Beleidsdoorlichting artikel 7 van de
begroting van Binnenlandse Zaken
en Koninkrijksrelaties
Arbeidszaken Overheid
Opdrachtgever: Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
Rotterdam, 5 november 2018

Beleidsdoorlichting artikel 7 van
de begroting van Binnenlandse
Zaken en Koninkrijksrelaties

Arbeidszaken Overheid

Opdrachtgever: Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties

Laura Sprengers
Nils Verkennis
Philip Klein
Viek Verdult

Rotterdam, 5 november 2018

Inhoudsopgave

Vooraf

7

Samenvatting

9

1

19

2

Inleiding
Onderzoeksmethodologie

19

Aanpak

21

Achtergrond beleidsartikel

22

1.3.1

Algemeen

22

1.3.2

Historische context en ontwikkelingen op het gebied van arbeidszaken overheid

22

Afbakening beleidsdoorlichting

24

Leeswijzer

25

Financieel verloop artikel 7

27

Gerealiseerde cijfers

3

Artikel 7 op hoofdlijnen

27

2.1.2

Artikel 7.1

29

2.1.3

Artikel 7.2

31

Begroting versus realisatie

31

Financiële omvang instrumenten beleidsdoorlichting

32

Beleidstheorie

35

Introductie

35

Probleemstelling artikel 7

36

3.2.1

Ontwikkeling

36

3.2.2

Interne en externe factoren

37

3.2.3

Neveneffecten

39

De subdoelen van artikel 7 bezien

4

27

2.1.1

39

3.3.1

(Compacte) overheid

39

3.3.2

Voldoende en goed gekwalificeerde medewerkers en politieke ambtsdragers

40

3.3.3

Integere medewerkers en politieke ambtsdragers

44

3.3.4

Tegen verantwoorde kosten

46

Wettelijke verplichtingen

48

Overzicht beleidstheorie artikel 7

49

Analyse en synthese

53

Doeltreffendheid en doelmatigheid conform de RPE

53

De subdoelstellingen van beleidsartikel 7

55

4.2.1

Voldoende en goed gekwalificeerde medewerkers

55

4.2.2

Voldoende en goed gekwalificeerde politieke ambtsdragers

60

4.2.3

Integere medewerkers en politieke ambtsdragers

63

4.2.4

Tegen verantwoorde kosten

66

Conclusie

Beleidsdoorlichting artikel 7 van de begroting van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties

69

5

6

5

Verbetermogelijkheden

71

6

Intensivering en extensivering

75

Bepaling van de opgave

75

Extensivering: 20% minder middelen

75

6.2.1

Extensiveren van artikel 7.1

76

6.2.2

Extensiveren van artikel 7.2

78

6.2.3

20% meer middelen

79

Bijlage 1: Verslag externe deskundige

81

Bijlage 2: Totstandkoming van het beleidsartikel

87

Bijlage 3: Overzicht instrumenten

89

Bijlage 4: Bevindingen over doelmatigheid en doeltreffendheid per subdoelstelling

91

Bijlage 5: Output per instrument

103

Bijlage 6: Lijst geïnterviewden

117

Bijlage 7: Literatuurlijst

119

Beleidsdoorlichting artikel 7 van de begroting van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties

Vooraf

Op grond van de Regeling Periodiek Evaluatieonderzoek worden de beleidsartikelen in de
Rijksbegroting regelmatig doorgelicht. Zo ook artikel 7 van het begrotingshoofdstuk Binnenlandse
Zaken en Koninkrijksrelaties. In deze rapportage zijn de bevindingen, conclusies en aanbevelingen
uit deze doorlichting opgenomen.
Voor deze beleidsdoorlichting is een Begeleidingscommissie ingesteld. Deze bestond uit:


Jelle Bluemink, hoofd financiële advisering en internationale coördinatie, ministerie BZK;



Barbara Goezinne, directeur FEZ, ministerie OCW;



Vera van Zanen, Inspecteur/adviseur Inspectie der Rijksfinanciën, ministerie Financiën;



Richard van Barneveld, senior adviseur Bedrijfsvoering, ministerie BZK



Paul Wit, Coördinerend beleidsmedewerker DG Overheidsorganisatie, ministerie BZK;



Andy Clijnk, Project/Programmamanager Politieke en Bestuurlijke Ambtsdragers, ministerie
BZK;



Roelant Noppe, Senior Beleidsmedewerker Politieke en Bestuurlijke Ambtsdragers, ministerie
BZK.

Met deze Begeleidingscommissie is vier maal overlegd. De onderzoekers danken de leden van de
Begeleidingscommissie voor hun inzet en betrokkenheid bij dit onderzoek. Hun kritische en
opbouwende bijdragen hebben wij zeer gewaardeerd.
Voor het verzamelen van de benodigde informatie hebben de onderzoekers veel ondersteuning
gekregen van Paul Wit en van Elianne Winden, senior Beleidsmedewerker financiële advisering en
internationale coördinatie, ministerie BZK. Wij danken hen voor al het werk dat zij gedaan hebben.
Voor deze beleidsdoorlichting is ook een externe evaluatiedeskundige aangewezen.
Mevrouw Dr. Valerie Pattyn van de Rijksuniversiteit Leiden heeft deze rol vervuld. Haar taak was:


Het onafhankelijk beoordelen van de kwaliteit van de beleidsdoorlichting.



Het waarborgen van de kwaliteit van de beleidsdoorlichting.



Het toelichten van de betrokkenheid en inbreng van de onafhankelijke deskundige bij de
beleidsdoorlichting.

Mevrouw Pattyn heeft de overleggen met de Begeleidingscommissie bijgewoond. Tevens heeft zij
concepten tegen gelezen. Haar bevindingen zijn in een afzonderlijke rapportage opgenomen als
Bijlage 1 bij deze rapportage. De onderzoekers waarderen de bereidheid van mevrouw Pattyn om
haar deskundigheid met ons te delen zeer. Zeker bij een beleidsartikel als het onderhavige heeft
dat toegevoegde waarde.
Ondanks alle steun en bijdragen blijft de inhoud van deze rapportage de verantwoordelijkheid van
de onderzoekers.

Beleidsdoorlichting artikel 7 van de begroting van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties

7

Samenvatting

Conform de Regeling Periodiek Evaluatieonderzoek dient elk beleidsartikel van de Rijksbegroting
periodiek doorgelicht te worden. In deze rapportage staan de bevindingen van de
beleidsdoorlichting van artikel 7 “Arbeidszaken overheid” van de begroting van het ministerie van
Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Het beleidsartikel kent twee paragrafen, te weten:
7.1 Overheid als werkgever en 7.2 Pensioenen, uitkering en benoemingsregelingen.
De algemene doelstelling van artikel 7 luidt “Een (compacte) overheid met voldoende en goed
gekwalificeerde, integere medewerkers en politieke ambtsdragers tegen verantwoorde
kosten”.
Artikel 7 Arbeidszaken Overheid is een van de kleinere beleidsartikelen op de Rijksbegroting. Het
artikel omvatte in 2016 een bedrag van ruim € 29 miljoen. De financiële omvang betekent evenwel
niet dat daarmee dit artikel een van de minder relevante artikelen is. Als stelselverantwoordelijke
draagt BZK binnen dit artikel immers bij aan het arbeidsvoorwaarden- en arbeidsmarktbeleid in de
publieke sector met bijna 1 miljoen werknemers in de verschillende overheidssectoren en ruim
12.000 politieke ambtsdragers bij de verschillende bestuurslagen. Al met al gaat het in 2016 om
een geaggregeerde loonsom van circa € 52 miljard 1.
Gezien de omvang van het artikel moge het duidelijk zijn dat BZK vooral een faciliterende,
ondersteunende, coördinerende en stimulerende rol zal vervullen. BZK is bijvoorbeeld niet
verantwoordelijk voor de werving van ambtelijk medewerkers buiten het eigen departement. Ook is
BZK niet de opleidingsorganisatie voor de publieke dienst. Maar met het ondersteunen van gerichte
initiatieven kan BZK wel bijdragen aan de beeldvorming van de overheid als aantrekkelijke
werkgever. Indirect krijgen andere overheidsorganisaties daarmee een betere positionering op de
arbeidsmarkt. De activiteiten van de ambtelijke organisatie van het ministerie dragen dan ook bij
aan de realisatie van de genoemde doelstelling. De impact daarvan komt niet tot uitdrukking in de
financiële omvang van het artikel.
Artikel 7.1 en 7.2
Voor de realisatie van de doelstelling heeft het ministerie van BZK verschillende
beleidsinstrumenten tot haar beschikking, zoals opdrachten, subsidies, wetgeving, pensioenen,
uitkeringen en benoemingen. De opdrachten zijn in sterke mate gericht op het doen van onderzoek
waarmee feitelijke informatie over de samenstelling, kenmerken en productiviteit van de ambtelijke
dienst beschikbaar komt. Dit dient als onderlegger bij het te voeren beleid. Subsidies zijn gericht op
het overlegstelsel en het ondersteunen van de verschillende beroepsverenigingen zowel voor
politieke ambtsdragers als voor ambtelijk medewerkers. Een deel van de evaluatieperiode is ook
het programma Veilige Publieke Taak ondersteund met een subsidie. Al deze instrumenten vormen
gezamenlijk artikel 7.1.
Onder artikel 7.2 staan enerzijds uitkeringen aan voormalig politieke ambtsdragers. Het gaat om
voormalig ministers en staatssecretarissen en leden van de Raad van State. Anderzijds staat op dit

1

Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties: Trends & Cijfers 2017, werken in de overheid- en
onderwijssectoren, Den Haag, oktober 2017, blz. 36.

Beleidsdoorlichting artikel 7 van de begroting van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties

9

subartikel de bijdrage aan de SAIP, welke verantwoordelijk is voor de pensioenen voor gewezen
overheidspersoneel in voornamelijk Indonesië en hun nagelaten betrekkingen.
Regeling Periodiek Evaluatieonderzoek
In deze beleidsevaluatie zijn de voorgeschreven richtlijnen van de RPE gevolgd. Deze evaluatie
bouwt voort op eerdere deelevaluaties. De uitkomsten daarvan zijn verwerkt. Voor een aantal
onderdelen waren geen evaluaties beschikbaar. Deze witte vlekken zijn in deze evaluatie, voor
zover mogelijk, aangevuld. Aan de hand van een evaluatiemodel is de doeltreffendheid en de
doelmatigheid van beleid onderzocht. Van de volgende onderzoeksmethode is gebruik gemaakt:
literatuuronderzoek, interviews en synthese en analyse en is afgerond met deze rapportage.
Concepten zijn in verschillende stadia besproken in een begeleidingscommissies waarin
medewerkers van de ministeries van BZK, Financiën en OCW waren vertegenwoordigd. Tevens is
een externe evaluatiedeskundige betrokken bij de beoordeling van dit onderzoek.
Context
Het beleidsartikel is eind jaren 90 tot stand gekomen, mede in de context van de decentralisatie
van arbeidsvoorwaarden naar verschillende overheidssectoren. De focus is vanaf dat moment
gelegd op de systeemverantwoordelijkheid van de rijksoverheid op het gebied van arbeidszaken. In
de loop der tijd is de focus verbreed en zijn onderwerpen als integriteit en veilige publieke taak
onderdelen van de beleidsinzet geworden. Een belangrijk aandachtsgebied is nu kwaliteit van het
personeelsbestand en het leveren van prestaties.
In de onderzochte evaluatieperiode (2013-2017) heeft het beleidsartikel betrekking op ambtelijk
medewerkers en politieke ambtsdragers. Voor beide groepen zijn er verschillende
belangenorganisaties. De aanpak toont op een aantal punten overeenkomsten. Daarmee heeft een
zekere kruisbestuiving zijn positieve effecten gehad in de afgelopen periode.
Financieel verloop
Het financieel beloop van dit artikel varieert van ongeveer € 45 miljoen in 2012 tot ongeveer
€ 29 miljoen in 2016. In 2017 vertoont het artikel een lichte groei. De daling wordt vooral
veroorzaakt door de afname van de bijdragen aan de SAIP. In de gehele onderzoeksperiode zijn
feitelijke uitgaven lager dan de begrote uitgaven. Het verschil schommelt doorgaans tussen € 1en
€ 3 miljoen, met uitzondering van 2015 en 2016 waar het verschil iets kleiner respectievelijk iets
groter is.
Geen beleidstheorie
Voor een doorlichting als deze is het van belang om te kunnen beschikken over een beleidstheorie.
In een beleidstheorie wordt uiteengezet welke achterliggende veronderstellingen ten grondslag
hebben gelegen aan het beleid daarmee wordt duidelijk wat de relatie is tussen de problematiek, de
beleidsinstrumenten en het beleid, op welke manier de instrumenten bijdragen aan het realiseren
van beleidsdoel en de onderlinge samenhang tussen de beleidsinstrumenten. Daarbij past vooraf
de opmerking dat de Minister niet verantwoordelijk is voor het arbeidsmarktbeleid en
arbeidsvoorwaardenbeleid van de overheid in algemene zin – dat ligt grotendeels bij de individuele
overheden zelf. Daarmee is de Minister afhankelijk van de andere partners in de keten voor het
realiseren van de gestelde doelen. Wel is de Minister verantwoordelijk voor het stelsel waarbinnen
dit plaatsvindt, alsmede het bevorderen van dit stelsel.
Bij de uitvoering van deze evaluatie was duidelijk dat er geen beleidstheorie voorhanden was.
Vanuit die constatering is dan ook aanbevolen dat bij het ministerie van BZK meer exclusief in de

10

Beleidsdoorlichting artikel 7 van de begroting van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties

toelichting op het begrotingsartikel de onderliggende beleidstheorie gaat formuleren. Tevens werd
duidelijk dat het geformuleerde beleidsdoel breder is dan de inzet van de instrumenten. Voor
sommige onderdelen van het beleidsdoel waren geen instrumenten voorhanden, dan wel werd het
beleid daarvoor uitgevoerd onder andere begrotingsartikelen. Om die reden is dan ook voorgesteld
om in het vervolg alleen die beleidsdoelen op te nemen waarvoor ook daadwerkelijk instrumenten
voorhanden zijn.
Het zal duidelijk zijn dat met een algemeen geformuleerd beleidsdoel, zoals voor het onderhavige
begrotingsartikel, het lastig is om concrete resultaten te benoemen op het gebied van
doeltreffendheid en doelmatigheid. Zeker wanneer de verantwoordelijkheid van de minister zich
beperkt tot de systeemverantwoordelijkheid. Desalniettemin kan in deze evaluatie geconstateerd
worden dat er vele activiteiten zijn ondernomen, zowel met behulp van de subsidies als met het
verstrekken van de opdrachten. Hoewel er niet altijd een causaal verband is aan te geven tussen
activiteiten en resultaten, is met behulp van zogeheten proxy-variabelen wel in zekere mate
aannemelijk gemaakt dat het beleid min of meer positieve effecten heeft gehad. Tegelijkertijd moet
ook bedacht worden dat op het realiseren van de beleidsdoelen een aantal interne en externe
factoren van invloed zijn. In deze evaluatie worden enkele van dergelijke factoren benoemd,
waarvan verondersteld mag worden dat die van invloed zijn geweest. De dynamiek op de
arbeidsmarkt en de bezuinigingen op de overheidsfinanciën zijn twee van de belangrijkste factoren
geweest.
Bij de reconstructie van de beleidstheorie is een onderscheid gemaakt naar de subdoelen van
artikel 7:


Een (compacte) overheid;



Voldoende en goed gekwalificeerde medewerkers en politieke ambtsdragers;



Integere medewerkers en politieke ambtsdragers en



Tegen verantwoorde kosten.

Voor elk van deze onderdelen zijn afzonderlijke beleidsideeën gereconstrueerd.
In het schema op de volgende pagina is de beleidstheorie samengevat.

Beleidsdoorlichting artikel 7 van de begroting van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties

11

12

Beleidsdoorlichting artikel 7 van de begroting van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties

Aan de hand van deze gereconstrueerde beleidstheorie is in hoofdstuk 4 Analyse en synthese een
beoordeling gegeven van de doeltreffendheid en doelmatigheid. Hoewel er in strikte zin voor veel
van de instrumenten geen uitspraak gedaan kon worden over doeltreffendheid en doelmatigheid,
kon wel geïnventariseerd worden wat er op output niveau aan prestaties is gerealiseerd. Door dit in
kaart te brengen wordt in ieder geval duidelijk welke prestaties zijn geleverd die gericht zijn op het
realiseren van het beleidsdoel.
Compacte overheid
Het feit dat de activiteiten ten behoeve van (compacte) overheid zich vooral richtten op de
rijksoverheid en dan ook nog hoofdzakelijk worden uitgevoerd binnen een ander begrotingsartikel
zijn over dit subdoel dan ook geen uitspraken gedaan over doeltreffendheid en doelmatigheid.
Voldoende en goed gekwalificeerde medewerkers
Voor het subdoel “voldoende en goed gekwalificeerde medewerkers” kan gekeken worden naar de
ontwikkeling van het aantal vacatures. Ontstane, vervulde en openstaande vacatures vertonen in
de evaluatieperiode een opgaande lijn. Dit is mogelijkerwijs het gevolg van toenemende krapte op
de arbeidsmarkt, maar kan ook een signaal zijn dat de overheid minder aantrekkelijk is als
potentiële werkgever. Anderzijds kan aan de hand van rankings over attractieve werkgevers
geconstateerd worden dat in ieder geval de rijksoverheid onder studenten als een aantrekkelijke
werkgever wordt gezien. Onder hoogopgeleiden scoren een select aantal overheden en instellingen
jaarlijks in de top 50 van favoriete werkgevers.
Voor goed gekwalificeerde medewerkers kan vooral gekeken worden naar het opleidingsniveau
van ambtenaren. Er is duidelijk zichtbaar dat het aandeel hoogopgeleiden binnen de overheden in
de evaluatieperiode is gegroeid. Een vergelijkbare trend is zichtbaar in de gehele bevolking zij het
dat gemiddeld genomen het opleidingsniveau bij de overheid hoger is dan in de gehele
beroepsbevolking. Wanneer bekeken wordt wat gerealiseerd is met de subsidies door de
beroepsverenigingen, dan kan geconstateerd worden dat de beroeps- en netwerkverenigingen voor
ambtelijk medewerkers een breed palet aan workshops, bijeenkomsten en trainingen organiseren.
Ook zijn door de VNG met behulp van subsidie twee programma’s opgezet, namelijk het
programma intercollegiale professionalisering en het programma samenspel lokale democratie.

Beleidsdoorlichting artikel 7 van de begroting van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties

13

Voldoende en goed gekwalificeerde politieke ambtsdragers
Met betrekking tot voldoende en goed gekwalificeerde politieke ambtsdragers kan geconstateerd
worden dat het aantal personen dat zich bij verkiezingen beschikbaar stelt om een politieke functie
gaan vervullen groter is dan het aantal beschikbare posities. Er is derhalve voldoende aanbod van
kandidaten voor een positie als politiek ambtsdrager.
Voor goed gekwalificeerd zijn minder data beschikbaar. Voor kroonbenoemingen bestaan
checklists van competenties en vaardigheden waarmee vertrouwenscommissies kunnen werken bij
de beoordeling van kandidaten. Dit geeft een instrument voor sturing op kwalificaties. Er wordt
echter niet systematisch bijgehouden hoeveel kandidaten en in welke mate deze voldoen aan de
elementen uit de checklists.
Voor politieke ambtsdragers in functie is een aanzienlijk opleidingsaanbod beschikbaar. Dit kan de
mate waarin deze gekwalificeerd zijn en blijven voor hun functie vergroten. Ook organiseren de
beroepsverenigingen een groot scala aan workshops, bijeenkomsten en opleidingen gericht op
professionalisering.
Hoewel de inzet van alle instrumenten en middelen voor zowel ambtelijk medewerkers als politiek
ambtsdrager niet direct leidt tot uitspraken over doeltreffendheid en doelmatigheid, is er wel degelijk
iets te zeggen over de resultaten die bereikt zijn door de inzet van de instrumenten. Zo zijn er
verschillende beleidsinstrumenten, zoals de subsidies aan beroepsverenigingen, die een bijdrage
hebben geleverd aan kennisontwikkeling op basis van actuele inzichten. Dit gebeurde onder
andere door middel van onderzoek, collegereeksen, essays, maar ook door kennisbanken,
nieuwsbrieven en websites. Zo heeft het programma VPT door middel van expertmeetings inzicht
gegeven in het belang van het zorgdragen voor de veiligheid van medewerkers bij de overheid. En
het programma Samenspel Lokale Democratie heeft kennis gebracht op het gebied van nieuwe
vormen van lokale democratie. Ook hebben vrijwel alle beroepsverenigingen zich ingezet om een
overzichtelijk aanbod op het gebied van professionalisering in kaart te brengen en het belang van
loopbaanoriëntatie en professionalisering te onderstrepen. Een belangrijk neveneffect van
verschillende instrumenten is dat ze een bijdrage geleverd hebben aan de bewustwording van
ambtelijk medewerkers over de eigen rolinvulling. De wijze waarop deze bewustwording tot stand
komt wordt bij veel van de ingezette programma’s bereikt door collegiale uitwisseling en intervisie.
Ook hebben ambtsdrager door deelname aan professionaliseringsprogramma’s niet alleen hun
algemene vaardigheden verder ontwikkeld (bijvoorbeeld op het gebied van persoonlijke
effectiviteit), maar ook gewerkt aan het leggen van verbinding met peers, hetgeen naast reflectie op
het eigen functioneren er ook toe kan leiden dat deze ambtsdragers in hun dagelijks functioneren
scherpere en strategischere belangenafwegingen maken en hun netwerk gerichter inzetten om hun
doelstelling te bereiken. Tenslotte dragen de beroepsverenigingen dragen bij aan de vorming van
de beroepsgroep en beroepstrots. Lid zijn van een vereniging lijkt te verbinden bij de meeste
verenigingen, dit blijkt onder andere uit de overgrote belangstelling voor de meerdaagse
congressen van het NGB.
Rechtspositionele regelingen worden verder verondersteld bij te dragen in de mate waarin het ambt
aantrekkelijk wordt gevonden en te leiden tot voldoende en goed gekwalificeerde politieke
ambtsdragers.
Integer
Voor het onderdeel “integer” is het lastiger om via proxyvariabelen een uitspraak te doen over
doeltreffendheid en doelmatigheid. Ontegenzeggelijk is dat door de niet aflatende aandacht die

14

Beleidsdoorlichting artikel 7 van de begroting van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties

door zowel de minister als de ambtelijke organisatie van BZK aan dit onderwerp is besteed, de
aandacht daarvoor is toegenomen. Uit de monitor Integriteit Overheidsmedewerkers 2016 blijkt dat
het percentage overheidsmedewerkers dat denkt een integriteitsschending te zien bij collega’s
sinds 2012 afneemt. Wanneer naar internationale ranglijsten gekeken wordt, dan staat Nederland
steevast in de bovenste regionen. In internationaal opzicht kan dan ook geconstateerd worden dat
de effectiviteit voldoende lijkt.
Wanneer meer specifiek op de Nederlandse situatie wordt ingezoomd dan is het resultaat niet in
cijfers of harde maatstaven te vatten. Er is ook slechts beperkt materiaal beschikbaar. In de
rapportages bedrijfsvoering Rijk 2016 en 2017 wordt een overzicht gegeven van het aantal
vermoedelijke schendingen, van het aantal geconstateerde schendingen en van het aantal
opgelegde disciplinaire sancties. Dit betreft cijfers voor het Rijk, voor de andere overheidssectoren
worden dergelijke statistieken niet bijgehouden. In het aantal geconstateerde en vermoedelijke (met
uitzondering van 2016) schendingen is een dalende trend zichtbaar. Het aantal disciplinaire
sancties daalt eveneens. Wellicht is een duidelijk sanctiebeleid een prikkel tot beter gedrag,
waardoor het aantal schendingen afneemt.
Het lijkt erop dat er als gevolg van de inzet van gericht beleid meer aandacht is gekomen voor het
onderwerp integriteit. Dit gaat, in ieder geval bij het Rijk, gepaard met een dalende trend in het
aantal geregistreerde schendingen. Kijkend naar de beleidsinstrumenten die zijn ingezet, kan
gesteld worden dat sommige beroepsverenigingen aandacht hebben besteed aan het onderwerp
integriteit, zij het dat het in veel gevallen slechts incidenteel was. Zo heeft de Vereniging voor
Griffiers in 2016 meer dan 300 griffiers getraind op het thema en heeft het NGB masterclasses over
moreel leiderschap verzorgd aan burgemeesters. De Vereniging voor Raadsleden heeft in 2014
samen met de Vereniging Raadsleden en BIOS een viertal bijeenkomsten georganiseerd om
aandacht te schenken aan het belang van een veilige publieke taak en van aandacht voor integriteit
(bijlage 4).
Hoewel het thema integriteit dus aan bod is gekomen bij het professionaliseringsaanbod van een
aantal beroepsverenigingen, is het niet altijd een expliciet onderwerp. Bij het aanbod van sommige
verenigingen is het geïntegreerd in bestaand aanbod omdat het in de genen van de ambtelijk
medewerkers of politiek ambtsdrager moet komen. Het is onderdeel van de gekwalificeerde
publieke dienstverlener.
Verantwoorde kosten
Indicatoren voor verantwoorde kosten kunnen worden gevonden in de loonontwikkeling in de
publieke sector vergeleken met de loonontwikkeling in de markt (1) en de ontwikkeling van het
aantal (en de omvang) van de overschrijdingen van de WNT (2). Wordt de loonontwikkeling van
rijksambtenaren en gemeenteambtenaren afgezet tegen de gemiddelde ontwikkeling in de markt in
de periode 2013-2017, dan valt op dat, daar waar de lonen in de private sector gedurende deze
periode zich gestaag ontwikkelden, de loonontwikkeling bij zowel het Rijk (door de nullijn) als de
gemeenten in de jaren 2013-2015 hierbij achterbleven. Vanaf 2016 is dit door een relatief hogere
contractloonontwikkeling bij het Rijk en de gemeenten gecompenseerd – hetgeen in de Evaluatie
Referentiemodel het ‘inhaaleffect’ wordt genoemd. Over de gehele onderzoeksperiode bezien zijn
derhalve geen grote verschillen in de cumulatieve loonontwikkeling tussen markt en overheid. Uit
de wetsevaluatie en de verschillende jaarrapportages blijkt voorts dat de Wet Normering
Topinkomens in ruime mate wordt nageleefd. Al met al kan geconstateerd worden dat zowel het
referentiemodel als de Wet Normering Topinkomens op dit moment relatief goed functioneren.

Beleidsdoorlichting artikel 7 van de begroting van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties

15

Met de uitzondering van een enkel beleidsinstrument, is het voor het merendeel van het ingezette
instrumentarium niet mogelijk om ´harde´ uitspraken te doen over doeltreffendheid en
doelmatigheid. Echter, de inzet van subsidies en opdrachten heeft wel degelijk geleid tot resultaten,
variërend van kennisontwikkeling tot bewustwording over de eigen rol en van het faciliteren van een
adequaat overlegstelsel over arbeidsvoorwaarden. Het valt op dat met name voor wat betreft het
aantal activiteiten (en niet zozeer de financiële omvang) ingezet wordt op subdoelstelling 2:
voldoende en goed gekwalificeerde ambtelijke medewerkers en politieke ambtsdragers, Opvallend
daarbij is dat er gedurende de onderzoeksperiode intensiever ingezet lijkt te zijn op politiek
ambtsdragers dan voorheen het geval was. Voor wat betreft subdoelstelling 3, integere ambtelijke
medewerkers en politiek ambtsdragers, heeft dit ruime aandacht gekregen in de
onderzoeksperiode. Tot slot wordt met het referentiemodel en de WNT door middel van het
beheersen van de loonkosten en het tegengaan van bovenmatige beloningen bijgedragen aan een
verantwoorde besteding van overheidsgeld. En ook de (versobering van) rechtspositionele
regelingen voor politiek ambtsdragers wordt verondersteld bij te dragen aan het onderdeel ‘tegen
verantwoorde kosten’.
Verbetermogelijkheden
In hoofdstuk 5 worden de mogelijkheden geschetst om te komen tot verbetering. Voor de
doeltreffendheid is het van belang dat zo goed mogelijk wordt vastgelegd wat met de inzet van de
middelen en instrumenten bereikt moet worden en wat ook de maatschappelijke impact daarvan
moet of kan zijn. Een duidelijke formulering van de beleidstheorie is daarvoor noodzakelijk. Om die
reden wordt dan ook geadviseerd om voortaan in de Rijksbegroting de theorie achter het beleid te
beschrijven. De titel Arbeidszaken overheid impliceert dat de uitgaven onder dit artikel betrekking
hebben op álle mogelijke arbeidszaken (denk hierbij aan beoordelingsgesprekken, reintegratiebeleid of wervingsbeleid) en op de gehele overheid (zo ook bijvoorbeeld provincies,
zelfstandige bestuursorganen en agentschappen, maar ook sectoren zoals politie en welzijn). Een
meer concrete benaming van de titel van het beleidsartikel zou passend zijn.
Voorts bevat het artikel in haar beleidsdoelstelling ook elementen waarop in het kader van dit artikel
geen beleid gevoerd wordt. Een aanpassing van de doelstelling van artikel 7 is dan ook te
overwegen. Neem alleen die doelen op waarvoor ook daadwerkelijk beleid gevoerd wordt en
waarvoor ook instrumenten in het betreffende begrotingsartikel zijn opgenomen. Een volgend
aandachtspunt bij de formulering van de doelstelling is om de formulering van de
beleidsdoelstelling beter aan te laten sluiten op de rol en verantwoordelijkheid van de Minister,
bijvoorbeeld door “bijdragen aan” en het begrip “ketenafhankelijkheid” hierin op te nemen. Tenslotte
is van het belang dat de doelstellingen SMART worden geoperationaliseerd. Dit maakt het mogelijk
om van het begin af aan ook gegevens te verzamelen waarmee de doeltreffendheid en
doelmatigheid beoordeeld kan worden. Het maakt tevens een volgende beleidsdoorlichting
waardevoller.
Meer inhoudelijk worden de volgende aanbevelingen gedaan. Geconstateerd is dat de
beleidsmogelijkheden binnen het subartikel 7.2 beperkt zijn. Zeker het onderdeel SAIP is zodanig
juridisch verankerd, dat de beleidsvrijheid tot nihil is gereduceerd. Te overwegen is dan ook om dit
onderdeel uit het beleidsartikel te halen en onder te brengen bij een van de niet-beleidsartikelen.
Dan komt artikel 12 (Algemeen) hiervoor het meest in aanmerking. Een vergelijkbare redenering
kan gevolgd worden voor de overige onderdelen van artikel 7.2.
Dat ligt anders voor artikel 7.1. Te overwegen is om subsidies meer te bundelen, waardoor ook de
slagkracht vergroot kan worden. Wanneer het gaat om subsidies aan beroepsverenigingen kan dit

16

Beleidsdoorlichting artikel 7 van de begroting van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties

er wellicht mede in resulteren dat de bureau-ondersteuning (die voor alle beroepsverenigingen min
of meer vergelijkbaar is) in de vorm van een shared service-organisatie kan worden gedaan, kan de
inkoopkracht voor opleidingen gecombineerd worden en kan kennisdeling bevorderd worden. Dit
biedt kansen om de doeltreffendheid, maar ook de doelmatigheid van de beschikbare middelen te
vergroten. In een van de eerder uitgevoerde deelevaluaties is geconstateerd dat de centrales en
bonden geen informatie verschaffen over de besteding van de subsidie die valt onder de titel van
de Stichting Verdeling Overheidsbijdragen. Aanbevolen wordt om (bij handhaving van die subsidie)
een informatieverplichting te koppelen aan de subsidieverstrekking, zodat een beter oordeel over
doeltreffendheid en doelmatigheid tot stand komt.
Als laatste wordt de aanbeveling gedaan om met meer focus de beleidsvragen te formuleren
waarvoor informatie nodig is zodat onderzoeken gerichter uitgezet worden zetten. Dat kan de
effectiviteit en efficiëntie van de ingezette onderzoeksgelden vergroten.
Extensiveren
Het extensiveren van artikel 7 met een bedrag van € 4,5 miljoen is geen eenvoudige opgave en
heeft zonder meer gevolgen voor de mate waarin het beleidsdoel kan worden nagestreefd en het
beleidsterrein arbeidszaken overheid in brede zin. De opgave kan gesplitst worden in een
extensivering voor artikel 7.1 en 7.2. In hoofdstuk 6 worden voor beide subartikelen een aantal
opties besproken. Tevens worden enkele overwegingen aangereikt ten behoeve van de
beoordeling van de haalbaarheid en wenselijkheid van deze opties.

Beleidsdoorlichting artikel 7 van de begroting van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties

17

1

Inleiding

Het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) heeft onderzoeksbureau
Ecorys gevraagd een beleidsdoorlichting van Artikel 7 Arbeidszaken overheid uit te voeren.
De algemene doelstelling van artikel 7 luidt “Een (compacte) overheid met voldoende en goed
gekwalificeerde, integere medewerkers en politieke ambtsdragers tegen verantwoorde
kosten”.
Om deze doelstelling te kunnen verwezenlijken is deze door het Ministerie van Binnenlandse Zaken
en Koninkrijksrelaties (hierna BZK) in een viertal subdoelen onderverdeeld, namelijk:


(compacte) Overheid;



Voldoende en goed gekwalificeerde medewerkers en politieke ambtsdragers;



Integere medewerkers en politieke ambtsdragers;



Tegen verantwoorde kosten.

Voor de realisatie van deze subdoelen heeft het ministerie van BZK verschillende
beleidsinstrumenten tot haar beschikking, zoals opdrachten, subsidies, wetgeving, pensioenen,
uitkeringen en benoemingen.
De vraag die in de beleidsdoorlichting centraal staat betreft de vraag of de instrumenten ook
daadwerkelijk bijdragen aan het behalen van de subdoelen en zo ook helpen bij het bereiken van
de overkoepelende doelstelling. Hierbij is het zaak om na te gaan in hoeverre de
beleidsinstrumenten doeltreffend zijn en doelmatig worden ingezet. Het geheel aan 15
onderzoeksvragen dat beantwoord zal worden in het kader van de beleidsdoorlichting is conform
de Regeling Periodiek Evaluatieonderzoek (RPE 2015)2..
Deze beleidsdoorlichting beslaat een aantal componenten. Allereerst is de beleidstheorie achter
artikel 7 gereconstrueerd. Vervolgens is een syntheseonderzoek uitgevoerd naar de reeds
geëvalueerde beleidsinstrumenten. Hierbij zijn witte vlekken vastgesteld die aanvullend onderzoek
behoefden in de vorm van interviews en documentanalyse. Tenslotte is onderzocht welke
verbetermogelijkheden er zijn en zijn scenario’s met een besparings- en intensiveringsvariant
gepresenteerd.

Onderzoeksmethodologie
Het geheel aan 15 onderzoeksvragen die beantwoord moeten worden in het kader van de
beleidsdoorlichting, zijn conform de Regeling Periodiek Evaluatieonderzoek en staan hieronder,
waarbij tevens een thematische indeling is gehanteerd.
Tabel 1.1 Onderzoeksvragen beleidsdoorlichting
Thematisch

Onderzoeksvragen RPE 2015

Afbakening van het

1. Welk(e) artikel(en) (onderdeel of onderdelen) wordt of worden behandeld

beleidsterrein

in de beleidsdoorlichting?
2. Indien van toepassing: wanneer worden / zijn de andere artikelonderdelen
doorgelicht?

2

http://www.rijksbegroting.nl/system/files/6/regeling-periodiek-evaluatieonderzoek-rpe-2015.pdf.

Beleidsdoorlichting artikel 7 van de begroting van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties

19

Thematisch

Onderzoeksvragen RPE 2015

Motivering van het

3. Wat was de aanleiding voor het beleid? Is deze aanleiding nog actueel?

gevoerde beleid

4. Wat is de verantwoordelijkheid van de rijksoverheid?

Het beleidsterrein en de

5. Wat is de aard en samenhang van de ingezette instrumenten?

bijbehorende uitgaven

6. Met welke uitgaven gaat het beleid gepaard, inclusief kosten op andere
terreinen of voor andere partijen?
7. Wat is de onderbouwing van de uitgaven? Hoe zijn deze te relateren aan
de componenten volume/ gebruik en aan prijzen/ tarieven?

Overzicht van eerder
uitgevoerd onderzoek naar
doeltreffendheid en
doelmatigheid

8. Welke evaluaties (met bronvermelding) zijn uitgevoerd, op welke manier is
het beleid geëvalueerd en om welke redenen?
9. Welke beleidsonderdelen zijn (nog) niet geëvalueerd? Incl. uitleg over de
mogelijkheid en onmogelijkheid om de doeltreffendheid en de
doelmatigheid van het beleid in de toekomst te evalueren.
10. In hoeverre maakt het beschikbare onderzoeksmateriaal uitspraken over
de doeltreffendheid en de doelmatigheid van het beleidsterrein mogelijk?

De doeltreffendheid en de

11. Zijn de doelen van het beleid gerealiseerd?

doelmatigheid van het

12. Hoe doeltreffend is het beleid geweest? Zijn er positieve en /of negatieve

gevoerde beleid en de
samenhang met

neveneffecten?
13. Hoe doelmatig is het beleid geweest?

kabinetsdoelstellingen
Verhogen doelmatigheid
en doeltreffendheid
Verkenning van

14. Welke maatregelen kunnen worden genomen om de doelmatigheid en
doeltreffendheid verder te verhogen?
15. In het geval dat er significant minder middelen beschikbaar zijn (-/- circa

beleidsopties bij minder

20% van de middelen op het (de) beleidsartikel(en)), welke beleidsopties

beschikbare middelen

zijn dan mogelijk?

Het meest belangrijke waar een beleidsdoorlichting inzicht in moet geven is de mate waarin het
gevoerde beleid doeltreffend en doelmatig is (vragen 11 t/m 13). Hiervoor is het volgende
evaluatiemodel gebruikt, welke aansluit bij het RPE-2015:
Figuur 1.1 Evaluatiemodel beleidsdoorlichting

Hierbij wordt onderscheid gemaakt tussen de termen input, activiteiten, output, outcome en
impact3.

