Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2013–2014

33 904

Wijziging van de Spoorwegwet en de Wet
personenvervoer 2000 in verband met een
tweede tranche van uitvoeringsmaatregelen van
het kabinetsstandpunt «Spoor in beweging»,
waaronder regels inzake bijzondere spoorwegen
en vereenvoudiging van het vergunningenregime
hoofdspoorwegen, en in verband met de
invoering van een verblijfsverbod voor
voorzieningen openbaar vervoer

Nr. 4

ADVIES AFDELING ADVISERING VAN DE RAAD VAN STATE EN
NADER RAPPORT1
Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de
Raad van State d.d. 7 augustus 2013 en het nader rapport d.d. 27 maart
2014, aangeboden aan de Koning door de Staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu. Het advies van de Afdeling advisering van de Raad
van State is cursief afgedrukt.
Bij Kabinetsmissive van 2 juli 2013, no. 13.001364, heeft Uwe Majesteit, op
voordracht van de Staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu, bij de
Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig
gemaakt het voorstel van wet tot wijziging van de Spoorwegwet en de
Wet personenvervoer 2000 in verband met een tweede tranche van
uitvoeringsmaatregelen van het kabinetsstandpunt «Spoor in beweging»,
waaronder regels inzake bijzondere spoorwegen en vereenvoudiging van
het vergunningenregime hoofdspoorwegen, met memorie van toelichting.
Het voorstel wijzigt de Spoorwegwet om het vergunningenregime ter
bescherming van de hoofdspoorweg te vereenvoudigen en regels te
stellen voor bijzondere spoorwegen. Daarnaast wijzigt het voorstel de Wet
personenvervoer 2000 (Wp2000) om de bevoegdheid tot het geven van
een verblijfsverbod toe te kennen aan bijzondere opsporingsambtenaren.
De Afdeling advisering van de Raad van State onderschrijft de strekking
van het wetsvoorstel, maar maakt opmerkingen over het verblijfsverbod,
delegatie, evaluatie en het waarborgen van de externe veiligheid. Zij is
van oordeel dat in verband daarmee aanpassing van het wetsvoorstel
wenselijk is.
Nader rapport inzake het voorstel van wet tot wijziging van de Spoorwegwet en de Wet personenvervoer 2000 in verband met de tweede
1

kst-33904-4
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2014

De oorspronkelijke tekst van het voorstel van wet en van de memorie van toelichting zoals
voorgelegd aan de Afdeling advisering van de Raad van State is ter inzage gelegd bij het
Centraal Informatiepunt Tweede Kamer.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 904, nr. 4

1

tranche van uitvoeringsmaatregelen van het kabinetsstandpunt «Spoor in
beweging», waaronder regels inzake bijzondere spoorwegen en vereenvoudiging van het vergunningenregime hoofdspoorwegen, en in verband
met de invoering van een verblijfsverbod voor voorzieningen openbaar
vervoer.
Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 2 juli 2013,
nr. 13.001364, machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering van de
Raad van State haar advies inzake het bovenvermelde voorstel van wet
rechtstreeks aan mij te doen toekomen. Dit advies, gedateerd 7 augustus
2013, nr. W14.13.0190/IV, bied ik U hierbij aan.
1. Verblijfsverbod
In artikel 98 van de Wp2000 wordt een nieuw tweede lid ingevoegd2 op
grond waarvan de in artikel 89 van de Wp2000 bedoelde ambtenaren en
personen bevoegd zijn aan degene die zich bevindt in of in de onmiddellijke nabijheid van het station, halteplaats of een andere bij het openbaar
vervoer behorende voorziening of locatie, en in strijd handelt met de
artikelen 72, 73 of krachtens artikel 74 van de Wp2000 gestelde regels, zo
nodig met behulp van de sterke arm, toegang tot een station, halteplaats
of een andere bij het openbaar vervoer behorende voorziening of locatie,
te ontzeggen. Ingevolge artikel 72 is het een ieder verboden zich in een
auto, bus, trein, metro, tram of een via een geleidingssysteem voortbewogen voertuig dan wel in of in de onmiddellijke nabijheid van het
station, halteplaats of een andere bij het openbaar vervoer behorende
voorziening en de daarbij behorende perrons, trappen, tunnels en liften
zodanig te gedragen dat orde, rust, veiligheid of een goede bedrijfsgang
wordt of kan worden verstoord. Ingevolge artikel 73 is een ieder verplicht
de aanwijzingen betreffende de orde, rust, veiligheid of een goede
bedrijfsgang op te volgen die door of vanwege de vervoerder duidelijk
kenbaar zijn gemaakt. In artikel 52 van het Besluit personenvervoer 2000
(Bp2000) is nader omschreven wat onder «verstoring van orde, rust,
veiligheid of een goede bedrijfsgang» moet worden verstaan:
• gedragingen waardoor de bediening en het gebruik van voorzieningen
of van een vervoermiddel dan wel de taakuitoefening van het
personeel van de vervoerder worden verhinderd of belemmerd,
• misbruik maken van voorzieningen dan wel gebruik maken van
voorzieningen of van een vervoermiddel op een tijdstip waarop deze
niet voor gebruik beschikbaar zijn dan wel op een andere wijze dan
waarvoor deze bestemd zijn,
• uit een vervoermiddel werpen van stoffen of van voorwerpen,
• zich in kennelijke staat van dronkenschap of onder kennelijke invloed
van verdovende middelen bevinden,
• afsteken van vuurwerk, of op zodanige wijze geluid voortbrengen dat
anderen daarvan hinder ondervinden,
• uitoefenen van beroep of bedrijf of het aanbieden van diensten,
• tentoonstellen van voorwerpen, maken van reclame of propaganda,
verspreiden van drukwerken, bedelen of houden van inzamelingen,
• meenemen in een vervoermiddel van dieren, stoffen of voorwerpen,
die hinder, gevaar, verontreiniging of beschadiging veroorzaken of
kunnen veroorzaken,
• roken in een vervoermiddel, station of halte, of gedeelten daarvan, ten
aanzien waarvan de vervoerder heeft aangegeven dat roken niet is
toegestaan,
• zich bevinden op een station of halte op een tijdstip dat deze kenbaar
gesloten is of op een gedeelte van een station of halte dat kenbaar
daartoe niet toegankelijk is,
2

