Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2021–2022

32 623

Actuele situatie in Noord-Afrika en het
Midden-Oosten

Nr. 319

BRIEF VAN DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 7 september 2022
Graag bied ik u hierbij, mede namens de Minister voor Buitenlandse
Handel en Ontwikkelingssamenwerking, de reactie aan op het verzoek van
de vaste commissie voor Buitenlandse Zaken van 7 juli 2022 inzake de
huidige situatie in Ethiopië.
De Minister van Buitenlandse Zaken,
W.B. Hoekstra

kst-32623-319
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2022

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 32 623, nr. 319

1

Situatieschets Ethiopië
Eind 2020 brak oorlog uit tussen de Ethiopische federale regering en de
Tigray Peoples’ Liberation Front (TPLF). Op 24 maart jl. kondigde de
Ethiopische regering een eenzijdig humanitair bestand af. De TPLF sloot
zich hier de volgende dag bij aan. Beide partijen kondigden vervolgens
aan bereid te zijn tot onderhandelingen om het conflict in Tigray tot een
vreedzaam einde te brengen.
Op 24 augustus j.l. brak echter opnieuw geweld uit in Noord-Ethiopië, dat
tot op het moment van schrijven voortduurt. De partijen lijken op dit
moment niet bereid de wapens neer te leggen en te onderhandelen. Dit
ondanks een brede oproep daartoe van de internationale gemeenschap,
inclusief van Nederland en de EU. Er is veel onduidelijkheid over het
verloop van de strijd, onder meer omdat er in de regio waar gevochten
wordt nauwelijks hulporganisaties of journalisten aanwezig zijn. Wel zijn
er sterke indicaties dat er grote aantallen slachtoffers vallen.
De hervatting van het conflict heeft ook directe gevolgen voor de
humanitaire situatie in Noord-Ethiopië. Burgers in de regio’s Amhara,
Afar, en Tigray zijn hard getroffen door de eerdere gevechten in hun
regio’s, en dreigen wederom het slachtoffer te worden van geweld. Tigray
was eerder maandenlang afgesloten van de buitenwereld. Het humanitaire bestand van afgelopen maart maakte het mogelijk dat hulpgoederen
de regio weer binnen kwamen. Op dit moment verlenen de Ethiopische
autoriteiten geen toestemming voor humanitaire toegang tot Tigray.
Daarnaast is essentiële dienstverlening – zoals elektriciteit, het bankensysteem en telecommunicatie – nog altijd niet hersteld in Tigray.
Parralel aan pogingen om tot onderhandelingen te komen tussen de
federale regering en TPLF, worden er separaat voorbereidingen getroffen
voor een Nationale Dialoog. Deze dialoog brengt vertegenwoordigers uit
alle lagen van de bevolking samen met als doel de bredere politieke en
etnische spanningen weg te nemen en de aangetaste sociale cohesie in de
samenleving te herstellen. De dialoog moet worden gefaciliteerd door een
11-koppige commissie, bestaande uit o.m. academici, voormalig
diplomaten, en andere eminente personen. De commissie is voortvarend
van start gegaan een eerste consultatieronde in de afgelopen maanden en
het opstellen van een werkplan voor de komende drie jaar. Een recent
gevormde coalitie van prominente oppositiepartijen is tot dusverre
sceptisch over de onafhankelijkheid van de commissie en de mate van
inclusiviteit en transparantie van het proces. De coalitie weigert
vooralsnog deel te nemen.
Nu de Ethiopische regering druk is met het conflict in Tigray en probeert
de economische crisis in het land te beteugelen, laaide de afgelopen
maanden tevens etnisch geweld verder op in andere delen van het land.
Op 18 juni en 4 juli jl. zijn er in totaal meer dan 500 doden, voornamelijk
Amhara’s, gevallen in het westen van de Oromia regio.1 Eerder in juni
waren er ook al onlusten in de regio Gambella. De Ethiopische regering
beschuldigt de Oromo Liberation Army (OLA) van deze gewelddadigheden. De OLA is een gewapende groep die tegen de federale regering
strijdt en vorig jaar een alliantie met de TPLF sloot. OLA ontkent achter de
aanslagen te zitten en houdt milities gerelateerd aan de regering
verantwoordelijk. De Ethiopische mensenrechtencommissie is een
onderzoek gestart naar de toedracht van het etnisch geweld.

