Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2011–2012

26 488

Behoeftestelling vervanging F-16

Nr. 281

BRIEF VAN DE MINISTER VAN DEFENSIE
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 2 februari 2012
Hierbij informeer ik u over enige actuele aspecten van het project
Vervanging F-16, mede naar aanleiding van mijn recente bezoek aan de
Verenigde Staten. Met deze brief voldoe ik tevens aan het verzoek van de
vaste commissie voor Defensie van 19 januari jl.
Ontwikkelingen in de Verenigde Staten
Het Super Committee van zes Republikeinen en zes Democraten dat in de
Verenigde Staten voor minimaal $ 1500 miljard aan bezuinigingen over
tien jaar moest vinden, heeft zijn opdracht eind november 2011 teruggegeven. Daardoor zal vanaf 2013 in tien jaar in totaal $ 1200 miljard op alle
federale overheidsuitgaven moeten worden bezuinigd. Dit is bij wet
vastgelegd. Voor het Pentagon zou dit een bezuiniging van $ 600 miljard
in de periode van 2013 tot 2023 betekenen bovenop een al geplande
bezuiniging van $ 487 miljard in de periode 2012 tot 2022. Over de
uitvoering hiervan bestaat momenteel echter nog geen zekerheid. Wel is
het duidelijk dat veel betrokken partijen het totaal aan bezuinigingen op
de Amerikaanse defensiebegroting onaanvaardbaar vinden. Waarschijnlijk
zal pas na de verkiezingen van november a.s. overeenstemming worden
bereikt over de omvang en invulling van de bezuinigingen op Defensie.
Tot die tijd zullen de bezuinigingen onderwerp van discussie zijn in de
verkiezingsstrijd. De gevolgen voor afzonderlijke programma’s, waaronder
het F-35 programma, zijn nog niet te overzien.
Operationele test- en evaluatiefase
De Kamer is 29 februari 2008 (Kamerstuk 26 488, nr. 65) gemeld dat de
deelneming aan de initiële operationele test- en evaluatiefase (IOT&E,
kortweg: operationele testfase) € 274,6 miljoen (prijspeil 2007) zou kosten.
In prijspeil 2011 komt dit bedrag overeen met € 301,1 miljoen. Voor dit
bedrag neemt Nederland deel aan het Memorandum of Understanding
(MoU) over de IOT&E en kan het beschikken over de benodigde twee
toestellen met bijkomende middelen. Beide toestellen worden in een

