Evaluatie
Hervorming Langdurige Zorg

Beleidsparticipatie in de Wmo 2015
Een kwalitatief onderzoek naar ervaringen in de lokale praktijk

BMC Advies, in opdracht van het Sociaal en Cultureel Planbureau, januari 2018
Auteurs:
drs. Karin Verbeek
Kees-Jan van de Werfhorst MSc
drs. Lieke Salomé
Trudy Busweiler
drs. Andrew Britt
drs. Susan van Klaveren
prof. dr. Marcel Boogers
Projectnummer: 		

P002126

Correspondentienummer: DH-1812-8929
Omslagontwerp: 		

Boulogne Jonkers Vormgeving, Zoetermeer

Foto omslag: 		

Shutterstock

BMC | 1

INHOUD
VOORWOORD

		

5

SAMENVATTING EN CONCLUSIES

6

HOOFDSTUK 1

INLEIDING

20

1.1

Aanleiding onderzoek

20

1.2 Doel en onderzoeksvragen

20

1.3 Onderzoeksverantwoording

22

1.4 Leeswijzer

24

HOOFDSTUK 2 THEORETISCH KADER
2.1

Beleidsparticipatie, wat is dat?

25
25

2.2 Paradigmashift in relatie overheid-burger

25

2.3 Spelers en hun kennis bij beïnvloeding

26

2.4 Actoren binnen beleidsparticipatie

28

2.5 Functioneren van beleidsparticipatie

29

HOOFDSTUK 3 LITERATUURONDERZOEK NAAR WMO-BELEIDSPARTICIPATIE
3.1

Beleidsparticipatie in de Wmo en de Wmo 2015

33
33

3.2 Beleidsparticipatie in de praktijk

35

3.3 Conclusies op basis van de literatuur

40

HOOFDSTUK 4 DE ROL VAN LANDELIJKE CLIËNTORGANISATIES
4.1 Nieuwe verhoudingen voor lokale organisaties van cliënten

41
41

4.2 Samenwerking tussen landelijke en lokale organisaties

43

4.3 Brancheorganisaties en de Koepel Adviesraden Sociaal Domein

44

4.4 Knelpunten en kansen in de beleidsparticipatie voor nieuwe doelgroepen

44

4.5 Conclusies landelijke cliëntorganisaties

46

HOOFDSTUK 5 PARTICIPATIE IN HET LOKALE BELEIDSPROCES
5.1

Verschillende vormen in de 39 gemeenten

47
48

5.2 De resultaten in vijftien gemeenten

54

5.3 Conclusies

61

HOOFDSTUK 6 WMO-BELEIDSPARTICIPATIE IN VIJF CASUSSEN
6.1 De inrichting van de lokale beleidsparticipatie nader bezien

62
62

6.2 De positie van mensen met psychische kwetsbaarheid in het beleidsproces 64

2

6.3 Effectiviteit

66

6.4 Betrokkenheid en invloed in de lokale context

69

6.5 Conclusies

71

BIJLAGE 1

ONDERZOEKSVERANTWOORDING

74

BIJLAGE 2

LITERATUUROVERZICHT

85

BIJLAGE 3

OVERZICHT RESPONDENTEN

88

BIJLAGE 4

VRAGENLIJST EN GESPREKSLEIDRADEN

89

BMC | 3

4

Voorwoord
Sinds 1 januari 2015 zijn de langdurige zorg en maatschappelijke ondersteuning in Nederland anders
ingericht. Op verzoek van het Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS) voert het
Sociaal en Cultureel Planbureau (SCP) een evaluatie uit van de Hervorming Langdurige Zorg (HLZ).
Deze evaluatie bestaat uit verschillende deelonderzoeken. Dit rapport is een van deze deelonderzoeken.
Het rapport richt zich op de participatie van inwoners in het lokale beleidsproces in het kader van de
Wet maatschappelijke ondersteuning 2015. BMC heeft dit onderzoek in 2017 in opdracht van het
SCP uitgevoerd.
We willen Mariska Kromhout van het Sociaal en Cultureel Planbureau bedanken voor haar begeleiding
van dit onderzoek en Peteke Feijten voor haar commentaar.
Verder willen we hier ook de geïnterviewde experts bedanken voor hun inbreng in de voorbereiding
op het onderzoek: dr. Van de Bovenkamp van de Erasmus Universiteit Rotterdam, prof. Denters van
de Universiteit Twente, dr. Weerman van Hogeschool Windesheim en mevrouw Sok van Movisie.
We waarderen ook de inbreng van de landelijke cliëntorganisaties bij dit onderzoek (MIND, Ieder(in)
en Alzheimer Nederland), brancheorganisaties (GGZ Nederland, Federatie Opvang en RIBW Alliantie)
en ook van de Koepel Adviesraden Sociaal Domein.
Tenslotte willen we alle personen bedanken die we hebben mogen interviewen over hun rol in de soms
weerbarstige lokale praktijk van de beleidsparticipatie in de Wmo. Dat zijn de beleidsmedewerkers
van de deelnemende gemeenten, de wethouders en de gemeenteraadsleden, de leden van lokale
adviesraden, en ook de medewerkers van zorgaanbieders voor mensen met een psychische
kwetsbaarheid. En tenslotte natuurlijk de cliënten en ervaringsdeskundigen die vanuit hun eigen
ervaringen wilden vertellen over hun betrokkenheid in beleidsprocessen.

BMC | 5

Samenvatting en conclusies
A. Aanleiding en doel van het onderzoek
De Hervorming Langdurige Zorg (HLZ) beoogt onder meer dat zorg zo lang mogelijk thuis en zo
dicht mogelijk bij huis wordt geleverd. De verbinding tussen formele voorzieningen en informele
netwerken wordt daarmee belangrijker en gemeenten zijn meer dan voorheen een partner in een
groter geheel. De inwoner en zijn leefwereld vormen het ijkpunt van het zorgstelsel.
Om dit te realiseren is de betrokkenheid van inwoners bij de totstandkoming van beleid op het sociaal
domein essentieel. De Wmo 2015 verplicht gemeenten zich in te spannen voor maximaal draagvlak
voor het beleid, door inwoners in alle fasen van het beleidsproces de gelegenheid te bieden om een rol
te spelen. Dit is vastgelegd in artikel 2.1.3, lid 3 van de Wmo. Twee jaar na de invoering van de Wmo
2015 heeft BMC een onderzoek uitgevoerd naar de wijze waarop de beleidsparticipatie binnen de Wmo
2015 op lokaal niveau vorm heeft gekregen. Het onderzoek maakt deel uit van de evaluatie van de
hervorming van de langdurige zorg die het Sociaal en Cultureel Planbureau (SCP) uitvoert op verzoek
van het Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS).
Het doel van het onderzoek is ‘inzicht verkrijgen in de veranderingen die de hervorming van de
langdurige zorg met zich mee heeft gebracht voor beleidsparticipatie in de Wmo’. De focus ligt op
de participatie van inwoners bij de totstandkoming van beleid op lokaal niveau. Daarbij richt het
onderzoek zich in het bijzonder op mensen met een psychische kwetsbaarheid.

Het onderzoek geeft antwoord op de volgende hoofdvraag:
Hoe (op welke manieren) betrekken gemeenten hun inwoners bij de vormgeving van het beleid, in
het bijzonder mensen met een psychische kwetsbaarheid, dementie en/of verstandelijke beperking?
En wat werkt wel en niet in dit verband?

Aanpak
Om de onderzoeksvragen te beantwoorden is een kwalitatief onderzoek uitgevoerd. Het onderzoek kent
de vorm van een trechter en is niet een landelijk representatief onderzoek. Eerst is het onderwerp in den
brede verkend op basis van een documentenstudie, gesprekken met experts, landelijke cliëntorganisaties
en brancheorganisaties van zorgaanbieders. Vervolgens zijn korte interviews afgenomen met 39
gemeenten (quickscan). 21 van deze 39 gemeenten zijn centrumgemeenten maatschappelijke opvang en
beschermd wonen. Daarna is een persoonlijk interview afgenomen met beleidsmedewerkers van vijftien
gemeenten (inventarisatie) en tot slot zijn casestudies uitgevoerd bij vijf gemeenten. In de casestudies is
gesproken met wethouders, gemeenteraadsleden, medewerkers van zorgaanbieders, leden van formele
adviesraden en met mensen met een psychische kwetsbaarheid. Het veldwerk vond plaats in 2017, in de
periode februari (quickscan) tot en met september (casestudies).
6

In de quickscan is ook aandacht besteed aan mensen met een migratie-achtergrond. Deze groep is
na de eerste fase niet afzonderlijk verder onderzocht. In de inventarisatiefase is ook nog aandacht
besteed aan de participatie van mensen met dementie en een verstandelijke beperking. Het
onderzoek is na de eerste fase echter voornamelijk gericht op de beleidsparticipatie van mensen
met psychische kwetsbaarheid, omdat deze groep in de tweede Wmo-evaluatie naar voren kwam als
lastig te betrekken bij beleid (Kromhout e.a. 2014). Van toenemend belang, nu deze groep mensen – op
grond van de Wmo 2015 - in grotere getale met hun ondersteuningsvraag bij gemeenten terechtkomen.
B. Conclusie
Structureel betrekken van inwoners bij het Wmo-beleid gebeurt voornamelijk via formele
vormen van beleidsparticipatie
In de visiedocumenten over het sociaal domein van de onderzochte gemeenten komt naar voren dat
zij hun inwoners centraal willen stellen in het maken van beleid. En dat zij inwoners daarom ook
meer en beter willen betrekken in de beleidscyclus. Een groot aantal gemeenten heeft naar
aanleiding van de decentralisaties van rijkstaken veranderingen doorgevoerd in de manieren
waarop ze dat doen; door vernieuwing van de adviesraden en het inzetten van informele vormen
van beleidsparticipatie.

Vernieuwing adviesraden
De meest voorkomende verandering is het verbreden en versterken van de formele (Wmo-)adviesraad.
In op twee na alle gemeenten in het onderzoek is een formele adviesraad actief. Iets meer dan de
helft van deze gemeenten heeft de adviesraad verbreed voor de beleidsterreinen van het sociaal
domein als geheel. Ook zijn er nog enkele in oprichting, op moment van onderzoeken. Een klein deel van
de gemeenten heeft het beleidsterrein Jeugd toegevoegd aan de voor 2015 al bestaande Wmo-raad.
Bij de onderzochte gemeenten is in iets meer dan de helft van de adviesraden een vertegenwoordiger voor mensen met een verstandelijke beperking aanwezig. In de helft van de adviesraden
worden mensen met dementie vertegenwoordigd. In zestien van de 37 adviesraden worden mensen
met psychische kwetsbaarheid vertegenwoordigd en in ruim een derde van de adviesraden tenslotte,
zijn migranten vertegenwoordigd. Het gaat hier om zowel directe als indirecte vertegenwoordiging.
Daarnaast zien we in een aantal gemeenten een verandering in de positionering van de adviesraad.
Hier is de belangenbehartiging door (groepen) inwoners en cliënten gescheiden georganiseerd van
de advisering over (integraal) beleid door de formele raad. Of is de adviesraad onderdeel van een
netwerk van meerdere organisaties en verbanden van cliënten of inwoners, die ieder een bijdrage
leveren in de beleidscyclus.

BMC | 7

Inzet van informele participatievormen
Ruim driekwart van de 39 onderzochte gemeenten heeft sinds 2015 een of meerdere informele vormen
van beleidsparticipatie ingezet. Het gaat dan om themabijeenkomsten, individuele gesprekken, een
panel bemenst door mensen met psychische kwetsbaarheid, focusgroepen, werkbezoeken, werkgroepen en deelname aan vergaderingen door vertegenwoordigers van verschillende doelgroepen.
Deze vormen maken in veel van de onderzochte gemeenten echter niet structureel onderdeel uit
van het proces van beleidsontwikkeling.

De beweging ingezet
Beleidsmedewerkers en lokale bestuurders geven aan dat gemeenten zoekende zijn in de manier
waarop ze inwoners meer en beter kunnen betrekken, zeker waar het mensen met een migratieachtergrond, mensen met dementie, mensen met een verstandelijke beperking en in het bijzonder
mensen met psychische kwetsbaarheid betreft. Beleidsparticipatie wordt in veel gemeenten als een
belangrijk ontwikkelthema gezien. De ontwikkeling betreft zowel het organiseren van vormen die
daadwerkelijk effectief zijn, als de inbedding ervan in de gemeentelijke organisatie. We zien het
patroon dat de gemeentelijke visie op het betrekken van inwoners aardig geland lijkt te zijn en dat
deze nu – meer structureel - zichtbaar gaat worden en gestalte gaat krijgen in de praktijk. In de vijf
casussen geven de verschillende respondenten aan dat dit van gemeentelijke medewerkers een
verdergaande vernieuwing in houding en gedrag vraagt.
De invloed van mensen met een psychische kwetsbaarheid op lokale beleidsvorming blijft nog beperkt

Beperkte deelname en vertegenwoordiging in adviesraden
De beïnvloeding van het beleidsproces van de Wmo 2015 door mensen met een psychische kwetsbaarheid
via formele adviesraden is mager en bovendien kwetsbaar. We zien dat mensen met een psychische
kwetsbaarheid in beperkte mate worden vertegenwoordigd door de formele adviesraden.
Directe participatie door mensen met een psychische kwetsbaarheid in formele adviesraden komt
maar zelden voor. Deze wijze van beleidsparticipatie sluit niet goed aan op de mogelijkheden en
beperkingen van de doelgroep. Het bijdragen aan beleidsparticipatie in het algemeen vraagt veel
van inwoners met psychische kwetsbaarheid: een stabiel leven, mondigheid, het opzij zetten van
emoties. Voor formele vormen van beleidsparticipatie zijn bovendien ook de nodige beleidsvaardigheden
vereist, en de bereidheid en mogelijkheid om regelmatig bij te dragen aan bijeenkomsten. Een beperkt
deel van de doelgroep heeft deze eigenschappen en vaardigheden.
Ervaringsdeskundigen en leden van cliëntenraden hebben in het lokale speelveld vaak een
bijzondere positie. Zij worden veel gevraagd door gemeenten, soms zelfs overvraagd, omdat zij
vanwege hun rol zichtbaar en beschikbaar zijn en bovendien de benodigde vaardigheden hebben
om deel te nemen in de systeemwereld.

8

In formele adviesraden kunnen de belangen, wensen en behoeften van mensen met een psychische
kwetsbaarheid natuurlijk ook vertegenwoordigd worden door anderen, al dan niet met kennis van de
problematiek. In zestien van de 39 onderzochte gemeenten worden mensen met psychische
kwetsbaarheid vertegenwoordigd, meestal indirect. We zien dat deze indirecte vertegenwoordigers
niet altijd namens een achterban spreken; het blijkt niet eenvoudig voor adviesraden om de
verbinding te maken met inwoners met een psychische kwetsbaarheid in de gemeente. Dit bevestigt
een van de uitkomsten van de AVI-cliënten monitor van 2016: adviesraden weten kwetsbare
inwoners nog niet goed te vinden (Aandacht voor Iedereen, 2016).

Kansen bij informele vormen
Mensen met een psychische kwetsbaarheid zijn vaker betrokken en vertegenwoordigd bij informele
vormen van participatie dan bij de adviesraden. Informele vormen zijn participatievormen die niet in
de verordening of andere regelgeving zijn vastgelegd. Voorbeelden zijn een panel voor mensen met
een psychische kwetsbaarheid, bijeenkomsten met cliëntenraden, locatiebezoeken bij zorgaanbieders
en thema-avonden. Wethouders en leden van gemeenteraden in de vijf casussen hebben op deze
manier ook direct contact met mensen met een psychische kwetsbaarheid. Zij noemen dit waardevol,
met name omdat het inzicht geeft in problematiek, mogelijkheden en behoeften.
Het valt op dat de informele participatievormen vaak nog sterk vanuit de ‘systeemwereld’ van de
gemeente zijn opgezet. Hiermee bedoelen we datgene wat mensen ontwikkeld en georganiseerd hebben
aan instellingen en structuren, regels en protocollen. De leefwereld is de tegenhanger: het domein van de
ervaring, waarin mensen met elkaar omgaan in en buiten de systemen (van der Lans, 2010 en Hart, 2015).
Alle factoren geven aan dat het voor de effectiviteit van beleidsparticipatie nodig is om meer en beter
aan te sluiten bij de leefwereld van de doelgroep zelf. Door het selecteren van onderwerpen die raken
aan het alledaagse leven van cliënten, maar ook de veiligheid, bekendheid en toegankelijkheid van de
locaties waar men elkaar treft, zijn belangrijk. Verder vindt men het gebruik van begrijpelijke taal in
de uitnodiging en tijdens bijeenkomsten van belang. Informele vormen van participatie bieden voor
deze elementen meer ruimte dan de beleidsparticipatie via formele adviesraden.
Voor beleidsparticipatie in het algemeen is het belangrijk om helder te communiceren over de spelregels
van participatieprocessen. En om vooraf aan te geven wat de status is van de inbreng van deelnemers.
Ook de respondenten in dit onderzoek gaven aan dat men wil weten op welke wijze de inbreng wordt
gebruikt. Hier wil men ook graag een terugkoppeling op ontvangen. Dat gebeurt bij informele vormen
nu nog weinig.
Verschillende mensen met psychische kwetsbaarheid die zelf een rol hebben in het beleidsproces en
indirecte vertegenwoordigers geven aan dat zij dit juist nodig hebben om zich goed te kunnen
voorbereiden, kwalitatief goede input te leveren en ook om gemotiveerd te blijven. Hier is dus een
wereld te winnen: de genoemde factoren zijn van belang voor het vertrouwen in het systeem van
beleidsparticipatie en het vertrouwen in de invloed die inwoners menen te kunnen uitoefenen.

BMC | 9

C. Beantwoording onderzoeksvragen
Beleidsparticipatie in de Wmo 2015

Vraag 1: Welke veranderingen hebben er plaatsgevonden bij gemeenten na de introductie van de
Wmo 2015 op het gebied van inspraak in het lokale beleid?
a. Welke visie hebben gemeenten op beleidsparticipatie en hoe geven ze hier vorm aan?

Inwoners algemeen
Gemeenten maken in hun documenten waarin de visie op beleidsparticipatie naar voren komt
expliciet duidelijk dat zij zichzelf niet (meer) als de belangrijkste speler willen zien in het maken van
beleid. Zij zien meer en meer een rol voor inwoners in het voortraject en het mede bepalen van de
beleidsagenda. In de onderzochte gemeenten wordt op verschillende manieren eenzelfde visie
verwoord: de inwoners moeten een meer centrale positie krijgen, niet alleen bij de uitvoering maar
ook bij de totstandkoming van het Wmo-beleid. De wijze waarop gemeenten deze visie vertalen naar
de praktijk is in alle onderzochte gemeenten sterk in ontwikkeling én divers.
Sommige van de onderzochte gemeenten kiezen ervoor groepen inwoners via verschillende
informele vormen meer te betrekken. In andere gemeenten worden juist de formele adviesraden
verbreed en versterkt, of worden deze raden opnieuw gepositioneerd als de schakel tussen
(vertegenwoordigers van) inwoners en de beleidsmakers van de gemeente.

Mensen met een verstandelijke beperking, psychische kwetsbaarheid of dementie
De onderzochte gemeenten hebben in hun visies op beleidsparticipatie meestal geen ‘doelgroepenbeleid’, maar in de praktijk wordt er wel gezocht naar vormen voor beter en direct contact met
mensen met een verstandelijke beperking, psychische kwetsbaarheid of mensen met dementie.
In een duidelijke minderheid van de onderzochte gemeenten zijn mensen met een psychische kwetsbaarheid lid van de formele adviesraden in het sociaal domein. Ook de verbinding tussen de formele
raden en deze doelgroep (de achterban) komt nog niet erg op gang, zo blijkt uit de gesprekken in de
onderzochte gemeenten en uit de gesprekken met de landelijke cliëntorganisaties.
Er is in de onderzochte gemeenten voornamelijk indirect contact met mensen met een verstandelijke
beperking, psychische kwetsbaarheid of mensen met dementie. Dit contact verloopt via vertegenwoordigers zoals adviesraden, cliëntorganisaties en zorgaanbieders. Rechtstreeks contact tussen
gemeente en mensen met een verstandelijke beperking, psychische kwetsbaarheid of mensen met
dementie blijkt niet eenvoudig tot stand te brengen via de gebruikelijke vormen van beleidsparticipatie.
Deze groepen inwoners hebben wel wensen en behoeften, die zonder direct contact of passende
vertegenwoordiging onvoldoende in beeld komen. Dit komt de legitimiteit van het lokale Wmobeleid niet ten goede (Van de Bovenkamp en Vollaard, 2015).
10

b. Hoe ontwikkelt inspraak zich wanneer lokaal beleid in regionale samenwerking tot stand komt?

Inwoners algemeen
De samenwerking tussen gemeenten op regionaal niveau stelt lokale adviesraden voor de vraag hoe
zij de beleidsparticipatie van inwoners het beste kunnen organiseren. Waar de decentralisatie van
taken naar de gemeente de inwoner en het beleid niet altijd dichter bij elkaar gebracht lijken te
hebben, geldt dat nog meer voor het beleid dat tussen gemeenten onderling tot stand komt (AVI &
Koepel Wmo-raden, 2015; Verwey-Jonker Instituut, 2013). Uit de meest recente Monitor Gemeentelijke
Wmo Adviesraden Sociaal Domein blijkt ook dat veel adviesraden aandacht vragen voor de ontwikkeling
van het regionaal opstellen van beleid. In veel gemeenten komt (een deel van) het Wmo-beleid tot stand
in samenwerking met de regio. Het gaat dan bijvoorbeeld om de gezamenlijke inkoop van maatwerkvoorzieningen (Panhuijzen en Lucassen, 2017).
Er zijn wel enkele voorbeelden in het land waarbij ook regionale beleidsparticipatie voor inwoners is
georganiseerd (Movisie, 2017). In de regionale adviesraden of overleggen zijn dan vertegenwoordigers
vanuit de lokale adviesraden aanwezig. Een voorbeeld hiervan troffen wij ook aan in één van de
casussen. Hier is een regionale aanpak ontwikkeld voor de beleidsparticipatie van inwoners bij de
totstandkoming van het regionale Wmo-beleid. Daarbij wordt in het bijzonder ook raadpleging
georganiseerd van mensen met psychische kwetsbaarheid. Ook hier is de lokale adviesraad in een
regionaal voorzittersoverleg van alle adviesraden in de regio vertegenwoordigd. Zo worden de
voorzitters van de lokale adviesraden betrokken bij beleidsvoorbereiding door het regionaal
samenwerkingsverband.

Mensen met een psychische kwetsbaarheid
Ook voor mensen met een psychische kwetsbaarheid wordt beleid regionaal ontwikkeld. Het gaat dan
om de doorontwikkeling van Beschermd Wonen, Maatschappelijke Opvang en de aanpak van personen
met verward gedrag en projecten voor de ondersteuning van mensen met Ernstig Psychiatrische
Aandoeningen.
In één van de onderzochte gemeenten uit de casussen van dit onderzoek hebben ervaringsdeskundigen
een volwaardige plaats aan tafel bij de ontwikkeling van de Regiovisie Beschermd Wonen, en bij een
pilot rond Ernstig Psychiatrische Aandoeningen (EPA). Verder troffen we in een van de casussen de
eerdergenoemde regionale inspraak aan, waarbij ook bijzondere aandacht is voor mensen met
psychische kwetsbaarheid.

BMC | 11

Vraag 2: Zijn er sinds de introductie van de Wmo 2015 nieuwe vormen van beleidsparticipatie ontstaan?
a. Directe participatie (gemeente - burger)
b. Formele vertegenwoordiging
c. Formele niet gekozen vertegenwoordiging
d. Informele zelfbenoemde vertegenwoordiging
In de onderzochte gemeenten zijn veel verschillende vormen van beleidsparticipatie gevonden. Deze
vormen zijn echter niet allemaal ‘nieuw’; veel van deze vormen bestonden al vóór de introductie van de
Wmo 2015. De meest ingezette vorm van beleidsparticipatie in de Wmo blijft vooralsnog de formele, niet
gekozen vertegenwoordiging in formele adviesraden. Dit bevestigt eerdere bevindingen uit de Monitor
Burgerparticipatie 2016 van ProDemos (Domingo, 2016). Mensen met psychische kwetsbaarheid, dementie
en mensen met een verstandelijke beperking worden relatief weinig vertegenwoordigd in de formele raden.
a. 	Een aantal vormen van directe participatie werden door gemeenten al langer ingezet, (ook) voor
andere groepen inwoners. Verschillende van de onderzochte gemeenten hebben deze ingezet in
de voorbereiding op de decentralisaties van de rijkstaken naar de Wmo 2015 en zijn dat blijven
doen. Het gaat dan om themabijeenkomsten, inspraakavonden en locatiebezoeken, of bijvoorbeeld
een panel van OGGz-cliënten, dat ook voor 2015 bestond. Dit bevestigt eerdere bevindingen dat
gemeenten een breed scala aan interacties met inwoners inzetten, ook op plaatsen buiten het
gemeentehuis (Movisie, 2016; Prodemos, 2016; Verwey-Jonker, 2014). Wel vinden deze meer
incidenteel dan structureel plaats.
b.	Gemeenteraadsleden zijn de formeel gekozen vertegenwoordigers van de inwoners van een
gemeente. In de vijf casussen komt naar voren dat zij niet specifiek voor mensen met een
psychische kwetsbaarheid opkomen of aandacht vragen. Uit de quickscan en de interviews in de
casussen blijkt dat er in zeer beperkte mate direct contact plaatsheeft tussen gemeente­
raadsleden en mensen met een psychische kwetsbaarheid.
c.	Wmo-adviesraden hebben al jarenlang een status als de formele, niet gekozen vertegenwoordiging
van inwoners. Sinds de invoering van de Wmo 2015 blijkt twee derde van de onderzochte
gemeenten hun verordening te hebben aangepast ten aanzien van de beleidsparticipatie in de
Wmo 2015. De aanpassingen betreffen voornamelijk de omvorming van een Wmo-raad naar een
adviesraad voor het sociaal domein als geheel (Wmo 2015, Jeugdwet en Participatiewet), of de
toevoeging van het beleidsterrein Jeugd aan de reeds bestaande Wmo-raad. Iets meer dan de
helft van de onderzochte gemeenten heeft een brede adviesraad sociaal domein, of geeft aan
dat deze in ontwikkeling is. Daarbij valt op dat in een aantal gemeenten de Wmo-raad niet alleen
is verbreed naar het sociaal domein. De raden hebben soms ook een andere positie (toegewezen)
gekregen of verworven ten opzichte van inwoners en het lokale bestuur. Zo is in een aantal van
de onderzochte gemeenten de belangenbehartiging gescheiden van de advisering door de
formele raad. Of is de adviesraad onderdeel van een netwerk, waar meerdere organisaties en
clubs vanuit hun rol een bijdrage leveren aan de beleidscyclus.
12

d.	Wat betreft informele zelfbenoemde vertegenwoordiging, zijn er wel enkele ontwikkelingen in
de beleidsparticipatie rond 2015. Verschillende van de onderzochte gemeenten noemen leden
van cliënten- en belangenorganisaties, waaronder ervaringsdeskundigen, als belangrijke
sleutelfiguren met een rol in het beleidsproces. Deze sleutelfiguren treden op als vertegenwoordigers van ‘cliënten’ van de Wmo 2015. Verder worden ook medewerkers van zorgaanbieders
genoemd als vertegenwoordigers van Wmo-cliënten. Beperkte kennis en ervaring met mensen
met een verstandelijke beperking, een psychische kwetsbaarheid of dementie noopten de
gemeenten ook om voor deze doelgroepen aanbieders te betrekken bij de vormgeving van het
beleid. Dit volgt ook uit een terugtredende lokale overheid, waarbij meer van zorgaanbieders en
andere maatschappelijk partners wordt gevraagd. Kanttekening die hierbij door gemeenten
wordt gemaakt, is dat medewerkers van zorgaanbieders bij inkooptafels en overlegtafels tussen
gemeente en aanbieders niet alleen de belangen vertegenwoordigen van de cliënten, maar ook
van de eigen organisaties. In veel van de onderzochte gemeenten hebben zorgaanbieders ook
een belangrijke signalerende en agendavormende rol vanuit hun positie in de uitvoering. De
medewerkers van zorgaanbieders hebben het directe contact met de cliënten. We troffen
gemeenten waarin medewerkers van zorgaanbieders contact opnemen met beleidsmedewerkers als
zij knelpunten ervaren die volgens hen om beleidswijzigingen vragen, in het belang van de cliënt.

Vraag 3: Zijn er verschillen tussen gemeenten in de mate waarin burgers worden betrokken (uitgaande
van de participatieladder) en in de fase van het besluitvormingsproces (uitgaande van de beleidscyclus)
waarin burgers worden betrokken?
We zien duidelijk verschillen tussen gemeenten in de mate waarin inwoners betrokken worden bij de
totstandkoming van het Wmo-beleid. In een aantal van de onderzochte gemeenten worden enkel de
formele, niet gekozen vertegenwoordigers door de gemeente gevraagd te reageren op (concept-)
beleidsstukken, om deze van advies te voorzien. In sommige gemeenten ontbreekt het deze formele
adviesraad vervolgens aan een achterban onder inwoners met een verstandelijke beperking, een
psychische kwetsbaarheid of dementie. Dat betekent dat de leden van de formele adviesraad weinig
inbreng hebben vanuit deze groepen cliënten. In enkele gemeenten echter zien we voorbeelden van
veel sterkere betrokkenheid van inwoners binnen het Wmo-beleid. Dan gaat het bijvoorbeeld om
ervaringsdeskundigen die meebeslissen in GGZ-werkgroepen met gemeenten, zorgaanbieders en
de verzekeraar. Ook zien we voorbeelden op het niveau van zelforganisatie: voorzieningen die
worden opgezet en beheerd door de doelgroep. Ervaringsdeskundigen benadrukken ook het belang
van dit ‘nieuwe praktijk maken’, als alternatief voor de klassieke vormen van beleidsparticipatie.
We zien verschillen tussen gemeenten in de fase waarin burgers betrokken worden in het beleidsproces.
In een aantal van de onderzochte gemeenten hebben inwoners al een rol in de fase van de agenda- en
beleidsvorming. In de meerderheid van de gemeenten echter, worden inwoners vooral betrokken
wanneer er al beleidsvoornemens geformuleerd zijn. Deze worden dan bij inwoners getoetst en er is (in
meer en mindere mate) ruimte voor aanpassingen op basis van de inbreng van inwoners.

BMC | 13

Het valt op dat men in alle onderzochte gemeenten van de quickscan de stem van de inwoners
‘meer naar de voorkant’ wil krijgen, dus bij de eerste fasen van het beleidsproces wil betrekken. Dit
wordt in de casussen bevestigd door alle betrokkenen, zowel vanuit de gemeente, inwoners zelf, als
de verschillende vertegenwoordigers van inwoners met een psychische kwetsbaarheid. In de
praktijk wordt dit uitgeprobeerd met de inzet van informele vormen van directe participatie, zoals
inloopavonden, themabijeenkomsten, et cetera.

Beleidsparticipatie van mensen met psychische kwetsbaarheid

Vraag 4: Op welke wijze vertegenwoordigen (landelijke) belangenorganisaties mensen met een
psychische kwetsbaarheid op lokaal niveau? Gebeurt dit nu vaker dan vroeger, dat wil zeggen voor
1 januari 2015?
Cliëntorganisaties zoals Alzheimer Nederland, MIND en Ieder(in) hebben van oudsher altijd de taak
gehad van het toerusten van lokale belangenbehartigers en ophalen van ervaringen uit het lokale
speelveld. Mede op basis hiervan leggen zij de verbinding met landelijke regelgeving. Dit vinden zij
van toenemend belang, nu gemeenten meer ruimte hebben om zelf de beleidskaders op te stellen
voor de ondersteuning van kwetsbare inwoners. De landelijke cliëntorganisaties werken daarom
samen in verschillende projecten en ontwikkelen programma’s voor de lokale en regionale
cliëntorganisaties. Voorbeelden hiervan zijn de programma’s ‘Regie in de regio’ van MIND en het
programma ‘Aandacht Voor Iedereen’ (AVI). De landelijke cliëntorganisaties zien daarbij voor zichzelf
een belangrijke signalerende rol, waarbij knelpunten uit de lokale uitvoeringspraktijk worden
verzameld en op landelijk niveau besproken met de betrokken partijen zoals de brancheorganisaties,
de VNG en het Ministerie van VWS.
De landelijke cliëntorganisaties zijn zelden direct betrokken bij de beleidsvorming in gemeenten, waar
lokale en regionale cliëntorganisaties dat wel zijn. De regionale en lokale organisaties zetten zich op
verschillende manieren in om de doelgroep en hun bijzonderheden in beeld te krijgen bij lokale
beleidsmakers. Ze organiseren bijeenkomsten, brengen knelpunten in en denken waar mogelijk mee in
het ontwikkelen van nieuw beleid. Het succes van de lokale organisaties is afhankelijk van het netwerk
dat zij lokaal weten op te bouwen met beleidsmakers en de formele adviesraden.

