Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2012–2013

26 488

Behoeftestelling vervanging F-16

Nr. 309

BRIEF VAN DE MINISTER VAN DEFENSIE
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 8 februari 2013
Inleiding
Op 17 januari jl. heeft de vaste commissie voor Defensie (VCD) mij
verzocht om een reactie op het hoofdstuk over de F-35 uit het rapport over
het Amerikaanse begrotingsjaar 2012 van de Director Operational Test and
Evaluation van het Amerikaanse ministerie van Defensie. Tevens is
verzocht om in te gaan op de gevolgen van dit rapport voor het besluitvormingsproces omtrent de aanschaf van de F-35. Eveneens op 17 januari jl.
heeft de VCD mij gevraagd om een geactualiseerde stand van zaken met
betrekking tot de testtoestellen, inclusief de opties voor de aanwending
van deze toestellen tot 2015 met de daarbij behorende financiële
aspecten. Hierbij voldoe ik, voor zover mogelijk, aan deze verzoeken.
Ook ga ik, naar aanleiding van de begrotingsbehandeling van 12 en
13 december 2012 (Handelingen II, 2012/2013, nrs. 34 en 35 behandeling
begroting Defensie), nader in op de ontwikkelingen in Canada en de
Verenigde Staten. Ten slotte kom ik met deze brief terug op de toezegging
van mijn ambtsvoorganger tijdens het algemeen overleg van 5 juli 2012
(Kamerstuk 26 488, nr. 304), om te reflecteren op een alternatieve
operationele testfase van de F-35.
Rapport DOT&E
Jaarlijks in januari ontvangt het Amerikaanse Congres een rapport van de
Director Operational Test and Evaluation (DOT&E) van het Pentagon over
de voortgang van alle grote wapenprogramma’s, waaronder de F-35. De
DOT&E is de hoogste, onafhankelijk opererende adviseur van de
Amerikaanse minister van Defensie op het gebied van het testen van
nieuwe Amerikaanse wapensystemen. Het rapport over de voortgang in
2012 is op 11 januari jl. openbaar gemaakt.
In het rapport komen geen grote, nieuwe zaken aan het licht. Veel van de
vermelde problemen betreffen kwesties die al enige tijd spelen en de

