Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2021–2022

31 753

Rechtsbijstand

Nr. 262

BRIEF VAN DE MINISTER VOOR RECHTSBESCHERMING
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 6 juli 2022
Er is een half jaar verstreken sinds mijn aantreden als Minister voor
Rechtsbescherming in het Kabinet Rutte-IV. Ik ben gestart met een helder
doel voor ogen: een democratische rechtstaat, waarin iedere Nederlander
toegang heeft tot het recht, ongeacht afkomst, persoonlijke situatie of de
omvang van diens portemonnee. En dan doel ik op toegang in de meest
brede zin van het woord: toegang tot informatie, advies en ondersteuning,
waaronder rechtsbijstand en waar nodig een heldere beslissing van een
neutrale instantie. Hierbij geldt dat de weg naar de rechter altijd
openstaat.
Vanaf dag één heb ik het gesprek gevoerd met de mensen om wie het
werkelijk gaat: rechtzoekenden met hun probleem en de professionals die
hen bijstaan op weg naar een oplossing. Zo bezocht ik Advokatenkollektief
OOST in Amsterdam, waar ik kennismaakte met het onmisbare en
onvermoeibare werk van sociaal advocaten voor een zeer kwetsbare
groep rechtzoekenden. Ik nam een kijkje in het Huis van het Recht te
Heerlen waar juridische hulpverleners, gemeente en rechtbank de handen
ineenslaan om problemen van mensen sneller en gemakkelijker op te
lossen. Ook was ik te gast bij pilot Vitamine R van Divosa, waar onder
andere medewerkers van het Juridisch Loket (hierna: het Loket), sociaal
advocaten en sociaal raadslieden door nauwe samenwerking de inwoners
van ’s-Hertogenbosch de juiste rechtshulp weten te bieden. Tijdens mijn
bezoek aan het Loket, locatie Utrecht, zag ik uit eerste hand hoe de
toegewijde en kundige medewerkers gratis en op maat de eerste hulp
bieden bij elke juridische vraag. Tijdens mijn kijkje in de keuken van de
rechtbank te Den Haag ontdekte ik de meerwaarde van mediation in
aanvulling op rechtspraak. Stuk voor stuk prachtige voorbeelden van waar
het goed gaat en rechtzoekenden zich adequaat en op prettige wijze
gesteund weten bij het vinden van een oplossing voor hun probleem.
Helaas gaat het niet altijd goed en in sommige gevallen zelfs vreselijk mis.
We kennen allemaal de indringende gevolgen van de kinderopvangtoeslagaffaire voor de getroffen ouders en hun kinderen en de impact van de

kst-31753-262
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2022

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 31 753, nr. 262

1

mijnbouwschade voor bewoners van Groningen. Gedupeerden van
overheidshandelen zijn extra gebaat bij goede rechtsbescherming. Als
Minister voor Rechtsbescherming zie ik erop toe dat zij deze ook krijgen.
Zo is er de «subsidieregeling pakket rechtsbijstand herstelregelingen
kinderopvangtoeslag». Deze regeling voorziet in kosteloze rechtsbijstand
van een (sociaal) advocaat bij de integrale beoordeling van het dossier
van gedupeerden door de Uitvoeringsorganisatie Herstel Toeslagen
(UHT).
Per 1 juni 2022 is, met terugwerkende kracht naar 1 januari 2022, de
«subsidieregeling kosteloze rechtsbijstand procedures rondom uithuisplaatsing en gezagsbeëindiging minderjarigen voor gedupeerde ouders
herstelregelingen kinderopvangtoeslag» vastgesteld. Die regeling voorziet
in kosteloze rechtsbijstand van een gespecialiseerde (sociaal) advocaat
aan gedupeerde ouders van de kinderopvangtoeslagaffaire in procedures
over een gezagsbeëindiging en uithuisplaatsing van hun kind(eren).
Tevens is bij uw Kamer de novelle bij het wetsvoorstel Versterken
ingediend die naar verwachting na het zomerreces plenair zal worden
behandeld. Het voornemen is om een subsidieregeling maken voor de
gedupeerden van de gaswinning in Groningen. Die regeling moet gaan
voorzien in kosteloze rechtsbijstand van een advocaat in bezwaar en
beroep tegen schade- en versterkingsbesluiten. Daarbij wordt het ook
mogelijk om vergoeding te vragen voor het inwinnen van bouwkundig en
financieel advies. Van deze regelingen, die worden uitgevoerd door de
Raad voor Rechtsbijstand (hierna: de Raad) kunnen gedupeerden
ongeacht inkomen en vermogen gebruik maken. De Staatssecretaris
Mijnbouw heeft mij gemeld dat alleen een overheid die naast bewoners
staat én concrete resultaten levert het vertrouwen van mensen in
Groningen kan terugwinnen. Dat betekent: meer oog voor de menselijke
maat, meer snelheid in de uitvoering en betere communicatie. Bij de
uitvoering van deze opgave proberen we om zoveel mogelijk te
voorkomen dat de overheid en bewoners tegen over elkaar komen te
staan. Ik zal erop toezien dat bij het opstellen van de rechtsbijstandsregeling hieraan wordt voldaan. Ik verwijs u verder naar de gezamenlijke
brief over de rechtsbescherming van gedupeerden die ik mede namens de
Staatsecretaris Toeslagen en Douane en Staatssecretaris Mijnbouw op
korte termijn aan uw Kamer zal zenden.
Met het deelprogramma Burgergerichte overheid, één van de pijlers van
de stelselvernieuwing, wordt ingezet op het vergroten van het vertrouwen
tussen burger en overheid door het voorkomen en verminderen van
onnodige procedures tussen burger en overheid in het bestuursrecht. In
paragraaf 3 leest u over de ontwikkelingen binnen dit deelprogramma.
Daarnaast laat ik mij voeden door signalen van onder andere uitvoeringsinstanties, de Nederlandse Orde van Advocaten (NOvA), de Raad en het
Loket die erop kunnen wijzen dat de rechtsbescherming in het geding is.
Waar dergelijke signalen de portefeuille van een ambtgenoot raken, ga ik
met hem of haar het gesprek aan en zie ik erop toe dat zaken ook
daadwerkelijk worden opgepakt. Deze kabinetsbrede blik zie ik nadrukkelijk als onderdeel van mijn rol als Minister voor Rechtsbescherming. Zo
ondersteun ik hetgeen elders wordt opgepakt, zonder op de stoel van de
betreffende ambtgenoot te gaan zitten.
Ook signalen uit uw Kamer neem ik ter harte. Tijdens het commissiedebat
van 20 april jongstleden (Kamerstuk 31 753, nr. 252) hebben diverse
Kamerleden aangegeven behoefte te hebben aan aanvullende informatie
over de lopende pilots. Het als bijlage bij deze brief gevoegde pilotoverzicht is dan ook uitgebreid met twee nieuwe categorieën, te weten het

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 31 753, nr. 262

2

aantal door de pilot geholpen deelnemers en de met de pilot gemoeide
kosten. Om de informatie over de pilots toegankelijker te maken is tevens
het overzicht zelf in een nieuw jasje gestoken.
Voor elke pilot wordt een evaluatie opgeleverd. Zoals aangekondigd in
genoemd commissiedebat, wil ik na afloop van de pilotfase die tot eind
van dit jaar loopt, alle losse evaluaties samenvoegen in een overkoepelende evaluatie. De scope van die evaluatie zal in samenspraak met de bij
het stelsel betrokken partijen worden vastgesteld. Het doel van deze
overkoepelende evaluatie is om inzichtelijk te maken wat de pilots hebben
opgeleverd en te bezien op welke wijze de succesvol gebleken elementen
een plaats kunnen krijgen binnen het (vernieuwde) stelsel van gesubsidieerde rechtsbijstand. Gelet op de huidige stand van zaken en het gegeven
dat de rapporten van de individuele evaluaties in het eerste kwartaal van
2023 zullen vrijkomen, verwacht ik dat het overkoepelende evaluatierapport in de eerste helft van 2023 beschikbaar zal zijn.
Uiteraard staan de ontwikkelingen tot die tijd niet stil. Ik ontvang signalen
uit het veld over pilots die reeds geëindigd zijn of binnenkort zullen
eindigen en waarvan bepaalde werkwijzen of elementen als (potentieel)
effectief worden beschouwd. Mijn inspanning is erop gericht het
momentum, de infrastructuur en de betrokken personen/organisaties die
deze vormgeven te behouden, terwijl ik er tegelijkertijd voor waak vooruit
te lopen op de lessen die we uit de gezamenlijke pilots kunnen trekken en
die samenkomen in de overkoepelende evaluatie. Momenteel bezie ik,
samen met de bij het stelsel betrokken partners, hoe we dit het beste
kunnen borgen. Over de uitkomsten hiervan bericht ik u nader in de
komende voortgangsrapportage.
Voortgangsrapportage
Gedurende de looptijd van het programma stelselvernieuwing rechtsbijstand (hierna: het programma) wordt uw Kamer ieder half jaar geïnformeerd over de voortgang. In de eerste paragraaf licht ik toe hoe ik het
programma wil voortzetten in de komende periode, zoals toegezegd in
mijn brief van 4 maart jongstleden in reactie op het verzoek van uw vaste
Kamercommissie van 20 januari over de plannen van het kabinet ten
aanzien van de stelselvernieuwing rechtsbijstand.1 Daarna neem ik u mee
in de stappen die zijn gezet sinds de laatste voortgangsrapportage van
mijn ambtsvoorganger van 16 december 2021.2 Dit betreft respectievelijk
de ontwikkelingen ten aanzien van de versterking van de eerste lijn, een
burgergerichte overheid en de versterking van de tweede lijn. Na een
paragraaf over actuele beleidsthema’s sluit deze rapportage af met een
paragraaf over financiën. Een geactualiseerd overzicht van de stand van
zaken van alle pilots treft u aan in de bijlage.
1. Voortzetting programma
Het programma stelselvernieuwing rechtsbijstand is in 2018 gestart om in
de periode tot 2025, conform de opgave in het Regeerakkoord 2017–2021,
het stelsel van de gesubsidieerde rechtsbijstand te vernieuwen. Deze
opgave luidde kort samengevat dat het stelsel van rechtsbijstand wordt
herzien langs de lijnen van het rapport van de commissie Herijking
Rechtsbijstand (commissie-Wolfsen) en het rapport van de commissie
Evaluatie puntentoekenning rechtsbijstand (commissie-Van der Meer)
binnen de bestaande budgettaire kaders.

