Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2015–2016

34 443

Wijziging van de Wet tot veiling van bepaalde
verkooppunten van motorbrandstoffen in
verband met het verstrekken van gegevens ten
behoeve van het biedboek voor de veiling van
bepaalde verkooppunten van motorbrandstoffen
(Wet aanvullende biedboekgegevens)

Nr. 4

ADVIES AFDELING ADVISERING RAAD VAN STATE EN NADER
RAPPORT1
Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de
Raad van State d.d. 13 juli 2012 en het nader rapport d.d. 24 maart 2016,
aangeboden aan de Koning door de Minister voor Wonen en Rijksdienst.
Het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State is cursief
afgedrukt.
Bij Kabinetsmissive van 30 mei 2012, no. 12.001221, heeft Uwe Majesteit,
op voordracht van de Staatssecretaris van Financiën, bij de Afdeling
advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het
voorstel van wet op het leveren van gegevens ten behoeve van het
biedboek voor de veiling van bepaalde verkooppunten van motorbrandstoffen (Wet aanvullende biedboekgegevens), met memorie van
toelichting.
Het wetsvoorstel strekt tot de introductie van een verplichting voor, kort
gezegd, exploitanten van benzinestations aan rijkswegen om een aantal
gegevens aan te leveren voor het biedboek voor de veiling van die
stations. Het betreft de shopomzet (de omzet die wordt behaald uit
activiteiten anders dan de verkoop van motorbrandstoffen), de doorzet
(het aantal verkochte liters brandstof) en de kaartliters (het aantal liters
brandstof dat via een merkgebonden «tankpas» is verkocht). Met deze
aanvulling van het biedboek wordt beoogd de concurrentie tijdens de
veiling van benzinestations te verbeteren en de toegankelijkheid van de
benzinemarkt voor nieuwkomers te vergroten.2 Die veiling vloeit voort uit
de Wet tot veiling van bepaalde verkooppunten van motorbrandstoffen
(hierna: Benzinewet). Daarin is bepaald dat de Staat huurovereenkomsten
sluit ten aanzien van benzinestations langs rijkswegen die in eigendom
zijn van de Staat. Deze overeenkomsten worden aangegaan voor een
periode van 15 jaar. Voor de verkrijging van zo’n huurrecht is een
veilingsysteem opgezet.
1

De oorspronkelijke tekst van het voorstel van wet en van de memorie van toelichting zoals
voorgelegd aan de Afdeling advisering van de Raad van State is ter inzage gelegd bij het
Centraal Informatiepunt Tweede Kamer.
2
Memorie van toelichting, Algemeen Deel, onder «Inleiding» en «Algemeen».

kst-34443-4
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2016

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 443, nr. 4

1

De Afdeling advisering van de Raad van State maakt in de eerste plaats
een opmerking over de keuze voor een afzonderlijke wettelijke regeling.
De daartoe aangevoerde argumenten overtuigen niet. De Afdeling ziet
geen reden waarom zou moeten worden afgezien van opneming van de
voorgestelde bepalingen in de Benzinewet. In de tweede plaats wordt
ingegaan op de voorgestelde sanctionering. De vaste bestuurlijke boete
houdt geen rekening met de omstandigheden van de overtreding. De
boete zal daarom onder omstandigheden disproportioneel hoog zijn. Ten
slotte wordt een opmerking gemaakt over de veel te ruime delegatiebevoegdheid en over het niveau van delegatie. De Afdeling is van oordeel
dat in verband daarmee aanpassing van het voorstel nodig is.
Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 30 mei 2012,
nr. 12.001221, machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering van de
Raad van State haar advies inzake het bovenvermelde voorstel van wet
rechtstreeks aan mij te doen toekomen. Dit advies, gedateerd 13 juli 2012,
nr. W06.12.0190/III, bied ik U hierbij aan.
De Afdeling geeft U in overweging het voorstel van wet te zenden aan de
Tweede Kamer der Staten-Generaal nadat met haar advies rekening zal
zijn gehouden.
Naar aanleiding van het advies merk ik het volgende op.
1. Regeling in een afzonderlijk wet
De Benzinewet bevat bepalingen inzake de periodieke veiling van
verkooppunten van motorbrandstoffen aan rijkswegen, de huurovereenkomst tussen het Rijk en de exploitant en de overgang van een stelsel van
eeuwigdurende concessies naar tijdelijke huurovereenkomsten met
betrekking tot een benzinestation. Het onderhavige voorstel is een
zelfstandige wet die betrekking heeft op een bepaald aspect van de
periodieke veiling van benzinestations. De toelichting noemt hiervoor
twee redenen. In de eerste plaats is de Benzinewet een codificatie van een
aantal convenanten die de overheid tussen 2000 en 2004 heeft gesloten
met de partijen die actief zijn op de benzinemarkt. Het wijzigen van de
Benzinewet door het toevoegen van regels zou door de marktdeelnemers
kunnen worden uitgelegd als het niet nakomen van de convenanten, met
alle gevolgen van dien. Ten tweede past deze regeling volgens de
regering naar haar aard niet in de bestaande Benzinewet. De Benzinewet
is een zuiver privaatrechtelijke regeling. In een dergelijke privaatrechtelijke
regeling past het niet een bestuursrechtelijk sanctiemechanisme in te
voeren, aldus de toelichting.3

