Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2017–2018

22 112

Nieuwe Commissievoorstellen en initiatieven
van de lidstaten van de Europese Unie

Nr. 2684

BRIEF VAN DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 17 augustus 2018
Overeenkomstig de bestaande afspraken ontvangt u hierbij vier fiches, die
werden opgesteld door de werkgroep Beoordeling Nieuwe Commissievoorstellen (BNC). De onderhavige fiches maken onderdeel uit van het
Meerjarig Financieel Kader (2021–2027).
Fiche: MFK – Raadsbesluit European Peace Facility (Kamerstuk 22 112,
nr. 2681)
Fiche: MFK – Verordening instrument voor nabuurschap, ontwikkeling en
internationale samenwerking (Kamerstuk 22 112, nr. 2682)
Fiche: MFK – Verordening tot vaststelling van een Europees instrument
voor nucleaire veiligheid (Kamerstuk 22 112, nr. 2683)
Fiche: MFK – Verordening Instrument voor Pretoetredingssteun (IPA III)
De Minister van Buitenlandse Zaken,
S.A. Blok

kst-22112-2684
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2018

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 22 112, nr. 2684

1

Fiche: MFK – Verordening Instrument voor Pretoetredingssteun
(IPA III)
1. Algemene gegevens
a) Titel voorstel
Voorstel voor een Verordening van het Europees Parlement en de Raad
tot vaststelling van het instrument voor pretoetredingssteun (IPA III).
b) Datum ontvangst Commissiedocument
14-06-2018
c) Nr. Commissiedocument
SWD (2018)465
d) EUR-Lex
https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/
?qid=1530515750512&uri=CELEX:52018PC0465
e) Nr. impact assessment Commissie en Opinie Raad voor Regelgevingstoetsing
SWD (2018) 337
f) Behandelingstraject Raad
Raad Algemene Zaken
g) Eerstverantwoordelijk ministerie
Ministerie van Buitenlandse Zaken
h) Rechtsbasis
Artikel 212, lid 2, van het Verdrag betreffende de werking van de
Europese Unie (EU-Werkingsverdrag).
i) Besluitvormingsprocedure Raad
Gekwalificeerde meerderheid
j) Rol Europees Parlement
Medebeslissing
2. Essentie voorstel
a) Inhoud voorstel
Dit voorstel is onderdeel van het pakket aan voorstellen dat de Commissie
heeft uitgebracht in het kader van het Meerjarig Financieel Kader voor
2021–2027.
Het Verdrag van de Europese Unie schrijft voor dat elk Europees land, dat
de waarden van de EU respecteert, lidmaatschap kan aanvragen van de
EU, mits het voldoet aan de Kopenhagen Criteria en mits de Unie de
capaciteit heeft om een nieuwe lidstaat te integreren. Het uitbreidingsbeleid is een belangrijk onderdeel van het EU-beleid voor het versterken
van stabiliteit en welvaart in de uitbreidingslanden (Turkije en de landen
van de Westelijke Balkan) en het verbeteren van de positie van de EU in
de wereld, zo schrijft de Commissie.
Pretoetredingssteun (IPA) aan kandidaat-lidstaten en potentiële kandidaatlidstaten, de landen in de Westelijke Balkan en Turkije, wordt verleend om
deze landen te ondersteunen in hun toetredingsproces en de daarvoor
noodzakelijke hervormingen. Het is hiermee een op zichzelf staand
instrument, complementair aan het NDICI (Neighbourhood, Development
and International Cooperation Instrument)1. Het huidige pretoetredingsinstrument, IPA II, heeft een budget van 12,8 mrd euro (lopende prijzen)
voor 2014–2020 en loopt af op 31 december 2020. Om de effectiviteit van
het buitenlands beleid van de EU te waarborgen, zal het hierna overgaan
in IPA III, dat loopt van 2021 tot 2027. Voor de periode 2021–2027 is een
bedrag van 14,5 mrd euro (lopende prijzen) begroot voor steun aan
1

Over het NDICI ontvangt u separaat een BNC-fiche (Kamerstuk 22 112, nr. 2682).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 22 112, nr. 2684

