Kwaliteit gemeentelijk
toezicht kinderopvang
2009 en 2010

Inspectie van het Onderwijs

Voorwoord
De kwaliteit van de kinderopvang is van het grootste belang. Kinderen moeten zich veilig voelen
en de kans krijgen zich te ontwikkelen. Ouders moeten erop kunnen vertrouwen dat hun kind
in goede handen is. Dit vertrouwen is onlangs op pijnlijke wijze minder vanzelfsprekend
geworden door de zedenzaak in Amsterdam. De kwaliteit van de kinderopvang staat op dit
moment volop in de belangstelling, en daarmee ook het toezicht op de kinderopvang.
Gemeenten houden toezicht op de kinderopvanglocaties en gastouderbureaus. De GGD’en
voeren inspecties namens de gemeente uit. Wanneer de kwaliteitseisen niet worden nageleefd,
zal de gemeente hierop handhaven.
De Inspectie van het Onderwijs onderzoekt jaarlijks hoe gemeenten deze taken uitvoeren, op
basis van de gemeentelijke verslagen. Dit rapport beschrijft hoe gemeenten in 2009 het toezicht
en de handhaving op de Wet kinderopvang hebben uitgevoerd.
Dit jaar is ervoor gekozen om ook te rapporteren over de bevindingen van het project
‘Achterblijvende gemeenten’ in 2010. De Inspectie van het Onderwijs is in 2009 gestart met dit
project, waarbij gerichte verbeterafspraken worden gemaakt met gemeenten die op specifieke
onderdelen van het toezicht op de kinderopvang achterblijven.
Afgelopen jaren zijn hectische jaren geweest door de vele ontwikkelingen in het toezicht.
Genoemd kan worden de ontwikkeling van risicogestuurd toezicht (RGT), het Landelijk Register
Kinderopvang (LRK), de Gemeenschappelijke Inspectie Ruimte (GIR) voor de kinderopvang, en
het toezicht op gastouders. Deze ontwikkelingen hebben veel aandacht en tijd gevergd van
gemeenten, GGD’en, en andere partijen in de branche.
De inspectie constateert dat er vooruitgang is geboekt in het toezicht. Verbeteringen zijn echter
nog steeds nodig. De inspectie hoopt dat de inzichten en de suggesties die dit rapport biedt
door gemeenten worden opgepakt, zodat het toezicht op de kinderopvang nog verder zal
verbeteren.
Mevrouw drs. A.S. Roeters
Inspecteur-generaal van het Onderwijs
Utrecht, maart 2011

Inspectie van het Onderwijs | Kwaliteit gemeentelijk toezicht kinderopvang 2009 en 2010

1

2

Inspectie van het Onderwijs | Kwaliteit gemeentelijk toezicht kinderopvang 2009 en 2010

Inhoudsopgave
Samenvatting
1

Inleiding

9

1.1
1.2
1.3

Toezicht op de kinderopvang
Aantal locaties kinderopvang 2006-2009
Doelstelling en opbouw van het rapport

9
9
10

2

Nieuwe focus van het toezicht

11

2.1
2.2
2.3

Inleiding
Achterblijvende gemeenten kinderopvang
Ontwikkelingen in het toezicht op de kinderopvang

11
11
12

3

Register

15

3.1
3.2
3.3
3.4

Inleiding
Gemeentelijk register
Bevindingen 2010 uit het project ‘achterblijvende gemeenten kinderopvang’
Conclusies

15
15
15
16

4

Uitvoering onderzoeken

17

4.1
4.2
4.3
4.4

Inleiding
Uitgevoerde (wettelijk verplichte) onderzoeken
Bevindingen 2010 uit het project ‘achterblijvende gemeenten kinderopvang’
Conclusies

17
17
19
20

5

Handhaving

21

5.1
5.2
5.3
5.4
5.5
5.6

Inleiding
Handhaving
Handhavingsbeleid gemeenten
Communicatie
Bevindingen 2010 uit het project ‘achterblijvende gemeenten kinderopvang’
Conclusies

21
21
24
25
27
28

Inspectie van het Onderwijs | Kwaliteit gemeentelijk toezicht kinderopvang 2009 en 2010

3

Literatuur

30

Bijlage(n)
Methode van onderzoek

4

Inspectie van het Onderwijs | Kwaliteit gemeentelijk toezicht kinderopvang 2009 en 2010

31

Samenvatting
De Nederlandse gemeenten zijn verantwoordelijk voor het toezicht op de kwaliteit van de
kinderopvang. De Inspectie van het Onderwijs beoordeelt of het gemeentelijk toezicht voldoet
en rapporteert hier jaarlijks over op basis van de gemeentelijke verslagen. Dit rapport beschrijft
de bevindingen uit het jaar 2009, enerzijds op basis van de gemeentelijke verslagen en anderzijds aan de hand van de eerste resultaten in 2010 van het project ‘Achterblijvende gemeenten
kinderopvang’. Het rapport beperkt zich tot het toezicht op gemeenten en besteedt geen
aandacht aan de kwaliteit van GGD-onderzoeken of de kwaliteit van de kinderopvang in zijn
algemeenheid.

