Ministerie van Veiligheid en Justitie
T.a.v. de heer I.W. Opstelten
Postbus 20011
2500 EA 'S-GRAVENHAGE

doorkleanummer

uwkonmerk

bijlige(n)

2011-0000049123
betraft

ona kenmerk

consultatie wetswijziging OFV en BABVI/U201100393

datum

28 februari 2011

regionalisering (VNG)

Geachte heer Opstelten,
In uw brief van 3 februari 2011 heeft u de VNG gevraagd te reageren op en aanbevelingen te geven
over het voorstel tot wijziging van de wet Veiligheidsregio's, het wetsvoorstel
Ondersteuningsorganisatie Fysieke Veiligheid en Verplichte regionalisering brandweer.
De VNG maakt van deze gelegenheid gebruik om op de wijzigingsvoorstellen te reageren. Hieraan
voorafgaand stelt de VNG voor om de beide voorstellen afzonderlijk van elkaar te behandelen. De
afgelopen periode hebben verschillende ontwikkelingen invloed gehad op de inrichting en organisatie
van fysieke veiligheid. Voorbeelden daarvan zijn de wetsvoorstellen over de nationale politie, de
verplichte regionalisering brandweer en de oprichting van de ondersteuningsorganisatie fysieke
veiligheid (OFV). Deze ontwikkelingen geven een nieuwe impuls aan de discussie over verlengd Iokaal
versus functioneel bestuur. Om verlengd Iokaal bestuur goed tot zijn recht te laten komen moeten
gemeenten ook in de gelegenheid worden gesteld om zelfstandig en samen beleid te maken en
besluiten te nemen. Het past daarbij niet dat het Rijk allerlei regels en verplichtingen (ter bevordering
van de uniformiteit) oplegt aan gemeenten. Als eenvormigheid het doel is, ligt centrale financiering en
besluitvorming meer voor de hand dan verlengd Iokaal bestuur.
Het belang van de lokale aansturing van veiligheid is evenwel onomstreden. Deze en andere actuele
ontwikkelingen zijn voor de VNG aanleiding om te onderzoeken wat minimaal noodzakelijk is om van
betekenisvolle lokale aansturing op de veiligheidsregio en fysieke veiligheid te spreken.
Dit onderzoek zou vooraf moeten gaan aan een eventueel wetsvoorstel over de regionalisering van de
brandweer. Om het proces rand de oprichting van de OFV niet te vertragen, stellen wij voor de twee
voorstellen gescheiden in te dienen.
Hieronder geeft de VNG haar reactie op beide wetsvoorstellen weer.
Verplichte reqionaliserina brandweer
Ingevolge de huidige Wet op de Veiligheidsregio's is het algemeen bestuur van de veiligheidsregio
belast met de taak een regionale brandweer in te stellen en in stand te houden.

