;(ii
RanriOrt
21erz:e
S )::s WW
tw«rg
afw2grgs(a[1?)[
Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid
directie Werknemersregelingen

VERTROUWELIJK
30 september 2019

Rapport Onderzoek misbruikrisico's WW en ontwikkeling afwegingskader, kenmerk 201800273 003.026
KPMG Advisory N.V.
KPMG Forensic
Postbus 74500
1070 DB Amsterdam

Laan van Langerhuize 1
1186 DS Amstelveen
Telefoon (020) 656 7890

Vertrouwelijk
Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid
Parnassusplein 5
2511 VX DEN HAAG
Den Haag, 30 september 2019
Geachte opdrachtgever,
In overeenstemming met uw offerteaanvraag met kenmerk
201800273.003.026 de dato 16 april 2019 en ons hierop volgende voorstel
van 8 mei 2019, doen wij u hierbij ons rapport toekomen naar aanleiding van
onze werkzaamheden.
Het doel van de opdracht zoals aan ons verstrekt was om u inzicht te
verschaffen in de manieren waarop werknemers (en werkgevers) misbruik
kunnen maken van het systeem van de WW en het ontwikkelen van een
afwegingskader.
Ons advies in dit rapport is uitsluitend gebaseerd op de uitkomsten van de
overeengekomen werkzaamheden en de uitkomsten daarvan. Wij zullen onze
rapportage niet aanpassen naar aanleiding van toekomstige veranderingen,
aanpassingen in wet- en regelgeving of gewijzigde juridische en
administratieve interpretaties van wet- en regelgeving.
Wij bedanken alle in het onderzoek betrokken personen van ABDTOPConsult,
SZW en UWV voor de open en constructieve samenwerking bij het verrichten
van onze werkzaamheden en de totstandkoming van onze rapportage.
Tot het verstrekken van nadere toelichting zijn wij gaarne bereid.
Hoogachtend,
KPrar—AriuiQnry N.V.

-Caroline' Molenaar
Partner

14iá

20'19 KPMG Advisory N.V ingeschreven bij het handelsregister in Nederland onder nummer 30263692 is lid van hot KPMG-netvverl< van zelrsteridige ondernemingen die verbonden zijn een KPMG
International Cooperative KPMG International), een Zwitserse entiteit. Alle rechten voorbehouden.

2

Rapport Onderzoek misbruikrisico's WW en ontwikkeling afwegingskader, kenmerk 201800273.003.026

S3 C E\e
Managementsamenvatting

5

4. Interne beheersing

1. Introductie

9

4.1 Inleiding
4.2 Beheersingsmaatregelen
4.3 Resulterende netto risico's
4.4 Resumé

1.1 Inleiding
1.2 Aanleiding
1.3 Doel en scope van de werkzaamheden
1.4 Aard en beperkingen
1.5 Aanpak en werkzaamheden
1.6 Leeswijzer

2. Context

5. Typering risico's

14

2.1 Inleiding
2.2 Beleidscontext
2.3 WW op hoofdlijnen
2.4 Grensoverschrijdende wetstoepassing
2.5 Uitvoeringsorganisatie UWV
2.6 WW-proces
2.7 WW-cijfers
2.8 Resumé

3. Risicoanalyse
3.1 Inleiding
3.2 Risicoanalyse UWV
3.3 Aanvullende risicoanalyse
3.4 Resumé

30

5.1 Inleiding
5.2 Typering risico's door UWV
5.3 Aanvullende typering risico's
5.4 Mogelijk aanvullende beheersingsmaatregelen
5.5 Resumé

6. Afwegingskader

24

27

36

6.1 Inleiding
6.2 Achtergrond calculus verkeerde wetstoepassing
6.3 Invulling calculus verkeerde wetstoepassing
6.4 Apparaatsdruk
6.5 Verankering risicoanalyse
6.6 Vertaling naar andere wetgeving
6.7 Resumé

er 2019 KPMG Advisory KV ingeschreven bij het handelsregister 111 Nederland onder nummer ?;32C3682 is lid van het KPMG netwerk van zelfstandige ondernemingen die verbonden zijn aan KPMG
International Cooperative (KPMG International). een Zwirserse entiteit. Alle rechten voorbehouden

3

Rapport Onderzoek misbruikrisico's WW en ontwikkeling afwegingskader, kenmerk 201800273.003.026

in

e"'"1

[J:S

#0-1

2

EV [v3-v-t

Bijlagen

41

Bijlage A: Overzicht bruto risico's
Bijlage B: Overzicht bruto risico's incl. interne beheersing
Bijlage C: Overzicht netto risico's
Bijlage D: Overzicht netto risico's incl. typering
Bijlage E: Visualisatie netto risico's in risicomatrix
Bijlage F: Overzicht opzet afwegingskader
Bijlage G: Rekenvoorbeelden calculus verkeerde
wetstoepassing

0;) 2010 KPMG Advisory N.V., Ingeschreven bij het handestegister in Nederland onder nummer n26'3082. is lid van het KPMG-netwerk' van aeIfstandiye ondernemingen die verbonderJ zijn aan KPMG
International Coopeiatiye (KPMG InteJnationan een Zwitserse entiteit. Alle rechten voorbeMuden

4

CY)
C17
C D c11)
)
CD
c\-)

CD

)

1

Rapport Onderzoek misbruikrisico's WW en ontwikkeling afwegingskader, kenmerk 201800273.003.026

MalEP

C

Dit onderzoek bestaat uit twee onderdelen. Het eerste onderdeel verstrekt
antwoord op navolgende onderzoeksvragen:
1.

Welke misbruikrisico's kunnen worden onderkend in het systeem van de
WW in relatie tot de wet- en regelgeving WW?

2. Hoe kunnen deze risico's getypeerd worden op de aspecten aard,
omvang (= kans x impact) en beïnvloedbaarheid?
3.

Op welke wijze zijn in het systeem maatregelen genomen om de risico's
te mitigeren?

Het tweede onderdeel van het onderzoek heeft betrekking op het ontwikkelen
van een afwegingskader inzake het in kaart brengen van de risico's op
verkeerde wetstoepassing voor de socialezekerheidswetten.
Achtergrond
In uitzendingen van Nieuwsuur is aandacht besteed aan fraude met WWuitkeringen door Poolse arbeidsmigranten. Nieuwsuur meldde dat personen
ten onrechte WW-uitkeringen ontvangen, omdat zij niet, zoals de regels dat
vereisen in Nederland verblijven tijdens hun uitkering. Ze zouden hierbij
worden bijgestaan door malafide tussenpersonen. Ook zou bij de toekenning
van de WW-aanvraag door UWV niet worden gecontroleerd of het ontslag
van de Poolse arbeidsmigrant onvrijwillig was.
Naar aanleiding van deze uitzendingen heeft de Tweede Kamer (hierna: de
Kamer) vragen gesteld en aangedrongen op maatregelen. In een
Kamerdebat met de minister van SZW op 11 oktober 2018 werd door alle
politieke partijen benadrukt dat fraude met WW-uitkeringen onacceptabel is.
Naast een verantwoording voor het gevoerde beleid lichtte de minister de
maatregelen toe die UWV met SZW heeft afgesproken om fraude beter te
bestrijden. Enkele van die maatregelen zijn intensievere controle op
adressen, registratie van tussenpersonen en een extern onderzoek naar de
frauderisico's in de uitvoering van de Werkloosheidswet (hierna: WW) en de
ontwikkeling van een afwegingskader.
11:1 KPMG

tijf ttneittd ntnertr
N.V , evjesenteven 5; net ilerelebslo,jjoi,A. t,
International Coopeetive (KPMG Internabonen, een Zwaserset enttreet Alle Rechten voorbehouctet

In de publieke discussie is verschillende terminologie, zoals 'oneigenlijk
gebruik' en 'fraude', met elkaar vermengd geraakt. Deze definities moeten
ons inziens allereerst eenduidig worden neergezet om een zuivere discussie
te voeren en de interventiemogelijkheden en de verantwoordelijkheid ten
aanzien van de verkeerde wetstoepassing aan het juiste adres en op het
juiste niveau te kunnen beleggen. Met het afwegingskader en de uitgevoerde
risicoanalyse hebben wij getracht eenduidigheid terug te brengen in de
dialoog. Een aantal recente voorbeelden in de media, waaronder de
discussie over de Poolse arbeidsmigranten, ligt namelijk deels buiten het
bereik van UWV en SZW aangezien de interventiemogelijkheden (Europese)
regelaanpassingen betreffen.
Daarnaast is het van belang om proportionaliteit terug te brengen in de
discussie rondom WW-fraude. De totale omvang van de 1,2 miljoen
uitkeringen die UWV in 2018 verstrekte is ongeveer EUR 20 miljard'. Hiervan
heeft ongeveer EUR 4 miljard (260.000 uitkeringen) betrekking op de WW.
Betreffende context is essentieel voor het in perspectief plaatsen en
prioriteren van risico's volgend uit de wet en interne en externe signalen.
Zonder afbreuk te doen aan de wens om verkeerde wetstoepassing zo veel
als mogelijk te minimaliseren, bedraagt een verkeerde wetstoepassing van
bijvoorbeeld EUR 1 à 2 miljoen immers minder dan 1% van alle uitgekeerde
WW-gelden op jaarbasis.
WW-proces UWV
In de afgelopen jaren is het WW-proces van UWV sterk gewijzigd door
digitalisering die onder andere is ingegeven door bezuinigingen, evenals
door de beperking van de toets op verwijtbare werkloosheid middels een
wetswijziging in 2006. Het WW-proces is voor uitkeringsgerechtigden
inmiddels grotendeels digitaal. 97% van de WW-aanvragen gebeurt digitaal.
Resultante hiervan is dat er minder persoonlijk contact is met de aanvragers
en ontvangers van een WW-uitkering. In opzet is het WW-proces hierdoor
anoniemer geworden.
UWV Jaarverslag 2018

e:t lid :rat, net t<PMelerettly,terit van

lfstanclige r t Vert

verbonden zijn aan KPMG

6

Rapport Onderzoek misbruikrisico's WW en ontwikkeling afwegingskader, kenmerk 201800273.003.026
eV-1

ritSE

alvEttinC [vrv.-X)

De digitalisering van het WW-proces brengt op het gebied van risicoanalyse
veranderingen met zich mee, omdat de inrichting het proces op basis
waarvan de WW wordt uitgevoerd verandert. Eerder veronderstelde risico's
zijn in de loop der jaren door het digitale proces grotendeels ondervangen en
nieuwe risico's hebben zich kunnen vestigen. Daarnaast zijn de
mogelijkheden voor het gebruik van data-analyse en tooling voor het
identificeren van betreffende risico's toegenomen.
Risicomanagement
Door de digitalisering in het WW-proces is het accent in de risicoanalyses in
de loop der jaren komen te liggen op resterende risico's, de zogenoemde
netto risico's. Hieronder verstaan wij het risico van verkeerde wetstoepassing
dat resteert nadat rekening is gehouden met de interne
beheersingsmaatregelen. Deze risico's zijn op basis van een rolling
document2 in themaonderzoeken gevat. Hierdoor werkt UWV voornamelijk
signaalgedreven. Op basis van het UWV Jaarplan vindt tussen SZW en
UWV de jaarlijkse afstemming plaats van de verschillende acties en
maatregelen inzake onder andere WW-fraude. Deze verantwoording vindt
plaats op een dusdanig geaggregeerd niveau dat niet direct duidelijk is op
welke netto risico's de aandacht is gevestigd. De systematische identificatie
van risico's over de loop der jaren en de afwegingen die hieromtrent zijn
gemaakt, zijn niet op periodieke basis geborgd.
Als gevolg van deze systematiek is het zicht op de (prioritering en opvolging
van de) risico's in de loop der jaren niet eenduidig vastgelegd, waardoor
geen totaaloverzicht van de risico's van verkeerde wetstoepassing ten
aanzien van de WW beschikbaar is. Door een structurele inrichting van de
risicoanalyse, met een jaarlijkse (her)evaluatie en weging van de eerder
geïdentificeerde risico's alsmede identificatie van nieuw opgekomen risico's
op basis van wetswijzigingen en maatschappelijke veranderingen, in
samenspraak tussen UWV en SZW, wordt het lerend vermogen ten aanzien
van de risico's in de WW meer zichtbaar.

De kwaliteit van de bronbestanden kan van invloed zijn op de risicoanalyse.
Een jaarlijkse evaluatie van deze kwaliteit is tevens essentieel voor de
risicoanalyse, aangezien de uitkomsten hiervan van invloed kunnen zijn op
de weging van de risico's.
Wij hebben ten behoeve van deze opdracht een risicogedreven aanpak
toegepast om een totaaloverzicht van huidige risico's te creëren in het
huidige systeem van de WW in relatie tot de wet- en regelgeving WW. Hierin
ligt de focus in eerste instantie op bruto risico's volgend op de vereisten
vanuit de WW, waarbij inzichtelijk is gemaakt of deze risico's betrekking
hebben op recht, hoogte en/of duur. Bij het identificeren van bruto risico's
wordt nog geen rekening gehouden met eventueel ingerichte interne
beheersing op het bruto risico. In tweede instantie is de aandacht uitgegaan
naar de ingerichte beheersing op de onderkende bruto risico's hetgeen heeft
geresulteerd in een overzicht van netto risico's. De netto risico's zijn alle
geplot in een risicomatrix, waarbij inzichtelijk is gemaakt aan welk type
overtreding van de voorwaarden uit de wet het netto risico is gerelateerd. Op
deze manier is inzichtelijk gemaakt wat de achtergrond van de netto risico's
is.
In totaal zijn in dit onderzoek in relatie tot de huidige wet- en regelgeving WW
in combinatie met de huidige interne beheersing, 41 actuele netto risico's
geïdentificeerd in samenspraak tussen SZW, UWV en KPMG. Vijftien
hiervan zijn reeds door UWV gedocumenteerd en krijgen (deels) al
opvolging. Dit betreft naar verwachting de netto risico's die het hoogste
potentiële benadelingsbedrag omvatten. Tweeëntwintig netto risico's,
waarvan reeds vijf gedocumenteerd door UWV, zijn al dan niet op basis van
bewuste keuzes onvoldoende geborgd in de huidige interne beheersing. Dit
betreft naar verwachting netto risico's met een lager potentieel
benadelingsbedrag.

Overzicht One-pagers d.d. 13 juni 2018
ito 2019 KPMG Advlsory N.V ingeschreven bij het handelsregister in Nederland onder nurnrrier '3'j2f:',';',6 32. is lid Waf,
International Coup eaatwe (KPMG Intenlational) een Zwitsers,, entiteit Alle e,:hten VOO( beh011,iert

KPMG-riHiWeri, van zeffstanciige onderneming, t die verbonden zijn aan KPMG

7

Rapport Onderzoek misbruikrisico's WW en ontwikkeling afwegingskader, kenmerk 201800273.003.026

2
VEI1E

2

nVEtti

e•""".