Focus op achterblijvende gemeenten
In 2009 is de Inspectie van het Onderwijs gestart met het project ‘Achterblijvende gemeenten
kinderopvang’. Doel van het project is om toezicht en handhaving door gemeenten te verbeteren bij gemeenten die op specifieke onderdelen van hun (wettelijke) taken achterblijven, ter
verbetering van de kwaliteit van kinderopvang. Hierbij is gekozen voor een individuele benadering waarbij gemeenten worden aangesproken op tekortkomingen. De toetscriteria zijn
gedefinieerd als:
1. Register: is het register kinderopvang op orde?
2. Uitvoering inspecties: worden alle locaties kinderopvang onderzocht?
3. Handhaving: wordt er gehandhaafd op de door de GGD gerapporteerde tekortkomingen?
4. Handhavingsbeleid: is er een beleid aanwezig en is dit actueel?
Achterblijvende gemeenten zijn eind 2009 op deze punten in kaart gebracht en vanaf 2010
individueel benaderd voor het maken van gerichte verbeterafspraken. In 2010 is, op verzoek van
het ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, prioriteit gegeven aan het toetscriterium
‘handhaving’ omdat in gemeenten waar niet gehandhaafd wordt tekortkomingen blijven
bestaan.

Toezicht op de kinderopvang effectiever en efficiënter
In 2009 en 2010 zijn stappen gezet voor een effectiever en efficiënter toezicht op de kwaliteit van
de kinderopvang. Zo heeft GGD Nederland in 2009 het risicogestuurd toezicht (RGT) geïntroduceerd, waarmee het toezicht zich vooral richt op de locaties waar de zaken minder goed op orde
zijn. In 2010 is dit model aangepast voortgezet door de afspraken over maatwerk (ook wel
bekend als versobering of verkort toezicht). Met deze maatwerkafspraken is beoogd de beperkte
capaciteit (vanwege de vele controles in de gastouderopvang) in te zetten op locaties waar de
kernzaken niet op orde waren.
Met de invoering van het Landelijk Register Kinderopvang (LRK) in 2010 zijn alle gemeentelijke
registers vervangen door één geautomatiseerd landelijk systeem. De verwachting is dat dit
systeem de professionaliteit en betrouwbaarheid verhoogt, en dat misbruik van de kinderopvangtoeslag kan worden voorkomen. In 2010 zijn de eerste GGD’en gaan werken met de
Gemeenschappelijke Inspectie Ruimte (GIR). De GIR Kinderopvang, een geautomatiseerd
systeem met een module ‘inspecteren’ en een module ‘handhaven’ zal het mogelijk maken
efficiënter en effectiever te werken. In 2011 wordt de landelijke implementatie van de module
‘inspecteren’ verwacht. Het is nog niet duidelijk wanneer de module ‘handhaven’ beschikbaar
zal zijn.

Inspectie van het Onderwijs | Kwaliteit gemeentelijk toezicht kinderopvang 2009 en 2010

5

Register kinderopvang
Een groot deel van de gemeentelijke registers kinderopvang bleek in 2009 niet op orde te zijn.
In veel gevallen waren variabelen niet (volledig) ingevuld, wat de betrouwbaarheid van het
register niet ten goede komt. De komst van het LRK, met verplichte invulvelden, lijkt een
welkome oplossing te bieden voor deze betrouwbaarheidsproblemen.

De uitvoering van onderzoeken
De Wet kinderopvang schrijft voor dat gemeenten alle locaties kinderopvang jaarlijks onderzoeken op kwaliteit. Het percentage afgeronde wettelijke onderzoeken is in 2009 weer gestegen,
maar de norm is nog niet gehaald. Een gevolg hiervan is dat er niet volledig zicht is op de
kwaliteit van de kinderopvanglocaties. Bij de gemeenten die achterbleven op dit punt ontbreekt
het vooral aan regie en inzicht in de planning. Met meerdere gemeenten heeft de Inspectie van
het Onderwijs verbeterafspraken gemaakt over bijvoorbeeld het maken van planningen en het
voeren van voortgangsgesprekken met de GGD. Een aantal van de gemeenten waarmee verbeterafspraken zijn gemaakt, verwachten in 2010 de 100 procentnorm wel te behalen, onder andere
door regie te voeren en door de maatwerkafspraken uit te voeren.

