Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2019–2020

35 267

Wijziging van de Wet milieubeheer in verband
met de implementatie van Richtlijn (EU)
2018/851 van het Europees parlement en de
Raad van 30 mei 2018 tot wijziging van Richtlijn
2008/98/EG betreffende afvalstoffen (PbEU L
150) (Implementatiewet wijziging
EU-kaderrichtlijn afvalstoffen)

Nr. 18

BRIEF VAN DE MINISTER VOOR MILIEU EN WONEN
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 7 april 2020
Hierbij stel ik u overeenkomstig artikel 21.6, zesde lid, van de Wet
milieubeheer (hierna: Wm) in kennis van het voorgenomen ontwerpbesluit Regeling voor uitgebreide producentenverantwoordelijkheid (hierna:
ontwerpbesluit). Met dit ontwerpbesluit wordt artikel 8 bis van de
gewijzigde Kaderrichtlijn afvalstoffen1 (hierna: wijzigingsrichtlijn)
geïmplementeerd. Deze implementatie dient uiterlijk 5 juli 2020 te zijn
afgerond. Het betreft zuivere en lastenluwe implementatie.
In artikel 8 bis van de wijzigingsrichtlijn zijn algemene minimale vereisten
voor regelingen van uitgebreide producentenverantwoordelijkheid
opgenomen. Deze minimumvereisten gelden zowel voor bestaande als
voor nieuwe regelingen. Met de minimumvereisten ontstaat Europees een
meer eenduidige, doeltreffende en transparante invulling van het
instrument van uitgebreide producentenverantwoordelijkheid. Het
instrument van uitgebreide producentenverantwoordelijkheid kan een
belangrijke bijdrage leveren aan het realiseren van een circulaire
economie.
Er is voor gekozen om de minimumeisen voor regelingen voor uitgebreide producentenverantwoordelijkheid in een separate, overkoepelende
algemene maatregel van bestuur (hierna: amvb) te implementeren. Dit
leidt tot een meer eenduidige werking voor de verschillende productstromen in Nederland. Met het ontwerpbesluit worden geen nieuwe
producentenverantwoordelijkheden vastgesteld.
Een regeling voor uitgebreide producentenverantwoordelijkheid
Een regeling voor uitgebreide producentenverantwoordelijkheid stelt de
producent financieel of organisatorisch verantwoordelijk voor de afvalfase
1

kst-35267-18
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2020

Richtlijn (EU) 2018/851 van het Europees parlement en de Raad van 30 mei 2018 tot wijziging
van Richtlijn 2008/98/EG betreffende afvalstoffen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 267, nr. 18

1

van het product. Met een uitgebreide producentenverantwoordelijkheid
wordt de verantwoordelijkheid van de producent uitgebreid naar de
achterkant van de keten. Het doel is de producent bewust te maken van de
gehele levenscyclus van een product en de producent te stimuleren om
producten in de handel te brengen die duurzaam, herbruikbaar,
repareerbaar en recyclebaar zijn.
Een uitgebreide producentenverantwoordelijkheid wordt per productstroom vastgesteld met een amvb of ministeriële regeling. Per materiaal
of product wordt daarbij in lijn met de afvalhiërarchie een minimumdoelstelling vastgesteld die de producent in het kader van zijn uitgebreide
producentenverantwoordelijkheid moet halen. Daarnaast dient de
producent te voldoen aan de eisen zoals die volgen uit dit ontwerpbesluit.
Per productstroom blijft het mogelijk om in een specifieke amvb of
ministeriële regeling aanvullende eisen te stellen.
Op dit moment kent Nederland voor verschillende productstromen al een
regeling voor uitgebreide producentenverantwoordelijkheid. De uitgebreide producentenverantwoordelijkheden voor autobanden,
autowrakken, batterijen en accu’s en elektrische en elektronische
apparatuur, zijn vanuit EU-richtlijnen geïmplementeerd. De uitgebreide
producentenverantwoordelijkheid voor verpakkingen betreft op dit
moment nationaal beleid, maar wordt m.i.v. 2024 Europees voorgeschreven. De bestaande regelingen voor producentenverantwoordelijkheid dienen volgens de wijzigingsrichtlijn uiterlijk 5 januari 2023 te
voldoen aan de in dit ontwerpbesluit opgenomen minimumeisen. Dit
gebeurt door de bestaande regelingen aan te passen, waarbij een
verwijzing naar dit ontwerpbesluit zal worden opgenomen. Ook naar
aanleiding van de Single-Use Plastic richtlijn zullen regelingen voor
uitgebreide producentenverantwoordelijkheid worden opgesteld. Voorts
zijn in het uitvoeringsprogramma van het Rijksbrede programma
Circulaire Economie verschillende stromen benoemd waarvoor dit wordt
overwogen.
Dit ontwerpbesluit is alleen van toepassing op regelingen voor uitgebreide producentenverantwoordelijkheid die zijn vastgesteld in een
wettelijke regeling. Ten aanzien van Algemeen verbindend verklaarde
overeenkomsten (avv’s) worden regels ter implementatie van artikel 8 bis
van de wijzigingsrichtlijn opgenomen in de Regeling verzoek algemeen
verbindend verklaring overeenkomst afvalbeheerbijdrage en een
beleidsregel.
De producent en importeur
De bepalingen in dit ontwerpbesluit hebben betrekking op degene die
stoffen, mengsels of producten in Nederland als eerste in de handel
brengt, dus producent of importeur. De producentenverantwoordelijk is
daarmee een verantwoordelijkheid voor de individuele producent. Indien
er sprake is een leverancier van buiten Nederland die middels onlineverkoop producten aanbiedt op de Nederlandse markt, dan is deze ook
gehouden aan de bepalingen in dit ontwerpbesluit.
Een passend innamesysteem
Uit de bepalingen van dit ontwerpbesluit volgt dat de producent moet
zorgdragen voor een passende beschikbaarheid van een innamesysteem
voor de producten waar de regeling voor producentenverantwoordelijkheid betrekking op heeft, dat wil zeggen breed beschikbaar gedurende
het hele jaar en kosteloos toegankelijk.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 267, nr. 18

