2020
werk
program
									ma

1

Inleiding		

3

2

Taken en werkwijze		

5

3

Speerpunten
3.1 Speerpunt I. Publiek en privaat in het onderwijs
3.2 Speerpunt II. Onderwijs en technologie
3.3 Speerpunt III. Differentiatie en selectie
	3.4 Speerpunt IV. Artikel 23 Grondwet: onderwijs als aanhoudende overheidszorg

9
9
10
10
11

4

Werkprogramma 2020
4.1	Adviezen en een verkenning op aanvraag van de regering
4.2 Verkenning op aanvraag van de Tweede Kamer
4.3 Verkenningen uit eigen beweging
4.4 Wetsadviezen

13
13
15
15
16

Bijlage 1:
Overzicht raadsleden per 1 september 2019

18

Bijlage 2:
Overzicht medewerkers bureau per 1 september 2019

18

inleiding

1

De Onderwijsraad adviseert over hoofdlijnen van beleid en wetgeving op het gebied van
het onderwijs. Sinds zijn oprichting in 1919 is advisering over onderwerpen die gerelateerd
zijn aan het grondwetsartikel over onderwijs (artikel 23) een kenmerkende activiteit van
de raad. Hij neemt een onafhankelijke positie in zowel ten opzichte van het ministerie van
OCW (Onderwijs, Cultuur en Wetenschap) als ten opzichte van het onderwijsveld. Dit
werkprogramma geeft een overzicht van de adviezen die in 2020 te verwachten zijn.
Als strategisch adviesorgaan streeft de Onderwijsraad ernaar de kwaliteit van de publieke
besluitvorming over onderwijs te bevorderen. Daarbij richt hij zich op het beleid van de
bewindslieden van het ministerie van OCW en van andere departementen en overheidsinstanties, en ook op wat er in en rond onderwijsinstellingen gebeurt. Als onafhankelijk
adviesorgaan met een wettelijk verankerde positie beoogt de raad een bijdrage te leveren
aan de verbinding tussen overheid en samenleving. De raad wil een kritische gesprekspartner zijn van de Rijksoverheid én van het onderwijsveld. De raad initieert daartoe
bijvoorbeeld dialogen en bijeenkomsten over belangrijke en actuele thema’s.
In 2019 is een nieuwe raadsperiode ingegaan. Van de huidige tien raadsleden zijn er zeven
die in 2019 voor het eerst zitting hebben in de Onderwijsraad. Het Werkprogramma 2020 is
het eerste werkprogramma van de nieuw samengestelde raad.
Dit werkprogramma geeft eerst een nadere toelichting op de taken en werkwijze van de
Onderwijsraad (hoofdstuk 2). Vervolgens beschrijft hoofdstuk 3 vier speerpunten die de
komende jaren richting geven aan de advisering. In hoofdstuk 4 vindt u de voorziene
adviesonderwerpen voor het jaar 2020. Het Werkprogramma 2020 is opgesteld mede op
basis van gesprekken met de bewindslieden van OCW, de Tweede Kamer en een groot
aantal betrokkenen in het onderwijsveld. Het werkprogramma omvat adviesvragen namens
de regering, een vraag om een verkenning namens de Tweede Kamer en voornemens tot
het schrijven van verkenningen uit eigen beweging.

3

2

taken
					 en
werk wijze

De Onderwijsraad is een onafhankelijk adviesorgaan van regering en parlement. De Kroon
benoemt, op voordracht van de minister(s) verbonden aan het departement van OCW, de
raadsleden voor een periode van vier jaar. Zij kunnen twee keer worden herbenoemd. De
raadsleden worden voorgedragen op basis van een gezaghebbende positie in relevante
wetenschappelijke disciplines, in sectoren van het onderwijs, in openbaar bestuur of in
maatschappelijke organisaties. De raad bestaat uit tien leden (zie bijlage 1).
Taken
De raad adviseert gevraagd en ongevraagd de regering, in het bijzonder de bewindslieden
van OCW. Ook de Eerste en de Tweede Kamer der Staten-Generaal kunnen vragen om
advies. Gemeenten kunnen in speciale gevallen van lokaal onderwijsbeleid (huisvesting
van scholen in relatie tot de vrijheid van richting en de vrijheid van inrichting) een beroep
doen op de raad. Indien er verschil van inzicht bestaat tussen de ministers van OCW en
de Provinciale Staten van Friesland over de kerndoelen Fries, wordt de Onderwijsraad om
advies gevraagd.
Strategisch advies voor onderwijs
De raad ontwikkelt zijn gedachtegoed op basis van wetenschappelijke inzichten
en in directe interactie met leerlingen, studenten, ouders, leraren en andere
onderwijsprofessionals, schoolleiders, onderwijsbestuurders en -toezichthouders en
diverse andere betrokkenen bij onderwijs. De Onderwijsraad onderscheidt advisering op
de korte en de langere termijn.
●	
Beleidsadvisering op de korte termijn. De raad adviseert over al ontwikkelde beleidsvoor-

nemens die zijn neergelegd in beleidsnota’s en in ontwerpen van wet- en regelgeving.
Afhankelijk van de vraag en de context kunnen de omvang en diepgang van deze reactieve
adviezen variëren. Zowel een briefadvies als een uitgebreidere publicatie zijn mogelijk.
Ook briefings of adviesgesprekken kunnen onderdeel van de advisering uitmaken.

5

●	
Beleidsadvisering op de (middel)lange termijn. De raad adviseert over complexe vraag-

stukken waarover nog weinig of geen concrete beleidsvoornemens zijn. Beleidsontwikkelende adviezen zijn gericht op het verkennen van nieuwe opties en bevatten aanbevelingen vanuit een meerjarenperspectief ten aanzien van onderwijsbeleid en -sturing, de
werking van het onderwijsstelsel en/of de onderwijspraktijk. De verkenningen signaleren
maatschappelijke ontwikkelingen en trends die van belang zijn voor de rol, de inrichting
en het functioneren van het onderwijs.

