Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2014–2015

34 023

Goedkeuring van het op 26 mei 2014 te Brussel
tot stand gekomen Besluit van de Raad van de
Europese Unie betreffende het stelsel van eigen
middelen van de Europese Unie (Trb. 2014, 157)

Nr. 5

NOTA NAAR AANLEIDING VAN HET VERSLAG
Ontvangen 4 februari 2015
De regering dankt de vaste commissie voor Financiën van de Tweede
Kamer der Staten-Generaal voor haar verslag met betrekking tot het
voorstel van wet tot goedkeuring van het bovengenoemde besluit. In deze
nota naar aanleiding van het verslag worden de vragen van de
commissie, mede namens de Minister van Buitenlandse Zaken, beantwoord. Vragen met dezelfde strekking zijn in één keer beantwoord.
Inhoud Eigen Middelenbesluit
De leden van de VVD-fractie hechten belang aan een systeem van
inkomsten voor de begroting van de Europese Unie dat consistent is,
doelmatig en recht doet aan de budgettaire soevereiniteit en de begrotingscyclus in de nationale lidstaten. Deze leden zijn daarom ook tevreden
met de huidige systematiek waarbij lidstaten primair verantwoordelijk
blijven voor het overdragen van de financiële middelen aan de EU, en
hechten eraan dat er nu niet gekozen wordt voor een systeem waarbij de
Europese Unie de bevoegdheid krijgt om haar eigen middelen op te halen.
Deelt de regering deze afwijzing van Europese belastingen?
Zoals herhaaldelijk tijdens de onderhandelingen over het
Meerjarig Financieel Kader voor de periode 2014–2020 aan de
Tweede Kamer is gemeld, is de regering geen voorstander van
Europese belastingen. De regering wijst er op dat in het voorliggende Eigen Middelenbesluit (artikel 2 lid 1) de drie bestaande
eigen middelen worden gehandhaafd (traditionele eigen middelen
zoals invoerrechten, BTW-middel en een BNI-middel). Nieuwe
eigen middelen kunnen, zoals blijkt uit artikel 2 lid 2, alleen
worden ingesteld indien alle lidstaten daarmee instemmen
(conform de procedure van artikel 311 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie).
Op dit moment buigt de zogenoemde High Level Working Group
Eigen Middelen onder leiding van Mario Monti zich over een
herziening van het stelsel van eigen middelen voor de periode na

kst-34023-5
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2015

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 023, nr. 5

1

2020. De High Level Group presenteert in 2016 haar eindrapport.
De regering wacht de uitkomsten van deze werkgroep af.
Het huidige systeem kent veel correctiemechanismen op de begroting
achteraf, zowel waarbij geld terugbetaald wordt aan de lidstaten als dat er
om extra geld gevraagd wordt. Ziet de regering mogelijkheden om bij
volgende Eigen Middelenbesluiten te kijken naar een systeem waarbij
gewerkt wordt met een enkel ijkpunt voor de over te maken bedragen
waarbij correcties achteraf verminderd of achterwege kunnen blijven?
Wellicht zelfs een enkel ijkpunt binnen een MFK-periode waarbij de
inkomsten een bepaalde van te voren vastgestelde trend volgen, vragen
de leden van de VVD-fractie?
De leden van de PvdA-fractie zijn ontevreden met de huidige begrotingssystematiek die wordt gehanteerd door de EU. Dit jaar is reeds de zevende
gewijzigde begroting voorgesteld, zo constateren deze leden. Er moet een
systeem komen waarbij meer duidelijkheid wordt verschaft en er een
einde komt aan de eindeloze reeks meevallers dan wel naheffingen. Is de
regering bereid mee te denken over een nieuwe begrotingssystematiek,
zodat verrassingen zoals de recente naheffing kunnen worden voorkomen? In hoeverre zijn de vele mee- en tegenvallers te wijten aan de
conjunctuur en in hoeverre kennen zij andere oorzaken? Kan een overzicht
worden gegeven van de mee- en tegenvallers over de periode 2007–2014?
Met welke begrotingselasticiteit wordt gerekend bij het Meerjarig
Financieel Kader (MFK)? Welk deel van de Europese begroting bestaat uit
langjarige investeringen? Worden zij op kasbasis geboekt of over
meerdere jaren afgeschreven? Hoe kan worden geborgd dat er minder
bijstellingen nodig zijn? In hoeverre kan saldering van mee- en tegenvallers helpen, die bijvoorbeeld slechts eenmaal per jaar worden
voorgelegd aan lidstaten op een moment waardoor zij ook duidelijker
kunnen meelopen in de besluitvorming omtrent de nationale begrotingen? Wanneer denkt de regering resultaten te kunnen boeken op dit
gebied?
De regering deelt de mening van de VVD- en PvdA-fracties dat de
begrotingssystematiek van de EU complex is. Uw Kamer is
hierover eerder een brief toegezegd. De regering wil bezien of de
begrotingssystematiek eenvoudiger en transparanter kan, waarbij
de EU-afdrachten voorspelbaarder worden en er een beperkt
aantal vaste verandermomenten komt. De regering wil de
resultaten van deze verkenning vervolgens gebruiken bij de
tussentijdse evaluatie van het Meerjarig Financieel Kader
2014–2020 en de bespreking van de uitkomsten van de genoemde
High Level Working Group Eigen Middelen.
Onder de huidige systematiek wordt de EU-begroting opgesteld
in zowel vastleggingskredieten (verplichtingen) als betalingskredieten (uitgaven). Beide worden begrensd door de hoogte van de
plafonds, zoals afgesproken in het Meerjarig Financieel Kader
2014–2020. In het Meerjarig Financieel Kader 2014–2020 zijn de
plafonds in vastleggingskredieten gedefinieerd per uitgavencategorie, voor de betalingskredieten geldt alleen een jaarlijks totaal.
De betalingskredieten volgen uit de vastleggingskredieten. In
sommige gevallen volgen de betalingskredieten in hetzelfde jaar
(bijvoorbeeld voor directe landbouwsubsidies of de salarissen van
EU-ambtenaren), maar vaak ook pas in latere jaren (bijvoorbeeld
bij een groot deel van de middelen voor structuurfondsen). De
plafonds in het Meerjarig Financieel Kader 2014–2020 zijn
vastgesteld in absolute bedragen en zijn dus niet afhankelijk van
de conjunctuur.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 023, nr. 5