Hierin merken wij op dat het wenselijk is opvolging van de risicoanalyse te
bezien met redelijkheid en billijkheid. In een aantal gevallen is aanpassing van
het WW-proces wenselijk maar in een aantal andere gevallen moet de context
van het gekozen proces worden meegewogen, bijvoorbeeld als de wet op
zodanige wijze is geformuleerd dat handhaving ingewikkeld is en/of
onuitvoerbaar wordt.
Afwegingskader

(\avo 1
Toepasbaarheid andere wetgeving
De gekozen risicoanalyse en het afwegingskader zijn op dusdanige wijze
ontwikkeld dat deze modellen goed toepasbaar zijn voor andere wetgeving,
zoals de ZW en de WIA. Per wet zal het model aanpassing behoeven inzake
de voorwaarden uit de wet; de overtreding van de voorwaarden uit de Wet
kan uniform voor de verschillende wetten worden gebruikt. De methode van
de analyse blijft hetzelfde.

Een ander onderdeel van onze opdracht is om een afwegingskader te
ontwikkelen dat leidt tot een gedragen prioritering van de risico's op
verkeerde wetstoepassing. Hierbij wordt rekening gehouden met de inzet van
menskracht en middelen op het voorkomen van de verkeerde
wetstoepassing, de zogenoemde apparaatsdruk, en het accepteren van
resterende risico's in brede zin. Het afwegingskader dat wij presenteren zorgt
voor een handvat in de discussie tussen SZW en UWV over de prioritering
van risico's en wat hierin de afwegingen zijn.
In het afwegingsresultaat wordt het potentiële benadelingsbedrag dat
voortvloeit uit het risico van verkeerde wetstoepassing vermenigvuldigd met
de intensiteit van de reden van de verkeerde wetstoepassing. De resultante
van deze formule wordt afgewogen door UWV en SZW en door deze partijen
kan gezamenlijk worden gekozen voor het prioriteren van dit netto risico
middels het toewijzen van een additionele factor.
De zwaarte van het aldus berekende netto risico moet ten slotte worden
afgewogen ten opzichte van de apparaatskosten, de zogenoemde
apparaatsdruk, die nodig zijn om het risico te mitigeren. Op deze wijze komt
een zorgvuldige afweging tot stand over de vraag of het desbetreffende risico
al dan niet kan worden geaccepteerd en is inzichtelijk hoe de beschikbare
capaciteit wordt ingezet.

2019 KPMG Advisory N.V me.schreVeri bij het handelsregister in Nederland onder nummer ...,.,
International Cooperelive 1 KPMG International een Zwitserse entiteit, Alle rechten voorbehouden

d parto,t K:MG-netwerk van /2,llstandige ondernemingen die veri.onden zijn ,a[ -[ KPMG

8

C)
(
(
CD
LU

Rapport Onderzoek misbruikrisico's WW en ontwikkeling afwegingskader, kenmerk 201800273 003.026

Eti

1.

2

1.1 Inleiding

1.2 Aanleiding

In drie uitzendingen van Nieuwsuur op 3 en 22 september en 1 oktober 2018
is aandacht besteed aan fraude met WW-uitkeringen door Poolse
arbeidsmigranten. Nieuwsuur meldde onder andere dat Poolse werknemers
door valse handtekeningen, nepsollicitaties en adresfraude ten onrechte
WW-uitkeringen ontvangen en niet zoals de regels dat vereisen in Nederland
verblijven tijdens hun uitkering. Ze zouden hierbij worden bijgestaan door
malafide tussenpersonen. Ook zou bij de toekenning van de WW-aanvraag
door UWV niet worden gecontroleerd of het ontslag van de Poolse
arbeidsmigrant onvrijwillig was.

Het gevraagde onderzoek in de offerteaanvraag 'Onderzoek misbruikrisico's
WW en ontwikkeling afwegingskader' de dato 16 april 2019 betreft een
gezamenlijke opdracht van het ministerie van SZW en UWV waarbij het
ministerie van SZW de formele opdrachtgever is. Het onderzoek bestaat uit
de laatste twee toezeggingen zoals toegelicht in de vorige paragraaf: het
inzichtelijk maken van risico's en het ontwikkelen van een afwegingskader.
Dit onderzoek heeft plaatsgevonden onder leiding van een consultant van
ABDTOPConsult. Het onderzoek wordt begeleid door de Begeleidingsgroep,
waarvan ABDTOPConsult het voorzitterschap heeft.

Naar aanleiding van deze uitzendingen heeft de Kamer vragen gesteld en
aangedrongen op maatregelen. Vanaf oktober 2018 zijn meerdere brieven
door de minister van SZW aan de Kamer gestuurd over het onderwerp
'uitkeringsfraude WW' en zijn verslagen van de overleggen met de Kamer.
Op 11 oktober 2018 is hierover een debat geweest met de minister van SZW
in de Kamer. In het debat werd door alle politieke partijen benadrukt dat
fraude met WW-uitkeringen onacceptabel is. Een ander terugkerend punt in
de Kamer was de vraag in hoeverre UWV in staat is om zijn
handhavingstaak naar behoren te vervullen. Naast een verantwoording voor
het gevoerde beleid lichtte de minister de maatregelen toe die UWV met
SZW heeft afgesproken om fraude beter te bestrijden. Enkele van die
maatregelen zijn intensievere controle op adressen, registratie van
tussenpersonen en een extern onderzoek naar de frauderisico's in de
uitvoering van de WW en de ontwikkeling van een afwegingskader.

De scope van het onderzoek is gericht op de huidige frauderisico's bij de
WW-uitkering bij ontslag (artikel 16 WW) en niet op de WW-uitkering bij
faillissement (artikel 61-68 WW) of ten gevolge van buitengewone natuurlijke
omstandigheden (vorstuitkering op grond van artikel 18 WW). De scope is
daarnaast niet gericht op de werking van de loonaangifteketen en de werking
van de polisadministratie.
1.3 Doel en scope van de werkzaamheden
Het eerste onderdeel van het onderzoek heeft betrekking op het inzichtelijk
maken van de manieren waarop werknemers (en werkgevers) misbruik
kunnen maken van het systeem van de WW3. Om goed inzicht te krijgen in
de huidige frauderisico's zijn drie deelvragen geformuleerd:
1.

Welke misbruikrisico's kunnen worden onderkend in het systeem van de
WW in relatie tot de wet- en regelgeving WW?

2. Hoe kunnen deze risico's getypeerd worden op de aspecten aard,
omvang (= kans x impact) en beïnvloedbaarheid?
3.

Op welke wijze zijn in het systeem maatregelen genomen om de risico's
te mitigeren?

3 Het geheel van wet- en regelgeving, processen, geautomatiseerde systemen, de vertaling in
uitvoeringsbeleid en werkinstructies.

© 2019 KPMG Advisory N.V., ingeschreven bij het handelsregister in Nederland onder nummer 2133 32 is hu vw1 net KPMG ne.van zelfstandige oniJiginemingert die verbonden zijn aan KPMG
International Cooperative ('KPMG International') een Zwitserse entiteit. Alle rechten voorbehouden.

10

Rapport Onderzoek misbruikrisico's WW en ontwikkeling afwegingskader, kenmerk 201800273.003.026

. Int C

[n-vo

Het tweede onderdeel van het onderzoek heeft betrekking op het verder
ontwikkelen van een afwegingskader. Met dit afwegingskader kan naar de
toekomst toe inzicht worden gegeven in de prioritering van de risico's op een
verkeerde wetstoepassing en de gezamenlijke prioritering van deze risico's
door SZW en UWV. Bij de risicoanalyse en de ontwikkeling van het
afwegingskader is uitgegaan van de wettekst van de WW zoals die geldt per
1 juli 2019.
1.4 Aard en beperkingen

1.5 Aanpak en werkzaamheden
Hieronder zijn op hoofdlijnen de werkzaamheden beschreven die in het
kader van dit onderzoek zijn verricht, onderverdeeld naar de deelvragen van
het onderzoek. Deze werkzaamheden zijn uitgevoerd in een team bestaande
uit experts op het gebied van forensische accountancy, risicomanagement,
(handhaving) socialezekerheidsrecht en forensische data-analyse. Het team
is overeenkomstig het in onze offerte voorgestelde team van specialisten.
Risicoanalyse

Aard
Onze opdracht betreft een adviesopdracht. De aard van de werkzaamheden
houdt in dat wij geen accountantscontrole, beoordelingsopdracht of andere
assurance-opdracht verrichten. Derhalve zal geen zekerheid worden
verstrekt met betrekking tot de getrouwheid van financiële of andere
informatie. Wij zullen namens u geen beslissingen nemen of participeren in
enig besluitvormingsproces.
De aard van het onderzoek brengt verder met zich mee dat wij geen juridisch
advies verstrekken en voor zover wij gedurende het onderzoek of in ons
rapport verwijzen naar relevante wet- en regelgeving, dit niet beschouwd
dient te worden als het verstrekken van een juridisch advies.
Voor deze opdracht zijn de ARVODI 2018 gehanteerd.

Voor de uitvoering van de risicoanalyse hebben wij de volgende
werkzaamheden uitgevoerd:
•

kennisgenomen van de WW en de context van de WW om de
(bestaande) risico's in perspectief te kunnen plaatsen;

•

kennisgenomen van reeds beschikbare en voor het onderzoek relevante
documentatie, waaronder Kamerstukken, onderzoeken,
procesbeschrijvingen en de rolling document risicoanalyse d.d. 13 juni
2019 van UWV;

•

in totaal heeft KPMG kennisgenomen van ongeveer 300 documenten,
ontvangen in verschillende tranches;

•

sessie gehouden met een afvaardiging van UWV voor toelichting op het
WW-proces op 26 juni 2019;

•

door UWV reeds geïdentificeerde thema's in de eerste plotsessie op
10 juli 2019 doorgenomen met afvaardiging van UWV en SZW om te
komen tot netto risico's;

•

bruto risicoanalyse uitgevoerd op de WW aan de hand van de wet,
waarbij bruto risico's per wetsartikel zijn geïdentificeerd, waar van
toepassing;

Beperkingen
Wij hebben voor ons onderzoek gebruikgemaakt van zowel voor ons
beschikbare schriftelijke en digitale informatie als mondeling verkregen
informatie. Dit impliceert dat de juistheid en volledigheid van de in dit rapport
opgenomen informatie afhankelijk is van de aan ons ter beschikking gestelde
schriftelijke en mondelinge informatie.

2019 KPMG Advisory N.V., uitgeschreven bij het handelsregister in 1\
r
Internatiorial Cooper ative ('KPMG International ). een Zwitserse entiteit. Ali,

Wurm
263682. is lid van net KPMG-net,, en< van zelfstandige ondernemingen die verbonden zijn een KPMG
voor bei V,tdt-::11

11

Rapport Onderzoek misbruikrisico's WW en ontwikkeling afwegingskader, kenmerk 201800273.003.026

1. lir:: Cti(evolg
•

interview met deskundige van SZW op het WW-dossier op 31 juli 2019;

•

bruto risico's vertaald naar netto risico's middels diverse interviews
omtrent de interne beheersing met medewerkers van UWV en
(additioneel) ontvangen documentatie. Zie de volgende pagina voor een
nadere toelichting op deze interviews.

•

analyse uitgevoerd op basis van de reeds verkregen documentatie op de
mate van interne beheersing in het WW-proces;

•

diverse interviews afgenomen ten aanzien van het primaire WW-proces
en de interne beheersing daarop, bij medewerkers van de volgende UWVafdelingen:

Typering risico's

•

WERKbedrijf, op 29 juli 2019;

Voor de typering van de risico's hebben wij de volgende werkzaamheden
verricht:

•

Handhaving, op 29 juli 2019;

•

Gegevensdiensten, op 29 juli 2019;

•

Uitkeren, op 29 en 30 juli 2019;

•

Bijzondere Zaken, op 6 augustus 2019;

•

Interne Accountantsdienst, op 8 augustus 2019;

•

BC&K op centraal niveau, op 8 augustus 2019;

•

BC&K op decentraal niveau, op 14 augustus 2019.

•

•

•

•

een risicomatrix ontworpen waarin de WW-risico's kunnen worden
getypeerd naar aard en omvang op basis van de voorwaarden uit de WW
en de intensiteit van de overtreding van die voorwaarden;
in de plotsessie op 10 juli 2019 zijn eveneens, gezamenlijk met een
afvaardiging van SZW, UWV en KPMG, de reeds door UWV
geïdentificeerde thema's doorgenomen en geplot in de ontworpen
risicomatrix;
in de tweede plotsessie op 7 augustus 2019 zijn, gezamenlijk met een
afvaardiging van UWV en SZW en KPMG, de nieuw geïdentificeerde
netto risico's op basis van de bruto risicoanalyse (ten opzichte van de
reeds erkende netto risico's), doorgenomen en geplot in de ontworpen
risicomatrix;
de toelichting op de definities uit de risicomatrix besproken met de
fraudedeskundigen van SZW en UWV. Het gesprek met SZW heeft
plaatsgevonden op 30 juli 2019 en met UWV op 12 augustus 2019.

Interne beheersing
Voor de uitvoering van het in kaart brengen van de interne beheersing
hebben wij de volgende werkzaamheden verricht:

11,1 2019 KPMG

isory KI,V , ingeschreven bij het hancielsregistel .n N,,t,...nand onder nummer 11221
International Cooperalive (• KPMG Intertiabottart een Zwitsers ,..A-ittreit. Alle rechten voorbehouden

it

•

additionele vragen gesteld aan de geïnterviewde medewerkers en
additionele documenten opgevraagd, zoals de meest recente handeling
e-aanvraag ontvangen d.d. 30 juli 2019;

•

de (additioneel) ontvangen documentatie en toelichtingen geanalyseerd
en verwerkt ten opzichte van de bruto risicoanalyse zodat de netto risico's
in het WW-proces van UWV zichtbaar zijn;

•

analyse uitgevoerd op bronnen en betrokken afdelingen per
geïdentificeerd risico;

•

analyse uitgevoerd op mogelijk aanvullende interne
beheersingsmaatregelen, waaronder data-analysemogelijkheden, zoals
vastgelegd in een werkdocument ter verdere analyse.

het KPMG; he

.ri

fstandige ondernerningen die verbonden zijn aan KPMG

12

Rapport Onderzoek misbruikrisico's WW en ontwikkeling afwegingskader, kenmerk 201800273 003.026

1. Intra UCtiJ (ovor)
Afwegingskader

•

gedurende de periode 19 juni t/m 29 augustus jl. periodiek
voortgangsoverleg gehouden met het Dagelijks Bestuur. Per 29 augustus
jl. is het Dagelijks Bestuur overgegaan in de Begeleidingsgroep t/m de
laatste gezamenlijke bijeenkomst;

Voor het afwegingskader hebben wij de volgende werkzaamheden verricht:
•

•

een afwegingskader ontwikkeld, waarvan deel uitmaken:
•

de calculus verkeerde wetstoepassing waarin de WW-risico's kunnen
worden berekend op de aspecten potentieel benadelingsbedrag,
intensiteit verkeerde wetstoepassing en factor voor toekenning
additioneel gewicht door samenspel tussen politiek en uitvoering;

•

voortgangsgesprekken gevoerd met degenen die betrokken zijn bij de
begeleiding van het onderzoek, vanuit ABDTOPConsult, SZW en UWV,
om (desgewenst) toelichting te geven op het onderzoek, waaronder op
3 septemberjl.;

•

een variabele met betrekking tot het inschatten van de apparaatsdruk
voor UWV;

•

•

een variabele met de mogelijkheid om inzichtelijk te maken of de
geïdentificeerde netto risico's een geaccepteerd risico betreffen.

naar aanleiding van de uitkomsten van het onderzoek hebben wij een
rapport opgesteld. Ter afstemming van de inhoudelijke juistheid is dit
rapport op 12 september 2019 in concept gedeeld met de
Begeleidingsgroep;

•

de op het conceptrapport verkregen wederhoor d.d. 20 september 2019 in
beschouwing genomen;

•

in de Begeleidingsgroep van 25 september 2019 hebben wij het
conceptrapport toegelicht;

•

op 30 september 2019 heeft KPMG het definitieve rapport met
opdrachtgever gedeeld.

de calculus meermaals getoetst in het kernteam en op 21 augustus 2019
getoetst samen met UWV en SZW, vooruitlopend op het door UWV en
SZW op basis van een aantal netto risico's in gebruik nemen van het
afwegingskader naar de toekomst toe.

