Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2022–2023

36 161

Voorstel van wet van de leden Baudet en
VanHouwelingen houdende regels inzake een
breedraadgevend referendum (Wet
raadgevendreferendum naar Zwitsers model)

Nr. 5

VERSLAG
Vastgesteld 21 april 2023
De vaste commissie voor Binnenlandse Zaken, belast met het voorbereidend onderzoek van dit wetsvoorstel, heeft de eer als volgt verslag uit
te brengen van haar bevindingen.
Onder het voorbehoud dat de initiatiefnemers op de gestelde vragen en
de gemaakte opmerkingen tijdig en genoegzaam zullen hebben geantwoord, acht de commissie de openbare beraadslaging over dit
wetsvoorstel voldoende voorbereid.
Inhoudsopgave
I.

II.

Algemeen deel
1.
Inleiding
2.
Definitiebepalingen
3.
Het volksinitiatief, ofwel: het referendum naar Zwitsers
model
4.
Hoofdlijnen van het wetsvoorstel
Artikelsgewijs

blz.
1
1
3
3
8
10

I. Algemeen deel
1. Inleiding
De leden van de VVD-fractie hebben kennisgenomen van het voorstel van
wet van de leden Baudet en Van Houwelingen houdende regels inzake een
breed raadgevend referendum. Dit wetsvoorstel introduceert, zo geven de
initiatiefnemers aan, een facultatief initiërend referendum (volksinitiatief)
in Nederland. Het maakt het voor de Nederlandse bevolking mogelijk zelf
een onderwerp te agenderen en dit door middel van een referendum aan
de bevolking voor te leggen. Het zou gaan om een niet-bindend
raadgevend referendum. In het wetsvoorstel is aansluiting gezocht bij de
Zwitserse wetgeving, al is het voorstel geen exacte kopie van het Zwitsers
model, zo stellen de initiatiefnemers.

kst-36161-5
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2023

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 161, nr. 5

1

Deze leden willen een aantal opmerkingen maken en de initiatiefnemers
een paar vragen voorleggen. Allereerst merken zij op dat de initiatiefnemers stellen dat met het voorstel aansluiting is gezocht bij de Zwitserse
wetgeving met betrekking tot referenda. De Afdeling advisering van de
Raad van State (hierna: Afdeling advisering) merkt echter op dat het
voorstel op wezenlijke punten afwijkt van het Zwitserse model. Dat heeft
onder andere betrekking op de betrokkenheid van het parlement. Het
moge dan misschien zo zijn dat de initiatiefnemers zich hebben laten
inspireren door het Zwitserse model, maar het lijkt daar niet op, het wijkt
op veel punten daarvan af. Waarom is dan de citeertitel van de wet «Wet
raadgevend referendum naar «Zwitsers» model»? Geeft die citeertitel niet
een verkeerde indruk van de inhoud van het wetsvoorstel, zo vragen deze
leden. Zo nee, waarom niet?
Zij sluiten aan bij de Raad van State, die stelt dat met het voorstel de
primaire positie van het parlement wordt ondergraven. Nederland is een
representatieve democratie, maar met het wetsvoorstel is het primaat van
het parlement in het geding. Zij hebben er moeite mee dat het voorstel de
rol van de volksvertegenwoordiging aantast. Overigens doet het voorstel
hen denken aan een opiniepeiling, waarbij inwoners van Nederland om
hun mening wordt gevraagd.
De leden van de D66-fractie hebben kennisgenomen van het voorstel van
wet van de leden Baudet en Van Houwelingen houdende regels inzake een
breed raadgevend referendum. Deze leden delen in algemene zin het
enthousiasme van de initiatiefnemers voor het instrument van het
referendum. Zij zijn van mening dat een referendum een waardevolle
toevoeging kan zijn op de representatieve democratie. Zij herkennen zich
dan ook in een deel van de argumenten die worden aangedragen door de
initiatiefnemers om hun pleidooi voor een referendum te ondersteunen.
Ook zijn zij van mening dat de initiatiefnemers op een aantal paden de
juiste afslag hebben genomen bij het uitwerken van het referendum. Zo
zijn zij met de initiatiefnemers van mening dat het initiatief tot een
referendum niet bij de regering, maar bij burgers zou moeten liggen. Ook
zijn zij van mening dat de uitslag van een referendum bindend zou
moeten zijn en niet enkel raadgevend. In deze opzichten vinden de
initiatiefnemers deze leden aan hun zijde.
Zij hebben op een aantal andere punten echter grote bezwaren tegen de
aangehaalde argumentatie en de uitwerking van het voorstel zoals dat
door de initiatiefnemers gepresenteerd is. Een deel van die bezwaren richt
zich op de probleemschets waar de initiatiefnemers mee aftrappen en de
oplossing die daarvoor geboden wordt. Een ander deel van de bezwaren
richt zich op de uitwerking van het voorstel en de manier waarop dit zich
verhoudt tot de democratische rechtsstaat.
Deze leden sluiten zich in hun bezwaren voor een groot deel aan bij de
punten die ook door de Raad van State naar voren zijn gebracht. Het valt
hen op dat de initiatiefnemers slechts in beperkte mate hebben gereageerd op de punten die door de Raad van State naar voren zijn gebracht.
Waarom hebben de initiatiefnemers het advies van de Raad van State niet
ter hand genomen om hun voorstel op een aantal punten te verbeteren,
zo vragen deze leden. Ook merken zij op dat het voorstel geen onderdeel
bevat dat verslag doet van de consultatie. Zij vragen de initiatiefnemers
welke partijen zij geconsulteerd hebben en welke punten hieruit naar
voren zijn gekomen.
De leden van de SP-fractie hebben het initiatiefwetsvoorstel met
betrekking tot de invoering van een breed raadgevend referendum
gelezen en hebben hierover nog enkele vragen en opmerkingen. Deze

