Handhavingsstrategie 2023
Dienst Toeslagen

Inhoudsopgave
1 Doelstellingen en context 

3

1.1 Opdracht Dienst Toeslagen

3

5.1

1.2	Doelstellingen handhavingsstrategie

4

5.2	Opstellen en implementatie waarborgenkader

1.3	Uitgangspunten handhavingsstrategie

5

2 Regelnaleving bevorderen met kennis van gedrag

8

2.1 De burger vormt de basis

8

2.2 Doenlijkheid en doenvermogen

9

2.3 Gedragswetenschappen

9

3 Handhavingsregie en inzet handhavingsinstrumenten 

11

3.1 Handhavingsregie

11

3.2 Keuzeproces van Handhavingsregie

13

3.3 Detectie en selectie

13

3.4 Handhavingsinstrumenten

14

4 Intensief Toezicht

16

4.1 Visie op intensief toezicht

16

4.2 Verloop van het proces

16

Dienst Toeslagen - Handhavingsstrategie 2023

5 Ontwikkeling Waarborgkader voor de handhaving
Doel waarborgenkader 

18
18
19

6 Informatiepositie Toeslagen

20

6.1 Gebruik gegevens Toeslagen

20

6.2 Correct gegevensgebruik

21

6.3	Gebruik van gegevens in de verschillende handhavingsfases

21

6.4 Samenwerking

22

7 Eindnoten & bronnen

23

7.1 Eindnoten

8 Bijlagen

23

24

8.1	Toelichting op gedrags­weten­schappelijke basis­principes
bij de keuze van handhavingsactiviteiten 

25

8.2	Uitwerking stappenplan handhavingsregie 

26

8.3	Bronnen voor ontwikkeling waarborgenkader handhaving

28

2

1

Doelstellingen en context

1.1

Opdracht Dienst Toeslagen

Deze handhavingsstrategie van Dienst Toeslagen is gebaseerd op:
• de missie, visie en het jaarplan van de Dienst;
• burgerbeloften van de directie Toeslagen;
• relevante wet- en regelgeving;
• vereiste waarborgen en maatschappelijke verwachtingen.
Deze strategie is een aanvulling op de invorderings- en interactiestrategie; de
interactiestrategie is nog in ontwikkeling.

• De toeslagen- en herstelwetten en -regelgeving uitvoeren. En het daarmee
mogelijk maken voor burgers om toeslagen en compensatie aan te vragen;
• De bedragen uitkeren waar deze burgers recht op hebben; en
• Het naleven van de wet- en regelgeving in brede zin ‘bewerkstelligen’.1
De missie van Dienst Toeslagen is om vitale voorzieningen voor iedereen
betaalbaar te maken. Het ontvangen van toeslagen is van groot belang voor
mensen: de afhankelijkheid ervan is vaak groot. Voor velen in de samenleving zijn
toeslagen essentieel, onmisbaar en noodzakelijk om kosten te betalen.

Dienst Toeslagen keert toeslagen uit aan burgers die hier aanspraak op kunnen
maken. En biedt erkenning en financieel herstel aan gedupeerden. Dit betekent dat
de directie Toeslagen en de Uitvoeringsorganisatie Herstel Toeslagen (UHT) het
volgende doen, ondersteund door de andere directies binnen de Dienst:

Dienst Toeslagen - Handhavingsstrategie 2023

3

Strategische doelen Dienst Toeslagen
In het jaarplan 2023 staan de drie strategische doelen van Dienst Toeslagen:
1. Recht doen aan het verleden.
2. Presteren in het heden.
3. Anticiperen op de toekomst.
De directie Toeslagen werkt daarbij vanuit verschillende kernwaarden. Ook zijn drie
burgerbeloften geformuleerd:
1. ‘Wij staan voor u klaar.’
2. ‘U weet waar u aan toe bent.’
3. ‘U krijgt waar u recht op heeft.’
De UHT heeft een eigen, specifieke opdracht die valt binnen de strategische
doelstelling ‘recht doen aan het verleden’. Die opdracht is: gedupeerden erkenning
en financieel herstel bieden voor het onrecht dat hen is aangedaan bij de uitvoering
van de toeslagenregelingen in het verleden.

1.2

Doelstellingen
handhavingsstrategie

Deze handhavingsstrategie biedt het richtinggevend kader voor de
handhavingsactiviteiten van de hele Dienst Toeslagen. Hierbij wordt rekening
gehouden met een zeer gevarieerde doelgroep van toeslaggerechtigden en wordt
uitgegaan van vertrouwen in de burger. Daarnaast wordt ook adequaat opgetreden
in situaties die hierom vragen. Bijvoorbeeld wanneer iemand duidelijk geen recht
heeft op een toeslag. Of als er daadwerkelijk sprake is van fraude. Het is dan
mogelijk om, met alle waarborgen omkleed, een bestuursrechtelijke boete op te
leggen of de zaak over te dragen aan het strafrecht.

Dienst Toeslagen - Handhavingsstrategie 2023

De handhavingsstrategie richt zich op het zodanig beïnvloeden van het
gedrag van burgers dat zij - zoveel mogelijk uit zichzelf - structureel de regels
naleven. Als dat nodig is, wordt naleving afgedwongen.

Door de passende inzet van handhavingsinstrumenten tijdens het hele
toekenningsproces wordt gekomen tot maximale zekerheid dat toeslagen juist
toegekend worden, en blijven. Op een manier die past bij de persoonlijke situatie
van de burgers (‘u krijgt waar u recht op heeft’). Ook wordt daarmee zoveel
mogelijk grote terugbetalingen en financiële zorgen achteraf voorkomen. Door al
aan de voorkant van het toekenningsproces in te spelen op het gedrag dat mensen
vertonen, wordt waar mogelijk direct het juiste handhavingsinstrument ingezet.
Hierdoor krijgt de handhavingsstrategie zo doeltreffend mogelijk vorm (‘u weet
waar u aan toe bent’).
De beschikbare handhavingsinstrumenten lopen in de praktijk vaak in elkaar
over. Een deel van wat toezicht wordt genoemd, heeft een sterk preventief en
dienstverlenend karakter. Richting de toeslaggerechtigden laat Toeslagen zo zien
op de bal te zitten en met gebruik van actuele gegevens zich n richt op het in één
keer goed vaststellen van het recht op toeslagen. Dienstverlenende activiteiten
kunnen op hun beurt ook leiden tot een correctie of een terugvordering, of zelfs,
bij geconstateerde fraude tot het opleggen van een sanctie.

Onder handhaving verstaan we het brede palet aan interventies en
activiteiten geordend naar:
• Het voorkomen van fouten2
• Dienstverlening
• Toezicht en
• Intensief toezicht3

4

De handhavingsstrategie helpt bij het maken van de juiste, onderbouwde keuzes in
verschillende situaties. Zowel bij de uitvoering van de (semi-)massale processen als
bij de inzet van een mix aan activiteiten op het gebied van dienstverlening, toezicht
en intensief toezicht.

1.3

Uitgangspunten
handhavingsstrategie

Dienst Toeslagen - Handhavingsstrategie 2023

De handhavingsstrategie geldt voor de Dienst Toeslagen.
En gaat over het hele toekenningsproces.
Deze strategie besteedt vooral aandacht aan het werkterrein van de directie
Toeslagen, nu daar de uitvoering plaatsvindt van het (al dan niet) toekennen en
uitkeren van toeslagen. Handhaving vindt dan ook vooral in dit uitvoeringsproces
plaats.
De bijzondere opdracht voor de UHT brengt een andere focus met zich mee dan de
reguliere toeslagentoekenning: deze focus ligt bij de uitvoering van de
herstelregelingen. De UHT is daarmee primair ingericht op de zorgvuldige
beoordeling van het recht op de herstelregelingen.

