Audit Business Case NDOV

Audit Business Case NDOV

In opdracht van
Ministerie Verkeer en Waterstaat
Op weg naar een Nationale Databank Openbaar Vervoer

Auteur

Rebel in samenwerking met:
Datum

Status

Klant

24.03.10

definitief

In opdracht van
Ministerie Verkeer en Waterstaat

Inhoudsopgave
1

Samenvatting

5

2

Inleiding
2.1
Vertrekpunt bij Aanpak Multimodale Reisinformatie
2.2
Centrale vraagstelling, deelvragen en opzet rapportage

13
13
13

3

Achtergrond
3.1
Huidige situatie reisinformatie
3.2
Gewenste situatie reisinformatie
3.3
Uitgangspunten overheden is basis voor audit

15
15
17
18

4

Aanpak audit
4.1
Inleiding
4.2
Uitgangspunten audit en gehanteerde werkwijze
4.3
Onderzoeksvragen
4.4
Referentiekader
4.5
Processtappen in de audit

19
19
19
19
20
21

5

De Business Case
5.1
Inleiding
5.2
Originele Business Case
5.3
Scopewijzigingen
5.4
Aangepaste scope van de Business Case

22
22
22
22
23

6

Onderzoeksvraag 1; juridische audit
24
6.1
Inleiding op onderzoeksvragen.
24
6.2
Aanbestedingsrechtelijk kader
25
6.3
Biedt de Wp 2000 een mogelijkheid tot onderhandse gunning? 26
6.4
Is het verlenen van een subsidie een overheidsopdracht?
27
6.5
Uitzonderingen op de aanbestedingsplicht
28
6.6
Alleenrecht
29
6.7
Inbesteding
30
6.8
Op welke wijze dient te worden gewaarborgd dat bij
onderhandse gunning geen ongeoorloofde staatssteun wordt
verstrekt?
32
6.9
Wanneer is er sprake van databankrechtelijke bescherming en
wie is rechthebbende op een databank?
35
6.10
In hoeverre moet rekening worden gehouden met andere
intellectuele eigendomsrechten?
36
6.11
Moet rekening worden gehouden met andere juridische
aandachtspunten, bijvoorbeeld op het gebied van het
mededingingsrecht?
36
6.12
Voldoet de Business Case aan de overige juridische
uitgangspunten die de overheden hebben geformuleerd in de
brief van 18 mei 2009?
37

7

Onderzoeksvraag 2; functioneel technische audit
41
7.1
Inleiding
41
7.2
Resultaten functioneel technische audit Business Case
41
7.3
Conclusie toetsingscriteria
49
7.4
Overwegingen en aanbevelingen op basis van vergelijkbare casus
50

8

Onderzoeksvraag 3; financiële audit
8.1
Inleiding
8.2
De business case
8.3
Effect scopeverandering op business case
8.4
Resultaten audit business case
8.5
Conclusie financiële audit

52
52
52
54
56
57

9

Onderzoeksvraag 4; organisatorische audit
9.1
Inleiding
9.2
De Business Case
9.3
Effect scopeverandering op Business Case
9.4
Resultaten audit Business Case
9.5
Conclusie en aanbevelingen

59
59
59
61
61
63

10

Conclusies

64

Bijlage 1

Brondocumenten

69

Bijlage 2

Geïnterviewde personen

70

Bijlage 3

Auditteam

71

Bijlage 4

Overzicht uitgangspunten overheden bij Business Case
NDOV

72

Audit Business Case NDOV

1 Samenvatting
1.

De combinatie RebelGroup, Accenture en Van Doorne Advocaten (hierna; het onderzoeksteam)
heeft in opdracht van het Ministerie van Verkeer en Waterstaat en de decentrale overheden een
audit uitgevoerd op de Business Case Nationale Databank Openbaar Vervoer (NDOV).

2.

Deze Business Case is onder regie van de Raad van Commissarissen van de Reisinformatiegroep
bv (hierna 9292ov) uit naam van de thans in Nederland actief zijnde openbaar vervoerbedrijven
op verzoek van het Ministerie van Verkeer en Waterstaat en de decentrale overheden (DO’s) in
2009 opgesteld.

3.

De audit is uitgevoerd in de periode januari – maart 2010. De hoofdvraag van de audit luidt; kan
met de Business Case van de vervoerders worden voldaan aan de publieke doelstellingen om een
NDOV te realiseren?

4.

Om deze hoofdvraag te kunnen beantwoorden formuleert het onderzoeksteam vier
onderzoeksvragen die vanuit drie invalshoeken zijn beantwoord;





Een juridische audit, die antwoord geeft op de vraag of het vanuit de optiek van
marktwerking en aanbestedingsrecht mogelijk is om rechtstreeks te gunnen aan 9292ov.
Een functioneel technische audit, die antwoord geeft op de vraag of het in de Business Case
geformuleerde systeem functioneel en technisch zodanig gespecificeerd is dat bij realisatie
aan de publieke doelstellingen wordt voldaan.
Een financieel en organisatorische audit, die antwoord geeft op de vragen of de Business
Case voldoende zekerheid biedt voor een marktconforme prijszetting voor de bouw en het
beheer van de NDOV inclusief een voor de overheden acceptabele verdeling van risico’s.
Tevens beantwoordt dit deel van de audit de vraag of 9292ov in staat is om de bouw en het
beheer van de NDOV ter hand te nemen.

5.

De antwoorden op deze onderzoeksvragen dienen beoordeeld te worden vanuit het door het
onderzoeksteam aangetroffen speelveld. Mogelijkheden en onmogelijkheden blijken afhankelijk
van de specifieke context van het dossier NDOV. De antwoorden op de onderzoeksvragen laat
het onderzoeksteam dan ook vooraf gaan door een korte beschrijving van de context.

6.

Context; historie
a. Het verstrekken van reisinformatie wordt door overheden en vervoerders beoordeeld als een
belangrijk instrument dat bijdraagt aan (de groei van) het gebruik van het openbaar vervoer.
Om goed gebruik te kunnen maken van de samenhangende netwerken op de weg en in het
openbaar vervoer is kwalitatief goede en makkelijk toegankelijke reisinformatie onmisbaar1.
b. Sinds 1992 is 9292ov expert in reisinformatie over het openbaar vervoer in Nederland. Het is
de missie van 9292ov om mensen prettig en efficiënt de weg te wijzen van‐deur‐tot‐deur.
Hiertoe beheert 9292ov een database met daarin informatie over het totale openbaar
vervoer (dus trein, tram, bus, en metro). 9292ov is in 1992 met publieke middelen opgericht
op initiatief van de NS.
c. 9292ov is eigendom van de NS (42%), Connexxion (32%) en de stadsvervoerders RET, HTM,
en GVBA (samen 26%).

1

Mobiliteitsaanpak Vlot en veilig van deur tot deur, Ministerie Verkeer en Waterstaat, oktober 2008

5 / 73

Audit Business Case NDOV

d.

e.

7.

Met de invoering van de Wet Personenvervoer 2000 (WP 2000) is het dekken van de
exploitatiekosten van 9292ov overgedragen aan de vervoerders. Op basis van artikel 14 WP
2000 dragen vervoerders bij aan de exploitatiekosten van 9292ov. Naast de bijdrage van de
vervoerders genereert 9292ov inkomsten uit telefonische reisadviezen en advertentie‐
inkomsten.
Momenteel beheert 9292ov een database met statische en dynamische (geplande
wijzigingen) reisinformatie. Dit betekent dat informatie over wegomleidingen of
stremmingen worden opgenomen in de reisadviezen die voornamelijk via internet en ook via
de telefoon worden verstrekt. Hiermee combineert 9292ov op dit moment zowel het beheer
van een ‘datafabriek’ met het verlenen van service aan reizigers (serviceprovider). Naast
9292ov zijn nog meerdere serviceproviders in Nederland actief als het gaat om het
verstrekken van reisinformatie. Deze serviceproviders, zoals de ANWB, maken gebruik van
de data van 9292ov. Tevens verzorgen vervoerders reisinformatie van hun eigen lijnen aan
de reiziger.

Context 2; aanleiding voor de Business Case
a. In de aanpak Multimodale Reisinformatie heeft het ministerie van Verkeer en Waterstaat
zich ten doel gesteld dat actuele, betrouwbare en landsdekkende multimodale
reisinformatie van deur tot deur voor de reizigers beschikbaar komt.
b. Hiertoe is het wenselijk te komen tot een databank die continu gevoed blijft met actuele
informatie over aankomst‐ en vertrektijden van alle OV‐modaliteiten in Nederland.
c. Deze databank heeft als werktitel de Nationale Databank Openbaar Vervoer gekregen.
d. Het ministerie van Verkeer en Waterstaat heeft begin 2009 samen met de decentrale
overheden aan alle vervoerders gevraagd om een Business Case op te stellen voor de
oprichting en exploitatie van de NDOV.
e. De vervoerders hebben dit verzoek van de overheden ingewilligd en een Business Case
NDOV (versie 3 september 2009) opgesteld.
f. Per brief van 18 mei 2009 hebben het ministerie van Verkeer en Waterstaat en de decentrale
overheden elf uitgangspunten geformuleerd waar de Business Case in ieder geval inzicht in
moet geven.
g. Eén van de uitgangspunten uit deze brief betreft de splitsing tussen dataproviderstaken aan
de ene kant en serviceproviderstaken aan de andere kant. ‘In vergelijking met het huidige
9292ov staat ons voor ogen dat de NDOV als dataprovider een afzonderlijke juridische
entiteit is en los staat van de informatievoorziening naar de reiziger. NDOV biedt uitsluitend
producten en diensten aan derden en dus niet rechtstreeks aan reizigers’, aldus de brief van
18 mei 2009.
h. Dit uitgangspunt is wezenlijk in de beoordeling via de uitgevoerde audit, omdat hiermee de
scope en daarmee de context van de NDOV worden bepaald. De overheden wensen te
komen tot één loket, waar data over al het openbaar vervoer in Nederland kan worden
geleverd aan partijen die daar reisinformatie van willen maken te behoeve van de reizigers.
Ten opzichte van de huidige situatie bij 9292ov betekent dit het organisatorisch van elkaar
losmaken van de databankactiviteiten en de serviceprovidersactiviteiten.
i. Op 12 november 2009 heeft de Vaste Kamercommissie Verkeer en Waterstaat overleg
gevoerd met de toenmalige staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat. Tijdens dit overleg
geeft de staatssecretaris aan overtuigd te zijn dat de overheid de opdrachtgever moet zijn
om de NDOV vorm te geven.

6 / 73

Audit Business Case NDOV

8.

Het vertrekpunt van de audit is hiermee dat:
a. De vervoerders conform artikel 14 WP 2000 jo. artikel 10 Bp2000 verplicht zijn om
informatie aan te leveren aan de op te richten NDOV. De vervoerders mogen hiervoor
uitsluitend de verstrekkingskosten in rekening brengen.
b. Het ministerie van Verkeer en Waterstaat en de decentrale overheden de opdrachtgever
worden voor het vormgeven van de NDOV.
c. De NDOV beschouwd dient te worden als een datafabriek waarin alle vervoerders continu
actuele informatie over aankomst‐ en vertrektijden op gestandaardiseerde wijze aanleveren.
NDOV bundelt deze data en stelt deze data op gestandaardiseerde wijze beschikbaar aan
marktpartijen waaronder vervoerders die op basis van de data uit de NDOV door middel van
eigen (ontwikkelde) applicaties reisadviezen gaan verstrekken aan reizigers.
d. Gratis reisinformatie aan de reizigers blijft gegarandeerd.
e. Er (uiteindelijk) een integratie komt tussen het NDW en NDOV in één spreekwoordelijk
gebouw.

9.

Eerste beoordeling van de aangetroffen documenten.
a. Het onderzoeksteam heeft zich gebogen over de vraag namens wie de Business Case NDOV
is opgesteld. Duidelijk wordt dat deze uit naam van alle vervoerders en onder regie van de
Raad van Commissarissen van 9292ov is opgesteld zonder dat het resultaat expliciet door
alle vervoerders wordt onderschreven.
b. De Raad van Commissarissen van 9292ov beschouwt de Business Case 9292ov als een eerste
richting gevend document dat ruimte biedt voor nadere specificatie en detaillering. De
Business Case moet niet als een commercieel bod in de richting van overheden worden
beschouwd. Wel maakt de Business Case duidelijk dat de bouw en exploitatie van de NDOV
tot kosten leiden die niet door de vervoerders alleen gedragen kunnen worden.
c. Deze nadere uitwerking wordt van belang door de scopewijzigingen die in het dossier NDOV
zijn opgetreden nadat het verzoek aan de vervoerders om een Business Case op te stellen.
De belangrijkste scopewijzigingen betreffen: aansturing en productscope;
i.
Aansturing; de opdrachtgevende rol voor de bouw en exploitatie van de NDOV die van
de vervoerders naar de overheid is overgegaan.
ii.
Productscope; de door overheden in hun brief van 18 mei 2009 geuite wens om de
NDOV te beperken tot uitsluitend een datafabriek. De Business Case van vervoerders
gaat nog uit van een geïntegreerde aanpak van datafabriek en
serviceprovideractiviteiten.

10. Bij deze audit zijn de principes transparant, objectief en betrouwbaar gehanteerd. De audit is
uitgevoerd in drie stappen die de verschillende fasen van het onderzoek aangeven. In fase 1 is
het referentiekader opgesteld. Fase 2 bestond uit het uitvoeren van het onderzoeken in fase 3 is
de eindrapportage opgesteld.
11. Hoofdlijn advies NDOV. De hoofdvraag uit de audit op de Business Case van de vervoerders luidt
of met de Business Case van de vervoerders kan worden voldaan aan de publieke doelstellingen
om een NDOV te realiseren.
Hoofdconclusie van de audit is dat met de huidige opzet en inhoud van de Business Case
onvoldoende zekerheid gegeven wordt dat er een NDOV gerealiseerd wordt die aan de publieke
doelstellingen voldoet.

7 / 73

Audit Business Case NDOV

Ter onderbouwing van deze hoofdconclusie staan hieronder de hoofdconclusies van de vier
deelonderzoeken, waarna een advies volgt.
11. Juridische audit; Is het vanuit de optiek van marktwerking en aanbestedingsrecht mogelijk om
rechtstreeks te gunnen aan 9292ov?
Resultaten van de juridische audit:
 Het ministerie van Verkeer en Waterstaat dient overheidsopdrachten, die de terzake
toepasselijke drempel voor diensten van EUR 125.000 (excl. BTW) overschrijden, in beginsel
aan te besteden. Het verleggen van een aanbestedingsverplichting is volgens het Hof van
Justitie EG in beginsel niet toegestaan. Dit betekent dat ook ingeval de op te richten entiteit
de bouw van het ICT‐systeem via een Europese aanbestedingsprocedure gunt, dit het
ministerie van Verkeer en Waterstaat in beginsel niet ontslaat van haar aanbestedingsplicht
terzake.
 Artikel 14 WP 2000 voorziet erin dat, indien geen enkele ondernemer geïnteresseerd zou zijn
in het opzetten van een landelijk dekkend reisinformatiesysteem, tot aanwijzing van een
exploitant kan overgaan. Aangezien er wel degelijk meerdere marktpartijen (waaronder in
ieder geval 9292ov en GOVI) geïnteresseerd zijn in het opzetten van een landelijk dynamisch
reisinformatiesysteem, lijkt voor toepassing van dit artikel in beginsel geen aanleiding.
Voorover al tot aanwijzing zou worden overgegaan, geldt dat een dergelijke aanwijzing in
beginsel niet zonder aanbesteding mag geschieden. Artikel 14 Wp2000 betreft immers
geen uitzondering op de ingevolge de Europese aanbestedingsrichtlijnen geldende
aanbestedingsverplichting.
 Ook als het ministerie van Verkeer en Waterstaat het verstrekken van gelden bestempelt als
het verlenen van een subsidie, betekent dit niet dat de verlening van deze gelden aan de
aanbestedingswetgeving wordt onttrokken.
 De uitzondering van onderhandse gunning op grond van een alleenrecht aan de terzake op
te richten entiteit, is lastig te onderbouwen vanwege het feit dat privaat kapitaal deelneemt
en de werking en houdbaarheid van deze uitzondering niet onomstreden is.
 De organisatie zoals deze wordt voorgesteld in de Business Case NDOV, voldoet, alleen al
door de participatie van de vervoerders hierin, dat niet aan de vereisten wordt voldaan om
tot inbesteding over te kunnen gaan.
 Als geen aanbestedingsprocedure wordt gevolgd, lijkt niet uitgesloten dat – indien en voor
zover de overheid een financiële bijdrage levert‐ sprake is van een steunmaatregel die een
voordeel verstrekt aan de op te richten onderneming. Afhankelijk van de vraag of het
opzetten van een reisinformatiesysteem kan worden gekwalificeerd als een met het begrip
“openbare dienst” verbonden, verplichte dienstverrichtingen zal al dan niet een melding
dienen plaats te vinden bij de Europese Commissie. Terzake is nader onderzoek vereist.
Samenvattend kan gesteld worden dat indien het ministerie van Verkeer en Waterstaat zelf de
opdracht wil geven tot het realiseren van de bouw en de exploitatie van een NDOV en daarvoor
zelf financiële middelen ter beschikking wil stellen een aanbestedingsprocedure onvermijdelijk
lijkt.

8 / 73

Audit Business Case NDOV

Deze conclusies is van bepalende invloed geweest over de rest van de uitgevoerde audit. Om
ook de positie van 9292ov richting een eventuele aanbesteding te ‘beschermen’ heeft het
onderzoeksteam zich gebaseerd op openbare informatie. Aanvullend gedetailleerd onderzoek
bij 9292ov zelf naar achterliggende onderbouwingen is in overleg met de opdrachtgever
achterwege gebleven. Uit de aangereikte schriftelijke informatie die is aangevuld met
informatie uit de interviews is het mogelijk een oordeel te vellen over de functioneel technische,
de financiële en de organisatorische hardheid van de door vervoerders opgestelde Business
Case. De ervaring van het audit team aangevuld met inzichten uit diverse referentieprojecten
leiden tot de volgende conclusies.
12. Functioneel technische audit; Kernvraag is of het in de Business Case geformuleerde systeem
functioneel en technisch zodanig gespecificeerd is dat bij realisatie aan de publieke
doelstellingen wordt voldaan.
Resultaten van de functioneel technische audit
 Conclusie is dat de Business Case zowel functioneel als technisch onvoldoende diepgang
heeft om aan de criteria uit het referentiekader te voldoen.
 Met betrekking tot de techniek is de Business Case, bijlagen en verwijzingen naar
aanvullende documentatie (e.g. BISON) onvoldoende specifiek en niet dekkend voor de
gehele NDOV keten. Zo is er voor de modaliteit ‘trein’ nog geen BISON koppelvlak en vraagt
de gegevensuitwisseling voor met name actuele data om nadere toelichting.
 Functioneel is de Business Case onduidelijk over welke kwaliteitscriteria gebruikt dienen te
worden (bijvoorbeeld als het gaat om het begrip data).
 Een aantal uitgangspunten worden in de Business Case aangehaald zonder vervolgens aan
te geven hoe hieraan wordt voldaan.
Samenvattend kan gesteld worden dat de Business Case een eerste aanzet is en de daarin
gekozen formuleringen een hoog abstractieniveau kennen. De vraag is of er functionele als
technische diepgang kan worden verwacht van een Business Case. De Business Case is een
eerste aanzet voor een nadere stap om de functionele en technische eisen uit te werken.
Voorwaarde voor het uitwerken van deze eisen is dat de taken, rollen en verantwoordelijkheden
in het openbaar vervoer speelveld helder worden afgestemd en vastgelegd. Met de functionele
en technische eisen kan vervolgens objectief naar de reeds ontwikkelde en beschikbare
faciliteiten worden gekeken waarmee een aantal oplossingsalternatieven wordt voorgedragen.
13. Financieel en organisatorische audit; Biedt de Business Case voldoende zekerheid voor een
marktconforme prijszetting voor de bouw en het beheer van de NDOV inclusief een voor de
overheden acceptabele verdeling van risico’s. Tevens beantwoordt dit deel van de audit de vraag
of 92920v in staat is om de bouw en het beheer van de NDOV ter hand te nemen.
Resultaten van de financieel en organisatorische audit
 De scopeverandering die is opgetreden nadat de Business Case is opgeleverd heeft een
groot effect op de Business Case. Na de scopeverandering worden in de bouwfase alleen
nog kosten gemaakt voor het zorgen dat reisinformatie verstrekt kan worden. De kosten
hiervoor in de bouwfase bedragen na scopewijziging EUR 8.3 mln. en in de exploitatiefase
EUR 3.5 mln.

9 / 73

Audit Business Case NDOV

10 / 73

De scopewijzigingen leiden tot het bijna geheel wegvallen van de inkomsten van de NDOV.
(zie onderstaande figuur).
1

20
‐2

A.
B.

A

‐3,1

B

15
Kosten * EUR 1 mio

Reorganisatiekosten
Kosten minimum
voorzieningenniveau
Kosten bouw OV‐ advies
Kosten bouw Auto+OV advies
Kosten bouw on shore
Kosten bouw off shore

‐0,5

C

C.
D.
E.
F.

‐3,6

D

10

‐1,9

17,5

‐2,9

15
5

8,3

Originele BC

E

F

BC na
scopewijziging

Aangepaste BC

5,4

Marktconforme
kostenBC

2

20

E.
F.
G.

Kosten * EUR 1 mio

15

H.
I.

Instandhoudingskosten
Exploitatiekosten OV‐advies
Exploitatiekosten Auto+OV
advies
Kosten exploitatie on shore
Kosten exploitatie off shore

10

5

4,6

1,3

‐1,2

E

F
5,9

‐1,2

G

‐

3,5
Originele BC

Aangepaste BC

BC na
scopewijziging

H

‐0,5

I

3
Marktconforme
kostenBC

Audit Business Case NDOV

11 / 73

3

20

Inkomsten* EUR 1 mio

15

10

5

‐1,4

1,4
Originele BC









1,4

H

Aangepaste BC

H: inkomstenreisinfo
en reisadvies

BC na
scopewijziging

De conclusie is dat de Business Case onvoldoende zekerheid biedt voor een marktconforme
prijszetting voor de bouw en het beheer van de NDOV. De ter beschikking gestelde
documentatie is niet voldoende onderbouwd waarop zowel de aannames voor kosten als
inkomsten in de Business Case zijn gebaseerd.
Op basis van vergelijkbare projecten in het buitenland, de gevoerde gesprekken en expert
opinion blijkt dat de kosten in zowel de bouwfase als de exploitatiefase zich aan de
bovenkant van de bandbreedte van marktconforme kosten bevindt. De bandbreedte is
gebaseerd op een in de markt gangbare samenstelling van een projectteam en doorlooptijd
voor een opdracht van deze omvang. De in de business case gehanteerde doorlooptijd van
3,5 jaar voor de start‐up fase is een van de redenen waarom de kosten zich boven de
bandbreedte bevinden.
Op basis van de Business Case kan niet goed worden vastgesteld of sprake is van een voor de
overheid acceptabele verdeling van risico’s. Uit de Business Case blijkt onvoldoende van
welke risico’s de overheid de financiële gevolgen draagt en hoe deze risico’s zijn
gewaardeerd. Ten slotte omvat de risicoanalyse ook niet alle belangrijke projectrisico’s
(bijvoorbeeld het onvoldoende scherp definiëren van de technische requirements aan de
NDOV, waardoor de publieke doelstelling onvoldoende wordt gerealiseerd).
De Business Case gaat er van uit dat 9292ov voor de bouw van de nieuwe ICT architectuur
(databases & applicaties) een externe ICT‐leverancier inschakelt. 9292ov neemt niet zelf de
bouw van de NDOV ter hand. De 15 FTE die gedurende de start‐up fase bij de NDOV
werkzaam zijn, hebben als taak de ontwikkeling van de NDOV aan te sturen, de externe
relaties te onderhouden en de aanbesteding te organiseren. Gegeven deze opgave lijkt dit
aantal aan de hoge kant, veel is afhankelijk van de kwaliteit van het team dat de genoemde
werkzaamheden ter hand zou nemen. De Business Case maakt onvoldoende inzichtelijk of
het huidige team binnen de huidige 9292ov organisatie over de juiste competenties
beschikt. De Business Case gaat er van uit dat 9292ov het beheer van de NDOV in eigen
hand neemt.