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 161, nr. 5

2

leden waarderen de moeite die de initiatiefnemers hebben genomen om
met een voorstel te komen met als inzet om de democratie en de
zeggenschap van mensen te versterken. Genoemde leden hechten zeer
veel waarde aan mensen meer zeggenschap geven en dat initiatiefnemers
trachten daar een bijdrage aan te leveren door onder andere het voorstel
voor een correctief bindend referendum. Zij hebben in dat kader nog
enkele vragen en opmerkingen over het voorgestelde middel van de
initiatiefnemers.
De leden van de SGP-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen
van het initiatiefwetsvoorstel. Deze leden onderkennen dat het systeem
van de vertegenwoordigende democratie kwalen kent, maar zij zijn er nog
niet van overtuigd dat het voorgestelde geneesmiddel deze kwalen zal
bestrijden en zij vrezen dat de kwalen erdoor zelfs kunnen verergeren.
Weliswaar constateren zij dat de keuze voor een raadgevend initiërend
referendum onderscheidend is ten opzichte van eerdere voorstellen en dat
deze keuze in een bepaald opzicht in sterkere mate als aanvulling op de
parlementaire democratie beschouwd zou kunnen worden, maar zij
vinden het problematisch dat de initiatiefnemers zich slechts zeer beperkt
rekenschap geeft van de verhouding tussen het referendum en de
verantwoordelijkheid van het parlement. Zij constateren dat de wijze
waarop het voorstel is vormgegeven juist geen duidelijke oplossing biedt
voor de door de initiatiefnemers geschetste problematiek van het
partijkartel.
2. Definitiebepalingen
De leden van de SGP-fractie constateren dat het wetsvoorstel conceptueel
onvoldoende duidelijk maakt wat de bedoeling is van het volksinitiatief.
Het voorstel maakt niet duidelijk wat de aard van de vraag is die in een
referendum aan de orde komt en wie de uitslag in het bijzonder ter harte
moet nemen. Allereerst loopt de toelichting op het facultatief initiërend
referendum al uiteen door enerzijds te stellen dat het gaat om
(wets)voorstellen vanuit de samenleving, terwijl deze anderzijds slechts
uitgaat van de mogelijkheid om belangrijke zaken onder de aandacht te
brengen. Het voorstel zelf bepaalt in artikel 4 slechts dat het referendum
moet gaan over een onderwerp. Waarom wordt niet veel meer duidelijkheid geboden door een scherpere belijning en definitiebepaling? De
initiatiefnemers spreken bovendien als het gaat om de adressant in
algemene zin over de politieke instituties en soms ineens specifiek over de
verantwoordelijkheid van de Tweede Kamer (pagina 12). Waarom bevat
het wetsvoorstel niet een duidelijke regeling en opdracht als het gaat om
de reactie op de uitslag van het referendum? Het is nogal een verschil of
het referendum kan fungeren als een veredelde opiniepeiling dan wel dat
het parlement in een duidelijk gereguleerde procedure moet reageren op
voorstellen die een voldoende mate van concreetheid hebben. Het
voorstel geeft daarover geen uitsluitsel.
3. Het volksinitiatief, ofwel: het referendum naar Zwitsers model
De initiatiefnemers stellen dat de vertegenwoordigende democratie een
ernstig structuurprobleem kent, dat kan worden aangeduid als het
«kartelprobleem». De leden van de VVD-fractie merken op dat, hoe een
«kartelprobleem» ook omschreven mag worden, zij zich totaal niet in deze
term herkennen. Er zijn immers in Nederland genoeg mogelijkheden om
meningen en standpunten naar voren te brengen die volksvertegenwoordigers mee wegen bij hun oordeelsvorming. Zie onder andere de
internetconsultaties bij wetsvoorstellen. Ook hebben inwoners de
mogelijkheid om een «burgerinitiatief» te starten. De stem van de
inwoners van Nederland wordt wel degelijk gehoord.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 161, nr. 5

