TOEZICHTSRAPPORT
inzake
DE UITVOERING VAN
DE INLICHTINGENTAAK BUITENLAND
DOOR DE AIVD

CTIVD Nr. 26

23 februari 2011

COMMISSIE VAN TOEZICHT
BETREFFENDE
DE INLICHTINGEN- EN VEILIGHEIDSDIENSTEN

CTIVD nr. 26

TOEZICHTSRAPPORT
Inzake de rechtmatigheid van de uitvoering van de inlichtingentaak buitenland door de AIVD

Inhoudsopgave
Samenvatting......................................................................................................................................... i

1

Inleiding........................................................................................................................................ 1

2

De opzet van het onderzoek ...................................................................................................... 1

3

Theoretisch kader inlichtingentaak buitenland.................................................................... 2
3.1

Wettelijke achtergrond van de taak........................................................................................ 2

3.2

Nationale veiligheid ............................................................................................................... 3

3.3

Vitale economische belangen.................................................................................................. 4

3.4

Aanwijzingsbesluit ................................................................................................................ 5

3.5
Bijzondere bevoegdheden in het kader van de inlichtingentaak buitenland........................... 6
3.5.1 Bijzondere bevoegdheden en de nationale veiligheid............................................... 6
3.5.2 Bijzondere bevoegdheden in het buitenland .............................................................. 7

4

Vormgeving van de inlichtingentaak buitenland............................................................... 10
4.1

Aanwijzingsbesluit .............................................................................................................. 10

4.2

Eenheid Inlichtingen Buitenland......................................................................................... 11

4.3
Betrokken instanties............................................................................................................. 13
4.3.1 Ministerie van Algemene Zaken ................................................................................ 13
4.3.2 Ministerie van Buitenlandse Zaken ........................................................................... 15
4.3.3 MIVD .............................................................................................................................. 16
4.3.4 Buitenlandse diensten .................................................................................................. 17

5

Onderzoekspraktijk van de eenheid Inlichtingen Buitenland ........................................ 18
5.1
Gebondenheid aan de taakstelling........................................................................................ 18
5.1.1 Aanwijzingsbesluit ....................................................................................................... 18
5.1.2 Vitale economische belangen en energievoorzieningszekerheid .......................... 18
5.2

Inzet van bijzondere bevoegdheden algemeen ...................................................................... 20

5.3
Inzet van agenten en informanten ....................................................................................... 21
5.3.1 Algemeen ....................................................................................................................... 21
5.3.2 Operationele veiligheid van informanten en agenten in het buitenland.............. 23
5.3.3 Dossiervorming............................................................................................................. 24
5.3.4 Financiële verantwoording ......................................................................................... 25
5.3.5 Afbouw van informanten en agenten........................................................................ 25

6

5.4

Inzet van Sigint ................................................................................................................... 25

5.5

Inzet van taps....................................................................................................................... 27

5.6

Externe verstrekking ............................................................................................................ 27

Conclusies en aanbevelingen.................................................................................................. 28

COMMISSIE VAN TOEZICHT
BETREFFENDE
DE INLICHTINGEN- EN VEILIGHEIDSDIENSTEN

CTIVD nr. 26

SAMENVATTING
Bij het toezichtsrapport inzake de rechtmatigheid van de
uitvoering van de inlichtingentaak buitenland door de
AIVD

Het onderzoek van de Commissie richt zich op de uitvoering van de inlichtingentaak
buitenland door de AIVD in de periode van januari 2006 tot juli 2010. De AIVD heeft deze
taak sinds de inwerkingtreding van de Wiv 2002. De inlichtingentaak buitenland is
toebedeeld aan een aparte eenheid binnen de dienst, de eenheid Inlichtingen Buitenland. De
AIVD mag bij de uitvoering van de inlichtingentaak buitenland, net zoals bij de uitvoering
van de traditionele veiligheidstaak, bijzondere, op de privacy inbreuk makende
bevoegdheden inzetten. Deze bijzondere bevoegdheden worden niet alleen in Nederland
maar ook in het buitenland ingezet, hetgeen op gespannen voet staat met de soevereiniteit
van andere landen. Naar het oordeel van de Commissie kan dit alleen gebillijkt worden
indien bij ieder optreden van de AIVD in het buitenland de Wiv 2002 naar analogie wordt
toegepast.
De minister-president benoemt in het aanwijzingsbesluit de onderwerpen en regio’s die de
AIVD in het kader van deze taak onderzoekt. De inlichtingenproducten van de eenheid
Inlichtingen Buitenland worden ten behoeve van de beleidsbepaling verstrekt aan
verschillende departementen, waarbij het ministerie van Buitenlandse Zaken de belangrijkste
afnemer is. Afstemming tussen de AIVD en het ministerie van Buitenlandse Zaken is
noodzakelijk voor een goede uitvoering van de inlichtingentaak buitenland en de Commissie
constateert dat deze afstemming in toenemende mate plaatsvindt.
Niet alleen de AIVD maar ook de MIVD verricht onderzoek naar het buitenland. De
werkverhouding tussen de diensten is ten aanzien van de uitvoering van de inlichtingentaak
buitenland in de onderzochte periode verbeterd, zij het dat deze nooit vrij is van spanningen.
De Commissie onderstreept het belang van de reeds bestaande samenwerkingsverbanden en
van nauwe contacten tussen de teams van de AIVD en de MIVD die zich afzonderlijk van
elkaar met dezelfde materie bezighouden. Het verschil van mening tussen de AIVD en de
MIVD over de werkwijze van de Nationale Sigint Organisatie leent zich voor een nauwe, op
probleemoplossing gerichte betrokkenheid van de coördinator voor de inlichtingen- en
veiligheidsdiensten.
De professionaliteit van de eenheid Inlichtingen Buitenland is in de onderzochte periode
toegenomen. De Commissie heeft geen indicaties gevonden dat deze eenheid onderzoek
heeft verricht naar onderwerpen en regio’s die buiten het bereik van het aanwijzingsbesluit
vallen. De motiveringen van de inzet van bijzondere bevoegdheden in het kader van de
inlichtingentaak buitenland tonen aan dat de eenheid Inlichtingen Buitenland doordacht te
werk gaat. In enkele gevallen heeft de Commissie onzorgvuldigheden en onrechtmatigheden
geconstateerd. Het betreft specifieke gevallen waarbij sprake was van gebrekkige motivering
i

van de inzet van bijzondere bevoegdheden, onzorgvuldig handelen van operationeel
medewerkers in het buitenland en onvoldoende betrokkenheid van leidinggevenden, een
gebrek aan financiële controle, het ontbreken van toestemming voor de inzet van twee
agenten en van het tekortschieten in de zorgplicht voor de veiligheid van een agent.
De Commissie acht het van groot belang dat met kennis en ervaring op het gebied van de
inlichtingentaak buitenland kritisch wordt gewerkt aan een betere voorbereiding en een
meer structurele en tijdige evaluatie van operationele activiteiten in het buitenland. Zo is het
noodzakelijk om operationeel medewerkers die in het kader van de inlichtingentaak
buitenland contacten onderhouden met informanten en agenten in het buitenland goed te
begeleiden. De Commissie acht het essentieel dat de thuisbasis zicht houdt op de operaties in
het buitenland en de operationeel medewerkers, opdat eventuele operationele problemen in
een vroeg stadium worden gesignaleerd en zo nodig bijsturing kan plaatsvinden. Ook dient
voorafgaande aan het opereren in een voor een agent mogelijk risicovolle regio een risicoanalyse opgesteld te worden. Hierin dient aandacht te worden besteed aan de persoon van
de agent in relatie tot zijn opdracht, aan zijn motivatie en aan zijn betrouwbaarheid.
Daarnaast beveelt de Commissie aan om pas tot het opereren in een voor de agent mogelijk
risicovolle regio over te gaan nadat er voldoende objectieve informatie is verzameld op basis
waarvan ten behoeve van de risico-analyse een gedegen afweging gemaakt kan worden over
de risico’s van de activiteiten van de agent in de betreffende regio.
De Commissie signaleert dat de eenheid Inlichtingen Buitenland, na lange tijd te weinig
aandacht te hebben besteed aan de dossiervorming van agentendossiers, zich inmiddels
inzet om grotere zorgvuldigheid te betrachten. Het bij iedere agentenoperatie opstellen van
een operatieplan kan hier naar het oordeel van de Commissie toe bijdragen. Ten slotte dient
in de inlichtingenproducten die de AIVD in het kader van de inlichtingentaak buitenland
verstrekt, ten behoeve van de bruikbaarheid voor de ontvanger, ofwel de bron ofwel de mate
van betrouwbaarheid te worden aangeduid. De Commissie constateert dat de AIVD dit niet
altijd doet en dringt erop aan deze werkwijze aan te passen.
Zie voor een uitgebreid overzicht van de conclusies en aanbevelingen van de Commissie
paragraaf 6 van het toezichtsrapport.

ii

1

Inleiding

Op grond van haar toezichthoudende taak krachtens artikel 64 van de Wet op de
inlichtingen- en veiligheidsdiensten 2002 (Wiv 2002) heeft de Commissie van Toezicht
betreffende de Inlichtingen- en Veiligheidsdiensten (verder te noemen: de Commissie) een
onderzoek verricht naar de rechtmatigheid van de uitvoering van de inlichtingentaak
buitenland door de AIVD. Van het voornemen tot het instellen van het onderzoek is door de
Commissie conform artikel 78 lid 3 Wiv 2002 op 10 september 2007 mededeling gedaan aan
de minister-president, minister van Algemene Zaken, aan de minister van Binnenlandse
Zaken en Koninkrijksrelaties en aan de voorzitters van de Eerste en Tweede Kamer der
Staten-Generaal. Vanwege een andere prioriteitenstelling heeft onderhavig onderzoek langer
geduurd dan gebruikelijk. Bijkomend voordeel hiervan is dat de Commissie goed zicht heeft
kunnen krijgen op de ontwikkelingen in de uitvoering van de inlichtingentaak buitenland
door de AIVD.
Dit rapport heeft een geheime bijlage.
2

De opzet van het onderzoek

Het onderzoek van de Commissie heeft zich gericht op de wijze waarop de AIVD uitvoering
geeft aan de taak die is omschreven in artikel 6 lid 2 sub d van de Wiv 2002. 1 Deze
inlichtingentaak buitenland schrijft voor dat de AIVD in het belang van de nationale
veiligheid tot taak heeft:
“het verrichten van onderzoek betreffende andere landen ten aanzien van onderwerpen die
door Onze Minister-president, Minister van Algemene Zaken, in overeenstemming met Onze
betrokken Ministers zijn aangewezen.”

Ten behoeve van de uitvoering van deze taak is in 2002 binnen de AIVD een aparte directie
opgericht, de directie Inlichtingen Buitenland. In de huidige organisatiestructuur is deze
directie omgedoopt tot de eenheid Inlichtingen Buitenland (verder te noemen: de eenheid
IB). 2
De Commissie heeft onderzoek verricht naar de rechtmatigheid van de
onderzoekshandelingen van de eenheid IB ter uitvoering van de inlichtingentaak buitenland
van januari 2006 tot juli 2010. Gezien de omvang van de activiteiten van de eenheid IB was
het voor de Commissie niet mogelijk alle onderzoekshandelingen in de genoemde periode
diepgaand te onderzoeken. In haar onderzoek heeft de Commissie zich er in de eerste plaats
op gericht een overzicht te verkrijgen van de door de eenheid IB ingezette bijzondere
bevoegdheden. Wanneer daar aanleiding toe was, heeft de Commissie operaties aan een
nader onderzoek onderworpen. De Commissie heeft ook aandacht besteed aan de
samenwerking tussen de AIVD en andere instanties bij de uitvoering van de inlichtingentaak
buitenland. Ten behoeve van het verkrijgen van een compleet beeld van de context
waarbinnen de inlichtingentaak buitenland wordt uitgevoerd, is daarnaast ook gekeken naar
de beleidsmatige en organisatorische ontwikkelingen binnen en rondom de eenheid IB.
1 Aangezien de inlichtingentaak buitenland in sub d van het genoemde artikel wordt beschreven,

wordt deze taak ook wel de d-taak genoemd.
2 In dit rapport zal dan ook van de eenheid Inlichtingen Buitenland gesproken worden. Enkel
wanneer het een afgesloten periode in het verleden betreft, zal de oude naam van de directie worden
aangewend.

1

De Commissie is van oordeel dat haar bevindingen een representatieve weergave vormen
van de activiteiten van de eenheid IB, maar benadrukt ook dat haar onderzoek niet
uitputtend is geweest. Bij het constateren van onrechtmatigheden kan dan ook geen
volkomen zekerheid worden geboden dat alle andere gevallen wel rechtmatig waren.
De Commissie heeft dossieronderzoek verricht en gesprekken gevoerd met functionarissen
van zowel binnen als buiten de AIVD. Naast de leidinggevenden van de eenheid IB,
waaronder de directeur, zijn plaatsvervanger en de diverse teamhoofden, is ook gesproken
met diverse medewerkers op de werkvloer. Tevens zijn gesprekken gevoerd met
vertegenwoordigers van het ministerie van Buitenlandse Zaken, het ministerie van
Algemene Zaken en de Militaire Inlichtingen- en Veiligheidsdienst (MIVD).
Het toezichtsrapport is als volgt opgebouwd. In paragraaf 3 zal het theoretisch kader worden
geschetst dat van belang is voor de inlichtingentaak buitenland. Paragraaf 4 beschrijft hoe de
taak sinds de inwerkingtreding van de Wiv 2002 is vormgegeven en welk beleid hieromtrent
is ontwikkeld, zowel binnen de AIVD, als ten aanzien van de bij de taak betrokken instanties.
Paragraaf 5 gaat in op de onderzoekspraktijk van de eenheid IB, waaronder in het bijzonder
de wijze waarop bij de uitvoering van de inlichtingentaak buitenland gebruik is gemaakt van
de inzet van bijzondere bevoegdheden. Paragraaf 6 bevat de conclusies en de aanbevelingen.
3

Theoretisch kader inlichtingentaak buitenland

3.1

Wettelijke achtergrond van de taak

In een geheim gerubriceerd koninklijk besluit van 16 februari 1946 werd de ‘Buitenlandsche
Inlichtingendienst der Nederlandsche Regeering’ opgericht. De taak van deze dienst, ook
wel afgekort als BID, was als volgt beschreven:
“Deze dienst is bevoegd tot het verzamelen en verplicht tot het ter bestemde plaatse
doorgeven van alle voor het Koninkrijk gewichtige inlichtingen uit het buitenland (…).” 3

In 1972 onderging de BID een naamsverandering en ging deze Inlichtingendienst Buitenland
(IDB) heten. Er kwam een nieuw koninklijk besluit dat dit keer wel openbaar was. 4 De
taakomschrijving luidde:
“Het inwinnen van gegevens betreffende het buitenland, welke voor de regering van belang
kunnen zijn.” 5

De IDB en zijn voorganger ressorteerden onder de minister-president en het ministerie van
Algemene Zaken. 6 Toen de IDB in 1994 werd opgeheven, namen de toenmalige
3 Koninklijk besluit nummer 1 van 16 februari 1946, zoals weergegeven in “Villa Maarheeze”, De Graaff

& Wiebes, Den Haag: SDU Uitgevers 1998, p. 36. In dit boek wordt de geschiedenis van de BID en de
IDB beschreven. In 1996 verscheen “Inlichtingendienst Buitenland. Een institutioneel onderzoek naar de
Buitenlandse Inlichtingendienst/Inlichtingendienst Buitenland (1946-1996)”, een rapport dat Dick Engelen
schreef in opdracht van de Algemene Rijksarchivaris.
4 ARA, 2.02.20, Kabinet der Koningin, 12649, KB 05/08/72, nr. 3, Stb. 1972, nr. 165.
5 Stb. 1972, nr. 437 en nr. 438.
6 Zij het dat de BID van 1970 tot 1972 werd ondergebracht bij het ministerie van Defensie, zie “Villa
Maarheeze”, De Graaff & Wiebes, Den Haag: SDU Uitgevers 1998, p. 229.

