Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2015–2016

34 347

Wijziging van de Wet educatie en
beroepsonderwijs en de Wet educatie en
beroepsonderwijs BES met betrekking tot
enkele kwaliteitsaspecten in het
beroepsonderwijs

Nr. 4

ADVIES AFDELING ADVISERING RAAD VAN STATE EN NADER
RAPPORT1
Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de
Raad van State d.d. 11 september 2015 en het nader rapport d.d.
23 november 2015, aangeboden aan de Koning door de Minister van
Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, mede namens de Staatssecretaris van
Economische Zaken. Het advies van de Afdeling advisering van de Raad
van State is cursief afgedrukt.
Bij Kabinetsmissive van 6 juli 2015, no. 2015001195, heeft Uwe Majesteit,
op voordracht van de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap,
mede namens de Staatssecretaris van Economische Zaken, bij de Afdeling
advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het
voorstel van wet tot wijziging van de Wet educatie en beroepsonderwijs
en de Wet educatie en beroepsonderwijs BES met betrekking tot enkele
kwaliteitsaspecten in het beroepsonderwijs, met memorie van toelichting.
Het wetsvoorstel omvat een regeling van het klachtrecht in het
middelbaar beroepsonderwijs, de invoering van een adviesrecht van de
deelnemersraden over het beleid inzake de schoolkosten, een inkorting
van de sanctietrajecten en een aanpassing van de diploma-erkenning van
niet-bekostigde opleidingen.
De Afdeling advisering van de Raad van State adviseert het voorstel aan
de Tweede Kamer te zenden, maar heeft opmerkingen over de motivering
van een deel van het voorstel. Dit betreft de versterking van de positie van
de studenten ten aanzien van het klachtrecht en het toekennen van een
wettelijk adviesrecht over het schoolkostenbeleid.
Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 6 juli 2015,
nr. 2015001195, machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering van de
Raad van State haar advies inzake het bovenvermelde voorstel van wet
rechtstreeks aan mij te doen toekomen.
1

kst-34347-4
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2015

De oorspronkelijke tekst van het voorstel van wet en van de memorie van toelichting zoals
voorgelegd aan de Afdeling advisering van de Raad van State is ter inzage gelegd bij het
Centraal Informatiepunt Tweede Kamer

