Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2019–2020

35 454

Wijziging van de Auteurswet, de Wet op de
naburige rechten, de Databankenwet en de Wet
toezicht en geschillenbeslechting collectieve
beheersorganisaties auteurs- en naburige
rechten in verband met de implementatie van
Richtlijn (EU) 2019/790 van het Europees
Parlement en de Raad van 17 april 2019 inzake
auteursrechten en naburige rechten in de
digitale eengemaakte markt en tot wijziging van
de Richtlijnen 96/9/EG en 2001/29/EG
(Implementatiewet richtlijn auteursrecht in de
digitale eengemaakte markt)

Nr. 4

ADVIES AFDELING ADVISERING RAAD VAN STATE EN NADER
RAPPORT1
Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de
Raad van State d.d. 26 maart 2020 en het nader rapport d.d. 8 april 2020,
aangeboden aan de Koning door de Minister voor Rechtsbescherming,
mede namens de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap. Het
advies van de Afdeling advisering van de Raad van State is cursief
afgedrukt.
Blijkens de mededeling van de Directeur van uw kabinet van 30 januari
2020, nr. 2020000223, machtigde uwe Majesteit de Afdeling advisering
van de Raad van State haar advies inzake het bovengenoemde voorstel
van wet rechtstreeks aan mij te doen toekomen. Dit advies, gedateerd
26 maart 2020, nr. W16.20.0020/II, bied ik u hierbij aan.
De tekst van het advies treft u hieronder aan, met tussengevoegd de
reactie daarop.
Bij Kabinetsmissive van 30 januari 2020, no. 2020000223, heeft Uwe
Majesteit, op voordracht van de Minister voor Rechtsbescherming, mede
namens de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, bij de
Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig
gemaakt het voorstel van wet tot wijziging van de Auteurswet, de Wet op
de naburige rechten, de Databankenwet en de Wet toezicht en geschillenbeslechting collectieve beheersorganisaties auteurs- en naburige rechten
in verband met de implementatie van Richtlijn (EU) 2019/790 van het

1

kst-35454-4
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2020

De oorspronkelijke tekst van het voorstel van wet en van de memorie van toelichting zoals
voorgelegd aan de Afdeling advisering van de Raad van State is ter inzage gelegd bij het
Centraal Informatiepunt Tweede Kamer

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 454, nr. 4

1

Europees Parlement en de Raad van 17 april 2019 inzake auteursrechten
en naburige rechten in de digitale eengemaakte markt en tot wijziging van
de Richtlijnen 96/9/EG en 2001/29/EG (Implementatiewet richtlijn auteursrecht in de digitale eengemaakte markt), met memorie van toelichting.
Het voorstel wijzigt verschillende wetten om richtlijn 2019/790 inzake
auteursrechten en naburige rechten in de digitale eengemaakte markt te
implementeren.2 Deze richtlijn vormt onderdeel van een groter pakket aan
maatregelen die door de Europese Commissie zijn voorgesteld in het
kader van haar strategie voor een Digitale Eengemaakte Markt (DSM). De
richtlijn beoogt in het bijzonder tegemoet te komen aan snelle technologische ontwikkelingen die veranderingen hebben gebracht in de manier
waarop werken en andere materialen worden gecreëerd, geproduceerd,
verspreid en geëxploiteerd.
De Afdeling advisering van de Raad van State maakt een opmerking over
de verhouding van filtermaatregelen tot de vrijheid van meningsuiting en
het censuurverbod. Daarnaast maakt de Afdeling een opmerking over de
grondslag om richtsnoeren van de Europese Commissie bij algemene
maatregel van bestuur om te zetten. In verband daarmee is aanpassing
van de toelichting wenselijk.
1. Verhouding van filtermaatregelen tot de vrijheid van meningsuiting
Het voorstel bepaalt – in navolging van artikel 17 van de richtlijn – dat
aanbieders van een onlinedienst voor het delen van inhoud (hierna:
aanbieders) aansprakelijk kunnen worden gesteld. Dat is het geval als zij
geen voorafgaande toestemming hebben verkregen van de makers of hun
rechtverkrijgenden voor het delen van inhoud door gebruikers op het
platform.3 De aanbieder – gedacht kan worden aan platformaanbieders als
Youtube of Facebook4 – is echter niet aansprakelijk als hij zich heeft
ingespannen om toestemming te verkrijgen.
Dit houdt ten eerste in dat hij zich naar beste vermogen heeft
ingespannen om toestemming te verkrijgen.5 Ten tweede moet hij,
overeenkomstig de strenge sectorale normen op het gebied van professionele toewijding, alles in het werk hebben gesteld om ervoor te zorgen
dat bepaalde werken niet beschikbaar zijn.6 Ten derde moet hij de
gemelde werken snel hebben verwijderd of de toegang daartoe
onmogelijk hebben gemaakt, en hij moet zich naar beste vermogen
hebben ingespannen om te voorkomen dat de gemelde werken in de
toekomst weer worden aangeboden.7 Dit mag echter niet leiden tot een
algemene toezichtverplichting.8

