Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2018–2019

33 009

Innovatiebeleid

Nr. 69

BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN ECONOMISCHE ZAKEN
EN KLIMAAT
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 23 april 2019
Met deze brief reageer ik als coördinerend bewindspersoon voor
regeldruk en de deeleconomie op het advies dat het Adviescollege
toetsing regeldruk (ATR) eind oktober 2018 uitbracht over de mogelijkheden van regeldrukvermindering als gevolg van de opkomst van nieuwe
verdienmodellen in de klus- en deeleconomie1. De adviesvraag kwam
vanuit uw Kamer bij de bespreking van het rapport «Eerlijk delen;
waarborgen van publieke belangen in de deeleconomie en kluseconomie»
van het Rathenau Instituut2. De gedachte was dat regels die de wetgever
heeft bedacht voor de «traditionele economie» soms niet meer nodig of
handig zijn door de opkomst van nieuwe verdienmodellen in de klus- en
deeleconomie. Ook speelde het vermoeden dat aanbieders in de klus- en
deeleconomie met minder regels en toezicht te maken hebben dan
traditionele bedrijven en dat deregulering het speelveld eerlijker/gelijker
kan maken. De vraag aan het ATR was welke regels geschrapt kunnen
worden zonder de borging van de publieke belangen tekort te doen. Het
ATR heeft daartoe onderzoek laten doen in drie sectoren (mobiliteit,
voedselbereiding en schoonmaak). Het onderzoek laat zien dat er
inderdaad verschillen in regeldruk zijn tussen traditionele bedrijven en de
nieuwe platformmodellen, en waar die verschillen uit voortkomen. Het
ATR heeft op grond daarvan op specifieke punten concrete aanbevelingen
gedaan ter vermindering van de regeldruk voor traditionele kleine
bedrijven die concurreren met de nieuwe verdienmodellen. Daarnaast
heeft het ATR een aantal bredere bevindingen benoemd en aanbevolen
daar nadere onderzoeken naar te doen.
Algemene appreciatie advies
Ik wil het advies eerst in een breder beleidsperspectief plaatsen. Het
advies richt zich op mogelijkheden voor deregulering. Het is goed om
1
2

kst-33009-69
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2019

Kamerstuk 33 009, nr. 65 en raadpleegbaar via www.tweedekamer.nl.
Handelingen II 2017/18, nr. 9, item 9.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 33 009, nr. 69

1

regelgeving tegen het licht te houden om te bezien hoe met minder
regeldruk toch publieke belangen geborgd kunnen blijven of zelfs beter
geborgd kunnen worden door aan te sluiten bij de actuele praktijk die
door innovatie is ontstaan. Naast het verminderen van bestaande regels
voor de traditionele economie heeft de overheid echter ook andere
mogelijke handelingsperspectieven voor het omgaan met de deeleconomie en kluseconomie en het bijkomende vraagstuk van (on)gelijke
speelvelden. Een andere optie is juist extra regels en instrumentarium
maken om een activiteit in de deel- of kluseconomie in te kaderen en
hanteerbaar te maken. Dit gebeurt bijvoorbeeld op het terrein van de
toeristische woningverhuur3. De overheid kan ook inzetten op afspraken
met platformen om mee te werken aan «compliance» en handhaving
richting gebruikers. Door de diversiteit van initiatieven in de klus- en
deeleconomie is de best passende benadering een kwestie van maatwerk
per casus. Dat geldt ook voor de vraag welke bestuurslaag welke rol heeft.
De kabinetsvisie op het omgaan met de klus- en deeleconomie heb ik
eerder uiteen gezet in de reactie op het rapport «Eerlijk delen» van het
Rathenau Instituut4. Ook ben ik hierop ingegaan in antwoord op Kamervragen over «het omgaan met de mogelijkheden om deelplatformen te
kunnen onderwerpen aan nationale regels»5.
Het ATR is met een aantal interessante bevindingen en aanbevelingen
gekomen over en naar aanleiding van verschillen tussen traditionele
(kleine, bedrijfsmatige) aanbieders en (veelal particuliere) aanbieders die
via platformen opereren (nieuwe verdienmodellen). Met name een aantal
bredere bevindingen uit het advies van het ATR biedt in potentie een
mogelijkheid om de speelvelden voor de traditionele bedrijven en de
aanbieders die via de nieuwe verdienmodellen opereren gelijker te maken
en tegelijkertijd regelgeving en handhavingsinstrumentarium te moderniseren. Sommige aanbevelingen vragen wel om nadere concretisering
teneinde de bruikbaarheid te vergroten. Ik sta er voor open om daar een
vervolg aan te geven. Het ATR heeft ook een aantal concrete aanbevelingen gedaan die in lijn zijn met het huidige of voorgenomen beleid. In
het navolgende reageer ik op alle aanbevelingen, te beginnen met de
bredere bevindingen.
Verschillen tussen verdienmodellen – innovatieve toezichtarrangementen
Het ATR constateert dat de kwaliteitsbewaking van producten en diensten
in de traditionele economie gebeurt via verplichtingen voor de producent/
aanbieder en toezicht daarop, terwijl er in de klus- en deeleconomie
minder toezicht plaatsvindt en er tegelijkertijd andere mogelijkheden voor
kwaliteitsbewaking bijkomen door gebruik te maken van de informatie die
het platform verzamelt over de afnemer en diens waardering van de
kwaliteit. Het ATR adviseert om te onderzoeken hoe de regeldruk in de
traditionele economie kan verminderen door toepassing van innovatieve
toezichtarrangementen, waarin de kwaliteitsborging plaatsvindt door het
delen van informatie tussen aanbieders, tussenpartijen, afnemers en
toezichthouders.
Dit is potentieel een interessant idee. Het ATR heeft in zijn advies
vooralsnog geen aanzet voor een uitwerking gegeven, maar ik sta open
voor nader advies hieromtrent. Ik heb ook met het samenwerkingsverband van rijksinspecties, waar een Programma Innovatie Toezicht
loopt, afgesproken dat we de mogelijkheden van innovatieve toezichtar3

