CDM-advies ‘bedrijfsspecifieke verantwoording fosfaatrechten’
CDM 14-02-2019

Samenvatting
Het ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (LNV) heeft de Commissie Deskundigen
Meststoffenwet (CDM) advies gevraagd over ‘bedrijfsspecifieke verantwoording van de fosfaatexcretie in
het kader van het fosfaatrechtenstelsel, zodanig dat de handhaafbaarheid en de betrouwbaarheid van de
gegevens geborgd zijn, en rekening houdend met de lessen die zijn geleerd bij de ontwikkeling en de
toepassing van de kringloopwijzer en de BEX (bijlage 1)’.
Er is een grote variatie tussen bedrijven in de fosfaatexcretie per kg melk geproduceerd. Deze variatie is
gerelateerd aan gemakkelijk te verifiëren factoren (b.v. melkproductie per koe en ha, areaal grasland,
jongveeaandeel) en een aantal niet-eenvoudig te verifiëren en te controleren factoren (b.v. aandelen
snijmais, weidegras en bijproducten in het rantsoen, en fosforgehaltes in het voer). In dit advies worden
de voor- en nadelen van en opties voor bedrijfsspecifieke verantwoording van fosfaatrechten beschreven.
Er zijn vier opties beschreven, die verschillen in (i) de mate waarin rekening wordt gehouden met
bedrijfsspecifieke kenmerken, en (ii) de controle en verifieerbaarheid van de berekende fosfaatexcreties,
en dus in handhaafbaarheid. Bedrijfsspecifieke verantwoording van fosfaatrechten is het meest precies,
doet meer recht aan de werkelijkheid, maar vergt relatief veel administratie en is niet eenvoudig te
controleren en te verifiëren. Forfaitaire verantwoording is het meest eenvoudig en is gemakkelijk te
verifiëren en te controleren, maar is minder precies. Intensieve bedrijven met relatief weinig beweiding
hebben vooral voordeel van bedrijfsspecifieke verantwoording.
De Handreiking bedrijfsspecifieke excretie melkvee (BEX) en de Kringloopwijzer zijn de meest
bedrijfsspecifieke methoden. Echter, voor 40 tot 60 procent van de bedrijven zijn alle kengetallen (posten
van de voerbalans) in de berekening niet eenvoudig te controleren en te verifiëren. Er wordt momenteel
gewerkt aan het verbeteren van de betrouwbaarheid van specifieke posten in BEX en de Kringloopwijzer,
waardoor de controle en verifieerbaarheid zal verbeteren.
Aan het andere eind van het spectrum van de mate van bedrijfsspecifiek en handhaafbaarheid is de
forfaitaire verantwoording van de fosfaatexcretie. De forfaits geven de gemiddelde fosfaatexcretie van
melkvee voor heel NL weer, als functie van melkproductie. Fosfaatexcretieforfaits kunnen nog meer
(verder) worden gedifferentieerd naar melkproductie per koe (zonder aftopping bij hoge en lage
melkproducties) en per ha, en naar b.v. het fosforgehalte in de melk. Daardoor wordt de variabiliteit in de
praktijk beter meegenomen, terwijl deze kengetallen goed te controleren en verifiëren zijn. De andere
twee opties (Model gebaseerd op resultaten Kringloopwijzer-excretiecijfers, en een Model gebaseerd op
resultaten WUM-excretiecijfers) liggen tussen de twee uitersten van het spectrum van bedrijfsspecifiek en
handhaafbaarheid (zie Tabel 2).
Om de voor- en nadelen van de vier opties (en mogelijke varianten van die opties) te duiden en zoveel
mogelijk te kwantificeren is een pilot nodig waarin de opties verder worden uitgewerkt en getoetst. In de
voorgestelde pilot worden twee fases onderscheiden. In de eerste fase worden de (statistische) analyses
uitgevoerd, op basis van bestaande gegevens, en worden de noodzakelijke voorbereidingen getroffen
voor toetsing en evaluatie in praktijk in de tweede fase. De eerste fase vergt naar verwachting een half
jaar tot een jaar. In de tweede fase worden de opties/methoden getoetst in de praktijk. Daartoe wordt
een aselecte steekproef gehouden om bedrijven te selecteren waarop de opties (methoden) worden
getoetst. De resultaten van de methoden en de ervaringen van de boeren worden meegenomen in de
toetsing en evaluatie. De tweede fase duurt naar verwachting twee jaar.
In het advies wordt ook ingegaan op de vraag ‘hoe bij bedrijfsspecifieke verantwoording een norm gesteld
kan worden voor kringloopefficiëntie op bedrijfsniveau’. Kringlooplandbouw is een breed begrip; het geeft
een ontwikkelingsrichting voor de landbouw en ons voedselsysteem aan, die waarschijnlijk het beste door
een pakket van indicatoren/normen gekarakteriseerd kan worden. Als het accent bij kringlooplandbouw
gelegd wordt op ‘het sluiten van kringlopen’ dan ligt het voor de hand dat het gaat om ‘voer-mest’
kringlopen en om de kringlopen van organische stof en nutriënten in het bodem-plant-dier-mens
voedselsysteem. Het sluiten van kringlopen impliceert ook het verminderen van lekverliezen. De sector
(en de samenleving) moeten betrokken worden bij het vaststellen van indicatoren en normen voor
kringloopefficiëntie en kringlooplandbouw. De CDM kan in samenwerking met anderen daarbij een
ondersteunende rol vervullen.
1

CDM-advies ‘bedrijfsspecifieke verantwoording fosfaatrechten’
CDM 14-02-2019
1. Inleiding

Het ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (LNV) heeft de Commissie Deskundigen
Meststoffenwet (CDM) advies gevraagd over ‘bedrijfsspecifieke verantwoording van de
fosfaatexcretie in het kader van het fosfaatrechtenstelsel, zodanig dat de handhaafbaarheid en de
betrouwbaarheid van de gegevens geborgd zijn, en rekening houdend met de lessen die zijn geleerd
bij de ontwikkeling en de toepassing van de kringloopwijzer en de BEX (bijlage 1)’.
Het stelsel van fosfaatrechten voor melkvee is per 1 januari 2018 in werking getreden. Het beoogt de
totale mestproductie door melkvee in Nederland te beperken tot het zogenoemde sectorplafond
(84,9 miljoen kg P2O5 per jaar) om daarmee te voldoen aan een voorwaarde van de door de Europese
Commissie aan Nederland verstrekte derogatiebeschikking. Bedrijven hebben fosfaatrechten
(uitgedrukt in kilogrammen fosfaat) toegekend gekregen op basis van het aantal stuks melkvee
(diercategorieën 100, 101 en 102 uit bijlage D van de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet) dat op 2
juli 2015 werd gehouden op het bedrijf. De fosfaatrechten zijn per dier bepaald op basis van
zogenoemde excretieforfaits, uitgedrukt in kg P2O5 in mest per dier per jaar, waarbij voor bedrijven
die ‘niet-grondgebonden’ zijn een korting is toegepast van 8,3%.
De mestproductie door melkvee (in kg P2O5 in mest) wordt beïnvloed door diercategorie (b.v.
jongvee versus melkkoeien), diertype (b.v. Holstein versus Jersey koeien), melkproductie,
rantsoensamenstelling, management en diergezondheid. Melkveehouders kunnen via management
de melkproductie per kg fosfaat in mest beïnvloeden; mede daardoor is er in de praktijk een vrij
grote spreiding tussen bedrijven in de fosfaatexcretie per kg melk. De totale mestproductie op een
bedrijf en per ha landbouwgrond zijn belangrijke indicatoren; de totale mestproductie bepaalt
hoeveel mest op eigen land kan worden afgezet binnen de gebruiksnormen en hoeveel mest van het
bedrijf moet worden afgevoerd. Nauwkeurige informatie over de totale mestproductie is ook nodig
voor de verantwoording van de fosfaatrechten in de melkveehouderij. De totale mestproductie op
een bedrijf kan worden berekend op basis van excretieforfaits en op basis van een bedrijfsspecifieke
berekening.
Excretieforfaits zijn gebaseerd op de gemiddelde mestproductie per diercategorie in Nederland, en
zijn voor melkkoeien gedifferentieerd naar melkproductie. Bedrijfsspecifieke berekening van de
fosfaatexcretie in mest door melkvee houdt rekening met bedrijfsspecifieke kenmerken. Bij
bedrijfsspecifieke verantwoording is de fosfaatexcretie voor globaal de helft van de bedrijven lager
dan bij verantwoording op basis van excretieforfaits. Voor globaal de andere helft van de bedrijven is
de fosfaatexcretie juist hoger bij bedrijfsspecifieke verantwoording dan bij gebruik van
excretieforfaits. Voor het gebruiksnormenstelsel mogen bedrijven kiezen hoe de mestproductie te
berekenen; bedrijven met een lagere excretie dan excretieforfaits kiezen meestal voor
bedrijfsspecifieke verantwoording en bedrijven met een hogere excretie dan excretieforfaits kiezen
voor forfaitaire verantwoording. Voor het fosfaatrechtenstelsel bestaat die keuze (nog) niet.
Bedrijfsspecifieke verantwoording van de fosfaatexcretie vergt dat per bedrijf meer gegevens
geregistreerd en dus ook gecontroleerd dienen te worden. De Nederlandse Voedsel- en
Warenautoriteit (NVWA) van het ministerie van LNV heeft vraagtekens gezet bij de nauwkeurigheid
en handhaafbaarheid van een bedrijfsspecifieke verantwoording van de fosfaatrechten (EZ, 2017).
Het ministerie van LNV vraagt nu advies over ‘hoe een bedrijfsspecifieke verantwoording van de
fosfaatexcretie in het kader van het fosfaatrechtenstelsel georganiseerd zou kunnen worden, zodanig
dat de handhaafbaarheid en de betrouwbaarheid van de gegevens geborgd zijn’.
In onderhavig advies zijn vier opties voor bedrijfsspecifieke verantwoording van de fosfaatexcretie
uitgewerkt. Om de voor- en nadelen van deze opties te analyseren en te toetsen in de praktijk is een
pilot nodig. Het ministerie van LNV vraagt ook om aan te geven hoe een mogelijke pilot er uit zou
kunnen zien. Daarbij dient rekening gehouden te worden met de juridische randvoorwaarden. De
Meststoffenwet biedt namelijk geen ruimte voor een pilot waarbij voor een beperkte groep
2

CDM-advies ‘bedrijfsspecifieke verantwoording fosfaatrechten’
CDM 14-02-2019

ondernemers een andere berekeningsmethode dan forfaits wordt toegepast voor het
fosfaatrechtenstelsel. Het is wel mogelijk een pilot te starten waarbij wordt ‘droog’ geoefend (dus
zonder dat daaraan gevolgen verbonden zijn) en wordt getest hoe bedrijfsspecifiek verantwoorden in
de praktijk uit zou pakken. Als de uitkomst van de pilot positief is, dan kan eventueel breed (dus voor
iedereen) de mogelijkheid van bedrijfsspecifieke verantwoording worden geïntroduceerd op grond
van art. 21b, tweede lid, van de Meststoffenwet.
Onderhavig advies is voorbereid door dr. Koos Verloop (Wageningen Plant Research), dr Jouke
Oenema (Wageningen Plant Research), dr Jan Dijkstra (Wageningen University, Animal Sciences) en
dr Oene Oenema (Wageningen Environmental Sciences). Een concept-advies is 6 November 2018
naar het ministerie gestuurd en daar besproken op 15 januari 2019.
Tijdens de bespreking van 15 januari 2019 is ook afgesproken om de mogelijke effecten van een
bedrijfsspecifieke verantwoording van de fosfaatexcretie op stikstofexcretie in het advies mee te
nemen. Via email (d.d. 29 november 2018) is ook gevraagd om advies te geven over ‘hoe bij het
onderzoek bedrijfsspecifieke verantwoording een norm gesteld kan worden voor kringloopefficiëntie
op bedrijfsniveau’, in reactie op motie Nr. 59 van de Tweede Kamerleden De Groot, Geurts, Lodders
en Dik-Faber (d.d. 6 november 2018).
Hoofdstuk 2 van dit advies beschrijft de bredere context van fosfaatrechten en vooral van de
berekening van mestproductie binnen het Nederlandse mest- en ammoniakbeleid. Hoofdstuk 3 geeft
vervolgens een korte analyse van de voor- en nadelen van bedrijfsspecifieke verantwoording van
fosfaatrechten, en een analyse van opties voor bedrijfsspecifieke verantwoording van de
fosfaatexcretie ten behoeve van het fosfaatrechtenstelsel. Hoofdstuk 4 beschrijft de toetsing van die
opties in een pilot. Hoofdstuk 5 geeft een antwoord op de vraag ‘hoe bij bedrijfsspecifieke
verantwoording een norm gesteld kan worden voor kringloopefficiëntie op bedrijfsniveau’.

