Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2021–2022

35 925

Nota over de toestand van ’s Rijks Financiën

Nr. 172

BRIEF VAN DE MINISTER VAN FINANCIËN
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 6 juli 2022
Met deze brief reageer ik mede namens de Ministers van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS) en Sociale Zaken en Werkgelegenheid
(SZW) op de motie van het lid Inge van Dijk c.s.1 Deze motie verzoekt de
regering om te onderzoeken hoe de spelregels rondom uitoefening van
het budgetrecht en het informatierecht van de Tweede Kamer op de
deelkaders zorg en sociale zekerheid kunnen worden verduidelijkt.
Daarnaast wordt de regering verzocht om te onderzoeken of de verduidelijking van bovengenoemde spelregels via aanpassing van de Wet
houdbare overheidsfinanciën (Wet HOF) of op andere wijze kan worden
bewerkstelligd. Hoewel de motie spreekt over «deelkaders», wordt
opgemerkt dat het kabinet sinds enige tijd geen deelkaders, maar
deelplafonds onderscheidt.2 Om die reden zal in deze brief de term
«deelplafonds» worden gebruikt.
De reactie is uit drie pijlers opgebouwd. De eerste pijler gaat in op het
budgetrecht ten aanzien van de deelplafonds zorg en sociale zekerheid. De
tweede pijler richt zich op het bijzondere karakter van de premiegefinancierde uitgaven. De derde pijler geeft een overzicht van welke informatie
nu over de deelplafonds zorg en sociale zekerheid wordt verstrekt.
1. Budgetrecht
In de motie wordt gesproken over het budgetrecht: «de spelregels
rondom uitoefening van het budgetrecht [...] van de Kamer op de
deelkaders zorg en sociale zekerheid». Het budgetrecht is gebaseerd op
artikel 105 van de Grondwet en behelst de voorafgaande parlementaire
goedkeuring van de jaarlijkse begrotingswetten en de wijzigingen
daarvan. Het staat onverkort vast dat beide Kamers van de Staten1
2

kst-35925-172
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2022

Kamerstuk 35 925, nr. 91.
Het uitgavenplafond vormt het jaarlijkse maximum aan uitgaven via de begroting, zoals
vastgelegd in de Startnota. Het totaalplafond bestaat uit de deelplafonds Rijksbegroting, Zorg,
Sociale zekerheid en Investeringen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 35 925, nr. 172