Kamerstukken 27 926 en 26 419, nr. 309.
Kamerstuk 33 009, nr. 47.
5
Aanhangsel Handelingen II 2017/18, nr. 2326.
4

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 33 009, nr. 69

2

rangementen gaan bekijken. Overigens wordt al gewerkt aan innovaties in
het toezicht in bijvoorbeeld de financiële sector (FinTech) en de
telecomsector.
Verschillen door het «aangrijpingspunt» van verplichtingen
Het ATR constateert dat verplichtingen die gelden voor een locatie of
object vaak wel van toepassing zijn op de traditionele economie, maar
minder in de klus- en deeleconomie. Bij verplichtingen voor producten,
diensten of activiteiten, maakt het niet uit welk verdienmodel wordt
gehanteerd. Het ATR adviseert om de regels in beeld te brengen die
hierdoor verschillend uitwerken en kunnen worden omgevormd naar
regels die minder gevoelig zijn voor het verdienmodel.
Vanuit het oogpunt van modernisering van regelgeving is dit een
interessante bevinding. Deze kan relevant zijn bij vormgeving van nieuwe
of wijziging van bestaande regelgeving. Het kabinet weegt voorgenomen
regelgeving af met het Integraal afwegingskader voor beleid en regelgeving (IAK). Daarin zit ook de Bedrijfseffectentoets. Deze gaat vooral over
de regeldrukeffecten en impact voor het MKB, maar bevat ook een
onderdeel over hoe de vormgeving en formulering van de regelgeving
uitwerkt voor innovaties in het beleidsveld en voor de toekomstbestendigheid van de regelgeving. De bevinding van het ATR over de verschillende werking van de aangrijpingspunten van verplichtingen in regelgeving zal nader worden verwerkt in de instructie voor de
Bedrijfseffectentoets. Door de inwerkingtreding van de Omgevingswet in
2021 wordt ook al een grote stap gezet in de omvorming van het
aangrijpingspunt van veel verplichtingen van «inrichting» naar
«activiteit».
Verschillen door werkgeversverplichtingen
Het ATR constateert verschil in verplichtingen tussen ondernemers die
werkgever zijn (veelal het traditionele economische model) en
zelfstandige ondernemers zonder personeel (zzp’ers), waarvan er steeds
meer actief zijn via digitale platformen. Zzp’ers zijn actief op dezelfde
markten maar werken onder andere fiscale, sociale, arbeidsrechtelijke en
verzekeringsvoorwaarden dan werknemers in de traditionele economie.
Dit verschil leidt volgens ATR tot een concurrentienadeel voor, en
toenemende druk op, de traditionele verdienmodellen van werkgevers.
ATR merkt wel op dat dit complexe vraagstuk buiten de scope van het
onderzoek valt en een brede heroriëntatie behoeft (niet alleen vanuit
regeldrukperspectief).
Het kabinet vindt oneigenlijke concurrentie op arbeidsvoorwaarden tussen
zzp’ers en werknemers/werkgevers onwenselijk en onderschrijft daarom
het belang dat het ATR hecht aan een bredere analyse van de gevolgen
(zowel voor werkenden als voor werkgevers) van bestaande verschillen
tussen werknemers en zzp’ers. Vanuit dezelfde overweging heeft het
kabinet in november 2018 de Commissie Borstlap ingesteld om grondig te
kijken naar de brede problematiek van regulering van werkenden en
arbeids- en opdrachtrelaties op de arbeidsmarkt. De commissie is
gevraagd eind 2019 aan het kabinet te rapporteren.
Verschillen bij verwerking persoonsgegevens
Het ATR stelt dat de Algemene Verordening Gegevensbescherming (AVG)
in de praktijk meer belastend is voor burgers en bedrijven in de traditionele economie dan in de klus- en deeleconomie. Niet door de regelgeving, omdat voor beide verdienmodellen dezelfde verplichtingen

