Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2011–2012

22 112

Nieuwe Commissievoorstellen en initiatieven
van de lidstaten van de Europese Unie

Nr. 1394

BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN BUITENLANDSE ZAKEN
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 13 april 2012
Overeenkomstig de bestaande afspraken heb ik de eer u hierbij vier fiches
aan te bieden die werden opgesteld door de werkgroep Beoordeling
Nieuwe Commissievoorstellen (BNC).
Fiche 1: Verordening niet-commerciële verkeer van gezelschapsdieren en
wijziging Richtlijn betreffende handelsverkeer en de invoer van o.a.
honden, katten en fretten (Kamerstuk 22 112, nr. 1393)
Fiche 2: Mededeling verbetering tenuitvoerlegging en handhaving van
EU-milieumaatregelen
Fiche 3: Verordening uitoefening recht op collectieve actie in relatie tot de
vrijheden van vestiging en dienstverlening (Kamerstuk 22 112, nr. 1395)
Fiche 4: Richtlijn handhaving detacheringsrichtlijn (Kamerstuk 22 112,
nr. 1396)
De staatssecretaris van Buitenlandse Zaken,
H. P. M. Knapen

kst-22112-1394
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2012

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 22 112, nr. 1394

1

Fiche: Mededeling Verbetering tenuitvoerlegging en handhaving
van EU-milieumaatregelen
1. Algemene gegevens
Titel voorstel: Mededeling van de Commissie «Meer voordelen door
EU-milieumaatregelen: vertrouwen kweken door de kennis en de
reactiecapaciteit te verbeteren»
Datum Commissiedocument: 7 maart 2012
Nr. Commissiedocument: COM(2012)95
Pre-lex: http://ec.europa.eu/prelex/
detail_dossier_real.cfm?CL=nl&DosId=201395
Nr. impact assessment Commissie en Opinie Impact-assessment Board:
Niet van toepassing
Behandelingstraject Raad: Wordt verder uitgewerkt in het kader van de
evaluatie van het 6e Milieuactieprogramma. De Milieuraad van 11 juni
2012 zal naar verwachting raadconclusies aannemen.
Eerstverantwoordelijk ministerie: Ministerie van Infrastructuur en Milieu
2. Essentie voorstel
In de voorbereidingen voor het zevende milieuactieprogramma blijkt dat
een versterking en verbetering van de tenuitvoerlegging als een prioritaire
doelstelling van het Europees milieubeleid moet worden beschouwd. Met
de in deze mededeling uiteengezette ideeën wordt tegemoet gekomen
aan het verzoek van de Milieuraad van december 2010 aan de lidstaten en
de Commissie om de tenuitvoerlegging en de handhaving van
EU-milieuwetgeving te verbeteren en te versterken om zo de toestand van
het milieu te verbeteren en een gelijk speelveld te creëren. In deze
mededeling geeft de Commissie aan welke middelen lidstaten kunnen
inzetten om op systematische wijze kennis over de feitelijke implementatie bijeen te brengen en te verspreiden om op basis hiervan beter te
kunnen reageren op concrete problemen. Ook gaat de Commissie nader
in op mogelijkheden om toezicht en handhaving naar een hoger plan te
tillen.
Aan beide werkrichtingen zijn doelstellingen gekoppeld:
Kennis over de tenuitvoerlegging verbeteren
–
–
–
–

De lidstaten actiever te stimuleren tot de invoering van meer doelmatige informatiesystemen met betrekking tot de tenuitvoerlegging;
Verbetering van de informatie op EU-niveau;
Meer vertrouwen in de op nationaal, regionaal en lokaal niveau
gegenereerde informatie;
Belangrijke informatieleemten opvullen bij het bevorderen van de
naleving en de handhaving van de regelgeving en de bewaking van
het landgebruik.

