Tweede Kamer der Staten-Generaal

Vergaderjaar 2019–2020

2

Aanhangsel van de Handelingen

Vragen gesteld door de leden der Kamer, met de daarop door de
regering gegeven antwoorden

1513
Vragen van het lid Weverling (VVD) aan de Minister voor Buitenlandse Handel
en Ontwikkelingssamenwerking over het bericht «Miljoenen aan EU-steun voor
Marokko hebben weinig effect» (ingezonden 20 december 2019).
Antwoord van Minister Kaag (Buitenlandse Handel en
Ontwikkelingssamenwerking) (ontvangen 27 januari 2020).
Vraag 1
Bent u bekend met het bericht «Miljoenen aan EU-steun voor Marokko
hebben weinig effect»?1
Antwoord 1
Ja.
Vraag 2
Bent u bekend met de onderliggende rapporten van de Europese Rekenkamer
(2019, nr. 09 en 2019, nr. 25)?
Antwoord 2
Ja.
Vraag 3
Deelt u de mening dat iedere uitgave van de Europese Unie op het gebied
van ontwikkelingssamenwerking een specifiek doel moet dienen en dat de
effectiviteit van die uitgave controleerbaar moet zijn?
Antwoord 3
Het kabinet vindt dat doelstellingen en beoogde resultaten van de uitgaven
van de Europese Unie voldoende specifiek moeten zijn om richting te geven
aan de inzet en om achteraf een oordeel te kunnen vellen over de effectiviteit
van de inzet. Ook zonder iedere euro tot de eindbestemming te kunnen
volgen, valt een oordeel te vellen over de doelmatigheid en doeltreffendheid
van EU-steun. Dat laten ook de genoemde rapporten van de Europese
Rekenkamer zien.

1

ah-tk-20192020-1513
ISSN 0921 - 7398
’s-Gravenhage 2020

«Miljoenen aan EU-steun voor Marokko hebben weinig effect», NOS, 11 december 2019,
https://nos.nl/artikel/2314258-miljoenen-aan-eu-steun-voor-marokko-hebben-weinig-effect.html