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 33 009, nr. 69

3

gelden, maar door verschil in frequentie: in de klus- en deeleconomie
wordt gemakkelijker éénmalig toestemming gegeven voor het gebruiken
van persoonsgegevens die vervolgens meervoudig worden gebruikt bij
andere, ten tijde van de toestemming nog onbekende aanbieders en
afnemers; in de traditionele economie daarentegen is zulk meervoudig
gebruik van de toestemming ongewoon en onverwacht, en wordt daarom
niet gemakkelijk gevraagd en verkregen. ATR adviseert deze ongelijkheid
nader te onderzoeken.
Het ATR geeft terecht aan dat voor de traditionele economie en de nieuwe
verdienmodellen van de klus- en deeleconomie dezelfde regels rond het
gebruik van persoonsgegevens gelden. Het ATR stelt dat de regels in de
praktijk wel veel voordeliger uitpakken voor de nieuwe verdienmodellen
en juist nadeliger voor traditionele bedrijven. Het is bekend dat de
Algemene Verordening Gegevensbescherming (AVG), die in mei 2018 in
de hele Europese Unie inging, voor met name kleinere bedrijven moeilijk
en belastend kan zijn. Het kabinet faciliteert het MKB daarom met een
AVG-handleiding6. Voorts is het evident dat bedrijfsmodellen die
gebaseerd zijn op digitale platformen profiteren van het effectief en slim
tweezijdig samenbrengen van (grote aantallen) data rond vraag en
aanbod, waarbij ook persoonsgegevens worden gebruikt die aanbieders
en afnemers eenmalig hebben ingevoerd bij aanmelding op het platform
en die vervolgens meervoudig worden gebruikt voor «matchmaking» en
daaruit volgende transacties. Dit hoort bij het verdienmodel van
platformen en het biedt de aanbieders en afnemers op de platformen een
groot potentieel bereik en gemak. Zolang de platformen zich houden aan
de geldende regels rond de verwerking van persoonsgegevens en de
marktmacht die zij door de verkregen data opbouwen niet misbruiken,
genieten zij geen ongerechtvaardigd voordeel. Traditionele bedrijven
werken nu eenmaal met een wezenlijk ander verdienmodel (geen
tweezijdige allocatie). Zij zijn sowieso al niet vergelijkbaar met de
bedrijven die een platform «runnen», maar staan in een meer vergelijkbare rol als de aanbieders op een platform. Zij kunnen ook als
aanbieder of afnemer van platformen gebruik maken7 en profiteren.
Vanwege het intrinsieke verschil tussen de verdienmodellen lijkt het lastig
om het door ATR aangegeven probleem op te lossen, maar nader advies
hieromtrent is welkom. Ik span mij er ten algemene voor in dat ook het
brede MKB zoveel mogelijk profiteert van de kansen die digitalisering
biedt. Onder de vlag van het programma «Versnelling digitalisering mkb»
zet ik daartoe in op regionale «werkplaatsen». Werkplaatsen zijn regionale
publiek-private samenwerkingen tussen onderwijs, overheid en bedrijfsleven die moeten leiden tot passend aanbod van relevante
ICT-dienstverlening voor het brede mkb.
Reactie op concrete aanbevelingen voor regeldrukvermindering
Naar aanleiding van de gevonden verschillen in verplichtingen die wél
gelden voor ondernemers met traditionele bedrijfsmodellen maar niet
voor aanbieders die via de onderzochte platformen werken, doet het ATR
op zeven terreinen specifieke aanbevelingen voor het verminderen van
regeldruk in de traditionele economie. Opvallend is dat die specifieke
aanbevelingen veelal gaan over grotere vrijstellingen voor kleine
bedrijven en niet per se samenhangen met de opkomst van de nieuwe
verdienmodellen. Een deel van de aanbevelingen betreft gemeentelijke
bevoegdheden waar het kabinet maar beperkt invloed op heeft.
6

