Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2011–2012

33 005

Wijziging van de Algemene wet
inkomensafhankelijke regelingen en Overige
fiscale maatregelen 2009 in verband met de
dwangsomregeling van de Algemene wet
bestuursrecht (Wet toepassing
dwangsomregeling toeslagen)

Nr. 5

VERSLAG
Vastgesteld 13 oktober 2011
De vaste commissie voor Financiën1 belast met het voorbereidend
onderzoek van bovenstaand wetsvoorstel, heeft de eer als volgt verslag
uit te brengen van haar bevindingen.
Onder het voorbehoud dat de regering de vragen en opmerkingen in dit
verslag afdoende zal beantwoorden, acht de commissie hiermee de
openbare behandeling van het voorstel van wet voldoende voorbereid.
Inhoudsopgave
Blz.

1
Samenstelling:
Leden: Dezentjé Hamming-Bluemink, I. (VVD),
Voorzitter, Omtzigt, P.H. (CDA), Irrgang, E. (SP),
Knops, R.W. (CDA), Neppérus, H. (VVD),
Blanksma-van den Heuvel, P.J.M.G. (CDA),
Dijck, A.P.C. van (PVV), Spekman, J.L. (PvdA),
Thieme, M.L. (PvdD), Heijnen, P.M.M. (PvdA),
Ondervoorzitter, Bashir, F. (SP), Sap, J.C.M.
(GL), Harbers, M.G.J. (VVD), Plasterk, R.H.A.
(PvdA), Groot, V.A. (PvdA), Bemmel, J.J.G. van
(PVV), Braakhuis, B.A.M. (GL), Vliet, R.A. van
(PVV), Dijkgraaf, E. (SGP), Verhoeven, K. (D66),
Koolmees, W. (D66), Huizing, M.E. (VVD) en
Schouten, C.J. (CU).
Plv. leden: Broeke, J.H. ten (VVD), Koppejan,
A.J. (CDA), Gesthuizen, S.M.J.G. (SP), Hijum,
Y.J. van (CDA), Leegte, R.W. (VVD), Haverkamp, M.C. (CDA), Graus, D.J.G. (PVV),
Bouwmeester, L.T. (PvdA), Ouwehand, E.
(PvdD), Veen, E. van der (PvdA), Vacature, SP
(), Grashoff, H.J. (GL), Schaart, A.H.M. (VVD),
Vermeij, R.A. (PvdA), Smeets, P.E. (PvdA),
Beertema, H.J. (PVV), Gent, W. van (GL), Jong,
L.W.E. de (PVV), Staaij, C.G. van der (SGP),
Koşer Kaya, F. (D66), Pechtold, A. (D66),
Ziengs, E. (VVD) en Slob, A. (CU).

kst-33005-5
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2011

Algemeen
De dwangsomregeling en de toeslagen
Analyse van de risico’s
Voorgestelde maatregelen
Aangepaste dwangsomregeling
Artikelsgewijze toelichting

1
2
2
3
5
6

Algemeen
De leden van de VVD-fractie hebben kennisgenomen van de Wet
toepassing dwangsomregeling toeslagen. Op de drie voorgestelde
maatregelen vragen deze leden nadere toelichting.
De leden van de PvdA-fractie hebben met gemengde gevoelens kennisgenomen van het wetsvoorstel Toepassing dwangsomregeling toeslagen. Zij
waarderen het dat de regering voor verder uitstel van de toepassing van
de dwangsomregeling met een apart wetsvoorstel komt, maar staan zeer
kritisch tegenover de benadering van de regering waar het gaat om het
tijdig geven van antwoord op een vraag van de burger in een systeem dat
de regering heeft bedacht.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 33 005, nr. 5

