Inhoudsopgave
Samenvatting

3

1

Monitoren van pakketmaatregelen
1.1 Pakketmaatregelen 2009
1.2 Positionering van deze PM-monitor
1.3 Onderzoeksvragen
1.4 Leeswijzer

6
6
7
8
9

2

Onderzoeksmethoden
2.1 Aanpak
2.2 Gegevensbestand
2.3 Referentieperiode
2.4 Constructie van cliëntgroepen
2.5 AWBZ-functies
2.6 Beperkingenschaal

10
10
10
10
11
12
13

3

Effecten Pakketmaatregelen, totaal
3.1 Toegekende AWBZ-functies
3.2 Aard van de toegekende begeleidingsfuncties
3.3 AWBZ functie(s) naar BG in vorige besluit
3.4 Zorgomvang
3.5 Leveringsvorm
3.6 AWBZ functie(s) naar zelfstandig functioneren

14
14
15
16
17
19
19

4

Nadere analyse van effecten voor cliëntgroepen
4.1 Leeftijd
4.2 Dominante grondslag
4.3 Cliëntgroepen

22
22
23
24

5

Conclusies, discussie en aanbevelingen
5.1 Beantwoording onderzoeksvragen
5.2 Discussie en aanbevelingen

29
29
30

1

2

Samenvatting
In opdracht van het Ministerie van VWS monitort het Centrum indicatiestelling zorg (CIZ) de effecten van de
AWBZ-Pakketmaatregelen die per 1 januari 2009 zijn ingezet om de groei van aanspraak op de begeleiding
binnen de AWBZ te beteugelen. Deze eerste PakketMaatregelen-monitor, in vervolg aangeduid als PM-monitor,
rapporteert over de ontwikkelingen in de eerste helft van 2009. Het rapport is geheel gebaseerd op CIZ-gegevens
uit de positieve indicatiebesluiten voor de extramurale AWBZ. In een volgende halfjaarsrapportage worden ook
de negatieve besluiten onderzocht. Ook de herindicaties van begeleidingsfuncties met een doorlopend recht
ná 1 januari 2010 zijn nog niet in deze rapportage opgenomen. Dit betreft een majeure operatie (circa 120.000
indicaties) die in het voorjaar van 2009 is opgestart; bij de volgende tussenrapportage over de tweede helft van
2009 is een beter beeld te geven.
De rapportage vergelijkt drie halve jaren, namelijk steeds de eerste helft van 2007 t/m 2009. Om de effecten in
2009 goed te monitoren, moet worden meegenomen dat ook in 2008 al AWBZ-Pakketmaatregelen werden ingezet
om de aanspraak op begeleiding in te perken. Deze maatregelen liepen door naar 2009 en zijn in de nieuwe
pakketmaatregelen 2009 geïntegreerd. Om een zo objectief mogelijk beeld te geven, worden de gegevens over de
eerste helft van 2009 daarom ook afgezet tegen die uit 2007.
In het achterliggende onderzoeksrapport zijn de methoden, tabellen en analyses opgenomen. Deze samenvatting
is beperkt tot de hoofdlijnen van bevindingen en eindigt met enkele kanttekeningen.
Bevindingen op hoofdlijnen
In algemene zin lijkt de invoering van de AWBZ-Pakketmaatregelen Begeleiding (BG) op koers te liggen. Deze PMmonitor geeft de volgende tussenstand van de eerste helft van 2009 ten opzichte van de eerste helft van 2007
voor de verschillende effecten van de pakketmaatregelen:
- Nieuwe BG-definities: totaal aantal positieve indicatiebesluiten voor BG daalt met 33%;
- Aanscherping toekenning: aandeel van enkelvoudige individuele begeleiding zonder andere functies (BGI-sec)
daalt van 29,2% naar 25,6%;
- Maximering zorgomvang: gemiddeld toegekende zorgomvang (gecorrigeerd voor Palliatieve Terminale
Thuiszorg (PTZ)) daalt bij Begeleiding Individueel (BGI) van 3,0 naar 2,5 uur zorg per week; bij Begeleiding in
Groepsverband (BGG) stijgt de zorgomvang van 2,1 naar 2,6 toegerekend uur per week (nader analyse naar
verschillen tussen groepen en eventuele samenhang tussen BGI en BGG komt in de volgende editie van deze
PM-monitor);
- Toepassing BG-cesuur: aandeel lichte functioneringsproblemen daalt van 24,6% naar 17,5%.
Er zijn bovendien tot op heden geen aanwijzingen dat er substitutie- of weglekeffecten naar andere extra- en
intramurale AWBZ-functies optreden. Op macroniveau verloopt de realisatie van de pakketmaatregelen dus vrij
goed, maar dat neemt niet weg dat de maatregelen voor de individuele cliënt ingrijpend kunnen zijn en steeds
zorgvuldig beoordeeld en doorgevoerd moeten worden. Daarvoor bestaat bijvoorbeeld de gewenningsregeling
voor cliënten die in 2009 hun aanspraak op de functie Begeleiding verliezen.
Aantal indicaties
De groei in indicatiebesluiten voor begeleiding is in de loop van 2008 tot stilstand gekomen en in de eerste
halfjaar 2009 omgeslagen in een forse afname (33%) ten opzichte van de eerste helft van 2007; dat wil zeggen
ruim 51.000 indicaties per halfjaar minder. Hiermee lijken er goede vooruitzichten te zijn voor realisatie van
het veronderstelde effecten van de Pakketmaatregel om het aantal indicatiebesluiten met 75.000 tot 80.000
op jaarbasis te doen afnemen. Deze daling concentreert zich op de functie Begeleiding Individueel (BGI), met
name als enige toegekende functie, maar ook in combinatie met Persoonlijke Verzorging (PV), Verpleging (VP) en
Behandeling (BH). Bij Begeleiding in groepsverband (BGG) is de daling vooralsnog veel geringer.
Zorgomvang
De toegekende zorgomvang van de BG-indicaties daalt van gemiddeld 3,0 uur per week in de eerste helft van 2007
naar gemiddeld 2,5 uur in 2009. Het lijkt er op dat het tweede veronder­stelde effect van de pakketmaatregelen
om de toegekende zorgomvang per persoon te beteugelen via trapsgewijze maximering van Begeleiding
Individueel gerealiseerd gaat worden, zij het met variatie tussen de verschillende cliëntgroepen. Uitzondering

3

hierop is de indicatie voor PTZ die een zeer grote zorgomvang kent. Dit is echter een bewuste beleidskeuze en
vanuit deze keuze ook te verklaren. De indicatie PTZ valt vooral samen met individuele begeleiding in combinatie
met persoonlijke verzorging, verpleging en/of behandeling. Om rekening te houden met mogelijke vertekening
van gemiddelde cijfers is de zorgomvang van individuele begeleiding in twee varianten berekend. Inclusief PTZ
valt 60% van de indicaties in de klassen tot 8 uur, exclusief is dat 53% in de eerste helft van 2009.
De BG-cesuur
Belangrijk is of de gestelde beperkingencesuur tussen lichte en zware beperkingen het juiste selecterende effect
genereert. Deze eerst PM-monitor laat zien dat het percentage lichte beperkingen afneemt van 24,6% in de eerste
helft van 2007 naar 17,5% in de eerste helft van 2009. Maar tussen de tien cliëntgroepen zijn wel verschillen in
het tempo van deze teruggang, mede door het aanvangsniveau in 2007. De teruggang van het aandeel lichte
beperkingen loopt sneller bij de grondslagen Psychogeriatrische aandoening (PG), Verstandelijke handicap
(VG) en Lichamelijke handicap (LG). Bij de grondslag Psychiatrische aandoening (PSY) lag het percentage lichte
beperkingen bij 18 jaar en ouder relatief hoog en loopt de teruggang trager (van 38% naar 32%). Idealiter wordt
door de pakketmaatregelen bereikt dat het percentage lichte beperkingen bij positieve begeleidingsindicaties
terug gaat naar nul. Naast het feit dat we pas de eerste helft van 2009 in beeld brengen en ons daarbij
concentreren op natuurlijk verloop (zonder de effecten van de majeure operatie van herindicaties die in het
voorjaar begon te lopen), zijn er nog andere redenen dat de teruggang in lichte beperkingen tijd vergt: indicaties
onder het oude regime, de tijdelijke gewenningregeling en het gebruik van de discretionaire bevoegdheid
van indicatiestellers. Dit vergt nader onderzoek waarover in de volgende editie van de PM-monitor wordt
gerapporteerd.
Specificatie naar cliëntgroepen
Het algemene beeld blijft ook in stand op het meer verfijnde niveau van de verschillende cliëntgroepen. De
maatregel doet het meest voor de groepen Somatische aandoening (vooral boven de 75 jaar, en in mindere mate
ook daaronder). Deze grondslag genereert de grootste groep (dus conform het algemene beeld), maar kent ook
een trend die al in 2008 is ingezet met de Pakketmaatregel 2008. Daarnaast is conform de pakketmaatregelen
ook het aantal indicaties voor Psychiatrische aandoeningen bij 18 t/m 64 jaar getalsmatig het meest afgenomen,
maar blijven nog steeds meer dan gemiddeld ook personen met lichte beperkingen beroep houden op
begeleiding. Deze afname is al in 2008 ingezet en lijkt zich verder door te zetten in 2009.
Conform de maatregel komt de grondslag psychosociaal (PS) vrijwel niet meer voor; in de eerste helft van 2009
zijn dat nog slechts 480 indicatiebesluiten, waarvan er bovendien 450 zijn afgegeven onder het oude regime
en daarom niet onder de Pakketmaatregelen 2009 vallen. De grondslag Psychiatrische aandoeningen verdwijnt
bij jongeren tot 18 jaar ook snel; in de eerste helft van 2009 zijn er nog slechts 466 indicaties voor begeleiding.
Overigens monitoren de Bureaus Jeugdzorg de effecten van de pakketmaatregelen voor hun eigen sector zelf.
Gelet op het aantal afgegeven indicatiebesluiten doen de pakketmaatregel vrij weinig voor de cliëntgroepen met
grondslagen Verstandelijke handicap (VG, bij 18 jaar en ouder) en Psychogeriatrische aandoeningen (PG).
Binnen de toegekende begeleidingsindicaties blijkt ook de grondslag Zintuiglijke handicap (ZG) relatief minder
vaak voor te komen in het eerste halfjaar van 2009 dan in het eerste halfjaar 2007: het aandeel daalde van
5,6% naar 2,1%. Dit is een onverwacht grote teruggang. Voor een deel ligt de verklaring in een achterstand met
circa 5.500 indicaties, waarvoor begin 2009 een inhaaloperatie is gestart. Voor een ander deel ligt verklaring
in verschuiving naar de functie behandeling (BH). Maar deze en mogelijke andere verklaringen vergen nader
onderzoek, zodat de volgende editie van deze PM-monitor meer inzicht kan bieden.
Alleen bij cliënten met grondslag Lichamelijke handicap (LG) zijn in de eerste helft van 2009 méér
indicatiebesluiten met begeleiding toegekend. Deze stijging deed zich al in 2008 voor en is mogelijk een gevolg
van de Pakketmaatregelen 2008.

4

Vooralsnog geen substitutie of afwenteling
Deze eerste PM-monitor geeft vooralsnog geen aanwijzigen dat de inperking van de begeleidings­functie eventueel
afwentelings- of substitutie-effecten naar andere extra- en intramurale AWBZ-functies genereert. Het aantal
intramurale indicatiebesluiten met Verblijf (VB) of Zorgzwaarte­pakket (ZZP), blijkt in het eerste halfjaar 2009 gelijk
te zijn aan het aantal in het eerste halfjaar 2007. Er is dus geen extra druk op de intramurale AWBZ ontstaan.
Binnen de extramurale AWBZ valt de afname van indicatiebesluiten mét BG samen met een toename van
indicatiebesluiten zónder BG. Deze toename is grotendeels te verklaren door een al jaren stijgende zorgvraag (zie
ook de jaarlijkse CIZ Trendrapportage). Bovendien blijkt uit nadere analyse dat de toename van indicatie­besluiten
zónder BG niet wordt veroorzaakt door overheveling van cliënten die eerder wél BG kregen. Er zijn dus vooralsnog
geen aanwijzingen voor substitutie door andere AWBZ-functies.
Kanttekeningen
Bij deze bevindingen zijn enkele kanttekeningen te plaatsen. Zo bevat deze eerste PM-monitor nog niet de
resultaten van het project herindicaties dat in het voorjaar van 2009 is opgestart om alle besluiten met een
toegekend recht dat doorloopt tot na 1 januari 2010 te herindiceren. Ten tweede hoeft de huidige inschatting
op grond van toegekende indicaties in de eerste helft van 2009 niet noodzakelijkerwijs ook de realisatie van de
werkelijke zorginzet begin 2010 te zijn. Immers, de zorginzet kan afwijken van de indicatie en de zorgvraag kan in
de tussenliggende periode dusdanig veranderen dat de oorspronkelijke indicatie niet meer past of een intramuraal
verblijf nodig wordt.
In het rapport wordt overigens geen rekening gehouden met de normale demografische ontwikkelingen waardoor
de zorgvraag al jaren een min of meer autonome groeifactor kent.
Ten derde is het niet geheel uit te sluiten dat de publieke berichtgeving over de AWBZ-Pakketmaatregelen 2009
wellicht een aantal cliënten heeft ontmoedigd zich voor AWBZ-begeleiding te laten indiceren bij het CIZ. Als de
zorgbehoefte zich toch blijft voordoen of zich verder ontwikkelt, kan zich een zekere inhaalvraag in de tweede
helft van 2009 of begin 2010 voordoen.
Tenslotte heeft het rapport ook een signalerings­functie voor zaken die vragen om nader onderzoek of beleid.
Zo zijn er eerste signalen dat het aantal bezwaarschriften tegen indicatiebesluiten van het CIZ toeneemt. Dat is
weliswaar vrij gebruikelijk bij zulk soort grootschalige ombuigings­operaties die ook enige opstart- en doorlooptijd
vergen, maar toch is nader onderzoek wenselijk en inmiddels gestart. Overigens is deze ontwikkeling niet
onbegrijpelijk als men zich realiseert dat grote aantallen personen minder of geen aanspraak meer krijgen en
dan opkomen voor hun eigen belang. Elk geval moet zorgvuldig worden beoordeeld, bij de indicatie zelf en bij
een eventueel bezwaar of beroep. De pakketmaatregelen vergen goede communicatie met alle betrokkenen. Ook
daarin neemt het CIZ haar medeverantwoordelijkheid, in nauwe samenspraak met het Ministerie van VWS en
ketenpartners zoals de zorgkantoren, zorgaanbieders, MEE-organisaties en de cliëntenorganisaties die ook een
eigen monitor uitbrengen, o.a. samen met het CIZ.