Handhaving
In 2009 zijn meer tekortkomingen opgeheven binnen de hersteltermijn, een groei van 10
procent ten opzichte van 2008. Hierbij is overleg en overreding het meest toegepaste handhavingsinstrument, door gemeenten dan wel door de GGD zelf. Het aantal handhavingsacties
waarbij de gemeente geen inzicht had in het resultaat, is gedaald ten opzichte van 2008, maar is
met 17 procent nog steeds hoog te noemen.
Door achterblijvende gemeenten zijn veelal geen of terughoudende acties ingezet. Hierdoor
verliezen GGD-onderzoeken aan impact en blijven tekortkomingen (langere tijd) bestaan.
Tevens ontbreekt het aan een volgsysteem van de handhavingsacties. De oorzaken hiervan
lijken te liggen in capaciteitsproblemen, lage prioriteitsstelling en personeelswisselingen. Dat
verzwakt de borging van de kwaliteit en continuïteit. Daarnaast ontbreekt het vaak aan kennis
van en ervaring in moeilijke handhavingstrajecten. Met achterblijvende gemeenten zijn
verbeterafspraken gemaakt op het gebied van capaciteit, het beleggen van taken en procedures,
het zorgdragen voor juridische kennis, en het opzetten van een voortgangssysteem.
De handhavingsmodule van de GIR kan een belangrijke bijdrage leveren aan het vergroten van
de kennis van handhavingstrajecten, inzicht in soortgelijke handhavingsacties door andere
gemeenten en de mogelijkheid om de eigen ingezette handhavingsacties te volgen.
Voor een adequate uitvoering van handhaving is het wenselijk dat handhavingsbeleid is
opgesteld en up-to-date is. Iets minder dan de helft van de gemeenten bleek het handhavingsbeleid aangepast te hebben aan de wetswijzigingen van 2008. Veel gemeenten hielden rekening
met de invoering van de Wet OKE in augustus 2010 om daarna het handhavingsbeleid alsnog
aan te passen.

Samenvattend oordeel
De gegevens van de gemeentelijke verslagen laten zien dat in 2009 een aantal verbeteringen
heeft plaatsgevonden ten opzichte van 2008. Zo is het percentage wettelijk uitgevoerde onderzoeken gestegen, evenals het percentage tekortkomingen dat binnen de hersteltermijn is
opgelost. Het totaal aantal uitgevoerde inspecties is gegroeid met 23 procent.
Op het gebied van het register kan niet worden gesproken van een verbetering noch van een
verslechtering, vanwege de vele ontwikkelingen die op dit gebied hebben plaatsgevonden.

6

Inspectie van het Onderwijs | Kwaliteit gemeentelijk toezicht kinderopvang 2009 en 2010

Omdat inmiddels het LRK is ingevoerd, verwacht de Inspectie van het Onderwijs vanaf 2010
echter een aanzienlijke verbetering op dit vlak.
Een belangrijk punt ter verbetering van het gemeentelijk toezicht is het oppakken van de
regierol in de uitvoering van de inspecties en in de handhaving. Immers wanneer niet alle
locaties onderzocht worden, is er geen zicht op de kwaliteit van de kinderopvang waardoor
handhaving indien nodig niet kan plaatsvinden. Het is hierbij van belang dat de kwaliteit en
continuïteit gewaarborgd blijven. De taken en procedures dienen binnen de gemeente goed
belegd te worden en minder gevoelig te zijn voor personele wisselingen.
Met het project ‘Achterblijvende gemeenten kinderopvang’ heeft de Inspectie van het Onderwijs
gekozen voor een nieuwe manier van toezicht houden die effectief is gebleken. Doordat
gemeenten individueel zijn aangesproken en er gerichte verbeterafspraken zijn gemaakt,
hebben veel gemeenten verbeteracties in gang gezet. De uitvoering van de handhaving door
gemeenten is de belangrijkste zorg voor de inspectie. Immers, wanneer de gemeenten niet
handhaven, blijven de door de GGD geconstateerde tekortkomingen bestaan. Daarom geeft de
inspectie prioriteit aan handhaving bij de gemeenten die op dat criterium achterblijven.

Inspectie van het Onderwijs | Kwaliteit gemeentelijk toezicht kinderopvang 2009 en 2010

7

8

Inspectie van het Onderwijs | Kwaliteit gemeentelijk toezicht kinderopvang 2009 en 2010

1

Inleiding

Het rapport Kwaliteit gemeentelijk toezicht kinderopvang 2009 en 2010 geeft een oordeel over
de kwaliteit van het toezicht op de kinderopvang door gemeenten. Hierbij is speciale aandacht
voor het project ‘Achterblijvende gemeenten kinderopvang’ dat in 2009 is geïnitieerd door de
toenmalige staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (OCW), mevrouw Dijksma.
In dit hoofdstuk wordt eerst ingegaan op het onderscheid tussen gemeentelijk toezicht en
toezicht door de Inspectie van het Onderwijs. Vervolgens wordt kort de omvang van de kinderopvang in Nederland geschetst. Daarna is er aandacht voor de doelstelling en de opbouw van dit
rapport.

