Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2014–2015

33 965

Wijziging van de Spoorwegwet en enige andere
wetten in verband met de implementatie van
richtlijn 2012/34/EU van het Europees parlement
en de Raad van 21 november 2012 tot instelling
van één Europese spoorwegruimte (PbEU 2012,
L 343/32)

Nr. 7

NOTA NAAR AANLEIDING VAN HET VERSLAG
Ontvangen 22 januari 2015
Met belangstelling heb ik kennis genomen van de vragen van de
verschillende fracties. Een groot aantal vragen betreft het in de Lange
termijn spooragenda aangekondigde onderzoek naar de gevolgen van
veranderingen in de posities van NS en andere relevante partijen op
stations. Dat onderzoek is bij brief van 9 juli 2014 door de Minister van
Financiën en mij aan de Tweede Kamer toegestuurd (Kamerstukken II
2013–2014, 29 984, nr. 527). Richtlijn 2012/34/EU bevat geen eisen of
regels over de positie van stations. Het wetsvoorstel ter implementatie
van deze richtlijn bevat derhalve evenmin regels over dat onderwerp.
Bovendien is dit onderzoek door de Minister van Financiën en mij aan de
Tweede Kamer aangeboden. Gezien het belang van tijdige implementatie
van Europese regelgeving worden de vragen over genoemd onderzoek in
een separate brief van de Minister van Financiën en mij worden beantwoord.
Bij de beantwoording van de overige vragen is de volgorde van het
verslag aangehouden. Daar waar door de fracties met elkaar verband
houdende vragen zijn gesteld, zijn die vragen bij de beantwoording in
onderlinge samenhang bezien. Ik hoop dat deze beantwoording zal
bijdragen aan een spoedige afronding van de behandeling van dit
wetsvoorstel.
Vergoeding voor het minimumtoegangspakket en toegang tot de
hoofdspoorweginfrastructuur
Inleiding
De leden van de D66-fractie vragen of het gebruik van de term
«vergoeding» voor de gebruiksvergoeding in plaats van «heffing»
juridische consequenties heeft.
In de huidige situatie sluiten de infrastructuurbeheerder en de spoorwegondernemingen privaatrechtelijke overeenkomsten over de toegang
tot de hoofdspoorweginfrastructuur. Het kabinet wil deze al jarenlange
bestaande praktijk voortzetten. Dat komt juridisch tot uiting in het begrip

kst-33965-7
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2015

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 33 965, nr. 7

1

«vergoeding». De term «vergoeding» heeft derhalve geen juridische
consequenties voor de bestaande privaatrechtelijke verhoudingen.
De leden van de D66-fractie vragen wat er onder het minimumtoegangspakket valt en hoe zich dat verhoudt tot de voorgenomen concessieverleningen voor de periode 2015–2025.
Het minimumtoegangspakket bevat de essentiële diensten die de
beheerder verleent aan een spoorwegonderneming om het exploiteren
van treindiensten mogelijk te maken. De richtlijn brengt hier, op een
uitzondering na, ten opzichte van de oude richtlijnen geen veranderingen
in. Het gaat om:
• het behandelen van aanvragen voor spoorweginfrastructuurcapaciteit;
• het recht gebruik te maken van de toegewezen capaciteit;
• het gebruik van de spoorweginfrastructuur, inclusief de aansluitingen
en wissels op het net;
• treinbeheer met inbegrip van seinen, regeling, treindienstleiding en de
overdracht en levering van informatie over treinbewegingen;
• in voorkomend geval het gebruik van elektrische voedingsinstallaties
ten behoeve van de tractie;
• alle andere informatie die nodig is om de dienst waarvoor capaciteit
aangevraagd is, tot stand te brengen of te exploiteren.
Nieuw in de recastrichtlijn is dat ook de vergoeding voor het gebruik van
elektrische voedingsinstallaties (de bovenleiding) onderdeel uitmaakt van
het minimumtoegangspakket. Deze wijziging heeft geen materiële
gevolgen omdat ook onder het tot nu toe toegepaste stelsel een
vergoeding wordt toegepast die de kosten daarvan dekt voor zover die
rechtstreeks voortvloeien uit de exploitatie van de treindienst.
Het minimumtoegangspakket heeft geen gevolgen voor de nieuwe
vervoerconcessie op het hoofdrailnet. Iedere spoorwegonderneming heeft
immers op grond van de Spoorwegwet op non discriminerende grondslag
toegang tot de hoofdspoorwegen en daarmee tot het minimumtoegangspakket. Er zijn evenmin gevolgen voor de nieuwe beheerconcessie. De
Spoorwegwet regelt al de omvang van het beheer. Een van de beheertaken is de eerlijke en niet discriminerende verdeling van de capaciteit op
de spoorweginfrastructuur.
Deze leden vragen verder of de regering kan aangeven wat er in de
praktijk wijzigt in de systematiek en hoogte van de gebruiksvergoeding.
In de praktijk verdwijnt de huidige onderhandelbaarheid tussen een
gerechtigde en de beheerder over de hoogte van de vergoeding minimum
toegangspakket (voorheen «gebruiksvergoeding»). Conform richtlijn
2012/34/EU stelt de beheerder de hoogte van de vergoeding vast. Op
grond van die richtlijn is deze vergoeding gelijk aan de kosten die
rechtstreeks voortvloeien uit de exploitatie van de treindienst. Dit geldt nu
al op grond van de oude richtlijnen en de Spoorwegwet. De methodiek
voor toerekening van de kosten die ten grondslag ligt aan deze vergoeding wordt in de nieuwe systematiek ex ante goedgekeurd door de ACM.
De nu gehanteerde methodiek is afgestemd met de ACM.
Methode voor de toerekening van de kosten
In de memorie van toelichting lezen de leden van de VVD-fractie dat de
beheerder een methode vaststelt voor toerekening van de kosten aan de
vergoeding voor het minimumtoegangspakket. De leden van deze fractie
vragen waarom de beheerder deze methode vaststelt en wie daar nog
meer een rol in heeft.
Conform de Europese richtlijn stelt de beheerder de methode vast voor de
toerekening van kosten ter vaststelling van de hoogte van de vergoeding
minimumtoegangspakket. Deze methode wordt in de nieuwe systematiek
ex ante goedgekeurd door ACM. De ACM moet alvorens het goedkeu-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 33 965, nr. 7