2

Albanië, Bosnië en Herzegovina, Kosovo, Macedonië, Montenegro, Servië
en Turkije. Het voorstel bevat geen reservering per land, wel per thema.
IPA III zal voornamelijk gericht zijn op de voornaamste politieke prioriteiten zoals die zijn vastgelegd in de relevante beleids- en strategiedocumenten inzake de uitbreiding. Die prioriteiten zijn: rechtsstaat, democratie,
maatschappelijk middenveld, fundamentele rechten, migratie en
veiligheid; openbaar bestuur; overname van het beleid en het acquis van
de Unie; sociaaleconomische ontwikkeling; verzoening, goed nabuurschap en regionale samenwerking. Deze prioriteiten golden ook al voor
IPA II, maar in het voorstel krijgen andere belangrijke uitdagingen, zoals
migratie, veiligheid, milieubescherming en klimaatverandering nu een
meer zichtbare plaats toebedeeld.
Pretoetredingssteun aan (potentiële) kandidaat-lidstaten voor de
noodzakelijke hervormingen is gebaseerd op de ervaring en expertise van
de lidstaten. TAIEX (Technical Assistance and Information Exchange
Instrument) en Twinning2 zijn belangrijke government-to-government
instrumenten voor het beschikbaar stellen van specifieke expertise die
gefinancierd worden uit IPA-fondsen. Daarnaast wordt (geïntensiveerd)
samengewerkt op het gebied van veiligheid en migratie.
b) Impact assessment Commissie
De Commissie heeft in 2018 een impact assessment uitgevoerd voor de
instrumenten voor extern optreden, waarin wordt geanalyseerd hoe die
zouden kunnen worden samengebracht in één breed instrument. De
conclusie luidde dat het instrument voor pretoetredingssteun (IPA) een
zelfstandig instrument moest blijven omdat het doel van het fonds, het
ondersteunen van (potentiële) kandidaat-lidstaten bij het
EU-toetredingsproces, in belangrijke mate verschilt van dat van de
overige externe financieringsinstrumenten die worden toegepast in derde
landen zonder toetredingsperspectief.
3. Nederlandse positie ten aanzien van het voorstel
a) Essentie Nederlands beleid op dit terrein
Zoals vastgelegd in de Kamerbrief van 1 juni 2018 over de Kabinetsappreciatie van het Commissie MFK-voorstel (Kamerstuk 21 501-20, nr. 1349),
richt de Nederlandse onderhandelingspositie op het MFK zich op een
modern en financieel houdbaar MFK. Nieuwe uitdagingen vragen om een
herijking van de invulling en prioriteiten van de EU-begroting opdat het
MFK nieuwe prioriteiten zoals onderzoek en innovatie, veiligheid, migratie
en klimaat sterker reflecteert. Dit vraagt een ambitieus gemoderniseerde
begroting die de EU in staat stelt gezamenlijke uitdagingen adequaat en
tijdig te adresseren en die effectief en efficiënt optimale Europese

2

Twinning is een instrument van de Europese Unie. Landen van de Europese Unie (EU) wisselen
kennis uit met kandidaat-lidstaten, nieuwe lidstaten en buurlanden van de EU. Twinning brengt
zo de deskundigheid van de overheden in deze landen samen. De landen spreken vooraf met
elkaar af welke resultaten zij willen behalen. Uitwisseling van kennis gebeurt door onder meer
workshops, trainingen en studiebezoeken. Twinning richt zich vooral op het leren door te doen
en het delen van best practices.
De Technical Assistance Information Exchange Unit (afgekort: TAIEX) heeft tot doel kandidaatlidstaten, nieuwe lidstaten en buurlanden van de EU op korte termijn technische bijstand te
verlenen bij het benaderen, omzetten, implementeren en afdwingen van de EU-wetgeving.
TAIEX verstrekt de wetgevingsteksten van het acquis communautaire en organiseert opleidingsvergaderingen en bezoeken van deskundigen aan de landen die daarom verzoeken. Ook
worden op maat gemaakte adviezen geschreven om omzettingsproblemen op korte termijn
aan te pakken.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 22 112, nr. 2684