1.1

Toezicht op de kinderopvang

Volgens de Wet kinderopvang en kwaliteitseisen peuterspeelzalen (in het vervolg aangeduid
met Wet kinderopvang) zijn de Nederlandse gemeenten verantwoordelijk voor het toezicht op
en handhaving van de kwaliteit van de kinderopvang. In de praktijk betekent dit dat gemeenten
in een register bijhouden welke kinderopvanglocaties binnen de gemeente gevestigd zijn. Door
de GGD laten zij onderzoek uitvoeren naar de kwaliteit van kinderopvanglocaties. Vervolgens
rapporteert de GGD daarover aan de gemeenten, waarna een gemeente, indien nodig, handhaving inzet. Voorbeelden van zaken die aan de orde komen bij kwaliteitscontroles zijn:
• Is de risico-inventarisatie veiligheid actueel?
• Beschikken alle medewerkers over een verklaring omtrent het gedrag1?
•	Beschrijft de risico-inventarisatie de gezondheidsrisico’s die de opvang van de kinderen met
zich meebrengt op de thema’s ‘ziektekiemen’, ‘binnenmilieu’, ‘buitenmilieu’ en ‘medisch
handelen’?
De Inspectie van het Onderwijs houdt tweedelijns toezicht op gemeenten. Dit betekent dat de
inspectie kijkt of gemeenten voldoen aan de wettelijke taken met betrekking tot het toezicht op
de kinderopvang. Dit betreft het bijhouden van het register, de uitvoering van de verplichte
onderzoeken en het inzetten van handhaving. Dit rapport gaat niet in op de kwaliteit van het
toezicht door de GGD.
Met de nieuwe kabinetsformatie is besloten de beleidsdirectie kinderopvang over te plaatsen
van het ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (OCW) naar het ministerie van
Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW). De uitvoering van het toezicht op gemeenten blijft in
ieder geval tot en met 2011 de verantwoordelijkheid van de Inspectie van het Onderwijs.

1.2 Aantal locaties kinderopvang 2006-2009
In Nederland waren eind 2009 ruim vierduizend locaties dagopvang, ruim vijfduizend locaties
buitenschoolse opvang en ruim achthonderd gastouderbureaus. Figuur 1.2a laat zien dat het
aantal locaties kinderopvang in de afgelopen jaren fors is gegroeid. In 2009 zette deze groei
door bij de buitenschoolse opvang en de dagopvang; deze vormen van opvang groeiden
1 Een Verklaring Omtrent het Gedrag (VOG) geeft aan dat het gedrag van een persoon geen belemmering vormt voor een bepaalde
functie. Een VOG is verkrijgbaar als uit onderzoek blijkt dat er geen strafbare feiten zijn gepleegd (www.overheid.nl).

Inspectie van het Onderwijs | Kwaliteit gemeentelijk toezicht kinderopvang 2009 en 2010

9

respectievelijk met 11 en 9 procent. Alleen bij gastouderbureaus was sprake van een daling: in
2009 waren er 5 procent minder bureaus dan in 2008.

Figuur 1.2a

7000

Aantal locaties kinderopvang in
2006 t/m 20092

6000

Dagopvang

Aantal locaties

5000
4000

Buitenschoolse opvang

3000
2000

Gastouderbureaus

1000
0

2006

1.3

2007

2008

2009

2010

Doelstelling en opbouw van het rapport

Dit rapport over de kwaliteit van het gemeentelijk toezicht op kinderopvang in 2009 en 2010
geeft een beeld van het landelijk toezicht op de kinderopvang door Nederlandse gemeenten.
Het rapport is opgebouwd aan de hand van de drie toetspunten3 waarop gemeenten worden
beoordeeld, namelijk het register kinderopvang, de uitvoering van de onderzoeken en handhaving. In elk hoofdstuk wordt eerst aandacht besteed aan de resultaten van 2009, op basis van de
gemeentelijke verslagen. Vervolgens worden de ontwikkelingen in 2010 vanuit het project
‘Achterblijvende gemeenten kinderopvang’ beschreven. In de meeste hoofdstukken zijn
voorbeelden genoemd van wat de Inspectie van het Onderwijs in de dagelijkse praktijk
tegenkomt.

2 De cijfers van 2010 zijn afkomstig uit een andere bron en daarom niet geheel vergelijkbaar met de cijfers van de andere jaren.
De peildatum van deze cijfers is 31-12-2010.
3 Het toezicht op kinderopvang kent drie toetspunten: register kinderopvang, uitvoering onderzoek en handhaving. Binnen
het project ‘achterblijvende gemeenten kinderopvang’ is ‘handhaving’ echter verdeeld in ‘handhaving’ en ‘handhavingsbeleid’, hierdoor zijn er binnen dit project vier toetscriteria.

10

Inspectie van het Onderwijs | Kwaliteit gemeentelijk toezicht kinderopvang 2009 en 2010

2

Nieuwe focus van het toezicht

2.1 Inleiding
Zowel in 2009 als in 2010 gebeurde er veel op het gebied van de kinderopvang. Zo introduceerde
de Inspectie van het Onderwijs in 2009 het project ‘Achterblijvende gemeenten kinderopvang’,
waarin de focus ligt op gemeenten die achterblijven ten opzichte van hun wettelijk verplichte
taken. In 2010 vonden uiteenlopende ontwikkelingen plaats, zoals de invoering van de Wet
Ontwikkelingskansen door kwaliteit en educatie (Wet OKE), de invoering van het Landelijk
Register Kinderopvang (LRK) en de invoering van maatwerkafspraken in het toezicht. In dit
hoofdstuk is aandacht voor al deze ontwikkelingen, maar eerst gaat paragraaf 2.2 in op het
project ‘Achterblijvende gemeenten kinderopvang’.

