Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2021–2022

22 112

Nieuwe Commissievoorstellen en initiatieven
van de lidstaten van de Europese Unie

Nr. 3297

BRIEF VAN DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 4 februari 2022
Overeenkomstig de bestaande afspraken ontvangt u hierbij 9 fiches die
werden opgesteld door de werkgroep Beoordeling Nieuwe Commissie
voorstellen (BNC).
Fiche: Prüm II-verordening (Kamerstuk 22 112, nr. 3292)
Fiche: Richtlijn informatie-uitwisseling rechtshandhavingsautoriteiten
(Kamerstuk 22 112, nr. 3293)
Fiche: Mededeling Actieplan Sociale Economie (Kamerstuk 22 112,
nr. 3294)
Fiche: Raadsaanbeveling individuele leerrekeningen (Kamerstuk 22 112,
nr. 3295)
Fiche: Mededeling en Raadsbesluit haatzaaiende uitlatingen en haatmisdrijven (Kamerstuk 22 112, nr. 3296)
Fiche: Raadsaanbeveling operationele politiesamenwerking
Fiche: Herziening van de Schengengrenscode (Kamerstuk 22 112, nr. 3298)
Fiche: Mededeling en Richtlijn Platformwerk (Kamerstuk 22 112, nr. 3299)
Fiche: Verordening anti-dwang instrument (Kamerstuk 22 112, nr. 3300)
De Minister van Buitenlandse Zaken,
W.B. Hoekstra

kst-22112-3297
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2022

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 22 112, nr. 3297

1

Fiche: Raadsaanbeveling operationele politiesamenwerking
1. Algemene gegevens
a) Titel voorstel
Aanbeveling van de Raad inzake operationele politiële samenwerking
b) Datum ontvangst Commissiedocument
8 december 2021
c) Nr. Commissiedocument
COM(2021) 780 en COM(2021) 780 Bijlage
d) EUR-Lex
EUR-Lex – 52021DC0780 – EN – EUR-Lex (europa.eu)
e) Nr. impact assessment Commissie en Opinie
N.v.t.
f) Behandelingstraject Raad
Justitie en Binnenlandse Zaken Raad, unanimiteit
g) Eerstverantwoordelijk ministerie
Ministerie van Justitie en Veiligheid
2. Essentie voorstel
Op 8 december 2021 heeft de Commissie een aanbeveling van de Raad
over operationele politiesamenwerking1 gepubliceerd. De aanbeveling is
onderdeel van de door de Commissie gepresenteerde EU-code voor
politiële samenwerking, welke naast deze aanbeveling een voorstel voor
een richtlijn inzake informatie-uitwisseling tussen rechtshandhavingsautoriteiten van lidstaten omvat2. Deze aanbeveling maakt onderdeel uit van
het door de Commissie gepresenteerde Schengen-pakket. Voor de overige
voorstellen uit dit pakket ontvangt de Kamer separate fiches.
De aanbeveling heeft tot doel bij te dragen aan het tot stand brengen van
gemeenschappelijke normen die politiefunctionarissen in staat stellen
doeltreffend grensoverschrijdend samen te werken. De aanbeveling
bestaat uit negen secties. Sectie één bevat definities3. In sectie twee wordt
voorgesteld om belemmeringen voor het optreden van politiefunctionarissen in andere lidstaten, in het kader van grensoverschrijdende
achtervolgingen, grensoverschrijdende observaties en gezamenlijke
patrouilles en andere operaties, te verminderen. Zo zou de lijst van
strafbare feiten4 waarvoor zowel grensoverschrijdende achtervolgingen
als observaties mogelijk zijn, moeten worden uitgebreid en de geografische en temporele beperkingen5 worden weggenomen. Voorgesteld
wordt om de regels inzake de toekenning van uitvoerende bevoegdheden6
tussen de lidstaten op elkaar af te stemmen, zodat duidelijkheid en
zekerheid bij gezamenlijk optreden, worden vergroot.
1

