eerste tussenrapportage

De invoering van de Wmo:
gemeentelijk beleid in 2007

Gijs van Houten
Mathijs Tuynman
Rob Gilsing

Sociaal en Cultureel Planbureau
Den Haag, augustus 2008

De Wmo-evaluatie wordt uitgevoerd door het
Sociaal en Cultureel Planbureau.
© Sociaal en Cultureel Planbureau, Den Haag 2008
isbn 978 90 377 0390 0

vormgeving

inhoud
voorwoord

5

1

de wmo en gemeentelijk beleid maatschappelijke ondersteuning

1.1
1.2
1.3
1.4
1.5

Wmo-evaluatie en gemeentelijk beleid 6
De Wmo als nieuwe taak voor gemeenten 7
Kader: het Wmo-evaluatieonderzoek 9
Onderzoek naar het maatschappelijke-ondersteuningsbeleid in 2007
Methoden 11

2

gemeentelijk wmo-beleid: samenhang en samenwerking

2.1
2.2
2.3
2.4

Naar een integraal beleid voor maatschappelijke ondersteuning 14
Doelen, doelgroepen en samenhang met andere beleidsterreinen 18
Samenwerking met andere gemeenten 21
Conclusies 22

3

participatie in het wmo-beleid

3.1
3.2
3.3

Betrokkenheid van maatschappelijke organisaties en instellingen
Betrokkenheid van burgers en hun organisaties 26
Conclusies 29

4

sociale samenhang, ondersteuning van vrijwilligers en
opvoedingsondersteuning

4.1
4.2
4.3
4.4

Sociale samenhang 30
Ondersteuning van vrijwilligers 32
Opgroei- en opvoedingsondersteuning
Conclusies 36

5

mensen met beperkingen

5.1
5.1.1
5.1.2
5.1.3
5.1.4
5.1.5
5.2
5.3
5.4
5.4.1
5.4.2
5.4.3
5.5

Informatie, advies en cliëntondersteuning 38
Type Wmo-loketten 38
Informatie- en adviesfunctie Wmo-loketten 39
Indicatiestelling Wmo-loketten 41
Organisaties in loket 44
Cliëntondersteuning 45
Mantelzorgondersteuning 47
Algemene voorzieningen 49
Individuele voorzieningen 49
Indicatiestelling 49
Pgb en eigen bijdrage 52
Aanbestedingsbeleid 54
Conclusies 56

6

maatschappelijke zorg

6.1
6.2
6.3
6.4

Maatschappelijke opvang en openbare geestelijke gezondheidszorg
Verslavingsbeleid 61
Vrouwenopvang 61
Conclusies 62

6

11

14

24
24

30

34

38

59
59

7

samenvatting en conclusies

7.1
7.2
7.3
7.4
7.5
7.6
7.7

Reikwijdte van dit deelonderzoek 64
Maatschappelijke-ondersteuningsbeleid in gemeenten na één jaar Wmo 64
Participatie in gemeentelijk beleid 66
Beleid gericht op sociale samenhang, leefbaarheid en opvoedingsondersteuning
Beleid gericht op mensen met beperkingen 67
Beleid gericht op kwetsbare burgers 70
Tot slot 70

literatuur

64

72

De bijlagen zijn te vinden bij de digitale publicatie op het internet: www.scp.nl
Bijlage a Vragenlijst
Bijlage b Tabellen naar stedelijkheid

67

voorwoord
Met ingang van 2007 is de wetgeving ten aanzien
van (lokaal) sociaal beleid ingrijpend veranderd
door de invoering van de Wet maatschappelijke
ondersteuning (Wmo). De Wmo beoogt meer
samenhang te brengen tussen diverse onderdelen
van sociaal beleid door deze in één wet onder te
brengen. Met de Wmo zou de maatschappelijke
participatie en zelfredzaamheid, ook van mensen
met een beperking, moeten toenemen en actief
burgerschap en sociale samenhang sterker moeten worden. Gemeenten krijgen de verantwoordelijkheid om hiertoe beleid te voeren, binnen de
kaders die de Wmo stelt. Zij leggen over hun
beleid ‘horizontaal’ verantwoording af aan hun
inwoners en niet, zoals eerder op sommige deelterreinen het geval was, ‘verticaal’ aan de rijksoverheid. De rijksoverheid is slechts verantwoordelijk voor de werking van het systeem als geheel.
Worden de doelen behaald, en draagt de wet daaraan bij? Om tot een oordeel over de werking van
de Wmo te komen, heeft het ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (vws) het Sociaal
en Cultureel Planbureau opdracht verstrekt om
onderzoek uit te voeren dat het mogelijk maakt de
Wmo te evalueren. Deze rapportage is het eerste
tussenrapport op weg naar het eindrapport dat
eind 2009 zal worden afgerond.
In deze eerste tussenrapportage van het Wmoevaluatieonderzoek staat de betekenis van de
Wmo voor het gemeentelijke beleid in het eerste
jaar na invoering centraal. Aan de ambtenaren
die in hun gemeente het Wmo‑beleid ambtelijk
coördineren, is gevraagd wat de invoering van de
Wmo beleidsmatig teweeg heeft gebracht. Is het
bestaande beleid goeddeels voortgezet, of is het
drastisch op de schop genomen? Ontwikkelen
gemeenten beleid over de volle breedte van de
Wmo, of beperken zij zich tot de nieuwe taken
die voortvloeien uit de Wmo? Hoe en in welke
mate worden burgers en hun organisaties betrokken bij Wmo-beleid? En welke beleidsmaatregelen en voorzieningen hebben gemeenten op
de verschillende deelterreinen (prestatievelden)
van de Wmo? Zijn deze er gekomen door de Wet,
of waren ze er al vóór 2007? Deze vragen worden
vanuit een gemeentelijk perspectief beantwoord.
Vanzelfsprekend leveren de in dit rapport gepresenteerde gegevens geen volledig antwoord
op de vragen van het evaluatieonderzoek of de
doelen worden gehaald en of de Wet daaraan
bijdraagt. De gegevens zijn wel een eerste stap in
die richting en zullen samen met de resultaten
van verschillende andere deelonderzoeken eind

2009 tot een antwoord op die vragen moeten
leiden.
Het Wmo-evaluatieonderzoek wordt begeleid
door een wetenschappelijke commissie. Deze
bestaat uit: prof. dr. J.W. Duyvendak (voorzitter),
dr. J. Hoenderkamp, dr. P.L. Hupe, mw. dr.
K. Luijkx, mw. dr. M Mootz, dr. P. Misdorp,
drs. Th.H. Roes en drs. J. Zomerplaag. Graag
dank ik de leden van deze commissie voor hun
waardevolle inbreng bij de totstandkoming
van deze tussenrapportage. vws heeft bij het
Wmo‑evaluatieonderzoek een klankbordcommissie ingesteld. Deze bestaat uit vertegenwoordigers
van verschillende brancheorganisaties, landelijke
koepels van Wmo-doelgroepen en vertegenwoordigers van gemeenten en staat onder voorzitterschap van drs. H.J. Simons. De leden zijn:
mw. A. van Beek (mo-groep), drs. J. de Beer
(ggz Nederland), mw. drs. H. Beumer (Mezzo),
G. Bloemendal (Zorgbelang Nederland),
H. Boerboom (bzk), drs. C. van der Burg (vws),
H.M.E. Cliteur (cg-raad), mw. E. Deutekom
(gemeente Opmeer), J.A. van Dijk (Mezzo),
drs. F. Gardenbroek (vws), R. de Graaf (Lokale
versterking), M. Kaarsgaren (cso), drs. A. Koster
(Actiz), mw. drs. M. van der Meulen (vgn),
mw. H. Mulders (Actiz), M. van Nieuwkasteele
(Revaned), mw. drs. J.E.A.M. Nooren (vgn),
drs. J.D. Rensen (gemeente Delft), mw. drs.
E. van Rest (ggz Nederland), dr. P. Vreeswijk
(cg-raad) en drs. J. de Wild (Movisie). Ook de
leden van de klankbordcommissie dank ik voor
hun inbreng. Tot slot is met drs. A.H. Schoorl van
het ministerie van vws, drs. R. Bellekom en drs.
B. van der Meijden, beiden van de Vereniging van
Nederlandse Gemeenten, geregeld overlegd over
de opzet en uitwerking van deze (deel)studie.
Ook hen bedank ik voor hun suggesties.
Gemeenten worden vaak verzocht om deel te
nemen aan onderzoeken, niet het minst over de
Wmo. Dat is reden te meer om de Wmo-coördinatoren van de 383 gemeenten en stadsdelen/
deelgemeenten die aan dit deelonderzoek hebben
deelgenomen zeer hartelijk te danken, in de hoop
ook in toekomstige deelonderzoeken in het kader
van het Wmo-evaluatieonderzoek op hen te mogen
rekenen.
Prof. dr. Paul Schnabel
Directeur Sociaal en Cultureel Planbureau
Juli 2008

5

1

de wmo en gemeentelijk beleid maatschappelijke ondersteuning
1.1 Wmo-evaluatie en gemeentelijk beleid
Op 1 januari 2007 is de Wet maatschappelijke
ondersteuning (Wmo) in werking getreden. Het
hoofddoel van de Wmo wordt door de wetgever
kernachtig omschreven als ‘meedoen’ en valt uiteen in vier maatschappelijke doelen: redzaamheid
bevorderen, participatie vergroten, actief burgerschap
stimuleren en sociale samenhang verbeteren. De wet
moet ervoor zorgen dat mensen zo lang mogelijk
zelfstandig kunnen blijven wonen en mee kunnen
doen in de samenleving, al of niet geholpen door
vrienden, familie of bekenden. Gemeenten zijn
volgens de wet verantwoordelijk voor het bieden
van ondersteuning bij dit ‘meedoen’, bijvoorbeeld
door het aanbieden van vrijwilligers- en mantelzorgondersteuning en door het voorzien in de
hulp bij het huishouden.
Het ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en
Sport (vws) heeft het Sociaal en Cultureel Planbureau (scp) gevraagd de Wmo te evalueren. De
evaluatie van de Wmo is in de wet zelf voorzien
(art. 24):
Onze minister zendt binnen drie jaar na de inwerkingtreding van deze wet, en vervolgens telkens na vier jaar,
aan de Staten-Generaal een verslag over de doeltreffendheid en de effecten van deze wet in de praktijk (Staatsblad 2006a).
Dit artikel 24 vraagt om een evaluatie waarin het
behalen van de maatschappelijke doelen centraal
staat. Met de evaluatie geeft de minister invulling
aan zijn zogenoemde systeemverantwoordelijkheid voor de Wmo: de minister is aanspreekbaar
op het moment dat de maatschappelijke resultaten van de wet onder de maat zijn. Het rijk is
verantwoordelijk voor (de doelmatigheid van) de
Wmo als systeem. Het systeem van de wet moet
het mogelijk maken de maatschappelijke doelen
te bereiken, en zo nodig dient het systeem aangepast te worden. In het Plan van aanpak evaluatie van
de Wmo (2007-2009) heeft vws haar verwachtingen
ten aanzien van de door het scp uit te voeren evaluatie uiteengezet. Daarin formuleert het ministerie als centrale vraag:

Daarmee kent de systeemverantwoordelijkheid
twee elementen: doelbereiking en de bijdrage van
de Wmo aan de mate van doelbereiking. Het scp
heeft daarom twee hoofdvragen voor het evaluatieonderzoek geformuleerd:
1 Wat zijn de effecten van de Wmo? Worden de gestelde
doelen (zelfredzaamheid en maatschappelijke participatie alsmede actief burgerschap en sociale samenhang)
bereikt (doelbereik)?
2 Dragen de instrumenten van de Wmo bij aan het
realiseren van de inhoudelijke doelen van de Wmo – voor
zover deze gericht zijn op mensen met beperkingen – en
aan het realiseren van een samenhangend, doelmatig en
op de lokale situatie toegespitst (maatwerk) beleid in het
algemeen?
Bij deze vragen hoort een belangrijke kanttekening. De Wmo definieert niet wanneer en in hoeverre de zelfredzaamheid en maatschappelijke
participatie bevorderd, respectievelijk actief burgerschap en sociale samenhang verbeterd moeten
zijn om van doelbereiking te kunnen spreken.
Daarmee is het oordeel over het eventuele succes
van de Wmo vooral een politiek-bestuurlijk oordeel.
In deze eerste tussenrapportage van het evaluatieonderzoek gaan we in op het maatschappelijkeondersteuningsbeleid dat gemeenten voeren in
2007, het jaar van invoering van de Wmo. Inzicht
in het gemeentelijke beleid is noodzakelijk om de
tweede hoofdvraag van het evaluatieonderzoek te
kunnen beantwoorden. Dit betekent niet dat met
deze tussenrapportage al een antwoord op die
vraag gegeven kan worden. Daarvoor is meer
informatie nodig over niet alleen het gemeentelijke beleid, maar ook over de ervaringen en
oordelen van en effecten op doelgroepen van de
Wmo. Voor een beknopte beschrijving van het
onderzoeksprogramma verwijzen we naar paragraaf 1.3, voor de volledige onderzoeksopzet naar
Timmermans et al. (2007).

Biedt het systeem van de Wmo met de gekozen bestuurlijke, juridische en financiële kaders voldoende mogelijkheden om de doelen van het beleid (maatschappelijke
participatie, zelfredzaamheid, actief burgerschap en
sociale samenhang) op lokaal niveau te bereiken óf
naderbij te brengen? (tk 2007/2008)

6

eerste tussenrapportage wmo-evaluatie

Het doel van deze eerste tussenrapportage is dus
om inzicht te bieden in het maatschappelijkeondersteuningsbeleid van gemeenten in 2007.
De nadruk ligt daarbij op de vraag wat de invoering van de Wmo bij gemeenten in het eerste jaar
teweeg heeft gebracht. Meer concreet kent deze
tussenrapportage de volgende onderzoeksvragen:
1 Hoe ziet het maatschappelijke-ondersteuningsbeleid van gemeenten er eind 2007 uit?

1.1
2 Op welke wijze zijn burgers en organisaties bij
het gemeentelijke maatschappelijke-ondersteuningsbeleid betrokken?
3 Welke voorzieningen hebben gemeenten
getroffen en welke beleidsmaatregelen hebben
zij genomen op de negen prestatievelden van
de Wmo? En is dit een gevolg van de Wmo of
waren deze voorzieningen en beleidsmaatregelen er al voor de invoering van de Wmo?

te treffen die hen in staat stellen om een huishouden te voeren, zich te verplaatsen in en om de
woning, zich lokaal te verplaatsen per vervoermiddel en medemensen te ontmoeten en op basis
daarvan sociale verbanden aan te gaan. Deze
verplichting voor gemeenten staat bekend als het
‘compensatiebeginsel’.

In de Wmo is een aantal eerder bestaande wetten
en regelingen, of delen daarvan opgegaan. Het
betreft de Welzijnswet en de Wet voorzieningen
gehandicapten (Wvg) in zijn geheel. Vanuit de
Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (awbz) is
het voorzien in hulp bij het huishouden overgeheveld naar de Wmo, en vanuit de Wet collectieve
preventie volksgezondheid (wcpv) de bevordering van de openbare geestelijke gezondheidszorg
(OGGz), met uitzondering van de psychosociale
hulpverlening bij rampen. Daarnaast is een aantal
specifieke subsidieregelingen overgeheveld. De
Wvg, de Welzijnswet en de wcpv vielen al onder
de verantwoordelijkheid van de gemeenten. Door
de invoering van de Wmo is daar dus het voorzien
in hulp bij het huishouden bijgekomen. Behalve
de bundeling van de wetten onderscheidt de Wmo
zich door een andere sturingsfilosofie, waarbij
gemeenten zich voor hun beleid dienen te verantwoorden tegenover de eigen lokale gemeenschap.
Tegelijkertijd geeft de Wmo een wettelijke basis
aan beleidsdoelen en beleidsuitgangspunten die
in diverse nota’s over het lokaal sociaal beleid
evenals het (intersectoraal) beleid voor diverse
doelgroepen zijn opgenomen, maar nooit wettelijk zijn vastgelegd.

De Wmo kent negen prestatievelden: zie kader p. 8.
De prestatievelden vormen een heterogene verzameling. Soms gaat het om een doelstelling (de
velden 1 en 5), soms om een enkele voorziening
(veld 2), dan weer om een werkvorm (veld 3) en
in andere gevallen om complete voorzieningenstelsels (de velden 6, 7 en 9). Ten behoeve van het
SCP-evaluatieonderzoek zijn de prestatievelden
gebundeld in drie clusters:
1 Cluster sociale samenhang (prestatieveld 1 en een
deel van 4) dat bestaat uit het eerste prestatieveld
‘sociale samenhang en leefbaarheid’ en uit de ondersteuning van het vrijwilligerswerk voor zover
dit niet op mensen met beperkingen is gericht.
2 Cluster mensen met beperkingen (prestatieveld
3, 5 en 6 en een deel van 4). Het betreft de prestatievelden uit de Wmo die expliciet betrekking
hebben op mensen met beperkingen plus een deel
van het prestatieveld van de ondersteuning van
mantelzorg en vrijwilligerswerk (de onbetaalde
steun aan mensen met beperkingen).
3 Cluster kwetsbare burgers (prestatieveld 7-9). Dit
omvat het deel van de maatschappelijke ondersteuning dat gericht is op het bevorderen van
openbare geestelijke gezondheidszorg naast de
verslavingszorg en de maatschappelijke opvang.
Het prestatieveld van de opvoedingsondersteuning (prestatieveld 2) past niet goed in deze
clusters en zal apart in het onderzoek worden
meegenomen.

In de Wmo wordt van de gemeenten verwacht dat
zij in hun ondersteuningsbeleid aandacht besteden aan een aantal in de wet genoemde onderwerpen – de zogenoemde prestatievelden. Zij worden
geacht op het desbetreffende veld een ‘prestatie’
te leveren, maar de inhoud van deze prestatie
is aan de gemeenten zelf overgelaten. Aan de
lokale autonomie zijn bij de bespreking van het
wetsvoorstel in de Tweede Kamer wel grenzen
gesteld. Gemeenten dienen voor mensen met een
beperking, een chronisch psychisch probleem of
een psychosociaal probleem, die daardoor belemmeringen ondervinden in hun zelfredzaamheid
en maatschappelijke participatie, voorzieningen

Met het verantwoordelijk maken van gemeenten
voor de maatschappelijke ondersteuning past
de Wmo in de ontwikkeling van territoriale
decentralisatie die het openbaar bestuur in
Nederland de afgelopen decennia heeft doorgemaakt. Vooral op het gebied van sociaal beleid
hebben gemeenten in 2008 veel meer eigen verantwoordelijkheden dan zo’n dertig jaar geleden.
De drijvende gedachte achter die ontwikkeling is
dat de gemeente de eigen inwoners, en daarmee
de lokale behoeften en problemen, beter kent dan
de landelijke overheid. Daardoor zijn gemeenten
beter dan de landelijke overheid in staat op de
lokale situatie toegespitst beleid te voeren en te

1.2 De Wmo als nieuwe taak voor gemeenten

7

1.2
komen tot maatwerk (Fleurke et al. 1997: 20). Dit
argument is eerder onder meer gebruikt bij de
decentralisatie van het welzijnsbeleid en van het
beleid voorzieningen gehandicapten, beleidsterreinen waarvan de wetgeving is opgegaan in de
Wmo. De gedachte is dat het via gemeenten beter
mogelijk is om een pluriform aanbod tot stand te
brengen, terwijl aangenomen wordt dat hogere
overheden eerder een uniform aanbod zullen
realiseren. Een pluriform aanbod doet meer recht
aan de verschillen tussen gemeenten. Daarnaast
bestaat er in het algemeen in een decentrale situatie een grotere informatiecapaciteit, omdat op
decentraal niveau relatief veel uitvoeringsorganisaties kunnen worden betrokken, terwijl op
centraal niveau ook een centrale uitvoeringsorganisatie fungeert. Het grotere vermogen om lokale
informatie te verwerken maakt het eenvoudiger
om tot maatwerk te komen.
De Wmo gaat een stap verder dan eerdere decentralisatiewetten. Dat blijkt uit de sturingsfilosofie
van de Wmo. Gemeenten zijn verantwoordelijk
voor het realiseren van de maatschappelijke
doelen van de Wmo, samengevat in het kerndoel
‘meedoen’. De prestatievelden vormen de inhoudelijke kaders voor het gemeentelijke beleid, die gemeenten naar eigen inzicht kunnen invullen. Het
bestuurlijke uitgangspunt is dat gemeenten voor
de wijze waarop zij de kaders invullen, en dus ook
voor de wijze waarop zij de maatschappelijke doelen van de Wmo trachten te bereiken, verantwoording afleggen aan de eigen lokale gemeenschap:
burgers en hun organisaties, maatschappelijke
instellingen en ondernemingen. Dit principe
wordt aangeduid als horizontale verantwoording.
Daarin onderscheidt de Wmo zich nadrukkelijk
van eerdere wetten waarin bestuurstaken werden
overgeheveld naar decentrale bestuurslagen. Centraal in de Wmo staat niet alleen de betrokkenheid van burgers en organisaties bij de beleidsontwikkeling – dat was in eerdere wetten in meer
of mindere mate ook al het geval – maar ook deze
horizontale verantwoording. De Wmo verplicht
gemeenten om burgers te informeren over hun
prestaties bij het uitvoeren van de Wmo; burgers
kunnen die prestaties vergelijken met die van
andere gemeenten. Zo wordt informatie geboden
voor inspraak en zijn mogelijkheden voor zelfsturing in de wet ingebouwd. De rijksoverheid
heeft in de bestuurlijke vormgeving van de Wmo
de systeemverantwoordelijkheid, wat betekent dat
de regering aanspreekbaar is als op macroniveau

8

eerste tussenrapportage wmo-evaluatie

De negen prestatievelden van de Wmo
1 het bevorderen van de sociale samenhang in en leefbaarheid van dorpen,
wijken en buurten
2 op preventie gerichte ondersteuning van
jeugdigen met problemen met opgroeien
en van ouders met problemen met
opvoeden
3 het geven van informatie, advies en
cliëntondersteuning
4 het ondersteunen van mantelzorgers
daar onder begrepen steun bij het vinden
van adequate oplossingen indien zij hun
taken tijdelijk niet kunnen waarnemen,
alsmede het ondersteunen van vrijwilligers
5 het bevorderen van de deelname aan
het maatschappelijke verkeer en van
het zelfstandig functioneren van mensen
met een beperking of een chronisch
psychisch probleem en van mensen met
een psychosociaal probleem
6 het verlenen van voorzieningen aan mensen met een beperking of een chronisch
psychisch probleem en aan mensen met
een psychosociaal probleem ten behoeve
van het behouden en het bevorderen van
hun zelfstandig functioneren of hun deelname aan het maatschappelijke verkeer
7 het bieden van maatschappelijke opvang,
waaronder vrouwenopvang en het voeren
van beleid ter bestrijding van geweld dat
door iemand uit de huiselijke kring van
het slachtoffer is gepleegd
8 het bevorderen van openbare geestelijke
gezondheidszorg, met uitzondering van
het bieden van psychosociale hulp bij
rampen
9 het bevorderen van verslavingsbeleid

1.2
de maatschappelijke doelen van de Wmo niet
worden gerealiseerd en als de wet als zodanig die
doelrealisatie in de weg staat. Formeel heeft de
rijksoverheid geen bevoegdheden om individuele
gemeenten aan te spreken.
Een andere reden om de uitvoering van de Wmo
bij gemeenten te leggen is de wens om tot een
sterker samenhangend beleid op de Wmoprestatievelden te komen. De veronderstelling
van de wetgever is dat meer samenhang in het
maatschappelijke-ondersteuningsbeleid bijdraagt
aan de realisatie van de maatschappelijke doelen
van de Wmo. In de theorievorming over decentralisatie wordt ook wel gesproken van ‘integraal
beleid’ of ‘integrale beleidsvoering’ (Fleurke et al.
1997: 30; zie ook Gilsing 2005: 33): ‘de onderlinge
afstemming van beleid in verschillende sectoren
ten behoeve van de aanpak van een multidimensionaal maatschappelijk vraagstuk’. Maatschappelijke problemen vragen vaak om beleid waarbij
meerdere beleidssectoren of actoren betrokken
zijn. In dat geval is afstemming en coördinatie
een noodzakelijke voorwaarde om tot effectief
beleid te komen.
De Wmo moet ook leiden tot een grotere doelmatigheid in de ondersteuning. De wet zelf
zegt weinig over de invulling van dit begrip, dat
verschillende betekenissen kan hebben. ‘Doelmatigheid’ vergroten wordt nog wel eens gebruikt
als een eufemisme voor bezuinigingen. Uit de
debatten in de Tweede Kamer bleek dat een grote
meerderheid afstand nam van de Contourenbrief
van het kabinet (tk 2003/2004), waarin de dreigende onbetaalbaarheid van de awbz als reden
voor invoering van de Wmo stond genoemd. In
algemene zin berust decentralisatie wel vaker op
overwegingen van doelmatigheid. Gemeenten
zouden beter dan ‘hogere’ overheden in staat zijn
tot samenhangend beleid en een meer uitvoeringsgericht beleid (Fleurke et al. 1997: 9), wat tot
een doelmatiger inzet van financiële middelen
zou leiden. In het geval van de Wmo komt daar
nog eens bij dat verschillende regelingen/wetten
gebundeld zijn, waardoor gemeenten beter in
staat zouden zijn tot samenhangend en op de
lokale situatie toegesneden beleid. Ook dat zou
tot doelmatiger besteding van middelen moeten
leiden. In dit onderzoek zullen we doelmatigheid
benaderen vanuit dat perspectief van samenhang,
zoals hierboven geschetst. Ook zullen we lokale
actoren vragen of zij van oordeel zijn dat er met

de Wmo in vergelijking met de periode voor de
invoering ervan sprake is van een doelmatiger
inzet van financiële middelen.
1.3 Kader: het Wmo-evaluatieonderzoek
Dit deelonderzoek maakt deel uit van het veel
bredere Wmo-evaluatieonderzoek dat het scp in
opdracht van het ministerie van vws uitvoert.
In paragraaf 1.1 zijn de hoofdvragen van het
evaluatieonderzoek al weergegeven. De eerste
hoofdvraag heeft betrekking op de mate waarin
de maatschappelijke doelen van de Wmo worden
bereikt: zelfredzaamheid, maatschappelijke
participatie, actief burgerschap en sociale samenhang. In de tweede hoofdvraag gaat het erom
of de Wmo bijdraagt aan de mate waarin deze
doelen worden gerealiseerd, onder meer door het
voeren van samenhangend, doelmatig en op de
lokale situatie toegespitst gemeentelijk beleid.
Deze twee hoofdvragen leiden tot twee onderzoekssporen, die in de eindrapportage van deze
eerste evaluatie van de Wmo bij elkaar gebracht
zullen worden (zie ook Timmermans et al. 2007).
Het eerste spoor, het doelbereikingsonderzoek, is
in deze eerste evaluatie vooral gericht op de doelgroep ‘mensen met een beperking’ en bestaat uit
vier deelonderzoeken.
1 onderzoek onder Wmo-aanvragers
Bij een willekeurig getrokken steekproef van
mensen die als aanvragers van individuele voorzieningen staan geregistreerd, zal gevraagd
worden naar hun ervaringen met de Wmo, hun
behoefte aan en gebruik van Wmo-voorzieningen en de gevolgen van de Wmo voor hun
participatie. In totaal worden circa 4000 Wmoaanvragers bevraagd in de circa 100 gemeenten
waar ook het actorenonderzoek wordt gehouden
(zie deelonderzoek 8). Dit onderzoek zal plaatsvinden in de tweede helft van 2008.
2 onderzoek onder verleners van mantelzorg
Een steekproef van naar schatting 1200 tot
1500 mantelzorgers die hulp geven aan de
hiervoor genoemde aanvragers zal worden
gevraagd naar hun behoefte aan en gebruik
van mantelzorgondersteuning en de effecten
van die ondersteuning.
3 Nationaal Panel Chronisch zieken en Gehandicapten
van het NIVEL
Bij de evaluatie van de Wmo wordt gebruikgemaakt van het Nationaal Panel Chronisch

9

1.3
zieken en Gehandicapten (npcg) van het nivel. Het npcg, dat bestaat uit mensen met
een chronische ziekte en/of een lichamelijke
beperking, krijgt jaarlijks twee schriftelijke
vragenlijsten voorgelegd over onder meer hun
participatie en zorggebruik. Doordat dit panel
ook al voor 2007 bestond, is het mogelijk hun
participatie en zorggebruik voor en na invoering van de Wmo te vergelijken. In het voorjaar
van 2008 is aan dit panel een extra enquête
verstuurd met vragen over de ervaringen met
de Wmo.
4 onderzoek onder mensen met verstandelijke en
psychische beperkingen
In de drie hiervoor genoemde onderzoeken
blijven de gevolgen van de Wmo voor mensen
met verstandelijke en psychische beperkingen
onderbelicht. Via focusgroepen met mensen
met lichte tot matige verstandelijke of psychische beperkingen en met hun vertegenwoordigers (ouders of verzorgers) zal worden nagegaan wat de Wmo voor hen betekent. Tot slot
wordt gebruikgemaakt van enkele gegevens die
zijn verzameld bij het Panel Samen Leven, een
panel van mensen met lichte tot matige verstandelijke beperkingen, van het nivel.
Het tweede spoor van het evaluatieonderzoek
omvat onderzoek naar het maatschappelijkeondersteuningsbeleid van gemeenten. Dit spoor
kent vier deelonderzoeken:
1 enquête gemeentelijk beleid
Dit is het deelonderzoek waarover in deze
eerste tussenrapportage verslag wordt gedaan.
Het deelonderzoek wordt herhaald in het eerste
kwartaal van 2009. In die enquête zal meer
aandacht worden besteed aan de wijzigingen
in het beleid en de resultaten van het gemeentelijke beleid en zal een aantal onderwerpen verder worden uitgediept.
2 enquête gemeentelijke output
In het tweede kwartaal van 2008 is bij coördinerende Wmo-ambtenaren/projectleiders Wmo
in alle Nederlandse gemeenten via een schriftelijke enquête gevraagd naar een beperkt aantal
outputindicatoren om de aard en omvang van
de individuele verstrekkingen en beleidsprestaties in beeld te krijgen. Hierbij gaat het dan
bijvoorbeeld om het aantal cliënten dat een
aanvraag heeft ingediend, het aantal toegekende voorzieningen (hulp bij het huishouden,
persoonsgebonden budgetten, woonvoorzie-

10

ningen, vervoersvoorzieningen). Dit deelonderzoek wordt in het tweede kwartaal van 2009
herhaald.
3 actorenonderzoek
Via gestandaardiseerde schriftelijke vragenlijsten wordt bij actoren die betrokken zijn bij het
lokale maatschappelijke-ondersteuningsbeleid
nagegaan hoe het Wmo-beleid daadwerkelijk
wordt uitgevoerd en wat de resultaten en (neven)effecten hiervan zijn. Daarnaast komen
de gemeentelijke sturing en de samenwerking
tussen instellingen en organisaties aan de orde.
Tot slot zal aandacht worden besteed aan de
mate waarin deze actoren betrokken zijn bij de
beleidsontwikkeling en de horizontale verantwoording. Er worden verschillende typen
organisaties in het onderzoek betrokken:
uitvoerende instellingen (o.a. aanbieders huishoudelijke hulp, indicatiestellende organen,
woningbouwcorporaties), cliëntorganisaties,
vertegenwoordigers uit de gemeenteraad, en
college en ambtelijk apparaat. Het onderzoek vindt in de periode van september tot
november 2008 plaats in een steekproef van
100 gemeenten (zie deelonderzoek 1). In deze
gemeenten zal ook een quickscan plaatsvinden
van de beleidsnota’s en verordeningen.
4 onderzoek in verkenningsgemeenten
In negen gemeenten wordt het maatschappelijke-ondersteuningsbeleid gedurende de jaren
2008 en 2009 op kwalitatieve wijze onderzocht,
door onder meer interviews met wethouders en
ambtenaren, door (groeps)interviews met uitvoerende instellingen en cliëntorganisaties, en
door inhoudsanalyse van beleidsdocumenten,
inclusief financiële stukken.

eerste tussenrapportage wmo-evaluatie

Dit deelonderzoek is dus het eerste in een breed
onderzoekskader. De resultaten ervan zullen
aan betekenis winnen als zij in verband worden
gebracht met de overige deelonderzoeken.1
1

Overigens wordt er ook een ‘state-of-the-artonderzoek’
uitgevoerd naar de prestatievelden 7-9 (maatschappelijke
opvang, openbare geestelijke gezondheidszorg en verslavingsbeleid). In dit onderzoek, dat wordt uitgevoerd door het
Verwey-Jonkerinstituut en het Instituut voor Verslavingsonderzoek, wordt een actueel beeld geschetst van datgene wat
er bekend is over het beleid, het voorzieningenaanbod en
voorzieningengebruik en het lopende onderzoek op het terrein van de prestatievelden 7-9. Het doel hiervan is om richting te geven aan de wijze waarop in een eventueel volgende
evaluatie van de Wmo de gevolgen voor deze prestatievelden
kunnen worden vastgesteld.

1.4
1.4 Onderzoek naar het maatschappelijkeondersteuningsbeleid in 2007
De in paragraaf 1.1 geformuleerde onderzoeksvragen voor deze tussenrapportage worden uiteengelegd in verschillende deelvragen.
Onderzoeksvraag 1: Hoe ziet het maatschappelijkeondersteuningsbeleid van gemeenten er eind 2007 uit?
De eerste deelvraag die we hierbij stellen, en die
in hoofdstuk 2 wordt beantwoord, is wat de Wmo
bij gemeenten teweeg heeft gebracht. Hoe is de
invoering van Wmo in gemeenten beleidsmatig
verlopen? Kiezen gemeenten voor een ‘smalle’
invoering van de Wmo, met de nadruk op de
‘nieuwe’ taken, in het bijzonder het aanbieden van
hulp bij het huishouden, of hebben gemeenten de
Wmo juist breed benaderd, met aandacht voor de
samenhang tussen de verschillende prestatievelden, zoals de wet beoogt? Is bij de ontwikkeling
van het maatschappelijke-ondersteuningsbeleid
gekeken naar samenhang met aanverwante
beleidsterreinen? En in hoeverre wordt in het
maatschappelijke-ondersteuningsbeleid naar een
aantal specifieke doelgroepen gekeken, zoals
eveneens beoogd in de wet?
De tweede deelvraag, die eveneens in hoofdstuk 2
wordt beantwoord, is in hoeverre de Wmo heeft
geleid tot samenwerking tussen gemeenten. Of
beter, in hoeverre gemeenten het maatschappelijke-ondersteuningsbeleid vormgeven samen met
andere gemeenten, want op veel gebieden werd al
samengewerkt door gemeenten.
Onderzoeksvraag 2: Op welke wijze zijn burgers en
organisaties bij het gemeentelijke maatschappelijkeondersteuningsbeleid betrokken?
Deze vraag betreft de betrokkenheid van burgers
en maatschappelijke organisaties en instellingen
bij het gemeentelijke maatschappelijke-ondersteuningsbeleid. In hoeverre zijn zij betrokken bij
de beleidsformulering? Wat is hun rol in de horizontale verantwoording (zie § 1.2)? Deze vraag
wordt beantwoord in hoofdstuk 3.
Onderzoeksvraag 3: Welke voorzieningen hebben
gemeenten getroffen en welke beleidsmaatregelen hebben
zij genomen op de negen prestatievelden van de Wmo?
En is dit een gevolg van de Wmo of waren deze voorzieningen en beleidsmaatregelen er al voor de invoering van
de Wmo?

