Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2011–2012

32 635

Strategie van Nederlands buitenlandbeleid

Nr. 5

BRIEF VAN DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 26 april 2012
Mede namens de Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie bied ik u
hierbij een brief aan over de immuniteit van leden van buitenlandse
officiële missies die een bezoek brengen aan Nederland. Deze brief wordt
tevens gestuurd aan de Voorzitter van de Eerste Kamer der StatenGeneraal.
De minister van Buitenlandse Zaken,
U. Rosenthal

kst-32635-5
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2012

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 32 635, nr. 5

1

Immuniteit van leden van buitenlandse officiële missies
1. Algemeen
Deze brief is een vervolg op de regeringsreactie op Advies Nr. 20 van de
Commissie van Advies inzake Volkenrechtelijke Vraagstukken (CAVV), over
de immuniteit van buitenlandse ambtsdragers. Deze regeringsreactie
heeft brede steun gekregen van de vaste commissie van Buitenlandse
Zaken, tijdens het algemeen overleg van 8 november 2011 over volkenrechtelijke advisering.
Naar het oordeel van de CAVV komt op grond van volkenrechtelijk
gewoonterecht aan alle leden van buitenlandse officiële missies die een
bezoek brengen aan Nederland immuniteit toe. Een van de aanbevelingen
in het genoemde CAVV-advies is dat beleid wordt geformuleerd waarin
wordt vastgelegd onder welke voorwaarden deze leden van officiële
missies tijdens hun bezoek aan Nederland aanspraak kunnen maken op
immuniteit van Nederlandse rechtsmacht. Deze brief geeft aan hoe de
regering uitvoering zal geven aan deze aanbeveling.
2. Juridisch kader
De regering benadrukt dat de bevordering van de ontwikkeling van de
internationale rechtsorde een belangrijk onderdeel vormt van het
Nederlands buitenlands beleid. Daarbij neemt de bevordering van de
naleving van de rechten van de mens en de berechting van internationale
misdrijven een centrale plaats in. Eveneens wordt belang gehecht aan
andere onderdelen van het internationale recht die essentieel zijn voor
een goed functionerende internationale rechtsorde, waaronder de regels
inzake immuniteiten.
De Wet Internationale Misdrijven (WIM) vestigt rechtsmacht over ernstige
internationale misdrijven zoals genocide, misdrijven tegen de menselijkheid en oorlogsmisdrijven. Op de uitoefening van rechtsmacht maakt
de WIM in artikel 16 een uitzondering voor personen die op grond van het
internationale recht immuniteit genieten. Artikel 16 luidt als volgt:
«Strafvervolging voor een der in deze wet omschreven misdrijven is
uitgesloten ten aanzien van:
a. buitenlandse staatshoofden, regeringsleiders en ministers van
buitenlandse zaken, zolang zij als zodanig in functie zijn, alsmede
andere personen voor zover hun immuniteit door het volkenrechtelijk
gewoonterecht wordt erkend;
b. personen die over immuniteit beschikken op grond van enig verdrag
dat binnen het Koninkrijk voor Nederland geldt.»
Zoals aangegeven in de regeringsreactie op het CAVV-advies, is de
regering het met de CAVV eens dat artikel 16 WIM de stand van zaken in
het internationaal recht adequaat weergeeft en een goed uitgangspunt
kan blijven. Artikel 16, onderdeel a, betreft personen met immuniteitsaanspraken die zijn gebaseerd op internationaal gewoonterecht. Allereerst
gaat het daarbij om buitenlandse staatshoofden, regeringsleiders en
ministers van buitenlandse zaken; zij beschikken over persoonlijke
immuniteit gedurende de periode dat zij in functie zijn. Daarnaast strekt
artikel 16, onderdeel a, zich uit tot «andere personen voor zover hun
immuniteit door het volkenrechtelijk gewoonterecht wordt erkend». De
regering is met de CAVV van oordeel dat op grond van volkenrechtelijk
gewoonterecht aan de leden van officiële missies immuniteit toekomt. Dit
geldt zowel voor buitenlandse officiële missies op bezoek in Nederland als
voor Nederlandse officiële missies die een bezoek brengen aan een ander