2. Context
2.1. Het mest- en ammoniakbeleid en het belang van de berekening van de mestproductie
Het mest- en ammoniakbeleid reguleert de stikstof- en fosfaatstromen in de Nederlandse landbouw
om emissies naar grondwater, oppervlaktewater en lucht te beperken en verontreiniging van
landbouwgrond (en voedsel) te voorkomen. Binnen het mest- en ammoniakbeleid zijn de volgende
zes stelsels van instrumenten te onderscheiden (CDM, 2016), namelijk:
1. Gebruiksnormenstelsel voor dierlijke mest, stikstof en fosfaat
2. Voorschriften ter beperking van de uitspoeling en -afspoeling van stikstof en fosfaat
3. Voorschriften ter beperking van ammoniakemissies
4. Productierechten: dierrechten en fosfaatrechten
5. Stelsel voor de registratie en verantwoording van mestdistributie en –verwerking
6. Stelsel voor regeling samenstelling meststoffen
Een nauwkeurige berekening van de stikstof- en fosfaatproductie in mest is voor alle zes
voornoemde stelsels direct of indirect van belang, maar vooral voor het gebruiksnormenstelsel, het
productierechtenstelsel, inclusief fosfaatrechtenstelsel, en de mestdistributie en mestverwerking
(mestboekhouding). De totale stikstof- en fosfaatproductie via mest in Nederland bepaalt in sterke
mate hoeveel ammoniak naar de lucht wordt uitgestoten, hoeveel nitraat naar het grondwater
uitspoelt, hoeveel stikstof en fosfaat naar het oppervlaktewater verloren gaan, en hoeveel mest
verplicht verwerkt en geëxporteerd moet worden.
De productie van stikstof en fosfaat in mest per bedrijf kan op twee manieren worden berekend,
zoals ook in de Inleiding is aangegeven, namelijk op basis van (i) de zogenoemde diergebonden
forfaits (excretieforfaits; zie tabellen 4 en 6 van de RVO.nl website:
3

CDM-advies ‘bedrijfsspecifieke verantwoording fosfaatrechten’
CDM 14-02-2019

https://www.rvo.nl/onderwerpen/agrarisch-ondernemen/mestbeleid/mest/tabellen-enpublicaties/tabellen-en-normen) of (ii) via bedrijfsspecifieke berekeningen, waarbij onderscheid
wordt gemaakt tussen hokdieren, waarvoor stalbalansen opgesteld dienen te worden, en melkvee,
waarvoor in het kader van vrije bewijsleer de Handreiking bedrijfsspecifieke excretie melkvee (BEX)
kan worden gebruikt. De Handreiking bedrijfsspecifieke excretie (RVO, 2018) kan wettelijk gezien nu
niet worden gebruikt voor het fosfaatrechtenstelsel (RVO, 2018).
De excretie van stikstof en fosfaat door melkvee wordt gangbaar afgeleid uit de massabalans:
Stikstofexcretie = stikstofinname via veevoer – stikstofvastlegging in melk en dier
Fosfaatexcretie = fosfaatinname via veevoer – fosfaatvastlegging in melk en dier
Deze massabalans ligt ten grondslag aan de forfaitaire excretiecijfers en de Handreiking
bedrijfsspecifieke excretie melkvee. De inname van stikstof en fosfaat door de koe wordt bepaald
door het voer dat benodigd is voor (i) onderhoud, (ii) melkproductie, en (iii) groei- en reproductie.
Om de excretie per dier nauwkeurig te berekenen zijn dus nauwkeurige gegevens nodig over de
hoeveelheid en samenstelling van het veevoerrantsoen en over de vastlegging van stikstof en fosfaat
in melk en dier.
2.2. Werkgroep Uniformering Mestcijfers
De Werkgroep Uniformering berekening Mest- en mineralencijfers (WUM) stelt jaarlijks
standaardfactoren vast voor de berekening van de totale mestproductie en mineralenuitscheiding
per diercategorie in Nederland. Vervolgens berekent het CBS de totale mestproductie (in stikstof en
fosfaat) per diercategorie en per jaar, en rapporteert daarover in een rapport getiteld “Dierlijke mest
en mineralen”. Het meest recente rapport is “Dierlijke mest en mineralen 2017”. Deze resultaten
worden ook gerapporteerd aan de Europese Commissie, onder andere om aan te geven of de totale
stikstof- en fosfaatproductie in mest onder het afgesproken plafond is gebleven. De totale
mestproductie in Nederland mag niet groter zijn dan 172,9 miljoen kg fosfaat (P2O5) en 504,4 miljoen
kg stikstof per jaar.
De rekenmethodiek van de WUM gaat uit van een mineralenbalans per dier waarbij de uitscheiding
van mineralen wordt berekend uit het verschil tussen de inname van mineralen met het voer en de
vastlegging van mineralen in dierlijke producten, conform de hiervoor uitgelegde massabalans. De
opname met het voer en de vastlegging in dierlijke producten worden afgeleid uit statistische
gegevens. Voor de berekening van de voederbehoefte van melkvee wordt gebruik gemaakt van de
methodiek van de ‘Handreiking bedrijfsspecifieke excretie melkvee’ (BEX). De gebruikte statistische
gegevens betreffen kengetallen op bedrijfsniveau, ongeacht de deelname aan BEX, en
steekproefgegevens. De onzekerheid in de totale stikstof- en fosfaatproductie van de veestapel
wordt geschat op 5 procent. De methode is beschreven in het rapport “Gestandaardiseerde
berekeningsmethode voor dierlijke mest en mineralen” (CBS, 2010), en door de CDM positief
beoordeeld in een review.
Tabel 1. Gemiddelde fosforgehalten van ruwvoer (in g/kg drogestof) en krachtvoer (in g/kg voer) voor
melkvee (bron: CBS, 2017. Dierlijke mest en mineralen 2016, 2017)
Veevoeder
Snijmais
Weidegras, normaal bemest
Weidegras, laag bemest
Graskuil
Grashooi
Beheer-grasland (‘natuurgras’)
Krachtvoer, eiwitrijk
Krachtvoer, eiwitarm

Fosforgehalte, g/kg (2016)
1,9-2,0
4,1
3,7
3,9
2,7
3,0
5,0
3,7

4

Fosforgehalte, g/kg (2017)
1,8-2,1
4,1
3,6
4,0
2,7
3,1
4,7
3,6

CDM-advies ‘bedrijfsspecifieke verantwoording fosfaatrechten’
CDM 14-02-2019

Het gemiddelde fosforgehalte van het rantsoen bepaalt in sterke mate de fosfaatexcretie in mest per
kg melk op een gangbaar melkveehouderijbedrijf met Holstein-Friesian koeien. Bij een gangbaar
rantsoen dat bestaat uit gras(kuil), snijmais en krachtvoer, wordt het fosforgehalte in het rantsoen
vooral beïnvloed door (i) aandeel snijmais, (ii) aandeel weidegras, (iii) aandeel en samenstelling
krachtvoer, en (iv) fosfaatbemestingsniveau en fosfaattoestand van de bodem. Snijmais heeft een
relatief laag fosforgehalte ten opzichte van weidegras en gras(kuil) (Tabel 1). Melkvee met een hoog
aandeel snijmais in het rantsoen heeft gemiddeld genomen een lage fosfaatexcretie. Eiwitrijk
krachtvoer heeft een relatief hoog fosforgehalte ten opzicht van eiwitarm krachtvoer. Bemesting met
stikstof en fosfaat verhoogt het fosforgehalte in het gras. Weidegras en vooral etgroen (jong, kort
gras) heeft een hoger fosforgehalte dan graskuil en hooi. De genoemde vier factoren kunnen per
bedrijf verschillen, waardoor ook het gemiddelde fosforgehalte van het rantsoen en dus de
fosfaatexcretie van melkvee fors kan verschillen tussen bedrijven.
De variatie in eiwitgehalte (stikstofgehalte) en fosforgehalte in snijmais en snijmaisvariëteiten is
relatief gering. Eiwitgehalten en fosforgehalten variëren in gras veel sterker dan in snijmais. Jong,
kort gras heeft hogere stikstof- en fosforgehalten dan relatief lang en oud gras. Door bemesting
neemt het stikstof- en fosforgehalte toe. Beheer-grasland heeft een relatief laag fosforgehalte.
Klavergrasland heeft een relatief hoog fosforgehalte. Ook de weers- en groeiomstandigheden kunnen
tot verschillen tussen jaren in eiwitgehalten en fosforgehalten in grasproducten leiden.
Voor graasdieren maakt de WUM onderscheidt tussen Zuid- en Oost-Nederland (snijmaïsrantsoen)
en Noord- en West-Nederland (graskuilrantsoen). Het gemiddelde rantsoen van melkkoeien in Zuiden Oost-Nederland bevat meer snijmais dan het gemiddelde rantsoen in Noord- en West-Nederland,
waardoor de gemiddelde excretie van stikstof en fosfaat door melkvee in Zuid- en Oost-Nederland 520% lager is dan die van melkvee in Noord- en West-Nederland. Voor de berekening van de
rantsoenen van melkvee wordt gebruik gemaakt van actuele gegevens over de stikstof- en
fosforgehalten in ruwvoer (gegevens van Eurofins-Agro) en van het krachtvoergebruik en –
samenstelling (gegevens van NEVEDI en RVO).
2.3. Excretieforfaits
De excretieforfaits geven de gemiddelde mestproductie per diercategorie (bij melkvee ook per
melkproductiecategorie) per jaar in Nederland, uitgedrukt in kg stikstof en fosfaat per dierplaats per
jaar. Excretieforfaits worden vastgesteld door het ministerie van LNV, meestal op basis van een
voorstel van de CDM, en zijn voor de belangrijkste diercategorieën gebaseerd op de gemiddelde
excretie per diercategorie per jaar over drie jaar, zoals berekend door de Werkgroep Uniformering
Mestcijfers (WUM). Excretieforfaits worden meestal iedere drie jaar herzien, op basis van actuele
cijfers en inzichten. Het onderscheid tussen enerzijds Zuid- en Oost-Nederland en anderzijds Noorden West-Nederland is niet aangebracht in de forfaitaire excretiecijfers in Tabellen 4 en 6 van RVO.
Bij de excretieforfaits voor stikstof wordt rekening gehouden met gasvormige stikstofverliezen uit
stallen en mestopslagen. De bruto stikstofexcretie is de stikstofproductie in mest ‘onder de staart’
plus voerverliezen in de stal. De netto stikstofexcretie is de bruto stikstofexcretie gecorrigeerd voor
gasvormige stikstofverliezen uit stallen en mestopslagen; de netto stikstofexcretie of
stikstofproductie komt overeen met de hoeveelheid stikstof die beschikbaar is voor toediening op
het land. Bij de excretieforfaits voor fosfaat wordt geen onderscheid gemaakt tussen bruto en netto
excretie, omdat er geen noemenswaardige gasvormige fosfaatverliezen uit stallen en mestopslagen
optreden.
Gemiddeld genomen neemt de fosfaatexcretie met circa 2,9 kg per koe per jaar toe als de
melkproductie per koe met 1000 kg melk per jaar toeneemt, volgens de excretieforfaits in Tabel 6
‘Stikstof- en fosfaatproductiegetallen per melkkoe 2019-2021’ (drijfmest en vaste mest). De
gemiddelde netto stikstofexcretie neemt met circa 5 kg per koe per jaar toe bij een toename van de
5

CDM-advies ‘bedrijfsspecifieke verantwoording fosfaatrechten’
CDM 14-02-2019

melkproductie van 1000 kg. De netto forfaitaire stikstofexcretie wordt weergegeven als functie van
melkproductie en ureumgehalte in de melk. Bij een toename van het gemiddelde ureumgehalte in de
melk van 15 naar 30 mg per 100 g melk neemt de netto stikstofexcretie met 25 kg N per koe per jaar
toe. Een lage stikstofexcretie per kg melk wordt gerealiseerd bij een hoge melkproductie per koe
(want dan is de voederbehoefte voor onderhoud relatief laag per kg melk die wordt geproduceerd)
en een laag ureum gehalte; een lage fosfaatexcretie per kg melk wordt gerealiseerd bij een hoge
melkproductie per koe en een laag fosforgehalte in het veevoer. Bij de forfaitaire stikstofexcretie
wordt indirect gecorrigeerd voor het stikstofgehalte in het veevoer (via het ureumgehalte in de
melk). Bij de forfaitaire fosfaatexcretie wordt niet gecorrigeerd voor het fosforgehalte in het veevoer
(of the fosforgehalte in de melk).
De stikstof- en fosforgehalten in ruwvoer zijn gecorreleerd, d.w.z. hoe hoger het stikstofgehalte hoe
hoger het fosforgehalte. Dit impliceert dat er waarschijnlijk ook een relatie is tussen het
ureumgehalte in de melk en de hoogte van de fosfaatexcretie, alhoewel deze relatie tamelijk variabel
zal zijn. Dit is nochtans niet onderzocht (en ook niet uitgewerkt in forfaitaire fosfaatexcretiecijfers
voor melkvee in RVO-Tabel 6 ). Bij krachtvoer zijn er mogelijkheden om de stikstof- en fosforgehalten
minder afhankelijk van elkaar te laten zijn. In de voorbije jaren is bijvoorbeeld het eiwitgehalte van
eiwitrijk krachtvoer ruwweg gelijk gebleven, maar het fosforgehalte van eiwitrijk krachtvoer is
gedaald.