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, Aanhangsel

1

Vraag 4
Deelt u de mening dat Europese uitgaven op het gebied van ontwikkelingssamenwerking stopgezet zouden moeten worden wanneer de effectiviteit van
die uitgaven niet goed controleerbaar is en niet duidelijk is welk specifiek
doel de uitgaven dienen?
Antwoord 4
Een effectieve besteding van belastinggelden dient centraal te staan. De
Europese Rekenkamer doet in de door u genoemde rapporten een aantal
aanbevelingen om een meer doelmatige en doeltreffende financiering te
realiseren. Het kabinet zal er bij de Europese Commissie op aandringen dat
deze aanbevelingen worden opgevolgd.
Vraag 5
Deelt u de mening van de Europese Rekenkamer dat de effectiviteit van
Europese begrotingssteun aan Marokko en andere landen in het afgelopen
Meerjarige Financiële Kader niet effectief is geweest vanwege de «suboptimale doelgerichtheid» en gebrekkige mogelijkheden tot controle?
Antwoord 5
Het rapport van de ERK (2019, nr. 25) gaat over het gebruik van indicatoren
voor uitbetaling van variabele tranches door de Europese Commissie2. De
uitbetaling van variabele tranches is afhankelijk van door partnerlanden
behaalde prestaties, die worden gemeten aan de hand van vooraf vastgestelde prestatie-indicatoren. Het rapport concludeert dat de meeste door de
ERK beoordeelde variabele tranches het beoogde effect hadden van het
stimuleren van hervormingsagenda’s van partnerlanden aan de hand van
voldoende ambitieuze doelstellingen. De ERK constateerde echter ook dat een
flink aantal onderzochte indicatoren van onvoldoende kwaliteit waren en dat
de verificatie van prestatiegegevens in een aantal onderzochte gevallen
tekortschoot. In het rapport doet de ERK een zestal aanbevelingen om de
kwaliteit en meetbaarheid van prestatiegegevens te verbeteren en daarmee
de effectiviteit van de inzet van variabele tranches de optimaliseren.
Het andere rapport van de ERK (2019, nr. 09) betreft een onderzoek naar
sectorale begrotingssteun aan Marokko in de sectoren gezondheid, sociale
bescherming, justitie en private sectorontwikkeling, in de periode 2014–2018,
gefinancierd via het Europees Nabuurschapsinstrument. De conclusie van de
ERK is dat, in de onderzochte casus, de toegevoegde waarde van het
instrument begrotingssteun en het vermogen om hiermee hervormingen te
ondersteunen beperkt waren vanwege suboptimale doelgerichtheid, een
gebrekkige uitvoering en ontoereikende monitoring. Zo stelt de ERK dat de
begrotingssteun weliswaar aansloot bij de behoeften en sectorstrategieën van
de Marokkaanse overheid, maar dat deze over teveel terreinen verspreid was,
waardoor de potentiele impact van de EU-steun werd beperkt. Het rapport
stelt daarnaast vast dat de donorcoördinatie moeizaam verliep en de
beleidsdialoog niet strategisch genoeg was. Desalniettemin constateert de
ERK op een aantal terreinen vooruitgang, met name op het gebied van
hervormingen van sociale bescherming en private sectorontwikkeling. Zo
werd het burgerservicenummer geïntroduceerd en nam het concurrerend
vermogen van Marokko aanzienlijk toe gedurende de bestudeerde periode.
De Europese Commissie en EDEO wijzen in reactie3 op het ERK-rapport onder
meer op een aantal belangrijke resultaten die Marokko de afgelopen jaren
bereikt heeft, zoals afname van de moedersterfte met 35% tussen 2012 en
2016, een betere toegang van de plattelandsbevolking tot gezondheidszorg en
een ruimere beschikbaarheid van medicijnen. De EU is sinds 2009 actief in de
gezondheidssector in Marokko.
Het ERK-rapport onderzocht de doeltreffendheid van de steun op basis van de
door de Commissie geformuleerde streefdoelen en prestatie-indicatoren en is
geen complete evaluatie van voortgang in de betreffende sectoren. Het feit
dat deze streefdoelen in beperkte mate gehaald zijn is volgens het kabinet
betreurenswaardig en verdient reflectie. Het rapport bevat geen aanwijzingen

2
3

https://www.eca.europa.eu/Lists/ECADocuments/SR19_25/SR_Budget_support_data_EN.pdf
https://www.eca.europa.eu/lists/ecadocuments/sr19_09/sr_morocco_en.pdf (reactie Commissie
en EDEO is te vinden aan het einde van het rapport)