2.2 Achterblijvende gemeenten kinderopvang
In 2009 is de inspectie gestart met het project ‘Achterblijvende gemeenten kinderopvang’. De
aanleiding voor dit project was dat een aanzienlijk deel van de gemeenten op specifieke
toezicht- en handhavingsonderdelen achterbleef ten opzichte van wat de wetgeving van hen
vraagt, zo bleek uit eerdere inspectierapporten. De gevolgen zijn van invloed op de kwaliteit van
kinderopvang, immers als er bij een gedeelte van de kinderopvanglocaties geen zicht is op de
kwaliteit, kan er bij eventuele tekortkomingen niet gehandhaafd worden. Bovendien verliezen
GGD-onderzoeken aan impact als de gemeenten deze niet ondersteunen met
handhavingsacties.
Met het project wil de inspectie de uitvoering van het toezicht op en handhaving van de
kwaliteit van de kinderopvang door gemeenten verbeteren. Om deze doelstelling te bereiken is
gekozen voor een individuele aanpak, waarbij achterblijvende gemeenten worden aangesproken op hun tekortkomingen.
Het project bestaat uit enkele fasen. Allereerst heeft de inspectie de achterblijvende gemeenten
in kaart gebracht, om vervolgens gerichte verbeterafspraken met deze gemeenten te kunnen
maken. Bij het uitvoeren van de verbeterafspraken kunnen gemeenten de hulp van de
Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) inroepen. De volgende stap is een inventarisatie
van het effect van de genomen maatregelen, waarna de inspectie kan beoordelen of een
gemeente de uitvoering op orde heeft. Indien gemeenten vervolgens niet tot de afgesproken
verbetering komen, beoordeelt de inspectie of er sprake is van een mogelijke ernstige tekortkoming. In een dergelijk geval kan een aanwijzing aan de individuele gemeente volgen door de
minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW).
In 2009 heeft de Inspectie van het Onderwijs het project vormgegeven door alle gemeenten met
een aankondigingsbrief te informeren over de criteria waarop getoetst wordt. De preventieve
werking die deze brief had, bleek uit de reactie van gemeenten die van de inspectie wilden
weten hoe ze plaatsing op de lijst konden voorkomen. In overleg met het ministerie van OCW
en de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) zijn vier vaste toetscriteria bepaald om
vast te stellen of gemeenten achterblijven in hun toezicht op en handhaving van kinderopvang.

Inspectie van het Onderwijs | Kwaliteit gemeentelijk toezicht kinderopvang 2009 en 2010

11

De toetscriteria zijn:
1. register
(Zijn alle variabelen, waaronder exploitatiedatum, goed en volledig ingevuld?)
2. uitvoering onderzoeken
(Zijn alle locaties kinderopvang in de gemeente onderzocht?)
3. handhaven
(Wordt er gehandhaafd op de door de GGD gerapporteerde tekortkomingen?)
4. handhavingsbeleid
(Is er handhavingsbeleid aanwezig en is dit beleid actueel?)
Eind 2009 zijn alle gemeenten in kaart gebracht en beoordeeld volgens de toetscriteria.
Gemeenten die alles op orde hadden, hebben hierover een brief ontvangen. Met de gemeenten
die tot de groep ‘mogelijk achterblijvende gemeenten’ behoren, is de inspectie vanaf 2010 in
contact getreden om op basis van een nader onderzoek de actuele situatie te bepalen en
vervolgens afspraken te maken voor een mogelijk verbetertraject. In 2010 heeft het onderdeel
‘handhaving’ op verzoek van het ministerie van OCW prioriteit gekregen binnen het project.

2.3 Ontwikkelingen in het toezicht op de kinderopvang
In 2010 vonden vele ontwikkelingen plaats in het toezicht op kinderopvang, die hieronder een
voor een worden toegelicht.

Aanpassing kwaliteitseisen gastouders
Vanaf januari 2010 zijn gastouders wettelijk verplicht om te voldoen aan nieuwe kwaliteitseisen
op het gebied van deskundigheid, veiligheid en hygiëne. Deze kwaliteitseisen moeten de
kwaliteit en betaalbaarheid van de gastouderopvang waarborgen. Nieuw hierbij is dat de GGD
ook rechtstreeks toezicht houdt op de gastouders.

Wet OKE
Sinds 1 augustus 2010 is de Wet OKE (Ontwikkelingskansen door kwaliteit en educatie) in
werking getreden. Met de komst van deze wet gaan de kwaliteitseisen die de Wet kinderopvang
noemt voor kinderdagverblijven, grotendeels ook gelden voor peuterspeelzalen. Op deze
manier ontstaat een landelijk kwaliteitskader voor kinderopvang en peuterspeelzalen, met
harmonisatie als gevolg. De houders van een peuterspeelzaal krijgen door de Wet OKE zorgplicht voor verantwoord peuterspeelzaalwerk. De Inspectie van het Onderwijs zal met de komst
van deze wet ook toezicht houden op de kwaliteit van voorschoolse educatie.