De drie deelvragen die hieruit voortvloeien hebben betrekking op de drie clusters van prestatievelden (zoals in §1.2 omschreven). Welke voorzieningen en welke beleidsmaatregelen kennen
gemeenten op de respectieve clusters sociale
samenhang, inclusief de opvoedingsondersteuning (hoofdstuk 4), mensen met beperkingen
(hoofdstuk 5), en kwetsbare burgers (hoofdstuk
6 over maatschappelijke zorg). Bij deze vragen
is ook steeds aan de orde of de voorzieningen/
beleidsmaatregelen wel of niet een gevolg zijn van
de invoering van de Wmo.
1.5 Methoden
Schriftelijke enquête onder alle gemeenten
In de periode van half januari tot half maart
2008 is een schriftelijke vragenlijst afgenomen
onder alle Nederlandse gemeenten, inclusief
de Amsterdamse stadsdelen en de Rotterdamse
deelgemeenten. De vragenlijst had nadrukkelijk
betrekking op het gemeentelijke beleid tot en met
2007.2 Hij is verstuurd aan ambtenaren die verantwoordelijk zijn voor de coördinatie van het Wmobeleid. Hen is gevraagd de vragenlijst via internet
dan wel schriftelijk in te vullen. Daarnaast is de
mogelijkheid geboden telefonisch aan het onderzoek deel te nemen. Uiteindelijk is een respons
van 82% gerealiseerd. Van de 443 gemeenten en
25 stadsdelen/deelgemeenten hebben er 383 de
vragenlijst geretourneerd: 224 (59%) via internet,
151 (39%) schriftelijk en 8 (2%) telefonisch.
Het is evident dat deze methode bepaalde beperkingen kent. Zo is het niet ondenkbaar dat ambtenaren die dagelijks met het gemeentelijke Wmobeleid bezig zijn, een wat optimistischer beeld
schetsen van dat beleid dan gerechtvaardigd is op
grond van wat er eind 2007 door de gemeenteraad
is vastgesteld. Maar ook al geven zij een hieraan
getrouw beeld, dan nog moet bedacht worden dat
de papieren werkelijkheid van beleid een andere is
dan de daadwerkelijke uitvoering ervan. De voornemens en plannen kunnen ambitieuzer zijn dan
wat er in de praktijk mogelijk blijkt. Bovendien is
dit deelonderzoek een momentopname van beleid
dat in veel gemeenten nog volop in ontwikkeling is.
Niettemin geven de resultaten wel een indicatie
van de richting waarin het gemeentelijke Wmobeleid zich ontwikkelt. In latere onderzoeken in
het kader van de evaluatie van de Wmo zal het
2

De vragenlijst is opgenomen in Bijlage A.

11

1.5
gemeentelijke Wmo-beleid nadrukkelijk vanuit
andere perspectieven worden belicht, zoals er ook
aandacht zal zijn voor de ervaringen en oordelen
van burgers. Ook zal de verdere ontwikkeling van
het gemeentelijke beleid aan bod komen.
Stadsdelen en deelgemeenten
De reden waarom de Amsterdamse stadsdelen en
de Rotterdamse deelgemeenten afzonderlijk zijn
meegenomen in het onderzoek, is dat aan hen
door de centrale stad aanzienlijke verantwoordelijkheden zijn toebedeeld in de uitvoering van
de Wmo. Daarbij doet zich dan wel de vraag voor
of we zowel voor de stadsdelen/deelgemeenten
als voor de twee gemeenten rapporteren. Zouden
we over beide rapporteren, dan is het risico dat
er dubbel wordt geteld. Gezien de verdeling van
verantwoordelijkheden, waarbij het zwaartepunt
toch bij stadsdelen/ deelgemeenten ligt, presenteren we in deze rapportage de resultaten uit de
stadsdelen/deelgemeenten, en behandelen deze
als ‘gewone’ gemeenten. Slechts waar dat niet
logisch is of niet voor de hand ligt, zullen we
(beredeneerd) van deze werkwijze afwijken. Ook
is er steeds gecontroleerd in hoeverre toevoeging
van de stadsdelen/deelgemeenten de resultaten
vertekent. Waar dat het geval is, zullen we dat
aangeven.

rapport kiezen we ervoor de verschillen tussen gemeenten te bekijken aan de hand van de stedelijkheid van gemeenten. De stedelijkheid hangt niet
alleen samen met de sociaaleconomische positie
van gemeenten (Gilsing 1999), maar (mede daardoor) ook met hun bestuurskracht, hier (beperkt)
opgevat als de omvang van de algemene uitkering
uit het gemeentefonds per inwoner.3 In deze rapportage zullen we drie stedelijkheidsklassen
onderscheiden: (zeer) sterk stedelijk, matig stedelijk, en weinig/niet-stedelijk.4
3

4

Typen gemeenten
De 443 Nederlandse gemeenten verschillen sterk
van elkaar wat betreft onder meer inwoneraantal, stedelijkheid en de aanwezigheid van sociale
problematiek. Aangenomen mag worden dat die
verschillen doorwerken in het beleid dat gemeenten voeren, niet in het minst omdat een aantal
van die kenmerken (in)direct van invloed zijn op
de bestuurskracht van gemeenten. Zo wordt bij
de verdeling van middelen uit het gemeentefonds
(waarin een groot deel van de Wmo-middelen is
gestort door de rijksoverheid) onder meer rekening gehouden met de sociale structuur van
gemeenten. Gemeenten met een relatief zwakke
sociale structuur krijgen een relatief hoge uitkering per hoofd van de bevolking. Bovendien zijn
grote steden die met relatief veel en specifiek stedelijke sociaaleconomische problemen te maken
hebben object van het grotestedenbeleid, waardoor zij over extra middelen kunnen beschikken.
Ook in de uitvoering van de Wmo ligt het voor de
hand dat gemeenten van elkaar verschillen. In dit

12

eerste tussenrapportage wmo-evaluatie

De bestuurskracht van een gemeente wordt natuurlijk door
meer dan alleen de algemene uitkering uit het gemeentefonds bepaald. Het gaat ‘om het vermogen van de gemeente
om haar taken naar behoren uit te voeren’ (Derksen et al.
1987). De omvang van de bestuurskracht is gerelateerd aan de
problematiek en omstandigheden waarop het gemeentebestuur geacht wordt beleid te voeren. Bestuurskracht is daarmee een relatief begrip (zie Dahl en Tufte 1973, Derksen et al.
1987, Denters et al. 1990). Omdat de verdeelsleutels van het
gemeentefonds gebaseerd zijn op indicatoren op gemeentelijk niveau van de lokale problematiek en omstandigheden,
nemen we de omvang van de algemene uitkering uit het
gemeentefonds hier meer als een proxy van bestuurskracht.
In komende onderzoeken zullen we ook andere indicatoren
betrekken: de indicator die bepalend is voor de uitkering van
Wmo-gelden die gemeenten uit het gemeentefonds ontvangen en de mate waarin gemeenten
Wmo-voor- of -nadeelgemeenten zijn.
Als indicator voor stedelijkheid gebruiken we de door
het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) ontwikkelde
maatstaf (Den Dulk et al. 1992). In deze maatstaf vormt de
concentratie van menselijke activiteiten, zoals wonen, werken
en voorzieningengebruik, het kenmerk van stedelijkheid. De
concentratie van menselijke activiteiten wordt door het CBS
geoperationaliseerd door voor ieder adres de omgevingsadressendichtheid te bepalen. Voor gemeenten wordt een gemiddelde berekend. De aldus ontwikkelde stedelijkheidsmaat
is door het CBS gevalideerd door de samenhang te bekijken
tussen de omgevingsadressen­dichtheid en andere indicatoren voor stedelijkheid enerzijds en variabelen waarvan
aangenomen wordt dat zij met stedelijkheid samenhangen
anderzijds. Het blijkt dat de omgevingsadressendichtheid
vrijwel zonder uitzondering beter met deze variabelen correleert dan de andere indicatoren voor stedelijkheid, te weten
de ‘oude’ urbanisatiegraad van het CBS, het inwoneraantal en
de bevolkingsdichtheid.
Het CBS onderscheidt gemeenten in vijf stedelijkheidsklassen:
- zeer sterk stedelijk: een omgevingsadressendichtheid van
2500 adressen of meer per km2;
- sterk stedelijk: een omgevingsadressendichtheid van 1500
tot 2500 adressen per km2;
- matig stedelijk: een omgevingsadressendichtheid van 1000
tot 1500 adressen per km2;
- weinig stedelijk: een omgevingsadressendichtheid van 500
tot 1000 adressen per km2;
- niet stedelijk: een omgevingsadressendichtheid van minder
dan 500 adressen per km2.
Of gemeenten al dan niet deel uitmaken van het grotestedenbeleid zou een alternatief achtergrondkenmerk kunnen zijn
(G31 versus niet-G31). Het nadeel van dit kenmerk is dat de
groep ‘niet-G31’ erg groot én divers is. Bovendien is het een
kenmerk dat in de tijd weinig stabiel is: het grotestedenbeleid
begon met negentien gemeenten, telt in 2008 31 gemeenten,
en de voortzetting na 2009 is onzeker.

1.5
Het aantal gemeenten dat per stedelijkheidsklasse heeft gerespondeerd, komt zeer goed overeen met de vertegenwoordiging in de populatie
van Nederlandse gemeenten. Doordat de 25 stadsdelen en deelgemeenten allemaal tot de categorie
(zeer) sterk stedelijk behoren, is deze categorie
in de rapportage oververtegenwoordigd. In de
analyses is steeds nagegaan of er verschillen zijn
tussen de stedelijkheidsklassen. Alleen wanneer
we (significante) verschillen hebben aangetroffen,
worden deze gerapporteerd.5

5

De tabellen waarin wordt uitgesplitst naar stedelijkheidsklasse zijn opgenomen in Bijlage B.

13

2

gemeentelijk wmo-beleid: samenhang en samenwerking
In dit hoofdstuk staan twee vragen centraal. Op
de eerste plaats is dat de vraag naar de beleidsvisie, de beleidsdoelen en de beleidsmaatregelen
van de gemeenten op het gebied van de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo). Op de tweede
plaats is dat de vraag in hoeverre gemeenten
samenwerken met andere gemeenten.
In de algemene handreiking voor de implementatie van de Wmo werd de gemeente een keuze aangereikt tussen een beperkt scenario (smalle benadering) en een uitgebreid scenario (brede benadering; Quist et al. 2005). In de smalle benadering
beperkt de gemeente zich tot het organiseren
van hulp bij het huishouden, het aanpassen van
verordeningen en het nemen van beslissingen over
de omgang met subsidieregelingen.1 In de brede
benadering wordt het gehele beleid rond wonen,
zorg en welzijn in de kaders en het gedachtegoed
van de Wmo geplaatst. De smalle benadering is
relatief eenvoudiger te organiseren dan de brede
benadering en zal in de eerste jaren een naar
verhouding geringere tijdsinvestering vragen.
Volgens de handreiking zou de grotere aanvankelijke tijdsinvestering in een brede benadering zich
op de langere termijn weer terug moeten betalen
(Quist et al. 2005). Daarnaast is een brede benadering meer conform het gedachtegoed van de
Wmo, waarin samenhang tussen de verschillende
beleidsterreinen een belangrijke plek inneemt.
Uit de eerste metingen van de invoeringsmonitor
van onderzoeksbureau SGBO in november 2005
en februari 2006 kwam naar voren dat ongeveer 40% van de gemeenten koos voor een brede
benadering; in de vierde meting – in november
2006 – was dat nog maar 22% (Van Beek 2007).
Deze keuze was deels ook terug te zien in de mate
waarin de gemeenten kaders hadden opgesteld
voor verschillende beleidsterreinen. Zo bestonden
eind 2006 in meer dan 80% van de gemeenten
kaders voor het Wmo-loket, hulp bij het huishouden, toegang en indicering van Wmo-voorzieningen en persoonsgebonden budgetten, terwijl in
(minder dan) de helft van de gemeenten kaders
waren opgesteld voor sociale samenhang en

1

14

De subsidieregelingen zijn bedoeld voor maatschappelijke
opvang, initiatieven voor openbare geestelijke gezondheidszorg, zorgvernieuwingsprojecten in de geestelijke gezondheidszorg (ZVP-regeling GGZ) en de coördinatie van vrijwillige
thuiszorg en mantelzorg.

eerste tussenrapportage wmo-evaluatie

leefbaarheid (prestatieveld 1), opgroei- en opvoedingsondersteuning (prestatieveld 2) en maatschappelijke zorg (prestatievelden 7, 8 en 9). De
vraag is nu of in de loop van 2007 meer gemeenten alsnog hebben afgezien van de keuze voor
een brede benadering of dat gemeenten – bij het
vaststellen van de plannen na de invoering van de
Wet in 2007 – alsnog voor een brede benadering
hebben gekozen. In dit hoofdstuk zal daarom
nadrukkelijk aandacht worden besteed aan de
mate waarin gemeenten voor een smallere of voor
een bredere benadering hebben gekozen. Daarbij
wordt eveneens bekeken wat de gevolgen zijn van
deze keuze voor de reikwijdte en integraliteit van
het beleid en voor de mate waarin samenwerkingsrelaties zijn aangegaan met andere gemeenten.
2.1 Naar een integraal beleid voor maatschappelijke ondersteuning
Het woord dat het vaakst wordt gebruikt in de
antwoorden op de open vraag naar de gemeentelijke interpretatie van maatschappelijke ondersteuning is ‘meedoen’. Ook ‘samen’ komt veel
voor en hier en daar ‘verantwoordelijkheid’. In het
algemeen sluiten de omschrijvingen nauw aan bij
de doelstellingen van de Wmo. Deze doelstellingen
worden echter niet in gelijke mate genoemd.
Ongeveer twee derde van de ambtenaren geeft
aan dat onder maatschappelijke ondersteuning
wordt verstaan dat de gemeente er zorg voor
draagt dat alle burgers kunnen meedoen aan
de samenleving (maatschappelijke participatie).
Ongeveer een kwart van de ambtenaren refereert
aan versterking of herstel van de zelfstandigheid
en zelfredzaamheid van mensen. Sociale samenhang en leefbaarheid wordt door een vijfde van
de ambtenaren genoemd, en slechts een handjevol ambtenaren noemt actief burgerschap – het
vierde doel van de Wmo. Wel reppen ambtenaren
regelmatig van betrokkenheid of gemeenschapszin en ook van politieke participatie en inspraak
van burgers. Opvallend is dat iets meer dan een
kwart van de ambtenaren ‘voorzieningen’ noemt,
als kernbegrip in de gemeentelijke interpretatie
van maatschappelijke ondersteuning. In deze
gemeenten lijkt de Wmo op dit moment dus (nog)
vooral als een voorzieningenwet uit te worden
gelegd (smalle benadering). Een van de ambtenaren
reduceerde maatschappelijke ondersteuning tot
de kernbegrippen ‘hulp bij het huishouden’, ‘subsidies’ en ‘loket’.

2.1
Figuur 2.1 Ongewijzigde voortzetting versus volledige herijking van bestaand beleid
(in procenten; n = 360)
50
40
30
20
10
0

1

2

3

4

5

Het Wmo-beleid betreft de
ongewijzigde voortzetting
van bestaand beleid

Om inzicht te krijgen in de mate waarin de invoering van de Wmo heeft geleid tot herzieningen
van het gemeentelijke beleid zijn de ambtenaren
geconfronteerd met twee uitspraken (zie figuur
2.1). Vervolgens is hun gevraagd om de benadering van het Wmo-beleid in hun gemeente te
plaatsen op een schaal waarop deze twee uitspraken de uitersten vormen. De meeste gemeenten
neigen bij de invoering van de Wmo iets meer
naar herijking dan naar ongewijzigde voortzetting van bestaand beleid. Als gevolg van de Wmo
wordt het bestaande beleid in veel gemeenten dus
herzien. In meer stedelijke gemeenten blijkt dit
iets sterker het geval te zijn dan in minder stedelijke gemeenten.2

6

7

Het Wmo-beleid betreft
een volledige herijking
van bestaand beleid

teerd met twee uitspraken en gevraagd om de
benadering van het Wmo-beleid in hun gemeente
te plaatsen op een schaal waarop deze twee uitspraken de uitersten vormen.
De meeste gemeenten kiezen ervoor om het Wmobeleid zo veel mogelijk in één integrale benadering
uit te werken (zie figuur 2.2). Ongeveer een kwart
van de gemeenten heeft de Wmo vooral op de
afzonderlijke beleidsterreinen uitgewerkt.

Het feit dat bestaand beleid ongewijzigd wordt
voortgezet, zegt echter niets over de inhoud van
het beleid. Mogelijk sluit het bestaande beleid
perfect aan op de doelstellingen van de Wmo.
Een tweede stap in het verkrijgen van inzicht in
de gemeentelijke visies is het achterhalen welke
benadering gemeenten hebben gevolgd bij de
uitwerking van het Wmo-beleid in beleidsnota’s.
Hiertoe zijn de ambtenaren opnieuw geconfron-

De gemeenten die kiezen voor een verdergaande
mate van herijking van hun beleid (zie figuur 2.1)
kiezen er ook vaker voor om het beleid in één integrale benadering uit te werken.3 Dit wil zeggen
dat een verdergaande herijking in veel gevallen is
gericht op het versterken van de integraliteit van
het beleid. In de gemeenten die kiezen voor het
(ongewijzigd) voortzetten van bestaand beleid
kan dit laatste inhoudelijk weliswaar conform de
Wmo zijn en de volledige breedte van de Wmo
bestrijken, maar de integraliteit van het beleid en
de samenhang tussen de verschillende beleidsterreinen zullen naar verwachting minder zijn
dan in gemeenten die voor herijking van het
bestaande beleid hebben gekozen.

2

3

In Bijlage B op www.scp.nl zijn de tabellen te vinden waarin
de in dit rapport besproken variabelen zijn uitgesplitst naar
stedelijkheidsklasse.

De correlatie tussen ‘herijking’ en ‘integraliteit’ bedraagt
0,20 (p = 0,000). Dit wil zeggen dat naarmate gemeenten in
sterkere mate voor herijking van het Wmo-beleid kiezen, zij
ook voor een meer integrale benadering kiezen.

15

2.1

Figuur 2.2

Uitwerking van het Wmo-beleid op afzonderlijke beleidsterreinen versus integrale
benadering van het Wmo-beleid (in procenten; n = 375)

50
40
30
20
10
0

1

2

3

4

5

Op elk van de beleidsterreinen die te
maken hebben met maatschappelijke
ondersteuning wordt de Wmo
afzonderlijk uitgewerkt

Waar het de beleidsdocumenten betreft die
gemeenten op het gebied van de Wmo geacht worden op te stellen, schrijft de Wet het volgende voor:
1 De gemeenteraad stelt een of meer plannen vast, die
richting geven aan de door de gemeenteraad en het
college van burgemeester en wethouders te nemen
beslissingen betreffende maatschappelijke ondersteuning.
2 De gemeenteraad stelt het plan telkens voor een
periode van ten hoogste vier jaren vast. Het plan kan
tussentijds worden gewijzigd.
3 Het plan bevat de hoofdzaken van het door de
gemeente te voeren beleid betreffende maatschappelijke ondersteuning (Staatsblad 2006a: 3).
In dit plan zou in ieder geval moeten worden ingegaan op 1) de gemeentelijke doelstellingen op het
gebied van maatschappelijke ondersteuning, 2)
hoe het samenhangende beleid betreffende maatschappelijke ondersteuning zal worden uitgevoerd,
3) welke resultaten de gemeente wil behalen, 4)
welke maatregelen gemeenteraad en gemeentebestuur nemen om de kwaliteit van de uitvoering
te waarborgen, 5) welke maatregelen gemeenteraad en gemeentebestuur nemen om keuzevrijheid te bieden en 6) op welke wijze gemeenteraad
en gemeentebestuur zich op de hoogte hebben

16

6

7

Het Wmo-beleid wordt uitgewerkt
in één intergrale benadering
van het beleid gericht op
maatschappelijke ondersteuning

gesteld van de behoeften van kleine doelgroepen.
Een eerste stap in de beleidsontwikkeling is het
opstellen van een startnotitie en hieruit volgend
een beleidsvisie. Uit de derde meting van de
invoeringsmonitor bleek dat in juni 2006 94% van
de gemeenten een startnotitie Wmo-beleid had
opgesteld (Van Beek 2006). In deze studie kwam
naar voren dat in januari 2008 eveneens 94% van
de gemeenten een formele visie heeft opgesteld
ten aanzien van het Wmo-beleid. In 64% van deze
gemeenten was dit één overkoepelende visie, in
7% is sprake van meerdere, afzonderlijke visies en
in 30% is zowel sprake van een overkoepelende
visie als van afzonderlijke deelvisies. Gemeenten
die hebben gekozen voor één overkoepelende
visie op de Wmo kiezen daarbij eveneens vaker
voor een meer integrale benadering van de Wmo,
dan gemeenten die een overkoepelende visie
combineren met afzonderlijke deelvisies. Deze
laatste groep gemeenten kiest op haar beurt vaker
voor een meer integrale benadering van de Wmo
dan gemeenten die de Wet alleen in afzonderlijke
deelvisies uitwerken.4

eerste tussenrapportage wmo-evaluatie

4

Deze verschillen zijn getoetst met een variantieanalyse
(ANOVA: F (2, 348) = 3,60; p = 0,028). De gemeenten die
(nog) geen visie hadden geformuleerd zijn buiten beschouwing gelaten.ondersteuning tot de kernbegrippen
‘hulp bij het huishouden’, ‘subsidies’ en ‘loket’.

2.1
Tabel 2.1 Bespreking van beleidsterreinen in de gemeentelijke Wmo-visie (in procenten; n = 348)

komt aan
de orde

als richtinggevende
passage

als globale
verwijzing

97
96
96
96
95
93
90

81
85
77
76
72
63
58

19
15
23
24
29
37
42

informatie en advies
mensen met beperkingen
vrijwilligers en mantelzorgers
het betrekken van burgers bij het beleid
sociale samenhang en leefbaarheid
kwetsbare burgers
opvoedingsondersteuning
Bron: scp (wmop’08)

Naast de benadering die gemeenten hebben
gevolgd bij de formulering van hun visie op het
Wmo-beleid, is de ambtenaren ook gevraagd naar
de onderwerpen die in de visie(s) aan de orde
komen en of dit globale verwijzingen of richtinggevende passages zijn (zie tabel 2.1). De beleidsterreinen zijn geordend van meest aanwezig naar
minst aanwezig in de gemeentelijke visies.
In de meeste gemeenten komen alle verschillende
beleidsterreinen in de Wmo-visie aan de orde. Ten
aanzien van ongeveer vijf van de zeven gevraagde
onderwerpen is dit een richtinggevende passage.
Vooral ‘informatie en advies’ en ‘mensen met
beperkingen’ vallen op. Deze beleidsterreinen
komen in vrijwel alle gemeenten in de visie aan
de orde en zijn vrijwel overal in richtinggevende
passages uitgewerkt. Aan de andere kant valt op
dat over kwetsbare burgers en opvoedingsondersteuning relatief weinig richtinggevende passages zijn opgenomen. De globale verwijzingen die
in de Wmo-visie terecht zijn gekomen, refereren
mogelijk aan (bestaande) specifieke beleidsstukken op het gebied van maatschappelijke opvang
en jeugdbeleid.
De ambtenaren werd de mogelijkheid geboden
om aan te geven of er in hun gemeente nog
andere beleidsterreinen deel uitmaken van het
Wmo-beleid en zodoende in de Wmo-visie aan
de orde komen. Slechts een zeer kleine groep
ambtenaren

maakte gebruik van deze optie. Door deze kleine
groep werden gezondheidsbeleid en de ontwikkeling van wonen-welzijn-zorgarrangementen
relatief vaak genoemd. Over het algemeen formuleren meer stedelijke gemeenten in hun visie
richtinggevende passages over meer onderwerpen dan minder stedelijke gemeenten. In (zeer)
sterk stedelijke gemeenten worden over bijna zes
(5,7) van de zeven onderwerpen richtinggevende
passages geformuleerd, in weinig/niet-stedelijke
gemeenten zijn dit er iets meer dan vijf (5,1). De
verschillen tussen de stedelijkheidsklassen zijn
het grootst op het gebied van ‘vrijwilligers en
mantelzorgers’ en ‘het betrekken van burgers bij
het beleid’. Meer stedelijke gemeenten besteden
hier in hun visie significant vaker een richtinggevende passage aan.5
De beleidsterreinen laten een ordening zien, wat
de waarschijnlijkheid betreft waarmee ze met
een richtinggevende passage in de gemeentelijke Wmo-visie aan de orde komen.6 Gemeenten
die richtinggevende passages in hun Wmo-visie
opnemen over minder ‘populaire’ onderwerpen,
hebben meestal eveneens richtinggevende passages opgenomen over meer ‘populaire’ onderwerpen. Met andere woorden, de meeste gemeenten
5

6

De deelgemeenten van Rotterdam en de stadsdelen van
Amsterdam blijken minder vaak richtinggevende passages in hun visie op te nemen dan zelfstandige gemeenten
in de hoogste stedelijkheidsklasse ((zeer) sterk stedelijk).
De samenhang tussen, en ordening van, de items is
getoetst met behulp van een Mokken-analyse (vgl. Van
Schuur 2003). Deze is uitgevoerd met het programma
MSP. De schaalcoëfficiënt H = 0,53; Spearman’s Rho voor
betrouwbaarheid = 0,83.

17

2.1
hebben een richtinggevende passage opgenomen
over ‘mensen met beperkingen’. Vooral gemeenten
die over ‘mensen met beperkingen’ een richtinggevende passage hebben opgenomen, hebben dit
ook gedaan voor ‘informatie en advies’. Vervolgens
hebben vooral gemeenten die over ‘informatie
en advies’ een richtinggevende passage hebben
opgenomen, dit gedaan voor ‘vrijwilligers en
mantelzorgers’, enzovoort.

Wmo’ wordt besproken. De gemeenten die de
Wmo ‘breed’ hebben opgepakt, hebben vrijwel
allemaal richtinggevende passages opgenomen
over alle vier de onderwerpen die zijn opgevat
als de ‘smalle Wmo’. Zo zijn in twee derde van
de gemeenten die de ‘brede Wmo’ in hun visie
bestrijken, richtinggevende passages geformuleerd
over zes of zeven van de zeven beleidsterreinen in
tabel 2.1.

De invoering van de Wmo is als ‘smal’ opgevat
wanneer gemeenten zich in hun visie beperkten
tot richtinggevende passages over ‘mensen met
beperkingen’, ‘informatie en advies’, ‘vrijwilligers
en mantelzorgers’ en/of ‘het betrekken van burgers
bij het beleid’. In 18% van de gemeenten is dit het
geval. In deze gemeenten zijn in de visie alleen
richtinggevende afspraken opgenomen over een
of meer van deze vier onderwerpen. In de overige
82% van de gemeenten komen een of meer van
deze vier onderwerpen in een richtinggevende
passage aan de orde en wordt eveneens aandacht
besteed aan ‘sociale samenhang en leefbaarheid’, ‘kwetsbare burgers’ en/of ‘opvoedingsondersteuning’. De hierboven besproken ordening
van de beleidsterreinen impliceert dat in de
gemeentelijke visie op de eerste plaats de ‘smalle

Verderop in het hoofdstuk (bij tabel 2.3) zal
worden ingegaan op de beleidsterreinen die geen
onderdeel zijn van het Wmo-beleid, maar ten
aanzien waarvan mogelijk wel relaties met het
Wmo-beleid zijn uitgewerkt.
2.2 Doelen, doelgroepen en samenhang met
andere beleidsterreinen
De visies die in paragraaf 2.1 aan de orde zijn
gekomen dienen te worden vertaald naar beleidsdoelen en beleidsmaatregelen. Aan de ambtenaren is gevraagd of er in hun gemeente doelen
zijn geformuleerd op de beleidsterreinen op het
gebied van de Wmo en, zo ja, of dit kwalitatieve,
kwantitatieve of zowel kwalitatieve als kwantitatieve doelen zijn (zie tabel 2.2).

Tabel 2.2 Formulering van kwalitatieve of kwantitatieve doelen over beleidsterreinen
(in procenten; n = 363)

informatie en advies
mensen met beperkingen
vrijwilligers en mantelzorgers
het betrekken van burgers bij het beleid
sociale samenhang en leefbaarheid
kwetsbare burgers
opvoedingsondersteuning

doelen
geformuleerd

waarvan
kwalitatief

waarvan zowel
kwalitatief
als kwantitatief

waarvan
kwantitatief

88
86
86
83
82
80
80

53
49
52
69
55
59
51

44
45
43
28
43
36
43

2
6
5
4
2
5
5

Bron: scp (wmop’08)

18

eerste tussenrapportage wmo-evaluatie

2.2
Van de gemeenten heeft 60% doelen geformuleerd op alle zeven beleidsterreinen.7 Gemiddeld
zijn in de gemeenten doelen geformuleerd op
ongeveer zes van de zeven gevraagde beleidsterreinen. Op de beleidsterreinen ‘informatie en
advies’, ‘mensen met beperkingen’ en ‘vrijwilligers en mantelzorgers’ hebben relatief de meeste
gemeenten doelen geformuleerd. De meeste
gemeenten formuleren kwalitatieve doelen, eventueel aangevuld met kwantitatieve doelen.
Gemeenten formuleren maar zelden alleen kwantitatieve doelen. Vooral over ‘het betrekken van
burgers bij het beleid’ hebben relatief weinig
gemeenten kwantitatieve doelen geformuleerd.
Naast deze verschillen tussen beleidsterreinen
bestaan er verschillen tussen gemeenten. Meer
stedelijke gemeenten formuleren doelen op meer
beleidsterreinen dan minder stedelijke gemeenten.
Vooral op de beleidsterreinen ‘sociale samenhang
en leefbaarheid’, ‘opvoedingsondersteuning’,
‘vrijwilligers en mantelzorgers’ en ‘kwetsbare
burgers’ worden in meer stedelijke gemeenten
vaker doelen geformuleerd.

De gemeenten die specifieke beleidsmaatregelen
hebben geformuleerd voor ‘kleine doelgroepen’
formuleren beleidsmaatregelen over gemiddeld
drie van dergelijke ‘kleine doelgroepen’. In tabel
2.3 is weergegeven aan welke doelgroepen specifieke beleidsmaatregelen zijn gewijd.

De Wmo stelt expliciet dat ervoor moet worden
gezorgd dat zogenoemde ‘kleine doelgroepen’
voldoende aandacht krijgen in het beleid. De
ambtenaren is gevraagd of er in het Wmo-beleid
in hun gemeente – naast de beleidsmaatregelen
gericht op doelgroepen die expliciet in de Wmo
zijn genoemd – specifieke beleidsmaatregelen zijn
opgenomen over andere (kleine) doelgroepen. Dit
blijkt in ongeveer de helft van de gemeenten het
geval te zijn. Dit wil overigens niet zeggen dat de
andere gemeenten in hun beleid geen rekening
hebben gehouden met kleine doelgroepen. Zij
hebben er alleen niet voor gekozen specifieke
beleidsmaatregelen te treffen. Meer stedelijke
gemeenten verschillen op dit punt aanzienlijk
van minder stedelijke gemeenten. In 73% van de
(zeer) sterk stedelijke gemeenten is beleid geformuleerd dat is gericht op specifieke doelgroepen.
Dit is het geval in 59% van de matig stedelijke
gemeenten en in 46% van de weinig/niet-stedelijke gemeenten.

Over mensen met een verstandelijke beperking,
met langdurige psychische klachten en met
psychogeriatrische problemen zijn relatief vaak
beleidsmaatregelen opgesteld. In (zeer) sterk
stedelijke gemeenten zijn daarnaast relatief vaak
beleidsmaatregelen geformuleerd die speciaal
gericht zijn op allochtonen en laaggeletterden.

7

Ook wat de formulering van doelen betreft vertonen de
beleidsterreinen een cumulatieve ordening. Gemeenten
die doelen hebben geformuleerd over ‘opvoedingsondersteuning’ en ‘kwetsbare burgers’ hebben vrijwel altijd
ook doelen geformuleerd over de andere beleidsterreinen. Schaalcoëfficiënt H = 0,59; Spearman’s Rho voor
betrouwbaarheid = 0,88.

