Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2020–2021

35 910

Regels voor het in rekening brengen van een
vrachtwagenheffing voor het rijden met een
vrachtwagen op aangewezen wegvakken (Wet
vrachtwagenheffing)

Nr. 3

MEMORIE VAN TOELICHTING
INHOUDSOPGAVE

kst-35910-3
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2021

ALGEMEEN DEEL

2

1.
1.1
1.2
1.3

Inleiding
Aanleiding voor een vrachtwagenheffing
Doelstellingen
Een wettelijke regeling voor de vrachtwagenheffing

2
2
2
3

2.
2.1
2.2
2.3
2.4
2.5
2.6
2.7
2.8
2.9
2.10
2.11

Hoofdlijnen van het wetsvoorstel
Inleiding
Vrachtwagenheffing
Tarieven
Betaling en invordering
Hoofddienstaanbieder
Terugsluis
Handhaving
Bezwaar en beroep
Gegevensbescherming
Wijziging andere wetten
Slotbepalingen

6
6
8
12
14
22
22
23
26
26
28
29

3.
3.1
3.2.

Verhouding tot bestaande regelgeving en hoger recht
Nationale wetgeving
Europese wetgeving

30
30
32

4.
4.1
4.2
4.3
4.4
4.5
4.6

Uitvoering
Inleiding
Onderdelen van de uitvoering
Financiële gevolgen
Relatie met bestaande en nieuwe tolprojecten
Terugsluis
Monitoring

36
36
36
42
45
45
47

5.
5.1
5.2

Privacy
Algemeen
Bescherming van recht op privéleven

47
47
48

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 910, nr. 3

1

5.3
5.4

AVG en UAVG
Cyber Security

49
51

6.
6.1
6.2
6.3
6.4
6.5

Gevolgen
Regeldruk
Gevolgen voor bedrijven
Gevolgen voor het milieu
Overige gevolgen
Privacy Impact Assessment

51
51
52
53
53
55

7.
7.1
7.2
7.3
7.4

Advisering en consultatie
Inleiding
Vooroverleg
Toetsen
Consultatie

56
56
56
57
61

8.

Inwerkingtreding en notificatie

65

ARTIKELSGEWIJZE TOELICHTING

65

TRANSPONERINGSTABEL

90

Algemeen deel
1. Inleiding
1.1 Aanleiding voor een vrachtwagenheffing
In verschillende Europese landen wordt voor het rijden met een vrachtwagen een heffing per kilometer in rekening gebracht. Het gevolg daarvan
is dat ook voor het rijden met vrachtwagens met een buitenlands
kenteken betaald moet worden. In Duitsland geldt bijvoorbeeld een
heffing op autosnelwegen en op alle Bundesstrassen (vergelijkbaar met
de Nederlandse N-wegen). België kent een heffing op autosnelwegen en
op een aantal N-wegen.
Afgezien van de brandstofaccijns, is er op dit moment in Nederland geen
sprake van belastingen en heffingen voor het vrachtverkeer die gekoppeld
zijn aan de hoeveelheid gereden kilometers. In Nederland geldt, net als in
Denemarken, Zweden en Luxemburg wel een tijdgebonden heffing – het
Eurovignet – voor vrachtwagens met een toegestane maximum massa
vanaf 12.000 kg. Deze heffing wordt in Nederland onder de naam
belasting zware motorvoertuigen (BZM) geheven voor het rijden op
snelwegen. Daarnaast dient door houders van motorrijtuigen motorrijtuigenbelasting te worden betaald.
In het regeerakkoord van het kabinet Rutte III is opgenomen dat in
navolging van omringende landen zo spoedig mogelijk een vrachtwagenheffing wordt ingevoerd.1 Het betreft een heffing voor vrachtwagens
waarbij houders van vrachtwagens betalen naar gereden kilometer. De
netto-opbrengsten zullen terugvloeien naar de vervoerssector voor
innovatie en verduurzaming.
1.2 Doelstellingen
De doelstellingen van de vrachtwagenheffing zijn:
1. Binnen- en buitenlands vrachtverkeer laten betalen voor het gebruik
van de weg, door de omzetting van een vaste belasting (motorrijtuigenbelasting en Eurovignet) naar een variabele heffing waarbij
1

«Vertrouwen in de toekomst», Regeerakkoord 2017–2021, bijlage bij Kamerstukken II 2017/18,
34 700, nr. 34, pp. 40 en 42.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 910, nr. 3

2

2.

betaald wordt per gereden kilometer. Zo gaat het vrachtverkeer meer
dan nu betalen voor gebruik van de weg.
Innoveren en verduurzamen van de Nederlandse vervoerssector. In
het regeerakkoord is afgesproken dat de inkomsten van de vrachtwagenheffing in overleg met de vervoerssector worden teruggesluisd
naar de sector door, naast verlaging van de motorrijtuigenbelasting
op vrachtauto’s, gelden aan te wenden voor innovatie en verduurzaming (terugsluis).

Op dit moment betalen buitenlandse kentekenhouders in Nederland
alleen het Eurovignet voor het gebruik van de weg, terwijl in Duitsland en
België voor vrachtwagens een kilometerheffing is ingevoerd waarbij ook
voor vrachtwagens met buitenlandse kentekens moet worden betaald.
Met de eerste doelstelling wordt beoogd het speelveld voor Nederlandse
en buitenlandse kentekenhouders van vrachtwagens gelijk te trekken en is
het gewenst ook in Nederland een vergelijkbare heffing (de vrachtwagenheffing) in te voeren. De eerste doelstelling sluit ook aan bij het bevorderen van duurzaam en rechtvaardig wegtransport door bredere
toepassing van de principes «de gebruiker betaalt» en »de vervuiler
betaalt».
De tweede doelstelling moet worden geplaatst in de context van
verduurzaming en stimulering van innovatie.2 De vervoerssector is een
belangrijke pijler van de economie. In dat verband zijn investeringen in
innovatie en verduurzaming nodig voor een toekomstbestendige
vervoerssector. Investeringsopgaven op deze terreinen zijn voor individuele bedrijven lastig te realiseren als concurrenten dergelijke investeringen niet doen en daardoor een concurrentievoordeel hebben. In die
gevallen is inmenging van de overheid aangewezen. Tegen deze achtergrond heeft de regering besloten om de netto-opbrengsten van de
vrachtwagenheffing terug te sluizen naar de sector door financiering van
maatregelen voor innovatie en verduurzaming. Hiermee kan de vrachtwagenheffing een impuls geven aan een versnelde transitie naar een
duurzaam, slim en innovatief vervoerssysteem. De innovatie en verduurzaming dragen tegelijkertijd ook bij aan het behalen van doelstellingen
van het klimaatbeleid. Hierbij spelen de gemaakte afspraken in het
Klimaatakkoord van Parijs een rol.3
1.3 Een wettelijke regeling voor de vrachtwagenheffing
Om de doelstellingen van de vrachtwagenheffing te kunnen realiseren, is
een wettelijke regeling vereist. Een heffing door het Rijk moet op grond
van artikel 104 van de Grondwet bij wet geregeld worden. Dat betreft in
ieder geval een wettelijke borging van wie de betalingsplichtige is, het
tarief en het belastbaar feit. Dat bevordert de rechtszekerheid en biedt
burgers en bedrijven houvast. Daarnaast kan in een wet ook de koppeling
met de terugsluis worden geregeld. Een dergelijke wettelijke grondslag
voor het invoeren van de vrachtwagenheffing ontbreekt op dit moment.
Er is nagegaan of voor de vrachtwagenheffing zou kunnen worden
aangesloten bij een bestaand wettelijk stelsel. De bestaande twee
tolwetten die Nederland kent (Wet tijdelijke tolheffing Blankenburgverbinding en ViA15 en de Tunnelwet Westerschelde) gaan uit van tol per
passage van een wegvak in plaats van een betaling per kilometer. Deze
wetgeving is niet geschikt voor invoering van de vrachtwagenheffing,
waarbij met boordapparatuur kilometers op beprijsde wegvakken

2
3

Dit sluit ook aan bij het topsectorenbeleid, zie Kamerstukken II 2017/18, 33 009, nr. 63.
Op 12 december 2015 te Parijs tot stand gekomen Overeenkomst van Parijs (Trb. 2017, 141).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 910, nr. 3

3

geregistreerd worden en per kilometer betaald moet worden. Daarom is
ervoor gekozen om een nieuwe wet op te stellen.
De regering introduceert met dit wetsvoorstel naast de heffing zelf, de
verlaging van de motorrijtuigenbelasting, afschaffing van de BZM en
uitwerking van de besteding van de middelen voor innovatie en verduurzaming. Op deze manier hebben de verlaging van belastingen en de
middelen voor innovatie en verduurzaming een gelijkwaardige plek
gekregen. Hiermee is voldaan aan de gewijzigde motie Dijkstra en Von
Martels.4
EU-recht
Bij de invoering van de vrachtwagenheffing spelen Europese kaders een
belangrijke rol. Het EU-recht biedt bouwstenen voor de Wet vrachtwagenheffing. Het gaat hierbij met name om de Eurovignetrichtlijn (Richtlijn
1999/62/EG)5 en de richtlijn betreffende de interoperabiliteit van Europese
elektronische tolheffingssystemen voor het wegverkeer (de EETS-richtlijn,
Richtlijn (EU) 2019/520).6
Parallel aan dit wetsvoorstel is de Wet implementatie EETS-richtlijn
voorbereid en aangenomen. Die wet voorziet in de implementatie van de
richtlijn. Deze richtlijn heeft als belangrijkste doelstellingen dat de
interoperabiliteit tussen Europese tolsystemen en de handhaafbaarheid
tussen landen wordt verbeterd. Het Europese kader wordt toegelicht in
paragraaf 3.2. In deze toelichting wordt op onderdelen verwezen naar de
Wet implementatie EETS-richtlijn.
Alternatieven voor de vrachtwagenheffing
Voor het bereiken van de eerste doelstelling (betalen naar gebruik),
bedoeld in paragraaf 1.2, zijn ook alternatieven voor de vrachtwagenheffing overwogen. Met name is gekeken naar het verhogen van de
accijns op diesel, het aanpassen van de bestaande belastingen en het
uitbreiden van het Eurovignet naar alle vrachtwagens.
Accijnsverhoging op diesel is echter geen passende maatregel omdat
deze niet alleen effect heeft op het gebruik van vrachtwagens, maar ook
op het gebruik van andere motorrijtuigen, zoals personenauto’s en
bestelbussen. Er kan bij de aanpassing van het accijnstarief voor diesel
immers geen onderscheid worden gemaakt tussen voertuigcategorieën.
Bovendien is deze maatregel vanwege de beperkte afstanden in
Nederland minder effectief omdat gereden kan worden met in het
buitenland getankte diesel. Ook zou het internationaal vrachtverkeer dat in
het buitenland tankt, bevoordeeld worden ten opzichte van het binnenlands vrachtverkeer dat in Nederland tankt.
Verder is als alternatief gekeken naar een aanpassing van de motorrijtuigenbelasting (MRB) en het uitbreiden van het Eurovignet naar alle
vrachtwagens. Deze alternatieven sluiten echter minder goed aan bij de
principes «de gebruiker betaalt» en »de vervuiler betaalt» dan een
vrachtwagenheffing. Bij verhoging van de MRB wordt alleen het houderschap belast en is er geen koppeling tussen het aantal kilometers dat
iemand rijdt en de hoogte van de betaling. Omdat houders van buiten4

Kamerstukken II 2018/19, 31 305, nr. 285.
Richtlijn 1999/62/EG van het Europees Parlement en de Raad van 17 juni 1999 betreffende het
in rekening brengen van het gebruik van bepaalde infrastructuurvoorzieningen aan zware
vrachtvoertuigen (PbEG 1999, L 187).
6
Richtlijn (EU) 2019/520 van het Europees Parlement en de Raad van 19 maart 2019 tot
herschikking van Richtlijn 2004/52/EU betreffende de interoperabiliteit van elektronische
tolheffingssystemen voor het wegverkeer en ter facilitering van de grensoverschrijdende
uitwisseling van informatie over niet-betaling van wegentol in de Unie (PbEU 2019, L 91).
5

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 910, nr. 3

4

landse vrachtwagens geen MRB betalen, wordt niet bijgedragen aan een
gelijk speelveld. Een gelijk speelveld houdt ook in dat iemand die veel
rijdt, meer betaalt dan iemand die minder rijdt.
Voor een vignet voor alle vrachtwagens of een verhoging of uitbreiding
van het Eurovignet, dus ook voor buitenlandse houders van vrachtwagens, is niet gekozen omdat een vignet ook geen relatie kent tussen het
aantal gereden kilometers en de hoogte van de betaling. Steeds meer
Europese lidstaten introduceren een vorm van betalen per gereden
afstand. Zo hebben Duitsland en België het Eurovignet afgeschaft en een
kilometerheffing ingevoerd. De meest recente introductie van een
vergelijkbaar systeem als de vrachtwagenheffing was in Bulgarije in 2019.
Bovendien kan verhoging of uitbreiding van het Eurovignet alleen met
instemming van alle verdragslanden.
Aangezien deze alternatieve maatregelen minder goed bijdragen aan het
realiseren van de doelstellingen van de vrachtwagenheffing zijn deze
alternatieven verder niet onderzocht.
Gelet op de nieuwe EETS-richtlijn is de keuze om nu aan te sluiten bij de
heffingssystemen van buurlanden, een goed moment. De vervoerssector
kan met de inwerkingtreding van de EETS-richtlijn gebruik gaan maken
van één «kastje» voor meerdere heffingssystemen in Europa. Hierdoor
wordt het makkelijker ook buitenlandse vervoerders te laten betalen in
een Europees breed geharmoniseerd systeem. De regering is van mening
dat hiermee een vrachtwagenheffing het beste aansluit bij het
uitgangspunt van «de gebruiker betaalt/de vervuiler betaalt».
De tweede doelstelling, die betrekking heeft op de innovatie en verduurzaming van de vervoerssector, kan mogelijk nog op andere manieren
worden gerealiseerd. Dit wetsvoorstel koppelt het betalen naar gebruik
aan een terugsluis naar de vervoerssector van gelden voor innovatie en
verduurzaming. De maatregelen ten behoeve van innovatie en verduurzaming sluiten aan bij de lijn van het Klimaatakkoord. In het Klimaatakkoord is de ambitie opgenomen dat ook de vervoerssector in 2050
CO2-neutraal is. Hiertoe worden verschillende initiatieven genomen,
bijvoorbeeld de invoering van zero-emission-zones in meerdere middelgrote steden in Nederland. Ook wordt gewerkt aan de verhoogde
verplichte bijmengpercentages van hernieuwbare brandstoffen en
verzwaring van de CO2-emissienormen voor vrachtwagens. Deze
maatregelen kunnen niet zonder overheidsingrijpen worden gerealiseerd.
Een omvangrijke transitie van het wegvervoer kan enkel door middel van
normering gerealiseerd worden, zonder dat dit negatieve effecten heeft op
de concurrentiepositie van de Nederlandse vervoerssector. De nettoopbrengsten van de vrachtwagenheffing kunnen hiervoor worden ingezet.
Het meerjarenprogramma innovatie en verduurzaming van de vervoerssector is verankerd in het wetsvoorstel.
Fasen van de introductie van vrachtwagenheffing
Het proces van invoering van de vrachtwagenheffing kent drie opeenvolgende fasen, waarbij van grof naar fijn wordt gewerkt. In de eerste fase
zijn doelen en uitgangspunten neergelegd in het beleidskader Vrachtwagenheffing die gebruikt zijn bij het opstellen van dit wetsvoorstel.7 Het
uitgangspunt is om zo spoedig mogelijk een betrouwbaar heffingssysteem dat kostenefficiënt, beheersbaar, flexibel en gebruiksvriendelijk
is, te realiseren. Er is in het beleidskader gekeken naar het toepassingsgebied van de heffing, de tariefhoogte en tariefdifferentiatie, de
7

Beleidskader Vrachtwagenheffing, bijlage bij de Brief van de Minister van Infrastructuur en
Waterstaat van 9 november 2018, Kamerstukken II 2018/19, 31 305, nr. 269. Het beleidskader is
op 6 maart 2019 behandeld in de Tweede Kamer.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 910, nr. 3

5

handhaving, de organisatie van de uitvoering en de bestedingsrichtingen
en randvoorwaarden voor innovatie en verduurzaming van de vervoerssector. De tweede fase heeft betrekking op de voorbereiding van het
wetsvoorstel vrachtwagenheffing. Tegelijk met de voorbereiding van het
wetsvoorstel vindt ook de voorbereiding van de realisatie van de heffing
plaats. Vervolgens zal in de derde fase na de vaststelling van het
wetsvoorstel de gunning van contracten en de realisatie plaatsvinden
waarna het stelsel in gebruik kan worden genomen. In fase twee en drie
wordt ook de terugsluis verder uitgewerkt. Met deze aanpak wordt
beoogd te voorzien in een zorgvuldige aanpak waarmee de vrachtwagenheffing overeenkomstig het regeerakkoord zo spoedig mogelijk kan
worden ingevoerd.
2. Hoofdlijnen van het wetsvoorstel
2.1 Inleiding
Het wetsvoorstel voorziet erin dat op autosnelwegen en een aantal andere
wegen (met name N-wegen) per gereden kilometer wordt betaald. Een
houder8 die met zijn vrachtwagen gebruik wil maken van het Nederlandse
wegennet, moet hiervoor boordapparatuur (in de huidige praktijk ook
elektronische registratievoorziening of on-board unit (OBU) genoemd) in
de vrachtwagen aanwezig hebben. Op de bij wet aangewezen wegvakken
geldt een vrachtwagenheffing. De Minister van Infrastructuur en Waterstaat is de tolheffer voor de vrachtwagenheffing. Private aanbieders van
toldiensten zorgen voor registratie en het voldoen van de verschuldigde
vrachtwagenheffing van de houder aan de Minister. De regering kiest voor
een systeem van EETS-dienstaanbieders, die diensten in verschillende
landen leveren en een hoofddienstaanbieder. De hoofddienstaanbieder
werkt alleen nationaal.
De regering staat een systeem voor de vrachtwagenheffing voor ogen dat
betrouwbaar, kostenefficiënt, beheersbaar, flexibel en gebruiksvriendelijk
is. Bij de vormgeving van dit wetsvoorstel is gebruik gemaakt van
onderzoek en ervaring in andere Europese landen. Onder meer het
volgende onderzoek is verricht: Internationaal vergelijkend onderzoek
naar vergelijkbare heffingen in elf landen (België, Duitsland, Frankrijk,
Zwitserland, Oostenrijk, Hongarije, Slovenië, Polen, Tsjechië, Rusland,
Slowakije).9 Uit dit vergelijkend onderzoek zijn lessen getrokken die zijn
betrokken bij het opstellen van het beleidskader en dit wetsvoorstel. Dit
heeft betrekking gehad op de keuze voor het wegennet, de voertuigen
waarvoor de heffing gaat gelden en de betrokkenen bij de uitvoering. Ook
onderzoeken naar de tariefhoogte conform de Eurovignetrichtlijn10, naar
technische- en functionele eisen van het heffingssysteem11, naar de
markt- en organisatiemodellen voor het heffingssysteem12 en naar het
gebruik van bestaande OBU’s en dienstverlening13 hebben ten grondslag
gelegen aan het wetsvoorstel.

8

Het begrip houder is gedefinieerd in artikel 1 van het wetsvoorstel.
KPMG, Internationaal onderzoek kilometerheffing vracht, bijlage bij Kamerstukken II 2017/18,
29 398, nr. 611.
10
Transport & Mobility Leuven, Bepaling maximum tarief vrachtwagenheffing, bijlage bij
Kamerstukken II 2017/18, 31 305, nr. 262.
11
Vrachtwagenheffing Nederland: Globaal ontwerp heffingssysteem, bijlage bij Kamerstukken II
2018/19, 31 305, nr. 272.
12
Bijlagen bij Kamerstukken II 2017/18, 31 305, nr. 272.
13
Panteia, Onderzoek on-board units en dienstverlening. Marktverkenning, eindrapport 2018,
bijlage bij Kamerstukken II 2017/18, 29 398, nr. 611.
9

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 910, nr. 3

6

Het systeem
In het wetsvoorstel is de Minister van Infrastructuur en Waterstaat de
tolheffer voor de vrachtwagenheffing. De houder van een vrachtwagen
dient een tarief per kilometer te betalen, waarvan de hoogte afhankelijk is
van de toegestane maximum massa en euro-emissieklasse van de
vrachtwagen. De heffing geldt voor Nederlandse en buitenlandse
kentekenhouders van motorrijtuigen of een samenstel van voertuigen
bedoeld of gebruikt voor het vervoeren van goederen met een toegestane
maximum massa van meer dan 3.500 kg (vrachtwagens). Dit is net als in
België. De vrachtwagenheffing wordt in beginsel geheven op alle
autosnelwegen en daarnaast op wegen waarop anders substantiële
uitwijk plaats zou kunnen vinden. Daarmee worden naar verwachting
negatieve effecten voor de omgeving beperkt.
In figuur 1 is het systeem van de vrachtwagenheffing schematisch
weergegeven.14
Figuur 1: Schema van de werking van de vrachtwagenheffing.

De onderdelen van het systeem worden hieronder kort toegelicht:
– De hoogte van het tarief voor de vrachtwagenheffing hangt af van de
toegestane maximum massa van de vrachtwagen in kilogram en de
euro-emissieklasse van de vrachtwagen. Het tarief is gemiddeld
€ 0,149 (prijspeil 2019) per gereden kilometer.
– De houder dient boordapparatuur mee te nemen of te installeren in de
vrachtwagen. De boordapparatuur registreert de kilometers die
worden gereden op de daartoe aangewezen beprijsde wegen. Hiermee
ontstaat een betalingsplicht voor de houder.
– Houders van vrachtwagens hebben een dienstverleningsovereenkomst
met private aanbieders van toldiensten (dienstaanbieders: een
EETS-aanbieder of de hoofddienstaanbieder). De dienstaanbieders
verstrekken de boordapparatuur aan de houder. Door middel van deze
boordapparatuur registreren de dienstaanbieders het aantal kilometers
dat door de houder is gereden. Het bedrag van de vrachtwagenheffing
dat de houder verschuldigd is, factureert de dienstaanbieder bij de
houder. De dienstaanbieders voldoen de vrachtwagenheffing aan de
tolheffer.
– De private dienstaanbieders sluiten een overeenkomst met de Staat
(de Minister van Infrastructuur en Waterstaat) die de tolheffer is. De

14

Architectuurblauwdruk vrachtwagenheffing Nederland, bijlage bij Kamerstukken II 2017/18,
31 305, nr. 262.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 910, nr. 3

7

–

Minister voert ook controle op de dienstaanbieders uit ten behoeve
van de nakoming van het contract.
Door middel van controleapparatuur en fysiek toezicht wordt frequent
gecontroleerd of vrachtwagens over naar behoren werkende boordapparatuur beschikken. De door de Minister aangewezen toezichthouder
stelt vast of er sprake is van een overtreding door de houder van een
vrachtwagen.

Leeswijzer
In dit hoofdstuk wordt in de volgorde van het wetsvoorstel nader
ingegaan op de vrachtwagenheffing (paragraaf 2.2: betalingsplichtige,
belastbaar feit en vrijstelling of ontheffing), tarieven (paragraaf 2.3:
registratie met boordapparatuur, tarief per kilometer, berekening van het
verschuldigde bedrag), betaling en invordering (paragraaf 2.4: betaling
zonder beschikking, dienstverleningsovereenkomst tussen dienstaanbieder en houder, relatie tussen de Minister van Infrastructuur en
Waterstaat en dienstaanbieder en invordering via privaatrecht), hoofddienstaanbieder (paragraaf 2.5), terugsluis (paragraaf 2.6: meerjarenprogramma), handhaving (paragraaf 2.7), bezwaar en beroep (paragraaf 2.8),
gegevensbescherming (paragraaf 2.9), wijziging andere wetten (paragraaf
2.10) en slotbepalingen, waaronder de spoedregeling (paragraaf 2.11).
Ook wordt nader toegelicht hoe het wetsvoorstel de geschetste doelstellingen realiseert. Een aantal cruciale onderdelen van het EETS-systeem
zoals regels over de interoperabiliteit van elektronische tolheffingsystemen, de EETS-aanbieder, EETS-transacties, bemiddeling en afhandelingsprocedures bij niet betalen van wegentol worden in de Wet implementatie EETS-richtlijn geregeld. Voor een totaalschets van het systeem
van de vrachtwagenheffing zoals met dit wetsvoorstel wordt geïntroduceerd is het hieronder nodig bepaalde aspecten van de Wet implementatie
EETS-richtlijn toe te lichten. Zo wordt bijvoorbeeld naast een toelichting
op de hoofddienstaanbieder die wordt geïntroduceerd met dit
wetsvoorstel een toelichting gegeven op de verplichtingen voor de
EETS-dienstaanbieder die gaan gelden op grond van de Wet implementatie EETS-richtlijn. Ook zal waar nodig ingegaan worden op Europeesrechtelijke kaders van de Gedelegeerde verordening (EU) 2020/20315 en de
Uitvoeringsverordening (EU) 2020/204.16
2.2 Vrachtwagenheffing
Voor de betaling en invordering van de vrachtwagenheffing is het
belastbaar feit in het wetsvoorstel opgenomen (met een vrachtwagen
rijden op een aangewezen wegvak waarop een heffing wordt geheven).
Ook wordt de betalingsplichtige (de houder van een vrachtwagen die
geen vrijstelling of ontheffing heeft en die de heffing moet betalen) in het
wetsvoorstel aangewezen en is het te betalen tarief per kilometer in het
wetsvoorstel opgenomen. In hoofdstuk 2 van het wetsvoorstel staan de
eerste twee elementen van de heffing (dit wordt toegelicht in deze
paragraaf) en in hoofdstuk 3 het tarief (zie paragraaf 2.3 van deze
toelichting).

15

Gedelegeerde verordening (EU) 2020/203 van de Commissie van 28 november betreffende de
classificatie van voertuigen, verplichtingen van gebruikers van de Europese elektronische
tolheffingsdienst, eisen voor interoperabiliteitsonderdelen en minimale geschiktheidscriteria
voor aangemelde instanties (PbEU 2020, L 43).
16
Uitvoeringsverordening (EU) 2020/204 van de Commissie van 28 november 2019 inzake
gedetailleerde verplichtingen van aanbieders van de Europese elektronische tolheffingsdienst,
de minimuminhoud van de gebiedsverklaring van de Europese elektronische tolheffingsdienst, elektronische interfaces en eisen voor interoperabiliteitsonderdelen, en tot intrekking
van Beschikking 2009/750/EG (PbEU 2020, L 43).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 910, nr. 3

8

Belastbaar feit
Er geldt een tarief per gereden kilometer voor de bij wet aangewezen
wegvakken (beprijsde wegen). Wegvakken waar de vrachtwagenheffing
wordt geheven, zijn opgenomen in de bijlage bij het wetsvoorstel. Iedere
houder moet ervoor zorg dragen dat de boordapparatuur in de vrachtwagen aanstaat als die rijdt op de weg, ook op wegen waarvoor de
heffing niet geldt. Hiermee wordt voorkomen dat een vrachtwagenchauffeur boordapparatuur inschakelt tijdens het rijden en hierdoor wordt
afgeleid, waarmee mogelijke gevolgen voor de verkeersveiligheid worden
voorkomen. Ook wordt voorkomen dat onbedoelde overtredingen
plaatsvinden vanwege het niet aan hebben staan van de boordapparatuur
op wegen waar dat wel verplicht is. De boordapparatuur mag wel
uitgeschakeld zijn bij parkeren op of langs de weg. De weg wordt dan
weliswaar gebruikt, maar er wordt niet op gereden.
Om wegvakken te wijzigen, te verwijderen of toe te voegen is een
wetswijziging vereist omdat het wegennet waarvoor de vrachtwagenheffing geldt, bepalend is voor het belastbaar feit. In spoedeisende
gevallen kan omwille van de verkeersveiligheid, bereikbaarheid of de
toestand van de fysieke leefomgeving of bij een wijziging van het tarief
een wegvak worden toegevoegd door middel van een versnelde
procedure. Dit geschiedt vooruitlopend op een wetswijziging. In paragraaf
2.11 wordt deze spoedregeling toegelicht.
De volgende figuur bevat een indicatieve kaart van het heffingsnetwerk
van Nederland.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 910, nr. 3

9

Figuur 2: Heffingsnetwerk van Nederland.

Wegennet
Het wegennet waarop de vrachtwagenheffing gaat gelden is onderwerp
geweest van onderzoek en overleg met de wegbeheerders (waterschappen, gemeenten, provincies en Rijkswaterstaat) en met werkgroepen
en commissies van de Unie van Waterschappen (UvW), de Vereniging van
Nederlandse Gemeenten (VNG) en het Interprovinciaal Overleg (IPO). Als
uitgangspunt is gehanteerd dat de vrachtwagenheffing wordt geheven op
alle autosnelwegen en wegen waarop naar verwachting substantiële
uitwijk plaats zal vinden als gevolg van een vrachtwagenheffing op de
autosnelwegen.
Om een juiste keuze voor het heffingsnetwerk te kunnen maken, is
begonnen met het uitvoeren van modelstudies. Met behulp van de
verkeersmodellen zijn de effecten van de vrachtwagenheffing op verkeer
en vervoer berekend. Onder andere is de omvang van goederenstromen
in, van, naar en door Nederland onderzocht. Daarmee zijn de te
verwachten verkeerseffecten bepaald. Op basis van deze modelstudies is
berekend dat met een vrachtwagenheffing op alleen snelwegen er naar
verwachting een toename van 10 tot 15% van het vrachtverkeer op het

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 910, nr. 3

10

onderliggend wegennet plaatsvindt.17 De toename van het uitwijkverkeer
zou negatieve gevolgen kunnen hebben voor de verkeersveiligheid en de
fysieke leefomgeving. Door de heffing ook op andere wegen te laten
gelden wordt ongewenst uitwijkgedrag naar het onderliggend wegennet
teruggedrongen.
De resultaten van de modelstudies zijn tot slot verrijkt met de uitkomsten
van overleg met de wegbeheerders en met vertegenwoordigers van de
vervoerssector. Zo zijn per provincie bijeenkomsten gehouden en is
regionale kennis en expertise over het wegennet en de omgeving
vergaard om te bepalen op welke wegen uitwijk aan de orde zou kunnen
zijn, of de modelinschattingen plausibel zijn en of er andere redenen zijn
om wegen juist wel of niet aan te wijzen voor de vrachtwagenheffing. Zo
kan het bijvoorbeeld nodig zijn om wegen nabij een woonkern of
natuurgebied aan te wijzen om negatieve effecten te voorkomen.
Deze aanpak heeft geleid tot het opnemen van de volgende wegvakken in
de bijlage van het wetsvoorstel:
– alle autosnelwegen (A-wegen), met twee uitgezonderde wegen die
geen doorgaande verbinding hebben met de rest van het snelwegennet. Het gaat om de A31 (circa 18 km) in de provincie Friesland en de
A270 (circa 3 km) in Noord-Brabant;
– wegen waarop naar verwachting uitwijkend vrachtverkeer van
substantiële omvang zou ontstaan bij heffing op alleen autosnelwegen. De hier bedoelde wegen zijn met name N-wegen en enkele
gemeentelijke hoofdwegen, vooral in het midden en zuiden van
Nederland.
Het te beprijzen wegennet is dus zodanig gekozen, dat wegen waarop
uitwijk van vrachtverkeer wordt verwacht bij een heffing op alleen
autosnelwegen, zoveel mogelijk aan dat wegennet zijn toegevoegd.
Daarbij is ook bekeken of wegen geschikt zijn voor de opvang van extra
vrachtverkeer (capaciteit en verkeersveiligheid). Mocht in de praktijk
blijken dat er toch ongewenste uitwijk plaatsvindt naar niet aangewezen
wegen, dan zullen maatregelen worden getroffen. De aanpak hiervoor
wordt samen met de regionale wegbeheerders uitgewerkt. Hiervoor zal na
invoering van de vrachtwagenheffing het vrachtverkeer gemonitord
worden.
Betalingsplichtige
De vrachtwagenheffing wordt geheven van de houder van een vrachtwagen. Het gaat daarbij om voertuigen met een Nederlands of buitenlands kenteken met een toegestane maximum massa van meer dan 3.500
kg. De houder is in beginsel degene op wiens naam de vrachtwagen is
gesteld in het kentekenregister. Dit uitgangspunt is ook onder meer voor
de Wet op de motorrijtuigenbelasting 1994 en de Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften (Wahv) gehanteerd.
Vrachtwagen
Onder het wetsvoorstel vallen vrachtwagens, dat wil zeggen motorrijtuigen of samenstellen van voertuigen met een toegestane maximum
massa van meer dan 3.500 kg. Dat zijn in ieder geval alle vrachtwagens
van de categorieën N2 (met een toegestane maximum massa van meer
dan 3.500 kg) en N3, bedoeld in artikel 4, eerste lid, onderdeel b, onder ii

17

MuConsult, Effectstudies vrachtwagenheffing, Eindrapport 2018, bijlage bij Kamerstukken II
2018/19, 31 305, nr. 268.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 910, nr. 3

11

en iii, in samenhang met Bijlage I van Verordening (EU) 2018/85818, maar
ook de zogenoemde BE-trekker van categorie N1 van die bijlage, waarvan
de opleggertrekker een toegestane maximum massa van ten hoogste
3.500 kg heeft, maar samen met de oplegger een toegestane maximum
van meer dan 3.500 kg heeft. De BE-trekker valt onder de categorie
opleggertrekker, bedoeld in artikel 1.1 van de Regeling voertuigen. De
BE-trekker heeft net als de andere oplegtrekkers carrosseriecode BC en is
in het kentekenregister als zodanig herkenbaar. De opleggertrekker is, in
tegenstelling tot een voertuig met trekhaak, een motorvoertuig dat
hoofdzakelijk is ontworpen en gebouwd voor het trekken van opleggers
en valt daarmee voor deze wet onder het begrip vrachtwagen.
Voertuigen met een toegestane maximum massa van niet meer dan 3.500
kg die een aanhanger trekken door middel van een trekhaak vallen niet
onder het begrip vrachtwagen, want die voertuigen zijn in tegenstelling
tot de BE-trekker niet in hoofdzaak ontworpen en gebouwd voor het
trekken van een aanhangwagen. Het trekken van een aanhangwagen is bij
een voertuig met een trekhaak optioneel.
Onder het begrip vrachtwagen vallen verder geen ambulances, bussen en
landbouw- en bosbouwtrekkers. Ook mobiele machines en motorrijtuigen
met beperkte snelheid die niet worden gebruikt voor het vervoer van
goederen, zoals verreikers, hoogwerkers, graafmachines en bulldozers
vallen niet onder het begrip vrachtwagen.
Het wetsvoorstel bevat voor bepaalde voertuigen die (mogelijk) wel aan
de definitie van vrachtwagen voldoen een vrijstelling dan wel een
mogelijkheid om ontheffing te verlenen. Houders van defensievoertuigen,
van vrachtwagens met handelaarskentekens, van vrachtwagens die een
motorrijtuig met beperkte snelheid zijn en van vrachtwagens die worden
gebruikt als vuilniswagen, straatveger of rioolzuiger, worden vrijgesteld.
Voor andere vrachtwagens kunnen houders een ontheffing krijgen van de
vrachtwagenheffing:
a. die worden gebruikt door politie, brandweer;
b. die ten minste veertig jaar geleden voor het eerst zijn toegelaten en
voor zover die niet bedrijfsmatig worden gebruikt.
De vrijstellingen en ontheffingen betreffen voertuigen die op basis van de
Eurovignetrichtlijn mogen worden vrijgesteld19 en sluiten zoveel mogelijk
aan bij de vrijstellingen die zijn opgenomen in de Wet op de motorrijtuigenbelasting 1994. De krijgsmacht van een bevriende staat is ook
vrijgesteld voor haar voertuigen.
2.3 Tarieven
Het tarief is naast het belastbaar feit en de betalingsplichtige een wezenlijk
element van de heffing (hoofdstuk 3 van het wetsvoorstel). In hoofdstuk 3
van het wetsvoorstel is niet alleen het tarief maar ook de registratie van
de boordapparatuur geregeld. Registratie van de kilometers is nodig voor
de berekening van de vrachtwagenheffing.