Daarnaast biedt de huidige Wet op de Veiligheidsregio's nu nog ieder college van burgemeester en
wethouders de mogelijkheid ervoor te kiezen om twee brandweertaken te laten uitvoeren door een
gemeentelijke brandweer, namelijk:
•
het voorkomen, beperken en bestrijden van brand, en
•
het beperken en bestrijden van gevaar voor mensen en dieren bij ongevallen anders dan bij brand.
De verplichte regionalisering van de brandweer bevat een verplichting voor de colleges van
burgemeester en wethouders van de gemeenten, die een gemeentelijke brandweer hebben, deze op
te heffen. De artikelen 26 tot en met 29 van de Wet Veiligheidsregio's komen met het
wijzigingsvoorstel te vervallen. Het wetsvoorstel regionalisering brandweer draagt de uitvoering van
alle brandweertaken over aan de veiligheidsregio. Het gevolg hiervan is, is dat er niet langer individuele
gemeentelijke brandweerkorpsen zijn maar dat er slechts één brandweerkorps is per veiligheidsregio.
Dat betekent dat het college van burgemeester en wethouders niet langer verantwoordelijk is voor de
gemeentelijke brandweerzorg, maar gezamenlijk met de overige colleges van burgemeester en
wethouders voor de regionale brandweerzorg. Het college van burgemeester en wethouders legt
hierover in de eigen gemeenteraad verantwoording af.
Geen eenvormigheid
Buiten de verplichting tot afschaffing van de lokale brandweer wordt niets verplicht. Het staat de regio's
vrij om ervoor te kiezen personeel en beheer wel of niet over te dragen aan de veiligheidsregio. In de
Memorie van Toelichting wordt aangegeven dat verplichte regionalisering een eerste stap is naar
volledige overdracht van personeel en beheer. Dit is echter niet verplicht. Het wordt aan de
gemeenten, die de veiligheidsregio vormen, gelaten om te bepalen welke taken de veiligheidsregio
vervult. Regionalisering met volledige overdracht van personeel en beheer zou tijd kosten. Daarbij gaat
het niet alleen om salarissen en brandweerauto's, maar ook om bedrijfsvoeringkosten,
gebouwenbeheer en de afdeling P&O van de gemeente die capaciteit beschikbaar heeft gesteld voor
de brandweer. Het kost tijd om de brandweerkosten 'los te weken' van de gemeentelijke begrotingen.
Om het ontvlechtingproces zo zorgvuldig mogelijk tot stand te laten komen ligt een overgangstermijn
van minimaal 2 jaar na inwerkingtreding van de wetswijziging meer in de rede dan de nu voorgestelde
termijn van 3 maanden.
Het achterliggende doel van het wetsvoorstel is, blijkens de Memorie van Toelichting1, eenvormigheid
te bereiken tussen de veiligheidsregio's. Afgezien van het gegeven dat dit met dit wetsvoorstel niet
wordt bereikt, zijn wij daarvan geen voorstander en vragen aandacht voor de positie van het lokaal
bestuur. Hieronder gaan we hier nader op in.
Positie lokaal bestuur
De VNG stelt voor om de wetsvoorstellen OFV en de verplichte regionalisering van de brandweer
afzonderlijk van elkaar te behandelen. De verplichte regionalisering van de brandweer heeft vooral
gevolgen heeft voor de positie van het lokaal bestuur. De veiligheidsregio is verlengd lokaal bestuur.
Het lokaal gezag op (fysieke) veiligheid is daarbij het uitgangspunt. De gemeente is verantwoordelijk
voor de integrale veiligheid. Op dit moment is er bovendien een wetsvoorstel aanhangig bij de Tweede
Kamer waarin de regierol van de gemeente op het gebied van veiligheid wordt verankerd. Fysieke
veiligheid is onderdeel van het gemeentelijk integrale veiligheidsbeleid. Het is niet effectief die
bouwsteen er uit te halen en ten aanzien van fysieke veiligheid eenvormigheid af te dwingen. Zo lang
sprake is van verlengd lokaal bestuur, is het aan de gemeenten binnen de veiligheidsregio om te
bepalen hoe en op welk niveau de fysieke veiligheid wordt georganiseerd, afhankelijk van de lokale en
regionale problematiek en thematiek. Dat betekent bijvoorbeeld dat gemeenten ervoor kunnen kiezen
om de eigendom van de kazernes niet aan de veiligheidsregio over te dragen of om het personeel in
gemeentelijke dienst te houden. Hetzelfde geldt voor de verlening van vergunningen en de wijze
waarop gehandhaafd wordt. Gemeenten moeten zelf de afweging kunnen maken om deze taken bij de
eigen gemeente, in de veiligheidsregio of elders te beleggen.
Uit de Memorie van Toelichting: Dit kabinet kiest nadrukkelijk voor een volledige regionalisering, en
daarom bevat dit voorstel een verplichting voor de colleges van burgemeester en wethouders van de
gemeenten die een gemeentelijke brandweer hebben, deze op te heffen. Dat leidt tot een uniforme
inrichting van de brandweertaken op het niveau van de veiligheidsregio.