1

De leden van de fractie van de PVV hebben met belangstelling kennisgenomen van het wetsvoorstel. Zij hebben nog enkele vragen, aan- en of
opmerkingen.
De leden van de CDA-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen
van de Wet toepassing dwangsomregeling toeslagen.
De leden van de fractie van de SP hebben kennisgenomen van de Wet
toepassing dwangsomregeling toeslagen.
De dwangsomregeling en de toeslagen
Het wetsvoorstel geeft een korte schets van de geschiedenis van de
dwangsomregeling, maar laat die beginnen bij de inwerkingtreding van
de dwangsomregeling op 1 oktober 2009.
De leden van de PvdA-fractie hechten eraan die geschiedenis hier iets
uitgebreider te belichten.
Op 14 december 2004 hebben de leden Wolfsen (PvdA) en Luchtenveld
(VVD) hun wetsvoorstel ingediend (29 934). Na eerdere aanvaarding door
de Tweede Kamer is de wet in november 2007 ook door de Eerste Kamer
aangenomen. De regering wist dus al lang wat er aan zou komen en heeft
vervolgens nog lang gewacht voordat de wet in het Staatsblad werd
geplaatst. Uiteindelijk werd de dwangsomregeling daardoor pas op
1 oktober 2009 van kracht. De tussentijd werd door de regering benut om
tal van beslistermijnen te verlengen. Voor de Belastingdienst/Toeslagen
was dit niet nodig. Immers al tijdens de parlementaire behandeling van
het wetsvoorstel Dwangsom en beroep bij niet tijdig beslissen is de
problematiek van de Belastingdienst/Toeslagen uitdrukkelijk aan de orde
geweest en is voor wat betreft de datum van inwerkingtreding uitstel
vastgelegd. De Belastingdienst/Toeslagen hoefde pas per 1-1-2011 aan de
wet te voldoen.
In 2010 is opnieuw uitstel gevraagd en wel met nog eens drie jaar. De
Kamer heeft bij amendement Groot c.s. (32 505, nr. 16) die periode
beperkt tot één jaar en in de toelichting vermeld dat voor verdere
verzoeken om uitstel een afzonderlijk wetsvoorstel nodig is: «Dat doet
recht aan het gegeven dat de uitzonderingspositie die aan de Belastingdienst is toegekend tijdelijk is en er zwaarwegende redenen moeten zijn
om deze uitzondering nogmaals te verlengen».
De regering heeft medio 2011 met de Kamer gesproken over hernieuwd
uitstel met een jaar en – voor wat betreft de definitieve toekenning van
een toeslag – over de wens om de dwangsomregeling geheel te laten
vervallen. Het toegezegde wetsvoorstel ligt nu op tafel.
De leden van de PvdA-fractie kunnen hun verbazing en teleurstelling over
de toelichting bij het wetsvoorstel niet verhullen. Realiseert de regering
zich dat de fouten rond vaststelling en betaling van de toeslagen één van
de ergernissen is van de bevolking?
Realiseert de regering zich dat al zeven jaar lang duidelijk was dat er een
dwangsomregeling aan zat te komen?
Analyse van de risico’s
De regering beargumenteert het verzoek om uitstel met een berekening
van het financiële risico bij een totaal disfunctioneren van de Belastingdienst, dat uitkomt op 9,925 mld. euro in 2012. «Geef ons onze zin», zo
zegt de regering in andere bewoordingen, «en we brengen dat risico terug
tot 0,1 mln.». Tegen zo een argument, zo stellen de leden van de
PvdA-fractie, kan niemand op.
Maar de vraag is of het een geldig argument is in deze discussie. Het is
toch onverantwoord dat de regering, die al jaren weet dat de dwangsomregeling eraan komt, het risico heeft opgevoerd tot bijna 10 miljard. En de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 33 005, nr. 5

