Tussen droom en daad
Op weg naar een volwassen jeugdstelsel
Transitie Autoriteit Jeugd
Vierde Jaarrapportage

Tussen droom en daad
Op weg naar een volwassen jeugdstelsel
Transitie Autoriteit Jeugd
Vierde Jaarrapportage
28 maart 2018

Tussen droom en daad: op weg naar een volwassen jeugdstelsel.

1

Inhoudsopgave
Voorwoord

5

Beschouwing en aanbevelingen

7

Leeswijzer

17

Hoofdstuk 1

19

Drie jaar Jeugdwet: bouwen aan het fundament
1.1

Inleiding

19

1.2 	Gemeenten hebben de eerste jaren gebruikt om de basis op orde te krijgen en
20

randvoorwaarden in te vullen voor de transformatie
1.2.1	Gemeentelijke focus verschuift van het bieden van zorgcontinuïteit naar het (anders)

20

inrichten van het regionale jeugdhulpstelsel

1.2.2 Gemeenten hebben zich sterk gericht op het in positie brengen van de lokale teams 20
1.2.3	De variatie in inkoop- en bekostigingssystematieken is groot;
ontwikkeling richting meer outputgerichte bekostiging
1.2.4 Zoektocht naar een kader voor (sturing op) kwaliteit

21
23

1.2.5	Gemeenten zijn op zoek naar de meest geschikte (boven-)
24

regionale samenwerkingsvorm
1.2.6	Vertaling van inhoud en contractering naar administratieve afhandeling en

26

toegang leidt tot administratieve werklast
1.3	Mate waarin transformatie tot stand komt is nog beperkt èn een

27

kwestie van perspectief

1.3.1 Voor gemeenten zijn de lokale teams een belangrijk onderdeel van de transformatie 27
1.3.2	Transformatie laat zich nog weinig in cijfers uitdrukken;
wel veel kleinschalige initiatieven

28

1.3.3 Versnellers en vertragers van transformatie

30

Hoofdstuk 2

35

Opvolging aanbevelingen derde jaarrapportage TAJ
2.1	Noodzakelijke randvoorwaarden om het stelsel goed te laten functioneren zijn,
ondanks verbeteringen, nog onvoldoende op orde

35

2.1.1	De bedrijfsvoering van gemeenten en aanbieders kent nog diverse knelpunten,
ondanks de inzet op landelijke standaarden

35

2.1.2	Het voorkomen van liquiditeitsproblemen van aanbieders krijgt meer aandacht,
maar een deel van aanbieders en GI’s heeft nog altijd een zwakke financiële gezondheid 38
2

Transitie Autoriteit Jeugd Vierde jaarrapportage

2.2	Stapsgewijs ontstaan rust en ruimte in relaties tussen gemeenten en aanbieders;
regie op de inhoud is nog beperkt zichtbaar

39

2.2.1	Afspraken tussen gemeenten en aanbieders worden langduriger, met (landelijk)
meer aandacht voor specialistische jeugdhulp

39

2.2.2	Goed opdrachtgeverschap en opdrachtnemerschap ontwikkelen zich in kleine
stappen; het gedwongen kader vergt specifieke aandacht

41

2.2.3 Het rijk acteert op diverse knelpunten, maar resultaten zijn nog niet altijd zichtbaar 44
2.3

Conclusies ten aanzien van opvolging van aanbevelingen uit de derde Jaarrapportage 45

Hoofdstuk 3

47

Inzichten en adviezen voor de ontwikkeling van het jeugdstelsel
3.1

Inleiding

47

3.2	Stelselverantwoordelijkheid: samenspel tussen gemeenten en
het Rijk in een decentraal stelsel

47

3.2.1 Verantwoordelijkheid van gemeenten in relatie tot het gehele stelsel

47

3.2.2 Een gemeenschappelijke verantwoordelijkheid voor het stelsel is het uitgangspunt 48
3.2.3	Samenwerking tussen cliënt, gemeente, aanbieder en rijk als invulling
3.3

van stelselverantwoordelijkheid

49

Onvoldoende overeenstemming over “passende zorg”

50

3.4	Rijk, gemeenten en aanbieders: stel prioriteiten bij de ontwikkeling van het stelsel en
voorkom een stapeling van acties

50

3.5	Gemeenten: focus op de maatschappelijke opgave en neem
stelselverantwoordelijkheid

51

3.6

Aanbieders: ontwikkel door als professionele en zakelijke samenwerkingspartner

52

3.7

Professionals: eis meer ruimte op om bij te dragen aan zorgvernieuwing

53

3.8

Rijk: stimuleer professionele ontwikkeling en betere ketensamenwerking

54

3.9

Ten slotte

55

Bijlage 1

57

Jaaroverzicht TAJ

Bijlage 2

61

Betrokkenen TAJ jaarrapportage

Bijlage 3

63

Kenmerken regio’s casestudies
Tussen droom en daad: op weg naar een volwassen jeugdstelsel.

3

4

Transitie Autoriteit Jeugd Vierde jaarrapportage

Voorwoord
Uit vele onderzoeken blijkt dat de jeugd in Nederland tot de gelukkigste van de wereld behoort.
Maar helaas geldt dat niet voor ieder individueel kind. Het belang van goede jeugdhulp kan
daarom niet worden onderschat. Op 1 januari 2015 trad de Jeugdwet in werking. Het doel van
de wet was en is ambitieus en verreikend: gemeenten werden verantwoordelijk voor passende
jeugdhulp, zodat die zo vroeg mogelijk, rondom kind en gezin, en in verbinding met andere
vormen van hulp en ondersteuning georganiseerd kan worden. En daarmee uitzicht biedt op een
bevredigender volwassen leven van het betreffende kind.
We zijn nu drie jaar verder. Gemeenten hebben uit een gekort budget de opbouw van de toegang
tot jeugdhulp georganiseerd en aan het opdrachtgeverschap invulling gegeven. Aanbieders
pasten zich aan een veelvoud van opdrachtgevers aan met vaak eigen, van elkaar afwijkende
contractvoorwaarden en verantwoordingssystemen waarbij hun vaak geringe financiële buffers
onder grote druk stonden. Voor alle betrokkenen betekende de invoering van de Jeugdwet inregelen,
aanpassen en overleven. Het is dan ook niet verwonderlijk dat de beoogde transformatie nog
maar beperkt op gang is gekomen.
Desondanks bestond en bestaat breed draagvlak over de bedoelingen van de Jeugdwet. Er is heel
veel werk verzet om de uitgangspunten van de wet te realiseren. De verwachting dat door het
verstrekken van frictiekosten- en liquiditeitssteun - waarvoor de Transitie Autoriteit Jeugd in het
leven werd geroepen – de overgang naar gemeentelijke jeugdhulp op zodanige wijze zou verlopen dat essentiële functies van jeugdhulp zouden blijven bestaan is bewaarheid. De ambitie dat
binnen drie jaar de jeugdhulp én effectiever, én integraler én goedkoper zou worden, is echter
nog amper gerealiseerd.
Tussen droom en daad staat niet de Jeugdwet als zodanig in de weg, maar wél de weerbarstige praktijk. Tijd dus om nuchter te kijken hoe de doelstellingen in de komende jaren kunnen
worden bereikt en welke barrières daarbij in de weg staan. Om deze vervolgens stap voor stap te
slechten. Dat betekent allereerst dat contracterende gemeenten, aanbieders van jeugdhulp en
professionals een gezamenlijk en scherp beeld ontwikkelen van wat zij verstaan onder passende
jeugdhulp in specifieke situaties, zodat
de discussie zich kan concentreren op de
maatschappelijke opgave van jeugdhulp
waarvan afspraken over inkoopvoorwaarden, contracten en afrekening een
afgeleide zijn.
Daarbij is het belangrijk dat jongeren
met complexe, blijvende beperkingen bij
hun problematiek passende ondersteuning krijgen waarbij zo nodig gedurende
het traject van hulpverlening al wordt
voorgesorteerd op ondersteuning in het
volwassen leven. Verder kan de jeugdhulp
en jeugdbescherming aan waarde winnen De TAJ: (vlnr) Pieter van Geel, Marjanne Sint en Coşkun Çörüz

Tussen droom en daad: op weg naar een volwassen jeugdstelsel.

5

wanneer de school een rol heeft in het vroegtijdig signaleren van de noodzaak hulp te geven aan
kwetsbare kinderen. Daarmee wordt de jeugdhulp effectiever en het onderwijs ontlast.
Tot slot is er een gedeelde verantwoordelijkheid van alle betrokken partijen het jeugdhulpstelsel
overeind te houden, ook waar het gaat om voorzieningen “verder van huis”. Sommige vormen
van jeugdhulp zijn door hun specialistische karakter, al dan niet in combinatie met intramurale voorzieningen, nu eenmaal alleen bovenregionaal te organiseren. Dat vergt afstemming
op diezelfde schaal. Het helpt wanneer het Rijk samen met de VNG hierop een duidelijke visie
formuleert.
Dat alles vergt daadkracht, realiteitszin en een lange adem. Transformeren is niet voor bange
bestuurders en professionals. Het streven om ook kwetsbare kinderen een betere toekomst te
geven, maakt echter alles de moeite waard.
Drs. Marjanne Sint,
Voorzitter Transitie Autoriteit Jeugd

6

Transitie Autoriteit Jeugd Vierde jaarrapportage

Beschouwing en aanbevelingen
Met de inwerkingtreding van het nieuwe jeugdstelsel in 2015 werd beoogd om de zorg voor
jeugdigen effectiever en efficiënter te maken. Kwetsbare jeugdigen beter helpen door te zorgen
voor preventie en eigen verantwoordelijkheid, de-medicaliseren, in een vroeger stadium de
juiste hulp op maat en daardoor het beroep op dure specialistische hulp verminderen, integrale
hulp bieden en meer ruimte voor professionals. Een verandering die naar het oordeel van de TAJ
succesvoller is naar mate deze aansluit op de leefwereld van jeugdigen. De leefwereld van een
jeugdige speelt zich vooral thuis af, in de buurt en voor een belangrijk deel op school. Het is de
opgave om zorg en ondersteuning aan te sluiten op de leefwereld van de jeugdige zodat hij of
zij zo normaal mogelijk kan opgroeien en zich kan ontwikkelen op weg naar volwassenheid. De
wereld van de zorg en ondersteuning wordt nu nog (te) sterk gedomineerd door het denken in
systemen en structuren. De met de Jeugdwet beoogde omslag naar hulp die aansluit bij de leefwereld van de jeugdige is dé uitdaging voor de komende jaren.
De TAJ heeft zich sinds haar oprichting als gevolg van haar taakopdracht vooral begeven op het
terrein van de systeemwereld van het jeugdhulpstelsel. Toen de TAJ in april 2014 werd ingesteld,
was er bij velen bezorgdheid dat de overgang van de jeugdhulp naar gemeenten de continuïteit
van jeugdhulp zou kunnen bedreigen en dat onmisbare functies zouden verdwijnen. Ruim drie
jaar na de inwerkingtreding van de Jeugdwet, per 1 januari 2015, kunnen we constateren dat die
vrees niet bewaarheid is. De bedoelingen van het nieuwe stelsel van jeugdhulp worden breed
gedragen en we zien dat (kleine) stappen worden gezet op weg naar een beter jeugdhulpstelsel.
Desondanks staat de overgang naar betere en veilige zorg voor kwetsbare jongeren in een zo
vroeg mogelijk stadium en tegen lagere kosten, nog in de kinderschoenen. In de jaren van ons
bestaan heeft de TAJ altijd het perspectief van de leefwereld van de jeugdigen voor ogen gehouden. In deze Jaarrapportage - in het laatste jaar dat de Transitie Autoriteit Jeugd (TAJ) een rol
vervult in de ondersteuning van de transitiefase van het jeugdhulpstelsel - willen wij de verantwoordelijke bewindslieden van VWS en J&V een aantal observaties meegeven over de actuele
stand van het jeugdhulpstelsel en aanbevelingen doen om het beoogde transformatieproces te
bevorderen en te versnellen. Wij hopen daarmee een bijdrage te kunnen leveren aan het integreren van jeugdhulp in de leefwereld van de jongeren, zodat zij zich gesteund weten in hun weg
naar volwassenheid.

I. De transformatie kost (veel) meer tijd dan verwacht
De eerste fase van het nieuwe jeugdstelsel, de transitie, had tot doel de continuïteit van zorg te
borgen. In die periode is heel veel werk verzet om het nieuwe stelsel in te regelen. Grote veranderingen zijn doorgevoerd in de toegang, oude structuren zijn ontmanteld en nieuwe samenwerkingsrelaties opgebouwd. Dat heeft veel inzet gevergd van professionals, aanbieders en gemeenten die voor een grote veranderopgave stonden om dit te realiseren. De transitiefase is aan zijn
einde, maar we constateren dat het inregelen nog niet ‘af’ is. Er blijven hardnekkige knelpunten
die om een oplossing vragen om de bedoelingen van de Jeugdwet te kunnen realiseren.
De Jeugdwet heeft hoge ambities - die nog steeds breed worden gedragen: de ingezette veranderingen beogen de juiste hulp tijdig en op maat te organiseren rondom kwetsbare jongeren en
daarmee het gebruik van (dure) specialistische jeugdhulp te verminderen en meer samenhang

Tussen droom en daad: op weg naar een volwassen jeugdstelsel.

7

aan te brengen in de jeugdhulp. Ook wil het nieuwe stelsel ertoe bijdragen dat professionals
meer ruimte krijgen onder meer door vermindering van de regeldruk. De verantwoordelijkheid
voor de realisatie van die ambities is neergelegd bij de jeugdregio’s en de daarbinnen samenwerkende gemeenten, vanuit de (terechte) gedachte dat deze bestuurslaag hiervoor het beste
geëquipeerd is. Tegelijkertijd is een aanzienlijke korting op het voor jeugdhulp beschikbare
macrobudget doorgevoerd, in de verwachting dat de transformatie snel genoeg op stoom zou
komen om de baten van het nieuwe stelsel te doen opwegen tegen de beoogde besparingen.
De afgelopen 3 jaar is gebleken dat regionaal en lokaal heel veel tijd en inzet nodig was om
het nieuwe stelsel in te regelen, allerlei grote en kleine problemen op te lossen, elkaar te leren
kennen en te begrijpen en zicht te krijgen op (basis)kennis en informatie over de inhoud en
werking van het domein. Vanwege de grote aandacht voor de continuïteit van zorg in het eerste
jaar is het niet verwonderlijk dat gemeenten pas vanaf 2016 langzaam zijn gaan werken aan
de operationalisering van de transformatie. Dit proces is nog volop gaande. In ons onderzoek
constateren we net als in andere jaren dat er grote verschillen zijn tussen gemeenten, tussen
regio’s en tussen aanbieders. Het beeld over de stand van zaken van de transformatie is dan ook
zeer divers.
De verwachtingen van de transformatie zijn hoog en tegelijk is de echte invulling op veel
plaatsen nog weinig concreet; dat voedt ongeduld en ongenoegen bij veel partijen. De meest
ingrijpende verandering is waarneembaar bij de organisatie van de toegang en hulpverlening
bij gemeenten, in de vorm van wijkteams. Hoewel dit aanzienlijke inspanningen heeft gevergd, functioneren de wijkteams nu over het algemeen naar het oordeel van de gemeenten
bevredigend. Niettemin kunnen gemeenten nog veel leren van elkaars ervaringen. Tegelijk zijn
veel aanbieders geconfronteerd met aanzienlijke bezuinigingen, organisatie-aanpassingen en
veelvormige en complexe contracterings- en afrekeningsprocessen. Dat heeft veel gevergd van
hun spankracht. Dit belevingsverschil biedt een verklaring waarom gemeenten in het algemeen
positiever zijn over het bereikte resultaat tot nu toe dan de aanbieders.
Als er aanzetten tot transformatie van de jeugdhulp zichtbaar zijn, dan zijn deze - uitzonderingen daargelaten - in het algemeen beperkt tot het stelsel van jeugdhulp als zodanig en richten
deze zich in veel mindere mate op de brede leefwereld van kind en gezin. De TAJ ziet dat een
aantal gemeenten hiermee bezig is, maar signaleert dat er in het algemeen op tenminste twee
onderdelen nog onvoldoende aansluiting is op de stelsels die evenzeer een bepalende rol
(kunnen) spelen in het leven van jeugdigen: het onderwijs - als het stelsel dat alle leerplichtige
kinderen omvat - en het jeugdbeschermingstelsel. De relatie met het onderwijs wordt onvoldoende systematisch vorm gegeven. Nog lang niet overal vindt een goede samenwerking plaats
tussen onderwijsinstellingen en jeugdhulpinzet. En bij de jeugdbescherming spelen, naast
het naar gemeenten gedecentraliseerde deel, landelijke elementen van het gedwongen kader
een rol. Hierdoor ontbreekt soms een samenhangende benadering. In een aantal regio’s is de
jeugdbeschermingsketen nog versnipperd georganiseerd wat soms leidt tot dubbel werk of het
risico op wachttijden. Net als in andere domeinen moet samenwerking tussen verschillende
professionals op andere domeinen (bijvoorbeeld openbare veiligheid, schuldhulpverlening,
Wmo, participatie) een betere verankering krijgen.
De TAJ constateert voorts dat er nog weinig onderscheid wordt gemaakt naar afzonderlijke
groepen jeugdigen en de vragen en behoeften die zij hebben. In de uitvoering van het beleid vooral als het gaat om inkoop en contractering - ontbreekt de vertaling naar specifieke groepen. Hierdoor worden kansen gemist. Er is in de praktijk beperkt aandacht voor jeugdigen met
complexe, meervoudige beperkingen die doorwerken tot in het volwassen leven. Zij hebben

8

Transitie Autoriteit Jeugd Vierde jaarrapportage

andersoortige interventies nodig dan jeugdigen die door adequate ondersteuning in hun directe
omgeving meer zelfredzaam worden. Dit geldt bijvoorbeeld voor jongeren van wie de kalenderleeftijd niet samenvalt met de leeftijd waarop zij functioneren, alsook voor jongeren met een
psychiatrisch ziektebeeld. Wanneer onvoldoende onderscheid naar achterliggende problematiek
wordt gemaakt, bemoeilijkt dat de aansluiting op de zorg en ondersteuning die in het volwassen
leven van deze jongeren nodig blijven.
Kortom: het inhoudelijke veranderproces - de transformatie - kost veel meer tijd dan vooraf
verondersteld. De transformatie wint aan waarde als deze zich uitspreidt over de grenzen van
uitsluitend de Jeugdwet en daarmee aansluit op de leefwereld van jeugdigen; door onderscheid
te maken naar de verschillende groepen jeugdigen en hun vragen en behoeften zal de transformatie ook een impuls krijgen. De impact op veel partijen is de komende jaren groot. Niet in de
laatste plaats op aanbieders van specialistische jeugdhulp, gelet op de ombouw van intramurale
voorziening naar andere vormen van zorg. Het is van groot belang dat partijen het ombouwproces geleidelijk en in zorgvuldige onderlinge afstemming vormgeven. Met aandacht voor de
uiteenlopende vragen en behoeften van jeugdigen en ervoor zorgend dat de beschikbaarheid van
essentiële functies in de jeugdhulp continu geborgd blijft.

II. Aanpak van een aantal hardnekkige knelpunten;
effecten laten nog op zich wachten
De TAJ deed in de Jaarrapportage 2017 aanbevelingen om de randvoorwaarden te creëren voor de
transformatie. Die aanbevelingen kwamen voort uit de constatering dat er een aantal
hardnekkige knelpunten zijn die aangepakt moeten worden. De aanbevelingen waren:
a.Voldoe aan de noodzakelijke randvoorwaarden om het stelsel goed te laten functioneren:
1. Bedrijfsvoering van gemeenten en aanbieders moet op orde komen;
2. Gemeenten en aanbieders maken afspraken over het versterken van liquiditeit van aanbieders;
b. Partijen moeten rust, ruimte en regie organiseren om de transformatie te laten slagen:
1. Creëer stabiele relaties tussen gemeenten in de regionale samenwerking en kom tot
meerjarig partnerschap tussen gemeenten en jeugdhulpaanbieders;
2. Geef invulling aan goed opdrachtgeverschap en opdrachtnemerschap,
met transparantie over en weer;
3. Het rijk versterkt zijn rol als stelselverantwoordelijke, met oog voor de transformatie en de
positie van (hoog-)specialistische jeugdhulp in het stelsel.
De TAJ constateert dat veel van de op deze problematiek gerichte aanbevelingen hebben geleid
tot (landelijke) acties, maar dat de effecten van al deze inspanningen nog onvoldoende zichtbaar
zijn en dat een aantal knelpunten nog beperkt of geheel niet is opgelost:
• De vermijdbare administratieve lasten nemen nauwelijks af.
• Er zijn nog steeds instellingen die te maken hebben met liquiditeitsvraagstukken als gevolg
van ontbrekende afspraken over bevoorschotting.
• De bedrijfsvoering is bij gemeenten en aanbieders niet overal op orde.
• In diverse regio’s lopen discussies over de (opgelegde) spelregels en voorwaarden in de toegang tot specialistische jeugdhulp bijvoorbeeld ingeval van aflopende indicaties.
• Ook worstelen veel zorgaanbieders, gecertificeerde instellingen en gemeenten met de toepassing van de aanbestedingsregelgeving.

Tussen droom en daad: op weg naar een volwassen jeugdstelsel.

9

Landelijke acties als het programma van de ambassadeur zorglandschap, het landelijk bestuurlijke traject over de continuïteit van de gecertificeerde instellingen en het beschrijven van de principes voor het inrichten van het zorglandschap en het programma professionalisering jeugdhulp
en jeugdbescherming hebben zeker een bijdrage gehad in het agenderen van de problematiek,
maar de opbrengst van deze inspanningen is nog lang niet overal geland in de uitvoeringspraktijk. Ze sijpelen maar langzaam - en soms helemaal niet - door naar gemeenten en aanbieders.
Belangrijk daarbij is dat daar waar landelijke afspraken zijn gemaakt gemeenten en aanbieders
deze onverkort toepassen in de eigen situatie. De TAJ verwacht dat ook de komende periode (één
tot twee jaar) nog substantiële aandacht van alle betrokken partijen nodig blijft om de genoemde knelpunten op te lossen.

III. Randvoorwaarden die van invloed zijn op de transformatie van de jeugdzorg
Naast deze hardnekkige knelpunten signaleert de TAJ een aantal andere belangrijke zaken die de
transformatie en het ontwikkelende stelsel in de weg kunnen staan. Deze zijn van een andere
orde dan de hiervoor genoemde thema’s, omdat ze niet uitsluitend en rechtstreeks zijn terug te
voeren op de veranderingen die met de introductie van de Jeugdwet zijn doorgevoerd. Voor het
welslagen van de transformatie dienen ze niettemin in ogenschouw genomen te worden en van
een antwoord te worden voorzien.
Onvoldoende overeenstemming over “passende zorg”
Uit ons onderzoek blijkt dat er allerlei opvattingen zijn over de invulling van het begrip transformatie en over de kwaliteitskaders die worden gehanteerd. Op veel plaatsen ontbreekt een
eenduidige, door alle partijen gedeelde opvatting. Er zijn vele kleine en grote(re) inhoudelijke
initiatieven, pilots, experimenten en onderzoeken die een bijdrage moeten te leveren aan de
richting van de gewenste transformatie die met het stelsel wordt beoogd. Tegelijk is het voor gemeenten, aanbieders en professionals lang niet altijd duidelijk wat er dan precies moet veranderen. Gemeenten en aanbieders hebben niet altijd hetzelfde beeld over wat anders en beter moet
en aan welke kwaliteitseisen de jeugdhulp moet voldoen. Enerzijds gaat het in de discussie over
de verwachting die jeugdigen en opvoeders mogen hebben over de ondersteuning die zij van de
overheid krijgen bij zorgvragen. Anderzijds gaat het daarbij over kwaliteitseisen, zorgduur, zorgintensiteit, wachttijden van de zorg en professionaliteit. En er zijn verschillen in opvatting waar
de gemeentelijke verantwoordelijkheid eindigt en de professionele autonomie begint.
Gemeenten zoeken naar houvast voor wat betreft hun verantwoordelijkheid voor het organiseren van adequate zorg, wat zij ‘minimaal’ moeten hebben geregeld voor hun burgers en wat
dit betekent voor de verschillende typen zorgvragers. Nergens is omschreven wat ‘passende
zorg’ precies is. Bovendien werken zorgaanbieders en professionals vaak met kaders en daaraan
verbonden werkwijzen die onder de ‘oude’ stelsels werden gehanteerd. In de ogen van gemeenten hebben jeugdzorgaanbieders daardoor niet altijd een goed antwoord op de door de inkopende gemeenten gestelde vragen en eisen. Het stelsel mist, in vergelijking met bijvoorbeeld de
curatieve zorg, een doorwrocht door professionals gedragen kwaliteitskader dat houvast geeft in
het gesprek met gemeenten en met ouders en jeugdigen. Een belangrijk deel van de verklaring
hiervoor ligt in de beperkte organisatiegraad en professionele ontwikkeling van de in het jeugdstelsel werkzame beroepsgroepen; het heeft ook te maken met het nog niet voldoende kunnen
omzetten van beschikbare kennis en inzicht naar de praktijk. Het helpt wanneer de professionele
gemeenschap meer voorstellen inbrengt voor inhoudelijke zorgvernieuwing gebruikmakend
van actuele kennis over effectieve aanpakken die daarna regionaal en lokaal dienen te worden
vertaald.