kst-26488-309
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2013

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 26 488, nr. 309

1

nodige aandacht hebben, zoals de software en de vliegerhelm. De Kamer
is hierover onder meer geïnformeerd met de jaarrapportages over 2010 en
2011 van het project Vervanging F-16 (Kamerstukken 26 488, nrs. 258 en
294 van respectievelijk 17 maart 2011 en 6 juni 2012). Het rapport van
DOT&E wordt zeer serieus genomen door het F-35 Joint Program Office
(JPO) van het Pentagon, dat leiding geeft aan het F-35 programma. Het
JPO heeft samen met de fabrikant veel tijd en energie besteed aan het
oplossen van de problemen en zal dit blijven doen. Ik ben content met het
feit dat een onafhankelijke organisatie het programma kritisch volgt. Dit
komt de kwaliteit en de veiligheid ten goede.
De voornaamste bevindingen uit het recente rapport van DOT&E zijn de
volgende:
– Eind 2012 is 34 procent van het totale test- en ontwikkelingsprogramma van de F-35 voltooid. Nog steeds is sprake van een hoge mate
van concurrency, de overlap van ontwikkeling, testen en productie.
– In het afgelopen jaar zijn meer vluchten uitgevoerd dan gepland. Ook
ten aanzien van het totale aantal behaalde testpunten ligt het programma voor op de planning. Niet alle testdoelen voor 2012 zijn echter
gehaald, soms als gevolg van beperkingen aan het toestel waardoor
tests nog niet konden worden uitgevoerd. Omdat enkele testdoelen
voor de komende jaren naar voren zijn gehaald, is het totale aantal
behaalde testpunten van alle versies samen toch hoger dan de in 2011
gemaakte planning voor 2012.
– De F-35B en C-varianten hebben een voorsprong in het testprogramma, de F-35A – de versie waarvoor Nederland belangstelling
heeft – had eind 2012 een achterstand van 7 procent.
– In het afgelopen jaar is bij de F-35A variant een aantal nieuwe
gebreken geconstateerd. Het betreft twee nieuwe scheurtjes in de
dragende structuur van het toestel en bovendien functioneert het
systeem voor het bijtanken van het toestel in de lucht nog niet goed.
– Voor alle varianten geldt dat bij langdurig gebruik van de naverbrander
de staartvlakken worden beschadigd, dat connectoren van bepaalde
antennes niet goed functioneren en dat de processors voor de
beeldschermen in de cockpit onvoldoende capaciteit hebben.
– De ontwikkeling van de vliegtuigsoftware verloopt trager dan gepland.
De achterstand bedraagt drie tot zes maanden. Als gevolg hiervan
beschikken de inmiddels afgeleverde productietoestellen over minder
operationele capaciteiten dan was voorzien.
– Om de kwetsbaarheid van het toestel te onderzoeken zijn proeven
uitgevoerd waarbij een F-35 toestel op de grond is beschoten. Deze
proeven laten zien dat de kwetsbaarheid van het toestel is vergroot
door een eerder besluit om enkele veiligheidssystemen te verwijderen.
Die stap is in het verleden genomen om gewicht te besparen. Volgens
DOT&E voldoet de F-35 hierdoor niet meer aan de eis dat het toestel
minder kwetsbaar is dan oudere toestellen.
– Een brandstoftank bevat naast brandstof een luchtmengsel. Om te
voorkomen dat dit luchtmengsel kan ontbranden is de F-35 voorzien
van een systeem om de samenstelling van dit mengsel aan te passen.
In bepaalde omstandigheden functioneert dit systeem nog niet
voldoende, waardoor uit veiligheidsoverwegingen onder meer nog
niet gevlogen mag worden in de buurt van onweer.
– Het tijdschema van de resterende ontwikkeling van de F-35 en de
planning van de operationele testfase bevat volgens DOT&E een te
grote overlap waardoor hij niet akkoord wil gaan met de planning van
de operationele testfase.
De Director OT&E doet tien aanbevelingen waarvan het JPO er zes al heeft
opgevolgd. Twee aanbevelingen die betrekking hebben op de gewichtsvermindering worden niet opgevolgd omdat het JPO die niet nodig acht