2

voorgespiegelde situatie dat het risico nu in één jaar tijd tot 0,1 mln kan
worden teruggedrongen is zo onwaarschijnlijk dat de leden van de
PvdA-fractie vermoeden dat de regering eind 2012 opnieuw zal komen
met een verzoek om uitstel.
De leden van de PvdA-fractie merken verder op dat alleen het maximale
financiële risico wordt genoemd, maar niet hoe groot de kans is dat zo
een groot verlies wordt geleden.
De leden van de SP-fractie hebben met interesse kennisgenomen van de
analyse van de dwangsomrisico’s. Zij missen daarbij wel de onderliggende berekeningen van de bedragen. Wat is de achterliggende
berekening van de 9,8 mrd? Hoeveel bezwaarschriften worden er
verwacht bij een dwangsomrisico van 125 miljoen en wat is daarbij de
gemiddelde dwangsom die is genomen? Hoe is het dwangsomrisico van 2
mrd bij de toekenningsbeschikkingen opgebouwd?
Is het juist dat de mogelijkheid tot definitieve toekenning bij het ontbreken
van een inkomensgegeven uit de Basisregistratie Inkomen nog niet in dit
wetsvoorstel is opgenomen? Zo ja, waarom niet en wanneer wordt deze
naar de Kamer gestuurd? Kan daarbij ook worden aangegeven hoe op het
bedrag van 650 miljoen is gekomen? Hoe is de 900 miljoen winst bij de
logistieke processen tot stand gekomen? Waar is de meeste winst te
behalen? Heeft deze operatie ook nadelen voor de kwaliteit van de
logistieke processen? Zo ja, welke nadelen?
Voorgestelde maatregelen
De leden van de VVD-fractie zien in dat de samenloop met de implementatie van het NTS dusdanig grote budgettaire risico’s met zich meebrengt
dat het niet verantwoord zou zijn de toepassing van de dwangsomregeling plaats te laten vinden voor beschikkingen van de Belastingdienst/
Toeslagen met ingang van het berekeningsjaar 2012. Daarbij vragen deze
leden zich af of het budgettaire risico voldoende kan worden gemitigeerd
om de dwangsomregeling van toepassing te laten worden op beschikkingen die betrekking hebben op het berekeningsjaar 2013 en later? Indien
na ingebruikname van het NTS onvoorziene problemen voordoen, kan de
toepassing van de dwangsomregeling dan nog tijdig worden aangepast?
De leden van de VVD-fractie begrijpen de (financiële) overweging van de
regering om de toepassing van de dwangsomregeling niet te laten gelden
voor beschikkingen van de Belastingdienst/Toeslagen in het kader van het
definitief toekennen. Tegelijkertijd merken deze leden op dat een tijdige
toekenning van toeslagen zekerheid biedt voor de belanghebbende ten
aanzien van het recht op en de hoogte van de toeslag. Gezien het «hoge
formele karakter» van definitieve toekenning, ziet de regering nog andere
mogelijkheden om de uitvoerende instantie aanvullend te prikkelen tot het
tijdig definitief toekennen, zonder over te hoeven gaan op het toepassen
van de dwangsomregeling in deze fase van het uitvoeringsproces?
Ten aanzien van het voorstel om de mogelijkheid te verkrijgen de
dwangsomregeling tijdelijk geheel of gedeeltelijk buiten werking te
stellen, achten de leden va nde VVD-fractie het raadzaam om de criteria
«in extreme situaties» en «bij omvangrijke verstoringen» nader te duiden,
alsmede de periode waarvoor de buitenwerkingstelling geldt.
Het wetsvoorstel regelt uitstel voor één jaar voor tussentijdse beslissingen
over verzoeken om toeslagen en afstel voor de definitieve toekenning
daarvan.
Alvorens daar nader op in te gaan willen de leden van de PvdA-fractie een
meer principiële discussie.
De voorstellen van de regering hebben een uitsluitend financieeljuridische inslag. Er lijkt, zo vermoeden deze leden, een gebrek aan besef
dat het hier gaat om de verhouding tussen burger en overheid. Als het