14

Vraag 5: Welke initiatieven ontplooien mensen met een psychische kwetsbaarheid en/of hun
(zelfbenoemde) vertegenwoordigers om invloed uit te oefenen op het lokale/regionale Wmo-beleid?
a. Lokaal versus regionaal
b. Formeel versus informeel
c. Direct versus indirect
a. 	In regionaal verband is de beleidsparticipatie van mensen met een psychische kwetsbaarheid
geïnitieerd en georganiseerd vanuit de systeemwereld, het stelsel van gemeenten en zorgaanbieders.
In meerdere gemeenten zien we dat cliënten en hun vertegenwoordigers op uitnodiging aansluiten
bij activiteiten vanuit regionale samenwerking, zoals inkoop- en overlegtafels. In twee casussen (B
en D) zien we dat de doelgroep ook betrokken is bij het opstellen van beleidsplannen voor
Beschermd Wonen en Maatschappelijke Opvang. Het betreft dan inspraak van lokale adviesraden,
ervaringsdeskundigen, leden van cliëntenraden en een focusgroep van cliënten zelf. Meerdere
vertegenwoordigers geven aan dat zij zelf zorgen dat zij hiervoor in beeld blijven bij de gemeenten.
b. 	Het initiatief voor formele vormen van beleidsparticipatie van Wmo-cliënten komt over het
algemeen vanuit de gemeente. Daar waar het initiatief door inwoners zelf werd genomen, zien we
voorbeelden van informele vormen van beleidsparticipatie. Het gaat dan bijvoorbeeld om het
organiseren van gesprekken tussen mensen met een psychische kwetsbaarheid en beleidsmakers
van de gemeente, door (vertegenwoordigers van) de doelgroep zelf.
c. 	Inwoners en hun vertegenwoordigers hebben echter niet slechts de door de gemeente georganiseerde
momenten en mogelijkheden afgewacht. Er zijn in de onderzochte gemeenten verschillende
voorbeelden waarbij min of meer georganiseerde groepen inwoners contact zoeken met wethouders
of raadsleden voor een gesprek of een bezoek. Het betreft hier vaak directe participatie van mensen
met een psychische kwetsbaarheid zelf.

Vraag 6: Welke maatregelen nemen gemeenten om mensen met een psychische kwetsbaarheid en/
of hun (zelfbenoemde) vertegenwoordigers te betrekken bij de besluitvorming over het lokale/
regionale (Wmo-)beleid?
Om beleidsparticipatie verder te ontwikkelen, hebben drie van de 39 gemeenten nieuwe interne
functies in het leven geroepen:
• In de eerste gemeente zijn drie ervaringsdeskundigen aangenomen, om de brug tussen beleid
en cliënten/inwoners te slaan.
• In de tweede gemeente gaan de Wmo-raad en de gemeente beide een medewerker aanstellen,
die zal samenwerken op het onderwerp toegankelijkheid.
• In de derde gemeente is een ‘programmaregisseur overheidsparticipatie’ aangenomen.

BMC | 15

Deze functies zijn niet exclusief gericht op het bevorderen van beleidsparticipatie van mensen met
een psychische kwetsbaarheid. In een aantal gemeenten hebben de ambtenaren een training,
cursus of andersoortig traject gevolgd om de gemeentelijke visie op het sociaal domein in de
praktijk te brengen. Deze trajecten zijn echter niet specifiek gericht op het operationaliseren van
plannen voor beleidsparticipatie van inwoners. Ze zijn er wel aan gerelateerd, omdat ze zich richten
op de nieuwe verhoudingen tussen overheid, inwoner en maatschappelijke organisatie.
De formele adviesraden worden door gemeenten op diverse manieren ondersteund. Deze
ondersteuning bestaat over het algemeen uit het gebruik van ruimtes van de gemeente en het
beschikbaar stellen van een budget voor de raad. Dit kan worden ingezet voor scholing, communicatie
en ondersteuning van de werkzaamheden van de raad. In sommige gemeenten is er een ambtelijk
secretaris, die zowel ondersteunt als de contactpersoon is voor de ambtelijke organisatie en het
bestuur. In andere gemeenten zijn deze rollen gescheiden. Ook zijn er gemeenten waar de adviesraad
door middel van een activiteitenbudget kosten voor secretariële ondersteuning dekt.
In een aantal van de onderzochte gemeenten ontvangen de leden en voorzitter van de formele
adviesraad een vergoeding. Dit blijft over het algemeen beperkt tot een onkostenvergoeding. We
zijn in het onderzoek geen voorbeelden tegengekomen van een materiële beloning voor mensen die
eenmalig participeren in het beleidsproces.

Vraag 7: Kortom, via welke vormen van participatie komen de ervaringen, wensen en behoeften van
mensen met een psychische kwetsbaarheid in het beleidsproces terecht? En hoe verschilt dit van
voor de komst van de Wmo 2015?
In de onderzochte gemeenten blijkt dat het nog niet meevalt om de wensen en behoeften van
mensen met een psychische kwetsbaarheid in het beleidsproces te betrekken met de tot nu toe
ingezette middelen. De formele invloed op het beleidsproces ligt in veel gemeenten (nog) bij de
formele adviesraden. De doelgroep is echter maar zelden lid van deze raden, dus hier vindt maar
heel beperkt directe beleidsparticipatie plaats. In geringe mate zijn er wel vertegenwoordigers van
de doelgroep in de raden aanwezig. Ook is de verbinding van deze vertegenwoordigers met (andere)
mensen met een psychische kwetsbaarheid in de gemeente (de achterban) een knelpunt. De invloed
van de doelgroep via de formele raden is in de onderzochte gemeenten dan ook beperkt. In een
aantal gemeenten is een GGZ-werkgroep onderdeel van het netwerk van adviesraden. Hier vindt wél
direct contact plaats tussen de doelgroep en beleidsmakers, via de formele raden.
De directe beleidsparticipatie van mensen met een psychische kwetsbaarheid vindt vooral plaats in
informele vormen van beleidsparticipatie. Veel gemeenten hebben in de voorbereiding op de
decentralisaties en in de jaren daarna ad-hoc bijeenkomsten georganiseerd om de inwoner te
betrekken bij de beleidscyclus. Andere voorbeelden in de onderzochte gemeenten zijn een panel
voor mensen met een psychische kwetsbaarheid, bijeenkomsten met cliëntenraden, locatiebezoeken
bij zorgaanbieders en thema-avonden.
16

Tenslotte worden de wensen en behoeften van mensen met een psychische kwetsbaarheid in veel
gemeenten in het beleidsproces meegenomen via verschillende andere vertegenwoordigers.
Beleidsmedewerkers in de onderzochte gemeenten hebben hiervoor vaak hun sleutelfiguren binnen
de gemeente, zoals ervaringsdeskundigen en leden van lokale cliëntorganisaties. Zij worden door
beleidsmedewerkers ad-hoc benaderd met vragen over de doelgroep.
In verschillende van de onderzochte gemeenten wordt ‘de uitvoering’ genoemd als bron voor de
wensen en behoeften van mensen met een psychische kwetsbaarheid. Het gaat dan om medewerkers
van het sociale wijkteam of het loket. Zij hebben vooral een signalerende rol, vanwege hun contacten
met de doelgroep.
Ook zorgaanbieders kunnen in de beleidsvorming optreden als vertegenwoordigers van mensen met
een psychische kwetsbaarheid. De afgelopen jaren hebben zorgaanbieders in veel gemeenten een
bijdrage geleverd aan de totstandkoming van het Wmo-beleid. Hun inbreng komt echter vaak voort uit
een inkooprelatie, waar niet alleen de belangen van de cliënt maar ook organisatiebelangen spelen.

Vraag 8: Zijn er aanwijzingen dat deze vormen effectief zijn?
a. In termen van formele en beleefde invloed?
b. In termen van werkzame elementen?
a. Invloed
In de onderzochte gemeenten ligt de formele invloed over het algemeen voornamelijk bij de formele
adviesraden. Zij worden structureel betrokken bij de totstandkoming van beleid. Zoals gezegd is de
aansluiting tussen deze formele raden en mensen met psychische kwetsbaarheid in veel van de
onderzochte gemeenten nog onvoldoende ontwikkeld. We kunnen aannemen dat mensen met
psychische kwetsbaarheid zelf weinig invloed ervaren via de adviesraad.
Direct contact tussen mensen met een psychische kwetsbaarheid en beleidsmakers komt maar
beperkt voor. Bovendien wordt dit contact vaak georganiseerd vanuit de systeemwereld. Het directe
contact met de doelgroep geeft volgens beleidsmedewerkers en wethouders echter wel veel inzicht.
Het maakt onder meer de diversiteit van de doelgroep zichtbaar. In meerdere gemeenten is input
vanuit direct contact met mensen met een psychische kwetsbaarheid verwerkt in het beleid. Dit
directe contact met beleidsmakers kan ook bijdragen aan de beleefde invloed op het beleid onder
mensen met een psychische kwetsbaarheid. Mensen met een psychische kwetsbaarheid in vier van
de vijf casussen geven aan dat zij zich serieus genomen voelen door de gemeente. Zij vertellen dat
zij hun inbreng ook terugzien in het beleid. Terugkoppeling van de manier waarop hun inbreng is
gebruikt, draagt daarmee ook bij aan de beleefde invloed op het beleid. In één gemeente vond
helemaal geen direct contact plaats tussen de beleidsmakers vanuit de gemeente en mensen met
een psychische kwetsbaarheid.

BMC | 17

Vertegenwoordigers van inwoners met een psychische kwetsbaarheid verschillen in hun mening
over hun invloed. In sommige gevallen geven medewerkers van zorgaanbieders aan dat zij
daadwerkelijk invloed hebben op het beleid van de gemeente. Dit geldt in hoge mate voor de
gemeente waar geen direct contact plaatsvindt tussen mensen met een psychische kwetsbaarheid
en beleidsmakers. Een zorgaanbieder wordt hier in positie gebracht om het perspectief van de
cliënt in te brengen, vanuit de ervaringen in de uitvoering.
b. Werkzame elementen

Passende processen
Heldere communicatie en afspraken zijn van belang voor beleidsparticipatie, zo blijkt uit de
gesprekken met de verschillende actoren. In de vijf nader onderzochte gemeenten kan dat beter, als
het gaat om het hanteren van begrijpelijke taal, het duidelijk afspreken van spelregels voor
beleidsparticipatie en het terugkoppelen van wat er met input gedaan wordt. De mate van
terugkoppeling varieert daarbij sterk tussen formele en informele participatievormen. Formele
adviesorganen worden doorgaans goed geïnformeerd over het resultaat van hun inbreng. Bij
informele vormen van participatie in de casussen horen deelnemers daarentegen doorgaans niet of
nauwelijks wat er met hun inbreng gebeurt.
Hier is een wereld te winnen, want het beïnvloedt het vertrouwen in het systeem van beleidsparticipatie en in de invloed die inwoners menen te kunnen uitoefenen op dit beleid.

Ondersteuning
Een andere bepalende factor die we in de literatuur vonden en onderzocht hebben in de casussen, is
ondersteuning in facilitaire zin. Alle gemeenten hanteren de gebruikelijke vormen van ondersteuning
voor de formele adviesorganen (Panhuijzen en Lucassen, 2017). Er is geen ondersteuning specifiek
gericht op deelname van mensen met psychische kwetsbaarheid, met uitzondering van de procesondersteuning van de werkgroep GGZ in casus E.

Persoonlijke factoren
Een bijdrage leveren aan beleidsvorming vraagt veel van inwoners met een psychische kwetsbaarheid:
een stabiel leven, mondigheid en het opzij zetten van emoties. Verder vraagt deelname aan formele
vormen van beleidsparticipatie ook de nodige vaardigheden, zoals begrijpen van beleidstaal,
analyseren, adviezen opstellen en onderwerpen aandragen. Ook is kennis nodig van de systeemwereld, waaronder kennis van de inspraakmogelijkheden en begrip van beleidsprocessen. Een
beperkt deel van de doelgroep heeft deze vaardigheden. In het onderzoek blijkt dan ook dat er
relatief weinig inwoners met een psychische kwetsbaarheid deelnemen aan beleidsvorming via
formele kanalen. Zij werken aan het op de rit krijgen en houden van hun leven, waardoor zij minder
ruimte ervaren om deel te nemen aan beleidsprocessen. Belemmerende factoren zijn het niet durven
spreken in het openbaar, angst om eigen emoties niet in de hand te hebben en moeite hebben om het
eigen verhaal te overstijgen. Rekening houden met deze kenmerken van de doelgroep lijkt hun invloed

18

op beleidsprocessen te vergroten. Meer informele vormen, waarbij er direct contact is tussen inwoners
en beleidsmakers, bieden hiervoor meer ruimte dan formele vormen van beleidsparticipatie.

Een ervaringsdeskundige zegt hierover:

“Beleid werd nog weleens gelegitimeerd door het langs de georganiseerde cliënten- of adviesraad
te sturen. Dat is het oude denken, want zo’n raad kan onmogelijk alle cliënten en hun unieke situatie
vertegenwoordigen. In de toekomst moeten we vanuit de leefwereld van mensen in coöperatieve
vormen praktijken maken. Ervaringsdeskundigheid is daarbij een belangrijke derde bron van kennis,
naast de professioneel bestuurlijke en wetenschappelijke kennis.”

BMC | 19

Hoofdstuk 1
Inleiding
1.1

Aanleiding onderzoek

Per 1 januari 2015 is de wetgeving op het terrein van de langdurige zorg ingrijpend veranderd. De
herziening van het stelsel wordt de Hervorming Langdurige Zorg (HLZ) genoemd. Onderdeel daarvan
is de invoering van de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 (Wmo 2015), de opvolger van de
Wmo uit 2007. Hiermee hebben gemeenten opnieuw de opdracht gekregen om maatschappelijke
ondersteuning te bieden aan inwoners die dit nodig hebben.
Een van de uitgangspunten van de hervorming is dat zorg zo lang mogelijk zo dicht mogelijk bij huis
geleverd wordt. De verbinding tussen formele voorzieningen en informele netwerken wordt
belangrijker. Gemeenten moeten aansluiten bij de ondersteuningsbehoeften van hun inwoners. Om
dit te realiseren is de betrokkenheid van inwoners bij de totstandkoming en evaluatie van het
gemeentelijk Wmo-beleid essentieel. De Wmo 2015 verplicht gemeenten dan ook om zich in te
spannen voor maximaal draagvlak, door in alle fasen van het beleidsproces inwoners een rol te laten
spelen. Naast inwoners in het algemeen dienen gemeenten inspraakmogelijkheden te bieden voor
cliënten en hun vertegenwoordigers.
In dit onderzoek gaan we na hoe gemeenten onder de Wmo 2015 hun inwoners betrekken bij de
vormgeving van het beleid op het gebied van maatschappelijke ondersteuning. We onderzoeken de
invloed die (specifieke groepen) inwoners en hun (zelfbenoemde) vertegenwoordigers hebben in
het gemeentelijk beleidsproces ten aanzien van de Wmo 2015. We hanteren hiervoor de term
‘beleidsparticipatie’ (in hoofdstuk 2, Theoretisch kader, gaan we hier verder op in). Betrokkenheid
van inwoners bij de evaluatie van beleid blijft hier buiten beschouwing. De studie is uitgevoerd door
BMC Onderzoek, in opdracht van het Sociaal en Cultureel Planbureau (SCP). De studie maakt deel
uit van de evaluatie van de hervorming van de langdurige zorg, die het SCP uitvoert op verzoek van
het Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS).
1.2

Doel en onderzoeksvragen

Het doel van dit deelonderzoek naar beleidsparticipatie in de Wmo 2015 is inzicht verkrijgen in de
veranderingen die de hervorming van de langdurige zorg met zich mee heeft gebracht voor
beleidsparticipatie in de Wmo. De focus ligt op de participatie van inwoners bij de totstandkoming
van beleid op lokaal niveau. Daarbij richt het onderzoek zich in het bijzonder op mensen met een
psychische kwetsbaarheid1, dementie en/of een verstandelijke beperking. Ook wordt er aandacht
besteed aan de positie van migranten.

1

In dit onderzoek gebruiken wij de term ‘psychische kwetsbaarheid’. Deze term is gangbaar in het werkveld. Deze term


benadrukt de mogelijkheid van herstel, wordt door ervaringsdeskundigen als minder stigmatiserend ervaren dan ‘probleem’
en is bovendien onderscheidend van de medische term ‘psychische aandoeningen’.

20

Het onderzoek geeft antwoord op de volgende hoofdvraag:
Hoe (op welke manieren) betrekken gemeenten hun inwoners bij de vormgeving van het beleid, in
het bijzonder mensen met een psychische kwetsbaarheid, dementie en/of verstandelijke beperking?
En wat werkt wel en niet in dit verband?

Op grond van deze hoofdvraag zijn de volgende deelvragen geformuleerd:

Beleidsparticipatie in de Wmo 2015
1.	Welke veranderingen hebben er plaatsgevonden bij gemeenten na de introductie van de Wmo 2015
op het gebied van inspraak in het lokale Wmo-beleid?
a. Welke visie hebben gemeenten op beleidsparticipatie en hoe geven ze hier vorm aan?
b. Hoe ontwikkelt inspraak zich wanneer lokaal beleid in regionale samenwerking tot stand komt?
2. Zijn er sinds de introductie van de Wmo 2015 nieuwe vormen van beleidsparticipatie ontstaan?
a. Directe participatie (gemeente - burger)
b. Formele vertegenwoordiging
c. Formele niet gekozen vertegenwoordiging
d. Informele zelfbenoemde vertegenwoordiging
3. Zijn er verschillen tussen gemeenten in:
a. de mate waarin burgers worden betrokken (uitgaande van de participatieladder, zie hoofdstuk 2);
b. de fase van het besluitvormingsproces waarin burgers worden betrokken (uitgaande van de
beleidscyclus, zie hoofdstuk 2)?

Beleidsparticipatie van mensen met een psychische kwetsbaarheid
4.	Op welke wijze vertegenwoordigen (landelijke) belangenorganisaties mensen met een psychische
kwetsbaarheid op lokaal niveau? Gebeurt dit nu vaker dan vroeger, dat wil zeggen voor 1 januari 2015?
5.	Welke initiatieven ontplooien mensen met een psychische kwetsbaarheid en/of hun (zelfbenoemde)
vertegenwoordigers om invloed uit te oefenen op het lokale/regionale (Wmo-)beleid?
a. Lokaal versus regionaal
b. Formeel versus informeel
c. Direct versus indirect
6.	Welke maatregelen nemen gemeenten om mensen met een psychische kwetsbaarheid en/of hun
(zelfbenoemde) vertegenwoordigers te betrekken bij de besluitvorming over het lokale/regionale
(Wmo-)beleid?
7.	Kortom, via welke vormen van participatie komen de ervaringen, wensen en behoeften van
mensen met een psychische kwetsbaarheid in het beleidsproces terecht? En hoe verschilt dit
van voor de komst van de Wmo 2015?
8. Zijn er aanwijzingen dat deze vormen effectief zijn?
a. In termen van formele en beleefde invloed?
b. In termen van werkzame elementen?
BMC | 21

1.3

Onderzoeksverantwoording

Om de onderzoeksvragen te beantwoorden is een kwalitatief onderzoek uitgevoerd. Het betreft
geen landelijk representatief onderzoek. Het onderzoek kent de vorm van een trechter. Eerst is het
onderwerp in den brede verkend op basis van een documentenstudie, gesprekken met experts,
landelijke cliëntorganisaties en brancheorganisaties van zorgaanbieders en telefonische interviews
met 39 gemeenten. Daarna is een persoonlijk interview afgenomen bij vijftien gemeenten en tot slot zijn
casestudies uitgevoerd bij vijf gemeenten, waarbij ook wethouders, gemeenteraadsleden, medewerkers
van zorgaanbieders en cliënten zijn geïnterviewd.
In de quickscan is ook aandacht besteed aan mensen met een migratie-achtergrond. Deze groep is
na de eerste fase niet afzonderlijk verder onderzocht. In de verdiepende fase is ook nog aandacht
besteed aan de participatie van mensen met dementie en een verstandelijke beperking. Het
onderzoek is na de eerste fase echter voornamelijk gericht op de beleidsparticipatie van mensen
met psychische kwetsbaarheid, omdat deze groep in de tweede Wmo-evaluatie naar voren kwam als
lastig te betrekken bij beleid. Van toenemend belang, nu deze groep mensen - met de Wmo 2015 - in
grotere getale met hun ondersteuningsvraag bij gemeenten terechtkomen.
Hierna werken we de aanpak van dit onderzoek globaal uit. De uitgebreide onderzoeksverantwoording
vindt u in bijlage 1.

Voorbereiding
Het onderzoek is gestart met een documentenstudie om inzicht te krijgen in de ontwikkelingen
rondom de beleidsparticipatie in gemeenten in zijn algemeenheid en specifiek binnen het sociaal
domein, dat de beleidsterreinen Wmo 2015, Jeugdwet en Participatiewet omvat. Tijdens de
documentenstudie zijn relevante wetteksten en onderzoeken naar beleidsparticipatie bestudeerd.
De uitkomsten van de documentenstudie zijn beschreven in hoofdstuk 2 en 3 en als basis gebruikt voor
het opstellen van de verschillende vragenlijsten voor de gesprekken met gemeenten, sleutelfiguren,
cliënten en hun vertegenwoordigers.
Ter verdieping van de resultaten van de documentenstudie en om actuele kennis over beleidsparticipatie
binnen de Wmo 2015 te verkrijgen, hebben we gesproken met vier experts op dit terrein (zie bijlage 3).
In deze fase zijn ook verschillende landelijke cliëntorganisaties geïnterviewd, en brancheorganisaties
van aanbieders van zorg en ondersteuning voor mensen met een psychische kwetsbaarheid. Op grond
van de documentenstudie en de interviews met experts is een theoretisch kader (zie hoofdstuk 2)
opgesteld dat richting geeft aan het onderzoek.

Quickscan onder 39 gemeenten
Om inzicht te krijgen in de wijze waarop gemeenten de beleidsparticipatie in de Wmo vormgeven en
de manier waarop de verschillende doelgroepen worden betrokken, is telefonisch gesproken met
beleidsmedewerkers van 39 gemeenten. Aanvankelijk had BMC een steekproef getrokken van 50
gemeenten, waarbij is uitgegaan van een spreiding van gemeenten over de volgende factoren:

22

• gemeentegrootte (inwoneraantal 0-25.000, 25.000-50.000, 50.000-100.000, 100.000+);
• geografische spreiding (Noord, Oost, Zuid, West);
• al dan niet centrumgemeente Beschermd Wonen zijn (een centrumgemeente is verantwoordelijk
voor de uitvoering van de toegang en indicatie en de uitvoering van de maatwerkvoorziening
beschermd wonen voor de eigen gemeente en de regiogemeenten2).
Van de 50 gemeenten hebben er uiteindelijk 39 deelgenomen aan het onderzoek (zie bijlage 1 voor
een verdeling over de factoren).
De interviews zijn afgenomen aan de hand van een beknopte vragenlijst (zie bijlage 4). De verslagen
zijn teruggelegd bij de respondenten, ter controle op eventuele feitelijke onjuistheden.

Inventarisatie onder vijftien gemeenten
Uit de 39 geïnterviewde gemeenten zijn vijftien gemeenten geselecteerd voor een face-to-face
vervolginterview. Bij de selectie zijn – naast een spreiding op grond van de criteria van de quickscan
– de volgende criteria gehanteerd:
• Betrokkenheid (nieuwe) doelgroepen in beleidsparticipatie (verbreding beleids-participatie).
• Vernieuwing beleidsparticipatie (aanwezigheid vernieuwende vormen).
De onderwerpenlijst voor deze interviews is gebaseerd op het theoretisch kader (zie hoofdstuk 2) en
is te vinden in bijlage 4. Bij vijf interviews was ook een ervaringsdeskundige met een psychische
kwetsbaarheid aanwezig als mede-interviewer.

Verdieping
Uit de vijftien geïnterviewde gemeenten zijn vijf gemeenten geselecteerd voor de verdiepingsfase.
Bij de selectie zijn de reeds eerder genoemde criteria gehanteerd. Eén traditionele gemeente en
vier gemeenten met een vernieuwende vorm van beleidsparticipatie en/of beleidsparticipatie
waarbij mensen met een psychische kwetsbaarheid worden betrokken zijn geselecteerd.

2

De helft van de steekproef bestaat uit centrumgemeenten. Deze keuze is gemaakt omdat deze gemeenten al ervaring


hebben met de GGZ-doelgroep die is overgegaan van de AWBZ naar de Wmo 2015.

BMC | 23

Per gemeente is een casestudy uitgevoerd met:
• een extra documentenstudie (voor zover van toepassing).
• een observatie van een bijeenkomst/vergadering, bijvoorbeeld een GGZ-werkgroep van een
adviesraad, een overlegtafel over de inkoop van voorzieningen of een regionale werkgroep
Beschermd Wonen.
• diverse interviews met betrokkenen (zes tot tien interviews per gemeente, afhankelijk van
het aantal en het belang van de betrokkenen voor beleidsparticipatie):
• gekozen formele vertegenwoordigers (gemeenteraadsleden);
•	niet gekozen formele vertegenwoordigers (leden (werk-/subgroepen) van formele adviesraden
van de gemeente);
•	zelfbenoemde vertegenwoordigers zoals zorgaanbieders, cliëntorganisaties en familieraden;
•	de doelgroep zelf: mensen met een psychische kwetsbaarheid (bijvoorbeeld leden van
een cliëntenraad van een GGZ-instelling Beschermd Wonen);
•	beleidsmedewerkers van de gemeente die aanvullende informatie konden geven over de
beleidsparticipatie van mensen met psychische klachten (o.a. beleidsmedewerkers belast
met de portefeuille Beschermd Wonen, EPA (Ernstig Psychiatrische Aandoeningen));
• wethouders.
De onderwerpenlijst voor de, voornamelijk telefonische, interviews zijn voor elke casus specifiek op
maat gemaakt (zie bijlage 4).

Analyse
De antwoorden op de onderwerpenlijst van de quickscan zijn in een Excel-format ingevoerd. Van de
inventarisatiefase (vijftien gemeenten) en de casestudies (vijf gemeenten) zijn de verslagen
gecodeerd. De codes waren grotendeels gebaseerd op de thema’s van de onderwerpenlijsten,
waarbij ruimte was voor extra codes/thema’s voor aanvullende onderwerpen. Deze thema’s vormen
ook de basis voor de beschrijving van de resultaten.
In de rapportage nemen we enkele citaten op om de bevindingen uit de verschillende fasen te
verduidelijken. Deze citaten zijn soms iets aangepast om ze beter leesbaar te maken. Deze citaten
worden afgesloten met de fase (QS=quickscan, IF=inventarisatiefase of CS= casestudy) en het
nummer, en bij de casestudy ook een verwijzing naar het type respondent.
1.4

Leeswijzer

In hoofdstuk 2 beschrijven we het theoretisch kader voor dit onderzoek. Daarin benoemen we
verschillende elementen die we van belang achten voor het bestuderen van de beleidsparticipatie in
de Wmo 2015. In hoofdstuk 3 presenteren we de resultaten van een literatuuronderzoek over het
onderwerp. In hoofdstuk 4 beschrijven we gesprekken met een aantal landelijke cliëntorganisaties
over hun rol bij lokale beleidsparticipatie. Vervolgens worden in hoofdstuk 5 de eerste resultaten van
het veldwerk in gemeenten gepresenteerd. Hierin beschrijven we de uitkomsten van een telefonische
quickscan onder 39 gemeenten en aanvullende persoonlijke interviews in vijftien gemeenten. In
hoofdstuk 6 tenslotte, vindt u de resultaten van de verdiepende casestudies in vijf gemeenten.
24

Hoofdstuk 2
Theoretisch kader
In dit hoofdstuk beschrijven we het theoretisch kader van het onderzoek. We starten met een
beknopte verkenning van de term ‘beleidsparticipatie’ en geven een definitie van dit begrip.
Vervolgens beschrijven we hoe de verhoudingen tussen inwoners en overheden de afgelopen jaren
zijn gewijzigd. We introduceren daarbij verschillende actoren, en de wijze waarop zij in relatie tot het
Wmo-beleid vertegenwoordigers zijn van doelgroepen. Vervolgens beschrijven we verschillende
vormen van beleidsparticipatie, en werkzame elementen daarin.
2.1

Beleidsparticipatie, wat is dat?

Inwoners kunnen zich op verschillende manieren actief inzetten voor publieke belangen. De
Wetenschappelijke Raad voor Regeringsbeleid (WRR) maakt hierbij een onderscheid tussen
beleidsparticipatie, maatschappelijke participatie en maatschappelijke initiatieven (WRR, 2012). In
dit onderzoek focussen we op de invloed die (specifieke groepen) inwoners en hun (zelfbenoemde)
vertegenwoordigers hebben in het gemeentelijk beleidsproces ten aanzien van de Wmo 2015. In lijn
met het standpunt van de WRR noemen we deze vorm ‘beleidsparticipatie’. In haar definitie van
beleidsparticipatie gaat de WRR ervan uit dat het initiatief uitgaat van de overheid; deze bepaalt het
kader en de wijze waarop inwoners participeren (Stavenuiter, Nederland & Oudampsen, 2013). In dit
onderzoek vallen echter ook door inwoners genomen initiatieven om invloed uit te oefenen op
beleidsprocessen, binnen de kaders van de term.
2.2

Paradigmashift in relatie overheid-burger

Vijf jaar geleden, op 6 december 2012, stelden de voorzitters van de adviesraden voor de regering,
waaronder de Adviesraad voor het Wetenschaps- en Technologiebeleid, de Raad voor Maatschappelijke
Ontwikkeling en de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid, in een open brief: ‘Een actief
betrokken samenleving is wezenlijk voor een levende democratie’ en nodigden de regering uit om
‘vermaatschappelijking’ en ‘burgerbetrokkenheid’ kabinetsbreed en systematisch te bevorderen. De
Raad voor het Openbaar Bestuur (ROB) benoemde in diezelfde maand met zijn advies ‘Loslaten in
vertrouwen’ de consequenties hiervan als een paradigmashift, waarin de overheid zich ontwikkelt
van bepalend en beslissend, naar een speler met een faciliterende rol (ROB, 2012). Niet langer is het
zo dat enkel de overheid daarbij het initiatief neemt en draagvlak zoekt bij inwoners. De burger met
zijn mogelijkheden en noden staat centraal en vindt waar nodig ondersteuning bij anderen in de
samenleving en de overheid.
Met de kabinetsnota ‘De Doe-democratie’ gaf de toenmalige regering hier gehoor aan: ‘Het kabinet
wil ruimte en vertrouwen bieden aan maatschappelijke initiatieven en actief bijdragen aan de
transitie naar meer doe-democratie (een vorm van meebeslissen van inwoners door zelf
maatschappelijke vraagstukken op te pakken)’ (BZK, 2015). Dit markeerde het begin van de
transformatie van het sociaal domein: ’(…) het realiseren van de beoogde inhoudelijke effecten van
BMC | 25

de stelselwijziging: ander gedrag van professionals en inwoners, andere cultuur bij instellingen en
professionals, andere werkwijzen en vooral ook het anders met elkaar omgaan tussen inwoners/
cliënten, professionals, instellingen en gemeenten’ (Transitiebureau, 2012). Het luidde voor
gemeenten een periode in van het herzien van en denken over de eigen rol.
In onderstaande figuur zijn de te onderscheiden rollen van inwoners en rollen van de overheid in het
kader van burgerparticipatie weergegeven. De Participatieladder en de Overheidsparticipatietrap,
geïntroduceerd door de ROB (ROB, 2012), zijn aan elkaar gekoppeld.
Figuur 1 Samenhang tussen participatievormen en bestuursstijlen

PARTICIPATIEVORM
(rol van participant)

BESTUURSSTIJL
(rol van het bestuur)

Initiatiefnemer
Beleidseigenaar
Bevoegd gezag

Faciliterende stijl

Samenwerkingspartner

Samenwerkende stijl

Medebeslisser

Delegerende stijl

Adviseur beginspraak

Participatieve stijl

Adviseur eindspraak

Consultatieve stijl

Toeschouwer
Ontvanger informatie
Informant

Open autoritaire stijl

Geen rol

Gesloten autoritaire stijl

Bron: ‘Loslaten in vertrouwen’ – Naar een nieuwe verhouding tussen overheid, markt en samenleving’ (ROB, 2012)

Ook gemeenten zetten stappen in de richting van (verdere) vermaatschappelijking en burger­
betrokkenheid, door inwoners de ruimte te geven om tijdens proeverijen, themabijeenkomsten,
panelgesprekken en carrousels ervaringen uit te wisselen, kansen en belemmeringen te bespreken
en onderwerpen uit te diepen. Ook inwoners nemen in toenemende mate initiatieven die in lijn zijn
met deze paradigmashift. Denk bijvoorbeeld aan zorgcoöperaties, waarbij inwoners lokaal de zorg
organiseren. Vilans heeft in 2014 in kaart gebracht dat er al meer dan 170 van dergelijke
samenwerkingsverbanden zijn opgericht (de Jong, 2014). Ondanks dergelijke ontwikkelingen is het
voor gemeenten nog een zoekproces hoe de nieuwe verhoudingen vorm te geven en wat voor
gemeenten zelf een passende rol is (Rijksoverheid, 2016).
2.3

Spelers en hun kennis bij beïnvloeding

Binnen de samenleving zijn er verschillende groepen gebruikers van voorzieningen, zoals ouderen,
26

mensen met een psychische kwetsbaarheid, een licht verstandelijke beperking en/of migranten. Een
deel van deze mensen oefent invloed uit op het beleidsproces door zelf in gesprek te gaan (in brede
zin) met (medewerkers van) gemeenten. Of door deel te nemen aan het cliëntervaringsonderzoek
dat gemeenten verplicht zijn jaarlijks uit te voeren.
Naast directe beleidsparticipatie door deze groep zelf, zijn er ook vertegenwoordigers van inwoners in
het algemeen en deze groepen in het bijzonder, die participeren in de beleidscyclus. Vertegen­
woordiging vindt lokaal op verschillende wijzen plaats. Dit gebeurt zowel via formele organen, zoals de
gemeenteraad, Wmo- en adviesraden voor het sociaal domein en lokale belangenorganisaties, als
door zelfbenoemde vertegenwoordigers, zoals zorgaanbieders, huisartsen en familieraden.
Figuur 2 Relaties tussen doelgroep, vertegenwoordigers en gemeente

GEMEENTE:
wethouders en
beleidsmedewerkers

DOELGROEP:
mensen met ervaringskennis
en ervaringsdeskundigen

VERTEGENWOORDIGERS:
(advies)raden,
zorgverleners, et cetera

Bron: BMC, 2017

De doelgroepen en hun vertegenwoordigers verschillen van elkaar in het type kennis dat ze
inbrengen. In dit onderzoek maken we gebruik van de volgende categorieën van kennis (Sok, van der
Veer en de Boer, 2015):
• Ervaringskennis: Iedereen die een bepaalde ervaring heeft gehad of (nabij) heeft meegemaakt,
heeft ervaringskennis. Deze kennis is persoonlijk en kan onderling (sterk) verschillen.
• Ervaringsdeskundige: Dit is een persoon die kan werken met zijn eigen ervaringen en zich
kan inzetten op een adequate en passende manier.
• Beleidsdeskundigheid is het vermogen om (concept)beleid te lezen, te begrijpen en de
mogelijke gevolgen ervan te overzien.
Elk van deze verschillende vormen van kennis leveren gemeenten relevante informatie op voor beleid
en uitvoering. Kennisinstituut Movisie adviseert gemeenten een ‘participatiemix’, verschillende
vormen van participatie, te gebruiken, omdat hierdoor verschillende subgroepen in de doelgroep
worden bereikt en de gemeenten zo de verschillende relevante beleidsinformatie verkrijgen.
Het onderzoeksbureau Motivaction sluit hierbij aan door aan te geven dat niet alle inwoners op
BMC | 27

eenzelfde manier een bijdrage willen of kunnen leveren aan beleidsprocessen. Het bureau heeft om
die reden verschillende leefstijlen van inwoners vertaald in burgerschapsstijlen, die op hun beurt
zijn gekoppeld aan verschillende soorten participatievormen (van der Leij en Schoemaker, 2017).
2.4

Actoren binnen beleidsparticipatie

Door de paradigmashift in de relatie tussen de overheid en inwoners, én de opkomst van nieuwe
informatietechnologieën (zoals social media, online panels en online platforms) is het aantal
actoren en participatievormen de laatste jaren (sterk) toegenomen. Rekening houdend met het
onderscheid tussen directe en indirecte vertegenwoordiging van de doelgroepen hebben Van den
Bovenkamp en Vollaard een overzicht (zie tabel 1) opgesteld van verschillende vormen van
vertegenwoordiging bij de decentralisaties in het sociaal domein. De tabel laat zien welke actoren
‘claims’ (kunnen) maken voor bepaalde groepen individuen, variërend van alle inwoners tot
specifieke klantgroepen. Het gaat hierbij om de claim om een ander te vertegenwoordigen.
Op lokaal niveau kan inzichtelijk worden gemaakt hoe deze actoren zich tot elkaar verhouden, welke
cliëntgroepen in de Wmo worden vertegenwoordigd en voor welke actoren dit niet of in mindere
mate het geval is.
Tabel 1

Verschillende vormen van (indirecte) vertegenwoordiging bij de decentralisaties

Actoren die
vertegenwoordigingsclaims maken

Vertegenwoordigingsclaim

Autorisatie,
verantwoording

Beoogd toehorend
publiek

Gekozen

Gemeenteraden,

Wie: kiezers, algemeen

Formeel: via verkiezingen.