18

Verordening (EU) 2018/858 van het Europees Parlement en de Raad van 30 mei 2019 betreffende de goedkeuring van en het markttoezicht op motorvoertuigen en aanhangwagens
daarvan en systemen, onderdelen en technische eenheden die voor dergelijke voertuigen zijn
bestemd, tot wijziging van Verordeningen (EG) nr. 715/2007 en (EG) nr. 595/2009 en tot
intrekking van Richtlijn 2007/46/EG (PbEU 2018, L 151).
19
Artikel 6, tweede lid, in samenhang met artikel 7, vierde lid, Richtlijn 1999/62/EG.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 910, nr. 3

12

Tariefbepaling en -differentiatie
Het tarief is gemiddeld € 0,149 (prijspeil 2019) per gereden kilometer. Het
uitgangspunt is geweest om aan te sluiten bij de gemiddelde tarieven
zoals deze worden gehanteerd in België en Duitsland.20 Om te voorkomen
dat door inflatie de reële omvang van de opbrengsten van de vrachtwagenheffing afneemt, voorziet het wetsvoorstel in een jaarlijkse inflatiecorrectie. De tarieven zullen jaarlijks aangepast worden overeenkomstig de
tabelcorrectiefactor, bedoeld in artikel 10.2 van de Wet inkomstenbelasting
2001, die ook voor diverse belastingtarieven gehanteerd wordt.
De Eurovignetrichtlijn bepaalt dat de tarieven moeten worden gedifferentieerd naar euro-emissieklasse. Verder biedt de richtlijn de mogelijkheid
een tariefdifferentiatie toe te passen om congestie aan te pakken, schade
aan de infrastructuur te beperken en het gebruik van de desbetreffende
infrastructuur te optimaliseren of de verkeersveiligheid te bevorderen.21
De richtlijn bevat geen regels voor de wijze van differentiatie op
euro-emissieklasse. De enige restrictie is dat het maximale tarief ten
hoogste tweemaal het tarief van de schoonste emissieklasse mag zijn.22
De schoonste klasse is EURO VI en schoner. De richtlijn kent geen aparte
klasse voor emissieloze voertuigen (elektrisch of waterstof aangedreven
voertuigen), dus emissieloze voertuigen vallen ook onder het tarief dat
hoort bij EURO VI.
Voor de differentiatie naar euro-emissieklasse is gekozen voor de op
grond van de Eurovignetrichtlijn maximaal toegestane verhouding tussen
het tarief voor EURO 0- en EURO VI-voertuigen. In dit wetsvoorstel wordt
de maximale variatie die de vigerende Eurovignetrichtlijn toestaat
gebruikt en is ervoor gekozen het tarief voor EURO VI-voertuigen en
schoner, de helft te laten zijn van het tarief voor EURO 0. Dit draagt bij aan
het gebruik van schonere vrachtwagens. Hiermee wordt ook uitvoering
gegeven aan de motie-Van der Graaf/Schonis waarin de regering is
verzocht om verschillende varianten voor tariefdifferentiatie uit te werken
om schoon en duurzaam vrachtvervoer te stimuleren.23 Het systeem sluit
bovendien aan op de differentiatie van de tarieven naar euro-emissieklasse in de BZM (Eurovignet). Over de herziening van de Eurovignetrichtlijn lopen onderhandelingen waarop de regering nog niet vooruit kan
lopen. De klasse waarin een vrachtwagen valt wordt bepaald op basis van
de gegevens uit het kentekenregister of aan de hand van het kentekenbewijs.
Er is net als bij de motorrijtuigenbelasting gekozen voor een tariefdifferentiatie op basis van gewicht. Een sterkere tariefdifferentiatie draagt echter
weinig bij aan de doelstellingen van de vrachtwagenheffing. Met de
vrachtwagenheffing wordt onder andere beoogd de vervoerssector te
verduurzamen. Een tariefdifferentiatie naar gewicht zal voor een beperkte
substitutie naar lichtere voertuigen zorgen en daarmee voor een beperkte
reductie van emissies.24 Verder is de aslast een betere indicatie voor de
schade aan het wegdek dan het gewicht van een vrachtwagen. Voor een
tariefdifferentiatie op basis van aslast is echter niet gekozen vanwege de
complexiteit van de uitvoering omdat de houder dan telkens voor
aanvang van een rit zou moeten doorgeven met hoeveel assen gereden
De tarieven in België variëren tussen de € 0,046/km en € 0,314/km. En in Duitsland variëren de
tarieven tussen de € 0,093/km en € 0,261/km.
Artikel 7 octies, derde lid van Richtlijn 1999/62/EG van het Europees Parlement en de Raad van
17 juni 1999 betreffende het in rekening brengen van het gebruik van bepaalde infrastructuurvoorzieningen aan zware vrachtvoertuigen (PbEG 1999, L 187).
22
Artikel 7 octies, eerste lid, Richtlijn 1999/62/EG.
23
Kamerstukken II 2018/19, 31 305, nr. 286.
24
MuConsult, Effectstudies vrachtwagenheffing, Eindrapport 2018, bijlage bij Kamerstukken II
2018/19, 31 305, nr. 268, p. 41.
20

21

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 910, nr. 3

13

gaat worden. Deze overwegingen hebben ertoe geleid dat er weliswaar
een keuze is gemaakt voor differentiatie naar gewichtsklasse, maar dat die
differentiatie beperkt is voor vrachtwagens vanaf 12.000 kilogram. De
tarieven voor vrachtwagens tot 12.000 kilogram zijn wel substantieel lager
omdat houders van deze vrachtwagens niet profiteren van de afschaffing
van de belasting zware motorrijtuigen.
Registratie met boordapparatuur
De registratie van de gereden kilometers vindt plaats met behulp van
boordapparatuur, bijvoorbeeld een OBU. Onder boordapparatuur wordt
verstaan aan boord van de vrachtwagen geïnstalleerde of meegenomen
hardware- en softwarecomponenten die voldoen aan de vereisten,
bedoeld in de Wet implementatie EETS-richtlijn. Dit sluit aan bij andere
Europese lidstaten met een afstandsgebonden heffing voor vrachtverkeer.25 Ook als de vrachtwagen gebruik maakt van een niet-beprijsd
deel van het netwerk, is er sprake van positiebepaling zodat de boordapparatuur kan signaleren wanneer een wegvak wordt betreden dat wel is
beprijsd en er dus kilometers geregistreerd moeten worden. De regering
kiest met dit wetsvoorstel voor deze opzet vanwege verkeersveiligheid en
gebruikersgemak. Een eenduidig systeem vergemakkelijkt niet alleen het
gebruik voor de houder van de vrachtwagen, maar ook de handhaving.
Het wetsvoorstel bevat voor de houder van een vrachtwagen een
verplichting om aan de dienstaanbieder te melden dat bijvoorbeeld de
boordapparatuur signaleert dat er niet meer voldaan wordt aan de bij
deze wet of de daarop berustende regelgeving bepaalde vereisten. Dit is
bijvoorbeeld het geval als de houder constateert dat de boordapparatuur
niet naar behoren werkt. Om te voorkomen dat de houder van een
vrachtwagen het risico loopt op een bestuurlijke boete in verband met niet
goed werkende boordapparatuur, meldt de houder dat aan de dienstaanbieder. Vanaf het moment van melding krijgt de houder van een vrachtwagen de mogelijkheid binnen een bij ministeriële regeling te bepalen
termijn te zorgen voor vervangende boordapparatuur zonder in
overtreding te zijn.
Berekening van het bedrag van de vrachtwagenheffing
De betalingsverplichting voor de houder ontstaat als hij rijdt op een
wegvak als bedoeld in de bijlage bij het wetsvoorstel. Dit volgt uit artikel
2, eerste lid, van het wetsvoorstel. Daarmee ontstaat een bestuursrechtelijke geldschuld van rechtswege, dus zonder beschikking. In artikel 6 van
dit wetsvoorstel wordt het aantal met boordapparatuur geregistreerde
kilometers (artikel 4) vermenigvuldigd met het van toepassing zijnde
tarief, bedoeld in artikel 5, en wordt op deze wijze het te betalen bedrag
van de vrachtwagenheffing berekend. De verplichtingen van artikel 2,
vierde lid, van de Uitvoeringsverordening (EU) 2020/204 die gelden voor
de EETS-aanbieder zijn in dit wetsvoorstel ook van toepassing verklaard
op de hoofddienstaanbieder. Hierdoor is de tolheffer ook als een houder
kiest voor de hoofddienstaanbieder in staat om de berekening van de
vrachtwagenheffing te controleren.
2.4 Betaling en invordering
Systeem van betaling en invordering
Het wetsvoorstel bevat regels over betaling en invordering (hoofdstuk 4).
Het systeem van betalen en invorderen is met inachtneming van de
25

KPMG, Internationaal onderzoek kilometerheffing vracht, bijlage bij Kamerstukken II 2017/18,
29 398, nr. 611, pp. 29 tot en met 42.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 910, nr. 3

14

EETS-richtlijn en de Wet implementatie EETS-richtlijn opgezet. Hoewel
sprake is van een bestuursrechtelijke geldschuld in de zin van de
Algemene wet bestuursrecht (Awb) en bestuursrechtelijke betaling en
invordering in beginsel het uitgangspunt is, kiest de regering voor
privaatrechtelijke invordering en betaling zonder beschikking. Voor deze
constructie is gekozen vanwege het repeterende karakter ervan. De
betaling van de heffing door de houder aan een dienstaanbieder geldt als
voldoening van de betalingsverplichting ten aanzien van de Minister. De
dienstaanbieder heeft vervolgens een zelfstandige verplichting om de
door de houder verschuldigde bedragen te betalen aan de Minister. De
betalingsverplichting van de dienstaanbieder aan de Minister is dus niet
afhankelijk van de betaling van de houder aan de dienstaanbieder.
Een van de doelstellingen van de EETS-richtlijn is het waarborgen van de
interoperabiliteit tussen elektronische tolheffingssystemen op het gehele
wegennet van de Europese Unie.26 De gekozen privaatrechtelijke weg sluit
volgens de regering beter aan bij het Europese uitgangspunt «één
on-board unit, één contract, één factuur» zoals dat ten grondslag ligt aan
deze doelstelling. Dat wil zeggen dat een houder van een vrachtwagen
slechts bij één EETS-aanbieder in de EU een contract hoeft te sluiten, met
één boordapparaat door verschillende EETS-gebieden kan rijden en
uiteindelijk één factuur krijgt. Omdat de houder een privaatrechtelijke
overeenkomst met de EETS-aanbieder heeft van wie hij de factuur krijgt
zal hij ook bij de EETS-aanbieder tegen zijn factuur kunnen opkomen.
Houders zullen minder administratieve lasten hebben omdat zij dan niet
meer voor elk tolgebied een apart contract hoeven af te sluiten en voor elk
gebied aparte boordapparatuur hoeven te hebben. De keuze voor de
privaatrechtelijke weg bevordert op deze manier de interoperabiliteit
tussen EETS-tolgebieden en is daarmee gunstig voor de interne markt
omdat de kosten van het systeem en lasten voor de houder voor tol in de
gehele EU verminderd worden. Het feit dat de houder bij de dienstaanbieder tegen zijn factuur kan opkomen in plaats van bij elke tolheffer,
draagt daaraan bij. Houders die internationaal rijden zullen daarom naar
verwachting sneller voor een EETS-aanbieder kiezen in plaats van te
kiezen voor een hoofddienstaanbieder die alleen nationaal werkt.
Daarnaast wordt het voor EETS-aanbieders makkelijker om ook diensten
aan te bieden in het tolgebied vrachtwagenheffing omdat zij geen aparte
factuur voor de in Nederland gereden kilometers hoeven te verzenden. De
EETS-markt is in ontwikkeling. Er komen steeds meer EETS-aanbieders en
ook in Nederland is een EETS-aanbieder geregistreerd.
Op grond van artikel 19, tweede lid, van de Wet implementatie
EETS-richtlijn kan weliswaar gekozen worden voor een systeem waarin de
dienstaanbieders facturen voor houders uitschrijven in naam van en voor
rekening van de tolheffer (in het geval van de vrachtwagenheffing is dit de
Minister van Infrastructuur en Waterstaat), maar van die mogelijkheid
wordt geen gebruik gemaakt. Zou voor de bestuursrechtelijke weg
worden gekozen – met een beschikking – dan leidt dat tot ongewenste
complicaties voor de dienstaanbieder bij de uitvoering van de vrachtwagenheffing en voor de rechtsgang voor een houder. De houder die door
meerdere EETS-gebieden rijdt, zou dan meerdere facturen krijgen met elk
een eigen rechtsbescherming. Stel, een Nederlandse houder heeft een
contract gesloten met een Franse dienstaanbieder. Met zijn vrachtwagen
heeft hij zowel in Nederland als Duitsland gereden. Hij heeft klachten over
de kilometerregistratie met de aan hem verstrekte boordapparatuur. In het
geval dat Nederland voor de bestuursrechtelijke weg zou kiezen krijgt hij
tenminste twee facturen, in elk geval één voor de vrachtwagenheffing in
Nederland en één voor de tol in Duitsland. Als hij tegen beide facturen
bezwaar heeft zijn er twee verschillende (wettelijke) regimes van
toepassing, terwijl de gebieden waardoor hij heeft gereden geen rol
26

Artikel 1, eerste lid, onder a, Richtlijn (EU) 2019/520.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 910, nr. 3

15

spelen bij het bezwaar dat hij heeft over de werking van zijn boordapparatuur. De bestuursrechtelijke weg maakt dus ook in dergelijke gevallen
rechtsbescherming onnodig complex en tijdrovend. Dat komt de
effectiviteit van de rechtsbescherming voor de houder niet ten goede.
Wel bevat dit wetsvoorstel eisen voor de overeenkomsten die nodig zijn
om het stelsel te laten werken, zowel voor de verhouding tussen de
tolheffer en de dienstaanbieder als de verhouding tussen de dienstaanbieder en de houder. Deze eisen zorgen in samenhang met de kaders en
waarborgen van de Wet implementatie EETS-richtlijn en de Europeesrechtelijke kaders van de Gedelegeerde verordening (EU) 2020/203 en
Uitvoeringsverordening (EU) 2020/204 voor voldoende waarborgen. De
verordeningen hebben rechtstreekse doorwerking in de nationale
rechtsorde en hebben betrekking op een adequate procesinrichting. De
kernelementen van de vrachtwagenheffing in dit wetsvoorstel zijn
wettelijk gewaarborgd. Op deze manier wordt de contractsvrijheid
zodanig ingekaderd, dat de verhoudingen evenwichtig en duidelijk zijn.
Door het gekozen systeem krijgt de houder ook daadwerkelijk één factuur
waarop zowel de in Nederland als de eventueel in het buitenland gereden
kilometers staan en vindt de rechtsbescherming via het privaatrechtelijke
spoor plaats. De Algemene wet inzake rijksbelastingen (Awr) is niet van
toepassing omdat het geen belasting is die door de Belastingdienst wordt
geïnd (artikel 1 Awr).
Samengevat is het systeem als volgt:
– De Minister van Infrastructuur en Waterstaat is degene die de
opbrengst van de vrachtwagenheffing ontvangt (de tolheffer). Tussen
de betalingsplichtige houder van de vrachtwagen en de tolheffer zit de
dienstaanbieder die zorgt voor de inning en betaling.
– De houder heeft een dienstverleningsovereenkomst met de dienstaanbieder (de dienstaanbieder is het dagelijkse aanspreekpunt van de
houder). Dit kan zowel een EETS-dienstaanbieder als de hoofddienstaanbieder zijn.
– De houder krijgt een factuur van de dienstaanbieder voor het bedrag
dat hij moet betalen. Het door de houder te betalen bedrag is berekend
aan de hand van het tarief en het aantal gereden kilometers op een
wegvak.
– De registratie van de gereden kilometers vindt niet plaats door de
Minister, maar door de dienstaanbieder. De dienstaanbieder geeft de
door hem geregistreerde kilometers en de verschuldigde bedragen
dagelijks door aan de Minister. Hierdoor weet de Minister welk bedrag
de dienstaanbieder zal betalen.
– De dienstaanbieder stort de verschuldigde gelden aan de Minister. Het
wetsvoorstel bevat hiertoe verplichtingen voor de dienstaanbieder.
– Invordering vindt plaats via het privaatrecht, zowel in de verhouding
tussen de dienstaanbieder en houder van de vrachtwagen als in de
verhouding tussen de dienstaanbieder en de Minister.
Hieronder worden enkele elementen uit dit systeem nader toegelicht.
Bestuursrechtelijke geldschuld
De bestuursrechtelijke geldschuld ontstaat van rechtswege. Het
wetsvoorstel maakt gebruik van de mogelijkheid van artikel 4:88 Awb om
in de wet te bepalen dat een bestuursrechtelijke geldschuld betaald moet
worden zonder beschikking. De vrachtwagenheffing komt hiervoor in
aanmerking omdat het een geldschuld betreft die met grote regelmaat
moeten worden betaald. Ook kan de hoogte van het te betalen bedrag
beter door de dienstaanbieder dan door het bestuursorgaan worden
vastgesteld en komt aan het bestuursorgaan alleen een controlerende rol
toe. Het systeem van de EETS-richtlijn leidt er toe dat een overeenkomst

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 910, nr. 3

16

wordt gesloten tussen de Minister en de EETS-aanbieder (de
EETS-overeenkomst) of tussen de Minister en de hoofddienstaanbieder.
Daarnaast wordt een overeenkomst gesloten tussen de dienstaanbieder
en de houder (de dienstverleningsovereenkomst) waarmee de betaling en
invordering van de vrachtwagenheffing wordt geregeld. Een privaatrechtelijke invordering past hierbij. In het wetsvoorstel worden hierom enkele
artikelen en afdelingen van de Awb die gaan over bestuursrechtelijke
invordering buiten toepassing verklaard. Deze bepalingen houden
namelijk geen rekening met een «tussengeplaatste» dienstaanbieder. Wel
voorziet dit wetsvoorstel in een betalingstermijn voor de betaling van de
vrachtwagenheffing door de dienstaanbieder aan de Minister. Hiermee
wordt toepassing gegeven aan artikel 4:88, tweede lid, Awb.
Controle en verificatie
Het wetsvoorstel voorziet in een grondslag voor de Minister van Infrastructuur en Waterstaat om de gegevens uit technische hulpmiddelen te
gebruiken om de ontvangen gegevens van de dienstaanbieders te kunnen
verifiëren. Voor het in rekening brengen van een juiste vrachtwagenheffing is de verwerking van zogenoemde vastgelegde gegevens
noodzakelijk. De gegevens worden vastgelegd met behulp van een
technisch hulpmiddel. Zie paragraaf 2.7 voor nadere uitleg over vastgelegde gegevens en het gebruik van technische hulpmiddelen. In het
onderhavige wetsvoorstel is een bepaling opgenomen waarin de
bevoegdheid van de Minister specifiek is geregeld om de vastgelegde
gegevens te verwerken voor de controle en verificatie. Het verwerken
(concreet: het vergelijken met een of meer referentiebestanden) van de
vastgelegde gegevens vindt op grond van de voorgestelde bepaling
plaats in het kader van de heffing van de vrachtwagenheffing. De
vastgelegde gegevens worden vergeleken met de gegevens die zijn
ontvangen van de dienstaanbieders. Indien ongeregeldheden worden
geconstateerd, worden de gegevens langer bewaard tot het probleem is
opgelost.
Factuur
De dienstaanbieder zendt de houder met wie hij een overeenkomst heeft
gesloten een factuur voor het berekende bedrag van de vrachtwagenheffing. Voor een goede werking van het systeem van de vrachtwagenheffing met voldoende waarborgen en kaders is het van belang dat ten
aanzien van het contract tussen dienstaanbieder en houder enkele
beperkingen op de contractsvrijheid worden gesteld. Omdat helder moet
zijn over welke periode de factuur gaat zodat de houder zijn factuur kan
controleren en als nodig kan betwisten, bevat dit wetsvoorstel de
verplichting dat de factuur een termijn moet bevatten waarover de heffing
in rekening wordt gebracht. Hiernaast bevat artikel 2, zesde lid, van de
Uitvoeringsverordening (EU) 2020/204 eisen aan de facturering door de
EETS-aanbieder, waaronder het tijdstip en de plaats van de tolheffing. Dit
wetsvoorstel verklaart deze eisen van overeenkomstige toepassing op de
hoofddienstaanbieder. De regering beoogt hiermee een goede werking
van het systeem te realiseren met voldoende waarborgen voor de houder,
ook als deze kiest voor de hoofddienstaanbieder.
Gevolgen voor de rechtsbescherming
Het in rekening brengen van de vrachtwagenheffing geschiedt zonder
beschikking. Dit betekent dat betalingsplichtigen geen mogelijkheid
hebben om de eventuele fouten in de feitenvaststelling in een bestuursrechtelijke procedure aan de orde te stellen. Het zal hier met name gaan
om het aantal gereden kilometers of de toepasselijke tarieven per

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 910, nr. 3

17

kilometer. De regering is van mening dat het in een situatie waarin het
Europese recht aanleiding geeft tot tussenkomst van private partijen niet
voor de hand ligt om te voorzien in een stelsel van bestuursrechtelijke
rechtsbescherming maar in een civielrechtelijke rechtsbescherming.
Omdat dit wetsvoorstel waarborgen bevat voor de wijze waarop de
betalingsplicht ontstaat en bepalingen over hoe deze wordt berekend,
waarmee de hoogte van het te betalen bedrag rechtstreeks uit het
wetsvoorstel volgt, ligt het niet voor de hand dat geschilbeslechting door
een rechter vaak nodig zal zijn. Naast de overeenkomsten die de inning
regelen is een beschikking met mogelijkheden van bezwaar en beroep in
het stelsel van de EETS-richtlijn niet goed in te passen. Dit zou betekenen
dat de dienstaanbieder voor de in Nederland geregistreerde kilometers
een aparte factuur moet maken om de houder de gelegenheid te geven in
bezwaar en in beroep te gaan. Dit verenigt zich niet met de gedachte
achter de EETS-richtlijn waarin één OBU, één factuur en één dienstaanbieder centraal staat. Met het systeem in het wetsvoorstel wordt buiten
twijfel gesteld dat eventuele geschillen over de facturen van respectievelijk de Minister aan de dienstaanbieder en de dienstaanbieder aan de
houder niet aan de bestuursrechter kunnen worden voorgelegd. Het
wetsvoorstel bevat een duidelijke scheiding tussen het privaatrechtelijke
en het bestuursrechtelijk spoor. Hiervoor is toegelicht hoe complex de
situatie voor de houder wordt als gekozen wordt voor een bestuursrechtelijke afwikkeling van bezwaar en beroep. In de overeenkomst tussen de
houder en de dienstaanbieder wordt bepaald welk recht van toepassing is.
Dat zal voor de houder bepalend kunnen zijn bij de keuze voor een
bepaalde dienstaanbieder. Het zal te allen tijde mogelijk zijn voor de
houder te kiezen voor een Nederlandse dienstaanbieder en daarmee in
beginsel voor Nederlands recht. Dat kan een Nederlandse EETS-aanbieder
zijn en anders in ieder geval de hoofddienstaanbieder. Het kiezen voor de
privaatrechtelijke weg is daarmee zowel in lijn met het Europese
uitgangspunt van interoperabiliteit als met het uitgangspunt dat voor alle
houders in de lidstaten een effectieve rechtsbescherming moet bestaan.
Met het wetsvoorstel wordt beoogd te voorzien in een evenwichtige
positie van de houder jegens de dienstaanbieder. Door de eis dat de
factuur een termijn moet bevatten zodat duidelijk is over welke periode de
factuur gaat, kan de houder zijn factuur controleren en, als dat nodig is,
betwisten. Verder is voor de dienstverleningsovereenkomst een procedure
voor de afhandeling van klachten voorgeschreven. Hiermee moeten
klachten van de houder door de dienstaanbieder behoorlijk worden
afgehandeld. Dat er een mogelijkheid moet zijn om een klacht in te dienen
wordt ook voorgeschreven in de EETS-gebiedsverklaring van de tolheffer
die in acht moet worden genomen bij de overeenkomst tussen tolheffer
en dienstaanbieder. Deze verplichting zal dus door de dienstaanbieder
moeten worden nagekomen. Als de houder het niet eens is met de
factuur, kan hij contact opnemen met het klantcontactpunt van de
dienstaanbieder en kan de dienstaanbieder eventuele fouten herstellen
door bijvoorbeeld de factuur aan te passen.
Eventuele geschillen in Nederland over de factuur, kunnen aan de
kantonrechter (civiel recht) worden voorgelegd. Daar dienen zaken – naar
het nu geldende recht – tot € 25.000,–. De griffiegelden bij de kantonrechter voor 2019 zijn voor zaken tussen de € 500,– en € 12.500,– voor
natuurlijke personen € 231,– en voor niet-natuurlijke personen: € 461,–. In
de regel zal het bedrag van € 12.500,– niet worden overschreden. De
griffierechten bij de bestuursrechter zijn voor natuurlijke personen € 174,–
en voor organisaties (rechtspersonen) € 345,–. De kosten voor de houder
voor een bestuursrechtelijk geschil zijn weliswaar iets lager ten opzichte
van een civielrechtelijke procedure bij de kantonrechter, maar niet zodanig
dat er een onaanvaardbaar verschil ontstaat. Verder is evenals bij de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 910, nr. 3

18

bestuursrechter verplichte vertegenwoordiging bij de kantonrechter niet
verplicht. Bij een civiele procedure kan de rechter de partij die ongelijk
heeft gekregen wel veroordelen om onder andere de griffierechten en een
deel van de advocaatkosten van de andere partij terug te betalen. In het
bestuursrecht bestaat die mogelijkheid niet. Gezien de overige aspecten is
de regering van mening dat een privaatrechtelijke weg voor het invorderen van de vrachtwagenheffing voorziet in adequate rechtsbescherming
voor de houder of de dienstaanbieder.
Voor de betaling van de dienstaanbieder aan de Minister zal het naar
verwachting om veel hogere bedragen gaan omdat het de betaling van
alle klanten van de dienstaanbieder betreft. Mocht er een geschil tussen
de Minister en de dienstaanbieder zijn, dan zal dat lopen via de civiele
rechter en is procesvertegenwoordiging verplicht.
Tolheffer
De tolheffer is in de Wet implementatie EETS-richtlijn gedefinieerd als een
publieke of private entiteit die toldiensten verleent aan klanten in een of
meer EETS-gebieden voor een of meer voertuigcategorieën. De Minister
van Infrastructuur en Waterstaat (publieke entiteit) zal optreden als
tolheffer voor de vrachtwagenheffing. De Staat (private entiteit) is echter
tolheffer waar het gaat om bevoegdheden die in het wetsvoorstel
implementatie EETS-richtlijn alleen door een rechtspersoon worden
uitgeoefend, zoals het sluiten van privaatrechtelijke overeenkomsten.
Dienstaanbieder en dienstverleningsovereenkomst
De houder van een vrachtwagen betaalt aan een private dienstaanbieder,
die de heffing betaalt aan de tolheffer. De EETS-richtlijn (Richtlijn (EU)
2019/520) verplicht landen van de Europese Economische Ruimte (EER)
om EETS-aanbieders toe te laten. In onderzoeken naar de publieke
taakverdeling en het markt- en organisatiemodel is bezien op welke
manier dit model het beste kan worden ingericht.27 Het wetsvoorstel
draagt bij aan keuzevrijheid van de houder van een vrachtwagen om te
kiezen voor het meest passende aanbod door een dienstaanbieder.
Dit wetsvoorstel gaat er vanuit dat een dienstaanbieder twee soorten
overeenkomsten sluit:
1. een overeenkomst met de houder van een vrachtwagen (een
dienstverleningsovereenkomst, waarvoor het wetsvoorstel specifieke
eisen kent);
2. een overeenkomst met de tolheffer waarin afspraken worden
gemaakt over de betaling van het door de houder verschuldigde
bedrag en de vergoeding van de tolheffer aan de dienstaanbieder
voor de uitgevoerde diensten.
Naast de EETS-aanbieders kent het stelsel een hoofddienstaanbieder. Het
wetsvoorstel geeft de hoofddienstaanbieder de speciale verplichting om
met elke houder van een vrachtwagen die daarom verzoekt, een dienstverleningsovereenkomst te sluiten (zie hierna paragraaf 2.5).
Voor de Minister van Infrastructuur en Waterstaat worden de betaling en
invordering overzichtelijker door de tussenkomst van dienstaanbieders.
De dienstaanbieder moet het door de houder verschuldigde bedrag
betalen aan de Minister, zolang de dienstverleningsovereenkomst tussen
de dienstaanbieder en de houder niet opgeschort of beëindigd is. De
dienstaanbieder verstrekt een kwitantie aan de houder als het bedrag van
27

Bijlagen bij Kamerstukken II 2018/19, 31 305, nr. 272.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 910, nr. 3

19

de vrachtwagenheffing is ontvangen.28 Hoewel de houder van een
vrachtwagen betalingsplichtig is op grond van het wetsvoorstel, heeft de
dienstaanbieder een zelfstandige betalingsverplichting richting Minister.
De Minister kan op grond van de overeenkomst met de dienstaanbieder
betaling van de dienstaanbieder vorderen. De betalingsplichtige is bevrijd
van zijn betalingsverplichting aan de Minister als hij heeft betaald aan de
dienstaanbieder. Zou de houder niet betalen, maar heeft hij wel een
dienstverleningsovereenkomst die niet opgeschort is, dan moet de
dienstaanbieder toch voor de geregistreerde kilometers betalen aan de
tolheffer.
Het wetsvoorstel stelt voor een goede en betrouwbare werking van de
vrachtwagenheffing eisen aan de inhoud van de dienstverleningsovereenkomst, namelijk eisen aan de factuur en het door de dienstaanbieder
verstrekken van boordapparatuur aan de gebruiker en het behouden van
de functionaliteit daarvan. Ook dient de dienstaanbieder in de dienstverleningsovereenkomst aan te geven hoe de klantenrelatie beheerd wordt en
hoe het beveiligings- en privacybeleid uitgevoerd wordt. Onderdeel van
de klantenrelatie is de hiervoor toegelichte verplichte klachtenafhandeling.
Het wetsvoorstel bevat de grondslag om bij algemene maatregel van
bestuur voertuigdocumenten te bepalen die nodig zijn om het kenteken,
de toegestane maximum massa en de euro-emissieklasse van de
vrachtwagen vast te stellen die door de houder aan de dienstaanbieder
moeten worden overgelegd. Daarnaast kan de dienstaanbieder de houder
de verplichting opleggen zekerheid te stellen voor de betaling. Verder
bevat het wetsvoorstel de eis dat de dienstaanbieder de houder via de
dienstverleningsovereenkomst moet wijzen op gevolgen van het (niet)
functioneren van de boordapparatuur. De houder zal zich hierdoor bewust
zijn van zijn verplichtingen om werkende boordapparatuur te hebben en
dat hij het moet melden als zijn boordapparatuur defect is. Dit is om te
voorkomen dat hij anders een overtreding begaat. Naast deze verplichting
voor de dienstaanbieder zal hierover ook van overheidswege voorlichting
plaatsvinden.
De gegevens van de boordapparatuur worden beheerd door de dienstaanbieder en worden gebruikt voor de facturering van het aantal geregistreerde kilometers. Tussen een houder die klant is en dienstaanbieder
kunnen ook andere afspraken worden gemaakt, bijvoorbeeld om de
gegevens ook in te zetten voor fleet management. Daarnaast zal de
dienstaanbieder (persoons)gegevens verwerken voor het uitvoeren van
reguliere processen, zoals facturatie en het voldoen van de door de
houder verschuldigde vrachtwagenheffing.
Het wetsvoorstel voorziet ook in de mogelijkheid voor de dienstaanbieder
om onder bepaalde omstandigheden de dienstverleningsovereenkomst
op te schorten, bijvoorbeeld als de houder van de vrachtwagen niet aan
zijn betalingsverplichtingen voldoet. De Minister van Infrastructuur en
Waterstaat kan aan de houder van de vrachtwagen een bestuurlijke boete
opleggen voor het rijden op de weg terwijl de overeenkomst is
opgeschort. Het wetsvoorstel bevat daarom een verplichting voor de
dienstaanbieder om de Minister onmiddellijk op de hoogte te stellen van
een opgeschorte overeenkomst. De verplichting voor de dienstaanbieder
geldt ook voor het sluiten en beëindigen (bijvoorbeeld door ontbinding of
opzegging) van de overeenkomst.

28

Deze verplichting volgt uit de Eurovignetrichtlijn (artikel 7 undecies, derde lid, Richtlijn
1999/62/EG).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 910, nr. 3

20

Relatie met de Wet implementatie EETS-richtlijn
Op het systeem van de vrachtwagenheffing is de Wet implementatie
EETS-richtlijn van toepassing. Om toegelaten te worden tot het Nederlandse vrachtwagenheffingssysteem moeten EETS-aanbieders voldoen
aan alle verplichtingen en algemene voorwaarden die worden
opgenomen in de gebiedsverklaring (dit is de hiervoor al genoemde
EETS-gebiedsverklaring als bedoeld in de EETS-richtlijn; deze wordt
opgesteld door de tolheffer en bevat de voorwaarden voor de toelating tot
het tolgebied). Alleen dan kan accreditatie van de EETS-aanbieders
plaatsvinden. De gebiedsverklaring gaat onder andere over het deel van
het wegennet waarop de heffing van toepassing is, de betalingsplichtige
houders, de nauwkeurigheid van de metingen van vrachtwagens op
tolwegen, de communicatie met de handhavingsdiensten en de stabiliteit
van de financiële basis.
De eisen in artikel 9 van het wetsvoorstel bevatten in samenhang met de
Wet implementatie EETS-richtlijn en de Gedelegeerde verordening (EU)
2020/203 en de Uitvoeringsverordening (EU) 2020/204 kaders en
waarborgen voor de verhouding tussen tolheffer en dienstaanbieder. Een
EETS-aanbieder kan in een bepaald EETS-gebied zijn toldiensten
aanbieden. Het gebied waar de vrachtwagenheffing geheven wordt, is
zo’n EETS-gebied. De EETS-aanbieder dient voor het aanbieden van zijn
toldiensten een overeenkomst met de tolheffer te sluiten. Bij die overeenkomst wordt de EETS-gebiedsverklaring die door de tolheffer is opgesteld,
in acht genomen. De EETS-gebiedsverklaring is een privaatrechtelijk
instrument met de algemene voorwaarden voor EETS-aanbieders inzake
toegang tot zijn EETS-gebieden. Deze gebiedsverklaring bevat de
voorwaarden waaronder de EETS-aanbieder een overeenkomst kan
sluiten met de tolheffer voor het mogen aanbieden van diensten. Kaders
voor de EETS-gebiedsverklaring zijn gegeven in artikel 10 van de Wet
implementatie EETS-richtlijn ter implementatie van artikel 6, negende lid,
EETS-richtlijn, zoals deze nader zijn uitgewerkt in de hiervoor genoemde
verordeningen van de Europese Commissie. Hierin staan gedetailleerde
verplichtingen van aanbieders van de Europese elektronische tolheffingsdienst, de minimuminhoud van de EETS-gebiedsverklaring, elektronische
interfaces en eisen voor interoperabiliteitsonderdelen. Artikel 3 en Bijlage
II van Uitvoeringsverordening (EU) 2020/204 schrijven voor welke
elementen de EETS-gebiedsverklaring ten minste moet bevatten en aan
welke eisen de EETS-gebiedsverklaring moet voldoen. De EETS-gebiedsverklaring voor het EETS-gebied Vrachtwagenheffing dient daarbij te
passen binnen de kaders van het onderhavige wetsvoorstel. Voor de
hoofddienstaanbieder zullen vergelijkbare verplichtingen gelden, die
worden vastgelegd in de overeenkomst tussen de tolheffer en de
hoofddienstaanbieder. Ten aanzien van de overeenkomst tussen tolheffer
en dienstaanbieder worden de kaders en waarborgen deels in het
onderhavige wetsvoorstel geregeld, maar met name ook in de Wet
implementatie EETS-richtlijn.
Daarnaast zijn ook andere artikelen van de hierboven genoemde
verordeningen van de Commissie van toepassing. De verordeningen
werken immers rechtstreeks door in de nationale rechtsorde en zorgen
voor een adequate procesinrichting. Zo is in artikel 2, vierde lid, van de
Uitvoeringsverordening (EU) 2020/204 geregeld dat tenzij anders is
overeengekomen, de EETS-aanbieder de tolheffer informatie verstrekt, die
noodzakelijk is om de tol toe te passen op de voertuigen van
EETS-gebruikers of om de tolheffer in staat te stellen de berekening van
de door de EETS-aanbieders toegepaste tol op de voertuigen van
EETS-gebruikers te controleren. De gegevensuitwisseling moet
verenigbaar zijn met de bepalingen van bijlage I bij deze Uitvoeringsverordening.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 910, nr. 3

21

Als er problemen zijn met de overeenkomst of de onderhandelingen kan
de bemiddelende instantie om advies worden gevraagd. De bemiddelende instantie wordt geregeld in de Wet implementatie EETS-richtlijn.
Toegelaten aanbieders komen in aanmerking voor een passende
vergoeding. Deze vergoeding moet op grond van de Wet implementatie
EETS-richtlijn de systematiek volgen van de vergoeding die met de
hoofddienstaanbieder wordt afgesproken.
De regering streeft ernaar de markt van EETS-aanbieders zoveel mogelijk
te benutten, ook om de interoperabiliteit tussen verschillende landen te
vergroten. Dit streven is in lijn met het regeerakkoord. Daarin staat dat het
daarvoor te introduceren registratie- en betalingssysteem gelijk wordt aan
de buurlanden, zodat geen extra apparatuur benodigd is. Bij de start van
de vrachtwagenheffing wordt beoogd dat meerdere EETS-aanbieders in
het Nederlandse toldomein hun diensten aanbieden.
2.5 Hoofddienstaanbieder
De EETS-dienstaanbieders worden gereguleerd in de Wet implementatie
EETS-richtlijn. Ook worden in dat wetsvoorstel kaders gesteld voor de
hoofddienstaanbieder. In het onderhavige wetsvoorstel worden de kaders
voor de hoofddienstaanbieder nader ingevuld en worden voor zover
nodig verplichtingen voor de EETS-aanbieder van overeenkomstige
toepassing verklaard. De hoofddienstaanbieder is een dienstaanbieder
met speciale verplichtingen. De hoofddienstaanbieder is verplicht om
iedereen als klant te accepteren zodat kan worden voorzien in een
overeenkomst voor de houder van een vrachtwagen die om uiteenlopende redenen geen overeenkomst met een EETS-aanbieder kan of wil
sluiten. Hiermee wordt verzekerd dat bij de inwerkingtreding van het
stelsel elke houder van een vrachtwagen aan zijn verplichtingen kan
voldoen en over boordapparatuur kan beschikken. De hoofddienstaanbieder kan in verband met deze laatste verplichting een daarop
afgestemde vergoeding krijgen. Dit is dus een andere vergoeding dan de
EETS-dienstaanbieders krijgen. Dit wetsvoorstel voorziet er bovendien in
dat waarborgen uit de Uitvoeringsverordening (EU) 2020/204 die gelden
voor EETS-aanbieders ook gelden voor de hoofddienstaanbieder.
Gezien het feit dat EETS-aanbieders – anders dan de hoofddienstaanbieder – hun diensten ook in het buitenland aanbieden, is de verwachting
dat veel houders van vrachtwagens een overeenkomst met een
EETS-aanbieder zullen afsluiten in plaats van met de hoofddienstaanbieder.
2.6 Terugsluis
Het wetsvoorstel bevat een bepaling voor een meerjarenprogramma voor
innovatie en verduurzaming van de vervoerssector. De uitvoering van het
meerjarenprogramma wordt gefinancierd uit de netto-opbrengsten van de
vrachtwagenheffing. De netto-opbrengsten bedragen de inkomsten van
de vrachtwagenheffing na aftrek van de systeemkosten, de compensatie
van de verlaging van de motorrijtuigenbelasting voor vrachtwagens en de
compensatie voor de derving van de inkomsten uit het Eurovignet en uit
de accijnzen.
In het regeerakkoord is opgenomen dat de netto-opbrengsten van de
vrachtwagenheffing in overleg met de Nederlandse vervoerssector zullen
worden teruggesluisd naar de sector. Dat wil zeggen dat de maatregelen
in het kader van de terugsluis direct of indirect ten gunste komen van de
sector die de heffing opbrengt. In paragraaf 4.5 wordt daar verder op
ingegaan.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 910, nr. 3

22

De Minister van Infrastructuur en Waterstaat stelt voor een termijn van vijf
jaar telkens een meerjarenprogramma voor innovatie en verduurzaming
vast. Dit gebeurt na overleg met evofenedex, Transport en Logistiek
Nederland (TLN) en de Stichting Vereniging Eigen Rijders Nederland
(VERN).29 In het meerjarenprogramma wordt zo gedetailleerd als
redelijkerwijs mogelijk is, de verdeling van de middelen ter bevordering
van innovatie en verduurzaming van de vervoerssector aangegeven over
afzonderlijke projecten, projectpakketten of beleidsterreinen. Het
meerjarenprogramma maakt zichtbaar in welke mate de maatregelen
efficiënt en effectief bijdragen aan innovatie en verduurzaming van de
vervoerssector. Voor afloop wordt de werking van het meerjarenprogramma met het oog hierop geëvalueerd. De evaluatie wordt gebruikt
voor de voorbereiding van een volgend meerjarenprogramma, maar kan
ook aanleiding geven om geen meerjarenprogramma vast te stellen.
Hiermee wordt beoogd te borgen dat de terugsluis van netto-opbrengsten
bijdraagt aan innovatie en verduurzaming van de vrachtvervoerssector en
dat de gelden daarvoor doeltreffend en doelmatig worden besteed. De
feitelijke allocatie van de middelen vindt plaats door middel van de
jaarlijkse vaststelling van de rijksbegroting.
2.7 Handhaving
Het wetsvoorstel voorziet in bepalingen om, net als in het buitenland,
handhavend op te kunnen treden tegen het ontbreken van naar behoren
werkende boordapparatuur en tegen het ontbreken van een geldige
overeenkomst met een dienstaanbieder voor de registratie van de heffing.
De houder van een vrachtwagen is aansprakelijk voor het naleven van de
betreffende bepalingen. Het wetsvoorstel bevat bepalingen over toezicht,
bestuurlijke boete voor een overtreding inclusief kwijtschelding ervan en
bepalingen over stilhouden van een vrachtwagen en voorlopige maatregelen.
Voor de overtredingen is een keuze gemaakt tussen bestuursrechtelijke en
strafrechtelijke sancties. Hiervoor is gekeken naar verschillende indicatoren en criteria.30 Het gaat hier om een stelsel in open context. In
beginsel zou dan een strafrechtelijk sanctiestelsel als vertrekpunt
aangewezen zijn. De in het wetsvoorstel opgenomen overtredingen zijn
echter betrekkelijk lichte overtredingen die, net als bijvoorbeeld snelheidsovertredingen, veelal met automatische detectie zijn vast te stellen en die
veelal niet tot een rechtszaak zullen leiden. Ook zullen individuele
overtredingen in beginsel geen directe gevolgen hebben voor een grote
kring van personen. Voor zover de vereisten «de aard en de ernst van de
normschending» of «een geschokte rechtsorde» hier van toepassing
zouden zijn, zijn deze niet zodanig dat er sprake zou moeten zijn van een
strafrechtelijk sanctiestelsel waarin de overtreding verder gecriminaliseerd wordt dan nodig is. Bij een strafrechtelijke overtreding wordt
iemand bijvoorbeeld opgenomen in de justitiële documentatie en dat kan
een rol spelen bij het verkrijgen van een verklaring omtrent het gedrag.
Het stelsel zoals het wetsvoorstel dat voorstaat is ook toegepast voor een
bestuurlijke boete voor verkeersovertredingen in de Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften (Wahv). Ook voor de
vrachtwagenheffing wordt een bestuurlijke boete voldoende doeltreffend
geacht voor een adequate handhaving. Op grond van deze afwegingen is
gekozen voor een bestuursrechtelijke sanctie in de vorm van een
bestuurlijke boete.
29
30

Dit is ook ter uitvoering van de motie-Schonis c.s., Kamerstukken II 2018/19, 31 305, nr. 282.
Zie ook Nader rapport bestuurlijke boetestelsels, Stcrt. 2018, nr. 31269 en Uitgangspunten
handhaving bij de Kamerbrief over onderzoeken in het kader van de vrachtwagenheffing (d.d.
5 november 2018), bijlage bij Kamerstukken II 2018/19, 31 305, nr. 268.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 910, nr. 3

23

Voor wat betreft de uitvoering van het opleggen en innen van de
bestuurlijke boete kan de bestuurlijke boete door de Minister van
Infrastructuur en Waterstaat worden opgelegd. Er wordt een toezichthouder aangewezen die op de weg een boete kan uitreiken als geconstateerd wordt dat de gegevens van de kentekenhouder niet te verifiëren zijn.
De politie en het Openbaar Ministerie zijn vooral gericht op het
handhaven van strafrechtelijke overtredingen en de handhaving. De
vrachtwagenheffing past niet goed bij hun taak. Betrokkenheid van de
politie of het Openbaar Ministerie is daarom niet vereist.
Daarnaast is niet gekozen voor duale handhaving, waarbij een gedraging
zowel met een bestuurlijke boete als met een strafrechtelijke sanctie kan
worden gehandhaafd. In dit wetsvoorstel zijn geen aparte strafrechtelijke
sancties opgenomen. De strafbare feiten, zoals computervredebreuk
(hacken van boordapparatuur), zijn al gedekt door het Wetboek van
Strafrecht. Het Openbaar Ministerie heeft daarmee voldoende grondslag
om op te kunnen treden.
Een combinatie van administratieve en fysieke handhaving draagt bij aan
een systeem met een acceptabele gepercipieerde controlekans. De
maatregelen lopen op van lichte maatregelen met (relatief) weinig
consequenties voor de kentekenhouder naar zwaardere maatregelen met
verdergaande consequenties. De sancties voldoen aan het uitgangspunt
van doeltreffende, evenredige en afschrikkende sancties, zoals ook de
Europese kaders vereisen. Daarbij is ook rekening gehouden met de
specifieke en bijzondere omstandigheden van het concrete geval.
Duitsland en België kennen een vergelijkbare combinatie van administratieve en fysieke handhaving in de vorm van het uitvoeren van controles
op de weg.
Toezicht
Het wetsvoorstel voorziet in een grondslag voor de Minister van Infrastructuur en Waterstaat om toezichthouders aan te wijzen.
Voor het toezicht is de toezichthouder bevoegd daarvoor de benodigde
informatie te verzamelen en te gebruiken. Voor het toezicht op de naleving
is verwerking van zogenoemde vastgelegde gegevens noodzakelijk. Onder
vastgelegde gegevens wordt in de onderhavige context verstaan het
kenteken, de locatie, de datum en het tijdstip van vastlegging en (in
voorkomend geval) de foto-opname van het motorrijtuig en de informatie
uit de boordapparatuur.
De vastgelegde gegevens kwalificeren als persoonsgegevens. In de
Algemene verordening gegevensbescherming (AVG) wordt het belang
van transparantie over het gebruik van persoonsgegevens benadrukt.
Daarom is het van belang een meer gedetailleerde wettelijke basis op te
nemen voor het gebruik van de vastgelegde gegevens voor de heffing en
de controle van de vrachtwagenheffing. Een vergelijkbare regeling is ook
opgenomen in artikel 77a van de Wet op de motorrijtuigenbelasting 1994.
In het onderhavige wetsvoorstel is een bepaling opgenomen waarin
specifiek is geregeld dat de toezichthouder voor het toezicht op en de
handhaving van die wet vastgelegde gegevens kan verwerken. Deze
vastgelegde gegevens kunnen door de toezichthouder worden vastgelegd
met behulp van een technisch hulpmiddel. Met een technisch hulpmiddel
wordt in ieder geval gedoeld op zogenoemde Elektronische Camerabeelden (ECB)-camera’s boven de Nederlandse wegen met ANPR-technologie, camera’s op, aan of in scanauto’s met ANPR-technologie en
camera’s met ANPR-technologie op, aan of in flitspalen langs de Nederlandse wegen. ANPR is een techniek waarmee kentekens met behulp van
camera’s automatisch worden gelezen en waarbij de locatie, de datum en
het tijdstip worden vastgelegd. Tevens wordt gebruikt gemaakt van

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 910, nr. 3

24

microgolftechnologie (Dedicated Short-Range Communication; DSRC) om
boordapparatuur uit te lezen.
In het beoogde proces komen deze gegevens binnen bij de toezichthouder. Het betreft een eigen gegevensstroom. Het verwerken (concreet:
het vergelijken met een of meer referentiebestanden) van de vastgelegde
gegevens vindt op grond van de voorgestelde bepaling plaats in het kader
van het toezicht op de naleving. De vrachtwagenheffing wordt geheven
van de houder van een vrachtwagen. In bepaalde gevallen wordt geen
vrachtwagenheffing geheven, bijvoorbeeld van houders aan wie
ontheffing van de vrachtwagenheffing is verleend. Met behulp van de
vastgelegde gegevens kan de toezichthouder controleren of er sprake is
van een overtreding. De vastgelegde gegevens die uiteindelijk relevant
zijn voor de vrachtwagenheffing, kunnen worden verwerkt voor het
opleggen van een bestuurlijke boete.
Bestuurlijke boete
Hoofdstuk 7 van het wetsvoorstel maakt in beginsel gebruik van titel 5.4
Awb. Voor overtredingen die niet direct te maken hebben met de
invordering van de vrachtwagenheffing, zoals overtredingen waardoor de
gereden kilometers niet meer goed geregistreerd kunnen worden, kan een
bestuurlijke boete (met een beschikking) worden opgelegd aan de houder
van een vrachtwagen. Het gaat hierbij onder meer om manipulatie of
ondeugdelijk gebruik van boordapparatuur of het ontbreken van een
(geldige) dienstverleningsovereenkomst, terwijl de vrachtwagen op de
weg is.
In het wetsvoorstel is de maximumhoogte van de boete opgenomen. Dat
is een boete van de tweede categorie, bedoeld in artikel 23, vierde lid, van
het Wetboek van Strafrecht. De hoogte van de op te leggen boetes wordt
verder uitgewerkt in een beleidsregel. Hierbij zal onder andere worden
gekeken naar boetes uit relevante Nederlandse wetgeving, zoals de Wet
belasting zware motorrijtuigen en de Wet op de motorrijtuigenbelasting
1994. Ook zal worden gekeken naar de boetehoogte die in Duitsland en
België wordt gehanteerd.31 De bestuurlijke boete kan onder meer worden
kwijtgescholden als de houder aannemelijk maakt dat zijn vrachtwagen is
gestolen of tegen zijn wil is gebruikt.
Stilhouden en voorlopige maatregelen
Inspectie langs de weg vormt het sluitstuk van de handhaving in deze wet.
Een toezichthouder kan een bestuurder van een vrachtwagen tot stilstand
verplichten. Een beschikking tot opleggen van een bestuurlijke boete kan
worden bekendgemaakt door uitreiking aan de bestuurder. Dit gebeurt als
kentekengegevens van de kentekenhouder niet zijn te verifiëren en
onherroepelijke boetes niet inbaar zijn. De beschikking moet in dat geval
onmiddellijk worden betaald. Bij wijze van een voorlopige maatregel kan
de vrachtwagen worden overgebracht naar een aangewezen plaats en in
bewaring worden gesteld. Ook kan een mechanisch hulpmiddel, zoals een
wielklem worden aangebracht. Als de vrachtwagen niet binnen twaalf
weken wordt opgehaald uit bewaring, wordt de houder geacht zijn recht
op de vrachtwagen te hebben opgegeven en kan de vrachtwagen onder
andere worden verkocht of om niet in eigendom worden overgedragen.
Bij ministeriële regeling kunnen nadere regels worden gesteld.

