
wettelijke verplichtingen inzake de afvalstoffenheffing, voorzien in het
voorkomen van de dubbele betaling (Kamerstukken II 2008–2009, 28 694
nr. 77 en Aanhangsel Handelingen II 2009–2010, nr. 172 )
De leden van de VVD-fractie, alsmede de leden van de SP – via de
gevraagde reactie op de brief van de NVRD – en de leden van de
D66-fractie en de ChristenUnie-fractie vroegen wie verantwoordelijk is
voor de verwerking van ingezameld afval, nu dat, zoals de leden van de
ChristenUnie-fractie in het verslag aangeven, niet in de wet is geregeld.
Ik merk daaromtrent op dat onderscheid moet worden gemaakt in een
tweetal situaties. De eerste is die waarin het beheer van bepaalde
afvalstoffen is overgedragen aan producenten en importeurs in het kader
van de producentenverantwoordelijkheid. In de gevallen waarvoor geen
producentenverantwoordelijkheid bestaat, ligt die verantwoordelijkheid,
voor zover het huishoudelijke afvalstoffen betreft, bij gemeenten op grond
van artikel 10.21 van de Wet milieubeheer. In die bepaling is, zoals de
betreffende leden terecht opmerkten, enkel de verplichting voor
inzameling opgenomen. Uit die verplichting vloeit echter direct voort dat
ook het traject na inzameling dient te worden verzorgd. Uit het stelsel van
de Wet milieubeheer inzake inzameling en afgifte van afvalstoffen vloeit
voort dat enkel aan daartoe bevoegde personen mag worden afgegeven
(artikel 10.37 van de Wet milieubeheer). In combinatie met de uit artikel
8.13, tweede lid, onderdeel b, van de Wet milieubeheer voortvloeiende
verplichting voor het bevoegd gezag om bij de vergunningverlening voor

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 392, nr. 7

9

afvalverwerkende bedrijven rekening te houden met het LAP, is een
verantwoorde verwerking van afvalstoffen gewaarborgd.
Voor zover wordt verwezen naar de juridische procedures merk ik op dat
de situatie als door de voornoemde leden – alsmede de NVRD – wordt
geschetst, niet het gevolg is van het niet expliciet opnemen van de
verantwoordelijkheid van gemeenten voor de verwerking, maar door het
feit dat er meerdere gegadigden zijn voor de verwerking van het door
gemeenten ingezamelde afval. Nu gemeenten in de regel niet zelf de
verwerker zijn, zullen zij deze werkzaamheden door anderen moeten laten
verrichten. Deze situatie wordt niet anders indien in de Wet milieubeheer
expliciet zou worden aangegeven dat de gemeenten verantwoordelijk zijn
voor de verwerking. Ook dan zullen zij de verwerking door anderen
moeten laten uitvoeren, waarbij gebruik gemaakt wordt van bedrijven die
opereren in een open markt. Juridische procedures zijn dan niet uit te
sluiten.
Gezien het voorgaande zie ik dan ook geen reden expliciet in de Wet
milieubeheer op te nemen dat gemeenten verantwoordelijk zijn voor de
verwerking van afvalstoffen.
De leden van de VVD-fractie, alsmede de leden van de SP – via de brief
van de NVRD –, de leden van de D66-fractie en de leden van de
ChristenUnie-fractie vroegen waarom in de wijziging van artikel 10.17 van
de Wet milieubeheer is opgenomen dat de organisatorische en financiële
verantwoordelijkheid ook slechts «gedeeltelijk» kan worden overgedragen
in het kader van de producentenverantwoordelijkheid. Deze leden vroegen
zich af of dit niet te veel ruimte biedt voor discussies over wie nu precies
verantwoordelijk is. Het is echter geenszins de bedoeling geweest de
verantwoordelijkheid te beperken en deze voor één en hetzelfde product
bij meerdere partijen neer te leggen. Het «gedeeltelijk» is slechts
opgenomen om een knip te kunnen leggen in de verantwoordelijkheden
als dat opportuun of kostenefficiënter zou zijn. Gelet op de hierover
gestelde vragen en de gemaakte opmerkingen is dat bij nader inzien
minder gelukkig. De zinsnede «geheel of gedeeltelijk» is derhalve in de bij
deze nota gevoegde nota van wijziging geschrapt (onderdeel C).
In reactie op de vraag van de leden van de SP-fractie welke definities uit
de kaderrichtlijn worden overgenomen en hoe zij gaan gelden, merk ik op
dat alle definities uit de kaderrichtlijn zo letterlijk mogelijk worden
overgenomen in het Nederlands recht. In de transponeringstabel bij de
memorie van toelichting is per definitie aangegeven op welke wijze de
implementatie plaatsvindt. In concreto komt het erop neer dat, enkele
uitzonderingen daargelaten, de definities op grond van artikel I, onderdeel
A, onder 1, van het wetsvoorstel hun plaats krijgen in artikel 1.1, eerste lid,
van de Wet milieubeheer. Uitzonderingen daarop zijn de definities van
«afgewerkte olie», «regeneratie van afgewerkte olie», «bio-afval» en
«beste beschikbare technieken», welke een plaats krijgen respectievelijk
hebben in algemene maatregelen van bestuur, het LAP dan wel de Wet
algemene bepalingen omgevingsrecht.
Voor wat betreft de vragen van de leden van de SP-fractie met betrekking
tot artikel I, onderdeel A, onder 5, van het wetsvoorstel, zij opgemerkt dat
er met betrekking tot de betreffende bepaling geen sprake is van een
«toezegging» dat iets na bijmenging een gevaarlijke afvalstof blijft. Met de
betreffende bepaling wordt mede invulling gegeven aan artikel 7 van de
kaderrichtlijn. Op grond van dat artikel uit de kaderrichtlijn mag een
lidstaat een specifieke afvalstof die als gevaarlijke afvalstof in de bij
Beschikking 2000/532/EG opgestelde lijst van afvalstoffen is opgenomen
en die geen van de in bijlage III genoemde eigenschappen bezit, als
niet-gevaarlijke afvalstof aanmerken. Dit is echter niet toegestaan indien
het gaat om verdunning of vermenging met het oogmerk om de
oorspronkelijke concentraties van gevaarlijke stoffen onder de drempel-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 392, nr. 7