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 347, nr. 4

1

Dit advies, gedateerd 11 september 2015, nr. WO5.15.0215/I, bied ik U
hierbij aan.
Het voorstel geeft de Afdeling advisering van de Raad van State
aanleiding tot het maken van inhoudelijke opmerkingen. De Afdeling geeft
U in overweging het voorstel van wet te zenden aan de Tweede Kamer der
Staten-Generaal, nadat met die opmerkingen rekening zal zijn gehouden.
Hierna wordt ingegaan op de opmerkingen van de Afdeling.
1. Klachtrecht
a. Actualisering toelichting
In 2009 zijn door de MBO-raad en de Jongeren Organisatie Beroepsonderwijs (JOB) richtlijnen opgesteld voor de klachtenbehandeling in het
mbo. Vanaf 1 januari 2009 werd ook de code «Goed bestuur in de
bve-sector» van kracht. Eén van de afspraken daarin is dat instellingen
een klachtenregeling moeten hebben. Volgens de toelichting blijkt uit
onderzoek van de Inspectie van het Onderwijs (hierna: Inspectie) over het
schooljaar 2011–2012 dat de kwaliteit van de opzet van de klachtbehandeling sinds 2009 geen duidelijke verbetering heeft ondergaan. Ongeveer
de helft van de instellingen beschikt niet over een interne klachtencommissie, minimaal de helft van de klachtenregelingen wijkt af van een of
meer principes van de richtlijnen en een kwart van de websites geeft geen
informatie over de behandeling van klachten. De JOB-monitor 2014 laat
weinig verbetering zien; nog steeds is 30% van de studenten negatief over
de klachtenafhandeling bij de bekostigde instellingen, aldus de
toelichting.
Volgens de regering is de aanleiding voor het voorstel dat de initiatieven
van de MBO-Raad en JOB «tot op heden» nog in onvoldoende mate tot
verbetering geleid hebben. Het is niet zonder meer duidelijk of deze
vaststelling in overeenstemming is met de feiten. Het onderzoek van de
Inspectie waarop de regering zich beroept is geruime tijd geleden
uitgebracht. Inmiddels is in 2014 de branchecode van het mbo vernieuwd.
Nieuw is dat de code lidmaatschapseisen stelt en de mogelijkheid van
royement kent. Voorts voorziet de code in een klachtenprocedure voor inen externe belanghebbenden die menen dat mbo-scholen zich niet aan de
code houden, bijvoorbeeld op het punt van de interne klachtencommissie.
Ten slotte is in 2014 de richtlijn Klachtenbehandeling in het mbo geactualiseerd. De toelichting bij deze richtlijn vermeldt dat er sinds 2009 «veel
verbeterd» is in de behandeling van klachten: »Alle scholen hebben een
klachtenregeling, en vrijwel alle scholen hebben deze klachtenregeling op
hun website staan. Daarbij hebben alle scholen een medewerker
aangesteld om studenten te helpen bij het indienen van een klacht.» De
toelichting bij het wetsvoorstel besteedt geen aandacht aan deze
ontwikkelingen. De Afdeling adviseert dat wel te doen en tevens te
voorzien in een actualisatie van het door de Inspectie uitgevoerde
onderzoek.
b. Toepasselijkheid Algemene wet bestuursrecht
Het voorgestelde artikel 7.4.8a bevat een kader ten behoeve van de
afhandeling van klachten, waarbij het merendeel van bepalingen van titel
9.1 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) van overeenkomstige
toepassing wordt verklaard. Hoofdstuk 9 van de Awb is in werking
getreden op 1 juli 1999 (Stb. 241). Daarbij is een uitzondering gemaakt
voor het onderwijs, omdat nog nadere wetgeving nodig was. In het hoger
onderwijs is titel 9.1 Awb inmiddels rechtstreeks van toepassing op de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 347, nr. 4

2

openbare instellingen; bij bijzondere wet is deze titel ook van overeenkomstige toepassing verklaard op de bijzondere instellingen.2
De Afdeling adviseert in de toelichting uiteen te zetten waarom in het
middelbaar beroepsonderwijs niet eveneens gekozen wordt voor
rechtstreekse toepassing van de Awb op openbare instellingen, en in de
Wet educatie en beroepsonderwijs van overeenkomstige toepassing
wordt verklaard op de bijzondere instellingen.
c. Overige opmerkingen
i. Artikel 9.7, tweede lid, van de Awb houdt in dat bestuursorganen en
leden van een collegiaal orgaan een klacht zelf behandelen indien de
klacht tegen henzelf is gericht. In artikel 7.4.8.a, tweede lid, wordt deze
bepaling zonder toelichting van overeenkomstige toepassing uitgezonderd.
De Afdeling adviseert deze bepaling alsnog toe te lichten.
ii. In artikel 7.4.8.a, tweede lid, wordt de toepassing van artikel 9.7, eerste
lid, onderdeel f, van de Awb uitgesloten, om te voorkomen «dat geen
klacht kan worden ingebracht omdat eerst zou moeten gewacht op de
afloop van de strafrechtelijke procedure.»
Anders dan de toelichting veronderstelt, staat de Awb in geval van
samenloop niet in de weg aan het indienen of behandelen van een klacht.
Het bestuursorgaan is niet verplicht, maar wel bevoegd om de klacht te
onderzoeken. Voorts herleeft de verplichting tot behandeling van de klacht
als de opsporing of vervolging ten einde zijn.
De Afdeling adviseert de uitsluiting van artikel 9.7, eerste lid, onderdeel f,
van de Awb opnieuw te bezien.
iii. Artikel 7.4.8a, vierde en vijfde lid, voorzien in een waarborg voor
vertrouwelijkheid.
De Afdeling wijst erop dat artikel 2.5 van de Awb hier reeds in voorziet,
zodat kan worden volstaan met een van overeenkomstige toepassing
verklaring van dit artikel voor het onderwijs.
1. Klachtrecht.
a. Actualisering toelichting.
Naar aanleiding van het advies van de Afdeling is in paragraaf 2 van het
Algemeen deel van de memorie van toelichting de motivering voor de
versterking van de positie van de studenten ten aanzien van het klachtrecht aangevuld en geactualiseerd. Aangegeven is dat weliswaar
verbeteringen zijn aangebracht de afgelopen jaren, maar dat ook duidelijk
is dat verdere verbetering en verankering nodig is. Met de wettelijke
verankering wordt nu ook in het middelbaar beroepsonderwijs, evenals
reeds in het primair, voortgezet en hoger onderwijs het geval is,
handhavend optreden van de inspectie mogelijk als instellingen tekortschieten ten aanzien van de klachtbehandeling.