31

Zo liggen in Duitsland de boetes voor overtredingen voor een onjuiste registratie tussen € 120
en € 480, waarbij veelplegers uiteindelijk een boete van € 20.000 opgelegd kunnen krijgen. In
België liggen ze tussen € 100 en € 1.000.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 910, nr. 3

25

2.8 Bezwaar en beroep
De vaststelling van de heffing geschiedt zonder tussenkomst van een
beschikking. Het systeem gaat er van uit dat de geschillen over betalingsverplichtingen zich binnen het privaatrechtelijke spoor oplossen. Als de
houder vragen heeft over de factuur van de dienstaanbieder zal hij zich tot
de dienstaanbieder wenden en kunnen geschillen tussen de dienstaanbieder en de houder bij de civiele rechter aanhangig worden gemaakt.
Met de voorgestelde wet wordt beroep bij de bestuursrechter, voor de
betalingsverplichting van de dienstaanbieder aan de Minister en de
betalingsverplichting van de houder aan de dienstaanbieder, uitgesloten.
Zekerheidshalve is de vaststelling van het meerjarenprogramma ook op
de negatieve lijst gezet. Deze bijlage bij de Awb somt een aantal wettelijke
voorschriften op. Tegen besluiten genomen op grond van deze
voorschriften staat om uiteenlopende reden geen beroep bij de bestuursrechter open. Door plaatsing hierop kan geen onduidelijkheid bestaan
over de bevoegdheid van de bestuursrechter.
Voor de duidelijkheid wordt opgemerkt dat tegen de volgende beschikkingen van de Minister wél bezwaar en beroep open staat:
– een besluit over een verzoek om ontheffing;
– een besluit tot oplegging van een bestuurlijke boete.
Dat betekent dat op grond van de Awb eerst bezwaar moet worden
gemaakt en dan beroep kan worden ingesteld tegen genoemde besluiten.
Daarnaast geldt dat, als het bedrag van een boete bij stilhouding
(voorlopige maatregel) direct wordt ingevorderd, de mogelijkheid om
bezwaar te maken of beroep in te stellen blijft bestaan.
Het wetsvoorstel voegt specifieke bepalingen aan de Awb toe. Deze
houden in:
– als bezwaar wordt gemaakt of in beroep wordt gegaan tegen een
beschikking die is opgestuurd, wordt de werking van die beschikking
geschorst tot deze onherroepelijk is;
– als bezwaar en beroep wordt ingesteld tegen de beschikking tot het
opleggen van een bestuurlijke boete richt dit zich ook tegen een
eventueel opgelegde voorlopige maatregel.
2.9 Gegevensbescherming
Bij de uitvoering van de vrachtwagenheffing zullen persoonsgegevens
worden verwerkt, zowel door overheidsinstanties als door private
dienstaanbieders die een rol hebben in de gegevensverstrekking in de
keten. De vrachtwagenheffing voldoet aan de wettelijke eisen die de
Algemene verordening gegevensbescherming (AVG) en de Uitvoeringswet AVG (UAVG) hieraan stellen. Het systeem is zo ontworpen dat er
niet meer gegevens worden verzameld dan nodig is voor de uitvoering
van de vrachtwagenheffing. Ook zullen de gegevens niet langer worden
bewaard dan nodig is. Hiervoor is een Privacy Impact Assessment (PIA)
opgesteld, zie paragrafen 5.2 en 6.5.
Het doel van de gegevensverwerking is ervoor te zorgen dat de vrachtwagenheffing betaald en ingevorderd kan worden en dat toezicht op de
naleving en de handhaving van het bepaalde bij of krachtens deze wet kan
plaatsvinden. Het wetsvoorstel voorziet in verschillende grondslagen voor
gegevensverwerking voor bovengenoemde verwerkingsdoelen die zijn
opgenomen in de hoofdstukken 4, 7 en 9 van het wetsvoorstel. Ook geeft
het wetsvoorstel in hoofdstuk 9 verder invulling aan de bestaande
juridische kaders door:
– het benoemen van gegevensstromen en verwerkingsverantwoordelijken; en

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 910, nr. 3

26

–

het normeren van bewaartermijnen voor de verschillende gegevensstromen.

De persoonsgegevens die door de toezichthouder en de Minister worden
verwerkt, worden bij algemene maatregel van bestuur aangewezen, of zijn
vastgelegde gegevens die zijn aangewezen in het onderhavige
wetsvoorstel, en mogen alleen worden gebruikt voor het doel van de
genoemde uitoefening van taken en bevoegdheden. Daarnaast worden bij
of krachtens algemene maatregel van bestuur nadere regels gesteld over
de verwerking van persoonsgegevens door technische hulpmiddelen door
de Minister en de toezichthouder.
Verwerkingsverantwoordelijken
De Minister van Infrastructuur en Waterstaat wordt aangewezen als
verwerkingsverantwoordelijke voor de verwerking van persoonsgegevens
die worden gebruikt voor de heffing en invordering daaronder mede
begrepen de verificatie van de gegevens ontvangen van de dienstaanbieder en het verlenen van ontheffingen. Daarnaast is de Minister
verwerkingsverantwoordelijke voor de gegevens die worden gebruikt
voor de handhaving. De verantwoordelijkheid geldt voor zover de Minister
het doel en de middelen voor de verwerking bepaalt. De Minister is
daarnaast verwerkingsverantwoordelijke voor de gegevens die worden
verwerkt voor het opleggen en invorderen van een eventuele bestuurlijke
boete. Wanneer taken gerelateerd aan het opleggen en invorderen van de
bestuurlijke boete worden gemandateerd, zal in het mandaatbesluit
worden aangegeven wie verwerkingsverantwoordelijke is en als dit nodig
is wat het doel en de middelen van de verwerking zijn. Naast de Minister
is de toezichthouder verwerkingsverantwoordelijke voor de verwerking
van persoonsgegevens, voor zover persoonsgegevens worden verwerkt
voor het toezicht. Dit is ook van toepassing bij de verwerking van
persoonsgegevens bij het stilhouden van de vrachtwagen voor toezicht en
handhaving.
Er wordt een register bijgehouden voor een goede uitvoering van de
vrachtwagenheffing. De beheerder van het register is verwerkingsverantwoordelijke voor het register.
De dienstaanbieder is aangewezen als verwerkingsverantwoordelijke voor
de verwerking van persoonsgegevens die hij gebruikt in het kader van de
dienstverleningsovereenkomst. Het wetsvoorstel bevat een verbod op het
verstrekken van deze gegevens aan derden zonder toestemming van de
betrokkene.
Bewaartermijnen
Het wetsvoorstel bevat voor de Minister, de toezichthouder, de beheerder
van het register en de dienstaanbieder bepalingen die er voor zorgen dat
gegevens niet langer worden bewaard dan nodig is voor het doel
waarvoor ze worden gebruikt. Zo mogen gegevens die bestemd zijn voor
de betaling in beginsel niet langer dan vijf jaar door de Minister worden
bewaard. Deze termijn sluit aan bij de verjaringstermijn van een dergelijke
vordering in geld. De per houder geregistreerde kilometers en gegevens
over waar die kilometers gereden zijn, mogen door de Minister niet langer
bewaard worden dan zeven werkdagen. Dit is de termijn waarin kan
worden beoordeeld of de gegevens die de Minister van die dienstaanbieder heeft ontvangen, overeenkomt met de daadwerkelijk afgelegde
kilometers. De regering gaat er vanuit dat dit voldoende is om de
gegevens te kunnen beoordelen. De dienstaanbieder bewaart de
persoonsgegevens niet langer dan nodig.
De Minister bewaart de gegevens voor de constatering van overtredingen
door houders van vrachtwagens niet langer dan de termijn waarin een

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 910, nr. 3

27

bestuurlijke boete kan worden opgelegd. Na deze termijn worden alleen
de gegevens bewaard op grond waarvan een bestuurlijke boete is
opgelegd. Deze gegevens worden bewaard tot de bestuurlijke boete
onherroepelijk is geworden. Het is nodig om de gegevens voor deze
periode te bewaren om te zorgen dat de houder waar de bestuurlijke
boete aan is opgelegd de gegevens waarop de boete is gebaseerd, kan
opvragen.
De bepalingen in dit wetsvoorstel laten andere wettelijke bewaartermijnen
onverlet. Daarnaast wordt nog opgemerkt dat door de houder aan de
dienstaanbieder toestemming kan worden gegeven om persoonsgegevens te gebruiken.
Register
Er is een register voor de vrachtwagenheffing in het wetsvoorstel
opgenomen, waarin onder andere persoonsgegevens kunnen worden
verwerkt. Een deel van de verzamelde gegevens wordt gebruikt voor
verschillende verwerkingen. Met een register wordt gezorgd voor een
centrale registratie van gegevens die de uitvoeringsorganisaties kunnen
verwerken voor de uitvoering van de vrachtwagenheffing. Op die manier
werken alle uitvoeringsorganisaties met dezelfde gegevens en hoeven
deze gegevens door andere partijen niet meerdere keren te worden
aangeleverd. De persoonsgegevens die worden opgenomen zijn – voor
zover nodig – persoonsgegevens die afkomstig zijn van de Minister en de
toezichthouder. Voor de beheerder van het register gelden dezelfde
bewaartermijnen als voor de Minister en de toezichthouder. Daarnaast is
opgenomen dat als de bewaartermijnen voor de toezichthouder en de
Minister van elkaar verschillen en op dezelfde gegevens van toepassing
zijn, de langste termijn voor de beheerder van het register geldt.
Verstrekking ten behoeve van verkeersbeheer
De dienstaanbieders verstrekken in geanonimiseerde vorm verkeersgegevens van hun klanten. De verkeersgegevens worden door de dienstaanbieder geanonimiseerd om te voorkomen dat ze gebruikt zouden kunnen
worden om de betreffende klanten te identificeren. Deze gegevens
worden alleen gebruikt ten behoeve van verkeersbeleid en ter verbetering
van het verkeersmanagement. Het verstrekken van geanonimiseerde
gegevens wordt geregeld in artikel 35 van de Wet implementatie
EETS-richtlijn.
2.10 Wijziging andere wetten
Om de vrachtwagenheffing te kunnen invoeren wijzigt het wetsvoorstel de
volgende wetten inhoudelijk: Awb, Wegenverkeerswet 1994, Wegenwet,
Wet belasting zware motorrijtuigen, Wet op de motorrijtuigenbelasting
1994, Wet overgang belastingheffing in euro’s en de Wet wederzijdse
erkenning en tenuitvoerlegging geldelijke sancties en beslissingen tot
confiscatie. De Invorderingswet 1990 en de Wet overgang belastingheffing
in euro’s moeten als gevolg van de invoering van dit wetsvoorstel
technisch worden aangepast.
In de artikelsgewijze toelichting bij artikelen 25 tot en met 32 van het
wetsvoorstel worden de wijzigingen van genoemde wetten nader
toegelicht.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 910, nr. 3

28

2.11 Slotbepalingen
Spoedregeling
Het wetsvoorstel beperkt de gevolgen van uitwijk van snelwegen naar het
onderliggende wegennet. Na invoering van de vrachtwagenheffing wordt
zekerheidshalve gemonitord in hoeverre uitwijk door vrachtwagens
plaatsvindt. De spoedregeling wordt geïntroduceerd om ongewenste
uitwijk naar niet beprijsde wegen adequaat te kunnen aanpakken als
omwille van de spoedeisendheid niet op een wetswijziging kan worden
gewacht. Het wetsvoorstel bevat een grondslag om, vooruitlopend op een
wetswijziging, door middel van een ministeriële regeling bij te sturen. Het
gaat hierbij om effecten op de verkeersveiligheid, de bereikbaarheid of de
toestand van de fysieke leefomgeving.
Op basis van monitoringsgegevens kan gedurende achttien maanden na
invoering van de vrachtwagenheffing, na inwerkingtreding van een
wijziging van de bijlage (beprijsde wegen) of na een wijziging van het
tarief op de volgende wijzen worden bijgestuurd:
– een wegvak kan aan de bijlage worden toegevoegd als wegvak waarop
een heffing plaatsvindt (en daarmee een beprijsd wegvak wordt);
– het tarief voor een in de bijlage aangewezen wegvak kan op € 0,00
worden gesteld.
Dit laatste is specifiek voor de spoedregeling. Bij wet worden wegvakken
waarop een tarief geldt opgenomen dan wel bij wetswijziging verwijderd.
De termijn van achttien maanden is bewust gekozen in verband met het
uitzonderingskarakter ervan. Omdat sprake is van een heffing zoals
bedoeld in artikel 104 van de Grondwet, moet de heffing bij wet worden
geregeld. Dit wil zeggen dat de elementen van de heffing, waaronder het
«belastbaar feit» (dit is het rijden op een aangewezen wegvak), op
wetsniveau staan en daarmee ook de aanwijzing van de wegvakken bij
wet geschiedt. De keuze van het wegennet waarvoor de heffing geldt is
onderwerp van onderzoek en overleg geweest. Hier liggen modellen aan
ten grondslag die zijn verrijkt met de uitkomsten van overleg en met
kennis en expertise van de regionale wegbeheerders en vertegenwoordigers van de vervoerssector. De gevolgen van mogelijke uitwijk van
snelwegen naar het onderliggende netwerk zijn daarbij betrokken.
De bepaling of sprake is van een spoedeisend geval vindt plaats als
alsnog uitwijk is waargenomen. Toepassing van de spoedregeling vereist
altijd overleg met de wegbeheerder. Voorts kent het wetsvoorstel de
volgende waarborg om te voorkomen dat de spoedregeling de systematiek van de wet waarbij aanwijzing (of afvoeren) van wegvakken op
wetsniveau plaatsvindt doorkruist: zo spoedig mogelijk nadat de
ministeriële regeling is opgesteld wordt een wetsvoorstel ingediend bij de
Tweede Kamer tot aanpassing van de wet. De termijn van achttien
maanden en het beperkt aantal situaties waarin de spoedregeling gebruikt
kan worden, zorgt ervoor dat die regeling niet voor alle willekeurige
gevallen kan worden toegepast. Bij planontwikkelingen zal bijvoorbeeld
ook rekening moeten worden gehouden met mogelijke gevolgen van de
vrachtwagenheffing en een eventueel benodigde wetswijziging.
Uit evaluaties in België32 en Duitsland33 is geen uitwijk op grote schaal
vastgesteld van vrachtwagens naar het onderliggend wegennet. In een
beperkt aantal lokale situaties is sprake van uitwijk naar het onderliggend

32

33

Analyse voor- en nameting kilometerheffing vrachtwagens, Departement MOW Afdeling
Beleid, 2017.
Bericht über Verkehrsverlagerungen auf das nachgeordnete Straßennetz in Folge der
Einführung der Lkw-Maut, 2016, Unterrichtung durch die Bundesregierung, Drucksache
18/10567.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 910, nr. 3

29

wegennet. In België heeft dit geleid tot het besluit om enkele wegvakken
aan het heffingsnetwerk toe te voegen.
Evaluatie
De Minister van Infrastructuur en Waterstaat zendt elke vier jaar een
verslag aan de Staten-Generaal over de doeltreffendheid van deze wet in
de praktijk. Deze evaluatieverplichting sluit aan bij de door de Eurovignetrichtlijn vereiste vierjaarlijkse verslaglegging aan de Europese Commissie.
De monitoringsgegevens die worden gebruikt voor het bepalen van de
omvang van het uitwijkend vrachtverkeer zullen ook bij de evaluatie
worden betrokken om uitspraken te kunnen doen over de invloed van het
invoeren van een vrachtwagenheffing op de verkeersstromen.
In de evaluatie zal ook gekeken worden naar bescherming van de privacy.
Inwerkingtreding
De inwerkingtreding geschiedt op een bij koninklijk besluit te bepalen
tijdstip. De Wet vrachtwagenheffing zal naar verwachting gefaseerd in
werking treden. De artikelen die specifiek betrekking hebben op de heffing
zullen in werking treden op het moment dat de vrachtwagenheffing ook
daadwerkelijk wordt geheven. Voorafgaand daaraan wordt mogelijk
gemaakt dat bijvoorbeeld al ontheffingen kunnen worden verleend. Voor
de termijn van publiceren en de (gedeeltelijke) inwerkingtreding van de
wet zal rekening worden gehouden met de minimuminvoeringstermijn
van tenminste twee maanden. Voor de inwerkingtreding van de wet zal
rekening worden gehouden met de vaste verandermomenten, te weten
inwerkingtreding op 1 januari of 1 juli.
3. Verhouding tot bestaande regelgeving en hoger recht
3.1 Nationale wetgeving
Grondwet
De vrachtwagenheffing is een heffing van het Rijk. Op grond van artikel
104 Grondwet geldt daarom dat de heffing bij wet moet worden geregeld.
In ieder geval moeten de betalingsplichtige, het tarief en het belastbaar
feit op wetsniveau worden geregeld. Het wetsvoorstel bevat daarom
regels die:
– erin voorzien dat de houder van een vrachtwagen betalingsplichtige is;
– erin voorzien dat er een tarief geldt waarvan de hoogte is gedifferentieerd naar gewichtsklasse en euro-emissieklasse;
– de wegvakken bepalen waarvoor de heffing geldt.
Algemene wet inzake rijksbelastingen (Awr)
De Awr is van toepassing op een rijksbelasting die wordt geheven door de
rijksbelastingdienst. De vrachtwagenheffing wordt niet geheven door de
rijksbelastingdienst maar door de Minister van Infrastructuur en Waterstaat. De Algemene wet inzake rijksbelastingen is niet van toepassing op
de vrachtwagenheffing.
Comptabiliteitswet 2016
Op grond van artikel 3.1 van de Comptabiliteitswet 2016 is in paragrafen
1.2, 1.3, 4.3 en 4.5 van deze toelichting ingegaan op de verwachte
effectiviteit van dit wetsvoorstel. In de toelichting zijn elementen
opgenomen die naast de verwachte doelmatigheid ook ingaan op de
verwachte doeltreffendheid die met het voorstel wordt nagestreefd.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 910, nr. 3

30

Wegenwet
Op grond van artikel 14, eerste lid, Wegenwet hebben de rechthebbende
op en de onderhoudsplichtige van een weg de plicht alle verkeer over de
weg te dulden. Aan dit artikel voegt het wetsvoorstel toe dat dit de
vrachtwagenheffing onverlet laat.
Wet tijdelijke tolheffing Blankenburgverbinding en ViA15
De vrachtwagenheffing wordt niet van toepassing op de twee wegvakken
Blankenburgverbinding en ViA15. Op deze wegvakken blijft het tolregime
van de Wet tijdelijke tolheffing Blankenburgverbinding en ViA15 van
toepassing. Het doel van de tolheffing in de Wet tijdelijke tolheffing, is de
financiering van de twee projecten. De heffing stopt als de projecten zijn
afbetaald. Dat is wezenlijk anders dan het betalen naar gereden
kilometers. Hoe de uitvoering van beide heffingsnetwerken op elkaar
afgestemd kan worden, wordt onderzocht.
Tunnelwet Westerschelde
De vrachtwagenheffing wordt niet van toepassing op de Westerscheldetunnel. De Tunnelwet Westerschelde maakt tolheffing bij de Westerscheldetunnel mogelijk. Deze tunnel is op 14 maart 2003 geopend. De heffing
voor de Westerscheldetunnel vervalt in 2034. De Tunnelwet Westerschelde
wordt door het onderhavige wetsvoorstel niet geraakt en ook andersom
zijn er geen gevolgen voor het onderhavige wetsvoorstel.
Wegenverkeerswet 1994
Dit wetsvoorstel wijzigt de Wegenverkeerswet 1994 waarmee wordt
benadrukt dat het kentekenregister er ook toe strekt gegevens te bevatten
die noodzakelijk zijn voor de uitvoering van de vrachtwagenheffing. De
Minister kan de benodigde gegevens uit het kentekenregister opvragen op
grond van artikel 43, eerste lid, van de Wegenverkeerswet 1994.
Wet op de motorrijtuigenbelasting 1994
De tarieven in de motorrijtuigenbelasting voor vrachtauto’s als bedoeld in
de Wet op de motorrijtuigenbelasting 1994 worden door dit wetsvoorstel
verlaagd.
Algemene wet bestuursrecht
De Algemene wet bestuursrecht (Awb) kent een algemene regeling voor
bestuursrechtelijke geldschulden (titel 4.4 Awb). Het wetsvoorstel maakt
gebruikt van de mogelijkheid van artikel 4:88 Awb om de bestuursrechtelijke geldschuld zonder beschikking te laten vaststellen. Hoewel het
wetsvoorstel een betalingsverplichting bevat die kwalificeert als bestuursrechtelijke geldschuld, vindt registratie en inning door private partijen op
grond van overeenkomsten plaats. Daarvoor is het nodig om enkele
afdelingen van titel 4.4 Awb buiten toepassing te verklaren. Ook wordt
beroep bij de bestuursrechter voor de betalingsverplichting van de
dienstaanbieder aan de Minister en de betalingsverplichting van de
houder aan de dienstaanbieder uitgesloten.
Op grond van het wetsvoorstel kan een bestuurlijke boete worden
opgelegd voor bepaalde overtredingen. De bepalingen van titel 5.4 Awb
over de bestuurlijke boete zijn daarbij als uitgangspunt genomen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 910, nr. 3

31

3.2 Europese wetgeving
Eurovignetrichtlijn
De Eurovignetrichtlijn bepaalt onder andere de wijze waarop de tarieven
van de vrachtwagenheffing mogen worden opgebouwd.34 Daarnaast
bevat het de verplichting om differentiatie van tarieven op basis van de
euro-emissieklassen van voertuigen plaats te laten vinden.35 De
Eurovignetrichtlijn schrijft ook voor dat de vrachtwagenheffing en de
heffing van het Eurovignet niet tegelijkertijd mogen plaatsvinden.36 Zo
wordt voorgeschreven dat vrachtwagens van meer dan 3.500 kg onder de
heffingsplicht zouden moeten vallen wanneer er tol wordt geheven.37
Alleen onder bepaalde voorwaarden mogen lidstaten een hoger gewicht
gebruiken.38 Bijvoorbeeld wanneer specifiek door voertuigen tussen 3.500
kg en 12.000 kg als gevolg van sluipverkeer aanzienlijke ongunstige
gevolgen zouden veroorzaken, of als het toevoegen van deze groep
voertuigen administratieve kosten zou meebrengen van meer dan 30%
van de extra door die uitbreiding voortgebrachte inkomsten. Beide
uitzonderingsgronden zijn voor de vrachtwagenheffing niet van
toepassing. Ook staat de Eurovignetrichtlijn niet in de weg aan de
mogelijkheid om de opbrengsten van heffing aan te wenden voor
innovatie en verduurzaming van de vervoerssector.
De hoogte van de boetes wordt afgestemd op vergelijkbare boetes in
Nederland. Daarnaast worden de boetes afgestemd op boetes in
Duitsland en België die in verband staan met de vrachtwagenheffing in
die landen. Op grond van de Eurovignetrichtlijn moeten sancties
doeltreffend, evenredig en afschrikkend zijn.39
De Eurovignetrichtlijn wordt momenteel herzien. In het oorspronkelijke
voorstel hiervoor geeft de Europese Commissie aan dat betalen per
kilometer een sleutelrol kan vervullen bij het stimuleren van schoner en
efficiënter vervoer.40 De onderhandelingen over de herziening van de
Eurovignetrichtlijn zijn nog gaande. De regering kan op de uitkomst
daarvan niet vooruitlopen. De uitkomst van de onderhandelingen over de
herziening kan er toe leiden dat een aanpassing van dit wetsvoorstel
nodig is. Dit kan bijvoorbeeld gaan om aanpassingen in tariefdifferentiatie.
Voor zover dit wetsvoorstel voorziet in implementatie van de Eurovignetrichtlijn, is aan het einde van deze memorie van toelichting een transponeringstabel opgenomen.
Bijlage 0 van de Eurovignetrichtlijn verwijst naar Verordening (EU) nr.
595/2009.41 Hierin is de maximum emissiegrenswaarde voor EURO VI
34

Artikel 7 sexies Richtlijn 1999/62/EG.
Artikel 7 octies, eerste lid, Richtlijn 1999/62/EG.
36
Artikel 7, tweede lid, Richtlijn 1999/62/EG.
37
Artikel 7, eerste lid, in combinatie met artikel 2, onder d, Richtlijn 1999/62/EG.
38
Artikel 7, vijfde lid, Richtlijn 1999/62/EG.
39
Artikel 9 bis Richtlijn 1999/62/EG.
40
Voorstel voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad tot wijziging van Richtlijn
1999/62/EG betreffende het in rekening brengen van het gebruik van bepaalde infrastructuurvoorzieningen aan zware vrachtvoertuigen, wat betreft de bepalingen inzake belastingen op
voertuigen, COM (2017) 275 en Voorstel voor een richtlijn van de Raad tot wijziging van
Richtlijn 1999/62/EG betreffende het in rekening brengen van het gebruik van bepaalde
infrastructuurvoorzieningen aan zware vrachtvoertuigen, wat betreft de bepalingen inzake
belastingen op voertuigen, COM (2017) 276.
41
Verordening (EG) nr. 595/2009 van het Europees Parlement en de Raad van 18 juni 2009
betreffende de typegoedkeuring van motorvoertuigen en motoren met betrekking tot emissies
van zware bedrijfsvoertuigen (Euro VI) en de toegang tot reparatie- en onderhoudsinformatie,
tot wijziging van Verordening (EG) nr. 715/2007 en Richtlijn 2007/46/EG en tot intrekking van de
Richtlijnen 80/1269/EEG, 2005/55/EG en 2005/78/EG (PbEU 2009, L 188).
35

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 910, nr. 3

32

opgenomen. Zoals in paragraaf 2.3 is toegelicht is dit één van de
euro-emissieklassen die bepalend is voor het te heffen tarief.
De opbouw van de tarieven is gebaseerd op het beginsel van terugverdienen van de infrastructuurkosten (artikel 7 ter van Richtlijn 1999/62/EG).
Transport & Mobility Leuven (TML) heeft in 2018 de maximumtarieven
voor de infrastructuurheffing berekend conform de kernbeginselen voor
kostenberekening (artikel 7 sexies in samenhang met bijlage III van
Richtlijn 1999/62/EG).42 In het rapport zijn de infrastructuurkosten voor
verschillende scenario’s berekend. Zo is er gekeken naar een scenario
uitgaande van een heffing voor alle wegen exclusief bebouwde kom en
een scenario uitgaande van alleen hoofdwegen. Daarnaast is berekend
wat het aandeel gereden kilometers van vrachtwagens is op het totaal
aantal gereden kilometers van motorrijtuigen. Vervolgens zijn de
infrastructuurkosten toegerekend aan het vrachtverkeer waarna het
maximumtarief per kilometer is bepaald.
Op basis van de berekening is het maximum gewogen gemiddelde tarief
wat geheven zou mogen worden op grond van Richtlijn 1999/62/EG
€ 0,2508 per gereden kilometer, uitgaande van het scenario dat de heffing
alleen op autosnelwegen betrekking heeft. In het wetsvoorstel is het
gewogen gemiddelde tarief € 0,149 (prijspeil 2019) per gereden kilometer.
Dat tarief ligt ruim onder het maximumtarief. Bovendien is in het
wetsvoorstel uitgegaan van een groter heffingsnetwerk dan alleen de
hoofdwegen waar het maximumtarief op is gebaseerd. Uit het rapport van
TML blijkt dat als het heffingsnetwerk wordt uitgebreid, daarmee de
infrastructuurkosten ook omhoog gaan en het maximum gewogen
gemiddelde tarief wat kan worden geheven hoger is dan € 0,2508 per
gereden kilometer.
Het TML-rapport baseert zich op cijfers uit het onderzoek «Externe en
infrastructuurkosten van verkeer» van CE Delft uit 2014. Die cijfers zijn
voor de huidige situatie nog altijd representatief voor het berekenen van
de maximumtarieven. In de afgelopen jaren zijn geen dusdanige
veranderingen opgetreden die zouden leiden tot significant lagere
infrastructuurkosten, een significante afname van het aantal gereden
vrachtwagenkilometers of een significante verhoging van het totaal
gereden kilometers en een daarmee gepaard gaande verlaging van de
maximumtarieven, dat daarmee de gehanteerde tarieven voor de
vrachtwagenheffing in de buurt van het maximumtarief zouden komen.
De cijfers worden echter wel geactualiseerd ten behoeve van de notificatie
op basis van artikel 7 nonies van Richtlijn 1999/62/EG, uiterlijk zes
maanden voorafgaand aan de toepassing van de toekomstige Wet
vrachtwagenheffing.
Discriminatieverbod, vrij verkeer van goederen en het vrij verrichten van
diensten
Het invoeren van de vrachtwagenheffing mag niet leiden tot strijd met het
discriminatieverbod van artikel 18 van het Verdrag betreffende de werking
van de Europese Unie (hierna: VWEU) en het vrij verkeer van goederen en
het vrij verrichten van diensten van respectievelijk de artikelen 34 en 56
VWEU. Recent is door het Hof van Justitie een arrest gewezen over de
plannen van Duitsland voor de invoering van tol (hierna: Duitse tol-arrest).
Daarin kwam de toetsing aan deze vrijheden aan de orde. Aan de hand
van het Duitse tol-arrest zal hier ten aanzien van de vrachtwagenheffing
nader op in worden gegaan.

42

Transport & Mobility Leuven, Bepaling maximum tarief vrachtwagenheffing, bijlage bij
Kamerstukken II 2017/18, 31 305, nr. 262.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 910, nr. 3

33

De Nederlandse vrachtwagenheffing is uitgewerkt binnen de kaders van
Richtlijn 1999/62/EG. Verschillende andere lidstaten hebben al een
gebruiksafhankelijke vrachtwagenheffing ingevoerd.43 Het wetsvoorstel
sluit bij deze ontwikkelingen aan. Daarnaast beoogt de Commissie met het
voorstel ter vervanging van de huidige Eurovignetrichtlijn een verdere
toepassing van de beginselen «de gebruiker betaalt» en «de vervuiler
betaalt» te stimuleren.44 De Nederlandse vrachtwagenheffing zal
uitsluitend van toepassing zijn op vrachtwagens met een toegestane
maximum massa van meer dan 3.500 kg. De vrachtwagenheffing valt
daarmee integraal binnen het bereik van Richtlijn 1999/62/EG. Op dit punt
onderscheidt de Nederlandse regeling zich van de Duitse regeling die
onderwerp van het Duitse tol-arrest was en betrekking had op personenauto’s en lichte vrachtwagens (vrachtwagens met een toegestane
maximum massa van minder dan 3.500 kg). Die motorrijtuigen vallen niet
onder het bereik van Richtlijn 1999/62/EG. Er is ook geen andere secundaire EU-regelgeving die ziet op de (harmonisatie van) gebruiksheffingen
voor personenauto’s en lichte vrachtwagens.
Op grond van artikel 7 van Richtlijn 1999/62/EG is het lidstaten toegestaan
een dergelijke gebruiksafhankelijke heffing als de vrachtwagenheffing in
te voeren.
Vervolgens laat Richtlijn 1999/62/EG de lidstaten op grond van artikel 7
duodecies met betrekking tot vrachtwagens vrij om te voorzien in de
«nodige compensatie» voor de invoering van een systeem van tolheffingen of gebruiksrechten voor infrastructuur. De verlaging van de
motorrijtuigenbelasting (hierna: MRB) en de afschaffing van de belasting
zware motorrijtuigen (hierna: BZM) vormt een dergelijke compensatie.
Richtlijn 1999/62/EG bevat geen beschrijving van het begrip »compensatie», maar uit de considerans van de wijzigingsrichtlijn waarbij artikel 7
duodecies werd ingevoerd blijkt dat (onder meer) gedacht wordt aan
compensatie in de vorm van verlaging van de MRB, gezien de verwijzing
naar de in Bijlage I bij de richtlijn opgenomen minimumtarieven voor de
nationale belastingen op voertuigen (waarvan de MRB de Nederlandse
exponent is).45
Tegen deze achtergrond ziet de regering geen aanknopingspunt voor de
gedachte dat deze compensatie buiten de kaders van de richtlijn treedt.
Daarbij is nog van belang dat in artikel 30 van het wetsvoorstel voor de
MRB de minimumtarieven worden gevolgd die zijn vastgelegd in bijlage 1
van Richtlijn 1999/62/EG. In de artikelsgewijze toelichting bij dit artikel is
beschreven hoe wordt gewaarborgd dat de MRB in de praktijk niet onder
het minimumtarief van de richtlijn zal uitkomen.
Omdat de regelgeving voor de invoering van tolheffingen en gebruiksrechten voor vrachtwagens met een toegestane maximum massa van
meer dan 3.500 kg op EU-niveau is geharmoniseerd, dient de regeling
43

In bijvoorbeeld Duitsland en België is al een kilometerheffing voor vrachtwagens ingevoerd,
zie ook paragraaf 1.2 van het algemeen deel van de memorie van toelichting.
44
Voorstel voor een Richtlijn van het Europees Parlement en de Raad tot wijziging van Richtlijn
1999/62/EG betreffende het in rekening brengen van het gebruik van bepaalde infrastructuurvoorzieningen aan zware vrachtvoertuigen, 31 mei 2017, COM (2017) 275 final, p. 3.
45
Artikel 7 duodecies werd ingevoerd door Richtlijn 2006/38/EG van het Europees Parlement en
de Raad van 17 mei 2006 tot wijziging van Richtlijn 1999/62/EG betreffende het in rekening
brengen van het gebruik van bepaalde infrastructuurvoorzieningen aan zware vrachtvoertuigen (PbEU 2006, L 157). Overweging 12 van de considerans van deze wijzigingsrichtlijn
bepaalt: «Deze richtlijn laat voor de lidstaten die een stelsel van tolgelden en/of gebruiksrechten voor infrastructuurvoorzieningen invoeren, de mogelijkheid onverlet om, onverminderd de artikelen 87 en 88 van het Verdrag, te voorzien in een passende compensatie voor
deze lasten. Deze compensatie mag niet leiden tot concurrentieverstoringen op de interne
markt, en moet voldoen aan de desbetreffende bepalingen van het Gemeenschapsrecht, met
name de minimumtarieven voor belastingen op voertuigen opgenomen in bijlage I van
Richtlijn 1999/62/EG en de bepalingen van Richtlijn 2003/96/EG van de Raad van 27 oktober
2003 tot herstructurering van de communautaire regeling voor de belasting van energieproducten en elektriciteit.»

