Beleidsdoorlichting geluid
Artikel 20, begroting IenM
De sanering van knelpunten
RIVM Rapport 2015-0096
A.J. van Beek et al.

Beleidsdoorlichting geluid
Artikel 20, begroting IenM
De sanering van knelpunten

RIVM Rapport 2015-0096

RIVM Rapport 2015-0096

Colofon

© RIVM 2015
Delen uit deze publicatie mogen worden overgenomen op voorwaarde
van bronvermelding: Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu
(RIVM), de titel van de publicatie en het jaar van uitgave.

A.J. van Beek (deelprojectleider en onderzoeker), RIVM
D.G. de Gruijter (onderzoeker), RIVM
I. van Kamp (onderzoeker), RIVM
W. Swart (onderzoeker), RIVM
Contact:
Annemarie van Beek
MIL, Interpretatie Lucht en Geluid
annemarie.van.beek@rivm.nl
Dit onderzoek werd verricht in opdracht van ministerie Infrastructuur en
Milieu, in het kader van Evaluatie geluidbeleid

Dit is een uitgave van:
Rijksinstituut voor Volksgezondheid
en Milieu
Postbus 1 | 3720 BA Bilthoven
Nederland
www.rivm.nl
Pagina 2 van 103

RIVM Rapport 2015-0096

Publiekssamenvatting

Het RIVM heeft het geluidbeleid voor wegen en spoorwegen van het
ministerie van Infrastructuur en Milieu doorgelicht. Binnen het algemene
beleidsdoel ‘het voorkomen of beperken van hinder’ is de focus gelegd
op de doelstelling om knelpunten aan te pakken bij woningen met de
hoogste geluidbelastingen. Dit wordt ook wel de geluidsanering
genoemd.
De regelingen voor sanering bestaan sinds 1986, waarvoor gemeenten
594.000 woningen hebben aangemeld. Hiervan is tot en met 2014 naar
schatting 44 procent (263.000 woningen) afgehandeld. De
oorspronkelijke doelstelling om de sanering in 2010 af te ronden is
daarmee niet gehaald. Het aantal te saneren woningen is destijds te
laag geschat en er was te weinig budget om alle aangemelde situaties
aan te pakken.
Vanaf 2015 is een deel van de financiering van de sanering weggevallen.
Het RIVM schat dat het uitvoeringtempo langs wegen in stedelijk gebied
hierdoor zodanig vertraagt ten opzichte van het tempo in de afgelopen
jaren dat de afronding bijna 10 jaar langer gaat duren. Dat betekent dat
nog circa 45 jaar nodig is om de sanering volledig af te ronden.
Als gevolg van het geluidbeleid zijn lokale maatregelen genomen, zoals
verkeersmaatregelen, stille wegdekken, geluidschermen en
gevelisolatie. Hiermee is hinder verminderd, maar het is onbekend in
welke mate.
Maatregelen aan de bron, zoals stillere auto’s en vooral stillere banden,
zijn belangrijk om op grote schaal hinder te verminderen. De
internationale regelgeving stelt hiervoor normen. Tot op heden heeft dit
nog niet geleid tot lagere geluidniveaus langs wegen, terwijl hierop wel
was geanticipeerd in de geluidregelgeving. In de praktijk zijn woningen
daardoor aan meer geluid blootgesteld dan was beoogd en nemen de
kosten voor gevelisolatie nog niet af.
Informatie over de algemene uitvoering van het geluidbeleid bleek in dit
onderzoek beperkt beschikbaar. Voor toekomstige doorlichtingen is het
van belang dat relevante tussentijdse evaluaties van het beleid worden
gedaan. Indien het wenselijk is om de voortgang van specifiek de
sanering te monitoren, is het belangrijk om eind- en tussendoelen te
stellen. Hiervoor is inzicht nodig in de daadwerkelijke voortgang, de
actuele geluidbelastingen en de mede daaruit voortvloeiende
toekomstige kosten.
Kernwoorden: beleidsdoorlichting, geluidbeleid, sanering,
wegverkeersgeluid, railverkeersgeluid

Pagina 3 van 103

RIVM Rapport 2015-0096

Pagina 4 van 103

RIVM Rapport 2015-0096

Synopsis

The Dutch National Institute for Public Health and the Environment
(RIVM) has reviewed the policy of the Dutch Ministry of Infrastructure
and the Environment on noise produced by roads and railways. As part
of its overall policy objective of ‘preventing or limiting annoyance’, the
Ministry has focused on noise-reducing measures for homes exposed to
the highest noise loads. This policy is also referred to as ‘noise
remediation’.
Dedicated remediation schemes have been in place since 1986, with
594,000 homes registered by local authorities. As of 2014, measures
have been taken for an estimated 44 percent of this total
(263,000 homes). Consequently, the original objective of completing the
remediation process by 2010 has not been achieved. The number of
homes qualifying for the scheme was underestimated at the time, and
the available budget was insufficient to address all the qualifying sites.
As of 2015, cutbacks have been made to the funding for the remediation
operation. As a result, RIVM estimates that the process will take nearly
ten years longer to complete, as the rate of completion along roads in
urban areas decreases compared to the pace achieved in the past few
years. This means that it may take another 45 years to complete the
remediation operation in full.
Under the Ministry’s noise policy, a range of local measures has been
implemented including traffic measures, quieter road surfaces, noise
barriers, and façade insulation. This has resulted in a reduction of
annoyance, but it is unknown to what extent.
At-source measures such as quieter vehicles and especially quieter tyres
are essential to reducing annoyance on a large scale. International
legislation has defined a number of standards for this purpose. However,
so far this has not resulted in lower noise levels along roads, although
this effect was anticipated in noise legislation. In practice, homes are
exposed to higher noise levels than intended, and the costs of façade
insulation measures are not yet decreasing.
This study showed that only limited information was available
concerning the overall implementation of noise policy. For future
reviews, it is important to perform relevant interim policy assessments.
If it is desirable to specifically monitor the progress of the remediation
process, it is also important to define final and interim targets. This
requires insight into actual progress, current noise load levels, and the
resulting future costs.
Keywords: policy review, noise policy, remediation, road traffic noise,
rail traffic noise

Pagina 5 van 103

RIVM Rapport 2015-0096

Pagina 6 van 103

RIVM Rapport 2015-0096

Inhoudsopgave

Samenvatting—9
1
1.1
1.2
1.3

Inleiding—15
Aanleiding beleidsdoorlichting—15
Afbakening onderzoek—17
Aanpak, verantwoording en opbouw van dit rapport—19

2
2.1
2.2
2.2.1
2.2.2

Instrumentarium geluidbeleid—21
Motivering gevoerd beleid—21
Beschrijving doelen en instrumenten—23
Doelen—24
Instrumenten—30

3
3.1
3.2
3.3
3.3.1
3.3.2
3.4

Ingezette budgetten—37
Financiering van de kosten uit geluidregelgeving—37
Uitgaven sanering —38
Uitgaven geluidbeleid totaal—40
Rijksoverheid—40
Geen inzicht in uitgaven van andere partijen—42
Toekomstige middelen—42

4
4.1
4.2
4.2.1
4.2.2
4.2.3
4.3
4.3.1
4.3.2
4.4
4.5

Bevindingen bestaande evaluaties van geluidbeleid—43
Inleiding—43
Beschrijving evaluaties saneringsregeling en lokaal beleid—46
Evaluatie ‘Sanering wegverkeerslawaai’ door VROM-inspectie—46
Algemene Rekenkamer—47
Meer evaluaties lokaal beleid—47
Overige evaluaties—48
Ex ante evaluaties Planbureau van de Leefomgeving—48
Promotieonderzoek Universiteit Utrecht—51
Evaluatie geluidisolatie bij Schiphol—51
Resumerend ten aanzien van de pijlers van het beleid—52

5
5.1
5.2
5.3
5.3.1
5.3.2
5.4
5.4.1
5.4.2
5.5
5.5.1
5.5.2
5.5.3
5.5.4

Bevindingen doeltreffendheid en doelmatigheid—55
Inleiding: beschouwde doelstelling—55
Relatie tussen maatregelen van beleid en hinder—56
Beschouwing operationele doelstelling sanering—59
Beschouwing saneringsopgave—60
Effect van bronbeleid op de sanering—64
Beschouwing doelmatigheid—65
Gemiddelde saneringskosten per woning—66
Vergelijking met gevelisolatie rondom Schiphol—68
Verhoging doeltreffendheid en doelmatigheid—69
Algemeen—69
Voortgang sanering in relatie met beschikbaar budget—71
Beleidsopties bij significant minder middelen—73
Beoordeling beleidsopties minder middelen—75

6
6.1

Verantwoording, conclusies en aanbevelingen—77
Onderzoek—78
Pagina 7 van 103

RIVM Rapport 2015-0096

6.2
6.2.1
6.2.2
6.3

Conclusies—79
Doeltreffendheid—79
Doelmatigheid—80
Aanbevelingen—81

7

Literatuur—83

8

Begrippenlijst—87

9

Samenstelling begeleidingscommissie—89
Bijlage A Procedure van de sanering—91
Bijlage B Omvang van de sanering—92
Bijlage C Voortgang A-lijst Amsterdam—96
Bijlage D Sturing op kosten in de uitvoering van de sanering—97
Bijlage E Reconstructie budgetten—102

Pagina 8 van 103

RIVM Rapport 2015-0096

Samenvatting
Op verzoek van het ministerie van Infrastructuur en Milieu (IenM) heeft
het RIVM uitvoering gegeven aan de beoogde beleidsdoorlichting van
het geluidbeleid zoals opgenomen onder artikel 20 van de begroting van
het ministerie. Dit rapport beschrijft de bevindingen hiervan.
De algemene doelstelling van artikel 20 luidt: ‘Het bevorderen van een
solide en gezonde leefomgeving door de luchtkwaliteit te verbeteren en
door geluidhinder te voorkomen of te beperken.’
Een beleidsdoorlichting is volgens de daarvoor geldende Regeling
periodiek evaluatieonderzoek (RPE) een onderzoek naar doeltreffendheid
en doelmatigheid van beleid. De RPE hanteert de volgende definities:
 doeltreffendheid van het beleid: de mate waarin de
beleidsdoelstelling dankzij de inzet van de onderzochte
beleidsinstrumenten wordt gerealiseerd;
 doelmatigheid van het beleid: de relatie tussen de effecten van het
beleid en de kosten van het beleid.
Afbakening van het onderzoek
Het grootste deel van de uitgaven ten behoeve van het geluidbeleid in
artikel 20 betreft de bijdragen aan medeoverheden voor het uitvoeren
van saneringsmaatregelen. Om die reden is binnen het algemene
beleidsdoel ‘het voorkomen of beperken van hinder’ voor deze
beleidsdoorlichting de focus gelegd op de doelstelling om knelpunten
aan te pakken bij woningen met de hoogste geluidbelastingen. Dit wordt
ook wel de geluidsanering genoemd.
Een beleidsdoorlichting conform de RPE is een synthese-onderzoek. Dat
wil zeggen dat het steunt op door de departementen georganiseerd
evaluatieonderzoek naar doeltreffendheid en doelmatigheid van beleid.
In deze doorlichting is gebleken dat evaluerend onderzoek beperkt
beschikbaar was. Om die reden was een doorlichting in strikte zin van
het RPE niet haalbaar. Het RIVM heeft in overleg met IenM en een
begeleidingscommissie aanvullend onderzoek gedaan.
Het geluidbeleid en instrumentarium
De regelgeving voor geluid onderscheidt sinds de invoering ervan in
1979 drie belangrijke pijlers, namelijk aanpak aan de bron, preventie en
sanering. De regelgeving is vastgelegd in de Wet geluidhinder en de Wet
milieubeheer. Momenteel wordt voorgesorteerd om de regelgeving op te
nemen in de Omgevingswet.

Pagina 9 van 103

RIVM Rapport 2015-0096

Wet geluidhinder
Voorkomen of beperken geluidhinder

bronaanpak

preventie

sanering

Operationeel doel:
Uitvoeren en afronden saneringsopgave
(z.s.m.)
Figuur 1.1 Sanering als onderdeel van het geluidbeleid

De regelingen voor sanering bestaan sinds 1986. Gemeenten hebben
formeel 594.000 woningen hiervoor aangemeld. De saneringsregeling
omvat woningen langs rijkswegen en spoorwegen en daarnaast
woningen langs gemeentelijke en provinciale wegen (deze groep wordt
verder aangeduid als woningen in stedelijk gebied).
Over de saneringsaanpak is in 2002 voor het laatst expliciet overleg met
de Tweede Kamer geweest. Op dat moment bleek dat de toenmalige
doelstelling om de sanering in 2010 af te ronden, niet zou worden
gehaald.
Recentelijk (mei 2015) heeft de staatssecretaris in een brief aan de
Tweede Kamer gemeld dat het nieuwe geluidbeleid in aanloop naar de
omgevingswet primair op preventie gericht zal zijn. Daarmee
samenhangend zal een nieuwe regeling worden opgesteld met als doel
de sanering te voltooien. De staatssecretaris gaf aan dat de uitvoering
van de omvangrijke saneringsoperatie voor verkeerslawaai nog geruime
tijd in beslag zal gaan nemen, waarschijnlijk enkele decennia.
Voor de afronding van de sanering in zijn geheel geldt dus geen
richtjaar, maar voor onderdelen wel. Allereerst heeft het ministerie een
deel van de woningen benoemd als de ‘urgente sanering’, dit is de groep
woningen met de hoogste geluidbelastingen waarvoor eerder is bepaald
dat alleen gevelisolatie als maatregel kan worden toegepast. Voor deze
urgente sanering wordt 2020 als richtjaar aangehouden. Daarnaast is de
sanering van rijkswegen en spoorwegen in 2012 in een nieuwe regeling
ondergebracht en hiervoor dienen de saneringsplannen in 2020 te zijn
opgesteld. Deze nieuwe regeling valt nog buiten het kader van deze
doorlichting, maar de afronding van de sanering onder de oude regeling
wordt wel beschouwd.
Uitgaven sanering en onderbouwing in de periode 2005 t/m 2014
De saneringsaanpak is de laatste 10 jaar op 2 manieren gefinancierd:
1. De eerste financieringsstroom betreft de sanering die valt onder
artikel 20 van de begroting van het ministerie van IenM. Bureau
Pagina 10 van 103

RIVM Rapport 2015-0096

Sanering Verkeersgeluid (BSV) begeleidt de uitvoering door
gemeenten en provincies in opdracht van IenM, zoals vastgelegd in
de Subsidieregeling Sanering Verkeerslawaai (Ssv).
2. De tweede financieringsstroom was opgenomen in het
Investeringsbudget Stedelijke Vernieuwing (ISV) dat op de begroting
van het ministerie van Binnenlandse zaken stond. Dit betrof de
‘urgente sanering’. De uitvoering hiervan lag conform de regelgeving
van het ISV direct bij de gemeenten. Voor het 3e ISV tijdvak
2010-2015 heeft verhoging van het geluidbudget plaatsgevonden op
grond waarvan afronding in 2020 mogelijk moest zijn. Per 2015 is
het ISV echter gestopt en lopen alle uitgaven voor de sanering via de
begroting van IenM. Hierdoor is er sprake van een trendbreuk in de
financiering. Het ministerie heeft in het kader van deze doorlichting
aan het RIVM doorgegeven dat de doelstelling nog steeds
ongewijzigd geldt.
Ad1
In de periode 2005 t/m 2014 heeft IenM, op basis van het Ssv,
121 miljoen besteed aan de sanering van bijna 8.600 woningen langs
spoorwegen en 55 miljoen voor de sanering van ruim 10.500 woningen
langs rijkswegen. Voor de sanering langs lokale wegen is 37 miljoen
euro besteed aan ruim 9.500 woningen.
Ad2
De meeste uitgaven zijn via het ISV gedaan. In totaal ging het in
dezelfde periode van 2005 t/m 2014 om 273 miljoen euro. Vanuit het
ISV bestond er geen verantwoordingsplicht voor gemeenten. Daardoor is
het niet bekend in welke mate deze sanering daadwerkelijk is
uitgevoerd. Op basis van deze uitgaven en gemiddelde kosten voor
gevelisolatie schat IenM dat in die periode circa 30.000 woningen zijn
gesaneerd.
Bevindingen doeltreffendheid
Deze doorlichting beschouwt de algemene doelstelling en focust op de
operationele doelstelling van sanering, over de hele uitvoeringsperiode
vanaf 1986.
Over het geheel bezien is de saneringsopgave van 594.000 woningen
naar schatting voor 44 procent afgerond. Van minstens 39 procent
(233.000 woningen) is op adresniveau bekend dat ze zijn gesaneerd.
Naar schatting van IenM hebben gemeenten daar bovenop nog
5 procent (30.000 woningen) gesaneerd via de ISV. Deze schatting is
gemaakt omdat het ISV geen verantwoordingsplicht op woningniveau
kende. Een geplande evaluatie van de geluidsanering onder de ISVregeling is met het vervallen van de regeling niet meer uitgevoerd.
Doeltreffendheid kent grote verschillen als de woningen langs
rijkswegen, spoorwegen en in stedelijk gebied afzonderlijk worden
beschouwd. Bij de rijkswegen is de saneringsopgave voor 90 procent
afgerond en bij de spoorwegen voor 36 procent. Het grootste deel van
de hier resterende woningen (bijna 50.000) is overgeheveld naar de
nieuwe regeling. Dit deel van de sanering is nu direct onder de
verantwoordelijkheid van ProRail en Rijkswaterstaat gekomen en de
financiering is overgeheveld naar artikel 14 van de begroting van IenM.
Pagina 11 van 103

RIVM Rapport 2015-0096

Voor een paar duizend woningen wordt de sanering onder de Wet
geluidhinder afgerond, dit waren al lopende projecten.
Voor de sanering in stedelijk gebied is de urgente sanering, als deze
apart wordt beschouwd, minstens voor 36 procent afgerond en voor 64
procent inclusief de schatting van de sanering onder het ISV. De nieturgente sanering in stedelijk gebied is voor 24 procent afgerond.
Volgens de aangeleverde gegevens resteren er naar schatting nog ruim
270.000 woningen in stedelijk gebied, ongeveer 200.000 woningen
hiervan hebben een geluidbelasting hoger dan 65 decibel.
De oorspronkelijke doelstelling om de sanering in 2010 af te ronden is
niet gehaald. Het aantal te saneren woningen is destijds te laag geschat
en er was te weinig budget om alle saneringssituaties aan te pakken.
Doordat per 2015 het ISV is gestopt, is er sprake van een trendbreuk in
de financiering.
Het RIVM schat dat het uitvoeringstempo van de gehele sanering in
stedelijk gebied hierdoor zodanig zal vertragen ten opzichte van de
afgelopen jaren, dat de afronding bijna 10 jaar doorschuift. In dat
tempo zal de totale resterende sanering nog circa 45 jaar vergen.
Ten aanzien van de algemene doelstelling, het voorkómen en beperken
van geluidhinder, is bronbeleid aan voertuigen belangrijk. De
regelgeving anticipeert hier bovendien op bij het treffen van
maatregelen tegen geluid van wegverkeer (uitgezonderd gevelisolatie).
De internationale regelgeving stelt normen voor voertuigen, maar met
name het wegverkeer is nog niet stiller geworden. Dit achterblijven van
ontwikkeling van stillere voertuigen heeft tot gevolg dat woningen, ook
na sanering, aan hogere geluidbelastingen worden blootgesteld dan
beoogd. De kosten van gevelisolatie zijn als gevolg daarvan hoger en
daardoor blijft de doelstelling verder buiten bereik dan wanneer het wel
was gelukt om het verkeer stiller te maken.
Bevindingen doelmatigheid
Het geluidbeleid is niet structureel onderzocht op doelmatigheid ten
aanzien van de doelstelling het voorkómen en beperken van
geluidhinder. Hierover is geen formele uitspraak mogelijk.
Het RIVM heeft wel onderzocht wat er bekend is over de doelmatigheid
van maatregelen voor de vermindering van hinder. Het blijkt dat lokale
maatregelen zoals verkeersmaatregelen, stille wegdekken,
geluidschermen en gevelisolatie in het algemeen een positief effect
hebben. Dit positieve effect komt het duidelijkst naar voren bij
maatregelen aan de bron en infrastructurele maatregelen. Het is echter
niet bekend in welke mate het effect optreedt.
Het RIVM heeft verkennend onderzoek uitgevoerd voor de sanering. In
een eenvoudige beschouwing van gemiddelde kosten per woning op
basis van een steekproef, komt de sanering in stedelijk gebied naar
voren als goedkoop in vergelijking met de sanering van rijkswegen en
spoorwegen. Dit komt doordat bij de sanering in stedelijk gebied voor
veel woningen relatief goedkope bron- en verkeersmaatregelen werden
getroffen. Als daarmee aan de norm voor het binnenniveau wordt
Pagina 12 van 103

RIVM Rapport 2015-0096

voldaan, kunnen dure gevelisolatiemaatregelen achterwege blijven. Bij
rijkswegen en spoorwegen werden veel meer geluidschermen toegepast.
Het is overigens onbekend wat het bovenstaande betekent ten aanzien
van de doelmatigheid, omdat de mate van vermindering van hinder bij
de verschillende maatregelen niet bekend is.
Ook valt de uitvoering van de sanering per woning goedkoop uit in
vergelijking met de gevelisolatie rondom Schiphol. Voor de bescherming
tegen geluid van vliegverkeer dienen veel zwaardere maatregelen te
worden genomen dan bij bijvoorbeeld wegverkeer en bovendien is het
dan vaak aan alle zijden van een woning. Maar hier is het eveneens niet
mogelijk om een vergelijking te maken hoe dit zich verhoudt met de
vermindering in hinder. De vermindering in hinder is bij de gevelisolatie
van Schiphol beperkt onderzocht, bij de sanering is het niet onderzocht.
Besparingsopties
Deze doorlichting beschouwt enkele besparingsopties bij 20 procent
minder middelen, zoals gevraagd in het RPE. Specifiek voor de sanering
zijn 9 opties beschreven. Voor de optie om de uitvoering van de
sanering te temporiseren, is geschat dat dit leidt tot een extra
vertraging van 12 jaar. Voor de overige opties zou nog nader onderzoek
moeten worden gedaan. De informatie om de doelmatigheid van de
opties vast te stellen ontbreekt grotendeels. Daarvoor zou het bestand
moeten worden geactualiseerd en op basis daarvan nader onderzoek
worden uitgevoerd.
De belangrijkste besparingsoptie voor het geluidbeleid is overigens
versterking van het bronbeleid voor voertuigen; dit zou vooral door
internationale normen bereikt kunnen worden. Dat komt niet alleen de
sanering, maar de gehele beperking van de geluidhinder ten goede.
Aanbevelingen
Op basis van de bevindingen van deze beleidsdoorlichting en indien het
wenselijk is om de voortgang van de sanering en het effect van
geluidbeleid te monitoren is het belangrijk om:
 eind- en tussendoelen te stellen voor de resterende sanering op
basis van de resterende saneringsopgave en duidelijkheid over de
benodigde financiële middelen. Voor monitoring van het
saneringsdoel is meer informatie nodig over de daadwerkelijke
voortgang onder de ISV-regeling. Daarnaast is actualisatie van
geluidbelastingen en de mede daaruit voortvloeiende toekomstige
kosten van belang voor het stellen van haalbare doelen.
 nader onderzoek te doen naar de effecten van interventies op de
hinderreductie,
 ten behoeve van toekomstige doorlichtingen tijdig relevante
evaluaties van het beleid uit te voeren.

Pagina 13 van 103

RIVM Rapport 2015-0096

Pagina 14 van 103

RIVM Rapport 2015-0096

1

Inleiding

Hoofdpunten van dit hoofdstuk
 De algemene doelstelling van artikel 20 is: ‘Het bevorderen van een
solide en gezonde leefomgeving door de luchtkwaliteit te verbeteren
en door geluidhinder te voorkomen of te beperken.’ Voor geluid
beschrijft het artikel het geluidbeleid voor wegen en spoorwegen.
 Verreweg het omvangrijkste onderdeel van de uitgaven ten behoeve
van het geluidbeleid in artikel 20 betreft de uitvoering van de
sanering.
 In de praktijk is een doorlichting zoals beschreven in de Regeling
Periodiek Evaluatieonderzoek (RPE) voor het onderwerp geluid nog
niet haalbaar. Hiervoor is een meer structurele opbouw van
evaluaties van onderdelen van het beleid noodzakelijk, gericht op de
vraagstelling uit het RPE.
 In deze doorlichting wordt de vraagstelling van het RPE vooral
kwalitatief beschouwd voor de algemene doelstelling en wordt verder
focus aangehouden op de sanering van verkeerslawaai.
1.1

Aanleiding beleidsdoorlichting
Beleidsartikel 20 uit de begroting van het ministerie van Infrastructuur
en Milieu (IenM, 2015) is gericht op Lucht en Geluid. De algemene
doelstelling van artikel 20 luidt:
‘Bevorderen van een solide en gezonde leefomgeving door de
luchtkwaliteit te verbeteren en door geluidhinder te voorkomen of te
beperken.’
Het beleidsartikel beschrijft verschillende rollen en taken van de minister
van IenM. Daarbij worden de hoofdlijnen regisseren en stimuleren
onderscheiden.
In het kader van het regisseren geluid gaat het ten aanzien van geluid
om het coördineren in internationaal kader van de Nederlandse inzet.
Deze inzet richt zich naast de inhoudelijke lijn voor nationale inbreng in
de ontwikkeling van het Europese geluidbeleid meer specifiek op doelen,
grenswaarden en normen met betrekking tot bronbeleid voor geluid.
Daarnaast regisseert de minister de ondersteuning van gemeenten en
provincies bij een juiste toepassing van de geluidregelgeving. Met de
beoogde implementatie van de vernieuwde geluidregelgeving in de
Omgevingswet wordt een optimale gezondheidsbescherming van
burgers en flexibiliteit voor de beheerders van rijkswegen en
hoofdspoorwegen beoogd. De verwachting is dat dit de aanpak van
geluidhinder op gemeentelijk en provinciaal niveau beter uitvoerbaar zal
maken.
Aan lagere overheden worden subsidiemiddelen ter beschikking gesteld
om aan de voorschriften van deze regelgeving te kunnen voldoen en om
geluidsgevoelige locaties langs infrastructuur aan te kunnen pakken.
Het stimuleren vanuit IenM is gericht op het proactief delen van de
milieudoelen op het gebied van geluid met maatschappelijke partners.
Daartoe worden allianties aangegaan en georganiseerd met en tussen
bedrijven, branches, overheden en kennisorganisaties om de doelen uit
Pagina 15 van 103

RIVM Rapport 2015-0096

SWUNG1 succesvol ten uitvoer te brengen. Ten aanzien van stillere
voertuigen wordt samen met de verkeerssector een strategie ontwikkeld
en wordt een internationale normering van voertuigen tot stand
gebracht. Dit gebeurt ook door voorlopers in de sector te subsidiëren en
door de ontwikkeling van alternatieven een kansrijke omgeving te
creëren.
De minister is ook verantwoordelijk voor het toezicht op en de
handhaving van wet- en regelgeving door de Inspectie Leefomgeving en
Transport (ILT) op dit beleidsterrein. Dit valt onder het beleidsartikel 24,
Handhaving en toezicht.
Al het beleid dat mede wordt uitgevoerd op grond van één of meer
beleidsartikelen uit de Rijksbegroting, wordt periodiek geëvalueerd in
een beleidsdoorlichting. In de begroting van IenM is aangegeven dat
artikel 20 ten aanzien van geluid in 2015 zal worden doorgelicht. Voor
wat betreft luchtkwaliteit is dat in 2017.
Een beleidsdoorlichting is een onderzoek naar doeltreffendheid en
doelmatigheid van beleid. De Regeling Periodiek Evaluatieonderzoek
(RPE) (Stcrt. 2014, 27142) beschrijft de criteria waaraan een
beleidsdoorlichting moet voldoen. Het RPE hanteert de volgende
definities:
-doeltreffendheid van het beleid: de mate waarin de beleidsdoelstelling
dankzij de inzet van de onderzochte beleidsinstrumenten wordt
gerealiseerd;
-doelmatigheid van het beleid: de relatie tussen de effecten van het
beleid en de kosten van het beleid.
In de toelichting bij de regeling worden onderzoeksvragen geformuleerd.
Deze zijn opgenomen in Tabel 1.1.

1

Samen Werken aan de Uitvoering van Nieuw Geluidbeleid

Pagina 16 van 103

RIVM Rapport 2015-0096

Tabel 1.1 Onderzoeksvragen voor beleidsdoorlichting (bron: Regeling Periodiek
Evaluatie Onderzoek).

Thema
Afbakening van het
beleidsterrein
(hoofdstuk 1)
Motivering van het
gevoerde beleid
(hoofdstuk 2)
Het beleidsterrein en
de bijbehorende
uitgaven
(hoofdstuk 3)

Overzicht van eerder
uitgevoerd onderzoek
naar doeltreffendheid
en doelmatigheid
(hoofdstuk 4)

De doeltreffendheid
en de doelmatigheid
van het gevoerde
beleid en de
samenhang met
kabinetsdoelstellingen
(hoofdstuk 4 en 5)
Verhogen
doeltreffendheid en
doelmatigheid
(hoofdstuk 5)
Verkenning van
beleidsopties bij
minder beschikbare
middelen
(hoofdstuk 5)
1.2

Onderzoeksvragen
1)Welk(e) artikel(en) (onderdeel of onderdelen)
wordt/worden behandeld in de
beleidsdoorlichting?
2)Indien van toepassing: wanneer worden/zijn
de andere artikelonderdelen doorgelicht?
3)Wat was de aanleiding voor het beleid? Is
deze aanleiding nog actueel?
4)Wat is de verantwoordelijkheid van de
rijksoverheid?
5)Wat zijn de aard en samenhang van de
ingezette instrumenten?
6)Met welke uitgaven gaat het beleid gepaard,
inclusief kosten op andere terreinen of voor
andere partijen?
7)Wat is de onderbouwing van de uitgaven? Hoe
zijn deze te relateren aan de componenten
volume/gebruik en aan prijzen/tarieven?
8)Welke evaluaties (met bronvermelding) zijn
uitgevoerd, op welke manier is het beleid
geëvalueerd en om welke redenen?
9)Welke beleidsonderdelen zijn (nog) niet
geëvalueerd? Inclusief uitleg over de
mogelijkheid en onmogelijkheid om de
doeltreffendheid en de doelmatigheid van het
beleid in de toekomst te evalueren.
10)In hoeverre maakt het beschikbare
onderzoeksmateriaal uitspraken over de
doeltreffendheid en de doelmatigheid van het
beleidsterrein mogelijk?
11)Zijn de doelen van het beleid gerealiseerd?
12)Hoe doeltreffend is het beleid geweest? Zijn
er positieve en/of negatieve neveneffecten?
13)Hoe doelmatig is het beleid geweest?

