Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2008–2009

30 914

Voorstel van wet van de leden Van der Vlies en
Gesthuizen tot verduidelijking van de
toerismebepaling en de regels voor
avondwinkels in de Winkeltijdenwet

Nr. 4

ADVIES RAAD VAN STATE EN REACTIE VAN DE INDIENERS
Hieronder zijn opgenomen het advies van de Raad van State d.d. 14 februari
2007 en de reactie van de indieners d.d. 3 november 2008, aangeboden aan de
Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal. Het advies van de Raad
van State is cursief afgedrukt.

Bij brief van de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal van
21 december 2006 heeft de Tweede Kamer bij de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet van de leden Van der Vlies en
Gesthuizen tot verduidelijking van de toerismebepaling in de Winkeltijdenwet,
met memorie van toelichting.
Het voorstel beoogt verduidelijking en aanscherping van de zogenoemde
toerismebepaling van artikel 3, derde lid, onder a, van de Winkeltijdenwet. In
dit verband wordt tevens een aantal nieuwe bevoegdheden voor de minister
van Economische Zaken geïntroduceerd met betrekking tot de goedkeuring en
eventuele vernietiging van verordeningen die zien op vrijstelling van de in
artikel 2 van de Winkeltijdenwet opgenomen verboden.
De Raad maakt opmerkingen over de motivering van het voorstel, de
voorgestelde toezichtbepalingen en delegatie van regelgevende bevoegdheid,
alsmede de invulling van het begrip «toerisme».
1. Motivering van het voorstel
Volgens de voorstellers blijkt dat de vrijstellingsbepaling voor toerisme,
opgenomen in artikel 3, derde lid, onder a, van de Winkeltijdenwet (hierna: de
toerismebepaling), thans niet door alle gemeentebesturen in Nederland op
dezelfde manier wordt toegepast en gehandhaafd. Hierdoor is volgens de
voorstellers sprake van een feitelijke uitholling van deze bepaling, hetgeen:
– onrecht doet aan de waarde die de zondagsrust voor het overgrote deel
van de samenleving om godsdienstige of maatschappelijke redenen heeft;
– ten koste gaat van de zondag als rustdag voor met name kleine ondernemers; en
– leidt tot oneerlijke concurrentie ten opzichte van ondernemers in nabijgelegen gemeenten.
Daarnaast blijkt er, zo stellen de voorstellers, in de praktijk nauwelijks behoefte
te zijn aan extra openstelling van winkels op zondag en zouden de verruimde
openingstijden eerder zijn ingegeven door concurrentiemotieven en door de
commerciële belangen van grootwinkelbedrijven, dan door de wens om aan te
sluiten bij het reeds bestaande toerisme. Ter motivering van deze stellingen
wordt in de memorie van toelichting bij het voorstel verwezen naar het
evaluatierapport «Evaluatie Winkeltijdenwet; Regels, ruimte en rendement»

KST123766
0809tkkst30914-4
ISSN 0921 - 7371
Sdu Uitgevers
’s-Gravenhage 2008

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 30 914, nr. 4

1

(hierna: het Evaluatierapport), waarin wordt gerapporteerd wat de huidige
praktijk is van het gemeentelijke beleid met betrekking tot de koopzondagen.
De Raad merkt op dat deze motivering voor indiening van het wetsvoorstel
maar in beperkte mate steun vindt in de gegevens van het Evaluatierapport.
Uit het Evaluatierapport blijkt dat maar 20% van de bij het onderzoek betrokken
gemeenten gebruik maakt van de uitzonderingsmogelijkheid voor koopzondagen, zoals opgenomen in de toerismebepaling. Wel zijn dit vooral de
grote gemeenten in het westen van Nederland.1 In het merendeel van de
betrokken gemeenten gaat het om twintig tot dertig koopzondagen per jaar.
Het aantal koopzondagen dat wordt toegekend, blijkt niet significant samen te
hangen met de omvang van de gemeente. 57% van de gemeenten houdt zich
aan de wettelijke regeling van maximaal twaalf koopzondagen (artikel 3, eerste
lid, van de Winkeltijdenwet) en 20% heeft helemaal geen koopzondagen
toegekend; deze gemeenten liggen veelal in het noorden en het oosten van het
land.2
Wat de stelling van de initiatiefnemers betreft dat zowel consumenten als
werknemers in overwegende mate ontevreden zijn met de huidige situatie: uit
het Evaluatierapport kan worden opgemaakt, dat dit genuanceerder ligt. Zo
blijkt dat consumenten overwegend meer tevreden zijn (ruim 70%) naarmate
het aantal openstellingen op zondag toeneemt. Indien er geen koopzondagen
zijn ingesteld, is nog steeds circa 40% tevreden. 66% van de consumenten is
van mening dat de huidige openingstijden van supermarkten op zondag
«perfect» zijn en 70% vindt hetzelfde ten aanzien van de overige winkels op
zondag.3 Ten aanzien van de zondagsrust vermeldt het Evaluatierapport dat de
stelling «Ik vind het vervelend wanneer winkels op zondag open zijn, omdat
het in strijd is met mijn geloof» door 7% van de consumenten wordt bevestigd.4
Het grootste deel van de werknemers in de detailhandel werkt nooit op zondag
(64%). Een vrij grote groep werkt incidenteel op zondag, bijvoorbeeld in
december (16%), 8% werkt eenmaal per maand op zondag en 3% tweemaal per
maand; 1% van de werknemers staat iedere zondag in de winkel. Er is een vrij
grote groep die geen probleem heeft met werken op zondag (32%), maar bijna
66% van de werknemers wil dit alleen als er een toeslag tegenover staat. De
stelling dat alle zondagen koopzondagen zouden moeten zijn, gaat voor het
merendeel van de werknemers (79%) in de detailhandel te ver.5
Ten aanzien van de stelling van de initiatiefnemers dat de huidige praktijk van
gemeentelijke besluitvorming over de vrijstellingsbepaling voor toerisme leidt
tot oneerlijke concurrentie ten opzicht van ondernemers in nabijgelegen
gemeenten, merkt de Raad op dat, daargelaten of deze stelling klopt, een
aanpassing van de vrijstellingsbepaling zoals voorgesteld voornamelijk leidt
tot een verschuiving van concurrentie tussen gemeenten naar concurrentie
binnen gemeenten. Zij lost het probleem van oneerlijke concurrentie als
zodanig niet op.
De Raad adviseert de motivering van het wetsvoorstel opnieuw te bezien tegen
de achtergrond van de hiervoor weergegeven gegevens uit het Evaluatierapport.