2

Richtlijn (EU) 2019/790 van het Europees Parlement en de Raad van 17 april 2019 inzake
auteursrechten en naburige rechten in de digitale eengemaakte markt en tot wijziging van
Richtlijnen 96/9/EC en 2001/29/EG, PbEU 2019, L 130.
3
Voorgesteld artikel 29c, eerste en tweede lid, Auteurswet.
4
Het gaat hier uitsluitend om commerciële aanbieders (zie voorgesteld artikel 29c, achtste lid,
Auteurswet en overweging 62 van de considerans van de richtlijn). Kleine aanbieders zijn
onder voorwaarden uitgesloten op grond van voorgesteld artikel 29d Auteurswet.
5
Voorgesteld artikel 29c, tweede lid, sub 1, Auteurswet.
6
Voorgesteld artikel 29c, tweede lid, sub 2, Auteurswet.
7
Voorgesteld artikel 29c, tweede lid, sub 3, Auteurswet.
8
Artikel 17, achtste lid, van de richtlijn. Dit is eveneens verboden op grond van artikel 15
Richtlijn 2000/31/EG betreffende bepaalde juridische aspecten van de diensten van de
informatiemaatschappij, met name elektronische handel, in de interne markt, PbEU 2000, L 178.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 454, nr. 4

2

Met het verkrijgen van voorafgaande toestemming van rechthebbenden
wordt beoogd de licentiemarkt te bevorderen tussen rechthebbenden en
aanbieders, aldus de toelichting.9 Zo kunnen rechthebbenden profiteren
van de winsten die de aanbieder maakt, waar rechthebbenden nog
onvoldoende van profiteren.10 Dit wordt ook wel de value gap genoemd.11
Het dichten van deze kloof zou kunnen leiden tot overblokkering van
inhoud en kan mede gevolgen hebben voor het recht op vrijheid van
meningsuiting van de gebruiker.12
De richtlijn bevat een aantal waarborgen die ook in het voorstel worden
geïmplementeerd om een juiste balans te garanderen tussen de
bescherming van rechthebbenden en de eerbiediging van onder meer de
vrijheid van meningsuiting.13 Zo is geregeld dat bepaald auteursrechtelijk
beschermd materiaal binnen de bestaande uitzonderingen en beperkingen, zoals karikaturen en parodieën, valt.14 Ook moeten aanbieders
voorzien in een effectief en laagdrempelig geschillenbeslechtingsmechanisme.15
Volgens de toelichting zullen aanbieders moeten aantonen dat zij zich
naar beste vermogen hebben ingespannen om overeenkomstig de
strenge sectorale normen op het gebied van professionele toewijding de
verdere ontsluiting van inbreukmakend materiaal te voorkomen.16 Er
wordt volgens de toelichting geen algemene toezichtverplichting
geïntroduceerd.17 Dat wordt ook verboden in artikel 17, achtste lid van de
richtlijn.18 In ieder geval zal,19 gelet op het proportionaliteitsbeginsel,
rekening moeten worden gehouden met het type, het publiek en de
omvang van de diensten en het soort werken die zijn aangeboden, en met
de beschikbaarheid van passende en doeltreffende middelen en de kosten
daarvan voor de aanbieder. De mogelijkheid dat aanbieders zullen filteren
wordt daarmee niet uitgesloten.20
De vraag rijst hoe dergelijke maatregelen van de aanbieders zich
verhouden tot de vrijheid van meningsuiting. Daarbij gaat het onder meer
om het censuurverbod.21 Voor uitingsvormen buiten radio en televisie,
zoals een uiting via een aanbieder, geldt op grond van artikel 7, derde lid,
Grondwet dat niemand voorafgaand verlof nodig heeft wegens de inhoud
daarvan behoudens ieders verantwoordelijkheid voor de wet.
Artikel 7, derde lid, Grondwet ziet strikt genomen niet op horizontale
verhoudingen. In dit geval is echter geen sprake van een louter
horizontale verhouding en blijft deze bepaling relevant.22 Met dit voorstel
legt de wetgever immers op de aanbieders de verantwoordelijkheid om
9