https://www.rijksoverheid.nl/documenten/brochures/2018/05/01/de-algemene-verordeninggegevensbescherming.
7
Behalve van zogenaamde «peer-to-peer» (C2C) platformen die alleen particuliere gebruikers
toestaan.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 33 009, nr. 69

4

Inschrijvingsplicht handelsregister
Het ATR constateert een kleine ongelijkheid doordat bedrijven en
zelfstandige professionals verplicht zijn om zich in te schrijven in het
handelsregister, terwijl particulieren die via platformen incidenteel
economische activiteiten verrichten zich niet hoeven in te schrijven. Het
ATR adviseert om de inschrijfverplichting te heroverwegen voor
incidentele werkzaamheden en pas te laten gelden bij een «omvang alsof
zij bedrijfsmatig was».
De verplichting tot inschrijving in het handelsregister als ondernemer
geldt op dit moment bij voldoende omvang van de economische
activiteiten of omzet. Dit geldt ongeacht of de activiteiten via een platform
worden verricht of op de traditionele manier. In de praktijk is het soms
lastig om precies te bepalen wanneer er sprake is van een onderneming.
Dat is in de traditionele economie al het geval, maar de opkomst en
verwachtte verdere groei van de deel- en klusplatformen waarmee
particulieren wat bijverdienen maakt dit nog problematischer. Particuliere
aanbieders die slechts incidenteel een economische activiteit in de
deeleconomie verrichten, zoals het af en toe tegen vergoeding uitlenen
van hun auto, zullen vaak niet voldoen aan de criteria die de Kamer van
Koophandel en Belastingdienst hanteren om als ondernemer en
btw-plichtige aangemerkt te worden8. Er zullen echter altijd twijfelgevallen
zijn en er zal onvermijdelijk een grijs gebied blijven bestaan. Het voorstel
van ATR voor «versoepeling» van de inschrijfplicht lost dit evenwel niet
op omdat het voorgestelde criterium nu al geldt en voor ieder verdienmodel gelijk is.
Overigens is de naleving van de inschrijfverplichting in het handelsregister hoog vanwege de voordelen die verbonden zijn aan inschrijving.
Velen ervaren het als een mooie markering van de start van een nieuwe
eigen onderneming en zien inschrijving als een manier om hun professionaliteit te onderstrepen en beter vindbaar te zijn. Dit is ook waarneembaar
in de kluseconomie, bijvoorbeeld bij Werkspot.nl. Inschrijving wordt
doorgaans dan ook niet als vervelende regeldruk ervaren. Inschrijving
voorkomt ook extra administratieve lasten bij verdere contacten met de
overheid omdat bestuursorganen verplicht zijn gebruik te maken van de
eenmalig afgegeven gegevens in het handelsregister.
Dat bepaalde aanbieders in de klus- en deeleconomie niet staan
ingeschreven in het handelsregister terwijl dat (mede uit oogpunt van het
creëren van een gelijk speelveld) toch nuttig kan zijn, wordt gedeeltelijk
ondervangen. Particulieren die thuis tegen vergoeding voedsel bereiden
als «huiskamerrestaurant» of om af te halen worden vanuit de regelgeving voor voedselbereiding beschouwd als «levensmiddelenbedrijf»,
ook als de omvang van de activiteiten beperkt is. Vanuit Europese
regelgeving geldt voor hen een verplichting tot registratie bij de nationale
toezichthouder. Lidstaten mogen hierbij gebruik maken van bestaande
registers, in Nederland dus het handelsregister. De NVWA bekijkt
momenteel hoe de registratie verder kan worden gecompleteerd met de
gegevens van thuiskoks die nog niet staan ingeschreven en hoe de
registratieplicht zo lastenluw mogelijk kan worden vormgegeven.
Er komt ook een aparte registratie van particulieren die hun woning voor
toeristische verhuur aanbieden via platformen als Airbnb in gemeenten