5

Dienst Toeslagen handelt bij de handhaving zorgvuldig,
binnen de kaders van de wet en met waarborgen omkleed.
Dienst Toeslagen werkt volgens de geldende wet- en regelgeving. Daarnaast
moeten burgers erop kunnen vertrouwen dat de informatie van Toeslagen
correct, betrouwbaar en rechtmatig is. En dat Toeslagen zorgvuldig omgaat met
gegevens die zij van of over hen ontvangt. Daarom worden intern waarborgen
ingebouwd op het gebied van privacy en inhoudelijke deskundigheid. Ook worden
waarborgen gehanteerd voor data en informatie die Dienst Toeslagen van derden
ontvangt. Deze waarborgen worden regelmatig getoetst. Ook wordt een kader
met waarborgen ontwikkeld waaraan de handhavingsactiviteiten moeten voldoen,
als toetsingskader voor de ontwikkeling en het beheer van geautomatiseerde en
handmatige activiteiten.

In de handhavingsstrategie is vertrouwen en de wil van
burgers om na te leven de basis.
Burgers mogen erop vertrouwen dat toezicht tegengaat dat toeslagen worden
uitgekeerd aan burgers die daar geen recht (meer) op hebben. Tegen fraude
wordt adequaat opgetreden. Veruit de meeste mensen willen zich houden
aan de regels, en vragen hun toeslag of compensatie terecht aan. Door de
voorschotsystematiek en complexe wet- en regelgeving maken burgers soms
fouten in hun toeslagaanvragen. Vaak gebeurt dat onbewust of onbedoeld.
Hierbij is het van belang onderscheid aan te brengen tussen onbewuste fouten
(als gevolg van ‘onwetendheid’ of ‘onkunde), maar ook van opzettelijke fouten
(als gevolg van onwil). Dit vraagt binnen de handhavingsstrategie om een balans
tussen vertrouwen in de burger én het voorkomen van (risico’s op) fraude, inclusief
een gepaste reactie daarop. Doel van de nieuwe handhavingsstrategie is om
een balans te vinden tussen de dienstverlenende activiteiten en de activiteiten
die plaatsvinden in het intensief toezicht. Een goed evenwicht is belangrijk voor

Dienst Toeslagen - Handhavingsstrategie 2023

breed draagvlak om de toeslagregels na te leven. Juist onder burgers die zich wél
aan de regels houden. Goed inzicht in de toeslagenpopulatie is daarbij essentieel.
Zo wordt de mate en intensiteit van de handhavingsacties gebaseerd op relevante
informatie over (oorzaken van) gedrag van burgers bij het aanvragen van toeslagen
of compensatie.
Om de regelnaleving te bevorderen, is het nodig dat wet- en regelgeving in de
basis doenlijk is. Dit betekent dat burgers de regels van overheidsorganisaties
kennen, begrijpen en ernaar kunnen handelen (zie hoofdstuk 2). De regels en het
aanvraagproces moeten uitvoerbaar zijn voor burgers en burgers moeten weten
wanneer ze waarvoor in actie moeten komen en welke hulp ze daarbij kunnen
krijgen. De verantwoordelijkheid voor doenlijke wet- en regelgeving ligt niet alleen
bij de Dienst Toeslagen. Ook de opdrachtgevende departementen hebben hierin
een belangrijke rol. In deze samenwerking worden actief signalen ingebracht voor
verbetering.

Handhaving wordt zoveel mogelijk proactief ingezet.
Daarbij wordt gewerkt in de actualiteit.
Voor de inzet van handhavingsactiviteiten wordt zo vroeg mogelijk gebruik
gemaakt van interne en externe data over burgers (zie hoofdstuk 6). Die
informatie wordt zoveel mogelijk geautomatiseerd verwerkt en getoetst aan de
kwaliteitseisen. Daar waar de kwaliteit van de aanvraag vooraf is gewaarborgd,
is achteraf minder (intensief) toezicht nodig. Problemen worden vroegtijdig
gesignaleerd en daarop wordt passend actie ondernomen. Vóórdat, of zodra,
burgers vastlopen in (massale) processen. Op deze manier worden ook aanvragers
die bewust misbruik willen maken ondervangen bij het indienen van een aanvraag.
Door in de actualiteit te werken, wordt het recht op toeslag zo snel mogelijk
vastgesteld. Dit helpt om de verschillen te verkleinen tussen de voorlopige en
definitieve toekenning van toeslagen.

6

De diversiteit van de toeslagenpopulatie vraagt om een
gedifferentieerde inzet van activiteiten om naleving te
bevorderen.
Op basis van de beschikbare informatie over de situatie van burgers wordt een
afweging gemaakt over een passende interventie. Daarbij wordt ook rekening
gehouden met beschikbare capaciteit. Een voorlichtingscampagne bereikt met
minder middelen een breder publiek. Maar soms is gerichte, intensieve aandacht
nodig. Iedereen moet zo goed mogelijk ondersteund worden om toeslagen juist en
op tijd aan te vragen en te wijzigen. Dat doet de Dienst Toeslagen door proactief te
handelen en door betrokken, duidelijk en geduldig te zijn in de contacten met de
burger. Eventuele afwijkingen en onjuistheden worden snel en zorgvuldig hersteld.
Het is hierbij van belang dat Dienst Toeslagen beter zicht krijgt op de
toeslagenpopulatie, door middel van individuele, thematische of indicator
gedreven interventies. Maar ook via periodieke, statistische steekproeven van de
hele populatie toeslaggerechtigden. Daarnaast worden externe (gevalideerde)
signalen over oneigenlijk gebruik of mogelijk misbruik verzameld en verwerkt.
En wordt hier adequaat tegen opgetreden.

Voor de inzet van handhavingsactiviteiten worden
onderbouwde en transparante keuzes gemaakt.

Op deze manier worden de in te zetten interventies verfijnd en de doelmatigheid
en doeltreffendheid ervan verbeterd. Zo verantwoordt Dienst Toeslagen zich naar
de burgers, onze stakeholders en onze toezichthouders. Hoofdstuk 3 gaat hier
nader op in.

Risicoselectie- en detectie blijft nodig om effectief gebruik te
maken van de handhavingscapaciteit.
De processen waarin de verwerking en afhandeling van toeslagaanvragen
plaatsvinden, zijn vaak gestandaardiseerd, geautomatiseerd en massaal.
Gelet op de grote hoeveelheden nieuwe toeslagaanvragen en wijzigingen in
lopende aanvragen is het onmogelijk om deze allemaal (handmatig) te bekijken.
Risicoselectie in het toezicht en dienstverlening is en blijft nodig om onderscheid
te kunnen maken tussen groepen burger om zo te bepalen waar extra aandacht
en toezicht nodig is. Het gebruik van risicoselectie en -detectie-instrumenten voor
de handhaving maakt dat de dienstverlening en toezicht door data ondersteund
wordt. Hierdoor wordt het toezicht en dienstverleningsbereik groter en kan de
handmatige capaciteit effectiever worden ingezet. Dit is tevens een belangrijke
voorwaarde om het werken in de actualiteit te kunnen ondersteunen. Het
zorgvuldig inzetten van risicoselectie en -detectie-instrumenten kan alleen als alle
daarvoor benodigde waarborgen, randvoorwaarden en checks and balances getoetst,
geïmplementeerd en geborgd zijn.

Bij de vertaling van de handhavingsstrategie naar de inzet van concrete
handhavingsinstrumenten wordt een onderbouwde, uitlegbare en transparante
regie op de handhaving gevoerd. ‘Handhavingsregie’ is het proces dat ziet
op de hele inzet van handhavingsactiviteiten én op specifieke interventies of
thema’s daarbinnen. Handhavingsregie is een cyclisch proces en bestaat uit
een aantal opeenvolgende stappen. De ontwikkeling en uitvoering van de
handhavingsstrategie is nooit ‘klaar’. De toeslagenpopulatie verandert en ook de
context waarin bepaald gedrag wordt vertoond, kan veranderen. Door de stappen
steeds opnieuw te doorlopen, blijft de Dienst Toeslagenleren van de praktijk.

