Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2017–2018

21 501-07

Raad voor Economische en Financiële Zaken

Nr. 1480

BRIEF VAN DE MINISTER VAN FINANCIËN
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 29 januari 2018
In het kader van de derde voortgangsmissie van het ESM-programma van
Griekenland hebben van oktober tot en met december 2017 missies van
de instituties1 in Griekenland plaatsgevonden om de voortgang van het
ESM-programma te beoordelen. Tijdens deze missies zijn afspraken
gemaakt over het pakket aan prior actions dat geïmplementeerd moet
worden voor de afronding van de derde voortgangsmissie. Deze
afspraken zijn opgenomen in een nieuw aanvullend memorandum van
overeenstemming. De instituties hebben in een voortgangsrapportage
verslag uitgebracht van de implementatie van deze prior actions. Op basis
van deze voortgangsrapportage heeft de Eurogroep op 22 januari jl. de
implementatie van bijna alle prior actions voor de afronding van de derde
voortgangsmissie verwelkomd.
Met deze brief informeer ik de Tweede Kamer over de voornaamste
conclusies van de voortgangsrapportage van de derde voortgangsmissie
van het ESM-programma voor Griekenland. De voortgangsrapportage en
het statement van de Eurogroep van 22 januari jl. over Griekenland zijn
met het aanvullende memorandum van overeenstemming en de
technische bijlage van het memorandum van overeenstemming bij deze
brief gevoegd2.
Uit de voortgangsrapportage volgt dat 95 van de 110 prior actions voor de
afronding van de derde voortgangsmissie geïmplementeerd zijn. De
implementatie van de overige 15 prior actions bevindt zich in een
vergevorderd stadium. De Griekse autoriteiten hebben zich eraan
gecommitteerd deze prior actions voor de Eurogroep van 19 februari
volledig te implementeren. Eén van deze prior actions betreft het afronden
van de biedingenfase voor de verkoop van 66% van de aandelen van
gasnetbeheerder DESFA, waarvoor de instituties in december al akkoord
1

Europese Commissie, ECB en ESM. Het IMF is nauw betrokken bij de missies maar neemt nog
niet formeel deel aan het leningprogramma.
2
Raadpleegbaar via www.tweedekamer.nl.

kst-21501-07-1480
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2018

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 21 501-07, nr. 1480

1

waren met een verlengde deadline van 16 februari. Een andere
openstaande prior action richt zich op de uitvoering van elektronische
veilingen van onderpand. De instituties zijn met de Griekse autoriteiten
wetgeving overeengekomen die voorschrijft dat alle veilingen van
onderpand elektronisch plaatsvinden. De instituties willen echter
monitoren dat eind januari en begin februari ook daadwerkelijk sprake is
van een continue en ononderbroken uitvoering van veilingen.
De Eurogroep heeft de EWG gemandateerd om op basis van een
beoordeling van de instituties de afronding van de openstaande prior
actions te verifiëren. Nadat de EWG heeft geverifieerd dat de resterende
prior actions geïmplementeerd zijn, zal de Raad van gouverneurs van het
ESM besluiten over de goedkeuring van het aanvullende memorandum
van overeenstemming. Op basis van het positieve oordeel van de
instituties over de voortgang met de implementatie van de gemaakte
afspraken zal de Raad van bewind van het ESM daarna besluiten over de
uitkering van een volgende leningdeel.
Hoofdlijnen ESM-programma voor Griekenland
Het ESM-programma voor Griekenland is in augustus 2015 gestart. Als
voorwaarde voor de financiële steun van het ESM heeft Griekenland zich
gecommitteerd aan een omvangrijk hervormingspakket. Dit pakket kent de
volgende vier pilaren:
1. Herstel van de houdbaarheid van de overheidsfinanciën
2. Bewaken van financiële stabiliteit
3. Groei, concurrentiekracht en investeringen
4. Een moderne publieke sector
Het hervormingspakket is vastgelegd in een memorandum van overeenstemming dat de Europese Commissie, in overleg met de Europese
Centrale Bank, namens het ESM met Griekenland heeft vastgesteld.3 De
instituties toetsen in voortgangsrapportages of Griekenland zich aan de
afspraken in het memorandum van overeenstemming houdt. Op basis
van deze voortgangsrapportages kunnen voortgangsmissies worden
afgerond, waarna uitkering van nieuwe leningdelen kan plaatsvinden. De
Eurogroep heeft nu een principeakkoord bereikt over de derde voortgangsmissie van het ESM-programma voor Griekenland. Uw Kamer is
eerder geïnformeerd over het ESM-leningenprogramma en de voortgangsrapportages voor de eerste en tweede voortgangsmissies.4
Inhoud van de voortgangsrapportage van de derde voortgangsmissie
De voortgangsrapportage van de derde voortgangsmissie gaat in op de
voortgang die in de periode van juli 2017 tot en met februari 2018 is
geboekt met het uitvoeren van de overeengekomen hervormingen in elk
van de vier pilaren van het ESM-programma. De instituties concluderen in
de voortgangsrapportage dat het programma op schema loopt, met de
opmerking dat de Europese instituties nog een technische verificatie
zullen uitvoeren van de implementatie van de 15 openstaande prior
actions. Als bijlagen bevat de voortgangsrapportage een schuldhoudbaarheidsanalyse en een overzicht van de programmafinanciering. Daarnaast