1

France24, «Amnesty urges probe into «horrific» ethnic massacre in Ethiopia».

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 32 623, nr. 319

2

Mensenrechtensituatie
De mensenrechtensituatie in Ethiopië is sinds het begin van het conflict in
november 2020 verslechterd.2 Miljoenen burgers zijn getroffen door de
oorlog in Tigray en in de aangrenzende regio’s. Zoals ook met uw Kamer
gedeeld in juni 2022, is de inschatting van het kabinet dat er sprake is
geweest van ernstige mensenrechtenschendingen en oorlogsmisdrijven
tijdens het conflict in noord-Ethiopië3. Dit was ook de conclusie van een
gezamenlijk onderzoeksrapport van het kantoor van de Hoge Commissaris
voor de Mensenrechten (OHCHR) en de Ethiopische Mensenrechtencommissie (EHRC) in november 2021.4 In dit rapport worden het regeringsleger, regionale milities uit de Amhara regio, Tigrese troepen, en Eritrese
soldaten beschuldigd van ernstige mensenrechten-schendingen en
schendingen van het internationaal oorlogsrecht. Het gaat daarbij onder
meer om grootschalig seksueel en gendergerelateerd geweld. Het aantal
burgerslachtoffers en de fysieke en psychosociale schade in de samenleving (vooral in Tigray, Amhara en Afar) is enorm.
Naast de strijd in Tigray is de mensenrechtensituatie ook zorgelijk in
andere delen van het land. Burgers zijn het slachtoffer van gewapende
groeperingen en in onder meer Oromia, Benishangul-Gumuz en
Gambella. Ook raken bevolkingsgroepen onderling geregeld slaags,
waarbij regionale milities vaak een negatieve rol spelen. Deze conflicten
lijken in de eerste plaats etnisch van aard. Echter, ook economische en
politieke motieven spelen een belangrijke rol.5
Het recente geweld in west-Oromia laat ook zien hoe fragiel en onvoorspelbaar de veiligheidssituatie is in geheel Ethiopië. Hoewel de schaal en
het aantal doden van de recente aanslagen opvallend hoog zijn, heeft
deze regio (net als het aangrenzende Benishangul-Gumuz) al langere tijd
te maken met gewelddadige incidenten waar burgerslachtoffers bij
vallen.6
Naast de onveiligheid is persvrijheid in Ethiopië, die sinds 2018 was
verbeterd, opnieuw onder druk komen te staan. Uit recent onderzoek van
de EHRC blijkt dat tussen juli 2021 en mei 2022, 54 journalisten zijn
gearresteerd en vastgehouden voor een periode van dagen tot maanden.
Enkele journalisten zijn zelfs omgekomen.7 Van een aantal buitenlandse
correspondenten is de accreditatie ingetrokken.
Het aantal (willekeurige) arrestaties en detenties is sterk toegenomen toen
de noodtoestand van kracht was tussen 2 november 2021 en 15 februari
2022. Het betreft met name (maar niet exclusief) burgers met een Tigrese
achtergrond. Hoewel het overgrote deel inmiddels schijnt te zijn vrijgelaten, is onbekend hoeveel mensen er nog vastzitten en onder welke
omstandigheden zij verblijven.
De strijd tussen voorstanders van een eenheidsstaat en de
voorstanders van een federale staat
Begin jaren ’90 richtte voormalig Premier en TPLF-leider, Meles Zenawi,
Ethiopië in naar een «etno-federaal» model. Onder dit model werd het
2

World Report 2022: Ethiopia | Human Rights Watch (hrw.org).
Aanhangsel Handelingen II 2021/22, nr. 3155.
4
Ethiopian Human Rights Commission, UN Office of the High Commissioner for Human Rights,
«Joint Investigation Report».
5
Zie onder meer: A clash of nationalisms and the remaking of the Ethiopian State (clingendael.org).
6
Violence in Benishangul-Gumuz Endangers Ethiopia (foreignpolicy.com).
7
Reporters Without Borders index 2022 (rsf.org/en/country/Ethiopia).
3