10

waarde voor kenmerking als gevaarlijk afval te brengen. Een dergelijke
handeling zou bovendien in strijd zijn met het voorgestelde mengverbod
van artikel 10.54a van de Wet milieubeheer. Dit betekent dat ook na
bijmenging sprake blijft van een gevaarlijke afvalstof. Voor handhaving en
bewijslastverdeling gelden de reguliere procedures.
Met betrekking tot de vragen van de leden van de SP-fractie ten aanzien
van onderdeel F deel ik het volgende mede. Per saldo is er geen sprake
van een verschil tussen de Europese afvalhiërarchie en de nationale
hiërarchie zoals die tot nu toe geldt (de zogeheten ladder van Lansink). De
doelen die worden nagestreefd zijn identiek, namelijk het voorkómen van
het ontstaan van afval, het bereiken van zo veel mogelijk recycling of
andere nuttige toepassingen en als laatste optie de verwijdering van afval.
Er is wel een tweetal verschillen in de sfeer van afbakening die in
materiële zin echter geen effect zal hebben op het eindresultaat.
Het eerste verschil tussen de Europese en de huidige nationale hiërarchie
betreft de directe koppeling van hergebruik van producten aan het begrip
preventie in de nieuwe situatie. Hergebruik van producten als zodanig is
in de nieuwe situatie geen separate sport meer op de ladder maar is als
element opgenomen binnen de hoogste prioriteit van de Europese
hiërarchie.
Het tweede verschil is de invoeging van de nieuwe categorie «voorbereiding voor hergebruik» als tweede sport op de ladder, na preventie.
Hierbij gaat het om het controleren, schoonmaken of repareren van
afvalstoffen met het doel deze uiteindelijk weer opnieuw te gebruiken. Het
gaat doorgaans om aanvankelijk afgedankte producten die op eenvoudige
wijze kunnen worden gerepareerd en daarmede een levensduurverlenging krijgen, veelal via de markt voor tweedehands goederen.
Hergebruik van producten heeft dus een hoge positie in de Europese
afvalhiërarchie maar goed beschouwd heeft het die positie feitelijk ook al
in de huidige nationale hiërarchie. De Europese afvalhiërarchie hanteert
enige andere bewoordingen maar is al met al vergaand vergelijkbaar met
de huidige nationale hiërarchie.
Op de vraag van de leden van de SP-fractie inzake onderdeel M welke
criteria worden gehanteerd bij wat «passend» is merk ik het volgende op.
De reden om «bijzonder aangewezen» te vervangen door «passend» is dat
het eerste criterium aanzienlijk zwaarder is. Door de wijziging komt artikel
10.15, derde lid, van de Wet milieubeheer meer in lijn met de ruime
bevoegdheid die de kaderrichtlijn aan lidstaten biedt. De term passend is
afkomstig uit artikel 8, tweede lid, van de kaderrichtlijn waar wordt
aangegeven dat de maatregelen passend moeten zijn. Passend betekent
dat er moet worden gemotiveerd hoe de technische uitvoerbaarheid,
economische haalbaarheid en effecten in hun totaliteit op het milieu, de
volksgezondheid en de maatschappij, met inachtneming van de noodzaak
een goede werking van de interne markt te garanderen, zijn gewogen. De
motivering zal minder intensief hoeven te focussen op de speciale positie
van inrichtingen dan dat bij «bijzonder aangewezen» het geval is. Op de
vervolgvraag van de aan het woord zijnde leden in hoeverre het economisch belang van producenten een rol speelt bij het bepalen van wat
passend is merk ik op dat de kaderrichtlijn en het wetsvoorstel economische haalbaarheid benoemen als een belang waarmee rekening moet
worden gehouden. Dat geldt ook voor de effecten op de maatschappij,
waarbij de goede werking van de interne markt moet worden gegarandeerd, in combinatie met de andere belangen die worden genoemd,
waarbij als uitkomst van deze belangenafweging het totaaloordeel
passend behoort. Onder passend valt verder tevens proportionaliteit,
subsidiariteit en non-discriminatie. Het economische belang is een
prominente afwegingsgrond, maar zal altijd in samenhang moeten
worden bekeken met de technische uitvoerbaarheid en de effecten op het