Verbetering van de reactiecapaciteit op nationaal, regionaal en
lokaal niveau
–
–

Inspecties en toezicht op de uitvoering van EU-wetgeving verbeteren;
Betere afhandeling van klachten en bemiddeling op nationaal niveau;

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 22 112, nr. 1394

2

–
–

De toegang tot de rechter verbeteren;
Verbetering van de resultaten voor het milieu door capaciteitsopbouw
en voor de lidstaten bindende tenuitvoerleggingsovereenkomsten.

De Commissie beseft dat aan de uitvoering van deze doelstellingen een
prijskaartje hangt. De kosten voor niet-uitvoering liggen echter hoger. De
voorgestelde stappen zijn een investering, voor het heden en de
toekomst.
3. Wat is de Nederlandse grondhouding ten aanzien van de
bevoegdheidsvaststelling, subsidiariteit en proportionaliteit van
deze mededeling en de eventueel daarin aangekondigde concrete
wet- en regelgeving? Hoe schat Nederland de financiële gevolgen
in, alsmede de gevolgen op het gebied van regeldruk en administratieve lasten
De subsidiariteit van deze mededeling wordt positief beoordeeld. Het EU
niveau is het geschikte niveau voor het verbeteren van de tenuitvoerlegging en handhaving van EU-milieumaatregelen. Hierbij staat overigens
voorop dat handhaving de bevoegdheid van de lidstaten is en moet
blijven. De proportionaliteit wordt ook positief beoordeeld. In algemene
zin deelt Nederland de visie van de Europese Commissie dat juiste
tenuitvoerlegging en adequate handhaving de sleutel vormen om
milieudoelen en level playing field te realiseren.
Op basis van het onderhavige voorstel is een inschatting van de financiële
gevolgen nauwelijks te maken. Indien in een later stadium sprake is van
budgettaire gevolgen, dan worden deze ingepast op de begroting van
het/de beleidsverantwoordelijk(e) departement(en), conform de regels van
de budgetdiscipline. Indien uit de latere voorstellen kosten voor de EU
voortvloeien, dan is Nederland van mening dat de financiële middelen
gevonden dienen te worden binnen de bestaande financiële kaders van de
EU-begroting.
De Mededeling kondigt geen concrete wet- en regelgeving aan en is op
hoofdlijnen. Uitwerking zal plaatsvinden in het 7e Milieuactieprogramma.
4. Nederlandse positie over de mededeling
In algemene zin deelt Nederland de visie van de Europese Commissie dat
juiste tenuitvoerlegging en handhaving een belangrijke sleutel vormen
om milieudoelen en een level playing field te realiseren. Lidstaten moeten
echter wel de ruimte hebben om op de meest effectieve manier toezicht te
houden. Daarnaast vindt Nederland dat ook het ingezette instrumentarium, de coherentie en consistentie van de regelgeving en de administratieve lasten in ogenschouw moeten worden genomen als blijkt dat
doelen niet worden gehaald, omdat deze mede bepalend zijn voor de
vraag op welke manier uitvoering, toezicht en handhaving verder
verbeterd kunnen worden. Vanuit deze uitgangspunten worden de
Europese voorstellen bekeken.
Vooruitlopend op verdere uitwerking door de Commissie is de grondhouding van Nederland ten aanzien van de diverse elementen van het
voorstel als volgt.
– Het opzetten van een informatiesysteem waarmee efficiënt en tijdig de
tenuitvoerlegging kan worden gevolgd; Nederland is voorstander van
doelmatige en flexibele informatiesystemen waarbij de systemen van
de individuele lidstaten benut kunnen worden. Nederland heeft deze
systemen ook in gebruik (bijvoorbeeld Nationaal Geo-register,
RO-online, basisregistraties, Atlas Leefomgeving). Daarnaast heeft
Nederland zich met de in voorbereiding zijnde Omgevingswet een
betere monitoring van de uitvoering van EU-richtlijnen en de toestand
van het fysieke milieu als doel gesteld. Nederland heeft evenwel