Raad en kiezersvolk

vertegenwoordiging

raadsleden, raadsfracties,

belang

Informeel: via

politieke partijen

Basis: kiezersmandaat

ledenvergaderingen,
social media,
werkbezoeken, et cetera

Formele niet-gekozen

Wmo-raden, cliëntenraden Wie: doelgroepen

vertegenwoordiging

maatschappelijke

Wetgeving en via
contacten met achterban-

ondersteuning

doelgroepen

College van B&W

Basis: ervaringsdeskundigheid
Informele zelfbenoemde

Zorgverleners,

Wie: kwetsbare groepen

Informeel: via de

Wisselend, grote publiek,

vertegenwoordiging

patiëntenorganisaties,

burgers die te maken

uitwisseling van media,

gemeente-bestuur

verzekeraars, lokale

krijgen met

publieks-acties en bijeen-

burgerinitiatieven, kerken, decentralisaties.

komsten met

wetenschappers, media,

Basis: verschillende

gemeentebestuur

et cetera.

vormen van expertise,
gedeelde ervaringen,
waarden, et cetera

Bron: Bovenkamp, H. Van de, H. Vollaard (2015). De democratische vertegenwoordiging van cliënten en patiënten bij decentralisaties.
Beleid en Maatschappij, 2015 (42), p. 102-121

28

De kwaliteit van vertegenwoordiging kan volgens Van de Bovenkamp en Vollaard getoetst worden
door responsiviteit en gelijkheid (dat elke burger evenveel meetelt in de besluiten over de politieke
gemeenschap). Responsiviteit van de vertegenwoordiging wordt geduid door de mate van autorisatie
en verantwoording van deze claims. Bij autorisatie gaat het erom dat vertegenwoordigden de
mogelijkheid hebben om hun vertegenwoordigers te selecteren of aan te sturen. Bij verantwoording
gaat het erom dat de vertegenwoordigers verantwoording afleggen aan de vertegenwoordigden over
wat ze hebben gedaan en over de door hen gemaakte beslissingen. Deze autorisatie en verant­
woording kunnen zowel formeel als informeel plaatsvinden (zie ook paragraaf 2.5). Gelijkheid is een
belangrijk aandachtspunt bij vertegenwoordiging van groepen mensen; het zijn vooral kwetsbare
groepen, zoals mensen met psychische klachten, die minder participeren. Terwijl mensen die niet
participeren andere opvattingen (kunnen) hebben dan mensen die participeren, bijvoorbeeld over de
gewenste vormen van welzijn en zorg. Hierdoor kan de legitimiteit van vertegenwoordiging
afbrokkelen (Van de Bovenkamp en Vollaard, 2015).
In dit onderzoek wijken we iets af van de indeling van Van de Bovenkamp en Vollaard. We rekenen,
naast de ongekozen formele vertegenwoordiging (adviesraden, cliëntenraden) ook de gekozen
vertegenwoordiging tot formele vertegenwoordiging. Dit doen we omdat ook hun rol in beleidspro­
cessen formeel is vastgelegd. Informele vertegenwoordiging is daarmee alle vertegenwoordiging
die plaatsvindt zonder formele status.
We gebruiken dit onderscheid voor het aanduiden van verschillende participatievormen: de formele
vormen, zoals een adviesraad, en de informele vormen, zoals een werkbezoek of focusgroep van
mensen uit de doelgroep. We gebruiken informeel dus niet als antoniem van formeel in de zin van:
stijf of vormelijk, en in de betekenis van ‘los’. Wel bieden informele vormen veel meer ruimte voor
dit soort, meer persoonlijk, contact en uitwisseling, dan de formele vormen.
2.5

Functioneren van beleidsparticipatie

Vooralsnog is er vooral (wetenschappelijk) onderzoek verricht naar de effectiviteit van de formele
vormen van participatie van kwetsbare inwoners (Van de Bovenkamp, Grit en Bal, 2008; RMO, 2009;
Van Klaveren, 2011). Uit het onderzoek moeten aanwijzingen voor de effectiviteit van de
verschillende participatievormen naar voren komen. ‘Effectiviteit’ definiëren wij als volgt:
• Daadwerkelijke betrokkenheid van inwoners bij de beleidsvorming (proces).
• Daadwerkelijke invloed op de beleidsvorming (resultaat).
Daarbij is de betrokkenheid van inwoners (het proces) een voorwaarde voor daadwerkelijke invloed op
de beleidsvorming (het resultaat). In deze paragraaf werken we verder uit wat we bedoelen met
‘invloed’. Vervolgens beschrijven we welke werkzame elementen in het beleidsproces in de literatuur
worden onderscheiden.

Invloed
In de literatuur wordt onderscheid gemaakt tussen verschillende vormen van invloed:
• Formele invloed: de rol van een participatievorm zoals deze is vastgelegd in verordeningen
BMC | 29

en beleidsstukken.
• Feitelijke invloed: het resultaat van de inzet van een participatievorm; wat gebeurt er met de
inbreng en zijn er daadwerkelijk veranderingen zichtbaar in het beleid?
• Beleefde invloed: hebben de deelnemers aan de participatievorm het gevoel dat ze serieus
worden genomen?
De formele invloed van de verschillende participatievormen kan worden vastgelegd in
verordeningen of regelingen. Dit legt de basis voor de invloed van bijvoorbeeld adviesraden. De
feitelijke invloed is moeilijk vast te stellen. Hierop zijn verschillende factoren van invloed. Zo klagen
Wmo-raden bijvoorbeeld dat zij vaak te laat bij het beleidsproces worden betrokken, waardoor
invloed op het te voeren beleid nauwelijks meer mogelijk is (van Klaveren en Poortvliet, 2011). Maar
zelfs na een minutieuze reconstructie van beleidsprocessen zal blijken dat beleidsontwikkelingen
niet één-op-één kunnen worden toegeschreven aan (bepaalde vormen van) beleidsparticipatie. De
beleefde invloed ofwel de mate waarin de doelgroep en hun vertegenwoordigers invloed ervaren,
kan wel worden onderzocht: Voelen mensen met psychische klachten of een verstandelijke
beperking zich vertegenwoordigd, en gehoord en serieus genomen door de gemeente?
We richten ons in dit onderzoek enerzijds op de formele invloed van (vertegenwoordigers van)
inwoners: wat is vastgelegd in verordeningen en beleidsstukken? En anderzijds kijken we naar de
beleefde invloed. De feitelijke invloed komt zeer beperkt aan de orde, omdat zoals gezegd de
ontwikkelingen in beleid niet direct herleidbaar zijn tot bepaalde participatievormen.

Autorisatie en verantwoording
Naast invloed is het van belang inzicht te krijgen in de autorisatie en verantwoording van de
personen die claims maken namens een bepaalde groep (zie paragraaf 2.4). Dit sluit aan op het
aspect van ‘zich vertegenwoordigd voelen’. Als vertegenwoordiging plaatsvindt, dan is autorisatie
en verantwoording daarnaast nodig voor de democratische kwaliteit en legitimiteit van de
gemaakte vertegenwoordigingsclaims (Van de Bovenkamp en Vollaard, 2017). Een vraag daarbij is
hoe verschillende vormen van vertegenwoordiging, met name de niet-gekozen versus de verkozen
vertegenwoordiging, zich tot elkaar verhouden. Over deze relatie is – op grond van empirisch
onderzoek – nog weinig bekend (Van de Bovenkamp en Vollaard, 2015).

Werkzame elementen
Voor collectieve beleidsparticipatie van kwetsbare groepen zijn (onder meer) de volgende
werkzame elementen benoemd (Bakker, Mateman en Verweij, 2016)3:
• Inbedding in de bestuurlijke organisatie: binnen de gemeente is op alle niveaus draagvlak voor
en een visie op de beleidsparticipatie van kwetsbare inwoners; ook is er een bijpassende onder­
steuning in de vorm van faciliteiten, vergoedingen, regievoering en relatiebeheer georganiseerd.
• Passende processen: goede communicatie, juiste moment van betrekken, adequate voor­
bereiding, helder verwachtingsmanagement en duidelijke spelregels.
• Persoonlijke houding en vaardigheden: om belangen te kunnen behartigen is een redelijke
mate van professionaliteit nodig (Nederland en Duyvendak, 2004). Het gaat dan om de
30

mate van het analyseren van een beleidsprobleem, doelen stellen, strategisch denken en
een breed netwerk hebben.
• Representativiteit: deze categorie focust op de mate waarin het participatieorgaan de
achterban vertegenwoordigt.
Deze werkzame elementen zijn gericht op collectieve belangenbehartiging en gaan sterk uit van de
systeemwereld. Er is tot op heden relatief weinig onderzoek verricht naar de werkzame elementen
van informele vormen van participatie (Bakker, Mateman en Verweij 2016; Hagar, 2013).
Onderzoeken die wel naar informele vormen van participatie hebben gekeken vonden dat de
onderlinge relaties tussen gemeentelijke vertegenwoordigers (bestuur, beleid, uitvoering) en
kwetsbare mensen en/of hun vertegenwoordigers een belangrijke rol spelen bij het hebben van
invloed op beleid (Van Klaveren en Poortvliet, 2011; Van de Bovenkamp en Vollaard, 2015). Eerder
onderzoek wijst bovendien uit dat het niet zozeer de vorm is waarin de participatie is gegoten, als wel
de openheid van de gemeente voor de wensen en problemen van kwetsbare mensen en de bereidheid
om de systeemwereld te laten aansluiten bij hun wereld (van Klaveren en Noordhuizen, 2013). Hierbij
gaat het ook om de vertaling van de ‘ervaring van een cliënt’ naar beleid: bij formele vormen dient
deze vertaling al door de ervaringsdeskundige te zijn gemaakt. Bij meer informele vormen valt op
dat de ervaringsdeskundige en de beleidsmedewerker de vertaling van ervaring naar beleid vaker
samen maken. Deze samenwerking vergt andere competenties van de beleidsmedewerker dan de
formele (en meer traditionele) vormen van beleidsparticipatie.
In een ander onderzoek naar informele cliëntenparticipatie in een verzorgingshuis, wordt
geconcludeerd dat uitwisseling tussen cliënten bijdraagt aan het autonome denken wanneer ze in
een veilige, homogene groep hun verhaal kunnen doen en er daarbij ruimte is voor onderlinge
verschillen in ervaringen, verhalen, emoties en in wijze van expressie (Bauer, 2012). In een dergelijke
setting van informele collectieve participatie blijkt een procesbegeleider helpend, wanneer deze de
groepen helpt onderling contact te leggen en bij het ontwikkelen van de relatie. Bauer concludeert
daarbij dat informele participatie formele participatie niet kan vervangen, maar dat het een
noodzakelijke aanvulling is om andere groepen te bereiken.
Movisie stelt op basis van de Expectancy Theory of Motivation (Vroom, 1964; Bakker, Mateman en
Verweij 2016) dat cliënten gemotiveerd zijn voor het contact en daarmee deelname aan
participatievormen wanneer zij:
• Voldoende vertrouwen hebben in hun eigen capaciteiten voor deelname.
• Het gevoel hebben dat hun inzet ertoe doet: verandert er echt iets, wordt hun inbreng
serieus genomen?
• De ‘beloning’ voldoende waardevol vinden (in verhouding tot de gevraagde inzet); daarbij
kan het gaan om extrinsieke beloningen (geld, status, voordelen en dergelijke) of intrinsieke
beloningen (waardering, aandacht, zich nuttig voelen).
3

Bakker, Mateman en Verweij noemen naast deze elementen ook ‘invloed’ als één van de werkzame elementen. Hier wijken


wij vanaf. Zie de voorgaande uitwerking van ‘invloed’ en de definitie van effectiviteit eerder in deze paragraaf.

BMC | 31

Van professionals, zoals bestuurders en ambtenaren, vraagt (informele) beleidsparticipatie een
bepaalde houding en vaardigheden om het gesprek aan te gaan met mensen met een psychische
kwetsbaarheid (en andere kwetsbare groepen) en hun ervaringen en verhalen te vertalen in
aandachtspunten voor beleid of, als we een stap verder gaan, in de transformatie: het laten bepalen
van het beleid door kwetsbare mensen zelf (van Klaveren en Noordhuizen, 2013).
2.6

Het theoretisch kader als leidraad

Dit kader dient als leidraad voor het onderzoek. Het vormde de basis voor het bestuderen van de
beleidsdocumenten en het opstellen van de gespreksleidraden voor de interviews. In de rapportage
houden we de in dit hoofdstuk beschreven terminologie aan. De term ‘systeem’ van beleidsparticipatie
introduceren we als noemer voor het geheel van wijzen waarop beleidsparticipatie lokaal
georganiseerd is.
Verder onderscheiden we bij het beschrijven van de resultaten steeds de verschillende genoemde
actoren binnen het gemeentelijke lokale systeem van beleidsparticipatie. Mede omdat de in de
literatuur gevonden werkzame elementen bij collectieve beleidsparticipatie (deels) verschillen tussen
de actoren. Daarnaast hebben we bij het veldwerk aandacht besteed aan de verhoudingen tussen de
formele en informele (zelfbenoemde) vertegenwoordigers (actoren). Onderzoek (Van Klaveren en
Poortvliet, 2011; Van de Bovenkamp en Vollaard, 2015) toont immers aan dat de onderlinge relaties
tussen gemeentelijke vertegenwoordigers en cliënten, en/of hun vertegenwoordigers en doelgroepen
een deel van de invloed op het beleid bepaalt. Vanwege het exploratieve karakter van het onderzoek
zijn we bovendien op zoek gegaan naar andere, wellicht nieuwe, werkzame elementen binnen de
gegeven context van de geselecteerde casussen.

32

Hoofdstuk 3
Literatuuronderzoek naar Wmo-beleidsparticipatie
In dit hoofdstuk presenteren we de uitkomsten van de eerste verkenning van het onderwerp van dit
onderzoek. Het hoofdstuk start met een verkenning van de onderliggende wettelijke bepalingen.
Daarbij vergelijken we de Wmo en de Wmo 2015. Vervolgens beschrijven we op basis van bestaande
literatuur de ontwikkelingen in de Wmo-beleidsparticipatie van de afgelopen jaren. In de derde
paragraaf geven we de resultaten weer van een aantal interviews met landelijke cliënt- en
brancheorganisaties. We sluiten dit hoofdstuk af met de belangrijkste bevindingen uit de
literatuurstudie en de interviews met de landelijke organisaties.
3.1

Beleidsparticipatie in de Wmo en de Wmo 2015

Vermaatschappelijking en burgerbetrokkenheid (zie paragraaf 2.2) hebben ook ten aanzien van het
proces van beleidsvorming een plek gekregen in de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo),
zowel in de oude Wmo uit 2007 als in de opvolger, de Wmo 2015. In de Memorie van Toelichting van
de Wmo 2015 wordt hierover aangegeven:

“(…) dat het van groot belang wordt geacht dat de burgers een stevige vinger in de pap kunnen
hebben bij het bepalen van het gemeentelijke beleid. Alleen langs die weg kan worden gewaarborgd
dat het beleid voldoende aansluit bij de werkelijke ondersteuningsbehoefte (p. 136).”

In de eerste Wmo waren in artikel 11 en 12 eisen opgesomd ten aanzien van de wijze waarop
gemeenten cliënten- en burgerparticipatie dienen te regelen. Veel van deze eisen zijn, net als
voorgaande gedachtegang, terug te vinden in de Wmo 2015. Ook in de Wmo 2015 dienen inwoners
de gelegenheid te krijgen om voorstellen te doen en advies te geven aan de gemeente en ook is
inspraak en verantwoording aan inwoners over de uitvoering van de wet geregeld in de verplichting
een verordening te hebben die de medezeggenschap regelt voor cliënten over voor hen relevante
voorgenomen besluiten van aanbieders. Daarnaast zijn er een viertal verschillen tussen beide
wetten; deze werken we hieronder nader uit.

Meer nadruk op cliënten en hun vertegenwoordigers
In de eerste Wmo was vastgelegd dat inwoners en belanghebbende organisaties bij het maken van
beleid voor maatschappelijke ondersteuning inspraak moesten (kunnen) hebben (artikel 11, Wmo).
De Memorie van Toelichting bij de Wmo beklemtoonde dat dit artikel het beleidsvormingsproces als
geheel betrof, en niet alleen het opstellen van het – wettelijk verplichte – plan of de plannen voor
maatschappelijke ondersteuning. Inwoners moesten vroegtijdig in staat worden gesteld om
voorstellen voor het uit te voeren beleid te doen. Deze bepaling komt in de Wmo 2015 niet terug. De
nadruk ligt per 2015 op het adequaat kunnen deelnemen aan het beleidsproces door inwoners in het
BMC | 33

algemeen, cliënten of hun vertegenwoordigers in het bijzonder en op de verantwoordelijkheid van
gemeenten en aanbieders om hiervoor de voorwaarden te scheppen. Een en ander is vastgelegd in
artikel 2.1.3, lid 3 (zie kader).

Wmo 2015, artikel 2.1.3, lid 3
In de verordening wordt bepaald op welke wijze ingezetenen, waaronder in ieder geval cliënten of
hun vertegenwoordigers, worden betrokken bij de uitvoering van deze wet, waarbij in ieder geval
wordt geregeld de wijze waarop zij:
a. in de gelegenheid worden gesteld voorstellen voor het beleid te doen;
b.	vroegtijdig in staat worden gesteld gevraagd en ongevraagd advies uit te brengen bij de
besluitvorming over verordeningen en beleidsvoorstellen;
c. worden voorzien van ondersteuning om hun rol effectief te kunnen vervullen;
d. deel kunnen nemen aan periodiek overleg;
e. onderwerpen voor de agenda van dit overleg kunnen aanmelden;
f.

worden voorzien van de voor een adequate deelname aan het overleg benodigde informatie.

Geen bepaling meer over specifieke kwetsbare doelgroepen
Lid 4 van artikel 11 in de eerste Wmo legde de nadruk op de verantwoordelijkheid van de gemeente
om zich ook te verzekeren van kennis over belanghebbende inwoners, die hun noden zelf niet goed
kenbaar kunnen maken. Artikel 3, dat wel specifiek over het plan gaat, benoemt diezelfde
verantwoordelijkheid, als het gaat om ‘kleine doelgroepen’. In de Wmo 2015 komen deze punten
over groepen die als kwetsbaar gezien werden niet meer terug.

Geen verplicht advies meer
In artikel 12 van de oude Wmo werd aan “de gezamenlijke vertegenwoordigers van representatieve
organisaties van de kant van vragers op het gebied van maatschappelijke ondersteuning” het recht
toegekend een advies uit te brengen, voor het plan aan de gemeenteraad wordt aangeboden. De
Memorie van Toelichting bij de wet maakte ten aanzien van dit artikel duidelijk dat de term vragers
niet alleen inwoners met een individuele voorziening betrof, maar ook “potentiële vragers”. Te
denken valt daarbij aan organisaties van ouderen, gehandicapten, dak- en thuislozen, jongeren,
mantelzorgers, et cetera. De gemeente kreeg daarbij de vrijheid om zelf uit te maken wanneer zij
een organisatie als representatief beschouwt, al dient zij deze keuze te motiveren.
Artikel 12 uit de oude Wmo is vervallen in de Wmo 2015. Het advies van de gezamenlijke vertegen­
woordigers aan college van burgemeester en wethouders voor vaststelling van een beleidsplan
door de gemeenteraad is dan ook geen onderdeel meer van de Wmo 2015.

Cliëntervaring centraal in plaats van klanttevredenheid
In de eerste Wmo was het plan in het bijzonder ook gepositioneerd als informatiemiddel voor inwoners
“om zich een beeld te vormen van het gemeentelijk beleid in brede zin” (Memorie van Toelichting,
34

2005). Dit is ook in de Wmo 2015 nog het geval. In de oude Wmo was ook het verplichte onderzoek
naar de tevredenheid van verleende maatschappelijke ondersteuning, zoals geformuleerd in artikel 9
van de wet, een belangrijk informatiemiddel. Dit is veranderd in de Wmo 2015.
De Wmo 2015 verplicht gemeenten met artikel 2.5.1 om cliënten te bevragen op hun ervaringen met de
verleende maatschappelijke ondersteuning. Anders dan in de eerste Wmo gaat het niet om een
‘rapportcijfer’ met betrekking tot tevredenheid, maar over de beleving van cliënten. In de Memorie van
Toelichting wordt gesteld dat dit een betrouwbaarder beeld zal opleveren van de behaalde kwaliteit.
Kortom, door de verschillen in bepalingen tussen de Wmo en de Wmo 2015 zien we dat gemeenten
met de komst van de Wmo 2015 meer vrijheid hebben gekregen om beleidsparticipatie zelf vorm te
geven en dat zij meer dan voorheen de verantwoordelijkheid hebben gekregen om de juiste
voorwaarden te scheppen voor inwoners om hierin effectief te zijn.
3.2

Beleidsparticipatie in de praktijk

Door de decentralisatie van taken van Rijk naar gemeenten is de beleidsparticipatie van inwoners
van aard veranderd. Voor 2007 werden de belangen van cliënten voornamelijk behartigd door
lokale cliënten- en belangenorganisaties. Het waren de lokale gehandicaptenraden die met de
gemeente in gesprek waren over de voorzieningen voor gehandicapten, vallend onder de Wet
voorzieningen gehandicapten (Wvg). En ook de ouderenbonden voerden geregeld overleg met de
gemeente over lokale voorzieningen (Movisie, 2015).
In 2007 kwam daar met de komst van de Wmo verandering in. Er moesten nu voor verschillende
groepen inwoners algemene en individuele voorzieningen worden georganiseerd, zoals hulp bij het
huishouden, ondersteuning bij deelname aan het maatschappelijk verkeer en opvoedhulp. In de wet
(art. 11 en 12) was opgenomen dat inwoners inspraak dienden te hebben in het beleid en de
uitvoering van de wet (zie paragraaf 3.1). Om dit te bereiken hebben de meeste gemeenten destijds
een Wmo-adviesraad of soortgelijk orgaan ingericht (Verwey-Jonker Instituut, 2014).
De samenstelling, het aantal leden, hun competenties en werkwijzen van de Wmo-raden voor 2015
verschilden per gemeente (Van Klaveren en Poortvliet, 2011). In bijna de helft van de raden hadden
zowel inwoners op persoonlijke titel, als vertegenwoordigers van cliënten- of belangenorganisaties
zitting. Een derde van de raden bestond alleen uit die laatste groep en een kwart alleen uit inwoners
zonder band met een vertegenwoordigende organisatie. Ook wordt in de literatuur geconstateerd
dat kwetsbare groepen, waaronder mensen met GGZ-problematiek, zeer beperkt betrokken zijn bij
het proces van beleidsvorming via de Wmo-raden. Gemeenten ervaren hen als moeilijk bereikbaar
(RMO, 2009; Sok, 2010; De Gruijter et al., 2010 geciteerd in Van Klaveren en Poortvliet, 2011; VerweijJonker, 2014).

De Wmo-raad: van belangenbehartiger naar adviseur?
Het Verwey-Jonker Instituut (2014) benoemt de ontwikkeling, waarbij aanvankelijk de organisaties
waar de gemeente al banden mee had in het kader van de Wvg en ouderenvoorzieningen, zitting
BMC | 35

kregen in de Wmo-raad. Vervolgens is in een deel van de gemeenten een verschuiving opgetreden
naar Wmo-raden waarin de meeste leden op persoonlijke titel zitting hebben. Weliswaar hebben
deze leden in sommige gevallen nog wel een relatie met een belangenorganisatie, maar hebben zij
geen zitting namens deze organisatie. Ook zien we dat steeds meer onafhankelijke leden zitting
hebben in Wmo-raden (Gilsing, van der Gaag en Oudenampsen, 2014).
De achtergrond hiervan ligt in de ervaring van de raden en gemeenten dat alleen belangen­
behartiging per doelgroep te weinig recht deed aan het kunnen adviseren over de prestatievelden
van de Wmo in onderlinge samenhang. Onderzoekers van Movisie en Vilans en het Verwey-Jonker
Instituut beschrijven dat de Wmo-raden zichzelf steeds minder zagen als belangenbehartiger en
meer als adviseur van college en gemeenteraad (Cromwijk e.a., 2010; Stavenuiter, Nederland en
Oudampsen, 2013). Deze adviesrol werd in de loop van de tijd ook minder reactief: Wmo-raden
waren meer vanaf het begin van het beleidsproces betrokken en agendeerden vaker zelf thema’s.
Wanneer een adviesraad vroegtijdig in het proces wordt betrokken, ontstaat tegelijkertijd soms de
situatie dat zij moeite heeft om een reactie te geven: de ideeën van de gemeente ervaren zij nog
niet als helder genoeg (Van Klaveren en Poortvliet, 2011).
Wmo-raden zochten ondertussen naar hun verhouding tot de lokale belangenorganisaties. Die
laatsten verzwakten, door de focus van de gemeente op het gesprek met de Wmo-raden. In de
aanloop naar de transitie van AWBZ naar Wmo lijkt dat te zijn versterkt. Stavenuiter, Nederland en
Oudampsen (2013) beschrijven dat er tussen Wmo-raden en lokale belangenorganisaties zelfs
nauwelijks samenwerking was: “…[dat is] niet alleen een kwestie van geld, maar ook een gevolg van
het feit dat veel belangengroepen nog zoekende zijn naar hun visie en missie in de nieuwe
constellatie van zorg en ondersteuning.” Hiermee werd het contact met achterbannen voor de
Wmo-raad bemoeilijkt, en riep dit op zijn beurt vragen op over de legitimiteit van de Wmo-raad als
een formele vertegenwoordiger van de inwoners (Van de Bovenkamp en Vollaard, 2015; Van
Klaveren en Poortvliet, 2011; Verwey-Jonker, 2014).

Verbreding en verdieping van gemeentelijke verantwoordelijkheden
Het is met de Wmo 2015 aan de gemeente om te zorgen dat van meer groepen, en alle bijbehorende
(nieuwe) taken, de deelname in de beleidscyclus tot stand komt. Bovendien verschuift de aard van
de Wmo van een voorzieningenwet, naar een wet die als onderdeel van de hervorming van de
langdurige zorg, zelfredzaamheid en participatie moet stimuleren en faciliteren.
Dit geeft de impuls voor nog verdere verdieping van de inspraak van inwoners: meer dan ooit is de
samenhang met de beleidsterreinen jeugd en werk en inkomen van belang. De Koepel van Wmoraden en het programma Aandacht voor Iedereen (2015) geven aan dat gemeenten in de aanloop
naar de transities in 2015 er de voorkeur aan gaven één formele adviesraad voor het sociaal domein
in te richten die integraal advies geeft over de Wmo 2015, Jeugdwet en Participatiewet. Een trend
daarbij lijkt de scheiding tussen advisering door betrokken inwoners en belangenbehartiging door
specifieke cliëntengroepen te zijn (Sok, van der Veer en de Boer, 2015).

36

Figuur 4 Ontwikkeling van burgerparticipatie binnen het ‘sociaal domein’

Gehandicaptenraden
en ouderenbonden

Wmo-adviesraden

Adviesraden
Sociaal Domein

Bron: BMC, 2017

Vernieuwing van vormen van beleidsparticipatie
Naast de vertegenwoordiging van inwoners via een adviesraad, zoeken gemeenten naar nieuwe
manieren om burgers te betrekken bij de veranderingen in het sociaal domein: “Ze hebben grote
ambities om het sociaal domein opnieuw in te richten, maar hebben moeite inwoners hierin te laten
participeren. De behoefte van gemeentelijke beleidsmakers aan een actieve inbreng van inwoners
op het brede sociale domein neemt toe (Stavenuiter, Nederland en Oudampsen, 2013).
In het programma ‘Cliëntenparticipatie’ is het kennisinstituut Movisie samen met gemeenten,
adviesraden en belangenorganisaties de afgelopen vijf jaar op zoek gegaan naar nieuwe wijzen van
beleidsparticipatie binnen het sociaal domein, onder meer van kwetsbare groepen, zoals mensen
met een psychiatrische aandoening. Ook faciliteerde Movisie cliënten- en participatieraden. Op
basis van deze ervaringen roept men gemeenten op meer te experimenteren met nieuwe vormen
van cliëntenparticipatie, die flexibeler van aard zijn en gebaseerd op co-creatie en dialoog.
We zien in de literatuur gemeenten een breed scala aan interacties met inwoners uitproberen; op
verschillende momenten in het beleidsproces en verschillende plekken, ook buiten het gemeentehuis.
Het gaat onder andere om focusgroepen, vindplaatsgericht werken en het maken van persona’s
(Bakker, Mateman en Verweij 2016), of rondetafelgesprekken, een jaarlijkse ideeëndag, de mogelijkheid
voor inwoners om pitches te houden (Domingo, 2016) en persoonlijke gesprekken via kleinschalige
evenementen en de gemeentelijke teams (Gilsing, van der Gaag, en Oudenampsen, 2014).
Onder andere Boogers (2012) attendeert op de opkomst van nieuwe initiatieven rondom gezond­
heidszorg en welzijn, wanneer maatwerk voor inwoners onder druk komt te staan of juist door de
gemeente als wenkend perspectief wordt neergezet. De vraag is in hoeverre deze samenwerking
tussen gemeenten en inwoners in de uitvoering, ook een (meer of minder bewust) agenderende
werking heeft in het beleidsproces. Denk bijvoorbeeld aan de opkomst van zorgcoöperaties, waar de
ontwikkeling van de uitvoering en aanpassing van beleid samen oplopen.
Toch is volgens de Monitor Burgerparticipatie 2016 van ProDemos wat betreft de inzet van
instrumenten om inwoners te laten participeren, weinig structureel veranderd tussen 2010 en 2016.
Ook het niveau van participatie en de mogelijkheden voor inwoners om te participeren, zijn niet
gewijzigd. In de meeste gemeenten werden als hoogste niveaus van beleidsparticipatie ‘raadplegen’
en ‘adviseren’ aangegeven. De meest gebruikte methoden om inwoners bij overheidsbeleid te
BMC | 37

betrekken zijn informatiebijeenkomsten, inspraakavonden en enquêtes. Ook de wijze waarop
gemeenten hun inwoners het meest vaak informeren is gelijk gebleven: dat doen ze voornamelijk
via de gemeentelijke website of in huis-aan-huisbladen (Domingo, 2016). Het Verwey-Jonker
Instituut (2014) voegt hieraan toe dat individuele inwoners in aanloop naar de transities nauwelijks
rechtstreeks betrokken zijn bij het Wmo-beleid en dat gemeenten voornamelijk vertrouwen op
adviesraden, belangenorganisaties en de gemeenteraad.

Knelpunten bij de participatie van cliënten
Door de Wmo-werkplaatsen (Hagar, 2013) wordt de vraag besproken: ‘Hoe kan burgerparticipatie
zo georganiseerd worden dat het een bijdrage levert aan de legitimiteit van en het vertrouwen in
de poli­tiek?’ Genoemd wordt het rapport ‘We Gooien Het De Inspraak In’ (De Nationale
Ombudsman, 2009):
“[hierin] constateert de Nationale Ombudsman dat burgerparticipatie niet noodzakelijkerwijs
bijdraagt aan een grotere legitimiteit van en meer vertrouwen in de overheid. Sterker nog, tijdens
het onderzoeksproces dat ten grondslag lag aan zijn rapport, hoorde hij een groot aantal klachten
over burgerparticipatie op gemeentelijk niveau:
1.