Algemeen
Wij hebben de volgende algemene werkzaamheden verricht:
•

gedurende de periode 29 mei t/m 11 septemberjl. zes keer voortgangsoverleg gehouden met de Begeleidingsgroep, waarbij vier keer een
procesdocument is toegelicht (aangeduid met een asterisk), te weten op:
•

29 mei 2019

•

2 juli 2019*

•

23 juli 2019*

•

14 augustus 2019*

•

29 augustus 2019*

•

11 september 2019

KPMG heeft op 25 september 2019 decharge verkregen.
1.6 Leeswijzer
Dit rapport is als volgt opgebouwd. In hoofdstuk 1 zijn de aanleiding, de
scope en het doel, alsmede de verrichte werkzaamheden in het kader van dit
onderzoek beschreven. In hoofdstuk 2 is een toelichting gegeven op de
context van de WW. In hoofdstuk 3 zijn de werkzaamheden aangaande de
risicoanalyse toegelicht. Daarnaast is in hoofdstuk 4 een toelichting gegeven
op de interne beheersing op deze risico's. In hoofdstuk 5 is weergegeven wat
de typering van de resterende netto risico's is en in hoofdstuk 6 is een
toelichting op het afwegingskader opgenomen.

2019 KPMG Advisory N.V ingeschreven bij het handelsregister in Nederland onder nummer 23203682. is lid van het KPMG -network vaan zelfstandige ondernemingen die verbonden zijn aan KPMG
International Cooperative (KPMG Internatiorkar). een Zwitserse entiteit. Alle rechten voorbehouden.

13

Rapport Onderzoek misbruikrisico's WW en ontwikkeling afwegingskader, kenmerk 201800273.003.026

2. n
JJnt2Xt
2.1 Inleiding
Dit hoofdstuk bevat een korte uiteenzetting van de context vanwaaruit de
huidige WW moet worden bezien. Onderdelen hiervan zijn de beleidscontext,
de hoofdlijnen van de WW, de grensoverschrijdende wetstoepassing, de
uitvoeringsorganisatie en het door UWV gevoerde WW-proces.
2.2 Beleidscontext
De huidige WW is in werking getreden op 1 januari 1987. Twee
werkloosheidsregelingen, de Werkloosheidswet van 1949 (WW 1949) en de
Wet Werkloosheidsvoorziening (WWV), die uit het midden van de jaren
zestig dateerden, zijn in 1987 vervangen door de WW.
De WW is in de loop der jaren voortdurend het voorwerp van aanpassingen
geweest. Hoewel het debat over de WW minder heftig is geweest dan dat
over de arbeidsongeschiktheidsregelingen, zijn de ingrepen in de wet er niet
minder om geweest. Veelal zijn aanpassingen gelegen in externe
omstandigheden, met name moeilijke economische tijden met sterk
oplopende werkloosheidscijfers. Een telkens terugkerend thema is de
verhoging van de activerende werking van de WW. Om die reden werd
onder meer de maximale uitkeringsduur verschillende keren verkort:
uiteindelijk van vijf jaar naar 24 maanden, met ingang van 1 januari 2016.
Ook aanpassingen in het begrip van de passende arbeid in 2008 en in 2015
stonden uitdrukkelijk in het teken van het versterken van het activerende
karakter van de WW.
Verder is vereenvoudiging een terugkerend thema. Om die reden werd in
2006 het begrip verwijtbare werkloosheid ingeperkt. Bij een ontslag op
initiatief van de werkgever loopt de werknemer sindsdien alleen het risico zijn
WW-rechten te verliezen als aan de werkloosheid een dringende reden ten
grondslag ligt die hem kan worden verweten. Een belangrijke
vereenvoudiging is verder dat instemmen met of berusten in een beëindiging

op verzoek van de werkgever geen verwijtbare werkloosheid meer oplevert.
Het effect van deze vereenvoudiging is dat werknemers bij een ontslag op
initiatief van de werkgever gemakkelijker voor een werkloosheidsuitkering in
aanmerking komen. Daardoor is meer nadruk komen te liggen op de
verplichtingen om actief te solliciteren en tijdig passend werk te aanvaarden.
Met de Wet werk en zekerheid (WWZ) is in 2015 een aantal technische
wijzigingen doorgevoerd die het activerend karakter verder ondersteunen.
Het gaat hierbij onder meer om een stelsel van inkomensverrekening. Dit
stelsel is zo ingericht dat werkaanvaarding financieel aantrekkelijk is, ook als
iemand een baan aanvaardt met een relatief laag loon. Mocht het vanaf de
eerste werkloosheidsdag actief zoeken naar werk niet van een leien dakje
gaan, dan moet het systeem van inkomstenverrekening werkzoekenden
aanmoedigen om al in de eerste fase van de werkloosheid eventueel werk op
een lager niveau te aanvaarden. Het systeem van inkomensverrekening
brengt met zich mee dat WW-gerechtigden hun inkomsten elke maand aan
UWV moeten rapporteren.
De laatste jaren wordt steeds meer belang gehecht aan het voorkomen van
werkloosheid, getuige onder andere de technische wijzigingen die als
onderdeel van de WWZ zijn doorgevoerd. Deze wijzigingen bouwen deels
voort op het rapport van de Commissie Arbeidsparticipatie (commissieBakker). Deze commissie pleitte voor een 'werkverzekering' en een daaraan
gekoppeld 'werkbudget' dat de werknemer zou kunnen inzetten om te
investeren in zijn eigen kennis en ontwikkeling en voor het opvangen van een
tijdelijke inkomensdaling na een ontslag. Deze gedachte zien we voor een
deel terug in de transitievergoeding die met de WWZ werd ingevoerd. Het
verschil is dat deze vergoeding achteraf wordt verstrekt, dus als het ontslag
al is gegeven, en ook dient als compensatie voor de gevolgen van het
gegeven ontslag. De transitievergoeding kan als gevolg hiervan worden
ingezet voor de dekking van mogelijke 'transitiekosten', maar dat hoeft niet.

2019 KPMG Advisory N.V , ingeschreven bij hei handelsregister in Nederland onder nummer 33263682 is lid van bet KPMG-net veri, van ,r-Ifstandige ondernemingen de verbonden zijn aan KPMG
International Coopetative (KPMG Intematronar), een Zwitserse entiteit. Alle rechten veorbehouden.

15

Rapport Onderzoek misbruikrisico's VVW en ontwikkeling afwegingskader, kenmerk 201800273.003.026

2. 3:1xt

[va-v

2.3 WW op hoofdlijnen
De WW is, evenals de Ziektewet (hierna: ZW) en de Wet werk en inkomen
naar arbeidsvermogen (hierna: WIA), een werknemersverzekering. Om
voor een werkloosheidsuitkering in aanmerking te komen, moet de
belanghebbende werknemer zijn. Het begrip 'werknemer' komt in belangrijke
mate overeen met dat in de ZW en de WIA. Daarnaast moet de
belanghebbende onder andere: werkloos zijn, een bepaald
arbeidsurenverlies hebben, 26 uit 36 weken arbeidsuren hebben in een
kalenderweek, beschikbaar zijn voor arbeid, niet-verwijtbaar werkloos zijn en
er mogen geen uitsluitingsgronden van toepassing zijn, waaronder verblijf in
het buitenland. Om te bepalen of aan de verplichtingen van de WW is
voldaan toetst UWV onder andere de reden einde dienstbetrekking en
behoeft bijvoorbeeld de geldende opzegtermijn aandacht.
In de WW wordt onderscheid gemaakt tussen het ontstaan van het
uitkeringsrecht en het geldend maken daarvan. Om de WW-uitkering
geldend te maken moet de werknemer voorkomen dat hij verwijtbaar
werkloos is en moet de werknemer passende arbeid aanvaarden. De sanctie
op verwijtbare werkloosheid is in beginsel een volledige weigering van het
recht op uitkering, maar in geval van verzachtende omstandigheden (zoals
verminderde verwijtbaarheid) kan een mildere maatregel worden getroffen.
Het opleggen van een maatregel is verplicht bij overtreding van de
medewerkingsverplichtingen ofwel inspanningsverplichtingen, zoals de
verplichting om niet-verwijtbaar werkloos te geraken. Deze maatregel die
bestaat uit een tijdelijk of blijvende, geheel of gedeeltelijke korting op het
uitkeringsrecht, moet worden onderscheiden van de boete die moet worden
opgelegd bij overtreding van de inlichtingenverplichting.
De uitkering bedraagt de eerste twee maanden 75% en daarna 70% van het
maandloon (per dag gemaximeerd op het maximale dagloon). WWgerechtigden worden gestimuleerd om naast de uitkering te gaan werken via
het stelsel van inkomensverrekening. De duur van de uitkering hangt af van
,n,HA ner
'01S+ KPMG 1-1,N1s.v N V , ingesc0i0v00 bij het han,:e;sregsler rn NedE.,0aeel
International Cooperatwe (- KPMG International) een Zwitserse entiteit. Alle re.chten voorbehout

de lengte van het arbeidsverleden en bedraagt maximaal 24 maanden; dit is
gevat in de zogenoemde jareneis.
De uitkeringen worden betaald uit premies die door de werkgevers worden
opgebracht. Overheids- en onderwijswerkgevers betalen geen WW-premie.
Zij dragen de kosten van de uitkeringen zelf en zijn dus eigenrisicodragers.

2.4 Grensoverschrijdende wetstoepassing
Bij grensoverschrijdende situaties moet rekening worden gehouden met de
Europese Verordening 883/2004 inzake de coordinatie van de stelsels van
sociale zekerheid (hierna: de Verordening), en met enkele bilaterale
verdragen. Deze cobrdinatieregelingen bevatten bepalingen die de
onderworpenheid van migranten regelen aan een stelsel en de daaruit
voortvloeiende premieplicht als bepalingen met betrekking tot het recht op
uitkeringen. In Titel III, hoofdstuk 6 van de Verordening zijn bepalingen
opgenomen die betrekking hebben op werkloosheidsuitkeringen. Hierin is
onder andere vastgelegd dat bij de vaststelling van het recht op en de duur van
de werkloosheidsuitkering rekening moet worden gehouden met tijdvakken van
verzekering of werk dat is verricht vervuld in een andere lidstaat. Ook is
geregeld welk land — het werkland of het land waar de betrokkene woont — de
kosten van de werkloosheidsuitkering draagt. Uitgangspunt is dat het recht op
uitkering bestaat in het land waar de werkloze wordt geacht de grootste kans
te hebben op het vinden van werk. Voor gedeeltelijk werklozen
(grensarbeiders én niet-grensarbeiders) is dat het werkland, voor volledig
werkloze grensarbeiders is dat het woonland. Voor volledig werkloze nietgrensarbeiders is dat doorgaans het werkland. Verder is geregeld dat wanneer
een volledig werkloze werknemer in een andere lidstaat op zoek gaat naar
werk, zijn werkloosheidsuitkering gedurende maximaal drie maanden wordt
doorbetaald, te verlengen tot zes maanden (deze verlengingsoptie wordt niet
toegepast in Nederland, zie ook uitspraak Europese Hof van Justitie d.d. 21
maart 2018' voor bekrachtiging van dit beleid).
ECLI:EU:C:2018:200
is [id •,,r1 I

.relfstandtge ondernemingen di.. IIc

n•

Kl'I'

16

Rapport Onderzoek misbruikrisico's WW en ontwikkeling afwegingskader, kenmerk 201800273.003.026

r2J]ntat (\erv

C

Motie Wiersma

2.5 Uitvoeringsorganisatie UWV

Op 26 maart 2019 zijn door de Kamer twee moties aangenomen ter
bescherming van de Nederlandse sociale zekerheid tegen
'uitkeringstoerisme en fraude' van Europese arbeidsmigranten (Kamerstuk
21 501-20, nr. 1425 en Kamerstuk 21 501-20, nr. 1427). Beide moties
bevatten verzoeken inzake export van WW-uitkeringen.

Algemeen

Met bovengenoemde moties is in de uitvoering van onze werkzaamheden
rekening gehouden. Daarbij is niet afzonderlijk stilgestaan bij de bepalingen
inzake de vaststelling van toepasselijke wetgeving van Titel II van Europese
Verordening 883/2004. Enerzijds omdat de nationale bepalingen in grote
mate in overeenstemming zijn gebracht met de bepalingen van de
Verordening, anderzijds omdat de problematiek van de toepasselijke
wetgeving het individuele belang van de WW overstijgt en de gehele sociale
zekerheid aangaat. Wel is stilgestaan bij de bepalingen van Titel 111 hoofdstuk
6 met betrekking tot het recht op werkloosheidsuitkering omdat de motie
Wiersma hier hoofdzakelijk betrekking op heeft. In dit onderzoek is specifiek
aandacht besteed aan de regeling inzake de samentelling van tijdvakken
van verzekering (art. 61) waarin is opgenomen dat in het buitenland
gewerkte tijdvakken meetellen ten behoeve van de referte-eis en de export
van WW-uitkering (art. 64) waarin is opgenomen dat export van een WWuitkering onder bepaalde voorwaarden mogelijk is. Beheersing op risico's die
hieruit voortvloeien is respectievelijk gelegen in het maken van heldere
afspraken over geldende tijdvakken en over te volbrengen
sollicitatieactiviteiten met zusterorganisaties van andere lidstaten.
In de bruto risicoanalyse in bijlage B is afzonderlijk weergegeven bij welke
risico's de Verordening relevant is. Dit betreft specifiek bruto risico's 4, 15,
21, 27 en 29. Met bovenstaande is recht gedaan aan de motie Wiersma,
waarnaar is verwezen in de offerteaanvraag.