2

Binnenlandse Veiligheidsdienst (BVD) en de Militaire Inlichtingendienst (MID) een aantal
taken over die pasten binnen de reeds bestaande taakomschrijving van deze diensten. Het
strikt offensieve inlichtingenwerk, dat gericht is op het inwinnen van inlichtingen ten
aanzien van onderwerpen die niet rechtstreeks gerelateerd zijn aan (concrete) bedreigingen
van de nationale veiligheid, werd echter niet overgedragen. 7 De verwachting was dat aan
deze inlichtingen in de periode na het einde van de Koude Oorlog geen behoefte meer zou
zijn, en dat deze taak zou kunnen vervallen.
Ten tijde van het ontwerp van de Wiv 2002 kwamen de Tweede Kamer en de regering hierop
terug. De politieke ontwikkelingen waren zorgwekkend en de internationale betrekkingen
dermate gespannen dat voor het bepalen van Nederlands beleid in internationale gremia
eigen inlichtingenvergaring noodzakelijk werd geacht. 8 Aan de taakomschrijving van zowel
de AIVD als van de MIVD is bij de totstandkoming van de Wiv 2002 de inlichtingentaak
buitenland toegevoegd (artikel 6 lid 2 sub d respectievelijk artikel 7 lid 2 sub e Wiv 2002). De
te onderzoeken onderwerpen en regio’s worden bij ministerieel aanwijzingsbesluit periodiek
vastgesteld en over beide diensten verdeeld.
3.2

Nationale veiligheid

Alle taken die de AIVD bij wet zijn toebedeeld, dus ook de inlichtingentaak buitenland,
dienen te worden uitgevoerd “in het belang van de nationale veiligheid” (artikel 6 lid 2
aanhef Wiv 2002). Het begrip “nationale veiligheid” is het overkoepelende, leidende begrip
voor de activiteiten van de AIVD dat deze activiteiten beoogt te reguleren en af te bakenen. 9
Met het begrip “nationale veiligheid” is aangesloten bij artikel 8 lid 2 van het Europees
Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM), waardoor de invulling van het begrip mede
wordt bepaald door de jurisprudentie die daaromtrent is c.q. wordt gevormd. Het Europees
Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) definieert de inhoud en de reikwijdte van het
begrip niet 10 , maar heeft in verscheidene uitspraken wel bedreigingen van de nationale
veiligheid vastgesteld. Zo kan de nationale veiligheid onder meer in gevaar worden gebracht
door spionage 11 , separatistische bewegingen 12 , terrorisme 13 en het aanzetten tot en het
goedkeuren van terrorisme. 14 De regering oordeelde bij de totstandkoming van de Wiv 2002
dat er – afgaande op de jurisprudentie van het EHRM – ruimte bestaat bij de (nationale)
invulling van het begrip nationale veiligheid: “aan de nationale wetgever wordt een (wide)
margin of appreciation gelaten”. 15
In de taakomschrijving van de AIVD is bepaald dat een onderzoek op grond van de
veiligheidstaak 16 slechts kan plaatsvinden ten aanzien van personen of organisaties die door
7 Kamerstukken II 1997/98, 25 877, nr. 3, p. 10 en Kamerstukken II 1999/2000, 25 877, nr. 8, p. 20.
8 Kamerstukken II 1999/2000, 25 877, nr. 8, p. 24-26 en Kamerstukken II 2000/01, 25 877, nr. 14, p. 16.
9 Kamerstukken II 1999/2000, 25 877, nr. 9, p. 13.
10 In navolging van de uitspraak van de Europese Commissie, ECRM 2 april 1993, zaak 18601/91

(Esbester/VK).
11 EHRM 6 september 1978, zaak A/28 (Klass/Duitsland), para. 48.
12 EHRM 30 januari 1998, zaak 19392/92 (United Communist Party of Turkey en anderen/Turkije),
para. 33-36.
13 EHRM 6 september 1978, zaak A/28 (Klass/Duitsland), para. 48.
14 EHRM 19 december 1997, zaak 18954/91, (Zana/Turkije), para. 48-50.
15 Kamerstukken II 1999/2000, 25 877, nr. 9, p. 14, onder verwijzing naar EHRM 26 maart 1987, zaak
A/116, (Leander/Zweden) para. 59 en 67.
16 Deze taak wordt ook wel de a-taak genoemd, omdat deze is beschreven in artikel 6 lid 2 sub a van
de Wiv 2002.

3

de doelen die zij nastreven, dan wel door hun activiteiten aanleiding geven tot het ernstige
vermoeden dat zij een gevaar vormen voor het voortbestaan van de democratische
rechtsorde, dan wel voor de veiligheid of voor andere gewichtige belangen van de staat
(artikel 6 lid 2 sub a Wiv 2002). Het vereiste dat er een gevaar dreigt voor de nationale
veiligheid komt niet tot uitdrukking in de omschrijving van de inlichtingentaak buitenland
van de AIVD (artikel 6 lid 2 sub d Wiv 2002). Voor deze taak volstaat derhalve dat het
onderzoek plaatsvindt in het belang van de nationale veiligheid, zoals in de aanhef van
artikel 6 Wiv 2002 is opgenomen. De regering heeft hier bij de totstandkoming van de Wiv
2002 enige toelichting op gegeven door het volgende te overwegen:
“De nieuwe inlichtingentaak buitenland maakt het voor de AIVD mogelijk ook activiteiten te
ontplooien gericht op het inwinnen van informatie ten aanzien van onderwerpen die niet
rechtstreeks gerelateerd zijn aan concrete bedreigingen van de nationale veiligheid.” 17

Voor de uitvoering van de inlichtingentaak buitenland is de regering van oordeel dat het
belang van de nationale veiligheid op korte maar ook op lange termijn een rol kan spelen. 18
Hier voegt de regering aan toe dat de nationale veiligheid in toenemende mate wordt
beïnvloed door internationale ontwikkelingen. 19 In paragraaf 3.5.1 wordt nader omschreven
hoe het belang van de nationale veiligheid zich verhoudt tot de inzet van bijzondere
bevoegdheden in het kader van de inlichtingentaak buitenland.
3.3

Vitale economische belangen

Ten tijde van de behandeling van de Wiv 2002 is uitgebreid de vraag aan de orde geweest in
hoeverre het de diensten is toegestaan om op grond van de inlichtingentaak buitenland
onderzoek te verrichten naar zogenoemde “vitale economische belangen”. Bij nota van
wijziging werd dit belang – als speciës van de in art. 8 lid 2 EVRM opgenomen
uitzonderingsgrond “economisch welzijn van het land” – expliciet als onderzoeksterrein
opgenomen in de inlichtingentaak buitenland van de AIVD, naast het belang van de
nationale veiligheid. 20 Het opnemen van deze zelfstandige onderzoeksgrond hield verband
met de taken die de toenmalige IDB verrichtte. Het offensief inlichtingenwerk van de IDB
had zich, tot de opheffing in 1994, afgespeeld op het terrein van wetenschap en techniek,
economie en politiek. Onderzoek naar deze belangen zou volgens de regering tijdens de
behandeling van de Wiv 2002 onder het overkoepelende begrip “nationale veiligheid”
kunnen worden geschaard, maar om de mogelijke twijfel ten aanzien van het onderdeel
“vitale economische belangen” weg te nemen, werd voorgesteld dit criterium expliciet te
noemen naast het belang van de nationale veiligheid. Het zelfstandig opnemen van het
criterium “vitale economische belangen” had als bijkomend voordeel dat onderzoek op dit
terrein op deze manier mogelijk zou zijn, ook als dit niet onder het belang van de nationale
veiligheid zou kunnen worden geschaard. Dit werd door de regering gezien als een
“bescheiden, doch niettemin wenselijk geachte, taakuitbreiding”. 21
De Tweede Kamer dacht daar anders over. Zo spraken de leden van de PvdA-fractie over
een “nauwelijks overzienbare taakuitbreiding” en het CDA vroeg zich af welke criteria
zouden worden aangelegd om te bepalen of een belang als een vitaal economisch belang zou

17 Kamerstukken I 2001/02, 25 877, nr. 58a, p. 2.
18 Kamerstukken II 1999/2000, 25 877, B, p. 4.
19 Kamerstukken II 1999/2000, 25 877, B, p. 4, 2000/01, 25 877, nr. 14, p. 17.
20 Kamerstukken II 1999/2000, 25 877, nr. 9, p. 2.
21 Kamerstukken II 1999/2000, 25 877, nr. 9, p. 16.

4

moeten worden beschouwd. 22 De leden van de D66-fractie vroegen zich af of er dan een heus
economisch spionagenet zou worden opgezet, teneinde de kansen voor onze nationale
economie te vergroten. 23
Deze kritiek – door de regering gekenschetst als misverstanden – leidde ertoe dat de
categorie “vitale economische belangen” als zelfstandig onderdeel werd verwijderd uit de
inlichtingentaak buitenland van de AIVD. Hierbij werd door de regering de belangrijke
aantekening gemaakt dat onderzoek op dit terrein wel mogelijk is als het belang van de
nationale veiligheid in het geding is. Of hiervan sprake is zou door de minister-president, in
overeenstemming met de ministers van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en
Defensie, in het aanwijzingsbesluit dienen te worden bepaald. 24
De Tweede Kamer nam hier niet direct genoegen mee. Men bleef kritische vragen stellen
over de mogelijkheid van onderzoek op dit terrein. De minister maakte daarop duidelijk dat
het niet de bedoeling was dat onze inlichtingendiensten zich zouden gaan bezighouden met
economische belangen, te verstaan als bedrijfsbelangen en de concurrentiepositie van
bedrijven in Nederland. Het zou moeten gaan om zaken die rechtstreeks te maken hebben
met gebeurtenissen, plannen of maatregelen die in het buitenland overwogen zouden
kunnen worden en die op ons land – op ons maatschappelijk leven of op onze veiligheid –
van eminente invloed zouden zijn. 25
Het onderwerp vitale economische belangen zal later in dit rapport terugkomen bij de vraag
of de AIVD de inlichtingentaak buitenland heeft uitgevoerd in gebondenheid aan de
taakstelling (paragraaf 5.1.2).
3.4

Aanwijzingsbesluit

In het onderzoek op basis van de veiligheidstaak van artikel 6 lid 2 sub a Wiv 2002
beoordeelt de AIVD zelf welke bedreigingen van de nationale veiligheid onderzocht dienen
te worden. Kenmerkend voor de inlichtingentaak buitenland is daarentegen dat het
onderzoek ten behoeve hiervan vraaggestuurd is. De onderzoeksdoelen in het kader van de
inlichtingentaak buitenland worden aangedragen door verschillende behoeftestellers.
De onderzoeksdoelen worden gesteld in het aanwijzingsbesluit dat conform artikel 6 lid 2
sub d Wiv 2002 wordt vastgesteld door de minister-president in overeenstemming met de
minister van Defensie en de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. De
inlichtingen die door de AIVD in het kader van de buitenlandtaak worden vergaard, zijn in
belangrijke mate bestemd voor het ministerie van Buitenlandse Zaken. Dit wekt weinig
verbazing aangezien met de inlichtingentaak buitenland wordt beoogd om ten behoeve van
internationaal overleg te beschikken over eigen informatie, waaronder geheime inlichtingen,
en het ministerie van Buitenlandse Zaken verantwoordelijk is voor het vaststellen en
uitdragen van Nederlands buitenlands beleid. 26 De minister van Buitenlandse Zaken wordt
echter niet genoemd in artikel 6 lid 2 sub d Wiv 2002 als één van de opstellers van het
aanwijzingsbesluit. Tijdens de behandeling van het wetsvoorstel in de Eerste Kamer vroegen

22 Kamerstukken II 1999/2000, 25 877, nr. 11, p. 3 en 5.
23 Kamerstukken II 1999/2000, 25 877, nr. 11, p. 6.
24 Kamerstukken II 2000/01, 25 877, nr. 14, p. 6.
25 Kamerstukken II 2000/01, 25 877, nr. 58, p. 35.
26 Kamerstukken II 1999/2000, 25 877, nr. 8, p. 25.

5

de leden van de CDA-fractie zich vervolgens af wat hier de reden van was. 27 In zijn memorie
van antwoord legde de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties uit dat de in
de wet genoemde drie betrokken ministers alle drie als verantwoordelijk minister bij de
taakuitvoering van de diensten betrokken zijn. De minister van Buitenlandse Zaken draagt
geen verantwoordelijkheid voor een dienst en past dus niet in deze categorie. De minister
stelde dat wel in artikel 3 van het wetsvoorstel de mogelijkheid is neergelegd dat bij het
overleg van de drie betrokken ministers indien noodzakelijk andere ministers worden
uitgenodigd. Ook kon de minister van Buitenlandse Zaken zich laten vertegenwoordigen in
het ambtelijk voorportaal van het ministerieel overleg, het CVIN. 28 De minister wees erop
dat ook ten tijde van de IDB de minister van Buitenlandse Zaken niet was opgenomen onder
de betrokken ministers. 29 Na de invoering van de Wiv 2002 bleek dat nauwe betrokkenheid
van de minister van Buitenlandse Zaken bij het opstellen van het aanwijzingsbesluit een
noodzaak was om tot een goede informatiebehoeftestelling in het kader van de
buitenlandtaak te komen. Het aanwijzingsbesluit wordt dan ook in de praktijk opgesteld
door de minister-president, de betrokken ministers en de minister van Buitenlandse Zaken
gezamenlijk. In een voorgestelde wijziging van de Wiv 2002 uit 2006, ook wel de PostMadridmaatregelen genoemd, wordt beoogd deze feitelijke situatie te formaliseren en artikel
6, lid 2 sub d Wiv 2002 na “Onze betrokken Ministers” aan te vullen met “alsmede Onze
Minister van Buitenlandse Zaken”. 30
Het door de betrokken ministers opgestelde aanwijzingsbesluit bevat een openbaar gedeelte
waarin de onderzoeksterreinen ruim worden geformuleerd. In de geheime bijlage van het
besluit worden de onderwerpen nader uitgewerkt en wordt gespecificeerd op welke regio’s
het onderzoek betrekking heeft, en zo nodig welke mate van prioriteit aan de onderwerpen
toegekend moet worden. Het dient, zoals in de paragraaf 3.2 beschreven, in het belang van
de nationale veiligheid te zijn om juist naar deze onderwerpen en regio’s onderzoek te doen.
Ook worden in de geheime bijlage de onderwerpen en regio’s over de AIVD en de MIVD
verdeeld, waarbij onderwerpen met overwegend militaire relevantie aan de MIVD
toekomen. Het kan ook voorkomen dat de diensten voor een bepaald onderwerp
gezamenlijke verantwoordelijkheid dragen en dus worden geacht hieromtrent tot goede
afstemming te komen (zie verder paragraaf 4.3.3).
3.5

Bijzondere bevoegdheden in het kader van de inlichtingentaak buitenland

3.5.1

Bijzondere bevoegdheden en de nationale veiligheid

In artikel 18 Wiv 2002 is bepaald dat de AIVD de bijzondere bevoegdheden uit de Wiv 2002
slechts mag uitoefenen indien dat noodzakelijk is voor de goede uitvoering van de taken
bedoeld in artikel 6, tweede lid, onder a en d. Voor de inlichtingentaak buitenland kan de
AIVD aldus bijzondere bevoegdheden inzetten. Zoals in paragraaf 3.2 aan de orde is
gekomen, dient het onderzoek in het kader van de inlichtingentaak buitenland bij
aanwijzingsbesluit van de minister-president te worden vastgesteld en dient het plaats te
vinden in het belang van de nationale veiligheid. Een gevaar voor of een bedreiging van de
nationale veiligheid is voor de uitvoering van deze taak, anders dan bij de veiligheidstaak,
niet nodig. De vraag dient zich aan of voor de inzet van bijzondere bevoegdheden in het
kader van de inlichtingentaak buitenland een belang van de nationale veiligheid ook
27 Kamerstukken I 2001/02, 25 877, nr. 58, p. 4.
28 Kamerstukken II 2000/01, 25 877, nr.3, p. 7.
29 Kamerstukken I 2001/02, 25 877, nr. 58a, p. 5 en 6.
30 Kamerstukken II 2005/06, 30 553, nr. 3, p. 22.