Tabel 2.3 Specifieke beleidsmaatregelen in het
Wmo-beleid, per doelgroep (in procenten; n = 376)
mensen met een verstandelijke beperking
30
mensen met langdurige psychische klachten 28
mensen met psychogeriatrische problemen 23
mensen met een zintuiglijke beperking
19
allochtonen
19
laaggeletterden
11
3
homoseksuelen en transseksuelen
Bron: scp (wmop’08)

Het Wmo-beleid staat niet op zichzelf. Vooral
wanneer gemeenten hebben gekozen voor een
brede benadering bestaan er relaties tussen de
Wmo en tal van andere beleidsterreinen. Gemiddeld leggen gemeenten relaties tussen het Wmobeleid en vijf van de zeven gevraagde andere
beleidsterreinen. Soms worden die relaties expliciet uitgewerkt in nota’s over het Wmo-beleid en
soms in de nota’s over het betreffende beleidsterrein (zie tabel 2.4).
Zeer veel gemeenten leggen in hun Wmo-beleid
relaties met het zorgbeleid (88%) en het woonbeleid (83%). Ook relaties met het armoedebeleid
(71%), het activeringsbeleid (69%) en het sportbeleid (69%) worden relatief vaak gelegd. De
meeste gemeenten werken de relatie tussen de

19

2.2
Tabel 2.4 Uitwerking van de relatie met Wmo-beleid per beleidsterrein (in procenten; n = 367)

(gezondheids)zorgbeleid
woonvisie/woonbeleid
armoedebeleid
activeringsbeleid a
sportbeleid
integratie-/inburgeringsbeleid
vervoersbeleid b

relatie gelegd

waarvan uitgewerkt
in Wmo-beleid

waarvan uitgewerkt
in ander beleid

88
83
71
69
69
56
55

35
33
19
20
26
16
24

65
67
81
80
74
84
76

a In het kader van de ‘Wet werk en bijstand’ (wwb), ‘Wet sociale werkvoorziening’ (wsw), ‘Wet werk en inkomen naar
arbeidsvermogen’ (wia), Wet arbeidsongeschiktheidsvoorziening jonggehandicapten (Wajong).
b Bijvoorbeeld leerlingenvervoer, wsw-vervoer

Bron: scp (wmop’08)

Wmo en het desbetreffende beleidsterrein niet
uit in de Wmo-nota’s, maar in de nota’s op de
andere beleidsterreinen. Ook op het gebied van
de relaties tussen Wmo-beleid en ander beleid
verschillen meer stedelijke gemeenten van minder
stedelijke gemeenten. Meer stedelijke gemeenten leggen in hun Wmo-beleid relaties met een
groter aantal andere beleidsterreinen dan minder
stedelijke gemeenten. Het woonbeleid – dat in de
grote meerderheid van de gemeenten aan de Wmo
wordt gerelateerd – en het vervoersbeleid – dat in
iets meer dan de helft van de gemeenten met de
Wmo in verband wordt gebracht – vormen hierop
een uitzondering. Beide beleidsterreinen worden
in gemeenten in de verschillende stedelijkheidsklassen in vrijwel gelijke mate aan het Wmobeleid gerelateerd.
Ook nu is de mogelijkheid geboden om aan te
geven of er – naast de beleidsterreinen die zijn
genoemd in tabel 2.4 – nog andere beleidsterreinen zijn, waarmee in het Wmo-beleid een relatie
is gelegd. Meer dan de helft van de ambtenaren
heeft gebruikgemaakt van deze optie. Een groot
deel van deze ambtenaren wijst hier op het jeugdbeleid. Deze bevinding sluit aan bij de bevinding
in paragraaf 2.1 dat het jeugdbeleid in de Wmovisie relatief vaak in een globale verwijzing aan
de orde komt. Het jeugdbeleid lijkt te worden

opgevat als onderscheiden van de ‘opvoedingsondersteuning’ waarop prestatieveld 2 van de
Wmo is gericht. Op prestatieveld 2 wordt in
hoofdstuk 4 meer uitgebreid ingegaan. Het feit
dat ambtenaren expliciet melding maken van de
verbanden die zijn gelegd tussen Wmo en jeugdbeleid geeft aan dat zij dergelijke relaties niet
vanzelfsprekend achten. Daarnaast zijn beleid
gericht op wijk- of kernplannen, onderwijsbeleid,
veiligheidsbeleid, ouderenbeleid en cultuurbeleid
relatief vaak genoemd.
In het Wmo-beleid van ongeveer 40% van de
gemeenten zijn relaties uitgewerkt met zes van de
zeven of alle zeven beleidsterreinen in tabel 2.4.
Gemeenten die in hun visie hebben gekozen voor
de ‘brede Wmo’ hebben meer relaties met andere
beleidsterreinen uitgewerkt dan gemeenten die in
hun visie kozen voor een ‘smalle Wmo’.8 Ook waar
het gaat om de uitwerking van relaties met andere
beleidsterreinen is sprake van een ordening van
de beleidsterreinen.9 Wanneer gemeenten relaties
hebben uitgewerkt tussen het Wmo-beleid en het
vervoersbeleid, is het zeer waarschijnlijk dat zij
ook relaties hebben uitgewerkt met alle andere
beleidsterreinen.
8
9

20

eerste tussenrapportage wmo-evaluatie

Dit verschil is getoetst met een variantieanalyse (ANOVA:
F (1, 365) = 5,61; p = ,018).
Schaalcoëfficiënt H = 0,50; Spearman’s Rho voor
betrouwbaarheid = 0,80.

2.3
Tabel 2.5 Samenwerking met andere gemeenten, al dan niet als gevolg van de invoering van de Wmo,
per beleidsterrein (in procenten; n = 379)

samenwerking

gevolg Wmo

geen gevolg
Wmo

onbekend of
gevolg Wmo

81
67
61
60
52
50
44
32
26
25

100
63
15
47
50
56
59
42
52

30
77
43
46
38
34
46
32

9
8
8
8
8
7
100
12
12

aanbesteding hulp bij het huishouden
vrijwilligers en mantelzorgers
opvoedingsondersteuning
mensen met beperkingen
verstrekking individuele voorzieningen
indicatie individuele voorzieningen
informatie en advies
Wmo-loket 11
sociale samenhang en leefbaarheid
het betrekken van burgers bij het beleid
- Gegevens ontbreken.
Bron: scp (wmop’08)

2.3 Samenwerking met andere gemeenten
Negen van de tien gemeenten werken in het kader
van het Wmo-beleid samen met andere gemeenten. Deze bevinding stemt overeen met de bevindingen uit de invoeringsmonitor. De invoeringsmonitor bracht daarnaast naar voren dat gemeentelijke samenwerking vooral in regionaal verband
en/of met buurgemeenten plaatsvindt (Van Beek
2007). Intergemeentelijke samenwerking komt
meer voor in weinig/niet-stedelijke gemeenten
(93%), dan in matig stedelijke gemeenten (86%)
en (zeer) sterk stedelijke gemeenten (80%).10
Gemeenten werken gemiddeld op iets meer dan
de helft (5,6) van de gevraagde beleidsterreinen
samen met andere gemeenten. Het percentage
gemeenten dat samenwerkt, verschilt tussen
beleidsterreinen. Ook verschillen beleidsterreinen
in de mate waarin de intergemeentelijke samen-

werking een gevolg is van de invoering van de
Wmo of niet (zie tabel 2.5).
Veel gemeenten werkten al samen voor de Wmo
in 2007 werd ingevoerd. De Wmo lijkt echter
aanleiding te hebben gegeven om de intergemeentelijke samenwerkingsverbanden uit te
breiden en te intensiveren. Zo werkte 81% van
de gemeenten samen aan de aanbesteding van
de hulp bij het huishouden.12 Omdat deze hulp
pas sinds de invoering van de Wmo onder verantwoordelijkheid van de gemeenten valt zijn dit
samenwerkingsverbanden die als gevolg van de
Wmo moeten zijn aangegaan. Ook op het gebied
van vrijwilligers en mantelzorgers werken veel
gemeenten samen (67%), waarvan de meerderheid als gevolg van de invoering van de Wmo.
Daarnaast wordt er relatief veel samengewerkt op
het gebied van opvoedingsondersteuning (61%),

10

11

Deze cijfers zijn berekend met inbegrip van de Amsterdamse deelgemeenten en de Rotterdamse stadsdelen.
Wanneer deze buiten beschouwing worden gelaten, blijft
het percentage gemeenten dat samenwerkt met andere
gemeenten 90%. Het percentage (zeer) sterk stedelijke
gemeenten dat samenwerkt met andere gemeenten stijgt
in dat geval van 80% naar 85%. Dit wil zeggen dat de deelgemeenten en stadsdelen relatief weinig samenwerken
met andere gemeenten. Gevraagd is echter naar samenwerking met andere gemeenten en niet naar samenwerking met andere stadsdelen en deelgemeenten. Gegeven
de structuur van de stedelijke organisatie in Amsterdam
en Rotterdam kan worden verwacht dat de stadsdelen en
deelgemeenten onderling wel samenwerken.

Ten aanzien van de samenwerking op het gebied van het
Wmo-loket is niet gevraagd of dit het gevolg was van de
invoering van de Wmo of niet. Ten onrechte is verondersteld dat dit per definitie het geval moet zijn geweest. Er
kan echter ook sprake zijn geweest van voortzetting van
samenwerkingsverbanden in het kader van Wvg-loketten
(ingericht naar aanleiding van de Wet voorzieningen
gehandicapten).
12 Hierbij merkte een aantal ambtenaren op dat de samenwerking niet alleen de aanbesteding van de hulp bij het
huishouden betrof, maar eveneens de aanbesteding van
hulpmiddelen of vervoersvoorzieningen.

21

2.4
mensen met beperkingen (60%) en de verstrekking van de individuele voorzieningen (52%). De
meeste samenwerkingsverbanden op het gebied
van opvoedingsondersteuning bestonden al
voor de invoering van de Wmo. Veel samenwerkingsverbanden op het gebied van mensen met
beperkingen en de verstrekking van individuele
voorzieningen zijn juist aangegaan als gevolg van
de Wmo. (Zeer) sterk stedelijke gemeenten en
weinig/niet-stedelijke gemeenten werken op meer
beleidsterreinen samen met andere gemeenten
dan matig stedelijke gemeenten.13
In de vierde meting van de invoeringsmonitor is
eveneens gevraagd op welke punten gemeenten
met andere gemeenten samenwerken (Van Beek
2007). De bevindingen uit de invoeringsmonitor
ten aanzien van de samenwerking bij het aanbesteden van hulp bij het huishouden (83%), Wmoloket (32%) en burger- en cliëntenparticipatie
(27%) zijn vrijwel identiek aan de bevindingen in
deze studie. Een opvallend verschil is de bevinding in deze studie dat ongeveer de helft van de
gemeenten samenwerkt bij de indicatiestelling en
de verstrekking van individuele voorzieningen.
Dit is beduidend meer dan de 35% die in de invoeringsmonitor werd gevonden voor samenwerking
bij het uitvoeren van de individuele voorzieningen.
Hoewel de vraagstelling in dit onderzoek niet
helemaal overeenkomt met die in de invoeringsmonitor, lijkt het erop dat in de loop van 2007
meer gemeenten zijn gaan samenwerken bij de
uitvoering van de individuele voorzieningen.
2.4 Conclusies
Meer dan de helft van de ambtenaren geeft aan
dat in hun gemeenten is gekozen voor een tamelijk vergaande herijking van het bestaande beleid
om zo te komen tot een integraal Wmo-beleid. In
die gemeenten is vaak een overkoepelende visie
ontwikkeld, soms vergezeld van deelvisies op de
afzonderlijke beleidsterreinen. Aan de andere
kant lijkt sprake van een niet te verwaarlozen
minderheid van gemeenten, waar ervoor is gekozen het bestaande beleid zo veel mogelijk te hand-

13 Ook in de samenwerking met andere gemeenten zit een
systematische opbouw. Schaalcoëfficiënt H = 0,49; Spearman’s Rho voor betrouwbaarheid = 0,86. Gemeenten
die samenwerken op het gebied van sociale samenhang
en burgerparticipatie, werken meestal ook samen op de
andere beleidsterreinen.

22

eerste tussenrapportage wmo-evaluatie

haven en waar de Wmo vooral op de afzonderlijke
beleidsterreinen een uitwerking krijgt.
De keuze voor een meer op herijking of een meer
op handhaving van bestaand beleid gerichte aanpak van de invoering van de Wmo is ook terug te
zien in het aantal onderwerpen dat in de visiedocumenten aan de orde komt. Hoewel in de
meeste visiedocumenten specifiek wordt ingegaan op de beleidsterreinen waar de negen
prestatievelden van de Wmo naar verwijzen,
bestrijken de visiedocumenten van de meer op
herijking van bestaand beleid gerichte gemeenten
een groter aantal onderwerpen dan de visiedocumenten van de meer op handhaving van bestaand
beleid gerichte gemeenten. Deze gerichtheid op
herijking dan wel handhaving varieert niet tussen
stedelijkheidsklassen. Meer stedelijke gemeenten
bespreken echter wel een groter aantal onderwerpen in hun visiedocumenten. De meeste
gemeenten formuleren expliciete doelen op de
verschillende beleidsterreinen. Deze doelen
worden meestal kwalitatief geformuleerd, in
sommige gevallen aangevuld met kwantitatieve
doelen. In ongeveer de helft van de gemeenten
worden specifieke beleidsmaatregelen getroffen,
gericht op bijzondere doelgroepen. Doelgroepen
waaraan relatief vaak specifieke aandacht wordt
besteed, zijn mensen met een verstandelijke
beperking, mensen met langdurige psychische
klachten en mensen met psychogeriatrische problemen. Meer stedelijke gemeenten besteden in
hun beleid vaker specifieke aandacht aan bijzondere doelgroepen dan minder stedelijke gemeenten. Negen van de tien gemeenten werken samen
met andere gemeenten. Deze samenwerking
betreft vaak de aanbesteding van de hulp bij het
huishouden, maar ook op het gebied van vrijwilligers en mantelzorgers, opvoedingsondersteuning
en mensen met beperkingen wordt door een groot
deel van de gemeenten met andere gemeenten
samengewerkt.
Voor de uitwerking van het Wmo-beleid in visiedocumenten, beleidsdoelen, relaties met ander
beleid en samenwerkingsrelaties met andere
gemeenten geldt dat sprake is van een systematische opbouw. Gemeenten doen in ieder geval
het strikt noodzakelijke – de ‘smalle Wmo – en
vullen dit afhankelijk van hun voorkeuren aan
met beleid op andere terreinen. Ongeveer de helft

2.4
van de gemeenten heeft niettemin over zes of
zeven van de zeven bevraagde beleidsterreinen
zowel een visie als doelen geformuleerd. De
meerderheid van de gemeenten lijkt dus te hebben
gekozen voor een brede benadering van de Wmo
in de beleidsformulering. De trend die naar voren
kwam in de invoeringsmonitor – een afname
gedurende 2006 in het aantal van de gemeenten
dat koos voor een brede invoering van de Wmo
– is niet terug te zien in de rapportages over de
stand van zaken in het beleid per januari 2008.
De meerderheid van de gemeente lijkt alsnog te
hebben gekozen voor een brede benadering van
de Wmo waar het gaat om de visie, de formulering van doelen, het leggen van kruisverbanden
met andere beleidsterreinen en het aangaan van
samenwerkingsrelaties met andere gemeenten.

23

3

participatie in het wmo-beleid
Het volwaardig ‘meedoen’ aan de samenleving,
dat volgens veel van de ambtenaren centraal
staat in de Wet maatschappelijke ondersteuning
(Wmo), heeft ook betrekking op de participatie
van burgers in de totstandkoming, de uitvoering
en de verantwoording van het Wmo-beleid. Artikel 11 van de Wet verplicht het gemeentebestuur
om de ingezetenen van de gemeente en in de
gemeente een belang hebbende natuurlijke en
rechtspersonen bij de voorbereiding van het
maatschappelijke-ondersteuningsbeleid (1) bij de
beleidsvoorbereiding te betrekken en (2) vroegtijdig in de gelegenheid te stellen om zelfstandig
beleidsvoorstellen te doen over maatschappelijke
ondersteuning. Het gemeentebestuur heeft de
verantwoordelijkheid om zich de informatie te
verschaffen die hiervoor nodig is en om zich op
de hoogte te stellen van de belangen en behoeften
van ingezetenendie hun belangen en behoeften niet goed kenbaar kunnen maken. Artikel
12 stelt daarnaast (1) dat het gemeentebestuur
over beleidsplannen advies moet vragen aan de
gezamenlijke vertegenwoordigers van representatieve organisaties van vragers op het gebied
van maatschappelijke ondersteuning en (2) dat
zij de gemeenteraad – bij stemming over de
beleidsplannen – een motivering moet geven
over de manier waarop de belangen en behoeften
van ingezetenen die hun belangen en behoeften
niet goed kenbaar kunnen maken in de beleidsvorming zijn meegewogen (Staatsblad 2006a).
Behalve van individuele burgers wordt ook van
maatschappelijke organisaties en instellingen
verwacht dat zij ‘meedoen’. De vraag is nu in
hoeverre deze participatie in het Wmo-beleid van
maatschappelijke organisaties en instellingen en
van burgers en hun organisaties in 2007 van de
grond is gekomen.1
3.1 Betrokkenheid van maatschappelijke
organisaties en instellingen
In de uitvoering van de Wmo zullen gemeenten
nauw samen moeten werken met een keur aan
maatschappelijke organisaties en instellingen.
Met een goede samenwerking bij de totstand1

24

Mantelzorg- en vrijwilligersorganisaties kunnen betrokken
zijn bij de uitvoering van het beleid, maar kunnen eveneens
optreden als vertegenwoordigende organisatie van mantelzorgers en vrijwilligers. Deze organisaties zijn daarom
zowel opgenomen in de paragraaf over de participatie van
maatschappelijke organisaties en instellingen (§ 3.1) als in
de paragraaf over vertegenwoordigende organisaties van
burgers en cliënten (§ 3.2).

koming van het beleid kan een basis worden
gelegd voor een effectieve samenwerking in de
uitvoering van het beleid. De ambtenaren is daarom gevraagd welke maatschappelijke organisaties
en instellingen in hun gemeente zijn betrokken
bij het opstellen van de visie en de doelen van het
Wmo-beleid (zie tabel 3.1). Daarbij gaat het om
organisaties en instellingen die een rol spelen in
de uitvoering van het beleid en niet om vertegenwoordigende organisaties van burgers en cliënten, deze komen in paragraaf 3.2 aan de orde. Er
wordt een onderscheid gemaakt tussen het informeren van organisaties – organisaties worden op
de hoogte gehouden van de ontwikkelingen op
het gebied van de Wmo, het raadplegen van organisaties – organisaties wordt gevraagd om hun visie
op te geven op het Wmo-beleid, en ten slotte het
vragen om instemming van organisaties – het Wmobeleid wordt pas ingevoerd wanneer organisaties
er hun goedkeuring aan hebben gegeven. De
organisatietypen zijn geordend naar het aantal
gemeenten waarin zij betrokken zijn.
In meer dan driekwart van de gemeenten worden
tien of meer van de twintig organisaties in tabel
3.1 op enigerlei wijze betrokken bij de totstandkoming van het beleid. De ambtenaren gaven aan
dat gemiddeld ongeveer veertien van de twintig
bevraagde typen organisaties bij de totstandkoming van het beleid in hun gemeente worden
betrokken; iets minder dan vier typen organisaties (3,5) worden alleen geïnformeerd, ongeveer
de helft (9,5) wordt geraadpleegd en slechts een
enkele (1,0) wordt om instemming gevraagd. Er
bestaan behoorlijke verschillen tussen organisaties in de mate waarin en de wijze waarop zij
zijn betrokken bij de totstandkoming van het
gemeentelijke Wmo-beleid. Welzijnsinstellingen,
mantelzorgorganisaties en vrijwilligersorganisaties zijn in negen van de tien gemeenten betrokken bij het opstellen van de visie en de doelen
van het Wmo-beleid. Provincie en vervoersaanbieders zijn slechts in iets meer dan een kwart
van de gemeenten bij de totstandkoming van het
Wmo-beleid betrokken. Organisaties die in meer
gemeenten bij de totstandkoming van het beleid
worden betrokken, worden hier ook relatief
nauwer bij betrokken: ze worden vaker geraadpleegd of om instemming gevraagd. De organisaties die in minder gemeenten bij het beleid
worden betrokken, worden relatief vaak alleen
geïnformeerd.

eerste tussenrapportage wmo-evaluatie

3.1
Tabel 3.1 Wijze waarop organisaties zijn betrokken bij het opstellen van visie en doelen van de Wmo
(in procenten; n = 355)

welzijnsinstellingen
mantelzorgorganisaties
vrijwilligersorganisaties
thuiszorginstellingen
eerstelijns gezondheidszorg
woningcorporaties
Stichting MEE
instellingen voor gehandicapten
verzorgingscentra en -tehuizen
verslavingszorg en GGZ-instellingen a
instellingen voor jeugdzorg
indicatieorganen
instellingen voor maatschappelijke
opvang en vrouwenopvang
religieuze instellingen
kinderopvangorganisaties en scholen
zorgkantoren
politie
schuldhulpverlening
vervoersaanbieders
provincie

betrokken

waarvan
geïnformeerd

waarvan
geraadpleegd

waarvan om
instemming
gevraagd

92
92
91
88
86
85
85
82
81
81
73
70

11
12
13
19
23
22
21
18
23
21
34
31

80
79
78
70
70
69
72
72
69
72
62
61

9
9
9
10
7
8
7
10
7
7
4
7

66
63
60
59
47
44
27
27

26
27
40
36
38
39
59
67

67
70
55
61
57
57
37
30

8
3
5
3
4
5
4
4

a Instellingen voor geestelijke gezondheidszorg (ggz).

Bron: scp (wmop’08)

(Zeer) sterk stedelijke gemeenten betrekken
meer verschillende typen organisaties bij de totstandkoming van het beleid dan matig en weinig/
niet-stedelijke gemeenten. Dit betreft vooral
het aantal organisatietypen dat wordt geraadpleegd. Organisaties die in (zeer) sterk stedelijke
gemeenten vaker bij de totstandkoming van het
beleid worden betrokken dan in minder stedelijke
gemeenten zijn woningcorporaties, organisaties
voor eerstelijnsgezondheidszorg, Stichting mee,
instellingen voor verslavingszorg en geestelijke
gezondheidszorg, instellingen voor jeugdzorg,
instellingen voor maatschappelijke opvang en
vrouwenopvang, zorgkantoren en instellingen
voor schuldhulpverlening.2

2

De wijze waarop de betrokkenheid van organisaties bij het
Wmo-beleid is georganiseerd, vertoont een systematische ordening. Op de betrokkenheid van de provincie na, vormen de
items samen een Mokken-schaal. Schaalcoëfficiënt H = 0,45;
Spearman’s Rho voor betrouwbaarheid = 0,92. Gemeenten
die weinig ‘populaire’ organisaties bij het beleid betrekken,
zoals in dit geval de vervoersaanbieders en de schulphulpverlening, betrekken over het algemeen al de ‘populairdere’
organisaties eveneens bij het beleid. Bovendien zullen zij,
wanneer zij de vervoersaanbieders raadplegen, alle ‘populairdere’ organisaties op zijn minst eveneens raadplegen, of zelfs
om toestemming vragen.

25

3.2
3.2 Betrokkenheid van burgers en hun
organisaties
Een eerste stap bij het betrekken van de burgers
bij de totstandkoming van het beleid, is het achterhalen van hun wensen en behoeften. Over deze
wensen en behoeften zegt 90% van de ambtenaren dat hun gemeente zich van tevoren heeft
geïnformeerd of laten informeren. Gemeenten in
verschillende stedelijkheidsklassen verschillen op
dit punt nauwelijks. De vraag is nu welke instrumenten de gemeenten inzetten om de wensen en
behoeften van burgers en cliënten te achterhalen.

Tabel 3.2 Inzet van instrumenten ter informering
over wensen en behoeften van burgers en
cliënten (in procenten; n = 372)
groepsgesprekken
conferenties
enquêteonderzoek
werkbezoeken

65
59
25
23

Bron: scp (wmop’08)

Groepsgesprekken blijken het meest populaire
middel om inzicht te krijgen in de voorkeuren van
burgers en cliënten. Ook het organiseren van conferenties wordt hiertoe door een meerderheid van
de gemeenten toegepast. Ongeveer een kwart van
de gemeenten maakt gebruik van enquêteonderzoek en werkbezoeken.
Hoewel meer en minder stedelijke gemeenten
nauwelijks verschillen waar het gaat om de vraag
of zij zich (laten) informeren over de wensen van
burgers, blijken meer stedelijke gemeenten hier
vaker meerdere instrumenten voor in te zetten
dan minder stedelijke gemeenten. Vooral werkbezoeken worden vaker toegepast in (zeer) sterk
stedelijke gemeenten dan in matig stedelijke en
weinig/niet-stedelijke gemeenten.
De ambtenaren is gevraagd of hun gemeenten
zich nog op andere wijzen over de wensen en
behoeften van burgers en cliënten hebben geïnformeerd. De meerderheid van de ambtenaren
die hier iets noemden wees op consultatie van
een Wmo-adviesraad of -platform. In sommige
gemeenten is dit een tijdelijk adviesorgaan, dat
voor de duur van de ontwikkeling van het Wmobeleid in het leven is geroepen. In andere gemeen-

26

eerste tussenrapportage wmo-evaluatie

ten is het de voorloper van het periodiek overleg
dat gemeenten in het kader van het betrekken
van burgers bij het Wmo-beleid hebben ingesteld,
hier aangeduid met Wmo-raad. De samenstelling
van dergelijke platforms verschilt. In sommige
gemeenten ligt de nadruk meer op de vertegenwoordiging van burgers en cliënten, in andere
gemeenten is meer aandacht voor maatschappelijke organisaties en instellingen.
De samenstelling en betrokkenheid van dergelijke
organen is ook afzonderlijk aan de orde gesteld in
ons onderzoek. Want waar bovenstaande instrumenten gemeenten de mogelijkheid bieden om
zich incidenteel op de hoogte te stellen van de
wensen en behoeften van burgers en cliënten, zijn
organisaties van burgers en cliënten daarnaast in
veel gemeenten meer structureel bij de totstandkoming en verantwoording van het beleid betrokken. Zo is in 95% van de gemeenten sprake van
een periodiek overleg met burgers en cliënten en/
of hun organisaties (vaak aangeduid met Wmoraad of een equivalente term). Gemeenten in
verschillende stedelijkheidsklassen verschillen
nauwelijks wat de aanwezigheid van deze Wmoraad betreft. In tabel 3.3 is weergegeven in welke
mate en op welke wijze vertegenwoordigende
organisaties van burgers en cliënten worden
betrokken bij het gemeentelijke Wmo-beleid:
door zitting in de Wmo-raad, door op een andere
wijze bij te dragen aan de totstandkoming van het
beleid of door op een andere wijze bij te dragen
aan de verantwoording van het beleid. Daarbij is
ook een totaalscore gegeven die het percentage
gemeenten betreft waar een bepaald type organisatie op enigerlei wijze is betrokken bij de beleidsvorming. De typen organisaties zijn geordend
naar het aantal gemeenten waarin zij betrokken
zijn.
In vrijwel alle gemeenten worden ouderenorganisaties, gehandicaptenorganisaties, mantelzorgorganisaties en vrijwilligersorganisaties betrokken
bij het beleidsproces. Daarnaast betrekken veel
gemeenten individuele burgers bij het beleid.
Jeugd- en jongerenorganisaties, patiëntenorganisaties, bewonersplatforms en cliënten van Sociale
Zaken worden eveneens in de meerderheid van de
gemeenten bij het beleid betrokken. Belangenbehartigers van de kwetsbare burgers – waar
de prestatievelden 7, 8 en 9 op zijn gericht – en
migrantenorganisaties worden in mindere mate
bij het beleid betrokken. Gemiddeld betrekken

3.2

Tabel 3.3 Betrokkenheid van typen vertegenwoordigende organisaties van burgers en cliënten
(in procenten)

Wmo-raad
(n = 371)
ouderenorganisaties
gehandicaptenorganisaties
mantelzorgorganisaties
vrijwilligersorganisaties
individuele burgers
jeugd-/jongerenorganisaties
patiëntenorganisaties
bewonersplatforms
cliënten Sociale Zaken, WWB a
belangenbehartigers van daklozen,
verslaafden, slachtoffers huiselijk geweld
migrantenorganisaties

andere
andere
bijdrage aan
bijdrage aan
totstandkoming verantwoording
(n = 351)
(n = 351)

totaal

84
80
63
62
40
35
48
37
44

81
76
77
75
63
54
55
58
41

46
45
37
34
32
24
28
28
25

96
92
91
89
77
71
68
67
58

22
16

33
27

17
13

43
32

a Wet werk en bijstand.

Bron: scp (wmop’08)

gemeenten ongeveer acht van deze elf typen
organisaties bij het beleidsproces. (Zeer) sterk
stedelijke gemeenten betrekken een groter aantal
typen organisaties bij het beleid (gemiddeld 8,3)
dan matig stedelijke (gemiddeld 8,2) en weinig/
niet-stedelijke gemeenten (gemiddeld 7,5).
Ook wanneer wordt gekeken naar de organisaties
die zitting hebben in de Wmo-raad wordt duidelijk dat ouderenorganisaties en gehandicaptenorganisaties in de overgrote meerderheid van de
gemeenten zijn vertegenwoordigd. Mantelzorgen vrijwilligersorganisaties hebben in de meerderheid van de gemeenten zitting in de Wmoraad. Wat opvalt is dat patiëntenorganisaties en
cliënten van Sociale Zaken relatief vaker zitting
hebben in de Wmo-raad, vergeleken met andere
typen organisaties – zoals jeugd- en jongerenorganisaties en bewonersplatforms – die wel
vaker op andere wijzen bij het beleidsproces
worden betrokken. Daarnaast is gebleken dat
belangenbehartigers van daklozen, verslaafden
en slachtoffers van huiselijk geweld in matig en
weinig/niet-stedelijke gemeenten nauwelijks zitting hebben in de Wmo-raad. Ook in de (zeer)

sterk stedelijke gemeenten is dit slechts in minder
dan de helft van de gemeenten het geval. Hetzelfde
geldt voor migrantenorganisaties. In (zeer) sterk
stedelijke gemeenten hebben bewonersplatforms
aanzienlijk vaker zitting in de Wmo-raad dan in
matig stedelijke en weinig/niet-stedelijke gemeenten. Een kleine groep ambtenaren maakte gebruik
van de antwoordcategorie ‘anders, namelijk’.
Religieuze instellingen en (vertegenwoordigers
van) GGZ-cliënten werden hierbij relatief vaak
genoemd als organisaties die in het periodiek
overleg zijn vertegenwoordigd. Gemiddeld hebben
ongeveer zes van de elf gevraagde typen organisaties zitting in de Wmo-raad.
De ambtenaren is gevraagd bij welke fasen van
het beleidsproces de Wmo-raad wordt betrokken.
In 92% van de gemeenten gebeurt dit bij de
beleidsvorming. In 67% wordt de Wmo-raad eveneens betrokken bij de verantwoording en evaluatie van het beleid en in 65% is zij betrokken bij
de beleidsuitvoering. De verschillende stedelijkheidsklassen verschillen op dit punt nauwelijks.
De Wmo-raad komt gemiddeld ongeveer eens per
twee maanden bij elkaar.

27

3.2
Naast de vertegenwoordiging in de Wmo-raad
kunnen organisaties ook op andere manieren
worden betrokken bij het gemeentelijk beleid.
De ambtenaren is gevraagd welke organisaties
– buiten de Wmo-raad om – zijn betrokken bij
(1) de totstandkoming en (2) de verantwoording
van het beleid. De organisaties van ouderen,
gehandicapten, mantelzorgers en vrijwilligers
worden in veel gemeenten ook buiten de Wmoraad om vaak betrokken bij de totstandkoming
van het beleid. Organisaties van daklozen,
verslaafden en slachtoffers van huiselijk geweld
en migrantenorganisaties worden in veel mindere
mate bij het beleid betrokken. Hierop wijken meer
stedelijke gemeenten af van minder stedelijke
gemeenten. In (zeer) sterk en matig stedelijke
gemeenten worden organisaties van daklozen,
verslaafden en slachtoffers van huiselijk geweld
veel vaker bij de totstandkoming van het beleid
betrokken dan in weinig/niet-stedelijke gemeenten.
Migrantenorganisaties worden in de meerderheid
van de (zeer) sterk stedelijke gemeenten bij de totstandkoming van het beleid betrokken, in een op
de drie matig stedelijk gemeenten is dat eveneens
het geval. In weinig/niet-stedelijke gemeenten
beperkt de vertegenwoordiging van migrantenorganisaties zich tot een op de acht gemeenten.
Gemiddeld betrekken gemeenten ongeveer zeven
van de elf organisaties bij de totstandkoming van
het beleid. Meer stedelijke gemeenten betrekken
meer organisaties bij de totstandkoming van het
beleid dan minder stedelijke gemeenten.
Net als voor de Wmo-raad geldt ook voor individuele organisaties dat zij (vooralsnog) in sterkere
mate worden betrokken bij de totstandkoming
van het beleid dan bij de verantwoording van het
beleid. Iets meer dan de helft van de ambtenaren
geeft aan dat organisaties – buiten de Wmo-raad
om – worden betrokken bij de verantwoording
van het beleid. In die gemeenten worden gemiddeld ongeveer zes van de elf organisaties bij de
verantwoording van het beleid betrokken. Dit
zijn opnieuw vooral de organisaties van ouderen,
gehandicapten, mantelzorgers en vrijwilligers.3
De Wmo reikt een aantal instrumenten aan waarmee het proces van horizontale verantwoording
zou kunnen worden versterkt. Artikel 9 schrijft
voor dat het gemeentebestuur jaarlijks voor 1 juli
(1) de uitkomsten van een cliënttevredenheidsonderzoek en (2) de bij ministeriële regeling aangewezen prestatiegegevens van het voorgaande

28

eerste tussenrapportage wmo-evaluatie

kalenderjaar openbaar maakt en aan het ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport
doet toekomen (Staatsblad 2006a). Gemeenten
kunnen ervoor kiezen om naast deze verplichte
instrumenten nog andere instrumenten in te
zetten ten behoeve van de horizontale verantwoording. De ambtenaren is daarom gevraagd in
hoeverre hun gemeenten hebben gekozen voor de
inzet van deze extra instrumenten.

Tabel 3.4 Instrumenten die door gemeenten
worden gebruikt bij de horizontale verantwoording van het Wmo-beleid (in procenten; n = 351)
burgerjaarverslagen
benchmark Wmo
Wmo-beleidsmonitor
programmarekening

58
54
46
44

Bron: scp (wmop’08)

Het instrument dat het meest wordt gebruikt zijn
de burgerjaarverslagen. De inzet van dit instrument hoeft vanzelfsprekend geen gevolg te zijn
van de invoering van de Wmo. Deelname aan een
benchmark voor de Wmo is dat wel, net als het
uitvoeren van een Wmo-monitor. De verschillende stedelijkheidsklassen verschillen niet erg
veel van elkaar wat de inzet van de verschillende
instrumenten betreft. Alleen het uitvoeren van
een Wmo-beleidsmonitor blijkt populairder te
zijn in (zeer) sterk stedelijke en weinig/niet-stedelijke gemeenten dan in matig stedelijke gemeenten. Andere instrumenten die door de ambtenaren
werden genoemd zijn publicaties in de lokale
krant of in een huis-aan-huisblad of een speciale
Wmo-krant en op de website van de gemeente.

3

De betrokkenheid van burgers en cliënten bij de totstandkoming en de verantwoording van het Wmo-beleid vertoont
systematische ordeningen. Voor de items over de betrokkenheid van burgers en cliënten bij de totstandkoming van het
Wmo-beleid is de schaalcoëfficiënt H = 0,48 en is Spearman’s
Rho voor betrouwbaarheid = 0,83. Voor de items over de
betrokkenheid van burgers en cliënten bij de verantwoording
van het Wmo-beleid is de schaalcoëfficiënt H = 0,75 en is
Spearman’s Rho voor betrouwbaarheid = 0,95. Dit wil zeggen
dat in de gemeenten waar vertegenwoordigers van migranten
of daklozen bij de totstandkoming of verantwoording van het
beleid worden betrokken, ook de andere (organisaties van)
burgers en cliënten bij de totstandkoming of verantwoording
van het beleid betrokken zijn.