3

Memorie van toelichting, Algemeen Deel, onderdeel «Afzonderlijke regeling».

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 443, nr. 4

2

Weliswaar waren de convenanten aanleiding voor de Benzinewet, maar
die wet was nodig door de weigering van bepaalde exploitanten tot
medewerking aan het voorgestelde stelsel.4 Ook nu is een wettelijke
regeling nodig gezien het gebrek aan bereidheid van de sector om
aanvullende gegevens voor het biedboek te verschaffen. Nu beide
regelingen vanuit dezelfde gedachte nodig zijn, is het niet duidelijk
waarom de voorgestelde regeling geen onderdeel kan uitmaken van de
Benzinewet. Voorts merkt de Afdeling op dat, indien het verschaffen van
nadere gegevens uitgelegd zou worden als het opleggen van met de
convenanten strijdige verplichtingen, de omstandigheid dat deze
verplichtingen zouden zijn neergelegd in een afzonderlijke wet niet van
belang is. Aangetekend zij hierbij dat uit het convenant Veiling en
Gebruiksvergoeding volgt dat het biedboek «de informatie bevat die
essentieel is om tijdens de veiling een verantwoord bod te kunnen
uitbrengen».5 Welke informatie als essentieel moet worden aangemerkt,
wordt niet nader omschreven. Dit betekent dat ook aanvullende informatie
zoals thans voorgesteld onderdeel kan uitmaken van het biedboek.6
Ten aanzien van het tweede argument wordt opgemerkt dat het huidige
karakter van de Benzinewet, als wet die regels stelt die gelden in
privaatrechtelijke verhoudingen, er niet aan in de weg staat om daarin
bepaalde verplichtingen op te nemen die bestuursrechtelijk worden
gehandhaafd. De Afdeling ziet in het licht van het bovenstaande aldus
geen aanleiding voor een afzonderlijk wetsvoorstel naast de Benzinewet.
De Afdeling adviseert aan de beoogde verplichting vorm te geven door
wijziging van de Benzinewet.
1. Regeling in een afzonderlijk wet
Naar aanleiding van het advies van de Afdeling is besloten de verplichting
tot het verstrekken van aanvullende gegevens alsmede de handhaving
ervan toch op te nemen in de Wet tot veiling van bepaalde verkooppunten
van motorbrandstoffen (hierna: Benzinewet). Het wetsvoorstel is dan ook
niet langer een zelfstandige wet, maar een wijzigingswet.
Tegelijkertijd is besloten om die verplichting niet van toepassing te laten
zijn op veilingen met betrekking tot locaties waar nog sprake is van een
zogeheten bestaande overeenkomst. Een bestaande overeenkomst is een
4