6

voldoende is. Rechtspraak van het EHRM toont aan dat er voor de rechtvaardiging van
inbreukmakend geheim onderzoek door inlichtingen- en veiligheidsdiensten geen sprake
hoeft te zijn van een daadwerkelijke aantasting van de nationale veiligheid. Wel dient er
minstens sprake te zijn van de mogelijkheid dat de nationale veiligheid wordt aangetast, met
andere woorden een potentiële aantasting van de nationale veiligheid. Als er in het geheel
geen aantasting van de nationale veiligheid verwacht kan worden, dan kan een inbreuk op
de mensenrechten niet worden gerechtvaardigd. 31
De Commissie heeft in het onderzoek naar de uitvoering van artikel 25 en 27 Wiv 2002 deze
jurisprudentielijn en de betekenis hiervan voor de AIVD uiteengezet. De minister van
Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties gaf in reactie op dit rapport aan zich te kunnen
vinden in de beschouwing van de Commissie. 32 Voor de inzet van bijzondere bevoegdheden
in het kader van de inlichtingentaak buitenland door de AIVD betekent dit dat het enkel
constateren dat een onderwerp van onderzoek in het aanwijzingsbesluit is genoemd,
onvoldoende is. In het aanwijzingsbesluit kunnen immers ook onderwerpen staan die slechts
in het belang van de nationale veiligheid onderwerp van onderzoek zijn, zonder dat er
noodzakelijkerwijs sprake is van een potentiële aantasting van de nationale veiligheid. Ook
een enkele verwijzing naar geaccordeerde onderzoeksprojecten is niet voldoende legitimatie
voor de inzet van bijzondere bevoegdheden.
Naar het oordeel van de Commissie dienen bij de uitvoering van de inlichtingentaak
buitenland van de AIVD enkel bijzondere bevoegdheden te worden ingezet in het kader van
onderzoek naar die onderwerpen die mogelijk tot een aantasting van de nationale veiligheid
zullen leiden. Hoe die aantasting zich uiteindelijk zal concretiseren is bij de inlichtingentaak
buitenland moeilijker in te schatten dan bij de veiligheidstaak van de AIVD. De
internationale ontwikkelingen en politieke intenties die in het kader van de inlichtingentaak
buitenland worden onderzocht zullen immers vaak pas op lange(re) termijn mogelijk een
nadelig effect hebben op de nationale veiligheid van Nederland. De Commissie acht het
echter van belang dat de AIVD bij de inzet van bijzondere bevoegdheden in het kader van de
inlichtingentaak buitenland aangeeft waar de potentiële aantasting van de nationale
veiligheid uit bestaat.
3.5.2

Bijzondere bevoegdheden in het buitenland

Het onderzoek van de AIVD in het kader van de inlichtingentaak buitenland zal zich in de
praktijk zowel binnen als buiten Nederland afspelen. De Wiv 2002 bevat geen aparte
bepaling voor onderzoek in het buitenland. 33 De Wiv 2002 is een nationale wet waarin geen
expliciet extra-territorialiteitsbeginsel is opgenomen. In het kader van de inlichtingentaak
buitenland mogen, zoals reeds geconstateerd, wel bijzondere bevoegdheden worden ingezet.
31 Zie o.a. EHRM 6 september 1978, zaak A/28 (Klass e.a./Duitsland) en EHRM 26 maart 1987, zaak
A/116 (Leander/Zweden).
32 Toezichtsrapport van de CTIVD nr. 19 inzake de toepassing door de AIVD van artikel 25 Wiv 2002
(aftappen) en artikel 27 Wiv 2002 (selectie van ongericht ontvangen niet-kabelgebonden
telecommunicatie), Kamerstukken II 2008/09, 29 924, nr. 29 (bijlage), paragraaf 3.3, beschikbaar op
www.ctivd.nl. De reactie van de minister van BZK is te vinden in Kamerstukken II 2008/09, 29 924, nr.
29, p. 2.
33 Dit is wel het geval in bijvoorbeeld de Belgische Wet op de inlichtingen en veiligheidsdiensten sinds
de recente inwerkingtreding van de Wet Bijzondere Inlichtingenmethoden. Hierin wordt ten aanzien
van de inzet van specifieke en uitzonderlijke methoden gesteld dat deze (enkel) van toepassing zijn op
het grondgebied van de staat, zie artikel 18/1 van de BIM-wet van 4 februari 2010, in werking
getreden op 1 september 2010.

7

In de bewoordingen van de Wiv 2002 ziet de inlichtingentaak buitenland echter op
onderzoek betreffende andere landen, zonder dat hierbij wordt gerept over het onderzoek in
andere landen. De vraag is aldus of het enkele bestaan van de inlichtingentaak buitenland
van de AIVD en de daaraan gekoppelde mogelijkheid om bijzondere bevoegdheden in te
zetten een legitimatie is voor inlichtingenactiviteiten in het buitenland.
Bij de behandeling van de Wiv 2002 in de Tweede Kamer kwam de mogelijkheid van het
ontplooien van inlichtingenactiviteiten in het buitenland ter sprake. Er werd hierbij van
uitgegaan dat de Nederlandse diensten in het buitenland actief zouden zijn. Vooral speelde
de vraag welk recht van toepassing dient te zijn op deze inlichtingenactiviteiten: Nederlands
recht of het recht van het land waarbinnen de activiteiten worden ontplooid. Het bleek niet
gemakkelijk om hieromtrent duidelijkheid te verschaffen. De minister van Binnenlandse
Zaken en Koninkrijksrelaties legde naar aanleiding van vragen schriftelijk uit dat voor
inlichtingenactiviteiten in het buitenland de Nederlandse diensten “uiteraard” de kaders
dienen te respecteren die aan de Nederlandse rechtsmacht zijn verbonden. 34 Hij overwoog
daarnaast dat net als in Nederland, agenten in het buitenland “onder stringente
voorwaarden” strafbare feiten moeten kunnen plegen. 35 Bevoegdheden die de AIVD en de
MIVD in Nederland niet hebben, mochten volgens de minister niet alsnog in het buitenland
“gecreëerd” worden. Op een later moment hield de minister echter wel de mogelijkheid open
dat als iets “voor ons land heel belangrijk is” toch iets gedaan wordt “dat ik in Nederland
misschien niet zou doen”. 36 Aan de andere kant benadrukte de minister dat de grenzen van
inlichtingenactiviteiten in het buitenland “in beginsel” worden bepaald door de ter plaatse
geldende wet- en regelgeving. 37 Deze uitspraken schiepen verwarring en tonen aan dat
eenduidigheid over de rechtmatigheid van inlichtingenactiviteiten in het buitenland niet
gemakkelijk te vinden is. Kamerlid Vos (VVD) adviseerde om, indien er geen juridisch
sluitend antwoord op deze kwestie te vinden zou zijn, een ethische gedragscode op te stellen
die de handelwijze van de diensten regardeert voor zover zij optreden in het buitenland. 38
Dit advies vond gehoor bij de minister, die de hoop uitsprak om in samenwerking met de
Commissie Inlichtingen- en Veiligheidsdiensten een ethische gedragscode te ontwikkelen,
waarbij dan “uiteraard hierbij ook de Commissie van Toezicht kan worden betrokken” 39 .
In het internationaal recht worden staten aangemerkt als soeverein. Dit betekent dat zij op
het eigen grondgebied, behoudens internationale afspraken en verdragen, volledig en bij
uitsluiting bevoegd zijn om wetgevende, rechtsprekende en administratieve handelingen uit
te oefenen. Het wereldwijd erkende soevereiniteitsbeginsel is gecodificeerd in artikel 2 lid 1
van het Handvest van de Verenigde Naties. Indien inlichtingen- en veiligheidsdiensten in
het buitenland heimelijk inlichtingen verzamelen dan zal dit, indien het betrokken land
hiervan op de hoogte geraakt, als een inbreuk op de soevereiniteit van dat land worden
gezien. Het gaat immers om handelingen van de Nederlandse uitvoerende macht op het
territoir van een andere staat. Inlichtingendiensten en hun medewerkers of agenten die in
het buitenland opereren dienen zich te realiseren dat de staat binnen wiens grenzen zij hun
activiteiten ontplooien mogelijk hiertegen zal optreden. Zij vallen op dat moment onder de
territoriale rechtsmacht van de desbetreffende buitenlandse staat.

34 Kamerstukken II 2000/2001, 25 877, nr. 14, p. 17.
35 Kamerstukken II 2000/2001, 25 877, nr. 59, p. 10.
36 Kamerstukken II 2000/2001, 25 877, nr. 58, p. 42.
37 Kamerstukken II 2000/2001, 25 877, nr. 14, p. 21, 22 en ook nr. 58, p. 42.
38 Kamerstukken II 2000/2001, 25 877, nr. 58, p. 8, 9.
39 Kamerstukken II 2000/2001, 25 877, nr. 59, p. 11.

8

In Nederland hebben buitenlandse inlichtingen- en veiligheidsdiensten de toestemming van
de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties nodig om op Nederlands
grondgebied inlichtingenactiviteiten te mogen ontplooien (artikel 59 Wiv 2002). Buitenlandse
inlichtingendiensten mogen niet zelfstandig in Nederland opereren maar dienen altijd onder
toezicht van een Nederlandse dienst te staan. Inmengings- of spionageactiviteiten van
buitenlandse diensten in Nederland kunnen een aantasting vormen van de soevereiniteit,
ondermijning van de democratische rechtsorde, aantasting van de politiek-ambtelijke
integriteit en, doordat vertrouwelijke en geheime informatie terechtkomt bij onbevoegde
derden, aantasting van vitale en kwetsbare sectoren in Nederland. De AIVD onderzoekt deze
activiteiten dan ook op basis van de veiligheidstaak (artikel 6 lid 2 sub a Wiv 2002). 40
De vraag naar de rechtmatigheid van de inzet van bijzondere bevoegdheden in het
buitenland lijkt inderdaad moeilijk eenduidig te beantwoorden. 41 Wel is duidelijk dat de
inzet van bijzondere bevoegdheden in het buitenland op gespannen voet staat met het
beginsel van soevereiniteit. Zoals hierboven toegelicht acht Nederland het zelf
onaanvaardbaar als buitenlandse inlichtingendiensten heimelijke activiteiten op Nederlands
grondgebied ontplooien. Daarnaast ontbreekt een formele legitimatie voor deze activiteiten
aangezien een nationale wet zoals de Wiv 2002 niet eenzijdig activiteiten kan legitimeren op
het grondgebied van een andere staat.
De Commissie constateert dat het algemeen bekend is dat in de praktijk veel
inlichtingendiensten wel over landsgrenzen heen opereren zonder het desbetreffende land
daarvan op de hoogte te brengen. In het parlementair debat over het wetsontwerp van de
Wiv 2002 gingen zowel parlementariërs als ministers ervan uit dat op grond van de
inlichtingentaak buitenland de AIVD en de MIVD bijzondere bevoegdheden (in casu
agenten) in het buitenland zouden gaan inzetten. Een inlichtingentaak buitenland wordt
ernstig ingeperkt als er geen heimelijk onderzoek in andere landen zou mogen plaatsvinden.
Indien er enkel in Nederland geopereerd kan worden, dan is het bijzonder moeilijk om ten
aanzien van andere landen een zelfstandige informatiepositie te verwerven. Dat een formeel
juridische rechtsbasis voor dit onderzoek ontbreekt, kan naar het oordeel van de Commissie
evenwel alleen gebillijkt worden indien bij ieder optreden van de AIVD in het buitenland de
Wiv 2002 naar analogie wordt toegepast. De in de Wiv 2002 voorgeschreven procedures voor
de inzet van bijzondere bevoegdheden dienen naar het oordeel van de Commissie ook in het
buitenland nageleefd te worden. 42
Na de inwerkingtreding van de Wiv 2002 is niet getracht om, zoals in de Tweede Kamer is
voorgesteld en door de minister is beaamd, in een code vast te leggen welk recht van
toepassing is op het optreden van de AIVD in het buitenland. De Commissie constateert dat
het wat verwarring wekt dat in de wetsgeschiedenis gesproken is over een ethische
gedragscode. In de discussie in de Tweede Kamer ging het immers vooral om de juridische
Zie ook toezichtsrapport van de CTIVD nr. 14 inzake het onderzoek van de AIVD naar de
ongewenste inmenging van vreemde mogendheden (waaronder spionage), Kamerstukken II 2006/07,
29 924, nr. 18 (bijlage), beschikbaar op www.ctivd.nl.
41 Om hieromtrent tot een gedachtewisseling tussen wetenschappers, medewerkers van inlichtingenen veiligheidsdiensten en andere overheidsfunctionarissen te komen, heeft de Commissie op 18
oktober 2007 een (besloten) studiemiddag over het thema “inlichtingenactiviteiten in het buitenland”
georganiseerd. Een beknopt verslag van deze bijeenkomst is te vinden op de website van de
Commissie: www.ctivd.nl.
42 Zie ook toezichtsrapport van de CTIVD nr. 8b inzake de inzet door de AIVD van informanten en
agenten, meer in het bijzonder in het buitenland, paragraaf 5.2, geen kamerstuk, beschikbaar op
www.ctivd.nl.
40

9

en niet zozeer om de ethische problematiek. Naar het oordeel van de Commissie is het niet
noodzakelijk om een aparte code te ontwikkelen indien de Wiv 2002 inderdaad naar analogie
wordt toegepast. De Commissie signaleert echter wel dat de ethische dimensie van het
opereren in het buitenland met zich brengt dat bijzondere aandacht wordt besteed aan de
voorbereiding en evaluatie van operaties. De AIVD heeft een gedragscode ontwikkeld
inzake de omgang met menselijke bronnen in het algemeen. Deze gedragscode is de leidraad
voor operationeel medewerkers in zowel het binnenland als het buitenland. De Commissie
onderstreept dat in het buitenland de mogelijkheden voor de dienst om invulling te geven
aan de zorgplicht beperkter zijn. Daarom dient voor de beoordeling van de operationele
veiligheid in het buitenland een gedegen risico-analyse worden gemaakt. Hierop zal in de
paragrafen 5.3.1 en 5.3.2 nader worden ingegaan.
4

Vormgeving van de inlichtingtaak buitenland

4.1

Aanwijzingsbesluit

Van 2002 tot 2008 is jaarlijks een aanwijzingsbesluit tot stand gekomen. 43 De Commissie
Bestuurlijke Evaluatie AIVD (ook wel commissie Havermans genoemd) constateerde in 2004
dat er bij de opstelling van het aanwijzingsbesluit onvoldoende rekening was gehouden met
de beperkte capaciteit van de AIVD. 44 Tot 2008 bevatte het aanwijzingsbesluit een breed
scala aan onderwerpen en landen. Zo diende er onder meer onderzoek gedaan te worden
naar internationaal terrorisme, de proliferatie van massavernietigingswapens, internationale
georganiseerde criminaliteit en de energievoorzieningszekerheid. Het aantal te onderzoeken
regio’s was ook zeer veelomvattend. Bij de zogenaamde “herijking” van de directie IB in
2007 (zie verder paragraaf 4.2) werd vastgesteld dat voor een effectieve uitvoering van de
inlichtingentaak buitenland het aanwijzingsbesluit aanzienlijk ingeperkt diende te worden.
Ook werd besloten het aanwijzingsbesluit een langere looptijd te geven, opdat meer
stabiliteit zou kunnen worden bereikt in het creëren en onderhouden van een
informatiepositie ten aanzien van een bepaald onderwerp en regio. Inmiddels wordt
onderzoek verricht op basis van het in 2008 in werking getreden en sindsdien jaarlijks
geëvalueerde aanwijzingsbesluit 2008-2012. Artikel 1 van het aanwijzingsbesluit 2008-2012
wijst als onderwerpen aan:
a.

b.

Politieke intenties, activiteiten en opinies van regeringen, instellingen en inwoners van
specifiek benoemde landen of regio’s (politieke inlichtingen). Voor alle landen en regio’s
van onderzoek geldt dat deze worden bezien vanuit de vraag wat de werkelijke motieven
van de belangrijkste actoren zijn, wat de feitelijke invloed is van de regering en welke
doelen worden nagestreefd.
Het tijdig onderkennen en signaleren van en reageren op ontwikkelingen in landen of
regio’s die een potentiële dreiging ten aanzien van de nationale veiligheid vormen (early
warning / quick response). Hiertoe worden gevraagd en ongevraagd gegevens verzameld
over landen en regio’s die niet vallen onder artikel 1a. 45

43 Aanwijzingsbesluit 2002, Stcrt. 15 juli 2002, nr. 132, p. 7; aanwijzingsbesluit 2003, Stcrt. 25 maart

2003, nr. 59, p. 7; aanwijzingsbesluit 2004, Stcrt. 14 januari 2004, nr. 8, p. 8; aanwijzingsbesluit 2005,
Stcrt. 23 december 2004, nr. 248, p. 10; aanwijzingsbesluit 2006, Stcrt. 20 januari 2006, nr. 15, p. 11;
aanwijzingsbesluit 2007, Stcrt. 8 december 2006, nr. 240, p. 9.
44 Commissie Bestuurlijke Evaluatie AIVD, “De AIVD in verandering”, november 2004, p.178.
45 Aanwijzingsbesluit 2008-2012, Stcrt. 25 juli 2007, nr. 141, p. 21 en geëvalueerd aanwijzingsbesluit
2010-2012, Stcrt. 30 december 2009, nr. 20374, p. 1.