2019 KPMG Advisory N.V , ingeschreven bij het handelsregister In Nederland onder murw
International Cooperative (KPMG Internationart, een Zwitserse entiteit. Alle rechien

De uitvoering van de WW is net als de andere werknemersverzekeringen in
handen van UWV. UWV is eveneens belast met de uitvoering van andere
wetten, waaronder de Wet arbeidsongeschiktheidsvoorziening
jonggehandicapten (hierna: Wajong), de Toeslagenwet (hierna: TW) en de
Wet inkomensvoorziening oudere werklozen (hierna: 10W).
Doordat UWV regelingen uitvoert waarvoor is vereist dat men zich
beschikbaar stelt voor de arbeidsmarkt en waarbij de activering van
uitkeringsgerechtigden aan de orde is, is het een ander type organisatie dan
bijvoorbeeld de SVB. Niet alleen is de organisatie vele malen groter, maar er
is in principe ook meer contact met de uitkeringsgerechtigden. De laatste
jaren is dit contact steeds meer digitaal ondersteund.
De periode 2007-2014 wordt door een rapport van Panteia als een turbulente
periode voor UWV omschreven'. Naast de economische crisis, was sprake
van veel wetswijzingen en vonden bezuinigingen op de uitvoeringskosten
plaats. In 2017 zijn de bezuinigingen die zijn ingezet vanaf 2011 ongeveer
EUR 466 miljoen'. Aan deze bezuinigingen hebben onder meer twee
verandertrajecten ten grondslag gelegen: de Kanteling (of Vernieuwing) en
Redesign. De Kanteling (2007 — 2011) is een intern proces bij UWV om
processen klantgeoriënteerd te maken; UWV werd van een procesgerichte
organisatie omgevormd tot een servicegerichte organisatie'. Redesign (bij het
WERKbedrijf vanaf 2012) had als doel persoonlijke dienstverlening, zoals
fysieke afspraken, deels te vervangen door digitale dienstverlening.
Redesign werd ingezet naar aanleiding van een halvering van het
bemiddelingsbudget en het afschaffen van het re-integratiebudget WW.
° Rapport Panteia 'Van beheersing naar veerkracht: evaluatie en beleidsdoorlichting uitvoering sociale zekerheid'
UWV Jaarplan 2018
' Ook wel van een wetgeoriënteerde organisatie naar een klantgeorganiseerde organisatie genoemd
° Rapport Algemene Rekenkamer 'UVVV, balanceren tussen ambities en middelen'

32. is lid ven het KPMG-netwerk van zellsta

ge ondernemingen die verbonden zijn aan KPMG

17

Rapport Onderzoek misbruikrisico's VVW en ontwikkeling afwegingskader, kenmerk 201800273.003.026

n

2. J

3)(t [evolG

De sturingsrelatie tussen het ministerie en UWV heeft zich volgens Panteia
in deze periode voornamelijk gericht op deze veranderingen en in mindere
mate op de kwaliteit van de uitvoering en het bereiken van de Suwi-doelen.
Panteia merkt op dat in de afgelopen periode vooral is gestuurd op
budgetten en wetswijzigingen, en minder op doelbereik.

Gegevensdiensten
Deze divisie is verantwoordelijk voor het verzamelen, beheren en leveren
van burgergegevens over werk en inkomen (zoals lonen,
arbeidsverhoudingen en uitkeringen). Gegevensdiensten beheert onder
andere de polisadministratie en de arbeidsverledendatabase.

UWV heeft sinds 2013 elk jaar incidentele middelen gekregen van de
minister van SZW voor het aanbieden van persoonlijke dienstverlening aan
bepaalde doelgroepen, zoals oudere werkzoekenden en werkloze jongeren'.
Sinds april 2016 bestaat meer ruimte voor maatwerk (de 'nieuwe
dienstverlening'). De doelgroepenbenadering werd grotendeels losgelaten.
Het UWV biedt vanaf 2016 ook persoonlijke dienstverlening aan met name
werklozen met een matige arbeidsmarktpositie.

Handhaving
Deze lijndirectie is verantwoordelijk voor de preventie en handhaving van
ongewenst gebruik van uitkeringsgelden en het beheersen van bijbehorende
risico's. Handhaving voert onder andere preventieve data-analyse uit om
frauderende individuen te identificeren en brengt fraudefenomenen in kaart
middels themaonderzoeken. Handhaving voert ook individueel onderzoek uit
naar aanleiding van bijvoorbeeld een interne of externe melding.

Organisatieonderdelen

Business Control & Kwaliteit
Als onderdeel van de divisies houdt BC&K zich bezig met de financiële en de
bedrijfsmatige controle binnen de organisatie alsook met de kwaliteit van de
processen. BC&K is bij de verschillende divisies, waaronder de divisies
Uitkeren en WERKbedrijf, betrokken op zowel centraal niveau als bij de elf
districten op decentraal niveau. De invulling van de rol van BC&K binnen de
verschillende divisies is divisieafhankelijk. Naast de financiële en
bedrijfskundige controle en kwaliteit is BC&K centraal binnen Uitkeren
verantwoordelijk voor de uitvoering van UWV-brede rechtmatigheidstoetsen.

De Raad van Bestuur van UWV is een zelfstandig bestuursorgaan van de
rechtspersoon. Om een beeld te geven van de betrokken UWVorganisatieonderdelen in het WW-proces volgt een overzicht op hoofdlijnen.
Uitkeren
Deze divisie is verantwoordelijk voor het bepalen van recht, hoogte en duur
van onder andere WW-aanvragen en de maandelijkse financiële afwikkeling
van de WW-uitkering. Met betrekking tot de WW-uitkering heeft Uitkeren
specialismen ontwikkeld; dit betreft met name gespecialiseerde teams die
zich richten op specifieke sectoren, waaronder overheid en onderwijs,
buitenlandse dienstverbanden en exportontheffingen, musici en artiesten,
VIP's of eigen UWV-personeel. Daarnaast heeft Uitkeren samenloopteams,
die overlap van verschillende wetten afhandelen.
WERKbedrijf
Deze divisie is verantwoordelijk voor het begeleiden van
uitkeringsgerechtigden naar werk gedurende de WW-uitkering. Onderdelen
van deze taak betreffen bijvoorbeeld arbeidsbemiddeling en re-integratie
door vraag en aanbod bij elkaar te brengen.
bij het hari,u,,Iweuisihi. ur NGiriadd r i.r
11 ‹..% KPMG Advish,y N V
International Cooperative (Kt MG IntetnationaM. een Zwitserse entiteit. Alle rechten voorbehouden

Accountantsdienst
Deze stafdirectie is verantwoordelijk voor de jaarrekeningcontrole inclusief
rechtmatigheidstoets met inachtneming van de materialiteit. Daarnaast voert
de Accountantsdienst interne audits uit binnen UWV. De Accountantsdienst
stelt jaarlijks een interne auditkalender op met de uit te voeren audits op
basis van nieuwe ontwikkelingen en input vanuit periodieke gesprekken met
de verschillende divisies. De interne audits vinden met name plaats op de
tweedelijnscontroles, waaronder het uitvoeren van handhavingsbeleid en de
wijze waarop fraudesignalen worden afgehandeld.
Is lid vdo hot Kl '1'1(..; ir

van

ifst.:-1

mingen die verbonden zijn aan KPM(;

18

Rapport Onderzoek misbruikrisico's WW en ontwikkeling afwegingskader, kenmerk 201800273.003.026

2. u]

3Xt (vno

2.6 WW-proces

Primair WW-proces digitale aanvraag

In de afgelopen jaren is het WW-proces van UWV sterk gewijzigd door
digitalisering die onder andere is ingegeven door bezuinigingen, evenals
door de beperking van de toets op verwijtbare werkloosheid middels een
wetswijziging in 2006. Het WW-proces is voor uitkeringsgerechtigden
inmiddels grotendeels digitaal. 97% van de WW-aanvragen gebeurt digitaal.
Resultante hiervan is dat er minder persoonlijk contact is met de aanvragers
van een WW-uitkering. In opzet is het WW-proces hierdoor anoniemer
geworden. De mogelijkheden voor het gebruik van data-analyse en tooling in
het WW-proces zijn toegenomen als gevolg van de digitalisering.

Het aanvraagproces van de WW start bij een aanvrager die via werk.nl
digitaal een WW-uitkering aanvraagt. De aanvrager moet hiervoor inloggen
met DigiD. Het is ook mogelijk om bij een van de locaties van het
WERKbedrijf een papieren WW-aanvraagformulier op te vragen om een
papieren WW-aanvraag te doen.
De elektronische WW-aanvraag verloopt in zeven stappen:
•

Stap 1: de aanvrager ziet een overzicht met zijn of haar persoonsgegevens uit de Basisregistratie Persoonsgegevens (BRP), waarbij de
aanvrager onder meer een ander verblijfs- of postadres op kan geven.

•

Stap 2: de aanvrager ziet (voormalig) werkgevers- en loongegevens over
een periode van vijftien maanden vóór de vermoedelijke ingangsdatum
van de werkloosheid, via een koppeling met de polisadministratie. De
aanvrager heeft de mogelijkheid deze gegevens aan te vullen. De
aanvrager dient onder andere zijn of haar laatste werkgever te selecteren
en de datum van indiensttreding bij deze werkgever aan te geven en te
bevestigen of hij als uitzendkracht, in het onderwijs en/of in het buitenland
heeft gewerkt. Op basis van de gegevens uit de polisadministratie wordt
een berekening gemaakt of de aanvrager aan de wekeneis voldoet met
het dienstverband van de geselecteerde laatste werkgever. Indien het
voldoen aan de wekeneis niet met zekerheid kan worden berekend dient
de aanvrager zelf aan te geven of hij of zij hieraan voldoet.

•

Stap 3: aan de aanvrager worden specifieke vragen gesteld betreffende
het soort arbeidsovereenkomst dat de aanvrager had met de laatste
werkgever, de reden en datum van uitdiensttreding.

•

Stap 4: de aanvrager dient aan te geven of naast het werk in loondienst
sprake is van andere betaalde werkzaamheden en, zo ja, wat voor soort
andere werkzaamheden.

Primair WW-proces
WW- aanvraag

Beoordeling
recht, hoogte
en duur

Continuering
WW-uitkering
Maandelijkse
financiële
afwikkeling

Verantwoordelijk
Uitkeren
■

WERKbedrijf

Begeleiding
naar werk
Figuur 1: Primair WW-proces

Het WW-proces van UWV bestaat primair uit het beoordelen van de initiële
digitale of papieren WW-aanvraag en de periodieke continuering van de
WW-uitkering, waarbij beëindiging een van de mogelijke uitkomsten is bij
continuering. Continuering bestaat enerzijds uit het begeleiden van de
uitkeringsgerechtigde naar werk door WERKbedrijf en anderzijds uit de
maandelijkse financiële afwikkeling door Uitkeren.
Additioneel aan het primaire proces, voeren voornamelijk BC&K en
Handhaving eveneens werkzaamheden uit om de risico's in het WW-proces
te mitigeren.
Hierna volgt een chronologische toelichting op het gehele WW-proces.
2019 KPMG Advisory N.V ingeschreven hij hel handelsregister in Nederland onder nummer
International Cooperetive 'CKPM0 International. eert Zwitserse entiteit. Alle rechter, voorbehouden

- ".W2. is hd van het KPMG-netwerk van zelfstandige, ond nemingen die verbonden zijn aan KPMG

19

Rapport Onderzoek misbruikrisico's WW en ontwikkeling afwegingskader, kenmerk 201800273.003.026

n,
2. u nt2Xt [ov] g]
•

Stap 5: de aanvrager ziet de, op basis van de polisadministratie en
arbeidsverledendatabase, berekende hoogte en de duur van de WWuitkering samen met een overzicht van zijn of haar arbeidsverleden. De
aanvrager dient de juistheid en volledigheid van het overzicht te
bevestigen of aan te vullen.

•

Stap 6: eventuele toeslag wordt behandeld. Dit valt buiten de scope van
het onderhavige onderzoek.

•

Stap 7: de aanvrager wordt gewezen op zijn of haar plichten in het kader
van een WW-uitkering en moet bevestigen dat alle gegevens juist zijn
ingevuld. Hierna kan de aanvrager het elektronische aanvraagformulier
verzenden.

Digitale en papieren WW-aanvraag
De papieren WW-aanvraag verloopt grotendeels met dezelfde stappen. Het
grootste verschil tussen de twee soorten aanvragen is dat bij een
elektronische aanvraag de gegevens uit de polisadministratie, de
arbeidsverledendatabase en het BRP worden getoond aan de WWaanvrager. Bij een papieren aanvraag dient de aanvrager deze gegevens zelf
op te geven en wordt de controle met de polisadministratie,
arbeidsverledendatabase en BRP handmatig uitgevoerd door een
medewerker Uitkeren. Er is een aantal verschillen in de inhoudelijke
vraagstelling tussen beide aanvraagvormen (digitaal of papieren). KPMG
heeft een verschillenanalyse opgesteld die desgewenst aan UWV kan
worden verstrekt. Hiervan volgt een aantal voorbeelden.
Een voorbeeld is de wijze waarop de datum van de eerste werkloosheidsdag
wordt bepaald. In de papieren aanvraag wordt expliciet gevraagd wat de
eerste werkloosheidsdag is, in tegenstelling tot de digitale uitvraag waarbij
de eerste werkloosheidsdag impliciet wordt bepaald middels een aantal
specifieke vragen. Een ander voorbeeld is ten aanzien van de registratie

21)19 KPMG Advfsory N V ingeschreven hij het handelsregister 111 Nederland onder nurn,,,,
rechre,International Cooperative ( KPMG International) een Zwitseis.., entiteit

van de laatste werkgever. In de papieren aanvraag wordt specifiek
gevraagd naar werken in een ander land dan Nederland in tegenstelling tot in
de digitale aanvraag.
In de papieren aanvraag zijn geen vragen gesteld omtrent het hebben van
arbeidsuren in kalenderweken in relatie tot de wekeneis of eerder
arbeidsverleden in tegenstelling tot in de digitale aanvraag. Ten aanzien
van ontslag met wederzijds goedvinden zijn in de papieren aanvraag
meerdere vragen gesteld, in tegenstelling tot in de digitale aanvraag waarin
alleen naar de datum waarop de werkgever het contract heeft opgezegd
wordt gevraagd.
Bij ontslag 'om een andere reden' staat in de elektronische aanvraag de
vraag naar de datum waarop de werkgever heeft laten weten de aanvrager te
ontslaan. Aanvullend hierop is in de papieren aanvraag de vraag gesteld wat
de reden van ontslag was.
Beoordeling WW-aanvraag
Recht, hoogte en duur van een WW-uitkering worden in principe bepaald
door Uitkeren op basis van het vakmanschap van UWV's
Uitkeringsdeskundigen en de hen ter beschikking staande informatie uit de
aanvraag en andere gegevensbronnen. Waar mogelijk werkt UWV voor
digitale WW-aanvragen met 'straight through processing' (hierna: STP). Dit
gestandaardiseerde proces bevat rekenregels waarin 'uitworpredenen' zijn
gedefinieerd op basis waarvan een WW-aanvraag uit de geautomatiseerde
afhandeling uitvalt. In geval dat geen uitworpredenen bestaan in de digitale
WW-aanvraag op basis van deze ingebouwde rekenregels, wordt een WWaanvraag geheel automatisch afgehandeld. STP betreft momenteel ongeveer
15% van de digitale WW-aanvragen. Indien sprake is van uitworpredenen,
verzorgt een uitkeringsdeskundige van Uitkeren de afhandeling van de WWaanvraag. Een papieren aanvraag wordt altijd handmatig beoordeeld door
een uitkeringsdeskundige van Uitkeren.
net KPMG-naleer