Ten behoeve van zijn beleidsadvisering op de (middel)lange termijn kan de raad opdracht
geven voor studies (onderzoek, analyses of essays). Ook organiseert hij bijeenkomsten
en overleggen met het onderwijsveld en belanghebbenden zoals panelgesprekken,
consultatiebijeenkomsten, focusgroepen, dialogen en raadplegingen via internet.
Verkenningen en studies worden, evenals adviezen, als publicatie uitgebracht en zijn via
de website van de Onderwijsraad te raadplegen. Soms krijgen adviezen de vorm van een
presentatie aan bijvoorbeeld de Tweede Kamer, waarna een brochure of verslag op de
website wordt geplaatst.
Voor- en doorwerking
De Onderwijsraad ontwikkelt activiteiten ten behoeve van de voor- en doorwerking van
zijn advisering.
In het kader van voorwerking brengt de raad probleemafbakeningen en definities, denken analysekaders of eerste bevindingen over het voetlicht, om de discussie en verdere
doordenking op gang te brengen voorafgaand aan zijn advies.
Bij doorwerking gaat het de raad om het toelichten, verhelderen, concretiseren en verder
(laten) uitwerken van raadsadviezen en -verkenningen. Met zijn doorwerkingsactiviteiten
heeft de raad een aantal doelen, zoals: problemen verhelderen en verrijken; agenderen
en conceptualiseren; aanjagen van het maatschappelijk debat over onderwijs; concrete
vertaling in besluitvorming en beleid; bestendiging van staand beleid; en duurzame
verankering in de onderwijspraktijk.
Voorbeelden van voor- en doorwerkingsactiviteiten zijn:
●

●

 rganiseren van discussiebijeenkomsten, symposia, conferenties en studiebijeenkomsten
o
en/of hieraan bijdragen met bijvoorbeeld interactieve lezingen of presentaties, en
deelname aan panels en ronde tafels; en
publicaties en uitingen in (social) media en vakpers, en via eigen verspreiding en verzending.

Afhankelijk van het domein van advisering, richt de raad zich bij de voor- en
doorwerkingsactiviteiten op onderwijsprofessionals, onderzoekers, onderwijsbestuurders
en -beleidsmakers, de onderwijspolitieke gemeenschap, en burgers (ouders) en
maatschappelijke groeperingen.
Werkwijze
De advisering van de raad strekt zich uit over de volle breedte van het onderwijs: van
voorschoolse voorzieningen en basisschool tot universiteit en permanente educatie. Het
gaat erom te kijken welke bijdrage onderwijs, binnen of buiten onderwijsinstellingen, kan
leveren aan de ontwikkeling van individu en samenleving. De raad neemt daarbij steeds de
verdeling van verantwoordelijkheden in ogenschouw. Welke rol dient de overheid te spelen?
Welke rol kunnen scholen en leraren vervullen? Waar zijn organisaties en professionals uit
andere sectoren in beeld? Wat behoort tot het domein van ouders en leerlingen?
Voorbereiding van adviezen
De adviezen van de raad kenmerken zich door een stevige wetenschappelijke basis in
combinatie met praktijkgerichtheid. Ook internationale ontwikkelingen en historische
context worden meegenomen. De raad hecht aan een afgewogen oordeelsvorming op
grond van eigen inzichten en praktijkervaring en op basis van empirisch onderzoek,
gevalsstudies, beleidsbrieven, literatuuroverzichten en gesprekken met uiteenlopende
deskundigen, belangstellenden en belanghebbenden.
De voorbereidende werkzaamheden voor de adviezen vinden plaats in door de
raad ingestelde commissies van raadsleden. Raadsleden zijn afkomstig uit alle
sectoren van het onderwijs of hebben daarmee een bijzondere band. Verschillende

6

levensbeschouwingen en opvattingen zijn vertegenwoordigd, evenals verschillende
wetenschappelijke disciplines, met name onderwijskunde, onderwijssociologie,
psychologie, bestuurskunde en onderwijsrecht.
De Onderwijsraad benut bij de voorbereiding van zijn adviezen de kennis en expertise
van andere adviesorganen, planbureaus en de wetenschap. Waar dat mogelijk en zinvol
is wordt samengewerkt, wat kan leiden tot adviezen die namens twee of meer raden
worden uitgebracht. De raad brengt op verzoek van andere adviesraden expertise in
ten behoeve van hun adviezen. Als “founding member” van EUNEC, het internationaal
verband van onderwijsraden, wisselt de raad ook kennis en expertise uit met andere
onderwijsraden in Europa en daarbuiten.

7

3
speer
		 punten
De raad ziet voor de komende jaren de volgende zogenoemde speerpunten. Deze vier
speerpunten zijn richtinggevend voor de programmering van de onderwerpen die in de
jaarlijkse werkprogramma’s worden uitgewerkt.