8

https://www.kvk.nl/inschrijven-en-wijzigen/inschrijven-bij-de-kamer-van-koophandel/moet-ikmijn-bedrijf-inschrijven/criteria-van-een-onderneming/ en https://www.belastingdienstondernemerscheck.nl/.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 33 009, nr. 69

5

waar dit fenomeen tot problemen leidt. Een recent wetsvoorstel9 regelt
dat gemeenten die aan de voorwaarden voldoen een registratieplicht voor
aanbieders kunnen instellen, met een bijbehorend verbod voor
aanbieders om te adverteren zonder geldig registratienummer. De
gemeenten die de registratieplicht instellen weten daardoor op welk adres
en door wie verhuur plaatsvindt. Eventueel kunnen zij de registratieplicht
aanvullen met een meldplicht per verhuring en/of een vergunningplicht
voor bepaalde gebieden. Met deze instrumenten zijn gemeenten beter in
staat om te handhaven op de geldende regels. Onlangs zijn Kamervragen
beantwoord over de Spaanse praktijk waarin aanbieders van woonruimte
voor toeristische verhuur verplicht zijn zich in te schrijven als ondernemer
bij de Kamer van Koophandel. De strekking van de beantwoording10 is dat
deze maatregel in Nederland niet nodig is vanwege het specifieke register
dat er komt, en dat het ook niet handig zou zijn vanwege het volgende.
Wanneer de aanbieders zich bij de KvK zouden moeten inschrijven als
ondernemer, vallen zij buiten de werkingssfeer van de Huisvestingswet,
terwijl de aanpak van de toeristische woningverhuur juist in die wet wordt
verankerd.
CBS-enquêtes
Het ATR stelt dat de verplichte CBS-enquêtes wel gelden voor de
traditionele economie, maar niet of veel minder voor de klus- en deeleconomie. Dat leidt tot ongelijke regeldruk en maakt dat de CBS-gegevens
onvolledig zijn voor dit deel van de economie. Het ATR beveelt aan om de
invulling van CBS-enquêtes vrijwillig te maken voor kleine ondernemingen. Een werkbaar alternatief is volgens ATR het selectiever enquêteren of kleinere aantallen enquêtes uit te zetten bij alleen de hoogst
relevante ondernemingen.
Voor de bedrijvenstatistieken baseert het CBS zich op de basisregistratie
handelsregister, dus actoren die daar niet in staan behoren niet tot de
populatie waaruit het CBS steekproeven trekt. Zoals hierboven reeds is
beschreven, geldt de inschrijfplicht pas wanneer er sprake is van
voldoende omvang van activiteiten, ongeacht of die via een platform
worden verricht of op de traditionele manier. Er is dus geen verschil in
verplichting tussen de verdienmodellen wat betreft CBS-enquêtes. Om te
ondervangen dat een groot deel van de klus- en deeleconomie buiten de
statistieken blijft, en vanwege de groeiende omvang en het toenemende
economische en maatschappelijke belang van de klus- en deeleconomie,
verkent het CBS momenteel de mogelijkheden om specifieke beschrijvende statistiek te ontwikkelen ten aanzien van dit deel van de economie.
Het ATR beveelt aan om CBS-enquêtes voor kleine ondernemingen
vrijwillig te maken. De internationale regelgeving, zoals de Europese
Intrastat-verordening en STS- en SBS-verordeningen, biedt hiertoe geen
ruimte vanwege de vereiste compleetheid van de statistische informatie.
Maar het CBS zet zich al vele jaren in om de regeldruk voor het MKB zo
laag mogelijk te houden en waar mogelijk nog verder te verkleinen.
Daarbij zoekt het CBS voortdurend naar alternatieven voor enquêtes,
bijvoorbeeld door gebruik te maken van geavanceerde methoden van
waarneming zoals webscraping. Hoe kleiner het bedrijf, hoe kleiner de
kans dat dit bedrijf wordt getrokken in een steekproef. Daarbij wordt ook
meegewogen hoe relevant een bedrijf voor de statistiek is, en voor kleine
bedrijven is die kans gering. Het concurrentienadeel dat kleine traditionele
bedrijven volgens het ATR hebben ten opzichte van aanbieders in de klus-