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 22 112, nr. 1394

3

–

–

–

–

reserve bij het opzetten van nieuwe Europese informatiesystemen,
tenzij deze bijdragen aan het verminderen van administratieve lasten
en kosteneffectief zijn voor wat betreft het na te streven doel om de
uitvoering van Europese milieuwetgeving naar een hoger niveau te
tillen.
Systematisch toegankelijk maken van monitoring gegevens; Samen
met andere relevante informatie kan dit overheden, burgers en
bedrijven eenvoudiger inzicht verschaffen in de feitelijke en juridische
kenmerken van een bepaalde locatie in de fysieke leefomgeving.
Daarmee zal een adequate uitvoering van EU-richtlijnen worden
bevorderd en tegelijk bij het initiëren van bepaalde activiteiten
onderzoekslasten worden verminderd en besluitvorming worden
versneld. Nederland ziet dan ook parallellen met de voorstellen in de
mededeling. Het nu al op EU-niveau formuleren van richtsnoeren voor
informatiesystemen acht Nederland echter voorbarig. Los van de
vraag of deze richtsnoeren wenselijk dan wel nodig zijn, lijkt het in dit
stadium veel zinvoller dat de lidstaten komen tot een meer intensieve
uitwisseling van ervaringen op dit terrein.
Verbetering van de inspecties en toezichtregimes door modernisering,
nagaan van nut en noodzaak van het opnemen van specifieke(re)
toezichtbepalingen in nieuwe EU regelgeving of bij of het aanvullen
met toezicht- of inspectiecapaciteit op EU-niveau of met een beperkte
inspectierol voor de Commissie en door meer systematisch gebruik te
maken van peer-reviews door bestaande netwerken of door het
betrekken van onafhankelijke deskundigen;
Nederland kan akkoord gaan met modernisering van de bestaande
richtsnoeren voor inspecties en toezicht op installaties en inrichtingen,
mits:
1. het kader de vorm van een aanbeveling houdt;
2. ook in het vernieuwde kader uitgegaan wordt van een risicobenadering;
3. er ruimte wordt geboden voor verschillende aanpakken gericht op
de borging van de naleving naast inspecties;
4. het kader centraal wordt gesteld en bijzondere voorschriften in
sectorale richtlijnen zo veel mogelijk worden vermeden. Waar deze
onmisbaar zouden zijn, dienen ze op het kader te zijn afgestemd.
Om een eenvormige toepassing te faciliteren kunnen als aanvullende
instrumenten worden ingezet: het verder verbeteren van de toepassing
van de richtsnoeren, het uitwisselen van informatie en ervaringen, het
uitvoeren van gezamenlijke projecten, het aanmoedigen en faciliteren
van de verbetering van de kennis en kunde van de uitvoerders en
toezichthouders, het uitwisselen van best practices en in het bieden
van richtsnoeren, instrumenten en gemeenschappelijke standaarden
binnen het kader van de aanbeveling. Het IMPEL netwerk (European
Network for the Implementation and Enforcement of Environmental
Law) heeft zich bewezen als het gaat om het organiseren van bijeenkomsten die hierop gericht zijn.
Voor het domein stoffen en producten (op Europees niveau veelal
uitputtend geharmoniseerd in verordeningen) geldt dat de zogenaamde administrative cooperations (Adco’s) goede aanknopingspunten bieden voor een meer verplichtende samenwerking van market
surveillance authorities. Bovendien kunnen de Adco’s ingezet worden
om een beleidsonafhankelijke toets op de uitvoerbaarheid en
handhaafbaarheid van de Europese regelgeving vanuit het perspectief
van de gezamenlijke toezichthouders uit de lidstaten te bevorderen.
Verbetering van de mogelijkheden voor burgers tot klachtenafhandeling op nationaal niveau door richtsnoeren te ontwikkelen die ervoor
moeten zorgen dat nationale rechters en economische en milieubelanghebbenden meer zekerheid hebben over de jurisprudentie van het
EU-hof en de gevolgen daarvan voor de toegang tot de rechter;

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 22 112, nr. 1394

4

–

–

–

–
1
Klachten die via EU pilot binnenkomen, zijn
niet openbaar. Er is wel een relatie tussen
aantallen klachten en aantallen inbreuken. NL
heeft relatief weinig inbreuken voor milieuzaken. Zie bijvoorbeeld Kamerstukken 21 109,
nr. 204, bijlage inbreuken in relatie tot
http://ec.europa.eu/eu_law/docs/
docs_infringements/annual_report_28/
com_2011_588_nl.pdf, p. 4.