10

Transitie Autoriteit Jeugd Vierde jaarrapportage

Krapper wordende arbeidsmarkt
Gemeenten en vooral aanbieders van jeugdhulp kunnen steeds moeilijker mensen krijgen, het verloop onder medewerkers is relatief hoog, het
imago van het jeugdstelsel laat mede door berichtgeving te wensen over
en er is concurrentie met andere (zorg-)domeinen. Ook is er - zoals ook
in de eerste evaluatie van de Jeugdwet gesignaleerd - sprake van verschillende cao’s waarmee aanbieders te maken hebben. Soms “concurreren”
aanbieders bij de werving van professionals. Deze schaarste aan zorgverleners of jeugdbeschermers is binnen het domein van de jeugdhulp
en jeugdbescherming extra problematisch omdat, zeker bij zwaardere
zorgvormen, tijd nodig is om in te werken. Dit levert voor aanbieders en
GI’s de nodige hoofdbrekens op om ervoor te zorgen dat zij de zorg en
bescherming op goed niveau kunnen vervullen.
Ook hier ziet de TAJ de komende jaren een belangrijke rol voor gemeenten en zorgaanbieders op regioniveau. Bijvoorbeeld door de krachten te bundelen in het activeren van
voldoende nieuwe instroom van medewerkers en door het maken van afspraken met het beroepsonderwijs. Een dergelijke krachtenbundeling is ook noodzakelijk op landelijk niveau of in landsdelen als het
gaat om aansluiting op universitaire opleidingen en arbeidsmarkt. Verder blijkt landelijk overleg met
beroepsverenigingen onontbeerlijk om een impuls te geven aan de onderwijsvernieuwing, met het oog op
de registratievoorwaarden van deze verenigingen en de gevolgen daarvan voor opleiding van professionals.
Het gedwongen kader kent nog veel ruimte voor verbetering
De aansluiting van het gedwongen kader (jeugdbescherming en jeugdreclassering) is essentieel voor het
goed functioneren van het jeugdstelsel en daarmee voor de leefwereld van de jeugdige. Die aansluiting
wordt gehinderd door het feit dat de organisaties in het gedwongen kader op andere wijze geordend en
gepositioneerd zijn. Instellingen als Veilig Thuis, de Raad voor de Kinderbescherming en de Gecertificeerde
Instellingen (GI’s) kennen een bijzondere positie in het jeugdstelsel en vallen tegelijkertijd onder andere
stelsels of regimes. Dit leidt ertoe dat over dit onderdeel van het stelsel discussie bestaat over de positionering binnen het jeugdstelsel, over de rolopvatting van en rolverdeling tussen organisaties in de veiligheidsketen, de kwaliteit van de uitvoeringsprocessen en de continuïteit van organisaties. In sommige regio’s is
een goede modus gevonden in de onderlinge samenwerking. In andere regio’s is de samenwerking minder
gestroomlijnd met een risico op dubbelwerk en wachttijden in de keten.
Daarbij komt dat de financiële continuïteit van sommige GI’s zorgelijk is, zonder dat zij een reëel perspectief hebben om als marktpartij te kunnen functioneren. Dit leidt niet alleen tot risico’s voor een effectieve
uitvoering van het gedwongen kader, maar ook tot onvolledige en daardoor soms onvoldoende aansluiting
met andere onderdelen van de keten van jeugdhulp.
Financiële druk
De afgelopen jaren lag veel nadruk op de financiële uitdagingen in het stelsel. In de vorige Jaarrapportage
constateerde de TAJ dat het tempo van de door het Rijk opgelegde bezuinigingen hoger lag dan de inverdieneffecten van vroegtijdiger en effectievere interventies. Bij gemeenten leidde dat tot grote inspanningen om binnen de eigen begrotingskaders en binnen het kader van de inkomsten uit het Gemeentefonds
te blijven. Doordat veel gemeenten hebben geïnvesteerd in wijkteams, maar (nog) geen afname van de
zorguitgaven van specialistische hulp hebben gezien, hebben zij in veel gevallen de bezuinigingen in het
macrobudget1 vertaald naar (substantieel) lagere tarieven voor de diensten van zorgaanbieders. Bij aanbieders is het onvermijdelijke gevolg van de decentralisatie een toename van de kosten van bedrijfsvoering in
1

De TAJ wacht de uitkomst van de discussie over het zogenaamde verlichtingsfonds met belangstelling af.

Tussen droom en daad: op weg naar een volwassen jeugdstelsel.

11

combinatie met hogere financiële risico’s en lagere tarieven. Omdat de afbouw van vaste kosten
geen gelijke tred heeft kunnen houden met de dalende inkomsten, staat bij veel aanbieders
de investeringsruimte onder grote druk. Als gevolg hiervan verkeert - net als in 2017 - ongeveer
40% van de zorgaanbieders voor specialistische jeugdhulp en de helft van de GI’s (tezamen goed
voor 2,3 mrd euro omzet van de circa 3,6 mrd euro van het macrobudget voor jeugdhulp) in een
zorgelijke financiële situatie. De financiële druk zorgt ervoor dat een deel van de aanbieders zich
vooral richt op overleven en zich minder richt op vernieuwen. Dat is zorgelijk gezien de cruciale
rol van de zorgaanbieders in de zorgvernieuwing.

IV. De opgave voor de komende jaren
Wij zijn van oordeel dat alle betrokken partijen stappen moeten zetten om het stelsel in de
gewenste richting door te ontwikkelen. Met een realistisch tijdpad en met een open oog voor de
voetangels en klemmen. De TAJ ziet voor de komende jaren grote uitdagingen om de doelstellingen van de Jeugdwet te realiseren en het nieuwe jeugdstelsel verder te ontwikkelen aan de hand
van effectieve interventies.
Wij geven onderstaand een beperkt aantal adviezen mee die tot stand zijn gekomen op basis van
onderzoek, vele gesprekken met bestuurders, ambtenaren en professionals en uit diverse rondetafelgesprekken met vertegenwoordigers van gemeenten, aanbieders en cliënten. Onzes inziens
vormen deze aanbevelingen een conditio sine qua non om het jeugdstelsel door te ontwikkelen
en tot een succes te maken.
1. Rijk, gemeenten en aanbieders: stel prioriteiten bij de ontwikkeling van
het stelsel en voorkom een stapeling van acties
Allereerst adviseren wij alle actoren in het stelsel realiteitszin aan de dag te leggen. Het is inherent aan het decentrale stelsel dat de transformatie met verschillende snelheden gaat en op basis
van verschillende opvattingen over de inrichting invulling krijgt. Er zullen regio’s of gemeenten
blijven die voorop lopen en anderen die meer moeite hebben om het ontwikkeltempo te volgen.
Dit geldt ook voor aanbieders. Wij verwachten dat nog minimaal 5 tot 10 jaar nodig is voordat de
uitvoering zodanig functioneert dat de opbrengsten die bij de inwerkingtreding van de Jeugdwet
werden verwacht, geïncasseerd kunnen worden. We hoeven alleen maar te kijken naar andere
stelselwijzigingen in de afgelopen decennia om te weten hoeveel tijd het kost voor er een nieuw
evenwicht zal zijn bereikt.
Met realiteitszin over de verwachte opbrengsten van de nieuwe stelselinrichting doelen we op
meer dan alleen de financiële aspecten. Het gaat eerst en vooral om het effectiever maken van
de jeugdhulp aan kwetsbare jongeren en het daarmee vergroten van hun kansen op een (min
of meer) zelfstandig volwassen bestaan. De ambities van het nieuwe jeugdstelsel in dit opzicht
waren hoog. De vraag is echter in hoeverre het werkelijk mogelijk is om het beroep op specialistische jeugdhulp zo substantieel omlaag te brengen door preventie en door een appel op de zelfredzaamheid van cliënten en gezinnen dat er een stelsel ontstaat dat én effectiever én goedkoper
is. De TAJ onderschrijft dit streven, maar acht het noodzakelijk dat partijen een maatschappelijk
en professioneel debat voeren over de mate en het tempo waarin deze verandering haalbaar is.
Een debat dat wordt gevoed met de laatste (wetenschappelijke) inzichten en concrete ervaringen
uit de praktijk en dat ontdaan is van retoriek die teveel leunt op geloof en te weinig op onderbouwing. Dit kan helpen om realistische, haalbare en toetsbare doelstellingen te formuleren en
de ambities van de Jeugdwet dichterbij realisatie te brengen. Overigens is daarbij van belang dat
er transparantie ontstaat over de mate waarin er volgens de laatste wetenschappelijke inzichten

12

Transitie Autoriteit Jeugd Vierde jaarrapportage

over wat werkt in preventie, vroeghulp, intensieve hulp en nazorg wordt gewerkt. Immers, alleen
dan is te zien in hoeverre de gewenste vernieuwing nog ver weg is of in ‘de zone van de naaste
ontwikkeling’ ligt. Dat zorgt ervoor dat het inschatten van het realiteitsgehalte van snelle of
langzame verbeteringen met meer feiten en minder opinie wordt gevoed.
Ook betekent realiteitszin het voorkomen van een te grote ‘actiedruk’, ingegeven door de lijst nog
op te lossen problemen en de achterblijvende ontwikkeling. Onze Jaarrapportage en de evaluatie
van de Jeugdwet kunnen al snel leiden tot een lange lijst van - deels mogelijk zelfs tegenstrijdige
- acties en interventies. We adviseren Rijk, gemeenten en aanbieders niet alles tegelijk te willen
doen. Spreek voor de komende jaren op de verschillende niveaus een uitgelijnde ontwikkelagenda
af met duidelijke - gemeenschappelijk gedragen - doelstellingen waarin veranderingen stapsgewijs en geprioriteerd worden doorgevoerd. Overweeg daarbij hoge prioriteit te geven aan de effectiviteit en samenhang van de preventie, vroeghulp, intensievere hulp en nazorg, zodat de inspanningen in ieder geval snel leiden tot inhoudelijk betere zorg voor jeugdigen en opvoeders. En zorg
voor een goed lopende uitvoering die cliënten en burgers vertrouwen biedt in de jeugdhulp.
2. Gemeenten: zet de maatschappelijke opgave van de jeugdhulp voorop en
neem stelselverantwoordelijkheid
Gemeenten hebben in de wet de verantwoordelijkheid voor de jeugdhulp gekregen en daarmee
hebben zij de regie in de ontwikkeling van de uitvoering ervan. Zij moeten hierin de leiding
nemen. Daarbij hoort dat gemeenten zich veel sterker dan voorheen moeten concentreren op de
lokale en regionale maatschappelijke opgaven, en dat deze worden vertaald naar een passende
bekostiging en inkoop. De financieel-economische inrichting en sturing (bekostigingsmodellen, budgetsystematieken, markt- en inkoopkeuzes) moeten bijdragen aan het bereiken van de
inhoudelijke transformatiedoelen.
Dit betekent voor gemeenten dat zij meer dan nu het geval is:
• Op basis van analyses een duidelijk beeld hebben van de kenmerken en de daarmee
samenhangende zorgvraag van jongeren en op basis daarvan beleid en transformatieopgaven formuleren.
• In het verlengde daarvan meerjarig beleid voeren, gericht op verschillende groepen van cliënten (kortdurend, curatief, langdurig, chronisch, medisch, gezinsproblematiek, enkelvoudig, meervoudig, et cetera) met hun eigen specifieke zorgvragen en hierbij passend aanbod.
• Samen met aanbieders definiëren wat kwaliteit, passende zorg en professionaliteit inhoudt
in combinatie met hierop toegesneden bekostiging en tariefstelling en ordening van het
zorglandschap.
• De toegang en eerstelijns hulpverlening consistenter positioneren.
• Sterker sturen op outcome en integraliteit: daarmee vooral doelend op de verbinding met
(passend) onderwijs en het gedwongen kader (dwang en drang).
• Investeren in het verbeteren van de uitvoering ter voorkoming van wachttijden.
• Zelf transparant zijn en transparantie van aanbieders eisen.
De TAJ mist het verbinden van ‘productie’ aan ‘vernieuwing’ daar waar regio’s en gemeenten
gesteld staan voor een uitdagende transformatie-opgave. Blijkbaar zien sommige gemeenten
en/of aanbieders dit als twee aparte opdrachten die niet verbonden zijn. Vernieuwen gebeurt
veelal buiten de reguliere kaders in aparte kleinschalige projecten en programma’s of vooral in
de spelregels over de bekostiging of inkooptechniek. Het is juist zaak dat de vernieuwing in de
dagelijkse praktijk gebeurt, daaraan wordt gekoppeld en daarmee ‘groot’ en betekenisvol wordt.
Een werkwijze waarbij ‘vernieuwingscontracten’ worden afgesloten gericht op de gefaseerde

Tussen droom en daad: op weg naar een volwassen jeugdstelsel.

13

overgang van, bijvoorbeeld, residentieel naar ambulant helpt hierbij. Gemeenten geven dan
(financiële) ruimte aan aanbieders om de investeringen in de eerste fase van de transformatie te
kunnen doen. Hierdoor kunnen zorgaanbieders op een beheerste wijze naar een andere aanpak
overstappen. Niet vrijblijvend, maar op basis van duidelijke afspraken over resultaten en beoogde effecten. Dit vraagt om een langjarig commitment met aanbieders.
Veel aanbieders werken voor een groot aantal gemeenten en regio’s tegelijkertijd. Voor sommige
zorgfuncties kan dit niet anders omdat deze nu eenmaal een bepaalde schaal vragen om hulp
doelmatig te organiseren. Dit vraagt van gemeenten om zich als verantwoordelijke actor te gedragen en ervoor te zorgen dat er geen afwenteling plaatsvindt naar andere regio’s of aanbieders
die de rekening moeten betalen. Net als het Rijk hebben ook gemeenten een verantwoordelijkheid om het stelsel als geheel goed te laten functioneren. Gemeenten moeten een bijdrage leveren in het mee helpen organiseren van het stelsel ook als dat de eigen gemeente- of regiogrenzen
overschrijdt. Dit zien we in het algemeen nog te weinig terug in het gemeentelijk handelen. We
adviseren gemeenten om, met elkaar, bewust beleid te ontwikkelen hoe zij deze rol invulling
denken te geven. Lukt dat, dan zijn zij ook een steviger partner in de dialoog met het Rijk. En een
betere partner in de dialoog met aanbieders.
3. Aanbieders: ontwikkel door als professionele en zakelijke samenwerkingspartner
Gemeenten hebben de inbreng van zorgaanbieders nodig om de opgave te vertalen naar de
praktijk. Dit legt ook een grote verantwoordelijkheid bij de zorgaanbieders. Het ontwikkelen
van vernieuwende inhoudelijke plannen door zorgaanbieders als invulling van de transformatie
komt nog te weinig voor. De samenwerking tussen zorgaanbieders heeft nog te beperkt geleid tot
vitale coalities gericht op vernieuwing en het vergroten van de slagkracht in de implementatie van
vernieuwing.
Ook aanbieders van specialistische jeugdhulp hebben moeten wennen veranderingen. De TAJ
constateert dat een deel van de aanbieders de bedrijfsvoering nog steeds onvoldoende op orde
heeft en niet-zakelijk gedrag vertoont richting gemeenten. Ook zij moeten zich aanpassen aan
de nieuwe werkelijkheid, die vraagt dat zij zich als zakelijke partner opstellen. Dat houdt in:
transparant zijn over effect van interventies en de kosten en baten daarvan, het zichtbaar maken
van benodigde investeringen in vernieuwing, constructief agenderen en bespreken van issues
die zich voordoen en vanuit inhoudelijke professionaliteit meedenken en samenwerken om
concreet handen en voeten te geven aan transformatie. Zorgaanbieders zijn soms nog te afwachtend richting gemeenten en reactief op wensen en vragen van gemeenten. Het helpt wanneer
zij vanuit eigen professionaliteit inzetten op een ‘ongevraagd voorstel’ en daarmee het gesprek
met gemeente over transformatie op gang brengen. Ook is verdere samenwerking nodig tussen
(keten)partners om gezamenlijk te zorgen voor een sluitend aanbod op het niveau van de regio’s.
4. Professionals: eis meer ruimte op om bij te dragen aan zorgvernieuwing
Vervolgens richten we ons tot de professionals die het echte werk doen in de uitvoering. Het
nieuwe jeugdstelsel beoogt hen meer ruimte te geven om jeugdigen en gezinnen van ‘passende
hulp’ te voorzien. Op dit moment worden vele interventies in gang gezet die zicht richten op de
(organisatie) structuur en de onderliggende systemen van de jeugdzorg. Een aspect dat wij vaak
missen is de oriëntatie op de zorgprofessional en zijn/haar handelingsalternatieven en beroepsoriëntatie. De transformatie van de jeugdhulp moet uiteindelijk vertaald worden naar de daadwerkelijke toepassing van allerlei (vaak al voorhanden zijnde) mogelijkheden van zorgvernieuwing.
Er zijn in de verschillende disciplines inhoudelijk al veel vernieuwingen die bij de transformatiedoelen passen (zie bijvoorbeeld alles wat bekend is en kan op het gebied van preventie, de introductie van ‘community-based werken’, concepten van integrale zorg). Veel professionals krijgen
dat mee in hun opleiding. Het gaat hier dan ook veel meer om het daadwerkelijk oppakken en

14

Transitie Autoriteit Jeugd Vierde jaarrapportage

doorvoeren van voorhanden zijnde mogelijkheden van zorgvernieuwing en ‘state of the art’
werken. Dat betekent soms dat oude, bestaande patronen in diagnostiek, behandeling en verantwoordelijkheidsverdeling tussen professional en jeugdige/gezin kritisch tegen het licht moeten
worden gehouden. De vraag is in hoeverre het lukt om dit snel werkelijkheid te laten worden. We
roepen professionals - en wetenschappers - nadrukkelijk op om hun inbreng te versterken bij de
ontwikkeling van het stelsel.
Er is behoefte aan meer samenwerking tussen verschillende type professionals, waarbij de ‘oude’
stelselgrenzen worden geslecht. Onderwijs en opleiding gericht op professionals moeten veel beter aansluiten op de praktijk en moeten laten zien dat professionals in de jeugdhulp werk uitvoeren dat echt het verschil maakt voor een kwetsbare doelgroep. Professionaliteit is een belangrijke
motivator en drijfveer voor vrijwel alle zorgprofessionals: hen daarin bewust ondersteunen en
hun belang uitdragen kan helpen de dreigende krapte op de arbeidsmarkt voor jeugdhulpprofessionals het hoofd te bieden. Het spreekt voor zich dat een analyse van de feitelijke situatie op de
arbeidsmarkt voor de bij jeugdhulp betrokken professionals hieraan ten grondslag moet liggen.
Het Rijk heeft aangekondigd om dit nader te onderzoeken.
5. Rijk: stimuleer professionele ontwikkeling en betere ketensamenwerking
De belangrijkste actoren in het stelsel die de transformatie moeten waar maken zijn gemeenten,
aanbieders, professionals en andere maatschappelijke actoren die lokaal en regionaal actief zijn.
Dat neemt niet weg dat in de komende jaren een belangrijke rol weggelegd is voor het Rijk als
stelselverantwoordelijke: de inzet van het Rijk dient erop gericht te zijn samen met de primaire
actoren de ontwikkeling van het stelsel in de beoogde richting te bevorderen en waar nodig
belemmeringen weg te nemen. Ervaringen met andere decentralisaties en grote stelselwijzigingen in het verleden laten zien dat dit kan. Naast een rol bij de geschetste onderwerpen op de
genoemde randvoorwaarden, zien we de volgende concrete rollen voor het Rijk:
• Het faciliteren van de leer- en ontwikkelstrategie om het stelsel verder te brengen.
• Het beschikbaar stellen van financiële middelen voor innovatie en ontwikkeling.
• Het borgen van de kennisfunctie, kwaliteitsontwikkeling en kwaliteitsdefinities.
• Het zorgen voor een goede aansluiting met het onderwijs.
• Het borgen van de effectieve werking van het gedwongen kader.
• Het in beeld houden van de ontwikkeling en financiële gezondheid van de sector.
Het is van belang dat de gemeenten als eerstverantwoordelijke overheid en het Rijk nauw
samenwerken en in dialoog met elkaar optrekken. Het Rijk is niet de partij om gemeenten of
aanbieders te vertellen hoe het moet (verticale sturing), maar om als partner mee te denken,
mee te onderzoeken en actoren te ondersteunen (horizontale ondersteuning). Onderdeel van de
dialoog dienen in ieder geval de thema’s te zijn die de TAJ eerder heeft genoemd als randvoorwaarden voor transformatie en die nog steeds onvoldoende zijn geadresseerd, zoals harmonisa-

Tussen droom en daad: op weg naar een volwassen jeugdstelsel.

15

tie van administratieve bepalingen, borging van bovenregionale georganiseerde zorg voor kleine
doelgroepen, het borgen van gemeentelijke samenwerking en de financiering van werkkapitaal
van zorgaanbieders.
De leer- en ontwikkelstrategie dient erop gericht te zijn om het leren van professionals, aanbieders en gemeenten zo goed mogelijk te ondersteunen. Bijvoorbeeld door gestructureerd ingezette veranderingen te onderzoeken op hun effect en bij aangetoonde werking de resultaten en
werkzame principes te vertalen naar andere situaties. Het Rijk faciliteert de leerstrategie en zorgt
voor een stevige organisatie hiervoor.
De financiële incentives zorgen ervoor dat ruimte ontstaat om te innoveren en transformatie
mogelijk te maken. Partijen moeten er rekening mee houden dat veranderingen in het specialistisch aanbod gepaard kunnen gaan met desinvesteringen of afbouwkosten.
De inhoud van de vernieuwingsagenda dient te komen van cliënten, professionals, aanbieders
en gemeenten gezamenlijk zodat er een gedragen inhoudelijke uitwerking komt van het begrip
passende zorg. Het gaat hierbij om welke zorg een gemeente ten minste moet kunnen aanbieden, kwaliteitskaders voor kwalitatief goede en effectieve zorg en kaders voor het functioneren
van eerstelijns jeugdhulp. Ook levert dit een beeld op voor welke zorgvragen er sprake zal zijn van
kleine groepen of hoogspecialistische functies (‘derdelijns’) waar een bovenregionale of landelijke
organisatiegraad voor nodig is. De inhoudelijke uitwerking kan tevens een te sterke neiging tot
overregulering van de zorguitvoering door gemeenten voorkomen. Het Rijk dient deze ontwikkeling te faciliteren en partijen bij elkaar brengen. Onderdeel hiervan is dat het Rijk samen met
partijen afspraken maakt over het borgen van kennis- en opleidingsfuncties, programmagestuurde
kwaliteitsontwikkeling en hierop regie voert. Naar analogie van bijvoorbeeld Denemarken of in
andere sectoren als de huisartsenzorg of curatieve zorg kan het helpen om een ondersteuningstool
te ontwikkelen waarin de combinatie tussen vraag- en aanbod wordt gemaakt.
Het Rijk dient te zorgen voor een goede aansluiting op het onderwijs. Hiervoor dient het Rijk
zich in te spannen om te zien hoe zij - vanuit de betrokken departementen - gemeenten, aanbieders en onderwijssamenwerkingsverbanden kan stimuleren tot betere samenwerking.
Voor het borgen van een effectieve werking van het gedwongen kader dient het Rijk te onderzoeken in samenwerking met ketenpartners en gemeenten hoe deze beter kan. Het gaat daarbij om
wachttijden in de keten te beperken, samenwerking te verbeteren en de financiële positie van GI’s
beter te borgen.
Vanwege de continuïteitsrisico’s in de sector en om te zorgen dat noodzakelijke zorg beschikbaar
blijft, adviseren we ook na 2018 de ontwikkeling van de specialistische jeugdhulp goed in beeld
te houden en met daadkracht interventies te kunnen plegen als de continuïteit van zorg in gevaar
dreigt te komen. Deze door het Rijk georganiseerde rol dient als achtervang voor acute problemen. Deze rol dient met gezag en daadkracht te zorgen dat gemeenten actief actie ondernemen
om problemen tegemoet te treden. Vanuit deze rol vindt monitoring plaats van de financiële
gezondheid van instellingen om te zien of deze zich de komende jaren verbetert en wordt het
Rijk geadviseerd over structurele problemen in de bedrijfsvoering van de sector.
Tot slot zien we een aantal thema’s die de inhoud van de Jeugdwet concreet raken waarop het
Rijk dient te acteren. We noemen hierbij de overgang naar 18+ voor cliënten met een doorlopende ondersteunings- of zorgbehoefte, samenhang met openbare veiligheid, schuldhulpverlening,
Wmo, participatie en ruimte om te experimenteren ten behoeve van vernieuwing.

16

Transitie Autoriteit Jeugd Vierde jaarrapportage

Leeswijzer
Deze jaarrapportage van de TAJ is als volgt opgebouwd:
a.	Hoofdstuk 1 geeft een beeld van de stand van zaken en de actuele ontwikkelingen binnen de
jeugdhulp, drie jaar na inwerkingtreding van de Jeugdwet. Hoofdstuk 1 is als het ware een
‘foto’ van het jeugdhulpstelsel op dit moment;
b.	De TAJ heeft onderzocht in hoeverre haar aanbevelingen uit de voorgaande (derde) jaarrapportage in de praktijk opvolging hebben gekregen. Hoofdstuk 2 geeft hiervan een overzicht
en beschrijft welke uitdagingen er volgens de TAJ nog liggen voor 2018 en verder;
c.	In hoofdstuk 3 heeft de TAJ zich de vraag gesteld of het jeugdstelsel zodanig functioneert,
zelfoplossend en zelflerend is dat het goed kan omgaan met verschillende complexe vraagstukken, dilemma’s en problemen die zich (kunnen) voordoen. We hebben enkele adviezen
geformuleerd over de relatie tussen het Rijk, gemeenten en aanbieders in het jeugdstelsel en
over de diverse thema’s die moeten bijdragen aan het verder ontwikkelen van het stelsel.
Bijlage 1 geeft een overzicht van de meldingen die de TAJ in de verslagperiode heeft ontvangen.
Bijlage 2 geeft een overzicht van de betrokkenen bij deze jaarrapportage. Bijlage 3 geeft inzicht in
de kenmerken van de regio’s die zijn betrokken in de casestudies.

Tussen droom en daad: op weg naar een volwassen jeugdstelsel.

17

18

Transitie Autoriteit Jeugd Vierde jaarrapportage

Hoofdstuk 1

Drie jaar Jeugdwet: bouwen aan het fundament

1.1. Inleiding
De TAJ heeft begin 2018 onderzocht hoe en in hoeverre de beoogde transformatie in de jeugdhulp tot stand komt. De TAJ heeft vooral gekeken naar die aspecten van de transformatie die
raken aan de opdracht en doelstelling van de TAJ: het maken van inkoopafspraken die de continuïteit van de hulp verzekeren en voorkomen dat functies van hulp verdwijnen die niet gemist
kunnen worden. De TAJ heeft zowel naar de ‘harde’ kant gekeken (feiten, formele afspraken,
papier) als naar de ‘zachte’ kant (gedrag). Deze 6 casestudies (zie onderstaande tabel), aangevuld
met de observaties die de TAJ vanuit haar reguliere werkzaamheden doet, rondetafelgesprekken
en telefonische interviews met 45 aanbieders van specialistische jeugdhulp en gecertificeerde
instellingen, geven een goed beeld van de huidige stand van zaken en actuele ontwikkelingen in
het jeugdhulpstelsel2.
In dit hoofdstuk presenteert de TAJ deze ‘foto’. In paragraaf 1.2 presenteren we onze observaties
met betrekking tot de opbouw van het regionale jeugdhulpstelsel in de eerste drie jaar en de
verschillende keuzes die gemeenten en regio’s hierin hebben gemaakt. In paragraaf 1.3 gaan we
vervolgens in op de consequenties van deze keuzes voor de mate waarin transformatie op gang
komt.
AmsterdamAmstelland en
ZaanstreekWaterland3

Gooi- en
Vechtstreek

Drenthe

Achterhoek

Holland Rijnland

Noord- Limburg

Stedelijkheid

Hoog

Middel

Laag

Laag

Hoog

Laag

Omvang (# jongeren tot 18 jaar
x 1000)

188 (AA) /
67 (ZW)

52

98

58

105

49

Aandeel jongeren tot 18 jaar met
jeugdhulp (2016)

11,4% / 8,5%

9,0%

11,4%

10,0%

13,6%

11,1%

Aandeel jongeren tot 18 jaar met
jeugdhulp met verblijf (2016)

1,2% / 0,9%

0,8%

1,1%

1,4%

0,9%

1,0%

Lokale teams/gemeentelijke
toegang

Gemeenten zelf verantwoordelijk voor inrichting en inkoop van lokale teams.

