Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2021–2022

32 824

Integratiebeleid

Nr. 359

BRIEF VAN DE MINISTER VAN SOCIALE ZAKEN EN
WERKGELEGENHEID
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 15 april 2022
De Wet inburgering 2021 (Wi2021) is op 1 januari jl. in werking getreden.
In dit nieuwe stelsel zijn er meer mogelijkheden voor begeleiding en
ondersteuning van inburgeringsplichtigen door gemeenten. Tegelijkertijd
zullen de komende jaren ook nog veel inburgeringsplichtigen moeten
inburgeren onder het regime van de (oude) Wet inburgering (Wi2013).
Voor deze groep wil ik de komende periode enkele ongewenste
hardheden uit het stelsel wegnemen via het verbeterplan. Tijdens het
commissiedebat op 20 april as. zal ik met uw Kamer spreken over het
onderwerp inburgering. Ter voorbereiding op dit commissiedebat
informeer ik uw Kamer dan ook graag over enkele zaken rondom de
Wi2021 en het verbeterplan rondom de Wi2013. Het betreft de volgende
onderwerpen: voortgang op het verbeterplan Wi2013, inclusief vertraging
op bepaalde onderdelen daarvan, de hardheidsclausule Wi2021 en
aanpassing vmbo-vrijstellingen onder de Wi2021.
Voortgang op het verbeterplan Wi2013, inclusief vertraging op bepaalde
onderdelen daarvan
Uw Kamer is medio oktober 2021 per brief geïnformeerd over de
verkenning naar verbetermogelijkheden onder de Wi2013 en de
uitkomsten daarvan1. Ik wil uw Kamer hierbij allereerst informeren over
twee verbeteringen uit het verbeterplan die per 1 januari 2022 zijn
mogelijk gemaakt.
De eerste betreft de mogelijkheid tot gedeeltelijke kwijtschelding van de
terug te betalen lening in het geval van een verwijtbare overschrijding van
de inburgeringstermijn voor asielstatushouders. Tot 1 januari 2022 moest
een asielstatushouder in het geval van een verwijtbare termijnoverschrijding de gehele lening moest terugbetalen, ongeacht de mate van
overschrijding of de omstandigheden ervan. De regering acht deze
1

kst-32824-359
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2022

Kamerstuk 32 824, nr. 348.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 32 824, nr. 359