10

In de toelichting op het aanwijzingsbesluit 2008-2012 is opgenomen dat de onderwerpen van
onderzoek zijn aangewezen om inlichtingen te verzamelen die de Nederlandse regering in
staat stellen bij het bepalen van standpunten over het buitenlands beleid en bij het voeren
van internationale onderhandelingen, te beschikken over de informatie die via andere,
bijvoorbeeld diplomatieke, kanalen niet of moeilijk te verkrijgen is.
De invulling van de inlichtingentaak buitenland in het aanwijzingsbesluit is aldus sinds 2008
meer offensief (gericht op inlichtingen over de politieke intenties van buitenlandse actoren)
dan defensief (gericht op inlichtingen over dreigingen uit het buitenland). De Commissie
constateert dat er vanaf het eerste aanwijzingsbesluit een verband bestaat tussen de hierin
genoemde onderwerpen en regio’s en het belang van de nationale veiligheid. Ten aanzien
van sommige onderwerpen (bijvoorbeeld proliferatie) is dit verband wel duidelijker dan van
andere onderwerpen (bijvoorbeeld bepaalde politieke intenties). In de toelichting op het
aanwijzingsbesluit 2008-2012 wordt ten aanzien van het verband tussen politieke
inlichtingen en het belang van de nationale veiligheid het volgende gesteld:
“De inlichtingentaak betreffende andere landen moet niet alleen beoordeeld worden op
onmiddellijk nut voor Nederland in enge zin. Gezamenlijke Europese en
bondgenootschappelijke of volkenrechtelijke inspanningen wegen eveneens mee bij de
beantwoording van de vraag of en in hoeverre een en ander in het belang is van de nationale
veiligheid.” 46

Aan het aanwijzingsbesluit 2008-2012 is in sub b van artikel 1 een early warning quick response
taak toegevoegd om de diensten de gelegenheid te geven om niet direct zichtbare, nog
ongekende of plotselinge ontwikkelingen te onderzoeken in andere dan in de geheime
bijlage genoemde landen. De behoeftestellers, waaronder vooral het ministerie van
Buitenlandse Zaken, formuleren in een informatieverzoek aan de eenheid IB hun wensen in
het kader van deze taak. Hierop wordt door de eenheid IB nagegaan of en hoe aan dit
verzoek voldaan kan worden. Gegeven dat dit aanwijzingsbesluit beperkter van omvang is
en een langere looptijd heeft dan de voorgaande aanwijzingsbesluiten, wordt middels de
early warning quick response taak de mogelijkheid geboden om in te spelen op nieuwe
ontwikkelingen. Daarnaast wordt het huidige aanwijzingsbesluit, gegeven de langere
looptijd, jaarlijks geëvalueerd en naar aanleiding hiervan eventueel aangepast. Sinds de
inwerkingtreding van dit besluit is een aanvullend geheim gerubriceerd aanwijzingsbesluit
aangenomen, dat betrekking heeft op een specifieke regio.
4.2

Eenheid Inlichtingen Buitenland

De inlichtingentaak buitenland is binnen de AIVD belegd bij de eenheid (voorheen directie)
Inlichtingen Buitenland (IB), aan het hoofd waarvan de directeur IB staat. Bij de
totstandkoming van de Wiv 2002 werd de keuze voor een aparte directie als volgt toegelicht:
“Het (de inlichtingentaak buitenland, CTIVD) betreft een gevoelige taak, zoals ook uit het
bijzondere politieke besluitvormingsproces ten aanzien van de toedeling van onderwerpen
afgeleid kan worden. Vanwege de hiermee samenhangende noodzaak tot zorgvuldige
procedures en kwaliteitsbewaking, alsmede vanwege de vereiste herkenbaarheid naar
buitenlandse inlichtingendiensten, is gekozen voor de oprichting van een afzonderlijke
directie. Door positionering op directie-niveau is het beter mogelijk de noodzakelijke
organisatorische «checks and balances» in te bouwen en bestaat er, ook in procedurele zin, een
46 Aanwijzingsbesluit 2008-2012, Stcrt. 25 juli 2007, nr. 141, p. 21 en geëvalueerd aanwijzingsbesluit

2010-2012, Stcrt. 30 december 2009, nr. 20374, p. 2.

11

beter zicht op de taakuitvoering dan wanneer deze taken binnen de bestaande directies
zouden worden ondergebracht. Tot slot wordt ook aan de specifieke politieke
besluitvormingsprocedure bij het aanwijzen van de onderzoeksonderwerpen beter recht
gedaan door deze taak in een afzonderlijke directie onder te brengen. In deze nieuwe directie
zullen diverse disciplines samenwerken om tot een onafhankelijke, zelfstandige
oordeelsvorming te komen en tot een professionele samenwerking met de collegadiensten in
andere landen. Daarbij zal er tegelijkertijd voor gewaakt moeten worden dat er niet een te
grote afhankelijkheidsrelatie ontstaat ten opzichte van deze collegadiensten.” 47

Bij de oprichting van de directie IB werd beoogd de formatie in betrekkelijk korte tijd te laten
groeien en de expertise op te bouwen. In 2004 constateerde de commissie Havermans dat het
grootste probleem van de directie IB het tekort aan personeel was. 48 In de periode van het
onderhavige onderzoek is het de Commissie gebleken dat vooral het tekort aan vertalers en
operateurs voor de eenheid IB een punt van zorg was. Inmiddels is de eenheid IB echter qua
formatie goeddeels op sterkte.
De commissie Havermans toonde zich in 2004 ook bezorgd over de eenzijdige wijze waarop
de directie IB informatie verzamelde. Volgens de commissie Havermans had een gebrek aan
capaciteit en sturing en een te omvangrijk aanwijzingsbesluit ertoe geleid dat de verzameling
van inlichtingen vooral gericht was op relatief gemakkelijk te verkrijgen informatie. Indien
de directie IB producten wilde leveren met meerwaarde, dan zou, aldus de commissie
Havermans, gebruik moeten worden gemaakt van de inzet van bijzondere bevoegdheden. 49
In 2004 vond er tevens een zelfevaluatie plaats binnen de directie IB. Hierin kwam onder
meer naar voren dat een evenwicht tussen pretentie en potentie ontbrak. In het
aanwijzingsbesluit en in de hoge verwachtingen van de afnemers werd onvoldoende
rekening gehouden met de beperkte capaciteit van de directie IB. In 2006 zijn de directie IB
en de uitvoering van de inlichtingentaak buitenland vervolgens in opdracht van de
dienstleiding onderworpen aan een evaluatie door de kwaliteitsmanager van de AIVD. De
kwaliteitsmanager bevestigde de eerdere bevindingen, doch constateerde dat een positieve
ontwikkeling was ingezet na de kritische opmerkingen van de commissie Havermans. Naar
aanleiding van deze evaluaties werd in 2007, de inlichtingentaak buitenland bestond toen
vijf jaar, een plan van aanpak vastgesteld voor de “herijking” van de directie IB. In dit plan
werd de nieuwe visie voor de directie IB gepresenteerd:
“De directie Inlichtingen Buitenland zal zich ontwikkelen tot een offensieve
inlichtingeneenheid die met relevante rapportages bijdraagt aan de vorming van het
buitenlands beleid. Hiertoe richt de directie Inlichtingen Buitenland zich op het produceren
van politieke inlichtingen. De nadruk van de directie Inlichtingen Buitenland ligt op acquisitie
én exploitatie.”

Met minder onderzoeken na de totstandkoming van het nieuwe aanwijzingsbesluit en meer
operationele middelen werd tijdens de herijking, die een looptijd had van augustus 2007 tot
augustus 2009, geprobeerd een offensieve inlichtingeneenheid te creëren. In 2008 ving tevens
een dienstbrede reorganisatie aan waarin de verbetering van interne structuren en processen
centraal stond. 50 Voor de eenheid IB heeft dit onder meer tot effect gehad dat het
47 Kamerstukken II 2000/01, 25 877, nr. 14 1, p. 8.
48 Commissie Bestuurlijke Evaluatie AIVD, “De AIVD in verandering”, november 2004, p. 173.
49 Commissie Bestuurlijke Evaluatie AIVD, “De AIVD in verandering”, november 2004, p. 179.

Voor meer informatie over de reorganisatie zie de jaarverslagen 2008 en 2009 van de AIVD,
www.jaarverslag.aivd.nl.
50

12

inlichtingenproces sterker is gestructureerd en hetzelfde functioneert als voor de eenheid
Binnenlandse Veiligheid. In 2010 is de inlichtingentaak buitenland nogmaals onderworpen
aan interne evaluaties. Zo is onlangs de tevredenheid van afnemers van de producten van de
eenheid IB bekeken. De resultaten hiervan komen aan de orde in paragraaf 4.3.
De Commissie signaleert dat met name sinds de “herijking” in 2007 de professionaliteit van
de eenheid IB is toegenomen. Er wordt zowel op de werkvloer als door de leiding van de
eenheid actief gewerkt aan een doelmatiger en zorgvuldiger uitvoering van de
inlichtingentaak buitenland.
De eenheid is organisatorisch nevengeschikt aan de eenheid die zich met de veiligheidstaak
van de AIVD bezighoudt. Dit neemt niet weg dat de AIVD van oudsher een
veiligheidsdienst is. Hierdoor is het voor de eenheid IB niet gemakkelijk geweest om de
eigen positie binnen de dienst te ontwikkelen en verstevigen. De eenheid werkt met een
teamstructuur. Tot 2009 werd in teamopdrachten jaarlijks aangegeven op welke wijze de in
het aanwijzingsbesluit genoemde onderzoeksgebieden zouden worden onderzocht. Na de
dienstbrede reorganisatie werken alle onderzoeksteams van de AIVD met
onderzoeksprojecten. Teams van de eenheid IB geven hierin gericht aan hoe het onderzoek
naar een bepaald onderdeel van het aanwijzingsbesluit wordt ingericht. De
onderzoeksprojecten worden jaarlijks verlengd en tussentijds halfjaarlijks geëvalueerd, na
advies van de eenheid binnen de AIVD die de operationele regie voert.
Het streven van de eenheid IB om een offensieve inlichtingeneenheid te zijn roept de vraag
op of er voor de eenheid ook een rol is weggelegd bij de vergaring van meer
dreigingsgerelateerde inlichtingen betreffende het buitenland. Deze defensieve
inlichtingenvergaring in het buitenland is aan de orde gekomen tijdens de persconferentie
over het AIVD jaarverslag van 2009. Het hoofd van de AIVD legde uit dat de bedreiging van
de nationale veiligheid steeds meer vanuit het buitenland komt. De aandacht van de AIVD
richt zich dan ook in toenemende mate op ontwikkelingen in het buitenland bij wijze van
voorwaartse verdediging, ook wel forward defense genoemd. Het gaat hierbij over dreigingen
die vanuit het buitenland zijn gericht tegen Nederland of Nederlandse belangen in het
buitenland. De AIVD beoogt het aandachtsgebied forward defense in alle activiteiten van de
dienst meer aandacht te geven. 51 Dit kan ook effect hebben op de uitvoering van de
inlichtingentaak buitenland, onder meer aangezien deze dreigingen afkomstig kunnen zijn
uit landen die ook in het aanwijzingsbesluit vermeld staan. Hoe de defensieve en offensieve
activiteiten in het buitenland zich tot elkaar zullen gaan verhouden en de rol van de eenheid
IB hierbij is echter op het moment van het afsluiten van het onderzoek van de Commissie
nog niet uitgekristalliseerd.
4.3

Betrokken instanties

4.3.1

Ministerie van Algemene Zaken

Artikel 4 Wiv 2002 introduceert de coördinator van de inlichtingen- en veiligheidsdiensten.
De coördinator wordt bij koninklijk besluit benoemd. Deze functie is sinds de
inwerkingtreding van de Wiv 2002 toebedeeld aan de secretaris-generaal van het ministerie

51 Zo blijkt uit het nieuwsbericht d.d. 27 juli 2010 op de website van de AIVD, www.aivd.nl, “Forward

defense nader verklaard”.

13

van Algemene Zaken of diens plaatsvervanger. 52 De taken van de coördinator bestaan
conform artikel 4 lid 3 uit het coördineren van de taken van de diensten en het voorbereiden
van het overleg tussen de betrokken ministers over hun beleid betreffende de inlichtingenen veiligheidsdiensten. De coördinator heeft geen zelfstandige inlichtingentaak 53 , maar de
hoofden van beide diensten dienen hem alle medewerking en alle nodige inlichtingen te
verschaffen voor de uitvoering van zijn taak (artikel 5 Wiv 2002). De commissie Havermans
concludeerde in 2004 over de rol van de coördinator het volgende:
“De Commissie heeft moeten constateren dat de coördinator IVD niet in staat is tot feitelijke
coördinatie. De coördinator ontbeert de mogelijkheden om een dergelijke coördinatie tot stand
te brengen. De Commissie plaatst vraagtekens bij nut en noodzaak van een coördinator
inlichtingen- en veiligheidsdiensten zoals die nu is vormgegeven.” 54

Ten aanzien van de inlichtingentaak buitenland geldt dat het aanwijzingsbesluit door de
minister-president wordt vastgesteld, hetgeen de rol van de coördinator ten aanzien van
deze taak zou kunnen versterken. Hiervan is de Commissie echter niet gebleken. Bij het
vaststellen van het aanwijzingsbesluit is de behoeftestelling van het ministerie van
Buitenlandse Zaken meer geprononceerd dan die van het ministerie van Algemene Zaken.
De inlichtingenbehoefte van het ministerie van Algemene Zaken is in de eerste plaats gericht
op die onderwerpen die voor de minister-president relevant zijn.
De inlichtingenproducten van de eenheid IB worden in opdracht van de coördinator of diens
plaatsvervanger door de daartoe aangewezen ambtelijk adviseur inlichtingen- en
veiligheidsdiensten van het ministerie van Algemene Zaken beoordeeld op relevantie voor
de minister-president. Deze adviseur bespreekt desgewenst tussentijds de
informatiebehoefte van de minister-president met de eenheid IB. Eenmaal per kwartaal
worden de verzonden inlichtingenproducten door deze adviseur in gesprek met
vertegenwoordigers van de eenheid IB of de afdeling die de operationele regie voert
geëvalueerd op relevantie voor de minister-president.
De AIVD heeft onlangs de tevredenheid van afnemers van inlichtingenproducten van de
eenheid IB geïnventariseerd. Hieruit blijkt dat het ministerie van Algemene Zaken tevreden
is over de wijze waarop het aanwijzingsbesluit tot stand komt en over de wijze waarop de
uitvoering verloopt. De inlichtingenproducten van de eenheid IB sluiten aan op de behoefte
van het ministerie van Algemene Zaken, aldus de inventarisatie. Uit een gesprek met de
coördinator inlichtingen- en veiligheidsdiensten is het de Commissie gebleken dat de
coördinator de indruk heeft dat inlichtingenrapporten van de eenheid IB nog te vaak op
openbare bronnen gebaseerd zijn. De toegevoegde waarde van de rapporten acht hij in die
gevallen beperkt.
Het overleg tussen de betrokken ministers over de inlichtingen- en veiligheidsdiensten in de
Raad voor de Nationale Veiligheid (RNV) wordt voorafgegaan door het ambtelijk Comité
Verenigde Inlichtingendiensten Nederland (CVIN). De coördinator zit het CVIN voor, en
naast het hoofd van de AIVD en de directeur van de MIVD zijn ook de NCTb en
vertegenwoordigers van de ministeries van Buitenlandse Zaken, Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties, Defensie en Justitie aanwezig. De minister-president wordt door de
52 Zie bijvoorbeeld koninklijk besluit van 27 mei 2002, nr. 02.002297, Stcrt. 3 juni 2002, nr. 102, p. 8 of

koninklijk besluit van 28 maart 2007, nr. 07.001064, Stcrt. 3 april 2007, nr. 66, p. 7.
53 Zie ook rapport van de Commissie van Onderzoek Besluitvorming Irak, Amsterdam: Boom 2010, p.