De Raad van State merkte in zijn advies van 4 oktober 2004 over de Benzinewet over de relatie
tussen de convenanten en het voorstel voor de Benzinewet op: «De noodzaak van het
wetsvoorstel valt volgens de memorie van toelichting in twee delen uiteen. Enerzijds heeft het
kabinet in artikel 9.6 van het Convenant de verplichting op zich genomen te bevorderen dat bij
de Staten-Generaal een voorstel van wet motorbrandstoffenverkooppunten langs rijkswegen
wordt ingediend. Daarmee wordt beoogd, «voor zover de aard van de gemaakte afspraken zich
hiervoor leent, aan het Alternatieve Traject zoals neergelegd in het Convenant een wettelijke
basis te geven». Met dit wetsvoorstel wordt aan die verplichting uitvoering gegeven. Daarmee
is volgens de memorie van toelichting duidelijk dat het wetsvoorstel naar reden van bestaan,
inhoud en vorm geheel wordt bepaald door het Convenant en door het Convenant onderliggende rechtsrelaties. Anderzijds wordt wetgeving noodzakelijk geacht daar exploitanten niet
gebonden zijn aan de afspraken die in het Convenant en het Convenant onderliggende
rechtsrelaties zijn neergelegd. Daar de verplichting opgenomen in artikel 9.6 van het Convenant
geen objectieve noodzaak vormt om tot wetgeving over te gaan, maar slechts een beleidsmatige afspraak is, adviseert de Raad de memorie van toelichting in die zin aan te passen dat
de noodzaak om tot wetgeving over te gaan alleen voortvloeit uit de weigering tot
medewerking van bepaalde exploitanten. Volgens de toelichting is namelijk gebleken dat
vrijwillige medewerking van exploitanten bij de veiling van benzinestations waarbij de
exploitatie niet door een van de partijen bij het Convenant zelf ter hand is genomen, in vrijwel
geen enkel geval wordt verkregen.» Kamerstukken II 2004/2005, 29 951, nr. 4.
5
Punt 2, onderdeel c.
6
Zie tevens het onderzoek «Meer marktwerking benzinemarkt. Een onderzoek naar de juridische
randvoorwaarden voor enige voorstellen van de Tweede Kamer teneinde de marktwerking
tussen benzinestations langs de snelweg te bevorderen», p. 18.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 443, nr. 4

3

overeenkomst gesloten met de Staat voor het tijdstip waarop de Benzinewet in werking is getreden, die het recht geeft een locatie te gebruiken
ten behoeve van de verkoop van motorbrandstoffen, en die van kracht is
op het tijdstip waarop met betrekking tot de locatie een veiling plaats
heeft. Dat betekent dat deze nieuwe regels voor het biedboek gaan gelden
bij de tweede keer dat met betrekking tot een locatie een veiling plaatsvindt, alsmede bij de daaropvolgende veilingen voor die locatie. Op deze
wijze blijven de regels bij de eerste keer dat voor een bepaalde locatie een
veiling plaatsvindt voor alle betrokkenen gelijk. Ook de memorie van
toelichting is in deze zin aangepast.
2. Sanctionering
Het voorstel verplicht tot levering van bepaalde gegevens. Wanneer die
levering niet of niet volledig binnen de termijn geschiedt, legt de Minister
van Financiën een bestuurlijke boete op. De Afdeling merkt hierover het
volgende op.
a. Keuze voor een sanctiestelsel
In de memorie van toelichting wordt een beroep gedaan op de
kabinetsnota uit 2008 over de keuze van een sanctiestelsel en het daarin
opgenomen criterium «open en besloten context». Het onderscheid
tussen de open en besloten context is niet goed bruikbaar als criterium
voor de keuze van een sanctiestelsel. Dit criterium biedt onvoldoende
houvast om een keuze te maken.7 Het is niet zozeer de context
waarbinnen de overtreding plaats heeft gevonden, als wel de aard en de
ernst van het feit die bepalend dienen te zijn voor de keuze van een
sanctiestelsel.8 Operationalisering van het criterium «aard en ernst van
het feit» vraagt bijzondere aandacht. Recidive en het toebrengen van
schade aan individuele personen zijn bijvoorbeeld indicaties voor
strafrechtelijke afdoening. Voorts komt het strafrecht in aanmerking,
wanneer de normovertreding moreel afkeurenswaardig is. Een zuiver
financiële sanctie in de vorm van een bestuurlijke boete is dan niet altijd
een adequate reactie. Het is aan de wetgever om te beoordelen of van
dergelijke morele afkeuring sprake is. De Afdeling is dan ook van oordeel
dat de keuze voor strafrechtelijke dan wel bestuursrechtelijke sanctionering dient te worden gebaseerd op de aard en de ernst van het feit. In
dit geval gaat het niet om de morele afkeurenswaardigheid van de
overtreden norm en evenmin om recidive of bijvoorbeeld het toebrengen
van schade aan personen. De keuze voor bestuursrechtelijke sanctio-

