Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2020–2021

35 692

Goedkeuring en uitvoering van het op 23 juli
2018 te Brussel tot stand gekomen Verdrag
tussen het Koninkrijk België, het
Groothertogdom Luxemburg en het Koninkrijk
der Nederlanden inzake politiesamenwerking
(Trb. 2018, 160)

Nr. 4

ADVIES AFDELING ADVISERING RAAD VAN STATE EN NADER
RAPPORT1
Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de
Raad van State d.d. 7 oktober 2020 en het nader rapport d.d. 17 december
2020, aangeboden aan de Koning door de Minister van Justitie en
Veiligheid, mede namens de ministers van Buitenlandse Zaken en van
Defensie. Het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State is
cursief afgedrukt.
Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 20 mei 2020,
nr. 2020001049, machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering van de
Raad van State haar advies inzake het bovenvermelde voorstel van wet
rechtstreeks aan mij te doen toekomen. Dit advies, gedateerd 7 oktober
2020, nr. W16.20.0145/II, bied ik U hierbij aan.
Bij Kabinetsmissive van 20 mei 2020, no. 2020001049, heeft Uwe
Majesteit, op voordracht van de Minister van Justitie en Veiligheid, bij de
Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig
gemaakt het voorstel van wet tot goedkeuring en uitvoering van het op
23 juli 2018 te Brussel tot stand gekomen Verdrag tussen het Koninkrijk
België, het Groothertogdom Luxemburg en het Koninkrijk der Nederlanden inzake politiesamenwerking (Trb. 2018, 160), met memorie van
toelichting.
Het wetsvoorstel strekt tot goedkeuring en uitvoering van het
Benelux-politieverdrag.
De Afdeling advisering van de Raad van State maakt opmerkingen over de
uit artikel 49 Benelux-politieverdrag voortvloeiende verplichting tot
gelijkstelling van de strafrechtelijke aansprakelijkheid van ambtenaren van
de zendstaat met ambtenaren van de gaststaat. De thans voorgestelde
uitvoeringswetgeving is ontoereikend om aan de uit deze bepaling
voortvloeiende verplichting te voldoen voor zover het gaat om feiten die
1

kst-35692-4
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2020

De oorspronkelijke tekst van het voorstel van wet en van de memorie van toelichting zoals
voorgelegd aan de Afdeling advisering van de Raad van State is ter inzage gelegd bij het
Centraal Informatiepunt Tweede Kamer

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 692, nr. 4

1

alleen strafbaar zijn indien zij worden gepleegd door of tegen een
ambtenaar. De Afdeling adviseert het voorstel en de toelichting in zoverre
aan te passen. Voorts is zij van oordeel dat aanpassing van de toelichting
en, zo nodig, het voorstel wenselijk is voor zover het gaat om feiten die
enkel een strafverhoging meebrengen indien zij worden gepleegd door of
tegen een ambtenaar.
1. Inleiding
Het wetsvoorstel strekt tot goedkeuring en uitvoering van het op 23 juli
2018 te Brussel tot stand gekomen Verdrag tussen het Koninkrijk België,
het Groothertogdom Luxemburg en het Koninkrijk der Nederlanden inzake
politiesamenwerking (Benelux-politieverdrag).2 Het wetsvoorstel voorziet
daartoe onder meer in bepalingen die zien op uitvoering van artikel 49 van
het Benelux-politieverdrag.3
Het Benelux-politieverdrag strekt tot vervanging van het op 8 juni 2004 tot
stand gekomen Benelux-verdrag inzake grensoverschrijdend politieel
optreden, ook wel bekend als het Senningen-verdrag.4 Beoogd wordt de
bestaande samenwerking tussen de politiediensten van de Beneluxlanden verder te intensiveren, procedures te stroomlijnen en te vereenvoudigen en de mogelijkheden tot grensoverschrijdende politiesamenwerking uit te breiden met het oog op een nog nauwere samenwerking
inzake de handhaving van de openbare orde en veiligheid en de
voorkoming, het onderzoek en de opsporing van strafbare feiten.5
2. Gelijkstelling strafrechtelijke aansprakelijkheid
Het Benelux-politieverdrag bepaalt dat tijdens een grensoverschrijdend
optreden of een grensoverschrijdende aanwezigheid de ambtenaren van
de zendstaat met ambtenaren van de gaststaat worden gelijkgesteld, voor
wat betreft de strafbare feiten die tegen of door hen mochten worden
begaan.6 Ter uitvoering van deze bepaling voorziet het wetsvoorstel in
aanpassing van het Wetboek van Strafrecht (Sr) en het Wetboek van
Strafvordering (Sv).7
In beginsel geldt dat de strafbare feiten in het Wetboek van Strafrecht
door een ieder en tegen een ieder kunnen worden gepleegd. Voor enkele
in het Wetboek van Strafrecht strafbaar gestelde feiten is dit evenwel
anders. Deze delicten kunnen blijkens de delictsomschrijving alleen door
dan wel tegen een ambtenaar worden begaan.8 Ten aanzien van een
aantal van deze feiten is reeds wettelijk bepaald dat personen in de
openbare dienst van een vreemde staat worden gelijkgesteld met de

