!
!

MONITOR
INTEGRITEIT
OPENBAAR BESTUUR
2012
Integriteitsbeleid en -beleving
Rapportage

!
!

MONITOR
INTEGRITEIT
OPENBAAR BESTUUR
2012
Integriteitsbeleid en -beleving

BIOS
CAOP Research
Den Haag, november 2012
Begeleidingscommissie: Ministerie van Binnenlandse zaken en Koninkrijksrelaties en
Koepelorganisaties IPO, UvW, VNG
Dataverzameling: Regioplan en TNS/NIPO
© BIOS/CAOP, november 2012

!
!

INHOUDSOPGAVE
SAMENVATTING EN CONCLUSIES
I.!
II.!

III.!
IV.!
V.!

1!

Integriteitsbeleid ....................................................................................................... 4!
i.! Ambtelijke organisaties ............................................................................................. 4!
ii.! Bestuurlijke organisatie............................................................................................. 6!
iii.!Volksvertegenwoordigend organen .............................................................................. 8!
Ontwikkeling integriteitsbeleving en –beleid .............................................................. 10!
i.! Integriteitsbeleving ................................................................................................ 10!
ii.! Integriteitsbeleid ................................................................................................... 10!
Conclusies ................................................................................................................ 11!
Handelingsperspectief ............................................................................................... 11!

13!

1.1!

Doel en onderzoeksvragen ......................................................................................... 13!

1.3!

Begeleidingscommissie en klankbordgroep ................................................................. 14!

1.4!

Onderzoeksaanpak .................................................................................................... 13!
Leeswijzer ................................................................................................................ 14

BELEVING

15

INTEGRITEITSBELEVING AMBTELIJKE ORGANISATIE

17!

2.1!
2.2!

2.3!
2.4!

2.5!

3!

Integriteitsbeleving .................................................................................................... 2!
i.! Ambtelijke organisaties ............................................................................................. 2!
ii.! Bestuurlijke en volksvertegenwoordigende organisaties .................................................. 2!

INLEIDING
1.2!

2!

1

Beleving ‘hard controls’ ............................................................................................. 18!

Beleving ‘soft controls’ .............................................................................................. 18!
2.2.1!
Voorbeeldfunctie management
18!
2.2.2!
Waarden en normen
19!
2.2.3!
Samenwerking
20!
2.2.4!
Eerlijke behandeling
21!
Beleving integriteitsbeleid ........................................................................................ 22!

Beleving effecten...................................................................................................... 23!
2.4.1!
Naleven regels
23!
2.4.2!
Moreel bewustzijn
24!
2.4.3!
Integere werkhouding
25!
Vergelijking met 2006 .............................................................................................. 25!

INTEGRITEITSBELEVING BESTUURLIJKE ORGANISATIE EN VOLKSVERTEGENWOORDIGEND
ORGAAN
27!
3.1!

3.2!
3.3!

Beleving effecten...................................................................................................... 28!
3.1.1!
Naleven regels
28!
3.1.2!
Moreel bewustzijn
29!
3.1.3!
Integere werkhouding
30!
Verschillen naar gemeentegrootte .............................................................................. 30!
Verschillen naar functie ............................................................................................ 31!

4!

BELEID

33

INTEGRITEITSBELEID AMBTELIJKE ORGANISATIE

35!

4.1!

Organisatie en borgen ............................................................................................... 35!

4.3!

Waarden en normen .................................................................................................. 40!

4.2!
4.4!
4.5!
4.6!
4.7!

5!

Regels en procedures ................................................................................................ 41!
Personeelsbeleid en cultuur ....................................................................................... 44!
Handhaving .............................................................................................................. 47!
Audit en rapportage .................................................................................................. 50!

INTEGRITEITSBELEID BESTUURLIJKE ORGANISATIE

53!

5.1!

Organisatie en borgen ............................................................................................... 54!

5.3!

Waarden en normen .................................................................................................. 56!

5.2!
5.4!
5.5!
5.6!
5.7!

6!

Commitment en visie ................................................................................................ 37!

Commitment en visie ................................................................................................ 55!
Regels en procedures ................................................................................................ 57!
Personeelsbeleid en cultuur ....................................................................................... 59!
Handhaving .............................................................................................................. 61!
Audit en rapportage .................................................................................................. 62!

INTEGRITEITSBELEID VOLKSVERTEGENWOORDIGEND ORGAAN

63!

6.1!

Organisatie en borgen ............................................................................................... 64!

6.3!

Waarden en normen .................................................................................................. 67!

6.2!
6.4!
6.5!
6.6!
6.7!

Commitment en visie ................................................................................................ 66!
Regels en procedures ................................................................................................ 68!
Personeelsbeleid en cultuur ....................................................................................... 69!
Handhaving .............................................................................................................. 71!
Audit en rapportage .................................................................................................. 74

ONTWIKKELING BELEID

75

7!

ONTWIKKELING BELEID AMBTELIJKE ORGANISATIE

77!

8!

ONTWIKKELING BELEID BESTUURLIJKE ORGANISATIE

83!

9!

ONTWIKKELING BELEID VOLKSVERTEGENWOORDIGEND ORGAAN

85

HANDELINGSPERSPECTIEF

87

10! HANDELINGSPERSPECTIEF

BIJLAGEN

89!

89

BIJLAGE 1 ONDERZOEKSVERANTWOORDING

111

BIJLAGE 2 WET EN BASISNORMEN

119

BIJLAGE 3 CONCEPTUELE MODELLEN

121

BIJLAGE 4 RESULTATEN SIGNIFICANTIETOETSEN

125

!
!

SAMENVATTING EN CONCLUSIES
In deze samenvatting vindt u achtereenvolgens:
• de onderzoeksvragen die ten grondslag liggen aan deze monitor;
• de antwoorden op de onderzoeksvragen, tevens conclusies van dit onderzoek naar het integriteitsbeleid en
de -beleving binnen het openbaar bestuur.
Onderzoeksvragen
De onderzoeksvragen zijn:
1) Hoe is het gesteld met beleving en bewustzijn van integriteit in het openbaar bestuur:
•
bij werknemers?
•
bij politieke ambtsdragers?
2) Hoe staat het integriteitsbeleid in het openbaar bestuur ervoor?
•
In hoeverre worden de wettelijke bepalingen en andere relevante richtlijnen en afspraken uitgevoerd?
•
Op welke wijze wordt aandacht besteed aan het integriteitsbeleid van de bestuurlijke organisatie?
•
Op welke wijze geeft de secretaris/griffier invulling aan zijn rol in het integriteitsbeleid van het
bestuur?
•
Hoeveel incidenten registreren de sectoren?
3) Wat is er te zeggen over de ontwikkelingen in de afgelopen jaren?
4) Wat is het belang van deze onderzoeksthema’s?
•
Welke problemen kunnen ontstaan als de organisaties gebrekkig scoren op deze thema’s?
5) Welke maatregelen kunnen de organisaties zelf nemen om dat te verbeteren? (handelingsperspectief).
Werkwijze
Deze vragen zijn beantwoord via een kwantitatief onderzoek onder ambtenaren, politieke ambtsdragers,
secretarissen en griffiers. Met de zes, daarvoor ontwikkelde, vragenlijsten zijn:
• ambtenaren en politieke ambtsdragers bevraagd over hun integriteitsbeleving;
• secretarissen en griffiers bevraagd over het integriteitsbeleid in hun organisatie.
De vragenlijsten zijn in april 2012 uitgezet en hebben voor bijna alle doelgroepen een representatieve respons
opgeleverd.
De resultaten zijn beschreven per organisatieonderdeel:
• ambtelijke organisatie;
• bestuurlijke organisatie;
• volksvertegenwoordigend orgaan.
Gesignaleerde verschillen tussen sectoren, naar gemeentegrootte en naar functie bij gemeentelijke politieke
ambtsdragers, zijn ofwel significant of er is een duidelijke aanwijzing dat van een verschil sprake is.
Verantwoording
Het gaat in dit onderzoek om een zelfevaluatie op basis van perceptie. De juistheid van de gegeven antwoorden
kan met dit type onderzoek niet worden geverifieerd. Ook kan geen oordeel worden uitgesproken over de
kwaliteit van de getroffen beleidsmaatregelen.
Het onderzoek richt zich op de interne integriteit van de ambtelijke en bestuurlijke organisatie en
functionarissen. Niet op de externe integriteit ten opzichte van bijvoorbeeld bedrijven die een vergunning
willen krijgen van de overheid (BIBOB).
De begeleidingscommissie van het onderzoek bestaat uit vertegenwoordigers van de koepelorganisaties in het
openbaar bestuur:
• de Unie van Waterschappen (UvW);
• de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG);
• het Interprovinciaal Overleg (IPO);
• het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.
De klankbordgroep van het onderzoek bestaat uit koepelorganisaties en beroepsverenigingen in het openbaar
bestuur: NGB-Vereniging (Nederlands Genootschap van Burgemeesters), Wethoudersvereniging, Raadslid.Nu
(Nederlandse Vereniging van Raadsleden), Vereniging van Griffiers (VvG), Vereniging van Gemeentesecretarissen
(VGS), Vereniging Dijkgraven, Vereniging DB leden Waterschappen en de Vereniging AB leden waterschappen.

BIOS | Monitor Integriteit Openbaar Bestuur 2012

1

I.

Integriteitsbeleving
i.

Ambtelijke organisaties

Vraag: hoe is het gesteld met beleving en bewustzijn van integriteit bij ambtenaren?
De reacties van 2.915 ambtenaren van rijk, gemeenten, provincies en waterschappen, leveren het volgende
beeld:
Integere werkhouding: regels naleven en moreel bewustzijn
Twee derde van de ambtenaren beschouwt de werkhouding van collega’s als integer. Eén op de tien heeft hier
duidelijke twijfels over.
De beleving van een integere werkhouding bij collega’s komt volgens de InternetSpiegel voort uit:
• enerzijds de mate waarin collega’s regels naleven;
• anderzijds het ervaren morele bewustzijn van collega’s.
Ook in dit onderzoek lijkt dit verband te bestaan:
• ongeveer zestig procent van de ambtenaren heeft de indruk dat collega’s de regels naleven;
• twee derde vindt dat collega’s moreel bewust zijn.
Verschillen tussen sectoren
Er zijn significante verschillen gevonden tussen ambtenaren in verschillende sectoren van het openbaar bestuur.
Ambtenaren bij waterschappen en provincies geven vaker aan dat collega’s een integere werkhouding hebben
dan ambtenaren bij gemeenten. Ook hiervoor is een mogelijke verklaring te vinden in resultaten van het
belevingsmodel van InternetSpiegel. Zo zijn ambtenaren bij de waterschappen positiever over het gevoerde
integriteitsbeleid in hun organisatie dan gemeenteambtenaren. Ambtenaren bij de provincies zijn positiever
over de waarden en normen in hun organisatie dan gemeenteambtenaren.
Rijksambtenaren blijken beter bekend met de gedragsregels en procedures in hun organisatie dan de
ambtenaren in de drie andere sectoren. Dit leidt echter niet tot een positievere beleving van de integere
werkhouding, omdat betere bekendheid met de regels en procedures vaak ook tot gevolg heeft dat schendingen
van deze regels en procedures eerder worden gezien. Daarom wijkt de beleving van de integere werkhouding van
collega’s onder rijksambtenaren niet af van de andere sectoren.
Verschillen naar gemeentegrootte
Ambtenaren bij grote gemeenten zijn beter bekend met de gedragsregels en procedures dan ambtenaren bij
kleine en middelgrote gemeenten. Wederom leidt dat niet tot een positievere of negatievere beleving van de
integere werkhouding.
Wel laten de resultaten zien dat ambtenaren in kleine gemeenten een meer uitgesproken mening hebben dan
ambtenaren bij middelgrote en grote gemeenten, omdat zij minder vaak neutraal staan tegenover de integere
werkhouding van collega’s. Zij zullen beter bekend zijn met de werkhouding van alle collega’s, waardoor zij
makkelijker een positief of negatief oordeel kunnen vellen.
Andere opvallende resultaten
• Meer dan zeventig procent van de ambtenaren kent de gedragsregels, ruim dertig procent kent de
procedures.
• Ongeveer de helft van de ambtenaren is positief over het integriteitsbeleid, één op de vijf staat hier
negatief tegenover.
• Een ruime meerderheid van de ambtenaren is tevreden met de waarden en normen, eerlijke behandeling en
vooral de samenwerking met collega’s, maar niet meer dan 41 procent vindt zonder twijfel dat het
management een voorbeeldfunctie vervult.

ii.

Bestuurlijke en volksvertegenwoordigende organisaties

In totaal 2.798 politieke ambtsdragers bij gemeenten, provincies en waterschappen zijn ondervraagd over hun
beleving van de integere werkhouding in de organisatie. Deze resultaten omvatten zowel de bestuurlijke
organisaties als de volksvertegenwoordigende organen.
Twee derde van de deelnemers beschouwt de werkhouding van collega’s als integer. Eén op de tien is hier
minder van overtuigd. De beleving van integriteit van politieke ambtsdragers op dit punt komt dus overeen met
die van ambtenaren.
Ook vindt twee derde van de politieke ambtsdragers dat collega’s moreel bewust zijn. Drie kwart heeft in het
afgelopen jaar geen enkele keer meegemaakt dat collega’s de regels schenden. Dit laatste wijkt af van het beeld
bij ambtenaren die vaker schendingen door collega’s constateren.

2

!
!

Verschillen tussen sectoren
Politieke ambtsdragers bij de waterschappen zijn vaker positief over de integere werkhouding van collega’s dan
politieke ambtsdragers bij gemeenten en provincies. Dit verschil naar sectoren is in gematigde vorm ook terug
te zien bij de resultaten voor moreel bewustzijn en regels naleven, maar daar is dit verschil niet significant.
Verschillen tussen gemeenten
Politieke ambtsdragers bij grote gemeenten beleven de integriteit in de organisatie minder positief. Vergeleken
met politieke ambtsdragers bij andere gemeenten zien zij:
• de werkhouding van collega’s minder vaak als integer;
• collega’s minder vaak als moreel bewust;
• meer schendingen van regels.
Ingedeeld naar functie bij de gemeenten valt op dat wethouders de integriteit in de organisatie positiever
beleven dan burgemeesters en raadsleden. Dit geldt zowel voor werkhouding en moreel bewustzijn als voor het
naleven van regels.

BIOS | Monitor Integriteit Openbaar Bestuur 2012

3

II.

Integriteitsbeleid
i.

Ambtelijke organisaties

Ambtelijke organisaties
Vraag: wat is de stand van zaken op het gebied van:
• integriteitsbeleid, uitvoering van wettelijke bepalingen en andere relevante richtlijnen en afspraken;
• aantal geregistreerde incidenten.
Stand van zaken integriteitsbeleid
We geven een beeld van de stand van zaken door te beschrijven in hoeverre organisaties voldoen aan:
• de Ambtenarenwet;
• bestuurlijke afspraken (de basisnormen) op het gebied van integriteit, waarin de richtlijnen en afspraken
zijn verzameld1.
Over elke bepaling zijn vragen voorgelegd aan de secretarissen bij het Rijk, gemeenten, provincies en
waterschappen. De resultaten zijn gebaseerd op de antwoorden van 185 secretarissen in deze sectoren.
Tabel A geeft schematisch weer in welke mate ambtelijke organisaties de Ambtenarenwet en de basisnormen
toepassen. Onder de tabel volgt een nadere toelichting.
Tabel A Mate waarin ambtelijke organisaties Ambtenarenwet en basisnormen toepassen
Type

Wetten en normen uitgewerkt naar enquêtevragen

Wet + Norm

Integriteitsbeleid
Integriteitsbeleid schriftelijk vastgelegd
Actualisatie integriteitsbeleid in 2010/2011
Gedragscode
Gedragscode aanwezig
Actualisatie gedragscode in 2010/2011
Afleggen eed of belofte
Afleggen eed of belofte
Integriteit onderdeel van personeelsbeleid
Integriteit in onderdelen van het personeelsbeleid betrokken
Integriteit onderdeel functionerings-/beoordelingsgesprekken
Integriteit onderdeel management-, afdelings- of werkoverleg
Scholing en vorming
Scholing en training maakt onderdeel van uit personeelbeleid
Procedure bij melding misstanden
Procedure voor melding van misstanden aanwezig
Toegang tot onafhankelijke instantie
Vertrouwenspersoon/aanspreekpunt integriteit
Procedure bij onderzoek naar misstanden/integriteitsinbreuken
Vastgestelde procedure voor onderzoek misstanden/integriteitsinbreuken
Nevenwerkzaamheden
Regeling voor melden nevenwerkzaamheden
Overzicht nevenwerkzaamheden
Regeling verplichte openbaarmaking
Kwetsbare functies, handelingen en processen
Onderzoek kwetsbare functies, handelingen en processen
Onderzoek kwetsbare functies, handelingen en processen in 2010/2011
Op andere manieren bewaking/evaluatie integriteitsbeleid in 2010/2011
Overzicht van kwetsbare functies
Functiescheiding
Melding financiële belangen
Regeling voor melding financiële belangen

Wet + Norm

Wet
Wet

Wet
Wet + Norm

Norm
Wet + Norm

Norm

Wet + Norm

1

4

In bijlage 2 vindt u een nadere toelichting op de Ambtenarenwet en de basisnormen.

% dat toepast in 2012
98%
44%
97%
33%
95%
98%-100%
91%
82%
54%
97%
63%
92%
60%
98%
70%
59%
43%
27%
54%
28%
83%
49%

!
!

Beleid en gedragscode in vrijwel alle ambtelijke organisaties
Bijna alle secretarissen geven aan dat hun organisatie integriteitsbeleid heeft. Ook een gedragscode is in
vrijwel alle organisaties aanwezig. Daarmee voldoen nagenoeg alle organisaties aan de Ambtenarenwet en de
basisnormen, die beide voorschrijven dat integriteitsbeleid en gedragscode (schriftelijk) aanwezig moeten zijn.
Een overgrote meerderheid van de organisaties heeft het integriteitsbeleid en de gedragscode in de afgelopen
vier jaar geactualiseerd. Echter, niet meer dan twee op de vijf organisaties heeft in 2010/2011 het
integriteitsbeleid geactualiseerd en slechts een derde de gedragscode. Bij het Rijk is vaker het integriteitsbeleid
in de afgelopen twee jaar geactualiseerd en bij de provincies geldt dat voor de gedragscode.
Ambtseed en integriteit bijna overal in personeelsbeleid
De Ambtenarenwet en de basisnormen geven ook aan welke elementen het integriteitsbeleid moet hebben. Over
een groot aantal wetten en normen is gevraagd in hoeverre ze aanwezig zijn.
Zoals te zien is in tabel A, geven nagenoeg alle ambtelijke organisaties op twee aspecten uitvoering aan de
Ambtenarenwet en de basisnormen:
• voorschriften voor het afleggen van de eed of belofte;
• de integratie van integriteit in het personeelsbeleid.
Zo is integriteit:
• in bijna alle gevallen betrokken in onderdelen van het personeelsbeleid;
• in meer dan 90 procent van de ambtelijke organisaties onderdeel van beoordelings- en
functioneringsgesprekken;
• bij 82 procent onderdeel van het management- en afdelingsoverleg.
Volgens de Ambtenarenwet moet het personeelsbeleid ook voorzien in scholing en training op het gebied van
integriteit. Dat is in net iets meer dan de helft van de ambtelijke organisaties het geval, bij grote gemeenten
vaker dan bij de overige gemeenten.
Melding en onderzoek misstanden
De meeste ambtelijke organisaties hebben de voorgeschreven procedure voor melding van misstanden en een
vertrouwenspersoon of aanspreekpunt.
63 procent van de organisaties heeft toegang tot een onafhankelijke instantie om misstanden te melden.
Volgens de wetten en normen moet er een procedure zijn voor onderzoeken naar misstanden. 60 procent van de
organisaties heeft zo’n procedure.
Nevenwerkzaamheden
Nagenoeg alle ambtelijke organisaties hebben in het integriteitsbeleid de voorgeschreven regels voor het
melden van nevenwerkzaamheden opgenomen. Zeventig procent heeft een overzicht van te melden
nevenwerkzaamheden.
Regels over de verplichte openbaarmaking van nevenwerkzaamheden komen het minst vaak voor: 59 procent.
Daarmee is dit ook het aspect waarop de meeste organisaties niet voldoen aan de Ambtenarenwet en de
basisnormen voor nevenwerkzaamheden. Desondanks maakt ruim drie kwart van de organisaties de
nevenwerkzaamheden van ambtenaren openbaar.
Kwetsbare functies en melding financiële belangen: verbetering mogelijk
Minder dan de helft van de organisaties voldoet aan de Ambtenarenwet en de basisnormen op de volgende twee
aspecten:
• de voorschriften voor kwetsbare functies, handelingen en processen;
• de melding van financiële belangen.
Over kwetsbare functies, handelingen en processen zeggen de basisnormen:
• ze moeten worden onderzocht;
• er moet een overzicht zijn van kwetsbare functies;
• er moeten maatregelen zijn om integriteitsinbreuken vanuit kwetsbare functies te voorkomen.
Het laatste hebben de meeste organisaties (86 procent) geregeld, vooral in de vorm van functiescheiding.
Minder vaak wordt uitvoering gegeven aan het voorgeschreven onderzoek (43 procent) of het overzicht (28
procent). Bij het Rijk en de waterschappen worden wel vaker dan gemiddeld (gemiddelde is 27 procent)
onderzoeken uitgevoerd naar kwetsbare functies, handelingen en processen (zie paragraaf 4.7).
Ruim de helft van de organisaties bij het Rijk en de provincies heeft volgens de secretarissen in deze sectoren
een overzicht van kwetsbare functies.
Volgens 49 procent van de secretarissen is de melding van financiële belangen vastgelegd in regels zoals de
wetten en normen voorschrijven.
Commitment en visie
Wanneer een organisatie integriteitsbeleid heeft, betekent dat nog niet dat het ook wordt geïmplementeerd,
zelfs niet als het voldoet aan alle wetten en normen. Daarvoor is commitment en visie van het
(top)management cruciaal.
Secretarissen vinden dat het (top)management een voorbeeldfunctie vervult, een heldere visie heeft op
integriteitsbeleid en dat dit ook hoge prioriteit heeft. Aan de andere kant vindt een vijfde dat er pas na een
integriteitsinbreuk aandacht is voor integriteit.
Bij de waterschappen vervult het (top)management volgens de secretarissen minder vaak een voorbeeldfunctie
en in de beleving van ambtenaren nog minder.

BIOS | Monitor Integriteit Openbaar Bestuur 2012

5

Iets meer dan de helft van de secretarissen ervaart geen knelpunten bij het formuleren van het
integriteitsbeleid. Zijn er wel knelpunten, dan gaat het vooral om een gebrek aan:
• ambtelijke of organisatorische capaciteit;
• kennis/deskundigheid;
• prioriteit.
Secretarissen bij het Rijk ervaren vaker knelpunten dan de secretarissen in andere sectoren; secretarissen in
grote gemeenten minder vaak dan in kleinere gemeenten.
Geregistreerde incidenten
Het beleid moet mede voorkomen dat incidenten of ‘integriteitsinbreuken’ plaatsvinden.
In totaal geven secretarissen aan dat in 2011 in de ambtelijke organisaties 532 onderzoeken zijn geweest naar
integriteitsinbreuken. Die hebben geleid tot 66 strafontslagen en 197 overige maatregelen. In 29 gevallen is
aangifte gedaan.
Een groot aantal onderzoeken, maatregelen en ontslagen komt voor bij één grote dienst bij het Rijk.

ii.

Bestuurlijke organisatie

Vraag: wat is de stand van zaken op het gebied van:
• integriteitsbeleid, de uitvoering van wettelijke bepalingen en van andere relevante richtlijnen en afspraken2;
• aandacht voor integriteit;
• rol secretaris;
• aantal geregistreerde incidenten.
Stand van zaken integriteitsbeleid
We geven een beeld van de stand van zaken door te beschrijven in hoeverre organisaties voldoen aan de
basisnormen integriteit en (wettelijke) regelingen.
De resultaten zijn gebaseerd op de antwoorden van 185 secretarissen bij gemeenten, provincies en
waterschappen. Tabel B geeft schematisch weer in welke mate bestuurlijke organisaties de basisnormen en
regelingen toepassen. Onder de tabel volgt een nadere toelichting.
Tabel B Mate waarin bestuurlijke organisaties basisnormen en regelingen toepassen
Type
Wet3 + Norm
Modelgedragscode
Wet4 + Norm
Geen norm
Geen norm5
Geen norm
Geen norm

Wetten en normen en uitwerking naar enquêtevragen
Gedragscode
Gedragscode aanwezig
Regeling aannemen uitnodiging buitenlandse reizen
Nevenwerkzaamheden
Regeling verplichte openbaarmaking
Bevorderen integriteitsbewustzijn
Aandacht integriteit, integriteitsrisico’s en moreel bewustzijn
Afleggen eed of belofte
Aandacht voor integriteit bij het afleggen eed of belofte
Procedure bij melding misstanden
Vertrouwenspersoon/aanspreekpunt integriteit
Scholing en vorming
Ooit training, workshops of voorlichting georganiseerd

% dat toepast in 2012
95%
81%
98%
95%
75%
73%
55%

Gedragscode bij meeste organisaties aanwezig
Uit het onderzoek blijkt dat nagenoeg alle bestuurlijke organisaties een gedragscode hebben, zoals de normen
voorschrijven. In vier op de vijf bestuurlijke organisaties bevat deze gedragscode een regeling voor het
aannemen van uitnodigingen voor buitenlandse reizen.
Of de gedragscode ook de verplichte regelingen bevat voor alle uitnodigingen en geschenken, is niet gevraagd.
Ook naar het integriteitsbeleid is niet gevraagd, een overgrote meerderheid van de organisaties heeft immers
een centraal, overkoepelend integriteitsbeleid.
Nevenwerkzaamheden
De bestuurlijke organisaties voldoen meestal wel aan de verplichting om het openbaar maken van
nevenactiviteiten in het beleid op te nemen. Dit in tegenstelling tot de ambtelijke organisaties.
2

Voor politieke ambtsdragers zijn in wet- en regelgeving en in de basisnormen enkele vereisten neergelegd. In het onderzoek
zijn aanvullende vragen gesteld over het integriteitsbeleid ten aanzien van politieke ambtsdragers.
3
Provinciewet art. 40c, art. 68, Gemeentewet art. 41c, art. 69 en Waterschapswet art. 33 lid 3.
4
Provinciewet art. 66, art. 40b, Gemeentewet art. 67, art. 41b en Waterschapswet art. 44a, art. 48. Artikel 48 vereist alleen
melding van aanvaarding van een nevenfunctie aan het Algemeen Bestuur. Er is geen terinzagelegging voor
waterschapsvoorzitters/dijkgraven vereist. Voor alle andere bestuurders geldt de vereiste terinzagelegging wel.
5
De eed of belofte is vastgelegd in Provinciewet art. 40a, art. 64, Gemeentewet art. 41a, art. 65 en Waterschapswet art. 34
en art. 50. Dit moment kan desgewenst gebruikt worden om breder aandacht te besteden aan integriteit.

6

!
!

Integriteitsbewustzijn bevorderen en eed afleggen
De meeste bestuurlijke organisaties besteden aandacht aan het bevorderen van integriteitsbewustzijn. In de
bestuurlijke organisatie krijgt integriteit vaak aandacht:
• bij het afleggen van de eed of belofte;
• door de gedragscode te verspreiden.
In drie kwart van de bestuurlijke organisaties is sprake van:
• aandacht voor integriteit bij aflegging van de eed of belofte;
• vertrouwenspersoon/aanspreekpunt integriteit.
Twee derde van de organisaties bespreekt integriteitsrisico’s voordat bestuursleden aantreden. Bestuurlijke
organisaties in de provincies zetten hiervoor vaker een integriteitstoets in dan de overige sectoren.
55 procent van de bestuurlijke organisaties voorziet in integriteitsscholing of -training voor bestuurders. Bij de
waterschappen geeft meer dan de helft van de secretarissen aan dat bij hen nog nooit trainingen zijn
georganiseerd.
Aandacht voor integriteit
Volgens vier van de vijf secretarissen zijn bestuursleden er alert op het privé-/familiebelang en het algemeen
belang gescheiden te houden. Een gelijk aantal is het oneens met de stelling dat integriteitskwesties van
bestuurders pas worden opgepakt wanneer de media er aandacht aan besteden. Verder vindt één op de vijf
secretarissen dat, als het erop aankomt, bestuurders het politieke belang voor de eigen integriteit laten gaan.
Rol secretaris
Secretarissen zien bij het bewaken van de integriteit voor zichzelf meestal wel een rol weggelegd. Negen op de
tien geven ongevraagd advies als een bestuurslid over de schreef dreigt te gaan. Bijna de helft wordt ook
regelmatig om advies gevraagd.
Bijna een vijfde van de secretarissen vindt dat ze in een lastige positie zitten om bestuursleden aan te spreken
op gedrag.
Geregistreerde incidenten
Secretarissen bij gemeenten, provincies en waterschappen is gevraagd naar de geregistreerde
integriteitsinbreuken. Zij geven aan dat in totaal acht onderzoeken zijn gehouden naar mogelijke incidenten.
Vijf bestuurders of volksvertegenwoordigers zijn opgestapt naar aanleiding van een incident en er is eenmaal
aangifte gedaan.
Dit alles heeft zich vrijwel geheel bij gemeenten afgespeeld.

BIOS | Monitor Integriteit Openbaar Bestuur 2012

7

iii.

Volksvertegenwoordigend organen

Volksvertegenwoordigende organen
Vraag: wat is de stand van zaken op het gebied van:
• integriteitsbeleid, uitvoering van wettelijke bepalingen en van andere relevante richtlijnen en afspraken6;
• aandacht voor integriteit;
• rol griffier en secretaris-directeur;
• aantal geregistreerde incidenten.
Stand van zaken integriteitsbeleid
We geven een beeld van de stand van zaken door te beschrijven in hoeverre organisaties voldoen aan de
basisnormen integriteit en (wettelijke) regelingen waarin de richtlijnen en afspraken zijn verzameld. Hiertoe
zijn 237 griffiers bevraagd van gemeenten, provincies en waterschappen.
Tabel C geeft schematisch weer in welke mate volksvertegenwoordigende organen de basisnormen en regelingen
toepassen. Onder de tabel volgt een nadere toelichting.
Tabel C Mate waarin volksvertegenwoordigende organen basisnormen en regelingen toepassen
Type
Wet7 + Norm
Modelgedragscode
Wet8 + Norm
Geen norm
Geen norm9
Geen norm
Geen norm

Wetten en normen en uitwerking naar enquêtevragen
Gedragscode
Gedragscode aanwezig
Regeling aannemen uitnodiging buitenlandse reizen
Nevenwerkzaamheden
Regeling verplichte openbaarmaking
Bevorderen integriteitsbewustzijn
Aandacht integriteit, integriteitsrisico's en moreel bewustzijn
Afleggen eed of belofte
Aandacht voor integriteit bij het afleggen eed of belofte
Procedure bij melding misstanden
Vertrouwenspersoon/aanspreekpunt integriteit
Scholing en vorming
Ooit training, workshops of voorlichting georganiseerd

% dat toepast in 2012
97%
86%
100%
97%
75%
71%
69%

Gedragscode vrijwel overal aanwezig
Nagenoeg alle volksvertegenwoordigende organen hebben de in de basisnormen voorgeschreven gedragscode.
Ruim vier vijfde heeft daarin een regeling opgenomen voor het aannemen van uitnodigingen voor buitenlandse
reizen. Net als bij de bestuurlijke organisaties is niet gevraagd of de verplichte regelingen voor alle
uitnodigingen en voor geschenken in de voorgeschreven gedragscode staan. Ook is hier niet gevraagd naar het
integriteitsbeleid, de meeste organisaties hanteren immers centraal overkoepelend integriteitsbeleid.
Nevenwerkzaamheden
Volgens de griffiers hebben alle organisaties de vereiste regeling om nevenwerkzaamheden van
volksvertegenwoordigers openbaar te maken.
Integriteitsbewustzijn bevorderen en eed afleggen
Bijna alle organisaties besteden aandacht aan integriteit, integriteitsrisico’s en moreel bewustzijn bij het
volksvertegenwoordigend orgaan. In de meeste gevallen door de gedragscode te verspreiden en bij het afleggen
van de eed of belofte. Aandacht voor integriteit bij het afleggen van de eed of belofte komt volgens drie kwart
van de griffiers voor bij volksvertegenwoordigende organen.
Rond de 70 procent van de griffiers zegt aandacht te besteden aan integriteit via scholing, vorming en de
aanwezigheid van de vertrouwenspersoon of het aanspreekpunt integriteit. Bij de provincies hebben volgens de
griffiers alle volksvertegenwoordigende organen een aanspreekpunt integriteit.

6

Voor politieke ambtsdragers zijn in wet- en regelgeving en in de basisnormen enkele vereisten neergelegd. In het onderzoek
zijn aanvullende vragen gesteld over het integriteitsbeleid ten aanzien van politieke ambtsdragers.
7
Provinciewet art. 15, Gemeentewet art. 15 en Waterschapswet art. 33 lid 3.
8
Provinciewet art. 11, Gemeentewet art. 12 en Waterschapswet art. 32.
9
De eed of belofte is vastgelegd in Provinciewet art. 14, Gemeentewet art. 14 en Waterschapswet art. 34 .Dit moment kan
desgewenst gebruikt worden om breder aandacht te besteden aan integriteit.

8

!
!

Aandacht integriteit
Volgens drie kwart van de griffiers blijkt de aandacht van de raads- of Statenleden voor integriteit uit hun
alertheid op het gescheiden houden van privé-/familiebelangen en het algemeen belang.
Verder ervaart dertig procent van de griffiers dat raads-/Statenleden het politieke belang laten prevaleren boven
de eigen integriteit. De griffiers zijn ook zelf alert op integriteit.
Rol griffiers
Ruim negen van de tien griffiers geven ongevraagd advies als ze raads-/Statenleden iets zien doen dat niet door
de beugel kan. Zij krijgen hierin ook steun van de burgemeester of commissaris van de Koningin (CdK). Toch
vindt nog een kwart dat zij zich in een lastige positie bevinden om raads-/Statenleden aan te spreken. Zij
menen dat eigenlijk de burgemeester/CdK daartoe in de beste positie verkeert.
Om het algemeen bestuur aan te spreken, heeft de dijkgraaf, volgens alle ondervraagde secretarissen-directeur,
zowel formeel als praktisch de beste positie.
Gesignaleerde integriteitsinbreuken
Een meerderheid van de griffiers signaleert nooit de voorgelegde integriteitsinbreuken. Dat geldt ook voor de
secretaris-directeur ten opzichte van algemeenbestuursleden.
Wel geeft bijna de helft van de griffiers aan één keer of vaker te hebben gezien dat een volksvertegenwoordiger:
• misbruik maakt van informatie of er niet vertrouwelijk mee omgaat;
• het woord voert over zaken waarbij een persoonlijk belang meespeelt.
Net geen veertig procent heeft wel eens gemerkt dat (neven)functies niet worden gemeld. Provinciegriffiers
zien beduidend vaker dan gemiddeld (71 procent) wel eens:
• dat (neven)functies niet worden gemeld;
• incorrect gebruik van vergoedingen en declaraties.
Als griffiers een incident waarnemen, neemt twee derde van hen contact op met het betrokken lid of met de
burgemeester/CdK.
De meeste secretaris-directeuren die een incident waarnemen bespreken het incident met het betreffende lid of
met de dijkgraaf.

BIOS | Monitor Integriteit Openbaar Bestuur 2012

9

III. Ontwikkeling integriteitsbeleving en –beleid
i.

Integriteitsbeleving

In een enquête over de beleving van integriteit in 2006, zijn ambtenaren bevraagd over zes thema’s van het
model van de InternetSpiegel:
• voorbeeldfunctie van het management;
• samenwerking;
• eerlijkheid;
• regels naleven;
• moreel bewustzijn;
• integere werkhouding.
Opvallend is dat de beleving van ambtenaren op deze zes thema’s in 2012 nauwelijks verschilt van die in 2006.
Alleen lijken gemeenteambtenaren minder uitgesproken over de integere werkhouding van collega’s. Hierover
zijn zij neutraler dan in 2006.

ii.

Integriteitsbeleid

De ontwikkelingen in het integriteitsbeleid zijn in kaart gebracht via een vergelijking van de volgende
gegevens:
• de onderzoeksresultaten uit 2012;
• de resultaten uit 2004 en 2008, afkomstig uit het rapport Inventarisatie integriteitsbeleid openbaar bestuur
en politie 200810.
Ambtelijke organisatie
Het integriteitsbeleid voor de ambtelijke organisatie heeft zich de afgelopen jaren overwegend positief
ontwikkeld, vooral tussen 2004 en 2008, maar ook na 2008 hebben zich verbeteringen voorgedaan.
Wel is er volgens secretarissen minder vaak toegang tot een onafhankelijke instantie dan in voorgaande jaren.
Ontwikkelingen per sector:
• het Rijk lijkt een negatieve ontwikkeling te hebben doorgemaakt op het overzicht van kwetsbare functies en
de regelingen voor nevenwerkzaamheden;
• ook bij waterschappen was de ontwikkeling bij regelingen voor nevenwerkzaamheden negatief;
• waterschappen en gemeenten geven aan een meer dan gemiddelde toename te zien in scholing en vorming.
Bestuurlijke organisatie
Het integriteitsbeleid van bestuurlijke organisaties toont, over het algemeen, een positieve ontwikkeling ten
opzichte van 2004. Het enige dat gelijk is gebleven ten opzichte van 2004 is het percentage organisaties dat
een regeling heeft voor het aannemen van uitnodigingen voor buitenlandse reizen.
Aan wetten en normen wordt door de organisaties in gelijke mate voldaan als in 2008, met uitzondering van de
regeling voor de verplichte openbaarmaking van nevenwerkzaamheden van bestuurders.
Volksvertegenwoordigend orgaan
Het integriteitsbeleid voor volksvertegenwoordigende organen heeft zich vanaf 2004 op de meeste punten
positief ontwikkeld. Alleen is in 2012 niet vaker aandacht besteed aan integriteit via de aflegging van de eed of
belofte. Weliswaar nam tussen 2004 en 2008 het aantal organisaties dat dit deed toe, maar in 2012 is dat weer
afgenomen naar het niveau van 2004.
Het aantal organisaties dat een regeling heeft voor het aannemen van uitnodigingen voor buitenlandse reizen is
tussen 2008 en 2012 toegenomen.

10

Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (2008). Inventarisatie integriteitsbeleid openbaar bestuur en politie
2008. Den Haag

10

!
!

IV.

Conclusies

We kunnen concluderen dat de beleving van integriteit tussen 2006 en 2012 vrijwel gelijk is gebleven.
Twee derde van zowel ambtenaren als politieke ambtsdragers beleeft de integriteit in de organisatie positief. Zij
ervaren de werkhouding van collega’s als integer en vinden dat collega’s moreel bewust zijn.
Een tiende daarentegen vindt de werkhouding van collega’s niet integer.
Verder valt op dat vrijwel alle leidinggevenden in de ambtelijke organisatie vinden dat ze een voorbeeldfunctie
vervullen, terwijl slechts veertig procent van de ambtenaren het daarmee eens is.
Over de wettelijke bepalingen en normen kunnen we concluderen dat de ambtelijke, bestuurlijke en
volksvertegenwoordigende organisaties deze over het algemeen naleven. Vooral tussen 2004 en 2008 heeft het
beleid zich in positieve zin ontwikkeld. Daarna is er sprake van stabilisatie en op enkele punten is een
teruggang waarneembaar.
In het openbaar bestuur behoeven enkele wetten en normen nog verdere implementatie. Dit gaat, in de
ambtelijke organisatie, vooral om:
• de regelgeving voor kwetsbare functies en financiële belangen;
• scholing en vorming op het gebied van integriteit.

V.

Handelingsperspectief

Het handelingsperspectief geeft aan welke (aanvullende) integriteitsbevorderende maatregelen of initiatieven
door een organisatie kunnen worden genomen om de ambtelijke of bestuurlijke integriteit verder te verbeteren
ten aanzien van de specifieke thema’s die binnen de integriteitsmonitor aan de orde zijn gekomen.
Het handelingsperspectief volgt een vast format. Per thema wordt eerst aangegeven waarom het vanuit
integriteitsoptiek van belang is. Vervolgens wordt aangegeven wat mis kan gaan -wat de integriteitsrisico’s zijnals een organisatie op dat thema zwak scoort. Tot slot worden er, vanuit de zienswijze van BIOS, concrete
suggesties en verbetervoorstellen gedaan. Via hyperlinks wordt verwezen naar diverse (gratis) te downloaden
instrumenten die op de site www.integriteitoverheid.nl staan.
De presentatie van de handelingsperspectieven komt overeen met de hoofdstukindeling van het rapport. De
handelingsperspectieven met betrekking tot de hoofdstukken 5 (integriteitsbeleid bestuurlijke organisatie) en 6
(integriteitsbeleid volksvertegenwoordigend orgaan) zijn vanwege de overeenkomsten geïntegreerd.
De perspectieven zijn, vanwege de veelheid aan specifieke deelvragen, op het niveau van de overkoepelende
vraagthema’s geaggregeerd. De perspectieven zijn bovendien generiek geformuleerd. Dit betekent dat er geen
concrete link is gelegd met de uitkomsten van het onderzoek. Organisaties kunnen zelf, op basis van het
onderzoek, bezien op welke onderwerpen verbeteringen noodzakelijk worden geacht.

BIOS | Monitor Integriteit Openbaar Bestuur 2012

11

12

!
!