Volgens de toelichting wordt voor deze aanbeveling onder «politiële samenwerking» verstaan
de samenwerking waarbij alle bevoegde rechtshandhavingsautoriteiten van de lidstaten
betrokken zijn, met inbegrip van politie en douane, om strafbare feiten te voorkomen, op te
sporen en te onderzoeken. Van belang om te noemen is dat de douane in Nederland geen
opsporingsinstantie is.
2
COM(2021) 782 van 8 december 2021.
3
Dit betreft definities van grensoverschrijdende achtervolgingen en observaties, gezamenlijke
operaties, het centraal contactpunt, het centrum voor politie- en douanesamenwerking en het
intra-EU-grensgebied.
4
Zie de bijlage bij de aanbeveling. Het betreft de lijst van strafbare feiten uit Richtlijn 2014/41/EU
van het Europees Parlement en de Raad betreffende het Europees onderzoeksbevel in
strafzaken.
5
Grensoverschrijdende achtervolgingen en observaties zouden niet alleen betrekking hebben op
het overschrijden van landgrenzen, maar ook op water-, zee-, rivier-, meer- en luchtgrenzen.
6
Politiefunctionarissen zouden bij achtervolgingen, observaties en gezamenlijke operaties
gebruik moeten kunnen maken van o.a. dienstwapens, uniform. Dit geldt ook voor verkeersprivileges en het gebruik van technische middelen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 22 112, nr. 3297

2

In sectie drie wordt aanbevolen om, op basis van een risicoanalyse,
gebruik te maken van gerichte gezamenlijke operaties in specifieke intra
EU-grensgebieden om migrantensmokkel tegen te gaan en illegaal
verblijvende migranten en grensoverschrijdende criminaliteit in verband
met irreguliere migratie7 te voorkomen en op te sporen8. Sectie vier stelt
voor om gezamenlijke operaties ook te gebruiken om mensenhandel
tegen te gaan en om slachtoffers te identificeren, en hen veiligheid en
ondersteuning te bieden. Sectie vijf stelt voor om de rol van de bestaande
gemeenschappelijke politie- en douane-centra uit te breiden tot gezamenlijke politiebureaus die niet alleen in staat zijn informatie uit te wisselen,
maar ook in staat zijn om gezamenlijke patrouilles en andere gezamenlijke
operaties op basis van een gedeelde risicoanalyse te plannen, te
ondersteunen en te coördineren9.
In sectie zes wordt lidstaten aanbevolen om samen met de Commissie en
Europol een coördinatieplatform te creëren ter ondersteuning en
doelgerichtheid van gezamenlijke operaties en patrouilles in de hele EU.10
Sectie zeven bevat aanbevelingen voor een doeltreffende beschikbaarheid
van informatie en communicatie tijdens grensoverschrijdende operaties11.
In sectie acht wordt aanbevolen gezamenlijke opleidings- en uitwisselingsprogramma’s op te zetten. Tot slot (sectie negen) zouden de lidstaten
binnen zes maanden na aanname van de aanbeveling de nodige
maatregelen ter uitvoering van de aanbeveling moeten nemen, onder
meer door hun nationale regels als hun bi- en multilaterale overeenkomsten met andere lidstaten waar nodig en conform het recht van de
Unie te wijzigen. Een jaar na de aanname, publiceert de Commissie een
beoordelingsverslag over de implementatie van de aanbeveling.
3. Nederlandse positie ten aanzien van het voorstel
a) Essentie Nederlands beleid op dit terrein
Het kabinet acht grensoverschrijdende politiële samenwerking in de strijd
tegen (georganiseerde) criminaliteit, terrorisme en mensensmokkel
essentieel, zij het met behoud van de uitgangspunten van het Nederlandse rechtssysteem en door een systematische waarborging van de
principes van subsidiariteit, proportionaliteit, soevereiniteit en wederkerigheid. Politiediensten zijn overal in Europa de zwaardmacht van de
overheid. Dat brengt met zich mee dat uit democratisch oogpunt deze
diensten gebonden zijn aan regels van strafrecht, inclusief strafvordering,
en staats- en bestuursrecht, passend bij de historie, organisatie en cultuur
van dat land. Bovendien is essentieel dat gewerkt wordt vanuit de
behoeften van de praktijk. Het transnationale karakter van de georgani7