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 26 488, nr. 309

2

en één aanbeveling wordt nog bestudeerd. Over de resterende aanbeveling – inzake de overlap van de resterende technische testfase en de
operationele testfase – wordt nog overleg gevoerd in het Pentagon.
Het jaarlijkse rapport van DOT&E bevat veel informatie over de voortgang
van de ontwikkeling van de F-35, maar wel in de vorm van een terugblik.
Gezien het stadium waarin de ontwikkeling van het toestel zich bevindt, is
het niet verrassend dat gebreken worden geconstateerd. Het rapport
werpt als zodanig geen nieuw licht op de voortgang van het F-35
programma. De planning voor de ontwikkeling en het testen tijdens de
ontwikkeling blijft gehandhaafd en het rapport heeft evenmin gevolgen
voor het afleveren van toestellen. Zoals afgesproken in het regeerakkoord
zal het kabinet eind 2013 een besluit nemen over de vervanging van de
F-16.
Ontwikkelingen in Canada
De Canadese regering heeft in 2010 besloten 65 F-35»s aan te schaffen ter
vervanging van de huidige CF-18 gevechtsvliegtuigen. De Canadese
Auditor General, een functionaris wiens bevoegdheden vergelijkbaar zijn
met die van de Algemene Rekenkamer in Nederland, heeft in april 2012
een kritisch rapport gepubliceerd over het besluitvormingsproces. Over
dit rapport en de reactie van de Canadese regering daarop bent u
geïnformeerd met de brieven van 5 april en 25 mei 2012 (Kamerstukken
26 488, nrs. 291 en 293) en met de genoemde jaarrapportage over 2011.
Hierbij is ook ingegaan op de verschillen tussen de situatie in Canada en
die in Nederland.
De Canadese regering heeft op 3 april 2012 besloten de besluitvorming
geheel over te doen en hiervoor een zevenpuntenplan gepresenteerd. Wel
blijft Canada partner in het F-35 programma. Het aanschafbudget is
bevroren en de voorbereiding van het nieuwe aanschafbesluit is nu een
interdepartementale verantwoordelijkheid. In opdracht van de regering
zijn inmiddels rapporten opgesteld over de kosten en de industriële
aspecten van de F-35 aanschaf. Daarnaast gaat Canada een kandidatenvergelijking houden, iets wat tot nu toe nog niet is gedaan. Inmiddels zijn
enkele fabrikanten benaderd met een verzoek om informatie ten behoeve
van een eerste inventarisatie. Het gaat om de fabrikanten van de F-35, de
Eurofighter Typhoon, de Rafale, de Saab Gripen NG en de F-18 Super
Hornet. Na voltooiing van het zevenpuntenplan worden de resultaten
gepresenteerd aan een Ministerieel Comité, dat vervolgens een besluit
neemt.
Ontwikkelingen in de Verenigde Staten
In het Amerikaanse Congres, en tussen het Congres en de president,
bestaat nog geen overeenstemming over de federale overheidsbegroting.
Eerder was afgesproken dat als op 1 januari jl. nog geen overeenstemming zou zijn bereikt, automatische bezuinigingen – ook op de
begroting van het Pentagon – van kracht zouden worden (sequestration).
Begin januari is besloten deze termijn te verlengen tot 1 maart
aanstaande. Als het inderdaad tot deze bezuinigingen zou komen, heeft dit
mogelijk een weerslag op het F-35 programma. De Verenigde Staten
hebben recent hun voornemens voor de aanschaf van in totaal 2443 F-35
toestellen in drie varianten bevestigd.
Stand van zaken testtoestellen
Op 21 december 2012 (Kamerstuk 26 488, nr. 308) heb ik de Kamer
geïnformeerd over de stand van zaken van de testtoestellen, waaronder