3

De leden van de D66-fractie lezen dat de initiatiefnemers van mening zijn
dat de stem van het volk niet meer kan doordringen in de politiek omdat
het huidige politieke systeem te veel berust op compromissen. De
initiatiefnemers stellen dat de stem van de bevolking hierdoor als het
ware verstomt en uitkomsten van besluitvormingsprocessen niet meer
representatief zijn voor de originele volkswil. Het referendum is, zo
schrijven de initiatiefnemers, het enige middel om de representatieve
democratie weer representatief te maken. Het referendum zou in staat
moeten zijn om de originele stem van het volk weer te laten spreken en
daarmee het parlement te corrigeren of instrueren.
Deze leden vragen de initiatiefnemers wat zij precies verstaan onder «de
stem van de bevolking». Hoeveel stemmen moeten spreken voordat die
«stem van de bevolking» gekend kan worden, vragen zij tevens. Zijn zij
inderdaad van mening dat die stem enkel of het beste gehoord kan
worden wanneer zij zich binair uitlaat over één enkele stelling met slechts
twee keuzes en mogelijk meerdere achterliggende motivaties? Of is het
mogelijk dat de pluriforme stem van de bevolking zich beter laat vertolken
door zich juist uit te spreken over een breed palet aan een set van
stellingnames, zoals bij parlementaire verkiezingen het geval is? Deze
leden wijzen hierbij ook op de mogelijkheid van intransitieve voorkeuren.
Uitkomsten van collectieve beslissingen zijn niet altijd transitief. Deze
stelling staat bekend als de paradox van Condorcet. Hieruit volgt dat de
uitslag van een referendum over één onderwerp zich niet één op één laat
verhouden tot de voorkeuren die kiezers bij parlementaire verkiezingen
hebben uitgesproken. Dat zet druk op het idee dat bij een referendum de
ware «stem van de bevolking» gehoord wordt in contrast met de uitslag
van parlementaire verkiezingen. Zij zijn benieuwd hoe de indieners dit
zien.
Deze leden zijn niet overtuigd van de probleemstelling die de initiatiefnemers aandragen en daarmee ook niet van de wijze waarop het
referendum hier een oplossing voor zou moeten bieden. Zij zien het
sluiten van compromissen niet noodzakelijkerwijs als een probleem voor
de werking van de representatieve democratie, maar juist als een
essentieel onderdeel hiervan. Zonder compromissen zou een land met
een pluriforme samenleving en een kiesstelsel dat werkt op basis van
proportionele representatie al snel onbestuurbaar worden. Coalitievorming en daarmee het sluiten van compromissen is een noodzakelijke
voorwaarde voor het functioneren van onze democratie.
Zij vinden de stelling dat een referendum een alternatief kan bieden voor
de noodzakelijkheid van een compromis in de representatieve democratie
problematisch. Een referendum is ook een vorm van een compromis. Het
vraagt er immers om dat een soms complex vraagstuk wordt teruggebracht tot een stelling waar men zich enkel voor of tegen kan uitspreken.
Daarmee wordt de illusie van een eenduidige uitspraak van de stem van
de bevolking gewekt. Achter een «voor» of een «tegen», of achter de
formulering van een referendumvraag kunnen echter een wereld van
nuance en verschillende, soms tegenstrijdige, motivaties ten grondslag
liggen. Dat is op zich niet erg, zolang men zich daarvan rekenschap geeft.
Zij zien dat onvoldoende terug in de motivatie van de initiatiefnemers. Zij
zijn van mening dat de initiatiefnemers onterecht een dichotomie
schetsen tussen enerzijds een op compromissen gebaseerde vertroebelde
stem van de bevolking zoals deze in de parlementaire democratie tot
stand komt en anderzijds een heldere eenduidige stem van de bevolking
die zich via referenda kenbaar kan maken. Dit temeer omdat de initiatiefnemers ervoor kiezen om de uitslag van het referendum niet bindend te
laten zijn. De uitslag van het referendum zou voornamelijk een boodschap
moeten zijn aan de regering en de leden van het parlement. Het is verder