Toelichting, artikelsgewijze toelichting op artikel I, onderdelen N en E, derde alinea. Zie ook
overweging 61 van de considerans van de richtlijn.
10
Toelichting, algemeen deel, paragraaf 3.3, onderdeel iii, eerste alinea.
11
Zie D.J.G. Visser, «Viermaal auteursrechtrichtlijn de digitale eengemaakte markt», NtEr 2016,
nr. 8, p. 272.
12
Zie ook de toelichting, algemeen deel, paragraaf 3.3, onderdeel iii, vijfde alinea.
13
Toelichting, algemeen deel, paragraaf 3.3, onderdeel iii, vijfde alinea.
14
Toelichting, algemeen deel, paragraaf 3.3, onderdeel iii, zesde alinea.
15
Dit houdt volgens de toelichting in dat aanbieders van onlinediensten voor het delen van
inhoud over een «notice and take down»-procedure en een «stay down»-procedure moet
beschikken. Zie toelichting, algemeen deel, paragraaf 3.3, onderdeel iii, alinea 2.
16
Toelichting, algemeen deel, paragraaf 3.3, onderdeel iii, negende alinea.
17
Toelichting, algemeen deel, paragraaf 3.3, onderdeel iii, negende alinea.
18
Overigens geldt eenzelfde verbod op grond van artikel 15 richtlijn 2000/31/EG.
19
Ingevolge het voorgestelde artikel 29c, derde lid, van de Auteurswet.
20
Toelichting, artikelsgewijze toelichting op artikel I, onderdelen N en E, vijfde alinea.
21
Artikel 11 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, artikel 10 Europees
Verdrag voor de Rechten van de Mens, en artikel 7, derde lid, Grondwet.
22
Kamerstukken II 2019/20, 35 361, nr. 4, met name voetnoot 8.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 454, nr. 4

3

auteursrechtelijk beschermde werken waarvoor geen toestemming is
verkregen niet alleen te verwijderen maar ook te zorgen dat deze niet
weer wordt aangeboden in de toekomst. Aanbieders zullen, zoals ook
aangegeven in de toelichting, daarom filtermaatregelen willen nemen. De
toelichting meldt echter niet aan welke voorwaarden dergelijke maatregelen moeten voldoen mede gelet op artikel 7, derde lid, Grondwet.
Verder is met het oog op de vrijheid van meningsuiting en andere
grondrechten die in het geding kunnen komen, van belang dat het Hof van
Justitie van de Europese Unie kritisch is op filtersystemen waarmee alle
geüploade content, onbeperkt in de tijd en zonder onderscheid naar
gebruikers, wordt geanalyseerd.23 Daarbij dient een juist evenwicht te
worden getroffen tussen die grondrechten en de betrokken belangen.24 De
toelichting gaat niet specifiek in op de vraag hoe deze afweging in de
praktijk gemaakt zal moeten worden.25 Als het gaat om de verhouding tot
fundamentele rechten wordt slechts ingegaan op de gevolgen die
technische maatregelen kunnen hebben voor het recht op gegevensbescherming.26
In de praktijk zullen aanbieders een klachtenprocedure moeten instellen
waar gebruikers kunnen klagen over de maatregelen die de aanbieder
heeft getroffen.27 Deze klachten zullen in het bijzonder de vrijheid van
meningsuiting raken. Het is van belang voor de praktijk om ook in dit
opzicht meer duidelijkheid te verkrijgen over hoe de afweging door de
aanbieder en in de geschillenbeslechting gemaakt moet worden, gelet op
de vrijheid van meningsuiting en het verbod op een algemene toezichtverplichting.
De Afdeling adviseert in de toelichting aandacht te besteden aan de
verhouding van filtermaatregelen tot de vrijheid van meningsuiting en het
censuurverbod.
1. Verhouding van filtermaatregelen tot de vrijheid van meningsuiting
Het wetsvoorstel bepaalt in navolging van de richtlijn dat een aanbieder
van een onlinedienst voor het delen van inhoud een openbaarmakingshandeling verricht, wanneer hij het publiek toegang verleent tot auteursen nabuurrechtelijk beschermde prestaties die door de gebruikers van zijn
dienst zijn geüpload. Als dat gebeurt zonder dat rechthebbenden daarvoor
toestemming hebben verleend, maakt de aanbieder van een onlinedienst
inbreuk op het in artikel 17, tweede lid, van het Handvest als grondrecht
verankerde intellectuele eigendom.
Het wetsvoorstel bepaalt in navolging van de richtlijn ook, dat de
aanbieder van een onlinedienst voor het delen van inhoud voor zo’n
openbaarmakingshandeling waarvoor rechthebbenden geen toestemming