Zie artikel II, onderdeel B.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 904, nr. 4

2

•

zich op een station of halte begeven langs een andere dan de daarvoor
bestemde weg,
• op een andere wijze hinder, gevaar, verontreiniging of beschadiging
veroorzaken of kunnen veroorzaken.
De Afdeling maakt hierover een aantal opmerkingen.
a. Verhouding tot het recht zich vrijelijk te bewegen
De Afdeling merkt op dat in de toelichting geen aandacht wordt besteed
aan de verhouding van het verblijfsverbod tot het recht zich vrijelijk te
verplaatsen,3 zoals dat gegarandeerd wordt in artikel 2, eerste lid, van het
Vierde Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de
mens en fundamentele vrijheden (Vierde Protocol EVRM) en artikel 12 van
het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten
(IVBPR).4 De ontzegging van de toegang tot het station, halteplaats of een
andere bij het openbaar vervoer behorende voorziening of locatie houdt
immers een beperking van dat recht in.5 Een dergelijke beperking zal door
de rechter worden getoetst aan de beperkingsgronden, zoals opgenomen
in artikel 2, derde lid, van het Vierde Protocol EVRM en artikel 12, derde
lid, van het IVBPR.6 Onderdeel van die rechterlijke toets zal per geval zijn,
of het gekozen middel een doel dient dat genoemd wordt in die beperkingsgronden, of het middel proportioneel is aan het te dienen belang en
of er geen minder vergaande middelen voorhanden zijn.
In het kader van de tweede proportionaliteitstoets zal door de rechter
onder meer acht worden geslagen op de tijdsduur van het verblijfsverbod
(1°), de gedragingen waarvoor een verblijfsverbod kan worden opgelegd
(2°), en de verhouding tussen de gedragingen en de reikwijdte van het
verblijfsverbod (3°).
De Afdeling adviseert alsnog in de toelichting in te gaan op de verhouding
van het verblijfsverbod tot het recht zich vrijelijk te verplaatsen.
b. Duur van het verblijfsverbod
Over de tijdsduur van het verblijfsverbod kunnen ingevolge art 98 derde
lid (nieuw) van de Wp2000 bij of krachtens algemene maatregel van
bestuur (amvb) regels worden gesteld. Ook is in de toelichting vermeld
dat een verblijfsverbod voor een bepaalde tijd kan worden opgelegd. Nu
een verblijfsverbod door iedere bijzondere opsporingsambtenaar kan
worden opgelegd voor een grote variëteit aan gedragingen (zie ook onder
punt c) en een overtreding van het verblijfsverbod een strafbaar feit
oplevert, acht de Afdeling het noodzakelijk dat de maximale duur van het
verblijfsverbod, eventueel met een langere duur in geval van recidive, in
de wet wordt vastgelegd.