Wij worden te laat betrokken.

2. Wij krijgen geen, onduidelijke of onvolledige informatie.
3. Onze inbreng wordt genegeerd.
4. De politiek heeft al besloten, het is slechts een rituele dans die wordt uitgevoerd.”
De gemeente heeft hierin als initiator en gesprekspartner natuurlijk ook een rol gespeeld. De
Provincie Overijssel (2010) beschrijft de situatie zo:
“Uit het onderzoek blijkt dat respondenten (gemeentelijke ambtenaren) zo hun twijfels hebben bij
de democratische inhoud van hedendaagse inwoners, en dus hun twijfels hebben over stijging op de
participatieladder richting zelfbestuur. Dit ondermijnt de effectiviteit van de vorm van burger­
participatie. De effectiviteit van de vorm is sterk afhankelijk van de democratie in de hoofden en de
harten en gewoonten van de lokale inwoners, bijvoorbeeld als het gaat om de kunst te kunnen
luisteren, te discussiëren, afstand te nemen van zichzelf. (…) de taal van democratische structuur
(inhoud) van burgerparticipatie behoort momenteel niet tot het ambtelijk jargon (p. 107).”
De Wmo was op dat moment drie jaar oud en gemeenten zochten naar manieren om inspraak op
een goede manier te organiseren. Van Klaveren en Poortvliet (2011) constateren vervolgens in 2011
dat de invloed van de Wmo-raden relatief beperkt is. En in 2014 ziet het beeld er niet anders uit, zo
beschrijft het Verwey-Jonger Instituut (Gilsing, van der Gaag en Oudenampsen, 2014).
“(…) de positie en rol van de Wmo-raad zijn niet (voor iedereen) duidelijk, de Wmo-raad wordt laat
geïnformeerd en betrokken door de gemeente, en er is weinig of geen terugkoppeling over wat de
gemeente met de adviezen van de Wmo-raad doet. In sommige gemeenten zijn Wmo-raden
ontevreden over hun betrokkenheid bij specifiek deelbeleid. Wmo-raden vinden vaak dat ze serieus
worden genomen, maar zien hun adviezen en standpunten niet altijd in het beleid terug (p. 8).”

38

In het programma Aandacht voor Iedereen (AVI) zijn verschillende cliënt- en patiëntenorganisaties
en de Koepel Adviesraden Sociaal Domein verenigd om de lokale belangenbehartigers en
adviesraden te adviseren over hun rol. De afgelopen jaren is met het programma Aandacht voor
Iedereen landelijk en door gemeenten lokaal vooral ingezet op de professionalisering en het
faciliteren van adviesraden. De vraag is of dit effectief genoeg is, gezien het beeld dat ontstaat:
inwoners en hun vertegenwoordigers zijn in de afgelopen jaren in beperkte mate betrokken geweest
bij de totstandkoming van Wmo-beleid. Bovendien vertegenwoordigen adviesraden kwetsbare
groepen niet voldoende. Gemeenten wisten nog onvoldoende de taal van de dialoog te spreken. Dit
lijkt nog niet structureel veranderd. In het leren vertalen van het verhaal van de cliënten, daarvoor
ligt een grote opgave bij de gemeenten (AVI, 2016; Bakker, Mateman en Verweij, 2016).

Transities: een complexere context
De verbreding van het werkterrein en de beoogde integraliteit op het sociaal domein, maakt de
belangenbehartiging en advisering door inwoners en hun vertegenwoordigers complex. Ook de
samenwerking tussen gemeenten op regionaal niveau stelt Wmo- en adviesraden voor de vraag hoe
zij hun inspraak het beste kunnen organiseren. Waar de decentralisatie van taken naar de gemeente
de inwoner en beleid niet altijd dichter bij elkaar gebracht lijken te hebben, geldt dat nog meer voor
het beleid dat tussen gemeenten onderling tot stand komt (AVI & Koepel Wmo-raden, 2015; VerweyJonker Instituut, 2013).
De breedte van de raden, zowel in diversiteit van de deelnemers als in onderwerpen waarop wordt
geadviseerd, maakte al voor de transities dat de effectiviteit van deze raden onder druk staat.
Adviesraden klaagden dat zij te laat in het beleidsproces worden betrokken en daardoor geen
invloed meer kunnen uitoefenen (Van Klaveren en Poortvliet, 2011). Door de verbreding van de
adviesraden van de Wmo naar het sociaal domein, is deze druk naar verwachting toegenomen. Wat
de effectiviteit van burgerparticipatie verder hindert, is dat beleidsmakers (nog) geen helder
perspectief hebben op de transitie van de Wmo en andere zorgtaken. In een veld waarin relaties
tussen gemeenten onderling en relaties met zorgaanbieders, verzekeraars, mantelzorgorganisaties
en andere maatschappelijke initiatieven nog volop in ontwikkeling zijn, is het moeilijk voor cliëntenen patiëntenorganisaties om een sterke adviesrol in te nemen (Boogers, 2014).
De meest recente AVI-cliëntenmonitor (2016) laat zien dat cliënten van de Wmo 2015 op hun beurt
de wegen naar belangenbehartiging, lokale invloed en klachtenregelingen niet goed vinden. Als
verklaring wordt enerzijds gegeven dat mensen hieraan zelf weinig behoefte hebben. Zo geven
deelnemers van het onderzoek aan dat zij doorgaans niet inhoudelijk bezig zijn met het Wmo-beleid
van de gemeente, maar met hun eigen situatie. Een situatie die ook nog eens veel energie kost.
Anderzijds blijken de mogelijkheden niet goed bekend en vinden de Wmo-raden de wegen naar
cliënten nog onvoldoende.
Uit de meest recente monitor gemeentelijke (Wmo-)adviesraden Sociaal Domein (Panhuijzen en
Lucassen, 2017), blijkt dat ‘brede adviesraden’ vaker aangeven ‘klaar te zijn voor de toekomst’ dan
Wmo-raden. Als belangrijkste aandachtspunten noemen leden van raden, naast de afstemming en
BMC | 39

samenwerking met de gemeente, ook de verbinding en afstemming met lokale belangenbehartigers
en initiatieven.
3.3

Conclusies op basis van de literatuur

Voor 2007 werden de belangen van cliënten voornamelijk behartigd door lokale cliënt- en
belangenorganisaties. In artikel 11 en 12 van de Wmo 2007 was opgenomen dat inwoners inspraak
dienden te hebben in het beleid en de uitvoering van de wet. De meeste gemeenten richtten een
Wmo-adviesraad of soortgelijk orgaan in. Met de komst van de Wmo 2015 geven gemeenten er de
voorkeur aan één formele adviesraad in te richten, die integraal advies geeft.
Wmo-raden zochten en zoeken naar hun verhoudingen tot de lokale belangenorganisaties. Dit heeft
in de loop der tijd vragen opgeroepen over de legitimiteit van de Wmo-raad als een formele
vertegenwoordiger van een achterban.
Wmo-raden worden meer en meer vanaf het begin van de beleidscyclus betrokken en agenderen
ook zelf onderwerpen. Tegelijkertijd is niet duidelijk in hoeverre de Wmo-raden invloed hebben
(gehad) op beleidskeuzes.
Een trend in beleidsparticipatie is de scheiding tussen advisering door betrokken inwoners en
belangenbehartiging door specifieke cliëntengroepen.
Om meer inwoners, en kwetsbare groepen in het bijzonder, te bereiken én integraal te werken,
experimenteren gemeenten met (meer informele) gesprekken en bijeenkomsten. Inwoners, cliënten
en hun vertegenwoordigers worden in allerlei vormen betrokken, om hun beleidsparticipatie een
impuls te geven.
In de literatuur wordt geconstateerd dat kwetsbare groepen, waaronder mensen met een
psychische kwetsbaarheid en dementie, zeer beperkt betrokken zijn geweest bij het proces van
beleidsvorming via de Wmo-raden.
Wat betreft de inzet van instrumenten om inwoners te laten participeren lijkt structureel weinig
veranderd tussen 2010 en 2016. Ook het niveau van participatie en de mogelijkheden voor inwoners
om te participeren, lijken niet gewijzigd.

40

Hoofdstuk 4
De rol van landelijke cliëntorganisaties
In dit hoofdstuk beschrijven we de rol die landelijke cliëntorganisaties spelen in het lokale
beleidsproces binnen de Wmo. We richten ons hier op de landelijke cliëntorganisaties voor mensen
met een verstandelijke beperking, met psychische klachten en dementie. Ook beantwoorden we de
vraag of en hoe hun rol is veranderd met ingang van de Wmo 2015.
Er is gesproken met medewerkers van de volgende koepelorganisaties die op landelijk niveau de
belangen van voorgenoemde cliënten vertegenwoordigen:
• Alzheimer Nederland
• MIND, landelijk platform psychische gezondheid
• Ieder(in), koepelorganisatie van mensen met een lichamelijke handicap, verstandelijke
beperking of chronische ziekte
Daarnaast is gesproken met drie brancheorganisaties, als vertegenwoordigers van aanbieders voor
zorg en ondersteuning aan mensen met een verstandelijke beperking of psychische klachten:
• GGZ Nederland
• Federatie Opvang
• RIBW Alliantie
Tenslotte is er ook gesproken met de landelijke Koepel Adviesraden Sociaal Domein over hun rol bij
lokale cliëntorganisaties en participatie.
Onderstaande is een weergave van de gesprekken met deze organisaties.
4.1

Nieuwe verhoudingen voor lokale organisaties van cliënten

De landelijke cliëntorganisaties vertellen dat zij van oudsher voortkomen uit regionale en lokale
organisaties. Cliënten, ervaringsdeskundigen en hun familieleden en vertegenwoordigers hebben
zich al decennia lang op verschillende manieren lokaal georganiseerd in ‘lotgenotencontact’,
‘informatiepunten’, ‘informatiecentra’, ‘steunpunten’ en ‘themacafés’. Hier treffen mensen met een
beperking of aandoening en hun familieleden elkaar om ervaringen en tips uit te wisselen, en
gezamenlijke belangen te bespreken.
Deze lokale en regionale organisaties richtten zich voor de Wmo 2015 voornamelijk op de
ondersteuning van en informatievoorziening aan cliënten en hun omgeving. Daarnaast behartigden
deze lokale organisaties voor 2015 ook al de belangen van cliënten op verschillende terreinen bij
lokale uitvoerders, (zorg)aanbieders en andere relevante partijen. Het gaat dan om terreinen als de
kwaliteit van zorg, ondersteuning, vervoer, werk, inkomen, onderwijs en toegankelijkheid.

BMC | 41

Landelijke koepels van de cliëntorganisaties ondersteunden de lokale organisaties hierin met
informatiemateriaal (websites, flyers, et cetera) en kennisontwikkeling en informatie-uitwisseling
(onderzoeken, bijeenkomsten, et cetera).
Met de overheveling van een deel van de AWBZ-zorg naar de gemeenten is voor cliëntorganisaties
de wens en noodzaak om invloed uit te oefenen op het gemeentelijk beleid toegenomen. Het beleid
rond hulp en ondersteuning van Wmo-cliënten wordt sinds 2015 immers in hoge mate lokaal of
regionaal vormgegeven, binnen de wettelijke kaders die het Rijk daarbij heeft gesteld.
De landelijke cliëntorganisaties geven aan dat er ook voor de invoering van de Wmo 2015 al collectieve
vormen van zeggenschap bestonden, die de positie van mensen met een beperking sterker maakten
op de brede terreinen van zorg, ondersteuning, toegankelijkheid, participatie en mobiliteit. Zoals
beschreven in paragraaf 3.2 waren voor 2007 de lokale cliënt- en belangenorganisaties ook actief in
de vertegenwoordiging van cliënten. Het betrof volgens de gesproken organisaties echter een andere
doelgroep: met name ouderen met fysieke beperkingen. Het waren dan ook de lokale gehandi­
captenraden die met de gemeente in gesprek waren over de voorzieningen voor gehandicapten,
vallend onder de Wet voorzieningen gehandicapten (Wvg). En ook de ouderenbonden voerden
geregeld overleg met de gemeente over lokale voorzieningen (Sok, van der Veer en Boer, 2015).
Gemeenten waren echter in beperktere mate verantwoordelijk voor de ondersteuning van mensen
met verstandelijke beperkingen en psychische aandoeningen. De ondersteuning voor deze mensen
werd voornamelijk geboden vanuit de AWBZ.
De landelijke cliëntorganisaties benoemen dat de decentralisatie van taken die onder de AWBZ
vielen in 2015 voor hen een nieuwe focus op gemeenten noodzakelijk maakten. Ook proberen zij de
betrokkenheid van (het netwerk van) mensen met verstandelijke beperkingen, psychische
kwetsbaarheid en dementie bij de beleidsontwikkeling van gemeenten te versterken.
Uit de gesprekken met de landelijke cliëntorganisaties blijkt dat gemeenten op 1 januari 2015 nog
niet altijd over voldoende kennis beschikten van de nieuwe doelgroepen in de Wmo. Daarom was de
eerste stap voor de lokale cliëntorganisaties om de achterban goed in beeld te krijgen bij de
verschillende medewerkers vanuit gemeenten. De landelijke cliëntorganisaties geven aan dat de
lokale organisaties in de praktijk vervolgens aan de slag zijn gegaan met het organiseren van de
vertegenwoordiging van cliënten in het gemeentelijke beleidsproces. Hiervoor zetten de
cliëntorganisaties hun bestaande netwerk in, van ervaringsdeskundigen, familieraden, steunpunten,
et cetera. De lokale organisaties brengen vanuit de praktijk in wat de consequenties voor de
doelgroep zijn van de veranderingen in de Wmo. Het gaat dan om de kwalitatieve consequenties (in
termen van meedoen, herstel van cliënten) en financiële consequenties. Voorbeelden zijn
onderwerpen zoals de eigen bijdrage, de positie van mantelzorgers en de invulling en
beschikbaarheid van dagbesteding. Vervolgens proberen de lokale organisaties ontmoetingen te
organiseren tussen vertegenwoordigers van de gemeente (wethouders, gemeenteraden en
beleidsmedewerkers), zorgverzekeraars, zorgaanbieders en cliënten. Voorbeelden van dit soort
ontmoetingen zijn rondleidingen op dagbestedingslocaties, het uitnodigen van raadsleden en
42

beleidsmedewerkers bij autismecafés, et cetera. Zo proberen de lokale organisaties, voor zover dit
nog nodig is, hun netwerk uit te breiden naar de gemeentelijke organisatie.
4.2

Samenwerking tussen landelijke en lokale organisaties

De landelijke cliëntorganisaties geven aan dat de daadwerkelijke vertegenwoordiging van de
achterban in de lokale praktijk moet plaatsvinden. De landelijke organisaties beschrijven hun rol
daarom vooral als faciliterend, ondersteunend en begeleidend. Daarnaast benadrukken zij het
belang van een goede verbinding en (kennis)uitwisseling tussen het lokale en landelijke niveau.
Deze verbinding krijgt onder andere vorm doordat lokale organisaties vragen stellen vanuit de
praktijk aan de landelijke cliëntorganisaties, of meldingen doen bij een meldpunt. Op basis van deze
signalen uit de lokale praktijk kunnen landelijke cliëntorganisaties trends ontdekken. Voor veel
gestelde vragen worden websites aangepast, folders, handreikingen of flyers gemaakt, en er wordt
actief lobby gevoerd richting andere landelijke partijen, zoals de VNG, VWS of de branche­
organisaties.
In sommige gevallen worden de landelijke cliëntorganisaties door lokale organisaties wel gevraagd
om mee te denken over lokale aangelegenheden. Dat komt ook omdat niet alle lokale afdelingen
even sterk georganiseerd zijn, voldoende capaciteit hebben of over dezelfde kwaliteiten beschikken.
Ook de mate waarin gemeenten de lokale cliënt- en familieorganisaties ondersteunen en faciliteren
varieert sterk en is in de opvatting van deze organisaties en de landelijke koepels vaak onvoldoende.
Verder lopen er verschillende projecten waarin de landelijke en lokale organisaties samenwerken
om de belangenbehartiging van de cliënten te versterken.
Het bekendste van deze projecten is het brede programma Aandacht voor Iedereen (AVI), waarin
een aantal cliënt- en belangenorganisaties samen optrekken (Patiëntenfederatie Nederland, MIND,
Zorgbelang, Ieder(in) en Koepel Adviesraden Sociaal Domein). Dit programma is opgezet in aanloop
naar de transities in het sociaal domein. Vanuit het landelijke programma krijgen lokale cliënt- en
adviesraden informatie en advies om hun achterban te vertegenwoordigen in de gesprekken met
onder andere gemeenten. Vanuit dit programma worden onderzoeken onder de (nieuwe)
doelgroepen van de Wmo uitgevoerd (de AVI-monitor) en worden er tools en nieuwsbrieven
verspreid. Ook zijn er ongeveer 25 adviseurs, die vanuit de deelnemende organisaties actief zijn ter
ondersteuning en versterking van lokale netwerken. Het programma wordt gefinancierd door het
Ministerie van VWS.
Daarnaast hebben de cliëntorganisaties vaak eigen programma’s waarmee zij zich op de
gemeentelijke of regionale beleidsprocessen richten.
Cliëntorganisatie MIND (voormalig Platform GGZ) heeft het programma ‘Regie in de regio’
ontwikkeld naar aanleiding van de transities in het sociaal domein. Het doel van dit programma is
om de stem van de cliënten en hun naasten goed vertegenwoordigd te krijgen in het lokale
krachtenveld en zelf-initiatieven van cliënten op het gebied van herstel en participatie te stimuleren.
BMC | 43

Binnen het programma is er een taskforce GGZ opgericht. Deze taskforce is in centrumgemeenten
aan de slag om de verbinding tot stand te brengen tussen de gemeenten en actieve regionale en
lokale cliënt- en familieorganisaties.
Alzheimer Nederland is projectleider van de campagne ‘de dementievriendelijke gemeente’. De
campagne is gestart voor 2015, maar is sinds de transities sterk aan het groeien door een
toenemende belangstelling van gemeenten. De vrijwillige lokale belangenbehartigers gaan vanuit
deze campagne het gesprek aan met beleidsmedewerkers, gemeenteraadsleden en wethouders.
Regionale afdelingen denken hierin mee. Daarbij worden de lokale afdelingen ondersteund met
nieuwsbrieven voor gemeenten, kaarten, brochures, een stappenplan voor gemeenten en andere
vormen van informatie en communicatiemiddelen.
Cliëntorganisatie Ieder(in) heeft samen met MIND en de Patiëntenfederatie Nederland het
Nationaal Zorgnummer waar individuele meldingen gedaan worden over knelpunten in de praktijk.
Daarnaast wordt samen met Per Saldo uitvoering gegeven aan het Juiste Loket. Dit meldpunt is
gestart naar aanleiding van de transities, voor mensen die heen en weer gestuurd bleven worden
tussen loketten. Meldingen worden door Ieder(in) gebundeld. Verder brengt Ieder(in) handreikingen
uit, en lokale nieuwsbrieven. Er worden door het land themabijeenkomsten georganiseerd voor de
achterban. Hier sluiten geïnteresseerde politici wel eens bij aan.
4.3

Brancheorganisaties en de Koepel Adviesraden Sociaal Domein

De Koepel Adviesraden Sociaal Domein (voorheen Koepel Wmo-raden) is zelf geen vertegen­woordiger
van de doelgroepen van de Wmo. Zij hebben geen activiteiten in de belangenbehartiging van cliënten.
De Koepel ondersteunt de lokale adviesraden, op het gebied van de Wmo 2015 of breder op het sociaal
domein in hun rol en positie, en adviseert en informeert over actuele thema’s: waar gaat het over, wat
gebeurt er in de praktijk en wat kan een adviesraad richting de gemeente ondernemen. De Koepel
roept adviesraden op om vooral samen te werken met lokale cliëntenraden, belangenorganisaties,
netwerken, et cetera. Hiervoor is in 2016 een strip-video ontwikkeld met de titel “met samenwerken
bereiken we meer!”. Voor specifieke inhoudelijke kennis over de doelgroepen verwijzen zij hun leden,
de lokale adviesraden naar de cliëntorganisaties zoals MIND en Ieder(in).
De brancheorganisaties GGZ Nederland, Federatie Opvang en de RIBW Alliantie vertegenwoordigen
de zorgaanbieders. Zij zijn gesprekspartners op landelijk niveau voor het Ministerie van VWS en de
VNG. Zij geven aan dat zij worden gevraagd om de doelgroepen van de Wmo lokaal te ver­
tegenwoordigen in het beleidsproces.
4.4

Knelpunten en kansen in de beleidsparticipatie voor nieuwe doelgroepen

De landelijke cliëntorganisaties noemen in de gesprekken verschillende knelpunten rond de
beleidsparticipatie van de nieuwe doelgroepen in de Wmo 2015. Ook noemen zij mogelijke
oplossingen en kansen bij deze knelpunten. We beschrijven hier puntsgewijs de knelpunten en
kansen zoals deze in de verschillende gesprekken zijn genoemd.

44

• Voor cliënten zijn de belangen op het gebied van zorg, ondersteuning, (arbeids)participatie
en veiligheid vaak onlosmakelijk met elkaar verbonden in het dagelijks leven. In de praktijk
worden

onderwerpen

niet

altijd

in

samenhang

ontwikkeld

of

besproken

met

(vertegenwoordigers van) de doelgroep. Voorbeelden hiervan zijn wonen (doorstroom
beschermd wonen), veiligheid (aanpak voor personen met verward gedrag) of ambulan­
tisering en het regionaal samenspel tussen zorgverzekeraars en gemeenten daarbij.
Bovendien worden deze onderwerpen niet altijd in Wmo-context besproken. Als onderwerpen
buiten de Wmo-context worden besproken, dan wordt de formele vertegenwoordiging in het
beleidsproces ook niet of te laat betrokken (zoals de Wmo-raad of Adviesraad Sociaal
Domein). Voor de vertegenwoordiging van de doelgroep is het dan zoeken waar en wanneer
de invloed op het beleid kan worden uitgeoefend. Twee landelijke cliëntorganisaties geven aan
dat gemeenten de laatste jaren vaker lijken te kiezen voor andere vormen van inspraak,
waarbij de rol van georganiseerde vertegenwoordigers kleiner wordt.
• De achterban van formele adviesraden is erg divers. Ook binnen de GGZ-doelgroep of de
groep mensen met een verstandelijke beperking is veel variatie in wensen, behoeften en
mogelijkheden. De vertegenwoordiging in adviesraden doet niet altijd recht aan deze
diversiteit. In een adviesraad kan het zwaartepunt bijvoorbeeld erg liggen op verslaving, of
beschermd wonen, of psychiatrische problematiek. Dat geeft in de vertegenwoordiging dan
een te eenzijdig beeld van een zeer diverse doelgroep.
• De positie van naastbetrokkenen van de doelgroepen in de beleidsparticipatie is volgens de
landelijke cliëntorganisaties niet altijd goed geregeld. Soms blijft hun perspectief in de
beleidsparticipatie onderbelicht. In andere gevallen wordt het betrekken van naasten juist
onterecht als volwaardig vervanger van het cliëntperspectief ingezet.
• De kennis die medewerkers van gemeenten hebben over de nieuwe taken én de
aandoeningen en beperkingen van de doelgroepen die het betreft in de Wmo 2015 is nog
beperkt. Zowel bij ambtenaren als bij leden van adviesraden die zitting hebben op
persoonlijke titel is deze kennis (nog) niet altijd voldoende aanwezig om de doelgroep te
vertegenwoordigen. Belangrijke kans is volgens de cliëntorganisaties daarom om
ervaringskennis te betrekken bij het ontwerp, de uitvoering en de evaluatie van beleid.
Ervaringsdeskundigen kunnen hier een rol in spelen.
• Volgens de landelijke cliëntorganisaties worstelen de lokale cliëntorganisaties en de
adviesraden nog met de verbinding tussen vertegenwoordigers en achterban. Enerzijds
kennen de leden van lokale cliëntorganisaties de adviesraad vaak niet, anderzijds kunnen
adviesraden de lokale cliënten niet goed bereiken, geeft men aan. De cliëntenraden vanuit
zorgaanbieders kunnen hier een brugfunctie vervullen. Sommige ervaringsdeskundigen zijn
trots op hun herstel, en vertellen graag vanuit dit perspectief. Anderen willen echter niet
enkel als ‘ervaringsdeskundige’ gelabeld worden. Voor de verbinding tussen formele raden
en de achterban is het belangrijk dat er voor beide benaderingen ruimte is.
BMC | 45

• De formele wegen van vertegenwoordiging van cliënten, zoals via de adviesraden, zijn vaak
niet passend voor de kwetsbare doelgroepen in de Wmo 2015. Er wordt op hoog
abstractieniveau gesproken, en cliënten voelen zich niet altijd thuis in de cultuur van de
adviesraden. Het is belangrijk dat formele overlegstructuren rekening houden met
beperkingen van deze groepen: soms zijn ze afwezig, of hebben ze de stukken niet gelezen.
• De cliëntorganisaties benadrukken dat het belangrijk is om de cliënten tijdig te betrekken bij
het proces van beleidsinspraak, voordat ideeën al geabstraheerd op papier staan. Cliënten
willen graag uit eigen ervaring kunnen vertellen. Wanneer zij zich daarvoor moeten
aanpassen aan de taal van de systeemwereld van formele inspraak, dan haken cliënten
veelal af.
• Cliëntorganisaties raden aan om inspraak dichtbij de leefwereld van de doelgroep te
organiseren. Gemeenten en formele adviesraden kunnen hier rekening mee houden met het
selecteren van onderwerpen die raken aan het alledaagse leven van cliënten. Ook de
locaties waarom men elkaar treft zijn van belang, zodat deze veilig, bekend en toegankelijk
zijn voor de doelgroep. Verder is het taalgebruik van de uitnodigingen en de bijeenkomsten
van belang, zodat dit voldoende inclusief is voor de doelgroep.
4.5

Conclusies landelijke cliëntorganisaties

Landelijke cliëntorganisaties zijn in toenemende mate gericht op de lokale belangenbehartiging.
Naast de landelijke taak die zij van oudsher altijd hebben gehad (het toerusten van het lokale
speelveld) vinden zij de verbinding tussen landelijke regelgeving en de lokale uitvoering van
toenemend belang. De landelijke organisaties richten zich daarbij vooral op het ophalen van
ervaringen, om deze in de landelijke belangenbehartiging te kunnen vertolken. De landelijke
cliëntorganisaties werken in verschillende projecten samen en ontwikkelen daarnaast programma’s
ter ondersteuning van de lokale en regionale cliëntorganisaties.
De landelijke cliëntorganisaties zijn zelden direct betrokken bij de beleidsvorming in gemeenten,
waar lokale en regionale cliëntorganisaties dat wel zijn. De regionale en lokale organisaties zetten
zich in om de doelgroep en hun bijzonderheden in beeld te krijgen bij lokale beleidmakers, brengen
knelpunten in en denken waar mogelijk mee in het ontwikkelen van nieuw beleid.

46

Hoofdstuk 5
Participatie in het lokale beleidsproces
In de eerste fase van het veldwerk voor dit onderzoek is een quickscan uitgevoerd onder 39
gemeenten en een vervolginterview afgenomen bij vijftien gemeenten. Zowel de quickscan onder
39 gemeenten, als de vervolginterviews met de vijftien gemeenten hadden als voornaamste doel
zicht te krijgen op het systeem van beleidsparticipatie in de gemeenten en de verschillende
participatievormen daarbinnen, vanuit het perspectief van de betreffende gemeenten. We zijn ons
er van bewust dat dit het perspectief is van één van de groepen actoren die bepalend zijn voor de
effectiviteit van beleidsparticipatie. Er is voor deze werkwijze gekozen, omdat het onderzoek met de
hoofdvraag hier de nadruk op legt: ‘Hoe (op welke manieren) betrekken gemeenten hun inwoners bij
de vormgeving van het beleid, et cetera?’ In het volgende hoofdstuk komen ook de perspectieven
van andere actoren aan bod.
Aan beleidsmedewerkers, die belast waren met het thema burger- en/of beleidsparticipatie binnen
het sociaal domein, zijn telefonisch vragen voorgelegd over de aanwezige formele en informele
lokale participatievormen. De resultaten zijn niet statistisch representatief voor de wijze waarop
beleidsparticipatie in de Wmo 2015 wordt vormgegeven in Nederlandse gemeenten, of de mate
waarin de doelgroepen van het onderzoek onderdeel zijn van het beleidsproces. We schetsen een
indicatief beeld, ook als vertrekpunt voor het verdiepende hoofdstuk 6, waarin we aan de hand van
vijf casussen dieper ingaan op werkzame elementen, met als aanvulling persoonlijke factoren,
motivatie, competenties, vertrouwen en waardering.
We presenteren in dit hoofdstuk eerst de resultaten van de quickscan bij 39 gemeenten.
We kijken hierbij in het bijzonder naar de beleidsparticipatie van migranten, mensen met dementie,
met een verstandelijke beperking en mensen met psychische kwetsbaarheid.
We gaan in op:
• formele en informele participatievormen;
• mate van betrokkenheid en fase in het beleidsproces;
• de rol van de gemeente.
Vervolgens rapporteren we over de nadere resultaten van de geselecteerde vijftien gemeenten (in
paragraaf 5.2). De interviews hebben op locatie plaatsgevonden. Bij een derde van de gemeenten
was een ervaringsdeskundige met psychische kwetsbaarheid aanwezig, als mede-interviewer. In
deze interviews zijn deels dezelfde onderwerpen als in de quickscan aan bod gekomen, met het
verschil dat er meer ruimte was om door te vragen en zo een beter beeld te krijgen van het systeem
en het perspectief van de vertegenwoordiger van de gemeente. Achtereenvolgens gaan we in op:
• de visie op beleidsparticipatie en het draagvlak hiervoor;
• het functioneren van de verschillende participatievormen in de praktijk en de effectiviteit
ervan.
BMC | 47

We sluiten af met een paragraaf waarin we de conclusies van dit hoofdstuk formuleren.
5.1

Verschillende vormen in de 39 gemeenten

In de 39 gemeenten treffen we verschillende vormen van beleidsparticipatie aan. Er vindt allereerst
directe vertegenwoordiging van de doelgroep bij de beleidsprocessen van de Wmo 2015 plaats,
waarbij mensen zelf in contact staan met vertegenwoordigers van gemeenten. Daarnaast is er
sprake van indirecte vertegenwoordiging, de doelgroep wordt dan in het gesprek met de gemeente
vertegenwoordigd door anderen. Het kan hierbij om gekozen of niet gekozen (zelf benoemde)
vertegenwoordigers gaan.
5.1.1

Formele adviesraden

Wmo-adviesraden hebben al jarenlang een formele status als (niet gekozen) vertegenwoordigers
van alle doelgroepen van de Wmo en de Wmo 2015. Sinds de invoering van de Wmo 2015 blijkt twee
derde van de hier onderzochte gemeenten hun verordening te hebben aangepast ten aanzien van
beleidsparticipatie in de Wmo 2015. De aanpassingen betreffen voornamelijk de omvorming van een
Wmo-raad naar een adviesraad voor het sociaal domein als geheel, of de toevoeging van het
beleidsterrein Jeugd aan de destijds bestaande Wmo-raad. Dit resulteert erin dat minder dan een
derde van de gemeenten uit de quickscan alleen een adviesorgaan voor de Wmo 2015 heeft.
Figuur 5 Verdeling formele adviesraden (n=39)

1

2
5

Wmo en SD raad
geen raad

18

Wmo raad incl. jeugd
Wmo raad

13

SD raad

Bijna de helft van de gemeenten heeft een adviesraad die over de beleidsterreinen van het sociaal
domein adviseert. In één van deze gemeenten wordt ook geadviseerd over de beleidsterreinen
veiligheid en openbare ruimte, daar waar het raakt aan vraagstukken op het sociaal domein. Bij vijf
gemeenten is een adviesraad voor het sociaal domein in oprichting, zo geven de respondenten aan.

Scheiding advisering en belangenbehartiging
Zes van de onderzochte gemeenten hebben voor een andere wijze van vertegenwoordiging
gekozen. Het gaat hierbij om het invoeren van een model waarbij een formele adviesraad
samenwerkt met een netwerk van (vertegenwoordigers van) inwoners en cliënten.
48

‘Nu is een Collegevoorstel gemaakt om een adviesraad sociaal domein in te richten, die op een
‘hoger niveau’ gaat opereren. Meer strategisch, doelgroepoverstijgend, sociaal domeinbreed.
Advies- en belangenbehartiging liepen door elkaar, dat vindt men (voornamelijk de gemeenteraad)
verwarrend. De belangenbehartiging moet een rol krijgen in de totstandkoming van adviezen, door
netwerkgroepen in te richten hiervoor.’
(QS G4, Vqs12)
‘Bij de start van de Wmo 2015 is een nieuwe brede Adviesraad Sociaal Domein gevormd, voor Jeugd,
Wmo en Participatie. Er is een hele actieve relatie tussen de gemeente en hen: zij zijn gedurende de
beleidscyclus actief met elkaar in gesprek. (…) De Adviesraad heeft echt de rol van adviseur en niet
van belangenbehartiger. Overige raden, ouderenbonden en seniorenraad, die zijn ook gespreks­
partners van de gemeente: als belangenbehartiger.’
(QS G37, Vqs12)

Hierbij brengen de organisaties in het netwerk voor specifieke thema’s en doelgroepen hun
perspectief naar voren, in bijeenkomsten of ander contact met de adviesraad. De adviesraad
formuleert vervolgens de adviezen. In de gemeenten is dit proces allemaal net iets anders ingericht
en genoemd, maar de vormen lijken sterk op elkaar. Belangenbehartiging en advisering zijn er van
elkaar gescheiden, zouden we kunnen zeggen. Hierbij is belangenbehartiging, het opkomen voor de
behoeften en mogelijkheden van specifieke groepen, en advisering breder dan dat: het wegen van
belangen van verschillende groepen ten aanzien van een beleidsonderwerp en het op basis daarvan
uitbrengen van een advies.
Hiermee is het bestaansrecht van raden die zich van oudsher meer richten op specifieke
doelgroepen niet verdwenen (zie ook paragraaf 3.2). In meer dan de helft van de onderzochte
gemeenten zijn ook nog andere (niet gekozen) adviesorganen actief, zoals cliëntenraden Werk en
Inkomen, jongerenraden, seniorenraden en platforms van mensen met een beperking, waaronder
mensen met psychische kwetsbaarheid. Hiervan hebben sommige ook een formele status, vastgelegd
in de verordening. Andere opereren geheel zelfstandig en moeten aansluiten bij de formele
adviesorganen en zo ‘hun’ doelgroepen vertegenwoordigen bij de totstandkoming van adviezen.