2

Naast deze eisen is de producent vrij in de vormgeving van een
innamesysteem.
Het informeren van afvalstoffenhouders
Uit dit ontwerpbesluit volgt dat de producent de afvalstoffenhouders van
de producten die hij in de handel brengt informeert over afvalpreventiemaatregelen, het innamesysteem, voorzieningen voor hergebruik of
nuttige toepassing en de preventie van zwerfafval. De invulling hiervan is
vormvrij.
Financiële en organisatorische middelen
Uit de bepalingen van dit ontwerpbesluit volgt dat de producent moet
beschikken over de financiële en organisatorische middelen die nodig zijn
om aan de verplichtingen te voldoen die voortvloeien uit de regeling voor
uitgebreide producentenverantwoordelijkheid. Daarbij moet de producent
anticiperen op toekomstige verplichtingen ten aanzien van reeds in de
handel gebrachte producten die onder de uitgebreide producentenverantwoordelijkheid vallen. Dit kan bijvoorbeeld door fondsvorming, garantiestellingen, verzekeringen, derdegeldrekening, of door producten formeel
juridisch in eigendom te houden. In 2020 wordt een onderzoek uitgevoerd
om nader uit te werken hoe deze verplichting door producenten kan
worden ingevuld.
Melding en verslag
Een producent waarop een regeling voor uitgebreide producentenverantwoordelijkheid van toepassing is, doet eenmalig melding over de wijze
waarop hij de verplichtingen die voortkomen uit de uitgebreide producentenverantwoordelijkheid nakomt. Daarnaast zendt de producent jaarlijks
aan Onze Minister een verslag toe over de uitvoering in het voorafgaande
kalenderjaar.
Samenwerking met andere ketenpartijen
De producent kan om zijn verantwoordelijkheden na te komen afspraken
maken met andere ketenpartijen, zoals verkooppunten, kringloopbedrijven, inzamelaars, afvalverwerkers of gemeenten. Het tot stand
brengen van een dergelijke samenwerking is de verantwoordelijkheid van
de producent. Het is aan de producent om te voorkomen dat hij voor het
nakomen van zijn verantwoordelijkheid afhankelijk wordt van derden.
Bij de in dit ontwerpbesluit opgenomen verplichtingen voor de producent,
in het bijzonder de verplichting voor het opzetten van een passend
inzamelsysteem en het dragen van de daarbij behorende kosten, wordt
geen onderscheid gemaakt tussen afval dat vrijkomt als huishoudelijk
afval of als bedrijfsmatig afval. De wijzigingsrichtlijn maakt dit onderscheid ook niet. De uitgebreide producentenverantwoordelijkheid heeft
betrekking op alle op de markt gebrachte producten.
Naast deze verantwoordelijkheid voor de producent blijft – in het geval
van huishoudelijk afval – de zorgplicht van gemeenten onverkort gelden.
Gemeenten zijn er in elk geval aan gehouden zorg te dragen dat huishoudelijke afvalstoffen worden ingezameld. In beginsel is het verboden voor
anderen dan de door de gemeenten aangewezen inzameldiensten
huishoudelijke afvalstoffen in te zamelen. Uitzondering hierop zijn
producenten die een innameplicht dragen die gebaseerd is op een
regeling voor uitgebreide producentenverantwoordelijkheid op grond van
artikel 9.5.2 van de Wet milieubeheer. Dit is bestaande praktijk.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 267, nr. 18