2

ringsbesluit te nemen, zienswijzen vragen van «gerechtigden». Dat zijn de
partijen die op grond van de Spoorwegwet gerechtigd zijn om een
toegangsovereenkomst met de infrastructuurbeheerder te sluiten.
De leden van de VVD-fractie kunnen goedkeuren dat de Autoriteit
Consument en Markt (ACM) de bevoegdheid krijgt een ex ante
goedkeuring van de methode uit te voeren. Zij vragen hierover wel of al
bekend is of de ACM dat daadwerkelijk gaat doen. Ook vragen deze leden
of dit advies van de ACM bindend is,wat de criteria zijn waaraan de ACM
gaat toetsen en wat de rol van de Staatssecretaris van Infrastructuur en
Milieu is bij het vaststellen van die criteria.
De ACM gaat deze goedkeuring van de methode voor toerekening van de
kosten daadwerkelijk doen. In de voorgestelde systematiek wordt namelijk
geregeld dat zonder deze goedkeuring er geen (nieuwe) methode voor
toerekening gehanteerd kan worden. De ACM speelt dus een dwingende
rol bij de toetsing van de methode voor toerekening. De uitwerking van de
nadere eisen waaraan die methode moet voldoen, zal door mij worden
gedaan. Die uitwerking krijgt haar beslag in een algemene maatregel van
bestuur. De Europese Commissie kan ook nadere eisen stellen aan de
methode voor toerekening. Naar verwachting zullen die eisen worden
neergelegd in een ieder bindende verordening. De ACM zal aan al deze
eisen toetsen.
Opbouw van de vergoeding
De leden van de VVD-fractie vragen of de regering een toelichting kan
geven op de mogelijkheid tot het opnemen van een heffing in verband
met kosten van milieueffecten in de vergoeding voor het minimumtoegangspakket. Zij vragen tevens of daarbij onder meer worden aangegeven
wie bepaalt wat milieuvriendelijk gebruik van de hoofdspoorweginfrastructuur is en in welke orde van grootte moet worden gedacht met
betrekking tot die heffing.
Richtlijn 2012/34/EU maakt een heffing in verband met kosten van
milieueffecten mogelijk. Het is een optie om daar al dan niet gebruik van
te maken. Het is derhalve aan de lidstaten om aan deze mogelijkheid
invulling te geven, inclusief de hoogte daarvan, binnen de randvoorwaarden van de richtlijn. Een dergelijke heffing maakt het mogelijk om
«prijsprikkels» toe te passen om spoorwegondernemingen te stimuleren
tot een bepaald gedrag, zoals de bevordering van milieuvriendelijk
gebruik van de hoofdspoorweginfrastructuur. In mijn brief van
6 september 2013 (Kamerstukken II 2012–2013, 29 984, nr. 426, inzake
prijsprikkels en capaciteitsverdeling op het spoor), heb ik aangegeven
dergelijke prijsprikkels te willen hanteren. Op Europees niveau wordt
onder richtlijn 2012/34/EU over een specifiek aspect van milieueffecten
een verordening voorbereid, namelijk een milieuheffing in verband met
de kosten van geluidshinder.
Toegang tot dienstvoorzieningen en levering van diensten
Inleiding
De leden van de D66-fractie willen graag weten om welke diensten het
gaat bij de non-discriminatoire toegang en levering van diensten, en of
daarbij onderscheid wordt gemaakt tussen wie de diensten levert of
afneemt.
De levering van alle diensten dient de leverancier van die diensten (de
exploitant) non-discriminatoir te laten geschieden. Dit onafhankelijk van
de afnemer. Het gaat hierbij niet om de categorie die in punt 1 van bijlage
II van de richtlijn wordt genoemd; die behoort namelijk tot het
zogenaamde minimumtoegangspakket. De – op niet discriminerende