kst-26488-281
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2012

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 26 488, nr. 281

1

relatief vroeg stadium van de productie gebouwd en zullen voor aanvang
van de operationele testfase op de Block-3 configuratiestandaard moeten
worden gebracht zoals beschreven in Kamerstukken 26 488, nrs. 134 en
258. Aan de deelneming aan de operationele testfase zijn tevens kosten
voor de materiële en personele exploitatie verbonden (Kamerstuk 26 488,
nr. 261 van 8 april 2011). Deze IOT&E-gerelateerde kosten zijn opgenomen
in de financiële paragraaf van de jaarrapportage en worden jaarlijks
geactualiseerd.
Onlangs heeft Defensie nieuwe informatie ontvangen over de kosten van
de twee toestellen en de bijkomende middelen. Het betreft een toename
van de kosten van de productie en van de zogenoemde concurrency in
verband met het gelijktijdig ontwikkelen, testen en produceren van de
F-35. Vooruitlopend op de komende jaarrapportage en ten behoeve van
het algemeen overleg van 8 februari a.s. informeer ik u met deze brief
over de gevolgen voor de twee Nederlandse toestellen.
Geactualiseerde kosteninformatie en concurrency
In de rapportage van het project vervanging F-16 over het jaar 2010
(Kamerstuk 26 488, nr. 258 van 17 maart 2011) heb ik gemeld dat voor de
aanschaf van het eerste (LRIP-3) toestel rekening moest worden gehouden
met een kostenstijging van 10 tot 15 procent. Inmiddels wordt de
overschrijding van de productiekosten van het eerste Nederlandse toestel
geraamd op 14 procent. Op dit moment is ongeveer 80 procent van het
volledige LRIP-3 productiecontract voltooid. Ook voor het tweede (LRIP-4)
toestel is een raming beschikbaar. Na de voltooiing van ongeveer 20
procent van het volledige productiecontract bedraagt de raming van de
kostenstijging 7 procent. Voor beide toestellen betreft het ramingen van
de productiekosten als het volledige contract is voltooid en de toestellen
zijn geleverd, in augustus 2012 en maart 2013. Het LRIP-3 contract is een
cost plus incentive fee-contractvorm. Deze contractvorm houdt in dat
gemaakte kosten worden vergoed, en dat de fee (opslag) hoger is
naarmate de totale kosten lager zijn dan de geschatte kosten en
omgekeerd. Volgens het LRIP-4 contract neemt de fabrikant, tot aan de
plafondprijs, zelf de helft van deze kostenstijgingen (3,5 procent) voor zijn
rekening. Nederland betaalt maximaal de plafondprijs. Eventuele extra
kosten komen vervolgens volledig voor rekening van de fabrikant. De
toename van de kosten is grotendeels toe te schrijven aan de stijging van
grondstofprijzen, een hoger aantal uren dat aan de toestellen wordt
gewerkt en een stijging van de uurloonkosten.
Er is inmiddels ook meer inzicht in de kosten die ontstaan door het
gelijktijdig ontwikkelen, testen en produceren van de F-35. Deze concurrency kosten houden verband met de noodzaak om op grond van het
testprogramma aanpassingen uit te voeren aan toestellen die al in
productie zijn. Hiervoor zijn in het project Vervanging F-16 mogelijke
uitgaven geraamd. Pas nu wordt inzichtelijk wat er in het kader van
concurrency aan de toestellen aangepast zou moeten worden. Het betreft
bijvoorbeeld aanpassingen aan een constructie-element dat minder
vlieguren meegaat dan werd aangenomen en aan het integrated power
package (een soort energiebron) dat minder duurzaam is gebleken. De
concurrency kosten komen bovenop de eerder genoemde stijging van de
productiekosten en zijn voor rekening van de afnemer. Voor de beide
Nederlandse toestellen zijn ramingen beschikbaar van de verwachte
meerkosten op het moment dat de ontwikkeling van de F-35 zal zijn
voltooid. Voor het eerste toestel is die raming op dit moment € 9 miljoen
en voor het tweede toestel € 6,8 miljoen (prijspeil 2011, plandollarkoers
€ 0,75).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 26 488, nr. 281

2

Het totaal van de kosten op grond van de nu bekende informatie voor
deelneming aan de operationele testfase komt uit op € 295,9 miljoen
(prijspeil 2011, plandollarkoers € 0,75). Dit bedrag, dat geheel ten laste
komt van het projectbudget Vervanging F-16, is inclusief de aanschafkosten van de twee toestellen met de bijkomende middelen, prijsstijgingen en aanpassingen in verband met concurrency. Deze actuele
raming valt binnen de reeds genoemde raming van € 301,1 miljoen
(prijspeil 2011). Zoals steeds het geval is geweest zijn de kosten van de
exploitatie tijdens de operationele testfase en van de Block-3 upgrade
daar niet bij inbegrepen.
Een overzicht van de kosten is opgenomen in de onderstaande tabel. Ook
is een raming opgenomen van de extra kosten van reservedelen waarvan
de productie over enige tijd zal worden beëindigd (Diminishing Manufacturing Sources, DMS). Om ook op langere termijn in de behoefte aan
dergelijke reservedelen te voorzien, moet er een vervanger van de
bewuste componenten worden ontwikkeld of moeten er voldoende
exemplaren worden aangeschaft voor de resterende levensduur. Naar
verwachting is hiermee tot aan de voltooiing van de operationele testfase
ongeveer € 2,3 miljoen gemoeid. Na de operationele testfase komen
kosten voor DMS ten laste van het exploitatiebudget.
Toestel 1
LRIP-3

Toestel 2
LRIP-4

Aanvankelijke kosten toestel inclusief motor
Plafondprijs tweede toestel inclusief motor
Aanvankelijke kosten bijkomende middelen