:if

und(:n

erbonden 2jn nee KPMG

20

Rapport Onderzoek misbruikrisico's WW en ontwikkeling afwegingskader, kenmerk 201800273.003.026

3Xt [vervol,)
UWV hanteert vertrouwen in de aanvrager als uitgangspunt. Dit houdt
onder andere in dat op basis van het vakmanschap en
beoordelingsvermogen van de medewerkers additionele documentatie wordt
opgevraagd.
Sinds april 2019 is UWV gestart met het doorontwikkelen van risicomodellen
op basis van verwijtbare werkloosheid en verblijf in het buitenland. Het doel
van dit risicomodel is in te schatten of een werknemer voldoet aan de in de
wet gestelde voorwaarden. Op basis van uit interviews verkregen
verklaringen werkt UWV sinds september 2019 met 100%-controles op
papieren aanvragen.
Continuering WW-uitkering
Indien een WW-aanvraag is toegekend, start het proces van continuering.
Enerzijds heeft dit proces betrekking op begeleiden naar werk (WERKbedrijf)
en anderzijds op maandelijkse financiële afwikkeling (Uitkeren).
Nadat de uitkeringsgerechtigde aan het eind van elke maand digitaal of bij
het WERKbedrijf een inkomstenopgave heeft ingevuld, en nadat de opgave
door Uitkeren is vergeleken met de polisadministratie, wordt de uitkering
berekend, geaccordeerd en uitbetaald.
Bij toekenning van een WW-uitkering krijgt de werknemer verschillende
taken in zijn werkmap, waaronder het uploaden van een cv op werk.nl en het
invullen van de werkverkenner. De werkverkenner is een diagnosemodel met
een aantal vragen om een inschatting te maken van hoe groot de kans is dat
de werknemer meer dan een jaar werkloos zal blijven. Op basis van de score
voortvloeiend uit de werkverkenner wordt de werknemer direct op gesprek
uitgenodigd of beoordeelt een adviseur van WERKbedrijf de situatie van de
werknemer na vijf à zes weken. Indien de werkverkenner niet is ingevuld, dit
is niet verplicht, beoordeelt de adviseur van WERKbedrijf de situatie
eveneens na vijf à zes weken. Na zes maanden wordt de
uitkeringsgerechtigde in ieder geval op gesprek uitgenodigd.
•

Een onderdeel van het begeleiden naar werk is de sollicitatieplicht. UWV
heeft deze plicht ingevuld met de eis om ten minste elke vier weken vier
concrete en verifieerbare sollicitatieactiviteiten te verrichten. Deze
sollicitatieactiviteiten moeten tijdig door de uitkeringsgerechtigde bij de taak
in de digitale Werkmap worden genoteerd. Hierop vindt een automatische
kwantitatieve beoordeling plaats en indien daar aanleiding toe is worden de
sollicitatieactiviteiten in een zogeheten evaluatiegesprek getoetst op
(mogelijk) verwijtbaar gedrag.
In juni 2019 is UWV gestart met het ontwikkelen van een risicomodel op
basis van sollicitatiegedrag. Het doel van dit risicomodel is in te schatten of
een werknemer bewust ineffectief solliciteert en hierop nadere acties te
nemen. Naar verwachting wordt het model vanaf oktober 2019 extern
gevalideerd. Op basis van verkregen verklaringen kan UWV bij het
constateren van een overtreding handhavend optreden.
Gebruikte bronnen WW-aanvraag en bij continuering WW-uitkering
UWV gebruikt de BRP, de polisadministratie, de arbeidsverledendatabase,
het aanvraagformulier, eventueel bij uitkeringsgerechtigde nader
opgevraagde documentatie, toelichtingen door de uitkeringsgerechtigde en
de inkomstenopgave als voornaamste bronnen voor de beoordeling van
WW-aanvragen en bij continuering van een WW-uitkering. Hieronder volgt op
de polisadministratie en de arbeidsverledendatabase een korte toelichting.
De polisadministratie is onderdeel van de loonaangifteketen. De vier
bronnen van de polisadministratie zijn: loonaangifteadministratie,
werkgeversadministratie, persoonsadministratie en doelgroepregister.
Naast UVVV maken andere partijen gebruik van de polisadministratie.
Inhoudingsplichtigen doen loonaangifte bij de Belastingdienst over arbeidsen uitkeringsverhoudingen en vervolgens worden de gegevens uit de
aangifte door de Belastingdienst doorgestuurd naar UWV. Gegevensdiensten
beheert de polisadministratie die UWV heeft ontvangen van de
Belastingdienst. De gegevens uit de polisadministratie gebruikt UWV om

0..) 2019 KPMG Advisory N.V Ingeschreven t'ij het handelsregister in Nederland onder nummer 53203682 is lid van het KPMI;..netveeerk van zelfstasdige ondernemingen die verbonden rijn
International Cooperative (KPMG Intel-nauwer), een Zwitserse entiteit. Alle rechten voorbehouden

KPMG

21

Rapport Onderzoek misbruikrisico's WW en ontwikkeling afwegingskader, kenmerk 201800273.003.026

2. J
n

[vervirj

recht, hoogte en duur van uitkeringen te berekenen en om formulieren vooraf
zo veel mogelijk in te vullen.
In de uitvoering werkt UWV met het principe 'T-1'bij het bepalen van de
hoogte van de uitkering op basis van de polisadministratie. Dit betekent dat
UWV de inkomstenopgave van de WW-gerechtigde na een maand vergelijkt
met de polisadministratie, omdat deze op dat moment naar inzicht van UWV
is gevuld door werkgevers. Deze timing is inherent aan de wijze waarop
loonaangifte is ingeregeld. Werkgevers zijn niet verplicht om maandelijks
mutaties door te geven. Werkgevers kunnen daarnaast met terugwerkende
kracht mutaties doorvoeren.
De arbeidsverledendatabase is een door Gegevensdiensten beheerde
database die wordt gevoed vanuit de polisadministratie. In de database is
opgenomen of iemand in een bepaald jaar wel of niet voldoet aan de
jareneis. De database bevat door bestandsvergelijking met de SVB ook de
jaren die meetellen op grond van het verzorgingsforfait. De gegevens uit
deze database gebruikt UWV aanvullend aan de polisadministratie om de
duur van uitkeringen te kunnen berekenen.
Tweedelijnscontroles WW-proces
Binnen UWV is de primaire handhavingstaak belegd bij de uitvoerende
organisatieonderdelen, zijnde de divisies Uitkeren en WERKbedrijf. BC&K
en Handhaving zijn onderdelen van UWV met een secundaire rol ten aanzien
van betreffende taak in het WW-proces. Deze rollen zijn hierna toegelicht.
BC&K vervult als onderdeel van Uitkeren een grote secundaire rol inzake de
WW. Deze rol bestaat uit het uitvoeren van rechtmatigheidstoetsen, een
analyse op basiskwaliteit, het monitoren van en sturen op KPI's zoals
klachten, tijdigheid en het aantal dossiers dat medewerkers afhandelen,
risicogerichte audits en een jaarlijkse algemene risicoanalyse op het gehele
uitvoeringsproces. BC&K ondersteunt Uitkeren op basis hiervan bij het
initiëren, implementeren en monitoren van verbeteringen.
2019 KPMG Advisoiy N V legeschrevtitri bij tiet toridelsregster in Nederland bi rh, ,1111nehr,
International Cooperalive ( KPMG Inte,niationall een Zwitserse entiteit. Alle rechter, voorbetii:iuden

BC&K voert rechtmatigheidstoetsen uit; op basis van een aselecte statistische
steekproef worden dossiers geselecteerd die van begin tot eind opnieuw worden
beoordeeld op (de juiste vaststelling van) recht, hoogte en duur.
Inzake basiskwaliteit voert BC&K onder meer controles uit op grote
uitgaande betalingen en plausibiliteitscontroles op uitkeringen. Tevens doet
BC&K een meting operationele kwaliteit (sinds 1 april 2019: MOK 2.0). Dit is
een selecte streekproef op tien dossiers per medewerker Uitkeren per jaar
om de kwaliteit van de dossiers te meten.
Handhaving voert met behulp van statistische modellen en
bestandsvergelijkingen risicoanalyses uit om in kaart te brengen onder welke
groepen uitkeringsgerechtigden de kans op misbruik van uitkeringen het
grootst is. Op basis van geïdentificeerde risico's voert Handhaving
themaonderzoeken uit om onder meer signalen die duiden op mogelijke
schending van de inlichtingenplicht te voorkomen en/of te beperken.
Daarnaast acteren medewerkers Handhaving middels individuele
onderzoeken naar aanleiding van interne en externe meldingen. Handhaving
werkt samen met verschillende partijen zoals de Belastingdienst, de
Inspectie SZW, gemeenten, de Politie en het Openbaar Ministerie.
2.7 WW-cijfers
Werkloze beroepsbevolking versus WW-uitkeringen
Begin 2019 behoorden 323.000 mensen in Nederland tot de werkloze
beroepsbevolking. Volgens de gangbare economische definitie wordt de
werkloze beroepsbevolking gevormd door personen van 15-75 jaar die geen
werk hebben, maar wel actief op zoek zijn naar werk en daarvoor op korte
termijn ook beschikbaar zijn. Niet alle werklozen ontvangen een WWuitkering. Dit komt omdat de duur van de WW-uitkering gemaximeerd is,
maar ook omdat er werklozen zijn die niet beschikbaar (willen) zijn voor de
arbeidsmarkt en dus niet actief op zoek zijn naar werk. Het werkelijke aantal
werklozen is mede daarom hoger dan het aantal geregistreerde
werkzoekenden.
id nn net Ki tIVIC.i.tietweri, J2'

i~lor rl

roriw,r

Verbonden

n KPMG

22

Rapport Onderzoek misbruikrisico's WW en ontwikkeling afwegingskader, kenmerk 201800273.003.026

Jent 2Xt [verv
Begin 2019 keerde UWV 279.000 WW-uitkeringen uit. Dit aantal is sterk
teruggelopen ten opzichte van de afgelopen crisisjaren.
Sanctionering WW-uitkeringen
In de jaarcijfers 2018 maakt UWV een onderscheid tussen afdoeningen van
overtredingen van de inlichtingenplicht en afdoeningen van overtredingen
van de inspanningsplicht (o.a. sollicitatieplicht). In 2018 heeft UWV 118.900
overtredingen van de inspanningsplicht geconstateerd. Bij 40% van deze
overtredingen is een maatregel opgelegd, bij 58% is een waarschuwing
opgelegd en bij 2% is geen maatregel of waarschuwing opgelegd.

Het WW-proces dat UWV voert ziet primair toe op de WW-aanvraag en de
continuering van de WW-uitkering, waarbij beëindiging een van de mogelijke
uitkomsten is bij continuering. In het aanvraagproces is een onderscheid aan
te brengen tussen papieren aanvragen en digitale aanvragen. Een papieren
aanvraag wordt handmatig beoordeeld en voor een digitale aanvraag wordt
indien mogelijk gebruikt gemaakt van STP. Ongeveer 15% van de aanvragen
wordt geheel middels STP afgehandeld. In de overige aanvragen is door
uitworp uit het STP-proces alsnog een handmatige beoordeling nodig.

In 2018 heeft UWV 13.100 overtredingen van de inlichtingenplicht
geconstateerd. Hiervan is 37% afgedaan met een boete, 44% met een
waarschuwing en 19% is afgedaan zonder boete of waarschuwing. In 2018
zijn geen processen-verbaal opgemaakt (in 2017: 100). Een proces-verbaal
wordt opgemaakt als het (verwachte) benadelingsbedrag hoger is dan de
aangiftegrens van EUR 50.000. In deze gevallen kan strafrechtelijke
vervolging plaatsvinden door het Openbaar Ministerie.
2.8 Resumé
Na implementatie in 1987 is de WW voortdurend in beweging gebleven. Een
telkens terugkerend thema is de verhoging van de activerende werking van
de WW. Daarnaast heeft de wens tot versimpeling geleid tot meerdere
aanpassingen, zoals de inperking van het begrip verwijtbare werkloosheid.
De laatste jaren wordt ook steeds meer belang gehecht aan het voorkomen
van werkloosheid.
Naast de economische crisis, is afgelopen periode sprake geweest van veel
wetswijzingen en, met name in de periode 2011-2017, bezuinigingen van
ruim EUR 460 miljoen op de uitvoeringskosten. Dit is gepaard gegaan met
verandertrajecten waarbij de focus was om processen klantgeoriënteerd te
maken en persoonlijke dienstverlening deels te vervangen door digitale
dienstverlening.
2019 KPMG Advisory N.V ingeschreven hij het handelsregister in Nederland onder nummer 33263682. is lid van het KPMG-netwerl< van zelfstandige ondernemingen die verbonden zijn aan KPMG
International COoperative (KPMG International'). een Zwitserse entiteit. Alle rechten voorbehouden.