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 910, nr. 3

34

voor de vrachtwagenheffing primair aan de richtlijn te worden getoetst.
Richtlijnbepalingen kunnen uitputtend zijn, maar kunnen ook een zekere
mate van beleidsruimte aan de lidstaten overlaten. Het feit dat de
EU-wetgever lidstaten in artikel 7 duodecies van Richtlijn 1999/62/EG heeft
vrijgelaten om te voorzien in «de nodige compensatie» betekent niet dat
lidstaten een vrijbrief hebben gekregen om iedere denkbare vorm van
compensatie toe te kennen. Als een lidstaat besluit compensatie toe te
kennen, dient de lidstaat altijd de voorschriften van het Verdrag in acht te
nemen. Een lidstaat mag geen compensatie toekennen die strijdig is met,
onder meer, het discriminatieverbod, de Verdragsbepalingen inzake het
vrij verkeer of het staatssteunrecht. Dit is wat het Hof van Justitie
onderstreept in punt 71 van het Duitse tol-arrest.
Naar het oordeel van de regering voldoet de in de Nederlandse maatregelen voorziene «compensatie» voor de invoering van een gebruiksafhankelijke heffing aan de eisen van het Verdrag. In het Duitse tol-arrest
oordeelt het Hof van Justitie dat met de invoering van de Duitse infrastructuurheffing en de vrijstelling van de MRB, samen beschouwd, een
verschil in behandeling op grond van nationaliteit wordt ingevoerd.46
Hoewel alle gebruikers van de Duitse snelwegen de infrastructuurheffing
dienen te betalen, genieten alleen houders van in Duitsland geregistreerde voertuigen een vrijstelling van de MRB. Aangezien de vrijstelling
minstens gelijk is aan de heffing die zij moeten betalen, rust de economische last van de heffing de facto slechts op de houders en bestuurders
van in andere lidstaten geregistreerde voertuigen. Hierdoor worden zij
ongunstiger behandeld wat het gebruik van die snelwegen betreft.47 Dit
verschil in behandeling kan volgens het Hof niet worden gerechtvaardigd
(en is daarom verboden).
In tegenstelling tot de Duitse regeling is dit verschil in behandeling bij de
vrachtwagenheffing echter wél objectief gerechtvaardigd. Met de
invoering van de vrachtwagenheffing wordt namelijk daadwerkelijk een
(gedeeltelijke) overstap gemaakt naar een systeem gebaseerd op de
beginselen «de gebruiker betaalt» en «de vervuiler betaalt». Deze overstap
geldt zowel voor houders van in Nederland geregistreerde vrachtwagens
als voor houders van in het buitenland geregistreerde vrachtwagens.
Houders van in Nederland en in het buitenland geregistreerde vrachtwagens dienen tot het moment dat de vrachtwagenheffing wordt
ingevoerd een Eurovignet aan te schaffen om met een vrachtwagen op
het Nederlandse wegennet te kunnen rijden (de BZM). Voor hen geldt dus
dat zij op gelijke voet worden onderworpen aan een variabele heffing en
is er op dat punt geen verschil in behandeling.
Ook is de verlaging van de MRB niet zodanig, dat Nederlandse houders
van vrachtwagens in feite een vrijstelling van de vrachtwagenheffing
genieten. Naar verwachting zal de gemiddelde belastingdruk op Nederlandse houders van vrachtwagens door de invoer van de vrachtwagenheffing ondanks de verlaging van de MRB en de afschaffing van de BZM
juist toenemen.
Nederlandse vrachtwagens rijden naar verwachting ongeveer 85% van de
totale vrachtkilometers die gereden worden op wegen waarop de
vrachtwagenheffing gaat gelden en buitenlandse vrachtwagens ongeveer
15%.48 Deze verhoudingen zijn ook van toepassing op de verdeling van de
totale lasten van de vrachtwagenheffing zoals is beschreven in pararaaf
4.3 van de memorie van toelichting (totale lasten tussen de € 615 miljoen
per jaar en € 685 miljoen per jaar). De lasten voor Nederlandse houders
liggen daarmee tussen de € 523 miljoen per jaar en € 582 miljoen per
jaar, waar een compensatie van € 40 miljoen tegen overstaat vanwege
46

Het feit dat het verschil niet rechtstreeks is gebaseerd op nationaliteit is volgens het Hof van
Justitie niet relevant. HvJ 18 juni 2019, C-591/17, ECLI:EU:C:2019:504, punt 51.
47
HvJ 18 juni 2019, C-591/17, ECLI:EU:C:2019:504, punten 47–49.
48
Arcadis, MKBA vrachtwagenheffing, bijlage bij Kamerstukken II 2019/20, 31 305 nr. 314, p. 40.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 910, nr. 3

35

verlaging van de MRB. De lasten voor de buitenlandse houders liggen
tussen € 92 miljoen per jaar en € 103 miljoen per jaar. Het betreft naar
schatting 123.000 Nederlandse vrachtwagens tegenover 732.000 buitenlandse vrachtwagens.49 De gemiddelde lasten per Nederlandse houder
zullen dus ook hoger zijn dan per buitenlandse houder.
Het voordeel dat de verlaging van de MRB voor de Nederlandse houders
oplevert, is dus slechts een fractie van de vrachtwagenheffing die de
Nederlandse houders gemiddeld zullen moeten betalen.
Aangezien de lasten voor de Nederlandse vrachtwagens gemiddeld veel
hoger zijn, leidt de verlaging van de MRB er niet toe dat zij volledig of
grotendeels worden gecompenseerd voor de invoering van de vrachtwagenheffing. In tegenstelling tot de Duitse regeling is de Nederlandse
regeling dus coherent met het doel dat met de invoering van de vrachtwagenheffing wordt nagestreefd. Het gaat om een heffing die daadwerkelijk
het gebruik van het Nederlandse wegennet belast. Bovendien blijkt uit de
bovengenoemde cijfers dat de verlaging van de MRB er niet toe leidt dat
Nederlandse houders van vrachtwagens worden overgecompenseerd.
Daarmee is de Nederlandse regeling fundamenteel verschillend van de
door het Hof van Justitie gewraakte Duitse regeling en is het verschil in
behandeling tussen Nederlandse houders van vrachtwagens en houders
van vrachtwagens die in het buitenland zijn geregistreerd wél gerechtvaardigd. De vrachtwagenheffing is derhalve niet in strijd met artikel 18
VWEU.
Volgens het Hof van Justitie levert de Duitse heffingsregeling, omdat deze
discriminerend is, tevens een beperking op van het vrij verkeer van
goederen (artikel 34 VWEU) of het vrij verkeer van diensten (artikel 56
VWEU). Hiervoor is vastgesteld dat de Nederlandse regelgeving daarentegen geen verboden discriminatie oplevert, omdat het verschil in
behandeling objectief gerechtvaardigd is. Bovendien blijft de Nederlandse
regeling binnen de kaders die Richtlijn 1999/62/EG voorschrijft. Aangezien
de Nederlandse regeling de toegang tot de Nederlandse markt voor
producten afkomstig uit een andere lidstaat evenmin op een andere
manier belemmert, is een schending van artikel 34 VWEU niet aan de
orde.50 Ook artikel 56 VWEU wordt niet geschonden, omdat de Nederlandse regeling de vrijheid van dienstverrichting niet verbiedt, belemmert
of minder aantrekkelijk maakt. Ook hier geldt namelijk dat de Nederlandse
regeling het verrichten van diensten tussen lidstaten en het verrichten van
diensten binnen één lidstaat gelijkelijk raakt.51 Omdat er geen sprake is
van een beperking op het vrij verkeer in de zin van de artikelen 34 en 56
VWEU, is er ook geen rechtvaardigingsgrond nodig voor een eventuele
beperking op het vrij verkeer van goederen of het vrij verrichten van
diensten.
EETS-richtlijn
Recent is een nieuwe EETS-richtlijn aangenomen. De vorige richtlijn
(2004/52/EG) is geïmplementeerd in de Wegenverkeerswet 1994. De
nieuwe EETS-richtlijn moet uiterlijk 19 oktober 2021 omgezet zijn in
nationale wetgeving. De implementatie vindt plaats door middel van de
Wet implementatie EETS-richtlijn die parallel aan dit wetsvoorstel is
voorbereid. Het wetsvoorstel voor de implementatie van de EETS-richtlijn
draagt samen met dit wetsvoorstel bij aan de harmonisatie van elektronische tolsystemen binnen de EER en aan de mogelijkheid om gegevens
uit te wisselen tussen lidstaten in het geval van niet-betaling van
wegentol.
49

Gebaseerd op het rapport The market segmentation of road transport in the Netherlands, juni
2020 (zie www.vrachtwagenheffing.nl).
50
Vgl. HvJ 18 juni 2019, C-591/17, ECLI:EU:C:2019:504, punten 125–126.
51
Vgl. HvJ 18 juni 2019, C-591/17, ECLI:EU:C:2019:504, punten 143–144.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 910, nr. 3

36

De EETS-richtlijn is van toepassing op de elektronische inning van alle
typen tolgelden op het hele wegennet binnen de EER. De richtlijn is dus
ook van toepassing op de vrachtwagenheffing. Op basis van deze richtlijn
moeten lidstaten toegang bieden aan private dienstaanbieders voor de
inning van tolgelden. Gebruikers van de toldienst (de weggebruikers)
worden hiermee beoogd in staat te worden gesteld om met één overeenkomst bij één dienstaanbieder tol te kunnen betalen in alle toldomeinen
waar elektronische tolheffingssystemen worden gebruikt. De nieuwe
EETS-richtlijn laat meer flexibiliteit toe in de toe te passen boordapparatuur. Ook is de mogelijkheid gecreëerd om kentekengegevens uit te
wisselen tussen verschillende lidstaten voor de handhaving.52 Met de
gegevensuitwisseling kan Nederland in dat geval een boete naar de
buitenlandse kentekenhouder opsturen. Dit maakt de handhaving
effectiever en efficiënter en leidt tot een gelijk speelveld.
De EETS-richtlijn bevat onder meer:
– definities voor actoren e.d.53;
– technologische oplossingen voor de elektronische tolheffingssystemen
voor het wegverkeer waarvoor boordapparatuur moet worden
geïnstalleerd of gebruikt54;
– bepalingen over de registratie van EETS-aanbieders55;
– rechten en plichten voor de EETS-aanbieder56; en
– rechten en plichten voor de tolheffer57.
Gedelegeerde verordening 2020/203 en Uitvoeringsverordening 2020/204
De Gedelegeerde verordening (EU) 2020/203 en de Uitvoeringsverordening (EU) 2020/204 bevatten bepalingen waarin verschillende aspecten
van de EETS-richtlijn zijn uitgewerkt. Voor zover deze essentieel zijn voor
de werking van het systeem van betaling en invordering van de vrachtwagenheffing zijn ze in deze toelichting genoemd (met name in paragrafen
2.3 en 2.4). Onderdelen van de verordeningen worden in dit wetsvoorstel
van overeenkomstige toepassing verklaard op de hoofddienstaanbieder.
Overige Europese kaders
Het wetsvoorstel gaat in lijn met de EETS-richtlijn uit van een dienstaanbieder die een overeenkomst sluit met de houder en die een overeenkomst sluit met de Minister (de tolheffer). Voor zover de Dienstenrichtlijn58
daarop van toepassing zou kunnen zijn, bepaald artikel 2, tweede lid,
onder d, van die richtlijn dat als het gaat om diensten die vallen binnen de
werkingssfeer van titel V (vervoer) van het EG-verdrag (inmiddels titel VI
VWEU), die diensten van de Dienstenrichtlijn uitgezonderd zijn.
Europese kaders voor de bescherming van persoonsgegevens in de AVG,
waarnaar al verwezen wordt in paragraaf 2.9, worden in hoofdstuk 5 van
deze toelichting nader uitgewerkt.

52

In de EETS-richtlijn wordt dezelfde systematiek als in de CBE-richtlijn (Richtlijn (EU) 2015/413
van het Europees Parlement en de Raad van 11 maart 2015 ter facilitering van de grensoverschrijdende uitwisseling van informatie over verkeersveiligheidsgerelateerde verkeersovertredingen (PbEU 2015, L 68/9) gehanteerd en wordt voor de uitwerking bij de systematiek voor de
uitwisseling van kentekengegevens aangesloten.
53
Artikel 2 Richtlijn (EU) 2019/520.
54
Artikel 3 Richtlijn (EU) 2019/520.
55
Artikel 4 Richtlijn (EU) 2019/520.
56
Artikel 5 Richtlijn (EU) 2019/520. De rechten en plichten van actoren binnen de EETS waren
onder de oude richtlijn vooral in het Besluit 2009/750/EG opgenomen. Deze bepalingen zijn bij
de herziening grotendeels opgenomen in de richtlijn zelf.
57
Artikel 6 Richtlijn (EU) 2019/520.
58
Richtlijn 2006/123/EG van het Europees Parlement en de Raad van 12 december 2006
betreffende diensten op de interne markt (PbEU 2006, L 376).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 910, nr. 3

37

Op basis van de BTW-richtlijn59 en de daarop gebaseerde Wet op de
omzetbelasting 1986 is geen omzetbelasting verschuldigd over de
vrachtwagenheffing. Alle door de Minister opgedragen taken die door een
publiekrechtelijk lichaam of een zelfstandig bestuursorgaan tegen
vergoeding worden verricht blijven buiten de btw. De betaling van de
vrachtwagenheffing aan de dienstaanbieder geldt als voldoening van de
vrachtwagenheffing aan de Minister door de houder. Wel is omzetbelasting verschuldigd over de vergoeding die de dienstaanbieder ontvangt
van de overheid voor het innen en doorstorten van de door de houder
verschuldigde vrachtwagenheffing. Voor het overige zijn de normale
omzetbelastingregels van toepassing.
4. Uitvoering
4.1 Inleiding
De uitvoering wordt de komende jaren nader uitgewerkt. Dit hoofdstuk
beschrijft de huidige inzichten voor de uitvoering van dit wetsvoorstel en
de uitgangspunten van de regering hierbij. In paragraaf 4.2 worden de
onderdelen van de uitvoering van de vrachtwagenheffing toegelicht.
Hierin wordt ook ingegaan op de betrokkenen bij de uitvoering van dit
wetsvoorstel. Vervolgens wordt achtereenvolgens ingegaan op de
financiële gevolgen van het wetsvoorstel (paragraaf 4.3), de relatie met
bestaande en nieuwe tolgebieden (paragraaf 4.4) en de terugsluis
(paragraaf 4.5). Tot slot wordt in paragraaf 4.6 nader ingegaan op de
monitoring.
4.2 Onderdelen van de uitvoering
Voor de uitvoering van de publieke taken die voortvloeien uit het
onderhavige wetsvoorstel zijn het Centraal Justitieel Incassobureau
(CJIB), de Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT), de Dienst
Wegverkeer (RDW) en Rijkswaterstaat in beeld. Deze organisaties hebben
een wetgevingstoets uitgevoerd (zie paragraaf 7.3). Mede op basis hiervan
en op basis van de verdere uitwerking van het heffingssysteem wordt de
taakverdeling nader vormgegeven. De RDW zal als centrale uitvoerder het
merendeel van de taken uitvoeren.
Hoewel de RDW een zelfstandig bestuursorgaan met eigen rechtspersoonlijkheid is, waarbij de gebruikelijke weg is dat taken geattribueerd worden,
is vooralsnog voor een aantal taken een mandaatconstructie gekozen. Dit
houdt verband met de wens en noodzaak om tot na de start van de
invoering direct bij te kunnen sturen, mocht dat nodig zijn. Taken op het
gebied van toezicht en registerbeheer worden wel vanaf het begin aan de
RDW geattribueerd. Zodra de beginfase van de vrachtwagenheffing
voorbij is, is het voornemen van de regering om ook de aan de RDW te
mandateren taken aan de RDW te attribueren. De kerntaken van de RDW
liggen op het gebied van registratie, informatieverstrekking, toelating,
toezicht en controle en documentafgifte. Naar verwachting worden de in
eerste instantie te mandateren taken, nadat de beginfase voorbij is, sterk
uitvoerend van aard en sluiten zij goed aan bij deze kerntaken van de
RDW.
De RDW is een zelfstandig bestuursorgaan dat is ingesteld voor strikt
regelgebonden uitvoering in een groot aantal gevallen, conform artikel 3,
eerste lid, onder b, van de Kaderwet zelfstandige bestuursorganen. Er rust
een moratorium op regelgebonden uitvoering als instellingsmotief voor
nieuwe zelfstandige bestuursorganen. Omdat de RDW reeds voor dat
59

Richtlijn 2006/112/EG van de Raad van 28 november 2006 betreffende het gemeenschappelijke
stelsel van belasting over de toegevoegde waarde (PbEU 2006, L 347).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 910, nr. 3

38

moratorium ingesteld is op basis van regelgebonden uitvoering, kunnen
deze taken toch bij de RDW worden belegd.
Het streven van de regering is dat uiterlijk twee jaar na de start van de
vrachtwagenheffing de verantwoordelijkheid voor de uitvoering door
middel van attributie bij de RDW is belegd.
Communicatie en voorlichting
Duidelijke communicatie over het systeem aan de houders van vrachtwagens is van groot belang voor het succes van de vrachtwagenheffing.
Voorkomen moet worden dat houders zich niet bewust zijn dat ze
betalingsplichtig zijn, of niet weten hoe het systeem werkt. Dit vereist
goede en tijdige communicatie en voorlichting, zodat duidelijk is hoe de
heffing betaald kan worden. Hierbij valt te denken aan het voorafgaand
aan de start van de heffing informeren van houders van vrachtwagens en
de beantwoording van hun vragen. Dit zijn naar verwachting vragen als:
waar de heffing geldt, welke dienstaanbieders er zijn, wat de tarieven zijn,
op welke wijze de heffing kan worden voldaan en wat de gevolgen zijn als
de heffing niet (of niet tijdig) wordt betaald. Hierbij wordt opgemerkt dat
klantcontact rondom het voldoen van de heffing zal plaatsvinden tussen
houders van een vrachtwagen en dienstaanbieders.
De overheid zal zich voor communicatie en voorlichting focussen op drie
aspecten. Voorafgaand aan de start van de heffing zal een gerichte
nationale en internationale voorlichting voor de vervoerssector worden
opgezet. Die moet ervoor zorgen dat zowel Nederlandse als buitenlandse
houders van vrachtwagens bekend zijn met de regels en zich kunnen
voorbereiden, bijvoorbeeld door het sluiten van een overeenkomst met
een dienstaanbieder. Tijdens de realisatie wordt er ook op diverse
manieren aandacht besteed aan de introductie van de heffing en wat er
nodig is om goed voorbereid op weg te gaan. Ook zal er een website en
een telefonische voorziening worden ingericht waar weggebruikers
terecht kunnen met al hun vragen over de heffing. Deze voorziening zal
vergelijkbaar zijn met de publieksinformatievoorziening die de Belgische
overheidsorganisatie Viapass heeft ingericht. Tot slot wordt passende
informatie verstrekt over het wegennet waar de heffing van toepassing is.
Boordapparatuur
In het wetsvoorstel is opgenomen dat voor de registratie van het aantal
gereden kilometers gebruik zal worden gemaakt van boordapparatuur.
De boordapparatuur maakt gebruik van het satellietnavigatiesysteem (dat
wil zeggen plaatsbepaling per satelliet, GNSS). De boordapparatuur wordt
aan de gebruiker ter beschikking gesteld door een dienstaanbieder.
In Europa worden verschillende technieken gebruikt voor elektronische
tolheffing.60 De technisch meest geschikte of meest kosteneffectieve
oplossing is verschillend per situatie. Met name karakteristieken van het
verkeer, heffingsprincipe en de complexiteit van het heffingsnetwerk zijn
bepalend. De EETS-richtlijn stelt dat alle nieuwe elektronische tolheffingssystemen die in gebruik worden genomen, voor de afhandeling van
elektronische tolheffingstransacties moeten zijn gebaseerd op satellietinformatie (GNSS), 5,8 GHz microgolftechnologie (DSRC) of automatische
nummerplaatherkenning (ANPR).

60

KPMG, Internationaal onderzoek kilometerheffing vracht, bijlage bij Kamerstukken II 2017/18,
29 398, nr. 611, pp. 29 t/m 42.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 910, nr. 3

39

In een studie uit 201461 uitgevoerd in opdracht van het Europese
Parlement, worden de verschillende technologie-opties voor elektronische
wegbeprijzing met elkaar vergeleken. Uit deze studie blijkt dat de
toepasbaarheid van de verschillende technologieën sterk samenhangt met
de karakteristieken van het beprijzingssysteem. Een studie van DG MOVE
geeft aan dat bij een tolnetwerk met een lengte van meer dan 5.000
kilometer een GNSS-gebaseerd systeem te verkiezen is boven een
systeem gebaseerd op DSRC.62 De lengte van het te beprijzen deel van het
Nederlandse wegennet ligt daar boven (ruim 6.000 km). Ook kent alleen al
het snelwegennet ruim 600 op- en afritten en vereist een DSRC-systeem
dat na elke afrit een portaal wordt geplaatst. Dit zou de kosten van (relatief
duurdere) GNSS-boordapparatuur ruim overstijgen. Beprijzing op basis
van GNSS-technologie ligt daarom het meest voor de hand. Dit systeem is
bovendien gelijk aan de systemen die in België en Duitsland worden
gebruikt, waardoor boordapparatuur van EETS-aanbieders uit Duitsland
en België ook in Nederland kan worden gebruikt, mits die EETS-aanbieders door de Minister van Infrastructuur en Waterstaat worden
geaccrediteerd.
Het registreren van de kilometers met een ticketsysteem voor minder
frequente gebruikers behoort niet tot de mogelijkheden. Een ticketsysteem leidt weliswaar tot minder kosten voor boordapparatuur, maar de
meerkosten zijn minimaal even hoog. Hiervoor zouden terminals
gebouwd moeten worden, meer bebording moeten worden geplaatst en
er zou een dubbel uitgevoerde backoffice nodig zijn. Dit leidt ook tot
hogere handhavingskosten. Daarnaast zijn er aanzienlijke nadelen aan een
ticketsysteem voor de gebruikers. Zo moeten gebruikers bijvoorbeeld van
te voren bedenken waar ze precies gaan rijden.
Betaling en klantcontact
In het wetsvoorstel is het systeem van betaling opgezet in lijn met de
EETS-richtlijn. Zo kan er gekozen worden tussen de hoofddienstaanbieder
of een EETS-aanbieder en kunnen klanten van EETS-aanbieders in
beginsel met één OBU, één contract en één factuur van verschillende
tolgebieden in Europa gebruikmaken.
De meeste EETS-aanbieders zijn verbonden aan of zijn dochter van een
moederonderneming zoals een energiemaatschappij of mobiliteitsprovider. Vaak bieden deze bedrijven meerdere diensten aan (zoals
tankpassen, pechhulp en fleet management). Dat biedt gebruikers de
mogelijkheid meerdere diensten gebundeld af te nemen, wat het
gebruiksgemak vergroot. De regering streeft er naar de markt van
EETS-aanbieders zoveel mogelijk te benutten.63 Daartoe wordt beoogd dat
bij de start van de heffing meerdere EETS-aanbieders in het Nederlandse
toldomein hun diensten aanbieden. Zoals in paragraaf 2.4 is beschreven is
een procedure voor klachtenafhandeling een verplicht onderdeel van de
klantenrelatie.
Afdracht van de heffing
De dienstaanbieder – dit is zowel de EETS-aanbieder (zie paragraaf 2.4) als
de hoofddienstaanbieder (zie paragraaf 2.5) – is verantwoordelijk voor het
afdragen van de verschuldigde heffing aan de Minister van Infrastructuur
61

Directorate General for Internal Policies (2014) Technology Options for the European Electronic
Toll Service (IP/B/TRAN/FWC/2010–006/LOT1/C1/SC7).
62
Directorate General for Mobility and Transport (2015) Study on «State of the Art of Electronic
Road Tolling» (MOVE/D3/2014–259).
63
Zie ook Koepelnotitie markt- en organisatiemodel vrachtwagenheffing, bijlage bij Kamerstukken II 2018/19, 31 305, nr. 272.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 910, nr. 3

40

en Waterstaat. Hiertoe zullen namens de Staat (de Minister) overeenkomsten met dienstaanbieders worden gesloten. De Minister sluit met
elke dienstaanbieder een overeenkomst. Deze overeenkomsten bevatten
voldoende waarborgen om ervoor te zorgen dat de dienstaanbieder het
verschuldigde bedrag tijdig en volledig afdraagt, de continuïteit verzekerd
is en de financiële risico’s voor de Staat beperkt blijven. Het wetsvoorstel
bevat hiernaast in artikel 9, derde lid, de verplichting dat de dienstaanbieder het door de houder verschuldigde bedrag van de vrachtwagenheffing binnen vier weken nadat de benodigde gegevens aan de Minister
zijn doorgegeven, betaalt. De termijn houdt verband met de bankgarantie
die van de dienstaanbieder geëist kan worden en die gelijk is aan ten
hoogste een gemiddeld maandbedrag dat de dienstaanbieder naar
verwachting aan de Minister moet betalen.
De Minister controleert of de dienstaanbieders zich aan de respectievelijke
overeenkomsten houden. Hiertoe zal onder andere monitoring plaatsvinden op de technische prestaties, de kwaliteit van de geleverde data en
de wettelijke eisen aan de gegevensstromen voor bijvoorbeeld beveiliging
en privacy.
Toezicht en handhaving
Op verschillende plekken in de uitvoering zal toezicht en handhaving
plaatsvinden. In algemene zin geldt dat de regering streeft naar een
toezicht- en handhavingssysteem met zowel een preventieve als corrigerende werking, voor zowel binnenlandse als buitenlandse houders van
een vrachtwagen. De preventieve werking bestaat uit voldoende communicatie en voorlichting. De corrigerende werking wordt mogelijk gemaakt
door het creëren van een wettelijk instrumentarium met voldoende
bevoegdheden. Zo kan een bestuurlijke boete worden opgelegd als bij een
wegportaal wordt gedetecteerd dat een houder van een vrachtwagen de
boordapparatuur niet aan heeft staan. In bepaalde gevallen is het mogelijk
om een boete direct uit te reiken aan de bestuurder van een vrachtwagen.
Het wetsvoorstel bevat daartoe mogelijkheden tot fysieke handhaving in
de vorm van het doen stilhouden van het voertuig. De uitwerking van de
maatregelen wordt in overleg met de beoogde toezichthouders en
uitvoerder(s) van de handhaving vormgegeven.
In paragraaf 2.7 van deze toelichting is beschreven dat voor de
handhaving een keuze is gemaakt tussen bestuursrechtelijke en strafrechtelijke sancties. De toezichthouder zal met automatische voorzieningen en
via fysiek toezicht controleren of voertuigen beschikken over naar behoren
werkende boordapparatuur. Als dat niet het geval is, wordt een boete
opgelegd. Als de boete niet tijdig wordt betaald, volgt een verhoging van
het boetebedrag. Incasso van bestuurlijke boetes kan worden
afgedwongen: voor Nederlandse voertuigen via een deurwaarder, voor
voertuigen uit andere EU-lidstaten via het overdragen van de boete naar
de lidstaat van herkomst. Als er dan niet betaald wordt, kan het voertuig
stil worden gehouden. Daarbij kan het openstaande bedrag direct worden
ingevorderd of kan het voertuig in bewaring worden gesteld. Voor de
gegevensuitwisseling geldt dat Nederland op grond van artikel 8a van het
Kentekenreglement al informatie verstrekt aan bevoegde autoriteiten uit
andere landen bij niet betaling van wegentol. Nieuw is de grondslag die
de Wet implementatie EETS-richtlijn beoogt te bieden om ook kentekengegevens op te vragen bij een daartoe aangewezen nationaal contactpunt
van een andere lidstaat. Dit maakt de handhaving makkelijker en dit
draagt ook bij aan de doelstelling van een eerlijk en gelijk speelveld voor
Nederlandse en buitenlandse kentekenhouders van vrachtwagens.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 910, nr. 3

41

Op te leggen boetes van voertuigen waar de NAW-gegevens niet kunnen
worden achterhaald, mogen bij die voertuigen ook direct worden
ingevorderd.
Overige betrokkenen
De overige betrokkenen zijn:
– Beheerder register
Met een register wordt gezorgd voor een centrale registratie van
gegevens die de Minister, de toezichthouder en de uitvoeringsorganisaties kunnen verwerken voor de uitvoering van de vrachtwagenheffing.
– Bemiddelende instantie
De EETS-richtlijn schrijft voor dat voor het beslechten van eventuele
geschillen tussen dienstaanbieders en de organisatie waarmee deze
aanbieders contracten afsluiten of in onderhandeling zijn, een
bemiddelende instantie wordt ingesteld. De bemiddelende instantie
wordt ingericht in het kader van de Wet implementatie EETS-richtlijn.
Deze instantie wordt niet alleen voor de vrachtwagenheffing ingesteld,
maar ook voor andere elektronische tolsystemen in Nederland.
– Registrerende instantie
Momenteel registreert de RDW al bedrijven die zich als EETSdienstaanbieder willen laten registreren conform de Europese
Beschikking 2009/750/EG.64 In de nieuwe EETS-richtlijn zijn de eisen
hierover vrijwel gelijk gebleven. In Nederland wordt hieraan op dit
moment voldaan door de Regeling elektronische tolheffingssystemen.
4.3 Financiële gevolgen
Inleiding
De inkomsten uit de heffing zullen in overleg met de vervoerssector
worden teruggesluisd naar de vervoerssector door verlaging van de
motorrijtuigenbelasting op vrachtauto’s en door gelden voor innovatie en
verduurzaming. Uitgangspunt hierbij is dat de invoering neutraal is voor
de schatkist (het saldo van de Economische en Monetaire Unie,
EMU-saldo). Daarom worden de systeemkosten en de compensatie voor
de derving van de inkomsten uit het Eurovignet en voor de afname van de
accijnsinkomsten uit de opbrengsten van de vrachtwagenheffing gedekt.
Voor het wetsvoorstel zijn de structurele budgettaire effecten in beeld
gebracht. Voor deze effecten zijn de opbrengsten en kosten vanaf 2030
geraamd uitgaande van de vrachtverkeersvolumes uit de WLO-scenario’s
(hoog en laag) op basis van het Landelijk Modelsysteem LMS.65 Deze
scenario’s en het LMS vormen de basis voor veel beleidsbeslissingen op
het gebied van de fysieke leefomgeving in Nederland. Het LMS geeft een
prognose voor de lange termijn. In deze paragraaf worden de structurele
opbrengsten en kosten nader toegelicht. Op basis van deze volumes zijn
ook de verschillende lange termijneffecten in beeld gebracht en samengebracht in de maatschappelijke kosten- en batenanalyse (MKBA).66

64

Beschikking van de Commissie van 6 oktober 2009 tot definiëring van de Europese elektronische tolheffingsdienst en de bijbehorende technische onderdelen (2009/750/EG) (PbEU 2009,
L 268).
65
Toekomstverkenning Welvaart en Leefomgeving WLO2015, Planbureau voor de Leefomgeving
(PBL) en Centraal Planbureau (CPB). Scenario’s Laag en Hoog zijn de twee referentiescenario’s
voor onder andere demografische en economische ontwikkeling van Nederland.
66
Arcadis, MKBA vrachtwagenheffing, bijlage bij Kamerstukken II 2019/20, 31 305, nr. 314.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 910, nr. 3

42

In de ontwerpbegroting van het jaar voorafgaand aan de invoering wordt
de definitieve raming opgenomen voor de eerste vierjarige periode na
invoering van de vrachtwagenheffing.
De definitieve raming zal gebaseerd worden op de meest actuele versie
van de Middellange Termijn raming (MLT) van het Centraal Planbureau. Er
is gekozen voor MLT omdat deze, in tegenstelling tot LMS, jaarlijks wordt
geactualiseerd. Het MLT geeft een betrouwbare prognose op korte
termijn. Door het gebruik van zo actueel mogelijke cijfers kan rekening
worden gehouden met de meest recente ontwikkelingen voor het
opstellen van de raming, waardoor de raming zo realistisch mogelijk is.
Variabele lasten
De lasten van de vrachtwagenheffing voor houders van een vrachtwagen
(en de inkomsten voor de overheid) zijn primair afhankelijk van het
gekozen tarief per kilometer en het aantal gereden kilometers. Daarnaast
fluctueren de lasten al naar gelang het wegennet waarop wordt geheven.
Indirect spelen ook de mate van economische groei en de ontwikkeling
van het wagenpark een rol. De raming van de lasten van een heffing op de
autosnelwegen en wegen waar substantiële uitwijk plaatsvindt, varieert
tussen de circa € 615 miljoen (scenario WLO Laag) en € 685 miljoen
(scenario WLO Hoog) bij een gemiddeld tarief van € 0,149 per kilometer.
Systeemkosten
Om de vrachtwagenheffing te kunnen invoeren en exploiteren, zullen er
kosten worden gemaakt. Het gaat enerzijds om eenmalige invoeringskosten die nodig zijn om het systeem te ontwikkelen en gebruiksklaar te
maken en anderzijds om jaarlijkse exploitatiekosten.
De invoeringskosten van het systeem zijn onder te verdelen in personeelskosten, voorbereidingskosten en realisatiekosten. De voorbereidingskosten betreffen onder andere de kosten van voorbereidende onderzoeken, adviezen, accreditatie van EETS-aanbieders en aanbestedingen
van systemen, diensten en voorzieningen. De realisatiekosten zijn de
kosten die gepaard gaan met het realiseren en testen van onder andere de
hoofddienstaanbieder, EETS-aanbieders en overige systemen, diensten en
voorzieningen. De laatstgenoemde categorie bestaat onder andere uit
bebording, toezichts- en controle-instrumenten en voorzieningen voor
handhaving en bezwaar en beroep.67
Bij de jaarlijkse exploitatiekosten gaat het om de kosten die de publieke
uitvoeringsorganisaties maken voor onder andere het beheer van
bovengenoemde systemen, diensten en voorzieningen, voor toezicht en
handhaving en voor het beheren van de overeenkomsten met de
hoofddienstaanbieder en de EETS-aanbieders. Ook de vergoedingen voor
de dienstaanbieders vallen onder exploitatiekosten.
Bij het beleidskader Vrachtwagenheffing (2018) is uitgegaan van
eenmalige invoeringskosten van circa € 200 miljoen. Deze raming wijzigt,
onder andere door de keuze om de uitvoering bij de RDW neer te leggen,
waarbij het systeem deels in eigen beheer wordt gebouwd. De gewijzigde
raming lijkt uit te wijzen dat dit tot een verdubbeling van de invoeringskosten leidt, maar tegelijkertijd een drukkend effect op de uitvoeringskosten heeft. Gezien het grote verschil met de raming van de hoogte van
de invoeringskosten die gehanteerd is bij het beleidskader zal op deze
raming door een externe expert een second opinion worden uitgevoerd.
Daarnaast zal een publiek-private comparator (PPC) worden uitgevoerd
om te bepalen of de gekozen uitvoeringsvariant nog aansluit op de
ambitie van de regering om de systeemkosten zo laag mogelijk te houden
67

Een overzicht van de te realiseren functionaliteiten is terug te vinden in het globaal ontwerp,
bijlage bij Kamerstukken II 2018/19, 31 305, nr. 272.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 910, nr. 3

43

en de terugsluis zo hoog mogelijk te houden. De jaarlijkse exploitatiekosten van het heffingssysteem zijn geraamd op € 100 tot € 125 miljoen
per jaar. De hoogte van deze kosten is in lijn met de kosten die – zo blijkt
uit onderzoek68 – gelden voor andere elektronische tolheffingssystemen.
Gevolgen voor bestaande belastingen
Door de komst van de vrachtwagenheffing zal de BZM niet langer in
Nederland worden geheven. De verwachte te derven inkomsten van het
Eurovignet bedragen voor Nederland jaarlijks circa € 200 miljoen (prijspeil
2019). Deze derving van inkomsten voor de rijksbegroting wordt gedekt
door de inkomsten uit de vrachtwagenheffing.
Zodra de vrachtwagenheffing is ingevoerd, wordt de motorrijtuigenbelasting voor vrachtwagens verlaagd. De verlaging levert circa € 40 miljoen
(prijspeil 2019) minder inkomsten voor de schatkist op. Dit levert een
evenredige lastenverlaging voor houders van een vrachtwagen op.
Uit het onderzoek naar de effecten van vrachtwagenheffing blijkt dat er
door vrachtwagens minder kilometers worden gereden dan in een situatie
zonder vrachtwagenheffing. Opgeteld leidt dit tot een accijnsderving van
circa € 25 miljoen per jaar (prijspeil 2019).69 Deze derving wordt gedekt uit
de inkomsten van de vrachtwagenheffing.
Middelen voor innovatie en verduurzaming
Een indicatie voor de omvang van de middelen voor innovatie en
verduurzaming van de vervoerssector ligt vanaf 2030 tussen € 250 en
€ 310 miljoen per jaar. De middelen voor de terugsluis zijn pas
beschikbaar na de invoering van de heffing; voorfinanciering van
maatregelen kan niet plaatsvinden. De bestedingsrichtingen worden, in
overleg met vertegenwoordigers van de vervoerssector, via een meerjarenprogramma uitgewerkt tot concrete maatregelen.
Begrotingstechnische verwerking
De netto-opbrengsten van de vrachtwagenheffing worden ingezet voor
innovatie en verduurzaming van de vervoerssector. Deze middelen voor
innovatie en verduurzaming maken deel uit van het uitgavenkader van de
Rijksbegroting. Zowel de heffingsopbrengst als de terugsluis worden
verantwoord op de begroting van het Ministerie van Infrastructuur en
Waterstaat, waarbij de heffingsopbrengst onderdeel uitmaakt van het
inkomstenkader van de rijksbegroting en de terugsluis deel uit maakt van
het uitgavenkader. Om de budgettaire zekerheid van de gelden voor
terugsluis te waarborgen, wordt een apart fonds op de beleidsbegroting
opgenomen. Zo kunnen de opbrengsten en uitgaven van de vrachtwagenheffing overzichtelijk op de begroting worden weergegeven. Dit fonds
kent een onbeperkte eindejaarsmarge zodat eventuele niet-uitgeputte
gelden beschikbaar blijven voor besteding aan doelen uit het meerjarenprogramma innovatie en verduurzaming die in overleg met vertegenwoordigers van de vervoerssector worden bepaald. Het instellen van een
begrotingsfonds zoals bedoeld in de Comptabiliteitswet 2016 is hierdoor

68

KPMG, Internationaal onderzoek kilometerheffing vracht, bijlage bij Kamerstukken II 2017/18,
29 398, nr. 611, pp. 69 tot en met 78.
69
Arcadis, MKBA vrachtwagenheffing, bijlage bij Kamerstukken II 2019/20, 31 305 nr. 314.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 910, nr. 3

44

niet nodig. Deze oplossing vergt geen wetsaanpassing en is als zodanig
niet in het wetsvoorstel opgenomen.70
De ramingen zullen bij ieder nieuw kabinet automatisch worden herijkt. In
de bijstelling van de raming van de ontvangsten worden de volgende
variabelen in ieder geval meegenomen: hoogte van de tarieven, actuele
prognoses van gereden kilometers, wegennet waarop de heffing geldt,
voertuigen waarvoor de vrachtwagenheffing geldt, samenstelling van het
wagenpark, exploitatiekosten en fiscale derving. Bij de bijstellingen wordt
niet met terugwerkende kracht gecorrigeerd voor de realisaties uit
achterliggende jaren.
4.4 Relatie met bestaande en nieuwe tolprojecten
Op dit moment worden nieuwe tijdelijke tolprojecten opgezet (Blankenburgverbinding en ViA15). Ook zijn er bestaande toltunnels (Kiltunnel en
Westerscheldetunnel). De doelstelling van de tolprojecten en -tunnels is
de bekostiging van de betreffende infrastructuur. Zoals beschreven in
paragraaf 3.1 verandert dit niet door de invoering van de vrachtwagenheffing. Op de locaties waar al tol betaald moet worden, zou door de
invoering van de vrachtwagenheffing dubbel worden geheven. Dit is
onwenselijk. Daarom zal op die trajecten geen vrachtwagenheffing
gelden.
Tussen de vrachtwagenheffing en de nog te realiseren tijdelijke tolheffing
op de Blankenburgverbinding en ViA15 is een aantal overeenkomsten.
Beide systemen gebruiken bijvoorbeeld het principe van «free flow»: de
registratie geschiedt door middel van een geautomatiseerd systeem
zonder slagbomen waardoor voertuigen niet hoeven te stoppen om te
betalen. Ook zijn er enkele verschillen: zo geldt de tolheffing ook voor
personenauto’s, is de afgelegde afstand niet van belang voor de hoogte
van de heffing en is het hebben van boordapparatuur voor de registratie
niet verplicht. Er wordt onderzoek gedaan hoe de uitvoering van de beide
systemen zo efficiënt mogelijk op elkaar kan worden afgestemd.
4.5 Terugsluis
De netto-opbrengsten van de vrachtwagenheffing worden – conform het
regeerakkoord – in overleg met vertegenwoordigers van de sector ingezet
voor innovatie en verduurzaming van de vervoerssector. Deze middelen
komen beschikbaar na de invoering van de heffing. Waar mogelijk wordt
aangesloten op bestaande en geplande stimuleringsmaatregelen voor
innovatie en verduurzaming, bijvoorbeeld in het kader van het Klimaatakkoord.71
Over de terugsluis vindt sinds eind 2017 overleg plaats tussen het
Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat en vertegenwoordigers van
drie organisaties: evofenedex, Transport en Logistiek Nederland (TLN) en
de Stichting Vereniging Eigen Rijders Nederland (VERN). Er is gekozen
voor deze drie organisaties binnen de vervoerssector, omdat zij met hun
achterban het merendeel van de bedrijven vertegenwoordigen die de
vrachtwagenheffing gaan opbrengen.
70

Bestaande voorbeelden van dergelijke fondsartikelen zijn het Toekomstfonds en ETS bij het
Ministerie van Economische Zaken en Klimaat, het Revolverend Fonds Energiebesparing bij
het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties en het transitiefonds medisch
specialisten bij het Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport. Zie ook de brief van de
Minister van Infrastructuur en Waterstaat van 26 juni 2019 (Kamerstukken II 2018/19, 31 305,
nr. 292) onder andere in reactie op de motie Schonis c.s. (Kamerstukken II 2018/19, 31 305, nr.
282).
71
Bijlage bij Kamerstukken II 2018/19, 32 813, nr. 342, pp. 66, 68 en 69.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 910, nr. 3

45

De besteding van de netto-opbrengsten van de vrachtwagenheffing aan
verduurzaming draagt bij aan het behalen van de doelstellingen van het
Nederlandse klimaatbeleid. In het Klimaatakkoord is de ambitie uitgesproken om de CO2-uitstoot door achterland en continentaal vervoer in
2030 met 30% terug te dringen. Het betreft hier een tussendoel naar het
nationale doel om in 2050 de CO2-uitstoot met minimaal 95% ten opzichte
van 1990 terug te dringen. Deze opgave zal een belangrijke richtinggevende doelstelling vormen bij de uitwerking van de terugsluis. Tevens
zullen de terugsluismaatregelen bijdragen aan vermindering van
geluidsoverlast, vermindering van de uitstoot van fijnstof en stikstof
(NOx). De maatregelen ondersteunen de invoering van zero-emissionzones in stedelijk gebied. De hiervoor beschreven transitie geeft een
impuls aan de vervoerssector. Daarnaast komt de netto-opbrengst van de
vrachtwagenheffing ten goede aan het innoveren van de vervoerssector,
meer in het bijzonder aan het bevorderen van een slim vervoerssysteem.
Het Ministerie en de vertegenwoordigers van de vervoerssector zijn in
2019 een indicatief, adaptief maatregelenpakket voor innovatie en
verduurzaming van de vervoerssector overeengekomen, bestaande uit de
volgende sporen: de versnelde transitie naar emissieloos vrachtvervoer, in
de vorm van batterij-elektrisch of waterstof-elektrisch aangedreven
vrachtwagens, het tijdelijk gebruik van hernieuwbare brandstoffen als
overgangstechnologie naar emissieloos vrachtvervoer en het stimuleren
van innovaties van logistieke ketens. Dit laatste draagt onder meer bij aan
een vermindering van het aantal gereden voertuigkilometers. Binnen deze
sporen is een aantal potentiële maatregelen geïdentificeerd.
Dit indicatieve, adaptieve maatregelenpakket zal naar verwachting de
basis vormen van het in artikel 12 van het wetsvoorstel opgenomen
meerjarenprogramma.
Bij de verdere uitwerking worden overeenkomstig het beleidskader72 de
volgende criteria gehanteerd die in overleg met de vertegenwoordigers
van de vervoerssector tot stand zijn gekomen:
• De maatregelen moeten doeltreffend zijn: de mate waarin de maatregel bijdraagt aan het bereiken van de beoogde doelstellingen. Een
versnipperd landschap met een veelheid aan maatregelen moet
worden voorkomen.
• De maatregelen moeten doelmatig zijn: de maatregelen dragen met
een goede kosten- batenverhouding bij aan innovatie en verduurzaming van de vervoerssector en leiden tot een minimale lastendruk
voor ondernemers.
• De maatregelen moeten richtinggevend zijn: de maatregelen zijn
dermate solide dat dit de ondernemers in de vervoerssector investeringszekerheid biedt voor de langere termijn en hen zo in staat stelt
verantwoorde investeringsbeslissingen te nemen.
• De maatregelen voor innovatie en verduurzaming leiden tot kansen
voor zowel grote als kleine bedrijven.
• De maatregelen zijn sectorrelevant. Een rechtstreekse stimulering van
bijvoorbeeld de binnenvaart of het spoor past daar niet bij. Wel bieden
de terugsluismaatregelen voldoende kansen om bij te dragen aan een
schoner en innovatief vervoerssysteem, waarvan de gehele logistieke
keten profiteert.73

72

Beleidskader Vrachtwagenheffing, bijlage bij de Brief van de Minister van Infrastructuur en
Waterstaat van 9 november 2018, Kamerstukken II 2018/19, 31 305, nr. 269, bijlage, p. 9.
73
Zo is de aanleg van duurzame laad- en tankinfrastructuur op strategische overslagpunten
zowel voordelig voor het wegvervoer als de binnenvaart en of het spoor. Bij innovatie kan
bijvoorbeeld gedacht worden aan de inzet van maatregelen die leiden tot optimale aansluiting
van de verschillende vervoersmodaliteiten.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 910, nr. 3

46

Met de bovenstaande gezamenlijk opgestelde criteria en randvoorwaarden wordt beoogd te borgen dat deze maatregelen doelmatig en
doeltreffend zijn (artikel 3.1 van de Comptabiliteitswet 2016). Bij de
periodieke evaluatie van het programma zal hier ook naar gekeken
worden. De hiervoor bedoelde borging ziet overigens ook op de
verhouding met bestaande subsidies en aftrekposten.
De Minister van Infrastructuur en Waterstaat en de vertegenwoordigers
van de vervoerssector zijn ervan doordrongen dat de opgave een
collectieve inspanning betreft. De Minister is voornemens om samen met
de vervoerspartijen het genoemde traject op weg naar een duurzame en
innovatieve vervoerssector de komende jaren gezamenlijk en in goed
overleg voort te willen zetten. Bij de voorbereiding van het meerjarenprogramma zullen ook andere belanghebbenden worden betrokken.
4.6 Monitoring
De feitelijke uitwijk van vrachtwagens kan afwijken van wat vóór invoering
van de vrachtwagenheffing wordt verwacht op basis van onderzoek met
modellen en de verrijking met de uitkomsten van overleg met de
wegbeheerders en met vertegenwoordigers van de vervoerssector (zie
paragraaf 2.2). Daarom hecht de regering aan monitoring van de uitwijk
van vrachtwagens op wegen waar de heffing niet van toepassing is. Deze
monitoring vindt plaats op basis van tellingen van het vrachtverkeer en
geanonimiseerde verkeersgegevens. Op basis van geconstateerde
onwenselijke verkeersbewegingen kan bekeken worden met welke
maatregel ongewenste uitwijk beperkt kan worden. Met het toevoegen
van een lokale weg aan het wegennet waar de vrachtwagenheffing geldt,
kunnen negatieve effecten worden beperkt. Daarnaast kan een wegbeheerder indien nodig, vooruitlopend op het toevoegen van een weg, ook
zelf verkeersmaatregelen nemen. In overleg met de regionale wegbeheerders worden de wegen waarop de monitoring van mogelijke uitwijk
plaatsvindt vastgesteld.
5. Privacy
5.1 Algemeen
De keuze voor de wijze van heffing maakt het noodzakelijk dat gegevens
van de houder van een vrachtwagen, waaronder persoonsgegevens,
worden geregistreerd. Het doel van de gegevensverwerking is ervoor te
zorgen dat de vrachtwagenheffing betaald en ingevorderd en gehandhaafd kan worden. De volgende registraties van gegevens vinden plaats:
– Wanneer de vrachtwagen zich begint te verplaatsen, registreert de
boordapparatuur de verplaatsing, gebruikmakend van de GNSSvoorzieningen (GPS, Glonass of Galileo).
– De boordapparatuur verstuurt de informatie via mobiele communicatie
naar de aangesloten dienstaanbieder. Op basis hiervan kan de
dienstaanbieder de verschuldigde heffing berekenen en aan de houder
van de vrachtwagen (de betalingsplichtige) factureren.74
– Er wordt gebruik gemaakt van controleapparatuur langs de weg die
het voertuig kan detecteren en de boordapparatuur kan uitlezen. Het
voertuig wordt door de apparatuur gedetecteerd als vrachtwagen
waarvoor de heffing geldt. Wanneer er een voertuig waarvoor de
vrachtwagenheffing geldt is gedetecteerd, wordt gebruikgemaakt van
ANPR-camera’s (Automatic Number Plate Recognition) om het
kenteken vast te leggen en van DSRC (Dedicated Short Range
74

De wijze waarop de berekening plaatsvindt, in de boordapparatuur of in de backoffice van de
dienstaanbieder, is afhankelijk van de werkwijze van de dienstaanbieder.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 910, nr. 3

47

–

–

Communication) om de boordapparatuur (wanneer deze aanwezig is)
uit te lezen.
De informatie wordt verstuurd naar de toezichthouder. Hier wordt een
eventuele overtreding vastgesteld als blijkt dat de gebruiker zich niet
aan de regels heeft gehouden, bijvoorbeeld door te rijden zonder
ingeschakelde, naar behoren werkende boordapparatuur of door zich
in geval van een defect niet tijdig te melden bij de dienstaanbieder.
De informatie wordt ook verstuurd naar de Minister voor controle en
verificatie van de registratie van de gereden kilometers.

