Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2012–2013

22 112

Nieuwe Commissievoorstellen en initiatieven
van de lidstaten van de Europese Unie

Nr. 1681

BRIEF VAN DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 6 september 2013
Overeenkomstig de bestaande afspraken heb ik de eer u hierbij zes fiches
aan te bieden die werden opgesteld door de werkgroep Beoordeling
Nieuwe Commissievoorstellen (BNC).
Fiche 1: Verordening tot instelling van het Europees Openbaar Ministerie
Fiche 2: Mededeling verbetering bestuur van OLAF (Kamerstuk 22 112,
nr. 1682)
Fiche 3: Verordening betreffende het EU-Agentschap voor justitiële
samenwerking in strafzaken (Eurojust) (Kamerstuk 22 112, nr. 1683)
Fiche 4: Stroomlijning richtlijn drukapparatuur (Kamerstuk 22 112,
nr. 1684)
Fiche 5: Mededeling en verordening emissies maritiem vervoer
(Kamerstuk 22 112, nr. 1685)
Fiche 6: Verordening einde-afval-criteria teruggewonnen papier
(Kamerstuk 22 112, nr. 1686)
De Minister van Buitenlandse Zaken,
F.C.G.M. Timmermans

kst-22112-1681
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2013

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 22 112, nr. 1681

1

Fiche: Verordening tot instelling van het Europees Openbaar
Ministerie
1. Algemene gegevens
Titel voorstel
Verordening van de Raad tot instelling van het Europees Openbaar
Ministerie
Datum Commissiedocument
17 juli 2013
Nr. Commissiedocument
COM (2013) 534
Prelex
http://ec.Europa.eu/prelex/detail_dossier_real.cfm?CL=nl&DosId=1041110
Nr. Impact Assessment Commissie en Opinie Impact Assessment Board
SWD(2013) 274
Behandelingstraject Raad
JBZ-Raad en – bij gebreke van eenparigheid – Europese Raad
Eerstverantwoordelijk ministerie
Ministerie van Veiligheid en Justitie
Rechtsbasis, besluitvormingsprocedure Raad, rol Europees Parlement,
gedelegeerde en/of uitvoeringshandelingen
a) Rechtsbasis:
artikel 86 VWEU
b) Besluitvormingsprocedure Raad en rol Europees Parlement:
Bijzondere wetgevingsprocedure: de Raad besluit met eenparigheid na
goedkeuring van het Europees Parlement. Bij het ontbreken van
eenparigheid kan op verzoek van een groep van ten minste negen
lidstaten het ontwerp van de verordening worden voorgelegd aan de
Europese Raad, die het voorstel binnen vier maanden behandelt. In
geval van consensus verwijst de Europese Raad het voorstel ter
aanneming terug naar de Raad. Indien er binnen de Europese Raad
geen consensus is bereikt, kunnen ten minste negen lidstaten
aangeven dat zij een nauwere samenwerking wensen aan te gaan op
grond van de ontwerpverordening. Verdere besluitvorming vindt
vervolgens plaats via de procedure van versterkte samenwerking.
c) Gedelegeerde en/of uitvoeringshandelingen:
niet van toepassing
2. Samenvatting BNC-fiche
Korte inhoud voorstel
Het voorliggende voorstel maakt onderdeel uit van het op 17 juli 2013
door de Commissie openbaar gemaakte pakket van maatregelen inzake de
verbetering van de bestrijding van EU-fraude, dat wil zeggen fraude
waardoor de financiële belangen van de EU worden geschaad, waarbij de
nadruk ligt op de inzet van het strafrecht.
De Commissie stelt voor om een Europees openbaar ministerie (hierna:
EOM) op te richten als een gedecentraliseerde structuur, door middel
waarvan het EOM is vertegenwoordigd in elke lidstaat. Het voorstel bevat
regels voor de oprichting en het functioneren van het EOM met het oog