Dienst Toeslagen - Handhavingsstrategie 2023

7

2

Regelnaleving bevorderen met kennis van gedrag

2.1

De burger vormt de basis

Kennis van gedrag en gedragswetenschappelijke inzichten stellen ons in staat om
vooraf in te schatten welke handhavingsinstrumenten het meest effectief zijn voor
de doelen die we willen bereiken voor een (deel)populatie van toeslaggerechtigden
en/of gedupeerden. In de handhavingsstrategie en uitwerking daarvan, zetten we
deze inzichten nadrukkelijker in:

Dienst Toeslagen - Handhavingsstrategie 2023

1. We nemen burgers als uitgangspunt. En brengen de informatie over de
verschillende toeslagen die iemand krijgt zoveel mogelijk samen, als basis
voor ons handelen (burger centraal).
2. We stemmen de inzet van handhavingsinstrumenten af op de bereidheid
en het vermogen van burgers om de regels na te leven (doenlijkheid van
wet- en regelgeving en doenvermogen van de burgers).
3. We maken gebruik van beschikbare wetenschappelijke kennis en laten
periodiek onderzoek uitvoeren om de kennis verder op te bouwen en te
evalueren (werken vanuit weten).

8

De populatie toeslaggerechtigden en gedupeerden is zeer divers. De ene burger
handelt anders dan de andere, in dezelfde situatie. Zo zal iemand die niet weet hoe
die moet handelen een ander instrument nodig hebben dan iemand die moedwillig
besluit misbruik van het systeem te maken. Het is belangrijk dat we verschillende
doelgroepen (kunnen) onderscheiden. Elke doelgroep vraagt om andere
handhavingsinterventies. Omdat ze hun eigen gedragspatronen, omstandigheden
en behoeftes hebben waar we op kunnen inspelen. Door burgers als basis te
nemen, ontstaat een beter beeld van de onderliggende oorzaken van bepaald
gedrag, of dit nou onwetendheid, onkunde of onwil is. Het onderscheid tussen
onbewuste fouten (als gevolg van ‘onwetendheid’ of ‘onkunde) en opzettelijke
fouten (als gevolg van onwil) moet duidelijk gemaakt worden. Dit vereist een
andere manier van omgaan met informatie die binnen de Dienst Toeslagen wordt
ontwikkeld.
Toeslagen beschikt over veel technische informatie (data) over hoe burgers zich
‘gedragen’ in onze processen. Denk aan het aanvragen van toeslagen, of het
maken van bezwaar. Maar we weten niet altijd wat zij van deze processen vinden.
En waarom zij bepaald gedrag vertonen. Het onderzoeken van de motieven,
weerstanden en drijfveren van burgers draagt bij aan het kennen van de oorzaken
van naleving en niet-naleving. En daarmee aan het effectiever maken van onze
handhavingsinzet. In 2023 wordt ingezet op verschillende onderzoeken om de
effectiviteit van de handhaving te verbeteren.

2.2

Doenlijkheid en doenvermogen

Het aanvragen van toeslagen en doorgeven van wijzigingen moet in de basis
te doen zijn voor eenieder. We zetten daarom in op het bevorderen van de
begrijpelijkheid en uitvoerbaarheid (in de praktijk aangeduid met de term
doenlijkheid) van dit proces, zodat burgers de regels op een laagdrempelige en

Dienst Toeslagen - Handhavingsstrategie 2023

gemakkelijke manier kunnen naleven. Zonder barrières die het naleven misschien
negatief kunnen beïnvloeden. Daarnaast hebben we oog voor het feit of de burger
in de praktijk in staat is het juiste te doen (in de praktijk aangeduid met de term
doenvermogen). Daarbij houden we rekening met verschillende omstandigheden
en levensveranderende gebeurtenissen, waar iemand mee te maken heeft. Deze
kunnen namelijk van invloed zijn op iemands doenvermogen.
De balans tussen doenlijkheid en doenvermogen komt in de uitvoeringspraktijk
naar voren bij de afweging ‘massaal behandelen’ of ‘individueel maatwerk’.
Vanwege de vele burgers die de directie Toeslagen bedient, is het onmogelijk om
iedereen maatwerk te bieden. Uit de jaarlijkse Fiscale Monitor komt naar voren dat
de meeste mensen dit ook niet verwachten, of nodig hebben. Door ons massale
proces zo in te richten dat het voor de meeste burgers in één keer goed gaat, geven
we adequaat invulling aan de balans tussen massaal behandelen en individueel
maatwerk. Zijn er burgers die het aanvragen van toeslagen of het doorgeven
van wijzigingen dan nóg ondoenlijk vinden? Dan bieden we aanvullende
dienstverlening, die rekening houdt met het doenvermogen van de betreffende
doelgroep.

2.3

Gedragswetenschappen

De diversiteit van de toeslagenpopulatie vraagt om meer inzicht in
de beweegredenen en het gedrag van burgers. Bij het bepalen welke
handhavingsactiviteiten we inzetten, maken we daarom gebruik van inzichten
uit wetenschappelijk gedragsonderzoek en een aantal gedragswetenschappelijke
basisprincipes. Een toelichting op een aantal van deze principes is opgenomen
in de bijlage. Hieronder wordt ingegaan op het principe “Dimensies die gedrag
beïnvloeden” welke van groot belang is.

9

Dimensies die gedrag beïnvloeden
Er zijn drie dimensies die het nalevingsgedrag van burgers beïnvloeden.
De directie Toeslagen houdt rekening met deze dimensies bij de keuze van
handhavingsinstrumenten:
1. Motivatie
We proberen burgers zoveel mogelijk te bewegen om uit zichzelf te doen wat
nodig is om fouten te voorkomen. Denk hierbij aan het attenderen op het tijdig
doorgeven van wijzigingen. We spelen in op het autonome gedrag waardoor
naleving vanzelf gaat.
2. Capaciteit
We kunnen het aanvraagproces zo eenvoudig mogelijk inrichten met vooraf
ingevulde informatie en slimme communicatie, zoals de Kinderopvangtoeslagapp. Hiermee kan de burger makkelijker en sneller doen wat nodig is. We maken
het zo makkelijk mogelijk voor burgers om het goed te doen.
3. Gelegenheid
Ingebouwde checks and balances in het aanvraagsysteem verkleinen de
gelegenheid om (onbewust of bewust) fouten te maken. Ook het gebruiken
van informatie van derden draagt daaraan bij. Denk aan de maandelijkse
gegevenslevering door kinderopvangorganisaties. We creëren de ideale
omstandigheden voor burgers om vanzelf na te leven.

Dienst Toeslagen - Handhavingsstrategie 2023

10

3

Handhavingsregie en inzet handhavingsinstrumenten

3.1

Handhavingsregie

Bij de vertaling van de handhavingsstrategie naar de inzet van concrete
handhavingsinstrumenten voeren we een onderbouwde, uitlegbare en inzichtelijke
regie op handhaving.

Handhavingsregie is het bewust en afgewogen kiezen welke instrumenten
we inzetten om het nalevingsgedrag te ondersteunen en te verbeteren. Dit
gebeurt op basis van kennis over het gedrag van burgers, de omgeving en de
risico’s. Rekening houdend met beschikbare mensen en middelen.