Invoering Landelijk Register Kinderopvang (LRK)
Een andere ontwikkeling is de invoering van een geautomatiseerd landelijk register voor
kinderopvang. Het nieuwe LRK fungeert als basisadministratie voor de kinderopvang en
vervangt de gemeentelijke registers. Naast meer professionaliteit en betrouwbaarheid heeft het
tot doel misbruik van de kinderopvangtoeslag te voorkomen. Bijkomend voordeel is dat het LRK
inzicht geeft in het aantal locaties kinderopvang per gemeente. Niet alleen dagopvang en
buitenschoolse opvanglocaties, maar ook gastouders en gastouderbureaus moesten eind 2010
geregistreerd zijn in het LRK.
Tijdens de implementatie vergde een aantal zaken veel aandacht en tijd van de gemeenten. De
‘oude’ gemeentelijke registers, die onvoldoende betrouwbaar waren, moesten worden gecontroleerd op volledigheid en juistheid, alvorens invoering in het LRK kon plaatsvinden.

12

Inspectie van het Onderwijs | Kwaliteit gemeentelijk toezicht kinderopvang 2009 en 2010

Daarnaast is een groot aantal (nieuwe) gastouders ingevoerd in het LRK. De invoer was moeilijk
te plannen doordat het lang onduidelijk bleef hoeveel gastouders zich zouden aanmelden. Ook
is er veel aandacht geweest bij de gemeenten voor de borging van de toegang tot en kennis over
het LRK. Om continuïteit te garanderen, ook als een medewerker door ziekte uitvalt of wisselt
van baan, is daarom gestreefd per gemeente twee personen te autoriseren voor het LRK.
De verwachting is dat met de komst van het LRK de betrouwbaarheid van de gegevens zal
toenemen. Gegevens zoals exploitatiedatum of Kamer van Koophandel-nummer werden tot
nog toe veelal niet ingevuld door gemeenten. De verplichte invulvelden in het LRK lossen dit
probleem op. Wanneer eind 2011 de koppeling met de gemeentelijke basisadministratie (GBA)
en het Nieuw Handelsregister zal plaatsvinden, is het mogelijk om automatisch onderlinge
controles van systemen uit te voeren die tevens bijdragen aan de betrouwbaarheid van de
gegevens.

Invoering Gemeenschappelijke Inspectie Ruimte (GIR)
In 2010 is het geautomatiseerde systeem Gemeenschappelijke Inspectie Ruimte Kinderopvang
(GIR) verder ontwikkeld. Dit systeem bestaat uit twee modules: één voor het proces ‘inspecteren’ en één voor het proces ‘handhaven’. Het onderdeel ‘inspecteren’ is ontwikkeld om GGDinspecteurs te ondersteunen bij de uitvoering van hun toezichtstaak, zodat zij efficiënter en
effectiever kunnen werken. Medio 2011 zal de nieuwste versie van de GIR Inspecteren beschikbaar zijn voor alle GGD’en en gemeenten. Het onderdeel ‘handhaven’ heeft vooral tot doel om
het handhavingstraject te ondersteunen en te volgen. Het is nog onbekend wanneer de GIR
Handhaven beschikbaar zal zijn. Behalve dat het systeem de werkprocessen van gemeenten en
GGD’en ondersteunt, draagt de GIR bij aan kwaliteitsverbetering van het gemeentelijk toezicht
en de betrouwbaarheid van de gegevens.
De GIR is ontwikkeld met inhoudelijke betrokkenheid van de VNG, GGD Nederland, het
ministerie van OCW en de Inspectie van het Onderwijs, gemeenten en GGD’en. Hoewel het
gebruik van de GIR door gemeenten en GGD’en niet verplicht is, is de aanbeveling van het
ministerie van OCW, de Inspectie van het Onderwijs en de VNG aan gemeenten om zo veel
mogelijk gebruik te maken van de GIR.
In 2010 hebben ongeveer twaalf GGD’en met de GIR inspecteren gewerkt. De GGD’en zijn
overwegend positief over hun ervaringen met het systeem. Als de GIR in de basis volledig is, kan
het systeem leiden tot meer effectiviteit en efficiëntie in het toezicht. Nagenoeg alle andere
GGD’en hebben aangegeven in 2011 aan te sluiten op het systeem.

Invoering Risicogestuurd Toezicht (RGT) en maatwerk
In september 2009 heeft GGD Nederland een nieuw toezichtmodel geïntroduceerd, het risicogestuurd toezicht. Dit model bestond oorspronkelijk uit een jaarlijkse inspectie van alle locaties
kinderopvang, waarbij het ene jaar een aangekondigd bezoek en het volgende jaar een onaangekondigd bezoek zou plaatsvinden. In het eerste jaar zou worden getoetst op alle voorwaarden,
terwijl bij het onaangekondigd bezoek in het andere jaar de nadruk zou liggen op de praktijkuitvoering en op gedragsgerelateerde voorwaarden, die in het voorgaande jaar niet aan de orde
waren gekomen. Deze vorm van toezicht zou meer ruimte en tijd overlaten voor de locaties die
de zaken minder goed op orde hadden.
Echter, als gevolg van de wijzigingen in de Wet kinderopvang – waardoor alle (nieuwe) gastouders vanaf 2010 op kwaliteitseisen worden getoetst – kon dit nieuwe toezichtmodel in 2010 niet
volledig worden ingevoerd. Zowel de GGD’en als de gemeenten kregen door deze uitbreiding