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 392, nr. 7

11

milieu, de volksgezondheid en de maatschappij, waarbij tevens expliciet
aandacht voor een economische belang, de werking van de interne markt,
aan de orde komt.
Op de vragen van de leden van de SP-fractie met betrekking tot onderdeel
O ben ik onder het kopje «Doelen van de richtlijn» onder recyclingmaatschappij al ingegaan.
Zoals eerder is aangegeven, wordt – dit in antwoord op de vragen van de
leden van de SP-fractie met betrekking tot onderdeel R – de verwerking
van afvalstoffen met name gestuurd door de minimumstandaarden in het
LAP. De door de Kamer gewenste regels voor sorteren en verwerken zijn
opgenomen in het LAP en in de van toepassing zijnde minimumstandaarden en maken daardoor onderdeel uit van het afvalbeheerbeleid in
Nederland.
De regering geeft met het LAP aan hoe het afvalbeheer in Nederland moet
worden uitgevoerd. Bij het opstellen van dat plan wordt rekening
gehouden met zowel ecologische als economische factoren. In het
algemeen kan worden gesteld dat de verwerking van afvalstoffen conform
het LAP op dit moment de hoogst haalbare ecologische verwerking
oplevert binnen de economische randvoorwaarden.
In het LAP is echter ook aangegeven dat de regering blijft streven naar het
zoveel mogelijk beperken van de milieudruk door afvalbeheer. Dat
betekent dus dat dit LAP geen eindpunt is en dat de verwerking van afval
in de toekomst zo mogelijk nog hoogwaardiger kan worden dan het nu al
is.
Op de vragen van de leden van de D66-fractie inzake de gescheiden
inzameling van afvalstoffen en inzake bijlage IV van de richtlijn is hiervoor
onder het kopje «Doelen van de richtlijn» onder recyclingmaatschappij
ingegaan.
Ten aanzien van de voorgestelde comitologie vroegen de leden van de
D66-fractie waarom gekozen is voor deze vorm. Tevens vroegen deze
leden of, gezien de vrij brede definitie van de bevoegdheden van het
voorgestelde Regelgevend Comité, de regering uiteen kan zetten op welke
wijze de Raad, het Europese Parlement (EP) en de Kamer invloed hebben
op de werkzaamheden van het comité.
In de kaderrichtlijn zijn voor enkele onderwerpen uitvoerende bevoegdheden gedelegeerd aan de Commissie. In de wandelgang wordt deze
constructie wel «comitologie» genoemd. De voorbereiding van maatregelen vindt dan plaats in een comité dat wordt voorgezeten door een
vertegenwoordiger van de Commissie en dat is samengesteld uit
vertegenwoordigers van de lidstaten. Het zogenaamde comitologiebesluit
regelt de toepasselijke procedure. In de kaderrichtlijn komen twee soorten
delegatie voor: regelgeving en regelgeving met toetsing. De procedure
voor regelgeving met toetsing wordt gebruikt als het gaat om maatregelen van algemene strekking tot wijziging van niet-essentiële onderdelen
van een basisbesluit (in dit geval de kaderrichtlijn). Dat geldt ook indien de
wijziging behelst dat sommige van deze niet-essentiële onderdelen
worden geschrapt of dat de richtlijn of verordening wordt aangevuld met
niet-essentiële onderdelen (artikel 2, tweede lid, van het comitologiebesluit). Bij deze procedure heeft het EP een positie die nagenoeg gelijk is
aan die van de Raad. Het kan uitvoeringsmaatregelen blokkeren met een
gewone meerderheid van zijn leden.
De regelgevingsprocedure – dus zonder de zgn. toetsing – wordt gebruikt
voor maatregelen van algemene strekking die ten doel hebben essentiële
onderdelen van een basisbesluit toe te passen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 392, nr. 7