1

Het aantal gemeenten waar een toeristisch
regime geldt, is in de periode 2000–2004
toegenomen met naar schatting circa 25%.
2
Zie het Evaluatierapport, blz. 19–20.
3
Zie het Evaluatierapport, blz. 32.
4
Zie het Evaluatierapport, blz. 38.
5
Hierbij is gebleken dat oudere werknemers
minder voorstander zijn van frequente koopzondag dan jongere werknemers. Zie het
Evaluatierapport, blz. 43–44.

1. Motivering van het voorstel
De Raad van State plaatst vraagtekens bij de motivering van het wetsvoorstel,
omdat het onvoldoende steun zou vinden in het Evaluatierapport. De indieners
zijn van mening dat op basis van de gegevens uit het evaluatierapport juist
duidelijke gronden te geven zijn die het wetsvoorstel eerder ondersteunen dan
de motivering ervan aantasten.
De indieners zijn van mening dat de Raad onvoldoende aandacht geeft aan een
belangrijk gegeven uit de Winkeltijdenwet. De hoofdbepaling op het punt van
de openstelling op zondag is dat de winkels gesloten zijn. Als algemene
uitzonderingsmogelijkheid is in de wet opgenomen dat een gemeente kan
beslissen dat er maximaal twaalf koopzondagen zijn. De toerismebepaling in
de wet is bedoeld als een zeer beperkte uitzonderingsgrond. Dit blijkt duidelijk
uit de wetsgeschiedenis van de toerismebepaling zoals die in 1991 in de wet is
opgenomen. Bij de behandeling van de huidige wet is juist door een amendement vanuit de Kamer gezocht naar een balans tussen rust op zondag en de
wens tot winkelopenstelling die aansloot bij de bestaande wetgevingspraktijk
met het verschil dat er in plaats van voor acht voor twaalf zondagen gekozen
kon worden.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 30 914, nr. 4