14)Welke maatregelen kunnen worden genomen
om de doeltreffendheid en doelmatigheid verder
te verhogen?
15)In het geval dat er significant minder
middelen beschikbaar zijn (-/- circa 20% van de
middelen op het (de) beleidsartikel(en)), welke
beleidsopties zijn dan mogelijk?

Afbakening onderzoek
Het meest omvangrijke onderdeel van de uitgaven ten behoeve van
geluidbeleid in artikel 20 is onderdeel 20.01.04: ‘Bijdrage aan
medeoverheden wegverkeerslawaai’. Dit betreft het aanpakken van
Pagina 17 van 103

RIVM Rapport 2015-0096

knelpunten van geluidsgevoelige locaties langs wegen (van zowel
gemeenten, provincies als het rijk) en spoorwegen. Dit wordt de
geluidsanering genoemd. Het gaat om het treffen van diverse
maatregelen die de geluidbelasting bij woningen verlagen
(verkeersmaatregelen, aanleg van stillere wegdekken, het bouwen van
geluidsschermen) danwel gevelisolatie om het geluidniveau in de woning
te verbeteren. In enkele gevallen worden woningen onttrokken aan de
woonbestemming of worden ze gesloopt.
De uitgaven van de sanering langs rijkswegen en spoorwegen maken
recentelijk geen deel meer uit van beleidsartikel 20. Met de invoering
van de geluidproductieplafonds in 2012 in de Wet milieubeheer is een
uitgebreid saneringsprogramma opgenomen in beleidsartikel 14. Sinds
de overheveling zijn lopende projecten nog wel afgehandeld onder
artikel 20 van de begroting en dit wordt in zijn geheel beschouwd in
deze doorlichting. De uitvoering van de sanering onder de Wet
milieubeheer wordt op dit moment nog uitgewerkt en valt derhalve niet
onder deze beleidsdoorlichting. Op de meerjarenplanning voor
beleidsdoorlichtingen staat artikel 14 geprogrammeerd voor het jaar
2017.
Het ministerie van IenM geeft uitvoerings- en onderzoeksopdrachten in
het kader van onder andere het beleidsterrein geluidhinder (20.01.01).
Deze kosten worden niet in beschouwing genomen in deze doorlichting.
Ten aanzien van het beleidsterrein geluidhinder gaat het met name om
opdrachtverlening aan het Bureau Sanering Verkeerslawaai (BSV) en het
Kenniscentrum Geluid van RIVM. De uitgaven in artikel 20 betreffen ook
uitvoerings- en onderzoeksopdrachten in het kader van
verkeersemissies en luchtkwaliteit.
Het ministerie van IenM heeft op verzoek van de Tweede Kamer een
nadere toelichting gegeven op deze beleidsdoorlichting (Kamerstuk, nr.
32861-10).
‘De beleidsdoorlichting gaat in hoofdzaak over het geluidbeleid zoals
vastgelegd in de Wet geluidhinder en dan meer specifiek de uitgevoerde
geluidsanering vanwege wegen en spoorwegen. Deze wet regelt het
voorkomen en beperken van geluidhinder door bedrijven en
infrastructuurbeheerders. De sanering vindt plaats voor woningen die in
1986 (nabij wegen) of in 1987 (nabij spoor) een te hoge geluidbelasting
ondervonden als gevolg van verkeerslawaai. Hiervoor is een
subsidieregeling ingesteld (Subsidieregeling sanering verkeerslawaai),
waarvoor gemeenten en infrastructuurbeheerders een aanvraag kunnen
indienen.’
‘In de beleidsdoorlichting ligt het zwaartepunt bij de
geluidsaneringsoperatie op grond van de Subsidieregeling sanering
verkeerslawaai. Deze regeling vormt binnen het begrotingsartikel
verreweg de grootste uitgavenpost (genoemd onder beleidsartikel 20:
Lucht en Geluid, 20.01.04 Bijdragen aan medeoverheden). De
Subsidieregeling sanering verkeerslawaai wordt in opdracht van het
Ministerie uitgevoerd door het Bureau Sanering Verkeerslawaai (BSV).’

Pagina 18 van 103

RIVM Rapport 2015-0096

‘De uitvoering van de Wet geluidhinder komt in de beleidsdoorlichting
aan de orde voor zover daarvoor evaluatieonderzoek is uitgevoerd in de
onderzoeksperiode. Daarnaast is de uitvoering en naleving van de Wet
geluidhinder onderwerp van evaluatie in het lopende traject voor de
wetswijziging onder de naam SWUNG 2, waarover de Kamer apart wordt
geïnformeerd. De naleving van hoofdstuk 11 van de Wet milieubeheer
(SWUNG 1) is ook onderwerp van een evaluatie die deze wet zelf
voorschrijft: volgens artikel 11.66 Wet milieubeheer zendt de Minister
op 1 juli 2022 aan de Staten-Generaal een verslag over de
doeltreffendheid en de effecten van hoofdstuk 11 van de Wet
milieubeheer in de praktijk.’
De minister geeft in de brief tevens aan dat, mede gelet op het feit dat
in 2007 het onderdeel sanering in de Wet geluidhinder inhoudelijk is
gewijzigd, de beleidsdoorlichting zal gaan over de laatste zeven jaar.
Vliegverkeer is ook een bron van geluid en geluidhinder. Beleidsmatig
gelden er voor het geluid van vliegvelden geheel eigen doelen en
instrumenten. In die zin maakt het geen onderdeel uit van deze
beleidsdoorlichting. Een beleidsevaluatie van de gevelisolatie rondom
Schiphol wordt alleen ter vergelijking op enkele onderdelen aangehaald
in dit rapport.
1.3

Aanpak, verantwoording en opbouw van dit rapport
Een beleidsdoorlichting is een periodiek onderzoek naar de
doeltreffendheid en doelmatigheid van beleid. Een doorlichting heeft het
karakter van een synthese-onderzoek: de beleidsdoorlichting vat samen
wat bekend is over de doeltreffendheid en doelmatigheid van het beleid.
De beleidsdoorlichting steunt daarmee op door de departementen
georganiseerd evaluatieonderzoek naar de doeltreffendheid en/of de
doelmatigheid van beleid. In het kader van een beleidsdoorlichting zou
theoretisch dus geen nieuw onderzoek moeten plaatsvinden.
In de praktijk is een doorlichting zoals beschreven in het RPE voor het
onderwerp geluid van wegen en spoorwegen nog niet haalbaar. Hiervoor
is een meer structurele opbouw van evaluaties van onderdelen van het
beleid, gericht op de vraagstelling uit het RPE, noodzakelijk.
Met dit onderzoek wordt beoogd om ondanks het ontbreken van gerichte
evaluaties toch zo veel mogelijk invulling te geven aan de
beantwoording van de vraagstelling van het RPE. Voor zover de
onderzoeksvragen nog niet geheel kunnen worden beantwoord, levert
dit een overzicht van de bestaande kennis en leidt het tot aanbevelingen
voor toekomstig evaluatieonderzoek.
Allereerst vereist een beleidsdoorlichting een onderzoek naar een
beschrijving van het beleid, met als doel de onderzoeksvragen te
beantwoorden. De aanleiding van het beleid, de doelstellingen en de
daarbij horende instrumenten zijn hiertoe beschreven in hoofdstuk 2.
Hierbij is een focus op de sanering aangehouden.
Alle relevante informatie over uitgaven ten behoeve van de sanering is
verzameld en beschreven in hoofdstuk 3.
Pagina 19 van 103

RIVM Rapport 2015-0096

Een literatuurstudie naar onderzoeken gericht op de evaluatie van
geluidbeleid is uitgevoerd; dit is beschreven in hoofdstuk 3. De
onderzoeken zijn verzameld door middel van een zogenoemde
sneeuwbalmethode. Rapporten die door de rijksoverheid beschikbaar
zijn gesteld of die door onafhankelijk onderzoek tot stand zijn gekomen
zijn doorgenomen, en daarbij is via de literatuurlijsten gezocht naar
meer (evaluerend) onderzoek. De selectie van de onderzoeken is
besproken met de begeleidingscommissie. Daarbij is geselecteerd op
onderzoeken die in de laatste zeven jaar zijn uitgevoerd. Ook hier is een
focus op de sanering aangehouden.
Bij aanvang van het onderzoek was het niet de verwachting dat de
doeltreffendheid en doelmatigheid van de sanering in voldoende mate
zijn onderzocht om daar uitspraken over te doen. Ten behoeve van de
doorlichting is daarom een verkennend evaluatieonderzoek uitgevoerd.
Hoofdstuk 5 beschrijft dit aanvullend onderzoek; het bestaat uit enkele
delen, die in verschillende paragrafen aan bod komen.
In brede zin is het de doelstelling van het beleid om geluidhinder te
voorkomen en te beperken. Ten behoeve van dit rapport is onderzocht
en beschreven wat er bekend is over de invloed van maatregelen
(interventies) op geluidhinder.
Ten aanzien van de effectiviteit van de sanering is een nader onderzoek
uitgevoerd naar de blootstelling aan geluid van de woningen die onder
de saneringsregeling vallen. BSV had aangegeven dat de beschikbare
blootstellingsgegevens oud zijn en dat de kwaliteit ervan laag is. Om
meer inzicht te krijgen in de resterende saneringsopgave, is er een
vergelijking gemaakt met blootstellingsgegevens op basis van landelijke
geluidkaarten van RIVM.
Ten aanzien van de doelmatigheid is uitgelicht hoe dit naar voren komt
in de uitvoering van de sanering. Daarbij worden gemiddelde
saneringskosten per woning beschouwd en zo mogelijk nader verklaard.
Op deze manier wordt er kennis aangereikt ten behoeve van de
onderzoeksvragen en worden aanbevelingen gedaan voor verder
onderzoek, met als eindpunt de vraag naar beleidsopties in het geval
dat er 20 procent minder middelen beschikbaar zijn. Voor de sanering is
deze vraag nader beschouwd.
Het onderzoek en het schrijven van dit rapport zijn uitgevoerd in de
periode januari–augustus 2015. Om de kwaliteit van het onderzoek te
waarborgen, is een begeleidingscommissie ingesteld. Met deze
commissie is de opzet van het plan van aanpak van het onderzoek
besproken en is commentaar gevraagd op een tussenrapportage en
eindrapportage. De samenstelling van deze begeleidingscommissie is
weergegeven in hoofdstuk 9.

Pagina 20 van 103

RIVM Rapport 2015-0096

2

Instrumentarium geluidbeleid

Hoofdpunten van dit hoofdstuk:
 Aanleiding voor het geluidbeleid was de geconstateerde toename van
geluidproblemen in de jaren 60 en 70 van de vorige eeuw. De
rijksoverheid voert sindsdien beleid om hinder en slaapverstoring ten
gevolge van onder meer weg- en spoorverkeer te voorkomen en te
beperken.
 Wegverkeer, vooral binnen de bebouwde kom, is de belangrijkste
bron van ernstige hinder en slaapverstoring. Volgens de laatste
uitgebreide inventarisatie Verstoringen is naar schatting 18 procent
van de volwassenen gehinderd door het geluid van wegverkeer
waarvan 6 procent ernstig gehinderd.
 De aanleiding voor het voeren van geluidbeleid is gelet op de huidige
omvang van de hinder nog steeds actueel. Ook zijn er geen
autonome ontwikkelingen voorzien die het probleem sterk beperken.
 De regelgeving voor geluid onderscheidt drie hoofdpijlers, namelijk
aanpak aan de bron, preventie en sanering. Deze zijn sinds de
invoering ervan ongewijzigd.
 Ten aanzien van de sanering zijn doelstellingen uit het verleden niet
gehaald; er is echter geen nieuw streefjaar geformuleerd voor de
gehele opgave. Het ministerie geeft aan dat de sanering wordt
voortgezet bij de voorziene wijzigingen in de regelgeving
(Omgevingswet).
2.1

Motivering gevoerd beleid
Hinder en slaapverstoring zijn de meest voorkomende negatieve
effecten van geluid. Uit de zesde ‘Inventarisatie Verstoringen’,
uitgevoerd in 2008 (Van Poll et al., 2011) kwam naar voren dat van de
onderzochte bronnen van overlast (geluid, geur, trillingen en licht) de
meeste mensen hinder ondervinden van geluid. Wegverkeer, vooral
binnen de bebouwde kom, is de belangrijkste bron van hinder en
slaapverstoring. Andere belangrijke bronnen van hinder zijn buren en
vliegverkeer.
Ongeveer 18 procent van de inwoners ouder dan 16 jaar in Nederland
ondervindt ten minste hinder door wegverkeersgeluid, waarvan
6 procent ernstige hinder. Bij railverkeer ging het om respectievelijk
3 en 1 procent.
De uitkomsten lagen in deze inventarisatie lager dan in de jaren ervoor,
de vermoedelijke oorzaak daarvan is de gewijzigde vraagstelling, die
werd aangepast aan de vraagstelling volgens de nieuwe ISO-norm2.

2

ISO/TS 15666, 2003

Pagina 21 van 103

RIVM Rapport 2015-0096

20

15

ernstige hinder

10

hinder
5

0
Wegverkeer

Railverkeer

Vliegverkeer

Figuur 2.1 Percentage ernstige gehinderden en gehinderden in Nederland door
weg- rail- en vliegverkeer (Van Poll et al., 2011)

Daarnaast leiden verschillen in methoden om hinder te inventariseren
tot andere uitkomsten. Het CBS heeft in de periode 1990 tot 2011 een
trend bijgehouden. Daaruit blijkt dat het percentage personen dat
geluidhinder van wegverkeer ondervindt, de laatste twee decennia
tamelijk stabiel blijft, op een niveau van ongeveer 30 procent.
(Compendium voor de Leefomgeving).
Methoden waarbij de impact van hinder wordt berekend op basis van
berekende geluidniveaus en dosis-effectrelaties, leveren eveneens
andere uitkomsten.
Uit de Balans van de leefomgeving 2012 blijkt dat de grootste aantallen
geluidbelaste woningen worden veroorzaakt door lokale wegen (zie
categorie ‘overige wegen’ in Figuur 2.2)

Pagina 22 van 103

RIVM Rapport 2015-0096

Figuur 2.2 Geluidbelasting per type weg (PBL, 2012)

TNO onderzocht in een toekomstverkenning wat er tot 2050 mag
worden verwacht op basis van verkeersprognoses, ruimtelijke
ontwikkelingen en het voortschrijdend bronbeleid aan geluidontwikkeling
bij de infrastructuur (TNO, 2014). Door de grote variatie van
gehanteerde scenario's, geeft de verwachte ontwikkeling ook een grote
spreiding aan.
TNO schetst het beeld dat op termijn de voorziene ontwikkelingen nog
geen oplossing van het probleem zullen bieden. Afhankelijk van het
scenario kan zich wel een verbetering voordoen, maar bij ongunstige
ontwikkeling zal er sprake zijn van een toename van de hinder door
wegverkeerslawaai. Ook blijkt dat binnen de bron wegverkeer het lokale
verkeer het grootste aantal ernstig gehinderden blijft geven. Dit geldt
voor alle in het rapport gehanteerde scenario's.
Naast hinder en slaapverstoring kan blootstelling aan geluid leiden tot
gezondheidsverlies. Te denken valt aan effecten als hoge bloeddruk,
hartklachten en infarcten. Precieze omvang van de in bedragen
uitgedrukte schade door gezondheidsverlies is moeilijk te geven. Een
indicatie daarvan bedraagt 150-500 miljoen euro per jaar
(Jabben et al., 2007).
2.2

Beschrijving doelen en instrumenten
Aanleiding tot het voeren van geluidbeleid op rijksniveau waren de – in
de jaren 60 van de vorige eeuw – ervaren knelpunten, met name langs
wegen. Hoewel het ging om bestaande knelpunten, is het beleid dat
naar aanleiding daarvan is ontstaan breder dan alleen het oplossen
(saneren) van die bestaande knelpunten. Politiek richtte de aandacht
zich op de ontwikkeling van instrumentarium in de vorm van wetgeving.
Dit leidde tot de Wet geluidhinder, die in 1979 in de Eerste Kamer werd
aangenomen. Kenmerkend voor die wet is de combinatie van preventie
Pagina 23 van 103

RIVM Rapport 2015-0096

en sanering en sturing via de ruimtelijke inrichting. Ruimtelijke plannen
moeten worden getoetst aan geluidnormen om nieuwe knelpunten te
voorkomen. De wettelijke regels voor de sanering zorgen daarbij voor
het oplossen van de knelpunten die bij invoering al aanwezig waren
(peildatum in de wet 1986). Een expliciet doel dat daarmee moest
worden bereikt was (nog) niet geformuleerd. De considerans van de wet
maakt wel duidelijk dat die was gericht op het voorkómen of beperken
van geluidhinder3. Ook bevatte de wet een onderdeel gericht op
toestellen. Daarmee was het mogelijk geluideisen te stellen aan
toestellen en daarmee invulling te geven aan aanpak aan de bron. Dit
vormt naast de pijlers preventie en sanering de derde pijler: bronbeleid.
In de volgende twee paragrafen wordt nader ingegaan op de doelen en
instrumenten voor het geluidbeleid. Daarbij wordt vooral gefocust op de
(lokale) sanering.
2.2.1

Doelen
Na de constatering dat de geluidhinder in Nederland moest worden
aangepakt in de jaren 60 van de vorige eeuw, is de bestrijding ervan
van start gegaan met de introductie van de Wet geluidhinder. Hierin
werd invulling gegeven aan de preventie en ook ging de sanering van
start. Uiteraard stond verbetering voor ogen, maar hoeveel en tot waar
lag niet vast.
Pas bij de totstandkoming van het eerste NMP in 1989 ontstond er een
expliciete geluiddoelstelling. Deze richtte zich breed op alle geluidhinder
en ernstige geluidhinder. Die moest worden beperkt respectievelijk
geheel worden voorkomen. Het daarvoor ingezette instrumentarium was
echter onvoldoende om die doelstellingen te realiseren.
Het Vierde Nationaal Milieubeleidsplan (NMP4) (VROM, 2001) vermeldt
hierover:
‘Al in het NMP3 werd gesignaleerd dat de doelstelling voor het
geluidbeleid (geen ernstig gehinderden meer in 2010) te ambitieus was.
Het NMP3 kondigde daarom aan dat deze doelstelling herzien zou
worden. Deze nota bevat een nieuwe doelstelling voor het geluidbeleid,
die de nieuwe benadering voor het streven naar een hoogwaardige
leefomgeving ondersteunt. [......]
Inmiddels zijn de Wet geluidhinder en de Luchtvaartwet reeds vele jaren
in werking. Ondanks de explosief gegroeide mobiliteit (weg- en
luchtvaart met 50-100 procent, spoor met 30 procent) is de hinder niet
toegenomen en voor sommige bronnen zelfs gedaald.’
Naast het feit dat de vigerende geluiddoelen te ambitieus bleken,
speelde het NMP4 ook in op de toen lopende vernieuwing van de
geluidwetgeving en de daarin opgenomen decentralisatie van het
geluidbeleid (MIG: Modernisering Instrumentarium Geluidbeleid).
Of zoals het NMP4 het beschrijft:
‘Voor 2030 is het streven van het kabinet in kwalitatieve termen
verwoord. Voor 2010 is het streven in meer kwantitatieve termen
vertaald. Gemeenten, provincies, waterschappen en rijk hebben ten

3

Wet van 16 februari 1979, Stb 99, houdende regels inzake het voorkomen of beperken van geluidhinder (Wet
geluidhinder)

Pagina 24 van 103

RIVM Rapport 2015-0096

aanzien van het realiseren van de doelstelling elk hun eigen
verantwoordelijkheden.’
In lijn daarmee richtten de doelstellingen die in het NMP4 werden
opgenomen (zie Tabel 2.1) zich primair op dat deel waar het Rijk
zeggenschap over zou krijgen in het nieuwe stelsel. Over decentrale
aspecten werd alleen op langere termijn in termen van een streefbeeld
gesproken. De bedoeling van MIG was dat lokaal geluidbeleid zou
worden geformuleerd en dus ook lokale doelstellingen.
In 2002 heeft het kabinet ervan afgezien het wetsvoorstel MIG aan de
Tweede Kamer aan te bieden. De invoering van MIG en de daarin
opgenomen decentralisatie ging daarmee niet door. Desondanks is dit in
alle doelstellingen van het latere rijksbeleid wel een uitgangspunt
gebleven.
Tabel 2.1 Overzicht geluiddoelen sinds NMP4

beleidsdocument
NMP4
(VROM, 2001)

doel
In 2010 wordt de grenswaarde van 70 dB(A)
bij woningen niet meer overschreden.

NVVP,
(VenW, 2001)
regeringsbeslissing

In 2010 wordt de grenswaarde van 70 dB(A)
bij woningen niet meer overschreden.

Vaste waarden,
nieuwe vormen,
(VROM, 2002)

Nota
Verkeersemissies,
(VROM, 2004b)
Van Geel,
Balkenende2

In 2010 is een forse verbetering van de
akoestische kwaliteit in het stedelijk gebied
gerealiseerd, met prioriteit voor situaties waar
eerdere afspraken door groei van het verkeer
in gevaar zijn. In de periode 2010 tot 2030
wordt de gewenste akoestische kwaliteit in het
stedelijk en landelijk gebied gerealiseerd.
In aanbiedingsbrief: notitie gaat over
aanpassingen aan gewijzigde economische en
politieke omstandigheden. Bestaande beleid
blijft van kracht. Ook NMP4-ambities voor de
langere termijn blijven van kracht.
Aanvulling +70 dB doelstelling: meer dan 90%
van de woningen boven de 65 dB wordt
aangepakt en meer dan 50% van de woningen
boven de 60 dB.
Lange termijndoel is dat gezondheid niet meer
wordt bedreigd door blootstelling aan geluid
en dat gebiedseigen geluid niet meer wordt
overstemd.
Er ontstaan geen nieuwe knelpuntsituaties
meer.

uitwerking
Rijk gaat dit doen voor de
rijksinfrastructuur. Provincies en
gemeenten worden
aangesproken op hun eigen
situaties. Uitzondering voor zeer
incidentele situaties.
Als algemene opmerking bij de
NVVP-doelen geldt dat elke
overheidslaag verantwoordelijk
is voor de emissies van de eigen
infrastructuur, en zal de de
betreffende laag benodigde
maatregelen nemen.

Geldt voor weg en rail en alleen
rijksinfra.
Voor wegverkeer houdt dit in
een generieke reductie met 6 tot
8 dB(A) en voor rail is de
ambitie een reductie van 10 –
12 dB(A) ten opzichte van
materieel met gietijzeren
remblokken.
Pagina 25 van 103

RIVM Rapport 2015-0096

Nota Ruimte,
(Vrom, 2004a)
(Dekker,
Balkenende2)
Nota Mobiliteit
(VenW, 2004)
Peijs, Balkenende2

Toekomstagenda
Milieu,
(VROM, 2006)
(Van Geel,
Balkenende2)
Structuurvisie
Infrastructuur en
Ruimte,
(IenM, 2012a)
Schultz, Rutte1

Voor geluid worden grote knelpunten bij weg
en spoor voor 2020 aangepakt. Voor weg gaat
het daarbij om de knelpunten boven de 65
dB(A). Voor spoor wordt aan een aanpak
gedacht, waarbij wordt gewerkt aan
knelpunten boven de 70 dB(A).
Conform nota Ruimte aanpak knelpunten 65+
(weg) en 70+ (spoor) in periode 2010-2020.

Kabinet houdt vast aan
resultaatsverplichtingen uit NMP4.
Voor geluid:
Geen geluidbelaste woningen 65+ weg in 2020
Geen geluidbelaste woningen 70+ rail in 2020
EHS standstill in 2010 op niveau 2000.
Nationaal belang 8:
Verbeteren van de milieukwaliteit (lucht,
bodem, water) en bescherming tegen
geluidsoverlast en externe veiligheidsrisico’s.

Extra middelen vrijgemaakt voor
deze aanpak. Prioriteit bij
woongebieden. Bronmaatregelen
centraal i.p.v. hoge schermen.
Doelmatigheidscrite-rium.
Verwijzing naar
Innovatieprogramma geluid
(IPG) en naar komende
introductie geluidproductieplafonds.

In realisatieparagraaf:
verwijzing naar Nota
Mobiliteituitspraken die van
kracht zijn gebleven en naar
SWUNG-1 en -2

>Rijk stelt wat betreft de hoofdinfrastructuur
voor het eind van 2020 saneringsplannen op
voor:
 afronden huidige saneringsoperatie;
 aanpakken 65 en 70+4-situaties weg
en spoor, als gevolg van verkeersgroei;
 compensatie voor woningen die onder
Wgh een toename van +5dB hebben
ondervonden.
Sanering wordt grotendeels voor 2020
gerealiseerd.
> Rijk stelt subsidie beschikbaar voor
geluidsaneringen voor gemeentelijke en
provinciale wegen.
Pas in 2012 is met de invoering van SWUNG-1 de geluidwetgeving
wezenlijk gewijzigd. SWUNG-1 richtte zich op de rijkswegen en
-spoorwegen. Voor de lokale geluidhinder loopt het wetstraject
SWUNG-2, dat inmiddels deel uitmaakt van de Omgevingswet. Hiermee
is er een soort hybride situatie ontstaan: doelstellingen zijn gericht op
een wetssystematiek die er (nog) niet is gekomen. Zo is de lokale
sanering, die deel uitmaakt van het door te lichten artikel 20, nog
4

In de periode sinds de nota's Ruimte en Mobiliteit is in de geluidregelgeving de berekening van
geluidsbelastingen gewijzigd door overgang van Letm naar Lden en tevens is aftrek i.v.m. het verwachte effect
van bronbeleid gewijzigd. Daarom betreft het niet meer dezelfde situaties als voorheen.

Pagina 26 van 103

RIVM Rapport 2015-0096

onderdeel van de Wet geluidhinder en vindt financiering door het Rijk
plaats. Een rechtstreekse doelstelling heeft hier, door het voorgaande,
geen betrekking meer op. Wel geeft de Structuurvisie Infrastructuur en
Ruimte (SVIR) (2012) aan dat het Rijk subsidie beschikbaar stelt voor
geluidsaneringen voor gemeentelijke en provinciale wegen. Voor de
sanering van rijksbronnen verwijst het SVIR naar SWUNG-1 en het
daarin opgenomen meerjarenprogramma geluidsanering (MJPG) dat in
2020 grotendeels moet zijn uitgevoerd. Dit past weer in het beeld van
de in het NMP4 en ook in latere beleidsdocumenten opgenomen lijn dat
alleen voor rijksbronnen expliciete doelstellingen worden aangegeven.
Over de saneringsvoorraad en de aanpak daarvan is in 2002 voor het
laatst expliciet overleg met de Tweede Kamer geweest. In een brief ten
behoeve van dit overleg5 wordt de stand van zaken op dat moment
geschetst. Conclusies in de brief zijn:
 de doelstelling, uit de VROM-begroting, om de urgente sanering
in 2010 afgerond te hebben, wordt niet gehaald bij het geldende
beleid;
 er is een groot geluidsprobleem in Nederland;
 voor locaties waar de gewenste reductie niet al te groot is, met
name de niet-urgente sanering, kan de problematiek veel
kosteneffectiever worden aangepakt door innovatie maatregelen
aan de bron. Daarom zijn pilots voor onderzoek en implementatie
van deze innovatieve maatregelen erg belangrijk;
 op basis van resultaten van de pilots zal worden bezien hoe
verder te gaan;
 tot die tijd worden beschikbare middelen zodanig ingezet dat
situaties boven de 70 dB(A) prioriteit krijgen;
 daarnaast worden eerst die situaties aangepakt waar zo veel
mogelijk woningen met een hoge geluidbelasting voor zo weinig
mogelijk geld kunnen worden aangepakt.
De brief heeft niet geleid tot extra saneringsmiddelen, maar ook is in de
latere jaren het saneringsbeleid niet op basis van innovatieve
ontwikkelingen aangepast. Wel zijn er ten behoeve van de ontwikkeling
van stillere wegdekken tijdelijk bijdragen vanuit de Stimuleringsregeling
stille wegdekken mogelijk geweest en had de prioriteitsstelling
doorwerking gevonden in de saneringsregelgeving.
Het meest recent meldt de brief van over de beleidskeuzes SWUNG-26
dat het saneringsbeleid geen deel uitmaakt van het nieuwe, op
preventie gerichte stelsel, maar er wel mee samenhangt. De nieuwe
saneringsregeling die in dat kader wordt opgesteld zal tot doel hebben
de sanering te voltooien. Dit blijkt ook uit de begroting van 2015: Voor
steden en stedelijke gebieden is het daarbij van belang dat de
saneringsoperatie verder wordt afgerond en waar mogelijk op een
kosteneffectieve manier wordt verbreed. In het kader van SWUNG-2
worden mogelijke wijzigingen van de lokale sanering bezien.

5
6

(TK, 2002-2003, 28600 XI, nr 13)
(TK 2012-2013, 32 252, nr 52)

Pagina 27 van 103

RIVM Rapport 2015-0096

Hoewel er op dit moment uit de beleidsnota’s geen expliciet op de lokale
sanering gerichte doelstelling geldt, blijkt de lijn die wordt gevolgd
duidelijk uit het voorgaande. In feite geldt er een operationele
doelstelling, namelijk het uitvoeren en afronden van de saneringsopgave
voor steden en stedelijke gebieden.

Wet geluidhinder
Voorkomen of beperken geluidhinder

bronaanpak

preventie

sanering

Operationeel doel:
Uitvoeren en afronden saneringsopgave (urgente
sanering voor 2020 en niet‐urgent z.s.m.)