2

Artikel 7.59b, van de Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 347, nr. 4

3

b. Toepasselijkheid Algemene wet bestuursrecht.
Naar aanleiding van het advies van de Afdeling is in de artikelsgewijze
toelichting bij artikel I, onderdelen G en H toegelicht dat in de Wet
educatie en beroepsonderwijs is gekozen voor van toepassing verklaring
van het merendeel van bepalingen van titel 9.1 van de Algemene wet
bestuursrecht (Awb), en niet voor onverkorte van toepassing verklaring
van deze titel, omdat dat de gelegenheid biedt om met gebruik van de
Awb zoveel mogelijk maatwerk te bieden bij de klachtenregeling binnen
de mbo-instellingen. Bijvoorbeeld als het gaat om de kring van klagers en
beklaagden, de vertrouwelijkheid van de procedure of de verplichting
voor het bevoegd gezag om ten behoeve van de klachtbehandeling een
klachtencommissie in te stellen.
c. Overige opmerkingen
i. Artikel 9:7, tweede lid van de Awb (onpartijdigheid klachtbehandelaar).
Op advies van de Afdeling over het klachtrecht is in de toelichting op
artikel 7.4.8a, tweede lid, (artikelsgewijze toelichting, Artikel I, onderdelen
G en H) toegelicht dat artikel 9:7, tweede lid, van de Awb, niet van
overeenkomstige toepassing wordt verklaard, omdat het derde lid van
artikel 7.4.8a voorziet in een klachtencommissie. Daardoor is het altijd
mogelijk om de klachtbehandeling in handen te geven van een persoon
die niet bij de gedraging waarop de klacht betrekking heeft, betrokken is
geweest;
ii. Artikel 7.4.8a, tweede lid.
De Afdeling adviseert de uitsluiting van artikel 9:7, eerste lid, onderdeel f,
van de Awb opnieuw te bezien.
Naar aanleiding van dit advies van de Afdeling is dit artikelonderdeel
(bedoeld zal zijn de uitsluiting van artikel 9:8, eerste lid, onderdeel f) nader
bezien. Dit heeft niet geleid tot wijziging van het artikel maar wel tot
aanpassing van de toelichting op dit punt. De Afdeling merkt terecht op
dat het bevoegd gezag op basis van dit artikelonderdeel niet verplicht
maar wel bevoegd is de klacht te onderzoeken.
Beoogd wordt echter door het niet van toepassing verklaren van dit
artikelonderdeel te voorkomen dat het bevoegd gezag van deze
bevoegdheid gebruik zou maken om een klacht niet te behandelen totdat
de opsporing of vervolging ten einde zijn.
Dit wordt onwenselijk geacht, omdat het juist ook in zo’n geval voor een
klager van belang kan zijn dat zijn klacht zo snel mogelijk behandeld wordt
en niet pas na opsporing of vervolging. Bij gegrondheid van de klacht
kunnen dan binnen de instelling tijdig adequate maatregelen worden
genomen. Te denken valt bijvoorbeeld aan klachten in de sfeer van
discriminatie of intimidatie.
iii. Artikel 7.4.8a, vierde en vijfde lid.
Deze artikelleden voorzien in een waarborg voor vertrouwelijkheid.
De suggestie van de Afdeling op dit punt om in plaats van het vierde en
vijfde lid van het voorgestelde artikel 7.4.8a, te volstaan met van overeenkomstige toepassing verklaring van artikel 2:5 van de Awb ten aanzien van
klachtbehandeling, heb ik overgenomen. Daartoe is een nieuw vierde lid
opgenomen en het huidige zesde lid vernummerd tot vijfde lid.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 347, nr. 4