De informatie over het kenteken is nodig om te controleren of de
gedetecteerde boordapparatuur bij het betreffende voertuig hoort en is
voorzien van de juiste heffingsparameters zoals gewicht en
euro-emissieklasse. Hierdoor kan het juiste tarief per gereden kilometer
worden geheven. De locatie- en verkeersgegevens die door boordapparatuur worden geregistreerd, worden beheerd door de dienstaanbieder en
worden in principe alleen gebruikt voor de facturering van het aantal
verreden kilometers. Tussen klant en dienstaanbieder kunnen ook andere
afspraken worden gemaakt, bijvoorbeeld om de gegevens in te zetten
voor fleet management. Daarnaast zal de dienstaanbieder over het
algemeen (persoons)gegevens verwerken voor het uitvoeren van
reguliere processen voor de vrachtwagenheffing, zoals facturatie en het
voldoen van de verschuldigde heffing. De bescherming van deze
gegevens valt onder verantwoordelijkheid van de dienstaanbieder. Het
wetsvoorstel geeft verdere invulling aan bestaande juridische kaders met
betrekking tot gegevensbescherming door:
– het benoemen van verwerkingsstromen en verwerkingsverantwoordelijken; en
– het normeren van bewaartermijnen voor de verschillende gegevensstromen.
Met deze randvoorwaarden wordt bereikt dat de dienstaanbieder zich
houdt aan de algemene vereisten voor gegevensbescherming (zoals de
AVG).
Het verwerken van persoonsgegevens vormt een inmenging in het recht
op het privéleven van de betalingsplichtige houder van een vrachtwagen.
Om de inmenging zo beperkt mogelijk te houden zullen niet meer
gegevens worden verwerkt dan absoluut noodzakelijk.
5.2 Bescherming van recht op privéleven
Artikel 10, eerste lid, van de Grondwet bepaalt dat een ieder recht heeft op
eerbiediging van zijn persoonlijke levenssfeer, behoudens bij of krachtens
de wet te stellen beperkingen. Het tweede lid van dat artikel beschermt de
persoonlijke levenssfeer in verband met het vastleggen en verstrekken
van persoonsgegevens. Dit recht is ook beschermd in artikel 8 EVRM.
Dit wetsvoorstel biedt een wettelijke basis voor de inmenging in het
privéleven van de houders en bestuurders van vrachtwagens. Deze
beperking is nodig voor de werking van de vrachtwagenheffing ten
aanzien van de facturen en de handhaving.
Waar persoonsgegevens worden verwerkt, gebeurt dit ten behoeve van
de proportionaliteit zorgvuldig en worden de gegevens zo kort mogelijk
bewaard. In verband hiermee is bij het beleidskader Vrachtwagenheffing
een PIA uitgevoerd.75 Deze PIA is geactualiseerd voor het conceptwetsvoorstel.76 Het PIA wordt regelmatig geactualiseerd. Door het uitvoeren
75
76

Bijlage bij Kamerstukken II 2017/18, 31 305, nr. 272.
Deze paragraaf is gebaseerd op het verrichte PIA in juni 2019 (zie www.vrachtwagenheffing.nl).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 910, nr. 3

48

van een PIA wordt de bescherming van persoonsgegevens op een
gestructureerde manier onderdeel van de belangenafweging en de
besluitvorming. In dit wetsvoorstel is een grondslag voor de gegevensverwerking opgenomen. De overheid heeft geen directe inzage in de
gegevens over waar geregistreerde kilometers worden gereden; wel kan
de overheid deze gegevens opvragen voor steekproeven om te controleren of de dienstaanbieder het juiste bedrag berekent en in geval van een
vermoeden van een overtreding. Verkeersgegevens worden ontdaan van
privacygevoelige informatie, beschikbaar gesteld aan de overheid, ten
behoeve van het verkeersbeleid en ter verbetering van het verkeersbeheer, zie ook artikel 35 de Wet implementatie EETS-richtlijn. De ter
beschikking gestelde gegevens zijn volledig geanonimiseerd en op geen
enkele wijze herleidbaar tot een persoon. Deze gegevens kunnen worden
benut voor beleidsdoeleinden. De gegevens dragen bijvoorbeeld bij aan
de kwaliteit en effectiviteit van verkeersbeheer. Dit biedt niet alleen de
kans om verkeersmodellen verder te optimaliseren, maar ook om
toename van sluipverkeer op niet-beprijsde wegvakken te signaleren. Zo
kan ook de af- en toename van (vracht)verkeer in bepaalde gebieden
gemonitord worden zodat uitwijkgedrag kan worden beperkt.
Gegevens die door de overheid langs de wegkant worden verzameld voor
toezicht en controle worden binnen zeven werkdagen verwijderd,
wanneer geen sprake is van een overtreding. Alleen als er sprake is van
een overtreding zullen NAW-gegevens van de kentekenhouder van de
vrachtwagen worden opgevraagd, zodat een boete kan worden verstuurd.
In alle gevallen geldt dat eventuele personen op afbeeldingen van
passerende voertuigen direct nadat de foto genomen is onherstelbaar
onherkenbaar worden gemaakt. De gegevensverwerking is hiermee
volgens de regering proportioneel. Omdat er geen minder ingrijpende
mogelijkheden zijn ten aanzien van privacy om de vrachtwagenheffing te
realiseren wordt ook aan het subsidiariteitsvereiste voldaan.
5.3 AVG en UAVG
De wijze waarop de heffing plaatsvindt moet voldoen aan de wettelijke
eisen die de AVG en de UAVG stellen.77 Deze wettelijke kaders geven aan
in welke gevallen persoonsgegevens mogen worden verwerkt, hoe deze
mogen worden verwerkt en hoe lang ze mogen worden bewaard. De AVG
regelt onder meer dat persoonsgegevens mogen worden verwerkt als de
gegevensverwerking noodzakelijk is voor het uitvoeren van de wet.78 Het
wetsvoorstel bevat verwerkingsgronden en doelen van de verwerkingen.
Ook mogen persoonsgegevens niet verder worden verwerkt op een wijze
die onverenigbaar is met de doeleinden waarvoor ze zijn verkregen of
langer dan noodzakelijk worden bewaard in een vorm die het mogelijk
maakt de betrokkene te identificeren anders dan voor de doeleinden
waarvoor ze zijn verzameld of verwerkt.
De Minister van Infrastructuur en Waterstaat is de verwerkingsverantwoordelijke voor bij algemene maatregel van bestuur aan te wijzen
persoonsgegevens die in het kader van de heffing en invordering en van
de handhaving worden verwerkt. De toezichthouder, bedoeld in artikel 14
van dit wetsvoorstel, is verantwoordelijk voor het verwerken van
persoonsgegevens voor zover deze verwerkt worden voor het toezicht op
de naleving van het in de wet bepaalde. De beheerder, bedoeld in artikel
24 van het onderhavige wetsvoorstel, houdt een register bij. In het
register worden gegevens, waaronder persoonsgegevens, opgenomen
die afkomstig zijn van de Minister en de toezichthouder. Eventuele

77
78

In overweging 55 van de EETS-richtlijn worden de Europese kaders opgesomd.
Artikel 6, eerste lid, onder c, AVG.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 910, nr. 3

49

gegevensverstrekking aan derden, zoals de Belastingdienst en de Politie,
vindt slechts plaats als hier een wettelijke grondslag voor is.
Het wetsvoorstel bevat ook een grondslag voor verwerking van gegevens
door de dienstaanbieder. De dienstaanbieder wordt ook aangewezen als
verwerkingsverantwoordelijke. De dienstaanbieder zal namelijk persoonsgegevens van de houder van een vrachtwagen verwerken, als de houder
een dienstverleningsovereenkomst met de dienstaanbieder heeft.
Iedere partij in de keten zal de juiste technische, organisatorische en
juridische maatregelen treffen, zodat redelijkerwijs voorkomen kan
worden dat risico’s die verbonden zijn aan de gegevensverwerkingen zich
zullen verwezenlijken. Hiervoor zal gebruik worden gemaakt van de
ervaringen van Duitsland en België. In het PIA zijn risico’s beschreven
naar aanleiding van de gegevensverwerkingen in verband met de
vrachtwagenheffing. Naast de risico’s zijn ook mitigerende maatregelen
beschreven om de geïdentificeerde risico’s tot een aanvaardbaar niveau te
krijgen.
Proportionaliteit en subsidiariteit
In het wetsvoorstel is aangegeven voor welke doelen persoonsgegevens
verwerkt moeten worden om die doelen te kunnen bereiken. De
hoeveelheid persoonsgegevens die daarvoor verwerkt moet worden is zo
beperkt mogelijk gehouden. Zo zullen de per houder geregistreerde
kilometers en gegevens over waar die kilometers gereden zijn alleen door
de Minister worden bewaard voor de controle van de registratie van
gereden kilometers door de dienstaanbieder. Bovendien geldt hiervoor
een beperkte bewaartermijn van vier weken. Alleen geanonimiseerde
gegevens mogen door de Minister worden bewaard voor het verkeersbeleid en ter verbetering van het verkeersbeheer. Dit wordt geregeld via
de Wet implementatie EETS-richtlijn. Daarnaast mogen dienstaanbieders
de persoonsgegevens alleen maar bewaren zolang dit noodzakelijk is voor
het verwerkingsdoel. Een dienstaanbieder heeft daarnaast een klantcontactdossier nodig om zijn klanten te kunnen bedienen en daarvoor is het
nodig om NAW-gegevens op te slaan. Wanneer dienstaanbieders meer
gegevens willen verwerken dan noodzakelijk is voor de uitvoering van het
stelsel van vrachtwagenheffing, moet daarvoor toestemming zijn gegeven
door de betrokken persoon of moet er sprake zijn van een andere
verwerkingsgrondslag als bedoeld in artikel 6 van de AVG. Hiermee is het
verwerken van gegevens evenredig en voldoet het aan het proportionaliteitsvereiste van de AVG. Omdat het doel ook niet met andere minder
belastende en minder ingrijpende middelen kan worden behaald, wordt
ook voldaan aan het subsidiariteitsvereiste van de AVG.
Met het opstellen van het PIA en deze regelmatig te actualiseren wordt
beoogd bij te dragen aan de bescherming van beveiliging en privacy van
betrokkenen die door het wetsvoorstel geraakt kunnen worden. In de fase
van beleidsvorming is uitvoering gegeven aan het beginsel privacy door
ontwerp en standaardinstellingen («privacy and security by design»).
Daarvoor is ook een PIA gemaakt.
Het PIA is aangeboden aan de functionaris voor de gegevensbescherming
van het Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat, die toezicht houdt op
de verwerking van persoonsgegevens onder de verantwoordelijkheid van
de Minister.
Uitbesteding
Omdat private partijen worden betrokken bij de registratie van de gereden
kilometers en het voldoen van de heffing, kan nog geen volledig beeld
worden gegeven van de concrete wijze van bescherming van de privacy
van de houder van een vrachtwagen. Bij de uitwerking van de registratieen inningsorganisatie zal met privacyaspecten rekening worden

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 910, nr. 3

50

gehouden. De bescherming van persoonsgegevens zal een belangrijk
element zijn in de eventuele uitbesteding(en).
5.4 Cyber Security
Het informatiebeveiligingsbeleid – als onderdeel of uitvloeisel van het
informatiebeleid – is cruciaal om aan privacywetgeving te voldoen en om
ongewenste inbreuk in informatiesystemen te voorkomen. Niet alleen
wordt steeds meer informatie in systemen opgeslagen en uitgewisseld,
maar zijn er ook door de technologische vooruitgang van kwaadwillenden, grotere inspanningen en maatregelen nodig om veiligheidsrisico’s
zo klein mogelijk te houden. Er is een Security Impact Assessment
opgesteld. Dit product heeft inzicht gegeven in de maatregelen die
worden getroffen om securityrisico’s te beheersen.
6. Gevolgen
6.1 Regeldruk
Administratieve lasten
Administratieve lasten zijn de kosten voor het bedrijfsleven om te voldoen
aan informatieverplichtingen voortvloeiend uit het wetsvoorstel.
De voorgenomen wijzigingen in het kader van de belastingen voor de
transportsector resulteren in drie voorziene effecten:
– vanaf de invoering van vrachtwagenheffing betalen ondernemers in de
vervoerssector vrachtwagenheffing. Dit zorgt voor een toename in de
eenmalige en structurele administratieve lasten;
– vanaf de invoering van vrachtwagenheffing vervalt de motorrijtuigenbelasting (MRB) gedeeltelijk. Dit zorgt voor een afname in de eenmalige en structurele administratieve lasten;
– vanaf de invoering van vrachtwagenheffing vervalt de belasting zware
motorrijtuigen (BZM). Dit zorgt voor een afname in de eenmalige en
structurele administratieve lasten.
Met de invoering van de vrachtwagenheffing komen deze drie effecten
samen.
In de volgende figuur staan de effecten op het gebied van de eenmalige
en structurele administratieve lasten voor ondernemers in de vervoerssector opgenomen:79
Figuur 3: Administratieve lasten voor ondernemers in de vervoerssector
Omschrijving

Effect

Gedeeltelijk vervallen motorrijtuigen-belasting

Afname
administratieve lasten
Afname
administratieve lasten
Toe-name
administratieve lasten

Vervallen belasting zware motorvoer-tuigen

Invoering vrachtwagen-heffing lasten

Totale mutatie administratieve lasten

79

Structurele administratieve lasten

Eenmalige administratieve lasten

Min:
– € 1.452.903

Max:
– € 218.940

Min:
– € 39.360

Max:
– € 39.360

Min:
– € 12.796.100

Max:
– € 1.121.179

Min:
– € 574.000

Max:
– € 95.667

Min:
€ 2.296.000
Min:
– € 11.953.003

Max:
€ 13.776.000
Max:
€ 12.435.881

Min:
€ 2.101.690
Min:
€ 1.488.330

Max:
€ 14.022.000
Max:
€ 13.886.973

Een uitgebreidere beschrijving van de administratieve lasten is te vinden in «Notitie administratieve lasten vrachtwagenheffing» (zie www.vrachtwagenheffing.nl).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 910, nr. 3

51

De administratieve lasten zijn in figuur 3 uitgedrukt in bandbreedtes. Bij
sommige processen zijn de bandbreedtes vrij groot. Dit komt vooral door
de grote verscheidenheid aan bedrijven in de transportsector. Grotere
bedrijven kunnen schaalvoordelen ervaren bij het doorlopen van
administratieve processen, bijvoorbeeld door de automatisering van
bepaalde processen. Bedrijven die nu al een overeenkomst hebben met
een EETS-aanbieder zijn ook minder tijd kwijt aan administratieve
handelingen.
Ook dienstaanbieders gaan administratieve lasten ervaren. De kosten van
de lasten worden gedekt door de vergoeding die de dienstaanbieders van
de tolheffer krijgen voor het uitvoeren van hun taken. De invoering van
vrachtwagenheffing heeft als effect dat de eenmalige en structurele
administratieve lasten toenemen omdat dienstaanbieders na de invoering
actief worden. Voor de hele sector zal dit bij benadering eenmalig tussen
de € 8.000.000,– en € 9.000.000,– kosten (uitgaande van toetredingskosten
van € 1.000.000,– per bedrijf). Op dit moment is nog onduidelijk of, en zo
ja, welke structurele lasten de introductie van de vrachtwagenheffing voor
dienstaanbieders met zich mee zal brengen.
Nalevingskosten
Introductie van de vrachtwagenheffing zorgt niet voor nalevingskosten. Er
zijn voor bedrijven geen kosten verbonden aan het sluiten van een
dienstverleningsovereenkomst met een dienstaanbieder. De dienstaanbieder stelt de benodigde boordapparatuur voor de registratie van de
gereden kilometers kosteloos beschikbaar aan de houder van een
vrachtwagen. Het is wel mogelijk dat de houder verplicht wordt een borg
voor de boordapparatuur te betalen.
6.2 Gevolgen voor bedrijven
De vrachtwagenheffing leidt tot een stijging van de kosten voor
wegvervoer met 1 tot 3%.80 De kostenstijging is afhankelijk van de
specifieke kenmerken van vervoer. De kostenstijging voor ondernemingen
die relatief weinig kilometers afleggen is bijvoorbeeld minder hoog dan
ondernemingen met veel kilometers. De kosten voor eigen rijders en
kleine transportondernemingen stijgen naar verwachting harder dan de
kosten voor grote transportondernemingen. Kleine vervoerders kunnen de
heffing naar verwachting zelf minder gemakkelijk doorberekenen aan de
afnemers van het vervoer in vergelijking met grote(re) beroepsvervoerders en eigen vervoerders.
In het algemeen resulteert de vrachtwagenheffing in een verbeterde
concurrentiepositie van Nederlandse beroepsvervoerders ten opzichte van
buitenlandse beroepsvervoerders. Belangrijkste reden hiervoor is de
verlaging van de MRB voor Nederlandse vervoerders.
Hogere kosten voor vervoer over de weg werken door in een kostenstijging voor productiesectoren. In de sectoren waarin wegvervoer een
groot aandeel heeft in de kosten bedraagt deze stijging maximaal 0,08%.
Dit kan doorwerken in een kleine stijging van de consumentenprijzen
(gemiddeld maximaal 0,02%). Daarnaast kan de heffing leiden tot een
kleine afname van werkgelegenheid. Ook hier gaat het om een marginaal
effect (maximaal 0,01%). Daarbij is het belangrijk om op te merken dat in

80

Arcadis, Effect vrachtwagenheffing op concurrentiepositie en economie, bijlage bij Kamerstukken II 2019/20, 31 305, nr. 314, p. 14.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 910, nr. 3

52

deze resultaten nog geen maatregelen voor de terugsluis voor innovatie
en verduurzaming van de vervoerssector zijn meegenomen.81
6.3 Gevolgen voor het milieu
De prijsprikkel voor het gebruik van vrachtwagens draagt er naar
verwachting aan bij dat het laadvolume van vrachtwagens beter wordt
gebruikt, de afwikkeling van goederenstromen beter verloopt en goederen
over kortere afstanden worden vervoerd. Met de terugsluis in het
wetsvoorstel is beoogd dat het vrachtverkeer stiller, schoner, zuiniger en
efficiënter wordt. Door de maatregelen in het meerjarenprogramma zal
bijvoorbeeld ook niet-fossiel rijden worden gestimuleerd. Hierdoor wordt
onder meer bijgedragen aan het klimaatbeleid.
Emissies: CO2, stikstof en fijnstof
Uit onderzoek blijkt dat er sprake is van CO2-reductie door invoering van
een vrachtwagenheffing van 4%, bepaald ten opzichte van de totale
uitstoot van vrachtverkeer over de weg.82 De emissies PM2,5 en PM10
(fijnstof) nemen naar verwachting af met circa 4 tot 5%. Uitgedrukt in
tonnen leidt de invoering van de vrachtwagenheffing naar verwachting tot
een CO2-reductie van het totale wegverkeer met circa 0,4 Mton. Inzet van
middelen voor de innovatie en verduurzaming van de vervoerssector leidt
tot een verwachte reductie van circa 1,2 Mton.
De emissie van stikstof NO2 en NH3 daalt naar verwachting met 4 tot 5%,
de emissie van NOx daalt met 0,4%, bepaald ten opzichte van de totale
uitstoot van het vrachtverkeer over de weg. De reductie van emissies van
stikstof zijn groter als ook de impact van terugsluis van middelen voor
innovatie en verduurzaming van de vervoerssector wordt meegenomen
(reductie 13 tot 14%).
Het te beprijzen wegennet is zodanig gekozen dat wegen waarop uitwijk
van vrachtverkeer wordt verwacht in de nabijheid van een natuurgebied,
aan dat wegennet zijn toegevoegd.
Zie ook paragraaf 2.2 van deze toelichting waarin nader wordt ingegaan
op de keuze van het wegennet. Mocht in de praktijk blijken dat er toch
enige uitwijk plaatsvindt naar niet beprijsde wegen, dan zullen maatregelen worden getroffen. Hiervoor zal na invoering van de vrachtwagenheffing het vrachtverkeer worden gemonitord. In spoedeisende gevallen
kan een uitwijkroute snel via de spoedregeling worden opgenomen in het
heffingsnetwerk.
6.4 Overige gevolgen
Gevolgen voor vervoer
De vrachtwagenheffing zorgt voor hogere kosten voor het vervoer van
goederen over de weg. Dit geldt in mindere mate voor vrachtwagens die
voor lokale bevoorrading zorgen en weinig gebruik maken van beprijsde
wegen en vrachtwagens die heel weinig kilometers rijden. Beide
categorieën zijn klein.

81

Arcadis, Effect vrachtwagenheffing op concurrentiepositie en economie, bijlage bij Kamerstukken II 2019/20, 31 305, nr. 314, p.14.
82
TNO (2019) Effectbepaling van een vrachtwagenheffing en verschillende terugsluismaatregelen op de wagenparksamenstelling en emissies van het vrachtverkeer in Nederland, p. 47.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 910, nr. 3

53

Uit modelberekeningen volgt dat de invoering van een vrachtwagenheffing zal resulteren in een lichte daling van het aantal vervoerde tonnen
over de weg (met maximaal 0,6%). Uit modelberekeningen volgt een
mogelijke modal shift naar vervoer per spoor (toename vervoerde tonnen
per spoor maximaal 0,6%) en binnenvaart (toename vervoerde tonnen
door binnenvaart maximaal 1,7%). Daarnaast worden de goederen over
de weg naar verwachting over een minder lange afstand vervoerd. Door
verbetering van de logistieke efficiency is te verwachten dat er iets minder
ritten nodig zijn om hetzelfde aantal goederen te vervoeren. Daarnaast
kunnen vervoerders voor een kortere route kiezen om de vervoerskosten
te minimaliseren. Al deze effecten samen leiden tot de verwachting dat
het aantal afgelegde vrachtkilometers in Nederland met 4,7% zal
afnemen.83 De afname van 4,7% van de vrachtwagenkilometers heeft
geen merkbare effect op de congestie. Voor een belangrijk deel wordt dit
veroorzaakt door het relatief kleine aandeel vrachtwagens in de spits.
Daarnaast ontstaat door minder vrachtverkeer «ruimte» op de weg voor
personenauto’s, met een lichte stijging van de door personenauto’s
afgelegde kilometers tot gevolg. Per saldo zorgt de verwachte daling van
het vrachtverkeer en de verwachte lichte stijging van personenverkeer niet
of nauwelijks voor verandering van de congestie.
Gevolgen voor wagenpark
De vrachtwagenheffing resulteert in een verschuiving naar meer gebruik
van zwaardere voertuigcombinaties zoals trekker met oplegger (+2 %) en
minder gebruik van lichte en middelzware vrachtwagens (-6%). Omdat in
2030 naar verwachting 99% van het wagenpark Euroklasse VI is, zal de
heffing nauwelijks leiden tot meer gebruik van EURO VI-vrachtwagens.
Het meerjarenprogramma voor innovatie en verduurzaming kan daarentegen leiden tot verduurzaming van het wagenpark, met een groter
aandeel emissieloze voertuigen. Het maatregelenpakket uit de terugsluis
leidt naar verwachting tot een aandeel van 4% (trekker-oplegger) tot 18%
(middelzware vrachtwagens) elektrische voertuigen in het vrachtwagenpark in 2030. Het aandeel waterstof aangedreven voertuigen is
maximaal 1%.84
Gevolgen voor verkeersveiligheid
Het te beprijzen wegennet is zodanig gekozen, dat wegen waarop uitwijk
van vrachtverkeer wordt verwacht zoveel mogelijk aan dat wegennet zijn
toegevoegd. Uit berekeningen met verkeersmodellen blijkt dat door de
invoering van vrachtwagenheffing het aantal afgelegde kilometers op het
onderliggend wegennet kan toenemen.85 Op basis hiervan wordt een
toename van twee verkeersdoden per jaar verwacht.86 Uit het onderzoek
naar de effecten op verkeer en vervoer volgt dat de gerapporteerde mate
van uitwijkend verkeer de bovengrens aangeeft.87 Bij de keuze voor een
route over het onderliggende wegennet zullen immers ook traject
specifieke keuzes als rijcomfort een rol spelen. In de modelberekeningen
zijn deze overwegingen niet meegenomen.
83

MuConsult, Vervoers- en verkeerseffecten vrachtwagenheffing, bijlage bij Kamerstukken II
2019/20, 31 305, nr. 310, pp. 5, 24 en 32.
84
TNO, Effectbepaling van een vrachtwagenheffing en verschillende terugsluismaatregelen op
de wagenparksamenstelling en emissies van het vrachtverkeer in Nederland, bijlage bij
Kamerstukken II 2019/20, 31 305 nr. 314, p. 47.
85
Muconsult, Verkeers- en vervoerseffecten vrachtwagenheffing, bijlage bij Kamerstukken II
2019/20, 31 305, nr. 310, p. 5.
86
SWOV, De verkeersveiligheidseffecten van vrachtwagenheffing, bijlage bij Kamerstukken II
2019/20, 31 305, nr. 310, p. 4.
87
Muconsult, Vervoers- en verkeerseffecten vrachtwagenheffing, bijlage bij Kamerstukken II
2019/20, 31 305, nr. 310, p. 25.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 910, nr. 3

54

Maatregelen uit het indicatief en adaptief maatregelenpakket voor
innovatie en verduurzaming van de vervoerssector (zie paragraaf 4.5)
zullen leiden tot een verbetering van de logistieke efficiëntie. Met deze
verbetering kan het berekende negatieve effect op verkeersveiligheid
worden voorkomen. In aanvulling daarop hecht de regering aan de
monitoring van de uitwijk van vrachtwagens op wegen waar de heffing
niet van toepassing is. Op basis van geconstateerde onwenselijke
verkeersbewegingen kan bekeken worden of een onderliggende weg
moet worden toegevoegd aan het heffingsnetwerk zodat negatieve
effecten op verkeersveiligheid worden beperkt. Dit is toegelicht in
paragraaf 2.11.
Gevolgen voor grensregio’s
De gevolgen voor bedrijven, milieu, vervoer en verkeersveiligheid zijn in
grensregio’s niet anders dan in de rest van de Nederland. In veel
grensregio’s zijn relatief weinig wegen waarop de vrachtwagenheffing
geldt. Hetzelfde geldt voor sommige andere delen van Nederland, zoals
Friesland en het noordelijk deel van Noord-Holland. Die regio’s hebben
een licht concurrentievoordeel ten opzichte van regio’s met veel wegen
waarop de heffing geldt.
Voor de keuze van het wegennet waarop de heffing geldt en het gemiddelde tarief is zo veel mogelijk aangesloten bij de situatie in Duitsland en
België. Het heffingssysteem dat gehanteerd gaat worden is ook in grote
mate vergelijkbaar met de systemen in die landen. Wanneer houders
ervoor kiezen een dienstverleningsovereenkomst te sluiten met een
EETS-aanbieder kunnen zij via één overeenkomst in meerdere Europese
landen, waaronder Duitsland en België, tol betalen.
Maatschappelijke kosten- en baten analyse (MKBA)
Een vergelijking van maatschappelijke kosten en baten van een vrachtwagenheffing levert een negatief saldo op. Kosten van het systeem, effecten
voor vrachtverkeer en indirecte effecten zijn de grootste negatieve posten.
Opbrengsten door buitenlandse vervoerders, effecten voor personenvervoer en het effect op de emissies van voertuigen zijn de belangrijkste
positieve posten. De MKBA van de heffing is aangevuld met een analyse
op hoofdlijnen van de indicatieve maatregelen voor innovatie en
verduurzaming. Het is niet mogelijk om de uitkomsten van beide MKBA’s
bij elkaar op te tellen. Dit omdat de heffing en de terugsluis een verschillende planhorizon hebben en niet op een vergelijkbaar niveau zijn
uitgewerkt. Ook de MKBA van de terugsluis laat een negatief saldo zien.
Ondanks de positieve milieueffecten van de terugsluis (onder andere 1,2
Mton vermindering CO2 uitstoot), leidt dit niet tot welvaartseffecten in de
MKBA. Hiervoor kunnen meerdere oorzaken worden benoemd. In de
uitgevoerde MKBA is «slechts» 60% van het budget voor terugsluis
aangewend voor maatregelen en kunnen de effecten van maatregelen
maar tot 2030 worden meegenomen. Voorts weegt in de MKBA het verlies
van accijnsinkomsten vanwege de overstap van diesel-vrachtwagens op
elektrisch aangedreven vrachtwagens relatief zwaarder dan de milieuwinst door verduurzaming van het wagenpark.
6.5 Privacy Impact Assessment
Zoals in hoofdstuk 5 toegelicht is voor dit wetsvoorstel een Privacy Impact
Assessment (PIA) uitgevoerd. Voor de uitvoering van een PIA zijn de
technische werking en de verschillende datastromen en gegevensverwerkingen inzichtelijk gemaakt. Het document is opgesteld aan de hand van
het Model «Gegevensbeschermingseffectbeoordeling Rijksdienst». De
AVG is van toepassing op de verwerking van persoonsgegevens die in het

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 910, nr. 3

55

kader van de vrachtwagenheffing worden verzameld. De AVG vereist dat
gegevens rechtmatig, zorgvuldig en transparant worden verwerkt.
In het PIA is bepaald wanneer verwerking van persoonsgegevens in de zin
van de AVG en UAVG aan de orde is. Verder is duidelijk gemaakt dat de
voorgestelde verwerking werkelijk noodzakelijk en ter zake doende is. Ook
is vastgesteld dat persoonsgegevens uitsluitend worden gebruikt voor het
doel waarvoor ze verzameld zijn en dat, wanneer de wet dat vereist, dit
met instemming van de houder van een vrachtwagen gebeurt. In het PIA
zijn mitigerende maatregelen beschreven om geïdentificeerde risico’s tot
een aanvaardbaar niveau terug te brengen. Dit betreft bijvoorbeeld eisen
die aan dienstaanbieders worden gesteld voor de verwerking van
persoonsgegevens.
7. Advisering en consultatie
7.1 Inleiding
Met het oog op een zo groot mogelijk draagvlak en goede beleids- en
wetgevingskwaliteit is op veel manieren kennis en expertise betrokken bij
de ontwikkeling van dit wetsvoorstel. Ter voorbereiding van het
wetsvoorstel voor de internetconsultatie, heeft vooroverleg plaatsgevonden. Daarnaast is door verschillende partijen advies gegeven over
(onderdelen van) het voorstel en hebben toetsen plaatsgevonden op
onder meer privacybescherming en de gevolgen voor de rechterlijke
macht. Tot slot hebben beoogde uitvoerders een toets gedaan.
Op 26 juni 2019 is het conceptwetsvoorstel met de bijbehorende memorie
van toelichting gedurende een periode van zes weken (tot en met
7 augustus 2019) opengesteld voor internetconsultatie. Hiermee startte de
internetconsultatie in overeenstemming met de motie Sienot c.s.88, voor
de zomer van 2019. Er zijn in totaal 187 reacties binnengekomen. Een
aantal hiervan betreft dubbele en lege inzendingen. In totaal hebben 177
afzonderlijke respondenten gereageerd.
7.2 Vooroverleg
Vervoerssector
Evofenedex, Transport en Logistiek Nederland (TLN), en de Stichting
Vereniging Eigen Rijders Nederland (VERN) vertegenwoordigen de
vervoerssector. Met deze partijen is veelvuldig overlegd over zowel de
uitgangspunten voor de heffing als over de besteding van de middelen
voor innovatie en verduurzaming van deze sector. De bestedingsrichtingen voor innovatie en verduurzaming zijn samen met de sector
opgesteld.
Overheden
Voor andere overheden (provincies, gemeenten en waterschappen) is
vooral de keuze van het wegennet waarop de vrachtwagenheffing gaat
gelden van belang in verband met mogelijke uitwijk van vrachtverkeer.
Samen met de regionale wegbeheerders is in beeld gebracht waar
eventuele uitwijk aan de orde zou kunnen zijn. Ook heeft overleg met
commissies van de Unie van Waterschappen, de Vereniging van Nederlandse Gemeenten en het Interprovinciaal Overleg plaatsgevonden. Op
basis hiervan is een goed beeld ontstaan van de wegvakken die
aanvullend op het autosnelwegennet zouden moeten worden toegevoegd.
Enkele individuele gemeenten en een aantal provincies hebben een
consultatiereactie hierover ingediend.
88

Kamerstukken II 2018/19, 29 398, nr. 589.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 910, nr. 3

56

7.3 Toetsen
MKB-toets
Vanaf 1 mei 2019 wordt de MKB-toets toegepast op nieuwe wetgevingsdossiers met substantiële regeldruk-gevolgen voor het MKB.89 Omdat met
het opstellen van het wetsvoorstel vrachtwagenheffing is begonnen voor
1 mei 2019 (het beleidskader Vrachtwagenheffing dat op 9 november 2018
naar de Tweede Kamer is gestuurd vormde het startpunt van het opstellen
van het wetsvoorstel), hoeft geen formele MKB-toets uitgevoerd te
worden.
Toch is in een vroeg stadium, vóór het opstellen van het beleidskader, met
diverse typen bedrijven (onder andere uit het MKB) gesproken over
ervaringen met het gebruik van boordapparatuur, dienstverlening en het
gebruik van andere systemen van kilometerheffing in andere landen. Voor
het Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat heeft Panteia onderzoek
gedaan naar ervaringen en tevredenheid van gebruikers van bestaande
OBU’s en dienstverlening.90 Het onderzoek is mede begeleid door
evofenedex, TLN en VERN.
Panteia heeft in hetzelfde onderzoek op basis van de gebruikerservaringen
in beeld gebracht welke elementen meegenomen kunnen worden in het
ontwerp van de Nederlandse vrachtwagenheffing. Zo kan het systeem zo
klantvriendelijk mogelijk worden vormgegeven. De inzichten en
uitkomsten van dit onderzoek worden gebruikt voor de uitwerking van het
systeem en liggen ten grondslag aan de in het wetsvoorstel gemaakte
keuzes.
Regeldruktoets (ATR)
Het Adviescollege toetsing regeldruk (ATR) heeft het wetsvoorstel
beoordeeld op de gevolgen voor de regeldruk en heeft bezien of deze
gevolgen voldoende in beeld zijn91. ATR adviseert in zijn advies om nader
in te gaan op de doelstellingen van de wet en het nut en de noodzaak van
het wetsvoorstel. Daarnaast vraagt ATR de overwogen alternatieven beter
te beschrijven. De regering is hieraan tegemoet gekomen door dit in
hoofdstuk 1 op een aantal plaatsen weer te geven. In paragraaf 1.2 zijn de
beleidsdoelstellingen uit het beleidskader Vrachtwagenheffing
opgenomen. Door deze beter toe te lichten en aan te geven welke
overwegingen hierachter zitten, is de keuze in het regeerakkoord beter
onderbouwd en wordt tegemoet gekomen aan het advies van ATR.
Hoofdstuk 1 is ook uitgebreid met de overwogen alternatieven. Het met
dit voorstel geïntroduceerde systeem is hiermee, gegeven de Europese
kaders, het meest doelmatige instrument. Ook is duidelijk toegelicht dat
de gekozen techniek moet passen binnen de Europeesrechtelijke eisen en
dat Nederland in verband met zijn concurrentiepositie het best kan
aansluiten bij de gekozen systemen in het buitenland.
Om tegemoet te komen aan het advies van ATR heeft in hoofdstuk 6 van
deze toelichting een actualisatie van financiële effecten plaatsgevonden.
Hierdoor worden de precieze gevolgen voor de regeldruk voor de
vervoerssector als geheel en de dienstaanbieders aangegeven.

89

Kamerstukken II 2018/19, 32 637, nr. 360.
Panteia, Onderzoek on-board units en dienstverlening. Marktverkenning, eindrapport 2018,
bijlage bij Kamerstukken II 2017/18, 29 398, nr. 611.
91
Ter inzage gelegd bij het Centraal Informatiepunt Tweede Kamer
90

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 910, nr. 3

57

Autoriteit persoonsgegevens
De Autoriteit Persoonsgegevens (AP) heeft een advies uitgebracht over
het wetsvoorstel92. Naar aanleiding hiervan zijn de bewaartermijnen in dit
wetsvoorstel zo ver mogelijk ingekort. Zo is de termijn voor het door de
tolheffer bewaren van gegevens voor het kunnen verifiëren van de
bedragen die de dienstaanbieders moeten betalen teruggebracht tot vier
weken. De AP geeft aan dat de proportionaliteit van de gegevensverwerking nader onderbouwd moet worden in de memorie van toelichting.
Dit is gebeurd in paragraaf 5.3. Hiermee wordt onderbouwd dat de
inbreuk gerechtvaardigd is omdat de gegevensverwerking noodzakelijk is
voor het kunnen uitvoeren van deze wet.
Daarnaast heeft de AP geadviseerd om gebruik van een zogenoemde
«dikke» OBU in plaats van een zogenoemde «dunne» OBU verplicht te
stellen met het oog op dataminimalisatie. De regering heeft er echter voor
gekozen om geen dikke OBU voor te schrijven om (het risico op) inbreuk
op de persoonlijke levenssfeer verder terug te dringen. In een dikke OBU
vindt de berekening van het tarief plaats in de OBU zelf en zijn alle
daarvoor relevante gegevens (gebruikersgegevens en een digitale
wegenkaart) in het apparaat opgeslagen. In een dunne OBU worden de
gegevens opgeslagen bij de dienstaanbieder.
De regering streeft er naar om de markt van EETS-aanbieders zo veel
mogelijk te benutten en de EETS-aanbieders die op dit moment actief zijn
gebruiken dunne OBU’s. Deze keuze sluit aan bij het regeerakkoord waarin
is opgenomen dat een vrachtwagen de al in Nederland aanwezige
boordapparatuur moet kunnen gebruiken. Hier komen de nadelen van een
dikke OBU nog bij:
• bij wijzigingen in het wegennet waarop de vrachtwagenheffing geldt of
de tarieven worden gewijzigd moeten alle apparaten van een update
worden voorzien;
• als dienstaanbieders grensoverschrijdend werken, moeten alle
apparaten worden voorzien van alle digitale kaarten van de landen
waar zij actief zijn, terwijl niet alle apparaten voldoende intern
geheugen hebben;
• er ontstaat ongelijkheid tussen de landen waarin de EETS-aanbieders
actief zijn omdat in geen van de ons omringende landen een dikke
OBU is voorgeschreven.
Als een dikke OBU zou worden voorgeschreven, zouden hierdoor de
doelstellingen van de EETS-richtlijn niet worden gehaald. Nederland loopt
dan ook het risico dat EETS-aanbieders niet tot de Nederlandse markt
zullen toetreden en dat alle klanten bij de hoofddienstaanbieder terecht
moeten of dat EETS-aanbieders een zaak tegen de Staat beginnen omdat
de technische eisen voor een dikke OBU als onredelijk worden
beschouwd. De meerkosten van een dikke OBU ten opzichte van een
dunne OBU zijn ongeveer € 75 tot € 100. Gezien deze meerkosten en de
andere nadelen van dikke OBU’s heeft de regering gekozen voor een
dunne OBU.
De regering volgt het advies op om bij de evaluatie van deze wet ook de
privacyaspecten mee te nemen. Dit is aangevuld in paragraaf 2.11 van
deze toelichting en in de artikelsgewijze toelichting bij artikel 34.