23

Vergelijk HvJEU 24 november 2011, C-70/10 (Scarlet Extended NV/SABAM),
ECLI:EU:C:2011:771; HvJEU 16 februari 2012, C-360/10 (SABAM/Netlog), ECLI:EU:C:2012:85;
HvJEU 15 september 2016, C-484/14 (McFadden/Sony Music), ECLI:EU:C:2016:689; HvJ EU
3 oktober 2019, C-18/18 (Glawischnig-Piesczek/Facebook Ireland), ECLI:EU:C:2019:821.
24
Relevant ook is de rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens over de
verhouding van het aansprakelijk stellen van een internetplatform voor uitingen van derden
tot de vrijheid van meningsuiting en de bescherming van het privéleven, zie EHRM 16 juni
2015 (Delfi AS/Estland), ECLI:CE:ECHR:2015:0616JUD006456909, met name par.159. Zie ook
EHRM 2 mei 2016 (MTE en Index.HU ZRT/Hongarije), ECLI:CE:ECHR:2016:0202JUD002294713.
25
Zie ook voorgesteld artikel 29c, zesde lid Auteurswet over de klachtenprocedure die de
aanbieder moet instellen.
26
Toelichting, algemeen deel, paragraaf 3.3, onderdeel iii, zesde alinea.
27
Toelichting, artikelsgewijze toelichting op artikel I, onderdelen N en E, achtste alinea.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 454, nr. 4