319.
54 Commissie Bestuurlijke Evaluatie AIVD, “De AIVD in verandering”, november 2004, p. 215.

14

coördinator geïnformeerd en geadviseerd en is voorzitter van de RNV. In het begin van de
door de Commissie onderzochte periode stonden zowel in de RNV als in het CVIN de
gevaren voor de nationale veiligheid veelal centraal. De inlichtingentaak buitenland krijgt
sinds 2009, toen de AIVD en de MIVD begonnen met het driemaandelijks uitbrengen van het
Nationaal Inlichtingenbeeld, meer aandacht. Op het moment van het afsluiten van het
onderhavige onderzoek vindt een herstructurering plaats van het CVIN en de RNV, die
Raad voor Inlichtingen en Veiligheid (RIV) zal gaan heten.
Zoals in paragraaf 5.4 naar voren komt, bestaat er verschil van mening tussen de AIVD en de
MIVD over de werkwijze van de Nationale Sigint Organisatie (NSO). De coördinator is
onlangs door de AIVD gevraagd om in deze situatie te bemiddelen. De coördinator heeft aan
deze vraag gevolg gegeven. Op het moment van het afsluiten van onderhavig onderzoek is
de coördinator doende de knelpunten in de samenwerking tussen de AIVD en de MIVD op
dit punt te inventariseren. De Commissie onderschrijft dat een dergelijke onenigheid tussen
de diensten zich bij uitstek leent voor een nauwe, op probleemoplossing gerichte
betrokkenheid van de coördinator voor de inlichtingen- en veiligheidsdiensten.
4.3.2

Ministerie van Buitenlandse Zaken

De noodzaak tot nauwe betrokkenheid van het ministerie van Buitenlandse Zaken is
verstrekkender dan enkel de betrokkenheid bij de totstandkoming van het
aanwijzingsbesluit. In de praktijk is het ministerie van Buitenlandse Zaken de belangrijkste
afnemer van inlichtingenrapporten van de eenheid IB. De afstemming tussen de AIVD als
leverancier van informatie en het ministerie van Buitenlandse Zaken als ontvanger van
informatie is dan ook een dagelijkse aangelegenheid. De afstemming vindt zowel plaats op
bestuurlijk niveau als tussen de teams van de eenheid IB en de regioafdelingen van het
ministerie van Buitenlandse Zaken. Dit contact is alsdan aanzienlijk intensiever en frequenter
dan dat tussen de eenheid IB en het ministerie van Algemene Zaken.
De Commissie constateert dat het voor zowel de eenheid IB als voor het ministerie van
Buitenlandse Zaken een grote uitdaging is geweest om deze samenwerkingsrelatie vorm te
geven. Het ministerie van Buitenlandse Zaken beschikt zelf over een ervaren corps
diplomatique dat ook beoogt politieke informatie te vergaren. Het bleek voor de eenheid IB
van de AIVD sinds de inwerkingtreding van de Wiv 2002 niet gemakkelijk een unieke
informatiepositie op te bouwen. Het in het aanwijzingsbesluit beschreven onderzoeksgebied
is, zoals gezegd, lange tijd zeer breed geweest. De behoeftestelling vanuit het ministerie van
Buitenlandse Zaken was daarnaast onvoldoende concreet voor de AIVD. De capaciteit van
de toenmalige directie IB was beperkt, en men slaagde er niet altijd in om de mogelijkheden
en onmogelijkheden van de AIVD aan het ministerie van Buitenlandse Zaken over te
brengen. Dit tekortschieten is in 2008 van beide kanten erkend en diverse initiatieven beogen
verbetering aan te brengen. Zo is het aantal te onderzoeken landen en onderwerpen in het
aanwijzingsbesluit aanzienlijk ingeperkt, hetgeen effectievere inzet van de bij de AIVD
beschikbare middelen mogelijk maakt. Ook worden de inlichtingenproducten die de eenheid
IB levert door het ministerie van Buitenlandse Zaken geëvalueerd op bruikbaarheid en
vervolgens besproken met de eenheid IB. De recente inventarisatie door de AIVD van de
tevredenheid van afnemers van inlichtingenproducten van de eenheid IB bevestigt de
verbeteringen in de afstemming tussen beide instanties.
Medewerkers van het ministerie van Buitenlandse Zaken worden regelmatig bij de AIVD
gedetacheerd en vice versa. Dit leidt tot een beter inzicht in elkaars werkwijze en
mogelijkheden. Een andere vorm van samenwerking tussen de AIVD en het ministerie van
15

Buitenlandse Zaken vindt plaats op een aantal ambassades. Hier zijn sinds lange tijd officiële
vertegenwoordigers van de AIVD, de zogenoemde liaisons, gestationeerd. De AIVD en het
ministerie van Buitenlandse Zaken zijn in een protocol tot overeenstemming gekomen over
de invulling van de rol van de AIVD liaisons op ambassades. De liaisons worden gezien als
de ogen en oren van de AIVD in het buitenland en dienen hiertoe onder meer relaties met
buitenlandse inlichtingen- en veiligheidsdiensten te onderhouden en ontwikkelingen in de
desbetreffende regio bij te houden die voor Nederland van belang zijn. De liaisons zijn in
dienst van de AIVD maar werken in het buitenland onder de verantwoordelijkheid van de
minister van Buitenlandse Zaken. De liaisons zijn in het desbetreffende land dan ook
aangemeld als diplomatiek medewerker ten behoeve van de AIVD en dienen de activiteiten
overeenkomstig de diplomatieke voorschriften te verrichten. 55
De Commissie is van oordeel dat het doel waarvoor de inlichtingentaak buitenland is
ingesteld enkel gediend kan worden indien de belangen van de leverancier van de
inlichtingen (de AIVD) en de belangrijkste ontvanger van de inlichtingen (het ministerie van
Buitenlandse Zaken) goed op elkaar zijn afgestemd. De ondernomen initiatieven om de
samenwerking te verbeteren ziet de Commissie als een positieve ontwikkeling.
4.3.3

MIVD

De AIVD en de MIVD zijn op basis van artikel 58 Wiv 2002 verplicht om elkaar zoveel
mogelijk medewerking te verlenen. Deze medewerking bestaat volgens lid 2 van dit artikel
in ieder geval uit (a) de verstrekking van gegevens en (b) het verlenen van technische en
andere vormen van ondersteuning in het kader van de toepassing van bijzondere
bevoegdheden.
Ook de taakomschrijving van de MIVD bevat een inlichtingentaak buitenland. Artikel 7 lid 2
sub e Wiv 2002 beschrijft op dezelfde wijze als voor de AIVD het onderzoek betreffende
andere landen, zij het dat het onderzoek betreft ten aanzien van onderwerpen met een
militaire relevantie. Het aanwijzingsbesluit wordt opgesteld voor de AIVD en de MIVD
gezamenlijk. In (de geheime bijlage van) het aanwijzingsbesluit komt tot uitdrukking welke
onderwerpen en regio’s door de AIVD of door de MIVD onderzocht dienen te worden. Het
kan ook voorkomen dat de diensten beiden een bepaald onderwerp dienen te onderzoeken,
en dus worden geacht hieromtrent tot goede afstemming te komen.
De MIVD heeft ook andere inlichtingentaken, waarvan met name één inlichtingentaak
overlap kan vertonen met de inlichtingentaak buitenland. Het betreft hier de zogenaamde
“a2-taak” die in artikel 7 lid 2 sub a 2° Wiv 2002 staat beschreven;
“het verrichten van onderzoek naar factoren die van invloed zijn of kunnen zijn op de
handhaving en bevordering van de internationale rechtsorde voor zover de krijgsmacht
daarbij is betrokken of naar verwachting betrokken kan worden.”

In het kader van deze en de verder in artikel 7 lid 2 sub a en sub c beschreven taken worden
jaarlijks in de Inlichtingen- en Veiligheidsbehoefte Defensie (IVD) de prioriteiten voor de
onderzoeken van de MIVD gesteld. De inlichtingen die in het kader van deze taken worden
verworven, worden in de regel vooral binnen de defensieorganisatie verstrekt.
55 Toezichtsrapport van de CTIVD nr. 22a inzake de samenwerking van de AIVD met buitenlandse
inlichtingen- en/of veiligheidsdiensten, Kamerstukken II 2009/10, 29 924, nr. 39 (bijlage), paragraaf 6.4,
beschikbaar op www.ctivd.nl.

16

In de evaluatie van de inlichtingentaak buitenland door de kwaliteitsmanager van de AIVD
in 2006 kwam naar voren dat de werkverhouding met de MIVD ernstig verstoord was. De
gewenste afstemming tussen de AIVD en de MIVD ten aanzien van de inlichtingentaak
buitenland bleek niet altijd tot stand te komen. Eén van de redenen hiervan was volgens de
kwaliteitsmanager dat de MIVD stelde vooral onderzoek uit te voeren op basis van de
andere inlichtingentaken (artikel 7 lid 2 sub a 1° en 2° Wiv 2002) en dat hieromtrent geen
afstemming met de AIVD noodzakelijk was. Een andere reden was het gebrek aan
vertrouwen tussen de directie IB en de betrokken afdelingen van de MIVD.
Sinds 2006 hebben de AIVD en de MIVD zich erop toegelegd om op de verschillende
ambtelijke niveaus periodiek overleg te voeren, onder meer ten behoeve van afstemming op
onderwerpen en regio’s die door beide diensten onderzocht worden. De werkverhouding
tussen de diensten is ten aanzien van de uitvoering van de inlichtingentaak buitenland in de
onderzochte periode verbeterd, zij het dat deze nooit vrij is van spanningen. Op de
werkvloer wordt tussen de teamhoofden en analisten van de AIVD en de MIVD die zich met
dezelfde materie bezighouden weliswaar gestreefd naar periodiek overleg en naar het aan
elkaar voorleggen van inlichtingenproducten voorafgaande aan verzending, maar in de
praktijk gebeurt dit niet altijd. De scheiding tussen politieke en militaire inlichtingen is niet
altijd scherp te trekken, en het is haast onvermijdelijk dat de diensten onderzoek verrichten
naar dezelfde fenomenen in dezelfde regio’s. De Commissie onderstreept het belang van
nauwe contacten tussen de teams van de AIVD en de MIVD die zich afzonderlijk van elkaar
met dezelfde materie bezighouden.
De Commissie constateert dat op een aantal onderdelen van de inlichtingentaak buitenland
reeds (al dan niet tijdelijke) nauwe samenwerkingsverbanden bestaan. Zo hebben de AIVD
en de MIVD in 2008 op het aandachtsgebied proliferatie een gezamenlijke team contraproliferatie opgericht. De samenvoeging van teams was een aanbeveling van de Commissie
in haar rapport inzake de rechtmatigheid van het AIVD- en MIVD-onderzoek naar
proliferatie van massavernietigingswapens en overbrengingsmiddelen. 56 Begin 2010 is er een
nieuw structureel samenwerkingsverband opgericht in het kader van de inlichtingentaak
buitenland. Naast enkele opstartcomplicaties, lijken de ervaringen voornamelijk positief. De
onderwerpen waarbij wordt samengewerkt lenen zich goed voor een gezamenlijke aanpak,
de gekozen samenwerkingsconstructie lijkt te werken en beide diensten ervaren de
meerwaarde van elkaars bijdrage.
4.3.4

Buitenlandse diensten

Buitenlandse inlichtingendiensten zijn een belangrijke bron van informatie voor de
onderzoeken in het kader van de inlichtingentaak. Ook worden vanuit de eenheid IB
dikwijls inlichtingen gedeeld met buitenlandse diensten en wordt op onderdelen nauw
(operationeel) samengewerkt. Voor een nadere bespreking van de aard en de rechtmatigheid
van de contacten met buitenlandse inlichtingendiensten wordt hier volstaan met een

56 Toezichtsrapport van de CTIVD nr. 5b inzake de rechtmatigheid van het AIVD-onderzoek naar

proliferatie van massavernietigingswapens en overbrengingsmiddelen, aanbeveling 6.1. Geen
kamerstuk, beschikbaar op www.ctivd.nl.

17

verwijzing naar het toezichtsrapport van de Commissie inzake de samenwerking van de
AIVD met buitenlandse inlichtingen- en/of veiligheidsdiensten. 57

5

Onderzoekspraktijk van de eenheid Inlichtingen Buitenland

5.1

Gebondenheid aan de taakstelling

5.1.1

Aanwijzingsbesluit

De Commissie constateert dat tot 2008 het aanwijzingsbesluit dermate breed was, dat de
toenmalige directie IB zich met meer onderzoeksgebieden bezig diende te houden dan op
basis van de beschikbare capaciteit redelijkerwijs mogelijk was. De Commissie heeft geen
indicaties gevonden dat de eenheid IB in die tijd onderzoek heeft verricht naar onderwerpen
en regio’s die buiten het bereik van het aanwijzingsbesluit vallen.
Bij de invoering van het aanwijzingsbesluit 2008-2012 heeft de eenheid IB het onderzoek naar
een groot aantal onderwerpen en regio’s uit het vorige aanwijzingsbesluit beëindigd. De
teams en de teamopdrachten en onderzoeksprojecten zijn sindsdien op het
aanwijzingsbesluit 2008-2012 geënt. De Commissie heeft geen indicaties gevonden dat sinds
de inwerkingtreding van het aanwijzingsbesluit 2008-2012 door de eenheid IB onderzoek
wordt verricht naar onderwerpen en regio’s die buiten het bereik van het aanwijzingsbesluit
vallen.
De inzet van bijzondere bevoegdheden dient gericht te zijn op de landen die zijn genoemd in
het aanwijzingsbesluit. In de praktijk blijkt dat bijzondere bevoegdheden niet alleen worden
ingezet ten aanzien van de genoemde landen, maar incidenteel ook ten aanzien een ander,
derde land. Beoogd wordt alsdan de relatie tussen het derde land en het land genoemd in
het aanwijzingsbesluit te onderzoeken en via het derde land informatie over het land van
onderzoek te verkrijgen. Doel van de inzet blijft dan ook het vergaren van inlichtingen over
de landen die binnen het bereik van het aanwijzingsbesluit vallen. De Commissie heeft niet
geconstateerd dat de eenheid IB de derde landen op zichzelf onderzoekt.
5.1.2

Vitale economische belangen en energievoorzieningszekerheid

In het aanwijzingsbesluit van 2006 werd als nieuw onderzoeksterrein geïntroduceerd
“ontwikkelingen die de Nederlandse en Europese energievoorzieningszekerheid in gevaar
kunnen brengen”. Het begrip energievoorzieningszekerheid is in het aanwijzingsbesluit niet
nader gedefinieerd. In een advies van de Adviesraad Internationale Vraagstukken en de
Energieraad uit 2005 werd hieronder verstaan:
“het ook op lange termijn continu beschikbaar hebben en krijgen van voldoende
energieaanbod om op veilige wijze in de behoeften van onze samenleving te voorzien tegen zo
veel mogelijk en bij voorkeur marktconforme voorwaarden en op een wijze die zo min

57 Toezichtsrapport van de CTIVD nr. 22a inzake de samenwerking van de AIVD met buitenlandse
inlichtingen- en/of veiligheidsdiensten, Kamerstukken II 2009/10, 29 924, nr. 39 (bijlage), beschikbaar
op www.ctivd.nl.