2.4. Bedrijfsspecifieke excretieberekeningen
Bij bedrijfsspecifieke berekening van de excretie van stikstof en fosfaat in mest per dier per jaar
wordt expliciet rekening gehouden met het ras en type koe, met de samenstelling van het
veevoerrantsoen en weidegang, en impliciet met management en de gezondheid van het vee. In
potentie zijn de bedrijfsspecifiek-berekende excreties van stikstof en fosfaat in mest per dier
daardoor nauwkeuriger dan forfaits (die gebaseerd zijn op een gemiddelde excretie van alle
melkveebedrijven in Nederland). Cruciaal bij de bedrijfsspecifieke berekening van de excretie is de
nauwkeurigheid waarmee de voerbalans van het bedrijf kan worden opgesteld; hoeveel voer is er
geproduceerd op het bedrijf, hoeveel voer is aangekocht/aangevoerd, en wat zijn de veranderingen
in de voorraden veevoer op het bedrijf over een jaar. Per veevoersoort moet bovendien de
samenstelling bekend zijn; wat zijn de stikstof- en fosforgehaltes per veevoersoort?
Omdat de ruwvoerproductie op een bedrijf niet gemakkelijk te bepalen is, vooral niet op een bedrijf
met weidegang (want onbekend is hoeveel gras een koe opvreet in de wei), moet er een balans op
het niveau van een diercategorie worden berekend; deze is gebaseerd op de energie die een dier
nodig heeft bij een bepaalde weidegang en melkproductie, en welke voedermiddelen worden
gebruikt om die energiebehoefte te dekken. De berekeningsmethodiek in de Handreiking
bedrijfsspecifieke excretie bestaat uit zes stappen (Figuur 1). Stap 1 is de berekening van de
energiebehoefte (VEM-behoefte) van het melkvee, op basis van de samenstelling van het melkvee
en de melkproductie. Stap 2 is het berekenen van de totale opname van stikstof (N) en fosfor (P) in
het rantsoen, op basis van de gemiddelde VEM-, stikstof-en fosforgehalten in ieder bestanddeel van
het rantsoen. Stap 3 is het berekenen van de vastlegging van N en P door het melkvee, op basis van
de samenstelling van het melkvee en de melkproductie. Stap 4 is het berekenen van de (bruto)
excretie van N en van P via de mest (feces en urine) uit het verschil tussen de opname en de
vastlegging. In stap 5 wordt de stikstofexcretie gecorrigeerd voor de bedrijfsspecifieke gasvormige Nverliezen, mede op basis van staltype. In stap 6 wordt de netto mestproductie van het melkvee
berekend in kg stikstof en kg fosfaat per jaar. Deze berekeningen kunnen melkveehouders zelf
verrichten met behulp van een computerprogramma en handleiding. Wel moeten de kengetallen van
het bedrijf (samenstelling en productie veestapel, samenstelling rantsoen) beschikbaar en
nauwkeurig zijn. Er is een ondergrens gesteld aan de melkproductie per koe en een bovengrens aan
de jongveebezetting per melkkoe.
6

CDM-advies ‘bedrijfsspecifieke verantwoording fosfaatrechten’
CDM 14-02-2019

Figuur 1. De zes stappen van de handreiking bedrijfsspecifieke berekening (BEX) van de excretie van
stikstof en fosfaat in mest (RVO, 2018)
De energiebehoefte (VEM-behoefte) en eiwitbehoefte van melkkoeien (en jongvee) kan vrij
nauwkeurig worden berekend; er is een onzekerheid van circa ±3-5% door genetische variatie tussen
koeien en door onzekerheden in de schatting van de onderhoudsbehoefte per dier. Ook zijn er
onzekerheden in de bepaling van de voerbalans van een bedrijf, door onnauwkeurigheden in de
bepalingen van de mogelijke aanvoer en afvoer van ruwvoer, de aanvoer van krachtvoer en
bijproducten, en door onnauwkeurigheden in de schatting van veranderingen in de voorraden
ruwvoer op een bedrijf. Ook zijn er onnauwkeurigheden in de bepaling van de stikstof en
fosfaatgehaltes van de gebruikte voedermiddelen. Door de onnauwkeurigheden in de bepalingen
van het veevoergebruik en van de stikstof- en fosfaatgehaltes van het gebruikte veevoer, kan de
onnauwkeurigheid in de berekende stikstof- en fosfaatexcreties per melkkoe en per jongveedier per
bedrijf wel 5 tot 10% bedragen (Oenema et al., 2017). Daarenboven zijn er onzekerheden in de
vastlegging van fosfor in het dier, vooral in het fosforgehalte van melk. De bedrijfsspecifieke excretie
gaat uit van een constant gehalte van fosfor in melk; in werkelijkheid varieert dit gehalte (positief
gerelateerd met eiwit- en lactosegehalte van melk) ruwweg tussen 0,90 en 1,30 g fosfor per kg melk.
Sinds begin dit jaar wordt het fosforgehalte melk in tankmelk bepaald door Qlip, en dit biedt wellicht
mogelijkheden om op een eenvoudige manier deze variatie mee te nemen
De handreiking bedrijfsspecifieke excretie (BEX) is in 2006 ingevoerd en sindsdien verschillende keren
geactualiseerd en aangepast, om de nauwkeurigheid van de kengetallen te verbeteren en te borgen.
Bedrijfsspecifieke berekening van de excretie (BEX) is een onderdeel van de KringloopWijzer. De
KringloopWijzer is een managementtool, die de melkveehouder helpt bij het in beeld brengen van de
milieuprestaties van het bedrijf, zodat de bedrijfsvoering kan worden verbeterd en de benutting van
stikstof en fosfaat kan worden verbeterd. In 2016 is het invullen van de Kringloopwijzer door
melkveehouders verplicht gesteld door de zuivelsector (NZO - Nederlandse Zuivelorganisatie, LTO
Nederland, Nevedi - Nederlandse Diervoederindustrie, ZuivelNL). Nagenoeg alle melkveehouders
vullen de Kringloopwijzer nu in of laten de Kringloopwijzer invullen door adviseurs en accountants.
Bij melkvee kunnen de BEX- excretiecijfers voor stikstof en fosfaat in mest op een bedrijf tot wel 10%
(plusminus) van de forfaitaire excretiecijfers afwijken (Oenema et al., 2017). Op sommige bedrijven
7

CDM-advies ‘bedrijfsspecifieke verantwoording fosfaatrechten’
CDM 14-02-2019

kan de excretie dus lager zijn dan de forfaits en op andere bedrijven hoger dan de forfaits. Deze
verschillen worden veroorzaakt door verschillen in melkproductie per koe per jaar die voortkomen
uit verschillen in ras (b.v. Holstein versus Jersey versus MRIJ koeien) en in type binnen een ras (b.v.
melktypisch versus gespierd), in rantsoensamenstelling, voederwinning en –opslag,
voermanagement en weidemanagement, en diergezondheid. Vooral de verschillen in
rantsoensamenstelling en voerefficiëntie (kuilverliezen, voerresten) leiden tot verschillen tussen
bedrijven; hoe groter het aandeel snijmais in het rantsoen hoe lager de stikstof- en fosfaatexcreties
per koe (omdat snijmais veel energie maar weinig stikstof en fosfaat bevat). Hoe lager de stikstof- en
fosfaatgehaltes in de graskuil, hoe lager de stikstof- en fosfaatexcreties. Daarenboven spelen
weidegang, krachtvoersamenstelling en –gebruik, en de samenstelling en gebruik van bijproducten in
het rantsoen een rol. Ook zijn er verschillen tussen jaren; in het ene jaar is de gemiddelde excretie
per dier per jaar hoger dan in een ander jaar, door verschillen in rantsoenen, vooral in de stikstof- en
fosfaatgehaltes van het ruwvoer en krachtvoer. Daardoor kunnen voor een bedrijf de grootte van de
verschillen tussen forfaitaire excreties en bedrijfsspecifiek-berekende excreties variëren (en dus ook
het BEX-voordeel).

2.5. BEX-voordeel
De bedrijfsspecifieke berekening van de excretie van stikstof en fosfaat wordt vooral gebruikt door
bedrijven met een overschot van fosfaat en/of stikstof op het bedrijf en als er sprake is van een
zogenoemd BEX-voordeel. Een BEX-voordeel geeft aan dat de berekende bedrijfsspecifieke excretie
van stikstof en/of fosfaat lager is dan volgens de forfaits. Een BEX-voordeel impliceert dat de mest
van meer melkvee binnen het bedrijf geplaatst kan worden binnen de geldende gebruiksnormen, dat
minder mest van het bedrijf afgevoerd behoeft te worden (en dat meer melk geproduceerd kan
worden per kg fosfaat in mest).
Een BEX-voordeel leidt tot een direct financieel voordeel voor bedrijven met een overschot van
fosfaat en/of stikstof op de bedrijfsbalans, omdat het voordeel wordt vertaald in minder mestafvoer
van het bedrijf. Bij een forfaitaire fosfaatexcretie van 53 kg P2O5 per melkkoe (inclusief jongvee) en
een bedrijfsspecifieke fosfaatexcretie van 48 kg P2O5 per melkkoe (inclusief jongvee) is het BEXvoordeel 10%, overeenkomend met 5 kg P2O5 per melkkoe (inclusief jongvee). Voor een bedrijf met
een bedrijfsoverschot betekent dit dat circa 3 kuub drijfmest minder afgevoerd moet worden. Per
melkkoe (inclusief jongvee) betekent dit een financieel voordeel van 30 tot 45 euro (10 tot 15 euro
per kuub) en voor een bedrijf van 100 melkkoeien (inclusief jongvee) een voordeel van 3.000 tot
4.500 euro. Het directe financiële BEX-voordeel kan ook worden uitgedrukt in de productie van meer
melk binnen de geldende gebruiksnormen. Voor een bedrijf van 100 melkkoeien impliceert een BEXvoordeel van 10% dat 10 koeien meer gemolken kunnen worden, aangenomen dat er voldoende
fosfaatrechten beschikbaar zijn op dat bedrijf. Bij een productie van 9000 kg per koe per jaar en een
saldo (melkopbrengst minus de kosten voor ruwvoer en krachtvoer) van €0,17 per kg melk wordt het
saldo voor het bedrijf door het BEX-voordeel met circa 15.000 euro verhoogd.
Indirect kan het gebruik van BEX ook tot financieel voordeel leiden. De handreiking geeft de
melkveehouder inzicht in de effecten van de melkveestapelsamenstelling en van toegepaste
voerstrategie op de excretie van stikstof en fosfaat in mest per koe, geproduceerde liters melk en
voor het bedrijf. Aanpassingen in de melkveestapelsamenstelling en voerstrategie kunnen tot een
hogere efficiëntie leiden en tot een besparing in voerkosten per koe en per arbeidskracht. Een BEXvoordeel hoeft dus niet enkel tot uiting te komen in minder mestafzetkosten.
2.6. Forfait-voordeel
Naast melkveebedrijven met een BEX-voordeel zijn er ook bedrijven met een BEX-nadeel. Een BEXnadeel geeft aan dat de berekende bedrijfsspecifieke excretie van stikstof en/of fosfaat hoger is dan
volgens de forfaits. Een BEX-nadeel impliceert dat minder mest binnen de geldende gebruiksnormen
8