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, Aanhangsel

2

voor malversaties. De ERK doet in dit rapport ook geen uitspraken over het
instrument begrotingssteun als zodanig.
Het kabinet verwelkomt beide rapporten van de ERK en vindt het van belang
dat hier lering uit getrokken wordt. De aanbevelingen van de ERK zijn erop
gericht om de effectiviteit van EU begrotingssteunprogramma’s, nu en onder
het volgende Meerjarig Financieel Kader (2021–2027), verder te versterken
onder meer via betere indicatoren en duidelijkere doelen, een intensivering
van de politieke en beleidsdialoog en betere monitoring. Ze sluiten daarmee
goed aan bij de inzet van het kabinet om Europese middelen zo effectief
mogelijk te besteden en begrotingssteun te verbinden aan kritische dialoog,
heldere criteria en concrete maatregelen, zoals vastgelegd in de EU richtlijnen
voor begrotingssteun. Nederland zal zich dan ook hard maken voor gedegen
opvolging van de aanbevelingen.
Vraag 6
Bent u aldus van mening dat de Europese Unie zou moeten stoppen met het
uitgeven van belastinggeld van Europese burgers aan ontwikkelingssamenwerking door middel van begrotingssteun?
Antwoord 6
De genoemde rapporten van de ERK geven hiervoor geen aanleiding. Hoewel
het kabinet geen voorstander is van het geven van bilaterale begrotingssteun,
is het van mening dat begrotingssteun door EU en Internationale Financiële
Instellingen (IFI’s) onder voorwaarden een effectief instrument kan zijn om
bijvoorbeeld economische groei en armoedevermindering te bevorderen. De
steun dient gericht te zijn op het bevorderen van hervormingen en dient
gepaard te gaan met een stevige politieke en beleidsdialoog.
Begrotingssteun draagt risico’s met zich mee, maar heeft tevens voordelen,
zo biedt het direct werken met overheden een mogelijkheid om met deze
landen over nationaal beleid mee te praten. Verder leidt begrotingssteun vaak
tot goede ontwikkelingsresultaten, verminderde transactiekosten, minder
versnippering van internationale steun, versterking van het financieel beheer
van de systemen van ontvangende overheden en een betere dienstverlening
door overheden. Voor ontwikkeling en effectieve armoedebestrijding is een
functionerende overheid, die kan voorzien in de basale dienstverlening aan
de bevolking, essentieel. Dankzij schaal en expertise zijn EU en IFI’s geschikt
om hervormingen te bevorderen en capaciteit van ontwikkelingslanden op te
bouwen.
Zoals toegelicht in het Algemeen Overleg «Onregelmatigheden publieke
uitgaven Mali» op 3 oktober 2019 stelt Nederland zich aldus constructiefkritisch op ten aanzien van begrotingssteun via multilaterale organisaties. Dit
betekent dat Nederland er in de comités voor extern beleid in Brussel op
toeziet dat de criteria die de EU hanteert bij het verlenen van begrotingssteun
strikt worden nageleefd en daarover verantwoording wordt afgelegd. Hierbij
wordt met name gekeken of er een goede risicoanalyse is uitgevoerd en naar
de public finance management systemen van een land. Ook kijken we naar de
politieke opportuniteit van de steun. Nederland zoekt in specifieke gevallen
indien nodig steun onder andere lidstaten voor een tegenstem. Om een
programma tegen te houden is een blokkerende minderheid nodig.
Dit is een bestendige beleidslijn sinds de aanname van de motie Mulder
(Kamerstuk 33 400 V, nr. 35), zoals blijkt uit het verslag van een Algemeen
Overleg gehouden op 6 maart 2013 (Kamerstuk 31 271, nr. 9), het verslag van
de RBZ/OS van 28 mei 2013 (Kamerstuk 21 501-04, nr. 154), de Kamerbrief
over EU begrotingssteun van 1 februari 2015 (Kamerstuk 21 501-04, nr. 168),
de Kamerbrief over EU-begrotingssteun van 1 maart 2016 (Kamerstuk
21 501-04, nr. 183), de Kamerbrief over EU-begrotingssteun van 13 april 2017
(Kamerstuk 21 501-04, nr. 196), de Kamerbrief over EU-ontwikkelingssamenwerking van 21 december 2018 (Kamerstuk 34 952, nr. 41) en de Kamerbrief
over EU-ontwikkelingssamenwerking van 16 juli 2019 (Kamerstuk 34 952,
nr. 80).
Vraag 7
Op welke wijze hebt u tot dusver in gesprekken op Europees niveau over de
invulling van het nieuwe Meerjarig Financieel Kader voor Europese ontwikkelingssamenwerking en het «Neighbourhood, Development and International
Cooperation Instrument» (NDICI) en de totstandkoming van het Post-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, Aanhangsel