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 33 005, nr. 5

3

gaat om het opleggen van belastingaanslagen is – en terecht zo
benadrukken de leden van de PvdA-fractie – de Belastingdienst er als de
kippen bij. Maar als het gaat om de andere kant van de medaille is de
regering al jaren bezig met vertragingen. Dat brengt onherroepelijk
schade aan in de verhouding tussen overheid en burger. De leden van de
PvdA-fractie vragen de regering in te gaan op dit aspect.
Als het de regering ernst is, kan in plaats van uitstel en afstel ook worden
gedacht aan alternatieven. De beste oplossing zou zijn een versimpeling
van de toeslagregelingen. De leden van de PvdA-fractie stellen de
regering voor de nominale premie voor de zorgverzekering te vervangen
door een systeem met een inkomensafhankelijke premie. Hoeveel miljoen
toeslagen kunnen vervallen als de nominale Zorgpremie verdwijnt, zo
vragen zij de regering.
En welke andere vereenvoudigingen kunnen worden aangebracht in de
toeslagregelingen, zodat het aanzienlijk makkelijker wordt voor de
Belastingdienst/Toeslagen om tijdig te beslissen op verzoeken van
burgers?
Voor het voorstel de dwangsomregeling niet toe te passen op de
vaststelling van de definitieve toeslag geeft de regering het argument dat
de definitieve toekenning niet belangrijk is, zo maken de leden van de
PvdA-fractie op uit de stelling in de toelichting dat de definitieve
toekenning «een hoog formeel gehalte heeft». De leden van de
PvdA-fractie delen die opvatting niet. Zij vragen de regering aan te geven
hoelang de definitieve afrekeningen nu op zich laten wachten en welke
bedragen daarmee zijn gemoeid.
Dat kan duidelijk maken of er een andere benadering mogelijk is. Dat
alternatief zou kunnen zijn dat de periode waarbinnen de definitieve
beschikking moet worden gegeven nu wordt verlengd, maar in komende
jaren systematisch wordt teruggebracht tot de termijn die nu in de wet is
voorgeschreven. De leden van de PvdA-fractie vragen de regering om een
reactie op zo een stap-voor-stap benadering.
Een dergelijke benadering is ook denkbaar voor de beslissing op de
andere beschikkingen, waarvoor nu uitstel van de dwangsomregeling
wordt gevraagd.
De leden van de PvdA-fractie willen nu al helder aangegeven dat een
verder uitstel dan tot 1-1-2013 niet op hun steun zal kunnen rekenen.
De regering stelt verder voor de mogelijkheid te scheppen om de
dwangsomregeling tijdelijk buiten werking te kunnen stellen in extreme
situaties waarbij sprake is van omvangrijke verstoringen van het
uitvoeringsproces en groot budgettair gevolg dreigt.
De leden van de PvdA-fractie vinden het begrijpelijk dat de regering de
mogelijkheid open wil houden om op enig moment de dwangsomregeling
tijdelijk buiten werking te stellen. Deze leden vragen zich wel af in wat
voor gevallen zich dit voor kan doen? Zouden hier voorbeelden van
gegeven kunnen worden? Van overmacht kan naar hun mening geen
sprake zijn als, bijvoorbeeld, enkele externe medewerkers vanwege ziekte
niet op hun werk verschijnen.
De leden van de CDA-fractie vragen zich af of de regering niet een dam
opwerpt tegen de bestrijding van toeslagenfraude door juist de
voorlopige toekenningen wel onder de dwangsomregeling te plaatsen,
maar de definitieve toekenningen niet. De leden van de CDA-fractie
zouden liever zien dat een inspecteur voor een voorlopige toekenning de
tijd krijgt om een aanvraag zorgvuldig te toetsen op misbruik. Kan de
regering toelichten hoe zij aankijkt tegen het voorstel om de dwangsomregeling bij voorlopige toekenningen pas na 13 weken in te laten gaan?
Juist voor de definitieve toekenning zien de leden van de CDA-fractie
problemen. Een behoorlijk aantal belastingplichtigen moet jaren wachten
op een definitieve aanslag, vaak van vele jaren tegelijkertijd en wordt
daardoor met een grote betalingsverplichting geconfronteerd. Hier is de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 33 005, nr. 5