Nederland vindt een goede klachtenafhandeling belangrijk. Daar komt
bij dat in vergelijking met andere lidstaten het aantal klachten over de
Nederlandse tenuitvoerlegging van het Europese recht op dit
beleidsterrein beperkt is.1 Nederland kan dit voornemen van de
Commissie dan ook ondersteunen.
Verbetering van de toegang tot de rechter voor alle EU milieu
onderwerpen; richtsnoeren met een uitleggend karakter kunnen een
bijdrage leveren aan het verbeteren van de kennis en kunde van
rechters en juiste uitleg van het EU-recht. Nederland is niet op
voorhand tegenstander van een nieuwe poging om het Verdrag van
Aarhus verder uit te werken in een Europese richtlijn met betrekking
tot toegang tot de rechter, als maar verzekerd wordt dat daarbij niet
afgedaan wordt aan het beschermingsniveau dat het Verdrag van
Aarhus biedt. Daarbij geldt tevens als randvoorwaarde dat de
administratieve lasten hierdoor niet mogen stijgen. Nederland zal
daarom inzetten op een impact assessment op dit punt.
Daar waar het gaat om klachtenafhandeling voor burgers, verbetering
van toegang tot de rechter voor alle milieuonderwerpen alsook
informatie over recht en jurisprudentie, geldt ten aanzien van
ontwikkeling van richtsnoeren dat Nederland niet wil dat die richtsnoeren een zelfstandige bron van (semi)recht worden. Dat kan zich
bijvoorbeeld voordoen als daarin interpretaties over vraagstukken
worden gegeven die verder gaan dan onomstreden weergaves van het
recht of de rechtspraak.
Actieve samenwerking met EU-netwerken op het terrein van implementatie (tenuitvoerlegging) van EU milieuregels. Daarbij gaat het om
bestaande netwerken van ombudsinstanties, inspecteurs, overheidsjuristen, rechters en openbaar aanklagers;
Nederland ondersteunt het meer structureel betrekken van professionele netwerken en zal de Commissie verzoeken ook het netwerk van
Europeesrechtelijke milieujuristen werkzaam bij de overheid (NEEL) en
het op Nederlands initiatief gestarte EU netwerk om milieucriminaliteit
te bestrijden, (Envicrimenet) meer nadrukkelijk een rol te geven in het
proces van voorbereiding en omzetting van EU milieuregelgeving om
de implementeerbaarheid, uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid van
die regelgeving te verbeteren.
Nederland deelt de mening van de Commissie dat al deze netwerken
geholpen moeten worden bij het opbouwen van stabiele secretariaten,
dat deze netwerken onderling méér moeten samenwerken, dat zij een
brugfunctie kunnen vervullen naar regionale en lokale overheden en
dat zij in een goede positie verkeren om te adviseren over de uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid van regels. Nederland is verheugd dat
in de Mededeling het belang wordt ingezien om informatie uit te
wisselen via EU-netwerken over succesvolle aanvullende aanpakken
op het gebied van de naleving en handhaving. Nederland merkt op dat
goede ervaringen met deze aanpakken aanleiding moeten kunnen
vormen om in de EU-regelgeving daarvoor méér ruimte te scheppen of
belemmeringen weg te nemen. In het kader van de in voorbereiding
zijnde Omgevingswet zal Nederland actief zoeken naar mogelijkheden
voor de borging van de naleving van regels door private partijen.
Bevorderen van samenwerking met de lidstaten in de vorm van
uitvoerings- en partnerschapsovereenkomsten.
Dit voornemen van de Europese Commissie is nog niet voldoende
uitgewerkt om een standpunt te bepalen. Uitwerking in het kader van
het 7e Milieu Actie Programma wordt afgewacht.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 22 112, nr. 1394

5