2

Trb. 2018, 160.
En, als daarvan op grond van het vierde lid niet wordt afgeweken, van artikel 60 Beneluxpolitieverdrag.
4
Trb. 2005, 35 en Trb. 2010, 179.
5
Toelichting, Algemeen, paragraaf 3.
6
Artikel 49 Benelux-politieverdrag.
7
Artikelen 3 en 4 van het wetsvoorstel. De voorgestelde wijzigingen in deze bepalingen lopen
vooruit op het wetsvoorstel Geweldsaanwending opsporingsambtenaar (Kamerstukken I
2019/20, 34 641, A) dat op dit moment bij de Eerste Kamer ligt.
8
In artikel 84 Sr is bepaald wie onder ambtenaren worden begrepen.
3

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 692, nr. 4

2

Nederlandse ambtenaar.9 In de toelichting wordt gesteld dat hiermee
reeds is voldaan aan de uit artikel 49 Benelux-politieverdrag voortvloeiende verplichting, omdat dit ook de feiten zijn die in het kader van
deze bepaling relevant zijn.10 De Afdeling merkt hierover het volgende op.
a. Niet alleen de strafbare feiten waarvoor de thans bestaande gelijkstellingen gelden kunnen relevant zijn voor artikel 49 Benelux-politieverdrag,
maar ook de andere strafbare feiten die blijkens de delictsomschrijving
alleen door dan wel tegen een ambtenaar worden begaan. Zo kunnen
personen in de openbare dienst van een vreemde staat die in Nederland
grensoverschrijdend optreden of aanwezig zijn ook onrechtmatig
binnentreden of onrechtmatig geschriften, boeken, andere papieren of
poststukken in beslag nemen.11
Omdat een gelijkstelling ter zake van deze strafbare feiten ontbreekt,
kunnen de ambtenaren van de zendstaat daarvoor niet strafrechtelijk
aansprakelijk worden gesteld. Het wetsvoorstel voorziet er niet in dat de
ambtenaren van de zendstaat die grensoverschrijdend optreden of
aanwezig zijn ten aanzien van alle strafbare feiten die blijkens de
delictsomschrijving alleen door dan wel tegen een ambtenaar worden
begaan, worden gelijkgesteld aan Nederlandse ambtenaren. De thans
voorgestelde uitvoeringswetgeving is dan ook ontoereikend om aan de uit
deze bepaling voortvloeiende verplichting te voldoen.
De Afdeling adviseert daarom het wetsvoorstel op dit punt aan te passen.
De regering onderschrijft de opmerking van de Afdeling dat de bestaande
gelijkstellingen niet toereikend zijn en heeft het wetsvoorstel en de
toelichting aangepast. Met de voorgestelde wijzigingen van de artikelen
189, 249, 251, 280, 285a en 364a van het Wetboek van Strafrecht worden
de ambtenaren uit de zendstaat ook ten aanzien van een aantal strafbare
feiten waarvoor dit nog niet was bepaald gelijk gesteld aan de Nederlandse ambtenaren.
b. Verder kan er een onderscheid worden gemaakt tussen feiten die alleen
strafbaar zijn indien zij worden gepleegd door of tegen een ambtenaar
enerzijds en feiten die enkel een strafverhoging meebrengen indien zij
worden gepleegd door of tegen een ambtenaar anderzijds. De vraag rijst