12

Voor deze procedures is door de Europese wetgever gekozen omdat de te
delegeren besluiten aan de voorwaarde daarvoor voldoen: niet-essentiële
elementen van het basisbesluit wijzigen of aanvullen betekent regelgeving
met toetsing, essentiële elementen daarvan toepassen betekent
regelgevingsprocedure.
De mate waarin de Raad en het EP bij de totstandkoming van comitologiemaatregelen zijn betrokken, varieert naar gelang de comitologieprocedure. Bij de regelgevingsprocedure heeft de Raad gedurende drie
maanden de tijd om bezwaar te maken tegen een voorstel van de
Commissie dat door het Comité is aangenomen. Bij geen bezwaar worden
de maatregelen vastgesteld, bij bezwaar niet. Als het Comité het Commissievoorstel niet aanneemt of geen besluit daarover neemt, gaat het
voorstel naar de Raad en naar het Europese Parlement. Het EP kan dan
aan de Raad meedelen dat het meent dat de Commissie buiten haar
bevoegdheden is getreden. De Raad moet een besluit nemen binnen een
in het basisbesluit aangegeven termijn, die niet langer is dan drie
maanden. Dat besluit kan inhouden dat de Raad zelf de maatregel
vaststelt. Als de Raad zich tegen het voorstel verzet, is de Commissie weer
aan zet. Die kan hetzij het voorstel opnieuw in het Comité aanhangig
maken, hetzij een gewijzigd voorstel indienen bij de Raad, hetzij een
voorstel voor een richtlijn of verordening indienen, dat de normale
wetgevingsprocedure volgt (dus niet in comitologie).
Bij de regelgevingsprocedure met toetsing hebben zowel de Raad als het
EP drie maanden de tijd om bezwaar te maken tegen een positief besluit
van het Comité op een Commissievoorstel. Zij toetsen dan alleen aan de
bevoegdheidstoedeling in het basisbesluit of aan doel of inhoud daarvan
en aan het subsidiariteits- of het evenredigheidsbeginsel. Als er geen
bezwaar komt, wordt de maatregel vastgesteld. Als er een negatief
oordeel van het Comité komt of als er geen oordeel komt, gaat het
voorstel naar de Raad en ter kennisneming naar het EP. De Raad heeft dan
twee maanden om bezwaar te maken. Gebeurt dat, dan strandt het
voorstel. Maakt de Raad geen bezwaar (uitdrukkelijk of door geen besluit
te nemen), dan wordt het voorstel aan het EP voorgelegd. Dit heeft dan op
zijn beurt vier maanden voor het maken van bezwaar. Het toetst dan aan
de bevoegdheidstoedeling in het basisbesluit, doel of inhoud daarvan en
aan het subsidiariteits- of het evenredigheidsbeginsel. Bij geen bezwaar
wordt het voorstel vastgesteld door de Raad of de Commissie. Maakt het
EP wel bezwaar, dan strandt het voorstel alsnog. De Commissie kan dan
het Comité een gewijzigd ontwerp voorleggen of ze kan een voorstel voor
een richtlijn of verordening indienen, dat de normale wetgevingsprocedure doorloopt.
Indien in een dergelijke procedure onderwerpen aan de orde komen die
politiek in Nederland de belangstelling staan of waarvan verwacht mag
worden dat zij in die belangstelling kunnen komen, worden deze aan de
Tweede Kamer gemeld, waarna daarover desgewenst schriftelijk of
mondeling kan worden overlegd.
Aan het begin van dit onderdeel inzake Artikelen is mede ingegaan op de
vragen van de leden van de D66-fractie inzake de verwerking van
ingezameld huishoudelijk afval.
Reeds eerder in dit onderdeel is op de vragen van de leden van de
VVD-fractie, alsmede de leden van de fractie van de SP – via de brief van
de NVRD –, de leden van de D66-fractie en de leden van de ChristenUniefractie over de wijziging van artikel 10.17 van de Wet milieubeheer
ingegaan.
Op de vragen van de leden van de D66-fractie inzake artikel 10.2 van de
kaderrichtlijn en de nascheidingsmogelijkheden is hiervoor onder het