3

20



Input: mensen en middelen die worden ingezet;



Activiteiten: de interventies, instrumenten die met deze middelen worden ingezet;



Output: de prestaties die met deze middelen worden geleverd;



Outcome: de directe effecten van deze prestaties;



Impact: de uiteindelijke bereikte veranderingen in de maatschappij.

Rijksoverheid (2018), Handreiking beleidsdoorlichtingen. http://www.rijksbegroting.nl/beleidsevaluaties/evaluaties-en
beleidsdoorlichtingen/handreiking.

Beleidsdoorlichting artikel 7 van de begroting van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties

Doeltreffendheid – of effectiviteit - kan worden omschreven als de mate waarin de beoogde doelen
van het beleid dankzij de inzet van de onderzochte beleidsinstrumenten wordt gerealiseerd
(outcome) 4. Beleid is doelmatig wanneer de gewenste effecten (outcome) tegen zo min mogelijk
kosten (inputs) wordt bereikt. Beleid wat niet doeltreffend is, kan per definitie niet doelmatig zijn.
Andersom is doeltreffend beleid niet per definitie doelmatig. Een tweede vorm van doelmatigheid is
doelmatigheid van de bedrijfsvoering, waarbij de prestaties (output) worden afgezet tegen de
kosten. In deze beleidsdoorlichting richten we ons hoofdzakelijk op doelmatigheid van beleid, doch
indien mogelijk worden ook uitspraken gedaan over de doelmatigheid van de bedrijfsvoering.

Aanpak
Het onderzoek is opgedeeld in de volgende 5 fasen:
Fase 1 - voorbereiding: Tijdens een voorbereidingsbijeenkomst is de afbakening en scope van het
onderzoek besproken en is de literatuurlijst geïnventariseerd. Ook is een eerste aanzet gedaan tot
het opstellen van een lijst met te interviewen personen.
Fase 2 - literatuuronderzoek: Deze fase had als doel het inzichtelijk maken van de doelen, input,
activiteiten, output en outcome van het gevoerde beleid en het opstellen van de beleidstheorie en
diende ter beantwoording van RPE-vragen 1 t/m 10. Daarnaast is het literatuuronderzoek benut om
witte vlekken in de beschikbare evaluatieonderzoeken vast te stellen. De belangrijkste bronnen die
zijn gebruikt zijn de Rijksbegroting, evaluatierapporten van de individuele beleidsinstrumenten en
beleidsdocumenten. In Bijlage 7: Literatuurlijst is een compleet literatuuroverzicht opgenomen.
Fase 3 - interviews: Voor de onderdelen van het beleidsartikel die niet zijn geëvalueerd is
aanvullend onderzoek verricht in de vorm van interviews met betrokken medewerkers van BZK dan
wel de subsidieontvanger. Daarnaast zijn er – in het geval van witte vlekken in het beschikbare
evaluatieonderzoek – aanvullende interviews afgenomen met ambtenaren van BZK ter
verduidelijking. In Bijlage 6: Lijst geïnterviewden is een lijst opgenomen met geïnterviewde
personen.
Fase 4 - synthese en analyse: Na afronding van de documentanalyse en interviews vond de
synthese- en analysefase plaats. Hierbij is, op basis van de in fase 2 en 3 opgehaalde informatie
een overzicht gemaakt van de uitkomsten uit de evaluatieonderzoeken en de interviews ter
beantwoording van de vragen omtrent de doeltreffendheid en doelmatigheid van artikel 7 (vragen
11 t/m 15 van de RPE).
Fase 5 - rapportage: De laatste fase stond in het teken van het opstellen van dit eindrapport.
Conform de RPE geeft deze rapportage inzicht in de beleidstheorie achter het gevoerde beleid c.q.
een reconstructie daarvan, een analyse van het gevoerde beleid, een synthese die een
beleidsmatige duiding geeft van de belangrijkste bevindingen, aanbevelingen ten aanzien van
verdere verbetering van de effectiviteit en doelmatigheid van artikel 7, alsmede scenario’s met een
besparings- en intensiveringsvariant.

4

http://www.rijksbegroting.nl/beleidsevaluaties/evaluaties-en-beleidsdoorlichtingen/handreiking-beleidsdoorlichtingen/hetmeten-van-doeltreffendheid.

Beleidsdoorlichting artikel 7 van de begroting van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties

21

Achtergrond beleidsartikel
1.3.1 Algemeen
De overheid vervult de rol om publieke taken uit te voeren, die van algemeen nut zijn. Collectieve
goederen worden immers door de markt, in onze markteconomie, onvoldoende voortgebracht. De
overheid heeft daarbij een bijzondere positie, gegeven het feit dat de overheid in onze samenleving
de enige is die gelegitimeerd geweld mag gebruiken, belasting kan heffen en met rechtspraak
beslissend geschillen kan beslechten en vrijheden van burgers kan inperken. 5 De taken die de
overheid uitvoert, beslaan een breed scala aan producten en diensten waaraan, aan de zijde van
de Rijksoverheid de verschillende ministeries invulling geven. Decentrale overheden kennen hun
eigen organisatievorm om aan burgers deze overheidsdiensten te leveren.
In onze democratische samenleving worden politieke ambtsdragers gekozen of benoemd om
sturing te geven aan de overheidsorganisaties op de verschillende niveaus. Bij de
overheidsorganisaties werkt personeel met de opdracht om de overheidstaken zo goed mogelijk uit
te voeren. Voor de politieke ambtsdragers en het overheidspersoneel geldt dat de kwaliteit van de
mensen medebepalend is voor de kwaliteit van de producten en diensten, en daarmee van belang
is voor de functioneren van de samenleving. De verantwoordelijkheid voor de kwaliteit van deze
mensen en voor het streven naar goed bestuur ligt dan ook (deels) bij de overheid6. De laatste
jaren is het besef van de rol die de overheid op het gebied van arbeidszaken hierin heeft gegroeid.
Artikel 7 draagt hierdoor bij aan de kwaliteit van de betrokken mensen bij de overheid. En daarmee
aan een betere overheid en een beter bestuur.
Arbeidszaken overheid heeft echter door de jaren heen onder verschillende beleidsartikelen
gestaan en heeft daarbij ook verschillende doelstellingen gehad. Van invloed hierop zijn onder
andere politieke beslissingen en interne reorganisaties geweest.

1.3.2 Historische context en ontwikkelingen op het gebied van arbeidszaken overheid
Arbeidszaken overheid is van oudsher een onderwerp dat valt onder het Ministerie van
Binnenlandse Zaken. Lange tijd was het zelfs zo dat het ministerie één cao afsloot voor alle
Nederlandse ambtenaren.7 Het ministerie richt haar beleid daarbij op zaken die te maken hebben
met arbeidsvoorwaarden, loonkosten, arbeidsverhoudingen, sociale regelingen enzovoorts. De
directie Arbeidszaken Overheid publiceert al geruime tijd over ontwikkelingen op dit gebied,
bijvoorbeeld via trendnota’s die inzicht geven in ontwikkelingen op het terrein van
overheidspersoneel.8
In 1995 is het CAOP opgericht dat ten doel had adviesorganen, beroeps- en bezwarencommissies
te ondersteunen. Daarnaast voerde het CAOP het secretariaat voor het overleg op het gebied van
aangelegenheden die de rechtspositie, arbeidsvoorwaarden en arbeidsverhoudingen van het
overheidspersoneel betreffen. Tenslotte vervulde het CAOP ook de functie van kenniscentrum op
het gebied van arbeidszaken overheid. Een belangrijk deel van de middelen die het ministerie
beschikbaar had werd besteed als subsidie aan het CAOP.
5

6
7

8

22

In 2011 heeft het CAOP een debatreeks georganiseerd over “Het eigene van de overheid” waarbij onder meer de vraag
aan de orde kwam welke gevolgen dit zou moeten hebben voor ambtelijk medewerkers en politieke ambtsdragers.
De verantwoordelijkheid voor de kwaliteit van politieke ambtsdragers ligt hoofdzakelijk bij de politieke partijen.
Hoewel er feitelijk niet echt sprake was van een cao (de arbeidsvoorwaarden werden formeel eenzijdig vastgesteld) was
er wel altijd sprake van overleg met de vakbonden over de inhoud van de arbeidsvoorwaarden. Dit overleg had hetzelfde
karakter als het overleg over een cao in de private sector. Overeenstemming met de bonden was dan ook een belangrijk
aspect. Dit overleg werd sinds de totstandkoming van de Ambtenarenwet in 1929 tot 1993 door het ministerie van
Binnenlandse Zeken gevoerd voor alle ambtenaren. In dat jaar werd het sectorenmodel ingevoerd.
Trendnota Arbeidszaken Overheid 1999. 1998. Tweede Kamer der Staten-Generaal 26 207 no. 2 Vergaderjaar 19981999.

Beleidsdoorlichting artikel 7 van de begroting van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties

Eind jaren ’90 is het beleidsartikel tot stand gekomen, mede in de context van de decentralisatie
van arbeidsvoorwaarden naar decentrale overheden toe.9 De focus werd toen gelegd op de
systeemverantwoordelijkheid van de overheid op het gebied van arbeidszaken. 10 Als gevolg van de
aanbevelingen van de commissie van Rijn, die pleitte voor een aanpak gericht op het bevorderen
van de instroom, het ontmoedigen van de uitstroom en het verbeteren van de inzet, werd de focus
van het beleidsartikel verlegd.11 De centrale elementen waren innovatie en kwaliteit. Daaraan is
later het element ‘integriteit’ toegevoegd als resultante van de politieke context en de stempel van
de ministers Dales en Remkes op dit thema. In deze periode werd de inzet van gelden ten behoeve
van subsidies kritisch tegen het licht gehouden en zodoende werd de subsidie voor het CAOP
verminderd. Hierdoor kwam er meer ruimte om gelden te investeren als subsidies gericht op het
produceren en verspreiden van kennis ten behoeve van verdere professionalisering. Tegelijkertijd
moesten de subsidies voor productiviteitsonderzoeken, zoals IPSE, leiden tot inzicht in werkzame
mechanismen om een compacte overheid te bereiken. Dergelijke onderzoeken hebben bijgedragen
aan de impact die het ministerie heeft kunnen hebben in het debat over productiviteit van de
overheid.12 Gedurende deze periode van 1997 tot ongeveer 2012 is de focus dus verbreed van de
overheid als systeemverantwoordelijke op het gebied van arbeidszaken naar aandacht voor meer
kwaliteit van het personeelsbestand en het leveren van prestaties.
De afgelopen tien jaar is veel ingezet op instrumenten die kennis bevorderen, zoals de
Internetspiegel, het personeels- en mobiliteitsonderzoek (POMO) en het Flitspanel. Dit ook met het
oog op het verkrijgen van inzicht in personeelskenmerken, de arbeidsmarktsituatie van de overheid
en wijzen waarop de overheid met deze kennis kan bijdragen aan het vergroten van de
aantrekkelijkheid als werkgever. Tegelijkertijd worden ook subsidies verleend en in stand gehouden
met het oog op verdere professionalisering van ambtelijk medewerkers en politiek ambtsdragers.
De keuze voor investering in de instrumenten en de hoogte van deze investering is daarbij in grote
mate afhankelijk van de mate waarin het onderwerp binnen het ministerie op de agenda staat.
Daarbij hebben een aantal subsidieontvangers zich kunnen institutionaliseren en zich daarmee,
mede als gevolg van de veronderstelde impact, van een structurele financiering kunnen voorzien. 13
Op het gebied van arbeidsvoorwaarden voor politieke ambtsdragers zijn, naar aanleiding van
adviezen van de Commissie-Dijkstal, in 2010 wijzigingen aangebracht in de wet- en regelgeving
met betrekking tot de rechtspositionele regelingen van politieke ambtsdragers. Zo is de
sollicitatieplicht re-integratiebegeleiding ingevoerd en moeten nevenfuncties en –inkomsten
openbaar worden gemaakt en verrekend.
Dat de rechtspositionele regelingen wezenlijk onderdeel zijn van een goede toerusting van politieke
ambtsdragers is in de in 2015 uitgebrachte integrale visie benadrukt. De rechtspositie als
randvoorwaarde moet ervoor zorgen dat burgers zich in de toekomst beschikbaar willen stellen
voor politieke ambten.14
De in 2010 aangebrachte wijzingen in de rechtspositionele regelingen, beter bekend als de
Dijkstalwetgeving, zijn in 2017 geëvalueerd.15 Uit de evaluatie komt naar voren dat er geen
ingrijpende wijzigingen binnen de Dijkstalwetgeving noodzakelijk is. De huidige rechtspositie is op
deze terreinen passend en evenwichtig en voor verdere versobering is geen aanleiding. Wel is een
9
10
11

12
13
14

15

Het in voetnoot 6 aangeduide sectorenmodel.
Interview Ministerie van BZK, 10 april 2018.
Beter Werken in het Openbaar Bestuur (2013), De Grote Uittocht Herzien. Den Haag: Beter Werken in het Openbaar
Bestuur.
Interview Ministerie van BZK, 10 april 2018.
Interview Ministerie van BZK, 10 april 2010.
Bijzondere ambten, een toegesneden rechtspositie. Integrale visie (rechts)positie politieke ambtsdragers. 2015. Ministerie
van BZK, blz. 9.
Regioplan (2017), Ambtsdragers, voormalig ambtsdragers en de Dijkstalwetgeving. Een evaluatie. Amsterdam: Regioplan.

Beleidsdoorlichting artikel 7 van de begroting van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties

23

aantal verbeterpunten geformuleerd om de sollicitatieplicht, de re-integratie en de openbaarmaking
en verrekening van neveninkomsten beter te laten verlopen.
Gedurende de onderzoeksperiode waren de directies gericht op ambtelijk medewerkers en politieke
ambtsdragers samengevoegd, zij het dat voor beide doelgroepen ieder voor zich ingezet wordt op
de besteding van middelen voor subsidies.16

Afbakening beleidsdoorlichting
Deze beleidsdoorlichting richt zich op het in kaart brengen en beoordelen van de programma’s en
instrumenten die vallen onder artikel 7 in de periode 2013-2017, waarbij een selectie is gemaakt
van de instrumenten op basis van de bedragen die zijn uitgegeven de afgelopen jaren Hier is in
overleg met het ministerie van BZK voor gekozen omdat het totale instrumentarium van artikel 7
gedurende de onderzoeksperiode naast een aantal vaste subsidies ook een aanzienlijke
hoeveelheid incidentele subsidies kent. Zo zijn op basis van een lijst die is verkregen van het
ministerie ruim 120 subsidies geteld, variërend in omvang van €260 tot meer dan €4 miljoen. Voorts
is besloten om de 80% grootste subsidies mee te nemen in deze beleidsdoorlichting.
Een aantal van de instrumenten vallende onder artikel 7 zijn reeds geëvalueerd. Dit zijn:


Stichting Verbond Sectorwerkgevers Overheid (VSO);17



Stichting Verdeling Overheidsbijdragen (SVO);18



Stichting Centrum voor Arbeidsverhoudingen Overheidspersoneel (CAOP);19



Programma Veilige Publieke Taak (VPT);20



Pensioenen en uitkeringen politieke ambtsdragers; 21



Regelingen voor Nederlandse ambtenaren uit de voormalige overzeese gebieden (SAIP);22



Wet Normering Topinkomens (WNT);23



Referentiemodel;24



Onderzoeksraad Integriteit Overheid.25

Daarnaast worden de volgende (niet-geëvalueerde) subsidies voor de volgende organisaties
meegenomen in deze beleidsdoorlichting:


De Wethoudersvereniging;



Vereniging van Griffiers (VVG);



Nederlands Genootschap van Burgemeesters (NGB);



Vereniging voor Overheidsmanagement (VOM);



Nederlandse Vereniging voor raadsleden (NVR);



Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG).

16
17

18
19
20
21
22

23
24

25

24

Ibid.
Ministerie van BZK (2017), Evaluatie subsidie Stichting Verbond Sectorwerkgevers Overheid. Den Haag: Ministerie van
BZK.
APE (2017), Evaluatie Subsidieregeling SVO. Den Haag: APE.
Ecorys (2015), Evaluatie CAOP. Rotterdam: Ecorys.
Ministerie van BZK (2017), Evaluatie Programma Veilige Publieke Taak. Den Haag: Ministerie van BZK.
Regioplan (2017), Ambtsdragers, voormalig ambtsdragers en de Dijkstalwetgeving. Een evaluatie. Amsterdam: Regioplan.
Ministerie van BZK (2017), Beleidsevaluatie bijdrage Stichting Administratie Indonesische Pensioenen (SAIP). Den Haag:
Ministerie van BZK.
Ministerie van BZK (2015) Evaluatie van de Wet Normering Topinkomens (WNT). Den Haag: Ministerie van BZK.
Ministeries BZK, OCW, Financiën (2017) Evaluatie Referentiemodel. Ervaringen na 20 jaar gebruik en toepassing van het
model. Den Haag: Ministeries BZK, OCW, Financiën.
Berenschot (2014), Rapport evaluatie klokkenluidersregelingen onderzoeksraad integriteit overheid en adviespunt
klokkenluiders. Utrecht: Berenschot.

Beleidsdoorlichting artikel 7 van de begroting van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties

Voor deze instrumenten zijn interviews afgenomen met de betreffende verenigingen dan wel
verantwoordelijke beleidsmedewerkers van BZK en is inzicht verkregen in
(verantwoordings)documenten.

Leeswijzer
Het volgende hoofdstuk bevat een overzicht van het financiële verloop van het begrotingsartikel. In
hoofdstuk 3 vindt u de reconstructie van de beleidstheorie. Vervolgens geeft hoofdstuk 4 een
beoordeling van de doeltreffendheid en doelmatigheid van het gevoerde beleid in het kader van
artikel 7. De verbetermogelijkheden staan in hoofdstuk 5 en tenslotte worden in hoofdstuk 6 de
scenario’s beschreven die gevolgd kunnen worden wanneer meer of minder financiële middelen
beschikbaar zijn.

Beleidsdoorlichting artikel 7 van de begroting van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties

25

2

Financieel verloop artikel 7

Gerealiseerde cijfers
Artikel 7 Arbeidszaken Overheid is een van de kleinere beleidsartikelen op de Rijksbegroting. Het
artikel omvat in 2016 een bedrag van ruim € 29 miljoen. De financiële omvang betekent evenwel
niet dat daarmee dit artikel een van de minder relevante artikelen is. Als stelselverantwoordelijke
draagt BZK binnen dit artikel immers bij aan het arbeidsvoorwaarden- en arbeidsmarktbeleid in de
publieke sector met bijna 1 miljoen werknemers 26 in de verschillende overheidssectoren en ruim
12.000 politieke ambtsdragers 27 bij de verschillende bestuurslagen. Het beleidsartikel kent twee
paragrafen, te weten: 7.1 Overheid als werkgever en 7.2 Pensioenen, uitkering en
benoemingsregelingen.

2.1.1 Artikel 7 op hoofdlijnen
In onderstaande tabel is de specificatie van het beleidsartikel op hoofdlijnen weergegeven, waarbij
als uitgangspunt 2016 is genomen:
Tabel 2.1 Financiële omvang artikel 7 (2016)
Financiële omvang artikel 7 (jaarverslag 2016; bedragen x €1.000)
%
Totaal

29.118

7.1 Overheid als werkgever

10.870

37%

Subsidies

7.142

25%

Opdrachten

3.728

13%

7.2 Pensioenen, uitkeringen en benoemingsregelingen

18.248

63%

Inkomensoverdracht

5.815

20%

Bijdrage aan ZBO’s en RWT’s

12.433

43%

Bron: Ministerie van BZK (2016)28.

De eerste paragraaf kent zowel subsidies als opdrachten:
De subsidies betreffen voor 94% juridische verplichtingen, en zijn opgedeeld in:


Diverse subsidies;



Programma Veilig Publieke Taak;



Subsidies Overlegstelstel;



Subsidies internationaal.

De opdrachten betreffen voor 55% juridische verplichtingen, en zijn opgedeeld in:


Arbeidsmarktbeleid;



Programma Veilig Publieke Taak;



Zorg voor politieke ambtsdragers.

26
27
28

Kennisbank Openbaar Bestuur. Omvang Publieke Sector.
Bestuurslagen, informatie afkomstig van www.politiekeambtsdragers.nl.
Ministerie van BZK (2016), Rijksjaarverslag 2016. Den Haag: Ministerie van BZK.

Beleidsdoorlichting artikel 7 van de begroting van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties

27

De tweede paragraaf over Pensioenen, uitkering en benoemingsregelingen kent zowel
inkomensoverdrachten als bijdragen aan ZBO’s en RWT’s. De inkomensoverdrachten bevatten
pensioenen en uitkeringen van politieke ambtsdragers; en de bijdrage aan ZBO’s en RWT’s
bestaan uit de regelingen voor Nederlandse ambtenaren uit de voormalige overzeese gebiedsdelen
(SAIP). Zowel de inkomensoverdrachten als de bijdragen aan ZBO’s/RWT’s zijn 100% juridisch
verplicht.
De financiële omvang van het beleidsartikel loopt uiteen voor de verschillende jaren in de
onderzoeksperiode. Ook hebben zich verschillende wijzigingen voorgedaan in de te onderzoeken
periode. In de grafiek hieronder is het verloop van de financiële omvang over de verschillende jaren
weergegeven:
Figuur 2.1 uitgaven artikel 7

Bron: Ministerie van BZK (2012-2018)29

De financiële omvang toont over de gehele periode een dalende trend. Alleen 2016-2017 is daarop
een uitzondering. Voor een deel wordt dit verklaard door het aflopen van de bedragen aan Veilige
Publieke Taak.

29

28

De cijfers voor 2012 tot en met 2016 zijn ontleend aan de rijksjaarverslagen. De cijfers voor 2017 en later aan de begroting
2018.

Beleidsdoorlichting artikel 7 van de begroting van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties

2.1.2 Artikel 7.1
Wanneer ingezoomd wordt op de beide subartikelen is het beeld als volgt:
Figuur 2.2 Opbouw artikel 7.1

Opbouw artikel 7.1
Subsidies

Opdrachten

18.000
16.000
14.000
12.000
10.000
8.000
6.000
4.000
2.000
0
2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

2020

2021

2022

Bron: Ministerie van BZK (2012-2018)30.

Bij de subsidies is in het jaar 2014 een daling te zien. Deze wordt verklaard door het lager
vaststellen van het subsidies aan het CAOP, welke een onderdeel is van de subsidies voor het
overlegstelsel.
Figuur 2.3 Subsidies onder artikel 7.1

Subsidies onder artikel 7.1
Diverse subsidies

Programma Veilige Publieke Taak

Overlegstelsel

Internationaal

12.000
10.000
8.000
6.000
4.000
2.000
0
2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

2020

2021

2022

Bron: Ministerie van BZK (2012-2018)31.

30

31

De cijfers voor 2012 tot en met 2016 zijn ontleend aan de rijksjaarverslagen. De cijfers voor 2017 en later aan de begroting
2018.
Ibid.

Beleidsdoorlichting artikel 7 van de begroting van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties

29

De belangrijkste subsidies onder rubriek “diverse subsidies” zijn bijdragen aan
beroepsverenigingen. De belangrijkste (qua financieel beloop) zijn het Nederlands Genootschap
van Burgemeesters, de Wethoudersvereniging, de Nederlandse Vereniging van Raadsleden (in
2016 Raadslid.nu), de Vereniging voor Overheidsmanagement en de Vereniging van Griffiers.
Daarnaast zijn van jaar tot jaar ook vaak incidenteel kleinere subsidies verstrekt.
In deze grafiek is ook het beëindigen van de subsidie voor Veilige Publieke Taak goed te zien.
De subsidies onder de rubriek “overlegstelsel” betreffen de bijdrage aan het CAOP, aan het
Verbond van sectorwerkgevers Overheid (VSO) en aan de Stichting Verdeling Financiën
Overheidsbijdragen (SVO). Dit laatste is een bijdrage aan de vakorganisaties waarmee zij de
kwaliteit van hun inbreng in het overleg met de overheid kunnen schragen.
De subsidie voor onderdeel “internationaal” betreft een bijdrage aan het European Institute of
Public Administration (EIPA) te Maastricht, gericht op bevordering van de deskundigheid van
ambtenaren met betrekking tot Europese aangelegenheden.
Voor het onderdeel opdrachten is de vergelijkbare grafiek als volgt:
Figuur 2.4 Opdrachten onder artikel 7.1

Opdrachten onder artikel 7.1
Arbeidsmarktbeleid

Programma Veilige Publieke Taak

Zorg voor politieke ambtsdragers
8.000
7.000
6.000
5.000
4.000
3.000
2.000
1.000
0
2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

2020

2021

2022

Bron: Ministerie van BZK (2012-2018)32.

Dit onderdeel vertoont een wat grilliger beeld. Dat geldt in het bijzonder voor de opdrachten onder
noemer “arbeidsmarktbeleid”. De belangrijkste opdrachten hieronder zijn onderzoeken naar de
productiviteit in de publieke sector. Deze zijn onder andere door IPSE en het CPB uitgevoerd.

32

30

De cijfers voor 2012 tot en met 2016 zijn ontleend aan de rijksjaarverslagen. De cijfers voor 2017 en later aan de begroting
2018.

Beleidsdoorlichting artikel 7 van de begroting van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties

2.1.3 Artikel 7.2
Tenslotte kan ook het verloop van subartikel 7.2 grafisch weergegeven worden.
Figuur 2.5 Opbouw artikel 7.2

Opbouw artikel 7.2
Inkomensoverdrachten

Bijdrage aan ZBO’s / RWT’s

35.000
30.000
25.000
20.000
15.000
10.000
5.000
0
2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

2020

2021

2022

Bron: Ministerie van BZK (2012-2018)33.

Het bedrag onder “Inkomensoverdrachten” omvat uitkeringen aan voormalig politieke
ambtsdragers. Het gaat om voormalig ministers en staatssecretarissen en leden van de Raad van
State.
Bij bijdrage aan ZBO’s / RWT’s gaat het om de bijdrage aan de SAIP, welke verantwoordelijk is
voor de pensioenen voor gewezen overheidspersoneel in voornamelijk Indonesië en hun nagelaten
betrekkingen. De rijksbijdrage aan de SAIP bestaat uit middelen om de pensioenen en toeslagen
uit te keren (inkomens) en middelen om de regeling uit te voeren (uitvoeringskosten).
Artikel 7.2 daalt geleidelijk in omvang. Dit valt hoofdzakelijk te verklaren door de afname van het
deelnemersbestand van de SAIP, de inkomensoverdrachten zijn over de jaren heen min of meer
stabiel.

Begroting versus realisatie
Voor het begrotingsartikel als geheel kan geconstateerd worden dat de gerealiseerde uitgaven elk
jaar lager zijn dan de begrote uitgaven. Het verschil schommelt doorgaans tussen de €1 en €3
miljoen, met uitzondering van 2015 en 2016 waar het verschil € 0,5 respectievelijk miljoen €3.8
miljoen is. Wanneer ingezoomd wordt op de onderliggende onderdelen, dan is het beeld met name
voor artikel 7.1 grilliger.
Voor het jaar 2014 kan worden aangetekend dat de subsidie aan het CAOP lager is vastgesteld
dan in andere jaren.

33

De cijfers voor 2012 tot en met 2016 zijn ontleend aan de rijksjaarverslagen. De cijfers voor 2017 en later aan de begroting
2018.

Beleidsdoorlichting artikel 7 van de begroting van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties

31

Financiële omvang instrumenten beleidsdoorlichting
Tabel 2.5 toont de omvang van de instrumenten die onderdeel uitmaken van deze
beleidsdoorlichting. De bijdragen aan hoofdstuk 7.2 (regelingen voor Nederlandse ambtenaren uit
de voormalige overzeese gebieden en pensioenen en uitkeringen politieke ambtsdragers) vormen
de meest omvangrijke instrumenten, gevolgd door de bijdragen aan het CAOP, overlegstelsel SVO,
programma Veilige Publieke Taak en de subsidies aan de beroepsverenigingen.
Tabel 2.2 Omvang subsidie/bijdrage per instrument
Instrument

2013

2014

2015

2016

2017

€17.833.000

€15.498.000

€14.101.000

€12.433.000

€10.145.000

€8.214.000

€7.594.000

€7.920.000

€5.815.000

€5.248.000

€3.855.263

€3.943.236

€3.803.817

€2.490.352

€1.370.296

€1.175.000

€732.000

€729.000

€0

€0

€360.676

€430.835

€310.233

€304.998

€0

€1.450.000

€1.452.000

€1.431.000

€1.440.000

€1.440.000

€1.009.700

€946.000

€993.000

€1.011.000

€889.000

Wethoudersvereniging

€424.840

€358.000

€659.000

€264.000

€200.000

Vereniging van

€200.000

€0

€0

€0

€50.000

€155.530

€110.000

€176.000

€452.000

€249.000

€100.000

€200.000

€115.000

€115.000

€153.505

€205.000

€205.000

€290.000

€310.000

€ 123.171

Vereniging van Griffiers

€0

€28.000

€112.000

€232.000

€122.500

Vereniging Nederlandse

€0

€430.000

€0

€0

€0

Regelingen voor
Nederlandse ambtenaren
uit de voormalige
overzeese gebieden
(SAIP)
Pensioenen en
uitkeringen politieke
ambtsdragers
Stichting Centrum voor
Arbeidsverhoudingen
Overheidspersoneel
(CAOP)
Programma Veilige
Publieke Taak (VPT)
Subsidie valt gedeeltelijk
onder subsidie CAOP
Onderzoeksraad Integriteit
Overheid (OIO)
Subsidie valt gedeeltelijk
onder subsidie CAOP
Stichting Verdeling
Overheidsbijdragen (SVO)
Nederlands Genootschap
van Burgemeesters (NGB)

Gemeentesecretarissen
(VGS)
Nederlandse Vereniging
voor Raadsleden
Vereniging voor
Overheidsmanagement
(VOM)
Stichting Verbond
Sectorwerkgevers
Overheid (VSO)

Gemeenten (VNG)

32

Beleidsdoorlichting artikel 7 van de begroting van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties

Instrument

2013

Wet Normering

2014

2015

2016

2017

N.v.t.

Topinkomens (WNT)
Referentiemodel

N.v.t.

Bronnen: Ministerie van BZK (2018), Rijksjaarverslag 2017. Den Haag: Ministerie van BZK (1); Intern overzicht Ministerie van
BZK (2).

Beleidsdoorlichting artikel 7 van de begroting van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties

33

3

Beleidstheorie

Introductie
In een beleidstheorie wordt uiteengezet welke achterliggende veronderstellingen ten grondslag
hebben gelegen aan het beleid. Daarmee wordt duidelijk wat de relatie is tussen de problematiek,
de beleidsinstrumenten en het beleidsdoel, op welke manier de instrumenten bijdragen aan het
realiseren van het beleidsdoel en de onderlinge samenhang tussen beleidsinstrumenten. Het is
geen vanzelfsprekendheid dat voor elk beleidsartikel de beleidstheorie concreet is geformuleerd. In
dat geval is het zaak om deze te reconstrueren. Geconstateerd is dat artikel 7 geen beleidstheorie
kent die expliciet is beschreven in het begrotingsartikel of andere beleidsstukken 34. Daarom is de
beleidstheorie voor artikel 7, voor zover mogelijk, gereconstrueerd op basis van
beleidsdocumenten, interviews en evaluaties van instrumenten die onder het beleidsartikel vallen.
Deze reconstructie is gemaakt op het niveau van de vier subdoelstellingen.
Bij de reconstructie van een beleidstheorie is het van belang te kijken naar de achterliggende
veronderstellingen van beleid. Waarom dacht men dat het beleid zou werken, welke
veronderstellingen lagen daaraan ten grondslag? Welke prestaties en effecten moesten daarmee
bereikt worden? Wat waren de te verwachten neveneffecten en externe effecten? De beleidstheorie
wordt besproken aan de hand van een schematische weergeven resultatenketen waaruit de relatie
tussen doelen en instrumenten duidelijk wordt.
Tijdens het maken van de analyse is gebleken dat de beschikbare documentatie weinig specifiek
verwijst naar het artikel in algemene zin, dan wel de subdoelen afzonderlijk. Zo werd bijvoorbeeld
niet duidelijk hoe men specifiek heeft beoogd door middel van beleid(s-instrumenten) bij te dragen
aan ‘voldoende en goed gekwalificeerde medewerkers en politieke ambtsdragers’. Ondanks dat er
tal van activiteiten hebben plaatsgevonden binnen de beleidsdirecties waaronder de onderdelen
van artikel 7 geschaard konden worden, blijkt uit stukken niet specifiek welke veronderstellingen ten
grondslag liggen aan het bereiken van deze doelstelling. Dit in combinatie met het feit dat de
onderdelen van het beleidsartikel gedurende de onderzoeksperiode onder veranderende directies
binnen het Ministerie van BZK hebben geressorteerd, maken de reconstructie van de
beleidstheorie een complex proces. Gesprekken met een werkgroep van BZK-ambtenaren waar
gedurende de uitvoering van deze beleidsdoorlichting regelmatig mee is gesproken en interviews
met verschillende betrokkenen binnen het departement en bij subsidieprogramma’s vallende onder
het artikel, hebben meer duiding kunnen geven.
Vanuit deze constatering kan dan ook aanbevolen worden dat BZK meer expliciet in de toelichting
op het begrotingsartikel de onderliggende beleidstheorie formuleert.
Tegelijkertijd biedt het opstellen van een beleidstheorie weliswaar meer inzicht in de achterliggende
redenen voor de inzet van het beleid, maar geeft deze niet de omgevingsfactoren weer die invloed
kunnen hebben op de causale verbanden (versterken dan wel verzwakken). Een volledige
beleidsevaluatie zal deze omgevingsfactoren idealiter dan ook altijd moeten benoemen, zij het dat
het uiteraard niet mogelijk is om rekening te houden met alle mogelijke factoren en dat het vaak
niet mogelijk is om een causale relatie te geven. In paragraaf 1.2.3 gaan wij dieper in op deze
omgevingsfactoren.

34

Kamerbrief d.d. 23-10-2017 betreffende aanvullende informatie n.a.v. onderzoeksopzet Beleidsdoorlichting BZK H VII
artikel 7.

Beleidsdoorlichting artikel 7 van de begroting van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties

35

Een belangrijke opmerking die eveneens moet worden geplaatst is dat uit de literatuur en
gesprekken met het ministerie van BZK niet duidelijk is geworden welke (toetsbare) normen en
criteria het ministerie hanteert ten aanzien van de termen “compact”, “voldoende en goed
gekwalificeerd”, “integer” en “verantwoorde kosten. Bij het ontbreken van deze normen en criteria is
het niet volledig mogelijk om na te gaan in hoeverre de instrumenten bijdragen aan de doelstelling
van het beleidsartikel. Zodoende wordt aanbevolen dat BZK in de toelichting op het
begrotingsartikel toetsbare (en ook zoveel mogelijk kwantitatief) normen voor de na te streven
doelstelling opneemt. Een veel gebruikte richtlijn hiervoor is het SMART-principe.
Een opmerking moet ook worden geplaatst bij de verantwoordelijkheid van de Minister binnen dit
beleidsartikel en de formulering van de doelstelling artikel. De doelstelling een (compacte) overheid
met voldoende en goed gekwalificeerde, integere medewerkers en politieke ambtsdragers tegen
verantwoorde kosten impliceert dat de Minister overheidsbreed verantwoordelijk is voor de kwaliteit
en integriteit van alle medewerkers en politieke ambtsdragers daar waar de rol van de Minister
hoofdzakelijk ligt in het bijdragen aan en stimuleren hiervan. De Minister is niet verantwoordelijk
voor het arbeidsmarktbeleid en arbeidsvoorwaardenbeleid – dat ligt grotendeels bij de individuele
overheden zelf. In die zin is de Minister afhankelijk van de andere partners in de keten voor het
realiseren van de gestelde doelen. Wel is de Minister verantwoordelijk voor het stelsel waarbinnen
dit plaatsvindt, alsmede het bevorderen van dit stelsel. Dit gegeven duidt op een discrepantie
tussen de formulering van de doelstelling van het beleidsartikel en de rol van de Minister.
Aanbevolen wordt om de formulering van de beleidsdoelstelling beter aan te laten sluiten op de rol
en verantwoordelijkheid van de Minister, bijvoorbeeld door “bijdragen aan” en het begrip
“ketenafhankelijkheid” hierin op te nemen.
Het beleidsartikel richt zich op zowel ambtelijk medewerkers als politiek ambtsdragers, Uit
onderstaande analyse zal blijken dat bij de subdoelstellingen van het beleidsartikel weliswaar geen
onderscheid gemaakt wordt tussen beide groepen, maar dat bij de inzet voor instrumenten een
markering zichtbaar is. Zo zal blijken dat de instrumenten gericht op de overlegstelsels, zoals VSO
en SVO, gericht zijn op ambtelijk medewerkers terwijl de politiek ambtsdragers met name bediend
worden door subsidies aan beroepsverenigingen (gericht op professionalisering) en door
rechtspositionele regelingen (gericht op aantrekkelijkheid van het ambt). Er is een aantal
instrumenten die beide doelgroepen bedienden, zoals het Programma Veilige Publieke Taak en de
scholing gericht op integriteitskwesties.
In bijlage 3 vindt u een weergave van de bevindingen met betrekking tot doeltreffendheid en
doelmatigheid van de instrumenten, waarbij tevens het onderscheid is aangebracht tussen
ambtelijk medewerkers en politiek ambtsdragers.
Dit hoofdstuk start met een beschrijving van de ontwikkelingen van het beleidsartikel gedurende de
onderzoeksperiode. Vervolgens gaan we dieper in op de vier subdoelstellingen die we ieder
voorzien van een beleidstheorie.