3

Cotonouverdrag invulling gegeven aan de motie Agnes Mulder over de inzet
algemene begrotingssteun?4
Antwoord 7
Zoals aangegeven in het BNC-fiche over de aanbeveling voor een Raadsbesluit over het EU-onderhandelingsmandaat betreffende een vervolgpartnerschap met landen in Afrika, het Caribisch gebied en de Stille Oceaan
(Kamerstuk 22 112, nr. 2468) hecht het kabinet eraan dat in de onderhandelingen met de ACS-landen over Post-Cotonou niet vooruitgelopen wordt op de
omvang van toekomstige steun. Dit moet onderdeel zijn van integrale
besluitvorming betreffende het Meerjarige Financiële Kader. Hiervoor was
brede steun binnen de Raad. In het in juni 2018 vastgestelde EU-mandaat5
voor de onderhandelingen over een vervolgpartnerschap met de ACS-landen,
wordt dan ook niet ingegaan op de omvang van de steun en de te gebruiken
hulpmodaliteiten. Voor wat betreft het NDICI wordt verwezen naar het
antwoord op vraag 8.
Vraag 8
Gaat u, conform de motie, er bij andere lidstaten op aandringen om
begrotingssteun zo veel mogelijk te beperken in het NDICI en overige
instrumenten voor Europese ontwikkelingssamenwerking? Zo nee, waarom
niet?
Antwoord 8
Binnen de concept-NDICI-verordening wordt vastgesteld dat begrotingssteun
één van de instrumenten is die de Unie ter beschikking staat, en bepaalt de
algemene kaders daarvoor. De verordening schrijft niet voor in welke mate
het instrument toegepast zal worden. De gedetailleerde kaders en aanwijzingen voor het gebruik van het instrument begrotingssteun zijn vervat in de EU
Budget Support Guidelines van september 20176. Het kabinet constateert dat
er – mede dankzij de Nederlandse inzet – de afgelopen jaren reeds een
verschuiving heeft plaatsgevonden van algemene begrotingssteun naar meer
sectorale begrotingssteun en dat er stappen zijn gezet naar een meer
politiek-sensitieve benadering van begrotingssteun. Nederland blijft
constructief-kritisch op specifieke voorstellen voor begrotingssteun, die ter
goedkeuring voorliggen in beheerscomités, en zoekt indien nodig steun onder
andere lidstaten voor een tegenstem. Om een programma tegen te houden is
een blokkerende minderheid nodig.
Vraag 9
Vindt u het aanvaardbaar dat Marokko, gedurende een deel van de periode
dat het Europese begrotingssteun ontving, weigerde de politieke dialoog met
de EU aan te gaan? Zo nee, hebt u dit in Europees verband of in gesprekken
met Marokko aangekaart?
Antwoord 9
De relatie tussen de EU en Marokko kende een moeizame periode. Daarbij
speelde de uitspraken van het EU Hof over de toepassing van diverse EU
verdragen met Marokko, waaronder het EU-Marokko Associatieakkoord op de
Westelijke Sahara een rol. De politieke relatie is hernieuwd met de meest
recente EU Marokko Associatie Raad en gezamenlijke verklaring in juni 2019.
Vraag 10
Vindt u het aanvaardbaar dat Marokko erkenning van EU-steun actief
tegenwerkt, bijvoorbeeld door het weigeren gezamenlijke persberichten te
publiceren of borden te plaatsen waarop EU-steun erkend werd? Zo nee, hebt
u dit in Europees verband of in gesprekken met Marokko aangekaart?

4

Kamerstuk 33 400 V, nr. 35
https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-8094-2018-ADD-1/en/pdf
6
https://ec.europa.eu/europeaid/budget-support-guidelines_en
5