2

Tegen deze achtergrond bevreemdt het dat de Raad van State in het advies
aangeeft dat «maar 20% van de bij het onderzoek betrokken gemeenten
gebruik maakt van de uitzonderingsmogelijkheid voor koopzondagen, zoals
opgenomen in de toerismebepaling». De Raad gaat met deze stelling voorbij
aan de hoofdregel van de wet. Als 44 van de 225 gemeenten gebruik maken
van een regeling, die bedoeld is als een uitzondering op een algemeen
wettelijk principe, kan bepaald niet gesteld worden dat het gaat om «maar»
20%. Dit gevoelen wordt nog eens versterkt als de gemeenten die geen
koopzondagen hebben ingesteld buiten beschouwing worden gelaten. Dan
blijkt dat het percentage gemeenten met koopzondagen dat uitgaat boven het
maximum van twaalf zelfs een kwart is. De indieners zijn van mening dat dit
een te groot aantal is.
Hier zijn nog enkele gegevens aan toe te voegen. In het rapport staat immers
dat het aantal gemeenten met een toeristisch regime in de periode 2000–2004
met 25 procent is toegenomen. Ook na 2004 zijn er diverse gemeenten
geweest die het toeristisch regime zijn gaan toepassen of het werkingsgebied
hebben willen uitbreiden. Als voorbeelden zijn hier onder meer te noemen
Almere, Leiden, Alphen aan den Rijn, Roosendaal en Schouwen-Duivenland. In
2007 is uit onderzoek van het ministerie van Economische Zaken onder alle
gemeenten zelfs gebleken dat het percentage nog veel hoger ligt. In 33 procent
van de gemeenten blijkt op meer dan 12 zondagen winkelopenstelling te
worden toegestaan.1 In toenemende mate is dus te zien dat druk wordt
uitgeoefend op gemeentebesturen om gebruik te gaan maken van de
toerismebepaling.
Wanneer gemeenten een toeristisch regime ook van toepassing gaan verklaren
op woonboulevards, zoals bijvoorbeeld in Amsterdam, dan vinden de
indieners de conclusie voldoende gerechtvaardigd dat het toeristisch regime in
zeer ruime mate oneigenlijk wordt gebruikt. Indien een wettelijke bepaling niet
wordt gebruikt volgens de doelstelling ervan, is het zaak de bepaling zodanig
te verduidelijken dat het weer gaat om een echte uitzonderingsbepaling.
De Raad van State stelt dat de indieners van het wetsvoorstel van mening zijn
dat consumenten en werknemers in overwegende mate ontevreden zijn met
de huidige situatie. De indieners kunnen deze opmerking niet zo goed
plaatsen. Zij hebben alleen met cijfers uit het evaluatierapport onderbouwd dat
een zeer groot deel van de Nederlandse bevolking, van de winkeliers en van de
werknemers geen algehele winkelopenstelling op zondag wil. Hierbij is niet
alleen sprake van bezwaren op grond van geloof, maar ook allerlei andere
redenen. De opvatting dat mensen wel elke zondag koopzondag willen, komt
slechts bij een beperkt deel van de consumenten en werknemers voor. Uit deze
gegevens concluderen de indieners dat een trend waarbij steeds gemakkelijker
op alle zondagen de winkels opengesteld worden niet in overeenstemming is
met de gegevens uit het Evaluatierapport.

1

Zie Kamerstukken II, 2008–2009, 31 728,
nr. 3, blz. 3.

De Raad van State stelt in het advies dat de voorgestelde vrijstelling leidt tot
een verschuiving van concurrentie tussen gemeenten naar concurrentie
binnen gemeenten. Allereerst moet gesteld worden dat het kenmerk van
decentralisering is dat er (concurrentie)verschillen tussen gemeenten ontstaan.
Dit is reeds een gevolg van de bestaande wet.
Ook binnen de bestaande wet was het naar het oordeel van de indieners reeds
de bedoeling om de werkingssfeer te beperken tot het toeristisch deel van de
gemeente. Het is immers niet logisch te veronderstellen dat er in een gewoon
winkelcentrum in een gewone woonwijk van een stad of dorp sprake is van
reeds bestaand toerisme als gevolg waarvan openstelling wegens toerisme
gerechtvaardigd is. In het initiatiefvoorstel wordt dit uitgangspunt nadrukkelijker gesteld zodat daarmee het beoogde beperkte gebruik van de toerismebepaling duidelijk wordt.
Nog daargelaten dat het tegengaan van oneerlijke concurrentie tussen
gemeenten dus niet het hoofdargument van de indieners van het wetsvoorstel
is – dat zijn immers winkelsluiting vanwege religieuze en sociaal-maatschappelijke motieven –, geven zij in artikel 3, negende lid juist extra handvaten om
concurrentieverschillen ook binnen een gemeente zo klein mogelijk te maken
door de toepassing van het toeristisch regime te beperken tot bedrijfstakken en
productsoorten. De indieners zijn van mening dat zij hiermee in de geest van
de hoofdregel in de wet over zondagsopenstelling onnodige concurrentie-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 30 914, nr. 4

3

verschillen zoveel mogelijk beperken – zelfs in sterkere mate dan binnen de
huidige wet.
Dit wetsvoorstel is er mede op gericht de concurrentieverschillen tussen
grootwinkelbedrijven en kleine (zelfstandige) ondernemers te verkleinen.
Hiermee wordt duidelijk tegemoet gekomen aan het gegeven dat met name
kleine ondernemers weinig behoefte hebben aan (extra) zondagsopenstelling.
Het wetsvoorstel biedt juist voor deze zeer grote groep ondernemers extra
bescherming tegen oneerlijke concurrentie.
Ten slotte kan nog worden opgemerkt dat het wetsvoorstel gevolgen zal
hebben voor gemeenten die nu oneigenlijk gebruik maken van de toerismebepaling in de Winkeltijdenwet. Omdat minder gemakkelijk boven het
maximum van twaalf koopzondagen uitgekomen kan worden, zullen ook in dit
opzicht de verschillen in concurrentie tussen en binnen de gemeenten
afnemen.

