Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2010–2011

32 706

Beveiliging zeevaartroutes tegen piraterij

Nr. 5

BRIEF VAN DE MINISTERS VAN BUITENLANDSE ZAKEN EN VAN
DEFENSIE
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 1 april 2011
Graag bieden wij u, mede namens de minister van Infrastructuur en
Milieu en de minister van Veiligheid en Justitie, hierbij de regeringsreactie
aan op het advies van de Adviesraad Internationale Vraagstukken
«Piraterijbestrijding op zee. Een herijking van publieke en private
verantwoordelijkheden».
De minister van Buitenlandse Zaken,
U. Rosenthal
De minister van Defensie,
J. S. J. Hillen

kst-32706-5
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2011

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 706, nr. 5

1

Regeringsreactie op het AIV-advies «Piraterijbestrijding op zee.
Een herijking van publieke en private verantwoordelijkheden»
De regering is de Adviesraad Internationale Vraagstukken erkentelijk voor
het advies over piraterijbestrijding. Sinds 2008 levert Nederland reeds een
belangrijke bijdrage aan piraterijbestrijding, zowel nationaal als multilateraal. De regering heeft de AIV gevraagd om advies te geven over de
internationale bestrijding van piraterij en gewapende overvallen op zee.
De regering beschouwt het advies als een waardevolle toevoeging aan het
politieke en maatschappelijke debat. Voorts wil de regering de AIV
dankzeggen voor het organiseren van het seminar op 18 maart jl. over het
advies.
In deze reactie gaat de regering eerst in op de verantwoordelijkheidsverdeling tussen private en publieke partijen. Daarna zal worden ingegaan op
de adviezen over de militaire bijdrage aan de strijd tegen piraterij, de inzet
van militaire en particuliere beveiligers en regionale capaciteitsopbouw.
Verantwoordelijkheid van reders en kapiteins
Met de AIV is de regering van mening dat reders en kapiteins primair
verantwoordelijk zijn voor de veiligheid van hun schepen. Koopvaardijschepen zijn actief op een zeer concurrerende, internationaal verweven
markt en van de reder wordt verwacht dat hij risico’s zorgvuldig afweegt,
een adequate voorbereiding treft bij verhoogde kans op gevaar en
alternatieven overweegt, zoals een alternatieve route en/of het niet
aannemen van de vracht. Indien besloten wordt om door het risicogebied
voor de kust van Somalië te varen, wordt verwacht dat de reders de
speciaal voor dit gebied opgestelde Best Management Practices (BMP’s)
toepassen. Het belang van de BMP’s kan moeilijk overschat worden; de
EU-operatie Atalanta stelt dat in ruim 80 procent van de afgeslagen
pogingen tot kaping dit rechtstreeks verband houdt met toepassing van
de BMP’s. Tot op heden is de regering geen enkel geval bekend van een
koopvaardijschip dat alle BMP’s had toegepast en toch werd gekaapt.
Er bestaat geen internationale verplichting de BMP’s toe te passen en een
dergelijke maatregel is ook niet te verwachten aangezien controle op
naleving niet eenvoudig is te organiseren. Bovendien worden de BMP’s
regelmatig aangepast aan de veranderende dreigingpatronen van
Somalische piraterij. De aanbeveling van de AIV om de overheid toezicht
te laten houden op de veiligheidsvoorzieningen bijvoorbeeld in de vorm
van een APK-keuring neemt de regering niet over. Invoering van een
dergelijke keuring zou de administratieve lasten voor reders aanzienlijk
doen toenemen en betekent meer kosten voor het overheidsapparaat in
een tijd van bezuinigingen. Bovendien heeft Nederland een relatief jonge
vloot, waardoor een APK-keuring weinig meerwaarde heeft.
Wel is het positief dat steeds meer verzekeringsmaatschappijen er
melding van maken dat zij, in hun onderhandelingen met reders, in
toenemende mate toepassing van (onderdelen van) BMP’s als voorwaarde
stellen voor dekking, zoals registratie van een schip bij het Maritime
Security Centre Horn of Africa (MSCHOA) indien het door de Golf van
Aden vaart. Wat betreft de suggestie dat verzekeringsmaatschappijen
korting op premies zouden moeten geven aan reders die adequate
zelfbeschermingsmaatregelen nemen, is de regering van mening dat dit
een zaak is voor de marktpartijen waar de overheid geen bemoeienis mee
heeft.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 706, nr. 5