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, Aanhangsel

4

Antwoord 10
De ERK concludeert dat de zichtbaarheid van de samenwerking met de EU
onvoldoende was. In haar reactie op het rapport geeft de Commissie aan dat
de zichtbaarheid van de EU sinds 2017 sterk is toegenomen. Het kabinet is
tevreden met deze vaststelling.
Vraag 11
Kunt u aangeven hoe de verhoudingen in de Europese Raad liggen ten
aanzien van begrotingssteun in het NDICI en overige instrumenten voor
Europese ontwikkelingssamenwerking? Bij welke landen bent u voornemens
om steun te zoeken ten behoeve van de uitvoering van de genoemde motie?
Antwoord 11
Er is in het algemeen veel draagvlak onder EU-lidstaten voor het gebruik van
het instrument begrotingssteun door de Europese Unie. Naast Nederland
sprak de afgelopen jaren een handvol lidstaten zich kritisch uit over het
gebruik van het instrument begrotingssteun in specifieke gevallen.
Vraag 12
Kunt u een volledig overzicht geven van alle gevallen van malversaties met
Europese begrotingssteun over het afgelopen Meerjarige Financieel Kader
waarmee u bekend bent, voor zover dit juridisch mogelijk is?
Antwoord 12
Het kabinet beschikt niet over een volledig overzicht van volledige malversaties binnen begrotingssteunprogramma’s van de EU. EU-begrotingssteun
draagt direct bij aan de nationale begroting van partnerlanden, indien aan de
betalingsvoorwaarden is voldaan. Fondsen zijn niet gereserveerd voor
specifieke uitgaven, in het geval van sectorale begrotingssteun wel voor
specifieke sectoren. Ze zijn, net als binnenlandse inkomsten, onderworpen
aan externe audits door de hoogste controle-instantie van het land, aan
toezicht door het nationale parlement en in voorkomende gevallen aan
onderzoek door gerechtelijke of politie-instanties, of door anti-corruptiebureaus. Bovendien worden programma’s voor begrotingssteun, net zoals
alle ontwikkelingsprojecten met derde landen, onderworpen aan audits door
de Europese Rekenkamer en kunnen ze worden onderworpen aan onderzoeken door het Europees Bureau voor fraudebestrijding (OLAF).
Daarbij bevordert de Commissie in al haar begrotingssteunprogramma’s
controles op het gebruik van publieke middelen en de bestrijding van
corruptie. De capaciteit van de relevante audit- of controle-entiteiten wordt
indien nodig versterkt met technische assistentie. Indien nodig, kunnen ook
specifieke prestatie-indicatoren aan de variabele tranches van het begrotingssteuncontract verbonden worden om verbeteringen in de volledigheid, de
kwaliteit en de tijdigheid van audits aan te moedigen. De Commissie houdt in
dat geval toezicht op de publicatie van bevindingen van audits, evenals de
gepaste opvolging hiervan door de uitvoerende macht, zij het door middel
van systemische hervormingen of wanneer nodig door disciplinaire sancties
en gerechtelijke procedures.
Wanneer na een audit of een onderzoek in een bepaald land ernstige twijfels
ontstaan over het begrotingsbeheer, worden betalingen voor begrotingssteun
opgeschort totdat de Commissie toegang heeft gekregen tot alle relevante
informatie en met de autoriteiten corrigerende maatregelen zijn overeengekomen. Als de zaak niet tot een overeengekomen oplossing met de autoriteiten
leidt, kunnen de programma’s voor begrotingssteun worden opgeschort en
gesloten, zoals recentelijk in Mozambique. Elke financieringsovereenkomst
voor begrotingssteun voorziet in die mogelijkheid, in overeenstemming met
artikel 236 van het Financieel Reglement van de EU.
Vraag 13
Wat is uw inzet bij de gesprekken over de invulling van het NDICI en de
totstandkoming van het Post-Cotonouverdrag ten aanzien van het sluiten van
concrete en afdwingbare afspraken over terugkeersamenwerking met
ontwikkelingspartners?

