Position paper G40
Rondetafelgesprek commissie Digitale Zaken, 11 april 2023
Steeds vaker hebben gemeenten te maken met online opruiende teksten waarin mensen worden opgeroepen mee
te doen aan rellen, zoals tijdens de boerenprotesten en de avondklokrellen. Die online oproepen en de grote
aanzuigende werking ervan zijn enorm. Op dit online domein hebben burgemeesters nu echter weinig grip, terwijl
zij wél de verantwoordelijkheid hebben voor de openbare orde en veiligheid. De G40 bepleit een wettelijke
regeling om op decentraal niveau burgemeesters de ruimte te blijven bieden om, net als nu, op basis van eigen,
gefundeerde afwegingen een besluit te nemen om preventief te kunnen optreden tegen online oproepen die
kunnen leiden tot een verstoring van de openbare orde. Dit position paper gaat in op de casus en beoogde
oplossingsrichtingen van de gemeente Almelo. Tijdens het ronde tafelgesprek worden de ervaringen van meerdere
G40-steden meegenomen. Als eerste gemeente van Nederland kent Almelo sinds eind 2022 een specifieke
bepaling in de Algemene Plaatselijke Verordening (APV). Op basis hiervan kan de burgemeester vooraf optreden
tegen online aangejaagde ordeverstoringen. Om inwoners en ondernemers in een digitaliserende samenleving
beter te kunnen beschermen, acht de G40 een discussie hierover noodzakelijk.
Bestuurlijk instrumentarium toereikend?
Om rellen te voorkomen moeten burgemeesters over middelen beschikken om direct en vooraf te kunnen ingrijpen:
ook online. Het is vreemd dat burgemeesters wel handhavend kunnen optreden tegen iemand die op straat oproept
tot ongeregeldheden, maar die bevoegdheid online niet hebben. Decennia oude wetgeving is niet langer passend bij
een samenleving die steeds verder digitaliseert. Hoe er met de online wereld wordt omgegaan, hangt af van de
interpretatie van verouderde regels.
De G40 bepleit een wettelijke regeling om op decentraal niveau burgemeesters de ruimte te blijven bieden om, net
als nu, op basis van eigen, gefundeerde afwegingen een besluit te nemen om preventief te kunnen optreden tegen
online oproepen die kunnen leiden tot ongeregeldheden. De basis hiervoor zou de Gemeentewet kunnen zijn, die er
in kan voorzien dat gemeenteraden dit regelen in hun APV. De Gemeentewet bevat nu ook al heel specifieke
uitwerkingen in artikelen van de OOV-taken van een burgemeester. Zoals de bevoegdheid groepen van personen
tijdelijk te doen ophouden (artikel 176a) of de bevoegdheid een woning te sluiten wanneer door gedragingen in die
woning de openbare orde rond de woning verstoord wordt (artikel 174a). Dat het in de snel digitaliserende
samenleving anders moet om gemeenten veilig te houden is duidelijk. Bovendien biedt helderheid over de invloed
van burgemeesters op het digitale domein ook rechtsbescherming aan hen die door de regels geraakt worden.
Openbare orde
Een burgemeester is gehouden om op te treden en de openbare orde te beschermen. Die wettelijke
verantwoordelijkheid is een taak die uit artikel 172 van de Gemeentewet voortvloeit. Het begrip ‘openbare orde’ is in
die wet niet nader omschreven. Uit rechtspraak volgt dat er sprake is van een verstoring van de openbare orde
wanneer de ordening die ter plaatse in het maatschappelijk leven is aangebracht, wordt verstoord. 1 Daarbij moet het
gaan om een verstoring van enige betekenis van de normale gang van zaken in of aan de desbetreffende openbare
ruimte.2 Steeds vaker zien we dat mensen via nep-accounts online beledigingen of discriminerende opmerkingen
uiten of oproepen tot geweld of haatzaaien. Hoe verwerpelijk ook: zo lang er geen verstoring van de openbare orde
dreigt, zal er in beginsel geen aanleiding bestaan preventief tegen dit soort berichten op te treden. Wanneer de
politie na online monitoring en analyse aangeeft dat online oproepen kunnen leiden tot een verstoring van de
openbare orde (bijvoorbeeld een onderbouwd risico op rellen), dan zou de burgemeester daar ook direct tegen
moeten kunnen optreden om dit risico weg te nemen of ten minste te minimaliseren. Vanuit het belang om de
veiligheid te beschermen van inwoners en bijvoorbeeld winkeliers maar ook van demonstranten en politiemensen in
de frontlinie.
APV Almelo
Almelo heeft ervoor gekozen om eerst een wettelijke bepaling te creëren: vanuit het oogpunt van rechtsstatelijkheid
een absolute pre. Het artikel in de nieuwe APV heeft als doel om eerder, tijdig en preventief tegen dit soort online
1 HR 30 januari 2007, ECLI:NL:HR:2007:AZ2104, rov. 3.4.1.
2 Concl. A-G Knigge, ECLI:NL:PHR:2007:AZ2104, bij HR 30 januari 2007 ECLI:NL:HR:2007:AZ2104 (rov. 10).