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 33 965, nr. 7

3

grondslag – toegang daartoe wordt geregeld via de toegang tot de
hoofdspoorweginfrastructuur. Wel betreft het de drie overige categorieën
die in bijlage II worden onderscheiden.
Punt 2 van die bijlage geeft in dit verband een limitatieve opsomming van
de dienstvoorzieningen en de daarin verleende diensten die nauw
verband houden met het minimumtoegangspakket, maar daar niet toe
behoren (bijvoorbeeld passagiersstations en onderhoudsvoorzieningen).
De exploitanten daarvan zijn verplicht alle spoorwegondernemingen op
niet-discriminerende wijze toegang te verlenen. Punt 3 betreft aanvullende
diensten (bijvoorbeeld voorverwarmen van passagierstreinen) die een
exploitant, indien hij daarin voorziet, op verzoek op niet-discriminerende
wijze moet aanbieden aan spoorwegondernemingen. Punt 4-diensten zijn
ondersteunende diensten (bijvoorbeeld technische keuring rollend
materieel) die een exploitant niet verplicht hoeft te verlenen, maar indien
bij besluit op verzoek zo’n dienst te verlenen, zal hij deze dienst op
niet-discriminerende wijze aan alle andere spoorwegondernemingen
moeten aanbieden. In het laatste deel van paragraaf 3.3 van de memorie
van toelichting (Toegang dienstvoorzieningen en verlening diensten; blz.
10–11) wordt hier verder op ingegaan.
Deze leden lezen voorts dat een stationsnetverklaring wordt ontwikkeld
die transparant inzicht moet geven in tarieven en voorwaarden per station
en per type dienstverlening en dat de ACM dit vooraf kan toetsen. Kunnen
ook diensten en voorzieningen die niet stationsgebonden zijn, zoals
kaartautomaten en reisinformatie, in een dergelijk proces worden
meegenomen, zo vragen zij.
De term «stationsnetverklaring» kan wellicht verward worden met de
netverklaring, die de infrastructuurbeheerder jaarlijks moet opstellen.
Daarom is er voor gekozen om in plaats daarvan de term «stationsportfolio» te hanteren. Dit zal worden ingevuld door het opzetten van een
stationswebsite. Die website moet in ieder geval de diensten en dienstvoorzieningen bevatten, die vallen onder bijlage II, punt 2a, van richtlijn
2012/34/EU, maar hoeft zich hier niet tot te beperken. Het gaat hierbij
bijvoorbeeld om wachtruimten, loketruimte of locaties voor het plaatsen
van OV-chippaaltjes.
Onderzoek
De leden van de VVD-fractie vragen wat precies de onderzoeksvraag is
geweest met betrekking tot het onderzoek naar toegang tot diensten op
stations.
De onderzoeksvraag die aan Ecorys is gesteld is: adviseer over de
wenselijkheid om de ACM de bevoegdheid te geven om vooraf de
tarieven en voorwaarden te toetsen voor het gebruik van diensten op
stations. Daarbij moet worden bezien of de maatregel proportioneel is in
relatie tot de grootte van het probleem en in het licht van de bestaande
bevoegdheden, en noodzakelijk is in aanvulling op de al toegezegde
maatregelen zoals een stationsportfolio1 voor stations met tarieven en
voorwaarden en de implementatie van richtlijn 2012/34/EU.
Ook vragen deze leden waarom de regering ex post-toezicht op de markt
voor diensten en dienstvoorzieningen voldoende acht.
Ex post-toezicht wordt voldoende geacht gezien de omvang van de door
Ecorys geconstateerde problematiek. Dat betekent dat, zoals ik in mijn
brief van 23 juni 2014 (Kamerstukken II 2013–2014, 29 984, nr. 518) heb
aangegeven, NS en ProRail verplicht worden om een stationsportfolio op
te stellen. De elementen die een stationsportfolio moet bevatten, heb ik
1

In de onderzoeksvraag nog aangeduid als «netverklaring voor stations».

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 33 965, nr. 7

4

genoemd in die brief. Verder heb ik in september jl. een brief aan NS en
ProRail gestuurd waarin ik hen vraag de onderdelen zoals genoemd in
mijn brief van 23 juni aan de Tweede Kamer in de stationsportfolio op te
nemen. Na implementatie van richtlijn 2012/34/EU zijn NS en ProRail
verplicht om jaarlijks een stationsportfolio op te stellen waarin de tarieven
en voorwaarden voor toegang tot stations zijn opgenomen. Deze
verplichting volgt uit het in het wetsvoorstel voorgestelde artikel 68a van
de Spoorwegwet en de op basis van deze bepaling vast te stellen
algemene maatregel van bestuur. NS en ProRail hebben aangegeven deze
verplichting te willen invullen door het opzetten van een stationswebsite.
Voorts vragen deze leden waarom de regering over theoretische mededingingsproblemen spreekt. Zij vragen ook of de regering concreet kan
aangeven welke aangeleverde praktijkvoorbeelden onvolledig waren en
vragen waarop Ecorys haar mening heeft gebaseerd dat urgentie van
bepaalde knelpunten niet aannemelijk is.
Het antwoord op deze vraag blijkt uit het Ecorys-onderzoek zelf. Hieruit
komt naar voren dat er potentiële mededingingsrechtelijke problemen
kunnen spelen, omdat NS een prikkel heeft om andere vervoerders bij het
aanbieden van diensten (op stations) te benadelen. Zowel tijdens als na
het bieden op een concessie bevinden andere vervoerders zich in een
afhankelijke positie ten opzichte van NS. Dit zou in theorie kunnen
resulteren in het optreden van mededingingsproblemen. Aangezien deze
mededingingsproblemen zich in de praktijk niet hebben voorgedaan, zijn
deze theoretisch van aard. De kans dat ze optreden is klein gezien de
regulering, het toezicht en de opstelling van NS (en ProRail) om de
toegang tot diensten en voorzieningen op stations inzichtelijker te maken.
De leden van de VVD-fractie lezen dat eisen gesteld kunnen worden aan
de stationsportfolio en dat de tarieven, gebaseerd op de kosten om
diensten te verrichten, vermeerderd kunnen worden met een redelijke
winst. Zij informeren wat de regering een redelijke winst in deze vindt. Zij
vragen daarbij naar een concreet percentage.
Leidend is wat is bepaald in de begripsomschrijving dienaangaande in
artikel 3, onderdeel 17, van richtlijn 2012/34/EU. Redelijke winst is: «een
rendementsvergoeding op basis van eigen vermogen, waarbij rekening
wordt gehouden met het risico aan inkomstenzijde of het ontbreken
daarvan, waaraan de opbrengst van de dienstvoorziening is blootgesteld,
en die in de lijn ligt van de gemiddelde opbrengst voor de betrokken
sector in de afgelopen jaren». De feitelijke omstandigheden, bezien in het
licht van deze factoren uit de richtlijn, zullen in een individueel geval
doorslaggevend zijn voor de hoogte. Op basis van lagere regelgeving kan
aan dit begrip nog nadere invulling worden gegeven, indien dit nodig
mocht blijken.
Deze leden vragen of de regering ook denkt aan een maximum
percentage voor de voorgestelde winstopslag van NS. Zo nee, waarom
niet en zo ja, welk percentage, vragen zij verder. Ook willen zij weten of,
indien NS boven het maximum winstpercentage uitkomen, de regering
dan voornemens die overwinst af te romen en zo ja waar deze opbrengst
naar toe gaat.
Vergoedingen voor diensten en dienstvoorzieningen als bedoeld in bijlage
II, punt 2, mogen niet hoger zijn dan kosten plus een redelijke winst.
Daarmee zijn de tarieven gemaximeerd. De ACM geeft invulling aan het
begrip «redelijke winst». Zij houdt tevens toezicht op de vergoedingen die
voor diensten en dienstvoorzieningen in rekening worden gebracht. Als
de tarieven hoger zijn dan de kosten plus redelijke winst zal de ACM
handhavend optreden. Dit kan ACM doen uit eigen beweging of naar
aanleiding van een klacht.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 33 965, nr. 7