2. Toezicht; delegatie van regelgevende bevoegdheid
Door de voorgestelde introductie van zowel een goedkeuringsbevoegdheid als
een vernietigingsbevoegdheid voor de minister van Economische Zaken
(artikel I, onderdelen 3 en 5, van het voorstel), gevoegd bij een bevoegdheid
tot het stellen van nadere regels (artikel I, onderdeel 3), krijgt de minister een
verstrekkende invloed op de wijze waarop invulling wordt gegeven aan de
toerismebepaling in de Winkeltijdenwet. De Raad merkt hierover het volgende
op.
2. Toezicht; delegatie van regelgevende bevoegdheid
In het advies constateert de Raad van State dat de minister op basis van dit
wetsvoorstel een verstrekkende invloed krijgt op de wijze waarop invulling
wordt gegeven aan de toerismebepaling in de Winkeltijdenwet. De indieners
kunnen deze constatering onderschrijven. Het betreft hier een bewuste keuze,
omdat het gebruik van de toerismebepaling in de gemeentelijke praktijk steeds
vaker plaatsvindt, terwijl in veel gevallen niet duidelijk is op basis waarvan
men tot de toepassing daarvan komt. Zoals in het evaluatierapport wordt
geconcludeerd is hier sprake van een «onelegante oplossing» en een gebruik
waarvan te betwijfelen is of de wetgever een dergelijk opgerekt gebruik voor
ogen heeft gehad. Als dit gevoegd wordt bij het feit dat gemeenten slechts
beperkt handhaven, dan is dit voor de indieners voldoende reden om te komen
tot een verduidelijking en een meer op het niveau van de rijksoverheid
geregeld gebruik van de toerismebepaling. Het betreft immers een zeer
vergaande uitzondering op de hoofdregel van de wet dat winkels op zondag
gesloten zijn. De wetgever heeft bij de behandeling van de Winkeltijdenwet
bewust gekozen voor handhaving van deze hoofdregel. Het toegenomen en
toenemende gebruik vinden de indieners een ondergraving van deze
belangrijke bepaling uit de wet. Om die reden is het naar de mening van de
indieners logisch om uitzonderingen op de hoofdregel aan goedkeuring door
de minister te onderwerpen om te komen tot meer uniformiteit in de toepassing van de uitzonderingsbepaling.

a. Het Evaluatierapport maakt melding van het feit dat er in enkele gemeenten
sprake is van oneigenlijk gebruik van de toerismebepaling (blz. 82) en dat
handhaving van de desbetreffende verordening weinig tot geen aandacht heeft
(blz. 85).
De initiatiefnemers introduceren in dit verband verstrekkende maatregelen: de
bevoegdheid van de minister van Economische Zaken tot goedkeuring van een
verordening ex artikel 3, derde lid, aanhef en onder a. van de Winkeltijdenwet
alsmede een specifieke bevoegdheid tot vernietiging van zo’n verordening,
namelijk bij onvoldoende handhaving.
De Raad mist een afweging van een zo ingrijpend voorstel ten opzichte van
bestaande toezichtinstrumenten in de verhouding tussen de rijksoverheid en
de gemeenten. Hij wijst in dit verband met name op de bevoegdheid om bij
koninklijk besluit een gemeentelijke verordening te vernietigen, wegens strijd
met het recht of het algemeen belang. Het past niet in streven naar terughoudendheid met toezicht, om die bevoegdheid vergezeld te doen gaan van een
goedkeuringsbevoegdheid. Verder maakt de toelichting niet duidelijk waarom
naast de al bestaande generieke bevoegdheid tot vernietiging nog behoefte
zou bestaan aan een specifieke bevoegdheid met hetzelfde oogmerk. De Raad
wijst er dienaangaande overigens op dat een tekort aan handhaving niet past