3.1

Speerpunt I. Publiek en privaat in het onderwijs
Van oudsher zijn het publieke en het private in onderwijs nauw verweven. Zo mogen
binnen het publiek gereguleerde en bekostigde bestel scholen worden opgericht vanuit
particulier initiatief (vrijheid van stichting). Bijzondere scholen vallen daarbij onder
private rechtspersonen met publieke bekostiging. Particulier onderwijs (niet-bekostigd
onderwijs) is in Nederland altijd beperkt van omvang geweest, maar is de afgelopen
decennia groeiende. Er komen steeds meer particuliere scholen voor primair en voortgezet
onderwijs. Verder volgt een toenemend aantal volwassenen (inmiddels 19 procent van de
Nederlandse bevolking tussen de 25 en 65 jaar) niet-bekostigd onderwijs. De groei hangt
samen met de toegenomen aandacht voor permanente educatie.
Daarnaast is het aantal particuliere instituten en bedrijven die extra onderwijstijd verzorgen
in aanvulling op het reguliere onderwijsaanbod (ook wel schaduwonderwijs genoemd),
exponentieel gegroeid. Het gaat hierbij om huiswerkbegeleiding, ondersteuning bij
bepaalde vakken of speciale leer- en ontwikkelbehoeften, examentraining en begeleiding
bij het schrijven van papers en scripties.
En ook op andere manieren zijn publiek en privaat in het onderwijs met elkaar verbonden.
Zo zijn bedrijven en internationale partijen actief met het ondersteunen van specifieke
initiatieven. In het beroepsonderwijs zijn onderzoek en onderwijs verbonden binnen centra
waarin bedrijven samenwerken met onderwijsaanbieders. Het doel van bedrijven kan zijn
om praktijken te verbeteren en nieuwe producten te ontwikkelen, terwijl studenten nieuwe
dingen willen leren die goed aansluiten op wat de arbeidsmarkt vraagt.

9

De verwevenheid tussen publiek en privaat roept ook vragen op. Wie is eigenaar van door
studenten met privaat geld ontwikkelde producten? Wie bepaalt het curriculum? Hoe wordt
er getoetst en wat is de waarde van een diploma?
De particuliere initiatieven en de vele publiek-private verbindingen en mengvormen worden
geregeld via arrangementen als bekostigen, privatiseren, contracteren en certificeren. Vaak
hebben deze arrangementen als doel de kwaliteit, vernieuwing, pluriformiteit en doelmatigheid
van onderwijs te vergroten. Vercommercialisering van het onderwijs kan een effect zijn.
Dit speerpunt van de Onderwijsraad omvat publieke en private elementen bij onderwijsbeleid,
bij bekostiging, bij besturen van onderwijs, bij de kennis- en ontwikkelinfrastructuur, en bij
het onderwijsaanbod. De raad richt zich binnen dit speerpunt op de gevolgen van publiekprivate verwevenheid voor de toegankelijkheid, de kwaliteit en de doelmatigheid van het
onderwijs. Ook zal de raad bestuderen hoe publiek-private verwevenheid de pluriformiteit van
het onderwijsbestel beïnvloedt en wat dit betekent voor de keuzevrijheid van leerlingen en
studenten en hun ouders. Daarnaast zal er aandacht zijn voor de effecten van publiek-private
verwevenheid op de sociale cohesie in onderwijs en samenleving.

3.2

Speerpunt II. Onderwijs en technologie
Onze samenleving kenmerkt zich door zeer snelle technologische veranderingen. Deze
veranderingen raken samenleving, arbeidsmarkt en ook het onderwijs. Technologische
innovaties, zeker op het gebied van artificiële intelligentie, bieden kansen om machines
te gebruiken bij maatschappelijke uitdagingen als het klimaatprobleem, cybersecurity
en de energietransitie. Nederlandse bedrijven maken op grote schaal gebruik van
nieuwe technologie en Nederland is één van de meest gedigitaliseerde economieën
van de wereld. Van het onderwijs wordt verwacht dat leerlingen, studenten en werk­
nemers worden voorbereid op een arbeidsmarkt die steeds om nieuwe kennis en
vaardigheden vraagt.
Ook het onderwijs zelf verandert door de technologische ontwikkelingen. Er ontstaan
steeds nieuwe manieren waarop mensen informatie bestuderen, presenteren en delen,
met elkaar communiceren, oefenen, feedback ontvangen en hun leren reguleren.
Recente studies laten zien dat ondanks alle beloftes de verwachte positieve effecten
van technologie in het onderwijs tegenvallen. Dat komt bijvoorbeeld doordat ict nog
onvoldoende doordacht is ingebed in de visie van scholen en onderwijsinstellingen,
in het onderwijsconcept, in het curriculum en in de organisatie van de school of
onderwijsinstelling. Er is naast meer onderzoek ook een antwoord nodig op de vraag
hoe succesvol gebruik van technologie in het onderwijs gestimuleerd kan worden door
landelijk beleid en een goede verantwoordingssystematiek.
In de context van technologisering en onderwijs moet ook nagedacht worden over
fundamentele vragen over de rol en aard van de school, de functie van onderwijs en
de functie van de leraar. Ook is het van belang dat er aandacht komt voor de ethiek
van technologie in het onderwijs. Want innoveren gaat niet alleen om technologische
innovatie, maar ook om de vraag hoe we onze samenleving willen inrichten. Daar
komen onder meer vraagstukken omtrent privacy en vrijheid bij kijken. Maar ook:
hoe leer je leerlingen een onderscheid te maken tussen feitelijkheden, waarheid en
‘fake news’? Wat maakt mensen uniek in een technologische, digitale samenleving
en wat vraagt dat van, bijvoorbeeld, burgerschapsonderwijs? Welke gevolgen brengt
artificiële intelligentie met zich mee voor gelijke kansen in het onderwijs en de sociale
samenhang in de maatschappij?

3.3.

Speerpunt III. Differentiatie en selectie
De differentiatie in het huidige stelsel is zo ver doorgeschoten dat van goede
toegankelijkheid, gelijke kansen en een bijdrage van het onderwijs aan sociale cohesie
onvoldoende sprake meer is. De raad wees hier al op in zijn publicatie Doorgeschoten
differentiatie in het onderwijsstelsel (2019). De toegenomen differentiatie versterkt de
tendens van sociale segmentering en verkleint de mogelijkheden van het onderwijs
om bij te dragen aan sociale samenhang in de maatschappij. Bijvoorbeeld: hoewel
bijna driekwart van alle leerlingen in het voortgezet onderwijs is ingeschreven aan