2

De EU-begroting dient op grond van het EU-Werkingsverdrag
sluitend te zijn. De financiering vindt plaats op basis van het
Eigen Middelenbesluit. Net als bij nationale begrotingen zijn
tussentijdse wijzigingen van de EU-begroting als gevolg van
optredende mee- of tegenvallers onontkoombaar. Wanneer de
begroting (in betalingskredieten) niet toereikend blijkt om alle
betalingsaanvragen te kunnen doen kan de Commissie een
aanvullende begroting voorstellen. De Commissie stelt ook een
aanvullende begroting voor wanneer er mee- of tegenvallers zijn
aan de inkomstenkant van de begroting, bijvoorbeeld door meeof tegenvallende boeteopbrengsten. In elk jaar zijn er doorgaans
5 tot 10 aanvullende begrotingen. Wanneer er op basis van een
aanvullende begroting meer of minder middelen vereist zijn van
de lidstaten, dragen deze meer of minder af aan eigen middelen
gebaseerd op het bruto nationaal inkomen. De BNI-afdracht is in
feite de sluitpost van de EU-begroting. Eén, niet te wijzigen,
ijkmoment voor de EU-afdrachten is daarom lastig te realiseren
en acht de regering onwenselijk. Wel wil de regering met andere
lidstaten, de Commissie en het Europees parlement de mogelijkheden verkennen om tot minder en vaste wijzigingsmomenten te
komen.
De leden van de PvdA-fractie lezen dat het absolute maximum dat de
Europese Unie kan en mag ontvangen is vastgesteld op 1,23% van het BNI
van de unie. Waarom, zo vragen deze leden, is dit maximum van de EMB
niet afgestemd op de uitgavenplafonds van het Meerjarig Financieel
Kader (2014–2020) die rond de 1% BNI liggen?
De leden van de PvdA-fractie hebben gevraagd naar het verschil
tussen enerzijds het maximum van de eigen middelen ter dekking
van de betalingskredieten van 1,23% BNI zoals genoemd in
artikel 3 van het Eigen Middelenbesluit en anderzijds de betalingenplafonds van het Meerjarig Financieel Kader van circa 1% BNI.
Het is mogelijk dat in enig jaar meer middelen opgevraagd
moeten worden bij de lidstaten dan voorzien in het MFK-betalingenplafond. Dit is echter uitzonderlijk. Dit zou het geval
kunnen zijn bij leningen aan landen waarbij de EU garant staat. In
een situatie waarbij deze leningen niet zouden worden terugbetaald, dient de EU de hiervoor benodigde middelen op te kunnen
vragen van de EU-lidstaten zonder het vastgestelde maximum te
overschrijden. Bij de bepaling van de omvang van het Europees
Financieel Stabiliteitsmechanisme (EFSM) in 2010 vormde het
Eigen Middelenplafond van 1,23% BNI daadwerkelijk een
begrenzing. Het maximum van 1,23% BNI heeft tijdens de laatste
MFK-onderhandelingen nooit ter discussie gestaan.
De leden van de CDA-fractie vragen de regering of bij het afsluiten van de
nieuwe afspraken ook gesproken is over het systeem van jaarbetalingen
en naheffingen en indien dit gebeurd is hoe dit terug is gekomen in de
gemaakte afspraken. Verder vragen deze leden hoe de regering aankijkt
tegen het voorstel van de leider van de liberale ALDE-fractie om de Eigen
Middelen voor de EU alleen uit btw-afdrachten van de lidstaten te laten
bestaan. Is de regering het met genoemde leden eens dat dit een weg is
die Europa niet zou moeten bewandelen?
In antwoord op vragen van de leden van de CDA-fractie of bij de
totstandkoming van het nieuwe Eigen Middelenbesluit ook het
systeem van jaarbetalingen en naheffingen is besproken kan de
regering melden dat op dit punt in de onderhandelingen geen
nieuwe voorstellen zijn gedaan en het Eigen Middelenbesluit en