4

hebben gegeven, niet aansprakelijk kan worden gesteld als hij kan
aantonen dat:
a) hij zich naar beste vermogen heeft ingespannen om toestemming te
krijgen, en
b) hij zich overeenkomstig strenge sectorale normen op het gebied van
professionele toewijding naar beste vermogen heeft ingespannen om
ervoor te zorgen dat bepaalde werken en andere materialen –
waarvoor de rechthebbenden hem de nodige toepasselijke informatie
hebben verstrekt – niet beschikbaar zijn, en in ieder geval
c) hij – na ontvangst van een voldoende onderbouwde melding van de
rechthebbenden – prompt is opgetreden om de toegang tot de werken
en andere materialen in kwestie te blokkeren of deze van zijn dienst te
verwijderen, en hij zich naar beste vermogen heeft ingespannen om
toekomstige uploads ervan overeenkomstig onderdeel b te voorkomen.
De inzet van filtermaatregelen om aan het bepaalde in onderdeel b gevolg
te geven, kan op gespannen voet komen te staan met de vrijheid van
meningsuiting en van informatie van gebruikers van de onlinedienst. De
vrijheid van meningsuiting en van informatie zijn als grondrechten
verankerd in artikel 11 van het Handvest en artikel 7 van de Grondwet.
Artikel 52, eerste lid, van het Handvest bepaalt dat beperkingen op de
uitoefening van de in dit Handvest erkende rechten en vrijheden kunnen
worden ingesteld, mits aan een aantal strenge voorwaarden wordt
voldaan: de beperkingen moeten bij wet worden gesteld en de wezenlijke
inhoud van die rechten en vrijheden moet worden geëerbiedigd. Indien
beperkingen worden ingesteld moet daarbij voorts het evenredigheidsbeginsel in acht worden genomen. Dat houdt in dat de beperkingen
noodzakelijk moeten zijn en daadwerkelijk beantwoorden aan door de
Unie erkende doelstellingen van algemeen belang of aan de eisen van de
bescherming van de rechten en vrijheden van anderen. Het Hof van
Justitie van de Europese Unie heeft geoordeeld dat wanneer verschillende
bij EU-recht beschermde grondrechten met elkaar in het geding zijn, een
rechtvaardig evenwicht moet worden gevonden tussen de rechten die aan
de orde zijn, zodat deze verenigbaar kunnen worden gemaakt. Voor een
billijk evenwicht en aanvaardbaarheid van de beperkingen, moet het
evenredigheidsbeginsel in acht wordt genomen (vgl. HvJEU zaken
Promusicae, C-275/06, EU:C:2008:54, r.o. 68 en 70 en McFadden, C-484/14,
EU:C:2016:689, r.o. 83).
De Afdeling advisering van de Raad van State heeft erop gewezen dat het
Hof van Justitie van de Europese Unie zich kritisch heeft betoond over
filtermaatregelen. Dat gebeurde in een zaak waarin dezelfde grondrechten
in het geding waren als in de richtlijn en het daarop gebaseerde
wetsvoorstel. In het arrest in de zaak Sabam/Netlog NV, C-360/10,
EU:C:2012:85, r.o. 50 werd overwogen dat de filtermaatregelen in kwestie
mogelijkerwijs onvoldoende onderscheid zouden maken tussen legale en
illegale inhoud met als gevolg blokkering van legale communicatie.
Volgens het Hof is communicatie legaal indien «wettelijke uitzonderingen
op het auteursrecht» gelden of indien «sommige werken in bepaalde
lidstaten tot het publieke domein behoren» of indien werken «door de
betrokken auteurs gratis op het internet zijn geplaatst».
In lijn met dit arrest schrijven de richtlijn en het daarop gebaseerde
wetsvoorstel voor dat de beoogde maatregelen alleen gelden voor
auteurs- en nabuurrechtelijk beschermde prestaties ten aanzien waarvan
de rechthebbenden de relevante en noodzakelijke informatie hebben
verstrekt om te kunnen filteren. Alleen die prestaties blijven zogezegd in
het filter achter. Dit beperkt het risico dat legale inhoud wordt geblokkeerd
of verwijderd. Het ligt namelijk niet in de rede dat rechthebbenden