Onze capaciteit is begrensd. Daarom moeten we bij de inzet van handhavings­
activiteiten keuzes maken. Kiezen we voor een (nieuwe of bestaande) interventie?
Dan mag dat alleen als dit bijdraagt aan het halen van de doelstellingen van Dienst
Toeslagen. En als de interventie voldoet aan de relevante wet- en regelgeving en
vereiste waarborgen.
Keuzes worden ingegeven door:
• het onderkennen van risico’s op onbedoelde en opzettelijke niet-naleving
(detectie);
• het beoogde effect voor de doelgroep; en
• de waarborgen die we hanteren bij de inzet van handhaving.
Kunnen we niet alle risicovolle aanvragen met dezelfde intensiteit behandelen?
Dan kiezen we welke toeslag- en compensatieaanvragen we nader willen bekijken
(selectie). Ook hierover zijn we transparant. Naast specifieke acties, zet de directie

Dienst Toeslagen - Handhavingsstrategie 2023

11

Toeslagen periodiek ook algemene interventies in. Dit doen we als onderdeel
van de leercirkel. Zo’n algemene interventie kan bijvoorbeeld een statistische
steekproef zijn, zonder voorafgaande (door)selectie. Daarmee krijgen we een
beeld van de status van de naleving binnen de hele populatie toeslaggerechtigden
en over de verschillende toeslagsoorten. En worden eventuele blinde vlekken
of biases (vertekeningen of vooringenomenheid) zichtbaar, waarna specifieke
dienstverlening of toezicht kan worden gestart.

Dienst Toeslagen - Handhavingsstrategie 2023

We kunnen niet altijd elk instrument (in zijn ideale vorm) toepassen, bijvoorbeeld
door een beperking in capaciteit of beschikbare ICT-voorzieningen. In de praktijk
kijken we naar de vorm die het dichtst bij de ideale variant komt. Is de discrepantie
groot? En geeft voorgaande kennis aanleiding om aan te nemen dat de inzet van
dienstverlening of toezicht niet kan werken, of zelfs averechts werkt? Dan kunnen
we er ook voor kiezen om niet over te gaan tot een interventie. Figuur 3 geeft een
gestileerd overzicht van gedragsfactoren voor (niet-)naleving en passende
handhavingsinstrumenten.

12

3.2

Keuzeproces van Handhavingsregie

Bij de keuze voor handhavingsinstrumenten volgen we een cyclisch stappenplan.
Daarbij worden keuzes ingegeven door het te bereiken effect. En gebaseerd op
de belangen van burgers, in combinatie met risico’s op onbedoelde en bewuste
niet-naleving. Het cyclische karakter van Handhavingsregie is van groot belang
om te toetsen of de aannames en uitvoerings- en handhavingskeuzes het effect
hebben dat Toeslagen voor ogen stond. Op deze manier vergroten we onze kennis
en kunnen we onze strategie of uitvoering aanpassen. Het stappenplan bestaat uit
vijf stappen, en loopt van identificeren, analyseren, kiezen, uitvoeren tot evalueren.
In de bijlage is worden de verschillende stappen toegelicht en uitgewerkt voor de
Directie Toeslagen.

3.3

Detectie en selectie

In stap één tot en met drie (identificeren, analyseren en kiezen) is het proces van
detectie en selectie een belangrijk onderdeel. De processen waarin de verwerking
en afhandeling van toeslagaanvragen plaatsvinden, zijn vaak gestandaardiseerd,
massaal en geautomatiseerd. Gelet op de grote hoeveelheden nieuwe toeslag­
aanvragen en wijzigingen in lopende aanvragen is het onmogelijk om deze
allemaal (handmatig) te bekijken. Risicoselectie in het toezicht en dienstverlening
is en blijft nodig om onderscheid te kunnen maken tussen groepen burgers. Om zo
te bepalen waar extra aandacht en toezicht nodig is, op basis van eerder vertoond
gedrag. Op deze manier maken we zo effectief mogelijk gebruik van de beperkte
handhavingscapaciteit.
In de praktijk lopen de eerdergenoemde termen in elkaar over:
• Detectie: het signaleren van mogelijke nalevingstekorten of -risico’s bij
aanvragen en wijzigingen.
• Selectie of risicoselectie: de keuze om een aanvraag of een wijziging
handmatig te beoordelen. Of de keuze welk type nalevingsinstrument we
inzetten op welke aanvragen.
Binnen de directie Toeslagen vindt er op verschillende wijze detectie en selectie
plaats.
• Detectie vanuit reguliere processen; een medewerker detecteert in het reguliere
proces dat een aanvraag moet worden voorgedragen voor verdere behandeling.
• Aselecte steekproeven; Proces waarbij elke aanvraag uit een controlepopulatie
een even grote kans op behandeling heeft. Deze uitkomsten leveren informatie
op waarmee mogelijke nalevingsrisico’s kunnen worden vastgesteld.
• Knock-out-criteria; Selectie via een algoritme dat op basis van een individuele
beslisregel bepaalt of een extra vorm van toezicht of dienstverlening nodig is.
• Datamodellen; Selectie op basis van een of meerdere vooraf vastgestelde
bedrijfsregels, en mogelijke andere criteria. Aan de hand van de resultaten van
deze regels wordt een inschatting gemaakt voor mogelijke behandeling.

Dienst Toeslagen - Handhavingsstrategie 2023

13

• Zelflerende risicomodellen; Een algoritme bepaalt welke aanvragen in
aanmerking komen voor een meer individuele behandeling of dienstverlening.
Dit gebeurt op basis van patronen tussen verschillende aanvragen.
Inherent aan het proces van detectie en selectie van aanvragen van burgers is
dat sommige wel en andere niet worden geselecteerd voor nadere (handmatige)
controle of dienstverlening. Het is daarom van groot belang dat dit proces
aantoonbaar rechtmatig is. En dat de organisatie transparant is over de inzet,
werking en (mogelijke) effecten van de werkwijzen. Toeslagen hanteert dan ook de
volgende uitgangspunten voor het gebruik van detectie en selectie instrumenten:
• De doelstelling van het in te zetten detectie- of selectie instrument moet helder
zijn.
• De besluitvorming over de inzet van een detectie- en selectie instrument moet
te allen tijde traceerbaar zijn.
• Aan het toepassen van detectie en selectie moet een risicoanalyse ten grondslag
liggen.
• Selectie en detectie leiden niet tot automatische aanpassingen van de toeslag,
zonder dat de aanvrager hierop geattendeerd wordt.
• De gevolgen van de inzet van een selectie-instrument zijn proportioneel en
uitlegbaar.
• Bij de toepassing van detectie en selectie bouwt Toeslagen checks en balances
in om de impact van cognitieve biases te verkleinen.
• Het onderscheid dat een selectie-instrument tussen aanvragen maakt is
objectief en redelijkerwijs te rechtvaardigen. Dit onderscheid wordt gemaakt op
basis van feiten en zichtbaar gedrag, niet op basis van persoonskenmerken als
daar geen wettelijke grondslag voor is.
• Het toepassen leercirkels om de kwaliteit van de detectie en selectie
instrumenten te verbeteren.

Dienst Toeslagen - Handhavingsstrategie 2023

Dienst Toeslagen heeft een kader met waarborgen voor selectie-instrumenten
opgesteld. Belangrijke onderdelen van dit waarborgenkader is de navolgbaarheid
van de systemen voor de selectie en het systematisch controleren van deze
systemen. Daarmee draagt het bij aan de rechtmatigheid en de transparantie van
het proces van detectie en selectie bij Toeslagen.

