Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2019–2020

33 977

Evaluatie Wet toezicht accountantsorganisaties
(Wta)

Nr. 30

BRIEF VAN DE ALGEMENE REKENKAMER
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 1 mei 2020
Op 20 maart 2020 stuurde de Minister van Financiën u de kabinetsreactie
op het rapport Vertrouwen op controle van de Commissie toekomst
accountancysector (Cta) van 30 januari 2020 (Kamerstuk 33 977, nr. 29). In
de reactie gaat het kabinet ook in op recente rapporten van de Monitoring
Commissie Accountancy (MCA) en de Autoriteit Financiële Markten (AFM)
over de sector.
Via deze brief geven wij u onze visie op de kabinetsreactie, waarbij wij
met onze wettelijke taak als achtergrond in het bijzonder enkele onderwerpen belichten die van belang zijn voor een goede verantwoording en
controle van publiek geld.
Algemeen
De Algemene Rekenkamer vindt het positief dat het kabinet verdere
maatregelen wil treffen om de kwaliteit van de wettelijke accountantscontroles te verbeteren. De rapporten van de Cta, de MCA en de AFM geven
daartoe alle aanleiding.
Uit deze rapporten komt immers, ondanks de reeds eerder getroffen
maatregelen, een zorgwekkend beeld over de kwaliteit van de accountancysector naar voren. Daardoor staat het vertrouwen in die sector nog altijd
onder druk. De kwaliteit van de wettelijke controles blijkt over de
onderzochte periode onvoldoende op orde, en de door de sector ingezette
verandermaatregelen missen kracht en overtuiging.
Ze zijn bovendien meer getroffen in antwoord op druk van buitenaf
(extrinsieke motivatie) dan uit eigen beweging (intrinsieke motivatie).
Daardoor zijn ze onvoldoende verankerd, en omkeerbaar.
Grondoorzaken van deze repeterende fenomenen worden onder meer
gezocht in structuurkenmerken van de sector, waaronder de marktmacht
van de zogeheten Big 4 en perverse prikkels uit hoofde van het verdien-,

kst-33977-30
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2020

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 33 977, nr. 30

1

partner- en bedrijfsmodel van de accountantsorganisaties. Daarom
kunnen wij ons goed voorstellen dat het kabinet tevens nader onderzoek
aankondigt naar alternatieve structuurmodellen zoals «audit only».
Inzicht in kwaliteit via audit quality indicators
Het kabinet kondigt maatregelen aan om via audit quality indicators en
weten-schappelijk onderzoek meer objectieve informatie over de kwaliteit
van de sector te kunnen verkrijgen. De aan te stellen «kwartiermaker», de
sector en de AFM moeten meedenken over geschikte audit quality
indicators, en daarbij ervaringen uit het buitenland betrekken. Accountantsorganisaties dienen aan de hand van deze audit quality indicators te
rapporteren over de kwaliteit van hun controles.
Wij onderschrijven het belang van deze stappen om het zicht en de greep
op de door de sector geleverde kwaliteit te verbeteren. Mits de totstandkoming van de indicatoren wordt voorzien van voldoende checks and
balances, kunnen zij een belangrijk gedeeld referentiekader vormen voor
de professionele, maatschappelijke en politieke dialoog over de prestaties
van de accountancysector. Vanuit dat kader kan de Minister tevens
informatie verzamelen om te beoordelen of het wettelijk stelsel voor de
accountantscontrole functioneert zoals bedoeld.
Gezien het aanzienlijke maatschappelijke belang van een goed functionerende accountancysector – mede voor de controle op publieke middelen –,
en de belangrijke rol van wet- en regelgeving ter waarborging daarvan,
ligt het in de rede dat de kwaliteitsindicatoren van overheidswege worden
goedgekeurd – bijvoorbeeld door de Minister of een onafhankelijke
instantie.1
Ondergrens bij het beoordelen van de kwaliteit van de wettelijke controles
is en blijft naar onze mening dat accountants, conform de essentie van
hun controle-standaarden, voldoende geschikt controlebewijs verzamelen
ter onderbouwing van hun oordelen, en aan de AFM kunnen aantonen dat
te hebben gedaan.
Idealiter hebben de indicatoren echter niet alleen betrekking op de
vaktechnische kwaliteit van het controlewerk, maar ook op andere
belangrijke punten waarop maatschappelijke en politieke verwachtingen
rond de sector bestaan. Hierbij valt onder meer te denken aan de
gepercipieerde en feitelijke onafhankelijkheid van accountantsorganisaties
ten opzichte van gecontroleerde organisaties, hun rol-invulling rond
fraude, (dis)continuïteit en niet-financiële informatie, en hun bijdrage aan
de verbetering van het bestuur en het functioneren van gecontro-leerde
organisaties.
Versterking waarborgen controles publieke sector via Wta
Vertrouwen in accountantscontrole is ook binnen de publieke sector van
groot belang. Provincies, gemeenten, scholen, woningcorporaties,
ziekenhuizen, onderwijsinstellingen en vele andere publieke organisaties
maken immers gebruik van de controleverklaringen van accountantskantoren.
Mede via die controleverklaringen kunnen burgers en belanghebbenden
inzicht krijgen in de rechtmatige inning en besteding van de vele tientallen