10

een brede scholengemeenschap waar alle schoolsoorten zijn vertegenwoordigd, blijkt
het overgrote deel van die scholengemeenschappen de verschillende schoolsoorten
aan te bieden op aparte locaties. Hierdoor komen kinderen van verschillende sociale
achtergronden elkaar nauwelijks tegen op school. Nog geen kwart van de leerlingen
op brede scholengemeenschappen zit op een locatie met alle schoolsoorten bij elkaar.
Daarnaast zet de differentiatie de toegankelijkheid van en doorstroom binnen het onderwijs
onder druk, waardoor sommige groepen leerlingen en studenten minder kansen krijgen
in het onderwijs. Toegenomen differentiatie in combinatie met vroege selectie zorgt
ervoor dat het opleidingsniveau van ouders meer bepalend wordt voor het niveau dat
leerlingen in het onderwijs behalen en de maatschappelijke functies die zij later krijgen.
Ook wordt het Nederlandse stelsel niet langer gekenmerkt door ruime doorstroomen stapelmogelijkheden. De mogelijkheden om soepel door te stromen naar hogere
schoolsoorten zijn afgenomen.
Voor het goed functioneren van selectie en doorstroom in het onderwijsstelsel is het
noodzakelijk dat er duidelijke ijkpunten zijn in de vorm van gestandaardiseerde toetsen
en examens. Ook die ijkpunten – zoals bijvoorbeeld de eindtoets basisonderwijs – staan
onder druk. De raad vindt de tijd rijp om het stelsel goed te doordenken en zo nodig
aanpassingen door te voeren die het toekomstbestendig maken.
Onderwerpen die binnen dit speerpunt aan de orde komen zijn: differentiatie en selectie
(wanneer en hoe); kansengelijkheid; de houdbaarheid van verschillende schooltypen; open doorstroom; toetsen, examinering en diplomering; en permanente educatie.

3.4.	Speerpunt IV. Artikel 23 Grondwet: onderwijs als
aanhoudende overheidszorg
Al ruim 100 jaar waarborgt artikel 23 van de Grondwet dat er in Nederland vrijheid van
onderwijs is en dat de overheid zorg draagt voor het onderwijs. Maar wat betekent zorg dragen
voor het onderwijs in deze tijd? Welke betekenis heeft artikel 23 in de huidige samenleving?
Het artikel draagt de overheid aan de ene kant op om dingen te doen (zoals zorg dragen
voor goed onderwijs) en aan de andere kant om dingen te laten (zoals te veel ingrijpen in
het inhoudelijk reilen en zeilen van een school). De overheidsverantwoordelijkheid wordt
inmiddels gezien als een stelselverantwoordelijkheid: een verantwoordelijkheid voor ‘het
stelsel’, maar ook – in bredere zin – systeemverantwoordelijkheid, een verantwoordelijkheid
voor het goed functioneren van het onderwijs op systeemniveau. De formulering van
het artikel is zodanig dat deze zorg zich uitstrekt over het hele stelsel van gereguleerde
onderwijsvoorzieningen. Maar waar ligt de balans en hoe kan deze zorg worden bewaakt?
Daarnaast speelt het aspect deugdelijkheid een rol. Het begrip basiskwaliteit is
daarbij van belang. Maar wat betekent die (basis)kwaliteit precies? Hoe ver reikt de
verantwoordelijkheid van de overheid en de inspectie wanneer het om meer gaat dan
alleen basiskwaliteit? Wat betekent dit in het kader van het inspectietoezicht? Waarop moet
worden toegezien vanuit de deugdelijkheidseisen? Hoever reiken de vrijheden van richting
en inrichting?
Dit speerpunt richt zich binnen de verhouding tussen overheidszorg en de vrijheid om
onderwijs te (doen) geven, met name op de invulling van die overheidszorg.

11

4

werkpro
gram
		ma 2020
4.1.

Adviezen en een verkenning op aanvraag van de regering
Passend onderwijs II
Context: Meer maatwerk voor leerlingen met een ondersteuningsbehoefte.
De Wet passend onderwijs is op 1 augustus 2014 ingegaan. Een belangrijk doel van
passend onderwijs is het leveren van meer maatwerk in de begeleiding van leerlingen
met een extra ondersteuningsbehoefte. Andere doelen zijn grotere oudertevredenheid
over de ondersteuning en de plaatsing van hun kind, daling van het aantal leerlingen
dat gebruikmaakt van aparte onderwijsvoorzieningen, afname van bureaucratie en
beheersbaarheid van het budget voor ondersteuningsmiddelen. Deze algemene doelen
worden geëvalueerd in het evaluatieonderzoek passend onderwijs van het NRO (Nationaal
Regieorgaan Onderwijsonderzoek). De betere slaagkans van leerlingen met een
ondersteuningsbehoefte in het vervolgonderwijs, op de arbeidsmarkt en in de maatschappij
is daar als doel aan toegevoegd. Het onderzoek loopt van 2015 tot 2020.
Op verzoek van het ministerie van OCW adviseert de Onderwijsraad gedurende de looptijd
van het evaluatieonderzoek over de implementatie van passend onderwijs. Het betreft een
specifiek toegewezen adviestaak van de raad, naast de gebruikelijke gevraagde advisering. Daarbij maakt de raad gebruik van de uitkomsten van het NRO-onderzoek en van andere (onderzoeks)gegevens. De raad heeft zijn eerste advies binnen deze taak uitgebracht
in 2016 (Passend onderwijs). Daarin heeft de raad aandachtspunten meegegeven voor de
verdere ontwikkeling van passend onderwijs. Hij wees onder andere op de ontoereikende
informatie op leerlingniveau, het ontbreken van een dekkend ondersteuningsaanbod en de
beperkte betrokkenheid van de onderwijspraktijk bij de uitvoering van passend onderwijs.
De raad bracht zijn advies in 2018 nogmaals onder de aandacht in een brief aan de minister van OCW. In deze brief blikte de raad terug op de thema’s thuiszitters, kansenongelijkheid en governance van de samenwerkingsverbanden en legde daarbij een relatie met
recente ontwikkelingen en nieuw onderzoek.