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 392, nr. 7

13

kopje «Doelen van de richtlijn» onder recyclingmaatschappij medeingegaan.
In antwoord op de vraag van de leden van de ChristenUnie-fractie inzake
nuttige toepassing merk ik op dat het verbranden van afvalstoffen in een
afvalverbrandingsinstallatie met een R1-status een handeling is van
nuttige toepassing. Het gegeven dat er voor de betreffende afvalstoffen
ook een meer hoogwaardige vorm van nuttige toepassing mogelijk is,
verandert niets aan de status van de betreffende afvalverbrandingsinstallatie. In het LAP zijn echter minimumstandaarden opgenomen. Deze
geven, zoals eerder aangegeven, de minimale hoogwaardigheid aan van
de verwerking van een bepaalde afvalstof of categorie van afvalstoffen.
Indien er voor bepaalde afvalstoffen een minimumstandaard is die
hoogwaardiger is dan verbranden in een afvalverbrandingsinstallatie met
een R1-status dan is deze laatste verwerkingsmethode geen optie meer
voor de betreffende afvalstof.
De leden van de ChristenUnie-fractie vroegen verder waarom in de
richtlijn «recycling van hoge kwaliteit» is opgenomen terwijl volgens de
memorie van toelichting de toevoeging «hoge kwaliteit» niet in de
Nederlandse wetgeving behoeft te worden overgenomen aangezien dat
inherent zou zijn aan het begrip recycling. De toevoeging is op verzoek
van het Europees Parlement in de richtlijn opgenomen, echter zonder
nadere invulling van dat begrip. De term «recycling van hoge kwaliteit» is
nergens gedefinieerd, noch in de kaderrichtlijn, noch in de nationale
wetgeving. Er is geen onderscheid in mate van kwaliteit van recyclingshandelingen. Ook de definitie van recycling kent geen onderscheid, net
zomin als de bijlage van R-handelingen. Hoge kwaliteit kan niet gelijk
worden gesteld met haalbaarheid. Kwaliteit slaat op de hoogwaardigheid
van een bepaalde maatregel, dus op het resultaat van een maatregel,
terwijl haalbaarheid enkel iets zegt over de mate waarin een maatregel
technisch, economisch, sociaal en anderszins kan worden uitgevoerd,
ongeacht de bruikbaarheid van het eindresultaat.
Op de vragen van de leden van de ChristenUnie-fractie inzake artikel 10.21
van de Wet milieubeheer is hiervoor ingegaan onder het kopje «Doelen
van de richtlijn» onder recyclingmaatschappij respectievelijk onder het
kopje Artikelen medeingegaan.
De geldingsduur van het recent vastgestelde LAP – dit in antwoord op
desbetreffende vragen van de leden van de ChristenUnie-fractie – is geen
belemmering voor het opnemen van afvalpreventieprogramma’s of de
ontwikkeling van een beleid voor de hele materiaalketen. Het LAP kan
immers op elk moment, indien nodig, worden gewijzigd. Op het moment
dat er bijvoorbeeld verplichte afvalpreventieprogramma’s zijn, kunnen die
volgens de daarvoor in de Wet milieubeheer opgenomen procedure in het
geldende LAP worden verwerkt.
In de memorie van toelichting is aangegeven dat dit te zijner tijd in ieder
geval zal gebeuren om te voldoen aan de bepalingen inzake de afvalpreventieprogramma’s. Als op dat moment ook andere zaken moeten worden
gewijzigd, kunnen die worden meegenomen. Of op dat moment een
integrale herziening van het LAP noodzakelijk of wenselijk is, kan nu nog
niet worden aangegeven. Mocht zo’n integrale wijziging echter wel nodig
zijn of voor de hand liggen, dan zal dat tezelfdertijd gebeuren.
De leden van de ChristenUnie-fractie vroegen verder waarom de
toevoeging aan artikel 10.3 van de Wet milieubeheer niet wordt
opgenomen in artikel 10.7 van de Wet milieubeheer. Het betreft de
toevoeging dat het LAP moet voldoen aan het bij of krachtens de
Kaderrichtlijn afvalstoffen daaromtrent bepaalde, met inbegrip van