CDM-advies ‘bedrijfsspecifieke verantwoording fosfaatrechten’
CDM 14-02-2019

op het bedrijf geplaatst kan worden bij gebruik van BEX dan bij gebruik van forfaits, en dat dus meer
mest van het bedrijf afgevoerd dient te worden. Maar omdat melkveehouders de keus hebben
tussen gebruik van forfaits of de handreiking bedrijfsspecifieke excretie, wordt een BEX-nadeel in de
praktijk een forfait-voordeel. Bedrijven met een BEX-nadeel kiezen er voor om forfaits te gebruiken
voor de totale mestproductie (hoeveelheden stikstof en fosfaat in mest) op het bedrijf. Een forfaitvoordeel geeft aan dat de excretie van stikstof en fosfaat afgeleid van de forfaits lager is dan
berekend volgens de handreiking bedrijfsspecifieke excretie. Een forfait-voordeel impliceert dat
minder mest van het bedrijf afgevoerd behoeft te worden dan bij toepassing van de handreiking
bedrijfsspecifieke excretie.
De opdeling van melkveebedrijven in Nederland met een BEX-voordeel en een forfait-voordeel is
schematisch weergegeven in Figuur 2. Hierbij is aangenomen dat de frequentieverdeling van
melkveebedrijven in Nederland met een bepaalde fosfaatexcretie per koe overeenkomt met een
normale verdeling en dat de forfaitaire excretie gelijk is aan de gemiddelde excretie (zwarte lijn). In
dit geval heeft precies de helft van de bedrijven een BEX-voordeel en de andere helft een forfaitvoordeel. Veel bedrijven hebben een relatief klein voordeel; de meeste bedrijven hebben een
fosfaatexcretie rondom het gemiddelde. Naarmate de afstand tot de gemiddelde excretie toeneemt,
neemt het aantal bedrijven af en het voordeel toe. Er zijn meer bedrijven met een BEX-voordeel dan
bedrijven met een forfait-voordeel in een situatie waarbij de gemiddelde excretie lager is dan de
forfaitaire excretie (rode lijn in figuur 2). Deze situatie kan voorkomen als de actualisatie van de
forfaits achterloopt bij de veranderingen in de praktijk. De forfaitaire excreties is nu vastgesteld op
basis van de gemiddelde excretie in voorbije drie jaren; om tactisch beleidsmatige redenen kan de
forfaitaire excretie ook worden vastgesteld op bijvoorbeeld 40 of 60 percentielwaarden, waardoor
minder of meer bedrijven een BEX-voordeel en/of meer of minder bedrijven een forfait-voordeel
krijgen.

Figuur 2. Frequentieverdeling van melkveebedrijven in Nederland met een bepaalde fosfaatexcretie
per koe. Er is aangenomen dat de frequentieverdeling een normale verdeling is Verder is aangenomen
een situatie waarbij (i) de forfaitaire excretie gelijk is aan de gemiddelde actuele excretie (zwarte lijn),
en (ii) een situatie waarbij de forfaitaire excretie hoger is dan de gemiddelde excretie (rode lijn).
Bedrijven met een BEX-voordeel staan links van de forfaitaire excretie, bedrijven met een forfaitvoordeel rechts van de forfaitaire excretie.

9

CDM-advies ‘bedrijfsspecifieke verantwoording fosfaatrechten’
CDM 14-02-2019

De ervaringen in de voorbije 10-12 jaar hebben geleerd dat het BEX-voordeel van jaar tot jaar kan
verschillen en dat bij een actualisatie van de forfaits de excretiecijfers meestal naar beneden worden
bijgesteld (omdat de efficiëntie van melkproductie toeneemt door veefokkerij en voermanagement)
en dat dan het BEX-voordeel kleiner wordt. Er is echter weinig informatie beschikbaar over het
forfait-voordeel in de praktijk. Het is onbekend hoe groot het forfait-voordeel gemiddeld is. In figuur
2 is aangenomen dat de frequentieverdeling normaal verdeeld is. Niet uitgesloten kan worden dat de
verdeling scheef naar links is; het gemiddelde en de mediaan liggen dan links van de top en de staart
links zorgt voor een relatief grote standaardafwijking. In dit geval zijn er meer bedrijven met (klein)
forfait-voordeel dan met een BEX-voordeel, maar het BEX-voordeel is dan wel relatief groot. Dit zou
verder getoetst kunnen worden door analyse van de resultaten van de Kringloopwijzer.
3. Analyse bedrijfsspecifieke verantwoording fosfaatrechten
3.1. Het fosfaatrechtenstelsel
Per 1 januari 2018 is het stelsel van fosfaatrechten voor melkvee in werking getreden. Het doel van
het stelsel van fosfaatrechten is te borgen dat de melkveehouderij blijvend onder het sectorplafond
voor de fosfaatproductie in mest (84,9 miljoen kg P2O5 per jaar) produceert, en Nederland aldus
voldoet aan een voorwaarde van de door de Europese Commissie aan Nederland verstrekte
derogatiebeschikking. Bedrijven hebben op basis van het aantal stuks melkvee (diercategorieën 100,
101 en 102 uit bijlage D van de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet), dat op 2 juli 2015 op het bedrijf
werd gehouden, per 1 januari 2018 fosfaatrechten toegekend gekregen, uitgedrukt in kilogrammen
fosfaat. Het fosfaatrechtenstelsel is feitelijk een instrument ter vervanging van het communautaire
melkquotumstelsel. Het melkquotastelsel is in 1984 ingesteld om de melkproductie en de melkprijs
in de Europese Unie te reguleren (en overproductie te voorkomen); het stelde een maximum aan de
melkproductie per bedrijf. Op 1 april 2014 is het melkquotastelsel geëxpireerd met goedkeuring van
de lidstaten. Het fosfaatrechtenstelsel stelt een maximum aan de fosfaatproductie in mest van
melkvee, en reguleert daardoor indirect ook de melkproductie op een bedrijf, maar geldt enkel voor
Nederland. Melkquota waren en fosfaatrechten zijn verhandelbaar.
Door de invoering van het fosfaatrechtenstelsel krijgt ‘een recht tot fosfaatexcretie’ economische
waarde, vanwege de verhandelbaarheid van fosfaatrechten, de grote vraag naar fosfaatrechten en
de ‘verwachtingswaarde’. De waarde van een ‘fosfaatexcretierecht’ was in 2018 gemiddeld circa 200
euro per kg P2O5, overeenkomend met ca 10.000 euro per melkkoe (inclusief jongvee) bij een
productie van circa 9000 kg melk per jaar. Investeringen in fosfaatrechten mogen in 10 jaar worden
afgeschreven; dit komt overeenkomend met 1000 euro per melkkoe per jaar (rente niet
meegerekend) en met € 0,11 per kg melk (d.w.z. bijna een derde deel van de melkopbrengstprijs).
De fosfaatrechten zijn in 2015 afgeleid van forfaitaire excretiecijfers. Deze forfaitaire excretiecijfers
zijn in 2014 vastgesteld op basis van de gemiddelde excretiecijfers over de jaren 2010, 2011 en 2012
(CDM, 2014; zie ook hoofdstuk 2). De verificatie en controle van de fosfaatproductie in mest, ten
behoeve van het fosfaatrechtenstelsel, vindt ook plaats op basis van forfaitaire fosfaatexcretiecijfers.
Dit betekent dat de basis van de afleiding van fosfaatrechten gelijk is aan de basis waarop de
fosfaatrechten nu worden geverifieerd en gecontroleerd, namelijk op forfaits en aantallen dieren.
De forfaitaire excretiecijfers worden naar verwachting in 2019/2020 wederom geactualiseerd, op
basis van de gemiddelde excretiecijfers over de jaren 2014, 2015, 2016 en/of 2017 (CDM-in prep).
Aanpassing van de referentie-excretieforfaits impliceert dat de basis van de verificatie en controle
van de fosfaatproductie verandert en dat meer of minder melk geproduceerd en melkkoeien
gehouden kunnen worden, afhankelijk van de verandering van de fosfaatexcretieforfaits voor
melkvee.

10

CDM-advies ‘bedrijfsspecifieke verantwoording fosfaatrechten’
CDM 14-02-2019

Individuele melkveehouders kunnen excretieforfaits niet noemenswaardig beïnvloeden, maar
melkveehouders gezamenlijk wel, zoals in 2016-2017 is gebeurd, op basis van een overeenkomst
tussen de landbouwsector, zuivelorganisaties en de overheid. Door een gezamenlijke verbetering van
de efficiëntie van de melkproductie en door een gezamenlijke verlaging van de fosforinname door
het vee (door een lager fosforgehalte in het voer; Tabel 1) is er minder fosfaat in mest geproduceerd
per kg melk en zullen de fosfaatexcretieforfaits bij een eerstvolgende actualisatie mogelijk naar
beneden bijgesteld worden.
De hoge economische waarde van fosfaatrechten geeft individuele bedrijven een sterke prikkel om
de fosfaatexcretie te verlagen bij een bedrijfsspecifieke verantwoording van de fosfaatexcretie. De
mogelijkheid om de fosfaatexcretie enkel op papier te beïnvloeden is aanwezig bij gebruikmaking van
de Handreiking bedrijfsspecifieke excretie melkvee en de Kringloopwijzer (zie rapporten van NVWA,
CLM en CDM). Dit is de reden dat het ministerie van LNV nu advies vraagt over ‘bedrijfsspecifieke
verantwoording van de fosfaatexcretie in het kader van het fosfaatrechtenstelsel, zodanig dat de
handhaafbaarheid en de betrouwbaarheid van de gegevens geborgd zijn’.

3.2. Waarom bedrijfsspecifieke verantwoording fosfaatrechten; wat zijn de voor- en nadelen?
Bedrijfsspecifieke verantwoording van fosfaatrechten is in beginsel een juist (precies) systeem van
verantwoording omdat het rekening houdt met de variatie in de praktijk tussen bedrijven. Het geeft
bovendien inzicht in de factoren op een bedrijf die de hoogte van de fosfaatexcretie beïnvloeden.
Bedrijfsspecifieke verantwoording van fosfaatrechten geeft ook een prikkel en de mogelijkheid om
meer liters melk per kg fosfaat in mest te produceren, door het management aan te passen. Het leidt
daardoor tot een efficiëntere melkproductie.
Naast deze voordelen zijn er ook nadelen aan bedrijfsspecifieke verantwoording van fosfaatrechten.
Bedrijfsspecifieke verantwoording van fosfaatrechten vergt het verzamelen en administreren van de
juiste bedrijfskenmerken en analysecijfers. Dit kost de boer tijd en/of geld (bij uitbesteding).
Bedrijfsspecifieke excreties kunnen van jaar tot jaar veranderen door veranderingen in
rantsoensamenstelling en vooral in de stikstof- en fosforgehaltes van het rantsoen, terwijl de
resultaten pas het volgende jaar bekend worden. Het is daardoor lastig sturen, tenzij een vorm van
vereffening over jaren wordt geïntroduceerd. Daarenboven is de controle en verificatie van de
berekende fosfaatexcreties niet altijd even gemakkelijk. Dat is de reden dat NVWA vraagtekens heeft
gezet bij bedrijfsspecifieke verantwoording van fosfaatrechten (EZ, 2017). Vooral bij bedrijven met
weinig eigen land en een hoge melkproductie per ha moet veel ruwvoer en krachtvoer worden
aangevoerd, en wordt jongvee en droogstaand melkvee soms uitgeschaard. De fosfaatstromen
kunnen op deze ‘fosfaat-efficiënte’ bedrijven niet altijd even gemakkelijk gecontroleerd en
geverifieerd worden, omdat er sprake is van boer-boer transporten, en volumes, gewichten en
fosforgehaltes van gekocht en verkocht voer niet altijd nauwkeurig bekend zijn, en daardoor lastig te
controleren en verifiëren zijn. Handhaving van bedrijfsspecifieke verantwoording van fosfaatrechten
op dit type bedrijven is lastig.
Er zijn ook mogelijke neveneffecten, die deels afhankelijk zijn van de implementatie van
bedrijfsspecifieke verantwoording van fosfaatrechten. Mogelijke neveneffecten zijn (i) een hogere
stikstofexcretie, waardoor overschrijding van het stikstofexcretieplafond kan optreden, (ii) een
hogere ammoniakemissie, waardoor overschrijding van het ammoniakemissieplafond kan optreden,
en (iii) meer methaanemissie. De neveneffecten zijn niet groot (maximaal enkele procenten) maar de
effecten wijzen wel allemaal in dezelfde richting.
De voor- en nadelen van bedrijfsspecifieke verantwoording van fosfaatrechten moeten worden
afgewogen tegen de voor- en nadelen van een forfaitaire verantwoording. Forfaitaire
verantwoording is minder juist (precies) en doet minder recht aan de werkelijkheid, omdat geen
11