5

1 Monitoren van pakketmaatregelen
1.1

Pakketmaatregelen 2009

Per 1 januari 2009 zijn pakketmaatregelen ingegaan voor begeleidingsfuncties in de AWBZ. Vanaf begin 2009
wordt geïndiceerd volgens de nieuwe beleidsregels ‘indicatiestelling AWBZ’. De Pakketmaatregelen AWBZ 2009
richten zich op de ombuiging van de groei in de extramurale zorg en hebben geen directe betekenis voor de
aanspraak van cliënten op intramurale zorg.
De maatregelen bestaan uit een aantal onderling samenhangende onderdelen:
1.
Herdefiniëring van functie begeleiding binnen de AWBZ
De zorgtoekenning onder drie oude AWBZ-functies van Ondersteunende Begeleiding (OB), Activerende Begeleiding
(AB) en Behandeling (BH) zijn per 1 januari 2009 herschikt en samengevoegd tot twee nieuwe aanspraken,
namelijk Begeleiding (BG) en Behandeling. Daarbij is de oude aanspraak activerende begeleiding verdeeld over de
nieuwe aanspraken begeleiding en behandeling.
2.
Aanscherping van de toegang
De toegang tot de AWBZ-functie BG is vanaf 1 januari 2009 verhelderd en aangescherpt. Zelfredzaamheid is voor
de nieuwe functie ‘begeleiding’ het dominante criterium. Mensen met uitsluitend problemen op het gebied van
participatie kunnen geen AWBZ indicatie meer krijgen. Alleen mensen die volgens de nieuwe beleidsregels vallen
in de beperkingencategorie matig/zwaar komen vanaf dat moment in aanmerking voor de functie begeleiding.
Deze zogenaamde cesuur voor de AWBZ-functie BG heeft het ministerie van VWS als volgt verwoord: Om vanaf 1-12009 in aanmerking te komen voor de functie BG moet de AWBZ-cliënt kampen met matige tot ernstige problemen
met zelfstandig functioneren in de maatschappij op één (of meer) van de volgende vijf domeinen: ‘Sociale
redzaamheid’, ‘Bewegen en verplaatsen’, ‘Probleemgedrag’, ‘Psychisch functioneren’ en ‘Oriëntatiestoornissen’
(mits de noodzaak tot BG niet kan worden ondervangen door eigen hulpbronnen of voorliggende voorzieningen).
Deze formulering sluit geheel aan bij het onderzoeks- en beoordelingsinstrumentarium van het CIZ, zoals
neergelegd in het CIZ-indicatieformulier (zie Hoofdstuk 2).
In 2008 werden al eerste maatregelen doorgevoerd die de aanspraak op begeleiding moesten indammen.
Daarbij werden cliënten met alleen een dominante grondslag Somatische aandoening (SOM) uitgesloten van
Ondersteunende Begeleiding algemeen (OBA). Dit onderdeel van de AWBZ-Pakketmaatregelen 2008 komt per 1
januari 2009 weer te vervallen en wordt vervangen door de AWBZ-Pakketmaatregelen 2009. Ten slotte geeft ook
de grondslag Psychosociaal probleem (PS) vanaf 1 januari 2009 geen toegang meer tot AWBZ-zorg.
3.
Aanscherping van de omvang
In de beleidsregels voor de AWBZ-functie BG is vanaf 1 januari 2009 een trapsgewijze, maximale zorgomvang
opgenomen. Structuur en steun bij praktische handelingen mogen samen maximaal 10 uur per week bedragen.
Dat mag voor de duur van 1 jaar met 3 uur verhoogd worden om te oefenen. Voor het overnemen van toezicht
staat maximaal 4 uur per week, bij zware problematiek kan dit met maximaal 10 uur verhoogd worden.
4.
Overgangsregeling
Het jaar 2009 geldt hierbij als overgangsjaar. Dit betekent dat mensen gedurende het jaar 2009 gefaseerd
bij het CIZ komen met de vraag om een nieuwe indicatie te stellen. Het overgrote deel van de mensen die
nu (ondersteunende en/of activerende) begeleiding ontvangen, merken de veranderingen pas na 1 januari
jaar 2010. Voor cliënten die in de loop van 2009 hun recht op begeleiding helemaal verliezen, bestaat een
gewenningsregeling waardoor de oude aanspraak op onder­steunende begeleiding en/of activerende begeleiding
nog enige tijd doorloopt. De gewennings­periode bedraagt zes maanden indien het indicatiebesluit afloopt vóór 1
juli 2009. Ná 1 juli 2009 bedraagt deze periode maximaal 3 maanden en tot uiterlijk 1 januari 2010.
Voor de cliënten die in 2009 hun begeleiding verliezen is de mogelijkheid gecreëerd om tijdelijk kortdurende
onder­steuning van MEE te krijgen die is gericht op het zelfstandig functioneren van de cliënt of het zelfstandig
organiseren van ondersteuning.

6

Personen die hun AWBZ-recht op begeleiding verliezen kunnen zich mogelijk bij de gemeenten melden,
bijvoorbeeld in het kader van de Wmo. Dit zijn enerzijds mensen met vraagstukken op terrein van
maatschappelijke participatie en anderzijds mensen met in principe slechts lichte beperkingen, waarvan een
groot deel waarschijnlijk zelf tot een oplossing komt. De verwachting is dat tussen de 2.000 en 2.500 mensen in
2009 hun zorgvraag zullen neerleggen bij de gemeenten. Een relatief beperkt aantal mensen zal mogelijk een
zorgvraag neerleggen bij een ander domein, bijvoorbeeld jeugdzorg, onderwijs of gemeente.
Het beroep op de gewenningsregeling vormt geen onderdeel van deze eerste rapportage.

1.2

Positionering van deze PM-monitor

Om de pakket­maatregelen goed te monitoren, heeft het Ministerie van VWS aan het CIZ de opdracht gegeven
een tweetal tijdelijke rapportagelijnen te ontwikkelen, in aansluiting op de al langer gebruikelijke jaarlijkse CIZ
Trendrapportage en de halfjaarlijkse Beleidsmonitor. Dat betreft een kwartaalsgewijze Gemeente­rapportage en
een halfjaarlijkse effectmonitor van de maatregelen, kortweg PM-monitor. We lichten beide toe.
Allereerst is voor de gemeenten een periodieke monitor opgesteld die per kwartaal in beeld brengt wat de
consequenties zijn van de pakketmaatregelen voor de circa 120.000 personen die bij aanvang op 1 januari 2009
een uitstaand recht op een van de begeleidingsfuncties hadden. Het is voor de gemeenten bijzonder relevant
of de beperkingencesuur leidt tot een extra toeloop op de gemeentelijke voorzieningen in het kader van de Wet
Maatschappelijke Ondersteuning (Wmo). Door dit zo vroeg mogelijk tijdens het uitvoeringsjaar 2009 in beeld
te krijgen, kunnen de gemeenten zich tijdig en beter prepareren op de mogelijke gevolgen die zich met name
na 1 januari 2010 kunnen voordoen. Op persoonsniveau van al dan niet positief ge(her)ïndiceerde mensen
wordt een longitudinaal beeld ontwikkeld dat elk kwartaal completer wordt en zo groeit naar de eindsituatie
per 1 januari 2010 als het bijbehorende traject van grootschalige herindicatie tot voltooiing komt. Deze CIZ
Gemeenterapportage is per gemeente gespecificeerd en wordt hen ieder afzonderlijk aangeboden via hun eigen
websites bij het CIZ; de over alle gemeenten geaggregeerde gegevens worden in een landelijke versie uitgebracht.
Over het eerste kwartaal van 2009 is begin juli gerapporteerd aan het Ministerie van VWS en alle gemeenten;
er volgen nog drie van dergelijke kwartaal­rapportages. Het accent in deze rapportagelijn ligt dus vooral op de
mogelijke consequenties van de AWBZ-Pakketmaatregelen 2009 voor de gemeentelijke Wmo.
De tweede rapportagelijn is te karakteriseren als een beleidsmonitor of effectrapportage. De vraag is of
de beoogde (bezuinigings)doelen van de pakketmaatregelen ook daadwerkelijk worden bereikt, bij welke
cliëntgroepen de maatregelen vooral neerslaan en of er geen onverwachte of al te ongunstige neveneffecten
ontstaan bij bepaalde doelgroepen. In tegenstelling tot de CIZ Gemeenterapportage wordt in dit onderzoek
niet gekeken naar unieke personen met een recht op BG in 2009, maar naar indicatiebesluiten met de nieuwe
functie BG in 2009. In dit onderzoek wordt gekeken naar de toekenning van recht op AWBZ-zorg in de vorm van
door het CIZ afgegeven positieve AWBZ-indicatiebesluiten en hun ontwikkeling in de tijd. Deze PM-monitor
wordt halfjaarlijks uitgebracht. Voor u ligt nu de eerste editie, waarin wordt gekeken naar de gevolgen van de
pakketmaatregelen in de eerste helft van 2009. Het rapport heeft bovendien een signaleringsfunctie en kan
attenderen op zaken die vragen om nader onderzoek of beleid.

7

1.3

Onderzoeksvragen

De pakketmaatregelen zijn ingezet om de groei in de extramurale begeleidingsfunctie te beteugelen.
Niet alle effecten zijn echter vooraf te overzien en ook niet volledig controleerbaar. Box 1 geeft een kort
schematisch overzicht van de belangrijkste bedoelde en mogelijke onbedoelde effecten van de verschillende
pakketmaatregelen.
Box 1

Per Pakketmaatregel bedoelde en onbedoelde effecten

Pakketmaatregel

Bedoelde effecten

Onbedoelde effecten

Herschikking OB, AB en BH tot BG en
BH

Beter afgestemde aanspraken
Minder extramurale indicatiebesluiten
met BG

Meer indicatiebesluiten zonder BG als
substitutie voor BG

Invoering drempel BG in termen van
mate van zelfstandig functioneren
zonder participatiedoel

Minder indicatiebesluiten voor BG-sec

Meer indicatiebesluiten zonder BG als
substitutie voor BG

Invoering maximale zorgomvang BGI

Lagere gemiddelde zorgomvang BG per
indicatiebesluit bij gelijke mate van
zelfstandig functioneren

Zwaardere gemiddelde zorgomvang PV
en BH bij gelijke mate van zelfstandig
functioneren als substitutie voor BG

Schrappen grondslag PS

Er worden geen indicatiebesluiten
meer afgegeven op basis van de
grondslag PS

Schrappen participatie als doelstelling
voor de begeleidingsfunctie

Minder extramurale indicatiebesluiten
met BG

Verschuiving naar andere functies als
regie een evident probleem is waarvoor
toch een indicatie bepaald moet
worden

Vorig jaar zomer werd door Bureau HHM het onderzoeksrapport Onderzoek effecten pakketmaatregelen
AWBZ gepubliceerd. Deel 2 van dit rapport bevatte het kwantitatief onderzoek naar de effecten van de
Pakketmaatregelen, dat door het CIZ werd uitgevoerd. Op basis van historische CIZ-data werd een ex-ante
schatting gegeven van de verwachtte effecten van de AWBZ-Pakketmaatregelen 2009.1
De voorspelling was dat na 1 januari 2009 op jaarbasis ongeveer 75.000 tot 80.000 indicatie­besluiten voor BG
minder zouden worden verstrekt te n opzichte van 2007. Van deze indicatiebesluiten die na 1 januari 2009 zouden
komen te vervallen zou 70% een totale zorgomvang (dus inclusief andere functies) van minder dan 8 uur per
week kennen. Er zou een relatief sterke vermindering zichtbaar zijn van recht op de functie BG van zorgvragers
in de leeftijdscategorie van 18-49 jaar. Cliënten die op basis van de dominante grondslag Psychiatrische
aandoening de functie BG ontvingen, zouden na 1 januari 2009 relatief vaak hun aanspraak op BG verliezen.
Mede op grond van deze ramingen zijn er ook financiële doelstellingen gekoppeld aan de pakketmaatregelen,
en ook de economische crisis geeft de overheid een extra reden om ook vanuit dit perspectief de effecten van de
pakket­maatregelen periodiek te monitoren. Voor deze PM-monitor is in overleg met het Ministerie van VWS een
aantal onderzoeksvragen opgesteld, nauw aansluitend aan bij de beleidsdoelen van de pakketmaatregelen zoals
verwoord in paragraaf 1.1 en in Box 1 hierboven nader uitgewerkt.

1  HHM/CIZ, Onderzoek effecten pakketmaatregelen AWBZ. Driebergen/Enschede, 22 september 2008.

8

Allereerst is een aantal onderzoeksvragen gericht op het algemene beeld ten aanzien van de ontwikkeling van
positieve AWBZ-indicatiebesluiten:
1. Worden er in 2009 minder extramurale indicatiebesluiten met de functie BG afgegeven en zo ja, voor welk
type indicatiebesluiten is dit vooral aan de orde?
2. Is er in 2009 sprake van een afname van de gemiddelde zorgomvang van de indicatiebesluiten met de functie
BGI?
3. Leiden de Pakketmaatregelen 2009 eventueel tot een verschuiving van toekenningen naar andere vormen van
AWBZ-zorg, zowel andere extramurale functies als intramurale zorg?
Ten tweede zijn een aantal verbijzonderingen van het algemene beeld relevant:
4. Komt de grondslag Psychosociaal probleem (PS) in 2009 nog voor in de AWBZ?
5. Doen zich in het algemene beeld wellicht afwijkende patronen voor bij de verschillende cliëntgroepen?