Directe en indirecte vertegenwoordiging
Bij de onderzochte gemeenten blijkt in iets meer dan de helft van de adviesraden een vertegen­
woordiger voor mensen met een verstandelijke beperking aanwezig te zijn (zie figuur 6). In de helft
van de adviesraden worden mensen met dementie vertegenwoordigd. In 16 van de 37 adviesraden
worden mensen met psychische kwetsbaarheid vertegenwoordigd en in ruim een derde van de
adviesraden tenslotte, zijn migranten vertegenwoordigd. Het gaat hier om zowel directe als
indirecte vertegenwoordiging.

BMC | 49

Figuur 6 Vertegenwoordiging doelgroepen in adviesraden (n=374)

13

mensen met een migratie achtergrond

16

mensen met psychische klachten

19

mensen met dementie

23

mensen met een verstandelijke beperking

0

5

10

15

20

25

Zoals we in het theoretische hoofdstuk beschrijven is de legitimiteit van een adviesraad, als
vertegenwoordigend orgaan, mede afhankelijk van het “meetellen van elke burger/doelgroep in de
besluiten” (c.q. het gelijkheidsprincipe). Dit kan zowel direct, doordat diverse doelgroepen onderdeel
uitmaken van de adviesraad, als indirect door contact met diverse (cliënt)groepen. Het gaat bij de
onderzochte gemeenten in veruit de meeste gevallen om indirecte vertegenwoordiging. Binnen de
formele raden zijn vooral vertegenwoordigers aanwezig, die vanuit hun werk ervaring hebben met de
doelgroep(en). Een klein aantal adviesraadsleden heeft voor de genoemde doelgroepen ervarings­
kennis en in twee gemeenten nemen ervaringsdeskundigen deel in formele adviesraden.
De aanwezigheid van de doelgroepen van het onderzoek in de adviesraden is dan ook mager te
noemen. Mensen met psychische kwetsbaarheid of met een verstandelijke beperking lijken maar
beperkt deel te nemen in de adviesraden voor Wmo 2015 (waaronder de raden voor het sociaal
domein als geheel). Mensen met dementie nemen helemaal niet deel, migranten wel. Gemeenten
geven aan dat de groepen vertegenwoordigd worden door mantelzorgers (zeven gemeenten) en
lokale belangenorganisaties (vijf gemeenten). Twee gemeenten noemen bovendien professionals
als vertegenwoordiger.

Knelpunten in formele adviesraden
Beleidsparticipatie via de adviesraden verloopt niet altijd vlekkeloos. Zowel de bezetting van de
adviesraden als de taakinvulling verlopen binnen enkele gemeenten moeizaam.
• Zeven gemeenten geven dat aan. Adviesraadsleden zijn volgens de gemeenten zoekende
naar hun rol, of men geeft aan het lastig te vinden om mensen te vinden die zowel het
inwoner- of cliëntperspectief kunnen inbrengen als kunnen meedenken op beleidsniveau.

4

N telt op tot meer dan 37 (aantal gemeenten met een adviesraad), omdat er meerdere antwoorden per gemeente mogelijk zijn.


50

• De eerder genoemde zes gemeenten met een adviesraad en netwerk van belangengroepen,
lijken minder last te hebben van ‘zoekende’ adviesraadleden. Mogelijk biedt de scheiding
van de adviesrol – gericht op het gehele sociaal domein – en de rol van belangenbehartiger –
gericht op specifieke groepen en onderwerpen – hen de gewenste duidelijkheid.
• Drie gemeenten geven specifiek aan dat de vertegenwoordiging door een cliënt in een
adviesraad vroeger mis gegaan is. Volgens de gemeenten hadden de cliënten niet de
vaardigheden die nodig zijn om in een adviesraad te functioneren.

‘Er heeft ooit wel iemand in de raad gezeten met autisme. Dat ging bijzonder lastig, ook de reden dat
die er niet meer bij is. Was niet meer werkbaar, in gedrag en bijdrage. Er heeft ook een tijdje een
coach op gezeten, maar dat heeft niet geholpen.(…) Typisch gedrag, heel veel weten en alles de hele
tijd vertellen, ongestructureerd. Steeds weer een brij aan informatie delen, dat werkte niet. (…) Die
persoon voelde zich ook steeds meer buiten gesloten.’
(QS G27, Vqs12 en Vqs29)
‘In de Wmo-raad hadden we wel mensen met bepaalde achtergronden, maar dat werkte ook
verstorend. Erg lastig om mensen in de raad te hebben die echt snappen waar het om gaat, maar die
ook mee kunnen draaien in zo’n raad.’
(QS G3, Vqs12)

5.1.2 Informele participatievormen
Gemeenten hebben steeds meer behoefte aan een actieve inbreng van inwoners (Verwey Jonker
Instituut, 2013). Deze inbreng moet volgens henzelf, en ook volgens adviesraden en belangen­
organisaties, door middel van meer flexibele vormen worden verzameld, met meer ruimte voor
co-creatie en dialoog (Movisie X). Desalniettemin was er tot 2016 nog geen structurele verandering
zichtbaar om inwoners op andere manieren bij het beleid te betrekken (Monitor Burgerparticipatie
2016 van ProDemos).
Driekwart van de door ons onderzochte gemeenten heeft, vaak naast een formeel adviesorgaan,
nieuwe manieren georganiseerd om inwoners te laten meedoen bij het ontwikkelen van beleid.
• Het meest noemen de gemeenten dat zij bijeenkomsten rond de transities organiseerden
(zestien maal genoemd), bijvoorbeeld over spreiding van dagbestedingslocaties in de
gemeente, of nieuwe invulling geven aan de inloop GGZ.
• Contact met belangenbehartigers, zoals GGZ-cliëntenraden, in het kader van de nieuwe
taken is door een kwart van de respondenten genoemd.
• Enkele gemeenten noemen een (aanzet voor een) traject van co-creatie (viermaal), waarbij
beleid in samenspel met verschillende belanghebbenden tot stand komt.
• Bij enkele gemeenten is een (digitaal) panel van inwoners of cliënten genoemd dat wordt
geraadpleegd (viermaal).
• Twee gemeenten hebben inspraak georganiseerd bij de totstandkoming van (een deel van)
de begroting.
BMC | 51

• Een gemeente werkt aan het opzetten van een cliëntervaringsonderzoek in andere vorm,
samen met mensen met psychische kwetsbaarheid.
• Tot slot noemen sommige gemeenten in dit verband samen te werken met lokale zorg­
coöperaties.
Uit de interviews bleek dat veel gemeenten onder beleidsparticipatie ook initiatieven van inwoners
in de wijk en buurt scharen. Het gaat bijvoorbeeld om het organiseren van ontmoeting en
activiteiten. In dat kader noemen enkele gemeenten dat ze maatschappelijk initiatief stimuleren
middels subsidies. Een gemeente geeft aan dat zij de doelgroep ook betrekken bij de beoordeling
van deze subsidieaanvragen.
Tien gemeenten gaven aan sinds 2015 geen nieuwe participatievormen te hebben georganiseerd.

Betrokkenheid doelgroepen bij informele vormen van beleidsparticipatie
Bij nieuwe (informele) vormen van beleidsparticipatie heeft een derde van de 39 gemeenten een
participatievorm

specifiek

met

betrekking

tot

mensen

met

psychische

kwetsbaarheid

georganiseerd. Betrokkenen zijn meestal de cliëntenraden van instellingen, maar soms ook de
instellingen zelf en ervaringsdeskundigen. Individuele cliënten werden minder vaak betrokken
(driemaal), familie van de doelgroep nog minder vaak (tweemaal). Genoemde onderwerpen van
gesprek voor deze bijeenkomsten waren beschermd wonen, het opnieuw organiseren van
dagbesteding en de aanpak voor verwarde personen.
Bijeenkomsten voor de andere doelgroepen van het onderzoek – migranten, mensen met dementie
en mensen met een verstandelijke beperking – zijn minder frequent georganiseerd. In enkele
gemeenten geeft men aan specifieke bijeenkomsten over de problematiek van mensen met
dementie te hebben georganiseerd of te organiseren. Hierbij was in geen enkel geval de doelgroep
zelf betrokken; deze bijeenkomsten werden door mantelzorgers en instellingen of professionals
bezocht. Er was dus sprake van indirecte vertegenwoordiging. In twee gemeenten betrekt men
structureel mantelzorgers van mensen met dementie bij beleid via een (online) netwerk.
Ook voor beleidsvraagstukken over de problematiek van mensen met een verstandelijke beperking
zijn in enkele gemeenten specifieke beleidsparticipatievormen georganiseerd. Bij al deze bijeen­
komsten waren mensen met een verstandelijke beperking zelf betrokken, zowel bij eenmalige
bijeenkomsten (tweemaal genoemd), als bij meer continue beleidsadvisering (eveneens tweemaal).
Twee gemeenten tenslotte noemen dat zij een participatievorm hebben georganiseerd specifiek
voor mensen met een migratie-achtergrond, waarbij zij ook zelf betrokken waren.
5.1.3 Mate van betrokkenheid en fase in het beleidsproces
Gemeenten zeggen inwoners zo vroeg mogelijk bij het beleid te willen betrekken en dat ook steeds
vaker te doen. Het gaat hier om ideeënvorming en het geven van input op beleidsvoornemens. In
deze beginfase gebruiken gemeenten voornamelijk informele participatievormen, soms in
combinatie met de betrokkenheid van een adviesraad.
52

• Zeven gemeenten geven aan dat de werkwijze verschilt per thema, vraagstuk en doelgroep.
Ook de fase waarin ze betrokken worden verschilt. Het gaat hierbij vooral om informele
vormen, soms in combinatie met de betrokkenheid van de adviesraad.
• De rol die inwoners over het algemeen hebben volgens gemeenten, is een adviserende rol.
Zeventien gemeenten noemen dit. Dat wil zeggen dat zij ideeën kunnen aandragen, dan wel
reageren op plannen en dat de gemeente dit meeneemt in haar overwegingen bij het nemen
van een beslissing.
• Er is slechts één gemeente waar inwoners via de adviesraad alleen bij formele advies­
trajecten, op een door de gemeente bepaald moment, betrokken worden.
5.1.4 De rol van de gemeente

Initiatief en stimulans vanuit gemeente
Het initiatief om de meer structurele informele vormen van beleidsparticipatie van inwoners te
organiseren, kwam meestal van de gemeenten zelf, zo geven de respondenten aan. Slechts enkele
gemeenten geven aan dat inwoners en hun vertegenwoordigers zelf hiervoor het initiatief namen.
Het ging dan bijvoorbeeld om het organiseren van gesprekken met mensen met een psychische
kwetsbaarheid, dat door (vertegenwoordigers van) de doelgroep zelf gedaan werd. Dit geldt ook
voor de herinrichting van de adviesraden.

Deel gemeenten zoekende naar nieuwe participatievormen
Het valt op dat de gemeenten uit zichzelf aangeven dat men de nieuwe participatievormen nog
(verder) aan het ontwikkelen is. En dat men zoekende is naar hoe men dit (beter) kan doen.
• Men denkt daarbij aan cliënten beter faciliteren in hun rol als gesprekspartner en
vertegenwoordiger.
• Ook is men voornemens zichzelf, als gemeente, in de wereld van de inwoner en cliënt uit te
nodigen, in plaats van andersom. Vier gemeenten geven aan te vinden dat er winst te
behalen zou zijn door écht in gesprek te gaan, te luisteren en meer informeel contact te
maken met de inwoners. Welke vorm doet er dan minder toe wat hen betreft en men wordt
ook niet verder concreet.
• Respondenten geven ook aan dat zij het van belang vinden om ‘moeilijke’ groepen beter te
gaan bereiken. Ze noemen hierbij mensen met een lage sociaal-economische status en
mensen met een licht verstandelijke beperking. Ook mensen die wel tot een doelgroep van
de Wmo 2015 behoren, maar geen cliënt zijn, en andere cliënten die men als minder
zichtbaar of mondig beschouwt, wil men beter bereiken. Respondenten geven aan dit lastig
te vinden.
• Enkele geïnterviewden willen inwoners via hun buurt, wijk of via voorzieningen in de
gemeente betrekken. Buurt- of wijkgericht werken en daar met mensen zelf aan de slag te
gaan, heeft dan een agenderende werking voor beleid of kan aanleiding zijn om beleid aan
te passen.

BMC | 53

“Vanuit het wijkgericht werken wordt gestart in een klassieke aandachtswijk. Daar is nu het begin
van bestuurlijke vernieuwing: de bedoeling is initiatieven naar boven trekken en mogelijk maken. We
willen het echt van onderop doen. Voorheen haalden we het op en dan brachten we het om zeep. Nu
een omkering, met als beoogd effect ook dat het agendasettend is, invloed heeft op beleidsagenda.”
(QS G7, Vqs22)

Om beleidsparticipatie verder te ontwikkelen, hebben drie gemeenten nieuwe interne functies in
het leven geroepen:
• In de eerste gemeente zijn drie ervaringsdeskundigen aangenomen, om de brug tussen
beleid en cliënten/inwoners te slaan.
• In de tweede gemeente gaan de Wmo-raad en de gemeente beiden een medewerker
aanstellen, die zullen samenwerken op het onderwerp toegankelijkheid.
• In de derde gemeente is een ‘programmaregisseur overheidsparticipatie’ aangenomen.
Opvallend is dat vijf gemeenten aangeven dat er bij hen te weinig tijd beschikbaar is om beleidspar­
ticipatie (goed) vorm te geven.
5.2

De resultaten in vijftien gemeenten

In deze paragraaf geven we de resultaten weer van de verdiepende interviews met de beleids­
medewerkers in vijftien gemeenten.
5.2.1 De lokale visie op beleidsparticipatie
Een van de belangrijke aspecten die (de effectiviteit van) beleidsparticipatie mede bepaalt, is de
(aanwezigheid van een) gemeentelijke visie op beleidsparticipatie van inwoners.
Het beeld dat uit de interviews en beleidsdocumenten hierover naar voren komt, is dat de visies
over meer inwonerbetrokkenheid gaan, zowel via de adviesraden, als door middel van (direct)
contact én een actieve rol van mensen in de buurt.
• De helft van de vijftien onderzochte gemeenten geeft aan dat zij zich als partner willen opstellen
in het lokale zorg- en ondersteuningsnetwerk van organisaties en (vertegenwoordigers van)
inwoners. Gemeenten zeggen bijvoorbeeld dat zij zichzelf zien als onderdeel van het sociaal
domein, dat de gemeente niet de enige probleemeigenaar is en dat de gemeente samen met
inwoners en maatschappelijke organisaties beleid wil maken en uitvoeren.

‘We kunnen dingen beter doen, door vooral uit te gaan van wat de inwoners in de stad nodig hebben.
Binnen het Sociaal Domein gebeurt niks meer zonder dat burgers en organisaties, professioneel en
vrijwillig, erover mee hebben gedacht/signalen hebben kunnen afgeven. Eigenlijk wil dat zeggen:
niet de gemeente is de probleemeigenaar, maar we zijn dat samen.’
(IF G36, Vvk1)

54

• Drie gemeenten maken verder een onderscheid tussen advisering en belangenbehartiging:

‘De gemeente vindt het belangrijk dat cliënten voor hun belangen op kunnen komen en belangrijk
dat er mensen zijn die overstijgend kunnen kijken. Daarom hebben zij een onderscheid gemaakt
tussen een adviesraad en cliëntenraad, die samen werken.’
(G15, Vvk1)

Dit sluit aan bij de verandering die we in de quickscan opmerkten, namelijk dat een aantal
gemeenten de formele adviesrol bij een onafhankelijke adviesraad beleggen en de belangen­
behartigers deze adviesraad laten voeden met ervaringen en informatie.
• Ook geven enkele gemeenten opnieuw aan dat het op voorhand niet vaststaat hoe
beleidsparticipatie vorm krijgt; dit is afhankelijk van het onderwerp, de doelgroep en de
betrokken beleidsmedewerkers.
• Daarnaast is bij zes gemeenten de ambitie genoemd om (meer) mensen vroeg in het traject
van beleid maken te betrekken, zodat het beleid beter aansluit bij hun omstandigheden en
behoeften. Ook dat is in de quickscan naar voren gekomen.
• Gemeenten geven verder aan dat de situatie van inwoners – hun leefwereld en wat zij nodig
hebben en kunnen – het uitgangspunt is bij het maken van beleid. Zij willen dit aangrijpen
door op verschillende manieren en al dan niet via vertegenwoordigers, met inwoners in
gesprek te gaan.

We pakken het laagdrempelig aan, door middel van heel veel contacten in de dorpen. Daar borrelt
altijd van alles wat op. Ik kan het altijd wel achter mijn bureau bedenken, maar als het in de praktijk
niet werkt, heeft het geen zin. (…) meenemen wat er in de praktijk gebeurt. Zo zijn de
inloopvoorzieningen snel gestopt, omdat het niet aansloeg. We konden heel snel meebewegen.’
(IF G11, Vvk1)

• Wat opnieuw opvalt, is dat verschillende gemeenten beleidsparticipatie relateren aan een
actieve rol van inwoners in hun buurt of wijk. Drie van de vijftien gemeenten noemen dit.
Met die visie wordt de verwachting uitgesproken dat inwoners vooral zó hun partnerschap
met gemeenten en organisaties moeten gaan invullen.
• Drie gemeenten geven aan dat de verandering sinds 2015 inhoudt dat het beleid juist
voornamelijk met maatschappelijke organisaties wordt gemaakt en dat er via hen contact is
met inwoners.
5.2.2 Draagvlak binnen de gemeentelijke organisatie
Bij elf gemeenten is hun visie op de participatie van inwoners en/of cliënten formeel vastgesteld
door het college of de gemeenteraad. Vier gemeenten hebben geen vastgestelde visie, maar de
BMC | 55

respondenten konden de algemene lijn voor wat betreft beleidsparticipatie en hoe er in de praktijk
mee omgegaan wordt, goed uiteenzetten.
Bij meer dan de helft van de vijftien onderzochte gemeenten geven de respondenten aan dat er
intern, ambtelijk en bestuurlijk, draagvlak is voor de gemeentelijke visie op beleidsparticipatie. Vier
gemeenten geven aan dat het interne draagvlak voor de nieuwe visie en werkwijze groeiende is.

‘Het zit nog niet in de genen, het is twee stappen vooruit, één stap achteruit.’
(IF G36, Vvk2)

Een van hen tekent hier bij aan “dat het risico van de dode letter bestaat, omdat er intern niets
wordt georganiseerd om de andere houding, die het van ambtenaren vraagt, te operationaliseren”.5
Zeven van de vijftien gemeenten geven aan dat de werkwijze die volgt uit de visie op
beleidsparticipatie nu verder vorm moet krijgen in de praktijk, met inwoners en maatschappelijke
organisaties. Net als tijdens de quickscan hebben gemeenten het in dit verband ook over de actieve
rol van inwoners in hun buurt en wijk en het stimuleren van die rol. Ze verwachten dat de
samenwerking met actieve inwoners ook een (meer of minder bewust) agenderende werking heeft
in het beleidsproces. Zoals ook eerder genoemd, gaat het dan bijvoorbeeld over de opkomst van
zorgcoöperaties, waar de ontwikkeling van de uitvoering en aanpassing van beleid samen oplopen.
5.2.3 Stimuleren en faciliteren van beleidsparticipatie
Ook de mate waarin en manier waarop beleidsparticipatie door inwoners gefaciliteerd en
ondersteund wordt, is van invloed op het functioneren van beleidsparticipatie: werken de vormen
volgens de bedoeling ervan? Hier zien we het volgende:
• Gemeenten stimuleren beleidsparticipatie, bijvoorbeeld door (beleids)ambtenaren een
training of traject te laten volgen, om de visie in de praktijk te leren brengen. Zes gemeenten
noemden dit.
• Twee gemeenten noemen nog eens het beschikbaar stellen van budget voor maatschap­
pelijke initiatieven en één gemeente vertelt een congres te hebben georganiseerd voor het
faciliteren van ervaringsdeskundigheid. In een verband zijn ook de nieuwe ambtelijke
functies genoemd, voor het (verder) ontwikkelen en stimuleren van beleidsparticipatie.
De formele adviesraden worden verder door gemeenten op diverse manieren gefaciliteerd6.
• Het gaat bij elf gemeenten om het beschikbaar stellen van een activiteitenbudget, voor
onder andere scholing en communicatie en een contactpersoon bij de gemeente. In acht
gemeenten krijgen de voorzitter en/of de leden een vergoeding.
• Negen adviesraden krijgen secretariële ondersteuning bij hun werkzaamheden.
• In sommige gemeenten is er een ambtelijk secretaris, die zowel ondersteunt als de
contactpersoon is voor de ambtelijke organisatie en het bestuur. In andere gemeenten is
56

deze rol gescheiden of kan de adviesraad via het activiteitenbudget de kosten voor
secretariële ondersteuning dekken.
5.2.4 Contacten met doelgroepen
Uit de quickscan onder 39 gemeenten is onder meer gebleken dat gemeenten de visie hebben om
beleid samen met inwoners (en maatschappelijk partners) te maken. En dat zij zichzelf willen
uitnodigen in de leefwereld van inwoners en meer direct contact willen hebben, om te zorgen dat
hun behoeften en mogelijkheden goed in beeld komen. In dat kader is in de vijftien gemeenten
aanvullend gevraagd naar het contact dat de gemeente zelf zoekt met mensen met een psychische
kwetsbaarheid, mensen met dementie en mensen met een verstandelijke beperking.
• De helft van de beleidsmedewerkers geeft aan dat zij zelf contact hebben met inwoners uit
deze groepen. Het betreft meestal incidenteel en geen structureel, steeds terugkerend,
contact. Ook betreft de helft ervan contacten met indirecte vertegenwoordigers, of mensen
met psychische kwetsbaarheid zelf die een vertegenwoordigende rol hebben in de
beleidscyclus, zoals leden van een adviesraad of een belangenorganisatie. Enkele respon­
denten noemen dat zij mensen uit de genoemde doelgroepen ontmoeten, door mee te gaan
met collega’s in de uitvoering (zoals het wijkteam of Wmo-consulenten).
• Alle beleidsmedewerkers, op één na, geven aan dat hun wethouder direct contact heeft met
de genoemde groepen inwoners. Dit contact hebben zij meestal zowel op uitnodiging, als op
eigen initiatief. Twee beleidsmedewerkers benoemen dat het contact van de wethouders,
contact met belangenbehartigers uit de doelgroep betreft. Nog eens twee benoemen dat er
regelmatig direct contact is met individuele cliënten naar aanleiding van een probleem met
de zorg of ondersteuning.
• In acht gemeenten geeft men aan dat er contact is tussen gemeenteraadsleden en mensen
uit de genoemde doelgroepen.7 Drie ervan vertellen dat dit op te maken is uit de vragen die
gemeenteraadsleden stellen aan het college. Twee noemen dat het vertegenwoordigers uit
de doelgroepen betreft.
We hebben in de interviews geen verschillen waargenomen tussen de doelgroepen wat betreft de
mate waarin indirecte vertegenwoordigers en mensen met een psychische kwetsbaarheid die een
vertegenwoordigende rol hebben in de beleidscyclus, zoals leden van een cliëntenraad, contact
hebben met de gemeente.

Sleutelfiguren beleidsparticipatie doelgroepen
Sleutelfiguren nemen een bijzondere positie in de gemeente in en worden vaak gevraagd om mee te
denken bij beleid en/of uitvoering. Het gaat hierbij meestal om aanbieders van zorg en ondersteuning,
maar belangenorganisaties, de adviesraad en, in mindere mate, ervaringsdeskundigen worden

5

Van drie gemeenten is het interne draagvlak voor de visie onbekend. Deze vraag is niet beantwoord tijdens het interview en de


daarna verstuurde mails.
Van vier gemeenten is de informatie over de wijze van ondersteuning niet te achterhalen.

6



7



De overige gemeenten hebben deze vraag, ook na vervolgmail, niet beantwoord.

BMC | 57

eveneens als sleutelfiguur genoemd. Gekozen vertegenwoordigers, zoals raadsleden, niet. Informeel
zelfbenoemde vertegenwoordigers zijn daarmee veruit in de meerderheid, als belangrijke partner
voor de gemeente, in de ogen van de geïnterviewde beleidsmedewerkers.
Wanneer respondenten ingaan op de vraag of lokale GGZ- en VG-instellingen een rol spelen bij de
beleidsparticipatie van de doelgroepen, en welke rol dan, komt dit terug.
• Een derde van de respondenten noemt dat de gemeente deze instellingen betrekt bij
beleidsvorming.
• Ook noemen vier gemeenten dat zij contact met hen hebben om de uitvoering te monitoren.
• Een derde van de vijftien onderzochte gemeenten noemt dat er contact is met de
cliëntenraden van de instellingen, al dan niet via de gemeentelijke adviesraad. In één
gemeente geeft een ervaringsdeskundige aan dat de cliëntenraden van zorgaanbieders
geen goede vertegenwoordiging van cliënten kunnen zijn. Ze kunnen niet vrijuit spreken,
omdat ze afhankelijk zijn van de instelling, zo geeft hij aan. (G12, Vvk9)
5.2.5 Aanwijzingen voor effectiviteit volgens gemeenten
Op de vraag hoe de respondenten de effectiviteit van de verschillende vormen van participatie
beoordelen, antwoorden de gemeenten heel verschillend. Een deel van de gemeenten refereert
hierbij meteen aan de effectiviteit van de adviezen van de formele adviesraad, terwijl anderen ook
kijken naar de opbrengsten van andere participatievormen. Dit hangt natuurlijk samen met de
verscheidenheid aan participatievormen die worden ingezet. Soms is een gemeente sterk gericht op
de adviesraden en belangengroepen. Andere keren hangt de gemeente een visie aan waarbij er per
thema en/of doelgroep, steeds gekeken wordt welke methode van beleidsparticipatie past.

Knelpunten bij beleidsparticipatie van de doelgroepen
De gemeenten zien de volgende knelpunten:
• Beleidsmedewerkers geven aan dat zij het als gemeente moeilijk vinden om met cliënten in
contact te komen, én te zorgen dat zij invloed kunnen uitoefenen. Meer dan de helft van de
respondenten benoemt dit. Hierbij noemen de respondenten in het bijzonder inwoners met
psychische kwetsbaarheid, mensen met een (licht) verstandelijke beperking, migranten en
dak- en thuislozen. Verder noemt men in het algemeen inwoners die ‘minder zichtbaar’ zijn
doordat ze bijvoorbeeld geen zorg of ondersteuning krijgen, maar wel met problemen
kampen.
• Vier gemeenten noemen dat er via de uitvoering, de voorzieningen en professionals in de
gemeente, toch contact is met deze ‘moeilijke’ doelgroepen. En dat via hen signalen naar
boven komen die maken dat beleid soms wordt herzien.
• Tot slot wordt tweemaal het omgaan met verschillende belangen en zienswijzen als
knelpunt genoemd. Het betreft zowel belangen vanuit de politiek (de gemeenteraad) versus
cliënten als van de gemeente versus cliënten. In een van de interviews verwoordde men dit
als volgt:

58

Beleidsmedewerker: ‘En wat nu als cliënten een verandering willen, of niet willen, die toch beter past in
ons perspectief? [Lokale voorziening] moet bijvoorbeeld het aanbod wat veranderen. Wat nu als we
daarmee voor de cliënt iets ‘afpakken’, als gemeente?’
Ervaringsdeskundige: ‘Er komt toch wat voor terug? Dan moet je het beter uitleggen!’
Beleidsmedewerker: ‘Daar gaan we ook gesprek aan met cliënten, bezoekers, en met de buurt­
bewoners. Daar hebben we belangen bij elkaar te brengen. Je moet het inderdaad uit kunnen leggen.’
(IF G2, Vvk18)

Verder zijn respondenten kritisch over samenkomsten in een vergadersetting. Een respondent geeft
aan dat (grote) bijeenkomsten voor verschillende Wmo-doelgroepen tegelijk niet effectief zijn. Een
ervaringsdeskundige voegt daar aan toe dat vergaderen met veel aanwezigen, voor mensen met
een psychische kwetsbaarheid niet werkt:

‘De cliëntenraden zitten niet in het [overleg]: dat vinden ze eng, het is te veel voor die mensen. (…)
Te veel mensen, soms wel 30, die hun zegje willen of moeten doen, het is chaotisch. In de kleinere
werkgroepen gaat het makkelijker, beter.’
(IF G17, Vvk9 en Vvk14)

Ook wordt tweemaal genoemd dat bijeenkomsten met professionals als vertegenwoordigers van
cliënten niet effectief zijn: zij kunnen het cliëntperspectief niet zuiver vertegenwoordigen, zo vindt
men. Een beleidsmedewerker en een ervaringsdeskundige vinden tot slot dat vergaderingen over
complex beleid of de inkoop van voorzieningen, waarbij zowel cliënten als ervaringsdeskundigen en
professionals aanwezig zijn, niet werken. Deze overleggen zijn te veel ingestoken vanuit de
systeemwereld en daardoor voor cliënten of ervaringsdeskundigen niet goed te volgen.

Meerwaarde van de adviesraad
Vier gemeenten beoordelen hun adviesraad als effectief en vier gemeenten juist niet. Drie daarvan
geven aan dat zij vinden dat de adviesraad niet goed (genoeg) hun/een achterban vertegenwoordigen.
Dit laatste kwam niet in de quickscan naar voren. Eén gemeente geeft aan dat de vernieuwde
adviesraad nog zoekende is naar zijn rol. Opvallend genoeg relateerde een kwart van de respondenten
de interviewvraag over effectiviteit van beleidsparticipatie alleen aan de inbreng van de formele
adviesraden, wat impliceert dat zij vooral deze participatievorm op het netvlies hebben.

Meerwaarde van direct contact
Driekwart van de beleidsmedewerkers geeft aan dat de contacten met mensen met een psychische
kwetsbaarheid, mensen met dementie of mensen met een verstandelijke beperking over het
algemeen relevante informatie opleveren.
• De informatie geeft inzicht in het perspectief van de inwoner of cliënt, geven zes beleids­
BMC | 59

medewerkers aan. En dit stelt hen in staat om beter passend beleid te maken. Een van de
respondenten benoemt hierbij ook een agenderende werking, een ander noemt dat op basis van
informatie vanuit de doelgroep de wethouder hen soms vraagt om zaken verder uit te zoeken.
• Twee respondenten vertellen dat de manier waarop de gemeente inwoners bij de beleids­
cyclus betrekt, mede een opbrengst is van ideeën van (de vertegenwoordigers van) inwoners.
• De informatie wordt bij bijna de helft van de gemeenten verwerkt in het beleid, zo vertelt men.

‘Bijvoorbeeld rond ontmoetingsplekken voor de doelgroepen. Hebben we echt aantal locaties
aangepast op basis van input inwoners. Beschermd wonen hebben we ook het beleid aangepast.
Hoe we trajecten wilden inrichten, hebben we aangepast op basis van input van cliënten.’
(IF G22, Vvk16)

Relevant hierbij is te noemen dat bij het grootste deel van de gemeenten aan inwoners die hebben
bijgedragen in het beleidsproces geen terugkoppeling wordt gegeven over wat met hun input is gebeurd.
Tot slot wordt door een respondent verteld dat zij als gemeente de hoofdlijnen van het beleid
bepalen en dat zij die in nauwe samenwerking met instellingen, inwoners en ervaringsdeskundigen
verder uit laten kristalliseren in de praktijk. Deze gemeente geeft aan dat daardoor minder
beleidsstukken nodig zijn en inwoners veel invloed hebben op de totstandkoming van beleidskeuzes.