23

ti
C/D .
CD
C )
CV)
)
CV)
C/D
CD

Rapport Onderzoek misbruikrisico's WW en ontwikkeling afwegingskader, kenmerk 201800273 003.026

3. 'IsimEnElys2
3.1 Inleiding
In dit hoofdstuk is een toelichting gegeven op de risicoanalyse. Eerst volgt
een toelichting op de risicoanalyses die UWV heeft uitgevoerd, daarna is een
toelichting op de aanvullende risicoanalyses in het onderzoek opgenomen.
Dit hoofdstuk sluit af met een resumé.
3.2 Risicoanalyse UWV
De digitalisering van het WW-proces brengt op het gebied van risicoanalyse
veranderingen met zich mee. Eerder veronderstelde risico's zijn in de loop
der jaren middels het digitale proces grotendeels ondervangen en nieuwe
risico's hebben zich kunnen manifesteren.
UWV geeft momenteel met name aandacht aan de netto risico's in het
WW-proces. Dit zijn risico's die zijn geïdentificeerd op basis van interne en
externe signalen over bestaande fraudemogelijkheden. Op basis van het
UWV Jaarplan, waarvan het handhavingsbeleid een onderdeel is, vindt de
jaarlijkse afstemming plaats tussen SZW en UWV van de verschillende
acties en maatregelen inzake onder andere WW-fraude. Deze
verantwoording vindt plaats op een dusdanig geaggregeerd niveau dat niet
direct duidelijk is op welke netto risico's de aandacht is gevestigd.
UWV heeft middels themaonderzoeken reeds een aantal netto risico's ten
aanzien van fraude en misbruik geïdentificeerd die aandacht van UWV
behoeven. Dit betekent dat voor het identificeren van deze risico's reeds
rekening is gehouden met de processen en interne beheersing van UWV.
Deze netto risico's zijn gevat in deze themaonderzoeken, een deel hiervan is
reeds in uitvoering. Voor de toelichting op risico's wordt verwezen naar
hoofdstuk 5, omdat in dat hoofdstuk ook overige netto risico's zijn toegelicht.
Op basis van de ontvangen documentatie en de gehouden interviews
hebben wij het inzicht gekregen dat UWV zijn risicoanalyse hoofdzakelijk
benadert met een signaalgedreven aanpak. UWV ontwikkelt thema's op
2019 KPMG Advisoiy N.V., ingeschreven bij het handelsri
International Cooperative ('KPMG IntarriaticinaC). eer, lovesel

in Nederland oneer nummer
niileit
rechten voorbehouden

basis van ontvangen signalen en doet individueel onderzoek naar aanleiding
van interne en externe signalen.
Het UWV voert op jaarbasis een risicoanalyse uit, middels het periodiek
gepdatete rolling document. De systematische identificatie van risico's
over de loop der jaren en de afwegingen die hieromtrent zijn gemaakt, zijn
niet op periodieke basis geborgd. Als gevolg van deze systematiek is het
zicht op de (opvolging van) risico's in de loop der jaren niet eenduidig
vastgelegd, waardoor op dit moment geen totaaloverzicht van de
frauderisico's ten aanzien van de WW bestaat.
3.3 Aanvullende risicoanalyse
In het onderzoek is een risicogedreven aanpak gehanteerd, met als
uitgangspunt de risico's voortvloeiend uit de wet, om een totaaloverzicht van
huidige risico's te creëren in het systeem van de WW in relatie tot de wet- en
regelgeving WW. Hierin ligt de focus in eerste instantie op bruto risico's
volgend op de vereisten vanuit de wet, waarbij inzichtelijk is gemaakt of deze
risico's betrekking hebben op recht, hoogte en/of duur.
De risico's volgend uit de wet betreffen bruto risico's, hetgeen betekent dat
bij het identificeren van deze risico's nog geen rekening is gehouden met de
processen en interne beheersing van UWV die deze risico's al dan niet
kunnen mitigeren. Per bruto risico zal moeten worden bezien of deze zich
manifesteert in een netto risico, afhankelijk van de processen en interne
beheersing. Een aantal van deze bruto risico's is reeds (geheel)
ondervangen in het proces dat UWV voert. Niet elk bruto risico resulteert in
een netto risico, omdat het risico mogelijkerwijs al afdoende is ondervangen
in de interne beheersing. Een bruto risico kan tevens resulteren in meerdere
netto risico's. Onze risicogedreven aanpak is op de volgende pagina
gevisualiseerd.

is lid Van het KPMG-riet rh van zelfstandige ondernemingen die verbonden zijn aan KPMCI

25

Rapport Onderzoek misbruikrisico's WW en ontwikkeling afwegingskader, kenmerk 201800273.003.026

3 21SICInElyS3 (\erv
Bruto
risico

Interne
beheersing

g)

Netto
risico

Figuur 2: Bruto risico's naar netto risico's

In totaal zijn in het onderzoek 38 bruto risico's geïdentificeerd door SZW en
UWV, samen met KPMG. 35 van deze risico's hebben (deels) betrekking op
de bepaling van het recht, 12 hebben (deels) betrekking op hoogte en 8
hebben (deels) betrekking op duur. In de tabel hieronder is de verdeling
schematisch weergegeven van de bruto risico's geclassificeerd naar
hoofdrisico's, om een eerste inzicht te geven in de achtergrond van deze
bruto risico's.
Overzicht bruto risico's
Aantal

Hoofdrisico

Recht
Hoogte
Duur
Recht / hoogte
Recht / duur
Recht / hoogte / duur
Totaal

20
2
1
8
5
2
38

De systematische identificatie van risico's over de loop der jaren en de
afwegingen die hieromtrent zijn gemaakt, zijn niet op periodieke basis
geborgd. Als gevolg hiervan is het zicht op de (opvolging van) risico's in de
loop der jaren niet eenduidig vastgelegd, waardoor op dit moment geen
totaaloverzicht bestaat van de frauderisico's ten aanzien van de WW.
UWV geeft momenteel met name aandacht aan de netto risico's in het WWproces. Verantwoording over verschillende acties en maatregelen inzake
onder andere WW-fraude vindt plaats op een dusdanig geaggregeerd niveau
dat niet direct duidelijk is op welke netto risico's de aandacht is gevestigd.
Op basis van de ontvangen documentatie en de gehouden interviews
hebben wij het inzicht gekregen dat UWV zijn risicoanalyse hoofdzakelijk
benadert met een signaalgedreven aanpak. In het onderzoek is een
risicogedreven aanpak gehanteerd. Hierin ligt de focus in eerste instantie op
bruto risico's volgend op de vereisten vanuit de WW, waarbij inzichtelijk is
gemaakt of deze risico's betrekking hebben op recht, hoogte en/of duur.
In totaal zijn in het onderzoek 38 bruto risico's geïdentificeerd door SZW en
UWV, samen met KPMG.
Bruto risico's naar netto risico's

Figuur 3: Overzicht bruto risico's

In bijlage A is een overzicht opgenomen van de 38 geïdentificeerde bruto
risico's. In dit overzicht staan de bruto risico's opgenomen per categorie
verkeerde wetstoepassing en is inzichtelijk op welke wetsartikelen de bruto
risico's betrekking hebben en welke hoofdrisico's bij de bruto risico's horen.
Eveneens is opgenomen of de vereisten vanuit de wet objectief of subjectief
zijn en of eventuele opmerkingen van toepassing zijn.

©2019 KPMG Advisbry N.V
International Coopef ative (•KPMG Irae, riationan

3.4 Resumé

De volgende stap is om de interne beheersing op deze specifieke bruto
risico's in kaart te brengen, zodat kan worden bepaald welke risico's
overblijven als de interne beheersing in het WW-proces tegen het risico is
afgezet. Dit is toegelicht in hoofdstuk 4. De resterende risico's zijn de netto
risico's. Deze zijn toegelicht in hoofdstuk 5.

'..2263682, is lid van het KI"MG-n,
p;
Zwuserse entiteit Alle rer.iden voorbeho.den,

;.elfstanclige

ienur

bonden zijn aan KPMG

26

c )
[
C-11) )
LU
C IJ LU
C L)

Rapport Onderzoek misbruikrisico's WW en ontwikkeling afvvegingskader, kenmerk 201800273.003.026

int2rn2

22
I

rSing

4.1 Inleiding
Uitgaande van de onderstaande visualisatie is in dit hoofdstuk een toelichting
gegeven op de interne beheersing van UWV op de geïdentificeerde bruto
risico's. Op basis van deze interne beheersing vertalen de bruto risico's zich
al dan niet naar een of meerdere netto risico's. Dit hoofdstuk sluit af met een
resumé.

Bruto
risico

Interne
beheersing

Netto
risico

Figuur 4: Bruto risico's naar netto risico's

4.2 Beheersingsmaatregelen
UWV heeft in het WW-proces specifieke controles ingericht die de
geïdentificeerde bruto risico's (deels) mitigeren. Deze
beheersingsmaatregelen zijn preventief, detectief en/of responsief van aard.
Enerzijds bestaan de beheersingsmaatregelen in het WW-proces dat UWV
heeft ingericht, uit specifieke procescontroles. Hierin is in het onderzoek
onderscheid gemaakt tussen het WW-proces van de WW-aanvraag en
continuering van een WW-uitkering. Daarnaast is bij de WW-aanvraag
onderscheid gemaakt tussen een papieren en digitale WW-aanvraag. Als
laatste is in de digitale WW-aanvraag onderscheid gemaakt tussen STP en
uitval en opvolging vanuit STP, waarbij inzichtelijk is gemaakt op basis van
welke uitworpredenen uitval plaatsvindt. Het WW-proces is op hoofdlijnen bij
drie UWV-afdelingen belegd: Uitkeren, WERKbedrijf en Gegevensdiensten.
Deze beheersingsmaatregelen zijn niet in dit hoofdstuk toegelicht daar de
mate van detaillering te ver reikt om dit per risico afzonderlijk in dit hoofdstuk
op te nemen.
Anderzijds bestaan de beheersingsmaatregelen uit de controle op het WWproces en overige getroffen maatregelen. Deze beheersingsmaatregelen zijn
2019 KPMG Advisof y N V ingesci)rever, bij t c t t J,rideisregisk,..r m Né,der land
fl, net -3?;2,
International Cooperative ('KPMG lriternational) een Zwitserse entiteit Alle rechten voorbenouden

overkoepelend voor de bruto risico's. Betreffende additionele beheersing
wordt met name uitgevoerd door BC&K en Handhaving. Voorbeelden hiervan
zijn de kwaliteitscontroles die door BC&K worden georganiseerd op een
risicogebaseerde selectie van tien dossiers per Uitkeren-medewerker per
jaar middels MOK 2.0. In paragraaf 2.6 is zijn de organisatieonderdelen en
hun rollen kort toegelicht.
De specifieke beheersingsmaatregelen zijn in het onderzoek per bruto risico
in kaart gebracht. Immers, voor een met de interne beheersing afgedekt
bruto risico is geen expliciete aandacht meer nodig omdat dit risico zich niet
kan etaleren in de praktijk. Het overzicht van de interne beheersing op de
bruto risico's in het WW-proces is opgenomen in bijlage B. In dit overzicht is
tevens zichtbaar wat de gehanteerde bronnen zijn en welke afdelingen
betrokken zijn.
4.3 Resulterende netto risico's
De bruto risico's zijn met inachtneming van de interne beheersing op dat
bruto risico afgewogen om te bepalen of de bruto risico's resulteren in netto
risico's.
In totaal hebben wij in relatie tot de wet- en regelgeving WW 41 netto risico's
geïdentificeerd, waarvan een aantal reeds door UWV is onderkend en deels
al opvolging krijgt. Dit is een hoger aantal dan de 38 geïdentificeerde netto
risico's. Dit komt doordat een aantal bruto risico's leidt tot meerdere netto
risico's. Overigens is er tevens een aantal bruto risico's dat niet leidt tot netto
risico's.
In totaal zijn in dit onderzoek in relatie tot de huidige wet- en regelgeving WW
in combinatie met de huidige interne beheersing, 41 actuele netto risico's
geïdentificeerd in samenspraak tussen SZW, UWV en KPMG. Vijftien
hiervan zijn reeds door UWV gedocumenteerd en krijgen (deels) al
opvolging. Dit betreft naar verwachting de netto risico's die het hoogste
potentiële benadelingsbedrag omvatten. Tweeëntwintig netto risico's,
van het KPMG -ne

van zelfstandige ondernemingen die verbonden zijn sas KPMG

28

Rapport Onderzoek misbruikrisico's WW en ontwikkeling afwegingskader, kenmerk 201800273.003.026

'
n t 2rn JhJJrsinc [ov:

waarvan reeds vijf gedocumenteerd door UWV, zijn al dan niet op basis van
bewuste keuzes onvoldoende geborgd in de huidige interne beheersing. Dit
betreft naar verwachting netto risico's met een lager potentieel
benadelingsbedrag.
In bijlage C is een overzicht opgenomen van de 41 geïdentificeerde netto
risico's.

Typering netto risico's
De volgende stap is om de 41 geïdentificeerde netto risico's te typeren, zodat
inzichtelijk is wat de achtergrond is van deze netto risico's en hoe deze zich
in het WW-proces manifesteren. Het is vervolgens aan UWV in samenspraak
met SZW om te bepalen of een netto risico geaccepteerd is.

Wij merken op dat de kwaliteit van de bronbestanden, zoals de
polisadministratie en de arbeidsverledendatabase, van invloed kan zijn op de
risicoanalyse. Een jaarlijkse evaluatie van deze kwaliteit is tevens essentieel
voor de risicoanalyse, aangezien de uitkomsten hiervan van invloed kunnen
zijn op de weging van de risico's.
4.4 Resumé
UWV heeft in het WW-proces specifieke controles ingericht die de
geïdentificeerde bruto risico's (deels) mitigeren. Deze
beheersingsmaatregelen zijn preventief, detectief en/of responsief van aard.
Deze beheersingsmaatregelen betreffen onder andere: specifieke
procescontroles en overkoepelende kwaliteitsborging en themaonderzoeken.
In totaal zijn in dit onderzoek in relatie tot de huidige wet- en regelgeving WW
in combinatie met de huidige interne beheersing, 41 actuele netto risico's
geïdentificeerd in samenspraak tussen SZW, UWV en KPMG. Vijftien
hiervan zijn reeds door UWV gedocumenteerd en krijgen (deels) al
opvolging. Dit betreft naar verwachting de netto risico's die het hoogste
potentiële benadelingsbedrag omvatten. Tweeëntwintig netto risico's,
waarvan reeds vijf gedocumenteerd door UWV, zijn al dan niet op basis van
bewuste keuzes onvoldoende geborgd in de huidige interne beheersing. Dit
betreft naar verwachting netto risico's met een lager potentieel
benadelingsbedrag.

© 2019 KPMG Advisory N.V , ingeschreven bij het handelsregister in Nederland onder nummer 33263682. is lid van het KPMG-netwerk van zelfstandige ondernemingen die verbonden zijn aan KPMG
International Cooperative ('KPMG International), een Zwitserse. entiteit. Alle rechten voorbehouden.

29

Rapport Onderzoek misbruikrisico's WW en ontwikkeling afwegingskader, kenmerk 201800273.003.026

5. Ty:u2rinC

rist

5.1 Inleiding

Hoofdrisico: recht, hoogte en/of duur

In dit hoofdstuk wordt een toelichting gegeven op de werkzaamheden die zijn
uitgevoerd ten behoeve van de typering van de in het vorige hoofdstuk
opgenomen netto risico's. Eerst volgt een toelichting op de typering van de
netto risico's door UWV, daarna is de aanvullende typering van de netto
risico's op basis van het onderzoek opgenomen. Het hoofdstuk sluit af met
een resumé.

Allereerst is op een hoger abstractieniveau bepaald of risico's betrekking
hebben op recht, hoogte en duur. Dit zijn de drie hoofdcategorieën van
risico's als het gaat om het (onterecht) ontvangen van een (deel van de)
WW-uitkering. Want een WW-ontvanger ontvangt de WW-uitkering mogelijk
onterecht (hij/zij heeft geen recht), ontvangt mogelijk een te hoge WWuitkering en/of ontvangt een WW-uitkering gedurende een te lange periode.
Dit geeft zicht op de aard van het risico op hoofdlijnen en toont hoe een risico
zich in het WW-proces manifesteert.