3

Zie in dit verband ook Aanwijzing 18 van de Aanwijzingen voor regelgeving (Ar).
Ingevolge artikel 2, eerste lid van het Vierde Protocol EVRM, heeft een ieder die wettig op het
grondgebied van een staat verblijft, binnen dat grondgebied het recht zich vrijelijk te
verplaatsen en er vrijelijk zijn verblijfplaats te kiezen. Ingevolge artikel 12, eerste lid, van het
IVBPR, heeft een ieder die wettig op het grondgebied van een Staat verblijft, binnen dit
grondgebied, het recht zich vrijelijk te verplaatsen en er zijn verblijfplaats vrijelijk te kiezen.
5
ABRS 15 december 2010, nr. 201000287/1/H3, LJN BO7344, AB 2011/237, r.o. 2.11.2.
6
Ingevolge artikel 2, derde lid, van het Vierde Protocol EVRM, mag de uitoefening van dit recht
aan geen andere beperkingen worden gebonden dan die bij de wet zijn voorzien en in een
democratische samenleving noodzakelijk zijn in het belang van de nationale veiligheid of van
de openbare veiligheid, voor de handhaving van de openbare orde, voor de voorkoming van
strafbare feiten, voor de bescherming van de gezondheid of van de goede zeden of de
bescherming van de rechten en vrijheden van anderen. Ingevolge artikel 12, derde lid, IVBPR
kunnen deze rechten aan geen andere beperkingen worden onderworpen dan die welke bij de
wet zijn voorzien, nodig zijn ter bescherming van de nationale veiligheid, de openbare orde, de
volksgezondheid of de goede zeden of van de rechten en vrijheden van anderen en verenigbaar
zijn met de andere in dit Verdrag erkende rechten.
4

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 904, nr. 4

3

De Afdeling adviseert in de Wp2000 de maximale duur van het verblijfsverbod op te nemen.
c. Gedragingen en reikwijdte verblijfsverbod
Omtrent de gedragingen waarvoor een verblijfsverbod kan worden
opgelegd worden in de toelichting «overlast als gevolg van bedelpraktijken en drugshandel» genoemd. Uit de combinatie van de artikelen 72 en
73 va de Wp2000 en artikel 52 van het Bp2000 blijkt echter dat het aantal
gedragingen waarvoor een verblijfsverbod kan worden opgelegd groot is
en uiteenlopend qua zwaarte. Het gaat niet alleen om de genoemde
voorbeelden, maar ook om bijvoorbeeld folderen voor een politieke partij
of roken op een niet daarvoor bestemde plaats.
Daarnaast kan het verblijfsverbod een station, halteplaats of een andere
bij het openbaar vervoer behorende voorziening of locatie betreffen. Tot
die laatste behoren bijvoorbeeld tunnels, perrons, liften en trappen. Dat
betekent dus ook de daaraan grenzende winkelruimten. In de toelichting
wordt wel ingegaan op de verhouding tussen deze reikwijdte en het doel
van het verblijfsverbod, maar niet op de reikwijdte van de locaties in
relatie tot de gedragingen waarvoor het verblijfsverbod kan worden
opgelegd.
In dit verband wijst de Afdeling erop dat een verblijfsverbod voor een
halteplaats naar verwachting vaak weinig effectief zal kunnen zijn en niet
eenvoudig handhaafbaar, aangezien een halteplaats maar een kleine
enclave is in de openbare ruimte dan wel geheel in de openbare ruimte is
gesitueerd.
De Afdeling adviseert in de toelichting nader op het bovenstaande in te
gaan.
1. Verblijfsverbod
a. Verblijfsverbod en verhouding tot het recht zich vrijelijk te bewegen
De Afdeling advisering van de Raad van State adviseert alsnog in de
toelichting in te gaan op de verhouding van het verblijfsverbod tot het
recht zich vrijelijk te verplaatsen.
Ik ben van oordeel dat het verblijfsverbod wordt geregeld met respect
voor het recht zich vrijelijk te bewegen zoals dat wordt gegarandeerd in
artikel 2, eerste lid, van het Vierde Protocol bij het Verdrag tot
bescherming van de rechten van de mens en fundamentele vrijheden en
artikel 12 van het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke
rechten. Aan het advies om alsnog in de toelichting in te gaan op de
verhouding van het verblijfsverbod en het recht zich vrijelijk te
verplaatsen is gevolg gegeven.
Ingegaan is op het feit dat het opleggen van een verblijfsverbod
weliswaar een beperking van het recht zich vrijelijk te bevinden op de in
het verblijfsverbod omschreven openbaar vervoer voorzieningen betekent
doch dat het gaat om een in het verblijfsverbod omschreven periode en in
het verblijfsverbod beschreven openbaar vervoervoorzieningen. Structurele of ernstige overlast die de sociale veiligheid van de reizigers in het
gedrang brengt, rechtvaardigt een beperking in de bewegingsvrijheid
voor een overlastveroorzaker. Primaire doel van deze wetswijziging is er
voor te zorgen dat mensen zich veilig kunnen voelen in de bij het
openbaar vervoer behorende voorzieningen. Een opgelegd verblijfsverbod wordt, met het oog op de proportionaliteit, beperkt in tijd en plaats
en beperkt zich tot het gebied waar de overlast heeft plaatsgevonden. Het
strekt zich daarmee in beginsel niet uit tot de omgeving van de woning
van betrokkene.
De gedragingen waarvoor een verblijfsverbod kan worden opgelegd
omvatten structurele en ernstige overlast. In relatie tot die structurele en