5

De leden van de VVD-fractie vragen verder door wie de nadere regels over
de voorwaarden voor stationsportfolio’s worden gesteld als de huidige
voorwaarden in de praktijk niet voldoen. Zij vragen tevens of de regering
hun mening deelt dat de ACM hierbij betrokken dient te zijn en of zij
bereid is om dat in een nota van wijziging op te nemen.
Het voorgestelde artikel 68a, tweede lid, van de Spoorwegwet bepaalt dat
de regering bij of krachtens algemene maatregel van bestuur nadere
regels kan stellen. De bij algemene maatregel van bestuur te stellen regels
met betrekking tot de stationsportfolio vinden in deze bepaling hun basis.
Het ligt voor de hand dat ook de ACM bij het opstellen van deze regels
betrokken wordt. Op basis van het wetsvoorstel is het namelijk de ACM
die toezicht gaat houden op de naleving van de bepalingen die betrekking
hebben op de stationsportfolio. Het gaat er hierbij om dat deze in
overeenstemming is met de doelstellingen zoals die zullen worden
vastgelegd in de algemene maatregel van bestuur. Bij de voorbereiding
daarvan zal de ACM dan ook op de gebruikelijke wijze haar inbreng
kunnen leveren in het kader van de zogenaamde handhavings- en
uitvoeringstoets.
Het opnemen van de betrokkenheid van de ACM in een nota van wijziging
is onnodig omdat zij al een rol heeft in dit proces.
Ook vragen de leden van de VVD-fractie welk traject van bezwaar en
beroep doorlopen wordt indien de NS de voorstellen dan wel aanwijzingen van de ACM inzake de portfolio niet overneemt en of, indien een
dergelijke zaak aan de rechter wordt voorgelegd, dat traject meer of
minder dan een jaar zal duren. Zij vragen tevens op basis van welke versie
van de stationsportfolio gedurende de duur van een geschil tussen NS en
de ACM zal worden gehandeld.
Tegen een handhavingsbesluit van de ACM staat bezwaar en beroep
open. In zijn algemeenheid valt het op voorhand niet te zeggen of een
zaak meer of minder dan een jaar zal duren. Voor beroep bestaan immers
geen dwingende termijnen voor het afdoen van zaken. Indien het besluit
is genomen op basis van een klacht bij de ACM, staat daar beroep in
eerste en enige instantie bij het College van beroep voor het bedrijfsleven
tegen open. De doorlooptijd kan in dit geval minder dan een jaar zijn. Als
de ACM ambtshalve optreedt, is de gewone procedure van bezwaar en
beroep van toepassing. De doorlooptijd hiervan zal langer zijn. Partijen
kunnen sprongberoep afspreken, dan wordt de bezwaarfase overgeslagen
en zal het proces sneller verlopen. Het instellen van bezwaar en beroep
heeft geen schorsende werking. Dat betekent dus dat het besluit van de
ACM moet worden opgevolgd, ook indien bezwaar en beroep wordt
ingesteld. De verwachting is dat gezien de bedrijfsbelangen die hier
spelen, er veelal een spoedeisend belang aan de orde zal zijn. Een besluit
van de ACM kan immers bijvoorbeeld inhouden dat de in de stationsportfolio gehanteerde vergoedingen te hoog zijn en daarom naar beneden
moeten worden bijgesteld. Indien NS de juistheid daarvan bestrijdt, zal zij
een voorlopige voorziening bij de rechter vragen. Zolang de rechter geen
finale uitspraak heeft gedaan, zal de NS immers de lagere tarieven
moeten hanteren. In geval van een spoedeisend belang, kan een
voorlopige voorziening bij de bestuursrechter worden gevraagd. Een
uitspraak in een voorlopige voorziening wordt doorgaans binnen enkele
weken gedaan.
De leden van de D66-fractie informeren naar de voorwaarden die worden
gesteld aan de inhoud van de geschilbeslechtingsprocedure die in de
stationsportfolio opgenomen moet worden opgenomen.
Het doel van de geschilbeslechtingsprocedure is vooral om een snelle
afhandeling mogelijk te maken zonder inbreng van anderen. De procedure
moet dat dan ook mogelijk maken. De verwachting is dat NS en ProRail
daarin zullen voorzien. Partijen zijn niet verplicht om gebruik te maken van