Vereenvoudiging en samenvoeging op regionaal niveau zijn noodzakelijk en tegelijkertijd is veiligheid
naar zijn aard een lokale verantwoordelijkheid. Het belang van de lokale aansturing van veiligheid is
dan ook onomstreden.
Ondersteuninosorqanisatie fysieke veiligheid
Kort samengevat heeft het wetsvoorstel tot doel een ZBO op te richten, onder algemeen bestuur van
de voorzitters van de veiligheidregio's. Dit ZBO heeft taken op het gebied van onder andere
brandweeronderwijs, examinering, kennis- en expertiseontwikkeling en het beheer van landelijk
rampbestrijdingsmaterieel. Het Nbbe en het NIFV (beiden ZBO's) gaan op in de OFV. Daarnaast kan
de OFV in opdracht van de veiligheidsregio's gezamenlijke taken verrichten.
De veiligheidsregio is van en voor gemeenten. Veiligheid is een lokale taak en gemeenten moeten
betrokken blijven bij de brandweer en rampenbestrijding. Bovendien betalen gemeenten nog steeds
het grootste deel. In de Memorie van Toelichting bij het wetsvoorstel Veiligheidsregio's staat niet voor
niets: 'Veiligheid is in de kern een lokale verantwoordelijkheid. Om die reden, maar ook voor de
noodzakelijke betrokkenheid van de gemeenten is het van groot belang dat de veiligheidsregio's als
een vorm van verlengd lokaal bestuur worden vormgegeven. De door de veiligheidsregio uit te voeren
taken hebben immers een gemeentelijke herkomst en via de constructie van een gemeenschappelijke
regeling dragen gemeenten verantwoordelijkheid voor het goed functioneren van de eigen regio.'
Het wetsvoorstel tot wijziging van de wet Veiligheidsregio's ten behoeve van de oprichting van de OFV
moet tegemoet komen aan het uitgangspunt van verlengd lokaal bestuur. Vanuit dit uitgangspunt van
verlengd lokaal bestuur is het zuiverder om de OFV vorm te geven via een gemeenschappelijke
regeling. De gekozen constructie van een bijzondere ZBO die tussen regio en Rijk in staat is
staatsrechtelijk een bijzondere.
Op ambtelijk niveau heeft de VNG gereageerd op een eerste concept van het wetsvoorstel. Aan
verschillende suggesties van de VNG is de wetgever is het huidige wetsvoorstel al tegemoet gekomen.
De VNG heeft voorgesteld om ten aanzien van de gemeenschappelijke taken (art. 69) op te nemen dat
met 'de veiligheidsregio's' ook daadwerkelijk de besturen van alle individuele veiligheidsregio's worden
bedoeld en niet het algemeen bestuur van de OFV, zoals in het concept voorstel. Deze opmerking van
de VNG is overgenomen door de wetgever en is in het huidige wetsvoorstel aangepast. Ook heeft de
VNG kritische opmerkingen gemaakt over de invloed van de veiligheidsregio's op de besluitvorming,
die in het concept werd beperkt tot een adviesrol. Het huidige wetsvoorstel is aangepast en voorziet nu
in een zienswijzenprocedure. Bovendien zendt het algemeen bestuur de ontwerpstukken zes weken
voor vaststelling aan de regio's (art. 73 lid 5 en 6).
Hieronder geeft de VNG haar reactie en aanbevelingen op en vragen over het wetsvoorstel weer.
Daarbij wordt ingegaan op de artikelen 68, 69, 70, 73 en 74.
Art. 68 Wettelijke taken en art. 70 wettelijk toegestane taken
In art. 68 worden de wettelijke taken opgesomd. Deze taken zijn één op één bestaande rijkstaken en
taken van Nbbe en NIFV die worden overgezet naar de OFV. De Onderzoeksraad voor de Veiligheid
heeft in 2009 al geconstateerd dat het bestaande brandweeronderwijssysteem te versnipperd is. Met
het huidige wetsvoorstel wordt die versnippering niet opgelost. De één op één overgang van taken
betekent ook dat het probleem van het ontwikkelen van lesmateriaal voor brandweerfuncties blijft
bestaan. Het ontwikkelen van les/leerstof voor de brandweer is met uitzondering van officiersfuncties,
een taak van de markt. De marktwerking werkt niet ten aanzien van specialistische functies omdat de
vraag zo klein is dat het commercieel niet interessant om les/leerstof voor deze functies te
ontwikkelen. Dat leidt tot een acuut knelpunt bij een aantal repressieve en beheersmatige
specialistische functies. De discussie over de noodzaak van een oplossing voor dit acute knelpunt is
herhaaldelijk onder de aandacht van betrokken partijen gebracht. Een oplossing is binnen handbereik,
maar is op dit moment nog niet definitief. Voor de langere termijn pleit de VNG ervoor om het
ontwikkelen van lesmateriaal, in ieder geval voor specialistische functies, tot een wettelijke taak te
maken.