1

INLEIDING

Ambtenaren, bestuurders en volksvertegenwoordigers bepalen in belangrijke mate het gezicht van de overheid.
Burgers en externe partijen mogen erop vertrouwen dat de overheid in de uitoefening van haar taak niet alleen
effectief en efficiënt is, maar ook betrouwbaar, zorgvuldig en eerlijk. Voor het functioneren van de overheid is
dit vertrouwen essentieel. Overheidsbesluiten kunnen immers diep ingrijpen in het leven van burgers. Als door
niet integer gedrag van ambtenaren, bestuurders en volksvertegenwoordigers het vertrouwen in de overheid
beschadigt, kan de legitimiteit van besluiten in twijfel worden getrokken. Daarmee komt uiteindelijk ook het
functioneren van de gehele overheid in gevaar. Het thema integriteit staat hoog op de agenda van de sectoren
in het openbaar bestuur. Het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) heeft daarom in
afstemming met de koepelorganisaties in het openbaar bestuur, te weten het Interprovinciaal Overleg (IPO), de
Unie van Waterschappen (UvW) en de Vereniging Nederlandse Gemeenten (VNG) het initiatief genomen tot het
ontwikkelen van deze integriteitsmonitor. Dit instrument maakt het mogelijk om eens in de vier jaar een “foto”
te maken van de integriteitsbeleving en het integriteitsbeleid van de sectoren in het openbaar bestuur.
Het integriteitsbeleid is het tastbare richtinggevende kader. De normen en waarden van de organisatie liggen
hierin verankerd en worden geoperationaliseerd in concrete beleidsdoelstellingen en -maatregelen. Het is de
taak van de organisatie dit beleid uit te dragen. Ze zal dit moeten organiseren en borgen. De mate waarin dit
lukt, is mede afhankelijk van de ontvankelijkheid van de in de organisatie werkzame personen. Door het
uitvoeren van een belevingsonderzoek kan worden vastgesteld of de in de organisatie werkzame personen op de
hoogte zijn van het beleid, of zij het zinvol vinden en naleven.
De monitor is een doorontwikkeling van de BZK integriteitsinventarisaties die in 2004 en 2008 zijn uitgevoerd.
Naast het beleid is nu ook de beleving van integriteit onderzocht. In 2012 heeft de eerste meting van deze
monitor over zowel integriteitsbeleving als integriteitsbeleid plaatsgevonden onder alle sectoren van het
openbaar bestuur. Deze monitor is op verzoek en in het belang van de vier sectoren onder de
verantwoordelijkheid van Bureau Integriteitsbevordering Openbare Sector (BIOS) tot stand gekomen. CAOP
Research, heeft in opdracht van BIOS de monitor uitgevoerd.
In het vervolg van deze inleiding beschrijven we het onderzoeksdoel en de onderzoeksvragen (paragraaf 1.1),
de onderzoeksaanpak (paragraaf 1.2), de begeleidingscommissie en klankbordgroep (paragraaf 1.3) en een
leeswijzer (paragraaf 1.4).

1.1 Doel en onderzoeksvragen
Doelstelling van de monitor is het bieden van inzicht in de stand van zaken wat betreft het integriteitsbeleid en
de integriteitsbeleving in de verschillende sectoren van het openbaar bestuur, te weten het Rijk, de provincies,
de gemeenten en de waterschappen. Dit inzicht wordt verkregen door antwoord te geven op de volgende
onderzoeksvragen:
1. Hoe is het gesteld met beleving en bewustzijn van integriteit bij ambtenaren en politieke ambtsdragers in
het openbaar bestuur?
2. Wat is de stand van zaken ten aanzien van het integriteitsbeleid in het openbaar bestuur en in hoeverre
wordt uitvoering gegeven aan de wettelijke bepalingen en andere relevante richtlijnen en afspraken?
Deze onderzoekvraag bevat ook enkele verdiepingsvragen, namelijk:
3. Op welke wijze wordt aandacht besteed aan het integriteitsbeleid van de bestuurlijke organisatie?
4. Op welke wijze geeft de secretaris/griffier invulling aan zijn rol t.a.v. het integriteitsbeleid van het bestuur?
5. Hoeveel incidenten registreren de sectoren voor de ambtelijke en de bestuurlijke organisatie?
6. Wat is er te zeggen over de ontwikkelingen op deze gebieden in de afgelopen jaren?
7. Wat is het belang van de bovenstaande onderzoeksthema’s, welke problemen kunnen ontstaan als de
organisaties gebrekkig scoren op deze thema’s en welke maatregelen kunnen de organisaties zelf nemen om
daar verbetering in aan te brengen (handelingsperspectief).

1.2 Onderzoeksaanpak
Deze vragen zijn beantwoord via een kwantitatief onderzoek. Dit onderzoek is uitgevoerd onder ambtenaren,
politieke ambtsdragers, en secretarissen en griffiers. Hiertoe zijn zes vragenlijsten ontwikkeld. In deze
vragenlijsten zijn ambtenaren en politieke ambtsdragers bevraagd over hun integriteitsbeleving en secretarissen
en griffiers over het integriteitsbeleid in hun organisatie. Het gaat in dit onderzoek om een zelfevaluatie op
basis van percepties. De juistheid van de gegeven antwoorden kan met dit type onderzoek niet worden
geverifieerd. Tevens kan geen oordeel worden uitgesproken over de kwaliteit van de getroffen
beleidsmaatregelen. Het onderzoek richt zich op de beleving en het beleid wat betreft de interne integriteit van
de ambtelijke en bestuurlijke organisatie en diens functionarissen en niet op de externe integriteit waarbij het
bijvoorbeeld gaat om de integriteit van bedrijven die een vergunning willen krijgen van de overheid (BIBOB).

BIOS | Monitor Integriteit Openbaar Bestuur 2012

13

De vragenlijsten zijn in april 2012 onder deze doelgroepen uitgezet en hebben voor bijna alle doelgroepen een
representatieve respons opgeleverd. We verwijzen u naar de onderzoeksverantwoording in bijlage 1 voor verdere
details over de onderzoeksaanpak.

1.3 Begeleidingscommissie en klankbordgroep
Dit onderzoek is begeleid door een Begeleidingscommissie bestaande uit vertegenwoordigers van de
koepelorganisaties en het ministerie van BZK:
• de heer A. Guijt, Unie van Waterschappen;
• de heer G. Heetman, Vereniging van Nederlandse Gemeenten;
• de heer L. van Wayenburg, Interprovinciaal Overleg;
• de heer A. Huizinga, ministerie van BZK (DGOBR);
• mevrouw T. Lamboo, ministerie van BZK (DGBK);
• mevrouw M. Hermus, ministerie van BZK (DGBK).
Daarnaast zijn tussentijds resultaten teruggekoppeld aan een Klankbordgroep. Deze bestond naast de
organisaties uit de begeleidingscommissie uit de volgende organisaties: NGB-Vereniging (Nederlands
Genootschap van Burgemeesters), Wethoudersvereniging, Raadslid.Nu (Nederlandse Vereniging van Raadsleden),
Vereniging van Griffiers (VvG), Vereniging van Gemeentesecretarissen (VGS), Vereniging Dijkgraven, Vereniging
DB leden Waterschappen en de Vereniging AB leden waterschappen.

1.4 Leeswijzer
Het rapport begint met een samenvatting en conclusies met daarin het antwoord op de onderzoeksvragen. Ook
vindt u samenvattingen in de hoofdstukken zelf. In deze rapportage wordt integriteit binnen het openbaar
bestuur vanuit verschillende invalshoeken benaderd, te weten beleving, beleid en ontwikkelingen in beleid.
Integriteitsbeleving
De eerste invalshoek is de beleving van integriteit binnen de organisatie. Hoofdstuk 2 en 3 benaderen
integriteit vanuit deze invalshoek. Hoofdstuk 2 gaat in op de resultaten van de enquête onder ambtenaren: de
integriteitsbeleving van ambtenaren. In hoofdstuk 3 vindt u de resultaten van bevraging onder bestuurders en
volksvertegenwoordigers over integriteitsbeleving.
Integriteitsbeleid
De tweede invalshoek zoomt in op de aanwezigheid van integriteitsbeleid en –maatregelen. In hoofdstuk 4 leest
u de resultaten van de enquête onder secretarissen wat betreft de ambtelijke organisatie. Hoofdstuk 5 richt zich
op de resultaten van de enquête onder secretarissen voor de bestuurlijke organisatie en in hoofdstuk 6 leest u
de resultaten van de enquête onder griffiers voor de volksvertegenwoordigende organen. Elk van deze
hoofdstukken is zo opgezet dat ze afzonderlijk van elkaar zijn te lezen.
Ontwikkeling integriteitsbeleid
Hoofdstuk 7, 8 en 9 beschrijven de resultaten vanuit de derde invalshoek: de ontwikkelingen in het
integriteitsbeleid. Deze hoofdstukken schetsten voor achtereenvolgens de ambtelijke, bestuurlijke en
volksvertegenwoordigende organisaties welke ontwikkeling het integriteitsbeleid heeft doorgemaakt via een
vergelijking tussen de huidige resultaten voor het integriteitsbeleid en de resultaten uit 2007 en 2004. De
vergelijking wordt gedaan op basis van wet- en regelgeving en bestuurlijke afspraken vastgelegd in de
basisnormen integriteit. Ook wordt beschreven in hoeverre de organisaties in het openbaar bestuur voldoen aan
deze wet- en regelgeving en basisnormen.
Tot slot wordt niet alleen gekeken naar de stand van zaken ten aanzien van integriteitsbeleid en -beleving,
maar ook naar de mogelijkheden om daar verbeteringen in aan te brengen. Dit handelingsperspectief staat in
hoofdstuk 10. In de bijlagen vindt u de onderzoeksverantwoording, uitleg bij de bepalingen in de wet en de
basisnormen ten aanzien van integriteit, uitleg bij de gebruikte conceptuele modellen en de resultaten van de
uitgevoerde significantietoetsen.
In het tabellenboek behorend bij deze monitor vindt u alle vragen met de resultaten uitgesplitst naar sector en
gemeentegrootte in percentages.
Bij het interpreteren van de percentages in het rapport en het tabellenboek dient u ermee rekening te houden
dat de percentages zijn afgerond. Hierdoor kunnen afrondingsverschillen voorkomen.

14

!
!

BELEVING

BIOS | Monitor Integriteit Openbaar Bestuur 2012

15

16

!
!

2

INTEGRITEITSBELEVING AMBTELIJKE ORGANISATIE

Dit hoofdstuk beschrijft de resultaten over de gemeten integriteitsbeleving van ambtenaren. Dit wordt gedaan
aan de hand van de thema’s van het model van de InternetSpiegel (zie bijlage 3 ‘Conceptuele modellen’). De
geënquêteerde ambtenaar heeft per thema een aantal stellingen voorgelegd gekregen. In dit hoofdstuk wordt
steeds het gemiddelde beschreven per thema. Ook wordt aangegeven waar sectoren significant van elkaar
verschillen op deze gemiddelden11. Het gaat hier om de sectoren rijk, gemeenten, provincies en waterschappen.
Ook worden significante verschillen weergegeven naar gemeentegrootte in geval van gemeenteambtenaren. Voor
een volledig overzicht van de resultaten op alle individuele stellingen naar sector en gemeentegrootte,
verwijzen we u naar het tabellenboek. In dit hoofdstuk leest u achtereenvolgens de resultaten voor de thema’s
die vallen onder de hard controls, de soft controls, het integriteitsbeleid en de thema’s die onder effecten te
scharen zijn. Om ook de ontwikkeling op integriteitsbeleving in kaart te brengen over de afgelopen jaren, sluit
het hoofdstuk af met een vergelijking tussen de resultaten op de enquête van 2012 en een enquête afgenomen
onder ambtenaren over integriteitsbeleving uit 2006. In de onderzoeksverantwoording in bijlage 1 vindt u een
beschrijving van de achtergrondkenmerken van de bevraagde ambtenaren.
Samenvatting
Hard controls
De meerderheid van de respondenten kent de gedragsregels van hun organisaties. Ongeveer een derde is bekend
met de procedures rondom het omgaan met (vermoedelijke) integriteitsinbreuken. Binnen de sector rijk zijn de
gedragregels en procedures beter bekend dan binnen de overige sectoren. Gemeenteambtenaren werkzaam bij
grote gemeenten zijn vaker bekend met gedragsregels en procedures dan zij die werkzaam zijn bij kleine en
middelgrote gemeenten.
Soft controls
Ongeveer 40 procent is van mening dat het management het goede voorbeeld geeft bij integriteit, een zesde
vindt van niet. Dit geldt voor alle aan het onderzoek deelnemende sectoren. Twee derde beoordeelt de waarden
en normen van hun organisatie positief. Binnen provincies staan de respondenten positiever tegenover de
waarden en normen dan binnen gemeenten. Over alle sectoren heen is rond de 80 procent tevreden met de
samenwerking. Ruim de helft voelt zich eerlijk behandeld en een zesde niet.
Integriteitsbeleid
De helft is positief over het integriteitsbeleid, een vijfde staat er negatief tegenover. De respondenten
werkzaam bij de sector waterschappen staan positiever tegenover het beleid dan degenen die werken bij de
sector gemeenten.
Effecten
Ongeveer een derde geeft aan soms of zelden gedrag te hebben gezien dat in strijd is met de regels. Ongeveer
60 procent geeft aan dit gedrag nooit te hebben gesignaleerd. Ongeveer twee derde vindt zijn eigen gedrag en
dat van zijn collega’s moreel bewust. Twee derde vindt houding van collega’s integer. Een tiende vindt de
werkhouding van collega’s niet integer. Ambtenaren werkzaam bij waterschappen en provincies zijn positiever
waar het de integere werkhouding betreft van collega’s dan ambtenaren bij gemeenten. Ook staan ambtenaren
bij de kleine gemeenten minder vaak neutraal tegenover de integere werkhouding van collega’s dan ambtenaren
bij middelgrote en grote gemeenten.
Vergelijking met 2006
Van 2006 naar 2012 is de integriteitsbeleving van ambtenaren over het algemeen gelijk gebleven. Wel staan
gemeenteambtenaren in 2012 vaker dan hun collega’s in de andere sectoren neutraal tegenover de stellingen
die een afwezigheid van een integere werkhouding representeren dan in 2006 het geval was.

11

Zie de onderzoeksverantwoording in bijlage 1 voor uitleg over de keuze voor de gebruikte methode en bijlage 4 voor een
uitgebreide rapportage van de resultaten van de significantietoetsen.

BIOS | Monitor Integriteit Openbaar Bestuur 2012

17

2.1 Beleving ‘hard controls’
De zogenoemde hard controls betreffen enerzijds de regelingen rond integriteit, zoals regelingen gericht op het
hebben van nevenfuncties, het aannemen van geschenken en het omgaan met bedrijfsmiddelen. Deze
regelingen worden ook wel gedragsregels genoemd. In totaal zijn acht gedragsregels voorgelegd, waarbij
respondenten konden aangeven of ze daarmee wel of niet bekend waren. Anderzijds zijn de hard controls de
procedures rondom incidenten, zoals procedures om vermoedens van integriteitsinbreuken 12 te melden en te
onderzoeken. Respondenten is gevraagd van vijf procedures aan te geven of deze wel of niet kennen.
In figuur 2.1 is te zien dat de meerderheid van de respondenten bekend is met de gedragsregels van hun
organisatie. Met de procedures is ongeveer een derde bekend. Bij de sector rijk geven meer ambtenaren aan
bekend te zijn met zowel de gedragsregels als de procedures dan bij de andere sectoren. Er zijn ook verschillen
naar gemeentegrootte. Gemeenteambtenaren werkzaam bij grote gemeenten geven vaker aan gedragsregels
(74%) en procedures (37%) te kennen dan zij die werken bij kleine en middelgrote gemeenten. Bij kleine en
middelgrote gemeenten kent respectievelijk 64 en 68 procent de gedragsregels en 25 en 28 procent de
procedures.
Figuur 2.1 Gedragsregels en procedures
90%
80%

79%
71%

72%

72%

70%
60%
50%

41%

40%

34%

33%

32%

30%
20%
10%
0%
Gedragsregels
Rijk

Procedures
Gemeente

Provincies

Waterschappen

2.2 Beleving ‘soft controls’
Onder soft controls worden de volgende vier thema’s verstaan die alle aan bod komen in deze paragraaf:
• Voorbeeldfunctie van het management
• Waarden en normen
• Samenwerking en
• Eerlijke behandeling

2.2.1 Voorbeeldfunctie management
Onder het thema voorbeeldfunctie management zijn zes stellingen voorgelegd aan ambtenaren over het
vertonen van gedrag door het management dat hun voorbeeldfunctie rond integriteit versterkt. Voorbeelden zijn
stellingen over het uitdragen van ethische standaarden en het bestraffen van immoreel gedrag. Figuur 2.2 laat
zien dat ongeveer 40 procent van mening is dat het management een voorbeeldfunctie vervult. Een zelfde
percentage staat er neutraal tegenover. Ongeveer een vijfde vindt dat het management geen voorbeeldgedrag
vertoont waar het gaat om integriteit. Er zijn geen significante verschillen tussen de verschillende sectoren of
naar gemeentegrootte.

12

Een inbreuk is een duiding van een situatie die indruist tegen de waarden en de normen van de organisatie. Concreet
betekent dit een gedraging die in strijd is met de letter of de geest van het vigerende integriteitsbeleid

18

!
!

Figuur 2.2 Voorbeeldfunctie management

Rijk

20%

Gemeente

22%

40%

40%

40%

39%

Provincies

19%

42%

39%

Waterschappen

18%

41%

41%

0%

10%

20%

30%

40%

(Helemaal) oneens

50%
Neutraal

60%

70%

80%

90%

100%

(Helemaal) eens

2.2.2 Waarden en normen
Bij dit thema gaat het om de waardering van de waarden en normen van de organisatie waarin de deelnemende
ambtenaren werken. Hierover zijn vier stellingen voorgelegd bijvoorbeeld of de waarden en normen van de
organisatie relevant en richtinggevend zijn voor het werk maar ook of collega’s bekend zijn met deze waarden
en normen en of men ze begrijpt. Ongeveer twee derde van de respondenten staat positief tegenover de
stellingen (zie figuur 2.3). Ongeveer een kwart staat er neutraal tegenover en ongeveer een tiende is het (zeer)
oneens met de stellingen die een positieve waardering van de waarden en normen uitdrukken. Als we kijken
naar verschillen tussen de sectoren, zien we dat geënquêteerde ambtenaren van provincies het vaker (helemaal)
eens en minder vaak (helemaal) oneens zijn met de stellingen dan ambtenaren van gemeenten. De percentages
van de overige sectoren zitten tussen de percentages van de provincies en gemeenten in en verschillen daarmee
niet significant. Er zijn geen verschillen naar gemeentegrootte.
Figuur 2.3 Waarden en normen

Rijk

8%

Gemeente

10%

Provincies

6%

Waterschappen

7%

0%

26%

66%

28%

62%

25%

69%

28%

10%

20%

65%

30%

(Helemaal) oneens

BIOS | Monitor Integriteit Openbaar Bestuur 2012

40%

50%
Neutraal

60%

70%

80%

90%

100%

(Helemaal) eens

19

2.2.3 Samenwerking
De vijf stellingen die bij het thema samenwerking aan bod komen, betreffen de kwaliteit van de relatie met
collega’s. Zo gaan de stellingen erop in of collega’s elkaar helpen, of ze persoonlijke belangstelling hebben en
of ze elkaar erop aanspreken als iets niet goed gaat. Ruim drie kwart van de respondenten vindt de
samenwerking goed. Dit geldt voor alle sectoren en gemeentegrootten.
Figuur 2.4 Samenwerking

Rijk

6%

16%

78%

Gemeente

6%

16%

79%

Provincies

5%

14%

80%

Waterschappen

4%

18%

78%

0%

10%

20%

30%

(Helemaal) oneens

20

40%

50%
Neutraal

60%

70%

(Helemaal) eens

80%

90%

100%

!
!

2.2.4 Eerlijke behandeling
De zes stellingen over eerlijke behandeling meten de mate waarin medewerkers vinden dat zij eerlijk behandeld
worden. Het gaat hierbij onder andere om objectiviteit bij de beoordeling, terechte beloning en een
respectvolle houding van leidinggevenden naar medewerkers. Figuur 2.5 laat zien dat ruim de helft van de
respondenten zich eerlijk behandeld voelt in de organisatie waar hij werkzaam is. Ongeveer een zesde heeft die
ervaring niet. Er zijn geen significante verschillen tussen de sectoren. Ook zijn er geen verschillen naar
gemeentegrootte.
Figuur 2.5 Eerlijke behandeling

Rijk

16%

27%

57%

Gemeente

16%

28%

56%

Provincies

14%

Waterschappen

12%

0%

28%

58%

27%

10%

20%

61%

30%

(Helemaal) oneens

BIOS | Monitor Integriteit Openbaar Bestuur 2012

40%

50%
Neutraal

60%

70%

80%

90%

100%

(Helemaal) eens

21

2.3 Beleving integriteitsbeleid
Bij dit thema gaat het om de waardering van het integriteitsbeleid van de organisatie waarin de
geënquêteerden werken. Om dit te meten kregen de ambtenaren tien stellingen voorgelegd. Het gaat daarbij
onder andere om of het management een visie heeft op het integriteitsbeleid, of medewerkers voldoende over
het integriteitsbeleid worden geïnformeerd en of leidinggevenden voldoende sturen op het voeren van dit
beleid. Uit figuur 2.6 blijkt dat ongeveer de helft van de respondenten het integriteitsbeleid van de organisatie
positief waardeert. Ongeveer een vijfde is het (helemaal) oneens met de wijze waarop het integriteitsbeleid in
de organisatie wordt vormgegeven. Een derde is neutraal. Als we kijken naar verschillen tussen de sectoren,
zien we dat respondenten werkzaam bij waterschappen vaker positief en minder vaak negatief zijn over het
integriteitsbeleid bij hun organisatie dan respondenten vanuit de sector gemeenten. De percentages van de
overige sectoren zitten tussen de percentages van de waterschappen en gemeenten in en verschillen daarmee
niet significant. Er zijn geen verschillen naar gemeentegrootte.
Figuur 2.6 Integriteitsbeleid

Rijk

20%

Gemeente

22%

Provincies

18%

Waterschappen

16%

0%

10%

33%

48%

34%

32%

50%

32%

20%

30%

52%

40%

(Helemaal) oneens

22

45%

50%
Neutraal

60%

70%

(Helemaal) eens

80%

90%

100%

!
!

2.4 Beleving effecten
Onder de beleving van de effecten van hard en soft controls en het integriteitsbeleid, vallen de beleving van
het naleven van regels, het morele bewustzijn en tot slot de integere werkhouding. De resultaten op deze
thema’s komen hierna achtereenvolgens aan de orde.

2.4.1 Naleven regels
Bij het naleven van regels is aan de deelnemende ambtenaren gevraagd hoe vaak zij in hun organisatie/directe
werkomgeving zes voorgelegde vormen van regelschendend gedrag hebben waargenomen. Te denken valt aan
het oneerlijk gebruik maken van personeelsregelingen of het aannemen van geschenken in strijd met de regels.
Ongeveer een zesde heeft de antwoordcategorie ‘weet niet/geen mening’ gebruikt om deze vraag te
beantwoorden. Van de overige ambtenaren (zie figuur 2.7) geeft de meerderheid aan geen vormen van gedrag
te hebben gezien in strijd met de regels. Een gering aantal geeft aan strijdig gedrag (zeer) frequent gezien te
hebben het afgelopen jaar. Respondenten uit de sectoren rijk en provincies geven vaker aan geen vormen van
dit gedrag te hebben gezien dan respondenten uit de sector gemeenten. Binnen gemeenten wordt dit gedrag
eerder ‘soms of zelden’ gesignaleerd dan in de sectoren rijk en provincies. De sector rijk verschilt op deze
manier ook van de sector waterschappen. Er zijn geen verschillen naar gemeentegrootte.
Figuur 2.7 Niet naleven regels

Rijk 1%

Gemeente

32%

3%

66%

42%

Provincies 2%

35%

Waterschappen 1%

39%

0%

10%

20%

55%

63%

60%

30%

40%

(Zeer) frequent

BIOS | Monitor Integriteit Openbaar Bestuur 2012

50%
Soms/zelden

60%

70%

80%

90%

100%

Nooit

23

2.4.2 Moreel bewustzijn
Bij het thema moreel bewustzijn hebben respondenten vijf stellingen beantwoord gericht op de waardering van
hun eigen morele bewustzijn en dat van hun collega’s. De stellingen gaan onder andere in op of collega’s in
staat zijn de gevolgen van hun handelen te overzien en of ze bij een morele kwestie op zoek gaan naar advies.
Af te lezen uit figuur 2.8 is dat ongeveer twee derde van mening is dat zijzelf en hun collega’s moreel bewust
gedrag vertonen. Ongeveer een kwart staat hier neutraal tegenover. Er zijn geen verschillen naar sector en
gemeentegrootte.
Figuur 2.8 Moreel bewustzijn

Rijk

9%

26%

66%

Gemeente

8%

28%

64%

Provincies

7%

24%

69%

Waterschappen

9%

23%

68%

0%

10%

20%

30%

(Helemaal) oneens

24

40%

50%

Neutraal

60%

70%

(Helemaal) eens

80%

90%

100%

!
!

2.4.3 Integere werkhouding
Op dit thema hebben ambtenaren acht stellingen gekregen die een niet integere werkhouding van collega’s
representeerden (niet eerlijk over resultaten, niet productieve dingen doen, onterecht ziekmelden en
dergelijke). In figuur 2.9 kunt u zien dat iets meer dan twee derde het (zeer) oneens is met deze stellingen.
Deze respondenten vinden dus de werkhouding van collega’s wel integer. Ruim een kwart staat neutraal
tegenover de stellingen en ruim een tiende is het met de stellingen eens en vindt dus de werkhouding van
collega’s niet integer. Ambtenaren werkzaam bij waterschappen en provincies zijn het vaker oneens met de
stellingen dan ambtenaren bij gemeenten. Ze hebben dus een positiever beeld bij de integere werkhouding van
collega’s. Voorts blijkt uit de resultaten dat gemeenteambtenaren werkzaam in kleine gemeenten minder vaak
neutraal tegenover de werkhouding van hun collega’s staan (24%) dan gemeenteambtenaren werkzaam in
middelgrote (32%) en grote gemeenten (31%).
Figuur 2.9 Geen integere werkhouding

Rijk

12%

28%

Gemeente

14%

61%

31%

56%

Provincies

10%

28%

62%

Waterschappen

11%

27%

62%

0%

10%

20%

30%

(Helemaal) eens

40%
Neutraal

50%

60%

70%

80%

90%

100%

(Helemaal) oneens

2.5 Vergelijking met 2006
Ook in 2006 is een enquête gehouden onder ambtenaren over de beleving van integriteit. Dit biedt de
mogelijkheid om op hoofdlijnen de ontwikkelingen in integriteitsbeleving sinds 2006 te schetsen. In 2006 zijn
op zes thema’s van het model van de InternetSpiegel (zie bijlage 3) een aantal stellingen voorgelegd. De
thema’s zijn drie soft controls (voorbeeldfunctie management, samenwerking en eerlijkheid) en de drie effecten
(naleven regels, moreel bewustzijn, integere werkhouding). Voor de achtergrondkenmerken van de ambtenaren
die in 2006 aan het onderzoek hebben deelgenomen, verwijzen we u naar de bijlage
‘onderzoeksverantwoording’.
Het blijkt dat de integriteitsbeleving van ambtenaren tussen 2006 en 2012 vrijwel gelijk is gebleven. Alleen wat
betreft de afwezigheid van een integere werkhouding is een verschil waarneembaar tussen 2012 en 2006.
Gemeenteambtenaren staan vaker neutraal tegenover de stellingen die een afwezigheid van een integere
werkhouding representeren dan in 2006 het geval was.

BIOS | Monitor Integriteit Openbaar Bestuur 2012

25

26

!
!

3

INTEGRITEITSBELEVING BESTUURLIJKE ORGANISATIE EN
VOLKSVERTEGENWOORDIGEND ORGAAN

In dit hoofdstuk leest u de resultaten van de enquête onder politieke ambtsdragers over de wijze waarop ze
integriteit beleven. Deze resultaten betreffen dus de bestuurlijke organisatie en het volksvertegenwoordigend
orgaan gezamenlijk. Het model van de InternetSpiegel (zie bijlage 3 ‘Conceptuele modellen’) is hiervoor het
uitgangspunt. De bevraagde politieke ambtsdragers hebben over de drie thema’s van het model die vallen onder
de noemer ‘effecten’ een aantal stellingen voorgelegd gekregen. In dit hoofdstuk wordt steeds het gemiddelde
beschreven per thema. Ook wordt aangegeven waar sectoren significant van elkaar verschillen op deze
gemiddelden.13 Het betreft hier de sectoren gemeenten, provincies en waterschappen. Ook zijn voor de sector
gemeenten significante verschillen weergegeven naar gemeentegrootte (paragraaf 3.2) en functie (paragraaf
3.3). Voor een volledig overzicht van de resultaten op alle individuele stellingen naar sector en
gemeentegrootte, verwijzen we u naar het tabellenboek. De beschrijving van achtergrondkenmerken van de
geënquêteerde politieke ambtsdragers kunt u lezen in de onderzoeksverantwoording in bijlage 1.

Samenvatting
Drie kwart van de politieke ambtsdragers geeft aan nooit gedrag bij collega ambtsdragers te hebben gezien dat
in strijd is met de regels. Ongeveer een kwart geeft aan dit één tot enkele keren te hebben gezien. Twee derde
is het (zeer) eens met de stellingen waarin collega ambtsdragers als moreel bewust worden gepresenteerd.
Eenzelfde deel vindt de houding van collega ambtsdragers integer. Ongeveer een tiende vindt dit niet. De
respondenten van de sector waterschappen zijn positiever over de integere houding van hun collega
ambtsdragers dan respondenten van gemeenten en provincies.
Gemeentegrootte en functie
Wethouders zijn positiever over het moreel bewustzijn, de integere houding en het naleven van regels van hun
collega ambtsdragers dan burgemeesters en raadsleden. Ambtsdragers van grote gemeenten hebben vaker
meegemaakt dat collega ambtsdragers regels niet nakomen, dat collega’s immoreel gedrag vertonen en dat de
werkhouding van collega’s niet integer is.

13

Zie de onderzoeksverantwoording in bijlage 1 voor uitleg over de keuze voor de gebruikte methode en bijlage 4 voor een
uitgebreide rapportage van de resultaten van de significantietoetsen.

BIOS | Monitor Integriteit Openbaar Bestuur 2012

27

3.1 Beleving effecten
U vindt achtereenvolgens de resultaten voor de thema’s naleven regels (3.1.1), moreel bewustzijn (3.1.2) en
integere werkhouding (3.1.3).

3.1.1 Naleven regels
Net als bij ambtenaren (paragraaf 2.4.1) is bij het naleven van regels aan de deelnemende politieke
ambtsdragers gevraagd hoe vaak men het afgelopen jaar bij collega ambtsdragers heeft gezien dat regels niet
worden nageleefd. In totaal zijn negen vormen van regelschendend gedrag voorgelegd. Te denken valt aan het
niet melden van nevenfuncties of het aannemen van geschenken in strijd met de regels. Ongeveer drie kwart
geeft aan dergelijk gedrag nooit gesignaleerd te hebben bij collega ambtsdragers (zie figuur 3.1). Bijna een
kwart meldt dit een tot enkele keren gezien te hebben en twee procent geeft aan dit regelmatig/vaak te hebben
gezien.
Figuur 3.1 Niet naleven regels

Gemeenten 2%

24%

74%

Provincies 2%

24%

74%

Waterschappen 2%

0%

20%

10%

78%

20%

30%

40%

Regelmatig/vaak

28

50%

60%

Een/enkele keer

70%
Nooit

80%

90%

100%

!
!

3.1.2 Moreel bewustzijn
Bij het thema moreel bewustzijn hebben respondenten bij zeven stellingen gericht op de waardering van het
morele bewustzijn van collega ambtsdragers aangegeven in hoeverre ze het ermee eens waren. Zo gaan de
stellingen onder andere in op het rekening houden met rechten en belangen van alle betrokken bij
besluitvorming, het vragen van advies in geval van morele kwesties en het in staat zijn de gevolgen van hun
handelen te overzien. Ruim twee derde is het (zeer) eens met de stellingen die een positieve waardering
uitspreken over het morele bewustzijn van collega ambtsdragers en geeft hierdoor aan te vinden dat collega
ambtsdragers moreel bewust zijn. Een kwart staat neutraal tegenover het moreel bewustzijn van collega
ambtsdragers en bijna een tiende is het (zeer) oneens met de stellingen. Er zijn geen verschillen tussen de
sectoren op dit thema.
Figuur 3.2 Moreel bewustzijn

Gemeenten

9%

24%

67%

Provincies

9%

25%

67%

Waterschappen

8%

24%

68%

0%

10%

20%

30%

40%

(Helemaal) oneens

BIOS | Monitor Integriteit Openbaar Bestuur 2012

50%
Neutraal

60%

70%

80%

90%

100%

(Helemaal) eens

29

3.1.3 Integere werkhouding
Op dit thema hebben politieke ambtsdragers zes stellingen gekregen die een niet integere werkhouding van
collega ambtsdragers representeren (niet eerlijk zijn over behaalde resultaten, niet nemen van
verantwoordelijkheid voor daden, fouten maskeren en dergelijke). Zoals u kunt zien in figuur 3.3 is ruim twee
derde het met de stellingen (helemaal) oneens. Dit houdt in dat deze respondenten de werkhouding van collega
ambtsdragers integer vinden. Ongeveer een tiende is het met de stellingen (zeer) eens. De respondenten van de
sector waterschappen geven vaker aan het (helemaal) oneens te zijn met de stellingen dan respondenten van de
sectoren gemeenten en provincies. Politieke ambtsdragers van waterschappen zijn dus minder vaak negatief
over de werkhouding van hun collega ambtsdragers.
Figuur 3.3 Geen integere werkhouding

Gemeenten

11%

23%

65%

Provincies

11%

26%

63%

7%

Waterschappen

0%

19%

10%

74%

20%

30%

(Helemaal) eens

40%

50%

Neutraal

60%

70%

80%

90%

100%

(Helemaal) oneens

3.2 Verschillen naar gemeentegrootte
Als we kijken naar de verschillen naar gemeentegrootte, constateren we verschillen op zowel beleving naleving
regels, moreel bewustzijn als integere werkhouding.
Beleving naleving regels
Op dit punt zien we dat geënquêteerde politieke ambtsdragers van grote gemeenten minder vaak aangeven dat
ze ‘nooit’ hebben gezien dat collega ambtsdragers de regels overtreden dan politieke ambtsdragers van
middelgrote en kleine gemeenten. Ook hebben ze vaker aangegeven te hebben gesignaleerd dat collega
ambtsdragers de regels wel overtreden (een/enkele malen of regelmatig/vaak). In tabel 3.1 zijn de percentages
weergegeven.
Tabel 3.1 Niet naleven regels
Groot

Middelgroot

Klein

Nooit

70%

76%

76%

Een/enkele malen

27%

23%

22%

Regelmatig/vaak

3%

1%

2%

Beleving moreel bewustzijn
Wat betreft moreel bewustzijn laten de resultaten zien dat respondenten werkzaam in grote gemeenten het
vaker (helemaal) oneens zijn met de stellingen die uitdrukken dat collega ambtsdragers moreel bewustzijn
vertonen (11%) dan respondenten werkzaam in kleine gemeenten (7%).
Beleving integere werkhouding
In lijn met het beeld van de beleving van naleven regels en moreel bewustzijn, vinden politieke ambtsdragers
werkzaam in grote gemeenten minder vaak dat hun collega ambtsdragers een integere werkhouding hebben
(60%) dan respondenten werkzaam in middelgrote (68%) en kleine gemeenten (67%). In het verlengde hiervan
vinden respondenten werkzaam in grote gemeenten vaker dat hun collega ambtsdrager geen integere
werkhouding hebben (14%) in vergelijking met politieke ambtsdragers werkzaam in middelgrote (10%) en
kleine gemeenten (11%).

30

!
!

3.3 Verschillen naar functie
Ook bij de resultaten naar functie zijn verschillen waarneembaar op zowel beleving naleving regels, moreel
bewustzijn als integere werkhouding.
Beleving naleving regels
Hier is te zien dat aan het onderzoek deelnemende wethouders vaker aangeven nooit te signaleren dat collega
ambtsdragers gedrag strijdig met de regels vertonen (84%) dan burgemeesters (74%) en raadsleden (71%). In
dezelfde lijn geven wethouders minder vaak aan een of enkele malen te signaleren dat collega ambtsdragers de
regels niet nakomen (15%) dan burgemeesters (25%) en raadleden (27%).
Tabel 3.2 Niet naleven regels
Raadslid

Burgemeester

Wethouder

Nooit gedrag in strijd met regels

71%

74%

84%

Een of enkele malen in strijd met regels

27%

25%

15%

Beleving moreel bewustzijn
Uit tabel 3.3 blijkt dat wethouders vaker het (helemaal) eens zijn met stellingen die collega ambtsdragers als
moreel bewust representeren (83%) en minder vaak neutraal staan tegenover deze stellingen (14%) dan
burgemeesters. Deze laatste groep is het op zijn beurt vaker (helemaal) eens met deze stellingen en staat
minder vaak neutraal tegenover deze stellingen dan raadsleden. Raadsleden op hun beurt vinden vaker hun
collega ambtsdragers moreel bewust (12%) dan wethouders (4%) en burgemeesters (4%).
Tabel 3.3 Moreel bewustzijn
Raadslid

Burgemeester

Wethouder

Moreel bewust

59%

76%

83%

Neutraal

29%

20%

14%

Niet moreel bewust

12%

4%

4%

Beleving integere werkhouding
Zoals is te zien in tabel 3.4 nemen raadsleden minder vaak een integere werkhouding waar bij hun collega
ambtsdragers dan burgemeesters en wethouders. Zij staan hier vaker neutraal tegenover, maar zien ook vaker
geen integere werkhouding bij collega ambtdragers dan burgemeesters en wethouders.
Tabel 3.4 Integere werkhouding
Raadslid

Burgemeester

Wethouder

Integere werkhouding

54%

85%

86%

Neutraal

30%

13%

11%

Geen integere werkhouding

16%

2%

3%

BIOS | Monitor Integriteit Openbaar Bestuur 2012

31

32

!
!

BELEID

BIOS | Monitor Integriteit Openbaar Bestuur 2012

33

34

!
!

4

INTEGRITEITSBELEID AMBTELIJKE ORGANISATIE

In dit hoofdstuk presenteren we de resultaten van de enquête onder secretarissen over het integriteitsbeleid in
de ambtelijke organisatie. Het gaat om de sectoren gemeenten, provincies, waterschappen en rijk. De enquête
is wat betreft structuur gebaseerd op de integriteitsinfrastructuur die is ontwikkeld door BIOS (zie ook bijlage
3). Beginnend bij het thema organisatie en borgen komen vervolgens de thema’s commitment en visie, waarden
en normen, regels en procedures, personeelsbeleid en cultuur, handhaving en audit en rapportage aan bod. Bij
elke thema treft u een samenvatting van de resultaten aan.
Verschillen tussen de secretarissen uit de vier sectoren van het openbaar bestuur en naar gemeentegrootte
onder gemeentesecretarissen worden weergegeven in schema’s. Door de zeer kleine populatie secretarissen van
de sectoren rijk, provincie en waterschappen en de kleine steekproef onder gemeentesecretarissen naar
gemeentegrootte geeft een vergelijking van de percentages snel een vertekend beeld van de verschillen. Daarom
is ervoor gekozen om niet alle percentages weer te geven, maar alleen die verschillen die aangeven dat er een
duidelijke indicatie is dat de resultaten binnen een sector afwijkt van het gemiddelde over alle secretarissen.
In deze schema’s wordt met een pijl omhoog (groen) aangegeven dat een beduidend hoger percentage
secretarissen een antwoord heeft gegeven dan gemiddeld. Een pijl omlaag (rood) geeft aan dat substantieel
minder secretarissen in een sector een bepaald antwoord hebben gekozen dan gemiddeld. Naast deze pijlen
staat het percentage secretarissen in de sector die dit antwoord heeft gegeven. In het tabellenboek zijn
uiteraard alle percentages naar sector terug te vinden. Hetzelfde geldt voor de percentages naar
gemeentegrootte.

4.1 Organisatie en borgen
In deze paragraaf komt het thema organisatie en borgen aan bod. Het thema organisatie en borgen is in dit
onderzoek naar de ambtelijke organisatie geoperationaliseerd in de vragen naar het vastgelegde
integriteitsbeleid binnen een organisatie.
Samenvatting
Bijna alle ambtelijke organisaties hebben een integriteitsbeleid. Minder dan de helft van de organisaties heeft
in 2010/2011 het integriteitsbeleid geactualiseerd. Minimaal 70 procent beschikt over een overkoepelend
integriteitsbeleid, over concrete doelstellingen en een specifieke functionaris of eenheid op dit gebied.
Secretarissen van het rijk geven vaker dan gemiddeld aan in 2010/2011 het integriteitsbeleid te hebben
geactualiseerd en dat ze een integriteitsfunctionaris of eenheid hebben. Er zijn geen verschillen naar
gemeentegrootte.
Binnen de ambtelijke organisatie is in bijna 44 procent van de gevallen in 2010/2011 het integriteitsbeleid
geactualiseerd, aldus de bevraagde secretarissen. Een kwart van de geënquêteerde secretarissen geeft aan dat
dit in 2008/2009 is gebeurd en volgens bijna een kwart was dit in 2007 of eerder. We kunnen hieruit
concluderen dat nagenoeg alle organisaties een integriteitsbeleid hebben, maar bij niet meer dan twee op de
vijf organisaties is deze recentelijk geactualiseerd. Figuur 4.1 laat dit in een grafiek zien.