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 30 914, nr. 4

4

in de criteria voor vernietiging van een verordening, zo min als in zo’n
verordening bepalingen thuishoren over de wijze waarop zij zal worden
gehandhaafd. Voorzover het gaat om handhaving van een verordening, kan
voorts nog worden gewezen op de mogelijkheden die inwoners en ondernemers ter beschikking staan om te verzoeken om handhaving.
a. Vanwege het gebleken oneigenlijk gebruik is het noodzakelijk om in deze
wet een specifieke toezichtbepaling op te nemen. De Raad van State constateert dat ook de algemene mogelijkheid om bij koninklijk besluit een gemeentelijke verordening te vernietigen wegens strijd met het recht of het algemeen
belang kan worden ingezet om een te vergaande verordening te vernietigen.
Deze constatering is terecht. Tegelijkertijd is het een feit dat slechts in zeer
uitzonderlijke situaties gebruik wordt gemaakt van de mogelijkheid van de
vernietiging achteraf. Deze spontane vernietiging kan daarmee onvoldoende
betekenen bij het tegengaan van oneigenlijk gebruik van de toerismebepaling.
Duidelijke waarborgen en preventieve toetsing voorafgaand aan inwerkingtreding van een besluit bieden gezamenlijk wel waarborgen voor handhaving
van de wettelijke regels.
In de praktijk is duidelijk gebleken dat gemeenten in strijd met de bedoeling
van de wetgever onder druk van met name grootwinkelbedrijven steeds
verdergaande concessies doen aan het verbod op zondagsopenstelling van
winkels. De gebruikelijke terughoudendheid verdwijnt hoe langer hoe meer.
Zoals hiervoor reeds is toegelicht vinden indieners het daarom ongewenst dat
de bevoegdheid tot toepassing van de toerismebepaling geheel aan het
oordeel van de gemeenten blijft overgelaten. Deze bevoegdheid kan immers
verstrekkende consequenties hebben voor zowel de handhaving van de
hoofdregel van de Winkeltijdenwet, de zondagsrust in het algemeen, de
sociale en maatschappelijke belangen van werknemers en kleine winkeliers en
de openbare orde, veiligheid en leefbaarheid. De indieners vinden stringente
toetsing door de minister daarom een noodzakelijke voorwaarde om het
veelvuldig gebruik maken van de toerismebepaling werkelijk in te dammen en
de genoemde waarden te beschermen. De indieners maken daarom gebruik
van de in artikel 259 e.v. Gemeentewet en artikel 10:25 e.v. Awb gegeven
mogelijkheid om voorafgaande goedkeuring te eisen. Binnen de gestelde
kaders houden gemeenten nog steeds de vrijheid om te overwegen of in hun
situatie de toerismebepaling gebruikt kan worden.
De indieners van het wetsvoorstel vinden het opmerkelijk dat de Raad van
State zo relativerend spreekt over de handhaving van de gemeentelijke
winkeltijdenverordeningen. Zij vinden het bijzonder kwalijk dat de Winkeltijdenwet en de daarop gebaseerde verordeningen door gemeenten slecht
worden gehandhaafd. Het is uiteraard goed dat burgers en ondernemers
mogelijkheden hebben om actief betrokken te zijn bij de handhaving van de
wet en de verordening. Het advies van de Raad van State lijkt te suggereren
dat handhaving moet worden gezien als een soort «klachtrecht» voor inwoners
en ondernemers. De indieners zijn van mening dat van de gemeentelijke
overheid ook een zelfstandig, actief optreden verwacht mag worden, los van
klachten. Dit gebrek aan handhaving moet worden aangepakt en de wetgever
kan hiervoor de voorwaarden verbeteren.
De Raad spreekt bij de behandeling van het toezicht achteraf enerzijds van een
«zo ingrijpend voorstel ten opzichte van bestaande toezichtsinstrumenten»,
terwijl anderzijds over vernietigingsbevoegdheden met «hetzelfde oogmerk»
wordt gesproken. Naar de mening van de indieners zijn die twee opmerkingen,
voor zover zij gaan over repressief toezicht, niet eenvoudig met elkaar in
overeenstemming te brengen.
Naar aanleiding van de opmerkingen van de Raad van State ten aanzien van
de bevoegdheid tot vernietiging wegens onvoldoende handhaving, hebben de
indieners besloten deze specifieke vorm van vernietiging achteraf uit het
wetsvoorstel te halen.
Het beoogde doel om ook de handhaving te waarborgen is nu één van de in de
toegevoegde leden genoemde bijzondere voorwaarden die in de toelichting bij
een gemeentelijk besluit aan de orde dienen te komen. Handhaving van de
winkeltijdenverordening is daarmee een thema dat in de toelichting uitdrukkelijk moet worden behandeld en daarmee ook in de gemeentelijke besluitvorming en bij de preventieve toetsing door de minister. Juist nu in de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 30 914, nr. 4

5

evaluatie is geconstateerd dat er sprake is van een tekort aan handhaving,
geeft dit instrument de minister de mogelijkheid om beter zicht te houden op
de handhaving van de Winkeltijdenwet op gemeentelijk niveau.