18

mogelijk het milieu belast. Een en ander binnen de door de overheid gestelde
randvoorwaarden.” 58

In 2007 werd de energievoorzieningszekerheid opnieuw in het aanwijzingsbesluit
opgenomen als thema met gemiddelde tot lage prioriteit. De AIVD werd aangemerkt als
verantwoordelijke dienst. 59 In het aanwijzingsbesluit voor 2008-2012 wordt
energievoorzieningszekerheid niet met zoveel woorden genoemd, zij het dat het wel onder
het (in paragraaf 3.4 geciteerde) breed geformuleerde taakgebied van artikel 1a valt .
Door de Raad voor de Nationale Veiligheid (RNV) is halverwege 2006 het
interdepartementaal energieplatform ingesteld. Het platform staat onder voorzitterschap van
het ministerie van Buitenlandse Zaken en bestaat uit vertegenwoordigers van de ministeries
van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie, van Algemene Zaken en de AIVD. Doel
van dit platform is het uitwisselen van informatie en het formuleren van de specifieke
inlichtingenbehoefte op het gebied van energie.
De Commissie constateert dat er langere tijd onduidelijkheid heeft bestaan over taken en
verantwoordelijkheden van het platform en zijn leden. De AIVD heeft weinig nadere
aansturing
ontvangen
van
het
platform
bij
het
onderzoeken
van
de
energievoorzieningszekerheid. Volgens de AIVD functioneert het platform inmiddels
nauwelijks meer. Het ministerie van Buitenlandse Zaken voorziet de AIVD als enige van een
behoeftestelling op dit terrein. De departementen gezamenlijk lijken aldus beperkt invulling
te geven aan de mogelijkheid de AIVD onderzoek te laten verrichten naar de
energievoorzieningszekerheid. Bij de AIVD wordt dit overigens, met het oog op de beperkt
beschikbare capaciteit, niet als bezwaarlijk ervaren.
Het opnemen van het onderwerp energievoorzieningszekerheid in het aanwijzingsbesluit
roept de vraag op hoe dit zich verhoudt tot het onderwerp vitale economische belangen, dat
de Tweede Kamer bij de behandeling van de Wiv 2002 niet als onderdeel van het taakveld
van de AIVD wenste te zien (zie paragraaf 3.3). Voor het onderzoek van de AIVD in het
kader van de inlichtingentaak buitenland dient er sprake te zijn van een belang voor de
nationale veiligheid, en voor de inzet van bijzondere bevoegdheden een potentiële
aantasting van de nationale veiligheid (zie paragrafen 3.2 en 3.5). Er dienen meer dan enkel
economische belangen op het spel te staan. Gemotiveerd dient dan ook te worden hoe (een
gebrek aan) energievoorziening met betrekking tot of vanuit een bepaalde regio zich
verhoudt tot de nationale veiligheid. Het is goed denkbaar dat onderwerpen die de
energievoorzieningszekerheid betreffen, zoals bijvoorbeeld het effect van de verdeling van
olie- en gasvoorraden, zich niet alleen uitstrekken tot economische belangen maar ook het
belang van de nationale veiligheid raken.
De Commissie constateert dat het verband met de nationale veiligheid doorgaans voldoende
duidelijk is in de onderzoeken naar energievoorzieningszekerheid van de eenheid IB. De
Commissie is één geval tegengekomen waarin dit niet het geval is. In dit geval is de
motivering gebrekkig, maar constateert de Commissie dat het onderzoek zelf wel in het
belang van de nationale veiligheid is uitgevoerd. Dit geval wordt nader beschreven in de
geheime bijlage van het rapport. Het betreft een kortlopend, inmiddels afgesloten
58 Algemene Energieraad & Adviesraad Internationale Vraagstukken, “Energiek buitenlands beleid.
Energievoorzieningszekerheid als nieuwe hoofddoelstelling”, december 2005, p. 11 en 12, te
raadplegen op www.aiv-advies.nl.
59 Zie ook Jaarverslag AIVD 2007, www.jaarverslag.aivd.nl, p. 66 en 67.

19

onderzoeksproject dat is uitgevoerd in het kader van de early warning quick response taak.
Deze taak is volgens het aanwijzingsbesluit gericht op het tijdig onderkennen en signaleren
van en reageren op ontwikkelingen in landen of regio’s die niet in de geheime bijlage van het
aanwijzingsbesluit genoemd worden maar wel een potentiële dreiging ten aanzien van de
nationale veiligheid vormen. In het informatieverzoek van het ministerie van Buitenlandse
Zaken vormt niet alleen de energievoorzieningszekerheid, maar ook Nederlandse
handelsbelangen een belangrijk onderdeel van de motivering. Deze belangen worden door
de AIVD overgenomen in de motivering van het onderzoeksvoorstel. Ook in de aanvragen
voor de inzet van een tap staan deze belangen centraal. In de motivering ontbreekt een
verwijzing naar de nationale veiligheid, en ook wordt niet aangegeven dat het
gerechtvaardigd is de early warning quick response taak aan te wenden. Naar het oordeel van
de Commissie is de motivering van het onderzoeksproject en de ingezette tap gebrekkig en
verdraagt deze zich niet met hetgeen de Tweede Kamer in de wetsgeschiedenis heeft gesteld
omtrent vitale economische belangen. De AIVD dient informatieverzoeken van het
ministerie van Buitenlandse Zaken in het kader van de early warning quick response taak
zelfstandig te toetsen aan de wettelijke taakstelling en hierbij dient rekenschap te geven van
de wetsgeschiedenis.
5.2

Inzet van bijzondere bevoegdheden algemeen

De eenheid IB is er goed van doordrongen dat voor een zelfstandige informatiepositie de
inzet van bijzondere bevoegdheden een noodzakelijkheid is. Onderzoeken als die van de
commissie Bestuurlijke Evaluatie van de AIVD en van de commissie van Onderzoek
Besluitvorming Irak, waarin gesteld werd dat het met de informatiepositie “teleurstellend”
gesteld was en er weinig “unieke informatie” was, moedigen hier alleen maar toe aan. 60 Voor
de uitvoering van de inlichtingentaak buitenland beoogt de AIVD het beschikbare scala aan
inlichtingenmiddelen in te zetten. Een aantal bevoegdheden licht de Commissie er in deze
paragraaf uit.
Bij de herijking van de directie IB werd beoogd de juridische randvoorwaarden voor de inzet
van bijzondere bevoegdheden bij de uitvoering van de inlichtingentaak buitenland te
herzien. Hiertoe is geïnventariseerd welke juridische knelpunten binnen de directie werden
ervaren bij de uitoefening van de inlichtingentaak buitenland. Gebleken is dat het juridische
kader voor de teams van de directie IB voldoende duidelijk was en geen fundamentele
aanpassing behoefde. De knelpunten die werden geregistreerd, waren al bekend en
onduidelijkheden hieromtrent konden, aldus de inventarisatie, veelal worden weggenomen
of opgelost. Juristen uit de eenheid die binnen de AIVD regie voert over het operationele
proces beoordelen ieder verzoek van een team voor de inzet van bijzondere bevoegdheden
waarvoor de toestemming van de directeur, het diensthoofd of de minister nodig is. Deze
juristen dienen ook zicht te houden op overige juridisch van belang zijnde aangelegenheden
binnen de eenheid IB.
De motiveringen van de inzet van bijzondere bevoegdheden in het kader van de
inlichtingentaak buitenland tonen aan dat de eenheid IB doordacht te werk gaat. De eenheid
IB is echter bij de motivering van de inzet van bijzondere bevoegdheden dikwijls summier in
het beschrijven waar de potentiële aantasting van de nationale veiligheid uit bestaat. Zoals in
paragraaf 3.5.1 is uitgelegd, volgt uit de rechtspraak van het EHRM dat voor de inzet van
60 Rapport van de Commissie van Onderzoek Besluitvorming Irak, Amsterdam: Boom 2010, p. 341;
Rapport Commissie Bestuurlijke Evaluatie AIVD, “De AIVD in verandering”, november 2004, p. 178 en
179.

20

inbreukmakende bevoegdheden een potentiële aantasting van de nationale veiligheid
aanwezig dient te zijn. De Commissie beveelt dan ook aan in het vervolg de potentiële
aantasting van de nationale veiligheid nauwkeuriger te omschrijven.
5.3

Inzet van agenten en informanten

5.3.1

Algemeen

Een belangrijk element van operationele activiteiten in het buitenland is de inzet van agenten
en informanten. Ook binnen Nederland beschikt de eenheid IB over informanten en agenten.
Menselijke bronnen zijn een belangrijke bron van inlichtingen voor de goede uitvoering van
de inlichtingentaak buitenland. Het opbouwen van een informanten- en agentennetwerk is
een tijdrovende aangelegenheid, hetgeen ook de eenheid Inlichtingen Buitenland heeft
ondervonden.
Het huidige aanwijzingsbesluit met langere geldingsduur en beperkter aantal te
onderzoeken regio’s en thema’s creëert de gelegenheid om duurzame informanten- en
agentenrelaties uit te bouwen, hetgeen onder het vorige, ruimere aanwijzingsbesluit
moeilijker was.
De Commissie heeft enkele agentenoperaties van de eenheid Inlichtingen Buitenland aan een
nader onderzoek onderworpen. Hierbij benadrukt zij dat dit slechts een steekproef betreft en
er bij het constateren van enkele onrechtmatigheden geen volkomen zekerheid kan worden
geboden dat alle andere gevallen wel rechtmatig waren.
In het rapport van de Commissie over de inzet door de AIVD van informanten en agenten,
meer in het bijzonder in het buitenland, constateerde de Commissie het volgende:
“De AIVD is zich ervan bewust dat ten aanzien van operaties in het buitenland het optreden
van een medewerker van de dienst uiterst zorgvuldig moet worden voorbereid vanwege de
aldaar geldende, veelal van de Nederlandse afwijkende wet- en regelgeving en het mogelijke
gevaar van een verstoring van de diplomatieke verhoudingen.” 61

De Commissie constateert dat het opereren in het buitenland bijzondere inzet vereist van de
daarbij betrokken operationele medewerkers en hun leidinggevenden. Als operationele
medewerkers zich in het buitenland bevinden, wordt enerzijds grote zelfstandigheid van hen
verwacht en anderzijds dienen zij op te treden conform gemaakte afspraken en operationele
voorschriften. Dit levert soms moeilijke situaties op. Men kan dan denken aan situaties
waarin de operationele medewerker een belangrijke operationele beslissing moet nemen,
maar hierover leidinggeven niet kan raadplegen.
In de geheime bijlage van dit rapport omschrijft de Commissie twee gevallen waarin
operationeel medewerkers onzorgvuldig tot zeer onzorgvuldig te werk zijn gegaan bij het
opereren in het buitenland. De bestaande interne procedures die invulling geven aan
zorgvuldig operationeel handelen zijn hierbij structureel niet nageleefd. Naar aanleiding van
deze incidenten zijn binnen de AIVD de nodige maatregelen getroffen, onder meer ter
bescherming van menselijke bronnen en op het gebied van het aanscherpen van de naleving
van interne procedures. De Commissie stelt in beide gevallen vast dat deze
61 Toezichtsrapport van de CTIVD nr. 8b inzake de inzet door de AIVD van informanten en agenten,

meer in het bijzonder in het buitenland, geen kamerstuk, beschikbaar op www.ctivd.nl.

21

onzorgvuldigheden niet alleen te wijten waren aan de betrokken medewerkers, maar ook de
verantwoordelijkheid van de direct-leidinggevenden regarderen. Deze leidinggevenden zijn
onvoldoende betrokken geweest bij de activiteiten van de operationeel medewerkers.
De Commissie benadrukt de noodzaak van een goede begeleiding van operationeel
medewerkers die in het kader van de inlichtingentaak buitenland contacten onderhouden
met bronnen die zich in het buitenland bevinden. Zij acht het van groot belang dat met
kennis en ervaring op het gebied van de inlichtingentaak buitenland kritisch gewerkt wordt
aan een betere voorbereiding en een meer structurele en tijdige evaluatie van operationele
activiteiten in het buitenland. De Commissie ziet hierin een taak weggelegd voor de afdeling
die zich binnen de AIVD bezighoudt met de regie van deze activiteiten. In dit soort situaties
is het essentieel dat de thuisbasis zicht houdt op de operaties in het buitenland en de
operationeel medewerkers, opdat eventuele operationele problemen in een vroeg stadium
worden gesignaleerd en zo nodig bijsturing kan plaatsvinden. 62
Het belang van de naleving van interne procedures komt ook tot uitdrukking in het verschil
tussen de status van informant (artikel 17 Wiv 2002) en de status van agent (artikel 21 Wiv
2002). Een informant wordt niet door de dienst aangestuurd in het vergaren van gegevens,
een agent wel. In de memorie van toelichting op artikel 21 wordt uitgelegd dat een agent een
natuurlijk persoon is die doelbewust door een dienst wordt ingezet om gericht gegevens te
verzamelen die voor de taakuitvoering van de dienst van belang kunnen zijn. 63 Alleen in het
geval van de inzet van een agent is er dan ook sprake van de inzet van een bijzondere
bevoegdheid. Voor de inzet van een informant geldt geen voorafgaand wettelijk
toestemmingsvereiste. Voor de inzet van een agent moet iedere drie maanden opnieuw
toestemming worden verkregen. 64 Het iedere drie maanden ingediende verzoek om
toestemming vormt tevens een periodieke evaluatie van de agentenoperatie. Hierin moet op
basis van de ervaringen in de voorgaande maanden gemotiveerd de noodzakelijkheid,
subsidiariteit en proportionaliteit van de inzet van de agent worden aangegeven.
In twee operaties, die beide nader worden behandeld in de geheime bijlage van dit rapport,
constateert de Commissie dat een menselijke bron die door de eenheid IB werd aangestuurd
ten onrechte (te lang) de status van informant (artikel 17 Wiv 2002) had. In één geval is
getracht de bron met terugwerkende kracht de agentenstatus te verlenen. Aangezien
toestemming voor de inzet van bijzondere bevoegdheden niet met terugwerkende kracht
kan worden verleend, heeft de betrokken bron een maand activiteiten in opdracht van de
AIVD verricht zonder dat hij de formele status van agent op basis van artikel 21 Wiv 2002
had. 65 De inzet van deze bron was dan ook in deze maand onrechtmatig. In een andere
62 Zie ook het toezichtsrapport van de CTIVD nr. 25 inzake het handelen van de MIVD jegens twee
geschorste medewerkers, Kamerstukken II 2010/11, 29 924, nr. 59 (bijlage) paragraaf 8.4, beschikbaar op
www.ctivd.nl.
63 Kamerstukken II 1997/98, 25 877, nr. 3, p. 31.
64 Volgens artikel 4 lid 1 van het mandaatbesluit bijzondere bevoegdheden AIVD 2009 wordt de
toestemming bij de eerste inzet verleend door de directeur van de eenheid en bij verlenging door het
teamhoofd. Dit mandaatbesluit is een confidentieel gerubriceerd besluit dat door het hoofd van de
AIVD op basis van artikel 19 lid 2 Wiv 2002 is opgesteld.
65 In artikel 19 Wiv 2002 staat dat de uitoefening van een bijzondere bevoegdheid “slechts is
toegestaan, indien, voor zover (…) niet anders is bepaald, Onze betrokken Minister of namens deze het
hoofd van een dienst daartoe toestemming heeft gegeven.” Bij de totstandkoming van de Wiv 2002 is
over de beslissingsbevoegdheid in het kader van de uitoefening van bijzondere bevoegdheden nog
opgemerkt dat in zaken waar de persoonlijke levenssfeer in het geding is, het past om “voorafgaand
aan de uitoefening” een goede afweging te maken, Kamerstukken II 1997/98, 25 877, nr. 3 (memorie van

22

operatie is een bron gedurende de gehele looptijd van de operatie ten onrechte als informant
aangemerkt. De bron opereerde in zijn natuurlijke omgeving, hetgeen voor de eenheid IB
aanleiding was hem als een informant te zien. Er heeft echter tevens een vrij intensieve
sturing plaatsgevonden en het was aldus noodzakelijk om voor de bron conform artikel 21
Wiv 2002 de status van agent aan te vragen. Door het ten onrechte ontbreken van
toestemming voor de inzet van artikel 21 Wiv 2002 was ook de inzet van deze agent niet
rechtmatig.
Op basis van artikel 43 lid 2 Wiv 2002 dienen gegevens die ten onrechte zijn verwerkt te
worden vernietigd. Voor gegevens die zijn verkregen van menselijke bronnen is dit echter
bezwaarlijk. De AIVD heeft conform artikel 15 sub c Wiv 2002 een zorgplicht voor de
veiligheid van bronnen. Om te kunnen inschatten welke risico’s een bron loopt, dient de
dienst zich ervan bewust zijn hoe het contact met de bron is verlopen en welke informatie hij
heeft verstrekt. Vernietiging van gegevens is dan niet verantwoord. Ten aanzien van de twee
bovengenoemde operaties dienen de gegevens wel te worden bewaard, maar niet voor
andere doelen te worden aangewend dan ten behoeve van de veiligheid van de bron.
De Commissie constateert dat het gegeven dat in beide operaties de status van de bron
verkeerd is vastgesteld dan wel abusievelijk niet is bijgesteld er aan heeft bijgedragen dat in
de operaties is tekortgeschoten in het maken van welbewuste operationele beslissingen. In
één operatie, die ook in de volgende paragraaf wordt genoemd, heeft dit uiteindelijk geleid
tot een schending van de zorgplicht op basis van artikel 15 sub c Wiv 2002, die voor een
agent verder reikt dan voor een informant.
5.3.2

Operationele veiligheid van informanten en agenten in het buitenland

Artikel 15 sub c van de Wiv 2002 schrijft voor dat de hoofden van de diensten zorg dragen
voor de veiligheid van de personen met wier medewerking gegevens worden verzameld.
Het kan hier informanten betreffen (artikel 17 Wiv 2002), agenten (artikel 21 Wiv 2002) of
eigen medewerkers van de dienst. Voor de inlichtingentaak buitenland heeft deze zorgplicht
een bijzondere dimensie. Indien personen voor de AIVD gegevens verzamelen buiten de
rechtsmacht van Nederland, dan zijn de mogelijkheden om invulling te geven aan de
zorgplicht beperkter dan binnen de rechtsmacht van Nederland. Dit geldt eens te meer
indien gegevens worden verzameld in landen waarmee Nederland slechts in beperkte mate
samenwerkt of diplomatieke contacten onderhoudt.
De Commissie heeft in het kader van de uitvoering van de inlichtingentaak buitenland een
geval geconstateerd waarin de AIVD is tekortgeschoten in de uitvoering van de verplichting
zorg te dragen voor de veiligheid van de personen met wier medewerking gegevens worden
verzameld (artikel 15 sub c Wiv 2002). Het betreft hier de operatie die in de vorige paragraaf
is genoemd en die nader wordt beschreven in de geheime bijlage van dit toezichtsrapport.
Gezien de bijzondere risico’s die het opereren in het buitenland met zich meebrengt, beveelt
de Commissie aan om voorafgaande aan het opereren in voor de agent mogelijk risicovolle
regio’s een risico-analyse op te stellen waarin aandacht wordt besteed aan de persoon van de
agent in relatie tot zijn opdracht, aan zijn motivatie en aan zijn betrouwbaarheid. Dit dient
om te bezien of de agent geschikt is om zelfstandig in het buitenland te opereren en zichzelf
en de belangen van de dienst niet in gevaar zal brengen.
toelichting), p. 26. Ook op p. 52 van de memorie van toelichting wordt gesproken over een
verantwoording vooraf.