Tabel 1. Kenmerken van de regio’s die onderdeel waren van de casestudies
(deels gebaseerd op CBS Statline)3

2

Significant, EY en Rebel hebben samen met de TAJ de verschillende onderzoeken uitgevoerd.

3

De jeugdhulpregio’s Amsterdam-Amstelland en Zaanstreek-Waterland hebben wij als 1 casus behandeld, omdat zij de
jeugdhulp (exclusief het lokale deel) gezamenlijk hebben georganiseerd en ingekocht en daarmee als één regio gezien
kunnen worden

Tussen droom en daad: op weg naar een volwassen jeugdstelsel.

19

1.2 Gemeenten hebben de eerste jaren gebruikt om de basis op
orde te krijgen en randvoorwaarden in te vullen voor de transformatie
1.2.1 Gemeentelijke focus verschuift van het bieden van zorgcontinuïteit naar
het (anders) inrichten van het regionale jeugdhulpstelsel
Bij de inwerkingtreding van de Jeugdwet zijn twee begrippen - transitie en transformatie genoemd die onderdeel uitmaken van de overgang op het nieuwe stelsel. De transitie had als
doel de continuïteit van zorg te borgen. De ambities van de Jeugdwet reiken echter verder. De
transformatie beoogt de juiste hulp op maat te realiseren, het gebruik van (dure) specialistische
jeugdhulp te verminderen en meer samenhang te creëren in de jeugdhulp en professionals meer
ruimte te bieden door vermindering van regeldruk4.
In de eerste jaren van de decentralisaties heeft het zwaartepunt in vrijwel alle regio’s gelegen op
het borgen van de continuïteit van zorg voor cliënten die al in zorg waren opgenomen of een indicatie daartoe hadden. Eerst zonder kleerscheuren oversteken, daarna inzetten op vernieuwing.
De start van de transitie karakteriseren gemeenten als complex, onzeker en intensief. Veel tijd
en capaciteit is geïnvesteerd in het inregelen van administratieve systemen en werkprocessen,
borgen dat de cliënt niet tussen wal en schip raakt en het op orde brengen van de informatiepositie. Professionals, aanbieders en gemeenten hebben veel werk verzet om het nieuwe stelsel in
te regelen en ervoor te zorgen dat de zorg doorgaat.
Het realiseren van de transformatie gaat stapvoets en kost veel tijd. De verwachtingen bij de
inwerkingtreding van de Jeugdwet waren dat de transformatie sneller op stoom zou komen.
De werkelijkheid is echter dat de afgelopen 3 jaar vooral tijd en inzet nodig was om het nieuwe
stelsel in te regelen en allerlei grote en kleine problemen op te lossen, elkaar te leren kennen en
begrijpen en zicht te krijgen op (basis)kennis en informatie over de inhoud van het domein. Vanaf 2016 zijn gemeenten langzaam gaan werken aan de operationalisering van de transformatie.

1.2.2 Gemeenten hebben zich sterk gericht op het in positie brengen van de
lokale teams
Uit de casestudies komt naar voren dat gemeenten in de eerste jaren van de transitie veel tijd en
capaciteit geïnvesteerd hebben om de lokale teams in te richten en op orde te krijgen, vanuit de
behoefte aan een laagdrempelige toegang tot de jeugdhulp5. De meeste gemeenten ervoeren dit
als een uitdaging door het grote aantal en de complexiteit van de taken die zijn overgegaan naar
gemeenten. Daarnaast vinden gemeenten het een blijvende uitdaging om een goede verbinding te leggen met lokale partijen zoals huisartsen, scholen en welzijn. De resultaten op dit vlak
verschillen sterk per gemeente, en gemeenten leggen verschillende accenten. De gebrekkige
informatievoorziening bij de start in 2015 en daardoor het beperkte zicht op de zorgvraag van de
inwoners maakten het lastig de lokale opgave in beeld te brengen en de lokale teams daarop in te
richten. Het inschatten van de juiste capaciteit en de benodigde expertise was daardoor moeilijk.
Dat gold ook voor een heldere afbakening van het takenpakket van de teams.
4

Zie tevens Eerste evaluatie Jeugdwet, ZonMw, 2018.

5

Idem, deelstudie 2.

20

Transitie Autoriteit Jeugd Vierde jaarrapportage

Het was een uitdaging om goede professionals te vinden en te behouden; gemeenten hebben veel
verloop in hun personeelsbestand. Ook aanbieders hebben last van een krappe arbeidsmarkt. De
schaarste aan zorgverleners is binnen het domein van de jeugdhulp en jeugdbescherming extra
problematisch omdat, zeker bij zwaardere zorgvormen, tijd nodig is om in te werken.
“Het is een zoektocht geweest om cliëntenlijsten kloppend te krijgen. Er zat ongeveer 25% verschil tussen
de aangeleverde cijfers en de werkelijke cijfers. We wisten daarmee niet precies wat er op ons af kwam
in 2015. Dat gaat inmiddels beter, maar dat is de eerste jaren wel lastig geweest. Een zuivere nulmeting
ontbreekt.” [gemeente]

De gebrekkige informatievoorziening bij de start in combinatie met inmiddels opgedane ervaring maakt dat veel gemeenten gedurende de rit aanpassingen hebben gedaan in de structuur,
capaciteit en deskundigheid van lokale teams. De regio’s in de casestudies geven aan dat de
teams inmiddels beter functioneren. Ze hebben intensievere contacten met aanbieders en andere partijen; cliënten weten de teams steeds beter weten te vinden.
De invulling van de lokale teams verschilt per gemeente. Dit ziet de TAJ in de casestudies, maar ook
breder in het land. Ook in regio’s waar de samenwerking tussen gemeenten hecht is, ziet de TAJ een
grote onderlinge variëteit. De verschillen zitten in de samenstelling van de teams, hun bevoegdheden, de mate waarin de professionals in de teams zelf ook ondersteuning bieden aan cliënten en
de manier waarop de lokale teams met gecertificeerde instellingen samenwerken6. Aanbieders van
specialistische jeugdhulp geven aan dat zij daardoor soms cliënten doorverwezen krijgen die niet
op de juiste plek terechtkomen of soms te laat worden doorverwezen omdat de triage onvoldoende
is geweest. Zij kunnen geen inzicht geven in de mate waarin dit gebeurt. De invulling die gemeenten kiezen, vloeit voort uit de lokale visie op ondersteuning, uit de kenmerken van de lokale situatie
en uit politiek-bestuurlijke voorkeuren. Veel aanbieders hebben moeite om te gaan met deze lokale
diversiteit en investeren daarom, noodgedwongen, veel tijd om nauwe relaties op te bouwen met
de teams. Deze uitdaging is het grootst voor de aanbieders van hoog-specialistische jeugdzorg: deze
zorg is vaak (boven-)regionaal georganiseerd, betreft relatief kleine aantallen cliënten per gemeente, terwijl de aanbieders te maken hebben met een verschillende werkwijze per lokaal team.

1.2.3

De variatie in inkoop- en bekostigingssystematieken is groot;
ontwikkeling richting meer outputgerichte bekostiging
Naast het inzetten op lokale teams hebben de regio´s uit de casestudies de afgelopen jaren
hard gewerkt aan het op orde krijgen van de inkoop van de jeugdhulp. We zien ook hier dat
gemeenten in eerste instantie hebben ingezet op zorgcontinuïteit en behoud van aanbieders en
functies, en sinds 2017 voorzichtige pogingen doen de transformatie te stimuleren met aanpassingen in bekostiging en inkoop. Bij de onderzochte regio’s is de inkoopsystematiek afgelopen
jaren grotendeels gelijk gebleven7. De bekostigingssystematiek is vaak wel gewijzigd (zie navolgende tabel). De achterliggende gedachte is dat met een andere bekostigingssystematiek en het
veranderen van prikkels voor aanbieders de transformatie (beter) tot stand komt.
6

Zie tevens Toegang tot jeugdhulp met verblijf en de rol van gecertificeerde instellingen, Significant, 2017.

7

Zie voor kenmerken van de onderzochte regio’s bijlage C

Tussen droom en daad: op weg naar een volwassen jeugdstelsel.

21

Bij de start van de transitie hebben de onderzochte regio´s en gemeenten veelal contracten afgesloten die uitgaan van P*Q-bekostiging en/of budgetplafonds per aanbieder. Daarmee beperkten
gemeenten de risico´s en kon de cliënt de zorg, en in veel gevallen de bekende professional, behouden. Een bijkomend voordeel van een P*Q-bekostiging was dat gemeenten eenvoudig konden volgen hoeveel ondersteuning precies geleverd werd met inzicht in kosten verschillen. Dit
waren belangrijke ervaringscijfers waardoor ook meer inzicht ontstond over aard en omvang van
de zorg. Meer dan bij de start van de decentralisaties kiezen regio´s nu vaker voor een vorm van
outputgerichte bekostiging. Voorbeelden zijn financiering van een traject op basis van geformuleerde resultaten of een budget per cliënt gekoppeld aan specifieke behandeldoelen. Ook lump
sum financiering per aanbieder komt voor. De exacte uitwerking verschilt overigens per regio op
het gebied van de inhoud van de afspraak, de exacte betaaltitel en aan de inzet gekoppelde voorwaarden om tot betaling over te kunnen gaan. Ook hebben sommige regio’s veel veranderingen
in de bekostiging achter elkaar doorgevoerd.
“Jeugdhulp is - in ieder geval op dit moment - geen systeem waarin gezonde spanning
en concurrentie ontstaat.” [aanbieder]
Inkooptrajecten hebben tot gevolg gehad dat aanbieders meer zijn gaan nadenken over de effectiviteit en doelmatigheid van de geleverde zorg en ondersteuning. Maar onze gesprekspartners
in de verschillende case studies vragen zich tegelijkertijd af of de inspanningen en kosten van de
aanbestedings- en contracteringsprocessen in evenwicht zijn met het resultaat8:
• Gemeenten stellen steeds verdergaande verantwoordingseisen aan aanbieders, mede als
gevolg van de nadruk die accountants en controllers leggen op rechtmatigheid.
• Er is koudwatervrees om in gesprek te blijven over lopende opdrachten tijdens een nieuwe
aanbestedingsronde. Het inhoudelijke ontwikkelgesprek wordt gestaakt, wat leidt tot een
‘stand still’ in de transformatie tot aan het moment van gunning. De (perceptie van) juridische risico’s voor het ‘level playing field’ domineren daarmee de inkoopteams van gemeenten en aanbieders.
• Nog vrijwel nergens worden echt langjarige contracten gesloten die het mogelijk maken dat
gemeenten en aanbieders samen bouwen aan de doorontwikkeling van het stelsel. Veelal is
sprake van 2-jarige contracten, wat in praktijk betekent dat iedereen zich na een jaar alweer
moet voorbereiden op een mogelijke nieuwe aanbestedingsronde. Contracten hebben
weliswaar vaak verlengingsopties, maar die bieden niet de meerjarige zekerheid die nodig is
voor investeringen in meer fundamentele vernieuwing.
• De huidige wijze van aanbesteden leidt veelal niet tot een andere marktordening. Regio’s
sturen hier niet actief op in hun aanbestedingsproces.
• Aanbieders zetten vooral in op het ontwikkelen van de competentie van ‘slimme onderhandelaar’ in plaats van op het ontwikkelen van uitdagende inhoudelijke proposities.
• In een aantal regio’s zijn de tarieven te laag om een minimum kwaliteitsniveau aan zorg
te leveren. Producten worden daardoor uitgehold, er is geen ruimte voor professionele
doorontwikkeling en al helemaal niet voor de ontwikkeling van nieuwe zorgproducten en
-arrangementen. Een gebrek aan wederzijdse transparantie over kostprijs- en
tariefmodellen leidt daarbij tot juridisering van het vraagstuk ‘wat kost goede zorg?’.
Het inkoopgedrag van gemeenten en uitvoering van aanbestedingen heeft bij de TAJ geleid tot
enkele signalen over de uitvoering van aanbestedingen en op een aantal plaatsen tot rechtsza8

Zie tevens Eerste evaluatie Jeugdwet, ZonMw, 2018.

22

Transitie Autoriteit Jeugd Vierde jaarrapportage

ken9. Met name een aantal geïnterviewde GI’s geeft aan dat zij vanwege de borging van het publieke belang van jeugdbescherming, niet als marktpartij zouden moeten worden gezien waarop de
aanbestedingsplicht van toepassing is. In hoofdstuk 2 komen we hier specifiek op terug.
“Pas bij de derde ronde kwam bij gemeenten het besef tussen de oren dat primair gunnen op prijs niet tot de
gewenste kwaliteitsontwikkeling leidt.” [aanbieder]
De keuzes die gemeenten en regio’s maken ten aanzien van aanbestedingsprocedures en inkoopmodellen verschillen van elkaar. Veel varianten komen voor: van bestuurlijk aanbesteden en open
house tot selectieve inkoop waarin intensiever met samenwerkingsconstructies wordt gewerkt
(hoofd-/onderaannemerschap, combinaties et cetera.). Overwegingen van gemeenten hierbij zijn
de keuzevrijheid van de cliënt (open house, bestuurlijk aanbesteden) afgezet tegen het intensiever
kunnen samenwerken met een beperkt aantal aanbieders om de gezamenlijke transformatie-opgave te realiseren (selectieve inkoop). In bijlage C zijn de kenmerken van regionale samenwerking,
inkoop en bekostiging per regio weergegeven.

1.2.4 Zoektocht naar een kader voor (sturing op) kwaliteit
Uit de casestudies blijkt dat alle regio’s op zoek zijn naar houvast om kwaliteit een plek te geven
in het regionale jeugdhulpstelsel. Er ontbreekt vaak een uitgewerkte regionale visie op kwaliteit.
Gemeenten zijn bovendien niet altijd goed op de hoogte van wat er al bestaat aan kwaliteitskaders
en instrumenten die zij kunnen inzetten om kwaliteit te toetsen of te meten. Bij het ontbreken
van (goed zicht op) landelijke kwaliteitskaders en instrumenten die aansluiten bij de behoeftes
van gemeenten, zoeken gemeenten naar een eigen invulling. Hierdoor ontstaan grote regionale
verschillen, ook als de regio’s met vergelijkbare thema’s bezig zijn. Hierbij speelt ook een rol dat
gemeenten in het kader van transformatie ook andere werkwijzen of uitvoering van de zorg willen

9

Bijvoorbeeld: www.binnenlandsbestuur.nl/sociaal/nieuws/tilburg-op-vingers-getikt-om-tarieven-jeugd-ggz.9575028.lynkx.

Tussen droom en daad: op weg naar een volwassen jeugdstelsel.

23

ontwikkelen of toepassen om verandering aan te brengen in de jeugdhulp. Daarbij ontstaat
discussie of de beschikbare kwaliteitskaders en instrumenten nog hierbij passen. Op landelijk
niveau wordt sinds enige tijd gewerkt aan het harmoniseren van instrumentarium over de “oude”
domeinen heen. Implementatie in de praktijk moet hierbij grotendeels nog plaatsvinden10.
Veel regio’s hebben, zoals gezegd, gekozen voor contractering van aanbieders via een open house
constructie. Alle aanbieders die inschrijven en voldoen aan de door de gemeente gestelde eisen
krijgen een contract. Dat roept wel diverse vragen op. Welke kwaliteitseisen geef je als gemeente
dan mee? Hoe borg je als gemeente dat de kwaliteit van nieuwe toetreders voldoende is? Hoe
verhouden de eisen zich tot bestaande kwaliteitssystemen, zoals ISO en HKZ? En zodra aanbieders zijn toegelaten, hoe bewaak je de kwaliteit van de hulpverlening van deze aanbieders?
Gemeenten geven hier invulling aan door in te zetten op contract- en leveranciersmanagement,
waarvan kwaliteitsmanagement een onderdeel is. Bij een open house constructie zijn echter vaak
zoveel aanbieders gecontracteerd, soms meer dan 200 per regio, dat contractmanagement op
aanbiederniveau een praktische uitdaging is geworden.

1.2.5 Gemeenten zijn op zoek naar de meest geschikte (boven-)
regionale samenwerkingsvorm
Voor een succesvolle regionale samenwerking blijken eerdere ervaringen van gemeenten van
belang te zijn. In de casestudies blijkt dat gemeenten die in het verleden al met elkaar samenwerkten - op andere vlakken dan de Jeugdwet - vaak een intensievere en soepelere samenwerking
ervaren; veelal ondersteund door een bestaande regionale organisatie die in staat is de diverse
functies en taken op regioniveau uit voeren en voldoende capaciteit en ervaring in huis heeft. Bij
de start van de decentralisaties zijn veel samenwerkingen ontstaan op basis van regionale transitiearrangementen, maar deze boden vaak weinig basis voor succesvolle samenwerking gezien het
ontbreken van capaciteit of een organisatie.
Uit de casestudies blijkt verder dat gemeenten diverse dilemma’s tegenkomen bij de inrichting
van de regionale samenwerking. Lokale autonomie versus regionale slagkracht is een veelgenoemd dilemma. Andere dilemma’s zijn het gezamenlijk keuzes maken, met bijbehorende
compromissen, versus het zelf achter het stuur zitten. En de daarmee samenhangende regionale
‘traagheid’ afgezet tegen lokale voortvarendheid. Los van de inhoudelijke dilemma’s zijn aspecten zoals onderling vertrouwen, leren samenwerken en politieke voorkeuren bepalend voor het
succes van de regionale samenwerking. De financiële situatie11 speelt ook een belangrijke rol: bij
grote tekorten of bij grote verschillen in de financiële situatie van individuele gemeenten komt
er eerder druk te staan op de samenwerking. Afgelopen jaren hebben dan ook meerdere van de
onderzochte regio’s de aard en samenstelling van hun samenwerkingsverband gewijzigd. Dat
zagen we ook terug in de casestudies. Soms is de regionale samenwerking versterkt door bijvoorbeeld naast de inkoop ook op beleidsniveau en bestuurlijk niveau intensievere afstemming te
zoeken. Het onderlinge vertrouwen en de overtuiging dat gemeenten elkaar nodig hebben is in
die gevallen gegroeid. Maar ook het omgekeerde komt voor: meerdere regio’s kiezen voor een
minder vergaande samenwerking dan voorheen. Ook is er sprake van afnemende financiële solidariteit. De TAJ ziet deze veranderingen breder in het land plaatsvinden en ziet daardoor ook
10

www.nji.nl/nl/Kennis/Dossier/Monitoring/Harmonisatie-outcome-monitoring.

11

Alle regio’s uit de casestudies zijn bijvoorbeeld geconfronteerd met een afname van de uitkering van het Rijk voor jeugdhulp
sinds de decentralisatie. Deze afname verschilt soms sterk per regio van en binnen regio’s verschilt deze afname soms per
gemeente van enkele procenten tot meer dan 15%.

24

Transitie Autoriteit Jeugd Vierde jaarrapportage

druk ontstaan op de bereidheid om samen op te trekken bij investeringen over transformatie12.
Sommige gemeenten zien de waarde van risicodeling onvoldoende, bij andere gemeenten spelen sentimenten of opvattingen over andere gemeenten een rol.
Regionale samenwerking is in de meeste gevallen geformaliseerd rondom de inkoop. Beleid
wordt in de onderzochte regio’s meestal gezamenlijk voorbereid en in sommige gevallen is de
samenwerking daarop ook geformaliseerd. De toegang en de afrekening vinden vooral op lokaal
niveau plaats. In de afgelopen twee jaar pakken gemeenten vaker het contractmanagement in
regionaal verband op. Hiermee beogen de regio´s het opdrachtgeverschap te professionaliseren,
één aanspreekpunt binnen de regio te hebben voor aanbieders, hun informatiepositie te versterken en het kwaliteitsmanagement te verbeteren. Uit de telefonische interviews met aanbieders
en gecertificeerde instellingen blijkt echter dat de resultaten hiervan nog maar beperkt zichtbaar
met aanbieders
en gecertificeerde
gecertificeerde instellingen
blijkt echter
echter dat
de resultaten
resultaten hiervan
nog maar
maar beperkt
beperkt
met
en
blijkt
de
nog
zijnaanbieders
voor aanbieders.
Dit kaninstellingen
komen doordat
veeldat
regio´s
pas inhiervan
of vanaf
2017
hun
regionale
zichtbaar
zijn
voor
aanbieders.
Dit
kan
komen
doordat
veel
regio´s
pas
in
of
vanaf
2017
hun
regionale
zichtbaar
zijn voor aanbieders.
Dit kanen
komen
doordat veel
in of
vanaf 2017 gemeentes
hun regionalemoesten afsamenwerking
hebben herzien
aanbieders
tot regio´s
die tijdpas
met
individuele
samenwerking
hebben
herzien en
en zijn
aanbieders
tot die
die positief
tijd met
met individuele
individuele
gemeentes
moesten
afstemmen.
In
samenwerking
herzien
aanbieders
tot
tijd
afstemmen.
In
stemmen. Inhebben
de casestudies
aanbieders
over eengemeentes
regionalemoesten
invulling
van contractmade
casestudies
zijn
aanbieders
positief
over
een
regionale
invulling
van
contractmanagement.
Hoe
sterker
het
nagement.
sterker hetpositief
regionale
samenwerkingsverband
is, hoe positieverHoe
zijnsterker
de ervaringen
de
casestudiesHoe
zijn aanbieders
over een
regionale invulling van contractmanagement.
het
regionale
samenwerkingsverband
is,
hoe
positiever
zijn
de
ervaringen
van
aanbieders.
van aanbieders.
regionale
samenwerkingsverband is, hoe positiever zijn de ervaringen van aanbieders.
Aanbieders: Hoe
Hoe ervaart
ervaart u
u momenteel
momenteel de
de (boven)regionale
(boven)regionale samenwerking
samenwerking tussen
tussen gemeenten?
gemeenten?
Aanbieders:
0%
0%

10%
10%

20%
20%

30%
30%

Regionale samenwerking
Regionale samenwerking

50%
50%

Bovenregionale samenwerking
Bovenregionale samenwerking

50%
50%

40%
40%

50%
50%

60%
60%

70%
70%

80%
80%

35%
35%

23%
23%

90%
90%

100%
100%

15%
15%

4%
4%

Onvoldoende
Onvoldoende
Voldoende
Voldoende
Goed
Goed
Geen mening/n.v.t.
Geen mening/n.v.t.

23%
23%

Figuur 1. Ervaren (boven)regionale samenwerking door aanbieders van (hoog) specialistische jeugdhulp

Figuur 1. Ervaren (boven)regionale samenwerking door aanbieders van (hoog) specialistische jeugdhulp
Figuur 1. Ervaren (boven)regionale samenwerking door aanbieders van (hoog) specialistische jeugdhulp

GI: Hoe
Hoe ervaart
ervaart u
u momenteel
momenteel de
de (boven)regionale
(boven)regionale samenwerking
samenwerking tussen
tussen gemeenten?
gemeenten?
GI:
0%
0%

10%
10%

20%
20%

30%
30%

Regionale samenwerking
Regionale samenwerking

50%
50%

Bovenregionale samenwerking
Bovenregionale samenwerking

50%
50%

40%
40%

50%
50%

60%
60%

70%
70%

80%
80%

90%
90%

50%
50%

25%
25%

25%
25%

100%
100%

Onvoldoende
Onvoldoende
Voldoende
Voldoende
Goed
Goed
Geen mening/n.v.t.
Geen mening/n.v.t.

Figuur
2.2.
Ervaren
(boven)regionale
samenwerking
door gecertificeerde
instellingen
Figuur2.
Ervaren
(boven)regionale
samenwerking
door gecertificeerde
Figuur
Ervaren
(boven)regionale
samenwerking
door gecertificeerde
instellingeninstellingen

Demate
mate
van
bovenregionale
samenwerking
is in de afgelopen
jarenIn
afgenomen.
2018 kochten
De
mate
van
bovenregionale
samenwerking
is in
in de
de afgelopen
afgelopen
jaren afgenomen.
afgenomen.
In
2018 kochten
kochtenIn
gemeenten
De
van
bovenregionale
samenwerking
is
jaren
2018
gemeenten
gemeenten
nog
maar
een
beperkt
aantal
taken
op
bovenregionale
schaal
in.
Bovenregionale
nog
maar
een
beperkt
aantal
taken
op
bovenregionale
schaal
in.
Bovenregionale
afstemming
vindt
vaak
nog
nog maar een beperkt aantal taken op bovenregionale schaal in. Bovenregionale afstemming vindt vaak nog
afstemming
vindt
vaak
wel plaats.
Oorzaakisvoor
de afgenomen
samenwerking
is dat
wel
plaats. Oorzaak
Oorzaak
voor
de nog
afgenomen
samenwerking
dat deze
deze
op bovenregionaal
bovenregionaal
niveau niet
niet altijd
altijd
alsdeze op
wel
plaats.
voor
de
afgenomen
samenwerking
is dat
op
niveau
als
bovenregionaal
niveau
nietDeze
altijd
als vanzelfsprekend wordt
ervaren.
Deze samenwerkingsvervanzelfsprekend
wordt
ervaren.
samenwerkingsverbanden
hebben
geen
gezamenlijke
historie
en
vanzelfsprekend wordt ervaren. Deze samenwerkingsverbanden hebben geen gezamenlijke historie en
banden hebben
geen overeenkomsten
gezamenlijke historie
overeenkomsten
met
gemeenten
zien beperkte
beperkte
met elkaar
elkaaren
alsgemeenten
het gaat
gaat om
om zien
visie, beperkte
gewenst verandertempo
verandertempo
en
gemeenten
zien
overeenkomsten met
als
het
visie,
gewenst
en
elkaar
als het
gaat om visie,
gewenst
verandertempo
eneen
lokale
situatie.bovenregionale
Gemeenten ervaren
ook
lokale
situatie.
Gemeenten
ervaren
ook
minder
de
voordelen
van
gezamenlijke,
inkoop.
lokale situatie. Gemeenten ervaren ook minder de voordelen van een gezamenlijke, bovenregionale inkoop.

minder de voordelen van een gezamenlijke, bovenregionale inkoop. De scope van de jeugdhulp-

De scope
scope van
van de
de jeugdhulpfuncties
jeugdhulpfuncties die
die regionaal
regionaal worden
worden ingekocht
ingekocht is
is hierdoor
hierdoor juist
juist verbreed.
verbreed. Een
Een aantal
aantal
De
aanbieders
geeft
aan
dat
de
academische
functie
in
de
jeugdhulp
hierdoor
nog
onvoldoende
is
geborgd.
Deze
aanbieders
geeft aan dat de academische functie in de jeugdhulp hierdoor nog onvoldoende is geborgd. Deze
12
Enkele voorbeelden hiervan zijn: www.binnenlandsbestuur.nl/sociaal/nieuws/groningse-gemeenten-niet-langer
is
in
een
aantal
regio’s
overgegaan
van
het
Landelijk
Transitiearrangement
(LTA)
dat
namens
alle
gemeenten
is in
een aantal regio’s overgegaan
van het Landelijk Transitiearrangement (LTA) dat namens alle gemeenten
-financieel.9572333.lynkx,
www.rtvnoord.nl/nieuws/187630/Eemsmond-is-niet-langer-solidair-met-jeugdhulp,
raad.Zutis afgesloten
afgesloten naar
naar de
de zogenaamde
zogenaamde thuisregio’s
thuisregio’s waar
waar het
het grootste
grootste deel
deel van
van het
het zorgvolume
zorgvolume zich
zich bevindt.
bevindt. Daar
Daar
is
phen.nl/vergaderstukken/raadsstuk/intrekken-regionale-afspraken-financi-le-solidariteit-jeugdhulp.
vindt vervolgens
vervolgens discussie
discussie plaats
plaats over
over het
het bekostigen
bekostigen van
van zorg
zorg in
in combinatie
combinatie met
met onderzoek
onderzoek (de
(de academische
academische
vindt
functie).
In
hoofdstuk
2
gaan
we
hier
verder
op
in.
functie). In hoofdstuk 2 gaan we hier verder op in.