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 023, nr. 5

3

de onderliggende uitvoeringsverordening op dit punt evenmin
zijn gewijzigd. Verder hebben deze leden gevraagd naar de
mening van de regering over financiering van de EU-begroting
met uitsluitend BTW-afdrachten van de lidstaten. De regering wil
hierbij verwijzen naar de Nederlandse inzet ten aanzien van de
financiering van de EU-begroting bij de MFK-onderhandelingen.1
De regering is geen voorstander van een financiering die alleen
gebaseerd is op btw-afdrachten. Met dit voorliggende Eigen
Middelenbesluit blijft de bestaande financiering van de
EU-begroting met drie verschillende categorieën eigen middelen
gehandhaafd.
De leden van de CDA-fractie vragen of de regering bereid is om niet alleen
de uitgaven, maar ook de afdrachten aan de EU onderdeel te laten zijn van
de nationale lidstaatverklaring?
In februari 2014 heeft het kabinet de Tweede Kamer een brief
gestuurd met daarin het met redenen omkleed standpunt van het
kabinet om de Eigen Middelen niet in de Nationale Verklaring
(NV) op te nemen.2 Hieronder volgen kort enkele hoofdpunten uit
de argumentatie. Ten eerste zou het opnemen van de afdrachten
in de Nationale Verklaring een ongewenste aantasting van de
onafhankelijke positie van het CBS betekenen – die bij wet is
vastgesteld. De wet beoogt politieke inmenging te voorkomen,
ook in de totstandkoming van de cijfers voor de berekening van
de BNI-afdrachten. Indien de eigen middelen in de NV zouden
worden opgenomen, betekent dit dat het kabinet een oordeel zou
geven over de juistheid en betrouwbaarheid van de systemen en
de statistiekuitkomsten van het CBS ten behoeve van de
berekening van het BNI. Dit staat op zeer gespannen voet met de
onafhankelijke positie van het CBS. Verder vindt op de landbouwheffingen en invoerrechten controle plaats door de Auditdienst
Rijk (ADR). Dit gebeurt door de nationale verantwoordingslijnen
via het jaarverslag van de Belastingdienst, het Rijksjaarverslag
IXb: Financiën en Nationale Schuld (BTW en invoerrechten) en het
Rijksjaarverslag XIII: EZ (landbouwheffingen). Hierover wordt
door de Algemene Rekenkamer een (indirect) oordeel gegeven in
de Staat van Rijksverantwoording (SRV). Het opnemen van de
invoerrechten en landbouwheffingen in de Nationale Verklaring
heeft gezien de huidige verantwoording geen inhoudelijke
toegevoegde waarde. De overwegingen zoals in bovengenoemde
brief verwoord, brengen het kabinet tot het standpunt om de NV
niet uit te breiden met de eigen middelen en ook geen vrijwillige
voortrekkersrol op dit onderwerp op zich te nemen.
De leden van de CDA-fractie menen dat het opnemen van een onderbouwing op de afdrachten van de lidstaten ervoor kan zorgen dat
onduidelijkheid over welke bronnen en statistische berekeningen zijn
gebruikt voor een groot wordt weggenomen. Is de regering dit met deze
leden eens? En is de regering bereid om hiertoe het initiatief te nemen bij
zijn Europese collega’s? Zo niet, waarom is de regering niet bereid om in
Europa te pleiten voor meer transparantie over zowel de uitgaven als de
inkomsten van de lidstaten? Kan de regering aangeven wat het standpunt
is van Nederland over het toevoegen van de zogeheten illegale economie
(zoals omzetten voor drugs en prostitutie) aan het BNI, zo vragen de leden
van de CDA-fractie? Is de regering het er mee eens dat een dergelijke
wijziging inhoudelijk verwerpelijk is omdat slechts enkelen profiteren van
1
2

Kamerstukken II 2010–2011, 21501–02 nr. 529
Kamerstukken II 2013–2014, 33 523 nr.12

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 023, nr. 5

4

deze illegale «groei» van de economie, terwijl wel elke belastingbetaler
moet opdraaien voor het hogere BNI? En is de regering het ermee eens
dat de omvang van de illegale economie moeilijk te vatten is omdat er
veel «ondergrondse» activiteiten zijn?
De leden van de CDA-fractie hebben gevraagd naar de onderbouwing van de afdrachten. Hierbij is ook de vraag van de leden
van de VVD-fractie over een mogelijke harmonisatie van bronnenrevisies betrokken. De onderbouwing van de afdrachten van de
lidstaten is onder meer gebaseerd op het BNI van de lidstaten, de
BTW-grondslag en de douaneheffingen die elke lidstaat afdraagt
aan de EU. Zoals aan de Tweede Kamer is geschreven op
13 november 20143 is het zaak het proces van totstandkoming
van het BNI en de verificatie hiervan te verbeteren. Het is dan ook
van belang dat er meer transparantie komt en mogelijk ook meer
harmonisatie van bronnenrevisies en andere onderbouwing van
de statistische gegevens. De Commissie heeft toegezegd een
diepgravende analyse te doen naar wat er in oktober en
november 2014 is gebeurd. De Commissie zal dan ook voorstellen
doen voor verbeteringen in de toekomst. De regering is alert op
dit proces en zal aandringen op meer transparantie en meer
harmonisatie van revisies. Dergelijke verbeteringen staan los van
de onderhandelingen over een nieuw Eigen Middelenbesluit voor
de volgende MFK-periode.
Alle lidstaten zijn vanaf dit jaar verplicht om illegale activiteiten
op te nemen in de BNI-cijfers. Hiermee wordt een zo realistisch
mogelijke weergave van de economische activiteit beoogd. De
bijstelling uit hoofde van illegale activiteiten voor Nederland is
0,4% BNI. Zoals Eurostat in het rondetafelgesprek met leden van
de Tweede Kamer op 12 november jongstleden heeft gemeld, is
deze bijstelling lager dan de gemiddelde bijstelling voor de
andere lidstaten, hetgeen positief uitpakt voor Nederland.
Aangezien er een algemeen voorbehoud door Eurostat is
geplaatst op de cijfers over illegale activiteiten, zijn deze cijfers
nog niet definitief.
Is de regering bereid inzicht te geven in de methodologie die wordt
gebruikt om de illegale economie te meten en kan aangegeven worden of
dezelfde methodologie in alle landen gelijk wordt gebruikt?
Nadere vragen zijn gesteld over de verwerking van de illegale
economie in het BNI. Voorts zijn vragen gesteld over de betrouwbaarheid van het BNI als maatstaf voor de afdrachten in het
algemeen.
Om de vergelijkbaarheid, betrouwbaarheid en volledigheid van de
BNI’s van de afzonderlijke lidstaten te waarborgen bestaat er een
uitgebreide procedure voor de vaststelling van het BNI voor de
afdracht van de eigen middelen van de EU. Hiervoor is een
procedure ingesteld die wordt uitgevoerd onder de zogenaamde
BNI-verordening. Dit proces bestaat onder andere uit een
verificatie van de BNI-gegevens. Uit de verificatie kan ook naar
voren komen dat op onderdelen toegepaste methoden dusdanig
afwijken tussen landen dat Eurostat hiervoor een algemeen
voorbehoud maakt. Deze algemene voorbehouden worden pas
beëindigd nadat de toegepaste methoden voldoende zijn geharmoniseerd, en op juiste wijze door alle landen zijn toegepast. Zo
3

