Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2018–2019

31 293

Primair Onderwijs

Nr. 426

BRIEF VAN DE MINISTER VOOR BASIS- EN VOORTGEZET
ONDERWIJS EN MEDIA
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 19 december 2018
In de sector is de afgelopen maanden onderzocht of de bekostiging in het
primair onderwijs (hierna: po) vereenvoudigd kan worden. Met deze brief
informeer ik uw Kamer over de uitkomsten hiervan en de voorgenomen
vervolgstappen.
Probleem huidige bekostigingssystematiek voor scholen
Uit gesprekken in de sector blijkt dat een vereenvoudiging van de
bekostiging van groot belang is voor het po. Op dit moment is het voor
besturen en scholen moeilijk om in te schatten op welk bedrag zij kunnen
rekenen. Dit komt mede doordat de huidige bekostiging van het po
complex en lastig te doorgronden is. Zo is de bekostiging opgebouwd uit
een groot aantal onderdelen en parameters, die op verschillende
momenten in het jaar worden uitgekeerd. Dit belemmert besturen en
schoolleiders bij hun financiële planning. Voor andere belanghebbenden,
zoals de medezeggenschapsraad (hierna: MR) en de Raad van Toezicht, is
deze complexiteit en ondoorzichtigheid ook onwenselijk, omdat het de
horizontale verantwoording en dialoog bemoeilijkt.
Recent heeft de Onderwijsraad geconcludeerd in het advies «Inzicht in en
verantwoording van onderwijsgelden» dat de huidige berekeningswijze
van de bekostiging veelal normerend werkt. Er is onder een deel van de
besturen en scholen namelijk het idee dat normbedragen en parameters,
die gebruikt worden voor de bekostiging, als richtlijn gelden voor de
verdeling van de middelen. Dit sluit niet aan bij de sturingsfilosofie van de
lumpsum, namelijk dat besturen en scholen afhankelijk van hun visie en
lokale omstandigheden afwegingen maken over de inzet van de middelen.
Voordelen vereenvoudiging voor scholen
Het vereenvoudigen van de bekostiging kent vele voordelen. Zo worden
besturen en schoolleiders beter in staat gesteld om passende meerjarige

kst-31293-426
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2018

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 31 293, nr. 426

1

financiële planningen te maken. Met het verdwijnen van onbedoelde
prikkels en complexiteit ontstaat er meer ruimte voor een gesprek met
relevante stakeholders over de besteding van de middelen en de
afwegingen hierin. Hierdoor kunnen besturen, in overleg met relevante
partijen zoals de Raad van Toezicht, schoolleiders en (gemeenschappelijke) MR’en, keuzes maken die passend zijn bij hun visie en de lokale
situatie. Daarnaast zorgt de vereenvoudiging voor een verlaging van de
administratieve last bij scholen.
Inhoud vereenvoudiging
De PO-Raad heeft mij gevraagd om de bekostiging van het po te vereenvoudigen. Voorafgaand aan hun voorstel hebben zij uitvoerig gesproken
met hun achterban over de wenselijkheid van een vereenvoudiging en de
invulling hiervan. Uit deze gesprekken zijn diverse maatregelen naar
voren gekomen om de bekostiging te vereenvoudigen. Ik onderschrijf
deze maatregelen en licht ze hieronder verder toe. Ik wil de bekostiging
gaan vereenvoudigen, zodat:
1. Er één basisbedrag per school en per leerling in het po komt;
2. De volledige bekostiging op kalenderjaarbasis wordt vastgesteld en
uitgekeerd.
1) Eén basisbedrag per school en per leerling in het po
Ik heb het voornemen om voortaan één basisbedrag per school en per
leerling te hanteren. Aanvullende bekostiging voor bijvoorbeeld kleine
scholen, onderwijsachterstanden en specifieke doelgroepen, zoals
bijvoorbeeld asielzoekers, wil ik in stand houden. Ook blijft er in het
voorstel aanvullende bekostiging, voor bijvoorbeeld ondersteuning, voor
leerlingen in het speciaal basisonderwijs en (voortgezet) speciaal
onderwijs. Om te komen tot één gelijk basisbedrag per school en per
leerling ga ik de volgende maatregelen budgetneutraal uitwerken.
Verschil onderbouw en bovenbouw verdwijnt
In de huidige berekening van de rijksbijdrage wegen leerlingen in de
onderbouw zwaarder mee in de bekostiging dan leerlingen in de
bovenbouw. Ik wil toe naar één basisbedrag per leerling in het po,
onafhankelijk van zijn of haar leeftijd. Uit het veld en onderzoek blijkt
namelijk dat de leeftijd van de leerlingen slechts één van de vele factoren
is bij het tot stand komen van de groepsindeling. Schoolbesturen en
schoolleiders maken afwegingen en nemen daarbij diverse factoren mee,
zoals de onderwijskundige visie, prioriteiten van de school, de leerlingenpopulatie, de vaardigheden van de leraren en de visie van de MR. Het is
belangrijk dat keuzes rondom groepen gemaakt worden op basis van al
deze afwegingen.
Gemiddelde leeftijd van leraren op school
Naast de leeftijd van de leerling wordt er in de berekening ook rekening
gehouden met de gemiddelde leeftijd van de leraren op de school, de
zogeheten gemiddelde gewogen leeftijd (GGL). Het voorstel is om dit los
te laten, zodat het basisbedrag per leerling op elke school gelijk is. De
leeftijd van de leraar is het enige kenmerk waarvoor gecorrigeerd wordt,
terwijl de leeftijd van de leraar niet de enige verklaring is voor onderlinge
salarisverschillen. Daarnaast zijn de huidige regels voor het vaststellen
van de GGL niet eenduidig en leiden ze tot administratieve lasten bij
scholen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 31 293, nr. 426