1

Generaal budgetrecht uitoefenen over de begrotingsstaten van de
Ministeries van VWS en SZW. Op deze begrotingsstaten staan de uitgaven
die deze ministeries zelf doen. Een deel van deze uitgaven valt onder de
deelplafonds zorg en sociale zekerheid. Voorbeelden zijn uitgaven aan
subsidies en zorgopleidingen en de financiële bijdragen van de ministeries aan Caribisch Nederland en uitvoerders, zoals het UWV en
gemeenten.
De Staten-Generaal hebben geen budgetrecht over de uitgaven onder de
deelplafonds zorg en sociale zekerheid die vanuit sociale verzekeringen
worden gedaan. In de rijksbegroting worden deze uitgaven ook wel de
«premiegefinancierde uitgaven» genoemd. Anders dan de (maximum)
budgetten voor begrotingsgefinancierde uitgaven die door beide Kamers
van de Staten-Generaal worden geautoriseerd, zijn de premiegefinancierde uitgaven ramingen van de uitgaven- en ontvangsten die naar
verwachting nodig zullen zijn op basis van de wet- en regelgeving voor
zorg en sociale zekerheid. Gedurende het jaar houdt het kabinet de
Staten-Generaal op de hoogte van de ontwikkeling van deze uitgaven. Dat
de Staten-Generaal geen budgetrecht over de premiegefinancierde
uitgaven hebben, wil niet zeggen dat het parlement geen invloed heeft op
de hoogte van deze uitgaven. Die invloed hebben de beide Kamers
namelijk bij het vaststellen van de wetten die betrekking hebben op de
premiegefinancierde uitgaven. Dat is het moment waarop kan worden
bijgestuurd. Zowel het parlement als het kabinet kunnen voorstellen doen
voor het aanpassen van deze wet- en regelgeving.
Hoewel het kabinet naar aanleiding van een advies van de Studiegroep
Begrotingsruimte in algemenere zin een onderzoek zal gaan uitvoeren
naar de premie- en fondsensystematiek,3 meent het kabinet in het
verlengde van de uiteenzettingen van eerdere kabinetten4 dat de
bovengenoemde praktijk op dit moment het uitgangspunt is. In de
paragrafen hieronder licht ik die praktijk graag verder toe. Ook ga ik nader
in op de manier waarop de Tweede Kamer over de deelplafonds Zorg en
Sociale Zekerheid wordt geïnformeerd.
2. Bijzondere karakter uitgaven
Uitgaven aan zorg
Het grootste deel van de zorguitgaven bestaat uit uitgaven van private
partijen (verzekeraars en zorgkantoren) aan andere private partijen
(zorgaanbieders). De hoogte van deze zorguitgaven wordt bepaald door
de aanspraken die zijn opgenomen in de Zorgverzekeringswet (Zvw) en de
Wet langdurige zorg (Wlz).
De systematiek van de Zvw is dat zorgverzekeraars aan zorgaanbieders
betalen. Zorgverzekeraars dragen daarbij het financiële risico. Dit kan
enerzijds betekenen dat verzekeraars gegeven hun zorgplicht op basis van
gesloten verzekeringen meer betalen aan zorgaanbieders dan het
Ministerie van VWS in de begroting heeft staan. Anderzijds kan het
betekenen dat zorgverzekeraars minder aan een sector betalen dan VWS
heeft geraamd, maar wel voldoen aan de verzekerde aanspraken. Het
financieel risico is vanwege doelmatigheidsoverwegingen bewust bij
zorgverzekeraars gelegd. Het kabinet kan op overschrijdingen reageren
met beleidsmaatregelen in latere jaren, zoals een pakketbeperking, het
invoeren of verhogen van eigen betalingen, het aanpassen van bekostiging en het opleggen van een korting door middel van het macro
beheersinstrument (MBI).
3
4

Zie bijlage Kamerstuk 35 788, B.
Zie bijlage Kamerstuk 33 670, nr. 1 en bijlage Kamerstuk 34 426, nr. 31.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 35 925, nr. 172