92

Ter inzage gelegd bij het Centraal Informatiepunt Tweede Kamer

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 910, nr. 3

58

Raad voor de rechtspraak
De Raad voor de rechtspraak is verzocht advies uit te brengen over het
wetsvoorstel93. Het advies gaat vooral in op de rechtsbescherming tegen
de vrachtwagenheffing. Daarnaast adviseert de Raad om een aantal zaken
nader te motiveren of toe te lichten.
De regering heeft onder andere naar aanleiding van dit advies gekozen
voor een inningssysteem zonder beschikking. Paragraaf 2.4 van deze
toelichting is ten opzichte van de getoetste versie volledig herschreven.
Ook is de geadviseerde toelichting op de rechtsbescherming opgenomen.
Hierin worden ook de door de Raad voor de Rechtspraak geïdentificeerde
complicaties weggenomen.
Met de regeling zoals die nu in dit wetsvoorstel is opgenomen wordt de
onduidelijkheid vanwege samenloop met privaatrechtelijke rechtsbescherming weggenomen.
Wetgevingstoetsen beoogde uitvoerders
Voor de uitvoering van de publieke taken zijn het CJIB, de ILT, de RDW en
Rijkswaterstaat in beeld. Deze organisaties hebben een wetgevingstoets
uitgevoerd94. Mede op basis van de inzichten die hieruit zijn gekomen en
op basis van de verdere uitwerking van het heffingssysteem wordt de
taakverdeling nader vormgegeven.
Dienst Wegverkeer (RDW)
Op verzoek heeft de RDW als één van de beoogde uitvoerders van de wet
een advies uitgebracht.
In overleg met de RDW is naar aanleiding van de toets een aantal
definities van het wetsvoorstel nader verduidelijkt in deze toelichting.
De RDW vroeg om een verheldering van het begrip «gebruik van de weg»
in relatie tot «rijden» als onderdeel van het belastbaar feit. Als reactie is
overal in de wet en in de toelichting consequent »rijden» gebruikt als
wordt gedoeld op het «ingeschakeld hebben van de boordapparatuur».
Ook is verduidelijkt dat de weg gebruikt kan worden, zonder dat van rijden
sprake is (bijvoorbeeld voor parkeren of het gebruik maken van een
verzorgingsplaats).
Naar aanleiding van de toets van de RDW is in overleg bezien hoe de
ontheffingen beter verwoord kunnen worden. Zo is voor defensievoertuigen een vrijstelling opgenomen. Daarmee is het zinsdeel «op hun naam
staan» geschrapt. Dit geldt ook voor brandweerwagens en politiewagens.
Het gaat om het gebruik van deze voertuigen, want deze staan niet
consequent op naam van de betreffende organisaties.
Naar aanleiding van het advies van de RDW heeft in overleg met de RDW
een aanscherping plaatsgevonden van de artikelen die over gegevensbescherming gaan. Overeenkomstig het advies is verduidelijkt wie verwerkingsverantwoordelijke is.
Ook is een grondslag voor een register toegevoegd zodat verzekerd kan
worden dat alle partijen over dezelfde gegevens kunnen beschikken. Met
de waarborgen die zijn aangebracht in het wetsvoorstel wordt voldaan
aan de vereisten van bescherming van persoonsgegevens.
In reactie op de opmerkingen van de RDW over de (mogelijkheden tot)
automatische boeteoplegging merkt de regering op dat op zichzelf het
constateren van de overtreding zonder meer automatisch kan, maar het
automatisch opleggen van de boete niet. Dit heeft te maken met artikel 6
van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens

93
94

Ter inzage gelegd bij het Centraal Informatiepunt Tweede Kamer
Ter inzage gelegd bij het Centraal Informatiepunt Tweede Kamer

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 910, nr. 3

59

en de fundamentele vrijheden (EVRM). Op advies van de RDW zijn de
beboetbare overtredingen helderder geformuleerd.
De wens van de RDW om de schorsende werking van bezwaar in verband
met de bestuurlijke boete uit het wetsvoorstel te halen leidde tot bezwaar,
ook bij het CJIB. De regering heeft het wetsvoorstel op dit punt daarom
niet aangepast.
Door het weghalen van de beschikking om de heffing vast te stellen werd
ook aan een aantal adviespunten van de RDW tegemoet gekomen.
Rijkswaterstaat (RWS)
RWS heeft een advies uitgebracht over het wetsvoorstel95. RWS ziet enige
onduidelijkheden en heeft opmerkingen over het hybride karakter van de
wijze van inning zoals beschreven in het getoetste voorstel. Door het
verwijderen van de beschikking uit het wetsvoorstel is hieraan tegemoet
gekomen.
Daarnaast heeft RWS opmerkingen gemaakt over de contractering,
aanbesteding en de inrichting van het technische systeem en de
monitoring. Voor zover dit al tot wijzigingen in het proces van uitvoering
heeft geleid, is hoofdstuk 4 hierop aangepast.
RWS geeft aan dat de tolheffer financieel risico loopt wanneer de
dienstaanbieder niet aan de tolheffer betaalt en hiervoor niets is geregeld.
In deze toelichting is verder verduidelijkt dat de relatie tussen de Minister
en de dienstaanbieder via een overeenkomst loopt. Voor de houder is het
van belang iets te regelen wanneer de dienstaanbieder failliet zou gaan.
Voor deze relatie is de grondslag in artikel 4 van dit wetsvoorstel
uitgebreid. Daarin worden nu ook regels opgenomen die de houder in
staat stelt om een andere overeenkomst met een andere dienstaanbieder
te sluiten als de dienstaanbieder failliet gaat of als er andere redenen zijn
waardoor de dienstaanbieder zijn diensten niet meer levert.
RWS wijst er op dat de verplichting om boordapparatuur ingeschakeld te
hebben op wegen waarvoor de heffing niet geldt, vooralsnog buitenproportioneel lijkt te zijn.
De regering merkt hierover het volgende op. Het verplicht aanzetten van
boordapparatuur is om veiligheidsproblemen te voorkomen. Er kan dan
geen afleiding zijn vanwege het in- en uitschakelen van de boordapparatuur. Ook wordt voorkomen dat onbedoelde overtredingen bij aan- en
uitzetten van de boordapparatuur plaatsvinden. Als dit anders wordt,
nemen handhavingslasten toe.
Op verzoek van RWS is een datum van indexatie van tarieven toegevoegd
aan het wetsvoorstel. Dit maakt duidelijk dat de indexering bij het begin
van het kalenderjaar plaatsvindt.
RWS vraagt of gladheidsbestrijders, zandwagens, botsabsorbers en
dergelijke onder het wetsvoorstel vallen. In de (artikelsgewijze) toelichting
zijn de begrippen ook naar aanleiding van de toets door de RDW en
reacties uit de internetconsultatie nader verduidelijkt. Deze voertuigen
vallen inderdaad onder de onder de vrachtwagenheffing.
Voorts merkt RWS op dat er een grondslag moet komen voor het
verzamelen van monitoringsgegevens. De regering is van mening dat dit
niet nodig is omdat informatieverzameling anoniem is; er worden voor
het monitoren van de uitwijk geen kentekens (of andere persoonsgegevens) geregistreerd.

95

Ter inzage gelegd bij het Centraal Informatiepunt Tweede Kamer

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 910, nr. 3

60

RWS wijst op knelpunten tussen de tijdelijke tolheffing en dit wetsvoorstel
omdat de ontheffingsmogelijkheden van het onderhavige wetsvoorstel
niet aansluiten op de vrijstellingen van die wet. De regering merkt
hierover op dat de vrijstelling en ontheffingen van de vrachtwagenheffing
aansluiten bij de motorrijtuigenbelasting. Wel geldt dat voertuigen die een
vrijstelling op grond van artikel 7 van de Wet tijdelijke tolheffing Blankenburgverbinding en ViA15 hebben ook een ontheffing kunnen krijgen voor
de vrachtwagenheffing. Dit is technisch uitvoerbaar.
Inspectie leefomgeving en transport (ILT)
De ILT heeft advies uitgebracht over handhaafbaarheid96. Als de Minister
ambtenaren van de ILT aanwijst als toezichthouders die deze nieuwe
taken moeten vervullen, zal hiervoor een nieuw, apart organisatieonderdeel nodig zijn. Dit moet de komende tijd nader worden uitgewerkt.
Centraal Justitieel Incassobureau (CJIB)
Het CJIB vraagt in zijn advies onder meer om wat betreft de voorgestelde
boeteverhoging van 50% bij eerste aanmaning en boeteverhoging van
100% bij tweede aanmaning aan te sluiten bij eventuele aanpassingen van
Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersovertredingen (Wet
Mulder)97. De regering zal hier zoveel mogelijk naar streven. Tot slot is een
aantal kleine suggesties voor het wetsvoorstel en deze toelichting
overgenomen.
Belastingdienst
De Belastingdienst heeft advies uitgebracht over het vervallen van de
huidige Wet belasting zware motorrijtuigen en de wijziging van tarieven
voor vrachtauto’s in de Wet op motorrijtuigenbelasting 199498. De
noodzakelijke aanpassingen kunnen tijdig in de systemen voor de
autobelastingen van de Belastingdienst worden verwerkt.
7.4 Consultatie
De provincies Gelderland, Drenthe, Overijssel, Friesland, Limburg,
Zuid-Holland, Noord-Holland en Noord-Brabant, 23 gemeenten en enkele
regionale samenwerkingsverbanden hebben gereageerd op het conceptwetsvoorstel. Er zijn 86 reacties van particulieren (een groot deel hiervan
betreft inzendingen van inwoners van de gemeente Mill en Sint Hubert in
de provincie Noord-Brabant) en 63 reacties van het bedrijfsleven en
belangenorganisaties binnengekomen. Gewezen wordt onder meer op
voordelen voor verbetering van het milieu, innovatie en verduurzaming
van de vervoerssector. Hieronder worden de door respondenten
benoemde onderwerpen beschreven. Een gedetailleerdere reactie op de
inbreng van respondenten is separaat gegeven. Het verslag daarvan is
tegelijkertijd met het aanbieden van het wetsvoorstel aan de Tweede
Kamer openbaar gemaakt99.
• Vrachtwagenheffing (algemene noties)
Een aantal respondenten vraagt om alternatieven voor de vrachtwagenheffing, zoals een volledige afbouw van de MRB, de afschaffing
van de BZM en het heffen van accijns. Met het wetsvoorstel wordt de
BZM afgeschaft. Zoals onder meer in paragraaf 3.2 van deze toelichting beschreven kan de regering niet anticiperen op nieuwe Europese
96

Ter inzage gelegd bij het Centraal Informatiepunt Tweede Kamer
Ter inzage gelegd bij het Centraal Informatiepunt Tweede Kamer
98
Ter inzage gelegd bij het Centraal Informatiepunt Tweede Kamer
99
Ter inzage gelegd bij het Centraal Informatiepunt Tweede Kamer
97

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 910, nr. 3

61

•

•

regels over de volledige afbouw van de MRB. Deze regels zijn nog niet
definitief. Andere wijzen van heffing, zoals accijnsverhoging zijn te
weinig effectief, zoals in hoofdstuk 1 van deze toelichting nader
onderbouwd is. Naar aanleiding van de consultatiereacties en de
toetsen (zie hiervoor paragraaf 7.3) is in deze toelichting een betere
verantwoording neergelegd van de gemaakte keuzes.
Voor zover wordt gewezen op (eenmalige) kosten van de heffing wordt
verwezen naar paragrafen 6.1 en 6.2 waar de schatting van te
verwachten kosten inmiddels is geactualiseerd. Met respondenten is
de regering het eens dat de heffing zo efficiënt mogelijk uitgevoerd
dient te worden. Voor zover respondenten vroegen om duidelijke
voorlichting voordat het systeem in werking treedt, wordt verwezen
naar paragraaf 4.2 van deze toelichting. Ook voor overige reacties die
de uitvoering betreffen wordt verwezen naar hoofdstuk 4 van deze
toelichting. Reacties over de uitbesteding worden bij de verdere
uitvoering betrokken. Eventueel worden in lagere regelgeving nog
eisen gesteld. In dit wetsvoorstel is hiervoor een grondslag gecreëerd.
Wegennet
Naar aanleiding van de reacties op het heffingsnetwerk is een drietal
correcties doorgevoerd. Zo is de Waterlinieweg in Utrecht toegevoegd
aan het heffingsnetwerk. Deze weg was ten onrechte niet in het
conceptwetsvoorstel opgenomen zoals dat in consultatie is geweest.
Experts van de gemeente, de provincie en het Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat verwachten een grote kans op uitwijkverkeer
vanwege de parallelligging aan de A27. De Bovenste weg en de
Weststadweg in Oosterhout zijn niet langer opgenomen in het
heffingsnetwerk omdat zowel de gemeente, provincie en de vertegenwoordigers van de vervoerssector geen uitwijkend vrachtverkeer van
substantiële omvang verwachten op deze wegen. Daarnaast is er een
technische correctie met betrekking tot ViA15 doorgevoerd. Deze weg
was abusievelijk niet volledig opgenomen in het kaartmateriaal en in
de tekst.
Voor het overige konden verzoeken tot toevoeging dan wel afvoer van
wegen, gelet op de gehanteerde criteria voor het wegennet waarop de
vrachtwagenheffing geldt niet worden gehonoreerd. Zowel de
modelberekening als expert judgement hebben daar – ook bij nader
inzien – geen aanleiding toe gegeven. Wanneer na invoering van de
vrachtwagenheffing alsnog blijkt dat het vrachtverkeer is toegenomen
vindt een afweging plaats om maatregelen te treffen. Een mogelijke
maatregel is om de betreffende weg op te nemen in het heffingsnetwerk. In spoedeisende gevallen, als bijvoorbeeld verkeersveiligheid in
het geding komt, kan door middel van een spoedprocedure een weg
worden opgenomen in het heffingsnetwerk (zie paragraaf 2.11). De
regering is tegemoet gekomen aan de wens om de genoemde wegen
een periode te monitoren.
Tarieven
Verschillende respondenten vroegen om differentiatie van de tarieven
naar tijd, uitstoot of locatie. Aan de reacties kan niet tegemoet worden
gekomen omdat dit niet bijdraagt aan de doelstelling van de vrachtwagenheffing en omdat het de complexiteit van de uitvoering vergroot.
Ook in de buurlanden worden de tarieven niet gedifferentieerd op
basis van tijd en locatie. Het uitgangspunt is om aan te sluiten bij de
buurlanden. Het algemeen deel van de toelichting is hierop aangepast.
Zie hiervoor met name paragraaf 2.3.
De gehanteerde tariefdifferentiatie wordt mogelijk wel aangepast na
wijziging van de Eurovignetrichtlijn. Hierop kan de regering nu niet
vooruitlopen omdat hierover nog wordt onderhandeld. Ook is het
volgens de Eurovignetrichtlijn niet mogelijk een aparte tariefklasse in
te voeren voor emissieloze voertuigen. De Eurovignetrichtlijn staat wel

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 910, nr. 3

62

•

•

•

een toeslag voor luchtvervuiling en geluid toe. Vanwege de complexiteit is daar in dit wetsvoorstel van afgezien.
Naar aanleiding van reacties zijn voertuigen met een toegestane
maximum massa van exact 12.000 kg bij de vrachtwagenheffing
ingedeeld in de middelste gewichtsklasse, waardoor dit aansluit bij de
situatie in België. Ook dit is verduidelijkt.
Gegevensbescherming
Dienstaanbieders hebben aangegeven geanonimiseerde verplaatsingsgegevens onbeperkt te willen bewaren voor andere diensten die zij
aanbieden en data beschikbaar te willen houden voor de overheid. Een
belangenorganisatie in de vervoerssector benadrukt dat de kentekenhouder eigenaar is en blijft van de verplaatsingsdata (in het wetsvoorstel nu aangepast in «per houder geregistreerde kilometers en
gegevens over waar die kilometers gereden»). Het is daarom van
belang dat dienstaanbieders toestemming vragen aan de kentekenhouders voordat de data gebruikt worden voor andere doeleinden dan het
innen van de vrachtwagenheffing.
Tot slot vraagt een dienstaanbieder of dienstaanbieders verplicht
worden gesteld om ook anonieme vrachtwagenhouders toe te laten tot
de dienstverlening van de dienstaanbieder.
Het wetsvoorstel voorziet in een grondslag voor de verwerking van
persoonsgegevens (hoofdstuk 9 van het wetsvoorstel).
Het doel van de gegevensverwerking is om ervoor te zorgen dat de
vrachtwagenheffing geïnd kan worden. Het wetsvoorstel voorziet in
het beschikbaar stellen van verkeersgegevens – ontdaan van privacygevoelige informatie – aan de overheid. Deze gegevens kunnen
worden benut voor beleidsdoeleinden en verkeersbeheer. Zie met
name paragrafen 2.9 en 5.2.
Het wetsvoorstel verbiedt het aanbieden van aanvullende diensten
door EETS-aanbieders aan hun gebruikers niet. Wel moet hierbij de
AVG in acht worden genomen. Dit betekent onder meer dat gebruikers
moeten instemmen met het databeleid van de betreffende EETSaanbieder.
Het aanbieden van een account dat geschikt is voor anonieme houders
kan niet gerealiseerd worden. Prepaid betalen kan wel.
Voertuigen
Respondenten wezen op de systematiek van ontheffingen en vroegen
om toevoeging van bepaalde categorieën van vrachtwagens. Ook werd
om verduidelijking van begrippen, zoals houder en vrachtwagen
gevraagd.
De regering is van mening dat toezicht en handhaving van de
vrachtwagenheffing niet onnodig complex moet worden. Daarom is
ervoor gekozen om aan te sluiten bij de huidige vrijstellingsmogelijkheid van de MRB. Naar aanleiding van de consultatiereacties is de
ontheffing voor de betonpomp zonder mixer en de mobiele kranen
herzien. De regering heeft besloten om de heffing wel voor deze
groepen voertuigen te laten gelden. Hierdoor wordt beter aangesloten
op de vrijstellingen die in de MRB worden gehanteerd.
Een weerslag van de overwegingen is in paragraaf 2.2 van deze
toelichting te vinden.
Betaling en invordering
Naar aanleiding van de toetsen en consultatiereacties heeft de
regering besloten het systeem van betalen en invorderen aan te
passen, namelijk zonder tussenkomst van een beschikking. De
betalingsverplichting ontstaat van rechtswege indien aan de elementen van het wetsvoorstel is voldaan. De regering is van oordeel dat
hiermee de meeste onduidelijkheden en bezwaren van respondenten
zijn weggenomen. Het wetsvoorstel kan hierdoor beter bijdragen aan
de gestelde doelstellingen. Het wetsvoorstel beoogt het heffingssysteem hiermee duidelijk, betrouwbaar en gebruiksvriendelijk voor

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 910, nr. 3

63

•

•

•

•

gebruikers te maken. De term betalingsplichtige sluit beter aan bij de
terminologie van de Algemene wet bestuursrecht.
In reactie op de inbreng is in deze toelichting een betere verantwoording neergelegd van de gemaakte keuzes (zie voor betaling en
invordering paragraaf 2.4).
Boordapparatuur
Het is volgens respondenten belangrijk dat er een goede regeling is bij
defecte boordapparatuur. Ook zou bij een verloren, gestolen of defecte
OBU het betreffende voertuig tijdelijk moeten worden vrijgesteld van
de heffing, totdat nieuwe boordapparatuur is geïnstalleerd. In het
wetsvoorstel is nu geregeld dat de OBU binnen een gestelde termijn
moet worden vervangen. Dit betekent niet dat men is vrijgesteld van
de heffing, maar dat de verplichting dat de vrachtwagen is uitgerust
met naar behoren werkende en ingeschakelde boordapparatuur, niet
geldt gedurende een bij lagere regelgeving te bepalen termijn.
Dienstaanbieders
Enkele indieners hebben vragen gesteld over de functionaliteiten van
het systeem en de rol van de markt bij de uitwerking. Met het oog op
tijdige inwerkingtreding van het stelsel is een uitgebreid accreditatieproces voor alle EETS-dienstaanbieders en de aanbesteding van de
hoofddienstaanbieder voorzien.
Inmiddels is gestart met de eerste verkenningen hiervoor. In oktober
2019 heeft daartoe een informatiebijeenkomst voor marktpartijen
plaatsgevonden.
Tijdens de marktconsultaties als onderdeel van de stelselimplementatie zal hierover verdere toelichting worden gegeven.
Terugsluis
Voor de terugsluis werden door respondenten suggesties gedaan voor
doeleinden waarvoor dit kan worden ingezet. Deze suggesties worden
voor een deel meegenomen bij de verdere uitwerking van de terugsluis. De regering geeft hierbij aan dat aandacht wordt besteed aan de
mogelijkheid om alle vervoerders, grote en kleine, hiervan te kunnen
laten profiteren. Paragraaf 4.5 van deze toelichting is hierop aangepast.
Handhaving en strafbepaling
Voor de vervoerssector is het van belang dat toezicht en handhaving
voor binnen- en buitenlandse vrachtwagens goed georganiseerd is.
Indieners wijzen erop dat de controlekans van vervoerders die in
overtreding zijn zo hoog mogelijk moet zijn en wensen een toelichting
over hoe de handhaving voor buitenlandse vrachtwagens is geborgd.
De regering reageert hierop als volgt. Bij het ontwerp van het toezichten handhavingssysteem is gebruik gemaakt van de ervaring in het
buitenland (waar onder België en Duitsland, beide landen realiseren
een nalevingspercentage van 99%), de ervaring vanuit toezicht en
handhaving van verkeersovertredingen en het ontwerp van toezicht en
handhaving in de Wet tijdelijke tolheffing Blankenburgverbinding en
ViA15.
Op verschillende manieren zal er in de uitvoering toezicht en handhaving plaatsvinden. Dit is uitgebreid toegelicht in paragraaf 2.7 van deze
toelichting. In paragraaf 4.2 van deze toelichting is naar aanleiding van
de reacties aangevuld met de mogelijkheden die Nederland al heeft en
welke grondslag de Wet implementatie EETS-richtlijn beoogt te bieden
om ook kentekengegevens op te vragen bij een andere lidstaat.
Voor de uitoefening van de bevoegdheid van de Minister om een boete
op te leggen kan een beleidsregel worden vastgesteld. Dit punt is
aangepast in het wetsvoorstel.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 910, nr. 3

64

8. Inwerkingtreding en notificatie
Inwerkingtreding geschiedt op een bij koninklijk besluit te bepalen tijdstip.
Voor de inwerkingtreding is het ook nodig dat de benodigde uitvoeringsregels gereed zijn. Zoals eerder toegelicht zal de BZM vervallen en wordt
de MRB verlaagd. De wijzigingen die daarvoor nodig zijn zullen op
hetzelfde tijdstip in werking treden. Daarnaast zal voor de uitvoering
voldoende gelegenheid moeten zijn om zich op de nieuwe regelgeving
voor te bereiden. Voor een zorgvuldige invoering kan het nodig zijn om
onderdelen op een later tijdstip in werking te laten treden. Artikel 36 van
het wetsvoorstel biedt die mogelijkheid.
Het wetsvoorstel moet in het kader van de Eurovignetrichtlijn (artikel 12)
worden genotificeerd bij de Europese Commissie omdat het om gedeeltelijke (her)implementatie gaat. Die notificatie vindt plaats als het
wetsvoorstel is aangenomen. Verder bevat de Eurovignetrichtlijn een
verplichting om het berekende maximumtarief voor de vrachtwagenheffing te notificeren. Dat moet zes maanden voordat de regeling wordt
toegepast en in die zes maanden moet de Commissie ermee instemmen.
Artikelsgewijze toelichting
HOOFDSTUK 1. ALGEMENE BEPALINGEN
Artikel 1 (begripsbepalingen)
boordapparatuur
De boordapparatuur is de apparatuur waarmee in ieder geval geregistreerd kan worden hoeveel kilometers op welke weg gereden worden. Er
wordt vooralsnog vanuit gegaan dat dat plaats vindt met een
zogenoemde on-board unit (OBU), maar het is denkbaar dat dat in de
toekomst op andere wijze kan plaatsvinden. De definitie sluit aan bij de
definitie van Richtlijn (EU) 2019/520.100
dienstaanbieder
De regering streeft naar zoveel mogelijk inning van de vrachtwagenheffing door EETS-aanbieders, mede om de interoperabiliteit tussen
verschillende landen te vergroten. EETS-aanbieders leveren ook diensten
in andere landen en de verwachting is dat veel houders van een vrachtwagen daarmee een contract zullen sluiten. De hoofddienstaanbieder, die
alleen nationaal werkt, is nodig voor de houder van een vrachtwagen die
om welke reden dan ook geen contract met een EETS-aanbieder kan of wil
sluiten.
dienstverleningsovereenkomst
De dienstverleningsovereenkomst is de overeenkomst tussen de
dienstaanbieder en de houder van een vrachtwagen (betalingsplichtige)
waarmee onder andere geregeld wordt dat de houder de vrachtwagenheffing aan de dienstaanbieder betaalt en dat de dienstaanbieder
boordapparatuur aan de houder ter beschikking stelt.

100

Richtlijn (EU) 2019/520 van het Europees Parlement en de Raad van 19 maart 2019 betreffende de interoperabiliteit van elektronische tolheffingssystemen voor het wegverkeer en ter
facilitering van de grensoverschrijdende uitwisseling van informatie over niet-betaling van
wegentol in de Unie (PbEU 2019, L91).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 910, nr. 3

65

euro-emissieklasse
In bijlage 0 van de Eurovignetrichtlijn (Richtlijn 1999/62/EG101) zijn
maximum grenswaarden voor de euro-emissieklassen EURO 0 tot en met
EURO V opgenomen. In punt 4 van die bijlage is opgenomen dat
toekomstige uitstootklassen van motorvoertuigen als bepaald in Richtlijn
88/77/EEG en de daaruit volgende wijzigingen in aanmerking kunnen
worden genomen. De laatste wijziging is in Verordening (EU) nr.
595/2009102 opgenomen en voor zover relevant voor de vrachtwagenheffing, is daarin de maximum grenswaarde voor EURO VI opgenomen.
Aangezien het een maximumwaarde betreft, vallen schonere voertuigen,
zoals emissieloze voertuigen, ook onder deze klasse. In deze regelgeving
is niet voorzien in een aparte klasse voor emissieloze voertuigen.
fysieke leefomgeving
Voor het begrip fysieke leefomgeving wordt aangesloten bij artikel 1.2,
tweede lid, van de Omgevingswet. Dit artikel bevat een niet-limitatieve
lijst van onderwerpen die de fysieke leefomgeving omvat waaronder
luchtkwaliteit, geluid en natuur.
hoofddienstaanbieder
De hoofddienstaanbieder is een dienstaanbieder, niet zijnde een
EETS-aanbieder, die de verplichting heeft om overeenkomsten te sluiten
met alle belanghebbende gebruikers. De hoofddienstaanbieder wordt
speciaal door de tolheffer gecontracteerd.
houder
De houder van een vrachtwagen is in beginsel de Nederlandse of
buitenlandse kentekenhouder. Ook is er een kleine categorie van
niet-gekentekende voertuigen waarvan de houder degene is die de
vrachtwagen feitelijk ter beschikking heeft. Deze definitie is in grote lijnen
ontleend aan artikel 1, eerste en tweede lid, van de Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften (Wahv).
Volledigheidshalve wordt nog opgemerkt dat leasemaatschappijen dus
ook houder kunnen zijn voor de vrachtwagens die tot hun wagenpark
behoren.
kentekenregister
Het kentekenregister bevat de gegevens van de kentekenhouder en van
het voertuig die bij het kenteken van een vrachtwagen horen en wordt
door de RDW beheerd.
vrachtwagen
De begripsomschrijving voor vrachtwagen is ontleend aan artikel 2, onder
d, Richtlijn 1999/62/EG. De richtlijn geeft de mogelijkheid om tolgelden op
te leggen aan voertuigen of een samenstel van voertuigen die een
toegestane maximum massa van meer dan 3.500 kg hebben. Hieronder
101

Richtlijn 1999/62/EG van het Europees Parlement en de Raad van 17 juni 1999 betreffende het
in rekening brengen van het gebruik van bepaalde infrastructuurvoorzieningen aan zware
vrachtvoertuigen (PbEG 1999, L 187).
102
Verordening (EG) nr. 595/2009 van het Europees Parlement en de Raad van 18 juni 2009
betreffende de typegoedkeuring van motorvoertuigen en motoren met betrekking tot
emissies van zware bedrijfsvoertuigen (Euro VI) en de toegang tot reparatie- en onderhoudsinformatie, tot wijziging van Verordening (EG) nr. 715/2007 en Richtlijn 2007/46/EG en tot
intrekking van de Richtlijnen 80/1268/EEG, 2005/55/EG en 2005/78/EG (PbEU 2009, L 188).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 910, nr. 3

66

vallen alle vrachtwagens van de categorieën N2 (met een toegestane
maximum massa van meer dan 3.500 kg) en N3, bedoeld in artikel 4,
eerste lid, onderdeel b, onder ii en iii, in samenhang met Bijlage I van
Verordening (EU) 2018/858103, maar ook de zogenoemde BE-trekker van
categorie N1 van die bijlage, waarvan de opleggertrekker een toegestane
maximum massa van ten hoogste 3.500 kg heeft. De BE-trekker valt onder
de categorie opleggertrekker, bedoeld in artikel 1.1 van de Regeling
voertuigen. De BE-trekker heeft net als de andere oplegtrekkers carrosseriecode BC en is in het kentekenregister als zodanig herkenbaar. De
opleggertrekker is een motorvoertuig dat hoofdzakelijk is ontworpen en
gebouwd voor het trekken van opleggers. Voertuigen met een toegestane
maximum massa (tmm) van niet meer dan 3.500 kg die een aanhanger
trekken door middel van een trekhaak vallen niet onder het begrip
vrachtwagen, want die voertuigen zijn in tegenstelling tot de BE-trekker
niet in hoofdzaak ontworpen en gebouwd voor het trekken van een
aanhangwagen. Het trekken van een aanhangwagen is bij een voertuig
met trekhaak optioneel.
Wat onder andere ook niet onder het begrip vrachtwagen valt zijn
ambulances, bussen en landbouw- en bosbouwtrekkers. Ook mobiele
machines en motorrijtuigen met beperkte snelheid die niet worden
gebruikt voor het vervoer van goederen, zoals verreikers, hoogwerkers,
graafmachines en bulldozers vallen niet onder het begrip vrachtwagen.
vrachtwagenheffing
De vrachtwagenheffing is een heffing die verschuldigd is voor het rijden
met een vrachtwagen op bepaalde daartoe aangewezen wegen van het
wegennet.
weg
Voor het begrip «weg» wordt verwezen naar artikel 1, eerste lid, onder b,
van de Wegenverkeerswet 1994. Daaronder worden verstaan alle voor het
openbaar verkeer openstaande wegen of paden met inbegrip van de
daarin liggende bruggen en duikers en de tot die wegen behorende paden
en bermen of zijkanten.
wegbeheerder
De definitie voor wegbeheerder sluit aan bij de artikelen 18, eerste lid, en
149, eerste lid, van de Wegenverkeerswet 1994. In die artikelen is geregeld
wie bevoegd gezag is voor het nemen van verkeersbesluiten respectievelijk het verlenen van ontheffingen voor wegen onder beheer van het
Rijk, een provincie, een waterschap of voor andere wegen.
wegvak
Met wegvak wordt gedoeld op een specifieke weg of deel daarvan.

103

Verordening (EU) 2018/858 van het Europees Parlement en de Raad van 30 mei 2019
betreffende de goedkeuring van en het markttoezicht op motorvoertuigen en aanhangwagens
daarvan en systemen, onderdelen en technische eenheden die voor dergelijke voertuigen zijn
bestemd, tot wijziging van Verordeningen (EG) nr. 715/2007 en (EG) nr. 595/2009 en tot
intrekking van Richtlijn 2007/46/EG (PbEU 2018, L 151).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 910, nr. 3

67

HOOFDSTUK 2. VRACHTWAGENHEFFING
Artikel 2 (betalingsplichtige en belastbaar feit)
Eerste lid
In het eerste lid is bepaald dat de houder van een vrachtwagen onder de
naam vrachtwagenheffing een tarief per kilometer verschuldigd is voor de
afstand die met een vrachtwagen wordt gereden over een wegvak als
bedoeld in de bijlage. De betalingsplicht ontstaat door het rijden met een
vrachtwagen over het betreffende wegvak. De vrachtwagenheffing is een
heffing die verschuldigd is aan de Minister.
Het wijzigen van de lijst van wegen die in de bijlage zijn opgenomen, zal
in beginsel alleen door een wetswijziging kunnen plaatsvinden. De keuze
van het wegennet waarop de vrachtwagenheffing geldt, is bepalend voor
het belastbaar feit. Afhankelijk van de wijziging van het wegennet zal er
op meer of minder locaties vrachtwagenheffing moeten worden betaald.
Daarnaast is het in uitzonderlijke gevallen op grond van artikel 33 mogelijk
om via een snelle procedure met het oog op de verkeersveiligheid,
bereikbaarheid of de toestand van de fysieke leefomgeving wegen te
beprijzen of juist niet te beprijzen. Voor een verdere toelichting wordt
verwezen naar de artikelsgewijze toelichting bij artikel 33.
Tweede lid
Bij ministeriële regeling kunnen regels worden gesteld om het exacte
begin en het einde van een wegvak te markeren op basis waarvan kan
worden bepaald wat de gereden afstand op het wegvak is. De regels
hebben ook betrekking op tussenliggende op- en afritten die op het
wegvak aansluiten. Als een vrachtwagen bijvoorbeeld via een tussenliggende oprit op een beprijsd wegvak komt te rijden en mogelijk bij een
tussenliggende afslag weer afslaat, zal ook bepaald moeten kunnen
worden tussen welke punten de gereden afstand bepaald moet worden.
Derde en vierde lid
De vrachtwagenheffing wordt geïnd met een elektronisch tolheffingssysteem. Daarop is de Wet implementatie EETS-richtlijn van toepassing.
Dat wetsvoorstel is van toepassing op alle EETS-gebieden. In artikel 1 van
de Wet implementatie EETS-richtlijn is de tolheffer gedefinieerd als een
publiek- of privaatrechtelijke entiteit. De tolheffer is in het geval van de
vrachtwagenheffing enerzijds de Minister van Infrastructuur en Waterstaat
die als bestuursorgaan de heffing int (derde lid). Anderzijds is de tolheffer
de Staat die als rechtspersoon onder andere een overeenkomst sluit met
een dienstaanbieder (vierde lid).
Vijfde lid
Bij ministeriële regeling wordt de datum vastgesteld vanaf wanneer de
vrachtwagenheffing geheven wordt.
Artikel 3 (vrijstelling of ontheffing)
Het eerste lid, onder a, voorziet in een vrijstelling van de vrachtwagenheffing voor vrachtwagens van defensie. Het betreft vrachtwagens die zijn
voorzien van een registratienummer dat behoort tot een gedefinieerde
reeks militaire registratienummers die door de Dienst Wegverkeer aan het
Ministerie van Defensie beschikbaar is gesteld. Ook de vrachtwagens van
bevriende krijgsmachten, die bijvoorbeeld vanwege een oefening in

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 910, nr. 3

68

Nederland verblijven of door Nederland als transitieland rijden, vallen
onder de in het eerste lid voorziene vrijstelling. Het Ministerie van
Defensie draagt er zorg voor dat de registratiereeksen van die voertuigen
voor de toezichthouder beschikbaar zijn en actueel worden gehouden.
Op grond van het eerste lid, onder b, geldt ook een vrijstelling voor
vrachtwagens die zich met een handelaarskenteken op de weg bevinden,
voor zover die motorrijtuigen onder het begrip vrachtwagen vallen. Op
grond van artikel 3 van de Regeling handelaarskentekens en
-kentekenbewijzen is het vervoer van goederen met een motorrijtuig met
een handelaarskenteken in beginsel niet toegestaan, tenzij het goederenvervoer aantoonbaar gebeurt in het kader van beproeving van aan het
voertuig verrichte of te verrichten werkzaamheden. De categorie motorrijtuigen die in de hierboven genoemde uitzonderingsgevallen toch
goederen mogen vervoeren en daarmee onder het begrip vrachtwagen
vallen, worden uitgezonderd van de vrachtwagenheffing. Feitelijk komt
het erop neer dat alle vrachtwagens met een handelaarskenteken geen
vrachtwagenheffing hoeven te betalen.
Het eerste lid, onder c, voorziet in een vrijstelling voor vrachtwagens die
vallen onder het begrip motorrijtuig met beperkte snelheid, bedoeld in
artikel 1.1 van de Regeling voertuigen. Het gaat dan om vrachtwagens die
slechts met beperkte snelheid mogen rijden en zijn ingericht voor het op
korte afstand van elkaar gelegen plaatsen afleveren of ophalen van
goederen. Het betreft bijvoorbeeld voertuigen, zoals zogenoemde
dumpers, die kunnen worden ingezet voor de aanleg en het onderhoud
van wegen. Deze vrachtwagens nemen slechts af en toe deel aan het
verkeer op de weg en worden niet door natuurlijke of rechtspersonen
gebruik die het goederenvervoer als hoofdactiviteit hebben.
Op grond van het eerste lid, onder d, geldt ook voor vuilniswagens,
straatvegers en rioolzuigers een vrijstelling als in de carrosseriecode van
de vrachtwagen de aanvullende cijfers 18 of 19 zijn opgenomen. Op grond
van Bijlage 1, aanhangsel 2, van Verordening (EU) 2018/858 zijn deze
aanvullende cijfers gereserveerd voor de hier genoemde vrachtwagens.
Voor bepaalde motorrijtuigen die als vrachtwagen zijn aan te merken kan
de houder van een vrachtwagen op grond van het tweede lid verzoeken
om een ontheffing van de vrachtwagenheffing. Een verzoek om ontheffing
is nodig omdat niet automatisch van alle individuele voertuigen is te
achterhalen of die valt in een van de categorieën die kan worden
vrijgesteld. Op de behandeling van het verzoek is titel 4.1 van de Awb van
toepassing. Voor de ontheffingen is zoveel mogelijk aangesloten bij de op
verzoek te verlenen vrijstellingen, bedoeld in artikel 72 van de Wet op de
motorrijtuigenbelasting 1994. Artikel 7, vierde lid, in samenhang met
artikel 6, tweede lid, onder a en b, Richtlijn 1999/62/EG geven voor deze
uitzonderingen de mogelijkheid.
In het tweede lid zijn de vrachtwagens opgenomen waarvoor de houder
een ontheffing kan krijgen van de vrachtwagenheffing. Dit betreft
voertuigen gebruikt door politie en brandweer (onderdeel a). Ook kan de
houder verzoeken om ontheffing van de vrachtwagenheffing voor
oldtimer-vrachtwagens ouder dan 40 jaar die niet bedrijfsmatig worden
gebruikt (onderdeel b) omdat die slechts af en toe deelnemen aan het
verkeer op de openbare weg.
Bij algemene maatregel van bestuur kunnen ook voorwaarden en
beperkingen worden gesteld aan de vrijstelling of ontheffing (derde lid).
Bij ministeriële regeling kunnen regels worden gesteld voor de bij het
verzoek over te leggen gegevens (vierde lid).
Volledigheidshalve wordt nog verwezen naar de toelichting bij het begrip
vrachtwagen, bedoeld in artikel 1, waar motorrijtuigen worden genoemd
die niet onder de reikwijdte van Richtlijn 1999/62/EG vallen. Die motorrijtuigen vallen niet onder de vrachtwagenheffing.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 910, nr. 3

69

HOOFDSTUK 3. TARIEVEN
Artikel 4 (registratie km’s met boordapparatuur)
Op grond van artikel 4, eerste lid, vindt de registratie van het aantal
gereden kilometers plaats door middel van boordapparatuur, bijvoorbeeld
met een zogenoemde OBU. De houder van een vrachtwagen kan verplicht
worden een borg voor de boordapparatuur te betalen.
Op grond van het tweede lid moeten alle vrachtwagens voorzien zijn van
boordapparatuur die naar behoren werkt, die ingeschakeld is tijdens het
rijden en hoort bij de vrachtwagen waarvoor een dienstverleningsovereenkomst is afgesloten. Dit geldt op alle wegen in Nederland, zodat een
individuele vrachtwagenchauffeur niet telkens zijn registratieapparatuur
moet inschakelen als hij op een weg komt waar een vrachtwagenheffing
wordt geheven. Daarmee worden veiligheidsrisico’s voorkomen die
kunnen ontstaan door het in- of uit schakelen van de apparatuur tijdens
het rijden. De kans op onbedoelde overtredingen bij aan- en uitzetten van
de registratievoorziening wordt daarmee ook voorkomen wat bijdraagt
aan de acceptatie van het systeem en zorgt voor een lagere belasting voor
de handhaving. De gegevens die worden verzameld doordat de boordapparatuur ingeschakeld moet zijn, kunnen op grond van artikel 35 van de
Wet implementatie EETS-richtlijn in geanonimiseerde vorm worden
gebruikt voor verkeersbeleid en ter verbetering van het verkeersbeheer.
In het derde lid zijn gevallen opgenomen waarin de houder van de
vrachtwagen onmiddellijk met de dienstaanbieder contact moet opnemen.
In dat geval gelden de verplichtingen van de houder, bedoeld in het
tweede lid niet en is er geen sprake van een overtreding als bedoeld in
artikel 13, eerste lid. Bij ministeriële regeling wordt een termijn gesteld
waarbinnen de verplichtingen, bedoeld in het tweede lid, niet van
toepassing zijn. Op grond van het vierde lid zijn de verplichtingen van de
houder, bedoeld in het tweede lid, ook niet als de dienstaanbieder
bijvoorbeeld failliet gaat of om andere redenen zijn diensten niet meer kan
leveren. Ook voor die gevallen wordt bij ministeriële regeling een termijn
gesteld waarbinnen het tweede lid niet van toepassing is, zodat er geen
sprake is van een overtreding als bedoeld in artikel 13, eerste lid.
Artikel 5 (tarieven)
In artikel 5, eerste lid, zijn de tarieven voor de vrachtwagenheffing per
kilometer opgenomen. De tarieven zijn gedifferentieerd naar gewichtsklasse en de euro-emissieklasse van de vrachtwagen. De tarieven gaan uit
van een infrastructuurheffing als bedoeld in artikel 7 ter, eerste lid, van
Richtlijn 1999/62/EG.
Op grond van artikel 7 octies, eerste lid, van Richtlijn 1999/62/EG mag het
hoogste tarief niet meer zijn dan het dubbele van een vergelijkbaar
voertuig dat aan de strengste emissienormen voldoet. Met de keuze voor
de opgenomen tarieven zal het gemiddelde tarief uitkomen op € 0,149/
kilometer.
De tarieven, bedoeld in artikel 5, worden op grond van het tweede lid
ieder jaar aan het begin van het jaar bij ministeriële regeling aangepast in
verband met een inflatiecorrectie. De inflatiecorrectie wordt bepaald met
toepassing van de tabelcorrectiefactor. Voor de tabelcorrectiefactor wordt
aangesloten bij de berekening bedoeld in artikel 10.2 van de Wet
inkomstenbelasting 2001. Artikel 10.1 van de Wet inkomstenbelasting
2001 heeft voor het tweede lid model gestaan.
Bij de inwerkingtreding van artikel 5 geldt op grond van het derde lid dat
de inflatiecorrectie van de voorafgaande jaren aan de inwerkingtreding bij
de eerste wijziging worden meegenomen in de berekening van de
tarieven.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 910, nr. 3