b. De voorgestelde introductie van een goedkeuringsbevoegdheid en van een
vernietigingsbevoegdheid voor de minister van Economische Zaken dient
mede te worden beoordeeld in het perspectief van het breed gedragen
uitgangspunt van wetgeving dat taken en bevoegdheden op decentraal niveau
– in casu bij de gemeentebesturen – dienen te worden gelegd, tenzij het
onderwerp van zorg daar niet op doelmatige en doeltreffende wijze kan
worden behartigd.1 Ook in de toelichting bij de Winkeltijdenwet wordt de
wenselijkheid benadrukt om de weging tussen de diverse belangen als het
gaat om zondagsopenstelling zoveel mogelijk op decentraal niveau neer te
leggen; op dit niveau kan het beste de balans worden gevonden tussen
enerzijds de behoefte aan een gemeenschappelijk rustpunt in de week en
anderzijds de (recreatieve) winkelbehoefte.2
De Raad merkt op dat de toelichting bij het voorstel niet ingaat op de vraag of
hier sprake is van een onderwerp van zorg dat niet op doelmatige en doeltreffende wijze door de gemeentebesturen kan worden behartigd, zodat er in
zoverre een toereikende reden is om te voorzien in specifieke toezichtinstrumenten. Hij adviseert daarom de toelichting aan te vullen.
De Raad meent dat een afweging als hiervoor bedoeld nodig is voor de
beoordeling of de voorgestelde middelen proportioneel geacht kunnen worden
ten opzichte van geconstateerde tekortkomingen. Hij adviseert de toelichting
aan te vullen en het voorstel aan te passen.
b. De indieners delen het door de Raad van State aangedragen uitgangspunt
dat taken en bevoegdheden indien mogelijk op decentraal niveau gelegd
moeten worden. In dit verband moet worden opgemerkt dat door de wetgever
er destijds voor is gekozen om de regel dat winkelopenstelling op zondag
verboden is, op centraal niveau vast te stellen. Slechts indien gemeenten
hiervan afwijken, is winkelopenstelling op zondag mogelijk. Weliswaar is er in
dit verband toen voor gekozen om de toerismebepaling in de wet op te nemen.
Uitgangspunt daarbij was dat gemeenten daar naar verwachting zorgvuldig
mee zouden omspringen. Zoals uit de wijze van behandeling in een toenemend aantal gemeenten is gebleken, wordt de toerismebepaling zeer vaak
gebruikt op een oneigenlijke manier.
In plaats van toerisme als aanleiding om ook de winkels open te stellen, wordt
winkelopenstelling regelmatig als doel gezien. Deze conclusie wordt onderstreept door het reeds eerder genoemde evaluatierapport. Gevoegd bij het
gegeven dat gemeenten niet alleen oneigenlijk gebruik maken van de
toerismebepaling, maar deze ook nog eens zeer ruim interpreteren met als
gevolg dat de toerismebepaling steeds minder een uitzonderingsgrond wordt,
achten de indieners het een noodzakelijke en gewenste ontwikkeling om de
bevoegdheid rond de toerismebepaling nadrukkelijker op centraal niveau te
regelen. Hiermee kan worden gewaarborgd dat de wet niet langer wordt
uitgehold.

1

Zie tevens artikel 117, tweede lid van de
Gemeentewet en de Code Interbestuurlijke
verhoudingen.
2
Zie Kamerstukken II, 1994/95, 24 226, nr. 3,
blz. 16.

In de opmerking over de weging van de belangen zoals deze volgens de
memorie van toelichting van de Winkeltijdenwet op decentraal niveau moet
plaatsvinden, laat de Raad van State volgens de indieners een belangrijk
gegeven buiten beschouwing. Tijdens de behandeling van het wetsvoorstel is
immers de door de regering voorgestelde balans in belangrijke mate
gecorrigeerd door een amendement van de PvdA over de zondagsopenstelling. Uitdrukkelijk is er toen voor gekozen dat de uitzondering op de
hoofdregel dat winkelopenstelling op zondag verboden is, in principe beperkt
blijft tot twaalf zondagen per jaar. Gevoegd bij het gegeven dat de toerismebepaling bedoeld was voor beperkte uitzonderingsgevallen, is het een logische
keuze om bij uitholling van die hoofdregel de uitvoering van de wet ten
aanzien van de uitzonderingsgrond meer te centraliseren. Een oneigenlijk
gebruik van de toerismebepaling is immers een decentrale ondergraving van
het destijds door de regering uitdrukkelijk centraal vastgelegde principe van
een gemeenschappelijk rustpunt in de week.

c. In artikel I, onderdeel 3, wordt een nieuw vijfde lid ingevoegd in artikel 3 van
de Winkeltijdenwet, dat de mogelijkheid introduceert om bij ministeriële