13

Ter afsluiting van de evaluatie passend onderwijs en als afronding van zijn taak hierbij, zal
de raad in het voorjaar van 2020 een strategisch advies voor de lange termijn uitbrengen
over hoe optimaal tegemoet kan worden gekomen aan leerlingen met speciale leer- en
ontwikkelbehoeften. Daarbij zal hij in het bijzonder aandacht hebben voor speciaal en
inclusief onderwijs vanuit historisch en internationaal perspectief.
Onderwijs besturen: een gedeelde verantwoordelijkheid
Context: De gedeelde verantwoordelijkheid voor onderwijs en de brede maatschappelijke
opdracht van het onderwijs vragen om een doordenking van de besturing van onderwijs.
Als publieke voorziening heeft het onderwijs een brede maatschappelijk opdracht.
Onderwijs heeft een opdracht voor (gelijke) kansen voor individuen om zich te scholen en
te ontwikkelen, voor adequate scholing van de beroepsbevolking en voor een algehele
bijdrage aan de kwaliteit en de sociale cohesie van de samenleving en de democratische
rechtsstaat. De centrale overheid draagt zorg voor kwaliteit en toegankelijkheid, onder
andere door deugdelijkheidseisen te stellen en toezicht te houden. De overheid heeft ook
veel verantwoordelijkheid voor onderwijsbeleid bij onderwijsinstellingen zelf belegd.
Schoolbesturen dragen de verantwoordelijkheid voor goed onderwijs binnen hun eigen
organisatie. Er wordt van hen ook gevraagd een aantal bredere maatschappelijke
opgaven op te pakken, zoals de aansluiting onderwijs-arbeidsmarkt, het tegengaan van
onderwijsachterstanden en de gevolgen van krimp.
Voor deze opgaven is samenwerking met andere partijen op lokaal, regionaal én landelijk
niveau noodzakelijk. De (be)sturing van onderwijs wordt daarmee een gezamenlijke
activiteit van diverse partijen. Dit vraagt om bestuurlijk vermogen bij onderwijsinstellingen,
binnen regionale netwerken en bij overheden. Ook zijn heldere afspraken over verdeling
van taken en verantwoordelijkheden nodig.
Een deel van de onderwijsinstellingen heeft moeite met het stellen van ambitieuze doelen
en het systematisch verbeteren en ontwikkelen van hun school of scholen.1 De raad heeft
er eerder in zijn advies Decentraal onderwijsbeleid bij de tijd (2017) op gewezen dat de
samenwerking tussen schoolbesturen en overheden niet altijd goed verloopt en dat er grote
regionale verschillen zijn. Schaalverschillen tussen scholen en overheden dragen hieraan
bij. Overheden en onderwijsinstellingen verschillen in grootte en bestuurlijk vermogen.
Bovendien bedienen zij verschillende gebieden. Dit kan samenwerking en afstemming in
onderwijsbeleid in de weg staan.
Dit alles roept een aantal vragen op rondom het (be)sturen van onderwijs. Wat betekent het
om onderwijs te (be)sturen? Waar wordt onderwijs gestuurd en bestuurd? Welke taken en
verantwoordelijkheden hebben de diverse actoren? Om een antwoord te kunnen geven op
deze vragen, brengt de raad in 2020 een verkenning uit over onderwijs besturen en vertrekt
daarbij vanuit de volgende vraag.
Waar, door wie en hoe wordt onderwijs bestuurd, en op welke manier en in hoeverre draagt
deze (be)sturing bij aan het realiseren van de maatschappelijke opdracht van onderwijs?
Er zal worden gekeken naar verschillen tussen scholen en onderwijssectoren, maar ook
naar andere (semi)publieke sectoren, zoals de zorg.
Strategische Agenda Hoger Onderwijs en Onderzoek
Context: In 2020 brengt de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap een nieuw
Hoger onderwijs- en onderzoekplan uit.
De minister van OCW werkt aan een nieuwe Strategische Agenda Hoger Onderwijs en
Onderzoek. Het betreft het vierjaarlijkse Hoger onderwijs- en onderzoekplan als bedoeld
in artikel 2.3 van de Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek. In de
agenda worden de hoofdlijnen van beleid en beleidsprioriteiten op het gebied van hoger
onderwijs voor de komende jaren uiteengezet. De minister besteedt aandacht aan trends
zoals internationalisering, digitalisering en een veranderende arbeidsmarkt, het toenemende
belang van stad en regio, demografische krimp en een grotere etnische, linguïstische en
culturele diversiteit. In de strategische agenda gaat het zowel om inhoudelijke vraagstukken

14

1 	Zie onder andere de jaarverslagen van de Inspectie van het Onderwijs: 2013, 2014, 2018.

als om sturingsvraagstukken. Inhoudelijke vraagstukken en dilemma’s die in de strategische
agenda aan bod kunnen komen, betreffen onderwijskwaliteit, brede toegankelijkheid en
studiesucces, een vaststaand curriculum versus een flexibel onderwijsaanbod en de mate
van differentiatie in het stelsel van hoger onderwijs. Ook is er oog voor de verhouding
tussen internationale positionering, het nationale belang en verbinding met de regio. Bij
sturingsvraagstukken gaat het om de balans tussen de autonomie van instellingen voor
hoger onderwijs en de stelselverantwoordelijkheid van de overheid, met oog voor het
publieke belang van hoger onderwijs.
De Onderwijsraad zal de minister over de Strategische Agenda Hoger Onderwijs en
Onderzoek adviseren nadat het ontwerp openbaar is geworden. Het advies van de raad is
reactief en dient als input voor het parlementaire debat over de strategische agenda.

4.2.