Figuur 2.3 Sanering als onderdeel van het geluidbeleid

Belangrijk deel van een doelstelling is in het algemeen ook de termijn
waarop het gestelde doel zou moeten zijn verwezenlijkt. Voor de
saneringsoperatie geldt daarvoor op dit moment geen concrete termijn.
De lijn die het ministerie ten aanzien van de termijn voor de doelstelling
naar voren doet komen, is de wens de operatie zo spoedig mogelijk af te
ronden binnen de mogelijkheden, met name het budget. Daarbij geldt
de verwachting dat dit nog geruime tijd in beslag kan nemen
(decennia).
Meest recent gaf de staatssecretaris van IenM in antwoord op
Kamervragen (18 mei 2015) aan7: ‘Waar de nieuwe regels onvoldoende
houvast bieden om bestaande grote knelpunten op te lossen, is en wordt
aanvullend voorzien in een saneringsregeling om die knelpunten aan te
pakken. Zoals gezegd zijn de geluidproductieplafonds voor
rijksinfrastructuur medio 2012 al ingevoerd. Voor provinciale wegen,
waterschapswegen en industrie-terreinen zal dat gebeuren met de
invoering van de Omgevingswet die voorzien is in 2018, en diezelfde
planning geldt voor de invoering van het nieuwe geluidsysteem voor
gemeentelijke wegen. Uitgangspunt is dat waar nodig bij elk van deze
stappen een bijbehorende saneringsregeling wordt uitgevoerd. De
uitvoering van de omvangrijke saneringsoperatie voor verkeerslawaai
zal nog geruime tijd in beslag gaan nemen, waarschijnlijk enkele
decennia.’.
Bij de invoering van het onderdeel ‘sanering’ van de Wet geluidhinder
was het beeld dat de sanering in totaal 25 jaar na de start in 1986 zou

7

(TK, 2015, ah-tk-2014 2015-2284)

Pagina 28 van 103

RIVM Rapport 2015-0096

kunnen zijn uitgevoerd en binnen die periode zouden in de eerste
15 jaar vooral de meer prioritaire gevallen zijn aangepakt.
De omvang van de sanering werd toen echter zwaar onderschat (zie
bijlage B) en ondanks het feit dat de voor dit doel beschikbare
budgetten geheel werden benut, waren de genoemde termijnen niet
haalbaar. Bij de behandeling van de sanering in de TK in november 2002
bleek dat het toen geldende uitgangspunt afronding van de urgente
sanering in 2010 niet haalbaar was, maar naar verwachting in 2017 was
te realiseren. Voor de totale sanering werd toen nog een termijn van ten
minste 10 jaar genoemd door de Staatssecretaris8.
Bij de overgang van financiering van de A-lijst via het ISV in 2002 was
de taakstelling dat met de beschikbare budgetten afronding in 2022 zou
plaatsvinden. Voor het 3e ISV-tijdvak 2010-2015 heeft verhoging van
het geluidbudget plaatsgevonden op grond waarvan afronding in 2020
mogelijk moest zijn9. Inmiddels is het ISV per 2015 gestopt en komt de
resterende ISV-voorraad weer onder het regiem van de Wet
geluidhinder. In het kader van deze doorlichting heeft het ministerie aan
het RIVM aangegeven dat de doelstelling voor het jaar 2020 ongewijzigd
wordt aangehouden wat betreft de urgente sanering.
Voor de (overige) stedelijke sanering bleek de oorspronkelijk genoemde
termijn (van 2010) niet haalbaar, er is geen nieuwe termijn gesteld voor
de afronding.
Voor de sanering van knelpunten langs rijkswegen en hoofdspoorwegen
ligt de situatie anders; daarvoor is in de Wet milieubeheer een termijn
opgenomen voor het indienen van saneringsprogramma’s (31 december
2020) en de uitvoering van gevelmaatregelen (31 december 2021). Voor
andere maatregelen kan de uitvoering daarvan soms wat later
plaatsvinden indien daarmee werkzaamheden kunnen worden
gecombineerd. De uitgaven voor deze maatregelen maken geen deel
meer uit van artikel 20.

8
9

(TK, 2002-2003, 28600 XI, nr 13)
Besluit beleidskader stedelijke vernieuwing 2010, Staatsblad Nr. 403

Pagina 29 van 103

RIVM Rapport 2015-0096

2.2.2

Instrumenten

wetgeving

financieel

communicatie

Wet geluidhinder

Subsidie (sanering)

EU‐labels

Wet milieubeheer

Tariefdifferentiatie
(spoor
/vliegverkeer)

Stiller op weg

Ruimtelijk
instrumentarium

Kies de beste band

Voertuig (emissie)
eisen

Figuur 2.4 Instrumenten van het geluidbeleid

In het kader van de bestrijding van geluidhinder zijn diverse typen
instrumenten te onderscheiden. In Figuur 2.4 zijn de drie belangrijkste
aangeven. Tevens zijn daaronder voorbeelden aangegeven van
uitwerkingen daarvan. Hoewel dit onderdeel focust op de lokale
sanering, zijn meer instrumenten van belang dan alleen de categorie
saneringsmaatregelen. Ook maatregelen getroffen in een heel ander
kader kunnen de saneringsomvang beïnvloeden. Zo zal een succesvolle
introductie van stille voertuigen de benodigde reductie in het kader van
de sanering beperken en daarmee de aard en omvang van de
saneringsmaatregelen en de daarmee gemoeid gaande kosten. Het
aantal te saneren objecten blijft wel ongewijzigd; daarvoor is immers
bepalend dat ze voor sanering zijn gemeld op grond van de
geluidsbelasting op de peildatum, dat wil zeggen in 1986 voor
wegverkeer.
Welke instrumenten worden gekozen is mede bepalend voor het effect.
Niet alleen het effect in decibel, maar vooral ook de mate van
toepassing en de doorwerking daarvan. De keuze is onder andere
bepalend voor de breedte van de doorwerking. Zo zal wetgeving in de
vorm van emissie-eisen, een generieke brede doorwerking hebben:
auto’s rijden overal.
Vaak hebben eisen aan de bron slechts beperkte meerkosten. Maar de
meerkosten zullen, tenzij de overheid ze subsidieert, moeten worden
gedragen door de eigenaars/kopers. Zo kosten stille banden niet per
definitie meer, maar mochten ze duurder zijn, dan komen die kosten ten
laste van de automobilist.
Met generieke maatregelen zullen in het algemeen geen heel grote
reducties kunnen worden gehaald. Voor een hotspot-aanpak waar
bijvoorbeeld 10 dB reductie is vereist, zal ad-hocmaatwerk te verkiezen
zijn. Die maatregel heeft dan een groot lokaal effect, maar in een
beperkte omvang. Op de totale hinder in Nederland is de bijdrage
Pagina 30 van 103

RIVM Rapport 2015-0096

daarvan gering, terwijl een generieke maatregel met een beperkte
reductie daarop een veel grotere invloed zal hebben.
Zeker bij de introductie van nieuwe technieken of maatregelen kunnen
onbekendheid en vooroordelen een introductie belemmeren. Of: de
hoogte van de kosten vormen een bezwaar voor de kostendrager. In
dergelijke overgangsfasen kan ook overwogen worden een financieel
instrument in te zetten: het belasten van de meer vervuilende techniek
en/of het subsidiëren van de nieuwe techniek. Communicatie kan daarbij
nuttig zijn.

Figuur 2.5 Proces van geluidproductie tot response door verkeersgeluid.

Dit proces geeft inzicht in de interventies die mogelijk zijn om
verbetering te bereiken. De Wet geluidhinder stuurt daarbij aan op het
verlagen van de geluidbelasting op de saneringswoningen, of, indien dat
niet mogelijk is, op het verbeteren van de geluidwering van de gevel.
Bijlage A geeft een overzicht van de procedure die bij de sanering wordt
doorlopen.
De Wet geluidhinder beperkt zich niet alleen tot de sanering. Primair is
de wet gericht op preventie. De opzet voor beide onderdelen is globaal
hetzelfde. Voor de specifieke situaties gelden normen. Als de
streefwaarde voor die situatie wordt overschreden, dienen maatregelen
te worden overwogen. Dan gaat het uiteraard niet om generieke, maar
om op de locatie in enge of bredere zin gerichte maatregelen. Bij de
afweging van maatregelen kent de wet een prioriteitsvolgorde:

Pagina 31 van 103

RIVM Rapport 2015-0096

Bron

•type weg
•type wegdek
•maximum snelheid
•selectief gebruik: etmaalperiode, vracht, milieuzone

•schermen /wallen
•afstand
Overdracht •afschermende bebouwing

Ontvanger

•gevelisolatie
• indeling van de woning

Figuur 2.6 Lokale maatregelen gericht op verlaging van blootstelling aan geluid

Bij het zoeken naar oplossingen van een geluidprobleem, wettelijk
gezien het dreigende overschrijden van een norm, dient eerst te worden
bezien of er wat aan de bron kan worden gedaan. Bij nieuwe wegen kan
het gaan om de exacte locatie van een weg. Voor een bestaande weg
kan het gaan om de vraag of een stiller wegdek mogelijk is, of dat de
verkeerscirculatie kan worden aangepast.
Biedt de bronaanpak geen of onvoldoende oplossing, dan dient bezien te
worden of het door de bron geproduceerde geluid onderweg naar de
ontvanger, bijvoorbeeld een woning, kan worden beperkt. In nieuwe
situaties kan dat mogelijk zijn door de afstand te vergroten. Andere
mogelijkheden zijn de inmiddels ruimschoots aanwezige geluidschermen
en -wallen.
Is het desondanks niet mogelijk de gewenste geluidbelasting bij
woningen te bereiken, dan dient de geluidwering van de gevel dusdanig
te worden aangepast dat ten minste met gesloten ramen, binnen in de
woning aan de daar gewenste geluidbelasting wordt voldaan. Het
Bouwbesluit stelt daarvoor regels ten behoeve van nieuwbouw en de
Wet geluidhinder en de Wet milieubeheer in situaties met een nieuwe
bron of bronnen die worden gewijzigd.
Het zal duidelijk zijn dat de mogelijkheden voor saneringsmaatregelen in
het algemeen minder zijn dan in het kader van preventie. Immers de te
saneren situatie bestaat al en is niet meer vrij in te delen.
Een groter verschil vormt echter de financiering. Bij preventie geldt ‘de
vervuiler betaalt’. In dit kader kan beter van de initiatiefnemer
gesproken worden: de aanlegger van de weg of de bouwer van de
woningen. Bij sanering is het de (rijks)overheid die de aanpak van
knelpuntsituaties – ontstaan voor de Wet geluidhinder – betaalt. Was dit
laatste instrument niet gekozen, dan zou de saneringsaanpak nooit op
gang gekomen zijn, of had via heffingsregels geld voor de sanering
moeten worden gegenereerd. Dit ondanks het feit dat in de wet de
verplichting voor gemeenten tot sanering is opgenomen. De
verplichtingen worden door ontwikkelingen en voortschrijdend inzicht
geregeld aangepast. Tabel 2.2 geeft daar een beeld van. Dit betreft
Pagina 32 van 103

RIVM Rapport 2015-0096

overigens slechts een beperkte bloemlezing van de voor de sanering
meest relevante wijziging in de laatste 15 jaar.
Tabel 2.2 Ontwikkeling van de wetgeving met betrekking tot sanering
(weg)verkeerslawaai

Jaar
1979
1986
1999

Wijziging
Wet
geluidhinder
Wet
geluidhinder
Wet
geluidhinder

2002

ISV

2004

Wet
geluidhinder
Wet
geluidhinder

2007

2012

Wet
milieubeheer
(SWUNG-1)

2015

ISV

Belangrijkste punten
Wet door EK aangenomen
Per 1 maart 1986 onderdeel sanering van
kracht
Mogelijkheid opgenomen om via lagere
regelgeving eindtermijn voor melding
saneringsgevallen te stellen.
In uitzonderingsgevallen kunnen ook
waarden na sanering boven de 70 dB(A)
worden vastgesteld
Sanering A-lijst en Raillijst opgenomen onder
ISV
Implementatie Europese Richtlijn
Omgevingslawaai
Beperking meldingsmogelijkheid
saneringsgevallen tot 1 jan 2009.
Saneringsdrempel wordt 60 dB(A) in plaats
van 55 dB(A).
Financiële verantwoordelijkheid voor nietgemelde woningen komt bij gemeenten
Introductie andere maat voor de
geluidsbelasting: Lden in plaats van Letmaal
Introductie geluidproductieplafonds.
Sanering langs rijksinfrastructuur over naar
Rijkswaterstaat en ProRail.
Nieuwe wijze om doelmatigheid van
maatregelen te beoordelen
ISV beëindigd

Ondanks de genoemde voorkeursvolgorde in de wet, bestaat er bij de
keuze van maatregelen voor een saneringsprogramma lokaal een grote
ruimte. Dat past in het decentrale karakter van de wet. Daarom wordt
aanvullend via het communicatie-instrument in de vorm van het
programma ‘Stiller op weg’ gestreefd naar het meer toepassen van
maatregelen aan de bron. Dit programma draagt kennis uit en probeert
via voorbeelden te stimuleren tot het maken van meer optimale
maatregelen keuzes.
Niet alleen specifiek gericht op (ruimtelijke) projecten wordt beperking
van de bron nagestreefd, ook meer generiek in het geluidbeleid speelt
dit een belangrijke rol. De belangrijkste parameter voor een geslaagd
geluidbeleid is het generiek verlagen van het geluidbronvermogen van
bijvoorbeeld voertuigen en vliegtuigen. Ondanks het feit dat het
nationaal beleid kan zijn om daarop gericht in te zetten, zal effectuering
vrijwel zonder uitzondering in internationaal kader dienen plaats te
vinden. Dat geldt niet alleen voor vliegtuigen, maar ook voor treinen en
auto’s. Voor de laatste categorieën worden in EU-verband eisen gesteld.
Pagina 33 van 103

RIVM Rapport 2015-0096

Voor de beperking van bandenlawaai geldt een afzonderlijke EU-richtlijn.
Ook kent de EU een richtlijn voor outdoormachinery, waarin aan een
breed scala van apparateneisen wordt gesteld. Deze eisen zijn veelal
primair vanuit de harmonisatie van de interne EU-markt opgesteld: het
staat lidstaten niet vrij om zelfstandig strengere eisen te stellen.
Wel kunnen in het kader van nationaal bronbeleid andere instrumenten
worden ingezet. De recente publiekscampagne ´Kies de beste band´ is
daar een voorbeeld van. Hierin wordt het publiek op het gebruik van de
door de EU geïntroduceerde bandenlabels gewezen en op de voordelen
die een goede keuze geeft.
Ook het financiële instrument kan worden ingezet. Dat wordt ook al
gedaan. Zo zijn tarieven op Schiphol en op het spoor
geluidgedifferentieerd. Doel is om hiermee te sturen richting inzet van
stillere vliegtuigen en treinen. Daarmee kan de netcapaciteit worden
vergroot binnen de beschikbare geluidruimte.
Ook komt er na de invoering van geluidproductieplafonds regelgeving
die bepaalt dat bij capaciteitsgebrek op het spoor stille treinen voorrang
hebben. Zo ontstaat dan een mix van een wetgevings- en financiële
instrument.
Een heel andere invalshoek is dat de lokale eisen ook kunnen leiden tot
generieke doorwerking. Zo kunnen in milieuzones in steden eisen
worden gesteld aan de toe te laten voertuigen. Daarmee wordt het
hebben van een auto die aan de strengere eisen voldoet een voordeel,
immers daarmee kun je de centra nog wel bereiken. Dit kan overigens
ook op internationale schaal. Stille goederentreinen stoppen niet aan de
grens en bieden dus ook elders voordelen. Het meest aansprekende
voorbeeld is het Nachtfahrverbot uit 1989 dat Oostenrijk invoerde voor
Alpentransitverkeer: alleen nog met stille en schone vrachtwagens
mocht ’s nachts worden gereden. Dat leverde ook Nederland voordeel
op. De grote vrachtwagenproducenten kwamen direct met typen die aan
de eisen voldeden, en transporteurs kochten ze, zelfs als ze geen ritten
door Oostenrijk maakten.
De instrumentkeuze is voor een belangrijk deel bepalend voor het te
behalen succes. Veelal zal het daarbij niet gaan om één instrument,
maar om een optimale mix.
In het geluidbeleid is in praktische zin ingespeeld op een mix van
instrumenten. Zo is er in de Wet geluidhinder en in de
saneringsregelingen rekening gehouden met de verwachting dat het
wegverkeer in de toekomst stiller zou worden, en dus de
geluidbelastingen lager. Dit anticiperen heeft vorm gekregen in het
toepassen van een zogenoemde `aftrek’ op berekende geluidbelastingen
bij de uitvoering van de regelgeving. Deze aftrek heeft tot doel te
voorkomen dat nu onnodige of onnodig zware maatregelen worden
getroffen, terwijl die niet meer nodig zouden zijn als op termijn het
verkeer stiller is geworden.
Bij de eerste invoering bedroeg de aftrek 5 decibel en deze is ook
toegepast om de saneringsopgave te bepalen. Daarmee is een
gehanteerde saneringsdrempel van 60 dB(A) in feite 65 dB(A).
Voor wegen met hoge snelheid verminderde de aftrek stapsgewijs tot
2 decibel. In het kader van SWUNG-1 is deze aftrek vervallen en
Pagina 34 van 103

RIVM Rapport 2015-0096

vervangen door een aftrek gekoppeld aan het type wegdek in het rekenen meetvoorschrift. In de regeling voor het overige wegverkeer
bedraagt de aftrek bij lagere snelheden nog steeds 5 decibel en 2
decibel10 bij snelheden boven 70 kilometer per uur. De aftrek wordt
alleen op gevelbelastingen toegepast en niet op de vereiste niveaus
binnenin woningen.

10

Voor geluidbelastingen van 56 of 57 decibel zonder toepassing van een aftrek geldt tot 1 juli 2018 een aftrek
van respectievelijk 3 en 4 decibel.

Pagina 35 van 103

RIVM Rapport 2015-0096

Pagina 36 van 103

RIVM Rapport 2015-0096

3

Ingezette budgetten

Hoofdpunten van dit hoofdstuk:
 De financiering van de sanering heeft de laatste 10 jaar via twee
wegen plaats gevonden. Het grootste deel, ook wel de zogenoemde
urgente sanering, verliep via het Investeringsbudget (ISV) en stond
dus op de begroting van het ministerie van Binnenlandse zaken. De
overige sanering valt onder artikel 20 van de begroting van het
ministerie van IenM. De ISV is inmiddels gestopt.
 Volgens de cijfers van het BSV is voor minstens 233.000 woningen
de geluidsanering uitgevoerd. Naar verwachting is daarnaast een
aantal van 30.000 gesaneerd via het ISV. Uitgedrukt als percentage
van de hele saneringsopgave is dit 39 procent tot 44 procent van het
totale bestand van 594.000 woningen.
 De urgente sanering betrof in de periode van 2005 t/m 2014
273 miljoen euro. Het aantal woningen dat daarvan is gesaneerd is
niet centraal geregistreerd. Het ISV kent namelijk geen
verantwoordingsplicht.
 In dezelfde periode is 121 miljoen besteed aan de sanering van bijna
8600 woningen langs spoorwegen en 55 miljoen aan de sanering van
ruim 10.500 woningen langs rijkswegen. Voor de sanering langs
lokale wegen is 37 miljoen euro besteed aan ruim 9.500 woningen.
 De database van BSV bevat nog 331.000 woningen die zijn
aangemeld voor de sanering maar waarvoor deze nog niet is
uitgevoerd; het merendeel betreft woningen langs gemeentelijke en
provinciale wegen.
 Door het wegvallen van het Investeringsbudget Stedelijke
Vernieuwing is er sprake van een trendbreuk in de financiering van
de saneringsregeling.
3.1

Financiering van de kosten uit geluidregelgeving
In hoofdstuk 2 zijn de verschillende onderdelen van het geluidbeleid
geschetst en hoe deze zich in het afgelopen decennium hebben
ontwikkeld. De kosten van de rijksoverheid komen voor verschillende
onderdelen op verschillende plekken in de begroting naar voren.
De sanering is de grootste kostenpost voor geluid in artikel 20 van de
begroting van IenM. Sinds 2002 is de urgente sanering ondergebracht in
het Investeringsbudget Stedelijke Vernieuwing (ISV); hierdoor kwam
een groot deel van de kosten op de begroting van Binnenlandse Zaken
(BiZa) terecht. De verantwoording van die uitgaven (aantallen
gesaneerde woningen) wordt in zijn geheel weergegeven in de begroting
van IenM (IenM, 2015). In paragraaf 3.1 worden de overheidsuitgaven
via beide financieringsstromen in beeld gebracht. In 2011 is besloten de
ISV-regeling na 2014 te stoppen. Per 1 januari 2015 zal de financiering
voor de sanering in steden en stedelijk gebied weer volledig via de
subsidieregeling sanering verkeerslawaai (Ssv) verlopen. In paragraaf
3.3 worden de toekomstige middelen beschreven.
De sanering van rijkswegen en spoorwegen is in 2012 met de nieuwe
regelgeving in de Wet milieubeheer direct onder de verantwoordelijkheid
Pagina 37 van 103

RIVM Rapport 2015-0096

van Rijkswaterstaat en Prorail komen te vallen. De uitgaven zijn
overgeheveld naar artikel 14 van de begroting van IenM.
De overheidsuitgaven voor preventie lopen in het algemeen via
projecten beheer en onderhoud. Deze zijn niet in detail beschouwd voor
deze doorlichting. Paragraaf 3.3 geeft wel een globaal overzicht van de
laatste jaren en gaat ook in op de kosten voor andere partijen.
3.2

Uitgaven sanering
Tabel 3.1 geeft een overzicht van de uitgaven voor de sanering van
verkeerslawaai. Zoals in de vorige paragraaf geschetst, kwamen deze
uitgaven ten laste van artikel 20 van de begroting van IenM en tevens
van de ISV-middelen uit de begroting van BiZa.
Tabel 3.1 Uitgaven ten behoeve van sanering verkeerslawaai (bron BSV)

Kasmiddelen
( x 1.000 €)

2010

2011

2012

2013

2014

996

817

796

1.249

848

54.611

13.229

13.058

15.412

13.344

3.618

121.404

3.312

5.476

7.872

37.238

24.314

24.314

24.356

272.747

-

-

15.000

15.000

79.968 41.172 41.214 43.834 44.383 51.694

486.000

20052009*

Rijksinfrastructuur
Rijkswegen
(via Ssv)
9.981
Spoorwegen
(via Ssv)
12.549

Gemeentelijke en provinciale wegen
Stedelijke sanering
2.633
3.025
(via Ssv)
2.984
Urgente sanering
(via ISV)
27.227 24.314 24.314
Overgangsregeling
(ISV)
-

Totaal
*

gemiddeld per jaar

De subsidieverlening van BSV bestaat uit drie fasen11; Tabel 3.1 toont de
uitgaven per jaar voor alle lopende projecten die zich in een van de drie
fasen bevinden. De uitgaven ten behoeven van rijkswegen en
spoorwegen betreft na 2012 alleen het afronden van lopende projecten.
Tabel 3.2 brengt het aantal woningen in beeld waarvan in deze jaren de
sanering is afgerond. Door gemeenten en provincies hoefde geen
11

Beschrijving van de drie fasen:
1. BSV verleent op basis van een subsidieaanvraag allereerst een voorbereidingssubsidie voor de kosten van de
voorbereiding, begeleiding en toezicht van een project. Met deze subsidie kan een gedetailleerd
saneringsprogramma worden opgesteld.
2. Nadat de gemeente een uitgewerkt saneringsprogramma en tweede subsidieaanvraag heeft ingediend,
verleent BSV een uitvoeringssubsidie. Deze subsidie is bedoeld voor de kosten van uitvoering van de
maatregelen in het saneringsprogramma: het treffen van verkeersmaatregelen, het aanbrengen van een stil
wegdek, het plaatsen van een scherm of het aanbrengen van gevelisolatie. Na subsidieverlening kan de
gemeente de aanbesteding starten, het project gunnen en uitvoeren.
3. Na oplevering van het project volgt de gereedmelding en financiële afronding.

Pagina 38 van 103

Totaal
20052014

RIVM Rapport 2015-0096

verantwoording te worden afgelegd over de besteding van ISV-geld. Als
gevolg daarvan is het niet bekend of het geld daadwerkelijk aan
geluidsanering is besteed. In de rapportering van de voortgang van dit
deel van de sanering gaat IenM uit van schattingen die op basis van
gemiddelde saneringskosten per woning zijn bepaald.
Tabel 3.2 Voortgang uitvoering saneringsregelingen, aantallen woningen
waarvoor de sanering is afgerond (bron BSV)

Totaal te
saneren

Afgerond
t/m
2004

109.800

87.820

9.876

70.650

17.174

180.450

104.994

Rijksinfrastructuur
Rijkswegen
(via Ssv)
Spoorwegen
(via Ssv)
Totaal
rijksinfra

Gemeentelijke en provinciale wegen
Stedelijke sanering
(via Ssv)
335.800
71.494
Urgente sanering
(via ISV)
77.355
27.650
Totaal overige wegen
413.155
99.144

Totaal

593.605

204.138

2005
t/m
2009

2010
t/m
2014

Restant

Regeling
Wgh12/Wm13

662

11.442

450/10.992

3.462

5.136

44.878

6.500/38.378

13.338

5.798

56.320

6.950/49.370

3.572

5.961

254.773

254.773/-

15.000

15.000

19.705

19.705/-

18.572

20.961

274.478

274.478/-

31.910

26.759

330.798

Tabel 3.1 laat zien dat in de periode 2005 t/m 2014 de meeste uitgaven
via het ISV zijn gegaan. Dit betrof de urgente sanering. In totaal ging
het in deze periode om 273 miljoen euro. Dit geld is vrij besteed door de
betreffende gemeenten; op basis van deze uitgaven schat BSV op basis
van gemiddelde kosten dat hiervan in die periode 30.000 woningen zijn
gesaneerd (Tabel 3.2).
In dezelfde periode is op basis van de uitgaven van IenM 121 miljoen
besteed aan de sanering van bijna 8600 woningen langs spoorwegen en
55 miljoen voor de sanering van ruim 10.500 woningen langs
rijkswegen. Voor de sanering langs lokale wegen is 37 miljoen euro
besteed aan 9.500 woningen.
Uit Tabel 3.2 is af te leiden dat voor 263.000 woningen de
geluidsanering is afgerond. Hiervan betreft het dus deels een schatting
voor 30.000 woningen waarvan de financiering via het ISV liep.
De cijfers in de tabel leiden uitgedrukt als percentage van de hele
saneringsopgave tot een doelbereik van 39 tot 44 procent van de hele
operationele doelstelling voor het saneren van 594.000 woningen (zie
Tabel 3.3).
12
13

Wet geluidhinder
Wet milieubeheer

Pagina 39 van 103

RIVM Rapport 2015-0096

Het bestand van BSV bevat nog 331.000 woningen die zijn aangemeld
voor de sanering en waarvan de sanering nog niet is uitgevoerd. Het
grootste deel van de hier resterende woningen (bijna 50.000), is
overgeheveld naar de regeling onder de Wet milieubeheer. Het
merendeel, naar schatting nog ruim 270.000 woningen, betreft
woningen langs gemeentelijke en provinciale wegen (dit is de opgave
die resteert onder artikel 20).
Voor de rijkswegen is de saneringsopgave voor 90 procent afgerond en
bij de spoorwegen voor 36 procent. De stedelijke sanering via het Ssv is
voor 24 procent afgerond. De urgente sanering is minstens voor 36
procent afgerond, maar naar verwachting (schatting op basis van het
budget via het ISV) voor 64 procent.
Tabel 3.3 Voortgang totale geluidsanering, uitgedrukt in percentages (bron BSV)

Percentage
- Afgerond (Incl. ISV14)

Resterend
(Incl. ISV15)

109.800

90%

10%

70.650

36%

64%

24%

76%

36% (75%)

64%

39%(44%)

61% (56%)

Totaal

Rijksinfrastructuur
Rijkswegen
(via Ssv)
Spoorwegen
(via Ssv)

Gemeentelijke en provinciale wegen
Stedelijke sanering
335.800
(via Ssv)
Urgente sanering
77.355
(via ISV)
Totaal

593.605

3.3

Uitgaven geluidbeleid totaal

3.3.1

Rijksoverheid
Het CBS heeft een overzicht bijgehouden van de uitgaven van de
rijksoverheid voor bestrijding van verkeerslawaai.

14
15

Cijfers inclusief schatting
Cijfers inclusief schatting

Pagina 40 van 103

RIVM Rapport 2015-0096

Figuur 3.1 Overheidsuitgaven voor bestrijding van verkeerslawaai, Compendium
voor de Leefomgeving, (bron CBS)

De gemiddelde jaarlijkse uitgaven voor geluidmaatregelen in het
wegverkeer liggen in de periode 2000-2009 ruim drie maal zo hoog als
in de tien jaar daarvoor (hiervoor geeft CBS geen begeleidende
verklaring).
De hoge overheidsuitgaven voor de afscherming van het railverkeer in
de jaren 2003-2005 betreffen met name het plaatsen van
geluidschermen langs de Betuweroute en HSL.
De uitgaven van het Rijk voor de bestrijding van vliegtuiglawaai
betreffen vooral enkele grote projecten op het gebied van geluidisolatie
van woningen rondom Schiphol: GIS (= Geluidisolatie Schiphol) 1, 2 en
3. Als onderdeel van het project GIS-1 werden tussen 1984 tot in 1997
zo'n 3.700 woningen, scholen en zorgcentra geïsoleerd tegen
vliegtuiggeluid. De betreffende kosten bedroegen 126,8 miljoen euro. In
het kader van GIS-2 zijn tussen 1997 en 2008 bijna 8.500 woningen en
enkele scholen geluidwerend gemaakt tegen vliegtuiggeluid. De kosten
van dit tweede geluidisolatieproject bedroegen 396,6 miljoen euro.
GIS-3 is het derde geluidisolatieproject, dat van 2006 tot 2011 loopt. In
het isolatiegebied van GIS-3 liggen ruim 12.000 woningen. Veel van
deze woningen zijn al geïsoleerd tegen vliegtuiggeluid of voldoen al aan
de eisen van geluidwerendheid. Eind 2011 zijn hiervan ruim 1100
woningen van (extra) isolatie voorzien. Eind 2011 bedragen de totale
kosten van het derde geluidisolatieproject 45,5 miljoen euro (IenM
2012b, 2013).
Paragraaf 4.4 van dit rapport beschrijft een evaluatie van het project
GIS-3, in hoofdstuk 5 worden de kosten per woning vergeleken met die
van de sanering bij wegen en spoorwegen.