5.2 Typering risico's door UWV
Handhaving typeert de door UWV onderkende netto risico's middels een
assessment op de geïdentificeerde thema's uit het rolling document. De
thema's worden door middel van een categorisering van 1 (laag) t/m 5 (hoog)
gewogen op impact, op de onderdelen schade, politieke relevantie,
klantperceptie en eigen organisatie, en realiseerbaarheid, op de onderdelen
complexiteit, beschikbaarheid data, implementeerbaarheid en
afhankelijkheden.
Met behulp van een dashboard prioriteert Handhaving mogelijke
themaonderzoeken. Hierna vindt besluitvorming plaats over het al dan niet
opstarten van een pilot of themaonderzoek. Uit het onderzoek is niet naar
voren gekomen of in dit proces afstemming met SZW plaatsvindt.
Ons onderzoek geeft aanvullende typeringen om de achtergrond van de
geïdentificeerde netto risico's inzichtelijk te maken, om te faciliteren in een
kapstok voor de verantwoording.
5.3 Aanvullende typering risico's
Aanvullend aan de typering van de risico's door UWV, is op basis van ons
onderzoek een aantal dwarsdoorsnedes gemaakt van de netto risico's. Een
toelichting hierop volgt hierna.

Voorwaarden uit de wet
Vervolgens is op basis van de wet een onderscheid gemaakt in vijf
categorieën voorwaarden uit de wet. De wetsartikelen zijn op basis van de
essentie uit de wet gegroepeerd naar een van de vijf categorieën om een
risicoanalyse op hoger geaggregeerd niveau te kunnen uitvoeren.
Niet-nakomen levert een overtreding van de wet op. Hierbij kan worden
gedacht aan voorwaarden zoals een minimaal arbeidsurenverlies, het
hebben van arbeidsuren in 26 uit 36 weken, het beschikbaar zijn voor arbeid,
het niet-verwijtbaar werkloos zijn, inkomstenopgave en het ontbreken van
uitsluitingsgronden (zoals verblijf in het buitenland). De categorisering volgt
niet strikt de wettelijke systematiek maar de onderliggende risico's in de
risicoanalyse zelf wel. Deze categorieën zijn de volgende:
Het niet voldoen aan het werknemersbegrip
Deze categorie heeft betrekking op de vraag of een werknemer voldoet
aan het werknemersbegrip op grond van de WW. Hierbij gaat het met
name om de kwalificatie van de arbeidsverhouding in termen van een
verzekerde dienstbetrekking uit onder andere art. 3 en art. 8 WW.
Het niet voldoen aan het werkloosheidsbegrip
Deze categorie heeft betrekking op of een WW-aanvrager voldoet aan
het begrip werkloosheid zoals opgenomen in de wet, waarbij in het kader

2019 KPMG Advisofy N V ingeschreven bij het handelsregister in Nederland onder nurrirni,i n202682, ,s lid V3r1 het KPMG-ne
International Coopeialive CKPMG International.), een Zwitserse entiteit Allerechieri voorbeivtuden

ven zelfstandige ondernemingen die verbonden zijn aan KPMG

31

Rapport Onderzoek misbruikrisico's WW en ontwikkeling afwegingskader, kenmerk 201800273.003.026

5. Ty:aring

risic:'s

van dit onderzoek tevens rekening is gehouden met de redenen waarom
een persoon al dan niet verwijtbaar werkloos is geworden. Tevens zijn
de ontstaansvoorwaarden voor het recht op werkloosheidsuitkering,
zoals de referte-eis en de arbeidsverledeneis onder deze categorie
geschaard. Hierbij zijn onder andere art. 16, art. 17, art. 24 en art. 42
WW relevant.
Het niet voldoen aan de inlichtingenplicht
Deze categorie heeft betrekking op of een WW-aanvrager/WWontvanger voldoet aan de eisen vanuit de inlichtingplicht zoals
opgenomen in de wet. Hierbij gaat het onder andere om de plicht om
inkomsten en buitenlandse verblijfslocatie op te geven uit onder andere
art. 1 en art. 20 WW respectievelijk art. 19 WW.
Het niet voldoen aan de inspanningsverplichting
Deze categorie heeft betrekking op of een WW-ontvanger voldoet aan de
eisen vanuit de inspanningsplicht zoals opgenomen in de wet. Dit heeft met
name betrekking op het voldoen aan de sollicitatieplicht uit art. 24 WW.
Het niet voldoen aan overige voorwaarden, waaronder wettelijke
uitsluitingsgronden en weigeringsgronden
Deze categorie heeft betrekking op of een WW-ontvanger voldoet aan
overige eisen opgenomen in de wet zoals onder andere opgenomen in
art. 19 en 26 WW. Hierbij moet tevens worden gedacht aan het niet
voldoen aan de voorschriften die UWV heeft opgesteld waardoor een
WW-uitkering beïnvloed kan worden.
Overtreding voorwaarden uit de wet
De hiervoor opgenomen voorwaarden kunnen overtreden worden. Deze
overtreding kent gradaties die alle op zichzelf een wetsovertreding betreffen,
maar een oplopende intensiteit kennen. Onderstaande overtredingsvormen
zijn oplopend in de intensiteit van de verkeerde wetstoepassing
weergegeven.
2019 KPMG Advlsegy N.V . ingeschreven bij he( handelsregister in Nederland onder nummer 3326;:M2
International Cooperative 1 KPMG Intel natu..oel) een Zwitsers, entiteit Alle rechten voorbehouden.

C1

•

Buitenwettelijk begunstigd
Dit is bewust ruimer zijn dan de wet. Dit mag van de rechter als het maar
niet willekeurig gebeurt vanuit het perspectief van de burger; vanuit het
perspectief van het toezicht moet het echter kritisch worden bezien.
Deze categorie wordt ook wel aangeduid met de term contra legem,
oftewel tegen de wet.
Oneigenlijk gebruik
Dit is in overeenstemming met de letter van de wet, maar niet met de
bedoeling van de wetgever of in strijd met het algemeen belang. Deze
categorie wordt ook wel aangeduid met de term fraus legis, oftewel
legale fraude.
Administratieve onvolkomenheden
Dit betreft een vorm van onrechtmatige rechtstoepassing, van misbruik
en fraude is in deze categorie geen sprake. De uitvoering heeft ofwel
bewuste keuzes gemaakt omtrent het niet beheersen van bepaalde
specifieke risico's ofwel maakt fouten door administratieve inertie,
verkeerde interne procedures, achterstanden, etc., ongeacht de schuld
of verwijtbaarheid van de burger. Indien een netto risico inzake
verwijtbaar handelen door de burger en/of in georganiseerd verband
(categorie 4 en 5) zou kunnen worden ondervangen met het nemen van
additionele interne beheersingsmaatregelen (en er bewuste keuzes zijn
gemaakt om dit niet te doen) verschuift deze overtreding van
voorwaarden naar deze categorie.
(Opzettelijk) verwijtbaar niet voldoen door de burger
Dit betreft het niet voldoen door de burger aan eisen en verplichtingen, in
oplopende gradatie van ernst. Deze categorie betreft handelen van de
burger alleen of in samenspraak met zijn/haar werkgever en betreft
incidentele en relatief eenvoudige casuïstiek.

KPMG ,netwerk van zelfstandige ondernemingen die verbonden zijn aan KPMG

32

Rapport Onderzoek misbruikrisico's WW en ontwikkeling afwegingskader, kenmerk 201800273.003.026

5. Ty:3111[ rilt:
•

[v3rviG

Georganiseerd (opzettelijk) verwijtbaar niet voldoen door samenspel
van burgers en/of partijen
Dit betreft het niet voldoen door de burger aan eisen en verplichtingen, in
samenspraak met andere personen en partijen, naast de werkgever. Dit
betreft geen incidenten en kan gaan om herhaling/stelselmatig handelen.
Deze categorie betreft relatief complexe casuïstiek.

In figuur 6 op pagina 34 zijn de definities van deze overtredingen
weergegeven evenals de interventiemogelijkheden en de daaraan verbonden
beheersingsmogelijkheden per categorie.
Overtreding van voorwaarden
Georganiseerd (opzettelijk) verwijtbaar
niet voldoen door samenspel van
burgers en/of partijen
(Opzettelijk) verwijtbaar niet voldoen
door de burger
Administratieve onvolkomenheden

De risicomatrix die voortvloeit uit de voorwaarden uit de wet in combinatie
met de intensiteit van de verkeerde wetstoepassing zoals op voorgaande
pagina's toegelicht, is hiernaast visueel weergegeven.
Hierbij is de focus van dit onderzoek gelegen in de bovenste drie
overtredingen van voorwaarden, gelet op de interventiemogelijkheden van de
overtredingen.
Overzicht typering netto risico's
In samenspraak tussen SZW, UWV en KPMG is de typering van de 41
onderkende netto risico's uitgevoerd. In bijlage D is een overzicht hiervan
opgenomen. In dit overzicht is inzichtelijk gemaakt welke netto risico's
bestaan op basis van welke wetsartikelen. Daarbij is opgenomen waar in het
proces deze risico's zich manifesteren en welke afdelingen betrokken zijn.
Tevens is de typering van de netto risico's opgenomen: het hoofdrisico
(recht, hoogte en/of duur) en de voorwaarden en overtreding van de
voorwaarden uit de wet waarop het netto risico van toepassing is.
De netto risico's zijn op basis van de voorwaarden uit de wet en de
overtreding van die voorwaarden uit de wet visueel te maken in een
risicomatrix. In bijlage E is dit raster ingevuld voor de 41 netto risico's
opgenomen. In dit overzicht is tevens inzichtelijk gemaakt op welke
hoofdcategorie (recht, hoogte en/of duur) de netto risico's betrekking hebben.

Oneigenlijk gebruik

Cr

CD

ra
-CS

CD C. 2),

aTi

a3cr) w

co co a)
a a l
o_

•CD CDn Q(D

• 7
7
(D

Figuur 5: Risicomatrix intensiteit verkeerde wetstoepassing

(D

CD

uepieenuooA

I
(
(n

g N. 2

uee uaopion

CD

uee uaopion jaN

Buitenwettelijk begunstigd

Andere dwarsdoorsneden
Naast de hiervoor weergegeven dwarsdoorsneden is in het onderzoek
eveneens inzichtelijk gemaakt waar in het WW-proces een risico zich
manifesteert: bij de WW-aanvraag en/of bij continuering van een WWuitkering.
Tevens is inzichtelijk gemaakt welke afdelingen zijn betrokken bij het WWproces, om eventuele vervolgstappen goed te kunnen beleggen.

2019 KPMG Advisory NV , ingeschreven bij het handelsregistet' in Nederland onder nuinmer 3:';263682. is lid van het KI'MG .riet ver. van zelfstandige ondernemingen die verbonden zijn aan KPMG
International Cooperative (KPMG International.), een Zwitserse entiteit. Alle rechten voorbehoueen

33

Rapport Onderzoek misbruikrisico's WW en ontwikkeling afwegingskader, kenmerk 201800273.003.026

5. Ty:air,

risic

gi

Overzicht overtredingen van voorwaarden uit de wet (intensiteit verkeerde wetstoepassing)
Definitie
Georganiseerd (opzettelijk)
verwijtbaar niet voldoen door
samenspel van burgers en/of
partijen

Toelichting

(Opzettelijk) verwijtbaar niet
voldoen door de burger

UWV
Dit betreft niet voldoen door de burger aan eisen en verplichtingen, in oplopende
gradatie van ernst. Deze categorie betreft handelen van de burger alleen of in
samenspraak met zijn/haar werkgever en betreft incidentele en relatief eenvoudige
casuïstiek.
Dit betreft een vorm van onrechtmatige rechtstoepassing, van misbruik en fraude is UWV
in deze categorie geen sprake. De uitvoering heeft ofwel bewuste keuzes gemaakt
omtrent het niet beheersen van bepaalde specifieke risico's ofwel maakt fouten door
administratieve inertie, verkeerde interne procedures, achterstanden, etc., ongeacht
de schuld of verwijtbaarheid van de burger.

Administratieve
onvolkomenheden

Oneigenlijk gebruik

Buitenwettelijk begunstigend

Interventiemogelijkheden

Dit betreft niet voldoen door de burger aan eisen en verplichtingen, in samenspraak Ketenpartners
met andere personen en partijen, naast de werkgever. Dit betreft geen incidenten en
kan gaan om herhaling/stelselmatig handelen. Deze categorie betreft relatief
complexe casuïstiek.

Dit is in overeenstemming met de letter van de wet, maar niet met de bedoeling van Wetgeving aanpassen
de wetgever of in strijd met het algemeen belang.
Deze categorie wordt ook wel aangeduid met de term fraus legis, oftewel legale
fraude.
Dit is bewust ruimer zijn dan de wet. Dit mag van de rechter als het maar niet
Gedogen of beleid
willekeurig gebeurt vanuit het perspectief van de burger; vanuit het perspectief van aanpassen
het toezicht moet het echter kritisch worden bezien. Deze categorie wordt ook wel
aangeduid met de term contra legem, oftewel tegen de wet.

Beheersingsmogelijkheden
Ketenoverstijgend / gerichte
risicoanalyses en
ketenoverstijgende
onderzoeken
Proces / gerichte
risicoanalyses en onderzoeken

Processen van UWV

Beheersingsmogelijkheden
liggen buiten UWV

Intern toezicht door Inspectie
SZW

Figuur 6: Overtreding voorwaarden uit de wet

kkir,-tï

y N,V ingeschreven bij het handelsregister wl Nederland roder nut nraer 'tt.,;:trtttt.;att.
ett, 0'19 KPNIC;
International Cooperative ( KPM(3 Inientational'). eeri Zwitserse entiteit. Alle rechten voorbehouden
•

1G•net,. ,rl

n zelfstandige onderneripirtgen rat ..rlttonct:, yrjr Zai KPMG

34

Rapport Onderzoek misbruikrisico's WW en ontwikkeling afwegingskader, kenmerk 201800273.003.026

• • ,
aniC
5 Ty
11P)ttO [19:: S [vera
/—**1

5.4 Mogelijk aanvullende beheersingsmaatregelen
Voor de geïdentificeerde netto risico's zijn in het onderzoek, op basis van de
typering van deze risico's, een aantal mogelijk aanvullende interne
beheersingsmaatregelen per netto risico gepresenteerd.
Daarnaast is een analyse uitgevoerd op mogelijk aanvullende interne
beheersingsmaatregelen op de netto risico's, waaronder data-analyse
mogelijkheden. Deze analyse is vastgelegd in een werkdocument en ter
verdere analyse aangeleverd aan opdrachtgever. Het is nader te bepalen of
en in welke mate deze maatregelen wenselijk zijn.
5.5 Resumé
UWV typeert risico's op basis van impact en realiseerbaarheid. Aanvullend is
in het onderzoek een aantal andere typeringen en dwarsdoorsneden
gemaakt om inzichtelijk te maken wat de achtergrond van de diverse netto
risico's is. Het hoofdrisico en de voorwaarden uit de wet en de overtreding
van de voorwaarden uit de wet zijn hierbij het belangrijkste handvat voor de
discussie tussen SZW en UWV.
Daarnaast is in het onderzoek inzichtelijk gemaakt waar de netto risico's zich
in het WW-proces manifesteren en welke afdelingen betrokken zijn in het
proces ten aanzien van de beheersing van de netto risico's. Dit geeft inzicht
in hoe de opvolging van de netto risico's belegd kan worden. In de in een
werkdocument vastgelegde analyse is daarvoor aandacht besteed aan
mogelijke aanvullende beheersingsmaatregelen. Het is nader te bepalen of
en in welke mate deze maatregelen wenselijk zijn.

if.) 2019 KPMG Advisory N.V.: ingeschreven bij het handelsregister in Nederland onder nummer 33263682. is lid van het KPMG,rietwerli van zelfstandige ondernemingen. die verbonden zijn aan KPMG
International Cooperative ('KPMG Internationan, een Zwitserse entiteit. Alle rechten voorbehouden.