1

werkwijze niet meer proportioneel en in strijd met het doel van de
inburgering wanneer aan de inburgeringsplicht is voldaan na een geringe
termijnoverschrijding. Om deze reden is de Regeling inburgering 2013 per
1 januari 2022 aangepast. Hiermee is het mogelijk gemaakt dat de lening
bij een verwijtbare termijnoverschrijding onder voorwaarden gedeeltelijk
of geheel kan worden kwijtgescholden. Belangrijke voorwaarden zijn dat
een aanzienlijk deel van de examenonderdelen binnen de inburgeringstermijn is behaald en dat de nog niet behaalde examenonderdelen binnen
maximaal zes maanden na de termijnoverschrijding alsnog zijn behaald.
In het geval van bijzondere individuele omstandigheden kan ten gunste
van de asielstatushouder van deze voorwaarden worden afgeweken. Bij
de berekening van de kwijtschelding wordt gekeken naar de oorspronkelijke schuld ten tijde van de termijnoverschrijding. Als de asielstatushouder al is begonnen met terugbetaling van de lening, kan dit ertoe toe
leiden dat er niet alleen sprake is van kwijtschelding, maar ook terugbetaling van te veel terugbetaalde lening. Samen met DUO zal worden
gekeken hoe dit uitpakt in de praktijk. Daarbij wordt ook bezien hoe de
asielstatushouders zo goed mogelijk kunnen worden geïnformeerd over
de eventuele gevolgen daarvan voor eventuele toeslagen en/of bijstand.
Op dit moment is kwijtschelding van de lening alleen mogelijk op
aanvraag van de asielstatushouder. Het is wenselijk om dit ook ambtshalve mogelijk te maken. Op die manier kunnen ook asielstatushouders
die niet zelf de weg naar DUO vinden hiervan profiteren. Dat is onderdeel
van het onlangs ingediende wetsvoorstel tot wijziging van de Wet
inburgering 2021 in verband met aanpassing van het overgangsrecht.
De tweede wijziging die per 1 januari 2022 is ingegaan betreft het
vergoeden van de kosten voor de medische keuring ten behoeve van het
verkrijgen van een medische ontheffing. De kosten van de noodzakelijke
keuring moest de inburgeraar voorheen zelf betalen. Onder de Wi2021
worden deze kosten vergoed indien de medische ontheffing wordt
verleend. Door deze kosten onder de Wi2013 ook te vergoeden indien de
medische ontheffing wordt verleend, wordt meer recht gedaan aan de
(financiële) positie van de inburgeraar.
Ook informeer ik uw Kamer over vertraging op lopende trajecten ter
implementatie van een aantal verbeteringen uit het verbeterplan.
Recentelijk is het wetsvoorstel «Wijziging Wet inburgering 2021 in
verband met het overgangsrecht» aan uw Kamer voor behandeling
aangeboden (Kamerstuk 36 078). Dit wetsvoorstel is opgesteld om enkele
gewenste juridische aanpassingen in het regime van de Wi2013 na
1 januari 2022 te kunnen doorvoeren. In eerdergenoemde brief van medio
oktober 2021 is aangegeven dat de beoogde inwerkingtredingsdatum van
1 augustus 2022 voor deze wetswijziging ambitieus was. Het traject heeft
de afgelopen maanden om verschillende redenen meer tijd in beslag
genomen. Eind 2021 heeft het aanpassen van het wetsvoorstel naar
aanleiding van de consultatieronde langer geduurd dan voorzien in
verband met een nadere bezinning op de voorgestelde hardheidsclausule(s) die op dat moment onderdeel was van dat wetsvoorstel. Daarover
volgt in de volgende paragraaf meer informatie. Het wetsvoorstel is op
17 december 2021 voor advies voorgelegd aan de Raad van State. Het
advies van de Raad van State is op 9 maart jl. ontvangen. Daarnaast heeft
de kwestie rondom de onterechte verzending van kennisgevingen
inburgeringsplicht Wi20212 de afgelopen periode veel aandacht geëist
vanuit het Ministerie van SZW, DUO en de betrokken ketenpartners. De
afwikkeling hiervan zal de komende tijd ook nog aandacht vragen. Deze
samenloop leidt tot vertraging als het gaat om de analyse, uitwerking van
en voorbereiding op gewenste aanpassingen in onderhavig wetsvoorstel.
2

Kamerstuk 32 824, nr. 356.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 32 824, nr. 359