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 161, nr. 5

4

aan hen om die boodschap te vertalen in concreet beleid of wetgeving. De
initiatiefnemers schrijven als respons op de Raad van State: «Het serieus
nemen van een referendumuitslag is zoals de Afdeling advisering van de
Raad van State stelt dan ook niet «de facto dwingend», maar
niet-dwingend en laat tegelijkertijd onverlet dat Kamerleden zich bij hun
standpuntbepaling mede kunnen richten naar opvattingen van de
Nederlandse bevolking die tot uiting zijn gekomen in een referendumuitslag.» De uitslag van het referendum dreigt hiermee toch weer ten
prooi te vallen aan de compromisvorming die de initiatiefnemers zo
naarstig proberen te voorkomen. Deze leden vragen de initiatiefnemers
dan ook of zij verwachten met dit voorstel het door hen geformuleerde
probleem op te lossen en hun doel te bereiken. Zij merken hierbij op dat
de initiatiefnemers in de toelichting aangeven eigenlijk voorstander te zijn
van een bindend referendum. Omdat uitwerking hiervan tijd kost en zij
niet verwachten dat dit voorstel op een meerderheid kan rekenen, hebben
zij een compromis met zichzelf gesloten en besloten het onderhavige
voorstel in te dienen. «Beter één vogel in de hand dan tien in de lucht.»,
zo stellen zij. Deze leden vragen of zij deze uitspraak zo moeten interpreteren dat de initiatiefnemers liever akkoord gaan met een compromis op
hun ideaal (tevens verkiezingsbelofte) dan dat zij in het geheel met lege
handen staan. Als dat zo is, hoe verhoudt zich dat dan ten opzichte van de
in de toelichting beleden afkeer van de politiek van het compromis?
Zij lezen ook dat de initiatiefnemers verwachten dat bij een referendum
meer aandacht is voor de inhoud en minder voor de personen die die
inhoud verkondigen (het man-bal-argument). Deze leden merken op dat
ook bij referenda in het verleden persoonlijkheden een belangrijke rol
hebben gespeeld in het politieke debat. Bij referenda zijn er doorgaans
uitgesproken voor en tegenstanders, die wellicht ook campagne gaan
voeren en hun gezicht verbinden aan een bepaalde uitslag. Zij roepen
hierbij het referendum over het associatieverdrag met Oekraïne of het
Brexitreferendum in herinnering. In hoeverre behoud je niet toch ook een
«man»-factor bij referenda? Is dit verschil inderdaad zo fundamenteel als
de initiatiefnemers stellen?
Zij lezen ook dat de initiatiefnemers zich beroepen op wat zij noemen het
morele of het deontologische argument. Deze leden onderschrijven ten
zeerste het belang persoonlijke autonomie. Het principe van politieke
medezeggenschap is hier grotendeels op gebaseerd, beamen zij. Zij
volgen de initiatiefnemers echter niet volledig in hun redenering dat
hieruit ook volgt dat zaken die het leven van het individu bepalen ook
noodzakelijkerwijs per referendum aan het individu voorgelegd moeten
worden voorgelegd. In hoeverre is dit een argument voor het specifieke
instrument van een referendum?
Concluderend op dit punt hebben zij grote vraagtekens bij de argumentatie van de initiatiefnemers. Zij kijken uit naar de reflectie van de
initiatiefnemers op de door hen opgebrachte punten.
De leden van de SP-fractie erkennen dat de democratische zeggenschap in
Nederland versterkt dient te worden. Deze leden erkennen met de
initiatiefnemers dat de democratie meer is dan alleen meepraten, maar
dat mensen ook mee moeten beslissen en dit verder gaat dan enkel
stemmen bij reguliere verkiezingen. Zij vrezen echter ook dat indien de
democratische zeggenschap onvoldoende uitgewerkt is, dit kan leiden tot
grotere teleurstelling in de werking van de democratie. Zij vragen in dat
licht de initiatiefnemers nader in te gaan op de zorgen zoals deze ook zijn
geuit door onder andere de Staatscommissie parlementair stelsel en de
Raad van State. Deze leden lezen bijvoorbeeld dat er vrijwel geen
beperkingen gesteld worden aan het aantal onderwerpen dat onder-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 161, nr. 5