70

Artikel 6 (bedrag van de vrachtwagenheffing)
Het bij de houder in rekening te brengen bedrag van de vrachtwagenheffing per wegvak wordt bepaald door het aantal geregistreerde
kilometers op de aangewezen wegvakken, bedoeld in de bijlage, te
vermenigvuldigen met het van toepassing zijnde tarief per gereden
kilometer, bedoeld in artikel 5, eerste lid.
HOOFDSTUK 4. HEFFING EN INVORDERING
Artikel 7 (betaling zonder beschikking)
Op grond van artikel 2, eerste lid, is voor de betaling van de vrachtwagenheffing sprake van een betalingsverplichting aan een bestuursorgaan. De
consequentie hiervan is dat er sprake is van een bestuursrechtelijke
geldschuld in de zin van artikel 4:85 Awb. Dit betekent dat titel 4.4 Awb
over bestuursrechtelijke geldschulden van toepassing is. Doordat
vanwege de EETS-richtlijn104 een dienstaanbieder tussen de Minister en
de gebruiker is geplaatst, is voor de vrachtwagenheffing gebruik gemaakt
van de mogelijkheid die de Awb biedt om te bepalen dat een geldsom
moet worden betaald zonder dat dit bij beschikking is vastgesteld (artikel
4:88 Awb) en dat deze aan een ander dan de schuldeiser geschiedt (artikel
4:89 Awb). Het telkens vaststellen van de heffing bij beschikking ligt niet
voor de hand aangezien de vrachtwagenheffing een geldschuld betreft die
met grote regelmaat moet worden betaald. De keuze om voor de inning
geen beschikking te hoeven vaststellen en dat de houder via de dienstaanbieder feitelijk van rechtswege moet betalen, vloeit voort uit het feit dat op
grond van artikel 6 de hoogte van het bedrag van de heffing wordt
bepaald aan de hand van het aantal door de dienstaanbieder geregistreerde kilometers vermenigvuldigd met het in artikel 5, eerste lid,
opgenomen tarief per kilometer.
Een dergelijk stelsel verhoudt zich goed met de verplichtingen die
voortvloeien uit de EETS-richtlijn. Op grond van die richtlijn moet een
houder van een vrachtwagen (een EETS-gebruiker) een overeenkomst
afsluiten met een dienstaanbieder om toegang te krijgen tot een gebied
waar tol wordt geïnd met een elektronisch tolheffingssysteem (zie onder
andere artikel 2, zevende lid, EETS-richtlijn). De vrachtwagenheffing wordt
dus betaald aan de dienstaanbieder en niet aan de tolheffer (de Minister)
(zie artikel 6, vierde lid, EETS-richtlijn). Op grond van artikel 10, tweede lid,
EETS-richtlijn geldt de betaling van het tolgeld door de houder aan zijn
EETS-aanbieder als voldoening van de betalingsverplichtingen van de
houder aan de Minister.
Tussen de tolheffer en een EETS-aanbieder moet ook een overeenkomst
worden gesloten. Daarmee wordt onder andere de toelating van de
EETS-aanbieder geregeld en de vergoeding die de EETS-aanbieder krijgt
voor het innen van de vrachtwagenheffing bij de EETS-gebruiker (zie
artikel 7, eerste lid, EETS-richtlijn). Ook moet die overeenkomst het
mogelijk maken dat de EETS-aanbieder de factuur voor het tolgeld
rechtstreeks door de EETS-aanbieder aan de EETS-gebruiker stuurt (artikel
6, vierde lid, EETS-richtlijn).
Naast de overeenkomsten die de inning regelen is een beschikking met
mogelijkheden van bezwaar en beroep in het stelsel van de EETS-richtlijn
niet goed in te passen. In het geval van een geschil ontstaat dan onduidelijkheid of tegen de beschikking of tegen de factuur moet worden
104

Richtlijn (EU) 2019/520 van het Europees Parlement en de Raad van 19 maar 2019 betreffende
de interoperabiliteit van elektronische tolheffingssystemen voor het wegverkeer en ter
facilitering van de grensoverschrijdende uitwisseling van informatie over niet-betaling van
wegentol in de Unie (PbEU 2019, L 91).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 910, nr. 3

71

opgekomen. Ook wordt dan onduidelijk hoe de termijnen van betaling en
bezwaar en beroep zich tot elkaar verhouden en hoe de houder op de
hoogte wordt gesteld dat de er een beschikking is afgegeven die aan hem
gericht is.
Hierbij wordt nog opgemerkt dat voor de vrachtwagenheffing ook een
hoofddienstaanbieder wordt gecontracteerd. Voor een toelichting op de
hoofddienstaanbieder wordt verwezen naar de toelichting op artikel 11.
De hoofddienstaanbieder en de EETS-aanbieders worden in dit
wetsvoorstel gezamenlijk aangeduid als dienstaanbieder waarvoor
dezelfde regeling geldt voor de betaling en invordering van de vrachtwagenheffing.
Volledigheidshalve wordt opgemerkt dat de Algemene wet inzake
rijksbelastingen niet van toepassing is op de vrachtwagenheffing omdat
het geen rijksbelasting betreft die door de rijksbelastingdienst wordt
geheven.
Artikel 8 (dienstverleningsovereenkomst tussen dienstaanbieder
en houder)
Uit het eerste lid volgt dat de houder van een vrachtwagen niet zonder
geldende dienstverleningsovereenkomst met een dienstaanbieder op de
weg mag rijden. Op grond van artikel 4, tweede lid, is het ook verplicht
om tijdens het rijden over de weg de boordapparatuur aan te hebben
staan. Dit betreft niet alleen de wegen die zijn opgenomen in de bijlage,
maar alle wegen. Deze verplichting geldt evenwel niet als de houder een
vrijstelling of ontheffing van de vrachtwagenheffing heeft.
Er is overwogen om deze verplichting alleen te laten gelden op wegen
waar de vrachtwagenheffing ook wordt geheven. Bij de uitwerking bleek
dat echter op een aantal problemen te stuiten die met name betrekking
hebben op de veiligheid en de handhaving. Het risico dat een vrachtwagenchauffeur vergeet om zijn boordapparatuur aan te zetten als hij een
beprijsde weg oprijdt, is in dat geval groot. Om een boete te voorkomen is
de kans reëel aanwezig dat hij alsnog rijdend zijn boordapparatuur zal
aanzetten, waardoor gevaarlijke situaties kunnen ontstaan die vergelijkbaar zijn met het gebruik van een mobiele telefoon in de auto. Ook zal
dit een toename van de lasten voor de handhaving betekenen. Daar komt
bij, dat verreweg het grootste deel van de vrachtwagens wel eens over
een beprijsde weg zal rijden, waarvoor de houder een dienstverleningsovereenkomst gesloten moet hebben. Gezien deze overwegingen is
gekozen voor de verplichting om een dienstverleningsovereenkomst op
alle wegen te laten gelden.
Als een houder via een zogenoemde reseller (een soort tussenpersoon)
een dienstverleningsovereenkomst wil afsluiten, is dat op zich mogelijk.
Uiteindelijk moet wel duidelijk zijn dat er een dienstverleningsovereenkomst tussen de dienstaanbieder en de houder tot stand is gekomen. Die
dienstverleningsovereenkomst heeft de houder immers nodig als hij met
zijn vrachtwagen de weg op wil, want rijden op Nederlandse wegen
zonder dienstverleningsovereenkomst die is gesloten met de dienstaanbieder is een overtreding.
De houder krijgt een factuur van de dienstaanbieder voor het bedrag dat
hij moet betalen over de periode die de dienstaanbieder en de houder
onderling hebben afgesproken in hun overeenkomst. Als de houder het
bedrag van de factuur betaalt aan de dienstaanbieder, wordt hij geacht te
hebben voldaan aan zijn betalingsverplichting aan de Minister van

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 910, nr. 3

72

Infrastructuur en Waterstaat (tweede lid).105 De houder blijft weliswaar de
betalingsplichtige, maar op grond van deze bepalingen en de dienstverleningsovereenkomst tussen houder en dienstaanbieder, betaalt de
dienstaanbieder de door de houder verschuldigde bedragen van de
vrachtwagenheffing aan de Minister (zie artikel 9, derde lid). De houder
ontvangt van de dienstaanbieder een kwitantie van de betaling als het
bedrag door de dienstaanbieder ontvangen is. Deze verplichting is
ontleend aan artikel 7 undecies, derde lid, Richtlijn 1999/62/EG.
De houder dient op grond van het derde lid alle relevante documenten
over te leggen aan de dienstaanbieder die nodig zijn om het kenteken, de
toegestane maximum massa en de euro-emissieklasse vast te stellen. Bij
AMvB wordt bepaald welke gegevens exact overgelegd moeten worden.
Bij gebrek aan gegevens zal het hoogste bedrag in rekening worden
gebracht. Een latere correctie van de gegevens heeft echter geen
terugwerkende kracht.
Het vierde lid bepaalt dat de dienstaanbieder in de dienstverleningsovereenkomst de houder van de vrachtwagen de verplichting kan opleggen
om zekerheid te stellen dat er betaald wordt. Dit kan bijvoorbeeld door
middel van een creditcard of een tankpas. In feite maakt deze bepaling het
mogelijk om een prepaid-abonnement te hebben.
In het vijfde lid wordt geregeld welke elementen de dienstverleningsovereenkomst in ieder geval dient te bevatten. Dit betreft het ter beschikking
stellen van boordapparatuur (onderdeel a), dat de houder een factuur
krijgt waarin het totaalbedrag van de heffing en het aantal geregistreerde
kilometers per dag is opgenomen (onderdeel b), dat de houder in ieder
geval giraal kan betalen (onderdeel c), het onderhouden van een
klantenrelatie door middel van bijvoorbeeld het inrichten van een
klantcontactpunt met inbegrip van een procedure voor klachtenafhandeling (onderdeel d), zorgen dat privacy en beveiliging gewaarborgd zijn
(onderdeel e), het door de dienstaanbieder verstrekken van een kwitantie
aan de houder als de houder betaald heeft (onderdeel f) en een
beschrijving van de verplichtingen van de houder om een overtreding te
kunnen voorkomen (onderdeel g).
Als de houder vragen heeft over de factuur van de dienstaanbieder zal hij
zich tot de dienstaanbieder kunnen wenden en zullen eventuele geschillen
tussen de dienstaanbieder en de houder aan de civiele rechter worden
voorgelegd.
In artikel 2, zesde lid, van Uitvoeringsverordening (EU) 2020/204 zijn eisen
opgenomen die ten minste aan de factuur van de EETS-aanbieder worden
gesteld. Deze bepaling is van toepassing op de EETS-aanbieder en is in
het zesde lid van overeenkomstige toepassing verklaard op de hoofddienstaanbieder.
Artikel 9 (relatie Onze Minister en dienstaanbieder)
Eerste lid
Voor de Minister is het van belang te weten met wie de dienstaanbieder
een dienstverleningsovereenkomst heeft gesloten en welke dienstverleningsovereenkomst is opgeschort of beëindigd. Ook is dat het geval als de
OBU niet naar behoren werkt of is ontvreemd (artikel 4, derde lid). Als een
dergelijk geval zich voordoet, dient de dienstaanbieder dat onmiddellijk
aan de Minister door te geven. Op die manier is duidelijk voor welke
vrachtwagens de dienstaanbieder moet betalen of wie een overtreding
begaat. Als de houder zich in die gevallen toch op de weg begeeft, riskeert
hij een boete (zie artikel 15). In artikel 2, vierde lid, Uitvoeringsverordening
105

Zie artikel 2, zesde lid, van de Uitvoeringsverordening over de vereisten waar de factuur aan
moet voldoen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 910, nr. 3

73

(EU) 2020/204 zijn de gegevens opgenomen die de EETS-aanbieder aan de
tolheffer verstrekt. Door deze bepaling van overeenkomstige toepassing te
verklaren op de hoofddienstaanbieder geldt voor hem ook deze
verplichting.
De dienstaanbieder heeft er belang bij om de melding onmiddellijk te
doen. De houder kan weliswaar een boete krijgen als de dienstaanbieder
niet meldt, maar de houder kan vervolgens eenvoudig aannemelijk maken
dat hij zich aan zijn verplichtingen heeft gehouden en heeft altijd de keuze
om naar een andere dienstaanbieder over te stappen. Daarnaast heeft de
Minister op grond van de gegevens, bedoeld in artikel 21, vijfde lid, de
mogelijkheid na te gaan met welke vrachtwagen een overeenkomst is
gesloten. Dit is echter omslachtiger dan dat de dienstaanbieder dat direct
zou doorgeven. De dienstaanbieder kan daar via de overeenkomst tussen
de Minister en de dienstaanbieder op aangesproken worden waaruit ook
mogelijke contractuele sancties zullen voortvloeien.
Beëindiging van het contract kan bijvoorbeeld plaatsvinden door
ontbinding (artikel 6:265 e.v. van het Burgerlijk Wetboek (BW)), maar ook
als de looptijd van de dienstverleningsovereenkomst is verstreken.
Over de opschorting wordt nog het volgende opgemerkt. Op grond van
artikel 6:262 BW kan de dienstverleningsovereenkomst tussen dienstaanbieder en de houder worden opgeschort. De dienstaanbieder kan de
nakoming van de dienstverleningsovereenkomst bijvoorbeeld opschorten
als de houder van de vrachtwagen:
– niet voldoet aan zijn betalingsverplichtingen jegens de dienstaanbieder, zoals die voortvloeit uit de dienstverleningsovereenkomst;
– in voorkomend geval, geen of een ontoereikende zekerheid heeft
gesteld voor de betaling;
– gebruik maakt van de boordapparatuur op een wijze die strijdig is met
de gebruiksinstructie die door de dienstaanbieder ter beschikking is
gesteld;
– nalaat een defect aan de boordapparatuur te melden.
Als de dienstverleningsovereenkomst wordt opgeschort, wordt de
verplichting voor de dienstaanbieder om aan de Minister te betalen
tijdelijk stopgezet. De opschorting wordt beëindigd op het moment dat
alsnog wordt voldaan aan de verplichtingen. Als de dienstverleningsovereenkomst wordt opgeschort en de dienstaanbieder over de periode dat de
dienstverleningsovereenkomst is opgeschort het bedrag ter hoogte van
de heffing al aan de Minister heeft betaald, kan de dienstaanbieder dat
bedrag als onverschuldigde betaling terugvorderen.
Opschorting kan overigens niet zonder meer plaatsvinden. In geval van
gedeeltelijke of niet behoorlijke nakoming van de dienstverleningsovereenkomst is opschorting slechts toegelaten, voor zover de tekortkoming
haar rechtvaardigt (artikel 6:262 BW). Dit betekent dat de opschorting niet
in strijd met de redelijkheid en billijkheid mag worden toegepast en onder
omstandigheden kan het zelfs nodig zijn eerst een mededeling te doen.106
Een voorafgaande ingebrekestelling is echter niet vereist.107 Zie voor
opschorting verder de artikelen 6:262 e.v. BW.
Tweede lid
De registratie van de gereden kilometers vindt niet plaats door de
Minister, maar door de dienstaanbieder. De dienstaanbieder geeft de door
hem geregistreerde kilometers en bijbehorende tarieven dagelijks door
voor de vrachtwagens waarvoor hij een dienstverleningsovereenkomst
heeft gesloten. Hierdoor weet de Minister welk bedrag de dienstaanbieder
zal betalen.

106
107

HR 17 september 2010, ECLI:HR:2010:BM6088, NJ 2012/43 m.nt. Jac. Hijma (Van Mierlo/OGP).
HR 8 maart 2002, ECLI:NL:PHR:2002:AD7343, NJ 2002/199 (Hendrikx/Peters).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 910, nr. 3

74

Derde lid
De dienstaanbieder betaalt de door de houders verschuldigde bedragen
aan de Minister. De dienstaanbieder heeft na het doorgeven van de
registratie, bedoeld in het tweede lid, uiterlijk vier weken de tijd om te
betalen. Deze termijn houdt verband met de bankgarantie die van de
dienstaanbieder geëist kan worden, die gelijk is aan ten hoogste een
gemiddeld maandbedrag dat de dienstaanbieder aan de Minister moet
betalen.
Het eisen van een financiële zekerheid, bijvoorbeeld in de vorm van een
bankgarantie, kan worden geregeld in de overeenkomst tussen de
Minister en de dienstaanbieder.
Vierde lid
In het vierde lid is opgenomen dat de Minister bevoegd is om de
gegevens (van motorrijtuigen) die op of aan de weg zijn verzameld met
behulp van een technisch hulpmiddel geautomatiseerd te verwerken ten
behoeve van de heffing en invordering van de vrachtwagenheffing. Meer
in het bijzonder worden de gegevens verwerkt ter verificatie van doorgegeven gegevens door de dienstaanbieder, zoals voor de EETS-aanbieders
is geregeld in artikel 32 Wet implementatie EETS-richtlijn. Voor de
hoofddienstaanbieder wordt artikel 32 Wet implementatie EETS-richtlijn
van overeenkomstige toepassing verklaard in artikel 11 van het
wetsvoorstel. Daarnaast kan de informatie in de accreditatiefase, bedoeld
in artikel 12 Wet implementatie EETS-richtlijn, worden gebruikt voor het
controleren van de gegevens die door de dienstaanbieder zijn aangeleverd. De gegevens zijn vastgelegd met een technisch hulpmiddel. In de
huidige toepassing zijn dergelijke technische hulpmiddelen camera’s,
infrarood apparatuur en DSRC apparatuur. Het verwerken met behulp van
een technisch hulpmiddel houdt in dat de vastgelegde gegevens worden
opgehaald en vervolgens onherstelbaar worden bewerkt zodanig dat
personen onherkenbaar zijn. Voor meer informatie over de wijze waarop
de gegevens worden verwerkt zie de toelichting bij artikel 14.
Vijfde lid
Op grond van het vijfde lid kan verwerking van de vastgelegde gegevens
voor het doel, bedoeld in het vierde lid, plaatsvinden door die vastgelegde
gegevens geautomatiseerd te vergelijken met de gegevens die zijn
ontvangen ten behoeve van de verificatie in het kader van de heffing en
invordering van de vrachtwagenheffing. Door de geautomatiseerde
vergelijking kan door de Minister worden gecontroleerd of de gegevens
die de dienstaanbieder doorstuurt, juist zijn. Concreet betreft deze
verwerking de raadpleging van de vastgelegde gegevens. Dit houdt in dat
de vastgelegde gegevens meermaals worden gefilterd op relevantie door
ze geautomatiseerd met behulp van een (goed beveiligd) technisch
systeem te vergelijken met de gegevens ontvangen van de dienstaanbieder. Bij het ontwerp van het technische systeem wordt rekening
gehouden met gegevensbescherming zodat onder meer alleen persoonsgegevens worden verwerkt die noodzakelijk zijn voor het specifieke doel
van de verwerking. Het raadplegen van de vastgelegde gegevens is
daarmee proportioneel.
Artikel 10 (invordering via privaatrecht)
Het door de houder verschuldigde bedrag van de vrachtwagenheffing is
een bestuursrechtelijke geldschuld die met toepassing van artikel 4:88
Awb zonder beschikking betaald moet worden. De geldschuld vloeit dus
voort uit een wettelijk voorschrift. Doordat er vanwege de EETS-richtlijn

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 910, nr. 3

75

een dienstaanbieder tussen de tolheffer (de Minister) en de gebruiker
(houder) is gezet, vindt de betaling plaats op grond van een overeenkomst
tussen de houder en dienstaanbieder (artikel 8) en een overeenkomst
tussen de dienstaanbieder en de Minister (artikel 9). Zie voor een nadere
toelichting de toelichting op artikel 7. Voor de betaling en de invordering
is het daarom nodig om een deel van titel 4.4 Awb buiten toepassing te
verklaren omdat dat anders tot verschillende complicaties zou leiden.
Op grond van artikel 4:88, derde lid, Awb kan een beschikking worden
gevraagd als het bestuursorgaan aan de schuldenaar moet betalen. Om
zeker te stellen dat ook die gevallen onder de privaatrechtelijke relatie
tussen de Minister en de dienstaanbieder dan wel de dienstaanbieder en
de houder vallen wordt dit artikel buiten toepassing verklaard. Artikel 4:94
Awb voorziet in de mogelijkheid van uitstel van betaling en artikel 4:94a
Awb voorziet in de mogelijkheid om een geldschuld geheel of gedeeltelijke kwijt te schelden. Ook dit zijn onderwerpen die op grond van de
privaatrechtelijke relatie tussen partijen overeen kan worden gekomen en
artikel 4:94 Awb wordt daarom buiten toepassing verklaard.
Zonder verdere uitzonderingen zouden de bepalingen van de afdelingen
4.4.2, 4.4.3 en 4.4.4 Awb van toepassing blijven op de invordering. Die
afdelingen zien op de relatie tussen de Minister en de schuldenaar, maar
houden geen rekening met een dienstaanbieder die daar overeenkomstig
de EETS-richtlijn tussen wordt geplaatst waarbij de betaling en invordering op grond van privaatrechtelijke overeenkomsten plaatsvindt.
Daarom worden deze afdelingen ook buiten toepassing verklaard.
Voor de factuur is de rechtsbescherming voor de houder beschreven in
paragraaf 2.4 van het algemeen deel van de toelichting.
HOOFDSTUK 5. HOOFDDIENSTAANBIEDER
Artikel 11 (verplichtingen hoofddienstaanbieder)
Eerste lid
Het wettelijk regime voor de hoofddienstaanbieder en de EETS-aanbieder
wordt in beginsel geregeld in het wetsvoorstel implementatie
EETS-richtlijn. In artikel 1 van dat wetsvoorstel is bepaald dat de hoofddienstaanbieder een dienstaanbieder is met speciale verplichtingen. In het
onderhavige wetsvoorstel wordt bepaald dat de hoofddienstaanbieder
voor de vrachtwagenheffing als speciale verplichting heeft dat hij met elke
houder van een vrachtwagen die daarom verzoekt, een dienstverleningsovereenkomst moet sluiten. Hij krijgt daarvoor ook een andere vergoeding
dan de EETS-aanbieders krijgen. Dit volgt uit artikel 23, derde lid, van de
Wet implementatie EETS-richtlijn.
Voor een goed begrip van het wetsvoorstel zijn in het algemeen deel van
de toelichting bij het onderhavige wetsvoorstel ook enkele passages
gewijd aan de EETS-aanbieders.
Tweede lid
Op grond van artikel 12 van de Wet implementatie EETS-richtlijn moet de
tolheffer van een EETS-gebied een testomgeving tot stand brengen
waarin de EETS-aanbieder of zijn gemachtigde de werking van de
boordapparatuur kan controleren. Op grond van artikel 32 van de Wet
implementatie EETS-richtlijn moeten de EETS-aanbieders informatie
doorgeven aan de hand waarvan de tolheffer de tol kan berekenen en
heffen, of de informatie doorgeven aan de hand waarvan de tolheffer de
berekening en heffing door de EETS-aanbieders kan verifiëren. In artikel
33 van de Wet implementatie EETS-richtlijn worden EETS-aanbieders
verplicht om met tolheffers samen te werken om vermoedelijke
overtreders van de verplichting om wegentol te betalen te identificeren.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 910, nr. 3

76

De tolheffer kan bij een vermoeden van niet-betaling van wegentol
voertuiggegevens van een houder opvragen bij de EETS-aanbieder die de
houder als klant heeft en de EETS-aanbieder dient deze gegevens
onmiddellijk ter beschikking te stellen aan de tolheffer van het betreffende
tolgebied. Artikel 11, tweede lid, van het onderhavige wetsvoorstel
bepaalt dat deze verplichtingen van overeenkomstige toepassing zijn op
de hoofddienstaanbieder.
HOOFDSTUK 6. TERUGSLUIS
Artikel 12 (meerjarenprogramma)
Op grond van het eerste lid stelt de Minister van Infrastructuur en
Waterstaat telkens voor vijf jaar een meerjarenprogramma vast. Het
meerjarenprogramma is een financieel programma, gericht op innovatie
en verduurzaming van de vervoerssector. Het programma wordt niet
vastgesteld voordat daarover eerst overleg heeft plaatsgevonden met de
vervoerssector. Er is voor een wettelijke verankering van de betrokkenheid
van de vervoerssector gekozen bij de voorbereiding van elk meerjarenprogramma omdat de maatregelen primair op die sector gericht zijn. Ook
andere belanghebbenden zullen worden betrokken. Op grond van de
artikelen 3:1 en 3:2 Awb is de Minister immers gehouden bij de voorbereiding van het meerjarenprogramma de nodige kennis omtrent de
relevante feiten en de af te wegen belangen te vergaren. Uiteindelijk stelt
de Minister het meerjarenprogramma vast.
Het tweede lid bepaalt dat, in lijn met het regeerakkoord108, de nettoopbrengsten van de vrachtwagenheffing worden ingezet voor de
verduurzaming en de innovatie van de vervoerssector. Hoewel dat het
uitgangspunt is, wil het niet automatisch zeggen dat alle nettoopbrengsten naar het meerjarenprogramma gaan. Dat is afhankelijk van
de inhoud van het programma, dat efficiënt en effectief dient te zijn.
Daaruit vloeit voort dat de investeringsbehoefte hierbij leidend is. De
netto-opbrengsten bedragen de inkomsten van de vrachtwagenheffing
verminderd met de compensatie van de verlaging van de motorrijtuigenbelasting voor vrachtwagens, de compensatie van de derving van de
inkomsten uit het Eurovignet en derving van accijnzen en de kosten van
het systeem.
Om voldoende flexibiliteit te behouden zijn de formele vereisten over de
inhoud van het programma die in het derde lid zijn opgenomen zo beperkt
mogelijk gehouden.
Het vierde lid bepaalt dat zichtbaar moet worden gemaakt in welke mate
de maatregelen uit het programma efficiënt en effectief bijdragen aan
innovatie en verduurzaming van de vervoerssector. Voor afloop wordt de
werking van het meerjarenprogramma op grond van het vijfde lid
geëvalueerd met het oog op de doeltreffendheid en doelmatigheid (artikel
3.1 van de Comptabiliteitswet 2016). De evaluatie wordt gebruikt voor de
voorbereiding van een volgend meerjarenprogramma. Het zevende lid
bepaalt dat de Minister aan de hand van die evaluatie kan bepalen of er
aanleiding is om op een bepaald moment af te zien van het vaststellen
van een nieuw meerjarenprogramma. Dat zal echter niet plaatsvinden
voordat hierover met in ieder geval de vervoerssector overleg heeft
plaatsgevonden.
Volledigheidshalve wordt nog vermeld dat de terugsluis zal moeten
voldoen aan de regels voor aanbesteding, mededinging en staatssteun.

108

«Vertrouwen in de toekomst», Regeerakkoord 2017–2021, bijlage bij Kamerstukken II 2017/18,
34 700, nr. 34, pp. 40 en 42.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 910, nr. 3

77

HOOFDSTUK 7. HANDHAVING
Artikel 13 (overtreding)
In het eerste lid is opgenomen in welke gevallen er sprake is van een
overtreding. Dat is het geval als een vrachtwagen over een weg in
Nederland rijdt zonder goed werkende boordapparatuur, zonder dat de
boordapparatuur is ingeschakeld of niet hoort bij de vrachtwagen
waarvoor een dienstverleningsovereenkomst is afgesloten. Ook is er
sprake van een overtreding als de houder geen geldende dienstverleningsovereenkomst met de houder heeft. Deze verplichtingen gelden niet
als de houder een vrijstelling of ontheffing van de vrachtwagenheffing
heeft.
Met het tweede lid wordt buiten twijfel gesteld dat de overtredingen,
bedoeld in artikel 13, eerste lid, vallen onder het niet-betalen van
wegentol, bedoeld in hoofdstuk 11 van de Wet implementatie
EETS-richtlijn. Dat maakt het mogelijk tussen lidstaten gegevens uit te
wisselen als een overtreder een buitenlandse kentekenhouder is (zie
hiervoor ook overweging 52 en artikel 2, punt 22, Richtlijn (EU) 2019/520)).
Voor zover er sprake is van het manipuleren van de boordapparatuur,
wordt opgemerkt dat computervredebreuk als zodanig strafbaar is gesteld
in artikel 138ab van het Wetboek van Strafrecht. Daarop staat een
gevangenisstraf van ten hoogste 2 jaren of een geldboete van de vierde
categorie (€ 20.750,–).
Artikel 14 (toezicht en controle)
Op grond van het eerste lid worden door de Minister van Infrastructuur en
Waterstaat de toezichthouders aangewezen die belast zijn met het toezicht
op de naleving van de wet, de AMvB’s en ministeriële regelingen die
daaronder hangen.
Voor artikel 14, tweede, derde en vijfde lid, heeft artikel 77a van de Wet op
de motorrijtuigenbelasting 1994 model gestaan.
In het tweede lid is expliciet opgenomen dat de toezichthouder bevoegd is
om op of aan de weg met behulp van een technisch hulpmiddel vastgelegde gegevens van een motorrijtuig te verwerken ten behoeve van het
toezicht op en de handhaving van de Wet vrachtwagenheffing. Op of aan
de weg houdt in dat een technisch hulpmiddel op een vaste plek boven of
langs de weg of op wisselende locaties vanaf of langs de weg kan worden
ingezet. Door van een technisch hulpmiddel te spreken, wordt een zo
toekomstbestendige en technologie-neutrale vormgeving voorgesteld. In
de huidige toepassing zijn dergelijke technische hulpmiddelen camera’s,
infrarood apparatuur en DSRC-apparatuur. Het verwerken met behulp van
een technisch hulpmiddel houdt concreet in dat de vastgelegde gegevens
worden opgehaald en vervolgens onherstelbaar worden bewerkt zodanig
dat personen onherkenbaar zijn. Vastgelegde gegevens van motorrijtuigen die geen vrachtwagens zijn, worden direct verwijderd.
Onder vastgelegde gegevens wordt in het vierde lid voor de toepassing
van dit artikel verstaan: het kenteken, de locatie, de datum en het tijdstip
van vastlegging en de foto-opname van het motorrijtuig. Het gaat hierbij
dus primair om het kenteken van het betreffende motorrijtuig, de met de
vastlegging van het kenteken samenhangende gegevens en de informatie
uit de boordapparatuur. Hiermee wordt de informatie bedoeld in bijlage I,
onderdeel 1, onder b, van Verordening (EU) 2020/204. Niet alle informatie
in dit onderdeel van de bijlage zal worden verwerkt door de toezichthouder, maar bijvoorbeeld wel het identificatienummer en het tijdstip
waarop de boordapparatuur is aangezet. Bij algemene maatregel van
bestuur wordt geregeld welke informatie uit de boordapparatuur wordt
verwerkt door de toezichthouder.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 910, nr. 3

78

Daarnaast bepaalt het derde lid dat de aanwezigheid van een technisch
hulpmiddel op een duidelijke wijze kenbaar wordt gemaakt. Hierbij kan
worden gedacht aan het (in algemene zin) kenbaar maken door het
verschaffen van informatie op een website of door het gebruik van een
technisch hulpmiddel waarbij zichtbaar is dat er gegevens worden
vastgelegd. Ten behoeve van de kenbaarheid wordt een cameraplan
opgesteld en gepubliceerd. Hiermee wordt voldoende kenbaarheid
gegeven aan de inzet van een technisch hulpmiddel.
In het vierde lid wordt geregeld dat de toezichthouder bevoegd is de
gegevens bedoeld onder a en b automatisch te verwerken om een
overtreding op geautomatiseerde wijze vast te stellen. Ten behoeve van
deze automatische vaststelling kan de toezichthouder, op grond van het
derde lid onder a, de gegevens die de Minister heeft ontvangen van de
dienstaanbieder, bedoeld in artikel 32, eerste lid, onder b, Wet implementatie EETS-richtlijn, de gegevens waar uit blijkt dat een dienstverleningsovereenkomst is gesloten, opgeschort, of beëindigd, of een melding is
gedaan door de houder bedoeld in artikel 9, eerste lid, de informatie in
gevallen in artikel 4, vierde lid, en de gegevens waar uit blijkt of een
ontheffing of vrijstelling (artikel 3) geldt, verwerken. Op grond van het
derde lid onder b, kan de toezichthouder de vastgelegde gegevens
verwerken. De gegevens die in het derde lid onder a worden genoemd
kunnen automatisch worden vergeleken met de vastgelegde gegevens om
een overtreding op automatische wijze vast te kunnen stellen.
In het vijfde lid wordt bepaald dat bij of krachtens algemene maatregel
van bestuur regels worden gesteld over de inzet van een technisch
hulpmiddel, bedoeld in het tweede lid, de informatie uit de boordapparatuur die door de toezichthouder wordt verwerkt (zie tweede lid), de
verwerking van de vastgelegde gegevens en de wijze waarop de
vastgelegde gegevens worden verwerkt. Beoogd wordt de praktische
aspecten op het niveau van een ministeriële regeling vast te leggen omdat
de voortgaande technische ontwikkeling noopt tot een flexibele regeling
die eenvoudig kan worden aangepast indien daartoe aanleiding bestaat.
Op grond van het zesde lid zal een besluit tot de aanwijzing van de
toezichthouders worden medegedeeld in de Staatscourant.
Artikel 15 (bestuurlijke boete voor een overtreding)
Voor de overtredingen, bedoeld in artikel 13 kan de Minister van Infrastructuur en Waterstaat een bestuurlijke boete aan de houder opleggen.
Op de bestuurlijke boete is titel 5.4 Awb van toepassing. Tegen de
bestuurlijke boete staat bezwaar, beroep en hoger beroep open. In dit lid
wordt tevens geregeld dat de Minister de vastgelegde gegevens, bedoeld
in artikel 14, tweede lid, mag gebruiken voor de handhaving. In artikel 21,
eerste lid, onder b, is de Minister ook verwerkingsverantwoordelijke voor
dit onderdeel van de gegevensstroom. De verwerking heeft betrekking op
de gegevens die na de filtering door de toezichthouder overblijven.
Concreet gaat het bij de gegevens die overblijven om de gevallen waarbij
een overtreding als bedoeld in artikel 13 van het wetsvoorstel is geconstateerd. De verwerking van de vastgelegde gegevens in deze fase is
proportioneel.
Op grond van artikel 5:41 Awb kan overigens geen bestuurlijke boete
worden opgelegd als de overtreding niet aan de kentekenhouder te
verwijten is. Bijvoorbeeld in de situatie dat iemand een melding als
bedoeld in artikel 4, derde lid, heeft gedaan bij de dienstaanbieder. Ook
geldt dat op grond van artikel 5:46, derde lid, Awb een lagere bestuurlijke
boete kan worden opgelegd als er bijzondere omstandigheden zijn.
Het kan voorkomen dat een bepaald feit onder meerdere overtredingen
als bedoeld in artikel 13 is te plaatsen. In dat geval geldt op grond van het

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 910, nr. 3

79

derde lid dat de ten hoogste op te leggen boete de boete is van de
overtreding waarvoor de hoogste boete geldt.
Artikel 16 (hoogte bestuurlijke boete)
Op grond van het eerste lid is de ten hoogste op te leggen boete een
bedrag van de tweede categorie van artikel 23, vierde lid, van het Wetboek
van Strafrecht, dat wil zeggen ten hoogste € 4.350,–. In een beleidsregel
als bedoeld in artikel 4:81 Awb zal de ten hoogste op te leggen boete
verder worden uitgewerkt. Vooralsnog wordt gedacht aan een boete van
€ 1.000,– voor de overtredingen die verband houden met het niet naar
behoren werken, waaronder manipulatie of ondeugdelijk gebruik, van de
apparatuur. Voor overtredingen als uitgeschakelde boordapparatuur of
rijden zonder dat een dienstverleningsovereenkomst is afgesloten wordt
gedacht aan een boete van € 300,–. Voor het rijden met boordapparatuur
die niet bij de vrachtwagen hoort of het rijden met een dienstverleningsovereenkomst die is opgeschort wordt gedacht aan een boete van € 200,–.
Op grond van het tweede lid wordt de bestuurlijke boete binnen twee
weken nadat die onherroepelijk is geworden, betaald.
Als er na de termijn van twee weken na het onherroepelijk worden van de
boete niet of niet geheel is betaald, wordt de oorspronkelijke boete van
rechtswege met 50% verhoogd. Deze verhoging wordt bekendgemaakt
door de verzending van een aanmaning. Het verhoogde bedrag moet
binnen vier weken worden betaald na verzending van die aanmaning. Als
binnen die vier weken het gehele bedrag van de oorspronkelijk boete +
50% verhoging niet geheel is betaald, wordt het inmiddels verhoogde
bedrag (de oorspronkelijke boete + 50% verhoging) nog eens van
rechtswege met 100% verhoogd. De totale hoogte van de boete, na twee
verhogingen, komt daarmee op het oorspronkelijke bedrag + 200%. Het
derde tot en met vijfde lid zijn in grote lijnen ontleend aan de artikelen 23
tot en met 25 van de Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften (hierna: Wet Mulder). Er is gekozen voor een termijn van
vier weken na elke verhoging om te verzekeren dat ook buitenlandse
weggebruikers voldoende tijd hebben om de boete te ontvangen en een
betaling te doen. Na de tweede aanmaning kan op grond van het zevende
lid in samenhang met artikel 4:117 Awb en artikel 5:10, tweede lid, Awb
worden overgegaan tot dwanginvordering.
De verhogingen van de bestuurlijke boete en een eventuele dwanginvordering kunnen evenwel worden voorkomen als degene die de bestuurlijke
boete moet betalen uitstel van betaling wordt verleend, artikel 4:94 Awb.
Gedurende het uitstel kan de Minister dan niet aanmanen of invorderen.
Het zesde lid bepaalt dat er geen aanmaningskosten in rekening kunnen
worden gebracht bij de eerste en tweede verhoging van de boete. De
aanmaningskosten zitten verwerkt in de verhogingen.
Op grond van het zevende lid, kan de eerste aanmaning en de bijbehorende boete nog niet worden ingevorderd bij dwangbevel. Dat kan pas na
de tweede verhoging.
In het achtste lid is bepaald dat artikel 5:53 Awb niet van toepassing is,
wat betekent dat er van de overtreding niet steeds een proces-verbaal
hoeft te worden opgemaakt en dat de overtreder niet steeds in de
gelegenheid wordt gesteld zienswijzen naar voren te brengen. Dit zou een
onevenredige last vormen bij het opleggen van de bestuurlijk boete voor
overtredingen als bedoeld in artikel 13.
Artikel 17 (stilhouden en voorlopige maatregelen)
In beginsel zullen opgelegde boetes voor overtredingen als bedoeld in
artikel 13 worden opgestuurd aan de houder. Een boete kan ook door de
toezichthouder worden uitgereikt als een overtreding als bedoeld in artikel
13 op de weg geconstateerd wordt en de gegevens van de kenteken-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 910, nr. 3

80

houder niet te verifiëren zijn. Dit is relevant voor kentekenhouders uit een
land buiten de EU die een overtreding op grond van deze wet hebben
begaan. Er zal dan direct moeten kunnen worden gehandhaafd omdat er
anders geen adequate mogelijkheid is om de boete te innen.
De boete wordt door de Minister opgelegd, maar door de toezichthouder
bekendgemaakt door uitreiking aan de bestuurder. Het tweede lid, onder
a, bepaalt dat de beschikking in dat geval onmiddellijk betaald moet
worden. Deze constructie is noodzakelijk omdat de bestuurder niet in alle
gevallen tevens de kentekenhouder zal zijn.
Uit het tweede lid, onder b, volgt dat de verhogingen van de boete, zoals
die ook worden toegepast bij een opgestuurde beschikking, ook van
toepassing zijn op een boete die bij stil houden is opgelegd. Die verhogingen treden echter pas in werking twee weken nadat de beschikking
onherroepelijk (zie ook artikel 19) is geworden.
Op grond van het derde lid kunnen motorrijtuigen van de hoofdweg naar
een veilige locatie, zoals een parkeerplaats, worden gedirigeerd en het
verdere gebruik worden belet. De bevoegdheid bestaat slechts als aan de
kentekenhouder voor dat motorrijtuig een bestuurlijke boete op grond van
artikel 17 wordt uitgereikt door de toezichthouder. Dit geldt ook voor een
boete die onherroepelijk, maar niet in een land buiten de EU ten uitvoer
kan worden gelegd en niet in een andere lidstaat ten uitvoer kan worden
gelegd omdat de overtreding daar niet strafbaar is (zie ook artikel 32). Dit
betekent ook dat zodra een openstaande boete wordt voldaan het gebruik
van het motorrijtuig niet langer kan worden belet. Het vierde lid is
overigens ook van toepassing op een houder van een vrachtwagen die
geregistreerd staat voor het niet voldoen van een hem eerder opgelegde
bestuurlijke boete.
Op grond van het vierde lid kan twaalf weken nadat het rijden met het
motorrijtuig is belet en de kentekenhouder zijn vrachtwagen niet heeft
afgehaald, de vrachtwagen in eigendom om niet worden overgedragen,
verkocht of vernietigd. De kentekenhouder wordt in dat geval geacht zijn
recht daarop te hebben opgegeven. Het motorrijtuig kan ook in eigendom
om niet worden overgedragen, verkocht of vernietigd als de kosten
onevenredig hoog zijn in verhouding tot de waarde van het voertuig.
Het vijfde lid voorziet er in dat bij de beschikking tot het opleggen van de
boete wordt gewezen op de bevoegdheid tot het overbrengen door de
toezichthouder van het voertuig naar een door hem aangewezen plek en
dat hij kan verhinderen dat het voertuig wordt weggereden. Daarnaast
wordt in de beschikking gewezen op de mogelijkheid voor de Minister om
het motorrijtuig om niet in eigendom te doen overgaan, te verkopen of te
vernietigen overeenkomstig het vierde lid.
Op grond van het zesde lid kunnen bij ministeriële regeling nadere regels
worden gesteld, die van belang zijn voor de uitvoering van artikel 17.
Vergelijkbare regelingen zijn opgenomen in artikel 9, achtste lid, van de
Invorderingswet 1990 en artikel 31 van de Wet administratiefrechtelijke
handhaving verkeersvoorschriften.
Artikel 18 (kwijtschelden bestuurlijke boete)
De bestuurlijke boete voor een overtreding als bedoeld in artikel 13 wordt
in ieder geval kwijtgescholden als degene op wiens naam het kenteken in
het kentekenregister is opgenomen aannemelijk maakt dat zijn vrachtwagen bijvoorbeeld is gestolen en tegen zijn wil is gebruikt. Hij kan
daartoe bezwaar maken tegen de boete. Als hij kan aantonen dat hij op
het moment van overtreding geen houder van de vrachtwagen meer was,
is hij ook geen vrachtwagenheffing verschuldigd en wordt de bestuurlijke
boete kwijtgescholden.
De nieuwe houder is degene die als betalingsplichtige voor de vrachtwagenheffing moet worden gezien en is de boete alsnog verschuldigd.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 910, nr. 3

81

HOOFDSTUK 8. BEZWAAR EN BEROEP
Artikel 19 (schorsende werking bezwaar en beroep tegen boete
ex art. 15)
Door het maken van bezwaar of het instellen van beroep tegen de
beschikking tot oplegging van de bestuurlijke boete op grond van artikel
15 wordt de werking van de beschikking geschorst totdat die onherroepelijk is. Op grond van artikel 16, tweede lid, moet de onherroepelijke
beschikking binnen twee weken betaald worden.
De schorsende werking geldt niet voor de beschikking tot oplegging van
een bestuurlijke boete die is uitgereikt bij stil houden van de vrachtwagen.
In dat geval moet de boete onmiddellijk betaald worden omdat de
chauffeur van de vrachtwagen anders weg kan rijden en is niet bekend
aan wie de bestuurlijke boete moet worden gestuurd.
Artikel 20 (opkomen tegen beschikking die direct is ingevorderd)
Doordat de boete op grond van artikel 17, tweede lid, direct betaald moet
worden nadat deze bekend is gemaakt, kan de kentekenhouder pas
gebruik maken van de mogelijkheid om bezwaar te maken en beroep in te
stellen nadat de boete is voldaan. Het artikel bepaalt dat een dergelijk
bezwaar of beroep zich ook richt tegen de inbewaringstelling of het
aanbrengen van bijvoorbeeld een wielklem. Als het bezwaar of beroep
gegrond wordt verklaard, ligt het voor de hand dat de boete wordt
terugbetaald en, voor zover van toepassing, het motorrijtuig wordt
teruggegeven. De bevoegdheid tot het opleggen van een bestuurlijke
boete bij stilhouden is geregeld in artikel 17, tweede lid.
HOOFDSTUK 9. GEGEVENSBESCHERMING
Artikel 21 (bescherming persoonsgegevens, gebruikt door Onze
Minister)
In het kader van de vrachtwagenheffing worden persoonsgegevens
verwerkt. Dat is nodig om bijvoorbeeld de vrachtwagenheffing in rekening
te kunnen brengen of bestuurlijke boetes op te kunnen leggen. Op het
verwerken van persoonsgegevens is het regime van de Algemene
Verordening gegevensbescherming (AVG)109 van toepassing.
De artikelen 21, 22, 23 en 24 hebben betrekking op de verwerking van
persoonsgegevens die noodzakelijk is om te voldoen aan een wettelijke
verplichting die op de verwerkingsverantwoordelijke rust, artikel 6, eerste
lid, onder c, AVG.
In artikel 21, eerste lid, van het onderhavige wetsvoorstel wordt de
Minister van Infrastructuur en Waterstaat aangemerkt als verwerkingsverantwoordelijke voor de verwerking van persoonsgegevens die bij AMvB
worden aangewezen en de vastgelegde gegevens, bedoeld in artikel 14,
tweede lid (voor zover de vastgelegde gegevens persoonsgegevens
betreffen), die worden gebruikt voor de heffing en invordering van de
vrachtwagenheffing, waaronder mede bedoeld de verificatie van de
dienstaanbieders bedoeld in artikel 9, vierde lid, en de registratie van de
ontheffingen en vrijstellingen. Daarnaast is de Minister verwerkingsverantwoordelijke voor de persoonsgegevens die worden gebruikt voor de
handhaving. De taken van de Minister kunnen worden gemandateerd.