2

Ik acht het om deze redenen niet meer realistisch dat het wetsvoorstel
voor 1 augustus 2022 wordt aangenomen en dat de uitwerking van de
benodigde lagere regelgeving ook gereed is voor uitvoering. Ik heb er
daarom in afstemming met DUO voor gekozen om de beoogde inwerkingtredingsdatum op te schuiven naar 1 januari 2023. Om eventuele
negatieve consequenties van dit uitstel voor inburgeraars zoveel mogelijk
te beperken, is per onderdeel van het voorstel gekeken hoe groot de
impact door tijdverloop is. Ik neem u daarin graag stapsgewijs mee:
– Versoepeling ontheffingsmogelijkheden van moeilijk leerbare jongeren
binnen de ontheffing op basis van aantoonbaar geleverde inspanningen (AGI). Er is een groep jonge nieuwkomers waarvan, op basis van
deelname aan regulier onderwijs al blijkt dat zij moeilijk leerbaar zijn.
Wanneer zij inburgeringsplichtig worden, is de kans heel groot dat zij
via een AGI-ontheffing uiteindelijk uitstromen. Het is in deze situatie
niet effectief, en het zorgt voor frustratie, als zij eerst 600 uur inburgeringscursus moeten volgen voordat zij in aanmerking komen voor een
AGI-ontheffing. Voor deze groep wordt het mogelijk gemaakt dat
gevolgde lesuren Nederlands op het reguliere onderwijs mee kunnen
tellen bij de AGI-ontheffing. Daarom wordt samen met DUO onderzocht of, vooruitlopend op inwerkingtreding, kan worden geanticipeerd
op deze versoepeling, en tot en met wanneer.
– Verlaging van het benodigde aantal examenpogingen Oriëntatie op de
Nederlandse Arbeidsmarkt (ONA) t.b.v. verlenging van de inburgeringstermijn op basis AGI. Het uitstel betekent dat inburgeraars
vooralsnog niet van deze aanpassing kunnen profiteren. Dit is met
name relevant voor de groep waarvan in de 2e helft van 2022 de
termijn afloopt. Momenteel moeten er twee ONA-pogingen worden
gedaan ten behoeve van de AGI-verlenging. Met DUO wordt onderzocht of deze bepaling met terugwerkende kracht kan worden
doorgevoerd.
– Ambtshalve gedeeltelijke kwijtschelding lening bij verwijtbare
termijnoverschrijding. De gevolgen van het uitstel zijn te overzien,
omdat gedeeltelijke kwijtschelding van de lening per 1 januari 2022
reeds op aanvraag mogelijk is. Voor dit onderdeel is verder voorzien in
invoering met terugwerkende kracht, zodat ook personen die reeds
voor de inwerkingtreding van de bepaling hebben voldaan aan de
criteria hiervan kunnen profiteren.
– Ambtshalve draagkrachttoets bij terugbetaling lening. Dit gebeurt
reeds op aanvraag van de inburgeraar, waardoor de gevolgen van het
uitstel te overzien zijn. DUO informeert de inburgeraar actief over deze
mogelijkheid. Het is voor DUO niet mogelijk om te anticiperen op
ambtshalve toepassing van de draagkrachttoets. Om de draagkrachttoets ambtshalve te kunnen uitvoeren is gegevensuitwisseling tussen
DUO en de Belastingdienst nodig. Een precieze grondslag om die
gegevens zonder aanvraag te kunnen gebruiken wordt pas met
inwerkingtreding van dit wetsvoorstel gecreëerd.
– Formaliseren van de ELIP-begeleiding door gemeenten waarmee er
tevens een grondslag gecreëerd wordt op basis waarvan DUO
gegevens kan uitwisselen met gemeenten. In het kader van eerdere
bestuurlijke afspraken3 met de VNG heeft een aanzienlijk aantal
gemeenten reeds een aanpak voor de begeleiding van de (potentiële)
ELIP-groep opgezet. Dit betreft inburgeraars die hun lening bijna
hebben verbruikt maar nog niet zijn ingeburgerd. Op dit moment is er
geen grondslag voor een directe gegevensuitwisseling vanuit DUO aan
gemeenten. Daardoor kunnen gemeenten de ELIP-groep niet direct
benaderen, hetgeen adequate begeleiding soms in de weg staat. Via
dit wetsvoorstel wordt een grondslag gecreëerd op basis waarvan
DUO gegevens kan uitwisselen met gemeenten, ten behoeve van een
3

Bestuurlijke afspraken SZW en de VNG over de Veranderopgave Inburgering, 24 april 2020.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 32 824, nr. 359