1

Vergelijk de toetsing van kwaliteitsstandaarden voor de zorg door Zorginstituut Nederland.
https://www.zorginstituutnederland.nl/publicaties/publicatie/2018/06/28/toetsingskaderkwaliteitsstandaarden-informatiestandaarden-en-meetinstrumenten-2015.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 33 977, nr. 30

2

miljarden aan publiek geld door deze organisaties.2 Zij zijn gezien hun
omvang of functie dikwijls van groot maatschappelijk belang. Dat vereist
dat verzekerd is dat de accountants-controles van onbetwiste kwaliteit
zijn.
In haar brief van 31 oktober 2014 over de ontwikkelingen in het
accountants-beroep heeft de Algemene Rekenkamer ervoor gepleit ook
een deel van de organisaties uit het publieke domein als «organisatie van
openbaar belang» (OOB) aan te merken, en daarmee te onderwerpen aan
de strengste eisen van accountantscontrole en toezicht.3 Per 1 januari jl. is
de groep OOB’s uitgebreid met woningcorporaties, pensioenfondsen,
netbeheerders en drie instellingen voor wetenschapsbeleid.
De Cta merkt op dat grote publieke instellingen zoals gemeenten,
ziekenhuizen en onderwijsinstellingen wel een aanzienlijk publiek belang
hebben, maar desondanks thans niet als «OOB» gelden4. Zij beveelt aan
het OOB-begrip op basis van heldere criteria beter af te bakenen. Dat zou
ertoe kunnen leiden dat bepaalde organisaties niet langer als OOB worden
aangemerkt, maar ook dat organisaties die thans geen OOB zijn dat wel
worden.5 Het kabinet zegt in reactie op deze aanbeveling toe te zijner tijd
de recente uitbreiding te evalueren, en daarbij ook te onderzoeken in
hoeverre het huidige wettelijke criterium voor de aanwijzing van OOB een
goede balans weerspiegelt tussen de extra lasten voor de te controleren
entiteit en de maatschappelijke waarde van een verscherpte controle.
Wij delen het pleidooi voor een heroverweging van de toekenning van de
OOB-status aan publieke organisaties op basis van heldere, plausibele
criteria die aan aspecten als omvang en maatschappelijke invloed te
relateren zijn.
In aanvulling hierop stellen wij vast dat accountantscontroles bij
onderwijs- en zorginstellingen thans niet alleen geen OOB-controles zijn,
maar zelfs niet worden aangemerkt als «wettelijke controles» in de zin van
de Wet toezicht accountants-organisaties (Wta). Daardoor ontbreken in die
maatschappelijk vitale sectoren de via de Wta en daarvan afgeleide
regelgeving geboden generieke kwaliteits- en onafhankelijkheidswaarborgen op wettelijk niveau, alsmede het onafhankelijke toezicht van de
AFM. Er is weliswaar sprake van sectorspecifiek toezicht op de kwaliteit
van de accountantscontroles (door bijvoorbeeld de Inspectie voor het
Onderwijs), maar dat kan deze generieke omissies niet compenseren.
Het kabinet kondigt aan om, conform de aanbeveling in het Cta-rapport,
het stelsel van toezicht op de accountantscontrole te vereenvoudigen en
transparanter te maken, en de toezichtstaak juridisch en feitelijk
uitsluitend aan de AFM op te dragen. Wij geven het kabinet in overweging
om te bezien of, in lijn met deze actie, ook de controles in de sectoren
onderwijs en zorg onder de reikwijdte van de Wta en daarmee het toezicht
van de AFM kunnen worden gebracht. Voor het onderwijs verwijzen we
naar onze eerdere aanbeveling ter zake in ons Verantwoordingsonderzoek
Ter indicatie: gemeenten hadden in 2015 ruim € 58 miljard aan baten, provincies ruim
€ 6 miljard, De omvang van het totale vermogen van de decentrale overheden (gemeenten,
provincies, waterschappen en gemeenschappelijke regelingen) was aan het eind van 2015
€ 125, 5 miljard. Zie https://vng.nl/sites/default/files/nieuws_attachments/2016/
2017_19_01_cbs_het_vermogen_van_decentrale_overheid.pdf.
Het totaal aan publiek geld bij instellingen op afstand van het Rijk (rechtspersonen met een
wettelijke taak en zelfstandige bestuursorganen) bedroeg in 2010 € 133,6 miljard, waarvan
€ 48 miljard vanuit de rijksbegroting en € 85,6 miljard vanuit wettelijke premies en tarieven.
Zie https://www.rekenkamer.nl/onderwerpen/instellingen-op-afstand-van-het-rijk/documenten/
publicaties/2017/04/11/instellingen-op-afstand-van-het-rijk.
3
Kamerstuk 33 977, nr. 3.
4
Cta-rapport, pag. 68.
5
Cta-rapport, pag. 86.
2