4

2. Medezeggenschap schoolkostenbeleid
De medezeggenschap van bekostigde instellingen heeft thans een
instemmingsrecht over de hoogte en de besteding van de vrijwillige
ouder- of deelnemerbijdrage, en over de wijze waarop deze bijdrage
tussen deelnemer en bevoegd gezag wordt overeengekomen. Het
wetsvoorstel voorziet daarnaast in een adviesrecht van de medezeggenschap over «het beleid inzake het beperkt en beheersbaar houden van de
middelen die van de studenten worden gevraagd voor schoolkosten die
door het bevoegd gezag noodzakelijk worden bevonden». Volgens de
toelichting bestaan bij bekostigde instellingen en deelnemers onduidelijkheden over de schoolkosten en de vrijwillige bijdrage. Gewezen wordt op
het «Zwartboek schoolkosten» van de JOB uit 2012 en de brief van 11 mei
2012, waarin de Minister een handreiking heeft gegeven aan de instellingen over de bedoeling van de WEB op dit punt.
a. De Afdeling merkt op dat de toelichting actualisering behoeft, omdat zij
slechts betrekking heeft op de situatie in 2012. Nieuw in de brief van
11 mei 2012 is dat de schoolkosten een vast element worden in het
reguliere toezicht van de inspectie van het onderwijs. De Afdeling
adviseert daarom bij de actualisering ook de uit het toezicht voortvloeiende informatie te betrekken.
b. De schoolkosten bestaan uit vier elementen: de wettelijk vastgestelde
verplichte bijdrage (les- of cursusgeld), de vrijwillige bijdrage, de
«basisuitrusting» waarvoor de instelling vanuit de overheidsbekostiging
verantwoordelijk is en de «onderwijsbenodigdheden» waarvoor de
student zelf verantwoordelijkheid draagt.
Omdat de verplichte bijdrage en de basisuitrusting vast staan en voor de
vrijwillige bijdrage een instemmingsrecht geldt, zullen klachten over de
schoolkosten veelal te maken hebben met de kosten die voortvloeien uit
de door het bevoegd gezag vastgestelde onderwijsbenodigdheden
(studieboeken, leermiddelen, werkkleding). De Afdeling betwijfelt of een
adviesrecht over het schoolkostenbeleid (in feite: de schoolbenodigdheden) aan de klachten een einde zal maken, omdat de zienswijze over
wat nodig is kan uiteenlopen en de beoordeling van wat nodig is
uiteindelijk een verantwoordelijkheid van de instelling is en blijft.
Informatie voorafgaand aan de inschrijving lijkt daarom van meer belang.
Een voorwaarde voor inschrijving is dat instelling en deelnemer een
onderwijsovereenkomst sluiten.3 De deelnemersraad heeft instemmingsbevoegdheid over het model van de overeenkomst.4 Indien in het model
voorschriften worden opgenomen over de kosten van schoolbenodigdheden, dan is een «verborgen of tussentijdse verhoging van de schoolkosten» minder waarschijnlijk.
Gelet hierop adviseert de Afdeling de toegevoegde waarde van een
wettelijk adviesrecht over het schoolkostenbeleid alsnog dragend te
motiveren en zo nodig het voorstel aan te passen.
2. Medezeggenschap schoolkostenbeleid.
a.

b.