Tussen droom en daad: op weg naar een volwassen jeugdstelsel.

25

functies die regionaal worden ingekocht is hierdoor juist verbreed. Een aantal aanbieders geeft
aan dat de academische functie in de jeugdhulp hierdoor nog onvoldoende is geborgd. Deze
is in een aantal regio’s overgegaan van het Landelijk Transitiearrangement (LTA) dat namens
alle gemeenten is afgesloten naar de zogenaamde thuisregio’s waar het grootste deel van het
zorgvolume zich bevindt. Daar vindt vervolgens discussie plaats over het bekostigen van zorg in
combinatie met onderzoek (de academische functie). In hoofdstuk 2 gaan we hier verder op in.
Aanbieders: Hoe ervaart u de (boven)regionale samenwerking nu t.o.v. 2017?
0%
10% Hoe
20%
40%
50%
60%
70%
80%
90%2017?
100%
Aanbieders:
ervaart30%
u de (boven)regionale
samenwerking
nu t.o.v.
0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

Regionale samenwerking

31%

58%

12%

Regionale samenwerking

31%

58%

12%

Bovenregionale samenwerking

19%

38%

19%

23%

Bovenregionale samenwerking

19%

38%

19%

23%

Verslechterd
Gelijk gebleven
Verslechterd
Verbeterd
Gelijk gebleven
Geen mening/n.v.t.
Verbeterd
Geen mening/n.v.t.

Figuur 3. Door aanbieders van (hoog) specialistische jeugdhulp ervaren ontwikkeling van de (boven) regionale

Figuur3.3.Door
Door
aanbieders
van (hoog)
specialistische
jeugdhulp
ervaren ontwikkeling
vanregionale
de (boven) regionale
samenwerking
Figuur
aanbieders
van (hoog)
specialistische
jeugdhulp
ervaren ontwikkeling
van de (boven)
samenwerking
samenwerking

GI: Hoe ervaart u de (boven)regionale samenwerking nu t.o.v. 2017?
0% GI: Hoe
10% ervaart
20% u de
30%
40%
50% samenwerking
60%
70% nu 80%
90%
(boven)regionale
t.o.v. 2017?

100%

0%

100%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

Regionale samenwerking

25%

75%

Regionale samenwerking

25%

75%

Bovenregionale samenwerking

25%

38%

13%

25%

Bovenregionale samenwerking

25%

38%

13%

25%

Verslechterd
Gelijk gebleven
Verslechterd
Verbeterd
Gelijk gebleven
Geen mening/n.v.t.
Verbeterd
Geen mening/n.v.t.

Figuur 4. Door gecertificeerde instellingen ervaren ontwikkeling van de (boven) regionale samenwerking
Figuur 4. Door gecertificeerde instellingen ervaren ontwikkeling van de (boven) regionale samenwerking

Figuur 4.
Door gecertificeerde instellingen ervaren ontwikkeling van de (boven) regionale samenwerking
Vertaling van inhoud en contractering naar administratieve afhandeling en toegang leidt tot

1.2.6
1.2.6

administratieve
werklast
Vertaling
van inhoud
en contractering naar administratieve afhandeling en toegang leidt tot

administratieve werklast
1.2.6 Aanbieders
Vertaling
van inhoud en contractering naar administratieve afhandeling
ervaren over het algemeen net als eerdere jaren een hoge administratieve last. In haar vorige
en toegang
leidt
tot
administratieve
werklast
jaarrapportage
heeft
de TAJ
hier
aandacht
gevraagd.
Regio’s
vertalen
de inrichtinglast.
vanIndehaar
contractering
Aanbieders
ervaren
over
het
algemeen
net voor
als eerdere
jaren
een hoge
administratieve
vorige
naar
administratieve
afhandeling
van de bekostiging.
In eenRegio’s
aantal vertalen
regio’s gebeurt
dit regionaal
de
jaarrapportage
heeft de
TAJ hier aandacht
voor gevraagd.
de inrichting
van de waarbij
contractering

Aanbieders
ervaren
over
hetvan
algemeen
alsIneerdere
jaren
een hoge
administratieve
last.
regionale
“spelregels”
van
toepassing
zijnbekostiging.
voor net
de aanbieder.
In toenemende
mate dit
is
de
administratieve
naar
administratieve
afhandeling
de
een aantal
regio’s gebeurt
regionaal
waarbij de

In haar vorige jaarrapportage heeft de TAJ hier aandacht voor gevraagd. Regio’s vertalen de
inrichting van
de contractering
naar
administratieve
afhandeling
van de bekostiging.
In een
gemeenten die
ieder weerfactureren,
(aanvullende)
spelregels
hanteren inverschoven
de wijze van
factureren
en verantwoorden.
afhandeling
(declareren,
betaling,
verantwoording)
van
regio’s naar
achterliggende Dit
aantal regio’s gebeurt dit regionaal waarbij de regionale “spelregels” van toepassing zijn voor
betekent voor
voor meerdere
regio’s hanteren
werken, een
kleine
per Dit
gemeenten
dieaanbieders
ieder weerdie
(aanvullende)
spelregels
in degrote
wijzehoeveelheid
van factureren
en verschillen
verantwoorden.
de aanbieder. In toenemende mate is de administratieve afhandeling (declareren, factureren,
gemeente.
In het
volgendedie
hoofdstuk
gaan we
hier nader
op in.
betekent
voor
aanbieders
voor meerdere
regio’s
werken,
een grote hoeveelheid kleine verschillen per
betaling, verantwoording) verschoven van regio’s naar achterliggende gemeenten die ieder weer
gemeente. In het volgende hoofdstuk gaan we hier nader op in.
(aanvullende) spelregels hanteren in de wijze van factureren en verantwoorden. Dit betekent
Gemeenten zijn over het algemeen positiever over de administratieve afhandeling. De werkprocessen hebben
voor aanbieders die voor meerdere regio’s werken, een grote hoeveelheid kleine verschillen per
zij ingeregeldzijn
zij zien
niet
wat de positiever
kleine verschillen
betekenenDe
voor
de zorgaanbieders.
Gemeenten
algemeen
over de tussen
administratieve
afhandeling.
werkprocessen
hebben
gemeente. en
Inover
het het
volgende
hoofdstuk
gaan we
hiergemeenten
nader op
in.
afhandeling
(declareren,
betaling,
vanmate
regio’s
naar
achterliggende
regionale
“spelregels”
vanfactureren,
toepassing
zijn voorverantwoording)
de aanbieder. Inverschoven
toenemende
is de
administratieve

Ditingeregeld
verklaart de
over
lastendruk.
zij
enverschillen
zij zien niet
watde
deadministratieve
kleine verschillen
tussen gemeenten betekenen voor de zorgaanbieders.

Gemeenten
over het
positiever
over de administratieve afhandeling. De werkproDit
verklaart de zijn
verschillen
overalgemeen
de administratieve
lastendruk.

cessen hebben zij ingeregeld en zij zien niet wat de kleine verschillen tussen gemeenten betekenen voor de zorgaanbieders. Dit verklaart de verschillen over de administratieve lastendruk.

26

1. Drie jaar Jeugdwet: bouwen aan het fundament
1. Drie jaar Jeugdwet: bouwen aan het fundament

Transitie Autoriteit Jeugd Vierde jaarrapportage
Pagina 25 van 59
Pagina 25 van 59

1.3 Mate waarin transformatie tot stand komt is nog beperkt èn een kwestie
van perspectief
1.3.1 Voor gemeenten zijn de lokale teams een belangrijk onderdeel van de
transformatie
Waar specialistische jeugdhulp in de eerste jaren nog veelal langs de lijnen van de voormalige domeinen J-GGZ, J-LVB en J&O en op basis van bestaande producten is ingekocht, heeft de
meest fundamentele verandering plaatsgevonden bij de toegang en hulpverlening in de lokale
teams. Zoals in paragraaf 1.2 beschreven, hebben gemeenten hier de eerste jaren aan gebouwd.
Gemeenten zien hun lokale teams als belangrijk onderdeel van de transformatie. Dit biedt een
verklaring waarom gemeenten in het algemeen positiever zijn over het bereikte resultaat tot nu
toe dan de aanbieders zijn.
Gemeenten zien eerste positieve resultaten van deze inrichting van het voorveld. Zo bieden de
lokale en multidisciplinaire teams hulp dichtbij huis. Ook zijn er talloze voorbeelden waarbij
vanuit de lokale teams de verbinding met lokale partijen - scholen, welzijn, en in beperkte mate
huisartsen - wordt gezocht en gevonden. Dergelijke ontwikkelingen dragen eraan bij dat integrale zorg kan worden geboden.
Vroege start en intensieve verbinding met onderwijs
In de regio Achterhoek zijn drie gemeenten al in 2013 begonnen met een pilot voor de lokale teams. Zo kon
voor de formele overgang in 2015 al ervaring worden opgedaan met deze nieuwe werkwijze. Scope van de
lokale teams is de leeftijdscategorie 0 tot 23. Het optrekken van de leeftijdsgrens naar 23 jaar levert volgens
deze gemeenten veel voordeel op.
“Daarbij is vanaf de start direct ingezet op samenwerking met scholen. Scholen spelen een sleutelrol bij
preventie. In de 54 scholen in de drie gemeenten zit altijd een lid van het lokale team aan tafel. Lokale
teams krijgen nu veel eerder signalen vanuit de scholen door en kunnen sneller en preventiever handelen.
Een mooi voorbeeld daarvan is het - waar relevant - gezamenlijk voeren van oudergesprekken. Voor scholen is het in stand houden van de relatie met ouders belangrijk. Het maakt dat ze ouders niet altijd durven
aan te spreken. Er heerst ook een andere cultuur dan in de jeugdhulp. Nu we die gesprekken samen voeren,
leidt dit tot een heel ander gesprek. Met resultaat.” [manager lokaal team van een gemeente]
Er is echter ook nog een fors aantal uitdagingen te overwinnen. Veel teams zien zich geconfronteerd met een stijgende zorgvraag, terwijl het beroep op specialistische jeugdhulp vooralsnog
niet - of slechts zeer summier - afneemt. En aanbieders van specialistisch jeugdhulp en gecertificeerde instellingen zien de complexiteit van de problematiek van hun cliënten toenemen.
Daarnaast zien deze aanbieders nog veel voorbeelden waarbij hun expertise “te laat” is ingeroepen en de problematiek bij een jongere of gezin al is geëscaleerd13. In sommige regio’s worden
expertteams ingezet om de brug te slaan tussen de toegang, triage en specialistische hulp om de
zorg sneller in te zetten waar nodig.
13

Zie tevens Toegang tot jeugdhulp met verblijf en de rol van gecertificeerde instellingen, Significant, 2017.

Tussen droom en daad: op weg naar een volwassen jeugdstelsel.

27

De scope van het takenpakket van de lokale teams is op veel plekken in het land, zoals eerder
aangegeven, nog een zoektocht; zowel aan de ‘voorkant’ als aan de ‘achterkant’. Wanneer is sprake van een hulpvraag die niet door algemene basisvoorzieningen kan worden ingevuld? Wanneer
is sprake van een hulpvraag die bij de specialistische aanbieders thuishoort? Hoewel het gesprek
over doelmatige inzet van zorg steeds vaker gevoerd wordt en reflectie en leren een stevige plek
krijgen in de werkprocessen, is structurele monitoring van het handelen in lokale teams eerder
uitzondering dan regel.
“Achteraf bezien hadden we de opdracht aan de lokale teams na 2 jaar moeten aanscherpen. Nu zijn er te
weinig kaders. Dat maakt het zowel voor de gemeente als voor aanbieders complex.”
[implementatiemanager van een gemeente]
Andere ontwikkelopgaven die we zijn tegengekomen:
• De rol van lokale zorgprofessionals in de regierol in de op- en afschaling van zorg.
• Het op orde brengen van het basiskwaliteitsniveau. Met name specialistische aanbieders
ervaren grote (kwaliteits-)verschillen tussen de lokale teams. De mate waarin zij de samenwerking met de lokale teams als positief beoordelen, hangt in sterke mate af van de persoon
van de professional. Specialistische aanbieders zien zich daarnaast geconfronteerd met tal
van verschillende werkwijzen en daarbij horende processen en ervaren de grote kwaliteitsverschillen in termen van kennis en expertise als problematisch14.
• De samenwerking met huisartsen, die op veel plekken nog ‘stroef’ verloopt. Tegelijkertijd
zien we ook goede voorbeelden waarin geïnvesteerd is in het opbouwen van een goede werkrelatie met de huisarts. Succesfactoren zijn: maatwerkafspraken per huisarts, zoeken naar
het gezamenlijke belang en de rol en het specialisme van de huisarts in zijn waarde laten.
• Het objectiveren en meetbaar maken van effecten van preventie.
• Het inzichtelijk maken van de ontwikkeling van de verschillende zorgbehoeftes en hoe deze
zich verhoudt tot het huidige aanbod in de regio. Gemeenten hebben nog beperkt zicht op
deze ontwikkelingen en kijken vooral vanuit het huidige aanbod (producten in plaats van
vraag).

1.3.2 Transformatie laat zich nog weinig in cijfers uitdrukken;
wel veel kleinschalige initiatieven
Los van alle meer randvoorwaardelijke veranderingen voor de transformatie - zoals beschreven
in paragraaf 1.2 - die in de regio’s en gemeenten zijn doorgevoerd, zijn de resultaten van eerste
transformatie-initiatieven in termen van veranderend zorggebruik of aanbod nog niet of hooguit
beperkt in cijfers zichtbaar. Daarvoor is het volgens betrokkenen nog te vroeg, diverse ontwikkelingen zijn nog maar net ingezet of in pilotvorm georganiseerd waardoor het nog een tijd duurt
voordat echte effecten zichtbaar worden. En (landelijke) cijfers die er zijn, duiden nog niet op
een verschuiving van duurdere zorg naar goedkopere zorg dichter bij huis15.
Gemeenten zien op lokaal niveau ontwikkelingen die in lijn zijn met de uitgangspunten van de
Jeugdwet. Veel aanbieders van specialistische jeugdhulp hebben echter het beeld dat de transformatie nog maar beperkt op gang komt. Ze zien bij gemeenten nog geen concrete visie die is
14

Zie tevens Eerste evaluatie Jeugdwet, ZonMw, 2018.

15

Jeugdzorg voor en na de Jeugdwet, Overzicht van het gebruik van jeugdzorg 2011-2016, CBS Statistische trends, 2018.

28

Transitie Autoriteit Jeugd Vierde jaarrapportage

vertaald naar een regionale transformatieopgave op het gebied van specialistische jeugdhulp.
Een visie die is afgestemd
op de
doelgroepen.
Aanbieders
geven op
daarbij
aan dat bij
transformatieopgave
op het gebied
vanverschillende
specialistische jeugdhulp.
Een visie
die is afgestemd
de
bepaalde
groepen
zorgvragers
het
de
vraag
is
in
hoeverre
de
“transformatiegedachte”
minder
verschillende doelgroepen. Aanbieders geven daarbij aan dat bij bepaalde groepen zorgvragers het devan
vraag
specialistische
jeugdhulp
of
hulp
dichterbij
huis
daadwerkelijk
mogelijk
is.
Dit
leidt
regelmatig
is in hoeverre de “transformatiegedachte” van minder specialistische jeugdhulp of hulp dichterbij huis
tot discussies
met gemeenten
die inverdieneffecten
de transformatie
verwerken
daadwerkelijk
mogelijk
is. Dit leidt regelmatig
tot discussies metvan
gemeenten
die inverdieneffecten
vanin
debudgettaire
kaders
die
zij
hanteren
voor
afspraken
met
aanbieders.
transformatie verwerken in budgettaire kaders die zij hanteren voor afspraken met aanbieders.
Ook ervaren aanbieders weinig ruimte om zelf met goede transformatievoorstellen te komen.
Aanbieders geven in de casestudies aan dat zij de afgelopen jaren veel tijd hebben moeten steken
geven in de casestudies aan dat zij de afgelopen jaren veel tijd hebben moeten steken in de aanbestedingen
in de aanbestedingen en het op orde krijgen van de administratieve processen, naast de regulieen het op orde krijgen van de administratieve processen, naast de reguliere zorgverlening. Daarnaast zijn
re zorgverlening. Daarnaast zijn aanbieders in veel regio’s geconfronteerd met lagere tarieven
aanbieders in veel regio’s geconfronteerd met lagere tarieven ten opzichte van de tarieven die zij voor 2015
ten opzichte van de tarieven die zij voor 2015 afspraken met zorgverzekeraars, zorgkantoren of
afspraken met zorgverzekeraars, zorgkantoren of provinciale opdrachtgevers. Inmiddels zijn veel
provinciale opdrachtgevers. Inmiddels zijn veel aanbestedingsrondes afgerond, zijn nieuwe
aanbestedingsrondes afgerond, zijn nieuwe bekostigingsvarianten geïmplementeerd, en ervaren aanbieders
bekostigingsvarianten geïmplementeerd, en ervaren aanbieders als gevolg daarvan meer rust in
als gevolg daarvan meer rust in deze regio’s. Langzaam gaan de discussies meer over de inhoud. In een van
deze regio’s. Langzaam gaan de discussies meer over de inhoud. In een van de casestudie-regio’s
de
casestudie-regio’s
zagen
we dat op een onderzoekende
wordt ‘ingezoomd’
door gemeenten
op
zagen
we dat op een
onderzoekende
manier wordtmanier
‘ingezoomd’
door gemeenten
op bepaalde
bepaalde
zorgvormen
dit geval
pleegzorg)
keuzewordt
wordt gemaakt
omom
programmatisch
te werken
met
zorgvormen
(in dit(ingeval
pleegzorg)
enendedekeuze
gemaakt
programmatisch
te werken
focus
specifieke
thema’s; in
dit geval in
op dit
de verbinding
jeugdhulp-passend
onderwijs. Aanbieders
zien
met op
focus
op specifieke
thema’s;
geval op de
verbinding jeugdhulp-passend
onderwijs.
steeds
vaker dat
er kleine
gemaakt.op inhoud worden gemaakt.
Aanbieders
zien
steedsvorderingen
vaker datop
er inhoud
kleineworden
vorderingen
Ook ervaren aanbieders weinig ruimte om zelf met goede transformatievoorstellen te komen. Aanbieders

Veel
initiatieven
in de in
casestudies
zijn kleinschalig
van aard, bevinden
zich
nog in eenzich
pilotfase
Veelvan
vandede
initiatieven
de casestudies
zijn kleinschalig
van aard,
bevinden
nog of
inzijn
een

pilotfase meer
of zijn
vooralsnog
op ‘leren’
dan op echte
‘impact’. Deaanbieders
interviews met spevooralsnog
gericht
op ‘leren’meer
dan opgericht
echte ‘impact’.
De interviews
met specialistische
cialistische dit
aanbieders
dit beeld:
ja, maar
er worden
gemaakt,
maarstaat
nog op
ondersteunen
beeld: ja, erondersteunen
worden vorderingen
gemaakt,
nog op vorderingen
kleine schaal. De
transformatie
kleine
schaal.
Dealgemeen
transformatie
staat
bij aanbieders in het algemeen nog in de kinderschoenen.
bij
aanbieders
in het
nog in de
kinderschoenen.
Aanbieders: Zijn er het afgelopen jaar vorderingen gemaakt op de volgende onderwerpen?
0%

Vorderingen specialistische kennis

10%

20%

30%

40%

50%

13%

60%

70%

80%

79%

90%

100%

4% 4%
Geen vorderingen
Kleine vorderingen

Vorderingen samenwerking

23%

42%

27%

Significante vorderingen

8%

Grote vorderingen
Doelen bereikt

Vordering ketensamenwerking

35%

54%

12%

Figuur 5. Vorderingen in het veranderproces (aanbieders)

Figuur 5. Vorderingen in het veranderproces (aanbieders)
GI: Zijn er het afgelopen jaar vorderingen gemaakt op de volgende onderwerpen?
0%

10%

20%

Vorderingen specialistische kennis

30%

40%

50%

60%

63%

70%

80%

90%

25%

13%

25%

13%

100%

Geen vorderingen
Kleine vorderingen

Vorderingen samenwerking

13%

Vordering ketensamenwerking

13%

50%

Significante vorderingen
Grote vorderingen

Weet ik niet / n.v.t.
63%

13%

1. Drie jaar Jeugdwet: bouwen aan het fundament
Figuur 6. Vorderingen in het veranderproces (GI’s)

13%

Pagina 28 van 59

Figuur 6. Vorderingen in het veranderproces (GI’s)

Enkele voorbeelden van initiatieven die in de casestudies zijn genoemd zijn


Vormen van multidisciplinair overleg en samenwerking in het kader van crisiszorg en zeer complexe
casuïstiek. De grote specialistische aanbieders pakken dit gezamenlijk op.

Tussen
Als droom
goed voorbeeld
van
integrale
zorg wordt op verschillende plekken in het land FACT
en daad: op
weg
naar eenspecialistische
volwassen jeugdstelsel.
genoemd.



Verkorting en hybride vormen van trajecten voor gesloten plaatsing.



Aanpakken om wachtlijsten terug te dringen.



Garage 2020, een innovatieplatform waarin verschillende partijen - ook buiten de jeugdzorg - vanuit de

29

Enkele voorbeelden van initiatieven die in de casestudies zijn genoemd zijn
• Vormen van multidisciplinair overleg en samenwerking in het kader van crisiszorg en zeer complexe
casuïstiek. De grote specialistische aanbieders pakken dit gezamenlijk op.
• Als goed voorbeeld van integrale specialistische zorg wordt op verschillende plekken in het land FACT
genoemd.
• Verkorting en hybride vormen van trajecten voor gesloten plaatsing.
• Aanpakken om wachtlijsten terug te dringen.
• Garage 2020, een innovatieplatform waarin verschillende partijen - ook buiten de jeugdzorg vanuit de ambitie ‘de jeugdzorg overbodig maken’ werken aan innovaties.

1.3.3 Versnellers en vertragers van transformatie
Vanuit de regionale casestudies kunnen we vanuit het streven van gemeenten en aanbieders om
de transformatie op gang te krijgen verschillende lessen trekken die we hier vertalen naar ‘versnellers’ en ‘vertragers’ van transformatie.
Voorspelbaarheid, regelmaat en korte lijnen
We hebben gezien dat transformatie (net als de opvoeding van kinderen) gedijt bij een zekere
mate van voorspelbaarheid en regelmaat. Transformatie is een kwestie van lange adem en het is
van belang dat partners in de regionale of lokale vernieuwing van de jeugdhulp enige vorm van
zekerheid krijgen en voelen om aan de transformatie te werken. In een aantal regio’s zien we ook
dat de vernieuwing op gang komt door samenwerking tussen gemeenten en een specifiek aantal
zorgaanbieders; aanbieders die op historische gronden zijn geworteld in de betreffende regio en
op basis daarvan de verantwoordelijkheid voelen om te investeren in vernieuwing. Zonder dat dit
leidt tot een ongelijk speelveld voor andere zorgaanbieders. Die korte lijnen tussen deze aanbieders
en gemeente zijn nodig om te werken aan transformatie. De voorspelbaarheid zit niet alleen in de
contractering, maar eerst en vooral in het opbouwen van samenwerkingsrelaties en netwerken.
De inhoud is leidend
Een scherp beeld van de regionale of lokale populatie jeugdigen is de minimale vereiste om te
kunnen nadenken over en werken aan transformatie. Ondanks het feit dat gemeenten meer en
meer beschikken over een beter inzicht in zorggebruik, is op lokaal en regionaal niveau over het
algemeen nog een beperkt beeld van de grote inhoudelijke opgaven wat betreft de jeugdzorg en
de kenmerken van de populatie jeugdigen. Dat leidt ertoe dat veel beleidsdoeleinden veelal nog
sterk instrumenteel zijn gericht en nog weinig concreet vertaald naar doelgroepen of kwaliteitseisen. In die regio’s waar deze opgave wel scherp in beeld is gebracht, zien we ook direct een
inhoudelijk gestuurd gesprek tussen gemeenten en zorgaanbieders over oplossingsrichtingen,
veranderstrategieën en vormen van onderlinge samenwerking. De transformatie moet ‘geladen’
worden met een regionale of lokale inhoudelijke opgave en doelstelling, en vervolgens verbonden aan een daarop passend bekostigings- en inkoopmodel. Dat mobiliseert de veranderkracht
van alle partijen en geeft urgentie.
Financiële ruimte aanbieders
In de regio’s zien we wel allerlei vernieuwingsprojecten die zijn ontstaan vanuit additionele
innovatiebudgetten of andere vormen van budgettaire vrije ruimte om te kunnen investeren in
transformatie. Daar waar aanbieders aangeven onvoldoende middelen te hebben om te transformeren, bieden dergelijke maatregelen een oplossing.