5

worpen kan worden aan een referendum. Indien er echter geen politiek
besluit over een dergelijk onderwerp kan voortvloeien, wat is dan volgens
de initiatiefnemers de meerwaarde van het voorgestelde middel? Waarom
zijn andere vormen van maatschappelijk debat dan volgens de initiatiefnemers niet meer voor de hand liggend?
Zij vragen in dat kader ook naar het niet bindend zijn van de uitslag van
het referendum. Referenda in het verleden hebben laten zien dat, indien
de uitslag van een referendum niet gerespecteerd wordt, dit terecht leidt
tot meer wantrouwen. De Staatscommissie parlementair stelsel wijst hier
ook op. Hoe wordt dit volgens de initiatiefnemers ondervangen?
Zij vragen tevens naar de verhouding tot het huidige parlementaire
stelsel. Hoe bezien de initiatiefnemers dan, indien er wordt gekozen voor
een stelsel van directere democratie door middel van raadgevende
referenda, de rol van de volksvertegenwoordiger? Is deze rol beperkt tot
onderwerpen die niet onderworpen worden aan een referendum?
Daarnaast vragen zij hoe de initiatiefnemers de rol van volksvertegenwoordigers zien bij de voorgestelde referenda.
De leden van de SGP-fractie vinden het opvallend dat de initiatiefnemers
in hun reactie op het advies van de Raad van State niet ingaat op de
constatering dat het wetsvoorstel wezenlijke elementen van het Zwitserse
model buiten beschouwing laat, met name de betrokkenheid van het
parlement bij het formuleren van de vraagstelling en de mogelijkheid om
gelijktijdig alternatieve voorstellen ter referendum te geven. Deze leden
zien geen reden waarom dergelijke elementen uit het Zwitserse model
niet bruikbaar zouden zijn in Nederland. Zij vragen daarom om een nadere
uiteenzetting waarom slechts beperkt uitwerking is gegeven aan het
Zwitserse model, als gevolg waarvan een veel radicaler voorstel voorligt
dan de praktijk in Zwitserland. Zij menen dat de verwijzing naar
Zwitserland in het opschrift van het voorstel de lezer op het verkeerde
been zet. Zou het niet beter en zakelijker zijn om te spreken van de
invoering van het facultatief initiërend referendum?
Deze leden hebben bij alle waardering voor de toelichting met enige
verwondering gelezen dat de initiatiefnemers slechts drie, meer
praktische, hoofdargumenten van tegenstanders van het referendum
benoemen en dat het misschien wel belangrijkste, meer principiële
argument daarbij juist vergeten blijkt, namelijk de moeizame verhouding
tussen het referendum en het democratische mandaat van het parlement,
en de frustrerende werking die het volksuitspraken over incidentele
referenda in een coalitieland als Nederland kunnen hebben. Waarom is dit
vraagstuk achterwege gelaten?
Zij constateren dat de initiatiefnemers van mening zijn dat de uitslag van
een referendum simpelweg als de uitdrukking van een volkswil
beschouwd kan worden. Tot hun teleurstelling constateren zij dat daarmee
in het denken van de initiatiefnemers geen rekenschap is gegeven van de
inzichten die sinds de tijd van Rousseau zijn ontwikkeld over de volkswil.
Zij vragen er aandacht voor dat onderen anderen de toonaangevende
politiek theoreticus en historicus Pierre Rosanvallon op basis van een
uitgebreide analyse laat zien dat de gedachte van een homogene volkswil
een fictie is (Rosanvallon. La légitimité démocratique. Impartialité,
réflexivité, proximité, Paris, 2008). Waarom zijn zulke inzichten niet
verdisconteerd bij het ontwikkelen van het wetsvoorstel? De initiatiefnemers nemen met kracht afstand van de kritiek van de Raad van State,
maar verzuimen daarbij zelf een stevige onderbouwing te leveren.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 161, nr. 5