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, Aanhangsel

5

Antwoord 13
Het kabinet heeft zich consequent ingezet voor het opnemen van duidelijke
afspraken over migratiesamenwerking met derde landen, inclusief terugkeer,
in zowel de NDICI-verordening als de onderhandelingen over een vervolgverdrag tussen de EU en de landen in Afrika, het Caraïbisch gebied en de Stille
Oceaan (Post Cotonou).
Sinds de zomer van 2018 tot eind november 2019 is er binnen de Raad
onderhandeld over de concept-verordening voor het instrument voor het
Nabuurschap, Ontwikkeling en Internationale Samenwerking (NDICI), zoals in
juni 2018 voorgesteld door de Europese Commissie.7 Eind november bereikte
de Raad een positie (partial general approach) over de inhoud van de
verordening.8 Met name preambule 29 en 30 en artikel 8.7 van de NDICIverordening geven volgens het kabinet heldere kaders voor migratiesamenwerking met derde landen. De tekst over migratiesamenwerking is naar de
mening van het kabinet sterk verbeterd in vergelijking met het oorspronkelijke Commissievoorstel. Deze versterkte tekst is tot stand gekomen door
vasthoudende inzet van Nederland, samen met enkele andere lidstaten. De
tekst van de verordening is echter nog niet definitief, er is een triloog over
gaande met het Europees parlement.
Voor wat betreft Post-Cotonou informeerde het kabinet uw Kamer regelmatig
over de Nederlandse inzet tijdens de totstandkoming van het EU-onderhandelingsmandaat, waaronder de inzet op naleving van afspraken op het gebied
van irreguliere migratie.9 In het EU-onderhandelingsmandaat van eind mei
2018 is mede door Nederlandse inzet opgenomen dat migratie onderdeel
dient te zijn van de reguliere politieke dialoog met de partnerlanden. Zoals
aangegeven in de Kamerbrief met het Verslag van de Raad Buitenlandse
Zaken Ontwikkelingssamenwerking van 25 november 201910 zijn de onderhandelingen tussen de EU en de landen in Afrika, het Caribisch Gebied en de
Stille Oceaan ACS) nog in volle gang. Het kabinet vindt het belangrijk dat
thema’s als mensenrechten, seksuele en reproductieve gezondheid en
rechten, samenwerking op het gebied van (irreguliere) migratie, en samenwerking met het Internationaal Strafhof, een plek krijgen in het nieuwe
verdrag, conform het EU-onderhandelingsmandaat dat in juni 2018 is
overeengekomen. Nederland ziet er op toe dat de Commissie het onderhandelingsmandaat nauwgezet blijft volgen.
Vraag 14
Bent u voornemens om het NDICI en/of het Post-Cotonouverdrag te steunen
wanneer daarin geen concrete en afdwingbare afspraken over terugkeersamenwerking met ontwikkelingspartners opgenomen zijn?
Antwoord 14
Het kabinet heeft zich in de onderhandelingen binnen de Raad consequent
hard gemaakt voor een stevige verankering van migratiesamenwerking met
derde landen, inclusief terugkeer, binnen de NDICI-verordening en het
EU-onderhandelingsmandaat voor Post-Cotonou (zie antwoord op vraag 13).
Het kabinet constateert dat zowel de triloog over de NDICI-verordening als de
onderhandelingen tussen de EU en de ACS-landen nog gaande zijn. Het
kabinet zal de uitkomsten van deze onderhandelingen beoordelen wanneer
deze zijn afgerond.
Vraag 15
Kunt u de bovenstaande vragen ieder afzonderlijk beantwoorden en kunt u de
bovenstaande vragen beantwoorden binnen de daartoe gestelde termijn van
drie weken vanaf het moment van indiening, zodat de beantwoording kan
worden meegewogen bij de plenaire behandeling van het Verslag van een
Schriftelijk Overleg over de Raad Buitenlandse Zaken Ontwikkelingssamenwerking?
7

https://eur-lex.europa.eu/resource.html?uri=cellar:d2c24540-6fb9-11e8-948301aa75ed71a1.0002.02/DOC_1&format=PDF
8
https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-14628–2019-INIT/en/pdf
9
https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-21501-02-1874.pdf en
https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-21501-04-212.html
10
https://www.rijksoverheid.nl/documenten/kamerstukken/2019/12/05/bijlage-kamerbrief-inzakeverslag-raad-buitenlandse-zaken-ontwikkelingssamenwerking-van-25-november-2019

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, Aanhangsel

6

Antwoord 15
Ja, de vragen zijn afzonderlijk beantwoord en de beantwoording is zo
spoedig mogelijk aan uw Kamer gestuurd.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, Aanhangsel

7