Audit Business Case NDOV



De Business Case maakt de migratie van de huidige 9292ov naar de toekomstige situatie
onvoldoende inzichtelijk. De Business Case gaat uit van een bezetting van 28 FTE in de
exploitatie fase die afkomstig zijn uit de huidige 9292ov organisatie. De personele bezetting
van de NDOV organisatie is gebaseerd op een andere scope van werkzaamheden dan de
huidige opdrachtformulering vanuit de overheden. Door de scopewijzigingen kan het aantal
benodigde FTE’s van 28 dalen tot 21. Op basis van onze ervaringen zijn voor de start up 15
FTE’s en in de exploitatiefase 16 FTE’s afdoende. Dit is inclusief de projectorganisatie.

12 / 73

Audit Business Case NDOV

2 Inleiding
De audit op de Business Case NDOV past in de ambitie van het Ministerie van Verkeer en
Waterstaat om te komen tot actuele, betrouwbare en landsdekkende multimodale
reisinformatie van deur tot deur. De audit is uitgevoerd in de periode van januari – maart 2010.
Dit rapport bevat de resultaten van de audit.
2.1

Vertrekpunt bij Aanpak Multimodale Reisinformatie

2.1.1

Het Ministerie van Verkeer en Waterstaat is gestart met de Aanpak Multimodale
Reisinformatie. Doel hiervan is om in uiterlijk 2015 actuele multimodale reisinformatie in
heel Nederland beschikbaar te hebben, ook als het gaat om reizen met fiets en informatie
over P+R. Eén van de elementen die bijdraagt aan dit doel is de bouw en het beheer van de
Nationale Databank Openbaar Vervoergegevens. Met de NDOV wordt het voor
serviceproviders mogelijk reizigers op real time basis de actuele reisinformatie te verstrekken,
dus inclusief vertragingen.

2.1.2

In 2009 is een aantal acties in gang gezet om dit doel te bereiken. Overheden hebben in een
notitie aangegeven wat in hun ogen uitgangspunten zijn bij de vormgeving van de NDOV,
vervoerders hebben op verzoek van de overheden een Business Case opgesteld om de NDOV
te gaan bouwen en beheren.

2.1.3

Betrokken overheden en vervoerders hebben de Business Case van de vervoerders
besproken. Hieruit zijn een aantal besluiten gevolgd, onder andere op het punt dat de
overheden zullen fungeren als opdrachtgever voor de NDOV. Tevens is besloten om de
Business Case van de vervoerders te onderwerpen aan een audit, die zal worden uitgevoerd
door een extern bureau.

2.2

Centrale vraagstelling, deelvragen en opzet rapportage

2.2.1

Het Ministerie van Verkeer en Waterstaat heeft RebelGroup en haar partners Accenture en
Van Doorne Advocaten gevraagd een audit op de Business Case van de vervoerders uit te
voeren. Centrale vraag in de audit is of met de Business Case van de vervoerders kan worden
voldaan aan de publieke doelstellingen om een NDOV te realiseren?

2.2.2

Onderliggende vragen zijn:
I. Is het vanuit de optiek van marktwerking en aanbestedingsrecht mogelijk om rechtstreeks
te gunnen aan de 9292ov?
II. Is het systeem functioneel en technisch zodanig gespecificeerd dat bij realisatie aan de
publieke doelstellingen wordt voldaan?
III. Biedt de Business Case voldoende zekerheid voor een marktconforme prijszetting voor de
bouw en het beheer van de NDOV inclusief een voor de overheid acceptabele verdeling van
risico’s?
IV. Is 9292ov organisatorisch in staat om de bouw en het beheer van de NDOV ter hand te
nemen?

13 / 73

Audit Business Case NDOV

2.2.3

De audit is uitgevoerd in de periode januari – maart 2010. Deze rapportage bevat de
resultaten van de audit en geeft daarmee antwoord op de onderzoeksvragen. De opbouw van
deze rapportage is als volgt. Hoofdstuk 3 schetst de achtergronden rondom de wens te
komen tot de NDOV. Hoofdstuk 4 beschrijft de aanpak van de audit en hoofdstuk 5 geeft de
kern van de door vervoerders opgestelde Business Case weer. Daarna volgen in hoofdstuk 6,
7, 8 en 9 achtereenvolgens de resultaten van de juridische, de functioneel technische,de
financiële en de organisatorische audit. Hoofdstuk 10 ten slotte schetst te conclusies en
aanbevelingen die uit deze audit volgen.

14 / 73

Audit Business Case NDOV

3 Achtergrond
De in 1992 opgerichte 9292ov levert landelijk dekkende reisinformatie. 9292ov beheert hiertoe een
database en geeft het reisadvies via internet en per telefoon. De informatie is dynamisch, dat wil
zeggen dat geplande omleidingen en stremmingen in het reisadvies worden verwerkt. Actuele
informatie over storingen en vertragingen zijn thans nog niet in het reisadvies verwerkt. Hieruit volgt
de wens te komen tot een NDOV, die actuele, betrouwbare en landsdekkende reisinformatie van deur
tot deur wel mogelijk maakt. De overheden worden opdrachtgever voor de NDOV.
3.1

Huidige situatie reisinformatie

3.1.1

Het verstrekken van reisinformatie wordt door overheden en vervoerders beoordeeld als een
belangrijk instrument dat bijdraagt aan (de groei van) het gebruik van het openbaar vervoer.
Om goed gebruik te kunnen maken van de samenhangende netwerken op de weg en in het
openbaar vervoer is kwalitatief goede en makkelijk toegankelijke reisinformatie onmisbaar2.
De vervoerbedrijven hebben daartoe in 1992 het initiatief genomen om gezamenlijk 9292ov
op te richten, die een landsdekkende inwinning, bewerking en distributie van reisinformatie
verzorgt.

3.1.2

9292ov is in 1992 met publieke middelen opgericht op initiatief van de NS en in eigendom van
de NS (42%), Connexxion (32%) en de stadsvervoerders RET, HTM, en GVBA (samen 26%).

3.1.3

9292ov verzorgt voor de reizigers in het openbaar vervoer landelijk dekkende reisadviezen.
Deze reisadviezen zijn gedeeltelijk gebaseerd op actuele reisinformatie en houden thans geen
rekening met actuele storingen en vertragingen.

3.1.4

Met de invoering van de Wet Personenvervoer 2000 (WP 2000) is het dekken van de
exploitatiekosten van 9292ov overgedragen aan de vervoerders. Op basis van artikel 14
Wp2000 dragen vervoerders bij aan de exploitatiekosten van 9292ov. Naast de bijdrage van
de vervoerders genereert 9292ov inkomsten uit telefonische reisadviezen en advertentie‐
inkomsten.

Van belang is het onderscheid tussen reisinformatie en reisadvies. In deze audit worden hiervoor de
volgende definities gehanteerd:
A. Reisinformatie:
Betreft de reisdata zoals gespecificeerd in het Besluit Personenvervoer artikel 10:
1. Een vervoerder die openbaar vervoer verricht, verstrekt aan een exploitant van een
reisinformatiesysteem op diens verzoek ten minste gegevens inzake:
a) De door de vervoerder gehanteerde dienstregeling met de geldigheidsduur
daarvan,
b) De door de vervoerder gegarandeerde overstapmogelijkheden binnen de
dienstregeling,
c) De wijzigingen van de dienstregeling als gevolg van geplande werkzaamheden ten
behoeve van aanleg van en onderhoud aan de door de vervoerder benodigde
infrastructuur,
d) De wijzigingen van de dienstregeling die ten minste 24 uur van tevoren bekend zijn,
gerekend vanaf de eerste dienst die op een dag wordt verzorgd en
2

Mobiliteitsaanpak Vlot en veilig van deur tot deur, Ministerie Verkeer en Waterstaat, oktober 2008

15 / 73

Audit Business Case NDOV

2.

16 / 73

e) De door de vervoerder gehanteerde tarieven en de daarbij behorende zone‐
indeling.
Een vervoerder die vervoer verricht als bedoeld in artikel 6, eerste lid, verstrekt aan de
exploitant van een reisinformatiesysteem op diens verzoek ten minste gegevens inzake:
a) Het gebied waarbinnen en de tijdstippen waartussen vervoer wordt verricht;
b) Het telefoonnummer voor het bestellen van de ritten;
c) De vooraanmeldingstijd;
d) De ophaal‐ of aankomstmarge;
e) De door de vervoerder gehanteerde tarieven en de daarbij behorende zone‐
indeling;
f) De mate van toegankelijkheid van het vervoer voor reizigers met een handicap.

B. Reisadvies:
Betreft een advies om van vertrekpunt naar aankomstpunt te reizen. Op basis van de beschikbare
reisinformatie (zie A) en eventuele voorkeuren (goedkoopst, snelst, kortst etc), wordt met reisplanner
functionaliteit een reisadvies berekend.
3.1.5

Momenteel beheert 9292ov een database met statische en dynamische (geplande
wijzigingen) reisinformatie. Dit betekent dat informatie over wegomleidingen of
stremmingen worden opgenomen in de reisadviezen die voornamelijk via internet en ook via
de telefoon worden verstrekt. Hiermee combineert 9292ov op dit moment zowel het beheer
van een ‘datafabriek’ met het verlenen van service aan reizigers (serviceprovider). Naast
9292ov zijn nog meerdere serviceproviders in Nederland actief als het gaat om het
verstrekken van reisinformatie. Deze serviceproviders, zoals de ANWB, maken gebruik van de
data van 9292ov ( zie onderstaand figuur van de huidige informatieketen). Tevens verzorgen
vervoerders reisinformatie van hun eigen lijnen aan reizigers.

Vervoerder

Vervoerder

Vervoerder

9292ov database
Statische en dynamische reisinformatie

Service provider
9292ov
Reisadvies

Service provider
ANWB Reisadvies

Reiziger

Service provider
Reisadvies

Audit Business Case NDOV

3.2

Gewenste situatie reisinformatie

3.2.1

In de aanpak Multimodale Reisinformatie heeft het Ministerie van Verkeer en Waterstaat zich
ten doel gesteld actuele, betrouwbare en landsdekkende multimodale reisinformatie van
deur tot deur ter beschikking te stellen aan de reizigers. Hiertoe is het wenselijk te komen tot
een databank die continu gevoed blijft met actuele informatie over aankomst‐ en
vertrektijden van alle OV‐modaliteiten in Nederland. Deze databank heeft als werktitel de
Nationale Databank Openbaar Vervoer gekregen. Zie onderstaand figuur voor de gewenste
informatieketen.

3.2.2

In de brief aan de Tweede Kamer van 2 juli 2009 geeft het Ministerie hierover aan dat
“verbeterde bereikbaarheid ontstaat mede door goede reisinformatie voor reizigers, doordat
zij – op ieder moment van de dag en op iedere plaats – een optimale en bewuste keuze
kunnen maken op basis van (a) actuele, (b) betrouwbare en (c) landsdekkende multimodale
reisinformatie van deur tot deur. Dergelijke reisinformatie is momenteel nog niet in
voldoende mate beschikbaar zodat een kwaliteitsslag dient te worden gemaakt in de
beschikbaarheid en kwaliteit van data, resulterend in multimodale reisinformatie die zowel
voorafgaand aan als tijdens de reis beschikbaar is. Het doel is dat uiterlijk in 2015 multimodale
reisinformatie beschikbaar is.”

3.2.3

“Wij willen de openbaar vervoerbedrijven – in samenspraak met (decentrale) overheden – de
ruimte bieden zelf de NDOV te bouwen en beheren. De concessieverlenende overheden zien
toe op de voortgang en kwaliteit van de NDOV. De NDOV komt los te staan van de
organisatie(s) die reisadviezen aan de reizigers aanbieden (o.a. 9292ov ). Hierdoor willen wij
marktpartijen, vervoerders en decentrale overheden kansen bieden om
reisinformatieproducten te ontwikkelen en aan te bieden. Om de markt voldoende ruimte te
bieden, maar ook de openbaar vervoerbedrijven voldoende te beschermen, stellen de
overheden samen met de vervoerbedrijven eenduidige gebruiks‐ en leveringsvoorwaarden

17 / 73

Audit Business Case NDOV

voor de NDOV en de marktpartijen op. Daarnaast wordt aan de vervoerbedrijven de eisen
opgelegd om gegevens te verstrekken zodat actuele reisinformatie aan de reizigers kan
worden aangeboden. Wij leggen deze eisen vast door aanpassing van artikel 10 van het
Besluit personenvervoer 2000. Concessieverlenende overheden spreken met elkaar af dat zij
in hun concessie met de openbaar vervoerbedrijven voorschrijven dat de actuele data in ieder
geval aan de op te richten NDOV zullen worden geleverd. Vooruitlopend hierop maken
openbaar vervoerbedrijven en concessieverlenende overheden afspraken met elkaar over het
opstellen van standaarden voor actuele data. Dit gebeurt via het platform BISON
(Beheervereniging Informatie Standaarden Openbaar vervoer Nederland) dat eind 2008 is
opgezet. VenW draagt tot eind 2010 –met decentrale overheden – financieel bij aan BISON.
Wij streven ernaar dat de NDOV in 2011 operationeel is.3”
3.2.4

In het overleg met de vaste Kamercommissie Verkeer en Vervoer op 12 november 2009 geeft
de toenmalige staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat aan “anders dan ik aanvankelijk in
mijn brief aan de Kamer heb gemeld ervan overtuigd ben dat de overheid opdrachtgever
moet zijn” voor de NDOV.

3.3

Uitgangspunten overheden is basis voor audit

3.3.1

Het ministerie van Verkeer en Waterstaat heeft begin 2009 samen met de decentrale
overheden aan alle vervoerders gevraagd om een Business Case op te stellen. De op te stellen
Business Case betrof de oprichting en exploitatie van de NDOV.

3.3.2

Per brief van 18 mei 2009 hebben Verkeer en Waterstaat en de decentrale overheden elf
uitgangspunten geformuleerd waar de Business Case in ieder geval inzicht in moet geven. De
doelstelling van de “NDOV voorziet in het integraal beschikbaar komen van de benodigde
data voor statische en actuele reisinformatie. Deze data van hoogwaardige kwaliteit wordt
geleverd op basis van afgesproken standaarden (BISON).
Met deze data kunnen door overheden, vervoerders en serviceproviders producten en
diensten ontwikkeld worden voor de reizigers”.

3.3.3

De brief van 18 mei geeft aan dat langs vier sporen aan de NDOV wordt gewerkt; 1) het
ministerie van Verkeer en Waterstaat werkt aan een aanpassing van BP 2000, ii) de OV‐
autoriteiten werken aan een bestuursafspraak, iii) overheden en bedrijven werken samen aan
een Business Case NDOV en iv) bedrijven werken aan voorzieningen voor reisinformatie.

3.3.4

De brief van 18 mei geeft verder een overzicht van 11 uitgangspunten die de overheden
hebben geformuleerd. De Business Case zal in ieder geval inzicht moeten geven in deze 11
uitgangspunten. Bijlage 4 geeft een gedetailleerd overzicht van deze 11 uitgangspunten die
zijn gerubriceerd langs de in het vorige punt genoemde vier sporen.

3.3.5

De door de overheden geformuleerde uitgangspunten vormen het vertrekpunt voor de
uitgevoerde audit. De uitgangspunten dienen als input voor het referentiekader waarmee de
Business Case van de vervoerders is beoordeeld. Hoofdstuk 4 geeft aan hoe audit is
uitgevoerd.

3

Brief aan de Tweede Kamer van 2 juli 2009, Aanpak Multimodale Reisinformatie, Ministerie van Verkeer en Waterstaat

18 / 73

Audit Business Case NDOV

4

Aanpak audit

De audit is gebaseerd op de uitgangspunten transparant, objectief en betrouwbaar. Speciaal voor
deze audit is een referentiekader ontwikkeld waarmee de Business Case van vervoerders wordt
vergeleken.
4.1

Inleiding

4.1.1

Dit hoofdstuk beschrijft de wijze waarop invulling is gegeven aan de audit. Paragraaf 4.2
geeft de uitgangspunten en principes weer die zijn gehanteerd bij het uitvoeren van de audit.
Paragraaf 4.3 gaat in op de inhoudelijke onderzoeksaanpak en paragraaf 4.4 beschrijft het
voor deze audit opgestelde referentiekader. Het doorlopen proces staat beschreven in
paragraaf 4.5.

4.2

Uitgangspunten audit en gehanteerde werkwijze

4.2.1

Bij deze audit zijn de principes transparant, objectief en betrouwbaar gehanteerd.
Uitgangspunt bij de audit is dat bevindingen gebaseerd zijn op traceerbare informatie, die
verkregen wordt uit interviews en uit dossieronderzoek. Deze bevindingen worden gebruikt
om antwoord te geven op de hoofdvraag en de daaruit afgeleide onderzoeksvragen. Daarbij
hanteert het onderzoeksteam een helder gedefinieerd referentiekader en past het team het
principe van “hoor en wederhoor” toe.

4.2.2

De formele opdrachtgever voor deze audit is het ministerie van Verkeer en Waterstaat. Het
Ministerie heeft aangegeven dat in de praktijk ook de vertegenwoordigers van de decentrale
overheden als opdrachtgever aangemerkt zullen worden. De opdrachtgevers hebben een
begeleidingscommissie ingesteld. Het onderzoeksteam is in overleg met de
begeleidingsgroep gekomen tot een lijst met brondocumenten. Deze lijst geeft aan op welke
documenten het onderzoeksteam zich kan baseren. Tevens is in overleg met de
begeleidingscommissie een lijst met te interviewen personen vastgesteld. Hetzelfde geldt
voor het voor deze audit ontwikkelde referentiekader.

4.3

Onderzoeksvragen

4.3.1

De hoofdvraag van het onderzoek is: “Kan met de Business Case van de vervoerders worden
voldaan aan de publieke doelstellingen om een NDOV te realiseren?”

4.3.2

Op basis van de hoofdvraag zijn vier onderzoeksvragen afgeleid:

I.
II.
III.

is het vanuit de optiek van marktwerking en aanbestedingsrecht mogelijk om rechtstreeks
te gunnen aan de9292ov?
is het systeem functioneel en technisch zodanig gespecificeerd dat bij realisatie aan de
publieke doelstellingen wordt voldaan?
biedt de Business Case voldoende zekerheid voor een marktconforme prijszetting voor de
bouw en het beheer van de NDOV inclusief een voor de overheid acceptabele verdeling van
risico’s?

19 / 73

Audit Business Case NDOV

IV.

20 / 73

is 9292ov organisatorisch in staat om de bouw en het beheer van de NDOV ter hand te
nemen?

4.3.3

De eerste vraag is van juridische aard. De kwestie die voorligt is of de overheden de opdracht
van de bouw en beheer van een ict‐kennisinformatiesysteem onderhands kan gunnen aan de
juridische entiteit 9292ov. Ook beantwoordt de audit de vraag is of de Business Case voldoet
aan de juridische uitgangspunten zoals gedefinieerd in de brief van 18 mei 2009. Hoofdstuk 6
gaat in op deze onderzoeksvraag.

4.3.4

De tweede vraag is van functioneel technische aard. Dit deel van de audit beantwoordt de
vraag of de NDOV oplossing zoals beschreven in de Business Case, functioneel en technisch
voldoet aan de uitgangspunten zoals genoemd door de overheden in de brief van 18 mei
2009. In hoofdstuk 7 wordt ingegaan op de functioneel‐technische audit.

4.3.5

De derde en vierde onderzoeksvraag zijn van financiële en van organisatorische aard. Hierbij
speelt vooral de vraag of de Business Case als een marktconforme aanbieding kan worden
beschouwd en of zij organisatorisch in staat zijn om de bouw en het beheer van de NDOV ter
hand te nemen. Hoofdstuk 8 gaat in op de financiële audit. Hoofdstuk 9 beantwoordt het
organisatorische deel van de audit.

4.4

Referentiekader

4.4.1

Om de hoofdvraag en de onderliggende onderzoeksvragen te beantwoorden is een
referentiekader opgesteld. Het referentiekader vertaalt de hoofdvraag en onderliggende
onderzoeksvragen naar concrete toetsingcriteria. Deze toetsingscriteria zijn gebaseerd op de
brief met uitgangspunten Business Case NDOV van 18 mei 2009. Het voorstel van de Business
Case NDOV is afgezet tegen het beoordelingskader van het onderzoeksteam. Dit
beoordelingskader is opgesteld op basis van (inter)nationale referentieprojecten en
expertkennis van het onderzoeksteam.

4.4.2

Op basis van de conclusies op alle toetsingscriteria beoordeelt het onderzoeksteam de
hoofdvraag en de onderliggende onderzoeksvragen. Een schematische weergave van de
relatie tussen hoofdvragen, onderzoeksvragen en toetsingscriteria is hierna weergegeven.
A a n p a k a u d it: v a n h o o fd v ra a g n a a r c o n c lu sie s
O n d erzo eks v raag 1

T o et s in g s crit eria

B eo o rd elin g s k ad er

O n d erzo eks v raag 2

T o et s in g s crit eria

B eo o rd elin g s k ad er

H o o fd v raag

C o n clu s ie s

O n d erzo eks v raag 3

To et s in g s crit eria

B eo o rd elin g s k ad er

O n d erzo eks v raag 4

T o et s in g s crit eria

B eo o rd elin g s k ad er

Audit Business Case NDOV

4.5

Processtappen in de audit

4.5.1

De audit is uitgevoerd in drie stappen die de verschillende fasen van het onderzoek aangeven.