Pagina 41 van 103

RIVM Rapport 2015-0096

3.3.2

Geen inzicht in uitgaven van andere partijen
Daarnaast zullen initiatiefnemers van ruimtelijke ontwikkelingen, veelal
gemeenten, provincies en projectontwikkelaars, maatregelen bekostigen
om geluidshinder te voorkomen. De regels voor het voorkómen van
geluidhinder zijn uitgewerkt in de Wet geluidhinder, waarin wordt
gesteld welke geluidnormen gelden bij ruimtelijke ontwikkelingen.
Echter: bij ‘ruimtelijke ontwikkelingen’ kan op vele manieren vorm
worden gegeven aan het voldoen aan deze normen. Er spelen bovendien
veel meer factoren dan alleen geluid mee in de ruimtelijke afweging.
Hierdoor is het moeilijk, zo niet onmogelijk, om kosten hieraan te
koppelen. Om deze kosten te schatten, is veel inzicht nodig in de
invulling van de afwegingsruimte tussen kosten en baten die de lagere
overheden zelf mogen invullen.

3.4

Toekomstige middelen
Door het wegvallen van de ISV is er per 2015 sprake van een
trendbreuk in de financiering van de sanering. De resterende sanering
wordt uitgevoerd op basis van de middelen van artikel 20 op de
begroting IenM.
In de begroting van 2015 onderstreept IenM dat het voor steden en
stedelijke gebieden van belang is dat de saneringsoperatie verder wordt
afgerond en waar mogelijk op een kosteneffectieve manier wordt
verbreed.
Zoals toegelicht in de begroting van 2013 is het wegvallen van de ISV
gedeeltelijk gecompenseerd in artikel 20. Deze compensatie bedraagt
10 miljoen euro per jaar.
Tabel 3.4 Begroting 2015 voor de resterende (stedelijke) sanering, 2015 t/m
2019

Bijdrage aan
medeoverheden
(wegverkeer)

2015
x 1.000 €

2016

2017

2018

2019

23.941

22.783

22.635

27.909

26.305

De sanering van rijkswegen en spoorwegen is inmiddels overgeheveld
naar artikel 20. In vergelijking met de uitgaven aan de stedelijke
sanering in de laatste 5 jaar (Tabel 3.1, gemeentelijke en provinciale
wegen) ontstaat het beeld dat middelen voor de stedelijke sanering
structureel ongeveer 14 procent minder zijn geworden.
Hoofdstuk 5 beschrijft de invloed hiervan op de voortgang van de
saneringsoperatie.

Pagina 42 van 103

RIVM Rapport 2015-0096

4

Bevindingen bestaande evaluaties van geluidbeleid

Hoofdpunten van dit hoofdstuk:
 Bronbeleid is niet succesvol geweest; de sturingskracht met
betrekking tot (internationale) regulerende instrumenten gericht op
geluidemissies van voertuigen is zeer beperkt.
 De VROM-inspectie concludeerde in 2011 dat de prioriteit bij de
sanering tot op dat moment heeft gelegen bij de sanering langs
rijksinfrastructuur. Zo’n driekwart van de woningen langs rijkswegen
is gesaneerd.
 Daarnaast concludeerde de inspectie dat de omvang van de
saneringstaak in stedelijk gebied nog groot was en dat de regelingen
om die reden onvoldoende werken. De inspectie verklaart de
beperkte voortgang met het argument dat de budgetten
ontoereikend zijn om meer woningen aan te pakken.
 Ook blijft volgens de inspectie de monitoring van de opgave achter.
Het speelt nauwelijks een rol in de opdracht voor BSV. BSV krijgt
weinig respons op inventarisatieronden, ook gemeenten hebben hun
cijfers niet paraat. Hierdoor verliezen de saneringslijsten actualiteit.
 Met name voor de urgente sanering bestaat een groot gebrek aan
inzicht in de stand van zaken doordat dit geld niet gelabeld is en er
geen verantwoording aan het Rijk verschuldigd is.
 De Algemene Rekenkamer deed in 2009 de aanbeveling om
tussendoelen voor de saneringsoperaties te formuleren en een
overzicht te maken van de benodigde middelen om deze
daadwerkelijk te halen.
 Zowel VROM-inspectie als de Algemene Rekenkamer stelden in 2007
vragen bij decentralisatie van regelgeving. Beide wezen op het
tegenstrijdig belang dat gemeenten hebben bij het toestaan van
geluid boven voorkeursnormen uit de wetgeving en zij pleitten voor
evaluatie van deze gewijzigd bevoegdheden voor gemeentebesturen.
4.1

Inleiding
Dit hoofdstuk is gericht op de bevindingen van reeds uitgevoerde
evaluaties en onderzoek naar het geluidbeleid. Het richt zich hiermee op
onderzoeksvragen 8 t/m 10 uit Tabel 1.1.
Begrotingsartikel 20 geeft een brede beschrijving van
beleidsinstrumenten die zijn ingezet in het geluidbeleid. Wat betreft het
onderwerp heeft er nog niet eerder een doorlichting plaatsgevonden.
Het PBL is uitgebreid ingegaan op het geluidbeleid in de Balans van de
Leefomgeving (PBL, 2012). Het PBL stelt dat de geluidshinder door
verkeer en vervoer in de afgelopen tien jaar licht is afgenomen, ondanks
de toename van de mobiliteit. Dit schrijft het PBL toe aan de aanleg van
stille wegdekken en geluidsschermen. Omdat geluidshinder, vooral bij
hogere snelheden, grotendeels wordt veroorzaakt door bandengeluid,
hebben technische veranderingen in motortechniek hierop beperkt
invloed. Er blijft dus een duidelijk verband tussen de omvang van de
mobiliteit en de omvang van de geluidshinder, vooral buiten bebouwd
gebied. In stedelijk gebied kan hier in de toekomst winst worden
geboekt met grotere aandelen elektrische voertuigen. Ook kan voor
Pagina 43 van 103

RIVM Rapport 2015-0096

personenvoertuigen mogelijk nog een geluidsreductie worden behaald
door verbeteringen in bandentechniek, mede onder invloed van EUnormen.
Het doelbereik zoals beschouwd in de Balans van de Leefomgeving is
overgenomen in Tabel 4.1. Ten aanzien van de sanering van de
knelpunten rijkswegen voor 2020 verwacht het PBL dat het mogelijk
moet zijn om het doel min of meer te bereiken, zij het dat het beleid
robuust moet worden gemaakt voor tegenvallende ontwikkelingen in
geluidproductie.
Tabel 4.1 Evaluatie Doelbereik Balans van de Leefomgeving 2012

Milieukwaliteit
stedelijke leefomgeving

Huidig
beleid

Toelichting

Geluidproductie
wegverkeer vanaf 2010

Opties zijn versnelde aanleg van stil
asfalt en aanscherping Europese eisen
voor de geluidproductie van vracht- en
personenauto's

Knelpunten geluid door
verkeer rijkswegen 2020

Het bereiken van het doel is nog
gevoelig voor het effect van Europese
bronmaatregelen

Geluidproductie railverkeer
2010

Tempo te langzaam voor halen van het
doel, maar implementatie zal naar
verwachting versnellen door nieuwe
prestatieregeling

Knelpunten geluid langs
spoorwegen 2020
Legenda
Uitvoering van het beleid leidt waarschijnlijk tot het halen van het doel
Geraamde ontwikkeling ligt rond het doel, beleid zou robuust gemaakt
kunnen worden voor tegenvallers
Geraamde ontwikkeling leidt waarschijnlijk niet tot het halen van het doel,
met intensivering van het beleid is het doel wel realiseerbaar
Geraamde ontwikkeling leidt waarschijnlijk niet tot het halen van het doel,
vraagt fundamentele herziening van de huidige aanpak door andere
beleidsinstrumenten in te zetten of door doelen aan te passen
Op dit moment niet te bepalen
Deze analyse is niet uitgevoerd
Terugblikkend op de geluidsproductie van verkeer stelde het PBL dat de
geluidsproductie van verkeer en de geluidbelasting door verkeer van
woningen te hoog is gebleven. De vermindering van de geluidsproductie
van het wegverkeer met 2 decibel en van spoorwegen met 7 decibel
werd in 2010 nog niet gehaald. Het PBL wijst erop dat het veel
kosteneffectiever is om in Europees verband verdergaande eisen te
stellen aan de geluidsproductie van (vracht)auto’s en treinen. Het
toekomstige doelbereik is onder andere afhankelijk van het effect van de
Pagina 44 van 103

RIVM Rapport 2015-0096

richtlijn voor akoestische typegoedkeuringseisen voor banden die vanaf
1 november 2012 gefaseerd in werking treedt. Uiterlijk medio 2019
moeten alle banden die worden verkocht aan de geluidnormen uit de
richtlijn voldoen. Hoewel er nog veel onzekerheden zijn over het
uiteindelijke effect van de Europese bandenrichtlijn, wordt in onderzoek
rekening gehouden met een geluidsreductie van 1 decibel vanaf
ongeveer 2020 (TNO, 2011). Deels wordt die reductie echter teniet
gedaan door de snelheidsverhoging naar 130 km/uur.
De afgelopen jaren is bovendien vastgesteld dat de geluidemissie van
lichte motorvoertuigen is gaan afwijken van de voorgeschreven emissie
in het Reken- en Meetvoorschrift 2006. Diverse meetcampagnes tonen
aan dat personenwagens bij hogere snelheden meer geluid produceren
dan zo’n 10 jaar geleden. De emissie voor lichte voertuigen is bij
80 km/h ongeveer 1 dB hoger dan voorheen, oplopend tot 2 dB bij
120 km/uur.
Voor deze doorlichting is een verder literatuuronderzoek uitgevoerd ten
aanzien van evaluaties van het geluidbeleid. Tabel 4.2 geeft een
overzicht van de onderzoeken die bij deze beleidsdoorlichting zijn
betrokken. Kenmerk van deze selectie is dat het onderzoeken betreft die
de laatste zeven jaar door de rijksoverheid ter beschikking zijn gesteld
(rijksoverheid.nl) of die door geheel onafhankelijk onderzoek tot stand
zijn gekomen. Van alle betrokken evaluaties blijkt dat ze niet specifiek in
opdracht van het ministerie zijn uitgevoerd. De VROM-inspectie,
Algemene Rekenkamer en het PBL maken deel uit van de rijksoverheid,
maar ze zijn onafhankelijk in het agenderen en uitvoeren van
onderzoek.
Tabel 4.2 Overzicht evaluaties geluidbeleid

Literatuurverwijzing
Weber, 2013
VROM-inspectie, 2011
Algemene Rekenkamer,
2009
PBL, 2009
PBL, 2011

VROM-inspectie, 2009b
VROM-inspectie, 2008
VROM-inspectie, 2009a

Titel
‘Noise Policy: Sound
policy?’
‘Sanering
wegverkeerslawaai’
‘Milieueffecten
wegverkeer’
‘Herziening
regelgeving
verkeersgeluid
snelwegen – een exante-evaluatie’
‘Inspectie
gemeentelijke
actieplannen’
‘Laten we het
stilhouden’
‘Geluid? We willen
het niet horen!’

Beleidsonderdeel
Geluidbeleid in zijn
geheel
Sanering

SWUNG-1 en
sanering

EU-richtlijn
omgevingslawaai
EU-richtlijn
omgevingslawaai
Hogere waarden, wet
geluidhinder

Om de volledigheid van deze lijst te borgen, is bij aanvang van het
onderzoek de overzichtstabel aangeboden aan de begeleidingscommissie
en is gevraagd om eventuele belangrijke omissies te signaleren.

Pagina 45 van 103

RIVM Rapport 2015-0096

4.2

Beschrijving evaluaties saneringsregeling en lokaal beleid
Ten aanzien van de sanering is de evaluatie van de VROM-inspectie uit
2011 het meest relevant. Daarnaast komt de sanering aan bod in
evaluaties gericht op het beleid voor geluid van lokaal wegverkeer. Dit
betreft het onderzoek van de Algemene Rekenkamer en de overige
rapporten van de VROM-inspectie. De belangrijkste conclusies en
aanbevelingen uit deze onderzoeken worden in deze paragraaf
beschreven.

4.2.1

Evaluatie ‘Sanering wegverkeerslawaai’ door VROM-inspectie
De evaluatie van VROM-inspectie in 2011, ‘Sanering wegverkeerslawaai’,
is gericht op de grootste kostenpost van artikel 20, namelijk de
geluidsanering van gemeentelijke en provinciale wegen. De evaluatie
kan worden gezien als een ex post evaluatie en bestond uit een analyse
van de beschikbare gegevens en interviews met gemeenten en
milieudiensten.
Op basis van deze analyse van gegevens concludeert de inspectie dat de
sanering langs de rijksinfrastructuur voor driekwart van de woningen is
uitgevoerd. Bureau Sanering Verkeersgeluid heeft (conform het
rijksbeleid) in de uitvoering prioriteit gegeven aan de hoogst belaste
woningen langs rijksinfrastructuur16.
Wat betreft de sanering langs overige wegen, is de omvang van de
saneringstaak nog groot en werken de huidige regelingen nog
onvoldoende. In 25 jaar tijd is bijna 20 procent van de woningen
aangepakt. Gesplitst in de verschillende lijsten die in de uitvoering
worden gehanteerd (A-lijst, B-lijst, OW-lijst, EM-lijst en BSVprojectenlijst), is de voortgang per lijst respectievelijk 40, 8, 7, 3 en
50 procent. De inspectie noemt de B-, OW- en EM-lijst ‘slapende lijsten’
en deze omvatten samen in totaal 284.000 woningen, waarvan er nog
265.000 dienen te worden gesaneerd. De inspectie verklaart de
stagnatie in de uitvoering door een gebrek aan financiën: de budgetten
zijn ontoereikend om meer woningen tegelijk aan te pakken. De analyse
onderscheidt ook rechtstreeks gefinancierde gemeenten (G31) van nietrechtstreeks gefinancierde gemeenten, maar dit levert vrijwel geen
verschillen in de percentages op. Doordat er een prioriteit werd gegeven
aan de sanering langs de rijksinfrastructuur, blijft de aanpak van
woningen langs de overige wegen achter.
Monitoring van de opgave blijft achter; volgens de Inspectie speelt dit
nauwelijks een rol in de opdracht voor BSV. Ook constateerde de
inspectie dat gemeenten hun cijfers slecht kunnen produceren en amper
een beeld hebben van de voortgang van hun taakstelling en dat BSV
weinig respons krijgt op inventarisatieronden. Verder signaleerde de
VROM-inspectie dat saneringslijsten actualiteit verliezen doordat de
wereld verandert.
De VROM-inspectie constateerde dat budgetten voor sanering van
woningen op de A-lijst te gemakkelijk in de algemene middelen konden
verdwijnen, doordat het geld via ISV-budget niet specifiek geoormerkt

16

Dit betreft dus de sanering van rijkswegen en spoorwegen waarvan de uitvoering vanaf 2011 direct valt onder
Rijkswaterstaat en Prorail , nu opgenomen in begrotingsartikel 14.

Pagina 46 van 103

RIVM Rapport 2015-0096

is. Hierdoor is ook het zicht van BSV op dit deel van de sanering
beperkt.
Ten aanzien van de B-lijst concludeert de inspectie dat deze wordt
beperkt door beschikbaarheid van budget en dat behoefte is aan een
meerjarenaanpak en duidelijkheid over financiering.
Volgens de inspectie ligt de focus van BSV op begeleiding van de
projecten (voorgeschreven werkwijze) en niet zozeer op het volbrengen
van de gehele saneringsopgave.
4.2.2

Algemene Rekenkamer
De Algemene Rekenkamer concludeerde in 2009 dat burgers op dat
moment onvoldoende werden beschermd tegen geluidhinder van
wegverkeer. Volgens de Algemene Rekenkamer leiden
beleidsmaatregelen in de praktijk onvoldoende tot resultaat en ontstaan
er steeds meer knelpunten. Overheden zijn niet verplicht om in alle
situaties op te treden als normen worden overschreden. Daarnaast
bieden de normen vrijheid voor beleid. De Rekenkamer zag het als een
risico dat deze beleidsvrijheid tussen voorkeurswaarden en maximaal
toelaatbare waarden voor gemeenten was vergroot in de aanpassingen
van de regelgeving in 2007. De Rekenkamer wees erop dat
gemeentebesturen vaak directe belangen hebben bij de nieuwbouw van
woningen en bij de aanleg of reconstructie van wegen.
De Rekenkamer beoordeelde de voortgang van de saneringsoperatie als
beperkt en schreef dit in de eerste plaats toe aan een gevolg van een
gebrek aan middelen. Daarnaast constateerde de Rekenkamer dat het
beleid om voertuigen stiller te maken tot op heden traag van de grond
komt.
Aanbevelingen aan ministerie(s):
 Evaluatie van de invulling van bevoegdheden door gemeenten tot
het afgeven van hogere waarden beschikkingen.
 Uitvoeren van experimenten om te bezien op welke wijze ook de
blootstelling aan geluidniveaus onder de hoogst toelaatbare waarde
op transparante manier kan worden betrokken bij lokale
besluitvorming over ruimtelijke projecten. Met als aandachtspunten
de rol van de gemeenteraad, de informatievoorziening aan de burger
en het eerder betrekken van geluidbelasting in de ambtelijke
beleidsvoorbereiding.
 Waarborgen inbouwen voor evenwichtige besluitvorming voor de
verhoging van geluidproductieplafonds.
 Formuleren van concrete tussendoelen voor de saneringsoperaties
en het maken van een duidelijke planning en een overzicht van
benodigde middelen om deze daadwerkelijk te halen. Tweede Kamer
periodiek informeren over de voortgang van de saneringsoperatie.

4.2.3

Meer evaluaties lokaal beleid
De VROM-inspectie publiceerde in 2009 een onderzoek naar de
verschuiving van verantwoordelijkheden naar gemeenten in 2007. De
VROM-inspectie ging na of de gemeenten aan de regelgeving voldeden,
of ze alle mogelijke maatregelen in beeld brachten en haalbare
maatregelen toepasten in situaties waar een verhoogde geluidbelasting
onvermijdelijk is. Tevens onderzocht de inspectie in hoeverre burgers
werden geïnformeerd over de verhoogde geluidbelasting in hun
Pagina 47 van 103

RIVM Rapport 2015-0096

(woon)omgeving en of zij kunnen beschikken over informatie over de
geluidbelasting in hun (woon)omgeving.
De inspectie concludeerde dat het onderzoek laat zien dat bij het
verlenen van hogere waarden slechts incidenteel werd besloten om
maatregelen te treffen waarmee de geluidbelasting op de woningen zo
laag mogelijk wordt gehouden. Maatregelen aan de bron en in de
overdracht werden niet volledig in beeld gebracht en zonder gedegen
motivatie afgedaan als financieel, landschappelijk of stedenbouwkundig
niet haalbaar zolang de geluidbelasting niet boven de maximale
ontheffingswaarde lag. De inspectie concludeerde dat de ruimte die de
wet biedt maximaal werd benut en dat als gevolg daarvan geluidniveaus
werden toegestaan waarbij gezondheidseffecten niet zijn uit te sluiten.
Er lijkt geen prikkel te zijn om maatregelen te treffen en de
geluidbelasting op de gevels zo laag mogelijk te houden:
‘Een mogelijke oorzaak hiervoor kan zijn dat geluidafwegingen pas in de
eindfase van het planproces een plek krijgen. Het moment van anders
inrichten van het plan, het meenemen van de kosten van maatregelen in
de exploitatieopzet of het zoeken naar samenwerking met andere
beleidsvelden en overheden is gepasseerd en er moet een motivatie
worden ‘gezocht’ waarom maatregelen niet mogelijk zijn. Een andere
mogelijke oorzaak kan zijn dat het in de praktijk nauwelijks optreedt dat
belanghebbenden bezwaar maken. Het besluit wordt immers genomen
in de planfase; op dat moment zijn er veelal nog geen bewoners
bekend. Er is daarom geen stimulans om de motivering van de
onmogelijkheid van maatregelen goed te onderbouwen.’
VROM-inspectie onderzocht in 2008 de uitwerking van de Europese
Richtlijn Omgevingslawaai door de Nederlandse gemeenten, dus vlak na
de eerste tranche van de richtlijn. De VROM-inspectie heeft met dit
onderzoek aandacht willen besteden aan de uitwerking van de Europese
richtlijn omgevingslawaai in Nederland en concludeerde dat de
overheden over het algemeen hebben voldaan aan de wettelijke
verplichten vanuit de Wet geluidhinder, maar dat hiermee nog weinig
invulling was gegeven aan de gewenste bewustwording van de
Nederlandse bevolking. Minder dan 5 procent van de bevolking had
informatie over geluidbelastingkaarten gezien. Het rapport bevatte
aanbevelingen voor gemeenten, provincies en rijksoverheid voor
verbetering.
4.3

Overige evaluaties

4.3.1

Ex ante evaluaties Planbureau van de Leefomgeving
Het PBL voerde een ex ante evaluatie uit van de invoering van
geluidproductieplafonds bij rijkswegen in het kader van SWUNG-1
(Wet milieubeheer, 1-1-2012). In 2009 verscheen een breed opgezette
evaluatie, in 2011 aanvullingen ten behoeve van de kamerbehandeling
in 2011.
Belangrijke conclusies in 2011 waren:
 Door de stillere wegdekken en geluidschermen die tot 2020 volgen
uit de nieuwe regelgeving, zal het aantal woningen met een
geluidbelasting van meer dan 65 decibel in dat jaar naar verwachting
90 procent lager zijn dan zonder deze maatregelen. Voor ongeveer
2000 woningen worden maatregelen aan de infrastructuur te
Pagina 48 van 103

RIVM Rapport 2015-0096



kostbaar geacht; met gevelisolatie is het echter wel mogelijk om aan
de normen te voldoen die gelden voor het niveau van het
verkeersgeluid binnenshuis. Het aantal mensen dat ernstige
geluidhinder ondervindt, neemt ten opzichte van de situatie zonder
maatregelen naar verwachting af met ruim 20 procent, tot minder
dan 200.000. Met de bestaande regelgeving zouden in 2020
ongeveer gelijke effecten worden bereikt.
Recent is gebleken dat het geluidreducerende effect van ZOAB over
de hele levensduur bezien minder is dan tot nu toe werd
verondersteld, en dat de geluidproductie van auto’s waarschijnlijk
wordt onderschat in het rekenvoorschrift. Het ministerie van IenM
heeft aangegeven dat geluidproductieplafonds worden berekend op
basis van een vooraf aangepast rekenvoorschrift, waarin deze
tegenvallers zullen zijn verwerkt. Hiermee worden tegenvallers
geaccepteerd bij invoering van geluidproductieplafonds. Als dit niet
wordt gedaan, zouden er bij een aanpassing achteraf extra
maatregelen uit de regelgeving volgen. De kosten zouden dan
kunnen oplopen tot circa 2,5 miljard euro, in plaats van de nu
geraamde 1,3 miljard euro. Het feit dat er geen extra maatregelen
worden genomen om voor de tegenvallers te compenseren, betekent
dat circa 200.000 mensen in 2020 ernstige hinder zullen
ondervinden, in plaats van ongeveer 170.000 in de situatie met
compensatie.

In 2009 werd door PBL een breder perspectief voor beleid geschetst. Dit
gebeurde aan de hand van een verkenning van vier mogelijke
beleidsvarianten die elk ongeveer 1,3 miljard aan kosten met zich mee
zouden brengen, en op basis van wat in 2009 bekend was ten aanzien
van het geluidreducerend effect van ZOAB.
In de beleidsvariant ‘maximale hinderreductie’ wordt sanering van
knelpunten geheel buiten beschouwing gelaten en richt de handhaving
zich niet op toename van de geluidbelasting, maar op vermindering van
de hinder door alleen locaties aan te pakken waar de meeste hinder kan
worden gereduceerd. De uitkomsten van dit scenario kunnen worden
beschouwd als een maximaal haalbaar doel voor vermindering van de
ernstige hinder binnen het budget.
Een tweede optie gaat nog een stapje verder. In de variant
‘kosteneffectieve hinderminimalisatie’ worden maatregelen getroffen
waar deze per euro de meeste hinderreductie realiseren. Daarnaast
wordt een praktische variant beschouwd: in de variant ‘aanleg stil
wegdek’ wordt overal waar woningen staan, dubbellaags ZOAB
aangelegd, ongeacht de heersende geluidbelasting. Schermen blijven in
deze variant geheel achterwege; hierdoor zijn de kosten van dit scenario
beduidend lager dan van de andere varianten. De laatste variant,
’sanering zonder doelmatigheidscriterium’, richt zich geheel op sanering
van hoogbelaste situaties.
De absolute cijfers zijn met de nieuwe inzichten in de geluidreductie van
ZOAB achterhaald, maar in relatieve zin zal het inzicht dat het PBL in
2009 verschafte over deze vier varianten niet zijn achterhaald.

Pagina 49 van 103

RIVM Rapport 2015-0096

Figuur 4.1 Resterend aantal knelpunten per beleidsvariant (PBL, 2009)

Figuur 4.2 Resterend aantal ernstig gehinderden per onderzochte beleidsvariant
(PBL, 2009)
Pagina 50 van 103

RIVM Rapport 2015-0096

Figuur 4.1 laat zien dat een beleid dat zich volledig richt op de
knelpunten kan leiden tot een verdere afname van het aantal
knelpunten. Bij de variant ‘sanering zonder doelmatigheid’ resteren
nauwelijks knelpunten. Figuur 4.2 laat zien dat deze variant echter het
minst gunstig scoort op het reduceren van hinder.
De varianten die zich richten op vermindering van de hinder scoren
hierop uiteraard het best. Echter bij deze varianten is het aantal
knelpunten dat in 2020 overblijft meer dan tweemaal zo hoog als met
het nieuwe beleid. De variant ‘overal dubbellaags ZOAB’ scoort wat
betreft het aantal knelpunten het minst gunstig en de afname van
hinder is niet groter dan in de ‘echte’ hindervarianten.
4.3.2

Promotieonderzoek Universiteit Utrecht
Een evaluatie van het geluidbeleid in brede zin is beschreven in het
proefschrift ‘Noise policy: sound policy’ (Weber, 2014). Dit betreft een
meta-analyse van de stabiliteit of dynamiek van sturingsarrangementen.
Weber beschrijft hoe het beleidsdiscours slechts aan marginale
veranderingen onderhevig is geweest en voornamelijk wordt bepaald
door een dominante beleidsdiscours van ‘handhaafbare wetten en
regels’. Het Nederlandse geluidbeleid bestaat uit een combinatie van
centrale en decentrale sturingsarrangementen, waarbij de rijksoverheid
de beleidsdoelstellingen en instrumenten bepaalt en zij de
implementatie van het beleid aan decentrale overheden overlaat.
Weber concludeert in een onderzoek naar de effectiviteit van de
beleidsinstrumentenmix voor geluid dat de hoofddoelstelling (het
voorkómen van geluidhinder en stabiliseren van het percentage
geluidgehinderden) van het geluidbeleid is gerealiseerd. Echter de
subdoelstellingen (geluidbelasting op woningen en geluidemissies van
voertuigen) zijn nog steeds niet bereikt. Omdat doelstellingen in de loop
van de tijd zijn veranderd, was deze evaluatie gericht op de variabele
‘geluidgehinderden’ zoals het oorspronkelijke beleidsdoel is
geformuleerd. Deze conclusie is deels gebaseerd op een enquête onder
actoren die erg klein van omvang was.
Weber plaatst een kanttekening vanuit gezondheidsoogpunt: het
geluidbeleid is niet in staat gebleken negatieve gezondheidseffecten
door geluidbelasting significant te reduceren. Deze trend plaatst zij in
contrast met de trend in andere gezondheidsdomeinen waar afgelopen
decennia wel successen zijn behaald.
Weber verklaart de beperkte effectiviteit vanuit de kenmerken van de
gebruikte beleidsinstrumenten en de aangrijpingspunten ervan. Het
Nederlandse geluidbeleid leunt sterk op regulerende instrumenten.
Weber stelt dat de effectiviteit van de instrumentenmix kan worden
vergroot als de auto(gebruiker) zou worden geadresseerd in de vorm
van regulerende, economische en/of communicatieve instrumenten die
zowel het aantal voertuigen als het gebruik van voertuigen beperken.
Daarnaast constateert ze dat de sturingskracht met betrekking tot
(internationale) regulerende instrumenten met betrekking tot
geluidemissies van voertuigen zeer beperkt is.