4

dwangsomregeling dus juist wel noodzakelijk om problemen bij belastingplichtigen te voorkomen. Kan de regering aangeven welke problemen
zouden ontstaan als de definitieve toekenning wel onder de dwangsomregeling gaat vallen, wanneer de termijn gesteld wordt op acht maanden?
Zijn er andere beperkingen van de dwangsomregeling mogelijk waardoor
de regeling belastingplichtigen wel beschermt, maar niet tot grote
uitvoeringsproblemen bij de Belastingdienst leidt? Ziet de regering
mogelijkheden om een anti-misbruikbepaling op te nemen, zodat de
Belastingdienst in het kader van een fraudeonderzoek een langere termijn
heeft (zowel voor de voorlopige toekenning als bij de definitieve
toekenning)? Kan het stellen van een maximum aan de dwangsom in
combinatie met de andere geopperde maatregelen een oplossing bieden
voor de uitvoeringsproblemen van de regeling?
De leden van de SP-fractie hebben met interesse kennisgenomen van de
voorgestelde maatregelen om het dwangsomrisico nog verder te
beperken. Hoe is het mogelijk om het dwangsomrisico te beperken van
450 miljoen naar 0,1 miljoen door het niet te laten gelden voor het
definitief toekennen? Hebben de andere processen geen dwangsomrisico?
Verwacht de Belastingdienst/Toeslagen dat zij alle andere beschikkingen
en bezwaarschriften dan op tijd te kunnen afhandelen?
Wat gebeurt er met de kwaliteit van de afhandeling wanneer de wettelijke
termijnen nu wel kunnen worden gehandhaafd? In de afgelopen jaren kon
bijvoorbeeld een deel van de bezwaarschriften niet binnen de wettelijke
termijnen worden afgehandeld. Verwacht de regering dat al deze
bezwaarschriften nu wel binnen de wettelijke termijnen worden
afgehandeld? Zo ja, wat is daarvan de oorzaak? Zo nee, neemt de regering
het dwangsomrisico voor deze bezwaarschriften voor lief? Hoeveel
bezwaarschriften verwacht de regering niet binnen de wettelijke termijn af
te handelen en welk dwangsomrisico kleeft hieraan?
Aangepaste dwangsomregeling
Wettelijke termijnen beogen in het bestuursrecht ook rechtszekerheid te
scheppen, aldus de leden van de fractie van de PVV. Een burger heeft zes
weken de tijd om tegen een beschikking in bewaar te komen. Komt die
burger niet binnen de zes weken in bezwaar tegen die beschikking dan
krijgt die beschikking formele rechtskracht en is deze juridische onaantastbaar geworden. De burger heeft dan zijn ingang bij de rechter
verloren. Het bestuursorgaan heeft daardoor rechtszekerheid m.b.t. zijn
beschikking.
Ten aanzien van aanvragen en bezwaren heeft de wetgever gemeend dat
de burger ook recht op rechtszekerheid heeft. Beschikkingen dienen
binnen zes weken na aanvraag te worden genomen. Op bezwaren dient
binnen zes weken na indiening bij uitspraak te worden beslist.
Het sluitstuk van deze regeling is de Wet dwangsom en beroep bij niet
tijdig beslissen. Deze is te vinden in § 4.3.2.1. van de Algemene wet
bestuursrecht. Deze dwangsomregeling is voor de Toeslagen thans nog
niet van toepassing. Het van toepassing verklaren van de dwangsomregeling is reeds twee maal uitgesteld, eerst tot 1-1-2010 en later tot
1-1-2011.
Voor ligt nu weer een voorstel tot het buiten toepassing laten van de
dwangsomregeling bij de Toeslagen.
Dit derde uitstel kan vorm gegeven worden op de wijze van de regering.
De leden van de PVV-fractie zijn van mening dat er ook een andere weg op
staat. De regering heeft alleen maar oog voor het onverkort van
toepassing verklaren van de dwangsomregeling.
De leden van de PVV-fractie menen dat er een alternatief is: een aangepaste dwangsomregeling.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 33 005, nr. 5