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 454, nr. 4

5

verlangen dat een aanbieder van een onlinedienst voor het delen van
inhoud filtermaatregelen treft ten aanzien van prestaties die tot het
publieke domein behoren. Ook zullen geen maatregelen worden verlangd,
wanneer rechthebbenden ervoor hebben gekozen om hun beschermde
prestaties vrijelijk aan het publiek ter beschikking te stellen.
Met het oog op het evenredigheidsbeginsel bepalen de richtlijn en het
daarop gebaseerde wetsvoorstel voorts dat bij het beantwoorden van de
vraag of de dienstverlener zijn verplichtingen is nagekomen en aansprakelijkheid kan ontlopen onder meer rekening moet worden gehouden met
de volgende elementen:
a) het type, het publiek en de omvang van de diensten en het soort
werken of andere materialen die door de gebruikers van de dienst zijn
geüpload, en
b) de beschikbaarheid van passende en doeltreffende middelen en de
kosten daarvan voor dienstverleners.
Het ligt voor de hand dat het Hof van Justitie van de Europese Unie
filtermaatregelen alleen passend (en doeltreffend) zal achten, wanneer
daarbij voldoende recht wordt gedaan aan vrijheid van meningsuiting en
van informatie. De inzet van filtermaatregelen is pas aan de orde, wanneer
zij de te filteren beschermde prestaties kunnen herkennen en ook verder
goed werken. Bij de huidige stand van de techniek is dat echter nog niet
voor alle prestaties mogelijk. Er mag geen gebruik worden gemaakt van
filtermaatregelen die te grofmazig zijn en meer inhoud blokkeren of
verwijderen dan door rechthebbenden aangewezen. Deze verhouden zich
niet met het evenredigheidsbeginsel.
Daarnaast moet bedacht worden dat het overnemen van auteurs- en
nabuurrechtelijk beschermde prestaties onder bepaalde voorwaarden en
omstandigheden is toegestaan bijvoorbeeld op grond van het citaatrecht
of de parodie-exceptie. Het beoordelen van deze situaties door de
beoogde filtermaatregelen is naar de huidige stand van de techniek in
ieder geval nog niet goed mogelijk. Om het risico dat de vrijheid van
meningsuiting en van informatie van gebruikers die zich op zo’n
beperking zouden kunnen beroepen op onrechtvaardige wijze wordt
aangetast te beperken, bevat de richtlijn en in navolging daarvan het
wetsvoorstel een specifieke waarborg. Ook deze waarborg is in lijn met de
bevindingen van het Hof van Justitie van de Europese Unie in het
eerdergenoemde arrest in de zaak Sabam/Netlog NV. Zij behelst dat de
aanbieder van de onlinedienst voor het delen van inhoud moet voorzien
in een klacht- en beroepsmechanisme. Gebruikers moeten daarop een
beroep kunnen doen in geval de toegang tot en het gebruik van
beschermde prestaties wordt beperkt ook al is daarop een beperking van
toepassing. Dit mechanisme beoogt te bereiken dat er snel, goedkoop en
door middel van een aan menselijke toetsing onderhevige tussenkomst
voor kan worden gezorgd dat legale inhoud niet geblokkeerd of
verwijderd wordt ten gevolge van de ontoereikende toepassing van de
beoogde filtermaatregelen. In de memorie van toelichting is geschetst hoe
dit mechanisme werkt. Het komt erop neer dat een gebruiker die van
mening is dat door hem geüpload materiaal onterecht is geblokkeerd,
daarvan melding kan maken en de rechthebbende gelegenheid krijgt op
een dergelijke melding te reageren. Indien een dergelijke reactie niet of
niet op tijd wordt ontvangen, dan wordt de inhoud gewoon ontsloten. Er
is ook een beroepsmogelijkheid waarvan zowel rechthebbenden als
gebruikers ingeval van een onwelgevallige beslissing gebruik kunnen
maken. Volledigheidshalve wordt hier nog vermeld dat de mogelijkheid
een geschil aan de overheidsrechter voor te leggen, zoals in artikel 17 van
de Grondwet is verankerd, uiteraard onverlet wordt gelaten. Het klacht- en
beroepsmechanisme vormt een belangrijke schakel in de richtlijn en het