3

toegevoegde waarde genereert. Brexit vereist een neerwaartse bijstelling
van het MFK; een kleinere EU vraagt om een kleiner budget. De inzet is
om via bezuinigingen op bestaand beleid versterkte of nieuwe prioriteiten
te financieren, als ook de financiële gevolgen van het vertrek van het
Verenigd Koninkrijk op te vangen. Voorkomen moet worden dat Brexit
leidt tot een onevenredig hoge rekening voor andere lidstaten en een
stijging van de afdrachten. De financiering van het MFK moet rechtvaardig, transparant en simpel waarbij de lasten eerlijk moeten worden
verdeeld. De Nederlandse netto betalingspositie dient ook in het komende
MFK in lijn te zijn met de positie van lidstaten met een vergelijkbaar
welvaartsniveau.
Het Nederlandse standpunt ten aanzien van EU-uitbreiding is «strikt en
fair». Stabiliteit in de buurlanden van de Unie is van essentieel belang
voor de EU en Nederland, onder andere met het oog op het tegengaan
van irreguliere migratie, grensoverschrijdende criminaliteit en etnische
spanningen in de regio. De op grond van de toetredingscriteria noodzakelijke hervormingen op onder meer het gebied van de rechtsstaat,
democratisering, goed bestuur en de economie in de uitbreidingslanden
zijn daarmee ook in ons eigen belang.
b) Beoordeling + inzet ten aanzien van dit voorstel
Het kabinet blijft gecommitteerd aan het toetredingsproces en de
ondersteuning van dit belangrijke hervormingstraject middels
IPA-fondsen. IPA levert daarmee een belangrijke bijdrage aan het
overnemen van het acquis op alle beleidsterreinen van de Europese Unie
in de (potentiële) kandidaat-lidstaten. Het kabinet hecht er belang aan dat
de aanbevelingen van de Europese Rekenkamer over de effectiviteit van
de IPA-fondsen en de bevindingen van de midterm review in dit voorstel
worden meegenomen3. Ook zal Nederland de opschorting van de
pre-accessiesteun aan Turkije blijven bepleiten. Een verhoging van het
totale pre-accessiebudget, zoals de Commissie voorstelt, ligt derhalve niet
in de rede.
Nederland juicht het toe dat prestaties centraal zullen komen te staan in
het nieuwe instrument. De toegang tot fondsen zal worden gebaseerd op
criteria zoals de verwachte impact en voortgang op het gebied van
rechtsstaat, fundamentele rechten en openbaar bestuur. Dat is onder meer
mogelijk door de focus te verleggen van landenenveloppen naar het
behalen van de doelen. Nederland zal erop toezien dat dit uitgangspunt
verder geconcretiseerd wordt zodat steun wordt verleend aan landen die
hervormen en daarbij voldoende voortgang boeken, en het gemakkelijker
wordt om pre-accessiefondsen te korten in uitbreidingslanden waar dat
niet het geval is.
Het kabinet acht het positief dat de Commissie de coherentie en synergie
met andere externe instrumenten conform de aanbevelingen van de
midterm review wil vergroten door de regels voor het beheer van de
middelen en voor monitoring en evaluatie te stroomlijnen.
Nederland verwelkomt de verbetering van het strategisch kader voor
IPA III, met name het feit dat anders dan in IPA II er nog geen budgetten
per land worden gereserveerd en dat wordt ingespeeld op hoe de
behoeften in de (potentiële) kandidaat-lidstaten zich evolueren (toegenomen flexibiliteit), en de sterkere nadruk op (snellere) implementatie en
3

Zie Kamerbrief van 15 maart 2018 met de kabinetsreactie op het rapport van de Europese
Rekenkamer over de pretoetredingssteun van de EU aan Turkije (Kamerstuk 23 987, nr. 230) en
Kamerbrief van 24 oktober 2016 met de kabinetsreactie op het rapport van de Europese
Rekenkamer over de pretoetredingssteun van de EU aan de Westelijke Balkan (Kamerstuk
23 987, nr. 166).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 22 112, nr. 2684

