Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2007–2008

31 360

Wijziging van de Wet financiering decentrale
overheden en enkele andere wetten ten behoeve
van een verbeterde werking van de
financieringsfunctie van decentrale overheden

Nr. 5

NOTA NAAR AANLEIDING VAN HET VERSLAG
Ontvangen 1 juli 2008
1. Inleiding
Mede namens de Minister van Financiën dank ik de vaste commissie voor
Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties voor het verslag over haar
bevindingen van dit wetsvoorstel. De leden van de fracties van het CDA
en de PvdA hebben met belangstelling kennis genomen van het voorstel.
De leden van de SP-fractie hebben met interesse maar ook met enige
verwondering van dit voorstel kennisgenomen. Bij de leden van de fracties van het CDA en de PvdA leven nog enkele vragen, bij de laatstgenoemden met name over de wijze waarop decentrale overheden hun
begrotingen opstellen en de gevolgen daarvan voor het EMU-saldo. In de
richting van de leden van de fractie van de SP erken ik dat het hier wel om
zeer specialistische financieel-technische zaken gaat. Ik ga ervan uit met
de beantwoording van het verslag de begrijpelijkheid daarvan te
vergroten. Ik hoop dat de verdere behandeling van het voorstel spoedig
na het zomerreces kan volgen.
2. Renterisiconorm en kasgeldlimiet
De leden van de SP-fractie vragen een nadere uitleg bij de tekst onder het
kopje «Renterisiconorm: vaste schuld wordt begrotingstotaal» en de tekst
onder het kopje «2.4 De kasgeldlimiet variabel voor gemeenschappelijke
regelingen».
Algemeen
De Wet financiering decentrale overheden (Wet fido) heeft als doel het
ondersteunen en bevorderen van een goede kredietwaardigheid van de
decentrale overheden. Een belangrijk effect hiervan is dat decentrale
overheden dankzij hun goede kredietwaardigheid een betrouwbare
partner in zaken zijn en op de financiële markten kunnen lenen tegen
relatief lage tarieven. De Wet fido bevat een aantal instrumenten daarvoor.
Bij lenen op de financiële markten spelen de renterisiconorm en de
kasgeldlimiet een belangrijke rol.

KST120449
0708tkkst31360-5
ISSN 0921 - 7371
Sdu Uitgevers
’s-Gravenhage 2008

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 31 360, nr. 5

1

De renterisiconorm beoogt de renterisico’s van lang lenen ofwel van
«vaste schuld» te beperken. Ineens aflossen van een grote vaste schuld
brengt bij herfinanciering in dat jaar een groter renterisico mee dan
gespreid aflossen over meerdere jaren. De renterisiconorm staat daarom
niet toe dat in een jaar meer dan 20% van de vaste schuld wordt afgelost1.
De norm is echter nogal disproportioneel voor gemeenten met relatief
kleine vaste leningen, zeker als geen herfinanciering nodig is. Dan doet
zich het risico niet voor. Daarom wordt voorgesteld om de norm meer
budgettair toe te passen, door de norm voortaan toe te passen in relatie
tot het «begrotingstotaal».
In dat geval staat de norm niet toe dat in een jaar meer dan 20% van het
begrotingstotaal wordt afgelost. Hierdoor ontstaat voor de meeste
gemeenten meer flexibiliteit bij het omgaan met de vaste schuld, zonder
aantasting van het doel om grote renterisico’s tegen te gaan. Dit blijkt uit
het voorbeeld in de volgende tabel.
Gemeente

BegrotingsTotaal (B)

Vaste schuld
(VS)