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 33 965, nr. 7

6

de procedure. De geschilbeslechtingsprocedure laat onverlet dat partijen
direct een klacht bij de ACM kunnen indienen. Voor de ACM geldt dat zij
bij de behandeling van de klacht niet buiten de grenzen van het geschil
kan treden.
De leden van deze fractie vragen voorts of in richtlijn 2012/34/EU wordt
gesproken over de positionering van stations. Ook willen zij weten of de
richtlijn en het wetsvoorstel ruimte bieden om in de toekomst te kiezen
voor een andere eigendoms- of beheerpositie van stations.
De richtlijn noch het wetsvoorstel ter implementatie van de richtlijn
hebben betrekking op de positionering van stations in de zin van
eigendom en beheer. De richtlijn bevat vooral bepalingen die de toegang
tot belangrijke diensten en voorzieningen garanderen, ter bevordering van
het goed functioneren van de markt en concurrentie. Hieronder valt ook
de toegang tot stations of delen daarvan. Hierbij komt de vraag op welke
wijze de eigendoms- of beheersituatie vorm of inhoud zou moeten krijgen
niet aan de orde.
Vergoedingen toegang dienstvoorzieningen en verlening diensten
De leden van de D66-fractie lezen dat een uitzondering mogelijk is op de
bandbreedte van de heffingen wanneer er meerdere exploitanten zijn. Zij
vragen of de regering een voorbeeld kan geven van een dergelijke
situatie.
De situatie is zo dat indien er meer dan één exploitant is die een aanvullende of ondersteunende dienst aanbiedt, de tarieven niet gereguleerd zijn
aangezien de exploitanten met elkaar in concurrentie staan en dit zorgt
voor een drukkend effect op de tarieven. Dit is bijvoorbeeld het geval met
betrekking tot voorzieningen voor het onderhoud van treinen (bijlage II bij
richtlijn 2012/34/EU, punt 2e). Er zijn in Nederland inmiddels meerdere,
van elkaar onafhankelijke, exploitanten die zulke diensten aanbieden.
Transparantie over voorwaarden toegang en vergoedingen
De leden van de D66-fractie merken op dat beheerders zelf verantwoordelijk zijn voor de juistheid en volledigheid van de gegevens die in de
netverklaring worden opgenomen als ze zelf exploitant zijn. Zij vragen hoe
er toezicht kan worden gehouden of bezwaar kan worden geuit op de
juistheid van deze gegevens.
De ACM houdt toezicht op de juistheid van de netverklaring. In dit kader
staat het reguliere instrumentarium van de ACM ter beschikking. De ACM
kan zowel uit eigen beweging optreden als naar aanleiding van een bij
haar ingediende klacht. Vervolgens staat voor belanghebbenden de
mogelijkheid van bezwaar of beroep open.
Toezicht door de ACM
Onafhankelijke toezichthouder
De leden van de VVD-fractie vragen of de ACM de Europese Commissie
kan verzoeken om onderzoek te doen naar de schadevergoeding waar NS
conform artikel 70 van de ontwerpvervoerconcessie voor het hoofdrailnet
recht op heeft als het aanbod van binnenlands vervoer in internationale
treinen door een andere vervoerder leidt tot een netto negatief financieel
effect voor NS op de desbetreffende corridor, wanneer dit effect groter is
dan 10 miljoen euro gedurende de concessieperiode.
Richtlijn 2012/34/EU bevat geen regels over vervoer- of beheerconcessies.
ACM kan op grond van deze richtlijn de Europese Commissie uitsluitend
vragen om een onderzoek te doen naar specifieke maatregelen in verband
met de toepassing van die richtlijn. Het gaat dan om de volgende