2

Nederlandse militaire inzet
Sinds 2008 heeft Nederland vrijwel onafgebroken een marine-eenheid
ingezet in de strijd tegen piraterij en een bijdrage geleverd aan de
rechtsorde op zee. De inzet van marineschepen biedt bescherming aan
koopvaardijschepen en bevordert de humanitaire hulpverlening aan
Somalië. Op deze wijze wordt de route door het Suez-kanaal en de Golf
van Aden bevaarbaar gehouden, wat voor Nederland als handelsgerichte
natie en vanwege de prominente rol van Rotterdam als grootste Europese
haven van groot economisch belang is. Momenteel heeft Nederland het
commando over de Standing NATO Maritime Group 2 en wordt Hr. Ms.
Tromp als stafschip ingezet in de NAVO-operatie Ocean Shield. Naast de
NAVO zijn de EU-operatie Atalanta en een door de VS geïnitieerde coalitie
(CMF) actief, net als een aantal landen dat op individuele basis schepen
inzet (bijvoorbeeld China, India en Rusland).
De AIV stelt dat de aanwezigheid van verschillende multinationale
verbanden niet doelmatig is. De regering onderschrijft dit maar ten dele.
Hoewel in algemene zin geldt dat de meeste doelmatigheid wordt bereikt
wanneer er wordt geopereerd met één commandostructuur en één
operatieconcept, worden er ten aanzien van de bestrijding van piraterij in
het Shared Awareness and Deconfliction (SHADE) mechanisme, waaraan
onder andere China en Rusland en redersorganisaties deelnemen, goede
werkafspraken gemaakt tussen de multinationale operaties en de
individuele landen. De samenwerking tussen EU, NAVO en CMF gaat nog
verder: de inzet van deze drie vlootverbanden in de Golf van Aden wordt
geheel gecoördineerd en voor de inzet in de Golf van Aden, de Arabische
Zee en het Somalië Bassin worden gezamenlijke operatieconcepten
opgesteld. Bevoorradingsschepen en andere ondersteuningsschepen, die
aan één van deze operaties worden aangeboden, staan ten dienste van
alle drie en de informatie die wordt verzameld door maritieme patrouillevliegtuigen en onlangs ook de Nederlandse onderzeeboot, die in
NAVO-verband werd ingezet, wordt over en weer gedeeld. De oprichting
van een gezamenlijke EU-NAVO operationele staf, waarvoor de AIV pleit,
is politiek niet haalbaar en zou bovendien de force generation niet ten
goede komen, aangezien binnen de huidige opzet niet-EU NAVO-bondgenoten ook kunnen bijdragen aan piraterijbestrijding en vice-versa.
Dankzij de nabije ligging van de hoofdkwartieren in Northwood vindt
reeds intensieve samenwerking plaats. De regering blijft het belang van
goede samenwerking tussen de operaties en individuele landen
onderstrepen.
De constatering van de AIV dat ook de komende jaren de inzet van
internationale maritieme operaties nodig zal blijven wordt door de
regering onderschreven. Piraterij vindt plaats voor de kusten van Somalië,
Kenia, Tanzania en zelfs Mozambique, in de Golf van Aden en in de
Arabische Zee. Piraterij heeft zich, vanwege de wetteloosheid die al meer
dan twintig jaar heerst in grote delen van Somalië, kunnen ontwikkelen tot
een zeer profijtelijk business model. De wetteloosheid is het gevolg van
het conflict op het Somalische vasteland. Alleen een politieke oplossing,
gedragen door de Somaliërs en hun leiders zelf, kan de burgeroorlog ten
einde brengen en de wetteloosheid wegnemen. De internationale
gemeenschap kan hierbij een ondersteunende rol spelen. Nederland
draagt hieraan vooral bij via de EU en de VN. Daar de politieke vooruitzichten in Somalië nog altijd weinig perspectief bieden zal ook naar
verwachting de dreiging die van piraterij uitgaat voorlopig blijven
bestaan.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 706, nr. 5