4.4

Evaluatie geluidisolatie bij Schiphol
In 2012 is in opdracht van het ministerie van IenM het derde
gevelisolatieproject rondom de luchthaven Schiphol (GIS-3)
geëvalueerd. Deze evaluatie was gericht op de effectiviteit van het
Pagina 51 van 103

RIVM Rapport 2015-0096

project op de doelstelling en de efficiëntie in de uitvoering. Het
geluidisolatieprogramma Schiphol is in drie fasen uitgevoerd (GIS-1,
GIS-2 en GIS-3). In totaal zijn 13.279 geluidgevoelige objecten
geïsoleerd. De totale kosten voor de uitvoering van deze drie fasen
tezamen bedragen circa 577 miljoen euro. Dit betreft zowel directe als
indirecte kosten. Het komt neer op een gemiddeld bedrag van
43.000 euro per geïsoleerd object.
De verschillende instrumenten in het geluidbeleid Schiphol (gericht op
bestrijding aan de bron, reductie van de overdracht en bescherming van
de ontvanger) moeten gezamenlijk bijdragen aan het voldoen aan deze
criteria. Voor vliegverkeer is in de loop van de tijd de geluidemissie per
vliegtuig aanzienlijk minder geworden. Bij Schiphol was het beleid
gericht op een zogenoemde dubbeldoelstelling: groei van Schiphol tot
mainport en tegelijkertijd verbeteren van de kwaliteit van het leefmilieu
in de directe omgeving van de luchthaven.
De mate waarin het beleidsinstrument geluidisolatie heeft bijgedragen
aan het voldoen aan de criteria voor geluidshinder, kan echter op basis
van de beschikbare informatie niet worden vastgesteld. Geluidhinder is
in de hinderdoelstelling van de Schipholwet geoperationaliseerd in
termen van berekende aantallen ernstig gehinderden en mensen met
een slaapverstoring. In de berekeningsmethodiek van deze collectieve
maatstaf van geluidhinder wordt geen rekening gehouden met het feit of
een woning wel of niet is geïsoleerd. Dosis-effectrelaties zijn bepaald
met behulp van statistische technieken, het gaat om gemiddelden over
grote bevolkingsgroepen, bepaald over langere perioden in stabiele
situaties, en hierin is geen onderscheid op basis van de woningisolatie in
gemaakt. De onderzoekers onderscheidden daarom de operationele
doelstelling ten aanzien van aantallen gehinderden met wat ze
‘individuele geluidhinderbeleving’ noemden. Ze concluderen dat er geen
goede onderzoeken zijn uitgevoerd op basis waarvan het effect op deze
‘individuele geluidhinderbeleving’ kan worden vastgesteld.
Bewonerstevredenheidsonderzoeken naar GIS-3 waren vooral gericht op
de tevredenheid over het uitvoeringsproces, en niet op hinder. Volgens
de onderzoekers is de relatie tussen isolatiewaarde van een woning en
geluidhinder niet eerder onderzocht.
4.5

Resumerend ten aanzien van de pijlers van het beleid
Ten aanzien van de pijler bronbeleid concludeerde het PBL in 2012 dat
de doelstellingen ten aanzien van geluidemissies niet zijn behaald. Ook
concludeert Weber dat de sturingskracht met betrekking tot
(internationale) regulerende instrumenten met betrekking tot
geluidsemissies van voertuigen zeer beperkt is gebleken.
Ten aanzien van de pijler preventie uitten de Algemene Rekenkamer en
de VROM-inspectie zorgen over de toegenomen beleidsvrijheid van
gemeenten en de invloed daarvan op geluidhinder. In de balans van de
leefomgeving van 2014 signaleerde het Planbureau voor de
Leefomgeving (PBL, 2014) dat investeringen in de kwaliteit van de
woonomgeving onder druk staan door de recessie en dat dit op termijn
repercussies kan hebben op de kwaliteit van de stedelijke omgeving. Tot
voor kort financierden gemeenten de herstructurering en de kwaliteit
van de voorzieningen en de openbare ruimte uit de winsten uit actief
grondbeleid. Met de kredietcrisis en het wegvallen van de nieuwbouw
Pagina 52 van 103

RIVM Rapport 2015-0096

zijn die opbrengsten grotendeels verdwenen. Met de signalen van de
Algemene Rekenkamer en VROM-inspectie uit 2007 is het aannemelijk
dat dit ook van invloed is op de akoestische kwaliteit van de stedelijke
omgeving.
Ten aanzien van de sanering signaleerde de VROM-inspectie terecht dat
saneringslijsten actualiteit verliezen doordat de wereld verandert. De
inspectie beschrijft niet in hoeverre de eindmelding uit 2009 hiervoor
een oplossing heeft geboden. De eindmelding leverde een toevoeging
van 70.000 woningen op, waarbij het opvallend is dat het merendeel
(57 procent) uit twee (G4-)gemeenten kwam. Anderzijds heeft deze
conclusie wel relevantie als het gaat om woningen die van de lijst
zouden mogen worden afgevoerd. Zo noemt de inspectie woningen die
inmiddels zijn gerenoveerd, gesloopt en eventueel herbouwd, of
waarvan de binnenwaarde inmiddels voldoet, maar ook woningen langs
30 kilometer-wegen die niet langer worden gesaneerd. Daarnaast
kunnen verkeersstromen wijzigen, waardoor de geluidbelasting mogelijk
ook lager uitvalt. Er kan inderdaad wel worden geconstateerd dat de
uitvoering is gericht op statische lijsten.
Enkele belangrijke conclusies gelden voor de A-lijst gericht op de
uitvoeringspraktijk van financiering via het ISV-budget. De inspectie
stelt dat er voor deze lijst een groot gebrek aan inzicht in de stand van
zaken bestaat, doordat dit geld niet is gelabeld en er geen
verantwoording aan het Rijk is verschuldigd. Het RIVM vindt in het
rapport echter onvoldoende onderbouwing voor de conclusie dat het
geld gemakkelijk in de algemene middelen is verdwenen. De inspectie
geeft zelf aan (op basis van een belronde) dat er bij navraag wel
vorderingen zijn, maar dat dit niet terug te vinden is in de BSV-lijsten.
Het is onduidelijk hoe dit geld is besteed, maar dit wil niet zeggen dat
deze sanering niet heeft plaatsgevonden onder de financiering via de
ISV.
De financiering via het ISV is per 2015 beëindigd en hiermee is de
relevantie van deze conclusie verminderd, ook al blijft hiermee een hiaat
bestaan in de monitoring van de voortgang. Opvallend is verder dat
gemeenten in de enquête van de inspectie juist de ISV-gelden in
gemeentefondsen en meerjaren zekerheid van ISV-subsidiegelden als de
twee belangrijkste positieve factoren hebben aangeduid; deze positieve
factoren zijn nu dus verdwenen in de uitvoering van het beleid.

Pagina 53 van 103

RIVM Rapport 2015-0096

Pagina 54 van 103

RIVM Rapport 2015-0096

5

Bevindingen doeltreffendheid en doelmatigheid

Hoofdpunten van dit hoofdstuk:
 In het algemeen heeft het treffen van maatregelen een gunstig
effect op geluidhinder. Vaak is er sprake van een ‘gunstig’
veranderingseffect: de reductie in hinder is dan groter dan op grond
van de geluidniveaus wordt verwacht. Er zijn aanwijzingen dat dit
effect aanhoudt in de tijd.
 Bij het aanbrengen van gevelisolatie en het plaatsen van
geluidschermen lijkt het effect op hinder meer afhankelijk te zijn van
contextuele factoren dan bij broninterventies.
 De resterende voorraad van de urgente sanering is onduidelijk
omdat het onbekend is voor welk aantal woningen de sanering is
uitgevoerd onder het Investeringsbudget Stedelijke Vernieuwing.
Een geplande evaluatie is met het vervallen van de ISV-regeling niet
meer uitgevoerd.
 Volgens het bestand van BSV bevat de resterende saneringsopgave
nog ongeveer 200.000 woningen met een geluidbelasting hoger dan
65 decibel.
 In een beschouwing van kosten per woning komt de sanering langs
lokale wegen naar voren als kosteneffectief in vergelijking met de
sanering van rijkswegen en spoorwegen. Waarschijnlijk komt dit
door het toepassen van bronmaatregelen en het achterwege blijven
van gevelmaatregelen als aan de norm voor binnen wordt voldaan.
 In vergelijking met het gevelisolatieproject rondom Schiphol zijn de
kosten per woning beduidend lager in de saneringsregeling. Dit is
deels verklaarbaar doordat bij geluid van vliegverkeer woningen aan
alle zijden moeten worden geïsoleerd met in het algemeen
zwaardere maatregelen.
 Door de trendbreuk in de financiering van de sanering is het de
verwachting dat de stedelijke sanering met bijna 10 jaar vertraagt in
vergelijking met de veronderstelde voortgang bij het budget van
vóór 2015.
 Het uitblijven van resultaten van het bronbeleid heeft geen effect op
de omvang van de sanering. Wel leidt het tot hogere kosten voor
gevelisolatie en leiden andere maatregelen uiteindelijk niet tot de
beoogde geluidbelastingen en daarmee niet tot de beoogde
hinderreductie.
5.1

Inleiding: beschouwde doelstelling
Het RPE definieert doeltreffendheid als volgt: de mate waarin de
beleidsdoelstelling dankzij de inzet van de onderzochte
beleidsinstrumenten wordt gerealiseerd. En doelmatigheid van het beleid
als: de relatie tussen de effecten van het beleid en de kosten van het
beleid.
De algemene doelstelling van het geluidbeleid en van begrotingsartikel
20 is het voorkómen en beperken van geluidhinder; de
saneringsregeling geeft vorm aan het beperken van hinder. Het is een
regeling voor woningen die vlak na invoering van de Wet geluidhinder te
maken hadden met een relatief hoge geluidbelasting. Daarnaast is de
Pagina 55 van 103

RIVM Rapport 2015-0096

beperking van hinder afhankelijk van succes van bronbeleid en bestaat
er preventieve regelgeving om blootstelling aan geluid in nieuwe
situaties te voorkomen.
Een vast uitgangspunt in het gevoerde beleid is dat hinder dient te
worden beperkt door de geluidbelasting te beperken. Dit lijkt evident,
maar uit onderzoek naar hinder bij vliegverkeer blijkt dat de hinder ook
in belangrijke mate wordt bepaald door zogenoemde niet-akoestische
factoren. (Dusseldorp et al., 2011)
Het optreden van hinder, ernstige hinder en slaapverstoring is
structureel onderzocht. In 2002 zijn dosis-effectrelaties opgesteld die
inmiddels algemeen worden gehanteerd. (Miedema en Oudshoorn,
2001; Miedema en Vos, 2004).
Uit deze relaties blijkt dat hinder en ernstige hinder optreden vanaf
geluidbelastingen onder de voorkeurswaarde in de wetgeving. Met de
regelgeving wordt dus per definitie slechts een deel van de totale
geluidhinder aangepakt. Voor Schiphol zijn streefwaarden voor aantallen
ernstig gehinderden genoemd in de doelstelling; deze worden op basis
van dosis-effectrelaties bepaald. Voor het geluidbeleid ten aanzien van
weg- en railverkeer is de doelstelling ten aanzien van hinder niet
gekwantificeerd.
Zowel voor het beperken van hinder als voor het voorkómen van hinder
wordt teruggegrepen op specifieke maatregelen gericht op het verlagen
van geluidniveaus. Paragraaf 5.2 beschrijft wat er bekend is over het
aangetoonde effect van deze maatregelen op hinder(op basis van
internationaal onderzoek). Naar verwachting publiceert de World Health
Organisation (WHO) in de loop van 2016 meer over dit onderwerp in het
kader van een `update’ van de Community Guidelines.
Momenteel is er te weinig kennis om gerichte uitspraken te doen
betreffende de algemene doelstelling. Paragraaf 5.3 en verder zijn
daarom veelal gericht op de operationele doelstelling, het treffen van
maatregelen bij woningen die vallen onder de saneringsregeling.
Paragraaf 5.3 beschrijft de saneringsopgave en de voortgang op basis
van het bestand van BSV. Daarbij is de geluidbelasting van deze
woningen tevens statistisch beschouwd op basis van landelijke
geluidkaarten van RIVM. Paragraaf 5.4 beschouwt de gemiddelde
uitvoeringskosten per woning. Paragraaf 5.5 schetst enkele beleidsopties
gericht op 20 procent minder uitgaven.
5.2

Relatie tussen maatregelen van beleid en hinder
Voor een doorvertaling naar de uiteindelijke doelstelling, te weten het
voorkomen en beperken van hinder, is het relevant hoe de toegepaste
maatregelen, gericht op de verlaging van de geluidbelasting bij
woningen of binnen de woning, de geluidhinder daadwerkelijk beperken.
Deze paragraaf beschrijft de stand van zaken van de kennis over het
effect van maatregelen op hinder en slaapverstoring.
Dit is gebaseerd op bestaande reviews, inclusief een recente review van
de literatuur ten aanzien van interventies gericht op geluid. Deze werd
(op moment van schrijven van dit rapport) voorbereid in het kader van
de update van de Guidelines for Community Noise van de World Health
Pagina 56 van 103

RIVM Rapport 2015-0096

Organisation (WHO)17. Het vormt de wetenschappelijke basis ten aanzien
van dit onderwerp in de update van de Community Guidelines van WHO.
Op moment van schrijven doorloopt de WHO deze procedures nog. Naar
verwachting publiceert het WHO in de loop van 2016 mede over dit
onderwerp.
Zoals eerder omschreven in dit rapport, onderscheidt het geluidbeleid
maatregelen tegen geluidhinder gericht op de bron, de overdracht en
ontvanger, ook wel interventies genoemd. In het onderzoek naar het
effect van interventies werd een kader ontwikkeld aan de hand waarvan
de literatuur verder werd onderverdeeld. Om de complexiteit van de
verschillende interventies en bronnen te structureren werd onderscheid
gemaakt tussen verschillende soorten interventies, gebaseerd op de
causale keten van emissies naar effecten. Een gedetailleerde
omschrijving wordt gegeven in Tabel 5.1.
In het algemeen lijken ten aanzien van wegverkeer de maatregelen aan
de bron, in de overdracht en veranderingen in de infrastructuur (Typen
A tot C) een positieve invloed op hinder te hebben. Vaak is er sprake
van een ‘gunstig’ veranderingseffect: de reductie in hinder is dan groter
dan op grond van de geluidniveaus wordt verwacht. Er zijn aanwijzingen
voor dat dit effect aanhoudt in de tijd. Ook zijn er voorbeelden waar het
effect op het gemiddelde geluidniveau minimaal was maar de hinder wel
afnam, bijvoorbeeld door veranderingen in de verkeerssamenstelling
(minder vrachtwagens).
Het effect van gevelisolatie en het plaatsen van geluidschermen is
volgens sommigen (Köhler et al., 2006) meer afhankelijk van
contextuele factoren (zie ook onder). Er zijn aanwijzingen dat een
combinatie van deze interventies met andere maatregelen, bijvoorbeeld
geluidschermen en creatie van meer groen, of het bouwen van een
tunnel met creatie van meer groen en verbetering voorzieningen, leidt
tot een sterkere reductie dan de afzonderlijke maatregelen. Dit komt
ook naar voren uit onderzoek waarbij de veranderingen in geluid werden
gemodelleerd en de effecten op basis hiervan werden geschat.

17

http://www.euro.who.int/en/health-topics/environment-and-health/noise/activities/development-of-whoenvironmental-noise-guidelines-for-the-european-region (Brown en van Kamp, in voorbereiding).

Pagina 57 van 103

RIVM Rapport 2015-0096

Tabel 5.1 Indeling van interventies op gebied van omgevingsgeluid met aantal
studies binnen domein wegverkeer

Type Interventie
Categorie
A
Bron
Interventies

Interventie
Sub-categorie
Verandering in
emissie niveau

Voorbeeld

Regulatie motor voertuigen;
niveaus persoonlijke
geluidapparatuur; slijpen spoor,
wegdekverbetering et cetera
Tijd restricties van Luchthaven curfew, zwaar verkeer
bron operaties
curfew
B
Overdracht Verandering van
Geluidschermen, creëren stille
Interventies het pad van bron zijde
naar ontvanger
Beheersing van
Reductie door isolatie van gebouw
overdracht door
isolatie van
ontvangers’ huis
C
Verandering Nieuwe of
Nieuwe vliegroute; constructie van
bypass; nieuw windturbinepark;
Infrastructuur verwijderde, of
grote veranderingen in
verandering in
verkeersintensiteit treinverkeer intensiteiten
(bijvoorbeeld goederenverkeer) of
op bestaande
wegverkeer volume.
infrastructuur
Afstandscontrole
Vermindering overdracht door
tussen (nieuwe)
afstand; ‘buffer’zones, et cetera
ontvangers en
bronnen*
D
Indirecte
Verandering in
Groene ruimte, rustige zijde;
Interventies andere dimensies geluidvariatie
van huis/buurt
E
Verandering Veranderingen in Instructie over omgaan met
in gedrag
gedrag om
persoonlijke geluidapparatuur;
blootstelling te
voorlichting over gevaar van
reduceren, te
gehoorschade
vermijden of de
duur ervan te
reduceren
Voorlichting/comm Veranderde opinie over de bron;
unicatie
acceptatie; uitleg van de
verandering in geluid
*
Dit is een overdrachtsinterventie als gevolg van een verandering aan de
infrastructuur.
De twee studies naar het potentiële effect van indirecte maatregelen
(creëren van een stille zijde) laten zien dat een verschil van minimaal
10 decibel tussen de meest en minst belaste gevel leidt tot een
aanzienlijke reductie van hinder. Het maakt dan wel uit hoe de
betreffende ruimte wordt gebruikt. Ook bleek dat de visuele kwaliteit
van de stille zijde ertoe doet.
Het aantal studies naar het effect van interventies op de slaap is te
beperkt om vergaande conclusies te trekken. Echter, overtuigend zijn de
bevindingen uit een grootschalige Noorse isolatiestudie, die aantoonde
Pagina 58 van 103

RIVM Rapport 2015-0096

dat verschillende slaapindicatoren (objectief en subjectief) gunstig
werden beïnvloed door gevelisolatie. Het effect op subjectieve kwaliteit
was het sterkst voor mensen boven 48 jaar. Opmerkelijk was de
toename in efficiëntie van de slaap (meer slaapuren tijdens minder tijd
in bed). De bevindingen bevestigen eerdere resultaten van kleinschalig
onderzoek zoals beschreven in de review van Köhler (Köhler et al.,
2006).
Bij interpretatie van de resultaten moet rekening worden gehouden met
andere factoren die de effectiviteit mede beïnvloeden. Als belangrijkste
komen naar voren: geluidgevoeligheid, afstand tot de weg,
beschikbaarheid van een rustige zijde, raam open-gedrag. Maar ook
gaat het om de context rond de interventie, de houding ten aanzien van
het beleid en de partij die de maatregelen treft, en de verwachtingen die
mensen hebben van de effectiviteit en de tevredenheid van hen met de
buurt. Dit laatste geldt vooral voor interventies type B (overdracht zoals
geluidschermen en isolatie).
Bij de verdere uitwerking van interventieprogramma’s zou rekening
gehouden moeten worden met deze factoren. Een onderscheid tussen
kwetsbare/gevoelige groepen, gevoelige perioden en gevoelige
plekken/settings, zoals scholen en ziekenhuizen, zou hierbij zinvol zijn.
Naast interventies aan de bron/overdracht en infrastructurele
veranderingen zou meer aandacht kunnen worden besteed aan meer
integrale aanpakken (healthy urban planning). Op dit moment zijn er
voorbeelden van initiatieven op het gebied van participatie op
wijkniveau met als het doel het creëren van meer bewustzijn van geluid
in de omgeving. Via ingrepen op lokaal niveau zou meer geluidvariatie
gecreëerd kunnen worden in stedelijk gebied, door stille plekken,
maskering via waterpartijen, manieren van bouwen die voor luwe zijden
zorgen en plekken waar mensen tot rust zouden kunnen komen.
Burgerparticipatie komt niet als interventie uit de reviews naar voren.
Maatregelen op gebied van communicatie en informatie zijn niet
geëvalueerd voor wegverkeer.
Ook zijn er voorbeelden van casussen waarbij een verandering in
geluidniveaus een neveneffect was van andere ingrepen, zoals het
weren van verkeer in bepaalde zones of tolheffing. Bij deze voorbeelden
was overigens ook sprake van onbedoelde afwenteling: de ingrepen
leidden tot meer blootstelling elders, vaak bij groepen met een lagere
sociaal economische status. Infrastructurele veranderingen zouden op
deze aspecten moeten worden getoetst met specifieke aandacht voor
verdelingsissues: bij welke groepen komen de lusten en waar komen de
lasten terecht?
5.3

Beschouwing operationele doelstelling sanering
Zoals beschreven in paragraaf 2.2 richt de operationele doelstelling van
het rijksbeleid zich op de aanpak van knelpunten (sanering). Om de
redenen genoemd in paragraaf 1.2 ligt de focus van deze doorlichting bij
de sanering, waarvan de uitvoering wordt begeleid door het Bureau
Sanering Verkeerslawaai (BSV). In de resterende saneringsopgave is dat
de uitvoering van de sanering langs gemeentelijke en provinciale wegen.

Pagina 59 van 103

RIVM Rapport 2015-0096

Deze paragraaf richt zich op een inventarisatie van de
saneringsvoorraad, met als doel inzicht geven in de opgave die nog
resteert. Dit als een eerste stap in de richting van schatting van
toekomstige kosten en afname van hinder. Daarnaast wordt in
paragraaf 5.3.2 ingegaan op het effect van bronbeleid op de sanering.
5.3.1

Beschouwing saneringsopgave
BSV heeft vorig jaar de website ‘Sanering in kaart’ opgezet. Dit betreft
de (visuele) weergave van de database van BSV via internet, bedoeld
voor gemeenten. Zo is er bijvoorbeeld een overzicht weergegeven van
het percentage gesaneerd per gemeente. Daarnaast is er een weergave
van de adressen van woningen van de lijsten op de kaart. Gemeenten
hebben op deze manier inzicht gekregen in de database van BSV; de
data zijn overigens afkomstig van de gemeenten zelf.

Figuur 5.1 Detail uit Sanering in Kaart (Bron: saneringinkaart.nl)

Probleem bij het vaststellen van de mate van doelbereik van de Urgente
sanering is dat het onbekend is welke (aantallen) woningen onder het
ISV zijn gesaneerd. De informatie is mogelijk beschikbaar bij de
afzonderlijke gemeenten18, maar in het kader van de ISV bestond geen
verantwoordingsplicht. Aan het eind van de ISV-3 periode zou de
geluidsanering worden geëvalueerd (RIGO 2012), maar deze evaluatie is
met het vervallen van de ISV-regeling niet meer uitgevoerd. Hierdoor is
de resterende voorraad momenteel niet goed gedefinieerd.
Uit de cijfers van hoofdstuk 3 blijkt dat de operationele doelstelling voor
minder dan de helft is behaald. Uitgedrukt als percentage van de hele
saneringsopgave is 39 procent van het hele bestand van
594.000 woningen gesaneerd. Het ging daarbij om het treffen van
verkeersmaatregelen, stille wegdekken, geluidschermen of gevelisolatie,
18

in bijlage C zijn de beschikbare gegevens van de gemeente Amsterdam opgenomen

Pagina 60 van 103

RIVM Rapport 2015-0096

afhankelijk van de lokale situatie en of er al dan niet aan de voor de
sanering vereiste binnennorm werd voldaan. Ook de woningen waarvoor
geen maatregelen noodzakelijk bleken of waarvoor de sanering is
geweigerd zijn in dit percentage opgenomen. Naar verwachting hebben
gemeenten daar bovenop nog 5 procent meer woningen gesaneerd,
maar dit aantal is onzeker. Dit betreft namelijk een schatting van het
deel dat via de ISV is gefinancierd. Deze regeling kende geen
verantwoordingsplicht en om die reden is het exacte aantal woningen
niet bekend bij IenM. In totaal is naar verwachting 44 procent van de
woningen in het bestand gesaneerd.
Deze paragraaf beschrijft de resterende saneringsvoorraad langs
gemeentelijke en provinciale wegen. Figuur 5.2 geeft de voortgang van
de lokale sanering per blootstellingsklasse weer. Het betreft de aantallen
woningen gegroepeerd naar geluidbelasting, zoals deze bekend zijn in
het bestand van BSV. De herkomst van deze blootstellingsgegevens is
diffuus. Wat betreft de resterende opgave zijn ze afkomstig van de
verschillende gemeenten en al dan niet nauwkeurig bepaald. De
gemeenten dienden bij aanmelding de geluidbelasting conform de
situatie in 1986 vast te stellen volgens de toen geldende reken- en
meetvoorschriften, de toen gehanteerde indicator Letmaal en inclusief de
toen geldende toegestane tijdelijke aftrek19 (van 5 dB(A)). Deze aftrek
wordt niet gehanteerd in de beschouwing in dit hoofdstuk; in praktische
zin betekent dit dat de geluidniveaus opgenomen in het BSV-bestand
met 5 dB(A) zijn verhoogd.
Als woningen zijn gesaneerd, dan is in een later stadium de
bijbehorende geluidbelasting opgenomen in de database. Dit gaat dan
op basis van een prognose 10 jaar na de saneringsdatum.
De woningen die onder de zogenoemde urgente sanering vallen, worden
afzonderlijk weergegeven met een geschatte voortgang op basis van de
uitgaven.

19

Wettelijke aftrek i.v.m. de verwachting dat het verkeer stiller wordt, het effect hiervan op de sanering wordt
beschreven in paragraaf 5.3.2.

Pagina 61 van 103

RIVM Rapport 2015-0096

Figuur 5.2 Voortgang sanering langs gemeentelijke en provinciale wegen op
basis van geluidbelasting zoals bekend bij BSV, zonder de wettelijke aftrek

Figuur 5.3 Voortgang sanering langs gemeentelijke en provinciale wegen op
basis van geluidbelastingskaart RIVM

Figuur 5.3 geeft hetzelfde woningenbestand weer, maar nu gerangschikt
naar de geluidbelasting op basis van de meest actuele geluidkaart van
het RIVM. Deze gegevens zijn afkomstig van landelijke opgestelde
geluidkaarten die algemene invoergegevens bevatten.
In vergelijking met de gegevens van BSV geeft dit een beeld van minder
woningen met geluidbelasting boven 65 decibel. Opvallend is dat ook de
afgeronde sanering minder geconcentreerd bij de hoge geluidbelastingen
lijkt voor te komen. Aangenomen moet worden dat dit voor een deel
wordt veroorzaakt modelmatige aspecten en beperkingen in de

Pagina 62 van 103

RIVM Rapport 2015-0096

invoergegevens. Hiervoor kunnen een aantal praktische en theoretische
verklaringen20 worden gegeven. Om die reden kan deze verschuiving
niet worden toegeschreven aan externe factoren, zoals bijvoorbeeld een
algehele afname van verkeersgeluid.
Uit Figuur 5.2 blijkt dat volgens het bestand van BSV de resterende
saneringsopgave langs gemeentelijke en provinciale wegen nog
ongeveer 200.000 woningen bevat met een geluidbelasting hoger dan
65 decibel (zonder aftrek). Op basis van de RIVM-gegevens komt dit op
ongeveer 170.000 woningen van de resterende opgave die een zodanige
geluidbelasting hebben.
Overigens zouden er op basis van de RIVM-kaarten, in Nederland nog
meer woningen (gebouwd voor 1986) zijn met een geluidbelasting hoger
dan 65 decibel, die echter niet zijn aangemeld bij BSV. Dit wordt
getoond in Figuur 5.4.

Figuur 5.4 Beschouwd naar de huidige geluidbelasting is een klein deel van de
woningen van voor 1986 gesaneerd. Een deel komt niet voor in het bestand van
BSV (y-as geeft aantal woningen weer)

Figuur 5.4 toont op basis van de actuele blootstelling aan geluid (dus de
landelijke geluidkaart RIVM) in welke mate woningen zijn opgenomen in
het BSV-bestand en de voortgang van de sanering op dit totaal. Dit
verschil kan overigens meerdere oorzaken hebben. Woningen dienden
immers aangemeld te worden op basis van de geluidbelasting van 1986,
20

Allereerst betreffen de geluidbelastingen in de BSV-database gegevens afkomstig van gemeenten die bij
toevoeging van de woningen aan de lijsten zijn verstrekt, dus die soms al lang geleden bepaald. Hiervoor
hebben gemeenten waarschijnlijk verschillende uitgangspunten gehanteerd en gebruikgemaakt van oudere
versies van rekenmethoden. De geluidkaarten van RIVM zijn gebaseerd op verkeersgegevens van 2011. Voor
zover van toepassing gaat het om een gecumuleerde geluidbelasting van gemeentelijke en provinciale wegen.
(Er is geen aftrek op de geluidbelasting gehanteerd, zoals dat is toegestaan bij toetsing aan normen volgens de
Wet geluidhinder en het bijbehorende rekenvoorschrift.)