1.4

Leeswijzer

In hoofdstuk 2 wordt beschreven hoe een aantal zaken zoals cliëntgroepen en beperkingen zijn uitgewerkt en
welke onderzoeksmethoden zijn gehanteerd.
In hoofdstuk 3 worden de effecten van de Pakketmaatregelen op het totaal aantal afgegeven positieve
indicatiebesluiten getoond. In deze analyse worden de eerste vier onderzoeksvragen beantwoord.
In hoofdstuk 4 is de totale indicatiepopulatie op basis van cliëntkenmerken in een tiental herkenbare
cliëntgroepen opgesplitst. Per specifieke groep wordt bezien wat afwijkende effecten van de Pakketmaatregelen
zijn, waarmee de vijfde onderzoeksvraag wordt beantwoord.
Hoofdstuk 5 sluit het rapport af met een kernachtige beantwoording van alle onderzoeksvragen en een
korte beschouwing op deze tussentijdse bevindingen en de kwaliteit daarvan. Ten slotte signaleren we
aandachtspunten voor de volgende editie van deze PM-monitor en brengen we enkele zaken naar voren die
aandacht van beleid, indicatiepraktijk en zorgveld lijken te verdienen.

9

2 Onderzoeksmethoden
2.1

Aanpak

In dit onderzoek is gekeken naar de feitelijke toekenning van recht op AWBZ-zorg in de vorm van door het CIZ
afgegeven positieve AWBZ-indicatiebesluiten in het reguliere proces. Naast het reguliere proces heeft het CIZ in
de eerste helft van 2009 indicatiebesluiten gesteld in het kader van twee projecten ‘Wegwerken legitimatielijsten’
(circa 11.000 indicatiebesluiten) en ‘Pakketmaatregelen Herindicatie’ (circa 120.000 indicatiebesluiten) die de
productie verhogen, maar niet tot het gangbare indicatiewerk behoren. Om vertekening te voorkomen worden
deze indicatietrajecten in deze rapportage buiten beschouwing gelaten.

2.2

Gegevensbestand

Als basis voor het onderzoek is de CIZ-database gebruikt. Deze dataset vertegenwoordigt alle vanaf 1 januari
2005 door het CIZ afgegeven indicatiebesluiten. Indicatiebesluiten afgegeven voor 1 januari 2005 zijn niet
integraal opgenomen. De dataset is gecorrigeerd voor de trajecten die niet onder de huidige noemer CIZ-AWBZindicatiebesluit vallen, zoals bijvoorbeeld indicatiebesluiten voor Bureaus Jeugdzorg of indicatieadviezen Wmo,
maar ook oude indicatiebesluiten, die voor 1 januari 2007 toegekend zijn, zoals de AWBZ-functie Huishoudelijke
Verzorging (HV). Bij het onderzoek zal de vergelijking voor en na invoering van de Pakketmaatregelen zich
toespitsen op kenmerken die gerelateerd zijn aan de indicatiestelling, zoals toegekende AWBZ-functie(s) met
nadruk op BG, zelfredzaamheid, aanwezigheid BG in het vorige besluit, toegekende zorgomvang maar ook
gewenste leveringsvorm leveringsvorm (Zorg In Natura of Persoons­gebonden budget).

2.3

Referentieperiode

Er is nadrukkelijk voor gekozen om niet alleen 2008 als referentieperiode te nemen. Ook in januari 2008 is er
namelijk een Pakketmaatregel genomen die de aanspraak op BG moest indammen. Daarbij werden cliënten met
een dominante grondslag Somatische aandoening (SOM) van de functie Ondersteunende Begeleiding algemeen
(OBA) uitgesloten. Deze maatregel is per 1 januari 2009 vervallen en vervangen door de Pakketmaatregelen 2009.
De effecten van de Pakket­maatregelen 2009 zullen dus moeten worden afgezet tegen de situatie in 2007 en niet
2008.

10

2.4

Constructie van cliëntgroepen

In samenspraak met het Ministerie van VWS is een tiental cliëntgroepen gedefinieerd. Er is gezocht naar
herkenbare subgroepen die de verschillende zorgsectoren vertegenwoordigen en qua zorgbehoefte enigszins
overeenkomen. Daarvoor is de totale indicatiepopulatie onderverdeeld op basis van leeftijd en dominante
grondslag.
Sinds de invoering van de functiegerichte indicatiestelling wordt minimaal één grondslag geregistreerd. Sinds 1
juli 2007 (invoering ZZP-systematiek) is het gebruik van de grondslag verhelderd: er wordt binnen de CIZ-database
een zogenaamde dominante grondslag bepaald. De dominante grondslag is richtinggevend voor bepaling van het
soort intramurale ZZP, maar wordt ook voor toekenning van AWBZ-zorg in een extramurale setting vastgesteld.
Er bestaan momenteel zes grondslagen, waarvan in combinatie met leeftijd uiteindelijk 10 cliëntgroepen zijn
geconstrueerd, in overleg met het Ministerie van VWS (zie Box 2).
Waar de specifieke groepen afwijken van de ontwikkeling van de totale populatie worden deze aangestipt en
uitgelicht. Dit gebeurt in hoofdstuk 4.
Box 2

Tien cliëntgroepen op basis van grondslag en leeftijd
Grondslag

Leeftijd

Kanttekening

1.   SOM/PG 0-64 jaar

Somatische ziekte/
aandoening

0 tot 65 jaar

PG is zo zeldzaam, dat het
niet is uitgesplitst

2.   SOM 65-74 jaar

Somatische ziekte/
aandoening

65 tot 75 jaar

Ouderen in twee groepen
opgesplitst met oog op
dubbele vergrijzing

3.   SOM 75 jaar en ouder

Somatische ziekte/
aandoening

75 jaar en ouder

4.   PG 65 jaar en ouder

Psychogeriatrische ziekte/
aandoening

65 jaar en ouder

Leeftijdsonderscheid minder
relevant

5.   PSY 0-17 jaar

Psychiatrische ziekte/
aandoening

tot en met 17 jaar

Combinatie met jeugdzorg
denkbaar; daarom cesuur bij
18 jaar gelegd*

6.   PSY 18 jaar en ouder

Psychiatrische ziekte/
aandoening

vanaf 18 jaar

7.   VG 0-17 jaar

Verstandelijke handicap

tot en met 17 jaar

Combinatie met jeugdzorg
denkbaar; daarom cesuur bij
18 jaar gelegd*

8.   VG 18 jaar en ouder

Verstandelijke handicap

vanaf 18 jaar

9.   ZG

Zintuiglijke handicap

alle leeftijden

Leeftijdsonderscheid minder
relevant

10. LG

Lichamelijke handicap

alle leeftijden

Leeftijdsonderscheid minder
relevant

* Jeugdigen die voor hun 18e al bij een BJZ zitten, blijven dat tot hun 23e. Bij dominante grondslag VG stelt CIZ de indicatie voor
AWBZ-zorg.

11

2.5

AWBZ-functies

Om een vergelijking mogelijk te maken van de periode voor en na 1 januari 2009 zal alle zorg toegekend voor
1 januari 2009 onder de functies Ondersteunende Begeleiding (OB) en Activerende Begeleiding (AB) worden
samengevoegd tot Begeleiding (BG). Er zal ook Behandeling sec worden geïndiceerd waar voorheen sprake was
van AB. De functie BG kent twee vormen: Begeleiding individueel (BGI voorheen Ondersteunde Begeleiding
algemeen (OBA) of Activerende Begeleiding algemeen (ABA)) en Begeleiding in groepsverband (BGG voorheen
Ondersteunende Begeleiding dagbehandeling (OBD) en Activerende Begeleiding dagbehandeling (ABD)).
Beide kunnen alleen (sec) en in combinatie met elkaar, maar ook met andere functies in extramurale setting
voorkomen. Deze andere functies kunnen zijn Persoonlijke Verzorging (PV), Verpleging (VP), Behandeling (BH) en
Verblijf Tijdelijk (VBT, maximaal 3 dagen per week).
Intramurale zorg wordt sinds 1 juli 2007 niet langer in functies en klassen maar in Zorgzwaartepakketten (ZZP’s)
tot uitdrukking gebracht. Voor intramurale zorg hebben de Pakketmaatregelen 2009 geen directe betekenis.
Box 3

Functiecategorieën per 1 januari 2010
Functiecategorie

Omschrijving indicatiebesluit

1

BGI-sec

2

BGG-sec

Wel Begeleiding

Alleen Begeleiding Individueel (BGI)
Alleen Begeleiding in Groepsverband (BGG)

3

BGI + PV/VP/BH

BGI plus één of meer van de functies Persoonlijke Verzorging (PV),
Verpleging (VP) en Behandeling (BH)

4

BGG + PV/VP/BH

Begeleiding in Groepsverband plus één of meer van de functies
PV, VP en/of BH

5

BGI + BGG

Individuele Begeleiding plus Begeleiding in Groepsverband

6

BGI + BGG +PV/VP/BH

Individuele Begeleiding plus Begeleiding in Groepsverband, al dan
niet in combinatie met PV, VP, en/of BH

7

VBT + BGI/BGG (+PV/VP/BH)

Verblijf Tijdelijk (VBT) voor drie dagen per week of minder plus
Begeleiding Individueel of Begeleiding in Groepsverband, al dan
niet in combinatie met PV, VP, en/of BH

8

PV/VP/BH/VBT

Geen Begeleiding

Combinatie van Persoonlijke Verzorging, Verpleging, Behandeling
of Verblijf Tijdelijk

9

VB/ZZP

VB/ZZP

Verblijf Tijdelijk > drie dagen per week of Verblijf Langdurig of
Zorgzwaartepakket (ZZP)

Om tot een eenduidige definitie van zorgomvang te komen wordt de functieklasse omgerekend naar uren zorg
per week, waarna de verschillende functies (zonder behandeling en verblijf) worden opgeteld tot een totaal
aantal uren zorg per week per indicatiebesluit. De oude functies voor dagbegeleiding kenden echter recht toe in
dagdelen en niet in uren. In het kader van dit onderzoek is een dagdeel als 1 uur meegeteld in de berekening van
de totale zorgomvang per indicatiebesluit. Dit is gedaan om de aanwezige groepsgrootte onder deze functies te
verdisconteren. In het vervolg wordt dat aangeduid als een per persoon toegerekende zorgomvang.
De bepaling van de omvang van een individuele aanspraak is de optelsom van de duur van de betreffende
activiteiten die vervolgens leiden tot een aanspraak op BG in een bepaalde klasse. Deze zorgomvang kan per
combinatie van activiteiten nooit meer bedragen dan de hieronder genoemde maxima:
- Klasse 1: 0 - 1,9 uur per week
- Klasse 2: 2 - 3,9 uur per week
- Klasse 3: 4 - 6,9 uur per week
- Klasse 4: 7 – 9,9 uur per week
- Klasse 5: 10 – 12,9 uur per week
- Klasse 6: 13 – 15,9 uur per week
- Klasse 7: 16 – 19,9 uur per week
- Klasse 8: 20 – 24,9 uur per week

12

2.6

Beperkingenschaal

Zoals in hoofdstuk 1 genoemd is de nieuwe drempel voor BG tot stand gekomen door het instellen van een BGcesuur. De BG-cesuur komt tot uitdrukking in de mate van sociale zelfredzaamheid op vijf domeinen van zorg.
Onderzoek naar functioneren en beperken vormt het gestandaardiseerd onderdeel van het indicatiestellingsproces
(vormgegeven in het zogenaamde B-deel van de CIZ indicatieformulieren). Na het scoren van problemen ten
aanzien van zelfredzaamheid worden de individuele cliëntkenmerken in schaalconstructen op negen domeinen
samengevat: Sociale redzaamheid, Bewegen en verplaatsen, Persoonlijke Verzorging, Huishoudelijk leven,
Vermogen tot maatschappelijke participatie, Probleemgedrag, Psychisch welbevinden, Psychisch functioneren en
Oriëntatiestoornissen.
Om in aanmerking te komen voor de functie Begeleiding geldt per 1-1-2009: De AWBZ-cliënt heeft matige of zware
beperkingen op één (of meer) van de volgende vijf domeinen: ‘Sociale redzaamheid’, ‘Bewegen en verplaatsen’,
‘Probleemgedrag’, ‘Psychisch functioneren’ en ‘Oriëntatiestoornissen’. Dat betekent dat de overgebleven vier
CIZ-schalen (‘Persoonlijke verzorging’, ‘Huishoudelijk leven’, ‘Vermogen tot maatschappelijke participatie’
en ‘Psychisch welbevinden’) geen directe toegang meer geven tot de functie Begeleiding. Uiteraard kunnen
beperkingen op deze schalen wel leiden tot een indicatie voor één of meer van de overige AWBZ functies. Hierbij
is een afweging gemaakt waarin de aard van de beperkingen, de afbakening van de functie Begeleiding ten
opzichte van aanpalende terreinen en de dekking van andere aanwezige AWBZ-zorgfuncties zijn meegewogen.
Beperkingen in huishoudelijk leven geven sinds 2007 geen toegang meer tot de AWBZ maar tot de Wmo. Het
ondersteunen van het vermogen tot maatschappelijke participatie is vanaf 01-01-2009 niet langer onderdeel van
de AWBZ; problemen met betrekking tot psychisch welbevinden vallen veelal onder de ziektekosten­verzekering en
beperkingen in de zelfredzaamheid op het gebied van persoonlijke Verzorging leiden tot de AWBZ-functie PV.
Hiermee is de BG-cesuur als volgt geoperationaliseerd:2
- lichte beperkingen op een van de vijf genoemde terreinen vallen onder de BG-cesuur en genereren in principe
geen aanspraak op BG;
- matige tot zware beperkingen vallen buiten de BG-cesuur en bieden mogelijkheid tot verkrijgen BG.