3

goede begeleiding van de ELIP-groep. Door het uitstel is de gegevensuitwisseling vanuit DUO aan gemeenten pas per 1 januari 2023
mogelijk. Het is juridisch gezien niet mogelijk om hierop vooruit te
lopen. Dat betekent dat gemeenten helaas nog langer op de benodigde
gegevensuitwisseling moeten wachten en dat tot die tijd de ELIP-groep
mogelijk niet de optimale begeleiding krijgt. Dit is echter een gevolg
van het uitstel waarin ik geen praktische oplossing kan bieden aan
gemeenten. Zij zullen tot 1 januari 2023 moeten werken via de huidige
wijze van gegevensdeling, waarbij DUO de inburgeraar voorziet van de
benodigde gegevens en de inburgeraar vervolgens vraagt zich
hiermee te melden bij de gemeente. Wel zal in afstemming met de
VNG gekeken worden hoe het huidige proces in de tussenliggende
periode kan worden verbeterd.
Ook is er vertraging opgetreden rondom drie andere gewenste wijzigingen, waarvan in de brief over het verbeterplan Wi20134 werd aangegeven dat het streven was om deze wijzigingen per 1 januari 2022 door te
voeren:
1. Het meetellen van alfabetiseringsuren in de boetestaffel verwijtbare
termijnoverschrijding;
2. Het verruimen van terugbetalingstermijn en verlagen van het
termijnbedrag van de boete bij een verwijtbare termijnoverschrijding;
en
3. Het opnemen van een standaard verlengingsgrond van de inburgeringstermijn voor gedupeerden van failliete taalscholen of een
taalschool met ingetrokken keurmerk.
De voorbereidingen rondom de inwerkingtreding van de Wi2021 hebben
ervoor gezorgd dat deze datum helaas niet is gehaald. Inmiddels is de
eerstgenoemde wijziging, de aanpassing met betrekking tot de
boetestaffel, per 1 april jl. doorgevoerd. Verder kan DUO de twee overige
wijzigingen waarschijnlijk per 1 juni as. doorvoeren.
Volledigheidshalve is het goed om te benoemen dat verruiming van de
terugbetalingstermijn en verlagen van het termijnbedrag van de boete op
aanvraag van de inburgeraar reeds mogelijk is. Ook kan via de bestaande
discretionaire bevoegdheid reeds rekening kan worden gehouden met
situaties waarin een inburgeraar buiten zijn eigen invloed om een aantal
maanden vertraging oploopt, bijvoorbeeld wanneer er sprake is van een
failliete taalschool of een taalschool met ingetrokken keurmerk.
Hardheidsclausule Wi2021
Door mijn voorganger is eerder aan uw Kamer gemeld dat de Wi2021 veel
waarborgen biedt om hardheden te voorkomen. Deze wet biedt echter
geen mogelijkheid tot het geheel afzien van het opleggen van boetes. In
februari 2021 heeft mijn ambtsvoorganger daarom op verzoek van uw
Kamer toegezegd een hardheidsclausule toe te voegen aan de Wi2021.5
Een heroverweging van de noodzaak en toegevoegde waarde van een
dergelijke hardheidsclausule heeft er echter toe geleid dat deze hardheidsclausule geen onderdeel (meer) uitmaakt van het eerdergenoemde
wetsvoorstel «Wijziging Wet inburgering 2021 in verband met het
overgangsrecht» dat onlangs ter behandeling aan uw Kamer is aangeboden. In plaats van deze hardheidsclausule kan door middel van het op
nul stellen van deze boete (nihilstelling) maatwerk worden geboden in
uitzonderlijke situaties. Hierbij wil ik uw Kamer meenemen in de overwegingen die daartoe hebben geleid.

4
5

Kamerstuk 32 824, nr. 348.
Kamerstuk 35 483, nr. 67, p. 14.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 32 824, nr. 359