Verkenning op aanvraag van de Tweede Kamer
Verschillen tussen jongens en meisjes in het onderwijs
Context: In het onderwijs presteren meisjes over de gehele linie beter dan jongens en de
oorzaak hiervan is onduidelijk.
Enkele decennia geleden bereikten meisjes structureel een lager opleidingsniveau dan
jongens. Nu hebben meisjes die achterstand ingehaald en presteren zij zelfs beter. Zo
behalen meisjes voor een groot deel van de vakken hogere cijfers, blijven ze minder vaak
zitten en zijn ze in de meerderheid op hogescholen en universiteiten, waar zij bovendien
minder vaak uitvallen en vaker onvertraagd hun studie doorlopen. Dit verschijnsel doet zich
niet alleen voor in Nederland, maar ook in andere Europese landen.
Het is onduidelijk welke oorzaken ten grondslag liggen aan de verschillen. Zijn er oorzaken
aan te wijzen in het onderwijsstelsel, in de wijze waarop er met jongens en meisjes wordt
omgegaan op school? Of strekken de verschillen tussen meisjes en jongens zich sowieso
uit tot bijvoorbeeld hun cognitieve ontwikkeling of hun houding ten aanzien van onderwijs?
De raad wil zich in een verkenning niet alleen buigen over de verschillen tussen meisjes en
jongens in het funderend onderwijs, en welke factoren binnen het onderwijs de verschillen
kunnen verklaren. De raad kijkt ook naar hoe deze verschillen doorwerken in hun verdere
loopbaan in het vervolgonderwijs en op de arbeidsmarkt daarna. Welke verschillen
zijn er in profielkeuzes, in de keuze voor een vervolgopleiding, in doorstroom naar de
arbeidsmarkt? Vertalen de betere onderwijsprestaties van meisjes zich ook in keuzes
voor banen en in de maatschappelijke positie die zij daarmee innemen? De vraag of de
verschillen tussen jongens en meisjes – en later mannen en vrouwen – als problematisch
moeten worden geduid, en vanuit welk perspectief, wordt geadresseerd in deze verkenning.
De raad onderzoekt ook wat dit alles betekent voor de onderwijspraktijk en voor het
onderwijsbeleid van scholen, besturen en overheid.

4.3.

Verkenningen uit eigen beweging
Vrijheid van onderwijs
Context: Er bestaat spanning tussen de vrijheid van onderwijs en de overheidszorg voor
het onderwijs.
De Onderwijsraad werkt uit eigen beweging aan een verkenning over de vrijheid van
onderwijs. De raad beziet wat de betekenis van de vrijheid van onderwijs is voor de
huidige samenleving. Eind 2019 komt de raad met een notitie waarin hij de discussies
over de vrijheid van onderwijs ordent en identificeert welke vraagstukken aandacht
vragen. In 2020 volgt een verkenning. Daarin presenteert de raad zijn bevindingen inzake
de geïdentificeerde vraagstukken en trekt hij conclusies. De raad kijkt daarbij naar de
spanning tussen vrijheid van onderwijs en overheidszorg voor het onderwijs, in het
bijzonder wat betreft de relatie tussen vrijheid en onderwijskwaliteit en de relatie tussen
vrijheid en toegankelijkheid.

15

Onderwijs naast het publiek bekostigd aanbod
Context: De deelname aan particulier onderwijs (niet-publiek bekostigd onderwijs) maakt
de afgelopen jaren een aanzienlijke groei door. Wat betekent dit voor het onderwijsaanbod,
voor de toegankelijkheid, en voor gelijke kansen op goed onderwijs?
Het particulier onderwijs (niet-publiek bekostigd onderwijs) groeit. In twee jaar tijd is het
aantal leerlingen op particuliere scholen met een vijfde toegenomen.2 Volgden in 2014
nog zo’n 3.200 leerlingen onderwijs op een particuliere school, in 2016 was dat opgelopen
tot meer dan 3.800. De nadruk ligt hierbij op het middelbaar onderwijs, maar particuliere
basisscholen lijken een inhaalslag te maken. Tussen 2015 en 2017 van 456 tot 641, een
groei van 41 procent.3
Ook het aantal particuliere instituten en bedrijven die extra onderwijs verzorgen in
aanvulling op het reguliere onderwijsaanbod (ook wel schaduwonderwijs genoemd), is
toegenomen. Het gaat daarbij bijvoorbeeld om huiswerkbegeleiding, ondersteuning bij
bepaalde vakken of speciale leer- en ontwikkelbehoeften, examentrainingen en begeleiding
bij het schrijven van papers en scripties.
Een peiling onder ouders laat zien dat een aanzienlijk deel van de ouders die betalen voor
bijles (zo’n 60 procent), vindt dat de school tekortschiet.4 Van deze ouders zijn met name
hbo-opgeleide ouders kritisch op de kwaliteit van het (reguliere bekostigde) onderwijs. Zij
vinden ook vaker dat hun kind geen bijles nodig gehad zou hebben als de school zelf meer
aandacht had besteed aan hun kind.
Particulier onderwijs wordt niet bekostigd door de overheid. Ouders en studenten betalen
er zelf voor. Dit onderwijs is daarmee vooral bereikbaar voor ouders en studenten die over
voldoende financiële armslag beschikken.
Ook zijn er particuliere initiatieven actief binnen het publiek bekostigde onderwijs. Zo
betalen sommige scholen zelf huiswerkinstituten die binnen of buiten de muren van de
onderwijsinstelling werkzaam zijn, om deze dienst ook toegankelijk te maken voor kinderen
van minder draagkrachtige ouders. Het komt ook voor dat ouders zelf een extra leerkracht
bekostigen, die dan niet alleen voor hun eigen kinderen maar ook voor klasgenoten
beschikbaar is.
In deze verkenning uit eigen beweging wil de Onderwijsraad zich buigen over het
particuliere onderwijsaanbod dat naast (en eventueel binnen) het publiek bekostigde
onderwijs bestaat. In welk ‘gat’ springt het particulier onderwijs, hoe voorziet het in zaken
die het publiek bekostigde onderwijs laat liggen? Waarom kiezen ouders en studenten
voor particulier onderwijs? Hoe groot is hun bereidheid om zelf te investeren in onderwijs
en waarom? Welke (financiële) mogelijkheden hebben zij hiervoor? In zijn verkenning
kijkt de raad naar wat de deelname aan particulier en publiek onderwijs betekent voor
het onderwijsaanbod, voor de toegankelijkheid ervan, en voor gelijke kansen op goed
onderwijs.