23

Daarnaast beveelt de Commissie aan om pas tot het opereren in een voor de agent mogelijk
risicovolle regio over te gaan nadat er voldoende objectieve informatie is verzameld op basis
waarvan ten behoeve van de risico-analyse een gedegen afweging gemaakt kan worden over
de risico’s van de activiteiten van de agent in de betreffende regio.
5.3.3

Dossiervorming

Artikel 16 sub a van de Wiv 2002 schrijft voor dat de hoofden van de diensten zorg dienen te
dragen voor de nodige voorzieningen ter bevordering van de juistheid en de volledigheid
van de gegevens die worden verwerkt. Administratie en dossiervorming dienen dan ook op
een zodanige manier ingericht te worden dat deze juistheid en volledigheid gewaarborgd
worden. In het kader van de inzet van en de zorgplicht voor menselijke bronnen (artikel 15
sub b en c Wiv 2002) krijgt het belang van een goede dossiervorming extra gewicht.
Binnen de AIVD is de kwaliteit van de dossiers van de menselijke bronnen de laatste jaren
een aantal maal geëvalueerd. De tekortkomingen lagen dienstbreed vooral op het terrein van
de administratieve afhandeling, de administratieve organisatie en de discipline. De juistheid
van de brondossiers van agentenoperaties werd hierdoor onvoldoende gewaarborgd. Zowel
uit het dossieronderzoek als uit de gesprekken die de Commissie heeft gevoerd komt naar
voren dat de eenheid IB lange tijd te weinig aandacht heeft besteed aan dossiervorming van
agentendossiers. Interne evaluaties van een aantal agentenoperaties wezen uit dat
gebrekkige dossiervorming één van de oorzaken was voor operationele onzorgvuldigheid en
juridisch tekortschieten. De Commissie is in haar dossieronderzoek meerdere dossiers
tegengekomen waarbij sprake was van onvolledigheid en ontbrekende of te late aanvragen
of verlengingen voor de inzet van de agent, waarvan de belangrijkste reeds zijn genoemd in
paragraaf 5.3.1. De Commissie stelt vast dat inmiddels getracht wordt de problemen rondom
de registratie en documentatie op te lossen en dat op dit vlak verbeteringen zichtbaar zijn.
De Commissie benadrukt het belang van een goede dossiervorming, in het bijzonder bij
agentenoperaties.
Een onderdeel van de dossiervorming dat naar het oordeel van de Commissie onderbelicht is
in de praktijk van de eenheid IB is de aanwezigheid en evaluatie van een operatieplan.
Volgens de interne voorschriften tot begin 2010 dient iedere agentenoperatie gebaseerd te
zijn op een operatieplan. In de nieuwe interne voorschriften hoeft dit enkel als er een ‘hoog
ambitieniveau’ is voor de operatie. Een operatieplan dient periodiek geëvalueerd en
geactualiseerd te worden, hetgeen gebeurt in de motivering van de driemaandelijkse
verlenging van de agentenstatus (artikel 21 Wiv 2002). De Commissie is een aanzienlijk
aantal dossiers van agentenoperaties tegengekomen, zowel van voor als van na begin 2010,
waarin geen operatieplan aanwezig was. In het merendeel van de gevallen is niet duidelijk
wat de verklaring voor de afwezigheid van een operatieplan is. De Commissie is van oordeel
dat het opstellen van een operatieplan in belangrijke mate kan bijdragen aan de zorgvuldige
en effectieve uitvoering van een agentenoperatie. Tevens kan de voortzetting of het afsluiten
van een operatie bij de aanwezigheid van een operatieplan beter worden gemotiveerd. Het
verdient dan ook de voorkeur van de Commissie om bij iedere agentenoperatie een
operatieplan op te stellen. De Commissie beveelt aan dit op te nemen in de interne
voorschriften.

24

5.3.4

Financiële verantwoording

Bij één agentenoperatie, die nader aan bod komt in de geheime bijlage van dit rapport, is de
Commissie de financiële dimensie van de operatie opgevallen. In deze operatie werden
substantiële bedragen uitgegeven. Nadat het financieel plan van deze operatie was
goedgekeurd, bleken de omstandigheden te zijn veranderd, waardoor het besteden van het
begrote bedrag niet langer terecht was. Het begrote bedrag is echter wel uitgegeven.
Navraag wees uit dat er in deze periode door leidinggevenden en de financiële afdeling niet
is nagegaan of en hoe het geld was uitgegeven. Dit gebrek aan financiële controle verbaast de
Commissie. De Commissie heeft zich in het kader van dit onderzoek niet tot taak gesteld om
het toezicht op de geheime uitgaven van de eenheid IB als geheel te bestuderen en beperkt
zich hier dan ook tot deze opmerking ten aanzien van dit enkele geval.
5.3.5

Afbouw van informanten en agenten

De AIVD kan om verschillende redenen besluiten het contact met een informant of een agent
te beëindigen. Het is in het belang van de nationale veiligheid en van de veiligheid van de
betrokken persoon dat dit zorgvuldig geschiedt. Ook dit is een onderdeel van de zorgplicht
van artikel 15 Wiv 2002. 66 De jaarlijkse wijzigingen in het aanwijzingsbesluit hebben
regelmatig tot gevolg gehad dat lopende onderzoeken kwamen te vervallen en informanten
en agenten dienden te worden afgebouwd of overgedragen. Met de inwerkingtreding van
het aanwijzingsbesluit 2008-2011 wordt onder meer beoogd grotere stabiliteit in de operaties
te bewerken. Het is de Commissie niet gebleken dat bij de afbouw of het overdragen van
menselijke bronnen niet is voldaan aan de zorgvuldigheidsplicht.
5.4

Inzet van Sigint

De inzet van artikel 27 Wiv 2002, de selectie van ongericht ontvangen niet-kabelgebonden
telecommunicatie (Sigint), is van bijzonder belang voor de inlichtingentaak buitenland. De
bevoegdheid om met een technisch hulpmiddel ongericht niet-kabelgebonden
telecommunicatie te ontvangen en op te nemen kan immers juist inlichtingen ten aanzien
van het buitenland opleveren. De Commissie constateerde in het toezichtsrapport inzake de
inzet door de AIVD van de artikelen 25 en 27 Wiv 2002 dat het gebruik van de relatief
nieuwe bijzondere bevoegdheid van artikel 27 nog sterk in ontwikkeling is. 67 Dit is nog
steeds het geval. Verschillende initiatieven worden ontplooid teneinde efficiënter en
effectiever gebruik te maken van het selecteren van ongericht ontvangen en opgenomen nietkabelgebonden telecommunicatie.
XXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXX
XXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXX
XXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXX
XXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXX De Commissie constateert dat de
MIVD en de AIVD het reeds lange tijd oneens zijn over de wijze waarop uitvoering wordt
gegeven aan de Nationale Sigint Organisatie (NSO). Onlangs is de coördinator inlichtingenen veiligheidsdiensten aangevangen knelpunten in de samenwerking te inventariseren. De
66 Toezichtsrapport van de CTIVD nr. 23 inzake het handelen van de MIVD jegens een voormalige

agent, Kamerstukken II 2009/10, 29 924, nr. 47 (bijlage), paragraaf 4.1.2, beschikbaar op www.ctivd.nl.
67 Toezichtsrapport van de CTIVD nr. 19 inzake de toepassing door de AIVD van artikel 25 Wiv 2002
(aftappen) en artikel 27 Wiv 2002 (selectie van ongericht ontvangen niet-kabelgebonden
telecommunicatie), Kamerstukken II 2008/09, 29 924, nr. 29 (bijlage), beschikbaar op www.ctivd.nl.

25

Commissie onderschrijft de betrokkenheid van de coördinator bij dit dossier (zie ook
paragraaf 4.3.1).
XXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXX
XXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXX
XXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXX
XXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXX
Anders dan bij de inzet van een tap, waarbij voor ieder telefoonnummer een aparte aanvraag
met motivering wordt ingediend, bevat de aanvraag voor de inzet van Sigint vaak vele
kenmerken (bijvoorbeeld telefoonnummers of e-mailadressen, zie artikel 27 lid 3 Wiv 2002).
In het genoemde toezichtsrapport constateerde de Commissie dat in de aanvragen vaak niet
wordt toegelicht op welke persoon of organisatie deze betrekking hebben en waarom
specifiek deze kenmerken onderzocht moeten worden. De Commissie achtte dit, gezien de
inbreuk van de inzet van artikel 27 Wiv 2002 op de privacy van personen, niet aanvaardbaar
en drong er bij de AIVD op aan hieraan voldoende aandacht te besteden. Het ontbreken van
een motivering was voor de Commissie aanleiding om zich te onthouden van een oordeel
over de rechtmatigheid van de inzet van artikel 27 Wiv 2002. 68 In haar reactie op dit rapport
gaf de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties aan het met de Commissie
eens te zijn op dit punt, maar tevens zorgen te hebben over de praktische uitvoerbaarheid.
De AIVD zegde toe aan de Commissie hieromtrent in nader overleg te gaan. 69 Hier is
sindsdien nog niet op teruggekomen.
Ook in het onderzoek naar de inzet van artikel 27 Wiv 2002 door de eenheid IB constateert de
Commissie dat vaak niet per kenmerk wordt gespecificeerd aan wie het toebehoort en
waarom het van belang is kennis te nemen van de informatie die via dit specifieke kenmerk
kan worden verworven. Desgevraagd wordt door de AIVD als reden hiervoor gegeven dat
het eigen is aan Sigint-operaties dat deze breed en weinig specifiek aanvangen. Vaak zijn er
kenmerken voorhanden waarvan men niet meer weet dan dat zij toebehoren aan iemand die
zich in een omgeving bevindt waar de eenheid IB onderzoek naar doet. Pas als de Sigintoperatie enige tijd loopt, wordt duidelijk om welke persoon het specifiek gaat. Dat dit wat
langer kan duren, heeft ook te maken met de beperkte, vaak teleurstellende opbrengst van
de inzet van Sigint. Zodra de inzet inhoudelijke informatie oplevert, tracht men deze
geïndividualiseerd te motiveren, aldus de AIVD. De Commissie is in haar onderzoek Sigintoperaties tegengekomen waarbij inderdaad met het voortschrijden van de operatie steeds
duidelijker wordt aangegeven aan wie de kenmerken toebehoren en waarom de inzet ten
aanzien van deze personen gelegitimeerd is. Er zijn echter, vooral in voorgaande jaren, ook
veel Sigint-operaties geweest waarin een dergelijke specificatie uitbleef.
De Commissie stelt opnieuw vast dat de inbreuk die de inzet van Sigint maakt op de
persoonlijke levenssfeer gelijk kan zijn aan de inbreuk die de inzet van een tap maakt. Er kan
immers kennis worden genomen van de inhoud van communicatie. 70 De AIVD dient er dan
ook ernstig naar te streven om zo snel mogelijk te specificeren tegen welke persoon Sigint
wordt ingezet. Ook indien de opbrengst van de inzet van Sigint beperkt is, dient deze
68 Toezichtsrapport nr. 19 inzake de toepassing door de AIVD van artikel 25 Wiv 2002 (aftappen) en

artikel 27 Wiv 2002 (selectie van ongericht ontvangen niet-kabelgebonden telecommunicatie),
Kamerstukken II 2008/09, 29 924, nr. 29 (bijlage), paragraaf 7, beschikbaar op www.ctivd.nl.
69 Kamerstukken II 2008/09, 29 924, nr. 29, p. 5 en 6.
70 Kamerstukken II 1997/98, 25 877, nr. 3, p. 44 en 45.

26

inspanning verricht te worden. In het nog te publiceren rapport inzake de inzet van Sigint
door de MIVD zal de Commissie dieper ingaan op het wettelijk kader van deze inzet.
5.5

Inzet van taps

Een aantal verzoeken van de eenheid IB om toestemming tot en verlenging van de inzet van
artikel 25 Wiv 2002 geeft de Commissie aanleiding tot het maken van nadere opmerkingen in
de geheime bijlage van het rapport. Ten aanzien van enkele operaties dringt de Commissie er
bij de AIVD op aan meer zorgvuldigheid in de motivering te betrachten. Ten aanzien van
één operatie herhaalt de Commissie de constatering die zij reeds had gedaan in de geheime
bijlage van haar rapport inzake de toepassing van artikel 25 en 27 Wiv 2002 door de AIVD.
De Commissie was en is nog steeds van oordeel dat de desbetreffende operatie onrechtmatig
is. Naast deze constateringen heeft de Commissie geen onrechtmatigheden waargenomen.
5.6

Externe verstrekking

Het onderzoek dat de AIVD uitvoert in het kader van de inlichtingentaak buitenland beoogt
relevante informatie op te leveren voor de ministeries van Buitenlandse Zaken, Algemene
Zaken, Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Economische Zaken, Landbouw en
Innovatie en mogelijk ook andere ministeries. Uit het onderzoek van de Commissie blijkt dat
veruit de meeste inlichtingen worden verstrekt aan het ministerie van Buitenlandse Zaken.
Het verstrekken van deze informatie aan de betreffende ministeries geschiedt op basis van
artikel 36 lid 1 sub a Wiv 2002. Deze externe producten krijgen slechts dan de naam
“ambtsbericht” indien deze worden verstrekt ten behoeve van het treffen van maatregelen
door een daartoe bevoegde instantie tegen een persoon of organisatie die daardoor in zijn
rechtmatige belangen wordt geschaad. 71 Aangezien de informatie in het kader van de
inlichtingentaak buitenland veelal ter nadere invulling van beleid of strategie zal dienen,
wordt deze wijze van informatieverstrekking niet gezien als een ambtsbericht. De eenheid IB
verstrekt dan ook vooral informatie in de vorm van een kort inlichtingenrapport (KIR) of een
speciale inlichtingenanalyse (SIA). Een KIR doet verslag van en geeft commentaar op een
gebeurtenis of een ontwikkeling, een SIA analyseert een gebeurtenis of ontwikkeling en
plaatst deze in een context.
Artikel 12 lid 4 Wiv 2002 schrijft voor dat bij het verwerken van gegevens ofwel de bron
vermeld dient te worden ofwel een waardering dient te worden gegeven ten aanzien van de
betrouwbaarheid van de informatie. Voor wat betreft de externe verstrekking van gegevens
zal de zorgplicht voor de bescherming van bronnen (artikel 15 sub c Wiv 2002) vaak aan
vermelding van de bron in de weg staan. Er kan dan volstaan worden met een aanduiding
omtrent de mate van de betrouwbaarheid van de informatie. Dit geldt voor ambtsberichten
maar ook voor de externe inlichtingenproducten die in het kader van de inlichtingentaak
buitenland aan de desbetreffende ministeries worden verstrekt. Voor de ontvangende
ministeries is het belangwekkend om kennis te nemen van de achtergrond of de mate van
betrouwbaarheid van de beschikbaar gestelde informatie. De ministeries dienen immers in
staat te zijn een zorgvuldige afweging te maken omtrent de waarde van en de reactie op de
inlichtingen.