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 904, nr. 4

4

ernstige overlast is het verdedigbaar dat een geringe beperking van de
vrijheid van bewegen aan een overlastveroorzaker wordt opgelegd.
b. Duur van het verblijfsverbod
Ik onderschrijf niet de noodzaak een maximale duur van een verblijfsverbod in de wet op te nemen. Ook voor het reisverbod is in de wet geen
maximumduur opgenomen. Een verblijfsverbod wordt in een concrete
casus uiteraard wel voor een bepaalde duur opgelegd. Deze duur hangt in
veel gevallen samen met de aard van andere overtredingen. Een
verblijfsverbod wegens agressiviteit of vernieling heeft een andere
oorzaak dan bijvoorbeeld een verblijfsverbod naar aanleiding van een
mishandeling. Hierbij komt nog dat als iemand bijvoorbeeld tevens
strafrechtelijk is veroordeeld wegens de mishandeling, een additioneel
verblijfsverbod niet altijd proportioneel is, tenzij in de duur van het verbod
rekening wordt gehouden met het feit dat (deels) reeds sanctionering
heeft plaatsgevonden, ook al zou dat verblijfsverbod op zichzelf binnen
een maximumduur vallen, die bij algemene maatregel van bestuur is
bepaald.
Bij het bovenstaande dient in ogenschouw te worden genomen dat het op
voorhand vastleggen van een maximum duur geen logische stap is in de
context van het openbaar vervoer. Een verblijfsverbod zal in de praktijk
door de bijzondere opsporingsambtenaren van de vervoerder in samenwerking met de politie worden opgelegd. In sommige gevallen zullen door
vervoerders in samenspraak met de politie richtlijnen over de duur van
een verblijfsverbod ontwikkeld kunnen worden, in relatie tot de zwaarte
van de overtreding.
Ik sluit overigens geenszins uit dat het naar aanleiding van bijvoorbeeld
ontwikkelingen in de jurisprudentie of de praktijk in een later stadium
zinvol is om deze praktijk of jurisprudentie in nadere regelgeving vast te
leggen. Ik geef dan ook in zoverre gevolg aan het advies van de Afdeling
dat in de memorie van toelichting nadere verheldering is aangebracht
voor de keuze om vooralsnog geen maximum duur in de wet op te
nemen, doch ervoor te kiezen dit eventueel bij algemene maatregel van
bestuur vast te stellen.
c. Gedragingen en reikwijdte verblijfsverbod
Uit de combinatie van artikel 72 en 73 van de Wet personenvervoer 2000
en artikel 52 van het Besluit personenvervoer 2000 blijkt dat voor een
groot aantal gedragingen proces-verbaal kan worden opgemaakt door de
bijzondere opsporingsambtenaar en dat betekent ook dat voor deze
gedragingen een verblijfsverbod zou kunnen worden opgelegd. Het gaat
bij het opleggen van het verblijfsverbod vooral om de (sociale) veiligheid
van reizigers, die zich in een bij het openbaar vervoer behorende
voorziening, zoals o.a. stations, bevinden.
Het zal om veelvuldige en ernstige overlast moeten gaan. Indien de
overlast de sociale veiligheid raakt, zal een verblijfsverbod een maatregel
zijn die er voor zorgt dat deze overlast niet wordt herhaald. Aan de situatie
van haltes die in de openbare ruimte liggen, is in de memorie van
toelichting nadere aandacht besteed. Overlast op haltes kan het beste
worden aangepakt door afspraken tussen vervoerders van alle partijen in
de keten vervoerders, politie, OM en gemeente en politie.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 904, nr. 4

