Vervolgonderzoek Evaluatie Kaderwet zbo’s 2012 – 2016
Ministeries van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en Financiën
Aanleiding
Op 8 juni 2018 heeft het Ministerie van
BZK de evaluatie van de Kaderwet zbo’s
2012 – 2016 aangeboden aan de Tweede
Kamer.1 In de begeleidende Kamerbrief
kondigt de staatssecretaris van BZK
vervolgonderzoek aan. Het
vervolgonderzoek heeft ter verdieping
van de evaluatieresultaten specifiek
betrekking op het doelmatigheidsverslag
en de aansluiting van de
verantwoordingsprocessen van zbo’s op
de begrotingscyclus van het Rijk. Voor u
ligt een verslag van dit vervolgonderzoek.

Op basis van de gevalideerde
gespreksverslagen is het totaalbeeld
opgemaakt van de zbo’s. Dit beeld is
wederom ter validatie voorgelegd aan de
departementen.
Kaderwet: normen en doelen
Hoofdstuk 4 van de Kaderwet zbo’s stelt
regels voor het financieel toezicht. Daarbij
worden 4 typen zbo’s onderscheiden:
-

-

Werkwijze, opzet en scope
Het onderzoek is gebaseerd op interviews
met vertegenwoordigers van de
departementale eigenaarsondersteuning
voor zbo’s.2
Alle interviews zijn op dezelfde wijze
gestructureerd.
Van alle interviews zijn gespreksverslagen
gemaakt en ter validatie voorgelegd aan
het departement. In het
vervolgonderzoek is alleen gekeken naar
zbo’s die nu nog bestaan. Het aantal zbo’s
is hierdoor lager dan die van de evaluatie
van de Kaderwet zbo’s.

1
2

TK 2017-2018, 33 147, nr. 4

Deze functie staat in de circulaire governance
ten aanzien van zbo’s, zie:
https://www.rijksoverheid.nl/documenten/circu
laires/2015/05/11/circulaire-governance-tenaanzien-van-zelfstandige-bestuursorganenzbo-s

-

Publiekrechtelijke zbo’s,
onderdeel van de rechtspersoon
Staat (PoS)
Publiekrechtelijke zbo’s, geen
onderdeel van de rechtspersoon
Staat (PgS)
Privaatrechtelijke voltijd-zbo’s
Privaatrechtelijke deeltijd-zbo’s

Voor publiekrechtelijke zbo’s die
onderdeel zijn van de rechtspersoon Staat
gelden voor het financieel toezicht de
regels van afdeling 1 van hoofdstuk 4;
voor publiekrechtelijke zbo’s die geen
onderdeel zijn van de Staat gelden de
regels van afdeling 1 en 2; en voor
privaatrechtelijke zbo’s gelden de regels
van afdeling 3. Op basis van artikel 37
kunnen diverse artikelen ook van
toepassing zijn op privaatrechtelijke
zbo’s. Dit hangt af van de vraag of een
zbo uitsluitend de bij de wet, krachtens
de wet bij algemene maatregel van
bestuur of krachtens de wet bij
ministeriële regeling opgedragen taken en
daaruit onmiddellijk voortvloeiende werkzaamheden uitvoert, de fulltime zbo’s.
Kernwoord hierbij is “uitsluitend”. Het
alternatief van artikel 38 heeft betrekking

op zbo’s die dergelijke taken uitvoert
naast andere activiteiten.
Schematisch betekent dit dat op grond
van de Kaderwet zbo’s het doelmatigheidsverslag en het aanleveren van de
ontwerpbegroting voor 1 april in de
volgende situaties verplicht is.
Doelmatigheidsverslag
PoS
PgS
Priv-37
Priv-38

Nee
Ja, art. 35 lid 4
Ja, art. 37
Nee, art. 38

Begroting
voor 1
april
Ja, art. 25
Nee, art. 26
Nee, art. 37
Nee, art. 38

Binnen het regime voor publiekrechtelijke
zbo’s die geen onderdeel zijn van de
rechtspersoon Staat heeft de vakminister
ruimte om te bepalen welke datum het
zbo een ontwerpbegroting dient aan te
leveren. Datzelfde geldt voor
privaatrechtelijke zbo’s waarop artikel 37
van toepassing is.
Historisch is de ruimte om te bepalen
welke datum een ontwerpbegroting dient
te worden aangeleverd altijd gerelateerd
aan de tariefgefinancierde zbo’s. In het
algemeen is de insteek dat niet-tariefgefinancierde zbo's meelopen in de
begrotingscyclus van het Rijk.3 Voor een
groot aantal privaatrechtelijke zbo’s is in
artikel 37 artikel 26 van toepassing
verklaard, wat betekent dat de begroting
3