1
2

Kamerstuk 31 753, nr. 249.
Kamerstuk 31 753, nr. 248.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 31 753, nr. 262

3

In de contourenbrief van 9 november 20183 (hierna: de contourenbrief) is
uw Kamer geïnformeerd over de wijze waarop deze opgave wordt
uitgevoerd en zijn de contouren voor de vernieuwing van het stelsel van
gesubsidieerde rechtsbijstand geschetst. De uitwerking hiervan is met een
gefaseerde aanpak vormgegeven, waarbij stap voor stap en proefondervindelijk de contouren van het stelsel verder worden uitgewerkt.
Inmiddels hebben zich een aantal ontwikkelingen voorgedaan, die op een
aantal punten nopen tot bijstelling van de uitgangspunten van de
stelselvernieuwing. Dit licht ik hieronder nader toe.
Het programma bevindt zich momenteel in een dynamische fase. Er lopen
een dertigtal pilots en experimenten. Dit vraagt veel van alle bij de
stelselvernieuwing betrokken partijen. Daarnaast hebben externe
ontwikkelingen het programma beïnvloed. Naast de coronacrisis, die tot
vertraging in verschillende pilots en tijdelijke sluiting van de balies van
het Loket heeft geleid, heeft de kinderopvangtoeslagaffaire zijn weerslag
op het onderwerp rechtsbijstand.
Dat geldt tevens voor de uitvoering van de motie van de leden Van Nispen
(SP) e en Azarkan (DENK)4 met daarin de oproep om scenario 1 van de
commissie-Van der Meer uit te voeren, en daarmee de verbetering van de
vergoedingen voor rechtsbijstandsverleners werkzaam in het stelsel van
gesubsidieerde rechtsbijstand per 1 januari 2022 te realiseren. Dit alles
heeft geleid tot een andere maatschappelijke, politieke en financiële
realiteit dan ten tijde van het opstellen van de contouren.
In het Coalitieakkoord 2021–20255 is opgenomen dat de stelselvernieuwing rechtsbijstand wordt voortgezet en dat de ingeboekte besparing
voor de sociale advocatuur wordt geschrapt. Ook is daarin vastgelegd dat
het aantal juridische procedures die de overheid voert tegen burgers
wordt beperkt, dat de sociale advocatuur wordt versterkt in lijn met
scenario 1 van de aanbevelingen van de commissie evaluatie puntentoekenning gefinancierde rechtsbijstand (commissie-Van der Meer) en dat er
een substantiële maatschappelijke bijdrage wordt verwacht van de gehele
advocatuur.
In de afgelopen maanden is in kaart gebracht wat het effect is van alle
hiervoor genoemde ontwikkelingen op de in de contourenbrief aangekondigde maatregelen en op de voortgang van het programma. Naar
aanleiding hiervan zijn met de bij de stelselvernieuwing betrokken partijen
gesprekken gevoerd over de vraag op welke wijze de stelselvernieuwing
zo goed mogelijk kan worden voortgezet.
De komende periode versterk ik samen met de ketenpartners de toegang
tot het recht voor rechtzoekenden door: de vormgeving van laagdrempelige informatie en advies voor iedereen (bijvoorbeeld met online en
fysiek toegankelijke en overzichtelijke voorzieningen), integrale hulpverlening (met meer triage aan de voorkant), vroegtijdige conflictoplossing,
adequate rechtsbescherming door dienstverleners van hoge kwaliteit, bij
de tijd blijvende vergoedingen voor rechtsbijstandsverleners (ook na
invoering van scenario 1 van de commissie-Van der Meer), een betere
aansluiting tussen de dienstverlening in de nulde, eerste en tweede lijn,
het voorkomen van onnodige procedures in het bestuursrecht om zo het

3

Kamerstuk 31 753, nr. 155.
Kamerstuk 31 753, nr. 239.
5
Bijlage bij Kamerstuk 35 788, nr. 77.
4

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 31 753, nr. 262

4

vertrouwen tussen overheid en burger te versterken en de inning van de
eigen bijdrage door de overheid.6
In afstemming met de bij de stelselvernieuwing betrokken partijen heb ik
besloten om op de volgende onderdelen een andere koers te varen dan
voorzien in de contourenbrief.
Rechtshulppakketten
Bij het opstellen van de contourenbrief werd ervan uitgegaan dat het
inkopen van rechtshulppakketten zou leiden tot efficiencywinst en
daarmee een kostenbesparing. Hierdoor zou budgettaire ruimte ontstaan
om de vergoedingen voor advocaten en mediators te kunnen verhogen. In
(aanloop naar) het Coalitieakkoord 2021–2025 is echter een structureel
bedrag van € 154 miljoen vrijgemaakt om de vergoedingen voor
rechtsbijstandsverleners te verbeteren. Er bestaan thans meer inhoudelijke redenen om af te zien van grootschalige inkoop. Een inkoopprocedure – bijvoorbeeld door middel van een aanbesteding – betekent een
ingrijpende wijziging van de manier waarop rechtsbijstand in Nederland
wordt georganiseerd en gefinancierd. Het vormgeven en uitvoeren van
een dergelijke nieuwe inkooptaak is complex, tijdrovend en zal een grote
belasting vormen voor de Raad. Verder is niet goed aan te tonen dat het
grootschalig inkopen van rechtsbijstand bijdraagt aan de beoogde
kwaliteitsverbetering in het gehele stelsel. Bovendien is het de
verwachting dat er voor sommige rechtsgebieden (onder andere
echtscheidingen, strafrecht en asiel) niet voldoende aanbod van nieuwe
toetreders zal zijn. Ten slotte is er in de afgelopen jaren vanuit uw Kamer,
de wetenschap en de uitvoeringspraktijk veel kritiek geuit op het
voornemen van grootschalige inkoop van rechtshulppakketten. Dit maakt
dat nu geconstateerd moet worden dat het draagvlak ontbreekt, terwijl dit
wel van groot belang is om een dergelijke complexe operatie in gezamenlijkheid tot een goed einde te brengen.
Gelet hierop en gehoord hebbende alle partijen, heb ik besloten om af te
zien van het voornemen om rechtshulppakketten grootschalig in te kopen.
Voor wat betreft de voortzetting van de ontwikkeling van de rechtshulppakketten op de inhoud zal ik eind dit jaar op basis van een tussenstand
van een tweetal trajecten die lopen, te weten het experiment met
rechtshulppakketten voor echtscheidingen en de ontwikkeling van de
rechtshulppakketten asiel, een definitief besluit nemen. Voor een
inhoudelijke toelichting hierbij verwijs ik u naar de voortgangsinformatie
die hieronder in paragraaf 4 over de versterking van de tweede lijn is
opgenomen.
Eigen bijdrage
In de contourenbrief is een nieuwe systematiek voor de eigen bijdrage
aangekondigd, met het uitgangspunt om de hoogte daarvan meer
afhankelijk te maken van de kosten voor rechtsbijstand en daarbij een
nieuwe verdeling in de inkomenscategorieën te maken. Doel daarvan was
om (onnodig) doorprocederen te voorkomen.

6

Inning van de eigen bijdrage zal in het vernieuwde stelsel gebeuren door de Raad. Daarbij zal
het inningsrisico niet meer bij de advocaat of mediator liggen. Zij ontvangen in het vernieuwde
stelsel van de Raad het volledige bedrag van de forfaitaire vergoeding. De Raad int de eigen
bijdrage rechtstreeks bij de rechtzoekende, met daar waar nodig de toepassing van een
hardheidsclausule en de mogelijkheid voor het afspreken van een betalingsregeling.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 31 753, nr. 262

5

Ik heb besloten om de huidige systematiek voor de bepaling van de
hoogte van de eigen bijdrage (te weten een vast bedrag waarvan de
hoogte samenhangt met de inkomenscategorie van de rechtzoekende), en
daarbij de huidige verdeling in inkomensgroepen met de huidige
inkomensgrenzen te handhaven.
Belangrijk argument om de huidige systematiek te behouden is dat het de
vraag is of de beoogde systematiek, zoals opgenomen in de contourenbrief, zal bijdragen aan een betere afweging bij de keuze voor een
bepaalde vorm van rechtshulp door de rechtzoekende: in hoeverre kan
een rechtzoekende die afweging echt maken en heeft de rechtzoekende
wel een keuze? Verder brengt de in de contourenbrief opgenomen
systematiek voor de rechtzoekende onzekerheid met zich mee omdat op
voorhand niet altijd duidelijk zal zijn in welke mate rechtsbijstand nodig is.
In die gevallen is voor de rechtzoekende onzeker wat de hoogte van de
eigen bijdrage zal zijn. Ook zou het betekenen dat mensen die complexe
juridische problematiek hebben meer moeten betalen, terwijl dat ook
buiten hun schuld kan liggen (denk bijvoorbeeld aan een complexe
echtscheiding).
De in de contourenbrief genoemde nieuwe systematiek vormde tevens
aanleiding om de verdeling van de inkomensgroepen voor de eigen
bijdrage tegen het licht te houden. Deze indeling is historisch zo gegroeid
en is niet op logische inkomensgrenzen gebaseerd. Daarbij moet worden
aangetekend dat de huidige indeling in de praktijk niet tot problemen
leidt. Voor het handhaven van de huidige verdeling in inkomensgroepen
en -grenzen, is het belangrijkste argument dat een verschuiving zou
betekenen dat een rechtzoekende in een hogere inkomenscategorie komt
te vallen en daardoor toch een hogere eigen bijdrage, ten opzichte van de
huidige situatie, zou moeten betalen.
Ik acht dit vanwege een drempelverhogend effect voor rechtzoekenden
niet wenselijk. Daarom zal in het vernieuwde stelsel de huidige systematiek voor de bepaling van de hoogte van de eigen bijdrage en de
huidige verdeling van de inkomensgroepen behouden blijven. Ik benadruk
dat een verhoging van de eigen bijdrage hierbij niet is voorzien. De
aanbevelingen van de commissie-Wolfsen ten aanzien van de inning van
de eigen bijdrage door de overheid, een ruimere toepassing van de
hardheidsclausule en de Wet op de rechtsbijstand (Wrb) als voorliggende
voorziening van de bijstandswet worden wél verder uitgewerkt.7
In het Verantwoordingsonderzoek Ministerie van Justitie en Veiligheid8
wijst de Algemene Rekenkamer erop dat de eigen bijdrage voor sommige
mensen een belemmering vormt om gebruik te maken van rechtsbijstand.
Zoals toegezegd aan het lid Van Nispen in het wetgevingsoverleg
«Slotwet en Jaarverslag» van 22 juni jongstleden (Kamerstuk 36 100 VI,
nr. 17) ga ik hier nader op in. In het vernieuwde stelsel zal de Raad de
eigen bijdrage innen, waar de aanbieders van rechtshulp dat nu nog zelf
doen. Dit maakt het mogelijk om voor mensen die moeite hebben de
eigen bijdrage te betalen, betalingsregelingen te treffen. Daarbij wordt
ook onderzocht of de hardheidsclausule ruimhartiger kan worden
vormgegeven, zodat mensen die de eigen bijdrage echt niet kunnen
betalen, toch een beroep kunnen doen op de rechtshulp die zij nodig
hebben.