Verbeterpunten bij beleidsparticipatie van de doelgroepen
Respondenten hadden voortbordurend op de knelpunten, verschillende verbeterpunten te noemen.
• Zes gemeenten willen het contact met of de mogelijkheden voor beïnvloeding van de
doelgroepen verbeteren. Onder andere door bijeenkomsten specifiek voor hen te organi­
seren, aan een netwerk te bouwen en zich meer bewust te zijn van de problematiek van de
verschillende groepen.
• Twee respondenten geven aan dat het belangrijk is om vooraf de verwachtingen goed uit te
spreken en het proces toe te lichten.
• Nog eens twee respondenten geven aan dat er gewerkt moet worden aan bewustwording
van het belang van beleidsparticipatie van deze groepen. Tot slot zeggen twee
respondenten te willen inzetten op voorbeeldgedrag: ‘Je bent zelf ook inwoner, dus
behandel inwoners ook zoals je zelf behandeld wilt worden’. (G26, Vvk19).
• Om effectief te zijn, vinden drie respondenten opnieuw, moet je als gemeente aansluiten bij
de leefwereld van mensen, ook door direct contact met hen te hebben. Begrijpelijke taal is
hierbij belangrijk.
• Nog eens drie beleidsmedewerkers geven aan dat het helpt om verschillende vormen voor
de verschillende doelgroepen te hanteren.
• Verder wordt tweemaal genoemd dat je het als gemeente concreet en praktisch moet
houden, tijd en energie moet investeren.
• Tot slot geeft een respondent aan dat je betrouwbaar moet zijn en moet doen wat je zegt.
60

5.3

Conclusies

Gemeenten maken met hun visie op beleidsparticipatie expliciet duidelijk dat zij zichzelf niet (meer)
als de belangrijkste speler willen zien in het maken van beleid: de inwoners moeten centraal staan. De
aanpak hiervoor is in ontwikkeling én divers. Sommige gemeenten kiezen ervoor groepen inwoners op
steeds verschillende manieren/methoden, passend bij het onderwerp, te betrekken. Het initiatief
hiervoor ligt meestal bij de gemeente, maar soms zijn het ook specifieke doelgroepen of mensen met
deelbelangen die zich melden met vragen of wensen. Andere gemeenten verbreden en versterken de
adviesraden, of positioneren hen als de schakel met inwoners en belangengroepen.
De (indirecte en directe) vertegenwoordiging in de adviesraden verschilt per groep. Bij de onderzochte
39 gemeenten blijkt in iets meer dan de helft van de adviesraden een vertegenwoordiger voor mensen
met een verstandelijke beperking aanwezig te zijn. In iets minder dan de helft van de adviesraden
worden mensen met dementie vertegenwoordigd.
In nog minder adviesraden worden mensen met psychische kwetsbaarheid vertegenwoordigd en in
een derde van de adviesraden tenslotte, zijn migranten vertegenwoordigd. Er lijkt daarnaast nog
steeds veel contact met informele vertegenwoordigers te zijn en minder met mensen met een
psychische kwetsbaarheid, mensen met dementie en mensen met een migrantenachtergrond zelf. Met
name met deze groepen en mensen met een (licht) verstandelijke beperking willen gemeenten beter
contact. Als het gaat om de betrokkenheid van mensen met een psychische kwetsbaarheid, wordt die
bij de formele adviesraden minder genoemd dan bij de overige participatievormen. Voor de andere
groepen zien we zo’n duidelijk verschil niet. Mensen met dementie of een verstandelijke beperking zijn
net zo weinig aanwezig in adviesraden als bij de overige participatievormen. Het contact met
ervaringsdeskundigen tot slot, lijkt wel in opkomst.
Gemeenten zijn verder niet eenduidig over de aanwijzingen voor effectiviteit van de manier waarop
beleidsparticipatie lokaal is vormgegeven. Deze lijken erg afhankelijk van de plaatselijke visie, het
draagvlak en van de gesproken ambtenaar. Gemene deler is dat de genoemde sleutels voor succes
vaak te maken hebben met het aansluiten bij de leefwereld van cliënten. Dat doet men, of wil men
doen, door hen te bevragen op concrete onderwerpen, door eenvoudiger taalgebruik en op bezoek
te gaan bij mensen zelf, in plaats van hen uit te nodigen bij de gemeente. Daarnaast zijn rand­
voorwaarden als de tijd nemen voor een gezamenlijk proces, zorgen voor heldere verwachtingen en
afspraken nakomen van belang.

BMC | 61

Hoofdstuk 6
Wmo-beleidsparticipatie in vijf casussen
In vijf gemeenten hebben we nader onderzocht hoe beleidsparticipatie in de Wmo 2015 is
georganiseerd en hoe verschillende actoren dit in de praktijk ervaren. De beleidsparticipatie van
mensen met een psychische kwetsbaarheid stond hierbij centraal. Met de casussen illustreren we
eerdere bevindingen en gaan we dieper in op bepalende factoren voor beleidsparticipatie. We
hebben gesproken met mensen met een psychische kwetsbaarheid zelf, en met vertegenwoordigers
zoals medewerkers van zorgaanbieders, leden van adviesraden en tenslotte ook met wethouders en
gemeenteraadsleden. De resultaten hebben we per casus voor de verschillende actoren in
samenhang bekeken en met de andere casussen vergeleken.
We gaan eerst in op de wijze waarop de beleidsparticipatie in de vijf gemeenten georganiseerd is.
Dit ‘systeem’ waarbinnen beleidsparticipatie plaatsvindt, hebben we onderverdeeld in:
• de gemeentelijke visie en de inbedding ervan in de gemeentelijke organisatie;
• aanwezige participatievormen in de gemeenten.
Vervolgens komt de positie van mensen met een psychische kwetsbaarheid daarbinnen aan bod.
Hier gaan we in op:
• het onderscheid tussen inwoners en cliënten;
• participatievormen voor inwoners met een psychische kwetsbaarheid;
• vertegenwoordiging van mensen met een psychische kwetsbaarheid.
Dan presenteren we bevindingen ten aanzien van de invloed op het beleid en werkzame elementen
hiervoor in de casussen:
• Passende processen
• Ondersteuning van beleidsparticipatie
• Persoonlijke factoren
Tegen deze achtergrond kijken we tot slot naar werkzame elementen die we in de lokale context van
de verschillende casussen zijn tegengekomen.
6.1

De inrichting van de lokale beleidsparticipatie nader bezien

De gemeentelijke visie en de inbedding ervan
We zien in de visies van de vijf gemeenten dat zij veel verwachten van de betrokkenheid van inwoners
bij hun eigen gemeente, met name ook op het niveau van de wijk of de buurt. Ze willen inwoners
bovendien niet alleen betrekken wanneer al gestart is met nadenken over nieuw beleid, zij zien meer
en meer een rol voor inwoners in het voortraject en het mede bepalen van de beleidsagenda. Ze
beschrijven een nieuwe verhouding, waarbij gemeente, inwoners en maatschappelijke organisaties,
partners zijn in de samenwerking op het gebied van het sociaal domein.
62

Een van de gemeenten (casus B) heeft, anders dan de andere gemeenten, de visie op het sociaal
domein en werken in de buurt, met als onderdeel beleidsparticipatie, in samenspraak met inwoners
en maatschappelijke organisaties opgesteld. Dat wil overigens niet zeggen dat (vertegenwoordigers
van) inwoners in de andere gemeenten bij de daadwerkelijke uitwerking van het participatiemodel
geen rol hadden. Op papier is er dus veel aandacht voor het betrekken van de inwoners bij de
vormgeving van het lokale Wmo-beleid.
Ook geven in alle casussen de gemeentelijke respondenten aan dat er zowel bestuurlijk als ambtelijk
draagvlak is voor de visie. Men vindt het belangrijk om meer samen met inwoners op te trekken in
het beleidsproces. De daadwerkelijke inbedding van deze visie in het werk van bestuurders en
ambtenaren is natuurlijk van nog groter belang. Daarover constateren we dat alle vijf de
onderzochte gemeenten momenteel een ontwikkeling doormaken van visie naar praktijk. Bij alle vijf
de casussen komt naar voren dat zij de gekozen vormen voor beleidsparticipatie als een groeimodel
zien en dat men hierin zoekende is. Zo zit casus A nog in de startfase en lag bij casus B het eerste
initiatief voor het actief betrekken van cliënten bij het regionale samenwerkingsverband en wordt
dat nu meer lokaal belegd. Echt de slag te maken naar beleidsparticipatie als gewoonte en gebruik,
vraagt van gemeentelijke medewerkers een vernieuwing in houding en gedrag, zo geven de
verschillende respondenten aan. In de praktijk is het nog niet altijd zo ver.
Het betrekken van inwoners impliceert dat het vooral de gemeente is die een taak heeft om
(vertegenwoordigers van) inwoners mee te laten doen in het beleidsproces. Maar met de
paradigmaverschuiving van verantwoordelijkheden tussen overheid en burger komt er expliciet ook
meer verantwoordelijkheid bij die burger zelf te liggen en worden gemeenten meer een speler met
een faciliterende rol (ROB, 2012). Dit is het partnerschap waar gemeenten het in hun visies op
beleidsparticipatie over hebben. Het vraagt van inwoners dat ook zij zelf de stap maken naar de
gemeente om ervaringen en behoeften te delen en zo invloed uit te oefenen op het gevoerde beleid.
Dat zien we zoals we eerder al aangaven al terug bij enkele mondige inwoners (van de doelgroep)
die zelf op de gemeente/wethouder afstappen om belangrijke kwesties aan te kaarten (casus B en
C). Het ook daadwerkelijk benutten van de op deze wijze aangedragen inbreng voor het beleid en dit
uitdragen, vraagt ook nieuwe werkwijzen van gemeenten. Ook dit moet in de praktijk van de
casussen nog groeien.

Participatievormen
Hoe ziet het betrekken van inwoners eruit in de praktijk? De vijf onderzochte gemeenten hanteren
verschillende vormen voor de contacten met (vertegenwoordigers van) inwoners en mensen met
een psychische kwetsbaarheid. Hierbij komen we aan de ene kant sterk formeel georiënteerde
systemen tegen (casus A) en aan de andere kant veelal informele participatievormen (casus D), met
de andere casussen als varianten er tussenin.
De volgende zaken vallen daarbij op:
• Zoals we in de eerdere fasen hebben gezien, hebben een aantal gemeenten een brede
adviesraad voor het sociaal domein gevormd, of is er één in oprichting. Drie van de vijf
BMC | 63

onderzochte casussen hebben een sociaal domein brede adviesraad, in één gemeente is een
netwerkmodel van adviesraden ontstaan. De adviesraad wordt in sommige gemeenten
gecombineerd met andere participatievormen, al dan niet gericht op specifieke doelgroepen.
• De gekozen participatiemodellen sluiten aan op de nadruk die gemeenten in hun visie leggen
op inwoners of juist op cliënten (zie paragraaf 6.2). Uitzondering hierop is casus A, waar het
model nog verder moet worden ontwikkeld. Zoals we eerder beschreven zien we sinds 2015 de
vorming van adviesraden voor het sociaal domein, om integraal te kunnen adviseren. Ook zien
we meer informele participatievormen. Deze worden in drie van de vijf gemeenten vaak
toegepast (B, D, E). Wel hebben formele adviesorganen nog steeds een belangrijke (aan­
vullende) rol bij beleidsparticipatie (A, B, E). Met de vorming van brede sociaal domein
adviesraden zijn tot slot niet alle doelgroepen of themagerichte adviesraden uit het verleden
(van voor de Wmo 2015) verdwenen. Zij behouden eigen ‘lijntjes’ met de gemeente, of werken
samen met de formele adviesraden. Tussen de vijf casussen zien we verder verschillen in wie
bepaalt via welke wegen welke inwoners/cliënten worden betrokken in het beleidsproces.
Vooral binnen casus D en E zijn steeds verschillende opties mogelijk. In casus D en E kunnen
beleidsmedewerkers deze keuze zelf maken en verschillen zij onderling in voorkeursroutes.
In casus E is de formele adviesraad daar vrijwel altijd een onderdeel van. Deze ruimte geldt
in zekere mate ook voor casus B, waarbij via het regionale programma voor beleids­
participatie per onderwerp wordt gekeken welke groepen op welke manier worden
geraadpleegd door de ambtenaren. Bij casus A ligt vast dat de adviesraad de aangewezen
gesprekspartner is. In casus B speelt samenwerking in de regio bij beleid over en inkoop van
voorzieningen een belangrijke rol, met als gevolg dat de beleidsparticipatie van cliënten ook
op een structurele wijze in de regio is ingebed.
• In vier gemeenten ziet men tot slot een belangrijke rol weggelegd voor professionals in de
uitvoering, zoals in wijkteams, als het gaat om beleidsparticipatie. Ten eerste als plek om
signalen bij inwoners op te halen en door te geven aan de gemeente (casus A). Ten tweede in
de zin dat (vertegenwoordigers van) inwoners en cliënten kunnen meedenken over aspecten
van die uitvoeringspraktijk (casus C en D). Ten derde wil men stimuleren dat inwoners zelf
initiatieven op het gebied van welzijn en zorg nemen in hun wijk. De praktijk van deze
initiatieven heeft dan idealiter ook een agenderende werking in de beleidscyclus (casus B).
6.2

De positie van mensen met psychische kwetsbaarheid in het beleidsproces

Het onderscheid tussen inwoners en cliënten
De vijf gemeenten spreken in de documenten waarin beleidsparticipatie aan de orde komt, over het
betrekken van inwoners. Er wordt nauwelijks gesproken over de rol van cliënten, met uitzondering
van casus B. Cliënten worden gezien als een subgroep inwoners van de gemeente; dit geldt ook voor
de groep mensen met een psychische kwetsbaarheid.
Ondanks het gebrek aan verwijzing naar specifieke doelgroepen in de visiedocumenten hebben vier
gemeenten (B, C, D, E) aandacht voor specifieke doelgroepen, waaronder inwoners met een
psychische kwetsbaarheid. Dit zien we terug in de gesprekken over de visies van de gemeente en
64

over de bijzondere aandacht die ze hebben voor een aparte aanpak voor deze doelgroep. Deze
specifieke participatievormen bespreken we hieronder. Er is draagvlak voor deze doelgroepgerichte
aanpak, zo geven de gemeentelijke respondenten zelf aan. Daarbij is in twee gemeenten expliciet
aangegeven dat de ongewenste stigmatisering van deze doelgroep een belangrijke stimulans is om
inwoners met een psychische kwetsbaarheid mee te laten praten over het beleid (C en D).

Participatievormen voor inwoners met een psychische kwetsbaarheid
Zowel formele als informele participatievormen worden door de onderzochte gemeenten ingezet
om specifiek (vertegenwoordigers van) inwoners met een psychische kwetsbaarheid mee te laten
praten over het beleid. Informele vormen komen bij vier van de vijf casussen voor (B, C, D en E).
De informele vormen betreffen themabijeenkomsten, individuele gesprekken, een panel van de
doelgroep zelf, een focusgroep, werkbezoeken en deelname van de doelgroep aan vergaderingen. Van
belang is verder dat inwoners met een psychische kwetsbaarheid in drie van de vijf onderzochte
gemeenten vertegenwoordigd worden in meer en minder structurele werkgroepen, die betrokken zijn
bij beleidsvorming en -uitvoering. Hierin hebben met name ook ervaringsdeskundigen een plek, al dan
niet van een cliëntenraad. In casus C is de zelf opgerichte werkgroep echter niet goed in staat de
doelgroep te vertegenwoordigen door gebrek aan leden en onvoldoende aansluiting bij de gemeente
en formele adviesraden. In de andere twee gemeenten echter hebben de werkgroepen een belangrijke
vertegenwoordigende rol in het beleidsproces. Dit zijn weliswaar geen formeel vastgelegde
participatievormen, maar het zijn wel vormen die sterk vanuit de systeemwereld zijn opgezet.
Verder kiezen gemeenten (daarnaast) geregeld voor de adviesraad, als vertegenwoordiger van
inwoners. Zoals reeds eerder beschreven in hoofdstuk 5 wordt de inwoner met een psychische
kwetsbaarheid echter beperkt vertegenwoordigd in de formele adviesraden van gemeenten. Dit is
niet anders bij de vijf onderzochte gemeenten. In drie gemeenten zijn (vertegenwoordigers van)
mensen met een psychische kwetsbaarheid geen lid van de adviesraad. Het is bovendien voor lokale
adviesraden doorgaans lastig om hun rol te vervullen in het regionale speelveld. Dit is echter wel de
plek waar vaak door verschillende gemeenten samen beleid wordt gemaakt en voorzieningen
worden ingekocht. Het gaat wat betreft beleid omtrent mensen met psychische kwetsbaarheid om
Beschermd Wonen en Maatschappelijke Opvang, en EPA.

Directe participatie en indirecte vertegenwoordiging
Directe participatie van mensen met een psychische kwetsbaarheid zelf vindt voornamelijk plaats
tijdens informele bijeenkomsten en minder via de formele adviesorganen, zo hebben we in
hoofdstuk 5 gezien. Er lijkt wel steeds meer besef bij de gemeenten dat deze doelgroep gebaat is bij
een andere, bij de leefwereld aansluitende, benadering, aangezien dit als verbeterpunt wordt
genoemd door de respondenten. Alleen in casus A is er geen enkel direct contact met de doelgroep,
en alleen de zorgaanbieder wordt als vertegenwoordiger gezien.
Ook leden van cliëntenraden, vaak ervaringsdeskundigen met beleidservaring, worden veel
gevraagd om mee te praten, zowel binnen zorgorganisaties als bij de gemeenten, in verschillende
BMC | 65

gremia. Opvallend is dat een groot deel van deze ervaringsdeskundigen uit de cliëntenraden
dubbele functies heeft. Ze zijn zowel lid van de cliëntenraad op hun locatie als van de regioraad,
hebben zitting in de diverse werkgroepen vanuit de gemeente en komen bij themagerichte
bijeenkomsten. Sommigen geven aan te worden overvraagd, omdat ze het werk niet kunnen delen
met andere cliënten; niet veel cliënten zijn zelf in staat of bereid om een rol in het beleidsproces te
vervullen. Tegelijkertijd plaatsen een ervaringsdeskundige en een lid van de adviesraad een
kritische noot bij de rol van leden van cliëntenraden; zij geven aan dat die naar hun idee te veel het
belang van specifieke instellingen naar voren brengen.
Ook zorgaanbieders worden door alle gemeenten betrokken. Zij zien in hen een samenwer­
kingspartner, een uitvoerende partij, maar ook een partij die de inwoner met psychische
kwetsbaarheid vertegenwoordigt. Sommige andere indirecte vertegenwoordigers en mensen met
psychische kwetsbaarheid zelf die een vertegenwoordigende rol hebben in de beleidscyclus,
plaatsen hierbij een kanttekening: een professional kan niet zonder een organisatiebelang het
cliëntperspectief inbrengen.
Gemeenteraadsleden tot slot, een andere formele vertegenwoordiger, vertegenwoordigen in de
casussen niet specifiek de inwoners met een psychische kwetsbaarheid. Een en ander sterkt de eerdere
bevindingen in hoofdstuk 5 dat beleidsparticipatie van mensen met psychische kwetsbaarheid
achterblijft en dat ook het aansluiten bij de ‘leefwereld’ van deze inwoners nog geen realiteit is.
6.3

Effectiviteit

In de literatuur wordt onderscheid gemaakt tussen formele, feitelijke en beleefde invloed (zie voor
een nadere beschrijving hiervan paragraaf 2.5). We gaan in op de beleefde invloed in de vijf
casussen; de formele invloed is eerder in hoofdstuk 5 aan bod gekomen. Ook beschrijven we de
bevindingen ten aanzien van de werkzame elementen: passende processen, ondersteuning en
persoonlijke factoren.
6.3.1 Beleefde invloed
Mensen met psychische kwetsbaarheid in de vijf onderzochte gemeenten geven aan dat zij zich
serieus genomen voelen door de gemeente, met uitzondering van casus A waar geen rechtstreeks
contact is met de gemeente. In casus B, D en E zien ze hun inbreng ook daadwerkelijk terug in
beleid. In casus C vinden ze het moeilijk meetbaar wat hun bijdrage is.
Vertegenwoordigers van inwoners met een psychische kwetsbaarheid verschillen in hun mening
over hun invloed. In casus A en B geven zorgaanbieders, die zichzelf als vertegenwoordiger zien,
aan dat zij ook echt iets kunnen betekenen in het overbrengen van het cliëntperspectief aan de
gemeente. Een vertegenwoordiger van naasten van de doelgroep voelt zich in casus B gewaardeerd
en ziet hun invloed terug, terwijl dit in gemeente C veel minder het geval is. In casus C en D geven
vertegenwoordigers van mensen met een psychische kwetsbaarheid aan dat ze meer bij de grote
lijn en beleidsmatig betrokken willen worden: de gemeente bevraagt hen nu met name over
uitvoeringszaken, zoals het functioneren van voorzieningen.
66

6.3.2 Werkzame elementen

Passende processen
Heldere communicatie en afspraken zijn van belang voor beleidsparticipatie, zo blijkt uit de
gesprekken met de verschillende actoren. In de vijf onderzochte gemeenten kan dat beter, als het gaat
om het hanteren van begrijpelijke taal, het duidelijk afspreken van spelregels voor beleidsparticipatie
en het terugkoppelen van wat er met input gedaan wordt. Zowel de doelgroep zelf als indirecte
vertegenwoordigers en in mindere mate beleidsmedewerkers van de gemeenten geven dit aan.
Wat betreft taalgebruik geeft men aan dat dit weinig toegankelijk is, zowel in uitingen op de website
als in beleidsstukken. We zien in casus D echter dat men als gemeente alert is op de leesbaarheid
van hun communicatie-uitingen. In het onderzoek onder de 39 gemeenten kwam dit ook enkele
keren naar voren: dat men probeert structureel een toegankelijk taalniveau te hanteren. Een ander
belangrijk aspect is de communicatie over de mogelijkheden voor inwoners om mee te praten. Dit
betreft zowel de informatie over de wijze waarop, als het tijdig aangeven van te bespreken thema’s
en het terugkoppelen van wat er met input gedaan wordt.
In alle vijf casussen hebben ervaringsdeskundigen niet altijd een duidelijk beeld van wat zij van de
mogelijkheid tot participatie mogen verwachten en welke spelregels er gelden. In casus D en E
kunnen we stellen dat het proces van betrekken van verschillende partijen niet transparant is. Dit
betekent dat de verschillende vertegenwoordigende partijen niet goed kunnen anticiperen op
mogelijkheden voor inspraak. In deze twee casussen zien we dat dit de beleidsparticipatie van
mensen met een psychische kwetsbaarheid belemmert.
Het ontbreken van terugkoppeling over wat er is gedaan met de geleverde bijdrage komt ook vaak
voor in de casussen. De mate van terugkoppeling varieert daarbij sterk tussen formele en informele
participatievormen. Formele adviesorganen worden doorgaans goed geïnformeerd over het
resultaat van hun inbreng, zo zagen we eerder. Zij ontvangen een formele reactie van het college
met daarin welke punten zij overnemen, welke niet en waarom. Wanneer er geen formeel advies
gegeven is, maar de adviesraden vanaf de start hebben meegedacht met een beleidsstuk, is het
soms wat diffuser wat er met de input van de adviesraad is gebeurd. Bij informele vormen van
participatie in de casussen horen deelnemers daarentegen doorgaans niet of nauwelijks wat er men
hun inbreng gebeurt. Vaststaande gemeentelijke processen en beperkte tijd worden als knelpunten
genoemd door de beleidsmedewerkers van de gemeenten.
Het is de – eerder beschreven – ambitie van gemeenten, om (vertegenwoordigers van) inwoners een
actieve rol te geven in het beleidsproces. Dit sluit aan bij wat (vertegenwoordigers van) de
doelgroep zelf tot slot aangeeft; zij willen niet alleen meer, maar ook eerder in het beleidsproces
aan tafel zitten, omdat hun inbreng dan naar verwachting meer wordt meegenomen. Alleen bij
casus E ligt dat anders: daar wordt samen met de adviesraad aan het begin bepaald met welke
partijen samen opgetrokken zal worden. Kanttekening hierbij is dat dit proces niet inzichtelijk is
voor anderen.
BMC | 67

De eigen ambitie en de wens van de vertegenwoordigers vragen in ieder geval van de gemeenten
om (vertegenwoordigers van) inwoners beter in positie te brengen ten aanzien van bovenstaande
punten: helder taalgebruik, duidelijke spelregels en een terugkoppeling. Hier is een wereld te
winnen, want het beïnvloedt het vertrouwen in het systeem van beleidsparticipatie en in de invloed
die inwoners menen te kunnen uitoefenen op dit beleid. Verschillende mensen met psychische
kwetsbaarheid die zelf een rol hebben in het beleidsproces en indirecte vertegenwoordigers geven
aan dat zij de drie aspecten nodig hebben om zich goed te kunnen voorbereiden, kwalitatief goede
input te leveren en ook om gemotiveerd te blijven. We gaan hier bij persoonlijke factoren verder op in.

Ondersteuning
Een andere bepalende factor die we in de literatuur vonden en onderzocht hebben in de casussen, is
ondersteuning in facilitaire zin. Alle gemeenten hanteren de gebruikelijke vormen van onder­
steuning voor de formele adviesorganen (Panhuijzen en Lucassen, 2017). Er zijn financiële
vergoedingen en budgetten voor scholing en training. Adviesorganen kunnen gebruikmaken van de
ruimtes en faciliteiten op het gemeentehuis en beleidsambtenaren zijn beschikbaar als
aanspreekpunt voor inhoudelijke vragen. In vier van de vijf gemeenten ontvangen adviesorganen
daarnaast ook nog secretariële ondersteuning; in casus A moet de adviesraad dat zelf regelen.
Budget voor scholing en training wordt bijvoorbeeld gebruikt voor sessies over ‘hoe werkt een
gemeente’ (casus C) en ondersteuning van Movisie over de nieuwe rolinvulling (casus A en C).
Er is geen ondersteuning specifiek gericht op deelname van mensen met psychische kwetsbaarheid,
met uitzondering van procesondersteuning van de werkgroep GGZ in casus E.

Persoonlijke factoren
In eerdere paragrafen en hoofdstukken is reeds de kloof tussen de leefwereld van mensen met een
psychische kwetsbaarheid en de systeemwereld van gemeenten aan de orde gekomen. Deze kloof
wordt heel expliciet wanneer we het hebben over de persoonlijke factoren. Het bijdragen aan
beleidsparticipatie vraagt veel van inwoners met een psychische kwetsbaarheid: een stabiel leven,
mondigheid, het opzij zetten van emoties en, afhankelijk van de participatievorm, ook de nodige
beleidsvaardigheden. Een beperkt deel van de doelgroep heeft deze vaardigheden. Waarschijnlijk
mede daardoor nemen er relatief weinig inwoners met een psychische kwetsbaarheid deel aan
beleidsparticipatieprocessen. Zij werken aan het op de rit krijgen en houden van hun leven,
waardoor zij minder ruimte ervaren om deel te nemen aan beleidsprocessen. Belemmerende
factoren zijn het niet durven spreken in het openbaar, angst om eigen emoties niet in de hand te
hebben en moeite hebben om het eigen verhaal te overstijgen. Aansluiting bij deze kenmerken van
de doelgroep lijkt hun invloed op beleidsprocessen te vergroten, zo zien we in casus B. In de
gemeente is op verzoek van de adviesraad en mensen met psychische klachten zelf gekozen voor
een kleine focusgroep van mensen met psychische kwetsbaarheid in kleine setting, in plaats van
hen te bevragen in een druk bezochte vergadering voor meerdere Wmo-doelgroepen. In casus D
proberen beleidsmedewerkers bij het organiseren van bijeenkomsten rekening te houden met de
kenmerken van de doelgroep. Verder is het panel voor mensen met psychische kwetsbaarheid
succesvol. De doelgroep gaat in zijn omgeving en op zijn eigen manier op pad om informatie over
68

mogelijkheden en behoeften bij anderen op te halen over bepaalde beleidsthema’s. Informele
vormen van participatie bieden meer ruimte voor het rekening houden met persoonlijke factoren
dan de beleidsparticipatie via formele adviesraden.
6.4

Betrokkenheid en invloed in de lokale context

Casus A
In casus A is vanuit de gemeente nagenoeg geen specifieke aandacht voor het betrekken van
inwoners met een psychische kwetsbaarheid bij de totstandkoming van beleid. In de Wmo-raad is
een vertegenwoordiger met ervaringskennis actief, maar de raad heeft op GGZ-thema’s geen
adviezen uitgebracht. Beleidsmedewerkers stellen dat deze doelgroep maar beperkt woonachtig is
binnen de gemeentegrenzen en voor behandeling bovendien uitwijkt naar buurgemeenten. Wel zijn
er zorgaanbieders die de doelgroep bij de gemeente claimen te vertegenwoordigen, wat door één
van de ervaringsdeskundigen ook wordt bevestigd. Het is hierbij wel de vraag of dit het niveau van
de individuele belangenbehartiging ontstijgt. In deze casus vindt beleidsparticipatie van mensen
met een psychische kwetsbaarheid nagenoeg niet plaats.

Casus B
In casus B zien we een sterke positie van het regionaal samenwerkingsverband. Met het regionale
programma voor beleidsparticipatie worden gebruikers van Wmo-voorzieningen actief betrokken bij
het regionale beleid, net als de lokale adviesraad. Het initiatief hiervoor gaat uit van de regio. De
regionale samenwerking heeft slagkracht: gemeenten trekken op inhoud en proces gezamenlijk op en
kunnen optimaal gebruikmaken van de aanwezige (ervarings)deskundigheid in de regio. Ook is men
samen verder aan het ontwikkelen: men maakt de stap van geïnstitutionaliseerde participatievormen,
waarin ook zorgaanbieders een grote rol hebben, naar directe participatie en betrokkenheid van
individuele cliënten.
Vertegenwoordigers van mensen met een psychische kwetsbaarheid ervaren dat zij invloed hebben,
maar geven aan zelf aan de bel te moeten blijven trekken en eerder betrokken te willen worden in
het proces. De regionale samenwerking lijkt redelijk effectief te zijn: er is een hoge mate van
betrokkenheid, en mensen met een psychische kwetsbaarheid en indirecte vertegenwoordigers
ervaren invloed op het beleid.

Casus C
In casus C lijken zowel de relatief zwakke positie van de (vertegenwoordigers van) mensen met een
psychische kwetsbaarheid een hobbel te zijn in het proces van beleidsvorming, als ook het moment
en de wijze van betrekken. In de gemeente zijn de formele raden de voorkeursroute voor
beleidsparticipatie. De formele adviesraden vertegenwoordigen de doelgroep echter niet. De
contacten tussen gemeente en inwoners met een psychische kwetsbaarheid verlopen vooral via de
EPA-werkgroepen en de inkooptafels, maar deze werkgroepen gaan over de uitvoering en zijn
BMC | 69

daarmee minder betrokken bij de ontwikkeling van beleid. Mensen met psychische kwetsbaarheid zelf,
in een zelf opgerichte werkgroep GGZ, hebben veel moeite om contact te krijgen met de gemeente. De
leden van de werkgroepen en inkooptafels kunnen niet eenduidig aangeven of men van invloed is
geweest en willen meer dan alleen ‘de puntjes op de i zetten’. Dit geldt niet voor de formele
adviesraden (maar zij hebben geen vertegenwoordiger van de doelgroep in hun midden). Wel voelen
de leden van de werkgroepen en inkooptafels zich serieus genomen, mogelijk vanwege het, door de
wethouder benoemde, bewustzijn van ambtenaren om hen via informele vormen te betrekken en de
motivatie van de wethouder om te destigmatiseren. We zien in deze specifieke lokale context een
diffuus beeld: de betrokkenheid is relatief zwak, vanwege de sterke positie van de formele raden en
het ontbreken van de stem van mensen met psychische kwetsbaarheid daarin. In de verschillende
andere vormen die zijn georganiseerd/geïnitieerd, ervaart men (relatief) weinig invloed.

Casus D
In deze gemeente worden verschillende vormen van beleidsparticipatie ingezet. Beleids­
medewerkers kiezen hier naar eigen inzicht een vorm, op verschillende niveaus. Bijvoorbeeld
overleggen met ervaringsdeskundigen bij de gemeente, locatiebezoeken, een panel en informeel
contact met de doelgroep zelf. Zelf ervaren de ervaringsdeskundigen dat zij een volwaardige rol
hebben in het beleidsproces rond een aantal recente thema’s. Er is dus duidelijk beleefde invloed.
Tegelijkertijd is het soms onduidelijk welke invloed zij hebben gehad, wat er met hun input is
gebeurd. Voor de Wmo-raad geldt dit ook, behalve wanneer zij formeel advies uitbrengen naar
aanleiding van een (concept-)beleidsstuk. In de Wmo-raad is echter geen vertegenwoordiger van
mensen met een psychische kwetsbaarheid actief. Ook in casus D vinden respondenten dat mensen
met een psychische kwetsbaarheid nog eerder in het beleidsproces betrokken moeten worden.
De hoge mate van betrokkenheid van vertegenwoordigers van de doelgroep, samen met de vele
vormen van meer en minder informeel contact met mensen met psychische kwetsbaarheid zelf, en
de beleefde invloed zijn een aanwijzing voor de effectiviteit van de beleidsparticipatie. Echter het
proces, dat afhangt van individuele beleidsmedewerkers, lijkt weinig transparant, net als de
onduidelijkheid wat er met input gebeurt. Het lijkt voor (groepen) vertegenwoordigers van inwoners
lastig om zelf aan te haken of te weten waar ze moeten zijn als zij hun behoeften en ervaringen met
de gemeente willen delen in het beleidsproces.

Casus E
Bij casus E lijken de verschillende beschreven aspecten in onderlinge samenhang positief van invloed
te zijn op de effectiviteit van beleidsparticipatie in de gemeente. We kunnen aannemen dat de lokale
combinatie van actieve ambtelijke sturing op het betrekken van de doelgroep, de sterke positie en proactiviteit van de doelgroep zelf in het beleidsproces, de actieve ondersteuning daarvan, hun directe
vertegenwoordiging én de aanwezigheid van contact met een achterban, een aanwijzing zijn voor de
effectiviteit van de beleidsparticipatie van mensen met een psychische kwetsbaarheid in deze
gemeente. De lokale GGZ-werkgroep waarin mensen met psychische kwetsbaarheid zitting hebben, is
70

direct betrokken bij het proces van beleidsvorming en de totstandkoming van de inhoud. Zij geven aan
dat de gemeente hen serieus neemt en dat wethouders hun inbreng echt waarderen. Kanttekening is
dat meestal dezelfde vertegenwoordigers betrokken zijn, en als gevolg hiervan blijven bepaalde
andere (mogelijke) vertegenwoordigers buiten beeld.

6.5

Conclusies

De gemeentelijke visie en de inbedding ervan
We zien in de visies van de vijf gemeenten dat zij inwoners willen betrekken bij het maken van nieuw
beleid; zij zien meer en meer een rol voor inwoners in het voortraject en het mede bepalen van de
beleidsagenda. Ook geven in alle casussen de gemeentelijke respondenten aan dat er zowel
bestuurlijk als ambtelijk draagvlak is voor de visie. We constateren echter dat alle vijf de
onderzochte gemeenten momenteel een (meer en minder bewuste) ontwikkeling doormaken van
visie naar praktijk. Echt de slag te maken naar beleidsparticipatie als gewoonte en gebruik, vraagt
van gemeentelijke medewerkers een verdere vernieuwing in houding en gedrag, zo geven de
verschillende respondenten aan.