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 22 112, nr. 1681

2

op de opsporing en vervolging van fraude met EU-middelen, delicten
zoals bedoeld in de ontwerprichtlijn strafrechtelijke bestrijding van fraude
die de financiële belangen van de Unie schaadt. De onderhandelingen
over deze richtlijn zijn nog niet afgerond.1
De Verordening inzake het EU agentschap voor strafrechtelijke justitiële
samenwerking Eurojust (COM(2013)535) en de mededeling inzake het
bestuur van OLAF (COM(2013)533) maken eveneens deel uit van het
pakket ter verbetering van de bestrijding van fraude met EU-middelen.
Hierover zijn separate fiches opgesteld.
Bevoegdheidsvaststelling en subsidiariteits- en proportionaliteitsoordeel
Bevoegdheid: het kabinet acht het wenselijk de rechtsbasis te preciseren,
zodat deze komt te luiden: artikel 86, lid 1, VWEU.
Subsidiariteit: het oordeel van het kabinet is voorshands positief, als alle
lidstaten die onverkort gebonden zijn aan titel V van het derde deel van
het VWEU («de ruimte van veiligheid, vrijheid en recht») zullen participeren in het EOM, omdat daardoor een vergelijkbaar niveau van strafrechtelijke bestrijding van fraude in de lidstaten kan worden bereikt.2 Dit laat
onverlet dat bij de wijze waarop het EOM in dit voorstel wordt ingericht
kanttekeningen worden geplaatst. Bij gebreke van deelname door alle
voornoemde lidstaten kan het EOM ook op grond van nauwere samenwerking worden opgericht. Het kabinet zal, als die situatie zich zou
voordoen, opnieuw een subsidiariteitstoets uitvoeren met betrekking tot
een daaraan aangepast voorstel voor de verordening inzake de oprichting
van het EOM.
Proportionaliteit: het oordeel van het kabinet is gematigd positief met
kanttekeningen.
Het kabinet is positief over de gedecentraliseerde structuur van het EOM
met een permanente vertegenwoordiging van het EOM in de lidstaten
door gedelegeerde Europees openbaar aanklagers, die ervaring moeten
hebben als openbaar aanklager in die lidstaat. De vervolging van
EOM-zaken in een lidstaat gebeurt in het algemeen door de gedelegeerde
Europees openbaar aanklager die uit die lidstaat afkomstig is. Deze
nationale inbedding van het EOM past bij de aan het VWEU ten grondslag
liggende gedachte dat de lidstaten verantwoordelijk zijn voor de strafrechtelijke bestrijding van fraude. Het EOM moet het gelijkwaardige niveau
van fraudebestrijding in de lidstaten waarborgen.
Het voorstel impliceert dat na de oprichting van het EOM een groot
gedeelte van de OLAF-medewerkers die thans belast zijn met administratieve onderzoeken naar fraude met EU-middelen en de administratieve
afhandeling daarvan, zullen gaan werken ter ondersteuning van het EOM.
De verschuiving van medewerkers beperkt de kosten van het EOM. Het
kabinet acht het evenwel niet wenselijk dat de oprichting van het EOM in
de lidstaten zou leiden tot een verschuiving van administratieve
handhaving naar strafrechtelijke handhaving. Het strafrecht is ultimum
remedium en moet ook bij fraude met EU-middelen als zodanig functioneren.
Het voorstel bestrijkt alle aspecten die bij de oprichting van het EOM aan
de orde horen te komen. Bij de beoordeling van de proportionaliteit van
1

Voor het BNC fiche over deze ontwerprichtlijn wordt verwezen naar Kamerstuk 22 112, nr. 1475
en voor de laatste stand van de onderhandelingen naar het verslag van de JBZ-Raad van 6 en
7 juni 2013, waaruit blijkt dat de Raad een algemene oriëntatie heeft vastgesteld (Kamerstuk
32 317, nr. 179, blz. 15).
2
Denemarken neemt geen deel aan de justitiële samenwerking; het Verenigd Koninkrijk en
Ierland nemen daaraan deel als zij besluiten tot een «opt-in».