3
4

Naar aanleiding van de opmerkingen van de Afdeling is in het
algemeen deel van de toelichting in paragraaf 3 de toelichting
geactualiseerd (paragraaf 3.1).
Voorts is in de toelichting uitgebreider gemotiveerd (paragraaf 3.2)
waarom een adviesrecht van de deelnemersraad op het schoolkos-

Artikel 8.1.3 van de Wet educatie en beroepsonderwijs.
Artikel 8a.2.2, derde lid, van de Wet educatie en beroepsonderwijs.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 347, nr. 4

5

tenbeleid naast instemmingsrechten op de modelonderwijsovereenkomst en op de vrijwillige bijdrage, noodzakelijk
wordt geacht. De toegevoegde waarde van een adviesrecht van de
deelnemersraad op het schoolkostenbeleid naast bestaande
instemmingsrechten (op model onderwijsovereenkomst en op de
hoogte en besteding van de vrijwillige bijdrage) bestaat er -kort
gezegd- uit dat het bevoegd gezag hierdoor het schoolkostenbeleid
helder zal moeten beargumenteren en communiceren, zodat
studenten niet voor voldongen feiten worden geplaatst. Het bevoegd
gezag zal dus met de deelnemersraad vooraf het gesprek moeten
voeren over het beperkt en beheersbaar houden van middelen die
van de studenten worden gevraagd voor schoolbenodigdheden.
3. Diploma-erkenning
Ingevolge het voorgestelde artikel 1.4.1, derde lid, van de Web kan in
bepaalde gevallen een aanvraag om erkenning van een opleiding ten
behoeve van de afgifte van een diploma of certificaat voor anderhalf jaar
worden toegewezen. Het vierde lid regelt dat de toewijzing na afloop van
de termijn van rechtswege voor onbepaalde is tijd gegeven, tenzij de
Minister twee maanden voordat die periode is verstreken besluit om de
beschikking in te trekken. Indien een beschikking is ingetrokken wegens
onvoldoende kwaliteit moet het bevoegd gezag de kwaliteit eerst op peil
brengen, voordat het een nieuwe aanvraag kan indienen, aldus de
strekking van het vijfde lid. Volgens de toelichting wordt aldus voorkomen
dat een opleiding waarvan de toewijzing is ingetrokken, opnieuw wordt
aangevraagd zonder dat er kwaliteit verbeterende maatregelen zijn
getroffen.
Hoofdregel is dat een diploma-erkenning wordt verleend voor onbepaalde
tijd. Om te voorkomen dat opleidingen worden erkend waarvan het
onzeker is of zij in de praktijk aan de eisen zullen voldoen, introduceert het
wetsvoorstel in afwijking van de hoofdregel voor sommige opleidingen de
mogelijkheid van een erkenning voor bepaalde tijd.
De Afdeling adviseert het derde lid daarom als een afwijking van de
hoofdregel weer te geven.
Het voorgestelde vierde lid bepaalt dat de toewijzing na die periode van
rechtswege voor onbepaalde tijd is gegeven. Het gebruik van ficties dient
echter achterwege te worden gelaten. Het volstaat om te bepalen dat de
beschikking voor bepaalde tijd na het verstrijken van de bepaalde tijd
wordt omgezet in een beschikking voor onbepaalde tijd, tenzij de Minister
anders beslist.
Het vijfde lid is naar het oordeel van de Afdeling overbodig. Het bevoegd
gezag zal immers altijd met voorstellen tot verbetering van de kwaliteit
moeten komen, wil het niet het risico van een afwijzing lopen. Ook de
toewijzing voor bepaalde tijd is immers vormgegeven als een discretionaire bevoegdheid. Voor zover de toelichting opmerkt dat de Minister de
nieuwe aanvraag niet in behandeling hoeft te nemen, wijst de Afdeling
erop dat artikel 4:5 van de Awb niet van toepassing is, omdat als gevolg
van de intrekking van het eerdere besluit geen sprake is van een
herhaalde aanvraag.
De Afdeling adviseert het voorgestelde artikel 1.4.1, derde lid, met
inachtneming van het voorgaande aan te passen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 347, nr. 4