2

Materiële bekostiging vereenvoudigen
De materiële bekostiging wordt nu voor een deel vastgesteld op basis van
een uitgebreide formule met verschillende parameters. Deze formule
wordt gehanteerd om het genormeerde aantal groepen te bepalen voor
de groepsafhankelijke bekostiging. Dit kan veel eenvoudiger, namelijk
door middel van één bedrag per school en één bedrag per leerling. De
huidige bedragen worden eens in de vijf jaar vastgesteld op basis van de
zogenaamde programma’s van eisen. Hierin staan gedetailleerde
bedragen die al jaren niet meer zijn geactualiseerd, zoals de vergoeding
voor een krijtbord. Dit is niet meer van deze tijd. Ik wil geen normbedragen vaststellen die soms toch als richtlijn voor de besteding worden
gebruikt, waar ze niet voor zijn bedoeld. De sturende werking van de
programma’s van eisen sluit niet aan bij de bestedingsvrijheid van
besturen en ik wil hen dan ook zo goed mogelijk in staat stellen om zelf de
juiste afwegingen te maken.
Samenvoegen personeel en materieel
Op dit moment worden er aparte bedragen vastgesteld voor de personele
en de materiële bekostiging. Schoolbestuurders zijn echter vrij om
middelen uit de personele bekostiging te besteden aan de energierekening en middelen uit de materiële bekostiging aan te wenden voor het
betalen van de salarissen. Ik wil daarom ook niet de indruk wekken dat er
afzonderlijke potjes met geld voor personeel en materieel worden
verstrekt. Daarom wil ik graag de bedragen voor personeel en materieel
samenvoegen. Ik ben mij ervan bewust dat er juist ook stemmen opgaan
om een striktere scheiding tussen de personele en materiële bekostiging.
Ik ben daar echter geen voorstander van. Zoals de Onderwijsraad heeft
aangegeven past de lumpsumsystematiek het beste bij het huidige
onderwijssysteem. Geoormerkte budgetten passen niet in deze systematiek. Wel werk ik aan een betere verantwoording door schoolbesturen
over de inzet van onderwijsgelden. Hierover heb ik geïnformeerd in mijn
beleidsreactie op het advies van de Onderwijsraad (Kamerstuk 35 000 VIII,
nr. 11).
Zodra bovengenoemde maatregelen zijn doorgevoerd, ontstaat er
simpelweg één basisbedrag per school en per leerling wat aangewend
kan worden voor personeel en materieel. Dit vermindert het aantal
verschillende onderdelen in de bekostiging aanzienlijk en maakt het voor
alle stakeholders eenvoudiger te begrijpen en te voorspellen.
2) De volledige bekostiging per kalenderjaar vaststellen en
uitkeren
In het po wordt de personele bekostiging nu op drie verschillende
momenten vastgesteld, namelijk: voor, gedurende, én na afloop van het
schooljaar. Dit komt doordat de personele bekostiging op schooljaarbasis
werkt, terwijl loonbijstellingen op kalenderjaarbasis worden uitgekeerd.
Hierdoor vindt over één schooljaar, twee keer loonbijstelling plaats. Dit
zorgt ervoor dat scholen en besturen veelal pas achteraf horen dat eerder
gecommuniceerde bedragen verhoogd worden. Deze verhoging belandt
vaak in de reserves.
Het po is met een schooljaarbekostiging een uitzondering op de andere
onderwijssectoren. Daarnaast werkt de materiële bekostiging in het po
dan weer wel op kalenderjaarbasis. Dus ook binnen de sector verschilt het
per onderdeel. Ik wil dit vereenvoudigen en de bekostiging voortaan
volledig per kalenderjaar berekenen en uitkeren. Hierdoor zullen de
bedragen slechts twee, in plaats van drie keer worden vastgesteld.
Namelijk voor het kalenderjaar, zodat de school weet waar die aan toe is,

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 31 293, nr. 426

3

en gedurende het kalenderjaar om de loon- en prijsbijstelling te
verwerken. Dit sluit beter aan op de verantwoording in de jaarverslagen
en op de Rijksbegroting die op kalenderjaarbasis werken.
Teldatum verschuiven naar 1 februari
Het is voor scholen en besturen van belang om tijdig te horen welke
bedragen zij gaan ontvangen. Door het voorstel om te gaan werken met
kalenderjaar in plaats van schooljaar, zal de huidige teldatum moeten
veranderen om voldoende tijd te hebben om de rijksbijdrage voor elk
bestuur vast te stellen. Daarom wil ik in het po voortaan uitgaan van
1 februari uit het voorgaande jaar als teldatum. Bijkomend voordeel is dat
deze datum midden in het schooljaar valt. Hierdoor wordt er rekening
gehouden met het gemiddelde aantal leerlingen op de school gedurende
het schooljaar. Dit sluit beter aan op de kosten die gemaakt worden.
Vervolgproces
Naar aanleiding van het voorstel van de PO-Raad, ga ik de vereenvoudiging van de bekostiging verder uitwerken. Hierbij wil ik verkennen of de
bekostigingssystematiek op nog meer onderdelen vereenvoudigd kan
worden. Dit zal ik in nauwe samenwerking met het veld doen, zoals de
PO-Raad mij ook heeft verzocht. Daarnaast let ik goed op de herverdeeleffecten die optreden en zorg ik voor een gedegen overgangsregeling. Ik
verwacht uw Kamer in 2019 nader te informeren over de stappen die zijn
gezet
De Minister voor Basis- en Voortgezet Onderwijs en Media,
A. Slob

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 31 293, nr. 426

4