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 32 623, nr. 319

3

land ingedeeld in regio’s waarin grosso modo de dominante etnische
groep zeggenschap kreeg over het bestuur. Dit gaf op papier een
verregaande mate van autonomie aan de regio’s. Het systeem had als
doel om etnische spanningen te verminderen, en om de roep naar
etnische autonomie te accommoderen. Sindsdien bestaat er in Ethiopië
een discussie over het functioneren en de toekomst van dit etno-federale
systeem. Dit is niet zozeer een strijd tussen voorstanders van een
eenheidsstaat en de voorstanders van een federale staat, maar eerder
discussie over de vraag of etniciteit als basis moet dienen voor de
inrichting van het federale systeem.
Etnisch federalisme en de daarmee samenhangende minderheidsproblematiek hebben tot gevolg dat een toenemend aantal etnische groepen
streeft naar een eigen regionale status, zoals Sidama in 2020 en de South
West regio in 2021. De regering is terughoudend in het organiseren van
referenda over de vorming van nieuwe federale regio’s, waartoe een
grondwettelijk recht bestaat.
Volgens critici van etnisch federalisme leidt het formeel erkennen van
nieuwe regio’s op etnische grondslag alleen maar tot meer etnische
spanningen en conflicten. Zij stellen tevens dat het etno-federale systeem
het bewustzijn van de eigen etnische identiteit alleen maar versterkt en
dat etniciteit gepolitiseerd wordt. Bovendien zijn de regio’s in Ethiopië niet
etnisch homogeen waardoor etnische minderheden discriminatie kunnen
ondervinden.
Serieuze hervorming van het huidige etnisch-federaal systeem lijkt op
korte termijn niet aan de orde. Verschillende etnische groepen in Ethiopië
zijn fel tegenstander van afschaffing, omdat dit gezien wordt als
onderdeel van een beleid van «Ethiopisering» door de regering, waarbij
de politiek-cultureel dominante elite (historisch gezien bestaand uit met
name Amhara’s) andere groeperingen zou willen onderdrukken.
Waar echter wél in toenemende mate discussie en strijd over bestaat, is
de machtsrelatie tussen het centrum in Addis en de regio’s. De afgelopen
jaren is onvrede gegroeid over vermeende toenemende centralisatie door
premier Abiy en zijn regering. Als reactie is de roep om meer regionale
autonomie en zelfbestuur in verschillende regio’s groter geworden. Ook in
regio’s als Oromia en Somali pleiten politieke oppositiepartijen steeds
vaker voor nog verdergaand zelfbeschikkingsrecht. Zelfs de Amhara, in
het verleden groot voorstander van een meer centraal geleide staat,
spreken over meer zelfbestuur en bescherming van de eigen (etnische)
groep. Het is vaak onduidelijk wat voorstanders van meer zelfbestuur
concreet nastreven, aangezien de regio’s allemaal over een regionaal
bestuur en eigen veiligheidstroepen beschikken. Tevens hebben
bestaande regio’s een constitutioneel recht tot het uitroepen van een
onafhankelijke staat en daarmee tot afscheiding van Ethiopië.
In de huidige context van toenemende etnische spanningen en geweld
tussen (etnische) groepen, is de discussie over het staatsbestel zeer
gevoelig geworden. Discussies over aanpassing van het bestel worden
snel geïnterpreteerd als directe pogingen om de staat te domineren, ten
koste van andere groepen. Dit maakt een discussie over de toekomstige
inrichting van het land in het kader van een Nationale Dialoog hoogst
noodzakelijk. Tegelijkertijd moet deze dialoog dusdanig inclusief ingericht
worden dat hij niet als een potentiële aanjager van verder geweld en
instabiliteit fungeert.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 32 623, nr. 319