4.5.2

Fase1: Vaststellen referentiekader. In deze fase is het referentiekader opgesteld. In fase 1 is
tevens de lijst met de te interviewen personen (zie bijlage 1) en de lijst met documenten die
dienen als basis voor de audit (zie bijlage 2) vastgesteld met de opdrachtgever.

4.5.3

Fase 2: Uitvoeren van het onderzoek. In fase 2 hebben de gesprekken met de betrokken
partijen plaats gevonden. Bijlage 2 biedt inzicht in de lijst met geïnterviewde personen.
In de gesprekken is aan de hand van het referentiekader de inhoud van de door vervoerders
opgestelde Business Case besproken. Van de gesprekken is een verslag gemaakt om zo vast
te kunnen stellen of het onderzoeksteam tot een juist interpretatie van feiten is gekomen.
Het verslag is ter goedkeuring aan de gesprekspartners toegestuurd. Daar waar noodzakelijk
zij via email aanvullende vragen gesteld aan de gesprekspartners.

4.5.4

Fase 3: Opstellen eindrapportage. Op basis van de beschikbare gegevens uit fase 2 is deze
eindrapportage opgesteld. Deze eindrapportage geeft antwoord op de hoofdvraag en de vier
onderzoeksvragen.

21 / 73

Audit Business Case NDOV

5 De Business Case
Op verzoek van de overheden hebben de vervoerders een Business Case NDOV opgesteld. De
Business Case is gebaseerd op diverse uitgangspunten. Gedurende 2009 zijn er enkele wijzigingen
opgetreden in deze uitgangspunten, onder andere op het punt dat NDOV uitsluitend de
datafabriektaken gaat uitvoeren en niet het verstrekken van reisadviezen. Door de opgetreden
scopewijzigingen sluit de door de vervoerders opgestelde Business Case niet op alle punten aan op de
uitgangspunten van de overheden. Het onderzoeksteam heeft de scope van de Business Case van de
vervoerders moeten aanpassen aan de meest actuele uitgangspunten van de overheden.
5.1

Inleiding

5.1.1

Centraal in deze audit staat de Business Case van de vervoerders. Voordat in de navolgende
hoofdstukken de resultaten van de audit worden gepresenteerd, beschrijft dit hoofdstuk op
hoofdlijnen de inhoud en opzet van de Business Case.

5.2

Originele Business Case

5.2.1

De Business Case van vervoerders bestaat uit twee documenten. Het gaat om een 2.0 versie
van het eerste concept van de Business Case NDOV van 3 september 2009 en een power
point presentatie met nadere detaillering van de financiële paragraaf van 15 oktober 2009.

5.2.2

De Business Case is gebaseerd op de volgende uitgangspunten:





De vervoerders worden de opdrachtgever voor de NDOV.
De NDOV krijgt als taken het verstrekken van Reisinformatie (datafabriek) en
reisadviezen (niet de distributie van reisadvies aan de reiziger).
Als mogelijke additionele producten van NDOV worden genoemd de Auto+OV en
P+R‐planner.
De inkomsten van NDOV komen uit afnemers die een redelijk en objectief tarief
(licentievergoeding) betalen dat verhoogd wordt met de verstrekkingskosten voor
de producten en diensten van de NDOV.

5.2.3

De Business Case is opgesteld onder de verantwoordelijkheid van de Raad van
Commissarissen van 9292ov. De 9292ov organisatie is bij de totstandkoming van de Business
Case ingeschakeld als facilitator, model en kritische meelezer. Uit de interviewronde is
gebleken dat niet bij alle vervoerders de perceptie leeft dat de Business Case uit naam van
alle vervoerders is opgesteld. De Raad van Commissarissen beschouwt de Business Case als
een eerste richtinggevend document dat in een sterk dynamisch speelveld is opgesteld.

5.3

Scopewijzigingen

5.3.1

In het Nationaal Mobiliteitsberaad van 14 december 2009 geeft de toenmalige
Staatssecretaris van het ministerie van Verkeer en Waterstaat aan dat “…na enkele
gesprekken met vervoerders ben ik tot het standpunt gekomen dat de overheid, met name
de ov‐autoriteiten, opdrachtgever moet worden van de NDOV… De vervoerders hebben een

22 / 73

Audit Business Case NDOV

23 / 73

voorstel gemaakt en een aanbieding gedaan voor het geval zij, in opdracht van de overheid,
de NDOV zouden gaan bouwen. (…)”. De Business Case NDOV van vervoerders is aanleiding
geweest voor de in de regiegroep OVR vertegenwoordigde overheden om het
opdrachtgeverschap voor de NDOV op zich te nemen. Aanleiding hiervoor was dat de
Business Case NDOV op een aantal principiële punten afweek van de uitgangspuntennotitie”.
5.3.2

Ook hebben de overheden in hun brief van 18 mei 2009 de wens geuit om de NDOV te
beperken tot uitsluitend de bouw en het beheer van de datafabriektaken. Zogenaamde
serviceproviderstaken (het verstrekken van reisadviezen aan reizigers) zou aan de markt
overgelaten kunnen worden. De Business Case van de vervoerders gaat wel uit van een
combinatie van de zogenaamde datafabriek en de serviceproviderstaken.

5.4

Aangepaste scope van de Business Case

5.4.1

Bij het uitvoeren van de audit is uitgegaan van een aangepaste scope van de Business Case.
De belangrijkste scopewijzigingen zijn in onderstaande tabel weergegeven. Van belang
hierbij zijn de gehanteerde definities zoals in 3.1.5 zijn toegelicht.

Opdrachtgever NDOV
Taken NDOV

Additionele producten NDOV
Inkomsten NDOV

Scope Business Case
vervoerders
Vervoerders
Reisinformatie (datafabriek) en
reisadviezen (niet de distributie
van reisadvies aan de reiziger)
Auto+OV en P+R planner
Afnemers betalen een redelijk
en objectief tarief
(licentievergoeding) verhoogd
met de verstrekkingkosten
voor de producten en diensten
van de NDOV

Scope van de audit
Overheden
Reisinformatie (datafabriek)

Geen reisadviezen
Reisinformatie gratis ter
beschikking van de
serviceproviders.
Serviceproviders dragen de
kosten voor de
dataverbindingen met NDOV.

5.4.2

Het ministerie van Verkeer en Waterstaat heeft de vervoerders in de gelegenheid gesteld om
een aangepaste versie van de Business Case omdat het speelveld aan verandering onderhevig
is. De vervoerders hebben kenbaar gemaakt het gesprek met het ministerie te willen blijven
voeren op basis van de reeds ingeleverde Business Case.

5.4.3

Het onderzoeksteam heeft daarmee de Business Case als uitgangspunt genomen en deze
beoordeeld vanuit de gewijzigde scope. De gewijzigde scope is van invloed op de omvang en
reikwijdte van de beoogde taken van de NDOV. Uiteraard is over de doorgevoerde
wijzigingen uitgebreid overleg gevoerd met de opstellers van de Business Case.

Audit Business Case NDOV

6 Onderzoeksvraag 1; juridische audit
6.1

Inleiding op onderzoeksvragen.

6.1.1

In het onderzoek hebben bij de juridische audit de volgende vragen centraal gestaan.

a)

b)
c)
d)
e)
f)
g)

Is het vanuit de optiek van marktwerking en aanbestedingsrecht mogelijk om rechtstreeks
te gunnen aan een door 9292ov? Indien onderhandse gunning thans rechtens niet is
toegestaan, onder welke omstandigheden is dit rechtens wel toegestaan?
Indien onderhandse gunning thans rechtens niet is toegestaan, onder welke
omstandigheden is dit rechtens wel toegestaan?
Op welke wijze dient gewaarborgd te worden dat bij onderhandse gunning mogelijk
rechtens ontoelaatbare staatssteun wordt verstrekt ?
Wanneer is er sprake van databankrechtelijke bescherming en wie is rechthebbende op een
databank?
In hoeverre moet er rekening worden gehouden met andere intellectuele
eigendomsrechten?
Moet rekening worden gehouden met andere juridische aandachtspunten, bijvoorbeeld op
het gebied van het mededingingsrecht?
Voldoet de Business Case aan de overige juridische uitgangspunten die de overheden
hebben geformuleerd in de brief van 18 mei 2009?

24 / 73

Audit Business Case NDOV

6.2

Aanbestedingsrechtelijk kader

6.2.1

Het aanbestedingsrechtelijk kader wordt gevormd door Richtlijn 2004/18/EG (de "Richtlijn"),
zoals in Nederland geïmplementeerd in het Besluit aanbestedingsregels voor
overheidsopdrachten (het "Bao").

6.2.2

Op grond van de Richtlijn en het Bao dient een aanbestedende dienst opdrachten, die de
terzake toepasselijke drempelwaarden overschrijden, in beginsel aan te besteden.

6.2.3

Uitgangspunt van deze audit is, anders dan ten tijde van het schrijven van de Business Case
NDOV het geval was, dat het ministerie van Verkeer en Waterstaat opdrachtgever is voor de
bouw en exploitatie van NDOV. De drempel voor opdrachten voor diensten betreft thans
voor het ministerie EUR 125.000 (excl. BTW).

6.2.4 De Richtlijn maakt onderscheid tussen zogenaamde 2A‐ en 2B‐diensten. Voor bepaalde
categorieën diensten, genoemd in onderdeel A van bijlage 2 bij de Richtlijn, geldt het
volledige aanbestedingsregime van de Richtlijn. Voor andere soorten diensten, genoemd in
onderdeel B van bijlage 2, geldt een verlicht aanbestedingsregime.
6.2.5 Of een dienst een 2A of een 2B dienst betreft kan worden opgemaakt uit de CPV‐verordening.
Deze CPV‐verordening kent onder meer een classificatie voor "Diensten voor ontwikkeling van
software voor dienstregelingen en productiviteit". Dergelijke diensten vallen onder de categorie
"Diensten in verband met computers" van bijlage 2A bij de Richtlijn. Ook "IT‐diensten:
adviezen, softwareontwikkeling, internet en ondersteuning", "Diensten in verband met
informatietechnologie", "Helpdesk‐ en ondersteuningsdiensten", "Beheerdiensten in verband met
computers" vallen allemaal onder deze categorie.
6.2.6 De Business Case NDOV gaat ervan uit dat "voor de bouw van de ICT architectuur en
infrastructuur, na aanbesteding, een (externe) ICT‐leverancier [zal] worden ingeschakeld".4
6.2.7 Het verleggen van een aanbestedingsverplichting is volgens het Hof van Justitie EG in beginsel
niet toegestaan.5 Dit betekent dat ook ingeval de op te richten entiteit de bouw van het ICT‐
systeem via een Europese aanbestedingsprocedure gunt, dit het ministerie van Verkeer en
Waterstaat in beginsel niet ontslaat van haar aanbestedingsplicht terzake.
6.2.8 Indien dit al zou zijn toegestaan, dienen ‐ ter bepaling van de omvang van de waarde van het
resterende deel van de opdracht (bijvoorbeeld voor de begeleiding van de
aanbestedingsprocedure) ‐ in elk geval ook de mogelijk uit het wel aanbestede deel van de
opdracht voortvloeiende, opbrengsten worden meegenomen. Voorzover de terzake
toepasselijke drempel van EUR 125.000 wordt overschreden, kan niet worden overgegaan tot
onderhandse gunning.
Het ministerie van Verkeer en Waterstaat dient een overheidsopdracht voor diensten, zoals bouw en
exploitatie van de NDOV, die de terzake toepasselijk drempel van EUR 125.000 overschrijdt, in
beginsel volgens het volledige aanbestedingregime aan te besteden.

4

Business Case NDOV, p. 24.

5

Zie Hof van Justitie EG, zaak C‐220/05, Jean Auroux.

25 / 73

Audit Business Case NDOV

Het verleggen van een aanbestedingsverplichting is volgens het Hof van Justitie EG in beginsel niet
toegestaan. Dit betekent dat ook ingeval de op te richten entiteit de bouw van het ICT‐systeem via
een Europese aanbestedingsprocedure gunt, dit het ministerie van Verkeer en Waterstaat in
beginsel niet ontslaat van haar aanbestedingsplicht terzake.
6.3

Biedt de Wp 2000 een mogelijkheid tot onderhandse gunning?

6.3.1

Op grond van artikel 14, lid 1 Wp 2000 dienen vervoerders om reisinformatie te verschaffen
ten behoeve van het voeden en actualiseren van een reisinformatiesysteem. De verplichting
is nader uitgewerkt in artikel 10 van het Bp 2000. Het leveren van deze reisinformatie staat in
beginsel los van het exploiteren van een reisinformatiesysteem.

6.3.2

Op grond van artikel 14, lid 2 jo. lid 3 Wp2000 kan de minister in bepaalde gevallen een
exploitant van een landelijk reisinformatiesysteem aanwijzen. Artikel 14 van de Wp 2000
bepaalt:

2.Vervoerders die openbaar vervoer verrichten dragen op zodanige wijze
financieel bij aan een door Onze Minister aan te wijzen exploitant van een
reisinformatiesysteem met een landelijk bereik, dat daardoor de instandhouding
van dat systeem is gewaarborgd.
3.Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen
regels worden gesteld over de aard van gegevens als bedoeld in
het eerste lid, de gevallen waarin Onze Minister een exploitant
aanwijst, en over de wijze waarop aan het tweede lid toepassing
wordt gegeven.
6.3.3

Uit de memorie van toelichting terzake volgt dat artikel 14 Wp2000 ervan uit gaat dat er
meerdere aanbieders zijn van een landelijk dekkend systeem van reisinformatie. In de
memorie van toelichting wordt aangegeven:

" In het geval er meer aanbieders zijn, is het niet nodig om een
exploitant bij of krachtens wet aan te wijzen. Dit zou alleen
maar marktverstorend werken. Slechts voor het geval de
situatie dreigt te ontstaan dat een landelijk dekkend netwerk
ontbreekt, biedt artikel 14 Wp2000 een vangnet."6

6

Kamerstukken 26 456, p. 80.

26 / 73

Audit Business Case NDOV

6.3.4

Indien en voorzover een dergelijke situatie zich voor zou doen, waarin geen enkele
exploitant bereid blijkt te zijn een landelijk dekkend reisinformatiesysteem op te zetten,
dient ingevolge artikel 14, lid 3 Wp2000, bij amvb te worden bepaald hoe aan de
mogelijkheid tot aanwijzing van een exploitant uitvoering moet worden gegeven. Zelfs als
er aanleiding zou zijn om een exploitant aan te wijzen, dan betekent dit echter niet dat
terzake geen aanbestedingsverplichting te gelden heeft. De Richtlijn bepaalt immers niet
dat het bepaalde in artikel 14 Wp2000 een uitzondering op de aanbestedingsverplichting
zoals voorgeschreven in de Richtlijn.

6.3.5

Tot op heden is er geen uitvoering gegeven aan de mogelijkheid tot aanwijzen van een
exploitant aangezien de markt voldoende voorziet in reisinformatiesystemen. Vervoerders
hebben uit eigen beweging invulling gegeven aan hun taak door middel van oprichting van
9292ov. Daarnaast hebben zich inmiddels diverse andere initiatieven zich ontwikkeld,
waaronder GOVI (een afkorting voor "Grenzeloze Openbaar Vervoer Informatie, een
samenwerkingsverband van (momenteel) 10 van de 18 concessieverleners) en Infoplus (een
initiatief van NS en ProRail).

6.3.6

Thans wordt overwogen de Wp 2000 en Bp 2000 aan te passen in die zin dat vervoerders
ook voorzien in actuele, dynamische reisinformatie. Op dit moment is er nog geen landelijk
reisinformatiesysteem dat dergelijke reisinformatie kan verwerken.

6.3.7

9292ov geeft aan geïnteresseerd te zijn hiervoor zorg te dragen. Uit voorliggende audit
blijkt echter dat ook andere marktpartijen geïnteresseerd zijn, waaronder in elk geval
GOVI. Dat GOVI thans nog geen entiteit is met rechtspersoonlijkheid lijkt hierbij niet van
belang aangezien dit op korte termijn gerealiseerd kan worden. Er lijkt derhalve geen
grond om terzake de Artikel 14 Wp 2000 om 9292ov. als exploitant aan te wijzen zonder
daartoe een Europese aanbestedingsprocedure te hebben gehouden.

Artikel 14 Wp 2000 voorziet erin dat, indien geen enkele ondernemer geïnteresseerd zou zijn in het
opzetten van een landelijk dekkend reisinformatiesysteem, tot aanwijzing van een exploitant kan
worden overgegaan. Aangezien er wel degelijk meerdere marktpartijen (waaronder in elk geval
9292ov en GOVI) geïnteresseerd zijn in het opzetten van een landelijk dynamisch
reisinformatiesysteem, lijkt voor toepassing van dit artikel in beginsel geen aanleiding. Voorover al
tot aanwijzing zou worden overgegaan, geldt dat een dergelijke aanwijzing in beginsel niet zonder
aanbesteding mag geschieden. Artikel 14 Wp2000 betreft immers geen uitzondering op de ingevolge
de Europese aanbestedingsrichtlijnen geldende aanbestedingsverplichting.

6.4

Is het verlenen van een subsidie een overheidsopdracht?

6.4.1

De definitie van een subsidie die in de Algemene wet bestuursrecht (Awb) wordt
gehanteerd, lijkt de werking van de Richtlijn uit te sluiten. Artikel 4:21 van de Awb
definieert een subsidie als een "aanspraak op financiële middelen, door een bestuursorgaan
verstrekt met het oog op bepaalde activiteiten van de aanvrager, anders dan als betaling voor
aan het bestuursorgaan geleverde goederen of diensten (onderstreping toegevoegd)".

27 / 73

Audit Business Case NDOV

6.4.2

Uit een materiële beoordeling van een subsidierelatie kan blijken dat er bijvoorbeeld sprake
is van een vergoeding voor bepaalde door de subsidieontvanger verleende diensten,
waardoor de betreffende financiële relatie aangemerkt dient te worden als een
overheidsopdracht als bedoeld in de Richtlijn.

6.4.3

De Richtlijn definieert een overheidsopdracht namelijk als een schriftelijke overeenkomst
onder bezwarende titel die betrekking heeft op ‐ kort gezegd ‐ het verrichten van een werk,
de aankoop van goederen of het verrichten van diensten. Artikel 4:36 van de Awb lijkt
hierbij aan te sluiten; dit artikel bepaalt dat "ter uitvoering van de beschikking tot
subsidieverlening een overeenkomst kan worden gesloten" (lid 1). In een dergelijke
overeenkomst kan bovendien worden bepaald "dat de subsidieontvanger verplicht is de
activiteiten te verrichten waarvoor de subsidie is verleend" (lid 2).

6.4.4

Voorzover in onderhavig geval een overeenkomst wordt gesloten waarbij een (nog op te
richten) entiteit zich verplicht tegen betaling de NDOV te bouwen en te exploiteren, lijkt
niet uit te sluiten dat de daartoe verleende subsidie als overheidsopdracht aangemerkt kan
worden. Daarbij moet ook bedacht worden dat het HvJ EG doorgaans een ruime
toepassing toekent aan de Richtlijn, teneinde de effectieve werking ervan te garanderen.
Het enkele feit dat een bepaalde financiële relatie door het betreffende overheidsorgaan
als subsidie wordt bestempeld, betekent dus niet dat deze financiële relatie per definitie
aan de werking van de Richtlijn onttrokken is.

Het feit dat het Ministerie het verstrekken van gelden bestempelt als het verlenen van een subsidie,
betekent niet dat de verlening van deze gelden aan aanbestedingswetgeving wordt onttrokken.
6.5
6.5.1

Uitzonderingen op de aanbestedingsplicht
Op de aanbestedingsplicht bestaan enkele uitzonderingen. In het navolgende gaan wij in
op enkele terzake relevante opties om opdrachten onderhands te gunnen, namelijk:



Alleenrecht; en
Inbesteding.

28 / 73

Audit Business Case NDOV

6.6

Alleenrecht

6.6.1

Artikel 18 van de Richtlijn bepaalt dat de Richtlijn niet van toepassing is op (i)
overheidsopdrachten voor diensten die (ii) door een aanbestedende dienst worden gegund
aan een andere aanbestedende dienst (of aan een samenwerkingsverband van
aanbestedende diensten) (iii) op basis van een alleenrecht dat deze laatste aanbestedende
dienst uit hoofde van bekendgemaakte wettelijke of bestuursrechtelijke bepalingen geniet,
(iv) op voorwaarde dat deze bepalingen verenigbaar zijn met het Verdrag betreffende de
Werking van de Europese Unie (ex EG‐Verdrag).

6.6.2

Uitgaande van de opzet van de juridische entiteit zoals vermeld in de Business Case NDOV
zoals beschreven in hoofdstuk 12 van de Business Case NDOV, zal het lastig zijn die entiteit
als aanbestedende dienst in de zin van de Richtlijn7 aan te merken.

6.6.3

Een aanbestedende dienst in de zin van de Richtlijn betreffen de staat, de territoriale
lichamen, publiekrechtelijke instellingen en verenigingen gevormd door een of meer van
deze lichamen of een of meer van deze publiekrechtelijke instellingen. Nagegaan dient te
worden of de op te richten entiteit is aan te merken als een publiekrechtelijke instelling.

6.6.4

Een publiekrechtelijke instelling is in de Richtlijn gedefinieerd als een instelling:
a)

7

Die is opgericht met het specifieke doel te voorzien in behoeften van algemeen
belang die niet van industriële of commerciële aard zijn,

b)

Die rechtspersoonlijkheid bezit, en

c)

Waarvan ofwel de activiteiten in hoofdzaak door de staat, de territoriale
lichamen of andere publiekrechtelijke instellingen worden gefinancierd, ofwel
het beheer onderworpen is aan toezicht door deze laatste, ofwel de leden van
het bestuursorgaan, het leidinggevend of het toezichthoudend orgaan voor
meer dan de helft door de staat, de territoriale lichamen of andere
publiekrechtelijke instellingen zijn aangewezen.

De Richtlijn stelt niet expliciet dat sprake moet zijn van een aanbestedende dienst in de zin van de Richtlijn. In
de oude Richtlijn Diensten (Richtlijn 92/50/EEG) werd wel expliciet verwezen naar een aanbestedende dienst
in de zin van de betreffende richtlijn. Uit de wetsgeschiedenis ter zake blijkt dat dit artikel ongewijzigd is
gebleven in de Richtlijn.

29 / 73

Audit Business Case NDOV

6.6.5

De terzake betrokken (deels private) vervoerders zijn naar ons oordeel niet als
publiekrechtelijke instellingen aan te merken. Dit laat onverlet dat mede door zeggenschap
en deelname van de betrokken DO's de entiteit wellicht toch nog als aanbestedende dienst
kan worden vorm gegeven. Hierbij dient met de doelstelling van de op te richten entiteit
een algemeen belang te dienen dat anders is dan van commerciële of industriële aard.
Daarnaast dienen de DO's meer dan 50% zeggenschap/financiering te hebben/verzorgen.