3.4

Handhavingsinstrumenten

Bij stap vier uit het Stappenplan Handhavingsregie draait alles om de uitvoering:
de daadwerkelijke implementatie van de interventie. Om de handhavingsdoelen
te bereiken, beschikt Toeslagen over een breed instrumentarium. Bij de inzet ervan
wordt de juiste balans gezocht tussen vertrouwen in de burger als uitgangspunt
én middelen om effectieve naleving te bevorderen, dan wel af te dwingen.
Verschillende instrumenten dienen daarbij verschillende doelen.
Preventieve instrumenten: dit zijn maatregelen gericht op het voorkomen van
fouten. Door de burger in staat te stellen om een goede aanvraag te doen, of
wijziging door te geven. Zo wordt iedere aanvrager in het burgerportal door een
beslisboom geleid met een aantal controles. Duidelijk onjuiste of onvolledige
aanvragen kunnen daardoor niet worden ingestuurd. Ook kan worden gedacht aan
communicatiekanalen als websites en apps. Daarnaast is eenvoudige wetgeving
van belang.
Instrumenten in de actualiteit: deze richten zich op het verbeteren van de
informatiepositie, het bieden van passende interactie en het positief beïnvloeden
van de (bereidheid tot) regelnaleving op basis van de meest actuele gegevens.
Dienstverlening is hierbij belangrijk. Het gaat dan om interactie met burgers
(telefonisch, digitaal, balie, etc.), die hen ondersteunt bij het zelf doen van een
aanvraag.

14

In onze dienstverlening maken we gebruik van het zogenoemde interactiepalet,
dat steunt op vier pijlers:
1. Digitale service
2. Persoonlijke service door Toeslagen
3. Service via intermediairs
4. Service via andere overheden
Het interactiepalet gaat steeds meer van reactief (initiatief bij de burger) naar
proactief/vroegsignalering (initiatief bij Toeslagen). Toeslagen benadert burgers
zelf als we denken dat preventieve actie zinvol is. Het interactiepalet kan
doelgroepgericht worden ingezet. Zo kunnen verschillende groepen op een voor
hun passende manier worden bereikt.
Reactieve instrumenten: deze richten zich op het signaleren of detecteren van fouten
en niet-naleving. En op het herstellen daarvan en het daartegen optreden. Het kan
hierbij gaan om toezicht of intensief toezicht:
• Onder toezicht verstaan we alle werkzaamheden die erop gericht zijn om:
– te zorgen dat er naleving komt;
– te voorkomen dat er risico’s ontstaan;
– in actie te komen als we verwachten dat er bij groepen of individuen
verhoogde risico’s kunnen zijn op een afwijking tussen de aanvraag en de
persoonlijke situatie (niet-naleving).
• Onder intensief toezicht verstaan we het detecteren van bewuste niet-naleving
(misbruik). Hierbij dwingen we naleving af en sanctioneren we. In het uiterste
geval kan daarbij ook strafrechtelijk worden opgetreden. Hoofdstuk 4 gaat
nader in op het intensief toezicht bij Toeslagen.
Welk nalevingsinstrument we gebruiken, hangt onder meer af van de plaats
in het toekenningsproces waar het middel wordt ingezet. En van de mate van
persoonlijke benadering die nodig is om tot een goede afweging te komen.

Dienst Toeslagen - Handhavingsstrategie 2023

15

4

Intensief Toezicht

4.1

Visie op intensief toezicht

Het vinden van een goed evenwicht tussen activiteiten die fouten voorkomen
en de dienstverlening verbeteren én (intensief) toezicht is belangrijk voor breed
draagvlak om de toeslagregels na te leven. Juist onder burgers die zich wél aan
de regels houden. Burgers mogen erop vertrouwen dat ons (intensief) toezicht
tegengaat dat we toeslagen uitkeren aan burgers die opzettelijk misbruik maken en
daar geen recht (meer) op hebben.
Tijdens het intensief toezicht proces is vertrouwen in de burger ook hier het
uitgangspunt. Het onderzoek naar een signaal dat mogelijk ziet op het plegen van
fraude wordt dan zonder vooringenomenheid en op objectieve basis uitgevoerd,
waarbij ook hier en juiste rechtstoepassing centraal staat.

Dienst Toeslagen - Handhavingsstrategie 2023

Het uitoefenen van intensief toezicht is en blijft het meest ingrijpende onderdeel
van adequaat handhaven, omdat het onderzoek kan leiden tot het opleggen van
een bestuursrechtelijke boete, of het inzetten van strafrecht.

4.2

Verloop van het proces

Het proces van intensief toezicht binnen de directie Toeslagen valt uiteen in
drie deelprocessen: de signalenregistratie, het rechtmatigheidsonderzoek en de
verwijtbaarheidsbeoordeling. Om te zorgen voor een zorgvuldige en objectieve
behandeling, bewaken we een strikte functiescheiding tussen deze deelprocessen
van intensief toezicht.

16

Het onderzoek dat tijdens het intensieve toezicht plaatsvindt is met waarborgen
omkleed. We onderzoeken de concrete omstandigheden van een signaal op
een objectieve manier, waarbij de geldende wet- en regelgeving is verankerd
in vaktechnisch gevalideerde werkprocessen. Dat geldt ook voor de algemene
beginselen van behoorlijk bestuur. We hebben deze werkprocessen de afgelopen
tijd voor het intensief toezicht aangepast. Daarbij is met name aandacht besteed
aan de Informatiehuishouding, zoals dossiervorming, afscherming van gegevens
en archivering. En aan het leveren van maatwerk. Dit laatste, onder andere, via:

Rechtmatigheidsonderzoek en verwijtbaarheidsbeoordeling

• een verbeterde kwaliteitscontrole, zoals het vier-ogen-principe;
• de inrichting van vaktechnische aanspreekpunten;
• en het uitbreiden van de discretionaire bevoegdheid van medewerkers.

Opleggen van sancties

Daarnaast is het hele proces vastgelegd in een
gegevensbeschermingseffectbeoordeling (GEB). Ook wordt ingezet op het
verhogen van het kennisniveau van onze medewerkers.

Signalenregistratie

Bevat een signaal aanwijzingen dat een toekenning mogelijk onrechtmatig
wordt, of is, verstrekt? Dan voeren we een rechtmatigheidsonderzoek uit.
Blijkt daaruit dat de toeslagaanvraag (deels) onrechtmatig was? Dan volgt een
verwijtbaarheidsbeoordeling. Deze beoordeling onderzoekt de vraag of sprake is
geweest van het plegen van fraude.

Wanneer is vastgesteld tijdens de verwijtbaarheidsbeoordeling dat er sprake is van
fraude, dan bestaat er de keuze tussen het opleggen van een bestuursrechtelijke
boete of de inzet van het strafrecht. Dit zijn zware instrumenten met een grote
impact voor de burger. Daarom moeten ze altijd zorgvuldig worden ingezet, in
overeenstemming met de geldende wet- en regelgeving. Inzet van strafrecht
gebeurt altijd na afstemming met de contactambtenaar van de Dienst Toeslagen,
in overleg met de FIOD4 en het Functioneel Parket (Openbaar Ministerie). Daarbij
wordt het En AAFD-protocol5 in acht genomen.

Het beginpunt van intensief toezicht zijn de in- en externe berichten, die
binnenkomen bij het meldpunt van de afdeling Intensief Toezicht. Deze berichten
kunnen bijvoorbeeld zijn verstuurd door burgers, overheidsinstanties, off door
medewerkers binnen Toeslagen of de Belastingdienst. We toetsen alle bij het
meldpunt binnengekomen berichten op relevantie en prioriteit. Als dat nodig
is, merken we berichten als signaal aan. Daarbij maken we onderscheid tussen
meervoudige en enkelvoudige signalen. Meervoudige signalen hebben betrekking
op meerdere burgers of een organisatie.