CDM-advies ‘bedrijfsspecifieke verantwoording fosfaatrechten’
CDM 14-02-2019

rekening wordt gehouden met bedrijfsspecifieke situaties. De huidige forfaits stimuleren een zeer
hoge melkproductie, omdat de excretieforfaits bij 10624 kg melk per koe zijn afgetopt. Voordelen
van forfaits zijn dat er weinig administratie nodig is, de verificatie, controle en handhaving relatief
eenvoudig zijn, en dat een forfaitair systeem ‘rust’ geeft; een boer weet waar hij/zij aan toe is. De
voor- en nadelen van bedrijfsspecifieke en forfaitaire verantwoording van fosfaatrechten kunnen
worden beïnvloed door de invulling van de bedrijfsspecifieke en forfaitaire verantwoording. Zo kan
de aftopping van excretieforfaits bij 10624 kg melk per koe (≤49,3 kg fosfaat per koe) eenvoudig
worden aangepast (is reeds gepland en wordt aan gewerkt). Ook de ondergrens kan eenvoudig
worden aangepast om ook het (geringe) aantal bedrijven onder deze grens een betere
verantwoording te geven.
Bij beide stelsels van verantwoording bestaat een risico dat het mestproductieplafond wordt
overschreden. Bij bedrijfsspecifieke verantwoording van fosfaatrechten bestaat dat risico als het
zogenoemde BEX-voordeel groot is en bedrijven, die een BEX-nadeel hebben, gebruik mogen maken
van het forfaitvoordeel. In dit geval kan er meer mest worden geproduceerd dan het afgesproken
sectorplafond van 84,9 miljoen kg fosfaat. Bij forfaitaire verantwoording van fosfaatrechten bestaat
dat risico bij een toenemende fosfaatexcretie per koe (b.v. door hogere fosforgehaltes in het voer) en
een niet-tijdige actualisatie van de excretieforfaits. Een eventuele overschrijding van de
mestproductieplafond zal blijken uit de mestproductiecijfers van WUM/CBS.
Niet alle bedrijven kunnen even gemakkelijk de fosfaat-efficiëntie verhogen, omdat er diverse
intrinsieke randvoorwaarden zijn in de melkveehouderij, die voor individuele bedrijven kunnen
verschillen. Melkkoeien hebben een bepaalde minimale fosforbehoefte, waaraan voldaan dient te
worden om problemen met gezondheid, vruchtbaarheid en welzijn te voorkomen; in de praktijk
wordt gemiddeld genomen ruimschoots voldaan aan deze minimale fosforbehoeftes. Het
fosforgehalte van gras is hoger dan dat van snijmais, en bedrijven kunnen de verhouding tussen
grasland en maisland niet eenvoudig veranderen. Het fosforgehalte in krachtvoer kan ook maar
binnen bepaalde marges worden aangepast. Bedrijven met weinig eigen land (hoge melkproductie
per ha) en geen weidegang hebben de meeste vrijheidsgraden om de fosforgehaltes in het rantsoen
te verlagen en de fosfaat-efficiëntie van de melkproductie te verhogen. Grondgebonden
melkveehouderijbedrijven op veengrond hebben minder mogelijkheden om de fosforgehaltes in het
rantsoen te verlagen en de fosfaat-efficiëntie van de melkproductie te verhogen.
De weinig ‘fosfaat-efficiënte’ bedrijven zouden bij bedrijfsspecifieke verantwoording van excreties in
het kader van het fosfaatrechtenstelsel benadeeld worden, indien deze bedrijven ook een
bedrijfsspecifieke verantwoording van de excreties moeten toepassen. Indien deze bedrijven de
excretieforfaits mogen toepassen voor verantwoording van de fosfaatexcreties (zoals nu ook gebeurt
in het kader van het gebruiksnormenstelsel) dan vervalt dit directe nadeel. Er blijft wel een mogelijk
indirect nadeel van een grotere melkproductie door de ‘fosfaat-efficiënte’ bedrijven; een grotere
melkproductie kan een drukkend effect hebben op de opbrengstprijs van de melk, waardoor een
concurrentienadeel ontstaat. Het is echter onduidelijk hoe de zuivelindustrie zal reageren op een
sterke prikkel om ‘fosfaat-efficiënt’ melk te produceren; door de melkprijs (verder) te differentiëren
naar weidegang, grondgebondenheid, fosfaatgehalte in de melk kan de prikkel beïnvloed worden. Er
is geen directe relatie tussen bedrijfsspecifieke verantwoording van fosfaatexcreties en biodiversiteit;
wel kan gesteld worden dat bedrijfsspecifieke verantwoording biodiversiteit niet bevordert.
Samengevat, bedrijfsspecifieke verantwoording van fosfaatrechten is juist en doet meer recht aan de
werkelijkheid (vooral voor bedrijven die efficiënt melk kunnen produceren per kg fosfaat in mest),
maar is nu nog lastig te handhaven. Bedrijfsspecifieke verantwoording van fosfaatrechten kan alleen
goed functioneren in de praktijk als (i) gaten in de handhaving zijn gedicht, (ii) tools beschikbaar zijn
om te kunnen beoordelen of BEX-resultaten plausibel zijn, (iii) er een systeem is voor vereffening van

12

CDM-advies ‘bedrijfsspecifieke verantwoording fosfaatrechten’
CDM 14-02-2019

variaties in fosfaatexcreties over enkele jaren, (iv) neveneffecten beperkt en handhaafbaar zijn, en
(v) er afspraken worden gemaakt over bedrijven met een BEX-nadeel (forfait-voordeel).

3.3. Waardoor worden variaties tussen bedrijven in fosfaatexcretie veroorzaakt?
Verschillen tussen bedrijven in fosfaatexcretie worden vooral veroorzaakt door verschillen in
melkproductie per koe en per ha, fosforgehalte van de melk, het ras van de koe (b.v. Holstein versus
Jersey versus MRIJ koeien), type koe binnen een ras (b.v. melktypisch versus gespierd),
rantsoensamenstelling, voederwinning en –opslag, voermanagement en weidemanagement, en
diergezondheid (zie ook hoofdstuk 2). Vooral de verschillen in melkproductie en
rantsoensamenstelling leiden tot verschillen tussen bedrijven.
Er is weinig literatuur over de fosfaatexcretie per koe en er is tot nu toe geen systematische en
empirische analyse uitgevoerd van de factoren die in de praktijk de fosfaatexcretie per kg melk
beïnvloeden. De factoren die de fosfaatexcretie beïnvloeden zijn wel bekend, maar hoe groot de
effecten van die factoren zijn in de praktijk is minder bekend. Ten behoeve van dit advies is een
statistische analyse uitgevoerd van de variatie in de resultaten van de KringloopWijzer over het jaar
2016. Het gaat om ruim 10.000 bedrijven, die resteren na een ruwe screening op de plausibiliteit van
de resultaten.

Figuur 3. Scatterplot van de fosfaatexcretie per 1000 kg melk als functie van de melkproductie per ha
per bedrijf. Resultaten van ca 10000 bedrijven van de Kringloopwijzer 2016.

De gemiddelde fosfaatexcretie per 1000 liter melk neemt af met een toename van de melkproductie
per ha (Figuur 3). Opvallend is verder dat de variatie tussen bedrijven in fosfaatexcretie afneemt
naarmate de melkproductie per ha (intensiteit) groter is. De variatie tussen bedrijven is bij een
relatief lage intensiteit (<10,000 kg per ha per jaar) groot, variërend van 4 tot 12 kg fosfaat per 1000
kg melk. Bij een productie van >20.000 kg per ha is de variatie minder dan de helft. Dit illustreert dat
melkproductie per ha op een bedrijf de fosfaatexcretie beïnvloedt. Maar er is niet een directe relatie;
de geringe variatie in fosfaatexcretie per 1000 kg melk op bedrijven met een hoge melkproductie per
ha wordt veroorzaakt door het feit dat deze bedrijven veel voer moeten aankopen (meestal in de
vorm van snijmais) en daardoor de rantsoensamenstelling en de fosforgehaltes in het voer kunnen
sturen. Bedrijven met een relatief lage intensiteit (<10,000 kg per ha per jaar) voeren de koeien
13

CDM-advies ‘bedrijfsspecifieke verantwoording fosfaatrechten’
CDM 14-02-2019

vooral voer van eigen grond (vooral gras) en hebben dus minder mogelijkheden om via voeraankoop
te sturen. Toch slagen ook sommige bedrijven met een relatief lage intensiteit (<10,000 kg per ha per
jaar) er in om een lage fosfaatexcretie per 1000 kg melk te realiseren, bijvoorbeeld omdat sommige
bedrijven relatief veel snijmais telen en voeren. Figuur 3 benadrukt ook het belang van
bedrijfsspecifieke verantwoording van de fosfaatexcretie; de variatie tussen bedrijven is groot.
Via meervoudige lineaire regressie is vervolgens nagegaan welke factoren de variatie tussen
bedrijven in fosfaatexcretie per 1000 kg melk het best verklaren. Er zijn drie modellen geformuleerd:
Model 1: constante + melk per ha + melk per koe + ureumgehalte in melk + jongveeaandeel +
percentage grasland
Model 2: als model 1 + fosforgehalte in krachtvoer + fosforgehalte in graskuil
Model 3: als model 2 + percentage snijmais in rantsoen + percentage gras(kuil) in rantsoen
Uit de analyse blijkt dat alle genoemde factoren een statistische significante bijdrage leveren aan het
verklaren van de variatie tussen bedrijven. De melkproductie per koe is de belangrijkste factor.
Model 1 verklaart 64% van de variantie, model 2 verklaart 73% en model 3 verklaar 84%.
Aanvullende analyses zijn nodig om b.v. verschillen tussen regio’s en effecten van grondsoort te
duiden.

3.4. Opties om fosfaatexcreties bedrijfsspecifiek te berekenen
Er zijn verschillende opties voor de berekening van de fosfaatexcretie van melkvee, waarbij in meer
of mindere mate rekening wordt gehouden met bedrijfsspecifieke kenmerken, mede op basis van de
resultaten vermeld in paragraaf 3.3, en waarbij de (tussentijdse) resultaten van de berekeningen
meer of minder gecontroleerd en geverifieerd kunnen worden. De vier opties zijn in Tabel 2
samengevat. Hierbij wordt aangenomen dat excretieforfaits blijven bestaan, als referentie. Een van
de opties zou eventueel ook gebruikt kunnen worden in de handhaving (toetsing).
Tabel 2. Beoordeling opties voor bedrijfsspecifieke berekening en verantwoording van excreties in het
kader van het fosfaatrechtenstelsel. De kolom ‘Betrouwbaar’ geeft de juistheid weer van de
berekende excreties, de kolom ‘Handhaafbaar’ geeft de mate weer waarin de berekende excretie kan
worden gecontroleerd en geverifieerd (Bron: expert kennis).
Methode/optie

Bedrijfsspecifiek?

Betrouwbaar?

Handhaafbaar?