3.3
3.3

Conclusies

In vrijwel alle gemeenten worden maatschappelijke organisaties en instellingen en vertegenwoordigende organisaties van burgers en cliënten
op enigerlei wijze bij het beleid betrokken. Welzijnsinstellingen, mantelzorg- en vrijwilligersorganisaties, thuiszorginstellingen, eerstelijns
gezondheidszorg, woningcorporaties en Stichting
mee worden – in hun hoedanigheid als uitvoerende organisatie – in bijna alle gemeenten
betrokken bij de totstandkoming van het beleid.
In de grote meerderheid van die gemeenten
worden zij hiertoe geraadpleegd, in een klein
aantal gemeenten worden zij zelfs gevraagd om
instemming met het voorgenomen beleid.
Om de wensen en behoeften van burgers en cliënten te achterhalen zet een meerderheid van de
gemeenten groepsgesprekken of conferenties in.
Om het beleid te verantwoorden maakt eveneens
een meerderheid van de gemeenten gebruik van
burgerjaarverslagen en van een Wmo-benchmark.
Een grote minderheid zet een Wmo-monitor in
en maakt gebruik van een programmarekening.
De populariteit van de verschillende verantwoordingsinstrumenten verschilt dus niet veel. De
participatie van burgers en cliënten krijgt echter
in sterkere mate vorm door het periodiek overleg
dat plaatsvindt met vertegenwoordigende organisaties van burgers en cliënten. In bijna alle
gemeenten is een Wmo-raad geïnstalleerd en ook
buiten deze raad om worden vertegenwoordigende
organisaties van burgers en cliënten in veel
gemeenten betrokken bij de totstandkoming en
verantwoording van het beleid. Organisaties die
in veel gemeenten bij het beleidsproces betrokken
worden zijn enerzijds ouderenorganisaties en
gehandicaptenorganisaties – die ook voor de
invoering van de Wmo al vaak zitting hadden in
de Wvg-raden (ingesteld in het kader van de Wet
voorzieningen gehandicapten) – en anderzijds
mantelzorg- en vrijwilligersorganisaties – waarvan de betrokkenheid in veel gevallen een gevolg
is van de Wmo.

29

4

sociale samenhang, ondersteuning van vrijwilligers en opvoedingsondersteuning
Wat voor beleid voeren gemeenten om sociale
samenhang en leefbaarheid te bevorderen, vrijwilligers te ondersteunen en gezinnen hulp te bieden bij het opvoeden van hun kinderen? Wat is de
invloed van de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo) geweest op deze beleidsterreinen?
Deze vragen komen aan bod in dit hoofdstuk.
Daar waar er duidelijke verschillen zijn in het
beleid tussen gemeenten met een ‘brede’ en die
met een ‘smalle’ visie op de Wmo (zie hoofdstuk
2), zullen deze worden beschreven.

gaat het hier niet om een nieuwe verantwoordelijkheid voor gemeenten: onder de Welzijnswet
waren gemeenten ook al verantwoordelijk voor
beleidsterreinen als sport, maatschappelijke
dienstverlening, sociaal-cultureel werk en het
welzijn van gehandicapten, ouderen en jeugd.
Een tweede reden is dat er ook beleidsimpulsen
vanuit andere departementen werkzaam zijn op
het terrein van sociale samenhang en (met name)
leefbaarheid, zoals het kabinetsbeleid van Wonen,
Wijken en Integratie en het Grotestedenbeleid.
Deze twee redenen zouden kunnen doen vermoeden dat de Wmo weinig impact heeft op
het beleidsterrein en dat Wmo-coördinatoren
dienovereenkomstig denken, maar dat is geenszins het geval. De Wmo blijkt volgens de meeste
respondenten – driekwart van hen – van groot
belang te zijn voor het gemeentelijke beleid ten
aanzien van sociale samenhang en leefbaarheid
(tabel 4.1).1

4.1 Sociale samenhang
Het eerste prestatieveld in artikel 1 van de Wmo
betreft het bevorderen van de sociale samenhang
in en leefbaarheid van dorpen, wijken en buurten.
In de Memorie van Toelichting legt het kabinet
uit waarom het zo belangrijk is dat gemeenten de
sociale samenhang bevorderen:
De regering is van mening dat een krachtige sociale
structuur nodig is, waar zelforganisatie, maatschappelijke binding en eigen verantwoordelijkheid een
belangrijke plaats in innemen, die voorliggend is aan
professionele arrangementen van zorg, cultuur, ontspanning en welzijn. (tk 2004/2005: 2)
Het is om twee redenen interessant om Wmocoördinatoren te vragen naar hun inschatting van
het belang van de Wmo voor het beleidsterrein van
sociale samenhang en leefbaarheid. Ten eerste

Geschikte instrumenten voor gemeenten om de
sociale samenhang en leefbaarheid te bevorderen, zijn het stimuleren van de participatie van
burgers bij lokale activiteiten en van eigen initiatieven van bewoners. Negen op de tien gemeenten
hebben hiertoe maatregelen genomen, maar ook
ondersteunen relatief veel gemeenten (het verzorgen van) buurtinformatie, burgerplatforms en

Tabel 4.1 Belang van de Wmo voor leefbaarheid en sociale samenhang volgens Wmo-coördinatoren
(in procenten; n = 372)
helemaal
mee
oneens

mee
oneens

niet eens
niet
oneens

mee
eens

helemaal
mee
eens

de Wmo is van groot belang voor het
gemeentelijke beleid ten aanzien van
leefbaarheid

1

8

18

52

22

de Wmo is van groot belang voor het
gemeentelijke beleid ten aanzien van
sociale samenhang

1

5

14

53

27

Bron: scp (wmop’08)

1

30

eerste tussenrapportage wmo-evaluatie

Dat komt overeen met een eerdere kwalitatieve verkenning
onder negen gemeenten over het belang van de Wmo voor het
beleid ter bevordering van sociale samenhang en leefbaarheid (Dautzenberg 2007). De geïnterviewde projectleiders
bleken de meerwaarde van de Wmo vooral te zien in de
toevoeging van welzijn en zorg aan het wijkbeheer.

4.1
Tabel 4.2 Activiteiten die gemeenten ondernemen om sociale samenhang en leefbaarheid te
bevorderen en de invloed van de Wmo hierop (in procenten; n = 369)
aandeel gemeenten
dat activiteit
onderneemt

waarvan
als gevolg
van de Wmo

waarvan
niet als gevolg
van de Wmo

92
89

20
25

80
75

84
75

6
21

94
79

73

16

84

63

31

69

52
51

7
16

93
84

26

11

89

bevorderen van burgerparticipatie bij lokale
activiteiten
stimuleren van eigen initiatieven van burgers
zorgen voor goede buurtinformatie en
buurtvoorlichting
ondersteunen van burgerplatforms
bevorderen van buurt- en straatcontactactiviteiten
bevorderen van netwerkvorming voor
specifieke groepen
bevorderen van (vrijwillig) buurtbeheer
en buurttoezicht
zorgen voor (vrijwillige) buurtbemiddeling
bevorderen dat bewoners zelf wijkgedragscodes ontwikkelen
Bron: scp (wmop’08)

buurtactiviteiten (tabel 4.2). Bij ‘anders, namelijk’
werden nog activiteiten genoemd als: het verbreden van de functie van wijk- en buurtcentra, het
organiseren van ontmoeting (anders dan buurten wijkgericht), het organiseren van een kinderenen jongerenweek, en het aanwijzen van een centraal aanspreekpunt voor dorps- en wijkraden.
Van de negen gevraagde soorten activiteiten
ondernemen gemeenten er gemiddeld 6,1. Hoe
hoger de stedelijkheidsgraad, hoe breder het
aanbod aan activiteiten om sociale samenhang
en leefbaarheid te bevorderen. Meer stedelijke
gemeenten ondernemen bijna alle genoemde activiteiten relatief vaker dan minder stedelijke, met
uitzondering van het bevorderen van burgerparticipatie en -initiatief.
De maatregelen ter bevordering van sociale
cohesie en leefbaarheid betreffen in de grote
meerderheid van de gemeenten voortzetting of
intensivering van reeds bestaand beleid, of met
andere woorden: slechts een minderheid van
gemeenten onderneemt deze maatregelen als
gevolg van de Wmo. Niettemin vertaalt het belang

dat Wmo-coördinatoren hechten aan de Wmo
voor het beleid gericht op sociale samenhang en
leefbaarheid, zich deels ook in nieuw beleid op
dit terrein als gevolg van de Wmo. Twee op de
tien gemeenten zijn als gevolg van de Wmo burgerinitiatieven gaan stimuleren (25% van de 89%
van de gemeenten), burgers meer gaan betrekken
bij lokale activiteiten (20% van de gemeenten die
hiertoe activiteiten ontplooien) en netwerkvorming voor specifieke groepen gaan bevorderen
(31% van de gemeenten die daar maatregelen voor
neemt). Ook een al lang bekende activiteit als het
bevorderen van buurt- en straatcontactactiviteiten
wordt nog door ruim een op de tien gemeenten
ondernomen als gevolg van de Wmo (16% van de
gemeenten die dit doen).
De negen typen activiteiten die gemeenten ondernemen om de sociale samenhang en leefbaarheid
te bevorderen, blijken onder te verdelen in twee
beleidsrichtingen: een ‘activerend’ en een ‘faciliterend’ beleid ter bevordering van sociale samenhang en leefbaarheid. Een beleidsrichting houdt
in dat gemeenten vaak een ‘pakket’ aan activiteiten ondernemen om sociale samenhang en leef-

31

4.1
baarheid te bevorderen: wanneer een gemeente
een bepaalde activiteit onderneemt, zal ze vaak
ook andere activiteiten binnen dezelfde beleidsrichting ondernemen, maar niet noodzakelijkerwijs activiteiten uit de andere beleidsrichting.
De beleidsrichtingen zijn als volgt te omschrijven:
De faciliterende beleidsrichting vergt vooral inzet
en initiatief van de gemeente en haar partners
en faciliteert bewoners en hun platforms in
hun participatie: de activiteiten die bij deze
beleidsrichting horen zijn buurtinformatie
en buurtvoorlichting, het bevorderen van
burgerparticipatie, het stimuleren van burgerinitiatieven en het bevorderen van netwerkvorming.
De activerende beleidsrichting vraagt een sterke
inbreng en inzet van bewoners en richt zich
meer op leefbaarheid in wijken en buurten:
de bijbehorende activiteiten zijn (vrijwillige)
buurtbemiddeling, (vrijwillig) buurtbeheer en
-toezicht, het bevorderen dat buurtbewoners
zelf wijkgedragscodes ontwikkelen, en het
bevorderen van buurt- en straatcontactactiviteiten.2
De twee beleidsrichtingen lijken elkaar bovendien
aan te vullen: gemeenten bieden over het algemeen faciliterend beleid om sociale samenhang
en leefbaarheid te bevorderen, en ontwikkelen
activerend beleid ter aanvulling daarop. Op basis
van deze twee beleidsrichtingen kunnen drie
clusters van gemeenten worden onderscheiden:
   41% van de gemeenten heeft een breed beleid
ter bevordering van sociale samenhang en
leefbaarheid, waar zowel de faciliterende als
de activerende beleidsrichtingen ontwikkeld
zijn.
   53% van de gemeenten richt zich vooral op
faciliterend beleid ter bevordering van sociale
samenhang en leefbaarheid.
   In 6% van de gemeenten moet het beleid
ter bevordering van sociale samenhang en

leefbaarheid nog worden ontwikkeld: beide
beleidsrichtingen zijn hier (nog) niet uitgewerkt.3
Ook hier blijkt weer de samenhang met stedelijkheidsklasse: er zijn relatief meer (zeer) sterk
stedelijke gemeenten met een ‘breed’ beleid ter
bevordering van sociale samenhang en leefbaarheid dan matig of weinig/niet-stedelijke gemeenten. De gemeenten met een focus op faciliterend
beleid of gemeenten waar het beleid ter bevordering van sociale samenhang en leefbaarheid nog
ontwikkeld moet worden, zijn relatief vaak weinig/niet-stedelijke gemeenten.4

•

•

4.2 Ondersteuning van vrijwilligers

•
•
•
2

3

32

De negen activiteiten werden met een principalecomponentenanalyse teruggebracht tot twee componenten, die samen
44% van de variantie verklaren. Het ondersteunen van burgerplatforms correleerde niet goed met de twee componenten en werd niet ingedeeld.
De gemeenten werden met een average linkage clusteranalyse op basis van de twee componenten ingedeeld tot drie
clusters. Eén gemeente vormt een eigen, vierde cluster: deze
richtte zich vooral op activerend beleid en minder op faciliterend beleid.

eerste tussenrapportage wmo-evaluatie

In artikel 1 van de Wmo wordt het ondersteunen van
vrijwilligers geschaard onder hetzelfde (vierde)
prestatieveld als het ondersteunen van mantelzorgers. We zullen het ondersteunen van mantelzorgers echter in hoofdstuk 5 behandelen en het
ondersteunen van vrijwilligers in dit hoofdstuk.
Eerdere rapportages over de Wmo-pilotprojecten
(Kuperus et al. 2006) laten namelijk zien dat een
ruime meerderheid van de beleidsmatig betrokkenen onderscheid maakt tussen Wmo-beleid
gericht op mensen met beperkingen en beleid
gericht op het versterken van sociale samenhang,
en dat zij het ondersteunen van vrijwilligers –
voor zover deze niet betrokken zijn bij de zorg
voor mensen met beperkingen – zien als een
aspect van het versterken van sociale samenhang
(zie ook Timmermans et al. 2007). De regering
sluit zich hierbij aan, zoals blijkt uit de Memorie
van Toelichting:
Belangrijk uitgangspunt bij dit beleidsterrein is dat het
bevorderen van de sociale samenhang en de leef baarheid niet alleen ontstaat door de inzet van, door de
gemeente gefinancierde, professionele organisaties. Ook,
en veelal in eerste instantie, gaat het om de inzet van
de naaste omgeving, zoals familie, buren, vrijwilligers
4

Gemeenten met een ‘brede’ visie op de Wmo hebben een iets
breder uitgewerkt beleid ter bevordering van sociale samenhang en leefbaarheid dan gemeenten met een ‘smalle’ visie,
maar de verschillen zijn niet erg groot. Het cluster ‘breed’ beleid ter bevordering van sociale samenhang en leefbaarheid
komt voor in 44% van de gemeenten met een brede visie, tegen 33% van de gemeenten met een smalle visie. Het cluster
‘beleid nog ontwikkelen’ komt vaker voor in gemeenten met
een smalle visie (11%) dan in gemeenten met een brede visie
(5%) (n = 367, df = 2, p = 0,10). Gemeenten met een brede visie
op de Wmo ondernemen iets meer activiteiten ter bevordering van sociale samenhang en leefbaarheid dan gemeenten
met een smalle visie: resp. gemiddeld 5,4 activiteiten vs. 4,7
(n = 367, t = -2,8, p = 0,00)

4.2
Tabel 4.3 Activiteiten die gemeenten ondernemen om vrijwilligers te ondersteunen en de invloed van
de Wmo hierop (in procenten; n = 363)
aandeel gemeenten
waarvan
dat activiteit
als gevolg
onderneemt
van de Wmo
vrijwilligersinformatiepunt
deskundigheidsbevordering
vrijwilligersonderscheiding/prijzen/vrijwilliger
van het jaar
makelaarsfunctie (matching van vraag en aanbod)
verzekering
vrijstelling sollicitatieplicht
faciliteiten (parkeerkaarten, kortingspassen, enz.)
kinderopvang

waarvan
niet als gevolg
van de Wmo

79
79

10
14

90
86

71
67
51
34
28
25

7
12
9
2
8
1

93
88
91
98
92
99

Bron: scp (wmop’08)

in de buurt of in kerkelijke verbanden of bijvoorbeeld de
sportvereniging. (tk 2004/2005: 22)
Het gaat bij het ondersteunen van vrijwilligers
volgens het kabinet nadrukkelijk niet alleen om
de inzet van vrijwilligers in de zorg (om aldus de
kosten van de zorg omlaag te brengen), maar om
vrijwillige inzet in de brede zin van het woord
(tk 2004/2005: 25), dus ook bijvoorbeeld om vrijwilligerswerk in sportverenigingen, kinderboerderijen, buurtcomités of muziekgezelschappen.
Veel gemeenten ondersteunen vrijwilligers met
vrijwilligersinformatiepunten, deskundigheidsbevordering en/of symbolische erkenning door
onderscheidingen en prijzen. Slechts in een
minderheid van gemeenten kunnen vrijwilligers
vrijstelling krijgen van de sollicitatieplicht, een
beroep doen op faciliteiten zoals parkeerkaarten
en kortingspassen of (een bijdrage in) kinderopvang (tabel 4.3). Van de gemeenten noemde
5% activiteiten onder ‘anders, namelijk’, zoals
een vrijwilligerskrant, het beschikbaar stellen
van accommodaties, (financiële) ondersteuning
van vrijwilligersorganisaties en een vrijwilligersplatform.
Gemiddeld ondersteunen gemeenten vrijwilligers
op 4,3 van de negen gevraagde wijzen. Hoe stedelijker de gemeente, hoe breder het repertoire aan
vrijwilligersondersteuning. In vergelijking met
matig en (zeer) sterk stedelijke gemeenten hebben
minder weinig/niet-stedelijke gemeenten een vrij-

willigersinformatiepunt, onderscheidingen
of een makelaarsfunctie (zoals een vrijwilligersvacaturebank).
Anders dan bij de ondersteuning van mantelzorgers (zie §5.2) heeft de Wmo weinig nieuws
gebracht op het gebied van de ondersteuning
van vrijwilligers. De meeste vormen van vrijwilligersondersteuning werden al door gemeenten
geboden vóór invoering van de Wmo. De Wmo
heeft nog de sterkste impuls gegeven aan de
deskundigheidsbevordering, die in 11% van de
gemeenten het gevolg is van de Wmo (14% van de
gemeenten die deskundigheid van vrijwilligers
bevorderen).
De acht vormen van vrijwilligersondersteuning
(exclusief ‘anders, namelijk’) blijken op basis van
vergelijkbare patronen onder te verdelen in twee
‘vrijwilligersondersteuningscomponenten’. Daarmee wordt bedoeld dat gemeenten bepaalde vormen van vrijwilligersondersteuning vaak samen
aanbieden: wanneer ze de ene activiteit aanbieden, ondersteunen ze vrijwilligers ook vaak met
andere activiteiten binnen dezelfde component,
maar niet noodzakelijkerwijs met activiteiten uit
de andere component. De twee vrijwilligersondersteuningscomponenten zijn:
  Algemene voorzieningen voor vrijwilligers
Dit zijn activiteiten die een gemeente onderneemt
die in principe ten goede komen aan alle vrijwilligers en het vrijwilligerswerk als geheel. Het gaat

•

33

4.2
in deze component in het bijzonder om de makelaarsfunctie (zoals een vrijwilligersvacaturebank),
onderscheidingen voor vrijwilligers, een vrijwilligersinformatiepunt, deskundigheidsbevordering,
en een verzekering. Bij een verzekering kan worden gedacht aan wettelijke aansprakelijkheidsverzekeringen die organisaties kunnen afsluiten
voor de vrijwilligers die bij hen actief zijn.
   Voorzieningen voor individuele vrijwilligers
Dit zijn activiteiten of faciliteiten voor specifieke
vrijwilligers of ondersteuningsvormen waar niet
zomaar alle vrijwilligers voor in aanmerking
komen, maar die een registratie als vrijwilliger
vereisen. Drie vormen van ondersteuning vallen
onder deze component: kinderopvang, faciliteiten
zoals parkeerkaarten en kortingspassen, en vrijstelling van de sollicitatieplicht.5

•

Gemeenten zijn op basis van deze twee componenten in te delen in vier clusters:
   De grootste groep, 62% van de gemeenten,
richt zich vooral op algemene voorzieningen
voor vrijwilligers;
   21% van de gemeenten heeft een breed vrijwilligersbeleid en biedt zowel veel algemene als
veel individuele voorzieningen voor vrijwilligers aan;
   Een kleine groep van 6% van de gemeenten
richt zich vooral op individuele voorzieningen
en minder op algemene voorzieningen voor
vrijwilligers;
   De overige 11% van de gemeenten ten slotte
heeft een (nog) weinig ontwikkeld vrijwilligersbeleid en biedt vrijwilligers nauwelijks
algemene of individuele voorzieningen.6

•
•
•
•

4.3 Opgroei- en opvoedingsondersteuning
Het prestatieveld ‘op preventie gerichte ondersteuning van jeugdigen met opgroeiproblemen
met opgroeien en van ouders met problemen met
opvoeden’ heeft betrekking op het ondersteunen
van kinderen (en hun ouders) die problemen
dreigen te krijgen in hun ontwikkeling, zoals
het geval is wanneer ze hun school niet kunnen
afmaken of in de criminaliteit terecht dreigen
te komen. Het prestatieveld is bedoeld als aan5

6

34

De acht vormen van vrijwilligersondersteuning werden met
een principalecomponentenanalyse teruggebracht tot twee
componenten, die 51% van de variantie verklaren.
Gemeenten werden ingedeeld tot de vier clusters met een
average linkage clusteranalyse op basis van de twee componenten.

eerste tussenrapportage wmo-evaluatie

vulling op wat werd gezien als een lacune in
eerdere wetgeving op het gebied van preventief
jeugdbeleid, zoals de Wet collectieve preventie
volksgezondheid (wcpv) en de Leerplichtwet. In
de Memorie van Toelichting sluit de wetgever dan
ook aan bij de afspraken die het rijk op dit terrein
heeft gemaakt met gemeenten, provincies en de
brancheorganisatie voor welzijn en maatschappelijke dienstverlening, jeugdzorg en kinderopvang.
In deze afspraken leggen overheden en brancheorganisaties vast dat gemeenten ten minste vijf
functies zouden moeten aanbieden om een sluitend preventief jeugdbeleid te kunnen voeren.
Van deze vijf functies worden er, zo blijkt uit
de gegevens, gemiddeld in gemeenten 4,6 aangeboden, ofwel alle functies zijn bijna overal
vertegenwoordigd. Alleen de functie ‘zorgcoördinatie’ moet in bijna twee op de tien gemeenten
nog worden ontwikkeld (tabel 4.4). Gemeenten
gebruiken verschillende typen voorzieningen
om in de diverse functies te kunnen voorzien: in
tabel 4.4 staat daarom ook per functie steeds het
percentage gemeenten vermeld dat een bepaalde
voorziening aanbiedt.
Gekeken naar de breedte van het voorzieningenaanbod per functie, valt ten eerste op dat
gemeenten gemiddeld meer dan de helft van
de gevraagde typen voorzieningen aanbieden,
behalve bij de functie zorgcoördinatie; daar bieden ze iets minder dan de helft van de gevraagde
typen voorzieningen aan. Ten tweede valt op dat
in alle functies (zeer) sterk stedelijke gemeenten
een breder repertoire aan voorzieningen tot hun
beschikking hebben dan matig stedelijke en
weinig/niet-stedelijke gemeenten: bijna alle
gevraagde voorzieningen worden in de (zeer)
sterk stedelijke gemeenten vaker aangeboden
dan in de andere typen gemeenten.
De functies op het gebied van opgroei- en opvoedingsondersteuning worden uitgevoerd door
verschillende organisaties en disciplines, die
daarvoor vaak hun aanbod aan ondersteuning
met elkaar moeten afstemmen. Er zijn dan ook
bewegingen gaande om de verschillende functies
onder te brengen in één instelling of centrum.
In verreweg de meeste gemeenten bestaan daar
plannen toe, in een klein deel van de gemeenten
is het al zover (tabel 4.5). Op dit terrein zijn (zeer)
sterk stedelijke gemeenten verder dan de matig en

4.3
Tabel 4.4 Aandeel gemeenten waar de vijf functies van preventief jeugdbeleid wordt aangeboden
(in procenten van alle gemeenten; n = 348-351)
functie
informatie en advies
aandeel gemeenten dat voorziet in deze functie:
opvoedcursussen
informatiepunt opvoeding (opvoedwinkel, opvoedtelefoon o.i.d.)
jongereninformatiepunt o.i.d.
andere voorzieningen
signalering
aandeel gemeenten dat voorziet in deze functie:
voorlichting professionals die met jeugdigen werken
meldcode (bv. bij vermoeden van kindermishandeling)
centraal meld- en verzamelpunt
andere voorzieningen
toeleiding hulpaanbod
aandeel gemeenten dat voorziet in deze functie:
schoolmaatschappelijk werk o.i.d.
zorgnetwerken rondom scholen primair onderwijs
zorgnetwerken rondom scholen voortgezet onderwijs
buurtnetwerken
zorgnetwerken rondom Regionale Opleidingscentra
andere voorzieningen
licht pedagogische hulp
aandeel gemeenten dat voorziet in deze functie:
kortdurende begeleiding/coaching jeugdigen of ouders
gezinsondersteuning
pedagogisch spreekuur
andere voorzieningen
zorgcoördinatie
aandeel gemeenten dat voorziet in deze functie:
afstemmen hulpverlening bij multi-probleemgezinnen
gezinscoach
andere voorzieningen

voorziening

93
81
60
50
44
95
73
60
59
46
96
81
81
78
47
37
32
87
75
73
59
30
82
71
39
28

Bron: scp (wmop’08)

Tabel 4.5 Aandeel gemeenten waar de functies opgroei- en opvoedingsondersteuning worden
ondergebracht in één instelling of waar plannen daartoe bestaan (in procenten; n = 358)
Zijn de functies opgroei- en opvoedingsondersteuning ondergebracht in een Centrum voor Jeugd en
Gezin of een daarmee vergelijkbare instelling, zoals bijvoorbeeld een ouder-kindcentrum?
ja
nee, maar dat gaat de komende twee jaar wel gebeuren
nee, en daar bestaan ook geen plannen toe

14
83
4

Bron: scp (wmop’08)

35

4.3
weinig/niet-stedelijke gemeenten: in 29% van de
(zeer) sterk stedelijke gemeenten zijn de functies
reeds in een dergelijke instelling ondergebracht,
tegen respectievelijk 9% en 10% van de matig en
weinig/niet-stedelijke gemeenten.

werken het prestatieveld iets vaker uit in het
jeugd-beleid dan in het Wmo-beleid.
4.4 Conclusies
De meeste Wmo-coördinatoren zijn van mening
dat de Wmo van groot belang is voor het beleidsterrein van de sociale samenhang en leefbaarheid. Van de negen gevraagde soorten activiteiten
op dit beleidsterrein ondernemen gemeenten er
gemiddeld zes. Ongeveer de helft van de gemeenten richt zich vooral op faciliterende vormen van
bevordering van sociale samenhang en leefbaarheid, waarbij inzet en initiatief vooral uitgaat van
de gemeente en haar partners om het bewoners
en hun platforms makkelijker te maken om te
participeren. Vier op de tien gemeenten richt zich
daarnaast ook op activerende vormen van beleid
ter bevordering van sociale samenhang en leefbaarheid, waarbij een grote inbreng en inzet van
bewoners wordt gevraagd om de leefbaarheid in
wijken en buurten te verbeteren. Een kleine minderheid van de gemeenten heeft (nog) nauwelijks
beleid op het gebied van sociale samenhang en
leefbaarheid. Het meeste beleid op dit gebied is
een voortzetting of intensivering van bestaand
beleid. Toch zijn een aantal activiteiten ter bevordering van sociale samenhang in twee op de tien
gemeenten het gevolg van de Wmo.

Er is bij gemeenten die al werken met deze instellingen – gewoonlijk Centra voor Jeugd en Gezin
(cjg’s) genoemd – geïnventariseerd hoe deze in
de praktijk functioneren (Van den Andel et al.
2007). Meestal zijn cjg’s laagdrempelige fysieke
loketten waar ouders en jongeren terechtkunnen
voor vragen over (ondersteuning bij) opvoeding
en opgroeien. De centra werken samen met op
zijn minst de consultatiebureaus, de jeugdgezondheidszorg en het (school-)maatschappelijk werk, soms met nog andere organisaties. De
centra werken als aanvullende voorziening op de
zorgadviesteams (die op scholen jongeren helpen
met problemen of ze doorverwijzen naar het
Bureau Jeugdzorg). De meeste gemeenten verwachten dat het Bureau Jeugdzorg als participant
gaat deelnemen in het cjg.
Gemeenten neigen ertoe het prestatieveld opgroeien opvoedingsondersteuning eerder uit te werken
in het jeugdbeleid dan in het Wmo-beleid, maar
de helft van de gemeenten werkt het prestatieveld
zowel uit in het jeugdbeleid als in het Wmo-beleid
(figuur 4.1). (Zeer) sterk stedelijke gemeenten

Figuur 4.1 Mate waarin gemeenten het prestatieveld opgroei- en opvoedingsondersteuning uitwerken
in het jeugdbeleid c.q. het Wmo-beleid (in procenten; n = 348)

50
40
30
20
10
0

1

2

3

4

Opgroei- en opvoedingsondersteuning
is uitsluitend uitgewerkt in het
jeugdbeleid

36

eerste tussenrapportage wmo-evaluatie

5

6

7

Opgroei- en opvoedingsondersteuning
is uitsluitend uitgewerkt in het
Wmo-beleid

4.4
De invloed van de Wmo op het vrijwilligersbeleid
blijkt tamelijk gering: de meeste vormen van
ondersteuning voor vrijwilligers bestonden al
vóór invoering van de Wmo. Gemiddeld ondersteunen gemeenten vrijwilligers op vier van de
negen gevraagde wijzen. De meeste gemeenten,
zes op de tien, bieden vooral algemene vormen
van vrijwilligersondersteuning aan. Dit zijn
activiteiten die een gemeente onderneemt die in
principe ten goede komen aan alle vrijwilligers
en het vrijwilligerswerk als geheel, zoals een
vrijwilligersprijs of een vrijwilligersvacaturebank.
Twee op de tien gemeenten hebben een breed
vrijwilligersondersteuningsbeleid: zij bieden
vrijwilligers naast algemene ook individuele vormen van ondersteuning aan. Met ondersteuning
voor individuele vrijwilligers worden ondersteuningsvormen bedoeld voor specifieke vrijwilligers
waarvoor gewoonlijk een soort registratie of
toestemming nodig is, zoals vrijstelling van de
sollicitatieplicht. Een kleine minderheid van de
gemeenten richt zich voornamelijk op deze individuele ondersteuning. Ongeveer een op de tien
gemeenten ten slotte heeft een (nog) nauwelijks
ontwikkeld vrijwilligersbeleid.
Bijna alle vijf in de Memorie van Toelichting
onderscheiden functies voor opgroei- en opvoedingsondersteuning worden in bijna alle gemeenten aangeboden. Alleen de functie ‘zorgcoördinatie’ moet in bijna twee op de tien gemeenten
nog worden ontwikkeld. Gekeken naar de breedte
van het voorzieningenaanbod per functie, valt
op dat gemeenten gemiddeld meer dan de helft
van de gevraagde typen voorzieningen aanbieden, behalve bij de functie zorgcoördinatie,
waar gemeenten iets minder dan de helft van de
gevraagde typen voorzieningen aanbieden. Verreweg de meeste gemeenten hebben plannen
om de verschillende functies voor opgroei- en
opvoedingsondersteuning onder te brengen
in één instelling of centrum, een klein deel
van de gemeenten is al zo ver. Er zijn wat meer
gemeenten die de neiging hebben het prestatieveld opgroei- en opvoedingsondersteuning uit
te werken in het jeugdbeleid in plaats van in het
maatschappelijke-ondersteuningsbeleid.
Voor alle drie de beleidsterreinen die in dit hoofdstuk zijn besproken, geldt dat de (zeer) sterk
stedelijke gemeenten een breder repertoire aan
beleidsmaatregelen hebben dan de matig stedelijke en weinig/niet-stedelijke gemeenten.

37

5

mensen met beperkingen
De Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo)
richt zich in belangrijke mate op mensen met
beperkingen. Verschillende prestatievelden hebben met name met deze groep burgers te maken.
In dit hoofdstuk komt aan bod wat voor beleid
gemeenten voeren en welke voorzieningen zij
treffen op de Wmo-prestatievelden die van belang
zijn voor mensen met beperkingen. Daar waar
er duidelijke verschillen zijn in het beleid tussen
gemeenten met een ‘brede’ en die met een ‘smalle’
visie op de Wmo (zie hoofdstuk 2), zullen deze
worden beschreven.

gegeven over (onderdelen van) de Wmo, en had
nog eens 22% plannen om per 1/1/2007 een loket
in te richten (Van Beek 2007: 37). Dat voornemen
lijkt te zijn gehaald, want uit ons onderzoek blijkt
dat bijna alle gemeenten (95%) binnen hun grenzen een fysiek loket (een balie) hebben ingericht.
In de meeste gevallen is dit loket alleen op het
gemeentelijke niveau gevestigd (tabel 5.1). De
gemeenten zonder fysiek loket binnen de eigen
gemeentegrenzen hebben dit gevestigd in een
andere gemeente in de regio of hebben geen
fysiek loket.