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 33 965, nr. 7

7

onderwerpen: de toegang tot de hoofdspoorweginfrastructuur, de
verlening van bedrijfsvergunningen voor spoorwegondernemingen, de
vergoeding voor het minimumtoegangspakket en de verdeling van
capaciteit op het spoor. Afspraken tussen een concessieverlener en een
concessiehouders, zoals dus ook een mogelijke schadevergoedingsregeling, horen hier niet toe. Wel heeft ACM een rol in het kader van het
verlenen van toestemming aan een internationale personenvervoerder
per trein om een internationale treindienst te mogen opstarten en daarbij
ook binnenlandse reizigers te vervoeren. Volgens genoemde richtlijn mag
dit zolang dit niet leidt tot verstoring van het economisch evenwicht. Het
is aan ACM om te toetsen of het economische evenwicht is verstoord.
ACM stelt daarvoor drempelwaarden op. Wanneer ACM toestemming
geeft aan een internationale vervoerder om een vervoerdienst uit te
voeren, dan kan er enige mate van financiële schade voor NS ontstaan.
Wanneer dit een financieel effect heeft van meer dan € 10 miljoen is dit
voor NS niet op te vangen binnen de financiële kaders van de concessie,
zonder dat het ten koste gaat van de dienstverlening. Daartoe is de
afspraak in artikel 70 van de nieuwe vervoerconcessie gemaakt. Op deze
afspraak zie ik toe.
De leden van de D66-fractie lezen dat er in de memorie van toelichting
regelmatig een parallel wordt getrokken met de sectoren energie en
luchtvaart. Zij vragen de regering om op hoofdlijnen de overeenkomsten
en verschillen te schetsen in het markttoezicht dat de ACM heeft tussen
deze sectoren en de spoorsector.
De sectoren spoor, energie en luchtvaart hebben met elkaar gemeen dat
een beperkt aantal partijen het netwerk c.q. de netwerken beheren. Dit zijn
netwerken waartoe toegang moet worden verleend aan andere partijen
die diensten leveren via dat netwerk. Een van de problemen die zich dan
kan voordoen, is dat de eigenaar (of beheerder) van het netwerk een te
hoge toegangsprijs vraagt voor het gebruik ervan. Partijen die gebruik
willen maken van dat netwerk, zijn vaak dusdanig afhankelijk van de
eigenaar (of beheerder) dat zij geen of onvoldoende onderhandelingsmacht hebben bij de totstandkoming van de toegang en toegangstarieven. Daarom wordt in deze sectoren vaak gekozen voor gereguleerde
toegangstarieven. In het spoor wordt de vergoeding voor het gebruik van
de hoofdspoorweginfrastructuur het minimumtoegangspakket genoemd
(dat is de gebruiksvergoeding in de huidige wetgeving). Het in het
wetsvoorstel voorgestelde toezicht van de ACM op de vergoeding voor
het minimumtoegangspakket is ex ante toezicht. Het gaat dan om de
goedkeuring van de methode voor de toerekening van kosten. Hiervoor is
gekozen omdat tevens wordt voorgesteld om de huidige onderhandelbaarheid van de gebruiksvergoeding te laten vervallen. In de luchtvaarten energiesector is eveneens sprake van ex ante goedkeuring van de
methode voor de toerekening van kosten. Het voordeel van regulering van
de toegangstarieven in combinatie met ex ante toezicht is dat de hoogte
van de tarieven voor alle betrokken partijen in zekere mate voorspelbaar
wordt, waardoor zij daar in hun bedrijfsvoering rekening mee kunnen
houden. Ook vergroot ex ante toezicht de legitimiteit van de methode van
de toerekening van kosten. In het geval van de spoorsector zijn daarnaast
de toegang tot en de tarieven voor de dienstvoorzieningen en de levering
van diensten benodigd om een treindienst uit te kunnen voeren, gereguleerd. De ACM houdt hier eveneens toezicht op. De eisen voor de toegang
tot essentiële dienstvoorzieningen (richtlijn 2012/34/EU, bijlage II, punt 2)
zijn zwaarder dan de eisen voor minder essentiële (aanvullende en
ondersteunende) diensten. In de energiesector is sprake van een
vergelijkbare tariefregulering van bepaalde dienstverlening. Het gaat dan
bijvoorbeeld om tarieven voor dienstverlening voor grootverbruikers van
gas en elektriciteit, zoals bepaalde bewerkingen van in te voeden gas en
tarieven voor zware (industriële) aansluitingen op het elektriciteits-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 33 965, nr. 7