35

Rapport Onderzoek misbruikrisico's WW en ontwikkeling afwegingskader, kenmerk 201800273.003.026

3.A-hAeJciuKE
6.1 Inleiding

6.3 Invulling calculus verkeerde wetstoepassing

In dit hoofdstuk is een toelichting gegeven op het ontwikkelde
afwegingskader. Eerst volgt een toelichting op de achtergrond en de invulling
van de calculus verkeerde wetstoepassing. Daarna is een toelichting op de
apparaatsdruk opgenomen. Vervolgens is een zienswijze op de verankering
van de risicoanalyse en het afwegingskader weergegeven alsmede een
toelichting op de vertaling van het model naar andere wetten toe. Het
hoofdstuk sluit af met een resumé.

De volgende factoren zijn in de calculus opgenomen.

6.2 Achtergrond calculus verkeerde wetstoepassing
Handhaving van UWV maakt reeds gebruik van een kader om afwegingen te
maken om specifieke risico's op fraude al dan niet op te pakken. Deze
methodiek is als input gebruikt voor het opstellen van de calculus verkeerde
wetstoepassing.
De calculus verkeerde wetstoepassing is ontwikkeld om goed aan te sluiten
bij de context en realiteit van UWV. De calculus bestaat uit een formule:
A=ExV (x Q)

A staat in de formule voor het jaarlijkse afwegingsresultaat. Het maximum
van het afwegingsresultaat is 100.
Het totale afwegingsresultaat is voor de helft bepaald door het onderdeel van
de calculus E x V en voor de andere helft door Q. De schalen zijn dusdanig
bepaald dat voor een evenwichtige verdeling over de schalen wordt gezorgd
bij het invullen van de calculus. In de tabel hieronder zijn de schalen van het
afwegingsresultaat weergegeven.
Afwegingsresultaat 'A'
Score ondergrens

0
11
21
31

Score bovengrens
10
20
30

Kleur

100

Figuur 7: Toelichting afwegingsresultaat

Middels de formule kan per jaar per netto risico een score worden berekend
voor afweging, prioritering en opvolging van dit risico.

E staat voor het potentiële benadelingsbedrag. E heeft een vijfpuntsschaal
voor het potentiële benadelingsbedrag per jaar.

SZW en UWV hebben samen met KPMG de calculus verkeerde
wetstoepassing getoetst door een aantal netto risico's te berekenen op basis
van schattingen. Op basis van deze gezamenlijke toetsing is de invulling van
de calculus als volgt.

Puntentelling 'E - het potentiële benadelingsbedrag

In bijlage F is een overzicht opgenomen van de opzet van het
afwegingskader ter invulling voor SZW en UWV. In bijlage G zijn
rekenvoorbeelden uitgewerkt. De elementen die in de paragrafen hierna
volgen, zijn alle opgenomen in deze opzet.

Nr.

1
2
3
4
5

Schaal ondergrens
EUR 0
EUR 1m
EUR 5m
EUR 10m
EUR 25m

Schaal bovengrens
EUR 1m
EUR 5m
EUR 10m
EUR 25m
en hoger

Aantal punten
1
2
3
4
5

Figuur 8: Toelichting potentieel benadelingsbedrag

9 2019 KPMG Advisory N.V., ingeschreven bij het handelsregister m Nederland onder onmin '332f t a. is lid van het KPMG-netwerk van zelfstandige ondernemingen die verbonden zijn aan KPMG
International Cooperalive (•KPMG Intetnational'), een Zwitserse entiteit. Alle rechten voorbehohden

37

Rapport Onderzoek misbruikrisico's WW en ontwikkeling afwegingskader, kenmerk 201800273.003.026

Atw3r Ines KE

(\nry C1

Om het potentiële benadelingsbedrag te bepalen zijn schattingen nodig,
zoals omtrent de populatie waarop het risico betrekking heeft (het totaal
aantal personen of het percentage van de totale populatie waarvoor het risico
relevant is), de verwachte gemiddelde hoogte van de WW-uitkering en de
verwachte gemiddelde duur van de WW-uitkering.
V staat voor de intensiteit verkeerde wetstoepassing. V heeft eveneens een
vijfpuntsschaal.
Puntentelling 'V' - intensiteit verkeerde wetstoepassing
Nr.

Toelichting

1
2
3
4

Buitenwettelijk begunstigend
Oneigenlijk gebruik
Administratieve onvolkomenheden
(Opzettelijk) verwijtbaar niet voldoen door de burger
Georganiseerd (opzettelijk) verwijtbaar niet voldoen
door samenspel van burgers en/of partijen

Aantal punten

2
4
6
8

'Q'- factor toekenning additioneel gewicht
Toelichting

Geen aanpassin• benodi.d
(Hoge) additionele prioritering

Aantal punten

1,00
2,00

Aantal keer
toe te wijzen

10

Figuur 10: Toelichting toekenning additionee gewicht

De mogelijkheid van het toekennen van de Q bestaat voor maximaal tien
netto risico's, zodat een heldere prioritering aangebracht kan worden in de
netto risico's. Op deze wijze ontstaat een gewogen en gedragen prioritering
van de risico's op fraude.
6.4 Apparaatsdruk

Q is een factor bepaald in samenspel tussen politiek en uitvoering. SZW en
UWV hebben middels invulling van de Q de mogelijkheid om samen de
resultante van E x V te evalueren en het geïdentificeerde netto risico, indien
noodzakelijk geacht, meer gewicht toe te kennen. Dit kan bijvoorbeeld zijn
bepaald op basis van erkende maatschappelijke relevantie of politieke
belangstelling.

De uitvoering van het primaire proces vergt een bepaalde mate van druk op
het bestaande uitvoeringsapparaat. Naast het primaire proces is binnen het
uitvoeringsapparaat een bepaalde mate van ruimte beschikbaar voor het
doorvoeren van procesverbeteringen en/of het acteren op incidenten. Elke
inspanning naast het lopende proces zorgt voor aanvullende apparaatsdruk
die door de organisatie moet worden opgevangen, al dan niet met de inzet
van extra mensen en middelen. Het is derhalve van belang om de
overwegingen rondom deze apparaatsdruk vast te leggen, waarbij een
heldere prioritering van de risico's over meerdere jaren heen inzichtelijk
wordt gemaakt ten behoeve van transparante besluitvorming. Niet alle
gewenste aanpassingen/incidentopvolging kunnen redelijkheidshalve
tegelijkertijd worden uitgevoerd. Hierin zijn keuzes noodzakelijk.
Apparaatsdruk bestaat hoofdzakelijk uit menskracht en middelen van UWV
die het kost om een netto risico (additioneel) te mitigeren.

De Q kent twee mogelijkheden: geen prioritering of wel prioritering. Indien
ervoor is gekozen om een prioritering toe te kennen, betekent dit dat het
resultaat E x V wordt vermenigvuldigd met twee. Daarnaast betekent dit dat
het risico, ongeacht het afwegingsresultaat A, prioriteit krijgt.

Voor apparaatsdruk bestaan er drie categorieën, namelijk: laag, midden of
hoog. Laag betreft hierin een relatief kleine inspanning van de
uitvoeringsorganisatie, bijvoorbeeld in het geval van netto risico 29 zou dit
een systematische check tussen een op te stellen bronbestand en de actuele

5

10

Figuur 9: Toelichting intensiteit verkeerde wetstoepassing

De intensiteit verkeerde wetstoepassing in de calculus sluit aan bij de
typering van de netto risico's. Hiervoor wordt verwezen naar hoofdstuk 5.

iti ti 20 la Kli 'fittIG Air irattni v N V trigtia,:brovitt ia) not t bint iolstegistei in Nederland onder nummer 33260t.i
International Cooperative (KPMG Internationar), een Zwitserse entiteit. Alle rechten voorbehouden.

art t

ritilw,it ri, van ittelfstitindige brittiorritani tingen die verbonden zijn een KPMG

38

Rapport Onderzoek misbruikrisico's WW en ontwikkeling afwegingskader, kenmerk 201800273.003.026

5.Atw3cincs
L.,

(\avo r)

WW-populatie zijn voorafgaand aan de uitbetaling van de maandelijkse WWuitkering.

•

een jaarlijkse (her)evaluatie en weging van de eerder geïdentificeerde
risico's; en

Midden betreft een gemiddelde inspanning voor de uitvoeringsorganisatie,
bijvoorbeeld in het geval van netto risico 20 zou dit een steekproefsgewijze
aanvraag van additionele onderliggende bescheiden betreffen.

•

de identificatie van nieuw opgekomen risico's op basis van
wetswijzigingen en maatschappelijke veranderingen.

Hoog betreft een relatief grote inspanning van de uitvoeringsorganisatie
waarbij mogelijk nieuwe systemen en/of processen dienen te worden
ingericht ofwel er sprake is van intensieve, langdurige onderzoeken in
verband met bewijslast. Een voorbeeld van een dergelijk netto risico betreft
risico 18. Deze overwegingen behoeven in samenspraak met de netto
risicoanalyse op periodieke basis te worden gewogen.
6.5 Verankering risicoanalyse
Bij het invullen van het afwegingskader door een nader te bepalen gremium
van SZW en UWV is het relevant om de overwegingen achter de factoren in
de calculus inzichtelijk te maken. Dit betekent dat de aannames die voor de
bepaling van het potentiële benadelingsbedrag, de keuze voor de intensiteit
verkeerde wetstoepassing en de overwegingen voor het bepalen of sprake is
van een noodzaak om additioneel gewicht toe te kennen aan een specifiek
netto risico opgenomen worden bij het afwegingsresultaat.

6.6 Vertaling naar andere wetgeving
Het model dat wordt gevormd door de risicoanalyse en het afwegingskader is
op dusdanige wijze ontwikkeld dat het goed toepasbaar is voor andere
wetgeving die door UWV wordt uitgevoerd, zoals de ZW en de WIA. Een
suggestie is om het model eerst te exporteren naar de TW, ZW, WIA, lOW
en Wajong.
De X-as, de voorwaarden uit de wet, zal hierin per wet aanpassing behoeven
naar de relevante voorwaarden uit desbetreffende wet. De Y-as, de
overtreding van de voorwaarden, kan uniform voor de verschillende wetten
worden gebruikt.

Door het gebruik van het afwegingskader in de komende jaren zal dit verder
worden versterkt, onder meer vanuit de kennis die is opgedaan uit onder
andere eerder uitgevoerde herijking van het afwegingskader, individueel
onderzoek en themaonderzoeken.
Het lerend vermogen ten aanzien van de risico's in de WW kan, in
samenspraak tussen UWV en SZW, op navolgende wijze meer zichtbaar
worden gemaakt:
•

een structurele inrichting van de risicoanalyse, inclusief de afwegingen
waarom bepaalde keuzes zijn gemaakt;

hVWá

©2019 KPMG Advisory N.V ingeschreven bij het handelsregister in Nederland onder nurninei 33263682 is lid van het KPMG -netwed< van zelfstandige ondernemingen die ver onder zijn aan KPMG
International Cooperative (•KPMGinternarionall). een Zwitserse entimit. Alle rechten voorbehouden.

39

Rapport Onderzoek misbruikrisico's WW en ontwikkeling afwegingskader, kenmerk 201800273.003.026

5. Atvans

[ov]i[1

6.7 Resumé
Handhaving van UWV maakt reeds gebruik van een kader om afwegingen te
maken om specifieke risico's op fraude al dan niet op te pakken. Deze
methodiek is als input gebruikt voor het opstellen van de calculus verkeerde
wetstoepassing. De calculus verkeerde wetstoepassing is ontwikkeld om
goed aan te sluiten bij de context en realiteit van UWV. De calculus bestaat
uit de formule afwegingsresultaat A = potentieel benadelingsbedrag E x
intensiteit verkeerde wetstoepassing V (x eventueel additioneel gewicht Q).
Nadat het afwegingsresultaat is berekend, is het van belang om de
overwegingen rondom apparaatsdruk inzichtelijk te maken. Apparaatsdruk
bestaat uit menskracht en middelen van UWV die het kost om een netto
risico (additioneel) te beheersen.
Het lerend vermogen ten aanzien van de risico's in de WW kan, in
samenspraak tussen UWV en SZW, op navolgende wijze meer zichtbaar
worden gemaakt:
•

een structurele inrichting van de risicoanalyse, inclusief de afwegingen
waarom bepaalde keuzes zijn gemaakt;

•

een jaarlijkse (her)evaluatie en weging van de eerder geïdentificeerde
risico's; en

•

de identificatie van nieuw opgekomen risico's op basis van
wetswijzigingen en maatschappelijke veranderingen.

Het model dat gevormd wordt door de risicoanalyse en het afwegingskader is
op dusdanige wijze ontwikkeld dat het goed toepasbaar is voor andere
wetgeving, zoals de ZW en de WIA.

Advisoly N.V
tiardelsregrJ.I,i
International Cooperative - KPM(3 International) een Zwiserse entiteit. Alle rectitet'i

KPMG-rietwerk van zelfstandige ondernemingen die vetbonden zijn aan KPMG

40

n
Jan

en

Caroline Molenaar
Partner. KPMG Forensic
Tel: +31 70 338 2138
Mob: +31 64 675 3051
Molenaar.Caroline©kpmg.n1

Katja den Bieman
Manager KPMG Forensic
Tel: +31 20 656 2455
Mob: +31 61 930 2022
DenBieman.Katja@kpmg.n1

in
KPMG on social media

Download on the

App Store
KPMG app

© 2019 KPMG Advisory N.V., ingeschreven hij het handelsregister in Nederland onder nummer 33263682, is lid van het KPMG-netwerk van
zelfstandige ondernemingen die verbonden zijn aan KPMG. International Cooperative (`KPMG International), een Zwitserse entiteit. Alle rechten
voorbehouden.
De naam KPMG en het logo zijn geregistreerde merken van KPMG International.