Probleemstelling artikel 7
3.2.1 Ontwikkeling
In het begrotingsartikel 7 Arbeidszaken Overheid en in andere documentatie, wordt, in ieder geval
in de onderzoeksperiode, geen concrete probleemstelling of aanleiding geformuleerd die de keuze
voor de inzet van bepaalde beleidsinstrumenten rechtvaardigt in de context van het
begrotingsartikel. De keuze voor de inzet van beleidsinstrumenten is dan ook met name een

36

Beleidsdoorlichting artikel 7 van de begroting van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties

logische en incrementele ontwikkeling door de tijd, mede gedreven door de politieke context (zoals
het geval is bij het onderdeel ‘compacte overheid’ dat is ingezet door het kabinet Rutte I).35
In 2014 is een duidelijke relatie gelegd tussen de kwaliteit van de (dienstverlening van de) overheid
en de effectieve inzet van voldoende en goed gekwalificeerd overheidspersoneel.
Arbeidsvoorwaarden dragen, zo stel de begrotingstekst uit dat jaar, bij aan deze inzet.36 Het
beleidsartikel in het daaropvolgende jaar spreekt nog explicieter de wens van de Minister uit om
een aantrekkelijke werkgever te zijn en goede medewerkers aan te trekken, omdat de kwaliteit van
de publieke sector “valt of staat met de input en inzet van haar medewerkers, de bestuurders en
ambtenaren […].”37
Dat het werken voor de overheid bijzondere maatschappelijke verantwoordelijkheden met zich
meebrengt komt naar voren in het jaarplan van de directie Arbeidszaken Publieke Sector (APS) uit
2012 waarin gesteld wordt dat goed bestuur “… gemaakt wordt door de goede mensen op de
goede plaats met de goede kwaliteiten.”38 Een overheid die steeds haar effectiviteit en kwaliteit
moet vergroten met minder middelen, heeft goed bestuur nodig.39
De huidige rol en verantwoordelijkheid van het Ministerie van BZK in relatie tot artikel 7 is
vastgelegd in de Ambtenarenwet, de Algemene Pensioenwet Politieke Ambtsdragers en de Wet
Privatisering ABP (deze laatste sinds 2014). Daarnaast draagt de minister verantwoordelijkheid
over het arbeidsmarktbeleid voor de publieke sector als ook het arbeidsvoorwaardenbeleid. De
Minister werkt daarnaast ook aan het vergroten van de aantrekkelijkheid van de overheid als
werkgever en van de productiviteit, het bevorderen van integriteit, het bevorderen van de
professionaliteit van politieke ambtsdragers, het tegengaan van bovenmatige beloningen en
bescherming van klokkenluiders.
Aanbevolen wordt om in een volgend artikel een probleemstelling op te nemen die het te voeren
beleid en de daarmee gepaarde beleidsinstrumenten onderbouwt.
In de volgende paragraaf gaan we in op de interne en externe factoren die van invloed zijn geweest
op het beleidsartikel, Voor een beschrijving van de historische ontwikkeling van het beleidsartikel
door de jaren heen en de wijze waarop het tot stand is gekomen, vindt u in de bijlage meer
informatie.

3.2.2 Interne en externe factoren
Er zijn verschillende factoren die gedurende de onderzoeksperiode invloed hebben uitgeoefend op
het beleidsartikel en haar subdoelstellingen. Hieronder schetsen wij een aantal ontwikkelingen die
een beeld geven van de context van de onderzoeksperiode en de factoren die van invloed zijn
geweest op de subdoelstellingen van het artikel.
In algemene zin spelen in de onderzoeksperiode 2013-2017 een aantal ontwikkelingen een rol op
het gebied van arbeidszaken. De dynamiek op de arbeidsmarkt is daarbij een van de meest
relevante factoren. Zo blijkt uit een publicatie van het Ministerie van Binnenlandse Zaken uit 2017
bijvoorbeeld dat de personeelsomvang van de overheid een dalende trend laat zien. “Binnen het
taakveld openbaar bestuur is de afname van personeel voornamelijk het gevolg van het streven
35
36
37
38
39

Ibid.
Begroting 2014. 2013. Tweede Kamer, vergaderjaar 2013-2014, 33 750 VII, nr. 2. Blz. 33.
Begroting 2015. 2014. Tweede Kamer, vergaderjaar 2014-2015, 33 000 VII, nr. 2. Blz. 33.
APS (2012) Jaarplan APS 2012. Blz. 3.
Ambtelijk Vakmanschap. Themapagina Kennisbank Openbaar Bestuur. https://kennisopenbaarbestuur.nl/thema/ambtelijkvakmanschap zoals gezien op 6 april 2018.

Beleidsdoorlichting artikel 7 van de begroting van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties

37

naar een compacte overheid.” 40 Als gevolg van de bezuinigingen is ingezet op de nullijn voor
ambtenarensalarissen. Uitstroom door pensionering en het uitblijven van nieuwe jonge instroom als
gevolg van de bezuinigingen speelt ook een rol bij deze ontwikkeling. Tegelijkertijd is ook gebleken
dat de vrijwillige arbeidsmobiliteit niet hoog is, terwijl dat belangrijk wordt bevonden om de kwaliteit
van het personeelsbestand te waarborgen. Daarnaast is het ook belangrijk voor werkgever en
werknemers respectievelijk om een efficiencyslag te kunnen maken bij bezuinigingen en omdat het
de kans vermindert dat mensen vastlopen in hun loopbaan. 41 Al deze arbeidsmarkt-ontwikkelingen
hebben invloed gehad op de mate waarin de overheid de subdoelstelling van voldoende en goed
gekwalificeerde medewerkers heeft kunnen realiseren. Immers, een overheid die bezuinigt en niet
investeert in jong talent, verhoogt haar aantrekkelijkheid niet.
Meer specifiek zijn de volgende factoren van invloed geweest tijdens de onderzoeksperiode:


Een van de belangrijkste factoren die van invloed is op de aantrekkelijkheid van de overheid als
werkgever en de kwaliteit van het personeelsbestand is het arbeidsmarkt- en
arbeidsvoorwaardenbeleid van overige overheden. Hoewel artikel 7 van toepassing is op de
gehele overheid is de invloed van BZK buiten de Rijksoverheid beperkt;



De noodzaak tot bezuinigingen ten tijde van de economische crisis heeft, zoals hierboven is
vermeld, ertoe geleid dat vanuit het kabinet een nullijn is ingezet met betrekking tot de
ambtenarensalarissen. Dit heeft, volgens vakbonden, een negatieve invloed gehad op de
aantrekkelijkheid van de overheid als werkgever 42 en tevens op de subdoelstellingen
‘voldoende’ ambtelijke medewerkers;



Door taakverzwaring, met name als gevolg van decentralisaties, ervaart bijna negen op de tien
raadsleden (te) hoge werkdruk. De helft van alle raadsleden geeft aan te weinig tijd te hebben
voor het adequaat uitvoeren van hun werk als raadslid 43;



Wanneer men spreekt over verantwoorde kosten bij de overheid, gaat dit al gauw gepaard met
een negatief sentiment over ambtelijk medewerkers en politieke ambtsdragers. Vandaag de dag
komt dit nog steeds naar voren wanneer het (in de media) gaat over wachtgelden.
Verantwoorde kosten spelen, zo blijkt ook uit een aantal interviews, dan ook met name impliciet
een rol in het uitvoeren van de activiteiten;



Een verschuivend maatschappelijk sentiment over schendingen van integriteit: het gebruik van
social media door het brede publiek heeft invloed op het werk van overheidspersoneel. Ophef
op social media over actuele ontwikkelingen, bijvoorbeeld op het gebied van inkomens,
declaraties en wachtgeleden, veroorzaakt een sneeuwbaleffect dat een groter bereik heeft dan
alleen de functionele schade die een ambtelijk medewerker of politieke ambtsdrager draagt.
Dergelijke ontwikkelingen drukken hun stempel op de aantrekkelijkheid van de functie;



Daar waar in het rapport “De grote uittocht”44 werd gewaarschuwd voor en hoge uitstroom van
pensioengerechtigden, corrigeerde men zich in “De grote uittocht herzien”45.
Bezuinigingsmaatregelen bleven echter nog steeds van kracht en hebben invloed gehad op
instroom (onder andere van jongeren);



Intern heeft tijdens de onderzoeksperiode een reorganisatie voorgedaan binnen BZK, waarbij
de verantwoordelijkheid voor het beleidsartikel onder andere directies is komen te staan. Tot
2016 2015 lag de hoofdverantwoordelijkheid voor de uitvoering van artikel 7 bij de directie

40

41
42

43

44

45

38

Ministerie van BZK (2017), Trends & cijfers 2017. Werken in de overheid- en onderwijssectoren. Den Haag: Ministerie van
BZK.
2014 Trends en cijfers. 2014. Ministerie van BZK – Directie Arbeidszaken Publieke Sector. Blz. 19.
Bonden tegen nullijn overheidspersoneel. 2013. HR Overheid http://www.hr-overheid.nl/rijksoverheid/nieuws/2013/week10/bonden-tegen-nullijn-overheidspersoneel.html zoals gezien op 10 april 2018.
Binnenlands Bestuur (2017), Onvoldoende tijd voor raadswerk. https://www.binnenlandsbestuur.nl/bestuur-enorganisatie/nieuws/onvoldoende-tijd-voor-raadswerk.9572177.lynkx zoals gezien op 10-10-2018.
Verbond Sectorwerkgevers Overheid, Samenwerkende Centrales Overheidspersoneel, Ministerie van BZK (2010), De
Grote Uittocht. Den Haag: Verbond Sectorwerkgevers Overheid, Samenwerkende Centrales Overheidspersoneel,
Ministerie van BZK.
Beter Werken in het Openbaar Bestuur (2013), De Grote Uittocht Herzien. Den Haag: Beter Werken in het Openbaar
Bestuur.

Beleidsdoorlichting artikel 7 van de begroting van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties

Arbeidszaken Publieke Sector (APS). Per 1 januari 2016 is deze directie overgegaan naar de
directie Ambtenaar & Organisatie (A&O). Deze directie is binnen artikel 7 verantwoordelijk voor
arbeidsvoorwaarden en pensioenen, ambtelijk vakmanschap en de rechtspositie van
ambtenaren, het personeelsbeleid van het Rijk en het organisatiebeleid.46 In datzelfde jaar is de
directie Democratie & Burgerschap (D&B) gevormd, welke binnen artikel 7 verantwoordelijk is
voor politieke ambtsdragers;47


Niet van toepassing gedurende de onderzoeksperiode doch belangrijk om te benoemen, de
normalisering rechtspositie ambtenaren. In te voeren in 2020, heeft de WNRA als doelstelling
om ambtenaren dezelfde rechtspositie te geven als werknemers in het bedrijfsleven, met als
gevolg dat de rol en positie van de overheid, bijvoorbeeld wanneer het gaat over activiteiten die
al van oudsher bij de overheid belegd zijn (toepassing van geweld, innen van belastingen), ter
discussie gesteld wordt.

3.2.3 Neveneffecten
De door BZK in het kader van dit begrotingsartikel ondernomen activiteiten hebben niet alleen
directe effecten, maar kunnen ook neveneffecten opleveren. Deze kunnen beoogd maar ook nietbeoogd zijn, kunnen gewenst, maar ook ongewenst zijn en kunnen tenslotte positief of negatief zijn.
Een voorbeeld van een neveneffect is de verandering in de beeldvorming in de samenleving over
medewerkers en politieke ambtsdragers in het openbaar bestuur. Ook het vergroten van het
bewustzijn van ambtelijke medewerkers en politieke ambtsdragers van hun eigen rolinvulling is zo’n
neveneffect van professionaliseringstrajecten. In de reeds uitgevoerde deelevaluaties is aan deze
neveneffecten geen aandacht besteed, met uitzondering voor de deelevaluatie WNT, waar in een
afzonderlijke studie gekeken is naar de niet-beoogde effecten. Hoewel neveneffecten significant
van invloed kunnen zijn op de impact die van dit begrotingsartikel uitgaat, vergt het onderzoeken
van mogelijke neveneffecten een afzonderlijke studie, die buiten het bestek van deze doorlichting
valt. Zij zijn dan ook buiten beschouwing gelaten.

De subdoelen van artikel 7 bezien
Hieronder wordt per subdoelstelling van het huidige artikel 7 arbeidszaken overheid een
reconstructie van de beleidstheorie gepresenteerd.

3.3.1 (Compacte) overheid
De term (compacte) overheid verschijnt in 2012 voor het eerst in artikel 7, voortvloeiend uit de
bezuinigingsdoelstelling van de overheid. In kamerstuk 31 490 nr. 54 beschrijft de minister van BZK
het uitvoeringsprogramma compacte rijksdienst dat is opgezet als “eerste stap op weg naar de
totstandkoming van […] een krachtige, kleine en dienstverlenende overheid”48.
Een compacte overheid is om verschillende redenen nodig. Ten eerste heeft de economische crisis de
financiële situatie van de overheid sterk verslechterd. Daarom is het noodzakelijk om maatregelen te
treffen om de overheidsuitgaven te beperken. Ten tweede speelt op de wat langere termijn mee dat de
omvang van de beroepsbevolking zal afnemen. Het is daarom nodig dat de overheid een kleiner beslag op
de beschikbare arbeidscapaciteit gaat leggen. In de derde plaats is er een overheid nodig die ruimte
schept voor maatschappelijke dynamiek en die ondersteuning biedt aan verantwoordelijkheid en
46

47

48

Nationaal Archief (2018), Directie Ambtenaar & Organisatie. https://actorenregister.nationaalarchief.nl/actororganisatie/directie-ambtenaar-organisatie-bzk.
Nationaal Archief (2018), Directie Democratie & Burgerschap. https://actorenregister.nationaalarchief.nl/index.php/actororganisatie/directie-democratie-en-burgerschap-bzk.
Minister BZK (2011), Vernieuwing van de Rijksdienst. Kamerstuk 31 490 nr. 54.

Beleidsdoorlichting artikel 7 van de begroting van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties

39

zelfoplossend vermogen. Een overheid die bovendien het vermogen heeft om flexibel en wendbaar te
voldoen aan wisselende eisen en veranderende omstandigheden. Bij dit alles staat voor mij voorop dat de
kwaliteit van de dienstverlening overeind blijft.49

Het programma compacte rijksdienst bouwt voort op het Programma Vernieuwing Rijksdienst en
kent drie hoofdlijnen50:


De verdere opbouw van een rijksbrede infrastructuur voor de ondersteunende bedrijfsvoering;



Een concentratie van de ondersteunende bedrijfsvoering bij de kerndepartementen;



Ontdubbeling van uitvoerings- en toezichtsorganisaties.

Het beleidsinstrumentarium dat onder artikel 7 valt, kent echter geen subsidies, opdrachten of
wetgeving specifiek gericht op het realiseren van een compacte overheid. Wel zijn activiteiten
opgezet die vanuit kennisdeling, stimulering en het geven van een voorbeeldfunctie stuurden op
een compacte overheid. In gesprekken met BZK-ambtenaren is ook meermaals bevestigd dat het
onderdeel ‘(compacte) overheid’ niet van toepassing is kijkend naar het instrumentarium dat wordt
ingezet onder artikel 7. Zo stelt één ambtenaar dat, hoewel het thema compacte overheid binnen
de toenmalige directie als een soort leidmotief gold, hier slechts weinig geld naartoe is gegaan. Het
betrof hier uitsluitend een onderzoek uitgevoerd door IPSE51 naar productiviteitsontwikkelingen in
de publieke sector52.
Bij het ontbreken van een (onder artikel 7 vallend) programma gericht op het realiseren van de
subdoelstelling (compacte) overheid is het niet mogelijk een beleidstheorie te reconstrueren.
Aanbevolen wordt om in de doelstellingen van het begrotingsartikel geen onderdelen meer op te
nemen, waarvoor in dat begrotingsartikel geen instrumenten beschikbaar zijn.

3.3.2 Voldoende en goed gekwalificeerde medewerkers en politieke ambtsdragers
Het tweede subdoel richt zich op medewerkers enerzijds en politieke ambtsdragers anderzijds. De
gemeenschappelijke deler is dat dit subdoel zich richt op de vergroting van de aantrekkelijkheid van
de overheid als werkgever en het verhogen van de inzetbaarheid, professionaliteit en productiviteit
van haar personeel, waarbij de onderliggende assumptie is dat dit positief van invloed is op de
kwaliteit en het functioneren van het openbaar bestuur. Dit komt ook naar voren in de omschrijving
van de rol en verantwoordelijkheid van de minister:
De Minister is […] verantwoordelijk voor het arbeidsmarktbeleid in de publieke sector en werkt aan het
vergroten van de aantrekkelijkheid van de overheid als werkgever alsmede het vergroten van de
productiviteit.

De Minister staat voor een overheid die een aantrekkelijke werkgever is en goede medewerkers aantrekt.
De kwaliteit van de publieke sector valt of staat met de input en inzet van haar medewerkers, de
bestuurders en ambtenaren, die binnen de publieke sector hun werk doen. 53

Het verschil is te vinden in de instrumenten die worden ingezet en daarmee de nadruk die wordt
gelegd op voldoende en goed gekwalificeerde medewerkers dan wel politieke ambtsdragers.

49
50
51
52
53

40

Ibid.
Ibid.
IPSE (2017), Productiviteit van overheidsbeleid. http://www.ipsestudies.nl/onderzoek/productiviteit-van-overheidsbeleid/.
Interview Ministerie van BZK, 10 april 2018.
Rijksoverheid (2017), Rijksbegroting artikel 7 arbeidszaken overheid.
http://www.rijksbegroting.nl/2017/voorbereiding/begroting,kst225593_9.htm.

Beleidsdoorlichting artikel 7 van de begroting van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties

Medewerkers
Voor ambtelijk medewerkers bestaat het in het begrotingsartikel opgenomen instrumentarium voor
de subdoelstelling “voldoende en goed gekwalificeerde medewerkers” uit subsidies voor:


Overlegstructuren (SVO, VSO, CAOP) voor het in stand houden van een adequaat
overlegstelsel binnen de overheid rondom arbeidsvoorwaarden en arbeidsmarktbeleid;



Bestuurlijke en ambtelijke netwerken (VNG, VOM);



Beroepsverenigingen (Vereniging van Griffiers, Vereniging van Gemeentesecretarissen);



Veilige Publieke Taak gericht op de afname van agressie en geweld tegen medewerkers met
een publieke taak, en daarmee het vergroten van de aantrekkelijkheid van de overheid als
werkgever.

Figuur 3.1 omvat een schematische weergave van de relatie tussen de instrumenten en het
subdoel. Met de subsidies VSO en SVO wordt beoogd de aantrekkelijkheid van de overheid als
werkgever te vergroten door middel van aantrekkelijke arbeidsvoorwaarden. Deze komen op hun
beurt tot stand door een adequaat overlegstelsel binnen de overheid rondom arbeidsvoorwaarden
en arbeidsmarktbeleid.
De subsidies aan de netwerk- en beroepsverenigingen en VNG kennen primair als doel het
professionaliseren van het ambtenarenbestand, waarbij verondersteld wordt dat dit bijdraagt aan de
kwaliteit van het personeelsbestand en daarnaast ook positief van invloed is op de
aantrekkelijkheid van de overheid als werkgever. Aansluitend is de veronderstelling dat VPT leidt
tot een vermindering van agressie en geweld tegen medewerkers met een publieke taak, ook
wederom leidend tot een overheid die een aantrekkelijke werkgever is.
Ook voor ambtelijk medewerkers kan worden vermeld dat daarnaast de ambtelijke organisatie van
BZK tal van activiteiten verricht, onder andere met betrekking tot het afsluiten van de cao voor het
Rijk. De cao’s voor de andere sectoren worden ofwel door de decentrale overheden zelf gesloten,
dan wel door de betreffende vakdepartementen (deze laatste, ook wel aangeduid als de
kabinetssectoren) sluiten hun cao af binnen het kader van de referentiesystematiek.
Figuur 3.1 schematische weergave beleidstheorie voldoende en goed gekwalificeerde medewerkers 54

54

Kortheidshalve is in deze figuur onder “Activiteiten” de omschrijving “subsidie …” opgenomen. De feitelijke activiteit is
“Verlenen van subsidie”. De “Output” is dan datgene wat met de subsidie in tastbare vorm is gerealiseerd. Zo zijn er onder
andere door de beroepsverenigingen met de subsidie opleidingen, workshops en masterclasses georganiseerd. Deze zijn
samengevat onder de noemer “professionaliseringstrajecten.

Beleidsdoorlichting artikel 7 van de begroting van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties

41

Politiek ambtsdragers
Voor politiek ambtsdragers geldt dat het in het begrotingsartikel opgenomen
beleidsinstrumentarium voor subdoelstelling 2 hoofdzakelijk bestaat uit subsidies aan de
beroepsverenigingen (NGB, Wethoudersvereniging, Nederlandse Vereniging voor Raadsleden) om
de professionalisering en toerusting van deze beroepsgroepen te vergroten. Voor deze
ambtsdragers geldt over het algemeen, zo blijkt ook uit interviews, dat er vaak geen specifieke
opleiding is voor hun beroep en het werken aan de eigen vakbekwaamheid ook door het ministerie
van BZK wordt erkend. De onderliggende assumptie is dat professionaliseringstrajecten leiden tot
een toename van de kwaliteit en productiviteit van politiek ambtsdragers. Daarnaast is een
werkgever die investeert in het professionaliseren van zijn personeel een aantrekkelijke werkgever.
Tegelijkertijd kan verondersteld worden dat de subsidiëring van beroepsverengingen van politiek
ambtsdragers een relatie vertoont met het onderdeel “voldoende” van deze subdoelstelling, niet in
de laatste plaats omdat ondersteuning van de beroepsgroepen uiteindelijk ook zou leiden tot meer
animo voor het ambt. Verenigingen zoals die voor raadsleden of voor burgemeesters stimuleren,
mogelijk impliciet, de vorming van de beroepsgroep en beroepstrots. Tegelijkertijd zorgen zij,
gebruikmakend van communicatiemiddelen zoals nieuwsbrieven, websites en social media, voor
meer bekendheid van het ambt met als mogelijk neveneffect meer interesse in het ambt
In aanvulling op de subsidies voor beroepsverenigingen kan ook het programma Veilige Publieke
Taak beschouwd worden als een middel waarmee de overheid haar aantrekkelijkheid als
werkgever voor deze doelgroep vergroot en er minder uitval plaatsvindt onder politieke
ambtsdragers.
Een van de arbeidsvoorwaardelijke pijlers voor politieke ambtsdragers is de rechtspositionele
regeling. Een politiek ambt wijkt immers op bepaalde onderdelen af van een baan in het
bedrijfsleven of bij een overheidsinstantie. In de Integrale visie rechtspositie politieke
ambtsdragers55 wordt een opsomming gegeven van deze verschillen, waaruit een selectie:


Een politiek ambt is altijd een tijdelijke aanstelling;



Er is geen groei in de beloning tijdens de ambtsvervulling;



Geen ontslagvergoeding;



Ontslag op staande voet zonder meer mogelijk.

Daarom is het belangrijk voor de aantrekkelijkheid van het politieke ambt en voorts de kwaliteit van
het openbaar bestuur om een rechtspositie vorm te geven die ambtsdragers in staat stelt hun
verantwoordelijkheden te vervullen. In de integrale visie van BZK is daarom een aantal leidende
principes opgesteld.
Leidende principes rechtspositie politieke ambtsdragers56


De rechtspositie draagt bij aan gelijke toegang van politiek-bestuurlijke functies voor iedere
kiesgerechtigde;



De rechtspositie zorgt ervoor dat burgers bereid kunnen worden gevonden en in staat worden
gesteld een maatschappelijke carrière te onderbreken of te beëindigen voor de publieke zaak;



De rechtspositie maakt het zowel de volksvertegenwoordiger als de bestuurder mogelijk om een
onafhankelijk en neutraal een oordeel te vellen over bestuurlijke aangelegenheden;



De rechtspositie houdt rekening met het gegeven dat politieke ambtsdragers hun mandaat aan
de kiezers ontlenen. In de arbeidsvoorwaarden passen daarom geen andersoortige
beoordelingselementen voor het functioneren;

55

56

42

Ministerie van BZK (2015) Bijzondere ambten, een toegesneden rechtspositie. Integrale visie (rechts)positie politieke
ambtsdragers. Den Haag: Ministerie van BZK.
Ibid.

Beleidsdoorlichting artikel 7 van de begroting van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties



De rechtspositie ondersteunt de onkreukbaarheid en een integere functievervulling van politieke
ambtsdragers;



De rechtspositie ondersteunt de werking van de vertrouwensregel door een adequaat vangnet te
bieden zodat de afweging om af te treden in vrijheid en op grond van eigen afwegingen kan
worden genomen;



De rechtspositionele aanspreken zijn verplichte vastgelegd in wet- en regelgeving. Dit draagt bij
aan het open karakter, de kenbaarheid en controleerbaarheid van de arbeidsvoorwaarden van
politieke ambtsdragers. Individuele aanspraken zijn niet mogelijk.

Wanneer BZK de rechtspositionele regelingen versobert kan dit negatief van invloed zijn op het
aanbod aan voldoende en goed gekwalificeerde politieke ambtsdragers, en daarmee de kwaliteit
van het openbaar bestuur. Andersom kan BZK met ruimere rechtspositionele regelingen hier
positief van invloed op zijn.
Bedacht moet worden dat het beleid van BZK met betrekking tot de rechtspositionele regelingen
voor politieke ambtsdragers Hoewel BZK op de begroting van artikel 7 louter de rechtspositionele
regelingen van politieke ambtsdragers op rijksniveau heeft staan, is het overheidsbreed
beleidsverantwoordelijk voor de rechtspositionele regelingen van politieke ambtsdragers en
daarmee de aantrekkelijkheid van het ambt. Aanpassingen hebben daarmee budgettaire gevolgen
voor de begrotingen van decentrale overheden.
Tot slot kunnen kwalitatief goede griffiers, als ondersteuners en adviseurs van de gemeenteraad,
bijdragen aan de kwaliteit van de gemeenteraad. Daarom is de onderliggende veronderstelling dat
het subsidiëren van de Vereniging van Griffiers, waarmee professionaliseringstrajecten voor
griffiers worden ingekocht, door een toename van de professionaliteit van griffiers een positieve
invloed heeft op de kwaliteit van de gemeenteraad en daarmee bijdraagt aan goed gekwalificeerde
politieke ambtsdragers.
De schematische weergave van de subdoelstelling is weergeven in figuur 3.2.
Achtergrond
Daar waar de overheid zich al lange tijd inzette voor de vakbekwaamheid van ambtelijk medewerkers, was
dit voor de politieke ambtsdrager geen vanzelfsprekendheid, met name ook omdat het hier ging om
functies die verbonden zijn met de politiek. Na verloop van tijd kwam het besef dat het investeren in de
professionalisering van bestuurders van belang is. Dit was mede te herleiden tot de redenering dat er geen
specifieke opleidingen waren gericht op het vak van bestuurder en het vergroten van de vakbekwaamheid
van dit beroep van belang is voor de kwaliteit van het openbaar bestuur. 57 Zo is in maart 2017 ook voor
statenleden een beroepsvereniging opgericht (Statenlid.nu) die door het ministerie van BZK wordt
ondersteund met subsidie. Deze beroepsvereniging valt door haar recente oprichting echter buiten de
scope van deze beleidsdoorlichting.

Overigens kan worden opgemerkt dat binnen de ambtelijke organisatie van het ministerie tal van
activiteiten worden uitgevoerd gericht op de kroonbenoeming van onder andere burgemeesters en
Commissarissen van de Koning.

57

Interview Ministerie van BZK, 13 maart 2018.

Beleidsdoorlichting artikel 7 van de begroting van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties

43

Figuur 3.2 Schematische weergave beleidstheorie voldoende en goed gekwalificeerde politieke
ambtsdragers 58

3.3.3 Integere medewerkers en politieke ambtsdragers
Subdoel drie is gericht op het handhaven en verbeteren van integriteit onder medewerkers en
politieke ambtsdragers. Ook hierbij is de onderliggende assumptie dat integere medewerkers en
politieke ambtsdragers positief bijdragen aan de kwaliteit en het functioneren van het openbaar
bestuur. In de Rijksbegroting 2017 wordt het volgende beschreven met betrekking tot integriteit:
Werken voor de overheid (is, red.) bijzonder, want de overheid heeft bijzondere taken. Dit vraagt om
medewerkers die goed kunnen omgaan met de publieke taak en verantwoordelijkheid van de overheid.
[…]
De Minister creëert voorwaarden ter bescherming van klokkenluiders binnen de publieke sector. De
coördinerende rol van de Minister ten aanzien van beleid ter bescherming van klokkenluiders strekt zich –
als gevolg van de Wet Huis voor klokkenluiders – mede uit tot de private sector. 59

In de beleidsdoorlichting Integriteit(beleid), uitgevoerd door het ministerie van Binnenlandse Zaken
en Koninkrijksrelaties in 201460 wordt bij de definiëring van het begrip integriteit verwezen naar de
woorden van minister Dales in 1994.
“Het gaat mij daarbij niet zozeer om fraude en corruptie in het bestuur – maar vooral om machtsbederf. (...)
Machtsbederf is breder, het draagt het element van ontbinding, verval, vervaging van normen, in zich. Het
gaat mij om het sluipende gevaar van bezoedeling van de ambtelijke en politieke reputatie, van aantasting
van integriteit van bestuurders, van ontkenning van de hoge waarden waarvoor de democratische
rechtsstaat staat. Machtsbederf kan ‘in the end’ leiden tot gecorrumpeerd worden, corruptie en fraude”. 61

Integriteit kent een verscheidenheid aan componenten. Zo wordt in de Handreiking Integriteit
politieke ambtsdragers onderscheid gemaakt in de volgende categorieën: 62:

58
59

60
61

62

44

Als voetnoot 54.
Rijksoverheid (2017), Rijksbegroting artikel 7 arbeidszaken overheid.
http://www.rijksbegroting.nl/2017/voorbereiding/begroting,kst225593_9.htm.
Ministerie van BZK, Beleidsdoorlichting Integriteit(beleid), 2014.
Dales, C.I (1994), ‘Om de integriteit van het openbaar bestuur’, in: Huberts, L.W.J.C. (red.), Machtsbederf ter discussie.
Bijdragen aan het debat over bestuurlijke integriteit. Amsterdam: VU.
BZK, VNG, IPO & UVW (2016) Handreiking integriteit van politieke ambtsdragers bij gemeenten, provincies en
waterschappen.
https://vng.nl/files/vng/201603_handreiking_integriteit_van_politieke_ambtsdragers_incl_modelgedragscodes_3e_druk.pdf.

Beleidsdoorlichting artikel 7 van de begroting van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties



Belangenverstrengeling (onverenigbaarheid van functies, verboden handelingen, deelname aan
stemming en beïnvloeding besluitvorming, nevenfuncties, financiële belangen,
draaideurconstructies);



Informatie (oneigenlijk gebruik van niet-openbare informatie, geheime en/of vertrouwelijke
informatie, omgaan met email/sociale media, internet);



Geschenken (uitnodigingen, nooit in ruil voor een tegenprestatie, etentjes, excursies etc.);



Voorzieningen (kwetsbaarheid bij vergoedingen, kosten, vergoedingen);



Inkopen en aanbesteden (regelgeving, belangenverstrengeling en beïnvloeding, Bibob);



Financiële functies (transparantie, financiële verordeningen, jaarrekeningen,
accountantscontroles).

Voor dit subdoel beschikt artikel 7 over een aantal beleidsinstrumenten. In de periode vóór 1 juli
2016 werden onder dit subdoel subsidies verstrekt aan het Bureau Integriteitsbevordering
Openbare Sector (BIOS; als onderdeel van de subsidie aan CAOP) en de Onderzoeksraad
Integriteit Overheid (OIO). Per 1 juli 2016 is het Huis voor Klokkenluiders van start gegaan, wat een
groot deel van de activiteiten van BIOS en OIO overnam en waarmee de subsidie voor deze
instanties werd stopgezet en overgeheveld naar het Huis voor Klokkenluiders. De opdracht aan het
Huis voor Klokkenluiders is echter ondergebracht bij de apparaatsuitgaven van het
kerndepartement en vallen voorts niet als opdracht onder artikel 7. Ook is een incidentele subsidie
verstrekt aan de Stichting Expertgroep Klokkenluiders naar aanleiding van een motie in de Tweede
Kamer63. Dit is echter geen beleidsinitiatief van BZK zelf. Zodoende vallen het Huis voor
Klokkenluiders en de Stichting Expertgroep Klokkenluiders buiten de scope van deze
beleidsdoorlichting.
Activiteiten die met behulp van de onder artikel 7 verstrekte subsidies zijn verstrekt in de periode
2013 tot 1 juli 2016 kunnen in een viertal categorieën worden onderverdeeld:


Het leveren van advies en ondersteuning rondom integriteitskwesties (Stichting Expertgroep
Klokkenluiders);



Het verrichten van onderzoek en optreden als kenniscentrum (Onderzoeksraad Integriteit
Overheid; Stichting Expertgroep Klokkenluiders);



Bevorderen van integriteit in de publieke sector (BIOS);



Bijdragen aan de verbetering van de positie en de rechtsbescherming van melders van
misstanden en klokkenluiders (Stichting Expertgroep Klokkenluiders).

Per 1 januari 2018 is het Steunpunt Integriteitsonderzoek Politieke Ambtsdragers (SIPA) opgestart
als onderdeel van het CAOP (en gefinancierd uit de subsidie aan het CAOP). Het SIPA adviseert
commissarissen van de Koning, burgemeesters en voorzitters van waterschappen en geeft, bij een
signaal van een mogelijke integriteitsschending door een politieke ambtsdrager, opdracht tot
integriteitsonderzoek. Hoewel dit instrument geen onderdeel is van deze beleidsdoorlichting is het
relevant deze hier te benoemen.
De relatie tussen de instrumenten en het subdoel is weergeven in figuur 3.3. Door BIOS, OIO, SIPA
en Stichting Expertgroep Klokkenluiders wordt integriteit in de publieke sector bevorderd,
onderzoek verricht naar integriteit, advies en ondersteuning rondom integriteitskwesties verleend
en bijgedragen aan de verbetering van de positie en bescherming van melders van misstanden en
klokkenluiders. De veronderstelling is dat het verlenen van subsidie aan deze organisaties een
positieve invloed heeft op de integriteit van medewerkers en politieke ambtsdragers. In het
scholingsaanbod van de beroepsverenigingen van politieke ambtsdragers is (het omgaan met)
integriteit(kwesties) ook één van de onderwerpen die aan bod komt. Daarom is de onderliggende
63

Kamerstukken 34 000 VIII nr. 11 (Motie van het lid Van Raak c.s.).

Beleidsdoorlichting artikel 7 van de begroting van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties

45

veronderstelling dat het verstrekken van subsidies aan beroepsverenigingen bijdraagt aan
integriteit onder politieke ambtsdragers.
Figuur 3.3 schematische weergave beleidstheorie integere medewerkers en politieke ambtsdragers

Voorts vallen met de oprichting van het Huis voor Klokkenluiders per 1 juli 2016, en met
uitzondering van SIPA, geen opdrachten of subsidies onder de begroting van artikel 7 arbeidszaken
overheid64.

3.3.4 Tegen verantwoorde kosten
Het subdoel “tegen verantwoorde kosten” geldt als voorwaarde waartegen het artikel dient te
worden uitgevoerd. Hier ligt het maatschappelijke en politieke debat over de verantwoording van
publieke uitgaven, topsalarissen in het bijzonder, aan ten grondslag. Zo wordt in de Rijksbegroting
2017 het volgende gesteld65:
De publieke verantwoordelijkheid van de overheid vraagt om het tegengaan van bovenmatige
topbeloningen in de (semi-)publieke sector. De Minister is verantwoordelijk voor het goed functioneren van
het op de Wet normering topinkomens (WNT) gebaseerde stelsel dat hiervoor de grondslag biedt.

Om het subdoel ‘tegen verantwoorde kosten’ te realiseren wordt onder artikel 7 het volgende
instrumentarium ingezet:


Wet Normering Topinkomens;



Referentiemodel.

De Wet Normering Topinkomens (WNT) is per 1 januari 2013 ingegaan met als doel het tegengaan
van bovenmatige beloningen en ontslagvergoedingen in de (semi-)publieke sectoren door middel
van het normeren en openbaar maken van deze beloningen en ontslagvergoedingen.

64

65

46

De opdracht aan het Huis voor Klokkenluiders is ondergebracht onder de apparaatsuitgaven van het kerndepartement en
valt derhalve niet als opdracht onder artikel 7.
Rijksoverheid (2017), Rijksbegroting artikel 7 arbeidszaken overheid.

Beleidsdoorlichting artikel 7 van de begroting van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties

De onderliggende assumptie hierbij is dat het instellen van een wettelijk bezoldigingsmaximum leidt
tot een beheersing van de loonkosten van topfunctionarissen en daarmee bijdraagt aan het
handhaven van ‘verantwoorde kosten’.
Het referentiemodel wordt gebruikt om de kabinetsbijdrage aan de loonruimte van
overheidswerkgevers te bepalen. Een van de eigenschappen is dat door dit model prikkels bestaan
om loonkosten te beheersen66. Voorts is de onderliggende assumptie dat dit model middels het
beheersen van de loonkosten bijdraagt aan het subdoel ‘tegen verantwoorde kosten’.
Aanvullend zijn onderzoeken uitgevoerd naar de productiviteit van de publieke sector door Vensters
voor Bedrijfsvoering67, CPB68, IPSE69 en SCP70. Deze onderzoeken dienen ter bevordering van de
discussie rondom productiviteit in de publieke sector. Dergelijke onderzoeken lenen zich echter niet
voor doeltreffend- en doelmatigheidsonderzoek en vallen zodoende buiten deze doorlichting.
Voor politiek ambtsdragers geldt daarnaast dat de versoberingen voortvloeiend uit de
Dijkstalwetgeving (sollicitatieplicht en re-integratie, verkorting uitkeringsduur, verhoging
entreeleeftijd, openbaarmaking en verrekening inkomsten uit nevenfuncties) bijdragen aan
verantwoorde kosten.
Tot slot draagt een aantal van de instrumenten vallend onder artikel 7 indirect bij aan het realiseren
van het subdoel ‘tegen verantwoorde kosten’:


Professionalisering van medewerkers/politieke ambtsdragers wordt geacht te leiden tot
kostenbesparing door efficiënter en/of productiever werken (subsidies beroepsverenigingen,
CAOP e.d.);



Terugdringen van agressie jegens medewerkers/politieke ambtsdragers leidt tot vermindering in
kosten (Veilige Publieke Taak);



Afsluiten van voordelige Cao’s leidt tot kostenbesparing (SVO).