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 454, nr. 4

6

wetsvoorstel om op een passende wijze een evenwicht te bewerkstelligen
tussen de met elkaar op gespannen voet staande grondrechten.
Passend sluitstuk om een evenwicht tussen de in het geding zijnde
grondrechten te bewerkstelligen is artikel 17, tiende lid, van de richtlijn.
Deze bepaling regelt dat de Europese Commissie vanaf 6 juni 2019 in
samenwerking met de lidstaten dialogen met belanghebbenden organiseert. Het doel van die dialogen is om beste praktijken te bespreken voor
de samenwerking tussen aanbieders van een onlinedienst voor het delen
van inhoud en rechthebbenden. Die dialogen zijn inmiddels begonnen,
maar nog niet afgerond. Ook zal de Commissie richtsnoeren voor de
toepassing van dit artikel opstellen. Dat gebeurt in overleg met aanbieders
van een onlinediensten voor het delen van inhoud, rechthebbenden,
gebruikersorganisaties en andere relevante belanghebbenden. Aldus
zullen daarin ook de resultaten van de dialogen met belanghebbenden tot
uitdrukking komen. Daarbij zal met name aandacht worden besteed aan
de samenwerking tussen rechthebbenden en aanbieders van onlinediensten voor het delen van inhoud die nodig is om filtermaatregelen te
kunnen treffen en notice en take down c.q. stay down procedures te
kunnen implementeren. Het tiende lid schrijft ook met zoveel woorden
voor dat bij het bespreken van beste praktijken in het bijzonder rekening
wordt gehouden met het feit dat een evenwicht moet worden gevonden
tussen grondrechten en het gebruik van uitzonderingen en beperkingen.
Het wetsvoorstel dat strekt tot omzetting van de richtlijn schept de
mogelijkheid bij algemene maatregel van bestuur nadere regels te geven.
Op deze wijze kunnen aanvullende garanties voor de vrijheid van
meningsuiting en van informatie worden opgenomen indien de situatie
daarom vraagt, mocht de balans onverhoopt doorslaan.
De memorie van toelichting is overeenkomstig het advies van de Afdeling
advisering van de Raad van State verduidelijkt in paragraaf 6 van het
algemeen deel.
2. Delegatiegrondslag voor de omzetting van richtsnoeren
Het voorstel bevat een grondslag om bij algemene maatregel van bestuur
nadere regels te kunnen stellen over de toepassing van het voorgestelde
artikel 29c van de Auteurswet.28 Uit de toelichting blijkt dat de voorgestelde delegatiegrondslag zal worden gebruikt om richtsnoeren van de
Europese Commissie vast te kunnen leggen en zo nodig nader te
concretiseren.29 Het gaat om de richtsnoeren die de Europese Commissie
in overleg met aanbieders, rechthebbenden, gebruikersorganisaties en
andere relevante belanghebbenden zal verstrekken over de toepassing
van – het hiervoor besproken – artikel 17 van de richtlijn en over de
samenwerking tussen aanbieders en rechthebbenden.30
Richtsnoeren kunnen nuttige gegevens aandragen voor de uitleg van de
relevante Unierechtelijke bepalingen en kunnen ertoe bijdragen dat een
uniforme toepassing wordt gewaarborgd.31 Tegelijkertijd hebben
richtsnoeren op grond van het Unierecht geen juridisch verbindend
karakter. Lidstaten zijn niet verplicht richtsnoeren om te zetten in nationale
regelgeving.32 Wanneer richtsnoeren één op één bij algemene maatregel

28

Voorgesteld artikel 29c, zevende lid, Auteurswet.
Toelichting, algemeen deel, paragraaf 3.3, onderdeel iii, tiende alinea; en artikelsgewijze
toelichting op artikel I, onderdelen N en E, achtste alinea.
30
Artikel 17, tiende lid, van de richtlijn.
31
Zie HvJEU 6 september 2012, C-308/11 (Chemische Fabrik Kreussler), ECLI:EU:C:2012:548, punt
25.
32
Artikel 291, eerste lid, Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie.
29

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 454, nr. 4

7

van bestuur worden vastgelegd, wordt daar een juridisch bindende
werking aan toegekend. Richtsnoeren worden echter vastgesteld zonder
dat parlementen hierbij betrokken zijn. Ook blijkt niet precies uit de
richtlijn welke belanghebbenden en rechthebbenden worden geconsulteerd, hoe dit zal gebeuren en op welke wijze de resultaten hiervan in het
openbaar zullen worden gerapporteerd en meegewogen. Er zijn daarom
vragen te stellen bij de democratische legitimatie van dit type regelgeving
en de toekenning van de juridisch bindende werking daaraan.33 Daarnaast
is het gevolg van de omzetting dat de algemene maatregel van bestuur
telkens zal moeten worden gewijzigd bij aanpassingen van de richtsnoeren. Het rechtstreeks omzetten van richtsnoeren door deze één op
één vast te leggen bij algemene maatregel van bestuur ligt daarmee niet
voor de hand.34
De Afdeling acht het wenselijk om nadere regels te kunnen treffen over de
toepassing van het voorgestelde artikel 29 van de Auteurswet, en daarbij
zo nodig rekening te houden met de door de Europese Commissie
verstrekte richtsnoeren, maar adviseert af te zien van het rechtstreeks
omzetten van de richtsnoeren bij algemene maatregel van bestuur.
De Afdeling adviseert op het voorgaande in de toelichting aandacht te
besteden.
2. Delegatiegrondslag voor de omzetting van richtsnoeren
Hiervoor is al aangegeven dat de Europese Commissie op grond van
artikel 17, tiende lid, van de richtlijn gehouden is in samenwerking met de
lidstaten dialogen met belanghebbenden te organiseren om beste
praktijken te bespreken voor de samenwerking tussen aanbieders van een
onlinedienst voor het delen van inhoud en rechthebbenden. De dialogen
zijn inmiddels aangevangen, maar nog niet afgerond. Zie voor een
volledig overzicht: https://ec.europa.eu/digital-single-market/en/
stakeholder-dialogue-application- article-17-directive-copyright-digitalsingle-market. De Commissie zal, in overleg met aanbieders van een
onlinedienst voor het delen van inhoud, rechthebbenden, gebruikersorganisaties en andere relevante belanghebbenden, en rekening houdend met
de resultaten van de dialogen met belanghebbenden, nog richtsnoeren
opstellen voor de toepassing van dit artikel, met name betreffende de in
benodigde samenwerking tussen rechthebbenden en aanbieders van
onlinediensten voor het delen van inhoud. Artikel 29c, zevende lid, van de
Auteurswet bevat een grondslag om bij algemene maatregel van bestuur
nadere regels te kunnen stellen over de toepassing van de voorgestelde
bepaling die zou kunnen worden gebruikt om de richtsnoeren van de
Europese Commissie vast te leggen en zo nodig nader te concretiseren.
Met de Afdeling advisering van de Raad van State ben ik van mening dat
de richtsnoeren nuttige gegevens aandragen voor de uitleg van de
relevante Unierechtelijke bepalingen en ertoe kunnen bijdragen dat een
uniforme toepassing wordt gewaarborgd. De Raad van State wijst er
terecht op dat de richtsnoeren op grond van het Unierecht geen juridisch
verbindend karakter hebben. Lidstaten zijn dan ook niet verplicht
richtsnoeren om te zetten in hun nationale wet- en regelgeving. Het is ook