2

De systematiek van de Wlz is dat zorgkantoren geleverde zorg aan
zorgaanbieders vergoeden. Zorgkantoren zijn in tegenstelling tot
verzekeraars niet risicodragend en hebben een zorgplicht om de wettelijke
aanspraken binnen de langdurige zorg in voldoende mate in te kopen. De
Nederlandse Zorgautoriteit (NZa) adviseert overeenkomstig de geldende
wettelijke normen over de toereikendheid van het budgettair kader voor
de langdurige zorg.5 Op basis van dit advies stelt de Minister voor
Langdurige Zorg en Sport het budgettair kader vast. Het kabinet kan op
overschrijdingen reageren met beleidsmaatregelen in volgende jaren,
zoals het beperken van aanspraken, het invoeren of verhogen van eigen
betalingen, het opleggen van een (doelmatigheids)korting op het tarief of
budget en maatregelen om de positie van de zorginkoper te versterken
om zo kortingen te bedingen bij de zorginkoop.
De invloed van de Tweede Kamer ten aanzien van de zorguitgaven is gelijk
aan de invloed van het kabinet. Gegeven het systeem van de Zvw en Wlz
is het verzekerde pakket de belangrijkste bepalende factor voor de hoogte
van de zorguitgaven. De uitgaven aan zorg kunnen worden beïnvloed
door voorstellen te doen voor het aanpassen van de wet- en regelgeving
waarin de samenstelling van het basispakket Zvw en de aanspraken Wlz
zijn vastgelegd. Als medewetgever heeft de Tweede Kamer hier invloed
op. De pakketbrief met wijzigingen in het Zvw-pakket voor komend jaar
wordt bijvoorbeeld jaarlijks aan uw Kamer voorgelegd. Verder geldt dat
de Tweede Kamer dezelfde invloed heeft op de andere beleidsmaatregelen, die in voorgaande alinea’s zijn genoemd, middels de mogelijkheid
van het aanpassen van wet- en regelgeving.
Uitgaven aan sociale zekerheid
Het grootste deel van de uitgaven aan sociale zekerheid bestaat uit
uitgaven van derden (UWV en SVB) aan uitkeringsontvangers. De hoogte
van deze uitgaven wordt bepaald door het aantal rechthebbenden en door
de voorwaarden (zoals hoogte en duur) zoals die zijn vastgelegd in de
verschillende uitkeringswetten.
Het kabinet heeft geen directe invloed op de uitkeringslasten van SVB en
UWV. SVB en UWV verstrekken zelfstandig een uitkering als iemand daar
recht op heeft, los van de vraag of daar budgettair gezien ruimte voor is.
Dat betekent dat de uitgaven onder het deelplafond sociale zekerheid
relatief veel fluctueren. Als het economisch tegenzit, stijgen bijvoorbeeld
de uitgaven aan werkloosheid en bijstand. Als er moet worden
ingegrepen bij de uitgaven aan uitkeringen, dan kan dat alleen via de
vormgeving van het sociale zekerheidsstelsel en de voorwaarden en
hoogte van uitkeringen. Daarbij is de invloed van de Tweede Kamer gelijk
aan de invloed van het kabinet. Via het wijzigen van de onderliggende
wet- en regelgeving kunnen bijvoorbeeld de uitkeringshoogte of de
voorwaarden voor toegang tot de uitkeringen worden aangepast. De
Tweede Kamer heeft daar als medewetgever invloed op.
3. Informatievoorziening deelplafonds zorg en sociale zekerheid
De meeste periodieke informatie over de deelplafonds zorg en sociale
zekerheid is opgehangen aan de jaarlijkse begrotings- en verantwoordingscyclus van de rijksoverheid. Aan de hand van begrotings- en
verantwoordingsstukken en budgettaire nota’s wordt periodiek informatie
versterkt over de deelplafonds. De stukken bevatten voor de begrotingsgefinancierde en premiegefinancierde uitgaven dezelfde tabellen en
toelichting waarbij geldt dat bij het deelplafond zorg een andere indeling

5

Het advies van de NZa wordt met de Tweede Kamer gedeeld.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 35 925, nr. 172