De mate waarin deze instrumenten indirect bijdragen wordt echter niet verder onderzocht in deze
beleidsdoorlichting.
Figuur 3.4 geeft deze relatie tussen instrumenten en doelen weer.

66
67
68
69
70

Ministerie van BZK (2017), Evaluatie Referentiemodel. Den Haag: Ministerie van BZK.
Vensters voor betere bedrijfsvoering en dienstverlening. https://www.venstersvoorbedrijfsvoering.nl/.
CPB (2017), Productiviteitsontwikkeling van de Nederlandse overheid. Den Haag: CPB.
IPSE (2017), Productiviteit van overheidsbeleid. http://www.ipsestudies.nl/onderzoek/productiviteit-van-overheidsbeleid/.
SCP (2015), Public sector achievement in 36 countries. Den Haag: SCP.

Beleidsdoorlichting artikel 7 van de begroting van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties

47

Figuur 3.4 schematische weergave beleidstheorie tegen verantwoorde kosten

Wettelijke verplichtingen
Een bijzondere rol is weggelegd voor het instrumentarium vallende onder artikel 7.2: pensioenen,
uitkeringen en benoemingsregelingen. Hieronder vallen pensioenen en uitkeringen van
(voormalige) politieke ambtsdragers en de pensioenregelingen van (voormalige) Nederlandse
ambtenaren uit de voormalige overzeese gebiedsdelen. Beide onderdelen zijn juridische
verplichtingen.
De Minister is uitvoeringsverantwoordelijk voor de rechtspositionele regelingen van (voormalige) politieke
ambtsdragers, de pensioenregelingen van Nederlandse ambtenaren uit de voormalige overzeese
gebiedsdelen en hun nagelaten betrekkingen, de (her-)benoemingen en ontslagen van onder andere
burgemeesters, commissarissen der Koning en leden van de Raad van State, het decoratiestelsel en voor
de toekenning van Koninklijke onderscheidingen. 71

De onder begrotingsartikel 7 vallende pensioenen en uitkeringen van (voormalige) politieke
ambtsdragers gelden voor (voormalige) politieke ambtsdragers op rijksniveau. Als onderdeel van
de rechtspositionele regelingen dienen de pensioenen en uitkeringen voor (voormalige) politieke
ambtsdragers bij te dragen aan de aantrekkelijkheid van het politieke ambt, en daarmee de kwaliteit
van het openbaar bestuur.
De pensioenen en uitkeringen van politieke ambtsdragers op decentraal niveau staan op de
begroting van de betreffende gremia. BZK is echter beleidsverantwoordelijk voor de
rechtspositionele regelingen op decentraal niveau. Een verruiming van de pensioenen en
uitkeringen van (voormalige) politieke ambtsdragers heeft voorts negatieve budgettaire gevolgen
voor de begrotingen van decentrale overheden.

71

48

Rijksoverheid (2017), Rijksbegroting artikel 7 arbeidszaken overheid.
http://www.rijksbegroting.nl/2017/voorbereiding/begroting,kst225593_9.htm.

Beleidsdoorlichting artikel 7 van de begroting van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties

Figuur 3.5 toont de beleidstheorie van de pensioenen en uitkeringen voor (voormalige) politieke
ambtsdragers.
Figuur 3.5 Schematische weergave beleidstheorie pensioenen en uitkeringen (voormalige) politieke
ambtsdragers

De pensioenregelingen van (voormalige) Nederlandse ambtenaren uit overzeese gebieden worden
uitgevoerd door de Stichting Administratie Indonesische Pensioenen (SAIP). Voor de Tweede
Wereldoorlog bestonden in het voormalig Nederlands-Indië pensioenregelingen en –fondsen voor
burgerambtenaren, KNIL-militairen en weduwen en wezen. Nadat de oorspronkelijke fondsen
bestemd voor de Indische pensioenen bij de soevereiniteitsoverdracht waren toegevallen aan de
Republiek der Verenigde Staten van Indonesië was ten aanzien van de uitvoering van de
pensioenen voor rechthebbenden die in Nederland verbleven een vacuüm ontstaan. Hierop werd in
1950 de voorloper van de SAIP opgericht, welke als taak had de door Nederland overgenomen
weduwe- en wezenpensioenen toe te kennen en te voldoen. Nadat Indonesië in de loop van 1954
stopte met het uitbetalen van de pensioenen van Indische gepensioneerden werden deze
pensioenverplichtingen door Nederland op basis van de Garantiewetten voor Burgerlijk
Overheidspersoneel Indonesië en Militairen KNIL overgenomen. Vanaf 1956 heet de stichting die
verantwoordelijk is voor de uitvoer hiervan de Stichting Administratie Indonesische Pensioenen.72
Onderstaand is een schematische weergave van de probleemanalyse behorende bij de SAIP
(figuur 3.6).
Figuur 3.6 Probleemanalyse SAIP

Overzicht beleidstheorie artikel 7
De volgende twee pagina’s tonen schematisch overzichten van de gehele beleidstheorie achter de
artikelen 7.1 en 7.2.

72

Ministerie van BZK (2017), Beleidsevaluatie bijdrage Stichting Administratie Indonesische Pensioenen (SAIP). Den Haag:
Ministerie van BZK.

Beleidsdoorlichting artikel 7 van de begroting van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties

49

Figuur 3.7 Schematische weergave beleidstheorie artikel 7.1

50

Beleidsdoorlichting artikel 7 van de begroting van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties

Figuur 3.8 Schematische weergave beleidstheorie artikel 7.2

Beleidsdoorlichting artikel 7 van de begroting van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties

51

4

Analyse en synthese

In de voorgaande hoofdstukken staat het beleidsartikel van Arbeidszaken Overheid beschreven,
zowel beleidsmatig, qua historische achtergrond als voor wat betreft de financiële omvang.
Opvallend aan dit artikel is de samenstelling. Enerzijds bevat het instrumenten die gericht zijn op de
rol van de overheid als aantrekkelijke werkgever die beoogt om kwaliteit en professionaliteit te
bevorderen. Anderzijds richt het artikel zich in 7.2 op pensioenen en uitkeringen, feitelijk gezien
bepalingen die bij wet geregeld zijn.
Door middel van de reconstructie van de beleidstheorie is in kaart gebracht wat de onderliggende
veronderstellingen geweest zouden kunnen zijn bij de inzet van de instrumenten en opdrachten.
Daarbij zijn tevens aanbevelingen gedaan die richting kunnen geven aan de voortzetting van het
beleidsartikel.
In dit vierde hoofdstuk van deze beleidsdoorlichting staan de analyse en synthese centraal. Deze
worden beschreven volgens een logische opbouw startend bij een toelichting op de doelmatigheid
en doeltreffendheid van het beleid in de context van de gehanteerde methodiek bij
beleidsdoorlichtingen. Vervolgens vindt per subdoelstelling een analyse plaats van de opgedane
inzichten op basis van de instrumenten die onder iedere subdoelstelling vallen. Een meer
gedetailleerde analyse van de instrumenten als ook een overzicht van de conclusies van de reeds
geëvalueerde instrumenten, treft u aan in bijlage. We sluiten het hoofdstuk af met een aantal
overkoepelende conclusies ten aanzien van het gehele beleidsartikel.
In dit hoofdstuk wordt duidelijk dat, hoewel er in strikte zin voor veel van de instrumenten geen
uitspraak gedaan kan worden over doeltreffendheid en doelmatigheid, kan wel met behulp van
proxy-variabelen inzicht verkregen worden in een aantal ontwikkelingen op het terrein van dit
begrotingsartikel. Hoewel er geen directe causale relatie te leggen is tussen de
beleidsinstrumenten en de betreffende ontwikkeling kan wel een zekere mate van aannemelijkheid
worden verondersteld dat het beleidsinstrument heeft bijgedragen. Daarnaast is bekend wat op
output niveau aan prestaties is gerealiseerd. Hierdoor is in duidelijk welke prestaties zijn geleverd
die gericht zijn op het realiseren van het beleidsdoel.

Doeltreffendheid en doelmatigheid conform de RPE
Doeltreffendheid van het beleid
Om inzicht te verkrijgen in de mate waarin in deze beleidsdoorlichting uitspraken kan worden
gedaan over de doeltreffendheid van het gevoerde beleid, de causale relatie tussen output en
outcome, hanteert de handreiking beleidsdoorlichtingen73 de Maryland Scientific Methods Scale.
Deze methode vereist een (quasi-)experimentele onderzoeksopzet om doeltreffendheid aan te
tonen.
Naast (quasi-)experimentele/ statistische methoden, welke door het doorgaans ontbreken van een
controlegroep lastig uitvoerbaar zijn, bestaan ook niet-experimentele methoden om

73

Rijksoverheid (2018), Handreiking beleidsdoorlichtingen. http://www.rijksbegroting.nl/beleidsevaluaties/evaluaties-enbeleidsdoorlichtingen/handreiking-beleidsdoorlichtingen/het-meten-van-doeltreffendheid.

Beleidsdoorlichting artikel 7 van de begroting van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties

53

doeltreffendheid aan te tonen. Voorbeelden hiervan zijn meer kwalitatieve methoden zoals theorybased, case-based en participatory methoden74.
Voor deze beleidsdoorlichting geldt dat op basis van de beschikbare gegevens in grote mate geen
uitspraken kunnen worden gedaan over de doeltreffendheid van het gevoerde beleid. In het kader
van deze beleidsdoorlichting is niet voorzien in het uitvoeren van aanvullend onderzoek. De twee
voornaamste oorzaken die hieraan ten grondslag liggen zijn:
1. Zoals geconcludeerd in het vorige hoofdstuk is uit de literatuur en gesprekken met het
ministerie van BZK niet duidelijk is geworden welke (toetsbare) normen en criteria het ministerie
hanteert ten aanzien van de termen “compact”, “voldoende en goed gekwalificeerd”, “integer”
en “verantwoorde kosten”. Bij het ontbreken van deze normen en criteria is het niet mogelijk om
vast te stellen wanneer de beleidsdoelstellingen van artikel 7 behaald zijn;
2. Deze beleidsdoorlichting baseert zich grotendeels op reeds uitgevoerde evaluaties en voorziet
zoals gesteld niet in het verrichten van aanvullend onderzoek om al dan niet tot nieuwe
inzichten te komen.
Voor het eerste punt kan worden aanbevolen om toetsbare normen en criteria op te stellen in de
vorm van SMART doelstellingen. Dit maakt het beter mogelijk om na te gaan in hoeverre de
gestelde beleidsdoelen zijn behaald.
Voor het tweede punt geldt dat, hoewel deze beleidsdoorlichting niet voorziet in aanvullend
onderzoek, er zoals besproken andere manieren dan louter (quasi-)experimenteel onderzoek om
inzicht te verkrijgen in doeltreffendheid van het beleid. In een volgende beleidsdoorlichting zou dit
mogelijk kunnen leiden tot meer inzichten.
Doelmatigheid van het beleid
Wanneer men spreekt over doelmatigheid, zijn hierbij twee vormen van doelmatigheid te
onderscheiden. Enerzijds spreekt men van doelmatigheid van de bedrijfsvoering wanneer de output
(prestaties) wordt gerelateerd aan de input. Anderzijds spreekt men van doelmatigheid van beleid
wanneer de outcome (effecten) wordt gerelateerd aan de input 75.
Een belangrijke voorwaarde om de doelmatigheid van het beleid te meten is dat de mate van
doeltreffendheid van het beleid inzichtelijk is. Beleid dat niet doeltreffend is, kan immers per
definitie niet doelmatig zijn. Anderzijds is doeltreffend beleid niet per definitie doelmatig,
bijvoorbeeld wanneer de gewenste effecten tegen buitensporige kosten zijn bereikt.
Voorts is het, bij het niet kunnen voldoen aan bovengenoemde voorwaarde, niet overal mogelijk om
uitspraken te doen over de doelmatigheid van het gevoerde beleid. Ook ontbreekt het in de meeste
gevallen aan informatie om uitspraken te kunnen doen over de doelmatigheid van de
bedrijfsvoering.
Bij gebrek aan vooraf vastgestelde normen en criteria, zoals ook gesteld in het hoofdstuk over de
beleidstheorie is per subdoel een analyse gemaakt van het gehanteerde beleid op basis van
specifiek voor deze doorlichting opgestelde normen en criteria. Hoewel de bepaling van deze
normen en criteria complex is, omdat deze onderhavig zijn aan subjectiviteit, is de doelstelling
hierbij geweest om zo dicht mogelijk aan te sluiten bij relevante en actuele ontwikkelingen.

74

75

54

Stern, E., Stame, N., Mayne, J., Forss, K., Davies, R., & Befani, B. (2012). Broadening the range of designs and methods
for impact evaluations. Report of a study commissioned by the Department for International Development, London, UK.
Rijksoverheid (2018), Handreiking beleidsdoorlichtingen. http://www.rijksbegroting.nl/beleidsevaluaties/evaluaties-enbeleidsdoorlichtingen/handreiking-beleidsdoorlichtingen/het-meten-van-doelmatigheid.

Beleidsdoorlichting artikel 7 van de begroting van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties

De subdoelstellingen van beleidsartikel 7
Het beleidsartikel bevat vier afzonderlijke subdoelstellingen waaronder voor ieder vrij duidelijk
instrumenten en middelen aan te wijzen zijn die bijdragen aan het behalen van de
subdoelstellingen.
Zoals hierboven reeds gemeld, is het in strikte zin bij de meeste instrumenten niet mogelijk om
uitspraken te doen over doeltreffendheid en doelmatigheid. Dit wil echter niet zeggen dat het
gevoerde beleid gedurende de onderzoeksperiode niet nuttig is geweest of geen resultaten heeft
behaald.
Zo kunnen we ervan uitgaan dat activiteiten die netwerk- en beroepsverenigingen ondernemen ter
professionalisering van hun leden bijdraagt aan de kwaliteit en productiviteit van
overheidsmedewerkers en politieke ambtsdragers76. De mate waarin dit gebeurt is doorgaans
afhankelijk van het bereik van de activiteiten en de kwaliteit van de activiteit (doorgaans te meten
middels een evaluatie onder deelnemers – een activiteit die hoog gewaardeerd wordt heeft
doorgaans meer invloed op de professionalisering van een politiek ambtsdrager dan wanneer deze
een lage waardering geeft. Een aanbeveling luidt dan ook om – voor zover dit nog niet wordt
gedaan – het bereik en de waardering van elke activiteit die een beroepsvereniging organiseert in
kaart te laten brengen. Op basis van dergelijke evaluaties kan het programma worden
aangescherpt c.q. beter aangesloten worden op de interesses en behoeften van ambtsdragers.
Tegelijkertijd biedt het het Ministerie van BZK inzicht in de wijze van spenderen van de subsidies
en het behaalde bereik.
Voorts zal iedere subdoelstelling hieronder een beschrijving bevatten over ontwikkelingen die zich
hebben voorgedaan gedurende de onderzoeksperiode en een analyse van de ingezette
instrumenten.

4.2.1 Voldoende en goed gekwalificeerde medewerkers
Omdat deze subdoelstelling van het beleidsartikel verschillende kwaliteiten en functies met elkaar
in verband brengt, is voor het overzicht hieronder een duidelijk onderscheid gemaakt in de
verschillende onderdelen: voldoende medewerkers, goed gekwalificeerde medewerkers, voldoende
politieke ambtsdragers en goed gekwalificeerde politieke ambtsdragers.
Voldoende medewerkers
Hoe aantrekkelijk is de overheid als werkgever? Is de overheid erin geslaagd om voldoende
medewerkers aan te trekken met het oog op de uitvoering van de publieke taak? Om hier meer
zicht op te krijgen is de ontwikkeling van het aantal ontstane, vervulde en openstaande vacatures
binnen de sector overheid in figuur 4.1 gepresenteerd.
Uit de figuur blijkt dat het aantal ontstane vacatures sterk is gegroeid vanaf 2016. De algemene
economische ontwikkeling is daarvoor de voor de hand liggende verklaring., Afgaande op het
toenemende verschil tussen het aantal openstaande en vervulde vacatures kan geconcludeerd
worden dat het lastiger wordt voor de overheid om haar vacatures te vervullen. Dit is mogelijkerwijs
het gevolg van toenemende krapte op de arbeidsmarkt, maar het kan ook een signaal zijn dat de
overheid, in een krappe arbeidsmarkt, minder aantrekkelijk is als potentiele werkgever.

76

Het positieve effect van scholing/training op productiviteit is in talloze publicaties aangetoond en kan voorts als gegronde
aanname worden beschouwd, zie bijvoorbeeld Konings, J. & S. Vanormelingen (2015), the impact of training on
productivity and wages: firm-level evidence. The Review of Economics and Statistics 97(2), pp. 485–497.

Beleidsdoorlichting artikel 7 van de begroting van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties

55

Figuur 4.1 Ontwikkeling aantal vacatures sector overheid (x1000)

14
12
10
8
6
4
2
0
2013

2014

2015
Ontstaan

2016
Vervuld

2017

2018

Openstaand

Bron: CBS Statline (2018).

Een andere manier om de aantrekkelijkheid van de overheid als werkgever inzichtelijk te krijgen is
het raadplegen van ranglijsten met aantrekkelijke werkgevers. Twee ranglijsten bieden enig inzicht
in een ontwikkeling in de aantrekkelijkheid van de overheid in de afgelopen jaren.
Wanneer we gebruik maken van de ranglijst van onderzoeksbureau Universum, welke haar ranglijst
baseert op een survey onder ruim 23.000 studenten, zien we dat de Rijksoverheid in 2017 over het
algemeen goed scoort met een eerste plaats onder Law students en Humanities students, een
vierde plaats onder studenten Engineering, IT & Natural Sciences en een veertiende plaats onder
Business students.77 Dit is voor studenten Engineering, IT & Natural Sciences (vijfde in 2015) een
lichte verbetering en voor studenten Business (negende plaats in 2015) een verslechtering ten
opzichte van 2015 – eerdere rankings zijn niet beschikbaar.
In het Intermediair Imago Onderzoek78 meet de naamsbekendheid en het imago van
werkgeversmerken onder hoogopgeleiden tot 45 jaar. In de afgelopen jaren zijn een aantal
overheden/instanties vertegenwoordigd in de top 50, waarvan de instanties die vaker dan een keer
zijn vertegenwoordigd zijn opgenomen in tabel 4.1. Met name de Politie en Belastingdienst scoren
doorgaans hoog op deze ranking, gevolgd door Defensie, Waterschap/Hoogheemraadschap en
Rijkswaterstaat. Ten opzichte van 2013 scoren deze instanties allen hoger in 2017, wat duidt op
een toename van de aantrekkelijkheid van deze instanties.
Tabel 4.1 Overheden en overheidsinstellingen in Intermediair top 50 favoriete werkgevers (groen/rood =
stijging/daling t.o.v. voorgaande jaar)

77
78

56

2013

2014

2015

2016

2017

Politie/KLPD

11

13

10

7

7

Belastingdienst

22

10

34

10

14

Ministerie van Defensie

25

21

20

25

16

Waterschap/Hoogheemraadschap

28

19

24

15

17

Rijkswaterstaat

26

30

31

38

24

Gemeente Amsterdam

21

Ministerie BZ

40

28
36

47

Universum (2017), Most Attractive employers 2017 in the Netherlands.
Intermediair (2018) Dit is de top 50 favoriete werkgevers 2017.( https://www.intermediair.nl/collega-s-enbazen/bedrijfscultuur/dit-is-de-top-50-favoriete-werkgevers-van-2017 zoals gezien op 20 augustus 2018.

Beleidsdoorlichting artikel 7 van de begroting van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties

2013
Ministerie JV

2014

2015

14

40

2016

2017

Bron: Intermediair Imago-Onderzoek (2013-2017).

Op basis van deze rankings lijkt het er in ieder geval op dat de Rijksoverheid onder studenten als
aantrekkelijke werkgever wordt gezien. Onder hoogopgeleiden scoren een select aantal overheden
en instellingen jaarlijks in de top 50 van favoriete werkgevers.
Goed gekwalificeerde medewerkers
Een indicatie van goede kwalificatie kan in eerste instantie gevonden worden door te kijken naar
het opleidingsniveau van ambtenaren. Is het aandeel hoogopgeleide ambtenaren over de
afgelopen jaren toegenomen? Gekeken kan worden naar de ontwikkeling in de tijd, maar ook als
referentie naar de ontwikkeling van de beroepsbevolking als geheel. In figuur 4.2 zijn beide
ontwikkelingen tegen elkaar afgezet. Daarin is duidelijk zichtbaar dat het aandeel hoogopgeleiden
binnen de overheid is gegroeid. De aandelen laagopgeleiden en middelbaar opgeleiden zijn
gedaald. Een vergelijkbare trend is overigens zichtbaar in de gehele beroepsbevolking, zij het dat
gemiddeld genomen het opleidingsniveau bij de overheid hoger is dan in de gehele
beroepsbevolking. Bijvoorbeeld het aandeel hoogopgeleiden is bij de overheid in 2016 ongeveer
50%. Voor de gehele beroepsbevolking is dit ongeveer 36%. Met enige voorzichtigheid kan hieruit
geconstateerd worden dat de overheid kan beschikken over goed gekwalificeerde medewerkers.
Figuur 4.2 Opleidingsniveau beroepsbevolking afgezet tegen opleidingsniveau overheidspersoneel

Bron: CBS Statline (2018).

Hoewel dergelijke statistieken een beeld geven van de mate waarin het overheidspersoneel
hoogopgeleid is, geeft dit geen inzicht in de mate waarin medewerkers goed zijn toegerust voor de
uitoefening van hun ambt. Hier zijn voor de onderzoeksperiode geen cijfers over beschikbaar79.
Analyse
Tabel 4.2 geeft een overzicht van alle instrumenten, een korte aanduiding van de gerealiseerde
output (voor zover bekend) en de mate van doeltreffendheid en doelmatigheid onder de

79

In de toekomst zal hier aandacht aan worden besteed door leidinggevenden in een vervolgonderzoek (opvolger van
POMO) te vragen naar hun oordeel over de (toekomstige) kwaliteit/geschiktheid van hun medewerkers. Daarmee dient
antwoord te worden verkregen op de vraag of de overheid nu en in de nabije toekomst beschikken over voldoende
gekwalificeerd personeel.

Beleidsdoorlichting artikel 7 van de begroting van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties

57

subdoelstelling voldoende en goed gekwalificeerde medewerkers. Een uitgebreide beschrijving van
de gerealiseerde output is te vinden in Bijlage 5: Output per instrument.
Tabel 4.2 Analyse voldoende en goed gekwalificeerde medewerkers
Instrument

Evaluatie

Jaar

Output

Doeltreffendheid

Doelmatigheid

Stichting Verbond

Ministerie van

2017

 10 VSO-

Sectorwerkgevers

BZK

Overheid (VSO)

Oordeel niet

Subsidie lijkt niet

vergaderingen

mogelijk, maar

noodzakelijk om de

 2/3 bestuurlijke

subsidie “lijkt

activiteiten van het

overleggen van

doeltreffend”

VSO te verrichten

Oordeel niet

Oordeel niet

mogelijk.

mogelijk, al wordt

publieke
werkgevers
Stichting Verdeling

APE

2017

Niet bekend

Overheidsbijdragen
(SVO)

verwacht dat
stopzetten van de
subsidie geen grote
invloed zou hebben

Stichting Centrum voor

Diverse

Oordeel niet

Oordeel niet

Arbeidsverhoudingen

Ecorys

2014

commissies,

mogelijk

mogelijk.

Overheidspersoneel

onderzoeken (naar

(CAOP)

arbeids-

Diverse

Niet doeltreffend,

Niet doelmatig,

maatregelen

beleidsdoelstelling

beleidsdoelstelling

niet behaald

niet behaald

Diverse

Oordeel niet

Oordeel niet

deskresearch

workshops,

mogelijk

mogelijk

Ecorys

collegereeksen,

Diverse

Oordeel niet

Oordeel niet

mogelijk

mogelijk

productiviteit),
leerstoelen e.d.
Programma Veilige

Ministerie van

Publieke Taak (VPT)

BZK

2017

(metamonitor
op basis van
13
onderzoeken
tussen 20062016)
Vereniging van Griffiers

Interview &

2018

trainingen e.d.
Vereniging van

Interview &

2018

Gemeentesecretarissen

deskresearch

bijeenkomsten en

Ecorys

Online Massive
Open Courses
voor de overheid

Vereniging voor

Interview &

Diverse

Oordeel niet

Oordeel niet

Overheidsmanagement

deskresearch

2018

bijeenkomsten en

mogelijk

mogelijk

(VOM)

Ecorys

Online Massive
Open Courses
voor de overheid

58

Beleidsdoorlichting artikel 7 van de begroting van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties

Instrument

Evaluatie

Jaar

Output

Doeltreffendheid

Doelmatigheid

Vereniging Nederlandse

Interview &

2018

 Programma

Oordeel niet

Oordeel niet

Gemeenten (VNG)

deskresearch

Intercollegiale

mogelijk

mogelijk

Ecorys

Professionalisering
 Programma
Samenspel
Lokale
Democratie

Daar het niet mogelijk is om te meten in hoeverre de instrumenten daadwerkelijk hebben geleid tot
een kwaliteitsverhoging van het vakmanschap en een toename van de aantrekkelijkheid van het
vak, is wel (grotendeels) bekend welke output gerealiseerd is (bijlage 4). In een aantal gevallen is
ook bekend hoeveel deelnemers zijn bereikt met de activiteiten:


De VSO organiseert jaarlijks meerdere vergaderingen en bestuurlijke overleggen van publieke
werkgevers, waarin men in gesprek gaat en afspraken maakt over de arbeidsvoorwaarden van
overheidspersoneel;



Door de SVO is niet geadministreerd welke output is gerealiseerd met behulp van de subsidie
van BZK;



Het CAOP faciliteert met behulp van de BZK-subsidie verschillende overlegplatformen en
commissies zoals de Raad voor het Overheidspersoneelsbeleid (ROP) en de Adviescommissie
Grondrechten en Functie-uitoefening Ambtenaren (AGFA), maar ook de Leerstoelen worden
ondersteund met behulp van de subsidie. Informatie over de gerealiseerde output per
commissie, overlegplatform e.d. is echter niet bekend;



De beroeps- en netwerkverenigingen voor ambtelijk medewerkers organiseren een breed pallet
aan workshops, bijeenkomsten en trainingen alsmede zogenaamde Online Massive Open
Courses voor de Overheid: een online platform met korte colleges over actuele vraagstukken;



Door de VNG is met behulp van de BZK-subsidie een tweetal programma’s opgezet, namelijk
Programma Intercollegiale Professionalisering en Programma Samenspel Lokale Democratie.
Door het vooralsnog ontbreken van de verantwoording is niet duidelijk wat binnen deze
programma’s is gerealiseerd.

Figuur 4.3 Beleidstheorie voldoende en goed gekwalificeerde medewerkers

Beleidsdoorlichting artikel 7 van de begroting van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties

59

4.2.2 Voldoende en goed gekwalificeerde politieke ambtsdragers
Voldoende politieke ambtsdragers
Hoewel dit thema zich iets minder gemakkelijk laat sturen via de activiteiten onder dit
begrotingsartikel kan wel geconstateerd worden dat grosso modo het aantal personen dat zich bij
verkiezingen beschikbaar stelt om een politieke functie te gaan vervullen aanzienlijk groter is dan
het aantal posities. In die zin functioneert het Nederlandse systeem dan ook voldoende adequaat.
Tegelijkertijd kan verondersteld worden dat de subsidiëring van beroepsverengingen van politiek
ambtsdragers een relatie vertoont met deze subdoelstelling, niet in de laatste plaats omdat
ondersteuning van de beroepsgroepen uiteindelijk ook zou leiden tot meer animo voor het ambt.
Verenigingen zoals die voor raadsleden of voor burgemeesters stimuleren, mogelijk impliciet, de
vorming van de beroepsgroep en beroepstrots. Tegelijkertijd zorgen zij, gebruikmakend van
communicatiemiddelen zoals nieuwsbrieven, websites en social media, voor meer bekendheid van
het ambt met als mogelijk neveneffect meer interesse in het ambt. Zowel de Vereniging voor
Raadsleden als het Nederlands Genootschap van Burgemeesters houden bij in welke mate zij
bekend zijn en gebruik wordt gemaakt van hun diensten.
Goed gekwalificeerde politieke ambtsdragers
Voor kroonbenoemingen bestaan checklists van competenties en vaardigheden waarmee
vertrouwenscommissies kunnen werken bij de beoordeling van kandidaten. Dit geeft een
instrument voor sturing op kwalificaties. Er wordt echter niet systematisch bijgehouden hoeveel
kandidaten en in welke mate deze voldoen aan de elementen uit de checklists.
Voorts kan net als in het geval van ambtelijk medewerkers (paragraaf 4.2.1) opleidingsniveau een
indicator zijn voor ‘goed gekwalificeerd’. Hoewel een hoog opleidingsniveau uiteraard geen garantie
is dat een ambtsdrager goed gekwalificeerd is voor de uitoefening van zijn of haar functie, is het
aannemelijk dat een positief verband bestaat tussen beiden. Zoals genoemd is het aantal
hoogopgeleiden bij de overheid in 2016 ongeveer 50% daar waar dit voor de gehele
beroepsbevolking ongeveer 36% bedraagt. Voor politieke ambtsdragers ligt het percentage
hoogopgeleiden hoger, afgaande op tabel 4.3. Op basis van deze cijfers kan geconstateerd worden
dat de overheid beschikt over goed gekwalificeerde politieke ambtsdragers.
Tabel 4.3 Aandeel hoogopgeleide politieke ambtsdragers
Percentage hoogopgeleiden
Burgemeesters

86%

Wethouders

72%

Raadsleden

62%

Gedeputeerden

94%

Statenleden

86%

Voorzitters waterschappen

100%

Leden algemeen bestuur

76%

Leden dagelijks bestuur

72%

Bron: Ministerie van BZK (2014), Staat van het bestuur. Den Haag: Ministerie van BZK.

60

Beleidsdoorlichting artikel 7 van de begroting van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties

Analyse
Tabel 4.4 Analyse voldoende en goed gekwalificeerde politieke ambtsdragers
Instrument

Evaluatie

Jaar

Output

Doeltreffendheid

Doelmatigheid

Programma Veilige

Ministerie

2017

Diverse

Niet doeltreffend,

Niet doelmatig,

Publieke Taak (VPT)

van BZK

maatregelen

beleidsdoelstelling

beleidsdoelstelling

niet behaald

niet behaald

(metamonitor
op basis van
13
onderzoeken
tussen 20062016)
Wethoudersvereniging

Interview &

Diverse

Oordeel niet

Oordeel niet

deskresearch

2018

bijeenkomsten,

mogelijk

mogelijk

Ecorys

workshops, en
opleidingen

Nederlands

Interview &

Diverse

Oordeel niet

Oordeel niet

Genootschap van

deskresearch

2018

bijeenkomsten,

mogelijk

mogelijk

Burgemeesters (NGB)

Ecorys

workshops en

Diverse

Oordeel niet

Oordeel niet

mogelijk

mogelijk

opleidingen
Nederlandse

Interview &

Vereniging voor

deskresearch

onderzoeken,

raadsleden (NVR;

Ecorys

projecten,

Raadslid.nu)

2018

bijeenkomsten
en trainingen.

Bovenstaande tabel (4.4) toont een overzicht van de uitkomsten per ingezet instrument. Afgezien
van Programma Veilige Publieke Taak, wat niet doeltreffend is gebleken, is het niet mogelijk om
vast te stellen in hoeverre de geleverde output heeft bijgedragen aan de (beoogde) outcome. Op
basis van de beschikbare data en het ontbreken van SMART-doelstellingen is het niet mogelijk hier
inzicht in te verkrijgen. Wel is voor elk instrument (al dan niet gedetailleerd) bekend wat de output is
(bijlage 4):


Voor de beroepsverenigingen betreft deze output hoofdzakelijk professionaliseringsactiviteiten
zoals (discussie)bijeenkomsten, workshops, trainingen en dagcongressen. Een aantal
beroepsverenigingen houdt per activiteit bij hoeveel personen hebben deelgenomen. Zo kent
het Nederlands Genootschap van Burgemeesters veruit het grootste bereik van alle
beroepsverenigingen: maar liefst 95% van alle burgemeesters neemt deel aan activiteiten die
door het NGB worden georganiseerd. Dit valt mede te verklaren door het feit dat burgemeesters
zelf financieel bijdragen aan het professionaliseringsfonds van het NGB, alsmede dat er minder
burgemeesters zijn dan wethouders en raadsleden: 380 tegenover 1144 wethouders (waarvan
ruim 900 lid zijn van de Wethoudersvereniging) en 8863 raadsleden (waarvan eind 2017 ruim
2900 lid zijn van NVR) 80 81;



Het NGB voert daarnaast een evaluatie uit onder haar leden. Zo bleek uit een evaluatie van het
NGB dat burgemeesters de activiteiten die het NGB heeft georganiseerd tussen 2012-2015
gemiddeld met een 8,0 waarderen. Wanneer we doelbereik in dit geval definiëren als het
professionaliseren van burgemeesters kunnen we, afgaande op het hoge bereik in combinatie

80

81

AD (2018) Forse toename aantal wethouders. https://www.ad.nl/politiek/forse-toename-van-wethouders-tientallenmiljoenen-extra-kosten~ab65934f/.
Binnenlands Bestuur (2018) Verkiezingen in 335 gemeenten. https://www.binnenlandsbestuur.nl/bestuur-enorganisatie/nieuws/verkiezingen-in-335-gemeenten.9581767.lynkx.

Beleidsdoorlichting artikel 7 van de begroting van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties

61

met de hoge gemiddelde waardering, constateren dat het NGB met haar activiteiten een hoge
mate van doelbereik kent.
Figuur 4.4 Beleidstheorie voldoende en goed gekwalificeerde politieke ambtsdragers

Algemene conclusies ten aanzien van subdoelstelling 2
Zoals blijkt uit bovenstaande, is het, op de inzet van VPT na, niet mogelijk geweest om voor zowel
ambtelijk medewerkers als politiek ambtsdrager uitspraken te doen over doeltreffendheid en
doelmatigheid. Wel is het mogelijk iets te zeggen over de resultaten die bereikt zijn door de inzet
van de instrumenten. In bijlage 4 bevindt zich een gedetailleerd overzicht van de output per
beleidsinstrument. Hieronder geven wij een weergave van de bereikte resultaten:


Verschillende beleidsinstrumenten, zoals de subsidies aan beroepsverenigingen, hebben een
bijdrage geleverd aan kennisontwikkeling op basis van actuele inzichten. Dit gebeurde onder
andere door middel van onderzoek, collegereeksen, essays, maar ook door kennisbanken,
nieuwsbrieven en websites. Zo heeft het programma VPT door middel van expertmeetings
inzicht gegeven in het belang van het zorgdragen voor de veiligheid van medewerkers bij de
overheid. En het programma Samenspel Lokale Democratie heeft kennis gebracht op het
gebied van nieuwe vormen van lokale democratie;



Vrijwel alle beroepsverenigingen hebben zich ingezet om een overzichtelijk aanbod in kaart te
brengen op het gebied van professionaliseringsprogramma’s. Daarnaast hebben zij hierbij het
belang van loopbaanoriëntatie onderstreept en het belang hiervan in het kader van
professionalisering;



Een belangrijk, zij het niet meetbaar, neveneffect van verschillende instrumenten is dat ze een
bijdrage geleverd hebben aan de bewustwording van ambtelijk medewerkers over de eigen
rolinvulling. Dit gebeurt bijvoorbeeld bij het professionaliseringsprogramma van de
Wethoudersvereniging waar wethouders tijdens intervisiebijeenkomsten dilemma’s en
vraagstukken met elkaar bespreken. Maar dit komt ook tot uiting in het aanbod van de
Vereniging voor Overheidsmanagement die in grote mate door middel van (discussie)
bijeenkomsten aandacht vraagt voor reflectie. De wijze waarop deze bewustwording tot stand
komt wordt bij veel van de ingezette programma’s bereikt door collegiale uitwisseling en
intervisie. Dat de meerwaarde hiervan wordt ingezien blijkt bijvoorbeeld onder andere bij de
toekenning van subsidie aan de VNG voor het programma Intercollegiale Professionalisering
stellend dat: “…Leeractiviteiten voor en door collega’s als zeer effectief en efficiënt wordt
ervaren bij het aanleren van nieuwe kennis en vaardigheden.” 82 Los van de vraag wat met deze

82

62

Brief ten aanzien van Subsidieaanvraag Programma Intercollegiale uitwisseling. 7 augustus 2014. Minister van
Binnenlandse Zaken. Kenmerk 2014-0000382234.

Beleidsdoorlichting artikel 7 van de begroting van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties

subsidie gerealiseerd gaat worden kan geconstateerd worden dat het feit dat deze subsidie
wordt aangevraagd een indicatie is van het toenemend bewustzijn van het belang van dit
onderwerp;


Door deelname aan de professionaliseringsprogramma’s hebben de ambtsdragers niet alleen
hun algemene vaardigheden verder ontwikkeld (bijvoorbeeld op het gebied van persoonlijke
effectiviteit), maar ook gewerkt aan het leggen van verbinding met peers. Dit komt niet alleen
ten goede van reflectie op het eigen functioneren maar kan er ook toe leiden dat deze
ambtsdragers in hun dagelijks functioneren scherpere en strategischere belangenafwegingen
maken en hun netwerk gerichter inzetten om hun doelstelling te bereiken;



De beroepsverenigingen dragen, door hun focus op intercollegiaal leren, maar ook in hun rol als
belangenbehartiger, bij aan de vorming van de beroepsgroep en beroepstrots. Lid zijn van een
vereniging lijkt te verbinden bij de meeste verenigingen, dit blijkt onder andere uit de overgrote
belangstelling voor de meerdaagse congressen van het NGB.