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 30 914, nr. 4

6

regeling nadere regels te stellen. Volgens de toelichting kunnen dergelijke
nadere regels in de praktijk nodig blijken om de toetsing van verordeningen
gemakkelijker en beter inzichtelijk te maken. Hierbij kan onder meer gedacht
worden aan regels ten aanzien van de minimale bezoekersstromen, het aantal
overnachtingen per jaar binnen de gemeente en het percentage van de lokale
omzet dat minimaal afkomstig moet zijn van toeristen buiten de regio.
De Raad merkt op dat ook de bevoegdheid tot het stellen van bovengenoemde
nadere regels op gespannen voet staat met de gedachte dat de weging van
belangen als het gaat om zondagopenstelling zoveel mogelijk op decentraal
niveau dient plaats te vinden. Hij adviseert om in dit licht bezien de noodzaak
van deze bevoegdheid nader te motiveren, dan wel het voorstel aan te passen.
Tevens wijst de Raad er op dat het in het algemeen bij delegatie de voorkeur
heeft de gedelegeerde bevoegdheid op het niveau van de algemene maatregel
van bestuur toe te kennen. Hij adviseert daarom in het wetsvoorstel een
grondslag hiervoor op te nemen, en in samenhang daarmee te motiveren
waarom tevens een eventuele subdelegatie naar een ministeriële regeling
nodig is.1
c. Vervolgens maakt de Raad van State een opmerking over de bevoegdheid
tot het bij ministeriële regeling stellen van nadere regels. Gezien het voorgaande hebben de indieners een gemotiveerde keuze gemaakt om de regels
rond de toerismebepaling meer op centraal niveau te stellen. De mogelijkheid
om nadere regels te stellen past bij deze lijn. Op deze manier wordt aan een
belangrijk bezwaar tegen de huidige toerismebepaling tegemoet gekomen. Uit
het evaluatierapport blijkt dat zelfs van de gemeenten die gebruik maken van
het toeristisch regime een kwart de criteria die op dit moment gelden niet
helder vindt.2 Dit wetsvoorstel biedt die duidelijkheid wel. Voor zover er in de
uitvoeringspraktijk nog onduidelijkheden zouden kunnen ontstaan, kunnen de
nadere regels die vervolgens wegnemen. De handhaving van de gestelde
hoofdregel kan hiermee extra worden bevorderd.
De indieners nemen de opmerking van de Raad van State om de delegatiebevoegdheid niet op het niveau van een ministeriële regeling, maar van een
algemene maatregel van bestuur te plaatsen, over. Daarbij is tevens voorzien
in een mogelijkheid voor verdere delegatie naar de minister van Economische
Zaken.

3. Invulling van het begrip «toerisme»
In artikel I, onderdelen 1, 2 en 3, wordt voorgesteld om de toerismebepaling
zodanig te verduidelijken en aan te scherpen dat voortaan:
– een vrijstelling slechts mag worden verleend voor een in de verordening
aangeduid deel van de gemeente (derde lid, aanhef);
– alleen toerisme dat van structurele en uitzonderlijke aard is, de vraag naar
ruimere winkelopenstelling op zondag rechtvaardigt (derde lid, onder a);
– de extra winkelopenstelling in verband met toerisme slechts kan gelden
voor winkels die direct in het toeristisch gebied zijn gelegen; en
– de minister van Economische Zaken nadere regels kan stellen ten aanzien
van de toerismebepaling.
Volgens de indieners komt door de hierboven omschreven aanpassingen van
de wet de bedoeling van de wetgever (weer) duidelijk naar voren en wordt
beter aangesloten bij de hoofdregel van de wet, zoals neergelegd in artikel 2,
eerste lid, aanhef en onder a, namelijk om winkelopenstelling op zondag
zoveel mogelijk tegen te gaan.3 De Raad merkt hierover het volgende op.

1

Zie aanwijzing 26 van de Aanwijzingen voor
de regelgeving.
Evaluatierapport, blz. 77 en 85.
3
Artikel 2, eerste lid, aanhef en onder a luidt:
«Het is verboden een winkel voor het publiek
geopend te hebben: a. op zondag [...]».
4
Zie Kamerstukken II, 1990/91, 21 963, nr. 3,
blz. 8.
2

De oorspronkelijke bedoeling van de wetgever is met name terug te vinden in
een tweetal uitgangspunten bij de nadere uitwerking van de mogelijkheid tot
vrijstelling voor «toeristische doeleinden», in 1991 genoemd door de regering
bij de voorbereiding van de wijziging van de toenmalige Winkelsluitingswet
1976:
– «er moet in de gemeente sprake zijn van een toeristische aantrekkingskracht gelegen in bijvoorbeeld natuur- of stedenschoon, toeristische
recreatiecentra en toeristische evenementen, waar de publieksstroom ook
van buiten het directe verzorgingsgebied op afkomt; en
– de behoefte aan winkel- of andere koopfaciliteiten in die gemeente moet
daarvan het gevolg zijn».4
Het zal daarbij niet mogelijk zijn om vrijstellingen te verlenen ten behoeve van
bijvoorbeeld de Zwarte Markt te Beverwijk, een vlooienmarkt of een braderie;