Handreiking
bedrijfsspecifieke
excretie melkvee 2018
Model gebaseerd op
resultaten van
KringloopWijzerexcretiecijfers
Model gebaseerd op
resultaten van WUMexcretiecijfers
Forfaits verder
gedifferentieerd naar
regio en andere
kengetallen

Ja, maximaal

Ja, maar mogelijk niet
voor alle bedrijven

Niet voor alle bedrijven

Ja, maar minder dan bij
BEX

Ja, maar waarschijnlijk
minder (gedifferentieerd)
dan bij BEX

Ja, waarschijnlijk wel
voor alle bedrijven

Ja, maar minder dan bij
BEX en ook minder dan bij
model Kringloopwijzer
In geringe mate

Ja, maar waarschijnlijk
minder dan bij model
Kringloopwijzer
Ja, maar waarschijnlijk
minder dan bij model
WUM-excretiecijfers

Ja, waarschijnlijk wel
voor alle bedrijven
Ja, waarschijnlijk voor
alle bedrijven

Optie 1 ‘Handreiking bedrijfsspecifieke excretie melkvee 2018’ wordt hier niet verder uitgewerkt,
omdat deze methode uitgebreid is beschreven in een handleiding (RVO, 2018). Deze methode is het
meest bedrijfsspecifiek maar in de praktijk vaak lastig te controleren en te verifiëren. De
handhaafbaarheid laat daardoor te wensen over (Tabel 2). Toepassing van de KringloopWijzer valt
14

CDM-advies ‘bedrijfsspecifieke verantwoording fosfaatrechten’
CDM 14-02-2019

onder deze optie; ook de KringloopWijzer is uitgebreid beschreven, getoetst en geëvalueerd
(Oenema et al., 2017). In de Kringloopwijzer zijn meer checks opgenomen dan in Handreiking
bedrijfsspecifieke excretie melkvee, waardoor de betrouwbaarheid van de KringloopWijzer groter is
dan die van de BEX, maar NWVA zet ook vraagtekens bij de handhaafbaarheid van de
KringloopWijzer (EZ, 2017). Nagegaan zou moeten worden hoe knelpunten m.b.t. handhaafbaarheid
kunnen worden opgelost, b.v. door vereenvoudigingen in het instrumentarium.
Optie 2 ‘Model gebaseerd op resultaten van Kringloopwijzer-excretiecijfers’. Deze optie is nog niet
volledig uitgewerkt en kan derhalve ook niet volledig beoordeeld worden. In deze optie wordt
gebruik gemaakt van de resultaten van actuele bedrijfsspecifieke excretiecijfers verkregen via de
methodiek van de ‘Handreiking bedrijfsspecifieke excretie melkvee’ en/of de Kringloopwijzer. De
resultaten van de bedrijfsspecifieke analyses worden statistisch geanalyseerd met een model waarin
enkel kengetallen zijn opgenomen die controleerbaar/verifieerbaar zijn op bedrijfsniveau door
NVWA. Het ligt voor de hand dat de statistische analyse start met het model:
Fosfaatexcretie = A + α melkproductie per koe + β melkproductie per ha + γ snijmais-areaal + δ fosforgehalte + ȿ
jongvee

Dit is een regressievergelijking gebaseerd op correlaties en dus niet op basis van mechanistische
relaties (de eenheden van de parameters kloppen dus niet). Constante A geeft het jaareffect weer.
De coëfficiënten α, β, γ, δ, ȿ) geven respectievelijk de relatieve invloed weer van (i) de melkproductie
per koe, (ii) melkproductie per ha, (iii) percentage snijmais-areaal op het bedrijf, (iv) fosforgehalte in
de melk en (iv) percentage jongvee. De coëfficiënten A α, β, γ, δ en ȿ zouden (een/twee/drie)
jaarlijks door Zuivel.nl/WUR/CDM berekend kunnen worden op basis van een statistische analyse van
(alle) resultaten van de Kringloopwijzer en/of BEX van het voorbije jaar (of jaren). Vervolgens zouden
de coëfficiënten en een eenvoudig model met bijbehorende handleiding via de RVO-website
gecommuniceerd kunnen worden met de praktijk. Bedrijven kunnen met de coëfficiënten en de
bedrijfsspecifieke kengetallen melkproductie per koe en ha, snijmaisareaal, aandeel jongvee en
fosforgehalte in meld de bedrijfsspecifieke fosfaatexcretie per koe berekenen. In verdere analyses
zou nagegaan kunnen worden of ook de samenstelling van de melk (b.v. ureumgehalte) een
mogelijke indicator is.
Het idee van deze methode is dat (a) enkel eenvoudig te verifiëren en te controleren kengetallen in
de bedrijfsspecifieke excretieberekening worden opgenomen, en (b) resultaten van alle
praktijkbedrijven worden gebruikt om deze kengetallen af te leiden. Lastig te verifiëren en te
controleren kengetallen zijn dus niet in de berekeningsmethode opgenomen, zoals gebruik van
bijproducten in het rantsoen, aankoop ruwvoer, veranderingen in voervoorraden, uitscharen van
jongvee en melkvee. Dit impliceert dat deze berekeningsmethode minder bedrijfsspecifiek is dan de
‘Handreiking bedrijfsspecifieke excretie melkvee 2018’ en dus ook minder bewerkelijk, maar
gemiddeld genomen over alle bedrijven wel de juiste fosfaatexcretie berekend. Voor bedrijven die
relatief veel bijproducten in het rantsoen hebben, ruwvoer aankopen, grote veranderingen hebben
in voervoorraden, en jongvee en melkvee uitscharen is deze methode minder bedrijfsspecifiek en
betrouwbaar.
In de statistische analyse moet worden nagegaan of alle kengetallen een bijdrage leveren aan de
verklaarde variantie en/of andere kengetallen kunnen worden opgenomen, waarbij de voorwaarde is
dat ook deze controleerbaar/verifieerbaar zijn op bedrijfsniveau en niet dus manipuleerbaar.
Het grote voordeel van deze analyse is dat relatief veel bedrijfsgegevens beschikbaar zijn, waardoor
in theorie een robuust model kan worden opgesteld (Tabel 2). Verder is in theorie de
controleerbaarheid/verifieerbaarheid op bedrijfsniveau gewaarborgd (omdat in het model enkel
kengetallen worden opgenomen die controleerbaar/verifieerbaar zijn op bedrijfsniveau). In de
statische analyse moet een mogelijk bias in de selectie van bedrijven worden uitgesloten. Deze
analyse vergt waarschijnlijk enige weken tijd.
15

CDM-advies ‘bedrijfsspecifieke verantwoording fosfaatrechten’
CDM 14-02-2019

Indien blijkt dat dit model veel variantie in de dataset kan verklaren, en dus ‘bedrijfsspecifiek’ is, dan
kan overwogen worden om dit model verder te parameteriseren en aan te bieden aan de praktijk.
Optie 3. Model gebaseerd op WUM-excretiecijfers
Deze optie kan relevant zijn om de resultaten van optie 2 te toetsen. De Werkgroep Uniformering
berekening Mest- en mineralencijfers (WUM) maakt voor graasdieren onderscheid tussen Zuid- en
Oost-Nederland (snijmaïsrantsoen dominant) en Noord- en West-Nederland (graskuilrantsoen
dominant). Voor melkkoeien verschilden de fosfaatexcreties 10-15% tussen deze twee regio’s in 2015
en 2016 (CBS, 2017). Deze verschillen worden veroorzaakt door een combinatie van (i) melkproductie
per koe (ii) aandeel snijmais in het rantsoen (iii) aandeel weidegras, en (iv) krachtvoergebruik. De
analyse wordt tot nu toe enkel voor twee regio’s gedaan, maar de gegevens zijn beschikbaar om de
analyse voor meer regio’s uit te voeren.
De variatie in deze factoren tussen regio’s en tussen jaren zou gebruikt kunnen worden voor het
opstellen van een regressievergelijking waarmee de fosfaatexcretie wordt berekend, volgens
Fosfaatexcretie = A + α melkproductie per koe + β melkproductie per ha + γ snijmais-areaal + δ fosforgehalte + ȿ
jongvee

Constante A geeft het jaareffect weer. De coëfficiënten A, α, β, γ, δ, ȿ) zouden jaarlijks door
WUM/CBS berekend kunnen worden en vervolgens via de RVO-website gecommuniceerd kunnen
worden met de praktijk. Bedrijven kunnen met de coëfficiënten en de bedrijfsspecifieke kengetallen
melkproductie per koe en ha, snijmaisareaal, aandeel jongvee en het fosforgehalte in de meld de
bedrijfsspecifieke fosfaatexcretie per koe berekenen. In verdere analyses zou nagegaan kunnen
worden of ook de samenstelling van de melk (b.v. ureumgehalte) een mogelijke indicator is.
Het voordeel van deze WUM-methode is dat actuele en landelijke gegevens gebruikt worden voor
een bedrijfsspecifieke benadering van de fosfaatexcretie. De methodiek is in theorie consistent met
de massabalans; er kan op nationaal niveau worden gecontroleerd/geverifieerd/gewaarborgd of de
som van de bedrijfsspecifieke excreties overeenkomt met de door de WUM berekende nationale en
regionale excreties. De bedrijfsspecifieke kengetallen in de regressievergelijking moeten op
bedrijfsniveau te verifiëren zijn.
De regressiecoëfficiënten dienen door WUM/CBS te worden berekend over een periode van circa vijf
jaar, om een robuuste afleiding van de coëfficiënten te verkrijgen. De bijdragen van de kengetallen
aan de verklaarde variantie dient statistisch getoetst te worden; indien kengetallen niet echt
bijdragen aan het verklaren van de variantie dan zouden deze kengetallen geschrapt kunnen worden.
Dit dient verder onderzocht te worden en vergt waarschijnlijk enige dagen/weken tijd.
Optie 4. Forfaits verder gedifferentieerd naar regio en andere kengetallen
De huidige fosfaatexcretieforfaits zijn enkel gedifferentieerd naar melkproductie. De
stikstofexcretieforfaits zijn gedifferentieerd naar melkproductie en ureumgehalte in de melk. De
fosfaatexcretieforfaits zouden ook verder gedifferentieerd kunnen worden naar regio en/of
snijmaisareaal op het bedrijf (en andere gemakkelijk te controleren kengetallen), op basis van de
analyseresultaten van WUM. Dit vergt nadere studie. Het zou leiden tot een uitbreiding van tabel 6
van RVO. Dit dient verder onderzocht te worden en vergt waarschijnlijk enige dagen/weken tijd.

4. Toetsing van methoden voor bedrijfsspecifieke berekening fosfaatexcretie in een pilot
De vier opties voor bedrijfsspecifieke berekening fosfaatexcretie ten behoeve van de verantwoording
van fosfaatrechten, die zijn beschreven in hoofdstuk 3, verschillen sterk in (i) de mate waarin
16

CDM-advies ‘bedrijfsspecifieke verantwoording fosfaatrechten’
CDM 14-02-2019

rekening wordt gehouden met bedrijfsspecifieke kenmerken, en dus in het aantal op te nemen
kenmerken en detail, en (ii) de controle en verifieerbaarheid van de berekende fosfaatexcreties, en
dus in de handhaafbaarheid van de methode.
De Handreiking bedrijfsspecifieke excretie melkvee (BEX) en de KringloopWijzer zijn de meest
bedrijfsspecifieke methoden, en leveren daardoor ook de meest juiste (nauwkeurige) excretiecijfers.
Echter, voor 40 tot 60 procent van de bedrijven zijn alle kengetallen (posten van de voerbalans) in de
berekening niet eenvoudig te controleren en te verifiëren door RVO en NVWA. Daardoor worden er
vraagtekens gezet door NVWA bij de handhaafbaarheid van deze instrumenten bij gebruik ten
behoeve van de verantwoording van de fosfaatexcreties in het kader van het fosfaatrechtenstelsel
(EZ, 2017). Er wordt momenteel gewerkt aan het verbeteren van de betrouwbaarheid van specifieke
posten van de voerbalans in BEX en de KringloopWijzer, waardoor de controle en verifieerbaarheid
zal verbeteren. Of dit werkelijk voldoende is zal moeten worden getoetst, bijvoorbeeld in een pilot.
Aan het andere eind van het spectrum van de mate van bedrijfsspecifiek en handhaafbaarheid liggen
forfaits, die verder gedifferentieerd kunnen worden naar fosforgehalte in de melk, regio en/of
bedrijfskengetallen. Dit vergt een verdere analyse, bijvoorbeeld op basis van de bestaande resultaten
van BEX/Kringloopwijzer. De andere twee opties (Model gebaseerd op Kringloopwijzerexcretiecijfers, en een Model gebaseerd op WUM-excretiecijfers) liggen tussen de twee uitersten van
het spectrum van bedrijfsspecifiek en handhaafbaarheid (Tabel 2).
Om de voor- en nadelen van de vier opties (en mogelijke varianten van die opties) verder te duiden
en zoveel mogelijk te kwantificeren is een pilot nodig waarin de opties worden uitgewerkt en
getoetst. Die pilot zou kunnen bestaan uit twee fases. In de eerste fase worden de (statistische)
analyses uitgevoerd, op basis van bestaande gegevens, en worden de noodzakelijke voorbereidingen
getroffen voor toetsing en evaluatie in praktijk in de tweede fase. De eerste fase vergt naar
verwachting een half jaar tot een jaar. In de tweede fase worden de opties/methoden getoetst in de
praktijk. Daartoe wordt een aselecte steekproef gehouden om bedrijven te selecteren waarop de
methoden worden getoetst. De resultaten van de methoden en de ervaringen van de boeren worden
meegenomen in de toetsing en evaluatie. De tweede fase duurt naar verwachting twee jaar.
Het doel van de pilot is om te toetsen in hoeverre toepassing van bedrijfsspecifieke verantwoording
van de fosfaatexcretie ten behoeve van het fosfaatrechtenstelsel via methoden/instrumenten
(variërend van gedifferentieerde forfaits en BEX/Kringloopwijzer) mogelijk is op zo’n wijze dat:
i)
er voldoende zekerheid is dat de verantwoording juist is voor individuele bedrijven (tot
uiting komend in juiste excretiecijfers en in plausibele schattingen van de parameters die
ten grondslag liggen aan de berekening van de excretiecijfers),
ii)
de juistheid van ingevoerde bedrijfsgegevens voldoende geborgd kan worden, en
iii)
dat bedrijfsspecifieke verantwoording niet leidt tot ongewenste neveneffecten, zoals een
toename van de stikstofexcretie en ammoniakemissies, vermindering weidegang,
afname dierenwelzijn, afname biodiversiteit, afname grondgebondenheid, ongewenste
‘jaargrenseffecten’, etc.
De toetsing zal moeten aangeven welk instrument/methode de meest optimale balans heeft van
bedrijfsspecifiek en handhaafbaarheid. De toetsing zal ook knelpunten en problemen aan het licht
kunnen brengen, die vervolgens tot acties kunnen leiden om deze knelpunten en problemen op te
lossen. Dit impliceert dat stikstofexcretie, ammoniakemissies, weidegang, dierenwelzijn,
biodiversiteit, en grondgebondenheid ook bepaald en geëvalueerd moeten worden in de toets/pilot.
Voor de tweede fase van de pilot (toetsing in de praktijk) zijn de volgende hypothesen geformuleerd,
die mede richting geven aan de opzet van die tweede fase:
a. De verdeling van voor- en nadelen van bedrijfsspecifieke verantwoording hangt sterk
samen met type melkveebedrijf en de intensiteit van de productie.
b. Het draagvlak voor bedrijfsspecifieke verantwoording is groot bij bedrijven met een
voordeel van bedrijfsspecifieke verantwoording en laag bij bedrijven met geen voordeel.
17