Inspectie van het Onderwijs | Kwaliteit gemeentelijk toezicht kinderopvang 2009 en 2010

13

van werkzaamheden te maken met capaciteitsproblemen. Daarbij was het voor gemeenten
onmogelijk een adequate planning te maken, omdat niet duidelijk was hoeveel gastouders zich
zouden aanmelden. Om personeel en middelen zo efficiënt mogelijk in te zetten, hebben het
ministerie van OCW, de VNG, GGD Nederland en de Inspectie van het Onderwijs afgesproken
om de zogenaamde maatwerkafspraken in te voeren. Voor gastouders betekent dit dat zij per
inspectie een uur op locatie worden bezocht. Voor de dagopvang en de buitenschoolse opvang
geldt dat de nadruk bij inspecties vooral ligt op de locaties die in het voorgaande jaar niet
voldoende scoorden op de belangrijkste kwaliteitseisen: de kernzaken.
Halverwege 2010 is in overleg met ketenpartijen besloten om de gastouders in 2010 alleen op
een gedeelte van de toetscriteria te onderzoeken en in 2011 het overige gedeelte daarbij te
betrekken. Aanleiding voor deze beslissing vormden onder andere de capaciteitsproblemen bij
gemeenten en GGD’en.
Uit de contacten die de inspectie heeft, blijkt dat gemeenten verwachten dat het maatwerk
winst in geld en tijd gaat opleveren. Daarnaast verwachten gemeenten dat een onaangekondigd
GGD-onderzoek tot andere uitkomsten zal leiden dan een aangekondigd onderzoek.
Gemeenten willen dan ook dat het maatwerk verder wordt ontwikkeld. De huidige vorm wordt
nog als te beperkt ervaren; gemeenten willen zelf kunnen kiezen welke locaties wel en niet
onderzocht moeten worden. Er zijn gemeenten die overwegen een eigen invulling aan een
RGT-model te geven, omdat zij vinden dat de verdere ontwikkeling te lang op zich laat wachten.
GGD Nederland heeft inmiddels het team dat het RGT-model ontwikkelt uitgebreid.

14

Inspectie van het Onderwijs | Kwaliteit gemeentelijk toezicht kinderopvang 2009 en 2010

3

Register

3.1

Inleiding

In dit hoofdstuk staat het register kinderopvang centraal. Hierbij is aandacht voor de gemeentelijke registers die gemeenten van 2005 tot 2010 hebben bijgehouden. In het verlengde daarvan
komen ook de gemeenten aan bod die achterblijven op het criterium ‘register’.

3.2 Gemeentelijk register
Vanaf 2005 houdt elke gemeente een eigen gemeentelijk register bij waaruit blijkt hoeveel
locaties kinderopvang in totaal binnen de gemeente zijn geregistreerd. De registratie van een
locatie kon tot aan het ‘Besluit registratie kinderopvang’ in december 2009 nog direct na
aanmelding van de nieuwe locatie plaatsvinden. Vanaf 2010 kan registratie alleen plaatsvinden
indien de locatie aan een aantal kwaliteitseisen voldoet. Dit wordt vastgesteld door de GGD,
zodat zeker is dat de locatie bij aanvang van de exploitatie van voldoende kwaliteit is. Het
register is voor ouders een belangrijke informatiebron, omdat zij zo kunnen zien welke locaties
geregistreerd zijn en bovendien weten dat de gemeente jaarlijks toeziet op de kwaliteit.
Daarnaast is het register voor de houder van een locatie en de ouders van belang omdat de
Belastingdienst uitsluitend een tegemoetkoming (kinderopvangtoeslag) in de kosten verstrekt
bij een geregistreerde opvanglocatie.

3.3	Bevindingen 2010 uit het project ‘achterblijvende gemeenten
kinderopvang’
Uit het bureauonderzoek 4, als onderdeel van het project ‘Achterblijvende gemeenten kinderopvang’, eind 2009, waarbij gegevens uit 2008 en de gegevens op de websites van de gemeenten
zijn beoordeeld, bleken 311 van de 430 gemeenten achter te lopen op een goede uitvoering van
het register. Dit betekent dat niet alle variabelen (volledig) zijn ingevuld. Voorbeelden van
gegevens die ontbreken in de gemeentelijke registers zijn5:
• naam en adres houders;
• Kamer van Koophandel-nummer houders;
• datum start exploitatie;
• aantal kindplaatsen;
• alle mutaties met datum.
Vooral de exploitatiedatum is een belangrijk gegeven dat in het register niet mag ontbreken,
omdat de Belastingdienst op basis daarvan de toeslag vaststelt en uitkeert.

4 Aan de hand van toetscriteria is tijdens het bureauonderzoek bepaald of sprake is van een potentieel achterblijvende
gemeente. Om dit te bepalen is onder andere het gemeentelijk verslag 2008 gebruikt.
5 Dit blijkt uit een nader onderzoek onder gemeenten in 2010.