Dienst Toeslagen - Handhavingsstrategie 2023

17

5

Ontwikkeling Waarborgkader voor de handhaving

5.1

Doel waarborgenkader

Bij de uitvoering van de taken waar de Dienst Toeslagen voor staat opgesteld
wordt maatwerk verlangd waar nodig, respect voor menselijke autonomie en
waardigheid, wendbaarheid en efficiëntie, rechtszekerheid en gelijkheid. Door
de hiervoor al veelvuldig genoemde diversiteit van de toeslagenpopulaties en
waarden, ontstaan dilemma’s in de uitvoering. Het omgaan met deze dilemma’s is
een uitdaging in de uitvoering waarbij de massale processen steeds meer digitaal
en automatisch verlopen.
De inrichting van de (massale) processen binnen Toeslagen moet niet alleen in
overeenstemming zijn met de wet. Ze moeten ook voldoen aan publieke waarden
voor goed (digitaal) bestuur. Burgers moeten er immers op kunnen vertrouwen
dat informatie die zij van ons krijgen correct, betrouwbaar en rechtmatig is. En
dat Toeslagen zorgvuldig omgaat met gegevens die zij van of over hen ontvangt.

Dienst Toeslagen - Handhavingsstrategie 2023

Daarom bouwen wij intern waarborgen in op het gebied van privacy en inhoudelijke
deskundigheid. Ook hanteren wij waarborgen voor data en informatie die wij van
derden krijgen. Wij toetsen deze waarborgen regelmatig, of laten dat doen.

Waarborgen
Waarborgen zorgen voor het verzekeren en veiligstellen van deze waarden. Onze
handhavingsprocessen hebben impact en daarom moet Dienst Toeslagen aan
verschillende waarborgen voldoen. Deze waarborgen gelden voor allerlei terreinen
van de uitvoeringspraktijk. Door de snelle technologische en maatschappelijke
veranderingen moeten we regelmatig reflecteren op deze waarden. En op de
wijze waarop we ze waarborgen. Een waarborgenkader helpt hierbij, door een
overzicht te bieden van de publieke waarden. En door een koppeling te maken met
burgerbeloften, principes en middelen die waarborging nodig hebben.

18

Het samenbrengen hiervan in één waarborgenkader voor de handhaving geeft
inzicht bij het bepalen waaraan al onze (geautomatiseerde en handmatige)
handhavingsactiviteiten moeten voldoen. En wordt als toetsingskader gebruikt bij
deze activiteiten, voorafgaand daaraan en na afloop ervan.

5.2

Opstellen en implementatie
waarborgenkader

De vertaling van de verschillende waarden en waarborgen naar een uitgewerkt
waarborgenkader is complex en vraagt tijd. Het vraagt van ons dat we reflecteren
op hoe wij publieke waarden toepassen in onze werkprocessen. En dat we afwegen
hoe de verschillende waarden elkaar beïnvloeden en afstemmen hoe we ze
waarborgen.
Er zijn veel wet- en regelgeving, kaders, handreikingen en richtsnoeren relevant
voor de ontwikkeling van een handhavingswaarborgenkader. Denk hierbij aan
regels over rechtsbescherming, mensenrechten, omgaan met persoonsgegevens
(AVG), data en informatiebeveiliging. De bijlage geeft hiervan een niet-limitatief
overzicht. Bij de verdere uitwerking van het waarborgenkader in 2023 wordt
vanzelfsprekend aangesloten bij bestaande waarborgen uit bijvoorbeeld de AVGregelgeving. Bij de inzet van algoritmes houden we rekening met kaders zoals het
Impact Assessment voor Mensenrechten (IAMA).
In de praktijk kunnen we niet (tegelijk) aan alle waarden voldoen. We moeten dus
samen afwegen welke prioriteit krijgen. Daarom werken we het waarborgenkader
in 2023 verder uit en implementeren het in onze werkprocessen. Daarbij gaan we
ook na welke waarden, waarborgen en kaders Dienst Toeslagen al gebruikt.

Dienst Toeslagen - Handhavingsstrategie 2023

19

6

Informatiepositie Toeslagen

6.1

Gebruik gegevens Toeslagen

Dienst Toeslagen werkt data-gedreven, met gegevens die intern en extern
worden aangeleverd. Dat wil zeggen dat gewerkt wordt op basis van feiten uit de
samenleving, die verzameld worden in de vorm van data. Dit wordt geanalyseerd
naar informatie, en samen met de al bestaande kennis op de juiste manier
geïnterpreteerd naar bruikbare inzichten. Zo komen we tot nieuwe informatie en
inzichten, die we als basis gebruiken voor ons werk. Een data-gedreven organisatie
gebruikt inzichten uit data om weloverwogen keuzes te maken en doelstellingen
vast te stellen. Dit leidt tot beter onderbouwde beslissingen. Overkoepelend
ontwikkelt Dienst Toeslagen hiervoor een i-strategie (informatiestrategie). Deze
i-strategie beschrijft de strategische kaders en doelstellingen voor i-gerelateerde
onderwerpen, zoals de informatiepositie.

Dienst Toeslagen - Handhavingsstrategie 2023

Dienst Toeslagen gaat rechtmatig en zorgvuldig om met de gegevens die zij
verzamelt en gebruikt. Dit doen we binnen de wettelijke kaders, waarbij we
de beginselen van de AVG in acht nemen. Gegevens vormen voor de directie
Toeslagen de noodzakelijke basis om gedegen te kunnen handhaven. Om deze
handhaving doelmatig en doeltreffend in te richten, kunnen we gegevens uit
verschillende bronnen gebruiken. Ook hierbij houden we rekening met de
bestaande privacy-waarborgen. En met grondrechten, zoals het verbod op
discriminatie. De interpretatie, juistheid, betrouwbaarheid en actualiteit van de
gegevens moeten zijn geborgd.
Voor de handhaving is het van belang om op basis van beschikbare informatie
proactief onderzoek te (kunnen) doen. Hierdoor kan de directie Toeslagen rekening
steeds meer houden met de actuele behoefte van de burger. En ontstaat er zicht
op wat beter kan. We gebruiken veel gegevensbronnen, zoals de maandelijkse
gegevenslevering van de kinderopvangorganisaties en de inkomensgegevens van

20

de Belastingdienst. Maar ook informatie uit de Basisregistratie Persoonsgegevens
of de Basis Administratie Gebouwen. Daarnaast werken we samen in verschillende
samenwerkingsverbanden. Op deze manier worden de gegevens in elke fase van
de Handhavingsregie gebruikt.

gegevenslevering en gegevensverwerking. Om vervolgens te bepalen of aanvulling
van grondslagen of een wijziging van de processen nodig is. Denk hierbij aan
automatisering, gegevensleveringen aan overheidsinstanties en het zelf ontvangen
van gegevens. Als dat nodig is, komt er (aanvullende) wetgeving voor Toeslagen.

6.2

6.3

Correct gegevensgebruik

Burgers moeten erop kunnen vertrouwen dat de gegevens waarover Dienst
Toeslagen beschikt juist zijn. En de informatie die zij op hun beurt van Toeslagen
krijgen, correct is. Dienst Toeslagen gaat dan ook zorgvuldig en rechtmatig om met
de gegevens die zij verzamelt en gebruikt. De verschillende waarborgenkaders zijn
onverminderd van toepassing op het gebruik van gegevens. Ook is duidelijk:
• welke gegevens worden gebruikt, of uitgewisseld;
• van wie die gegevens afkomstig zijn, of waar ze naartoe worden gestuurd;
• wat de wettelijke basis voor verwerking van de gegevens is.
Dit wordt bijgehouden en vastgelegd. Het is daarbij belangrijk na te gaan of het
gebruik in relatie staat tot het doel (proportionaliteit en of dat doel niet op een
andere manier kan worden bereikt (subsidiariteit). Het verzamelen van gegevens
vindt gecoördineerd plaats, in een beveiligde omgeving. Dat geldt ook voor de
werkprocessen die deze gegevens gebruiken. Ook bewaren we gegevens niet
langer dan strikt noodzakelijk. Hier is ook een belangrijke rol weggelegd voor de
Functionaris Gegevensbescherming (FG) van het ministerie van Financiën. De
FG houdt toezicht op de toepassing en naleving van de Algemene verordening
gegevensbescherming (AVG).
Een belangrijk traject is het Wetsvoorstel wet gegevensverwerking Belastingdienst,
Toeslagen & Douane. Doel daarvan is om de wettelijke grondslagen voor gegevens
te verstevigen en de gegevensverwerkingen te voorzien van waarborgen. Naar
aanleiding daarvan analyseren we momenteel verschillende processen rondom