2 HHM/CIZ, Onderzoek effecten pakketmaatregelen AWBZ. Driebergen/Enschede, 22 september 2008.

13

3. Effecten Pakketmaatregelen, totaal
3.1

Toegekende AWBZ-functies

Tabel 3.1 laat allereerst zien dat het totaal aantal positieve reguliere indicatiebesluiten over de getoonde drie
halve jaren licht daalt met in totaal 3,7%, dat is ongeveer 1,9% op jaarbasis.
Het aantal intramurale indicatiebesluiten (VB/ZZP) is in het eerste halfjaar 2009 gelijk aan het aantal in het
eerste halfjaar 2007. Ook vindt er geen omzetting meer plaats van extramurale indicatiebesluiten met BG naar
intramurale indicatiebesluiten.
Zowel het absolute aantal als het relatieve aandeel van de indicaties met BG dalen sterk. In de eerste helft van
2009 krijgt nu nog één derde van alle extramurale indicaties (291.000) een positief BG-recht; in de eerste helft
van 2007 was dat nog de helft. Dit resulteert in een terugloop van het aantal indicatiebesluiten voor BG met
ruim 51.000 op halfjaarbasis ten opzichte van 2007. Per jaar was de daling tussen 2007 en 2008 ongeveer 11% en
tussen 2008 en 2009 ruim 24%.
Tabel 3.1 Absoluut en relatief aantal positieve indicatiebesluiten bij alle intra- en extramurale functies
over eerste helft van 2007, 2008 en 2009
Absoluut

Relatief

Eerste helft
2007

Eerste helft
2008

Eerste helft
2009

Eerste helft
2007

Eerste helft
2008

Eerste helft
2009

1 Wel
begeleiding
(BG)

154.914

137.338

103.786

35,9%

32,5%

25,0%

2 Geen BG

152.207

170.155

187.226

35,3%

40,3%

45,0%

3 Intramurale
indicatie (VB/
ZZP)

124.638

115.066

124.822

28,9%

27,2%

30,0%

Totaal

431.759

422.559

415.834

100,0%

100,0%

100,0%

Figuur 3.1 laat zien dat de afname onder BG in het eerste halfjaar 2009 ten opzichte van het eerste halfjaar 2007
samenvalt met een toename van extramurale indicatiebesluiten zonder BG met circa 35.000 (een toename van
23%). Hier speelt mogelijk een onbedoeld effect, maar de verklaring kan ook gezocht worden in de verschuiving
die plaatsvindt bij cliënten die nieuw zijn in de AWBZ-zorg of eerder de functie PV krijgen (“aansturing met de
handen op de rug”). Ook zou de functie Behandeling (BH) als alternatief voor de oude begeleidingsfunctie AB
Algemeen kunnen werken. Daarnaast is het waarschijnlijk dat de toenemende zorgvraag een verklaring biedt voor
de toename van het aantal extramurale indicatiebesluiten zonder BG.
Op basis van tabel 3.1 en figuur 3.1 wordt duidelijk dat de belangrijkste doelstelling van de Pakketmaatregelen
2009, de aanspraak op zorg onder de AWBZ-functie BG afneemt. De mate waarin dat gebeurt doet vooralsnog
vermoeden dat het veronderstelde effect van de pakket­maatregelen (reductie op jaarbasis met circa 80.000
indicaties) haalbaar lijkt, mits de tweede helft van 2009 zich net zo ontwikkelt als de eerste helft en de grote
operatie van herindicaties tot vergelijkbare uitkomsten komt.

14

Figuur 3.1 Groei van het aantal AWBZ-indicatiebesluiten naar Wel BG, Geen BG, VB/ZZP en Totaal van eerste helft 2009 ten
opzichte van eerste helft 2007
30%
2009 t.o.v. 2007
20%

10%

0%

Wel BG
Geen BG

VB/ZZP

Totaal

-10%

-20%

-30%

-40%

3.2

Aard van de toegekende begeleidingsfuncties

Bij welke begeleidingscategorieën wordt de ingezette daling meer of minder gerealiseerd? Tabel 3.2 laat deze
verbijzondering zien. Hieruit blijkt dat de totale daling van 51.000 indicaties vooral wordt gerealiseerd bij
individuele begeleiding, al dan niet in combinatie met andere functies, maar niet bij groepsbegeleiding. Zo daalt
bijvoorbeeld het aandeel van uitsluitend individuele begeleiding (BGI-sec; categorie 1 in tabel 3.2) van 29,2% naar
25,6%; dat genereert tussen 2007 en 2009 een aantal van 18.700 in de totale daling (37%).
Individuele begeleiding in combinatie met persoonlijke verzorging, verpleging en/of dagbehandeling (categorie 3
in tabel 3.2) is de tweede grote groep; het aandeel daarvan daalt van 26,9% naar 25,5%. Deze categorie genereert
30% van de totale daling tussen 2007 en 2009.
Bij uitsluitend groepsbegeleiding (categorie 2) daalt het aantal indicaties tussen 2007 en 2009 weliswaar met
circa 3.600, maar het aandeel stijgt licht van 8,5% naar 9,1%.
Een vergelijkbare ontwikkeling vertoont tijdelijk verblijf in combinatie met begeleiding (categorie 7): in absolute
zin wel enige daling, maar het aandeel steeg van 2007 op 2008 naar 8,5% en blijft daarop steken in 2009.
Groepsbegeleiding in combinatie met andere functies (categorie 4) stijgt zelfs met circa 1.700. Daardoor loopt het
aandeel in het totaal op van 10,4% naar 17,2%.
Stapeling van individuele en groepsbegeleiding, al dan niet in combinatie met andere functies (categorie 5 en 6)
komt minder vaak voor: het totaal halveert van bijna 27.972 indicaties in 2007 naar 14.722 in 2009. Deze daling
draagt voor een kwart bij aan de totale daling met bijna 51.000 indicaties op halfjaarbasis en is zo stevig dat ook
het aandeel van deze begeleidingscategorieën daalt, van samen 18% naar iets meer dan 14%.
In hoofdstuk 4 zal deze analyse worden verfijnd naar tien cliëntgroepen.

15

Tabel 3.2 Absoluut en relatief aantal BG-indicatiebesluiten naar begeleidingscategorie, over eerste helft van 2007,
2008 en 2009
Absoluut

Relatief

Eerste helft
2007

Eerste helft
2008

Eerste helft
2009

Eerste helft
2007

Eerste helft
2008

Eerste helft
2009

1 BGI-sec

45.276

39.181

26.571

29,2%

28,5%

25,6%

2 BGG-sec

13.129

10.978

9.486

8,5%

8,0%

9,1%

3 BGI+PV/VP/BH

41.693

34.472

26.441

26,9%

25,1%

25,5%

4 BGG+PV/VP/BH

16.127

16.742

17.893

10,4%

12,2%

17,2%

5 BGI+BGG

12.677

11.924

7.060

8,2%

8,7%

6,8%

6 BGI+BGG+PV/VP/BH

15.295

12.396

7.662

9,9%

9,0%

7,4%

7 VBT+BGI/BGG(+…)

10.717

11.645

8.673

6,9%

8,5%

8,4%

Totaal BG

154.914

137.338

103.786

100,0%

100,0%

100,0%

3.3

AWBZ functie(s) naar BG in vorige besluit

De vergelijkingen tussen onderzoeksjaren die tot nu toe zijn gemaakt, zijn steeds vergelijkingen van
momentopnamen. Er worden als het ware steeds foto’s gemaakt via de positieve indicaties, maar dat is nog heel
wat anders dan longitudinale uitspraken over veranderingen in de tijd voor een eenmaal afgegeven indicatie
(dat gebeurt in de gemeentemonitor), laat staan voor een individuele cliënt (dat zou een betere film opleveren
dan het achter elkaar plakken van foto’s). Idealiter worden de effecten van de pakketmaatregelen gevolgd op het
individuele niveau van de cliënt en worden in de tijd de besluiten over indicaties voor die persoon gevolgd. Strikt
genomen kunnen dan meer valide analyses over de uitwerking van de pakketmaatregelen worden genomen.
Om via de tot nu toe gebruikelijke dwarsdoorsnede toch wat meer inzicht te krijgen op een mogelijke substitutie
naar andere extramurale functies als gevolg van verlies van de aanspraak op begeleiding, zijn aanvullende
analyses gedaan door bij ieder besluit na te gaan of de betreffende cliënt aansluitend een vorig indicatiebesluit in
de CIZ-database kende. Dit bleek voor tweederde van de indicatie­besluiten het geval (zie tabel 3.3). We beperken
ons tot dat deel van het totale bestand waarvoor alle informatie beschikbaar is, waardoor de totaaltellingen
afwijken van vorige tabel. In deze subanalyse moet dus vooral naar de relatieve percentages worden gekeken, niet
naar de absolute aantallen.
Tabel 3.3 Absoluut aantal positieve indicatiebesluiten naar begeleidingscategorie en hun relatieve verdeling over wel of geen
BG in het vorige besluit over eerste helft van 2007, 2008 en 2009
Eerste helft 2007

Eerste helft 2008

Eerste helft 2009

Indicatiebesluit

aantal

Geen BG
in vorig
besluit

Wel BG
in vorig
besluit

aantal

Geen BG
in vorig
besluit

Wel BG
in vorig
besluit

aantal

Geen BG
in vorig
besluit

Wel BG
in vorig
besluit

1 Wel BG

100.530

37,9%

62,1%

102.940

35,9%

64,1%

77.425

46,6%

53,4%

2 Geen BG

81.984

97,9%

2,1%

102.995

97,4%

2,6%

120.618

97,8%

2,2%

3 VB/ZZP

87.378

80,4%

19,6%

85.180

80,3%

19,7%

89.637

85,5%

14,5%

Totaal

269.892

69,9%

30,1%

291.115

70,6%

29,4%

287.680

80,2%

19,8%

16

Vervolgens is gekeken welk aandeel van deze vorige indicatiebesluiten wel en geen BG bevatten. Voor de huidige
indicatiebesluiten met BG werkt dat als volgt: van de 103.786 besluiten in de eerste helft van 2009 kent slechts
77.425 een aansluitend vorig besluit (26.361 kennen geen vorig besluit). Van die 77.425 indicatiebesluiten met
een vorig besluit hadden 41.319 wel BG in het vorige besluiten en 36.106 geen BG in het vorige besluit.
Opvallend is het zeer geringe aantal indicatiebesluiten voor extramurale zorg zonder BG die in een vorig besluit
wel BG kende. Wanneer de categorie extramurale zorg zonder BG als substitutie zou dienen voor het wegvallen
van BG dan had verwacht mogen worden dat het aandeel indicaties zonder BG waarvan het vorige besluit wel BG
kende was toegenomen tussen 2007 en 2009. Dit blijkt nauwelijks het geval, maar de gewenningsregeling kan
hierin een (tijdelijke) rol spelen. De toename van extramurale indicatiebesluiten zonder BG wordt niet veroorzaakt
door overheveling van cliënten die eerder wel BG kregen en kent blijkbaar een andere oorzaak. Er lijken dus tot nu
geen aanwijzingen te zijn dat er substitutie van BG door andere extramurale functies plaats vindt.
Overigens geeft tabel 3.3 ook aanvullende aanwijzingen dat ook de al eerder besproken substitutie naar
intramurale zorg niet lijkt plaats te vinden: binnen de intramurale indicaties (VB/ZZP) daalt het percentage met
aansluitend eerder BG-besluit zelfs van 19,6% in 2007 naar 14,5% in 2009.

3.4

Zorgomvang

Niet alleen de functietoekenning is belangrijk in de beschrijving van iemands verkregen recht op AWBZ-zorg,
ook de geïndiceerde zorgomvang speelt daarbij een belangrijke rol. In de eerste analyses bleek dat er in de
begeleidingscategorie BGI in combinatie met persoonlijke verzorging, verpleging en/of behandeling (groep 3 uit
tabel 3.2 en tabel 3.4) een relatief grote zorgomvang bestaat met grote uitschieters. Dit bleek geheel verklaarbaar
door de regeling voor Palliatieve Terminale Thuiszorg (PTZ; waarvoor een standaardindicatie is ingevoerd). PTZ
wordt vrijwel uitsluitend in combinatie met deze derde begeleidingscategorie gegeven en niet of nauwelijks met
andere vormen van begeleiding. Daarom zijn nieuwe analyses gemaakt met en zonder PTZ, zodat er een goede
vergelijking tussen alle begeleidingscategorieën kan worden gemaakt. Tabel 3.4 toont de resultaten van deze
laatste analyse. Daarbij richten we ons eerst op de gemiddelde zorgomvang; aan het eind van de paragraaf volgt
de verdeling naar verschillende omvangklassen gespecificeerd.
Met uitsluiting van PTZ daalt bij individuele begeleiding de zorgomvang tussen de eerste helft van 2007
en de eerste helft van 2009 van gemiddeld 3,0 uur per week naar 2,5 uur per week. Het lijkt er op dat de
maximering van BGI in de praktijk leidt tot een beperkte afname van de gemiddelde zorgomvang voor BGI. Bij
groepsbegeleiding (BGG) stijgt de gemiddelde zorgomvang echter van 2,1 naar 2,6 uur per week. Overigens daalt
ook bij extramurale zorg zonder BG de gemiddelde zorgomvang licht (5,2 naar 5,1 uur zorg per week; onderste
regel tabel 3.4).