3

wordt aangehouden. Daarmee geven deze stukken een vergelijkbaar
budgettair inzicht in beide typen uitgaven. Hieronder wordt dit toegelicht.
A. Toelichtingen van (1e en 2e suppletoire) begrotingen en jaarverslagen
De memories van toelichting van de begrotingen en de jaarverslagen van
de Ministeries van VWS en SZW (Kamerstuk 35 830 XV, nr. 4 en
Kamerstuk 35 880 XVI, nr. 4) bevatten informatie over de (meerjarige)
budgettaire uitgavenontwikkeling van de premiegefinancierde uitgaven en
ontvangsten. Ten aanzien van het Ministerie van VWS wordt dit weergegeven in het onderdeel Financieel Beeld Zorg met overzichten met
toelichting over de zogenoemde verticale en horizontale ontwikkeling
voor de Zvw, de Wlz en de begrotingsgefinancierde zorguitgaven. Bij het
Ministerie van SZW worden de premiegefinancierde uitgaven in de
beleidsartikelen vermeld en toegelicht waarbij een overzichtstabel van de
beleidsartikelen is opgenomen. Ook wordt de ontwikkeling van de
uitgaven telkens afgezet tegen (de ontwikkeling van) de uitgavenplafonds
zorg en sociale zekerheid. Daarnaast bevatten de begrotingen en de
jaarverslagen informatie over de financiering van de premiegefinancierde
uitgaven van de deelplafonds zorg en sociale zekerheid.
Ook in de memories van toelichting van de 1e en 2e suppletoire begrotingen van de Ministeries van SZW en VWS is informatie over de
deelplafonds opgenomen. Bij de toelichtingen van het Ministerie van VWS
is dit wederom opgenomen in het Financieel Beeld Zorg. De premiegefinancierde uitgaven worden bij het Ministerie van SZW vermeld en
toegelicht in de beleidsartikelen en een overzichtstabel van de beleidsartikelen. Met ingang van 2022 geven de budgettaire tabellen, die in de
toelichtingen van de 1e suppletoire begrotingen zijn opgenomen, ook
inzage in de meerjarige reeksen die starten in de komende begrotingsjaren.
B. Budgettaire nota’s
De budgettaire nota’s (Miljoenen-, Voorjaars-, Najaarsnota en het
Financieel Jaarverslag van het Rijk) bevatten ook informatie over de
(meerjarige) budgettaire uitgavenontwikkeling van de deelplafonds zorg
en sociale zekerheid. Inhoudelijk gaat het om dezelfde informatie als die in
de toelichtingen van de begrotingen en in de jaarverslagen wordt
gegeven.
Als de voorgaande informatievoorziening over de deelplafonds zorg en
sociale zekerheid wordt uitgedrukt in de jaarlijkse begrotings- en
verantwoordingscyclus van de rijksoverheid dan ziet dat er als volgt uit:

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 35 925, nr. 172

4

Figuur 1

Figuur 2

Figuur 1 en 2 geven een overzicht van de huidige informatie die uw Kamer
gedurende de jaarlijkse begrotings- en verantwoordingscyclus periodiek
ontvangt over de deelplafonds zorg en sociale zekerheid. Momenteel
wordt er veel informatie over deze deelplafonds verstrekt. Daarnaast laat
dit overzicht zien dat de informatie over de premiegefinancierde uitgaven
onder de deelplafonds in opzet hetzelfde is en op dezelfde momenten
naar de Tweede Kamer wordt gestuurd als de informatie over de
begrotingsgefinancierde uitgaven. Voorts wordt opgemerkt dat de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 35 925, nr. 172

5

hierboven beschreven systematiek van de Zvw en Wlz ertoe leidt dat de
financiële informatie die het Ministerie van VWS regulier naar de Tweede
Kamer stuurt in belangrijke mate het karakter heeft van realisatiecijfers en
de doorwerking daarvan naar latere jaren.
Hoewel reeds veel informatie over de deelplafonds zorg en sociale
zekerheid wordt verstrekt en de Tweede Kamer verschillende mogelijkheden heeft om invloed uit te oefenen op de onderliggende uitgaven, kan
deze brief worden aangegrepen om met elkaar een dialoog aan te gaan
over de informatievoorziening over deze deelplafonds. De Ministers van
SZW en VWS en ik nodigen uw Kamer in dit verband van harte uit om
kenbaar te maken welke specifieke informatiebehoeften er ten aanzien van
de deelplafonds zorg en sociale zekerheid zijn, zodat door het kabinet
gericht voorstellen kunnen worden gedaan die dienend zijn aan de
wensen van uw Kamer.
Tevens bied ik samen met de Ministers van SZW en VWS aan om een
technische briefing te verzorgen over de systematiek van de uitgaven
onder de deelplafonds zorg en sociale zekerheid. Met voorliggend proces
hoop ik uw Kamer dienstig te kunnen zijn bij zijn controlerende taak ten
aanzien van de deelplafonds zorg en sociale zekerheid.
De Minister van Financiën,
S.A.M. Kaag

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 35 925, nr. 172

6