4.2.3 Integere medewerkers en politieke ambtsdragers
Integriteit
Voor het onderdeel “integer” is het lastiger om via proxyvariabelen een uitspraak te doen over
doeltreffendheid en doelmatigheid. De analyse van de beleidsinstrumenten die zijn ingezet onder
deze subdoelstelling, namelijk de Onderzoeksraad Overheid en BIOS, geven hierover geen
duidelijkheid. Zo worden voor OIO geen uitspraken gedaan hierover en voor BIOS blijkt dat een
dergelijke uitspraak niet mogelijk is. Dit betekent echter niet dat er geen uitspraken gedaan kunnen
worden over de activiteiten die de overheid levert op het gebied van integriteit, zoals bijvoorbeeld
door het opnemen van integriteit als thema in startprogramma’s van beroepsverenigingen. Ook
zorgt de overheid voor gedragsregels, handreikingen en instituties zoals de Stichting Expertgroep
Klokkenluiders, zij het dat deze laatste activiteiten vinden plaats onder een ander beleidsartikel.
Ontegenzeggelijk is dat door de niet aflatende aandacht die door zowel de minister als de
ambtelijke organisatie van BZK aan dit onderwerp is besteed, de aandacht daarvoor is
toegenomen. Uit de monitor Integriteit Overheidsmedewerkers 2016 blijkt dat het percentage
overheidsmedewerkers dat denkt een integriteitsschending te zien bij collega’s sinds 2012
afneemt.83 Wanneer naar internationale ranglijsten van op “integriteit” goed presterende landen
gekeken wordt, dan staat Nederland steevast in de bovenste regionen van deze ranglijsten. In
internationaal opzicht kan dan ook geconstateerd worden dat de effectiviteit voldoende lijkt. 84
Wanneer meer specifiek op de Nederlandse situatie wordt ingezoomd dan is het resultaat niet in
cijfers of harde maatstaven te vatten. Er is ook slechts beperkt materiaal beschikbaar. In de
rapportages bedrijfsvoering Rijk 2016 en 2017 wordt een overzicht gegeven van het aantal
vermoedelijke schendingen, van het aantal geconstateerde schendingen en van het aantal
opgelegde disciplinaire sancties. Dit betreft cijfers voor het Rijk, voor de andere overheidssectoren
worden dergelijke statistieken niet bijgehouden. In het aantal geconstateerde en vermoedelijke (met
uitzondering van 2016) schendingen is een duidelijk dalende trend zichtbaar (figuur 4.5). Het aantal
disciplinaire sancties daalt eveneens. Wellicht is een duidelijk sanctiebeleid een prikkel tot beter
gedrag, waardoor het aantal schendingen afneemt.

83
84

I&O Research:Monitor Integriteit Overheidsmedewerkers 2016.
Zie bijvoorbeeld: Albena Kuyumdzhieva, Gillian Dell, Ádám Földes: Integrity of Public Officials in Eu-Countries:
International Norms and Standards; 2015. Publication of Transparancency International.

Beleidsdoorlichting artikel 7 van de begroting van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties

63

Wel is door NRC voorjaar 2018 een inventarisatie gedaan onder de 25 grootste gemeenten. Hier is
in de onderzoeksperiode een opwaartse trend zichtbaar. Blijkbaar werpt voortdurende aandacht
voor het onderwerp zijn vruchten af.
Figuur 4.5 Ontwikkeling integriteit Rijk en G25 (2012-2016)

Bronnen: Ministerie van BZK (2017), Rapportage bedrijfsvoering Rijk (2016). Den Haag: Ministerie van BZK; NRC (2018),
Integriteit bij gemeenten. 28 februari 2018.

In opdracht van BZK is door I&O Research in 2012 en 2016 een monitor Integriteit en veiligheid
openbaar bestuur uitgevoerd 85. Het algemene beeld is dat Nederland een integer ambtelijk
apparaat heeft. Er zijn minder vermoedens van schendingen dan in de monitor uit 2012 en het
aantal feitelijk geregistreerde schendingen is laag. In een factsheet zijn de belangrijkste
bevindingen samengevat. 86
In de aanbiedingsbrief 87 wordt evenwel geconstateerd dat nog verbeteringen mogelijk zijn. Daarbij
wordt een aantal interventies aangekondigd vanuit de systeemverantwoordelijkheid van de
Minister.
In diezelfde monitor wordt ook aandacht besteed aan integriteit van politieke ambtsdragers 88. Het
aantal geregistreerde schendingen is laag. Een andere constatering in het rapport is dat ongeveer
één op de drie politieke ambtsdragers ziet of vermoedt dat bepaalde regels rond integriteit niet altijd
worden nageleefd. Ook blijkt uit de monitor dat integriteit in toenemende mate een
gespreksonderwerp is onder bestuurders. Ook geven de respondenten op de monitor aan zich
bewust te zijn van integer gedrag en daar ook naar te handelen. En zo nodig advies inwint.
Analyse
Tabel 4.5 geeft een samenvatting van de analyse over de instrumenten behorende onder de
subdoelstelling.

85
86
87
88

64

I&O Research: monitor Integriteit en veiligheid openbaar bestuur, Amsterdam, november 2016.
Zie: https://kennisopenbaarbestuur.nl/media/254266/factsheet-integriteit-overheidsmedewerkers-totaal.pdf.
Kamerbrief van 26 november 2016 (nummer 2016-0000741651).
Zie: https://kennisopenbaarbestuur.nl/media/254272/factsheet-integriteit-politieke-ambtsdragers-totaal.pdf.

Beleidsdoorlichting artikel 7 van de begroting van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties

Tabel 4.5 Analyse integere medewerkers en politieke ambtsdragers
Instrument

Evaluatie

Jaar

Output

Doeltreffendheid

Doelmatigheid

Onderzoeksraad

Berenschot

2014

Eén onderzoek

Geen oordeel in

Geen oordeel in

Integriteit Overheid

uitgevoerd in

evaluatie.

evaluatie.

(OIO)

2014. Geen

Niet bekend

Oordeel niet

Oordeel niet

mogelijk

mogelijk.

data voor 20152016
beschikbaar.
Bureau

Ecorys

2014

Integriteitsbevordering

(onderdeel

(alleen van

Openbare Sector

van de

2012)

(BIOS)

CAOP
evaluatie)

Bovenstaande tabel (4.3) toont een samenvatting van de uitkomsten uit de analyse, niet
meegenomen hierin is de aandacht voor integriteit in enkele activiteiten van de
beroepsverenigingen voor medewerkers en politieke ambtsdragers (dit is opgenomen in bijlage 4).
Het is niet mogelijk om uitspraken te doen over doeltreffendheid en doelmatigheid van beide
instrumenten: voor OIO worden hier geen uitspraken over gedaan in de evaluatie en voor BIOS
wordt geconcludeerd dat dit niet mogelijk is. Het gebrek aan informatie op output-niveau leidt ertoe
dat eveneens niet in kaart kan worden gebracht welke prestaties gerealiseerd zijn (figuur 4.6).
Uiteraard betekent dit niet dat de overheid op het gebied van het bevorderen van integriteit geen
inspanningen levert. Zo zijn er gedragsregels voor bestuurders en volksvertegenwoordigers, zijn er
naast de wettelijke normen basisnormen voor integriteit en zijn er handreikingen die aandacht
geven aan integriteit. Daarnaast is het Huis voor Klokkenluiders in 2016 opgericht wat in de plaats
is gekomen voor BIOS, OIO en de Stichting Expertgroep Klokkenluiders, en is in 2018 het
Steunpunt Integriteitsonderzoek Politieke Ambtsdragers (SIPA) opgericht. Deze inspanningen
vallen echter niet onder artikel 7 (Huis voor Klokkenluiders) dan wel niet binnen de
onderzoeksperiode (2013-2017) en maken dus geen onderdeel uit van deze beleidsdoorlichting.
Figuur 4.6 Beleidstheorie integere medewerkers en politieke ambtsdragers

Beleidsdoorlichting artikel 7 van de begroting van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties

65

Algemene conclusie ten aanzien van subdoelstelling 3
Uitgaande van de in het begin van deze paragraaf besproken ontwikkelingen lijkt het erop dat er
meer aandacht is gekomen voor het onderwerp integriteit. Dit gaat, in ieder geval bij het Rijk,
gepaard met een dalende trend in het aantal geregistreerde schendingen. Kijkend naar de
beleidsinstrumenten die zijn ingezet, kan gesteld worden dat sommige beroepsverenigingen
aandacht hebben besteed aan het onderwerp integriteit, zij het dat het in veel gevallen slechts
incidenteel was. Zo heeft de Vereniging voor Griffiers in 2016 meer dan 300 griffiers getraind op het
thema en heeft het NGB masterclasses over moreel leiderschap verzorgd aan burgemeesters. De
Vereniging voor Raadsleden heeft in 2014 samen met de Vereniging Raadsleden en BIOS een
viertal bijeenkomsten georganiseerd om aandacht te schenken aan het belang van een veilige
publieke taak en van aandacht voor integriteit (bijlage 4).
Hoewel het thema integriteit dus aan bod is gekomen bij het professionaliseringsaanbod van een
aantal beroepsverenigingen, is het niet altijd een expliciet onderwerp. Bij het aanbod van sommige
verenigingen is het simpelweg niet opgenomen omdat het vaak onderdeel is van de
startprogramma’s voor aantredende politieke ambtsdragers. Het is vervolgens onderdeel van de
gekwalificeerde publieke dienstverlener en derhalve geen apart kenmerk.

4.2.4 Tegen verantwoorde kosten
Verantwoorde kosten
Indicatoren voor verantwoorde kosten kunnen worden gevonden in de loonontwikkeling in de
publieke sector vergeleken met de loonontwikkeling in de markt (1) en de ontwikkeling van het
aantal (en de omvang) van de overschrijdingen van de WNT (2). Deze indicatoren worden
onderstaand uitgewerkt.
Analyse
Op basis van gegevens van het Ministerie van BZK toont figuur 4.7de loonontwikkeling van
rijksambtenaren en gemeenteambtenaren afgezet tegen de gemiddelde ontwikkeling in de markt in
de periode 2013-2017. Hieruit valt op te maken dat, daar waar de lonen in de private sector
gedurende deze periode zich gestaag ontwikkelden, de loonontwikkeling bij zowel het Rijk (door de
nullijn) als de gemeenten in de jaren 2013-2015 hierbij achterbleven. Vanaf 2016 is dit door een
relatief hogere contractloonontwikkeling bij het Rijk en de gemeenten gecompenseerd – hetgeen in
de Evaluatie Referentiemodel het inhaaleffect wordt genoemd89. Over de gehele
onderzoeksperiode bezien zijn derhalve geen grote verschillen in de cumulatieve loonontwikkeling
tussen markt en overheid.

89

66

Min BZK, OCW, Financiën (2017), Evaluatie Referentiemodel. Den Haag: Min BZK, OCW, Financiën.

Beleidsdoorlichting artikel 7 van de begroting van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties

Figuur 4.7 Cumulatieve loonontwikkeling Rijksoverheid, gemeenten en private sector
(2013-2017; 2012 = 100)

108%
107%
106%
105%
104%
103%
102%
101%
100%
2012

2013
Private sector

2014

2015

Rijksoverheid

2016

2017

Gemeenten

Bron: Kamerstuk 34950-VII nr. 5 (2018). Jaarverslag en slotwet overige Hoge Colleges van Staat en Kabinetten van de
Gouverneurs 2017 (bewerking Ecorys).

Uit de evaluatie van het referentiemodel blijkt daarnaast dat het kabinet zowel de incidentele als de
contractloonontwikkeling vaker inkort dan verhoogd. Op basis van bovengenoemde bevindingen
kan worden geconcludeerd dat met dit instrument de loonkosten worden beheerst. Voorts kan
geconcludeerd worden dat het instrument – zoals in de beleidstheorie beschreven (figuur 4.9)
bijdraagt aan het subdoel tegen verantwoorde kosten.
Uit de wetsevaluatie en de verschillende jaarrapportages blijkt dat de Wet Normering Topinkomens
in ruime mate wordt nageleefd, en dat eventuele overschrijdingen in vrijwel alle gevallen uit eigen
beweging of na een herstelopdracht van de WNT-toezichthouder ongedaan worden gemaakt,
waardoor de inzet van formele handhavingsinstrumenten niet nodig is. 90 Wel wordt in de evaluatie
gesteld dat het nog te vroeg is om tot een definitief oordeel te komen over de mate waarin de WNT
doeltreffend is. Op basis van deze bevindingen kan desalniettemin geconcludeerd worden dat de
WNT bijdraagt aan het subdoel tegen verantwoorde kosten zoals beschreven in de beleidstheorie
(figuur 3.4).
Voor politieke ambtsdragers is in de evaluatieperiode een versobering in de rechtspositie
aangebracht. Daarbij zijn onder andere de volgende wijzigingen aangebracht:


Aanpassing (verhoging) ingangsleeftijd voortgezette uitkering aan de stijgende
pensioengerechtigde leeftijd;



Verkorting maximale duur voortgezette uitkering tot de pensioengerechtigde leeftijd van vijftien
jaar en vervolgens naar tien jaar naar uiteindelijk vijf jaar;



Maximale duur reguliere uitkeringsduur Appa van zes naar vier jaar en vervolgens naar drie jaar
en twee maanden;



Invoering sollicitatieplicht.

Deze aanpassingen dragen bij aan de doelstelling “tegen verantwoorde kosten” voor politieke
ambtsdragers.
Tabel 4.6 toont een samenvatting van de analyse van bovengenoemde instrumenten.

90

Kamerbrief van minister Ollongren over voortgang normering topinkomens (semi)publieke sector en WNT-jaarrapportage
2016, 19 december 2017.

Beleidsdoorlichting artikel 7 van de begroting van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties

67

Tabel 4.6 Analyse tegen verantwoorde kosten
Instrument

Evaluatie

Jaar

Doeltreffendheid

Doelmatigheid

Wet Normering

Ministerie van BZK

2015

Oordeel (nog) niet mogelijk ten

Oordeel niet

Topinkomens

(op basis van 6

tijde van evaluatie. Wel indicaties

mogelijk.

(WNT)

deelonderzoeken door

dat WNT doeltreffend is.

Ecorys, KWINK
groep, Ministerie van
BZK, SEO, ICTU,
EIPA)
Dijkstalwetgeving

Regioplan

2017

De huidige rechtspositie is op de

Geen onderdeel

onderzochte gebieden (de

van deze

sollicitatieplicht, de re-integratie en

evaluatie

de openbaarmaking en
verrekening van neveninkomsten)
passend en evenwichtig. Wel zijn
er verbeterpunten om de
uitvoering van de regeling te
verbeteren.
Referentiemodel

Ministeries BZK,
OCW, Financiën

2017

Het model functioneert relatief

Geen onderdeel

goed. Desondanks kent het model

van evaluatie.

knelpunten die lastig weg te
nemen zijn zonder andere goede
aspecten teniet te doen.

Figuur 4.8 Beleidstheorie tegen verantwoorde kosten91

91

68

De onderzoeken naar productiviteit in de publieke sector en de indirecte relaties tussen instrumenten en verantwoorde
kosten, weergeven in de onderste 4 blokken van het figuur, zijn geen onderdeel van deze beleidsdoorlichting.

Beleidsdoorlichting artikel 7 van de begroting van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties

Conclusie subdoelstelling 4
De conclusie is dat zowel het referentiemodel als de Wet Normering Topinkomens op dit moment
relatief goed functioneren. Daarnaast levert de versobering van de rechtspositie van politiek
ambtsdragers een bijdrage aan het bereiken van de doelstelling ‘tegen verantwoorde kosten’.

Conclusie
Met de uitzondering van een enkel beleidsinstrument, is het voor het merendeel van het ingezette
instrumentarium niet mogelijk om ´harde´ uitspraken te doen over doeltreffendheid en
doelmatigheid. De meest genoemde reden daarvoor is het feit dat verwachtingen en doelstellingen
niet SMART zijn geformuleerd bijvoorbeeld bij de verlening van de subsidies. Tegelijkertijd, zo blijkt
ook uit hoofdstuk 3 rondom de beleidstheorie, is lastig inzicht te verkrijgen in meetbare criteria op
basis waarvan doeltreffendheid en doelmatigheid van beleid bepaald kan worden, mede gezien de
ketenafhankelijkheid van BZK voor het realiseren van de geformuleerde doelstellingen.
Desalniettemin, betekent dit niet dat het beleid vallende onder artikel 7 geen nut heeft gediend. De
inzet van subsidies en opdrachten heeft wel degelijk geleid tot resultaten, variërend van
kennisontwikkeling tot bewustwording over de eigen rol en van het faciliteren van een adequaat
overlegstelsel over arbeidsvoorwaarden.
Wanneer we kijken naar artikel 7.1 echter, valt op dat met name voor wat betreft het aantal
activiteiten (en niet zozeer de financiële omvang) ingezet wordt op subdoelstelling 2: voldoende en
goed gekwalificeerde ambtelijke medewerkers en politieke ambtsdragers, Opvallend daarbij is dat
er gedurende de onderzoeksperiode intensiever ingezet lijkt te zijn op politiek ambtsdragers dan
voorheen het geval was, zo blijkt onder andere uit verschillende interviews.
Voor wat betreft subdoelstelling 3, integere ambtelijke medewerkers en politiek ambtsdragers, heeft
dit ruime aandacht gekregen in de onderzoeksperiode. Zowel voor het Rijk als de G25 is een
dalende trend te zien in het aantal schendingen gedurende de onderzoeksperiode. Daarbij kan
aangetekend worden dat in internationaal perspectief bezien Nederland het goed doet. De
doorontwikkeling is ook als positief te duiden: voor verschillende geïnterviewden is integriteit
inmiddels een intrinsiek onderdeel van de kwaliteiten van de ambtenaar of de politiek ambtsdrager.
Tot slot wordt met het referentiemodel en de WNT door middel van het beheersen van de
loonkosten en het tegengaan van bovenmatige beloningen bijgedragen aan een verantwoorde
besteding van overheidsgeld.

Beleidsdoorlichting artikel 7 van de begroting van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties

69

5

Verbetermogelijkheden

In het vorige hoofdstuk is een beeld geschetst van de doeltreffendheid en doelmatigheid binnen dit
beleidsartikel. In dit hoofdstuk worden de mogelijkheden geschetst om te komen tot verbetering
daarvan. Een aantal van de hieronder genoemde verbetermogelijkheden zijn reeds genoemd in de
voorgaande hoofdstukken.
Beleidstheorie
Voor de doeltreffendheid is het van belang dat zo goed mogelijk wordt vastgelegd wat met de inzet
van de middelen en instrumenten bereikt moet worden en wat ook de maatschappelijke impact
daarvan moet of kan zijn. Een duidelijke formulering van de beleidstheorie is daarvoor noodzakelijk.
In hoofdstuk 3 is geconstateerd dat momenteel de beleidstheorie niet geëxpliciteerd is. Om die
reden wordt dan ook geadviseerd aan het verantwoordelijke beleidsdepartement om voortaan in de
Rijksbegroting de theorie achter het beleid te beschrijven. Daarmee wordt duidelijk waarom er voor
dit begrotingsartikel middelen beschikbaar worden gesteld.
Formulering artikel en doelstelling
De titel Arbeidszaken overheid impliceert dat de uitgaven onder dit artikel betrekking hebben op álle
mogelijke arbeidszaken (denk hierbij aan beoordelingsgesprekken, re-integratiebeleid of
wervingsbeleid) en op de gehele overheid (zo ook bijvoorbeeld provincies, zelfstandige
bestuursorganen en agentschappen, maar ook sectoren zoals politie en welzijn). Een meer
concrete benaming van de titel van het beleidsartikel zou passend zijn.
Voorts bevat het artikel in haar beleidsdoelstelling ook elementen waarop in het kader van dit artikel
geen beleid gevoerd wordt. Het streven naar een compacte overheid is daarvan een voorbeeld.
Weliswaar zijn er in de evaluatieperiode activiteiten ondernomen om te komen tot een compacte
Rijksdienst, maar deze vonden niet plaats binnen de context van artikel 7, maar binnen de context
van artikel 6 (Dienstverlenende en Innovatieve Overheid). Een aanpassing van de doelstelling van
artikel 7 is dan ook te overwegen. Neem alleen die doelen op waarvoor ook daadwerkelijk beleid
gevoerd wordt en waarvoor ook instrumenten in het betreffende begrotingsartikel zijn opgenomen.
In navolging op bovenstaande paragraaf is een volgend aandachtspunt bij de formulering van de
doelstelling. De doelstelling een (compacte) overheid met voldoende en goed gekwalificeerde,
integere medewerkers en politieke ambtsdragers tegen verantwoorde kosten impliceert dat de
Minister overheidsbreed verantwoordelijk is voor de kwaliteit en integriteit van alle medewerkers en
politieke ambtsdragers, daar waar de rol van de Minister hoofdzakelijk ligt in het bijdragen aan en
stimuleren hiervan. De Minister is niet verantwoordelijk voor het arbeidsmarktbeleid en
arbeidsvoorwaardenbeleid – dat ligt grotendeels bij de individuele overheden zelf. Wel is de
Minister verantwoordelijk voor het stelsel waarbinnen dit plaatsvindt, alsmede het bevorderen en
faciliteren van dit stelsel. Dit gegeven duidt op een discrepantie tussen de formulering van (de
doelstelling van) het beleidsartikel en de rol van de Minister. Aanbevolen wordt om de formulering
van de beleidsdoelstelling beter aan te laten sluiten op de rol en verantwoordelijkheid van de
Minister, bijvoorbeeld door “bijdragen aan” en het begrip “ketenafhankelijkheid” hierin op te nemen.
Indicatoren
Tenslotte zijn door het ministerie geen normen of criteria geformuleerd aan de hand waarvan
beoordeeld kan worden of de gewenste output en outcome bereikt wordt. Zonder deze (ook
kwantitatief ingevulde) criteria is het onmogelijk om een oordeel over doeltreffendheid en
doelmatigheid te vormen. Het is dan ook van het belang dat de doelstellingen SMART worden

Beleidsdoorlichting artikel 7 van de begroting van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties

71

geoperationaliseerd door het verantwoordelijke beleidsdepartement. Dit maakt het mogelijk om van
het begin af aan ook gegevens te verzamelen waarmee de doeltreffendheid en doelmatigheid
beoordeeld kan worden. Het maakt tevens een volgende beleidsdoorlichting waardevoller.
Inhoud beleidsartikel
Meer inhoudelijk zouden de volgende aanbevelingen gedaan kunnen worden.
In hoofdstuk 4 is geconstateerd dat er weinig samenhang is tussen artikel 7.1 (De overheid als
werkgever) en artikel 7.2 (Pensioenen, uitkeringen en benoemingsregelingen). Daarbij is tevens
vastgesteld dat de beleidsmogelijkheden binnen het subartikel 7.2 beperkt zijn. Zeker het onderdeel
SAIP is zodanig juridisch verankerd, dat de beleidsvrijheid tot nihil is gereduceerd. Te overwegen is
dan ook om dit onderdeel uit het beleidsartikel te halen en onder te brengen bij een van de nietbeleidsartikelen. Dan komt artikel 12 (Algemeen) hiervoor het meest in aanmerking.
Wat dan overblijft in dit subartikel zijn uitkeringen voor een beperkte groep gewezen politieke
ambtsdragers (ministers, staatssecretarissen en leden van de Raad van State). Voor zover
uitkeringen zijn ingegaan zijn die aan te merken als juridisch verplicht en bieden evenmin
mogelijkheden tot wijzigingen. Wel is er de mogelijkheid om de regelingen voor nieuwe situaties
aan te passen. Denk daarbij bijvoorbeeld aan het verlagen van de uitkeringspercentages of het
verkorten van de uitkeringsduur. Uit de evaluatie van de Dijkstalwetgeving komt echter naar voren
dat voor verdere versobering van de rechtspositionele regelingen geen aanleiding is.
Met de benoemingsregelingen zijn geen financiële instrumenten gemoeid. Zij zijn onderdeel van de
reguliere werkzaamheden die plaatsvinden bij het Ministerie, provincies en gemeenten. Zij maken
dan ook geen onderdeel uit van de geoormerkte onderdelen van het beleidsartikel.
Al met al zou dit aanleiding kunnen zijn om te overwegen of artikel 7.2 gehandhaafd moet blijven
als beleidsartikel of geheel ondergebracht kan worden bij artikel 12 Algemeen.
Dat ligt anders voor artikel 7.1. Zoals in hoofdstuk 2 is aangeduid is dit in omvang een relatief
bescheiden begrotingsartikel. Het bestaat uit een combinatie van subsidies en onderzoeken, die elk
weer toegespitst zijn op een specifieke subdoelstelling. Dit brengt een zekere versnippering van de
middelen met zich mee. Te overwegen is om subsidies meer te bundelen, waardoor ook de
slagkracht vergroot kan worden. Wanneer het gaat om subsidies aan beroepsverenigingen kan dit
er wellicht mede in resulteren dat de bureau-ondersteuning (die voor alle beroepsverenigingen min
of meer vergelijkbaar is) in de vorm van een shared service-organisatie kan worden gedaan, kan de
inkoopkracht voor opleidingen gecombineerd worden en kan kennisdeling bevorderd worden. Dit
biedt kansen om de doeltreffendheid, maar ook de doelmatigheid van de beschikbare middelen te
vergroten.
Eén van de constateringen in het vorige hoofdstuk is ook dat de centrales en bonden geen
informatie verschaffen over de besteding van de subsidie die valt onder de titel van de Stichting
Verdeling Overheidsbijdragen.92 Weliswaar beredeneert men indirect dat deze subsidie kan
bijdragen aan een beter overlegklimaat (met als gevolg het sneller en beter afsluiten van een cao,
of het voorkomen van arbeidsconflicten), maar deze redenering is ontoereikend. Beter zou het zijn
om een informatieverplichting te koppelen aan de subsidieverstrekking, zodat een beter oordeel
over doeltreffendheid en doelmatigheid tot stand komt.
Wanneer we kijken naar de onderzoeken, zoals Vensters voor bedrijfsvoering, de serie
productiviteitsonderzoeken en het Personeels- en Mobiliteitsonderzoek (PoMo) blijkt, onder andere
92

72

Zie daarvoor ook de evaluatie door APE van de subsidie aan de SVO.

Beleidsdoorlichting artikel 7 van de begroting van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties

uit gesprekken met het ministerie van BZK, dat deze als nuttig worden ervaren. Echter, het zou
overwogen kunnen worden om met meer focus de beleidsvragen te formuleren waarvoor informatie
nodig is zodat de onderzoeken gerichter uitgezet worden zetten. Dat kan de effectiviteit en
efficiëntie van de ingezette onderzoeksgelden vergroten.

Beleidsdoorlichting artikel 7 van de begroting van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties

73

6

Intensivering en extensivering

Bepaling van de opgave
In hoofdstuk 2 is de financiële omvang van het begrotingsartikel geschetst in de periode 20132017. In 2018 is met artikel 7 een bedrag van € 27 miljoen gemoeid. Inmiddels is ook de begroting
2019 door de Minister aan het parlement aangeboden. Die zou de basis dienen te zijn voor de
vaststelling van de omvang van de extensiveringsopgave. Echter, deze begroting kent een andere
indeling in artikelen dan de begroting in de jaren van deze evaluatieperiode en 2018. Om die reden
is in overleg met de begeleidingscommissie ervoor gekozen de extensiveringsopgave te baseren
op de begroting 2018 en de daarin opgenomen meerjarenramingen.
Tabel 6.1 Begrotingscijfers artikel 7 (2018)
Budgettaire overzicht (bedragen x € 1.000)

2018

2019

2020

20221

2022

Art.nr.

Uitgaven:

27.317

24.936

24.224

24.270

23.250

Artikel 7.1

Overheid als werkgever

10.114

8.851

8.953

8.953

8.953

Subsidies

5.635

5.335

5.185

5.185

5.185

Diverse subsidies

2.427

2.377

2.227

2.227

2.227

Overlegstelsel

3.025

2.775

2.775

2.775

2.775

Internationaal

183

183

183

183

183

Opdrachten

4.479

3.516

3.768

3.768

3.768

Arbeidsmarktbeleid

3.806

2.843

3.095

3.095

3.095

Zorg voor politieke ambtsdragers

673

673

673

673

673

Pensioenen, uitkeringen, etc.

17.203

16.085

15.271

15.317

14.297

Inkomensoverdrachten

7.782

7.782

7.781

7.782

7.782

Bijdrage aan ZBO’s / RWT’s

9.421

8.303

7.490

7.535

6.515

Artikel 7.2

Bron: Rijksbegroting 2018.

Met de begeleidingscommissie is tevens besproken dat de extensiveringsopgave te splitsen is in
een opgave voor artikel 7.1 en een voor artikel 7.2. De bedragen die resulteren uit de 20% opgave
staan vermeld in tabel 6.2.
Tabel 6.2 Extensivering artikel 7 (bedragen x € 1.000)
Verdeling per subartikel

2019

2020

2021

2022

20% van 7.1

1.770

1.791

1.791

1.791

20% van 7.2

3.217

3.054

3.063

2.859

Extensivering: 20% minder middelen
Het extensiveren van artikel 7 met 20% is geen eenvoudige opgave en heeft zonder meer gevolgen
voor de mate waarin het beleidsdoel kan worden nagestreefd en het beleidsterrein arbeidszaken
overheid in brede zin. Desalniettemin is wel een aantal onderwerpen te benoemen waarmee de

Beleidsdoorlichting artikel 7 van de begroting van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties

75

extensiveringsopgave ingevuld zou kunnen worden. Deze worden hierna per subartikel
gepresenteerd.

6.2.1 Extensiveren van artikel 7.1
Met de kamerbrief van 28 augustus jl. (nummer 2017-0000403896) heeft de Minister de Tweede
Kamer geïnformeerd over de resultaten van de evaluaties van de subsidies aan de Stichting
Verdeling Overheidsbijdragen (SVO) en aan het Verbond Sectorwerkgevers Overheid (VSO) 93. In
de daaropvolgende kamerbrief van 15 december 2017 deelde de Minister de Kamer mede
voornemens te zijn deze subsidies per 1 januari 2021 te beëindigen met een afbouw van twee jaar.
Daarmee valt voor VSO een bedrag van € 205.000 vrij en voor SVO een bedrag van € 1.440.000.
Aanvullend kan nog opgemerkt worden dat met de centrales en bonden inmiddels afspraken
gemaakt zijn over een herstructurering van de subsidies die thans via de SVO verstrekt worden.
Het zal dan niet meer gaan om vrij besteedbare subsidies, maar om subsidies voor specifieke
projecten. De beschikbare € 1,4 miljoen zou echter ook voor een eventuele extensivering kunnen
worden ingezet. De vraag daarbij is of dit wenselijk is met het oog op een goed overlegklimaat.
Een aanbeveling uit de evaluatie van de subsidie aan het CAOP luidt: “maak een afweging of de
afzonderlijke onderdelen en beleidsdoelen (nog) gezamenlijk binnen een subsidieregeling passen”.
Met deze aanbeveling in het achterhoofd is het raadzaam jaarlijks de afweging te maken in
hoeverre de onderdelen waarvoor subsidie wordt verstrekt bijdragen aan de doelstelling van artikel
7.1. Zou hier een evenredige bijdrage aan de extensivering mee worden bereikt dan gaat het om
een afbouw van de subsidie van € 226.000. Bedacht moet evenwel worden dat het CAOP de
ondersteuning levert voor het overleg tussen werkgever en bonden. Daarnaast vervult het CAOP
ook de rol van kennisinstituut op het gebied van arbeidszaken in de publieke sector. Mogelijkerwijs
zal de invulling van deze beide in het gedrang kommen bij een vermindering van de subsidie.
De belangrijkste subsidies onder de rubriek “diverse subsidies” zijn bijdragen aan
beroepsverenigingen, waarvan de subsidies aan het Nederlands Genootschap van Burgemeesters,
de Wethoudervereniging, de Nederlandse Vereniging van Raadsleden, de Vereniging voor
Overheidsmanagement en de Vereniging van Griffiers financieel het meest omvangrijk zijn:


De afzonderlijke beroepsverenigingen organiseren een breed pallet aan bijeenkomsten,
workshops en opleidingen. In een aantal gevallen zijn deze activiteiten specifiek gericht op de
betreffende beroepsgroepen. Desalniettemin zijn er ook activiteiten die voor meerdere
beroepsgroepen van toepassing zijn, bijvoorbeeld wanneer het over integriteit gaat. Door
beroepsverenigingen dergelijke activiteiten gezamenlijk op te laten pakken kunnen
schaalvoordelen behaald worden, hetgeen een versobering van de subsidies
voorberoepsverenigingen zou rechtvaardigen. Ook zou hierbij kunnen worden gekeken naar het
opzetten van een shared service-organisatie voor de bureau-ondersteuning van de
beroepsverenigingen. In het vorige hoofdstuk is deze maatregel reeds uiteengezet;



Het Nederlands Genootschap van Burgemeesters kent een traditie waarbij de ambtsdragers
zelf een deel van de kosten van hun professionaliseringsfonds dragen. Een soortgelijke vraag
zou ook aan de andere beroepsverenigingen kunnen worden gesteld. Effectief betekent dit een
verhoging van de contributie. Mogelijk kan dit negatief van invloed zijn op het aantal leden dat
aangesloten blijft/ zich in de toekomst aansluit bij de beroepsvereniging, wat in strijd is met de
doelstelling voldoende en goed gekwalificeerde medewerkers en politieke ambtsdragers.
Anderzijds zien we dat bij het NGB de deelname aan opleidingen onder leden het hoogst ligt
van alle beroepsverenigingen (95% van de leden neemt deel aan opleidingen). Een hogere
bijdrage kan er dus ook toe leiden dat leden meer waar voor hun geld willen en actiever gaan
deelnemen aan opleidingen;

93

76

Kamerbrief 28 augustus 2018. (nummer 2017-0000403896).

Beleidsdoorlichting artikel 7 van de begroting van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties



Een alternatief scenario voor de subsidie van BZK aan de beroepsverenigingen voor
ambtsdragers is het beleggen van de kosten voor professionalisering van ambtsdragers,
gemeentesecretarissen en griffiers bij de gemeenten, bijvoorbeeld middels een bijdrage van de
gemeente, als onderdeel van de reguliere bedrijfsvoering, aan de beroepsverenigingen. Het
beleggen van deze kosten bij de gemeenten heeft als gevolg dat gemeenten minder te
besteden hebben op andere vlakken, zoals investeringen in de openbare ruimte. Het is de
vraag in hoeverre ambtsdragers professionalisering in dat geval meer prioriteit geven. Een
alternatief zou kunnen zijn om de kosten voor professionalisering van ambtsdragers en
ambtelijk medewerkers op lokaal niveau, onder te brengen in een professionaliseringsfonds.
Een dergelijk professionaliseringsfonds zou ondergebracht kunnen worden bij de Vereniging
Nederlandse gemeenten.

Met een of meer van bovenstaande suggesties zou mogelijk een bijdrage van € 445.000 aan de
extensiveringsopgave bereikt kunnen worden. Daarbij dient vanzelfsprekend bedacht te worden dat
een mogelijk gevolg kan zijn dat er minder activiteiten uitgevoerd zullen worden, waardoor het
bereiken van de beleidsdoelstellingen in het gedrang kunnen komen.
De subsidie onder “internationaal” betreft een bijdrage aan het European Institute of Public
Administration (EIPA) te Maastricht, gericht op bevordering van de deskundigheid van ambtenaren
met betrekking tot Europese aangelegenheden. Ook hier kan de afweging gemaakt worden in
hoeverre een rijksbijdrage nog noodzakelijk is. Immers, Europa is gewoon onderdeel van het
ambtelijk vakmanschap en de bevordering van de kennis en deskundigheid op dit gebied zou net
als alle andere onderdelen van het vak behandeld kunnen worden. Een 20% verlaging van de
subsidie betekent een bedrag van € 37.000.
Aan opdrachten wordt in de meerjarenraming voor ruim € 3,7 miljoen aan middelen begroot. Het
grootste deel hiervan is gericht op het arbeidsmarktbeleid. De belangrijkste opdrachten hieronder
zijn onderzoeken door Vensters voor bedrijfsvoering, CPB, IPSE en SCP ter bevordering van de
discussie rondom productiviteit in de publieke sector. Het strekt tot aanbeveling om bij de
onderzoeken die onder de opdracht Arbeidsmarktbeleid vallen af te wegen in hoeverre deze
bijdragen aan de beleidsdoelstelling van het beleidsartikel. En om te onderzoeken welke gevolgen
een verlaging van de beschikbare middelen zou hebben op het bereiken van het beleidsdoel van
artikel 7. Door met meer focus de beleidsvragen te formuleren waarvoor informatie nodig is en het
vervolgens gerichter de onderzoeken uit te zetten kan mogelijk op effectievere en efficiëntere wijze
informatie worden vergaard. Wanneer wordt ingezet op een verlaging van middelen voor de
onderzoeken in het kader van bijvoorbeeld arbeidsmarktbeleid, tast dit de kennisbasis van het
ministerie aan. Een aanvullende suggestie is het minder vaak uitbesteden van onderzoeken.
Enerzijds door de hierboven genoemde afweging te maken in hoeverre de betreffende
onderzoeken bijdragen aan de beleidsdoelstelling van het beleidsartikel en welke gevolgen een
verlaging van de beschikbare middelen zou hebben op het bereiken van het beleidsdoel van artikel
7, anderzijds door meer gebruik maken van interne expertise boven externe inhuur.
Samengevat levert dit het volgende overzicht op:
Tabel 6.3 Extensiveringsmogelijkheden artikel 7.1 (bedragen x € 1.000)
Mogelijke extensiveringen

2019

2020

2021

2022

VSO

68

137

205

205

SVO

480

960

1.440

1.440

CAOP

75

151

226

226

Diverse subsidies

158

297

445

445

artikel 7.1

Beleidsdoorlichting artikel 7 van de begroting van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties

77

Mogelijke extensiveringen

2019

2020

2021

2022

Internationaal

12

24

37

37

Opdrachten

299

502

754

754

artikel 7.1

Als alternatief kan de suggestie worden gedaan om op een andere manier invulling te geven aan
het streven naar voldoende en goed gekwalificeerde en integere medewerkers en politieke
ambtsdragers dan via het subsidiëren van beroeps- en netwerkverenigingen. Gedacht kan worden
aan het verplicht stellen van het volgen van een minimumaantal uren scholing per jaar, in het kader
van verplichte vorming. Bepaalde beroepsgroepen kennen al een zogenaamd puntensysteem,
zoals advocaten en artsen. Naast kwantitatieve eisen (het aantal uren scholing / punten per jaar)
kunnen ook inhoudelijke eisen worden gesteld aan de scholingsactiviteiten die worden
ondernomen. Zo zou verplicht kunnen worden gesteld om naast vakinhoudelijke kennis ook jaarlijks
een deel scholing over integriteit te volgen. Dergelijke professionaliseringsactiviteiten kunnen
(grootschalig) centraal ingekocht worden bijvoorbeeld door middel van een openbare
aanbestedingsprocedure waarbij zowel aan inhoud als kosten eisen worden gesteld. De kosten
voor scholing en vorming zijn overigens reeds onderdeel van de reguliere apparaatskosten voor
alle overheden.
Door een dergelijke scholingsverplichting te creëren evenals het minder vaak uitbesteden van
onderzoeken kan op artikel 7.1 een grotere vermindering worden gerealiseerd. De in dit scenario
voorgenomen extensiveringen staat echter op gespannen voet met de doelstelling voldoende en
goed gekwalificeerde medewerkers en politieke ambtsdragers.