Commissie Gerritse, Begeleidingsteam
Kaderwet zbo’s, Zbo’s binnen kaders (2007) p.
31

1

Vervolgonderzoek Evaluatie Kaderwet zbo’s 2012 – 2016
Ministeries van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en Financiën
wel voor een bepaalde datum moet zijn
ingediend, maar ook hier is de
vakminister de ruimte is gelaten om te
bepalen welke datum een
ontwerpbegroting dient te worden
aangeleverd.

Departementen worstelen met dit verslag.
In alle interviews kwam naar voren dat
doelmatigheid voor accountants moeilijk
te meten en/of te bepalen is. Om deze
reden ontbreekt ook vaak een
doelmatigheidsverslag.

Doelmatigheidsverslag in praktijk

De doelmatigheidsverslagen die er wel
zijn kennen hoofdzakelijk twee vormen.
De eerste vorm is een verslag, waarbij de
accountant toetst of de
kernprestatieindicatoren (KPI) juist tot
stand zijn gekomen. Het ministerie
beoordeelt dit inhoudelijk. Het
doelmatigheidsverslag geeft hiermee
zekerheid over de KPI, maar zegt op
zichzelf niets over de doelmatigheid.

Het doelmatigheidsverslag betreft een
verslag van de accountant van zijn
bevindingen over de vraag of het beheer
en de organisatie van een zelfstandig
bestuursorgaan voldoen aan eisen van
doelmatigheid (art. 35 lid 4 Kaderwet).
Uit de evaluatie van de Kaderwet bleek
het doelmatigheidsverslag in veel gevallen niet aanwezig. De Staatssecretaris
van BZK schrijft in de Kamerbrief: “in de
uitvoeringspraktijk is men in verschillende
gevallen kritisch op deze verplichting
omdat indicatoren voor de accountant
onduidelijk zijn en er twijfels bestaan over
de meerwaarde van zo’n verslag in het
bijzonder opgesteld door de accountant”.
Het overzicht hieronder geeft per type
zbo aan bij hoeveel het doelmatigheidsverslag ontbreekt. Tussen haakjes staat
het totale aantal zbo’s per type dat in het
vervolgonderzoek is meegenomen.

PoS
PgS
Priv37
Priv 38

Verplicht
Nee
Ja, art. 35 lid 4
Ja, art. 37

Aanwezig
1(17)
15(30)
4(22)

Nee, art. 38

1(5)

De tweede vorm is een verslag, waarbij
de accountant aangeeft dat op basis van
de reguliere jaarrekeningcontrole er geen
aanwijzingen zijn voor ondoelmatigheid.
Het doelmatigheidsverslag zegt hiermee
niets over de daadwerkelijke
doelmatigheid.
Door departementen wordt de
inhoudelijke beoordeling van doelmatigheid gezien als iets dat primair in de
driehoek van de Circulaire governance
behoort te liggen.4 De circulaire is vanaf
2015 geïmplementeerd en het
doelmatigheidsverslag dateert nog van de
situatie waarin doelmatigheid niet
doorlopend werd gemonitord in
driehoeksoverleggen en werkafspraken
met het departement.

4

Dat wil zeggen dat het een zaak is voor de
eigenaar (meestal SG), de opdrachtgever
(beleids DG) en de opdrachtnemer (zbo).