Participatievormen
Hoe ziet het betrekken van inwoners eruit in de praktijk? De vijf onderzochte gemeenten hanteren
verschillende vormen voor de contacten met (vertegenwoordigers van) inwoners en mensen met
een psychische kwetsbaarheid. Hierbij komen we aan de ene kant sterk formeel georiënteerde
systemen tegen (casus A) en aan de andere kant veelal informele participatievormen (casus D), met
de andere casussen als varianten er tussenin.
De volgende zaken vallen daarbij op:
• Drie van de vijf onderzochte casussen hebben een sociaal domein brede adviesraad, in één
gemeente is een netwerkmodel van adviesraden ontstaan.
• Tussen de vijf casussen zien we verschillen in wie bepaalt via welke wegen welke inwoners/
cliënten worden betrokken in het beleidsproces. In casus D en E kunnen beleidsmedewerkers
deze keuze zelf maken en verschillen zij onderling in voorkeursroutes. In casus E is de formele
adviesraad daar vrijwel altijd een onderdeel van. Bij casus A ligt vast dat de adviesraad de
aangewezen gesprekspartner is.
• In vier gemeenten ziet men tot slot een belangrijke rol weggelegd voor professionals in de
uitvoering, zoals in wijkteams, als het gaat om signaleren en in gesprek blijven over
mogelijkheden, behoeften en bewonersinitiatieven.

De positie van mensen met psychische kwetsbaarheid in het beleidsproces
De vijf gemeenten spreken in de documenten waarin beleidsparticipatie aan de orde komt, over het
betrekken van inwoners. Er wordt nauwelijks gesproken over de rol van cliënten, met uitzondering
van casus B. Zowel formele als informele participatievormen worden echter door de onderzochte
gemeenten ingezet om (vertegenwoordigers van) inwoners met een psychische kwetsbaarheid mee
BMC | 71

te laten praten over het beleid. De informele vormen betreffen themabijeenkomsten, individuele
gesprekken, een panel van de doelgroep zelf, een focusgroep, werkbezoeken en deelname van de
doelgroep aan vergaderingen.
Van belang is verder dat inwoners met een psychische kwetsbaarheid in drie van de vijf onderzochte
gemeenten vertegenwoordigd worden in meer en minder structurele werkgroepen, die betrokken
zijn bij beleidsvorming en -uitvoering. Hierin hebben met name ook ervaringsdeskundigen een plek,
al dan niet van een cliëntenraad. In de twee gemeenten hebben de werkgroepen een belangrijke
vertegenwoordigende rol in het beleidsproces. Dit zijn weliswaar geen formeel vastgelegde
participatievormen, maar het zijn wel vormen die sterk vanuit de systeemwereld zijn opgezet. Er
lijkt wel steeds meer besef bij de gemeenten dat deze doelgroep gebaat is bij een andere
benadering, die aansluit bij de leefwereld, aangezien dit als verbeterpunt wordt genoemd door de
respondenten. Zorgaanbieders worden verder door alle gemeenten betrokken: zij zien in hen een
samenwerkingspartner, een uitvoerende partij, maar ook een partij die de inwoner met psychische
kwetsbaarheid vertegenwoordigt. Ook leden van cliëntenraden, vaak ervaringsdeskundigen met
beleidservaring, worden veel gevraagd om mee te praten, zowel binnen de zorgorganisatie als bij de
gemeente, in verschillende gremia. Sommigen geven aan te worden overvraagd omdat ze het werk
niet kunnen delen met andere cliënten; niet veel cliënten zijn zelf in staat of bereid om een rol in het
beleidsproces te vervullen.
Een en ander sterkt de eerdere bevindingen in hoofdstuk 5 dat beleidsparticipatie van mensen met
psychische kwetsbaarheid achterblijft en ook dat het dicht op de ‘leefwereld’ van mensen zitten nog
geen realiteit is.

Invloed
Mensen met psychische kwetsbaarheid in de vijf onderzochte gemeenten geven aan dat zij zich
serieus genomen voelen door de gemeente, met uitzondering van casus A waar geen rechtstreeks
contact is met de gemeente. In casus B, D en E zien ze hun inbreng ook daadwerkelijk terug in beleid.
In casus C vinden ze het moeilijk meetbaar wat hun bijdrage is. Vertegenwoordigers verschillen in hun
mening over hun invloed. In casus A en B geven zorgaanbieders, die zichzelf als vertegenwoordiger
zien, aan dat zij ook echt iets kunnen betekenen in het overbrengen van het cliëntperspectief aan de
gemeente. Een vertegenwoordiger van naasten van de doelgroep voelt zich in casus B gewaardeerd
en ziet hun invloed terug, terwijl dit in casus C veel minder het geval is.
In casus C en D geven vertegenwoordigers van mensen met een psychische kwetsbaarheid aan dat
ze meer bij de grote lijn en beleidsmatig betrokken willen worden: de gemeente bevraagt hen nu
met name over uitvoeringszaken, zoals het functioneren van voorzieningen.

Werkzame elementen
Heldere communicatie en afspraken zijn van belang voor beleidsparticipatie, zo blijkt uit de gesprek­
ken met de verschillende actoren. In de vijf onderzochte gemeenten kan dat beter, als het gaat om het
hanteren van begrijpelijke taal, het duidelijk afspreken van spelregels voor beleidsparticipatie en het
72

terugkoppelen van wat er met input gedaan wordt. Het ontbreken van terugkoppeling over wat er is
gedaan met de geleverde bijdrage komt ook vaak voor in de casussen. De mate van terugkoppeling
varieert daarbij sterk tussen formele en informele participatievormen. Formele adviesorganen
worden doorgaans goed geïnformeerd over het resultaat van hun inbreng, zo zagen we eerder. Bij
informele vormen van participatie in de casussen horen deelnemers daarentegen doorgaans niet of
nauwelijks wat er met hun inbreng gebeurt. Vaststaande gemeentelijke processen en beperkte tijd
worden als knelpunten genoemd door de beleidsmedewerkers van de gemeenten.
Het is de ambitie van gemeenten om inwoners een actieve rol te geven in het beleidsproces. Dit sluit
aan bij wat (vertegenwoordigers van) de doelgroep zelf aangeeft; zij willen niet alleen meer, maar
ook eerder in het beleidsproces aan tafel zitten, omdat hun inbreng dan naar verwachting meer
wordt meegenomen. De eigen ambitie en de wens van de vertegenwoordigers vragen in ieder geval
van de gemeenten om (vertegenwoordigers van) inwoners beter in positie te brengen ten aanzien
van bovenstaande punten: helder taalgebruik, duidelijke spelregels en een terugkoppeling. Hier is
een wereld te winnen, want het beïnvloedt het vertrouwen in het systeem van beleidsparticipatie en
in de invloed die inwoners menen te kunnen uitoefenen op dit beleid.
Een andere bepalende factor die we in de literatuur vonden en onderzocht hebben in de casussen, is
ondersteuning in facilitaire zin. Alle gemeenten hanteren de gebruikelijke vormen van onder­
steuning voor de formele adviesorganen (Panhuijzen en Lucassen, 2017). Er is geen ondersteuning
specifiek gericht op deelname van mensen met psychische kwetsbaarheid, met uitzondering van de
procesondersteuning van de werkgroep GGZ in casus E.
Tot slot, we weten uit de literatuur dat het bijdragen aan beleidsparticipatie veel vraagt van
inwoners met een psychische kwetsbaarheid: een stabiel leven, mondigheid, het opzij zetten van
emoties en, afhankelijk van de participatievorm, ook de nodige beleidsvaardigheden. Een beperkt
deel van de doelgroep heeft deze vaardigheden. Belemmerende factoren zijn het niet durven
spreken in het openbaar, angst om eigen emoties niet in de hand te hebben en moeite hebben om
het eigen verhaal te overstijgen. Rekening houden met deze kenmerken van de doelgroep lijkt hun
invloed op beleidsprocessen te vergroten, zo zien we in casus B en D. Informele vormen van
participatie bieden hiertoe meer ruimte dan de beleidsparticipatie via formele adviesraden.

BMC | 73

Bijlage 1
Onderzoeksverantwoording
Om de onderzoeksvragen te beantwoorden is een kwalitatief, verkennend onderzoek uitgevoerd.
Het onderzoek kent de vorm van een trechter. Eerst is het onderwerp in den brede verkend op basis
van een documentenstudie, gesprekken met experts, landelijke cliënt- en brancheorganisaties en
interviews met 39 gemeenten (quickscan). Daarna is een persoonlijk interview afgenomen bij
vijftien gemeenten (inventarisatiefase) en tot slot zijn casestudies uitgevoerd bij vijf gemeenten
(verdiepingsfase). Hieronder werken we de aanpak van dit onderzoek verder uit.

Voorbereiding
Het onderzoek is gestart met een documentenstudie om inzicht te krijgen in de ontwikkelingen
rondom de beleidsparticipatie in gemeenten in zijn algemeenheid en specifiek binnen het sociaal
domein. Tijdens de documentenstudie zijn relevante wetteksten en onderzoeken naar beleids­
participatie bestudeerd.
Op basis van de afbakening van het onderzoek zijn de documenten gescreend op relevantie. Hierbij
is specifiek gekeken of het document inging op:
• veranderingen in de Wmo, rond 2015;
• met betrekking tot beleidsparticipatie;
• in het bijzonder van mensen met psychische klachten, mensen met dementie, een verstan­
delijke beperking en van migranten.
Via verwijzingen in de betreffende documenten (sneeuwbalmethode) is de literatuurlijst verder
aangevuld. Per document is vervolgens nagegaan welke informatie voorkwam, ten aanzien van de
onderzoeksvragen. De uitkomsten van de documentenstudie zijn beschreven in hoofdstuk 2 en 3 en
mede als basis gebruikt voor het opstellen van de verschillende vragenlijsten voor de gesprekken
met gemeenten, sleutelfiguren en cliënten.
Ter verdieping van de resultaten van de documentenstudie en het ophalen van actuele kennis over
beleidsparticipatie binnen de Wmo 2015, hebben we gesproken met vier experts op dit terrein (zie
bijlage 3). Hierbij is via ons netwerk en via een internetsearch gezocht naar deskundigen op het
gebied van cliëntparticipatie en vertegenwoordigers van inwoners in het lokale Wmo-beleid. Deze
gesprekken hebben ons inzicht in de beleidsparticipatie van inwoners in zijn algemeenheid en de
geselecteerde doelgroepen in het bijzonder vergroot.
Op grond van de documentenstudie en de interviews met experts is een theoretisch kader (zie
hoofdstuk 2) opgesteld dat richting geeft aan het onderzoek. Het kader bepaalt welke onderwerpen
relevant zijn voor nadere bestudering en draagt bij aan de structurering van het onderzoek.
In deze fase zijn ook verschillende landelijke cliëntorganisaties geïnterviewd, en brancheorganisaties
74

van aanbieders van zorg en ondersteuning voor mensen met een verstandelijke beperking of
psychische klachten. Deze organisaties zijn telefonisch en per e-mail benaderd met informatie over
het onderzoek. Het gaat om de volgende organisaties: Alzheimer Nederland, Federatie Opvang, GGZ
Nederland, Ieder(in), Koepelorganisatie Adviesraden Sociaal Domein, Mind en de RIWB alliantie (zie
bijlage 3 voor het overzicht van de geïnterviewde organisaties en personen). De organisaties hebben
intern gezocht naar de juiste medewerkers voor een gesprek. Met deze medewerkers zijn interviews
ingepland en uitgevoerd. Vier interviews vonden telefonisch plaats, de gesprekken met de
brancheorganisaties waren face-to-face in een groepsinterview.
Van de interviews zijn verslagen gemaakt. BMC heeft de verslagen verwerkt tot een hoofdstuk over
de rol van landelijke partijen. Dit hoofdstuk is in concept toegestuurd aan de geïnterviewde
personen. Zij kregen de gelegenheid om feitelijke onjuistheden aan te passen en omissies aan te
vullen.

Quickscan onder 39 gemeenten
Om het inzicht te verdiepen in de wijze waarop gemeenten de beleidsparticipatie in de Wmo 2015
vormgeven en de wijze waarop de verschillende doelgroepen (psychische klachten, dementie of een
verstandelijke beperking en migranten)8 worden betrokken, is telefonisch gesproken met 39
gemeentelijke beleidsmedewerkers. BMC heeft hiervoor een steekproef getrokken van 50
gemeenten, waarbij is uitgegaan van een spreiding van gemeenten over de volgende kenmerken:
• gemeentegrootte (inwoneraantal 0-25.000, 25.000-50.000, 50.000-100.000, 100.000+);
• geografische ligging (Noord-, Oost-, Zuid-, West-Nederland);
• wel of geen centrumgemeente Beschermd Wonen.9 (Een centrumgemeente is verantwoordelijk
voor de uitvoering van de toegang en indicatie en de uitvoering van de maatwerkvoorziening
beschermd wonen voor de eigen regio en regiogemeenten.)
We streven niet om een inhoudelijke reden naar een bepaalde verdeling van centrum- en nietcentrumgemeenten. In de steekproef zijn meerdere centrumgemeenten opgenomen omdat de
aanname was dat er in deze gemeenten instellingen voor geestelijke gezondheidszorg zouden staan
en de kans groter was dat in deze gemeenten meer aandacht voor deze doelgroep was. Hiermee
hebben we de kans op het aantreffen van vormen van beleidsparticipatie voor deze doelgroepen
gehoopt te vergroten.
Elke gemeente uit de steekproef heeft van BMC (per e-mail) een door het SCP ondertekende
uitnodigingsbrief gekregen. BMC heeft de gemeenten vervolgens gebeld om uitleg te geven over
het onderzoek en, na goedkeuring, een afspraak in te plannen voor een telefonisch interview.
Wanneer een gemeente uit de steekproef niet wilde deelnemen, is deze voor zover mogelijk

8

De doelgroep minderheden is in deze fase ook meegenomen, omdat over Wmo-beleidsparticipatie in deze groep nog zeer


weinig bekend is.
9

De helft van de steekproef bestaat uit centrumgemeenten. Deze keuze is gemaakt omdat deze gemeenten al ervaring hebben


met de GGZ-doelgroep die is overgegaan van de AWBZ naar de Wmo 2015.

BMC | 75

vervangen door een andere gemeente uit dezelfde categorie. Vanwege de doorlooptijd van het
gehele onderzoek en de prioriteiten van gemeenten bij het dagelijkse werk, zijn uiteindelijk niet 50
maar 39 interviews met beleidsmedewerkers van gemeenten afgenomen. De interviews zijn
afgenomen aan de hand van een beknopte vragenlijst (zie bijlage 4). De verslagen zijn voor
goedkeuring teruggelegd aan de respondenten.

Tabel 2

Overzicht van respondenten in de quickscan
Inwonerklasse

Geen centrumgemeente (18 totaal)

Centrumgemeente (21 totaal)

Landsdeel

tot 25.000

25.000 tot
50.000

50.000 tot
100.000

100.000+

Totaal

Noord-Nederland

2

1

1

0

4

Oost-Nederland

1

1

0

0

2

West-Nederland

4

3

1

1

9

Zuid-Nederland

1

2

0

0

3

Noord-Nederland

0

0

0

1

1

Oost-Nederland

0

0

2

4

6

West-Nederland

0

0

5

6

11

Zuid-Nederland

0

0

1

2

3

8

7

10

14

39

Totaal

Inventarisatie onder vijftien gemeenten
Het is een verkennend, kwalitatief onderzoek waarbij geen landelijk beeld geschetst wordt, maar
waarbij we wel zoveel mogelijk de diversiteit bij gemeenten in kaart willen brengen.
Uit de 39 geïnterviewde gemeenten zijn vijftien gemeenten geselecteerd voor een vervolginterview.
Bij de selectie zijn – naast een spreiding op grond van de criteria van de quickscan – de volgende
criteria gehanteerd:
• Betrokkenheid (nieuwe) doelgroepen in beleidsparticipatie (verbreding beleidsparticipatie).
• Vernieuwing beleidsparticipatie.
Een van de doelen van de quickscan was om vijftien gemeenten te selecteren voor de
inventarisatiefase, waarbij we bij twaalf gemeenten met enige zekerheid mogelijke vormen van
vernieuwing van beleidsparticipatie en verbreding van beleidsparticipatie naar de genoemde
doelgroepen aan zouden treffen. Voor de inventarisatiefase zijn ook drie gemeenten geselecteerd
die we als traditioneel hebben bestempeld. Dit zijn gemeenten die vooral de traditionele formele
adviesraad, zonder aandacht voor specifieke doelgroepen, als vehikel voor beleidsparticipatie
gebruiken. Hiermee beoogden we dat in de laatste fase, de verdieping bij vijf gemeenten, minstens
vier gemeenten een vernieuwende en/of brede (doelgroepen)aanpak van beleidsparticipatie
aanhangen en één gemeente met een traditionele aanpak van beleidsparticipatie.

76

Wij hebben de overige twaalf gemeenten voor de inventarisatiefase geselecteerd wanneer ze aan
één of beide criteria, vernieuwing of verbreding, voldeden. Vernieuwing staat voor nieuwe, andere
methoden van beleidsparticipatie naast de traditionele (Wmo-)adviesraad. Dat kan variëren van
allerlei bijeenkomsten voor specifieke doelgroepen, inwoners die zelf aan de slag gaan met thema’s
op het gebied van de Wmo 2015 (zoals het thema inclusie), tot nieuwe geïnstitutionaliseerde
formele vormen van beleidsparticipatie, brede adviesraden sociaal domein of andere
netwerkstructuren. Verbreding staat voor het actief benaderen/betrekken van de doelgroep
mensen met psychische klachten, dementie of een verstandelijke beperking bij beleidsparticipatie,
vaak, maar niet altijd, via de formele adviesraad.
Elke geselecteerde gemeente voor de inventarisatiefase is door BMC opnieuw benaderd en
uitgenodigd voor de vervolgfase, waarbij meteen extra uitleg is gegeven over deze fase. BMC heeft
met de beleidsmedewerker die verantwoordelijk is voor beleidsparticipatie Wmo 2015 een interview
op locatie, bij de gemeente, ingepland. Wanneer een gemeente uit de selectie toch niet wilde
deelnemen, is deze voor zover mogelijk vervangen door een andere gemeente uit dezelfde
categorie (traditioneel, verbredend, vernieuwend en rekening houdend met gemeentegrootte en
regionale spreiding). Twee gemeenten wilden uiteindelijk toch niet meedoen en zijn vervangen door
twee andere gemeenten uit de quickscan.

Interviews met:

Beleidsmedewerkers

Quickscan

39

Inventarisatie

15

Ervaringsdeskundigen

5

De interviews met de beleidsmedewerkers zijn door BMC zoveel mogelijk samen met een
ervaringsdeskundige (GGZ) afgenomen. De ervaringsdeskundige vraagt vanuit zijn/haar ervaringen
door op wat er wordt gezegd om zo vanuit het perspectief van de doelgroep belangrijke informatie
op tafel te krijgen. BMC heeft via het netwerk van MIND (landelijke platform psychische gezondheid)
voor de geselecteerde gemeenten de contactgegevens van lokale/regionale cliëntorganisaties
doorgekregen. Deze organisaties hebben wij benaderd met de vraag of een ervaringsdeskundige
wilde aansluiten bij het interview over beleidsparticipatie in de desbetreffende gemeente. Voor hun
deelname ontvingen de ervaringsdeskundigen een reiskostenvergoeding en een VVV-bon.
Bij vijf gemeenten was een ervaringsdeskundige als mede-interviewer aanwezig. Vanwege de
planning/doorlooptijd was het soms te kort dag voor ervaringsdeskundigen om aan te sluiten. Ook
hebben twee ervaringsdeskundigen op het laatste moment afgezegd, of waren zonder afmelding
afwezig. Dat is niet ongewoon bij het samenwerken met GGZ-cliënten. De vaardigheden om goed
aan te sluiten bij de systeemwereld ontbreken soms, of mensen hebben net een ‘slechte periode’, zo
vertellen ook branche- en cliëntorganisaties, zorgaanbieders en ook ervaringsdeskundigen zelf.
Als voorbereiding op de interviews is de beleidsmedewerkers van de gemeenten gevraagd de
volgende documenten alvast toe te sturen: beleidsnota Wmo/sociaal domein, beleidsnota
BMC | 77

burgerparticipatie (eventueel begroting/jaarrekening). Daarnaast voerden we een internet­zoektocht
uit naar de formele vormen van beleidsparticipatie, zoals de Wmo-adviesraad en de daarbij relevante
stukken, zoals jaarverslagen. Ook bekeken we relevante links over beleidsparticipatie die we op de
gemeentelijke website of op de site van de adviesraad vonden.
Deze documenten zijn door BMC bestudeerd en hiermee is de onderwerpenlijst per gemeente vooraf
al deels ingevuld met deze informatie. De interviews zijn opgenomen en er is een verslag van het
interview gemaakt. De opname hebben we gebruikt bij het uitwerken van het verslag. Onduidelijke
elementen van het verslag, of ontbrekende antwoorden op vragen vanuit de onderwerpenlijst, zijn
vervolgens nogmaals teruggelegd bij de beleidsmedewerker. Vaak ook om enkele vragen bij collega’s
bij de gemeente, die bijvoorbeeld verantwoordelijk zijn voor het gezondheidsbeleid of Beschermd
Wonen, neer te leggen.
In de interviews is gesproken over de dagelijkse praktijk van de beleidsparticipatie in de Wmo 2015.
Naast het gevoerde beleid is ingegaan op de visie op beleidsparticipatie, hoe de beleidsparticipatie
functioneert en hoe de gemeente/beleidsmedewerker dit beoordeelt.
De onderwerpenlijst voor het gesprek is gebaseerd op het theoretisch kader (zie hoofdstuk 2) en is
te vinden in bijlage 4.

Verdieping bij vijf gemeenten
Uit de vijftien geïnterviewde gemeenten zijn vijf gemeenten geselecteerd voor de verdiepingsfase.
Bij de selectie zijn de reeds eerder genoemde criteria gehanteerd. Eén traditionele gemeente en
vier gemeenten met een vernieuwende vorm van beleidsparticipatie en/of beleidsparticipatie
waarbij mensen met psychische klachten worden betrokken zijn geselecteerd. In deze fase is
besloten om ons in de verdieping enkel te richten op de beleidsparticipatie van mensen met
psychische klachten. De voorgaande fases laten daarnaast zien dat verbreding van beleids­
participatie naar/met de eerder genoemde doelgroepen vooral plaatsvindt bij de groep mensen met
psychische klachten. Daarnaast geldt dat de groep dementerenden en verstandelijk gehandicapten
veelal per proxy (ouders en familie) invloed uitoefent op beleid, terwijl bij mensen met een
psychische kwetsbaarheid ook eigen inbreng mogelijk is. Ook waren mantelzorgers al voor 2015
goed vertegenwoordigd in de Wmo-raden (Cromwijk e.a., 2010). Hoewel dit niet perse mantelzorgers
van mensen met dementie en verstandelijk gehandicapten hoeven te zijn, is onze ervaring van
jarenlang gevoerde rondetafelgesprekken met mantelzorgers dat er vaak partners van mensen met
dementie en ouders van verstandelijk gehandicapten aanwezig waren. Het SCP geeft reeds in 2010
aan dat mensen met psychische klachten nauwelijks vertegenwoordigd zijn in Wmo-raden (SCP, 2010).
In de selectie van vijf gemeenten is één kleine gemeente opgenomen (<30.000), één middelgrote
gemeente (50.000-100.000), twee 100+ gemeenten en één G4 gemeente, waarvan vier
centrumgemeenten Beschermd Wonen. De spreiding over het land is minder goed, het gaat om
twee gemeenten in de provincie Utrecht, één gemeente in Zuid-Holland, één gemeente in NoordHolland en één gemeente in de provincie Overijssel. Hiermee liggen vier van de geselecteerde
78

gemeenten in het Westen en éen in het Oosten. De inhoudelijke criteria prevaleerden boven de
regionale spreiding, temeer omdat het een verkennend kwalitatief onderzoek betreft en geen
landelijk beeld moet schetsen.
Tabel 3

Overzicht van bestudeerde gemeenten in verdiepingsfase
Landsdeel

Gemeentegrootteklasse

Centrumgemeente Beschermd Wonen

Traditioneel/innovatief

Casus A

West

<30.000

Nee

traditioneel

Casus B

West

50.000-100.000

Ja

innovatief

Casus C

West

100.000+

Ja

innovatief

Casus D

West

100.000+ (G4)

Ja

innovatief

Casus E

Oost

100.000+

Ja

innovatief

Onder de vijftien gemeenten uit de inventarisatie vonden we veel variatie in de opzet van
beleidsparticipatie en de mate waarin de doelgroep bij het beleid betrokken wordt. Niettemin zagen
we enkele nieuwe vormen van beleidsparticipatie die enigszins op elkaar leken. Het betroffen formele,
geïnstitutionaliseerde vormen van beleidsparticipatie waarbij twee raden naast en met elkaar
functioneren op het gebied van beleidsparticipatie waarbij één van hen de formele adviesstukken
schrijft en de ander de (vertegenwoordigers van) inwoners consulteert. Van dit type is één gemeente
geselecteerd voor de verdiepingsfase. We hebben die gemeente geselecteerd die daarnaast ook
initiatieven ontplooit om mensen met psychische klachten nauw te betrekken bij het beleid.
Eén van de gemeenten is geselecteerd voor de verdiepingsfase vanwege de sterk regionaal
georiënteerde aanpak van beleidsparticipatie en met name het betrekken van de doelgroep met
psychische klachten. De regionale aanpak werd niet of nauwelijks bij de andere gemeenten
gevonden. De twee andere geselecteerde (niet traditionele) gemeenten voor de verdiepingsfase
hebben het beleidsproces zodanig ingericht dat ze de groep inwoners met psychische klachten goed
bij het beleid kunnen betrekken.
Elke geselecteerde gemeente voor de verdiepingsfase is door BMC opnieuw benaderd en
uitgenodigd voor de vervolgfase, waarbij meteen extra uitleg is gegeven over deze fase en de inzet
die de gemeente hiervoor moet plegen. Alle geselecteerde gemeenten hebben deelgenomen aan de
verdiepingsfase. Per gemeente is een casestudy uitgevoerd met:
• een extra documentenstudie (voor zover van toepassing);
• een observatie van een bijeenkomst/vergadering, bijvoorbeeld GGZ-werkgroep van advies­
raad, overlegtafel inkoop of regionale werkgroep Beschermd Wonen;
• diverse interviews met betrokkenen (zes tot tien interviews per gemeente, afhankelijk van
het aantal en belang van de betrokkenen voor beleidsparticipatie):
• gekozen formele vertegenwoordigers (gemeenteraadsleden);
•	niet gekozen formele vertegenwoordigers (leden (werk-/subgroepen) van formele advies­
raden gemeente);
• zelfbenoemde vertegenwoordigers, zoals zorgaanbieders, cliëntorganisaties en familieraden;
BMC | 79

•	de doelgroep zelf; mensen met psychische klachten (vaak leden van een cliëntenraad van
een GGZ-instelling Beschermd Wonen);
•	beleidsmedewerkers met aanvullende informatie over de beleidsparticipatie van mensen
met psychische klachten (o.a. beleidsmedewerkers belast met de portefeuille Beschermd
Wonen, EPA (ernstig psychiatrische aandoeningen));
• wethouders.
We wilden in vijf gemeenten interviews houden met de verantwoordelijk wethouder, raadsleden als
formeel gekozen vertegenwoordigers, leden van de formele adviesorganen van de gemeente
(formeel niet gekozen vertegenwoordigers), zelf benoemde vertegenwoordigers en de doelgroep
zelf, inwoners met psychische kwetsbaarheid. We gingen uit van minimaal één vertegenwoordiger
van de eerder genoemde actoren. Uiteindelijk wilde in één gemeente de wethouder niet meewerken
aan een interview en is een afspraak in één gemeente niet gelukt. In een andere gemeente is er na
herhaaldelijke uitnodigingen via de griffie geen raadslid gevonden dat wilde meewerken aan het
onderzoek. In één gemeente is een ervaringsdeskundige diverse keren in verschillende bijeenkomsten
gesproken, maar is er uiteindelijk geen apart interview met een inwoner met een psychische
kwetsbaarheid afgenomen. Afhankelijk van de casus zijn er één of meerdere vertegenwoordigers per
actor gesproken. In één gemeente volstond het om met één vertegenwoordiger te spreken, in andere
gemeenten niet. Ook zijn er in vier gemeenten nog aanvullende interviews gehouden met beleids­
medewerkers die een relevant specifiek GGZ- thema in hun portefeuille hadden.
Tabel 4 geeft een overzicht van de geïnterviewden per gemeente. In totaal hebben we 49 personen
gesproken.
Tabel 4

Casus

Geïnterviewden per gemeente

Wethouders

Raadsleden

Leden
formeel
adviesorgaan

Beleidsmedewerkers

Inwoners met
psychische
kwetsbaarheid

Overig

Totaal

A

-

1

1

1

1

2 zorgaanbieders

6

B

1

-

1

3

1

2 waarvan 1 zorgaanbieder en

8

1 belangenvereniging voor naasten van
mensen met psychose-gevoeligheid
C

1

2

2

3

3

2 waaronder

13

1 zorgaanbieder en 1 naastenraad
D

1

1

2

2

-

2 waaronder 1 ervaringsdeskundige en

8

vertegenwoordiger aanbieder en 1
vertegenwoordiger van platform
diverse adviesraden
E

-

1

2

4 (incl.

5 (observatie

manager)

werkgroep GGZ)

1 zorgaanbieder

13

Daarnaast hebben de onderzoekers in elke gemeente één of meerdere bijeenkomsten geobserveerd.
In casus A en B betroffen dit vergaderingen van de adviesraad (lokaal en regionaal in casus B). In
80

casus C is een bijeenkomst over de inkoop van beschermd wonen bijgewoond. In casus D is een
bijeenkomst over cliëntparticipatie bij het sociaal wijkteam bijgewoond. In casus E is een bijeenkomst
van de werkgroep GGZ bijgewoond. Ook is er in casus B nog een ambtelijke werkgroep bijgewoond. Als
voorbereiding op de verdiepingsfase is aan de contactpersonen van de gemeenten gevraagd nog
extra, andere relevante documenten toe te sturen. Te denken valt aan de beleidsnota Beschermd
Wonen, of beleid voor personen met verward gedrag. Daarnaast voerden we een aanvullende
internetzoektocht uit naar beleidsparticipatie in de gemeente via de websites van betrokken
instanties en raden.
BMC heeft de gemeenten vervolgens gevraagd de betrokkenen bij beleidsparticipatie in hun
gemeente te informeren over het onderzoek, hen uit te nodigen en te vragen om deel te nemen aan
het onderzoek. BMC heeft gemeenten hiervoor een uitnodigingstekst aangeleverd die zij konden
gebruiken. Vanuit dit eerste contact heeft BMC veelal zelf het contact overgenomen en de
interviews en observatie ingepland. Vanuit deze eerste contacten is via de sneeuwbalmethode ook
nog naar andere respondenten gezocht. Zo zijn vaak genoemde sleutelfiguren of organisaties aan
het einde van de veldwerkperiode nog benaderd voor deelname aan het onderzoek.
De beleidsdocumenten en de informatie vanuit de internetzoektocht zijn door BMC bestudeerd en
hiermee is de achtergrond van het casusverslag per gemeente vooraf al deels ingevuld met deze
informatie, alsmede met de informatie uit de voorgaande fasen. De onderwerpenlijst is per
categorie (formeel gekozen, niet gekozen, et cetera) opgesteld. Deze onderwerpenlijst is per casus
aangepast aan de lokale situatie en de betrokkene die we spraken (zie bijlage 3).
Speciaal voor de observatie van een bijeenkomst of vergadering is een leidraad gemaakt met
punten om op te letten. Hierbij gaat het met name om houding en gedrag: waaraan kunnen we
daadwerkelijke vertegenwoordiging of een bijdrage aan beleid aflezen en zijn er signalen voor
effectiviteit of knelpunten? Bijvoorbeeld: komen cliënten zelf aan het woord, wat is de reactie op
hun inbreng, et cetera? Bij één van de casussen is een ervaringsdeskundige mee geweest naar een
bijeenkomst om te observeren.
De voornamelijk telefonisch afgenomen interviews zijn opgenomen, ook is een verslag van de
interviews gemaakt. Van de observatie is enkel een kort verslag gemaakt. De opname hebben we
gebruikt bij het uitwerken van het verslag. Onduidelijke elementen van het verslag, of ontbrekende
antwoorden op vragen vanuit de onderwerpenlijst, zijn vervolgens nogmaals teruggelegd bij de
geïnterviewde personen.
In de interviews is gesproken over het belang van vertegenwoordiging van de doelgroep, over het
daadwerkelijke proces en de inbreng en invloed op het beleid. Daarnaast is ingegaan op hoe de
beleidsparticipatie functioneert, hoe de betrokkenen de beleidsparticipatie in de gemeente
beoordelen en wat beter kan (zie bijlage 4 voor de gespreksleidraden).

BMC | 81

Analyse
De onderwerpenlijst van de quickscan is in een Excel-format ingevoerd waarbij de interviewers de
antwoorden op de deels gesloten en deels open vragen van de 39 gemeenten konden invullen. Van de
inventarisatiefase zijn de verslagen met de open vragen van de interviews met de vijftien gemeenten
gecodeerd en grotendeels gebaseerd op de thema’s van de onderwerpenlijsten. Er zijn extra codes/
thema’s aangemaakt voor aanvullende onderwerpen die uit de interviews naar voren kwamen. De
thema´s voor hoofdstuk 4, resultaten van de quickscan en inventarisatiefase, zijn hierop gebaseerd.
De resultaten van de interviews, documenten en observatie(s) van de casestudies zijn per casus in
één verslag verwerkt. In dit verslag zijn de verslagen van de interviews gecodeerd op basis van de
onderwerpenlijsten en de onderzoeksvragen, waarbij ook voor aanvullende thema’s codes zijn
aangemaakt. Op basis hiervan zijn thema’s geformuleerd die de basis vormen voor hoofdstuk 5 en
de algemene conclusies van het onderzoek.
In de rapportage nemen we enkele citaten op om de bevindingen uit de verschillende fasen te
verduidelijken. Deze citaten zijn soms iets aangepast om ze beter leesbaar te maken. Deze citaten
worden afgesloten met de fase (QS=quickscan, IF=inventarisatiefase of CS= casestudy) en het
nummer en bij de casestudy ook een verwijzing naar de gesproken persoon met een nummer als er
meerdere geïnterviewden in die categorie waren (gekozen vertegenwoordiger raadslid, niet
gekozen vertegenwoordiger wethouder, niet gekozen formele vertegenwoordiger, niet gekozen zelf
benoemde vertegenwoordiger, doelgroep, beleidsmedewerker gemeente).