3

Alle programmadocumentatie is beschikbaar op de website van de Europese Commissie:
https://ec.europa.eu/info/business-economy-euro/economic-and-fiscal-policy-coordination/eufinancial-assistance/which-eu-countries-have-received-assistance/financial-assistancegreece_en.
4
Kamerstuk 21 501-07, nr. 1293, Kamerstuk 21 501-07, nr. 1376, en Kamerstuk 21 501-07, nr. 1447.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 21 501-07, nr. 1480

2

wordt een overzicht gegeven van de maatregelen die Griekenland tot het
einde van het programma nog zal nemen.
Herstel houdbare overheidsfinanciën
Griekenland heeft de doelstellingen voor het primaire begrotingssaldo in
2015 en 2016 overtroffen, en waarschijnlijk overtreft Griekenland de
doelstelling voor een primair overschot van 1,75% van het bruto binnenlands product (bbp) in 2017 met een marge van ten minste 0,5% bbp. Dat
het primair overschot in 2017 hoger is dan de programmadoelstelling is
onder meer het gevolg van onderbesteding aan sociale zekerheid,
waaronder lager dan verwachte pensioenuitgaven en vertraging van
uitgaven aan activerend arbeidsmarktbeleid en een vertraagde start van
het nieuwe sociale bijstandssysteem (Social Solidarity Income). De
Griekse autoriteiten en de Europese instituties zijn daarom begin
december een pakket aan uitgaven overeengekomen dat onder meer
bestond uit gerichte sociale uitgaven. Omdat de onderuitputtingen naar
verwachting hoger uitvallen hebben de Griekse autoriteiten eind
december zelf aanvullende sociale maatregelen doorgevoerd, waarmee
de marge van 0,5% bbp ten opzichte van de doelstelling voor het primaire
saldo waarschijnlijk wordt gehandhaafd, en hebben zij het verlaagde
btw-tarief op vijf eilanden die hard geraakt worden door de migratiecrisis
verlengd tot eind juni 2018. Beëindiging van dit verlaagde btw-tarief is
toegevoegd als conditionaliteit voor de vierde voortgangsmissie.
De Griekse autoriteiten hebben als prior action voor de derde voortgangsmissie de overheidsbegroting voor 2018 aangenomen. Het primaire
begrotingsoverschot is in de raming van de Europese instituties in 2018
gelijk aan de programmadoelstelling van 3,5% bbp. Griekenland lijkt
daarnaast op schema te liggen voor de doelstelling van een primair
surplus van 3,5% bbp op middellange termijn. Sinds de start van het
programma heeft de Griekse regering structurele maatregelen in de
begroting doorgevoerd die in 2018 4,5% van het bbp aan besparingen
moeten genereren.
De autoriteiten hebben tijdens deze voortgangsmissie voortgang geboekt
met de oprichting van een onafhankelijke belastingdienst (IAPR).
Daarnaast is wetgeving geïmplementeerd om belastingontwijking tegen
te gaan, zijn de betalingsachterstanden van de overheid verder
afgebouwd, en is voortgang geboekt met de implementatie van hervormingen van overheidsaanbestedingen. In de zorgsector is wetgeving
doorgevoerd die bijdraagt aan de afbouw van betalingsachterstanden en
zijn maatregelen geïmplementeerd om zorguitgaven te begrenzen. De
Griekse autoriteiten hebben verder voortgang geboekt met de implementatie van het Social Solidarity Income en zij hebben een hervorming van
de kinderbijslag uitgevoerd die leidt tot een meer gerichte en adequate
kinderbijslag.
Financiële Stabiliteit
Gedurende het ESM-programma zijn verschillende stappen gezet om de
financiële stabiliteit in Griekenland te versterken. De nadruk van het
programma ligt op het verbeteren van de liquiditeits- en kapitaalpositie
van de banken, het verlagen van het aantal niet-presterende leningen in
het bankwezen en het verbeteren van de governance van de banken. Per
augustus is het systeem voor arbitrage (out-of-court workouts) operationeel. Dit systeem kan bijdragen aan de afbouw van niet-presterende
leningen. Daarnaast zijn maatregelen genomen om het faillissementsrecht
te moderniseren en handhaving te verbeteren, bijvoorbeeld door
wetgeving voor elektronische veilingen van vastgoed door te voeren (zie