3

Producentenorganisaties
Producenten kunnen ervoor kiezen om bijvoorbeeld met het oog op
doelmatig afvalbeheer, schaalvoordelen en een voor consumenten
laagdrempelig, eenduidig en toegankelijk systeem, gezamenlijk uitvoering
te geven aan hun verantwoordelijkheden. Producenten kunnen de
gezamenlijke uitvoering vormgeven door een producentenorganisatie in
het leven te roepen. Het opzetten van een producentenorganisatie voor
het uitvoeren van een private producentenverantwoordelijkheid is dan
ook een private aangelegenheid en geen publieke taak. Dit ontwerpbesluit
scherpt de eisen aan producentenorganisaties aan, waarbij met name is
gelet op financiële transparantie en verdeling van verantwoordelijkheden.
De producentenorganisatie wordt normadressaat
Als gezamenlijk uitvoering wordt gegeven berusten de verplichtingen die
volgen uit de uitgebreide producentenverantwoordelijkheid geheel en
uitsluitend op de producentenorganisatie. Dit is ook de partij die melding
en verslag doet. In de praktijk zal gezamenlijke uitvoering namelijk
betekenen dat producten in hun afvalfase niet meer herleidbaar zijn tot
één individuele producent. Een gezamenlijke aansprakelijkheid wordt
daarom als voorwaarde verbonden aan een gezamenlijk uitvoering. Op
basis van de in de melding opgenomen gegevens wordt door de overheid
gecontroleerd of de producentenorganisatie kan voldoen aan de eisen die
in dit ontwerpbesluit zijn opgenomen en de vastgestelde doelstellingen.
Financiële bijdragen en tariefdifferentiatie
In dit ontwerpbesluit wordt bepaald dat de financiële bijdrage die de
producent aan de producentenorganisatie betaalt in ieder geval de kosten
dekt die nodig zijn voor de uitvoering van de verplichtingen. De aan de
producent doorberekende kosten zijn niet hoger dan nodig om goede
uitvoering te kunnen geven aan deze verplichtingen. Onder goede en
kostenefficiënte uitvoering wordt onder meer verstaan het professioneel
opzetten, onderhouden, opereren, continueren en ook innoveren van de
organisatorische middelen die nodig zijn om aan de gestelde verplichtingen te kunnen voldoen. Het opzetten van bijvoorbeeld een kennisinstituut of innovatiefonds kan hier onderdeel van zijn.
Daarbij is er een verplichting opgenomen om de bijdrage die producenten
betalen indien mogelijk te differentiëren, met name door rekening te
houden met de gehele levenscyclus van producten en de duurzaamheid,
repareerbaarheid, herbruikbaarheid, recyclebaarheid en de aanwezigheid
van gevaarlijke stoffen. Dit betekent dat producenten die producten in de
handel brengen die lang meegaan (duurzaam zijn), herbruikbaar of
recyclebaar zijn, een lagere bijdrage betalen.
Transparantie t.a.v. de producentenorganisatie
De producentenorganisatie dient informatie digitaal openbaar te maken
over de door de producenten betaalde financiële bijdragen, de eigenaren
en de leden van de organisatie en de procedure die is gevolgd bij het
selecteren van afvalbeheerders en andere ketenpartijen waarmee wordt
samengewerkt.
Gevolgen van dit besluit en daaruit volgende lastendruk
Uitgangspunt bij dit besluit is het principe van zuivere en lastenluwe
implementatie. Wel wordt opgemerkt dat het nadrukkelijk een beleidsdoelstelling van een regeling voor uitgebreide producentenverantwoorde-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 267, nr. 18

4

lijkheid is om de financiële en organisatorische lasten voor het afvalbeheer bij de producent te leggen. Er is derhalve per definitie sprake van
een verschuiving van de lasten richting de producent en dat is ook de
bedoeling. De gevolgen van dit ontwerpbesluit voor de bestaande
uitgebreide producentenverantwoordelijkheden zullen concreet duidelijk
worden na aanpassing van bestaande regelingen in aanloop naar 2023.
Uw Kamer zal over deze wijzigingen afzonderlijk worden geïnformeerd.
Een eensluidende brief heb ik gezonden aan de Voorzitter van de Eerste
Kamer der Staten-Generaal. Het ontwerpbesluit is gelijktijdig met het
verzenden van deze brief aan de Koning voorgelegd met het verzoek om
het ter advisering aan de Afdeling Advisering van de Raad van State voor
te leggen.
De Minister voor Milieu en Wonen,
S. van Veldhoven-van der Meer

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 267, nr. 18

5