Kwaliteit van het onderzoek
Het betreft een verkennend, kwalitatief onderzoek waarbij we geen landelijk representatief beeld
van beleidsparticipatie willen schetsen, hoewel we door de quickscan onder 39 gemeenten,
aangevuld met de inbreng van enkele experts en de landelijke client- en brancheorganisaties, op
globaal niveau wel iets kunnen zeggen over de formele vormen van beleidsparticipatie en de
betrokkenheid van de doelgroepen in de formele adviesraden.
Door het gebruik van de verschillende onderzoeksmethoden en de diverse perspectieven van
betrokkenen in de verdiepingsfase, samen met de informatie vanuit de documenten en interviews
vanuit de quickscan en inventarisatiefase kunnen we spreken van data en methodische triangulatie.
De respondenten is anonimiteit beloofd en tevens is aangegeven dat de gemeenten anoniem in de
rapportage worden verwerkt. Hiermee is de geldigheid (validiteit) van het onderzoek verhoogd.
De betrouwbaarheid van het onderzoek wordt gewaarborgd door het juist archiveren van data en door
controle. De verslagen van de interviews uit de quickscan zijn teruggelegd aan de respondenten en de
interviews uit de inventarisatiefase en verdiepingsfase zijn opgenomen en er is een verslag per
interview gemaakt. Tenslotte hebben we de codering van de uitkomsten van de quickscan en de
inventarisatiefase apart gedocumenteerd. Voor elke casestudy uit de verdiepingsfase is van de
observatie een verslag (en opname) gemaakt en tevens is er per casestudy een casusverslag gemaakt
op basis van alle interviews, documenten en observatie(s). Hiervoor is een casusformat opgesteld
82

waar de informatie in geordend kon worden. Ook bleef er vrije ruimte voor de interviewer om zijn/haar
eigen gedachten per casus op te schrijven, dat deels als een reflectief dagboek kan worden gezien.
Reflectie op het onderzoek

Selectie
We hebben een steekproef van 50 gemeenten getrokken op basis van gemeentegrootte, regionale
spreiding en centrumgemeente Beschermd Wonen. Na de eerste selectie voor de inventarisatiefase
bleek dat kleinere gemeenten ondervertegenwoordigd waren en dat ook de regionale spreiding
tegenviel. Grotendeels kan dit verklaard worden uit het feit dat een groot deel van de grotere
gemeenten en centrumgemeenten in het westen van het land liggen.
In de selectie van de vijf gemeenten voor de verdiepingsfase is één kleine gemeente opgenomen
(<30.000), één middelgrote gemeente (50.000-100.000), twee 100+ gemeenten en één G4
gemeente, waarvan vier centrumgemeenten Beschermd Wonen. De spreiding over het land is
minder goed, twee gemeenten in de provincie Utrecht, één gemeente in Zuid-Holland, één
gemeente in Noord-Holland en één gemeente in de provincie Overijssel. Hiermee liggen vier van de
geselecteerde gemeenten in het Westen en éen in het Oosten. De inhoudelijke criteria prevaleerden
boven de regionale spreiding, temeer omdat het een verkennend kwalitatief onderzoek betreft en
geen landelijk beeld moet schetsen.
Het is mogelijk dat geïnterviewde betrokkenen in de casestudies met een negatieve ervaring met
beleidsparticipatie binnen de gemeente sneller geneigd waren om deel te nemen aan het
onderzoek. Maar dit geldt net zo goed andersom, het is ook mogelijk dat betrokkenen die erg
positief zijn, dit wilden laten horen. Uit de resultaten blijkt niet zozeer een volledig positief of
negatief beeld. Bij verkennend kwalitatief onderzoek, met open vragen, hebben de betrokkenen de
kans om zowel positieve als negatieve ervaringen te delen.

Veldwerk
Uit de interviews tijdens de quickscanfase is gebleken dat één telefonisch interview met de
beleidsmedewerker die verantwoordelijk is voor beleidsparticipatie niet altijd de juiste en volledige
informatie oplevert over andere, aanvullende methoden van beleidsparticipatie gericht op de
doelgroepen. Dit is vaak belegd bij een andere beleidsmedewerker binnen de gemeente en onderling
zijn zij niet altijd goed op de hoogte wat er allemaal georganiseerd wordt. Hoewel de onderzoekers de
betrokken personen gevraagd hebben om goedkeuring op het verslag en om witte vlekken aan te
vullen door navraag te doen bij collega’s, is dit niet altijd gelukt. We kunnen daarom niet met zekerheid
zeggen dat gemeenten terecht niet geselecteerd zijn voor de inventarisatiefase. Daarnaast heeft dit
ook gevolgen voor de beschreven resultaten van deze fase; deze zijn niet altijd uitputtend.
Bij de interviews tijdens de inventarisatiefase beperkte de aard (soms met een ervaringsdeskundige
als mede-interviewer) en de korte duur van het interview soms de mogelijkheid tot verdieping. De
ervaringsdeskundigen stelden nog extra vragen, op de al lange onderwerpenlijst, en waren vaak iets
BMC | 83

langer van stof. Bij enkele interviews zijn niet alle vragen uit de onderwerpenlijst aan bod gekomen
en is er tijdens het gesprek geprioriteerd. Deze vragen zijn achteraf nog wel per e-mail gesteld.

Analyse
Zowel bij de start als tussendoor is afgestemd over de inhoud van de onderwerpenlijsten, de
verslaglegging en de codering tussen de onderzoekers. Hierdoor zijn enkele onderwerpen ook tijdens
het veldwerk nog toegevoegd aan de onderwerpenlijst; een voorbeeld was de vertegenwoordiging van
ambulante GGZ-cliënten in adviesraden.

84

Bijlage 2
Literatuuroverzicht
Aandacht voor Iedereen (2016). Avi-cliëntenmonitor. Zorg naar gemeenten. Weet u waar u aan toe

bent? Utrecht: AVI.
Bakker, I., Mateman, H., en Verweij, S. (2016). Wat werkt bij cliëntenparticipatie. Utrecht: Movisie.
Baur, V. E. (2012). Participation and partnership. Developing the influence of older people in

residential care homes. ’s-Hertogenbosch: BoxPress.
Boogers, M. (2014). Decentralisaties in het sociale domein: meer politiek en minder democratie?

B en M: tijdschrift voor beleid, politiek en maatschappij, 41(2), 146-150.
van de Bovenkamp, H., en Vollaard, H. (2015). De democratische vertegenwoordiging van cliënten
en patiënten bij decentralisaties. Beleid en Maatschappij, 2(41), 102-121. doi: 10.5553/BenM­
/138900692015042002003
van de Bovenkamp, H., en Vollaard, H. (2015). Decentralisatie en democratische vertegen­

woordiging. Een pilot-onderzoek naar vertegenwoordigingsclaims op het lokale niveau. Rotterdam:
Erasmus Universiteit Rotterdam, Leiden: Universiteit Leiden.
van de Bovenkamp, H.M., en Vollaard, H. (2017). De democratische kwaliteit van gekozen en nietgekozen vertegenwoordiging in gemeenten. Bestuurswetenschappen, 71(1), 5–22. Geraadplaagd via
http://hdl.handle.net/1765/99455
Cromwijk, R., Lucassen, A., Winsemius, A., Alblas, M., en Sok, K. (2010). Wmo-raden in beeld –

Over de invloed van Wmo-raden. Utrecht: Movisie.
Denters, S.A.H., Controle en verantwoording in een veranderend lokaal bestuur, Enschede: 2015 (in
opdracht van Raadslid.nu).
Domingo, A.. (2016) Monitor Burgerparticipatie 2016. Een inventarisatie van gemeentelijk beleid

en activiteiten op het gebeid van burgerparticipatie. Den Haag: ProDemos.
Gilsing, R., van der Gaag, R. en Oudenampsen, D. (2014). Lokaal betrokken. Onderzoek naar

horizontalisering van lokaal Wmo-beleid. Utrecht: Verweij-Jonker.

BMC | 85

Hagar, M. (2013). De effectiviteit van een Wmo-adviesraad versus die van focusgroepen – een

vergelijking tussen twee instrumenten voor cliëntenparticipatie. Utrecht: Movisie, Utrecht: Universiteit
van Utrecht.
Hart, W. (2012). Verdraaide Organisaties – Terug naar de bedoeling. Groningen: Kluwer.
de Jong, F. (2014) Zorgcoöperaties op de kaart. Vilans. Geraadpleegd op 23 februari 2017, op
http://www.vilans.nl/nieuwsoverzicht-zorgcooperaties-en-burgerinitiatieven-op-de-kaart.html
van Klaveren, S., en Noordhuizen, B. (2013). Bouwstenen voor een goed gesprek – Handreiking

participatie binnen de prestatievelden 7, 8 en 9 van de Wmo, Zoetermeer: Panteia & de Werkplaats
Maatschappelijke Opvang.
van Klaveren, S., en Poortvliet, P. (2011). Wmo-raden en representativiteit. Onderzoek naar de

effectiviteit en representativiteit van Wmo-raden. Zoetermeer: Research voor beleid.
de Klerk, M., Gilsing, R., Timmermans, J., van Houten, G., Marangos, A. M., Tuynman, M., Dijkgraaf,
M., van den Broeke, J., van der Veer, J., Schalk, J., Iedema, J., & de Boer, A. (2010). Op weg met de

Wmo – Evaluatie van de Wet maatschappelijke ondersteuning 2007-2009. Den Haag: Sociaal en
Cultuur Planbureau.
Kromhout, M., Feijten, P., Vonk, F., de Klerk, M., Marangos, A.M., Mensink, W., den Draak, M., de
Boer, A. (2014). De Wmo in beweging. Evaluatie Wet maatschappelijke ondersteuning 2010-2012.
Den Haag: Sociaal en Cultuur Planbureau.
van der Lans, J. (2010) Eropaf! De nieuwe start van het sociaal

werk. Amsterdam / Antwerpen: Uitgeverij Augustus
van der Lelij, B. (2010). Bestuursstijlen: welke leiderschapsstijl past bij jouw? Amsterdam: Motivaction
research and strategy.
van der Lelij, B., en Schoemaker, R. (2017). Actief burgerschap en burgerschapsstijlen. Amsterdam:
Motivaction research and strategy.
Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. (2013). De Doe-Democratie.

Kabinetsnota ter stimulering van een vitale samenleving. Den Haag: Ministerie van Binnenlandse
Zaken en Koninkrijksrelaties.
Nederland, T., en Duyvendak, J. W. (2004). De kunst van effectieve belangenbehartiging door de

patiënten- en cliëntenbeweging – De praktijk. Utrecht: Verwey-Jonker Instituut.

86

Panhuijzen, B., en Lucassen, A. (2017). Monitor gemeentelijke (Wmo) adviesraden Sociaal domein

die lid zijn van de Koepel Adviesraden Sociaal Domein. Utrecht: Movisie.
Rijksoverheid (2016). Vijfde rapportage TSD: Transformatie in het Sociaal Domein; de praktijk aan

de macht. Den Haag: Rijksoverheid.
ROB (2012). ‘Loslaten in vertrouwen’ – Naar een nieuwe verhouding tussen overheid, markt en

samenleving’. Den Haag: Raad voor het Openbaar Bestuur.
Sok, K., van der Veer, K., en De Boer, R. (2015). Burgerbetrokkenheid bij gemeentelijk beleid en

uitvoering. Utrecht: Movisie, Den Haag: Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.
Stavenuiter, M.M.J., Nederland, T., en Oudampsen, D.G. (2013). Burgers in transitie –

Belangenbehartiging bij de overgang van AWBZ naar Wmo. Utrecht: Verwey-Jonker Instituut. Wmo
Kenniscahier 21.
Transitiebureau (2012). Decentralisatie betekent transitie en transformatie. Den Haag: Ministerie
van VWS en VNG.
Vroom, V.H. (1964). Work and motivation. New York: McGraw Hill.
Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (2012). Vertrouwen in burgers. Amsterdam:
Amsterdam University Press.

BMC | 87

Bijlage 3
Overzicht respondenten
Organisatie

Naam

Functie

Movisie

drs. K. Sok

Projectleider Cliëntenparticipatie

Erasmus Universiteit Rotterdam

dr. H. van de Bovenkamp

Universitair hoofddocent aan het instituut

Universiteit Twente

prof.dr. B. Denters

Bijzonder hoogleraar bestuurskunde Universiteit Twente en

Hogeschool Windesheim Zwolle

dr. A. Weerman

Hogeschoolhoofddocent GGZ-agoog en

Alzheimer Nederland

A. Bruijs

Medewerker Belangenbehartiging

Ieder(in)

A. ter Haar

Programmateam Zorg en Ondersteuning

Beleid & Management van de Gezondheidszorg

opleidingsdirecteur Institute for Governance Studies

ervaringsdeskundigheid hogeschool Windesheim Zwolle

Koepel Adviesraden Sociaal Domein

M. Hempenius

Programmateam Wonen en Leven

B. Stam

Beleidsmedewerker

MIND

N. Vos de Wael

Beleidsmedewerker

GGZ Nederland

G. van Unen

Senior Beleidsadviseur

J. Weststrate

Beleidsadviseur

Federatie Opvang

T. van Hensbergen

Senior Beleidsadviseur

RIBW Alliantie

L. van de Brink

Bestuurssecretaris

88

Bijlage 4
Vragenlijst en gespreksleidraden
Checklist voor de gesprekken met experts

Algemeen
• Kennismaking
• Doel en afbakening onderzoek
• Doel interview

Veranderingen in beleidsparticipatie na introductie Wmo 2015
1.	Welke veranderingen hebben er plaatsgevonden bij gemeenten na introductie van de Wmo 2015
op het gebied van inspraak in het lokale beleid voor de burger?
a. In visie op burgerparticipatie (-> vraag 2 en 3)
b. In gehanteerde methoden (-> vraag 4)
c. In doelgroepen (d.w.z. Worden de nieuwe doelgroepen benaderd?)
d. In verantwoording van lokaal beleid (-> vraag 5 en 6)
2.	Welke ontwikkelingen ziet u in de visie op burgerparticipatie (binnen de Wmo)? Hoe verschillen
gemeenten hierin? En in hoeverre wordt de visie ook in praktijk gebracht?
3.	Zijn er verschillen tussen gemeenten in de mate waarin burgers worden betrokken (uitgaande
van de participatieladder) en in de fase van het besluitvormingsproces (uitgaande van de
beleidscyclus) waarin burgers worden betrokken?
4. Zijn er sinds de introductie van Wmo 2015 nieuwe vormen van beleidsparticipatie ontstaan?
• vormen van participatie (formeel, informeel)
• effectiviteit van deze vormen
• gebruik van deze vormen door (vertegenwoordigers van) kwetsbare personen
5.	Welke veranderingen hebben er plaatsgevonden in de verantwoording van het lokale beleid aan
de burger (horizontale verantwoording)?
6.	Hoe ontwikkelt inspraak en verantwoording zich wanneer lokale beleid in regionale samen­
werking tot stand komt?

Focus op mensen met een psychische kwetsbaarheid en/of verstandelijke beperking
NB Zowel uitvragen voor mensen met een psychische kwetsbaarheid als voor mensen met een
verstandelijke beperking.

BMC | 89

7.	Welke bijzondere knelpunten ervaren (voormalige) GGZ-cliënten en mensen met een
verstandelijke beperking bij beleidsparticipatie?
8.	Welke oplossingen bedenken gemeenten en (voormalige) GGZ-cliënten en mensen met een
verstandelijke beperking om deze knelpunten te verhelpen?
9.	Zijn er nieuwe vormen van beleidsparticipatie tot stand gekomen voor mensen met een psychische
kwetsbaarheid en/of voor mensen met een verstandelijke beperking? Zo ja, welke?
10.	Welke vormen van beleidsparticipatie ziet u als effectief voor mensen met een psychische
kwetsbaarheid en welke voor mensen met een verstandelijke beperking?
11.	Wat is nodig om de beleidsparticipatie van mensen met een geestelijke aandoening en/of ver­
standelijke beperking op goede wijze vorm te geven? Waarom?
12.	Welke rol spelen landelijk georganiseerde patiënt- en cliëntorganisaties in de lokale vertegen­
woordiging van deze doelgroep? Welke ontwikkelingen zijn hierin waar te nemen en welke
keuzes maken deze organisaties hierbij?

Afronding
13. Zijn er nog aandachtspunten of tips die u mee wilt geven voor het onderzoek?
14. Wilt u t.z.t. het rapport ontvangen? Zo ja, noteren.

90

Checklist voor de gesprekken met landelijke cliëntorganisaties

Algemeen
• Indien nodig: kennismaking
• Informeren over doel en afbakening onderzoek
• Doel gesprek

Inhoudelijk
1.	Welke bijzondere knelpunten ervaren (voormalige) GGZ-cliënten en mensen met een
verstandelijke beperking bij de beleidsparticipatie binnen de Wmo? Wat is hierin anders dan
voor 2015?
2.	Welke oplossingen bedenken gemeenten en (voormalige) GGZ-cliënten en mensen met een
verstandelijke beperking om deze knelpunten te verhelpen?
3.	Zijn er nieuwe vormen van beleidsparticipatie tot stand gekomen voor mensen met een
geestelijke aandoening en/of voor mensen met een verstandelijke beperking? Zo ja, welke?
4.	Welke vormen van beleidsparticipatie ziet u als effectief voor mensen met een geestelijke
aandoening en welke voor mensen met een verstandelijke beperking?
5.	Wat is nodig om de beleidsparticipatie van mensen met een geestelijke aandoening en/of
verstandelijke beperking op goede wijze vorm te geven? Wat maakt beleidsparticipatie van de
doelgroep effectief en waarom?
6.	Op welke wijze vertegenwoordigt uw organisatie mensen met een geestelijke aandoening en/of
verstandelijke beperking op lokaal niveau?
a. Welke activiteiten onderneemt u concreet?
b. In hoeverre is dit anders dan voor 1 januari 2015?
c. Welke uitdagingen komt u hierbij tegen?
d. Hoe gaat u hiermee om?

Afronding
7.

Zijn er nog aandachtspunten of tips die u mee wilt geven voor het onderzoek?
a. Experts
b. Documenten
c. Voorbeelden van (effectieve) beleidsparticipatie

8. Wilt u t.z.t. het rapport ontvangen? Zo ja, noteren.

BMC | 91

Checklist quickscan
Ronde 1: telefonische interviews met 50 gemeenten

Algemeen
Kennismaking
Doel onderzoek en interview
Afbakening term beleidsparticipatie

Participatievormen
Heeft uw gemeente een Wmo-raad, Participatieraad en/of sociaal domeinraad?
• Zo ja, is de verordening van de raad aangepast aan de Wmo 2015?
• Zo ja, zijn de volgende groepen vertegenwoordigd in deze raad: VG, GGZ en mensen met
dementie, migranten?
Heeft uw gemeente sinds begin 2015 nieuwe vormen van beleidsparticipatie toegepast (of in de
aanloop naar de decentralisaties)? Zo ja, wanneer en welke?
Zijn er burgers geweest die sinds begin 2015 zelf hiertoe initiatief hebben genomen?
Zijn deze methoden alleen voor de Wmo, sociaal domeinbreed en/of gemeentebreed?
Welke ontwikkelingen zijn er in de beleidsparticipatie binnen uw gemeente, (naast nieuwe
methoden en/of verbreding)?

Participatie doelgroepen
Organiseert uw gemeente participatievormen specifiek voor VG, GGZ, mensen met dementie en
migranten?
• Zo ja, welke zijn dit?
• Wie zijn betrokken? Mensen met ervaringskennis, ervaringsdeskundigen en/of vertegen­
woordigers?
• Op welke wijze/door welke partij wordt deze doelgroep in de praktijk vertegenwoordigd
(formele/institutionele en informele/zelfbenoemde vertegenwoordigers)?
• In welke fase(n) van het beleidsproces wordt de doelgroep of de vertegenwoordiging
betrokken in het Wmo-beleidsproces?
• In welke mate wordt de doelgroep of vertegenwoordiging bij de beleidsvorming betrokken
(uitgaande van de participatieladder)?

Afsluiting
Aanvulling op wat is gezegd?
Goede voorbeelden?
Eventueel bereid tot deelname verdiepingsfase?

92

Checklist inventarisatie
Persoonlijke interviews met vijftien gemeenten

Algemeen
Doel onderzoek
Doel huidig interview
Voorbereid op basis van eerste gesprek en documentenstudie
Wat gaan we verder doen?

Beleidsparticipatie
Welke visie heeft uw gemeente waar het gaat om beleidsparticipatie? Hoe wordt deze visie in uw
gemeente vertaald binnen de Wmo (en/of sociaal domein)? Check hierbij vooral of de uitkomsten

van je documentenstudie kloppen, of dat aanvulling/correctie nodig is.
Is er binnen de gemeente op alle niveaus draagvlak voor deze visie op de beleidsparticipatie van
kwetsbare inwoners?
Op welke wijze probeert uw gemeente beleidsparticipatie te stimuleren en/of te ondersteunen?

Training, financiën, relatiebeheer/contactpersoon, beloning, regievorming, gratis gebruik vergader­
ruimten, outreachend werken, et cetera?
Contacten met de doelgroepen
In hoeverre heeft u als beleidsmedewerker direct contact met mensen met een geestelijke aandoening,
mensen met dementie en met mensen met een verstandelijke beperking en/of migranten?
In hoeverre heeft uw wethouder direct contact met deze doelgroepen? En – voor zover u weet – de
gemeenteraad?
Leveren deze contacten u informatie op die u kunt gebruiken voor uw werkzaamheden? Wanneer
wel/niet? Waarom wel/niet?
Welke personen of organisaties ziet u als sleutelpersonen in de vertegenwoordiging van mensen
met een geestelijke aandoening, dementie of verstandelijke beperking?
Spelen lokale GGZ- en VG-instellingen nog een rol bij de beleidsparticipatie van deze doelgroepen?
Zo ja, op welke manier? En wie binnen de gemeente heeft deze contacten: beleid of ook bestuur?
Zo nee, waarom niet?

Uitwerking participatievormen
Uw gemeente zet verschillende participatievormen in (zie verslag). Heeft u hier nog aanvullingen op?

Stel hier ook de vragen die je nog hebt over de participatievormen, zodat je een compleet beeld krijgt.
Welke participatievormen zet uw gemeente in voor de beleidsparticipatie van mensen met een
geestelijke aandoening en/of verstandelijke handicap?
BMC | 93

Per vorm van participatie uitvragen hoe deze functioneert: type cliënten, opzet, fase beleidsproces,
trede participatieladder; wat gaat goed, wat kan beter?

Ga ook nog in op:
Passende processen: is er sprake van goede communicatie, juiste moment van betrekken, adequate
voorbereiding, helder verwachtingsmanagement en duidelijke spelregels bij de verschillende
participatievormen?
Persoonlijke houding en vaardigheden: om belangen te kunnen behartigen is een redelijke mate van
professionaliteit nodig (Nederland, 2004)10. Het gaat dan om de mate van het analyseren van een
beleidsprobleem, doelen stellen, strategisch denken en een breed netwerk hebben. Hebben de
leden van de adviesraad (of welke raad dan ook) deze?

Aanwijzingen voor effectiviteit
Hoe beoordeelt u de verschillende vormen van participatie? Welke zijn vooral voor u van belang en
welke minder? Waarom?
Wat gebeurt er met de inbreng en zijn er daadwerkelijk veranderingen zichtbaar in het beleid?
Welke participatievormen vindt het bestuur belangrijk en welke minder? Waarom?
Welke knelpunten ervaart uw gemeente waar het gaat om de beleidsparticipatie van cliënten/
migranten? Bij welke groepen komen deze knelpunten voor? Hoe gaat uw gemeente daar mee om?
Op welke manier zou uw gemeente de beleidsparticipatie van mensen met een geestelijke aan­
doening, dementie en/of verstandelijke handicap of een migrantenachtergrond kunnen verbeteren?
Of welke tips heeft u voor andere gemeenten?

Afsluiting
Aanvulling op wat is gezegd?
Eventueel bereid tot deelname verdiepingsfase?

10

Nederland, T. e.a. (2004). De kunst van effectieve belangenbehartiging door de patiënten- en cliëntenbeweging – De praktijk.


Utrecht: Verwey-Jonker Instituut.

94

Checklist verdieping
Vragen voor doelgroep (mensen met GGZ-problematiek)
Lokaal aanpassen, afhankelijk van hoe mensen het gesprek met de gemeente aangaan (via
adviesraad gemeente, cliëntenraad, losse bijeenkomsten, et cetera)

Algemeen
• Kennismaking
• Doel onderzoek en interview
• Hoe belangrijk is het voor u dat de gemeente weet wat u van de Wmo (voorzieningen- Wmobreed) vindt, beoordeelt? (niet naar klantervaringsonderzoeken kant gaan! Gaat om beleids­
participatie) Waarom is dat wel/niet belangrijk?
• Probeert u uw ervaringen en behoeften door te geven aan de gemeente? Zo ja, op welke
manier? Zo nee, waarom niet?
• In hoeverre heeft u contact met de gemeente over het Wmo-beleid voor mensen met
psychische klachten? Hoe dan? Kunt u voorbeelden noemen wat u heeft ingebracht?
• Wat is voor u belangrijk bij het vertellen van uw ervaringen/behoeften aan de gemeente?
• Doorvragen op wijze van ervaringen delen met de gemeente: wat voor methode is het, hoe
werkt het? Wanneer in het beleidsproces en met wie spreekt u dan?
• Wat gebeurt er met uw bijdrage aan het beleidsproces (invloed)? Op grond waarvan bent u
deze mening toegedaan?
• Heeft u het idee dat er ook andere personen of organisaties zijn die uw stem vertegenwoor­
digen? Zo ja, wie doet dat? en met wie heeft u daadwerkelijk contact (i.v.m. netwerkanalyse)
• Hoe beoordeelt u de gemeente waar het gaat om het betrekken van de doelgroep bij het
beleid? Wat is goed? Wat kan beter? Op welke manier zou de gemeente de beleidspar­
ticipatie van mensen met psychische klachten kunnen verbeteren? Of welke tips heeft u
voor andere gemeenten?

Afsluiting
Aanvulling op wat is gezegd?
Formele gekozen vertegenwoordigers (raadsleden)
Lokaal aanpassen, afhankelijk van de informatie die je hierover al hebt opgehaald in eerdere fasen.

Algemeen
• Kennismaking.
• Doel onderzoek en interview.
• In hoeverre heeft u contact met de gemeente over het Wmo-beleid voor mensen met
psychische klachten. Hoe dan? Kunt u voorbeelden noemen wat u heeft ingebracht? [voor
raadsleden, wethouder vragen naar voorbeelden vanuit contact met doelgroep]
• Bent u in staat om de doelgroep te vertegenwoordigen? Waarom wel/niet?
• Heeft u contact met leden van de doelgroep zelf? Waarom wel/niet?
BMC | 95

• Zo ja, op wat voor manier heeft u contact met de doelgroep? Over welke onderwerpen?
• Leveren deze contacten u informatie op die u kunt gebruiken voor uw werkzaamheden?
Wanneer wel/niet? Waarom wel/niet?
• Bent u in staat om de doelgroep te vertegenwoordigen? Waarom wel/niet?
• Heeft u contact met vertegenwoordigers van de doelgroep? Waarom wel/niet?
• Op welke wijze? Door wie geïnitieerd? Over welke onderwerpen?
• In welke fase van het beleidsproces?
• In welke mate wordt de doelgroep er volgens u bij betrokken (participatieladder)?
• Welke vertegenwoordigers betrekt de gemeente bij het beleidsproces?
• Wat gebeurt er volgens u met de inbreng en zijn er daadwerkelijk veranderingen zichtbaar
in het beleid?
• Hoe beoordeelt u de gemeente waar het gaat om het betrekken van de doelgroep bij het
beleid? Wat is goed? Wat kan beter? Op welke manier zou de gemeente de beleidsparticipatie
van mensen met psychische klachten kunnen verbeteren? Of welke tips heeft u voor andere
gemeenten?

Afsluiting
Aanvulling op wat is gezegd?
Vertegenwoordiging van ambulante cliënten. Weten ze of er een vertegenwoordiging van ambu­lante
cliënten is? Wat zien ze in de toekomst? Of wat is nodig?
Formele niet gekozen vertegenwoordigers (adviesraad, cliëntenraad gemeente)
Lokaal aanpassen, afhankelijk van de informatie die je hierover al hebt opgehaald in eerdere fasen.

Algemeen
• Kennismaking
• Doel onderzoek en interview
• In hoeverre heeft u contact met de gemeente over het Wmo-beleid voor mensen met
psychische klachten. Hoe dan? Kunt u voorbeelden noemen wat u heeft ingebracht?
• U, of de organisatie waarvoor u actief bent, vertegenwoordigt (ook) mensen met psychische
klachten. Wat is uw relatie met deze mensen? Hoe staat u met hen in contact?
Bent u in staat om de doelgroep te vertegenwoordigen? Waarom wel/niet?
• In welke fase van het beleidsproces vertegenwoordigt u de doelgroep?
•	In welke mate vindt de beleidsparticipatie plaats? Informeren, raadplegen, et cetera?
•	Heeft u contact met andere vertegenwoordigers van de doelgroep, zo ja welke? Zo nee,
waarom niet?
•	Op welke wijze probeert uw gemeente beleidsparticipatie te stimuleren en/of te onder­
steunen?(Training, financiën, relatiebeheer/contactpersoon, beloning, regievorming, gratis
gebruik vergaderruimten, outreachend werken, et cetera?)
•	Wat gebeurt er met uw bijdrage aan het beleidsproces (invloed)? Waarop baseert u uw
mening?
96

•	Hoe beoordeelt u de gemeente waar het gaat om het betrekken van de doelgroep bij het
beleid? Wat is goed? Wat kan beter? Op welke manier zou uw gemeente de beleids­
participatie van mensen met psychische klachten kunnen verbeteren? Of welke tips heeft
u voor andere gemeenten?

Afsluiting
Aanvulling op wat is gezegd?
Vertegenwoordiging van ambulante cliënten. Weten ze of er een vertegenwoordiging van ambulante
cliënten is? Wat zien ze in de toekomst? Of wat is nodig?
(Zelfbenoemde) vertegenwoordigers (specialistische zorgaanbieder GGZ, familieraad, GGZcluster/werkgroep, huisarts, POH GGZ indien van toepassing)
Lokaal aanpassen, afhankelijk van de informatie die je hierover al hebt opgehaald in eerdere fasen.
• U vertegenwoordigt mensen met psychische klachten. Wat is uw relatie met deze mensen?
Hoe staat u met hen in contact?
• Waarom vertegenwoordigt u de doelgroep, wat is uw doel?
• Wat is volgens u nodig om de doelgroep te kunnen vertegenwoordigen?
• In welke fase van het beleidsproces vertegenwoordigt u de doelgroep?
• In welke mate vindt de beleidsparticipatie plaats? Informeren, raadplegen, et cetera?
• Heeft u contact met andere vertegenwoordigers van de doelgroep, zo ja welke? Zo nee, waarom
niet?
• Wat gebeurt er met uw bijdrage aan het beleidsproces (invloed)? Waarop baseert u uw mening?
• Hoe beoordeelt u de gemeente waar het gaat om het betrekken van de doelgroep bij het
beleid? Wat is goed? Wat kan beter?
• Op welke manier zou uw gemeente de beleidsparticipatie van mensen met psychische
klachten kunnen verbeteren? Of welke tips heeft u voor andere gemeenten?

Afsluiting
Aanvulling op wat is gezegd?
Vertegenwoordiging van ambulante cliënten. Weten ze of er een vertegenwoordiging van ambulante
cliënten is? Wat zien ze in de toekomst? Of wat is nodig?

BMC | 97

98

BMC | 99

100

Sinds 1 januari 2015 is de langdurige zorg en ondersteuning in Nederland anders ingericht.
Op verzoek van het ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS) voert het Sociaal
en Cultureel Planbureau (SCP) over de periode 2015 tot en met 2017 de landelijke evaluatie uit
van de Hervorming Langdurige Zorg (HLZ). In het kader van de HLZ-evaluatie zullen diverse
deelrapporten verschijnen. In 2018 volgt een overkoepelend eindrapport.

In de Wmo 2015 is vastgelegd dat gemeenten randvoorwaarden moeten creëren voor
deelname van hun inwoners aan het lokale beleidsproces op het gebied van maatschappelijke
ondersteuning. In dit kwalitatieve deelonderzoek van de HLZ-evaluatie is in 39 gemeenten
onderzocht op welke wijze de beleidsparticipatie in de praktijk wordt vormgeven. Vervolgens
is in gesprekken met beleidsmedewerkers van 15 gemeenten de beleidsparticipatie van
kwetsbare inwoners nader onderzocht, waaronder mensen met dementie en mensen met een
verstandelijke beperking. In vijf gemeenten tenslotte, is in het bijzonder de beleidsparticipatie
van mensen met een psychische kwetsbaarheid onderzocht. Dit gebeurde door middel van
interviews met beleidsmedewerkers, gemeenteraadsleden, wethouders, medewerkers van
zorgaanbieders en mensen met een psychische kwetsbaarheid zelf.
BMC Advies heeft het onderzoek naar beleidsparticipatie in de Wmo 2015 in 2017 uitgevoerd, in
opdracht van het SCP. Het team van dit onderzoek bestaat uit Drs. Karin Verbeek, Kees-Jan van de
Werfhorst MSc, Drs. Lieke Salomé, Trudy Busweiler, Drs. Andrew Britt en Drs. Susan van Klaveren.
Prof. Dr. Marcel Boogers heeft het team geadviseerd.

Januari 2018

BMC