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 33 977, nr. 30

3

20156 en in onze aandachtspunten bij de Ontwerp-begroting 2017 van het
Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap.7
Kwalificatie als wettelijke controle kan voor controles van grote onderwijsen zorginstellingen worden gezien als inhoudelijke en juridische
tussenstap op weg naar een eventuele latere status als OOB-controle.
Harmonisatie regels voor verantwoording en accountantscontrole
Voor een goed functionerende verantwoording en controle in de publieke
sector is het van belang om de regels voor die activiteiten zoveel mogelijk
te harmoniseren. Meer uniformiteit in de kaders voor verantwoording en
controle draagt bovendien bij aan een beter inzicht in de zinnige, zuinige
en zorgvuldige inning en besteding van publiek geld.8
De ingewikkelde en dikwijls veranderende organisatie en financiering van
publieke diensten maken het op zichzelf vaak al lastig om het spoor van
de publieke euro te volgen. De bestaande variëteit aan sectorspecifieke
boekhoudstelsels en regels voor verslaggeving en accountantscontrole
vertroebelt dit inzicht verder.9 Voor financiële professionals en accountants brengt deze lappendeken vaktechnische uitdagingen en complicaties
met zich mee, te beginnen met de noodzaak om de verwerving en behoud
van kennis en vaardigheden in hoge mate per sector te organiseren. Ook
raadsleden, Statenleden en leden van raden van toezicht moeten zich
thans verdiepen in de variëteit aan verslaggevings- en controlevoorschriften. Zij zijn immers opdrachtgever voor en gebruiker van de
accountantscontrole. Daarom roepen we het kabinet op om te bezien hoe
de verslaggeving en accountantscontrole binnen de publieke sector op
een meer eenduidige leest kunnen worden geschoeid. Een dergelijke
investering in vergelijkbaarheid past bij de ambitie in EU-verband om de
boekhoudingen in de gehele publieke sector vergaand te uniformeren.10
Het motto «harmoniseren waar mogelijk, differentiëren waar nodig»
verdient ook toepassing bij de verdere ontwikkeling van de niet-financiële
informatie.
Publieke sector-perspectieven in maatregelen
Het publieke domein – met al zijn deelsectoren – verschilt op wezenlijke
punten van het private. Zo staan de primaire processen er in het teken van
beleidsvorming en – implementatie gericht op de samenleving, staat het
algemeen belang daarbij centraal, is de begroting er het belangrijkste
document, en heeft «rechtmatigheid» er een prominente, eigenstandige
betekenis. Publieke organisaties hebben zich uiteindelijk te verantwoorden
aan democratisch gekozen organen.
In internationale standaarden voor verslaggeving (International Public
Sector Accounting Standards, «IPSAS») en controle (International
Standards on Auditing, «ISAs», en International Standards of Supreme
Audit Intitutions, «ISSAIs») wordt met dergelijke specifieke aspecten van
de publieke sector rekening gehouden.
Wij achten het van belang dat het eigene van de publieke sector ook
adequaat wordt betrokken in de door het kabinet te treffen maatregelen

6

Kamerstuk 34 775 VIII, nr. 2.
Kamerstuk 34 550 VIII, nr. 9.
8
Zie ook ons rapport «Inzicht in publiek geld – uitnodiging tot bezinning op de publieke
verantwoording» (2016). Kamerstuk 31 865, nr. 86.
9
Zie Inzicht in publiek geld (2016), p. 27 voor een overzicht van de verslaggevingsvoorschriften
in de Nederlandse publieke sector.
10
https://ec.europa.eu/eurostat/documents/9101903/9823491/EPSAS_Progress_Report_2019.pdf.
7

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 33 977, nr. 30

4

en nadere onderzoeken – waaronder bijvoorbeeld een experiment met het
intermediairs-model. Wij zijn gaarne bereid hierover in overleg te treden
met de Minister van Financiën en de door hem aangestelde kwartiermakers, alsmede met de NBA en de AFM.
Wij sturen deze brief ook aan de voorzitter van de Eerste Kamer, en in
afschrift aan de Koning, de Minister van Algemene Zaken, de Minister van
Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, de Minister van Financiën en
de voorzitters van de NBA en de AFM.
Algemene Rekenkamer
drs. A.P. (Arno) Visser,
president
drs. C. (Cornelis) van der Werf,
secretaris

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 33 977, nr. 30

5