33

Vergelijk het advies van de Afdeling van 5 juni 2014 over het ontwerpbesluit tot wijziging van
het Besluit handel in emissierechten (W14.14.0115/IV), en het nader rapport van 13 oktober
2014, te vinden op https://www.raadvanstate.nl/@63229/w14-14-0115-iv/.
34
Zie over de omzetting van richtsnoeren, ook het advies van de Afdeling van 26 april 2012 over
een wetsvoorstel ter uitvoering van de derde roamingverordening, Kamerstukken II 2011/12,
33 282, nr. 4; en het advies van de Afdeling van 3 september 2009 over het ontwerpbesluit
kwaliteitseisen en monitoring water 2009, Staatscourant 2010, nr. 1278.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 454, nr. 4

8

niet de bedoeling om de richtsnoeren zonder meer integraal over te
nemen in een algemene maatregel van bestuur. Artikel 29c, zevende lid,
van de Auteurswet is daarom als een »kan-bepaling» geredigeerd. De
Afdeling advisering stelt verder ook terecht vragen bij de democratische
legitimatie van juridisch onverbindende richtsnoeren en de toekenning
van de juridisch bindende werking daaraan door deze vast te leggen in
een algemene maatregel van bestuur. Om parlementaire controle
mogelijk te maken is de nahangprocedure van artikel 17d van de
Auteurswet van toepassing verklaard. Parlementaire controle is ook daar
aangewezen, omdat er grondrechten in het geding zijn en een billijk
evenwicht daartussen in geval van botsing moet worden gevonden. In de
memorie van toelichting bij de artikelsgewijze toelichting op artikel 29c,
zevende lid, van de Auteurswet zal worden verduidelijkt dat de richtsnoeren niet bij algemene maatregel van bestuur rechtstreeks worden
omgezet. Een zelfstandige afweging is aangewezen.
3. Redactionele bijlage
De Afdeling verwijst naar de bij dit advies behorende redactionele bijlage.
3. Redactionele bijlage
De redactionele opmerkingen van de Afdeling zijn verwerkt in het
wetsvoorstel en de toelichting.
De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal opmerkingen bij het voorstel en adviseert daarmee rekening te houden voordat
het voorstel bij de Tweede Kamer der Staten-Generaal wordt ingediend.
De vice-president van de Raad van State,
Th.C. de Graaf
Ik moge u verzoeken het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet en
de gewijzigde memorie van toelichting aan de Tweede Kamer der
Staten-Generaal te zenden.
De Minister voor Rechtsbescherming,
S. Dekker

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 454, nr. 4

9