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 30 914, nr. 4

7

hier ligt immers de aantrekkingskracht voor het publiek in de detailhandel en
niet in de reeds aanwezige toeristische trekpleisters, aldus de toelichting
destijds.1
Indien deze uitgangspunten worden vergeleken met hetgeen in de artikelsgewijze toelichting bij het voorstel wordt gesteld, blijkt het volgende.
In de toelichting bij artikel I, onderdeel 1, van het voorliggende wetsvoorstel
wordt specifiek aangegeven dat bij het begrip «voor een deel van de
gemeente» aansluiting moet worden gezocht bij het deel van de kern van de
gemeente waar het toerisme zich op richt en dat deze bepaling concreet
«alleen van toepassing verklaard [kan] worden voor een deel van een bepaalde
historische stadswijk van uitzonderlijke toeristische waarde of aan de
boulevard in een badplaats aan de Noordzeekust met internationale aantrekkingskracht. In principe wordt ervan uitgegaan dat het gaat om één deel van de
gemeente».
Daarnaast dient volgens de toelichting bij artikel I, onderdeel 2, sprake te zijn
van toerisme dat «evident uitzonderlijk van aard is en duidelijk uitstijgt boven
andere gemeenten», waarbij zeer grote bezoekersstromen blijvend en
structureel naar het beoogde deel van de gemeente komen. Ten slotte blijkt uit
de toelichting bij artikel I, onderdeel 3, dat de door de minister van Economische Zaken eventueel op te stellen nadere regels onder meer betrekking
kunnen hebben op de minimale bezoekersstromen, het aantal overnachtingen
per jaar binnen de gemeente en het percentage van de lokale omzet dat
minimaal afkomstig moet zijn van toeristen buiten de regio.
De Raad merkt op dat de door de indieners voorgestelde aanpassing van
artikel 3 van de Winkeltijdenwet neerkomt op een beperking van deze
vrijstellingsmogelijkheid, die niet geheel in lijn is met de oorspronkelijke
bedoeling van de wetgever. Toerisme, waarvan in hoofdlijnen kan worden
gesproken indien men bezienswaardige of bekende plaatsen bezoekt met het
oog op ontspanning, kan volgens de in 1991 genoemde uitgangspunten tevens
gericht zijn op natuur en cultuur, waarbij dit niet beperkt blijft tot historische
stadswijken of badplaatsen aan de Noordzee. Ook de hoge eisen die worden
gesteld aan de «uitzonderlijke aard» van het toerisme kunnen leiden tot de
uitsluiting van toeristische locaties, die op grond van de oorspronkelijke
bedoeling van de wetgever wel onder de toerismebepaling kunnen vallen.
De Raad adviseert de motivering van het voorstel opnieuw te bezien tegen de
achtergrond van het vorenstaande.
3. Invulling van het begrip «toerisme»
De Raad van State is van mening dat de door de indieners voorgestelde
aanpassing van artikel 3 een beperking is van de vrijstellingsmogelijkheid, die
niet geheel in lijn is met de oorspronkelijke bedoeling van de wetgever. De
indieners delen deze waarneming niet. De wetgever heeft in 1991 bedoeld een
beperkte uitzonderingsregeling te geven. Weliswaar zou uit de letterlijke tekst
van de toelichting opgemaakt kunnen worden dat er toen uitgegaan is van een
zeer ruime interpretatie van de toerismebepaling. Maar daarbij wordt de
historische context uit het oog verloren. Er was toen duidelijk sprake van een
beperkte reikwijdte. De regering gaf aan dat er op een zorgvuldige wijze mee
omgegaan zou worden. Algemeen was destijds duidelijk dat een gemeente
alleen in een uitzonderingsgeval voor de toeristische bepaling in aanmerking
kwam. In de praktijk van met name de laatste jaren is gebleken dat die
zorgvuldigheid vervangen is door een oneigenlijk gebruik maken van de
toerismebepaling. In dit wetsvoorstel wordt de keuze gemaakt zoals in de
memorie van toelichting is aangegeven. Dat toeristische locaties die wel onder
een ruime uitleg van de bestaande toerismebepaling zouden kunnen vallen, als
gevolg van dit wetsvoorstel niet langer meer voor een toeristische kwalificatie
in aanmerking komen, nemen de indieners voor lief. De indieners menen
hiermee te handelen in geest van de destijds bedoelde reikwijdte van de wet
en eveneens in de geest van de hoofdbepaling van de wet dat winkels op
zondag in principe gesloten zijn.

1

Zie Kamerstukken II, 1990/91, 21 963, nr. 3,
blz. 8.
2
Kamerstukken II, 31 728.

4. Overige opmerkingen
Mede in het licht van het door de regering ingediende wetsvoorstel2 om de
toerismebepaling in te kaderen, hebben de indieners naast de in deze reactie
genoemde wijzigingen nog diverse aanpassingen aangebracht. Deze aanpassingen betreffen met name de nieuwe leden 4 en 5 in artikel 3 van de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 30 914, nr. 4

8

Winkeltijdenwet. Deze leden bieden extra waarborgen voor de besluitvorming
in de gemeente, de waarden die in die besluitvorming in ieder geval betrokken
dienen te worden en de weerslag hiervan in de toelichting bij de gemeentelijke
besluiten. Deze maatregelen worden in de gewijzigde toelichting besproken.
Verder is een aanpassing van de regels voor avondwinkels in het voorstel
opgenomen.

De Vice-President van de Raad van State,
H. D. Tjeenk Willink
De indieners,
Van der Vlies
Gesthuizen

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 30 914, nr. 4

9