€ 103,1
nvt
€ 27,6

€ 85,1
€ 91,1
€ 21,3

Aanvankelijke kosten toestellen inclusief bijkomende middelen
Raming kostenstijging na voltooiing productie in procenten
Raming kostenstijging na voltooiing productie in euro’s
Raming kosten concurrency na voltooiing ontwikkeling

€ 130,7
14%
€ 18,3
€9

€ 106,4
3,5%
€ 3,7
€ 6,8

Huidige raming totale kosten toestellen inclusief bijbehorende
middelen

€ 158,0

€ 116,9

Raming kosten deelneming IOT&E MoU

€ 21

Raming totale kosten toestellen inclusief bijkomende middelen
en deelneming IOT&E MoU

€ 295,9

Raming personele exploitatie tijdens IOT&E
Raming materiële exploitatie tijdens IOT&E
Raming Block upgrade 3
Raming DMS-kosten

€ 6,1
€ 26,7
€ 4,1
€ 2,3

Alle bedragen zijn in miljoenen euro’s in prijspeil 2011 en komen ten laste
van het projectbudget Vervanging F-16 op begrotingsartikel 25 DMO, met
uitzondering van de kosten van de personele exploitatie die ten laste
komen van het begrotingsartikel 23 CLSK.
Bij de aanvang van het F-35 programma werd gedacht dat de ontwikkeling
van de F-35 door de grootschalige toepassing van computersimulaties
anders zou verlopen dan eerdere ontwikkelingstrajecten van jachtvliegtuigen. Dit blijkt te optimistisch te zijn geweest. Ook als het F-35
programma een traditioneel programma zou zijn geweest, zou Nederland
echter een aantal toestellen in een relatief vroeg stadium hebben besteld
ten behoeve van een operationele testfase. Ook in dat geval zou
Nederland zijn geconfronteerd met een bepaalde mate aan concurrency
en de daarmee gemoeide kosten. De risico’s van de gelijktijdige ontwikkeling en productie van de F-35 zullen de komende jaren afnemen
naarmate de ontwikkeling voortschrijdt.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 26 488, nr. 281

3

Vanwege de kosten die aan de concurrency problematiek zijn verbonden
heeft minister Panetta op 26 januari jl. aangekondigd dat de Verenigde
Staten de aantallen te verwerven toestellen in de komende jaren met 179
zullen verminderen ten opzichte van de 420 stuks in de huidige bestelreeks. Pas als de verwachte kosten voor concurrency op een aanvaardbaar
niveau komen, zal de productie worden opgevoerd. Het totale aantal
toestellen dat de Verenigde Staten gepland heeft af te nemen is niet
veranderd, maar de aanpassing zal er wel toe leiden dat de productie de
komende jaren niet significant zal toenemen. Het JSF Program Office
(JPO) van het Pentagon streeft ernaar de fabrikant vanaf de LRIP-5
productieserie te laten delen in de kosten veroorzaakt door concurrency.
De onderhandelingen daarover zijn nagenoeg voltooid.
Het JPO onderzoekt in overleg met de betrokken partnerlanden wanneer
de benodigde aanpassingen het beste aan de toestellen kunnen worden
uitgevoerd. Hierbij wordt onder meer rekening gehouden met de
beschikbaarheid van de toestellen voor de opleiding van de vliegers en
voor de operationele testfase, en wordt gestreefd naar zo laag mogelijke
kosten. Naarmate de ontwikkelingsfase (SDD-fase) voortschrijdt, zal over
deze kosten meer duidelijkheid ontstaan. Het streven is de aanpassingen
zoveel mogelijk uit te voeren bij grotere onderhouds- en inspectiewerkzaamheden.
De uitgaven die daarmee gemoeid zijn, zullen worden gedaan in de
periode na de levering van de toestellen, maar wel voorafgaand aan de
operationele testfase die vooralsnog in 2015 zal aanvangen.
Bezoek aan de Verenigde Staten
In de week van 9 januari jl. heb ik een bezoek gebracht aan de Verenigde
Staten. De ontwikkelingen in het F-35 programma en de Nederlandse
betrokkenheid bij het programma zijn uitvoerig aan de orde geweest. Ik
heb daarover op 10 januari gesproken met de Executive Vice President
van Lockheed Martin, de heer Heath. Bij mijn bezoek aan de fabriek van
Lockheed Martin in Fort Worth was het eerste Nederlandse toestel te zien
dat in augustus van dit jaar zal worden opgeleverd. Op 12 januari is het
programma aan de orde gekomen in gesprekken met de Amerikaanse
minister van Defensie Panetta en met vice-admiraal Venlet, de directeur
van het JPO.
Tijdens de gesprekken heb ik mij kritisch uitgelaten over de vertragingen
waarmee het programma te kampen heeft en de kostenstijgingen van de
F-35 toestellen. Bij het JPO heb ik bovendien de informatievoorziening
over het programma aan de partners aan de orde gesteld. Verbeteringen
daarin moeten mij in staat stellen de Kamer eerder van de relevante
ontwikkelingen op de hoogte te brengen. Vice-admiraal Venlet erkende dat
de informatievoorziening niet optimaal is geweest en beloofde al het
mogelijke te doen om de communicatie te verbeteren. Als blijk daarvan
overhandigde hij mij een brief over de interne maatregelen die hij in het
JPO heeft genomen. De brief is ter informatie gevoegd als bijlage.1