5.1 Informatie, advies en cliëntondersteuning

Het fysieke loket is uiteraard niet de enige weg
om informatie en advies te bieden. Bijna alle
gemeenten zijn telefonisch bereikbaar voor vragen
over maatschappelijke ondersteuning (tabel 5.2).
Een digitaal loket (een website) is wat minder
standaard, maar nog steeds te vinden in ruim
70% van de gemeenten. Vooral weinig/nietstedelijke gemeenten blijven op dit vlak wat
achter. Andere, meer specifieke wegen om informatie en advies te bieden worden door de helft
of minder van de gemeenten geboden. Er zijn
relatief meer (zeer) sterk stedelijke gemeenten die
afzonderlijke voorzieningen aanbieden voor specifieke doelgroepen en vragen. Het minst populair onder gemeenten is het ‘mobiele loket’, zoals
een bus die op bepaalde tijden een bepaalde wijk
bezoekt.1

Gemeenten worden geacht burgers de weg te
wijzen in het veld van maatschappelijke ondersteuning. Dit is geregeld in prestatieveld 3: ‘het
geven van informatie, advies en cliëntondersteuning’. In de praktijk gaat het in dit verband bijna
altijd over ‘het loket’. De vraag is hoe gemeenten
deze loketfunctie vormgeven. Dat kan namelijk
op vele wijzen. Het gaat in principe om alle voorzieningen en middelen waarmee gemeenten
informatie, advies en cliëntondersteuning geven
op het gebied van maatschappelijke ondersteuning.
Dat kán een balie zijn (een fysiek Wmo-loket),
maar ook een telefonisch informatienummer,
een website, of een netwerk van organisaties.
5.1.1 Typen Wmo-loketten
Eind 2006 had 74% van de gemeenten een of
meerdere loketten waar informatie en advies werd

Tabel 5.1 Aanwezigheid en niveau van fysiek Wmo-loket (in procenten; n = 368)
fysiek loket alleen op gemeentelijk niveau
fysiek loket op gemeentelijk niveau en op het niveau van kernen, wijken of buurten
fysiek loket alleen op het niveau van kernen, wijken of buurten
geen fysiek loket: andere oplossingen voor het bieden van informatie en advies
fysiek loket is gevestigd in een andere gemeente in de regio
Bron: scp (wmop’08)

1

38

Deze bevindingen komen in grote lijnen overeen met de
bevindingen van Van Beek (2007), waarin eind 2006 aan
gemeenten werd gevraagd welke verschijningsvormen de loketten zouden krijgen. Omdat de vraag toen door de meeste
gemeenten niet werd beantwoord, zijn vergelijkingen met dat
onderzoek echter moeilijk te maken.

eerste tussenrapportage wmo-evaluatie

74
15
6
2
2

5.1

Tabel 5.2 Manieren waarop gemeenten informatie en advies aanbieden over maatschappelijke
ondersteuning (in procenten van alle gemeenten; n = 367)

telefonisch Wmo-loket (bv informatienummer, telefonisch spreekuur)
digitaal Wmo-loket (website)
actief ‘outreachende’ voorlichting/advies aan specifieke doelgroepen
(bv. voorlichtingsavond over gezondheid en ondersteuning in buurthuis)
afzonderlijke voorzieningen voor specifieke doelgroepen/vragen
mobiel loket (bv een bus die op bepaalde tijden een bepaalde wijk bezoekt)

96
71
56
41
3

Bron: scp (wmop’08)

5.1.2 Informatie- en adviesfunctie Wmo-loketten
Gemeenten geven via de loketten informatie en
advies. Het onderscheid tussen beide is dat advies
verder gaat dan alleen het verstrekken van informatie: de loketmedewerker helpt dan ook bij het
verhelderen van de vraag en helpt de burger bij het
bepalen van de best passende oplossing voor zijn
of haar situatie.
Nagenoeg alle gemeenten geven informatie over
de voormalige voorzieningen op grond van de
Wet voorzieningen gehandicapten (Wvg) en hulp
bij het huishouden (tabel 5.3). De (bijna) 1% die
geen informatie over hulp bij het huishouden
verstrekt, bestaat uitsluitend uit deelgemeenten
en stadsdelen. De prioriteiten van gemeenten op
het gebied van het verstrekken van informatie en/
of advies liggen bij zorg en wonen, gevolgd door
de diensten en voorzieningen die gewoonlijk door
welzijnsinstellingen worden verleend. Toch kan
bij de meeste gemeentelijke Wmo-loketten wel
informatie of advies worden verkregen op het terrein van maatschappelijke opvang en geestelijke
gezondheidszorg (ggz).2 Informatie of advies
over diensten en voorzieningen specifiek voor
ouders of jongeren wordt in ongeveer de helft van
de gemeenten aangeboden via het Wmo-loket.

advies gaan geven over: voormalige Wvg-voorzieningen, hulp bij het huishouden, zorgaanbieders,
bijzondere en aangepaste woningen, en hulp door
vrijwilligers.3 Er zijn geen onderwerpen waarover
minder loketten informatie zijn gaan verstrekken.
In de Memorie van Toelichting wordt de éénloketgedachte toegelicht met de opmerking dat ‘de
gemeente zich niet [dient] te beperken tot die
voorzieningen waar zij zelf “over gaat”, maar
ook informatie [moet] geven over relevante
aanpalende terreinen, zoals zorg en wonen’ (tk
2004/2005: 25). Met andere woorden, voor hoe
meer soorten informatie en/of advies de burger
bij het loket terechtkan, hoe beter het loket aansluit bij deze éénloketgedachte.

Eind 2006 is ook geïnventariseerd over welke
onderwerpen loketten informatie en advies verstrekten (Van Beek 2007: 42). Ten opzichte van
eind 2006 zijn meer loketten informatie en/of

Het blijkt dat gemeenten gemiddeld over achttien
terreinen informatie geven, en over gemiddeld
tien ook nog eens advies. (Zeer) sterk stedelijke
gemeenten verstrekken gemiddeld over meer
onderwerpen informatie dan de minder stedelijke
gemeenten. Dat komt vooral omdat ze vaker
informatie verstrekken over steun bij problemen
bij het voeren van regie over het huishouden, over
dak- en thuislozenopvang en over opbouwwerk
en buurtconciërges. In weinig/niet-stedelijke
gemeenten kan over minder zaken advies worden
ingewonnen dan in matig of (zeer) sterk stedelijke gemeenten. Dit verschil komt vooral doordat
meer stedelijke gemeenten vaker advies bieden
over sociaal raadslieden en sociaal-juridische
hulpverlening, over bijzondere woningen (zoals

2

3

Mogelijk lopen de beleidsvoornemens van gemeenten op dit
vlak vóór op de praktijk. Uit een onderzoek onder NoordHollandse loketten bleek namelijk dat ze weliswaar bereikbaar zijn en adequate informatie verstrekken over voormalige
Wvg-voorzieningen en hulp bij het huishouden, maar dat de
informatievoorziening over geestelijke gezondheidszorg als
‘ronduit slecht’ moest worden beoordeeld (Eeland 2007: 33).

In het onderzoek van Van Beek (2007) zijn de antwoordcategorieën iets anders gedefinieerd dan in ons onderzoek.
Er is alleen getoetst op het antwoord ‘advies’. De vraag over
vrijwilligers betrof in 2007 ‘vrijwilligerswerk’, een breder
begrip dan het in ons onderzoek gedefinieerde ‘verkrijgen
van ondersteuning en hulp door vrijwilligers’.

39

5.1
Tabel 5.3 Terreinen/voorzieningen van informatie en/of advies in loket
(in procenten van alle gemeenten; n = 356) a

woningaanpassingen, rolstoelvoorzieningen,
vervoersvoorzieningen (voormalige Wvg)
hulp bij het huishouden
informatie over verschillende zorgaanbieders
maaltijdvoorzieningen, boodschappenvoorzieningen,
alarmering
steun bij problemen bij het voeren van regie over
het huishouden
invalidenparkeerkaart
AWBZ-/ZVW-voorzieningenb
ondersteuning voor mantelzorgers
bijzondere woningen zoals rolstoelgeschikte of
seniorenwoningen
ouderenwerk/-activiteiten
verkrijgen van ondersteuning en hulp door vrijwilligers
inkomensondersteuning en schuldhulpverlening
psychosociale hulpverlening
geestelijke gezondheidszorg
vrouwenopvang en/of meldpunt huiselijk geweld
sociaal raadslieden/sociaal-juridische hulpverlening
verslavingszorg
dak- en thuislozenopvang
vrijetijds- en culturele voorzieningen
opvoedingsondersteuning
leerlingenvervoer
jongerenwerk/activiteiten
WSW-vervoer c
opbouwwerk/buurtconciërge

informatie
en/of advies

waarvan alleen
informatie

waarvan (ook)
advies

100
99
97

8
7
42

91
93
58

96

35

65

94
94
94
93

24
21
57
46

76
79
43
54

93
89
88
81
75
69
68
65
64
62
60
59
51
51
47
37

32
47
47
40
73
79
79
69
85
85
67
72
42
73
55
66

68
53
53
60
27
21
21
31
15
15
33
28
58
27
45
34

a De laatste twee kolommen tellen op tot 100: de hier vermelde getallen zijn percentages van de eerste kolom.
b Op grond van de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (AWBZ) en de Zorgverzekeringswet (ZVW).
c Op grond van de Wet sociale werkvoorziening (WSW).

Bron: scp (wmop’08)

rolstoelgeschikte en seniorenwoningen), over
alarmering en maaltijd- en boodschappenvoorzieningen, en over verschillende zorgaanbieders.
Er zijn vier patronen te onderscheiden binnen
de 24 terreinen en voorzieningen waarover de
gemeentelijke Wmo-loketten al of geen informatie
en/of advies bieden. Deze patronen worden hier
‘informatiecomponenten’ genoemd. Een informatiecomponent houdt in dat een loket over het

40

algemeen informatie of advies verstrekt over een
‘pakket’ aan voorzieningen die bij elkaar horen:
wanneer een loket over een bepaalde voorziening
informatie of advies verstrekt, geeft dat loket
ook vaak informatie of advies over andere voorzieningen in diezelfde component, maar niet
noodzakelijkerwijs over voorzieningen in andere
componenten. Deze vier componenten betreffen
informatie en advies over ondersteuning voor:

eerste tussenrapportage wmo-evaluatie

5.1

• kwetsbare burgers en jeugd: alle informatie en

•

•

•

advies met betrekking tot ondersteuning voor
jeugd en de doelgroepen voor de prestatievelden 7-9. Meer specifiek betreft het de voorzieningen en terreinen opvoedingsondersteuning, jeugd- en jongerenwerk, verslavingszorg,
geestelijke gezondheidszorg, vrouwenopvang
en/of meldpunt huiselijk geweld, dak- en thuislozenopvang;
mensen met beperkingen: alle ondersteuning
voor mensen met beperkingen anders dan de
voormalige Wvg-voorzieningen en hulp bij het
huishouden. In het bijzonder gaat het om
ouderenwerk, invalidenparkeerkaart, mantelzorgondersteuning, voorzieningen en zorg
vanuit de awbz of de zvw, informatie over
zorgaanbieders, maaltijd- en boodschappenvoorzieningen, alarmering en steun bij regie
over het huishouden;
doelgroepenvervoer en inkomensondersteuning: deze vormen van ondersteuning zijn vaak
bij andere gemeentelijke afdelingen ondergebracht dan de ondersteuning voor mensen met
beperkingen. Deze component behelst informatie en advies over inkomensondersteuning
en schuldhulpverlening, sociaal raadslieden/
sociaal-juridische hulpverlening, leerlingenvervoer, wsw-vervoer;
ten slotte de individuele voorzieningen, waarover alle loketten informatie en advies bieden:
de voormalige Wvg-voorzieningen en hulp bij
het huishouden.4

Op basis van deze vier informatiecomponenten
blijken gemeenten wat de loketten betreft in te
delen in twee hoofdgroepen:
75% van de loketten is relatief ‘breed’ ingevuld:
hier kunnen cliënten en burgers terecht voor
informatie en advies over alle vier de informatiecomponenten.
25% van de loketten is relatief ‘smal’ ingevuld:
hier ligt de nadruk op informatie over individuele voorzieningen en overige ondersteuning
voor mensen met beperkingen. Men kan er
nauwelijks terecht voor informatie en advies op
het terrein van kwetsbare burgers en jeugd en
duidelijk minder dan bij de brede loketten voor
informatie over doelgroepenvervoer en inkomensondersteuning.5

•

De ‘brede’ en ‘smalle’ loketten komen in alle stedelijkheidsklassen in ongeveer gelijke mate voor,
met dien verstande dat bijna alle deelgemeenten/
stadsdelen aangeven een ‘breed’ loket te hebben.6
Brede loketten komen aanzienlijk vaker voor in
gemeenten met een brede visie op de Wmo (78%)
dan in gemeenten met een smalle visie (58%). 7
5.1.3 Indicatiestelling Wmo-loketten
Behalve voor informatie en advies kunnen burgers
bij het Wmo-loket ook terecht om toegang te
krijgen tot geïndiceerde voorzieningen. Voor een
aantal voorzieningen verrichten Wmo-loketten
de intake en het indicatieonderzoek, maar er zijn
ook loketten die voor de burger alles regelen wat
nodig is om aan een voorziening te komen. Gaat
het bij indicatie om het vaststellen en het eventueel verlenen van het recht tot gebruik van een
bepaalde voorziening, bij het regelen van toegang
tot voorzieningen gaat het om de praktische toeleiding naar die voorziening. Gedacht kan worden
aan het maken van afspraken en het invullen van
formulieren.
Gemiddeld kunnen burgers via het Wmo-loket
indicering of toegang krijgen tot 7,1 van de vijftien
(zie tabel 5.5) gevraagde typen ondersteuning of
zorg. Wat dat betreft is er nauwelijks verschil tussen de weinig/niet-stedelijke en de meer stedelijke
gemeenten. Slechts bij een kleine minderheid van
de Wmo-loketten worden geen indicaties afgegeven, noch wordt de toegang geregeld (tabel 5.4).
Deze loketten richten zich dan uitsluitend op het
verstrekken van informatie, advies en cliëntondersteuning en besteden indicatiestelling en het
regelen van toegang uit aan andere organisaties.
4

•

5
6

7

De 24 items werden geanalyseerd met een principalecomponentenanalyse. De gekozen oplossing verklaart 52% van de
variantie. ‘Anders namelijk’ werd buiten beschouwing gelaten,
omdat deze alleen met zichzelf correleerde. Een vijftal voorzieningen/terreinen vormde geen duidelijk patroon en kon
niet worden ingedeeld in deze informatiecomponenten.
Het gaat om: bijzondere woningen zoals rolstoelgeschikte
of seniorenwoningen, ondersteuning door vrijwilligers,
psychosociale hulpverlening, opbouwwerk/buurtconciërge,
en vrijetijds- en culturele voorzieningen.
De gemeenten werden op basis van de vier componentladingen
geclusterd met een average linkage clusteranalyse.
Zonder stadsdelen geeft de chikwadraattoets op de relatie
tussen stedelijkheidsklasse en cluster geen verband (p = 0,15),
maar met stadsdelen (die alle (zeer) sterk stedelijk zijn) is het
verband marginaal significant (p = 0,06).
Zie het einde van paragraaf 2.1 voor een omschrijving van de
‘brede’ en ‘smalle’ visie op de Wmo. Loketten in gemeenten
met een smalle visie geven gemiddeld informatie/advies over
11,2 terreinen of voorzieningen, tegen 12,9 in gemeenten met
een brede visie (n = 353, t = -2.9, p = 0,00).

41

5.1
Tabel 5.4 Aandeel gemeenten waar aan het loket indicaties worden afgegeven en/of toegang tot vijftien
voorzieningen wordt geregeld (in procenten; n = 361)

66
20
3
10

indicatie en toegang
geen indicatie, wel toegang
geen toegang, wel indicatie
geen indicatie en geen toegang
Bron: scp (wmop’08)

42

indicaties verstrekken of waartoe zij toegang
regelen, blijken vaak samen te gaan in drie ‘toegangscomponenten’. Een toegangscomponent
houdt in dat wanneer een loket indicatie of toegang verleent tot een bepaalde voorziening, datzelfde loket meestal ook indicatie en/of toegang
regelt tot andere voorzieningen binnen dezelfde
component. De toegangscomponenten omvatten
indicatie en/of toegang tot de volgende voorzieningen:
‘Individuele voorzieningen voor mensen met
beperkingen’: hierbij gaat het om woningaanpassingen, rolstoelen, Wvg-vervoersvoorzieningen, hulp bij het huishouden, en de
invalidenparkeerkaart;
‘Kwetsbare groepen en doelgroepenvervoer’: hierbij
gaat het om indicatie en/of toegang tot verslavingszorg, geestelijke gezondheidszorg,
vrouwenopvang en meldpunt huiselijk geweld,
leerlingenvervoer en WSW-vervoer;
‘Overige zorg en ondersteuning voor mensen met
beperkingen’: hierbij gaat het om awbz-voorzieningen, maaltijd- en boodschappenvoorzieningen, alarmering, en bijzondere woningen
zoals rolstoelgeschikte of seniorenwoningen.9

Een groot deel van de gemeentelijke Wmoloketten verleent zowel indicatie als toegang tot
bepaalde voorzieningen. Twee op de tien gemeentelijke loketten verstrekken geen indicaties, maar
regelen wel de toegang tot een aantal voorzieningen. Het kan zijn dat in die gemeenten voor
die voorzieningen geen formeel indicatiebesluit
nodig is, of dat het loket weliswaar alles regelt,
maar dat de indicatie voor deze voorzieningen
uitbesteed is aan een externe partij.8
In de meeste gemeenten kan via de Wmo-loketten
indicatie en/of toegang worden verkregen voor
hulp bij het huishouden en de voormalige Wvgvoorzieningen (tabel 5.5). In ruim vier op de tien
gemeenten regelen de Wmo-loketten zowel de
indicatie als de toegang tot deze voorzieningen.
Er wordt dan nauw samengewerkt met de indicatiesteller, of de gemeente doet de indicaties zelf.
Er zijn relatief veel loketten die geen indicatie en/
of toegang regelen voor een invalidenparkeerkaart, waarschijnlijk omdat deze via een ander
loket geregeld moet worden. In rond de helft van
de gemeenten kan via de Wmo-loketten indicatie
en/of toegang worden verkregen tot een aantal
algemene voorzieningen en ondersteuning vanuit
de Wet werk en bijstand en de awbz. Het leerlingenvervoer lijkt in veel gevallen (nog) niet geïntegreerd in het Wmo-loket. Slechts een minderheid
van de gemeentelijke Wmo-loketten regelt indicatie en/of toegang tot zorg en ondersteuning voor
de kleinere en specifieke doelgroepen, te weten
de werknemers in de sociale werkplaatsen en de
doelgroepen van de prestatievelden 7, 8 en 9.
De veertien voorzieningen waarvoor de loketten

Er zijn – op basis van vergelijkbare toegangscomponenten – drie groepen loketten te onderscheiden:
16% van de loketten heeft een ‘brede toegangsen indicatiefunctie’: bij deze loketten kunnen
cliënten terecht voor indicatie en/of toegang tot
bijna alle in tabel 5.5 genoemde typen voorzieningen.

8

9

Mogelijk is het aantal loketten dat indicatie en toegang
verschaft onderschat, omdat ambtenaren de toelichting bij
de antwoordcategorie regelen toegang (‘het regelen van alles
wat er nodig is om aan de voorziening te komen’) opvatten
als: alles wat nodig is inclusief de indicatiestelling.

•
•

•

•

eerste tussenrapportage wmo-evaluatie

De veertien voorzieningen werden met een principalecomponentenanalyse teruggebracht tot deze drie componenten.
Tezamen verklaren ze 68% van de variantie. Het item ‘inkomensondersteuning en schuldhulpverlening’ correleerde niet
goed met de drie componenten en is niet ingedeeld.

5.1
Tabel 5.5 Voor welke van de volgende voorzieningen worden aan het loket indicaties afgegeven en tot
welke voorzieningen wordt de toegang geregeld? (in procenten; n = 361)a
totaal
indicatie en/of
toegang

waarvan
alleen
indicatie

waarvan
alleen
toegang

waarvan
indicatie
en toegang

84
83
82
82
72

19
17
17
17
18

31
34
35
34
40

51
51
49
49
42

58

12

60

28

56

16

54

32

51
43
34
20

10
19
12
10

55
70
53
70

33
12
38
20

17
16
14

6
6
7

94
88
86

6
6
7

hulp bij het huishouden
vervoersvoorzieningen (voorheen Wvg)
rolstoelen
woningaanpassingen
invalidenparkeerkaart
maaltijdvoorzieningen, boodschappenvoorzieningen, alarmering
bijzondere woningen zoals rolstoelgeschikte
of seniorenwoningen
inkomensondersteuning en schuldhulpverlening
AWBZ-voorzieningen
leerlingenvervoer
WSW-vervoer
vrouwenopvang en/of meldpunt huiselijk
geweld
geestelijke gezondheidszorg
verslavingszorg

a De laatste drie kolommen tellen op tot 100: de hier vermelde getallen zijn percentages van de eerste kolom.

Bron: scp (wmop’08)

• 66% van de loketten zijn ‘standaardloketten’:

•

ze verstrekken indicatie en/of toegang tot een
breed pakket aan individuele voorzieningen
voor mensen met beperkingen en ongeveer de
helft van de voorzieningen van de component
‘overige zorg en ondersteuning voor mensen
met beperkingen’.
De overige 18% van de loketten zijn ‘doorverwijzende’ loketten: ze verstrekken nauwelijks
zelf indicatie of toegang tot voorzieningen.
Cliënten kunnen bij deze loketten terecht voor
informatie, advies of cliëntondersteuning,
maar worden voor indicatie of toegang tot
voorzieningen doorverwezen naar de specifieke afdelingen of organisaties (zoals het
Centrum indicatiestelling zorg (ciz) of – bij de
stadsdelen – het loket van de centrale stad), die
de ondersteuningsvraag van de cliënt verder
afhandelen.10

De drie typen loketten komen in de drie stedelijkheidsklassen in ongeveer gelijke mate voor, waarbij aangetekend moet worden dat de deelgemeenten/stadsdelen relatief vaak een doorverwijzend
loket hebben.11
Door de twee hoofdclusters van informatie en
advies (‘smal’ en ‘breed’, zie § 5.1.2) te kruisen
met de drie clusters van indicatie en toegang,
kunnen zes typen loketten worden onderscheiden.
De meest voorkomende combinatie is die waarbij
10

11

Op basis van de drie componentladingen werden de gemeenten geclusterd met een average linkage clusteranalyse. Eén
gemeente leek op geen van de andere gemeenten en vormde
nog een apart vierde cluster.
Zonder stadsdelen geeft de chikwadraattoets op de relatie
tussen stedelijkheidsklasse en cluster geen verband (p =
0,29); met de (zeer) sterk stedelijke stadsdelen erbij wordt het
verband wel significant
(p = 0,00).

43

5.1
Tabel 5.6 Zes typen loketten op basis van de informatie/adviesfunctie en de toegangsfunctie
(in procenten van alle loketten, exclusief Amsterdam en Rotterdam) a, b
informatie/advies:
breed

informatie/advies:
smal

(n)

47
14
12
(248)

23
1
2
(87)

(236)
(51)
(48)
(335)

toegang: standaard
toegang: breed
toegang: doorverwijzen
(n)
a
b

De zeventien stadsdelen/deelgemeenten van Amsterdam en Rotterdam hebben bijna allemaal een ‘breed’
informatieaanbod, de kolompercentages zijn resp. 18%, 29% en 53%.
Eén loket vulde de toegangsfunctie anders in dan getoond in deze tabel.

Bron: scp (wmop’08)

het loket informatie en advies verschaft over een
breed scala aan onderwerpen, en toegang verleent
tot een ‘standaardpakket’ aan voorzieningen.
‘Smalle’ loketten – die zich in hun informatie- en
adviesfunctie concentreren op de individuele
voorzieningen – verstrekken bijna altijd indicatie
en/of toegang tot een ‘standaardpakket’ aan voorzieningen. De loketten met een brede toegangsfunctie komen bijna alleen voor onder de loketten
die breed informatie en advies verschaffen. De
‘doorverwijzende loketten’ zijn relatief vaak loketten met een brede informatie- en adviesfunctie
(tabel 5.6).
5.1.4 Organisaties in loket
Aan alle informatie, advies, zorg en ondersteuning die het Wmo-loket levert, is een heel spectrum van organisaties en aanbieders verbonden,
die op de een of andere manier met de loketten
samenwerken. Om dat te kunnen realiseren, zijn
veel loketten georganiseerd in een afdeling die
direct contact heeft met de cliënten (het front
office) en een afdeling achter de schermen (het
back office) die de complexere vragen en verzoeken
verder behandelt.
In 43% van de gemeenten kunnen cliënten bij het
Wmo-loket geen rechtstreeks contact leggen met
organisaties; in weinig/niet-stedelijke gemeenten
is dit vaker het geval dan in matig en (zeer) sterk
stedelijke gemeenten. In de overige 57% kunnen
cliënten in het Wmo-loket wel rechtstreeks con-

44

eerste tussenrapportage wmo-evaluatie

tact leggen met organisaties. Het type organisaties
dat in het front office vertegenwoordigd is, varieert
sterk tussen gemeenten (tabel 5.7). In ongeveer
een derde van de gemeenten zijn ouderenadviseurs,
de Stichting mee of vrijwilligers- en mantelzorgorganisaties aanwezig; welzijnswerk en algemeen
maatschappelijk werk ongeveer in een kwart.
Stichting mee en de sociaal raadslieden zijn vaker
vertegenwoordigd in de front offices van Wmoloketten van (zeer) sterk stedelijke gemeenten dan
in die van matig stedelijke en weinig/niet-stedelijke gemeenten.
Bij de categorie ‘anders, namelijk’ werden relatief
vaak ‘de gemeente’ of ‘Wmo-consulent’ genoemd.
Een aantal gemeenten noemde nog het Bureau
Jeugdzorg, opvoedondersteuning, het zorgkantoor, het jongerenwerk en de Gemeentelijke
Gezondheidsdienst. Onze bevindingen komen
grotendeels overeen met de resultaten van een
inventarisatie van de partijen die eind 2006 werden
betrokken bij het loket (Van Beek 2007: 40).
In de 43% van de loketten waar cliënten niet
rechtstreeks contact kunnen leggen met organisaties kan het front office bestaan uit een centrale
balie, website of telefoonnummer, dat alle vragen
en verzoeken doorstuurt naar de desbetreffende
organisatie. Een aantal ambtenaren geeft in hun
toelichting ook aan dat de Wmo-loketten vooral
doorverwijzen en doorgeleiden. Het komt echter
vaker voor dat het Wmo-loket in deze gevallen

5.1
Tabel 5.7 Organisaties waarmee de cliënt in het
Wmo-loket rechtstreeks contact kan leggen
(in procenten van alle gemeenten; n = 353)
ouderenadviseurs
Stichting MEE
vrijwilligers-/mantelzorgorganisaties
welzijnswerk
algemeen maatschappelijk werk
Centrum indicatiestelling zorg/
indicatiesteller
thuiszorginstelling
sociaal raadslieden
steunpunt geestelijke gezondheidszorg
woningcorporatie/wooninformatiepunt a
inkomensondersteuning/schuldhulpverlening a

35
31
30
28
24
19
19
12
8
4
3

a De categorie werd niet gevraagd, maar spontaan
genoemd onder ‘anders, namelijk’

Bron: scp (wmop’08)

alleen de verzoeken behandelt die de gemeente
zelf kan afhandelen en dat de andere organisaties
en aanbieders hun eigen loketten hebben.
Dat blijkt uit een vergelijking van de mate waarin
cliënten wel of niet rechtstreeks contact kunnen
leggen met organisaties in de zes typen loketten
(tabel 5.6). Voor de informatie- en adviesfunctie
maakt het weinig uit of cliënten bij het Wmoloket rechtstreeks contact kunnen leggen met
organisaties of niet: er zijn ongeveer evenveel
‘smalle’ als ‘brede’ loketten onder de loketten

waar meerdere organisaties in het front office
vertegenwoordigd zijn, als onder de loketten
waar cliënten bij het Wmo-loket niet rechtstreeks
contact kunnen leggen met organisaties. Voor het
verkrijgen van indicatie en toegang tot voorzieningen
blijkt het wel uit te maken of meerdere instellingen vertegenwoordigd zijn in het front office of
niet. Loketten waar cliënten rechtstreeks contact
kunnen leggen met organisaties, hebben vaker
een brede toegangsfunctie dan loketten waar dat
niet het geval is.
De vraag in hoeverre de Wmo geleid heeft tot bundeling van loketten is niet zomaar te beantwoorden. Wel kan worden gekeken hoe de situatie was
vóór invoering van de Wmo. Toen was er in bijna
de helft van de gemeenten (45%) al één loket voor
wonen, welzijn en zorg (tabel 5.8). Deze werd over
het algemeen in stand gehouden door gemeenten,
al of niet in samenwerking met andere organisaties.
5.1.5 Cliëntondersteuning
Een andere specifiek in de Wet omschreven taak
van de loketten is het geven van cliëntondersteuning. Cliëntondersteuning wordt in de Memorie
van Toelichting omschreven als:
(…) de ondersteuning van een cliënt bij het maken van
een keuze of het oplossen van een probleem. Cliëntondersteuning heeft de regieversterking van de cliënt
(en zijn omgeving) tot doel ten einde de zelfredzaamheid en maatschappelijke participatie te bevorderen.
Dit kan informatie en advies, maar vooral ook uitgebreide vraagverheldering en kortdurende en kortcyclische ondersteuning bij keuzes op diverse levensterreinen omvatten. Cliëntondersteuning gaat een stap
verder dan informatie en advies en richt zich op mensen
die voor een vraag of een situatie staan die zodanig

Tabel 5.8 Loketten vóór invoering van de Wmo (in procenten van alle gemeenten; n = 368)
meerdere loketten van verschillende instellingen en afdelingen
één loket voor zorg, welzijn en wonen
in stand gehouden door de gemeente
in stand gehouden door de gemeente in samenwerking met andere instellingen
in stand gehouden door andere instellingen

55
23
19
3

Bron: scp (wmop’08)

45

5.1
Tabel 5.9 Cliëntondersteuning voor diverse groepen burgers (in procenten; n = 359)

aangeboden

waarvan als
gevolg van
de Wmo

waarvan niet
als gevolg van
de Wmo

87
86
81
76
73
69

29
14
11
16
16
16

71
86
89
84
84
84

mensen die mantelzorg verlenen
mensen met een lichamelijke beperking
mensen met psychosociale of materiële problemen
mensen met een meervoudige problematiek
mensen met een verstandelijke beperking
mensen met chronische psychische problemen
Bron: scp (wmop’08)

complex is dat de persoon het niet zelf of met zijn omgeving op kan lossen. (tk 2004/2005: 25)
Cliëntondersteuning is een breed begrip, dat op
verschillende manieren wordt vormgegeven.
Cliënten worden geholpen om meer greep op hun
situatie te krijgen met bijvoorbeeld huisbezoeken,
themabijeenkomsten, trajectbegeleiding of
cursussen. Verschillende organisaties bieden dit
soort ondersteuning: bijvoorbeeld ouderenadviseurs, mee-organisaties, steunpunten cliëntondersteuning ggz, het algemeen maatschappelijk werk, de sociaal raadslieden, maar ook cliëntenorganisaties en mantelzorgsteunpunten bieden
cliëntondersteuning (Begeman et al. 2006: 6;
Van Bergen et al. 2007).
In de Handreiking ketensamenwerking (Heineke et
al. 2005) wordt een aantal cliëntgroepen onderscheiden waarvoor cliëntondersteuning speciaal
van belang is. De meeste gemeenten bieden cliëntondersteuning aan voor deze cliëntgroepen
(tabel 5.9). De invoering van de Wmo heeft hier
weliswaar mede aan bijgedragen, maar de meeste
gemeenten ondersteunden de verschillende
cliëntgroepen al. De impuls van de Wmo aan
cliëntondersteuning is het grootste geweest bij
de cliëntondersteuning voor mantelzorgers, hoewel zes op de tien gemeenten aangeven dat zij al
voor invoering van de Wmo cliëntondersteuning
boden aan mantelzorgers (71% van de 87% van
de gemeenten die dit aanbieden). Cliëntondersteuning voor mantelzorgers wordt in § 5.2 nader
besproken onder de noemer ‘algemene laagdrempelige voorzieningen voor mantelzorgers’. Van

46

eerste tussenrapportage wmo-evaluatie

de zes onderscheiden doelgroepen wordt cliëntondersteuning het minst vaak aangeboden voor
(burgers die zorgen voor) mensen met een verstandelijke beperking of chronische psychische
problemen, en dat komt overeen met bevindingen
uit eerder onderzoek naar cliëntondersteuning
(Van Bergen et al. 2007; Eeland 2007).
Van de zes in de vraag onderscheiden cliëntgroepen kunnen er gemiddeld 4,7 in hun gemeente
terecht voor cliëntondersteuning. Matig en (zeer)
sterk stedelijke gemeenten bieden over het algemeen aan meer groepen cliëntondersteuning dan
weinig/niet-stedelijke gemeenten. Die verschillen
tussen stedelijkheidsklassen zijn gering bij cliëntondersteuning aan mantelzorgers en mensen met
een meervoudige problematiek. Gemeenten die
een centrumfunctie vervullen voor de openbare
geestelijke gezondheidszorg, de maatschappelijke en vrouwenopvang en de verslaafdenzorg
bieden vaker cliëntondersteuning voor mensen
met een meervoudige problematiek dan de
gemeenten in de regio: 89% van de centrumgemeenten, tegen 74% van de regiogemeenten.
De impuls die uitging van de Wmo op het gebied
van cliëntondersteuning is het grootst bij het
bieden van die steun aan mantelzorgers. De Wmo
heeft vooral weinig/niet-stedelijke gemeenten
ertoe aangezet om meer groepen cliëntondersteuning te bieden, vooral als het gaat om steun voor
mensen met lichamelijke en met verstandelijke
beperkingen.

5.2

Mantelzorg is de zorg voor chronisch zieken,
gehandicapten en hulpbehoevenden door naasten:
familieleden, vrienden, kennissen en buren. Kenmerkend is de reeds bestaande persoonlijke band
tussen de mantelzorger en zijn of haar naaste.
Daarnaast gaat het om langdurige zorg die onbetaald is. Prestatieveld 4 van de Wmo stelt gemeenten tot taak mantelzorgers te ondersteunen, ‘daar
onder begrepen steun bij het vinden van adequate
oplossingen indien zij hun taken tijdelijk niet
kunnen waarnemen’, de zogenoemde respijtzorg.
Wat voor ondersteuning en faciliteiten bieden
gemeenten aan mantelzorgers? En wat heeft de
invoering van de Wmo hierin veranderd?

voor de hulpbehoevende om de mantelzorger te
ontlasten, bijvoorbeeld door een vrijwilliger of
oppas (respijtzorg thuis), of door de zorgbehoevende tijdelijk onder te brengen in een dagopvang
of zorgcentrum (respijtzorg buitenshuis). In
totaal biedt 70% van de gemeenten respijtzorg
thuis en/of buitenshuis aan. Meer dan de helft
van de ambtenaren geeft aan dat de gemeente als
werkgever zelf niet speciaal een mantelzorgvriendelijk personeelsbeleid voert. In minder dan twee
op de tien gemeenten kunnen mantelzorgers
aanspraak maken op faciliteiten zoals parkeerkaarten en kortingspassen of op kinderopvang.
Slechts weinig gemeenten wagen zich aan het
maken van afspraken met lokale werkgevers over
mantelzorgvriendelijk personeelsbeleid.