7

Zie het advies van 10 september 2009, nr. W03.09.0237/II, met betrekking tot het voorstel van
wet tot wijziging van de Wet op de kansspelen in verband met de instelling van de kansspelautoriteit (Kamerstukken II 2009/10, 32 264, nr. 4, opmerking 4b).
8
Zie bijvoorbeeld het advies van 10 september 2009, nr. W03.09.0237/II, met betrekking tot het
voorstel van wet tot wijziging van de Wet op de kansspelen in verband met de instelling van de
kansspelautoriteit (Kamerstukken II 2009/10, 32 264, nr. 4, opmerking 4b), het advies van
8 februari 2010, nr. W05.09.0444/I, met betrekking tot het voorstel van wet tot wijziging van de
Leerplichtwet 1969, de Wet educatie en beroepsonderwijs, de Wet op de expertisecentra, de
Wet op het primair onderwijs, de Wet studiefinanciering 2000, de Wet tegemoetkoming
onderwijsbijdrage en schoolkosten en de Wet op het voortgezet onderwijs in verband met het
treffen van diverse maatregelen ten behoeve van het bestrijden van verzuim en voortijdig
schoolverlaten (Kamerstukken II 2009/10, 32 356, nr. 4, opmerking 2), het advies van 27 mei
2010, nr. W03.10.0076/II, met betrekking tot het voorstel van wet tot wijziging van de Wet
administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften en de Gemeentewet in verband met
het onder de Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften brengen van de
Wet aansprakelijkheidsverzekering motorrijtuigen en enkele technische verbeteringen
(Kamerstukken II 2009/10, 32 438, nr. 4, voetnoot 2) en het advies van 20 januari 2012,
nr. W12.11.0479/III, met betrekking tot het voorstel van wet aanscherping handhaving sanctiebeleid SZW-wetgeving (Kamerstukken II 2011/12, 33 207, nr. 4, opmerking 2b).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 443, nr. 4

4

nering acht de Afdeling op grond van de aard en ernst van het feit dan
ook terecht.
De Afdeling adviseert in de memorie van toelichting de keuze voor
bestuursrechtelijke beboeting te motiverenvanuit het criterium van de
aard en de ernst van het feit.
b. Huurder en houder
Het voorgestelde artikel 2, eerste lid, bepaalt dat de huurder verplicht is
de, in het voorgestelde artikel 3, eerste lid, genoemde, gegevens voor het
biedboek aan de Minister te leveren. Het voorgestelde artikel 2, tweede en
derde lid, geeft een regeling voor het geval de huurder niet de feitelijke
exploitant van het verkooppunt is en dus niet over de verlangde gegevens
beschikt. In dat geval dient de huurder uiterlijk 31 december van het jaar
voorafgaand aan de veiling aan te tonen dat hij geen houder is van de
relevante gegevens. De verplichting om de gegevens aan te leveren, is
ingevolge het voorgestelde artikel 2, derde lid, in dat geval van overeenkomstige toepassing op de houder (degene die beschikt over de
gegevens, in ieder geval de feitelijke exploitant).
Het voorgestelde artikel 4 bevat de sanctiebepaling voor het niet of niet
volledig binnen de termijn aanleveren van de verlangde gegevens. De
Afdeling merkt op dat het voorgestelde artikel 4, eerste lid, slechts ziet op
het niet of gedeeltelijk niet aanleveren van gegevens door de huurder. Er
is geen regeling opgenomen die het mogelijk maakt het niet of gedeeltelijk niet leveren van gegevens door een houder, niet zijnde de huurder,
te sanctioneren.
De Afdeling adviseert het voorstel in het licht van het bovenstaande aan te
passen.
c. Hoogte van de boete
Ingevolge het voorgestelde artikel 4, tweede lid, bedraagt de boete voor
het niet of gedeeltelijk niet leveren van de verlangde gegevens één maal
de jaarlijkse gebruiksvergoeding voor de locatie waarover de gegevens
niet of gedeeltelijk niet binnen de termijn geleverd zijn.
De toelichting geeft aan dat door de boete op deze manier te berekenen
aan een aantal belangrijke eisen voor boeteoplegging wordt voldaan. «Het
belangrijkste is dat een boete proportioneel moet zijn en tegelijkertijd ook
effectief. Voornamelijk de proportionaliteit van de boete is in dit geval
lastig gebleken. Doordat er grote verschillen zijn tussen de huurders van
locaties kan een uniforme boete voor de één een schijntje zijn en voor de
ander een faillissement betekenen. Doel is om de hoogte van de boete op
een zodanige manier vast te stellen dat deze voor alle partijen als een
sanctie wordt gevoeld, zonder dat dit leidt tot grote financiële problemen.
Met deze wijze van boetebepaling wordt niet zozeer naar de (kapitaalkracht) van de overtredende partij gekeken, maar naar een aan de waarde
van de locatie gerelateerd bedrag. Hiermee wordt de hoogte van de boete
dus afhankelijk gesteld van de waarde/aantrekkelijkheid van de locatie.»9
De Afdeling merkt op dat de voorgestelde boete een vast boetebedrag
betreft voor zeer uiteenlopende overtredingen. Als gevolg hiervan worden
gevallen waarin informatie niet geheel volledig of niet tijdig (bijvoorbeeld
een dag te laat) wordt verstrekt en gevallen waarin in het geheel geen
informatie wordt verstrekt gelijkelijk beboet. Het voorstel bevat niet de
mogelijkheid om in bepaalde gevallen de boete te matigen. De Afdeling
9