7

Dit wil zeggen dat in eerste instantie een beroep op de mogelijkheden voor betalingsregelingen
of de hardheidsclausule uit de (aangepaste) Wrb wordt gedaan als mensen niet kunnen
betalen, en niet zoals nu direct op de bijzondere bijstand.
8
Kamerstuk 31 600 IV, nr. 2.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 31 753, nr. 262

6

Planning programma
Het programma heeft op basis van de huidige planning een looptijd tot
1 januari 2025. Inmiddels is het programma drie jaar aan de gang en op
stoom, wat onder andere blijkt uit het dertigtal pilots en experimenten die
lopen. Tegelijkertijd zijn (vertragingen als gevolg van) de coronamaatregelen van invloed geweest op het programma en de huidige planning. Dit,
samen met de hoeveelheid werk die nog verzet moet worden (waaronder
zowel de implementatie en borging van de pilots als de beleidsontwikkeling ten behoeve van het wetsvoorstel), maakt dat de datum van
1 januari 2025 niet meer realistisch is. Ik heb daarom besloten om de
looptijd van het programma met één jaar, tot 1 januari 2026, te verlengen
en het wetsvoorstel niet eind 2022 maar aan het einde van de looptijd van
het programma in consultatie te brengen.
2. Voortgang versterking en verbreding eerste lijn
Een stelsel met een laagdrempelige toegang tot het recht en advies voor
iedereen in Nederland is één van de elementen van de vernieuwing.
Geschillen worden in een zo vroeg mogelijk stadium opgelost waardoor
het escaleren van conflicten kan worden voorkomen. Problemen kunnen
worden opgelost als ze terecht komen bij de hulpverleners die daar de
nodige kennis en ervaring voor hebben. Om dit te realiseren, moet de
toegang tot informatie, advies en hulp écht vindbaar en van goede
kwaliteit zijn. In een traject onder leiding van de Argumentenfabriek
wordt, met de bij het stelsel betrokken partijen, uitgewerkt aan welke
eisen de toegang tot het stelsel zou moeten voldoen om de toegang voor
mensen daadwerkelijk te kunnen realiseren, welke dienstverlening daarbij
past en wat dat vraagt van onder andere de werkhouding van professionals. Daarbij worden uitdrukkelijk ook de ervaringen van professionals
werkzaam in de praktijk én van rechtzoekenden betrokken. Over de
uitkomsten bericht ik u in mijn volgende voortgangsrapportage. Aan de
hand van de vier operationele doelstellingen van de versterking van de
eerste lijn schets ik hieronder de stand van zaken. Voordat ik dat doe geef
ik eerst een toelichting op enkele ontwikkelingen bij het Loket.
Ontwikkelingen bij het Juridisch Loket
Ik begin graag met het aankondigen van wat ik zie als een positieve stap
richting meer laagdrempelige toegang tot het recht. In verband met de
sluiting van de balies vanwege corona is het beltarief van het Loket
tijdelijk verlaagd naar 10 cent per minuut. Dit verlaagde tarief geldt in
ieder geval tot het einde van dit jaar. Vanaf 1 januari 2023 zullen rechtzoekenden niet langer hoeven te betalen om te bellen met het Loket. Het
betaalde 0900 nummer zal per die datum omgezet worden naar een gratis
0800 nummer. Ik neem deze maatregel, mede op basis van de door uw
Kamer aangenomen motie van de leden Van Nispen en Azarkan9, omdat
een betaalde telefoonlijn een drempel kan zijn voor mensen om hulp te
krijgen en daarmee een drempel voor de toegang tot het recht. Bijvoorbeeld voor de groep kwetsbare rechtzoekenden die onder bewind staan
en geen 0900 nummers kunnen bereiken. Vanaf het ingaan van het gratis
telefoonnummer zullen de effecten worden gemonitord en worden
meegenomen in de bredere kanalenstrategie van het Loket. In de zomer
van 2023 zal het Loket in ieder geval gevraagd worden naar de ervaringen
met het gratis telefoonnummer en wordt een besluit genomen over hoe
het nultarief kan worden gehandhaafd. Het afschaffen van het beltarief zal
minimaal € 2 miljoen per jaar gaan kosten vermeerderd met aanloop- en
communicatiekosten. Momenteel onderzoekt het Loket de precieze
9

Kamerstuk 31 753, nr. 254.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 31 753, nr. 262

7

financiële effecten. De kosten van afschaffing van het beltarief voor 2023
worden via het programma stelselvernieuwing rechtsbijstand gedekt.
Zoals u weet, heeft de stelselvernieuwing ambitieuze doelstellingen ten
aanzien van de nulde en eerste lijn en de rol van het Loket daarin.
Doelstellingen waarvan ik, en met mij vele gesprekspartners, overtuigd
ben dat ze hard nodig zijn om de toegang tot informatie, advies en hulp
voor mensen die onder de Wrb vallen te verbeteren. Daarnaast streven we
naar laagdrempelige informatie voor alle 17 miljoen Nederlanders. Wat
we willen bereiken vraagt een doorontwikkeling van het Loket de
komende jaren. Onder andere voor een betere toegankelijkheid door meer
fysieke openstelling van de vestigingen en het in gebruik nemen van het
gratis telefoonnummer en door het verbeteren van de dienstverlening
door het versterken van samenwerkingsverbanden met relevante partners
op lokaal niveau. De dienstverlening aan rechtzoekenden gaat ondertussen onverminderd door.
Het Loket heeft de afgelopen jaren veel meegemaakt. Al iets langer
geleden, in 2015, zijn de openingstijden van de balies beperkt in het kader
van bezuinigingen. Rechtzoekenden worden sindsdien, naast de balies en
spreekuren, veelal telefonisch of via mail geholpen. Meer recent zijn de
coronamaatregelen van grote invloed geweest op de dienstverlening. In
de vorige voortgangsrapportage noemde ik ook de diverse bestuurswisselingen die van invloed waren op het tempo waarin doorontwikkeling
mogelijk was. Daarnaast ervaart ook het Loket de gevolgen van de krappe
arbeidsmarkt. Dit alles betekent dat de organisatie de komende tijd voor
een grote ontwikkelopgave staat om, richting het vernieuwde stelsel, uit te
groeien tot een robuuste en toekomstgerichte organisatie. Ik blijf hier
continu met het Loket over in gesprek en zal de ontwikkeling waar
mogelijk faciliteren.
1. Informatie en advies is beter toegankelijk voor iedereen
De website van het Loket is een belangrijke bron van informatie rond
(juridische) problemen. Rechtzoekenden vinden op een laagdrempelige en
toegankelijke manier informatie over relevante juridische onderwerpen en
actualiteiten. De webredacteuren van het Loket, verlenen naast hun werk
aan de website allemaal zelf juridisch advies en hulp aan rechtzoekenden
en zijn dan ook bij uitstek op de hoogte van wat er speelt bij rechtzoekenden.
Veel aandacht gaat daarbij uit naar het voor iedereen toegankelijk maken
en houden van de juridische informatie op de website. Daarvoor werkt het
Loket samen met specialisten uit onder meer de advocatuur.
Daarnaast konden rechtzoekenden al terecht bij de online chatbot JuLo
voor eerste vragen over scheiden, ontslag, huur, opzegging en oplevering
van de woning. Ook kan iemand er eenvoudig controleren hoe hoog de
eigen bijdrage voor een toevoeging zou zijn. Sinds kort beantwoordt JuLo
ook vragen over betalingsregelingen en incassokosten en worden op dit
moment de onderwerpen «koop ongedaan maken» en «ontslag»
gerealiseerd. Zo wordt JuLo steeds verder uitgebreid met onderwerpen
waar de meeste vraag naar is.
De sluiting van de fysieke loketten in verband met de coronamaatregelen
heeft een verschuiving betekend in de manier waarop mensen het Loket
benaderen. Daar zie ik nog steeds effecten van: het aantal vragen dat
wordt gesteld via mail is enorm gestegen en de duur van de telefooncontacten is opgelopen, omdat ingewikkelde juridische vragen en problemen
aan de telefoon worden opgelost. Voor het Loket betekent dit, na de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 31 753, nr. 262

8

heropening van de fysieke dienstverlening, zoeken naar een nieuwe
balans tussen de verschillende communicatiekanalen.
Sinds kort experimenteert het Loket met een andere manier om contact
tussen rechtzoekende en medewerker gemakkelijk en laagdrempelig te
maken. De pilot videobellen is eind vorig jaar gestart en levert deze zomer
de resultaten op. De eerste ervaringen zijn positief: de mogelijkheid om
met een medewerker van het Loket te videobellen in plaats van naar een
fysieke afspraak te moeten gaan, wordt door rechtzoekenden als positief
ervaren en beoordeeld met een 8. Op basis van de resultaten wordt
bijvoorbeeld ook gekeken of deze manier van communiceren beter werkt
voor bepaalde rechtsgebieden dan voor andere.
Naar aanleiding van de oorlog op de drempel van de EU hebben het
Loket, Vluchtelingenwerk, de NOvA, sociaal raadslieden en de Raad, een
multidisciplinair signaleringsoverleg opgezet om de specifieke vragen van
Oekraïners op de vlucht zo goed en snel mogelijk te kunnen beantwoorden en mogelijke knelpunten direct te kunnen signaleren. De snelle
opstart van dit signaleringsoverleg was mogelijk door de ervaringen die
de deelnemende organisaties samen reeds hebben opgedaan in de pilot
«Samenwerken in de eerstelijn».
2. De eerste lijn stelt een diagnose en adviseert over de vervolgstappen
Een brede, integrale diagnose is een belangrijk onderdeel van de
stelselvernieuwing. Op basis van die diagnose wordt onderliggende
problematiek gesignaleerd, kunnen mensen worden geadviseerd over wat
de beste aanpak voor hun probleem is en zo nodig warm worden
doorverwezen. Als hulpmiddel bij deze diagnose wordt een diagnoseinstrument ontwikkeld. Deze digitale tool moet uiteindelijk geschikt zijn
voor professionele hulpverleners. De tool moet een warme overdracht
tussen de betrokken professionals mogelijk maken en het advies moet
onder andere kunnen zien op het best passende rechtshulppakket. Dat
alles betekent dat het diagnose-instrument naadloos moet passen binnen
de infrastructuur van het vernieuwde stelsel en dat het moet aansluiten op
de ICT-systemen van in ieder geval het Loket en de Raad. Op dit moment
ontwikkelt het Loket eerst een werkend prototype. Zo leren we al wat er in
de praktijk goed werkt vanuit het gebruikersperspectief. Voor het
prototype maken we onder andere gebruik van alle inhoud die reeds
beschikbaar is door de ontwikkeling van JuLo. Op basis van de lessen van
dit prototype en de nadere uitwerking van het toekomstige stelsel kunnen
we daarna effectiever aan de slag met de ontwikkeling van de uiteindelijke
tool. Het prototype wordt na de zomer opgeleverd.
Tijdens corona is naast de verlaging van het beltarief ook de korting op de
eigen bijdrage door middel van de zogeheten regeling Diagnose- en
Triage opgeschort. Ik heb het besluit tot herinvoering van het diagnosedocument, waarbij een rechtzoekende eerst naar het Loket moet gaan voor
een diagnosedocument om korting op de eigen bijdrage te krijgen voor de
kosten van een advocaat, uitgesteld. Vanwege de relatie van dit oude
instrument met de overige onderdelen van de stelselvernieuwing, zoals
de hierboven beschreven ontwikkeling van het diagnose-instrument, wil ik
eerst op de inhoud verder het gesprek voeren met de betrokken partijen,
te weten de Raad, de NOvA en het Loket.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 31 753, nr. 262