De wetgever stelt voor om deze discussie te voeren wanneer de wet Veiligheidsregio's in 2012 wordt
geëvalueerd. Hiertoe is een tekstpassage opgenomen in de Memorie van Toelichting2 (p. 6). De VNG
pleit ervoor dat deze passage wordt aangescherpt. Het is van belang dat in de evaluatie van de wet
Veiligheidsregio's de bekende knelpunten in het brandweeronderwijs niet alleen worden benoemd,
maar ook dat bij de uitgangspunten voor de evaluatie wordt vastgelegd dat de gezamenlijke overheden
de ambitie hebben oplossingen te zoeken voor deze knelpunten. De Brandweeronderwijsraad (BOR)
kan een belangrijke rol spelen in de advisering over mogelijke oplossingen. Eveneens dient te worden
vastgelegd dat oplossingen kunnen leiden tot aanpassing van de wet- en regelgeving.
Art. 69, Gemeenschappelijke taken:
Art. 69 bepaalt dat het bestuur van de Ondersteuningsorganisatie Fysieke Veiligheid in opdracht van
één of meer besturen van de veiligheidsregio's taken kan uitvoeren ten behoeve van de
veiligheidsregio's, waaronder het ondersteunen bij de uitvoering van de taak, bedoeld in artikel 22.
Deze taken hebben voornamelijk betrekking op het beheer en de beleidsmatige en operationele
ondersteuning van de veiligheidsregio's. Het is met name voor deze taken dat gemeenten invloed
moeten hebben en betrokken moeten zijn bij de besluitvorming. De veiligheidsregio's zijn vorm
gegeven als verlengd lokaal bestuur en gemeenten dragen voor deze taken de grootste lasten. Het
verheugt de VNG daarom dat ten opzichte van een eerder concept wetsvoorstel in dit artikel de
individuele besturen van de veiligheidsregio's de opdracht verlenen en niet het algemeen bestuur van
de OFV, zoals in een concept voorstel.
De VNG is overigens van mening dat terughoudend moet worden omgesprongen met het toekennen
van gemeenschappelijke taken. Veel taken ten aanzien van het beheer en de beleidsmatige en
operationele ondersteuning van de veiligheidsregio's vinden immers nu al naar tevredenheid lokaal of
op het niveau van de individuele veiligheidsregio plaats.
Art. 73 Wvr, rol VR:
Ten aanzien van lid 5 en 6 constateert de VNG dat de betrokkenheid van de veiligheidsregio's voor alle
drie de taken (wettelijk, wettelijk toegestaan en gemeenschappelijk) hetzelfde is. Dit, terwijl
tegelijkertijd het toezicht door de minister zich slechts uitstrekt over de wettelijke taken (MvT, p. 2)3.
Ingevolge artikel 73, zesde lid van het wetsvoorstel kunnen de besturen van de veiligheidsregio's hun
zienswijze over de ontwerpen inzake de begroting, het beleidsplan en de functionele eisen en
standaarden van producten en diensten bij het algemeen bestuur (van de OFV) naar voren brengen.
Uit de Memorie van Toelichting behorende bij artikel 73, zesde lid is op te maken dat het algemeen
bestuur (van de OFV) zes weken vóór de vaststelling een ontwerp van de begroting, beleidsplan en/of
de functionele eisen en standaarden en diensten aan de besturen van de Veiligheidsregio's zenden.
Ten opzichte van een eerder concept waarin aan de veiligheidsregio's slechts een adviesrol werd
toebedeeld en waarover de VNG zich kritisch heeft uitgesproken, komt in deze bepaling het verlengd
lokaal bestuur beter tot zijn recht.
Elke veiligheidsregio heeft een gemeenschappelijke regeling als juridische grondslag. Via de
gemeenschappelijke regeling is elke gemeente deelnemer en daardoor medeverantwoordelijk voor de
bestuurlijke en organisatorische aansturing van de veiligheidsregio en voor (een aanzienlijk deel van)
de kosten voor een goede rampen- en crisisbeheersing. De OFV moet van en voor de
veiligheidsregio's zijn.
2