Maximum
Aflossingen
< 20% VS

Maximum
Aflossingen
< 20% B

A
B

100
100

40
100

8
20

20
20

Gemeente A en B zijn in budgettair opzicht gelijkwaardig, beide
gemeenten hebben een begrotingstotaal van 100, maar ze zijn niet gelijkwaardig voor hun schuldpositie. Gemeente A kan bij 20% vaste schuld als
norm per jaar niet meer dan 8 aflossen, gemeente B 20.
Als het begrotingstotaal de referentiegrootheid zou zijn, dan kunnen beide
gemeenten tot 20 aflossen. De mogelijkheid dat A evenveel zou kunnen
aflossen als B komt overeen met de gedachte dat A budgettair gelijkwaardig is aan B.
De kasgeldlimiet heeft als doel om de renterisico’s van kort lenen ofwel
van «kasgeld» te beperken, door de omvang van kasgeldleningen aan een
limiet te koppelen. De limiet bedraagt voor alle gemeenten en gemeenschappelijke regelingen 8,5% van het begrotingstotaal. Sommige gemeenschappelijke regelingen met een eenzijdig takenpakket, zoals sociale
kredietbanken, grondbedrijven en havenbedrijven, hebben een grotere
dan doorsnee-kredietbehoefte. De genoemde overheden hebben naar
evenredigheid ook meer behoefte aan kort krediet. Voor deze organisaties
wordt op dit punt de mogelijkheid van maatwerk voorgesteld. Als een
bedoelde gemeenschappelijke regeling een hogere kasgeldlimiet nodig
acht, kan de toezichthouder na overleg met het bestuur van die gemeenschappelijke regeling een hoger vast percentage als kasgeldlimiet vaststellen voor deze overheid.
3. Hypotheekverstrekking aan eigen personeel
Met genoegen heb ik kennis genomen van de steun van de leden van de
CDA-fractie en van de SP-fractie voor het voornemen van een verbod op
hypotheekverstrekking aan «eigen» personeel. De leden van de SP-fractie
willen graag weten hoeveel leningen nu open staan en hoe lang deze nog
lopen. Tevens willen zij weten hoeveel voordeel dit aan gebruikers oplevert in verhouding tot mensen met een «gewone» hypotheek.

1

In de uitleg wordt eenvoudigweg alleen
gesproken over aflossingen en herfinanciering, maar in de praktijk gaat het ook over
renteherzieningen.

Over cijfers over openstaande hypotheekleningen en hun looptijden
beschik ik niet. Het voorstel voor een verbod is vooral ingegeven door het
principe dat gemeenten geen oneigenlijk gebruik maken van hun gunstige
positie op de financiële markten. Evenmin is hier sprake van een publieke
taak. Uit incidentele contacten met gemeenten vanaf het evaluatiejaar

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 31 360, nr. 5

2

2006 hierover blijkt dat de desbetreffende gemeenten geen plannen
hadden voor afbouw van hypotheekverstrekking aan het eigen personeel
ondanks het beroep op de gemeenten in de decembercirculaire 2002 om
deze vorm van hypotheekverstrekking te beëindigen.
Het voordeel dat gebruikers hebben van gemeentelijke hypothecaire
leningen is bij eerste benadering ongeveer een half procent tot een
procent. Het is niet ongewoon dat gemeenten hun tarieven baseren op het
inlenen tegen een 10-jaars swap1, waarvoor op dit moment ca 4,5% rente
moet worden betaald. De vergelijkbare hypotheekrente bedraagt circa
5,2%.
4. De administratieve organisatie van de financieringsfunctie
De leden van de CDA-fractie vragen of het schrappen van artikel 212 van
de Gemeentewet en artikel 216 van de Provinciewet voor gemeenteraad
en Provinciale Staten betekent dat zij geen enkele bevoegdheid meer
hebben om globale kaders te stellen aan het beheer van de financieringsfunctie.
Voor gemeenteraad en provinciale staten betekent de dualisering van het
bestuur, dat zij de bevoegdheid hebben om globale kaders te stellen aan
het beheer van de financieringsfunctie. Het is ook niet de bedoeling om de
desbetreffende artikelen te schrappen, maar alleen dat gedeelte van die
artikelen dat onbedoeld aan raden en staten ruimere bevoegdheden geeft
met betrekking tot het beheer van de administratieve organisatie. Het is
echter de bedoeling dat de colleges van burgemeester en wethouders en
gedeputeerde staten over dit dagelijks beheer gaan. Na het schrappen van
de passage uit de desbetreffende artikelen stemmen deze artikelen alsnog
overeen met de bedoeling van de bevoegdhedenverdeling binnen het
decentrale bestuur na de dualisering.
5. Het EMU-saldo
De leden van de CDA-fractie vragen de regering aan te geven waarom niet
altijd de voorgestelde maatregelen, genoemd op pagina 2 van de
memorie van toelichting, worden genomen bij een Europese boete voor
decentrale overheden naar aanleiding van overschrijding van het
EMU-saldo. Zij stellen deze vraag mede vanuit de overweging dat kennelijk eerst de gegevens van alle decentrale overheden moeten worden
meegeteld om te bepalen of deze maatregelen overwogen moeten
worden. Zijn daarnaast de uit deze maatregelen voortvloeiende administratieve lasten berekend? En zo ja, welke administratieve lasten zijn dat?
Het zou deze leden enigszins verbazen indien hier niet naar gekeken is. Zij
ontvangen graag een toelichting op dit punt.
Oorzaken