6.6.6

Als derde voorwaarde geldt dat sprake moet zijn van een alleenrecht dat is gebaseerd op
een bekendgemaakte wettelijke of bestuursrechtelijke bepaling. Een dergelijke wettelijke
basis zou kunnen worden gevormd door uitvoering te geven aan artikel 14, lid 3 Wp2000, in
die zin dat bij of in een algemene maatregel van bestuur wordt bepaald dat de op te
richten organisatie de betreffende dienstverlening verricht.

6.6.7

Het is onduidelijk wat precies bedoeld wordt met de vierde voorwaarde. In een recente
uitspraak oordeelt rechtbank Den Haag8 dat het feit dat een alleenrecht kan worden
gegund, impliceert dat in dat geval sprake is van discriminatie. De rechtbank stelt vast dat
discriminatie, dat in beginsel in strijd is met artikel 12 en mitsdien de artikelen 43 en 49 EG‐
Verdrag, kennelijk onder bepaalde voorwaarden door de Europese regelgever is
toegestaan. De rechtbank legt de vierde voorwaarde uit als dat hiermee wordt bedoeld
"dat de aanbestedende dienst aan wie een uitsluitend recht is verleend zich dient te houden
aan de overige bepalingen van het EG‐Verdrag, zoals de mededingingsbepalingen van artikel
81 e.v. EG‐Verdrag."

6.6.8

Overigens lijkt het strijdig met de geest van de Richtlijn dat deze uitzondering een
aanbestedende dienst de onbeperkte vrijheid geeft om de aanbestedingsregels te ontlopen
door alleenrechten te verlenen.9

De uitzondering van onderhandse gunning op grond van een alleenrecht aan de terzake op te richten
entiteit is gunnen, is lastig te onderbouwen vanwege het feit dat privaat kapitaal deelneemt en de
werking en houdbaarheid van deze uitzondering niet onomstreden is.

6.7
6.7.1

Inbesteding
De Richtlijn is uitsluitend van toepassing op overheidsopdrachten. Artikel 1, lid 2, sub a, van
de Richtlijn definieert overheidsopdrachten als:
"(…) schriftelijke overeenkomsten onder bezwarende titel die tussen een of meer ondernemers en
een of meer aanbestedende diensten zijn gesloten en betrekking hebben op de uitvoering van
werken, de levering van producten of de verlening van diensten (…)"

8

Zie rechtbank Den Haag, 25 augustus 2009, AVR Afvalverwerking tegen gemeente Westland , LJN: BJ5981,

9

Zie in die zin HvJ EG 9 juni 2009, zaak C‐480/06 (Commissie tegen Duitsland), r.o. 48.

r.o. 5.12.

30 / 73

Audit Business Case NDOV

6.7.2

Er is dus slechts sprake van een overheidsopdracht indien er een overeenkomst aanwezig is
tussen één of meer ondernemers en één of meer aanbestedende diensten.

6.7.3

Met betrekking tot deze definitie is in de rechtspraak van het HvJ EG het leerstuk van de
inbesteding ontwikkeld. Het HvJ EG maakt gebruik van een tweeledige toets om te
bepalen of sprake kan zijn van inbesteding: zelfs wanneer een opdracht wordt verleend aan
een lichaam dat juridisch van de aanbestedende dienst is onderscheiden, is er geen sprake
is van een overheidsopdracht in de zin van de Richtlijn indien:
i.
ii.

de aanbestedende dienst op dat lichaam toezicht uitoefent zoals op zijn eigen diensten
(het toezichtscriterium); én
dit lichaam tegelijkertijd het merendeel van zijn werkzaamheden verricht voor de
aanbestedende dienst/diensten die hem beheerst/beheersen (het
werkzaamhedencriterium).

- Toezichtcriterium
6.7.4

Uitgangspunt is dat het afgescheiden lichaam onder toezicht staat van aanbestedende
dienst(en). Deze aanbestedende dienst(en) dien(en) een doorslaggevende invloed te
hebben op zowel de strategische doelstellingen als de belangrijke beslissingen van het
juridisch afgescheiden lichaam.10 In recente rechtspraak is bevestigd dat de participatie
van een particuliere onderneming hoe dan ook uitsluit dat op het afgescheiden lichaam
toezicht kan worden uitgeoefend als op een eigen dienst. 11

6.7.5

Dit betekent dat indien een private onderneming deelneemt in het kapitaal van het
afgescheiden lichaam niet voldaan is aan het toezichtscriterium 12 De deelname van de
vervoerders, lijkt dan ook de voornaamste reden waarom het leerstuk van inbesteding niet
kan worden toegepast op de Business Case NDOV.

6.7.6

Andere negatieve indicaties die er, ingevolge rechtspraak van het Hof van Justitie EG, op
duiden dat geen sprake kan zijn van inbesteding, zijn:
 Wanneer het betreffende lichaam opereert als een marktgerichte onderneming.13
 Naarmate het maatschappelijk doel van het betreffende lichaam ruimer is;
 Naarmate het geografische werkgebied van het lichaam groter is;
 Naarmate het bestuur/de directie ruimere bevoegdheden heeft;
 Indien de statuten van het lichaam de aanbestedende dienst(en) geen bijzondere
controlebevoegdheid of bijzonder stemrecht geeft;
 Indien het toezicht van de aanbestedende dienst(en) wordt verzwakt door de
holdingstructuur van het afgescheiden lichaam.

10

HvJ EG 13 oktober 2005, C‐458/03 (Parking Brixen), r.o. 65; zie ook HvJ EG 11 mei 2006, C‐340/04 (Carbotermo),

11

HvJ EG 10 september 2009, C‐573/07 (SEA), r.o. 46.

12

HvJ EG 11 januari 2005, C‐26/03 (Stadt Halle), r.o. 49.

13

HvJ EG 13 oktober 2005, C‐458/03 (Parking Brixen), r.o. 67.

r.o. 36.

31 / 73

Audit Business Case NDOV

- Werkzaamhedencriterium
6.7.7

Uit het arrest ASEMFO/Tragsa blijkt dat aan het werkzaamhedencriterium in ieder geval is
voldaan wanneer het betreffende lichaam 90% van zijn werkzaamheden verricht voor de
aanbestedende diensten die hem controleren.14

De organisatie zoals deze wordt voorgesteld in de Business Case NDOV, voldoet, alleen al door de
participatie van de vervoerders hierin, niet aan de vereisten om tot inbesteding over te kunnen gaan.
Ad a) Tussenconclusies en vervolgtraject
6.7.8

Uit het voorgaande volgt dat onderhandse gunning niet mogelijk is in de huidige opzet van
de Business Case NDOV. Dit betekent dat thans de volgende scenario's voorliggen:
Scenario 1: het ministerie van Verkeer en Waterstaat organiseert een aanbestedingsprocedure.
9292ov kan inschrijven op deze aanbesteding.
Scenario 2: het ministerie van Verkeer en Waterstaat gaat over tot inbesteding van de
opdracht, waarbij bepaalde activiteiten die niet door de entiteit zelf kunnen worden uitgevoerd,
door middel van een Europese aanbestedingsprocedure, worden gegund aan (een) derde(n).
Mogelijk kan hiervoor worden aangesloten bij reeds bestaande initiatieven, zoals ontplooid door
de Nationale Databank Wegverkeersgegevens. In dit scenario is het raadzaam dit in een entiteit
te gieten die flexibel is met betrekking tot het organisatieproces en schaalbaarheid in
overheidsdeelname mogelijk maakt. In een dergelijk geval is het uitgesloten dat 9292ov
participeert.
Scenario 3: Het ministerie van Verkeer en Waterstaat bemoeit zich in het geheel niet met het
opzetten van een NDOV. Zij gaat slechts over tot een aanpassing van de Wp2000 en Bp2000 en
laat het aan de markt over om hieraan uitvoering te geven. Het is echter de vraag in hoeverre dit
in de praktijk een oplossing biedt.

6.8

Op welke wijze dient te worden gewaarborgd dat bij onderhandse gunning geen
ongeoorloofde staatssteun wordt verstrekt?

6.8.1

In de Business Case NDOV wordt aangestipt dat voorkomen dient te worden dat
staatssteun wordt verstrekt.15 Er wordt echter niet inhoudelijk ingegaan op de vraag hoe
kan dit kan worden voorkomen.

6.8.2

Op grond van artikel 107, lid 1 VWEU (ex artikel 87, lid 1 EG‐Verdrag) geldt dat sprake is van
een van een verboden steunmaatregel indien:
a) Het betreft een maatregel die met staatsmiddelen is bekostigd;
b) De maatregel slechts ten goede komt aan een selectieve groep ondernemingen;
c) De maatregel verschaft de begunstigde(n) een voordeel; en
d) De maatregel heeft een (ongunstige) invloed op de mededinging en het interstatelijk
handelsverkeer.

14

HvJ EG 19 april 2007, C‐295/05 (ASEMFO/Tragsa), r.o. 63.

15

Business Case NDOV, p. 19.

32 / 73

Audit Business Case NDOV

6.8.3 Ervan uitgaande dat het ministerie van Verkeer en Waterstaat een subsidie zou verstrekken
aan de op te richten entiteit, staat vast dat aan de eerste voorwaarde is voldaan. Immers, er is
sprake van het verstrekken van gelden door de staat (het ministerie van V&W).
6.8.4

De maatregel komt slechts ten goede aan (de deelnemers in) de NDOV, zodat ook aan de
tweede voorwaarde, selectiviteit, wordt voldaan.

6.8.5

Aan de vierde voorwaarde lijkt ook te worden voldaan aangezien de markt voor het bouwen
van IT‐systemen niet kan worden beschouwd als een nationale markt en ook andere ‐
buitenlandse ‐ partijen dergelijke diensten zouden kunnen leveren. Overigens geldt dat steun
waarvan het bedrag over een periode van drie jaar een plafond van EUR 200.000 niet
overschrijdt, het handelsverkeer tussen de lidstaten niet ongunstig beïnvloedt en/of de
mededinging niet vervalst of dreigt te vervalsen, zodat deze steun ook niet onder artikel 107,
lid 1, VWEU valt. Ten aanzien van ondernemingen die actief zijn in het wegvervoer geldt
overigens een verlaagde drempel van EUR 100.000. Het lijkt derhalve afhankelijk van de
entiteit aan wie de subsidie wordt verleend welke drempel van toepassing is.

6.8.6

Of aan de derde voorwaarde wordt voldaan vergt een nadere analyse. Op grond van het
arrest Altmark 16 is geen sprake van een voordeel indien de maatregel te beschouwen is als
een compensatie die de tegenprestatie vormt voor de prestaties die de begunstigde
onderneming heeft verricht om een dienst van algemeen economisch belang uit te voeren.
Een compensatie impliceert dat de begunstigde in werkelijkheid geen voordeel heeft
ontvangen en hem dus niet in een gunstigere positie ten opzichte van concurrerende
ondernemingen heeft geplaatst.

6.8.7

DAEB's worden omschreven als diensten waarmee een publiek algemeen belang is gemoeid
en waarin door de markt zelfstandig niet, of onvoldoende wordt voorzien. Kort gezegd: een
DAEB zou niet of op voor de overheid onbevredigende wijze worden uitgevoerd als de
overheid niet zou ingrijpen (er is sprake van 'marktfalen'). De overheid hecht zo veel belang
aan bijvoorbeeld de beschikbaarheid, kwaliteit en toegankelijkheid van dergelijke activiteiten
dat ze als het ware wil garanderen (via 'overheidssturing' of 'specifiek overheidsingrijpen') dat
deze activiteiten op haar voorwaarden worden aangeboden Daarmee onderscheidt deze
dienst zich van andere, reguliere economische activiteiten.17 Het is in elk geval niet
voldoende dat een gemeente een exclusief of bijzonder recht om een DAEB te verrichten,
verleent.

6.8.8

Het is de vraag of onderhavige opdracht voor de exploitatie van NDOV kan worden
beschouwd als een DAEB. Op het eerste gezicht lijkt dit niet het geval aangezien deze
activiteit naar zijn aard te weinig onderscheidend is van andere economische activiteiten en
er juist wel spelers in de markt zijn die de NDOV willen ontwikkelen.

6.8.9

Nu waarschijnlijk niet van de in de rechtspraak gecreëerde mogelijkheid geprofiteerd kan
worden, dient te worden onderzocht of de op te richten entiteit een voordeel ontvangt. Er is
geen sprake van een voordeel indien de vergoeding die de op te richten entiteit ontvangt een
marktconforme prijs betreft. Er wordt vanuit gegaan dat de prijs marktconform is als deze
prijs tot stand is gekomen via een aanbestedingsprocedure.

16

Zie zaak C‐280/00, Altmark

17

Zie zaak C‐179/90, Porto di Genova.

33 / 73

Audit Business Case NDOV

Als geen aanbestedingsprocedure wordt gehouden, is niet uit te sluiten dat de vergoeding
niet marktconform is.
6.8.10 In dat geval kan worden nagegaan of de vergoeding, op grond van artikel 93 VWEU (ex artikel
73 van het EG‐Verdrag), verenigbaar is met de gemeenschappelijke markt. Ingevolge artikel
93 VWEU zijn steunmaatregelen die (i) beantwoorden aan de behoeften van de coördinatie
van het vervoer of die (ii) overeenkomen met de vergoeding van bepaalde met het begrip
"openbare dienst" verbonden, verplichte dienstverrichtingen verenigbaar met het Verdrag.
6.8.11 Ter uitvoering van artikel 93 van het VWEU geldt vanaf 3 december 2009 de PSO‐
Verordening.18 De PSO‐Verordening bepaalt op welke wijze kan worden voorkomen dat
sprake is van overcompensatie. Als aan de betreffende voorwaarden wordt voldaan, hoeft
geen melding plaats te vinden. De PSO‐Verordening heeft slechts betrekking op
maatregelen betreffende openbare dienstverplichtingen. Onder openbare
dienstverplichtingen moet worden verstaan de verplichtingen die de vervoersonderneming,
indien zij haar eigen commercieel belang in aanmerking zou nemen, niet of niet in dezelfde
mate, noch onder dezelfde voorwaarden op zich zou nemen. Dit omvat onder meer de
exploitatieplicht. Uit ‐ de inmiddels ingetrokken ‐ Verordening 1191/69 kan worden afgeleid
dat hieronder ook bepaalde verplichting om aanvullende diensten te exploiteren, wordt
verstaan. Uit de memorie van toelichting blijkt dat het verschaffen van reisinformatie a priori
een taak is van de vervoerders. Het is echter de vraag of het opzetten van een
reisinformatiesysteem ook hiertoe behoort. Vervoerders zijn, ingevolge artikel 14, lid 2 Wp
2000 verplicht een bijdrage te leveren aan de instandhouding van een reisinformatiesyteem;
er geldt echter als zodanig geen verplichting om tot het opzetten van een dergelijk
reisinformatiesysteem over te gaan.
6.8.12 Voorzover het opzetten van een reisinformatiesysteem niet als een met het begrip "openbare
dienst" verbonden, verplichte dienstverrichtingen kan worden aangemerkt, zou
steunverlening mogelijk nog geoorloofd zijn als compensatie voor behoeften van de
coördinatie van het vervoer. Voorzover onderhavige diensten onder die titel vallen, betekent
dit dat compensaties voor dergelijke maatregelen dienen te worden gemeld bij de Europese
Commissie. De Europese Commissie zal vervolgens nagaan of de steunmaatregel geoorloofd
is. Uit de opsomming in ‐ de inmiddels ingetrokken ‐ Verordening 1107/70 blijkt niet dat de
NDOV als een maatregel kan worden aangemerkt die beantwoordt aan de behoeften van
coördinatie van het vervoer.
6.8.13 Ten slotte bevat artikel 107, lid 3 VWEU nog een aantal andere uitzonderingen. Voorshands is
onduidelijk of financiering van de NDOV daaronder te brengen valt. Ook hier geldt dat de
Europese Commissie beslist of deze uitzondering toepasselijk is; met andere woorden die
steunmaatregel dient bij de Europese Commissie te worden aangemeld.

18

Verordening 1370/2007 van de Commissie van het Europees Parlement en de Raad van 23 oktober 2007
betreffende het openbaar personenvervoer per spoor en over de weg en tot intrekking van Verordening (EEG)
nr. 1191/69 van de Raad en Verordening (EEG) nr. 1107/70 van de Raad 9 (de "PSO‐Verordening").

34 / 73

Audit Business Case NDOV

Als geen aanbestedingsprocedure wordt gevolgd, lijkt niet uitgesloten dat ‐ indien en voorzover de
overheid een financiële bijdrage levert ‐ sprake is van een steunmaatregel die een voordeel verstrekt
aan de op te richten onderneming. Afhankelijk van de vraag of het opzetten van een
reisinformatiesysteem kan worden gekwalificeerd als een met het begrip "openbare dienst"
verbonden, verplichte dienstverrichtingen zal al dan niet een melding dienen plaats te vinden bij de
Europese Commissie. Terzake is nader onderzoek vereist.

6.9

Wanneer is er sprake van databankrechtelijke bescherming en wie is rechthebbende op een
databank?

6.9.1

Een databank betreft, ingevolge artikel 1 van de Databankenwet een verzameling van
werken, gegevens of andere zelfstandige elementen die systematisch of methodisch
geordend en afzonderlijk met elektronische middelen of anderszins toegankelijk zijn en
waarvan de verkrijging, de controle of de presentatie van de inhoud in kwalitatief of
kwantitatief opzicht getuigt van een substantiële investering.

6.9.2

Uit Europese rechtspraak terzake volgt dat voor de vraag of sprake is van een substantiële
investering is relevant dat de investeringen die de producent van databanken heeft gedaan
in zijn hoofdactiviteit niet mogen meetellen voor de vereiste investeringen in de databank,
als het maken van de databank niet de hoofdactiviteit is. Dit kan in onderhavig geval
bijvoorbeeld betekenen dat het opstellen van de reizigersinformatie als zodanig voor de
vervoerders geen aanvullende investering vergt zodat indien de vervoerders overgaan tot
de bouw van NDOV, de betreffende investeringen niet mogen worden meegeteld bij de
vraag of een databankenrecht wordt gecreëerd.

6.9.3

Volgens het Europese Hof sluit de omstandigheid dat de samensteller van de databank
tevens degene is die de in deze databank opgenomen elementen heeft gecreëerd,
overigens niet uit dat zijn databank door het databankenrecht kan worden beschermd, op
voorwaarde dat hij aantoont dat de verkrijging van deze elementen of de controle dan wel
de presentatie daarvan, een substantiële investering heeft gevergd, los van het creëren van
deze elementen. De vraag of sprake is van een substantiële investering zal aldus afhangen
van de feiten.

6.9.4

Voorzover een databankenrecht wordt gecreëerd geldt dat de rechthebbende op deze
databank de producent van de databank is. Producent van de databank is degene die het
risico draagt van de voor de databank te maken investering. Wie dit zal zijn is mede
afhankelijk van de wijze waarop NDOV zal worden vormgegeven.

6.9.5

De producent van een databank heeft, gedurende 15 jaar, het uitsluitende recht om
toestemming te verlenen voor het opvragen of hergebruiken van (een substantieel deel
van) de inhoud van de databank.

Of sprake is van de creatie van een databankenrecht is sterk afhankelijk van de feitelijke
omstandigheden. Indien dit wenselijk wordt geacht, kunnen wij hiernaar in een later stadium nader
onderzoek naar doen.

35 / 73

Audit Business Case NDOV

6.10 In hoeverre moet rekening worden gehouden met andere intellectuele eigendomsrechten?
6.10.1

De Business Case NDOV geeft thans geen aanleiding om in deze audit in te gaan op andere
mogelijk bestaande of gecreëerde intellectuele eigendomsrechten. Of hiervan sprake is, is
sterk afhankelijk van de wijze waarop uiteindelijk uitvoering gegeven zal worden aan de
NDOV.

6.11 Moet rekening worden gehouden met andere juridische aandachtspunten, bijvoorbeeld op
het gebied van het mededingingsrecht?
6.11.1

De Mededingingswet ("Mw") is slechts van toepassing op economische activiteiten. Zowel
het bouwen van een databank als het beschikbaar stellen van reizigersinformatie lijkt als
zodanig te kunnen worden gekwalificeerd.

6.11.2

In de Business Case NDOV wordt kort aangestipt dat het ondernemingen met een
economische machtspositie verboden is misbruik te maken van die positie.19 In de Business
Case NDOV wordt niet uitgewerkt in hoeverre van het bestaan van een economische
machtspositie sprake zou kunnen zijn.

6.11.3

Uit de wetsgeschiedenis van de Wp2000 volgt dat mogelijk sprake is van een economische
machtspositie van de vervoerders bij het leveren van gegevens. Artikel 14, lid 1 Wp2000
bevat een waarborg om misbruik van een eventuele machtspositie te voorkomen, namelijk
door te bepalen dat de vervoeder onder redelijke en objectief gerechtvaardigde
voorwaarden gegevens verstrekt. Op basis van de Business Case NDOV is er geen
aanleiding om te veronderstellen dat de positie van vervoerders terzake zal veranderen en
er aldus de mogelijkheid zal ontstaan dat de vervoerders misbruik zouden kunnen maken
van een eventuele machtspositie.

6.11.4

Anderzijds kan gedacht worden aan het feit dat een (aan te wijzen) exploitant van de
NDOV een economische machtspositie verwerft. Dit lijkt het geval te zijn indien de NDOV,
met uitsluiting van anderen, het enige loket zal zijn waarin reisinformatie mag worden
verzameld.

6.11.5

Zeker ingeval andere marktpartijen niet in de gelegenheid worden gesteld deze positie te
verwerven (lees: geen aanbestedingsprocedure wordt georganiseerd) kan niet worden
uitgesloten dat concurrenten in rechte zullen betogen dat terzake een economische
machtspositie wordt gecreëerd. Immers, in een dergelijk geval zullen alle investeringen die
andere partijen hebben gedaan in het beschikbaar stellen van soortgelijke systemen teniet
worden gedaan. Het creëren van een dergelijke positie is overigens op zich niet verboden,
tenzij bij voorbaat vast staat dat de exploitant zijn positie zal misbruiken.

6.11.6

Het hebben van een economische machtspositie is op zichzelf niet verboden. Een
overtreding van artikel 24 Mw zou ontstaan indien de betreffende onderneming misbruik
maakt van deze machtspositie.

19

Business Case NDOV, p. 19.

36 / 73

Audit Business Case NDOV

6.11.7

Van misbruik zou bijvoorbeeld sprake kunnen zijn indien NDOV onredelijk hoge tarieven
zou vragen voor de afname van gegevens. Aangezien het huidige, gewijzigde uitgangspunt
echter is dat de informatie gratis wordt verstrekt, lijkt dit gevaar niet langer reëel.
Niettemin kan het verstrekken van informatie beneden kostprijs wel misbruikelijk zijn
wanneer andere aanbieders van reizigersinformatie daardoor hun diensten niet meer
rendabel kunnen aanbieden. Het risico bestaat dat concurrenten die op dit moment zelf
een reisinformatiesysteem beheren, of in een vergevorderd stadium zijn van de
ontwikkeling van een dergelijk systeem, zullen stellen dat zij nadeel ondervinden indien de
informatie gratis wordt verstrekt.