6

Zij vragen of de initiatiefnemers van mening zijn dat een referendum waar
een miljoen kiesgerechtigden hun stem uitbrengen en zestig procent
voorstander van een voorstel is, dit voorstel als uitdrukking van de
volkswil gezien moet worden. Hoe zou het parlement rekening moeten
houden met differentiatie in percentages van zowel de opkomst als de
uitslag? Willen zij het rekenmodel voor de berekening van de volkswil als
bijlage meezenden?
Zij begrijpen dat de initiatiefnemers, anders dan de Raad van State, van
mening zijn dat juist een facultatief initiërend referendum als aanvulling
op de parlementaire democratie kan gelden. Immers, anders dan bij het
bindend correctief referendum blijft de bevoegdheid van het parlement
ongemoeid om wetten naar eigen inzicht tot stand te brengen. Deze leden
vragen wel, in de eerste plaats, hoe de formeel vrijblijvende aard van het
voorstel te verenigen is met de kennelijke bedoeling van de initiatiefnemers om op effectieve wijze de macht van het partijkartel te breken. Is
het voorstel in dat licht niet een fopspeen te noemen? Zij wijzen er in de
tweede plaats op dat volgens de Raad van Europa in alle landen sprake is
van een harmonieuze afstemming tussen de representatieve democratie
en het referendum, en dat de betrokkenheid van het parlement in de
procedure van het referendum niet uitgesloten mag worden (Venice
commission, Revised code of good practice on referendums, 2022). De
betrokkenheid van het parlement is ook een wezenlijk kenmerk van het
Zwitserse model. Waarom hebben de initiatiefnemers zo weinig aandacht
voor het verbinden van het referendum met de verantwoordelijkheid van
het parlement en het voorzien in regelingen die bevorderen dat het
referendum daadwerkelijke een constructieve aanvulling op de parlementaire democratie vormt?
Deze leden constateren dat het voorstel op belangrijke punten gelijkenis
vertoont met het burgerinitiatief, waarbij het burgerinitiatief daadwerkelijk
verzekert dat het onderwerp waarvoor handtekeningen zijn verzameld
besproken wordt in het parlement. Zij ontvangen graag een toelichting
waarom de initiatiefnemers er niet voor gekozen hebben om te investeren
in het versterken van het burgerinitiatief, bijvoorbeeld door te regelen dat
een concreet door de burgers geformuleerd voorstel ter stemming komt
in de Tweede Kamer. Zou deze route niet nog dichter komen bij de wens
om de volksvertegenwoordiging zich te laten uitspreken over concrete
voorstellen die uit het volk opkomen?
Zij vragen een reactie op de constatering van het Rathenau Instituut (Voor
het voetlicht. Kansen voor het vergroten van de stem van burgers met
petities en burgerinitiatieven, 2023) dat in allerlei landen blijkt dat
instrumenten voor participatie van burgers de inclusiviteit van de
burgerparticipatie niet vergroten, maar dat het juist de mogelijkheden
vergroot van degenen die toch al politiek actief zijn. Onderkennen de
initiatiefnemers dat dit ook bij het referendum een risico kan zijn? Hoe
wordt voorkomen dat het referendum de ongelijkheid in de bevolking
vergroot door meer stem te geven aan groepen die vaardiger zijn om dit
politieke instrument in te zetten en de media te mobiliseren? Zou het in dit
licht niet aan te bevelen zijn om juist meer in te zetten op burgerfora waar
allerlei groepen burgers, onder andere op basis van gewogen loting, een
kans krijgen om mee te denken en voorstellen te doen richting het
parlement?
De leden van de SGP-fractie constateren dat de initiatiefnemers vooral in
negatieve zin spreken over compromisvorming, dat zij vaststellen dat het
democratische deficit inherent is aan het parlementaire systeem en dat zij
meer sympathie lijken te hebben voor het stemmen over onderwerpen
dan op volksvertegenwoordigers. Deze leden vragen hoe volgens de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 161, nr. 5