Bijvoorbeeld criminele organisaties die aan mensensmokkel doen.
De lidstaten dienen te zorgen voor coördinatie op nationaal niveau tussen de bevoegde
autoriteiten die betrokken zijn bij de gezamenlijke operaties en de autoriteiten die bevoegd zijn
om onderdanen van derde landen die voor illegaal verblijf zijn aangehouden, verder te
behandelen.
9
Naast hun huidige taken op het gebied van regionale grensoverschrijdende informatieuitwisseling, dienen de centra de capaciteit te ontwikkelen om permanente vormen van
operationele samenwerking in grensoverschrijdende gebieden, zoals gezamenlijke patrouilles
en andere gezamenlijke operaties, tot stand te brengen, te ondersteunen, te coördineren en uit
te voeren. Ook dient de capaciteit te worden ontwikkeld voor gezamenlijk onderzoek naar
grensoverschrijdende misdrijven in de regio’s.
10
Om de openbare orde en veiligheid te handhaven en te verbeteren, strafbare feiten te
voorkomen of specifieke criminaliteitsgolven op belangrijke locaties of op specifieke
tijdstippen. De centrale contactpunten van de lidstaten zouden dergelijke operaties van en
naar andere lidstaten moeten coördineren.
11
Zo dienen functionarissen onder meer te beschikken over instrumenten waarmee zij op
afstand en veilig toegang kunnen krijgen tot hun eigen databanken alsook tot internationale en
internationale databanken van de EU via het Europees zoekportaal.
8

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 22 112, nr. 3297

3

seerde criminaliteit noopt tot structurele samenwerking gericht op
criminele fenomenen zoals drugs- en wapenhandel, mensenhandel en
terrorisme maar dat geldt ook voor commune delicten zoals zedenmisdrijven en diefstallen. Het ontwikkelen van een gezamenlijke integrale
aanpak met de buurlanden is van groot belang gelet op de grote
economische maar ook criminele verwevenheid tussen de landen. Met
België en Duitsland wordt in bilateraal verband reeds goed samengewerkt. Het nog in werking te treden herziene Benelux politie verdrag
beoogt de bestaande samenwerking tussen de politiediensten van de
Benelux-landen verder te intensiveren, procedures te stroomlijnen en te
vereenvoudigen12. Voor het verrichten van opsporingshandelingen werd
door Nederland in het verdrag onverkort vastgehouden aan het deurwaardersmodel13, zodat een buitenlandse ambtenaar altijd wordt vergezeld
door een ambtenaar van de gaststaat. Nederland werkt met Duitsland
samen op basis van het Verdrag van Enschede inzake de grensoverschrijdende politiële samenwerking en de samenwerking in strafrechtelijke
aangelegenheden14.
Ook in Europees en internationaal verband is de aanpak van georganiseerde criminaliteit een topprioriteit van het kabinet. Deze moet door
versterking van de gezamenlijke weerbaarheid en handhaving een
effectief antwoord bieden op het misbruik van de economische verwevenheid tussen lidstaten, het ontbreken van grenzen binnen het Schengengebied en van kwetsbare burgers15. Het kabinet ziet daarbij een
ondersteunende rol voor EU-agentschappen en organisaties zoals
Europol, Eurojust, het Europees Agentschap voor grootschalige
IT-systemen (EU-LISA) en de Europese Politieacademie CEPOL. Tevens
heeft Nederland in Europees verband de Conclusies van de Raad over
interne veiligheid en het Europees Politiepartnerschap van 14 december
202016 ondersteund17.
b) Beoordeling + inzet ten aanzien van dit voorstel
Het kabinet heeft een positieve grondhouding ten aanzien van deze
aanbeveling. Het kabinet steunt het idee dat het de politie en andere
opsporingsdiensten in beginsel zo makkelijk mogelijk moet worden
gemaakt om samen te werken in de strijd tegen grensoverschrijdende
(georganiseerde) criminaliteit, terrorisme en andere grensoverschrijdende
strafbare feiten. Het kabinet interpreteert de keuze voor een aanbeveling
12