BIOS | Monitor Integriteit Openbaar Bestuur 2012

35

Figuur 4.1 Actualisatie integriteitsbeleid
50%
45%

44%

40%
35%
30%

26%

23%

25%
20%
15%
10%

5%
5%

2%

0%
2010/2011

2008/2009

2007 of eerder

Ik weet niet wanneer
het voor het laatst is
geactualiseerd

Onze organisatie
beschikt hier niet over

Secretarissen zijn ook gevraagd of het integriteitsbeleid overkoepelend is, of er concrete doelstellingen zijn
geformuleerd en of er een specifieke functionaris of eenheid actief is op dit beleid. Figuur 4.2 laat zien dat
volgens zeventig procent of meer dit allemaal aanwezig is. Concrete doelstellingen op het gebied van integriteit
komt het minste voor.
Figuur 4.2 Organisatie integriteitsbeleid ambtelijke organisatie

Eén centraal overkoepelend
integriteits(beleids)plan

78%

Een specifieke functionaris of
eenheid verantwoordelijk
gesteld voor het
integriteitsbeleid

20%

73%

Concrete doelstellingen op het
gebied van integriteit
geformuleerd

23%

69%

0%

10%

20%

3%

24%

30%

40%

ja

nee

50%

60%

70%

80%

2%

6%

90%

100%

weet niet / onbekend

Op het thema organisatie en borgen zijn alleen verschillen zichtbaar naar sector en niet naar gemeentegrootte.
Het onderstaande schema geeft weer waar deze verschillen zich voordoen ten opzichte van het gemiddelde
onder alle secretarissen. In tabel 4.1 is te zien dat secretarissen van het rijk vaker vermelden dat in 2010/2011
het integriteitsbeleid is geactualiseerd en dat de organisatie over een integriteitsfunctionaris of eenheid
beschikt.
Tabel 4.1 Verschillen naar sector
Actualiseren integriteitsbeleid

Totaal Secretarissen
44% 2010/2011

Integriteitfunctionaris/-eenheid

73% ja

36

Gemeente

Provincie

Waterschap

Rijk
▲ 71%
▲ 100%

!
!

4.2 Commitment en visie
In deze paragraaf komen de resultaten voor het thema commitment en visie aan bod. Dit thema gaat in op de
aandacht van het management voor integriteit binnen de ambtelijke organisatie. Tevens komen de knelpunten
rond het integriteitsbeleid aan de orde.
Samenvatting
Op alle stellingen over de aandacht van management voor integriteit wordt door het overgrote deel van de
secretarissen positief geantwoord. Zo vindt men dat het management visie heeft op het integriteitsbeleid, het
een hoge prioriteit geeft net als de handhaving en dat het management actief stuurt op het integriteitsbeleid.
Aan de andere kant vindt een vijfde dat er pas aandacht is voor integriteit na een integriteitsinbreuk. In lijn
met de positieve houding naar het management, ziet meer dan de helft geen knelpunten bij het formuleren van
het integriteitsbeleid. Als er wel knelpunten worden ervaren, dan is dit vooral het gebrek aan ambtelijke of
organisatorische capaciteit. Secretarissen van waterschappen vinden minder dan gemiddeld dat het
(top)management een voorbeeldfunctie vervult en provinciesecretarissen ervaren vaker dat het
(top)management actief stuurt op het voeren van een integriteitsbeleid. Secretarissen van het rijk ervaren
minder vaak geen knelpunten. In grote gemeenten ontkrachten secretarissen vaker de stelling dat er alleen
aandacht is voor integriteit na een integriteitsinbreuk, zien ze vaker geen knelpunten en ervaren ze minder vaak
gebrek aan ambtelijke of organisatorische capaciteit.
Figuur 4.3 laat zien dat volgens het overgrote merendeel het (top)management een voorbeeldfunctie vervult
waar het gaat om integriteit. Hetzelfde geldt voor de visie van het (top)management op integriteitsbeleid en de
hoge prioriteit die het (top)management geeft aan het integriteitsbeleid en de handhaving ervan, zo geven de
secretarissen aan. Tevens vindt men dat het (top)management actief stuurt op het voeren van een
integriteitsbeleid. Wat de aandacht voor integriteit na een integriteitsinbreuk betreft, geeft bijna 60 procent
van de secretarissen aan dat hier niet alleen maar aandacht voor is na een integriteitsinbreuk. Toch vindt ruim
een vijfde dat er inderdaad pas aandacht is voor integriteit na een integriteitsinbreuk.
Figuur 4.3 Aandacht van management voor integriteit
Het (top)management vervult
een voorbeeldfunctie

92%

Het (top)management heeft
een heldere visie op
integriteit(sbeleid)

6% 2%

88%

9%

3%

Het integriteitsbeleid krijgt
van het (top)management hoge
prioriteit

82%

12%

6%

Het handhaven van integriteit
krijgt voldoende prioriteit

81%

13%

6%

Het (top)management stuurt
actief op het voeren van een
integriteitsbeleid

78%

18%

4%

Er is alleen aandacht voor
integriteit na een
integriteitsinbreuk

22%
0%

10%

17%
20%

30%

(Helemaal) mee eens

BIOS | Monitor Integriteit Openbaar Bestuur 2012

61%
40%

50%

Neutraal

60%

70%

80%

90%

100%

(Helemaal) mee oneens

37

Aan de secretarissen is eveneens gevraagd welke knelpunten spelen op het vlak van het integriteitsbeleid. Meer
dan de helft ziet geen knelpunten bij het formuleren van het integriteitsbeleid. Echter, een derde rapporteert
gebrek aan ambtelijke of organisatorische capaciteit. Dit is veruit het meest genoemde knelpunt. Ongeveer een
tiende noemt als knelpunten gebrek aan kennis/deskundigheid over integriteitsbeleid, integriteitsbeleid heeft
geen prioriteit of gebrek aan financiële middelen.
Figuur 4.4 Knelpunten integriteitsbeleid
Wij ondervinden geen knelpunten bij het formuleren van
integriteitsbeleid

54%

Gebrek aan ambtelijke of organisatorische capaciteit

31%

Gebrek aan kennis/deskundigheid over integriteitsbeleid

11%

Integriteitsbeleid heeft geen prioriteit

11%

Gebrek aan beschikbare financiële middelen

9%

Anders, namelijk

8%

Integriteitsbeleid is niet nodig (want het is in onze
organisatie al goed geregeld)

7%

Integriteitbeleid is niet nodig (er zijn in onze organisatie
geen problemen met integriteit)

4%
0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

In tabel 4.2 staan de verschillen naar sector vermeld. Het blijkt dat secretarissen van watershappen minder vaak
vinden dat het (top)management een voorbeeldfunctie vervult. Provinciesecretarissen, op hun beurt, zijn vaker
van mening dat het (top)management actief stuurt op het voeren van een integriteitsbeleid. Secretarissen van
het rijk geven minder vaak aan geen knelpunten te ondervinden.
Tabel 4.2 Verschillen commitment en visie naar sector

Het (top)management vervult een
voorbeeldfunctie
Het (top)management stuurt actief op het
voeren van een integriteitsbeleid

38

Totaal
Secretarissen
92% (Helemaal)
mee eens
78% (Helemaal)
mee eens

Gemeente

Provincie
▲ 100%

Waterschap
▼ 62%

Rijk

!
!

Zijn er in uw organisatie andere knelpunten die
het belangrijkst zijn bij het formuleren en/of
implementeren van integriteitsbeleid?

8% Ja

▲ 35%

Wij ondervinden geen knelpunten bij het
formuleren van integriteitsbeleid

54% Ja

▼ 24%

Ten opzichte van middelgrote en kleine gemeenten zijn secretarissen in grote gemeenten het vaker (helemaal)
oneens met de stelling dat er alleen aandacht is voor integriteit na een integriteitsinbreuk. Verder zien ze
minder vaak het gebrek aan ambtelijke of organisatorische capaciteit als knelpunt en geven ze vaker aan geen
knelpunten te ervaren bij het formuleren van het integriteitsbeleid.
Tabel 4.3 Verschillen commitment en visie naar gemeentegrootte
Er is alleen aandacht voor integriteit
na een integriteitsinbreuk

Totaal
Secretarissen
59% (Helemaal)
mee oneens

Klein

Middelgroot

Groot
▲ 83%

Gebrek aan ambtelijke of
organisatorische capaciteit

34% Ja

▼ 6%

Wij ondervinden geen knelpunten bij
het formuleren van integriteitsbeleid

57% Ja

▲ 83%

BIOS | Monitor Integriteit Openbaar Bestuur 2012

39

4.3 Waarden en normen
In deze paragraaf komt het thema waarden en normen aan bod. Waarden en normen zijn in dit onderzoek
gekoppeld aan het hebben en actualiseren van een gedragscode.
Samenvatting
Bijna alle ambtelijke organisaties hebben een gedragscode. Een derde heeft deze gedragscode in 2010/2011
geactualiseerd. Provinciesecretarissen geven vaker aan dat ze de gedragscode in 2010/2011 hebben
geactualiseerd. Er zijn geen verschillen naar gemeentegrootte.
Een derde van de secretarissen zegt dat de gedragscode recentelijk is geactualiseerd (2010/2011), volgens bijna
een derde was dit in 2008/2009 en nog eens ruim een kwart meldt dat de gedragscode in 2007 of eerder is
geactualiseerd. Nagenoeg alle organisaties hebben dus een gedragscode, alleen in een derde van de gevallen is
deze onlangs nog geactualiseerd.
Er zijn alleen verschillen zichtbaar naar sector en niet naar gemeentegrootte. Zo noemen provinciesecretarissen
vaker dat de gedragscode in 2010/2011 is geactualiseerd (tabel 4.4).
Tabel 4.4 Verschillen naar sector
Actualiseren gedragscode

40

Totaal Secretarissen
33% 2010/2011

Gemeente

Provincie
▲ 71%

Waterschap

Rijk

!
!

4.4 Regels en procedures
Deze paragraaf behandelt de resultaten voor het thema regels en procedures. Dit thema is gericht op regels en
procedures om belangenverstrengeling en misbruik van functies te voorkomen.
Samenvatting
Het merendeel van de organisaties past functiescheiding toe en 55 procent screent kandidaten en vermijdt
solistische functies binnen de ambtelijke organisatie. Bijna alle organisaties hebben een regeling voor het
melden en openbaar maken van nevenwerkzaamheden. Een meerderheid heeft een centraal overzicht van de
gemelde nevenwerkzaamheden. Openbaarmaking geschiedt via de website of via de mogelijkheid tot
inzage/opvraging. Bij 23 procent van de organisaties worden nevenwerkzaamheden niet openbaar gemaakt.
Opvallend is voorts dat een overzicht van kwetsbare functie volgens de secretarissen bij het rijk en de
provincies bij meer dan de helft van de organisaties voorkomt, waar dit gemiddeld op 28 procent ligt. Ook blijkt
dat grote gemeenten vaker dan kleine en middelgrote gemeenten voorschriften hebben voor het gebruik van
sociale media en dat ze vaker de website inzetten voor het openbaar maken van nevenwerkzaamheden.
Secretarissen zijn drie vragen voorgelegd over de regels en procedures om integriteitsinbreuken14 bij kwetsbare
functies en belangenverstrengeling binnen de ambtelijke organisatie te voorkomen. Eerst is gevraagd hoe de
organisatie probeert om integriteitsinbreuken bij kwetsbare functies te voorkomen. Figuur 4.5 laat zien dat
volgens het merendeel van de bevraagde secretarissen hun organisatie functiescheiding toepast. Ook geeft 55
procent van de secretarissen aan dat kandidaten worden gescreend en solistische functies zoveel mogelijk
worden vermeden. Volgens minder dan 15 procent past de organisatie geen maatregelen toe om
integriteitsinbreuken bij kwetsbare functies te voorkomen. Ongeveer 15 procent geeft aan dit op een andere
manier te doen. Genoemd in dit kader worden voornamelijk een open cultuur waarin men met elkaar het gesprek
aangaat over integriteitsrisico’s, bijvoorbeeld in het werk- of het managementoverleg of tijdens trainingen. Ook
genoemd worden de ambtseed en de verklaring omtrent gedrag, maar ook het 4-ogen principe en de interne
controle.
Figuur 4.5 Preventieve maatregelen bij kwetsbare functies
80%

75%

70%
60%

55%

50%
40%
40%
30%
20%

15%

14%
9%

10%
0%
Functiescheiding

14

Screening van
kandidaten

Het voorkomen van
solistische functieuitoefening

Anders, namelijk

Geen specifieke
maatregelen

Functieroulatie

Een inbreuk is een duiding van een situatie die indruist tegen de waarden en de normen van de organisatie. Concreet
betekent dit een gedraging die in strijd is met de letter of de geest van het vigerende integriteitsbeleid. Organisaties
kunnen dan ook verschillen in hun interpretatie van het begrip integriteitsinbreuk.

BIOS | Monitor Integriteit Openbaar Bestuur 2012

41

Naast de bovenstaande maatregelen zeggen nagenoeg alle secretarissen dat de ambtelijke organisatie een
regeling heeft voor het melden van nevenwerkzaamheden (zie figuur 4.6). De meeste organisaties hebben ook
een centraal overzicht van gemelde nevenwerkzaamheden en regels over de openbaarmaking hiervan. Minder
gangbaar zijn centrale overzichten van kwetsbare functies en voorschriften voor het gebruik van sociale media.
Figuur 4.6 Aanwezige regels en procedures
Een regeling voor de melding van nevenwerkzaamheden

98%

Een centraal overzicht van de gemelde
nevenwerkzaamheden

2%

70%

Een nadere regeling voor de verplichte openbaarmaking van
de gemelde nevenwerkzaamheden voor bepaalde
aangewezen functies

28%

59%

35%

2%

6%

Specifieke normen opgesteld omtrent informatiebeveiliging
voor medewerkers die (regelmatig) vanuit huis werken

50%

43%

7%

Een regeling voor verplichte melding van financiële
belangen, van het bezit van effecten en transacties daarin
voor bepaalde aangewezen functies

49%

41%

11%

Een regeling tegengaan draaideurconstructies

36%

56%

8%

Voorschriften geformuleerd voor het gebruik van sociale
media in relatie tot integriteitsrisico’s

32%

60%

8%

Een centraal overzicht van kwetsbare functies

28%

64%

8%

0%

20%
ja
nee

40%
60%
weet niet / onbekend

80%

100%

Uit figuur 4.7 blijkt dat het niet hebben van een regeling voor het openbaar maken van nevenactiviteiten
(35%), niet automatisch betekent dat ze niet openbaar worden gemaakt. Dit blijkt namelijk volgens 23% van de
secretarissen het geval te zijn. In een derde van de organisaties is deze informatie ter inzage of opvraagbaar.
Bij een kwart staat het op de website. Een combinatie van deze mogelijkheden komt ook voor. Bij de anders,
namelijk categorie geeft men aan in welke situatie de nevenactiviteiten via de website openbaar worden
gemaakt en wanneer ze juist ter inzage of opvraagbaar zijn. Nevenwerkzaamheden van bestuurders worden
openbaar gemaakt en nevenwerkzaamheden van ambtenaren zijn vooral ter inzage of opvraagbaar. Ook het
sociaal jaarverslag wordt genoemd als mogelijkheid voor openbaarmaking, net als een huis-aan-huis blad.
Figuur 4.7 Wijze van openbaar maken nevenwerkzaamheden
35%

32%

30%
25%
25%

23%

20%
16%
15%
10%
4%

5%
0%
Ter inzage of
opvraagbaar

42

Op de website

Zowel ter inzage/
opvraagbaar als op de
website

Anders, namelijk

Deze worden niet
openbaar gemaakt

!
!

Tabel 4.5 geeft de gevonden verschillen naar sector weer. Er zijn meerdere verschillen naar sector. Vooral de
regels en procedures bij het rijk wijken regelmatig af van het gemiddelde. Het valt op dat een overzicht van
kwetsbare functies volgens de secretarissen bij het rijk en de provincies bij meer dan de helft van de
organisaties voorkomt, waar dit gemiddeld op 28 procent ligt.
Tabel 4.5 Verschillen regels en procedures naar sector

Functieroulatie

Totaal Secretarissen
9% ja

Screening van kandidaten
Anders, namelijk
Een nadere regeling voor de verplichte
openbaarmaking van de gemelde
nevenwerkzaamheden voor bepaalde
aangewezen functies?

55% ja
15% ja
59% ja

Een regeling tegengaan
draaideurconstructies?
Voorschriften geformuleerd voor het
gebruik van sociale media in relatie tot
integriteitsrisico’s?
Een centraal overzicht van kwetsbare
functies?
Op welke wijze worden de gemelde
nevenwerkzaamheden van bepaalde
aangewezen functies openbaar gemaakt?

36% ja

Gemeente

Provincie
▲ 43%

Waterschap

Rijk
▲ 41%
▲100%
▲ 47%
▼ 18%

▲ 71%

8% weet niet/onbekend

▲100%
▲ 43%

28% ja

▲ 57%

▲ 65%

32% Ter inzage of
opvraagbaar

▼ 6%

25% Op de website

▲ 57%

23% Deze worden niet
openbaar gemaakt

▲ 65%

Er zijn weinig verschillen onder gemeentesecretarissen naar gemeentegrootte (zie tabel 4.6). Grote gemeenten
blijken vaker dan kleine en middelgrote gemeenten voorschriften te hebben voor het gebruik van sociale media.
Ook melden ze nevenwerkzaamheden vaker via de website.
Tabel 4.6 Verschillen regels en procedures naar gemeentegrootte
Voorschriften geformuleerd voor het
gebruik van sociale media in relatie tot
integriteitsrisico’s?
Op welke wijze worden de gemelde
nevenwerkzaamheden van bepaalde
aangewezen functies openbaar
gemaakt?

Totaal Secretarissen
31% ja

25% Op de website

BIOS | Monitor Integriteit Openbaar Bestuur 2012

Klein

Middelgroot

Groot
▲ 56%

▲ 50%

43

4.5 Personeelsbeleid en cultuur
In deze paragraaf leest u de resultaten voor het thema personeelsbeleid en cultuur. Dit gebied gaat in op de
wijze waarop in het personeelsbeleid aandacht wordt besteed aan integriteit en bewustwording.
Samenvatting
Er is binnen ambtelijke organisaties vooral aandacht voor integriteit via functionerings- en/of
beoordelingsgesprekken, management- afdelings- of werkoverleg, de introductiecursus en de verklaring omtrent
(goed) gedrag. In ruim de helft van de organisaties controleert men diploma’s en krijgen ambtenaren scholing
of training. In nagenoeg alle organisaties wordt de ambtseed afgenomen. Dit gebeurt meestal mondeling, hetzij
individueel hetzij groepsgewijs. Bij externe inhuur wordt in meer dan de helft van de gevallen het thema
integriteit in het inhuurcontract benoemd. Wat de cultuur rond integriteit betreft is men positief. Zo vindt men
in de meeste organisaties dat medewerkers integriteitskwesties veilig aan de orde kunnen stellen en dat men
elkaar aanspreekt op ongewenst gedrag. De sectoren verschillen op meerdere aspecten van elkaar. Zo wordt
binnen het rijk vaker aandacht aan integriteit besteed vanuit het personeelsbeleid. Ook zetten grote gemeenten
vaker de introductiecursus en scholing of training in en besteden ze vaker dan gemiddeld aandacht aan
integriteit bij het inhuren van extern personeel.
Een scala aan instrumenten wordt soms of altijd ingezet voor integriteit en de bewustwording ervan, aldus de
secretarissen. Dit is af te lezen in figuur 4.8. Het overgrote merendeel van de secretarissen noemt
functionerings- en/of beoordelingsgesprekken en management- afdelings- of werkoverleg als instrumenten om
aandacht te schenken aan integriteit die altijd worden ingezet. Een introductiecursus en verklaring omtrent
(goed) gedrag wordt door (bijna) twee derde altijd ingezet. Ruim de helft controleert altijd diploma’s en zet
scholing of training in als instrument. Het laten verrichten van een veiligheidsonderzoek zet het merendeel van
de organisaties nooit in.
Figuur 4.8 Wijze waarop integriteit onderdeel is van het personeelsbeleid
Functionerings- en/of
beoordelingsgesprekken

91%

Management- afdelings- of
werkoverleg

82%

Introductiecursus

67%

Vragen om een verklaring omtrent
(goed) gedrag

15%

61%

Controleren van diploma’s

56%

Scholing of training (afgelopen 2
jaar)

54%

Controleren van referenties

34%

23%

Verrichten van een onderzoek
juridische gegevens (voorheen
antecedentenonderzoek)

0%

47%

14%

3%

7% 2%

6% 4%

31%

11%

5%

43%

6%

5%

1% 2%

38%

27%
10%

2%

74%

6%

Laten verrichten van een
2%
veiligheidsonderzoek

16%

31%

46%

Exitgesprekken

44

7% 1%

9%

59%
20%

12%

30%

40%

50%

60%

70%

Altijd

Soms

Nooit

Weet Niet

80%

90%

100%

!
!

De ambtseed of –belofte wordt volgens vrijwel alle secretarissen afgenomen. De wijze waarop varieert: bijna 38
procent doet dit mondeling individueel, 40 procent doet dit mondeling groepsgewijs en ruim een tiende doet
dit schriftelijk (zie ook figuur 4.9).
Figuur 4.9 Wijze waarop de ambtseed of –belofte wordt afgelegd
45%
40%
40%

38%

35%
30%
25%
20%
15%

11%

10%
6%

5%

Anders, namelijk

De ambtseed of –belofte
wordt niet afgenomen

5%
0%
Mondeling individueel Mondeling groepsgewijs

Schriftelijk

Externe inhuur
Bij externe inhuur wordt volgens iets meer dan de helft van de secretarissen aandacht besteed aan integriteit in
het inhuurcontract. Eén op de tien geeft aan dat dit alleen bij bepaalde functies het geval is. Volgens een kwart
gebeurt dit niet en 13 procent weet niet of er aandacht is voor integriteit bij inhuurcontracten.
Cultuur
Wat betreft de cultuur komt uit het onderzoek een positief beeld naar voren. Zo vinden nagenoeg alle
secretarissen dat medewerkers integriteitskwesties veilig aan de orde kunnen stellen. Daarnaast spreekt men
elkaar volgens 90 procent van de secretarissen aan op ongewenst gedrag.
Tabel 4.7 laat zien dat er op meerdere aspecten verschillen zijn tussen de sectoren. Duidelijk wordt dat binnen
het rijk vaker aandacht aan integriteit wordt besteed vanuit het personeelsbeleid. Ook valt op dat de
secretarissen-directeur meer dan gemiddeld aangeven niet te weten of binnen de bevraagde onderdelen van het
personeelsbeleid aandacht wordt geschonken aan integriteit.
Tabel 4.7 Verschillen personeelsbeleid en cultuur naar sector
Controleren van referenties
Vragen om een verklaring omtrent
(goed) gedrag
Verrichten van een onderzoek
juridische gegevens
Laten verrichten van een
veiligheidsonderzoek

Introductiecursus
Scholing of training
Hoe wordt binnen uw organisatie de
ambtseed of -belofte afgelegd?
Besteedt uw organisatie bij het
inhuren van extern personeel in het
contract aandacht aan integriteit?

Provincie

Waterschap
▲ 31%

Rijk

61% Altijd

▼ 29%

▼ 31%

▲ 88%

31% Soms
9% Weet niet

▲ 71%

Totaal Secretarissen
2% Weet niet

Gemeente

▲ 38%

27% Soms
59% Nooit
12% Weet niet
67% Altijd
3% Weet niet
31% Soms
40% Mondeling
groepsgewijs
13% Weet niet

BIOS | Monitor Integriteit Openbaar Bestuur 2012

▲ 76%
▼ 31%
▲ 54%

▼ 12%
▲ 94%

▲ 31%
▼ 0%
▲ 86%
▲ 46%

45

Ook naar gemeentegrootte zijn verschillen geconstateerd. Deze zijn hieronder schematisch weergegeven. Grote
gemeenten zetten vaker de introductiecursus en scholing of training in. Ook besteden ze vaker aandacht aan
integriteit bij het inhuren van extern personeel.
Tabel 4.8 Verschillen personeelsbeleid en cultuur naar gemeentegrootte
Introductiecursus

Totaal Secretarissen
65% Altijd

Scholing of training (afgelopen 2 jaar)

54% Altijd

▲ 78%

Besteedt uw organisatie bij het
inhuren van extern personeel in het
contract aandacht aan integriteit?

51% Ja, standaard bij
alle inhuur

▲ 83%

46

Klein
▼ 48%

Middelgroot

Groot
▲100%

!
!

4.6 Handhaving
Het thema handhaving gaat in op de wijze waarop in het openbaar bestuur preventief en curatief aandacht
wordt besteed aan de handhaving van integriteit. Ingegaan wordt onder andere op de aanwezigheid van een
vertrouwenspersoon en procedures in geval van integriteitsinbreuken. Tot slot wordt in deze paragraaf ingegaan
op geregistreerde integriteitsinbreuken binnen de ambtelijke organisatie.
Samenvatting
Voor het melden van vermoedens van integriteitsinbreuken hebben de meeste ambtelijke organisaties een
interne procedure en de mogelijkheid om anoniem te melden. Ook een (externe) onafhankelijke commissie komt
veel voor, aldus de secretarissen. Het merendeel van de organisaties beschikt over een vertrouwenspersoon, 40
procent beschikt over zowel een interne als een externe vertrouwenspersoon. De procedures blijken overwegend
te bestaan uit een schriftelijk vastgelegde procedure voor het verrichten van een onderzoek en een voor de
afhandeling van formeel vastgestelde integriteitsinbreuken. Binnen provincies en het rijk is meer geregeld op
het gebied van handhaving dan binnen de overige sectoren. Grote gemeenten hebben vaker alleen een interne
vertrouwenspersoon dan middelgrote en kleine gemeenten.
Geregistreerde integriteitsinbreuken
De sector rijk kent meer geregistreerde integriteitsinbreuken binnen de ambtelijke organisatie dan de andere
sectoren. Een groot aantal onderzoeken, maatregelen en ontslagen komt vooral vanuit één grote dienst binnen
het Rijk.
Binnen de ambtelijke organisatie bestaat de procedure voor het melden van vermoedens van
integriteitsinbreuken (ook wel bekend als de klokkenluidersregeling) volgens bijna 80 procent uit het volgen
van een interne procedure (zie figuur 4.10). Ongeveer 70 procent voegt hier de mogelijkheid om anoniem te
melden aan toe. Twee derde heeft toegang tot een (externe) onafhankelijke commissie. Voorts beschikt 40
procent van de organisaties over een interne en externe vertrouwenspersoon, een derde heeft alleen een interne
vertrouwenspersoon en een vijfde alleen een externe.
Figuur 4.10 Elementen meldprocedure en aanstelling vertrouwenspersoon
Het volgen van een interne procedure

79%

Vertrouwenspersoon

Meldprocedure

De mogelijkheid van anoniem melden

71%

De toegang tot een (externe) onafhankelijke commissie

63%

Openbaarheid van de bevindingen van een (externe)
onafhankelijke commissie

15%
6%

Anders, namelijk
Ik weet niet of onze organisatie over een meldprocedure
beschikt

4%

Onze organisatie beschikt niet over een meldprocedure

3%
39%

Interne en externe vertrouwenspersoon
33%

Alleen interne vertrouwenspersoon
Alleen externe vertrouwenspersoon

19%

Ik weet niet of er een vertrouwenspersoon is

3%
0%

BIOS | Monitor Integriteit Openbaar Bestuur 2012

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

47

Als we kijken naar de procedures bij integriteitsinbreuken, blijkt dat 60 procent van de organisaties een
schriftelijk vastgelegde procedure heeft voor het verrichten van een onderzoek nadat een vermoeden van
misstand of integriteitsinbreuk is gemeld. Iets minder organisaties (55%) beschikken over een schriftelijk
vastgelegde procedure voor de afhandeling van formeel vastgestelde integriteitsinbreuken. In figuur 4.11 is dit
in een grafiek weergegeven.
Figuur 4.11 Procedures bij integriteitsinbreuken

Een schriftelijk vastgelegde procedure voor het verrichten van een
onderzoek, nadat een vermoeden van misstand of integriteitsinbreuk
gemeld is

60%

Een schriftelijk vastgelegde procedure voor de afhandeling van formeel
vastgestelde integriteitsinbreuken

32%

55%

Een centraal overzicht van meldingen van (vermoedelijke)
integriteitsinbreuken in uw organisatie

35%

39%

Beleid geformuleerd voor de interne en externe communicatie over (de
afhandeling van) integriteitsinbreuken

0%

11%

53%

29%

8%

58%

20%

40%
Ja

13%

60%

Nee

8%

80%

100%

Weet niet

Het lijkt erop dat binnen provincies en rijk meer geregeld is op het gebied van handhaving dan binnen de
overige sectoren. Zo blijkt uit tabel 4.9 dat provincies vaker dan gemiddeld de mogelijkheid bieden om anoniem
vermoedens van integriteitsinbreuken te melden. Bij zowel provincies als het rijk komt het vaker voor dat er
alleen een interne vertrouwenspersoon is aangesteld. Tevens is binnen deze sectoren vaker een centraal
overzicht beschikbaar van meldingen van (vermoedelijke) integriteitsinbreuken. Bij de provincies, tot slot, is
vaker een schriftelijk vastgelegde procedure voor de afhandeling van formeel vastgestelde integriteitsinbreuken.
Tabel 4.9 Verschillen handhaving naar sector
De mogelijkheid van anoniem melden

Totaal
Secretarissen
71% Ja

Gemeente

Provincie
▲100%

Waterschap

Rijk

Heeft uw organisatie iemand als
vertrouwenspersoon voor integriteitkwesties
aangesteld?

33% Ja, alleen
intern

▲ 71%

▲ 71%

Is er binnen uw organisatie een centraal overzicht
van meldingen van (vermoedelijke)
integriteitsinbreuken in uw organisatie?

39% ja

▲ 71%

▲ 94%

Is er binnen uw organisatie een schriftelijk
vastgelegde procedure voor de afhandeling van
formeel vastgestelde integriteitsinbreuken

55% ja

▲ 86%

In tabel 4.10 is te zien dat grote gemeenten vaker alleen een interne vertrouwenspersoon hebben dan
middelgrote en kleine gemeenten.
Tabel 4.10 Verschillen handhaving naar gemeentegrootte
Heeft uw organisatie iemand als
vertrouwenspersoon voor
integriteitkwesties aangesteld?

48

Totaal Secretarissen
28% Ja, alleen
intern

Klein

Middelgroot

Groot
▲ 56%

!
!

Geregistreerde integriteitsinbreuken
Aan de secretarissen uit alle vier de sectoren van het openbaar bestuur is gevraagd naar de in 2011
geregistreerde integriteitsinbreuken in de ambtelijke organisatie. Daarbij is zowel gevraagd naar het aantal
onderzoeken naar integriteitsinbreuken dat heeft plaatsgevonden als naar de sancties die daarop volgden voor
de ambtelijke organisatie.
In totaal hebben tien secretarissen-generaal aangegeven dat er onderzoeken en of maatregelen hebben
plaatsgevonden in hun organisaties. Vijftig gemeentesecretarissen melden acties als gevolg van (vermoedens)
van integriteitsinbreuken, zes provinciesecretarissen en twee secretarissen-directeur. In de onderstaande tabel
is te zien dat de overgrote meerderheid van de onderzoeken naar integriteitsinbreuken in de ambtelijke
organisatie van het rijk plaatsvinden. Dit komt echter voor een groot deel doordat één secretaris-generaal
aangeeft dat er 279 onderzoeken, 28 strafontslagen, 86 andere maatregelen en tien aangiften hebben
plaatsgevonden in zijn organisatie in 2011. In vergelijking met wat andere secretarissen hebben aangegeven, is
dit opvallend. De secretaris die hierna de meeste onderzoeken heeft opgegeven, ook een secretaris-generaal,
meldt 78 onderzoeken die hebben geleid tot twee strafontslagen, vijf andere maatregelen en geen aangiften.
Tabel 4.11 Aantal geregistreerde integriteitsinbreuken ambtelijke organisatie
Onderzoeken
439

Onvoorwaardelijke
strafontslagen
40

Overige maatregelen
117

Aangiften
14

Gemeenten

79

21

66

12

Provincies

8

2

14

2

Waterschappen

6

3

0

1

532

66

197

29

Rijk

Totaal

Uit de onderzoeksresultaten is niet af te leiden of deze verschillen daadwerkelijk het gevolg zijn van een
verschil in het aantal integriteitsinbreuken of dat er verschillen zijn in de wijze waarop integriteitsinbreuken en
acties binnen organisaties worden geregistreerd. Duidelijk is in ieder geval wel dat secretarissen bij het rijk en
gemeenten meer integriteitsinbreuken aangeven binnen de ambtelijke organisatie dan secretarissen in andere
sectoren. Bij deze sectoren zijn dan ook meer ambtenaren werkzaam dan bij de andere sectoren.
Bij tabel 4.11 moet ook worden opgemerkt dat een deel van de ondervraagde secretarissen de vragen naar het
aantal onderzoeken en de daaropvolgende maatregelen niet konden beantwoorden, omdat ze het antwoord niet
wisten en/of er geen registratie beschikbaar was. Zo lag het percentage secretarissen dat de vragen over de
ambtelijke organisatie niet kon beantwoorden tussen de 17 en 21 procent.
Door onduidelijkheid over de wijze waarop de registratie plaatsvindt van de gerapporteerde onderzoeken en
maatregelen en doordat een substantieel aantal respondenten deze vragen niet kon beantwoorden, geeft tabel
4.11 verre van een volledig beeld van de geregistreerde integriteitsinbreuken binnen het openbaar bestuur. Wel
lijkt het aantal geregistreerde integriteitsinbreuken samen te hangen met het aantal ambtenaren in een sector.

BIOS | Monitor Integriteit Openbaar Bestuur 2012

49

4.7 Audit en rapportage
Deze paragraaf behandelt de resultaten voor het thema audit en rapportage. Dit thema gaat in op de wijze
waarop het gevoerde integriteitsbeleid wordt geëvalueerd en verantwoord.
Samenvatting
In 40 procent van de ambtelijke organisaties is nog geen onderzoek gedaan naar handelingen, functies en
processen die vanuit integriteitsoogpunt kwetsbaar kunnen zijn. Wel is op andere manieren de werking van het
integriteitsbeleid bewaakt of geëvalueerd. Iets minder dan de helft van organisaties legt niet jaarlijks
verantwoording af via de jaarstukken over het gevoerde integriteitsbeleid. Bij 46 procent gebeurt dit wel. Bij
het rijk en waterschappen wordt vaker dan gemiddeld een audit uitgevoerd via onderzoek naar kwetsbare
handelingen, functies en processen en bij provincies vaker op andere wijze. Het Rijk rapporteert meer dan
gemiddeld via jaarstukken. Ook grote gemeenten rapporteren vaker dan gemiddeld via jaarstukken.

Zoals u kunt zien in figuur 4.12 heeft ruim een kwart van de organisaties in 2010/2011 nog onderzoek gedaan
naar handelingen, functies en processen die vanuit integriteitsoogpunt kwetsbaar kunnen zijn. Bijna 40 procent
heeft dergelijk onderzoek nog nooit uitgevoerd. Wel is in 2010/2011 in ruim de helft van de organisaties de
werking van het integriteitsbeleid op een andere manier bewaakt of geëvalueerd. Op welke wijze dit geschiedt,
is in dit onderzoek niet bevraagd.
Figuur 4.12 Audit en andere evaluatie integriteitsbeleid
60%

54%

50%
39%

40%

30%

27%

18%

20%

14%

13%
10%
10%

0%

12%

7%

6%

Wanneer is voor het laatst onderzoek uitgevoerd binnen uw organisatie Wanneer is voor het laatst in uw organisatie nog op andere manieren
of binnen onderdelen daarvan naar handelingen, functies en processen de werking van het integriteitsbeleid bewaakt en/of geëvalueerd?
die vanuit integriteitoogpunt kwetsbaar zijn?

2010/2011

2008/2009

2007 of eerder

Dit heeft in onze organisatie nooit plaatsgevonden

Weet niet

Verder geeft 45 procent van de secretarissen aan dat er niet jaarlijks verantwoording wordt afgelegd via de
jaarstukken over het gevoerde integriteitsbeleid. Een even groot percentage zegt dat dit wel gebeurt en een
enkeling weet dit niet.

50

!
!

Er zijn op meerdere vragen verschillen naar sector gevonden. Deze staan in het volgende schema op de
gebruikelijke wijze aangegeven. Bij het rijk en waterschappen lijkt de audit via onderzoek naar kwetsbare
handelingen, functies en processen meer dan gemiddeld voor te komen. Binnen provincies vindt de audit vaker
op andere wijze dan plaats dan via onderzoek. Bij het rijk komen rapportages via jaarstukken weer meer voor.
Tabel 4.12 Verschillen audit en rapportage naar sector
Wanneer is voor het laatst onderzoek
uitgevoerd binnen uw organisatie of
binnen onderdelen daarvan naar
handelingen, functies en processen die
vanuit integriteitoogpunt kwetsbaar
zijn?

Totaal Secretarissen
27% 2010/2011

Gemeente

Provincie

39% Een dergelijk
onderzoek is binnen onze
organisatie nooit
uitgevoerd

Wanneer is voor het laatst in uw
organisatie nog op andere manieren de
werking van het integriteitsbeleid
bewaakt en/of geëvalueerd?

54% 2010/2011

Wordt in uw organisatie jaarlijks
verantwoording afgelegd over het
gevoerde integriteitsbeleid via
jaarstukken (begroting/jaarverslag)?

46% ja

Waterschap

▼ 8%

▲ 86%

Rijk
▲ 65%

▼ 12%

▲ 94%

▲100%

Grote gemeenten leggen vaker verantwoording af via jaarstukken dan middelgrote en kleine gemeenten.
Tabel 4.13 Verschillen audit en rapportage naar gemeentegrootte
Wordt in uw organisatie jaarlijks
verantwoording afgelegd over het
gevoerde integriteitsbeleid via
jaarstukken (begroting/jaarverslag)?

Totaal Secretarissen
38% ja

BIOS | Monitor Integriteit Openbaar Bestuur 2012

Klein

Middelgroot

Groot
▲ 78%

51

52

!
!

5

INTEGRITEITSBELEID BESTUURLIJKE ORGANISATIE

In dit hoofdstuk presenteren we de resultaten van de enquête onder secretarissen over het integriteitsbeleid in
de bestuurlijke organisatie. Het gaat om de sectoren gemeenten, provincies en waterschappen. Deze enquête
volgt de structuur van de integriteitsinfrastructuur die is ontwikkeld door BIOS (zie ook bijlage 3). Ook de
beschrijving van de resultaten volgt deze infrastructuur. Beginnend bij het thema organisatie en borgen komen
vervolgens de thema’s commitment en visie, waarden en normen, regels en procedures, personeelsbeleid en
cultuur, handhaving en audit en aan bod. Bij elke thema treft u een samenvatting van de resultaten aan.
Verschillen tussen de secretarissen uit de drie sectoren van het openbaar bestuur en naar gemeentegrootte
onder gemeentesecretarissen worden weergegeven in schema’s. Door de zeer kleine populatie secretarissen van
de sectoren provincie en waterschappen en de kleine steekproef onder gemeentesecretarissen naar
gemeentegrootte geeft een vergelijking van de percentages snel een vertekend beeld van de verschillen. Daarom
is ervoor gekozen om niet alle percentages weer te geven, maar alleen die verschillen die aangeven dat er een
duidelijke indicatie is dat de resultaten binnen een sector afwijkt van het gemiddelde over alle secretarissen.
In deze schema’s wordt met een pijl omhoog (groen) aangegeven dat een beduidend hoger percentage
secretarissen een antwoord heeft gegeven dan gemiddeld. Een pijl omlaag (rood) geeft aan dat substantieel
minder secretarissen in een sector een bepaald antwoord hebben gekozen dan gemiddeld. Naast deze pijlen
staat het percentage secretarissen in de sector die dit antwoord heeft gegeven. In het tabellenboek zijn
uiteraard alle percentages naar sector terug te vinden. Hetzelfde geldt voor de percentages naar
gemeentegrootte.

BIOS | Monitor Integriteit Openbaar Bestuur 2012

53

5.1 Organisatie en borgen
In deze paragraaf komt het thema organisatie en borgen aan bod. Het thema organisatie en borgen gaat voor
de bestuurlijke organisatie in op de rol van de secretaris.
Samenvatting
Het overgrote merendeel van de secretarissen geeft ongevraagd advies bij het zien van een actie van een
bestuurslid die niet door de beugel kan. Bijna een vijfde ervaart wel in een lastige positie te zitten om
bestuursleden aan te spreken op hun gedrag. Ruim de helft wordt regelmatig door bestuursleden om advies
gevraagd, een vijfde wordt geregeld door de griffier benaderd voor advies. Het enige verschil naar sector is dat
de secretarissen-directeur allemaal neutraal hebben geantwoord bij deze laatste stelling. Reden hiervoor is dat
de functie van griffier niet voorkomt binnen de waterschappen. Naar gemeentegrootte zijn geen verschillen
gevonden.

Het blijkt dat ruim 90 procent van de secretarissen zelf ongevraagd advies geeft als ze zien dat een bestuurslid
iets doet dat niet door de beugel kan. Twee derde voelt zich daarbij niet belemmerd door zijn positie, maar
bijna een vijfde wel. Ook blijkt dat ruim de helft regelmatig wordt benaderd door bestuursleden voor advies bij
integriteitsvragen, een zesde wordt dit niet. Tevens wordt een vijfde van de secretarissen regelmatig door
griffiers om advies gevraagd.
Figuur 5.1 Rol secretaris
Als secretaris geef ik
ongevraagd advies als ik zie
dat een bestuurslid iets doet
dat mogelijk niet door de
beugel kan

9% 1%

91%

Als secretaris word ik
regelmatig door bestuursleden
om advies gevraagd inzake
integriteitsvragen

54%

Als secretaris word ik
regelmatig door de griffier om
advies gevraagd inzake
integriteitsvragen

21%

Als secretaris zit ik in een
lastige positie om
bestuursleden aan te spreken
op hun gedrag

18%

0%

10%

30%

16%

43%

36%

16%

20%

66%

30%

(Helemaal) mee eens

40%

50%

Neutraal

60%

70%

80%

90%

100%

(Helemaal) mee oneens

Tabel 5.1 laat zien dat er slechts één verschil is gevonden tussen de sectoren in de rol van de secretaris. Alle
secretarissen-directeur hebben neutraal geantwoord op de stelling dat de griffier hen regelmatig om advies
vraagt. Dit komt doordat de sector waterschappen de functie van griffier niet kent.
Tabel 5.1 Verschillen rol secretaris naar sector
Als secretaris word ik regelmatig door
de griffier om advies gevraagd inzake
integriteitsvragen

54

Totaal Secretarissen
43% Neutraal

Gemeente

Provincie

Waterschap
▲100%

!
!