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 21 501-07, nr. 1480

3

onder). Ten aanzien van de governance van de bankensector is de
herschikking van de samenstelling van de besturen van de vier systeemrelevante banken voltooid. De nieuwe strategie van het bankenfonds
Hellenic Financial Stability Fund (HFSF) is aangenomen, maar de
instituties merken op dat het fonds de afgelopen periode te maken had
met veelvuldige bestuurswisselingen.
Groei, concurrentiekracht en investeringen
Voor de arbeidsmarkt is het quorum bij stemprocedures voor stakingen
verhoogd naar 50% van de vakbondsleden. Daarnaast wordt de samenwerking gezocht tussen het beroepsonderwijs en het bedrijfsleven om
banencreatie te stimuleren. Op productmarkten zijn op één na alle
OESO-aanbevelingen om de concurrentie en de toegankelijkheid van
deelmarkten te vergroten ingevoerd. Met behulp van de Wereldbank is het
proces voor het verkrijgen van licenties verder vereenvoudigd. Verder
hebben de autoriteiten maatregelen genomen om restricties voor toegang
tot beschermde beroepen terug te dringen, en er is voortgang geboekt
met de hervorming van het kadaster.
Tijdens deze voortgangsmissie zijn belangrijke stappen gezet in de
hervorming van de Griekse energiemarkt. Zo is voortgang geboekt in de
privatisering van 40% van de productiecapaciteit van bruinkoolcentrales
van de Public Power Corporation (PPC) en zijn de veilingen van productiecapaciteit gecontinueerd. Ook zijn maatregelen genomen om de financiële
situatie van PPC te verbeteren. Zoals al genoemd wordt daarnaast 66%
van de aandelen van gasnetbeheerder DESFA geprivatiseerd.
Het privatiseringsfonds Hellenic Corporation of Assets and Participations
(HCAP) is volledig operationeel gemaakt als onderdeel van de tweede
voortgangsmissie. De derde voortgangsmissie bevatte enkele maatregelen om de positie van HCAP verder te versterken, zoals de afronding
van de interne reglementen en de uitwerking van een strategisch plan.
Daarnaast is een presidentieel decreet uitgevaardigd voor de goedkeuring
van het ontwikkelingsplan voor de herontwikkeling van Hellenikon, de
voormalige luchthaven van Athene. De instituties verwachten dat dit
decreet van doorslaggevend belang is voor de succesvolle afronding van
deze privatisering.
Een moderne publieke sector
De Griekse autoriteiten boeken voortgang met de implementatie van het
beleidspakket voor een modern ambtenarenapparaat. Zo zijn tijdens deze
voortgangsmissie maatregelen uitgevoerd om de mobiliteit van ambtenaren te verhogen en de selectieprocedure voor topambtenaren te
professionaliseren.
Het juridische raamwerk voor elektronische veilingen van onderpand is
versterkt. De Griekse autoriteiten zijn voornemens om vanaf 21 februari
2018 alle veilingen van onderpand elektronisch uit te voeren. Deze
veilingen moeten het makkelijker maken om onderpand uit te winnen, wat
een belangrijke bijdrage kan leveren aan de afbouw van de eerder
genoemde niet-presterende leningen. De eerste elektronische veilingen
hebben inmiddels plaatsgevonden, maar de uitvoering van zowel fysieke
als elektronische veilingen zijn in de afgelopen periode meermaals
verstoord. De instituties zullen als voorwaarde voor de uitkering van het
volgende leningdeel daarom monitoren dat eind januari en begin februari
daadwerkelijk sprake is van een continue en ononderbroken uitvoering
van veilingen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 21 501-07, nr. 1480