6.11.8

Ook zou mogelijk misbruik gelegen kunnen zijn in de weigering gegevens te verstrekken, of
hiertoe discriminatoire of anderszins onredelijke eisen te stellen. De Business Case NDOV
geeft op het eerste gezicht geen aanleiding om dergelijke vormen van misbruik te
veronderstellen. Terzake zou nader onderzoek moeten worden verricht naar de
voorwaarden zoals neergelegd in de leveranciersovereenkomsten.

6.11.9

Overigens zouden concurrenten een dergelijke claim ook neer kunnen leggen indien wordt
overgegaan tot inbesteding. Immers, ook in dat geval ondervinden concurrenten mogelijk
een concurrentienadeel van deze door de overheid gecreëerde entiteit.20

6.11.10

Voornoemde bezwaren kunnen mogelijk gedeeltelijk worden weggenomen door terzake
een aanbestedingsprocedure te houden.

6.11.11

Tot slot zullen waarborgen worden ingebouwd ten aanzien van de doeleinden waarvoor de
informatie gebruikt mag worden. Ingevolge artikel 3, lid 2 van het concept voor de model
leveringsovereenkomst terzake wordt bepaald dat NDOV "afdoende
veiligheidsmaatregelen" zal nemen om te voorkomen dat de data onrechtmatig bij derden
terecht. Afhankelijk van wie de beheerder van NDOV wordt, zal nader moeten worden
bezien welke beschermingsmaatregelen noodzakelijk zijn.

6.11.12

Naar wij begrijpen zullen mogelijke mededingingsrechtelijke implicaties van de Business
Case NDOV tevens worden voorgelegd aan de NMa.

Niet uit te sluiten is dat door het opzetten van de NDOV een economische machtspositie wordt
gecreëerd, zeker indien de NDOV als enig loket zal gelden. Bij het gratis (of onder kostprijs)
verstrekken van gegevens door de NDOV bestaat het risico op misbruik van de gecreëerde
economische machtspositie.
6.12 Voldoet de Business Case aan de overige juridische uitgangspunten die de overheden
hebben geformuleerd in de brief van 18 mei 2009?
1.

In de Business Case wordt inzicht gegeven in de organisatiestructuur, de rechtsvorm,
het commitment van vervoerders en hoe vervoerders de rol van overheden zien.

20

Vergelijk bezwaar van onder meer Falkplan Andes tegen gegevensverzameling door Adviesdienst
Verkeer&Vervoer in Grootschalige Basiskaart Nederland (GBKN).

37 / 73

Audit Business Case NDOV

6.12.1

In de Business Case NDOV wordt voorgesteld een separate juridische entiteit met
rechtspersoonlijkheid op te richten. Hierbij wordt aangeven dat een privaatrechtelijk
lichaam de voorkeur heeft boven een publiekrechtelijk lichaam vanwege de deelname van
de vervoerders in deze entiteit.

6.12.2

De Business Case NDOV gaat ervan uit dat de entiteit geen winstoogmerk zal hebben,
zodat een stichting of een vereniging het meest geschikt wordt geacht. Er wordt in de
Business Case NDOV geopteerd voor een vereniging vanwege het feit dat het bestuur van
een stichting (relatief gezien) op meer afstand staat.

6.12.3

In de Business Case NDOV wordt voorgesteld dat de financiers van NDOV de leden
vormen. Dit betreffen de vervoerders en overheden. De Business Case NDOV maakt een
onderscheid tussen decentrale overheden en het ministerie van Verkeer en Waterstaat,
waarbij de decentrale overheden deelnemen op structurele basis en het ministerie op
incidentele basis. Uit de Business Case NDOV blijkt niet hoe dit verschil in lidmaatschap in
de praktijk zou moeten worden vormgegeven.

6.12.4

De Business Case NDOV gaat ervan uit dat financiële tekorten worden opgevangen door de
leden. De Business Case NDOV geeft niet aan hoe in concrete gevallen met een optredend
tekort zal worden omgegaan.

6.12.5

Lidmaatschap van de vereniging staat open voor andere marktpartijen. Eventueel kan een
onderscheid worden gemaakt naar verschillende typen leden.

6.12.6

De Business Case NDOV stelt dat de vereniging één bestuurder heeft. Deze directeur wordt
benoemd door de algemene ledenvergadering op voordracht van een raad van toezicht. Hij
is "eindverantwoordelijk voor het reilen en zeilen van de NDOV" en legt daarover
verantwoording af aan de ALV. Voor nader te bepalen besluiten heeft de bestuurder
goedkeuring nodig van de raad van toezicht.

6.12.7

Tot slot gaat de Business Case NDOV ervan uit dat een klantenraad ingesteld waarin alle
partijen vertegenwoordigd zijn die een operationeel belang hebben bij de NDOV.

In de Business Case NDOV wordt ‐ op hoofdlijnen ‐ inzicht gegeven in de organisatiestructuur en de
gewenste rechtsvorm (een vereniging). Business Case NDOV geeft geen inzicht of een vereniging met
volledige of beperkte rechtsbevoegdheid zal worden opgericht. De rechtsvorm van een vereniging
lijkt in beginsel passend voor de opzet zoals verwoord in de Business Case NDOV waarbij geen
winstoogmerk bestaat. Het zal nader moeten worden onderzocht in hoeverre het ministerie van
Verkeer en Waterstaat dit ook een passende rechtsvorm acht indien bijvoorbeeld zou worden
overgegaan tot inbesteding.
De Business Case NDOV gaat ervan uit dat leden eventuele tekorten opvangen. Hoe het (financiële)
commitment van vervoerders terzake wordt gewaarborgd, blijkt niet uit de Business Case NDOV.
De Business Case NDOV geeft op hoofdlijnen inzage op de vraag hoe vervoerders de rol van
overheden zien door hen een plaats te geven in de ALV en de Raad van Toezicht.

38 / 73

Audit Business Case NDOV

2.

Vervoerders en overheden hebben een plaats in de Raad van Advies of Toezicht.

6.12.8

Business Case NDOV bepaalt dat de raad van toezicht bestaat uit ten minste vijf leden, die
een afspiegeling vormen van de algemene ledenvergadering.

De Business Case NDOV gaat ervan uit dat vervoerders en overheden worden vertegenwoordigd
in een raad van toezicht.
3.

De Business Case maakt duidelijk dat de NDOV een afzonderlijke juridische entiteit
is en welke waarborgen daarvoor zijn ingebouwd.

6.12.9

Een voorwaarde die in de Business Case NDOV wordt gehanteerd, is dat de diverse
belanghebbenden (OV‐bedrijven, overheden en marktpartijen) voldoende invloed moeten
kunnen uitoefenen over de op te richten entiteit. Op basis van de veronderstelling dat een
stichting een relatief onafhankelijk opererend bestuur heeft, wordt de voorkeur
uitgesproken voor een vereniging.

De Business Case NDOV gaat ervan uit dat een vereniging wordt opgericht en dat de NDOV dus een
afzonderlijke juridische entiteit vormt. Anderzijds wordt wel gekozen voor een entiteit die zo min
mogelijk onafhankelijk opereert.

4.

De Business Case voldoet aan de Wet en Besluit Personenvervoer 2000.

6.12.10

Business Case NDOV lijkt ervan uit dat aan wetgeving terzake wordt voldaan. de Business
Case NDOV benoemt in bijlage II enkele relevante paragrafen uit de Wp 2000 en Bp2000.

6.12.11

De Business Case NDOV beschrijft dat het Bp 2000 dient te worden aangepast in die zin dat
het wordt aangevuld met de voor een actueel reisadvies benodigde reisinformatie.

De Business Case NDOV hanteert als uitgangspunt dat aan Wp 2000 en Bp2000 zal worden voldaan.
Het bevat hiertoe geen specifieke waarborgen. Er is echter geen reden om aan te nemen dat niet aan
genoemde wet‐ en regelgeving zal worden voldaan.

5.

De Business Case voldoet aan criterium dat landelijke dekking geborgd is en blijft,
zoals voorzien in wetgeving./ NDOV voorziet in leveringsplicht van vervoerder.

39 / 73

Audit Business Case NDOV

6.12.12

De Business Case NDOV geeft aan dat "een landelijke dekking bepalend is voor het succes
van NDOV". 21 De Business Case NDOV gaat er dan ook vanuit dat deze landelijke dekking
geborgd blijft via wetgeving.

6.12.13

Daarnaast gaat de Business Case NDOV ervan uit dat bestuursafspraken zullen worden
gemaakt tussen OV‐autoriteiten waarin wordt geregeld dat alle vervoerders via concessies
verplicht worden om actuele reisinformatie in gestandaardiseerde vorm aan te leveren.

6.12.14

In Bijlage VII bij de Business Case NDOV is een model leveringsovereenkomst opgenomen,
waarin is bepaald welke informatie OV‐bedrijven, tijdig en 'om niet', dienen aan te leveren.
Daarnaast is in Bijlage IIX een Service Level Agreement opgenomen die nadere
voorwaarden stelt aan de te leveren informatie.

De Business Case NDOV gaat uit van een landelijke dekking en vereist daartoe dat dit geborgd is

en blijft via wetgeving en in concessieafspraken tussen vervoerders en OV‐autoriteiten.

21

Business Case NDOV, p. 11.

40 / 73

Audit Business Case NDOV

7 Onderzoeksvraag 2; functioneel technische audit
7.1

Inleiding

Centraal in de functioneel technische audit staat de vraag of het systeem functioneel en technisch
zodanig is gespecificeerd in de Business Case, dat bij realisatie aan de publieke doelstellingen wordt
voldaan.
Om deze vraag te beantwoorden zijn voor de functioneel technische audit de volgende
toetsingscriteria in het referentiekader vastgelegd en gehanteerd:
1.

De Business Case legt de relatie met BISON en specificeert de voor actueel advies
benodigde (en gestandaardiseerde) data.
2. De Business Case voorziet in een landelijke dekking van actuele reisinformatie.
3. De Business Case verschaft inzicht hoe NDOV de rol van de service providers van data ziet.
4. De beschreven infrastructuur en BISON standaard faciliteert de volledige, tijdige,
kwalitatieve en herleidbare gegevensuitwisseling tussen vervoerders, NDOV en service
providers.
5. De Business Case voorziet erin dat data aan service providers ten behoeve van
reisinformatiesystemen worden verstrekt.
6. De Business Case hanteert als uitgangspunt dat zo min mogelijk beperkingen worden
opgelegd aan afnemers van data.
7. De Business Case gaat er van uit dat bewerking van data niet tot de werkzaamheden van de
NDOV vallen.
8. De NDOV voorziet in een loket, waar data over al het OV in Nederland kan worden
doorgeleverd aan partijen.
9. De Business Case maakt inzichtelijk welke data het loket precies verzamelt.
10. De Business Case bevat een productencatalogus (welke is afgestemd met de doelgroepen),
een toespitsing op doelgroepen en geeft inzicht in de prijsopbouw.
11. De Business Case maakt inzichtelijk op welke platforms data beschikbaar komen, wat
levertijden en overige condities zijn die betrekking hebben op de dataoverdracht.
12. De Business Case voorziet in een basisniveau aan statische reisinformatie. De Business Case
maakt inzichtelijk of het huidige basisniveau wordt uitgebreid met actuele informatie.
7.2

Resultaten functioneel technische audit Business Case

Voor de toetsingscriteria worden hieronder de Business Case feiten, de aanvullende
(bron)documentatie en interviews, en conclusie en aanbeveling behandeld. Waar mogelijk worden
een aantal toetsingscriteria gebundeld. Conclusies en aanbevelingen zijn mede gebaseerd op het
beoordelingkader / de casus die in paragraaf 7.4 zijn benoemd:
1. De Business Case legt de relatie met BISON en specificeert de voor actueel advies
benodigde (en gestandaardiseerde) data.
en
2. De Business Case maakt inzichtelijk welke data het loket precies verzamelt.

41 / 73

Audit Business Case NDOV

Business Case
In de Business Case wordt de BISON standaard meerdere malen genoemd. Bijlage V van de
Business Case bevat een beknopte schematische toelichting; voor de details wordt
verwezen naar de BISON‐documentatie als ook bij de schematische weergave van de
reisinformatie (pagina 10).
De Business Case geeft aan dat de BISON standaard (nog) niet dekkend is voor de
benodigde gegevensuitwisseling. De standaard dient te worden aangevuld (pagina’s 3, 11, 17
en 20) bijvoorbeeld voor de modaliteit trein. De benodigde aanpassing van het Besluit
Personenvervoer 2000 om vervoerders reisinformatie gestandaardiseerd aan te laten
leveren, wordt benoemd (pagina 20).
Ten aanzien van de, voor actueel advies benodigde en gestandaardiseerde, data, wordt
verwezen naar bijlage II, Besluit Personenvervoer 2000; art. 10 en bijlage V. Daarnaast
benoemt de Model Service Level Agreement (SLA) NDOV en dataprovider (Bijlage VIII)
statische en dynamische (niet actuele ) dataleveringen.
Aanvullende (bron)documentatie en interviews
Uit de gesprekken met Prorail, GOVI en BISON wordt duidelijk dat de bestaande
koppelvlakken vooral zijn ingesteld op halte‐informatie en gericht op stads‐ en
streekvervoer.
Wat nog ontbreekt is trein & netwerkinformatie (Brainstorm NDOV 27‐nov‐2009, blz 1),
tariefinformatie en halte toegankelijkheidsinformatie.
Bij de ontwikkeling van een BISON koppelvlak van concept tot pre‐release moet rekening
worden gehouden met een looptijd van minimaal 1 jaar (zie BISON werkprogramma 2010
connekt.bison.nl). De huidige BISON planning voor de ontwikkeling van koppelvlakken
loopt door in 2011. Daarnaast kwam in het gesprek met BISON naar voren dat de eisen aan
vervoerders over gegevensuitwisseling momenteel wordt afgedekt in concessies.
Conclusie & aanbeveling
Voor dit toetsingscriterium/uitgangspunt is de Business Case onvoldoende specifiek om aan
te geven dat bij realisatie aan de publieke doelstellingen wordt voldaan.
De Business Case legt meerdere malen de relatie met BISON. Welke gegevens BISON exact
moet dekken is nog in ontwikkeling. Het is van belang dat exact wordt aangegeven welke
datadefinities en BISON‐koppelvlakken worden gebruikt dan wel geïmplementeerd en
welke aanvullende informatie nog dient te worden geformaliseerd in koppelvlakken.
Hieronder valt ook de levering van gestandaardiseerde data aan serviceproviders door het
loket.
De Business Case specificeert niet de voor actueel advies benodigde (en
gestandaardiseerde) data of voorstel voor aanpassing van het Besluit Personenvervoer 2000.
Gezien de planning van BISON is de gestandaardiseerde wijze van leveren actuele reis
informatie voor 1 januari 2011 (pagina 3, Business Case) blz 3) niet haalbaar.

42 / 73

Audit Business Case NDOV

Om aan de publieke doelstelling te voldoen is een aanpassing van het besluit personenvervoer nodig
waarbij data voor actuele reisinformatie expliciet wordt benoemd met éénduidige definities en dat
deze conform BISON standaards wordt aangeleverd door vervoerders. Hiermee vervalt de
afhankelijkheid van concessie afspraken. Toekomstige (door BISON te ontwikkelen) standaards en
definities vallen ook onder het besluit waarbij voor vervoerders een adoptietijd van bijvoorbeeld 6
maanden kan worden gehanteerd.
Om de brede besluitvorming en acceptatie van definities en standaarden te faciliteren is het
raadzaam met kleinschalige projecten en/of pilots te starten.
3.

De Business Case voorziet in een landelijke dekking van actuele reisinformatie.
Business Case
De landelijke dekking van reisinformatie is en blijft geborgd via de wetgeving (pagina 11).
Het uitgangspunt b ‘landelijk dekking’ is letterlijk overgenomen in de Business Case; er
wordt verwezen naar een op te stellen bestuursafspraak tussen OV‐autoriteiten om alle
vervoerders via de concessies te verplichten gestandaardiseerde actuele reisinformatie te
leveren aan de NDOV.
Aanvullende (bron) documentatie en interviews
In het gesprek met NS en Prorail wordt aangegeven dat het huidige InfoPlus systeem
dekkend is voor de modaliteit trein. Voor Bus Tram en Metro biedt GOVI (nog) geen
landelijke dekking doordat niet alle overheden zijn aangesloten. BISON geeft aan dat
landelijke dekking nu nog afhankelijk is van de afspraken die zijn opgenomen in de
concessies.
Conclusie & aanbeveling
Voor dit toetsingscriterium/uitgangspunt is de Business Case onvoldoende specifiek om aan
te geven dat bij realisatie aan de publieke doelstellingen wordt voldaan.
In de Business Case is het uitgangspunt b ‘landelijke dekking’ overgenomen en wordt
verwezen naar wetgeving en concessies zonder detaillering. De inhoud van de op te stellen
bestuursafspraak en/of consessietekst dient helder omschreven te worden met specifieke
eisen aan de landelijke dekking en het gestandaardiseerd aanleveren van data.

Pas het besluit personenvervoer aan zoals benoemd in de aanbeveling bij toetsingcriterium 1.
Hiermee wordt landelijke dekking geborgd.

4.

5.

De Business Case verschaft inzicht hoe NDOV de rol van de service providers van data
ziet.
en
De Business Case voorziet erin dat data aan service providers ten behoeve van
reisinformatiesystemen worden verstrekt.
Business Case
De rol van service providers en de licenties tussen service providers en de NDOV worden in
BC benoemd op pagina's 11 en 15. Hierbij wordt uitgegaan van een NDOV die reisadviezen
(Geplande reisinformatie) geeft naast (ongeplande) reisinformatie.

43 / 73

Audit Business Case NDOV

Voor de details wordt verwezen naar bijlagen IX (reisinformatie), X (reisadvies) en XI
(Management informatie) waarbij deze laatste bijlage XI ontbreekt. De service provider
betaalt de NDOV een vergoeding (licentie van €100.000 per jaar plus verstrekkingskosten).
De service provider is niet afhankelijk van goedkeuring door de dataprovider.
Feiten aanvullende (bron) documentatie en interviews
Zowel NS als 9292ov geven, op basis van ervaring, aan dat service providers niet zullen
betalen voor reisinformatie. Service providers als Google en TomTom beschouwen
reisinformatie als iets waar zij en de reiziger recht op heeft. Reizigers gaan niet betalen voor
een reisadvies.
Reisinformatie moet worden gezien als een marketing middel om reizigers in het openbaar
vervoer te krijgen.
Conclusie & aanbeveling
Voor het toetsingscriterium 3 met betrekking tot de rol is de Business Case specifiek; voor
toetsingscriterium 5 ontbreekt de technische haalbaarheid. Er wordt in de Business Case
uitgegaan van een NDOV die naast reisinformatie ook reisadviezen levert aan de service
providers. Gezien de aangegeven scope wijziging is de rol van de NDOV teruggebracht naar
het verstrekken van reisinformatie. Hiermee is ook de SLA met Service Providers voor
reisadvies (bijlage X) niet meer in scope is van de NDOV.
De technische haalbaarheid en datavolumes voor dataverstrekking aan de service providers
is niet uitgewerkt. De Business Case geeft geen inzicht over de wijze van dataoverdracht
(pull/push, mail, queue of ftp) en gedefinieerd geen security eisen of mechanisme voor
serviceproviders.
Stel de rollen, taken en verantwoordelijkheden voor Multi Modaal Reisadvies vast aan de hand van de
laatste inzichten. Met de beoogde rolverdeling tussen data providers, NDOV, service providers, kan
een aantal alternatieven voor invulling van de toekomstige situatie worden uitgewerkt mede op basis
van hetgeen nu reeds beschikbaar is (9292ov, GOVI, BISON, InfoPlus etc)
4.

De beschreven infrastructuur en BISON standaard faciliteert de volledige, tijdige,
kwalitatieve en herleidbare gegevensuitwisseling tussen vervoerders, NDOV en service
providers.
Business Case
Op pagina 12 zijn 3 kwaliteitscriteria voor de NDOV omschreven: tijdigheid, volledigheid en
juistheid. Hoe deze criteria worden bewaakt/gefaciliteerd wordt niet beschreven anders dan
een periodiek overleg tussen NDOV en Dataprovider over opgetreden incidenten qua
hoeveelheid en inhoud.
Het waarborgen van datakwaliteit wordt in de SLA met dataproviders (bijlage VIII)
omschreven en wordt uitgedrukt in het aantal incidenten dat de NDOV constateert.
Aanvullende (bron) documentatie en interviews
Uit het gesprek met GOVI komt naar voren dat de BISON standaarden (nog) niet voorzien in
deze kwaliteitscriteria voor gegevens uitwisseling. De BISON standaarden zijn primair
opgezet om vanuit de vervoerders eenduidige koppelvlakken voor het verschaffen van
actuele reisinformatie op halteniveau aan te bieden.

44 / 73

Audit Business Case NDOV

In BISON koppelvlakken worden geen kwaliteitscriteria vastgelegd. Bijvoorbeeld bij
koppelvlak 19 zijn de gegevens niet toetsbaar, cq. herleidbaar tot bron.
BISON geeft aan dat de BISON een standaard is die de kwaliteit kan faciliteren maar zelf niet
controleert. Dit zou onderdeel moeten zijn van de dataverwerking door de NDOV.
GOVI bewaakt de kwaliteit doormiddel van validatie bij ontvangst van de gegevens
bijvoorbeeld om te bewaken of elk voertuig elke minuut een signaal verstuurd.
Conclusie & aanbeveling
Voor dit toetsingscriterium/uitgangspunt is de Business Case onvoldoende specifiek om aan
te geven dat bij realisatie aan de publieke doelstellingen wordt voldaan.
De BISON standaarden kunnen een bijdrage leveren aan de kwaliteitscriteria. Daarbij komt
dat verschillende dataformaten van dataproviders nog moet worden omgezet in de BISON
standaard. De validatie van kwaliteitsnormen zoals beschreven in de Business Case gebeurt
op basis van incidenten achteraf. Hoe de validatie plaats vindt, wordt niet duidelijk.
Op basis van onze ervaring op het gebied van kwalitatieve gegevensuitwisseling zoals bij
KLM, bevelen we aan de input vooraf, bij aanlevering aan de NDOV, te verifiëren ter
voorkoming van vervuiling van de NDOV data.
Specificeer de kwaliteitscriteria volledig, kwalitatief, herleidbaar en tijdig en stel deze vast.
Neem deze specificatie mee als input voor de BISON standaarden, wetgeving,
Leveringsovereenkomsten en voor de technische uitwerking (technische requirements) van de
NDOV. Op basis van de ervaring op het gebied van kwalitatieve gegevensuitwisseling bevelen we aan
de input vooraf, bij aanlevering aan de NDOV, te verifiëren ter voorkoming van vervuiling van de
NDOV data.
6.