1

Interest Rate Swap: partijen ruilen («swap»)
na verloop van tijd rentebetalingen tegen
elkaar op een financiële markt om zich tegen
renterisico’s te beschermen.

Er kunnen verschillende oorzaken zijn voor overschrijding van de
EMU-norm. Bij een beginnende economische recessie krijgt de overheid
te kampen met terugval van inkomsten. De belangrijkste oorzaak van de
normoverschrijding van de decentrale overheden in 2002/3 was de
terugval van de inkomsten uit de verkopen uit gemeentelijke grondexploitatie. Zo’n terugval van inkomsten is heel ongelijkmatig gespreid over de
decentrale overheden. Grondexploitatie komt nauwelijks voor bij andere
decentrale overheden dan gemeenten, en is ook binnen deze overheden
zeer ongelijkmatig gespreid. Een andere oorzaak van overschrijding is het
doen van investeringsuitgaven bij terugvallende inkomsten. Alle overheidslagen hebben te maken met investeringsuitgaven, maar de omvang, de
spreiding en de urgentie kunnen een heel ongelijkmatig patroon vertonen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 31 360, nr. 5

3

Een voorbeeld van dringend noodzakelijke investeringsuitgaven met
bovendien een groot algemeen belang zijn die voor dijkversterking bij
waterschappen.
Maatregelen
De mate waarin de decentrale overheden gezamenlijk verantwoordelijk
zijn voor de overschrijding en mogelijk daarmee voor een Europese boete
is nog betrekkelijk eenvoudig te bepalen, maar minder eenvoudig is het
om het aandeel te bepalen voor de individuele decentrale overheden. Dit
hangt af van de oorzaken, intensiteit en dringendheid, en van de redelijkheid zoals ook in relatie tot de administratieve lasten. Daarom is in de
memorie van toelichting sprake van een «zekere ruimte onder de grens
van overschrijding» om «te kleine» of «te verfijnde» boetes te voorkomen
zodat de lasten van inning niet hoger uitvallen dan de opbrengsten.
Feitelijke gegevens
Het doorbelasten van boetes is gebaseerd op informatie aan derden (Iv3).
Gemeenten en provincies vertalen hun eigen verslagleggingsgegevens in
uniforme IV3-gegevens. Door tussenkomst van het CBS, dat de
IV3-gegevens bewerkt komt geaggregeerde IV3-informatie beschikbaar
voor de Europese Monetaire Unie (EMU-saldo), voor het verdelen van de
algemene uitkeringen uit het gemeentefonds en het provinciefonds, en
voor de Nationale rekeningen. Door gebruik te maken van IV3-gegevens
worden de bestuurlijke lasten beperkt.
De «provinciale investeringen voor rijksbeleid» en EMU-saldo
Voorts vragen de leden van de CDA-fractie wat moet worden verstaan
onder «provinciale investeringen voor rijksbeleid». Dit in verband met de
overschrijding van het EMU-saldo en Europese boetes. Wie bepaalt welke
investeringen daartoe gerekend moeten worden? De leden van de
CDA-fractie vragen zo mogelijk concrete voorbeelden te geven. Wat wordt
er in dit verband verstaan onder de regel dat «deze provinciale investeringen voor rijksbeleid in beginsel niet meetellen voor het bepalen van het
provinciale aandeel in die Europese boete»?
De gezamenlijke provincies hebben in de laatste jaren relatief grote
vermogens opgebouwd. In het kader van het coalitie-akkoord is besloten
om een deel hiervan te benutten, bij voorkeur als provinciale bijdragen die
reeds geplande investeringsbijdragen door het rijk vervangen. Voor het
jaar 2008 zijn afspraken gemaakt in het financieel akkoord rijk en provincies. De provincies hebben voor 2008 bijgedragen aan infrastructuurprojecten uit het Meerjarenprogramma Infrastructuur Ruimte en Transport
(MIRT) en aan projecten die met het Investeringsbudget Landelijk gebied
(ILG) worden gerealiseerd. Zo hebben provincies bijvoorbeeld een financiële bijdrage geleverd aan de A7 Zuidelijke Ring, A35 Zwolle-Almelo, A2
Utrecht-Oudenrijn, de N201 en aan een aantal niet nader aangeduide
projecten in het landelijk gebied. Voor de investeringsagenda van de jaren
2009–2011 is recent een akkoord gesloten tussen het kabinet en de provincies. Gezien deze wijze van inzet van de provinciale bijdragen acht het
kabinet het billijk om deze bijdragen niet mee te tellen voor het bepalen
van het provinciale aandeel in een eventuele Europese EMU-boete.
EMU-boete en «dubbel pakken»?
De leden van de CDA-fractie vragen om een nadere toelichting op het
gebruik van de term «dubbel gepakt» bij overschrijding van het provinciale EMU-saldo.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 31 360, nr. 5