9

3. De eerste lijn lost meer problemen op, zodat minder geschillen
escaleren
In het nieuwe stelsel is het de bedoeling dat meer problemen vroegtijdig
worden opgelost, voordat ze escaleren. In verschillende pilots wordt
onderzocht hoe we door verbetering van samenwerking tussen professionals, zowel binnen het juridische domein als met andere domeinen,
problemen zo snel en duurzaam mogelijk op kunnen lossen. Een
voorbeeld hiervan is de pilot van het Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen (UWV) en het Loket waarbij het lukt om door tijdige
samenwerking problemen te voorkomen. U leest meer over deze pilot in
de volgende paragraaf.
Daarnaast start het Loket binnenkort een pilot waarin specifiek gekeken
wordt wat Loketmedewerkers kunnen doen om op verschillende rechtsgebieden een probleem eerder op te lossen.
Deze pilot start met een analysefase op basis waarvan de te toetsen
werkwijze wordt ontwikkeld. Vervolgens wordt in de praktijk beproefd
welke extra handelingen, die nu soms incidenteel maar niet structureel
deel uitmaken van het werk van Loketmedewerkers, ertoe kunnen leiden
dat een probleem eerder wordt opgelost. Dat gaat dan bijvoorbeeld om
het schrijven van een brief of contact opnemen met de wederpartij.
Ook ben ik in gesprek met de MfN over de mogelijke rol van mediators bij
het vroegtijdig oplossen van problemen en conflicten. Dit past in mijn
ambitie om de inzet van mediation ten behoeve van een duurzame
oplossing te bevorderen.
Naast het sneller oplossen van problemen, hecht ik er ook waarde aan dat
problemen die structureler voorkomen, worden gesignaleerd en
gebundeld. Het Loket signaleert op dit moment onder meer problemen op
het gebied van het consumentenrecht (civiel recht). Signaleringen op dat
specifieke gebied worden structureel aangedragen bij de Autoriteit
Consument en Markt. Daarnaast worden op andere rechtsgebieden
signaleringen gedaan, die, als dat nodig is, bij de betrokken instanties
worden aangedragen. Naast de signaleringen op landelijk niveau,
signaleert het Loket ook op lokaal niveau knelpunten en zet die om naar
gerichte acties. Te denken valt daarbij aan een veel gemeld probleem met
een plaatselijke woningcorporatie. Deze worden gebundeld en er kunnen
dan collectief afspraken worden gemaakt met bijvoorbeeld de advocatuur
om kwesties gezamenlijk aan te pakken. Het doorontwikkelen en verder
professionaliseren van deze signaleringsrol is één van de belangrijke
opgaves die het Loket de komende maanden zal oppakken.
4. Op lokaal niveau is de fysieke eerste lijn beter bereikbaar voor de
burgers die hulp het hardst nodig hebben.
Idealiter is fysieke, laagdrempelige hulp aanwezig in de buurt, op een
toegankelijke en laagdrempelige locatie. In elke gemeente is deze
(rechts)hulp anders georganiseerd en afhankelijk van bijvoorbeeld de aanof afwezigheid van het Loket, sociaal raadslieden en/of andere organisaties. Daarom is het van belang om het juridisch domein en het sociaal
domein op lokaal niveau aan elkaar te verbinden. Dat wordt in de praktijk
uitgewerkt in een aantal pilots. Ik ga hieronder eerst in op de pilots die
lopen onder het programma van Divosa en op het programma Robuuste
Rechtsbescherming. Daarna sta ik stil bij het Huis van het Recht in Heerlen
en de ontwikkelingen op dit terrein bij het Loket.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 31 753, nr. 262

10

In de negen pilots die sinds najaar 2021 lopen onder het project
Rechtshulp en Sociaal Domein van Divosa worden best practices
ontwikkeld die zien op die samenwerking tussen sociaal en juridisch
domein. Het volledige overzicht met de stand van zaken per pilot is te
vinden in het pilotoverzicht in de bijlage. De pilots bevinden zich in
verschillende fase van uitvoering, sommige pilots borduren voort op
eerdere ervaringen, andere pilots zijn pas net in de operationele fase
aangekomen. De pilots worden gedurende de hele looptijd met ondersteuning van een landelijk onderzoeksbureau geëvalueerd en na afloop
van de pilots, eind 2022, zal een eindrapport worden opgeleverd met
gevalideerde resultaten. Daarnaast wordt in een aantal bijeenkomsten en
leerkringen met deelnemers uit het sociaal en juridisch domein thematisch gezocht naar werkende elementen voor meer burgergerichte
dienstverlening en samenwerking.
Uit de meest recente tussenrapportage tekenen zich al enkele voorlopige
inzichten af. Zo lijkt de samenwerking tussen het sociaal en juridisch
domein in diverse pilots goed uit te pakken; inwoners worden beter
doorverwezen en komen daardoor sneller op de juiste plek terecht voor de
hulp die zij nodig hebben, er is meer oog voor maatwerk en de menselijke
maat en inwoners voelen zich beter gehoord en gezien door de hulpverleners. Ik kijk reikhalzend uit naar de uiteindelijke resultaten van deze
pilots en de best practices over hoe op lokaal niveau de samenwerking
kan worden vormgegeven. Ik zal in mijn volgende voortgangsrapportage
hier weer op terugkomen.
Op lokaal niveau zijn er al mogelijkheden om de rechtsbescherming te
verbeteren. In het verlengde van de kinderopvangtoeslagaffaire zijn
structurele middelen beschikbaar gesteld aan gemeenten voor het
verbeteren van de dienstverlening op lokaal niveau. In samenspraak met
de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) is bepaald dat een deel
van die middelen is bestemd voor het lokaal versterken van toegang tot
het recht, bijvoorbeeld door het stimuleren van samenwerking tussen het
sociaal en juridisch domein. Dit sluit aan op het project Rechtshulp en
Sociaal Domein van Divosa en op diverse pilots zoals de pilot «Sociaal
juridische dienstverlening, hulp om de hoek». Op deze manier kunnen
inwoners beter en makkelijker toegang krijgen tot juridische en sociale
hulp. Deze maand start het programma Robuuste Rechtsbescherming
onder leiding van Divosa en Sociaal Werk Nederland (SWN), in nauwe
afstemming met de VNG en mijn departement. Dit programma loopt tot
en met 2023 en stimuleert dat gemeenten (lokaal) invulling geven aan
rechtsbescherming. Het programma ondersteunt bij het oprichten van een
netwerk daartoe. Op die manier kan goed aangesloten worden bij de
lokale structuren én de lokale behoeften. Om dit te faciliteren zal vanuit
het programma Robuuste Rechtsbescherming onder andere een
handreiking en een dienstverleningsconcept worden opgesteld. Ook
kunnen gemeenten gebruik maken van de expert-ondersteuning om zo dit
onderwerp een vaste plek te geven in de dienstverlening aan inwoners.
Naar verwachting kunnen de best practices die worden ontwikkeld binnen
het project Rechtshulp en Sociaal Domein van Divosa via het programma
Robuuste Rechtsbescherming – stapsgewijs – breed worden geïmplementeerd in alle gemeenten. Hiermee kan de (toegang tot) rechtshulp op
lokaal niveau een forse impuls worden gegeven.
Aanvullend hierop hecht ik eraan het belang te onderstrepen van de
organisatie en coördinatie van deze toekomstige versterkte fysieke eerste
lijn. Want hoewel de accenten, zoals hierboven beschreven, lokaal kunnen
variëren al naar gelang de lokale structuren en behoeften, is het van
essentieel belang dat er sprake is van een landelijk dekkend stelsel van
basisvoorzieningen waarop iedere inwoner aanspraak kan maken. Hierin

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 31 753, nr. 262

11

voorzie ik een belangrijke coördinerende taak voor het Loket. Over de
vraag hoe deze taak in het vernieuwde stelsel goed invulling krijgt, spreek
ik de komende tijd intensief met het Loket en de betrokken partners uit de
eerste en tweede lijn. Mijn departement is, zoals aan het begin van dit
hoofdstuk uitgebreider beschreven, momenteel onder leiding van de
Argumentenfabriek al bezig met het Loket, Divosa en de andere partners
binnen het stelsel om de basisvoorzieningen en de kwaliteitseisen die
hieraan gesteld moeten worden in kaart te brengen.
De pilot Huis van het Recht in Heerlen, naar idee van de heer Van Nispen
van de SP, is gestart in januari 2020 en loopt tot deze zomer. In maart van
dit jaar stuurde ik uw Kamer mijn reactie op de initiatiefnota van de heer
Van Nispen over het Huis van het Recht10 en op 20 juni jongstleden
(Kamerstuk 35 974, nr. 10) mocht ik samen met de heer Van Nispen
hierover in debat in uw Kamer. Zoals aangegeven in mijn brief en tijdens
het debat, onderschrijf ik de oproep voor meer en betere samenwerking
tussen verschillende professionals op vindbare, herkenbare en toegankelijke locaties om daarmee problemen van rechtzoekenden sneller en
effectiever op te lossen. Mijn indruk uit het debat is dat wij dat doel delen
en daar ben ik blij om. Ik neem de uitkomsten van de pilot in Heerlen, de
ideeën in de initiatiefnota en het door uw Kamer tijdens het debat
gewisselde mee bij de uitwerking van de fysieke toegang tot de eerste lijn
van het stelsel.
Ook het Loket onderzoekt hoe ze zijn fysieke dienstverlening dichter bij
mensen kan organiseren en is, naast eigen projecten, actief deelnemer
aan veel van de hiervoor en in de bijlage genoemde pilots. Zo worden
Loketmedewerkers gestimuleerd om op lokaal niveau, vanuit de eigen
vestiging, proactief de contacten met relevante samenwerkingspartners
op te zoeken en te versterken. Dit vraagt goede begeleiding en op
sommige punten een omslag in de manier van werken. De komende tijd
wordt gekeken of en hoe dit werkt en wat er voor nodig is om het
structureel onderdeel van de organisatiecultuur te maken. Daarnaast
wordt er vanuit de vestiging in Middelburg gekeken hoe effectieve
aanwezigheid in de regio eruit zou kunnen zien, specifiek voor die locatie.
Daarbij wordt goed gekeken naar de doelgroep ter plaatse, de bereikbaarheid en de sociale kaart van de regio. De methode van ontwikkeling
van dat model en de daarbij gezette stappen kunnen daarna ook worden
gebruikt voor vergelijkbare vraagstukken rond laagdrempelige fysieke
toegang in andere gebieden in Nederland.
3. Voortgang Burgergerichte overheid
Het deelprogramma Burgergerichte overheid richt zich op het voorkomen
van onnodige procedures met en zonder rechtsbijstand tussen burger en
overheid in het bestuursrecht. Dit leidt naar verwachting tot meer
laagdrempelige oplossingen voor burgers en meer vertrouwen tussen
burger en overheid.
De kernactiviteiten van Burgergerichte overheid zijn het ondersteunen en
stimuleren van uitvoeringsorganisaties en gemeenten bij het burgergericht werken. Deze kunnen gericht zijn op één bestuursorgaan, maar ook
een breder onderwerp betreffen, zoals het procedeergedrag van de
overheid. De ondersteuning vertaalt zich in concrete activiteiten op het
terrein van burgergerichte (toepassing van) wet- en regelgeving en
burgergerichte dienstverlening, die ik onderstaand toelicht.