Dienst Toeslagen - Handhavingsstrategie 2023

Gebruik van gegevens in de
verschillende handhavingsfases

Zoals beschreven in Hoofdstuk 1 heeft de directie Toeslagen een
toekenningsproces van aanvraag tot definitieve vaststelling van de toeslag. In elke
fase van dit proces vinden handhavingsactiviteiten plaats en elke fase vraagt om
bepaalde gegevens en informatie. De kwaliteit en de daarmee samenhangende
betrouwbaarheid van de gegevens bepalen of, en hoe, we ze gebruiken. Dienst
Toeslagen onderhoudt contacten met de partijen die gegevens leveren om de
kwaliteit ervan te verhogen.
In de Voorlopige toekenningsfase gebruiken we gegevens om zo vroeg mogelijk de
juistheid van een aanvraag te controleren en zo nodig aan te passen. Hierbij kan
gedacht worden aan controle in het kader van het proces HotHor (Hoge Toeslag,
Hoog Risico). Of aan gegevens over of iemand een zorgverzekering heeft, een
voorwaarde voor zorgtoeslag.
Tijdens de looptijd van de toeslag gebruikt de directie Toeslagen gegevens om
burgers bijvoorbeeld te attenderen op mogelijke wijzigingen. Maar ook kunnen
gegevens gebruikt worden om mogelijke signalen over oneigenlijk gebruik of
mogelijk misbruik te verifiëren. Denk hierbij aan gegevens over het inkomen of de
kinderopvang.

21

In de Definitieve Toekennings-fase gebruiken we gegevens om achteraf de
toekenning te controleren en het juiste toeslagbedrag van het voorgaande jaar vast
te stellen. Hiervoor worden bijvoorbeeld gegevens van kinderopvangorganisaties
gebruikt.

6.4

Samenwerking

Dienst Toeslagen werkt nauw samen met externe (overheids-)organisaties,
om burgers zoveel mogelijk de toeslag toe te kennen waar zij recht op hebben.
Verschillende samenwerkingsverbanden richten zich op het onderling uitwisselen
van gegevens. Dit maakt het mogelijk om gegevens te vergelijken en de juistheid te
toetsen. Zodat we uiteindelijk kunnen bepalen of toeslagen correct zijn uitgekeerd
bijvoorbeeld. De gegevensuitwisseling met externe overheidsorganisaties heeft
ook als doel om de kwaliteit en de betrouwbaarheid van Toeslagen-gegevens te
verbeteren.
Samenwerkingsverbanden waaraan Toeslagen deelneemt, zijn bijvoorbeeld
de Landelijke Stuurgroep Interventieteams (LSI) en de Landelijke Aanpak
Adreskwaliteit (LAA). Bij alle samenwerkingsverbanden geldt dat de uitwisseling
van gegevens alleen geborgd kan plaatsvinden binnen de wettelijke kaders.
Dienst Toeslagen heeft met verschillende partijen convenanten gesloten om
specifieke vormen van samenwerking mogelijk te maken. Hierbij valt te denken
aan de convenanten met kinderopvangorganisaties. Deze convenanten bieden
ouders de gelegenheid om hun kinderopvangtoeslag rechtstreeks op de rekening
van de kinderopvangorganisatie te laten storten. In 2023 is het doel om kritisch
te kijken of we als Dienst Toeslagen door willen gaan met bestaande en nieuwe
convenanten.

Dienst Toeslagen - Handhavingsstrategie 2023

22

7

Eindnoten & bronnen

7.1
1
2
3
4
5

Eindnoten

Toeslagen is belast met het toezicht op de naleving van de Awir, artikel 5:11 Awb jo. artikel 43 Awir.
Hieronder vallen ook verschrijvingen of andere onjuistheden.
(Intensief) toezicht noemen we ook wel controle, handhaving of bestrijding van misbruik of oneigenlijk gebruik.
Fiscale Inlichtingen- en Opsporingsdienst. Het beschreven proces geldt voor de directie Toeslagen.
Het Protocol aanmelding en afdoening van fiscale delicten en delicten op het gebied van douane en toeslagen.

Dienst Toeslagen - Handhavingsstrategie 2023

23

8

Bijlagen

Dienst Toeslagen - Handhavingsstrategie 2023

24

8.1

Toelichting op gedrags­weten­
schappelijke basis­principes bij de
keuze van handhavingsactiviteiten

Bewust versus onbewust (niet) naleven
Traditioneel is het beeld dat alle mensen rationele beslissers zijn, die een kostenbatenafweging maken over het wel of niet naleven van regels.
Sociaalwetenschappelijk onderzoek laat echter zien dat mensen vaak helemaal
geen rationele kosten-batenafweging maken.1 Bovendien laten ze zich niet alleen
leiden door economische afwegingen, maar ook door persoonlijke opvattingen,
sociale normen en bejegening. Wanneer niet-economische overwegingen
meespelen, blijken controles en boetes vaak te leiden tot een averechts effect.
En stimuleren daarmee het gewenste nalevingsgedrag van burgers niet. Eerder
onderzoek onder toeslagenpopulaties laat zien dat burgers vaak wel wíllen
naleven, maar regelmatig niet weten wat ze fout doen. Complexiteit, onduidelijke
communicatie en bewerkelijke processen zijn vaker redenen voor onbedoeld niet
naleven.2

Basis van vertrouwen

naleven.3 Slechts in uitzonderlijke gevallen wijken burgers hiervan af, en blijken er
vaak andere redenen te spelen. Zoals niet weten wat er van je wordt verwacht.

Gebruik mix aan instrumenten
Ten aanzien van de ingezette instrumenten blijkt uit eerder onderzoek4 dat een
combinatie van technieken op de lange termijn het meest effectief is. Zo zal
een heldere boodschap gecombineerd met een boete effectiever zijn dan een
generieke boodschap waarbij de aard van de overtreding onduidelijk is. Wet
en regelgeving hebben een normstellende werking en die norm wordt past
bekrachtigd als de boodschap duidelijk overkomt. In die zin is ook geen enkele
handhavingsinstrumentarium compleet zonder ook de punitieve instrumenten.

Onderliggende oorzaken van gedrag
Om gericht te kunnen handelen, is het van belang om de onderliggende oorzaken
voor het (niet) naleven van regels te achterhalen. We zijn ons ervan bewust dat
ook ons eigen handelen invloed heeft op het nalevingsgedrag en de -bereidheid.
Toeslagen stemt zijn instrumenten af op het autonome gedrag van burgers. En
speelt in op onderliggende weerstanden, drijfveren en motieven. Verschillende
instrumenten dienen daarbij verschillende doelen. Zoals het ondersteunen van
burgers bij ontbrekende kennis of het afdwingen van naleving bij burgers die
bewust misbruik maken van het systeem.

We gaan uit van vertrouwen en de wil van burgers om na te leven. Dit wordt
keer op keer benadrukt door onderzoek over het nalevingsgedrag van burgers.
Wetenschappelijk onderzoek toont aan dat mensen in de basis regels (willen)

1
2

Ariely, Dan (2008). Predictably Irrational. The hidden forces that shape our decisions. New York: Harper Collins.
Dijksterhuis & Van Baaren (2021). Doenlijke invorderen: Het invorderingsproces van Toeslagen getoetst vanuit
gedrags- en burgerperspectief. Den Haag: Ministerie van Financiën.