6.2.2 Extensiveren van artikel 7.2
Van circa € 15 miljoen opgenomen middelen onder artikel 7.2, is een kleine € 8 miljoen opgenomen
voor pensioenen en uitkeringen politieke ambtsdragers Hoewel hier voor huidige ontvangers niet op
te extensiveren valt, zijn er enkele mogelijkheden:
Voor toekomstige ontvangers van de rechtspositionele regelingen (inkomensoverdrachten) is het
wél mogelijk om te in- of extensiveren. Op basis van door BZK verstrekte gegevens kan de
inschatting worden gemaakt dat jaarlijks ongeveer 1/12 deel vrijvalt. Wanneer besloten wordt de
voorzieningen op grond van deze regeling geheel te schrappen ontstaan er geen nieuwe
verplichtingen meer en kan het aldus vrijvallende bedrag als invulling van de extensiveringsopgave
beschouwd worden. Deze maximale variant geeft een invulling van € 2,6 miljoen in 2022.
In plaats van het geheel laten vervallen van deze voorzieningen kan ook gedacht worden aan het
verlagen van de uitkeringspercentages of het verkorten van de maximale uitkeringsduur. Uit de
evaluatie van de Dijkstalwetgeving komt naar voren dat voor een verdere versobering (verdergaand
dan met de Dijkstalwetgeving is gerealiseerd) geen aanleiding is 94. Een verdere verkorting van de
uitkeringsduur of verlaging van het uitkeringspercentage maakt een functie als ambtsdrager minder
aantrekkelijk, wat vervolgens kan doorwerken op de kwaliteit van het openbaar bestuur. Daarmee
zou het inperken van de rechtspositionele regelingen voor gewezen ambtsdragers in strijd zijn met
de doelstelling voldoende en goed gekwalificeerde politieke ambtsdragers.
Extensivering van de rechtspositionele regelingen voor gewezen politieke ambtsdragers werkt
verder door dan alleen de begroting van artikel 7.2. Het versoberen van deze regeling betekent ook

94

78

Kamerbrief van 6 juli 2018 (nummer 2018-0000578984).

Beleidsdoorlichting artikel 7 van de begroting van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties

een versobering van de rechtspositionele regelingen voor Tweede Kamerleden, provincies,
gemeenten e.d.
Voor de SAIP (bijdrage aan ZBO’s / RWT’s) is een beperking van nieuwe instroom niet aan de
orde. Deze regeling kent immers geen nieuwe deelnemers. Het aantal huidige deelnemers neemt
jaarlijks af, hetgeen ook al in het budgettaire perspectief is verwerkt.
Wel kan wat betreft de SAIP gekeken worden naar mogelijkheden om de uitvoeringskosten te
verlagen door het versimpelen van de werkzaamheden. Uit de evaluatie van de SAIP blijkt dat de
uitvoeringskosten per deelnemer jaarlijks stijgen, van € 130 per deelnemer in 2011 naar geschat
€ 543 per deelnemer in 2019 (in totaal ruim € 1,2 miljoen). De vaste kostencomponent heeft daarin
een steeds groter aandeel. Daarop is niet te besparen. Dat kan wel op de variabele
kostencomponent. In het huidige contract –dat ultimo 2019 afloopt- is voorzien in een jaarlijkse
verlaging met € 50.000. Met ingang van een nieuw contract per 2020 is het raadzaam in te zetten
op een verdere besparing in de uitvoeringskosten, bijvoorbeeld via een fixed price per deelnemer.
In de evaluatie is daarnaast een aantal mogelijkheden uitgewerkt om, via een versimpeling van de
werkzaamheden van de SAIP, de uitvoeringskosten verder te verlagen. Een verlaging van de
uitvoeringskosten van minimaal € 50.000 per jaar (zoals al in het huidige contract is opgenomen)
en rekening houdend met de vaste kostencomponent maximaal € 100.000 per jaar levert over een
periode van vijf jaar een besparing van € 250.000 tot € 500.000 op de totale uitvoeringskosten op.

6.2.3 20% meer middelen
In het geval van een intensivering zijn een aantal opties mogelijk. Daar waar extensivering minder
ruimte biedt om activiteiten te ontplooien gericht op de subdoelstellingen, biedt intensivering meer
ruimte:


Beroepsverenigingen kunnen met meer budget meer activiteiten ontwikkelen en meer
(potentiele) leden bereiken. Hierbij kan bijvoorbeeld gedacht worden aan het ontwikkelen van
nieuwe, toegesneden lespakketten of aanbod voor professionalisering;



Meer middelen kunnen worden ingezet voor kennis en onderzoek naar de publieke sector,
bijvoorbeeld middels de leerstoelen die het CAOP ondersteunt of de POMO onderzoeken naar
de aantrekkelijkheid van de overheid.

Door meer in te zetten op de zorg voor politieke ambtsdragers en het verruimen van de
rechtspositionele regelingen voor toekomstige ambtsdragers kan het politieke ambt aantrekkelijker
worden gemaakt.
Hierbij moet overigens bedacht worden dat artikel 7 betrekking heeft op bijna 1 miljoen werknemers
in de verschillende overheidssectoren en ruim 12.000 politieke ambtsdragers bij de verschillende
bestuurslagen met een geaggregeerde loonsom van circa € 52 miljard. Een toevoeging van
€ 1,8 miljoen aan artikel 7.1 zal dan ook het verschil niet maken. Daarvoor zijn substantieel hogere
bedragen noodzakelijk.

Beleidsdoorlichting artikel 7 van de begroting van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties

79

Bijlage 1: Verslag externe deskundige

Instituut Bestuurskunde, Faculteit Governance & Global Affairs

Oordeel onafhankelijk deskundige
beleidsdoorlichting
Artikel 7 ‘Arbeidszaken overheid’ van het hoofdstuk Binnenlandse
Zaken en Koninkrijksrelaties van de Rijksbegroting

Dr. Valérie Pattyn

Datum: 2/11/2018
Plaats: Den Haag

Beleidsdoorlichting artikel 7 van de begroting van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties

81

De Regeling Periodiek Evaluatieonderzoek (RPE) bevat de verplichting om de Rijksdoelen
die zijn opgenomen in de Rijksbegroting periodiek te evalueren op doelmatigheid en
doeltreffendheid. Artikel 2 en 3 van de RPE vereist de inzet van een onafhankelijk
deskundige, die verzocht wordt de kwaliteit en onafhankelijkheid van de
beleidsdoorlichting te waarborgen. In voorliggend document presenteer ik mijn oordeel
als onafhankelijk deskundige over de kwaliteit van de beleidsdoorlichting van artikel 7
‘Arbeidszaken overheid’ van het hoofdstuk Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
(hierna: BZK) van de Rijksbegroting. Ik baseer me hiervoor in eerste instantie op de
Handreiking Beleidsdoorlichtingen.95

1.

Betrokkenheid en inbreng bij de Beleidsdoorlichting

Als onafhankelijk deskundige heb ik drie van de vier overleggen van de
begeleidingscommissie bijgewoond, wat me de mogelijkheid gaf feedback te signaleren
op draft documenten. Daarnaast heb ik tijdens het proces ook via email opmerkingen op
concepten meegegeven.
Voor het oordeel omtrent de kwaliteit van de beleidsdoorlichting beperk ik me exclusief
tot wat is gedocumenteerd in de eindrapportage, en heb ik geen betrouwbaarheidstoets
uitgevoerd op de ruwe onderzoeksdata, zoals de interviews die in het kader van de
beleidsdoorlichting werden afgenomen door Ecorys. De onderliggende evaluaties voor de
beleidsdoorlichting werden evenmin nader in detail geanalyseerd.

2.

Kwaliteit van de Beleidsdoorlichting

De Regeling Periodiek Evaluatieonderzoek (2015) lijst een geheel van 15
onderzoeksvragen op, die door de onderzoekers moeten worden beantwoord. In wat
volgt geef ik een aantal opmerkingen m.b.t. de kwaliteit van deze antwoorden.
Algemeen: Uitdagingen bij het voeren van de Beleidsdoorlichting
De algemene doelstelling van artikel 7 betreft “Een (compacte) overheid met voldoende
en goed gekwalificeerde, integere medewerkers en politieke ambtsdragers tegen
verantwoorde kosten”.
De onderzoekers werden, zoals eveneens opgemerkt in het rapport, geconfronteerd met
een aantal uitdagingen in het uitvoeren van de beleidsdoorlichting:
1. Incoherentie tussen de doelstellingen in het artikel en ingezette instrumenten: Voor
sommige delen van de beleidsdoelen zijn geen instrumenten beschikbaar; of werd
anderzijds het beleid uitgevoerd onder andere begrotingsartikelen.
2. Het ontbreken van een beschikbare uitgewerkte beleidstheorie, waarin de causale
assumpties waarop het beleid berust staan geëxpliciteerd. Arbeidszaken Overheid heeft
doorheen de jaren ook onder verschillende beleidsartikelen gestaan, met steeds
wisselende doelstellingen.

95

82

http://www.rijksbegroting.nl/beleidsevaluaties/evaluaties-en-beleidsdoorlichtingen/handreiking-beleidsdoorlichtingen/kwaliteitvan-onderliggende-evaluaties

Beleidsdoorlichting artikel 7 van de begroting van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties

3. De subdoelstellingen vervat in het begrotingsartikel zijn op een dergelijke abstracte
wijze geformuleerd dat ze moeilijk zijn te vertalen op een SMART meetbare manier. Bij
het ontbreken van een duidelijk normenkader (bijvoorbeeld: ‘hoeveel medewerkers en
politieke ambtsdragers zijn ‘voldoende’?) is het quasi onmogelijk tot een hard oordeel te
komen omtrent doeltreffendheid en doelmatigheid.
5. Een beleidsdoorlichting is een synthese-onderzoek van onderliggende evaluatiestudies.
Het aantal beschikbare studies waarop de onderzoekers konden terugvallen was voor
voorliggend beleidsdoorlichting beperkt; verder was er in deze studies meestal geen
oordeel omtrent de doeltreffendheid van beleid.
Het onderzoeksopzet en de kwaliteit van de beleidsdoorlichting moet in het licht van deze
complexe uitdagingen worden beoordeeld.
Reconstructie Beleidstheorie
-

De onderzoekers hebben de beleidstheorie moeten reconstrueren via
beleidsdocumenten, interviews, en de beschikbare evaluaties van de instrumenten
die onder het beleidsartikel vallen. De gepresenteerde beleidstheorie is overzichtelijk,
met een duidelijk onderscheid tussen activiteiten; outputs en outcomes. De keuze om
de beleidstheorie voor te stellen op het niveau van subdoelen is nuttig ten behoeve
van het overzicht, al laat dit moeilijk toe de relatie tussen de verschillende subdoelen
onderling, en de bijhorende beleidinstrumenten in te schatten.

-

De onderzoekers geven terecht aan dat een heel aantal omgevingsfactoren een
invloed kunnen hebben gehad op de subdoelstellingen van het artikel (sectie 3.2.2).
Idealiter werd deze lijst gestructureerd per subdoelstelling, en werden deze
omgevingsfactoren ook visueel aangegeven op de beleidstheorie, zodat duidelijk is
waar in de causale keten een bepaalde factor van mogelijke invloed is. Deze
omgevingsfactoren worden nu louter generiek vermeld.

-

Het onderzoeken van neveneffecten, positief of negatief, is buiten beeld gehouden.
Dit is een begrijpelijke keuze om de doorlichting enigszins beheersbaar te houden.

Analyse en Synthese doeltreffendheid en doelmatigheid
-

Een beleidsdoorlichting is een synthese-onderzoek van beschikbare evaluaties van de
beleidsinstrumenten. Alhoewel een aantal studies beschikbaar is (waaronder een van
Ecorys zelf) stellen de onderzoekers vast dat deze slechts zeer beperkt conclusies
toelaten op het gebied van doeltreffendheid. Verder zijn er heel wat onderdelen van
de beleidstheorie waarvoor geen evaluaties beschikbaar zijn. Ter invulling van deze
blinde vlekken, hebben de onderzoekers gebruik gemaakt van interviews en
document-analyse. De methode achter de selectie van interviewrespondenten
(medewerkers van BZK en subsidieontvangers) wordt niet toegelicht. Het
interviewprotocol is evenmin toegevoegd, wat het moeilijk maakt om als externe een
oordeel te vellen over de betrouwbaarheid en de validiteit van de gestelde vragen.
Verder kan de vraag worden gesteld of het voeren van slechts 9 interviews volstaat
om het relatief groot aantal blinde vlekken in beschikbaar materiaal te verhelpen,
maar ik ga ervan uit dat de beschikbare middelen van de doorlichting geen groter

Beleidsdoorlichting artikel 7 van de begroting van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties

83

aantal interviews toelieten. De onderzoekers stellen dat “in het kader van deze
beleidsdoorlichting niet is voorzien in het uitvoeren van aanvullend onderzoek”, wat
hen natuurlijk rechtvaardigt in deze keuze. Maar algemeen is het een beperking dat
er geen uitgebreider aanvullend onderzoek kan worden verricht, indien slechts zeer
beperkt onderliggend materiaal beschikbaar is om uitspraken te doen omtrent
doeltreffendheid (en doelmatigheid).

84

-

Wat betreft het behalen van de in de beleidstheorie beschreven impact en de
outcomes, hebben de onderzoekers moeten werken met proxy’s, wat een gangbare
keuze is. De validiteit van bepaalde indicatoren is wel voor discussie vatbaar. Het
hanteren van een indicator als ‘opleidingsniveau’ van ambtenaren is een goede proxy
voor het subdoel ‘goed gekwalificeerde medewerkers’, maar men kan zich inderdaad
–zoals ook de onderzoekers stellen (p.57)- afvragen of een hoog opleidingsniveau ook
impliceert dat men inderdaad gekwalificeerd is voor de taken die men dient te
voltooien? Desalniettemin geven de proxy’s gepresenteerd door de onderzoekers een
goede basis voor verdere verfijning van de indicatoren voor de doelstellingen die
onder het begrotingsartikel zijn vervat. Voor deze doeleinden was een duidelijker
overzicht van (proxy-)indicatoren per outcome en per impact wel wenselijk geweest.
Als lezer is het nu wat zoeken hoe een precieze outcome wordt geoperationaliseerd.

-

Waar de mate van gerealiseerde outcomes begrijpelijkerwijze moeilijk in te schatten
is, geldt dit in principe minder voor het output-niveau. De onderzoekers hebben een
inventarisatie gemaakt van wat op outputniveau aan prestaties is gerealiseerd. Het is
een opvallende vaststelling dat niet door alle subsidie-ontvangers wordt
geadministreerd welke output wordt gerealiseerd met behulp van de subsidies. Het
valt aan te bevelen deze informatie in de toekomst systematisch te vergaren, zeker
ten behoeve ook van toekomstige beleidsdoorlichtingen.

-

Wat betreft het eigenlijke effectiviteitsvraagstuk of ‘attributievraagstuk’ (‘zijn de
gerealiseerde outcomes inderdaad een causaal gevolg van de gerealiseerde
outputs?’) kan terecht worden opgemerkt dat het zeer moeilijk valt uitspraken te
doen over de netto-impact van de ingezette beleidsinstrumenten, niet enkel door de
vele omgevingsfactoren die van invloed zijn op het realiseren van de
subdoelstellingen, maar vooral door de vrij beperkte onderliggende informatie die
beschikbaar was voor de onderzoekers. De aanpak in het rapport is dan ook
noodzakelijkerwijze vrij statisch: er wordt (waar mogelijk) opgelijst welke outputs,
outcomes en impact worden bereikt, zonder daarbij aan te geven wat de situatie zou
zijn geweest zonder de inzet van de beleidsinstrumenten, of zonder echt in te gaan
op de causale mechanismen. Het was handig geweest indien ook op de beleidstheorie
visueel was aangegeven welke outcomes en impact nu al dan niet zijn bereikt,
ongeacht of dit nu met zekerheid door de beleidsinstrumenten komt. Als lezer is het,
door de grote hoeveelheid informatie gepresenteerd in het rapport, immers niet
makkelijk het overzicht te behouden. In de samenvatting (p.11) melden de
onderzoekers dat het beleid “min of meer” positieve effecten heeft gehad. Deze
relatief vage formulering was bij voorkeur iets scherper gesteld, en met precisering
op het niveau van specifieke outcomes en impact. Het is nu niet echt duidelijk wat het
oordeel ‘min of meer’ concreet omvat.

Beleidsdoorlichting artikel 7 van de begroting van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties

-

De analyse van de onderzoekers spitst zich overwegend toe op de doeltreffendheid
van beleid. Ik sluit me aan bij de onderzoekers wanneer ze stellen dat een voorwaarde
om ‘doelmatigheid van het beleid’ vast te stellen inhoudt dat de mate van
doeltreffendheid inzichtelijk is. De kwaliteitsrichtlijnen uit de Handreiking
Beleidsdoorlichtingen96 stipuleren in principe ook
de volgende vragen te
beantwoorden (criterium 14):


zijn inputs ingezet tegen zo laag mogelijke kosten?



zijn activiteiten op eenvoudige wijze uitgevoerd?



zijn overheadkosten zo laag mogelijk gehouden?



is duplicatie vermeden?



zijn conflicten bij uitvoering tijdig opgelost/voorkomen?



Is het programma doelmatig in vergelijking met andere interventies die hetzelfde
doel hebben?

Deze vragen houden veeleer verband met de doelmatigheid van de bedrijfsvoering.
In Bijlage 4 van het rapport worden wel indicaties gegeven over doelmatigheid van de
bedrijfsvoering, op basis van beschikbare evaluaties, maar niet systematisch voor elk
van bovenstaande elementen vervat in criterium 14. De onderzoekers stellen dat “het
ontbreekt in de meeste gevallen aan informatie om uitspraken te kunnen doen over
de doelmatigheid van de bedrijfsvoering” (p.54). Welke informatie al dan niet
hierover beschikbaar was is niet helemaal duidelijk. Het is dan ook moeilijk te
beoordelen waarom er over deze elementen geen systematische uitspraken worden
gedaan.
-

Hoofdstuk 6 ‘Intensivering en Extensivering’ beschrijft een aantal nuttige te
overwegen scenario’s waarmee de extensiveringsopgave zou kunnen worden
ingevuld. De verschillende scenario’s worden niet gekoppeld aan de vastgestelde
mate van doeltreffendheid van de verschillende beleidsinstrumenten, wellicht ook
omdat deze zeer moeilijk kon worden ingeschat. In eerste instantie is het echter
meest logisch te bezuinigen op deze beleidsinstrumenten met slechts een beperkte
doeltreffendheid.
De voorgestelde scenario’s zijn dan ook noodzakelijkerwijze vrij speculatief. Of een
hogere contributie voor het Nederlands Genootschap van Burgermeesters inderdaad
een impact heeft op het aantal leden dat zich aansluit, wordt bij voorkeur ex ante in
kaart gebracht, alvorens een beslissing hieromtrent te nemen. Ook wat betreft de
scenario’s omtrent intensivering is niet meteen duidelijk hoe deze gekoppeld zijn aan
de analyse van doeltreffendheid, al zijn de voorgestelde scenario’s wel het
onderzoeken waard.

96

http://www.rijksbegroting.nl/beleidsevaluaties/evaluaties-en-beleidsdoorlichtingen/handreiking-beleidsdoorlichtingen/kwaliteitvan-onderliggende-evaluaties

Beleidsdoorlichting artikel 7 van de begroting van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties

85

3.

86

Aanbevelingen

-

Ik sluit me aan bij de onderzoekers in hun aanbeveling dat BZK in de toekomst meer
expliciet in de toelichting op het begrotingsartikel de onderliggende beleidstheorie
zou kunnen formuleren. Een reconstructie achteraf laat immers niet altijd toe
betrouwbaar in kaart te brengen wat de initiële bedoelingen en causale logica achter
de inzet van beleidsinstrumenten was.

-

Verder onderstreep ik graag het advies van de onderzoekers om in het vervolg enkel
doelen op te nemen waarvoor daadwerkelijk beleidsinstrumenten beschikbaar zijn.
Eveneens sluit ik me graag aan bij het advies bij het formuleren van
beleidsdoelstellingen in de toekomst meer aandacht uit te laten gaan naar de
mogelijkheid tot meetbaarheid op output, outcome en impactniveau.

-

Het valt aan te bevelen naar de toekomst een evaluatieplanning uit te bouwen waarin
wordt geanticipeerd op geplande beleidsdoorlichtingen zodat voldoende
onderliggend bronnenmateriaal van hoge kwaliteit beschikbaar is. Wat betreft
methoden omtrent doeltreffendheid vast te stellen, is het wenselijk een
comprehensieve benadering te hanteren waarbij niet enkel de Maryland Scientific
Methods Scale (rapport p. 53) leidend moet zijn, met zogenaamde ‘randomized
controlled trials’ als gouden standaard. In evaluatiekringen wordt intussen algemeen
aangenomen dat methoden die terugvallen op alternatieve benaderingen op
causaliteit (zoals generatieve causaliteit, waarbij mechanismen centraal staan)
eveneens toelaten robuste conclusies te trekken omtrent doeltreffendheid van
beleid.

-

Tot slot, en gelinkt aan bovenstaand punt, zou ik willen aanbevelen een
‘evalueerbaarheidstoets’ of ‘haalbaarheidstoets’ te ontwikkelen die zou moeten
worden uitgevoerd vooraleer tot een beleidsdoorlichting wordt overgegaan. Indien
er te weinig beschikbaar basismateriaal is voor een beleidsdoorlichting, en indien
evenmin slechts beperkt middelen beschikbaar zijn om aanvullende informatie te
vergaren, kan de vraag worden gesteld of het dan wel zin heeft tot een
beleidsdoorlichting over te gaan. Deze aanbeveling heeft uiteraard niet enkel
betrekking op het voorliggende artikel maar is een algemeen te overwegen punt van
relevantie in de Operatie Inzicht in Kwaliteit, die momenteel door de Rijksoverheid
wordt geïmplementeerd.

Beleidsdoorlichting artikel 7 van de begroting van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties

Bijlage 2: Totstandkoming van het
beleidsartikel

Over de jaren heen heeft het artikel arbeidszaken overheid verschillende vormen gekend. Deze
paragraaf geeft een overzicht van de ontwikkelingen in de vormgeving van het artikel.
In de jaren tot en met 2009 viel het thema ‘arbeidszaken overheid’ onder artikel 10, waarbij de
doelstelling (de laatste jaren) als volgt luidde:
“Ervoor zorgen dat de inzet van arbeid in de openbare sector bijdraagt aan betere prestaties van en mede
daardoor aan meer legitimiteit van en meer respect voor overheidsorganisaties en hun werknemers”97

In 2010 en 2011 viel ‘arbeidszaken overheid’ onder artikel 35 met de doelstelling:
“Een beter presterende overheid door voldoende inzet van en de zorg voor een competent, divers
samengesteld en integer personeelsbestand en bestand van politieke ambtsdragers”98

In zowel artikel 35 als artikel 10 staan de volgende punten centraal:
Het aantrekken/de beschikbaarheid van voldoende en goed gekwalificeerde medewerkers:


Middels arbeidsvoorwaarden, arbeidsmarktbeleid en het garanderen van een veilige
taakoefening;



Tegen verantwoorde loonkosten;



Het bevorderen van integriteit binnen de overheid;



Beleid met betrekking tot topinkomens in de (semi-)publieke sector.

Vanaf 2010 wordt ook de zorg voor politieke ambtsdragers opgenomen in het beleidsartikel. Een
van de verklaringen hiervoor is grotendeels te herleiden tot de brugfunctie die gevonden werd in de
expertisekant op het personele gebied.99 Tegelijkertijd ontstond er steeds meer een
verantwoordelijkheidsgevoel binnen het departement, dat sinds zijn oprichting al de zorg draagt
voor het goed functioneren van het openbaar bestuur, voor mensen met een politieke functie.
Met het opnemen van de zorg voor politieke ambtsdragers in het artikel is gekozen om subsidies te
verstrekken aan de beroepsverenigingen van politieke ambtsdragers waarmee ingezet wordt op
professionalisering, in den beginne van burgemeesters en later ook van wethouders, raadsleden,
griffiers en sinds 2017 ook statenleden. Hoewel er indertijd geen beleidstheorie bestond ter
onderbouwing van het beleid, bestond er wel een algemene visie op de kwaliteit van bestuur: het
hebben van goede bestuurders werkt door op de kwaliteit van het bestuur. Deze zelfde redenering
gold ook voor de ambtelijk medewerkers. Dit bleek ook uit de toename aan verstrekte subsidies ter
ondersteuning van deze beroepsverenigingen. Langzaamaan ontstond er een vliegwieleffect. Door
de subsidiëring konden de beroepsverenigingen groeien en werd het voor de beroepsgroepen
normaal om lid te zijn van een dergelijke vereniging en te werken aan de kwaliteit van het eigen
functioneren.100

97
98
99
100

Rijksoverheid (2009), Rijksbegroting artikel 10 arbeidszaken overheid.
Rijksoverheid (2011), Rijksbegroting artikel 35 arbeidszaken overheid.
Interview Ministerie van BZK, 12 maart 2018.
Interview Ministerie van BZK, 12 maart 2018.

Beleidsdoorlichting artikel 7 van de begroting van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties

87

Artikel 7 arbeidszaken overheid in zijn huidige vorm verschijnt voor het eerst in de Rijksbegroting
van 2012:
“Een (compacte) overheid met voldoende en goed gekwalificeerde, integere medewerkers en politieke
ambtsdragers tegen verantwoorde kosten”101

Ten aanzien van de twee hier aan voorafgaande vormen van het artikel arbeidszaken overheid valt
op te merken dat het onderdeel “beter presteren/prestaties” is vervangen door “(compact)”. Dit is
voortgevloeid uit de bezuinigingsdoelstelling van de overheid, waarbij compact met name in de zin
van overzichtelijk, beperkt en kleiner in termen van aantallen ambtenaren werd bedoeld102.
Daarnaast is ook het onderdeel “tegen verantwoorde kosten” toegevoegd aan de doelstelling.
Hoewel “verantwoorde loonkosten” ook al in de eerdere vormen van het artikel vielen onder de
verantwoordelijkheid van de minister is het per 2012 daadwerkelijk een subdoelstelling van het
artikel geworden.
De verantwoordelijkheid voor artikel 7 lag tot 2016 bij de directie APS, waarna deze bij een reorganisatie
overging in de directie A&O (Ambtenaar & Organisatie). Dit wordt ook duidelijk uit de hoofddoelstellingen
en kerndoelen van deze directie, die in grote mate overeenkomen met de doelstellingen van het
beleidsartikel. In 2014103 kende de directie APS als hoofddoelstellingen 1) ‘voldoende en goed
gekwalificeerde bestuurders en ambtenaren tegen aanvaardbare kosten’ en 2) ‘een gelegitimeerde
overheid en gelegitimeerd bestuur’. Uit deze twee hoofddoelstellingen waren de volgende kerndoelen
geformuleerd:

101
102
103

88

1.

Vergroten van de aantrekkelijkheid van de overheid als werkgever en van het beroep van bestuurder;

2.

Verbreden inzetbaarheid en vergroten van participatie;

3.

Vergroten productiviteit;

4.

Vergroten vakmanschap ambtenaar en professionaliteit bestuurder;

5.

Grenzen stellen aan ongewenste ontwikkelingen.

Rijksoverheid (2012) Rijksbegroting artikel 7 arbeidszaken overheid.
Interview ministerie van BZK, 12 maart 2018.
Ministerie van BZK (2014), Jaarplan 2014 directie APS.

Beleidsdoorlichting artikel 7 van de begroting van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties

Bijlage 3: Overzicht instrumenten

Tabel B.3.1 Overzicht reeds geëvalueerde instrumenten
Instrument

Evaluatie

Jaar

Doeltreffendheid

Doelmatigheid

Stichting Verbond

Ministerie van

2017

Oordeel niet mogelijk,

Subsidie lijkt niet

Sectorwerkgevers

BZK

maar subsidie “lijkt

noodzakelijk om de

doeltreffend”

activiteiten van het

Overheid (VSO)

VSO te verrichten
Stichting Verdeling

APE

2017

Oordeel niet mogelijk.

Oordeel niet

Overheidsbijdragen

mogelijk, al wordt

(SVO)

verwacht dat
stopzetten van de
subsidie geen grote
invloed zou hebben

Stichting Centrum

Ecorys

2014

Oordeel niet mogelijk

voor

Oordeel niet
mogelijk.

Arbeidsverhoudingen
Overheidspersoneel
(CAOP)
Programma Veilige

Ministerie van

Niet doeltreffend,

Niet doelmatig,

Publieke Taak (VPT)

BZK

2017

beleidsdoelstelling niet

beleidsdoelstelling

(metamonitor

behaald

niet behaald

op basis van
13 uitgevoerde
onderzoeken
in de periode
2006-2016)
Pensioenen en

De huidige

De huidige

uitkeringen politieke

Regioplan

rechtspositie is

rechtspositie is

ambtsdragers

passend en

passend en

evenwichtig

evenwichtig

Geen onderdeel van

Geen onderdeel van

evaluatie

evaluatie

Regelingen voor

Ministerie van

Nederlandse

BZK

2017.

2017

ambtenaren uit de
voormalige overzeese
gebieden (SAIP)
Wet Normering

Ministerie van

Oordeel (nog) niet

Oordeel niet

Topinkomens (WNT)

BZK (op basis

2015

mogelijk ten tijde van

mogelijk.

van 6

evaluatie. Wel

deelonderzoek

indicaties dat WNT

en door

doeltreffend is.

Ecorys,
KWINK groep,
Ministerie van
BZK, SEO,
ICTU, EIPA)

Beleidsdoorlichting artikel 7 van de begroting van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties

89

Instrument

Evaluatie

Jaar

Doeltreffendheid

Doelmatigheid

Referentiemodel

Ministeries

2017

Het model functioneert

Geen onderdeel van

BZK, OCW,

relatief goed.

evaluatie.

Financiën

Desondanks kent het
model knelpunten die
lastig weg te nemen
zijn zonder andere
goede aspecten teniet
te doen.

Onderzoeksraad
Integriteit Overheid

Berenschot

2014

Geen oordeel in

Geen oordeel in

evaluatie

evaluatie.

(OIO)

90

Beleidsdoorlichting artikel 7 van de begroting van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties

Bijlage 4: Bevindingen over doelmatigheid en
doeltreffendheid per subdoelstelling

Voldoende en goed gekwalificeerde medewerkers
Stichting Verbond Sectorwerkgevers Overheid (VSO)104
De evaluatie van de VSO is in 2017 uitgevoerd door het ministerie van BZK (Evaluatie subsidie
Stichting Verbond Sectorwerkgevers Overheid). De vraag die centraal staat in deze evaluatie is de
mate waarin de subsidie aan het VSO bijdraagt aan het in stand houden van een adequaat
overlegstelsel tussen overheidswerkgevers. Om deze vraag te beantwoorden is gebruik gemaakt
van documentanalyse van verantwoordingsstukken en interviews met bestuursleden van het VSO
en externe betrokkenen.
In de evaluatie wordt geconcludeerd dat het lastig is om uitspraken te doen over de
doeltreffendheid van de subsidie.
In welke mate deze activiteiten bijdragen aan een adequaat overlegstelsel inzake arbeidsmarktbeleid is
lastig vast te stellen. Dit komt doordat de doelstelling “een adequaat overlegstelsel” niet SMART is
geformuleerd. Een harde uitspraak over de doeltreffendheid kan derhalve niet worden gedaan.

Desalniettemin wordt in de evaluatie gesteld dat:
[…] de subsidie wel doeltreffend lijkt te zijn. Dit omdat uit de gesprekken van de bestuurders van het VSO
en de externe betrokkenen blijkt dat de activiteiten van het VSO positief bijdragen aan het eigen sectorale
overleg.

Hierbij wordt echter terecht de kanttekening geplaatst dat, omdat de respondenten een belang
hebben bij het in stand houden van de subsidie, zij strategisch kunnen hebben geantwoord.
Ten aanzien van de doelmatigheid van de subsidie worden een aantal kanttekeningen geplaatst.
De subsidie lijkt niet noodzakelijk om de activiteiten van het VSO te verrichten. Ook ligt het niet direct voor
de hand om de kosten voor het overleg van de zelfstandige publieke werkgevers (ZPW) te subsidiëren.
Wel heeft het ministerie van BZK in de coördinerende rol een specifiek belang ten aanzien van het
realiseren van beleidsopgaven. Dit vormt een legitimatie (geen noodzaak) om vanuit BZK subsidie te
verstrekken aan het VSO. Het kan vanuit beleidsmatig en bestuurlijk oogpunt goed zijn om voor specifieke
doeleinden het VSO middels een incidentele project- of doelsubsidie te ondersteunen.

Als beleidsmatige overwegingen worden de volgende opties meegegeven in de evaluatie:
1. Zet de subsidie stop en financier het VSO volledig via sectorbijdragen;
2. Verlaag de subsidie door niet langer kosten die te subsidiëren niet relevant zijn om door BZK te
subsidiëren;
3. Voor het realiseren van specifieke beleidsopgaven kan eventueel een incidentele project- of
doelsubsidie worden verstrekt.

104

Ministerie van BZK (2017), Evaluatie subsidie Stichting Verbond Sectorwerkgevers Overheid. Den Haag: Ministerie van
BZK.

Beleidsdoorlichting artikel 7 van de begroting van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties

91

Stichting Verdeling Overheidsbijdragen (SVO)105
De evaluatie van de SVO is in 2017 uitgevoerd door APE (Evaluatie Subsidieregeling SVO). In
deze evaluatie staat de vraag in welke mate de subsidie aan de SVO bijdraagt aan het in stand
houden van een adequaat overlegstelsel bij de overheid centraal. Hierbij is gebruik gemaakt van
documentanalyse en interviews met vertegenwoordigers van SVO en medewerkers van BZK en
V&J.
In de evaluatie wordt gesteld dat het niet mogelijk is om een oordeel te geven over de
doeltreffendheid van de subsidie, omdat de onderzoekers geen inzicht hebben kunnen verkrijgen in
de mate waarin de subsidie heeft bijgedragen aan een adequaat overlegstelsel bij de overheid.
Het scholen, vormen van (aspirant)leden van overlegcommissies en het bijdragen aan de kosten voor het
bijwonen van vergaderingen van overlegorganen zien wij als randvoorwaarde voor het in stand houden van
een adequaat overlegstelsel. Er is geen inzicht verkregen in de resultaten van de besteding van de
subsidie. Daarom is het niet mogelijk een oordeel te geven over de doeltreffendheid van de subsidie.

Ook is het niet mogelijk om een oordeel over de doelmatigheid van de subsidie te geven. Het
ontbreekt hiervoor aan informatie over de manier waarop de subsidie is besteed en welke output
hiermee is gerealiseerd. Dit valt grotendeels te wijten aan het feit dat dit niet wordt geadministreerd
door de SVO.
Wij kunnen geen oordeel geven over de doelmatigheid van de subsidie aan de centrales en bonden.
Daarvoor zouden wij tenminste inzicht moeten hebben in de resultaten van de besteding van de subsidie.
Bijvoorbeeld hoeveel trainingen zijn ingekocht, hoeveel medewerkers een training of opleiding hebben
gevolgd of hoeveel van de totale kosten voor het bijwonen van vergaderingen van overlegorganen zijn
gedekt met de subsidie. Daartoe zouden de centrales en bonden de subsidie moeten oormerken en
separaat moeten administreren. Dit doen zij niet […]

Een aanvullende reden die niet door de onderzoekers wordt genoemd in het onderzoek maar mede
van invloed is op de onmogelijkheid om uitspraken te doen over de doeltreffendheid en
doelmatigheid van de subsidie is het feit dat de doelstelling een adequaat overlegstelsel bij de
overheid niet SMART is geformuleerd.
Het eventueel stopzetten van de subsidie heeft volgens de onderzoekers geen grote invloed op de
begroting van de SVO:
De BZK-subsidie vormt circa 1% van de totale inkomsten van de centrales en bonden. Het wegvallen van
de subsidie kan worden gecompenseerd door een verhoging van de contributie met ongeveer 2%.