5.2 Commitment en visie
In deze paragraaf komen de resultaten voor het thema commitment en visie aan bod. Dit thema gaat in op de
aandacht die er binnen de bestuurlijke organisatie is voor integriteit.
Samenvatting
Het overgrote merendeel vindt dat bestuursleden alert zijn op het scheiden van privé en algemeen belang en
dat integriteitskwesties niet pas worden opgepakt na media-aandacht. Ook blijkt dat ongeveer 20 procent van
de secretarissen vindt dat bestuursleden het politieke belang belangrijker achten dan hun eigen integriteit. Er
zijn geen verschillen naar sector en gemeentegrootte.
Secretarissen bij gemeenten, provincie en waterschappen zijn drie stellingen voorgelegd over de aandacht voor
integriteit vanuit het bestuur. Figuur 5.2 laat zien dat vier op de vijf secretarissen van mening is dat
bestuursleden alert zijn op het scheiden van privé/familiebelangen en het algemeen belang. Acht procent is het
hier niet mee eens. Een overgrote meerderheid is het er niet mee eens dat alleen aandacht van de media ertoe
leidt dat integriteitskwesties van bestuursleden worden opgepakt. In totaal 6 procent heeft wel deze indruk.
Waar het gaat om het spanningsveld tussen integriteit en het politieke belang, geeft iets meer dan de helft van
de secretarissen aan dat bestuursleden de eigen integriteit laten prevaleren boven het politieke belang. Eén op
de vijf denkt dat het politieke belang bij de bestuurders voorop staat.
Figuur 5.2 Aandacht voor integriteit vanuit bestuur
De leden van het bestuur zijn
bij de uitoefening van hun
functie alert op het gescheiden
houden van privé/
familiebelang en het algemeen
belang

81%

Het bestuur vindt de eigen
integriteit belangrijk, maar als
het er op aan komt staat het
politieke belang voorop

21%

Integriteitskwesties van
bestuurders worden pas
opgepakt nadat de media
hieraan aandacht hebben
besteed

6%

0%

11%

27%

52%

15%

10%

8%

79%

20%

30%

(Helemaal) mee eens

40%

50%

Neutraal

60%

70%

80%

90%

100%

(Helemaal) mee oneens

Er zijn geen verschillen naar sector of gemeentegrootte.

BIOS | Monitor Integriteit Openbaar Bestuur 2012

55

5.3 Waarden en normen
In deze paragraaf komt het thema waarden en normen aan de orde. Waarden en normen zijn in dit onderzoek
gekoppeld aan het hebben en actualiseren van een gedragscode.
Samenvatting
Nagenoeg alle organisaties beschikken over een gedragscode. Een derde van de bestuurlijke organisaties heeft
in 2010/2011 de gedragscode geactualiseerd. Er zijn geen verschillen naar sector en gemeentegrootte.
Aan de secretarissen is gevraagd wanneer de gedragscode voor het bestuur voor het laatst is geactualiseerd. Dit
blijkt in ruim een derde van de gevallen in 2010/2011 geweest te zijn, een kwart geeft aan dat dit in
2008/2009 was en bij ruim een kwart van de organisaties was dit in 2007 of eerder. Bijna 10 procent zegt niet
te weten wanneer de code het laatst is geactualiseerd en 4 procent weet niet of het bestuur een dergelijke code
heeft. Uit deze resultaten is dat nagenoeg alle bestuurlijke organisaties over een gedragscode beschikken. Er
zijn geen verschillen naar sector of gemeentegrootte.
Figuur 5.3 Actualisatie gedragscode
40%
35%
35%
30%

27%
24%

25%
20%
15%

9%

10%

4%

5%
1%
0%
2010/2011

56

2008/2009

2007 of eerder

Ik weet niet
wanneer

Er is geen
gedragscode

Ik weet niet of ons
bestuur een
gedragscode heeft

!
!

5.4 Regels en procedures
Deze paragraaf behandelt de resultaten voor het thema regels en procedures. Dit thema is gericht op regels en
procedures om belangenverstrengeling en misbruik van functies te voorkomen.
Samenvatting
Het overgrote merendeel van de organisaties heeft regels over het aannemen van uitnodigingen voor
buitenlandse reizen en het gebruik van onkostenvergoeding/het doen van declaraties, aldus de bevraagde
secretarissen. Nevenwerkzaamheden van bestuursleden worden vrijwel altijd bekend gemaakt, hetzij via de
website hetzij ter inzage of opvraagbaar. Integriteitsrisico’s voor aantreding van bestuursleden worden bij twee
derde van de organisaties besproken. Bestuurlijke organisaties in de provincies zetten hiervoor vaker een
integriteitstoets in dan de overige sectoren.
Wat betreft de regels en procedures van de bestuurlijke organisatie is aan secretarissen de vraag gesteld of er
regels zijn vastgelegd over het aannemen van uitnodigingen voor buitenlandse reizen en het gebruik van de
onkostenvergoeding/het doen van declaraties. Ruim vier op de vijf secretarissen geeft aan dergelijke regels te
hebben binnen de bestuurlijke organisatie. Ongeveer één op de tien zegt ze niet te hebben en de rest weet niet
of de organisatie deze regels heeft.
Nevenwerkzaamheden van bestuursleden worden nagenoeg altijd bekend gemaakt volgens secretarissen. Hoe dit
gebeurt, varieert van via de website tot ter inzage of opvraagbaar, zoals te zien is in figuur 5.4.
Figuur 5.4 Wijze van openbaar maken nevenwerkzaamheden
50%

47%

45%
40%
35%

30%

30%
25%

20%

20%
15%
10%
5%

1%

2%

Anders, namelijk

Deze worden niet
openbaar gemaakt

0%
Op de website

Zowel ter inzage/
opvraagbaar als op de
website

BIOS | Monitor Integriteit Openbaar Bestuur 2012

Ter inzage of
opvraagbaar

57

In hoeverre er regels zijn om integriteitsrisico’s te bespreken voor het aantreden van wethouders,
gedeputeerden en DB-leden, is af te lezen uit figuur 5.5. Het blijkt dat bijna een vijfde van de secretarissen
aangeeft dat dit gebeurt in de vorm van een integriteitstoets. Meer dan de helft zegt dat dit op een andere
wijze plaatsvindt15. Bij elkaar opgeteld komt dit erop neer dat in ieder geval ruim twee derde van de
organisaties integriteitsrisico’s bespreken voor aantreding.
Figuur 5.5 Bespreken integriteitsrisico’s voor aantreding
60%
54%
50%

40%

30%

18%

20%

18%
10%

10%

0%
Ja, dit gebeurt op andere
wijze

Ja, dit gebeurt in de vorm van Nee, dit is geen onderwerp
een integriteitstoets

Weet niet

Tabel 5.2 laat zien dat er volgens provinciesecretarissen vaker afspraken of regels zijn over het bespreken van
integriteitsrisico’s voor het aantreden van gedeputeerden dan in andere sectoren. Er zijn geen verschillen naar
gemeentegrootte gevonden.
Tabel 5.2 Verschillen regels en procedures bestuur naar sector

Zijn er afspraken of regels over het expliciet
bespreken van mogelijke integriteitsrisico's
en het beperken hiervan voor aantreding
van wethouders/Gedeputeerden?

15

Totaal Secretarissen
18% Ja, dit gebeurt in de
vorm van een
integriteitstoets

De wijze waarop dit gebeurt, is in dit onderzoek niet meegenomen.

58

Gemeente

Provincie
▲ 57%

Waterschap

!
!

5.5 Personeelsbeleid en cultuur
In deze paragraaf leest u de resultaten voor het thema personeelsbeleid en cultuur. Dit gebied gaat in op de
wijze waarop in het personeelsbeleid aandacht wordt besteed aan integriteit en bewustwording.
Samenvatting
Bestuurlijke organisaties besteden volgens de secretarissen vooral aandacht aan integriteit via het afleggen van
de eed en het verspreiden van de gedragscode. Rapportages over het bestuur komen in dit kader vrijwel niet
voor. Volgens 60 procent van de secretarissen is integriteit een terugkerend thema. In vier op de tien
organisaties zijn in 2010/2011 trainingen of workshops over integriteit gehouden. Bij een derde zijn nooit
trainingen georganiseerd. In provincies worden vaker dan gemiddeld dilemmatrainingen georganiseerd en
brochures verspreid. Bij provincies is integriteit vaker dan gemiddeld een terugkerend thema waar het bij
waterschappen vaker eenmalig aan de orde komt. Er zijn geen verschillen naar gemeentegrootte.
Bij bestuursleden wordt in drie kwart van de gevallen via het afleggen van de eed (belofte of verklaring)
aandacht besteed aan integriteit(srisico’s) en moreel bewustzijn. Twee derde doet dit via het verspreiden van de
gedragscode. Rapportages over het bestuur noemt slechts vijf procent als een manier om aandacht te besteden
aan integriteit(srisico’s) en moreel bewustzijn van het bestuur.
Figuur 5.6 Wijze waarop integriteit van bestuur aandacht krijgt
75%

Bij het afleggen van de eed, belofte of verklaring
62%

Door het verspreiden van de gedragscode
38%

Bij een dilemmatraining, workshop of voorlichting
Door het verspreiden van handreikingen en brochures

26%

Informatie in nieuwsbrieven of internet

10%
9%

Anders, namelijk
In rapportages over het bestuur

6%

Weet niet

3%

Niet

2%
0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

Naast de vraag hoe aandacht wordt besteed aan integriteit, integriteitsrisico’s en morele bewustwording van het
bestuur, is ook de frequentie van deze aandacht van belang. Volgens 60 procent van de secretarissen is dit een
terugkerend thema. Ongeveer 30 procent heeft de indruk dat deze aandacht eenmalig is en één op de tien heeft
hier geen zicht op.

BIOS | Monitor Integriteit Openbaar Bestuur 2012

59

Zoals u kunt aflezen in figuur 5.7 weet 40 procent van de secretarissen dat in 2010/2011 voor het laatst
trainingen, workshops of voorlichting voor bestuursleden zijn gegeven over integriteit. In een derde van de
gevallen zijn geen trainingen georganiseerd, aldus de bevraagde secretarissen.
Figuur 5.7 Periode laatste trainingen, workshops, voorlichting bestuur
45%
40%

39%

33%

35%
30%
25%
20%
15%

12%

10%
10%

6%

5%
0%
2010/2011

2008/2009

2007 of eerder

Ik weet niet wanneer

Er zijn geen trainingen
georganiseerd

De verschillen naar sector kunt u nagaan in tabel 5.3. In provincies worden volgens de secretarissen vaker
dilemmatrainingen en workshops georganiseerd dan in de overige sectoren. Hetzelfde geldt voor het verspreiden
van brochures. In dezelfde lijn blijkt dat bij de provincie vaker dan gemiddeld in 2010/2011 trainingen zijn
georganiseerd. Ook blijkt dat bij de waterschappen vaker wordt genoemd dat eenmalig aandacht wordt besteed
aan integriteit, terwijl dit bij provincies een terugkerend thema is. Er is geen verschil naar gemeentegrootte
gevonden.
Tabel 5.3 Verschillen personeelsbeleid en cultuur naar sector

Aandacht besteed aan integriteit,
integriteitsrisico's en morele
bewustwording van het bestuur bij een
dilemmatraining, workshop of
voorlichting
Aandacht besteed aan integriteit,
integriteitsrisico's en morele
bewustwording van het bestuur door het
verspreiden van handreikingen en
brochures
In welke mate wordt aandacht besteed
aan integriteit, integriteitsrisico's en
morele bewustwording van de
bestuursleden?

Totaal Secretarissen
38% Ja

Provincie
▲ 71%

26% Ja

▲ 71%

31% Eenmalig

▼ 0%

60% Terugkerend
Wanneer zijn voor het laatst trainingen, 39% 2010/2011
workshop of voorlichting georganiseerd
voor leden van het bestuur op het
gebied van integriteit, integriteitsrisico's
en morele bewustwording?

60

Gemeente

▲100%
▲ 71%

Waterschap

▲ 58%

!
!

5.6 Handhaving
Het thema handhaving gaat in op de wijze waarop in het openbaar bestuur preventief en curatief aandacht
wordt besteed aan de handhaving van integriteit. In de enquête over de bestuurlijke organisatie is dit
gereduceerd tot een vraag naar de aanwezigheid van een vertrouwenspersoon en procedures in geval van
integriteitsinbreuken. Tot slot wordt in deze paragraaf ingegaan op geregistreerde integriteitsinbreuken16.
Samenvatting
Drie kwart van de secretarissen geeft aan dat er een aanspreekpunt is voor bestuursleden voor vragen over
integriteit, 40 procent constateert dat er afspraken zijn over de te volgen procedure bij vermoedens van
integriteitsinbreuken; een zelfde percentage weet dat deze afspraken er niet zijn. Er zijn geen verschillen naar
sector. Binnen grote gemeenten zijn vaker afspraken over de te volgen procedure bij vermoedens van
integriteitsinbreuken dan in kleinere gemeenten.
Geregistreerde integriteitsinbreuken
De sector gemeente kent meer geregistreerde integriteitsinbreuken binnen de bestuurlijke organisatie dan de
andere sectoren.
Bijna drie kwart van de secretarissen geeft aan dat er voor bestuursleden een duidelijk aanspreekpunt is voor
vragen over integriteit (zie tabel 5.4). Negen procent zegt het niet te weten en 18 procent denkt niet dat dit er
is. Bij een vermoeden van integriteitsinbreuken zijn er volgens twee op de vijf secretarissen afspraken over de
procedure. Eén op de vijf weet niet of deze afspraken er zijn en de rest zegt dat er geen afspraken zijn.
Tabel 5.4 Aanspreekpunt bestuur en procedure integriteitsinbreuken
Is er voor de leden van het bestuur een duidelijk
aanspreekpunt voor vragen over integriteit?
Zijn er afspraken over de procedure die gevolgd wordt bij
vermoedens van (ernstige) integriteitsinbreuken door leden
van het bestuur

Nee
18%

Ja
73%

Weet niet/
onbekend
9%

41%

39%

21%

Er zijn geen verschillen naar sector. In grote gemeenten zijn vaker afspraken gemaakt over de procedure bij
vermoedens van integriteitsinbreuken dan in kleinere gemeenten (zie tabel 5.5).
Tabel 5.5 Verschillen handhaving naar gemeentegrootte
Zijn er afspraken over de procedure die
gevolgd wordt bij vermoedens van
(ernstige) integriteitsinbreuken door
leden van het bestuur

16

Totaal
Secretarissen
38% ja

Klein

Middelgroot

Groot
▲ 67%

Een inbreuk is een duiding van een situatie die indruist tegen de waarden en de normen van de organisatie. Concreet
betekent dit een gedraging die in is strijd met de letter of de geest van het vigerende integriteitsbeleid. Organisaties
kunnen dan ook verschillen in hun interpretatie van het begrip integriteitsinbreuk.

BIOS | Monitor Integriteit Openbaar Bestuur 2012

61

Geregistreerde integriteitsinbreuken
Aan de secretarissen is gevraagd naar de in 2011 geregistreerde integriteitsinbreuken in de bestuurlijke
organisatie. Daarbij is zowel gevraagd naar het aantal onderzoeken naar integriteitsinbreuken dat heeft
plaatsgevonden als naar de sancties die daarop volgden voor de bestuurlijke organisatie. In tabel 5.6 is af te
lezen dat de sector gemeente de meeste integriteitsinbreuken heeft geregistreerd voor de bestuurlijke
organisatie.
Tabel 5.6 Aantal geregistreerde integriteitsinbreuken bestuurlijke organisatie

Gemeenten

Onderzoeken
8

Opgestapte bestuurders en
volksvertegen woordigers
4

Aangiften
1

Provincies

0

1

0

Waterschappen

0

0

0

Totaal

8

5

1

Uit de onderzoeksresultaten is niet af te leiden of deze verschillen daadwerkelijk het gevolg zijn van een
verschil in het aantal integriteitsinbreuken of dat er verschillen zijn in de wijze waarop integriteitsinbreuken en
acties binnen organisaties worden geregistreerd. Binnen de bestuurlijke organisatie worden binnen gemeenten
meer integriteitsinbreuken gemeld door secretarissen dan binnen provincies en waterschappen. Het aantal
bestuurders en volksvertegenwoordigers is dan ook vele malen groter binnen de sector gemeenten dan binnen
provincies en waterschappen.
Bij tabel 5.6 moet ook worden opgemerkt dat een deel van de ondervraagde secretarissen de vragen naar het
aantal onderzoeken en de daaropvolgende maatregelen niet konden beantwoorden, omdat ze het antwoord niet
wisten en/of er geen registratie beschikbaar was. Zo lag het percentage secretarissen dat de vragen over de
bestuurlijke organisatie niet kon beantwoorden tussen de 16 en 19 procent.
Door onduidelijkheid over de wijze waarop de registratie plaatsvindt van de gerapporteerde onderzoeken en
maatregelen en doordat een substantieel aantal respondenten deze vragen niet kon beantwoorden, geeft tabel
5.6 verre van een volledig beeld van de geregistreerde integriteitsinbreuken binnen het openbaar bestuur. Wel
lijkt het aantal geregistreerde integriteitsinbreuken samen te hangen met het aantal bestuurders in een sector.

5.7 Audit en rapportage
Deze paragraaf behandelt de resultaten voor het thema audit en rapportage. Dit thema gaat in op de wijze
waarop het gevoerde integriteitsbeleid wordt geëvalueerd en verantwoord. In dit onderzoek naar de bestuurlijke
organisatie is dit niet expliciet gevraagd. Wel is in de vraag naar de wijze waarop integriteit aandacht krijgt
meegenomen in hoeverre dit gebeurt via rapporten over het bestuur.
Samenvatting
Bij bestuurlijke organisaties wordt via rapportages over bestuur dan wel raad/PS weinig aandacht besteed aan
integriteit.
Binnen bestuurlijke en volksvertegenwoordigende organen wordt weinig aandacht besteed aan integriteit via
rapportages over het bestuur. Dit is in vijf procent van de bestuurlijke organisaties het geval. Dit is nader te
zien in figuur 5.6 in paragraaf 5.5.

62

!
!

6

INTEGRITEITSBELEID VOLKSVERTEGENWOORDIGEND ORGAAN

In dit hoofdstuk presenteren we de resultaten van de enquête onder griffiers over het integriteitsbeleid in het
volksvertegenwoordigend orgaan. Het gaat om de sectoren gemeenten, provincies en waterschappen. Deze
enquête volgt de integriteitsinfrastructuur die is ontwikkeld door BIOS (zie ook bijlage 3). Ook de beschrijving
van de resultaten volgt deze infrastructuur. Beginnend bij het thema organisatie en borgen worden vervolgens
de thema’s commitment en visie, waarden en normen, regels en procedures, personeelsbeleid en cultuur,
handhaving en audit en rapportage behandeld. Bij elke thema treft u een samenvatting van de resultaten aan.
Verschillen tussen griffiers uit de drie sectoren van het openbaar bestuur en naar gemeentegrootte onder
gemeentegriffiers worden weergegeven in schema’s. Door de zeer kleine populatie provinciegriffiers geeft een
vergelijking van de percentages snel een vertekend beeld van de verschillen. Daarom is ervoor gekozen om niet
alle percentages weer te geven, maar alleen die verschillen die aangeven dat er een duidelijke indicatie is dat
de resultaten binnen een sector afwijkt van het gemiddelde over alle griffiers.
In deze schema’s wordt met een pijl omhoog (groen) aangegeven dat een beduidend hoger percentage griffiers
een antwoord heeft gegeven dan gemiddeld. Een pijl omlaag (rood) geeft aan dat substantieel minder griffiers
in een sector een bepaald antwoord hebben gekozen dan gemiddeld. Naast deze pijlen staat het percentage
griffiers in de sector die dit antwoord heeft gegeven. In het tabellenboek zijn uiteraard alle percentages naar
sector terug te vinden. Hetzelfde geldt voor de percentages naar gemeentegrootte.

BIOS | Monitor Integriteit Openbaar Bestuur 2012

63

6.1 Organisatie en borgen
Deze paragraaf belicht het thema organisatie en borgen. Dit thema gaat wat betreft de
volksvertegenwoordigende organen in op de rol van de griffier. Ook komt aan bod welke functionaris het meest
geëigend is om het bestuur aan te spreken.
Samenvatting
Het overgrote merendeel van de griffiers geeft ongevraagd advies bij het zien van ongeoorloofd gedrag van een
raads- of Statenlid. Op hun beurt wordt twee derde regelmatig door raads- en Statenleden om advies gevraagd.
Een kwart geeft aan in een lastige positie te zitten om raads- en Statenleden aan te spreken op hun gedrag. Wel
ervaart het merendeel steun van de burgemeester/commissaris der Koningin. Het overgrote deel van de griffiers
vindt de burgemeester/commissaris der Koningin zowel formeel als in de praktijk de meest aangewezen
functionaris om de raads- en Statenleden aan te spreken. Voor het aanspreken van het algemeen bestuur achten
alle ondervraagde secretarissen-directeur de dijkgraaf zowel in de praktijk als formeel in de beste positie om dit
te doen. De provinciegriffiers geven vaker aan dan gemeentegriffiers dat ze om advies worden gevraagd bij
integriteitsvragen. Gemeentegriffiers uit kleine gemeenten vinden zichzelf minder vaak geschikt om raadsleden
aan te spreken. Er zijn geen verschillen gevonden naar sector.
Zoals is te zien in figuur 6.1, geeft het overgrote deel van de griffiers ongevraagd advies als ze zien dat een
raads- of Statenlid iets doet dat onmogelijk door de beugel kan. Ze voelen zich hierbij vaak gesteund door
burgemeester/commissaris der Koningin. Twee derde voelt zich bij het aanspreken niet belemmerd door hun
positie, een kwart ervaart deze belemmering wel. Ook griffiers worden benaderd voor advies. Zo blijkt uit de
resultaten dat twee derde regelmatig door raads- en Statenleden om advies worden gevraagd bij
integriteitsvragen.
Figuur 6.1 Rol griffier
Als griffier geef ik ongevraagd
advies als ik zie dat een
raadslid/Statenlid iets doet dat
mogelijk niet door de beugel
kan

92%

Als griffier word ik door de
burgemeester/commissaris der
Koningin voldoende gesteund in
mijn rol t.a.v. de integriteit en
het integriteitsbeleid

85%

Als griffier word ik regelmatig
door raadsleden/Statenleden
om advies gevraagd inzake
integriteitsvragen

10%

68%

Als griffier zit ik in een lastige
positie om raadsleden/
Statenleden aan te spreken op
hun gedrag

25%

0%

10%

14%

11%

20%

30%

5%

18%

64%

40%

(Helemaal) mee eens

64

6% 2%

50%
Neutraal

60%

70%

80%

90%

(Helemaal) mee oneens

100%

!
!

Ondanks dat de meeste griffiers zelf in actie komen, vindt het overgrote deel de burgemeester/commissaris der
Koningin zowel formeel als in de praktijk de meest aangewezen functionaris om de raads- en Statenleden aan te
spreken. Een vijfde vindt zichzelf in de praktijk het meest geschikt, een tiende acht zichzelf ook in formele zin
de geëigende functionaris. In figuur 6.2 zijn de resultaten in een grafiek uitgewerkt.
Figuur 6.2 Functionaris met positie om raad/PS-leden aan te spreken
100%
90%

2%

3%
6%

11%

17%
36%

80%
70%

61%

60%

85%

69%
50%
40%

91%
81%

54%

30%
36%

20%
20%

10%

13%

10%

2%

0%
De burgemeester /
CdK

De griffier

De plv.voorzitter

In positie om in de praktijk leden van de raad/PS aan te
spreken
Meest

De burgemeester /
CdK

De griffier

3%
De plv.voorzitter

In de positie om formeel leden van de raad/PS aan te
spreken

Minder

Minst

Aan de secretarissen-directeur van de waterschappen is de vraag voorgelegd welke functionaris in de praktijk in
de beste positie verkeert en welke formeel over de positie beschikt om leden van het algemeen bestuur aan te
spreken. De dijkgraaf is volgens alle ondervraagde secretarissen-directeur zowel in de beste positie als formeel
in de positie om het algemeen bestuur aan te spreken. Relevante verschillen naar sector zijn niet gesignaleerd.
De provinciegriffiers geven vaker aan dat ze om advies worden gevraagd bij integriteitsvragen dan gemiddeld. Er
zijn geen verschillen gevonden naar gemeentegrootte.
Tabel 6.1 Verschillen rol naar sector

Als griffier word ik regelmatig door
raadsleden/Statenleden om advies gevraagd
inzake integriteitsvragen

Totaal Griffiers
68% Helemaal mee eens

Gemeente

Provincies
▲ 100%

In tabel 6.2 kunt u de verschillen naar gemeentegrootte aflezen waar het gaat om de functionaris die het beste
in de positie is om raads- en Statenleden aan te spreken. Gemeentegriffiers uit kleine gemeenten vinden
zichzelf minder vaak geschikt om raadsleden aan te spreken. Er zijn geen verschillen gevonden naar sector.
Tabel 6.2 Verschillen positie naar gemeentegrootte
In positie om formeel leden van
de raad/PS aan te spreken:
griffier
In positie om formeel leden van
de raad/PS aan te spreken:
griffier

Totaal Griffiers
54% Minder

Klein
▼ 41%

35% Minst

▲ 46%

BIOS | Monitor Integriteit Openbaar Bestuur 2012

Middelgroot

Groot

65

6.2 Commitment en visie
In deze paragraaf komen de resultaten voor het thema commitment en visie aan bod. Dit thema gaat in op de
aandacht die er binnen de volksvertegenwoordigende organen is voor integriteit.
Samenvatting
Het overgrote deel vindt dat raads- en Statenleden alert zijn op het scheiden van privé en algemeen belang en
dat integriteitskwesties niet pas worden opgepakt na media-aandacht. Voorts blijkt dat ongeveer 30 procent
van de griffiers vindt dat raads- en Statenleden het politieke belang belangrijker achten dan hun eigen
integriteit. Er zijn geen verschillen naar sector en gemeentegrootte.
Aan griffiers zijn drie stellingen voorgelegd over de aandacht voor integriteit vanuit het
volksvertegenwoordigend orgaan. Figuur 6.3 toont de resultaten. Het blijkt dat drie kwart van mening is dat
raads- en Statenleden bij de uitoefening van hun functie alert zijn op het gescheiden houden van privé en
algemeen belang. Ook is drie kwart van mening dat integriteitskwesties van raads- en staatleden niet pas
worden opgepakt als de media hieraan aandacht heeft besteed. De helft van de griffiers ziet dat de raad/PS de
eigen integriteit belangrijker vindt dan het politieke belang en 30 procent vindt dat de raad/PS het politieke
belang verkiest boven de eigen integriteit.
Figuur 6.3 Aandacht integriteit vanuit raad/PS
Raadsleden/Statenleden zijn
bij de uitoefening van hun
functie alert op het gescheiden
houden van privé/
familiebelang en het algemeen
belang

75%

De raad/PS en zijn leden
vinden de eigen integriteit
belangrijk, maar als het er op
aan komt staat het politieke
belang voorop

30%

Integriteitskwesties van
raadsleden/Statenleden
worden pas opgepakt nadat de
media hieraan aandacht
hebben besteed

13%

0%

10%

10%

20%

50%

12%

20%

75%

30%

40%

(Helemaal) mee eens

50%
Neutraal

Er zijn geen verschillen naar sector en gemeentegrootte gevonden.

66

15%

60%

70%

80%

(Helemaal) mee oneens

90%

100%

!
!

6.3 Waarden en normen
In deze paragraaf komt het thema waarden en normen aan bod. Waarden en normen zijn in dit onderzoek
gekoppeld aan het hebben en actualiseren van een gedragscode.
Samenvatting
Nagenoeg alle organisaties beschikken over een gedragscode. Een derde van de volksvertegenwoordigende
organen heeft in 2010/2011 de gedragscode geactualiseerd. Twee derde van de griffiers geeft aan dat er een
gezamenlijke gedragscode is voor bestuurders en volksvertegenwoordigers. Er zijn geen verschillen naar sector
en gemeentegrootte.
Aan griffiers is gevraagd wanneer de gedragscode voor de raad/provinciale staten voor het laatst is
geactualiseerd; 45 procent geeft aan dat dit in 2007 of eerder is geweest en een derde zegt dat de gedragscode
voor het laatst in 2010/2011 is geactualiseerd. Acht procent weet niet wanneer de code voor het laatst is
geactualiseerd.
Figuur 6.4 Actualisatie gedragscode
50%
45%
45%
40%
35%

34%

30%
25%
20%
15%
9%

10%

8%

5%

2%

1%

0%
2010/2011

2008/2009

2007 of eerder

Ik weet niet
wanneer

Er is geen
gedragscode

Ik weet niet of onze
raad/PS een
gedragscode heeft

Griffiers hebben ook de vraag voorgelegd gekregen of er een gezamenlijk gedragscode integriteit is voor
bestuurders en volksvertegenwoordigers. Ruim twee derde geeft aan dat dit het geval is. Volgens 30 procent
heeft de raad/PS een eigen gedragscode en de rest weet niet of er een gezamenlijk gedragscode is. Er zijn op
dit punt geen verschillen naar sector of gemeentegrootte uit het onderzoek naar voren gekomen.

BIOS | Monitor Integriteit Openbaar Bestuur 2012

67

6.4 Regels en procedures
Deze paragraaf behandelt de resultaten voor het thema regels en procedures. Dit thema is gericht op regels en
procedures om belangenverstrengeling en misbruik van functies te voorkomen.
Samenvatting
Het overgrote deel van volksvertegenwoordigende organen heeft regels over het aannemen van uitnodigingen
voor buitenlandse reizen en het gebruik van onkostenvergoeding/het doen van declaraties, aldus de bevraagde
griffiers. Nevenwerkzaamheden van raads- en Statenleden worden vrijwel altijd bekend gemaakt, hetzij via de
website hetzij ter inzage of opvraagbaar.
Aan griffiers is de vraag gesteld of er regels zijn vastgelegd over het aannemen van uitnodigingen voor
buitenlandse reizen en het gebruik van de vergoedingen/het doen van declaraties voor
volksvertegenwoordigers. Vier op de vijf griffiers weet dat er regels zijn voor het gebruik van
fractievergoedingen en het doen van declaraties. Nog iets meer griffiers weten dat er regels zijn voor het
aannemen van uitnodigingen voor buitenlandse reizen.
Nevenwerkzaamheden van volksvertegenwoordigers worden vrijwel altijd bekend gemaakt, zo geven de griffiers
aan. Zoals is te zien in figuur 6.5, gebeurt dit vooral via de website of in combinatie met de mogelijkheid dit in
te zien of op te vragen.
Figuur 6.5 Wijze van openbaar maken nevenwerkzaamheden
50%
45%

44%

43%

40%
35%
30%
25%
20%
15%

12%

10%
5%

1%

0%

Anders, namelijk

Deze worden niet
openbaar gemaakt

0%
Op de website

Zowel ter inzage/
opvraagbaar als op de
website

Ter inzage of
opvraagbaar

Er zijn geen verschillen gevonden naar sector en gemeentegrootte.

68

!
!

6.5 Personeelsbeleid en cultuur
In deze paragraaf leest u de resultaten voor het thema personeelsbeleid en cultuur. Dit gebied gaat in op de
wijze waarop in het personeelsbeleid aandacht wordt besteed aan integriteit en bewustwording.
Samenvatting
Volksvertegenwoordigende organen zetten vooral de ambtseed en gedragscode in om aandacht voor integriteit
te vragen. Rapportages over de raad/PS komen vrijwel niet voor. In twee derde van de gevallen is integriteit
een terugkerend thema. Bij 60 procent van de gemeenten zijn in 2010/2011 trainingen of voorlichting gegeven
aan raadsleden. Er zijn geen verschillen tussen de sectoren. Wel zijn in 2010/2011 minder vaak trainingen
gegeven in kleine gemeenten dan in de grotere.
Zoals u kunt lezen in figuur 6.6, wordt bij raads- en Statenleden in drie kwart van de gevallen via het
verspreiden van de gedragscode en bij het afleggen van de eed (belofte of verklaring) aandacht besteed aan
integriteit(srisico’s) en moreel bewustzijn. Ook een dilemmatraining, workshop of voorlichting wordt hiervoor
ingezet door bijna de helft van de organisaties. Rapportages over de raad/PS noemt vrijwel niemand als een
manier om hieraan aandacht te besteden. Bij de ‘anders, namelijk’ categorie, goed voor een kleine 20 procent
van de antwoorden, wordt vooral genoemd het bespreken met de (fractie/raads)voorzitter, het presidium of de
griffier. Ook het rechtstreeks aanspreken bij een concrete casus wordt genoemd, evenals het aankaarten tijdens
het intakegesprek voorafgaand aan de benoeming en tijdens het introductieprogramma.
Figuur 6.6 Wijze waarop integriteit raads- en Statenleden aandacht krijgt
Door het verspreiden van de gedragscode

79%

Bij het afleggen van de eed, belofte of verklaring

75%

Bij een dilemmatraining, workshop of voorlichting

49%
28%

Door het verspreiden van handreikingen en brochures
18%

Anders, namelijk
Informatie in nieuwsbrieven of internet

14%

Weet niet

2%

Niet

1%
%

In rapportages over de raad/PS
%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

Wat de frequentie van de aandacht betreft, geeft 64 procent van de griffiers aan dat integriteit een terugkerend
thema is. Volgens ongeveer 30 procent is dit eenmalig en 4 procent weet dit niet.

BIOS | Monitor Integriteit Openbaar Bestuur 2012

69

Figuur 6.7 laat zien wanneer voor het laatst trainingen en workshops zijn gehouden en voorlichting is gegeven.
Bijna 60 procent van de griffiers meent dat in 2010/2011 voor het laatst trainingen, workshops of voorlichting
over integriteit zijn gegeven voor raads- en Statenleden. Bijna 30 procent geeft aan dat er geen trainingen
georganiseerd zijn op het gebied van integriteit.
Figuur 6.7 Periode laatste trainingen/voorlichting raads- en Statenleden
70%

60%

59%

50%

40%
28%

30%

20%

10%

6%

4%

2008/2009

2007 of eerder

3%

0%
2010/2011

Er zijn geen trainingen

Ik weet niet wanneer

Er zijn geen verschillen gevonden naar sector. In tabel 6.3 is te zien dat kleine gemeenten minder vaak in
2010/2011 trainingen hebben georganiseerd dan grotere gemeenten.
Tabel 6.3 Verschillen personeelsbeleid en cultuur naar gemeentegrootte
Wanneer zijn voor het laatst
trainingen, workshops of
voorlichting georganiseerd voor
leden van de raad/PS op het
gebied van integriteit,
integriteitsrisico's en morele
bewustwording?

70

Totaal Griffiers
59% 2010/2011

Klein
▼ 45%

Middelgroot

Groot

!
!

6.6 Handhaving
Het thema handhaving gaat in op de wijze waarop in het openbaar bestuur preventief en curatief aandacht
wordt besteed aan de handhaving van integriteit. In de enquête aan griffiers is in dit kader gevraagd naar de
aanwezigheid van een vertrouwenspersoon en procedures in geval van integriteitsinbreuken. Tot slot wordt in
deze paragraaf ingegaan op gesignaleerde integriteitsinbreuken17 . Voor inzicht in het aantal geregistreerde
integriteitsinbreuken verwijzen we naar paragraaf 5.6.
Samenvatting
Ruim 70 procent van de griffiers ziet voor de leden van de raad/PS een duidelijk aanspreekpunt voor vragen
over integriteit. In de helft van de gevallen zijn geen afspraken over de procedure die gevolgd wordt bij
vermoedens van schendingen, in vier op de tien gevallen zijn deze afspraken wel gemaakt. Zowel het aanwezig
zijn van een aanspreekpunt als van procedureafspraken wordt vaker genoemd door provincie- dan door
gemeentegriffiers. In kleine gemeenten zijn minder vaak afspraken gemaakt over de procedure die gevolgd
wordt bij vermoedens van schendingen dan in de grotere gemeenten.
Gesignaleerde integriteitsinbreuken
Het merendeel van de griffiers signaleert geen integriteitsinbreuken bij raads- en Statenleden. Hetzelfde geldt
voor de secretaris-directeur waar het gaat om AB-leden. Geheel in lijn met de conclusie dat de
burgemeester/CdK en de dijkgraaf de beste positie hebben om op te treden in geval van integriteitsincidenten,
bespreekt twee derde van de griffiers een incident met het betrokkene lid of met de burgemeester/CdK, de
meeste secretarissen-directeur bespreken het met de dijkgraaf. Bijna twee derde van de griffiers voelt zich zeer
gesteund. Ook voelen de meeste secretarissen-directeur zich gesteund.
Ruim 70 procent van de volksvertegenwoordigende organen hebben voor de leden van de raad/PS een duidelijk
aanspreekpunt voor vragen over integriteit, een kwart heeft dit niet. Als er echter vermoedens zijn van
integriteitsinbreuken, dan zijn er in de helft van de organisaties geen afspraken vastgelegd over de procedure
die gevolgd moet worden. In 42 procent van de organisaties zijn deze afspraken wel gemaakt (zie tabel 6.4).
Tabel 6.4 Aanspreekpunt raad/PS en procedure integriteitsinbreuken

Is er voor de leden van de raad/PS een duidelijk
aanspreekpunt voor vragen over integriteit?
Zijn er afspraken over de procedure die gevolgd wordt bij
vermoedens van (ernstige) schendingen?

Nee
26%

Ja
71%

Weet niet/
onbekend
3%

50%

42%

8%

Als we kijken naar verschillen tussen de sectoren, wordt duidelijk dat provincies vaker een duidelijk
aanspreekpunt hebben voor vragen over integriteit dan gemeenten en waterschappen. Ook hebben ze vaker
afspraken gemaakt over de procedure die gevolgd wordt bij vermoedens van schendingen.
Tabel 6.5 Verschillen handhaving naar sector

Is er voor de leden van de
raad/PS een duidelijk
aanspreekpunt voor vragen over
integriteit?
Zijn er afspraken over de
procedure die gevolgd wordt bij
vermoedens van (ernstige)
schendingen?

Totaal Griffiers
71% Ja

Gemeente

42% Ja

Provincies
▲100%

▲ 71%

In kleine gemeenten zijn minder vaak afspraken gemaakt over de procedure die gevolgd wordt bij vermoedens
van schendingen dan in de grotere gemeenten.
Tabel 6.6 Verschillen handhaving naar gemeentegrootte
Zijn er afspraken over de
procedure die gevolgd wordt bij
vermoedens van (ernstige)
schendingen?

17

Totaal Griffiers
41% Ja

Klein
▼ 28%

Middelgroot

Groot

Een inbreuk is een duiding van een situatie die indruist tegen de waarden en de normen van de organisatie. Concreet
betekent dit een gedraging die in is strijd met de letter of de geest van het vigerende integriteitsbeleid. Organisaties
kunnen dan ook verschillen in hun interpretatie van het begrip integriteitsinbreuk.

BIOS | Monitor Integriteit Openbaar Bestuur 2012

71

Gesignaleerde integriteitsinbreuken
Aan de griffiers en de secretaris-directeur zijn vragen voorgelegd over de mate waarin ze bepaalde
integriteitsinbreuken signaleren, welke actie ze ondernemen als ze dergelijke inbreuken waarnemen en of ze
zich gesteund voelen bij hun ondernomen actie.
Allereerst is de griffiers gevraagd hoe vaak ze integriteitsinbreuken signaleren bij raads- en Statenleden. In
algemene zin is te melden dat het merendeel geen integriteitsinbreuken signaleert bij raads- en Statenleden.
Wel laat figuur 6.8 zien dat een derde of meer een of enkele malen heeft gezien dat raads- of Statenleden
optreden als adviseur of gemachtigde in een geschil tussen burgers en het bestuur, niet alle (neven)functies
melden, het woord voeren over zaken waarbij men een persoonlijk belang heeft of misbruik maken van of niet
vertrouwelijk omgaan met gevoelige informatie.
Figuur 6.8 Frequentie gesignaleerde integriteitsinbreuken raad/PS-leden
Het aannemen van geschenken
en diensten in strijd met de
regels en gedragscode

97%

Bevoordelen van familie,
vrienden of bekenden.

3%

88%

Meestemmen over zaken
waarbij men een persoonlijk
belang heeft

11% 1%

78%

Oneigenlijke drang uitoefenen
op ambtenaren

21%

75%

Niet correct gebruik maken van
(fractie)vergoedingen en
(onkosten)declaraties
Optreden als adviseur of
gemachtigde in een geschil
tussen burgers en het bestuur

25%

70%

29%

67%

Het niet melden van alle
(neven)functies

31%

61%

Woordvoering over zaken
waarbij men een persoonlijk
belang heeft
Misbruik maken van of niet
vertrouwelijk omgaan met
gevoelige informatie

53%
10%

20%
Nooit

30%

3%

35%

56%

0%

1%

40%

50%

Eén/enkele malen

60%

4%

39%

4%

46%

2%

70%

80%

90%

100%

Regelmatig/vaak

Ook de secretarissen-directeur hebben bovenstaande integriteitsinbreuken voorgelegd gekregen met de vraag
hoe vaak ze deze signaleren. Het blijkt dat alle bovenstaande integriteitsinbreuken door slechts één enkele
secretaris-directeur worden geconstateerd. Als ze gesignaleerd worden dan is dit over het algemeen één of
enkele malen, maar zelden regelmatig/vaak. Misbruik maken van of het niet vertrouwelijk omgaan met
informatie en oneigenlijke drang uitoefenen op ambtenaren worden het vaakst gezien.

72

!
!