30

Transitie Autoriteit Jeugd Vierde jaarrapportage

“Er is [in de regio Drenthe] ook een pilotbouwsteen die financiële ruimte biedt voor de doorontwikkeling
van intensieve zorg naar kortere behandelduur en ambulante inzet.”
“Vorig jaar is een tijdelijk innovatiefonds ingesteld, waarbij het beleidsteam intensief heeft samengewerkt
met het inkoopbureau. Aanbieders met innovatieve ideeën over de transformatie konden middelen uit het
fonds krijgen. Samenwerking was daarbij voorwaardelijk, evenals toepassing van evidence based methodieken. Het project moest nieuw zijn voor deze regio, en men moest kunnen aantonen dat hiermee de komende
jaren een kostenbesparing wordt gerealiseerd. Hier zijn tal van initiatieven door ontstaan. Onder andere op
het gebied van 24uurs-verblijf: vijf aanbieders hebben gezamenlijk een plan opgesteld om de 24uurs-opvang
integraal te benaderen. Denk aan onderwijs-zorgcombinaties: een aparte klas voor kinderen die net wel/net
niet op een school terecht kunnen. En gedeelde financiering tussen onderwijs en zorg.” [gemeente]
Afbouw van residentiële capaciteit kan pas plaatsvinden op het moment dat intensief ambulante
alternatieven daadwerkelijk zijn opgebouwd. Aanbieders hebben zekerheid nodig om de benodigde investeringen te kunnen doen. Investeringen die veel aanbieders zich niet kunnen permitteren als gevolg van afnemende tarieven, toenemende administratieve lasten en het ontbreken
van meerjarige contractuele - en daarmee financiële - zekerheid. En er is een passend tarief nodig
voor de nieuwe ambulante alternatieven voor residentiële hulp. Gemeenten hebben hierin een
verantwoordelijkheid. Dit transformatieproces is daarmee een gezamenlijke opgave.
“We bieden zowel verblijfszorg voor complexe problematiek als intensieve ambulante interventies gericht
op het gezin. Het door de regio gemaximeerde tarief voor de verblijfszorg is kostendekkend, maar het tarief
voor het ambulante alternatief niet. We kunnen daar niet eindeloos mee door gaan. Het kost ons veel
moeite om dit punt duidelijk te maken bij de gemeenten”. [aanbieder]
“Ieder gesprek met de gemeente gaat over geld. Continue onderhandeling over budgetten. Samenwerking
tussen aanbieders is een concurrentiestrijd geworden; wie kan het hoofd nog boven water houden? In het
begin zijn we efficiënter gaan werken, maar het kantelpunt is nu bereikt. De cliënt is daar uiteindelijk de
dupe van. Het leidt tot cliëntenstops en steeds langere wachtlijsten, waardoor de kans dat problematiek
escaleert zienderogen toeneemt.” [aanbieder]
Ontwikkeling Rijksbijdrage
Gemeenten en regio’s verschillen in hoe de omvang van de Rijksbijdrage voor de jeugdhulp zich
ontwikkelt. Ervaringen uit de eerste jaren met het gedecentraliseerde jeugdhulpstelsel laten zien
dat grote financiële overschrijdingen van de gealloceerde jeugdhulpbudgetten - vaak 1-op-1 gebaseerd op de Rijksbijdrage voor jeugdhulp - voor dynamiek tussen aanbieders en gemeenten zorgt
die niet altijd constructief is voor de samenwerking. Hoewel gemeenten niet te maken hebben
met geoormerkt geld, baseren zij het financiële resultaat vooral op het gealloceerde deelbudget
voor jeugdhulp.
“De regio Holland Rijnland kende een vliegende start vanuit goede samenwerking en een stevige gezamenlijke visie. Maar in de loop van de tijd is de fikse bezuinigingsopgave het debat steeds meer gaan domineren. Hierdoor is grote druk op de samenwerking komen staan” [gemeente]

Tussen droom en daad: op weg naar een volwassen jeugdstelsel.

31

Nieuwe vormen van contractering en bekostiging
Zoals we in paragraaf 1.2 bespraken, hebben regio’s en gemeenten vanaf 2017 en 2018 ingezet
op nieuwe vormen van contractering en bekostiging, waarbij de aanname is dat de gekozen
methodieken de transformatie bevorderen. De TAJ ziet een aantal voorbeelden van vernieuwende inkoopmodellen waarbij veel meer nadruk komt te liggen op eigenaarschap en verantwoordelijkheid bij aanbieders voor het realiseren van resultaat. Het is echter nog te vroeg om te
concluderen dat dergelijke voorbeelden daadwerkelijk positief bijdragen aan het realiseren van
de transformatie.
‘Acceptatieplicht aan de voorkant, resultaatsverplichting aan de achterkant’
De samenwerkende regio’s Amsterdam-Amstelland en Zaanstreek-Waterland werken sinds 2018 met
een dergelijk model. Hoewel de implementatie veel voeten in de aarde heeft, lijken de eerste resultaten
positief. De systematiek biedt veel meer ruimte om integrale zorg in te zetten, leidt ertoe dat aanbieders
scherper kijken naar wat echt nodig is en intensiveert de samenwerking tussen zorgaanbieders. Er ontstaan
hoofdaannemers die werken met ‘preferred suppliers’ voor het leveren van een totaalaanbod aan zorg en
ondersteuning.
“Er wordt een groter appel gedaan op onze verantwoordelijkheid voor het resultaat, wat maakt dat we op
een andere wijze invulling geven aan het afronden van een traject en een warme overdracht meer prioriteit
krijgt.”

‘Maximale ruimte om invulling te geven aan transformatieopdracht’
In Alphen aan den Rijn en Kaag en Braassem is gekozen voor een nog verdergaand model, waar de verantwoordelijkheid voor het totaal aan jeugdhulp bij een opdrachtnemer - een coalitie van zorgpartijen - is
belegd.
“Deze opdracht gaat weliswaar gepaard met een enorme bezuinigingsopgave, maar daar tegenover staat
een krachtige coalitie van een beperkt aantal partijen die vanuit een ‘greenfield’ benadering het zorglandschap opnieuw kunnen inrichten.”
“We hebben samen aan de tekentafel gezeten om het jeugdhulplandschap opnieuw te tekenen: waar zetten
we stevig op in, en leggen we het accent? wat doen we niet meer, of gaan we heel anders inrichten? De
‘toegangspoort’ (volume!) is heel stevig ingericht, vanuit het principe van ‘first time right’. Op deze manier
proberen we het doorschuiven van cliënten tegen te gaan. Daarnaast zetten we in op de doorontwikkeling
van een aantal thema’s waar we kansen zien: preventieve vroeghulp, scholen, 18- en 18+, de ontwikkeling
van meer groepsgericht aanbod. Vervolgens is vanuit de inhoud de business case doorgerekend. Of het
onder de streep financieel uit kan, blijft spannend.”
Vertrouwen
Gemeenten en aanbieders geven in de case studies verder aan dat onderling vertrouwen een
belangrijke randvoorwaarde is voor transformatie. Het al dan niet gezamenlijk ontwikkelen van
een regionale beleidsvisie, inkoopstrategie en manier van bekostigen bepaalt in sterke mate hoe
zorgaanbieders de regio beoordelen. Dat geldt omgekeerd vaak ook voor de wijze waarop de
regio de zorgaanbieders beoordeelt. Investeren in de relatie zet wantrouwen om in vertrouwen;
twee kanten op. In verschillende regio’s was bijvoorbeeld wel sprake van een goede start met een

32

Transitie Autoriteit Jeugd Vierde jaarrapportage

gezamenlijke visieontwikkeling, maar vervolgens werd in de operationalisering van die visie in
een inkoopstrategie en contract het gesprek met aanbieders ‘vergeten’. Dit ging ten koste van het
draagvlak voor de uitkomst. Aanbieders ervaren dat de gesprekken met beleidsinhoudelijke medewerkers van de gemeenten vaker een positieve toon hebben en passend bij de inhoud zijn, dan
gesprekken met medewerkers daar waar het gaat over contractuele afspraken. Daardoor ontstaan
er soms discrepanties tussen inhoudelijke gesprekken en de vertaalslag naar contractering en
financiën. Vaak organiseren gemeenten deze ook in de vorm van verschillende “tafels” die niet
altijd goed op elkaar aansluiten.
“Zorg dat je het gedoe aan de voorkant organiseert. Op inhoudelijke visie is er vaak wel overeenstemming,
maar het wordt spannend op het moment dat die visie landt in de inkoop en de consequenties van bepaalde
keuzes duidelijk worden. Dan wordt de ‘pijn’ zichtbaar. Daar moet je het met elkaar over hebben. Daar
moet je doorheen.” [gemeente]
“Kopiëren van een goed werkend model in de ene regio naar een andere regio werkt niet’. De gezamenlijke
ontwikkeling aan de voorkant vormt het belangrijkste fundament voor een succesvolle uitrol.” [gemeente]
“Wij herkennen ons in het bouwstenenmodel. Het sluit aan bij onze praktijk. Het was een intensief traject
om samen tot een specifieke invulling binnen het model te komen. De gemeente heeft echt geluisterd naar
onze input en aanpassingen gedaan. Er is ook flexibiliteit en ruimte in de uitvoering ingebouwd om bouwstenen bij te schaven als de praktijk laat zien dat het niet werkt.” [aanbieders]
Mind switch aanbieders
Ook gemeenten ervaren verschillen in de mate waarin de aanbieders zelf de handschoen oppakken en met voorstellen komen. Zo zijn er aanbieders die hun residentiële capaciteit in de afgelopen jaren flink hebben afgebouwd, intensieve ambulante alternatieven voor residentiële zorg
hebben ontwikkeld of meer lokaal hun specialistische expertise aanbieden. Andere aanbieders
blijven meer vasthouden aan hun aanbod met de gedachte dat er nog steeds vraag naar is, of zij
stellen de decentralisatie ter discussie waardoor er weinig veranderingsbereidheid is. Aanbieders
die al concrete stappen hebben gezet geven aan hiervoor wel een mind switch te moeten maken:
van denken vanuit organisatiebelang (bestaand aanbod handhaven) naar denken vanuit maatschappelijk belang (bedden overbodig maken). Dat vergt volgens hen een kanteling die door de
gehele organisatie - inclusief de professionals - gemaakt moet worden. Dat vraagt leiderschap.

Tussen droom en daad: op weg naar een volwassen jeugdstelsel.

33

34

Transitie Autoriteit Jeugd Vierde jaarrapportage

Hoofdstuk
2
Opvolging aanbevelingen derde jaarrapportage TAJ
De TAJ heeft in haar jaarrapportage 2017 twee hoofdaanbevelingen geformuleerd en uitgewerkt.
Deze zijn:
a. 	Dat noodzakelijke randvoorwaarden om het stelsel goed te laten functioneren op orde
moeten komen:
1. Bedrijfsvoering van gemeenten en aanbieders moet op orde komen;
2. Gemeenten en aanbieders maken afspraken over het versterken van liquiditeit van aanbieders;
b. Dat partijen rust, ruimte en regie moeten organiseren om de transformatie te laten slagen:
1. Creëer stabiele relaties tussen gemeenten in de regionale samenwerking en kom tot meerjarig partnerschap tussen gemeenten en jeugdhulpaanbieders;
2. Geef invulling aan goed opdrachtgeverschap en opdrachtnemerschap, met transparantie
over en weer;
3. Het Rijk versterkt zijn rol als stelselverantwoordelijke, met oog voor de transformatie en de
positie van (hoog-)specialistische jeugdhulp in het stelsel.
De TAJ heeft gekeken in hoeverre haar aanbevelingen in de praktijk opvolging hebben gekregen.
Daarbij gaat het enerzijds om hoe landelijke vertegenwoordigers en beleidsmakers hierop actie
hebben ondernomen en anderzijds in hoeverre deze landelijke acties effect hebben gehad in
regio’s en bij aanbieders en er verbeteringen optreden. Uiteindelijk zijn gemeente en aanbieders
verantwoordelijk voor het maken van afspraken over de uitvoering. Dit hoofdstuk geeft hiervan
een overzicht en laat zien waar volgens de TAJ nog knelpunten zitten die om een daadkrachtige
aanpak vragen.

2.1 Noodzakelijke randvoorwaarden om het stelsel goed te laten
functioneren zijn, ondanks verbeteringen, nog onvoldoende op orde
2.1.1 De bedrijfsvoering van gemeenten en aanbieders kent nog
diverse knelpunten, ondanks de inzet op landelijke standaarden
Een gezonde bedrijfsvoering is een randvoorwaarde voor het goed functioneren van
de hulpverlening en de ontwikkeling van
het stelsel. In de vorige jaarrapportage heeft
de TAJ aangegeven dat er nog veel knelpunten op het gebied van de administratieve
processen, facturering en verantwoording
werden ervaren met als gevolg hoge vermijdbare administratieve lasten. We maken
daarbij het volgende onderscheid tussen
vermijdbare en niet-vermijdbare lasten:
a.	Van onvermijdbare administratieve
lasten is vooral sprake door een toename van het aantal jeugdhulpaanbieders dat van een
subsidierelatie over is gegaan naar een overeenkomst, en doordat bovenregionale jeugdhulpaanbieders te maken hebben gekregen met een toename van het aantal financiers ten
opzichte van de oude situatie waarin zij met provincies afspraken maakten;

Tussen droom en daad: op weg naar een volwassen jeugdstelsel.

35

b.	In de tweede categorie - de vermijdbare administratieve lasten - gaat het veelal om administratieve lasten die verminderd kunnen worden door standaardisatie van de gemeentelijke uitvraag. Er bestonden
bij de inwerkingtreding geen landelijk dwingende
spelregels over de administratieve afhandeling van
de jeugdhulp door gemeenten. Vanuit de eigen
werkwijze leggen gemeenten voorwaarden op die
op zichzelf werkbaar en efficiënt kunnen zijn, maar
voor jeugdhulpaanbieders extra lasten veroorzaken
wanneer zij met meerdere opdrachtgevers te maken
hebben.
In onze vorige jaarrapportage hebben wij de volgende
aanbevelingen geformuleerd ter
voorkoming van de vermijdbare administratieve
lasten:
a.	Dat gemeenten en jeugdhulpaanbieders nog dit jaar de administratieve processen (bedrijfsvoering en verantwoording) op orde brengen, harmoniseren en daarbij de landelijk ontwikkelde standaarden hanteren. Daarnaast bevelen wij jeugdhulpaanbieders aan rekening
te houden met een blijvende veelheid aan contract- en betaalrelaties. Het voorgaande geldt
eveneens voor nieuwe bekostigings- en contracteringssystematieken (aanbeveling 1);
b.	Dat het Rijk - indien de benodigde harmonisatie in 2017 niet wordt gerealiseerd door alle gemeenten en jeugdhulpaanbieders - vaststelt (gebruikmakend van de landelijk ontwikkelde
standaarden) aan welke eisen de gegevensuitwisseling, facturatie en verantwoording tussen
gemeenten en jeugdhulpaanbieders met ingang van 2018 moet voldoen (aanbeveling 2);
c.	Dat, nu ten aanzien van het woonplaatsbeginsel is besloten dat er een wetswijziging zal
plaatsvinden waarbij het BRP leidend wordt bij het vaststellen van de woonplaats, een
voorziening wordt getroffen voor kinderen die niet goed geregistreerd staan in het BRP
als gevolg van onduidelijkheid over de woonplaats van de gezaghebbende. Voorts is er in
afwachting van de ingangsdatum van de wetswijziging (verwacht per 1-1-2019) dringend behoefte aan een tussentijdse oplossing waarbij het belang van zowel het kind als de jeugdhulpaanbieder wordt meegewogen (aanbeveling 3).
Ook afgelopen jaar is op landelijk niveau verder gewerkt aan harmonisering van administratieve
voorwaarden en informatie-uitwisseling in het programma i-Sociaal Domein16. Het programma
heeft een groot aantal bijeenkomsten en webinars georganiseerd om hun producten onder de
aandacht te brengen en een pleidooi te houden voor het gebruik van standaarden. Dit is goed
gelukt: veel gemeenten en aanbieders weten dat dit bestaat. Ook gebruikt een overgrote meerderheid van de gemeenten de standaarden en heeft deze voor grotendeels geïmplementeerd
(70% - 90% van de standaarden). Enkele regio’s en gemeenten blijven achter en hebben minder
dan 30% van de standaarden geïmplementeerd.
Ondanks deze inspanning blijven administratieve lasten een groot probleem. Het is één van de
meest door aanbieders genoemde knelpunten en sommige aanbieders geven aan dat de administratieve lasten zelfs zijn toegenomen, in lijn met het risico dat we in 2017 benoemden17.
16

Stand van zaken toepassing standaarden en voorzieningen i-SD, per jeugdregio, i-Sociaal Domein, 2017.

17

Zorgen voor de jeugd. Derde jaarrapportage, Transitie Autoriteit Jeugd, 2017.

36

Transitie Autoriteit Jeugd Vierde jaarrapportage

bijeenkomsten en webinars georganiseerd om hun producten onder de aandacht te brengen en een pleidooi
te houden voor het gebruik van standaarden. Dit is goed gelukt: veel gemeenten en aanbieders weten dat dit
bestaat. Ook gebruikt een overgrote meerderheid van de gemeenten de standaarden en heeft deze voor
grotendeels geïmplementeerd (70% - 90% van de standaarden). Enkele regio’s en gemeenten blijven achter
en hebben minder dan 30% van de standaarden geïmplementeerd.
Ondanks deze inspanning blijven administratieve lasten een groot probleem. Het is één van de meest door
aanbieders genoemde knelpunten en sommige aanbieders geven aan dat de administratieve lasten zelfs zijn
toegenomen, in lijn met het risico dat we in 2017 benoemden15.

Aanbieders: Is er sprake van verbetering in het
beperken van de administratieve lasten in het
afgelopen jaar?
15%

Ja

85%

Nee
0%

20%

40%

60%

80%

100%

Figuur 7. Verbetering in de administratieve lasten (aanbieders)

Figuur 7. Verbetering in de administratieve lasten (aanbieders)

14
15

GI's: Is er sprake van verbetering in het beperken

Stand van van
zakende
toepassing
standaardenlasten
en voorzieningen
i-SD, per jeugdregio, i-Sociaal Domein, 2017.
administratieve
in het afgelopen

jaar? Transitie Autoriteit Jeugd, 2017.
Zorgen voor de jeugd. Derde jaarrapportage,

Ja

2. Opvolging
TAJ
13% aanbevelingen derde jaarrapportage
88%

Pagina 35 van 59

Nee

0%

20%

40%

60%

80%

100%

Figuur 8. Verbetering in de administratieve lasten (GI’s)

Figuur 8. Verbetering in de administratieve lasten (GI’s)

In het voorgaande hoofdstuk gingen we hier al op in. Veel gemeenten hebben er voor 2018 en verder voor

gekozen om nieuwe bekostigingswijzen toe te passen en voegen extra voorwaarden toe aan de producten
In het
voorgaande hoofdstuk gingen we hier al op in. Veel gemeenten hebben er voor 2018 en
van i-sociaal
domein.om
Hierdoor
neemt
de variatie in de bekostiging
verder toe.
Ook gaanextra
de producten
van iverder
voor gekozen
nieuwe
bekostigingswijzen
toe te passen
en voegen
voorwaarden
sociaal
domein
niet
over
alle
contractuele
voorwaarden.
De
helft
van
de
aanbieders
geeft
aan
dat
de
toe aan de producten van i-sociaal domein. Hierdoor neemt de variatie in de bekostiging verder
nietde
verproducten
genoeg gaan.
kan het zijn
dat eenniet
aanbieder
bij de
ene gemeentevoorwaarden.
voor eenzelfde De
toe.producten
Ook gaan
vanZoi-sociaal
domein
over alle
contractuele
bekostigingsvorm
rekening
moet
houden
met
andere
voorwaarden
aan
de
maximale
zorgduur
eeneen
helft van de aanbieders geeft aan dat de producten niet ver genoeg gaan. Zo kan hetdan
zijnbijdat
andere
gemeente.
Sommige
aanbieders
houden
daarom
uitgebreide
overzichten
bij
waarin
per
gemeente
aanbieder bij de ene gemeente voor eenzelfde bekostigingsvorm rekening moet houden metper
ancontract
is weergegeven
welke voorwaarden
hetbij
gebied
bekostiging,
maximale
zorgduur,
dere
voorwaarden
aan demet
maximale
zorgduuropdan
eenvan
andere
gemeente.
Sommige
aanbieders
maximaal
budget,
verantwoording,
zorglogistiek
toegang
moetper
worden
gehouden.
Hiermee
houden
daarom
uitgebreide
overzichten
bij en
waarin
perrekening
gemeente
contract
is weergegeven
metinformeren
welke voorwaarden
opmedewerkers
het gebied en
vanprofessionals
bekostiging,
zorgduur, maximaal
en instrueren zij
overmaximale
specifieke voorwaarden
die gelden budget,
voor een
verantwoording,
zorglogistiek
enAanbieders
toegang rekening
gehouden.
Hiermee
informecliënt uit een specifieke
gemeente.
geven aan moet
dat dit worden
nodig is om
te voorkomen
dat geleverde
renzorg
en instrueren
zij medewerkers
en professionals
over specifieke
niet wordt betaald
omdat niet is voldaan
aan een bepaalde
voorwaarde.voorwaarden die gelden voor
een cliënt uit een specifieke gemeente. Aanbieders geven aan dat dit nodig is om te voorkomen
datAanbieders
geleverdeinzorg
niet wordt
betaald
omdat
niet isveel
voldaan
aan dan
eeninbepaalde
de interviews
geven
aan dat
de facturatie
beter gaat
de eerste voorwaarde.
jaren. Er is nog wel
gedoe met beschikkingen, maar het gaat wel veel beter. Wel geven ze aan dat de verantwoordingseisen zijn

Aanbieders
in de interviews geven aan dat de facturatie veel beter gaat dan in de eerste jaren. Er is
toegenomen. Dit komt mede omdat de (accountants)controles van gemeenten een specifieke voor de
nogbetreffende
wel gedoe
met beschikkingen, maar het gaat wel veel beter. Wel geven ze aan dat de verantgemeente opgemaakte verantwoording vragen in plaats van de verantwoording op het niveau van
woordingseisen zijn toegenomen. Dit komt mede omdat de (accountants)controles van gemeende aanbieder als geheel. Ook hiervoor zijn landelijke handvatten ontwikkeld die een oplossing voor deze
ten een specifieke voor de betreffende gemeente opgemaakte verantwoording vragen in plaats
problemen kunnen bieden, alleen volgen volgens verschillende aanbieders niet alle gemeenten deze
van de verantwoording
op het niveau van de aanbieder als geheel. Ook hiervoor zijn landelijke
afspraken16.
handvatten ontwikkeld die een oplossing voor deze problemen kunnen bieden, alleen volgen
volgens verschillende aanbieders niet alle gemeenten deze afspraken18.
Ook in het eerste kwartaal van 2018 ondersteunt het programma i-Sociaal Domein gemeenten en aanbieders

ondersteuningsprogramma
. Het programma
gaat daarna op
in een op
te richtengemeenten
ketenbureau
Ooknog
inmet
hethaar
eerste
kwartaal van 2018 ondersteunt
het programma
i-Sociaal
Domein
19
dat
direct
na
het
programma
actief
dient
te
zijn.
Het
is
op
dit
moment
niet
bekend
wat
de
werkagenda
en aanbieders nog met haar ondersteuningsprogramma . Het programma gaat daarna opzalinzijn
een
het ketenbureau.
Aanbieders
gevenna
massaal
aan dat de enige
oplossing
zij zien
is van
op van
te richten
ketenbureau
dat direct
het programma
actief
dient tediezijn.
Hethet
is afdwingen
op dit moment
17

het gebruik van standaarden, zonder dat gemeenten hieraan voorwaarden kunnen toevoegen. De minister

van VWS heeft aangegeven een wetsvoorstel18 in voorbereiding te hebben voor het kunnen afdwingen van
https://vng.nl/onderwerpenindex/jeugd/jeugdhulp/rechtmatigheidscontrole-jeugdwet-en-wmo.
19
harmonisatieafspraken en voor het afdwingen van intergemeentelijke samenwerking, maar probeert in eerste
http://i-sociaaldomein.nl/nieuws/18-02-16/ketenbureau-i-sociaal-domein-in-oprichting.
18

instantie met partijen tot oplossingen te komen. De vermijdbare administratieve lasten lijken een taaie kwestie,
waarin geen eenvoudige oplossingen voorhanden zijn.
16

https://vng.nl/onderwerpenindex/jeugd/jeugdhulp/rechtmatigheidscontrole-jeugdwet-en-wmo.

Tussen
droom en daad: op weg naar een volwassen jeugdstelsel.
17

http://i-sociaaldomein.nl/nieuws/18-02-16/ketenbureau-i-sociaal-domein-in-oprichting.

18

37

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017-2018, 31 839, nr. 606.

2. Opvolging aanbevelingen derde jaarrapportage TAJ

Pagina 36 van 59

niet bekend wat de werkagenda zal zijn van het ketenbureau. Aanbieders geven massaal aan dat de
enige oplossing die zij zien het afdwingen is van het gebruik van standaarden, zonder dat gemeenten hieraan voorwaarden kunnen toevoegen. De minister van VWS heeft aangegeven een wetsvoorstel20 in voorbereiding te hebben voor het kunnen afdwingen van harmonisatieafspraken en
voor het afdwingen van intergemeentelijke samenwerking, maar probeert in eerste instantie met
partijen tot oplossingen te komen. De vermijdbare administratieve lasten lijken een taaie kwestie,
waarin geen eenvoudige oplossingen voorhanden zijn.
Wat heeft u het afgelopen jaar zelf gedaan aan het beperken van de administratieve lasten?
23

Eigen administratieve processen verbeterd

17

Aandacht gevraagd bij regio/gemeente

3

Gestopt in bepaalde gemeenten

7

Anders

0

5

10

15

20

25

Figuur 9. Omgang van administratieve lasten (aanbieders)

Figuur 9. Omgang van administratieve lasten (aanbieders)

Aanbieders hebben ook zelf gewerkt aan oplossingen. Naast overleg met gemeenten noemen zij
het verbeteren van hun backoffice, inhuur van extra personeel in de backoffice en betere systemen
verbeteren van hun backoffice, inhuur van extra personeel in de backoffice en betere systemen om de
om de administratieve afhandeling uit te voeren.

Aanbieders hebben ook zelf gewerkt aan oplossingen. Naast overleg met gemeenten noemen zij het
administratieve afhandeling uit te voeren.

Voor de problematiek van het woonplaatsbeginsel is in 2017 de voorbereiding van een wetswijziging gestart, is een financiële herverdeling voorbereid voor gemeenten met tekorten en is een
is een financiële herverdeling voorbereid voor gemeenten met tekorten en is een
gesloten met
convenant gesloten met gemeenten over tussentijdse oplossingen21.convenant
Dit convenant
bevat afspra19
. Ditin
convenant
bevat afspraken
over hetsituaties.
handelen van
gemeenten
overhandelen
tussentijdsevan
oplossingen
ken over het
gemeenten
verschillende
voorkomende
Hetgemeenten
doel van de
inafspraken
verschillende
voorkomende
situaties.
Het doel van dehet
afspraken
is het voorkomen
hethet
nietniet
is het
voorkomen
van wachttijden,
niet verlenen
van zorgvan
aanwachttijden,
cliënten of
verlenen
van
zorg
aan
cliënten
of
het
niet
betalen
van
geleverde
zorg
door
aanbieders
als
gevolg
van
betalen van geleverde zorg door aanbieders als gevolg van discussies over het woonplaatsbeginsel.
discussies
over het woonplaatsbeginsel.
Diverse
aanbieders
geven
aan
dat het
convenant
nietgemeenten.
altijd wordt HierDiverse aanbieders
geven aan dat het
convenant
niet
altijd
wordt
gevolgd
door
gevolgd
door
gemeenten.
Hierdoor
ontstaan
soms
toch
nog
discussies
over
het
woonplaatsbeginsel.
door ontstaan soms toch nog discussies over het woonplaatsbeginsel.