4

Schuldhoudbaarheidsanalyse
Na een toename van 176,8% in 2015 tot 180,8% in 2016 neemt de Griekse
overheidsschuld in 2017 nog licht toe naar 181,1%, waarna de schuld in de
schuldhoudbaarheidsanalyse vanaf 2018 naar verwachting geleidelijk zal
afnemen. In het basisscenario voor de economische groei, het primaire
begrotingsoverschot, de ontwikkeling van de rente en de privatiseringsopbrengsten daalt de schuldratio tot 96,4% in 2060. Om de gevoeligheid van
de schuldhoudbaarheidsanalyse voor zowel negatieve als positievere
aannames te illustreren worden in de voortgangsrapportage ook drie
alternatieve scenario’s gepresenteerd.
In het basisscenario stijgen de brutofinancieringskosten op termijn boven
de 20% bbp. Dit is hoger dan de grenswaarde die in de Eurogroep is
overeengekomen als niveau waaronder de Griekse schuld als houdbaar
kan worden gezien.5 De Eurogroep heeft op 15 juni jl. opnieuw bevestigd
dat men bereid is om aan het einde van het programma, op voorwaarde
dat het programma volledig is uitgevoerd, mogelijke nieuwe schuldmaatregelen in te zetten om de houdbaarheid van de Griekse schuld te
ondersteunen. Eén van deze mogelijke maatregelen is een koppeling van
de herprofilering van EFSF-leningen aan de groeirealisaties van de
Griekse economie. De Eurogroep van 15 juni jl. concludeerde dat
technisch werk aan dit groeimechanisme in 2018 van start kan gaan. De
Eurogroep van 22 januari jl. heeft de start van dit technische werk door de
EWG opnieuw bevestigd.
Programmafinanciering
Tot december 2017 is van het programma van 86 miljard euro 40,2 miljard
euro aan Griekenland uitgeleend. Op basis van geactualiseerde inschattingen van de financieringsbehoefte van Griekenland is tot het einde van
het programma nog 18,4 miljard euro nodig voor rente en aflossingen, het
afbouwen van betalingsachterstanden van de overheid en het opbouwen
van een kasbuffer. Daardoor wordt de programmabuffer momenteel
ingeschat op 27,4 miljard euro.6
Het ESM heeft een voorstel gedaan voor een leningdeel van 6,7 miljard
euro, verdeeld over twee uitkeringen van 5,7 miljard euro en 1,0 miljard
euro. De eerste uitkering bestaat uit 3,3 miljard euro voor de schuldendienst, 1,9 miljard euro voor de opbouw van een kasbuffer en 0,5 miljard
euro voor de afbouw van betalingsachterstanden van de overheid. De
tweede uitkering van 1,0 miljard euro is eveneens bestemd voor afbouw
van betalingsachterstanden van de overheid, en kan na april worden
uitgekeerd nadat de instituties hebben vastgesteld dat de eerste
0,5 miljard voor afbouw van betalingsachterstanden is aangevuld met de
inzet van 0,5 miljard euro aan eigen middelen voor afbouw van betalingsachterstanden. Een tweede voorwaarde voor deze tweede uitkering is de
continue en ononderbroken uitvoering van elektronische veilingen.

5

Zie de verslagen van de Eurogroep van 22 mei 2017 en 15 juni 2017, Kamerstuk 21 501-07,
nr. 1441 en Kamerstuk 21 501-07, nr. 1446.
6
De lager dan voorziene financieringsbehoefte komt vooral doordat minder middelen nodig
waren voor de herkapitalisatie van de banken (het programma voorzag in maximaal 25 miljard
euro voor dit doel; daarvan is 5,4 miljard euro gebruikt waarvan inmiddels 2 miljard euro is
terugbetaald). Ook was het begrotingssaldo in 2015 en 2016 hoger dan verwacht.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 21 501-07, nr. 1480

5

Met een uitkering van 6,7 miljard euro zal het totale uitgekeerde bedrag
van dit ESM-programma stijgen tot 46,9 miljard euro en de uitstaande
vordering van het ESM op Griekenland toenemen tot 44,9 miljard euro.7
Conclusie
Het kabinet verwelkomt het aanvullende beleidspakket dat Griekenland
met de instituties is overeengekomen en is voornemens om in de ESM
Raad van Gouverneurs het aanvullende memorandum van overeenstemming goed te keuren. Daarnaast verwelkomt het kabinet de positieve
conclusie van de instituties en de Eurogroep over de voortgang in het
ESM-programma. Nadat de EWG heeft geverifieerd dat de Griekse
autoriteiten de resterende prior actions geïmplementeerd hebben, is het
kabinet voornemens om op basis van de voortgangsrapportage en de
verificatie door de EWG in de ESM Raad van Bewind in te stemmen met
het verstrekken van een leningdeel van 6,7 miljard euro aan Griekenland.
De Minister van Financiën,
W.B. Hoekstra

7

Het verschil tussen de uitgekeerde en uitstaande bedragen is te verklaren door de terugbetaling
van 2 miljard euro in februari 2017 van het leningdeel dat gebruikt is voor de herkapitalisatie
van de banken.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 21 501-07, nr. 1480

6