De actie die de griffiers nemen in geval van een waargenomen incident, is in twee derde van de gevallen het
bespreken van het incident met het betrokken lid en/of met de burgemeester/CdK. Dit komt overeen met de in
paragraaf 6.1 gemelde opvatting van de griffiers dat de burgemeester/CdK de beste positie heeft om de leden
aan te spreken. Bij de ‘anders namelijk’ categorie, goed voor 13 procent, worden vooral het bespreken met het
presidium of de fractievoorzitter genoemd. Uit onderstaande figuur blijkt tevens dat een vijfde van de griffiers
nooit een incident heeft waargenomen.
Figuur 6.9 Actie ondernomen bij incident(en) door griffier
Besproken met lid in kwestie

61%

Besproken met burgemeester/commissaris der Koningin

60%

nvt/niets gesignaleerd

20%
13%

Anders, namelijk

10%

Besproken met de secretaris
Besproken met de plaatsvervangend voorzitter van de raad/
PS

6%

Besproken met een andere functionaris

6%

Geen

5%
0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

Als een secretaris-directeur, op zijn beurt, een integriteitsinbreuk signaleert, onderneemt deze in bijna alle
gevallen actie. De meesten bespreken dit met het lid in kwestie en/of met de dijkgraaf. Met andere
functionarissen wordt hier nauwelijks over gesproken.
Bijna twee derde van de griffiers voelt zich zeer gesteund en voor iets meer dan een kwart was het niet van
toepassing. Ook de secretarissen-directeur voelden zich, als ze iets besproken hadden met de dijkgraaf, zeer
gesteund. Slechts één secretaris-directeur voelde zich nauwelijks gesteund.
Tabel 6.7 geeft de verschillen tussen gemeenten en provincies weer. Er zijn geen verschillen gevonden naar
gemeentegrootte.
Tabel 6.7 Verschillen gesignaleerde integriteitsinbreuken naar sector
Het niet melden van alle (neven)functies

Totaal Griffiers
61% Nooit

Gemeente

Provincies
▼ 29%

Niet correct gebruik maken van (fractie)vergoedingen en
(onkosten)declaraties

70% Nooit

▼ 29%

Niet correct gebruik maken van (fractie)vergoedingen en
(onkosten)declaraties

11% Enkele malen

▲ 43%

Misbruik maken van of niet vertrouwelijk omgaan met
gevoelige informatie

27% Eenmaal

▲ 57%

Optreden als adviseur of gemachtigde in een geschil
tussen burgers en het bestuur

67% Nooit

▲100%

BIOS | Monitor Integriteit Openbaar Bestuur 2012

73

6.7 Audit en rapportage
Deze paragraaf behandelt de resultaten voor het thema audit en rapportage. Dit thema gaat in op de wijze
waarop het gevoerde integriteitsbeleid wordt geëvalueerd en verantwoord. In dit onderzoek is hier voor de
volksvertegenwoordigende organen niet expliciet gevraagd. Wel is in de vraag naar de wijze waarop integriteit
aandacht krijgt meegenomen in hoeverre dit gebeurt via rapporten over het bestuur.
Samenvatting
Bij volksvertegenwoordigende organen wordt via rapportages over de raad/PS weinig aandacht besteed aan
integriteit.
Binnen volksvertegenwoordigende organen wordt weinig aandacht besteed aan integriteit via rapportages over
de raad/PS. Dit is bij vrijwel geen van de volksvertegenwoordigende organen het geval. Dit is nader te zien in
figuur 6.6 in paragraaf 6.5.

74

!
!

ONTWIKKELING BELEID

BIOS | Monitor Integriteit Openbaar Bestuur 2012

75

76

!
!

7

ONTWIKKELING BELEID AMBTELIJKE ORGANISATIE

Dit hoofdstuk beschrijft de ontwikkeling die ambtelijke organisaties de afgelopen jaren hebben doorgemaakt op
het gebied van het integriteitsbeleid. Hiertoe is gebruik gemaakt van het in 2008 uitgebrachte rapport
Inventarisatie integriteitsbeleid openbaar bestuur en politie 200818. In dit rapport is het integriteitsbeleid van
2007 bekeken vanuit de wettelijk vastgelegde verplichtingen op basis van de Ambtenarenwet en de bestuurlijke
afspraken (basisnormen) op het gebied van integriteit. Tevens zijn in het rapport uit 2008 de resultaten van
2007 afgezet tegen de resultaten van eenzelfde inventarisatie uit 2004, die als nulmeting diende. Om een
vergelijking van de resultaten uit 2012 met 2007 en 2004 mogelijk te maken, zijn in dit hoofdstuk ook de wet
en basisnormen als uitgangspunt genomen. Voor meer informatie over de wetten en normen ten aanzien van
integriteit, verwijzen we u naar bijlage 2 ‘Wet en basisnormen’. In dit hoofdstuk komen alleen die wetsartikelen
en basisnormen aan de orde waarover vragen zijn gesteld in alle onderzoeken (2012, 2007 en 2004). Naast de
ontwikkeling in het integriteitsbeleid over de afgelopen jaren, leest u in dit hoofdstuk ook in hoeverre binnen
de ambtelijke organisatie aan de wettelijke bepalingen en de basisnormen integriteit wordt voldaan.
Samenvatting
Volgens de secretarissen voldoet in 2012 een meerderheid van de ambtelijke organisaties binnen het openbaar
bestuur op bijna alle punten aan de wetten en normen rond integriteit. Op meerdere onderdelen voldoet zelfs
meer dan negentig procent van de organisaties aan de wetten en normen. Alleen aan de wetten en normen
rondom kwetsbare functies, handelingen en processen en de melding van financiële belangen wordt door minder
dan de helft van de organisaties uitvoering aan gegeven.
De ontwikkeling ten aanzien van integriteitsbeleid voor de ambtelijke organisatie is de afgelopen jaren
overwegend positief geweest. Vooral tussen 2004 en 2007 heeft het integriteitsbeleid zich op bijna alle punten
doorontwikkeld. Alleen wat betreft de toegang tot een onafhankelijke instantie is een daling van het aantal
secretarissen te zien dat aangeeft dat uitvoering wordt gegeven aan deze basisnorm ten opzichte van een
eerdere meting.
Naar sector lijkt het rijk op de punten overzicht van kwetsbare functies en de regeling rond de openbaarmaking
van nevenwerkzaamheden een negatieve ontwikkeling te hebben doorgemaakt, terwijl de verantwoording via
jaarstukken is toegenomen. Ook voor waterschappen en gemeenten geldt dat de ontwikkeling in de
verantwoording positief was en er is ook een meer dan gemiddelde toename te zien in de scholing en vorming.
De provincies laten een daling in de mate van verantwoording via jaarstukken zien, maar loopt samen met het
rijk op andere gebieden voorop.

18

Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (2008). Inventarisatie integriteitsbeleid openbaar bestuur en politie
2008. Den Haag

BIOS | Monitor Integriteit Openbaar Bestuur 2012

77

Tabel 7.1 vat de situatie binnen de ambtelijke organisatie samen. In de tekst vindt u een toelichting op deze
tabel.
Tabel 7.1 Ontwikkelingen ambtelijke organisatie versus wetten en normen

Type
Wet + Norm
Wet + Norm
Wet
Wet
Norm

Wet

Wet
Wet + Norm

Wet + Norm
Wet + Norm

Norm

Wetten/normen en uitwerking naar vragen
Integriteitsbeleid
Integriteitsbeleid schriftelijk vastgelegd
Gedragscode
Gedragscode aanwezig
Jaarlijkse verantwoording (geen uitsluitsel)
Afleggen eed of belofte
Afleggen eed of belofte
Kwetsbare functies, handelingen en processen
Onderzoek kwetsbare functies, handelingen en processen
Overzicht van kwetsbare functies
Maatregelen om integriteitsinbreuken te voorkomen
Integriteit onderdeel van personeelsbeleid
Integriteit in onderdelen van het personeelsbeleid betrokken
Integriteit onderdeel functionerings-/beoordelingsgesprekken
Integriteit onderdeel management-, afdelings- of werkoverleg
Scholing en vorming
Scholing en training maakt onderdeel van personeelbeleid
Nevenwerkzaamheden
Regeling voor melden nevenwerkzaamheden
Overzicht nevenwerkzaamheden
Regeling verplichte openbaarmaking
Melding financiële belangen
Regeling voor melding financiële belangen
Procedure bij melding misstanden
Procedure voor melding van misstanden aanwezig
Toegang tot onafhankelijke instantie
Vertrouwenspersoon/aanspreekpunt integriteit
Procedure bij onderzoek naar
misstanden/integriteitsinbreuken
Vastgestelde procedure voor onderzoek naar
misstanden/integriteitsinbreuken

Ambtelijke organisatie
% 2012
2012
voldoet in t.o.v.
t.o.v.
2012 2004
2007
98%

▲

—

97%

▲

—

95%

▲

▲

43%
28%
86%

▲
▲

—
—

98%-100%
91%
82%

▲
—

54%

▲

98%
70%
59%

▲
▲
▲

▲
—
▲

49%

▲

▲

97%
63%
92%

▲
—
▲

—
▼
▲

60%

▲

▲

Integriteitsbeleid is vastgelegd en wordt gevoerd
In zowel 2004 als 2007 als 2012 is een vraag gesteld waaruit op te maken is of het integriteitsbeleid schriftelijk
is vastgelegd voor de ambtelijke organisatie. Uit een vergelijking van de resultaten over deze jaren komt naar
voren dat dit duidelijk is toegenomen. Geeft in 2004 nog 67 procent van de secretarissen aan dat er een
schriftelijk vastgelegd integriteitsbeleid is, is dit in 2007 92 procent en in 2012 98 procent. Aan deze
basisnorm voldoen dus volgens de secretarissen zo goed als alle organisaties binnen het openbaar bestuur. In
hoeverre dit beleid ook gevoerd wordt is helaas niet op te maken uit de resultaten. Waar in 2004 vooral de
respondenten bij gemeenten en waterschappen vaker aangaven dat er geen vastgelegd integriteitsbeleid was,
zijn in 2012 de verschillen tussen de sectoren minimaal.
Gedragscode
Sinds 2004 is het aantal respondenten dat voor de ambtelijke organisatie een gedragscode meldt, toegenomen.
In 2012 voldoet de eigen organisatie volgens bijna alle secretarissen aan de Ambtenarenwet op dit punt. Tussen
de sectoren is tussen 2012 en de voorgaande jaren geen duidelijke verschillen gesignaleerd.
Jaarlijkse verantwoording
Over de ambtelijke organisatie wordt in 2012 volgens 46 procent van de secretarissen verantwoording afgelegd
via jaarstukken over het gevorderde integriteitsbeleid. Dit is gelijk aan het percentage in 2007, maar hoger dan
in 2004 (19%). Het lijkt er dus op dat er zich tussen 2004 en 2007 een toename heeft voorgedaan die niet
heeft doorgezet na 2007. Binnen het rijk, gemeenten en waterschappen lijkt in 2012 iets vaker verantwoording
te worden afgelegd via jaarstukken dan in 2007, maar bij de provincies lijkt het gedaald in 2012 ten opzichte
van 2007. Daarbij moet wel worden opgemerkt dat bij het rijk en de provincies in 2007 veel meer organisaties
verantwoording afleggen via de jaarstukken dan binnen gemeenten en waterschappen.
Afleggen eed of belofte
Aan secretarissen is de vraag voorgelegd of ambtenaren bij indiensttreding de ambteed of –belofte moeten
afleggen. In 2012 geeft 95 procent van de secretarissen aan dat dit het geval is en de organisaties dus conform
de wet handelen. In 2004 was dit nog maar een kwart. In bijna alle sectoren is te zien dat tussen 2004 en 2007

78

!
!

het afleggen van de eed of belofte een vlucht nam en dit tussen 2007 en 2012 verder is toegenomen. Alleen bij
het rijk was het ook al in 2004 gebruikelijk dat de ambtseed werd afgelegd.
Kwetsbare functies, handelingen en processen
Uit figuur 4.12 in hoofdstuk 4 (Audit en rapportage) blijkt dat 39 procent van de secretarissen aangeeft dat er
nooit een onderzoek heeft plaatsgevonden naar kwetsbare handelingen, functies en processen en een
substantieel deel het antwoord op deze vraag niet wist. Dit betekent dat volgens de secretarissen in ieder geval
twee op de vijf organisaties binnen het openbaar bestuur niet aan deze basisnorm voldoet. Een directe vraag
naar onderzoeken naar kwetsbare handelingen, functies en processen is in 2004 en 2007 niet gesteld. Wel is in
alle drie de jaren de vraag voorgelegd of de organisatie een overzicht bijhoudt van kwetsbare functies.
Figuur 7.1 Bijhouden overzicht van kwetsbare functies
90%
80%
80%
70%

61%

64%

60%
50%
40%

31%

30%
20%

28%

14%
6%

10%

7%

8%

0%
Ja

Nee
2004

2007

Weet niet
2012

In de meeste organisaties lijkt dit niet het geval te zijn. In 2012 houdt 64 procent van de organisaties geen
overzicht van kwetsbare functies bij (zie figuur 7.1). In 2004 was dit percentage hoger en in 2007 nagenoeg
gelijk. Er heeft zich in het verleden dus een positieve ontwikkeling voorgedaan in de mate waarin organisaties
in het openbaar bestuur voldeden aan de basisnorm, maar sinds 2007 heeft deze ontwikkeling niet doorgezet
waardoor nu bijna twee derde van de organisaties uitvoering geeft aan de norm om een overzicht van kwetsbare
functies bij te houden. Hierin verschillen de sectoren wel duidelijk van elkaar. Binnen het rijk en de provincies
lijkt het door de jaren heen veel gebruikelijker om een overzicht van kwetsbare functies bij te houden dan
binnen gemeenten en waterschappen. Daarnaast lijkt de ontwikkeling binnen het rijk negatief te zijn, aangezien
in 2004 meer secretarissen zeiden dat er een overzicht werd bijgehouden dan in 2012.

BIOS | Monitor Integriteit Openbaar Bestuur 2012

79

Figuur 7.2 laat zien dat volgens secretarissen de meest organisaties in 2012, wel voldoen aan de basisnorm om
maatregelen te hebben die integriteitsinbreuken bij kwetsbare functies voorkomen. Veertien procent van de
secretarissen geeft aan dat er geen specifieke afspraken zijn. In 2004 was dit nog 38 procent van de
secretarissen. Functiescheiding wordt het meest ingezet om integriteitsinbreuken tegen te gaan, gevolgd door
screening van kandidaten. Het voorkomen van solistische functies komt ook voor, maar minder dan in 2007.
Functieroulatie wordt niet vaak ingezet en ook minder dan in voorgaande jaren. Wel wordt dit al sinds 2004
vaker gehanteerd binnen het rijk en de provincies dan binnen gemeenten en waterschappen. In 2004 werd
binnen het rijk en de provincies ook al vaker functiescheiding toegepast dan in gemeenten en waterschappen.
Inmiddels wordt dit in bijna alle sectoren even vaak gebruikt, behalve binnen waterschappen waar dit minder
vaak voorkomt. De screening van kandidaten is binnen alle sectoren toegenomen de afgelopen jaren. Bij het rijk
komt dit al jarenlang het meeste voor.
Figuur 7.2 Maatregelen ter voorkoming van integriteitsinbreuken
46%

Functiescheiding
24%

Screening van kandidaten

41%

49%

40%

Geen specifieke maatregelen

14%
11%

Functieroulatie

9%
2%
0%

Weet niet
0%

75%

46%

31%

Het voorkomen van solistische functie-uitoefening

71%

38%

19%

16%

6%

10%

20%

30%
2004

40%
2007

50%

60%

70%

80%

2012

Integriteit als onderdeel van het personeelsbeleid
In 2012 is niet de vraag gesteld of het integriteitsbeleid onderdeel is van het personeelsbeleid maar op welke
manieren integriteit onderdeel uitmaakt van het personeelsbeleid. Uit de antwoorden blijkt dat nagenoeg alle
organisaties op enige wijze integriteit in onderdelen van het personeelsbeleid heeft betrokken. Volgens 91
procent van de secretarissen maakt integriteit altijd onderdeel uit van de functionerings- en/of
beoordelingsgesprekken. Management- afdelings- of werkoverleg is volgens 82 procent altijd een manier waarop
integriteit onderdeel is van het personeelsbeleid. Aan dit deel van de Ambtenarenwet voldoet in 2012 dus een
groot deel van de organisaties binnen het openbaar bestuur.
In 2007 is een soortgelijke vraag gesteld als in 2012, in 2004 niet. Als de resultaten uit 2007 worden
vergeleken met de resultaten uit 2012 valt op dat ook toen al in het merendeel van de organisaties integriteit
onderdeel uitmaakte van het personeelsbeleid. Bijna tachtig procent van de secretarissen gaf in 2007
bijvoorbeeld aan dat integriteit via functionerings- en/of beoordelingsgesprekken en via managementafdelings- of werkoverleg onderdeel uitmaakt van het personeelsbeleid. Er zijn hierin geen evidente verschillen
gevonden tussen sectoren.
Scholing en vorming
Of ambtenaren scholing of vorming hebben gekregen, is niet direct gevraagd aan secretarissen. Wel is gevraagd
of integriteit via scholing en training onderdeel uitmaakt van het personeelsbeleid. Dit is in 2012 volgens iets
meer dan de helft van de secretarissen altijd het geval en volgens 31 procent soms. Op basis hiervan geeft ruim
80 procent van de organisaties (soms) uitvoering aan de wet op dit punt. Een vergelijkbare vraag is niet gesteld
in 2004, maar wel in 2007. Het vergelijken van de resultaten wordt echter bemoeilijkt door het feit dat de vraag
en de wijze van beantwoorden enigszins verschillen tussen 2007 en 2012. Met enige voorzichtigheid kan worden
geconcludeerd dat sinds 2007 training en vorming op het gebied van integriteit is toegenomen. Deze toename
is vooral groot binnen gemeenten en waterschappen. Bij het rijk en de provincies werd dit ook in 2007 al vaker
aangeboden.
Melding en registratie en overzicht nevenwerkzaamheden
De secretarissen geven aan dat voor de ambtelijke organisatie er in bijna alle organisaties een regeling is voor
de verplichte melding van nevenwerkzaamheden. Zeventig procent van de secretarissen geeft ook aan dat er een
overzicht van gemelde nevenwerkzaamheden is dat wordt bijgehouden en volgens bijna zestig procent is er ook
een regeling voor de verplichte openbaarmaking van de nevenwerkzaamheden. Er zijn geen vragen gesteld over
het verbieden van bepaalde nevenwerkzaamheden. Daarmee voldoet voor zover bekend een meerderheid van de
ambtelijke organisaties in het openbaar bestuur aan de Ambtenarenwet en de basisnorm op het gebied van
nevenwerkzaamheden.

80

!
!

Een regeling voor de melding en registratie en het bijhouden van deze registratie was in 2004 ook al bij een
meerderheid van de organisaties aanwezig. Zowel tussen 2004 en 2007 als tussen 2007 en 2012 steeg het
percentage organisaties met een regeling voor de melding van nevenwerkzaamheden. Tussen 2004 en 2007
steeg ook het percentage organisaties met een regeling voor de registratie van nevenwerkzaamheden nog licht,
maar daarna bleef dit stabiel. Een regeling voor de openbaarmaking van nevenwerkzaamheden werd in de
meeste organisaties pas na 2004 opgesteld. In 2004 gaf minder dan tien procent van de secretarissen aan dat
deze regeling bestond om in 2007 te groeien naar 41 procent en in 2012 naar 59 procent.
Naar sector valt op dat binnen het rijk, provincies en waterschappen alle organisaties sinds 2012 een regeling
voor de melding van nevenwerkzaamheden hebben, terwijl binnen de gemeenten dit percentage gelijk blijft
rond de tachtig procent. Daarnaast zien we bij de regeling voor de verplichte openbaarmaking een duidelijke
daling bij het rijk. Terwijl in 2007 nog bijna zestig procent van de secretarissen bij het rijk aangeeft deze
regeling te hebben, zegt in 2012 nog maar 18 procent dit. Desondanks maakt bijna tachtig procent van de
organisaties, met of zonder regeling, de nevenwerkzaamheden van ambtenaren openbaar.
Melding financiële belangen
In 2012 geeft 41 procent van de secretarissen aan dat er geen regeling is voor het melden van financiële
belangen. De helft heeft wel een dergelijke regeling in de organisatie en één op de tien weet niet of er zo een
regeling is. De helft van de organisaties lijkt dus in ieder geval aan de wet te voldoen. Dit is een verbetering
ten opzichte van de jaren hiervoor. In 2004 wist niet meer dan 3 procent van de secretarissen zeker dat er een
regeling voor het melden van financiële belangen was en in 2007 één op de vijf. Deze ontwikkeling lijkt in alle
sectoren ongeveer hetzelfde te zijn geweest. Over de aanvullende basisnorm dat er functies moeten zijn
aangewezen waarvoor de meldplicht geldt, zijn in 2012 geen vragen gesteld.
Procedure bij melding misstanden
Bijna alle organisaties binnen het openbaar bestuur hebben volgens de secretarissen voor de ambtelijke
organisatie een procedure die gevolgd moet worden bij het vermoeden van misstanden. Drie procent beschikt
niet over een dergelijke procedure en vier procent van de secretarissen weet niet of deze er is. Daarmee is het
aantal organisaties met een procedure bij vermoedens van misstanden de afgelopen jaren licht blijven stijgen
van 81 procent in 2004 naar 86 procent in 2007 en 97 procent in 2012. Er zijn hierin geen duidelijke verschillen
naar sectoren.
De ontwikkeling in de toegang tot een onafhankelijke instantie laat zien dat deze volgens de secretarissen voor
de ambtelijke dienst tussen 2004 en 2007 toenam om na 2007 weer af te nemen. In 2004 hadden ambtenaren
volgens twee derde van de secretarissen toegang tot een onafhankelijke instantie. Dit steeg naar drie kwart in
2007 en daalde weer naar twee derde in 2012. Een derde van de organisaties zou dus niet aan de basisnorm
voldoen die voorschrijft dat ambtenaren toegang moeten hebben tot een onafhankelijke instantie. Naar sector
zijn geen duidelijke verschillen te melden.
Vanaf 2004 is de vertrouwenspersoon voor ambtenaren steeds meer gemeengoed geworden. In 2004 meldde
minder dan de helft van de secretarissen dat er een vertrouwenspersoon was. In 2012 is dit gestegen naar 92
procent (zie figuur 4.10), zodat bijna alle organisaties aan deze basisnorm voldoen. Binnen het rijk en de
provincies hebben sinds 2004 al bijna alle organisaties een vertrouwenspersoon.
Procedure bij onderzoek naar misstanden
In 2012 lijkt een merendeel van de organisaties ook aan deze norm te voldoen. In totaal zegt 60 procent van de
secretarissen dat de organisatie de vereiste procedure heeft. Volgens een derde is deze niet aanwezig en de rest
weet dit niet. Dit betekent dat zich hier in de afgelopen jaren een positieve ontwikkeling in heeft voorgedaan.
In 2004 kon 38 procent van de secretarissen zeggen dat er een procedure voor het uitvoeren van een onderzoek
bij misstanden was en in 2007 was dit net iets minder dan de helft. Er zijn geen duidelijke verschillen naar
sector.

BIOS | Monitor Integriteit Openbaar Bestuur 2012

81

82

!
!

8

ONTWIKKELING BELEID BESTUURLIJKE ORGANISATIE

Dit hoofdstuk beschrijft de ontwikkeling die bestuurlijke organisaties de afgelopen jaren hebben doorgemaakt
op het gebied van het integriteitsbeleid. Hiertoe is gebruik gemaakt van het in 2008 uitgebrachte rapport
Inventarisatie integriteitsbeleid openbaar bestuur en politie 200819. In dit rapport is het integriteitsbeleid van
2007 bekeken vanuit de verplichtingen op basis van wet- en regelgeving en de bestuurlijke afspraken
(basisnormen) op het gebied van integriteit. Tevens zijn in het rapport uit 2008 de resultaten van 2007 afgezet
tegen de resultaten van eenzelfde inventarisatie uit 2004, die als nulmeting diende. Om een vergelijking van de
resultaten uit 2012 met 2007 en 2004 mogelijk te maken, zijn in dit hoofdstuk ook de wet- en regelgeving en
basisnormen als uitgangspunt genomen. In dit hoofdstuk komen alleen wet- en regelgeving en basisnormen aan
de orde waarover vragen zijn gesteld in alle onderzoeken (2012, 2007 en 2004). Naast de ontwikkeling in het
integriteitsbeleid over de afgelopen jaren, leest u in dit hoofdstuk ook in hoeverre binnen de bestuurlijke
organisatie aan de wettelijke bepalingen en de basisnormen integriteit wordt voldaan.
Samenvatting
Een ruime meerderheid van de bestuurlijke organisaties geeft uitvoering aan de gemeten wetten en normen. Ten
opzichte van 2004 laten de resultaten uit 2012 over het algemeen een positieve ontwikkeling in het
integriteitsbeleid van de bestuurlijke organisatie zien. Alleen het percentage organisaties dat een regeling voor
het aannemen van uitnodigingen voor buitenlandse reizen heeft is gelijk gebleven in vergelijking met 2004.
Vanaf 2007 is het aandeel organisaties dat voldoet aan de wetten en normen vaak niet meer verder gegroeid.
Aan de regeling voor de verplichte openbaarmaking van nevenwerkzaamheden van bestuurders is sinds 2007 wel
vaker uitvoering gegeven. Dit komt doordat dit binnen gemeenten vaker voorkomt in vergelijking met
voorgaande jaren. Binnen de provincies is dit gelijk gebleven en bij de waterschappen gedaald.
Tabel 8.1 vat de situatie binnen de bestuurlijke organisatie samen. In de tekst vindt u een toelichting op deze
tabel.
Tabel 8.1 Ontwikkelingen bestuurlijke organisatie versus wetten en normen

Type
Wet20 + Norm

Wetten/normen en uitwerking naar vragen
Gedragscode
Gedragscode aanwezig

ModelgedragsCode
Regeling aannemen uitnodiging buitenlandse reizen
Geen norm21
Bevorderen integriteitsbewustzijn
Aandacht integriteit, integriteitsrisico's en moreel bewustzijn
Geen norm22
Afleggen eed of belofte
Aandacht voor integriteit via afleggen eed of belofte
Geen norm
Scholing en vorming
Ooit training, workshops of voorlichting georganiseerd
Wet23 + Norm Nevenwerkzaamheden
Regeling verplichte openbaarmaking
Geen norm
Procedure bij melding misstanden
Vertrouwenspersoon/aanspreekpunt integriteit

Bestuurlijke organisatie
% 2012 2012
voldoet in t.o.v. t.o.v.
2012 2004 2007
95%

▲

—

81%

—

—

95%

▲

—

75%

▲

—

98%

▲

▲

73%

▲

—

55%

Gedragscode
Voor de bestuurlijke organisatie is een toename te constateren in het aantal organisaties dat aangeeft een
gedragscode te hebben. In 2012 voldoet de eigen organisatie volgens bijna alle secretarissen aan de
regelgeving op dit punt. Tussen de sectoren zijn tussen 2012 en de voorgaande jaren geen duidelijke verschillen
gesignaleerd. Ten aanzien van de gedragscode voor de bestuurlijke organisatie is in 2012 ook de vraag gesteld
in hoeverre hierin een regeling is opgenomen voor het aannemen van uitnodigingen voor buitenlandse reizen.
Ook in 2004 en 2007 is gevraagd in hoeverre het thema buitenlandse reizen onderdeel uitmaakt van de
19

Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (2008). Inventarisatie integriteitsbeleid openbaar bestuur en politie
2008. Den Haag
Provinciewet art. 40c, art. 68, Gemeentewet art. 41c, art. 69 en Waterschapswet art. 33 lid 3.
21
Voor politieke ambtsdragers zijn in wet- en regelgeving en in de basisnormen enkele vereisten neergelegd. In het onderzoek
zijn aanvullende vragen gesteld over het integriteitsbeleid ten aanzien van politieke ambtsdragers.
22
De eed of belofte is vastgelegd in Provinciewet art. 40a, art. 64, Gemeentewet art. 41a, art. 65 en Waterschapswet art. 34
en art. 50. Dit moment kan desgewenst gebruikt worden om breder aandacht te besteden aan integriteit
23
Provinciewet art. 66, art. 40b, Gemeentewet art. 67, art. 41b en Waterschapswet art. 44a, art. 48. Artikel 48 vereist alleen
melding van aanvaarding van een nevenfunctie aan het Algemeen Bestuur. Er is geen terinzagelegging voor
waterschapsvoorzitters/dijkgraven vereist. Voor alle andere bestuurders geldt de vereiste terinzagelegging wel.
20

BIOS | Monitor Integriteit Openbaar Bestuur 2012

83

gedragscode. Al sinds 2004 is het aandeel respondenten dat aangeeft dat dit het geval is voor de bestuurlijke
organisatie zo goed als stabiel op (ruim) drie kwart. Naar sectoren lijkt er weinig verschil te zijn tussen 2012 en
de eerdere metingen. Over de andere onderdelen van de basisnormen met betrekking tot de gedragscode, zoals
het aannemen van geschenken en omgaan met vertrouwelijke informatie, zijn geen gegevens beschikbaar die te
vergelijken zijn over de verschillende jaren.
Bevorderen integriteitsbewustzijn
Binnen de bestuurlijke organisatie is in 2004, 2007 en 2012 de vraag gesteld hoe aandacht wordt besteed aan
de integriteit, integriteitsrisico’s en het morele bewustzijn van het bestuursleden. In ieder geval is duidelijk dat
in 2012 nagenoeg alle ondervraagde organisaties op enigerlei wijze aandacht besteden aan integriteit(srisico’s)
en moreel bewustzijn van bestuurders. In 2004 gaf nog één op de tien secretarissen aan dat hier geen aandacht
voor was. Tussen de sectoren zijn hier geen duidelijke verschillen zichtbaar. Wat de ontwikkelingen zijn geweest
in de wijze waarop vorm is gegeven aan deze aandacht is niet één op één te vergelijken, omdat in 2004 en
2007 de antwoordcategorieën verschillen ten opzichte van 2012.
Afleggen eed of belofte
Of bestuurders de ambtseed afleggen is niet direct gevraagd aan secretarissen. Wel is bij de vraag hoe aandacht
wordt besteed aan de integriteit, integriteitsrisico’s en het morele bewustzijn van bestuursleden ‘Bij het
afleggen van de eed, belofte, verklaring’ één van de antwoordcategorieën. Volgens drie kwart van de
secretarissen is het afleggen van de eed, belofte of verklaring een manier om aandacht te besteden aan
integriteit, integriteitsrisico’s en moreel bewustzijn. Het valt op dat dit tussen 2004 en 2007 is toegenomen en
tussen 2007 en 2012 ongeveer gelijk is gebleven. Alleen binnen de provincies zien we een andere beweging.
Daar was in 2004 het percentage secretarissen dat vond dat het afleggen van de eed een manier was om
aandacht te besteden aan integriteit beduidend hoger dan in 2012.
Een kanttekening bij de resultaten is dat secretarissen die niet aangeven dat het afleggen van de eed een
manier is om aandacht te besteden aan integriteit, niet zeggen dat bestuurders geen eed of iets dergelijks
afleggen. Een andere mogelijkheid is dat de eed, belofte of verklaring wel wordt afgelegd, maar dat in de
beleving van de secretarissen het moment van aflegging niet wordt aangegrepen om (extra) aandacht te
besteden aan integriteit, de risico’s en het moreel bewustzijn.
Scholing en vorming
Ten aanzien van bestuurders is in 2012 gevraagd wanneer zij voor het laatst via trainingen, workshops of
voorlichting scholing en vorming over integriteit hebben ontvangen. Op deze vraag antwoordt 33 procent van
de secretarissen dat dit nooit heeft plaatsgevonden. Deze vraag is echter niet gesteld in 2007 en 2004,
waardoor een vergelijking in de tijd niet mogelijk is.
Melding en registratie en overzicht nevenwerkzaamheden
Ten aanzien van de bestuurlijke organisatie is in 2012 alleen de vraag voorgelegd hoe nevenwerkzaamheden
openbaar worden gemaakt. Daaruit blijkt dat nevenwerkzaamheden van bestuurders nagenoeg altijd openbaar
worden gemaakt in 2012. In 2004 gaf nog ongeveer tien procent aan dat dit niet openbaar werd gemaakt. Het
beeld op dit punt verschilt tussen de sectoren. Nevenwerkzaamheden van bestuurders bij de provincies worden
al sinds 2004 altijd openbaar gemaakt. In de opvolgende jaren is dit zo gebleven. Bij gemeentesecretarissen is
het niet openbaar maken afgenomen van zeven procent in 2004 en 2007 naar één procent in 2012. Bij de
waterschappen lag het percentage in 2004 op negentien procent om in 2007 te dalen naar zeven. In 2012 is dit
weer gestegen naar vijftien.
Procedure bij melding misstanden
Aan secretarissen is gevraagd of voor bestuurders een aanspreekpunt voor integriteitsvraagstukken aanwezig is.
Dit blijkt volgens hen in ongeveer 70 procent van de organisaties het geval. Dit is een lichte stijging ten
opzichte van 2004.

84

!
!

9

ONTWIKKELING BELEID VOLKSVERTEGENWOORDIGEND ORGAAN

Dit hoofdstuk beschrijft de ontwikkeling die volksvertegenwoordigende organen de afgelopen jaren hebben
doorgemaakt op het gebied van het integriteitsbeleid. Hiertoe is gebruik gemaakt van het in 2008 uitgebrachte
rapport Inventarisatie integriteitsbeleid openbaar bestuur en politie 200824. In dit rapport is het
integriteitsbeleid van 2007 bekeken vanuit de verplichtingen op basis van de wet- en regelgeving en de
bestuurlijke afspraken (basisnormen) op het gebied van integriteit. Tevens zijn in het rapport uit 2008 de
resultaten van 2007 afgezet tegen de resultaten van eenzelfde inventarisatie uit 2004, die als nulmeting
diende. Om een vergelijking van de resultaten uit 2012 met 2007 en 2004 mogelijk te maken, zijn in dit
hoofdstuk ook de wet- en regelgeving en basisnormen als uitgangspunt genomen. In dit hoofdstuk komen
alleen de wet- en regelgeving en basisnormen aan de orde waarover vragen zijn gesteld in alle onderzoeken
(2012, 2007 en 2004). Naast de ontwikkeling in het integriteitsbeleid over de afgelopen jaren, leest u in dit
hoofdstuk ook in hoeverre de volksvertegenwoordigende organen aan de wettelijke bepalingen en de
basisnormen integriteit voldoen.
Samenvatting
Een ruime meerderheid van de griffiers is van mening dat aan de gemeten wetten en normen wordt voldaan. De
ontwikkeling ten opzichte van 2004 is veelal positief geweest. Alleen het via de aflegging van de eed of belofte
aandacht besteden aan integriteit is in 2012 gelijk gebleven in vergelijking met 2004. Tussen 2004 en 2007
steeg het aantal organisaties dat hier uitvoering aan gaf, maar in 2012 blijkt dit aantal weer gedaald naar het
niveau in 2004. Het enige andere duidelijke verschil tussen de resultaten uit 2007 en 2012 is dat het aantal
organisaties dat een regeling heeft voor het aannemen van uitnodigingen voor buitenlandse reizen is gestegen.

Tabel 9.1 vat de situatie binnen de ambtelijke organisatie samen. In de tekst vindt u een toelichting op deze
tabel.
Tabel 9.1 Ontwikkelingen volksvertegenwoordigend orgaan versus wetten en normen

Type
Wet25 + Norm

Wetten/normen en uitwerking naar vragen
Gedragscode
Gedragscode aanwezig

Modelgedragscode
Regeling aannemen uitnodiging buitenlandse reizen
Geen norm26
Bevorderen integriteitsbewustzijn
Aandacht integriteit, integriteitsrisico's en moreel bewustzijn
Geen norm27
Afleggen eed of belofte
Aandacht voor integriteit via afleggen eed of belofte
Geen norm
Scholing en vorming
Ooit training, workshops of voorlichting georganiseerd
Wet28 + Norm Nevenwerkzaamheden
Regeling verplichte openbaarmaking
Geen norm
Procedure bij melding misstanden
Vertrouwenspersoon/aanspreekpunt integriteit

Volksvertegenwoordiging
% 2012
2012
voldoet in t.o.v.
t.o.v.
2012 2004
2007
97%

▲

—

86%

▲

▲

97%

▲

—

75%

—

▼

100%

▲

—

71%

▲

—

69%

Gedragscode
Voor het volksvertegenwoordigend orgaan is toename te constateren in het aantal organisaties dat meldt een
gedragscode te hebben. In 2012 voldoet de eigen organisatie volgens bijna alle griffiers aan de regelgeving op
dit punt. Tussen de sectoren zijn tussen 2012 en de voorgaande jaren geen duidelijke verschillen gesignaleerd.
Ten aanzien van de gedragscode voor de het volksvertegenwoordigend orgaan is in 2012 ook de vraag gesteld in
hoeverre hierin een regeling is opgenomen voor het aannemen van uitnodigingen voor buitenlandse reizen. Ook
in 2004 en 2007 is gevraagd in hoeverre het thema buitenlandse reizen onderdeel uitmaakt van de gedragscode.
We zien een stijging van iets meer dan twee derde in 2004 naar 86 procent in 2012. Op dit onderdeel van de
24

Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (2008). Inventarisatie integriteitsbeleid openbaar bestuur en politie
2008. Den Haag
25
Provinciewet art. 15, Gemeentewet art. 15 en Waterschapswet art. 33 lid 3.
26
Voor politieke ambtsdragers zijn in wet- en regelgeving en in de basisnormen enkele vereisten neergelegd. In het onderzoek
zijn aanvullende vragen gesteld over het integriteitsbeleid ten aanzien van politieke ambtsdragers.
27
De eed of belofte is vastgelegd in Provinciewet art. 14, Gemeentewet art. 14 en Waterschapswet art. 34. Dit moment kan
desgewenst gebruikt worden om breder aandacht te besteden aan integriteit.
28
Provinciewet art. 11, Gemeentewet art. 12 en Waterschapswet art. 32.

BIOS | Monitor Integriteit Openbaar Bestuur 2012

85

basisnormen ten aanzien van de gedragscode is de afgelopen jaren dus vooruitgang geboekt, maar in 2012 is
dit nog niet in alle gedragscodes opgenomen.
Naar sectoren lijkt er weinig verschil te zijn tussen 2012 en de eerdere metingen. Over de andere onderdelen
van de basisnormen met betrekking tot de gedragscode, zoals het aannemen van geschenken en omgaan met
vertrouwelijke informatie, zijn geen gegevens beschikbaar die te vergelijken zijn over de verschillende jaren.
Bevorderen integriteitsbewustzijn
Binnen het volksvertegenwoordigend orgaan is in 2004, 2007 en 2012 de vraag gesteld hoe aandacht wordt
besteed aan de integriteit, integriteitsrisico’s en het morele bewustzijn van raadsleden/Statenleden. In ieder
geval is duidelijk dat in 2012 nagenoeg alle ondervraagde organisaties
op enigerlei wijze aandacht besteden aan integriteit(srisico’s) en moreel bewustzijn van
volksvertegenwoordigers. In 2004 gaf nog één op de tien griffiers aan dat hier geen aandacht voor was. Tussen
de sectoren zijn hier geen duidelijke verschillen in waargenomen. Wat de ontwikkelingen zijn geweest in de
wijze waarop vorm is gegeven aan deze aandacht is niet één op één te vergelijken, omdat in 2004 en 2007 de
antwoordcategorieën verschillen ten opzichte van 2012.
Afleggen eed of belofte
Of volksvertegenwoordigers de ambtseed afleggen is niet direct gevraagd aan griffiers. Wel is bij de vraag hoe
aandacht wordt besteed aan de integriteit, integriteitsrisico’s en het morele bewustzijn van het
raadsleden/statenleden ‘Bij het afleggen van de eed, belofte, verklaring’ één van de antwoordcategorieën.
Volgens drie kwart van de griffiers is het afleggen van de eed, belofte of verklaring een manier om aandacht te
besteden aan integriteit, integriteitsrisico’s en moreel bewustzijn. Voor het volksvertegenwoordigend orgaan is
dit in 2004 ongeveer gelijk, maar in 2007 hoger dan in 2012.
Een kanttekening bij de resultaten is dat griffiers, die niet aangeven dat het afleggen van de eed een manier is
om aandacht te besteden aan integriteit, niet zeggen dat volksvertegenwoordigers geen eed of iets dergelijks
afleggen. Een andere mogelijkheid is dat de eed, belofte of verklaring wel wordt afgelegd, maar dat in de
beleving van de griffiers het moment van aflegging niet wordt aangegrepen om (extra) aandacht te besteden
aan integriteit, de risico’s en het moreel bewustzijn.
Scholing en vorming
Ten aanzien van volksvertegenwoordigers is in 2012 gevraagd wanneer zij voor het laatst via trainingen,
workshops of voorlichting scholing en vorming over integriteit hebben ontvangen. Op deze vraag antwoord 28
procent van de griffiers dat dit nooit heeft plaatsgevonden. Deze vraag is echter niet gesteld in 2007 en 2004,
waardoor een vergelijking in de tijd niet mogelijk is.
Melding en registratie en overzicht nevenwerkzaamheden
Ten aanzien van het volksvertegenwoordigend orgaan is in 2012 alleen de vraag voorgelegd hoe
nevenwerkzaamheden openbaar worden gemaakt. Daaruit blijkt dat nevenwerkzaamheden van
volksvertegenwoordigers nagenoeg altijd openbaar worden gemaakt in 2012. In 2004 gaf nog ongeveer tien
procent aan dat dit niet openbaar werd gemaakt. Het beeld op dit punt verschilt niet tussen de sectoren.
Procedure bij melding misstanden
Aan griffiers is gevraagd of voor volksvertegenwoordigers een aanspreekpunt voor integriteitsvraagstukken
aanwezig is. Dit blijkt volgens hen in ongeveer 70 procent van de organisaties het geval. Dit is een lichte
stijging ten opzichte van 2004. Als naar de resultaten in de verschillende sectoren wordt gekeken, valt op dat
de volksvertegenwoordigers bij provincies sinds 2007 vaker een aanspreekpunt voor integriteitsvraagstukken
hebben dan die bij de gemeenten.

86

!
!

HANDELINGSPERSPECTIEF

BIOS | Monitor Integriteit Openbaar Bestuur 2012

87

88

!
!