1
Ter inzage gelegd bij het Centraal Informatiepunt Tweede Kamer.

Minister Panetta heeft mij onomwonden het belang van de F-35 voor de
Amerikaanse strijdkrachten duidelijk gemaakt. Mede in het licht van de
nieuwe Amerikaanse strategische visie staat de invoering van de F-35 als
vijfde generatie jachtvliegtuig ter vervanging van een reeks verouderde
vliegtuigen vast. De F-35 heeft prioriteit in het Amerikaanse investeringsprogramma en minister Panetta heeft onderstreept dat de Verenigde
Staten volledig zijn gecommitteerd aan de bouw van het toestel. Dat de
Amerikaanse regering de productieaantallen in de komende jaren verlaagt
in verband met de concurrency kosten, doet hieraan niet af. Ten slotte
beklemtoonde hij het volste vertrouwen te hebben dat de F-35 aan de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 26 488, nr. 281

4

hoge verwachtingen van Nederland en de overige partners zal voldoen. In
dat kader moet ook de mededeling van 20 januari jl. worden gezien dat de
voorwaardelijke status (de zogenoemde probation) van de Short Take-off
and Vertical Landing (STOVL-) versie van de JSF is opgeheven. Tijdens het
bezoek stelde hij mij daarvan reeds op de hoogte. Minister Panetta vindt
de voortgang van de ontwikkeling van de STOVL in het afgelopen jaar van
dien aard dat hij dit besluit heeft kunnen nemen. Aan de onzekerheid die
sinds een jaar bestond over de voortzetting van de ontwikkeling van de
STOVL is hiermee een einde gekomen.
Vooral tijdens de gesprekken in Fort Worth eerder in de week ben ik
uitvoerig ingegaan op het grote belang dat Nederland hecht aan de
inschakeling van de Nederlandse industrie, zowel bij de ontwikkeling en
productie als gedurende de toekomstige instandhouding van het toestel.
Mede in dit verband heb ik beklemtoond dat Nederland met de
deelneming aan drie MoU’s en de operationele testfase en de aanschaf
van de daarvoor benodigde twee toestellen volwaardig partner in het
JSF-programma blijft.
Mij is gebleken dat de Amerikanen zeer te spreken zijn over de kwaliteit
van de door Nederland geleverde producten voor de F-35. De prognoses
voor de inschakeling van de Nederlandse industrie bij de ontwikkeling en
de productie zijn op langere termijn dan ook ongewijzigd. Wel heeft het
besluit van minister Panetta om de komende jaren minder toestellen te
bestellen en zo de kosten in verband met de concurrency te beperken tot
gevolg dat, anders dan lange tijd was voorzien, de productie van
vliegtuigbouwer Lockheed Martin en motorfabrikant Pratt & Whitney de
eerstvolgende jaren niet zal toenemen. De beperking van de productieomvang in de komende jaren kan onderaannemers en toeleveranciers
voor problemen stellen, omdat zij minder snel hun investeringen zullen
kunnen terugverdienen. De gevolgen van de nieuwe, vlakke productiereeks zullen voelbaar zijn voor alle betrokken bedrijven, zowel in de
Verenigde Staten als in partnerlanden.
Naar aanleiding van het bezoek heeft de heer Heath mij een brief gestuurd
die eveneens als bijlage is gevoegd.1 Daarin schetst hij onder meer de
vorderingen van het testprogramma en de productie in het afgelopen jaar.
Hij schrijft voorts dat de vooruitzichten thans goed zijn, al onderstreept hij
het belang van stabiele productieaantallen om de schaalvoordelen te