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 22 112, nr. 1681

3

de diverse aspecten is een selectie gemaakt. Met betrekking tot de
kerntaken van het EOM worden kanttekeningen geplaatst bij de omvang
van de bevoegdheid van het EOM, het voorkomen dat in de praktijk niet
alle gevallen van fraude krachtig worden aangepakt, de interne werkwijze
van het EOM bij de behandeling van zaken, bij de toepasselijke regels van
strafvorderlijke aard en bij de financiering.
Implicaties/risico’s/kansen
Het voorstel kan de bestrijding van fraude met EU-middelen verbeteren,
doordat door middel van het EOM in de lidstaten een vergelijkbaar niveau
van strafrechtelijke handhaving wordt verzekerd. De Commissie verwacht
dat het aantal zaken waarbij opsporing en vervolging plaatsvindt fors gaat
stijgen door oprichting van een EOM, waardoor de «recovery» van
EU-middelen zal stijgen en de afschrikkende werking groter zal zijn. Bij
nauwere samenwerking zou dit alleen voor de participerende lidstaten
gelden.
Nederlandse positie
Het kabinet hecht veel belang aan een effectieve besteding van
EU-middelen, een goede verantwoording daarvan en adequate bestrijding
van EU-fraude, waarbij ook het strafrecht in de lidstaten op vergelijkbare
wijze dient te worden ingezet. Oprichting van een EOM kan daaraan een
bijdrage leveren.
Het EOM dient bij uitsluiting van anderen te worden belast met de
opsporing van EU-fraudedelicten in de lidstaten binnen de nationale
structuren en in samenwerking met lokale opsporingsautoriteiten, en met
de vervolging van de daaruit ressorterende zaken bij de rechters van de
lidstaten. Het EOM dient bij zijn werkzaamheden de grenzen van het
eerste lid van artikel 86 VWEU ten volle te respecteren: dat wil zeggen dat
het EOM zich dient te beperken tot de bestrijding van fraude met
EU-middelen. De voorgestelde werkwijze, waarbij het EOM ook andere
delicten die sterk verweven zijn met en ondergeschikt aan de bedoelde
EU-fraudedelicten zou mogen vervolgen, past niet bij de grens die het
eerste lid van artikel 86 VWEU stelt.
3. Samenvatting voorstel
Inhoud voorstel
Doel van het EOM is om fraude met EU-middelen beter te bestrijden dan
nu het geval is. De opsporings- en vervolgingspercentages verschillen nu
sterk per lidstaat en dit leidt EU-breed in slechts 20% van deze zaken tot
een veroordeling. Volgens de Commissie is er, inherent aan de aard van
fraude, een groot aantal gevallen dat nooit aan het licht komt. De
afschrikkende werking is daardoor nu beperkt.
Het EOM zal exclusief bevoegd zijn om de delicten uit de frauderichtlijn
die binnen en buiten de Unie zijn gepleegd op te sporen en te vervolgen
voor rechters van de lidstaten. De nationale openbaar ministeries zijn na
de oprichting van het EOM ontheven van de verplichting om deze delicten
op te sporen en te vervolgen. Zij moeten signalen van fraude direct
doorgeven aan het EOM. Indien in EU-fraudeonderzoeken blijkt dat andere
strafbare feiten zeer sterk verweven zijn met EU-fraudedelicten en
tegelijkertijd van ondergeschikte aard zijn, zouden deze feiten – met
instemming van het nationale OM – door het EOM kunnen worden
meegenomen bij de vervolging van EU-fraudedelicten. Het EOM krijgt
volgens het Commissievoorstel een gedecentraliseerde inrichting, met op
EU-niveau een Europees openbaar aanklager met vier plaatsvervangers