17

Tabel 3.4 Gemiddelde zorgomvang in uren per week van BGI, BGG, Andere functies en Totaal met uitsluiting van opslag voor
OBA of BGI over eerste helft van 2007, 2008 en 2009
Eerste helft 2007

Eerste helft 2008

Eerste helft 2009

BGI

BGG

PV/VP

BGI

BGG

PV/VP

BGI

BGG

PV/VP

1 BGI-sec

3,6

0,0

0,0

3,7

0,0

0,0

3,4

0,0

0,0

2 BGG-sec

0,0

4,2

0,0

0,0

4,8

0,0

0,0

4,7

0,0

3 BGI+PV/VP/BH

3,8

0,0

16,0

3,8

0,0

7,0

4,3

0,0

8,7

3 BGI+PV/VP/BH
(+PTZ)*

7,7

0,0

12,1

9,6

0,0

13,4

12,2

0,0

16,8

4 BGG+PV/VP/BH

0,0

4,9

5,4

0,0

4,8

6,3

0,0

4,9

6,1

5 BGI+BGG

3,3

4,3

0,0

3,8

4,6

0,0

3,2

4,5

0,0

6 BGI+BGG+PV/
VP/BH

3,7

5,3

6,9

3,8

5,4

6,9

3,4

5,3

6,4

7 VBT+BGI/
BGG(+PV/VP/BH)

5,0

3,6

3,8

4,7

3,8

3,9

3,4

3,8

4,1

Totaal Wel BG

3,0

2,1

3,4

3,0

2,4

3,2

2,5

2,6

3,5

Totaal Geen BG

0,0

0,0

5,2

0,0

0,0

5,4

0,0

0,0

5,1

* Apart gepresenteerd omdat de regeling Palliatieve Terminale Thuiszorg vrijwel uitsluitend aan deze derde
begeleidingscategorie is gekoppeld, maar door grote uitbijters leidt tot een onevenredige vertekening ten opzichte van de
andere categorieën. De totaaltellingen onder aan de tabel zijn exclusief PTZ berekend, dus niet met de cursieve versie van
categorie 3 (BGI+PV/VP/BH).

Bij indicatiestelling wordt steeds de reële zorgbehoefte van de individuele cliënt beoordeeld. Dat zijn vaak
situaties waar naast individuele en/of groeps­begeleiding ook andere zorgfuncties worden geïndiceerd. Op
dergelijke situaties zijn de pakket­maatregelen niet primair gericht en daarom zijn in tabel 3.4 aparte kolommen
opgenomen om de zorgomvang te tonen voor die specifieke begeleidings­categorieën waar ook verzorging en/of
verpleging is geïndiceerd. De zorgomvang is hier gemiddeld hoger en stijgt eerder dan dat zij daalt. In tabel 3.4
zien we een wisselend patroon van gemiddeld 3,4 uur in 2007 via 3,2 uur in 2008 naar 3,5 uur in 2009; dat is een
derde meer dan bij de andere begeleidingscategorieën.
Tabel 3.5 verdeelt de indicatiebesluiten met Begeleiding naar klassen van zorgomvang. Hier zien we allereerst
de impact van de PTZ-regeling terug, want die domineert de laatste klasse vanaf 40 uur zorg per week. Het
aandeel van deze klasse verdubbelt bijna van 6% in 2007 naar 11,6% in 2009. Zo’n ontwikkeling vertoont geen
enkel andere omvangsklasse. Het veronderstelde effect van de pakketmaatregelen dat 70% van de vervallen
indicatiebesluiten een zorgomvang van minder dan 8 uur per week moet kennen, is op grond van deze eerste
PM-monitor (met aandacht voor ontwikkelingen in afgegeven indicaties) niet goed vast te stellen. Wel laat deze
monitor zien dat, inclusief de “buitenklasse” van 40 uur of meer, thans 53% onder het maximum van 8 uur valt
(was 57% in 2007). Exclusief deze klasse is dat 60% (min of meer stabiel tussen 2007 en 2009).
Het aandeel van de lichtste klasse tot maximaal 2 uur per week neemt daarbij sterk af; in absolute omvang
is deze klasse gehalveerd. Opschaling naar de volgende klasse lijkt niet of nauwelijks aan de orde, want het
aandeel daarvan is vrijwel stabiel (21%). In absolute aantallen indicatiebesluiten is de daling het grootst in de
omvangklasse 8-16 uur per week en de volgende klasse van 16 t.ot 40 uur. De verdeling van uren verdicht zich dus
tot de middelste klassen doordat de staarten aan de onder- en bovenkant van de verdeling kleiner worden (daarbij
de 40-plus klasse vanwege PTZ buiten beschouwing latend).

18

Tabel 3.5 Absoluut en relatief aantal positieve indicatiebesluiten voor uitsluitend extramurale zorg mét BG naar zorgomvang
over eerste helft van 2007, 2008 en 2009
Absoluut
Zorgomvang u/w

Relatief

Eerste helft
2007

Eerste helft
2008

Eerste helft
2009

Eerste helft
2007

Eerste helft
2008

Eerste helft
2009

>0-2

22.307

16.740

11.189

14,4%

12,2%

10,8%

>2-4

32.288

28.289

21.819

20,8%

20,6%

21,0%

>4-8

33.180

29.879

21.874

21,4%

21,8%

21,1%

>8-16

39.353

35.687

25.875

25,4%

26,0%

24,9%

>16-40

18.489

15.274

11.032

11,9%

11,1%

10,6%

>40

9.297

11.469

11.997

6,0%

8,4%

11,6%

Totaal

154.914

137.338

103.786

100,0%

100,0%

100,0%

3.5

Leveringsvorm

Cliënten kunnen per AWBZ-functie aangeven wat de gewenste3 leveringsvorm van het toegekende recht op zorg
is: Zorg In Natura (ZIN) of Persoonsgebonden budget (PGB). Een combinatie is ook mogelijk binnen één AWBZbesluit met verschillende AWBZ-functies (ZIN+PGB). Tabel 3.6 laat zien dat de ontwikkeling van indicatiebesluiten
met de gewenste leveringsvorm PGB gelijk oploopt met het totaal aantal indicatiebesluiten, waardoor de
relatieve aandelen vrijwel gelijk blijven. Bij extramurale zorg zonder begeleiding kiest het overgrote deel (circa
96%) voor zorg in natura.
Omdat er nauwelijks verandering in leveringsvorm is gesignaleerd, komt dit verder niet meer aan de orde in deze
eerste PM-monitor.
Tabel 3.6 Relatief aantal positieve indicatiebesluiten voor extramurale zorg met en zonder BG naar leveringsvorm over eerste
helft van 2007, 2008 en 2009
Wel BG
Leveringsvorm

Geen BG

Eerste helft
2007

Eerste helft
2008

Eerste helft
2009

Eerste helft
2007

Eerste helft
2008

Eerste helft
2009

Zorg in Natura (ZIN)

84,1%

79,7%

83,3%

96,5%

95,8%

95,9%

PGB

11,5%

14,5%

12,0%

3,2%

3,9%

3,8%

ZIN+PGB

4,5%

5,8%

4,7%

0,3%

0,3%

0,3%

Totaal

100,0%

100,0%

100,0%

100,0%

100,0%

100,0%

3.6

AWBZ functie(s) naar zelfstandig functioneren

Zoals in hoofdstuk 1 reeds genoemd is de nieuwe drempel voor BG tot stand gekomen door het instellen van een
BG-cesuur voor de mate van zelfstandig functioneren. In tabel 3.7 worden de aantallen indicatiebesluiten per
begeleidingscategorie onderverdeeld naar het aandeel lichte functioneringsproblemen (valt binnen de BG-cesuur
en genereert in principe geen aanspraak op Begeleiding) en matige tot zware problemen (valt buiten de BGcesuur).

3 Het betreft hier een gewenste leveringsvorm omdat de feitelijke leveringsvorm pas in onderhandeling met het Zorgkantoor

wordt vastgesteld. De feitelijke leveringsvorm kan dus na de CIZ-registratie nog wijzigen.

19

Binnen de indicatiebesluiten voor de functie BG vindt een verschuiving plaats van lichte naar matige tot
zware problemen (in 2007 was 24,6% licht, in 2009 17,5%), zo laat Tabel 3.7 zien. Toch is het aandeel lichte
problemen nog altijd hoog, gezien de beleidsdoelstelling om bij lichte problemen geen begeleiding meer toe te
kennen. Er is echter een grote spreiding tussen de begeleidingscategorieën: bij categorie 1 en 2 is het aandeel
lichte beperkingen het hoogst (circa 28%) en bij categorie 6 en 7 het laagst (5 tot 7% in 2009, wel minstens
gehalveerd ten opzichte van 2007). Bij deze laatste gaat het al langer over relatief zware indicaties, zoals PTZ,
ernstig gehandicapte kinderen die thuis wonen en VG kinderen met gedragsproblemen. Overigens komen lichte
beperkingen ook bij intramurale indicaties voor (8,6% in 2009; eennalaatste regel tabel 3.7).
Tabel 3.7 Absoluut aantal positieve indicatiebesluiten naar begeleidingscategorie en hun relatieve verdeling naar
functioneringsproblemen, over eerste helft 2007, 2008 en 2009
Eerste helft 2007

Eerste helft 2008

Eerste helft 2009

Aantal

Licht

MatigZwaar

Aantal

Licht

MatigZwaar

Aantal

Licht

MatigZwaar

1 BGI-sec

45.276

36,1%

63,9%

39.181

35,6%

64,4%

26.571

28,4%

71,6%

2 BGG-sec

13.129

31,1%

68,9%

10.978

35,9%

64,1%

9.486

28,0%

72,0%

3 BGI+PV/VP/BH

41.693

19,8%

80,2%

34.472

21,4%

78,6%

26.441

16,3%

83,7%

4 BGG+PV/VP/BH

16.127

17,8%

82,2%

16.742

23,4%

76,6%

17.893

18,3%

81,7%

5 BGI+BGG

12.677

26,6%

73,4%

11.924

27,4%

72,6%

7.060

17,2%

82,8%

6 BGI+BGG+PV/
VP/BH

15.295

13,5%

86,5%

12.396

13,4%

86,6%

7.662

7,4%

92,6%

7 VBT+BGI/
BGG(+…)

10.717

13,3%

86,7%

11.645

11,6%

88,4%

8.673

4,6%

95,4%

Subtotaal = Wel
BG

154.914

24,6%

75,4%

137.338

26,3%

73,7%

103.786

17,5%

82,5%

Geen BG

152.207

28,4%

71,6%

170.155

32,6%

67,4%

187.226

36,1%

63,9%

Verblijf (VB/ZZP)

124.638

10,7%

89,3%

115.066

8,2%

91,8%

124.822

8,6%

91,4%

Totaal

431.759

19,9%

80,1%

422.559

19,8%

80,2%

415.834

17,9%

82,1%

Zijn er verklaringen voor de vaststelling dat in 2009 cliënten met lichte beperkingen toch een indicatie voor
Begeleiding blijken te hebben en de teruggang van 2007 naar 2009 nog beperkt is? Om dit na te gaan zijn de
indicatietrajecten met BG uit de eerste helft van 2009 nader onderzocht. Een eerste mogelijke verklaring ligt
wellicht in de overgang van het oude naar het nieuwe regime. Tabel 3.8 toont daarom de onderverdeling van de
indicatiebesluiten met BG naar het oude regime (OB/AB met geldigheidsduur > 14 dagen i.v.m. spoedaanvragen)
en het nieuwe regime naar de aanwezigheid van een functioneringsscore.
Tabel 3.8 Absoluut aantal positieve indicatiebesluiten met BG naar oud en nieuw regime en verdeling naar aanwezigheid van
functioneringsscore in de eerste helft van 2009
Geen score

Wel score

Totaal

Oud regime (OB/AB)

4.957

18.564

23.521

Nieuw regime (BG)

14.388

65.877

80.265

Totaal

19.345

84.441

103.786

20

Ten eerste zien we in tabel 3.8 dat iets meer dan 20% van de BG-indicaties met de functie OB of AB is afgegeven
onder het oude regime waarbij de BG-cesuur nog niet van kracht was. Van de 23.521 indicatiebesluiten
met OB/AB uit het eerste halfjaar 2009 zijn er 3.500 indicatiebesluiten afgegeven in het kader van de
gewenningsregeling.4 In het overgangsjaar 2009 wordt bij volledig verlies van de aanwezige aanspraak op BG
automatisch de gewenningsregeling ingesteld. Met de gewennings­regeling behoudt de cliënt voor een periode
van drie of zes maanden de oude rechten op OB/AB alvorens de aanspraak op Begeleiding volledig te verliezen. De
andere 20.000 indicatie­besluiten met OB/AB betreffen waarschijnlijk indicatieaanvragen vóór 1 januari 2009. Deze
zijn nog onder het oude regime opgestart, maar kennen een officieel besluit na 1 januari.
Ten tweede valt op dat de score voor beperkingen niet volledig is in het onderzoeks­bestand. Voor een groot deel is
dat verklaarbaar, want er zijn bepaalde indicatieprocedures waar zelfredzaamheid niet gescoord hoeft te worden,
zoals de SIP’s en de regeling PTZ. Van de 14.388 indicatiebesluiten voor BG zijn bijna 9.000 indicaties afgegeven
voor PTZ. Dan blijven er nog steeds circa 5.000 indicatiebesluiten over waarvan de objectivering van mate van
zelfstandig functioneren ontbreekt in het onderzoeksbestand. Nader onderzoek hierna is inmiddels gestart en zal
in de volgende editie van deze PM-monitor worden gerapporteerd.
In de laatste stap van deze deelanalyse beperken we ons tot die gevallen waarvoor wél een compleet inzicht in de
mate van functioneren bestaat. Tabel 3.9 laat zien dat ook in deze goed ingevulde deelgroep in de eerste helft van
2009 nog altijd ruim 10.000 indicatiebesluiten voor BG zijn afgegeven voor cliënten met lichte beperkingen die
dus in principe onder de BG-cesuur vallen.
Het is en blijft voor indicatiestellers natuurlijk mogelijk om gemotiveerd af te wijken van de BG-cesuur, als dat
voor een objectief beoordeelde cliëntsituatie de meest passende uitkomst levert, maar een afwijking van ruim
15% lijkt fors. Uit nadere analyses blijkt het in veel gevallen te gaan om indicatiebesluiten afgegeven aan cliënten
van 18 jaar en ouder met een Psychiatrische aandoening voor BGI-sec. Ook hier is vervolgonderzoek naar de
betekenis van deze trajecten gewenst.
Tabel 3.9 Positieve indicatiebesluiten met BG en aanwezige score van mate van zelfstandig functioneren naar oud en nieuw
regime in de eerste helft van 2009
Absoluut

Relatief

Licht

Matig-zwaar

Totaal

Licht

Matig-zwaar

Totaal

Oud regime (OB/AB)

4.672

13.892

18.564

25,2%

74,8%

100,0%

Nieuw regime (BG)

10.133

55.744

65.877

15,4%

84,6%

100,0%

Totaal

14.805

69.636

84.441

17,5%

82,5%

100,0%

4  De exacte registratie van de gewenningsregeling is geen onderdeel van de onderzoeksdataset. Hierdoor is slechts een

schatting te maken van trajecten die mogelijk tot de gewenningsregeling behoren. Bij volgend onderzoek zal naar alle
waarschijnlijkheid de registratie van de gewenningsregeling wel direct uit de zogenaamde Back office van het CIZ kunnen
worden gehaald, zodat nader onderzoek mogelijk is.