'De gezamenlijke werkgevers zullen de BOR vragen hen, mede op basis van dit onderzoek, te
adviseren over een meer adequate organisatie van het brandweeronderwijs. De uitkomsten van dit
onderzoek hebben mogelijk gevolgen voor de taken van de OFV en worden, indien dat het geval is,
ingebracht bij de evaluatie van de Wet veiligheidsregio's in 2012.'
3

Het bestuur van de Ondersteuningsorganisatie is formeel slechts verantwoording verschuldigd aan

de minister ten aanzien van taakuitvoering van wettelijke taken, die op zijn beurt slechts weer
verantwoording verschuldigd is aan het parlement voor het al dan niet inzetten van zijn instrumenten
voor toezicht.

De VNG wil de betrokkenheid van de gemeenten borgen. Voor de VNG is het van zeer groot belang
dat besluitvorming op een zorgvuldige wijze en gemotiveerd plaatsvindt. De veiligheidsregio's en
daarmee de gemeenten als deelnemers in de veiligheidsregio's moeten gekend zijn in de voornemens
van het algemeen bestuur van de OFV. Met name als het gaat om het toekennen van middelen uit
gemeenten om invulling te geven aan de gezamenlijke taken moet een heldere
verantwoordingsstructuur opgenomen worden in het wetsvoorstel.
Het kunnen inzien en tijdig een zienswijze kunnen indienen op de begroting en beleidsplannen voor het
vaststellen van de begroting van de veiligheidsregio (en daarmee dus ook tijdig voor gemeenten) is de
minste waarborg die opgenomen dient te zijn om tegemoet te komen aan het verlengd lokaal bestuur.
Maar het betekent ook dat de voorzitter van de veiligheidsregio met last en ruggespraak de besluiten
van het algemeen bestuur van de OFV kan bespreken met het bestuur van de veiligheidsregio's. De
veiligheidsregio kan daarmee de voorzitter verzoeken om informatie en hem ter verantwoording
roepen bij genomen besluiten waarbij het algemeen bestuur van de veiligheidsregio een andere
zienswijze had ingebracht. De zienswijze is hiermee ook voorzien van een adequatere
verantwoordingsstructuur. De Memorie van Toelichting (p. 8) vermeldt dat de voorzitters van de
veiligheidsregio's formeel niet hun veiligheidsregio vertegenwoordigen in het bestuur van de OFV. De
VNG is van mening dat de voorzitters van de veiligheidsregio's in het bestuur van de OFV wel degelijk
hun veiligheidsregio dienen te vertegenwoordigen ten aanzien van de gemeenschappelijke taken en
dringt aan op aanpassing van de Memorie van Toelichting
Art. 74 lid 3, Administratie geldstromen:
Het is van belang om, zoals art. 74 lid 3 bepaalt, alle drie de taken apart te administreren. De
veiligheidsregio's worden op drie manieren gefinancierd: Bekostiging via het ministerie van Veiligheid
en Justitie (wettelijke taken), Bekostiging via veiligheidsregio's en vaste bijdragen van het ministerie
van Veiligheid en Justitie (gemeenschappelijke taken) en Bekostiging via tarieven (wettelijk toegestane
taken, marktwerking). De combinatie van financiële verantwoordelijkheid van gemeenten en
tegelijkertijd beperkte invloed is bestuurlijk en financieel onwenselijk. Gescheiden administratie geeft
inzicht in hoeveel elk type taak kost. Zo wordt bijvoorbeeld voorkomen dat gemeenten moeten
meebetalen voor wettelijke taken. De VNG pleit voor een aanvulling in de Memorie van Toelichting bij
dit artikel. De wettelijke taken waarvoor de OFV van het ministerie van Veiligheid en Justitie een vaste
bijdrage ontvangt dienen apart te worden geadministreerd. Dan kan worden nagegaan of deze
bijdragen in voldoende mate (mede) dekkend blijven. Zo wordt voorkomen dat tekorten slechts bij
gemeenten worden verhaald.

Hoogachtend,
Vereniging van NederlansJsavGemeenten

mrTK.J.J.M. Pans,
voorzitter directieraad