10 HANDELINGSPERSPECTIEF
In dit onderdeel van de Integriteitsmonitor 2012 treft u het handelingsperspectief aan. Het
handelingsperspectief geeft aan welke (aanvullende) integriteitsbevorderende maatregelen of initiatieven door
een organisatie kunnen worden genomen om de ambtelijke of bestuurlijke integriteit verder te verbeteren ten
aanzien van de specifieke vraagthema’s die binnen de integriteitsmonitor aan de orde zijn gekomen.
Het handelingsperspectief volgt een vast format. Per vraagthema wordt eerst aangegeven waarom het vanuit
integriteitsoptiek van belang is. Vervolgens wordt aangegeven wat mis kan gaan -wat de integriteitsrisico’s zijnals een organisatie op dat thema zwak scoort. Tot slot worden er, vanuit de zienswijze van BIOS, concrete
suggesties en verbetervoorstellen gedaan. Via hyperlinks wordt verwezen naar diverse (gratis) te downloaden
instrumenten die op de site www.integriteitoverheid.nl staan. Voor een aantal situaties is ook sectorspecifiek
materiaal ontwikkeld. U kunt deze vinden op de website van de vertegenwoordigende koepelorganisatie.
De presentatie van de handelingsperspectieven komt overeen met de hoofdstukindeling van het rapport. De
handelingsperspectieven met betrekking tot de hoofdstukken 5 (integriteitsbeleid bestuurlijke organisatie) en 6
(integriteitsbeleid volksvertegenwoordigend orgaan) zijn vanwege de overeenkomsten geïntegreerd.
De perspectieven zijn, vanwege de veelheid aan specifieke deelvragen, op het niveau van de overkoepelende
vraagthema’s geaggregeerd. De perspectieven zijn bovendien generiek geformuleerd. Dit betekent dat er geen
concrete link is gelegd met de uitkomsten van het onderzoek. Organisaties kunnen zelf, op basis van het
onderzoek, bezien op welke onderwerpen verbeteringen noodzakelijk worden geacht.

BIOS | Monitor Integriteit Openbaar Bestuur 2012

89

Handelingsperspectief Integriteitsmonitor: Hoofdstuk 2 integriteitsbeleving ambtelijke organisatie

Gedragsregels
Waarom

Gedragsregels vloeien voort uit de waarden en normen die de organisatie nastreeft.
Gedragsregels bieden de medewerkers zekerheid en houvast bij het nemen van
beslissingen en uitvoeren van de dagelijkse werkzaamheden. Hierdoor wordt een deel
van het gedrag en daarmee in zekere zin de integriteit van de organisatie gereguleerd.
Gedragsregels hebben vooral effect als zij als nuttig en noodzakelijk worden ervaren.
Belangrijk is dat zij gedoceerd worden ingezet en de organisatie deze zorgvuldig
handhaaft. Voorwaarde is uiteraard wel dat de gedragregels voldoende bekend zijn.

Risico

Als niet duidelijk is binnen welke kaders een medewerker zich mag bewegen, kan er een
voedingsbodem voor integriteitsproblemen ontstaan. Bij escalatie staat de werkgever
juridisch zwak en loopt deze het risico zich daarvoor te moeten verantwoorden. Teveel
regels dragen overigens niet bij aan het creëren van een meer integere organisatie.
Daarom is het verstandig goede en richtinggevende organisatiewaarden te ontwikkelen.
Het daaronder gelegen normenkader kan hierdoor beperkt blijven. Voordeel van een
goed geformuleerde waarde is dat bij het ontbreken van een concrete norm deze waarde
antwoord geeft op een voorliggend situationeel vraagstuk. De organisatie wordt
bovendien bij nieuwe ontwikkelingen of situaties niet telkens gedwongen tot het
bedenken of het bijstellen van regels. Uit het onderzoek blijkt ondermeer dat op de
aanwezigheid van anti-draaideurregelingen zwak wordt gescoord. Deze regeling legt
beperkingen op ten aanzien van het (opnieuw) inhuren van een ambtenaar bij een
organisatie nadat deze eerder bij deze organisatie met ontslag is gegaan. Hierbij
bestaat er gevaar voor bevoordeling (vriendjespolitiek) bij gunning van opdrachten.

Oplossingsrichting

De werkgever ontwikkelt integriteitsbeleid waarvan in ieder geval de wettelijke kaders
onderdeel zijn. De (Integriteitswijzer) geeft op basis van de Ambtenarenwet en de
(Modelaanpak basisnormen integriteit) een overzicht van de belangrijkste
integriteitsregels. Voor goed integriteitsbeleid is meer nodig dan het vertalen, bekend
maken en naleven van de wettelijke kaders. De organisatie zal zicht moet krijgen op de
toereikendheid van de regels en het beleid. Wat zijn de integriteitsrisico’s waar de
organisatie tegenaan kan lopen en waar is het beleid niet toereikend? Bij het zoeken
naar oplossingrichtingen is het belangrijk niet direct terug te grijpen naar het instellen
van nieuwe maatregelen. Wellicht volstaat het de bestaande regels beter te
communiceren en te implementeren. Het kwalitatief en kwantitatief doorlichten van de
regels en het beleid aan de hand van bijvoorbeeld een audit, een
medewerkersonderzoek (Internetspiegel), of een risicoanalyse (Saint) biedt hier inzicht
in.

90

!
!

Procedures met betrekking tot meldingen
Waarom

Procedures beschrijven de stappen die nodig zijn om een resultaat te behalen. In deze
context ging het om het melden, het onderzoeken en afdoen van
integriteitsschendingen. De procedures die zich hierop richten bevatten waarborgen,
zorgen voor uniformiteit en reguleren de procesgang. Een goede procedure bevat
controle-elementen en toetst of de waarden en normen niet in het geding zijn.

Risico

Willekeur in aanpak en afhandeling van integriteitsschendingen. Zeker bij integriteit is
het belangrijk dat mensen in de organisatie zich veilig voelen. Gebrek aan vertrouwen of
ontbreken van waarborgen zijn voor medewerkers redenen om gesignaleerde misstanden
niet of minder snel bij de eigen werkgever te melden. De kans bestaat dat medewerkers
daardoor misstanden in de eigen organisatie eerder via de media aan de kaak zullen
stellen. Uit het onderzoek komt naar voren dat de aanwezigheid en/of bekendheid met
de diverse regels en procedures ten aanzien van het omgaan met incidenten voor
verbetering vatbaar is.

Oplossingsrichting

Stimuleer een werkomgeving waarin het veiliger wordt om elkaar aan te spreken op
ongewenst gedrag (Aanspreken en aangesproken worden). Dit is de meest eenvoudige en
minst ingrijpende vorm van handhaving. Vroegtijdig aanspreken kan verdere escalatie en
schade voorkomen. Voor die situaties die zich niet daarvoor lenen –de gedraging is te
ernstig - is het belangrijk dat er heldere procedures zijn voor het melden
(Vertrouwenspersoon integriteit), het onderzoeken en afdoen van integriteitsschendingen.
(Zorgvuldige handhaving).
Het bestaan en het zorgvuldig naleven van dergelijke procedures dragen bij aan de
meldingsbereidheid en het vertrouwen. Communicatie over de interne afhandeling van
meldingen speelt daarom ook een belangrijke rol. Met inachtneming van de privacy van
betrokkenen is het zichtbaar maken van de daadwerkelijke handhaving een belangrijke
voorwaarde voor het creëren van vertrouwen en het voorkomen van klokkenluiden. In dat
kader is het cruciaal dat de procedures borgen dat meldingen altijd worden opgepakt,
zorgvuldig en transparant worden afgedaan en er bij sanctionering geen oneerlijke
differentiatie op basis van rol of positionering wordt toegepast.

Voorbeeldfunctie management
Waarom

Het management is verantwoordelijk voor de implementatie van het integriteitsbeleid op
de werkvloer. Het management heeft het meeste zicht op de medewerkers en is ervoor
verantwoordelijk om het integriteitsbeleid uit te dragen, voor te leven en bij overtreding
te handhaven. Het management is met andere woorden een cruciale factor in het
bevorderen van de integriteit van de organisatie. Het management laat in woord en
gedrag zien wat integriteit is en hoe belangrijk het gevonden wordt. Het motto goed
voorbeeld doet goed volgen is nog steeds actueel.

Risico

Indien er een discrepantie bestaat tussen normen en waarden van de organisatie en het
gedrag van de manager, dan werkt dit door in het gedrag van medewerkers. Een manager
die afwijkt van de geldende normen geeft daarmee het signaal af dat hij deze normen
kennelijk niet belangrijk vindt. Dit afwijkende gedrag kan door medewerkers aangegrepen
worden als legitimatie voor eigen normafwijkend gedrag en vormt daarvoor mogelijk zelfs
een stimulans. Het tegenovergestelde is ook waar. Vandaar dat het voorbeeldgedrag van
het management een cruciale rol speelt. Afwijkend gedrag van het management plaatst
de werknemer die dit constateert ook voor een lastig dilemma aangezien hij immers
afhankelijk is van het management.

Oplossingsrichting

Gezien het belang van de rol van het management in het bevorderen van integriteit
binnen de organisatie is het verstandig om deze groep regelmatig een training te laten
volgen (Dvd Integriteitskubus; Dvd Integriteit deugt). Daarnaast verdient het de
aanbeveling intervisie op dit gebied te stimuleren. Voor een sterk hiërarchische
georiënteerde organisatie, waarbij de besluitvorming en sturing van de organisatie tot
één of slechts een kleine groep is beperkt, geldt dat men vooral ook kritiek moet
organiseren. Idealiter wordt het management in haar rol ondersteunt door de
integriteitsfunctionaris (Integriteitsfunctionaris en de relatie met het management). Deze
functionaris zou een belangrijke rol kunnen spelen bij het organiseren van intervisie
bijeenkomsten of bijeenkomsten die anderszins bijdragen aan de integriteitsontwikkeling
van de individuele manager.

BIOS | Monitor Integriteit Openbaar Bestuur 2012

91

Waarden en normen
Waarom

De waarden en normen van een organisatie maken inzichtelijk waar de organisatie voor
staat, waar zij zich op wil laten voorstaan en wat van haar medewerkers mag worden
verwacht. Waarden en normen bieden duidelijke, richtinggevende, kaders voor goed
ambtelijk en bestuurlijk handelen. Bij overheidsorganisaties gaat het doorgaans om
waarden als: betrouwbaarheid, onpartijdigheid, zorgvuldigheid, rechtvaardigheid en
dienstbaarheid. Dergelijke waarden dienen geconcretiseerd en ondersteund te worden
door heldere en naleefbare regels (normen). Gezamenlijk vormen de waarden en normen
de basis voor het integriteitsbeleid.

Risico

Integriteit stelt hoge eisen aan ambtenaren. Zij kunnen deze opdracht niet waarmaken
wanneer niet duidelijk is wat de organisatie van hen verwacht. Wanneer er
onduidelijkheid bestaat over de kaders - bijvoorbeeld als ze niet vastgesteld of bekend
zijn, of als ze niet worden nageleefd en gehandhaafd - dan zijn medewerkers geheel op
hun eigen subjectieve waarden en normen aangewezen en kan er willekeur ontstaan. Uit
het rapport blijkt dat de ambtenaren in het algemeen aangeven dat dit onderdeel in hun
beleving voldoende is ontwikkeld.

Oplossingsrichting

Door het formuleren van duidelijke waarden en normen worden open begrippen als
integriteit, goed ambtenaarschap en goed werkgeverschap geconcretiseerd. Daarom is het
belangrijk dat de waarden en normen van de organisatie worden vastgelegd in een
gedragscode (Modelgedragscode Integriteit sector Rijk). Waarden zijn doorgaans positief
en algemeen geformuleerd en verwoorden wat goed, gewenst en waardevol is. Het is
echter niet altijd zonder meer duidelijk welk gedrag een waarde in een specifieke situatie
voorschrijft. Normen zijn wat dat betreft een stuk concreter. Ze geven veel duidelijker
grenzen aan en bepalen welke gedragingen wel of niet mogen. Keerzijde van een sterke
normering is dat normen door de tijd of ontwikkelingen worden achterhaald. Bijstelling
is daardoor regelmatig aan de orde. Dit strookt ook niet met het dereguleringsstreven
van de overheid. De (Integriteitswijzer) geeft op basis van de Ambtenarenwet en de
(Modelaanpak basisnormen integriteit) een overzicht van de belangrijkste
integriteitsnormen.

92

!
!

Samenwerking
Waarom

Samenwerking heeft invloed op het gedrag en daarmee ook op de integriteit van
mensen. De samenwerking is mede afhankelijk van factoren als tijd, plaats en
vertrouwen. Goede samenwerking betekent dat betrokken partijen met elkaar
afstemmen hetgeen tevens de interne transparantie, het wederzijdse begrip en het
onderlinge vertrouwen verbeterd. Samenwerken draagt bij aan een cultuur waarbij men
knelpunten en dilemma’s makkelijker met elkaar bespreekt hetgeen een cultuur van
gezamenlijke verantwoordelijkheid stimuleert. Dit zal tevens leiden tot een situatie
waarin men elkaar eerder aanspreekt op momenten dat er sprake is van ongewenst
gedrag.

Risico

Kenmerkend voor organisaties waarbij samenwerking niet de norm is, is dat resultaten
achterblijven en gestelde doelen niet worden gehaald. Het verantwoordelijkheidsbesef
van medewerkers en afdelingen reikt dan niet verder dan de eigen processen of
afdeling. Bij afwegingen staat het eigen belang hoog op de agenda en loyaliteit aan de
organisatie is laag. De opstelling van de medewerkers is veelal afwachtend. Motivatie
en initiatief, voor zover aanwezig, is voornamelijk gebaseerd op persoonlijke drijfveren.
Het management stopt relatief veel tijd in het controleren en aanjagen van
medewerkers. Als samenwerking niet de norm is blijven knelpunten en risico’s (langer)
onopgemerkt. Hoe minder er wordt samengewerkt hoe meer ruimte er ontstaat voor
solistisch handelen, verkokering en bureaupolitiek; mensen en afdelingen werken langs
elkaar heen of werken elkaar tegen. Dit leidt tot inefficiëntie, ineffectiviteit en minder
sociale controle. Het Nieuwe Werken vraagt om alertheid ten aanzien van samenwerking
en loyaliteit.

Oplossingsrichting

Samenwerking kan op verschillende wijzen worden gerealiseerd. De invloed van de top
van de organisatie is daarbij niet alleen richtinggevend, maar zelfs cruciaal. Dit kan tot
uitdrukking worden gebracht door samenwerking als onderdeel van de strategie van de
organisatie te benoemen. Samenwerking kan worden bevorderd door zowel binnen als
tussen de organisatieonderdelen een gezamenlijke verantwoordelijkheid voor bepaalde
eindresultaten te creëren. Samenwerking kan bovendien gestimuleerd worden doordat
topmanagement goede samenwerkingsverbanden beloont door deze te prijzen of
anderszins te benadrukken. Goede samenwerking vereist afstemming en communicatie.
Daar horen, overleg, feedback en elkaar aanspreken (Aanspreken en aangesproken
worden) bij. Hei- en sportdagen zijn vormen die de eenheid en samenwerking tussen
medewerkers en afdelingen kunnen bevorderen.

BIOS | Monitor Integriteit Openbaar Bestuur 2012

93

Eerlijke behandeling
Waarom

Eerlijke behandeling is essentieel voor het opbouwen en onderhouden van de
vertrouwensband tussen werkgever en werknemer. De medewerker rekent immers op
gelijke behandeling en kansen die gebaseerd zijn op objectiviteit. Maar ook de werkgever
heeft zo zijn verwachtingen. Eerlijke behandeling is een essentieel element bij het
vormgeven van de begrippen goed werknemer- en werkgeverschap. Op zich logisch als u
zich bedenkt dat loyaliteit, integriteit, betrouwbaarheid, wederzijds respect en
rechtvaardigheid begrippen zijn die sterk met elkaar zijn verbonden.

Risico

Als medewerkers vinden dat er sprake is van willekeur of de werkgever oneerlijk omgaat
met medewerkers, of sommigen ‘voortrekt’ dan grijpt dat sterk in op de sfeer en de
cultuur van organisatie. Het ondermijnt de sociale veiligheid en voorspelbaarheid en kan
leiden tot allerlei ongewenste effecten, zoals ‘duikgedrag’, een hoger ziekteverzuim, extra
personeelsverloop en uiteindelijk ook niet-integer handelen. In het uiterste geval kan er
zelfs een afreken- en/of angstcultuur ontstaan.

Oplossingsrichting

Heldere, eenduidige en transparante afspraken en procedures die worden nageleefd
bevorderen de rechtvaardigheidsbeleving van medewerkers. Daarbij dient de organisatie
open te staan voor kritiek en signalen van medewerkers. Een actieve Ondernemingsraad
kan eveneens bijdragen aan de interne eerlijkheid (OR en integriteit in de semi publieke
sector). Verder zijn op het gebied van werving, beoordeling en beloning, objectiviteit en
transparantie belangrijke voorwaarden (Wervings- en selectie; HRM en integriteit).
Eerlijkheid impliceert dat als afspraken niet worden nageleefd dit aan de orde kan
worden gesteld (Vertrouwenspersoon integriteit; aanspreken en aangesproken worden) en
dat er handhavend wordt opgetreden. Eventuele onderzoeken naar
integriteitsschendingen worden deskundig en zorgvuldig uitgevoerd (Zorgvuldige
handhaving). Als er sprake is van een angst- en of afrekencultuur, is een fundamentele
discussie over het functioneren van het topmanagement op zijn plaats. Om
(maatschappelijk) het vertrouwen in de organisatie terug te krijgen, zal dat in veel
gevallen betekenen dat het management of onderdelen daarvan zullen moeten worden
vervangen.

94

!
!

Integriteitsbeleid
Waarom

Als goed werkgever is het, op basis van de Ambtenarenwet, de plicht van iedere
overheidsorganisatie om integriteitsbeleid te voeren. Integriteitsbeleid beschermt
medewerkers tegen uitglijders en misstappen en ondersteunt hen om zich als een ‘goed
ambtenaar’ te kunnen gedragen. Integriteitszorg vergt een samenhangende en
consistente aanpak.

Risico

De zorg voor integriteit is niet gewaarborgd door het inzetten van allerhande losse
integriteitsinstrumenten en -maatregelen. Onsamenhangende, kortstondige initiatieven,
sorteren doorgaans weinig effect, en verzanden al snel weer in de dagelijkse gang van
zaken. Het resultaat daarvan kan zijn dat medewerkers onvoldoende houvast hebben om
zich als een ‘goed ambtenaar’ te kunnen gedragen hetgeen tot normafwijkend gedrag kan
leiden. Bovendien beoordeelt de rechter in toenemende mate het integriteitsbeleid van
de organisatie indien de betrokkene bij een integriteitschending zich voor hem moet
verantwoorden.

Oplossingsrichting

Een organisatie dient een samenhangende en centraal integriteits(beleids)plan te
ontwikkelen (Integriteitsbeleidplan). Het integriteitsbeleid kan immers niet volstaan als
een optelsom van een aantal losse documenten, regels, brochures en maatregelen, maar
vergt een centraal overkoepelend plan van aanpak.
Het kwalitatief en kwantitatief doorlichten van het bestaande integriteitsbeleid aan de
hand van bijvoorbeeld I-inzicht, een medewerkersonderzoek (I-Spiegel), of een
risicoanalyse (Saint) biedt hier inzicht in. Een doorlichting is een noodzakelijke stap
voorafgaand aan het (door) ontwikkelen van een samenhangend en integraal
integriteitsbeleid. De elementen voor een volledig en samenhangend integriteitsbeleid
zijn terug te vinden in de (Integriteitsinfrastructuur). Tevens is het van belang dat de
organisatie het beleid monitort en evalueert (Integriteitsrapportage).

BIOS | Monitor Integriteit Openbaar Bestuur 2012

95

Naleven regels
Waarom

Iedere organisatie beschikt over geschreven en ongeschreven regels. Ze zijn
richtinggevend voor integer handelen. Geen enkel beleid kan waarborgen dat iedereen
zich binnen de organisatie hier daadwerkelijk aan houdt. Het is voor de (interne en
externe) geloofwaardigheid van de organisatie van belang dat de regels worden
gehandhaafd. Idealiter is de organisatie zo ingericht en toegerust dat potentiële
integriteitsrisico’s en -schendingen snel worden opgemerkt. Door adequaat te reageren
laat de organisatie zien dat zij daadwerkelijk waarde hecht aan integriteit. Het naleven
en handhaven van regels voorkomt willekeur, schept vertrouwen, en bekrachtigd de
interne waarden en normen.

Risico

Het niet toepassen en naleven van integriteitregels en procedures ondermijnt het
vertrouwen van burgers en medewerkers in de organisatie. Willekeur en het niet
handhaven ondergraaft de moraal van de medewerkers en daarmee de cultuur van de
organisatie. Het gevaar van de glijdende schaal dreigt en wordt vaak pas weer gekeerd
bij openbaring van excessen of schandalen.

Oplossingsrichting

De organisatie beschikt over heldere kaders en laat in woord en daad blijken dat
integriteit een belangrijk thema is. Deze kaders worden doorgaans tot uitdrukking
gebracht in gedragscodes (Modelgedragscode Integriteit sector Rijk). In preventieve zin
wordt de organisatie periodiek doorgelicht op kwetsbare processen, -risico’s en -functies
(Saint; Kwetsbare functies). In geval van een schending treedt de organisatie adequaat
op. Dat betekent dat overtreders worden aangesproken op hun gedrag (Aanspreken en
aangesproken worden) of dat een onderzoek wordt opgestart. Het onderzoeken en afdoen
van incidenten is geen adhoc aangelegenheid en vraagt om voorbereiding (Zorgvuldige
handhaving). De noodzaak daarvoor wordt pas echt duidelijk als een organisatie door een
incident nadrukkelijk in de schijnwerpers van de media wordt geplaatst. Buiten het feit
dat de organisatie niet onder druk hoeft na te denken over de procedurele stappen,
bieden procedures houvast voor zowel de organisatie als voor de andere betrokkenen.
Adequaat optreden zal gunstig uitwerken op de meldingsbereidheid van medewerkers.
Incidenten komen eerder aan het licht en in specifieke gevallen zal dit leiden tot
schadebeperking. Dit alles zal bijdragen aan het vertrouwen in de overheid.

96

!
!

Moreel bewustzijn
Waarom

Het morele bewustzijn en oordeelsvermogen zijn essentieel bij het nemen van integere
beslissingen. Professionele medewerkers zijn in staat om morele dilemma’s te herkennen
en verstandig te beoordelen. Concreet betekent dit dat de medewerker een dilemma eerst
herkent en analyseert, het voorlopige oordeel toets (bijvoorbeeld bij collega’s of bij de
leidinggevende) en er vervolgens naar handelt. Hij houdt daarbij zoveel mogelijk
rekenschap met de gevolgen voor alle betrokkenen.

Risico

Indien het morele bewustzijn binnen de organisatie onvoldoende is ontwikkeld dan
bestaat het risico dat integriteitsdilemma’s niet worden herkend en er mogelijk verkeerde
–niet integere- beslissingen worden genomen. Niet integer handelen is van invloed op
het interne functioneren van de organisatie, maar heeft niet zelden ook direct
consequenties voor de belangen van burgers alsmede in het door hen gestelde
vertrouwen in de overheid.

Oplossingsrichting

Het morele bewustzijn van medewerkers kan getraind en verbeterd worden. Eenmalige
sessies hebben echter amper effect, de trainingen moeten met enige regelmaat herhaald
worden en onderdeel uit maken van een breder integriteitsbeleid. De
integriteitsfunctionaris kan de organisatie adviseren over de verschillende trainingen die
beschikbaar zijn. Er zijn ook modules waarmee de organisatie zelf aan de slag kan gaan
(Dvd Integriteitskubus; Dvd Integriteit deugt). Naast aandacht binnen trainingen kan in
de reguliere werk- of afdelingsoverleggen (Integriteitsoverleg) aandacht worden besteed
aan het verbeteren van het morele bewustzijn.

BIOS | Monitor Integriteit Openbaar Bestuur 2012

97

Integere werkhouding
Waarom

Een integere werkhouding draagt bij aan de kwaliteit van het werk en het leidt tot
vertrouwen binnen en buiten de organisatie. Een integere werkhouding betekent dat
medewerkers verantwoordelijkheid nemen voor, en transparant zijn over, hun
werkzaamheden en deze zorgvuldig uitvoeren. In een cultuur waarbinnen de werkhouding
integer is durven medewerkers elkaar aan te spreken op ongewenst gedrag, zonder dat dit
wordt afgedaan als zeuren of bemoeizucht.

Risico

In een organisatie waar een integere werkhouding niet vanzelfsprekend is, zullen eerder
spanningen ontstaan en schendingen plaatsvinden. Ook als dat gedrag wordt aangewend
ten behoeve van het organisatiebelang: het wordt er uiteindelijk niet mee gediend.
Kenmerkend voor een cultuur waarbij een integere werkhouding niet vanzelfsprekend is,
is dat medewerkers duikgedrag vertonen en de kantjes ervan af lopen. Openheid en
motivatie is onder de medewerkers geen vanzelfsprekend gedragskenmerk. Uiteindelijk
kan dit leiden tot een gevoel van ontevredenheid en onveiligheid op de werkvloer.
Samenwerking is ver te zoeken en het individuele belang zal ten koste van het publieke
belang een steeds grotere rol gaan spelen bij afwegingen.

Oplossingsrichting

De organisatie moet een integere werkhouding stimuleren en tevens toezien op de
naleving van geschreven en ongeschreven regels. Door de verwachtingen te benoemen
(Modelgedragscode Integriteit sector Rijk) en de integriteitsbewustwording te stimuleren
wordt het voor de werknemer helder welke werkhouding van hem wordt verwacht. Voor
het stimuleren van het integriteitsbesef zijn verschillende laagdrempelige instrumenten
(Dvd Integriteitskubus; Dvd Integriteit deugt) die door de organisatie kunnen worden
ingezet tijdens een werk- of integriteitsoverleg (Integriteitsoverleg). De werkgever zal de
gestelde verwachtingen ook moeten managen door op te treden bij overtreding. Dat
begint meestal met aanspreken (Aanspreken en aangesproken wordenen kan overgaan tot
daadwerkelijke handhaving (Zorgvuldige handhaving), waarbij de inzet van
arbeidsrechtelijke maatregelen moeten worden overwogen.

98

!
!

Handelingsperspectief Integriteitsmonitor:
Hoofdstuk 3 integriteitsbeleving bestuurlijke en volksvertegenwoordigende organisatie

Naleven regels
Waarom

Waarden en normen zijn de basis voor de geschreven en ongeschreven regels en maken
inzichtelijk waar de organisatie en de medewerkers voor staan en op aangesproken
kunnen worden. Ze vormen de basis voor het integriteitsbeleid. Zo is het ook van belang
om de waarden en normen van bestuur en volksvertegenwoordiging vast te leggen in een
gedragscode. Deze zijn deels gebaseerd op verschillende wetten, basisnormen en
specifieke regelingen. Regels, over bijvoorbeeld nevenfuncties, vertrouwelijke informatie,
woordvoering en stemming bij persoonlijk belang zijn vastgelegd om de integriteit van
politieke ambtsdragers te helpen bevorderen.

Risico

Het niet naleven van de geschreven regels leidt tot afname van vertrouwen van de
burger in de politiek. Als een politiek ambtsdrager niet in staat is om zelf integer op te
treden zal de integriteit van de besluitvorming ook eerder in twijfel worden getrokken.
Bovendien vervullen politieke ambtsdragers een voorbeeldfunctie voor het ambtelijk
apparaat.

Oplossingsrichting

Bestuur en vertegenwoordiging stellen een kader vast waaruit blijkt dat integriteit
belangrijk is. Vaak vindt dit vorm in gedragscodes, zie bijvoorbeeld: (Handreiking
integriteit van politiek ambtsdragers; Code voor Goed Openbaar Bestuur). Door vervolgens
zichtbaar te handhaven krijgen regels een praktische dimensie. Dit kan in de vorm van
aanspreken (Aanspreken en aangesproken worden), of bespreken, danwel in de vorm van
nader onderzoek (in ontwikkeling: Zorgvuldig onderzoeken bij politiek ambtsdragers). De
Integriteitswijzer voor politiek ambtsdragers biedt inzicht in het wettelijk kader, de regels
en risico's. Bovenop het wettelijk kader kan de organisatie zichzelf ook scherpere regels
opleggen waarover gerapporteerd wordt. Het openbaar maken van deze regels maakt het
eenvoudiger om elkaar hierop te wijzen.
Moreel bewustzijn

Waarom

Moreel bewustzijn is essentieel voor integere besluitvorming. Het betekent verder denken
dan de natuurlijke begrenzingen die regels opleggen. Vanuit moreel bewustzijn is de
politiek ambtsdrager in staat om in nieuwe situaties op integere wijze richting te geven
aan de besluitvorming. De politiek ambtsdrager is hierbij in staat om de gevolgen van de
besluitvorming te overzien, en rekening houdend met de integriteitsrisico's een afweging
te maken voor alle betrokkenen. De politiek ambtsdrager handelt hierbij met
verantwoordelijkheidsgevoel en wint daar waar nodig advies in.

Risico

Een slecht ontwikkeld moreel bewustzijn bij politieke ambtsdragers kan leiden tot een
moreel onjuiste besluitvorming en daarmee het bestuurlijk orgaan en de overheid ernstig
schaden. Een moreel verantwoorde beslissing is afgewogen en houdt rekening met alle
betrokkenen. Het ontbreken van deze afweging kan het risico met zich meebrengen dat
de beslisser aangesproken wordt op belangenbehartiging of de schijn van
belangenverstrengeling.

Oplossingsrichting

Moreel bewustzijn is een houding en vaardigheid die door oefening ontwikkeld en
onderhouden moet worden. Een eenmalige training is onvoldoende effectief. Natuurlijke
momenten om te trainen liggen in de bestuurscyclus (na verkiezingen of wijzigingen in
de collegesamenstelling). Een structurele proactieve benadering verdient de voorkeur
boven het uitsluitend bespreken in situaties van schendingen. Dit kan door het
methodisch leren oplossen van dilemma's aan de hand van zowel concrete als
hypothetische (Integriteitskubus) situaties. Een open en transparante cultuur waarin van
fouten geleerd kan worden biedt de beste resultaten. Door middel van regelmatig
onderling overleg en debat kunnen politieke ambtsdragers zich bekwamen in ethische en
morele besluitvorming. Nieuwe bestuurders kunnen in de overdracht nadrukkelijk
integriteitsvraagstukken en -risico's aan bod laten komen. Dit geeft inzicht in de positie,
functie en gevolgen van handelen. Het organiseren van intervisiebijeenkomsten met
vertegenwoordigers van andere gemeenten/ provincies/ waterschappen biedt de ruimte
om ook buiten de eigen kaders oplossingen te vinden. Vaste aandachtsmomenten voor
moreel bewustzijn kunnen worden geborgd door middel van een integriteitsbeleidsplan.
Dit plan zou zoveel mogelijk moeten inhaken op reeds bestaande processen en cycli zodat
integriteit een vanzelfsprekend onderdeel is van het kernproces.

BIOS | Monitor Integriteit Openbaar Bestuur 2012

99

Integere werkhouding
Waarom

Met een integere werkhouding nemen politieke ambtsdragers de verantwoordelijkheid
voor hun werkzaamheden. Fouten worden niet gemaskeerd en de waarheid niet
verdraaid. Een integere werkhouding betekent ook transparant zijn over de resultaten.
In een cultuur met een integere werkhouding durven ambtsdragers elkaar aan te
spreken op ongewenst gedrag, zonder dat dit wordt afgedaan als zeuren of
bemoeizucht.

Risico

In een bestuur of vertegenwoordiging waar een integere werkhouding niet
vanzelfsprekend is, zullen eerder spanningen en schendingen ontstaan. Bestuurders
kunnen zich voor elkaar afsluiten en volksvertegenwoordigers kunnen andere wegen
dan het openbaar debat belangrijker gaan vinden om hun doelen te bereiken.
Samenwerking is ver te zoeken en het individuele belang of partijbelang zal ten koste
van het publieke belang een steeds grotere rol gaan spelen bij afwegingen.

Oplossingsrichting

Het bestuur heeft een eigen verantwoordelijkheid in het stimuleren van een open
cultuur, waarin men elkaar aanspreekt op gedrag (Aanspreken en aangesproken worden)
en waarbij fouten gemaakt mogen worden die evenwel tot verbetering leiden. Politiek
ambtsdragers brengen zich op de hoogte van kennis van ethiek door middel van
training en nemen kennis van bestaande regels (zie ook Integriteitswijzer voor politiek
ambtsdragers en DVD Integriteit deugt waarin vanuit deugdethiek moreel handelen van
bestuurders wordt behandeld). Een procedure om zorgvuldig te handelen bij
vermoedens van integriteitsschendingen draagt bij aan interne en externe
verwachtingen op het moment dat zich een vermoeden voordoet. Hierbij is duidelijk
wie de aanspreekpunten zijn, hoe integriteitsvraagstukken behandeld worden en wie
beslissingen neemt met betrekking tot vervolgstappen bij vermoedens van
integriteitsschendingen (in ontwikkeling: Zorgvuldig onderzoeken bij politiek
ambtsdragers). Een belangrijk onderdeel zal ook zijn hoe moet worden gecommuniceerd
naar buiten, waardoor openheid wordt gegeven op het juiste moment maar zo min
mogelijk onnodige schade zal ontstaan.

100

!
!

Handelingsperspectief Integriteitsmonitor: Hoofdstuk 4 integriteitsbeleid ambtelijke organisatie

Organisatie en borgen
Waarom

De aandacht voor integriteit dient duurzaam en samenhangend binnen de organisatie
georganiseerd en geborgd te worden. Belangrijk is hierbij dat duidelijk is wie het beleid
coördineert, welke actoren hier bij betrokken zijn en wat de rol van het management is.
Taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden dienen vastgelegd te worden in een
integriteitsbeleidsplan. Een integriteitsfunctionaris is de aangewezen persoon om dit
plan te ontwikkelen, te coördineren en het lijnmanagement te adviseren over de
implementatie van het beleid.

Risico

Gebrekkige organisatie en borging leiden tot gefragmenteerde en incidentele zorg en
aandacht voor integriteit, hetgeen ten nadele komt van de effectiviteit van het beleid.
Door het integriteitsbeleid te borgen is het verzekerd van permanente en structurele
aandacht waardoor de vrijblijvendheid ervan af is.

Oplossingsrichting

De Integriteitsfunctionaris is verantwoordelijk voor de aansturing, coördinatie en de
Borging van het integriteitsbeleid. Hij is als zodanig de spil van de
Integriteitsinfrastructuur. Het opstellen van een Integriteitsbeleidplan is noodzakelijk
om de integriteitsvisie, de ambities, alsmede de doelstellingen en verantwoordelijkheden
in het vast te leggen en te verankeren. Het beleidsplan is als zodanig een cruciaal
instrument en noodzakelijk werkdocument voor de integriteitsfunctionaris. In de
leergang Integriteitsmanagement komt het belang van de borging van het
integriteitsbeleid uitgebreid aan de orde.

BIOS | Monitor Integriteit Openbaar Bestuur 2012

101

Commitment & visie
Waarom

Overheden worden gefinancierd met publieke middelen, beschikken over bijzondere
bevoegdheden en een monopoliepositie waardoor burgers in sterke mate van hen
afhankelijk zijn. Integriteit is daarom een belangrijke - zo niet de belangrijkste kernwaarde voor publieke organisaties. Integriteitsbeleid kan echter alleen goed slagen
als het (top)management het een belangrijk onderwerp vindt, het zichtbaar steunt,
bereid is voldoende middelen ervoor vrij te maken en ook een heldere visie op integriteit
en integriteitsmanagement formuleert.

Risico

Met onvoldoende steun, visie en middelen van het (top)management wordt het voeren
van een integriteitsbeleid een farce. Er is duidelijkheid nodig wat onder integriteit wordt
verstaan, wat met het beleid moet worden bereikt en welke strategie daarvoor te volgen.
Bij het ontbreken van duidelijkheid en draagvlak zal het beleid verzanden in allerhande
losse initiatieven die weinig of geen effect in de organisatie zullen sorteren. Uiteindelijk
kan dit leiden tot integriteitsschendingen.

Oplossingsrichting

Het belang van integriteit dient permanent te worden gecommuniceerd binnen de
organisatie. Er zijn verschillende instrumenten beschikbaar die het (top)management en
de Integriteitsfunctionaris behulpzaam kunnen zijn bij het formuleren van een visie op
integriteit(sbeleid). De Integriteitswijzer geeft een overzicht van de bestaande regels,
waarmee de basis voor het integriteitsbeleid wordt gelegd. Ook het doorlichten van het
integriteitsbeleid aan de hand van de Saint-risicoanalyse of met behulp van I-inzicht
levert input voor het opstellen van integriteitsbeleid. Het opstellen van een
(Integriteitsbeleidplan) is noodzakelijk om de integriteitsvisie, de ambities, alsmede de
doelstellingen en verantwoordelijkheden in vast te leggen en te verankeren. Zo kan
voorkomen worden dat de zorg en aandacht voor het thema integriteit vervliegt of
verwaterd. De leidraad bevat handige tips om het draagvlak van het management te
stimuleren. Dit komt ook uitgebreid aan de orde bij de leergang Integriteitsmanagement.
Waarden en normen

Waarom

Waarden en normen vormen het geheel van geschreven en ongeschreven regels en maken
inzichtelijk waar de organisatie en de medewerkers voor staan en op aangesproken
kunnen worden. Ze vormen de basis voor het integriteitsbeleid. Het is van belang om de
waarden en normen van de organisatie vast te leggen in een gedragscode. Relevante
thema’s die daarin aan de orde kunnen komen zijn bijvoorbeeld: wat zijn onze
kernwaarden, wat zijn de algemene spelregels ten aanzien van veel voorkomende
integriteitskwesties en bij wie kunnen de medewerkers terecht met concrete vragen.

Risico

Indien de waarden en normen van de organisatie onvoldoende scherp geformuleerd,
gedragen of bekend zijn dan kan dat leiden tot verwarring bij medewerkers over de
gewenste houding en gedrag. Tevens leidt dit ertoe dat het integriteitsbeleid een
doordachte inhoudelijke oriëntatie moet missen, waardoor de logica ervan zal ontbreken.

Oplossingsrichting

Waarden en normen worden doorgaans tot uitdrukking gebracht in gedragscodes.
Nationaal en internationaal zijn er verschillende (model)codes en handreikingen
beschikbaar die inspiratie kunnen bieden bij het opzetten van eigen gedragscodes, zoals
de Modelgedragscode Integriteit sector Rijk. De Integriteitswijzer biedt een overzicht van
de wet- en regelgeving waar organisaties in elk geval aan moeten voldoen.

102

!
!

Regels en procedures
Waarom

De waarden en normen worden geconcretiseerd en ondersteund door het geheel van
formele regels en procedures in de organisatie en vinden hun weerslag in de interne
Administratieve Organisatie en Interne Controle. Thema’s die daarin van belang zijn, zijn
bijvoorbeeld: de inkoop- en aanbestedingsprocedures, de opzet van interne toezicht- en
auditsystemen, beschrijvingen van werkprocessen en risicobeheersende maatregelen zoals
het vier-ogen-principe, functiescheiding en –roulatie.

Risico

Gebrekkige aanwezigheid van of bekendheid met regels en procedures kunnen leiden tot
een situatie van willekeur en subjectiviteit. Medewerkers worden voor onnodige risico’s
en verleidingen gesteld doordat zij onvoldoende eenduidige richting en sturing krijgen
ten aanzien van de door hen te vervullen taken.

Oplossingsrichting

Het geheel aan regels, procedures en structuren geeft richting aan het functioneren van
de organisatie. Organisatorische maatregelen als functiebeschrijvingen, -roulatie, scheiding en het 4-ogen systeem dragen bij aan integriteit. Het doorlichten van de
organisatie op kwetsbare processen of Functies en integriteitsrisico’s als
Belangenverstrengeling aan de hand van de Saint-risicoanalyse of met behulp van
I-inzicht kan nuttige input leveren voor het integriteitsbeleid.
Personeelsbeleid en cultuur

Waarom

Aandacht voor integriteit is een belangrijk onderdeel van het personeelsbeleid. Het
begint al bij de werving en selectie van personeel. Is screening noodzakelijk en zo ja hoe
ver ga je? Ook in diverse personeelsgesprekken (jaarplan-, voortgangs-, beoordelings- en
exitgesprek) is integriteit een onderwerp dat niet mag ontbreken. Daarnaast zijn
ambtseedsessies, introductiebijeenkomsten, werkoverleggen en integriteitstrainingen
aangewezen momenten om te werken aan het verbeteren van de cultuur van de
organisatie en het bewustzijn van de medewerkers.

Risico

Indien integriteit niet al goed vanaf de ‘poort’ wordt opgepakt dan kan dat ertoe leiden
dat de organisatie de verkeerde mensen aanneemt. Onvoldoende zorg voor het ethische
klimaat en de organisatiecultuur kan leiden tot ongewenst groepsgedrag en een
verminderd ethisch bewustzijn, waardoor de kans op verkeerde besluiten en
integriteitsschendingen toeneemt.

Oplossingsrichting

Integriteit begint bij de voordeur van de organisatie en daarom zijn HRM en integriteit
onlosmakelijk met elkaar verbonden. Ook het functioneringsgesprek is een goed moment
om integriteit aan de orde te stellen, zeker in het geval van Kwetsbare functies. Inzicht
in de Motieven voor niet-integer handelen draagt bij aan het bewustzijn en de alertheid
binnen de organisatie. Multimediale instrumenten als de Dvd Integriteitskubus en DVD
Integriteit deugt dragen bij aan het bespreekbaar maken en analyseren van
integriteitsdilemma’s. Dit komt ook aan de orde bij de leergang Integriteitsmanagement.
Daarnaast is het van belang als het onderling Aanspreken wordt bevorderd. De
integriteitscultuur van de organisatie kan worden doorgelicht met het instrument
Internetspiegel.

BIOS | Monitor Integriteit Openbaar Bestuur 2012

103

Handhaving
Waarom

Waarden, normen en regels zijn alleen zinvol als iedereen zich eraan houdt. Het
aanpakken van schendingen geeft het signaal af dat aan integriteit waarde wordt
gehecht. Het bekrachtigt de bestaande normen en verkleint het risico op toekomstige
schendingen. Het opzetten van handhavingsbeleid, met daarin regels rondom het
onderzoek, het sanctioneren en communiceren van (vermoedens van) misstanden is een
essentieel onderdeel van het integriteitsbeleid. Voorzieningen gericht op het omgaan
met incidenten zoals meldingenregelingen, vertrouwenspersonen en
onderzoeksprotocollen maken onderdeel uit van het integriteitsbeleid.