4.4.

Wetsadviezen
Jaarlijks zijn er verschillende wetsvoorstellen waarop de Onderwijsraad gevraagd wordt te
reageren. De raad overlegt met het ministerie over welke voorstellen zich lenen voor een
advies. Welke wetsvoorstellen in 2020 aan de orde zullen komen, is nog niet geheel te
voorzien, maar het betreft vermoedelijk de volgende onderwerpen:
● thuisonderwijs;
● curriculumherziening;
● herziening bekostiging primair onderwijs.
Gedurende het jaar kunnen hier onderwerpen aan toegevoegd worden.

16

2 	Dat blijkt uit cijfers van de Dienst Uitvoering Onderwijs DUO) en de Inspectie van het Onderwijs.
3 	Zie onder andere https://demonitor.kro-ncrv.nl/artikelen/­forse-groei-particulier-onderwijs.
4
Zie De Geus & Bisschop, Licht op schaduwonderwijs.

Bijlage 1
Overzicht raadsleden per 1
september 2019

Bijlage 2
Overzicht medewerkers
bureau per 1 september 2019

Voorzitter
Mevrouw prof. dr. E.H. (Edith) Hooge: hoogleraar
onderwijsbestuur bij TIAS, Universiteit van Tilburg.

Secretaris-directeur
Mevrouw drs. M.P. (Mirjam) van Leeuwen-Verhaar

Leden
De heer I. (Iliass) El Hadioui MSc: stadssocioloog
en onderwijsdenker, wetenschappelijk docent
aan het Department of Psychology, Education
and Child Studies van de Erasmus Universiteit
in Rotterdam.

De heer prof. dr. mr. P.W.A. (Pieter) Huisman:
bijzonder hoogleraar onderwijsrecht aan de
Erasmus School of Law te Rotterdam, senior
adviseur bij Hobéon en onderzoeker/lid kenniskring
lectoraat Public Governance Haagse Hogeschool
(thema’s goed bestuur en juridisering).

Raadsadviseurs (staf)
Mevrouw dr. M.E.J. (Mirjam) Bakker
Mevrouw B.J. (Bregje) Beerman MSc
Mevrouw dr. M.A.H. (Martine) Braaksma
De heer dr. H. (Hein) Broekkamp
De heer mr. E. (Ebubekir) Gürler
De heer mr. drs. M.G.F. (Frans) Hoogendijk
De heer dr. IJ. (IJsbrand) Jepma
De heer mr. dr. R.M.H. (Raymond) Kubben
De heer dr. M.H.G. (Tyas) Prevoo
De heer H. (Henk) den Uijl MA
De heer dr. S.R. (Stijn) Verbeek
Mevrouw P.M. (Pauline) Zuidema (stagiaire)

De heer R. (René) Kneyber: docent wiskunde,
trainer, uitgever en publicist; lid van de raad van
toezicht van schoolstichting Fluenta.

Communicatie-adviseurs
Mevrouw drs. F. (Fanny) Bod
Mevrouw F. (Fenna) Knops MSc

De heer dr. C.J. (Cor) van Montfort: onderzoeker
goed bestuur, kwaliteitszorg en lerend vermogen
in het onderwijs aan de VU Amsterdam en
research fellow publiek-private samenwerking voor
leefbare steden aan de Universiteit van Tilburg.

Algemene Zaken
Mevrouw drs. M.E. (Maria) Gresnigt-Bakx
(directiesecretaris)
Mevrouw J.M. (Marion) Niessen-van Kampen
(administratief medewerkster)
Mevrouw E.J. (Erna) van der Pauw
(directiesecretaresse)
De heer drs. M. (Meile) Tamminga
(editor/webmaster/office-assistant)
Mevrouw S. (Susanne) van der Wilk
(facilitair en administratief medewerkster)

Mevrouw J. (Jasmijn) Hamakers-Kester MEM:
rector van het Vathorst College in Amersfoort.

Mevrouw prof. dr. S.F. (Susan) te Pas: hoogleraar
cognitieve psychologie aan de Faculteit Sociale
Wetenschappen van de Universiteit Utrecht.
De heer drs. R. (Rob) Schuur (vicevoorzitter):
voorzitter van het college van bestuur van het
regionaal opleidingencentrum Noorderpoort te
Groningen.
Mevrouw prof. dr. M. (Monique) Volman:
hoogleraar onderwijskunde aan de Universiteit
van Amsterdam.
De heer prof. dr. H.G. (Herman) van de
Werfhorst: hoogleraar sociologie aan de
Universiteit van Amsterdam.
Secretaris
Mevrouw drs. M.P. (Mirjam) van Leeuwen-Verhaar

18

Coördinerend raadsadviseur/
plaatsvervangend secretaris
Mevrouw dr. J.K. (Karin) Westerbeek

Financiële Zaken
Mevrouw M. van Wandelen
(financieel medewerker)

Onderwijs naast het publiek bekostigd aanbod
Context: De deelname aan particulier onderwijs (niet-publiek bekostigd onderwijs) maakt
de afgelopen jaren een aanzienlijke groei door. Wat betekent dit voor het onderwijsaanbod,
voor de toegankelijkheid, en voor gelijke kansen op goed onderwijs?
Het particulier onderwijs (niet-publiek bekostigd onderwijs) groeit. In twee jaar tijd is het
aantal leerlingen op particuliere scholen met een vijfde toegenomen.2 Volgden in 2014
nog zo’n 3.200 leerlingen onderwijs op een particuliere school, in 2016 was dat opgelopen
tot meer dan 3.800. De nadruk ligt hierbij op het middelbaar onderwijs, maar particuliere
basisscholen lijken een inhaalslag te maken. Tussen 2015 en 2017 van 456 tot 641, een
groei van 41 procent.3

4.4.