4

De toegezegde hardheidsclausule voor de Wi2021 was eerder onderdeel
van de Verzamelwet SZW 20226, maar is daaruit verwijderd naar
aanleiding van een kritisch advies van de Raad van State. De Raad van
State heeft onder andere kanttekeningen geplaatst bij de Verzamelwet als
vehicle, en bij de onderbouwing van de noodzaak van een hardheidsclausule. Naar aanleiding van dit advies is besloten een aangepaste
hardheidsclausule voor de Wi2021 onderdeel te maken van (een eerdere
versie van) het wetsvoorstel tot wijziging van de Wet inburgering 2021 in
verband met aanpassing van het overgangsrecht dat onlangs aan uw
Tweede Kamer is aangeboden. De aangepaste hardheidsclausule voorzag
in de mogelijkheid voor DUO en gemeenten om in (zeer) bijzondere
individuele gevallen af te wijken van de verplichting om een boete op te
leggen. Mede naar aanleiding van de uitkomsten van de (internet)consultatie ten aanzien van dit wetsvoorstel, en het eerdere advies van de Raad
van State, is echter de conclusie getrokken dat de Wi2021 in combinatie
met de Algemene wet bestuursrecht voldoende mogelijkheden bevat om
de evenredigheid bij boeteoplegging te waarborgen én in voorkomende
gevallen de boete op nul vast te stellen:
– In het geval van boetes die door gemeenten in het kader van de
Wi2021 worden opgelegd, is de hoogte van de boetes gekoppeld aan
de mate van verwijtbaarheid;
– Het opleggen van een boete door de gemeente op grond van de
Wi2021 blijft achterwege, indien voor dezelfde gedraging de bijstand is
verlaagd op grond van de Participatiewet;
– Bij boetes die DUO oplegt onder de Wi2021 wordt rekening gehouden
met de inspanningen die de inburgeraar gedurende het traject heeft
verricht en de resultaten die hij heeft behaald. Verder is er een
maximum gesteld aan de boete die DUO kan opleggen voor het niet
tijdig afronden van de leerroute;
– In de Wi2021 is geregeld dat zowel gemeenten als DUO in het geval
van het opleggen van een gefixeerde boete, ambtshalve rekening
dienen te houden met bijzondere omstandigheden die bij hen bekend
zijn ten tijde van het opleggen van de boete; en
– Uit artikel 5:46, derde lid, van de Awb volgt dat de boetes onder de
Wi2021 lager of op nul worden gesteld, indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere
omstandigheden te hoog is, denk hierbij aan een verminderde
verwijtbaarheid, beperkte ernst van de overtreding en een geringe
financiële draagkracht.
Door middel van de reeds bestaande mogelijkheden kunnen gemeenten
en DUO dus al goed rekening houden met de positie van de inburgeraar
en kan maatwerk worden geboden. Een hardheidsclausule voegt daar in
de praktijk niets aan toe, ook omdat nihilstelling (materieel) tot dezelfde
uitkomst leidt. Tegelijkertijd is het wel van belang dat deze bestaande
mogelijkheden in de uitvoeringspraktijk daadwerkelijk worden
benutindien de situatie dat vereist. Om deze reden is begin dit jaar met
DUO en de VNG gesproken over de nadere uitwerking van de
mogelijkheid tot verlaging of nihilstelling van de boete. Op basis van die
gesprekken is de afspraak gemaakt om dit in beleidsregels vast te leggen.
Verder is afgesproken om de beleidsregels pas na verloop van tijd op te
stellen op basis van casuïstiek en voorbeelden uit de uitvoeringspraktijk
die DUO en gemeenten zullen aandragen. Met DUO en de VNG zal
gekeken worden hoe dit het beste kan worden gemonitord. Met
betrekking tot de handhaving van de resultaatsverplichting zal het
Ministerie van SZW de beleidsregel opstellen. Wat betreft de handhaving
op de inspanningsverplichting door de gemeente is deze taak in de wet
6

Kamerstukken 32 824 en 35 483, nr. 323, p. 22.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 32 824, nr. 359