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 22 112, nr. 1681

4

en in elke lidstaat ten minste een gedelegeerde Europees openbaar
aanklager.
Alle gedelegeerde Europees openbare aanklagers blijven lid van nationale
openbaar ministeries, maar zijn ook lid van het EOM en staan voor de
uitoefening van hun functie bij het EOM onder het gezag van de Europese
openbare aanklager. De onderzoeken worden in de lidstaten verricht door
in beginsel de gedelegeerde Europees openbare aanklagers, maar de
Europees openbare aanklager kan een onderzoek en een vervolging aan
zich trekken. De opsporing vindt plaats binnen de nationale structuren en
met behulp van nationale opsporingsinstanties van de lidstaat van
onderzoek. In het bijzonder voor de toepassing van dwangmiddelen, zijn
daartoe regels in de verordening bepaald, terwijl voor het overige de
regels van het nationale strafprocesrecht van de lidstaat van onderzoek
gelden. De rechters van de lidstaten zijn bij uitsluiting van de EU-rechters
bevoegd de door het EOM vervolgde strafzaken te beoordelen en
berechten. De verordening voorziet tevens in uniforme regels voor de
bescherming van persoonsgegevens.
De personeelsuitgaven van het EOM vallen onder het EU budget, waarbij
met het oog op efficiency de administratieve ondersteuning wordt
gebundeld met die van Eurojust volgens het principe van «shared
services». Het EOM en Eurojust blijven naast elkaar bestaan. Er is een
intensieve samenwerking tussen het EOM en Eurojust voorzien voor de
feiten die zeer sterk met EU-fraudedelicten zijn verweven. Het EOM kan,
zoals is voorzien in artikel 86, tweede lid, VWEU, met Europol samenwerken maar dit is in de verordening niet uitgewerkt. Ten slotte wordt
voorzien dat de oprichting van het EOM er toe zal leiden dat het takenpakket van OLAF zal worden ingeperkt tot administratieve onderzoeken op
gebieden die niet tot de bevoegdheid van het EOM behoren, waardoor
personeel van OLAF geleidelijk zal worden overgeheveld naar het EOM.
Door deze overheveling van personeel blijven de kosten van het EOM
beperkt. Ook sluit dit aan bij de afspraken in de Europese Raad van
7-8 februari 2013 over de kosten van het EU-ambtenarenapparaat.
Impact assessment Commissie
De Commissie stelt, verwijzend naar een in haar opdracht uitgevoerde
studie, dat EU-fraudedelicten niet altijd worden onderzocht en vervolgd
door de nationale autoriteiten (volgens het impact assessment wordt
slechts 20% uiteindelijk veroordeeld en is de «recovery rate» ca. 10%). Zij
wijt dit aan de beperkt beschikbare middelen voor de opsporing. Daardoor
zijn, aldus de Commissie, de nationale inspanningen gefragmenteerd en
wordt er gewoonlijk te weinig aandacht besteed aan de grensoverschrijdende aspecten van deze delicten. De Commissie constateert dat Eurojust
en Europol de bevoegdheid ontberen om zelfstandig tegen
EU-fraudedelicten op te treden en dat de bevoegdheid van OLAF beperkt
is tot administratieve onderzoeken. De Commissie heeft daarom zeven
opties onderzocht, van meer acties door de lidstaten, versterking van
Eurojust tot oprichting van een EOM (gedecentraliseerd of gecentraliseerd). Daarbij kwam een gedecentraliseerd EOM als beste uit de
vergelijking; dit zou volgens een grove schatting van de Commissie
jaarlijks € 45 miljoen opleveren aan «recoveries» en € 300 miljoen aan
fraude voorkomen. Door het EOM zou ook een vergelijkbaar niveau van
EU-fraudebestrijding in de lidstaten worden verzekerd.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 22 112, nr. 1681

5

4. Bevoegdheidsvaststelling en subsidiariteits- en proportionaliteitsoordeel
a) Bevoegdheid
De Commissie heeft als rechtsgrondslag artikel 86 VWEU gekozen. Die
keuze is terecht, maar precisering is gewenst om de grenzen van de
bevoegdheid van het EOM helder te maken. Het eerste lid van artikel
86 bevat de bevoegdheid tot oprichting van het EOM met het oog op
bestrijding van strafbare feiten die de financiële belangen van de Unie
schaden. Het vierde lid van artikel 86 VWEU voorziet in de mogelijkheid bij unaniem besluit van de Raad de bevoegdheid van het EOM uit
te breiden tot andere delicten dan EU-fraudedelicten. Het EOMvoorstel ziet alleen op EU-fraudedelicten en dat dient eenduidig uit de
rechtsbasis te blijken. Daarom dient de rechtsbasis te worden beperkt
tot het eerste lid van artikel 86 VWEU.
b) Subsidiariteits- en proportionaliteitsoordeel
Het oordeel van het kabinet ten aanzien van de subsidiariteit is
voorshands positief, als alle lidstaten die onverkort gebonden zijn aan
titel V van het derde deel van het VWEU («de ruimte van veiligheid,
vrijheid en recht») zullen participeren in het EOM, omdat daardoor een
vergelijkbaar niveau van strafrechtelijke bestrijding van fraude in de
lidstaten kan worden bereikt. Dat is in de huidige situatie waarin deze
bestrijding geheel bij de lidstaten berust niet mogelijk; er is aanleiding
te veronderstellen dat het niveau van fraudebestrijding tussen de
lidstaten uiteen loopt. Dit laat onverlet dat bij de wijze waarop het EOM
in dit voorstel wordt ingericht kanttekeningen worden geplaatst. Bij
gebreke van deelname door alle voornoemde lidstaten kan het EOM
ook op grond van nauwere samenwerking worden opgericht. Het
kabinet zal, als die situatie zich zou voordoen, opnieuw een subsidiariteitstoets uitvoeren met betrekking tot een daaraan aangepast voorstel
voor de verordening inzake de oprichting van het EOM.
Ten aanzien van de proportionaliteit is het oordeel van het kabinet
gematigd positief met kanttekeningen.
Het kabinet is positief over de gedecentraliseerde structuur van het
EOM met een permanente vertegenwoordiging van het EOM in de
lidstaten door gedelegeerde Europees openbaar aanklagers, die
ervaring moeten hebben als openbaar aanklager in die lidstaat. De
vervolging van EOM-zaken in een lidstaat gebeurt in het algemeen
door de gedelegeerde Europees openbaar aanklager die uit die lidstaat
afkomstig is. Deze nationale inbedding van het EOM past bij de aan het
VWEU ten grondslag liggende gedachte dat de lidstaten verantwoordelijk zijn voor de strafrechtelijke bestrijding van fraude. Het EOM
moet het gelijkwaardige niveau van fraudebestrijding in de lidstaten
waarborgen.
Het voorstel impliceert, dat na de oprichting van het EOM een groot
gedeelte van de OLAF-medewerkers die thans belast zijn met
administratieve onderzoeken naar fraude met EU-middelen en de
administratieve afhandeling daarvan, zullen gaan werken ter ondersteuning van het EOM. De verschuiving van medewerkers beperkt de
kosten van het EOM. Het kabinet acht het evenwel niet wenselijk dat de
oprichting van het EOM in de lidstaten zou leiden tot een verschuiving
van administratieve handhaving naar strafrechtelijke handhaving. Het
strafrecht is ultimum remedium en moet ook bij fraude met
EU-middelen als zodanig functioneren.
Het kabinet accepteert de exclusiviteit van de bevoegdheid van het
EOM voor de EU-fraudedelicten, omdat daarmee een heldere
afbakening bestaat met de bevoegdheden van de openbaar ministeries
van de lidstaten. Die helderheid dient niet verloren te gaan door de
mogelijkheid te openen dat het EOM in concrete strafzaken bij de
vervolging zeer sterk verweven andere delicten van ondergeschikte