5

2. Delegatie
a. Concreet en terughoudend delegeren
De Afdeling merkt op dat van delegatie van de bevoegdheid tot het
vaststellen van algemeen verbindende voorschriften – in verband met het
uitgangspunt dat deze op zo hoog mogelijk regelniveau worden vastgesteld – terughoudend gebruik moet worden gemaakt. Delegatie aan een
Minister moet bovendien beperkt blijven tot voorschriften van administratieve aard, uitwerking van de details van een regeling, voorschriften die
dikwijls wijziging behoeven en voorschriften waarvan te voorzien is dat zij
mogelijk met grote spoed moeten worden vastgesteld.7 Voorts dient elke
delegatie van regelgevende bevoegdheid in de delegerende regeling zo
concreet en nauwkeurig mogelijk te worden begrensd.8 De Afdeling is van
oordeel dat aan deze vereisten niet in alle gevallen wordt voldaan:
1°. Artikel 36, eerste, negende en tiende lid,9 en artikel 54a10
Ingevolge deze artikelleden kunnen bij ministeriële regeling nadere
regels worden gesteld over het bepaalde in deze leden.
2°. Artikel 8, vierde en zevende lid,11 artikel 9, zesde lid,12 artikel 22, vierde
lid13
Ingevolge deze artikelleden kunnen bij ministeriële regeling nadere
regels worden gesteld over de uitvoering van deze leden.
De Afdeling acht de omschrijving in bovengenoemde artikelen dermate
onbepaald dat hiervan geen enkele begrenzing uitgaat naar de
bevoegdheid van de Minister. Op deze wijze kan de regelgevende
bevoegdheid ook niet getoetst worden aan de hierboven genoemde
voorwaarden voor delegatie aan een Minister.
De Afdeling adviseert de delegatie van de regelgevende bevoegdheid aan
de Minister te toetsen aan de voorwaarden voor subdelegatie. Indien de
toets positief uitvalt, adviseert de Afdeling de bevoegdheid zo concreet en
nauwkeurig mogelijk te begrenzen.14
b. Overgangsregeling
Op grond van het voorgestelde artikel 19, zevende lid,15 kunnen bij
ministeriële regeling over de uitvoering van dat artikel nadere regels
worden gesteld, waaronder regels in verband met de invoering of het
vervallen van regels als bedoeld in het vijfde lid. Volgens de toelichting
biedt dit artikellid de grondslag voor het kunnen voorzien in passend
overgangsrecht voor situaties waarin voor betrokkenen op enig moment
een omschakeling aan de orde is van de huidige vergunningplicht naar
algemene regels. Gelet op het belang van maatwerk, dat wil zeggen het
vaststellen van verschillend overgangsrecht voor de verschillende
categorieën van situaties, is volgens de toelichting afgezien van fixatie
van «ruw» overgangsrecht in de wet zelf.16 De Afdeling merkt op dat
reeds in de bevoegdheid tot vaststelling van een ministeriële regeling in
het voorgestelde vijfde lid van artikel 19, de bevoegdheid verdisconteerd
7

Zie aanwijzing 26 Ar.
Zie aanwijzing 25 Ar.
9
Zie artikel I, onderdeel R, onder 2, 3 en 4.
10
Zie artikel I, onderdeel Y.
11
Zie artikel I, onderdeel B.
12
Zie artikel I, onderdeel C.
13
Zie artikel I, onderdeel M.
14
Voor de begrenzing van de regelgevende bevoegdheid kan worden gedacht aan het concretiseren van de omstandigheden waarin van de gedelegeerde bevoegdheid gebruik mag worden
gemaakt, van de te regelen onderwerpen en van de doeleinden waartoe zij mag worden
gebruikt (zoals bijvoorbeeld wel is gebeurd in de voorgestelde artikelen 19, vijfde en zesde lid,
50, vierde lid, 51c, derde lid, en 94, eerste lid).
15
Zie artikel I, onderdeel K.
16
Memorie van toelichting, Deel II Artikelsgewijs, toelichting bij artikel I, onderdeel K.
8

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 904, nr. 4

6

is om een overgangsregeling te treffen voor de inwerkingtreding en het
toepasselijk laten zijn van de daarin opgestelde regels.
De Afdeling adviseert op grond van het vorenstaande het voorgestelde
zevende lid van artikel 19 te schrappen.
c. Derogeren van wettelijke bepalingen
Op grond van het voorgestelde artikel 94, derde lid,17 zijn de artikelen 1 tot
en met 4, 67 tot en met 93, en 97 van de Spoorwegwet van toepassing op
bijzondere spoorwegen, tenzij bij of krachtens amvb anders is bepaald.
Volgens de toelichting noodzaakt de grote mate van diversiteit binnen de
bijzondere spoorwegen tot verbijzondering van regels voor de verschillende soorten van bijzonder spoor en het spoorverkeer daarop.18
De Afdeling merkt op dat afwijking van wettelijke bepalingen – wegens
het primaat van de wetgever – slechts in uitzonderingssituaties mogelijk
is, bijvoorbeeld in het kader van een (tijdelijk) experiment of een spoedige
implementatie van EU-regelgeving.19 Afwijking geschiedt in beginsel op
het «naast-lagere niveau».20 Het naast-lagere niveau zou in dit geval
alleen een amvb zijn.
De Afdeling adviseert de afwijking van de wettelijke bepalingen voor
bijzondere spoorwegen alleen op het niveau van een amvb mogelijk te
maken. Zij adviseert de woorden «of krachtens» te schrappen.
2. Delegatie
a. Concreet en terughoudend delegeren
De Afdeling adviseert voorts om in een aantal artikelen opgenomen
delegatiemogelijkheden nader te toetsen aan de voorwaarden voor
subdelegatie en ook nog eens na te gaan of die delegatiemogelijkheid
mogelijk nader kan worden begrensd. Achtereenvolgens is dit toegelicht
per artikellid.
1°. Voor wat betreft de onderwerpen in artikel 36, eerste, negende en
tiende lid van de Spoorwegwet is het volgende overwogen. Het eerste lid
is zodanig aangepast dat de delegatie wordt beperkt tot nadere regels
over het soort spoorvoertuigen waarvoor de ontheffing kan gelden en in
welke gevallen. Het tiende lid is eveneens meer geclausuleerd en nader
toegelicht in de memorie van toelichting. Het gaat onder andere om de
omschrijving van spoorvoertuigen, bijvoorbeeld «lightrail» voertuigen
waarmee op beschreven hoofdspoorwegen gereden mag worden en om
regels met het oog op het veilig gebruik van die voertuigen op die
hoofdspoorwegen. In artikel 54a is dit eveneens ingekaderd. Die ministeriële regeling beperkt zich nu tot op welke hoofdspoorwegen en voor
welke spoorvoertuigen de in dat artikel bedoelde ontheffing of vrijstelling
mogelijk is.
De delegatiegrondslag in het negende lid van artikel 36 Spoorwegwet
blijkt bij nader inzien niet nodig.
2°. Ministeriële regelingen op grond van artikel 8, vierde lid, en artikel 9,
zesde lid, blijken bij nader inzien niet nodig.
Voor artikel 8, zevende lid, van de Spoorwegwet is de delegatiegrondslag
in lijn met het advies van de Afdeling meer begrensd tot de omschrijving
van hoofdspoorwegen waar bijvoorbeeld met «lightrail» voertuigen mag
worden gereden en om regels met het oog op het veilig gebruik van die
hoofdspoorwegen met die voertuigen. Dit is nader toegelicht in de
memorie van toelichting.
17