Risico

Indien de handhaving gebrekkig is dan gaat daarvan het signaal uit dat aan integriteit
weinig waarde wordt gehecht binnen de organisatie. Het kan er zelfs toe leiden dat de
ernst van het onwenselijk of niet-integer gedrag verergert en dat het soortgelijk gedrag
van anderen uitlokt.

Oplossingsrichting

De organisatie dient goed voorbereid te zijn op mogelijke integriteitschendingen. Voor
de Vertrouwenspersoon die daarin een belangrijke rol speelt is de Opleiding
Vertrouwenspersoon Integriteit (VPI) beschikbaar. Ook het beschikken over een protocol
voor Zorgvuldige handhaving alsmede over de wijze van Communicatie over schandalen
maken daar deel van uit. Het handhavingsaspect maakt deel uit van de leergang
Integriteitsmanagement.
Audit en rapportage

Waarom

Het monitoren van het integriteitsbeleid is noodzakelijk om de voortgang en werking van
het integriteitsbeleid te bewaken. Het management kan op basis van de
monitorinformatie volgen of de gestelde doelen worden gehaald of dat zij moet bijsturen.
Door evaluatiemomenten in te bouwen krijgt de organisatie niet alleen zicht op de
werking van de maatregelen, maar kan zij deze ook verder verbeteren. Evaluaties en
rapportages zijn vormen van managementinformatie en -verantwoording over de
implementatie en effectiviteit van het integriteitsbeleid.

Risico

Indien het integriteitsbeleid niet, of slechts gebrekkig, gemonitord wordt dan gaat dat
uiteindelijk ten koste van de kwaliteit van het beleid. Monitoring biedt immers niet
alleen inzicht in de vraag of het beleid voldoende geïmplementeerd wordt, maar ook in
de vraag in hoeverre het beleid zijn doelstellingen bereikt en bijstelling behoeft.

Oplossingsrichting

Het monitoren van het integriteitsbeleid is noodzakelijk om de voortgang en werking van
het integriteitsbeleid te bewaken. Voor het monitoren van het beleid zijn verschillende
instrumenten geschikt zoals de Saint-risicoanalyse, I-inzicht of de Internetspiegel. Het
afleggen van verantwoording over het beleid kan geschieden aan de hand van een
Integriteitsrapportage. Ook in de leergangen Integriteitsmanagement wordt stilgestaan
bij het aspect monitoring en verantwoording.

104

!
!

Handelingsperspectief Integriteitsmonitor:
Hoofdstuk 5 en 6 integriteitsbeleid bestuurlijke organisatie & volksvertegenwoordigend orgaan

Organisatie en borgen: de rol van de secretaris
Waarom

De secretaris vormt als adviseur van het college en als directeur van de ambtelijke
organisatie een sleutelrol tussen college en ambtelijk apparaat. De secretaris zou een
goede rol kunnen vervullen bij integriteitsvraagstukken van het bestuur en tussen
bestuur en ambtenaren. De rol van de secretaris is cruciaal om thema's van de ambtelijke
organisatie bij het bestuur te krijgen en andersom. Signalen uit de ambtelijke organisatie
kunnen zo snel aan het bestuur worden voorgelegd opdat snel tot besluiten kan worden
gekomen. De vertaling van het integriteitsbeleid rondom de bestuurders naar de
ambtelijke organisatie zou met behulp van de secretaris met elkaar in verbinding kunnen
worden gebracht. Zo kan de organisatie tijdig zijn ingespeeld op mogelijke incidenten
van, onderzoeken naar en persmomenten met betrekking tot bestuurlijke integriteit.

Risico

Het ontbreken van een rol voor de secretaris op het gebied van integriteitsbeleid brengt
het risico met zich mee dat het vormgeven aan het integriteitsbeleid voor bestuurders
niet goed wordt belegd en bovendien dat er geen goede aansluiting is tussen bestuur en
ambtelijk apparaat op dit thema. Integriteitsvraagstukken tussen bestuur en ambtelijk
apparaat kunnen dan niet goed worden besproken en afgestemd, waardoor het bestuur en
ambtenaren extra kwetsbaar kunnen zijn.

Oplossingsrichting

De secretaris kan een belangrijke rol vervullen bij het vormgeven van het
integriteitsbeleid bij bestuurders. Waar mogelijk kan hierbij al aangesloten worden op
integriteitsbeleid voor de ambtelijke organisatie. De secretaris dient volgens de wet een
specifieke instructie te krijgen over taken en bevoegdheden. Deze instructie zou
specifieke taken ten aanzien van het vormgeven van het integriteitsbeleid moeten
bevatten. Een secretaris zou net als een griffier een stevige rol moeten hebben op dit
gebied en zou daarop geselecteerd/getraind kunnen worden om die rol goed te kunnen
vervullen.
Organisatie en borgen: de rol van de griffier

Waarom

De griffier is aangesteld door het volksvertegenwoordigend orgaan en inmiddels vaak
langer in functie dan de vertegenwoordigers zelf. Om die reden en vanuit professionele
kennis fungeert de griffier vaak als vraagbaak voor de vertegenwoordiging met
betrekking tot integriteitsvraagstukken. De griffier kan in de driehoek met secretaris en
CdK/burgemeester belangrijke zaken afstemmen. Met het oog op de wettelijke taak van
de CdK/burgemeester speelt de griffier een belangrijke rol bij het verzamelen van,
luisteren naar en adviseren over integriteitsvraagstukken.

Risico

De griffier is vaak het eerste aanspreekpunt voor volksvertegenwoordigers bij
integriteitsvraagstukken. Mocht deze niet voorbereid zijn op deze rol of deze rol
onvoldoende tot uitdrukking kunnen brengen dan bestaat het risico dat vermoedens van
schendingen niet opgemerkt worden of een juiste opvolging krijgen.

Oplossingsrichting

De griffier kan zich de rol aanmeten van integriteitsbevorderaar. Dit kan door het
geregeld organiseren van dilemmatrainingen of door deze zelf te geven (Train de trainer
voor griffiers, bijv adhv de DVD met dilemma's voor raadsleden of aan de hand van recent
verzamelde cases). De griffier kan introductietrainingen geven om nieuwe
volksvertegenwoordigers kennis te laten maken met het integriteitsbeleid. Het
verstrekken van informatie, zoals de Integriteitswijzer voor politiek ambtsdragers en de
interne regelingen met betrekking tot meldingen van nevenactiviteiten, geschenken en
eventuele andere belangen. Er zijn uiteraard veel creatieve manieren denkbaar om
integriteit onder de aandacht te brengen. Een goede afstemming/intervisie met collega
griffiers kan bijdragen aan de kwaliteit, creativiteit en ontwikkeling op gebied van
integriteit. Belangrijker is dat de griffier zich bewust is van de rol die hij in de ogen van
volksvertegenwoordigers vervult op dit gebied. Door het bieden van toegankelijkheid en
daar waar mogelijk duidelijkheid op vragen en dilemma’s draagt de griffier bij aan een
cultuur waarin vrijelijk en veilig integriteitskwesties en –vraagstukken aan de orde
kunnen worden gesteld.

BIOS | Monitor Integriteit Openbaar Bestuur 2012

105

Commitment en visie: aandacht voor integriteit
Waarom

Een integere volksvertegenwoordiging draagt bij aan vertrouwen van de burger in de
politiek en de acceptatie van de door de volksvertegenwoordiging genomen beslissingen.
In ideale zin hecht de volksvertegenwoordiging een groter belang aan de integriteit van
het bestuursorgaan dan aan het politieke belang. Evenzo zal een volksvertegenwoordiger
zich onthouden van het behartigen van privébelangen. Een integere
volksvertegenwoordiging regelt proactief haar integriteit en gaat niet pas aan de slag
nadat het in de media is gekomen.

Risico

Het ontbreken van aandacht voor integriteit of het onvoldoende erkennen van het belang
van integriteit maakt een volksvertegenwoordiging kwetsbaar voor schendingen doordat
risico's niet worden onderkend, controlemechanismen ontbreken en het vertrouwen
sneller zal worden geschaad. Het risico zal groter zijn dat de vertegenwoordiger niet op
zorgvuldige wijze omgaat met schendingen waardoor zaken kunnen escaleren.

Oplossingsrichting

Vanuit het wettelijk kader zijn CdK, burgemeester en voorzitter van het waterschap
verantwoordelijk voor de bevordering van integriteit in hun bestuursorganen. Ze zullen
een eigen invulling geven aan de inrichting van integriteit. Onderlinge verwachtingen
kunnen geëxpliciteerd worden in gedragscodes en -regels om elkaar hierin het vervolg op
aan te kunnen spreken. Mochten er excessen zijn dan is de CdK of burgemeester de
aangewezen persoon om hier een vervolg aan te geven, eventueel op aanraden van
secretaris en/of griffier.
De aandacht voor integriteit kan tot uitdrukking komen in de borging van integriteit.
Integriteit is een belangrijk aspect van de professionaliteit van de bestuurder en
volksvertegenwoordiger en moet daarom tot uiting komen in het kernproces: de
besluitvorming. De integriteit van het openbaar bestuur moet vanzelfsprekend zijn en
vraagt dus aandacht in alle stadia van de besluitvorming. Zorgdragen voor persoonlijke
ontwikkeling, training, periodiek overleg, dilemmadiscussies, risicoanalyses, advies naar
aanleiding van deze analyses en het actief mobiliseren van eigen kritiek zorgen voor
permanente aandacht om de integriteit van de besluitvorming te borgen.
Waarden en normen

Waarom

De waarden en normen van het bestuursorgaan maken inzichtelijk waar zij voor staat,
waar politieke ambtsdragers zich op wil laten voorstaan en wat van hen mag worden
verwacht. Waarden en normen bieden duidelijke, richtinggevende, kaders voor goed
bestuurlijk handelen. Voorbeelden van waarden zijn: dienstbaarheid, functionaliteit,
onafhankelijkheid, openheid, betrouwbaarheid, zorgvuldigheid, legitimiteit,
rechtvaardigheiden en verantwoordelijkheid. Dergelijke waarden dienen geconcretiseerd
en ondersteund te worden door heldere en naleefbare regels (normen). Gezamenlijk
vormen de waarden en normen de basis voor het integriteitsbeleid. Het is van belang om
de waarden en normen van de politiek-bestuurlijke organisatie vast te leggen in een
gedragscode. Relevante thema’s die daarin aan de orde kunnen komen zijn bijvoorbeeld:
wat zijn onze kernwaarden, wat zijn de algemene spelregels ten aanzien van veel
voorkomende integriteitskwesties en bij wie kunnen de volksvertegenwoordigers terecht
met concrete vragen.

Risico

Het ontbreken van geëxpliciteerde waarden en normen leidt tot onduidelijkheid in
waarom en hoe te handelen. Het werpt de politiek ambtsdrager terug op zijn eigen
waarden en normen en die kunnen controversieel zijn. De basis ontbreekt om goed
bestuurlijk te handelen en jezelf te kunnen verantwoorden. Het risico van het niet
vastleggen en structureel delen van deze waarden en normen in de sfeer van politieke
ambtsdragers ligt tevens in het verdwijnen van de kennis als gevolg van snel wisselende
samenstellingen van bestuur en volksvertegenwoordiging.

Oplossingsrichting

Waarden en normen worden doorgaans tot uitdrukking gebracht in gedragscodes.
Nationaal en internationaal zijn er verschillende (model)codes en handreikingen
beschikbaar die inspiratie kunnen bieden bij het opzetten van eigen gedragscodes, zoals
de Code voor Goed Openbaar Bestuur en de Modelgedragscode voor politiek
ambtsdragers. De Integriteitswijzer voor politiek ambtsdragers biedt een overzicht van de
wet- en regelgeving waar bestuur en volksvertegenwoordiging in elk geval aan moeten
voldoen. De modelgedragscode wordt door de koepelorganisaties (IPO, VNG, UvW)
regelmatig geactualiseerd. Updates van de eigen gedragscodes zijn nodig om te toetsen
of de huidige maatstaven en manier van handelen nog past in de geformuleerde waarden
en normen en of dit wellicht moet worden bijgesteld. Praktijkcases kunnen bijdragen aan
het opnieuw bespreken van de gedragscode.

106

!
!

Regels en procedures
Waarom

De waarden en normen worden geconcretiseerd en ondersteund door het geheel van
regels en procedures en vinden hun weerslag in gedragscodes, reglementen van orde en
protocollen. Van belang is dat regels en procedures regelmatig aan de waarden getoetst
worden zodat deze de geest van de waarden blijven ademen. In de reglementen en
protocollen wordt vastgelegd hoe het bestuur vorm geeft aan wettelijke bepalingen.

Risico

Regels en procedures geven concreet begrenzingen aan de meest voorkomende issues. Dit
helpt bij het organiseren van een zuivere besluitvorming. Bij onduidelijkheid van de
kaders kan een voedingsbodem ontstaan voor integriteitsproblemen. Bovendien kunnen
volksvertegenwoordigers elkaar niet aanspreken op gezamenlijke kaders.

Oplossingsrichting

Het geheel aan regels, procedures en structuren geeft richting aan het functioneren van
het openbaar bestuur (Code voor Goed Openbaar Bestuur, Modelgedragscode voor politiek
ambtsdragers, Integriteitswijzer voor politiek ambtsdragers en Modelaanpak basisnormen
integriteit) De griffie beschikt over documentatie met betrekking tot de uitwerking van
integriteitsregels. Op grond van de registraties en in nader overleg met betrokkenen kan
men een risicoanalyse maken en adviseren aan de CdK of burgemeester met betrekking
tot verenigbaarheid van functies, meestemmen en andere integriteitsrisico's. Het is
overigens verstandig om goede richtinggevende waarden te ontwikkelen waardoor het
daaronder gelegen normenkader beperkt kan blijven.
Personeelsbeleid en cultuur

Waarom

Aandacht voor integriteit is al belangrijk bij de samenstelling van de kandidatenlijsten
en dus een zaak voor de politieke partijen. Hoe ziet het profiel van een toekomstige
volksvertegenwoordiger eruit en gaat een politieke partij eventueel zover om vooraf te
screenen op integriteit? Na installatie/beëdiging is de integriteit van de bestuurders en
volksvertegenwoordiging een aandachtspunt voor zowel individu, politieke partij,
bestuursorgaan en het ministerie van BZK. De betreffende ambtsdragers dienen te passen
in de cultuur van hun politieke partij, maar eveneens in hun rol als gezicht van en naar
de samenleving waarbij voorbeeldgedrag en een open, integere en professionele houding
noodzakelijk is. Dit vereist specifieke competenties.

Risico

Bij onvoldoende aandacht voor volksvertegenwoordigers en de cultuur binnen de
volksvertegenwoordiging neemt het risico op integriteitsproblemen toe. Ongeschikte
politieke ambtsdragers die niet het juiste profiel blijken te hebben of iets te verbergen
hebben, schaden uiteindelijk de partij, het ambt en de politiek. Ze verliezen hierbij het
vertrouwen van de burger en schaden daarmee de democratie. Het proces van kiezen en
gekozen worden is kostbaar. Een onzorgvuldige selectie zal daarom veel reputatieschade
en materiële schade kunnen berokkenen.

Oplossingsrichting

Integriteit begint bij de voordeur via het Wervings- en selectieproces voor de
samenstelling van de lijst. De politieke partij beschikt over een wervingsprofiel waarin
integriteit is meegenomen. Voorafgaand aan plaatsing voor de lijst vraagt de politieke
partij verklaringen omtrent het gedrag (VOG) aan. Eventueel kan Screening plaatsvinden.
Primair is het de eigen verantwoordelijkheid van de politiek ambtsdrager om zich te
ontwikkelen op het gebied van integriteit. De politieke partijen kunnen daarbovenop
structurele ethische vorming aanbieden aan bestuurders en volksvertegenwoordigers.
Daarnaast is het de verantwoordelijkheid van CdK, burgemeester en de voorzitter van het
waterschap om de kwaliteit en integriteit van bestuur en vertegenwoordiging te
bevorderen. Dit kan door middel van een risicoanalyse per bestuurder of
volksvertegenwoordiger met betrekking tot verschillende beleidsdossiers die periodiek
wordt geactualiseerd en besproken. Op basis van de geloofsbrieven zijn bij installatie
reeds de eerste adviezen aan bestuurders en volksvertegenwoordigers te geven. Door met
regelmaat integriteitsrisico's en dilemma's plenair te bespreken, te evalueren en vast te
leggen ontstaat moresprudentie waar volksvertegenwoordigers en bestuurders zich op
kunnen laten inspireren bij het handelen. Het streven is naar een cultuur van openheid,
eerlijkheid, zorgvuldigheid en verantwoordelijkheid, waarin fouten gemaakt mogen
worden. Inzicht in draagt bij aan het bewustzijn en de alertheid binnen de
vertegenwoordiging. Multimediale instrumenten als de DVD Dilemma’s voor raadsleden en
de DVD Integriteit deugt dragen bij aan het bespreekbaar maken en analyseren van
integriteitsdilemma’s. Daarnaast is het van belang dat het onderling Aanspreken wordt
bevorderd.

BIOS | Monitor Integriteit Openbaar Bestuur 2012

107

Handhaving
Waarom

Waarden, normen en regels zijn alleen zinvol als iedereen zich eraan houdt. Het
aanpakken van schendingen geeft het signaal af dat aan integriteit waarde wordt
gehecht. Het bekrachtigt de bestaande normen en verkleint het risico op toekomstige
schendingen. Het opzetten van handhavingsbeleid, met daarin regels rondom het
onderzoek en communiceren van (vermoedens van) misstanden is een essentieel
onderdeel van het integriteitsbeleid, ook voor bestuurders en volksvertegenwoordigers.

Risico

Het hebben van kaders die niet worden gehandhaafd levert als risico op dat er
(gedoog)ruimte ontstaat voor niet integer handelen. Het handelen heeft dan immers
toch geen gevolgen. Er ontstaat een ongewenste vorm van rekkelijkheid die lijdt tot
verlies van vertrouwen in de overheid. De procedures moeten borgen dat er veilig gemeld
kan worden en zorgvuldig wordt onderzocht en afgehandeld. In de context van de
politieke ambtsdragers impliceert dit tevens een groter risico doordat de publiciteit extra
aandacht vraagt. Dit kan leiden tot grote materiële en immateriële (reputatie)schade.

Oplossingsrichting

De volksvertegenwoordiging dient goed voorbereid te zijn op mogelijke
integriteitsschendingen. Een duidelijk protocol waarin beschreven staat wie als
aanspreekpunt fungeert, hoe meldingen geïnterpreteerd worden, wie het besluit neemt
tot het doen van een onderzoek en hoe zorgvuldig onderzoek wordt ingericht horen bij
deze voorbereiding. (in ontwikkeling: Zorgvuldig onderzoeken bij politiek ambtsdragers)
Het is verder belangrijk om een duidelijk meldpunt voor vermoedens van schendingen en
een vertrouwenspersoon voor bestuurlijke integriteit te hebben.
In preventieve zin kan erop ingespeeld worden door een risicoanalyse of -profiel per
politiek ambtsdrager te maken en die regelmatig te bespreken. Ook een risicoanalyse van
de bestuurscultuur en risicoverhogende omstandigheden past hierin thuis.
Een meer onorthodoxe methode is proactief inzetten van integrity testing waarbij
bestuurders en volksvertegenwoordigers in de praktijk getest worden. Hier is nog veel
discussie over maar de media willen dit middel al wel eens inzetten.

Audit en rapportage/geregistreerde inbreuken:
in het onderzoek uitgevraagd onder commitment en visie/aandacht voor integriteit
Waarom

Het monitoren van het integriteitsbeleid is noodzakelijk om de voortgang en werking van
het integriteitsbeleid te bewaken. Door evaluatiemomenten in te bouwen wordt inzicht
verkregen in de werking van het beleid en de maatregelen, op basis waarvan dit
bijgesteld kan worden. Een goede registratie van meldingen en de afhandeling hiervan
biedt relevante managementinformatie om te beoordelen of het (preventieve)
integriteitsbeleid effect heeft en op de juiste zaken is gericht. Op basis van periodieke
rapportages aan de CdK/burgemeester kunnen prioriteiten worden vastgesteld ten
aanzien van integriteitsbevordering.

Risico

Indien het integriteitsbeleid niet, of slechts gebrekkig, gemonitord wordt dan gaat dat
uiteindelijk ten koste van de kwaliteit van het beleid. Monitoring biedt immers niet
alleen inzicht in de vraag of het beleid voldoende geïmplementeerd wordt, maar ook in
de vraag in hoeverre het beleid zijn doelstellingen bereikt of bijstelling behoeft.
Onvoldoende inzicht in de werking van het beleid en in het aantal, de aard, de omvang
en de ernst van de schendingen kan leiden tot een kortzichtig of juist te veelomvattend
integriteitsbeleid.

Oplossingsrichting

Het monitoren van het integriteitsbeleid is noodzakelijk om de voortgang en werking van
het integriteitsbeleid te bewaken. Voor het monitoren van het beleid zijn verschillende
instrumenten geschikt zoals de Saint risicoanalyse. Het afleggen van verantwoording over
het beleid kan geschieden aan de hand van een Integriteitsrapportage. Een duidelijke
procedure voor de registratie van meldingen is van belang. Op basis van deze procedure
kan een duidelijke registratie gemaakt worden van wat gemeld is en welk gevolg aan
incidenten is gegeven.. Mocht in de loop van de tijd blijken dat bepaalde vraagstukken
met regelmaat terugkomen dan kan de CdK/ burgemeester/ voorzitter van het waterschap
opdracht geven tot nadere aandacht voor dit onderwerp. De registratie kan jaarlijks in
rapportagevorm aan de volksvertegenwoordiging worden voorgelegd als logische basis
voor agendering van integriteit.

108

!
!

BIJLAGEN

BIOS | Monitor Integriteit Openbaar Bestuur 2012

109

110

!
!

BIJLAGE 1 ONDERZOEKSVERANTWOORDING
In deze onderzoeksverantwoording komen verschillende elementen van het onderzoek aan bod, te beginnen met
de doelgroepen en de uitsplitsingen daarin. Voor elke doelgroep zijn aparte vragenlijsten gemaakt. Hoe de
inhoud van deze vragenlijsten aansluiten bij de onderzoeksvragen komt hierna aan de orde. Vervolgens wordt
het veldwerk, de respons en de achtergrond van de respons besproken. De laatste twee paragrafen van deze
bijlage bespreken het proces van datacontrole en dataverwerking.

B 1.1 Doelgroepen
Voor dit onderzoek zijn meerdere enquêtes uitgezet voor verschillende doelgroepen. In tabel B1.1 ziet u hoe de
verdeling is van sectoren over de doelgroepen. Zoals de tabel laat zien zijn alleen bij de doelgroepen
ambtenaren en secretarissen ook medewerkers van de sector rijk bevraagd. Aangezien bij de sector
waterschappen geen sprake is van dualisme29 is deze sector niet opgenomen bij de doelgroep griffiers. De tabel
laat tevens zien welke functionarissen zijn bevraagd.
Tabel B1.1: Doelgroep per sector
Doelgroep

Ambtenaren

Sector
Rijk

Functie

Gemeenten
Provincies
Waterschappen
Gemeenten

Burgemeesters
Wethouders
Raadsleden

Politieke ambtsdragers

Provincies

Commissaris der Koningin
Gedeputeerden
Statenleden
Dijkgraven

Waterschappen

Dagelijks Bestuur

Beleid

Algemeen Bestuur

Secretarissen

Griffiers

29
30

Rijk

Secretaris-Generaal30

Gemeenten

Gemeentesecretaris

Provincies

Provinciesecretaris

Waterschappen

Secretaris-Directeur

Gemeenten
Provincies

Scheiding van verantwoordelijkheid tussen volksvertegenwoordiging enerzijds en bestuur anderzijds
De hoogste ambtenaar/ambtelijk leidinggevende binnen de organisatie.

BIOS | Monitor Integriteit Openbaar Bestuur 2012

111

B 1.2 Vragenlijsten
In tabel B1.2 is schematisch weergegeven welke onderzoeksthema’s en –vragen behoren bij welke doelgroep. Te
zien is dat de ambtenaren en politieke ambtsdragers zijn bevraagd over het thema integriteitsbeleving en dat
de secretarissen en griffiers vragen hebben ontvangen over het thema integriteitsbeleid. Net als in 2004 en
2008 hebben de enquêtes over het thema integriteitsbeleid het karakter van een zelfevaluatie. De respondenten
geven dus zelf aan in hoeverre ze van mening zijn dat bepaald beleid voorkomt. Een opvraging en bestudering
van beleidsdocumenten valt buiten de reikwijdte van dit onderzoek. Evenmin is gevraagd naar de kwaliteit van
het beleid. Onderzoeksvraag 4, die zich richt op mogelijk problemen en handvaten voor het instrumentarium,
wordt beantwoord via het handelingsperspectief dat voor deze monitor ontwikkeld is (hoofdstuk 10).
Tabel B1.2: Doelgroepen en onderzoeksthema’s
Doelgroep
Ambtenaren
Politieke ambtsdragers
Secretarissen
Griffiers

Thema
Integriteitsbeleving ambtelijke organisatie
Integriteitsbeleving bestuurlijke organisatie
Integriteitsbeleid ambtelijke en bestuurlijke organisatie31
Integriteitsbeleid volksvertegenwoordigend orgaan

Onderzoeksvraag
1 en 3
1
2 en 3
2 en 3

Conceptuele modellen
Bij het opstellen van de vragenlijsten is gebruik gemaakt van twee conceptuele modellen, het ene model is
gericht op integriteitsbeleving (InternetSpiegel) en het andere op integriteitsbeleid (integriteitsinfrastructuur).
Deze modellen worden in bijlage 3 verder toegelicht. Ook wordt daar uiteengezet hoe de modellen zijn verwerkt
in de vragenlijsten en welke thema’s in de vragenlijsten aan bod komen.
Ambtenaren
Voor het meten van de integriteitsbeleving onder ambtenaren is gebruik gemaakt van een bestaande
gevalideerde vragenlijst ontwikkeld door de InternetSpiegel32. Met deze vragenlijst wordt beoogd antwoord te
geven op de onderzoeksvraag: hoe is het gesteld met beleving en bewustzijn van integriteit bij werknemers in
het openbaar bestuur? Omdat het integriteitsonderzoek van InternetSpiegel in het najaar van 2006 ook al via
het flitspanel onder circa 1.250 ambtenaren is uitgevoerd, biedt dit de mogelijkheid om op hoofdlijnen de
ontwikkelingen in integriteitsbeleving van ambtenaren sinds 2006 te schetsen.
Politieke ambtsdragers
De vragenlijst voor ambtenaren is aangepast en - omwille van de beperkte tijd die de doelgroep beschikbaar
heeft - verkort voor de doelgroep politieke ambtsdragers. Met deze vragenlijst wordt beoogd antwoord te geven
op de onderzoeksvraag: hoe is het gesteld met beleving en bewustzijn van integriteit bij politieke ambtsdragers
in het openbaar bestuur? Aangezien deze doelgroep voor het eerst wordt bevraagd over integriteitsbeleving,
kunnen geen vergelijkingen worden gemaakt met eerdere jaren.
Secretarissen en griffiers
Voor de secretarissen en griffiers is de vragenlijst vanuit de notitie Integriteit Fase II, “verinnerlijking”
doorontwikkeld door BZK, BIOS en CAOP Research en toegespitst op de vier sectoren van het openbaar bestuur.
Met de zo ontstane vragenlijsten wordt beoogd antwoord te geven op de onderzoeksvraag: wat is de stand van
zaken ten aanzien van het integriteitsbeleid in het openbaar bestuur en in hoeverre wordt uitvoering gegeven
aan de wettelijke bepalingen en andere relevante integriteitsrichtlijnen en afspraken?
Door vergelijk van de huidige resultaten met de resultaten uit het rapport Inventarisatie integriteitsbeleid
openbaar bestuur en politie 2008 van het ministerie van BZK33 , kan eveneens op hoofdlijnen antwoord gegeven
worden op de onderzoeksvraag: Wat is er te zeggen over de ontwikkelingen op deze gebieden in de afgelopen
jaren? In het rapport uit 2008 zijn de resultaten van 2007 afgezet tegen de resultaten van eenzelfde
inventarisatie uit 2004, die als nulmeting diende. In dit rapport is het integriteitsbeleid van 2007 en 2004
bekeken vanuit de wettelijk vastgelegde verplichtingen op basis van wet- en regelgeving en de bestuurlijke
afspraken (basisnormen) op het gebied van integriteit. Binnen de vergelijking tussen de resultaten uit 2012 met
de resultaten uit 2007 en 2004 wordt daarom ook bekeken in hoeverre het openbaar bestuur in 2012 voldoet
aan de gestelde wetten en normen ten aanzien van integriteit. Voor een overzicht en verdere uitleg bij deze
wetten en normen verwijzen we naar bijlage 2.
Begeleidingscommissie en klankbordgroep
De vragenlijsten zijn vastgesteld door de begeleidingscommissie, bestaande uit vertegenwoordigers van de
koepelorganisaties IPO, UvW, VNG en het ministerie van BZK. Hieraan voorafgaand zijn de vragenlijsten
voorgelegd aan de klankbordgroep voor advies. In de klankbordgroep zitten de relevante koepelorganisaties en
beroepsverenigingen binnen het openbaar bestuur.

31

De doelgroep Secretaris-Generaal is alleen bevraagd over de ambtelijke organisatie. De doelgroep secretaris-directeur is ook
bevraagd over het volksvertegenwoordigend orgaan.
De InternetSpiegel biedt online medewerkersonderzoeken aan overheidsorganisaties die laten zie hoe medewerkers hun
werk beleven.
33
Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (2008). Inventarisatie integriteitsbeleid openbaar bestuur en politie
2008. Den Haag
32

112

!
!

B 1.3 Veldwerk
Alle vragenlijsten zijn in april 2012 uitgezet onder de doelgroepen. De ambtenaren zijn benaderd via het
Flitspanel van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Het Flitspanel biedt een
representatief internetpanel van 52.000 medewerkers uit 14 overheidssectoren. Voor dit onderzoek zijn alleen
ambtenaren aangeschreven uit de sectoren rijk, provincies, waterschappen en gemeenten; Dit zijn er ongeveer
7.000 in het totaal (zie ook tabel B1.3). Zij hebben via e-mail een uitnodiging ontvangen om een
internetenquête in te vullen.
De politieke ambtsdragers, secretarissen en griffiers zijn schriftelijk namens de minister van Binnenlandse Zaken
en Koninkrijksrelaties benaderd door Regioplan. Zij kregen daarbij een schriftelijke vragenlijst met portvrije
retourenveloppe, maar in de bijgesloten brief zijn zij ook gewezen op de mogelijkheid om de vragenlijst online
in te vullen. Ongeveer een derde van de respondenten heeft van deze mogelijkheid gebruik gemaakt. De
vragenlijsten voor politieke ambtsdragers, secretarissen en griffiers waren het tweede onderdeel van een bredere
vragenlijst die als eerste onderdeel agressie en geweld had. Diverse beroepsorganisaties hebben
persoonsgegevens verstrekt, waardoor de meeste respondenten direct op naam benaderd konden worden. Van de
leden van het Algemeen en Dagelijks bestuur van de waterschappen waren geen gegevens beschikbaar. Zij zijn
benaderd door een brief met vragenlijst te laten verspreiden door de secretaris-directeur van het waterschap.
Om de respons te verhogen zijn meerdere responsbevorderende maatregelen genomen:
•
Inkorten van vragenlijsten om belasting voor respondenten te verlagen;
•
Aankondiging van het onderzoek via beroepsorganisaties;
•
Benadering van respondenten via brief namens de minister van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties;
•
Zowel schriftelijke als online vragenlijst;
•
Helpdesk ingesteld voor praktische vragen;
•
Sturen van een herinnering via e-mail of de beroepsorganisaties indien mogelijk.

BIOS | Monitor Integriteit Openbaar Bestuur 2012

113

B 1.4 Respons
Tabel B1.3 geeft weer hoe groot de populatie is en welke steekproef is getrokken. Deze tabel laat zien dat van
alle doelgroepen behalve de ambtenaren en de raadsleden de volledige populatie is benaderd. Van deze laatste
groepen was het niet nodig om de volledige doelgroep te benaderen om tot een representatieve steekproef te
komen. Daarom is een deel van de doelgroep benaderd. Tabel B1.3 geeft ook de uiteindelijke respons weer na
datacontrole. De stappen om tot deze respons te komen worden besproken in de paragraaf datacontrole.
Tabel B1.3: Doelgroep, steekproefomvang en respons

Doelgroep

Ambtenaren

Omvang
doelgroep
122.537

Verstuurde
vragenlijsten
2.370

Gemeenten

175.176

Provincies
Waterschappen

Sector
Rijk

Totaal

Respons
1.041

44%

3.170

1.222

39%

13.217

945

399

42%

10.085

593

253

43%

321.01534

7.078

2.915

41%

Beleving

Gemeenten

Politieke
ambtsdragers

Burgemeesters

415

415

202

49%

Wethouders

1.600

1.600

597

37%

Raadsleden

9.500

4.500

1.528

34%

Subtotaal

11.515

6.515

2.327

36%

Provincies

645

645

196

30%

1.080

1.080

275

25%

Waterschappen

13.240

8.240

2.798

34%

Rijk

11

18

17

35

Gemeenten

36

415

415

143

34%

Provincies

12

12

10

83%

Waterschappen

26

26

15

58%

Totaal

464

471

185

39%

Gemeenten

415

415

230

55%

Provincies

12

12

7

58%

Totaal

427

427

237

56%

Totaal

Beleid

Secretarissen

Griffiers

Te zien is dat de respons voor ambtenaren 41% bedraagt. Voor politieke ambtsdragers is de respons 34%, voor
secretarissen 39% en voor griffiers 56%. Het gaat hier om volledig ingevulde enquêtes. De totale respons onder
de doelgroepen ambtenaren, politieke ambtsdragers, secretarissen en griffiers is over het algemeen groot
genoeg om betrouwbare uitspraken te doen over de hele populatie37. Alleen de steekproef onder de
secretarissen is niet groot genoeg voor de gewenste 95% betrouwbaarheidsmarge. Dit houdt in dat de
conclusies van de analyse voor secretarissen niet zondermeer gegeneraliseerd kunnen worden naar de hele
populatie. De steekproefgrootte van 185 is echter zodanig groot dat er wel en goede indicatie is te geven van
het beeld onder secretarissen. Bij de respons van 17 bij secretarissen-generaal moet worden aangeven dat de
vragenlijst vaak door medewerkers van de secretaris-generaal zijn ingevuld en er naast secretarissen-generaal
ook dienstonderdelen zijn aangeschreven. In het rapport wordt desondanks naar deze respondenten gerefereerd
als secretaris-generaal. Verder is de vragenlijst voor secretarissen-generaal soms intern doorgezet naar meerdere
medewerkers. Hierdoor is het aantal respondenten bijna even hoog uitgevallen als de 18 uitgezette
vragenlijsten. Achteraf is niet te traceren van welk ministerie of dienstonderdeel meerdere vragenlijsten zijn
terugontvangen. Als gevolg van niet ingevulde vragen, kan de steekproef (ofwel de N) voor de doelgroepen per
vraag licht fluctueren.

34

Bron: Cijfers 2010, arbeidenoverheid.nl
Vragenlijst voor secretarissen-generaal is soms intern doorgezet naar meerdere medewerkers en ook onder dienstonderdelen
uitgezet. Hierdoor is het aantal respondenten hoger uitgevallen dan de populatie en is er geen responspercentage berekend.
36
Bron: www.cbs.nl
37
In principe is uitgegaan van een 95% betrouwbaarheidsniveau. Alleen bij kleinere populaties wordt ook genoegen genomen
met een 90% betrouwbaarheidsniveau. Voor de spreiding blijven we aan de conservatieve kant en gaan we uit van 50%.
35

114

!
!

B 1.5 Achtergrondkenmerken doelgroepen
Ambtenaren
Van de bevraagde ambtenaren is twee derde man, een derde is vrouw. In de populatie is de verdeling 56
procent man en 44 procent vrouw. Vrouwen zijn dus iets ondervertegenwoordigd in dit onderzoek. In tabel B1.4
kunt u zien dat de verdeling naar leeftijd eveneens iets afwijkt van de verdeling van ambtenaren in de
populatie. Er hebben relatief meer ambtenaren jonger dan 45 meegedaan.
Tabel B1.4 Verdeling naar leeftijd
Leeftijd
< 25 jaar

Steekproef
1%

Populatie
0%

25 tot 35 jaar

15%

5%

35 tot 45 jaar

27%

21%

45 tot 55 jaar

33%

38%

> =55 jaar

23%

36%

Het overgrote merendeel van de bevraagde ambtenaren heeft geen leidinggevende functie (82%). Voor de
verdeling van de respondenten over de sectoren verwijzen we u naar tabel B1.3. De verdeling naar
gemeentegrootte is als volgt: 8 procent van de gemeenteambtenaren werkt in een gemeente met minder dan
20.000 inwoners, een kwart is werkzaam in een middelgrote gemeente (met 20.000 tot 50.000 inwoners) en
twee derde werkt in zogenoemde grote gemeenten met meer dan 50.000 inwoners.
In dit rapport wordt een vergelijking gemaakt van de resultaten uit dit onderzoek met de resultaten uit een
onderzoek onder ambtenaren dat in 2006 heeft plaatsgevonden. In het kader kunt u de achtergrondkenmerken
lezen van de ambtenaren die aan het onderzoek van 2006 hebben deelgenomen.
Achtergrondkenmerken onderzoek 2006
In totaal hebben 840 ambtenaren uit het openbaar bestuur deelgenomen aan het onderzoek in 2006. Daarvan is
twee derde man, een derde vrouw. Hier zijn net als bij het onderzoek onder ambtenaren vrouwen iets
ondervertegenwoordigd. In tabel B1.5 is af te lezen dat de verdeling naar leeftijd redelijk overeenkomt met die
in 2012. De verdeling naar sector kunt u zien in tabel B1.6.
Tabel B1.5 Verdeling naar leeftijd
Leeftijd

Steekproef 2006
2%

Steekproef 2012
1%

25 tot 35 jaar

17%

15%

35 tot 45 jaar

25%

27%

45 tot 55 jaar

39%

33%

> =55 jaar

17%

23%

< 25 jaar

Tabel B1.6 Verdeling naar sector
Percentage
Rijk

42%

Gemeenten

39%

Provincies

10%

Waterschappen

9%

Bron: Integriteit van de overheid (BZK. 2006)

BIOS | Monitor Integriteit Openbaar Bestuur 2012

115

Politieke ambtsdragers
Van de bevraagde politieke ambtsdragers is 79 procent man en 21 procent is vrouw. In tabel B1.7 ziet u de
verdeling naar leeftijd. Ruim de helft van de politieke ambtsdragers is ouder dan 55 jaar.
Tabel B1.7: Verdeling naar leeftijd
Percentage
< 25 jaar

1%

25 tot 35 jaar

5%

35 tot 45 jaar

11%

45 tot 55 jaar

25%

> =55 jaar

58%

Voor de verdeling naar sector en binnen de gemeente naar functie verwijzen we u naar tabel B1.3. Uit tabel
B1.8 Blijkt dat de helft van de politieke ambtsdragers uit de sector gemeente werkzaam is in een middelgrote
gemeente.
Tabel B1.8 Verdeling naar gemeentegrootte
Klein

Percentage
27%

Middelgroot

48%

Groot

25%

Secretarissen
In tabel B1.3 kunt u aflezen dat het overgrote merendeel van de deelnemende secretarissen de sector
gemeenten vertegenwoordigt. Tabel B1.9 laat zien dat de meeste gemeentesecretarissen afkomstig zijn uit
gemeenten met minder dan 20.000 inwoners (42%, hierna kleine gemeenten genoemd) en uit gemeenten met
een inwoneraantal dat tussen de 20.000 en 50.000 ligt (45%, hierna middelgrote gemeenten genoemd). Dit is
logisch gezien het feit dat er meer kleinere gemeenten bestaan. De overige 12 procent is afkomstig uit
gemeenten bestaande uit respectievelijk tussen de 50.000 en 100.000 en tussen de 100.000 en 250.000
inwoners. Deze categorieën zijn in het rapport samengevoegd tot een categorie die wordt aangeduid grote
gemeenten.
Tabel B1.9: Verdeling naar gemeentegrootte
N=142

Percentage

< 20.000

42%

20.000 – 50.000

45%

50.000 – 100.000

8%

100.000 - 250.000

4%

> 250.000

0%

Griffiers
Van de aan het onderzoek deelnemende griffiers is 97% gemeentegriffier. Drie procent (zeven griffiers) is
provinciegriffier. In tabel B1.10 ziet u dat een derde van de gemeentegriffiers werkzaam is in een gemeente
met minder dan 20.000 inwoners; 45 procent werkt in een gemeente met 20.000 tot 50.000 inwoners. Dit
resultaat is eveneens een logisch gevolg van de grotere aantallen kleine en middelgrote gemeenten in ons land.
Tabel B1.10: Verdeling naar gemeentegrootte
N = 229

Percentage

< 20.000

35%

20.000 – 50.000

45%

50.000 – 100.000

12%

100.000 - 250.000

7%

> 250.000

1%

116

!
!