De overgrote meerderheid van de gemeenten
beschikt over een informatiepunt voor mantelzorgers (tabel 5.10). Andere vormen van ondersteuning voor mantelzorgers die door veel
gemeenten worden aangeboden, zijn begeleiding
en ondersteuning, lotgenotencontact en cursussen
(bijvoorbeeld over omgaan met dementie e.d.).
Respijtzorg is het tijdelijk overnemen van de zorg

Uit een eerdere inventarisatie van het beleid voor
ondersteuning van mantelzorgers in gemeenten
in Zuid Holland bleek het bestaande beleid het
uitgangspunt te zijn voor het nieuwe beleid
(Hijnekamp en Sluys 2007). Ook in ons onderzoek
blijkt dat veel gemeenten voor de invoering van
de Wmo al ondersteuning voor mantelzorgers
aanboden. Er blijkt echter ook dat de invoering

5.2 Mantelzorgondersteuning

Tabel 5.10 Aanbod van ondersteuning en/of faciliteiten voor mantelzorgers, wel of niet als gevolg van de Wmo
(in procenten; n = 355)

informatiepunt voor mantelzorgers
begeleiding/ondersteuning
lotgenotencontact
cursussen
respijtzorg thuis
activiteiten gericht op ontspanning (niet zijnde
respijtzorg)
respijtzorg buitenshuis
nazorg
zelf als werkgever een mantelzorgvriendelijk
personeelsbeleid voeren
vrijstelling sollicitatieplicht
faciliteiten (parkeerkaarten, kortingspassen, enz.)
kinderopvang
afspraken met lokale werkgevers over
mantelzorgvriendelijk personeelsbeleid

aangeboden

waarvan als
gevolg van
de Wmo

waarvan niet
als gevolg van
de Wmo

90
85
82
77
68

26
26
23
23
32

73
74
76
77
68

65
52
39

20
27
18

80
73
82

37
29
17
16

11
10
12
19

92
93
88
81

6

50

50

Bron: scp (wmop’08)

47

5.2
van de Wmo hier in een deel van de gemeenten
wel degelijk een impuls aan heeft gegeven (tabel
5.10). Het aanbod aan informatiepunten, begeleiding, lotgenotencontact, cursussen en respijtzorg
voor mantelzorgers is in ongeveer een kwart van
de gemeenten die deze ondersteuning aanbieden
(ongeveer twee tiende van alle gemeenten) het
gevolg van de invoering van de Wmo.
Gemiddeld bieden gemeenten ongeveer zeven
van de gevraagde veertien vormen van mantelzorgondersteuning aan.12 (Zeer) sterk stedelijke
gemeenten hebben gemiddeld een breder aanbod
aan mantelzorgondersteuning dan de matig
stedelijke en weinig/niet-stedelijke gemeenten,
maar de verschillen zijn niet groot. Het bredere
aanbod in de sterk stedelijke gemeenten zit hem
vooral in het organiseren van lotgenotencontact,
het aanbod aan respijtzorg buitenshuis, nazorg
voor (ex-)mantelzorgers, en faciliteiten zoals
parkeerkaarten en kortingspassen.
De dertien vormen van ondersteuning voor mantelzorgers die gemeenten bieden, blijken op basis
van vergelijkbare antwoordpatronen onder te
verdelen in een drietal componenten voor mantelzorgondersteuning. Dat houdt in dat gemeenten
bepaalde vormen van ondersteuning vaak samen
aanbieden: wanneer ze de ene vorm aanbieden,
ondersteunen ze vaak ook op andere manieren
binnen dezelfde component, maar niet noodzakelijk op vormen in andere componenten. De
drie componenten zijn op te vatten als de focus
waarop de mantelzorgondersteuning van een
gemeente zich richt. De focus ligt dan op:
algemene laagdrempelige vormen van ondersteuning, die veelal te maken hebben met
deskundigheidsbevordering en contact: begeleiding en ondersteuning, ontspanning, lotgenotencontact, informatiepunt, cursussen;
vormen van ondersteuning voor specifieke
mantelzorgers waarvoor veelal een soort van
indicatie of bewijs of erkenning van mantelzorgerschap nodig is, en die gewoonlijk te
maken hebben met faciliteiten, kortingen en
werk: kinderopvang, parkeerkaarten, kortingspassen, vrijstelling van de sollicitatieplicht,
mantelzorgvriendelijk werkgeverschap,
afspraken met lokale werkgevers;
respijtzorg: thuis en buitenshuis.13

Gemeenten hebben zich vooral gericht op de eerste component, en dit is ook de component waar
de impact van de Wmo het grootst is geweest.
Wanneer de gemeenten op basis van hun gelijkenis op de drie componenten worden ingedeeld,
kunnen drie groepen worden onderscheiden:
een groep van 21% van de gemeenten met een
‘breed mantelzorgbeleid’, waar de mantelzorgers kunnen rekenen op een breed aanbod
aan algemeen laagdrempelige ondersteuning
en respijtzorg, en op twee à drie vormen van
ondersteuning voor specifieke mantelzorgers;
de grootste groep van 64% van de gemeenten
met een focus op algemeen laagdrempelige
ondersteuning: in deze gemeenten kunnen
mantelzorgers een beroep doen op algemeen
laagdrempelige ondersteuning en respijtzorg,
waarbij het ondersteuningsaanbod gemiddeld
iets minder breed is dan in de eerste groep
gemeenten;
een groep van 16% van de gemeenten waar de
mantelzorg nog ontwikkeld moet worden: bij
deze gemeenten is er voor mantelzorgers wel
enige algemeen laagdrempelige ondersteuning,
maar de andere componenten van mantelzorgondersteuning ontbreken meestal.14

•

•

•

Van de gemeenten biedt 3% geen mantelzorgondersteuning aan. Deze gemeenten vallen (vanzelfsprekend) allemaal in het cluster dat de mantelzorg nog moet ontwikkelen. Dit cluster komt
vaker voor onder de gemeenten met een smalle
visie op de Wmo (25%) dan onder de gemeenten
met een brede visie (13%).15

•
•

•

48

eerste tussenrapportage wmo-evaluatie

12

Veertien: namelijk de dertien soorten in tabel 5.12 plus
‘anders, namelijk’.
13 De dertien vormen van mantelzorgondersteuning werden
met een principalecomponentenanalyse teruggebracht tot
drie componenten, die tezamen 49% van de variantie verklaren. Nazorg bleek niet goed in te delen in deze drie componenten.
14 De gemeenten werden geclusterd met een average linkage
clusteranalyse op basis van de drie componenten. De acht
resulterende clusters werden ingedeeld tot drie clusters op
basis van afkappunten in de breedte van het ondersteuningsrepertoire (het gemiddeld totaal aantal aangeboden vormen
van mantelzorgondersteuning).
15 Zie het einde van paragraaf 2.1 voor een omschrijving van de
‘brede’ en ‘smalle’ visie op de Wmo.

5.3
5.3 Algemene voorzieningen
De Wmo schrijft voor dat gemeenten moeten
bevorderen dat mensen met beperkingen kunnen
deelnemen aan het maatschappelijke verkeer en
dat ze zelfstandig kunnen functioneren. In de
Memorie van Toelichting staat omschreven dat
gemeenten algemene maatregelen moeten treffen
voor mensen met beperkingen die
(…) zonder dat men zich tot de gemeente behoeft te
wenden, ten goede kunnen komen aan een ieder die
daaraan behoefte heeft. In die zin behoeft de maatregel
dus niet bij uitsluiting gericht te zijn op mensen met
een beperking of een chronisch psychisch probleem of
een psychosociaal probleem, zolang zij er in ieder geval
maar baat bij hebben. (tk 2004/2005: 28)
In hoeverre hebben gemeenten dergelijke algemene maatregelen getroffen en in welke mate
heeft de invoering van de Wmo hieraan bijgedragen? De algemene maatregelen voor mensen met
beperkingen waar in de enquête naar is gevraagd,
werden grotendeels al door gemeenten aangeboden in het kader van eerder lokaal sociaal
beleid. De Wmo heeft dan ook weinig verandering gebracht in de mate waarin gemeenten
algemene voorzieningen zijn gaan aanbieden,
en dat geldt voor alle stedelijkheidsklassen in
gelijke mate (tabel 5.11).
In bijna alle gemeenten is wel een maaltijdvoorziening en in de grote meerderheid van de

gemeenten wordt de toegankelijkheid van de
openbare ruimte en voorzieningen gewaarborgd.
Een door de gemeente in stand gehouden boodschappendienst is in meer dan de helft van de
gemeenten aanwezig, maar een wijksteunpunt
voor kortdurende hulp bij het huishouden en een
door de gemeente in stand gehouden wasserette
met ophaal- en brengservice zijn slechts in een
kleine minderheid van de gemeenten aanwezig.
3% van de ambtenaren maakte gebruik van de
‘anders, namelijk’ mogelijkheid, allen niet als
gevolg van de Wmo. Zij wezen op een aantal
andere algemene voorzieningen in hun gemeenten, zoals sociale alarmering en telefooncirkels,
een klussendienst en WonenPlus (projecten waar
mensen met beperkingen kunnen wonen met
bemiddeling naar zorg en ondersteuning).
5.4 Individuele voorzieningen
In het kader van de Wet voorzieningen gehandicapten verstrekten gemeenten al individuele
voorzieningen. Sinds de invoering van de Wmo is
hier de hulp bij het huishouden bij gekomen. Dit
aspect heeft in ieder geval in 2007 veel politieke
en media-aandacht gekregen.
5.4.1 Indicatiestelling
Voor veel individuele voorzieningen die in het
kader van de Wmo verstrekt moeten worden,
dient een indicatie te worden afgegeven. De vraag
is wie deze indicatiestelling verricht. In de vragen-

Tabel 5.11 Aanbod aan algemene voorzieningen voor mensen met beperkingen, wel of niet gevolg van
de invoering van de Wmo (in procenten; n = 358)

maaltijdvoorziening
waarborgen toegankelijkheid openbare ruimte
waarborgen toegankelijkheid openbare
voorzieningen
boodschappendienst
wijksteunpunt voor kortdurende hulp in het
huishouden
wasserette die was ophaalt en aflevert

aangeboden

waarvan als
gevolg van
de Wmo

waarvan niet
als gevolg van
de Wmo

90
80

2
6

99
94

77
53

6
6

94
94

7
5

33
20

67
80

Bron: scp (wmop’08)

49

5.4
Tabel 5.12 Betrokkenheid bij de indicatiestelling voor vier typen voorzieningen
(in procenten van alle gemeenten; n = 356)a

hulp bij het huishouden
vervoersvoorzieningen
woonvoorzieningen
rolstoelvoorzieningen

gemeente

CIZb

79
78
74
71

61
40
46
44

ander
zorgindicatie- aanbieders/
orgaan leveranciers
18
28
29
27

2
1
2
3

cliënt
zelf
1
1
0
0

a De rijen tellen op tot meer dan 100, omdat ambtenaren meerdere antwoorden mochten geven.
b Centrum indicatiestelling zorg.

Bron: scp (wmop’08)

lijst is dat gevraagd voor vier typen individuele
voorzieningen. Voor elk daarvan stelt tussen de
70% en 80% van de gemeenten de indicatie zelf,
al of niet in combinatie met een indicatiestelling
door het ciz of een ander indicatieorgaan (tabel
5.12). Slechts een beperkt aantal gemeenten laat
de indicatiestelling doen door de zorgaanbieders
of leveranciers van de voorzieningen en een nog
kleiner aandeel laat de cliënt zelf bepalen of hij/zij
recht heeft op bepaalde voorzieningen. Weinig/
niet-stedelijke gemeenten laten de indicaties vaker
verrichten door een ander indicatieorgaan dan
het ciz dan matig stedelijke en sterk stedelijke
gemeenten. Een ander verschil tussen de stedelijkheidsklassen betreft de woonvoorzieningen,

die in sterk stedelijke gemeenten vaker door de
zorgaanbieders en leveranciers worden geïndiceerd dan in de matig stedelijke en weinig/nietstedelijke gemeenten. Ten slotte wordt de hulp
bij het huishouden in sterk stedelijke gemeenten
minder vaak door de gemeente zelf geïndiceerd
dan in matig stedelijke en weinig/niet-stedelijke
gemeenten.
Bij de meeste indicaties zijn gemeenten dus zelf
betrokken. De vraag is of ze de indicatiestelling
dan alleen voor hun rekening nemen, of dat ze
daar andere partijen bij betrekken. Het blijkt dat
ze het in de meeste gevallen niet helemaal zelf
doen: ongeveer een derde van de gemeenten stelt

Tabel 5.13 Indicatiestelling voor vier typen voorzieningen (in procenten van alle gemeenten; n = 356) a

alleen
gemeente

alleen CIZ b c.q.
ander indicatieorgaan

gemeente en CIZ b
c.q. ander
indicatieorgaan

35
32
29
28

22
29
26
21

43
39
45
52

vervoersvoorzieningen
rolstoelvoorzieningen
woonvoorzieningen
hulp bij het huishouden

a De rijen tellen op tot 100: de categorieën sluiten elkaar uit. De categorie ‘geen van beide, alleen cliënt of aanbieder’
is niet getoond.
b Centrum indicatiestelling zorg.

Bron: scp (wmop’08)

50

eerste tussenrapportage wmo-evaluatie

5.4
de indicaties helemaal zelf (tabel 5.13). Gemeenten stellen de indicaties iets vaker helemaal zelf
voor vervoersvoorzieningen dan voor hulp bij het
huishouden. De meest voorkomende combinatie
is die waarbij de indicatiestelling zowel door de
gemeente als door een extern indicatieorgaan
(zoals het ciz) wordt verricht. Vaak zal het dan
gaan om een verdeling waarbij de gemeente de
‘standaard gevallen’ beoordeelt, en de complexere
gevallen of de bezwaarschriften beoordeeld worden door een extern indicatiebureau. Voor sommige typen voorzieningen werd een enkele keer
uitsluitend de zorgaanbieder of de cliënt zelf als
indicatiesteller aangewezen: deze zijn in de tabel
niet getoond.
Daarbij valt op dat de (zeer) sterk stedelijke
gemeenten vaker een ‘óf-óf-benadering’ kiezen
dan de matig stedelijke en weinig/niet-stedelijke
gemeenten. Bij deze benadering worden óf alle
indicaties, inclusief de complexe aanvragen, door
de gemeente zelf gedaan, óf ze worden allemaal
verricht door een indicatieorgaan. De matig
stedelijke en weinig/niet-stedelijke gemeenten
kiezen vaker voor de ‘én-én-benadering’, waarbij
zowel de gemeente als een extern indicatieorgaan
de indicaties verrichten.16
Er is veel te doen geweest over de manier waarop
het onderzoek ten behoeve van indicatiestelling
voor hulp bij het huishouden wordt verricht. Vaak
wordt verondersteld dat voor een zorgvuldige en
integrale beoordeling van een aanvraag op zijn
minst persoonlijk contact nodig is, en dat van de
beoordelingswijzen waarbij persoonlijk contact

deel uitmaakt van de procedure, het huisbezoek
de beste garantie geeft op een indicatiestelling
die tegemoetkomt aan de persoonlijke situatie
van de cliënt (zie bv. Noordhuizen et al. 2007;
cg-raad 2007). Om de juistheid van deze veronderstelling te beoordelen is ander onderzoek nodig:
in dit onderzoek wordt geïnventariseerd welke
methoden gemeenten hanteren om de indicatie te
stellen.
Gemeenten is gevraagd welke methoden zij inzetten bij de indicatiestelling voor de verschillende
typen individuele voorzieningen, waarbij zij
twee voorkeuren mochten aangeven. De meeste
gemeenten hebben voor alle vier de typen voorzieningen een voorkeur voor het huisbezoek (tabel
5.14). Schriftelijk of elektronisch indiceren krijgt
in een minderheid van gemeenten de voorkeur.
Vooral voor het beoordelen van woonvoorzieningen achten gemeenten een huisbezoek noodzakelijk, voor aanvragen van vervoersvoorzieningen is
dat minder vaak het geval. Voor hulp bij het huishouden geven veel gemeenten ook de voorkeur
aan telefonisch onderzoek, bij vervoersvoorzieningen ook relatief vaak aan telefonisch onderzoek
en onderzoek aan het loket. Er zijn geen grote
verschillen met betrekking tot stedelijkheid.
Noordhuizen et al. (2007) vermoeden op grond
van een beperkte steekproef van gemeenten
(n = 30) dat externe indicatiebureaus zoals het ciz
hulp bij het huishouden vaker telefonisch indiceren
dan gemeentelijke indicatiestellers. De gegevens
uit ons onderzoek lijken die veronderstelling enigs-

Tabel 5.14 Wijze van onderzoek ten behoeve van de indicatiestelling (bij voorkeur), maximaal twee
antwoorden per type voorziening (in procenten; n = 341)

huisbezoek
woonvoorzieningen
rolstoelvoorzieningen
hulp bij het huishouden
vervoersvoorzieningen

87
71
68
55

telefonisch

22
32
55
40

mondeling
(aan loket)

23
31
26
40

schriftelijk elektronisch

13
18
11
22

1
1
3
2

Bron: scp (wmop’08)

16

Dit geldt overigens niet voor de indicatiestelling voor rolstoelen: (zeer) sterk stedelijke kiezen hier ongeveer even vaak
voor de ‘én-én-benadering’ als matig stedelijke en weinig/
niet-stedelijke gemeenten.

51

5.4
Tabel 5.15 Omgang met overgangscliënten die gebruikmaken van hulp bij het huishouden
(in procenten; n = 349)
een deel van de bestaande indicaties is overgenomen, een deel van
de cliënten is opnieuw geïndiceerd
alle cliënten zijn opnieuw geïndiceerd
alle bestaande indicaties zijn overgenomen

46
31
23

Bron: scp (wmop’08)

orgaan, nemen vaker alle indicaties over (44% van
hen tegen een gemiddelde van 23%) en indiceren
minder vaak alle cliënten opnieuw dan gemiddeld
(11% tegen gemiddeld 31%). Er zijn geen verschillen tussen de uiteenlopende stedelijkheidsklassen
in de manier waarop gemeenten omgingen met
de overgangscliënten.

zins te ondersteunen: van de gemeenten die de
hulp bij het huishouden alleen laten indiceren door
het ciz (of een ander extern indicatiebureau) heeft
65% een voorkeur voor het telefonisch onderzoek,
tegen 44% van de gemeenten die alle indicaties
voor hulp bij het huishouden zelf doen.17
Gemeenten hadden bij het aanbieden van hulp
bij het huishouden te maken met cliënten die ook
voor de invoering van de Wmo, onder het awbzregime, al gebruikmaakten van die hulp. Het gaat
om de zogenoemde overgangscliënten. De vraag
is op welke wijze gemeenten zijn omgegaan met
deze cliënten. Het blijkt dat een minderheid van
de gemeenten (23%) alle voor 2007 bestaande
indicaties heeft overgenomen (tabel 5.15). Bijna
de helft heeft een deel van de bestaande indicaties
overgenomen en een deel van de cliënten opnieuw
geïndiceerd.18
Hoe gemeenten omgaan met de overgangscliënten hangt mede af van wie de indicaties stelt voor
hulp bij het huishouden. Gemeenten die de indicatiestelling voor hulp bij het huishouden geheel
uitbesteden aan het ciz of een ander indicatie-

5.4.2 Pgb en eigen bijdrage
Volgens artikel 6 van de Wmo dienen gemeenten
aan ‘(…) personen die aanspraak hebben op een individuele voorziening de keuze [te bieden] tussen het
ontvangen van een voorziening in natura of het ontvangen van een hiermee vergelijkbaar persoonsgebonden
budget (pgb), tenzij hiertegen overwegende bezwaren
bestaan.’ Strikt genomen zijn gemeenten dus niet
verplicht een persoonsgebonden budget aan te
bieden, maar de rijksoverheid stimuleert dat wel
sterk. Cliënten die voor een persoonsgebonden
budget kiezen, zo is de gedachte, hebben meer
keuzevrijheid om te bepalen welke zorg ze bij wie
inkopen, en dat is voor hen alleen maar gunstig.
Anderzijds wijzen de indieners van de Wet wel
op mogelijke nadelen van het persoonsgebonden
budget, namelijk dat aan het pgb ‘een zekere hoeveelheid ‘papierwerk’ vast[zit]. Dit zou een stijging van
de administratieve lasten van burgers betekenen.’
(tk 2004/2005: 14).

17

Van de rest van de gemeenten (die een deel van de indicatiestelling voor hulp bij het huishouden zelf doet en een deel
door een extern indicatiebureau) had 58% een voorkeur voor
het telefonisch onderzoek. Het verband is getoetst met een
chikwadraattoets (n = 341, p = 0,02).
18 Plas et al. ( 2008) constateren andere percentages. De
verschillen hebben te maken met een andere vraagstelling,
andere doorverwijsinstructies in de vragenlijst en andere
antwoordcategorieën. Bovendien werd het onderzoek van
Plas et al. (2008) enige maanden eerder afgenomen dan ons
onderzoek, waardoor toen nog niet alle gemeenten ‘klaar’
waren met hun beleid aangaande het aflopen van het overgangsrecht.

52

eerste tussenrapportage wmo-evaluatie

Bijna de helft van de gemeenten is van mening
dat de Wmo weinig verandering heeft gebracht
voor het aanbieden van pgb’s door de gemeente
en voor de keuzevrijheid van de zorgvrager (tabel
5.16). De helft van de gemeenten is door de invoering van de Wmo actiever pgb’s gaan aanbieden,
hoewel een klein aantal gemeenten dit als gevolg

5.4
Tabel 5.16 Drie gevolgen van de Wmo in relatie tot het pgb, inschatting van Wmo-coördinatoren
(in procenten; n = 338-342)
afgenomen

gelijk
gebleven

toegenomen

als gevolg van de invoering van de Wmo is de mate
waarin pgb’s in deze gemeente actief worden
aangeboden...

2

48

50

door de veranderingen in het beleid m.b.t. pgb’s als
gevolg van de invoering van de Wmo is de keuzevrijheid
van zorgvragers in deze gemeente...

3

40

58

voor zorgvragers die kiezen voor het pgb zijn de
administratieve lasten als gevolg van de invoering
van de Wmo...

11

71

18

Bron: scp (wmop’08)

van de Wmo juist minder actief doet. Een (kleine)
meerderheid van de ambtenaren meent dat de
keuzevrijheid voor zorgvragers is toegenomen,
hoewel ook hier een kleine groep is die vindt dat
die is afgenomen. Ten slotte lijkt het – volgens
ambtenaren – wel mee te vallen met de toename
van de administratieve lasten voor zorgvragers
met een persoonsgebonden budget.

voor verschillende vormen van maatschappelijke
ondersteuning. Hiermee krijgen de gemeenten
een ‘effectief beheersinstrumentarium om de Wmo
doelmatig te kunnen uitvoeren.’ (tk2003/2004: 15).
Anders dan het persoonsgebonden budget dient
het eigenbijdragebeleid dus niet primair het
bevorderen van vraagsturing, maar de doelmatigheid.

Gemeenten mogen – binnen bij algemene maatregel van bestuur gestelde grenzen – inkomensafhankelijke eigen bijdragen vragen aan de cliënt

Bijna alle gemeenten vragen een eigen bijdrage
voor hulp bij het huishouden, maar voor de
andere drie typen individuele voorzieningen is

Tabel 5.17 Voorzieningen waarvoor gemeenten een eigen bijdrage vragen en invloed van de Wmo daarop
(in procenten; n = 342)
voorziening
vraagt eigen
bijdrage
hulp bij het huishouden
onroerende woonvoorziening
individuele vervoersvoorziening
roerende zaken, niet zijnde een individuele
vervoersvoorziening

bestond al
voor invoering sinds invoering
van de Wmo
van de Wmo

98
50
39

n.v.t.a
62
67

n.v.t.a
38
33

33

54

46

a Vóór invoering van de Wmo konden gemeenten geen eigen beleid voeren m.b.t. eigen bijdragen voor hulp bij het
huishouden.

Bron: scp (wmop’08)

53

5.4
er veel variatie in het eigenbijdragebeleid van
gemeenten (tabel 5.17). Het minst vaak vragen
gemeenten eigen bijdragen voor roerende zaken
(zoals douchestoelen). De Wmo heeft ertoe geleid
dat meer gemeenten eigen bijdragen vragen voor
meer voorzieningen: een derde tot bijna de helft
van de gemeenten die een eigen bijdrage vragen,
doet dat sinds invoering van de Wmo.

stapsgewijs met een bepaald percentage stijgt,
tot een bepaald maximum. Gemeenten kunnen
ervoor kiezen om een lagere eigen bijdrage te
vragen, maar niet om een hogere te vragen. Ze
kunnen dat bijvoorbeeld doen door eigen bijdragen
te vragen vanaf een hogere inkomensgrens en/of
door de maximale eigen bijdrage lager te stellen
dan in het Besluit genoemd staat.

Gemiddeld vragen gemeenten een eigen bijdrage
voor 2,2 van de gevraagde vier typen individuele
voorzieningen. Weinig/niet-stedelijke gemeenten
vragen vaker eigen bijdragen voor individuele
vervoersvoorzieningen en roerende zaken dan
meer stedelijke gemeenten; voor de andere twee
typen voorzieningen zijn er geen verschillen
tussen de stedelijkheidsklassen.

Slechts een minderheid van de gemeenten kiest
ervoor om minder eigen bijdragen te vragen dan
de bovengrenzen die worden gesteld door het
Besluit (tabel 5.18). Van de drie mogelijke varianten om minder dan de maximale eigen bijdrage
te vragen, kiezen gemeenten er het vaakst voor
om de eigen bijdrage pas te verhogen vanaf een
hogere inkomensgrens dan 120% van het sociaal
minimum, tot het toegestane maximum.19

In het Besluit maatschappelijke ondersteuning
worden er grenzen gesteld aan de inkomensafhankelijke eigen bijdrage (Staatsblad 2006b).
De rechthebbende betaalt dan een bepaald uurbedrag (voor hulp bij het huishouden), dat onder
meer afhankelijk is van de leeftijd (ouder of jonger
dan 65 jaar) en de burgerlijke staat (gehuwd of
ongehuwd). Vanaf 120% van het relevante sociaal
minimum mag een inkomensafhankelijke eigen
bijdrage worden geheven die per inkomenstranche

5.4.3 Aanbestedingsbeleid
Met het aanbestedingsbeleid voor hulp bij het
huishouden hebben gemeenten een instrument
in handen om eisen te stellen aan een belangrijke
vorm van maatschappelijke ondersteuning. Er
is in het politieke en publieke debat veel te doen
geweest over de aanbesteding van hulp bij het
huishouden: zo bestond de angst dat gemeenten
te veel zouden kijken naar de prijs van de hulp en

Tabel 5.18 Varianten in het eigenbijdragebeleid van gemeenten, ten opzichte van het Besluit
maatschappelijke ondersteuning (in procenten; n = 316)

hoogte van de maximale eigen bijdragea

inkomensgrens vanaf welke de eigen
bijdrage wordt verhoogdb

%

maximale eigen bijdrage
maximale eigen bijdrage
eigen bijdrage minder dan het maximum
eigen bijdrage minder dan het maximum

vanaf de minimale inkomensgrens
vanaf een hogere inkomensgrens
vanaf de minimale inkomensgrens
vanaf een hogere inkomensgrens

84
11
3
2

a ‘Maximum’ verwijst naar de maximale eigen bijdrage zoals vermeld in het Besluit (dat wil zeggen een in het Besluit
vastgelegd uurtarief verhoogd tot maximaal 15% van het verschil tussen het inkomen en 120% van het relevante
sociaal minimum).
b ‘Minimale inkomensgrens’ verwijst naar de inkomensgrens zoals vermeld in het Besluit (120% van het relevante
sociaal minimum).

Bron: scp (wmop’08)

19

54

eerste tussenrapportage wmo-evaluatie

Gemeenten die voor de verschillende typen voorzieningen
verschillende eigenbijdrageregimes hanteren, zijn buiten
beschouwing gelaten.

5.4
Tabel 5.19 Belang van dertien aspecten bij de aanbesteding van hulp bij het huishouden door gemeenten
(in procenten en gemiddelde rangscore per aspect; n = 304)

aandeel gemeenten
waar het aspect
een rol speelde

gemiddelde rangorde van het
belang bij aanbesteding
(1-13: 1 = relatief belangrijk
13 = relatief onbelangrijk)

98
96
93

1,7
3,7
4,0

91
88
86

5,3
5,7
6,7

85
83

6,8
7,6

81
78

8,4
7,2

70
60

9,0
9,3

kwaliteit van de zorg
prijs
keuzevrijheid voor cliënten
het kunnen signaleren van veranderingen
in de zorgvraag van de cliënt
kennis van de lokale situatie
samenwerking met ketenorganisaties
soort en aard personeel (eventueel per type
huishoudelijke hulp)
goed werkgeverschap bij de aanbieder
inzet van bv. werklozen, gehandicapten en/of
andere specifieke doelgroepen
vaste medewerkersgroep per cliënt
personele gevolgen voor aanbieders in gemeente op
het gebied van huishoudelijke hulp vóór aanbesteding
eerdere ervaringen met de zorgaanbieder
Bron: scp (wmop’08)

te weinig naar de kwaliteit ervan. De dreigende
ontslagen bij thuiszorginstellingen als gevolg
van de aanbesteding waren voor de staatssecretaris zelfs aanleiding om twee handreikingen
(Hellendoorn et al. 2007a en 2007b)20 en een
Kamerbrief uit te brengen waarin ze een wetswijziging aankondigde om de rechtspositie en de
inkomenspositie van alfahulpen te verbeteren
(tk 2007/2008).21
Kwaliteit van de zorg blijkt bij de aanbesteding in
2007 echter, volgens de ambtenaren, het belangrijkste aspect te zijn geweest waarop gemeenten
hulp bij het huishouden hebben aanbesteed: 78%
van de gemeenten gaf aan dat dit het belangrijkste
20 De gegevens uit deze enquête hebben betrekking op het
beleid in 2007, dus uit de periode vóórdat de handreiking
verscheen. Er kan op basis van deze gegevens daarom niet
worden gezegd in hoeverre gemeenten de aanbevelingen in
deze handreiking hebben overgenomen.
21 Ook deze Kamerbrief verscheen in 2008 en had dus niet
betrekking op de periode waarover ambtenaren werden
bevraagd.

aanbestedingsaspect was (al of niet op gelijke
hoogte met andere aspecten). De prijs is ook een
belangrijk criterium geweest voor de aanbesteding van hulp bij het huishouden, maar het kwam
gemiddeld niet op de eerste plaats en het woog
ongeveer even zwaar als de keuzevrijheid voor
cliënten (tabel 5.19).22 Bijna een kwart (23%) van
de gemeenten zette de prijs op de eerste plaats als
gunningscriterium (al of niet op gelijke voet met
andere criteria). Van de gemeenten heeft 9% de
prijs een hogere prioriteit gegeven dan de kwaliteit van de zorg. Deze gemeenten waren ongeveer
evenredig verdeeld over de drie stedelijkheidsklassen.

22 Strikt genomen betreft het hier geen formele in het bestek
vastgelegde gunningscriteria. Aan ambtenaren werd namelijk
een lijst met dertien aspecten voorgelegd die een rol konden
spelen bij de aanbesteding van hulp bij het huishouden.
Ze gaven deze aspecten een rangorde, waarbij rangorde ‘1’
betekende dat dit het belangrijkste aspect was om de aanbesteding te gunnen en ‘13’ dat het aspect onbelangrijk was of
geen rol speelde bij de aanbesteding. Wanneer ambtenaren
twee of meer aspecten even belangrijk achtten, konden ze
deze een gelijke rangscore toekennen.

55

5.4
Gemiddeld wogen gemeenten 10,2 van de gevraagde dertien aspecten mee bij de aanbesteding
van hulp bij het huishouden. De gevolgen van
aanbesteding voor het personeel van thuiszorginstellingen hebben voor een groot deel van de
gemeenten wel meegespeeld bij de aanbestedingsprocedure, maar die wogen duidelijk minder
zwaar mee dan de kwaliteit, aard en prijs van de
dienstverlening aan cliënten.
10% van de gemeenten noemde ‘andere aspecten’
die hebben meegewogen bij de aanbesteding. Dit
zijn voornamelijk toelichtingen van gemeenten
dat zij het ‘Zeeuwse model’ hanteerden (waarbij
een vaste prijs wordt gesteld en aanbieders concurreren op kwaliteit) of dat er regionaal is aanbesteed. Een paar andere vermeldenswaardige
aspecten zijn: de mate waarin de zorgaanbieder
mantelzorgers en vrijwilligers betrekt en afspraken met hen maakt, de bereidheid en het vermogen
tot innovatie, en de omvang van de wachtlijsten.

Tabel 5.20 Eisen van gemeenten ten aanzien van
de prijs bij aanbesteding van hulp bij het huishouden (in procenten; n = 331)
nee
ja, er is een maximumprijs gehanteerd
ja, er zijn vaste prijzen gehanteerd
ja, er is een minimumprijs gehanteerd
Bron: scp (wmop’08)

voorschriften. In de Handreiking inkopen en aanbesteden in de Wmo wordt gemeenten geadviseerd
om ‘voor de eerste aanbesteding geen al te lange
termijn te hanteren en vooral eerst ervaring op
te doen. Dit kan bijvoorbeeld een contracttermijn
zijn van één jaar met een optie tot verlenging
van een tot maximaal twee jaar.’ (Kuypers et al.
2006: 27)

Matig stedelijke en (zeer) sterk stedelijke gemeenten wogen drie aspecten zwaarder mee bij de
aanbesteding dan weinig/niet-stedelijke gemeenten: het kunnen signaleren van veranderingen
in de zorgvraag van de cliënt, de samenwerking
met ketenorganisaties en de inzet van specifieke
doelgroepen in de zorg, zoals werkzoekenden of
gehandicapten.
De kwaliteit van de te leveren hulp bij het huishouden is dus voor gemeenten van belang geweest bij de aanbesteding. Bijna alle gemeenten
(99%) formuleerden bij de aanbesteding minimumeisen hieromtrent. Daarnaast heeft een meerderheid van de gemeenten (ruim 60%) bij de aanbesteding eisen geformuleerd ten aanzien van
de prijs. De meesten van hen (31%) hanteerden
een maximumprijs (tabel 5.20). Twee op de tien
gemeenten hanteerden een aanbestedingmodel
met vaste prijzen. Van de gemeenten noemde 5%
‘andere eisen’: zij noemden relatief vaak een bandbreedte, met een minimum en een maximumprijs.
Gemeenten mogen de hulp bij het huishouden
volgens het Besluit aanbestedingsregels voor overheidsopdrachten aanbesteden met raamovereenkomsten
met een beperkte looptijd van maximaal vier jaar,
tenzij er goede redenen zijn voor een langere duur.
Daarna moet de opdracht opnieuw worden aanbesteed. Voor contracten gelden geen termijn-

56

38
31
21
5

eerste tussenrapportage wmo-evaluatie

Gemeenten handelen betrekkelijk vaak in lijn
met dit advies. Gemiddeld hebben de gemeenten
contracten met de aanbieders van hulp bij het
huishouden afgesloten voor 2,1 jaar (25 maanden).
Slechts 15% van de gemeenten had contracten
afgesloten van drie of vier jaar, de rest korter.
Twee gemeenten sloten een contract af voor onbepaalde duur.
5.5 Conclusies
Gemeenten hebben verschillende voorzieningen
getroffen om te voorzien in informatie, advies
en cliëntondersteuning met betrekking tot zorg
en maatschappelijke ondersteuning. Bijna alle
gemeenten doen dat via een loket waar mensen
naartoe kunnen gaan om hun vraag te stellen en
door een telefoonnummer open te stellen, en in
zeven op de tien gemeenten is er nog een website
voor informatie. Driekwart van de gemeentelijke
loketten verstrekt informatie en/of advies over een
breed scala aan onderwerpen en voorzieningen:
van individuele voorzieningen en andere zorg en
ondersteuning voor mensen met beperkingen
tot opvoedingsondersteuning, maatschappelijke
opvang en doelgroepenvervoer. Een kwart van de
gemeentelijke loketten concentreert zich vooral
op voorzieningen, zorg en ondersteuning voor
mensen met beperkingen.