oproepen te kunnen optreden om zo ernstige ordeverstoringen te voorkomen (preventief). In die zin is
het ook geen uitbreiding van de wettelijke taak die een burgemeester ook nu al heeft om de openbare
orde te handhaven. Wel biedt het artikel een vehikel om de digitale vorm waarin dit anno 2023 kan
plaatsvinden te ondervangen.
Geen inperking grondrechten
Het gaat in Almelo nadrukkelijk niet om een digitaal gebiedsverbod. Dat lijkt te impliceren dat iemand zich niet online mag
begeven. De reikwijdte van het APV-artikel is beperkt tot oproepen die kunnen leiden tot fysieke verstoring van de
openbare orde. Het gaat pertinent ook niet om een inperking van grondrechten, zoals bijvoorbeeld de vrijheid van
meningsuiting3 of het recht om te demonstreren.4 Dat laatste kan ook niet: een APV kán grondrechten immers niet
beperken. Eenieder mag zijn gedachten, gevoelens en ongenoegen uiten over allerlei zaken, maar dit betekent niet dat er
opgeroepen mag worden om te gaan plunderen, bedreigingen te uiten of op te roepen tot geweld. Rechten staan vrijwel
altijd in relatie tot andere rechten en belangen, waaronder het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten of de
bescherming van de rechten van anderen. Die rechten en belangen moeten altijd tegen elkaar afgewogen worden. Dat is
maatwerk, gebaseerd op een uiterst zorgvuldige beoordeling en onderbouwing. Waarbij uiteindelijk de rechter in een
concreet geval beoordeelt of een besluit van een burgemeester terecht is en op de goede gronden genomen.
Punitief versus preventief
Er zijn juridische middelen waarmee online oproepen tot ordeverstoringen aangepakt kunnen worden. Eerder leidden
online oproepen tot strafrechtelijke vervolging en veroordeling van degenen die deze oproepen online plaatsten. Maar dat
is nádat de fysieke publieke orde is verstoord en nádat een strafbaar feit heeft plaatsgevonden. Een strafrechtelijke
vervolging is altijd gericht op bestraffing (punitief), terwijl bestuursrechtelijk handhavend optreden gericht is op het
herstel van de openbare orde of het voorkomen van verstoring van de openbare orde ter bescherming van een algemeen
belang (preventief). Dat is overigens ook vaste rechtspraak.5
Last onder dwangsom
Via de APV kan de burgemeester van Almelo iemand die online een oproep tot ordeverstoring doet door middel van een
last onder dwangsom dwingen deze oproep van internet te verwijderen. Wanneer iemand geen gehoor geeft aan een last,
kan ook de beheerder van de site worden aangesproken de uiting weg te halen. Uiteraard is het bij nep-accounts lastig te
achterhalen wie daadwerkelijk de overtreder is. Maar beheerders van websites, hostingproviders of sociale
mediaplatforms kunnen een overtreding wél beëindigen. Om die reden bestaat de mogelijkheid om ook hen aan te
schrijven.
Tot slot
Gelet op de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland, waarin de last onder dwangsom voor online oproepen tot
ongeregeldheden als onrechtmatig is beoordeeld, en opvattingen van rechtsgeleerden dat burgemeesters niet bevoegd
zijn om bestuursrechtelijk op te treden tegen online oproepen om ongeregeldheden te begaan, is het de vraag of de
huidige wettelijke bevoegdheden van burgemeesters toereikend zijn om preventief te kunnen optreden tegen online
aangejaagde ordeverstoringen. Daarom is een specifieke bevoegdheid om handhavend te kunnen optreden tegen online
oproepen tot het houden van ongeregeldheden in een wet in formele zin noodzakelijk. Alles wat de overheid doet, moet
gebaseerd zijn op de wet. Dat legaliteitsbeginsel vraagt er om als overheden het gesprek te voeren over of de huidige
wetten nog wel voldoen in een steeds verder digitaliserende samenleving. Met name G40-gemeenten worden nogal eens
geconfronteerd met ordeverstoringen, die aangejaagd worden in de digitale ruimte. Deze gemeenten hebben met name
belang bij een wettelijke regeling. Om te voorkomen dat virtuele onrust realiteit wordt.

3 De vrijheid van meningsuiting is neergelegd in artikel 7 van de Grondwet en volgens die bepaling staat het eenieder vrij om zijn of haar

gedachten en gevoelens te openbaren, behoudens ieders verantwoordelijkheid volgens de wet. Ook artikel 10 van het Europees Verdrag tot
bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: EVRM) waarborgt het recht op vrijheid van meningsuiting.
4
Het demonstratierecht is op verschillende wijzen verankerd in het internationale en nationale recht. Internationaal in de artikelen 10 en 11
van het EVRM, als de vrijheid van meningsuiting respectievelijk de vrijheid van vreedzame vergadering en nationaal in artikel 9 van de
Grondwet, als de vrijheid van vergadering en betoging.
5 ABRvS 31 mei 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1444.