De Goedkeurings- en uitvoeringswet Benelux-politieverdrag (Kamerstuk 35 692) is door uw
Kamer op 9 december aangenomen (Handelingen II 2021/22, nr. 33, item 3) en door de Eerste
Kamer op 21 december 2021 (Handelingen II 2021/22, nr. 12, item 20). Inwerkingtreding van
het Verdrag is afhankelijk van het gereed zijn van een aantal multilaterale uitvoeringsovereenkomsten waaraan in Benelux-verband wordt gewerkt.
13
Het deurwaardersmodel betekent dat het verrichten van opsporingshandelingen plaats vindt
in aanwezigheid van de bevoegde dienst van de gaststaat. België en Luxemburg kunnen
daarvan afwijken wanneer het optreden op hun grondgebied betreft, Nederland niet.
14
Trb. 2005, nrs. 86 en 241.
15
Verwezen wordt naar de aangenomen standpunten van het Kabinet ten aanzien van de
Mededeling van 14 april 2021 van de commissie aan het Europees Parlement, de Raad, het
Europees Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de regio’s over de EU-strategie
voor de aanpak van georganiseerde criminaliteit (2021–2025) en de Mededeling van de
Commissie van 2 juni 2021 aan het Europees Parlement en de Raad betreffende een strategie
voor een volledig functionerend en veerkrachtig Schengengebied.
16
ST13083/1/20 REV 1.
17
Daarin is onder meer onderkend dat het van fundamenteel belang is dat rechtshandhavingsfunctionarissen in staat worden gesteld doeltreffend op te treden in het kader van grensoverschrijdende samenwerking, met behulp van sterke onderlinge informatiedeling en met name
door de desbetreffende politiediensten in welbepaalde omstandigheden te voorzien van
onderling overeengekomen en evenwichtige bevoegdheden. Daarbij moeten de grondrechten
en het beginsel van nationale soevereiniteit, met name de leidende en beslissende rol van de
gaststaat in acht worden genomen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 22 112, nr. 3297

4

als het besef dat deze grensoverschrijdende operationele samenwerking
bevordert, maar niet verplicht, zodat zo goed mogelijk kan worden
ingespeeld op bovengenoemde principes, de organisatie van een land en
de behoeften van de praktijk. Voorts zet het kabinet zich er voor in dat de
focus op het gebied van operationele samenwerking ook wordt gelegd op
informatie-uitwisseling ten behoeve van bestuurlijke doeleinden en
handhaving en op meer mogelijkheden in de digitale politiesamenwerking. Daarnaast onderstreept het kabinet het belang om de succesvolle aanpak van grensoverschrijdende georganiseerde criminaliteit
middels de Joint Investigation Teams (JIT) voort te zetten. Volgens het
kabinet kan operationele samenwerking daarnaast worden verbeterd door
gezamenlijke EU-opleidingen18 en de introductie van gespecialiseerde
apps19.
Echter, over de door de Commissie voorgestane invulling en het in de
tekst ontbreken van duidelijke kaders en waarborgen plaatst het kabinet
vraagtekens en heeft het ook een wens tot aanvullende aandachtspunten.
Hoewel juridisch niet-bindend van aard, kan de aanbeveling in de praktijk
Nederland politiek wel binden. Eventuele belemmeringen in de grensgebieden worden thans middels bi- of multilaterale afspraken aangepakt.
Het kabinet wenst dat deze afspraken en andere bestaande internationale
en EU instrumenten, inclusief EU-ondersteuning via agentschappen, in
onderlinge samenhang optimaal worden benut en dat bestaande
werkwijzen en verdragen voortgezet kunnen worden. De definities, de
voorwaarden ten aanzien van grensoverschrijdende achtervolgingen en
observaties en waarborgen in het herziene Benelux politieverdrag,
inclusief de beslissende rol van de lidstaat op wiens grondgebied een
actie wordt ondernomen en het gebruik van het deurwaardersmodel,
worden door het kabinet beschouwd als uitgangspunten en ondergrens
voor de door de Commissie bepleite invulling van nieuwe vormen van
grensoverschrijdende operationele samenwerking tussen rechtshandhavingsdiensten. De aanbeveling moet op die punten worden aangevuld en
omgekeerd moet de aanbeveling volgens het kabinet als een aanvulling
op de bestaande afspraken worden beschouwd. Het kabinet merkt op dat
de voorstellen zeer dwingend zijn opgesteld, inclusief de wens tot
spoedige opvolging. Dit is op een aantal belangrijke punten niet reëel en
in tegenspraak met de toelichting van de Commissie over de bevoegdheidsverdeling tussen de EU en de lidstaten. Het kabinet zet zich dan ook
in voor een formulering van de aanbeveling die lidstaten meer mogelijkheden en ruimte voor eigen invulling geeft20. Vanuit die optiek behoeft
ook de aanbeveling om binnen zes maanden de nationale regelgeving en
internationale afspraken te wijzigen aanpassing.
Verder dient te worden verhelderd hoe de aanbeveling zich verhoudt tot
bestaande bindende EU-instrumenten op het gebied van rechtshandhaving en strafrecht, zoals het Europees Onderzoeksbevel (European
Investigation Order), dat in de nationale wetgeving is geïmplementeerd.
Hierbij dient het grensvlak te worden verduidelijkt tussen toezicht
(surveillance) in het kader van de Schengenregelgeving en opsporing in
het kader van het strafrecht. Daarbij is de invulling van het begrip toezicht
van belang bijvoorbeeld ten aanzien van de vraag of camera’s of drones
grensoverschrijdend kunnen worden ingezet. In dat verband verdienen
ook grondrechten, zoals privacy van burgers, bij grensoverschrijdende
activiteiten aandacht.