kunnen bereiken die allengs de prijs per toestel moeten drukken. Hij
schrijft met waardering over de bijdragen die Nederlandse bedrijven nu al
aan het programma leveren en wijst op de aanvullende mogelijkheden die
kunnen ontstaan.
Zoals bekend zal de instandhoudingsfase decennia beslaan en een zeer
grote financiële omvang hebben. Nederland heeft zich de afgelopen jaren
sterk gemaakt om het motorenonderhoud voor Europese JSF-gebruikers
in en rondom Woensdrecht onder te brengen als onderdeel van het
Maintenance Valley initiatief. Intussen is duidelijk geworden dat
Noorwegen vergaande ambities heeft op het gebied van het motorenonderhoud van de JSF. Noorwegen heeft al besloten dat de JSF de F-16 zal
opvolgen en de Noorse regering overweegt belangrijke investeringen te
doen in onderhoudsfaciliteiten. In de gesprekken bij Lockheed Martin is
mij duidelijk geworden dat het Noorse verwervingsbesluit bedrijven uit
dat land een goede uitgangspositie heeft bezorgd voor de inschakeling in
de instandhoudingsfase. Dit is voor mij mede aanleiding om in overleg te
treden met mijn Noorse ambtgenoot om de mogelijkheden van samenwerking te verkennen.
1
Ter inzage gelegd bij het Centraal Informatiepunt Tweede Kamer.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 26 488, nr. 281

5

Hoe dan ook staat internationale samenwerking hoger dan ooit op de
agenda van de internationale partners vanwege de dalende defensiebudgetten. Smart Defence in de Navo en Pooling & Sharing in de EU moeten
de komende maanden resulteren in doorbraken op dit terrein. Dit geldt
nadrukkelijk ook voor de vervanging van de F-16. In en rondom de
bijeenkomst van de Northern Group voorafgaande aan de
Navo-ministeriële van 2 februari in Brussel zal ik met een aantal collega’s
ook de samenwerkingsmogelijkheden ten aanzien van de vervanging van
de F-16 bespreken. Ik verwacht veel van die samenwerking omdat
Nederland met de F-16 goede ervaringen heeft opgedaan in de samenwerking met België, Noorwegen, Denemarken en Portugal. Ik hoop dat we
de samenwerking in de toekomst kunnen voortzetten en waar mogelijk
verbreden. Een verkenning van de mogelijkheden is op dit moment
opportuun omdat de politieke besluitvorming in de landen niet synchroon
loopt. Wachten tot de laatste partner beslist, vermindert de kans op
betekenisvolle samenwerking.
Ten slotte
De Verenigde Staten zijn vastbesloten het F-35 programma tot een succes
te maken. Falen is geen optie voor de Amerikaanse overheid en evenmin
voor Lockheed Martin. Het afgelopen jaar heeft het Pentagon een aantal
ingrijpende maatregelen getroffen om het programma weer op de rails te
krijgen en een beheerst verloop in de komende jaren te waarborgen. Ik
heb waardering voor de doortastendheid die mijn Amerikaanse
ambtgenoot Panetta aan de dag legt. De internationale F-35 partners
mogen daar vertrouwen uit putten. Dat neemt niet weg dat ik de ontwikkelingen in het programma kritisch zal blijven volgen en mij samen met
andere Europese partners zal inspannen om onze belangen zo goed
mogelijk te behartigen. Internationale samenwerking staat voorop.
De minister van Defensie,
J. S. J. Hillen

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 26 488, nr. 281

6