9

In de toelichting wordt gewezen op artikel 178a, eerste lid, en artikel 185a Sr. Daarin worden
personen in de openbare dienst van een vreemde staat met Nederlandse ambtenaren
gelijkgesteld ten aanzien van, kort gezegd, ambtelijke omkoping, ambtsdwang, wederspannigheid, het niet opvolgen van een ambtelijk bevel en het bemoeilijken van een ambtsverrichting (Toelichting, Artikelsgewijs, Artikelen 3 en 4 (wijziging Wetboek van Strafrecht
respectievelijk Strafvordering)). Een dergelijke gelijkstelling is bovendien opgenomen in artikel
364a Sr ten aanzien van, kort gezegd, verduistering van bewijsstukken, passieve ambtelijke
omkoping, dwang met misbruik van gezag door ambtenaren, knevelarij, het laten ontsnappen
van een gedetineerde, het niet melden van een wederrechtelijke vrijheidsberoving en het
deelnemen aan aannemingen of leveranties.
10
Toelichting, Artikelsgewijs, Artikelen 3 en 4 (wijziging Wetboek van Strafrecht respectievelijk
Strafvordering).
11
Artikelen 370 en 371 Sr. Andere voorbeelden zijn het ontucht plegen met misbruik van gezag
(artikel 249, tweede lid onder 1, Sr), het ten onrechte bijstand van de gewapende macht
inroepen (artikel 358 Sr) of het verduisteren van geld of geldswaardig papier (artikel 359 Sr)
door personen in de openbare dienst van een vreemde staat die in Nederland grensoverschrijdend optreden of aanwezig zijn.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 692, nr. 4

3

in hoeverre de gelijkstelling in artikel 49 Benelux-verdrag ook dient te
gelden voor deze laatste categorie.12
De Afdeling adviseert in de toelichting nader aandacht te besteden aan de
vraag in hoeverre de gelijkstelling ook dient te gelden voor bepalingen die
een strafverhoging meebrengen voor strafbare feiten die zijn gericht
tegen of zijn begaan door ambtenaren en, zo nodig, het wetsvoorstel ook
in zoverre aan te passen.
Naar het oordeel van de regering dient de gelijkstelling in artikel 49 van
het Benelux-politieverdrag ook te gelden voor feiten die enkel een
strafverhoging meebrengen indien zij door of tegen een ambtenaar zijn
gepleegd. In verband hiermee worden ook de artikelen 44, 267 en 304 van
het Wetboek van Strafrecht aangepast om in de gelijkstelling te voorzien.
Tevens wordt artikel 6 (inwerkingtreding) van het wetsvoorstel aangepast
om erin te voorzien dat de nieuw voorgestelde gelijkstellingsbepalingen in
het Wetboek van Strafrecht in werking treden met ingang van de dag na
de datum van uitgifte van het Staatsblad waarin de wet wordt geplaatst.
De Afdeling advisering van de Raad van State heeft opmerkingen bij het
voorstel en adviseert daarmee rekening te houden voordat het voorstel bij
de Tweede Kamer der Staten-Generaal wordt ingediend.
De vice-president van de Raad van State,
Th.C. de Graaf
Ik moge U verzoeken, mede namens de Minister van Buitenlandse Zaken
en de Minister van Defensie, het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van
wet en de gewijzigde memorie van toelichting aan de Tweede Kamer der
Staten-Generaal te zenden.
De Minister van Justitie en Veiligheid,
F.B.J. Grapperhaus

12

Bijvoorbeeld strafverhoging indien smaad(schrift), laster of eenvoudige belediging wordt
aangedaan aan of indien (zware) mishandeling (met voorbedachte raad) wordt gepleegd tegen
een ambtenaar gedurende of ter zake van de rechtmatige uitoefening van zijn bediening
(artikelen 267 en 304 Sr). Of strafverhoging indien een ambtenaar door het begaan van een
strafbaar feit een bijzondere ambtsplicht schendt of bij het begaan van een strafbaar feit
gebruik maakt van macht, gelegenheid of middelen hem door zijn ambt geschonken (artikel 44
Sr).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 692, nr. 4

4