Voor de problematiek van het woonplaatsbeginsel is in 2017 de voorbereiding van een wetswijziging gestart,

2.1.2

Het voorkomen van liquiditeitsproblemen van aanbieders krijgt meer aandacht, maar een deel van

2.1.2 Het voorkomen
aanbieders en GI’s
heeftliquiditeitsproblemen
nog altijd een zwakke financiële gezondheid
van
van aanbieders krijgt meer
aandacht, maar een deel van aanbieders en GI’s heeft nog altijd een zwakIn 2017 concludeerden we dat jeugdhulpaanbieders nog steeds kampten met een ontoereikend, teruglopend
ke financiële gezondheid
en lastig verkrijgbaar werkkapitaal in combinatie met een (nog steeds) hoge debiteurenpositie. De verwachting

In 2017
concludeerden
we datalsjeugdhulpaanbieders
nog
steedsDitkampten
was
dat dit
in 2018 zou toenemen
daar niets aan zou worden
gedaan.
gold zekermet
ookeen
voorontoereikend,
de
teruglopendinstellingen
en lastig verkrijgbaar
werkkapitaal in combinatie met een (nog steeds) hoge debigecertificeerde
(GI).
teurenpositie. De verwachting was dat dit in 2018 zou toenemen als daar niets aan zou worden
gedaan. Dit gold zeker ook voor de gecertificeerde instellingen (GI).
Alle landelijke actoren onderschreven de bevindingen van de TAJ en we zien dat dit onderwerp aandacht
heeft. Specifiek voor de GI’s hebben gemeenten afgesproken te zorgen voor voldoende werkkapitaal en

Alle landelijke actoren onderschreven de bevindingen van de TAJ en we zien dat dit onderwerp
aandacht heeft. Specifiek voor de GI’s hebben gemeenten afgesproken te zorgen voor voldoende
door het Rijk, de VNG, de ambassadeur22Zorglandschap, de programmamanager voor de GI’s en de TAJ zelf.
werkkapitaal en bevoorschotting . Daar waar onbetaalde facturen leidden tot een acuut liquidiIn de case studies hebben we meerdere voorbeelden gehoord van gemeenten die facturen vooruit betalen als
teitstekort is er snel geacteerd door het Rijk, de VNG, de ambassadeur Zorglandschap, de programbevoorschotting20. Daar waar onbetaalde facturen leidden tot een acuut liquiditeitstekort is er snel geacteerd

bleek dat er een liquiditeitsprobleem was. Tegelijkertijd constateren we dat in het afgelopen jaar slechts weinig

structurele
oplossingen
zijn ontstaan.
steeds aanbieders met een zeer hoge debiteurenpositie en
20
Tweede Kamer,
vergaderjaar
2017-2018,Er31zijn
839,nog
nr. 606.
liquiditeitsrisico’s.
Soms
ligt
dat
aan
de
gemeenten,
soms aan de aanbieder en soms aan allebei. We zien ook
21
https://vng.nl/onderwerpenindex/jeugd/jeugdhulp/nieuws/jeugdregios-tekenen-convenant-woonplaatsbeginsel-jeugdwet.
22 sommige gemeenten de bevoorschotting afbouwen en overgaan op betaling achteraf, mede doordat de
dat
https://vng.nl/files/vng/20171030_duurzame_borging_jb_en_jr.pdf.

19

https://vng.nl/onderwerpenindex/jeugd/jeugdhulp/nieuws/jeugdregios-tekenen-convenant-woonplaatsbeginsel-jeugdwet.

20

https://vng.nl/files/vng/20171030_duurzame_borging_jb_en_jr.pdf.

38

2. Opvolging aanbevelingen derde jaarrapportage TAJ

Transitie Autoriteit Jeugd Vierde jaarrapportage
Pagina 37 van 59

mamanager voor de GI’s en de TAJ zelf. In de case studies hebben we meerdere voorbeelden gehoord van gemeenten die facturen vooruit betalen als bleek dat er een liquiditeitsprobleem was.
Tegelijkertijd constateren we dat in het afgelopen jaar slechts weinig structurele oplossingen zijn
ontstaan. Er zijn nog steeds aanbieders met een zeer hoge debiteurenpositie en liquiditeitsrisico’s. Soms ligt dat aan de gemeenten, soms aan de aanbieder en soms aan allebei. We zien ook
dat sommige gemeenten de bevoorschotting afbouwen en overgaan op betaling achteraf, mede
doordat de facturatie inmiddels ook een stuk beter verloopt dan voorheen. Tegelijkertijd zien we
ook voorbeelden van gemeenten die zich realiseren dat bevoorschotting of termijnbetalingen
leiden tot rust in het financiële proces en lagere transactiekosten. Dit is passend voor specifieke
voorzieningen en zeker voor de GI’s.
Hoewel we positieve signalen zien, kunnen we nog niet concluderen dat de financiële risico´s,
en daarmee continuïteitsrisico’s, afnemen. Uit de risicoanalyse23 van de TAJ zelf onder aanbieders
met meer dan 50% omzet op het gebied van jeugdhulp blijkt dat er nog evenveel aanbieders zijn
met een zorgelijke financiële situatie als vorig jaar. Enkele aanbieders zijn uit deze lijst verdwenen door fusies, een faillissement of een verbeterde financiële situatie. Ook zijn aanbieders die
afgelopen jaren een slechte financiële positie kenden, maar waar op advies van de TAJ het ministerie van VWS ondersteuning heeft geboden grotendeels van de lijst verdwenen. Maar er zijn ook
aanbieders toegevoegd waarvan de situatie is verslechterd. Van de in totaal 100 (boven)regionale
specialistische aanbieders (tezamen goed voor 2,3 mrd euro omzet van de circa 3,6 mrd euro van
het macrobudget voor jeugdhulp) die in de risicoanalyse zijn meegenomen, kwalificeren we van
40% de financiële situatie als ‘zorgelijk’. Van de GI’s gaat het over 50% van de aanbieders. Ook
geeft 55% van de door de TAJ geïnterviewde bestuurders van aanbieders en 40% van de bestuurders van GI’s zelf aan dat zij hun liquiditeitspositie als zorgelijk kwalificeren. Een kwart van de
aanbieders en de helft van de GI’s geeft aan dat de begroting nog niet sluitend is voor 2018.

2.2 Stapsgewijs ontstaan rust en ruimte in relaties tussen gemeenten en
aanbieders; regie op de inhoud is nog beperkt zichtbaar
2.2.1 Afspraken tussen gemeenten en aanbieders worden langduriger met
(landelijk) meer aandacht voor specialistische jeugdhulp
De TAJ schreef in haar jaarrapportage dat een stabiele relatie tussen gemeenten en jeugdhulpaanbieders een voorwaarde is om de continuïteit voor de (hoog)specialistische jeugdhulp te
waarborgen. Om dat te realiseren beschreven wij de volgende aanbevelingen:
a.	Dat gemeenten regionaal met elkaar in 2017 afspraken maken over het noodzakelijke
behoud, de meerwaarde en tegelijkertijd afbakening van de regionale samenwerking, en
daarover te rapporteren aan de VNG (aanbeveling 5);
b.	Dat gemeenten de contractvoorwaarden (beleid) en het proces van contractering met jeugdhulpaanbieders goed afstemmen op de beoogde transformatie en rekening houden met een
realistisch tijdpad voor het vormgeven van deze omslag (aanbeveling 6);
c.	Dat gemeenten, in elk geval met dat deel van de jeugdhulpaanbieders dat voor de beoogde
transformatie onmisbaar is, komen tot meerjarig partnerschap met bijbehorende meerjarige contracten. Daarnaast is het van belang dat gemeenten tijdig zekerheid geven over
contractering van jeugdhulpaanbieders en de afspraken die zij wensen te maken. In de
23

Dit betreft een analyse van de jaarrekeningen van instellingen aangevuld met informatie uit andere openbare bronnen en
informatie bekend bij de TAJ.

Tussen droom en daad: op weg naar een volwassen jeugdstelsel.

39

contracten tussen gemeenten en jeugdhulpaanbieders worden bij voorkeur ook afspraken gemaakt over onder andere aanpassingen in het portfolio, benodigde en beschikbare
capaciteit met inbegrip van afspraken rond wachtlijsten, ketensamenwerking (tijdig op- en
afschalen), toegang, kwaliteitsborging, kostendekkende tarieven en budgetontwikkeling en
verantwoording (aanbeveling 7);
d.	Bij de overgang van de jeugd-ggz naar de Jeugdwet per 2015 is afgesproken om de DBC-systematiek nog drie jaar te handhaven. De overgangsperiode loopt af op 1 januari 2018. Wij
bevelen gemeenten aan om bij de inkoop voor 2018 rekening te houden met de beëindiging
van de DBC-systematiek en een beleidsmatige keuze te maken voor een bekostigingsvariant
die passend is bij het type jeugdhulp en de beoogde transformatie. Jeugdhulpaanbieders
die te maken krijgen met een andere bekostigingssystematiek moeten zich hierop goed
(kunnen) voorbereiden, want verandering van bekostigingssystematieken heeft impact op
inhoud van de jeugdhulp en de bedrijfsvoering (registratie, facturatie, liquiditeit, betaling
en verantwoording) (aanbeveling 8).
Zoals we in het vorige hoofdstuk beschreven zien we dat gemeenten stap voor stap steeds meer
inhoudelijk kijken naar de ontwikkeling van het zorglandschap. In het algemeen bevatten deze
analyses maar een zeer beperkte inhoudelijke analyse van de verwachte vraagontwikkeling in de
komende jaren en van de hiervoor benodigde veranderingen in het aanbod. Gemeenten geven
aan nog aan de start te staan van deze ontwikkeling en langzaam meer zicht te krijgen op de
inhoud van de zorg en het nodige beleid hierop. Zoals we in hoofdstuk 1 constateren, differentiëren gemeenten nog maar beperkt tussen verschillende zorgvragen.
De ambassadeur Zorglandschap houdt, samen met regiovertegenwoordigers, op landelijk niveau
overzicht over de ontwikkelingen in diverse regio’s. De ambassadeur heeft diverse ondersteunende instrumenten ter beschikking gesteld om regio’s te faciliteren, zoals de instelling van expertteams voor het oplossen van ingewikkelde casuïstiek in iedere regio en de inzet van het Centrum voor Consultatie en Expertise (CCE) bij complexe zorgvragen. In 2017 heeft de ambassadeur
een statement24 uitgebracht dat is opgesteld door vertegenwoordigers van cliëntenorganisaties,
gemeenten, aanbieders en het Rijk. Hierin is verkend wat er nodig is om de specialistische jeugdhulp succesvol te maken. De kernbegrippen zijn: regionale ordening van het zorglandschap,
verbeteren ketensamenwerking, leren van elkaar en instellen van regionale expertteams voor het
oplossen van complexe zorgvragen.
De ambassadeur heeft begin 2017 de intramurale capaciteit per zorgfunctie per zorgaanbieder in
beeld gebracht en publiceert cijfers over de ontwikkelingen van het zorggebruik25. Daarmee is er
wel een landelijk beeld over de ontwikkeling van de (hoog)specialistische jeugdhulp, maar niet
op een meer gedetailleerd zorgfunctieniveau. Daarnaast heeft een expertgroep van de branches
gespecialiseerde jeugdzorg (BGJZ) een publicatie uitgebracht die als handvat kan dienen voor de
inrichting van de specialistische jeugdhulp in de regio’s. Her en der gebruiken regio’s26 dergelijke
initiatieven bij de nadere uitwerking van hun regionale zorglandschap, maar dit proces is nog
gaande.
In het voorgaande hoofdstuk gaven we al aan dat gemeenten voor meerdere jaren contractafspraken maken met aanbieders. Over het algemeen vervatten regio’s deze afspraken wel in
24

https://vng.nl/files/vng/20170714_statement_24-uurssessie_3.pdf.

25

Zie onder andere Analyse ontwikkelingen in het zorglandschap specialistische jeugdhulp,

26

https://vng.nl/files/vng/publicaties/2017/201703_handreiking_passende_zorg_bgzj_jeugd.pdf.

Programma Zorglandschap Jeugd en Significant, 2018.

40

Transitie Autoriteit Jeugd Vierde jaarrapportage

‘optiejaren’, bijvoorbeeld twee jaar plus twee jaar optioneel. De intentie is daarmee helder, maar
voor aanbieders bieden de optiejaren onvoldoende zekerheid die nodig is voor lange-termijn-investeringen.
De DBC-systematiek is inmiddels afgeschaft. De VNG, het programma i-Sociaal domein
en brancheorganisaties hebben ervoor gezorgd dat partijen op de hoogte waren van
deze verandering27. Diverse regio’s hebben deze verandering tijdig doorgevoerd in de
bekostigingsafspraken. Ten tijde van het schrijven van deze rapportage is de implementatie
van deze afspraken nog niet afgerond. Veel aanbieders ervaren de omslag naar een nieuwe
bekostigingssystematiek als een extra last.

2.2.2 Goed opdrachtgeverschap en opdrachtnemerschap ontwikkelen zich in
kleine stappen; het gedwongen kader vergt specifieke aandacht
In de vorige jaarrapportage heeft de TAJ aangegeven dat goed opdrachtgeverschap en opdrachtnemerschap nodig zijn om essentiële zorgfuncties te waarborgen. Daartoe zijn de volgende
aanbevelingen gedaan:
a.	Dat gemeenten ten behoeve van de beleidsontwikkeling en te maken strategische keuzes,
samen met de jeugdhulpaanbieders goed onderbouwde prognoses maken van de benodigde jeugdhulp (de vraag) en hierbij nadrukkelijk rekening houden met transformatie-effecten zoals de afname van volumes van (hoog)specialistisch (veelal intramuraal) aanbod en
uitbreiding van de ambulante hulpverlening (aanbeveling 9);
b.	Dat gemeenten, jeugdhulpaanbieders en GI’s op regionaal én bovenregionaal niveau
ketenafspraken maken tussen het vrijwillig en het gedwongen kader, zodat de inzet van
verblijfsvoorzieningen tot het minimum beperkt blijft en de benodigde jeugdhulp vooral
extramuraal wordt geboden. Het ligt in de rede dat namens jeugdhulpregio’s coördinerende
gemeenten het voortouw nemen om afspraken te maken over ketensamenwerking (aanbeveling 10);
c.	Dat het lopende proces onder regie van de VNG nog in 2017 moet borgen dat er structureel
voldoende capaciteit beschikbaar blijft voor de uitvoering van jeugdbescherming- en jeugdreclasserings-maatregelen (essentiële functies) en dat die ook voldoende gespreid is over het
land. Dit mede gelet op het feit dat het vangnet dat wordt gevormd door de subsidieregeling
Bijzondere Transitiekosten ultimo 2017 expireert (aanbeveling 11);
d.	Dat jeugdhulpaanbieders, voor zover zij dit niet hebben gedaan, strategische keuzes maken
ten aanzien van hun aanbod en de regio’s en gemeenten die zij in de toekomst willen
bedienen. En dat zij transparant zijn wanneer zij voornemens zijn zorgfuncties of volume af
te gaan bouwen, zodat de gemeenten kunnen wegen of er voldoende alternatieven voorhanden zijn voor wegvallende jeugdhulpfuncties, en hier bij de contractering rekening mee
kunnen houden (aanbeveling 12).
Zoals in het vorige hoofdstuk aangegeven, verbetert de informatiepositie van gemeenten en
regio’s. De eerste jaren hebben zij nodig gehad om een goed beeld te krijgen van de aard en omvang van de jeugdhulp. Regio’s hebben in het algemeen nog maar een beperkte onderbouwing
van de verwachte ontwikkeling van de zorgvraag.
De regio’s hebben de afgelopen jaren gebruikt om te bepalen hoe de samenwerking vorm dient
27

http://i-sociaaldomein.nl/publicaties/checklist-beeindiging-dbc-systematiek-jeugd-ggz.

Tussen droom en daad: op weg naar een volwassen jeugdstelsel.

41

te krijgen na de periode waarin de continuïteit van zorg in 2015 voorop heeft gestaan. Daar waar
in de eerste jaren ook sprake was van bovenregionale samenwerking zijn deze verbanden vanwege een te grote coördinatie-inspanning losgelaten. Wel zien we her en der dat er bovenregionale
verbanden ontstaan op specifieke onderdelen. Bijvoorbeeld over de continuïteit van de GI’s. Of
er vindt afstemming plaats over specifieke zorgfuncties of zorgaanbod zoals op het gebied van
gesloten jeugdhulp. Ook zijn er in VNG-verband afspraken gemaakt over welke regio coördineert
in geval van continuïteitsproblemen van een jeugdhulpaanbieder die in meerdere regio’s actief
is. Voor verschillende hoogspecialistische jeugdhulpfuncties heeft de VNG namens gemeenten
raamovereenkomsten afgesloten onder de noemer Landelijk Transitiearrangement. In 2017 heeft
de Algemene Ledenvergadering van de VNG namens gemeenten besloten dit, met enkele aanpassingen, te continueren28. De belangrijkste aanpassing hierin was dat de landelijke contractering
voor een aantal zorgfuncties is opgeheven. Bij grote volumes zijn de regio’s voortaan zelf aan zet
(‘thuisregio’). De VNG zorgt met de betreffende aanbieders en regio’s voor een goede overdracht.
Dit heeft wel tot gevolg dat sommige specialistische aanbieders te maken krijgen met meerdere
inkopende regio’s in plaats van één landelijke raamovereenkomst.
Specifiek voor de GI’s heeft er op landelijk niveau een bestuurlijk traject gelopen waarin aandacht
is besteed aan de duurzame borging van de jeugdbescherming en jeugdreclassering29. Onderdeel
hiervan was ook een publicatie die richting geeft aan de wijze van inkoop en de inrichting van
de samenwerkingsrelatie met de GI’s. Daarnaast zijn er gesprekken gevoerd in alle regio’s over
de positie van de GI’s in de betreffende regio’s en de zorgen over kwaliteit, continuïteit, inkoop
en positionering. Dit heeft ervoor gezorgd dat de problematiek rondom de continuïteit van
de GI’s beter op de agenda is komen te staan. Ook zijn er in individuele gevallen oplossingen
gevonden voor situaties waarin de continuïteit direct in gevaar was en heeft een aantal regio’s
hun afspraken met de GI’s opnieuw bekeken. Toch constateren we zoals eerder aangegeven dat
er nog steeds zorgen zijn over de continuïteit van de GI’s omdat ongeveer de helft een zorgelijke
financiële situatie kent. Onderliggende oorzaken hiervan zijn bijvoorbeeld het ontbreken van

28

https://vng.nl/files/vng/brieven/2016/attachments/11a_toekomst-landelijke-raamcontracten-sociaal-domein-bijlage.pdf.

29

https://vng.nl/files/vng/20171030_duurzame_borging_jb_en_jr.pdf.

42

Transitie Autoriteit Jeugd Vierde jaarrapportage

financiële reserves, verlaging van tarieven, middelen nodig voor investering in personeel, hogere
administratieve lasten na decentralisatie, contracten voor 2018 deels afgesloten en ontbreken indexering van tarieven. Ten tijde van het schrijven van deze rapportage loopt er een onderzoek van
Jeugdzorg Nederland en de VNG naar tarieven voor jeugdbescherming en jeugdreclassering. De
resultaten van dit onderzoek moeten bijdragen aan het afspreken van reële tarieven tussen gemeenten en aanbieders. De TAJ vindt het van belang dat de uitkomsten uit het hiervoor genoemde onderzoek door gemeenten en aanbieders worden overgenomen waarbij tevens rekening is
gehouden met investeringsruimte om te ontwikkelen. Een aantal regio’s en GI’s worstelt ook met
de (gereguleerde) marktwerking, terwijl er in de praktijk volgens onderzoek sprake is van een
onvolwassen en onvolkomen markt30.
Ook de GI’s zien beperkt verandering richting transformatie. Veel regio’s en GI’s werken aan een
vorm van drang, waarbij de ene gemeente of regio hier andere verwachtingen van de rol van de
GI’s bij heeft dan de andere. Voor de GI’s is het een uitdaging om te voldoen aan de verschillende
wensen die regio’s of soms individuele gemeenten hebben.
Ook ziet de TAJ dat er verschillen zijn tussen regio’s over de mate waarin het gehele gedwongen
kader (Veilig Thuis, GI’s, Raad voor de Kinderbescherming) effectief functioneert. In de ene regio
hebben partijen een goede werkmodus gevonden, terwijl in andere regio’s er sprake is van te
veel opvolgende stappen in het werkproces en overlap in activiteiten. Uit diverse gesprekken
komt naar voren dat er daardoor zorgen zijn over een te lange procesduur met het risico op te
lange wachttijden in geval van veiligheidsproblematiek. Ook recent uitgevoerd onderzoek in een
deelregio31 noemt deze risico’s. De onzekerheid die een aantal GI’s ervaart met betrekking tot de
continuïteit bemoeilijkt de ruimte om te investeren in verbeteringen.
Aanbieders proberen zich beter te positioneren in het zich nog ontwikkelende zorglandschap.
Uit diverse gesprekken blijkt dat een aantal aanbieders zich concentreert op regio’s waar zij
historisch gezien al lange tijd actief zijn. Andere aanbieders zien het actief worden in nieuwe
regio’s als een kans om zich verder te ontwikkelen. Ook geven enkele aanbieders aan zich te
focussen op specifieke zorgvormen. Uit onderzoek blijkt echter niet dat aanbieders zich grootschalig terugtrekken uit diverse regio’s of zich sterke(er) richten op een specifieke rol of regio32.
Mogelijk speelt hierbij de onzekerheid over het al of niet verkrijgen van een contract een rol. Ook
kijken zorgaanbieders naar versterking van de continuïteit door samenwerking met anderen,
bijvoorbeeld door een breed scala aan zorgfuncties te bieden van jeugd-GGZ en jeugdhulp. Toch
heeft dit in 2017 niet geleid tot een groot aantal fusies: er zijn in 2017 drie grote33 fusies gemeld
bij de Autoriteit Consument en Markt34. Concurrentieoverwegingen spelen ook een rol bij het
al dan niet transparant maken van strategische posities die aanbieders in het veld innemen. Tot
slot lijkt de manier waarop aanbestedingen nu worden ingezet verstorend te werken voor de
beoogde verandering en belemmert het, zoals eerder aangegeven, de dialoog gedurende het
aanbestedingsproces. Dat komt vooral door de korte duur van de contracten en door het feit dat
marktconsultaties in het kader van aanbestedingen onvoldoende worden benut voor de dialoog
met zorgaanbieders.
30
31

Optimale beschikbaarheid van Jeugdbescherming en -reclassering, Rebel Group, 2017.
Samenwerking en doorlooptijden in de jeugdbeschermingsketen, onderzoeksrapport Midden- en West-Brabant”, Van
Montfoort, 2018.

32

Zie onder andere Analyse ontwikkelingen in het zorglandschap specialistische jeugdhulp, Programma Zorglandschap en

33

Het gaat hierbij om een omzet van € 30 mln per organisatie waarvoor een meldingsplicht geldt.

34

Opgave ACM.

Significant, 2018.

Tussen droom en daad: op weg naar een volwassen jeugdstelsel.

43

2.2.3 Het rijk acteert op diverse knelpunten, maar resultaten zijn nog niet
altijd zichtbaar
De TAJ heeft in 2017 een aantal aanbevelingen geformuleerd om de transformatie te stimuleren
en ervoor te zorgen dat essentiële zorgfuncties behouden blijven. De TAJ heeft hierover de volgende aanbevelingen geformuleerd:
a.	Dat het Rijk snel middelen heralloceert ten behoeve van een financiële prikkel voor transformatie initiatieven (aanbeveling 13);
b.	Dat het Rijk in overleg met VNG faciliteert dat brancheorganisaties, wetenschappers en
beroepsverenigingen definiëren wat onder (hoog)specialistische jeugdhulp wordt verstaan
en de visie daarop voor de toekomst. De uitkomsten hiervan moeten eind 2017 beschikbaar
zijn. Dit moet leiden tot meer transparantie in het aanbod en bijdragen aan de kwaliteitsverbetering en professionalisering van de jeugdhulp (aanbeveling 14);
c.	Dat het Rijk de stabiliteit van de (boven)regionale samenwerking en de ontwikkeling en
continuïteit van de (hoog)specialistische hulpverlening, alsmede de toekomstige beschikbaarheid daarvan, zorgvuldig monitort en indien nodig een vangnetfunctie organiseert c.q.
passende maatregelen neemt (aanbeveling 15).
d.	Dat het Rijk een coördinerende rol op zich neemt bij het borgen van onderzoek, innovatie
en kennisdisseminatie en -vermeerdering inzake effectieve methoden van jeugdhulp (aanbeveling 16).
Op dit moment is nog geen financiële prikkel aangebracht om de transformatie verder te stimuleren. In het vorige hoofdstuk constateerden we dat partijen financiële krapte ervaren wat
remmend werkt op het investeren in vernieuwing. Wel zijn er in het kader van het Regeerakkoord
afspraken gemaakt dat er extra middelen (€ 54 mln.) beschikbaar komen om de vernieuwing
te stimuleren en heeft de minister dit in zijn brief eind 2017 bevestigd35. Op dit moment is nog
onbekend hoe deze afspraak wordt geoperationaliseerd.
Sinds de inwerkingtreding van het nieuwe stelsel is gesproken over het definiëren van essentiële functies. Ook in diverse gesprekken heeft de TAJ dit thema geagendeerd om ordening aan te
brengen in het zorglandschap en ervoor te zorgen dat essentiële functies overeind blijven. Tot
op heden blijft dit thema onderwerp van debat en zijn er verschillende opvattingen over wat een
essentiële functie is. De publicatie ‘Passende zorg en behandeling voor jeugdigen’ van BGJZ geeft
richting aan deze definitie en ordening van het landschap. Specialistische, weinig voorkomende
jeugdhulp dient volgens BGJZ op bovenregionale schaal te zijn georganiseerd om effectief en
efficiënt te zijn. De publicatie noemt de volgende zorgfuncties:
a. Acute opname, thuis- en crisisinterventie;
b. BOPZ;
c. Jeugdverslavingszorg (detox);
d. Forensische jeugdzorg;
e. Driemilieusvoorzieningen;
f. Regionale instelling voor beschermd wonen;
g. JeugdzorgPlus.
Daarnaast hanteert de VNG voor specifieke zorgfuncties een iets andere indeling voor de landelijke contractering van specialistische jeugdhulpfuncties. Er zijn verschillen tussen beide indelingen. Zo kent het LTA ook specifieke GGZ-functies. Bij beide ‘lijstjes’ gaat het altijd om relatief
kleine aantallen waarbij er sprake is van meervoudige zorgproblematiek.
35

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017-2018, 31 839, nr.

44

Transitie Autoriteit Jeugd Vierde jaarrapportage

Het is nog onduidelijk in welke mate regio’s deze indelingen hanteren bij de ordening van de
regionale zorglandschappen en de handvatten gebruiken voor het maken van afspraken voor
zorgfuncties op bovenregionale schaal. Zoals eerder aangegeve, houdt de ambassadeur zorglandschap overzicht over de ontwikkeling van de specialistische jeugdhulp in algemene zin, maar
niet op zorgfunctieniveau. Met het verlengen van de functie van de TAJ tot eind 2018 kan de TAJ
acteren op signalen over discontinuïteit van specialistische jeugdhulp. Voor de periode na 2018
heeft het Rijk nog niet aangegeven of het nodig is om afspraken te maken voor een vangnet of
alternatieve maatregelen.
Met betrekking tot de professionalisering van de jeugdhulp is een programma ‘Professionalisering
Jeugdhulp en Jeugdbescherming’ ingesteld dat zich richt op registratie van professionals, het ontwikkelen van een kwaliteitskader jeugd, een beroepscode, beroepsregister en tuchtrecht. Ook heeft
het Rijk aangegeven in gesprek te gaan met de sector over versterking van het beroepsprofiel en
onderzoek te doen naar de ontwikkeling van de arbeidsmarkt36. Er is daarmee op landelijk niveau
aandacht voor professionalsering37. Tegelijkertijd staat deze ontwikkeling nog aan het begin.
Met betrekking tot een coördinerende rol van het Rijk bij het borgen van onderzoek, innovatie en
kennisdisseminatie constateren we slechts beperkte vooruitgang. Aanbieders hebben nog steeds
zorgen over de borging van kennisontwikkeling, bijvoorbeeld op het gebied van de academische
functies voor jeugd-GGZ. Door financiële druk die zij ervaren als gevolg van lagere tarieven, geven
zij aan dat deze functie onder druk staat. Op dit moment loopt er een onderzoek in opdracht van
het ministerie van VWS naar de bekostiging van de academische functie voor kinder- en jeugdpsychiatrie. De TAJ vindt het van belang dat er snel een oplossing voor deze kwestie wordt gevonden.