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 22 112, nr. 1681

6

aard mag betrekken. Het kabinet acht het vanuit een oogpunt van
proportionaliteit wenselijk dat streng de hand wordt gehouden aan de
kaders van het eerste lid van artikel 86 VWEU, de bestrijding van
fraude met EU-middelen.
Voor het kabinet is het een voorwaarde dat de handhaving in Nederland op het bestaande niveau kan blijven. Fraude die thans op
nationaal niveau wordt vervolgd mag niet onbestraft blijven. Dit zou
zich kunnen voordoen, indien het EOM niet toekomt aan vervolging
van alle gevallen van fraude (al dan niet van geringe omvang). Daarom
zal de Nederlandse inzet tijdens de onderhandelingen er op zijn gericht
dat in de verordening in voldoende mate verzekerd wordt dat het EOM
de afdoening van zaken waar het niet aan toekomt overlaat aan de
lidstaten of deze zaken tijdig overdraagt, zodat onverkort kan worden
vastgehouden aan het huidige niveau van handhaving. Fraude met
EU-middelen dient in alle gevallen krachtig te worden aangepakt.
Bij de interne werkwijze van het EOM bij de behandeling van strafzaken valt de sterk centralistische leiding in individuele strafzaken op.
Hoewel strafzaken in beginsel door de gedelegeerde Europees
openbare aanklagers worden uitgevoerd, moeten deze leden van het
EOM nagenoeg elke beslissing over de verdere behandeling van de
zaak voorleggen aan de Europees openbaar aanklager, teneinde zijn
instemming daarmee te verkrijgen. Deze centralistische vorm van
besluitvorming in individuele zaken is waarschijnlijk ingegeven vanuit
een kennelijk streven naar eenheid van beleid, maar gaat er aan
voorbij dat doorgaans alleen de zaakofficier van justitie en het
onderzoeksteam de bijzonderheden van een strafzaak kennen en op
grond daarvan in staat zijn de passende beslissingen over de verdere
behandeling te nemen. Eenheid van beleid kan ook langs andere,
minder ingrijpende wijze worden bereikt, bij voorbeeld door de
opstelling van openbare regels voor onderzoeken en vervolging en
door het selecteren van strafzaken die niet zelfstandig door een
gedelegeerde Europees openbaar aanklager dienen te worden
behandeld. De Europees openbaar aanklager zou zich meer moeten
toeleggen op coördinatie in grensoverschrijdende zaken. Ten slotte
roept de toekenning van de bevoegdheid van de Europees openbaar
aanklager om strafzaken zonder tussenkomst van een gedelegeerde
Europees openbaar aanklager zelf te onderzoeken en te vervolgen
vragen op over de doelmatigheid en uitvoerbaarheid ervan, terwijl de
noodzaak van deze bevoegdheid niet is onderbouwd.
In de verordening is als algemeen beginsel onder meer vastgelegd, dat
het onderzoek en de vervolging zullen plaatsvinden volgens de
procedureregels van de verordening en het nationale strafprocesrecht
van de lidstaat van onderzoek, waarbij dit laatste slechts aanvullend zal
gelden (artikel 11, lid 3). De uitwerking daarvan, in het bijzonder in
artikel 26, leidt tot een sterke verwevenheid van Unierecht en nationaal
recht. Genoemde bepaling bevat een lange opsomming van opsporingsbevoegdheden die de lidstaten moeten toekennen aan het EOM,
waarbij onduidelijk is of daarmee uitsluitend de leden van het EOM zijn
bedoeld die tevens lid zijn van de nationale openbare ministeries of
ook medewerkers. De toepassing van die bevoegdheden geschiedt
volgens de regels van het nationale recht, maar tegelijkertijd schrijft de
verordening voor dat een aantal van deze bevoegdheden slechts met
voorafgaande rechterlijke toetsing kunnen worden toegepast. Verder
zijn de bevoegdheden onhelder geformuleerd en lijken ze elkaar
gedeeltelijk te overlappen. De onderliggende gedachte bij artikel 26 is
naast die van beschikbaarheid van opsporingsbevoegdheden, tevens
het waarborgen van een gelijkwaardig, hoog niveau van rechtsbescherming in de lidstaten. Echter, bij deze voorstellen is er aan
voorbijgegaan dat de wetboeken van strafvordering van de lidstaten
alle voorzien in een rechtsbescherming op een wijze die is toegesne-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 22 112, nr. 1681