9
10

Kamerstuk 27 926, nr. 309.
Aanhangsel Handelingen II 2018/19, nr. 1839.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 33 009, nr. 69

6

en deeleconomie op het punt van regeldrukkosten van CBS-enquêtes, is
dus zeer beperkt.
Exploitatievergunning voor autoverhuurbedrijven
Het ATR constateert een ongelijk speelveld doordat de exploitatievergunning alleen gericht is op bedrijven die auto’s verhuren en niet van
toepassing is op autodeelconcepten. Het ATR adviseert daarom de
exploitatievergunning voor autoverhuurbedrijven te heroverwegen.
Volgens het ATR kan de integriteitstoets worden uitgevoerd met ander
bestaand instrumentarium en kunnen wijkbewoners worden betrokken bij
toezicht op overlast.
Omdat de exploitatievergunning een gemeentelijk instrument is, ben ik bij
de VNG en diverse gemeenten (groot, middelgroot en klein) nagegaan
hoe zij tegen dit adviespunt aankijken. Sommige gemeenten hebben
behoefte aan een exploitatievergunning voor autoverhuurbedrijven,
andere gemeenten niet. Zo heeft Rotterdam de vergunning juist
ingevoerd, maar deze wordt heel selectief opgelegd. Ook heeft Rotterdam
ervoor gekozen om ondernemers geen leges te laten betalen. Tilburg
heeft naar aanleiding van een bestuurlijke rapportage van de politie de
vergunning ook ingevoerd. Amsterdam heeft de vergunning niet. Veel
kleinere gemeenten ook niet. Het is aan gemeenten zelf om hier naar de
lokale situatie en beleidswensen afwegingen in te maken. De gemeenten
geven aan dat zij de exploitatievergunning voor autoverhuurbedrijven niet
gebruiken voor het borgen van een gezond leefklimaat nabij het bedrijf.
Daardoor is de suggestie van het ATR om als alternatief voor de
vergunning burgers te betrekken bij het toezicht op overlast geen reële
optie. Gemeenten hanteren de exploitatievergunning als barrière tegen
«ondermijnende criminaliteit» van malafide autoverhuurbedrijven door
toepassing van een zogenaamde «Bibob-toets» ter bepaling of de
exploitant integer is11. De gemeenten zien geen alternatief instrumentarium om een integriteitstoets uit te voeren. Bibob heeft als aangrijpingspunt dat er een officiële relatie moet zijn tussen het overheidsorgaan
en het bedrijf, hetgeen noopt tot een vergunningensysteem.
Exploitatievergunning voor natte horeca
Het ATR adviseert om de exploitatievergunning voor natte horeca af te
schaffen, omdat die al een vergunning vanuit de Drank- en Horecawet
moet hebben. Ook kan de vergunning worden vrijgesteld voor categorieën anders dan coffeeshops of cafetaria.
Het kabinet voert al jaren beleid om samen met de VNG gemeenten te
stimuleren om vanuit het oogpunt van minder regeldruk en betere
dienstverlening kritisch te kijken naar nut en noodzaak van vergunningen
en andere lokale regels. Daarbij is in het verleden ook de exploitatievergunning voor de horeca meermaals aan de orde geweest. Het is uiteindelijk aan de gemeenten om naar de lokale situatie en beleidswensen
afwegingen te maken over toepassing van de exploitatievergunning voor
de natte horeca. Naast algehele afschaffing of handhaving is het mogelijk
categorieën uit te zonderen en vrijstellingen te verlenen. In bijvoorbeeld
Zwolle en Leiden is de vergunning afgeschaft en in Boekel niet meer actief
in gebruik. Hollands Kroon overweegt de vergunning te schrappen en
betrekt daarbij het (ATR-)argument van een gelijk speelveld. Amsterdam,
Rotterdam en Tilburg zijn voorbeelden van steden die wel behoefte
hebben aan de exploitatievergunning voor natte horeca. De suggestie dat
een vergunning op grond van de Drank- en Horecawet (DHW) afdoende
11

https://www.justis.nl/producten/bibob/wet-bibob/index.aspx.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 33 009, nr. 69