2.3 Conclusies ten aanzien van opvolging van aanbevelingen uit de
Jaarrapportage 2017
Wanneer we terugkijken op de aanbevelingen die wij in onze Jaarrapportage 2017 hebben
gedaan, zien we dat er voortgang is geboekt op diverse thema’s. De problematiek die wij constateerden heeft een grotere urgentie gekregen en staat op de agenda van landelijke, regionale en
lokale partijen. Er is met diverse activiteiten op landelijk niveau getracht een aantal knelpunten
op te lossen. Voorbeelden hiervan zijn het programma en de ambassadeur zorglandschap, een
landelijk bestuurlijk traject over de continuïteit van de gecertificeerde instellingen, een beschrijving van de principes voor het inrichten van het zorglandschap en een programma professionalisering jeugdhulp en jeugdbescherming. Tegelijkertijd constateren we dat er nog onvoldoende
effecten zichtbaar zijn van deze inspanningen en dat een aantal knelpunten nog niet is opgelost.
Zo nemen de vermijdbare administratieve lasten niet af, zijn er nog steeds instellingen die te
maken hebben met liquiditeitsvraagstukken als gevolg van ontbrekende bevoorschotting en
is de bedrijfsvoering bij gemeenten en aanbieders niet overal op orde. Veel zorgaanbieders,
gecertificeerde instellingen voor jeugdbescherming en gemeenten worstelen met de toepassing van aanbestedingsregelgeving. De landelijke acties hebben zeker een bijdrage gehad in het
agenderen van de problematiek, maar de resultaten van deze inspanningen zijn nog lang niet
overal zichtbaar in de uitvoering en sijpelen maar langzaam - en soms helemaal niet - door naar
gemeenten en aanbieders. De TAJ verwacht dat ook de komende periode (één tot twee jaar) nog
substantiële actie nodig is om knelpunten in de randvoorwaarden op te lossen.
36

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017-2018, 31 839, nr. 606.

37

Zie ook de aanbevelingen in de Eerste evaluatie Jeugdwet, ZonMw, 2018.

Tussen droom en daad: op weg naar een volwassen jeugdstelsel.

45

46

Transitie Autoriteit Jeugd Vierde jaarrapportage

Hoofdstuk 3

Inzichten en adviezen voor de ontwikkeling
van het jeugdstelsel

3.1 Inleiding
De TAJ heeft de vraag gesteld of het jeugdstelsel zodanig functioneert, zelfoplossend en zelflerend is dat het goed kan omgaan met verschillende complexe vraagstukken, dilemma’s en
problemen die zich (kunnen) voordoen. Daarbij speelt het begrip ‘stelselverantwoordelijkheid'
een belangrijke rol: immers, wie is in het stelsel aan zet om doorontwikkeling/transformatie te
stimuleren. Welke rol hebben (decentrale) actoren hierin en welke verantwoordelijkheid ligt bij
het Rijk? En, hoe dienen de actoren om te gaan met verschillende percepties en beelden over wat
goed gaat en wat niet goed gaat in het licht van de beoogde doelen?
Voor de beantwoording of verkenning van deze vraag heeft de TAJ - naast diverse onderzoeken
die de TAJ hiervoor uitvoerde - ook verschillende gesprekken gevoerd met allerlei actoren in het
stelsel (gemeenten, aanbieders, het Rijk) en een aantal rondetafels georganiseerd met cliëntvertegenwoordigers, vertegenwoordigers namens het Rijk, gemeenten, aanbieders en wetenschap.
Er is gesproken met experts uit andere sectoren (Wmo, openbaar vervoer, woningbouw, curatieve
zorg) om te leren van de ervaringen daar. Tot slot heeft zij daarbij ook gekeken naar door adviesraden en wetenschappers uitgebrachte adviezen over de werking van decentrale stelsels.
In dit hoofdstuk geeft de TAJ enkele adviezen over de relatie tussen het Rijk, gemeenten en
aanbieders in het jeugdstelsel en over de diverse thema’s die moeten bijdragen aan het verder
ontwikkelen van het stelsel, te weten:
a.	Stelselverantwoordelijkheid: samenspel tussen gemeenten en het Rijk in een
decentraal stelsel;
b. Invulling van passende zorg in het licht van de transformatie;
c. Gemeenten: focus op de maatschappelijke opgave en neem stelselverantwoordelijkheid;
d.	Het Rijk, gemeenten en aanbieders: stel prioriteiten bij de ontwikkeling van het stelsel en
voorkom een stapeling van acties;
e. Aanbieders: ontwikkel door als professionele en zakelijke samenwerkingspartner;
f. Professionals: meer ruimte om bij te dragen aan transformatie;
g. Rijk: stimuleer en organiseer inhoudelijke en professionele ontwikkeling.

3.2 Stelselverantwoordelijkheid: samenspel tussen gemeenten en het Rijk in
een decentraal stelsel
3.2.1 Verantwoordelijkheid van gemeenten in relatie tot het gehele stelsel
Een van de dilemma’s die speelt in het jeugdstelsel is de mate waarin decentrale actoren rekening
houden met uitdagingen en risicofactoren die verder gaan dan de eigen rol en positie in het
stelsel. Voelt een individuele gemeente zich verantwoordelijk voor het effect van de ‘eigen beslissing op de buurgemeente. Voelt een individuele gemeente zich (mede) verantwoordelijk voor
het functioneren van het jeugdstelsel in andere gemeenten of in het land als geheel of richt een
gemeente zich uitsluitend op het eigen verzorgingsgebied’? En, wat is de rol van het Rijk hierbij?

Tussen droom en daad: op weg naar een volwassen jeugdstelsel.

47

Met deze decentrale verantwoordelijkheid kunnen individuele beslissingen van actoren negatief
uitpakken voor het stelsel als geheel. Die individuele beslissingen kunnen daarbij nog zo goed
afgewogen zijn. Dat risico kan optreden in het geval van de ongeveer 70 tot 100 grotere aanbieders van specialistische jeugdhulp en GI’s die werken voor veel gemeenten en voor verschillende
jeugdhulpregio’s. De beslissing van een van deze regio’s of gemeenten om iets te veranderen kan
daarbij effect hebben op andere gemeenten. Voorbeelden hiervan zijn bijvoorbeeld de verschillende opvattingen van gemeenten over het beschikbaar houden van een intramurale zorgfunctie, een maximale zorgduur, inkoopvormen of administratieve voorwaarden die gemeenten
hanteren. Zorgaanbieders moeten voldoen aan deze verschillende opvattingen. Dit kan ertoe
leiden dat voor deze aanbieders een dergelijke specialistische zorgfunctie verliesgevend is of dat
inefficiënties ontstaan in de bedrijfsvoering van aanbieders, met hogere uitvoeringskosten tot
gevolg. Dit kan gevolgen hebben voor de beschikbaarheid van deze functies.
Gemeenten moeten ervoor zorgen dat er geen afwenteling plaatsvindt naar andere regio’s of
aanbieders die de rekening moeten betalen. Gemeenten moeten een bijdrage leveren in het mee
helpen organiseren van het stelsel ook als dat de eigen gemeente- of regiogrenzen overschrijdt.
Dit zien we in het algemeen nog te weinig terug in het gemeentelijk handelen. We adviseren
gemeenten om, met elkaar, bewust beleid te ontwikkelen hoe zij deze rol invulling denken te
geven. Lukt dat, dan zijn zij ook een steviger partner in de dialoog met het Rijk. En een betere
partner in de dialoog met aanbieders.

3.2.2 Een gemeenschappelijke verantwoordelijkheid voor het stelsel is het
uitgangspunt
Op het niveau van de gemeente ligt de ‘stelselverantwoordelijkheid’ bij het college en gemeenteraad.
Voor het stelsel op nationaal niveau zijn de ministers verantwoordelijk. De ministers zijn aanspreekbaar op het functioneren van het jeugdstelsel als geheel. Vaak is dit gevat onder het begrip ‘stelselverantwoordelijkheid’ zonder dat daarbij duidelijk is wat deze stelselverantwoordelijkheid exact inhoudt.
Uit de analyse van diverse rapporten van verschillende wetenschappelijke instituten en denktanks38 maken we op dat er verschillend uitleg wordt gegeven aan de verantwoordelijkheden van
decentrale actoren en het Rijk in een gedecentraliseerd stelsel. Belangrijke kern in vrijwel alle
adviezen en rapporten is dat de actoren in een stelsel of systeem medeverantwoordelijk zijn voor
het functioneren van het geheel. Wanneer we dat vertalen naar het jeugdstelsel, concluderen we
dat individuele gemeenten (en regio’s) dus moeten bijdragen aan het functioneren van het stelsel als geheel. Dat betekent dat zij rekening moeten houden bij het nemen van beslissingen met
de impact ervan op andere gemeenten. Dat betekent ook dat er overleg en coördinatie tussen
individuele gemeenten of regio’s moet zijn bij bepaalde beslissingen die anderen kunnen raken.
Dit levert een zekere spanning op in de verantwoordelijkheid van de gemeenteraad die vooral
is gericht op de eigen gemeente. In het jeugdstelsel zien we deze spanning terug. Vaak gaat het
goed omdat gemeenten elkaar vinden op de inhoudelijke afweging: samenwerken levert meer
op dan niet samenwerken. Maar, we zien ook voorbeelden dat dit niet het geval is.
38

Bronnen: Raad voor Openbaar Bestuur, De bestuurlijke verantwoordelijkheid voor systemen, 2016; Raad van State, En nu
verder, vierde periodieke beschouwing over interbestuurlijke verhoudingen na de decentralisaties in het sociale en fysieke
domein, 2016; Nederlandse School voor Openbaar Bestuur, De som der delen, in gesprek over systeemverantwoordelijkheid,
2016; Raad voor Volksgezondheid en Samenleving, Verlangen naar samenhang, 2016; Ministerie van VWS, Reactie op het
advies ‘Verlangen naar samenhang’, 2017.

48

Transitie Autoriteit Jeugd Vierde jaarrapportage

3.2.3 Samenwerking tussen cliënt, gemeente, aanbieder en rijk als invulling
van stelselverantwoordelijkheid
Wat de rol van het Rijk precies is in een gedecentraliseerd stelsel is niet in een paar zinnen te
schetsen. Uit de diverse gesprekken en ervaringen in andere stelsels zien we dat het Rijk - naast de
traditionele rol van wetgever en belangrijke financier - ook een proactieve rol moet hebben om een
stelsel van ‘energie’ te blijven voorzien. Vooral als sprake is van grote veranderingen. Individuele
actoren kunnen in het begin van een stelsel nog niet alle ontwikkelingen overzien en hebben vaak
tijd nodig om in hun rol te groeien. Bij grote stelselwijzigingen als de Wmo, Wet inburgering, Wet
personenvervoer 2000 of de Zorgverzekeringswet zien we dat het jarenlang duurt voordat de kennis
is opgedaan over de achtergronden van een stelsel en duidelijk wordt wat de werking nu precies is.
Pas dan is het mogelijk om vanuit de inhoud veranderingen stapsgewijs door te voeren.
Het Rijk kan op allerlei manieren actoren helpen om in hun rol te groeien. Bijvoorbeeld door het
leren te faciliteren, informatie te verzamelen en beschikbaar te stellen over wat wel en niet werkt,
dilemma’s te bespreken met actoren en door samen het paradigma aan te scherpen of grenzen te
definiëren van wat wel en niet acceptabel is. Hierbij hoort een proactieve rol die na verloop van tijd
een andere invulling kan krijgen, afhankelijk van actuele thema’s die spelen. Belangrijk hierbij is
dat het Rijk een goede gesprekspartner is en een goede informatiepositie heeft over wat er speelt en
waar actoren mee worstelen. En, dat het Rijk zich niet opstelt als degene die directief stuurt op hoe
individuele actoren zich moeten gedragen of hoe de uitvoering moet lopen. Vertegenwoordigers
van cliënten kunnen helpen om grote dillema’s of spanningsvelden die zij zien te agenderen. Het
Rijk dient vervolgens de decentrale actoren te zien als gelijkwaardige gesprekspartners en medeverantwoordelijken om de stelseldoelen te realiseren. Omgekeerd is het van belang dat vertegenwoordigers namens actoren - denk aan brancheorganisaties of beroepsverenigingen - eveneens goed
geïnformeerd aan tafel zitten. Het Rijk en decentrale actoren kunnen daardoor samen vaststellen
wat wel en niet werkt en wat er nodig is om verbeteringen door te voeren.
We vinden het verstandig dat het Rijk zich terughoudend opstelt met het instrument regelgeving
in een zich nog ontwikkelend stelsel. Verandering van regelgeving is alleen aan de orde wanneer
er overtuigend is vastgesteld dat het bestaande kader onvoldoende functioneert of wanneer het
cliëntbelang of het algemeen maatschappelijk belang in het gedrang komt. Hierbij speelt ook
dat het Rijk moet voorkomen dat de decentrale verantwoordelijkheid te ver wordt ingeperkt.
Actoren kunnen zich anders bij een niet functionerend stelsel verschuilen achter regelgeving.
Beter is het om dilemma’s of spanningsvelden in het stelsel bespreekbaar te maken en samen te
verkennen welke oplossingen er zijn om verbeteringen door te voeren of actoren te wijzen op
hun verantwoordelijkheid.
Met als uitgangspunt dat gemeenten en rijk stelselverantwoordelijkheid dragen is het vooral in
deze fase van de transformatie van de jeugdhulp van belang dat de rol of functie van marktmeester wordt belegd; de partij die het speelveld markeert, de spelregels stelt en partijen aanspreekt
en waar nodig sanctioneert bij ongewenst gedrag. Gemeenten/regio's hebben deze verantwoordelijkheid, maar zij stellen zich niet altijd als zodanig op. Daar waar het gaat over aanbieders die
in meerdere regio’s actief zijn, is het in het decentrale stelsel de vraag wie acteert als marktmeester. Idealiter zijn dat regio’s gezamenlijk, alleen lijkt dit voor nu een stap te ver. Met uitzondering
van de landelijke afspraken over het LTA waarin voor een aantal zorgfuncties afspraken zijn
gemaakt voor een groot deel van de gemeenten. De vraag is of het Rijk op het gebied van hoogspecialistische jeugdhulp een steviger rol dient te spelen om de kwaliteit en vooral de beschikbaarheid van specialistische functies te bewaken.

Tussen droom en daad: op weg naar een volwassen jeugdstelsel.

49

3.3 Onvoldoende overeenstemming over “passende zorg”
Uit ons onderzoek blijkt dat er allerlei opvattingen zijn over de invulling van het begrip transformatie en over de invulling van het kwaliteitskader. Op veel plaatsen ontbreekt een eenduidige,
door alle partijen gedeelde opvatting. Er zijn vele kleine en grote(re) inhoudelijke initiatieven,
pilots, experimenten en onderzoeken die beogen een bijdrage te leveren aan de richting van
de gewenste transformatie die met het stelsel wordt beoogd. Tegelijk is het voor gemeenten,
aanbieders en professionals lang niet altijd duidelijk wat er dan precies moet veranderen. Gemeenten en aanbieders hebben niet altijd hetzelfde beeld over wat er wel en niet anders moet
en aan welke kwaliteitseisen de jeugdhulp moet voldoen. Enerzijds gaat het in de discussie over
de verwachting die jeugdigen en opvoeders mogen hebben over de ondersteuning die zij van
de overheid krijgen bij zorgvragen. Anderzijds gaat het daarbij over kwaliteitseisen, zorgduur,
zorgintensiteit, wachttijden van de zorg en professionaliteit. Er zijn verschillen in opvatting waar
de gemeentelijke verantwoordelijkheid eindigt en de professionele autonomie begint en er zijn
verschillen in opvatting waar de gemeentelijke verantwoordelijkheid eindigt en de professionele
autonomie begint.
Gemeenten zoeken naar houvast waar hun verantwoordelijkheid ligt bij het bieden van adequate zorg, wat zij ‘minimaal’ moeten hebben geregeld voor hun burgers en wat dit betekent voor
verschillende typen zorgvragers en de gemeentelijke begroting. Nergens is omschreven wat de
‘passende zorg’ precies is, en bovendien werken zorgaanbieders en professionals vaak nog vanuit
kwaliteitskaders en daarvan afgeleide werkwijzen (en oude taal) uit de ‘oude’ stelsels. In de ogen
van gemeenten hebben jeugdzorgaanbieders daardoor niet altijd een goed antwoord op de door
de inkopende gemeenten gestelde vragen en eisen en frustreert daarmee het gesprek tussen
gemeenten en aanbieders. Een belangrijk deel van de verklaring hiervoor ligt in de beperkte
organisatiegraad van de in het jeugdstelsel werkzame beroepsgroepen en in het nog onvoldoende kunnen omzetten van beschikbare kennis en inzicht naar de praktijk. Dit belemmert de
leersnelheid van gemeenten - als regisseur van het regionale en lokale 'stelsel’ en als zorginkoper
- het inhoudelijk paradigma te vertalen naar de eigen maatschappelijke opgave, de zorginkoop
en meerjarenbegroting. Zij hebben daarbij de inbreng van zorgaanbieders nodig om de opgave
te vertalen naar de praktijk. Het helpt wanneer de professionele gemeenschap meer voorstellen
inbrengt voor inhoudelijke zorgvernieuwing, gebruikmakend van actuele kennis over effectieve
aanpakken die daarna verder regionaal en lokaal dienen te worden vertaald.

3.4 Rijk, gemeenten en aanbieders: stel prioriteiten bij de ontwikkeling van
het stelsel en voorkom een stapeling van acties
Alle actoren in het stelsel moeten een zekere realiteitszin voor ogen te houden. Doorontwikkeling zal in dit decentrale stelsel gepaard blijven gaan met verschillende snelheden en verschillende opvattingen over wat wel en niet werkt. De ene regio of gemeente loopt voorop; een andere
heeft meer moeite hebben om het ontwikkeltempo te volgen. Dit geldt ook voor aanbieders. Wij
verwachten dat nog minimaal 5 tot 10 jaar nodig is voordat de uitvoering zodanig goed functioneert dat de opbrengsten die bij de inwerkingtreding van de Jeugdwet waren verwacht, duidelijk
zichtbaar zijn. We hoeven alleen maar te kijken naar andere stelselwijzigingen in de afgelopen
decennia om te weten hoeveel tijd het kost voor er een nieuw evenwicht is.
De ambities van het nieuwe jeugdstelsel zijn hoog. De vraag is in hoeverre het werkelijk mogelijk
is om het beroep op specialistische jeugdhulp substantieel omlaag te brengen door preventie en
door een appel op de zelfredzaamheid van cliënten en gezinnen, zodanig dat er een effectiever

50

Transitie Autoriteit Jeugd Vierde jaarrapportage

én goedkoper stelsel ontstaat. De TAJ onderschrijft
dit streven, maar roept partijen tegelijkertijd op om
een maatschappelijk en professioneel debat te voeren
over de mate waarin deze verandering haalbaar is. Een
debat dat wordt gevoed met de laatste (wetenschappelijke) inzichten, concrete ervaringen uit de praktijk en
ontdaan is van een te grote retoriek die teveel leunt
op geloof en te weinig op onderbouwing. Dit helpt
om realistische, haalbare en toetsbare doelstellingen
te formuleren en dichterbij te brengen. Overigens is
daarbij van belang dat er transparantie ontstaat over
de mate waarin er volgens de laatste wetenschappelijke inzichten over wat werkt in preventie, vroeghulp,
intensieve hulp en nazorg wordt gewerkt. Immers,
alleen dan is te zien in hoeverre de gewenste vernieuwing nog ver weg is of in ‘de zone van de naaste
ontwikkeling’ ligt. Dat zorgt ervoor dat het inschatten
van het realiteitsgehalte van snelle of langzame verbeteringen met meer feiten en minder opinie wordt
gevoed.
Voorkom een te grote ‘actiedruk’, ingegeven door de lijst nog op te lossen problemen en de achterblijvende ontwikkeling. Onze Jaarrapportage en de evaluatie van de Jeugdwet kunnen al snel
leiden tot een lange lijst van - mogelijk zelfs tegenstrijdige - acties en interventies. We adviseren
het Rijk, gemeenten en aanbieders niet te veel tegelijk te willen doen. Spreek voor de komende
jaren op de verschillende niveaus een uitgelijnde ontwikkelagenda af met duidelijke - gemeenschappelijk gedragen - doelstellingen waarin veranderingen stapsgewijs en geprioriteerd worden
doorgevoerd. Overweeg daarbij hoge prioriteit te geven aan de effectiviteit en samenhang van
de preventie, vroeghulp, intensievere hulp en nazorg, zodat de inspanningen in ieder geval snel
leiden tot inhoudelijke betere zorg voor jeugdigen en opvoeders.

3.5 Gemeenten: focus op de maatschappelijke opgave en neem
stelselverantwoordelijkheid
We constateren dat gemeenten nog een weinig concreet beeld hebben van de specifieke lokale
en regionale opgave waarvoor men staat. Een beeld waarin de problematiek van jeugdigen centraal staat in relatie tot de beleidsopvattingen en doelstellingen van gemeenten. Nog te vaak zijn
beleidsdoelen geformuleerd in vrij algemene termen en daarmee weinig richtinggevend voor de
opgave c.q. opdracht die gemeenten en zorgaanbieders hebben. De TAJ is van oordeel dat deze
stap nu wordt gezet en dat gemeenten daarmee een uitdagende en passende opgave formuleren
voor de partners waarmee zij samenwerken.
Gemeenten moeten zich richten naar de lokale en regionale maatschappelijke opgave en deze
centraal stellen in hun beleidsvoornemens en inkoopkeuzes. Dit betekent voor gemeenten
concreet:
• Op basis van analyses een duidelijk beeld hebben van de kenmerken en zorgvraag en op
basis daarvan formuleren van (beleids- en transformatie)opgaven.

Tussen droom en daad: op weg naar een volwassen jeugdstelsel.

51

•
•
•
•
•
•

In het verlengde daarvan meerjarig beleid voeren op verschillende groepen van cliënten
(kortdurend, curatief, langdurig, chronisch, medisch, gezinsproblematiek, enkelvoudig,
meervoudig, et cetera) met hun eigen specifieke zorgvragen en hierbij passend aanbod.
Samen met aanbieders definiëren van kwaliteit, passende zorg en professionaliteit in combinatie met een bijpassende bekostiging en tariefstelling en ordening van het zorglandschap.
Consistente positionering van de toegang en eerstelijns hulpverlening.
Sterker sturen op outcome en integraliteit. Daarmee doelen we vooral op de verbinding met
(passend) onderwijs en het gedwongen kader (dwang en drang).
Investeren in het verbeteren van de uitvoering ter voorkoming van wachttijden.
Zelf transparant zijn en transparantie van aanbieders eisen.

De financieel-economische inrichting en sturing (bekostigingsmodellen, budgetsystematieken,
markt- en inkoopkeuzes) is volgend op de lokaal/regionaal geformuleerde maatschappelijke
opgave. Gemeenten doen er goed aan om de focus meer te leggen op de regionale opgave en
vervolgens hieruit hun financieel-economische keuzes af te leiden.
Een werkwijze waarbij ‘vernieuwingscontracten’ worden afgesloten gericht op de gefaseerde
overgang van, bijvoorbeeld, residentieel naar ambulant helpt hierbij. Gemeenten geven dan
(financiële) ruimte aan aanbieders om de investeringen in de eerste fase van de transformatie te
kunnen doen. Hierdoor kunnen zorgaanbieders op een beheerste wijze naar een andere aanpak
overstappen. Niet vrijblijvend, maar op basis van duidelijke afspraken over resultaten en beoogde effecten.
Bij het maken van keuzes over zorginkoop hoort een opvatting over wat de regionale marktordening dient te zijn. Gemeenten moeten zich echt afvragen of zij met de bestaande marktordening
(divers, versplinterd) en vooral de keuze om met alle partijen contractrelaties aan te gaan een
bijdrage leveren aan de vernieuwing van de jeugdzorg. In de casestudies is onder meer Alphen
aan den Rijn bestudeerd; de zorginhoudelijke benadering en de daaraan verbonden visie op
sturing en transformatie zijn onderscheidend en de moeite waard om de opbrengsten van deze
benadering te volgen. De TAJ ziet deze vorm van integrale opdracht-verlening gebaseerd op
partnerschap als een belangrijke aanvulling in het repertoire van inkoop- en verandermodellen
voor gemeenten.
We zien dat bepaalde inkoopmodellen (open house) hebben geleid tot verandering van de
marktstructuur. Nieuwe toetreders vergroten, op papier althans, de keuzevrijheid van jeugdigen
en gezinnen. Echter, dit leidt ook tot een flinke druk op gemeenten om deze nieuwe aanbieders
een plek te geven. In een aantal gevallen betekende dit dat aanvullende kwaliteitseisen nodig
waren. Soms met gevolgen voor de administratieve lastendruk onder ‘zittende’ aanbieders. We
pleiten er dan ook voor dat gemeenten en regio’s - per submarkt - nadenken over het zorglandschap c.q. de ordening van de markt. Transformatie vereist een vorm van partnerschap tussen
gemeenten en zorgaanbieders. Een strategie die inzet op diversiteit en een groot aanbod van
aanbieders kan partnerschap belemmeren en juist druk zetten op de kwaliteit van het aanbod.

3.6 Aanbieders: ontwikkel door als professionele en
zakelijke samenwerkingspartner
De TAJ constateert dat een deel van de aanbieders van specialistische zorgfuncties de bedrijfsvoering nog steeds onvoldoende op orde heeft en niet-zakelijk gedrag vertoont richting gemeenten.
Zij moeten zich opstellen als volwassen partner. Dat houdt in: transparant zijn over effecten,

52

Transitie Autoriteit Jeugd Vierde jaarrapportage

kosten en baten van interventies, zichtbaar maken van benodigde investeringen in vernieuwing, constructief agenderen en bespreken van issues die zich voordoen en vanuit inhoudelijke
professionaliteit meedenken en samenwerken om concreet handen en voeten te geven aan de
transformatie.
Zorgaanbieders zijn soms nog te afwachtend richting gemeenten. Het helpt wanneer zij vanuit
hun eigen professionaliteit inzetten op een ‘ongevraagd voorstel’ en daarmee het gesprek met
gemeente over transformatie op gang brengen. Het valt de commissie op dat slechts in beperkte zin sprake is van een op vernieuwing gerichte leiderschapsstijl onder zorgaanbieders. Het
ontwikkelen van vernieuwende inhoudelijke plannen door zorgaanbieders als invulling van de
transformatie komt nog te weinig voor. De samenwerking tussen zorgaanbieder leidt nog te
weinig tot vitale coalities gericht op vernieuwing en het vergroten van de slagkracht in de implementatie van vernieuwing.