7

den op de inrichting van de nationale procedure. Artikel 26 behelst
daarentegen het uniformeren van één aspect van het strafproces,
zonder dat daarvan gesteld kan worden dat dit essentieel is voor het
waarborgen van een hoog niveau van rechtsbescherming. Bovendien
betekent het op nationaal niveau dat de opsporingsdiensten en de
rechterlijke macht in EU-fraudezaken procedureregels moeten
toepassen die afwijken van de algemeen geldende procedureregels.
De noodzaak van dit ingrijpen in het nationale strafprocesrecht is niet
onderbouwd.
Ten slotte wordt in de verordening aan de nationale instanties in de
lidstaten een ruime mate van medewerking aan onderzoeken van het
EOM opgelegd (artikel 11, lid 7) zonder enige beperking in omvang of
tijd. Dit geldt in elk geval voor de – speciaal gekwalificeerde –
opsporingsdiensten en de rechterlijke macht die betrokken zullen zijn
bij de opsporing en berechting van EU-fraudezaken. Nog afgezien van
de financiële gevolgen van een en ander, is het niet proportioneel om
het EOM eenzijdig de behoefte aan opsporings- en zittingscapaciteit in
een lidstaat te laten bepalen.
c) Nederlands oordeel over de voorstellen op het gebied van gedelegeerde en/of uitvoeringshandelingen
Niet van toepassing.
5. Financiële implicaties, gevolgen voor regeldruk en administratieve lasten
a) Consequenties EU-begroting
De uitgaven van het EOM komen ten laste van de EU-begroting. De
beheerskosten van het EOM worden beperkt door de invoering van
een systeem van «shared services» met Eurojust en bij de kosten voor
medewerkers wordt ervan uitgegaan dat deze door geleidelijke
overheveling van personeel van OLAF naar het EOM beperkt kunnen
blijven. De Commissie verwacht volgens het financieel memorandum
bij de ontwerpverordening aan extra personeelskosten alleen een
vergoeding voor de gedelegeerde aanklagers; hiervoor zou tot 2.020
jaarlijks ca. € 3 miljoen nodig zijn. In 2020, wanneer het EOM op halve
sterkte zou zijn, zou de EOM-begroting ca. € 16 miljoen euro bedragen,
terwijl de OLAF begroting € 13 miljoen euro lager zal zijn dan eerder
voorzien. In 2023 zou de EOM-begroting ca. € 35 miljoen bedragen
(235 personeelsleden). De Commissie gaat ervan uit dat het gastland
een gebouw ter beschikking stelt en van kantoor-, ICT en beveiligingsapparatuur voorziet. Indien niet aan deze voorwaarden wordt voldaan,
dan zullen de kosten voor de EU-begroting hoger uitvallen. Nederland
is van mening dat de EU-middelen gevonden dienen te worden binnen
de in de Europese Raad van 7-8 februari 2013 afgesproken financiële
kaders voor de EU-begroting 2014–2020 en dat deze moeten passen bij
een prudente ontwikkeling van de jaarbegroting.
Bij dit alles moet wel worden bedacht, dat indien het EOM op grond
van nauwere samenwerking wordt opgericht, ingevolge artikel 332
VWEU de uitgaven van het EOM alleen na een daartoe strekkend
unaniem besluit van de voltallige Raad ten laste van de EU-begroting
kunnen worden gebracht en derhalve zonder een dergelijk besluit voor
rekening van de participerende lidstaten zullen komen.
b) Financiële consequenties (incl. personele) voor rijksoverheid en/ of
decentrale overheden
Op dit moment is niet duidelijk welke financiële consequenties het
EOM voor de rijksoverheid zal hebben. Zoals opgemerkt is het niet
proportioneel om het EOM eenzijdig de behoefte aan opsporings- en
zittingscapaciteit in een lidstaat te laten bepalen. De inzet voor het
EOM zal voorshands binnen de bestaande capaciteit gevonden moeten
worden. Budgettaire gevolgen zullen worden ingepast op de begroting