3

Inzet militaire en/of gewapende particuliere beveiligers op kwetsbare
schepen
Met de AIV onderkent de regering dat er een beperkte groep schepen zal
zijn die, zelfs als alle BMP’s geïmplementeerd worden, toch een reëel
risico loopt om slachtoffer te worden van piraterij. Het betreft vooral
schepen die langzaam varen en een laag vrijboord en beperkte wendbaarheid hebben. Gegeven de enorme omvang van het operatiegebied is de
non-discriminatoire beveiliging die door de verschillende anti-piraterijoperaties geboden wordt voor deze kwetsbare transporten in sommige
gevallen onvoldoende. De AIV beveelt daarom aan om op zeer kwetsbare
schepen militaire beveiligers in te zetten in de Golf van Aden en zowel in
het Somalië Bassin als in de Arabische Zee onder voorwaarden het
plaatsen van gewapende particuliere beveiligers op zeer kwetsbare
schepen toe te staan. Dit geografische onderscheid acht de regering niet
uitvoerbaar, omdat scheepsroutes zowel de Golf van Aden als het Somalië
Bassin en de Arabische Zee kunnen beslaan. Op de grens van deze twee
gebieden overstappen van de ene vorm van beveiliging naar de andere
stuit op ernstige logistieke bezwaren.
Wel is de regering van mening dat bescherming van individuele zeetransporten onder bepaalde omstandigheden een overheidstaak is. Op basis
van nog vast te stellen criteria zal de overheid, na zorgvuldige afweging,
deze bescherming bieden in de vorm van een zogenoemd Vessel
Protection Detachment (VPD). Hieraan kunnen evenwel geen rechten
worden ontleend, want op de overheid rust geen algemene plicht om deze
vorm van bescherming te bieden. Wanneer de overheid besluit een
individueel zeetransport te beschermen ligt het in de rede dat Defensie
uitvoering geeft aan deze taak. De grondslag voor de militaire inzet kan
gevonden worden in artikel 97 van de Grondwet, mede gezien het feit dat
bescherming plaatsvindt in het kader van de bestrijding van het
universele delict van piraterij, waartoe het internationale recht van de zee
staten machtigt.
De regering verwacht dat ook in de toekomst verzoeken om deze vorm
van bescherming haar met enige regelmaat zullen bereiken. De overwegingen die de regering hierbij van belang acht, zullen in een VPD-beleidskader worden vervat. Ook de informatievoorziening aan de StatenGeneraal zal in dit kader worden beschreven. Het beleidskader gaat de
Eerste en Tweede Kamer uiterlijk eind april toe. In deze notitie zal onder
andere worden ingegaan op de criteria die de regering zal hanteren ten
behoeve van de besluitvorming over de inzet van VPD’s, zoals de mate
van kwetsbaarheid, de aanwezigheid van alternatieve routes en de
registratie van het schip. Overigens zij vermeld dat het beheer van de
scheepvaartregisters onder de Koninkrijksvlag een landsverantwoordelijkheid is. Schepen, varend onder de Koninkrijksvlag en geregistreerd
buiten Nederland, dienen hun verzoeken tot preventieve bescherming te
doen bij de autoriteiten van het land waar zij geregistreerd zijn. In het licht
van het door Curaçao op te stellen draaiboek om dergelijke verzoeken te
beoordelen, zal worden bezien of er, in geval het verzoek kwalificeert,
mogelijkheden zijn voor militaire ondersteuning.
Ook zal de notitie ingaan op de financiering van de inzet van VPD’s. Vast
staat dat het ministerie van Defensie de reguliere personeelskosten zal
betalen. Additionele kosten zullen geheel of gedeeltelijk aan de reders
worden doorberekend. Het kabinet beraadt zich nog op de mate waarin dit
zal geschieden en op de verdeling van de eventueel door de overheid te
dragen kosten over de betrokken ministeries. Daarbij zal eveneens
gekeken worden naar de gevolgen voor het level playing field voor de
reders, onder meer de scheefgroei in verzekeringspremies.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 706, nr. 5