5

Voor het jaar 2012:
– De termijn om te beslissen op een aanvraag bezwaar wordt voor de
toeslagen gesteld op 6 maanden i.p.v. 6 weken;
– De termijn om tot een beslissing te komen na de ingebrekestelling
bedraagt 1 maand i.p.v. 2 weken;
– De dwangsom bedraagt € 5 per week voor de eerste 8 weken i.p.v.
€ 20 per dag voor de eerste 14 dagen;
– De dwangsom bedraagt € 7,5 per week voor de volgende 8 weken
i.p.v. € 30 per dag voor de volgende 14 dagen;
– De dwangsom bedraagt € 10 per week voor de daarop volgende 8
weken i.p.v. € 40 per dag voor de volgende 14 dagen;
– Er wordt hoogstens een dwangsom verbeurd over een periode van 24
weken.
– Er wordt geen dwangsom verbeurd als het betreft een finale beschikking.
– De termijn voor de dwangsom wordt opgeschort zolang er nog een
verzoek tot contra-informatie aan derden loopt.
– Voor een calamiteitenregeling komt de regering maar met een
spoedwet naar de Kamer. Wel zou er dan een faciliteit voor terugwerkende kracht voor de spoedwet reeds vastgesteld moeten zijn.
Voor het jaar 2013:
– De termijn om te beslissen op een aanvraag bezwaar wordt voor de
toeslagen gesteld op 3 maanden i.p.v. 6 weken;
– De termijn om tot een beslissing te komen na de ingebrekestelling
bedraagt 1 maand i.p.v. 2 weken;
– De dwangsom bedraagt € 10 per week voor de eerste 8 weken i.p.v.
€ 20 per dag voor de eerste 14 dagen;
– De dwangsom bedraagt € 15 per week voor de volgende 8 weken i.p.v.
€ 30 per dag voor de volgende 14 dagen;
– De dwangsom bedraagt € 20 per week voor de daarop volgende 8
weken i.p.v. € 40 per dag voor de volgende 14 dagen;
– Er wordt hoogstens een dwangsom verbeurd over een periode van 24
weken.
– Er wordt geen dwangsom verbeurd als het betreft een finale beschikking.
– De termijn voor de dwangsom wordt opgeschort zolang er nog een
verzoek tot contra-informatie aan derden loopt.
De leden van de fractie van de PVV menen dat dit evenwichtiger is dan het
voorstel van de regering. Het financieel risico wordt beperkt, er is echter
wel een prikkel om het nu eens «goed» te regelen. En de burger wordt ook
niet geheel in de kou gezet.
Artikelsgewijze toelichting
Artikel II (artikel 12 van de Algemene wet inkomensafhankelijke
regelingen)
De leden van de PVV-fractie merken op dat in de tekst de volgende
passage staat:
De in artikel II opgenomen toevoeging van een tweede lid aan artikel 14
van de Awir strekt ertoe te regelen dat deze toekenning niet onder de
werkingssfeer van de dwangsomregeling van de Awb valt, door te
bepalen dat paragraaf 4.1.3.2 van de Awb niet van toepassing is op de
definitieve toekenning.
Het lijkt er op als of hier een verschrijving heeft plaatsgevonden: is er niet
bedoeld artikel 12 i.p.v. artikel 14 wat er nu staat. En zou de passage dan
niet moeten luiden:

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 33 005, nr. 5

6

De in artikel II opgenomen toevoeging van een tweede lid aan artikel 12
van de Awir strekt ertoe te regelen dat deze toekenning niet onder de
werkingssfeer van de dwangsomregeling van de Awb valt, door te
bepalen dat paragraaf 4.1.3.2 van de Awb niet van toepassing is op de
definitieve toekenning.
De voorzitter van de vaste commissie voor Financiën,
Dezentjé Hamming-Bluemink
De griffier van de commissie,
Berck

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 33 005, nr. 5

7