Memorie van toelichting, artikelsgewijze toelichting bij artikel 4.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 443, nr. 4

5

acht dit disproportioneel en om die reden in het licht van artikel 6 van het
Europees Verdrag van de Rechten van de Mens en de fundamentele
vrijheden, en de daarop gebaseerde jurisprudentie onjuist. Bij het
vaststellen van de hoogte van een boete dient rekening te kunnen worden
gehouden met de omstandigheden van het geval en dient de straf in
overeenstemming te zijn met de aard en ernst van het gepleegde feit.
De Afdeling adviseert, gelet op het vorenstaande, in artikel 4, tweede lid,
te bepalen welk boetebedrag ten hoogste kan worden opgelegd, zodat
rekening kan worden gehouden met relevante omstandigheden.
2. Sanctionering
Het wetsvoorstel en de memorie van toelichting is op het aspect van de
bestuurlijke boete aangepast. Thans is bepaald dat een bestuurlijke boete
van ten hoogste eenmaal de jaarlijkse gebruiksvergoeding kan worden
opgelegd. Tevens is bepaald dat ook aan de houder van gegevens een
bestuurlijke boete kan worden opgelegd. Ten slotte is de memorie van
toelichting aangepast met betrekking tot de motivering voor het introduceren van een bestuurlijke boete. In de motvering is de aard en ernst van
de overtreding betrokken.
3. Delegatie
Ingevolge het voorgestelde artikel 3, tweede lid, kunnen bij ministeriële
regeling door de Minister van Financiën nadere gegevens worden
gevraagd in aanvulling op de shopomzet, de doorzet en het aantal
kaartliters. De toelichting vermeldt dat van deze bevoegdheid gebruik kan
worden gemaakt indien informatie nodig blijkt te zijn om het doel van dit
wetsvoorstel te bereiken.10 De Afdeling acht deze delegatiebepaling te
ruim, nu zij de reikwijdte van het voorstel vrijwel onbeperkt kan
uitbreiden.
Voorts gaat het niet om voorschriften van administratieve aard, uitwerking
van details, voorschriften die dikwijls wijziging behoeven of voorschriften
waarvan te voorzien is dat zij mogelijk met grote spoed moeten worden
vastgesteld. Daarom ligt regeling bij algemene maatregel van bestuur in
de rede.
De Afdeling adviseert het voorstel in het licht van het bovenstaande aan te
passen.
3. Delegatie
Naar aanleiding van het advies van de Afdeling is thans in het
wetsvoorstel bepaald dat bij of krachtens algemene maatregel van
bestuur nadere voorschriften kunnen worden gegeven omtrent de te
verstrekken gegevens voor het biedboek in verband met de verbetering
van de effectiviteit van de veiling.
4. Redactionele kanttekeningen
Voor redactionele kanttekeningen verwijst de Afdeling naar de bij het
advies behorende bijlage.

10

Memorie van toelichting, artikelsgewijze toelichting bij artikel 3.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 443, nr. 4

6

4. Redactionele kanttekeningen
De twee redactionele kanttekeningen die de Afdeling in overweging geeft,
zijn overgenomen. Daarbij zijn ook op andere punten nog enige redactionele aanpassingen aangebracht. Ten slotte is de memorie van toelichting
geactualiseerd gezien het tijdsverloop sinds de Afdeling het advies heeft
uitgebracht.
De Afdeling advisering van de Raad van State geeft U in overweging het
voorstel van wet te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal,
nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.
De vice-president van de Raad van State,
J.P.H. Donner
Ik moge U verzoeken het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet en
de gewijzigde memorie van toelichting aan de Tweede Kamer der
Staten-Generaal te zenden.
De Minister voor Wonen en Rijksdienst,
S.A. Blok

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 443, nr. 4

7

Bijlage bij het advies van de Afdeling advisering van de Raad van
State betreffende no. W06.12.0190/III met redactionele kanttekeningen die de Afdeling in overweging geeft.
− In het voorgestelde artikel 3, zesde lid, «omtrent de juistheid»
vervangen door «omtrent de getrouwheid».
− Een slotformulier opnemen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 443, nr. 4

8