5.5
In de meeste gemeentelijke Wmo-loketten kunnen
cliënten behalve voor informatie of advies ook
terecht voor indicatie en toegang tot voorzieningen, zorg en ondersteuning voor mensen met
beperkingen. Twee op de tien loketten verstrekken
zelf geen indicaties of toegang, maar verwijzen
cliënten door naar andere instellingen, en in
iets minder dan twee op de tien loketten kunnen
cliënten terecht voor indicatie of toegang tot een
breed pakket aan voorzieningen, waaronder ook
bijvoorbeeld maatschappelijke opvang of doelgroepenvervoer.
In zes op de tien gemeenten zijn er verschillende
organisaties waarmee cliënten rechtstreeks
contact kunnen leggen. Dat zijn meestal ouderenadviseurs, de Stichting mee, vrijwilligers- en
mantelzorgorganisaties, het welzijnswerk en
algemeen maatschappelijk werk, die in ongeveer
een derde tot een kwart van de gemeenten vertegenwoordigd zijn in het loket. Voor de breedte
van de informatie- en adviesfunctie van loketten
maakt het niet veel uit of cliënten via het loket
rechtstreeks contact kunnen leggen met organisaties of niet, maar voor het verkrijgen van indicatie
of toegang tot voorzieningen wel. Loketten waar
cliënten rechtstreeks contact kunnen leggen met
organisaties, hebben vaker een brede toegangsfunctie dan loketten waar dat niet het geval is.
De meeste gemeenten bieden cliëntondersteuning
aan voor verschillende cliëntgroepen. De invoering van de Wmo heeft hier weliswaar mede aan
bijgedragen, maar de meeste gemeenten ondersteunden de cliënten al eerder. De impuls van de
Wmo aan cliëntondersteuning is het grootste
geweest bij de cliëntondersteuning voor mantelzorgers, die in een kwart van de gemeenten het
gevolg is van de Wmo. De Wmo heeft vooral weinig/
niet-stedelijke gemeenten ertoe aangezet om
meer groepen cliëntondersteuning te bieden.
Prestatieveld 4 van de Wmo stelt gemeenten tot
taak mantelzorgers te ondersteunen. Het instrument dat gemeenten daartoe het meest gebruiken
is een informatiepunt voor mantelzorgers, dat in
negen op de tien gemeenten aanwezig is. Twee
op de tien gemeenten hebben een breed mantelzorgbeleid, bestaande uit zowel algemene laagdrempelige voorzieningen (zoals een informatiepunt, begeleiding of lotgenotencontact), vormen
van ondersteuning voor specifieke mantelzorgers

(zoals kinderopvang of vrijstelling van sollicitatieplicht), als respijtzorg. Bijna twee derde van de
gemeenten richt zich vooral op algemene laagdrempelige voorzieningen en respijtzorg. In
minder dan twee op de tien gemeenten is er
nog weinig ondersteuning voor mantelzorgers,
die zich over het algemeen beperkt tot enkele
algemeen laagdrempelige voorzieningen. Veel
gemeenten boden voor de invoering van de Wmo
al ondersteuning voor mantelzorgers aan, maar
de invoering van de Wmo is voor een deel van de
gemeenten wel degelijk aanleiding geweest om
meer beleid voor mantelzorgers te maken.
In prestatieveld 5 van de Wmo wordt gesteld dat
gemeenten algemene maatregelen moeten treffen
om de maatschappelijke participatie van mensen
met beperkingen te bevorderen. Het gaat om algemene maatregelen waar ieder die dat wil gebruik
van kan maken zonder dat daarvoor een indicatie
nodig is. In de enquête is naar een zestal voorbeelden van zulke voorzieningen gevraagd. Deze
werden grotendeels al door gemeenten aangeboden in het kader van eerder lokaal sociaal
beleid. De Wmo heeft dan ook weinig verandering
gebracht in de mate waarin gemeenten deze algemene voorzieningen zijn gaan aanbieden. In bijna
alle gemeenten is wel een maaltijdvoorziening en
in de grote meerderheid wordt de toegankelijkheid van de openbare ruimte en voorzieningen
gewaarborgd.
Voor individuele voorzieningen zoals de voormalige Wvg-voorzieningen en hulp bij het huishouden is veelal een indicatie nodig. Bij de meeste
indicaties is de gemeente zelf betrokken, maar
ze verrichten niet alle indicaties helemaal zelf.
Ongeveer een derde van de gemeenten verricht
indicaties voor individuele voorzieningen zelf,
de helft doet dat samen met het ciz of een ander
indicatieorgaan. Ongeveer twee op de tien
gemeenten laat indicaties voor individuele voorzieningen uitsluitend stellen door het ciz of een
ander indicatieorgaan. Als ambtenaren twee
methoden voor indicatie de voorkeur kunnen
geven, kiezen de meeste gemeenten voor het huisbezoek, hoewel het telefoongesprek voor hulp bij
het huishouden en vervoersvoorzieningen ook
relatief vaak wordt genoemd. Voor de zogenoemde
‘overgangscliënten’ – die vanuit de awbz recht
hadden op huishoudelijke hulp – heeft bijna
een kwart van de gemeenten de oude indicaties

57

5.5
overgenomen. Drie op de tien gemeenten heeft
alle overgangscliënten opnieuw geïndiceerd en
iets minder dan de helft indiceerde een deel van
de overgangscliënten opnieuw.
Om de keuzevrijheid van cliënten te bevorderen,
dienen gemeenten mensen met een indicatie de
mogelijkheid van een persoonsgebonden budget
aan te bieden, waarmee zij zelf de benodigde zorg
in kunnen kopen. Dat zou hun keuzevrijheid ten
goede moeten komen. De meningen van ambtenaren over de gevolgen van de invoering voor
het pgb zijn enigszins verdeeld: ongeveer de helft
meent dat de gemeenten actiever pgb’s aanbieden
en ongeveer zes op de tien meent dat de keuzevrijheid voor cliënten met een pgb is toegenomen.
De meeste ambtenaren (71%) zijn van mening dat
de administratieve lasten voor cliënten die kiezen
voor een pgb gelijk zijn gebleven, maar bijna twee
op de tien ambtenaren menen dat cliënten daardoor meer ‘papierwerk’ hebben gekregen.
Om de doelmatigheid te bevorderen, mogen
gemeenten eigen bijdragen vragen voor de verstrekking van individuele voorzieningen. Zo
goed als alle gemeenten doen dat voor de hulp bij
het huishouden, voor de overige voorzieningen
(woonvoorziening, vervoersvoorziening) gebeurt
dat in tussen een derde en de helft van de
gemeenten. Waar eigen bijdragen worden gerekend voor deze overige voorzieningen, gebeurde
dat meestal ook al in het kader van de Wvg.
Veruit de meeste gemeenten hanteren de wettelijke grenzen voor het heffen van eigen bijdragen,
slechts weinig gemeenten (16%) maken gebruik
van de mogelijkheid soepeler met deze grenzen
om te gaan.
Er is veel te doen geweest over de aanbesteding
van hulp bij het huishouden en daarom is
gemeenten in de enquête gevraagd of en hoe
zwaar zij verschillende aspecten hebben meegewogen bij de gunning. In volgorde van afnemend
belang zijn dat: 1) de kwaliteit van de zorg, 2) de
prijs, 3) de keuzevrijheid voor cliënten. 9% van
de gemeenten heeft de prijs een hogere prioriteit
gegeven dan de kwaliteit van de zorg. De gevolgen
van aanbesteding voor het personeel van thuiszorginstellingen hebben voor een groot deel
van de gemeenten wel meegespeeld bij de aanbestedingsprocedure, maar die wogen duidelijk

58

eerste tussenrapportage wmo-evaluatie

minder zwaar mee dan de kwaliteit, aard en prijs
van de dienstverlening aan cliënten. Bijna alle
gemeenten (99%) formuleerden minimumeisen
ten aanzien van de kwaliteit. Daarnaast hebben
ruim zes op de tien gemeenten bij de aanbesteding
eisen gesteld ten aanzien van de prijs, waarbij
drie op de tien gemeenten een maximumprijs
hanteerden en twee op de tien met vaste prijzen
werkten.

6

maatschappelijke zorg
De Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo)
richt zich op de volwaardige deelname van burgers
aan de samenleving, ongeacht hun lichamelijke,
geestelijke, sociale of psychische beperkingen.
Sommige burgers slagen er echter niet in om zelfstandig deel te nemen aan de maatschappij. Voor
deze kwetsbare burgers is een vangnet nodig. De
verantwoordelijkheid voor deze maatschappelijke
opvang lag ook voor de invoering van de Wmo al
bij de gemeenten. Deze lag echter vooral bij de
gemeenten die in het kader van maatschappelijke
opvang of vrouwenopvang een regionale centrumfunctie hebben en dus de verantwoordelijkheid
dragen voor de voorzieningen op het gebied van
maatschappelijke zorg waar de gehele regio
gebruik van maakte. De Wmo vraagt echter ook
van de andere gemeenten om het beleid ten aanzien van maatschappelijke opvang, vrouwenopvang
en verslavingszorg (prestatievelden 7, 8 en 9) op
te nemen als integraal onderdeel van het beleid
ten aanzien van maatschappelijke ondersteuning.

Hier wordt ingegaan op het gemeentelijke beleid
op het gebied van maatschappelijke opvang,
openbare geestelijke gezondheidszorg (oggz),
verslavingsproblematiek en vrouwenopvang.
Omdat kan worden verwacht dat de impact van de
invoering van de Wmo verschilt tussen gemeenten
met en zonder centrumfuncties, worden de centrumgemeenten en de niet-centrumgemeenten
hierna steeds afzonderlijk besproken.1
6.1 Maatschappelijke opvang en openbare
geestelijke gezondheidszorg
Van de 43 gemeenten die een centrumfunctie
vervullen op het gebied van maatschappelijke
opvang hebben er 35 de vragen beantwoord over
activiteiten op het gebied van openbare geestelijke
gezondheidszorg en het tegengaan van dak- en
thuisloosheid (zie tabel 6.1).

Tabel 6.1 Activiteiten op het gebied van de openbare geestelijke gezondheidszorg en het tegengaan van
dak- en thuisloosheid in centrumgemeenten, per beleidsterrein (in procenten; n = 35)

ketensamenwerking
Bureau Schuldhulpverlening
vroegsignalering en preventie
toeleiding naar zorg-/hulpverlening
afspraken met woningcorporaties over huisuitzettingen
meldpunt voor crisisdreiging
individuele trajectplannen voor dak- en thuislozen
opsporen kwetsbare personen
bij terugval/uitval mensen opnieuw opsporen
OGGZ-platform (o.i.d.)
meldpunt overlast
informatieloket voor dak- en thuislozen

wordt
verricht

gevolg
Wmo

geen gevolg
Wmo

100
100
97
94
94
94
91
89
86
86
83
51

37
3
14
18
12
10
15
19
20
13
0
12

63
97
86
82
88
90
85
81
80
87
100
88

Bron: scp (wmop’08)

1

In dit hoofdstuk is ervoor gekozen om de gemeente Amsterdam en de gemeente Rotterdam wel mee te nemen en om de
Amsterdamse stadsdelen en de Rotterdamse deelgemeenten
buiten beschouwing te laten. Op die manier wordt ambivalentie voorkomen waar het gaat om het onderscheid tussen
gemeenten met en gemeenten zonder een regionale centrumfunctie. De stadsdelen en deelgemeenten hebben deze
functie zelf formeel niet maar zijn vaak wel verantwoordelijk
voor de uitvoering van het beleid dat uit de centrumfunctie
van de overkoepelende gemeente voortvloeit.

59

6.1
Tabel 6.2 Activiteiten op het gebied van de openbare geestelijke gezondheidszorg en het tegengaan van
dak- en thuisloosheid in niet-centrumgemeenten, per beleidsterrein (in procenten; n = 284)

afspraken met woningcorporaties over huisuitzettingen
vroegsignalering en preventie
meldpunt voor crisisdreiging
meldpunt overlast

wordt
verricht

gevolg
Wmo

geen gevolg
Wmo

77
73
71
60

10
16
14
13

90
84
86
87

Bron: scp (wmop’08)

In alle centrumgemeenten blijkt sprake te zijn
van ketensamenwerking en is een Bureau Schuldhulpverlening aanwezig. In vrijwel alle centrumgemeenten wordt daarnaast vroegsignalering
toegepast. Ook leidt men kwetsbare personen
naar de relevante instanties voor zorg- en hulpverlening. Er bestaan afspraken met woningcorporaties over huisuitzettingen en er is een
meldpunt voor crisisdreiging. Opvallend is dat
vooral de ketensamenwerking een relatief sterke
impuls heeft gekregen door de invoering van de
Wmo. In mindere mate geldt dit ook voor de (herhaalde) opsporing van kwetsbare personen en het
naar zorg- en hulpverlening toeleiden van deze
personen.
Aan de ambtenaren uit gemeenten die geen regionale centrumfunctie hebben is een beperktere

lijst activiteiten voorgelegd (zie tabel 6.2). Hieruit
blijkt dat ook in een grote meerderheid van de
niet-centrumgemeenten afspraken zijn gemaakt
met woningcorporaties over huisuitzettingen, dat
vroegsignalering wordt toegepast en dat er meldpunten zijn voor crisisdreiging en voor overlast.
Voor de niet-centrumgemeenten is gekeken naar
verschillen tussen stedelijkheidsklassen. Gebleken
is dat (zeer) sterk stedelijke gemeenten vaker over
een crisismeldpunt beschikken dan matig en
weinig/niet-stedelijke gemeenten. Ook is in (zeer)
sterk stedelijke gemeenten iets vaker sprake van
afspraken met woningbouwcorporaties en van
een meldpunt voor overlast.
In de meeste gemeenten werden deze activiteiten
al verricht voordat de Wmo werd ingevoerd. Als
gevolg van de invoering van de Wmo is het per-

Tabel 6.3 Ondersteuning en faciliteiten op het gebied van verslavingszorg in centrumgemeenten,
per beleidsterrein (in procenten; n = 35)

toeleiding naar zorg- en hulpverlening
activering
vangnet bemoeizorg
opvanglocatie
universele verslavingspreventie
selectieve verslavingspreventie
gebruiksruimte
time-outvoorziening
Bron: scp (wmop’08)

60

eerste tussenrapportage wmo-evaluatie

wordt
aangeboden

gevolg
Wmo

geen gevolg
Wmo

100
97
94
94
94
89
60
34

9
3
10
3
0
0
0
9

91
97
90
97
100
100
100
91

6.2
centage gemeenten, dat de in tabel 6.2 genoemde
activiteiten verricht, licht toegenomen. De impuls
die uitgaat van de invoering van de Wmo is iets
groter waar het gaat om de toepassing van vroegsignalering en preventie, dan waar het de afspraken met woningcorporaties betreft.
6.2 Verslavingsbeleid
Ook de vragen over ondersteuning en faciliteiten
op het gebied van verslavingspreventie, maatschappelijke zorg voor verslaafden en beperking
van de overlast door verslaafden zijn beantwoord
door ambtenaren uit 35 van de 43 gemeenten met
een regionale centrumfunctie op het gebied van
maatschappelijke opvang (zie tabel 6.3).
In alle gemeenten is sprake van toeleiding naar
zorg- en hulpverlening van mensen met een
verslaving. Vrijwel alle gemeenten beschikken
over activeringsprogramma’s, een vangnet van
bemoeizorg en opvanglocaties. Daarnaast voeren
bijna alle gemeenten beleid op het gebied van
verslavingspreventie, zowel universeel (gericht op
alle burgers) als selectief (gericht op specifieke
(risico)groepen). Ongeveer twee op de drie centrumgemeenten beschikken over een gebruiksruimte. Time-outvoorzieningen – een plek waar
verslaafden zich gedurende enige tijd kunnen
terugtrekken uit het dagelijkse bestaan, meestal
met mogelijkheden voor toeleiding tot verdere
zorg- en hulpverlening – zijn slechts in een op de
drie centrumgemeenten aanwezig. De invoering
van de Wmo heeft niet erg veel invloed gehad op

het beleid in de centrumgemeenten op het gebied
van verslavingsproblematiek. Alleen de toeleiding
naar de zorg, de bemoeizorg en de aanwezigheid
van time-outvoorzieningen lijken door de invoering van de Wmo enigszins te zijn toegenomen.
De ambtenaren uit niet-centrumgemeenten is
alleen gevraagd of hun gemeente faciliteiten aanbiedt met betrekking tot de toeleiding naar zorgen hulpverlening van mensen met een verslaving.
Ongeveer twee derde van de niet-centrumgemeenten biedt een dergelijke toeleiding naar zorg- en
hulpverlening aan. In 6% van deze gemeenten is
dat een gevolg van de invoering van de Wmo.
6.3 Vrouwenopvang
Slachtoffers van huiselijk geweld vormen een
aparte categorie van kwetsbare burgers, die enige
extra ondersteuning nodig hebben om volwaardig
te kunnen deelnemen aan de samenleving. Het
belang van de opvang van slachtoffers van huiselijk geweld is door de staatssecretaris in een
aparte beleidsbrief onderstreept (vws 2007). Van
de 43 gemeenten die een regionale centrumfunctie vervullen op het gebied van maatschappelijke opvang, hebben er 35 ook een regionale
centrumfunctie op het gebied van de opvang van
slachtoffers van huiselijk geweld. Ambtenaren
uit 28 van deze 35 centrumgemeenten hebben de
vragen beantwoord over de activiteiten die in hun
gemeente worden ondernomen op het gebied van
vrouwenopvang en het tegengaan van huiselijk
geweld (zie tabel 6.4).

Tabel 6.4 Activiteiten op het gebied van vrouwenopvang en het tegengaan van huiselijk geweld in
centrumgemeenten, per beleidsterrein (in procenten; n = 28)

opvangvoorzieningen
Steunpunt Huiselijk Geweld
ketensamenwerking
voorlichting
casusoverleg
inzet casemanagers

wordt
verricht

gevolg
Wmo

geen gevolg
Wmo

100
100
96
93
82
64

4
4
7
4
5
6

96
96
93
96
95
94

Bron: scp (wmop’08)

61

6.3
Tabel 6.5 Activiteiten op het gebied van vrouwenopvang en het tegengaan van huiselijk geweld in
niet-centrumgemeenten, per beleidsterrein (in procenten; n = 300)

Steunpunt Huiselijk Geweld
ketensamenwerking
voorlichting
casusoverleg
inzet casemanagers

wordt
verricht

gevolg
Wmo

geen gevolg
Wmo

83
79
71
60
35

8
13
10
8
11

92
87
90
92
89

Bron: scp (wmop’08)

Alle centrumgemeenten beschikken over een
opvangvoorziening voor slachtoffers van huiselijk geweld, en over een Steunpunt Huiselijk
Geweld. In vrijwel alle centrumgemeenten wordt
ketensamenwerking toegepast en wordt voorlichting gegeven. In een grote meerderheid van
de centrumgemeenten vindt casusoverleg plaats
en in een meerderheid van de centrumgemeenten
worden casemanagers ingezet. Het aanbod van
deze activiteiten is steeds slechts in één of twee
gemeenten een gevolg van de invoering van de
Wmo.
De niet-centrumgemeenten kunnen gebruikmaken
van de opvangvoorzieningen die in de nabijgelegen centrumgemeente worden aangeboden.
Ambtenaren uit de niet-centrumgemeenten is
daarom alleen gevraagd naar de overige activiteiten (zie tabel 6.5).
In 83% van de niet-centrumgemeenten is een
Steunpunt huiselijk geweld te vinden. Ook wordt
in de grote meerderheid van de niet-centrumgemeenten ketensamenwerking toegepast en voorlichting gegeven. In een meerderheid van de nietcentrumgemeenten vindt casusoverleg plaats.
In ongeveer een derde worden casemanagers
ingezet. De invloed van de invoering van de Wmo
op het beleid ten aanzien van huiselijk geweld is
(iets) groter in niet-centrumgemeenten dan in
centrumgemeenten. Ook hier blijkt dat vooral de
ketensamenwerking is uitgebreid, en datzelfde
geldt voor de voorlichting en de inzet van casemanagers.

62

eerste tussenrapportage wmo-evaluatie

6.4 Conclusies
In dit hoofdstuk is naar voren gekomen dat de
centrumgemeenten op het gebied van maatschappelijke opvang en vrouwenopvang een groot
aantal activiteiten ontplooien op het gebied van
oggz, verslavingszorg en vrouwenopvang. In
vrijwel alle centrumgemeenten zijn opvangvoorzieningen aanwezig, wordt samengewerkt met
de relevante ketenpartners en worden kwetsbare
burgers zo goed mogelijk toegeleid naar de
instanties voor zorg- en hulpverlening. Behalve
de aanzienlijke uitbreiding van de ketensamenwerking op het gebied van de oggz lijkt de invoering van de Wmo slechts een geringe impuls te
hebben gegeven aan het beleid op het gebied van
maatschappelijke opvang. Voor een deel is dat het
geval omdat er al veel gebeurde en er – wat het
aanbod van activiteiten en faciliteiten betreft –
niet zo heel veel meer te winnen viel.
Ook de niet-centrumgemeenten zijn behoorlijk
actief op het gebied van maatschappelijke opvang.
Een grote meerderheid van deze gemeenten is
actief op het gebied van preventie, bijvoorbeeld
door afspraken te maken met woningcorporaties
over huisuitzettingen, door voorlichting en door
vroegsignalering van problemen. Daarnaast
beschikt een grote meerderheid van de nietcentrumgemeenten over meldpunten, zowel om
hulp in te schakelen als om overlast weg te nemen,
mocht het onverhoopt toch mis gaan. Ook is een
aanzienlijk deel van de niet-centrumgemeenten
actief waar het gaat om toeleiding naar zorg- en

6.4
hulpverlening. Meer dan in de centrumgemeenten
is de invoering van de Wmo hierop van invloed
geweest, maar die invloed is (nog) niet erg groot.
Mogelijk krijgen de activiteiten en faciliteiten op
het gebied van maatschappelijke opvang, vooral
in de niet-centrumgemeenten, een impuls wanneer in de toekomst gemeenten meer oog krijgen
voor de in de Wmo beoogde samenhang tussen de
verschillende prestatievelden.

63

7

samenvatting en conclusies
7.1 Reikwijdte van dit deelonderzoek
De Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo)
is vanaf 1 januari 2007 van kracht. De wet is
voor een belangrijk deel op gemeenten gericht.
Gemeenten dienen richting en soms ook uitvoering te geven aan het maatschappelijke-ondersteuningsbeleid, in samenspraak en samenwerking met burgers en verschillende typen organisaties. Met deze eerste tussenrapportage over
het Wmo-evaluatieonderzoek hebben we inzicht
gekregen in de doorwerking van de Wmo in het
beleid van gemeenten: wat was de betekenis van
de Wmo voor het gemeentelijke beleid in het eerste
jaar na invoering van de Wet?
Dit deelonderzoek van de Wmo-evaluatie maakt
deel uit van een groter onderzoeksprogramma dat
de evaluatie van de Wmo mogelijk moet maken.
In de eindrapportage over dit onderzoeksprogramma, die voorzien is voor eind 2009, zullen de
resultaten van de verschillende deelonderzoeken
met elkaar worden verbonden. Daar komen de
perspectieven van gemeenten, van cliënten en hun
organisaties en van verschillende typen organisaties die een rol spelen in het lokale Wmo-beleid
bij elkaar.
Dit deelonderzoek is een eerste stap in de evaluatie van de Wmo. Het kent een aantal beperkingen.
Deze komen in de eerste plaats voort uit de gehanteerde onderzoeksmethode van de schriftelijke
enquête onder Wmo-coördinatoren van gemeenten, met een gestandaardiseerde vragenlijst.
Daardoor is globaal inzicht verkregen in de voornemens, plannen, voorzieningen en maatregelen
van gemeenten op het gebied van maatschappelijke ondersteuning. Het is lastig om in dit soort
onderzoek volledig recht te doen aan de verschillen
tussen gemeenten. Daarnaast gaat het in dit deelonderzoek deels om voornemens en plannen. Die
kunnen ambitieuzer zijn dan wat er in de (uitvoerings)praktijk mogelijk blijkt. Niettemin geven
de resultaten weer wat de inhoudelijke richting is
waarin het gemeentelijke Wmo-beleid zich ontwikkelt, en geven zij inzicht in de variatie die er
tussen gemeenten bestaat.
Een tweede beperking is dat dit onderzoek een
momentopname biedt van beleid dat volop in
ontwikkeling is. Gemeenten zijn weliswaar al
langere tijd bezig met het uitvoeren van de Wmo,

64

eerste tussenrapportage wmo-evaluatie

maar de reikwijdte van de Wet maakt dat deze
een aanzienlijk deel van het vaak al bestaande
gemeentelijke beleid betreft. Zo weten we uit de
invoeringsmonitor van onderzoeksbureau sgbo
dat veel gemeenten in 2005 nog aangaven de
Wmo breed in te zullen voeren, dat wil zeggen,
met aandacht voor (bijna) alle prestatievelden
van de Wmo, maar dat een deel daarvan in 2006
toch zei voor een smalle invoering te kiezen, met
de nadruk op de nieuwe taken die de Wmo voor
gemeenten met zich meebracht (Van Beek 2007).
Dat geeft aan dat de uitvoering van de Wmo
gemeenten de nodige tijd kost (of heeft gekost).
Het is plausibel te veronderstellen dat op het
moment waarop de schriftelijke enquête werd
afgenomen (januari-maart 2008) ten minste een
deel van de gemeenten nog doende was de Wmo
uit te werken in eigen beleidsplannen.
Indachtig de beperkingen geeft dit onderzoek
antwoord op een drietal vragen:
1. Hoe ziet het maatschappelijke-ondersteuningsbeleid van gemeenten er eind 2007 uit?
2. Op welke wijze zijn burgers en organisaties
bij het gemeentelijke maatschappelijke ondersteuningsbeleid betrokken?
3. Welke voorzieningen hebben gemeenten
getroffen en welke beleidsmaatregelen hebben
zij genomen op de negen prestatievelden van
de Wmo? En is dit een gevolg van de Wmo of
waren deze voorzieningen en beleidsmaatregelen er al voor de invoering van de Wmo?
Deze vragen worden in de paragrafen 7.2-7.6
beantwoord.
7.2 Maatschappelijke-ondersteuningsbeleid in
gemeenten na één jaar Wmo
De negen prestatievelden van de Wmo bestrijken
een aanzienlijk deel van de beleidsterreinen die
ook voor de Wmo al min of meer tot het gemeentelijke takenpakket behoorden. De Wmo deelt
gemeenten slechts een beperkt aantal nieuwe
taken toe. De Wet vraagt echter wel van gemeenten
om het maatschappelijke-ondersteuningsbeleid
in een of meer beleidsplannen samenhangend
richting te geven. Uit dit onderzoek komt naar
voren dat veel gemeenten aan deze wettelijke
verplichting tegemoet zijn gekomen door in ieder
geval gedeeltelijk het bestaande beleid te herzien.
Circa een op de zes gemeenten heeft gekozen voor
een vergaande herziening van bestaand beleid,

7.2
en een derde voor een wat minder vergaande herziening. Daartegenover staat ruim een kwart van
de gemeenten dat het bestaande beleid in meer of
mindere mate ongewijzigd voortzet. De meeste
gemeenten kiezen voor één samenhangend plan
voor het maatschappelijke-ondersteuningsbeleid,
maar een kwart van de gemeenten kiest voor
meerdere nota’s. De keuze voor een vergaande
herziening van het beleid gaat vaak samen met de
keuze voor één samenhangende beleidsnota. De
impuls die de Wmo geeft aan de beleidsontwikkeling verschilt daarmee duidelijk tussen gemeenten.
Dat de sterkte en de richting van de impuls die
uitgaat van de Wmo verschilt tussen gemeenten
is ook terug te zien in de breedte van de gemeentelijke visie op het maatschappelijke-ondersteuningsbeleid. De breedte van de visie zegt vooral
iets over het streven om samenhang aan te
brengen in dit beleid. Er is een verband tussen de
breedte van de visie en de mate waarin bestaand
beleid is herzien: gemeenten die gekozen hebben
voor herziening van bestaand beleid, hebben
vaker een brede visie op maatschappelijke ondersteuning. In ongeveer een vijfde van de gemeenten
is de visie als smal te typeren. Deze gemeenten
besteden in hun Wmo‑visie behalve aan de participatie van burgers in het maatschappelijkeondersteuningsbeleid exclusief aandacht aan (een
deel van) de prestatievelden die te maken hebben
met mensen met beperkingen, inclusief de informatie- en adviesfunctie (‘loket’) en de mantelzorgondersteuning. Het beleid gericht op mensen
met een beperking wordt in die gemeenten niet
in samenhang gezien met de overige beleidsterreinen van de Wmo, zoals sociale samenhang
en maatschappelijke opvang. Een grote meerderheid van de gemeenten (circa 80%) heeft een
bredere visie op maatschappelijke ondersteuning
en betrekt ook sociale samenhang en leefbaarheid, opvoedingsondersteuning en het beleid
gericht op kwetsbare burgers bij het maatschappelijke-ondersteuningsbeleid. Deze gemeenten
lijken wel te streven naar samenhang in beleid op
de verschillende prestatievelden. In andere deelonderzoeken van de Wmo-evaluatie zal nadrukkelijk de vraag aan de orde komen of deze wens
tot samenhang werkelijk wordt gerealiseerd (het
actorenonderzoek  1) en hoe dat in de praktijk
doorwerkt (de cliënt- onderzoeken 2).

De Wmo vraagt van gemeenten ook om doelen op
het gebied van maatschappelijke ondersteuning te
formuleren voor de afzonderlijke prestatievelden.
Voor alle prestatievelden zegt steeds minimaal
80% van de gemeenten doelen te formuleren,
in meerderheid op kwalitatieve wijze. Drie van
elke vijf gemeenten hebben doelen over de volle
breedte van de Wmo geformuleerd, in de meeste
andere gemeenten is de doelformulering ook breed
te noemen. Slechts een op de twintig gemeenten
zegt geen enkel Wmo-doel te hebben vastgesteld.
Het aantal doelen dat gemeenten formuleren,
hangt samen met de breedte van de visie op maatschappelijke ondersteuning: hoe breder de visie,
hoe meer doelen.
Gemeenten die gekozen hebben voor een brede
benadering leggen vaak relaties met beleidsterreinen buiten de Wmo. Het meest gebeurt dat
met het (gezondheids)zorgbeleid en het woonbeleid (tussen de 80% en 90% van de gemeenten).
Gemeenten leggen een relatie tussen het maatschappelijke-ondersteuningsbeleid en gemiddeld
vijf andere beleidsterreinen, waarbij ook armoede-,
activerings- en sportbeleid relatief vaak worden
genoemd. De conclusie is dat de meeste gemeenten in ieder geval de intentie hebben om het maatschappelijke-ondersteuningsbeleid niet geïsoleerd,
maar in samenhang met andere relevante beleidsterreinen te zien. Ook hier geldt dat in de andere
deelonderzoeken van de Wmo-evaluatie onderzocht moet worden of gemeenten hun intenties
waarmaken.
De Wmo draagt gemeenten op om nadrukkelijk
rekening te houden met de wensen en behoeften
van kleine doelgroepen. Het gaat hierbij onder
meer om mensen met een verstandelijke beperking, ouderen met psychogeriatrische problemen,
mensen met ernstige en langdurige psychiatrische
klachten, mensen met een zintuiglijke beperking
en groepen allochtone burgers (Blauw et al. 2007).
Het blijkt dat ongeveer de helft van de gemeenten
specifiek beleid heeft ontwikkeld voor minimaal
één van deze doelgroepen. Mensen met een verstandelijke beperking krijgen in verhoudingsgewijs veel gemeenten aandacht (30%), evenals
1
2

Zie paragraaf 1.3 voor een beschrijving van het actorenonderzoek.
De Wmo-evaluatie kent twee cliëntonderzoeken: het NIVELpanel en het onderzoek onder circa 4000 Wmo-aanvragers in
100 gemeenten. Zie ook paragraaf 1.3.