De Business Case hanteert als uitgangspunt dat zo min mogelijk beperkingen worden
opgelegd aan afnemers van data.
Business Case
De Business Case bevat een generiek concept SLA voor service providers (bijlage IX).
Hierin wordt het gebruikersrecht van data van deze reisinformatie beperkt door de ter zake
relevante wetgeving. De NDOV wordt een beperkte opening geboden om aanvullende
gebruiksaanwijzingen c.q. beperkingen op te nemen binnen de kaders van de wet.
Daarnaast is de service provider is niet afhankelijk van goedkeuring door de dataprovider.
Feiten aanvullende (bron) documentatie en interviews
Bij de bespreking van de service provider rol is in de interviews met name stilgestaan bij de
commerciële en technische aspecten van het ‘level playing field’. Zo zouden service
providers niet bereid zijn te betalen voor reisinformatie. Zie hiervoor tevens de uitwerking
van uitgangspunten 4 en 6.
Conclusie & aanbeveling
Voor dit toetsingscriterium/uitgangspunt is de Business Case voldoende specifiek. De
businesscase geeft inzicht in de te hanteren gebruiks‐ en leveringsvoorwaarden middels
bijlage IX. Aandachtspunt is dat het ‘level playing field’ uitgangspunt een prijs op basis van
verstrekkingkosten benoemd terwijl de Business Case uitgaat van een (aanvullende)
licentievergoeding van €100.000,‐ op jaarbasis.

45 / 73

Audit Business Case NDOV

Gebruik als uitgangspunt in de Business Case dat service providers verstrekkingskosten betalen, geen
licentiekosten.
7.

De Business Case gaat er van uit dat bewerking van data niet tot de werkzaamheden van
de NDOV vallen.
Business Case
Genoemd worden de verrijking ten behoeve van co2 en emissie berekening (pagina 5 en in
bijlage V) en bewerking van data (pagina's 9/10/11). Op pagina 17 wordt de bewerking onder
verwerking nader uitgewerkt. De Business Case gaat tevens uit van het verwerken van data
tot een reisadvies (geplande reisinformatie).
Feiten aanvullende (bron) documentatie en interviews
Na de bespreking met de klankbordgroep lijkt beperkte bewerking en verrijking van data
toegestaan. Hier moet onder worden verstaan het combineren van de diverse databronnen/‐
informatie zoals halte en geo informatie om tot reisinformatie te komen.
Verwerking tot reisadviezen valt niet onder de scope van de NDOV.
Conclusie & aanbeveling
Ondanks dat de bewerking en verrijking van data meerdere malen wordt genoemd in de
Business Case lijkt dit niet in strijd met het uitgangspunt ‘level playing field’.
NDOV levert (in strijd met de scopewijziging) tevens reisadviezen en zelf planner
functionaliteit (pagina 9). Dit heeft ook financiële consequenties (Pagina 24).

Stel expliciet vast welke databewerking en verrijking de NDOV mag doen om de gewenste
reisinformatie (niet reisadvies) te verstrekken.
8. De NDOV voorziet in één loket, waar data over al het OV in Nederland kan worden
doorgeleverd aan partijen.
Business Case
Het uitgangspunt ‘loket’ is letterlijk terug te vinden in de Business Case: de landelijke
databank leidt tot één loket, waar reisinformatie en/of reisadviezen over al het OV in
Nederland worden doorgeleverd aan partijen, die dit op hun beurt distribueren naar
reizigers.
De mogelijke samenwerking met GOVI om tot één loket te komen wordt beschreven vanaf
pagina 21. Voor meer consistentie naar de reiziger en één aanspreekpunt voor OV‐
bedrijven lijkt een integratie tot één loket wenselijk. De schema’s op pagina 21 en 22 zijn
overigens inconsistent met de beschrijving van het (NDOV) loket in de Business Case.
Aanvullende (bron) documentatie en interviews
In het gesprek met BISON is de loket functie van de NDOV besproken. Deze functie van de
NDOV is essentieel: wat er achter het loket gebeurt, hoe de data wordt verzameld en het
loket bereikt, is van ondergeschikt belang zolang de levering van reisinformatie aan derden
als service providers, overheden en infrabeheerders voldoet aan de daaraan gestelde
criteria.

46 / 73

Audit Business Case NDOV

In de gesprekken met GOVI kwam naar voren dat GOVI voor stad‐ en streekvervoer een
basis heeft voor actuele reisinformatie:
 Gestandaardiseerde statische data (Koppelvlak 1) wordt door vervoerders
aangeleverd, door GOVI op consistentie gecheckt en verwerkt tot operationele
(dag)dienstregelingen.
 Met actuele data (Koppelvlak 6, 15 en 17) wordt deze dienstregeling gemuteerd om
actueel te blijven
 De actuele data (en data met betrekking tot de realisatie/historie) wordt in een
database opgeslagen en conform Koppelvlakken 7 en 8 naar de DRIS palen
verzonden
Prorail beoogt met InfoPlus een gelijkwaardige informatievoorziening voor het
treinverkeerd te ondersteunen. Dit is momenteel nog in ontwikkeling.
In het gesprek met 9292ov kwam naar voren dat in de huidige 9292ov opzet, de service
provider functie en NDOV functie verweven zijn. Voor de splitsing van 9292ov provider en
loket activiteiten is een aanvullende inspanning nodig.
Conclusie & aanbeveling
Voor dit toetsingscriterium/uitgangspunt is de Business Case voldoende specifiek. De loket
functie wordt expliciet benoemd en ligt aan de basis van de SLA met afnemers.
De benodigde informatie ten behoeve van het loket is reeds gedeeltelijk aanwezig of in
ontwikkeling (9292ov, InfoPlus, GOVI). Een loket wat gebruik maakt van deze bestaande
databanken, wellicht aangevuld met het NDW, lijkt de meest pragmatische oplossing om
multimodale reisinformatie te ontsluiten.
Onderzoek onder welke voorwaarden de huidige databanken (9292ov, InfoPlus, GOVI) ontsloten
kunnen worden door één loket zonder een nieuwe databank te introduceren. Het loket zou onder
onafhankelijke regie van de overheid moeten vallen. Zie tevens de aanbeveling bij toetsingscriteria 3
en 5.
10. De Business Case bevat een productencatalogus (welke is afgestemd met de
doelgroepen), een toespitsing op doelgroepen en geeft inzicht in de prijsopbouw.
Business Case
De producten catalogus wordt benoemd op pagina's 9 en 10. De kosten voor producten
worden op pagina 33 toegelicht.

47 / 73

Audit Business Case NDOV

48 / 73

De onderstaande tabel bevat een samenvatting op hoofdlijnen:

Product
OV reisinformatie

Dekking
100%

Doelgroep
Vervoerders en
serviceproviders

Regionale
reisinformatie

<100%

wegbeheerders (en
DO’s) in het openbaar
vervoer
Service providers

gestandaardiseerde
reisadviezen

management
informatie

zoals overeen‐
gekomen tussen
vervoerder en
OV‐autoriteit*

Prijsopbouw
€100k per jaar +
(beperkte)
verstrekkingskosten

€150k +
hostingskosten €10k
per 10 Mio
reisadviezen.

OV‐autoriteit

*Hierbij is het wenselijk dat een protocol wordt overeengekomen tussen vervoerder en
DO waarlangs de management informatie door de NDOV wordt opgesteld en verstrekt.
In aanvulling op de Business Case benoemt bijlage V aanvullende reisadviesproducten ofl
onderdelen daarvan (auto+OV planner, Milieubelasting calculator).
Aanvullende (bron) documentatie en interviews
In het kader van de productencatalogus en de gehanteerde aannames voor de prijs van de
producten geldt de opmerking die ook bij toetsingcriteria 4 en 6 is benoemd. Zowel NS als
9292ov geven, op basis van ervaring, aan dat service providers niet zullen betalen voor
reisinformatie. Service providers als Google en TomTom beschouwen reisinformatie als iets
waar zij en de reiziger recht op heeft. Reizigers gaan niet betalen voor een reisadvies.
Reisinformatie moet worden gezien als een marketing middel om reizigers in het openbaar
vervoer te krijgen.
Conclusie & aanbeveling
Voor dit toetsingscriterium/uitgangspunt is de Business Case onvoldoende specifiek.
De afstemming met doelgroepen en het realisme van de prijsopbouw zijn niet onderbouwd.
De herziene scope was bij oplevering van de Business Case nog niet bekend, de producten
catalogus zal gecorrigeerd moeten worden voor het product reisadvies: verwerking tot
reisadviezen valt niet onder de scope van de NDOV. Een detaillering van de management
informatie ontbreekt (bijlage XI). Gezien de mogelijke afwijking per concessie is het
nauwelijks haalbaar hiervoor een generieke SLA vast te stellen.
Er is nadere afstemming van producten en prijsopbouw met de doelgroepen nodig. Stel daarbij
een standaard vast voor managementinformatie waardoor de afhankelijkheid van concessies en
afwijking per concessie (en dus product) wordt ondervangen.
11. De Business Case maakt inzichtelijk op welke platforms data beschikbaar komen, wat
levertijden en overige condities zijn die betrekking hebben op de dataoverdracht.

Audit Business Case NDOV

Business Case
Op pagina 19 worden een aantal uitvoeringscriteria beschreven en aannames gedaan over
leveringstijden.
Aanvullende (bron) documentatie en interviews
In het gesprek met de NS is de eis ten aanzien van levertijd via InfoPlus besproken; vanaf het
moment dat een bericht over vertraging wordt verstuurd naar infoplus, dient dit bericht
binnen 9 seconden in de reisplanner te zijn opgenomen.
Conclusie & aanbeveling
Technische platforms en performance aspecten zijn niet benoemd.
Leveringstijden en condities zijn niet expliciet beschreven of opgenomen in de verschillende
leveringsovereenkomsten/SLA’s.
Stel de performance/leverings eisen en condities vast. De performance eisen als lever‐ en
responsetijden zijn van belang voor de technische oplossing voor de NDOV.
12. De Business Case voorziet in een basisniveau aan statische reisinformatie. De Business
Case maakt inzichtelijk of het huidige basisniveau wordt uitgebreid met actuele
informatie.
Business Case
Het reisinformatieproces wordt vanaf pagina 16 beschreven en omvat statische, dynamische
en actuele reisinformatie.
Aanvullende (bron) documentatie en interviews
Momenteel worden statische reisinformatie en reisadvies verzorgd door 9292ov.
In het gesprek met 9292ov werd aangegeven dat 9292ov graag de eindgebruiker (reiziger)
bedient. Daarnaast werd aangegeven dat de techniek die 9292ov momenteel gebruikt voor
reisinformatie en advies dusdanig geïntegreerd is, dat scheiding van deze functies technisch
moeilijk is.
Conclusie & aanbeveling
Het basis niveau lijkt nu als reisadvies gepositioneerd te worden zonder dat 9292ov expliciet
als service provider wordt benoemd. Hierdoor lijkt het basisniveau niet gegarandeerd. De
NDOV heeft geen controle over de reisadviezen die de reiziger ontvangt. De laatste schakel
wordt overgelaten aan de markt.
Continueer voorlopig de service provider / reisadvies taken van 9292ov zodat het basisniveau
gegarandeerd blijft.

7.3

Conclusie toetsingscriteria

De algehele conclusie is dat de Business Case zowel functioneel als technisch onvoldoende diepgang
heeft om aan de criteria uit het referentiekader te voldoen:


Met betrekking tot de techniek is de business, bijlagen en verwijzingen naar aanvullende
documentatie (e.g. BISON) onvoldoende specifiek en niet dekkend voor de gehele NDOV

49 / 73

Audit Business Case NDOV




keten. Zo is er voor de modaliteit ‘trein’ nog geen BISON koppelvlak en vraagt de gegevens
uitwisseling voor met name actuele data om nadere toelichting.
Functioneel is de Business Case onduidelijk over kwaliteitscriteria (bijvoorbeeld als het gaat
om het begrip tijdigheid)
Een aantal uitgangspunten worden in de Business Case aangehaald zonder vervolgens aan te
geven hoe hieraan wordt voldaan. Andere uitgangspunten.

Samenvattend kan gesteld worden dat de Business Case een eerste aanzet is en de daarin gekozen
formuleringen een hoog abstractieniveau kennen. De vraag is of er functionele als technische
diepgang kan worden verwacht van een Business Case. De Business Case is een eerste aanzet voor
een nadere stap om de functionele en technische eisen uit te werken. Voorwaarde voor het uitwerken
van deze eisen is dat de taken, rollen en verantwoordelijkheden in het openbaar vervoer speelveld
helder worden afgestemd en vastgelegd. Met de functionele en technische eisen kan vervolgens
objectief naar de reeds ontwikkelde en beschikbare faciliteiten worden gekeken waarmee een aantal
oplossingsalternatieven wordt voorgedragen.
7.4

Overwegingen en aanbevelingen op basis van vergelijkbare casus

7.4.1

Introductie casus

South African National Department of Transport – National Transport Register
De Zuid‐Afrikaanse National Department of Transport is verantwoordelijk voor het vaststellen van
het vervoersbeleid en het werken met negen provinciale‐ en lokale overheden om te komen tot een
betaalbaar, veilig en duurzaam nationaal vervoersysteem. Nationale Transport Register integreert
informatie over taxi registraties, vergunningendata van lokale weg‐ en transportboards en
bussubsidies. Relevantie is de integratie van uiteenlopende systemen met verschillende koppelingen
en interfaces, consolideren van verschillende data in een centrale en provinciale database en
toegankelijk maken via een web‐gebaseerd systeem.
Airline Industrie – KLM
De elektronische booking tool (eBT, www.klm.com) zorgt ervoor dat on‐line vluchten kunnen
worden geboekt gecombineerd met producten zoals hotels, verzekeringen en auto’s. EBT wordt
grofweg 120.000 maal bezocht door online klanten. eBT is gebaseerd op Service Oriented
Architecture en consumeert data uit meer dan 20 verschillende interne/externe data providers.
Daarnaast levert eBT data aan verschillende service consumers. EBT leest, verwerkt en slaat
significante volumes aan statische‐, batch‐ en real‐time data op in zijn eigen database.
Ministerie van Transport –Fare Card System (classified international client)
Regionaal ingevoerde vervoerskaarten gebaseerd op contactloze smartcard technologie waarmee
kaarthouders toegang hebben tot negen transit service providers zoals trein, metro en bussen.
Kaarthouders kunnen de uniforme vervoerskaarten automatisch opwaarderen. Relevantie is de real
time data verwerking en de integratie met verschillende partijen/data providers.
NFL.com
NFL.com is de site van prestigieuze National Football League die per maand bezocht wordt door 15M
unieke on‐line bezoekers en 70M+ pageviews afhandelt op een willekeurige speeldag. Relevantie is
het opslag, verwerking en beschikbaarstelling van significante datavolume, het principe van het tijdig
leveren van live data‐feeds en real‐time data aan on‐line klanten.

50 / 73

Audit Business Case NDOV

Resources Industrie ‐ BP Chemicals Rail Telematics
BP gebruikt Rail Telematics om de spoortransportkosten te verlagen en het vervoer van gevaarlijke
materialen verder te verbeteren. Real‐time data zoals gewicht, temperatuur en geografische positie
worden uit verschillende sensoren (i.e. GPS, RFID) ingelezen, verwerkt en opgeslagen in database en
datawarehouse wat weer als input gebruikt voor rapportage doeleinden.
Resource Industrie ‐ Enterprise Hazmat Tracking Solution
Asset‐tracking systeem die gebruikmaakt van gespecialiseerde sensoren, RFID en satelliet
communicatie waarmee de klant zijn sensitieve goederen wereldwijd kan opsporen en de efficiency
van goederengebruik verder kan verbeteren. Data uit sensoren worden real‐time verwerkt en
gerapporteerd.
7.4.2

Overwegingen en aanbevelingen

Met het oog op de techniek en kosten zijn er meerdere oplossingen mogelijk die voordeliger kunnen
uitpakken dan aangegeven in de Business Case en TNO onderzoeksrapport denk aan:
Het inzetten van OpenSource voor hardware en software. OpenSource software/framework (i.e.
Spring, Hibernate en Ajax) en hardware (i.e. Redhat Linux en JBoss) kunnen significante besparingen
opleveren voor wat betreft aanschaf van hardware‐ en software licenties. Reële besparingen van circa
30% kunnen worden gerealiseerd ten opzichte van de commerciële producten.
Het gebruikmaken van Cloud Computing in combinatie met Service Oriented Architecture (SOA).
NDOV wordt dan niet on‐premis gehost maar in de ‘cloud’ door leveranciers zoals Amazon, Google en
Microsoft. Voordelen hiervan zijn de significante lage TCO (i.e. kostenreductie door lage
infrastructuur‐, onderhoud‐ en energiekosten), elastisch/schaalbaarheid (i.e. capaciteitgebruik naar
behoefte, omgaan met onverwachte veranderingen in hoeveelheid data en verhogen van business
flexibiliteit) en high performance computing (pay‐as‐you‐go dus niet betalen voor hardware
capaciteit wat niet wordt gebruikt, capaciteit oneindig schaalbaar naar behoefte).
Het gebruikmaken van mixed teams zoals onshore‐, nearshore‐ en offshore resources. NDOV
ontwikkel‐, onderhoud‐, infrastructuur(configuratie)‐ en testwerkzaamheden zouden nearshore
(binnen Europa) danwel offshore (buiten Europa) kunnen worden uitgevoerd. Bij offshore kunnen
personeelskosten worden gereduceerd met meer dan 35% procent.

51 / 73

Audit Business Case NDOV

8 Onderzoeksvraag 3; financiële audit
8.1 Inleiding
Centraal in de financiële audit staat de vraag of de business case voldoende zekerheid biedt voor een
marktconforme prijszetting voor de bouw en het beheer van de NDOV, inclusief een voor de overheid
acceptabele verdeling van risico's.
Om deze vraag te kunnen beantwoorden zijn in de financiële audit de volgende toetsingscriteria
gehanteerd:
1. De business case geeft een gedetailleerd inzicht in de kosten, baten en financiering van
NDOV;
2. De schattingen van kosten, baten en financiering van de NDOV is voldoende onderbouwd en
zijn reëel;
3. Financiële stromen van de NDOV zijn transparant;en
4. De business case biedt voldoende zekerheid voor een marktconforme prijssetting voor de
bouw en het beheer van NDOV, inclusief een voor de overheid acceptabele verdeling van
risico's.
Deze criteria worden in dit hoofdstuk getoetst. In paragraaf 8.2 wordt de business case samengevat.
Vervolgens wordt het effect van de scope verandering – zie paragraaf 5.3 ‐ op de business case in
paragraaf 8.3 weergegeven. De audit vindt plaats op de business case na de scopeverandering. De
resultaten van de audit zijn weergegeven in paragraaf 8.4. Het hoofdstuk eindigt met conclusies en
aanbevelingen in paragraaf 8.5.
8.2 De business case
In de ontwikkeling van de NDOV worden ‐na het opstellen van de business case‐ twee fasen
onderscheiden:
1. De opzet van de NDOV (“bouwfase”); en
2. De exploitatie van de NDOV (“exploitatiefase”)
Hieronder wordt per fase ingegaan op de kosten, inkomsten en financiering van de NDOV en op de
geïdentificeerde risico’s in de business case. De business case geeft aan dat de financiële uitwerking
ervan als een eerste aanzet gezien moet worden.
8.2.1 De bouwfase
De belangrijkste kosten zijn i) de kosten voor het bouwen van een nieuwe ICT architectuur (data en
software) en infrastructuur (hardware) en ii) organisatiekosten om de ontwikkeling van de NDOV aan
te sturen.
De bouw van de ICT infrastructuur en architectuur wordt na aanbesteding door een ICT‐leverancier
gerealiseerd. Deze kosten bedragen EUR 6,6 miljoen.

52 / 73

Audit Business Case NDOV

De organisatiekosten om de ontwikkeling van de NDOV aan te sturen bedragen EUR 8,4 miljoen en
omvatten in de bouwfase het organiseren van de aanbesteding,het onderhouden van externe relaties
van de NDOV en het begeleiden van de bouw van de ICT infrastructuur en architectuur. Medewerkers
van 9292ov verlenen ondersteuning bij het komen tot een functioneel ontwerp voor de ICT.
Daarnaast zijn er EUR 2 miljoen reorganisatiekosten in de bouwfase opgenomen, evenals 0,5 miljoen
kosten voor het minimale voorzieningenniveau. Het minimale voorzieningenniveau zijn de uitgaven
voor het investeren in distributiekanalen naar de reiziger op het moment dat NDOV de
exploitatiefase ingaat. Reorganisatiekosten zijn de kosten voor de medewerkers die als gevolg van
het opzetten van de NDOV boventallig worden.
De totale kosten in de bouwfase bedragen EUR 17,5 miljoen. De kosten in de bouwfase zijn daarna
door de NDOV in een update van de business case aangepast. De kosten voor het bereiken van een
minimum voorzieningenniveau en de reorganisatie kosten zijn uit de business case gehaald. Daarmee
bedragen de kosten in de bouwfase in de aangepaste business case EUR 15 miljoen.
In de bouwfase worden geen inkomsten gegenereerd. De business case gaat er vanuit dat het
Ministerie van Verkeer en Waterstaat de kosten in de bouwfase voor zijn rekening neemt, in de vorm
van subsidieverstrekking.
8.2.2 De exploitatiefase
De kosten in de exploitatiefase bestaan uit organisatiekosten. De organisatiekosten zijn gerelateerd
aan de gekozen organisatiestructuur in de exploitatiefase. De organisatiekosten in de exploitatiefase
zijn geschat door een analyse te maken van de gerealiseerde kosten in 2008 en verwachte kosten in
2009 van het verkrijgen, verwerken en verstrekken van reisinformatie door de huidige 9292ov. Hierbij
is vervolgens een splitsing gemaakt van kosten die in de toekomst door de NDOV worden verricht en
kosten van de distributieactiviteiten van de serviceprovider 9292ov. De organisatiekosten bedragen
EUR 4,6 miljoen.
De exploitatiekosten verminderen naar verwachting met EUR 1,5 miljoen als wordt besloten het
integreren met de regionale server (project GOVI). In de business case is geen rekening gehouden
met kosten voor kennisoverdracht van 9292ov naar de NDOV.
De kosten in de exploitatiefase zijn vervolgens in een update van de business case aangepast.
Toegevoegd zijn instandhoudingkosten van EUR 1,3 miljoen. Als instandhoudingkosten is in de
business case opgenomen de jaarlijkse afschrijvingskosten voor de ICT infrastructuur en architectuur.
Ter berekening van deze kosten is er vanuit gegaan dat de ICT infrastructuur en architectuur na vijf
jaar wordt vervangen. De totale kosten in de exploitatiefase bedragen daarmee in de aangepaste
business case EUR 5,9 miljoen.