Pagina 63 van 103

RIVM Rapport 2015-0096

dus er kan sprake zijn van autonome groei, hoewel dit niet als beeld
naar voren komt in een vergelijking van Figuur 5.2 en Figuur 5.3. Het is
ook mogelijk dat voor een deel van deze woningen de melding voor
sanering achterwege is gebleven en dat de oorspronkelijk beoogde
saneringsopgave nog altijd wordt onderschat in de formele bestanden.
Van de groep woningen met een geluidbelasting hoger dan 65 decibel en
gebouwd voor 1986 blijkt 55 procent21 in het BSV-bestand te zijn
opgenomen en bij 11 procent is de sanering uitgevoerd. Dit percentage
bedraagt 21 procent als rekening wordt gehouden met het aantal
woningen dat naar schatting is gesaneerd via de ISV-regeling.
Bovenstaande paragraaf geeft enig inzicht in de saneringsvoorraad, al
zijn er de genoemde beperkingen. Het gaat hier dus meer om een
schets van de stand van zaken dan om een echte analyse op basis
waarvan conclusies kunnen worden getrokken.
Naast deze beschouwing van de voortgang van de sanering in relatie
met de actuele geluidbelasting zouden andere analyses meer informatie
kunnen opleveren voor een schatting van de resterende opgave en de
kosten ervan. Een analyse van reeds getroffen maatregelen in relatie
met de geluidbelasting kan deze schatting verfijnen. Hierin is het ook
belangrijk om aandacht te schenken aan bouwjaar van woningen,
woningtypen. Daarnaast is inzicht in de getroffen maatregelen en de
behaalde reducties in blootstelling aan geluid wenselijk.
5.3.2

Effect van bronbeleid op de sanering
In het slot van hoofdstuk 2 is aangegeven op welke wijze via een aftrek
op de berekende geluidbelastingen wordt geanticipeerd op het stiller
worden van het verkeer. Uit hoofdstuk 4 blijkt echter dat het bronbeleid
voor wegverkeer tot nu toe niet echt effectief is. Hierdoor zijn de
geluidbelastingen hoger dan waarvan in de regelingen wordt uitgegaan.
Het uitblijven van resultaten van het bronbeleid heeft geen effect op de
omvang van de saneringsvoorraad. Wel heeft het invloed op de
resterende hinder doordat beoogde geluidbelastingen niet worden
gehaald. Hierdoor resteert er meer hinder dan was beoogd. Daarnaast
zijn de kosten van gevelmaatregelen niet minder geworden. Hierdoor
kunnen voor hetzelfde budget minder woningen worden gesaneerd dan
het geval zou zijn bij geslaagd bronbeleid en als gevolg daarvan duurt
de sanering van de hele woningvoorraad dan ook langer. Onderstaand
wordt dit nader beschreven.
De omvang van de sanering is bepaald op basis van geluidbelastingen
uitgaande van geslaagd bronbeleid. Levert het bronbeleid niet de
indertijd beoogde reductie van 5 decibel, dan worden er woningen boven
de beoogde saneringsdrempel ten onrechte niet meegenomen. Door het
minder effectief zijn van het bronbeleid wijzigt het aantal woningen op
de aangemelde lijst echter niet en verandert de omvang van de formele
opgave dus ook niet. Op het halen van het operationeel doel voor de

21

Voor de analyse kon een deel van het door BSV opgegeven aantal woningen niet worden worden getraceerd
(10% van het bestand van BSV)

Pagina 64 van 103

RIVM Rapport 2015-0096

sanering heeft het al dan niet slagen van het bronbeleid derhalve geen
effect.
De interactie tussen bronbeleid en benodigde saneringsmaatregelen is
daarentegen niet ongevoelig voor het succesvol zijn van het bronbeleid.
Voor de saneringswoningen wordt naar maatregelen gezocht die
resulteren in een geluidbelasting die niet hoger is dan de in de wet
opgenomen streefwaarde. Of maatregelen leiden tot die streefwaarde
wordt berekend uitgaande van geslaagd bronbeleid. Het feit dat het
bronbeleid minder heeft opgebracht dan verwacht, leidt niet tot extra
maatregelen. Daarmee beïnvloedt het daadwerkelijk effect van het
bronbeleid het halen van de operationele doelstelling van de sanering
ook langs deze weg niet.
Het uitblijven van resultaten van het bronbeleid heeft echter wel effect
op de kosten van gevelmaatregelen, en daarmee op het halen van de
operationele doelstelling. Bij het treffen van gevelmaatregelen moet aan
normen voor binnen worden voldaan zonder dat er mag worden
uitgegaan van geslaagd bronbeleid. Waren de auto's inmiddels stiller
geworden, dan zou een actueel rekenvoorschrift leiden tot lagere
uitkomsten. Daarmee zouden dan ook minder maatregelen aan de gevel
nodig zijn om aan de norm voor binnen te voldoen. Voor dit deel van de
sanering zou geslaagd bronbeleid leiden tot minder gevelmaatregelen en
derhalve minder kosten.
Met de beschikbare gegevens is het niet mogelijk gebleken het effect
van bronbeleid op de kosten van gevelmaatregelen te kwantificeren. Het
gaat, gelet op het aandeel gevelmaatregelen in het totaal van de
saneringsmaatregelen, wel om een substantieel deel van de
saneringskosten.
Het al dan niet slagen van het bronbeleid heeft, voor andere dan
gevelmaatregelen, geen effect op de kosten en het halen van de
operationele doelstelling van de sanering, maar wel op de algemene
doelstelling ten aanzien van de hinder. Omdat er voor deze categorie
maatregelen in feite te weinig maatregelen worden getroffen als het
bronbeleid onvoldoende oplevert, resteren er uiteindelijk
geluidbelastingen die hoger zijn dan het beleid en de wetgeving beoogt.
Daarmee resteert er dan ook meer hinder dan was beoogd.
5.4

Beschouwing doelmatigheid
Strikt genomen dient een beschouwing van de doelmatigheid van het
beleid te zijn gericht op het voorkómen en beperken van hinder. Uit
paragraaf 5.2 blijkt dat de kennis van de invloed van maatregelen op
hinder nog beperkt is. Hierdoor is het niet mogelijk om de relatie tussen
effecten van beleid en de kosten te beschouwen in de zin van effect op
geluidhinder.
Bovenstaande geldt uiteraard ook voor de beschouwing van
doelmatigheid van de saneringsregeling. Maar benadrukt moet worden
dat in de besteding van beschikbare middelen wel aandacht wordt
besteed aan beheersing van kosten. In bijlage D wordt beschreven hoe
dit is opgenomen in de regelingen. Deze paragraaf beschouwt verder

Pagina 65 van 103

RIVM Rapport 2015-0096

kosteneffectiviteit in de zin van het vergelijken van kosten die bij de
sanering gemiddeld per woning zijn uitgegeven.
5.4.1

Gemiddelde saneringskosten per woning
In Tabel 5.2 worden de gemiddelde uitgaven per woning weergegeven,
deze zijn afgeleid uit de ingezette budgetten en aantallen gesaneerde
woningen zoals weergegeven in hoofdstuk 3 (Tabel 3.1 en Tabel 3.2).
Omdat er door de fasering van projecten een tijdspanne ligt tussen
eerste uitgaven en de gereedmelding van projecten, kunnen de
gemiddelde kosten per woning niet eenduidig per jaar worden bepaald.
Tabel 5.2 toont de gemiddelde uitgaven per woning over een tijdspanne
van 5 jaar en over 10 jaar.
Wat betreft de urgente gevelisolatie via de ISV gaat het om de
weergave van de kosten per woning die zich verhoudt met het geschatte
aantal gesaneerde woningen in Tabel 3.2.
Tabel 5.2 Gemiddelde uitgaven voor sanering, per woning in euro (BSV)

2005
t/m
2009
Rijkswegen
(via Ssv)
Spoorwegen
(via Ssv)
Stedelijke sanering
(via Ssv)
Urgente sanering
(via ISV)22

2010
t/m
2014

2005
t/m
2014

5.053

7.109

5.182

18.123

11.422

14.120

4.177

3.744

3.906

9.076

9.107

9.092

Uit Tabel 5.2 blijkt dat de gemiddelde saneringskosten (via het Ssv) bij
lokale wegen per woning lager liggen dan bij rijkswegen en spoorwegen.
Deze gemiddelden betreffen alle subsidies die zijn besteed, inclusief
voorbereidingskosten. De verschillen zijn niet verklaarbaar. Ze kunnen
voortkomen uit verschillen tussen typen maatregelen (grofweg te
onderscheiden als bronmaatregelen, geluidschermen,
gevelmaatregelen), die mogelijk in andere verhoudingen voorkomen.
Het gemiddelde is bepaald op basis van alle woningen waarvoor wordt
gemeld dat de sanering is afgerond. Dit aantal omvat ook woningen
waarvoor geen maatregelen zijn getroffen. Dit laatste komt voor als
bijvoorbeeld gevelisolatie niet nodig blijkt omdat al aan de binnennorm
wordt voldaan of als eigenaren medewerking voor gevelisolatie
weigeren.
Op verzoek van RIVM heeft BSV voor de periode 2010-2014 een aantal
van ongeveer 50 projecten geïnventariseerd op kostprijs per maatregel
en het aantal woningen waarvoor deze getroffen is. De gemiddelde
kosten per woning bedragen bij lokale wegen bijna 2.400 euro, bij
rijkswegen ruim 5.000 en bij spoorwegen ruim 10.000 euro.
Een uitsplitsing is weergegeven in Tabel 5.3, BSV maakte hierbij een
onderscheid tussen kosten voor bronmaatregelen, voor afscherming van
woningen en voor gevelmaatregelen. Voor gevelmaatregelen was het
22

Urgente sanering ISV: aanname in schatting aantal woningen

Pagina 66 van 103

RIVM Rapport 2015-0096

daadwerkelijk aantal woningen waarvoor maatregelen werden getroffen
bekend; het betreft hier dus een gemiddelde per woning waarvoor
daadwerkelijk maatregelen zijn getroffen. Hierdoor is het mogelijk dat er
een hogere gemiddelde waarde uitkomt dan in Tabel 5.2.
Voor de andere maatregelen is aangenomen dat alle woningen in een
project er baat van ondervonden. Vermeld zijn de gesubsidieerde kosten
voor de uitvoering van de maatregelen. De kosten zijn dus exclusief
voorbereidingskosten (de opgegeven kosten waren soms exclusief btw).
Tabel 5.3 Gemiddelde kosten van maatregelen per woning in de periode 20102014 op basis van een steekproef (Bron BSV)

Lokale wegen

Bronmaatregelen
Kosten - Woning
(# woningen)
€ 1.597*(3765)

Afscherming
Kosten - Woning
(#woningen)
€ 16.472 (2)

Gevelmaatregelen
Kosten - Woning
(# woningen)
€ 8.117**(123)

€ 5.151* (452)

€ 5.684** (1)

€ 14.577(938)***
€ 5.068 (2675)****

€ 8.165** (328)

Rijkswegen
Spoorwegen

€ 3.867* (219)

*Veelal exclusief btw
**Inclusief btw
***Enkel afscherming
**** Afscherming gecombineerd met bronmaatregelen

Uit Tabel 5.3 blijkt dat de kosten van bronmaatregelen per woning
relatief laag zijn. Dit geldt met name voor lokale wegen; de kosten voor
stille wegdekken worden volgens een vast normbedrag vergoed. Voor
rijkswegen zijn geen kosten voor bronmaatregelen gerekend. Er wordt
standaard ZOAB aangelegd.
Bij rijkswegen bedragen de kosten van geluidschermen gemiddeld ruim
5.000 euro per woning. Bij spoorwegen is dat veel meer, bijna
15.000 euro, maar bij railprojecten waar ook bronmaatregelen worden
getroffen is dat eveneens ruim 5.000 euro. Dit komt samen met de
bronmaatregel dus op een totaal van bijna 9.000 euro per woning.
Overdrachtsmaatregelen bij lokale wegen werden in deze steekproef
slechts voor 2 woningen getroffen, wat mogelijk leidt tot een relatief
hoog bedrag per woning.
Op basis van deze steekproef blijkt verder dat de gemiddelde kosten
voor gevelmaatregelen bij lokale wegen ruim 8.000 euro bedragen en
vrijwel gelijk zijn aan die bij spoorwegen. Voor rijkswegen betrof de
steekproef slechts één woning met gevelisolatie.
Deze steekproef geeft indicatieve inzichten voor de kosteneffectiviteit,
gericht op het behalen van het operationele doel voor de sanering. Het
laat zien dat sanering bij lokale wegen uitgevoerd met bronmaatregelen
naar voren komt als kosteneffectief en dit verklaart ook mogelijk de
relatief lage gemiddelde kosten die bij de lokale sanering worden gezien.
Sanering van railverkeer met alleen schermen is veel minder
kosteneffectief dan wanneer deze worden gecombineerd met
bronmaatregelen. In het laatste geval komt het ongeveer op gelijke
kosten als gevelisolatie.
De gemiddelde kosten per woning zijn niet verder geanalyseerd,
bijvoorbeeld in relatie met de geluidbelasting op woningen en de
mogelijkheid van een mix van maatregelen. Daarnaast kan het type
Pagina 67 van 103

RIVM Rapport 2015-0096

woning (bouwstijl, bouwjaar, vrijstaand, flat et cetera) relevant zijn voor
de kosten. Het analyseren van deze informatie in zijn geheel zal mogelijk
de schatting van toekomstige maatregelen en de kosten daarvan
kunnen verfijnen.
5.4.2

Vergelijking met gevelisolatie rondom Schiphol
Tabel 5.4 geeft een vergelijking van de uitvoering van de
saneringsregeling met het gevelisolatieproject Schiphol. Het is overigens
wel belangrijk om bij deze vergelijking stil te staan bij enkele wezenlijke
verschillen tussen het project rondom Schiphol en de saneringsregeling
langs wegen en spoorwegen.
Tabel 5.4 Vergelijking saneringsregeling met project gevelisolatie Schiphol

Woningen die in
aanmerking komen
voor
sanering/gevelisolatie
Aantal in behandeling
genomen woningen

Percentage woningen
waarvoor geen
maatregelen zijn
getroffen
Uitgaven

Gemiddelde uitgaven
totale uitvoering per
woning
Gemiddelde kosten
per woning besteed
aan gevelmaatregelen

Sanering weg- en
railverkeersgeluid
Ca. 590.000

Gevelisolatie
Schiphol
Ca 12.000 (GIS 1, 2
en 3)

Ca. 263.000
Ruim 28.000 in de
laatste 10 jaar, via
ISV naar schatting
30.000 woningen

Ca. 12.000

onbekend

Ca. 30 %

486 miljoen euro
(laatste 10 jaar)
waarvan 273 miljoen
via ISV
4.000-14.000 euro
Alle maatregelen

570 miljoen euro
(totaal GIS-1, 2, 3)

Ruim 8.000 euro
(Tabel 5.3)

34.300 euro (GIS-1),
46.700 euro (GIS-2)
46.600 euro (GIS-3)
37.272 euro (GIS-3)

Zo is om te beginnen het aantal woningen dat onder de
saneringsregeling valt vele malen groter dan de gevelisolatie rondom
Schiphol. De aanpak van de sanering is als gevolg daarvan wezenlijk
anders.
Verder is er in de sanering van weg- en railverkeersgeluid sprake van
meerdere soorten maatregelen terwijl het bij Schiphol alleen om
gevelisolatie gaat. Een akoestisch onderzoek met een afweging van de
te treffen maatregel(en) is onderdeel van de uitvoering van de sanering
en vervolgens kunnen er dus verschillende maatregelen worden
getroffen die in sommige situaties ook achterwege kunnen blijven.
De gemiddelde kosten per woning liggen bij de saneringsregeling veel
lager dan bij de gevelisolatie van Schiphol. Dit is te verklaren door
vereisten van maatregelen. Bij het geluid van vliegverkeer gaat het om
Pagina 68 van 103

RIVM Rapport 2015-0096

algemeen hogere isolatiewaarden die voor alle zijden van woningen
inclusief het dak zijn vereist. In beide projecten wordt de uitvoering
gecontroleerd. BSV heeft structureel onderzoek uitgevoerd naar de
kwaliteit van maatregelen (minimaal 1 woning in project), dit is
vergelijkbaar met de steekproefsgewijze aanpak bij de gevelisolatie van
woningen bij Schiphol.
Bij de sanering door BSV is er geen sprake van onderzoeken naar
bewonerstevredenheid, zoals deze wel bij Schiphol zijn uitgevoerd.
Onderzoek naar effect op hinder vindt geheel niet plaats bij de sanering
en in beperkte vorm bij Schiphol. Een vergelijking van het effect in
hinder als gevolg van de gevelisolatie is daarom niet te maken.
De indirecte projectkosten liggen bij de sanering bij BSV en gemeenten
gemiddeld per woning laag in vergelijking met Schiphol. De oorzaak
hiervan is niet duidelijk. Mogelijk hoeven er in de uitvoering van de
sanering voor minder woningen daadwerkelijk maatregelen worden
getroffen, of komt het door verschillen in uitvoering van de andere
maatregelen dan gevelmaatregeling.
5.5

Verhoging doeltreffendheid en doelmatigheid

5.5.1

Algemeen
De aanpak van situaties met de hoogste geluidbelasting is niet de meest
doeltreffende aanpak van de geluidhinder in het geval de gehele
ziektelast door geluidhinder in Nederland wordt beschouwd. Dit komt
doordat hinder optreedt vanaf lagere geluidniveaus, die in veel grotere
mate voorkomen dan de hoogste geluidbelastingen.
Bronmaatregelen die op grote schaal kunnen worden ingevoerd zullen
de ziektelast van geluidhinder in bredere zin verminderen. Dit is
effectiever naarmate kosten van bronmaatregelen beperkt zijn en het
toepassingsbereik groter is. Met name als voertuigen stiller worden (in
wisselwerking met de infra) heeft dit grootschalige invloed op hinder.
Geluidnormen voor voertuigen worden gesteld door de Europese Unie
en/of UNICE.
Naast het streven naar een brede verlaging van geluidbelastingen door
bronmaatregelen is vanuit het oogpunt van een zo rechtvaardig
mogelijke verdeling van lasten, de aanpak van knelpunten overigens wel
te verdedigen.
Voorbeeld van succesvol bronbeleid
Het stiller worden van treinen is een voorbeeld van succesvol bronbeleid
(ondanks de groei van het treinverkeer). De figuur hieronder toont de
ontwikkeling van de gemiddelde geluidemissie van het hele
hoofdspoorwegnet sinds de introductie van de geluidwetgeving in 1987.
Sinds 1987 is er sprake van een afname van 3,6 dB en in latere jaren is
de afname sterker door de introductie van stillere treintypen.

Pagina 69 van 103

RIVM Rapport 2015-0096

Figuur 5.5 Illustratie van de ontwikkeling gemiddelde geluidemissie in de periode
1987 tot en met 2011 van de hoofdspoorwegen (bron ProRail: Actieplan
omgevingslawaai druk bereden spoorwegen periode 2013 - 2018)

Naast bronmaatregelen aan voertuigen zijn bronmaatregelen aan de
infrastructuur kosten-effectiever bij de uitvoering van de regelgeving,
doordat de kosten voor geluidschermen erg hoog zijn in vergelijking met
maatregelen als stille wegdekken of raildempers. In paragraaf 4.3.1 is
beschreven hoe dit in de evaluatie van het PBL naar voren is gebracht
voor het toepassen van stille wegdekken op de rijkswegen.
Voor andere wegen zal dit in min of meer gelijke mate opgaan als het
om een algehele vermindering van het geluid van voertuigen gaat. Voor
het aanleggen van stille wegdekken is te verwachten dat de grotere
kosten-effectiviteit vooral van toepassing is voor de doorgaande wegen.
Beleidsmatig wordt ingespeeld op succesvol bronbeleid door bij het
toetsen van normen vooruit te lopen op het stiller worden van het
wegverkeer. In de praktijk blijkt echter vaak dat het effect van
bronmaatregelen in eerste instantie wordt overschat. Zo was in eerste
instantie het verouderingseffect van ZOAB niet voorzien. Het stiller
worden van auto’s en/of banden (in typekeuringstesten) komt minder
naar voren bij de emissiemetingen van het verkeer, en wordt deels
tenietgedaan door ontwikkelingen in samenstelling verkeer.
Grootschalige reductie van geluid aan de bron zal vrijwel altijd een
positieve impact hebben op de algemene doelstelling om hinder te
reduceren; dit doordat ook hinder bij de grote aantallen lagere
geluidbelastingen wordt verminderd. Daarnaast zijn bronmaatregelen
kostenbesparend wat betreft de uitgaven aan andere maatregelen, zoals
bijvoorbeeld gevelisolatie.
Voor een succesvol bronbeleid is het noodzakelijk om vanuit Nederland
het belang van bronbeleid in beeld te houden in de processen van de EU
en UNICE. Hoewel het potentieel aan effect van bronbeleid groot is, was
het resultaat van internationale regelgeving voor bronaanpak in de
afgelopen 40 jaar beperkter dan verwacht.
Naast deze internationale aanpak kan op nationaal of lokaal niveau
aanvullend beleid worden ingezet:
 landelijk en lokaal stiller verkeer stimuleren (landelijk stille banden,
stille treinen).
Pagina 70 van 103

RIVM Rapport 2015-0096



het gebruik van elektrische voertuigen, en/of fietsen stimuleren
(landelijke en lokaal);
 het gebruik van lawaaiige voertuigen gericht ontmoedigen
(bijvoorbeeld op lokale schaal met milieuzones)
Wel is het effect ervan moeilijk te bepalen. Geluidniveaus zullen pas
significant afnemen als ze zijn gericht op de meest lawaaiige
voertuigtypen en als het overgrote deel van deze voertuigen
daadwerkelijk stiller is gemaakt.
5.5.2

Voortgang sanering in relatie met beschikbaar budget
De sanering is niet doeltreffend geweest omdat de saneringsopgave in
de loop van de tijd groter bleek dan verondersteld. Bij aanvang van de
regeling was het aantal woningen veel lager geschat dan wat nu de
formele saneringsopgave is.
Oorspronkelijk ging het budget uit artikel 20 ten behoeve van het Ssv
vooral naar de sanering rijkswegen en spoorwegen; hierdoor bleef de
sanering langs gemeentelijke en provinciale wegen achter. Deze is nu
voor ongeveer 40 procent uitgevoerd. De saneringsopgave voor
rijkswegen is voor 90 procent afgerond, bij spoorwegen voor 36 procent.
Per 2012 is de sanering van rijkswegen en spoorwegen uitgebreid op
basis nieuwe regelgeving SWUNG-1 en overgeheveld naar artikel 14. Als
gevolg van de afronding en de overheveling zou het budget in het Ssv
vrijkomen voor de sanering langs gemeentelijke en provinciale wegen.
De laatste 3 jaar ging echter nog een groot deel van de middelen uit
artikel 20 hiernaartoe ten behoeve van de afronding van al lopende
projecten.
Samen met het ISV is er in de laatste 10 jaar gemiddeld ongeveer
31 miljoen per jaar besteed aan de stedelijke sanering; dit wordt
aangeduid als het historisch budget23. (zie Tabel 3.1, gemeentelijke en
provinciale wegen)
Per 2015 is er sprake van een trendbreuk in de financiering van de
sanering omdat de middelen van de ISV wegvallen. In de begroting van
2013 is een mutatie aangegeven waardoor dit gedeeltelijk wordt
gecompenseerd. Op basis daarvan is in bijlage E gereconstrueerd hoe
groot het budget zou zijn geweest als deze bezuiniging niet was
doorgevoerd en het ISV budget volledig zou zijn gecompenseerd. Deze
schatting komt op 39 miljoen euro per jaar.
De begroting 2015 voorziet gemiddeld voor de komende 5 jaar een
budget van 25 miljoen euro per jaar. Dit wordt het uitgangspunt voor
het scenario begroot budget. Daarnaast, vooruitlopend op de volgende
paragraaf, wordt het scenario met een besparing van 20 procent hierop
in beeld gebracht; dan gaat het om een jaarbudget van 20 miljoen euro.
Met eenvoudige aannamen hebben we becijferd hoe lang de afronding
van de resterende saneringsopgave duurt. Hierbij nemen we de
aanname mee dat het gemiddelde bedrag per woning voor de urgente
23

Het gemiddelde van de beschikbare middelen zoals deze zijn vermeld in de regels ‘Stedelijke sanering (via
Ssv)’ en ‘Urgente sanering (via ISV).

Pagina 71 van 103

RIVM Rapport 2015-0096

sanering hoger uitvalt dan voor de overige sanering. Deze woningen
hebben een relatief hoge geluidbelasting en worden gesaneerd met de
relatief dure maatregel gevelisolatie. De overige opgave bestaat deels
uit woningen die een minder hoge geluidbelasting ondervinden, en
bovendien zal nog worden onderzocht of goedkopere maatregelen
voldoen. De kans is voor deze groep groter dat er aan de norm binnen
wordt voldaan met minder of zelfs zonder gevelisolatie. We beschikken
niet over gedetailleerde kennis hiervan. Als basis voor de schatting zijn
we uitgegaan van de gemiddelde uitgaven per woning voor Urgente en
overige sanering zoals opgenomen in Tabel 5.2.
Het is een eenvoudige berekening waarin wordt verondersteld dat deze
gemiddelde kosten niet significant veranderen in de loop van de tijd en
dat de budgetten worden geïndexeerd op basis van ontwikkeling in
kosten van maatregelen. In de berekening zit de veronderstelling dat de
gemiddelde kosten niet verder worden beïnvloed door geluidbelasting op
de woningen of door de omvang en eigenschappen van clusters van
woningen. Verder hebben we aangenomen dat de urgente sanering via
het ISV daadwerkelijk is uitgevoerd zoals geschat door IenM en dat in
de uitvoering de prioriteit volledig op de urgente sanering wordt gelegd.
Tabel 5.5 Schatting looptijd uitvoering sanering op basis van verleden

Stedelijke
sanering
Urgente
sanering*
Overige
sanering**
Totaal

Uitgaven voor
2015

Overheveling
ISV

Budget
(begroot)

€ 30.998.540

€ 39.028.600

€ 24.714.600

Budget
(reductie
20 %)
€19.771.680

Looptijd
(jaar)

Looptijd
(jaar)

Looptijd
(jaar)

Looptijd
(jaar)

6

5

7

9

32

25

40

50

38

30

47

59

Jaartal
Urgente
sanering
Overige
sanering
*

Jaartal

Jaartal

Jaartal

2021

2020

2022

2024

2053

2045

2062

2074

Kosten op basis van Tabel 5.4 geschat op € 179.315.500
Kosten geschat op € 993.614.700

**

Tabel 5.5 toont dat op basis van de geschatte stand van zaken nu en
uitgaande van het begrote budget, het afronden van de urgente
sanering in 2020 grotendeels gerealiseerd zal zijn. Naar verwachting zijn
er dan nog twee extra jaren nodig voor volledige afronding.
Uit Tabel 5.5 blijkt verder dat de afronding van de volledige
saneringsopgave uitgaande van het historische budget nog ongeveer
38 jaar zou duren. Bij een volledige compensatie van de weggevallen
ISV-middelen zou de duur afnemen tot 30 jaar. Uitgaande van het
begrote budget gaat de afronding 47 jaar duren en dit neemt toe tot
59 jaar bij een besparingsoptie van 20 procent op het begrote budget.
Pagina 72 van 103

RIVM Rapport 2015-0096

Op basis van het begrote budget is het de verwachting dat de lokale
sanering met bijna 10 jaar vertraagt in vergelijking met de voortgang
voor 2015. Dit komt in plaats van een versnelling van 8 jaar die had
kunnen worden bereikt met een volledige overheveling van het ingezette
ISV-budget. Dit heeft tot gevolg dat de urgente sanering naar
verwachting in 2022 wordt afgerond en de sanering van de overige
woningen in het jaar 2062.
5.5.3

Beleidsopties bij significant minder middelen
Hoewel de grootste efficiencywinst bij de bestrijding van geluidhinder
kan worden gevonden in succesvol grootschalig bronbeleid, zijn
daarnaast ook opties voor verhoging van de doeltreffendheid en
doelmatigheid mogelijk specifiek voor de sanering.
Omdat voor een belangrijk deel ook niet-akoestische factoren de
ondervonden geluidhinder bepalen, kunnen, in theorie, ook nietakoestische maatregelen worden gebruikt voor beperking van de hinder.
Met maatregelen op dit vlak bestaat echter geen ervaring in het kader
van de sanering en bovendien zijn ze ook niet breed generiek
beschikbaar. Om die reden worden ze daarom bij de opties voor
besparing op de sanering in deze paragraaf buiten beschouwing gelaten.
Onderstaand volgt een lijst met opties voor aanpak van de sanering bij
20 procent minder middelen. De volgende paragraaf gaat nader in op
een kader voor de beoordeling van deze opties.
De hieronder opgenomen lijst van beleidsopties zou met verfijndere
kennis kunnen worden geanalyseerd op het aspect van kosten. Naast
het kostenaspect zullen onder de actoren ook heel andere overwegingen
meespelen bij veranderingen van beleid, zoals gevoelens van
rechtvaardigheid. Daarom is een onderzoek naar draagvlak onder
actoren voor elke optie aan te bevelen. Zie hiervoor ook de volgende
paragraaf.
De lijst van beleidsopties is een illustratieve schets van de opties en de
benodigde kennis om deze uiteindelijk op waarde te kunnen schatten.




Uitgaande van het gegeven dat de jaarlijks beschikbare middelen
voor de geluidsanering 20 procent zouden worden verlaagd, zou,
zonder verdere aanpassing en ervan uitgaande dat de kosten per
woning hetzelfde blijven, de afronding van de sanering 25 procent
langer duren. In paragraaf 5.5.2 is becijferd dat dit de uitvoering
met 12 jaar extra vertraagt in vergelijking met de verwachting op
basis van het budget in de begroting. Daar er geen heldere
doelstelling geldt voor de afronding van de sanering, is deze
temporisering daar ook niet mee in strijd. Nadeel is uiteraard dat het
totaal aan benodigde middelen niet afneemt en dat de afronding van
de sanering nog langer op zich laat wachten.
Woningen met de laagste geluidbelastingen niet meer saneren.
Daarbij moet eerst worden bepaald bij welke ondergrens van de
geluidbelasting voldoende kostenbesparing plaatsvindt.
Deze optie vergt nader onderzoek naar de effecten hiervan.
Waarschijnlijk worden de woningen met de laagste geluidbelasting
gesaneerd voor relatief lage kosten. Gevelisolatie kan soms of vaak
Pagina 73 van 103

RIVM Rapport 2015-0096













achterwege blijven, afhankelijk van geluidbelasting en
woningeigenschappen. Daarvan uitgaande laat een besparing van
20 procent in kosten zich naar verwachting vertalen in een veel
hoger percentage woningen dat dan van de lijsten dient te worden
geschrapt.
Bij toepassing van het huidige doelmatigheidscriterium zullen bronen overdrachtsmaatregelen tevens minder snel als kosteneffectief
worden gerekend voor sanering, omdat er minder woningen per
locatie baat bij hebben.
Woningen met de hoogste geluidbelastingen niet meer saneren. Dit
betreft de woningen waar relatief de hoogste kosten aan worden
besteed. Daarom zal in tegenstelling tot de vorige optie een
besparing van 20 procent zich vertalen in een lager percentage
woningen waarvan de sanering dan achterwege blijft. Deze optie is
een breuk met eerder beleid waarin de focus was gelegd op de
hoogste geluidbelastingen.
Alleen (verlaagde) normbedragen vergoeden. Uitgaan van
normbedragen vermindert de inspanningen voor financiële controle.
De besparing zal daarvan echter te beperkt zijn om richting
20 procent te komen. Scherpe normbedragen kunnen er ook voor
zorgen dat er (nog) kostenbewuster in projecten wordt gewerkt.
Maar ook daarvan is, gelet op de inspanningen die nu op dat vlak al
worden geleverd, geen grote winst te verwachten. De introductie van
normbedragen die lager zijn dan de werkelijke kosten, kan wel een
grotere besparing opleveren. In feite komt dat echter overeen met
de volgende beleidsoptie.
Een eigen bijdrage vragen aan gemeenten en/of eigenaars van
woningen. De leidt uiteraard tot een besparing voor het rijk. De
totale kosten nemen er echter niet direct door af. Wel zal naar
verwachting een eigen bijdrage leiden tot uitvallen van
gevelisolatiewoningen vanwege de kosten voor de eigenaars, en tot
gemeenten die de sanering niet uitvoeren vanwege de budgettaire
gevolgen.
Na een voorbereidende analyse van per locatie noodzakelijke
maatregelen de resterende sanering niet meer uitvoeren voor de
minst kosteneffectieve woningen. Alleenstaande woningen en/of
woningen waarvoor de gevelmaatregelen duur zijn, zullen dan
afvallen. Voordeel is dat uit het beschikbare budget het grootste
effect wordt gehaald. De benodigde analyse vergt een zeer grote
inspanning en bepaalt dan ook maatregelen die pas vele jaren
(decennia?) later zullen worden getroffen.
Strakkere (centrale) regie op de uitvoering. Het is niet bekend
hoeveel hiermee te winnen is. Het voordeel is dat een dergelijke
bezuiniging geen invloed heeft op de uiteindelijk te treffen
maatregelen en dus neutraal is ten aanzien van de reductie in
hinder. De vraag is in hoeverre het mogelijk is en/of verlies van
lokale kennis nadelig is. Voor het treffen van bron- en
overdrachtsmaatregelen blijft nauwe samenwerking met gemeenten
noodzakelijk. Mogelijk zou het eerder gaan om een deel van de
saneringsopgave: de uitvoering van gevelisolatie. Op basis van
ervaringen met het gevelisolatieproject rondom Schiphol zou het
mogelijk zijn een schatting te maken van mogelijke financiële winst.
Alleen nog grootschalige projecten uitvoeren. Aanname hierbij is dat
grootschalige projecten per definitie relatief goedkoper zijn. De

Pagina 74 van 103

RIVM Rapport 2015-0096



5.5.4

vraag is in hoeverre dat inderdaad zo is en welke winst daarmee te
behalen valt. Ook is op voorhand nog niet duidelijk welk deel van de
sanering dan niet meer uitgevoerd zal worden en wat het effect
daarvan is.
Gevelmaatregelen alleen nog toepassen in samenhang met
thermische isolatie van woningen. De vergoeding van de
saneringskosten moet dan worden aangepast aan het te verwachten
kostenvoordeel van de energiebesparing voor de bewoners. In eerste
instantie leidt dit tevens tot meerkosten ten behoeve van de
benodigde aanvullende maatregelen voor de energiebesparing. De
omvang zal naar verwachting van geval tot geval sterk variëren.
Tevens heeft deze manier van vergoeden het aspect eigen bijdrage
in zich, met de nadelige aspecten daarvan. Positief is uiteraard de
sterkere stimulering van energiebesparing.