8

netwerk. Net als in de spoorsector gelden hiervoor transparantieverplichtingen en is er een mogelijkheid voor de ACM om dergelijke tarieven te
toetsen, bijvoorbeeld in geval van een geschil tussen een netbeheerder en
een afnemer. In de luchtvaartsector worden diensten als bagageafhandeling en tanken niet gereguleerd. Er is daar sprake van meerdere
aanbieders. Dit drukt de tarieven al.
Overige onderwerpen
Netverklaring
De leden van de VVD-fractie stellen een aantal vragen over het voorgestelde vijfde lid van artikel 58 Spoorwegwet. Die vragen betreffen onder
meer de termijn voor het instellen van bezwaar tegen de stationsnetverklaring en de behandeling van klachten over die stationsnetverklaring.
Alvorens op die vragen in te gaan, zal ik eerst toelichten wat de strekking
is van het voorgestelde nieuwe artikel 58, vijfde lid, van de Spoorwegwet.
Dit artikel betreft de netverklaring van ProRail en niet de stationsportfolio.
Om het verschil tussen deze duidelijk te maken, is in de memorie van
toelichting aangeven het begrip stationsportfolio te gebruiken, in plaats
van stationsnetverklaring. In de huidige situatie kan tijdens de hele duur
van de netverklaring over alle onderwerpen daarin bij de ACM een klacht
worden ingediend. Dat kan derhalve ook over de procedureregels voor het
capaciteitsverdelingsproces. Indien de klacht van een spoorwegonderneming tegen die procedureregels door ACM gegrond wordt verklaard,
heeft dat gevolgen voor alle andere spoorwegondernemingen die voor
het desbetreffende dienstregelingsjaar capaciteit hebben aangevraagd. De
aan hen toegewezen capaciteit zal dan eventueel opnieuw moeten worden
verdeeld, hetgeen gevolgen heeft voor hun bedrijfsvoering. Tegen het
oordeel van de ACM over de klacht is beroep mogelijk. Het is voor de
vervoerders en de beheerder echter voor hun bedrijfsvoering van belang
om op zeer korte termijn zekerheid en helderheid te hebben over de
spelregels voor de verdeling van de voor hen beschikbare capaciteit op
het spoor en over de bijbehorende tarieven met het oog op het jaarlijks in
een beperkte tijdspanne moeten afronden van het capaciteitsverdelingsproces. Het dient daarom de rechtszekerheid als over de rechtmatigheid
van de capaciteitsverdelingsregels en over de tarieven geen onzekerheid
bestaat op het moment dat deze daadwerkelijk worden toegepast.
Derhalve wordt in het nieuwe vijfde lid voorgesteld dat tegen de onderdelen «vergoeding minimum toegangspakket en «capaciteit» van de
netverklaring tot uiterlijk zes weken na de publicatie van de mededeling in
de Staatscourant dat de netverklaring is vastgesteld, een klacht bij de
ACM kan worden ingediend. Daarna is het indienen van een klacht
daarover niet meer mogelijk. Over alle andere onderwerpen in de
netverklaring blijft het klachtrecht gedurende de looptijd van de netverklaring bestaan. De ACM is hierover geraadpleegd en heeft aangegeven
met dit voorstel in te stemmen.
De leden van de VVD-fractie stellen de volgende vragen over de klachtenprocedure met betrekking tot de stationsportfolio. Zij vragen of partijen
indien pas na zes weken na publicatie van de stationsnetverklaring een
probleem optreedt ten aanzien van de toepassing daarvan, dan nog de
mogelijkheid hebben om bij de ACM te beklagen en deze te verzoeken om
de klacht te beoordelen of geschilbeslechting te organiseren, zoals dat
bijvoorbeeld ook gebruikelijk is in de telecomsector. Ook meer in het
algemeen vragen dezelfde leden in hoeverre is gekeken naar ervaringen in
andere sectoren. Zij noemen in dit verband als alternatieve mogelijkheid
het voorleggen van een klacht aan de ACM op het moment dat de klacht
ontstaat, waarna de ACM een beslissing neemt waartegen bezwaar kan
worden gemaakt en beroep ingesteld, maar die alvast bindend is,

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 33 965, nr. 7

9

behoudens een eventuele schorsing of voorlopige voorziening van de
voorlopige voorzieningenrechter. Zij willen weten wat het oordeel van de
regering is en wat is het advies van de ACM als deze om advies is
gevraagd.
Over alle elementen van de stationsportfolio kan tijdens de gehele duur
daarvan een klacht bij de ACM worden ingediend. Dit geldt overigens ook
voor het ambtshalve toezicht door ACM. Dit geldt overigens ook voor het
ambtshalve toezicht door de ACM. Het door de vragenstellers gesuggereerde algemene regime van rechtsbescherming is al op van toepassing
op besluiten van de ACM inzake de portfolio omdat zo’n besluit een
besluit in de zin van de Algemene wet bestuursrecht is. De ACM is
geraadpleegd bij het opstellen van het wetsvoorstel en heeft hier geen
opmerkingen over gemaakt.
Voorts vragen de leden van de VVD-fractie of de regering in kaart heeft
gebracht welke mogelijke lasten voor de ACM en het bedrijfsleven
ontstaan op het moment dat de stationsnetverklaring integraal met
inbegrip van alle problmen binnen zes weken na publicatie van die
verklaring bij de ACM worden voorgelegd.
Zoals hiervoor al aangegeven, is deze veronderstelde beperking er niet. Er
is dan ook geen sprake van de veronderstelde lasten.
Advies en consultatie
De leden van de CDA-fractie vernemen graag of regionale personenvervoerders betrokken zijn bij de opstelling van dit wetsvoorstel. Als zij niet
betrokken zijn, vernemen deze leden graag de reden daarvoor en of dat
alsnog kan gebeuren.
De regionale vervoerders zijn betrokken bij de opstelling van dit
wetsvoorstel via de sectorconsultatie. Deze heeft plaatsgevonden via het
Overleg Infrastructuur en Milieu.
De leden van de D66-fractie vragen of de regering het advies van de ACM
samen met de nota naar aanleiding van dit verslag aan de Kamer wil
toezenden.
Zij vragen tevens of de regering een overzicht kan geven van de punten
die zijn gewijzigd naar aanleiding van het advies van de ACM.
De ACM heeft advies uitgebracht over dit wetsvoorstel in het kader van de
uitvoerbaarheid- en handhaafbaarheidtoets. Dit advies en mijn reactie
daarop stuur ik tegelijkertijd met deze nota naar aanleiding van het
verslag toe.
Voorts vragen de leden van de D66-fractie of er op enigerlei wijze,
bijvoorbeeld ambtelijk, met de Europese Commissie gesproken is over de
implementatie van de richtlijn. Zij informeren tevens naar de uitkomst
daarvan.
Er heeft ambtelijk overleg plaatsgevonden met de Europese Commissie
over de implementatie van de richtlijn. Er is gesproken over de
vergoeding minimumtoegangspakket, de diensten en dienstvoorzieningen
en de rol van de toezichthouder. De Europese Commissie heeft informeel
laten weten dat – voor de onderwerpen die besproken zijn – de uitwerking
in lijn is met de richtlijn.
Artikelsgewijs
De leden van de D66-fractie vragen of er binnen richtlijn 2012/34/EU ook
ruimte is om niet benutte capaciteit bij structurele onderbezetting aan een
andere vervoerder toe te delen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 33 965, nr. 7