7

zou zijn wordt door hen ontkend, omdat die een ander oogmerk heeft. De
DHW stelt vanuit sociaal-hygiënisch oogpunt regels aan het verstrekken
van alcoholhoudende dranken, de exploitatievergunning is er daarentegen voor de openbare orde en veiligheid en om ondermijnende
criminaliteit tegen te gaan. De exploitatievergunning geeft de
mogelijkheid om naast voorwaarden uit de DHW-vergunning aanvullende
voorwaarden te stellen aan exploitanten zoals screening door een
Bibob-toets en het vragen van een Verklaring Omtrent Gedrag. Ook kan de
exploitatievergunning worden geschorst of ingetrokken op strafbare
feiten, wat niet direct mogelijk is met een DHW-vergunning.
Melding milieubeheer voedselbereiding
Het ATR constateert dat bij voedselbereiding kleine ondernemers in de
traditionele economie op grond van het Activiteitenbesluit een meldingsplicht hebben ten behoeve van het milieutoezicht, terwijl dit niet geldt
voor aanbieders in de klus- en deeleconomie. Het ATR adviseert om bij
beperkte milieurisico’s van de voedselbereiding de meldingsplicht voor
kleine ondernemers in de traditionele economie te laten vervallen, of als
alternatief een grens te stellen waaronder de meldingsplicht voor beide
verdienmodellen niet geldt en waarboven wél.
Voor de milieuaspecten van de voedselbereiding gaat de regelgeving per
2021 wijzigen door de Omgevingswet. Bij kleinschalige voedselbereiding
gaat het onder meer om geur, geluid en trillingen. Dit zijn aspecten die
onder de Omgevingswet met name worden overgelaten aan het lokaal
bevoegd gezag. Welke regels nodig zijn hangt vooral af van de locatie.
Omdat gemeenten bij inwerkingtreding van de wet nog geen lokale regels
hebben over voedselbereiding worden daarvoor landelijke regels
toegevoegd. Daarin wordt een meldingsdrempel opgenomen. Met de
inwerkingtreding van de Omgevingswet wordt er geen onderscheid meer
gemaakt tussen kleine traditionele partijen die voedsel bereiden en
aanbieders die via de klus- en deelplatformen werken, doordat in de
Omgevingswet gebruikt wordt gemaakt van het begrip «activiteit» in
plaats van «inrichting». Dit sluit aan bij het advies van het ATR.
Sluitingstijden
Het ATR constateert dat verplichte sluitingstijden worden opgelegd aan
bepaalde sectoren in de traditionele economie, terwijl gelijksoortige
activiteiten in de klus- en deeleconomie die niet locatie-gebonden zijn hier
niet mee te maken hebben. Dit komt doordat het aangrijpingspunt van de
sluitingstijden de «lokaliteit» is in plaats van de «activiteit». Het ATR
adviseert om de sluitingstijden helemaal vrij te geven, of als alternatief
ontheffingen te verlenen voor een limitatief aantal keer.
Sluitingstijden worden geregeld via de Winkeltijdenwet, via vergunningen
op grond van de Drank- en Horecawet, exploitatievergunningen en de
Algemene Plaatselijke Verordeningen (APV) van gemeenten. Voor zover
de aanbeveling van het ATR om sluitingstijden helemaal vrij te geven
doelt op het zodanig aanpassen van de Winkeltijdenwet dat deze geen
specifieke openingstijden meer bevat en gemeenten geen mogelijkheden
meer hebben om lokaal openingstijden vast te stellen, is dit onwenselijk.
Uit de evaluatie van de Winkeltijdenwet12 blijkt dat het huidige stelsel
goed werkt en dat gemeenten veelal een integrale afweging van de
plaatselijk spelende belangen maken. Voor de regulering van sluitingstijden via de lokale horecavergunningen en de APV geldt dat gemeenten
behoefte hebben om hier met gebiedsgericht maatwerk op te sturen met
12

Kamerstuk 34 647, nr. 1.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 33 009, nr. 69