Zie artikel I, onderdeel II.
Memorie van toelichting, § 4.1 Aanleiding en inhoud.
19
Zie in dit verband aanwijzing 334 van de Aanwijzingen voor regelgeving (Ar.).
20
Zie in dit verband de toelichting bij Ar. 10a inzake experimenteerbepalingen.
18

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 904, nr. 4

7

De onderwerpen waarop de delegatie, bedoeld in artikel 22, vierde lid,
betrekking kan hebben, zijn al nauwkeurig in artikel 22 van de Spoorwegwet zelf vermeld. Deze onderwerpen zijn nauw gerelateerd aan de
bescherming van de hoofdspoorweginfrastructuur. Deze afbakening zou
bij nadere overweging inderdaad duidelijker in artikel 22, vierde lid,
kunnen worden vastgelegd. Dit heeft er toe geleid dat artikel 22, vierde lid,
zodanig is aangepast dat toepassing van de delegatiemogelijkheid
uitdrukkelijk is begrensd tot «het belang van de bescherming van de
fysieke integriteit van de hoofdspoorweginfrastructuur en het belang van
een veilig en ongestoord gebruik daarvan». Deze «afgrenzing» loopt
daarmee parallel aan het in het artikel 19 te beschermen belang, zoals
vastgelegd in artikel 19, eerste lid (daar waar het hoofdspoorwegen
betreft), zodat daarmee ook sprake is van onderlinge consistentie.»
b. Overgangsregeling
De Afdeling acht het voorgestelde artikel 19, zevende lid, overbodig
omdat de Afdeling van mening is dat de voorgestelde overgangsrechtelijke regels al kunnen worden meegenomen in de delegatiemogelijkheid
van artikel 19, vijfde lid. Ik acht het echter van belang dat over de
bevoegdheid om de voorgestelde regels te kunnen vaststellen geen enkel
misverstand mag bestaan en wil dit buiten elke twijfel stellen, daarbij ook
verwijzend naar het belang van voorkoming van onnodige procedures en
aspecten van rechtszekerheid. De regels kunnen naar mijn oordeel
mogelijk ook verder gaan dan zuiver overgangsrecht of naar zijn aard ook
andere regels betreffen dan zuiver overgangsrecht. Het zal om diverse
voorzieningen kunnen gaan die de invoering van het nieuwe stelsel raken,
zoals de inwerkingtreding en het al dan niet toepasselijk zijn van bepaalde
regels in bepaalde situaties. Om die reden geef ik de voorkeur aan
handhaving van het zevende lid, waarbij wel de redactie is aangepast
zoals aangereikt door de Afdeling. De memorie van toelichting is in lijn
met het voorgaande aangepast.
c. Derogeren van wettelijke bepalingen
De Afdeling adviseert de woorden «of krachtens» te schrappen uit het
voorgestelde derde lid van artikel 94 van de wet, opdat afwijken van de
wet niet mogelijk is bij ministeriële regeling, maar slechts bij algemene
maatregel van bestuur. Dit advies wordt overgenomen. De door de
Afdeling benadrukte uitzonderlijkheid heeft tot een nadere beschouwing
geleid van de noodzaak tot afwijken bij algemene maatregel van bestuur.
Overwogen is de grondslag in de wet tot het toepassingsbereik daarvan te
beperken. Op dit moment is er reden om aan te nemen dat de wet en het
Besluit bijzondere spoorwegen niet voor alle categorieën bijzonder spoor
onverkort moet gaan gelden, maar dat een beperkte set regels voor
bepaalde categorieën wel wenselijk kan zijn, al dan niet op termijn. Het
voorstel van wet en de memorie van toelichting zijn hiertoe aangepast.
3. Evaluatie
Volgens de toelichting zal de werking van het nieuwe artikel 19 periodiek
worden geëvalueerd.21 In het voorstel noch in de Spoorwegwet22 is een
evaluatiebepaling opgenomen.
De Afdeling adviseert in het voorstel een evaluatiebepaling op te nemen.