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 22 112, nr. 1681

8

van het beleidsverantwoordelijke departement, conform de regels van
de budgetdiscipline.
c) Financiële consequenties (incl. personele) voor bedrijfsleven en burger
Geen.
d) Gevolgen voor regeldruk/administratieve lasten voor rijksoverheid,
decentrale overheden, bedrijfsleven en burger
Geen.
6. Implicaties juridisch
a) Consequenties voor nationale en decentrale regelgeving en/of
sanctionering beleid (inclusief toepassing van de lex silencio positivo)
Naar het voorlopig oordeel van het kabinet geeft de verordening
aanleiding tot het maken van een aparte wet, die op onderdelen zal
afwijken van de Wet op de rechterlijke organisatie en het Wetboek van
strafvordering.
b) Voorgestelde implementatietermijn (bij richtlijnen), dan wel voorgestelde datum inwerkingtreding (bij verordeningen en beschikkingen)
met commentaar t.a.v. haalbaarheid
Inwerkingtreding van de verordening is twintig dagen na de publicatie
in het EU-publicatieblad. Het EOM wordt pas operationeel op een
nader te bepalen datum door middel van een besluit van de Commissie. Het EOM kan bij de Commissie aangeven wanneer dat moment is
aangebroken. Bij de vaststelling daarvan dient niet alleen rekening te
worden gehouden met invoering van de noodzakelijke nationale
wetgeving, maar ook met de organisatorische maatregelen die zowel
op Unie-niveau als in de lidstaten moeten worden getroffen voor het
functioneren van het EOM. De Commissie gaat in de kostenramingen
uit van opbouw van het EOM tussen 2017 en 2023.
c) Wenselijkheid evaluatie-/horizonbepaling
Artikel 74 van de ontwerpverordening bevat een evaluatiebepaling,
hetgeen wenselijk is, omdat deze de mogelijkheid biedt om te bezien
of het EOM aan de bij de oprichting bestaande verwachtingen heeft
voldaan.
7. Implicaties voor uitvoering en handhaving
a) Uitvoerbaarheid
De in de ontwerpverordening voorgestelde interne werkwijze van het
EOM en de procedures voor opsporing en vervolging zijn, zoals
hierboven bij de proportionaliteit is aangegeven, nodeloos ingewikkeld
en zullen daardoor de opsporing en vervolging belemmeren. Met het
oog op de uitvoerbaarheid zullen de procedures en de proceduregels
moeten worden vereenvoudigd.
b) Handhaafbaarheid
Niet van toepassing.
8. Implicaties voor ontwikkelingslanden
Geen
9. Nederlandse positie
Het kabinet onderschrijft de intentie van de Commissie om de bestrijding
van fraude met EU-middelen te verbeteren en acht het met het oog op de
transparantie een goede zaak dat daartoe een samenhangend pakket van
maatregelen is voorgesteld. Tegelijk wordt daarbij aangetekend, dat de
afronding van de besluitvorming inzake de ontwerprichtlijn inzake de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 22 112, nr. 1681