Het effect van het eventueel stopzetten van de subsidie op de kwaliteit van het overlegstelsel
kunnen de onderzoekers niet met zekerheid vaststellen. Desondanks komen in de evaluatie geen
signalen naar voren dat dit noodlottig zou zijn voor de kwaliteit van het overlegstelsel.
Ten aanzien van de voortzetting van de subsidie aan de SVO worden twee opties meegegeven:
1. Ofwel de subsidie wordt gehandhaafd, waarbij in de subsidieregeling wordt vastgelegd op welke
wijze de SVO inzicht geeft in de resultaten van besteding van de subsidie;
2. Ofwel de subsidieregeling wordt niet gecontinueerd, waarbij het ministerie onderzoekt welk
instrument wél geschikt is om een bijdrage te leveren aan een adequaat overlegstelsel bij de
overheid;

105

92

APE (2017), Evaluatie Subsidieregeling SVO. Den Haag: APE.

Beleidsdoorlichting artikel 7 van de begroting van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties

3. Daarnaast wordt aanbevolen dat het ministerie de vormgeving van deze werkgeversbijdrage,
met het oog op de administratieve lasten voor centrales en bonden, harmoniseert c.q. afstemt
met de werkgeversbijdrage in andere sectoren.
Stichting Centrum voor Arbeidsverhoudingen Overheidspersoneel (CAOP)106
De evaluatie van subsidieregeling CAOP is in 2014 uitgevoerd door Ecorys middels
documentanalyse, interviews en benchmark onderzoek. De (hoofd) onderzoeksvragen in deze
evaluatie zijn als volgt:
1. Doeltreffendheid en kwaliteit: In hoeverre sluiten de activiteiten die CAOP uitvoert onder de
subsidieregeling aan bij de doelen van BZK (en APS)? In hoeverre zijn de activiteiten effectief
ten aanzien van de doelbereiking? Wat is de kwaliteit van de activiteiten?
2. Doelmatigheid: Wat is de prijs-kwaliteitverhouding van de activiteiten? Wat is de ontwikkeling
van de kosten en de kwaliteit van de activiteiten ten aanzien van de doelen? Wat is de
ontwikkeling van de prijs, van de activiteiten die onder de regeling worden uitgevoerd ten
opzichte van vergelijkbare activiteiten die door andere partijen (in de markt) worden uitgevoerd?
3. Sturing: In hoeverre is het sturingskader vanuit de regeling (richtlijnen,
verantwoordingsverplichting, benodigde informatie) toereikend (hoe wordt daarin gestuurd op
effectiviteit, doelmatigheid en kwaliteit) en in hoeverre is de (informatieve) sturing vanuit het
ministerie voldoende/naar wens?
4. Toekomst: Welke aanbevelingen vloeien voort uit de beantwoording van bovenstaande
hoofdvragen voor het vervolg als in 2015 de huidige subsidieregeling CAOP afloopt?
In de evaluatie wordt geconcludeerd dat de activiteiten die met behulp van de subsidie worden
uitgevoerd passen binnen de doelstellingen van BZK. De doeltreffendheid van de subsidieregeling
is echter niet goed vast te stellen. Zo stuurt BZK in de subsidieregeling vooral op activiteiten en niet
op resultaten, en zijn daarnaast geen SMART-doelstellingen opgesteld. Ook liggen
methodologische beperkingen ten grondslag aan het onvermogen om conclusies over
doeltreffendheid te trekken.
Een terugkerend element in de vraag of de subsidieregeling CAOP doeltreffend is, is dat er geen (goede)
meetbare indicatoren zijn opgesteld waardoor er geen oordeel te geven is over het effect ervan.
[…]
Het feit dat BZK in de subsidieovereenkomst met CAOP geen SMART-doelen heeft opgesteld, lijkt
derhalve niet af te wijken van (een groot deel van) andere subsidieregelingen. Maar ondanks dat BZK
hierin niet afwijkt en het moeilijk is om doelen op een meetbare manier te operationaliseren, is het voor het
uitvoeren van een effectevaluatie wel noodzakelijk.

Wel blijkt uit de evaluatie dat gebruikers en afnemers van CAOP-dienstverlening over het algemeen
positief oordelen over de activiteiten die het CAOP uitvoert onder de subsidieregeling.
Alles overziend kan gesteld worden dat de activiteiten die CAOP uitvoert onder de subsidieregeling goed
van kwaliteit zijn en voor een belangrijk deel voldoen aan de wensen van de afnemer. Of de activiteiten
bijdragen aan de doelen die met de regeling worden beoogd, is niet met zekerheid te zeggen omdat er
geen output en resultatenindicatoren zijn opgesteld en/of gemeten. Het oordeel van de afnemers over de
doeltreffendheid van de activiteiten is overwegend positief, alleen zij baseren zich ook op een eigen
inschatting en niet op objectieve gegevens.

Door gebrek aan informatie over bereikte resultaten is het niet mogelijk om conclusies te trekken
over de doelmatigheid van de subsidieregeling. In termen van doelmatigheid van bedrijfsvoering
wordt, aan de hand van benchmark onderzoek met andere organisaties en CAOP-activiteiten,
106

Ecorys (2015), Evaluatie CAOP. Rotterdam: Ecorys.

Beleidsdoorlichting artikel 7 van de begroting van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties

93

geconcludeerd dat er geen aanleiding is om te veronderstellen dat het CAOP binnen de
subsidieregeling inefficiënt opereert.
Er zijn geen conclusies te trekken over de efficiëntie in termen van kosten per bereikte resultaten (of
doelbereiking), omdat er niet systematisch voor alle activiteiten in termen van bereikte resultaten in de
verantwoordingen wordt gerapporteerd. Wanneer de efficiëntie van de gesubsidieerde activiteiten wordt
afgemeten aan de vergelijking met andere organisaties of andere CAOP-activiteiten dan is er qua
tariefstelling (prijs per uur) geen aanleiding om te veronderstellen dat de CAOP binnen de subsidieregeling
inefficiënt opereert. De tarieven voor de activiteiten die binnen de regeling worden uitgevoerd liggen iets
lager dan tarieven die externe partijen in rekening brengen en zijn vergelijkbaar met andere activiteiten die
CAOP uitvoert.

Ten aanzien van de voortzetting van de subsidieregeling CAOP zijn de volgende aanbevelingen
opgesteld:
1. Maak een afweging of de afzonderlijke onderdelen en beleidsdoelen (nog) gezamenlijk binnen
een subsidieregeling passen;
2. Onderzoek of binnen de subsidieregeling nog de volgende verbeterpunten ten aanzien van
doelmatigheid realiseerbaar zijn;
3. Maak optimaal gebruik van de mogelijkheden voor sturing bij de aanvraag en verantwoording;
4. Zorg voor een consistentie sturing vanuit BZK en rolvastheid tijdens de uitvoering;
5. Laat de omvang van de egalisatiereserve weer aansluiten bij het oorspronkelijke doel.
Een kanttekening die moet worden geplaatst bij deze evaluatie is dat deze de periode 2008-2013
betreft, en dus slechts het begin van de onderzoeksperiode die in deze beleidsdoorlichting wordt
behelsd. In een gesprek met het CAOP in februari 2018 is bevestigd dat BZK voorheen met name
stuurde op activiteiten, maar dat de verantwoording in toenemende mate strenger is geworden en
zich meer op het niveau van doelen is gaan richten107. Nochtans doet dit niet af aan de conclusies
dat zowel de mate van doeltreffendheid als de mate van doelmatigheid van de subsidieregeling
lastig vast te stellen zijn.
Programma Veilige Publieke Taak (VPT)108
De evaluatie van Programma Veilige Taak is in 2017 uitgevoerd door het Ministerie van BZK op
basis van een metastudie over 13 uitgevoerde onderzoeken tussen 2007-2016 en interviews. Het
doel van het programma was het verminderen van agressie en geweld tegen werknemers met een
publieke taak (met 15%).
In de evaluatie wordt geconcludeerd dat deze doelstelling niet is behaald en dat het aantal
incidenten van agressie en geweld tegen werknemers met een publieke taak niet met 15% is
afgenomen.109
Kanttekening verdient dat de doelstelling om het percentage van agressie terug te brengen niet gehaald is.
Dit percentage is mogelijk in de loop der jaren beïnvloed door een autonome stijging als gevolg van de
VPT inzet (bekendheid met de aanpak leidde tot juist meer aangiften en meldingen dan voorheen). Ook
blijkt dat maatschappelijke ontwikkelingen van invloed zijn geweest op verruwing in de samenleving. Het
realiseren van gedragsverandering op dit punt bij potentiële daders blijft derhalve aandacht vragen.

107
108
109

94

Interview CAOP. 16 februari 2018.
Ministerie van BZK (2017), Evaluatie Programma Veilige Publieke Taak. Den Haag: Ministerie van BZK.
Ministerie van BZK (2017), Evaluatie Programma Veilige Publieke Taak. Den Haag: Ministerie van BZK., blz. 29.

Beleidsdoorlichting artikel 7 van de begroting van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties

In kwalitatief opzicht heeft het programma ertoe geleid dat onder werkgevers en werknemers
toenemend bewustzijn is ontstaan met betrekking tot het zorgen voor risico verlaging, zorg en
begeleiding bij incidenten en de acceptatie dat agressie en geweld niet acceptabel is.
Daar waar bij de start van het programma VPT in 2007 maatschappelijk, bij werkgevers en werknemers,
nog veelal het idee bestond dat werkgerelateerde agressie er nu “eenmaal bij hoorde” is nu duidelijk besef
en acceptatie ontstaan binnen de betrokken organisaties dat dit idee niet acceptabel is.

In de evaluatie wordt verder weinig aandacht besteed aan de doelmatigheid van het beleid.
Aangezien de doelstelling van het beleid niet is gehaald en het beleid dus niet doeltreffend is
geweest, kan eveneens worden geconcludeerd dat het beleid niet doelmatig is geweest. Wel
worden de gemiddelde jaarlijkse kosten van het programma van €3,9 miljoen afgezet tegen de
totale jaarlijkse maatschappelijke kosten á €390 miljoen (door verzuim als gevolg van agressie en
geweld), met daarbij de observatie dat de programmakosten van bescheiden omvang zijn geweest.
Vereniging van Griffiers (VVG)
In maart 2018 is in het kader van deze beleidsdoorlichting een interview afgenomen met de
voorzitter van de Vereniging van Griffiers (VVG). Daarnaast is inzicht verkregen in de
verantwoordingsstukken van de vereniging over de jaren 2015 en 2016, de eerste twee jaren
waarin de VVG subsidie ontving van BZK. Het doel van de VVG is middels het professionaliseren
van de individuele griffier en het griffiersambt de kwaliteit van het lokale bestuur te verbeteren. Het
is immers de taak van de griffier om de raad te ondersteunen in hun werkzaamheden. Hoe beter de
kwaliteit van de ondersteuning die de griffier biedt des te beter te kwaliteit van het openbaar
bestuur is de achterliggende gedachte.
Hoewel het op basis van een interview en documentanalyse niet mogelijk is om uit spraken te doen
over de mate waarin het instrument bijdraagt aan het subdoel voldoende en goed gekwalificeerde
medewerkers, bieden de (interne) verantwoordingsstukken wel inzicht in de mate waarin de door
de VVG gestelde doelstellingen – geformuleerd in termen van aantallen deelnemers of producten –
zijn behaald. Deze doelstellingen op output-niveau worden niet allemaal behaald, en sommige
activiteiten waarvoor subsidie is ontvangen vinden ook geen doorgang. Het is desalniettemin
aannemelijk dat de VVG met haar professionaliseringsactiviteiten bijdraagt aan de kwaliteit van
griffiers en daarmee het lokaal bestuur. Daarnaast werkt de VVG in hoge mate met commissies
bestaande uit vrijwilligers, wat positief van invloed is op de doelmatigheid van de bedrijfsvoering.
Vereniging van Gemeentesecretarissen (VGS)
In april 2018 is een interview afgenomen met ambtenaren van BZK over de subsidie aan de
Vereniging van Gemeentescretarissen (VGS). Daarnaast zijn verantwoordingsstukken
geanalyseerd. De VGS heeft als doel om gemeentesecretarissen te ondersteunen in hun werk en
het ambtelijk vakmanschap te versterken.
Het is aannemelijk dat de VGS met haar professionaliseringsactiviteiten een bijdrage levert aan de
ondersteuning van gemeentesecretarissen en de versterking van het ambtelijk vakmanschap. Op
basis van de beschikbare data kan echter niet worden vastgesteld in welke mate dit gebeurt en hoe
doeltreffend dit instrument voorts is. Zo ontbreekt het in een aantal gevallen aan SMARTdoelstellingen of zijn de opbrengsten van bepaalde programma’s niet te kwantificeren.
Vereniging voor Overheidsmanagement (VOM)
In april 2018 is een interview afgenomen met ambtenaren van BZK over de subsidie aan de
Vereniging voor Overheidsmanagement (VOM). Daarnaast zijn verantwoordingsstukken over 2013

Beleidsdoorlichting artikel 7 van de begroting van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties

95

en 2014 en 2015-2016 ontvangen en ingezien.110. De VOM heeft als doel de professionalisering en
het bevorderen van het samenspel tussen overheidsmanagers. Met behulp van de subsidie zijn
meerdere bijeenkomsten georganiseerd en publicaties opgesteld.
Hoewel het op basis van de beschikbare informatie niet mogelijk is om uitspraken te doen over de
doeltreffendheid en doelmatigheid van het instrument, is het aannemelijk dat de VOM met haar
professionaliseringsactiviteiten een bijdrage levert aan de professionalisering van
overheidsmanagers. De mate waarin dit gebeurt en het aantal overheidsmanagers dat is bereikt
met de activiteiten wordt daarentegen niet duidelijk, de verantwoordingsstukken bieden
voornamelijk inzicht in de kwalitatieve opbrengsten van de activiteiten.
Vereniging Nederlandse Gemeenten (VNG)
In maart 2018 is een interview afgenomen met een ambtenaar van BZK over de subsidies die zijn
verstrekt aan de Vereniging Nederlandse Gemeenten (VNG). Daarnaast zijn documenten met
betrekking tot de verlening van deze subsidies ingezien. Het betreft hier incidentele subsidies voor
een tweetal programma’s, te noemen Programma Intercollegiale Professionalisering en Samenspel
Lokale Democratie, die beiden als doel hadden het bijdragen aan de kwaliteit van (medewerkers in)
het openbaar bestuur.
Aangezien de verantwoording ten tijde van het onderzoek niet traceerbaar was, is het niet mogelijk
om uitspraken te doen over hetgeen is gerealiseerd binnen deze projecten.

Voldoende en goed gekwalificeerde politieke ambtsdragers
Beroepsverenigingen politieke ambtsdragers (NGB, Wethoudersvereniging, NVR)
In maart 2018 zijn een interviews afgenomen met het Nederlands Genootschap van Burgemeesters
(NGB), de Wethoudersvereniging en de Nederlandse Vereniging voor Raadsleden. Daarnaast is
inzicht verkregen in verantwoordingsstukken die aan BZK zijn gestuurd. Met de subsidies die de
beroepsverenigingen ontvangen wordt geïnvesteerd in de professionalisering van politieke
ambtsdragers.
Uit de verantwoordingsstukken van het NGB komt zowel het bereik per activiteit als de resultaten
uit een enquête onder burgemeesters naar de waardering van het NGB naar voren. Zo’n 95% van
alle burgemeesters neemt deel aan activiteiten die door het NGB worden georganiseerd. Daarnaast
valt op dat tussen 2013 en 2016 de activiteiten in toenemende mate meer inschrijvingen ontvangen
dan dat er plaatsen beschikbaar zijn. Ook worden de activiteiten in hoge mate gewaardeerd,
waarbij het programma wordt gewaardeerd met een gemiddeld rapportcijfer van 8,1.
Aangezien de verantwoording ten tijde van het onderzoek niet traceerbaar was, is het niet mogelijk
om uitspraken te doen over doeltreffendheid en doelmatigheid.
Voor wat betreft de activiteiten die de NVR heeft ondernomen met de subsidie is het niet altijd
duidelijk wat de beoogde output in termen van deelnemers is. Voor de trainingen die onder de
naam Raadsacademie worden gegeven (vanaf 2016) is wel duidelijk in hoeverre de beoogde
output is behaald en wat de waardering van de deelnemers was. Hierin is zowel qua
deelnemersaantallen als qua waardering een stijgende lijn op te merken, van 20 deelnemers (40
beoogd) en een 6,5 waardering in de eerste bijeenkomst naar 47 deelnemers (40 beoogd) en een
7,8 beoordeling in de vijfde en laatste bijeenkomst (alle bijeenkomsten zijn in 2016 georganiseerd).
Ook is het het vermelden waard dat de NVR een sterk groei in ledenaantallen kent, van ruim 2100
110

96

De subsidie over het jaar 2017 maakt deel uit van een meerjarige subsidie t/m 2019.

Beleidsdoorlichting artikel 7 van de begroting van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties

eind 2014 naar 3000 begin 2018, wat ongeveer een derde is van het totaal aantal raadsleden en
een toegenomen bekendheid van de NVR onder raadsleden (van 80% in 2015 naar 89% in 2016).
Het potentiele bereik van de NVR is dus toenemende en kan ertoe leiden dat meer raadsleden aan
professionaliseringstrajecten zullen deelnemen.

Integere medewerkers en politieke ambtsdragers
Bureau Integriteitsbevordering Openbare Sector (BIOS)111
BIOS is in 2014 als onderdeel van het CAOP meegenomen in de door Ecorys uitgevoerde
evaluatie (Evaluatie CAOP). Binnen dit deelonderzoek stond de kwaliteit, doeltreffendheid en
doelmatigheid van BIOS centraal.
Uit de evaluatie komt naar voren dat het vaststellen van de effectiviteit van de subsidie aan BIOS in
termen van integriteit lastig vast te stellen is, hetgeen ook deels te wijten valt aan de
onmogelijkheid om integriteit te meten.
Want normafwijkend gedrag is niet zichtbaar, er is geen register voor integriteitsschendingen en het is in
de meeste gevallen niet strafbaar. Een bijkomend probleem is dat wanneer een organisatie meer aandacht
besteedt aan integriteit er waarschijnlijk meer gemeld wordt (meer alertheid en bewustwording). De BIOSindicatoren zijn niet SMART geformuleerd.
[…]
Het gaat bij integriteit ook om een positief geformuleerd begrip. Dit is het gewenste gedrag en daardoor
moeilijker meetbaar. In het algemeen geldt dat beleid dat niet alleen een probleem adresseert maar ook
een positieve doelstelling heeft (bijvoorbeeld bewustwording) moeilijker te meten is.

Zodoende is de mate doeltreffendheid niet vast te stellen voor BIOS. Wel is in de evaluatie
geconcludeerd dat op output niveau de doelstellingen (het aantal begrote activiteiten) jaarlijks
grotendeels is gerealiseerd.
In termen van doelmatigheid ontbreekt het de onderzoekers aan voldoende informatie om
uitspraken te kunnen doen hierover.
Daar waar voor sommige andere onderdelen in de verantwoordingen geen resultaatindicatoren worden
vermeld, zien we voor BIOS vanaf 2011 op een aantal onderdelen ook resultaatindicatoren terug. Daarbij
gaat het bijvoorbeeld om het aantal bezoekers op de website, ontwikkeling aantal bezoekers op
congressen en soms een waarderingscijfer (tevredenheid). Omdat er echter nog niet systematisch voor
alle activiteiten relevante kwantitatieve resultaten worden beschreven, kunnen we nog geen conclusies
trekken over de doelmatigheid in termen van bereikte resultaten voor dit onderdeel als geheel.

Onderzoeksraad Integriteit Overheid (OIO)112
De Onderzoeksraad Integriteit Overheid is in 2014 geëvalueerd door Berenschot (Rapport evaluatie
klokkenluidersregelingen onderzoeksraad integriteit overheid en adviespunt klokkenluiders) aan de
hand van documentanalyse, enquêtes en interviews. Centraal in dit onderzoek stond de vraag of de
Onderzoeksraad Integriteit Overheid en het Adviespunt Klokkenluiders effectief functioneerden
binnen de huidige regelingen en op welke wijze de effectiviteit kon worden vergroot.

111
112

Ecorys (2015), Evaluatie CAOP. Rotterdam: Ecorys.
Berenschot (2014), Rapport evaluatie klokkenluidersregelingen onderzoeksraad integriteit overheid en adviespunt
klokkenluiders. Utrecht: Berenschot.

Beleidsdoorlichting artikel 7 van de begroting van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties

97

In de evaluatie wordt gesteld dat de OIO zich, ten tijde van de evaluatie, nog geen volwaardige plek
heeft weten te verwerven in het stelsel van klokkenluidersvoorzieningen, dat de bekendheid van
werknemers in de publieke sector met de OIO gering is (7%), en dat het aantal onderzoeken dat is
uitgevoerd nog geringer is (géén onderzoeken in 2013 en 1 onderzoek in 2014).
Het aantal melders dat bij de Onderzoeksraad Integriteit Overheid aanklopt is beperkt, velen komen bij
andere instanties uit. Personen die via het Adviespunt Klokkenluiders worden doorverwezen naar andere
instanties worden slechts in een enkel geval naar de Onderzoeksraad Integriteit Overheid doorverwezen.
Dat is overigens niet verwonderlijk gezien het grote aantal andere instanties waar melding van een
misstand gedaan kan worden.
[…]
De Onderzoeksraad Integriteit Overheid heeft zich al met al nog geen volwaardige plek weten te verwerven
in het stelsel van klokkenluidersvoorzieningen.

Over de doelmatigheid van de OIO worden in het onderzoek geen uitspraken gedaan.

Tegen verantwoorde kosten
Wet Normering Topinkomens (WNT)113
De Wet Normering Topinkomens is in 2015 geëvalueerd door het ministerie van BZK op basis van
6 deelonderzoeken door Ecorys, KWINK-groep, Ministerie van BZK, SEO, ICTU en EIPA. De
hoofdvragen in deze evaluatie zijn als volgt:
1. Hoe verloopt de uitvoering van de WNT? Zijn de eerdere tekortkomingen in de uitvoering
voldoende opgelost en welke verbeteringen zijn nog wenselijk en/of noodzakelijk?
2. Hoe verlopen toezicht op naleving en handhaving van de WNT tot dusver en hoe kan dit
worden verbeterd?
3. Hoe wordt de wijze waarop het ministerie van BZK de systeemverantwoordelijkheid voor de
WNT vormgeeft beoordeeld? Hoe verhoudt die systeemverantwoordelijkheid zich tot de rol van
verantwoordelijke vakministers?
Een beperking waar tegenaan wordt gelopen in het vaststellen van de doeltreffendheid van de
WNT is het feit dat bovenmatige bezoldigen die zijn afgesproken voor inwerkingtreding van de
WNT op basis van het overgangsrecht worden gerespecteerd. Dit heeft als gevolg dat voor de
evaluatieperiode (2013-2015) nog geen sterke effecten van de WNT op het bezoldigingsniveau van
topfunctionarissen zichtbaar zijn. Ook in de kamerbrief bij de eind 2017 opgeleverde WNTjaarrapportage 2016 wordt dit nogmaals bevestigd:
“Op dit moment is er nog een groep topfunctionarissen die als gevolg van het overgangsrecht meer
verdient dan het bezoldigingsmaximum. Dit aantal topfunctionarissen neemt de komende drie jaar gestaag
af, omdat de overgangsperiode afloopt. Mede hierdoor zullen de effecten van de wet steeds meer
zichtbaar worden.”114

In het evaluatierapport uit 2015 wordt desalniettemin geconcludeerd dat er indicaties zijn dat de
WNT bijdraagt aan het tegengaan van bovenmatige bezoldigingen.115

113
114

115

98

Ministerie van BZK (2015) Evaluatie van de Wet Normering Topinkomens (WNT). Den Haag: Ministerie van BZK.
Kamerbrief d.d. 19 december 2017 betreffende Voortgang normering topinkomens (semi)publieke sector en WNTjaarraportage 2016.
Een tweede wetsevaluatie is voorzien in 2020.

Beleidsdoorlichting artikel 7 van de begroting van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties

Desalniettemin zijn er indicaties dat de WNT bijdraagt aan het tegengaan van bovenmatige bezoldigingen.
Het aantal bezoldigingen van leidinggevende topfunctionarissen boven de € 230.474 is licht gedaald (van
4% in 2013 naar 3% in 2014), evenals de omvang van het bedrag waarmee zij boven de norm zitten.
Leidinggevende topfunctionarissen die meer verdienen dan de norm, verdienen gemiddeld € 30.000 meer;
in 2013 was dit nog € 40.000.

In de kamerbrief bij de WNT jaarrapportage 2016 wordt gesteld dat er 49 nieuw geconstateerde
overtredingen zijn, dat de WNT in ruime mate wordt nageleefd, en dat eventuele overschrijdingen in
vrijwel alle gevallen uit eigen beweging of na een herstelopdracht van de WNT-toezichthouder
ongedaan worden gemaakt, waardoor de inzet van formele handhavingsinstrumenten niet nodig
is116. Het is echter nog te vroeg om een definitief oordeel te vellen over de doeltreffendheid van de
WNT.
De doelmatigheid van de uitvoering van de WNT komt in mindere mate aan bod. Bij onvoldoende
inzicht in de doeltreffendheid van de WNT is het immers ook niet mogelijk om conclusies over de
doelmatigheid van het beleid te trekken. Wel komt de doelmatigheid van de bedrijfsvoering aan bod
in de evaluatie van de WNT, waarbij wordt gesteld dat deze verbeterd kan worden. Hier speelt met
name het feit dat, ten tijde van de evaluatie, slechts één WNT-toezichthouder gebruik maakte van
een risico gebaseerde toezichtstrategie. Zo stelt de evaluatie van de WNT117:
Momenteel maakt slechts één WNT-toezichthouder gebruik van een risico gebaseerde toezichtstrategie.
Dit is opvallend in het licht van het gebrek aan capaciteit dat door de WNT-toezichthouders wordt ervaren.
Het onderzoeken van alle meldingen zonder het maken van een risico-inschatting is weinig doelmatig,
aangezien het goed onderzoeken van WNT-meldingen veel tijd kan kosten, terwijl regelmatig al in een
vroeg stadium blijkt dat er geen sprake is van een overtreding omdat het overgangsrecht nog van
toepassing is.

Rechtspositie van politieke ambtsdragers118
In het kader van de rechtspositie van politieke ambtsdragers is in 2017 een evaluatie van de
Dijkstalwetgeving uitgevoerd waarbij in het bijzonder is ingegaan op de sollicitatieplicht, de reintegratie en de openbaarmaking en verrekening van neveninkomsten. In de evaluatie wordt
geconcludeerd dat de openbaarmaking en verrekening van neveninkomsten goed functioneert,
doch verbeteringen mogelijk zijn.
Afgaande op het aantal opgevoerde verbeterpunten zijn de huidige regels met betrekking tot
openbaarmaking en verrekening over het algemeen voldoende uitvoerbaar, maar zijn verbeteringen
mogelijk.

Wat betreft de sollicitatieplicht zijn geen aanwijzingen gevonden dat deze over het algemeen niet
wordt nageleefd en dat deze in combinatie met de re-integratievoorzieningen bijdraagt aan het zo
snel mogelijk aan het werk komen.
Het algemene oordeel van de geënquêteerden is dat de sollicitatieplicht (in combinatie met het
beschikbaar stellen van re-integratievoorzieningen) tijdens de Appa-uitkering actief bijdraagt aan het zo
snel mogelijk uit de uitkering komen.

116

117
118

Kamerbrief d.d. 19 december 2017 betreffende Voortgang normering topinkomens (semi)publieke sector en WNTjaarraportage 2016.
Ministerie BZK. (2015) Evaluatie van de Wet Normering Topinkomens, Blz. 4.
Regioplan (2017), Ambtsdragers, voormalig ambtsdragers en de Dijkstal-wetgeving. Een evaluatie. Amsterdam:
Regioplan.

Beleidsdoorlichting artikel 7 van de begroting van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties

99

De huidige rechtspositie wordt op de onderzochte terreinen gezien als passend en evenwichtig.
Voor verdere versobering is geen aanleiding. Wel is er reden en ruimte de rechtspositie op een
aantal punten voor de uitvoeringspraktijk te verbeteren en te verduidelijken. Hierdoor kunnen de
sollicitatieplicht, de re-integratie en de openbaarmaking en verrekening van neveninkomsten (nog)
beter verlopen119.
Referentiemodel120
Het referentie model bepaalt de kabinetsbijdrage voor de arbeidsvoorwaardenontwikkeling in een
groot deel van de collectieve sector. Dit model kent twee elementen: een technische berekening op
basis van de loonkostenontwikkeling in de markt en een beleidsmatige afweging waarbij het kabinet
beziet in hoeverre het politiek mogelijk en wenselijk is om de uitkomst van de berekening te volgen.
In 2017 is dit model geëvalueerd door de ministeries BZK, OCW en Financiën, waarbij is bezien in
hoeverre het model van bekostiging van arbeidsvoorwaarden in de collectieve sector tegen
knelpunten aanloopt.
Hoewel het referentiemodel prikkels bevat om de loonkosten te beheersen, is het lastig om op
basis van deze evaluatie een oordeel te vellen over de mate waarin het model bijdraagt aan het
subdoel tegen verantwoorde kosten. Het is immers niet duidelijk wat de hoogte van de
kabinetsbijdrage voor de arbeidsvoorwaardenontwikkeling zou zijn bij ontbreken van dit model. Het
kabinet houdt immers de uiteindelijke beslissing over de hoogte van de
arbeidsvoorwaardenontwikkeling.
Beleidsmatig is het model een andere vorm toegedaan. Deze lijkt primair budgettair van aard. Het kabinet
houdt de uiteindelijke beslissing over de besteding van de middelen en bepaalt dus hoe geraamde ruimte
van het kabinet besteed gaat worden. Er kunnen verschillende redenen voor het kabinet zijn om af te
wijken van de referentie-uitkomst.

De evaluatie van het referentiemodel biedt uitsluitend inzicht in de mate waarin het naar oordeel
van betrokken werkgevers en experts functioneert. Zo wordt geconcludeerd dat het technische
element van het model op breed draagvlak kan rekenen, maar dat het beleidsmatige element tot de
meeste discussie leidt bij overheidswerkgevers. Deze zorgt voor onvoorspelbaarheid en
onzekerheid van de uitkomst van het model.
Het element in het referentiemodel dat het meest tot discussie leidt bij overheidswerkgevers, betreft
de beleidsmatige knop. Deze zorgt namelijk voor onzekerheid en onvoorspelbaarheid van de
uitkomst van het referentiemodel. Bovendien wijkt de uitkomst hierdoor af van de ontwikkeling in de
markt.
Regelingen voor Nederlandse ambtenaren uit de voormalige overzeese gebieden (SAIP)121
De SAIP is in 2017 geëvalueerd door het ministerie van BZK (Beleidsevaluatie bijdrage Stichting
Administratie Indonesische Pensioenen). Deze evaluatie geeft antwoord op de vraag of de
uitvoering van de pensioen- en toeslagregelingen door de SAIP doelmatig is en op welke wijze de
doelmatigheid van de uitvoering verbeterd kan worden. De doeltreffendheid van het beleid is geen
onderdeel van deze evaluatie.

119
120

121

100

Brief van de minister van binnenlandse zaken en koninkrijksrelaties van 6 juli 2018; TK 28 479, nr, 78.
Ministeries BZK, OCW, Financiën (2017) Evaluatie Referentiemodel. Ervaringen na 20 jaar gebruik en toepassing van het
model. Den Haag: Ministeries BZK, OCW, Financiën.
Ministerie van BZK (2017), Beleidsevaluatie bijdrage Stichting Administratie Indonesische Pensioenen (SAIP). Den Haag:
Ministerie van BZK.

Beleidsdoorlichting artikel 7 van de begroting van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties

Deze evaluatie richt zich de op de doelmatigheid van de uitvoering door de SAIP. De doeltreffendheid van
de pensioen- en toeslagregelingen is geen onderdeel van de evaluatie. Het gaat hier namelijk om het
uitbetalen van pensioenen en toeslagen waartoe eerder politiek is besloten.

In de evaluatie wordt gesteld dat het lastig is om een harde uitspraak te doen over de
doelmatigheid van de SAIP. De kosten per deelnemer zijn als benchmark vergeleken met
pensioenfondsen van vergelijkbare grootte. Hieruit blijkt dat de kosten per deelnemer bij de SAIP
hoger zijn, en jaarlijks toenemen. In 2011 bedroegen deze kosten €130 per deelnemer, en voor
2019 worden deze geschat op €543 per deelnemer.
De hogere kosten zijn mede te verklaren doordat de werkzaamheden van de SAIP uitgebreider zijn dan de
werkzaamheden van een pensioenfonds. De SAIP voert meerdere (kleine) wettelijke regelingen uit. Hierbij
moet regelmatig het archief geraadpleegd worden, bijvoorbeeld om de rechtmatigheid van een aanspraak
vast te stellen. Het is van belang dat de uitvoering ervan accuraat gebeurt. Door de gevoelige historische
context is er immers sprake van additioneel afbreukrisico en mogelijk precedentwerking.

Hier staat hiertegenover dat de SAIP veel specifieke additionele werkzaamheden uitvoert en een
hoge kwaliteit van dienstverlening kent.
De kwaliteit van de dienstverlening van de SAIP is hoog. De afgelopen jaren zijn er geen klachten
binnengekomen over de uitvoering. Hierbij speelt mee dat de SAIP jaarlijks spreekt met de
belangenbehartigers van de groepen deelnemers. Ook zijn de servicemedewerkers van ASP specifiek
getraind op de historische gevoeligheden van de regelingen zodat hiermee rekening gehouden kan worden
in hun werkzaamheden. Deze factoren moeten meegewogen worden in het kostenprofiel. Door de aard en
samenstelling van de werkzaamheden is het lastig een harde uitspraak te doen over de huidige
doelmatigheid van de uitvoering door de SAIP.

Voorts worden aanbevelingen gedaan om de kwaliteit van de dienstverlening te waarborgen en
tegelijkertijd de uitvoeringskosten per deelnemer aanvaardbaar te houden, te noemen:
1. Sluiten van regelingen waar nauwelijks meer gebruik van wordt gemaakt;
2. Afkopen van pensioenen en toeslagen op individuele basis;
3. Verlaging van de uitvoeringskosten door versimpeling van werkzaamheden.

Beleidsdoorlichting artikel 7 van de begroting van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties

101

Bijlage 5: Output per instrument

Subsidie

Output 2013

Output 2014

Output 2015

Output 2016

Output 2017

Vereniging van











Griffiers

Ontwikkeling

avonden in

colleges) i.s.m. VU; 45

griffiers aan hoorcollege,

samenwerking met de

griffiers namen deel

11 aan werkcollege;

VU, deelname 39

Opleidingsstimuleringsfo

griffiers en 1

nds: door 3 griffiers,

gemeentesecretaris;



Workshop
professionalisering: 3
(4 gepland) met focus

beoogd was 30 per jaar;


Opleidings- en
stimuleringsfonds voor

op (1) kennisbehoefte

samenleving: 5

griffiers kleine

en

workshops;

gemeenten; 5



Training

toekenningen;


g als gevolg van

werkgeverscommissies

decentralisaties (2)

samen met Raadslid.nu:

loopbaanbeleid: peiling,

raadsruitmodel oefenen

15 maal gedaan;

4 bijeenkomsten met

(3) doe-democratie;



Ontwikkelen

Training advisering

deelname 32 griffiers,

Kennisateliers met

integriteit door griffiers:

aandacht op

focus op

in 30 kringen getraind,

jaarcongres,

netwerksamenleving en

deelname 319 griffiers;

ontwikkeling traject,

verbinding daarmee: 5



gerealiseerd (in
leergang): deelname
14 griffiers;




Workshop Grip op de

competentieontwikkelin



Collegereeks 5

i.s.m. VU: deelname 33

(doel 50);


Collegereeks 5 avonden

collegereeks (5

Ontwikkelen functieboek:
profiel opgesteld;



portal met tests;


2 workshops commissie

rechtspositie: uitgave

professionalisering.

gereed voor druk in

Minicongres over
terugtrekkende

Update boekje

2018;


Doorwerking resultaten

overheid, stond ook

ambtsonderzoek:

open voor andere

workshop, intervisie

spelers in

met 2 groepen.

gemeentebestuur;

Beleidsdoorlichting artikel 7 van de begroting van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties

103

Subsidie

Output 2013

Output 2014

Output 2015


Output 2016

Output 2017





Workshop
Raadsruitmodel: één
workshop en drie
bijeenkomsten;



Moreel kompas
publicatie.

Nederlands



Lochemconferentie:

Lochemconferentie: De



Lochemconferentie:

Alle ballen op de

toekomstbestendige

Van maken naar

van

burgemeester – 308

burgemeester – 310

mogelijk maken – 280

Burgemeesters

inschrijvingen, 225

inschrijvingen, 244

inschrijvingen, 223

(NGB)
€889.000 per jaar

deelnemers;


(2012-2015);


De Actuele tafel





De Actuele tafel

deelnemers;

Het initiatief



Het initiatief, 18



LoopbaanPlus, 6

(introductie-programma

programma nieuwe

burgemeesters): 13 en

nieuwe

Tot aantal deelnemingen

burgemeesters): 2 x

12 deelnemers;

burgemeesters): 14 en

opleidingsprogramma: 685.

Opleidingen uit de gids –
aantal inschrijvende

gids – aantal
inschrijvende

11 deelnemers;




deelnemers;

programma nieuwe



De Actuele tafel
(opleiding), 79

(introductie-

Opleidingen uit de

deelnemers;


deelnemers;

deelnemers;

Het initiatief (introductie-

inschrijvingen, 226

deelnemers;


Lochemconferentie 290

(opleiding), 82

(opleiding), 61



inschrijvingen, 232

De Actuele tafel

deelnemers;

Het initiatief

Lochemconferentie 290

deelnemers;

(opleiding), 15

NGB-college, 55
deelnemers;



deelnemers.

Het Initiatief, 25
deelnemers;



LoopbaanPlus, 7
deelnemers.