Beoordeling beleidsopties minder middelen
In de vorige paragraaf is bij de beleidsopties al enigszins ingegaan op
beoordelingsaspecten. Voor een goede beoordeling is echter meer nodig.
Wat betreft de operationele doelstelling, de sanering van woningen,
blijkt uit het voorgaande in dit hoofdstuk dat er veel informatie over de
saneringsoperatie ontbreekt. De voortgang is deels onbekend omdat het
niet is gemonitord (in het kader van de ISV). Daarnaast zijn de huidige
geluidbelastingen van de woningen op de lijsten onvoldoende bekend.
Dit maakt het al vrijwel onmogelijk om een goede beoordeling van nog
te verwachten toekomstige kosten te maken. Daarmee is het ook niet
mogelijk om bij de diverse opties vast te stellen wanneer een reductie
van 20 procent zal worden gerealiseerd.
Ook de inzichten in gemiddelde kosten per woning zijn nog beperkt. Uit
de laatste gegevens van BSV (augustus 2015) zijn gemiddelde kosten
voor gevelisolatie onderscheiden van kosten voor andere maatregelen.
Daaruit blijkt dat de kosten per woning voor gevelisolatie hoger zijn dan
de kosten voor bron en/of overdrachtsmaatregelen. Het is echter
onbekend of dit voldoende representatief is voor de nog te saneren
woningvoorraad. Kosten voor gevelisolatie zijn waarschijnlijk gerelateerd
aan de geluidbelasting op de gevel en zouden bijvoorbeeld in de
toekomst gemiddeld lager kunnen worden doordat de hoogst belaste
woningen tot nu toe prioriteit hebben gekregen.
Daarentegen zijn gemiddelde kosten per woning voor bron- en
overdrachtsmaatregelen lager naarmate de ligging van
saneringswoningen meer geconcentreerd is. Mogelijk ontstaat hierin een
tegenovergestelde trend bij de verdere uitvoering van de sanering,
omdat het aantal woningen per project lager wordt.
Daarnaast is de beoordeling als het gaat om rechtvaardigheid, en zeker
ten aanzien van draagvlak, pas mogelijk als er verschillende actoren bij
worden betrokken. Hiervan is geen sprake geweest in de beschouwing in
de vorige paragraaf.
In onderstaande tabel is een samenvatting weergegeven van de
afwegingen bij de beleidsopties beschreven in paragraaf 5.5.3.

Pagina 75 van 103

RIVM Rapport 2015-0096

Tabel 5.6 Kader voor het beoordelen van beleidsopties. Ingevuld zijn de
overwegingen zoals beschreven in de tekst.

kosten
reductie

hinder
afname

uitvoerbaarheid

Kosten
efficiëntie

impact per
woning

Rechtvaardigheid /
draagvlak

Temporiseren
Laagste niet
Hoogste niet
Normbedragen
Eigen bijdrage
Kostenefficiënt
Sterkere regie
Grote projecten
Energiebesparing

++
++
+
++
++
0
+
+

0
--0
0

++
++
++
+
+
-0
0
+

-+
+
+
0
++
+
+
+

0
--0
-0

0
---0
--

Als het gaat om zeker te stellen dat er 20 procent wordt bespaard,
scoren de opties waar delen van de saneringsvoorraad niet meer worden
uitgevoerd (hoogste of laagste niet, of alleen nog meest kosten
efficiënte projecten) het beste. Met eigen bijdragen kan ook op de totale
kosten worden gestuurd, maar minder direct. Elke optie heeft ook weer
zijn (sterke) negatieve kanten. Wellicht kan met een mix uit de
mogelijke opties een optimale variant worden gevormd. Daarvoor is het
echter ook nodig meer inzicht te hebben.
Tot slot: het bepalen van de kosten van de saneringsopgave vraagt om
betrouwbare gegevens over de geluidbelasting van woningen in de
database. Tot op heden zijn gemeenten de bron van informatie voor de
saneringsvoorraad. Het is cruciaal om deze informatie te onderzoeken,
op te schonen en te melden. Hiertoe heeft het ministerie sinds kort twee
instrumenten in het leven geroepen. ‘Sanering op de kaart’ wordt sinds
2014 ingezet als communicatiemiddel. Deze website verschaft op
uniforme wijze inzicht in de saneringsopgave, een hulpmiddel voor
gemeenten die dat zelf niet hadden. In 2015 is tevens een verplichting
voor gemeenten opgenomen in de regelingen om informatie te
verschaffen.

Pagina 76 van 103

RIVM Rapport 2015-0096

6

Verantwoording, conclusies en aanbevelingen

Hoofdpunten van dit hoofdstuk:
 Deze beleidsdoorlichting laat zien dat het geluidbeleid en de
saneringsoperatie als onderdeel daarvan, niet structureel op
doeltreffendheid en doelmatigheid zijn geëvalueerd. Er zijn geen
evaluatierapporten voorhanden gericht op de doelmatigheid van
het beleid, zoals dat wordt beoogd in de regeling.
 Ten aanzien van de algemene doelstelling `het voorkómen of
beperken van geluidhinder’ is verder geen concrete uitspraak te
doen over doeltreffendheid en doelmatigheid van beleid.
Maatregelen als verkeersmaatregelen, stille wegdekken
geluidschermen en gevelisolatie hebben in het algemeen een
positief effect op hinder, maar er is te weinig bekend om de
daadwerkelijke effecten van maatregelen rondom wegen en
spoorwegen op de geluidhinder te bepalen.
 Ook bronbeleid aan voertuigen is belangrijk in de beperking van
hinder, maar het is onvoldoende van de grond gekomen.
Hiervoor is de internationale regelgeving sterk bepalend.
 Het saneringsbeleid is onvoldoende geweest om de
oorspronkelijke operationele doelstelling te behalen. Het aantal te
saneren woningen werd oorspronkelijk te laag geschat en het
budget was te laag om meer woningen aan te pakken. De
uitvoering duurt mede daardoor decennia langer dan
oorspronkelijk beoogd.
 De uitvoering is niet volledig gemonitord. Over de zogenoemde
urgente sanering die via het ISV verliep, hadden gemeenten
overeenkomstig de aard van het ISV geen verantwoordingsplicht.
De uitvoering van de overige sanering is wel geregistreerd maar
voor wat betreft de resterende saneringsopgave ontbreekt het
inzicht in de actualiteit van het woningbestand en in verdere
gegevens, zoals de huidige geluidbelastingen.
 Het achterblijven van bronbeleid aan voertuigen heeft tot gevolg
dat woningen, ook na sanering, aan hogere geluidbelastingen
worden blootgesteld dan beoogd. De kosten van gevelisolatie zijn
als gevolg daarvan hoger en daardoor blijft de doelstelling verder
buiten bereik.
 In een beschouwing van kosten per woning komt de sanering
langs lokale wegen naar voren als kosteneffectief in vergelijking
met de sanering van rijkswegen en spoorwegen. Maar het
onderzoek is nog indicatief en te beperkt voor een definitief
oordeel. Het is sterk aan te bevelen om dit nader te analyseren in
relatie met onder andere de geluidbelastingen van woningen.
Aanbevolen wordt om:
o eind- en tussendoelen te stellen voor de resterende
sanering op basis van de resterende saneringsopgave en
nader inzicht in de kosten;
o nader onderzoek te doen naar de effecten van interventies
op de hinderreductie;
o ten behoeve van toekomstige doorlichtingen tijdig
evaluaties van het beleid uit te voeren.
Pagina 77 van 103

RIVM Rapport 2015-0096

6.1

Onderzoek
Dit is de eerste beleidsdoorlichting voor het onderwerp geluid. Dit
onderzoek is gericht op de vragen die in de Regeling beleidsdoorlichting
worden gesteld. In principe is een beleidsdoorlichting een periodiek
onderzoek naar de doeltreffendheid en doelmatigheid van beleid,
waarvoor specifieke regels gelden. Een beleidsdoorlichting heeft het
karakter van een synthese-onderzoek: de beleidsdoorlichting vat samen
wat bekend is over de doeltreffendheid en doelmatigheid van het beleid.
De beleidsdoorlichting steunt daarmee op door de departementen
georganiseerd evaluatieonderzoek naar de doeltreffendheid en/of de
doelmatigheid van beleid.

Figuur 6.1 Beleidsverantwoording en vernieuwing (bron: BiZa, 2012)

Een beleidsdoorlichting heeft twee functies. Allereerst geeft de
beleidsdoorlichting een overzicht van de mate waarin het beleidsterrein
op doeltreffendheid en doelmatigheid is geëvalueerd. Daarnaast bevat
de beleidsdoorlichting een oordeel over de doeltreffendheid en
doelmatigheid van het totale onderzochte beleidsterrein, dat wil zeggen
alle instrumenten in hun onderlinge samenhang.
Deze beleidsdoorlichting laat zien dat het geluidbeleid en de
saneringsoperatie als onderdeel daarvan, in de loop der tijd niet
structureel op doeltreffendheid en doelmatigheid zijn geëvalueerd. Er
zijn geen evaluatierapporten voorhanden die specifiek zijn gericht op
doelmatigheid van het beleid, zoals dat wordt beoogd in de regeling.
Een oordeel over het beleid in zijn geheel heeft meer onderbouwing
nodig. Dit rapport geeft het streven van het RIVM weer om zo veel
mogelijk in beeld te brengen wat er wel bekend is en dit te laten leiden
tot aanbevelingen voor toekomstig evaluatieonderzoek. Hierbij is de
algemene doelstelling aangehouden met een sterke focus op de
operationele doelstelling van de sanering. Daarbij is geput uit eigen
onderzoek, voor zover dat mogelijk was in de tijdspanne van enkele
maanden.
De inhoud van dit rapport is lopende het onderzoek in conceptversies
voorgelegd aan de begeleidingscommissie. De commissieleden zijn
Pagina 78 van 103

RIVM Rapport 2015-0096

gevraagd op basis van hun kennis van onderzoek naar geluidbeleid.
Tijdens vier bijeenkomsten hebben de commissieleden hun visie
gegeven over de afbakening van het onderzoek, de aanpak en de
uitvoering. Belangrijk hierin was de vraag of volgens de commissie alle
relevante evaluaties over dit onderwerp zijn beschouwd. Wat betreft het
aanvullende onderzoek heeft de commissie dit beschouwd met
inachtneming van de randvoorwaarden, dat wil zeggen de beschikbare
tijd voor het onderzoek.
6.2

Conclusies

6.2.1

Doeltreffendheid
Hoofdstuk 2 beschrijft het beleid en de doelstelling. In deze doorlichting
wordt onderscheid gemaakt tussen de algemene doelstelling en de
operationele doelstelling ten aanzien van de sanering.
Ten aanzien van de algemene doelstelling `het voorkómen of beperken
van geluidhinder’ is geen uitspraak te doen over doeltreffendheid en
doelmatigheid van beleid. Er is tamelijk weinig bekend over de
daadwerkelijke effecten van maatregelen rondom wegen en spoorwegen
op de geluidhinder. Er is sprake van reductie in geluidbelasting (in
decibel), maar er wordt geen structureel onderzoek uitgevoerd naar de
vermindering van hinder als maatregelen zijn getroffen, bijvoorbeeld bij
de saneringsoperatie.
Een literatuurreview (zie paragraaf 5.2) levert wel enkele globale
inzichten. Over het algemeen heeft het treffen van maatregelen een
gunstig effect op de reductie van geluidhinder. Hierbij zijn maatregelen
aan de bron en infrastructurele maatregelen het meest succesvol. Het
effect van gevelisolatie en het plaatsen van geluidschermen op de hinder
is minder eenduidig en lijkt meer afhankelijk te zijn van contextuele
factoren.
De operationele doelstelling van de sanering is voor 39 tot 44 procent
behaald. Het uitvoeren van maatregelen bij woningen die bij invoering
van de Wet geluidhinder een relatief hoge geluidbelasting ondervonden,
is voorlopig nog niet afgerond. Recentelijk heeft de staatsecretaris aan
de Kamer laten weten dat de sanering nog enkele decennia zal duren.
De uitvoering is budget-gestuurd en duurt decennia langer dan
oorspronkelijk beoogd. Ondanks het feit dat er al wel voor vele
woningen maatregelen zijn getroffen, is het beleid daarmee
onvoldoende doeltreffend gebleken om doelen te halen.
De oorzaken hiervan zijn vermoedelijk vooral de oorspronkelijk te lage
schattingen van de omvang van de saneringsopgave en het beschikbare
budget voor de uitvoering.
In de regelgeving en ook bij de sanering is geanticipeerd op het stiller
worden van voertuigen, maar het wegverkeer is niet stiller geworden.
Hierdoor worden woningen, ook na sanering, aan hogere
geluidbelastingen blootgesteld dan beoogd. Dit geldt niet voor de
binnenniveaus, maar via kosten ten behoeve van extra benodigde
gevelmaatregelen leidt dit er ook toe dat doelen verder buiten bereik
liggen.

Pagina 79 van 103

RIVM Rapport 2015-0096

De conclusie over het halen van het saneringsdoel geldt niet zozeer voor
de sanering bij de rijkswegen en spoorwegen. Voor rijkswegen en
spoorwegen is een groot deel uitgevoerd en voor de resterende
woningen is conform de nieuwe wetgeving (SWUNG-1) de uitvoering
vrijwel geheel voor 2021 beoogd. De uitvoering hiervan is nog niet
geëvalueerd.
Maar bij de overige wegen is nog sprake van een groot aantal woningen
dat op basis van de saneringsregeling in aanmerking komt voor nader
akoestisch onderzoek en – indien noodzakelijk– maatregelen.
De uitvoering is niet volledig gemonitord. Over de zogenoemde urgente
sanering die via het ISV verliep, hadden gemeenten overeenkomstig de
aard van het ISV geen verantwoordingsplicht. De uitvoering van de
overige sanering is wel geregistreerd maar voor wat betreft de
resterende saneringsopgave ontbreekt het inzicht in de actualiteit van
het woningbestand en in verdere gegevens, zoals de huidige
geluidbelastingen.
Omdat er sprake is van een trendbreuk in de financiering van de
sanering, heeft RIVM een schatting gemaakt van de benodigde tijdsduur
voor het afronden van de saneringsopgave. Op basis van het begrote
budget is het de verwachting dat de lokale sanering met bijna 10 jaar
vertraagt in vergelijking met het budget van vóór 2015. Hierbij is de
schatting van de voortgang onder het ISV meegenomen als
uitgangspunt.
6.2.2

Doelmatigheid
Ten aanzien van doelmatigheid van de sanering zegt de Regeling
periodiek evaluatieonderzoek: ‘Beleid dat niet doeltreffend is kan niet
doelmatig zijn.’ Deze redenering volgt het RIVM niet. Maar een
beschouwing van de doelmatigheid van het beleid dient te zijn gericht
op het voorkómen en beperken van hinder. Uit paragraaf 5.2 blijkt dat
de kennis van de daadwerkelijke invloed van maatregelen op hinder nog
beperkt is. Hierdoor is het niet mogelijk om de relatie tussen effecten
van beleid en de kosten te beschouwen in de zin van effect op
geluidhinder.
De regelgeving voor geluid bevat veel elementen die sturen op
kosteneffectiviteit gericht op het operationele doel: uitvoering van de
sanering bij de aangemelde woningen. Dit rapport bevat een
beschrijving van deze elementen in de uitvoering van de sanering
(bijlage D). In een beschouwing van kosten per woning komt de
sanering langs lokale wegen naar voren als kosteneffectief in
vergelijking met de sanering van rijkswegen en spoorwegen. Dit komt
mogelijk door de relatief lage uitgaven per woning bij bronmaatregelen,
en doordat voor meer woningen dan verder geen gevelmaatregelen
worden getroffen omdat aan de binnennorm wordt voldaan.
Maar het onderzoek is nog onvoldoende valide voor een definitief
oordeel. Het is sterk aan te bevelen om de uitvoering nader te
analyseren in relatie met onder andere de geluidbelastingen van
woningen.
In vergelijking met het gevelisolatieproject rondom Schiphol zijn de
kosten per woning beduidend lager in de saneringsregeling. Dit is
grotendeels verklaarbaar omdat bij geluid van vliegverkeer woningen
aan meerdere zijden worden geïsoleerd en met in het algemeen
Pagina 80 van 103

RIVM Rapport 2015-0096

zwaardere maatregelen. Een vergelijking van het effect in hinder als
gevolg van de gevelisolatie is niet te maken omdat dit slechts zeer
beperkt is geëvalueerd. De indirecte projectkosten per woning waren in
GIS-3 ook beduidend hoger in vergelijking met de gemiddelde uitgaven
per woning in de saneringsregeling.
Ook ten aanzien van neveneffecten en de causaliteit van het beleid is er
onvoldoende informatie voorhanden.
6.3

Aanbevelingen
De sanering is gebaat is bij concretiseren van de doelstelling. Daarbij
gaat het niet alleen om het opnemen van een einddatum, maar
vanwege de enorme omvang van het project sluit het RIVM aan bij de
eerdere aanbeveling van de Algemene Rekenkamer om tevens concrete
tussendoelen te formuleren en een overzicht van de noodzakelijke
middelen om deze daadwerkelijk te halen.
Een gedegen analyse van reeds uitgevoerde projecten is wenselijk om
de onzekerheid in deze kostenschatting zo klein mogelijk te maken. Het
gaat hierbij om inzichten in de huidige geluidbelastingen bij woningen en
de kosten van maatregelen en combinaties van maatregelen in
projecten.
Om de vereiste middelen goed te kunnen schatten is actualisatie van de
bestanden van woningen noodzakelijk. De eerste stappen hiertoe zijn
gezet met de website ‘Sanering in kaart’ en het invoeren van
aangepaste regelgeving met een verplichting voor gemeenten om
informatie aan te leveren. Om het bestand te actualiseren zijn
vervolgstappen nodig.
Op dit moment worden maatregelen uitgevoerd zonder dat er sprake is
van een structurele analyse van de invloed van interventies op
geluidhinder en/of andere gezondheidseffecten. Alleen als hier meer
kennis over bestaat, kan het verband tussen de operationele doelstelling
en de algemene doelstelling om hinder door geluid te voorkómen en te
beperken goed worden gelegd en kan er een oordeel worden gevormd
over de uiteindelijke doelmatigheid van het beleid.
Toekomstige doorlichtingen vragen om het organiseren van periodiek
evaluatieonderzoek gericht op de specifieke vraagstelling van het RPE.
Dit vraagt om ex post evaluatie gericht op doeltreffendheid en
doelmatigheid van het beleid. Voor een toekomstige doorlichting is het
van belang dat hier de komende jaren voor de onderdelen van het
beleid uitvoering aan wordt gegeven.
Vanwege de grote impact van bronbeleid op de geluidbelastingen is het
eveneens belangrijk om ook expliciet de effecten van (Europees)
bronbeleid in Nederland te monitoren (doelstelling Nota
verkeersemissies).
Het geluidbeleid is het afgelopen decennium verder gedecentraliseerd en
dit proces krijgt verder vorm in de Omgevingswet. Dit betekent dat de
rijksoverheid weliswaar de kaders stelt, maar niet direct sturend is op
een groot deel van de problematiek door geluid van verkeer. Een breed
opgezette evaluatie van gemeentelijk beleid zou eveneens kunnen
inventariseren in welke mate gemeenten beleid voor akoestische
Pagina 81 van 103

RIVM Rapport 2015-0096

kwaliteit hebben ontwikkeld en welke doelstellingen daaraan worden
verbonden. Beleid op gemeentelijk niveau leidt mogelijk tot een andere
insteek dan het rijksbeleid. Om de effecten daarvan te relateren aan de
algemene doelstelling van het rijk gericht op geluidhinder en/of andere
gezondheidseffecten, is het van belang om na te gaan welke indicatoren
relevant zijn om dit beleid te monitoren.

Pagina 82 van 103

RIVM Rapport 2015-0096

7

Literatuur

Algemene Rekenkamer, 2009, Milieueffecten wegverkeer, Haalbaarheid
voor de beleidsdoelstellingen voor een schoon, zuinig en stil
wegverkeer, (TK 2008-2009, 31895, nrs. 1-2
At Osborne, 2013, Beleidsevaluatie GIS-3, EINDRAPPORTAGE,
At Osborne, Baarn, 5 juli 2013, 2012268/ODSSO-GIS3HV/MRO/EGE/MGR/JRL
Besluit beleidskader stedelijke vernieuwing 2010, Staatsblad, Jaargang
2009, Nr. 403, 13 oktober 2009
BiZa, 2012, Evaluatie als fundering voor het beleid, ministerie van
Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, juni 2012
Brown en Van Kamp, A systematic review of environmental noise
interventions and associated increase or decrease in health effects,
Brown A.L., van Kamp I., background document for WHO, Community
Guidelines Noise (under review)
Dusseldorp et al., 2011, Handreiking geluidhinder wegverkeer:
Berekenen en meten, Dusseldorp A., Houthuijs D., van Overveld A., van
Kamp I., Marra M., RIVM Rapport 609300020
IenM, 2012a, Structuurvisie Infrastructuur en Ruimte, Nederland
concurrerend, bereikbaar, leefbaar en veilig, Ministerie van
Infrastructuur en Milieu, (EK en TK, 2011-2012, Bijlage bij Kamerstuk
32660 nr. 50)
IenM, 2012b, Project Geluidsisolatie Schiphol (GIS),
Voortgangsrapportage no. 16, 1e halfjaar 2012. Ministerie van
Infrastructuur en Milieu, Den Haag
IenM, 2013, Geluidsisolatie rondom luchthavens. Ministerie van
Infrastructuur en Milieu, Den Haag
IenM, 2015, Begroting infrastructuur en milieu, (TK, 2014-2015, 34000
XII, nr 2)
ISO/TS 15666 (2003). Akoestiek – Vaststelling van geluidshinder met
behulp van sociologisch en sociologisch-akoestisch onderzoek
Jabben et al., 2007, Baten van geluidmaatregelen, RIVM, Jabben, J., Potma, C.,
Lutter, S., RIVM rapport 680300002

Köhler et al., 2006, Effectiveness of insulation measures and underlying
factors, Köhler J.C.M., Ruijsbroek A., Van Poll H.F.P.M., Internoise,
2006. Conference Proceedings
Miedema en Oudshoorn, 2001, Annoyance from transportation noise:
Relationships with exposure metrics DNL en DENL and their confidence
Pagina 83 van 103

RIVM Rapport 2015-0096

intervals. Miedema H.M.E. en C.G.M. Oudshoorn, Environmental Health
Perspectives, 109(4): 409-16
Miedema en Vos, 2004, Noise annoyance from stationary sources:
relationships with exposure metric day-evening-night level (DENL) and
their confidence intervals, Miedema H.M., Vos H. (2004) J. Acoust. Soc.
Am.; 116(1):334-43.
PBL, 2009, Herziening regelgeving verkeersgeluid snelwegen – een exante-evaluatie, Planbureau voor de Leefomgeving (PBL), juni 2009
PBL-publicatienummer 500130001
PBL, 2011, Herziening regelgeving verkeersgeluid snelwegen – een exante-evaluatie, Aanvullingen ten behoeve van de kamerbehandeling,
maart 2011, Planbureau voor de Leefomgeving, Den Haag, 2011, PBLpublicatienummer: 500130002
PBL, 2012, Balans voor de Leefomgeving 2012, Planbureau voor de
Leefomgeving, Den Haag, 2012, ISBN: 978-94-91506-13-0, PBL
publicatienummer: 500248001
PBL, 2014, Balans voor de Leefomgeving, De toekomst is nú,
Planbureau voor de Leefomgeving, met medewerking van Wageningen
UR, Den Haag, 2014, ISBN: 978-94-91506-78-9, PBLpublicatienummer: 1308
Van Poll et al., 2011, Hinder, bezorgdheid en woontevredenheid in
Nederland, Inventarisatie Verstoringen 2008, RIVM, van Poll H.F.P.M.,
Breugelmans O.R.P. ,Devilee J.L.A., RIVM Rapport 630741001/2011
RIGO 2012, Midterm Review ISV 3, 16 mei 2012, RIGO,
http://www.rekenkamer.nl/Publicaties/Dossiers/R/Ruimtelijke_inrichting
/Decentralisatie/Investeringsbudget_Stedelijke_Vernieuwing_ISV
RPE 2014 Regeling Periodiek Evaluatieonderzoek, Regeling van de
Minister van Financiën van 15 augustus 2014 houdende regels voor
periodiek evaluatieonderzoek, Staatscourant, Nr. 27142, 25 september,
2014
TNO, 2014, Verkenning geluid infrastructuur lange termijn (TNO 2014
R10234)
VenW, 2001, Nationaal Verkeers- en Vervoersplan 2001–2020, (NVVP),
Ministerie van Verkeer en Waterstaat, mei 2001, (TK 2000-2001, 27455,
nrs. 1-5)
VenW, 2004, Nota Mobiliteit: Naar een betrouwbare en voorspelbare
bereikbaarheid, Ministerie van Verkeer en Waterstaat, Ministerie van
Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieu, Den Haag
VROM, 2001, Het Nationaal Milieubeleidsplan 4 (NMP4), Een wereld en
een wil, werken aan duurzaamheid, Ministerie van VROM, (TK 20002001, 27801, nr 1)
Pagina 84 van 103

RIVM Rapport 2015-0096

VROM, 2002, Vaste waarden, nieuwe vormen: Milieubeleid 2002–2006,
Ministerie van VROM (TK 2002-2003, 28663, nr 1)
VROM 2004a, Nota Ruimte, Ruimte voor ontwikkeling, ministerie van
VROM, (TK, 2003–2004, 29 435, nrs. 1–2)
VROM, 2004b, Beleidsnota Verkeersemissies, Met schonere, zuiniger en
stillere voertuigen en klimaatneutrale brandstoffen op weg naar
Duurzaamheid, Ministerie van VROM, juni 2004, VROM 4079 06-04
VROM, 2006, Toekomstagenda Milieu, Ministerie van Volkshuisvesting,
Ruimtelijke Ordening en Milieu, (TK, 2005–2006, 30 535, nrs. 1–2)
VROM, 2010, Beleidskader ISV-3, Directie Stad en Bouw, Wonen, Wijken
en Integratie, Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en
Milieu
VROM-inspectie, 2008, 'Laten we het stil houden', Communicatie over
geluidsbelastingkaarten, VROM-inspectie, februari 2008, artikelcode
7516
VROM-inspectie, 2009a, `Geluid? We willen het niet horen!’, Onderzoek
verlenen hogere waarden (1 maart)
VROM-inspectie, 2009, Gemeentelijke actieplannen omgevingslawaai,
VROM-inspectie, Datum 27 oktober 2009
VROM-inspectie, 2011, Sanering wegverkeerslawaai, Gemeentelijke
Uitvoeringspraktijk, Versie 3, Datum 21 december 2011, Status
Definitief
Weber, 2013, ‘Noise Policy: Sound policy?’, A meta level analysis and
evaluation of noise policy in the Netherlands, Miriam Weber, proefschrift
Universiteit Utrecht, ISBN 978-90-6266-344-6

Pagina 85 van 103

RIVM Rapport 2015-0096

Pagina 86 van 103

RIVM Rapport 2015-0096

8

Begrippenlijst

A-lijst

B-lijst

BSV
GIS
Doeltreffendheid
Doelmatigheid

DoelmatigheidsEM-lijst
Kosteneffectief

Interventie

ISV
MIG
MJPG
NMP4
NVVP
OW-lijst
Raillijst
RPE
Ssv
SVIR

Lijst van woningen met een geluidbelasting van
65 dB(A) en hoger waaraan in het kader van de
sanering gevelmaatregelen moeten worden
genomen
Lijst van woningen met een geluidbelasting van
60 tot 65 dB(A) waaraan in het kader van de
sanering gevelmaatregelen moeten worden
genomen
Bureau Sanering Verkeerslawaai
Geluidisolatie Schiphol
De mate waarin de beleidsdoelstelling dankzij de
inzet van de onderzochte beleidsinstrumenten
wordt gerealiseerd.
De relatie tussen de effecten van het beleid en de
kosten van het beleid. Hierbij is effect gerelateerd
aan de algemene doelstelling van het geluidbeleid:
het voorkómen en beperken van hinder.
Regeling doelmatigheid geluidmaatregelen Wet
criterium geluidhinder
Lijst met woningen van de saneringsregeling die bij
de eindmelding zijn aangemeld (zie bijlage B)
In dit rapport wordt de term kosteneffectief alleen
gebruikt in relatie met de operationele doelstelling
voor de sanering, dat wil zeggen het uitvoeren van
sanering bij de daarvoor aangemelde woningen.
Daarmee is het begrip niet hetzelfde als doelmatig,
volgens de definitie van het RPE.
volgens de definitie van het WHO (vrij vertaald uit
het Engels): een maatregel a)gericht op het
veranderen van blootstelling aan geluid en de
gerelateerde geluidseffecten of b) gericht op het
veranderen van blootstelling aan geluid zonder een
specifieke evaluatie van de invloed op gezondheid
of c) ontworpen om gezondheidseffecten te
verminderen, eventueel zonder een reductie van
de blootstelling aan geluid.
Investeringsbudget Stedelijke Vernieuwing
Modernisering Instrumentarium Geluidbeleid
Meerjaren Programma Geluidsanering (betreft
rijkswegen en spoorwegen)
Het Nationaal Milieubeleidsplan 4
Nationaal verkeers- en vervoersplan
Lijst met overige woningen van de
saneringsregeling
Lijst van woningen die via gevelmaatregelen
dienen te worden gesaneerd tegen spoorweglawaai
Regeling Periodiek Evaluatieonderzoek
Subsidieregeling sanering verkeerslawaai
Structuurvisie Infrastructuur en Ruimte
Pagina 87 van 103