53 / 73

Audit Business Case NDOV

De totale inkomsten in de exploitatiefase bedragen EUR 4,6 miljoen. Een beperkt deel van de kosten ‐
EUR 1,4 miljoen‐ wordt gedekt door inkomsten uit de verkoop van reisinformatie en reisadvies. De
resterende kosten worden in de business case gedekt door financiering in de vorm van bijdragen van
de vervoerders, decentrale overheden en Verkeer en Waterstaat.
8.2.3 Risico’s
Er is in de business case een aantal risico’s in kaart gebracht die invloed hebben op financiële
aspecten in de business case, waaronder:
1. De auto+OV en P+R planner behoren niet tot de dienstverlening van de NDOV;
2. Overheden zijn niet bereid c.q. niet in staat om bij te dragen aan eenmalige en structurele
uitgaven NDOV;
3. Redelijk en objectief tarief wordt niet geaccepteerd door overheden en/of marktpartijen;
4. Er zijn geen of onvoldoende afnemers voor producten/diensten van NDOV;
5. Planning is niet realistisch waardoor tijds‐ en kostenoverschrijding dreigt;
6. Er is geen rekening gehouden met een vergoeding richting 9292ov voor de overdracht van
kennis;en
7. Aannames over organisatie, uitgaven, kosten en opbrengsten zijn niet realistisch, waardoor
een kostenoverschrijding dreigt;
De Business Case omvat tevens een inschatting van de omvang (kans * risico van optreden risico) van
het risico en beheersmaatregelen.
8.3

Effect scopeverandering op business case

De scopeverandering heeft een grote invloed op de kosten, opbrengsten en financiering in de
bouwfase en de exploitatiefase. Het effect van de scopeverandering is tweeledig. Ten eerste vervallen
alle in de Business Case opgenomen kosten en inkomsten van adviesdiensten. Ten tweede leidt de
scope verandering ertoe dat er weinig tot geen inkomsten worden gegenereerd, omdat de NDOV
alleen de kosten voor het aanleggen van de dataverbinding met serviceproviders in rekening mag
brengen.
Na de scopeverandering worden in de bouwfase alleen nog kosten gemaakt voor het verstrekken van
reisinformatie. Hierdoor dalen de kosten van EUR 15 miljoen naar EUR 8,3 miljoen. De kosten in de
exploitatiefase bedragen na de scopeverandering in totaal nog EUR 3,5 miljoen (was in de aangepaste
business case EUR 5,9 miljoen).
Zowel de aanpassingen in de business case door de NDOV als de scopeverandering hebben dus geleid
tot een flinke wijziging ten opzichte van de originele door de NDOV opgestelde business case. In
onderstaand overzicht zijn deze wijzigingen weergegeven.

54 / 73

Audit Business Case NDOV

55 / 73
Originele business
case

Actualisatie
business case

Kosten bouw

Kosten exploitatie

Inkomsten

Kosten bouw

2,6
0,7
5

2,8

2,6
0,7
5

2,8

8,3

Kosten exploitatie

Aangepaste scope

Inkomsten

Kosten bouw

Kosten exploitatie

Reisinformatie
Architectuur
Infrastructuur
Organisatiekosten
Instandhoudingskosten
Totaal kosten

8,3

Inkomsten vervoerders
Inkosten DO's
Inkomsten derden
Totaal inkomsten

2,6
0,7
5

2,8
0,7
3,5

0,1
0,5
0,2
0,8

8,3

2,8
0,7
3,5

8,3

3,5

0,1
0,5
0,2
0,8

OV-advies
Architectuur
Infrastructuur
Organisatiekosten
Instandhoudingskosten
Totaal kosten

1
0,3
1,8

1

1
0,3
1,8

3,1

1

3,1

Inkomsten vervoerders
Inkosten DO's
Inkomsten derden
Totaal inkomsten

1
0,2
1,2

0,6
0
0
0,6

0,6
0
0
0,6

Auto + OV advies
architectuur
Organisatiekosten
Instandhoudingskosten
Totaal

2
1,6

0,8

2
1,6

3,6

0,8

3,6

0,8
0,4
1,2

15

5,9

Inkomsten vervoerders
Inkosten DO's
Inkomsten derden
Totaal inkomsten
Overig
reorganisatiekosten
Minimum voorzieningenniveau
Totale kosten
Totale inkomsten

2
0,5
17,5

4,6
1,4

1,4

Inkomsten

Audit Business Case NDOV

8.4

Resultaten audit business case

Bij de audit op de Business Case dient in ogenschouw te worden genomen dat de Business Case een
“high level” karakter heeft, waarbij gebruik is gemaakt van ruime schattingen. Dit betekent dat de
Business Case in zijn aard al een redelijk grote mate van onzekerheid meebrengt over de uitkomsten
van de schattingen. Het betekent ook dat er geen gedetailleerde financiële analyse is uitgevoerd. Zo
wordt er bijvoorbeeld geen rekening gehouden met het effect van de tijdswaarde van geld (inflatie) in
de Business Case en is er geen gevoeligheidsanalyse verricht op de business case.
Voor wat betreft de toetsingscriteria “de mate van detailinzicht in kosten van baten en financiering
van de NDOV” en “de mate van onderbouwing van kosten, baten en financiering en het
realiteitsgehalte van de schattingen” is vooral beoordeeld of de prognoses op een juiste wijze zijn
gebaseerd op de aannames in de business case en alle belangrijke aannames toereikend zijn
toegelicht.
Op dit punt heeft de audit een aantal belangrijke aandachtspunten opgeleverd. Zo wordt in de door
ons ter beschikking gestelde documentatie niet voldoende onderbouwd waarop zowel de aannames
voor kosten als inkomsten in de Business Case zijn gebaseerd. Verder is er geen financieel model
beschikbaar, zodat we niet kunnen verifiëren of de uitkomsten van het model op een juiste wijze zijn
gebaseerd op de aannames in de Business Case. De business case is daarmee vanuit het financiële
perspectief onvoldoende onderbouwd.
Het derde criterium in de audit is of financiële stromen transparant zijn. Hierbij wordt vooral gekeken
of het transparant is welke partijen bijdragen aan de bekostiging van de NDOV. Nadat de business
case is opgesteld is de scope van de opdracht echter verandert. Dit leidt ertoe dat de business case op
dit punt niet meer overeenkomt met de huidige inzichten op het gebied van bekostiging.
Het vierde en laatste criterium is of de Business Case voldoende zekerheid biedt voor een
marktconforme prijssetting voor de bouw en het beheer van de NDOV inclusief een voor de overheid
acceptabele verdeling van risico’s.
Op basis van vergelijkbare projecten in het buitenland, de gevoerde gesprekken en expert opinion
blijkt dat de kosten in zowel de bouwfase als de exploitatiefase zich aan de bovenkant van de
bandbreedte van marktconforme kosten bevindt. De bandbreedte is gebaseerd op een in de markt
gangbare samenstelling van een projectteam en doorlooptijd voor een opdracht van deze omvang.
De in de Business Case gehanteerde doorlooptijd van 3,5 jaar voor de bouw fase is de belangrijkste
reden waarom de kosten zich boven de bandbreedte bevinden. De doorlooptijd van de bouwfase voor
een opdracht van deze omvang is door het onderzoeksteam ingeschat op 2 jaar. Mede doordat de
personele bezetting in de organisatie lager is, komen de kosten lager uit. Uitgaande van de bouw van
de ICT infrastructuur en architectuur in Nederland gaan we uit van marktconforme kosten van EUR
6,4 miljoen. In geval van off‐shore bouw van de ICT bedragen de kosten EUR 5,4 miljoen. Ook in de
exploitatiefase liggen de marktconforme kosten gelijk of lager dan in de business case. Een lagere
organisatorische bezetting leidt, doordat we uitgaan van hogere salariskosten dan waar in de
business case vanuit gaan, ook tot EUR 3,5 miljoen exploitatiekosten bij uitvoering in Nederland, in
geval van off shore exploitatie dalen de kosten tot EUR 3,0 miljoen.

56 / 73

Audit Business Case NDOV

57 / 73

Op basis van de Business Case kan tenslotte niet goed worden vastgesteld of sprake is van een voor
de overheid acceptabele verdeling van risico’s. Er is weliswaar een risicoanalyse uitgevoerd, een
financiële waardering van de risico’s ontbreekt echter. Ook is onvoldoende helder aan wie het risico is
gealloceerd, ofwel welke risico’s de overheid op zich neemt.
8.5

Conclusie financiële audit

Centraal in de financiële audit staat de vraag of de Business Case voldoende zekerheid biedt voor een
marktconforme prijszetting voor de bouw en het beheer van de NDOV, inclusief een voor de overheid
acceptabele verdeling van risico's.
De conclusie is dat de Business Case onvoldoende zekerheid biedt voor een marktconforme
prijszetting voor de bouw en het beheer van de NDOV. In de door ons ter beschikking gestelde
documentatie is niet voldoende onderbouwd waarop zowel de aannames voor kosten als inkomsten
in de Business Case zijn gebaseerd. Verder is er geen financieel model beschikbaar, zodat we niet
kunnen verifiëren of de uitkomsten van het model op een juiste wijze zijn gebaseerd op de aannames
in de Business Case.
Op basis van vergelijkbare projecten in het buitenland, de gevoerde gesprekken en expert opinion
blijkt dat de kosten in zowel de bouwfase als de exploitatiefase zich aan de bovenkant van de
bandbreedte van marktconforme kosten bevindt. Onderstaande overzichten geven weer wat het
effect op kosten en inkomsten is van aanpassing van de business case door NDOV, van de scope
wijziging en van de toets op marktconformiteit door het onderzoeksteam.
Kosten in de bouwfase: van originele business case tot marktconforme kosten business case
1

20
‐2

A

Reorganisatiekosten
Kosten minimum
voorzieningenniveau
Kosten bouw OV‐ advies
Kosten bouw Auto+OV advies
Kosten bouw on shore
Kosten bouw off shore

‐0,5
‐3,1

B

15
Kosten* EUR 1 mio

A.
B.

C

C.
D.
E.
F.

‐3,6

D

10

‐1,9

17,5

‐2,9

15
5

8,3

Originele BC

Aangepaste BC

BC na
scopewijziging

E

F

5,4

Marktconforme
kostenBC

Audit Business Case NDOV

58 / 73

Kosten in de exploitatiefase: van originele business case tot marktconforme kosten business case
2

20

E.
F.
G.

Kosten * EUR 1 mio

15

H.
I.

Instandhoudingskosten
Exploitatiekosten OV‐advies
Exploitatiekosten Auto+OV
advies
Kosten exploitatie on shore
Kosten exploitatie off shore

10

5

4,6

1,3

‐1,2

E

F
5,9

‐1,2

G

‐

3,5
Originele BC

H

‐0,5

I

BC na
scopewijziging

Aangepaste BC

3
Marktconforme
kostenBC

Inkomsten in de exploitatiefase: van originele business case tot scope wijziging
3

20

Inkomsten* EUR 1 mio

15

10

5

‐1,4

1,4

1,4

H

Originele BC

Aangepaste BC

H: inkomstenreisinfo
en reisadvies

BC na
scopewijziging

Op basis van de business case kan niet goed worden vastgesteld of sprake is van een voor de overheid
acceptabele verdeling van risico’s. Uit de business case blijkt namelijk onvoldoende van welke risico’s
de overheid de financiële gevolgen draagt en hoe deze risico’s zijn gewaardeerd. Ten slotte omvat de
risicoanalyse ook niet alle belangrijke projectrisico’s.

Audit Business Case NDOV

9

Onderzoeksvraag 4; organisatorische audit

9.1

Inleiding

9.1.1

Centraal in de organisatorische audit staat de vraag of 9292ov organisatorisch in staat is om
de bouw en het beheer van de NDOV ter hand te nemen.

9.1.2

Om deze vraag te kunnen beantwoorden is in de organisatorische audit het volgende
toetsingscriterium gehanteerd
1.

De Business Case geeft duidelijkheid over de migratie van het huidige 9292ov naar de
toekomstige situatie en de consequenties voor het voorzieningenniveau naar de
reiziger.

9.1.3

Om ook de positie van 9292ov richting een eventuele aanbesteding te ‘beschermen’ heeft het
onderzoeksteam zich gebaseerd op openbare informatie. Aanvullend gedetailleerd
onderzoek bij 9292ov zelf naar achterliggende onderbouwingen is in overleg met de
opdrachtgever achterwege gebleven. Uit de aangereikte schriftelijke informatie die is
aangevuld met informatie uit de interviews is het mogelijk een oordeel te vellen over de
organisatorische hardheid van de door vervoerders opgestelde Business Case.

9.2

De Business Case

9.2.1

De business case splitst de activiteiten van de NDOV in 3 deelprocessen:

1.
2.
3.

9.2.2








Inwinnen reisinformatie (= inkoop)
Verwerken (= samenvoegen, bewerken en opslaan)
Publiceren (= verstrekken c.q. leveren)
Aan de activiteiten van de NDOV worden strikte kwaliteitseisen gesteld. De processen van
de NDOV zullen gecertificeerd moeten zijn conform een vooraanstaande standaard in de IT‐
sector (bijv. ISO of ITIL).
Binnen de NDOV de NDOV moeten een aantal belangrijke competenties, niet limitatief,
aanwezig zijn:
Communicatie met dataleveranciers over onder meer bestandsformaten en periodiciteit van
aanlevering;
Snel en flexibel aanpassen van de informatieketen bij veranderingen in de OV‐sector
(bijvoorbeeld concessiewisselingen);
Beheer van databases en (reisplanner) software (ICT‐architectuur);
Beheer van ICT‐infrastructuur: virtuele en fysieke servers, storage en netwerk. Belangrijke
aspecten hierbij zijn de beschikbaarheid, uitwijkmogelijkheden en recovery plannen;
Contacten met leveranciers van ICT‐systemen en hosting leveranciers;
Projectmanagement kwaliteiten.

59 / 73

Audit Business Case NDOV

60 / 73

9.2.3 Organisatiestructuur NDOV in start‐up fase (15 FTE) en exploitatiefase (28FTE)
Directeur NDOV
(1 FTE)

Directeur NDOV
(1 FTE)

Finance
(outs.)

HR
(outs.)

Finance
(outs.)

HR
(outs.)

Office manager
(1 FTE)

Sales, mktg, comm
(2 FTE)

Office manager
(1 FTE)

Sales, mktg, comm
(1 FTE)

Development
(6,0 FTE)

Productie
(7 FTE)

Development
(6,0 FTE)

Infrastructuur
(5 FTE)

Databases & applicaties
(6 FTE)

Productie
(3 FTE)

Infrastructuur
(2 FTE)

Databases & applicaties
(1 FTE)

In de organisatiestructuur zijn de volgende aannames verwerkt:
De directeur (en bestuurder van de vereniging) NDOV is eindverantwoordelijk voor het
functioneren van de NDOV en legt verantwoording af aan de ALV. De directeur heeft inkoop
in zijn portefeuille (de contacten en contracten met afnemers);
2. Finance & HR diensten worden afgenomen van een externe organisatie;
3. Verkoop, Marketing, Communicatie is verantwoordelijk voor alle contacten met afnemers,
marketing en verkoop van producten en externe en interne communicatie (1 FTE). Hiernaast
is er een product/release manager (1 FTE) die in technische zin producten en diensten van de
NDOV bewaakt en (nader) specificeert in contracten met afnemers;
4. De afdeling Development bestaat uit een manager (1); projectmanager (2) en
applicatieontwikkelaars/‐testers (3).
5. De functionaris office manager is verantwoordelijk voor alle interne
kantooraangelegenheden waaronder secretariaat en facilitaire zaken;
6. Een drietal clusters, geleid door teamleiders, rapporteren aan de manager NDOV te weten:
Productie, Infrastructuur, Databases en Applicaties.
1.

9.2.4 De NDOV kent 3 lijnafdelingen (productie, infrastructuur en databases & applicaties) en 1
stafafdeling (Development).





De kernactiviteiten van Productie zijn:
Contacten met dataproviders onderhouden;
Importeren c.q. invoeren van toegeleverde data (c.q. toezien op geautomatiseerde import
data);
Bewerken data;
Kwaliteitscontrole data;
Publiceren data.





De kernactiviteiten van Infrastructuur zijn:
Beschikbaarheid garanderen infrastructuur conform overeengekomen service levels;
Implementeren van wijzigingen in de ICT‐infrastructuur;
Opleveren en bijhouden beheerdocumentatie conform in de markt geldende standaarden.



De kernactiviteiten van Databases & Applicaties zijn:
Beschikbaarheid garanderen van databases en applicaties conform overeengekomen service
levels;




Audit Business Case NDOV




Implementeren van nieuwe applicaties en databases en de wijzigingen daarop;
Opleveren en bijhouden beheerdocumentatie conform in de markt geldende standaarden.






De kernactiviteiten van Development zijn:
Bepalen van de architectuur van de NDOV IT‐organisatie;
Managen van de product‐life cycle van applicaties en releasemanagement;
Het laten ontwikkelen van nieuwe software of grote wijzigingen in bestaande software;
Uitvoeren van changes op bestaande software.

9.2.5

De Business Case gaat uit van een organisatiekosten van 8,5 miljoen euro. De kosten voor
boventalligheid bedragen 2 miljoen euro, het aantal medewerkers dat als gevolg van het
opzetten van de NDOV boventallig wordt, bedraagt ongeveer 20 FTE (à € 100.000 per FTE).

9.2.6

Integratie met GOVI is punt van aandacht, Business Case gaat uit van een jaarlijkse
additionele kostenpost van 1,5 miljoen euro. Dit bedrag is nog niet opgenomen in de Business
Case.

9.2.7

Tijdens de start‐up periode van 3,5 jaar zal, na aanbesteding, een externe ICT leverancier de
nieuwe ICT‐architectuur (databases & applicaties) en ICT‐infrastructuur (hardware) bouwen.

9.2.8

Het bestuur van de vereniging bestaat uit één bestuurder. De directeur / manager (in
loondienst) van de NDOV vervult de rol van bestuurder. Hij is eindverantwoordelijk voor het
reilen en zeilen van de NDOV en legt daarover verantwoording af aan de ALV.

9.2.9

Bij het overdragen van kennis van RIG naar NDOV moet er voor worden gewaakt dat er geen
inbreuk wordt gepleegd op intellectueel eigendom met betrekking tot de plannersoftware en
de data van de huidige leveranciers van RIG.

9.3

Effect scopeverandering op Business Case

9.3.1

De scopeveranderingen van het wegvallen van het OV‐advies en het Auto+OV advies hebben
consequenties voor de omvang van zowel de interne als de projectorganisatie. De impact van
de scopewijziging op de bezetting van de 9292ov organisatie in de bouwfase en de
exploitatiefase is getoond in paragraaf 9.4.

9.3.2

In de bouwfase is de bezetting van de interne organisatie gereduceerd van 15 naar 11 FTE. De
projectorganisatie is gereduceerd van 18 FTE naar 5 FTE, waarbij aangetekend dient te
worden dat de Business Case uitgaat van verschillende periodes waarbinnen de projectleden
hun werkzaamheden uitvoeren. Na scopewijziging vallen volgens de Business Case 4
ontwikkelaars voor 2 jaar en 1 projectmanager voor 2,5 jaar binnen scope.

9.3.3

In de exploitatiefase is de bezetting van de interne organisatie door scopewijzigingen
gereduceerd van 27,9 FTE naar 21,3 FTE.

9.4

Resultaten audit Business Case

9.4.1

Op basis van vergelijkbare projecten in het buitenland en expert opinion concludeert het
onderzoeksteam dat voor de bouwfase 15 FTE, inclusief een projectorganisatie van 6 FTE, en
in de exploitatiefase 16 FTE afdoende zijn. De doorlooptijd van de bouwfase voor een

61 / 73

Audit Business Case NDOV

62 / 73

opdracht van deze omvang is ingeschat op 2 jaar. Concreet betekent dit dat de bezetting in
de Business Case te hoog is ingeschat en dat dus ook de organisatiekosten te hoog zijn. Met
betrekking tot de samenstelling van het team gaat het onderzoeksteam uit van een architect
/ functional lead, naast de in de business case genoemde project manager en ontwikkelaars.

Bezetting 9292ov organisatie in de bouwfase:
30

25

A.
B.

A

18

C.
D.

‐8

E.
F.

B

Bezetting in FTE

20

Projectorganisatie OV‐ advies
Projectorganisatie Auto+OV
advies (incl P+R)
Interne organisatie OV advies
Interne organisatie Auto+OV
advies (incl P+R)
Projectorganisatie
Interne organisatie

‐5

15

C
‐2

5
D

6

‐2

10

15
11

5

BC na
scopewijziging

Originele BC

9

Marktconforme
bezetting BC

Bezetting 9292ov organisatie in de exploitatiefase:
A.
B.

30

A

Interne organisatie OV advies
Interne organisatie Auto+OV
advies (incl P+R)

‐2,3

25

B
‐4,3

Bezetting in FTE

20

15

27,9
21,3

10

16
5

Originele BC

.

BC na
scopewijziging

Marktconforme
bezetting BC

Audit Business Case NDOV

9.5

Conclusie en aanbevelingen

9.5.1

De Business Case gaat er van uit dat 9292ov voor de bouw van de nieuwe ICT architectuur
(databases & applicaties) een externe ICT‐leverancier inschakelt. 9292ov neemt niet zelf de
bouw van de NDOV ter hand. De 15 FTE, gereduceerd tot 11 FTE na scopewijzigingen, die
gedurende de bouwfase bij de NDOV werkzaam zijn, hebben als taak de ontwikkeling van de
NDOV aan te sturen, de externe relaties te onderhouden en de aanbesteding te organiseren.
Gegeven deze opgave lijkt dit aantal aan de hoge kant, veel is afhankelijk van de kwaliteit van
het team dat de genoemde werkzaamheden ter hand zou nemen. De Business Case maakt
onvoldoende inzichtelijk of het huidige team binnen de huidige 9292ov organisatie over de
juiste competenties beschikt. De Business Case gaat er van uit dat 9292ov het beheer van de
NDOV in eigen hand neemt.

9.5.2

De Business Case maakt de migratie van de huidige 9292ov organisatie naar de toekomstige
situatie onvoldoende inzichtelijk. De Business Case gaat uit van een bezetting van 28 FTE in
de exploitatie fase die afkomstig zijn uit de huidige 9292ov organisatie. De personele
bezetting van de NDOV organisatie is gebaseerd op een andere scope van werkzaamheden
dan de huidige opdrachtformulering vanuit de overheden. Door de scopewijzigingen kan het
aantal benodigde FTE van 28 dalen tot 21. Op basis van onze ervaringen zijn voor de start up
15 FTE, inclusief de projectorganisatie van 6 FTE, en in de exploitatiefase 16 FTE afdoende.
Het onderzoeksteam hanteert een doorlooptijd van de bouwfase van 2 jaar.

63 / 73

Audit Business Case NDOV

10 Conclusies
1.

De hoofdvraag uit de audit op de Business Case van de vervoerders luidt of met de Business
Case van de vervoerders kan worden voldaan aan de publieke doelstellingen om een NDOV
te realiseren.
Hoofdconclusie van de audit is dat met de huidige opzet en inhoud van de Business Case
onvoldoende zekerheid gegeven wordt dat er een NDOV gerealiseerd wordt dat aan de publieke
doelstellingen voldoet.
Ter onderbouwing van deze hoofdconclusie staan hieronder de hoofdconclusies van de vier
deelonderzoeken, waarna een advies volgt.