4

monitoring, conform de aanbevelingen van het rapport van de Europese
Rekenkamer van 13 september 2016 over het functioneren van IPA I (zie
Kamerstuk 23 987, nr. 166).
De door de Commissie geselecteerde terreinen waarop IPA-fondsen
moeten worden ingezet betreffen de terreinen waarop fundamentele
hervormingen moeten plaatsvinden in het kader van het
EU-toetredingsproces. Nederland hecht er belang aan dat er in het
bijzonder fondsen worden vrijgemaakt voor de belangrijke noodzakelijke
hervormingen op het gebied van de rechtsstaat en de fundamentele
rechten, waaronder mediavrijheid, de bestrijding van corruptie en
georganiseerde misdaad en de bescherming van minderheden.
c) Eerste inschatting van krachtenveld
De lidstaten die traditioneel voorstander zijn van EU-uitbreiding zullen
naar verwachting voorstander zijn voor het ophogen van het IPA-budget.
Een aantal lidstaten hecht evenals Nederland belang aan conditionaliteit
van de fondsen en de nadruk op hervormingen op gebied van rechtsstaat,
fundamentele rechten en openbaar bestuur. Het effectief meenemen van
de aanbevelingen van de Europese Rekenkamer en de midterm review zal
naar verwachting op brede steun kunnen rekenen. Het pleidooi voor het
opschorten van pre-accessiesteun aan Turkije zal naar verwachting op
weinig steun bij andere EU-lidstaten kunnen rekenen.
4. Beoordeling bevoegdheid, subsidiariteit en proportionaliteit
a) Bevoegdheid
Het voorstel is gebaseerd op art. 212, lid 2, VWEU. Op grond van deze
bepaling stelt de Uniewetgever de nodige maatregelen vast voor de
uitvoering van activiteiten voor economische, financiële en technische
samenwerking, met inbegrip van bijstand op met name financieel gebied,
met derde landen die geen ontwikkelingsland zijn. Deze activiteiten zijn
coherent met het ontwikkelingsbeleid van de Unie en vinden plaats in het
kader van de beginselen en doelstellingen van het externe optreden van
de Unie. Het gaat hier om een gedeelde bevoegdheid tussen de Unie en
haar lidstaten. Nederland zich kan vinden in de voorgestelde rechtsgrondslag.
b) Subsidiariteit
Het subsidiariteitsoordeel is positief. Het instrument voor pretoetredingssteun is specifiek gericht op de voorbereiding van (potentiële) kandidaatlidstaten op het lidmaatschap van de Unie. Het uitbreidingsbeleid is per
definitie een beleidsterrein dat alleen op EU-niveau uitgevoerd kan
worden.
c) Proportionaliteit
Ten aanzien van het proportionaliteitsoordeel is het kabinet positief. De
Commissie-mededeling geeft adequaat uitvoering aan het door de
Europese Raad vastgestelde uitbreidingsbeleid uit 2006 (zie Kamerstuk
21 501-20, nr. 329). Het instrument is door het verstrekken van subsidies
en de financiering van technische assistentie geschikt om de (potentiële)
kandidaat-lidstaten te ondersteunen bij de overname en implementatie
van het acquis communautaire op alle beleidsterreinen van de Unie. De
hervormingen die hiermee worden ondersteund zijn allemaal noodzakelijk
in het kader van het toetredingsproces. Het instrument gaat daarmee niet
verder dan noodzakelijk.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 22 112, nr. 2684

5

5. Financiële implicaties, gevolgen voor regeldruk en administratieve lasten
a) Consequenties EU-begroting
Ten opzichte van de huidige periode (2014–2020) stelt de Commissie een
nominale stijging van 13% voor tot 14,5 mrd euro (lopende prijzen).
Hierbij is rekening gehouden met een EU-uittreding van het VK, door de
uitgaven van de EU in het VK voor het huidige MFK af te trekken van de
omvang van het programma. Nederland zal kritisch kijken naar het
voorgestelde budget en zal vragen stellen over de invulling van dit
budget.
Zoals vastgelegd in de Kamerbrief van 1 juni 2018 over de Kabinetsappreciatie van het Commissie MFK-voorstel (Kamerstuk 21 501-20, nr. 1349),
maken de onderhandelingen over de toekomst van IPA III voor wat betreft
de financiële aspecten, integraal onderdeel uit van de onderhandelingen
over het Meerjarig Financieel Kader (MFK) 2021–2027. Nederland hecht
eraan dat besprekingen over de toekomst van IPA III niet vooruitlopen op
de integrale besluitvorming betreffende het MFK. De beleidsmatige inzet
van Nederland bij de IPA III zal ondersteunend moeten zijn aan de
Nederlandse inzet in de MFK-onderhandelingen zoals hierboven toegelicht, te weten een ambitieus gemoderniseerd en financieel houdbaar
MFK. Dit vraagt scherpe keuzes, én bezuinigingen. Om het vertrek van het
Verenigd Koninkrijk op te kunnen vangen en nieuwe prioriteiten te kunnen
financieren moeten substantiële bezuinigingen worden doorgevoerd. Het
kabinet streeft naar substantiële bezuinigingen binnen traditionele
beleidsterreinen zoals het gemeenschappelijk landbouwbeleid (GLB) en
het cohesiebeleid, waarmee een aanvullende Nederlandse bijdrage als
gevolg van Brexit vermeden kan worden en die ruimte bieden voor de
financiering van nieuwe beleidsprioriteiten. Binnen dit kader blijft
vanzelfsprekend de ruimte bestaan om op de inhoud actief in te spelen op
het verloop van de onderhandelingen.
b) Financiële consequenties (incl. personele) voor rijksoverheid en/ of
decentrale overheden
De budgettaire gevolgen worden ingepast op de begroting van het/de
beleidsverantwoordelijk(e) departement(en), conform de regels van de
budgetdiscipline.
c) Financiële consequenties (incl. personele) voor bedrijfsleven en burger
N.v.t.
d) Gevolgen voor regeldruk/administratieve lasten voor rijksoverheid,
decentrale overheden, bedrijfsleven en burger
N.v.t.
e) Gevolgen voor concurrentiekracht
N.v.t.
6. Implicaties juridisch
a) Consequenties voor nationale en decentrale regelgeving en/of
sanctionering beleid (inclusief toepassing van de lex silencio positivo)
Geen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 22 112, nr. 2684