4

De mate waarin het landsbestuur greep heeft op ontwikkelingen
in het land
Sinds de parlementaire verkiezingen in 2021 waarbij Premier Abiy’s
Prosperity Party (PP) als grote winnaar uit de bus kwam, heeft Abiy zijn
positie weten te consolideren. PP bekleedt 410 van de in totaal 436 parlementszetels, alsook de sleutelposities binnen de nieuwe coalitieregering.
Daarnaast heeft Abiy enkele cruciale veiligheidsdiensten zoals de
nationale inlichtingen- en veiligheidsdienst (NISS), de federale politie, en
de republikeinse garde ondergebracht onder de Office of the Prime
Minister. Hiermee rapporteren zij direct aan de premier.
Ondanks deze consolidatie op politiek- en veiligheidsterrein, zijn de
grootschalige aanvallen op burgers en overheidsdoelen in o.m.
Benishangul-Gumuz, Oromia en Gambella een signaal dat de federale
regering moeite heeft effectief burgers te beschermen en basale diensten
te verlenen in delen van het land. Ook recente gevechten in juli 2022
tussen Ethiopische regionale en federale troepen enerzijds, en de
Somalische terreurbeweging Al-Shabaab anderzijds, vinden plaats in een
context waarin de regering zich op meerdere fronten geconfronteerd ziet
met uitdagingen van haar geweldsmonopolie. In Tigray heeft de regering
in het geheel geen effectieve controle.
Bij deze instabiliteit in meerdere delen van het land speelt mee dat het
lopende conflict in Tigray niet alleen veel aandacht opeist, maar ook de
paraatheid en capaciteit van het federale leger schade heeft berokkend.
Dit federale leger was in het verleden juist de entiteit die ingreep zodra
lokale veiligheidsactoren er niet meer in slaagden orde te handhaven. De
verminderde capaciteit van het federale leger heeft er tevens toe geleid
dat regeringen van de regio’s hun (officiële en onofficiële) milities hebben
versterkt. De loyaliteit daarvan ligt, zeker bij onofficiële milities, voornamelijk bij de etnische groep die dominant is in hun regio. Deze milities zijn
zelf ook meerdere malen beschuldigd van betrokkenheid bij geweldsincidenten of mensenrechtenschendingen.
De huidige economische crisis in het land heeft daarnaast extra druk gezet
op de capaciteit van de regering om diensten te verlenen of werkgelegenheid te creëren voor jongeren, hetgeen tot verdere ontevredenheid en
potentieel instabiliteit leidt. Vaak wordt ook deze economische ontevredenheid in etnische termen uitgedrukt.
De inspanningen die de internationale gemeenschap zich heeft
getroost om beëindiging van de gewapende strijd in Ethiopië te
bewerkstelligen en de behaalde resultaten daarvan
Al sinds het begin van het conflict, eind 2020, heeft de internationale
gemeenschap consistent drie eisen op tafel gelegd: humanitaire toegang
tot Tigray; vervolging van daders van mensenrechtenschendingen; en een
politieke oplossing van het conflict. Deze boodschappen zijn uitgedragen
door onder meer Minister-President Rutte, de EU Hoge Vertegenwoordiger, en leiders van diverse andere EU-lidstaten. De EU Speciale
Vertegenwoordiger voor de Hoorn van Afrika, Annette Weber, is zeer
actief in het bevorderen van een vredesproces. Zij doet dit in nauwe
samenspraak met de gezanten van de VN en de VS. Zij werken met name
ter ondersteuning van het werk van de AU Hoge Vertegenwoordiger voor
de Hoorn van Afrika, voormalig Nigeriaans president Olusegon Obasanjo.
De internationale gemeenschap heeft, naast dialoog en stille diplomatie,
ook drukmiddelen ingezet om de partijen te bewegen richting een
politieke oplossing. De Europese Commissie heeft begrotingssteun