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 32 635, nr. 5

2

land. Leden van officiële missies kunnen worden gezien als «tijdelijke
diplomaten». Evenals bij diplomaten geldt dat zij immuniteit nodig
hebben om ongehinderd hun taken voor de zendstaat uit te kunnen
oefenen. In tegenstelling echter tot diplomaten, is deze immuniteit slechts
voor een korte periode noodzakelijk, nl. uitsluitend voor de duur van het
bezoek aan de ontvangende staat. Nederland is op grond van internationaal gewoonterecht verplicht aan leden van officiële missies immuniteit te
garanderen, aangezien zij vallen onder de in artikel 16, onderdeel a, van
de WIM genoemde «andere personen voor zover hun immuniteit door het
volkenrecht wordt erkend».
3. Wanneer is sprake van een officiële missie?
Voor de beantwoording van deze vraag ligt het voor de hand aansluiting
te zoeken bij de definitie die wordt gegeven in de Convention on special
missions. Dit verdrag is op 8 december 1969 aangenomen door de
Algemene Vergadering van de Verenigde Naties en is op 21 juni 1985 in
werking getreden. Het verdrag is gemodelleerd naar het Verdrag van
Wenen inzake diplomatiek verkeer (1961). Relatief weinig staten (38) zijn
partij; Nederland is geen partij. Artikel 1(a) van dit verdrag definieert een
«special mission» als volgt: «a temporary mission, representing the State,
which is sent by one State to another State with the consent of the latter
for the purpose of dealing with it on specific questions or of performing in
relation to it a specific task». De regering hanteert evenals de CAVV de
term «officiële missie», en verstaat hieronder niet alleen missies met een
specifiek doel (betrekking hebbend op een specifiek beleidsterrein, bijv.
energie of cultuur), maar ook bezoeken die van algemenere aard zijn en
een uiteenlopend aantal onderdelen van het regeringsbeleid kunnen
betreffen, zoals missies van buitenlandse premiers of ministers van
buitenlandse zaken.
Gebruikmakend van bovenstaande definitie kunnen vier voorwaarden
worden geformuleerd waaraan voldaan moet zijn om te kunnen spreken
van een officiële missie. Als aan deze voorwaarden is voldaan, is van
rechtswege sprake van een officiële missie. Niet is vereist dat de
ontvangende staat een expliciet besluit neemt op grond waarvan een
buitenlandse delegatie wordt gekwalificeerd als een officiële missie. In
voorkomende gevallen is het aan het ministerie van buitenlandse zaken
om te bevestigen dat sprake is van een officiële missie.
a. Tijdelijk karakter
Officiële missies dragen een tijdelijk karakter. Daarin onderscheiden zij
zich van permanente diplomatieke missies (ambassades), die in artikel
1(b) van de bovengenoemde Conventie worden gedefinieerd als «a diplomatic mission within the meaning of the Vienna Convention on Diplomatic Relations». Doorgaans zullen officiële missies voor een kortere
periode in Nederland zijn, variërend van een (deel van een) dag of enkele
dagen tot enkele weken.
b. Een vreemde staat vertegenwoordigend
Een officiële missie is een missie van een staat naar een andere staat. Dat
wil echter niet zeggen dat alle leden van een officiële missie overheidsfunctionarissen dienen te zijn. Onder de leden van een officiële missie
kunnen zich bijvoorbeeld ook parlementariërs en vertegenwoordigers van
het bedrijfsleven bevinden.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 32 635, nr. 5