18

Bijvoorbeeld taalcursussen, kennis over definities/wetgeving in buurlanden en wie in welk
land voor autorisatie bevoegd is.
19
Zoals de Benelux app.
20
Door de bewoording «zouden moeten» te vervangen door «kunnen of mogen».

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 22 112, nr. 3297

5

Het hanteren van een limitatieve lijst van strafbare feiten wordt als
operationeel onpraktisch beschouwd. Het voorstel om functionarissen van
een andere lidstaat toe te staan in het kader van een grensoverschrijdende
achtervolging een verdachte staande te houden, aan te houden of in
voorlopige hechtenis te nemen, onder meer door middel van dwang en
fysiek geweld, gaat verder dan hetgeen in het Benelux-politieverdrag
verband is geregeld en wordt onwenselijk geacht. Bij het gebruik van een
dienstwapen dient het wettelijk kader van de gaststaat leidend te zijn, met
dien verstande dat een ambtenaar op het grondgebied van een andere
lidstaat niet over bevoegdheden beschikt die hem in het eigen nationale
recht niet zijn toegekend. Ook bij de voorstellen om over gezamenlijke
operaties en optredens statistieken te verzamelen en deze jaarlijks te
rapporteren aan de Commissie, de Raad en het Europees Parlement heeft
het kabinet twijfels. Deze statistieken bieden onvoldoende inzicht, omdat
ze in samenhang met de bredere inzet in de aanpak van strafbare feiten
moeten worden gezien. Daarnaast ziet het kabinet gezien de bevoegdheidsverdeling tussen de EU en de lidstaten daarin geen rol voor de
Commissie. Wanneer het georganiseerde criminaliteit en terrorisme
betreft, hebben EMPACT en Europol reeds een belangrijke rol als het gaat
om het delen van risicoanalyses en afstemmen/ondernemen van
gezamenlijke (controle)operaties. Tevens wordt een vraagteken geplaatst
bij het gebruik van technische middelen zonder afdoende waarborgen21.
Daarnaast heeft het kabinet vraagtekens bij het voorstel om personen die
een identiteitscontrole proberen te vermijden te onderscheppen22. De
voorstellen die een bijdrage leveren aan de strijd tegen mensensmokkel
en mensenhandel worden door het kabinet in beginsel ondersteund. Het
kabinet acht het hierbij van belang dat de voorstellen waar mogelijk
worden uitgevoerd binnen de bestaande bilaterale of Europese samenwerkingsverbanden zoals bijvoorbeeld de Europese EMPACT-projecten23.
In de strijd tegen mensenhandel werkt de politie in de grensstreek samen
op basis van informatie-uitwisseling en afspraken over gerichte controles
en geconstateerde feiten24. Het kabinet acht het gezien de eerdergenoemde beginselen van subsidiariteit en proportionaliteit niet noodzakelijk om op dit terrein EU-brede afspraken te maken. Wat betreft het
omvormen van bestaande centra voor politie- en douanesamenwerking
tot gezamenlijke politie- en douanestations, zet het kabinet zich ervoor in
dat lidstaten zoals Nederland die een dergelijk centrum niet hebben, de
ruimte behouden om op eigen wijze gezamenlijke operaties uit te voeren
en te coördineren25. Inzake het coördinatieplatform is het kabinet
voorstander van het stroomlijnen en optimaliseren van bestaande
mechanismen die op basis van operationele behoeften en noodzaak zijn
21