109

Verordening (EU) 2016/679 van het Europees Parlement en de Raad van 27 april 2016
betreffende de bescherming van natuurlijke personen in verband met de verwerking van
persoonsgegevens en betreffende het vrije verkeer van die gegevens en tot intrekking van
Richtlijn 95/46/EG (algemene verordening gegevensbescherming) (PbEU 2016, L 119).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 910, nr. 3

82

Daarbij kan ook de verwerkingsverantwoordelijkheid worden meegemandateerd.
De bewaartermijnen zijn opgenomen in het tweede lid. In onderdeel a is
aangesloten bij de verjaringstermijn van vijf jaar die geldt voor geldvorderingen. Hier vallen mede de persoonsgegevens onder waaruit blijkt dat,
na vergelijking van de vastgelegde gegevens en de gegevens ontvangen
van de dienstaanbieder, de heffing niet op de juiste wijze is berekend.
Deze gegevens worden bewaard om de oorzaak van de discrepantie te
kunnen achterhalen en eventuele recidive aan te kunnen tonen.
De bewaartermijn van zeven werkdagen geldt voor de vastgelegde
gegevens die zijn vergeleken met de ontvangen gegevens van de
dienstaanbieders en waarbij uit de vergelijking blijkt dat de heffing op de
juiste wijze is berekend door de dienstaanbieder. Hier wordt geregeld dat
de vernietiging van de vastgelegde gegevens in het technische systeem,
bedoeld in artikel 9, vijfde lid, zo spoedig mogelijk en in ieder geval
binnen zeven werkdagen plaatsvindt. Concreet betekent dit dat de
vastgelegde gegevens die niet relevant zijn voor het doel, genoemd in
artikel 9, vierde lid, vrijwel direct worden vernietigd. In een voorkomend
geval waar extra filtering nodig is (bij ongeschikte, dubbele of
niet-bruikbare vastgelegde gegevens), vindt de vernietiging niet direct
(maar in ieder geval binnen zeven werkdagen) plaats. De voorgestelde
bewaartermijnen zijn proportioneel: de gegevens worden niet langer
bewaard dan noodzakelijk is ten opzichte van het doel van de desbetreffende verwerking.
Als het gaat om de betaling van een bestuurlijke boete (onderdeel b)
moeten de gegevens worden verwijderd nadat de onherroepelijke boete
betaald is of dat de verjaringstermijn van vijf jaar is verstreken (artikel
4:104 Awb). Ook worden op grond van onderdeel b de gegevens die
betrekking hebben op een bestuurlijke boete bewaard gedurende de
termijn dat de bestuurlijke boete kan worden opgelegd. In artikel 16,
achtste lid, wordt artikel 5:53 Awb buiten toepassing verklaard. In dat
geval geldt op grond van artikel 5:45, tweede lid, Awb een verjaringstermijn van drie jaar.
Op grond van het derde lid worden gegevens onmiddellijk verwijderd als
blijkt dat het gaat om een vrachtwagen die tegen de zin van de houder
gebruikt is of waarvoor de houder een vrijwaringsbewijs kan overleggen.
Het vierde lid bepaalt dat de persoonsgegevens waarvoor de Minister
verwerkingsverantwoordelijke is door de Minister beschikbaar worden
gesteld om in een register worden opgenomen. Dit register maakt het
mogelijk dat de beoogde uitvoeringsorganisaties voor de vrachtwagenheffing op een efficiënte wijze over de juiste gegevens kunnen beschikken
voor de uitvoering van hun taken. Daarover worden met de Minister
aparte afspraken gemaakt.
De informatie die de Minister nodig heeft om de berekening van de tol die
door de dienstaanbieders is geheven te kunnen verifiëren, wordt op grond
van het vijfde lid niet langer dan zeven werkdagen bewaard.
Als de gegevens op grond van andere wetgeving langer bewaard moeten
worden dan de in dit artikel opgenomen termijn, geeft het zesde lid
daarvoor de mogelijkheid. In dat geval moeten de betreffende gegevens
niet verwijderd worden.
Artikel 22 (bescherming persoonsgegevens, gebruikt door de
toezichthouder)
In artikel 22, eerste lid, van het onderhavige wetsvoorstel wordt de
toezichthouder aangemerkt als verwerkingsverantwoordelijke voor de
verwerking van persoonsgegevens die bij AMvB worden aangewezen en
de vastgelegde gegevens, bedoeld in artikel 14, tweede lid (voor zover de
vastgelegde gegevens persoonsgegevens betreffen), die worden gebruikt

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 910, nr. 3

83

voor het toezicht op de naleving en het uitreiken van een bestuurlijke
boete bij het stilhouden van een vrachtwagen, bedoeld in artikel 17,
tweede lid, en het informeren van houders van een vrachtwagen die op
grond van het kentekenregister geen dienstverleningsovereenkomst met
een dienstaanbieder lijken te hebben.
De bewaartermijnen zijn opgenomen in het tweede lid. Als het gaat om de
betaling van een bestuurlijke boete (onderdeel a) moeten de gegevens
worden verwijderd nadat de onherroepelijke boete betaald is en worden
de vastgelegde gegevens die zijn opgehaald en waar geen bestuurlijke
boete voor wordt opgelegd, niet langer dan zeven werkdagen bewaard.
Voor deze bewaartermijn van zeven werkdagen gelden dezelfde
waarborgen als voor de bewaartermijn in artikel 21, tweede lid, onder a,
onder 2° (zie de toelichting bij dat artikel). De voorgestelde bewaartermijn
is proportioneel: de vastgelegde gegevens worden niet langer bewaard
dan noodzakelijk is ten opzichte van het doel van de desbetreffende
verwerking. Op grond van onderdeel b worden de gegevens bewaard
gedurende de termijn dat een bestuurlijke boete kan worden opgelegd. In
artikel 16, achtste lid, wordt artikel 5:53 buiten toepassing verklaard. In dat
geval geldt op grond van artikel 5:45, tweede lid, Awb een verjaringstermijn van drie jaar. Onderdeel c bepaalt dat de gegevens voor het
informeren van een houder dat er geen dienstverleningsovereenkomst is
geregistreerd gedurende vier weken worden bewaard.
Het derde lid bepaalt dat de gegevens waarvoor de toezichthouder
verwerkingsverantwoordelijke is door de toezichthouder beschikbaar
worden gesteld om in een register te worden opgenomen. Als de
gegevens op grond van andere wetgeving langer bewaard moeten
worden dan de in dit artikel opgenomen termijn, geeft het vierde lid
daarvoor de mogelijkheid. In dat geval moeten de betreffende gegevens
niet verwijderd worden.
Artikel 23 (bescherming persoonsgegevens, gebruikt door de
dienstaanbieder)
Het eerste lid bepaalt dat de dienstaanbieder als verwerkingsverantwoordelijke wordt aangemerkt voor de verwerking van persoonsgegevens die
hij gebruikt in het kader van de dienstverleningsovereenkomst, het
doorgeven van de gegevens, bedoeld in artikel 9, eerste lid, aan de
Minister van Infrastructuur en Waterstaat, het verlenen van diensten,
bedoeld in artikel 8, vijfde lid en de verificatie, bedoeld in artikel 21, vijfde
lid.
Op grond van het tweede lid bewaart de dienstaanbieder de persoonsgegevens niet langer dan voor die diensten nodig is.
Op grond van het derde lid is het voor de dienstaanbieder verboden de
gegevens die gebruikt worden voor de vrachtwagenheffing door te
verkopen of te verstrekken aan een derde. Dit is echter anders als een
houder daarvoor toestemming heeft gegeven (artikel 6, eerste lid, onder a,
AVG).
Als de gegevens op grond van andere wetgeving langer bewaard moeten
worden dan de in dit artikel opgenomen termijn, geeft het vierde lid
daarvoor de mogelijkheid. In dat geval moeten de betreffende gegevens
niet verwijderd worden.
Artikel 24 (register)
Op grond van het eerste lid wordt een register bijgehouden met gegevens
die nodig zijn voor een goede uitvoering van de vrachtwagenheffing. Dit
register maakt het mogelijk dat de beoogde uitvoeringsorganisaties voor
de vrachtwagenheffing op een efficiënte wijze over de juiste gegevens
kunnen beschikken voor de uitvoering van hun taken. Met een register

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 910, nr. 3

84

werken alle uitvoeringsorganisaties met dezelfde gegevens en hoeven
deze gegevens door andere partijen niet meerdere keren te worden
aangeleverd.
De Minister wijst een beheerder van het register aan (tweede lid). De
beheerder is verwerkingsverantwoordelijke voor de persoonsgegevens
die in het register zijn opgenomen.
Het derde lid bepaalt dat de gegevens uit het register worden gebruikt
voor de uitvoering van de vrachtwagenheffing. De betreffende organisaties hebben geen beschikking over alle gegevens die in het register zijn
opgenomen, maar zij kunnen slechts beschikking krijgen over de
gegevens die nodig zijn voor de uitvoering van hun taak binnen het kader
van de vrachtwagenheffing.
In het vierde lid is opgenomen dat de bewaartermijnen die voor de
Minister respectievelijk de toezichthouder gelden op grond van artikel 21,
tweede lid, en artikel 22, tweede lid, ook gelden voor de beheerder van het
register. Zodra de bewaartermijnen zijn verstreken moeten de gegevens
ook uit het register zijn verwijderd. Daarnaast is opgenomen dat als de
bewaartermijnen voor de toezichthouder en de Minister van elkaar
verschillen en op dezelfde gegevens van toepassing zijn, de langste
termijn voor de beheerder van het register geldt. In het vijfde lid is
opgenomen dat bij ministeriële regeling nadere regels kunnen worden
gesteld over de inrichting en het beheer van het register vrachtwagenheffing en het verstrekken van de gegevens.
HOOFDSTUK 10. WIJZIGING ANDERE WETTEN
Artikel 25 (wijziging Algemene wet bestuursrecht)
In artikel 25 wordt beroep bij de bestuursrechter met betrekking tot de
betalingsverplichting van de dienstaanbieder aan de Minister en de
betalingsverplichting van de houder aan de dienstaanbieder uitgesloten.
De invordering van de vrachtwagenheffing vindt plaats via privaatrechtelijke overeenkomsten. Zie daarvoor de toelichting bij artikel 10. Beoogd is
dat eventuele geschillen daarover kunnen worden voorgelegd aan de
kantonrechter (civiel recht). Met artikel 25 wordt buiten twijfel gesteld dat
geschillen over de facturen van respectievelijk de Minister aan de
dienstaanbieder en de dienstaanbieder aan de houder niet aan de
bestuursrechter kunnen worden voorgelegd.
Op grond van artikel 12, eerste lid, wordt een meerjarenprogramma
vastgesteld. Het is denkbaar dat iemand in het programma een besluit ziet
en om die reden tegen het programma beroep zou kunnen instellen.
Hoewel tegen een programma geen bezwaar en beroep openstaat, wordt
met artikel 25 zeker gesteld dat ook beroep tegen de vaststelling van het
meerjarenprogramma wordt uitgesloten.
Artikel 26 (wijziging Invorderingswet 1990)
Dit betreft een technische wijziging in verband met het intrekken van de
Wet belasting zware motorrijtuigen vanwege de introductie van de
vrachtwagenheffing.
Artikel 27 (wijziging Wegenverkeerswet 1994)
Met de wijziging van artikel 42, vierde lid, onder b, WVW 1994 wordt het
mogelijk gemaakt dat de gegevens die zijn opgenomen in het kentekenregister, worden gebruikt voor een goede uitvoering van de Wet vrachtwagenheffing.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 910, nr. 3

85

Artikel 28 (wijziging Wegenwet)
In beginsel moet een ieder geduld worden op de openbare weg en is een
vorm van tolheffing op een openbare weg zonder wettelijke grondslag
niet toegestaan. De wijziging van artikel 14, vijfde lid, van de Wegenwet
maakt het mogelijk om de vrachtwagenheffing te kunnen invoeren.
Artikel 29 (wijziging Wet belasting zware motorrijtuigen)
Met het voorgestelde artikel 29 wordt de Wet belasting zware motorrijtuigen (Wet BZM) ingetrokken en wordt de heffing overeenkomstig artikel
17 van het Eurovignetverdrag110 beëindigd. De intrekking van de Wet BZM
kan pas plaatsvinden op het moment dat de vrachtwagenheffing
daadwerkelijk wordt geheven. Dat zal met toepassing van artikel 36
plaatsvinden op een bij koninklijk besluit te bepalen tijdstip.
Het vervallen van de belasting op zware motorrijtuigen maakt het ook
noodzakelijk de heffing van het gemeenschappelijk gebruiksrecht van het
Eurovignetverdrag op te zeggen of te beëindigen. Opzegging van het
verdrag dient plaats te vinden aan het eind van ieder kalenderjaar, terwijl
een beëindiging van de heffing van het gemeenschappelijk gebruiksrecht
op elk willekeurig tijdstip kan ingaan. Voor de respectievelijke procedures
geldt een opzegtermijn dan wel een mededelingstermijn van negen
maanden. Mede gezien de grotere flexibiliteit is ervoor gekozen om te
kiezen voor de beëindiging van de heffing van het gemeenschappelijk
gebruiksrecht (artikel 17 van het Eurovignetverdrag). Opzegging van het
verdrag kan dan op een later tijdstip plaatsvinden.
Artikel 30 (wijziging Wet op de motorrijtuigenbelasting 1994)
De motorrijtuigenbelasting voor vrachtauto’s wordt verlaagd als gevolg
van de introductie van de vrachtwagenheffing. In de tabel worden de
nieuwe tarieven vastgesteld. Het aantal gewichtsklassen is uitgebreid ten
opzichte van de huidige tabel, zodat zoveel mogelijk de minimumtarieven
van Richtlijn 1999/62/EG kunnen worden gevolgd.
Bij het bepalen van de tarieven zijn de volgende uitgangspunten gehanteerd:
1. De Europese minimumtarieven, bedoeld in bijlage 0 van Richtlijn
1999/62/EG.
2. De vaststelling van het MRB-tarief blijft mogelijk op basis van
voertuiginformatie.
Registratie naar gebruik door de belastingplichtige of een fysieke
controle door de belastingdienst moet niet noodzakelijk zijn. Dit heeft
gevolgen voor de tarieven van vrachtauto’s met een koppelinrichting.
Het is in de praktijk namelijk niet te bepalen óf de vrachtauto
daadwerkelijk met een oplegger rijdt en hoeveel assen deze oplegger
heeft. Om te voorkomen dat in de praktijk het MRB-tarief onder het
Europese minimumtarief kan uitkomen, is het tarief als volgt bepaald:
a. bij een vrachtauto met koppelinrichting bedraagt het maximum
toegestane totaalgewicht de som van het maximumgewicht dat
de trekkende eenheid kan trekken en het maximum toegestane
gewicht van de trekkende eenheid;
b. de verschillende minimumtarieven van de richtlijn – onderscheidend naar het aantal assen van de opleggertrekker – zijn
samengevoegd, waarbij telkens het hoogste tarief is gekozen en
waarbij geborgd is dat de tarieven zich ook logisch tot elkaar
verhouden.

110

Het op 9 februari 1994 te Brussel tot stand gekomen Verdrag inzake de heffing van rechten
voor het gebruik van bepaalde wegen door zware vrachtwagens (Trb. 1994, 69).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 910, nr. 3

86

3.

4.

In de richtlijn zijn sommige gewichtsklassen niet benoemd. Voor deze
klassen geldt een richtlijnconform tarief, dat zich logisch verhoudt tot
de richtlijn en de overige tarieven.
Ten overvloede wordt opgemerkt dat de tarieven, genoemd in de
voorgestelde tabel, jaarlijks kunnen worden onderworpen aan de
inflatiecorrectie, bedoeld in artikel 81a van de Wet op de motorrijtuigenbelasting 1994.
Op grond van artikel 28, tweede lid, van de Wet op de motorrijtuigenbelasting 1994 worden bedragen van € 5,– en minder niet geïnd.
Voor zover de Europese minimumtarieven per kwartaal lager zijn dan
deze drempel, worden de tarieven op € 6,– gesteld.
Op dit moment vinden onderhandelingen plaats over een herziening
van de Eurovignetrichtlijn. Als die wijziging van kracht wordt, kunnen
de tarieven aan die gewijzigde richtlijn worden aangepast.

Artikel 31 (wijziging Wet overgang belastingheffing in euro’s)
Dit betreft een technische wijziging in verband met het intrekken van de
Wet belasting zware motorrijtuigen vanwege de introductie van de
vrachtwagenheffing.
Artikel 32 (wijziging Wet wederzijdse erkenning en tenuitvoerlegging geldelijke sancties en beslissingen tot confiscatie)
De Wet wederzijdse erkenning en tenuitvoerlegging geldelijke sancties en
beslissingen tot confiscatie voorziet onder andere in een procedure om de
inning van boetes in het buitenland mogelijk te maken. De reikwijdte van
de wet is beperkt tot de inning van geldelijke sancties voor strafrechtelijke
overtredingen, verkeersovertredingen als bedoeld in de Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften (Wet Mulder) en de
overtredingen als bedoeld in artikel 10:5 van de Arbeidstijdenwet voor
zover het overtredingen betreft van hoofdstuk 2 van het Arbeidstijdenbesluit vervoer.
In de EETS-richtlijn wordt dezelfde systematiek als in de CBE-richtlijn
gehanteerd en wordt voor de uitwerking bij de systematiek voor de
uitwisseling van kentekengegevens aangesloten. Op grond van de Cross
Border Enforcement-richtlijn (Richtlijn (EU) 2015/413) kunnen ten aanzien
van bepaalde verkeersovertredingen kentekengegevens worden uitgewisseld tussen de lidstaat van herkomst van de kentekenhouder en de
lidstaat waar hij de overtreding heeft begaan. In de Wahv is geregeld aan
wie een verkeersboete kan worden opgelegd en in artikel 8a Kentekenreglement is voorts geregeld aan wie kentekengegevens kunnen worden
verstrekt.
Met de voorgestelde wijziging worden ook boetes voor overtredingen die
verband houden met het niet betalen van tol onder de reikwijdte van de
Wet wederzijdse erkenning en tenuitvoerlegging gebracht. Dit is met
name van belang voor free flow-systemen (tolsystemen zonder
slagboom). Ook vallen daarmee overtredingen waarmee een correcte
registratie van het aantal gereden kilometers wordt belemmerd of het
ontbreken van een dienstverleningsovereenkomst van de kentekenhouder
met een dienstaanbieder die de tol van de kentekenhouder int, onder de
reikwijdte. Dat zijn immers overtredingen die zorgen voor het niet betalen
van tol.
In artikel 5, derde lid, van het Kaderbesluit 2005/214/JBZ is voorzien in de
mogelijkheid van erkenning en tenuitvoerlegging van deze beslissingen.
De tenuitvoerleggingsstaat kan daaraan wel de voorwaarde verbinden dat
de beslissing ook betrekking moet hebben op een naar het recht van de
tenuitvoerleggingsstaat strafbaar feit, ongeacht de bestanddelen of
kwalificatie hiervan.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 910, nr. 3

87

Op dit moment zou de onderhavige wetswijziging de erkenning en
tenuitvoerlegging in ieder geval in acht andere lidstaten mogelijk maken,
waaronder de directe buurlanden België en Duitsland. De inning vindt
vervolgens plaats volgens de regelgeving van die EU-lidstaat en ook de
opbrengst vervalt aan de betreffende EU-lidstaat.
HOOFDSTUK 11. SLOTBEPALINGEN
Artikel 33 (spoedregeling)
Eerste lid
Het eerste lid maakt het mogelijk om in spoedeisende gevallen door
middel van een ministeriële regeling wegen toe te voegen aan de bijlage
bij de wet waarin de wegen zijn aangewezen waar de vrachtwagenheffing
wordt geheven. Ook kan het tarief van bepaalde in de bijlage opgenomen
wegen op € 0,00 worden gesteld. Het gaat om gevallen waarbij blijkt dat
er als gevolg van de vrachtwagenheffing zodanige uitwijk van vrachtverkeer plaatsvindt naar wegen waarop geen vrachtwagenheffing wordt
geheven, waardoor de verkeersveiligheid, de bereikbaarheid of de fysieke
leefomgeving in het geding komt. In dat geval zal adequaat gehandeld
moeten kunnen worden teneinde de ontstane ongewenste situatie zo snel
mogelijk op te lossen.
Als gevolg van de invoering van de vrachtwagenheffing bestaat de kans
dat vrachtwagens uitwijken naar niet-beprijsde wegen. Dit zullen veelal
wegen van het onderliggend wegennet betreffen die in beheer bij
regionale overheden zijn. Uit modelresultaten gecombineerd met expert
judgement van de wegbeheerders volgt dat deze uitwijk zich naar
verwachting niet zal voordoen. Na invoering van de vrachtwagenheffing
zal dit zekerheidshalve worden gemonitord. Over de wijze waarop de
monitoring plaatsvindt, worden afspraken gemaakt met de regionale
wegbeheerders.
Mocht er na de start van de vrachtwagenheffing of na een wetswijziging
substantiële uitwijk ontstaan die tot spoedeisende gevallen op de weg
leidt, zal direct moeten kunnen worden ingegrepen. Het opstellen van een
ministeriële regeling zal doorgaans enige tijd in beslag nemen. Dat heeft
onder andere te maken met het feit dat de Minister moet afstemmen met
de wegbeheerder over de te nemen maatregelen gezien zijn lokale kennis
van de weg die het betreft. Of er sprake is van spoedeisende gevallen
wordt mede gebaseerd op monitoringsgegevens. Het zal niet altijd
duidelijk zijn of een extra toename van het verkeer is toe te schrijven aan
de vrachtwagenheffing of dat er andere oorzaken aan ten grondslag
liggen, zoals het moment van de dag, weersomstandigheden, wegwerkzaamheden, de opening van een bedrijventerrein en vakanties. In
sommige gevallen zal dus niet meteen duidelijk zijn of er sprake is van
een spoedeisend geval. Als de spoedeisendheid dusdanig is, dat het
noodzakelijk is per direct maatregelen te treffen kan de wegbeheerder
vooruitlopend op de ministeriële regeling tijdelijke verkeersmaatregelen
nemen. Dat zijn maatregelen waarvoor geen verkeersbesluit vereist is en
die maatregelen mogen niet langer dan vier maanden duren (zie art. 34
e.v. Besluit administratiefrechtelijke bepalingen inzake het wegverkeer
(Babw)). Hierbij kan worden gedacht aan een vrachtwagenverbod of een
snelheidsverlaging. Dit zijn echter maatregelen die in het kader van de
vrachtwagenheffing veelal niet ideaal zijn. Een vrachtwagenverbod is
bijvoorbeeld een te zwaar middel bij veel uitwijkend verkeer omdat het
niet gewenst is meteen al het vrachtverkeer te verbieden. Een snelheidsverlaging treft niet alleen het uitwijkende vrachtverkeer, maar ook het
reguliere verkeer op die betreffende weg. Als een ministeriële regeling

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 910, nr. 3

88

gewenst is, wordt de voorbereiding daarvan in de tussentijd zo spoedig
mogelijk gestart. Met de ministeriële regeling wordt beoogd zo snel
mogelijk een oplossing op maat te kunnen bieden.
De bevoegdheid om in deze spoedeisende gevallen bij ministeriële
regeling af te kunnen wijken van de wet is slechts toegestaan gedurende
een periode van achttien maanden na invoering van de vrachtwagenheffing, na de inwerkingtreding van een wijziging van de bijlage bij de wet
of na een wijziging van het tarief, bedoeld in artikel 5, eerste lid. Een
wijziging van het tarief als gevolg van de jaarlijkse indexatie van de
tarieven vormt overigens geen grond om bij ministeriële regeling van de
wet af te kunnen wijken.
Tweede lid
Een ministeriële regeling kan pas worden vastgesteld nadat is afgestemd
met de wegbeheerder. Als een wegbeheerder het gewenst vindt dat er
een ministeriële regeling wordt vastgesteld, kan hij de Minister van
Infrastructuur en Waterstaat daarom verzoeken.
Derde lid
Het derde lid bepaalt dat er zo spoedig mogelijk nadat de ministeriële
regeling die is opgesteld vanwege spoedeisendheid in de Staatscourant is
geplaatst, een wetsvoorstel wordt ingediend bij de Tweede Kamer. Het
wetsvoorstel regelt het betrokken onderwerp waarop via de van
toepassing zijnde procedures wijzigingen aangebracht kunnen worden.
Als het voorstel door de regering echter wordt ingetrokken of de Tweede
of Eerste Kamer besluit om het voorstel niet aan te nemen dan wordt de
ministeriële regeling ingetrokken. Als het wetsvoorstel wordt aangenomen en tot wet wordt verheven, wordt tegelijkertijd met de inwerkingtreding van die wet de ministeriële regeling ingetrokken. Dit laat
overigens onverlet dat als daar aanleiding voor is, de ministeriële regeling
tot die tijd nog kan worden gewijzigd.
Artikel 34 (evaluatie)
Op grond van artikel 11, eerste lid, van Richtlijn 1999/62/EG dient elke vier
jaar een verslag aan de Europese Commissie te worden gezonden over de
tolheffing. Om dubbele lasten te voorkomen wordt bij deze termijn
aangesloten voor het informeren van de Staten-Generaal over de
doeltreffendheid en de effecten van de onderhavige wet in de praktijk. De
monitoringsgegevens die worden gebruikt voor het bepalen van de
omvang van het uitwijkend vrachtverkeer zullen ook bij de evaluatie
worden betrokken om uitspraken te kunnen doen over de invloed van het
invoeren van een vrachtwagenheffing op de verkeersstromen. Daarnaast
zal ook worden gekeken naar de bescherming van de privacy.
Artikel 35 (overgangsrecht)
Het voorgestelde overgangsrecht voorziet in eerbiedigende werking van
alle regels ter zake van belastbare feiten die hebben plaatsgevonden
voordat de Wet belasting zware motorrijtuigen wordt ingetrokken.
Artikel 36 (inwerkingtreding)
Inwerkingtreding geschiedt op een bij koninklijk besluit te bepalen tijdstip.
Hiervoor is gekozen omdat de inwerkingtreding niet eerder kan plaatsvinden dan nadat ook de benodigde uitvoeringsregels gereed zijn. De wet
en de uitvoeringsregels zullen in beginsel op hetzelfde tijdstip in werking

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 910, nr. 3

89

treden. Voor een zorgvuldige inwerkingtreding kan het aangewezen zijn
om bepaalde onderdelen op een later tijdstip in werking te laten treden.
Artikel 36 biedt die mogelijkheid.
BIJLAGE. Wegvakken waar de vrachtwagenheffing wordt
geheven, behorende bij artikel 2, eerste lid, van de Wet vrachtwagenheffing.
In de bijlage is een lijst met wegvakken opgenomen waar de vrachtwagenheffing wordt geheven.
Transponeringstabel Richtlijn 1999/62/EG van het Europees
Parlement en de Raad van 17 juni 1999 betreffende het in
rekening brengen van het gebruik van bepaalde infrastructuurvoorzieningen aan zware vrachtvoertuigen (PbEG 1999, L 42),
zoals laatstelijk gewijzigd bij Richtlijn 2013/22/EU van de Raad
van 13 mei 2013:
Bepaling EU-regeling

Bepaling in implementatieregeling of bestaande regeling
(waar geen aanduiding van de
regeling staat, wordt de Wet
vrachtwagen-heffing bedoeld)

Artikel 1 (toepassingsbereik richtlijn)
Artikel 2
(definities)
Artikel 3 tot en met 6
(motorrijtuigen-belasting)

Artikel 2, eerste lid
Behoeft geen implementatie

Artikel 7, eerste lid
(heffen van tol op trans-Europees
wegennet)
Artikel 7, tweede lid
(geen tolgelden en gebruiksrechten
voor hetzelfde traject, tenzij voor
bruggen, tunnels en bergpassen)
Artikel 7, derde lid
(geen discriminatie)
Artikel 7, vierde lid
(mogelijkheid voor vrijstelling
toltarief)
Artikel 7, vijfde lid
(tolgelden alleen voor voertuigen van
maximaal 12 ton)
Artikel 7 bis
(gebruiksrechten evenredig met
gebruik infrastructuurvoorziening)
Artikel 7 ter, eerste lid
(infrastructuurheffing is gebaseerd op
beginsel van terugverdienen
infrastructuurkosten)
Artikel 7 ter, tweede lid
(kosten zijn gerelateerd aan wegvak
waar infrastructuurheffing wordt
toegepast)
Artikel 7 quater
(externe kostenheffing relateren aan
milieu)
Artikel 7 quinquies
(waarden bij nieuwe Euroemissienormen)
Artikel 7 sexies, eerste lid
(berekening toltarief)
Artikel 7 sexies, tweede lid
(hoogte concessietoltarief)

Artikel 2

Behoeft geen implementatie

Behoeft geen implementatie

Omschrijving beleidsruimte

Toelichting op de keuze(n) bij de
invulling van de beleidsruimte

Deze artikelen hebben
betrekking op de motorrijtuigenbelasting en niet op tol.

De artikelen zijn reeds geïmplementeerd in bestaand recht.

De Wet belasting zware
motorrijtuigen (Eurovignet)
wordt ingetrokken.

Door de intrekking van de Wet
belasting zware motorrijtuigen is
er geen sprake van een vignet en
tol.

Artikel 2
Artikel 3

Behoeft geen implementatie

Behoeft geen implementatie

Dit is een facultatieve
bepaling waar geen gebruik
van wordt gemaakt.
De Wet belasting zware
motorrijtuigen (Eurovignet)
wordt ingetrokken.

Dit artikel heeft betrekking op
gebruiksrechten en niet op tol.

Artikel 5

Artikel 2, eerste lid

Behoeft geen implementatie

Behoeft geen implementatie

Dit artikel betreft
externekosten-heffing en die
wordt niet geheven.
Dit artikel betreft
externekosten-heffing en die
wordt niet geheven.

Artikel 5, eerste lid
Behoeft geen implementatie

Dit artikellid heeft betrekking
op concessie-tolgelden en
daar wordt niet in voorzien.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 910, nr. 3

90

Bepaling EU-regeling

Bepaling in implementatieregeling of bestaande regeling
(waar geen aanduiding van de
regeling staat, wordt de Wet
vrachtwagen-heffing bedoeld)

Omschrijving beleidsruimte

Artikel 7 sexies, derde lid
(tolheffing voor 10 juni 2008)

Behoeft geen implementatie

Artikel 7 septies
(infrastructuurheffing in bergachtige
gebieden)
Artikel 7 octies, eerste lid
(variatie tarief Euro-emissieklasse)
Artikel 7 octies, tweede lid
(tarief Euro-emissieklasse)
Artikel 7 octies, derde lid
(variatie infrastructuurheffing)

Behoeft geen implementatie

Dit artikellid heeft betrekking
op tolheffing voor 10 juni
2008 en dat is hier niet aan de
orde.
Dit is een facultatief artikel
waar geen gebruik van wordt
gemaakt.

Artikel 7 octies, vierde lid
(geen extra opbrengsten als gevolg
van variatie eerste en derde lid)
Artikel 7 nonies
(notificatie tolregeling)
Artikel 7 decies, eerste lid
(geen korting of heffing van het
externekostenelement van tolheffing)

Artikel 5, eerste lid

Artikel 7 decies, tweede lid
(korting of verlaging infrastructuurheffing)
Artikel 7 decies, derde lid
(toegestane andere variaties van
andere toltarieven bij specifieke
projecten van groot Europees belang
als bedoeld in bijlage III van Besluit
nr. 661/2010/EU)
Artikel 7 undecies, eerste lid
(bij tolheffing zo weinig mogelijk
belemmeringen voor verkeersdoorstroming)
Artikel 7 undecies, tweede lid
(geen ongerechtvaardigde benadeling
van niet-reguliere gebruikers van het
wegennet)
Artikel 7 undecies, derde lid
(ontvangstbewijs voor betaalde tol)
Artikel 7 undecies, vierde lid
(mogelijkheid voor tolheffing via
boordapparatuur)
Artikel 7 duodecies (compensatie
voor tolheffing)

Behoeft geen implementatie

Artikel 8 (lidstaten kunnen samenwerken bij heffen gebruiksrechten)

Behoeft geen implementatie

Artikel 8 bis
(toezicht op transparante en
niet-discriminerende tolheffing)
Artikel 8 ter
(lidstaten kunnen gezamenlijk tol
heffen)
Artikel 9, eerste lid en eerste lid bis
(geen beperkingen ten aanzien van
andere heffingen of belastingen)
Artikel 9, tweede lid
(gebruik inkomsten)
Artikel 9 bis
(controle- en sanctieregeling voor
inbreuken op nationale bepalingen)

Artikel 14

Toelichting op de keuze(n) bij de
invulling van de beleidsruimte

Artikel 5, eerste lid
Artikel 8, derde lid
Behoeft geen implementatie

Dit is een facultatief artikel
waar geen gebruik van wordt
gemaakt.

Behoeft geen implementatie
Behoeft geen implementatie

Behoeft geen implementatie

Dit betreft een notificatieverplichting.
Dit artikellid betreft
externekosten-heffing waar
geen gebruik van wordt
gemaakt.
Dit artikellid is facultatief. Er
wordt geen gebruik van
gemaakt.
Dit is een facultatieve
bepaling waar geen gebruik
van wordt gemaakt. Bovendien is nr. 661/2010/EU
ingetrokken.

Behoeft geen implementatie

Feitelijke handeling.

Artikel 4, eerste lid

Artikel 8, vijfde lid, onder f
Behoeft geen implementatie

Artikel 30

Behoeft geen implementatie

Behoeft geen implementatie

Dit artikellid betreft
externekosten-heffing en die
wordt niet geheven.
Verlaging van de motorrijtuigenbelasting voor vrachtwagens.
Dit artikel is facultatief. Er
wordt geen gebruik van
gemaakt.

Een facultatieve bepaling
waar geen gebruik van wordt
gemaakt.
Er worden met dit wetsvoorstel
geen beperkingen gesteld aan
andere heffingen of belastingen.

Artikel 12
Artikelen 13 tot en met 18

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 910, nr. 3

91

Bepaling EU-regeling

Bepaling in implementatieregeling of bestaande regeling
(waar geen aanduiding van de
regeling staat, wordt de Wet
vrachtwagen-heffing bedoeld)

Artikel 9 ter tot en met 9 octies
(gedelegeerde handelingen EC en
bevorderen van uitwisseling kennis
tussen lidstaten)
Artikel 10
(de te hanteren wisselkoers voor de
Euro)

Behoeft geen implementatie

Artikel 10 bis
(herziening bedragen in de richtlijn)

Behoeft geen implementatie

Artikel 11
(verdrag lidstaat aan EC en doeltreffendheid richtlijn)
Artikel 12, eerste lid, tweede alinea
(omzettings- en navigatieverplichting)
Artikel 12, tweede lid (notificatie)
Artikel 13
(inwerkingtredingsbepaling voor de
richtlijn)
Artikel 14
(richtlijn is gericht tot de lidstaten)
Bijlage 0
(emissiegrens-waarden)
Bijlage I
(maximumtarieven voor belastingen
op voertuigen)
Bijlage II
(maximumbedragen gebruiksrechten)

Behoeft geen implementatie

Bijlage III
(kernbeginsel voor toedeling kosten
en berekening van tolgelden)
Bijlage III bis
(minimumeisen voor de toepassing
van een externekostenheffing)

Artikel 5

Bijlage III ter
(maximale gewogen gemiddelde
externekostenheffing)

Behoeft geen implementatie

Bijlage IV
(indicatieve bepaling van de
voertuigklasse)

Behoeft geen implementatie

Omschrijving beleidsruimte

Behoeft geen implementatie

Toelichting op de keuze(n) bij de
invulling van de beleidsruimte

Dit artikel bepaalt de te hanteren
wisselkoers voor de Euro. De
richtlijn geeft de bedragen in Euro.
In dit wetsvoorstel spelen andere
valuta dan de Euro geen rol.
Dit artikel heeft betrekking op het
wijzigen van Bijlagen II en III van
de richtlijn.
Feitelijke handeling en gericht aan
Europese instellingen.

Aanhef
Behoeft geen implementatie
Behoeft geen implementatie

Behoeft geen implementatie
Artikel 5, eerste lid
Behoeft geen implementatie

Deze bijlage heeft betrekking op
belasting en niet op tolheffing.

Behoeft geen implementatie

Deze bijlage heeft betrekking op
gebruiksrechten en daar wordt in
dit wetsvoorstel geen gebruik van
gemaakt.

Behoeft geen implementatie

Deze bijlage heeft betrekking op
externekosten-heffing en daar
wordt in dit wetsvoorstel geen
gebruik van gemaakt.
Deze bijlage heeft betrekking op
externekosten-heffing en daar
wordt in dit wetsvoorstel geen
gebruik van gemaakt
Dit is in samenhang met
artikel 2, onder f, van de
richtlijn een facultatieve
bepaling waar geen gebruik
van wordt gemaakt.

De Minister van Infrastructuur en Waterstaat,
B. Visser

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 910, nr. 3

92