7

initiatiefnemers het stemmen bij de verkiezingen, waarbij de kiezer
mandaat verleent aan personen om over de volle breedte van aan de orde
zijnde onderwerpen positie te kiezen, zich verhoudt tot het plukken van
losse thema’s waarover de kiezer toch weer zelf uitspraak wil doen. Doet
dit recht aan de essentie van een parlement, waar volksvertegenwoordigers niet alleen hun opvatting kunnen verwoorden maar ook met geven
en nemen afspraken kunnen maken in het belang van stabiel landsbestuur. Is hiermee geen sprake van cherrypicking die de implicaties van het
verleende, tijdelijke mandaat aan volksvertegenwoordigers miskent?
4. Hoofdlijnen van het wetsvoorstel
De leden van de VVD-fractie hebben een aantal vragen over de hoofdlijnen van het wetsvoorstel. Allereerst vragen deze leden de initiatiefnemers nader te verduidelijken om wat voor een soort referendum het in
hun voorstel gaat. Het heeft enerzijds het karakter van een advies,
anderzijds het karakter van een dwingend referendum, omdat de
initiatiefnemers het niet opvolgen van de uitslag van het referendum zien
als handelen in strijd met de expliciete wil van de meerderheid van de
bevolking, de soeverein zelf. Om wat voor soort referendum gaat het nu?
Een beslissend correctief referendum kan het niet zijn, gelet op de huidige
Grondwet. Is het niet zo dat in het Nederlandse staatsrecht niet is
vastgelegd wie de soeverein is? Deze leden vragen de initiatiefnemers op
de hier gestelde vragen in te gaan.
Het referendum mag gaan over bijna elk onderwerp. Het hoeft niet te
gaan over een onderwerp waar het parlement en de regering over gaan,
waarover zij regelgevende bevoegdheid hebben. Dat schept verwachtingen die niet kunnen worden waargemaakt. Het maakt volgens hen een
eventuele kloof tussen de Tweede Kamer en kiezers alleen maar groter, en
zeker niet minder. In het voorstel is een referendum over een wet niet
uitgesloten, maar hoe gaat een dergelijk referendum dan in zijn werk?
Moet het gaan om een wetsvoorstel dat aanvaard is door de StatenGeneraal? Of is het ook mogelijk dat bij een referendum, zoals voorgesteld, er een conceptwetsvoorstel voorligt dat door de initiatiefnemers van
het referendum is opgesteld? Of kunnen kiezers gewoon aangeven voor of
tegen een bepaalde geformuleerde vraag te zijn? Zij vragen de initiatiefnemers van het wetsvoorstel daarop te reageren.
Als een referendum, ingevolge het voorstel, ook kan gaan over een door
de Staten-Generaal aanvaard wetsvoorstel, wat is er dan geregeld voor
het moment van inwerkingtreding van dat wetsvoorstel? Moet de
inwerkingtreding worden opgeschort totdat de uitslag van het referendum
bekend is? Moet de Staten-Generaal binnen een bepaalde periode het
wetsvoorstel opnieuw in behandeling nemen? Kortom, hoe ziet het
vervolg na de bekendmaking van de uitslag eruit? Waar is een en ander in
het wetsvoorstel geregeld?
Voor het houden van een referendum zijn bij het inleidend verzoek 10.000
ondersteuningsverklaringen nodig en voor het definitieve verzoek
200.000. Deze verzoeken kunnen ook digitaal worden gedaan. Het komt de
leden van de VVD-fractie voor dat deze aantallen, zeker in het digitale
tijdperk, snel bereikt kunnen zijn. Overigens zijn deze aantallen niet van
een dergelijke omvang dat daaruit een stevige steun voor het houden van
het referendum onder de bevolking zou blijken. Hoe zien de initiatiefnemers dat?
De leden van de D66-fractie hebben ook nog enkele vragen en opmerkingen over de uitwerking van het voorstel. Ten eerste merken zij samen
met de Raad van State op dat de initiatiefnemers ervoor hebben gekozen