6

b) Gedelegeerde en/of uitvoeringshandelingen, incl. NL-beoordeling
daarvan
Op grond van artikel 13 van het voorstel is de Commissie bevoegd om
gedelegeerde handelingen vast te stellen tot wijziging van de bijlagen II
en III (thematische steunprioriteiten) en IV (lijst van kernprestatieindicatoren) bij de verordening.
Deze bevoegdheidsdelegatie wordt aan de Commissie toegekend voor
onbepaalde tijd.
Het kabinet kan instemmen met deze gedelegeerde bevoegdheid omdat
dit een snellere en efficiëntere manier is om de bijlagen aan te passen en
te actualiseren naar aanleiding van wijzigingen in het beleidskader van de
toetredingen of significante ontwikkelingen in de uitbreidingslanden. De
keuze voor gedelegeerde handelingen ligt hierbij juridisch gezien voor de
hand omdat het een bevoegdheid betreft tot het wijzigingen van bijlagen
bij de verordening. Op grond van art. 290 VWEU zijn gedelegeerde
handelingen het geëigende instrument daarvoor. Wel merkt het kabinet op
dat in artikel 14 inzake de uitoefening van de bevoegdheidsdelegatie de
standaardclausules van het interinstitutioneel akkoord Wetgeven – in het
bijzonder de clausule met betrekking tot de raadpleging van deskundigen
van de lidstaten bij de voorbereiding van gedelegeerde handelingen –
ontbreken. Het kabinet zal erop inzetten dat deze bepalingen alsnog
worden opgenomen.
Voorts bevat het voorstel ook bevoegdheden voor de Commissie om
uitvoeringshandelingen vast te stellen. Artikel 7, lid 3 van het voorstel kent
de Commissie de bevoegdheid toe om door middel van een uitvoeringshandeling het werkprogramma vast te stellen. Daarnaast kent artikel 15,
lid 1, de bevoegdheid aan de Commissie toe om specifieke voorschriften
tot vaststelling van de uniforme voorwaarden voor de uitvoering van de
verordening, in het bijzonder met betrekking tot de ter voorbereiding van
de toetreding op te zetten structuren en steun voor plattelandsontwikkeling, vast te stellen. Het kabinet stemt in met de voorgestelde uitvoeringsbevoegdheden omdat deze gericht zijn op het waarborgen van
eenvormige voorwaarden voor de uitvoering van de verordening. Op de
uitoefening van de voorgestelde uitvoeringsbevoegdheden is de
onderzoeksprocedure van toepassing. De keuze voor deze procedure ligt
juridisch gezien voor de hand, omdat het gaat om handelingen van
algemene strekking (zie art. 2, lid 2, onder a, Comitologieverordening
182/2011).
c) Voorgestelde implementatietermijn (bij richtlijnen), dan wel voorgestelde datum inwerkingtreding (bij verordeningen en besluiten) met
commentaar t.a.v. haalbaarheid
Op grond van het voorstel treedt de verordening op de twintigste dag na
die van de bekendmaking ervan in het Publicatieblad van de Europese
Unie in werking. Zij is van toepassing vanaf 1 januari 2021. Nederland
acht deze datum haalbaar.
d) Wenselijkheid evaluatie-/horizonbepaling
Op grond van art. 12 van het voorstel zijn de bepalingen in het Instrument
voor Nabuurschapsbeleid, Ontwikkeling en Internationale Samenwerking
(NDICI) van toepassing op deze verordening. Het kabinet kan hiermee
instemmen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 22 112, nr. 2684

7

7. Implicaties voor uitvoering en/of handhaving
Geen.
8. Implicaties voor ontwikkelingslanden
Geen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 22 112, nr. 2684

8