8

het oog op de openbare orde. Algehele afschaffing van de sluitingstijden,
waarvoor het ATR pleit, past niet bij het gewenste maatwerk. Het door
ATR aanbevolen alternatief van het «Rotterdams Verlaatje», waarbij aan
horecazaken een limitatief aantal keer per jaar ontheffing wordt verleend
op de sluitingstijden, is al iets waar gemeenten voor kunnen kiezen.
Bijvoorbeeld ook Tilburg past dit toe.
Risico-inventarisatie en -evaluatie (RI&E)
Het ATR constateert dat de traditionele economie te maken heeft met de
verplichting uit de Arbowet om een RI&E te doen (schriftelijk vastleggen
welke risico’s de arbeid voor de werknemers met zich mee brengt en
welke maatregelen worden getroffen voor die risico’s), waarbij zeer kleine
werkgevers kunnen volstaan met een Checklist gezondheidsrisico’s in
plaats van een RI&E. Particuliere opdrachtgevers, zoals in de klus- en
deeleconomie, hoeven echter geen RI&E te doen. Het ATR adviseert de
reikwijdte van de checklist te vergroten naar bedrijven met weinig
werknemers (bijvoorbeeld tot 20 fte) waar er slechts beperkte arbeidsrisico’s zijn, en de verplichte RI&E in die situatie te laten vervallen.
Het is vanuit de Europese Kaderrichtlijn (89/391/EEG) niet mogelijk om
bedrijven met werknemers vrij te stellen van de verplichting te beschikken
over een RI&E. Uitgangspunt is dat het beschermingsniveau van
werknemers niet afhankelijk mag zijn van de grootte van het bedrijf. Voor
de aanbeveling tot het verruimen van de huidige vrijstelling voor het laten
toetsen van de RI&E is het volgende van belang: Werkgevers die opgeteld
maximaal 40 uur per week personeel in dienst hebben zijn vrijgesteld om
de RI&E te laten toetsen door een gecertificeerde arbodienst of kerndeskundige. Zij kunnen de RI&E uitvoeren aan de hand van de Checklist
gezondheidsrisico’s13. Bedrijven met hoogstens 25 medewerkers krijgen
vrijstelling van deze toetsing indien gebruik wordt gemaakt van een
erkend RI&E-instrument14. Erkenning is mogelijk indien werkgevers en
werknemers van een sector of branche gezamenlijk een verzoek hiertoe
indienen bij het Steunpunt RI&E-instrumenten. Het advies geeft geen
aanleiding voor aanpassing van de huidige werkwijze met betrekking tot
vrijstelling van toetsing van de RI&E. Onlangs is de Tweede Kamer
geïnformeerd dat het Ministerie van SZW inzet op een betere naleving van
de RI&E15 en samen met stakeholders aan de slag gaat om de werking
van de arbobeleidscyclus binnen bedrijven waar mogelijk te verbeteren. In
dit traject worden alle verplichtingen in samenhang bezien en is er in het
bijzonder aandacht voor het MKB. Zo wordt in het Steunpunt RI&E
gewerkt aan een volgende stap in het vereenvoudigen van de toepassing
van de RI&E voor het MKB. Dit gebeurt mede als gevolg van de adviezen
van de Maatwerkaanpak Winkelambacht en de Strategische commissie
betere regelgeving bedrijven.
Tot slot
Ik dank het Adviescollege Toetsing Regeldruk voor de constructieve
bijdrage die zij heeft geleverd aan de discussies over het omgaan met de
nieuwe ontwikkelingen van de klus- en deeleconomie, het bijkomende
vraagstuk van (on)gelijke speelvelden en de mogelijkheden om naar

13

http://www.rie.nl/instrumenten/checklist-gezondheidsrisicos-max-40-uur-personeel-in-dienst.
http://www.rie.nl/voor-branches/.
15
Kamerbrief beleidsreactie op de Arbobalans 2018 van 14 februari 2019, Kamerstuk 25 883,
nr. 340 en Kabinetsappreciatie op onderzoeksrapport over werklozen in Tilburg die tijdens een
re-integratietraject in Tilburg in contact zijn gekomen met chroom-6 van 5 maart 2019,
Kamerstuk 25 883, nr. 342.
14

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 33 009, nr. 69

9

aanleiding daarvan regelgeving te reduceren of te moderniseren. De
ontwikkelingen van de platformeconomie en de regeldruk voor het
bedrijfsleven hebben mijn blijvende aandacht.
De Staatssecretaris van Economische Zaken en Klimaat,
M.C.G. Keijzer

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 33 009, nr. 69

10