RIVM Rapport 2015-0096

SWUNG
SWUNG-1
SWUNG-2

Stedelijke sanering

Urgente sanering

WHO

Pagina 88 van 103

Samen Werken aan de Uitvoering van Nieuw
Geluidbeleid)
Traject (zie SWUNG) dat leidde tot de opname van
geluidproductieplafonds in de Wet milieubeheer in
2012
Lopende traject voor de wijziging van de Wet
geluidhinder ten aanzien van gemeentelijke wegen,
provinciale wegen en het geluid van industrie,
welke dan wordt opgenomen in de Omgevingswet
Sanering van woningen langs gemeentelijke en
provinciale wegen, in VROM begroting ook wel
aangeduid als sanering in steden en stedelijk
gebied
Betreft de sanering van woningen die zijn
aangemeld met een geluidbelasting hoger dan
65 dB en waarvoor tevens is aangegeven dat
uitvoering op basis van gevelisolatie dient te
geschieden (A-lijst en Raillijst)
World Health Organisation

RIVM Rapport 2015-0096

9

Samenstelling begeleidingscommissie

Bijeenkomsten begeleidingscommissie
10 februari 2015, bespreking plan van aanpak
18 mei 2015, bespreking plan van aanpak en opzet rapportage
24 juni 2015, bespreking tussenrapportage
31 augustus 2015, bespreking eindconcept rapportage
Prof. dr. Bert van Wee (TU Delft)
Dr. Hans. Nijland (Planbureau van de Leefomgeving)
Drs. Jan Willem van de Wardt (Algemene Rekenkamer, op persoonlijke
titel)
Namens het ministerie van IenM:
Gerda de Vries
Hans Herremans
Henk Ootes
Wim Kooij
Agendalid:
Menno ter Braak (ministerie van Financiën)
Reviewers RIVM:
Drs. Rob Maas
Dr. Ric van Poll

Pagina 89 van 103

RIVM Rapport 2015-0096

Pagina 90 van 103

RIVM Rapport 2015-0096

Bijlage A Procedure van de sanering

In grote lijnen bestaat het proces van sanering uit de volgende stappen:
1. De gemeente doet onderzoek naar mogelijke saneringssituaties
en meldt deze vervolgens aan bij het rijk (IenM). Alleen
woningen die zijn gemeld komen voor mogelijke rijksbijdrage in
aanmerking. Vanaf 2009 is aanmelding niet meer mogelijk.
2. Het rijk stelt criteria op waaraan in te dienen saneringsprojecten
moeten voldoen (naast de regels en indieningsvereisten gaat het
daar met name ook om het aangeven van welke projecten
prioriteit hebben). Tevens publiceert het rijk jaarlijks het voor
sanering beschikbare budget (subsidieplafond).
3. Gemeenten24 dienen projecten25 in en krijgen al dan niet
voorbereidingssubsidie26 toegewezen. Beoordeling vindt plaats
door het Bureau sanering verkeerslawaai. Er wordt onder andere
getoetst op:
a. Zijn de betreffende woningen tijdig aangemeld voor de
sanering;
b. Past de aanvraag binnen het budget en de geldende
prioriteitsregels.
4. Met de beschikbare voorbereidingssubsidie werkt de gemeente
het saneringsprogramma voor betreffende locatie en/of woningen
verder uit.
5. Na beoordeling (onder andere zijn maatregelen sober en
doelmatig) en goedkeuring, worden de maatregelen en de hoogst
toelaatbare geluidsbelastingen door de minister vastgesteld en
wordt de subsidie beschikbaar gesteld (bedrag en
uitvoeringstermijn)
6. Na uitvoering wordt het project door de gemeente bij de minister
afgemeld en worden woningen in bestanden als gesaneerd
aangemerkt. Ook woningen waarvoor expliciet geen maatregelen
zijn vastgesteld (niet mogelijk en geluidbelastingen voldoen al),
of waar de maatregelen door bewoners zijn geweigerd, worden
als gesaneerd opgenomen. Daarmee is de sanering definitief
afgerond voor de betreffende woningen.
Tijdens de looptijd van het ISV (Investeringsfonds Stedelijke
Vernieuwing), werden er voor de projecten die daar onder vielen
(uitvoering A-lijst en raillijst), geen specifieke geluidsaneringsprojecten
bij het rijk ingediend. De sanering werd decentraal uitgevoerd.
Gereedmelding van projecten was in dat kader ook niet vereist en
afmelding in het saneringsregister kon daarmee ook niet plaatsvinden.
De voortgang op woningniveau bleef daarmee voor die sanering buiten
beeld.

24
Met name in het verleden waren er ook mogelijkheden voor infrabeheerders om deze saneringsprogramma’s
in te dienen.
25
In het kader van het ISV was deze structuur anders. Maar inmiddels is die mogelijkheid vervallen.
26
Voorbereidingssubsidie bestaat uit is vast bedrag per woning of percentage van de uitvoeringskosten (18%)
afhankelijk van de fase van het project en de uiteindelijk gemaakte keuzen.

Pagina 91 van 103

RIVM Rapport 2015-0096

Bijlage B Omvang van de sanering

Al vanaf het begin is het duidelijk geweest dat de sanering
wegverkeerslawaai een omvangrijke operatie zou worden. Bij de
voorbereiding van de Wet geluidhinder in de jaren 70 van de vorige
eeuw werden de kosten geschat op 1 miljard gulden (€ 454 miljoen)
voor woningen en circa ƒ 200 miljoen (€ 91 miljoen) voor andere
geluidgevoelige gebouwen.
Heel lang is gedurende de sanering de werkelijke omvang ervan
onbekend geweest. In de loop van de tijd zijn diverse inventarisaties
en/of ramingen gemaakt om de saneringsomvang nader te bepalen.
Wegverkeerslawaai:
•
OVL 20, een grootscheepse inventarisatie uitgevoerd van 19781981 in het kader van de totstandkoming van de Wet geluidhinder.
Resultaat: circa 205.000 woningen in de klasse van 61-65 dB(A) en
circa 25.000 daarboven. Bij de formele start van de sanering in 1986 is
uitgegaan van de aantallen uit deze OVL-inventarisatie. Gedacht werd
die voorraad in 25 jaar geheel te saneren (binnen 15 jaar moesten de
meer prioritaire maatregelen in de vorm van schermen al afgerond zijn).
•
Naar aanleiding van Kamervragen naar de mogelijkheid de
sanering versneld af te ronden (in het jaar 2000 of 2005) heeft begin
jaren 90 van de vorige eeuw een heroriëntatie op de sanering
plaatsgevonden. Een onderzoek in dat kader leverde een raming van de
resterende saneringsomvang op die aanmerkelijk hoger was dan bij OVL
20: 413.000 woningen in de klasse 61-65 dB(A) en 56.000 daarboven.
Daarnaast waren er op dat moment al circa 100.000 woningen
gesaneerd. Opmerkelijk was overigens dat in het eindrapport werd
gemeld dat in die laatste klasse reeds 62.000 woningen bij VROM waren
gemeld! Bij verdere beschouwingen werd er in het rapport daarom
vanuit gegaan dat in die klasse alles al zou zijn gemeld. In de hoogste
klasse zou naar verwachting de helft (28.000 woningen) via
gevelmaatregelen worden aanpakt. Naar aanleiding van deze
heroriëntatie is het jaarbudget voor de sanering verkeerslawaai met
ƒ 40 miljoen (ca € 18 miljoen) verhoogd.
•
Door de gemeenten heeft in 1995/1996 een inventarisatie
plaatsgevonden van woningen met een geluidbelasting van 65 dB(A) en
hoger waaraan gevelmaatregelen moeten worden getroffen. Deze
woningen zijn opgenomen op de A-lijst. Hierop staan circa 70.000
woningen. Dit lijkt erg af te wijken van de hiervóór genoemde 28.000
woningen, maar de definitie van de klasse wijkt af. Wordt hiertoe
gecorrigeerd dan zouden ongeveer 60.000 woningen mogen worden
verwacht. Van alle woningen zijn ook door het rijk ter plaatse de
kenmerken opgenomen op basis waarvan een kostenraming per
gemeente kon worden gemaakt. De totale raming van de
uitvoeringskosten van de A-lijst, gebaseerd op de opname van die
kenmerken per woning, bedroeg bijna ƒ 700 miljoen (circa
€ 318 miljoen). Daarbij was nog geen rekening gehouden met
kostenverlagende factoren, zoals het goedkoper gekoppeld uitvoeren of
het weigeren van de maatregelen door eigenaar/bewoners en voortijdige
sloop van woningen. Na de A-lijst komt ook nog de B-lijst (klasse 60 tot
Pagina 92 van 103

RIVM Rapport 2015-0096

65 dB(A) en ook gevelmaatregelen). De omvang hiervan is naar
verwachting 3 à 4 maal zo groot.
•
Brief aan de Tk nov 2002: er zijn nog totaal 416.000 woningen
die nog gesaneerd moeten worden (waarvan 86.000 woningen >
65 dB(A) en urgent genoemd, en 325.000 woningen niet urgent).
Kosten totaal geraamd op € 1040 miljoen voor de uitvoering van de
resterende voorraad. Overigens waren er in 2002 al circa
180.000 woningen gesaneerd, zodat de totale omvang circa 596.000
was.
•
Uiteindelijk is bij de wijziging van de Wet geluidhinder per
1 januari 2007 bepaald dat saneringswoningen uiterlijk voor 1 januari
2009 bij de minister van VROM gemeld dienen te worden. Gelijktijdig is
in de wet opgenomen dat de kosten van maatregelen aan niet-tijdig
aangemelde woningen ten laste van de betreffende gemeente komen
(artikel 126, vierde lid Wgh). Deze eindmelding heeft uiteindelijk tot het
definitieve inzicht in de saneringsomvang geleid. Totaal zijn er 522.905
woningen voor sanering vanwege wegverkeerslawaai aangemeld.
•
Met de invoering van de geluidproductieplafonds per juli 2012
(SWUNG-1) is ook een deel van de sanering overgegaan naar
Rijkswaterstaat. Voor woningen waarvan de saneringssituatie wordt
bepaald door de geluidsbelasting van een rijksweg en waarvoor de
sanering nog niet was uitgevoerd, is de saneringsverplichting
overgegaan van de gemeenten naar Rijkswaterstaat. Een bestand met
de daarvoor aangemelde woningen is door het Bureau
Saneringsverkeerslawaai overdragen aan Rijkswaterstaat.

Figuur B.1 Ontwikkeling inzicht in omvang van saneringsopgave bij wegen

Spoorweglawaai:
Voor spoorweglawaai geldt een soortgelijke ontwikkeling. In de memorie
van antwoord bij de behandeling van de Wet geluidhinder wordt in 1976
een omvang genoemd van ƒ 100 miljoen voor woningen. Inclusief de
andere geluidgevoelige bestemmingen zou ƒ 120 miljoen nodig zijn. Dit
bedrag was gebaseerd op een aantal van ruim 10.000 woningen. Voor
de uitvoering werd een periode van 15 jaar bepaald (budget dus
8 miljoen/jaar). Ook voor spoorweglawaai is in de loop der jaren de
omvang nader onderzocht.

Pagina 93 van 103

RIVM Rapport 2015-0096

•
In 1986 is ter voorbereiding van een nieuwe saneringsregeling
(ter gelegenheid van de komst van het Besluit geluidhinder spoorwegen
(Bgs)) een nadere analyse van de omvang gemaakt. Het resultaat was
circa 27.000 te saneren woningen (geluidbelasting meer dan 65 dB(A)).
De geraamde kosten bedroegen ruim ƒ 300 miljoen. Op basis hiervan is
het beschikbare budget later verdubbeld.
•
Reeds eind 1986 waren er bijna 21.000 woningen voor sanering
gemeld bij VROM. De daarbij geraamde kosten bedroegen ƒ 159
miljoen. Begin 1992 was dit opgelopen tot 28.000 woningen.
•
Bij de voorbereiding van de uitbreiding van het spoorwegnet
onder de noemer Rail21 is in 1990/1991 geïnventariseerd welke
saneringsgevallen samen zouden lopen met de geplande
spoorwijzigingen. De financiële omvang van dat deel van de sanering is
toen globaal geraamd op ƒ 272 miljoen. En dat was slechts een
(belangrijk) deel van de sanering. Op basis van dit gegeven is het
jaarlijkse budget door de ministeries van VROM en Verkeer en
Waterstaat met nog eens ƒ 10 miljoen verhoogd.
•
Naar analogie van de A-lijst is door de gemeenten in 1995/1996
ook een raillijst opgesteld. Voor deze lijst, die alle via gevelmaatregelen
tegen spoorweglawaai nog te saneren woningen bevat, zijn circa 20.000
woningen aangemeld.
•
Brief aan de TK november 2002: raming was een nog resterende
voorraad van 36.000 woningen voor railverkeer, met geraamde totale
kosten van € 255 miljoen. Op dat moment waren er circa 30.000
woningen gesaneerd, zodat de totale omvang circa 66.000 was.
•
Uiteindelijk is bepaald dat saneringswoningen uiterlijk voor
1 januari 2008 bij de minister van VROM gemeld dienen te worden.
Deze eindmelding heeft uiteindelijk geleid tot het definitieve inzicht in de
saneringsomvang. Totaal zijn er uiteindelijk 70.650 woningen voor
sanering vanwege railverkeerslawaai aangemeld.
•
Met de invoering van de geluidproductieplafonds per juli 2012 is
ook een deel van de sanering overgegaan naar ProRail. Voor woningen
waarvan de saneringssituatie wordt bepaald door de geluidbelasting van
een (hoofd)spoorweg en waarvoor de sanering nog niet was uitgevoerd,
is de saneringsverplichting overgegaan van de gemeenten naar ProRail.
Een bestand met de daarvoor aangemelde woningen is door het Bureau
Saneringsverkeerslawaai overdragen aan ProRail. Daarmee zijn er geen
woningen meer die vanwege spoorweglawaai nog moeten worden
gesaneerd uit artikel 20 van de begroting (stand 1 januari 2015).

Pagina 94 van 103

RIVM Rapport 2015-0096

ontwikkeling inzicht in omvang
sanering spoor
aantal woningen

100.000

p
e
i
l
j
a
a
r

80.000
60.000
40.000
20.000
‐
1980

1990

2000

2010

2020

2030

jaar

Figuur B.2 Ontwikkeling inzicht in omvang van saneringsopgave bij wegen

Voor zowel weg- als spoorweglawaai is de lijn uit bovenstaande dat er
steeds meer over de saneringsomvang bekend is geworden, maar dat
tegelijkertijd de omvang steeds weer groter bleek te zijn. Door de
tegenvallende omvang konden uiteraard de gestelde
uitvoeringstermijnen van de sanering niet worden gehaald. Nu ligt de
saneringsomvang wel vast en zou een strakkere planning voor de
resterende uitvoering kunnen worden opgesteld. Daarbij speelt nog wel
een rol dat er onzekerheid is over het aantal onder ISV uitgevoerde
saneringswoningen.

Pagina 95 van 103

RIVM Rapport 2015-0096

Bijlage C Voortgang A-lijst Amsterdam

Pagina 96 van 103

RIVM Rapport 2015-0096

Bijlage D Sturing op kosten in de uitvoering van de sanering

Een aantal elementen in de regelgeving beheerst of stuurt de uitgaven
aan de sanering. Deze staan hieronder puntsgewijs omschreven.
beperking van de groep woningen die in aanmerking komt voor sanering
op basis van een statische lijst;
Woningen moeten zijn aangemeld om in aanmerking te komen voor
sanering. De sanering richt zich op de groep woningen die bij invoering
van de Wet geluidhinder waren blootgesteld aan geluidbelastingen
boven de voorkeurswaarden in de regelgeving. Gemeenten moesten
zorgdragen voor het aanmelden van deze woningen. Dit is voor het
laatst mogelijk geweest tot 2009 (eindmelding). Woningen waarbij in de
loop van de tijd een hogere geluidbelasting is ontstaan, komen niet voor
op de lijsten van BSV27.
prioritering;
De uitvoering van de sanering is budget-gestuurd en de aanvragen voor
projecten door BSV worden geprioriteerd. De database van BSV
onderscheidt enkele lijsten: A-lijst, B-lijst, projectenlijst, eindlijst. Dit
onderscheid maakt deel uit van de prioritering. Zo bestaat de A-lijst uit
woningen met de hoogste geluidbelastingen die door gevelisolatie in
aanmerking komen, deze vormen de ‘urgente sanering via de ISV’.
De projectenlijst betreft de woningen waarvoor nog een afweging wordt
gemaakt in de te treffen maatregelen.
BSV hanteert sinds 2007 een expliciete prioritering in de afweging van
aanvragen van gemeenten; deze prioritering is opgenomen in de
Subsidieregeling Sanering Verkeerslawaai. Het betrof in eerste instantie
een prioriteit in de volgorde van aanvragen om bronmaatregelen,
vervolgens afschermende maatregelen en als laatste gevelmaatregelen.
Hierbij werd binnen deze groepen geprioriteerd op basis van financiële
doelmatigheid.
De wijze van prioriteren is zeer recent aangepast. Aanvragen met de
gemiddeld hoogste geluidbelasting krijgen de hoogste prioriteit. Hoe
hoger de gemiddelde geluidbelasting van de woningen is, hoe eerder de
aanvraag in aanmerking komt. Wat nog wel geldt, is dat gemeenten met
de ontvangen voorbereidingssubsidie een saneringsprogramma moet
opstellen dat voldoet aan artikel 3.7 eerste lid van het Besluit
geluidhinder waarin de voorkeur voor achtereenvolgens bron,
afscherming en gevelmaatregelen is vastgelegd. Daarnaast geldt dat de
aanvraag vanaf 2015 minimaal 25 woningen moet bevatten en alle
woningen in een gebied (wijk, wegvak) moet omvatten, zodat de
volledigheid en voortgang van de sanering wordt gestimuleerd doordat
ook woningen waarvoor geen maatregelen nodig zijn, worden
meegenomen in de programma’s en worden afgehandeld. Deze
aanpassing is opgenomen in artikel 10 van de Subsidieregeling.

27

Bij de sanering van de rijksinfrastructuur is de omvang van de groep woningen overigens herzien met de
structurele wijziging van de regelgeving in 2012

Pagina 97 van 103

RIVM Rapport 2015-0096

Het principe van een voorkeur van bronmaatregelen ten opzichte van
maatregelen in de overdracht en als laatste maatregelen aan de gevel,
komt dus niet meer naar voren in deze prioritering. Maar nog altijd wel
in de regeling die ten grondslag ligt aan de lokale afweging van
maatregelen.
lokale afweging voor maatregelen;
De regelgeving stelt voorwaarden voor onder andere het verlenen van
subsidies voor de sanering. Een belangrijke voorwaarde is dat de
voorgestelde maatregel kosteneffectief is; dit wordt aangeduid met
‘doelmatig’. Het gaat hier om het reguleren van de uitgaven beschouwd
vanuit een cluster van woningen. Het gaat om de afweging van bron en
overdrachtsmaatregelen ten opzichte van gevelmaatregelen. De
doelmatigheid van een maatregel wordt bepaald met de Regeling
doelmatigheid geluidmaatregelen Wet geluidhinder (stcrt-2009-20367,
ingegaan op 1 januari 2010, gewijzigd per 1 april 2010, 1 juli 2012,
1 januari 2015, 3 februari 2015). Deze regeling wordt vaak kortweg
aangeduid als ‘het doelmatigheidscriterium’.
Het doelmatigheidscriterium werkt met een systeem van reductiepunten
(het ‘budget’) enerzijds en maatregelpunten (de ‘kosten’) anderzijds.
Een project is doelmatig wanneer het aantal maatregelpunten lager is
dan het aantal reductiepunten. In feite blijven de geldbedragen dus
buiten beeld. Dit heeft als voordeel dat als de prijzen op de markt
wijzigen, de regelgeving niet hoeft te worden aangepast. Bovendien
geldt dat alle uitvoeringskosten worden vergoed mits een project
doelmatig is en sober wordt uitgevoerd.
Het aantal reductiepunten wordt bepaald (met Tabel 1 uit bijlage 2 bij
de Regeling doelmatigheid geluidmaatregelen). Hoe hoger de
geluidbelasting, hoe hoger het aantal reductiepunten. Let op: bij de
bepaling van de reductiepunten tellen alleen die woningen mee waarbij
de maatregelen zorgen voor een relevante afname van 2 dB. Het aantal
maatregelpunten wordt bepaald (met Tabel 1 en 2 uit bijlage 1 bij de
Regeling doelmatigheid geluidmaatregelen).
De doelmatigheidsregeling heeft alleen betrekking op de in Bijlage 1 van
de regeling vermelde maatregelen. De bronmaatregelen hieruit zijn
overgenomen in Tabel D.1. Daarnaast worden in bijlage 1 bij de regeling
voor wegen en spoorwegen ook geluidschermen, geluidwallen, en
midden(berm)schermen genoemd. In het geval dat met andere
maatregelen niet het beoogde resultaat kan worden gehaald, wordt in
het kader van de sanering tevens het onttrekken van een woning aan de
bestemming als maatregel aangehaald.

Pagina 98 van 103

RIVM Rapport 2015-0096

Tabel D.1 Bronmaatregelen, de randvoorwaarden en de maatregelpunten (bron
Regeling doelmatigheid geluidmaatregelen, Wet geluidhinder)

Omschrijving
bronmaatregel

Randvoorwaarden

Weg
Stille
elementverharding

– enkel bij sanering

Dicht Asfalt Beton
(DAB)

– enkel bij sanering

Wegdek:
Zeer Open Asfalt
Beton (ZOAB)

– voldoende verkeersintensiteit
– geen wringend of remmend verkeer
– snelheid meer dan 70 km per uur

Wegdek:
2-laags Zeer Open
Asfalt Beton

– voldoende verkeersintensiteit
– geen wringend of remmend verkeer
– snelheid meer dan 70 km per uur

Wegdek:
Dunne deklaag

– snelheid niet boven 80 km per uur
– niet op kruisingen of rotondes

Spoorweg
Raildemper

– niet tegen wissels of voegen
– bij houten dwarsliggers indien toestemming
is verkregen van de beheerder
– de afstand waarover raildempers worden
aangelegd is ten minste 50 m of indien dat
korter is gelijk aan tweemaal de afstand
tussen de buitenste spoorstaaf en het
dichtstbijzijnde geluidgevoelige object

Dat betekent dat verkeersmaatregelen en het amoveren van woningen
niet kunnen worden getoetst op basis van deze regeling. Voor deze
maatregelen is wel subsidie beschikbaar, op basis van een maximaal
bedrag (te vinden in Bijlage A van de Ssv). Ook enkele stille
wegdektypen staan niet vermeld (in bijlage 1 van de regeling), hiervoor
zijn maatregelpunten opgenomen (in bijlage F van de Ssv).
hanteren van normbedragen voor vergoedingen van maatregelen;
BSV hanteert normbedragen voor het bepalen van de vergoedingen voor
maatregelen. Bij verkeersmaatregelen zijn dit niet-kostendekkende
vergoedingen volgens een normbedrag, bij wegdekken wordt het
normbedrag reëel genoemd door BSV. In het geval van schermen en
gevelmaatregelen gaat het om vergoeding van werkelijk gemaakte
kosten. Deze kosten worden wel beoordeeld; er wordt nagegaan of ze
niet erg veel afwijken van normbedragen en zo ja, wat hiervan de reden
is. Deze normbedragen zijn opgenomen in Tabel D.2; het blijkt dat ze
gemiddeld met ongeveer 3 procent per jaar zijn gestegen.
samenvoegen van geluidsanering met andere regelingen;
De Subsidieregeling Sanering Verkeerslawaai schrijft voor dat de
sanering sober en doelmatig wordt uitgevoerd en schrijft voor dat
Pagina 99 van 103

RIVM Rapport 2015-0096

gebruik wordt gemaakt van mogelijkheden dat anderen in de kosten
voorzien. Wat betreft dat laatste komt dit veel voor in de zin dat de
geluidsanering wordt uitgevoerd in samenhang met reconstructies aan
de infrastructuur. Samengaan met thermische isolatie is nog nauwelijks
voorgekomen. Volgens BSV zijn nu enkele projecten in voorbereiding.
Deze projecten krijgen voorrang, hierbij wordt de geluidsisolatie wordt
volledig vergoed op basis van normbedragen.

Pagina 100 van 103

RIVM Rapport 2015-0096

Tabel D.2 Toetsbedragen gevelisolatie (Bron BSV, augustus 2015)

Toetsbedragen
gevelisolatie
Gecorrigeerd naar Euro,
inclusief btw
1986

1995

2004

2010

bsv/
1
augustus
2015
2015

113

150

230

275

288

125

168

270

305

321

147

197

290

320

340

170

231

360

380

419

216

261

390

395

450

73

159

255

300

321

109

193

290

370

387

109

193

295

375

393

132

211

305

360

399

132

211

315

375

405

231

272

385

403

424

-

-

490

565

587

27

45

65

79

85

73

113

165

199

212

91

136

190

235

248

lichte geveldelen per
m²
kostenklasse 1
kostenklasse 2
kostenklasse 3
kostenklasse 4
kostenklasse 5

toeslag (nieuw)
draairaam
kostenklasse 1
kostenklasse 2
kostenklasse 3
kostenklasse 4
kostenklasse 5

geluiddempende
ventilatievoorziening
suskast
mechanische ventilatie

maatregelen hellend
dakvlak per m²
Ra < 27
Ra: 28 t/m 36
Ra < 36

Pagina 101 van 103

RIVM Rapport 2015-0096

Bijlage E Reconstructie budgetten

Historisch budget
Het historisch budget is het gemiddelde van de beschikbare middelen
zoals deze zijn vermeld in Tabel 3.1 in de regels ‘Stedelijke sanering (via
Ssv)’ en ‘Urgente sanering (via ISV)’.
Budget zonder wegvallen ISV
De intrekking van de Wet stedelijke vernieuwing en daarmee het laten
vervallen van het daarbij horende Investeringsfonds Stedelijke
Vernieuwing (ISV) heeft budgettaire gevolgen gehad voor de
geluidsanering. De jaren voor 2015 bedroegen de jaarbudgetten voor
geluid in dit kader € 24,3 miljoen. Na het vervallen van het ISV in de
jaren 2015 en later vervalt dit gehele bedrag.
Gelet op de in de vorige paragraaf genoemde totaalbedragen voor de
lokale sanering gaat het om substantieel deel van lokale
saneringsgelden. Daarom heeft (deels) een mutatie op de begroting
plaatsgevonden om hiervoor te corrigeren. In de IenM-begroting 2013 is
onder het toenmalige artikel 6 (nu artikel 20) een mutatie 6 opgenomen
die een verhoging met 10 miljoen euro ingaande 2015 inhield vanwege
het door het opheffen van het ISV `ontstane budgettaire probleem’. Dit
betreft dus een compensatie, niet volledig maar gedeeltelijk.
Dat blijkt uit onderstaande tabel die uitgaat van de in de begroting 2015
en latere jaren opgenomen budgetten voor de stedelijke sanering. Dit
zijn dus budgetten inclusief de zojuist genoemde mutatie van
€ 10 miljoen.
Voor het beschouwen van de impact van het opheffen van het ISV op
het lokale saneringsbudget, is gereconstrueerd wat de budgetten zonder
opheffing zouden zijn geweest. In de tabel zijn de beschikbare
budgetten daartoe eerst met de mutatie van 10 miljoen euro verlaagd
en vervolgens is er het in de jaren voor 2015 beschikbare ISV-budget bij
opgeteld. Het resultaat daarvan is aangeduid als `volledige
compensatie’, dit is dus het budget dat beschikbaar zou zijn geweest als
het ISV-budget geheel zou zijn gecompenseerd.
Uit vergelijking tussen deze bedragen en de in de begroting 2015
opgenomen bedragen blijkt er nog 65 procent van dit oorspronkelijke
budget te resteren.
Wordt vervolgens rekening gehouden met de in de Ssv opgenomen
overgangsregeling in 2014 waarvoor € 15 miljoen beschikbaar was voor
de komende jaren, dan resteert de eerstkomende jaren net circa
70 procent van het oorspronkelijke budget. Daarbij is voor deze
berekening de beschikbare € 15 miljoen over het totale bekeken tijdvak
van vijf jaar verdeeld.

Pagina 102 van 103

RIVM Rapport 2015-0096

Tabel E.1 Reconstructie budget met volledige compensatie ISV

2015

2016

2017

2018

2019

gemiddelde
2015-2019

(x 1000 euro)
Begroting 2015

23.941

22.783

22.635

27.909

26.305

24.715

Mutatie

-10.000

-10.000

-10.000

-10.000

-10.000

-10.000

Totaal excl. ISV

13.941

12.783

12.635

17.909

16.305

14.715

ISV (tot 2014)

24.314

24.314

24.314

24.314

24.314

24.314

Totaal 'volledige
compensatie'

38.255

37.097

36.949

42.223

40.619

39.029

Pagina 103 van 103

RIVM
De zorg voor morgen begint vandaag