Zie Kamerstukken II, 2014–2015, 21501–07 nr. 1199

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 023, nr. 5

5

geldt op dit moment voor de raming van illegale productie een
algemeen voorbehoud.
Deze verificatie wordt verzorgd door Eurostat, in samenwerking
met de nationale statistische bureaus. De Raad van de Europese
Unie heeft hier geen enkele betrokkenheid bij. Er vindt dan ook
geen afstemming plaats tussen het CBS, dat onafhankelijk is, en
het Ministerie van Financiën over de inbreng in het BNI-comité.
Gegeven de implicaties die verbonden zijn aan deze BNI-cijfers, is
het zaak dat het proces van totstandkoming van het BNI en de
verificatie verbetert. Revisies met effecten op het BNI in de EU
zouden meer gecoördineerd moeten plaatsvinden. Daarnaast
moet goed bezien worden hoe de kans kan worden gereduceerd
dat grote effecten van een bronnenrevisie in een individuele
lidstaat in een bepaald jaar netto substantiële effecten heeft op
de EU-afdrachten. Het is dan ook van belang dat er meer transparantie komt en mogelijk ook meer harmonisatie van bronnenrevisies en andere onderbouwing van de statistische gegevens.
De Europese Rekenkamer rapporteerde eind 2013 in een rapport: «The
European Court of Auditors is afraid that the deficiencies detected by the
Court in the Eurostat methodology has an impact on the respective GNI
Member States contribution and would be fully informed on the possible
impact on the global revenue side of the Budget.» Wat is de reactie van de
regering op deze kritiek van de Europese Rekenkamer op Eurostat, zo
vragen de leden van de CDA-fractie?
Het gememoreerde citaat is afkomstig uit een werkdocument van
het Europees parlement, Commissie Begrotingscontrole,
gedateerd 10 oktober 2014. Het citaat betreft een appreciatie
door het Europees parlement van het rapport van de Europese
Rekenkamer getiteld: «Getting the Gross National Income (GNI)
data right» met nummer 11/2013. Laatstgenoemd rapport is ook
door de lidstaten behandeld in de Raad. In Europees verband zijn
op 14 april 2014 Raadsconclusies aangenomen waarin de
lidstaten de aanbevelingen van de Europese Rekenkamer steunen
en waarin de Commissie, voor zover nog niet opgepakt, wordt
opgeroepen om deze te implementeren. De regering onderschrijft
deze Raadsconclusies.
Is de methodiek van Eurostat wel betrouwbaar voor het vaststellen van
het BNI, en wat betekent dit voor jaarlijkse bijstellingen en naheffingen en
voor de betrouwbaarheid van de vastgestelde afdracht?
De beantwoording van deze vraag is hierboven reeds ter hand
genomen in de beantwoording over vragen over de methodologie.
Tenslotte vragen de leden van de CDA-fractie wat deze constatering doet
met het vertrouwen van burgers in de Europese instituties en het systeem
van Eigen Middelen in de EU en krijgen daar graag een reactie van de
regering op. Kan de regering aangeven of het mogelijk is om de ratificatie
van het verdrag uit te stellen tot de problemen bij de statistische
berekening van de afdracht zijn opgelost?
Zoals hierboven reeds beschreven, is de verificatie van de
Europese BNI’s neergelegd bij onafhankelijke instituties zoals
Eurostat en onderschrijft de Nederlandse regering de Raadsconclusies die de aanbevelingen van de Europese Rekenkamer
steunen. De aanbevelingen zijn goed voor het vertrouwen van

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 023, nr. 5

6

burgers in Europese instituties en het systeem van eigen
middelen.
Het al dan niet ratificeren van het Eigen Middelenbesluit heeft
geen invloed op de procedure die wordt uitgevoerd onder de
zogenaamde BNI-verordening, zoals eerder toegelicht.
De leden van de CDA-fractie zouden graag vernemen waarom er bij het
nieuwe Eigen Middelenbesluit geen sancties volgen wanneer er geen
lidstaatverklaring is. Ziet de regering kans dat alsnog te regelen? Want het
is in de ogen van deze leden niet uit te leggen dat na twintig jaar geen
goedkeuringsverklaringen van de Europese rekenkamer, sancties gewoon
achterwege blijven.
De regering heeft zich sterk ingezet voor een verplichte Nationale
Verklaring voor alle EU lidstaten. In het in 2012 vernieuwde
Financieel Reglement van de EU is de Nationale Verklaring als
optioneel instrument opgenomen. Het is volgens EU-wetgeving
dus geen verplichting om als lidstaat een Nationale Verklaring af
te geven en er is dan ook geen sanctie wanneer er geen gebruik
gemaakt wordt van deze optie. Gezien het krachtenveld in de
Raad van de Europese Unie is er geen kans het Eigen Middelenbesluit op dit punt te wijzigen.
Ook nemen genoemde leden deze gelegenheid te baat om te vragen of de
regering zeer spoedig met voorstellen kan komen om de governance van
het EFSF zeer grondig te verbeteren. Daarbij vragen deze leden ook hoe
de EU kan garanderen dat het geen schulden aangaat, gezien de constatering dat in het Eigen middelenbesluit de geplande uitgaven groter dan
de geplande ontvangsten zijn.
De leden van de CDA-fractie hebben de gelegenheid te baat
genomen om de regering te verzoeken zeer spoedig te komen
met voorstellen ter verbetering van de EFSF-governance. In
antwoord op deze vraag wil de regering er allereerst op wijzen
dat er geen relatie bestaat tussen het EFSF en de EU-begroting of
het Eigen Middelenbesluit. Het EFSF is een tijdelijk noodfonds dat
in 2010 is opgericht onder Luxemburgs privaatrecht en waarvan
de toenmalige lidstaten van de eurozone gezamenlijk aandeelhouders zijn. Mede in het licht van de verbeteringen die in de
governance van het EFSF eind 2013 zijn doorgevoerd (te weten
instelling van een audit-comité) ziet de regering vooralsnog geen
aanleiding om voorstellen te doen voor aanpassing van deze
governance. Daarbij is van belang dat het EFSF sinds medio 2013
geen nieuwe leningprogramma’s meer kan aangaan en dat zijn rol
overgenomen is door het permanente noodfonds ESM. Het EFSF,
dat meerjarige leningovereenkomsten heeft gesloten met Ierland,
Portugal en Griekenland, blijft desalniettemin bestaan. De facto
wordt het EFSF beheerd door het ESM.
Verder vragen deze leden hoe de EU kan garanderen dat het geen
schulden aangaat, waarbij de leden wijzen op de hogere geplande
uitgaven dan ontvangsten in het Eigen Middelenbesluit. In het
EU-Werkingsverdrag is bepaald dat de ontvangsten en uitgaven
van de begroting in evenwicht moeten zijn (artikel 310 lid 1,
VWEU). In elk begrotingsjaar komen de feitelijke betalingen die
gebaseerd zijn op de in de begroting opgenomen betalingskredieten overeen met alle ontvangsten op de begroting (inclusief de
eigen middelen). Er zijn derhalve geen tekorten op de EU-begroting die over meerdere jaren optellen tot een schuld van de EU.
Wel is sprake van een verschil op de EU-begroting tussen
vastleggings- en betalingskredieten ofwel tussen verplichtingen
en kasuitgaven. De verplichtingen van de EU gaan jaarlijks uit