10

Kamerstuk 35 974, nr. 3.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 31 753, nr. 262

12

Wel wil ik twee kanttekeningen maken. Burgergerichte overheid ondersteunt uitvoeringsorganisaties en gemeenten die niet onder mijn sturing
en verantwoordelijkheid vallen. Dit betekent dat ik geen doorzettingsmacht heb en de bestuursorganen en departementen zelf verantwoordelijk zijn voor hun dienstverlening en wet- en regelgeving. Wel zal
Burgergerichte overheid haar diensten ter ondersteuning en stimulering
aanbieden. Ook zal ik signalen die ik ontvang over onnodige procedures
of knellende wet- en regelgeving in het bestuursrecht aankaarten bij de
verantwoordelijke departementen, uitvoeringsorganisaties en gemeenten.
Daarnaast wil ik opmerken dat Burgergerichte overheid dit niet alleen
doet.
Er zijn verschillende initiatieven bij departementen, uitvoeringsorganisaties en gemeenten die zich richten op het centraal stellen van het
probleem van de burger en het toepassen van maatwerk en de menselijke
maat. Het is een thema dat urgenter is dan ooit en waar ik mij, vanuit de
invalshoek van het voorkomen van onnodige procedures in het bestuursrecht en het zo vroeg mogelijk oplossen van problemen, graag voor inzet
en waarbij ik aansluit bij de initiatieven van Werk aan Uitvoering (WaU),
het project Maatwerk in de Awb, het Programma Maatwerk Multiprobleemhuishoudens (PMM) en Passend Contact met de Overheid (PCMO,
van het Ministerie van BZK) om zo veranderingen te helpen stimuleren,
versnellen en faciliteren.
Project procedeergedrag overheid
Zoals ik in de vorige voortgangsrapportage aankondigde, is Burgergerichte overheid gestart met een project specifiek gericht op het procedeergedrag van de overheid, vanuit de gedachte dat meer burgergericht
procedeergedrag bijdraagt aan minder onnodige procedures in het
bestuursrecht. Centraal staat het probleem dat bestuursorganen zoals
gemeenten en uitvoeringsorganisaties er nog niet altijd in slagen om
onnodige procedures binnen het bestuursrecht te voorkomen. En daar
waar een procedure onvermijdelijk is, handelen zij, in hun rollen als
beslisser, verweerder, en eiser niet altijd burgergericht en de-escalerend.
Dit is belastend voor de burger, de professional en het rechtssysteem.
Bovendien kan het een negatieve invloed hebben op het vertrouwen van
de burger in de overheid.
Binnen het deelprogramma wordt dit vraagstuk projectmatig en opgavegericht opgepakt. Om meer inzicht te krijgen in achterliggende problematiek en oorzaken en zo aangrijpingspunten te vinden voor succesvolle
interventies, consulteert het deelprogramma momenteel circa negentig
stakeholders die vanuit verschillende invalshoeken inzicht geven in hun
visie, kennis en ervaring ten aanzien van procedeergedrag van de
overheid. Er wordt onder andere gesproken met burgers, juridische
bijstandsverleners, uitvoeringsorganisaties, gemeenten, wetenschappers
en beleidsmakers. Wanneer de consultatie is afgerond worden de
resultaten gebundeld in een bloemlezing. Die wordt deze zomer samengesteld, waarna in het najaar een probleem- en oorzakenanalyse wordt
gemaakt op basis van die bloemlezing. Deze analyse vormt op haar beurt
weer de basis voor een interventiestrategie en een actieprogramma. Wie
daarbij de beste papieren in handen heeft om bepaalde oorzaken aan te
pakken, valt nu nog niet te zeggen. Wel is duidelijk dat de oplossingsrichtingen een gezamenlijke inspanning zullen vragen van uiteenlopende
organisaties vanuit verschillende invalshoeken.
Parallel aan de bloemlezing wordt een overzicht gemaakt van bestaand
onderzoek naar procedeergedrag van de overheid.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 31 753, nr. 262

13

Verder is het WODC inmiddels het in de vorige voortgangsrapportage
aangekondigde onderzoek naar hoger beroepen gestart, waarmee ik meer
zicht wil krijgen op procedeergedrag van de overheid in zaken tussen
burgers en bestuursorganen waarbij het bestuursorgaan in hoger beroep
is gegaan. Daarnaast beoogt het onderzoek inzicht te geven in de door de
overheid geboden begeleiding van de burger in deze zaken. Ik hoop
hiermee aangrijpingspunten te vinden om procedures en procedeergedrag voor de burger te verbeteren. Het WODC verwacht het onderzoek
in het voorjaar van 2023 te kunnen afronden.
Deze zomer start ik met een evaluatie van de eerste effecten van de
wijziging van het Besluit proceskosten bestuursrecht. De uitkomsten van
deze evaluatie deel ik in de volgende voortgangsrapportage met uw
Kamer.
Daarnaast heeft de Hoge Raad op 27 mei jongstleden een uitspraak
gedaan over de uitzondering van de verhoging van de proceskostenvergoeding voor procedures die betrekking hebben op de waardebepaling of
-vaststelling onroerende zaken (Wet onroerende zakenbelasting) en de
bpm-beschikking (Wet op de belasting van personenauto’s en motorrijwielen 1992). De Hoge Raad oordeelt dat deze uitzondering in strijd is met
het discriminatieverbod van artikel 1 van de Grondwet en daarom buiten
toepassing moet blijven. Dit betekent dat het puntenonderscheid vervalt
en dat voor alle procedures in beroep en hoger beroep dezelfde
verhoogde proceskostenvergoeding geldt. Deze uitspraak betrek ik, naast
de evaluatie, bij eventuele vervolgstappen ten aanzien van het Besluit
proceskosten bestuursrecht.
Voortgang pilots en andere activiteiten
Burgergericht-bestuursrechtdialogen
Inmiddels kan ik u melden dat uit de tot nu toe gehouden burgergerichtbestuursrechtdialogen (voorheen: wet en regelgevingdialogen) naast
knelpunten in wet- en regelgeving, ook de volgende elementen naar voren
komen die invloed hebben op de mate waarin bestuursorganen in staat
zijn om burgergericht te werken:
– De manier van sturen: in hoeverre ervaren professionals ruimte en
steun bij het maken van besluiten en het toepassen van maatwerk en
menselijke maat?
– Een heldere visie op burgergericht werken: is deze aanwezig en geeft
deze voldoende richting voor de professionals?
– Direct contact tussen verschillende gemeentelijke afdelingen, zoals
vakafdelingen, het primaire proces en juridische afdelingen.
– Een meer horizontale organisatiestructuur.
– Zicht op de achterliggende oorzaken voor het indienen van klachten en
bezwaren.
– Politiek en bestuurlijk draagvlak voor burgergericht werken.
De mate waarin het bestuursorgaan ervaart dat deze elementen aan- of
juist afwezig zijn, wordt teruggegeven aan de betreffende organisatie (in
de vorm van een «organisatieselfie»). Naar behoefte faciliteer ik in het
verder oppakken van de ervaren belemmeringen. De komende tijd blijft
het programma dialogen voeren met verschillende bestuursorganen. Op
korte termijn staan dialogen met het Parket Centrale Verwerking Openbaar
Ministerie en het Loket gepland.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 31 753, nr. 262

14

Juridisch dashboard Sociale Verzekeringsbank
In samenwerking met de Sociale Verzekeringsbank (SVB) wordt een
juridisch dashboard ontwikkeld, waarmee vanuit de uitvoeringspraktijk
signalen over knelpunten en trends in wet- en regelgeving sneller aan het
licht kunnen komen en meer inzicht ontstaat in aard, frequentie en impact
van die knelpunten voor de burger. Deze worden vervolgens op managementniveau geagendeerd. Ook andere uitvoeringsorganisaties, zoals het
UWV en de Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND), hebben inmiddels
interesse getoond om een dergelijk dashboard te ontwikkelen.
Pilot Versterking samenwerking Loket en UWV
De pilot Versterking samenwerking Loket en UWV is dit voorjaar succesvol
afgerond. In 72 zaken hebben de juristen van het Loket en het UWV
contact gehad, waarbij 49 zaken geheel of gedeeltelijk informeel zijn
opgelost. In deze zaken is gezocht naar een oplossing waarbij de klant
bijvoorbeeld alsnog een positief besluit ontving of waarbij nader
onderzoek en uitleg heeft geleid tot berusting. In deze gevallen is een
bezwaarprocedure voorkomen door bijvoorbeeld informele geschilbeslechting of een nadere toelichting. Het probleem van de burger is
hierdoor vroegtijdig opgelost en bezwaren zijn voorkomen. Daarnaast is
de kennis en het lerend vermogen bij het Loket en UWV vergroot én is het
Loket door de korte lijnen beter in staat om aan het UWV gesignaleerde
verbeterpunten in beleid en uitvoering aan te dragen. Beide organisaties
hebben de intentie uitgesproken om de nieuwe werkwijze te borgen en
verder te professionaliseren. De beslissing daartoe moet nog door de
besturen worden bekrachtigd. Daarnaast wordt toenadering gezocht tot
andere partijen, zoals IND en de Dienst Uitvoering Onderwijs (DUO) door
het Loket en FNV door het UWV, om te bezien of een soortgelijke
samenwerking ook kan worden aangegaan met andere organisaties.
Pilot Digitaal bezwaarplatform
De pilot Digitaal bezwaarplatform is dit voorjaar succesvol afgerond met
de oplevering van het proof of concept (een onderzoek naar de
haalbaarheid van een digitaal platform voor ondersteuning van de
bezwaarschriftprocedure vanuit burgerperspectief) en een advies over de
bouw van een basisversie van het platform, in eerste instantie rond
bijstandsuitkeringen bij gemeenten. De betrokken pilotgemeenten zijn
enthousiast over de bijdrage die het platform kan hebben in het laagdrempelige contact en de informele probleemoplossing voor burgers die met
een besluit van de gemeente geconfronteerd worden waar zij het niet mee
eens zijn. Momenteel wordt in samenwerking met het Ministerie van BZK
en het interdepartementale programma WaU een volgende stap in het
proces voorbereid, te weten het opstellen van een business case die
inzicht geeft in de wijze waarop het platform ontwikkeld, geïmplementeerd en gefinancierd kan worden.
Rol aanjager beëindigd
De rol van de aanjager Burgergerichte overheid om voor het deelprogramma zaken in beweging te brengen, is in het huidige stadium waarin
het deelprogramma zich bevindt niet meer nodig en is daarom beëindigd.
Voor het deelprogramma is nu een periode aangebroken waarin wordt uiten voortgebouwd op wat er in de basis is neergelegd. Interdepartementale afstemming vindt plaats via de lijn van het interdepartementale
programma WaU.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 31 753, nr. 262