9

bestrijding van EU-fraude door middel van het strafrecht en de implementatie daarvan een conditio sine qua non is voor het functioneren van het
EOM.
Het kabinet hecht veel belang aan een effectieve besteding van
EU-middelen, een goede verantwoording daarvan en adequate bestrijding
van fraude met EU-middelen, waarbij ook het strafrecht in de lidstaten op
vergelijkbare wijze dient te worden ingezet. Oprichting van een EOM kan
daaraan een bijdrage leveren. Het EOM dient bij uitsluiting van anderen te
worden belast met de opsporing van EU-fraudedelicten in de lidstaten
binnen de nationale structuren en in samenwerking met lokale opsporingsautoriteiten, en met de vervolging van de daaruit ressorterende
zaken bij de rechters van de lidstaten. Het EOM dient bij zijn werkzaamheden de grenzen van het eerste lid van artikel 86 VWEU ten volle te
respecteren: dat wil zeggen dat het EOM zich dient te beperken tot de
bestrijding van fraude met EU-middelen. De voorgestelde werkwijze,
waarbij het EOM ook andere delicten die sterk verweven zijn met en
ondergeschikt aan de bedoelde EU-fraudedelicten zou mogen vervolgen,
past niet bij de grens die het eerste lid van artikel 86 VWEU stelt.
Het kabinet meent dat aan het subsidiariteitsbeginsel is voldaan, als alle
lidstaten die onverkort gebonden zijn aan titel V van het derde deel van
het VWEU («de ruimte van veiligheid, vrijheid en recht») zullen participeren in het EOM, omdat daardoor een vergelijkbaar niveau van strafrechtelijke bestrijding van fraude in de lidstaten kan worden bereikt. Dit laat
onverlet dat bij de wijze waarop het EOM in dit voorstel wordt ingericht
kanttekeningen worden geplaatst. Bij gebreke van deelname door alle
voornoemde lidstaten kan het EOM ook op grond van nauwere samenwerking worden opgericht. Het kabinet zal, als die situatie zich zou
voordoen, opnieuw een subsidiariteitstoets uitvoeren met betrekking tot
een daaraan aangepast voorstel voor de verordening inzake de oprichting
van het EOM.
Het kabinet is positief over de gedecentraliseerde structuur van het EOM,
maar plaatst kanttekeningen bij de proportionaliteit wat betreft de
kerntaken van het EOM. Het wil de bevoegdheid van het EOM beperken
tot de EU-fraudedelicten, de interne werkwijze van het EOM herzien zodat
het EOM meer aan de hand van algemene criteria voor opsporing en
vervolging en daarmee samenhangende beslissingen werkt en de centrale
sturing meer is gericht op de coördinatie van zaken die in meer dan een
lidstaat spelen. Verder moet de verwevenheid van procedureregels op
grond van de verordening en het nationale recht worden teruggedrongen.
Voorts dient de omvang van de medewerkingsplicht van nationale
instanties tegenover het EOM niet uitsluitend door het EOM te worden
bepaald. Ten slotte zullen ook de financiering van het EOM en de kosten
van de lidstaten bij medewerking aan onderzoeken en vervolgingen door
het EOM een bijzonder aandachtspunt vormen, omdat deze lasten niet
onbeperkt door de lidstaten kunnen worden gedragen.
Het kabinet acht het niet wenselijk dat de oprichting van het EOM in de
lidstaten zou leiden tot een verschuiving van administratieve handhaving
naar strafrechtelijke handhaving. Het strafrecht is ultimum remedium en
moet ook bij fraude met EU-middelen als zodanig functioneren. Effectiviteit in de handhaving moet voorop staan, zeker bij zaken van geringe
omvang. Daarbij moet tevens ervoor worden gewaakt dat tijdig een keuze
wordt gemaakt tussen strafrechtelijke handhaving door het EOM of
administratiefrechtelijke afdoeningen door nationale autoriteiten, omdat
anders mogelijk termijnen voor administratieve afdoening worden
overschreden.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 22 112, nr. 1681

10

Het EOM zal exclusief bevoegd zijn tot opsporing en vervolging van
fraude met EU-middelen zoals bedoeld in de ontwerprichtlijn strafrechtelijke bestrijding van fraude die de financiële belangen van de Unie
schaadt. Voor het kabinet is hierbij van belang dat BTW-fraude buiten de
werking van deze richtlijn valt volgens de tekst waarover de JBZ-Raad op
6–7 juni 2013 een algemene oriëntatie heeft bereikt.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 22 112, nr. 1681

11