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 023, nr. 5

7

boven de betalingen waardoor een stuwmeer is ontstaan van nog
te betalen verplichtingen. Dit wordt doorgaans aangeduid als de
RAL-problematiek (reste à liquider). De RAL is echter niet gelijk te
stellen aan een EU-schuld, aangezien er geen sprake is van
schulduitgifte. Niet alle vastleggingen zullen echter tot betaling
komen. Dit verklaart het feit dat de geplande vastleggingskredieten hoger zijn dan de geplande betalingskredieten.
Tenslotte vragen de leden van de CDA-fractie of de regering ondertussen
al inzicht heeft in de omvang van de pensioenproblemen die zich
voordoen bij de staf van de Europese Unie, zijn deze problemen bij het
nieuwe Eigen Middelenbesluit nu opgelost?
Het Eigen Middelenbesluit gaat over de bijdragen van lidstaten
aan de EU-begroting. Dat staat los van andere inkomsten voor de
begroting, zoals de pensioenbijdragen van medewerkers bij
EU-instellingen. Die pensioenbijdragen zijn geregeld in het
EU-ambtenarenstatuut. In het nieuwe Statuut, dat in 2014 in
werking is getreden, is de bestaande systematiek gehandhaafd;
de lopende pensioenen zijn onderdeel van de EU-begroting en
EU-medewerkers leveren een bijdrage aan de bekostiging van de
pensioenkosten.
Om de pensioenkosten (nu circa 1,5 miljard euro per jaar) te
beteugelen is een aantal maatregelen genomen. Zo is bij de
herziening van het Statuut de pensioenleeftijd verhoogd naar 65
jaar voor zittende EU-ambtenaren en naar 66 jaar voor nieuwe
EU-ambtenaren. Daarnaast gold een tijdelijke nulgroei van
salarissen (in 2011, 2013 en 2014) ook voor pensioenen. Tevens
zal de afgesproken 5% stafreductie bij EU-instellingen in
2013–2017 op termijn ook leiden tot afvlakking van de pensioenkosten. Eurostat heeft in 2010 een onderzoek verricht naar de
ontwikkeling van de kosten van het EU-pensioenstelsel over de
komende decennia. Op verzoek van diverse lidstaten (waaronder
Nederland) zal Eurostat deze studie updaten met inachtneming
van hier genoemde moderniseringen in het pensioenstelsel. Het
nieuwe rapport wordt volgens de Commissie naar verwachting
eind 2015 gepubliceerd.
Nederland krijgt tot en met 2020 gemiddeld een korting van ruim 1 miljard
euro per jaar op de afdrachten van de EU. De leden van de PVV-fractie
ontvangen graag een compleet overzicht van de bedragen waaruit deze
korting is opgebouwd.
Hoe komt het precies dat de EU-afdracht, exclusief de perceptiekostenvergoedingen, volgend jaar 1,5 miljard euro minder is? Op welke wijze is de
bovengenoemde korting in de EU-afdrachten in 2014 en in 2015 verwerkt
(graag per bedrag uitsplitsen naar BNP- en btw-afdracht, landbouwheffingen en invoerrechten)? Ontvangt Nederland deze korting dubbel in
2015?
Verder wordt in artikel 3 eerste lid van het voorstel bepaald dat het
betalingenplafond niet hoger zal zijn dan 1,23% van de BNI’s van alle
lidstaten. De leden van de PVV-fractie willen weten hoeveel procent van
het BNI Nederland in 2014 en in 2015 naar verwachting afdraagt aan de
EU.
Klopt het dat de Nederlandse afdracht aan de EU in 2014 is opgebouwd
uit de volgende bedragen: 7,4 miljard euro netto- uitgaven (1), 0,2 miljard
euro die gereserveerd is voor ESA2010 (2), 0,14 miljard euro als som van
alle aanvullende begrotingen (3) en 0,642 miljard euro voor de naheffing
bronnenrevisie (4); wat neerkomt op een totale afdracht van 8,4 miljard
euro en 525 euro per hoofd van de bevolking? Zo nee, kan de regering