Departementen geven aan dat het meest
voor de hand ligt om de doelmatigheid
van zbo’s te toetsen bij de vijfjaarlijkse
evaluatie van het zbo (artikel 39 lid 1
Kaderwet). Een algemene verplichting
van het doelmatigheidsverslag leidt in
veel gevallen ook tot onnodige
bureaucratie en bevat geen oordeel over
de doelmatigheid.
Aansluiting begrotingscyclus Rijk
Uit de evaluatie van de Kaderwet zbo’s
bleek dat jaarverslagen van zbo’s goed
aansluiten op de begrotingscyclus van het
Rijk. Vrijwel alle zbo’s leveren tijdig aan.
In de gevallen waarin de vakminister de
ruimte heeft zelf een aanleverdatum voor
de begroting te bepalen worden in de
praktijk verschillende momenten
gehanteerd, veelal laat in het jaar. In de
Kamerbrief staat dat het ten behoeve van
de ordening en voor de inzichtelijkheid is
aan te bevelen zo veel mogelijk aan te
sluiten bij de begrotingscyclus van het
Rijk.
Het overzicht hieronder geeft per type
zbo aan hoe vaak de ontwerpbegroting
voor 1 april (t-1) werd ontvangen. Tussen
haakjes staat het totale aantal zbo’s per
type dat in het vervolgonderzoek is
meegenomen.
Juridisch

PoS
PgS
Priv -

Voor 1 april (t-1)
Gestelde datum
Gestelde datum

Begroting
voor 1
april (t-1)
6 (17)
1 (30)
8 (22)

2

Vervolgonderzoek Evaluatie Kaderwet zbo’s 2012 – 2016
Ministeries van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en Financiën
37
Priv 38

Geen

n.v.t.

Departementen benadrukken dat zij meer
instrumenten tot hun beschikking hebben
dan alleen de ontwerpbegroting van het
zbo. Vooral meerjarige beleidskaders en
meerjarenbegrotingen worden dikwijls
ingezet als alternatief, in die gevallen dat
een ontwerpbegroting niet op 1 april
beschikbaar is.
Daarnaast speelt in veel gevallen de
hierboven al aangestipte overweging van
tarieffinanciering. Juist voor tariefgefinancierde zbo’s wordt een andere
indiendatum van de ontwerpbegroting
doorgaans wenselijk geacht. Vaak sluit dit
aan op het beschikbaar komen van
relevante gegevens voor de tariefstelling.
Aanpassing van de datum waarop het zbo
de ontwerpbegroting moet opstellen, naar
1 april, zou leiden tot het frequenter
moeten herzien van de begroting.
Daarnaast geven departementen aan dat
zij wel meelopen in de begrotingscyclus
van het Rijk, maar juist de
departementale begroting als leidend te
zien en deze als financieel kader voor het
zbo te gebruiken. Voor de afstemming
tussen zbo en departement wordt dan
gebruik gemaakt van meerjarige
beleidskaders en/of meerjarenbegrotingen. Ten slotte wijzen departementen op transitiekosten als hierin verandering wordt gebracht.
Samenvattende conclusie

Doelmatigheidsverslag
De huidige uitvoeringspraktijk van artikel
35, lid 4, Kaderwet zbo’s dat verplicht tot
een doelmatigheidsverslag, voldoet niet.
Niet alleen ontbreekt het verslag in een
groot aantal gevallen, waar er wel een
doelmatigheidsverslag voorhanden is,
geeft deze geen of onvoldoende antwoord
op de vraag of het beheer en de
organisatie van het zbo voldoen aan eisen
van doelmatigheid. Veel van de
gesproken departementen vinden dat
doelmatigheid een belangrijk thema is dat
in de driehoek eigenaar- opdrachtgever
en opdrachtnemer past en bij de
vijfjaarlijkse evaluatie van het zbo op
grond van artikel 39, eerste lid, moet
worden beoordeeld.
Aansluiting begrotingscyclus Rijk
Het basale onderscheid in de Kaderwet
tussen zbo’s die moeten indienen voor 1
april (artikel 25) en zbo’s waarvoor artikel
26 ruimte biedt, blijkt in de praktijk voor
departementen werkbaar te zijn. Voor
tarief-gefinancierde zbo’s wordt een
andere indiendatum van de
ontwerpbegroting doorgaans wenselijk
geacht omdat dit aansluit op het
beschikbaar komen van relevante
gegevens voor de tariefstelling.
Departementen stellen dat op basis van
andere documenten binnen de bestaande
begrotingscyclus de noodzakelijke
financiële beoordeling kan worden
gemaakt.

Overzicht van geïnterviewden:

Er is gesproken met de
vertegenwoordigers van de
departementale eigenaarsondersteuning
voor zbo’s van BZK, EZK, LNV, FIN, IenW,
JenV, OCW, SZW en VWS.

3