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 161, nr. 5

8

om geen enkele vorm van opkomst- of uitkomstdrempel op te nemen. De
initiatiefnemers stellen dat een referendum een goede manier is om de
stem van de bevolking kenbaar te maken. Dit lijkt te veronderstellen dat
een substantieel deel van die bevolking ook daadwerkelijk haar wil
kenbaar maakt tijdens een referendum. Wat is de ondergrens voor de
initiatiefnemers voor de democratische legitimiteit van een referendum?
Of is er geen ondergrens en is ook een opkomst van 200.000 (gelijk aan
het aantal benodigde verzoeken) voldoende om te gelden als een legitiem
referendum? Welke boodschap zouden volksvertegenwoordigers moeten
destilleren uit een dergelijk referendum? Deze leden signaleren het risico
dat de teleurstelling over de opvolging die wordt gegeven aan een
referendumuitslag ingebakken zit in de wijze waarop de initiatiefnemers
het voorstel hebben vormgegeven. Dit kan negatieve gevolgen hebben
voor het vertrouwen in de politiek, in contrast met wat de indieners met
dit voorstel beogen te bewerkstelligen. Zien de indieners dit risico ook en
zijn zij bereid om het voorstel aan te passen op dit punt?
Deze leden merken ook op dat de initiatiefnemers geen uitzonderingen
willen maken op onderwerpen die referendabel zijn. Dit kan een aantal
problemen opleveren, zoals ook de Raad van State signaleert. Zij zijn van
mening dat de initiatiefnemers zich in het nader rapport onvoldoende
rekenschap hebben gegeven van de argumenten die de Raad van State op
dit punt heeft aangedragen. De initiatiefnemers doen in hun verweer
herhaaldelijk een beroep op de soevereiniteit van het Nederlandse volk.
Zij vragen de initiatiefnemers of zij van mening zijn dat die soevereiniteit
dan niet ook tot uiting komt door middel van parlementaire verkiezingen.
Hoe zien de initiatiefnemers de verhouding tussen de besluiten van het
parlement en de uitkomsten van een referendum, vragen zij. Een beroep
op de soevereiniteit van het volk is bijzonder problematisch in het licht
van het ontbreken van een opkomst- of uitkomstdrempel. Kunnen de
initiatiefnemers toelichten op welke wijze zij het instrument van een
referendum zoals zij voorstellen willen inpassen in de bestaande
democratische rechtsstaat?
De leden van de SGP-fractie vragen of de initiatiefnemers ook inzien dat
de vraagstelling van cruciaal belang is voor een deugdelijk referendum.
Hoe waarborgen de initiatiefnemers dat geen voorstellen in een
referendum worden voorgelegd waarvan op voorhand duidelijk is dat de
uitslag eigenlijk niet eenduidig geïnterpreteerd kan worden? Vinden de
initiatiefnemers het bijvoorbeeld wenselijk dat de bevolking zich
uitspreekt over de stelling «de Jeugdwet moet afgeschaft worden» of zou
het verplicht moeten zijn om de vraag meer concreet te maken, zoals «een
eigen bijdrage in de Jeugdwet is onwenselijk»?
Deze leden vinden het problematisch en onwenselijk dat de initiatiefnemers geen inhoudelijke grenzen stellen aan de onderwerpen die
referendabel zijn, behalve dan voorstellen die gericht zijn op individuele
personen. Zij vragen of de initiatiefnemers het bijvoorbeeld toelaatbaar
vinden dat een volksuitspraak zou worden gevraagd over de stelling dat
fundamentele rechten van specifieke minderheidsgroepen beperkt mogen
worden? Is het wenselijk dat groepen personen speelbal worden van een
maatschappelijke discussie, zelfs als het parlement uiteindelijk niet
verplicht is de uitslag van het referendum over te nemen? Zij vragen
waarom de initiatiefnemers niet ten minste een bepaalde catalogus aan
mensenrechten buiten de werking van het referendum plaatsen.
Deze leden vragen hoe de initiatiefnemers omgaan met de consequenties
van het feit dat het wetsvoorstel, anders dan andere voorstellen, geen
regeling bevat inzake referenda over wetsvoorstellen die door het
parlement zijn aanvaard. Het kan betekenen dat nadat een wetsvoorstel

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 161, nr. 5

9

reeds in werking is getreden een grote meerderheid van de kiezers het
wetsvoorstel afkeurt. Vinden de initiatiefnemers het wenselijk dat de
uitvoeringspraktijk zich dan weer zou moeten aanpassen als het
wetsvoorstel ongedaan wordt gemaakt? Waarom is een regeling van een
beginsel voorafgaand referendum niet te verkiezen?
II. Artikelsgewijs
De leden van de SGP-fractie constateren dat in het voorstel zonder
toelichting en definitie op enkele plaatsen gesproken wordt van een
referendumcommissie. Deze leden vragen om een nadere duiding.
De voorzitter van de commissie,
Hagen
De adjunct-griffier van de commissie,
Morrin

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 161, nr. 5

10