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 023, nr. 5

8

dan de Nederlandse EU-afdracht middels eenzelfde rekensom
presenteren?
De leden van de PVV-fractie vragen allereerst naar de opbouw
van de korting van 1 miljard euro. Bij de beantwoording zijn ook
vragen meegenomen van de leden van de CDA-fractie naar de
effecten van de verlaging van de perceptiekostenvergoeding en
de verandering van het afdrachtenpercentage voor de BTW. Uw
Kamer is hierover geïnformeerd na het akkoord over het
Meerjarig Financieel Kader voor 2014–2020. In het verslag van de
Europese Raad van 7 en 8 februari 2013 zijn de budgettaire
effecten van de korting en verlaging van de perceptiekostenvergoeding opgenomen.4 Nederland heeft uiteindelijk een korting
van gemiddeld 1,086 miljard euro per jaar bedongen voor de
huidige MFK-periode. De korting is opgebouwd uit een korting op
de BTW-afdrachten van 359 miljoen euro en een lumpsum van
728 miljoen euro netto per jaar. De verlaging van de perceptiekostenvergoeding leidt tot een verhoging van de Nederlandse
afdrachten van jaarlijks 80 miljoen in de huidige MFK-periode.
Verdere toelichting op de Nederlandse korting en de kortingen
van andere lidstaten is opgenomen in de tweede aanvullende
brief naar aanleiding van het verslag over het MFK-akkoord.5
In de tweede suppletoire begroting 2014 van het Ministerie van
Buitenlandse Zaken is de meest recente raming van de Nederlandse afdrachten aan de Europese Unie voor 2014 gepresenteerd. Op Prinsjesdag is de meest recente raming voor 2015
gepresenteerd, opgenomen in de begroting 2015 van het Ministerie van Buitenlandse Zaken. Zie eveneens onderstaande tabel.
Tabel 1
Nederlandse afdrachten aan de Europese Unie (in duizend euro)
2014

2015

BNI-afdracht
BTW-afdracht
Landbouwheffingen
Invoerrechten

5.712.291
890.549
253.000
2.266.333

3.713.099
67.406
253.000
2.445.533

Subtotaal uitgaven

9.122.173

6.479.038

Inning landbouwheffingen
Inning invoerrechten

50.600
579.233

50.600
363.140

Subtotaal vergoedingen

629.833

413.740

8.492.340

6.065.298

Totaal afdrachten

In de tweede suppletoire begroting 2014 van Buitenlandse Zaken
is de bruto naheffing verwerkt. In 2014 is geen reservering
opgenomen voor de naheffing. De reservering voor de invoering
van ESA2010 voor 2014 is doorgeschoven naar 2015, omdat de
invoering van ESA2010 samenhangt met de ratificatie van het
Eigen Middelenbesluit. Aangezien ook de Nederlandse korting
samenhangt met de ratificatie van het Eigen Middelenbesluit, is
de Nederlandse korting voor 2014 eveneens doorgeschoven naar

4
5

Kamerstukken II, 2012–2013, 21501–20, nr. 753
Kamerstukken II, 2012–2013, 21501–20, nr. 761

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 023, nr. 5

9

2015. Het akkoord over de aanvullende begrotingen van 2014
leidt tot hogere Nederlandse afdrachten van circa 0,05 miljard
euro.
Nederland draagt naar verwachting in 2014 1,3% en in 2015 0,9%
van het BNI af.6
Daarnaast vragen de leden van de PVV-fractie om een cijfermatig
overzicht van de EU-afdrachten van Nederland vanaf 2002 tot en met 2015
uitgesplitst naar de afdrachten (1), bestaande uit de BNP- (1a) en
btwafdracht (1b), landbouwheffing (1c) en invoerrechten (1d), de
perceptiekostenvergoeding (2), bestaande uit de inning van landbouwheffingen (2a) en invoerrechten (2b), de netto uitgaven (3) en de afdrachten
per hoofd van de bevolking (4) (zie de beantwoording van de schriftelijke
vragen 62, 63 en 66 met betrekking tot de Miljoenennota 2015 voor een
vergelijkbare tabel). De leden van de PVV-fractie vragen om eenzelfde
tabel, bestaande uit alle bovengenoemde elementen, voor alle lidstaten
van de periode 2002 tot en met 2015 (gaarne per onderdeel uitgesplitst).
Daarbij verzoeken de leden van PVV-fractie de regering vriendelijk om de
antwoorden hierop als bijlage toe te voegen bij de beantwoording van
deze inbreng en dus niet te verwijzen naar andere websites.
Voor het antwoord op de vragen van de PVV-fractie over een
cijfermatig overzicht van de EU-afdrachten wordt hier verwezen
naar de bijlage7.
Voorts wordt met dit Eigen Middelenbesluit overgestapt op ESA2010. De
leden van de PVV-fractie willen graag weten wat voor gevolgen dit heeft
voor de EU-afdracht. Daarnaast stellen de leden van de PVV-fractie de
volgende drie vragen: Wat is het oude BNI in 2010? Wat is het BNI 2010 na
bronnenrevisie? Wat is het BNI 2010 na bronnenrevisie en toepassing van
ESA2010? Klopt het dat de naheffing van 642 miljoen euro niet is
gebaseerd op het BNI 2010 na bronnenrevisie en toepassing van ESA
(punt 3), maar wel op het BNI 2010 na bronnenrevisie (punt 2)? Wat is
precies het verschil tussen ESA2010 en ESA95?
Door de invoering van de nieuwe internationale methodologische
richtlijnen (ESA2010) verandert het BNI van alle lidstaten van de
EU en daarmee veranderen ook de BNI-afdrachten van de
lidstaten aan de EU. Het uiteindelijke netto effect voor de
Nederlandse afdrachten is afhankelijk van de verandering van het
BNI in andere lidstaten.
De introductie van ESA2010 is gekoppeld aan de inwerkingtreding van het voorliggende Eigen Middelenbesluit. Het Eigen
Middelenbesluit zal – zodra het door alle lidstaten is geratificeerd
– van kracht worden met een terugwerkende kracht tot 1 januari
2014. Voor de invoering van ESA2010 is een reservering
opgenomen van 0,3 miljard euro. Op basis van de nu bekende
cijfers kan deze reservering structureel met 0,1 miljard euro
worden verlaagd.
Het BNI in 2010, vóór bronnenrevisie en ESA2010, bedroeg 577
miljard euro. De bronnenrevisie (en het opheffen van voorbehouden) had in 2010 een positief effect op het BNI van 47 miljard
euro. Het positieve effect van ESA2010 was in 2010 12 miljard
euro. De naheffing van netto 642,7 miljoen euro is gebaseerd op