In Nederland betreft dit een justitiële bevoegdheid en gelden bijvoorbeeld voor drones zeer
specifieke regels op basis van luchtvaartwetgeving. Goedkeuring op dit punt vergt mogelijk
een aanpassing van het wetboek van Strafvordering.
22
Onduidelijk is wat bedoeld wordt met onderscheppen en hoe ver dat gaat. Bovendien is een
identiteitscontrole in Nederland niet zomaar toegestaan. Het gebruik van een dienstwapens
dient onderhevig te zijn aan gezamenlijke afspraken en instemming van het gastland.
23
EMPACT: European Multidisciplinary Platform Against Criminal Threats. Ook in 2021 hebben
de Nederlandse politie en andere Nederlandse opsporing- en handhavingsorganisaties
evenals het Openbaar Ministerie actief bijgedragen aan de Europese operationele aanpak van
door de EU geprioriteerde criminele fenomenen. Deze aanpak die wordt uitgevoerd in
EMPACT-verband levert vele opsporingsonderzoeken, aanhoudingen, inbeslagnames van
drugs en andere illegale goederen en financiële middelen op en voorkomt verdere uitbuiting
van mensen door de bestrijding van mensensmokkel en mensenhandel.
24
Bijvoorbeeld arbeidsmigratie.
25
Het voorstel is onduidelijk wat betreft de juridische entiteit van dergelijke stations, de regeling
omtrent het gezag over de uitvoering van de politie en de politieke en beheersverantwoordelijkheid. Nederland heeft geen gezamenlijk politie en douane centrum. Het EPICC is onderdeel
van de nationale rechtshulporganisatie waar initiële rechtshulp wordt uitgewisseld. De douane
neemt hier niet aan deel. Voorts kunnen de voorgestelde taken binnen bestaande onderdelen
en procedures worden opgepakt. Voor de uitvoering van taken is geen station op locatie
nodig.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 22 112, nr. 3297