4

In zijn advies was het IPO bevreesd voor een «dubbel pakken». Hiermee
bedoelde het IPO (a) de EMU-boete zelf in combinatie met (b) een lager
accres1 met betrekking tot de algemene uitkering uit het provinciefonds.
Het accres wordt namelijk berekend over een pakket rijksuitgaven, onder
het motto gelijk trap op, trap af. Als de boete een neerwaarts effect zou
hebben op de omvang van dit pakket, dan zou via de «normeringsmethodiek» ook een lager accres kunnen worden bepaald. Echter, in de
memorie van toelichting staat al dat, bij het toepassen van de normeringsmethodiek of bij de bestuurlijke weging van de uitkomsten, erop zal
worden toegezien dat de eventuele boete geen effecten zal hebben voor
de bedoelde accresuitkeringen.
Begrotingsmethodiek en EMU-saldo
De leden van de PvdA-fractie vragen zich af of de begrotingssystematiek
van de decentrale overheden de berekening van het EMU-saldo bemoeilijkt, door de verschillen tussen het batenlastenstelsel van de decentrale
overheden en het «EMU-stelsel». Hebben decentrale overheden ook meer
moeite dan het Rijk om hun begroting op het EMU-saldo te sturen? Kan
een afwijking tussen EMU-saldo en begrotingsaldo leiden tot een verschil
in de eventuele boete wegens overschrijding van de EMU-norm? Zijn de
verschillen in de begrotingssystemen onderwerp van gesprek geweest
tussen de minister en VNG of IPO? De leden van de PvdA-fractie
ontvangen op deze punten graag nadere informatie van de regering.
Rijk en decentrale overheden voldoen samen aan EMU-norm
De EMU-norm schrijft voor dat het Rijk en decentrale overheden samen,
een begrotingstekort mogen hebben van niet meer dan 3% BBP per jaar
op transactiebasis. Het verslagleggingsysteem van de decentrale overheden is het baten-lasten-systeem. Dit baten-lasten-systeem geeft niet de
gewenste informatie over het EMU-begrotingssaldo op transactiebasis. In
het kader van de verslagleggingssystematiek is hierover gesproken tijdens
bestuurlijke overleggen tussen de fondsbeheerders – de bewindspersonen
van BZK en van Financiën – en VNG, IPO en UvW. Het CBS heeft een
format ontwikkeld om het begrotingssaldo op basis van baten en lasten te
vertalen in een EMU-begrotingsstaat op transactiebasis. De decentrale
overheden maken hiervan gebruik om mogelijk te maken dat ook op
macro-niveau vooraf bij benadering kan worden berekend of de
EMU-norm zal worden overschreden. Zo ontstaat voor de decentrale
overheden de mogelijkheid om zelf de ontwikkeling van hun EMU-saldo te
monitoren.
Bij een dreigende overschrijding van de EMU-norm, wordt in een bestuurlijk overleg een gezamenlijk beleid bepaald om een overschrijding te
voorkomen. Een fasering van de investeringen is een goede mogelijkheid.
De gemeentelijke grondexploitatie is minder goed te faseren, want hier is
het grootste knelpunt de terugval van de grondverkopen bij een beginnende recessie. De gemeenten kunnen vervolgens wel de planning van de
kostenkant anders faseren, maar dit gaat gepaard met een moeilijk overbrugbare vertraging ten opzichte van de opbrengsten.
Inmiddels is het BBV (Besluit begroting en verantwoording gemeenten en
provincies) aangepast voor deze situatie. In artikel 19, onderdeel d, van
het BBV, wordt bepaald dat het baten-lasten-begrotingssaldo wordt
vertaald in een EMU-begrotingssaldo op transactiebasis door gebruik te
maken van het al gememoreerde CBS-format.
1