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 26 488, nr. 309

3

de financiële aspecten. Deze informatie is nog steeds actueel. Sindsdien is
geen nadere prijsinformatie ontvangen en ook de geplande aflevermomenten van de toestellen zijn ongewijzigd. Het eerste toestel is gereed
voor de formele overdracht aan Nederland. Op dit moment is het toestel
gestald bij de fabrikant en Nederland moet het uiterlijk 31 maart
aanstaande afnemen. Eén van de procedures die voor de overdracht
dienen te worden voltooid, betreft het sluiten van een overeenkomst met
de Amerikaanse overheid over de instandhouding. De inhoud van deze
overeenkomst is echter afhankelijk van het gebruik van toestellen in de
eerstkomende jaren. Hieronder ga ik daar nader op in. De productie van
het tweede Nederlandse F-35 toestel verloopt volgens plan. Levering van
dit toestel aan Nederland is voorzien voor de zomer van 2013.
Planning operationele testfase
Het Pentagon heeft de planning van de operationele testfase, waaraan de
Verenigde Staten, het Verenigd Koninkrijk en Nederland deelnemen, nog
niet formeel vastgesteld. Zoals vermeld heeft DOT&E bezwaar tegen de
overlap van de technische ontwikkelingsfase en de operationele testfase.
Het overleg in het Pentagon hierover wordt voortgezet. Indien het
Pentagon tegemoet komt aan deze aanbeveling van DOT&E, kan dat
gevolgen hebben voor de planning van de operationele testfase.
De operationele testfase is nu voorzien voor de periode van begin 2015 tot
eind 2018, een periode van bijna vier jaar. Dat wil zeggen dat de operationele testfase niet alleen later aanvangt maar ook een langere periode zal
beslaan dan oorspronkelijk gepland. In 2008, bij de voorbereiding van de
besluitvorming over de twee F-35 testtoestellen, was de verwachting dat
de gehele operationele testfase zou duren van het voorjaar van 2012 tot
augustus 2014, een periode van tweeëneenhalf jaar (brief van
17 november 2008, Kamerstuk 26 488, nr. 121).
De operationele testfase bestaat uit twee delen: de operationele
beproeving van de Block 2 software en van de Block 3 software. In 2008
was het uitgangspunt dat Nederland alleen aan het Block 3 gedeelte van
de operationele testfase zou deelnemen in de periode 2013–2014. De
deelneming aan Block 2, die zou beginnen in het voorjaar van 2012, was
toen niet mogelijk omdat de Nederlandse testtoestellen daarvoor niet op
tijd zouden worden geleverd.
Door het uitstel van de start van de operationele testfase is de vraag aan
de orde welke opties er zijn voor het gebruik van de testtoestellen in de
komende jaren. Allereerst heeft Defensie bij de Verenigde Staten
geïnformeerd naar de Amerikaanse mogelijkheden om de Nederlandse
toestellen tot 2015 te leasen. Het Pentagon heeft inmiddels laten weten
daarvoor, in verband met budgettaire beperkingen, geen mogelijkheden te
zien. Er worden nu verschillende andere opties onderzocht, variërend van
het stallen van de toestellen totdat in 2015 de opleidingen voor het Block 3
deel van de operationele testfase beginnen, tot het eerder beginnen van
de opleidingen in 2013, al dan niet gecombineerd met de deelneming aan
het Block 2 deel van de operationele testfase. Dit leidt tot de noodzaak de
toestellen te stallen of aanvullend personeel op te leiden, bij te scholen en
te trainen, hetgeen financiële consequenties heeft. Waar eerder voor de
operationele testfase € 27,1 miljoen was geraamd, is – afhankelijk van de
gekozen optie – voor de aangepaste operationele testfase maximaal € 47
tot 55 miljoen benodigd. Deze kosten kunnen worden afgedekt binnen de
projectreservering Vervanging F-16, zoals weergegeven in de Jaarrapportage Vervanging F-16 (Kamerstuk 26 488 nr. 294 van 6 juni 2012). Voor
het algemeen overleg van 3 april a.s. zal ik de Kamer nader informeren
over de planning voor de komende jaren, de wijze waarop Defensie

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 26 488, nr. 309

4

voornemens is deel te nemen aan de operationele testfase van de F-35 en
de daarmee samenhangende financiële aspecten.
Alternatieve testfase
Tijdens het algemeen overleg over de vervanging van de F-16 op 5 juli
2012 heeft mijn ambtsvoorganger toegezegd u te informeren over een
alternatief voor de internationale operationele testfase waaraan
Nederland voornemens is mee te doen. Nederland zou een dergelijke
alternatieve operationele testfase in beginsel zelf kunnen organiseren, al
dan niet met partners. In de loop van datzelfde overleg heeft mijn
ambtsvoorganger een onafhankelijk onderzoek toegezegd naar de
gevolgen van het uitstappen uit de testfase en het uitstappen uit het hele
F-35 programma. Zoals bekend hebben de Algemene Rekenkamer en SEO
Economisch Onderzoek dit onderzoek uitgevoerd.
In het bijzonder de Algemene Rekenkamer heeft in het kader van dit
onderzoek de mogelijkheden van een alternatieve operationele testfase
uitvoerig bezien. Defensie heeft op verzoek van de Algemene Rekenkamer
zeven varianten uitgewerkt die uiteenlopen van één die de internationale
testfase zoveel mogelijk benadert tot het volledig afzien van een testfase.
De Algemene Rekenkamer heeft deze varianten en de financiële aspecten
tegen het licht gehouden en heeft daar vervolgens de conclusie aan
verbonden dat het uitstappen uit de internationale operationele testfase
geen voor de hand liggende optie is. In het rapport van de Algemene
Rekenkamer zijn de onderzochte varianten grondig uiteengezet.
De minister van Defensie,
J.A. Hennis-Plasschaert

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 26 488, nr. 309

5