65

7.2
mensen met langdurige psychische klachten
(28%).
De uitvoering van de Wmo gaat gepaard met veel
intergemeentelijke samenwerking. Negen van de
tien gemeenten werken in het kader van de Wmo
samen met andere gemeenten. De minst stedelijke gemeenten werken het meest samen, maar
ook onder de meest stedelijke gemeenten werkt
nog steeds 80% samen met andere gemeenten.
De invoering van de Wmo heeft vooral de samenwerking aangewakkerd bij de aanbesteding van
de hulp bij het huishouden, de ondersteuning van
vrijwilligers en mantelzorgers en het beleid voor
mensen met beperkingen. Op de andere gebieden
komt minder samenwerking voor of was er al
sprake van samenwerking voor invoering van de
Wmo.
7.3 Participatie in gemeentelijk beleid
De Wmo kent een aantal artikelen die het belang
van de participatie van burgers en belanghebbende organisaties onderstrepen. Burgers en
organisaties dienen bij de ontwikkeling van
het beleid te worden betrokken, liefst al in een
vroeg stadium. Meer in het bijzonder regelt de
Wet dat het beleidsplan (of plannen) maatschappelijke ondersteuning voor goedkeuring door de
gemeenteraad wordt voorgelegd aan ‘de gezamenlijke vertegenwoordigers van representatieve organisaties van de kant van vragers op het gebied van maatschappelijke ondersteuning’ (art. 12, lid 1).
Circa 90% van de Wmo-coördinatoren zegt desgevraagd voorafgaand aan de beleidsontwikkeling
de wensen en behoeften van burgers te hebben
achterhaald, relatief vaak via groepsgesprekken
en conferenties. Daarnaast is er in 95% van de
gemeenten een periodiek overleg met burgers en
cliënten en hun organisaties, in veel gemeenten
aangeduid als de Wmo-raad. In bijna alle gevallen
is dit overleg betrokken bij de beleidsontwikkeling.
Organisaties die in veel gemeenten vertegenwoordigd zijn in deze overleggen zijn ouderen- en
gehandicaptenorganisaties (resp. in 84% en 80%
van de gemeenten) en mantelzorgers- en vrijwilligersorganisaties (bijna twee derde van de
gemeenten). Maar ook individuele burgers, jeugden jongerenorganisaties, patiëntenorganisaties,
bewonersplatforms en cliënten van de afdeling
sociale zaken zijn vaak bij de totstandkoming van

66

eerste tussenrapportage wmo-evaluatie

de Wmo betrokken, met de kanttekening dat zij in
beduidend minder gemeenten zitting hebben in
het periodieke overleg (de Wmo-raad). Bij de totstandkoming van het beleid raadplegen veruit de
meeste gemeenten dus een behoorlijk aantal
burger- en cliëntorganisaties. Daarmee is nog
niets gezegd over de kwaliteit van de betrokkenheid en de responsiviteit van het gemeentebestuur.
Dit punt zal met name in het actorenonderzoek
nadrukkelijk aan de orde komen.
Ook betrekken veel gemeenten belanghebbende
organisaties bij de beleidsontwikkeling. Gemiddeld noemen gemeenten veertien (van de twintig
gevraagde) typen organisaties, waarvan het merendeel behalve geïnformeerd ook geraadpleegd is.
De typen organisaties die in meer dan acht van
de tien gemeenten betrokken zijn, bewegen zich
overwegend op het beleidsterrein van mensen
met beperkingen. Het gaat dan om welzijnsinstellingen, vrijwilligers- en mantelzorgorganisaties,
thuiszorginstellingen, de eerstelijns gezondheidszorg, woningcorporaties, de Stichting mee,
instellingen voor gehandicapten, verzorgingscentra en -tehuizen en ggz- en verslavingszorginstellingen. In minder dan de helft van de
gemeenten zijn politie, schuldhulpverlening,
vervoersaanbieders en de provincie betrokken bij
de beleidsontwikkeling.
Een ander aspect waarop burgers en hun organisaties nadrukkelijk bij het Wmo-beleid zijn betrokken, is dat van de horizontale verantwoording.
Dat betekent dat het gemeentebestuur voor de
gerealiseerde prestaties op het gebied van de
maatschappelijke ondersteuning verantwoording
aflegt aan de eigen burgers en hun organisaties.
Het valt op dat de betrokkenheid van diverse
partijen bij die horizontale verantwoording in
veel gemeenten minder ontwikkeld is dan de
betrokkenheid bij de beleidsontwikkeling. Zo is
de Wmo-raad in bijna alle gemeenten betrokken
bij de beleidsontwikkeling, maar slechts in twee
derde van de gemeenten bij de horizontale verantwoording. Ook langs andere wegen dan de Wmoraad zijn burgers en hun organisaties in veel
minder gemeenten betrokken bij de verantwoording. Het gaat overigens in het algemeen wel
vaak om dezelfde typen organisaties: ouderen- en
gehandicaptenorganisaties en mantelzorgersen vrijwilligersorganisaties. In bijna een op de
vijf gemeenten zijn burgers en hun organisaties

7.3
noch via de Wmo-raad, noch via andere wegen
betrokken bij de horizontale verantwoording. Het
betrekken van burgers en hun organisaties bij de
beleidsontwikkeling heeft in het eerste jaar van
de Wmo meer aandacht gekregen dan het betrekken van die partijen bij het proces van horizontale
verantwoording. Dat heeft zeer waarschijnlijk te
maken met het feit dat 2008 voor veel gemeenten
het eerste jaar van verantwoording is.

matiepunt. Kleinere groepen gemeenten ondersteunen vrijwilligers daarnaast ook of alleen met
individuele voorzieningen, zoals kinderopvang
en vrijstelling van de sollicitatieplicht. Maar in
veruit de meeste gemeenten bestond het aanbod
van vrijwilligersondersteuning al voor de invoering van de Wmo en is de impact van de Wmo dus
gering. Ook hier geldt dat de Wmo mogelijk tot
een intensivering van het beleid heeft geleid.

7.4 Beleid gericht op sociale samenhang,
leefbaarheid en opvoedingsondersteuning

Op het gebied van opvoedingsondersteuning
geldt net als bij sociale samenhang en leefbaarheid dat er eerder al de nodige impulsen waren
om dit beleid op gemeentelijk niveau vorm te
geven. Over de vijf functies opvoedingsondersteuning die in de Memorie van Toelichting van de
Wmo zijn genoemd, was al eerder een bestuurlijk
akkoord gesloten tussen rijksoverheid, Interprovinciaal Overleg (ipo) en Vereniging van
Nederlandse Gemeenten (vng). In de Wmo zijn
de functies wettelijk verankerd in prestatieveld 2
(zie ook Gilsing 2007). In dat opzicht is het niet
verrassend dat dit deelonderzoek laat zien dat
een grote meerderheid van de gemeenten zegt
te voorzien in de vijf functies opvoedingsondersteuning. De functies ‘licht pedagogische hulp’
en ‘zorgcoördinatie’ blijven iets achter bij de
overige functies, maar worden nog altijd door
ruim 80% van de gemeenten aangeboden. Bijna
de helft van de gemeenten zegt dat prestatieveld 2
(overwegend) wordt uitgewerkt in het jeugdbeleid, terwijl slechts 10% zegt dat te doen in
het maatschappelijke-ondersteuningsbeleid. De
overige gemeenten kiezen een tussenpositie. Het
is goed mogelijk dat de ontwikkeling van Centra
voor Jeugd en Gezin, waartoe bijna alle gemeenten zeggen plannen te hebben dan wel daar al
over te beschikken, en de (aanstaande) wettelijke
verankering daarvan in de Wet op de jeugdzorg,
eraan bijdragen dat een aanzienlijk deel van de
gemeenten prestatieveld 2 in afzonderlijk beleid,
bijvoorbeeld het jeugdbeleid, uitwerkt.

Sociale samenhang en leefbaarheid zijn al geruime
tijd doelen van overheidsbeleid. In de Wmo is de
verantwoordelijkheid voor het bevorderen ervan
expliciet neergelegd bij gemeenten. Voor veel
gemeenten gaat het evenwel niet om nieuwe doelen. Welzijnsbeleid, sociale vernieuwing, wijkaanpak, grotestedenbeleid: het zijn maar enkele van
de termen waaronder gemeenten gewerkt hebben
aan het bevorderen van leefbaarheid en sociale
samenhang. De vraag kan dus worden gesteld
wat voor gemeenten de betekenis van de Wmo
is voor deze beleidsdoelen. De gemeentelijke
Wmo-coördinatoren zeggen in grote meerderheid
(75% tot 80%) dat de Wmo van belang is voor het
bevorderen van zowel de sociale samenhang als
de leefbaarheid. Tevens blijkt dat veruit de meeste
gemeenten verschillende activiteiten ondernemen
gericht op sociale samenhang en leefbaarheid,
maar dat dit meestal geen gevolg is van de invoering van de Wmo. Slechts 6% van de gemeenten
onderneemt weinig tot niets op dit gebied. Het
lijkt erop dat door de Wmo het reeds bestaande
beleid is geïntensiveerd. De betekenis van de Wmo
voor beleid op het eerste prestatieveld zal in
kwalitatief onderzoek in negen verkenningsgemeenten 3 in een latere fase van het evaluatieonderzoek nadrukkelijk aan de orde komen.
Ook voor de gemeentelijke vrijwilligersondersteuning kunnen we concluderen dat veel gemeenten
een aanbod hebben, maar dat dit meestal geen
gevolg is van invoering van de Wmo. Bijna 90%
van de gemeenten biedt voorzieningen aan. Daarbij richten de meeste gemeenten zich op algemene
voorzieningen ter ondersteuning van vrijwilligers
– bijvoorbeeld een makelaarsfunctie of een infor3

Gedurende het Wmo-evaluatieonderzoek vindt in negen gemeenten kwalitatief onderzoek plaats naar de uitvoering van
de Wmo (zie paragraaf 1.3).

7.5 Beleid gericht op mensen met beperkingen
In 2007, het jaar van invoering van de Wmo, is veel
aandacht uitgegaan naar de prestatievelden die
gericht zijn op mensen met een beperking, ook in
het publieke en politieke debat over de Wmo. Uit
de Wmo-invoeringsmonitor (Van Beek 2007) weten
we dat een aanzienlijk deel van de gemeenten ook
al vóór 2007 prioriteit gaf aan vormgeving van

67

7.5
de ‘nieuwe taken’: de huishoudelijke verzorging,
de informatie- en adviesfunctie (‘het loket’) en
de mantelzorgondersteuning. Daarnaast zijn
gemeenten door de compensatieplicht (zie hoofdstuk 1) gedwongen adequate voorzieningen te
treffen voor mensen met een beperking.
Informatie- en adviesfunctie
De informatie- en adviesfunctie (prestatieveld 3)
wordt in bijna alle gemeenten vormgegeven door
een loket waar mensen naartoe kunnen gaan om
hun vraag te stellen. In veel gemeenten kunnen
mensen hun vraag ook telefonisch of via internet
stellen. Ongeveer driekwart van de gemeenten
biedt in het loket informatie en/of advies over een
breed scala aan voorzieningen: over individuele
en algemene voorzieningen voor mensen met
een beperking en over voorzieningen die buiten
het bereik van de Wmo liggen (bijvoorbeeld
leerlingenvervoer of inkomensondersteuning).
In de overige gemeenten is het loket beperkt tot
individuele voorzieningen. In de meeste loketten
kunnen burgers ook terecht voor indicaties en het
regelen van de toegang tot in ieder geval een deel
van de voorzieningen.

68

steuning echter al voor de invoering van de Wmo;
alleen de cliëntondersteuning aan mantelzorgers
is in bijna een derde van de gemeenten een gevolg
van de Wmo. Verder is de cliëntondersteuning
als gevolg van de Wmo in het algemeen wat vaker
van de grond gekomen in weinig/niet-stedelijke
gemeenten.
Mantelzorgondersteuning
Prestatieveld 4 vraagt gemeenten te voorzien in
mantelzorgondersteuning, met daarbij aandacht
voor respijtzorg (‘het vinden van adequate oplossingen als (mantelzorgers) hun taken tijdelijk
niet kunnen waarnemen’). Een ruime meerderheid voorziet daarin, zo blijkt uit dit onderzoek.
Ongeveer een op de vijf gemeenten biedt een
breed palet aan ondersteuning aan, bestaande
uit zowel laagdrempelige voorzieningen (begeleiding, informatiepunt, lotgenotencontact), als
meer specifieke vormen van ondersteuning (zoals
kinderopvang, vrijstelling sollicitatieplicht), als
respijtzorg. Bijna twee derde van de gemeenten
legt de nadruk op laagdrempelige voorzieningen
en respijtzorg, terwijl een op de zes geen of alleen
laagdrempelige vormen van mantelzorgondersteuning heeft.

In ruim 40% van de gemeenten is het loket ook
echt een loket, in de zin dat er vandaaruit wordt
doorverwezen naar andere instellingen en organisaties. In de overige gemeenten zijn in het loket
andere organisaties vertegenwoordigd waarmee
cliënten direct contact kunnen leggen. De organisaties die in relatief veel gemeenten in het loket
aanwezig zijn (in circa een kwart tot een derde
van de gemeenten), zijn ouderenadviseurs, de
mee‑organisaties, vrijwilligers- en mantelzorgorganisaties, welzijnswerk en maatschappelijk
werk.

Ook voor de mantelzorgondersteuning geldt
dat er al veel gebeurde voor de invoering van de
Wmo. Wel zijn de aanwezige voorzieningen hier
vaker een gevolg van de Wmo dan bij onder meer
sociale samenhang en leefbaarheid en vrijwilligersondersteuning. Dat geldt het sterkst voor
de respijtzorg, die expliciet is opgenomen in de
Wet. In ongeveer drie op de tien gemeenten waar
deze wordt aangeboden is dit een gevolg van de
invoering van de Wmo. Overigens biedt 30% van
de gemeenten geen respijtzorg aan.

Prestatieveld 3 vraagt gemeenten ook cliëntondersteuning te bieden. Hieronder wordt verstaan het
ondersteunen van de cliënt bij het maken van een
keuze of het oplossen van een probleem, met als
doel de eigen regie te versterken. Cliëntondersteuning gaat verder dan informatie en advies, het
gaat om ondersteuning in meer complexe situaties.
Een ruime meerderheid van de gemeenten biedt
cliëntondersteuning aan voor verschillende specifieke doelgroepen, zoals mensen met een lichamelijke of verstandelijke beperking, mensen met
meervoudige problematiek of mantelzorgers. De
meeste gemeenten boden deze vorm van onder-

Algemene en individuele voorzieningen
De prestatievelden 5 en 6 van de Wmo betreffen
nadrukkelijk mensen met een beperking. Prestatieveld 5 vraagt gemeenten de maatschappelijke
participatie van mensen met een beperking te
bevorderen. Het gaat hierbij om algemene maatregelen waarvan mensen met een beperking
gebruik kunnen maken zonder dat zij zich tot de
gemeente hoeven te wenden. Bij prestatieveld 6
gaat het om individueel te leveren voorzieningen,
eveneens met het doel de maatschappelijke
participatie en daarnaast ook de zelfredzaamheid
van mensen met een beperking te verhogen. Vaak

eerste tussenrapportage wmo-evaluatie

7.5
wordt betoogd dat door de Wmo een verschuiving
zou moeten plaatsvinden van de verstrekking van
individuele voorzieningen naar meer algemene
voorzieningen, met het doel om de maatschappelijke participatie van mensen met een beperking
te vergroten.
In dit deelonderzoek is beperkt gevraagd naar
welke algemene voorzieningen gemeenten voor
mensen met een beperking hebben getroffen.
Op dit terrein zijn veel voorzieningen denkbaar,
en daarvan is een deel in de vragenlijst opgenomen. Negen van de tien gemeenten kennen een
maaltijdvoorziening. Ongeveer acht op de tien
gemeenten trachten de toegankelijkheid van de
openbare ruimte en van openbare voorzieningen
te waarborgen. Ongeveer de helft van de gemeenten kent een boodschappendienst. Al deze voorzieningen waren echter al in die gemeenten aanwezig voor de invoering van de Wmo. Onduidelijk
is of als gevolg van de Wmo een intensivering
heeft plaatsgevonden. In het actorenonderzoek
dat plaatsvindt in het kader van de Wmo‑evaluatie
is de mate waarin gemeenten invulling geven aan
prestatieveld 5 een nadrukkelijk aandachtspunt.
Dit geldt ook voor de vraag of er een verschuiving
optreedt van de verstrekking van individuele voorzieningen naar meer algemene voorzieningen.
Bij de individuele voorzieningen gaat het meestal
om geïndiceerde voorzieningen. Veel daarvan
werden voor 2007 in het kader van de Wet voorzieningen gehandicapten (Wvg) verstrekt. De
hulp bij het huishouden is als gevolg van de Wmo
voor gemeenten een nieuw aan te bieden geïndiceerde voorziening. De indicatie voor de verschillende typen voorzieningen gebeurt in bijna alle
gemeenten door de gemeente zelf of door een
ander indicatieorgaan (zoals het Centrum Indicatiestelling Zorg, ciz), en vaker nog door beiden,
waarbij er sprake zal zijn van een taakverdeling
op basis van de complexiteit van het geval. Indicatiestelling door zorgaanbieders of hulpmiddelenleveranciers of zelfindicatie door cliënten komt
in slechts enkele gemeenten voor. Voor de zogenaamde overgangscliënten huishoudelijke hulp
(mensen die voor de invoering van de Wmo krachtens de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten
(Awbz) in aanmerking kwamen voor huishoudelijk hulp) heeft bijna een kwart van de gemeenten
de oude indicaties overgenomen. Bijna een derde
heeft alle cliënten opnieuw geïndiceerd, en bijna

de helft heeft een deel van de overgangscliënten
opnieuw geïndiceerd.
Om de keuzevrijheid van cliënten te bevorderen,
dienen gemeenten mensen met een indicatie de
mogelijkheid van een persoonsgebonden budget
(pgb) aan te bieden, waarmee zij zelf de benodigde zorg in kunnen kopen. Dat zou hun keuzevrijheid ten goede moeten komen. De helft van de
gemeenten biedt als gevolg van de invoering van
de Wmo de pgb’s actiever aan dan voorheen onder
de Wvg. Volgens bijna de helft van de gemeenten
maakt de Wmo geen verschil, en een hele kleine
groep (2%) biedt het pgb minder actief aan. De
Wmo heeft ook tot gevolg dat de keuzevrijheid
van cliënten is toegenomen, zo oordeelt bijna 60%
van de gemeenten. Volgens de meeste gemeenten
heeft een pgb geen gevolgen voor de administratieve lasten van cliënten die voor een pgb kiezen.
Bijna een op de vijf gemeenten ziet overigens wel
een toename van die administratieve lasten.
Om de doelmatigheid te bevorderen, mogen
gemeenten eigen bijdragen vragen voor de verstrekking van individuele voorzieningen. Zo
goed als alle gemeenten doen dat voor de hulp bij
het huishouden, voor de overige voorzieningen
(woonvoorziening, vervoersvoorziening) gebeurt
dat in tussen een derde en de helft van de gemeenten. Waar eigen bijdragen worden gerekend voor
deze overige voorzieningen, gebeurde dat meestal
ook al in het kader van de Wvg. Veruit de meeste
gemeenten hanteren de wettelijke grenzen voor
het heffen van eigen bijdragen, slechts weinig
gemeenten (16%) maken gebruik van de mogelijkheid soepeler met deze grenzen om te gaan.
De aanbesteding van de hulp bij het huishouden
is in 2007 waarschijnlijk het meest besproken
Wmo-onderwerp geweest. In dit deelonderzoek
hebben we gemeenten gevraagd of en hoe zwaar
zij verschillende aspecten in de gunning hebben
laten meewegen. In bijna alle gemeenten zijn naar
eigen zeggen de kwaliteit van de zorg, de prijs,
de keuzevrijheid voor cliënten en het kunnen signaleren van veranderingen in de zorgvraag meegewogen, ook in deze volgorde van zwaarte. Dus
in veruit de meeste gemeenten kwam kwaliteit
van de zorg op de eerste plaats en de prijs op de
tweede plaats. In bijna een op de tien gemeenten
was de prijs belangrijker dan de kwaliteit, maar
99% van de gemeenten formuleerde minimum-

69

7.5
eisen ten aanzien van de kwaliteit. De aspecten
die in minder gemeenten meewogen (maar nog
altijd in 60% tot 70%), zijn de personele gevolgen
voor de aanbieders die de hulp bij het huishouden
voor 2007 aanboden en de eerdere ervaringen met
de zorgaanbieder. Andere aspecten die relatief
weinig gewicht in de schaal legden, zijn de inzet
van bijvoorbeeld werklozen en gehandicapten
door de zorgaanbieder en goed werkgeverschap
bij de aanbieder. Daarmee lijken gemeenten naast
de prijs toch vooral naar de kwaliteit te hebben
gekeken, en minder naar de gevolgen voor de
aanbieders en het personeel.
Bijna vier op de tien gemeenten hadden geen
nadere eisen geformuleerd ten aanzien van de
prijs. Bijna een derde kende een maximumprijs,
een vijfde hanteerde vaste prijzen, en een op de
twintig gemeenten ging uit van een minimumprijs. In het vervolg van dit evaluatieonderzoek
komt de hoogte van de tarieven van de huishoudelijke hulp nog nader aan bod.4
7.6 Beleid gericht op kwetsbare burgers
De prestatievelden 7, 8 en 9 richten zich in het
bijzonder op kwetsbare burgers: de cliënten van
maatschappelijke en vrouwenopvang, van de
openbare geestelijke gezondheidszorg (oggz) en
van de verslavingszorg. Op deze terreinen kent de
Wmo zogenoemde centrumgemeenten 5, die in
een bepaalde regio worden geacht het voortouw te
nemen en daarvoor ook een specifieke uitkering
van de rijksoverheid ontvangen. Deze centrumfuncties bestonden al voor invoering van de Wmo.
Nieuw in de Wmo is dat ook de overige gemeenten
op deze beleidsterreinen een verantwoordelijkheid
krijgen.
Centrumgemeenten maatschappelijke en vrouwenopvang ontplooien een groot aantal activiteiten op
het gebied van oggz, verslavingszorg en vrouwenopvang. In vrijwel alle centrumgemeenten zijn
opvangvoorzieningen aanwezig, wordt samengewerkt met de relevante ketenpartners en worden
kwetsbare burgers zo goed mogelijk toegeleid
naar de instanties voor zorg- en hulpverlening.
4

5

70

Dit gebeurt in de zogenoemde outputmetingen, die zowel in
2008 als in 2009 plaatsvinden bij alle gemeenten (zie paragraaf 1.3).
Op het gebied van maatschappelijke opvang, OGGZ en verslavingszorg zijn er 43 centrumgemeenten, op het gebied van
vrouwenopvang 35.

eerste tussenrapportage wmo-evaluatie

Behalve de aanzienlijke uitbreiding van de ketensamenwerking op het gebied van de oggz lijkt de
invoering van de Wmo slechts een geringe impuls
te hebben gegeven aan het beleid op het gebied
van maatschappelijke opvang. Voor een deel is dat
het geval omdat er al veel gebeurde en er – wat het
aanbod van activiteiten en faciliteiten betreft –
niet zo heel veel meer te winnen viel.
Ook de niet-centrumgemeenten zijn behoorlijk
actief op het gebied van maatschappelijke opvang.
Een grote meerderheid van de niet-centrumgemeenten is actief op het gebied van preventie,
bijvoorbeeld door afspraken te maken met woningcorporaties over huisuitzettingen, door voorlichting en door vroegsignalering van problemen.
Daarnaast beschikt een grote meerderheid van de
niet-centrumgemeenten over meldpunten, zowel
om hulp in te schakelen als om overlast weg te
nemen, mocht het onverhoopt toch mis gaan.
Ook is een aanzienlijk deel van de niet-centrumgemeenten actief waar het gaat om toeleiding naar
zorg- en hulpverlening. Meer dan in de centrumgemeenten is de invoering van de Wmo hierop van
invloed geweest, maar die invloed is (nog) niet erg
groot.
7.7 Tot slot
We kunnen concluderen dat de Wmo al in het
eerste jaar van invoering in veel gemeenten een
stevig effect heeft op de gemeentelijke beleidsontwikkeling. De Wmo heeft veel in beweging
gezet, bijvoorbeeld op het gebied van visievorming. De meeste gemeenten hebben bestaand
beleid herzien, en daarbij voor een brede, samenhangende benadering van het maatschappelijkeondersteuningsbeleid gekozen. Vaak gaat dat
samen met het leggen van relaties tussen het
maatschappelijke-ondersteuningsbeleid en aanverwante beleidsterreinen. Verwacht mag worden
dat dit de samenhang in het gemeentelijke beleid
ten goede zal komen. Of dat werkelijk zo is, komt
in latere deelonderzoeken in het kader van deze
evaluatie aan bod. Tegelijkertijd zien we een
kleine groep van zo’n 20% van de gemeenten die
een smalle benadering heeft gekozen en zich
(vooralsnog) toelegt op beleid voor mensen met
een beperking en de nieuwe taken die de Wmo
gemeenten in dit verband heeft opgelegd.

7.7
Bij de ontwikkeling van gemeentelijk beleid besteden veel gemeenten aandacht aan burgerparticipatie. Burgers en vooral veel van hun organisaties
zijn in veel gemeenten bij de beleidsontwikkeling
betrokken – vaak via zoiets als een Wmo-raad,
evenals uitvoerende instellingen. Een belangrijke
vervolgvraag is of deze betrokkenheid naar de
mening van de betrokkenen ook daadwerkelijk
effect heeft op het beleid. Hoe oordelen burgers
en hun organisaties, maar ook uitvoerende instellingen, over de responsiviteit van het gemeentebestuur?
De sturingsfilosofie achter de Wmo rust voor een
groot deel op de zogenoemde horizontale verantwoording: het gemeentebestuur verantwoordt
zich over het beleid en de resultaten daarvan aan
haar inwoners. De horizontale verantwoording
lijkt over de gehele linie wat minder ontwikkeld
dan de betrokkenheid bij de beleidsontwikkeling.
Dat kan heel goed te maken hebben met het meetmoment, zo kort na de invoering van de Wmo. In
de vervolgonderzoeken zal aan de orde komen of
en hoe de horizontale verantwoording in 2008,
het eerste echte verantwoordingsjaar, vorm heeft
gekregen en wordt beoordeeld.

benadering van de Wmo meer voorzieningen en
maatregelen dan gemeenten die gekozen hebben
voor een smalle benadering? Het blijkt dat er op
een aantal punten verschillen zijn tussen beide
groepen gemeenten, maar de verschillen zijn niet
groot. Op veel punten zijn er geen significante
verschillen. De vraag kan dan ook niet bevestigend
worden beantwoord. Dat kan te maken hebben
met het feit dat de gekozen benadering van de
Wmo in hoofdzaak uit beleidsvoornemens bestaat
die nog tot uitvoering moeten worden gebracht.
Mogelijk zijn er in de tweede meting van het
gemeentelijke beleid (begin 2009) wel verschillen
tussen beide groepen gemeenten waarneembaar.

Veel gemeenten hebben al heel wat beleid en
voorzieningen op de negen prestatievelden van
de Wmo. De aanwezigheid van veel van dat beleid
en die voorzieningen is echter geen gevolg van de
Wmo. Daarbij valt evenwel niet uit te sluiten dat
bestaand beleid of bestaande voorzieningen als
gevolg van de Wmo is geïntensiveerd respectievelijk zijn uitgebreid. Hierover zullen de vervolgonderzoeken meer duidelijkheid moeten geven. Dat
geldt evenzeer voor de door de Wmo beoogde en
door vele gemeenten nagestreefde samenhang in
beleid en voorzieningen. Of de impuls die hierop
van de Wmo uitgaat zich verder uitstrekt dan
visie- en beleidsontwikkeling zullen we voorleggen
aan bij het gemeentelijk beleid betrokken actoren
en zeker ook aan de cliënten van het maatschappelijke-ondersteuningsbeleid.
Tot slot hebben we in dit onderzoek bekeken
of er een samenhang is tussen de wijze waarop
gemeenten beleidsmatig met de invoering van
de Wmo zijn omgegaan en de voorzieningen en
maatregelen die zij op de verschillende prestatievelden hebben getroffen. Concreet: hebben
gemeenten die hebben gekozen voor een brede

71

literatuur
Andel, A. van den, B. van Dijk en A. Slabbèrtje (2007).
Ontwikkeling van Centra voor Jeugd en Gezin. Uitkomsten van
onderzoek naar praktijkervaringen bij gemeenten in kader van
Opvoeden in de buurt. Amsterdam: dsp-groep.
Begemann, Christien, Jennifer van Leur en Daniëlle Meije
(2006). Clientondersteuning. Wat houdt dat in?
Achtergrondinformatie bij de invoering van de Wet
Maatschappelijke Ondersteuning (Wmo). Utrecht: nizw.
Blauw, A., C. Brink en A. van Bergen (2007). Specifieke
doelgroepen van de wmo. Van meepraten naar meedoen en
meehelpen. Utrecht: Movisie.
Beek, Wendy J.M. van (2006). Wmo-invoeringsmonitor, derde
meting. Onderzoek naar de voortgang van de invoering van de
Wmo en de ondersteuningsbehoefte van gemeenten.
Den Haag: sgbo.
Beek, Wendy J. M. van (2007). Wmo-invoeringsmonitor, vierde
meting. Onderzoek naar de voortgang van de invoering van de
Wmo en de ondersteuningsbehoefte van de gemeente.
Den Haag: sgbo.

Gilsing, Rob (2005). Bestuur aan banden. Lokaal jeugdbeleid
in de greep van nationaal beleid (proefschrift). Den Haag:
Sociaal en Cultureel Planbureau.
Gilsing, Rob (2007). De Wmo, en wat te doen met het
jeugdbeleid? In: Jeugdbeleid, jg. 1, nr. 2, p. 83-88.
Heineke, Daan, Roelf van der Veen en Nora Kornalijnslijper
(2005). Handreiking ketensamenwerking in de Wmo.
Maatschappelijke ondersteuning in samenhang. Den Haag:
sgbo.
Hellendoorn, J.W.M., R.P. Keizer, E.M. Sluis-Thiescheffer
en J. Telgen (2007a). Varianten in de aanbesteding van de
Wmo; Beleidsrijk aanbesteden kan op verschillende manieren.
Barneveld: Significant.
Hellendoorn, J.W.M., E.M. Sluis-Thiescheffer, J. Telgen
en A. ter Wiel (2007b). Sociaal overwogen aanbesteden.
Varianten in het voorzien van hulp bij het huishouden.
Barneveld: Significant.

Bergen, A. van, I. Cicilia, J. van Leur, K. Sok en M.
Verschelling (2007). Cliëntondersteuning en het Wmo-loket:
hoe ver is het veld? Utrecht: Movisie.

Hijnekamp, M.J.G. en L.M. Sluys (2007). Quickscan; Wmo
in uitvoering. Den Haag: Tympaan Instituut.

cg-raad (2007). WMO, (G)een probleem? Rapportage Wmo
Meldpunt. Utrecht: cg-raad.

Kuperus, Karina, Wouter Hendrikx, Elianne Oei en
Suzanne Kats (2006). Voortgangsrapportage pilots Wmo.
Amstelveen: Deloitte.

Dahl, R.A. en E.R. Tufte (1973). Size and democracy.
Stanford: Stanford University Press.
Dautzenberg, Maaike (2007). Wmo-wijkaanpak uit
de startblokken. “Overal begint wel wat te kriebelen”.
Amsterdam: dsp-groep.
Denters, S.A.H., H.M. de Jong en J.J.A. Thomassen (1990).
Kwaliteit van gemeenten. Een onderzoek naar de relatie tussen
de omvang van gemeenten en de kwaliteit van het lokaal
bestuur. Alphen aan de Rijn: Samsom.

Kuypers, P., M. van der Velden, D.C. Besseling, A. de Boer
en K.J. Kuperus (2006). Handreiking Inkopen en aanbesteden
in de Wmo (versie 2). Amstelveen: Deloitte en akd
Prinsen Van Wijmen.
Noordhuizen, E.P.L.G., S. van Klaveren, M. Epskamp,
J. Bokdam en F. van Vree (2007). Invulling compensatieplicht door indicatiestelling hulp bij het huishouden. Leiden:
Research voor Beleid.

Derksen, W., J.A. van der Drift, R. Giebels en C. Terbrack
(1987). De bestuurskracht van kleine gemeenten. Beleidsrapport.
Leiden / Amsterdam: Onderzoekscentrum Sturing van
de Samenleving / Stichting voor Economisch Onderzoek.

Plas, Leonie, Betty Noordhuizen en Félicie van Vree (2008).
Wet maatschappelijke ondersteuning. Het aflopen van het
overgangsrecht: effecten voor cliënten, gemeenten en thuiszorgorganisaties (eindrapport). Zoetermeer: Research voor
Beleid.

Dulk, C.J. den, H. van de Stadt en J.M. Vliegen (1992). Een
nieuwe maatstaf voor stedelijkheid. De omgevingsadressendichtheid. In: CBS, Maandstatistiek Bevolking,
jg. 1992, nr. 7, p. 14-27.

Quist, Hein, Freek Mulder, Bob van der Meijden,
Christiaan Gaasbeek en Masja van den Burg (2005).
Implementatie Wmo; Algemene Handreiking (versie 2).
Den Haag: sgbo.

Eeland, K. (2007). Met het Wmo Loket…. Hoofddorp:
Zorgbelang Noord-Holland.

Schuur, Wijbrandt H. van (2003). Mokken Scale Analysis:
Between the Guttman Scale and Parametric Item
Response Theory. In: Political Analysis, jg. 11, nr. 2,
p. 139-163.

Fleurke, F., R. Hulst en P.J. de Vries (1997). Decentraliseren
met beleid: een heuristiek. Den Haag: Sdu.

72

Gilsing, Rob (1999). Lokaal jeugdbeleid: een inventariserend
onderzoek. Den Haag: Sociaal en Cultureel Planbureau.

eerste tussenrapportage wmo-evaluatie

Staatsblad (2006a). Wet van 29 juni 2006, houdende nieuwe
regels betreffende maatschappelijke ondersteuning
(Wet maatschappelijke ondersteuning). In: Staatsblad,
jg. 2006, nr. 351.
Staatsblad (2006b). Besluit van 2 oktober 2006,
houdende regels met betrekking tot de uitkeringen
ten behoeve van beleid op het terrein van openbare
geestelijke gezondheidszorg, maatschappelijke
opvang, vrouwenopvang en verslavingsbeleid, de
stimuleringsuitkeringen, de eigen bijdrage en de
financiële tegemoetkomingen op het terrein van
maatschappelijke ondersteuning en wijziging
van andere besluiten (Besluit maatschappelijke
ondersteuning). In: Staatsblad, jg. 2006, nr. 450.
Timmermans, Joost, Mirjam de Klerk en Rob Gilsing
(2007). Onderzoeksopzet. Evaluatie van de Wet
maatschappelijke ondersteuning. Den Haag: Sociaal en
Cultureel Planbureau.
tk (2003/2004). Zorg en maatschappelijke ondersteuning. Brief
van de minister en de staatssecretaris van volksgezondheid,
welzijn en sport. Tweede Kamer, vergaderjaar 2003/2004,
29538, nr. 1.
tk (2004/2005). Nieuwe regels betreffende maatschappelijke
ondersteuning (Wet maatschappelijke ondersteuning); Memorie
van Toelichting. Tweede Kamer, vergaderjaar 2004/2005,
30131, nr. 3.
tk (2007/2008). Zorg en maatschappelijke ondersteuning. Brief
van de staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport.
Tweede Kamer, vergaderjaar 2007/2008, 29538, nr. 58.
vws (2007). Beschermd en weerbaar, intensivering van de opvang
en hulp bij geweld in af hankelijkheidsrelaties (dmo/sso2818707). Den Haag: ministerie van Volksgezondheid,
Welzijn en Sport.

73