Tot aantal deelnemingen

Opleidingen uit de gids

opleidingsprogramma:

burgemeesters: 201 –

– aantal inschrijvende

689.

gemiddeld aantal

burgemeesters: 206 –

burgemeesters: 183

opleidingen per

Gem. aantal

– gemiddeld aantal

burgemeester: 3.7;

opleidingen per



Loopbaanoriëntatie

burgemeester: 3.1;


burgemeester: 3.3;

(LoopbaanPlus) –

Loopbaanoriëntatie

Burgemeesters 5 (+ 4

(LoopbaanPlus) –

(LoopbaanPlus) –

partners);

Burgemeesters 5 (+ 4

Burgemeesters 6 (+


De Actuele tafel

deelnemers;

opleidingen per


deelnemers;


(opleiding), 72

14 deelnemers;


104



Genootschap



Handboek

Loopbaanoriëntatie

partners);


5 partners);

Burgemeester (onder

Najaarscongres NGB

Najaarscongres

redactie van prof. E.R.

(vanuit

NGB;

Muller en prof. J. de

professionaliseringsfon

Beleidsdoorlichting artikel 7 van de begroting van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties

Subsidie

Output 2013


Output 2014

Output 2015

Digitale

Vries) dat aan alle

ds is elk jaar een

ondersteuning via

burgemeesters is

bijdrage beschikbaar

aangeboden;

gesteld voor

Najaarscongres NGB

inhoudelijke verdieping

deelnemende

(vanuit

van de

burgemeesters: 305

professionaliseringsfond

najaarscongressen);

(754 deelnemingen).

s is elk jaar een bijdrage

NGB-website.
Totaal aantal





beschikbaar gesteld



Output 2016

Output 2017





Digitale ondersteuning
via NGB-website +

voor inhoudelijke

digitale leeromgeving.

verdieping van de

Totaal aantal deelnemende

najaarscongressen);

burgemeesters: 321 (688

Digitale ondersteuning

deelnemingen).

via NGB-website +
digitale leeromgeving.
Totaal aantal deelnemende
burgemeesters: 299 (663
deelnemingen).
Raadslid.nu






Doorontwikkeling



Essay over aanzien



Project experimenteren

Enquête: 7% overweegt

Raadsacademies

assessment tool;

raadslidmaatschap

met meer ruimte voor

te stoppen als raadslid

(106, 45, 31 en 20

Handreiking

o.b.v. onderzoek: 60%

de burger; 17

a.g.v. bejegening van

deelnemers resp.)

functioneren

vindt dat aanzien is

interviews en

bestuur en raad

burgemeesters;

afgenomen;

bijeenkomst, bijdrage

(veiligheidsgevoel),

Onderzoek

gevormd aan de

oproep aan minister om

oplossingsmodellen

discussie binnen

werkdruk te verminderen

bestuurlijke crises;

gemeenteraden over

Instrumentenbank op

hoe om te gaan met

Onderzoek hoe



raadsleden tegen
samenwerking en
herindeling



aankijken;

website om werk beter

maatschappelijke



Kennisbak light;

uit te kunnen voeren, als

initiatieven



Rekenkamertool;

gevolg kennisbank



Integriteitsscan, niet

aangepast en

autonomie in regie met

doorontwikkeld;

organisatie platform voor

de eigen inwoners;

expertisegroepen;






Project financiële

Inwerkprogramma
nieuwe
gemeenteraden



Opleidingsgids “Van

Onderzoek raad en

Raad tot Raad.

hulptroepen

Aanbevelingen en tips

Handreiking voor en

voor Raad en

leren van vernieuwde

Raadsleden”

vormen van controle






Rapport “de Raad als

Participatieve

werkgever van de

professionaliteit in

griffie(r)”;

controle;

Beleidsdoorlichting artikel 7 van de begroting van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties

105

Subsidie

Output 2013

Output 2014

Output 2015

Output 2016

Output 2017











Samenwerking met
vereniging griffiers;



domein: calamiteiten in

Communicatie op
website,

Projecten sociaal

professionaliteit van de

het sociaal domein;


Project verkennende rol

nieuwsbrieven en

van de raad in 3D:

enquêtes.

verkennend rapport als

gemeenschappelijke
regelingen; voortzetting

-

onderzoek naar de rol

van de griffie;

van de vicevoorzitter

Raadsacademie (2

in de Raad;


Project Stoppende

Project aanzien van

raadsleden:

de raad

onderzoek onder

partijen: 3 verhalen in

kader van de andere

(bewustwording en

stoppende

beeld gebracht over hoe

rol van de raad;

enquête);

raadsleden;





Rapport Wijzer met

Project verkennende

-

en controlerende rol



Opleidingspakket



Project Raad &

nieuwe

Regionale

gemeenteraden;

samenwerking:

Bijeenkomsten op

landelijk onderzoek

rol van de raad in 3D;

zaterdag actuele

onder raadsleden naar

Project verkennend

onderwerpen.

hun oordeel over

van de raad essay;


raadsleden;
VPT en integriteit: 4

-

Project vicevoorzitter:

Werkgeversfunctie

dagdelen) 5 sessies;

vorig jaar;

raadsleden;


3 bijeenkomsten in het

Format verbonden

is;



-

Project raad in

in gemeenteraden over

regelingen om gegaan



Training en opleiding:

Twee bijeenkomsten
over werkdruk onder

regelingen;


agenda open overheid;


startpunt voor discussie

met gemeenschappelijke



Project participatie

Raad in
gemeenschappelijke

raad;


hun rol;


Project participatieve

Seminar controlerende

-



bijeenkomsten samen

onderzoek bestuurlijke

Samen met NGB en

regionale

met BIOS en Vereniging

rol van de raad:

Wethoudersvereniging

samenwerking en

van Griffiers;

interviews en

aanvraag gedaan voor

regionaal onderzoek

Opleidingentool en gids.

bijeenkomsten;

project agressie en

onder raadsleden naar

bedreiging;

verbinding tussen

Nulmeting waardering

raadsleden die al dan

Raadslid.nu;

niet actief zijn in de

Dag voor de raad: 150

regio;



Onderzoek zelfstandig
raadsbudget;





Project
werkgeversfunctie:



filmpjes interviews over
rol van de raad als


deelnemers;




Project Raadsfonds:

2 sessies over

`rapport over Fonds

werkgever en griffie;

veiligheidsgevoel:

Toerusting

Onderzoek over

bewustwording over

gemeenteraadsleden;

burgeraudit;

eigen rol vergroot;



Waarderingsonderzoe
k 2017;

106

Beleidsdoorlichting artikel 7 van de begroting van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties

Subsidie

Output 2013

Output 2014

Output 2015

Output 2016

Output 2017







Opleidingsgids i.c.m.
Raadslid.nu magazine;









4-tal pilots (106, 45, 31
en 20 deelnemers resp.).

Vereniging van

Opleidings- en

Griffiers is tijdens het

trainingstoets door

VNG-jaarcongres een

raadsleden;

deelcongres

Project integriteit en

georganiseerd over

belangenverstrengeling

Vakmanschap van het

: 3 sessies;

raadslid;


Project veiligheid en

Medewerking verleend

veiligheidsbeleving;

aan bijeenkomst van

bewustwording voor

ProDemos door een

raadsleden;

bijdrage te leveren

Onderzoek onder

over de rol van social

raadsleden naar

media voor

bekendheid en

raadsleden;


waardering


Samen met

Bijeenkomst voor 30

Raadslid.nu;

deelnemers in Aalten

Dag van de raad.

over o.a.
Raadsprogramma,
gebruik van social
media e.d.

Vereniging voor



Obbla-uitzending:



Reuring!Café:



Activiteiten voor de

Overheidsmanag

Jong ambtenaar van

Terugtreden is

zoektocht naar

ement (VOM)

het jaar finalisten;

vooruitzien;

ambtelijk vakmanschap





Reuring!Café: Het



Reuring!Tour: Samen

zoals een 6 maal

continuüm van

investeren in

Reuring!Café en

personeelsbeleid;

maatschappelijk

Obbla-uitzending:

rendement;

Leiden is verdiepen



in beelden;


Stampij!fabriek: De
overheid als beste

Reuring!Café: Recht op
goed bestuur;





Stampij!fabriek:
Innovatieve HR;

collegereeks;


Reuring!Café en tour 6
maal;



Bestuursvergadering
Zoektocht naar

5 Dilemma

Vakmanschap;


3 Lanceringen online
collegereeks;



Lancering online

Reuring!Tour;

bijeenkomsten;




Tijdmaal 2 maal;

Publicatie Verbinders
Zonder Script;



Publicatie Halte
Ongemak;

Beleidsdoorlichting artikel 7 van de begroting van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties

107

Subsidie

Output 2013
werkgever van

Output 2014

Output 2015

Output 2016







Nederland;


Ambtelijk vakmanschap

Reuring!Café: De
kathedraal van

3.0;






Verkiezing jurering

het jaar en bijhorende
activiteiten

Terugblik

'Bureaupolitiek leidt af

(werkbezoeken,

Stampij!fabriek;

van werken met focus

selectiebijeenkosmten,

Reuring!Café: Agile

op maatschappelijke

Government:

meerwaarde';



Tijdmaal 6 maal;

Reuring!Café: Het



Online leeromgeving,





Obbla-uitzending:

uitreiking etc.);

ministerie in een

netwerkomgeving voor

energieke samenleving;


Samenspel: mythe van



tijdmaal Amersfoort;



tijdmaal Den Haag;



Reuring!Café: Het

bijeenkomst:

verdwijnende woord,

'Bureaupolitiek leidt af

departementale

van werken met focus

herindeling;

op maatschappelijke

de maakbaarheid;


Obbla-uitzending:
De transformatie

108

2 Etmaal.

Government;

Samenspel:

bedrijfsvoering;

Samenspel: Tweede

meerwaarde;


Samenspel: 'Hoe blijf je

naar

fris? Wat is het geheim

netwerkorganisatie;

van bevlogenheid, hoe



tijdmaal Groningen;



tijdmaal Amersfoort;



tijdmaal Den Haag;

de wereld zoals we hem



tijdmaal Groningen;

kennen;



tijdmaal Groningen;



Reuring!Café:

dilemma’s achter de

Publieke pioniers;

cijfers;





Design Thinking for our

netwerkorganisaties;

Obbla-uitzending:

Vensters voor



Reflectiebundel;

Overheidsmanager van

Ambtenaren 2.0;


Publicatie

Tijdmaal: Noordelijke

solidariteit;


Reuring!Café:Publicatie:

blijf je je verwonderen?




Omooc: Het einde van

Omooc: Sociale staat:

tijdmaal Amersfoort;

Beleidsdoorlichting artikel 7 van de begroting van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties

overheidsmanagers;


Actieve ledenwerving.

Output 2017

Subsidie

Output 2013

Output 2014





Obbla-uitzending:
Geknakt
samenspel?



Omooc: Vijf
reuzeproblemen die de



Reuring!Café: Taal

decentralisaties moeten

is best wel

oplossen;


Obbla-uitzending:



werk toe te gaan?’


Noordijk: ‘Sandwich

Overheidsorganisati

tussen concurrerende;


Obbla-uitzending:

druk op de ketel;

Omooc: Als overheid
sociaal ondernemers
beter helpen;



Omooc:

Obbla-live:

Maatschappelijke

Organisaties moeten

vraagstukken radicaal

aansluiten bij de

anders financieren;


Omooc: Innoveren van

werkelijkheid;

innovatie voor

Obbla-live:

maatschappelijke

Overheidsorganisati

impact;

e van het jaar;


‘Principiële bezwaren’;


de

nieuwe


Dilemma Annieke Nijhof:

vakmanschap van

overheidsmanager;


maatwerk;


Reuring!Café: De
zoektocht naar het

Omooc: Een nieuw
afwegingskader voor

Samenwerken met


Dilemma Jeanette

Verkiezing:

e van het jaar;


Samenspel: ‘Wat is de
inspiratie om naar je

Vensters voor
Bedrijfsvoering;

Output 2017

netwerkpartner;

tijdmaal Den Haag;

nationaal;

Output 2016

Reuring!Café: EZ als





Output 2015



Dilemma Jose

Obbla- uitzending:

Manshanden: ‘Loslaten

Sociaal partnerover;

en vernieuwen’;

Beleidsdoorlichting artikel 7 van de begroting van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties

109

Subsidie

Output 2013

Output 2014





Obbla-uitzending:
Decentralisaties en



Reuring!Café: Recht

Output 2017





Samenspel: ‘Er op uit
elkaar’;



Omooc: Hoe maak je de

op risico;

overheid meer

Reuring!Tour: Lenig

participatief;

door strategisch

Output 2016

gaan en delen met

beleidsvrijheid;


Output 2015



vermogen.

Reuring!Café: Is het
hoger onderwijs nog van
deze tijd?

Vereniging van

Programma Ambitie: Excellent lokaal overheidsmanagement i.s.m. VOM (2013-

Gemeentesecreta
rissen (VGS)

2015)


Programma Intake;



Programma zoektocht: serie bijeenkomsten en publicaties over het vakmanschap





burgers (aantal
deelnemers: 12);


Professioneel klein

van de overheidsmanager;

(aantal deelnemers:

Etmalen (6x): 6 bijeenkomsten:

13);


-

Doe-democratie;

-

Overheidsparticipatie;

-

Waar is de overheid van;

-

Gedeeld leiderschap;

-

Design thinking/ Smart City;

informatievoorziening

-

Tour d’Overheid.

en digitalisering (aantal

Verbinders zonder
script (aantal
deelnemers: 15);



OMOOC: open online massive courses voor de overheid
zie VOM voor een overzicht van de gepubliceerde OMOOCs;



Nieuw samenspel met

Lokale

deelnemers: 35);


PlatfromO: online kennisplatform (www.platformoverheid.nl).

Strategisch
personeelsbeleid
(aantal deelnemers:
13);



Samenwerken in
netwerken (aantal
deelnemers: 10);



Ambtelijke
topconferentie i.s.m.

110

Beleidsdoorlichting artikel 7 van de begroting van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties

Subsidie

Output 2013

Output 2014

Output 2015

Output 2016

Output 2017
KING en VNG (aantal
deelnemers: 70);


Fusies & herindelingen
(aantal deelnemers:
10);



Week v/d verjonging
i.s.m. FUTUR (aantal
deelnemers: 85);



#RoadtoAmsterdam
i.s.m. FUTUR (aantal
deelnemers: 25);



Strategisch HR-beleid
(aantal deelnemers:
11);



Gemeentesecretaris:
een gevaarlijke baan
(aantal deelnemers: 8);



Normalisering
rechtspositie (aantal
deelnemers: 25);



Nieuwe
ledenbijeenkomst
(aantal deelnemers:
17);



Internationale
uitwisseling (aantal
deelnemers: 10NL + 8
buitenlanders);



VGS Jaarcongres
(aantal deelnemers:
180);

Beleidsdoorlichting artikel 7 van de begroting van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties

111

Subsidie

Output 2013

Output 2014

Output 2015

Output 2016

Output 2017


Gemeentesecretaris:
een bijzondere baan
(aantal deelnemers: 8);



Studiereis ICMAcongres (aantal
deelnemers: 6);



Verdiepingsbijeenkoms
t Samen Organiseren
(aantal deelnemers:
20);



Dag van de lokale
democratie (aantal
deelnemers:
onbekend);



Afsluiting ‘Zoektocht’
i.s.m. IKPOB en VOM
(aantal deelnemers:
10);



Noordelijke kringen:
normalisering
ambtenarenrecht en
digitalisering (aantal
deelnemers: 38);



Digitalisering (aantal
deelnemers: 22);



Verkiezing & rol van
secretaris (aantal
deelnemers: 21 en 15).

VSO

112



Voorbereiden en



Voorbereiden en



Voorbereiden en



Voorbereiden en



Voorbereiden en

organiseren van 10

organiseren van 10

organiseren van 10

organiseren van 10

organiseren van 10

VSO-vergaderingen;

VSO-vergaderingen;

VSO-vergaderingen;

VSO-vergaderingen;

VSO-vergaderingen;

Beleidsdoorlichting artikel 7 van de begroting van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties

Subsidie

Output 2013

Output 2014

Output 2015

Output 2016

Output 2017











Ondersteunen en

Ondersteunen en

Ondersteunen en

Ondersteunen en

Ondersteunen en

organiseren van 2/3

organiseren van 2/3

organiseren van 2/3

organiseren van 2/3

organiseren van 2/3

bestuurlijke

bestuurlijke overleggen

bestuurlijke overleggen

bestuurlijke overleggen

bestuurlijke overleggen

overleggen van

van publieke

van publieke

van publieke

van publieke

publieke

werkgevers.

werkgevers.

werkgevers.

werkgevers.

werkgevers.
SVO
Geen inzicht in de
activiteiten die zijn
uitgevoerd.
CAOP



Advies- en



Advies- en



Advies- en



Advies- en



Advies- en

Alleen data van

Arbitragecommissie

Arbitragecommissie

Arbitragecommissie

Arbitragecommissie

Arbitragecommissie

2012 beschikbaar

Rijksdienst (AAC);

Rijksdienst (AAC);

Rijksdienst (AAC);

Rijksdienst (AAC);

Rijksdienst (AAC);







De Raad voor het





De Raad voor het



De Raad voor het

Overheidspersoneelsbel

Overheidspersoneelsb

sbeleid (ROP) en

eid (ROP) en

eleid (ROP) en

eid (ROP) en

eleid (ROP) en

Pensioenkamer;

Pensioenkamer;

Pensioenkamer;

Pensioenkamer;

Pensioenkamer;

Samenwerkende



Samenwerkende



Samenwerkende



Samenwerkende



Samenwerkende

Centrales

Centrales

Centrales

Centrales

Centrales

Overheidspersoneel

Overheidspersoneel

Overheidspersoneel

Overheidspersoneel

Overheidspersoneel

(SCO);

(SCO);

(SCO);

(SCO);

(SCO);

WOR Kamer



Bedrijfscommissie

Onderzoeksraad





Bedrijfscommissie



Onderzoeksraad




Bedrijfscommissie

Onderzoeksraad



Commissie Advies



Bedrijfscommissie



Onderzoeksraad




Onderzoeksraad
Integriteit Overheid

(OIO);
Commissie Advies

Bedrijfscommissie
Overheid (BDC-O);

Integriteit Overheid


WOR Kamer
(onderdeel ROP);

Overheid (BDC-O);

(OIO);


WOR Kamer (onderdeel
ROP);

Integriteit Overheid

(OIO);
Commissie Advies



Overheid (BDC-O);

Integriteit Overheid


WOR Kamer
(onderdeel ROP);

Overheid (BDC-O);

(OIO);
Commissie Advies

WOR Kamer (onderdeel
ROP);

Integriteit Overheid


De Raad voor het
Overheidspersoneelsb

Overheid (BDC-O);




Overheidspersoneelsbel

(onderdeel ROP);


De Raad voor het

Overheidspersoneel

(OIO);


Commissie Advies

Bezwaren

Bezwaren

Bezwaren

Bezwaren

Bezwaren

Functieinschaling

Functieinschaling

Functieinschaling

Functieinschaling

Functieinschaling

(CABF);

(CABF);

(CABF);

(CABF);

(CABF);

Beleidsdoorlichting artikel 7 van de begroting van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties

113

Subsidie

Output 2013

Output 2014

Output 2015

Output 2016

Output 2017











Adviescommissie

Adviescommissie

Grondrechten en

Grondrechten en

Functie-uitoefening

Functie-uitoefening

Functie-uitoefening

Functie-uitoefening

Functie-uitoefening

Ambtenaren

Ambtenaren (AGFA);

Ambtenaren (AGFA);

Ambtenaren (AGFA);

Ambtenaren (AGFA);



Bezwarencommissie

Bezwarencommissie



Veiligheidsonderzoeken;


Integriteitsbevordering

Bureau
Integriteitsbevorderi


(BIOS);

Bezwarencommissie

n;


Integriteitsbevordering

Openbare Sector

Openbare Sector

(BIOS);



thema’s;


Steunpunt



Leerstoelen;

Integriteitsbevordering



Voorlichting en diverse

Politieke

thema’s.

Ambtsdragers.

Leerstoelen;

Veilige Publieke Taak

Voorlichting en diverse

(EVPT);

Voorlichting en

Voorlichting en diverse

Expertisecentrum





n;


(BIOS);



thema’s.

Bezwarencommissie
Veiligheidsonderzoeke

Bureau

(BIOS);

Veilige Publieke

Leerstoelen;



Openbare Sector

Expertisecentrum Veilige



Veiligheidsonderzoeken;

Integriteitsbevordering

Publieke Taak (EVPT);

Taak (EVPT);

Bezwarencommissie

Bureau

Expertisecentrum





Veiligheidsonderzoeke

Bureau

ken;

ng Openbare Sector


Adviescommissie

Grondrechten en

Veiligheidsonderzoe


Adviescommissie

Grondrechten en

(AGFA);


Adviescommissie

Grondrechten en



Leerstoelen;



Voorlichting en diverse
thema’s.

diverse thema’s.

Veilige publieke



Het stimuleren van de lokale bestuurlijke aanpak en van de aanpak door werkgevers en werknemers op basis van een achttal maatrelen;

taak



Het doorontwikkelen van de preventieve aanpak van agressie en geweld; het delen van de opgedane kennis en versterking van
samenwerkingsverbanden;



Het implementeren van de dadergerichte aanpak; de toepassing van de Eenduidige Landelijke Afspraken (hierna ELA) door de politie en het
Openbaar Ministerie.

BIOS

OIO





VNG





Eén onderzoek

Nb.

uitgevoerd.
Programma Samenspel
Lokale Democratie;

114

Beleidsdoorlichting artikel 7 van de begroting van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties

Nb.

Subsidie

Output 2013

Output 2014


Output 2015

Output 2016

Output 2017

Programma
Intercollegiale
Professionalisering.

Beleidsdoorlichting artikel 7 van de begroting van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties

115

Bijlage 6: Lijst geïnterviewden

Lijst van geïnterviewde personen/organisaties
Organisatie

Naam

Functie

Ministerie van BZK

Arie Jan Vos

Hoofd afdeling politieke
ambtsdragers

Ministerie van BZK

Frans van Dongen

Programmamanager

Ministerie van BZK

Johan Strieker

Programmamanager Kennis van

CAOP

Suzanne van Kleef

Ministerie van BZK

Grada Lautenbach

de Overheid
Teamverantwoordelijke sector
Overheid
hoofd afdeling
Arbeidsvoorwaarden en
Pensioenen bij directie A&O
Nederlands Genootschap van

Ruud van Bennekom

Directeur

Raadslid.nu

Henk Bouwmans

Directeur

Vereniging voor Griffiers

Hester Tjalma

Bestuursadviseur

Vereniging van Wethouders

Ton Roerig

Directeur

Burgemeesters

Beleidsdoorlichting artikel 7 van de begroting van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties

117

Bijlage 7: Literatuurlijst

Ambtelijk Vakmanschap. Themapagina Kennisbank Openbaar Bestuur. Geraadpleegd van
https://kennisopenbaarbestuur.nl/thema/ambtelijk-vakmanschap.
APE (2017). Evaluatie Subsidieregeling SVO. Den Haag: APE. Geraadpleegd van:
https://www.rijksoverheid.nl/documenten/rapporten/2017/04/01/evaluatie-subsidieregelingsvo.
APS (2012). Jaarplan APS 2012.
Berenschot. (2014). Rapport evaluatie klokkenluidersregelingen onderzoeksraad: integriteit
overheid en adviespunt klokkenluiders. Utrecht: Berenschot.
Binnenlands Bestuur (2017). Onvoldoende tijd voor raadswerk. Geraadpleegd van
https://www.binnenlandsbestuur.nl/bestuur-en organisatie/nieuws/onvoldoende-tijd-voorraadswerk.9572177.lynkx.
CPB (2017). Productiviteitsontwikkeling van de Nederlandse overheid. Den Haag: CPB.
Geraadpleegd van https://www.cpb.nl/publicatie/productiviteitsontwikkeling-van-denederlandse-overheid.
Dales, C.I. (1994). ‘Om de integriteit van het openbaar bestuur’, in: Huberts, L.W.J.C. (red.),
Machtsbederf ter discussie. Bijdragen aan het debat over bestuurlijke integriteit.
Amsterdam: VU. Geraadpleegd van
http://www.integriteitoverheid.nl/fileadmin/BIOS/data/Speeches%20en%20presentaties/sp
eechministerdalescongresvngjuni1992.pdf.
Ecorys (2015). Evaluatie CAOP. Rotterdam: Ecorys.
I&O Research (2016). Monitor Integriteit Overheidsmedewerkers 2016. Geraadpleegd van
https://kennisopenbaarbestuur.nl/rapporten-publicaties/monitor-integriteit-en-veiligheidopenbaar-bestuur-2016/.
Intermediair (2018). ‘Dit is de top 50 favoriete werkgevers 2017’. Geraadpleegd van
https://www.intermediair.nl/collega-s-en-bazen/bedrijfscultuur/dit-is-de-top-50-favorietewerkgevers-van-2017 zoals gezien op 20 augustus 2018.
IPSE (2017). Productiviteit van overheidsbeleid. Geraadpleegd van
http://www.ipsestudies.nl/onderzoek/productiviteit-van-overheidsbeleid/.
Kamerstukken: Begroting 2014. 2013. Tweede Kamer, vergaderjaar 2013-2014, 33 750 VII, nr. 2.
Kamerstukken: Begroting 2015. 2014. Tweede Kamer, vergaderjaar 2014-2015, 33 000 VII, nr. 2.
Kamerstukken: Motie van het lid Van Raak c.s. 34 000 VIII nr. 11.
Kamerstukken: Vernieuwing van de Rijksdienst. 31 490 nr. 54.

Beleidsdoorlichting artikel 7 van de begroting van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties

119

Konings, J. & S. Vanormelingen (2015). The impact of training on productivity and wages: firm-level
evidence. The Review of Economics and Statistics, 97(2), pp. 485–497. Geraadpleegd van
https://www.mitpressjournals.org/doi/10.1162/REST_a_00460.
Koster, de Y. (2018, 23 februari). Verkiezingen in 335 gemeenten. Binnenlands Bestuur.
Kuyumdzhieva, A., Dell, G., and Földes, A. (2015). Integrity of Public Officials in Eu-Countries:
International Norms and Standards. Transparancency International. Geraadpleegd van
https://www.transparency.org/whatwedo/publication/integrity_of_public_officials_in_eu_co
untries_international_norms_and_stand.
Mersbergen, van S., & Winterman, P. (2018, 15 juni). Forse toename aantal wethouders: tientallen
miljoenen extra kosten. Algemeen Dagblad.
Ministerie van BZK (2013). De Grote Uittocht Herzien: Een nieuwe verkenning van de arbeidsmarkt
voor het openbaar bestuur. Den Haag: Kennisbank Openbaar Bestuur.
Minister van financiën (2014). Regeling periodiek evaluatieonderzoek (RPE). Geraadpleegd van
http://www.rijksbegroting.nl/system/files/6/regeling-periodiek-evaluatieonderzoek-rpe2015.pdf.
Ministerie van BZK (2014). Beleidsdoorlichting Integriteit(beleid). Den Haag: Ministerie van BZK.
Geraadpleegd van http://www.rijksbegroting.nl/system/files/18/1.bzk-beleidsdoorlichtingintegriteitsbeleid.pdf.
Ministerie van BZK (2014). Jaarplan 2014 directie APS. Den Haag: Ministerie van BZK.
Ministerie van BZK (2014). Trends en cijfers 2014. Den Haag: Ministerie van BZK.
Ministerie van BZK (2015). Bijzondere ambten, een toegesneden rechtspositie. Integrale visie
(rechts)positie politieke ambtsdragers. Den Haag: Ministerie van BZK. Geraadpleegd van
https://www.rijksoverheid.nl/documenten/rapporten/2015/06/04/rapport-bijzondere-ambteneen-toegesneden-rechtspositie.
Ministerie van BZK (2015). Evaluatie van de Wet Normering Topinkomens. Den Haag: Ministerie
van BZK. Geraadpleegd van https://kennisopenbaarbestuur.nl/rapportenpublicaties/evaluatie-van-de-wet-normering-topinkomens/.
Ministerie van BZK (2016). Rijksjaarverslag 2016. Den Haag: Ministerie van BZK. Geraadpleegd
van https://www.rijksoverheid.nl/documenten/jaarverslagen/2017/05/17/binnenlandsezaken-en-koninkrijksrelaties-2016.
Ministerie van BZK (2017). Beleidsevaluatie bijdrage Stichting Administratie Indonesische
Pensioenen (SAIP). Den Haag: Ministerie van BZK. Geraadpleegd van
https://www.rijksoverheid.nl/documenten/rapporten/2017/03/22/rapport-saip.
Ministerie van BZK (2017). Evaluatie Programma Veilige Publieke Taak. Den Haag: Ministerie van
BZK. Geraadpleegd van
https://www.rijksoverheid.nl/documenten/rapporten/2017/12/19/evaluatie-programmaveilige-publieke-taak.

120

Beleidsdoorlichting artikel 7 van de begroting van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties

Ministerie van BZK (2017). Evaluatie subsidie Stichting Verbond Sectorwerkgevers Overheid. Den
Haag: Ministerie van BZK. Geraadpleegd van
https://www.rijksoverheid.nl/documenten/rapporten/2017/07/12/evaluatie-subsidiestichting-verbond-sectorwerkgevers-overheid.
Ministerie van BZK (2017). Trends & cijfers 2017: Werken in de overheid- en onderwijssectoren.
Den Haag: Ministerie van BZK. Geraadpleegd van
https://kennisopenbaarbestuur.nl/rapporten-publicaties/trends-en-cijfers-2017/.
Ministeries van BZK, OCW, en Financiën (2017). Evaluatie Referentiemodel: Ervaringen na 20 jaar
gebruik en toepassing van het model. Den Haag: Ministeries van BZK, OCW, Financiën.
Geraadpleegd van https://kennisopenbaarbestuur.nl/rapporten-publicaties/evaluatiereferentiemodel/.
Ministerie van BZK, VNG, IPO & UVW (2016) Handreiking integriteit van politieke ambtsdragers bij
gemeenten, provincies en waterschappen: Met modelgedragscodes integriteit voor
volksvertegenwoordigers en voor (dagelijkse) bestuurders. Den Haag: Ministerie van BZK.
Geraadpleegd van
https://www.rijksoverheid.nl/documenten/rapporten/2016/04/29/handreiking-integriteit-vanpolitieke-ambtsdragers-bij-gemeenten-provincies-en-waterschappen.
Nationaal Archief (2018). Directie Ambtenaar & Organisatie. Geraadpleegd van
https://actorenregister.nationaalarchief.nl/actor-organisatie/directie-ambtenaar-organisatiebzk.
Nationaal Archief (2018). Directie Democratie & Burgerschap. Geraadpleegd van
https://actorenregister.nationaalarchief.nl/index.php/actor-organisatie/directie-democratieen-burgerschap-bzk.
Ollongren, K.H. (2017, 15 december). Beëindiging Subsidieregeling SVO 2015 en Subsidieregeling
Stichting VSO 2013 per 1 januari 2021 [Kamerbrief]. Geraadpleegd van
https://www.rijksoverheid.nl/binaries/rijksoverheid/documenten/kamerstukken/2017/12/15/k
amerbrief-beeindiging-subsidieregeling-svo-2015-en-subsidieregeling-stichting-vso-2013per-1-januari-2021/kamerbrief-beeindiging-subsidieregeling-svo-2015-en-subsidieregelingstichting-vso-2013-per-1-januari-2021.pdf.
Ollongren, K.H. (2017, 19 december). Voortgang normering topinkomens (semi)publieke sector en
WNT-jaarraportage 2016 [Kamerbrief]. Geraadpleegd van
https://www.rijksoverheid.nl/documenten/kamerstukken/2017/12/19/kamerbrief-overvoortgang-normering-topinkomens-semipublieke-sector-en-wnt-jaarrapportage-2016.
Ollongren, K.H. (2018. 6 juli). Rechtspositie van politieke ambtsdragers [Kamerbrief]. Geraadpleegd
van: https://www.rijksoverheid.nl/documenten/kamerstukken/2018/07/06/kamerbrief-overevaluatie-rechtspositie-politieke-ambtsdragers-dijkstalwetgeving.
Plasterk, R.H.A. (2014, 7 augustus). Brief ten aanzien van Subsidieaanvraag Programma
Intercollegiale uitwisseling. Minister van Binnenlandse Zaken. Kenmerk 2014-0000382234.
Plasterk, R.H.A. (2017, 23 oktober). Aanvullende informatie n.a.v. onderzoeksopzet
Beleidsdoorlichting BZK H VII artikel 7 [Kamerbrief]. Geraadpleegd van
https://www.rijksoverheid.nl/binaries/rijksoverheid/documenten/kamerstukken/2017/10/23/k

Beleidsdoorlichting artikel 7 van de begroting van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties

121

amerbrief-beleidsdoorlichting-van-artikel-7-%E2%80%98arbeidszakenoverheid%E2%80%99-hoofdstuk-vii-bzk/kamerbrief-beleidsdoorlichting-van-artikel-7%E2%80%98arbeidszaken-overheid%E2%80%99-hoofdstuk-vii-bzk.pdf.
Rijksoverheid (2009). Rijksbegroting artikel 10 arbeidszaken overheid. Geraadpleegd van
http://www.rijksbegroting.nl/2009/voorbereiding/begroting,kst119602b_18.html.
Rijksoverheid (2011). Rijksbegroting artikel 35 arbeidszaken overheid. Geraadpleegd van
http://www.rijksbegroting.nl/2011/voorbereiding/begroting,kst148606_14.html.
Rijksoverheid (2012). Rijksbegroting artikel 7 arbeidszaken overheid. Geraadpleegd van
http://www.rijksbegroting.nl/2012/voorbereiding/begroting,kst160353_12.html.
Rijksoverheid (2017). Begroting 2017. Geraadpleegd van
http://www.rijksbegroting.nl/2017/voorbereiding/begroting.
Rijksoverheid (2017). Rijksbegroting artikel 7 arbeidszaken overheid. Geraadpleegd van
http://www.rijksbegroting.nl/2017/voorbereiding/begroting,kst225593_9.htm.
Rijksoverheid (2018). Handreiking beleidsdoorlichtingen. Geraadpleegd van
http://www.rijksbegroting.nl/beleidsevaluaties/evaluaties-enbeleidsdoorlichtingen/handreiking.
SCP (2015). Public sector achievement in 36 countries. Den Haag: SCP. Geraadpleegd van
https://www.scp.nl/Publicaties/Alle_publicaties/Publicaties_2015/Public_sector_achieveme
nt_in_36_countries.
Stern, E., Stame, N., Mayne, J., Forss, K., Davies, R., & Befani, B. (2012). Broadening the range of
designs and methods for impact evaluations: Report of a study commissioned by the
Department for International Development. London, UK: Department for International
Development. Geraadpleegd van https://www.oecd.org/derec/50399683.pdf.
Trendnota Arbeidszaken Overheid 1999. Tweede Kamer der Staten-Generaal 26 207 no. 2
Vergaderjaar 1998-1999. Geraadpleegd van https://kennisopenbaarbestuur.nl/rapportenpublicaties/trendnota-arbeidszaken-overheid-1999/.
Universum (2017). Most Attractive employers 2017 in the Netherlands. Geraadpleegd van:
http://www.advocatie.nl/sites/default/files/Most_Attractive_Employers___Netherlands_201
7___Students.pdf.
Venster voor bedrijfsvoering [website]. https://www.venstersvoorbedrijfsvoering.nl/.
Verbond Sectorwerkgevers Overheid, Samenwerkende Centrales Overheidspersoneel, Ministerie
van BZK (2010). De Grote Uittocht. Den Haag: Ministerie van BZK. Geraadpleegd van
https://kennisopenbaarbestuur.nl/media/151938/De-Grote-Uittocht-Herzien.pdf.

122

Beleidsdoorlichting artikel 7 van de begroting van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties

Over Ecorys

Ecorys is een toonaangevend internationaal onderzoeks- en adviesbureau dat zich richt op de
belangrijkste maatschappelijke uitdagingen. Door middel van uitmuntend, op onderzoek gebaseerd
advies, helpen wij publieke en private klanten bij het maken en uitvoeren van gefundeerde
beslissingen die leiden tot een betere samenleving. Wij helpen opdrachtgevers met grondige
analyses, inspirerende ideeën en praktische oplossingen voor complexe markt-, beleids- en
managementvraagstukken.
Onze bedrijfsgeschiedenis begon in 1929, toen een aantal Nederlandse zakenlieden van wat nu
beter bekend is als de Erasmus Universiteit, het Nederlands Economisch Instituut (NEI) oprichtten.
Het doel van dit gerenommeerde instituut was om een brug te slaan tussen het bedrijfsleven en de
wereld van economisch onderzoek. Het NEI is in 2000 uitgegroeid tot Ecorys.
Door de jaren heen heeft Ecorys zich verspreid over de wereld met kantoren in Europa, Afrika, het
Midden-Oosten en Azië. Wij werven personeel met verschillende culturele achtergronden en
expertises, omdat wij ervan overtuigd zijn dat mensen met uiteenlopende eigenschappen een
meerwaarde kunnen bieden voor ons bedrijf en onze klanten.
Ecorys excelleert in zeven werkgebieden:
- Economic growth;
- Social policy;
- Natural resources;
- Regions & Cities;
- Transport & Infrastructure;
- Public sector reform;
- Security & Justice.
Ecorys biedt een duidelijk aanbod aan producten en diensten:
- voorbereiding en formulering van beleid;
- programmamanagement;
- communicatie;
- capaciteitsopbouw (overheden);
- monitoring en evaluatie.
Wij hechten waarde aan onze onafhankelijkheid, onze integriteit en onze partners. Ecorys geeft om
het milieu en heeft een actief maatschappelijk verantwoord ondernemingsbeleid, gericht op
meerwaarde voor de samenleving en de markt. Ecorys is in het bezit van een ISO14001-certificaat
dat wordt ondersteund door al onze medewerkers.

124

NL5100-33379

Postbus 4175
3006 AD Rotterdam
Nederland

Watermanweg 44
3067 GG Rotterdam
Nederland

T 010 453 88 00
F 010 453 07 68
E netherlands@ecorys.com
K.v.K. nr. 24316726

W www.ecorys.nl

Sound analysis, inspiring ideas

BELGIË – BULGARIJE – INDIA – KROATIË - NEDERLAND – POLEN – SPANJE – TURKIJE - VERENIGD KONINKRIJK