3.7 Professionals: eis meer ruimte op om bij te dragen aan zorgvernieuwing
Vervolgens richten we ons tot de professionals die het echte werk doen in de uitvoering. Het
nieuwe jeugdstelsel beoogt hen meer ruimte te geven om jeugdigen en gezinnen van ‘passende
hulp’ te voorzien. Op dit moment worden vele interventies ingezet die aangrijpen op de (organisatie)structuur en de onderliggende systemen van de jeugdzorg. Een aspect dat wij vaak missen is
de oriëntatie op de zorgprofessional en zijn/haar handelingsalternatieven en beroepsoriëntatie.
De transformatie van de jeugdhulp moet uiteindelijk vertaald worden naar de daadwerkelijke
toepassing van allerlei (vaak al voorhanden zijnde) mogelijkheden van zorgvernieuwing. Er zijn
in de verschillende disciplines inhoudelijk al veel vernieuwingen die bij de transformatiedoelen
passen (zie bijvoorbeeld alles wat bekend is en kan op het gebied van preventie, de introductie
van ‘community-based werken’, concepten van integrale zorg). Veel professionals krijgen dat
mee in hun opleiding. Het gaat hier dan ook veel meer om het daadwerkelijk oppakken en doorvoeren van voorhanden zijnde mogelijkheden van zorgvernieuwing en ‘state of the art’ werken.
Dat betekent soms dat oude, bestaande patronen in diagnostiek, behandeling en verantwoordelijkheidsverdeling tussen professional en het jeugdige/gezin kritisch tegen het licht gehouden moeten worden. De vraag is in hoeverre het al lukt om dit werkelijkheid te laten worden.
In de discussie over passende hulp hoort een dialoog tussen cliënt, professional, aanbieder en
gemeenten. We roepen professionals - en wetenschappers - nadrukkelijk op om hun inbreng te
versterken bij de ontwikkeling van het stelsel.
Een deel van de huidige zorgverlening is - naast
allerlei positieve ontwikkelingen als eigen kracht nog sterk geënt op ‘overnemen’ en niet zozeer op een
meer ‘herstelgerichte’ benadering of een benadering
waarin eigen regie van het gezin voorop staat. In de
volwassen GGZ is een dergelijke benadering (Nieuwe
GGZ) in gang gezet en ook de veranderingen in de
ouderen- en gehandicaptenzorg zijn daarop gebaseerd. Dat is een jarenlang proces, dat uiteindelijk
zijn weerslag krijgt in de vorming en opleiding van
professionals. Maar het start in de instellingen, door
de dialoog met professionals en door bestuurders
die leiding nemen in dat debat en daarop consistent acteren. Dat leidt niet altijd tot een ‘populaire’

Tussen droom en daad: op weg naar een volwassen jeugdstelsel.

53

positie voor bestuurders, maar juist die wrijving leidt tot vernieuwing. Veel professionals willen
veranderen en zien dat het huidige paradigma tekortschiet. Maar zij missen ook het bestuurlijke
leiderschap in hun organisatie die hen daarin meeneemt. Ze moeten het geloof en vertrouwen
hebben dat vernieuwing ook echt in de praktijk vorm en inhoud krijgt; dat vergt leiderschap en
uithoudingsvermogen.
Er is behoefte aan meer samenwerking tussen verschillende type professionals, waarbij de ‘oude’
stelselgrenzen worden geslecht. Onderwijs en opleiding gericht op professionals moeten veel
beter aansluiten op de praktijk en moeten laten zien dat professionals in de jeugdhulp werk
doen dat echt het verschil maakt voor een kwetsbare doelgroep. Professionaliteit is een belangrijke motivator en drijfveer voor vrijwel alle zorgprofessionals: hen daarin bewust ondersteunen
en hun belang uitdragen kan helpen de dreigende krapte op de arbeidsmarkt voor jeugdhulpprofessionals het hoofd te bieden. Het spreekt voor zich dat een deugdelijke analyse van de feitelijke
situatie op de arbeidsmarkt voor de bij jeugdhulp betrokken professionals hieraan ten grondslag
moet liggen, hetgeen door het Rijk ook is aangekondigd om nader te onderzoeken.

3.8 Rijk: stimuleer professionele ontwikkeling en betere ketensamenwerking
De belangrijkste actoren in het stelsel die de transformatie moeten waar maken zijn gemeenten,
aanbieders, professionals en andere maatschappelijke actoren die lokaal en regionaal actief zijn.
Dat neemt niet weg dat in de komende jaren een belangrijke rol weggelegd is voor het Rijk als
stelselverantwoordelijke: de inzet van het Rijk dient erop gericht te zijn samen met de primaire
actoren de ontwikkeling van het stelsel in de beoogde richting te bevorderen en waar nodig belemmeringen weg te nemen. Ervaringen met andere decentralisaties en grote stelselwijzigingen
in het verleden laten zien dat dit kan. Wij zien concreet de volgende rollen voor het Rijk:
• Het faciliteren van de leer- en ontwikkelstrategie om het stelsel verder te brengen.
• Het beschikbaar stellen van financiële middelen voor innovatie en ontwikkeling.
• Het borgen van de kennisfunctie, kwaliteitsontwikkeling en kwaliteitsdefinities.
• Het zorgen voor goede aansluiting met het onderwijs.
• Het borgen van een effectieve werking van het gedwongen kader.
• Het in beeld houden van de ontwikkeling en financiële gezondheid van de sector.
Het is van belang dat de gemeenten als eerstverantwoordelijke overheid en het Rijk nauw
samenwerken en in dialoog met elkaar optrekken. Het Rijk is niet de partij om gemeenten of
aanbieders te vertellen hoe het moet (verticale sturing), maar om als partner mee te denken,
mee te onderzoeken en actoren te ondersteunen (horizontale ondersteuning). Onderdeel van de
dialoog dienen in ieder geval de thema’s te zijn die de TAJ eerder heeft genoemd als randvoorwaarden voor transformatie en die nog steeds onvoldoende zijn geadresseerd, zoals harmonisatie van administratieve voorwaarde, borging van bovenregionale georganiseerde zorg voor kleine
doelgroepen, het borgen van gemeentelijke samenwerking en de financiering van werkkapitaal
van zorgaanbieders.
De leer- en ontwikkelstrategie dient erop gericht te zijn om het leren van professionals, aanbieders en gemeenten zo goed mogelijk te ondersteunen. Bijvoorbeeld door gestructureerd ingezette veranderingen te onderzoeken op hun effect en bij aangetoonde werking de resultaten en
werkzame principes te vertalen naar andere situaties. Het Rijk faciliteert de leerstrategie en zorgt
voor een stevige organisatie hiervoor.

54

Transitie Autoriteit Jeugd Vierde jaarrapportage

De financiële incentives zorgen ervoor dat er ruimte ontstaat om te innoveren en transformatie
mogelijk te maken. Partijen moeten er rekening mee houden dat veranderingen in het specialistisch aanbod gepaard kunnen gaan met desinvesteringen of afbouwkosten.
De inhoud van de vernieuwingsagenda dient hierbij te komen van cliënten, professionals, aanbieders en gemeenten gezamenlijk zodat er een gedragen inhoudelijke uitwerking komt van het
begrip passende zorg. Het gaat hierbij om welke zorg een gemeente minimaal moet kunnen aanbieden, kwaliteitskaders voor kwalitatief goede en effectieve zorg en om kaders voor het functioneren van een eerstelijns jeugdhulp. Ook levert dit een beeld op voor welke zorgvragen sprake zal
zijn van kleine groepen of hoogspecialistische functies (‘derdelijns’) waar een bovenregionale of
landelijke organisatiegraad voor noodzakelijk is. Dit kan tevens een te sterke neiging tot overregulering van de zorguitvoering door gemeenten voorkomen. Het Rijk dient deze ontwikkeling te
faciliteren en partijen bij elkaar te brengen. Onderdeel hiervan is dat het Rijk samen met partijen
afspraken maakt over het borgen van kennis- en opleidingsfuncties, programma gestuurde
kwaliteitsontwikkeling en regie hierop aanbrengt. Naar analogie van bijvoorbeeld Denemarken
of in andere sectoren als de huisartsenzorg of curatieve zorg kan het helpen om een ondersteuningstool te laten ontwikkelen waarin de combinatie tussen vraag- en aanbod wordt gemaakt.
Het Rijk dient te zorgen voor een goede aansluiting op het onderwijs. Hiervoor dient het Rijk
zich in te spannen om te zien hoe zij - vanuit de betrokken departementen - gemeenten, aanbieders en onderwijssamenwerkingsverbanden kan stimuleren tot betere samenwerking.
Voor het borgen van een effectieve werking van het gedwongen kader dient het Rijk te onderzoeken in samenwerking met ketenpartners en gemeenten hoe deze beter kan. Het gaat daarbij om
wachttijden in de keten te beperken, samenwerking te verbeteren en de financiële positie van
GI’s beter te borgen.
Vanwege de continuïteitsrisico’s in de sector adviseren we ook na 2018 de ontwikkeling van de
specialistische jeugdhulp in beeld te houden en met daadkracht interventies te kunnen plegen als de continuïteit van zorg in gevaar dreigt te komen. Deze rol dient als achtervang voor
acute problemen en dient er met gezag en daadkracht voor te zorgen dat gemeenten actief actie
ondernemen om problemen tegemoet te treden. Vanuit deze rol vindt monitoring plaats van de
financiële gezondheid van instellingen om te zien of deze zich de komende jaren verbetert en
adviseert het Rijk over structurele problemen in de bedrijfsvoering van de sector. Te overwegen
valt om hieraan voorzieningen te koppelen over de ombouw van intramurale zorg naar substitutie van andere zorgvormen om de veranderingen te bespoedigen.

3.9 Ten slotte
Tot slot zien we een aantal thema’s die de inhoud van de Jeugdwet concreet raken waarop het
Rijk dient te acteren. We noemen hierbij de overgang naar 18+ voor cliënten met een doorlopende ondersteunings- of zorgbehoefte, samenhang met openbare veiligheid, schuldhulpverlening,
Wmo, participatie en ruimte om te experimenteren ten behoeve van vernieuwing. Deze zijn in
principe niet nieuw en staan al op de agenda van het Rijk om te zien waar verbetering mogelijk
is.

Tussen droom en daad: op weg naar een volwassen jeugdstelsel.

55

56

Transitie Autoriteit Jeugd Vierde jaarrapportage

Bijlage 1

Jaaroverzicht TAJ
Taak en rol van de TAJ
De TAJ is in april 2014 ingesteld door de staatssecretarissen van Volksgezondheid, Welzijn en
Sport en van Veiligheid en Justitie, en bestaat uit mevrouw drs. M. Sint (voorzitter), de heer drs.
P.L.B.A. van Geel (lid) en de heer mr. C. Çörüz (lid). De TAJ heeft tot taak ervoor te zorgen dat de
continuïteit van jeugdhulp verzekerd blijft en te voorkomen dat functies die niet gemist kunnen
worden verdwijnen. De TAJ voert haar taak uit vanuit een onafhankelijke positie - als neutrale
partij in de driehoek van gemeenten, jeugdhulpaanbieders en de Rijksoverheid. Niet als instituut
van deze partijen, maar nadrukkelijk voor deze partijen: in het belang van goede en passende
hulp voor jongeren die dat nodig hebben. Om te voorkomen dat er gedurende de transformatie
essentiële functies in de jeugdhulp verdwijnen en om continuïteit te borgen, is per 1 april 2014
de Transitie Autoriteit Jeugd ingesteld voor de duur van drie jaar. Op 1 april 2017 zou de driejarige termijn aflopen. Omdat het transitieproces meer tijd nodig heeft, is gebruikgemaakt van de
mogelijkheid die in het Instellingsbesluit Transitie Autoriteit Jeugd was voorzien om de instellingsduur met één jaar te verlengen. Gezien de ervaringen en de opgave die er nog ligt rond het
zorglandschap hebben de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport en de minister voor
Rechtsbescherming eind 2017 besloten om de instellingsduur van TAJ in aangepaste vorm nogmaals te verlengen, tot 1 januari 2019.
Activiteiten van de TAJ
De TAJ tracht partijen, bij voorkeur voordat er problemen ontstaan, bijeen te brengen - uiteraard
met behoud van ieders eigen verantwoordelijkheid. Dit doet de TAJ door:
a.	Het organiseren van rondetafelgesprekken met alle partijen en werkbezoeken om praktijkervaringen van gemeenten en jeugdhulpaanbieders op te halen;
b.	Onderzoek uit te voeren om goed zicht te krijgen en te houden op de ontwikkelingen in het
veld. In 2017 richtten deze onderzoeken zich ook nadrukkelijk op de transformatie;
c.	Vinger aan de pols te houden bij jeugdhulpaanbieders waarvan zij signalen krijgt of vermoedt dat de continuïteit van hulp daar in gevaar dreigt te komen.
Daarnaast is de TAJ in 2017 diverse keren door het ministerie van VWS gevraagd om onderzoek uit
te voeren en te adviseren over casussen waarin de financiële situatie van jeugdhulpaanbieders
mogelijk in gevaar was. De TAJ kan op basis van het instellingsbesluit:
a. Onderzoeken of en welke nadere ondersteuning noodzakelijk is;
b. Bemiddelen tussen organisaties en gemeenten;
c.	Gemeenten adviseren bij de contractering van die functies van hulp waarvan de continuïteitmogelijk onder druk komt te staan;
d. Organisaties adviseren bij het doorvoeren van een noodzakelijke sanering;
e.	De ministers en de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties adviseren over
het nemen van bestuurlijke maatregelen jegens gemeenten;
f.	De ministers adviseren over het in bijzondere gevallen bieden van ondersteuning bij frictiekosten van jeugdhulpaanbieders, en de daaraan te verbinden voorwaarden.

Tussen droom en daad: op weg naar een volwassen jeugdstelsel.

57

A.3
Meldingen
Meldingen
Meldingen
Verschillendeaanbieders
aanbieders hebben
gemeld
metmet
verschillende
typen
vragen.
In In totaal is 107 keer
Verschillende
hebben zich
zichbij
bijde
deTAJ
TAJ
gemeld
verschillende
typen
vragen.
Verschillende
hebben
zich gedaan
bij de TAJ
gemeld
met verschillende
typenmeldingen
vragen. Inper
totaal
is 107 keer
totaalaanbieders
is 107 keer een
melding
bij de
TAJ. Onderstaand
is het aantal
maand
een melding gedaan bij de TAJ. Onderstaand is het aantal meldingen per maand weergegeven:
weergegeven:
een melding
gedaan bij de TAJ. Onderstaand is het aantal meldingen per maand weergegeven:
A.3

25
20

15
10
5

0

Meldingen
per maand
Meldingen
per maand

25
20

15
10
5

0

Figuur10.
10. Aantal meldingen
per maandper
in 2017
Figuur
Aantal meldingen
maand in 2017
Figuur 10.
Aantal meldingen per maand in 2017
Verschillende type instellingen die actief zijn in het jeugdstelsel hebben een melding gedaan bij

Verschillende
type instellingen
die actiefde
zijn
in het jeugdstelsel
melding gedaan
bij de TAJ.
de TAJ.
Onderstaand
weergegeven
verhouding
was
tussenhebben
hetmelding
typeeen
instellingen
in de
hetTAJ.
Verschillende
type
instellingenisdie
actief zijn wat
in het jeugdstelsel
hebben
een
gedaan bij
Onderstaand
is weergegeven wat de verhouding was tussen het type instellingen in het aantal meldingen:
aantal meldingen:
Onderstaand is weergegeven wat de verhouding was tussen het type instellingen in het aantal meldingen:

Melding
perinstelling
type instelling
Melding
per type
8%
7%

25%

5%8%

5%

7%

25%
4%
17%

17%
Jeugdzorg plus
GGZ
Jeugdzorg plus
Jeugd- en opvoedhulp
LVB
Jeugd- en opvoedhulp
LVB
Gecertifieerde instelling
Gecertifieerde instelling
GGZ

35%

35%

4%

Gezamenlijke melding
Gezamenlijke melding
Overig
Overig

Figuur 11.
Aantal meldingen in 2017 per type instelling
Aantal meldingen
meldingen inin2017
perper
type
instelling
Figuur 11. Figuur 11. Aantal
2017
type
instelling

58

A. Jaaroverzicht TAJ
A. Jaaroverzicht TAJ

Transitie Autoriteit Jeugd Vierde jaarrapportage

Pagina 55 van 59
Pagina 55 van 59

Er zijn verschillende soorten meldingen gedaan bij de TAJ. Soms ging het hierbij om een signaal af te geven

Er zijn verschillende soorten meldingen gedaan bij de TAJ. Soms ging het hierbij om een signaal

of een zorg af
tete
uiten
over
de continuïteit.
het een verzoek
om het
ondersteuning.
In onderstaande
geven
of een
zorg te uitenSom
over betrof
de continuïteit.
Som betrof
een verzoek om
ondersteu-

ning.
In onderstaande
grafieknaar
is eentype
uitsplitsing
naar type melding in 2017:
grafiek is een
uitsplitsing
weergegeven
meldingweergegeven
in 2017:

Type melding
5,7%

11,3%

17,0%

33,0%

33,0%

Figuur 12.

Geschil

Subsidieaanvraag

Signaal afgeven

Liquiditeitsproblemen

Bemiddeling

Type meldingen in 2017

Figuur 12. Type meldingen in 2017

Tussen droom en daad: op weg naar een volwassen jeugdstelsel.

59

60

Transitie Autoriteit Jeugd Vierde jaarrapportage

Bijlage 2

Betrokkenen TAJ jaarrapportage

Bij de totstandkoming van deze jaarrapportage zijn veel partijen en personen gesproken. Het
betrof onder meer: het telefonisch interviewen van 45 bestuurders van jeugdhulpinstellingen
en gecertificeerde instellingen, het afleggen van werkbezoeken, het overleggen met brancheverenigingen en interviews van medewerkers van gemeenten en instellingen in het kader van de
6 casestudies. Daarnaast heeft de TAJ ook een aantal rondetafeloverleggen georganiseerd over
stelselverantwoordelijkheid, ontwikkelingen in andere stelsels en het jeugdstelsel zelf.
Daarbij waren aanwezig:
- Anke van Dijke
bestuurder Fier Fryslan.
- Gertjan van der Hoeven
wethouder gemeente Aalsmeer.
- Jan van Hoek
bestuurder Ipse de Brugge.
- Arina Kruithof
bestuurder Jeugdbescherming Rotterdam.
- Adri van Montfoort
directeur de Thuisbasis Sociaal Werk.
- Jozien Snijders
bestuurder Lucertis/Parnassia.
- Illya Soffer
directeur Ieder(in).
- Roel in ’t Veld
hoogleraar governance & sustainability.
- Jolanda de Witte
wethouder Zwijndrecht.
- Martin Schulz
co-decaan NSOB.
- Marion Smit
directeur Jeugd, ministerie van VWS.
- Victor Schaap
plv directeur woningmarkt, ministerie van BZK.
- Gerard Boot
financieel directeur HTM.
- Henk van Vliet
Healthcare Consulting.
- Tom van Yperen
expert NJI, hoogleraar Groningen.
- Roel Kramer
algemeen directeur Sociaal, Maastricht.
- Jan Vermeer
hoofd DMO, ministerie van VWS.
- Miriam Nienhuis
directeur maatschappelijke ontwikkeling, Gemeente Den Bosch.
- Martin Dirksen
voormalig bestuurder bureau jeugdzorg Overijssel (schriftelijk)
- Ella Kalsbeek
voorzitter LHV (schriftelijk)
Aan deze jaarrapportage werkten verder mee:
- Marjolijn Zwanepol, Iri Angeli, Maarten Batterink, Michiel Blom, Patrick Tazelaar (Significant).
- Hans Broere en Katja Crooijmans (Rebelgroup).
- Dirk Bakker (EY).
- Gijsbert van Bussel en Rogier Oet (TAJ).

Tussen droom en daad: op weg naar een volwassen jeugdstelsel.

61

62

Transitie Autoriteit Jeugd Vierde jaarrapportage

Bijlage 3
C.

Kenmerken regio’s casestudies

Kenmerken regio’s casestudies
AmsterdamAmstelland en
Zaanstreek-Waterland

Gooi- en Vechtstreek

Drenthe

Achterhoek

Holland Rijnland

Noord-Limburg

Samenwerking
regionale inkoop

Vanuit beide
jeugdhulpregio's kopen
14 gemeenten
gezamenlijk jeugdhulp
in bij aanbieders.

Gemeenschappelijke
regeling voor 7
gemeenten. De
gemeente Eemnes is op
onderdelen niet
aangesloten, de overige
gemeenten kopen
gezamenlijk de
jeugdhulp.

Twee sub-regio's (met 5
en 7 gemeenten) die
deels apart van elkaar
jeugdhulp inkopen. Nog
wel gezamenlijke inkoop
JBJR, pleegzorg en
onderdelen van de zeer
specialistische zorg.

8 gemeenten kopen
gezamenlijk jeugdhulp in bij
aanbieders.

Elf gemeenten kopen
gemeenschappelijk alle jeugdhulp
in. Dertien gemeenten kopen
gemeenschappelijk gesloten
jeugdhulp en justitiële maatregelen
in. Twee gemeenten kopen
gemeenschappelijk het niet
gedwongen kader in.

Modulaire Gemeenschappelijke
Regeling (MGR) waarin 7
gemeenten samenwerken. Venlo
heeft afgelopen jaar een separate
inkoopronde gevolgd.

Bovenregionale
samenwerking

Met andere regio's in
Noord-Holland inkoop
van JZ+ en GI's, en
periodieke afstemming/
informeren over
belangrijke keuzes.
Vast aanspreekpunt
namens de regio's per
bovenregionale
aanbieder vastgesteld.

Er vindt geen structurele
bovenregionale inkoop
plaats. Vrouwenopvang
koopt de regio samen
met de regio Flevoland in.
JeugdzorgPlus samen
met de regio Utrecht.

Tot 1-1-2018
gezamenlijke inkoop van
jeugdzorgPlus en JBJR
met Groningen en
Friesland. Vanaf 1-12018 alleen gezamenlijke
inkoop van
JeugdzorgPlus met
Groningen. Daarnaast
wel afstemming met
beide regio's.

Vanaf 2018 geen gezamenlijke
inkoop meer in bovenregionaal
verband (Gelderse regio's). Wel
op ad hoc basis beleidsmatige
afstemming.

Voor gesloten jeugdhulp vindt
bovenregionale afstemming plaats
met alle regio’s in de zorgregio
ZuidWest. Voor jeugdbescherming
vindt bovenregionale beleidsmatige
afstemming met de regio's Midden
Holland, Haaglanden en ZuidHolland Zuid.

De inkoop van jeugdzorg plus
wordt bovenregionaal uitgevoerd.

Uitvoeringsvariant
regionaal
ingekochte
jeugdhulp

Resultaatgericht.

Persoonsvolgende
bekostiging.

Resultaatgericht, met
kleine verschillen tussen
de subregio's.

Inspanningsgericht (P*Q).

11 gemeenten: inspanningsgericht.
2 gemeenten taakgericht (met
lumpsum bekostiging voor gehele
jeugdhulp.

Regionaal: Inspannings-gericht
(P*Q bekostiging, waarbij de P
vast staat).
Venlo hanteert vanaf 2017 voor
een deel van de producten output
gerichte bekostiging
(prestatiedenken).

Inkoop
Licht specialistisch,
C. Kenmerken regio’s casestudies
enkelvoudig: open
house benadering,
zonder budgetgaranties
met vaste tarieven
Specialistisch, complex:
selectie van beperkt
aantal aanbieders op
basis van inschrijving.
Daarna onderhandeling
over prijs en vervolgens
contractering.

Open house.
Uitzondering: jeugdzorg
plus en GGZ in
ziekenhuizen ( 1 op 1
relatie, wel met
vooraankondiging, en
afkondiging).

Subregio Noord-Midden:
integrale inkoop
Jeugdhulp en Wmo, via
open house benadering
Subregio Zuid: open
house benadering,
jeugdhulp los van Wmo.

Via open house constructie
inkoop van jeugdhulp en Wmo.

- 11 gemeenten: via bestuurlijk
contracteren open house met
halfjaarlijks mogelijkheid om in te
stromen
- Twee gemeenten Alphen/Kaag:
integraal contract voor het totaal
aan jeugdhulp + toegang, 1
contractrelatie (consortium van
aanbieders).

Open house vanaf 2017.
Pagina 58 van 59

Looptijd huidige
contracten

3 jaar met optionele
verlengingen.

2017-2018 met 2 maal
optie tot verlenging.

2017-2018 met optie tot
verlenging. Vanaf 2018 enkele
wijzigingen (rond ggz en zorg
die voorheen bovenregionaal
was ingekocht).

- 11 gemeenten: looptijd van 3 jaar
Twee gemeenten 4 jaar plus 2
opties tot 2 jaar verlenging.

Bij de inkoop van 2017 zijn
contracten afgesloten voor een
jaar met drie verlengingsopties
van een jaar (in principe 4 jaar).

2018-2019 (2 jaar),
optie tot verlenging van
2 jaar.

Regionale keuzes met betrekking tot inkoop en bekostiging

Regionale keuzes met betrekking tot inkoop en bekostiging

C. Kenmerken regio’s casestudies

Tussen droom en daad: op weg naar een volwassen jeugdstelsel.

Pagina 59 van 59

63

TAJ bureau- en commissieleden

64

Transitie Autoriteit Jeugd Vierde jaarrapportage

De Transitie Autoriteit Jeugd is een onafhankelijke Commissie ingesteld door
de staatssecretaris van Volksgezondheid Welzijn en Sport en de staatssecreta­
ris van Veiligheid en Justitie. De Commissie is ingesteld om te zorgen dat
organisaties en gemeenten voldoende gelegenheid krijgen om tot inkoop­
afspraken te komen die de continuïteit van de hulp aan jeugdigen verzekeren
en voorkomen dat functies van hulp die niet gemist kunnen worden
verdwijnen bij de overdracht van deze functies naar het gemeentelijk
niveau. De commissie bestaat uit drs. M. (Marjanne) Sint (voorzitter) en
de leden drs. P.L.B.A. (Pieter) van Geel en mr. C. (Coşkun) Çörüz. Zij wordt
ondersteund door het Bureau Transitie Autoriteit Jeugd onder leiding van
drs. M.L. (Martin) Hagen.

Transitie Autoriteit Jeugd
Hoftoren
Rijnstraat 50
2515 XP Den Haag
info@transitieautoriteitjeugd.nl
www.transitieautoriteitjeugd.nl