5

aan gemeenten overgedragen, waardoor gemeenten zelf verantwoordelijk
zijn voor het opstellen van een beleidsregel. Het Ministerie van SZW zal
desgewenst meedenken en adviseren omtrent dit punt.
Tot slot, ik heb uw Kamer eerder gemeld dat ik ook voornemens was om
een hardheidsclausule op te nemen in de Wi20137 maar op basis van de
eerder genoemde heroverweging is ook deze uit het wetsvoorstel
geschrapt. Ook onder de Wi2013 kan DUO rekening houden met de mate
van verwijtbaarheid en geleverde inspanningen en is nihilstelling van de
boete mogelijk. Dit vereist geen aanpassing van wet- en regelgeving, want
dit volgt uit de Awb.
Aanpassing vmbo-vrijstellingen onder de Wi2021
Inburgeringsplichtigen die vallen onder de Wi2021, worden tijdelijk
vrijgesteld van de inburgeringsplicht als zij een opleiding volgen waarvan
de afronding leidt tot uitreiking van een diploma, waaruit blijkt dat zij
beschikken over mondelinge en schriftelijke vaardigheden in de Nederlandse taal op tenminste niveau B1 van het ERK8 en kennis van de
Nederlandse maatschappij. Bij het vaststellen van de lijst van de (tijdelijk)
vrijstellende opleidingen c.q. diploma’s in de Regeling inburgering 2021
(Ri2021), is dan ook als uitgangspunt gehanteerd dat dit opleidingen
dienen te zijn die opleiden tot kennis van de Nederlandse taal op
minimaal referentieniveau 2F, hetgeen vergelijkbaar is met niveau B1.
Op basis hiervan zijn in de Ri2021 de volgende diploma’s (en daarmee
opleidingen) aangewezen als vrijstellend: wetenschappelijk onderwijs,
hoger beroepsonderwijs, middelbaar beroepsonderwijs vanaf niveau 2,
vwo, havo en vmbo op tenminste het niveau gemengde of theoretische
leerweg. Op basis van een – naar nu blijkt onjuiste – interpretatie van de
informatie die destijds beschikbaar was, is geconcludeerd dat de
basisberoepsgerichte leerweg (basis) en de kaderberoepsgerichte leerweg
(kader) binnen het vmbo niet opleiden tot dit niveau. Anders dan onder de
Wi2013, zijn deze twee leerwegen binnen het vmbo dan ook niet aangewezen als vrijstellende opleidingen. Op basis van aanvullende informatie
die recentelijk is verkregen, is echter gebleken dat dit onjuist is: alle
vmbo-leerwegen leiden op tot referentieniveau 2F. Omdat hiermee de
onderbouwing wegvalt voor het niet langer vrijstellen van deze diploma’s
c.q. opleidingen, heb ik besloten de Ri2021 op dit punt aan te passen. Dit
zal ik doen met terugwerkende kracht tot en met 1 januari 2022, de datum
van inwerkingtreding van de Wi2022, zodat DUO – vooruitlopend op deze
aanpassing – conform de nieuwe regels kan gaan werken. Zo wordt
voorkomen dat personen die deze opleidingen volgen in de tussentijd
inburgeringsplichtig worden en daarna alsnog worden vrijgesteld.
Omdat eerder (breed) is gecommuniceerd over het niet langer vrijstellen
van de vmbo-leerwegen basis en kader, zal contact worden gelegd met
gemeenten en vertegenwoordigers van onderwijsinstellingen om
eventuele vragen en zorgen over de gevolgen hiervan zo goed mogelijk te
kunnen adresseren.
Tot slot
Ik hoop en verwacht dat de uitvoering van het verbeterplan ertoe leidt dat
ook de groep inburgeringsplichtigen die nog onder het regime van de
Wi2013 valt erin slaagt succesvol in te burgeren en mee te gaan doen in
de samenleving. De Wi2021 kent al veel waarborgen om hardheden te
voorkomen. De ontwikkelingen in de uitvoering van deze wet worden
goed gevolgd om, daar waar nodig, te kunnen bijsturen als zou blijken dat
7
8

Kamerstuk 32 824, nr. 348.
Gemeenschappelijk Europees Referentiekader voor Moderne Vreemde Talen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 32 824, nr. 359

6

zich desondanks onwenselijke situaties voordoen. Over relevante
ontwikkelingen, zoals bijvoorbeeld knelpunten in de uitvoering, voorziene
aanpassing van wet- en regelgeving en/of aanpassing van de planning
van lopende (wets)trajecten zal ik uw Kamer blijven informeren, al dan
niet via de periodieke uitvoeringsbrief inburgering.
De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
C.E.G. van Gennip

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 32 824, nr. 359

7