71 Kamerstukken II 1997/98, 25 877, nr. 3, p. 55, zie ook toezichtsrapport van de CTIVD nr. 9 inzake de
door de AIVD uitgebrachte ambtsberichten in de periode van januari 2004 tot oktober 2005,
Kamerstukken II 2005/06, 29 924, nr. 13 (bijlage), beschikbaar op www.ctivd.nl.

27

De Commissie constateert dat de AIVD in veel producten die extern worden verstrekt in het
kader van de inlichtingentaak buitenland noch de bron noch de mate van betrouwbaarheid
van de informatie vermeldt. Ook in de recente AIVD inventarisatie naar de tevredenheid van
afnemers van inlichtingenproducten van de eenheid IB werd dit geconstateerd. De afnemers
gaven toen aan dat dit de informatie minder bruikbaar maakt. De Commissie bevestigt dit en
stelt daarenboven vast dat deze werkwijze niet in overeenstemming is met artikel 12 lid 4
Wiv 2002. Conform dit artikel moet immers ofwel de bron ofwel de mate van
betrouwbaarheid worden aangeduid. De Commissie dringt er bij de AIVD op aan deze
werkwijze aan te passen.

6

Conclusies en aanbevelingen

6.1

De inzet van bijzondere bevoegdheden in het buitenland staat op gespannen voet met
het beginsel van soevereiniteit. Een formele legitimatie voor deze activiteiten
ontbreekt aangezien een nationale wet zoals de Wiv 2002 niet eenzijdig activiteiten
kan legitimeren op het grondgebied van een andere staat. Het is daarentegen
algemeen bekend dat in de praktijk veel inlichtingendiensten wel over landsgrenzen
heen opereren zonder het desbetreffende land daarvan op de hoogte te brengen. De
inlichtingentaak buitenland van de AIVD zou ernstig worden ingeperkt als er geen
heimelijk onderzoek in andere landen zou mogen plaatsvinden. Dat een formeel
juridische rechtsbasis voor dit onderzoek ontbreekt, kan naar het oordeel van de
Commissie evenwel alleen gebillijkt worden indien bij ieder optreden van de AIVD
in het buitenland de Wiv 2002 naar analogie wordt toegepast. De in de Wiv 2002
voorgeschreven procedures voor de inzet van bijzondere bevoegdheden dienen naar
het oordeel van de Commissie ook in het buitenland nageleefd te worden (paragraaf
3.5.2).

6.2

De Commissie signaleert dat met name sinds de “herijking” in 2007 de
professionaliteit van de eenheid IB is toegenomen. Er wordt zowel op de werkvloer
als door de leiding van de eenheid actief gewerkt aan een doelmatiger en
zorgvuldiger uitvoering van de inlichtingentaak buitenland (paragraaf 4.2).

6.3

De Commissie constateert dat er een verschil van mening is tussen de AIVD en de
MIVD over de werkwijze van de Nationale Sigint Organisatie (NSO). De coördinator
voor de inlichtingen- en veiligheidsdiensten is gevraagd om in deze situatie te
bemiddelen. De Commissie onderschrijft dat een dergelijke onenigheid tussen de
diensten zich bij uitstek leent voor een nauwe, op probleemoplossing gerichte
betrokkenheid van de coördinator voor de inlichtingen- en veiligheidsdiensten
(paragrafen 4.3.1 en 5.4).

6.4

De Commissie is van oordeel dat het doel waarvoor de inlichtingentaak buitenland is
ingesteld enkel gediend kan worden indien de belangen van de leverancier van de
inlichtingen (de AIVD) en de belangrijkste ontvanger van de inlichtingen (het
ministerie van Buitenlandse Zaken) goed op elkaar zijn afgestemd. De ondernomen
initiatieven om de samenwerking te verbeteren ziet de Commissie als een positieve
ontwikkeling (paragraaf 4.3.2).

6.5

De AIVD en de MIVD hebben zich in de onderzochte periode erop toegelegd om op
de verschillende ambtelijke niveaus periodiek overleg te voeren, onder meer ten
behoeve van afstemming op onderwerpen en regio’s die door beide diensten
28

onderzocht worden. Op een tweetal terreinen is sprake van nauwe
samenwerkingsverbanden. De werkverhouding tussen de diensten is ten aanzien van
de uitvoering van de inlichtingentaak buitenland in deze periode verbeterd, zij het
dat deze nooit vrij is van spanningen. De Commissie onderstreept het belang van
nauwe contacten tussen de teams van de AIVD en de MIVD die zich afzonderlijk van
elkaar met dezelfde materie bezighouden (paragraaf 4.3.3).
6.6

De Commissie heeft geen indicaties gevonden dat de eenheid IB onderzoek heeft
verricht naar onderwerpen en regio’s die buiten het bereik van het aanwijzingsbesluit
vallen. Wel zet de eenheid IB incidenteel ook ten aanzien van een ander, derde land
bijzondere bevoegdheden in. Beoogd wordt alsdan de relatie tussen het derde land
en het land genoemd in het aanwijzingsbesluit te onderzoeken en via het derde land
informatie over het land van onderzoek te verkrijgen. Doel van de inzet blijft dan ook
het vergaren van inlichtingen over de landen die binnen het bereik van het
aanwijzingsbesluit vallen. Ook in deze gevallen heeft de Commissie niet
geconstateerd dat de eenheid IB de derde landen op zichzelf onderzoekt (paragraaf
5.1.1).

6.7

De Commissie constateert dat het onderzoek van de eenheid IB naar
energievoorzieningszekerheid wordt uitgevoerd binnen de wettelijke taakstelling van
de AIVD. De Commissie is één geval tegengekomen waarin Nederlandse
handelsbelangen een belangrijk onderdeel vormden van de motivering van een
onderzoeksproject en ook van een in dit kader ingezette tap. Naar het oordeel van de
Commissie verdraagt een dergelijke motivering zich niet met hetgeen de Tweede
Kamer in de wetsgeschiedenis tot uitdrukking heeft gebracht omtrent vitale
economische belangen (paragraaf 5.1.2).

6.8

De motiveringen van de inzet van bijzondere bevoegdheden in het kader van de
inlichtingentaak buitenland tonen aan dat de eenheid IB doordacht te werk gaat. De
eenheid IB is echter bij de motivering van de inzet van bijzondere bevoegdheden
dikwijls summier in het beschrijven waar de potentiële aantasting van de nationale
veiligheid uit bestaat. Uit de rechtspraak van het EHRM volgt dat voor de inzet van
inbreukmakende bevoegdheden een potentiële aantasting van de nationale veiligheid
aanwezig dient te zijn. De Commissie beveelt dan ook aan om bij de motivering van
de inzet van bijzondere bevoegdheden in het vervolg nauwkeuriger te omschrijven
waar de potentiële aantasting van de nationale veiligheid uit bestaat (paragraaf 5.2).

6.9

De Commissie is twee gevallen tegengekomen waarin operationeel medewerkers
onzorgvuldig tot zeer onzorgvuldig te werk zijn gegaan bij het opereren in het
buitenland. De onzorgvuldigheden zijn niet alleen te wijten aan de betrokken
medewerkers, maar regarderen ook de verantwoordelijkheid van de directleidinggevenden. Deze leidinggevenden zijn onvoldoende betrokken geweest bij de
activiteiten van de operationeel medewerkers (paragraaf 5.3.1).

6.10

De Commissie benadrukt de noodzaak van een goede begeleiding van operationeel
medewerkers die in het kader van de inlichtingentaak buitenland contacten
onderhouden met bronnen die zich in het buitenland bevinden. Zij acht het van groot
belang dat met kennis en ervaring op het gebied van de inlichtingentaak buitenland
kritisch gewerkt wordt aan een betere voorbereiding en een meer structurele en
tijdige evaluatie van operationele activiteiten in het buitenland. De Commissie ziet
hierin een taak weggelegd voor de afdeling die zich binnen de AIVD bezighoudt met
29

de regie van deze activiteiten. In dit soort situaties is het essentieel dat de thuisbasis
zicht houdt op de operaties in het buitenland en de operationeel medewerkers, opdat
eventuele operationele problemen in een vroeg stadium worden gesignaleerd en zo
nodig bijsturing kan plaatsvinden. (paragraaf 5.3.1).
6.11

De Commissie is twee gevallen tegengekomen waarin een agent is ingezet, zonder
dat daarvoor conform artikel 21 Wiv 2002 toestemming is verkregen. De inzet van de
agenten in de periode waarin deze toestemming ontbrak is dan ook onrechtmatig.
Deze situatie heeft bijgedragen aan het tekortschieten in het maken van welbewuste
operationele beslissingen (paragraaf 5.3.1).

6.12

Op basis van artikel 43 lid 2 Wiv 2002 dienen gegevens die ten onrechte zijn verwerkt
te worden vernietigd. Voor gegevens die zijn verkregen van menselijke bronnen is dit
echter bezwaarlijk. De AIVD heeft conform artikel 15 sub c Wiv 2002 een zorgplicht
voor de veiligheid van bronnen. Om te kunnen inschatten welke risico’s een bron
loopt, dient de dienst zich ervan bewust zijn hoe het contact met de bron is verlopen
en welke informatie hij heeft verstrekt. Vernietiging van gegevens is dan niet
verantwoord. Ten aanzien van de twee bovengenoemde operaties dienen de
gegevens wel te worden bewaard, maar niet voor andere doelen te worden
aangewend dan ten behoeve van de veiligheid van de bron (paragraaf 5.3.1).

6.13

De Commissie heeft in het kader van de uitvoering van de inlichtingentaak
buitenland een geval geconstateerd waarin de AIVD is tekortgeschoten in de
uitvoering van de verplichting zorg te dragen voor de veiligheid van de personen
met wier medewerking gegevens worden verzameld (artikel 15 sub c Wiv 2002)
(paragraaf 5.3.2).

6.14

Gezien de bijzondere risico’s die het opereren in het buitenland met zich meebrengt,
beveelt de Commissie aan om voorafgaande aan het opereren in voor een agent
mogelijke risicovolle regio’s een risico-analyse op te stellen waarin aandacht wordt
besteed aan de persoon van de agent in relatie tot zijn opdracht, aan zijn motivatie en
aan zijn betrouwbaarheid. Dit dient om te bezien of de agent geschikt is om
zelfstandig in het buitenland te opereren en zichzelf en de belangen van de dienst
niet in gevaar zal brengen. Daarnaast beveelt de Commissie aan om pas tot het
opereren in een voor de agent mogelijk risicovolle regio over te gaan nadat er
voldoende objectieve informatie is verzameld op basis waarvan ten behoeve van de
risico-analyse een gedegen afweging gemaakt kan worden over de risico’s van de
activiteiten van de agent in de betreffende regio (paragraaf 5.3.2).

6.15

De Commissie constateert dat de eenheid IB lange tijd te weinig aandacht heeft
besteed aan dossiervorming van agentendossiers. Interne evaluaties van een aantal
agentenoperaties wezen uit dat gebrekkige dossiervorming één van de oorzaken was
voor operationele onzorgvuldigheid en juridisch tekortschieten. De Commissie is in
haar dossieronderzoek meerdere dossiers tegengekomen waarbij sprake was van
onvolledigheid en ontbrekende of te late aanvragen of verlengingen voor de inzet
van een agent. De Commissie stelt vast dat inmiddels getracht wordt de problemen
rondom de registratie en documentatie op te lossen en dat op dit vlak verbeteringen
zichtbaar zijn. De Commissie benadrukt het belang van een goede dossiervorming
conform artikel 16 sub a Wiv 2002, in het bijzonder bij agentenoperaties (paragraaf
5.3.3).
30

6.16

De Commissie is een aanzienlijk aantal dossiers van agentenoperaties tegengekomen
waarin geen operatieplan aanwezig was. De Commissie is van oordeel dat het
opstellen van een operatieplan in belangrijke mate kan bijdragen aan de zorgvuldige
en effectieve uitvoering van een agentenoperatie. Tevens kan de voortzetting of het
afsluiten van een operatie bij de aanwezigheid van een operatieplan beter worden
gemotiveerd. Het verdient dan ook de voorkeur van de Commissie om bij iedere
agentenoperatie een operatieplan op te stellen. De Commissie beveelt aan dit op te
nemen in de interne voorschriften (paragraaf 5.3.3).

6.17

Bij één agentenoperatie is de Commissie de financiële dimensie van de operatie
opgevallen. In deze operatie werden substantiële bedragen uitgegeven. Nadat het
financieel plan van de operatie was goedgekeurd, bleken de omstandigheden te zijn
veranderd, waardoor het besteden van het begrote bedrag niet langer terecht was.
Het begrote bedrag is echter wel uitgegeven. In deze periode is door leidinggevenden
en de financiële afdeling niet nagegaan of en hoe het geld was uitgegeven. Dit gebrek
aan financiële controle verbaast de Commissie (paragraaf 5.3.4).

6.18

De wijzigingen in het aanwijzingsbesluit hebben regelmatig tot gevolg gehad dat
lopende onderzoeken kwamen te vervallen en informanten en agenten dienden te
worden afgebouwd of overgedragen. Het is de Commissie niet gebleken dat bij de
afbouw of het overdragen van menselijke bronnen niet is voldaan aan de
zorgvuldigheidsplicht ex artikel 15 Wiv 2002 (paragraaf 5.3.5).

6.19

De Commissie constateert dat de eenheid IB bij de inzet van artikel 27 Wiv 2002 vaak
niet per kenmerk specificeert aan wie het toebehoort en waarom het van belang is
kennis te nemen van informatie die via dit specifieke kenmerk kan worden
verworven. De Commissie stelt vast dat de inbreuk die de inzet van Sigint maakt op
de persoonlijke levenssfeer gelijk kan zijn aan de inbreuk die de inzet van een tap
maakt. Er kan immers kennis worden genomen van de inhoud van communicatie. De
AIVD dient er dan ook serieus naar te streven om zo snel mogelijk te specificeren
tegen welke persoon Sigint wordt ingezet (paragraaf 5.4).

6.20

Een aantal verzoeken van de eenheid IB om toestemming tot en verlenging van de
inzet van artikel 25 Wiv 2002 geeft de Commissie aanleiding tot het maken van
nadere opmerkingen in de geheime bijlage van het rapport. Ten aanzien van enkele
operaties dringt de Commissie er bij de AIVD op aan meer zorgvuldigheid in de
motivering te betrachten. Ten aanzien van één operatie herhaalt de Commissie de
constatering die zij reeds had gedaan in de geheime bijlage van haar rapport inzake
de toepassing van artikel 25 en 27 Wiv 2002 door de AIVD. De Commissie was en is
nog steeds van oordeel dat de betreffende operatie onrechtmatig is. Naast deze
constateringen heeft de Commissie geen onrechtmatigheden waargenomen
(paragraaf 5.5).

6.21

De Commissie constateert dat de AIVD in veel producten die extern worden
verstrekt in het kader van de inlichtingentaak buitenland noch de bron noch de mate
van betrouwbaarheid van de informatie vermeldt. Deze werkwijze is niet in
overeenstemming met artikel 12 lid 4 Wiv 2002. Conform dit artikel moet ofwel de
bron ofwel de mate van betrouwbaarheid worden aangeduid. De Commissie dringt
er bij de AIVD op aan deze werkwijze aan te passen (paragraaf 5.6).

Aldus vastgesteld in de vergadering van de Commissie d.d. 23 februari 2011.
31