21
22

Memorie van toelichting, § 3.5 Aspecten van uitvoering, handhaving en evaluatie.
Artikel 126 van de Spoorwegwet verplichtte tot eenmalige evaluatie van de Spoorwegwet in
het jaar 2006.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 904, nr. 4

8

3. Evaluatie
Het advies om in het wetsvoorstel een evaluatiebepaling op te nemen,
neem ik niet over. Het type evaluatie waarvan sprake is in de wet betreft
een voortdurend monitoren aan de hand van praktijkervaringen. Het gaat
meer om een «vinger aan de pols houden» met het oog op vlotte
bijsturing. Voor zover nodig zal daarbij de uitvoeringsregelgeving worden
beoordeeld, mede in het licht van het overgaan van het omgevingsregime
in de nieuwe Omgevingswet. Een door de Afdeling voorgestelde
wetsevaluatie voert daarmee veel verder dan het type evaluatie zoals
bedoeld in de memorie van toelichting. De verwachting is ook niet dat de
evaluaties tot aanpassing op het niveau van de wet zullen leiden. De
passage over evaluatie is daarom uit de memorie van toelichting
verwijderd.
4. Waarborgen externe veiligheid
De voorgestelde wijziging van artikel 19, eerste lid, aanhef, van de
Spoorwegwet23 strekt ertoe het toetsingskader dat bij de beoordeling van
vergunningaanvragen – voor gebruik van de hoofdspoorweg en de
daarnaast gelegen gronden – gehanteerd wordt te verduidelijken. Volgens
de toelichting stelt dit toetsingskader buiten twijfel dat artikel 19 geen
betrekking heeft op niet specifiek benoemde en verwijderde belangen,
zoals bijvoorbeeld de bescherming van de «externe veiligheid». Deze
verwijderde belangen worden behartigd door de overige van toepassing
zijnde wetgeving, zoals de Wet milieubeheer.24
De Afdeling merkt op dat in de toelichting geen aandacht wordt besteedt
aan activiteiten, die ingevolge jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling bestuursrechtspraak) geen
vergunningplichtige activiteit is in de zin van de Wet milieubeheer, zoals
het afkoppelen van een locomotief, omrijden en vervolgens weer
aankoppelen aan dezelfde trein (met eventueel gevaarlijke stoffen aan
boord) ten behoeve van vertrek in de tegenovergestelde richting op
spooremplacementen, het zogeheten kopmaken.25 Uit bovengenoemd
citaat uit de toelichting blijkt dat deze activiteit ook niet vergunningplichtig
is op basis van de Spoorwegwet.
De Minister van Infrastructuur en Milieu heeft weliswaar aan de Tweede
Kamer laten weten in overleg te zijn met de betrokken partijen om de
praktische gevolgen van de jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak in beeld te brengen,26 maar bij de Afdeling bestaat de indruk dat
de toets van dit zogeheten kopmaken op gevaar voor de externe
veiligheid nog steeds niet is geregeld, ook al dateert de genoemde
jurisprudentie uit 2004. Gelet op de belangen van omwonenden van
dergelijke emplacementen, zowel burgers als bedrijven, acht de Afdeling
dit wel wenselijk.
De Afdeling adviseert in toelichting te verduidelijken hoe gewaarborgd is
dat bij het zogeheten kopmaken voldaan wordt aan de gestelde vereisten
voor externe veiligheid.

23

Zie artikel I, onderdeel K.
Memorie van toelichting, § 3.2 Verduidelijking van het belang dat de vergunning op grond van
artikel 19 van de Spoorwegwet beoogt te dienen.
25
Uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van 9 juni 2004, nr. 200401619/1, 15 februari
2006, nr. 200503272/1 en 27 juni 2012, nr. 201101874/1/A4.
26
Brief van 11 juni 2012, nr. DGMI/BSK-2012/109343.
24