CDM-advies ‘bedrijfsspecifieke verantwoording fosfaatrechten’
CDM 14-02-2019

c. De kenmerken van het bedrijf en de ondernemer hebben invloed op het draagvlak voor
bedrijfsspecifieke verantwoording.
d. De risico’s met betrekking tot juiste invoer van bedrijfsgegevens zijn het grootst op
bedrijven met grote voordelen; ‘kritische bedrijven’ zijn dus aanwijsbaar. Deze risico’s
nemen af naarmate meer informatie automatisch wordt ingelezen.
e. Veehouders met een geringe waardering voor en/of twijfel over methoden/
instrumenten om fosfaatexcreties bedrijfsspecifiek te verantwoorden zijn niet geneigd
om de kwaliteit van de invoergegevens en kengetallen zelf op orde te brengen.
Om de gestelde doelen te realiseren en de hypotheses te kunnen toetsen, is voor de tweede fase een
aanpak nodig waarbij een zo breed mogelijke dwarsdoorsnede van de melkveehouderijsector is
betrokken. Als een pilot zich beperkt tot enkele enthousiaste melkveehouders, ontstaat niet de
goede uitsnede en verliest men informatie over de sceptische veehouder. De variatie dient zodanig
te zijn dat het mogelijk is om inzicht te krijgen in hoe bedrijfsspecifieke verantwoording uitpakt bij
veehouders met (i) verschillend bedrijfstype, bedrijfsstructuur en bedrijfsvoering, (ii) verschillende
overtuigingen met betrekking tot de validiteit van instrumenten/methoden, en (iii) verschillende
opinies m.b.t. controle en handhaving.
Voorgesteld wordt bedrijven aselect te kiezen en bij de selectie rekening te houden met (i)
bedrijfskenmerken (bedrijfsgrootte, productie-intensiteit, technische kenmerken, regio) en (ii)
ondernemerskenmerken (leeftijd, opleiding, nevenfuncties). Na de selectie kan via analyses en
interviews informatie worden ingewonnen over (a) de mogelijke voordelen van bedrijfsspecifieke
fosfaatexcretie, (b) het draagvlak voor de verschillende instrumenten, (c) de juistheid en kwaliteit
van de bedrijfsspecifiek berekende fosfaatexcreties, (d) mogelijke knelpunten bij het verzamelen en
invoeren van benodigde bedrijfsgegevens, en (e) mogelijke neveneffecten van een bedrijfsspecifieke
berekening van de fosfaatexcreties ten behoeve van de verantwoording van het
fosfaatrechtenstelsel.
De tweede fase van de pilot vraagt om een steekproef van 100 tot 500 bedrijven. Het is belangrijk om
verschillende organisaties in de melkveehouderij bij de pilot en vooral de tweede fase te betrekken.
De vragen met betrekking tot de juistheid en controleerbaarheid van gegevens vragen om
participatie van de NVWA. Zoals ook in de inleiding (paragraaf 1) van dit advies is gesteld, kunnen
deelnemende bedrijven geen rechten ontlenen aan de resultaten en uitkomsten van de pilot: “De
Meststoffenwet biedt geen ruimte biedt voor een pilot waarbij voor een beperkte groep ondernemers
een andere berekeningsmethode dan via forfaits wordt toegepast voor het fosfaatrechtenstelsel. Een
dergelijke pilot kan bovendien een selectief voordeel betreffen en daarmee staatssteun zijn. Het is wel
mogelijk een pilot te starten waarbij wordt droog geoefend (dus zonder dat daaraan gevolgen
verbonden zijn) en wordt getest hoe bedrijfsspecifiek verantwoorden met bijvoorbeeld de
Kringloopwijzer in de praktijk uit zou pakken. Als de uitkomst van de pilot positief is kan dan
eventueel breed (dus voor iedereen) de mogelijkheid van bedrijfsspecifieke verantwoording met de
Kringloopwijzer worden geïntroduceerd op grond van art. 21b, tweede lid, van de Meststoffenwet”.

5. ‘Hoe kan een norm gesteld worden voor kringloopefficiëntie op bedrijfsniveau?’
In motie Nr. 59 van de Tweede Kamerleden De Groot, Geurts, Lodders en Dik-Faber (d.d. 6 november
2018) is aan de minister van LNV gevraagd om na te gaan ‘hoe bij het onderzoek bedrijfsspecifieke
verantwoording een norm gesteld kan worden voor kringloopefficiëntie op bedrijfsniveau?’ (zie ook
de Inleiding van dit advies). In deze paragraaf wordt een reactie gegeven op dat verzoek/die motie.

18

CDM-advies ‘bedrijfsspecifieke verantwoording fosfaatrechten’
CDM 14-02-2019

Minister Schouten van LNV heeft onlangs in de visie/nota ‘Landbouw, Natuur en Voedsel: Waardevol
en Verbonden’ aangegeven dat een omslag naar kringlooplandbouw nodig is (LNV, 2018).
Kringlooplandbouw is een reactie op een aantal grote maatschappelijke uitdagingen, zoals
eutrofiering van oppervlakte water, verlies aan biodiversiteit, klimaatverandering en
bodemdegradatie, die deels voortvloeien uit de huidige landbouwpraktijken in Nederland en de
wereld. In kringlooplandbouw ‘komt zo min mogelijk afval vrij, is de uitstoot van schadelijke stoffen
zo klein mogelijk, en worden grondstoffen en eindproducten met zo min mogelijk verliezen benut.
Kringlooplandbouw doet recht aan de natuur en levert ook een goede boterham’.
Verschillende studiegroepen en werkgroepen zijn nu aan de slag gegaan om het streven
‘Kringlooplandbouw in 2030’ te concretiseren en te kunnen realiseren. Op dit moment zijn er geen
definities, normen en streefwaarden voor kringlooplandbouw vastgesteld en geaccordeerd.
Het ligt voor de hand om voor het beantwoorden van de vraag ‘hoe een norm gesteld kan worden
voor kringloopefficiëntie op bedrijfsniveau’ uit te gaan van de kernwaarden en beginselen van
kringlooplandbouw zoals die nu bekend zijn. Kern van kringlooplandbouw is ‘het sluiten van
kringlopen in het voedselsysteem, het optimaliseren van de benutting van hulpbronnen en
(rest)producten, het voorkomen van afval, het verminderen van lekverliezen van stikstof, fosfaat en
broeikasgassen naar lucht en water, natuur- en milieuvriendelijk, en een betere verbondenheid
tussen sectoren’. De kern van de vraag in de motie gaat over ‘kringloopefficiëntie’.
Bij het sluiten van kringlopen in het voedselsysteem gaat het om het sluiten van de kringlopen van
organische stof, nutriënten en water tussen bodem-plant-dier-mens, en in het bijzonder om voermestkringlopen. Lekverliezen in het bodem-plant-dier-mens voedselsysteem moeten worden
verminderd en restproducten en afval van plant, dier en mens moeten beter worden benut in het
voedselsysteem. Kringlooplandbouw gaat ook over een gezonde bodem en goede
bodemvruchtbaarheid, en om maatregelen die zorgen dat de bodem gezond en de
bodemvruchtbaarheid op peil blijven. Toeleverende en verwerkende industrieën, afvalverwerkende
bedrijven en rioolwaterzuiverings-bedrijven (RWZI’s) spelen hierbij ook een belangrijke rol.
Indicatoren (of normen) die hiervoor gesteld kunnen worden op bedrijfsniveau in de
melkveehouderij (dit advies gaat over melkveehouderij) zijn:
 Saldo melkopbrengst minus voerkosten per koe en per ha (als maat voor de boterham)
 Gebruik van gerecycled en hernieuwbare grondstoffen (groene energie, mest, compost,
zuiveringsslib) vs primaire grondstoffen en fossiele energie (als maat voor de benutting van
primaire grondstoffen)
 Stikstof- en fosfaatoverschotten per ha en per kg melk, en stikstof en fosfaatbenutting op het
bedrijf (als maat voor lekverliezen en efficiëntie)
 Outsourcing (externalisering) van voerproductie en mestbenutting, per ha en per kg melk (als
maat voor afwenteling van inefficiënties).
 Bodemkwaliteit en bodemvruchtbaarheid.
 Oogst-, naoogst- en voerverliezen (als maat voor afval en voerverliezen)
Een aandachtspunt bij het sluiten van vooral ‘voer-mest’ kringlopen is de ruimtelijke schaal waarop
de kringlopen gesloten worden; is dat lokaal, regionaal, nationaal, of noordwest Europa? Op de
schaal van noordwest Europa zijn er meer mogelijkheden voor bijvoorbeeld voer-mestkringlopen dan
op lokale/provinciale schaal. Tegelijkertijd kunnen er op Europese schaal dan tussen en binnen
landen nog grote verschillen zijn in benutting, ophoping en uitputting van organische stof en
nutriënten. En hoeveel producten (koolstof en nutriënten) mogen worden geëxporteerd naar elders
en geïmporteerd van buiten de regio? De ruimtelijke schaal waarop kringlopen moeten worden
gesloten, en het antwoord op de vraag welke producten van elders mogen worden geïmporteerd en
naar elders mogen worden geëxporteerd, raken de kern van het begrip kringlooplandbouw en de
export-oriëntatie van het huidige landbouw-voedsel-systeem in Nederland. Indicatoren (of normen)
voor de ruimtelijke schaal waarop ‘voer-mest’ kringlopen gesloten moeten/kunnen worden, liggen
19