Dienst Toeslagen - Handhavingsstrategie 2023

3
4

Smith, K. W. & Stalans, L. J. (1991). Encouraging taks compliance with positive incentives: A conceptual
framework and research directions. Law & Policy, 13 (1), 35-53
The Behavioural Insights Team. Update report 2013-2015. BIT: 2015.

25

8.2

Uitwerking stappenplan handhavingsregie

Stap:

Omschrijving:

Na deze stap is duidelijk:

1. Identificeren

De eerste stap gaat over de probleemanalyse: het identificeren en aanpakken van een
nalevingstekort binnen de hele toeslagenpopulatie. In deze stap verdiepen we het inzicht in:
• het te ondersteunen nalevingsgedrag. Dit doen we door het formuleren van gewenst
doelgedrag door een betreffende doelgroep;
• de doelgroep;
• de relevante omgeving;
• de risico’s; en
• het doel van de te ontwikkelen aanpak.

• Wat we willen bereiken.
• Om welke doelgroep het gaat.
• Welk gedrag wij verwachten van deze doelgroep.

Hoe concreter wij het gewenste doelgedrag formuleren, hoe groter de kans dat de interventie
effect heeft. In het ideale geval leidt deze eerste stap tot een beslissing of een interventie
noodzakelijk is. Waarbij we rekening houden met de andere uitdagingen waar we voor staan.
Om zicht te krijgen op de risico’s is het noodzakelijk om periodiek een aselecte steekproef te
nemen uit de hele toeslagenpopulatie.
2. Analyseren

In de tweede stap leren we de doelgroep – waar we de nalevingsactie op richten – beter
kennen. We kunnen namelijk pas een effectieve interventie ontwikkelen als we weten
waarom bepaald gedrag nu niet wordt vertoond. Hieronder valt ook detectie.

Dienst Toeslagen - Handhavingsstrategie 2023

• Welke drijfveren, motieven en weerstanden de doelgroep heeft.
• Welke barrières de doelgroep ervaart. Deze onderscheiden we
in (1) barrières bij de persoon en (2) barrières in de omgeving
(voorbeeld: Mijn toeslagen geeft een storing, waardoor mensen
niet kunnen inloggen in de portal).
• Of verdere segmentatie van de doelgroep nuttig is. Een
voorbeeld is dat een subpopulatie moeite heeft met digitale
middelen, terwijl een andere doelgroep hier heel vaardig in is.
Het is dan voor de doenlijkheid van het proces voor de tweede
groep nuttig om wel digitale middelen in te zetten.

26

Stap:

Omschrijving:

Na deze stap is duidelijk:

3. Kiezen

In deze stap beschrijven we de doelen nader, stellen we een nalevingsplan op hoofdlijnen op
en verkennen we geschikte instrumenten. We gebruiken de analyseresultaten uit de vorige
stappen om keuzes te kunnen maken. Het ingezette middel moet logisch voortvloeien uit
het voorgaande. Dat betekent dat de interventies moeten aansluiten op de kenmerken van
de verschillende doelgroepen. En op de onderliggende oorzaken van het gedrag bij deze
doelgroepen. Het is belangrijk om hierbij rekening te houden met de beschikbare capaciteit,
middelen en mogelijkheden om effecten te meten. Selectie is onderdeel van deze stap.

• Welke interventies logisch voortvloeien uit de eerdere analyse.
• Welke middelen en mogelijkheden beschikbaar zijn om de
interventie (in zijn ideale vorm) toe te passen.
• Welke risico’s er zijn als de interventie niet in een ideale vorm
kan plaatsvinden.
• Welke uitdagingen er zijn om een effectmeting in te richten.

• Wat het resultaat van de interventie is voor de burger.

4. Uitvoeren

Past de interventie bij de beleidsdoelen en strategische plannen van Toeslagen? Dan kunnen
we overgaan tot de daadwerkelijke implementatie van de interventie. Door tussenevaluaties te
doen, kunnen we mogelijke onverwachte effecten signaleren. De effectmeting legt een relatie
tussen de doelmatigheid en doeltreffendheid van de actie én de beleidsdoelen.

5. Evalueren

De laatste stap in het model is de evaluatie tijdens en aan het eind van het proces. Hiervoor
gebruiken we de Plan, Do, Check, Act-cyclus (PDCA-cyclus). We kijken daarbij vooral in
hoeverre de interventie het doel heeft bereikt. Dit kan weer input zijn voor een nieuwe eerste
stap (identificeren). Het cyclisch karakter zorgt ervoor dat de kwaliteitsverbetering van de
handhavingsinstrumenten continu onder de aandacht is.

• Wat werkte goed?
• Wat werkte niet goed?
• Droeg de interventie bij aan de doelmatigheid/
doeltreffendheid?
• Hebben we het doel bereikt?

Dienst Toeslagen - Handhavingsstrategie 2023

27

8.3

Bronnen voor ontwikkeling
waarborgenkader handhaving

Internationale verdragen
• Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de
fundamentele vrijheden (EVRM)
• Internationaal Verdrag inzake de burgerrechten en politieke rechten (IVBPR)

Generieke wetgeving
•
•
•
•
•
•
•
•
•

Grondwet (GW)
Algemene wet bestuursrecht (Awb)
Algemene beginselen van behoorlijk bestuur (Abbb’s)
Algemene verordening gegevensbescherming (AVG)
Wet politiegegevens (Wpg)
Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens (Wjsg)
Archiefwet (AW)
Wet open overheid (Woo)
Baseline informatiebeveiliging Overheid (BiO)

Sectorale wetgeving

In ontwikkeling
• AI-verordening
• Wet gegevensverwerking samenwerkingsverbanden (Wgs)
• Wet waarborgen gegevensverwerking Belastingdienst, Toeslagen en Douane
(Wgbtd)
• Wet hersteloperatie toeslagen

Kaders/handreikingen/richtsnoeren
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•

•
•
•
•
•

Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen (Awir)
Wet op het kindgebonden budget (Wkb)
Wet kinderopvang (Wk)
Wet op de zorgtoeslag (Wzt)
Wet op de huurtoeslag (Wht)

Dienst Toeslagen - Handhavingsstrategie 2023

•
•
•

Behoorlijkheidswijzer (Nationale Ombudsman)
Impact Assessment Mensenrechten en Algoritme (IAMA/BZK)
Handreiking non-discriminatie by design (BZK)
Een mensenrechtelijk toetsingskader om discriminatie door risicoprofielen te
voorkomen (CRvM)
Richtsnoeren inzake geautomatiseerde individuele besluitvorming en
profilering voor de toepassing van Verordening (EU) 2016/679
Handleiding Algemene verordening gegevensbescherming (JenV)
Model DPIA Rijksdienst
Nederlandse code voor goed openbaar bestuur (BZK)
Code Goed Digitaal Openbaar Bestuur (BZK)
Toetsingskader algoritmes: aan de slag
Ethische richtsnoeren voor betrouwbare kunstmatige intelligentie
Richtlijnen voor het toepassen van algoritmen door overheden en
publieksvoorlichting over data-analyses
Waarborgenkaderselectie-instrumenten (ontwikkeld o.l.v. DG Belastingdienst
met medewerken van o.a. Dienst Toeslagen)
Rapport Aandacht voor Algoritmen van de Algemene Rekenkamer
Kamerbrief van 8 maart 2022 inzake hoofdlijnen beleid voor digitalisering
Normenkader algoritmen in ontwikkeling vanuit Auditdienst Rijk

28

Handhavingsstrategie 2023
Dienst Toeslagen
Colofon
Dit is een uitgave van de Dienst Toeslagen
Ministerie van Financiën
Den Haag, mei 2023