B 1.6 Datacontrole
Bij controle van de data is geconstateerd dat er verschil is opgetreden in de codering van de online en de
schriftelijk ingevulde vragenlijsten bij de vragen naar geregistreerde integriteitsinbreuken. Twee codes bleken
beide aan te geven dat de respondent het antwoord niet wist. Deze variabelen zijn gehercodeerd waarbij deze
twee antwoordcategorieën zijn samengetrokken. Daarnaast is bij het analyseren van de geregistreerde
integriteitsinbreuken één case achterwege gelaten, omdat deze een zeer sterk afwijkend antwoordpatroon liet
zien. Hierin werden namelijk 800 onderzoeken naar integriteitsinbreuken gemeld, maar dit heeft volgens dit
antwoordpatroon niet geleid tot welke maatregel dan ook. Naast dat 800 onderzoeken uitzonderlijk veel is in
vergelijking met wat anderen opgeven, hebben bij andere organisaties meerdere onderzoeken altijd wel geleid
tot een aantal maatregelen. Vanwege deze sterke afwijking en de twijfel over de juistheid die dit oproept en het
feit dat dit antwoordpatroon van grote invloed zou zijn op het totaal aantal onderzoeken, is besloten om deze
case buiten beschouwing te laten.
Verder bleek de data grote aantallen missing data te bevatten. Hieronder is aangegeven wat met deze data is
gedaan.
Missing op doelgroep
Er zijn meerdere missing gevonden op de variabelen die bepalen tot welke doelgroep iemand behoort. Van vier
respondenten hebben we kunnen achterhalen wat de doelgroep is op basis van antwoorden. Het gaat om drie
secretarissen-generaal en één gemeentesecretaris. Deze zijn als zodanig gecodeerd.
Van negen respondenten weten we dat ze de politieke ambtsdragers vragenlijst hebben ingevuld. Van twee van
deze is duidelijk dat ze bij de gemeente werken, maar welke functie is niet duidelijk. Van de overige zeven
weten we niet tot welke sector of functie ze behoren. Daarnaast hebben vier van deze zeven geen enkele
integriteitsvraag ingevuld. Alle negen respondenten zijn uit het databestand verwijderd.
Missing ambtenaren
In het flitspanel bestand met de doelgroep ‘ambtenaren’ staan alleen maar missings bij de stellingen ‘naleven
regels’. Het gaat hier om de antwoordcategorie ‘Weet niet/geen mening’, die als missing is aangemerkt. We
hebben deze data behouden en deze antwoordcategorie meegenomen in de analysefase.
Missing overige doelgroepen
Van de andere doelgroepen zijn alleen respondenten uit de dataset verwijderd als deze de integriteitsvragen
helemaal niet hadden ingevuld. Daarnaast zijn er ook respondenten die één of meerdere vragen niet hebben
ingevuld, maar deze zijn allemaal behouden. Dit betekent wel dat de steekproef per vraag kan fluctueren.
Per doelgroep zijn de volgende aantallen respondenten verwijderd:
Politieke ambtsdragers - 122 personen
Secretarissen - 22 gemeentesecretarissen en 3 provinciesecretarissen
Secretaris-generaal – 0 personen
Secretaris-directeur - 6 personen
Griffiers - 27 personen

B 1.7 Dataverwerking
De dataverwerking voor de data over integriteitsbeleving verschilt van de dataverwerking van de data over
integriteitsbeleid. Eerst is begonnen met de bewerking van de data van het Flitspanel onder ambtenaren en de
data over de politieke ambtsdragers (integriteitsbeleving). Daarna is de data van de secretarissen en griffiers
(integriteitsbeleid) verwerkt.
Integriteitbeleving
Als eerste is de achtergrondvariabele gemeentegrootte gehercodeerd naar een variabele met drie categorieën,
klein, middelgroot en grote gemeenten. Op basis van de frequenties worden gemeenten met minder dan 20.000
inwoners aangemerkt als ‘klein’, gemeenten met 20.000-50.000 inwoners als ‘middelgroot’ en gemeenten met
50.000 inwoners of meer als ‘groot’. Bij de data voor ambtenaren zijn de scores op de constructen
‘gedragsregels en procedures’ (hard controls) van het verklaringsmodel beleving integriteit van InternetSpiegel
gehercodeerd naar 0-1 variabele (nee/ja-antwoordcategorieën). Om verwarring te voorkomen, is in de data van
de politieke ambtsdragers de schaal van de stellingen naar moreel bewustzijn gehercodeerd zodat ‘helemaal mee
eens’ de score 5 krijgt en ‘helemaal mee oneens’ de score 1. Dit zorgt ervoor dat hier net als op de twee andere
gemeten constructen een lage score een positieve integriteitsbeleving betekent en een hoge score een
negatieve beleving. De scores op de overige constructen zijn gehercodeerd naar variabelen met drie
categorieën: (helemaal) mee eens, niet mee eens, niet mee oneens en (helemaal) mee oneens. Vervolgens is op
alle constructen van het verklaringsmodel gemiddelden berekend over de stellingen per construct. Daarbij is
besloten om te middelen per antwoordcategorie. Dit heeft als voordeel dat er niet per construct één gemiddelde
is, maar we per construct kunnen aangeven hoeveel procent gemiddeld een bepaald antwoord heeft gegeven.
Dit geldt zowel voor de stellingen die met een vijfpuntsschaal (gehercodeerd naar driepuntsschaal) zijn
beantwoord als stellingen die via een ja/nee antwoordcategorie zijn gesteld. Ook over de data uit 2006 is
steeds het gemiddelde berekend per thema. Alleen stellingen die overeenkomen met die van 2012 zijn
meegenomen in het gemiddelde. In de praktijk houdt dit in dat enkele stellingen uit 2006 niet in het
gemiddelde zijn meegenomen.

BIOS | Monitor Integriteit Openbaar Bestuur 2012

117

Vervolgens zijn de resultaten in percentages uitgedraaid naar de achtergrondvariabelen sector en
gemeentegrootte. Om te bepalen of de verschillen op basis van deze achtergrondvariabelen significant zijn, zijn
er significatietoetsen uitgevoerd. Gezien het aantal groepen en het meetniveau van de variabelen is gebruik
gemaakt van F-toetsen (ANOVA). De verschillen in de populatiegrootte in bijvoorbeeld de verschillende sectoren
maakt het nodig om een Levene’s test voor homogeniteit van variantie uit te draaien. Bij een sterke afwijkingen
van homogeniteit van variantie is een meer conservatief significantieniveau ( = .01 in plaats van = .05)
gehanteerd voor het bepalen van significante verschillen naar sector en gemeentegrootte. De resultaten van
deze F-toetsen zijn in bijlage 4 te vinden. Door middel van post-hoc toetsen (Tukey HSD) zijn de subsets
gedefinieerd. Hieruit bleek dat enkele significante verschillen in de F-toetsen geen afzonderlijke subsets in de
post-hoc toetsen lieten zien. In die gevallen is besloten om de significante verschillen volgens de F-toetsen
niet te rapporteren.
Integriteitbeleid
De data van de vragenlijst onder secretarissen en griffiers heeft een wat andere bewerking gekregen. Wel is ook
hier begonnen met het hercoderen van de achtergrondvariabele gemeentegrootte naar een variabele met drie
categorieën, klein, middelgroot en grote gemeenten. Daarvoor is gebruik gemaakt van dezelfde indeling naar
inwonersaantal als bij de ambtenaren en politieke ambtsdragers. Daar waar gebruik is gemaakt van een
vijfpuntsschaal is deze gehercodeerd naar variabelen met drie categorieën, zoals (helemaal) mee eens, niet mee
eens, niet mee oneens en (helemaal) mee oneens. Ondanks de zeer kleine steekproef onder provincie
secretarissen, secretarissen-directeur en secretarissen-generaal enerzijds en provinciegriffiers anderzijds zijn de
resultaten van de vragenlijst naar beleid onder secretarissen en griffiers uitgesplitst naar sector en
gemeentegrootte, op verzoek van het ministerie van BZK. Door de mogelijk zeer kleine steekproeven is het
belangrijk voorzichtigheid in acht te nemen bij het interpreteren van de resultaten.
Voor het bepalen van verschillen naar achtergrondvariabelen was het vanwege de kleine steekproeven bij
verschillende doelgroepen niet verantwoord om F-toetsen of andere statistische methoden te gebruiken. Daarom
is ervoor gekozen om niet meer dan een indicatie van afwijkingen van het gemiddelde te rapporteren als het
percentage binnen een sector of gemeentegrootte sterk afwijkt van het gemiddelde. Per doelgroep is bepaald
dat een percentage minimaal een bepaalde afwijking moet laten zien voordat deze indicatie gerapporteerd
wordt. Daarbij geldt dat hoe kleiner de doelgroep is, hoe groter de afwijking moet zijn om als indicatie
opgemerkt te worden. Tabel B1.11 laat zien welke ondergrens is gekozen voor de verschillende doelgroepen. De
indicatie van een afwijking wordt gerapporteerd indien de afwijking groter is dan het percentage in tabel B1.
Tabel B1.11 Ondergrens afwijking voor indicatie van verschil van het gemiddelde naar doelgroep

Ambtelijke en
bestuurlijke
organisatie

Volksvertegenwoordigende organen

118

N

Voor indicatie
afwijking >

Secretaris-Generaal

17

24%

Gemeentesecretaris

143

10%

Provinciesecretaris

7

29%

Secretaris-Directeur

15

27%

Kleine gemeenten

60

15%

Middelgrote gemeenten

64

13%

Grote gemeenten

18

22%

Raadsgriffier

230

10%

Statengriffier

7

29%

Kleine gemeenten

80

12%

Middelgrote gemeenten

103

10%

Grote gemeenten

46

18%

!
!

BIJLAGE 2 WET EN BASISNORMEN
De wettelijke bepalingen en basisnormen zijn sterk aan elkaar gerelateerd en enigszins overlappend. Voor de
beschrijving van de ontwikkelingen en de uitvoering van de wettelijke bepalingen en basisnormen is gebruik
gemaakt van de indeling zoals gehanteerd in de Integriteitswijzer van BIOS. Dit is een handzaam
totaaloverzicht van datgene wat verwacht wordt van een overheidsorganisatie op het gebied van integriteit op
basis van de Ambtenarenwet en de basisnormen. Niet op alle onderdelen van de Integriteitswijzer zijn in alle
drie de jaren (2004, 2007 en 2012) secretarissen en griffiers ondervraagd. Enkele wetten en normen zijn op
verzoek van het ministerie van BZK in 2012 niet onderzocht, omdat in 2007 de meeste organisaties aan deze
wetten en normen voldeden. De volgende onderdelen zullen daarom ook niet in deze bespreking aan de orde
komen.:
•
•
•
•

Verplichting te gedragen als goed ambtenaar en goed werkgever (wet)
Een centraal register met relevante aan integriteit gerelateerde informatie (basisnorm)
Maatregelen tegen misbruik van onbevoegden, belangenverstrengeling en discriminatie (wet)
Inkoop- en aanbestedingsbeleid (basisnorm)

In onderstaande tabel staan de onderdelen van de Ambtenarenwet38 en de basisnormen die in dit rapport
worden behandeld in hoofdstuk 7, 8 en 9. Daaronder staat een toelichting op deze wetten en basisnormen.
Tabel B2.1 Onderdelen Ambtenarenwet en basisnorm naar type
Wetten/normen

Type

Integriteitsbeleid vastgelegd en uitgevoerd
Gedragscode
Jaarlijkse verantwoording
Bevorderen integriteitsbewustzijn
Afleggen eed of belofte
Kwetsbare functies, handelingen en processen
Integriteit onderdeel van personeelsbeleid
Scholing en vorming
Nevenwerkzaamheden
Melding financiële belangen
Procedure bij melding misstanden
Procedure bij onderzoek naar misstanden

Wet + Norm
Wet + Norm
Wet
Wet
Wet
Norm
Wet
Wet
Wet + Norm
Wet + Norm
Wet + Norm
Norm

Integriteitsbeleid is vastgelegd en wordt gevoerd
Het gaat hier om de basisnorm dat binnen een overheidsorganisatie verschillende aspecten van integriteit
schriftelijk zijn vastgelegd en de wet dat het bevoegd gezag een integriteitsbeleid moet voeren
Gedragscode
De Ambtenarenwet schrijft voor dat het bevoegd gezag zorg draagt voor de totstandkoming van een
gedragscode voor goed ambtelijk handelen. Hieraan gekoppeld zijn de basisnormen dat deze gedragscode goed
kenbaar moet zijn, er een regeling is voor het aannemen van geschenken en uitnodigingen inclusief een
meldplicht bij het aannemen hiervan en er een regeling is voor het omgaan met vertrouwelijke informatie.
Jaarlijkse verantwoording
Het bevoegd gezag moet volgens de Ambtenarenwet vaststellen hoe jaarlijks verantwoording wordt afgelegd
over het integriteitsbeleid en de naleving van de gedragscode.
Bevorderen integriteitsbewustzijn
Op grond van de Ambtenarenwet moeten overheidsorganisaties het integriteitsbewustzijn van medewerkers
bevorderen.
Afleggen eed of belofte
Ambtenaren moeten volgens de Ambtenarenwet bij aanstelling de ambtseed of -belofte afleggen.
Kwetsbare functies, handelingen en processen
De basisnormen schrijven voor dat de organisatie periodiek onderzoek uitvoert naar kwetsbare handelingen,
functies en processen, een overzicht bijhoudt van kwetsbare functies en maatregelen treft ter voorkoming van
integriteitsschendingen.

38

Voor bestuurlijke en volksvertegenwoordigende organisaties is de van toepassing zijnde wet- en regelgeving toegelicht in
het desbetreffende hoofdstuk.

BIOS | Monitor Integriteit Openbaar Bestuur 2012

119

Integriteit als onderdeel van het personeelsbeleid
Het bevoegd gezag moet er volgens de Ambtenarenwet voor zorg dragen dat het integriteitsbeleid vast
onderdeel is van het personeelsbeleid en dat het onderwerp integriteit aan de orde wordt gesteld in
functioneringsgesprekken en werkoverleg.
Scholing en vorming
Op basis van de Ambtenarenwet moeten organisaties scholing en vorming aanbieden op het gebied van
integriteit.
Melding en registratie en overzicht nevenwerkzaamheden
De Ambtenarenwet schrijft voor dat er voorschriften moeten zijn voor de melding en registratie van
nevenwerkzaamheden, de openbaarmaking van deze nevenwerkzaamheden en het verbieden van
nevenwerkzaamheden waardoor de goede vervulling van functie of het goed functioneren niet zou zijn
verzekerd. De bestuurlijke afspraken voegen hier de basisnorm aan toe dat er een geactualiseerd overzicht moet
zijn van gemelde nevenwerkzaamheden.
Melding financiële belangen
Voor het melden van financiële belangen respectievelijk het bezit van en handel in effecten moeten
voorschriften worden opgesteld volgens de Ambtenarenwet. Aanvullend is de basisnorm dat er functies worden
aangewezen waarvoor deze meldplicht geldt.
Procedure bij melding misstanden
In de Ambtenarenwet staat dat er voorschriften moeten zijn over de procedure die gevolgd moet worden als een
ambtenaar misstanden vermoedt en dat deze ambtenaar geen nadelige gevolgen ondervindt als gevolg van het
melden. Vanuit de basisnormen komt daarbij dat de regeling toegang tot een onafhankelijke instantie geeft en
dat er een vertrouwenspersoon of instantie wordt aangesteld.
Procedure bij onderzoek naar misstanden
De organisatie dient een schriftelijk vastgestelde procedure te hebben voor het uitvoeren van onderzoek bij een
vermoeden van een integriteitsschending. Dit is een basisnorm.

120

!
!

BIJLAGE 3 CONCEPTUELE MODELLEN
In deze bijlage worden de conceptuele modellen toegelicht die zijn gebruikt bij het opstellen van de
vragenlijsten in dit onderzoek. Hierbij wordt na een korte inleiding de achtergrond van de modellen beschreven,
waarna het model wordt toegelicht. Vervolgens wordt ingegaan op de wijze waarop het model is verwerkt in de
vragenlijsten.

B 3.1 Model beleving integriteit
De InternetSpiegel biedt online medewerkersonderzoeken aan overheidsorganisaties die laten zie hoe
medewerkers hun werk beleven. Met het integriteitsonderzoek van InternetSpiegel kan in kaart worden gebracht
hoe medewerkers integriteit binnen hun organisatie beleven. De InternetSpiegel is ontwikkeld door het
Ministerie van BZK. Sinds 2007 is InternetSpiegel onderdeel van ICTU. Onderzoeksbureau TNS NIPO exploiteert
het instrument. Het integriteitsbelevingsonderzoek van InternetSpiegel is gebaseerd op het model beleving
integriteit.
Achtergrond model beleving integriteit
In de literatuur wordt onderscheid gemaakt tussen twee benaderingen voor de sturing van integriteit: een
nalevingsbenadering en een waardengerichte benadering. De nalevingsbenadering is vooral gericht op het
vermijden van overtredingen (‘hard controls’). De waardengerichte benadering richt zich juist op het stimuleren
van positief gedrag, gebaseerd op morele overwegingen (‘soft controls’). In de ontwikkeling van
integriteitsbeleid is een verschuiving te zien van de aandacht van ‘harde’ regelgeving naar een ‘zachte’
gedragsbenadering. Zo wordt steeds vaker gesproken over de noodzaak van ‘soft controls’, naast ‘hard controls’,
als het gaat om integriteitsbeleid.
Op basis van verzamelde gegevens binnen publieke organisaties met de InternetSpiegel is een structureel
vergelijkingsmodel opgesteld. Daarin krijgen zowel de beleving van maatregelen die horen bij de
nalevingsbenadering als de beleving van maatregelen die horen bij de waardengerichte benadering een plek.
Aan de hand van dit onderscheid is onderzocht welke invloed beide benaderingen hebben op de
integriteitsbeleving bij ambtenaren. Het resultaat is weergegeven in figuur B3.1. Aan de hand van tien thema’s
wordt de beleving van integriteit verklaard.
Figuur B3.1 Model beleving integriteit

BIOS | Monitor Integriteit Openbaar Bestuur 2012

121

Toelichting op model beleving integriteit
Het model laat zien dat zowel de beleving van het naleven van regels als de beleving van het moreel bewustzijn
bij collega’s een positieve invloed hebben op de beleving van de integere werkhouding binnen de organisatie.
Kijken we specifiek naar het naleven van regels dan blijkt de beleving van de mate waarin regels worden
nageleefd negatief beïnvloed te worden door het kennen van regels en procedures. Met andere woorden,
naarmate medewerkers beter bekend zijn met regels en procedures, oordelen ze negatiever over de mate waarin
deze regels binnen de organisatie worden nageleefd. Dit verschijnsel staat bekend als de integriteitsparadox.
Naarmate er meer aandacht wordt besteed aan wat wel en niet mag, zullen er ook meer onregelmatigheden
worden gesignaleerd en lijkt de integriteit van de organisatie in de beleving van betrokkenen juist minder te
worden.
Het hebben en uitdragen van een integriteitsbeleid door organisaties blijkt daarentegen zowel een positieve
invloed te hebben op het naleven van regels door medewerkers als op het moreel bewustzijn van medewerkers.
Ten aanzien van de soft controls zien we dat het voorbeeldgedrag van het management, de duidelijkheid over
normen en waarden, de relatie met collega’s (samenwerking) en een eerlijke behandeling van de medewerkers
een positieve invloed hebben op het moreel bewustzijn van medewerkers en op die manier een positieve
bijdrage leveren aan de beleving van een integere werkhouding bij collega’s.
Van model naar vragenlijst
De belevingsvragenlijst is opgebouwd uit modules. Een module bestaat uit een aantal stellingen over een
specifiek thema uit het model beleving integriteit. Per stelling kunnen de respondenten door middel van vijf
antwoordcategorieën aangeven in hoeverre zij het hier mee eens zijn.
Integriteitsbeleving ambtenaren
De thema’s die in de vragenlijst voor ambtenaren zijn opgenomen, zijn overeenkomstig het model:
• De mate waarin medewerkers bekend zijn met gedragsregels en procedures (hard controls)
• De waardering van het integriteitsbeleid van de organisatie waarin ze werken (integriteitsbeleid)
• De waardering van de voorbeeldfunctie van het management (soft control)
• De waardering van de waarden en normen van de organisatie waarin ze werken (soft control)
• De kwaliteit van de relatie met collega’s (samenwerking) (soft control)
• De mate waarin medewerkers vinden dat zij eerlijk behandeld worden (soft control)
• De mate waarin regels worden nageleefd (effect)
• De waardering van het moreel bewustzijn van collega’s (effect)
• De waardering van de integere werkhouding van collega’s (effect)
Integriteitsbeleving bestuurders en volksvertegenwoordigers
In de vragenlijst voor politieke ambtsdragers (bestuurders en volksvertegenwoordigers) zijn alleen de laatste
drie thema’s van het model beleving integriteit opgenomen, te weten naleven regels, moreel bewustzijn en
integere werkhouding (in de vragenlijst ‘transparantie’ genoemd). De reden hiervoor is dat de vragenlijst
beperkt in omvang is gehouden om de doelgroep minimaal te belasten. De thema’s zijn uitgewerkt in stellingen
toegespitst op de doelgroep, die direct zijn afgeleid van de stellingen uit de gevalideerde vragenlijst voor
ambtenaren.

122

!
!

B 3.2 Integriteitsinfrastructuur
De Integriteitsinfrastructuur is een model dat overheidsorganisaties kunnen gebruiken om integriteitsbeleid te
ontwikkelen en te toetsen op volledigheid. Het model is gericht op leidinggevenden, staffunctionarissen en
integriteitscoördinatoren binnen de overheid die verantwoordelijk zijn voor het ontwikkelen, implementeren en
handhaven van het integriteitsbeleid. De Integriteitsinfrastructuur is ontwikkeld door BIOS, in samenwerking
met Nyenrode Business Universiteit.
Achtergrond integriteitsinfrastructuur
Integriteitsbeleid is bij overheden veelal ‘verkaveld’ over verschillende disciplines en afdelingen. De
communicatie tussen de actoren laat dientengevolge nogal eens te wensen over, waardoor beleid
gefragmenteerd en onsamenhangend kan worden. De Integriteitsinfrastructuur benadrukt het belang van een
integraal karakter van integriteitsbeleid en geeft aan wat de relevante thema’s zijn van waaruit
integriteitsbeleid vormgegeven kan worden. In figuur B3.2 staat het model van de integriteitsinfrastructuur
weergegeven.
Figuur B3.2: Model integriteitsinfrastructuur

Toelichting integriteitsinfrastructuur
De kern van het model wordt gevormd door het begrip integriteit(sbeleid), ook wel het organiseren en borgen
van integriteit genoemd. Rondom deze kern staan zes beleidsmatige thema’s waarop integriteitsbeleid kan
worden ontwikkeld. Het uitgangspunt is dat integriteitsbeleid pas effectief is, als aan al deze zes gebieden op
evenwichtige wijze aandacht wordt besteed. Die evenwichtigheid is erg belangrijk omdat de kracht van de
‘integriteitsketen’ wordt bepaald door de zwakste schakel. De gebieden zijn:
• organiseren en borgen
• commitment & visie
• waarden & normen
• regels & procedures
• personeelsbeleid & cultuur
• incidenten & handhaving
• monitoring & verantwoording
Van model naar vragenlijst
- Integriteitsbeleid ambtelijke organisatie
De integriteitsinfrastructuur is als ordeningsprincipe gebruikt bij de vragenlijst gericht op het beleid van de
ambtelijke organisatie die is voorgelegd aan de doelgroep secretarissen. De vragen zijn gebaseerd op de
vragenlijst vanuit de notitie Integriteit Fase II, “verinnerlijking”. De vragenlijst behandelt alle thema’s vanuit
het model
• commitment en visie
• waarden en normen
• regels en procedures
• personeelsbeleid en cultuur

BIOS | Monitor Integriteit Openbaar Bestuur 2012

123

•
•
•

handhaving
audit en rapportage en
organiseren en borgen

- Integriteitsbeleid bestuurlijke organisatie
De vragenlijst gericht op het beleid van de bestuurlijke organisatie is eveneens voorgelegd aan de doelgroep
secretarissen met uitzondering van de Secretaris-Generaal. Deze vragenlijst volgt tevens de ordening van de
integriteitsinfrastructuur. Om de doelgroep minimaal te belasten, is ervoor gekozen het aantal vragen te
minimaliseren. Ook zijn de vragen aangepast op de doelgroep. De Secretaris-Directeur is gevraagd naar het
integriteitsbeleid voor zowel het algemeen als het dagelijks bestuur.
- Integriteitsbeleid volksvertegenwoordigend orgaan
De vragenlijst gericht op het beleid ten aanzien van volksvertegenwoordigers is voorgelegd aan de doelgroep
griffiers. Deze vragenlijst is eveneens kort gehouden en aangepast aan de doelgroep.
Aanvullingen op vragenlijsten
De vragenlijsten voor de secretarissen – met uitzondering van de Secretaris-Generaal- zijn aangevuld met vragen
over de aandacht voor integriteit en de rol van de secretaris. Dit betreft alleen de bestuurlijke organisatie. Ook
de vragenlijsten voor de griffiers zijn aangevuld met vragen over de aandacht voor integriteit binnen het
volksvertegenwoordigend orgaan en de rol van de griffier.
De vragenlijsten voor de griffiers en de vragenlijst voor de Secretaris-Directeur bevatten tevens de volgende
vragen:
• Welke functionaris heeft de beste positie om de leden van de gemeenteraad/Provinciale Staten/Algemeen
bestuursleden aan te spreken
• Gesignaleerde integriteitsinbreuken in de raad/PS/Algemeen Bestuursleden, hierop genomen actie en
ervaren steun door respectievelijk de burgemeester/CdK/dijkgraaf
• Tot slot bevatten de vragenlijsten voor de secretarissen een vraag over het aantal geregistreerde incidenten

124

!
!

BIJLAGE 4 RESULTATEN SIGNIFICANTIETOETSEN
Tabel B4.1 geeft de resultaten van de significantietoetsen (ANOVA) weer voor de data van de ambtenaren naar
sector en tabel B4.2 naar gemeentegrootte. Hierna volgen drie tabellen met de resultaten onder politieke
ambtsdragers naar respectievelijk sector (tabel B4.3), gemeentegrootte (tabel B4.4) en functie binnen
gemeenten (tabel B4.5) In deze tabellen zijn de variabelen waarop de Levene’s test voor homogeniteit van
variantie uitwijst dat en geen homogeniteit is, grijs gekleurd39. Daarvoor is dus een conservatief
significantieniveau gehanteerd. De P-waarde moet in zo een geval .01 of kleiner zijn om van een significant
verschil te spreken. P-waardes met daarachter een asterisk (*) zijn significant in de ANOVA, maar niet in de
daarop volgende post hoc toetsen en worden daarom niet gerapporteerd.
Tabel B4.1 ANOVA resultaten ambtenaren naar sector

Factor
Procedures

Samenwerking
(Helemaal)
oneens
Samenwerking
Neutraal
Samenwerking
(Helemaal) eens
Eerlijke
behandeling
(Helemaal)
oneens
Eerlijke
behandeling
Neutraal
Eerlijke
behandeling
(Helemaal) eens
Naleven regels
(Zeer) frequent
Naleven regels
Soms/zelden
Naleven regels
Nooit
Integere
werkhouding
(Helemaal) eens

39

Gem.
kwadratensom
1,28

Tussen groepen

Vrijheidsgraden
3

Kwadratensom
3,84

Binnen groepen
Totaal
Tussen groepen

2911
2914
3

389,65
393,49
0,11

0,13

Binnen groepen
Totaal
Tussen groepen

2911
2914
3

73,52
73,63
0,28

0,03

Binnen groepen
Totaal
Tussen groepen

2911
2914
3

132,16
132,43
0,25

0,05

Binnen groepen
Totaal
Tussen groepen

2911
2914
3

218,68
218,93
0,48

0,08

Binnen groepen

2911

193,60

0,07

Totaal

2914

194,08

Tussen groepen
Binnen groepen
Totaal
Tussen groepen

3
2911
2914
3

0,08
177,98
178,06
0,64

Binnen groepen
Totaal
Tussen groepen
Binnen groepen
Totaal
Tussen groepen

2911
2914
3
2078
2081
3

331,13
331,77
0,06
18,73
18,79
3,99

0,11

Binnen groepen
Totaal
Tussen groepen

2078
2081
3

222,89
226,87
4,95

0,11

Binnen groepen
Totaal
Tussen groepen

2078
2081
3

242,72
247,67
0,48

0,12

Binnen groepen
Totaal

2911
2914

131,33
131,81

0,05

F
9,57

p-waarde
0,00

1,46

0,22

2,02

0,11

1,11

0,35

2,40

0,07

0,03
0,06

0,43

0,73

0,21

1,86

0,13

0,02
0,01

2,27

0,08

1,33

12,39

0,00

14,12

0,00

3,56

0,01

0,04

0,09

0,08

0,16

1,65

0,16

De verschillen in de populatiegrootte in bijvoorbeeld de verschillende sectoren maakt het nodig om een Levene’s test voor
homogeniteit van variantie uit te draaien. Bij een sterke afwijkingen van homogeniteit van variantie is een meer
conservatief significantieniveau (α = .01 in plaats van α = .05) gehanteerd voor het bepalen van significante verschillen
naar sector en gemeentegrootte.

BIOS | Monitor Integriteit Openbaar Bestuur 2012

125

Factor
Integere
werkhouding
Neutraal
Integere
werkhouding
(Helemaal)
oneens
Voorbeeldfunctie
management
(Helemaal) mee
oneens
Voorbeeldfunctie
management
Neutraal
Voorbeeldfunctie
management
(Helemaal) mee
eens
Moreel bewustzijn
(Helemaal) mee
oneens
Moreel bewustzijn
Neutraal
Moreel bewustzijn
(Helemaal) mee
eens
Waarden en
normen
(Helemaal) mee
oneens
Waarden en
normen Neutraal
Waarden en
normen
(Helemaal) mee
eens
Integriteitsbeleid
(Helemaal) mee
oneens
Integriteitsbeleid
Neutraal
Integriteitsbeleid
(Helemaal) mee
eens
Gedragsregels

126

Gem.
kwadratensom
0,22

Tussen groepen

Vrijheidsgraden
3

Kwadratensom
0,66

Binnen groepen
Totaal
Tussen groepen
Binnen groepen
Totaal

2911
2914
3
2911
2914

198,75
199,41
2,20
350,69
352,89

0,07

F
3,23

p-waarde
0,02

0,73
0,12

6,09

0,00

1,69

0,17

0,77

0,51

0,36

0,78

0,99

0,39

0,21
0,06

3,20

0,02

0,30

3,13

0,02

3,87

0,01

1,91

0,13

Tussen groepen

3

0,46

0,15

Binnen groepen
Totaal
Tussen groepen

2911
2914
3

265,49
265,95
0,23

0,09

Binnen groepen
Totaal
Tussen groepen

2911
2914
3

294,05
294,28
0,15

0,10

Binnen groepen
Totaal
Tussen groepen

2911
2914
3

398,57
398,72
0,10

0,14

Binnen groepen
Totaal
Tussen groepen
Binnen groepen
Totaal
Tussen groepen

2911
2914
3
2911
2914
3

94,73
94,83
0,62
188,64
189,26
0,91

0,03

Binnen groepen
Totaal
Tussen groepen

2911
2914
3

283,27
284,19
0,54

0,10

Binnen groepen
Totaal
Tussen groepen

2911
2914
3

136,34
136,88
0,60

0,05

Binnen groepen
Totaal
Tussen groepen
Binnen groepen
Totaal

2911
2914
3
2911
2914

304,70
305,30
2,04
411,74
413,79

0,10
0,68
0,14

4,81

0,00

3,95

0,01

0,56

0,64

4,63

0,00

23,26

0,00

0,08

0,05

0,03

0,18

0,20

Tussen groepen

3

0,90

0,30

Binnen groepen
Totaal
Tussen groepen

2911
2914
3

221,25
222,15
0,11

0,08

Binnen groepen
Totaal
Tussen groepen

2911
2914
3

198,39
198,51
1,65

0,07

Binnen groepen
Totaal
Tussen groepen

2911
2914
3

346,27
347,93
3,39

0,12

Binnen groepen
Totaal

2911
2914

141,25
144,63

0,05

0,04

0,55

1,13

!
!

Tabel B4.2 ANOVA resultaten ambtenaren naar gemeentegrootte

Factor
Procedures

Tussen groepen

Vrijheidsgraden
2

Kwadratensom
2,63

Gem.
kwadratensom
1,31

Binnen groepen

1197

156,57

0,13

Totaal

1199

159,20

Samenwerking
(Helemaal)
oneens

Tussen groepen

2

0,02

0,01

Binnen groepen

1197

29,25

0,02

Totaal

1199

29,27

Samenwerking
Neutraal

Tussen groepen

2

0,21

0,11

Binnen groepen

1197

54,86

0,05

Totaal
Samenwerking
(Helemaal) eens

1199

55,07

Tussen groepen

2

0,14

0,07

Binnen groepen

1197

91,59

0,08

Totaal

1199

91,73

Eerlijke
behandeling
(Helemaal)
oneens

Tussen groepen

2

0,01

0,00

Binnen groepen

1197

82,87

0,07

Totaal

1199

82,88

Eerlijke
behandeling
Neutraal

Tussen groepen

2

0,28

0,14

Binnen groepen

1197

74,80

0,06

Totaal

1199

75,07

Eerlijke
behandeling
(Helemaal) eens

Tussen groepen

2

0,26

0,13

Binnen groepen

1197

140,66

0,12

Totaal

1199

140,93

Naleven regels
(Zeer) frequent

Tussen groepen

2

0,02

0,01

Binnen groepen

827

10,53

0,01

Totaal

829

10,55

Naleven regels
Soms/zelden

Naleven regels
Nooit

Tussen groepen

2

0,04

0,02

Binnen groepen

827

95,27

0,12

Totaal

829

95,31

Tussen groepen

2

0,09

0,05

Binnen groepen

827

103,88

0,13

Totaal

829

103,98

Integere
werkhouding
(Helemaal) eens

Tussen groepen

2

0,03

0,02

Binnen groepen

1197

60,62

0,05

Totaal

1199

60,65

Integere
werkhouding
Neutraal

Tussen groepen

2

0,49

0,24

Binnen groepen

1197

85,09

0,07

Totaal

1199

85,58

Integere
werkhouding
(Helemaal)
oneens

Tussen groepen

2

0,59

0,29

Binnen groepen

1197

146,46

0,12

Totaal

1199

147,05

Voorbeeldfunctie
management
(Helemaal) mee
oneens
Voorbeeldfunctie
management
Neutraal

Tussen groepen

2

0,02

0,01

Binnen groepen

1197

116,36

0,10

Totaal

1199

116,38

Tussen groepen

2

0,01

0,01

Binnen groepen

1197

116,48

0,10

Totaal

1199

116,49

BIOS | Monitor Integriteit Openbaar Bestuur 2012

F
10,05

p-waarde
0,00

0,40

0,67

2,29

0,10

0,93

0,40

0,04

0,96

2,21

0,11

1,12

0,33

0,67

0,51

0,16

0,86

0,36

0,70

0,34

0,71

3,44

0,03

2,41

0,09

0,08

0,92

0,05

0,95

127

Voorbeeldfunctie
management
(Helemaal) mee
eens

Tussen groepen

2

0,05

0,03

Binnen groepen

1197

162,42

0,14

Totaal

1199

162,47

Moreel bewustzijn
(Helemaal) mee
oneens

Tussen groepen

2

0,10

0,05

Binnen groepen

1197

38,00

0,03

Totaal

1199

38,10

Moreel bewustzijn
Neutraal

Tussen groepen

2

0,20

0,10

Binnen groepen

1197

79,25

0,07

Totaal

1199

79,45

Moreel bewustzijn
(Helemaal) mee
eens

Tussen groepen

2

0,43

0,21

Binnen groepen

1197

115,71

0,10

Totaal

1199

116,13

Waarden en
normen
(Helemaal) mee
oneens

Tussen groepen

2

0,03

0,01

Binnen groepen

1197

64,42

0,05

Totaal

1199

64,45

Waarden en
normen Neutraal

Tussen groepen

2

0,56

0,28

Binnen groepen

1197

130,11

0,11

Totaal

1199

130,67

Waarden en
normen
(Helemaal) mee
eens

Tussen groepen

2

0,40

0,20

Binnen groepen

1197

178,83

0,15

Totaal

1199

179,23

Integriteitsbeleid
(Helemaal) mee
oneens

Tussen groepen

2

0,18

0,09

Binnen groepen

1197

99,44

0,08

Totaal

1199

99,61

Integriteitsbeleid
Neutraal

Tussen groepen

2

0,05

0,03

Binnen groepen

1197

82,61

0,07

Totaal

1199

82,66

Integriteitsbeleid
(Helemaal) mee
eens

Tussen groepen

2

0,06

0,03

Binnen groepen

1197

143,32

0,12

Totaal

1199

143,38

Gedragsregels

Tussen groepen

2

1,26

0,63

Binnen groepen

1197

59,60

0,05

Totaal

1199

60,86

128

0,19

0,83

1,59

0,20

1,49

0,23

2,21

0,11

0,28

0,76

2,57

0,08

1,35

0,26

1,08

0,34

0,39

0,68

0,24

0,79

12,62

0,00

!
!

Tabel B4.3 ANOVA resultaten politieke ambtsdragers naar sector

Factor
Moreel
bewustzijn
(Helemaal) mee
oneens

Tussen groepen

Vrijheidsgraden Kwadratensom
2
0,05

Binnen groepen

2758

120,10

Totaal

Gem.
kwadratensom
0,03

2760

120,15

Tussen groepen

2

0,01

0,00

Binnen groepen

2758

204,23

0,07

Totaal

2760

204,24

Moreel
bewustzijn
(Helemaal) mee
eens

Tussen groepen

2

0,07

0,04

Binnen groepen

2758

334,15

0,12

Totaal

2760

334,22

2

0,50

0,25

2759

153,39

0,06

2761

153,89

Integere
werkhouding
Neutraal

Tussen groepen

2

0,64

0,32

Binnen groepen

2759

240,53

0,09

Totaal

2761

241,16

Integere
werkhouding
(Helemaal)
oneens

Tussen groepen

2

2,12

1,06

Binnen groepen

2759

395,28

0,14

Totaal

2761

397,41

Naleven regels
(Zeer) frequent

Tussen groepen

2

0,32

0,16

Binnen groepen

2702

164,04

0,06

Totaal
Naleven regels
Soms/zelden

Naleven regels
Nooit

p-waarde
0,56

0,04

0,96

0,29

0,75

4,53

0,01 *

3,66

0,03

7,41

0,00

2,59

0,07

3,20

0,04 *

0,08

0,92

F
7,36

p-waarde
0,00

0,99

0,37

3,78

0,02

6,62

0,00

2,08

0,13

0,04

Moreel
bewustzijn
Neutraal

Integere
Tussen groepen
werkhouding
Binnen groepen
(Helemaal) eens
Totaal

F
0,58

2704

164,35

Tussen groepen

2

0,32

0,16

Binnen groepen

2702

136,44

0,05

Totaal

2704

136,77

Tussen groepen

2

0,00

0,00

Binnen groepen

2702

15,89

0,01

Totaal

2704

15,89

Tabel B4.4 ANOVA resultaten politieke ambtsdragers naar gemeentegrootte

Factor
Moreel
bewustzijn
(Helemaal) mee
oneens

Tussen groepen

Vrijheidsgraden
2

Kwadratensom
0,65

Gem.
kwadratensom
0,33

Binnen groepen

2255

99,74

0,04

Totaal

2257

100,39

Moreel
bewustzijn
Neutraal

Tussen groepen

2

0,15

0,07

Binnen groepen

2255

168,77

0,07

Totaal

2257

168,92

Moreel
bewustzijn
(Helemaal) mee
eens

Tussen groepen

2

0,93

0,46

Binnen groepen

2255

276,63

0,12

Totaal

2257

277,55

Integere
Tussen groepen
werkhouding
Binnen groepen
(Helemaal) eens
Totaal
Integere
werkhouding

2

0,75

0,38

2263

128,85

0,06

2265

129,60

Tussen groepen

2

0,37

0,18

Binnen groepen

2263

199,86

0,09

BIOS | Monitor Integriteit Openbaar Bestuur 2012

129

Factor
Neutraal
Integere
werkhouding
(Helemaal)
oneens
Naleven regels
(Zeer) frequent

Naleven regels
Soms/zelden

Naleven regels
Nooit

Totaal

Vrijheidsgraden
2265

Kwadratensom
200,23

Gem.
kwadratensom

F

p-waarde

7,47

0,00

12,53

0,00

7,66

0,00

10,96

0,00

F
41,32

p-waarde
0,00

67,77

0,00

109,12

0,00

82,21

0,00

107,37

0,00

205,25

0,00

64,12

0,00

60,14

0,00

10,39

0,00

Tussen groepen

2

2,17

1,09

Binnen groepen

2263

329,21

0,15

Totaal

2265

331,38

Tussen groepen

2

1,52

0,76

Binnen groepen

2218

134,70

0,06

Totaal

2220

136,22

Tussen groepen

2

0,78

0,39

Binnen groepen

2218

112,51

0,05

Totaal

2220

113,29

Tussen groepen

2

0,13

0,06

Binnen groepen

2218

12,69

0,01

Totaal

2220

12,82

Tabel B4.5 ANOVA resultaten politieke ambtsdragers naar functie

Factor
Moreel
bewustzijn
(Helemaal) mee
oneens

Tussen groepen

Vrijheidsgraden
2

Kwadratensom
3,57

Gem.
kwadratensom
1,79

Binnen groepen

2290

98,93

0,04

Totaal

2292

102,50

Moreel
bewustzijn
Neutraal

Tussen groepen

2

9,57

4,78

Binnen groepen

2290

161,65

0,07

Totaal

2292

171,22

Moreel
bewustzijn
(Helemaal) mee
eens

Tussen groepen

2

24,50

12,25

Binnen groepen

2290

257,08

0,11

Totaal

2292

281,58

2

8,92

4,46

2298

124,73

0,05

2300

133,65

Integere
Tussen groepen
werkhouding
Binnen groepen
(Helemaal) eens
Totaal
Integere
werkhouding
Neutraal

Tussen groepen

2

17,42

8,71

Binnen groepen

2298

186,45

0,08

Totaal

2300

203,87

Integere
werkhouding
(Helemaal)
oneens

Tussen groepen

2

51,17

25,59

Binnen groepen

2298

286,47

0,12

Totaal

2300

337,64

Naleven regels
(Zeer) frequent

Tussen groepen

2

7,45

3,72

Binnen groepen

2253

130,83

0,06

Totaal

2255

138,28

Tussen groepen

2

5,82

2,91

Binnen groepen

2253

108,98

0,05

Totaal

2255

114,80

Naleven regels
Soms/zelden

Naleven regels
Nooit

130

Tussen groepen

2

0,12

0,06

Binnen groepen

2253

13,05

0,01

Totaal

2255

13,17

!
!

BIOS | Monitor Integriteit Openbaar Bestuur 2012

131

!
!

2