21

4. Nadere analyse van effecten voor
cliëntgroepen
In dit hoofdstuk wordt een nadere analyse gemaakt naar enkele relevante achtergrondkenmerken van de
geïndiceerde personen en voor de geconstrueerde cliëntgroepen. Waar deze afwijken van de totale populatie
worden de verschillen benoemd en toegelicht.
Voor een eerste oriëntatie wordt eerst afzonderlijk gekeken naar de leeftijdsopbouw van de aanvrager
(paragraaf 4.1) en de grondslag van het indicatiebesluit (paragraaf 4.2), maar deze worden gecombineerd
tot 10 cliëntgroepen (paragraaf 4.3). Dan worden de uitwerking naar de aard en omvang van de toegekende
begeleidingsvormen veel interessanter en genuanceerder. Daarom zullen de eerste paragrafen over leeftijd en
grondslag zeer beknopt blijven en ligt het accent in dit hoofdstuk op de derde paragraaf over cliëntgroepen.

4.1

Leeftijd

De leeftijd van de cliënt is van invloed op de aanspraak en toekenning van recht op AWBZ zorg. Als uitgangspunt
voor de analyse wordt gewerkt met vier hoofdcategorieën: 0-17 jaar, 18-64 jaar en 65-74 jaar en 75 jaar en ouder
(zie tabellen 4.1a en b).
De afname van indicatiebesluiten met BG voltrekt zich bij alle leeftijdscategorieën, het sterkst in de groep van
18 tot en met 64 jaar en bij de groep ouder dan 75 jaar. Deze daling is al in 2008 ingezet en hangt vermoedelijk
samen met de Pakketmaatregel 2008, gericht op de doelgroep somatische aandoeningen die overwegend ouder
is dan 75 jaar. Binnen deze groep blijkt zich overigens ook de grootste toename van extramurale zorg zónder BG af
te spelen.
Tabel 4.1a Absoluut aantal positieve indicatiebesluiten voor extramurale zorg met en zonder BG naar leeftijd over eerste helft
van 2007, 2008 en 2009
Wel BG

Geen BG

Leeftijd

Eerste helft
2007

Eerste helft
2008

Eerste helft
2009

Eerste helft
2007

Eerste helft
2008

Eerste helft
2009

0-17 jaar

19.817

21.021

14.202

3.129

3.312

4.071

18-64 jaar

68.269

60.770

44.601

29.970

32.106

32.184

65-74 jaar

16.475

14.290

12.306

30.537

33.059

35.449

75 jaar en ouder

50.353

41.257

32.736

88.568

101.678

115.524

Totaal

154.914

137.338

103.845

152.204

170.155

187.228

22

Tabel 4.1b Relatief aantal positieve indicatiebesluiten voor extramurale zorg met en zonder BG naar leeftijd over eerste helft van
2007, 2008 en 2009
Wel BG

Geen BG

Leeftijd

Eerste helft
2007

Eerste helft
2008

Eerste helft
2009

Eerste helft
2007

Eerste helft
2008

Eerste helft
2009

0-17 jaar

12,8%

15,3%

13,7%

2,1%

1,9%

2,2%

18-64 jaar

44,1%

44,2%

42,9%

19,7%

18,9%

17,2%

65-74 jaar

10,6%

10,4%

11,9%

20,1%

19,4%

18,9%

75 jaar en ouder

32,5%

30,0%

31,5%

58,2%

59,8%

61,7%

Totaal

100,0%

100,0%

100,0%

100,0%

100,0%

100,0%

4.2

Dominante grondslag

In het eerste halfjaar 2009 is vooral het aantal indicatiebesluiten met grondslag SOM afgenomen, die de grootste
groep vormen binnen het geheel (zie tabel 4.2). Deze afname is al eerder ingezet met de Pakketmaatregelen
2008. De grondslag PSY daalt ook sterk, zoals voorspeld in het ex-ante effectonderzoek voor de Pakketmaatregelen
2009.5 De grondslag PS is in de eerste helft 2009 nauwelijks meer gebruikt, conform de nieuwe beleids­regels.
Van de laatste 480 indicatiebesluiten met PS zijn er 450 indicatiebesluiten afgegeven onder het oude regime
en vallen daarmee nog niet onder de Pakket­maatregelen 2009. De grondslagen PG, VG en LG lijken minder
getroffen te worden door de pakketmaatregelen in hun aanspraak op BG. De daling bij de grondslag ZG is extreem
groot en vergde nader onderzoek. Er blijkt sprake van een registratie-effect, veroorzaakt door achterstand in de
afhandeling van een groot aantal verzoeken. Volgens het landelijk steunpunt ZG gaat het om een achterstand van
5.500 indicatie­besluiten die in de eerste helft van 2009 zijn weggewerkt. Deze achterstand verklaart grotendeels
de afname van ruim 6.000 indicaties in 2009 t.o.v. 2007. Andere mogelijke verklaringen komen in de volgende
paragraaf.
Tabel 4.2 Relatief aantal positieve indicatiebesluiten voor extramurale zorg met en zonder BG naar dominante grondslag over
eerste helft van 2007, 2008 en 2009
Wel BG
Dominante grondslag

Geen BG

Eerste helft
2007

Eerste helft
2008

Eerste helft
2009

Eerste helft
2007

Eerste helft
2008

Eerste helft
2009

SOM

41,0%

35,8%

36,7%

97,0%

98,0%

94,2%

PG

7,5%

8,2%

10,3%

0,6%

0,3%

0,6%

VG

14,8%

17,1%

19,5%

0,3%

0,2%

0,4%

PSY

25,0%

21,0%

24,8%

0,6%

0,2%

0,2%

LG

1,7%

4,4%

5,9%

0,3%

0,4%

1,2%

ZG

5,6%

6,3%

2,1%

1,0%

0,6%

2,8%

PS

4,3%

7,1%

0,5%

0,0%

0,0%

0,0%

Onbekend

0,2%

0,1%

0,2%

0,2%

0,2%

0,6%

Totaal

100,0%

100,0%

100,0%

100,0%

100,0%

100,0%

Absolute aantal

154.914

137.338

103.845

152.207

170.155

187.228

5 HHM/CIZ, Onderzoek effecten pakketmaatregelen AWBZ. Driebergen/Enschede, 22 september 2008.

23

4.3

Cliëntgroepen

Voor de verdere analyse in dit hoofdstuk richten we ons op de 10 cliëntgroepen, geconstrueerd op basis van
leeftijd en dominante grondslag (zie paragraaf 2.4). We bespreken eerst de omvang van deze groepen (wederom
in aantal positieve indicaties, geen unieke personen), dan de inzet van begeleiding en tot slot eventuele
verschillen in enkele kenmerken, zoals zorgomvang.
Totaal afgegeven extramurale AWBZ- indicaties
In tabel 4.3 worden de cliëntgroepen gepresenteerd. De grootste en relatief nog toenemende groep vormt de
grondslag Somatische aandoening bij ouderen vanaf 75 jaar (groep 3 in tabel 4.3) en ouderen tot 75 jaar (groep
2). In de eerste helft van 2009 zijn deze groepen goed voor 60% van alle extramurale indicatiebesluiten (53,6% in
2007). De grondslag Somatische aandoening komt ook voor bij mensen onder de 65 jaar, maar het aandeel van
groep 1 daalt van 15,4% in 2007 naar 13,9% in 2009. De kleinste groep vormen cliënten tot 17 jaar met dominante
grondslag PSY. Deze groep is klein, omdat de meeste jeugdige psychiatrische patiënten bij de Bureaus Jeugdzorg
en niet het CIZ worden geïndiceerd. Het gaat dan nog om een specifieke subgroep met een dominante grondslag
VG, ZG of LG.
Tabel 4.3 Omvang extramurale cliëntgroepen met positieve indicatiebesluiten (absoluut en relatief)
Omvang cliëntgroepen

1.   SOM/PG 0-64 jaar

Verdeling cliëntgroepen (%)

Eerste helft
2007

Eerste helft
2008

Eerste helft
2009

Eerste helft
2007

Eerste helft
2008

Eerste helft
2009

47.334

45.552

40.357

15,4%

14,8%

13,9%

2.   SOM 65-74 jaar

40.811

41.740

41.724

13,3%

13,6%

14,3%

3.   SOM 75 jaar en
ouder

123.651

129.244

132.924

40,3%

42,0%

45,7%

4.   PG 65 jaar en ouder

11.821

11.179

11.274

3,8%

3,6%

3,9%

5.   PSY 0-17 jaar

1.063

939

479

0,3%

0,3%

0,2%

6.   PSY 18 jaar en
ouder

45.225

37.951

26.138

14,7%

12,3%

9,0%

7.   VG 0-17 jaar

13.933

13.812

11.829

4,5%

4,5%

4,1%

8.   VG 18 jaar en ouder

9.428

9.995

9.175

3,1%

3,3%

3,2%

9.   ZG

10.183

9.773

7.443

3,3%

3,2%

2,6%

10. LG

3.017

6.848

8.377

1,0%

2,2%

2,9%

Grondslag onbekend
Totaal

655

460

1.363

0,2%

0,1%

0,5%

307.121

307.493

291.083

100,0%

100,0%

100,0%

Een aantal groepen blijft min of meer stabiel in de tijd: groep 4 (PG bij 65-plussers) en de beide VG-groepen 7 en 8.
Andere cliëntgroepen ontwikkelen zich enigszins afwijkend: indicaties met grondslag Psychiatrische aandoening
dalen, bij zowel jongeren (groep 5) als volwassen (groep 6: aandeel daalt sterk, van 14,7% in eerste helft 2007
naar 9% in eerste helft 2009). Ook groep 9 met grondslag ZG wordt kleiner.
De enige cliëntgroep die groeit, is groep 10 met grondslag LG. Deze is bijna verdrievoudigd tot 8.400 positieve
indicaties (aandeel in totaal stijgt van 1% naar 2,9%). Dit is al ingezet met de eerdere pakketmaatregelen van
2008 waarbij begeleiding OB Algemeen niet meer gold bij grondslag Somatische aandoening . Ook heeft de groei
te maken met een andere definitie van de grondslagen Somatische aandoening en Lichamelijke handicap. De rest
waar de grondslag ontbreekt, groeit in 2009 enigszins (na jaren daling tot 0,1% in 2008).
Totaal afgegeven AWBZ-indicaties voor de functie Begeleiding
Als tweede stap in deze analyse van cliëntgroepen presenteert tabel 4.4 de toegekende indicaties voor diverse
vormen van Begeleiding binnen de verschillende groepen. De totaaltelling toont de daling van het totaal aantal
BG-indicaties zoals in hoofdstuk 3 gepresenteerd: in absolute omvang van bijna 155.000 indicaties in de eerste
helft van 2007 naar bijna 104.000 in de eerste helft van 2009. Het aandeel BG-indicaties in alle extramurale

24

indicaties daalt van 50,4% naar 35,7%.
Welke cliëntgroepen wijken af van dit gemiddelde patroon? Er zijn en blijven groepen waar Begeleiding vrijwel
altijd wordt toegekend, zoals bij de grondslag Psychogeriatrische aandoening (groep 4; 90%), Psychiatrische
aandoening (groepen 5 en 6; circa 98%) en Verstandelijke handicap (groepen 7 en 8; 94% en meer) (allen boven
90%). Er zijn ook groepen waar begeleiding al in eerdere jaren minder werd toegekend onder invloed van de
gewijzigde beleids­regels in 2008, en waar zich dat doorzet door de pakketmaatregelen in 2009. Dat betreft de drie
groepen met grondslag Somatische aandoening, waar het percentage toegekend BG-recht in 2009 is gedaald tot
16 à 18% bij cliënten van 65 jaar en ouder (groepen 2 en 3) en 23% bij cliënten jonger dan 65 jaar (groep 1). Door
aanscherping van indicatie­procedures is het aandeel toegekend BG-recht bij een onbekende grondslag (groep 10)
gedaald van 53,4% in de eerste helft van 2007 naar 23,8% in de eerste helft van 2009.
Tabel 4.4 Gebruik van begeleiding in de extramurale cliëntgroepen (absoluut en relatief)
Begeleiding toegekend