15

Werksessie Burgergericht bestuursrecht
Om geïnteresseerde stakeholders bij te praten over bovengenoemde
initiatieven en ruimte te geven aan aanvullende ideeën, organiseerde
Burgergerichte overheid op 10 maart 2022 voor circa honderd geïnteresseerden afkomstig uit onder meer uitvoering, beleid, wetenschap en
juridische bijstand een online werksessie Burgergericht bestuursrecht.
Rode draad in de gesprekken die tijdens de sessie plaatsvonden was
onder andere dat burgergericht werken en het toepassen van maatwerk
pas goed vorm kan krijgen als er binnen een organisatie op alle niveaus
draagvlak voor is en ruimte en capaciteit voor wordt gecreëerd en er ook
wordt geïnvesteerd in de training en opleiding van medewerkers. De
investeringen aan de voorkant in onder meer capaciteit, betalen zich later
terug in minder (onnodige) procedures.
In een vervolgsessie die eind juni plaatsvond, zijn enkele voorgestelde
oplossingsrichtingen nader verkend. Over de uitkomsten hiervan bericht
ik u nader in de volgende voortgangsrapportage.
Ontwikkeling toevoegingen in het bestuursrecht
Het Kenniscentrum van de Raad monitort de aantallen toevoegingen die
zijn afgegeven binnen het bestuursrecht. Burgergerichte overheid bewerkt
en duidt deze data. Onderstaand treft u de gegevens aan van de afgelopen
vijf jaar. Overall daalt het aantal toevoegingen van bijna 64.000 zaken11 in
2017 naar iets minder dan 48.500 in 2021. De in de tabel weergegeven
procentuele verandering (laatste kolom) is de verandering van de
afgegeven toevoegingen in 2021 ten opzichte van die in 2017.
Bij dit overzicht plaats ik enkele kanttekeningen. Allereerst zijn de
gegevens deels handmatig verkregen, waardoor de cijfers per jaar een
licht afwijkend beeld kunnen geven. Verder wordt de categorie Toeslagen
pas sinds 2021 apart van de categorie Belastingdienst geregistreerd,
waardoor de percentages in de laatste kolom een vertekend beeld geven
voor die categorieën. Tot slot past de relativering dat de oorzaken achter
de afname in toevoegingen in het bestuursrecht van veel factoren
afhankelijk zijn.
Tabel 1 Data afkomstig van de Raad voor Rechtsbijstand

4. Voortgang verbetering van de kwaliteit in de tweede lijn
Veel problemen van juridische aard kunnen worden opgelost met
verbeterde online informatie, advies en laagdrempelige hulp in de eerste
lijn. Toch is in veel gevallen bijstand van een gespecialiseerde dienstverlener in de tweede lijn (een advocaat of mediator) nodig om rechtsbe11

In de derde voortgangsrapportage (Kamerstuk 31 753, nr. 216) werd een aantal van 61.000
genoemd voor 2017 en 55.000 voor 2019. Dit heeft te maken met een andere analysemethode
door de Raad, waardoor met name de aantallen in de categorie «bestuurszaken overige
organisaties» afwijken.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 31 753, nr. 262

16

scherming te bieden en/of om een juridisch probleem op te lossen.
Bijvoorbeeld omdat een probleem te complex is om met eerstelijnshulp
op te lossen. Of omdat een gang naar de rechter met vertegenwoordiging
door een advocaat verplicht is, zoals in geval van een echtscheiding.
Daarnaast heeft een rechtzoekende in bepaalde gevallen recht op
rechtsbijstand door een advocaat, bijvoorbeeld wanneer hij wordt
verdacht van een strafbaar feit.
Met de stelselvernieuwing wordt ingezet op verbetering van de kwaliteit
van de tweedelijns dienstverlening. Rechtzoekenden moeten kunnen
rekenen op dienstverleners die beschikken over de benodigde inhoudelijke kennis, communicatievaardigheden en zo nodig procesvaardigheden
om rechtsbescherming te bieden en/of het probleem van de rechtzoekende op te lossen. Daarnaast vind ik het van belang dat voor rechtzoekenden inzichtelijk is wat zij kunnen verwachten van een dienstverlener.
Ook hecht ik eraan dat dienstverleners in het vernieuwde stelsel een
vergoeding krijgen die in verhouding staat tot de geleverde inspanningen,
met behoud van het forfaitaire systeem. En dat zij daarbij worden
gestimuleerd om juridische geschillen van rechtzoekenden efficiënt en
duurzaam op te lossen.
Rechtshulppakketten
Om bovenstaande doelen te realiseren, is het concept van rechtshulppakketten ontwikkeld. Met een rechtshulppakket ontvangen dienstverleners
een integrale vergoeding voor de behandeling van het probleem van de
rechtzoekende, in plaats van de huidige toevoeging per dienstverlener en
per procedure.
Het achterliggende idee van rechtshulppakketten is dan ook dat meerdere
dienstverleners binnen een pakket kunnen samenwerken aan de oplossing
van een probleem en daarbij verschillende interventies kunnen inzetten.
Voor elk rechtshulppakket worden eisen aan de benodigde competenties
en deskundigheid gesteld, zodat elke dienstverlener specialistische kennis
heeft voor de oplossing van het probleem van de rechtzoekende.
Hoewel ik de meerwaarde zie van bepaalde elementen van rechtshulppakketten, ben ik mij er ook van bewust dat verschillende partijen van begin
af aan kritisch zijn over het concept van rechtshulppakketten. Daarom wil
ik de komende periode samen met de betrokken partners verkennen in
hoeverre rechtshulppakketten daadwerkelijk kunnen bijdragen aan de
verbetering van de kwaliteit van de rechtsbijstand en het passend houden
van de vergoedingen van de dienstverleners. Daarbij wil ik goed bekijken
wat werkt in de praktijk, vanuit het perspectief van de rechtzoekende. Ik zal
uw Kamer in de volgende voortgangsrapportage informeren of ik de
ontwikkeling van rechtshulppakketten in de huidige vorm zal voortzetten
of op een andere wijze zal inzetten op verbetering van de kwaliteit en het
passend houden van de vergoedingen in het vernieuwde stelsel van
gesubsidieerde rechtsbijstand. Daarbij zal ik ook inzichtelijk maken
wanneer naar de verschillende rechtsgebieden wordt gekeken, zodat voor
uw Kamer helder is hoe de planning voor de komende jaren eruitziet.
Nieuwe systematiek in de tweede lijn
Naast de ontwikkeling van rechtshulppakketten is de afgelopen periode
door de Raad gewerkt aan een nieuwe systematiek om de hulpvraag van
een rechtzoekende te kunnen koppelen aan het passende rechtshulppakket en een gekwalificeerde dienstverlener. Op hoofdlijnen ziet de
nieuwe systematiek er als volgt uit. Rechtzoekenden kunnen op basis van
de diagnose in de eerste lijn een rechtshulppakket aanvragen bij de Raad.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 31 753, nr. 262

17

De Raad biedt de rechtzoekende vervolgens een aantal passende
dienstverleners (advocaten en mediators) aan om uit te kiezen. Die
dienstverleners zijn ingeschreven in het register dat de Raad beheert en
voldoen daarmee aan de kwaliteitseisen die de Raad via inschrijving aan
de dienstverleners stelt. Mocht de rechtzoekende al een voorkeursadvocaat of -mediator hebben, dan toetst de Raad of deze voldoet aan de
specifieke eisen die aan aanbieding van het desbetreffende rechtshulppakket worden gesteld. De Raad beoordeelt vervolgens de aanvraag om
rechtsbijstand, neemt het besluit over het rechtshulppakket en de
dienstverlener en legt een eventuele eigen bijdrage op. De nieuwe
systematiek wordt onder andere toegepast binnen het experiment
echtscheiding (zie hieronder) en de eerder genoemde herstelregelingen
kinderopvangtoeslag. Op basis van de ervaringen in de praktijk zal de
Raad de uitvoering van de systematiek voortdurend verbeteren.
Daarnaast monitort het Kenniscentrum bij de Raad de kwaliteit van de
rechtsbijstand door de ontwikkeling van kwaliteitscriteria en de inzet van
kwaliteitsinstrumenten voor monitoring en evaluatie. Verder onderzoekt
de Raad de inzet van instrumenten als collegiale toetsing en peer review
onder dienstverleners. Tot slot wordt ingezet op het systematisch
bijhouden van de urenbesteding van dienstverleners, zodat hiervan een
geactualiseerd overzicht tot stand komt en op basis daarvan periodiek
bijstelling van de vergoedingen kan plaatsvinden.
Experiment echtscheiding
Begin dit jaar zijn de Raad, het Loket, NOvA, Mediatorsfederatie
Nederland (MfN), de Nederlandse vereniging van Familie- en erfrecht
Advocaten en Scheidingsmediators (vFAS) en het online platform
Uitelkaar.nl gestart met het experiment echtscheiding voor de duur van
een jaar. In het experiment wordt de eerste oplossingsroute inclusief
rechtshulppakketten voor echtscheidingen in de praktijk beproefd. Doel
van dit experiment is om de dienstverlening van de betrokken partijen zo
goed mogelijk aan te laten sluiten bij de problematiek van de rechtzoekende. De Raad heeft sinds de openstelling van de inschrijving voor het
experiment op 14 februari 2022 525 deelnameverzoeken van advocaten en
mediators verwerkt en getoetst. Dit heeft geresulteerd in de toelating van
292 advocaten en 122 mediators aan het experiment. Daarmee is er
sprake van voldoende landelijke dekking. De overige aanvragen zijn
afgewezen of ingetrokken door de aanvragers, vanwege het niet voldoen
aan de inschrijvingsvoorwaarden. Sinds 1 april 2022 kunnen rechtzoekenden die willen scheiden deelnemen aan het experiment. Ten behoeve
van het experiment echtscheiding heeft het Loket 10 juristen opgeleid, die
verantwoordelijk zijn voor het stellen van de diagnose binnen het
experiment. Op 4 april 2022 is het Loket op kleine schaal gestart met de
diagnosegesprekken met rechtzoekenden tijdens een speciaal hiervoor
ingericht spreekuur. Tijdens de gesprekken wordt onderzocht of partijen
samen de scheiding kunnen regelen en komen vragen over het proces en
vragen rondom de scheiding aan de orde. Ook wordt gekeken naar sociale
en andere juridische problematiek van de rechtzoekende en wordt hij
waar nodig verwezen naar de juiste instanties in het sociaal domein.
Nadat het Loket een diagnose heeft gesteld en die heeft opgenomen in
een diagnosedocument, kan de rechtzoekende hiermee bij de Raad een
verzoek tot matching met een dienstverlener indienen. De Raad stelt aan
de hand van de diagnose vast welk rechtshulppakket en welk type
dienstverlener (advocaat, mediator of online platform) het beste aansluit
bij de situatie van de rechtzoekende. Op basis van een aantal kwalitatieve
matchingcriteria worden aan de rechtzoekende drie passende dienstverleners voorgesteld, waaruit hij een keuze kan maken. De rechtzoekende
kan dan zelf contact zoeken met de dienstverlener, die daarna voor hem