CDM-advies ‘bedrijfsspecifieke verantwoording fosfaatrechten’
CDM 14-02-2019

deels buiten het bereik van het individuele melkveehouderijbedrijf; liggen meer op het bordje van de
toeleverende en verwerkende industrieën. Op bedrijfsniveau (melkveehouderij) zouden de volgende
indicatoren (of normen) gebruikt kunnen worden:
 Grondgebondenheid, percentage voer van eigen grond, mestafzet buiten eigen bedrijf
 Herkomst van aangevoerde (voer)producten en grondstoffen; uit welke regio (welke straal)
afkomstig?
Met betrekking tot ‘natuurvriendelijk en behoud van biodiversiteit’ kan weidegang een rol spelen
omdat beweiding meestal een soortenrijkere grasmat met zich meebrengt dan enkel maaien. Randen bufferstroken, beheer weidevogelpopulaties en -nesten, poelen, boomwallen,
landschapselementen, bodemleven, tussen zaai of nagewas bij snijmais, dierenwelzijn en een
gezonde duurzame veestapel zijn ook mogelijke kengetallen die van belang zijn voor
kringlooplandbouw.
Kringlooplandbouw dient ook bij te dragen aan de invulling van het klimaatakkoord, aan de mitigatie
van de emissies van broeikasgassen en de adaptatie aan veranderingen (extremen) in klimaat en
weer. Mogelijke indicatoren (op bedrijfsniveau) voor mitigatie zijn
 vermindering van de uitstoot van methaan (CH4) en lachgas (N2O), en de vastlegging van
koolstof in de bodem, en
 de productie van groene (bio) energie en vermindering van het gebruik van fossiele energie.
Met betrekking tot adaptatie kan gedacht worden aan indicatoren op bedrijfsniveau en regioniveau:
 het opvangen van schommelingen in weersextremen (tot uiting komend in de stabiliteit van
gewasopbrengsten) door aanpassing van bouwplan, verbetering bodemkwaliteit en
management (beregening, gewasbescherming, wieden, bemesting, etc.), en
 het creëren van bufferzones bij hoogwater, overstromingen en bij extreme droogte.
Samenvattend, er zijn verschillende invalshoeken en mogelijkheden voor beantwoording van de
vraag ‘hoe een norm gekozen kan worden voor kringloopefficiëntie op bedrijfsniveau’. Vooralsnog is
er niet één universele en breed-gedragen norm voor kringloopefficiëntie op bedrijfsniveau te geven.
Kringloopefficiëntie en kringlooplandbouw zijn brede begrippen. Kringlooplandbouw symboliseert
een ontwikkelingsrichting voor de landbouw en ons voedselsysteem, die waarschijnlijk het beste
door een pakket van indicatoren/normen gekarakteriseerd kan worden. Als het accent bij
kringlooplandbouw gelegd wordt op ‘het sluiten van kringlopen’ dan ligt het voor de hand dat het
gaat om ‘voer-mest’ kringlopen en om de kringlopen van organische stof en nutriënten in het
bodem-plant-dier-mens voedselsysteem. Het sluiten van kringlopen impliceert ook het verminderen
van lekverliezen en het voorkomen van afval. De keuze van indicatoren/normen en de wijze waarop
die indicatoren/normen bepaald en gebruikt wordt, bepalen mede in welke richting
kringlooplandbouw zich zal ontwikkelen. Het ligt voor de hand dat de sector (en de samenleving)
betrokken is bij het vaststellen van indicatoren en normen voor kringloopefficiëntie en
kringlooplandbouw. De CDM kan in samenwerking met anderen daarbij een ondersteunende rol
vervullen.

20

CDM-advies ‘bedrijfsspecifieke verantwoording fosfaatrechten’
CDM 14-02-2019

Referenties
CBS, 2017 Dierlijke mest en mineralen 2016
CBS, 2018 Dierlijke mest en mineralen 2017
CDM 2014 Aangepast Review forfaits melkvee en jongvee, in kader Uitvoeringsregeling
Meststoffenwet. Brief 14/N&M0165 met bijlage van 22 september 2014.
https://www.wur.nl/nl/Onderzoek-Resultaten/Projecten/Commissie-van-DeskundigenMeststoffenwet-CDM/Documenten/Stikstof-en-fosfaatexcreties.htm
EZ, 2017 Voortgang en resultaten diverse dossiers mestbeleid. Brief minister aan Tweede Kamer
van 7 september 2017, met bijlage 1 (17133062) DGAN-PAV / 17133062.
https://www.rijksoverheid.nl/ministeries/ministerie-van-landbouw-natuur-envoedselkwaliteit/documenten/kamerstukken/2017/09/07/kamerbrief-over-voortgang-enresultaten-diverse-dossiers-mestbeleid.
LNV, 2018 Landbouw, natuur en voedsel: waardevol en verbonden. Nederland als koploper in
kringlooplandbouw. Ministerie van LNV, 08-09-2018.
Oenema, J., L.B. Šebek, J.J. Schröder, J. Verloop, M.H.A. de Haan & G.J. Hilhorst (2017) Toetsing
van de KringloopWijzer -gemeten en voorspelde stikstof- en fosfaatproducties van mest en gewas.
Wageningen UR. Rapport WPR-689, Wageningen
RVO, 2018. Handreiking bedrijfsspecifieke excretie melkvee. Versie per 13 september 2018 .

21

CDM-advies ‘bedrijfsspecifieke verantwoording fosfaatrechten’
CDM 14-02-2019

Bijlage 1: Adviesaanvraag van het ministerie van LNV aan de CDM

Aan Commissie Deskundigen Meststoffenwet
t.a.v secretaris dr.ir. G. Velthof
Wageningen Environmental Research
Postbus 47
6700 AA Wageningen

Datum:

Betreft: Verzoek onderzoek naar bedrijfsspecifieke verantwoording fosfaatrechtenstelsel

Aanleiding
De Tweede Kamer heeft een motie (nr. 293 in het hoofddossier 33 037 Mestbeleid) aangenomen
met daarin het verzoek te onderzoeken op welke wijze bedrijfsspecifieke verantwoording, binnen
beleidskaders, kan worden ingevoerd, zodanig dat de handhaafbaarheid en de betrouwbaarheid
van de gegevens geborgd zijn, met het streven om zo spoedig mogelijk een pilot van start te laten
gaan. Daarnaast geeft de minister in haar visie ‘Landbouw, Natuur en Voedsel: Waardevol en
Verbonden’ aan dat de ontwikkeling richting kringlooplandbouw voorop staat. Voor een
kringlooplandbouw is een evenwichtig en verantwoord gebruik van meststoffen van belang. Door te
kijken naar de ervaringen die in het kader van vrije bewijsleer zijn opgedaan met bedrijfsspecifieke
verantwoording in relatie tot de excretieforfaits (de BEX als dan niet via de Kringloopwijzer),
kunnen de mogelijkheden in beeld worden gebracht om bedrijven te stimuleren om aantoonbaar
efficiënter te werken dan de vastgelegde normen (forfaits). Hierbij dient ook betrokken te worden
dat er twee toezeggingen zijn om een pilot voor bedrijfsspecifieke verantwoording van
fosfaatrechten zijn: in het zesde actieprogramma Nitraatrichtlijn (pagina 55), te starten in 2018,
en in de Kamerbrief Stand van zaken fosfaatrechtenstelsel d.d. 14 september 2018, te starten in
2019.
CDM-advies ‘Borging Kringloopwijzer’ 20-12-2016
De CDM heeft in december 2016 geadviseerd over de borging (controleerbaarheid van
invoergegevens) van de Kringloopwijzer, bij gebruik als instrument voor verantwoording ten
aanzien van de mestproductie en het mestoverschot van een melkveebedrijf. Destijds heeft CDM
aangegeven dat de niet-geborgde invoergegevens relevant zijn voor circa 40-60% van de
melkveebedrijven. Voor deze bedrijven is de Kringloopwijzer nu onvoldoende geborgd als
instrument voor verantwoording ten aanzien van de mestproductie en het mestoverschot van een
melkveebedrijf.
Fosfaatrechtenstelsel
In het kader van het fosfaatrechtenstelsel wordt de berekende excretie forfaitair bepaald, waarbij
het forfait van melkvee afhankelijk is van de melkproductie. De wet geeft echter de mogelijkheid
om een methode aan te wijzen op basis waarvan hier (onder voorwaarden) van af kan worden
geweken en de excretie op basis van bedrijfsspecifieke gegevens kan worden verantwoord (artikel
21b tweede lid meststoffenwet). Een mogelijke methode is de Kringloopwijzer. Echter, hierbij zijn
de voorwaarden gesteld dat de systematiek en rekenregels van de Kringloopwijzer onafhankelijk en
wetenschappelijk worden getoetst, dat de Kringloopwijzer privaat geborgd wordt en dat er
duidelijke criteria zijn op basis waarvan vastgesteld kan worden welke bedrijven wel en welke
bedrijven niet op een verantwoorde wijze hun mineralenkringloop kunnen verantwoorden met de
Kringloopwijzer.

22

CDM-advies ‘bedrijfsspecifieke verantwoording fosfaatrechten’
CDM 14-02-2019

Kringloopwijzer
De Kringloopwijzer is een wetenschappelijk model waarbij de kringloop van de nutriënten stikstof,
fosfaat en koolstof op een melkveehouderij in kaart gebracht worden. De CDM heeft geoordeeld dat
de wetenschappelijke validatie van de rekenregels van de Kringloopwijzer in orde zijn, overigens is
hierbij van belang dat deze validatie is uitgevoerd aan de hand van gegevens van bedrijven die
binnen bepaalde grenzen van melkproducties per koe en van jongveebezettingen per koe zijn
uitgevoerd. De Kringloopwijzer is oorspronkelijk ontwikkeld als managementinstrument waarmee
de ondernemer het mineralenmanagement op zijn bedrijf kan verbeteren. De Kringloopwijzer wordt
verplicht gesteld door onder andere Friesland Campina en dus door vele bedrijven gebruikt,
hierdoor zijn veel gegevens over mineralenefficiëntie bekend. Mocht de Kringloopwijzer worden
gebruikt in het kader van bedrijfsspecifieke verantwoording in het fosfaatrechtenstelsel, dan moet
deze wat betreft de berekende uitkomsten voldoende betrouwbaar zijn voor de bedrijven waar
deze wordt toegepast en moet deze handhaafbaar zijn. De NVWA heeft aangegeven de
Kringloopwijzer niet te kunnen handhaven en acht de Kringloopwijzer om die reden niet geschikt
voor verantwoording.
BEX
Momenteel kan de module van de Kringloopwijzer waarmee de bedrijfsspecifieke excretie van
melkveebedrijven (BEX) wordt bepaald al worden gebruikt om af te wijken van de generieke
excretieforfaits uit de Meststoffenwet. In tegenstelling tot de excretieforfaits die in de
Meststoffenwet staan, zijn de uitkomsten van de BEX gebaseerd op de daadwerkelijke excretie op
een individueel bedrijf, dus sprake is van een bedrijfsspecifieke verantwoording. Ondernemers
kunnen een voordeel behalen wanneer blijkt dat de bedrijfsspecifieke fosfaatexcretie efficiënter
blijkt te zijn dan het excretieforfait. Dit voordeel betaalt zich in een dergelijke situatie uit doordat
hierdoor bij vooral intensieve bedrijven minder mest hoeft te worden afgevoerd. Een extensieve
bedrijf kan meer mest aanvoeren.
BEP, BES en BEN
Bedrijfsspecifieke gebruiksnormen kunnen niet worden gebruikt ter vervanging van de
gebruiksnormen uit de Meststoffenwet, er lopen wel pilots (BEP, BES en BEN) waarin hiermee
wordt geëxperimenteerd. Met behulp van de BEP kan een bedrijfsspecifieke gebruiksnorm voor
fosfaat worden bepaald; daarbij is er geen (directe) relatie met de fosfaatuitscheiding van de
dieren. Met behulp van de BEN en de BES kan een bedrijfsspecifieke gebruiksnorm voor stikstof
worden bepaald; ook hier is er geen (directe) relatie met de stikstofuitscheiding van de dieren. Met
betrekking tot een onderzoek naar bedrijfsspecifieke verantwoording in het kader van
excretieforfaits met betrekking tot fosfaatrechten zijn deze pilots dus minder aan de orde.
Onderzoeksopdracht
De CDM wordt gevraagd te onderzoeken, ten behoeven van een snel te starten pilot:
1. Op welke wijze een bedrijfsspecifieke verantwoording van de fosfaatexcretie in het kader van
het fosfaatrechtenstelsel mogelijk is, zodanig dat de handhaafbaarheid en de betrouwbaarheid
van de gegevens geborgd zijn. Hierbij rekening houdende met de lessen die zijn geleerd bij de
ontwikkeling en de toepassing van de kringloopwijzer en de BEX; waar zit de ruimte en waar
zitten de zorgen?
Wij verzoeken u om voor de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit een advies op te
stellen dat antwoord geeft op de hierboven genoemde vragen. We verwachten uw advies voor 30
november 2018.
Richt uw advies aan:

de directeur van de Directie Agrokennis (ANK) dhr. ir. M.A.A.M. Berkelmans en

de directeur van de directie Plantaardige Agroketens en Voedselkwaliteit (PAV) dhr. Drs.
R.P. van Brouwershaven.
Voor inhoudelijke informatie over dit verzoek kunt u contact opnemen met mw. E. Hogervorst,
e.hogervorst@minez.nl

23

CDM-advies ‘bedrijfsspecifieke verantwoording fosfaatrechten’
CDM 14-02-2019

Met vriendelijke groet,

Leo Oprel (l.oprel@minez.nl)
Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit
Directie Agro- en Natuurkennis
Postbus 20401
2500 EK ’s-GRAVENHAGE

24