1.   SOM/PG 0-64 jaar

Percentage BG per groep

Eerste helft
2007

Eerste helft
2008

Eerste helft
2009

Eerste helft
2007

Eerste helft
2008

Eerste helft
2009

16.424

11.969

9.314

34,7%

26,3%

23,1%

2.   SOM 65-74 jaar

10.802

9.056

7.588

26,5%

21,7%

18,2%

3.   SOM 75 jaar en ouder

36.857

28.744

21.692

29,8%

22,2%

16,3%

4.   PG 65 jaar en ouder

10.968

10.630

10.161

92,8%

95,1%

90,1%

5.   PSY 0-17 jaar

1.046

926

466

98,4%

98,6%

97,3%

6.   PSY 18 jaar en ouder

44.346

37.641

25.771

98,1%

99,2%

98,6%

7.   VG 0-17 jaar

13.681

13.605

11.150

98,2%

98,5%

94,3%

8.   VG 18 jaar en ouder

9.244

9.882

9.037

98,0%

98,9%

98,5%

9.   ZG

8.610

8.673

2.199

84,6%

88,7%

29,5%

10. LG

2.586

6.088

6.152

85,7%

88,9%

73,4%

Grondslag onbekend
Totaal

350

124

325

53,4%

27,0%

23,8%

154.914

137.338

103.845

50,4%

44,7%

35,7%

Twee groepen vallen in tabel 4.4 op door een relatief afwijkend patroon. Dat gaat in ieder geval om cliëntgroep 9
met Zintuiglijke handicap (BG-recht in 2007 nog bij 84,6%, in eerste helft 2009 slechts bij 29,5%). Ook cliëntgroep
10 met Lichamelijke handicap valt op, want het is de enige groep waarin het absolute aantal BG-indicaties stijgt,
maar omdat de omvang van de groep zelf stijgt, daalt nog wel het relatief toegekend BG-recht van 85,7% naar
73,4%. Al in juni kwamen de eerste signalen dat de ZG-groep onevenredig getroffen zou zijn door de pakket­
maatregelen. De gegevens in deze eerste PM-monitor lijken dat te bevestigen. Maar dit beeld is te nuanceren met
diverse verklaringen, die nog wel nader onderzoek vergen. Een belangrijke verklaring is het eerder genoemde
registratie-effect vanwege een inhaalslag met 5.500 indicatieaanvragen. De groep heeft ook extra aandacht
gekregen omdat er al langer afbakeningsproblemen bestonden tussen de AWBZ en andere wet- en regelgeving,
die na een pilot door het CIZ in 2008 nader uitgewerkt zijn en tegelijkertijd met de pakketmaatregelen in 2009
hun beslag kregen. Aanvullende verklaringen zijn dat voor de invoering van de pakketmaatregelen de oude
begeleidings­functie OB was gericht op participatie, maar dit doel is nu geen grond meer voor AWBZ-zorg. Voorts
wordt nu wel meer Behandeling (BH) geïndiceerd in deze groep bij de subgroep zonder begeleiding. Uit nadere
analyse blijkt dat het aandeel BH bij personen zonder begeleiding is opgelopen van 71% in de eerste helft 2007
naar 98% in de tweede 2009 en het aandeel BH bij personen mét begeleiding structureel lager ligt maar ook stijgt
van 24% naar 34%. Een soortgelijke analyse voor de ontwikkeling van persoonlijke verzorging (PV) binnen de ZGgroep laat zien dat het aandeel PV bij personen zonder begeleiding is gedaald van 24% naar 9% en het aandeel PV
bij personen mét begeleiding is gestegen van 18% naar 28%.
Nadere verkenning van toegekende begeleiding
Hoe ziet de toegekende Begeleiding er dan vervolgens uit? Tabel 4.5 brengt dat nader in beeld.
Hierbij worden alleen die zaken gepresenteerd die voor een bepaalde cliëntgroep significant afwijken van het
algemene beeld. Voor de gehele onderzoekspopulatie is dat algemene beeld in termen van de veronderstelde

25

effecten van de Pakketmaatregelen 2009 als volgt te omschrijven in veranderingen in eerste helft 2009 vergeleken
met eerste helft 2007 (zie hoofdstuk 3):
- Nieuwe BG-definities: totaal aantal positieve indicatiebesluiten voor BG daalt met 33%;
- Aanscherping toekenning: aandeel van enkelvoudige individuele begeleiding zonder andere functies (BGI-sec)
daalt van 29,2% naar 25,6%;
- Maximering zorgomvang: gemiddeld toegekende zorgomvang (gecorrigeerd voor PTZ) daalt bij individuele
begeleiding (BGI) van 3,0 naar 2,5 uur zorg per week;
- Toepassing BG-cesuur: aandeel lichte functioneringsproblemen daalt van 24,6% naar 17,5%.
Deze gegevens staan vermeld in de eerste regel van tabel 4.5. Hiermee is er een vertrekpunt om na te gaan of er
per cliëntgroep wellicht afwijkende ontwikkelingen zijn te signaleren. In de tekst worden aanvullende gegevens
vermeld die het beeld per cliëntgroep verder inkleuren.
Tabel 4.5 Significante verschillen per cliëntgroep ten opzichte van totale groep met positief indicatiebesluit voor begeleiding,
eerste helft 2009 vergeleken met eerste helft 2007
Verandering
aantal indicaties
t.o.v. 2007

BGI-sec

Zorg-omvang BGI

Lichte beperkingen

Aandeel in
2009

Daling
t.o.v.
2007?

Uren per
week in
2009

Daling
t.o.v.
2007?

Aandeel in
2009

Daling
t.o.v.
2007?

-33%

25,7%

Ja

2,5

-17%

17,5%

7 %-punt

1.   SOM/PG 0-64 jaar

-43%

11,0%

Ja*

3,3

Nee

18,2%

Conform

2.   SOM 65-74 jaar

-30%

1,9%

Ja*

2,1

Conform

16,4%

Conform

Totale BG

3.   SOM 75 jaar en ouder

-41%

1,2%

Conform

1,5

Ja*

17,6%

Conform

4.   PG 65 jaar en ouder

-7%*

2,7%

Conform

1,4

Ja**

4,5%

Ja**

5.   PSY 0-17 jaar

-55%*

27,3%

Ja**

3,3

Ja*

10,0%

Ja*

6.   PSY 18 jaar en ouder

-42%

63,8%

Nee*

2,8

Nee

32,0%

Nee

7.   VG 0-17 jaar

-19%

17,9%

Conform

2,7

Ja**

6,7%

Ja**

8.   VG 18 jaar en ouder

-2%*

55,4%

Nee

4,0

Conform

11,2%

Conform

9.   ZG

-74%*

21,1%

Ja**

2,2

Conform

11,0%

Conform

10. LG

138%*

13,3%

Ja*

2,4

Ja*

9,4%

Ja*

* Ontwikkeling in cliëntgroep significant (tweemaal * staat voor sterk significant) afwijkend van het algemene beeld voor de
totale BG (P<0,05); anders conform de algemene ontwikkelingen met de statische marges daaromheen.

Wat zijn de belangrijkste conclusies over de belangrijkste afwijkingen bij cliëntgroepen ten opzichte van het algemene
beeld? We lopende de 10 cliëntgroepen stuk voor stuk langs. De eerste drie groepen met grondslag Somatische
aandoening ontwikkelen zich vrijwel conform het algemene beeld. Het gaat hier ook om grote aantallen indicaties
(38% van totale BG), dus hier wordt een belangrijk deel van de pakketmaatregelen gerealiseerd. Het aandeel van
uitsluitend individuele begeleiding (BGI-sec) was al relatief laag en is bij (hoogbejaarde) ouderen in cliëntgroep 2 en 3
tot vrijwel nul teruggebracht. De zorgomvang BGI bij ouderen neemt ook conform het algemene beeld af, bij ouderen
vanaf 75 jaar zelfs nog sterker (van gemiddeld 2,6 naar 1,5 uur). De BG-indicaties verschuiven bij groep 1 met name
naar individuele begeleiding in combinatie met persoonlijke verzorging, verpleging en/of behandeling (aandeel
stijgt van 47% in 2007 naar 59% in 2009). De terugname qua zorgomvang gaat hier minder snel (van gemiddeld
3,5 naar 3,3 uur per week) dan het algemene beeld. Bij cliëntgroep 2 (ouderen tot 75 jaar) komt de combinatie
met andere zorgfuncties nu ook meer voor, maar is de verschuiving meer gelijk verdeeld over de individuele en de
groepsbegeleiding. Bij groep 3 gaat de verschuiving met name vanuit individuele naar groepsbegeleiding in combinatie
met andere zorgfuncties (aandeel stijgt van 22% naar 39%). In deze laatste groep neemt ook de zorgomvang van
groepsbegeleiding (BGG) toe van gemiddeld 2 naar 2,5 uur (een dagdeel is gezet op 1 uur per persoon).

26

Cliëntgroep 4 met grondslag Psychogeriatrische aandoeningen (PG) lijkt weinig ruimte meer te hebben voor
verdere effecten van pakketmaatregelen. De teruggang in aantal indicaties bedraagt slechts 7%, het aandeel
van individuele begeleiding (BGI-sec) ligt dicht bij nul, de gemiddelde zorgomvang BGI is sterk gedaald (van
gemiddeld 2,6 naar 1,4 uur) en lichte beperkingen komen in deze cliëntgroep vrijwel niet voor (nog slechts 4,5%
in de eerste helft van 2009). De verschuiving voltrekt zich hier van individuele naar verschillende vormen van
groepsbegeleiding, al dan niet in combinatie met andere zorgfuncties. Het aandeel van BGG-sec verdubbelt zelfs
van 8 naar 16%, en de omvang per persoon stijgt iets (van 4,4 naar 4,8 toegerekend uur per persoon per week,
dat wil zeggen bijna 5 dagdelen). Qua zorgomvang steekt deze clientgroep 4 bij groepsbegeleiding boven alles uit
(cliëntgroep 7 voor jongeren met een verstandelijke handicap en cliëntgroep 10 met lichamelijke handicap zijn de
daarop volgende groepen met gemiddeld 2,9 toegerekend uur groepsbegeleiding per persoon, d.w.z. bijna drie
dagdelen).
De twee cliëntgroepen met grondslag Psychiatrische aandoening (PSY) ontwikkelen zich geheel verschillend.
De ontwikkeling bij cliënten jonger dan 18 jaar gaat juist sneller op verschillende aspecten dan de algemene
BG-ontwikkeling en kent nog maar 466 BG-indicaties. De zorgomvang BGI is gedaald van gemiddeld 4,7 naar 3,3
uur. Deze groep kenmerkt zich door een groot aandeel van indicaties voor tijdelijk verblijf in combinatie met
begeleiding (gestegen van 44% in 2007 naar 48% in 2009). Het gaat hierbij met name om logeeropvang.
Daarentegen daalt cliëntgroep 6 van 18 jaar en ouder wel qua aantal indicaties (eerste kolom: 42%) maar
wijken de andere ontwikkelingen af van het algemene beeld. Zo stijgt het aandeel van uitsluitend individuele
begeleiding (BGI-sec) van 56% naar 63%, geheel tegen de trend bij andere cliëntgroepen in (uitgezonderd groep
8 waar een lichte stijging naar 55% wordt genoteerd). De gemiddelde zorgomvang is nauwelijks gedaald (van 2,9
naar 2,8 uur per week). Als er al gebruik van BGG wordt gemaakt, gebeurt dat met relatief lage zorgomvang (iets
meer dan een dagdeel per week, gemiddeld 1,2 toegerekend uur per persoon). Het zijn over het algemeen relatief
complexe situaties, waar de mate van beperkingen (in deze groep 6 met 32% het hoogst en langzamer dalend het
algemene beeld) slechts een deel van het verhaal tonen.
De twee cliëntgroepen met Verstandelijke handicap (VG) blijven qua teruggang in het aantal indicaties achter
bij het algemene beeld, maar bedacht moet worden dat begeleiding gezien de zorgvraag juist bij deze groepen
de belangrijkste zorgvraag is, zoals geldt bij de eerder besproken cliëntgroep 6 en dadelijk bij cliëntgroep 9. Qua
beperkingen was indicatiestelling altijd al vrij stevig en door de BG-cesuur is dat bij cliënten jonger dan 18 jaar
(cliëntgroep 7) verder versterkt. Daar heeft nog slechts 6,7% lichte beperkingen, een significant sterkere daling
dan bij het algemene BG-beeld, waar het beeld bij cliënten ouder dan 18 jaar (cliëntgroep 8) meer conform de
trend verloopt, zij het ook vanuit een al lager startniveau. Zoals al eerder besproken, blijft individuele begeleiding
in deze oudere VG-groep de overhand houden en zelfs licht toe te nemen (aandeel van 53% naar 55%), maar met
ten opzichte van de trend een relatief sterk afnemende zorgomvang (bij groep 7 een daling van 4,1 naar 2,7 uur
per persoon). Bij de groepsbegeleiding daalt de zorgomvang wel licht, van gemiddeld 2,5 naar 2,2 toegerekend
uur per persoon per week. Ten slotte kenmerkt groep 7 zich door een groot aandeel van indicaties voor tijdelijk
verblijf in combinatie met begeleiding (logeeropvang). Dat gaat om 41% van deze groep (46% in 2007), waar dat
in de totale BG 8,4% is (6,9% in 2007).
Voor cliëntgroep 9 voor Zintuiglijk gehandicapten (ZG) is al eerder gesignaleerd dat hier de teruggang van
het aantal BG-indicaties het snelst gaat (een daling met 74% van 2007 naar 2009). Met name het aandeel van
uitsluitend individuele begeleiding (BGI-sec) is snel gedaald van 48% in 2007 naar 21% in 2009. De gemiddelde
zorgomvang BGI is licht gedaald van 2,4 naar 2,2 uur per week. De verschuiving gaat naar indicaties met
gecombineerde functies (aandeel BGI met andere zorg loopt op van 26% naar 32%), ofwel naar combinatie
van individuele en groepsbegeleiding (aandeel verdubbelt van 6% naar 11%), ofwel tijdelijk verblijf met
groepsbegeleiding en zorgfuncties (aandeel verdubbelt bijna van 4% naar 7,5%). Ook de zorgomvang stijgt
bij groepsbegeleiding, van iets meer dan 1 naar 2 dagdelen per persoon (gemiddeld 1,2 toegerekend uur per
persoon in 2007 naar 2,0 uur in 2009). De teruggang in het aandeel lichte beperkingen, dat in 2007 al onder het
BG-gemiddeld lag, beweegt zich sindsdien conform het algemene beeld (van 16% naar 11%). In de ZG waren er
in het oude regiem relatief veel indicaties voor AB, die na de invoering van de pakketmaatregelen vallen onder
de functie BH. Uit aanvullende analyse is gebleken dat de toename in het aantal besluiten zonder BG vooral een
toename is van het aantal besluiten met daarin BH.