Ook het aantal particuliere instituten en bedrijven die extra onderwijs verzorgen in
aanvulling op het reguliere onderwijsaanbod (ook wel schaduwonderwijs genoemd), is
Colofon
toegenomen. Het gaat daarbij bijvoorbeeld om huiswerkbegeleiding, ondersteuning bij
bepaalde
vakken of
leer- en ontwikkelbehoeften,
examentrainingen
De
Onderwijsraad
is speciale
een onafhankelijk
adviescollege, opgericht
in 1919. De raaden begeleiding
bij het schrijven
vanen
papers
en scripties.
adviseert,
gevraagd
ongevraagd,
over hoofdlijnen van het beleid en de wetgeving op het gebied van het onderwijs. Hij adviseert de ministers van Onderwijs,
Een peiling
onder ouders
zienen
datTweede
een aanzienlijk
van de ouderskunnen
die betalen voor
Cultuur
en Wetenschap.
Delaat
Eerste
Kamer derdeel
Staten-Generaal
4
bijles
(zo’n
vindt dat
de schoolkunnen
tekortschiet.
de
raad
ook60
omprocent),
advies vragen.
Gemeenten
in speciale
van lokaal
Vangevallen
deze ouders
zijn met name
onderwijsbeleidouders
een beroep
doen
Onderwijsraad.
hbo-opgeleide
kritisch
opop
dede
kwaliteit
van het (reguliere bekostigde) onderwijs. Zij
vinden ook vaker dat hun kind geen bijles nodig gehad zou hebben als de school zelf meer
De raad gebruikt
in zijn advisering
verschillende (bijvoorbeeld onderwijskundige,
aandacht
had besteed
aan hun kind.
economische en juridische) disciplinaire aspecten en verbindt deze met ontwikkel­
ingen in de onderwijs
praktijk van
het onderwijs.
Ook de
internationale
dimensie
educatie betalen
Particulier
wordt
niet bekostigd
door
de overheid.
Oudersvan
en studenten
in Nederland
heeft
steeds de
aandacht.vooral bereikbaar voor ouders en studenten die over
er
zelf voor. Dit
onderwijs
is daarmee
voldoende financiële armslag beschikken.
De raad adviseert over een breed terrein van het onderwijs, dat wil zeggen van
voorschoolse
educatie tot
aan postuniversitair
onderwijs
en bedrijfsopleidingen.
Ook
zijn er particuliere
initiatieven
actief binnen
het publiek
bekostigde onderwijs. Zo
De producten
van de
raad worden
gepubliceerd in de
vanofadviezen,
betalen
sommige
scholen
zelf huiswerkinstituten
dievorm
binnen
buiten destudies
muren van de
en verkenningen. Daarnaast
initieert
de raad
entoegankelijk
websitediscussies
overvoor kinderen
onderwijsinstelling
werkzaam
zijn, om
deze seminars
dienst ook
te maken
onderwerpen
die van belangouders.
zijn voorHet
het komt
onderwijsbeleid.
van
minder draagkrachtige
ook voor dat ouders zelf een extra leerkracht
bekostigen, die dan niet alleen voor hun eigen kinderen maar ook voor klasgenoten
beschikbaar
is. 2020, uitgebracht aan de Minister van Onderwijs, Cultuur en
Werkprogramma
Wetenschap en aan de Minister voor Basis- en Voortgezet Onderwijs en Media.
In deze verkenning uit eigen beweging wil de Onderwijsraad zich buigen over het
particuliere
onderwijsaanbod
naast (en eventueel binnen) het publiek bekostigde
Nr. 20190130/1182,
septemberdat
2019
onderwijs bestaat. In welk ‘gat’ springt het particulier onderwijs, hoe voorziet het in zaken
die
het publiek
onderwijs
laat liggen?
Uitgave
van de bekostigde
Onderwijsraad,
Den Haag,
2019 Waarom kiezen ouders en studenten
voor
onderwijs? Hoe groot is hun bereidheid om zelf te investeren in onderwijs
ISBNparticulier
978-946121-069-2
en waarom? Welke (financiële) mogelijkheden hebben zij hiervoor? In zijn verkenning
kijkt
de raad naar
de deelname aan particulier en publiek onderwijs betekent voor
Bestellingen
vanwat
publicaties
het
onderwijsaanbod, voor de toegankelijkheid ervan, en voor gelijke kansen op goed
Onderwijsraad
onderwijs.
Prins Willem Alexanderhof 20
2595 BE Den Haag
email: secretariaat@onderwijsraad.nl
telefoon:
(070) 310 00 00 of via de website:
Wetsadviezen
www.onderwijsraad.nl
Jaarlijks zijn er verschillende wetsvoorstellen waarop de Onderwijsraad gevraagd wordt te
Ontwerp
reageren. De raad overlegt met het ministerie over welke voorstellen zich lenen voor een
thonik
advies. Welke wetsvoorstellen in 2020 aan de orde zullen komen, is nog niet geheel te
voorzien, maar het betreft vermoedelijk de volgende onderwerpen:
Fotografie
•
thuisonderwijs;
•Edwin Walvisch
curriculumherziening;
•
herziening bekostiging primair onderwijs.
© Onderwijsraad, Den Haag.
Alle rechtenhet
voorbehouden.
All right
reserved aan toegevoegd worden.
Gedurende
jaar kunnen hier
onderwerpen

Prins Willem Alexanderhof 20
2595 BE Den Haag
www.onderwijsraad.nl
secretariaat@onderwijsraad.nl
tel: +31 70 310 00 00