6

ingericht tussen lidstaten, met buurlanden en in EU-verband. Het kabinet
ziet op basis van de eerdergenoemde bevoegdheidsverdeling geen rol
voor de Commissie in deze. Het kabinet staat positief ten aanzien van
doeltreffende beschikbaarheid van informatie en communicatie tijdens
grensoverschrijdende operaties, evenals de aanbevelingen op het gebied
van gezamenlijke EU- opleidingen en uitwisselingsprogramma’s door
CEPOL. Het kabinet acht het in de aanbeveling voorgestelde tijdspad en
de implementatietermijn te ambitieus en onrealistisch.
c) Eerste inschatting van krachtenveld
De aanbeveling vloeit voort uit de Veiligheidsunie Strategie voor
2020–202526 van 24 juli 2020 en de Conclusies van de Raad over interne
veiligheid en het Europees Politiepartnerschap27 van 14 december 2020.
De meeste lidstaten verwelkomen in beginsel de aanbeveling, maar
hebben met name vragen bij de definities, het uitbreiden van de lijst van
ernstige strafbare feiten, het gebruik van wapens, het omvormen van de
gemeenschappelijke politie en douanecentra, het voorgestelde coördinatie platform, en de verplichting en termijn waarbinnen nationale
wetgeving moet worden aangepast en bi- of multilaterale overeenkomsten moeten worden herzien. De positie van het Europees Parlement
is nog niet bekend.
4. Grondhouding ten aanzien van bevoegdheid, subsidiariteit,
proportionaliteit, financiële gevolgen en gevolgen voor regeldruk,
concurrentiekracht en geopolitieke aspecten
a) Bevoegdheid
Het voorstel is gebaseerd op artikel 87, lid 3 en artikel 89 VWEU in
samenhang met artikel 292 VWEU. Op basis van artikel 292 VWEU kan de
Raad aanbevelingen vaststellen op basis van een voorstel van de
Commissie op gebieden waarvoor de EU bevoegd is. Op basis van
artikel 87, lid 3 VWEU kan de Raad maatregelen vaststellen die betrekking
hebben op de operationele samenwerking tussen de in dit artikel
bedoelde autoriteiten. Op basis van artikel 89 VWEU stelt de Raad de
voorwaarden en beperkingen vast waarbinnen de in o.a. artikel 87 VWEU
bedoelde autoriteiten van de lidstaten op het grondgebied van een andere
lidstaat in overleg en overeenstemming met de autoriteiten van die staat
mogen optreden. Het kabinet kan zich vinden in de voorgestelde
rechtsgrondslagen. De aanbeveling betreft de ruimte van vrijheid,
veiligheid en recht. Op dit terrein is sprake van een gedeelde bevoegdheid
tussen de EU en de lidstaten (Artikel 4, lid 2, onder j, VWEU).
Met deze aanbeveling worden de bevoegdheden van de lidstaten in de
handhaving van de openbare orde en de bescherming van de nationale
veiligheid geëerbiedigd en blijft de nationale veiligheid de uitsluitende
verantwoordelijkheid van de lidstaat.
b) Subsidiariteit
De grondhouding ten aanzien van de subsidiariteit is positief. De
aanbeveling heeft tot doel de politiesamenwerking tussen lidstaten te
verbeteren om georganiseerde criminaliteit te bestrijden. Aangezien
georganiseerde criminaliteit, mensensmokkel en mensenhandel inherent
grensoverschrijdend is, kan het doel van de aanbeveling beter op
EU-niveau worden bereikt. Een geharmoniseerde aanpak met minimum26
27

COM(2020) 605.
ST13083/1/20 REV 1.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 22 112, nr. 3297

7

standaarden kan onvoldoende door de lidstaten worden verwezenlijkt.
Daarom is optreden op EU-niveau gerechtvaardigd.
c) Proportionaliteit
De grondhouding van het kabinet ten aanzien van de proportionaliteit is
positief, met kanttekening. Het kabinet heeft in het bijzonder een positieve
grondhouding ten aanzien van de beoogde doelen, de aangereikte
onderdelen waarop samenhang tussen lidstaten wordt voorgestaan en de
voorstellen zoals inzake een beveiligde grensoverschrijdende informatieen communicatievoorziening en gezamenlijke opleidingen. De aanbeveling heeft tot doel bij te dragen aan het tot stand brengen van gemeenschappelijke normen die politiefunctionarissen in staat stellen
doeltreffend grensoverschrijdend samen te werken. Deze aanbeveling kan
bijdragen aan deze samenwerking doordat er bijvoorbeeld voorstellen
worden gedaan voor het verbeteren van de onderlinge communicatie en
op het gebied van training. Het kabinet staat ook positief tegenover de
keuze van het instrument van een aanbeveling, welke juridisch niet
bindend van aard is. Het is volgens het kabinet van belang dat de
aanbevelingen niet bindend zijn, zodat er voldoende ruimte blijft voor de
lidstaten om onderling afspraken te maken en om de nationale rechtssystemen in lijn met het nationale recht, en de institutionele en organisatorische inrichtingen, in te richten, en zodat de aanbeveling daarmee niet
verder gaat dan noodzakelijk.
Een kanttekening voor het kabinet betreft de mogelijk politieke
verplichting om de maatregelen uit te voeren en de dwingende formulering van de aanbeveling. Door een te dwingende formulering, zou het
voorstel volgens het kabinet mogelijk verder kunnen gaan dan noodzakelijk om de doelstelling van het optreden te bereiken. Daarnaast
onderstreept het kabinet de noodzaak voor voorwaarden en waarborgen
zoals de leidende en beslissende rol van de gaststaat, onder meer bij het
toekennen van uitvoerende bevoegdheden. Zonder deze voorwaarden en
waarborgen is het voorstel volgens het kabinet mogelijk niet geschikt om
de doelstelling van het optreden te bereiken. Het kabinet zal daarom
inzetten op het opnemen van voorwaarden en waarborgen in de
aanbeveling.
d) Financiële gevolgen
De gevolgen van de aanbeveling hangen volgens de Commissie met
name af van de reactie van de Raad op dit voorstel, de mate waarin
lidstaten al samenwerken en van de mate waarin het kabinet vervolgens
uitvoering zal geven aan de voorgestelde maatregelen. Indien daar
uitvoering aan zou worden gegeven, zou er sprake kunnen zijn van
financiële gevolgen voor functionerende uitvoeringsorganisaties als de
politie, het Openbaar Ministerie, de bijzondere opsporingsdiensten, de
Koninklijke Marechaussee, de douane, inspecties, rechterlijke macht,
gemeenten en organisaties belast met de tenuitvoerlegging van straffen
en de re-integratie in de samenleving. Indien de Commissie met de
aanbeveling vasthoudt aan het dwingend karakter, vraagt het kabinet
aandacht voor de benodigde budgetten zoals voor de aanpassing van
informatievoorzieningssystemen, trainingen en de voor de politie- en
douane- centra gestelde extra benodigde capaciteit.
Gezien de aard van de maatregelen die moeten worden genomen, zouden
volgens de Europese Commissie de kosten op nationaal niveau in
aanzienlijke mate en waarschijnlijk grotendeels onder de toepasselijke
voorwaarden kunnen worden gedekt door de programma’s van de
lidstaten in het kader van het Fonds voor interne veiligheid. Het Fonds