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 31 753, nr. 262

18

aan het werk gaat. Er zijn tot op heden 55 rechtzoekenden die hebben
aangegeven via het experiment een aanbod van de Raad te willen
ontvangen voor een passende dienstverlener. Het betreft grotendeels
rechtzoekenden die nog niet zelf een advocaat of mediator hebben
benaderd voor hun echtscheiding. Bij de Raad zijn 16 experimenttoevoegingen aangevraagd. De voorbereidingen van de evaluatie van het
experiment zijn in volle gang. De eerste tussentijdse evaluatie wordt
uitgevoerd na 4 maanden vanaf de datum waarop het Loket zijn dienstverlening in het experiment is gestart, te weten 4 april 2022. De tweede
evaluatie volgt na 8 maanden, om daarna na afloop van het experiment
over te gaan tot de eindevaluatie. Indien nodig wordt de uitvoering van
het experiment tussentijds bijgesteld.
Huur, arbeidsongeschiktheid en asiel
De afgelopen periode heeft de Raad verschillende werkplaatsen in het
land opgericht waarbij wordt ingezet op versterking van de samenwerking
tussen nulde, eerste en tweedelijns partners om rechtzoekenden met een
huurgeschil sneller en beter te kunnen helpen. Bij de werkplaatsen zijn
veel verschillende partners betrokken, waaronder Loket, woningcorporaties, gemeenten, huurteams, sociaal raadslieden, advocatuur en
rechterlijke macht. Verder wordt samengewerkt met onder andere
Huurcommissie, Aedes en Woonbond. De werkplaatsen hebben eraan
bijgedragen dat partijen elkaar beter weten te vinden en dat de informatieoverdracht is verbeterd.
Daarnaast heeft de Raad samen met partners conceptrechtshulppakketten ontwikkeld voor rechtzoekenden die in bezwaar,
beroep of hoger beroep gaan tegen een beslissing van het UWV bij
WIA-zaken. Deze rechtshulppakketten zijn geordend en uitgewerkt
conform de «fases» van een bestuursrechtelijke procedure.
Verder ontwikkelt de Raad samen met de NOvA, de IND en Vluchtelingenwerk Nederland rechtshulppakketten voor de eerste asielaanvraag,
inclusief hoger beroep. Daarbij wordt ingezet op het verbeteren van de
kwaliteit van de rechtshulp en het bieden van een passende vergoeding
voor advocaten. Ook wordt bezien op welke wijze de rechtsbijstand beter
kan aansluiten op het sporenbeleid dat in 2016 is ingevoerd bij de IND,
met het doel de asielprocedure op effectievere wijze te laten plaatsvinden.
De rechtshulppakketten voor asiel zijn naar verwachting in het voorjaar
van 2023 in concept gereed.
Strafrecht
Ook in het strafrecht zet ik in op verbetering van de kwaliteit van rechtsbijstand. Dat doe ik onder andere met de pilot slachtofferadvocatuur. Ik vind
het van groot belang dat slachtoffers kunnen rekenen op een laagdrempelige toegang tot het recht en tot kwalitatieve rechtsbijstand. Slachtoffers
van ernstig gewelds- en zedenmisdrijven hebben recht op kosteloze
rechtsbijstand door een gespecialiseerde slachtofferadvocaat. De kosten
hiervan worden vergoed door de overheid, ongeacht de financiële
draagkracht van het slachtoffer. De afgelopen periode hebben de politie,
Slachtofferhulp Nederland, de slachtofferadvocatuur, de Raad en mijn
ministerie zich ervoor ingezet om slachtoffers van deze misdrijven
vroegtijdig en actief door te verwijzen naar een slachtofferadvocaat.
Daarmee wordt de toegang tot het recht voor deze groep slachtoffers
verbeterd in de geest van de motie van het lid Van Toorenburg c.s.12

12

Kamerstukken II 2018/2019, 35 000 VI, nr. 47.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 31 753, nr. 262

19

In twee politieregio’s is ervaring opgedaan met actieve doorverwijzing
door de politie van slachtoffers naar een advocaat. Zo werden slachtoffers
van zedenmisdrijven al na het informatieve gesprek bij de politie in
contact gebracht met een gespecialiseerde advocaat. Het slachtoffer kon
daardoor al juridisch worden bijgestaan bij het besluit om al dan niet
aangifte te doen. Uiteindelijk is het uiteraard aan het slachtoffer zelf om al
dan niet gebruik te maken van rechtsbijstand van een advocaat.
Op basis van de evaluatie van deze pilot is besloten om landelijke
implementatie voor te bereiden van de vroegtijdige en actieve doorverwijzing van zedenslachtoffers naar een advocaat. Ik verwacht dat hierover
eind dit jaar een besluit genomen kan worden. Voor wat betreft de
rechtsbijstand aan slachtoffers van ernstig geweld is geconcludeerd dat
de werkwijze uit de pilot nog onvoldoende ontwikkeld was om over te
gaan tot landelijke implementatie. Daarom heb ik samen met de betrokken
partijen besloten deze werkwijze te herijken en te beproeven in een
vervolg op de eerdere pilot. In beide trajecten wordt ook aandacht besteed
aan de afbakening van de taakverdeling tussen Slachtofferhulp Nederland
en de slachtofferadvocatuur.
Voor informatie over alle lopende pilots in het strafrecht verwijs ik uw
Kamer graag naar het bijgevoegde pilotoverzicht.
5. Actuele beleidsthema’s
Hieronder treft u de stand van zaken ten aanzien van de ontwikkelingen
ten aanzien van een drietal actuele beleidsthema’s.
Zelfredzaamheid
Tijdens het recente commissiedebat kreeg ik van verschillende kanten de
vraag: zelfredzaamheid in de rechtsbijstand, hoe werkt het ook al weer?
De Wet op de rechtsbijstand kent een belangentoets. Aanvragen om
gefinancierde rechtsbijstand behoren getoetst te worden op het belang
van de zaak. De belangentoets is – naast de inkomenstoets – verdragsrechtelijk toegestaan om een stelsel van gefinancierde rechtsbijstand
beheersbaar te houden, mits dit de toegang tot het recht niet onmogelijk
maakt.
Deze belangentoets kan bijvoorbeeld het financiële belang van de zaak
betreffen of de mate waarin er sprake is van een bedrijfsmatig belang. De
toets ziet ook op de vraag of het een belang betreft dat door de rechtzoekende zelf kan worden behartigd, zo nodig met behulp van iemand anders
of andere organisatie dan een sociale advocaat. Dit laatste wordt de
zelfredzaamheid genoemd.
De zelfredzaamheidstoets is in 1994 opgenomen in de Wet op de
rechtsbijstand. In het Besluit rechtsbijstand- en toevoegcriteria (Brt) – ook
van 1994 – zijn in de diverse artikelen voorbeelden opgenomen waarvan
aangenomen moet worden dat die in beginsel onder de zelfredzaamheid
vallen. Voorbeelden hiervan zijn:
• rechtsbijstand voor het treffen van een afbetalingsregeling, het
aanvragen van het eigen faillissement of het kwijtschelden van een
schuld;
• het indienen van een bezwaarschrift in een belastingzaak, indien het
bezwaar uitsluitend betrekking heeft op een geschil van feitelijke of
rekenkundige aard, en/of
• het vragen van kwijtschelding van een belastingschuld.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 31 753, nr. 262

20

Uit de nota van toelichting bij het Brt blijkt de afweging dat in deze zaken
geen juridische bijstand nodig is en/of dat burgers terecht zouden kunnen
bij informatie- en adviesfuncties van gemeente, in het bijzonder sociaal
raadslieden en maatschappelijk werk. De Raad kan een toevoeging wel
verlenen, indien de bijzondere feitelijke of juridische ingewikkeldheid van
het geval dat vereist.
De praktijk laat zien dat het doenvermogen – en dus de zelfredzaamheid –
per individuele burger kan verschillen en dat ook de levensgebeurtenis
waardoor het juridische probleem is ontstaan, invloed kan hebben op de
mate van zelfredzaamheid. Mijn taak is het om aan de ene kant hiermee
rekening te houden en aan de andere kant een beheersbaar stelsel in
stand te laten.
Het onderwerp zelfredzaamheid staat sinds de kinderopvangtoeslagaffaire
nadrukkelijk op de agenda binnen het stelsel van rechtsbijstand. De vraag
heeft zich aangediend of de toetsing hiervan in de loop van de tijd niet te
strikt is geworden, dan wel gebaseerd is geweest op verouderde
inzichten. Mijn ambtsvoorganger heeft hierop drie acties ondernomen:
1. Naar aanleiding van de moties van de kamerleden Van Nispen (SP) en
Van der Graaf (CU) (Kamerstuk 31 753, nr. 230) heeft het WODC een
onderzoek gestart naar de toetsing van de zelfredzaamheid door de
Raad bij toevoegingsaanvragen in de kinderopvangtoeslagaffaire en
de rol van het ministerie daarbij. Dit onderzoek moet resultaten
opleveren waarmee de toetsing van zelfredzaamheid bij de tijd kan
worden gebracht. Het onderzoek zal nu naar verwachting na het
zomerreces worden opgeleverd. Een beleidsreactie op dit rapport zal ik
uw Kamer dan zo spoedig mogelijk doen toekomen.
2. De Raad, het Loket, de NOvA en SWN signaleren schrijnende gevallen
en delen deze met elkaar, zodat vroegtijdig in het proces deze burgers
geholpen kunnen worden. Ook hebben de Raad en het Loket naar
aanleiding van de motie Ploumen/Jetten in kaart gebracht waar
wetgeving in de praktijk hardvochtig kan uitpakken. Naast de eerdergenoemde veronderstelde zelfredzaamheid komt uit de inventarisatie
naar voren dat de harde grenzen in de Wrb op inkomen en vermogen
in de praktijk hardvochtig kunnen uitpakken. Een voorbeeld hiervan is
een burger met een inkomen boven de Wrb-grens die hier, door beslag
of lastendruk, niet volledig over kan beschikken. De Raad kan daar
geen rekening mee houden en voegt derhalve niet toe. Ook is de
positie van de ZZP’er en de éénmanszaak bij bedrijfsmatig handelen
geadresseerd, waarvoor bij uitzondering wordt toegevoegd en zijn
knelpunten bij de resultaatsbeoordeling geconstateerd. In de tweede
helft van 2022 wordt met de Raad afgewogen welke punten nadere
uitwerking nodig hebben voor verwerking in wet- en regelgeving en
welke knelpunten een aanpassing van bestaand beleid zouden kunnen
zijn.
3. Met de Regeling Adviestoevoeging Zelfredzaamheid (RATZ) kan de
Raad na doorverwijzing door het Loket aan een sociaal advocaat een
zogenoemde lichte adviestoevoeging verlenen in situaties waarvan de
wet- en regelgeving in beginsel stelt dat hier het belang door de
burger zelf moet worden behartigd. Deze regeling is in april nog eens
verlengd met een jaar. Op basis van de regeling heeft de Raad
inmiddels ongeveer 2.700 Adviestoevoegingen zelfredzaamheid
verleend. De Raad is op dit moment een onafhankelijke commissie aan
het instellen die met aanbevelingen komt waar en bij wie deze zaken
nu, en tot hiervoor iets anders is geregeld, het beste belegd kunnen
worden. Met de ervaringen uit de RATZ, de vroegtijdige signalering en
de resultaten van het WODC- onderzoek wil ik in 2023 een bestendige
voorziening treffen waarin een evenwichtige balans is tussen aandacht
voor burgers die tussen wal en schip (dreigen) te vallen en beheers-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 31 753, nr. 262