4

Voor de huidige mogelijkheden tot zelfbescherming en het vergunningensysteem verwijst de regering naar de Wet wapens en munitie en de
Circulaire Wapens en Munitie 2005, waarin een onderscheid gemaakt
wordt tussen automatische en niet-automatische wapens. De regering is
van mening dat het toelaten van bewapende particuliere beveiligers aan
boord van Nederlandse koopvaardijschepen ter verdediging tegen
piraterij een kwestie van fundamentele aard is, aangezien zij raakt aan het
geweldsmonopolie van de staat. Daarom wenst de regering eerst nader
advies in te winnen van een ad hoc commissie onder leiding van prof. mr.
J.L. de Wijkerslooth op basis waarvan zij een weloverwogen standpunt zal
bepalen. Hierover zullen de Eerste en Tweede Kamer zo spoedig mogelijk
worden geïnformeerd.
Regionale capaciteitsopbouw
Het tegengaan van de straffeloosheid van piraterij is noodzakelijk. In lijn
met het advies van de AIV spant de regering zich in EU-verband en via het
United Nations Office on Drugs and Crime (UNODC) in om berechting van
piraten in de regio mogelijk te maken, te meer omdat bij een eventuele
berechting in Nederland niet bij voorbaat kan worden uitgesloten dat na
uitzitting van een eventuele gevangenisstraf terugkeer naar Somalië zal
stuiten op asielrechtelijke bezwaren. Aangezien het tekort aan detentiecapaciteit momenteel nijpender is dan het tekort aan rechtszalen, dringt de
regering erop aan dat zo spoedig mogelijk detentiecapaciteit opgebouwd
wordt in de relatief stabiele regio’s van Somalië, te weten Puntland en
Somaliland, opdat piraten die elders veroordeeld zijn in Somalië hun straf
kunnen uitzitten. Hierbij dient wel gewaarborgd te worden dat de
gevangenissen voldoen aan internationale normen. Deze detentiecapaciteit zal een belangrijke positieve uitwerking hebben op het totstandkomingproces van overdrachtsovereenkomsten met landen in de regio.
Nederland heeft eerder in totaal EUR 1,8 miljoen bijgedragen aan het
justitiële capaciteitsopbouwprogramma van UNODC op de Seychellen en
heeft verder EUR 1 miljoen bijgedragen aan het VN-trustfund ten behoeve
van piraterijbestrijding. Voorts heeft NL een politietrainer gedetacheerd bij
het UNODC piraterijbestrijdingsprogramma in Nairobi.
Het rapport van de speciaal adviseur van de Secretaris-generaal van de
Verenigde Naties op het gebied van juridische aspecten van piraterijbestrijding, Jack Lang, beveelt aan om te streven naar «Somalisering» van
de vervolging en detentie van Somalische piraten. Aangezien de opbouw
van vervolgingscapaciteit in Somalië zelf de meest duurzame oplossing
zou zijn, en activiteiten op dit terrein ook in algemene zin zouden kunnen
bijdragen aan de rechtstatelijke ontwikkeling in Somalië, staat de regering
positief tegenover het voorstel van de heer Lang om piraterijkamers op te
zetten in de regio’s Puntland en Somaliland. Zo lang vervolging in
Somalië echter nog niet mogelijk is, zal de regering druk blijven uitoefenen op de landen in de regio, zowel bilateraal als in EU-verband, om bij
te dragen aan het tegengaan van straffeloosheid. Bezien zal worden of het
OS-instrumentarium hiervoor op geïntegreerde wijze kan worden
aangewend.
De regering deelt de mening van de AIV dat de Djibouti Code of Conduct
(CoC) een belangrijk kader is voor de opbouw van de maritieme capaciteiten in landen in de regio en dat hier voor de IMO een belangrijke taak is
weggelegd. Eerder heeft Nederland een financiële bijdrage geleverd aan
de Djibouti CoC. Momenteel wordt door de EU een voorstel voorbereid
voor mogelijke EU-activiteiten op dit vlak. Wanneer dit voorstel leidt tot
besluitvorming binnen de EU is Nederland in principe bereid om hieraan
een bijdrage te leveren. Ter ondersteuning van regionale capaciteitsopbouw is Nederland verder in juli 2010 toegetreden tot, en heeft het