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 22 112, nr. 3297

8

voor interne veiligheid omvat specifieke doelstellingen om «de uitwisseling van informatie te verbeteren en te vergemakkelijken», «de
grensoverschrijdende samenwerking te verbeteren en te intensiveren» en
«de versterking van de capaciteiten van de lidstaten met betrekking tot het
voorkomen en bestrijden van criminaliteit, terrorisme en radicalisering,
alsmede het beheer van veiligheids-gerelateerde incidenten, risico’s en
crises te ondersteunen». De vraag is echter – en in het vizier gehouden
moet worden – of het Fonds voldoende is voor het dekken van de
eerdergenoemde kosten voor bijvoorbeeld de aanpassing van informatievoorziening systemen, trainingen en extra capaciteit.
Dit voorstel heeft volgens de Commissie geen gevolgen voor de
EU-begroting. Indien er toch gevolgen zijn voor de EU-begroting, is het
kabinet van mening dat eventueel benodigde EU-middelen gevonden
dienen te worden binnen de in de Raad afgesproken financiële kaders van
het MFK 2021–2027, en dat deze moeten passen bij een prudente
ontwikkeling van de jaarbegroting.
Eventuele budgettaire gevolgen voor de nationale begroting worden
ingepast op de begroting van het/de beleidsverantwoordelijk (e) departement(en), conform de regels van de budgetdiscipline.
e) Gevolgen voor regeldruk, concurrentiekracht en geopolitieke aspecten
Deze mededeling bevat enkel maatregelen waar wel of geen uitvoering
aan zal worden gegeven en waarvan dan ook net als bij de financiële
gevolgen, de gevolgen voor de lastendruk zonder
uitwerking nu niet zijn in te schatten. De gevolgen hangen met name af
van de reactie van de Raad op dit voorstel en van de mate waarin
Nederland het kabinet vervolgens uitvoering zal geven aan de aanbevelingen. Ten aanzien van geopolitieke aspecten beoogt dit voorstel de
operationele samenwerking tussen rechtshandhavingsdiensten van de
lidstaten te verbeteren, in de strijd tegen (georganiseerde) criminaliteit,
maar ook migrantensmokkel en mensenhandel. Mogelijk wordt met de
beoogde versterkte samenwerking een waarschuwend signaal afgegeven
aan de georganiseerde misdaad die vanuit derde landen binnen de EU
tracht te opereren.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 22 112, nr. 3297

9