21

baarheid van het stelsel. Mocht wetswijziging hiervoor noodzakelijk
zijn dan wordt dat meegenomen in het traject van de stelselvernieuwing. In aanloop daarnaartoe kan de RATZ een tijdelijke grondslag van
een dergelijke voorziening vormen.
Stand sociale advocatuur en jonge aanwas
Als Minister voor Rechtsbescherming sta ik voor een goede toegang tot
het recht. Bij onvoldoende aanbod aan rechtsbijstandsverleners is die
toegang in het geding. Ik moet dus – en namens mij de Raad die de taak
heeft zorg te dragen voor de organisatie van rechtsbijstand – erop toezien
dat er voldoende aanbod van advocaten in het stelsel aanwezig is.
Uit de cijfers van de Raad blijkt dat er in 2021 8.142 advocaten stonden
ingeschreven bij de Raad. Daarvan waren er in 2021 6.218 actief. Dit
betekent dat aan hen minimaal één toevoeging is verleend in 2021. Aan
bijna 2.000 ingeschreven advocaten is géén toevoeging verleend in 2021.
Gebleken is dat er 457 advocaten actief zijn geworden ten opzichte van
2020. Zij hebben in 2020 geen toevoeging aangevraagd. Dit is de
instroom. En er zijn in 2021 768 advocaten inactief geworden ten opzichte
van 2020. Dit is de jaarlijkse uitstroom. Deze aantallen vormen geen
trendbreuk met de afgelopen jaren.
De relatieve afname van het aantal actieve advocaten is de afgelopen
jaren gelijk aan de relatieve afname van het aantal toevoegingen. De trend
van het aantal ingeschreven advocaten is gerelateerd aan de actieve
advocaten en dus ook gerelateerd aan de afname van het aantal toevoegingen.
Gelet op het beeld zoals geschetst door de commissie-Wolfsen dat er in
het stelsel van rechtsbijstand aanbod is voor ongeveer 3.570 advocaten,
voorzie ik gelet op het voorgaande op dit moment nog niet dat dit aanbod
te beperkt is. Wel realiseer ik me dat dit geen garantie is dat er ook in de
toekomst voldoende sociaal advocaten zullen zijn. De Raad is wel dit jaar
een onderzoek gestart naar de stand van de sociale advocatuur, want
eerder onderzoek heeft uitgewezen dat de spreiding over leeftijdscategorieën duidt op een aanstaande vergrijzing en onvoldoende aanwas. Ook
zijn er signalen dat in bepaalde regio’s niet op alle rechtsgebieden
(voldoende) advocaten beschikbaar zijn. De resultaten van dit onderzoek
worden in het najaar verwacht. Ik informeer u hierover in de volgende
voortgangsrapportage.
Dit jaar heb ik de regeling beroepsopleiding sociale advocatuur nogmaals
met een subsidieplafond voor 175 deelnemers laten vaststellen.13
Hiermee worden kantoren met een overwegende toevoegingspraktijk in
de gelegenheid gesteld advocaat-stagiaires aan te trekken en staat de
Raad garant voor subsidiëring van hun beroepsopleiding. Tot op heden
zijn er 81 advocaat-stagiaires voor wie een subsidie is aangevraagd.
Met universiteiten en hogescholen worden samen met NOvA bovendien
gesprekken gevoerd over het curriculum om dit beter te doen aansluiten
bij de rol en het werk van de sociale advocatuur. Ook de Raad werkt
samen met hogescholen en universiteiten om het werk van de sociale
advocatuur en innovatie onder studenten meer voor het voetlicht te
brengen door middel van voorlichting, gastcolleges, het begeleiden van
(afstudeer)onderzoek en het bijdragen aan de onderwijsprogramma’s.

13

Naar aanleiding van de motie van het lid Van Nispen c.s., Kamerstuk 31 753, nr. 187.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 31 753, nr. 262

22

Maatschappelijke bijdrage advocatuur
Conform de opgave in het Coalitieakkoord 2021–2025, zet ik me in voor
het realiseren van een substantiële maatschappelijke bijdrage door de
gehele advocatuur aan het stelsel van gesubsidieerde rechtsbijstand.
Tijdens het Commissiedebat gesubsidieerde rechtsbijstand op 20 april
jongstleden heb ik aangegeven dat deze bijdrage wat mij betreft met
name ten goede zou moeten komen aan rechtzoekenden die onder de
inkomensgrens van de Wrb vallen.
De bedoelde maatschappelijke bijdrage zou bijvoorbeeld kunnen worden
geleverd in uren of in geld. Voor een andere mogelijke uitwerking kijk ik
nadrukkelijk ook naar de advocatuur zelf, naar de initiatieven die zij al
hebben genomen en in de toekomst nog zouden kunnen nemen. Zo zijn er
advocaat-stagiaires van commerciële kantoren die een deel van hun
advocaat-stage bij een sociaal-advocatenkantoor doen.
Met de NOvA kijk ik in dit kader ook naar het besteden van meer aandacht
aan de sociale advocatuur en de positie van kwetsbare rechtzoekenden
binnen de Beroepsopleiding advocaten van de NOvA. De bovengenoemde
Jonge Aanwas-regeling zou bij voortzetting bijvoorbeeld door de
advocatuur zelf bekostigd kunnen worden.
Er vinden nog gesprekken plaats met de NOvA en de advocatuur over de
te leveren maatschappelijke bijdrage. De planning is om dat deze zomer te
doen. Op 30 juni heb ik kennisgemaakt met de Vereniging Sociale
Advocatuur Nederland («VSAN») en op 7 juli staat een werkbezoek aan de
NOvA op het programma, waar onder andere over dit onderwerp zal
worden gesproken. Verder heeft de NOvA mij laten weten in het najaar
een seminar te gaan organiseren met de beroepsgroep en dat daarnaast
binnenkort de opbrengsten van de kwartiermaker van de NOvA om de
samenwerking tussen de commerciële en sociale advocatuur te verstevigen worden verwacht. Na de zomer zal ik dan vervolgens de balans
opmaken en de vervolgroute in dit dossier bepalen. Daarbij is de mate van
verplichtendheid en de vorm waarin een bijdrage zal moeten worden
geleverd, mede in het licht van de onlangs door uw Kamer aangenomen
motie van de leden Mutluer en Ceder over het laten bijdragen van de
gehele advocatuur aan het stelsel van gesubsidieerde rechtsbijstand,
nadrukkelijk onderdeel van de besluitvorming.14
6. Financiën
In het Coalitieakkoord is de ingeboekte besparing voor de sociale
advocatuur geschrapt. Hiermee heeft het kabinet structureel € 154 miljoen
per jaar beschikbaar gesteld voor het versterken van de sociale
advocatuur in lijn met scenario 1 van de commissie-Van der Meer per
1 januari 2022.
In de brief aan uw Kamer van 2 november 2021 is toegelicht hoe de extra
middelen worden ingezet voor het verbeteren van de vergoedingen in het
stelsel conform scenario 1 per 1 januari 2022.15 In het huidige stelsel
bedragen de kosten voor scenario 1 naar verwachting € 131 miljoen16 per
jaar. Het formele regelgevingstraject voor het doorvoeren van scenario 1
(aanpassing van het Besluit vergoedingen rechtsbijstand en het Besluit
14
15
16

Kamerstuk 31 753, nr. 259.
Kamerstuk 317 53, nr. 246.
Eerder is berekend dat de kosten van scenario 1 circa € 129 miljoen per jaar bedragen. Na
verwerking van de meest recente PMJ-cijfers komen de kosten naar verwachting uit op
€ 131 miljoen voor 2022, exclusief de extra kosten van de anticiperende beleidsregel.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 31 753, nr. 262

23

toevoeging mediation) loopt nog. Gestreefd wordt naar inwerkingtreding
van de AMvB uiterlijk per 1 oktober 2022. Om de vergoedingen toch al per
1 januari 2022 te kunnen verhogen, wordt tot die tijd met een anticiperende beleidsregel gewerkt. Omdat een anticiperende beleidsregel niet
benadelend mag werken, zijn alleen begunstigende onderdelen uit
scenario 1 hierin overgenomen. Dit brengt kosten met zich mee. Iedere
maand dat de anticiperende beleidsregel geldt, betekent circa
€ 0,9 miljoen aan extra kosten. De kosten van deze beleidsregel bedragen
daarmee naar verwachting circa € 8,1 miljoen. Dit betekent dat de kosten
van scenario 1 van de commissie-Van der Meer voor 2022 in totaal
ongeveer € 139 miljoen bedragen. Het resterende bedrag van
€ 15 miljoen zal worden ingezet binnen het rechtsbijstandsdossier.
In de contourenbrief van 9 november 2018 is opgenomen dat de vrijval
van middelen als gevolg van een verminderd beroep op de rechtsbijstand
wordt ingezet voor investeringen in het vernieuwde stelsel. Nu structureel
€ 154 miljoen per jaar extra beschikbaar is gesteld voor het stelsel, is dit
uitgangspunt, althans tot het jaar 2023, losgelaten. De onderuitputting op
het budget voor rechtsbijstand over de jaren 2021 en 2022 wordt ingezet
voor andere dossiers in het JenV-domein. Dit geldt overigens niet voor
het hiervoor genoemde resterende bedrag van € 15 miljoen in 2022; dit
blijft behouden voor het stelsel van rechtsbijstand voor de noodzakelijke
kwalitatieve versterkingen van eerste en tweede lijn.
In de vorige voortgangsrapportage is aangekondigd dat uw Kamer bij
voorjaarsnota zou worden geïnformeerd over de actualisatie van de
doorrekeningen van de stelselvernieuwing. Het is echter nog te vroeg om
de uitkomsten van de tussenevaluatie van het programma, de structurele
kosten van de eerste en tweede lijn en de inzichten met betrekking tot de
rechtshulppakketten te kwantificeren. Om dit toch op een zinvolle manier
in de actualisatie mee te kunnen nemen, zal deze begin 2023 plaatsvinden.
Ik zal uw Kamer voor de zomer van 2023 informeren over de uitkomsten
hiervan.
Tot slot
In deze voortgangsrapportage heb ik uw Kamer de voortgang van en
ontwikkelingen rondom de vernieuwing van het stelsel van gesubsidieerde rechtsbijstand geschetst. Zo’n boeiende en uitdagende opgave kan
ik alleen klaren samen met alle mensen en organisaties die dag in, dag uit
en met hart en ziel werkzaam zijn in en voor het stelsel. Ik wil op deze
plaats dan ook graag mijn dank en waardering uitspreken voor de inzet
van alle mensen werkzaam bij het Loket, de Raad, Divosa, SWN,
gemeenten en overheidsorganisaties, alle advocaten en mediators
werkzaam in het stelsel en de hen vertegenwoordigende organisaties
waaronder de NOvA en de MfN. Tijdens mijn werkbezoeken zie ik keer op
keer met hoeveel energie en enthousiasme er onvermoeibaar wordt
gewerkt aan het realiseren van de toegang tot het recht voor mensen met
(juridische) problemen. Die toegang tot het recht kent vele aspecten.17
De burger moet voldoende informatie kunnen en weten te vinden om zijn
eigen recht te kennen. Hij of zij moet kunnen rekenen op goede, laagdrempelige hulp bij problemen en op adequate rechtsbijstand door een
advocaat of mediator, ook als de burger dit niet zelf kan betalen. Van de
overheid mag de burger een faire behandeling verwachten die in
overeenstemming is met de wet. Het deelprogramma Burgergerichte
17

Voor een nadere beschouwing over dit onderwerp verwijs ik u naar het artikel van Prof. Dr. M.
Westerveld, «Toegang tot het recht, Een problematisch concept», NJB 2022/ 1283, afl. 20,
p. 1613–1620.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 31 753, nr. 262

24

overheid maakt zich hier hard voor door het stimuleren van goed
procedeergedrag door overheden en begrijpelijke, burgervriendelijke weten regelgeving.
Op de wijze zoals ik dat in deze voortgangsrapportage heb uiteengezet,
beoog ik met de voortzetting van de stelselvernieuwing de toegang tot het
recht voor de burgers van Nederland te bevorderen in nauwe samenwerking met alle ketenpartners en uw Kamer.
De Minister voor Rechtsbescherming,
F.M. Weerwind

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 31 753, nr. 262

25