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 706, nr. 5

5

financieel bijgedragen aan, het Regional Co-operation Agreement on
Anti-Piracy in Asia (ReCAAP), dat beoogt piraterijbestrijdingscapaciteiten
in Zuidoost Azië te versterken en in dezen samen werkt met de IMO.
Hoewel het verschijnsel piraterij zich voordoet op een enorm zeeoppervlak, opereren de piraten vooral vanuit Puntland en in mindere mate
Zuid-Centraal Somalië. Piraterij komt niet voor in Somaliland. Via de EU
en via de eerder genoemde bijdrage aan het VN-trustfund draagt
Nederland bij aan projecten, vooral in Puntland, op het gebied van
voorzieningen voor alternatieve werkgelegenheid en aan publieke
informatiecampagnes die erop gericht zijn de bevolking te informeren
over de gevolgen van piraterij. Op dit moment is het nog niet mogelijk om
in Puntland of in Zuid-Centraal Somalië bij te dragen aan kustwachtontwikkeling. In Zuid-Centraal Somalië woedt immers een burgeroorlog en in
Puntland is de overheidsstructuur zeer zwak en lijkt er sprake te zijn van
verwevenheid tussen piratenleiders en regionale autoriteiten.
In de focusbrief is beschreven dat bevordering van vrede, veiligheid en
stabiliteit één van de vier speerpunten van het nieuwe OS-beleid is. Ook
piraterijbestrijding draagt bij aan de bevordering van vrede, veiligheid en
stabiliteit.
Conclusie
De regering stelt vast dat de dreiging die van piraterij uitgaat wereldwijd
groot is, in het bijzonder voor de zeevarenden, van wie er op dit moment
ruim 600 gegijzeld worden door Somalische piraten. Reders en kapiteins
zijn zelf hoofdverantwoordelijk voor de veiligheid van hun schepen en
dienen zelfbeschermingsmaatregelen te treffen en de Best Management
Practices toe te passen. De regering zal de Eerste en Tweede Kamer op
korte termijn zowel over het beleidskader voor VPD’s als over de
particuliere beveiliging van kwetsbare individuele zeetransporten
informeren. Ook de komende jaren zal de inzet van marine-eenheden in
het operatiegebied voor de kust van Somalië noodzakelijk blijven. De
vooruitzichten dat wetteloosheid op het Somalische vasteland, waardoor
piraterij hier kan floreren, kan worden weggenomen zijn immers slecht.
Daarom zal Nederland waar mogelijk investeren in de stabilisering van de
regio en in regionale capaciteitsopbouw op juridisch en maritiem vlak om
de landen in de regio in staat te stellen de straffeloosheid van piraterij
tegen te gaan en de wetteloosheid op hun wateren weg te nemen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 706, nr. 5

6