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 32 623, nr. 319

5

stopgezet. Het meerjarig landenprogramma (multi-annual indicative
programme) voor Ethiopië, waar ook (indirecte) samenwerking is voorzien
met de regering, is voorlopig opgeschort. De VS heeft Ethiopië toegang
tot handelsvoordelen onder de African Growth and Opportunity Act
ontzegd. Ook hebben de EU en VS humanitaire steun opgehoogd.
Sinds de uitbraak van het conflict is humanitaire toegang een absolute
prioriteit gebleven voor de internationale gemeenschap in gesprekken
met de strijdende partijen. Met name de VS heeft een directe rol gespeeld
in eerdere succesvolle onderhandelingen om een humanitaire corridor
naar Tigray te (her)openen.
De recente sluiting van deze corridor is daarmee een klap voor zowel de
pogingen een vredesproces van de grond te krijgen, als om de dringende
humanitaire noden te verlichten. Humanitaire hulp is door alle partijen in
het conflict sterk gepolitiseerd. De regering heeft in meer of mindere mate
voortdurend obstakels opgeworpen die effectieve toegang tot mensen in
nood belemmeren. TPLF heeft humanitaire voorraden geplunderd, met
name in de Amhara regio.
De eerdere combinatie van internationale druk en de inzet op diplomatie
heeft er lang toe bijgedragen dat de partijen zich aan het humanitaire
bestand hielden, en bereidheid toonden om te onderhandelen. De
internationale gemeenschap, onder leiding van AU-gezant Obasanjo, is er
echter niet in is geslaagd om beide partijen ervan te overtuigen om de
eerdere vertrouwenwekkende maatregelen om te zetten in een duurzaam
staakt-het-vuren. Dit is een indicatie dat aanhoudende politieke druk op
het hoogste niveau cruciaal blijft om de partijen te beïnvloeden, die
anders weinig geneigd zijn te luisteren naar externe actoren.
Tegelijkertijd is het ook duidelijk dat de capaciteit en bereidheid van de
Afrikaanse Unie om krachtdadig op te treden bij interne conflicten in een
belangrijke lidstaat, waar de organisatie zetelt, achterblijft. Dit ondanks de
expliciete steun van de internationale gemeenschap voor het opereren
van de AU. Voor de EU en partners, inclusief de VS, is het nu van belang
om in te zetten op een spoedig einde aan gewelddadigheden. Hierbij is
Nederland van mening dat de AU, indachtig het motto African solutions
for African problems, de volle aandacht moet vestigen op het beëindigen
van een conflict dat grote gevolgen heeft voor de stabiliteit van Ethiopië
en de bredere Hoorn van Afrika.
De mogelijkheden die de Nederlandse regering ziet om zich in te
zetten voor vrede in Ethiopië
De internationale gemeenschap, waaronder Nederland, zal een ondersteunende rol blijven spelen bij de oplossing van het conflict. Dit door
voortzetting van een combinatie van diplomatieke, financiële en politieke
instrumenten. Het betreft onder andere steun aan pogingen om daders
van mensenrechtenschendingen ter verantwoording te roepen; om een
nationale dialoog van de grond te krijgen; om humanitaire hulp bij
mensen in nood te krijgen; en steun aan een eventueel onderhandelingsproces tussen de regering en TPLF. Waar passend en effectief, zal
Nederland verdere drukmiddelen bepleiten die de EU toe kan passen om
de partijen richting onderhandelingen te bewegen.
Daarnaast is Nederland beschikbaar, mochten de partijen of de bemiddelaars daartoe verzoeken, om technische of andere vormen van assistentie
te verschaffen. Ook steunen Nederland en de EU (lokale) vredesopbouw
en dialoog in meerdere delen van het land. Het uitgangspunt voor

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 32 623, nr. 319

6

Nederland blijft echter dat in de eerste plaats Ethiopiërs zelf gezamenlijk
een uitweg moeten vinden uit de huidige problematiek.
De EU blijft een belangrijk spoor voor de Nederlandse inzet op vrede in
Ethiopië. Namens de EU blijft Annette Weber als Speciale Vertegenwoordiger voor de Hoorn van Afrika de primaire contactpersoon voor de
strijdende partijen. Vooralsnog is hervatting van EU-begrotingssteun niet
aan de orde. Wel steunt de Europese Commissie ontwikkelingsprogramma’s van onder andere ngo’s en VN-agentschappen om de Ethiopische bevolking te ondersteunen. Voor Nederland is het van belang dat
de programmering van de Europese Commissie bijdraagt aan de
bevordering van duurzame vrede en Nederland zal zich hier blijvend voor
inzetten in EU verband.
Tot slot is er een belangrijke rol voor Nederlandse ontwikkelingssamenwerking in het versterken van stabiliteit en maatschappelijke cohesie. In
een eerder stadium van het conflict is het beleid op ontwikkelingssamenwerking aangepast en de directe financiële steun aan de Ethiopische
overheid stopgezet. De huidige OS programmering is o.m. gericht op het
adresseren van jeugdwerkloosheid, irreguliere migratie, gendergelijkheid,
en toenemende waterschaarste en heeft tevens als doel de grondoorzaken
van instabiliteit en conflict aan te pakken. Dit om ook instabiliteit op
langere termijn, inclusief de impact daarvan op de regio en op Europa, te
voorkomen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 32 623, nr. 319

7