3

c. Op bezoek bij een staat
Vereist is dat officiële missies op bezoek komen bij de overheid van de
betreffende ontvangende staat. Een vertegenwoordiging van een vreemde
staat die uitsluitend naar Nederland komt voor een groot sportief
evenement of voor een bezoek aan het bedrijfsleven is daarom geen
officiële missie.
d. Instemming van de ontvangende staat
De ontvangende staat dient met de betreffende missie te hebben
ingestemd. Zonder een dergelijke instemming kan de missie niet worden
gekwalificeerd als een officiële missie en kunnen de leden van de missie
geen aanspraak maken op immuniteit. Deze instemming kan onder meer
blijken uit een officiële uitnodiging voor de betreffende missie en een
overeengekomen programma of agenda voor het bezoek. Het is niet
voldoende dat de bezoekende individuen over een visum beschikken
(voor landen waarvoor een visum verplicht is gesteld). Uit de aanvraag
voor een visum hoeft immers niet te blijken dat de betrokkene een bezoek
wil afleggen in het kader van een officiële missie. Het verstrekken van een
visum geldt daarom niet als instemming met een officiële missie.
4. Reikwijdte van de immuniteit van leden van officiële missies
De immuniteit van personen die namens staten optreden kent twee
verschijningsvormen, namelijk persoonlijke immuniteit en functionele
immuniteit. Functionele immuniteit beperkt zich tot het handelen van
ambtsdragers in hun officiële hoedanigheid. Persoonlijke immuniteit is
niet tot deze handelingen beperkt en strekt zich ook uit tot privéhandelingen.
Zoals ook door de CAVV is aangegeven, genieten buitenlandse staatshoofden, regeringsleiders en ministers van buitenlandse zaken persoonlijke immuniteit gedurende de periode dat zij in functie zijn. Hetzelfde
geldt voor diplomaten en ook voor leden van officiële missies. Dat
betekent onder meer dat zij niet in Nederland kunnen worden vervolgd
voor eventuele misdrijven waarvan zij worden verdacht. Zodra de
genoemde categorieën vertegenwoordigers hun functie niet langer
uitoefenen, genieten zij slechts functionele immuniteit; dat wil zeggen
immuniteit voor handelingen verricht in het kader van hun officiële
hoedanigheid, niet voor privéhandelingen.
5. Relatie met verplichtingen jegens het Internationaal Strafhof
Bij het bovenstaande wil de regering nog opmerken dat een eventueel
bestaande strafrechtelijke immuniteit inzake vervolging voor de Nederlandse strafrechter in bepaalde gevallen niet in de weg zal hoeven te staan
aan overlevering van de betreffende persoon door de Nederlandse
autoriteiten aan het Internationaal Strafhof overeenkomstig artikel 98 van
het Statuut van het Strafhof. Zoals de regering reeds te kennen gaf in de
memorie van toelichting bij het wetsvoorstel inzake goedkeuring van het
Statuut van het Internationaal Strafhof, en zoals verder is uitgewerkt in de
Memorie van Toelichting bij de WIM, zal een staat die partij is bij het
Statuut in zijn algemeenheid gehouden zijn tot samenwerking met het
Strafhof en tot overlevering van door het Hof opgeëiste personen. Dit is
neergelegd in artikel 86. Wat de positie van onderdanen van een derde
staat betreft, moet onderscheid worden gemaakt tussen de situatie dat de
derde staat eveneens partij is bij het Statuut en de situatie dat de derde
staat geen partij is bij het Statuut.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 32 635, nr. 5

4

Indien de derde staat partij is bij het Statuut, heeft ook deze staat zich
gecommitteerd aan de regel van artikel 27 van het Statuut en geldt de
algemene verplichting tot samenwerking onder artikel 86. Deze staat
aanvaardt derhalve dat zijn onderdanen zich ter zake van de misdrijven
waarover het Hof jurisdictie kan uitoefenen ingevolge artikel 5 van het
Statuut niet op immuniteit kunnen beroepen. Indien de derde staat echter
geen partij is bij het Statuut, is deze, de uitzondering van artikel 12, derde
lid, van het Statuut daargelaten, evident niet gebonden aan de samenwerkingsverplichtingen met het Strafhof. In dergelijke situaties is het derhalve
wel mogelijk dat een eventueel aangezochte staat in strijd met zijn
volkenrechtelijke verplichtingen zou handelen door een persoon, die een
beroep doet op immuniteit, over te leveren aan het Strafhof zonder dat de
derde staat zijn immuniteit heeft opgeheven. Dat het daarbij zou gaan om
een mogelijke strafrechtelijke verantwoordelijkheid voor universeel
erkende misdrijven doet daaraan niets af. Het is dan op grond van artikel
98, eerste lid, van het Statuut, in eerste instantie aan het Strafhof om zich
daarover een oordeel te vormen en na te gaan of het zijn verzoek jegens
de aangezochte staat kan handhaven.
6. Ten slotte
Naast het bovenstaande betreffende artikel 16 WIM heeft de CAVV ook
voorgesteld de paragraaf 3.1.1. van de Aanwijzing afdoening van
aangiften met betrekking tot de strafbaarstellingen in de WIM aan te
passen (zie pp. 45–46 van het CAVV-advies). Zoals in de regeringsreactie is
aangegeven, is de regering het eens met dit voorstel. Inmiddels is de
Aanwijzing aangepast in de door de CAVV gesuggereerde zin. Hiermee is
verduidelijkt dat leden van officiële missies immuniteit genieten op basis
van het internationaal gewoonterecht.
Zoals door de CAVV is aanbevolen zal een kopie van deze brief ter
informatie aan de rechterlijke macht worden gezonden.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 32 635, nr. 5

5