Accres: de jaarlijkse toevoeging aan de
algemene uitkering uit het provinciefonds,
zoals voor inflatie en voor mutaties in de reële
ruimte.

Nog even terug naar de vraag van de leden van de PvdA-fractie of het
voor de decentrale overheden moeilijker is om vanuit hun begrotingen op
EMU-overschrijding te sturen: de gekozen aanpak richt zich op een geza-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 31 360, nr. 5

5

menlijk sturen in de bijzondere situatie van een dreigende overschrijding
van de EMU-norm mede op basis van geaggregeerde gezamenlijke cijfers.
In de hiervan te onderscheiden normale situatie kunnen de decentrale
overheden hun gebruikelijke sturingsprocessen doorlopen, al kan natuurlijk de informatie over het EMU-cijfer ook een rol gaan spelen in deze
processen.
De bevoegdheid van de Minister van Financiën en het EMU-saldo
De leden van de SP-fractie stellen vast dat de Minister van Financiën de
mogelijkheid krijgt om het aandeel van de decentrale overheden in een
eventuele EMU-boete vast te stellen, om zo het EMU-saldo te beschermen. Deze leden ontvangen graag een nadere toelichting waarom deze
maatregel nodig is, mede met het oog op de kritiek van het IPO. Wat is de
aanleiding dat juist nu deze wettelijke maatregel wordt voorgesteld, zo
vragen zij.
De Minister van Financiën is volgens de huidige Wet fido al primair
verantwoordelijk voor de beheersing van het EMU-saldo richting de
decentrale overheden. Overigens wordt een beheersingsmaatregel bij
dreigende overschrijding niet zonder bestuurlijk overleg genomen, zoals
hiervoor is opgemerkt. Overschrijding is met beheersingsmaatregelen zo
goed mogelijk te voorkomen, maar het is nooit geheel uit te sluiten dat de
effecten hiervan tekort schieten bij de grilligheid en de sterkte van
conjuncturele processen. In dat geval kan een Europese boete worden
opgelegd, die een boeteverdeelmaatregel nodig maakt.
In het voorstel is opnieuw de Minister van Financiën primair verantwoordelijk voor het verdelen van de boete over de overheden. De boeteverdeelmaatregel wordt echter pas genomen na bestuurlijk overleg met
alle betrokken overheden. Het «standaard» bestuurlijk overleg financiële
verhouding tussen de fondsbeheerders, de VNG en het IPO, zo nodig
aangevuld met de UvW, is daarvoor geschikt. Dit wijzigingsvoorstel, dat
logisch deel uitmaakt van het geheel van wijzigingsvoorstellen naar
aanleiding van de evaluatie van de Wet fido in 2006, completeert de Wet
fido met betrekking tot het inspelen op de EMU-norm. Met dit wijzigingsvoorstel is de Wet fido daarom voorbereid op de situatie van een dreigende overschrijding van het EMU-saldo.
De staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
A. Th. B. Bijleveld-Schouten

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 31 360, nr. 5

6