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 392, nr. 7

14

hetgeen bij of krachtens die richtlijn is bepaald met betrekking tot
afvalpreventieprogramma’s. Genoemde leden constateren dat artikel 10.7
reeds criteria bevat voor de inhoud van het LAP. Ik merk hierover op dat
de voorgestelde toevoeging aan artikel 10.3 van de Wet milieubeheer is
bedoeld om zeker te stellen dat het LAP dient te voldoen aan alle eisen die
voortvloeien uit het bij of krachtens de kaderrichtlijn bepaalde. Artikel 10.7
van de Wet milieubeheer bevat de onderwerpen die in ieder geval in het
LAP aan de orde moeten komen. Er is echter zeker sprake van enige
overlap. Met de aan het woord zijnde leden ben ik het eens dat opneming
van de voorgestelde wijziging in artikel 10.7 meer voor de hand ligt. Ik
neem daarom het voorstel over. Ik heb daartoe bij nota van wijziging die
tegelijk met deze nota is ingediend, de betreffende wijziging naar artikel
10.7, eerste lid, van de Wet milieubeheer verplaatst (zie de onderdelen A
en B van de nota van wijziging).
Het integraal opnemen van de betreffende criteria uit de kaderrichtlijn
waar het LAP en de preventieprogramma’s aan moeten voldoen, zoals de
leden van de ChristenUnie-fractie voorstellen, is echter naar mijn mening
minder zinvol en leidt eerder tot verwarring. De betreffende opdrachten
zijn feitelijk enkel aan de minister gericht. De minister is ook zonder de
opname van een lijst aan criteria gehouden die criteria te volgen.
Bovendien mag van de minister worden verwacht kennis te hebben van
de betreffende normen. De hoofdlijnen zijn wel opgenomen in het
wetsvoorstel zodat voor eenieder kenbaar is waar het om gaat. Bovendien
is het onmogelijk om de diverse criteria alle in de wet op te nemen
aangezien diverse criteria uit de kaderrichtlijn nog moeten worden
ingevuld op Europees vlak en een aantal criteria ook regelmatig
aangevuld zal worden.
Op de vragen van de leden van de ChristenUnie-fractie inzake gescheiden
inzameling (criteria voor nascheiding) en de artikelen 10.29 en 10.47
(reeds bestaande praktijk van nascheiding) is hiervoor onder het kopje
«Doelen van de richtlijn» onder recyclingmaatschappij medeingegaan.
De vraag ten slotte van de leden van de ChristenUnie-fractie inzake de
gehele of gedeeltelijke financiële producentenverantwoordelijkheid
(artikel 10.17) is hierboven onder het kopje Artikelen beantwoord.
De minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer,
J. C. Huizinga-Heringa

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 392, nr. 7

15