6

raming BNI op basis van Autumn Forecast van de Europese Commissie; raming afdrachten
conform tabel 1.
7
Ter inzage gelegd bij het Centraal Informatiepunt Tweede Kamer

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 023, nr. 5

10

de BNI-stijging als gevolg van de bronnenrevisie (en het opheffen
van de voorbehouden), en niet op veranderingen door ESA2010.
Tevens is er gevraagd naar het verschil tussen ESA95 en
ESA2010. ESA2010 is de geactualiseerde opvolger van ESA95.
ESA staat voor European System of Accounts en is de geharmoniseerde EU-methodologie om de economieën van de lidstaten te
beschrijven. Over de wijzigingen en de cijfermatige effecten van
de overstap is uw Kamer dit jaar op verschillende momenten
schriftelijk geïnformeerd.8
Veranderingen
De tweede pijler van inkomsten voor de Europese Unie is een percentage
van statistisch geharmoniseerde grondslag voor de btw. Het Eigen
Middelenbesluit noch de memorie van toelichting bieden handvatten hoe
deze statistische harmonisatie in zijn werk gaat. Door wie wordt deze
statistische harmonisatie gedaan en welke methode gebruikt de desbetreffende instantie daarvoor, vragen de leden van de fractie van de VVD?
Initieel wordt de geharmoniseerde grondslag bepaald als quotiënt
van de BTW-opbrengst en het gewogen gemiddelde BTW-percentage voor Nederland. Het gewogen gemiddelde BTW-percentage
wordt berekend op basis van gegevens uit de zogenoemde
aanbod- en gebruiktabellen van de Nationale rekeningen van het
CBS. Uit deze tabellen zijn de aankopen van goederen en
diensten ten behoeve van de productie van de BTW-vrijgestelde
activiteiten, zoals de gezondheidszorg en overheidsdiensten, af te
leiden en ook de finale aankopen van huishoudens en overheid.
Deze aankopen worden gedetailleerd naar een groot aantal
goederen en dienstencategorieën. Door aan deze aankopen de
vigerende BTW-percentages te koppelen, kan het gewogen
gemiddeld BTW-percentage voor Nederland berekend worden. Op
de op deze manier bepaalde geharmoniseerde grondslag worden
aanpassingen aangebracht vanwege de landbouwersvrijstelling,
de ondernemersvrijstelling en een verbijzondering van de
zakelijke component van het horecaverbruik naar verlaagd en
algemeen tarief.
De leden van de CDA-fractie vragen de regering of bevestigd kan worden
dat de korting van 1 miljard euro die Nederland ontvangt op de jaarlijkse
afdracht geen rekening houdt met de hogere afdracht die Nederland
volgens de nieuwe BNI-berekening betaalt (circa 200 miljoen euro
jaarlijks) en dat Nederland met het wetsvoorstel in vergelijking met
voorgaande jaren dus een netto voordeel heeft van 800 miljoen euro in
plaats van een miljard euro? Deze leden vragen de regering voorts om
schematisch weer te geven wat het losse effect is van verandering 1
(verlaging perceptiekostenvergoeding) en verandering 2 (verandering
afdrachtspercentage btw) op de totale afdracht van Nederland voor het
tijdvak 2014–2020.
De leden van de CDA-fractie vragen naar de Nederlandse korting
van 1 miljard euro zoals uitonderhandeld tijdens de laatste
MFK-onderhandelingen. De inzet van Nederland tijdens de
MFK-onderhandelingen in 2013 was onder andere het behoud van
de korting van 1 miljard euro per jaar. Dit is gelukt. De
afdrachten van alle lidstaten, en dus ook de Nederlandse,
wijzigen door het jaar heen, bijvoorbeeld omdat landen relatief
rijker of armer worden. De Nederlandse korting zorgt er voor dat
de Nederlandse afdrachten gemiddeld circa 1 miljard euro lager
liggen dat ze hadden gedaan zonder deze korting. Het effect van
8

zie bijvoorbeeld Kamerstukken II, 2013–2014, 33 750 IX, nr 22.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 023, nr. 5