10

Richtlijn 2012/34/EU biedt de ruimte om niet benutte capaciteit in te
trekken. Op grond van de huidige regelgeving is reeds bepaald dat
verdeelde capaciteit maar niet gebruikte capaciteit bij de infrastructuurbeheerder ingeleverd.
Tevens vragen deze leden wat de voorgenomen wijzigingen van de
kaderovereenkomsten behelzen en wat de rol van de ACM bij deze
kaderovereenkomsten zal zijn.
Infrastructuurbeheerders kunnen meerjarige kaderovereenkomsten voor
capaciteit afsluiten. De ACM is de toezichthoudende instantie. In
Nederland wordt er nauwelijks gebruik gemaakt van dit instrument. De
mogelijkheid van het sluiten van meerjarige kaderovereenkomsten is ook
in richtlijn 2012/34/EU geregeld. Momenteel wordt er door de Europese
Commissie nadere regels opgesteld voor kaderovereenkomsten.
Onderwerpen die in dat kader worden besproken, zijn de maximale
capaciteit die via een kaderovereenkomst mag worden gecontracteerd
tussen de infrastructuurbeheerder en een vervoerder en de rol van
toezichthoudende instanties.
Overig
De leden van de VVD-fractie vragen welke rol het spoorgoederenvervoer
heeft in deze wetswijziging.
Richtlijn 2012/34/EU beslaat zowel nationaal en internationaal personenen goederenvervoer. Dit wetsvoorstel ter implementatie van de richtlijn
sluit hierbij aan. De spoorgoederensector is betrokken bij de opstelling
van dit wetsvoorstel via de sector consultatie.
De leden van de CDA-fractie vragen op welke wijze de onderhandelingsresultaten inzake het zogeheten «vierde spoorpakket» bij dit wetsvoorstel
betrokken worden. De Kamer heeft dit pakket immers als prioritair
Europees dossier aangemerkt.
Dit wetsvoorstel betreft de implementatie van richtlijn 2012/34/EU, die op
21 november 2012 is aangenomen door de Raad en het Europees
parlement. De onderhandelingen in Brussel over het «vierde spoorpakket»
zijn nog gaande. Indien hierover een akkoord wordt bereikt, wordt dit
daarna geïmplementeerd in nationale wetgeving.
De leden van de CDA-fractie vernemen graag waarom het wetsvoorstel
geen evaluatie-, overgangs- of horizonbepalingen bevat.
Dergelijke bepalingen zijn niet opgenomen omdat het wetsvoorstel de
implementatie van Europese regels betreft. Een evaluatie van deze regels
zal derhalve op Europees niveau geschieden. Daarnaast monitort de
Europese Commissie op grond van de richtlijn de marktontwikkelingen
van het spoorvervoer in de Europese Unie. Zij moet daarbij de diverse
vertegenwoordigers op de spoormarkt betrekken, zoals die van de
lidstaten, vervoerders, de spoortoezichthouders en de sociale partners. De
ontwikkelingen kunnen leiden tot aanpassing van de Europese regels. Het
is aan de Europese Commissie om daarvoor voorstellen te doen. Veelal
gaan daaraan marktconsultaties en impactanalyses aan vooraf.
In het wetsvoorstel wordt wel voorzien in een nationale overgangsbepaling ten aanzien van het kunnen opleggen van prijsprikkels. Voor de
toelichting daarop zij verwezen naar de nota van wijziging.
Verder vragen deze leden of de regering verwacht dat de deadline voor de
implementatie van richtlijn 2012/34/EU (in casu 16 juni 2015) gehaald zal
worden.
Het kabinet streeft naar tijdige implementatie van de Europese richtlijn in
nationale wetgeving.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 33 965, nr. 7

11

Lagere regelgeving
De leden van de VVD-fractie vragen of de regering bereid is de aangekondigde ministeriële regeling bij de Kamer voor te hangen. De leden van de
CDA-fractie vragen of de Kamer, bijv. via een voorhangbepaling,
betrokken wordt bij de totstandkoming van de lagere regelgeving.
De Spoorwegwet bevat drie onderwerpen waarvoor voor de desbetreffende algemene maatregel van bestuur een voorhangbepaling geldt. Het
gaat om regels over de uitrusting en technische eigenschappen van de
hoofdspoorweginfrastructuur, over de capaciteitsverdeling en over de
gebruiksvergoeding c.q. de vergoeding minimumtoegangspakket. Er zijn
in de Spoorwegwetgeving geen voorhangbepalingen ten aanzien van
ministeriële regelingen. Dit is conform het kabinetsbeleid, zoals
neergelegd in de Aanwijzingen voor de regelgeving, dat terughoudendheid wordt betracht bij parlementaire betrokkenheid bij gedelegeerde
regelgeving. Het wetsvoorstel bevat overigens geen delegatiegrondslagen
op basis waarvan een ministeriële regeling moet worden opgesteld. Er
wordt uitsluitend voorzien in de mogelijkheid daartoe indien technische
dan wel meer gedetailleerde uitwerking nodig is van hetgeen bij of
krachtens wet is bepaald. De algemene maatregel van bestuur inzake de
gebruiksvergoeding en de – juridisch technische – aanpassing van de
capaciteitsregels zullen bij het parlement worden voorgehangen.
De Staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu,
W.J. Mansveld

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 33 965, nr. 7

12