2.

Juridische audit; Is het vanuit de optiek van marktwerking en aanbestedingsrecht mogelijk
om rechtstreeks te gunnen aan 9292ov?
Resultaten van de juridische audit:
 Het ministerie van Verkeer en Waterstaat dient overheidsopdrachten, die de terzake
toepasselijke drempel voor diensten van EUR 125.000 (excl. BTW) overschrijden, in beginsel
aan te besteden. Het verleggen van een aanbestedingsverplichting is volgens het Hof van
Justitie EG in beginsel niet toegestaan. Dit betekent dat ook ingeval de op te richten entiteit
de bouw van het ICT‐systeem via een Europese aanbestedingsprocedure gunt, dit het
ministerie van Verkeer en Waterstaat in beginsel niet ontslaat van haar aanbestedingsplicht
terzake.
 Artikel 14 WP 2000 voorziet erin dat, indien geen enkele ondernemer geïnteresseerd zou zijn
in het opzetten van een landelijk dekkend reisinformatiesysteem, tot aanwijzing van een
exploitant kan overgaan. Aangezien er wel degelijk meerdere marktpartijen (waaronder in
ieder geval 9292ov en GOVI) geïnteresseerd zijn in het opzetten van een landelijk dynamisch
reisinformatiesysteem, lijkt voor toepassing van dit artikel in beginsel geen aanleiding.
Voorover al tot aanwijzing zou worden overgegaan, geldt dat een dergelijke aanwijzing in
beginsel niet zonder aanbesteding mag geschieden. Artikel 14 Wp2000 betreft immers
geen uitzondering op de ingevolge de Europese aanbestedingsrichtlijnen geldende
aanbestedingsverplichting.
 Ook als het ministerie van Verkeer en Waterstaat het verstrekken van gelden bestempelt als
het verlenen van een subsidie, betekent dit niet dat de verlening van deze gelden aan de
aanbestedingswetgeving wordt onttrokken.
 De uitzondering van onderhandse gunning op grond van een alleenrecht aan de terzake op
te richten entiteit, is lastig te onderbouwen vanwege het feit dat privaat kapitaal deelneemt
en de werking en houdbaarheid van deze uitzondering niet onomstreden is.
 De organisatie zoals deze wordt voorgesteld in de Business Case NDOV, voldoet, alleen al
door de participatie van de vervoerders hierin, dat niet aan de vereisten wordt voldaan om
tot inbesteding over te kunnen gaan.

64 / 73

Audit Business Case NDOV



Als geen aanbestedingsprocedure wordt gevolgd, lijkt niet uitgesloten dat – indien en voor
zover de overheid een financiële bijdrage levert‐ sprake is van een steunmaatregel die een
voordeel verstrekt aan de op te richten onderneming. Afhankelijk van de vraag of het
opzetten van een reisinformatiesysteem kan worden gekwalificeerd als een met het begrip
“openbare dienst” verbonden, verplichte dienstverrichtingen zal al dan niet een melding
dienen plaats te vinden bij de Europese Commissie. Terzake is nader onderzoek vereist.

Samenvattend kan gesteld worden dat indien het ministerie van Verkeer en Waterstaat zelf de
opdracht wil geven tot het realiseren van de bouw en de exploitatie van een NDOV en daarvoor
zelf financiële middelen ter beschikking wil stellen een aanbestedingsprocedure onvermijdelijk
lijkt.
Deze conclusies is van bepalende invloed geweest over de rest van de uitgevoerde audit. Om
ook de positie van 9292ov richting een eventuele aanbesteding te ‘beschermen’ heeft het
onderzoeksteam zich gebaseerd op openbare informatie. Aanvullend gedetailleerd onderzoek
bij 9292ov zelf naar achterliggende onderbouwingen is in overleg met de opdrachtgever
achterwege gebleven. Uit de aangereikte schriftelijke informatie die is aangevuld met
informatie uit de interviews is het mogelijk een oordeel te vellen over de functioneel technische,
de financiële en de organisatorische hardheid van de door vervoerders opgestelde Business
Case. De ervaring van het audit team aangevuld met inzichten uit diverse referentieprojecten
leiden tot de volgende conclusies.
3.

Functioneel technische audit; Kernvraag is of het in de Business Case geformuleerde
systeem functioneel en technisch zodanig gespecificeerd is dat bij realisatie aan de publieke
doelstellingen wordt voldaan.
Resultaten van de functioneel technische audit
 Conclusie is dat de Business Case zowel functioneel als technisch onvoldoende diepgang
heeft om aan de criteria uit het referentiekader te voldoen.
 Met betrekking tot de techniek is de Business Case, bijlagen en verwijzingen naar
aanvullende documentatie (e.g. BISON) onvoldoende specifiek en niet dekkend voor de
gehele NDOV keten. Zo is er voor de modaliteit ‘trein’ nog geen BISON koppelvlak en vraagt
de gegevensuitwisseling voor met name actuele data om nadere toelichting.
 Functioneel is de Business Case onduidelijk over welke kwaliteitscriteria gebruikt dienen te
worden (bijvoorbeeld als het gaat om het begrip data).
 Een aantal uitgangspunten worden in de Business Case aangehaald zonder vervolgens aan
te geven hoe hieraan wordt voldaan.
Samenvattend kan gesteld worden dat de Business Case een eerste aanzet is en de daarin
gekozen formuleringen een hoog abstractieniveau kennen. De vraag is of er functionele als
technische diepgang kan worden verwacht van een Business Case. De Business Case is een
eerste aanzet voor een nadere stap om de functionele en technische eisen uit te werken.
Voorwaarde voor het uitwerken van deze eisen is dat de taken, rollen en verantwoordelijkheden
in het openbaar vervoer speelveld helder worden afgestemd en vastgelegd. Met de functionele
en technische eisen kan vervolgens objectief naar de reeds ontwikkelde en beschikbare
faciliteiten worden gekeken waarmee een aantal oplossingsalternatieven wordt voorgedragen.

65 / 73

Audit Business Case NDOV

4.

66 / 73

Financieel en organisatorische audit; Biedt de Business Case voldoende zekerheid voor een
marktconforme prijszetting voor de bouw en het beheer van de NDOV inclusief een voor de
overheden acceptabele verdeling van risico’s. Tevens beantwoordt dit deel van de audit de
vraag of 92920v in staat is om de bouw en het beheer van de NDOV ter hand te nemen.
Resultaten van de financieel en organisatorische audit
 De scopeverandering die is opgetreden nadat de Business Case is opgeleverd heeft een
groot effect op de Business Case. Na de scopeverandering worden in de bouwfase alleen
nog kosten gemaakt voor het zorgen dat reisinformatie verstrekt kan worden. De kosten
hiervoor in de bouwfase bedragen na scopewijziging EUR 8.3 mln en in de exploitatiefase
EUR 3.5 mln. De scopewijzigingen leiden tot het bijna geheel wegvallen van de inkomsten
van de NDOV. (zie onderstaande figuur)
1

20
‐2

A

A.
B.
‐0,5
‐3,1

B

15
Kosten * EUR 1 mio

Reorganisatiekosten
Kosten minimum
voorzieningenniveau
Kosten bouw OV‐ advies
Kosten bouw Auto+OV advies
Kosten bouw on shore
Kosten bouw off shore

C

C.
D.
E.
F.

‐3,6

D

10

‐1,9

17,5

‐2,9

15
5

8,3

Originele BC

E

F

BC na
scopewijziging

Aangepaste BC

5,4

Marktconforme
kostenBC

2

20

E.
F.
G.

Kosten* EUR 1 mio

15

H.
I.

Instandhoudingskosten
Exploitatiekosten OV‐advies
Exploitatiekosten Auto+OV
advies
Kosten exploitatie on shore
Kosten exploitatie off shore

10

5

4,6

1,3

‐1,2

E

F
5,9

‐1,2

G

‐

3,5
Originele BC

Aangepaste BC

BC na
scopewijziging

H

‐0,5

I

3
Marktconforme
kostenBC

Audit Business Case NDOV

67 / 73

3

20

Inkomsten* EUR 1 mio

15

10

5

‐1,4









1,4

1,4

H

Originele BC

Aangepaste BC

H: inkomsten reisinfo
en reisadvies

BC na
scopewijziging

De conclusie is dat de Business Case onvoldoende zekerheid biedt voor een marktconforme
prijszetting voor de bouw en het beheer van de NDOV. De ter beschikking gestelde
documentatie is niet voldoende onderbouwd waarop zowel de aannames voor kosten als
inkomsten in de Business Case zijn gebaseerd.
Op basis van vergelijkbare projecten in het buitenland, de gevoerde gesprekken en expert
opinion blijkt dat de kosten in zowel de bouwfase als de exploitatiefase zich aan de
bovenkant van de bandbreedte van marktconforme kosten bevindt. De bandbreedte is
gebaseerd op een in de markt gangbare samenstelling van een projectteam en doorlooptijd
voor een opdracht van deze omvang. De in de business case gehanteerde doorlooptijd van
3,5 jaar voor de start‐up fase is een van de redenen waarom de kosten zich boven de
bandbreedte bevinden.
Op basis van de Business Case kan niet goed worden vastgesteld of sprake is van een voor de
overheid acceptabele verdeling van risico’s. Uit de Business Case blijkt onvoldoende van
welke risico’s de overheid de financiële gevolgen draagt en hoe deze risico’s zijn
gewaardeerd. Ten slotte omvat de risicoanalyse ook niet alle belangrijke projectrisico’s
(bijvoorbeeld het onvoldoende scherp definiëren van de technische requirements aan de
NDOV, waardoor de publieke doelstelling onvoldoende wordt gerealiseerd).
De Business Case gaat er van uit dat 9292ov voor de bouw van de nieuwe ICT architectuur
(databases & applicaties) een externe ICT‐leverancier inschakelt. 9292ov neemt niet zelf de
bouw van de NDOV ter hand. De 15 FTE die gedurende de start‐up fase bij de NDOV
werkzaam zijn, hebben als taak de ontwikkeling van de NDOV aan te sturen, de externe
relaties te onderhouden en de aanbesteding te organiseren. Gegeven deze opgave lijkt dit
aantal aan de hoge kant, veel is afhankelijk van de kwaliteit van het team dat de genoemde
werkzaamheden ter hand zou nemen. De Business Case maakt onvoldoende inzichtelijk of
het huidige team binnen de huidige 9292ov organisatie over de juiste competenties

Audit Business Case NDOV



beschikt. De Business Case gaat er van uit dat 9292ov het beheer van de NDOV in eigen
hand neemt.
De Business Case maakt de migratie van de huidige 9292ov naar de toekomstige situatie
onvoldoende inzichtelijk. De Business Case gaat uit van een bezetting van 28 FTE in de
exploitatie fase die afkomstig zijn uit de huidige 9292ov organisatie. De personele bezetting
van de NDOV organisatie is gebaseerd op een andere scope van werkzaamheden dan de
huidige opdrachtformulering vanuit de overheden. Door de scopewijzigingen kan het aantal
benodigde FTE’s van 28 dalen tot 21. Op basis van onze ervaringen zijn voor de start up 15
FTE’s en in de exploitatiefase 16 FTE’s afdoende. Dit is inclusief de projectorganisatie.

68 / 73

Audit Business Case NDOV

Bijlage 1
#

69 / 73

Brondocumenten

brondocumentatie status 1 februari 2010
1 090518 Definitieve brief opdracht BC NDOV.doc (*zie ook nummer 10)
2 090518 Definitieve bijlage 1.doc
3 090907_begeleidend schrijven BuCa VenW.doc

4 Business Case NDOV v2.0 opm RvC verwerkt.doc
4.1
4.2
4.3
4.4
4.5

BC bijlage 1 Aanpak Multimodale reisinformatie (* zie ook nummer 10)
BC bijlage 2 Bijlage II: Relevante paragrafen uit Wp2000 en Bp2000
BC bijlage 3 Opdrachtformulering NDOV (= aan nummer 1)
BC bijlage 4 concept onderzoeksvragen andere opzet reisinformatieketen
BC bijlage 5 nadere specificering van inhoud en kenmerken van
reisinformatie en reisadviezen
4.6
BC bijlage 6 preadvies inrichting juridische structuur
4.7
BC bijlage 7 model leveringsovereenkomst reisinformatie NDOV en
dataprovider
4.8
BC bijlage 8 model service level agreement NDOV en dataprovider
4.9
BC bijlage 9 model gebruiksrechtovereenkomst reisinformatie en afnemer
4.10
BC bijlage 10 model gebruiksrechtovereenkomst reisadvies NDOV en
afnemer
4.11
BC bijlage 11 model leveringsovereenkomst managementinformatie NDOV
en afnemer
5 091016_detail financiele paragraaf buca v3.ppt
6 Rapportage update nov09 vs 2.doc

auditbron
ja

grotendeels

3-sep-09

grotendeels
ja
ja
ja
ja

3-sep-09
3-sep-09
3-sep-09
3-sep-09
3-sep-09

relevantie/opmerkingen
De 11 uitgangspunten die de overheden stellen aan de
Business Case NDOV.
V&W
Schema met samenhang tussen verschillende sporen.
Aad Verveld Begeleidend schrijven 1e Concept Business Case Nationale
Databank Openbaar Vervoer (NDOV), toelichting over
afstemming BC met partijen.
Aad Verveld 1e Concept Business Case NDOV, primair brondocument voor
de audit, echter VenW als opdrachtgever NDOV
Aad Verveld
Aad Verveld
Aad Verveld
Aad Verveld
Aad Verveld

ja
ja

3-sep-09
3-sep-09

Aad Verveld
Aad Verveld

ja
ja
ja

3-sep-09
3-sep-09
3-sep-09

Aad Verveld
Aad Verveld
Aad Verveld

nee

3-sep-09

Aad Verveld niet bijgevoegd

ja
nee

15-okt-09 Aad Verveld? Nadere detaillering financiële paragraaf
nov-09
DynaVision Ontwikkeling OV informatiediensten; quick scan service
providers, schets samenhang partijen: data- serviceproviders en
ndov
19-jun-08
TNO
Verkenning Structuur en Kostenindicatie
16-dec-09
V&W
23-dec-09
Rebel
Offerte audit business case nationale databank openbaar
vervoer
nnb
V&W
nog op te stellen door V&W

ja
ja

7 ND OV eindpresentatie.ppt
8 opdrachtomschrijving V&W uitvoeren audit
9 offerte_NDOV_9292.pdf

ja
ja
nee

10 * Nieuw op te stellen memo V&W met wijzigingen ten opzichte van definitieve
opdrachtbrief BC NDOV (zie nummer 1)
11 Verslag Algemeen Overleg Staatssecretaris V&W en Tweede Kamer over
NDOV
12 Versie aangepaste tekst WP 2000 + ministeriële regeling

ja

datum
afzender
18-mei-09
V&W
18-mei-09
7-sep-09

ja

nnb

V&W

nog aan te leveren door V&W

ja

nnb

V&W

nog aan te leveren door V&W

Audit Business Case NDOV

Bijlage 2

70 / 73

Geïnterviewde personen

Gert Staal

Directeur 9292ov Reisinformatiegroep

Albert Quarles van Ufford

Financiële manager 9292ov Reisinformatiegroep

Aad Verveld

Opsteller Business Case van de vervoerders

Pedro Peters

RET, namens stadsvervoerders

Rob van Holten

VZ Raad van Commissarissen 9292ov Reisinformatiegroep

Lisette van Herk

NS, hoofd afdeling reisinformatie

Anne‐Marie Hendrikx

Prorail

Mattieu Nuijten

TNO

Joost Boor

Govi

Paul Potters

ITS Connect (BISON)

Martijn van Aartrijk

Bison

Michele Blom

Ministerie Verkeer en Waterstaat vz regiegroep

Chris de Vries

IPO, provincie Noord Holland

Willem Benschop

SkVV, stadsgewest Haaglanden

Audit Business Case NDOV

Bijlage 3

Auditteam

De audit is uitgevoerd door:









drs. L.J.W. van Klink MBA, RebelGroup
ir. K. Kerstens, RebelGoup
drs. F. Van der Veen, RebelGroup
mr. G. Verberne, Van Doorne N.V.
mw mr. M.M. Ottes, Van Doorne N.V.
D.J.C. Geertsema MBA, Accenture
ir. A. Yuksel, Accenture

71 / 73

Audit Business Case NDOV

Bijlage 4

Overzicht uitgangspunten overheden bij
Business Case NDOV

AANPASSING BP 2000
a) Principes Wet en Besluit Personenvervoer 2000: De Wet Personenvervoer verplicht vervoerders
in artikel 14 om tegen redelijke en objectieve gerechtvaardigde voorwaarden gegevens te
verstrekken omtrent het door hem te verrichten vervoer aan een ieder die hierom verzoekt voor
het voeden en actualiseren van een reisinformatiesysteem. Dit principe blijft gehandhaafd. Het
Besluit Personenvervoer specificeert in artikel 10 de data, waarover het gaat. In 2009 zal het
besluit worden aangevuld met de voor een actueel advies benodigde (en gestandaardiseerde)
data. Tevens zal de relatie met BISON worden gelegd en zal de betreffende data worden
gespecificeerd. De businesscase dient uit te gaan van deze principes. De Minister heeft en houdt
de bevoegdheid een exploitant van een reisinformatiesysteem aan te wijzen, waaraan
vervoerders zodanig bijdragen dat instandhouding van dat systeem gewaarborgd is.
BESTUURSAFSPRAAK
b) Landelijke dekking: Een landelijke dekking is bepalend voor het succes van NDOV. De landelijke
dekking van data is en blijft geborgd via de wetgeving. Een op te stellen bestuursafspraak tussen
OV‐autoriteiten regelt in aanvulling daarop dat alle vervoerders via de concessies verplicht
worden om data gestandaardiseerd te leveren aan NDOV. Het verplicht leveren van data aan
NDOV laat onverlet concessieafspraken tussen OV‐autoriteiten en vervoerders over het leveren
van data.
BUSINESSCASE NDOV
c) Governance: Uw businesscase dient ervan uit te gaan dat vervoerders NDOV bouwen en deze
ook besturen. In de businesscase wordt inzicht gegeven in de organisatiestructuur, de rechtsvorm
van NDOV, hoe het commitment van vervoerders geborgd wordt en hoe vervoerders de rol van
overheden zien. Alle vervoerders kunnen toetreden tot NDOV. In een Raad van Advies of
Toezicht hebben vervoerders en overheden een plaats. Tevens vragen wij u aan te geven hoe u
de rol van de gebruikers van de data ziet.
d)

Kwaliteit van de data: De data, die ter beschikking worden gesteld door NDOV, moeten volledig
en tijdig zijn. NDOV maakt gebruik van standaarden op basis van BISON. De transparantie van de
totale keten is inzichtelijk ten behoeve van overheden en afnemers; gegevens zijn herleidbaar tot
de bron. De businesscase geeft aan hoe de kwaliteit van data gewaarborgd wordt.

e)

Gebruik data: De landelijke databank verstrekt data aan derden ten behoeve van
reisinformatiesystemen.

f)

Helder level‐playing‐field: NDOV kan voorzien in de leveringsplicht van vervoerders om data
beschikbaar te stellen. De data dienen te worden verstrekt tegen redelijke en objectieve
voorwaarden. Dit houdt in dat een prijs op basis van de verstrekkingskosten voor de data
gerekend wordt en dat voor iedereen dezelfde gebruiks‐ en leveringsvoorwaarden gelden.
De gebruiks‐ en leveringsvoorwaarden dienen misbruik van de data alsmede een economische
machtspositie van de eigenaar van de data te voorkomen. Als overheden zullen wij hierop een
toets vragen door de NMa. De NDOV krijgt over de data in ieder geval het beschikkingsrecht.

72 / 73

Audit Business Case NDOV

g)

In de gebruiks‐ en leveringsvoorwaarden wordt beschreven waarvoor de data gebruikt mag
worden en welke bewerkingen door de afnemers mogelijk en toegestaan zijn. Het uitgangspunt
is dat voor het gebruik van de data voor een reisinformatiesysteem zo min mogelijk beperkingen
worden opgelegd aan afnemers van de data. Eventuele bewerking van de data tot reisinformatie
valt niet onder de werkzaamheden van NDOV. De businesscase geeft inzicht in de te hanteren
gebruiks‐ en leveringsvoorwaarden.

h)

Loket: De landelijke databank leidt tot één loket, waar data over al het OV in Nederland kan
worden doorgeleverd aan partijen, die daar reisinformatie van willen maken ten behoeve van de
reizigers. Het gaat hier nadrukkelijk niet over managementinformatie. Daarover maken OV‐
autoriteiten afzonderlijk afspraken met concessiehouders indien zij dat wensen. In de
businesscase wordt aangegeven om welke data het exact gaat. De businesscase dient een
productencatalogus te bevatten, een toespitsing op doelgroepen (in ieder geval serviceproviders
en OV‐autoriteiten) en inzicht te geven in de (opbouw van de) prijs. Bij het opstellen van de
catalogus zijn de verschillende doelgroepen nadrukkelijk geraadpleegd en is tevens gekeken naar
de behoeften van de consumenten.

i)

Financiën: Financiële stromen van de landelijke databank zijn transparant. De businesscase
geeft een gedetailleerd inzicht in de kosten, baten en financiering van NDOV.

j)

Performance: In de businesscase wordt aangegeven op welke platforms de data beschikbaar
komt, wat de levertijden zijn en overige condities, die betrekking hebben op de data‐overdracht.

VOORZIENINGEN REISINFORMATIE
k) Splitsing data‐ en serviceproviderstaken: In vergelijking met het huidige 9292ov staat ons voor
ogen dat de NDOV als dataprovider een afzonderlijke juridische entiteit is en los staat van de
informatievoorziening naar de reiziger. NDOV biedt uitsluitend producten en diensten aan
derden en dus niet rechtstreeks aan reizigers. In de businesscase wordt duidelijk gemaakt hoe
NDOV een zelfstandige juridische entiteit is en welke waarborgen daarvoor zijn ingebouwd.
l)

Minimaal voorzieningniveau moet zijn gewaarborgd (monitoren): 9292ov biedt momenteel
een basisniveau aan statische reisinformatie. Voor de continuïteit en voor de kwaliteit van het
OV‐product in de brede zin van het woord is het gewenst dat dit basisniveau voor de reiziger
beschikbaar blijft. Wanneer hiervan geen sprake is, kan een aanwijzing overwogen worden, zoals
beschreven in de WP2000 (artikel 14, lid 2). Het is aan u te bezien of u het huidige en door ons
gewenste basisniveau wilt uitbreiden met actuele informatie. Tevens vragen wij u om
duidelijkheid te geven over de migratie van het huidige 9292ov naar de toekomstige situatie en
de consequenties voor het voorzieningenniveau naar de reiziger.

73 / 73