11

de nieuwe BNI’s van de lidstaten op de afdrachten staat hier los
van. De vraag van de leden van de CDA-fractie over het effect
van verandering 1 (verlaging perceptiekostenvergoeding) en
verandering 2 (verandering afdrachtspercentage btw) is
hierboven beantwoord.
Met dit voorstel wordt onder andere de perceptiekostenvergoeding voor
het innen van douanerechten voor alle lidstaten aangepast van 25% naar
20%, waardoor de lidstaten een lagere vergoeding krijgen voor het innen
van de douanerechten die de EU binnenkomen. De leden van de
PVV-fractie willen weten wat er ten grondslag ligt aan het verlagen van dit
percentage en of dit voor alle lidstaten geldt. Hoeveel hoger zal de
Nederlandse afdracht in 2014 en in 2015 aan de EU zijn als gevolg van
deze maatregel en hoe zal dit percentage worden verwerkt (graag
toelichten middels een tabel)? Klopt het dat het hierbij gaat om een
bedrag van 80 miljoen euro zoals eerder gesteld is door de MinisterPresident? De leden van de PVV-fractie willen ook weten hoe het komt dat
de perceptiekostenvergoeding voor het innen van douanerechten volgend
jaar 216 miljoen euro lager is (579 miljoen euro – 363 miljoen euro)? Op
welke wijze is de 20% hierin verwerkt?
Tijdens de onderhandelingen voor het MFK 2014–2020 is
afgesproken dat voor alle lidstaten de perceptiekostenvergoeding
verlaagd wordt van 25% naar 20%. Dit moet worden bezien in het
licht van de totale onderhandelingen.
Het voorliggende Eigen Middelenbesluit is niet in 2014 door alle
lidstaten geratificeerd. De perceptiekostenvergoeding voor 2014
zoals vermeld in de begroting van het Ministerie van Buitenlandse
zaken is daarom nog gebaseerd op een vergoeding van 25%; voor
2015 is deze gebaseerd op een vergoeding van 20%. Na ratificatie
door alle lidstaten zal het Eigen Middelenbesluit zoals hierboven
vermeld met terugwerkende kracht vanaf 2014 ingaan. Hierdoor
vindt het budgettaire effect van de verlaging van de perceptiekostenvergoeding, voor zowel 2014 als 2015, in 2015 plaats. Dit
verklaart de daling van de perceptiekostenvergoeding in 2015.
Indien het Eigen Middelenbesluit in 2015 geratificeerd wordt, zal
in 2016 de perceptiekostenvergoeding ten opzicht van 2015 weer
stijgen.
Voor de exacte cijfers wordt verwezen naar tabel 1 hierboven.
Het verlagen van de perceptiekostenvergoeding heeft echter ook
een effect op de Nederlandse BNI-afdrachten. Doordat de EU
meer inkomsten krijgt via de traditionele eigen middelen
(landbouwheffingen en invoerrechten) maar de financieringsbehoefte ongewijzigd blijft, hoeven de lidstaten minder BNI-afdrachten te voldoen. Het gesaldeerde effect op de Nederlandse
afdrachten bedraagt dan ook circa 80 miljoen euro.
Achtergrond
De huidige situatie omtrent ESA2010 en de bronnenrevisies van statistische instanties hebben het belang aangetoond van een «single rule
book» omtrent het vaststellen van de grootte van het BNI en mogelijke
wijzigingen in die meetsystematiek. Zo zou bijvoorbeeld gedacht kunnen
worden aan het werken met vaste momenten waarop alle landen hun
bronnen herzien. Wat is het oordeel van de regering hierover? Is de
regering van mening dat een dergelijke set van regels aan een volgend
Eigen Middelenbesluit gekoppeld zou moeten worden, vragen de leden
van de VVD-fractie?

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 023, nr. 5

12

De beantwoording van deze vraag is hierboven reeds ter hand
genomen.
De Europese rekenkamer heeft recent geconstateerd dat de uitgaven van
de EU nog steeds niet afdoende kunnen worden verantwoord. De leden
van de PvdA-fractie vragen de regering dan ook met klem om aandacht te
blijven vestigen op transparante en inzichtelijke verantwoording van de
uitgaven van de EU.
De regering zal inderdaad aandacht blijven vestigen op transparante en inzichtelijke verantwoording van de uitgaven van de EU.
Een recente uiteenzetting van het kabinetsbeleid inzake de
verantwoording van EU-uitgaven treft u aan in de kabinetsreactie
op het onlangs verschenen rapport van de Tweede Kamer
Commissie voor de Rijksuitgaven «Aandacht voor het parlementair budgetrecht in Europees perspectief».9
De leden van de CDA-fractie vragen de regering hoe groot het effect van
de nieuwe afspraken voor Nederland voor 2014 is. Is er door dit
wetsvoorstel sprake van een mee-of tegenvaller voor dit jaar?
De afspraken uit het MFK resulteren in een netto korting van ca.
1 miljard euro voor Nederland. Deze korting treedt echter pas in
werking op het moment dat het voorliggende Eigen Middelenbesluit is geratificeerd door alle lidstaten; de korting wordt
daarmee vooruitgeschoven. Dit betekent dat er in 2014 een
tegenvaller was van circa 1 miljard euro ten opzichte van de
ontwerpbegroting van september 2013, en wanneer het Eigen
Middelenbesluit geratificeerd is door alle lidstaten, een evengrote
meevaller. De korting voor Nederland uit het vorige MFK gold
voor de periode 2007–2013. Zonder goedkeuring van het voorliggende wetsvoorstel ontvangt Nederland geen korting op de
EU-afdrachten.
Artikelsgewijze toelichting van het Eigen Middelenbesluit
In het Eigen Middelen besluit in het traktatenblad wordt (onder 1)
gesproken over een Eigen Middelen Besluit «zonder daarbij de noodzaak
van een strakke begrotingsdiscipline uit het oog wordt verloren». De leden
van de VVD-fractie vragen wat wordt bedoeld met deze specifieke
zinsnede.
De leden van de CDA-fractie vragen de regering of artikel 71 betekent dat
een surplus aan afdrachten van de lidstaten het jaar erop wordt
ingehouden op de afdracht van de lidstaten, of dat het surplus het jaar
erop wordt opgeteld bij het uitgavenplafond van de Europese 1 «een
surplus van de inkomsten van de Unie in een financieel jaar ten opzichte
van de werkelijke uitgaven zal worden overgeheveld naar het daaropvolgende jaar» Unie en daarmee niet terugkomt naar de lidstaten?
Het stelsel van eigen middelen regelt de inkomstenkant van de
EU. De door de leden van de VVD-fractie aangehaalde zinsnede
over «de noodzaak van een strakke begrotingsdiscipline»
verwijst naar de uitgavenkant van de Europese begroting.
Afspraken uit het MFK die over de uitgaven van de Unie gaan,
zoals de betalingen- en vastleggingenplafonds, dienen te
waarborgen dat er sprake is van prudent begrotingsbeleid.
De leden van de CDA-fractie hebben gevraagd naar het surplus
aan inkomsten van de EU. Dit surplus zal worden overgeheveld
9

Kamerstuk II, 2014–2015, 31 597, nr. 7.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 023, nr. 5

13

naar het volgende jaar en vervolgens in mindering worden
gebracht op de afdrachten van de lidstaten. Het kan niet worden
opgeteld bij het uitgavenplafond.
De Minister van Financiën,
J.R.V.A. Dijsselbloem

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 023, nr. 5

14