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 904, nr. 4

9

4. Waarborgen externe veiligheid
Ik volg het advies van de Afdeling om in de toelichting te verduidelijken
hoe gewaarborgd is dat bij het zogeheten kopmaken voldaan wordt aan
de gestelde eisen van kopmaken niet op. Artikel 19 van de Spoorwegwet
heeft hierop geen betrekking. Wel kan ik het volgende hierover melden.
De beheersing van de risico’s vanwege het doorgaand vervoer van
gevaarlijke stoffen over transportroutes die onderdeel zijn van het
basisnet wordt geregeld in en op grond van de Wet vervoer gevaarlijke
stoffen zoals gewijzigd bij de Wet van 10 juli 2013 tot wijziging van de Wet
vervoer gevaarlijke stoffen en enige andere wetten in verband met de
totstandkoming van een basisnet (Wet basisnet) (Stb. 2013, 307), die naar
verwachting op 1 juli 2014 in werking treedt. Op dit moment wordt
onderzocht of en zo ja, op welke wijze de risico’s van het kopmaken, voor
zover het gaat om treinbewegingen waarvan de risico’s niet gereguleerd
kunnen worden door de omgevingsvergunning voor het emplacement,
verdisconteerd zouden moeten worden in de risicoplafonds van het
basisnet. Voor de risico’s van treinbewegingen die wel voor regulering
door de omgevingsvergunning in aanmerking komen, wordt bezien of
deze door algemene regels vervangen kunnen worden. Deze herschikking
vraagt de nodige tijd. Zolang de risico’s van het kopmaken nog niet zijn
verdisconteerd in de risicoplafonds moet interim-beleid worden
opgesteld. Daarin zal gemeenten alsook ProRail worden gevraagd
rekening te houden met de risicocontouren zoals die thans zijn
opgenomen in de omgevingsvergunning voor het emplacement, teneinde
te waarborgen dat de risicogrenzen die in de omgevingsvergunning zijn
vastgelegd worden gerespecteerd. Het interim-beleid kan door gemeenten
worden gehanteerd om bij het nemen van ruimtelijk relevante besluiten
invulling te geven aan de eis van een goede ruimtelijke ordening. Er is
thans overleg gaande met de betrokken partijen met het oog op het
formuleren van interim-beleid.
5. Redactionele bijlage
De Afdeling verwijst naar de bij dit advies behorende redactionele bijlage.
5. Redactionele bijlage
De redactionele kanttekeningen zijn overgenomen, behalve dat in de
Locaalspoor- en Tramwegwet de verwijzing naar de Spoorwegwet (het
betreft de Spoorwegwet 1875) niet is aangepast, aangezien deze wet
vervalt op het moment van inwerkingtreding van artikel I, onderdeel II,
van de wet.
Van de gelegenheid is gebruik gemaakt om een tweetal zaken te regelen.
Het betreft ten eerste het opnemen van een grondslag in artikel 91 voor
het kunnen vaststellen van tarieven, indien de bevoegdheid van een
bestuursorgaan niet of niet uitsluitend voorvloeit uit de wet, maar op
grond van een Europese verordening. Ten tweede is een omissie hersteld,
ten gevolge van een foutieve wijzigingsopdracht in de Wet lokaal spoor.
De in artikel 52 van die wet bedoelde opdracht, wordt alsnog in het
voorstel tot wijziging van de Spoorwegwet doorgevoerd.
De Afdeling advisering van de Raad van State geeft U in overweging het
voorstel van wet te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal,
nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.
De waarnemend vice-president van de Raad van State,
J.P.H. Donner

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 904, nr. 4

10

Ik moge U verzoeken het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet en
de gewijzigde memorie van toelichting aan de Tweede Kamer der
Staten-Generaal te zenden.
De Staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu,
W.J. Mansveld

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 904, nr. 4

11

Redactionele bijlage bij het advies van de Afdeling advisering van
de Raad van State betreffende no. W14.13.0190/IV
− Onverminderd de opmerking in punt 2b van dit advies, adviseert de
Afdeling de in artikel I, onderdeel K, voorgestelde zevende lid van
artikel 19, de zinsnede «de invoering of het vervangen van regels» te
vervangen door: de inwerkingtreding en het toepasselijk zijn van
regels.
− In de in artikel I, onderdeel O, voorgestelde wijziging van artikel 26,
onderdeel 2, de zinsnede «reizigers met een functiebeperking»
vervangen door: gehandicapte personen en personen met beperkte
mobiliteit (zie artikel 21, eerste lid, van Verordening (EU) nr. 1371/2007).
− In artikel II mist de Afdeling de aanpassing van artikel 19, vierde lid, en
19a, eerste lid, van de Wp2000 aan de wijzigingen door dit voorstel in
de Spoorwegwet.
− In artikel III wordt de Algemene wet bestuursrecht aangepast aan de
wijzigingen in de Spoorwegwet door dit voorstel. De Afdeling mist hier
aanpassingen van andere wetten. De Afdeling wijst in dit verband op
artikel 10, eerste en tweede lid, van de Locaalspoor- en Tramwegwet
(waarin verwezen wordt naar het reeds vervallen artikel 10 van de
Spoorwegwet), artikel 27, eerste lid, van de Wegenwet (zie wijziging
artikel I, onderdeel O) en artikel 1 van de Wet economische delicten
(opsomming artikelen Spoorwegwet en Wp2000 in onderdeel 4°).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 904, nr. 4

12