27

Cliëntgroep 10 met Lichamelijke handicap (LG) is de enige groep waar het aantal indicaties stijgt, en wel met
138% tussen eerste helft van 2007 en eerste helft van 2009. In absolute zin meer dan een verdubbeling tot 6.152
toegekende BG-indicaties (waren er in eerste helft 2007 nog circa 2.600). Dit heeft waarschijnlijk te maken met
het scherpere onderscheid tussen Somatische aandoening en Lichamelijke handicap in de beleidsregels van 2008.
Lichte problemen met zelfstandig functioneren komen bijna niet meer voor; het aandeel hiervan halveerde van
18% naar 9%. Uitsluitend individuele begeleiding (BGI-sec) is verder gedaald van 22% naar 13%. De zorgomvang
BGI is sterker gedaald dan het algemene beeld, van 3,7 naar 2,4 uur. In de LG-groep krijgt begeleiding vooral vorm
in combinatie met andere zorgfuncties, en is dan of individuele begeleiding (aandeel steeg van 20% naar 23%) of
groepsbegeleiding (aandeel verdubbeld van 8% naar 19%). Uitsluitend groepsbegeleiding blijft stabiel op 10% van
alle BG-indicaties in groep 10. De zorgomvang van alle individuele begeleiding daalt van gemiddeld 3,8 naar 2,5
uur per week per persoon, die van alle groepsbegeleiding stijgt van gemiddeld 2,6 naar 2,9 toegerekend uur per
persoon (in 2009 circa 3 dagdelen per week).

28

5. Conclusies, discussie en aanbevelingen
5.1

Beantwoording onderzoeksvragen

1.

Worden er in 2009 minder extramurale indicatiebesluiten met de functie BG afgegeven en zo ja,
voor welk type indicatiebesluiten is dit aan de orde?
Het aantal positieve AWBZ-indicatiebesluiten voor de functie BG afgegeven door het CIZ is in de eerste helft
van 2009 met 33 procent gedaald ten opzichte van de eerste helft van 2007 (ruim 51.000 indicatiebesluiten per
halfjaar minder). Van deze daling wordt een groot deel veroorzaakt door een afname van indicatiebesluiten met
uitsluitend de functie Begeleiding individueel (BGI-sec) en de functie met de combinatie van BGI met Persoonlijke
Verzorging (PV), Verpleging (VP) en Behandeling (BH). De aanspraak op de functie Begeleiding in groepsverband
(BGG) kent een veel minder sterke daling en bij sommige subgroepen zelfs een stijging.
De volgende type indicatiebesluiten met de functie BG komen relatief minder vaak voor in het eerste halfjaar van
2009 dan in het eerste halfjaar 2007:
- Indicatiebesluiten met een grondslag Somatische aandoening,
- Indicatiebesluiten met een grondslag Psychiatrische aandoening,
- Indicatiebesluiten voor cliënten in met name de leeftijdscategorie 18-64 jaar en 75-plus,
- Indicatiebesluiten voor de begeleidingscategorie BGI-sec en BGI + PV/VP/BH,
- Indicatiebesluiten voor cliënten met lichte problemen met zelfstandig functioneren,
- Indicatiebesluiten met een zorgomvang van minder dan 8 uur per week.
2.

Is er in 2009 sprake van een afname van de gemiddelde zorgomvang van de indicatiebesluiten
met de functie BGI?
Met uitzondering van indicatiebesluiten voor Palliatief Terminale zorg (PTZ) neemt de toekende zorgomvang
bij individuele begeleiding (BGI) tussen de eerste helft van 2007 en de eerste helft van 2009 af van gemiddeld
3,0 uur per week naar 2,5 uur per week. Het lijkt er op dat de trapsgewijze maximering van BGI in de praktijk
leidt tot een beperkte afname van de gemiddelde zorgomvang voor BGI. Ook in de verdeling naar verschillende
omvangsklassen zien we de gewenste verschuiving; het gezamenlijk aandeel van de drie omvangsklassen tot
maximaal 8 uur daalt van 57% naar 53%, maar door de recente uitwerking van de PTZ-regeling verdubbelt het
aandeel van de omvangrijkste klasse van 40 uur of meer van 6 naar bijna 12%. Het gaat hier steeds om een
analyse van toegekend recht, terwijl een deel van de beleidsdoelstellingen om de zorgomvang te reduceren
zich richt op te vervallen indicaties (beoogd: 70% daarvan betreft een omvang van maximaal 8 uur). Deze
onderzoeksvraag vergt nadere analyse in de volgende PM-monitor, mede omdat de toegekende omvang erg
varieert naar grondslag, cliëntgroepen e.d.
3.

Is er als gevolg van de Pakketmaatregelen 2009 sprake van een verschuiving naar andere vormen
van AWBZ-zorg, zowel naar indicatiebesluiten met andere extramurale functies (zoals PV en VP) en
naar intramurale AWBZ-indicatiebesluiten?
Het aantal intramurale indicatiebesluiten met Verblijf (VB) of Zorgzwaartepakket (ZZP) blijkt in het eerste halfjaar
2009 gelijk te zijn aan het aantal in het eerste halfjaar 2007, dus er vindt vooralsnog geen substitutie van extranaar intramurale zorg plaats binnen deze korte waarneemperiode in de eerste helft van 2009.
Binnen de extramurale zorg valt de afname van indicatiebesluiten met BG in 2009 ten opzichte van 2007 samen
met een toename van extramurale indicatiebesluiten zonder BG met circa 35.000 (een toename van 23 procent).
Blijkens nadere analyse wordt deze toename niet veroorzaakt door overheveling van cliënten die eerder wel BG
kregen, maar door een verschuiving van cliënten die nieuw zijn in de AWBZ-zorg met de functie PV of BH en door
de toenemende zorgvraag. Er is dus geen sprake van substitutie voor het verlies van aanspraak op BG door andere
extramurale functies.
4.
Komt de grondslag Psychosociaal probleem (PS) in 2009 nog voor in de AWBZ?
De grondslag PS is in de eerste helft van 2009 niet tot nauwelijks meer gebruikt. Van de laatste 480
indicatiebesluiten met PS zijn er bovendien 450 indicatiebesluiten nog onder het oude regime tot stand gekomen
en vallen daarmee nog niet onder de Pakketmaatregelen 2009.

29

Overigens neemt het aantal positieve BG-indicaties met de grondslag Psychiatrische aandoeningen en/of
ziekten sterk af bij jongeren tot 17 jaar: in de eerste helft van 2009 betrof dat nog slechts 466 indicaties met een
achtergrond die stamt uit de periode vóór de invoering van de pakket­maatregelen. In principe is het CIZ niet meer
bevoegd voor deze indicaties.
5.

Welke van het algemene beeld afwijkende patronen doen zich in 2009 voor bij de
verschillende cliëntgroepen?
Het algemene beeld blijft ook in stand op het meer verfijnde niveau van de verschillende cliëntgroepen. Met
uitzondering van cliënten met grondslag Lichamelijke handicap (LG) worden bij alle cliëntgroepen in de eerste
helft van 2009 minder vaak indicatiebesluiten met BG toegekend. Uitsluitend individuele begeleiding zonder
andere zorgfuncties komt bij de grondslag Somatische aandoening bij ouderen vanaf 65 jaar vrijwel niet meer
voor, maar bij volwassen tussen 18 en 65 jaar juist wel bij de grondslagen Psychiatrische aandoening en
Verstandelijke handicap. Dit is conform het verwachte beeld zoals dat altijd al bestond. Verder doen afwijkende
patronen zich alleen voor op specifieke deelaspecten, zonder dat daarin een bepaalde cliëntgroep opvalt bij
meerdere aspecten. Het is voor het eerst dat een dergelijke analyse van cliëntgroepen is gemaakt; dat zal in de
tweede editie verder worden ontwikkeld.
In algemene zin lijkt te mogen worden geconcludeerd dat de invoering van de AWBZ-Pakketmaatregelen
Begeleiding vooralsnog op koers ligt. Deze PM-monitor geeft de volgende tussenstand van de eerste helft
van 2009 ten opzichte van de eerste helft van 2007 voor de verschillende veronderstelde effecten  van de
pakketmaatregelen:
- Nieuwe BG-definities: totaal aantal positieve indicatiebesluiten voor BG daalt met 33%;
- Aanscherping toekenning: aandeel van enkelvoudige individuele begeleiding zonder andere functies (BGI-sec)
daalt van 29,2% naar 25,6%;
- Maximering zorgomvang: gemiddeld toegekende zorgomvang (gecorrigeerd voor PTZ) daalt bij individuele
begeleiding (BGI) van 3,0 naar 2,5 uur zorg per week;
- Toepassing BG-cesuur: aandeel lichte functioneringsproblemen daalt van 24,6% naar 17,5%.
Er zijn bovendien tot op heden geen aanwijzingen dat er substitutie- of weglekeffecten naar andere extra- en
intramurale AWBZ-functies optreden.

5.2

Discussie en aanbevelingen

Aangetekend moet allereerst worden dat deze PM-monitor (nog) geen resultaten kan vermelden van de in het
voorjaar van 2009 gestarte operatie van herindicatie van die BG-indicaties waarvan het toegekend recht doorloopt
tot ná 1 januari 2010. Dit is een majeure operatie die circa 120.000 indicaties betreft en van groot belang is voor
de totale realisatie van pakketmaatregelen. In de volgende editie van deze halfjaarlijkse PM-monitor zal hier over
al meer te zeggen zijn, in aanvulling op de gemeentemonitor die het CIZ ook publiceert.
Ten tweede hoeft de huidige inschatting op grond van toegekende indicaties in de eerste helft van 2009 niet
noodzakelijkerwijs ook de werkelijke realisatie begin 2010 te zijn. Immers, de feitelijke zorginzet kan afwijken van
de toegekende indicatie én de zorgvraag kan in de tussenliggende periode dusdanig veranderen dat herindicatie
nodig is, of een intramuraal verblijf nodig wordt. Ten derde is het niet geheel uit te sluiten dat de publieke
berichtgeving over de AWBZ-Pakketmaatregelen 2009 een aantal cliënten wellicht heeft ontmoedigd zich voor
AWBZ-begeleiding te laten indiceren bij het CIZ. Als de zorgbehoefte zich toch blijft voordoen of zich verder
ontwikkelt, kan zich een zekere inhaalvraag in de tweede helft van 2009 of begin 2010 voordoen.
Bij een aantal analyses zijn in deze rapportage kanttekeningen geplaatst. Zo lijkt uit deze tussentijdse rapportage
dat de BG-cesuur (lichte functioneringsproblemen voortaan geen begeleiding meer) nog minder goed te
worden gerealiseerd dan andere maatregelen die zich meer op richten op het volume van aantal indicaties
en zorgomvang. Wellicht is een generieke toepassing van dit deel van de beleidsmaatregelen in de praktijk
veel ingewikkelder dan gedacht. De tien cliëntgroepen variëren sterk in hun mate van beperking, en die maat
op zichzelf is ook maar een van de aspecten waarop de uiteindelijke integrale claimbeoordeling plaats vindt.
De indicatiestelling is in principe integraal voor de gehele situatie van de cliënt en zijn omgeving. Daarbij

30

wordt de discretionaire bevoegdheid van indicatiestellers om gemotiveerd af te wijken van de BG-cesuur
op de werkvloer regelmatig gebruikt. Aanvullend onderzoek naar de mate van functioneringsproblemen bij
vervallen begeleidingsindicaties kan nuttig zijn. Ook veldonderzoek met betrokken partijen rondom een aantal
exemplarische indicatiegevallen kan helpen meer inzicht te krijgen in de toepassing en uitwerking van de BGcesuur en de (f)actoren die daarop van invloed zijn. Ook dient in overleg met het ministerie nagegaan te worden
of specificatie van de BG-cesuur naar bepaalde cliëntgroepen wellicht wenselijk is.
De organisatorische en logistieke druk om snel maar goed veel werk te verzetten (verder oplopend door tijdelijke
operaties als herindicaties t.b.v. de pakketmaatregelen) mag de aandacht voor professionele kwaliteit niet
te veel onder druk zetten. Een goede balans tussen kwantiteit en kwaliteit van indicatiestelling is niet alleen
belangrijk voor besluiten op de korte termijn, maar kan ook de basis leggen voor het verdere beloop van de
zorgcarrière op de langere termijn. Daarbij hebben de verschillende partijen ook allemaal een eigen belang. Zo
zijn cliënten natuurlijk alert als hen een eerder verworven begeleidings­functie wordt ontnomen of in omvang
ingekort. Voor zorg­aanbieders betekent de teruggang in de begeleidings­functie ook potentieel omzetverlies, voor
gemeenten juist een toenemende druk op wellicht de Wmo of andere lokale voorzieningen. Te midden van deze
pakketmaatregelen, discussie over de toekomst van de AWBZ en een economische recessie, blijkt zeer recent het
aantal bezwaarschriften tegen indicatiebesluiten van het CIZ toe te nemen; ook dat vergt nader onderzoek.
De volgende editie van deze PM-monitor zal de effecten daarvan wederom in beeld brengen en de analyse van
deze effecten verder verfijnen naar aanleiding van de thans voorliggende rapportage en de welkome reacties
daarop. Momenteel is het CIZ ook bezig met een interne bedrijfs­evaluatie (zowel kwalitatief als kwantitatief
onderzoek) van de invoering van de Pakketmaatregelen 2009, waarmee de ervaringen met de pakketmaatregelen
uit de werkpraktijk van indicatiestellers op tafel komen en aan het Ministerie van VWS worden gerapporteerd.
De volgende editie van deze PM-monitor zal tenslotte ook dieper ingaan op onderwerpen die in de eerste editie
nog niet of minder goed zijn uitgewerkt, zoals afgewezen/negatieve indicatiebesluiten, verdere verfijning en
analyses van cliëntgroepen e.d. Wellicht hebben het Ministerie van VWS en de ketenpartners vervolgvragen naar
aanleiding van deze eerste rapportage. We gaan daarover graag met hen in gesprek.

31

Uitgave van het CIZ
Kenniscentrum
Augustus 2009

32