6

3. Diploma-erkenning.
Artikel 1.4.1, derde lid.
De Afdeling beveelt aan het voorgestelde artikel 1.4.1, derde lid, als een
afwijking van de hoofdregel (dat een diploma-erkenning wordt verleend
voor onbepaalde tijd), te formuleren. Dit is overgenomen. Het derde lid is
daartoe aangepast.
Artikel 1.4.1, vierde lid.
Het advies van de Afdeling om het gebruik van een fictie achterwege te
laten, heeft geleid tot aanpassing van het artikellid.
Artikel 1.4.1, vijfde lid.
De Afdeling acht het vijfde lid overbodig, omdat, aldus de Afdeling, het
bevoegd gezag altijd met voorstellen tot verbetering van de kwaliteit zal
moeten komen, wil zij niet het risico tot afwijzing lopen.
Deze opmerking heeft niet geleid tot schrapping van het vijfde lid. Wel is
in de artikelsgewijze toelichting bij artikel 1.4.1, vijfde lid, verduidelijkt
waarom dit lid is opgenomen. Het vijfde lid is namelijk opgenomen om te
voorkomen dat opnieuw een «voorlopige» beschikking wordt gegeven
aan de hand van een aanvraag die op papier wel lijkt te voldoen, maar in
de praktijk, naar al is gebleken, niet van voldoende kwaliteit is en de
aanvrager geen kwaliteit verbeterende maatregelen heeft getroffen.
4. De Afdeling verwijst naar de bij dit advies behorende redactionele
bijlage.
4. De redactionele opmerkingen van de Raad zijn verwerkt.
5. Van de gelegenheid van het uitbrengen van het nader rapport is voorts
gebruik gemaakt om enkele redactionele verbeteringen aan te brengen in
de wettekst en in de memorie van toelichting. In het wetsvoorstel is voorts
in artikel I, onderdeel A, in lid 1a van artikel 1.4.1, de laatste volzin
technisch aangepast in verband met vernummering van artikelleden. Ook
is een samenloopbepaling toegevoegd (artikel III, nieuw).
Voorts is niet meer voorzien in mede-ondertekening van de beoogde wet
door de Staatssecretaris van Economische Zaken, aangezien dit
wetsvoorstel het mbo in algemene zin betreft en niet specifiek het groene
mbo-onderwijs. In dit verband verwijs ik tevens naar de recente brief aan
de Tweede Kamer over het groen onderwijs (Kamerstukken II 2015/16,
34 284, nr. 1). Om deze reden zijn dit nader rapport en de memorie van
toelichting bij het wetsvoorstel tot stand gekomen in overeenstemming
met de Staatssecretaris van Economische Zaken.
De Afdeling advisering van de Raad van State geeft U in overweging het
voorstel van wet te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal,
nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.
De vice-president van de Raad van State,
J.P.H. Donner

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 347, nr. 4

7

Ik moge U, in overeenstemming met de Staatssecretaris van Economische
Zaken, verzoeken het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet en de
gewijzigde memorie van toelichting aan de Tweede Kamer der StatenGeneraal te zenden.
De Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap,
M. Bussemaker

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 347, nr. 4

8

Redactionele bijlage bij het advies van de Afdeling advisering van
de Raad van State betreffende no. W05.15.0215/I
–
–
–

–
–

Aanwijzing 89a van de Aanwijzingen voor de regelgeving in acht
nemen.
In artikel I, onderdeel B, «een diploma» beide malen vervangen door:
geen diploma.
In artikel I, onderdeel F (artikel 6.4.4, derde lid) «en het bevoegd gezag
de kennisgeving, bedoeld in het eerste lid, niet of niet tijdig doet»
schrappen.
In artikel I, onderdeel I, «onderdeel e» vervangen door: onderdeel f.
Voorts het toegevoegde onderdeel f vernummeren tot onderdeel g.
In artikel II, onderdeel A (artikel 7.4.10a) in het belang van de toegankelijkheid en zelfstandige leesbaarheid de inhoud van artikel 52 van de
Wet voortgezet onderwijs BES opnemen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 347, nr. 4

9