Inspectie van het Onderwijs | Kwaliteit gemeentelijk toezicht kinderopvang 2009 en 2010

15

Voorbeeld van een gemeente
Het in 2009 bij de gemeente aangetroffen register bevatte niet de nieuwe locaties of de
wijzigingen bij bestaande locaties. De gemeente bleek zich niet bewust te zijn van de regels
voor een juiste registervoering.
Vanwege de (wets)wijzigingen die in 2010 rond het register speelden, heeft de Inspectie van het
Onderwijs in afstemming met de beleidsdirectie kinderopvang van het ministerie en de
Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) een andere invulling gegeven aan het toetscriterium ‘register’. Hierbij kwam de nadruk te liggen op de implementatie van het LRK. Daarnaast
heeft de Inspectie van het Onderwijs, in het kader van het project, concrete verbeterafspraken
met gemeenten gemaakt. Hierbij is onder andere aandacht geweest voor het beleggen van taken
en verantwoordelijkheden bij meerdere personen en deelname aan een implementatiecursus
met betrekking tot het Landelijk Register Kinderopvang (LRK).

3.4 Conclusies
Eind 2009 was ruim 70 procent van de gemeentelijke registers niet op orde. Met de achterblijvende gemeenten zijn concrete verbeterafspraken gemaakt. Dat was nodig gelet op het belang
van het register voor zowel de ouders, Belastingdienst als het toezicht. Daarnaast is aandacht
besteed aan de implementatie van het LRK, de borging van de kennis en de toegang tot het LRK.
De komst van het LRK lijkt een welkome oplossing te bieden voor het betrouwbaarheidsprobleem van de gemeentelijke registers.

16

Inspectie van het Onderwijs | Kwaliteit gemeentelijk toezicht kinderopvang 2009 en 2010

4

Uitvoering onderzoeken

4.1 Inleiding
De GGD voert onderzoeken uit bij alle kinderopvanglocaties om te controleren of zij voldoen
aan de kwaliteitseisen die in de wet en beleidsregels staan. De verschillende onderzoeken, ook
wel inspecties genoemd, zijn te verdelen in wettelijk verplichte onderzoeken en niet-wettelijk
verplichte onderzoeken.
De wettelijk verplichte onderzoeken bestaan uit twee soorten onderzoeken, namelijk jaarlijkse
onderzoeken en onderzoeken naar nieuwe locaties. Elke locatie kinderopvang wordt jaarlijks
onderzocht om na te gaan of de locatie nog steeds aan de kwaliteitseisen voldoet. Gemeenten
moeten voldoen aan een wettelijke norm van 100 procent afgeronde onderzoeken om de
kwaliteit van de kinderopvang in zicht te houden en te waarborgen. Wanneer een nieuw te
openen locatie zich bij de gemeente heeft gemeld, volgt een nieuw meldingsonderzoek. Ook bij
zo’n onderzoek naar een nieuwe locatie wordt nagegaan in hoeverre de locatie aan de kwaliteitseisen voldoet. Bij onvoldoende resultaat wordt de locatie uit het register verwijderd.6
Indien uit een jaarlijks onderzoek blijkt dat een locatie niet aan alle kwaliteitseisen voldoet, kan
na een hersteltermijn of handhavingsmaatregel, opgelegd door de gemeente, een herinspectie
door de GGD plaatsvinden. Dit wordt een nader onderzoek genoemd.
Ten slotte worden er zonodig incidentele onderzoeken uitgevoerd. Deze onderzoeken worden
ingezet naar aanleiding van een klacht, een mediabericht, een signaal of bijvoorbeeld gemeentelijk beleid rondom een bepaald thema. Ook kan de uitbreiding van een locatie, een verhuizing
of een verbouwing aanleiding zijn voor het uitvoeren van een incidenteel onderzoek.
Dit hoofdstuk gaat hoofdzakelijk in op de omvang en resultaten van de uitgevoerde wettelijk
verplichte onderzoeken. Daarnaast is er aandacht voor de gemeenten die achterblijven op het
criterium ‘uitvoering onderzoek’. Tot slot wordt ingegaan op de ontwikkelingen die in 2010
hebben plaatsgevonden.

4.2 Uitgevoerde (wettelijk verplichte) onderzoeken
In figuur 4.2a wordt zichtbaar dat het totaal aantal uitgevoerde onderzoeken jaarlijks stijgt. In
2008 bedroeg het totaal aantal uitgevoerde onderzoeken nog 9.770. In 2009 was er sprake van
12.045 uitgevoerde onderzoeken, een stijging van 23 procent ten opzichte van 2008. De grootste
stijgingen zijn waar te nemen bij de uitgevoerde jaarlijkse onderzoeken en de uitgevoerde
nadere onderzoeken.
Als beide wettelijk verplichte onderzoeken (jaarlijkse en nieuwe meldingsonderzoeken) worden
opgeteld, dan is het percentage van de afgeronde onderzoeken gestegen van 75 procent in 2008
naar 80 procent in 2009.

6 Vanaf 2010 kan een nieuwe locatie alleen worden ingeschreven als voldaan wordt aan een aantal kwaliteitseisen.
Inschrijving in het register is hierdoor alleen mogelijk na een nieuw meldingsonderzoek.

Inspectie van het Onderwijs | Kwaliteit gemeentelijk toezicht kinderopvang 2009 en 2010

17

Figuur 4.2a

14000

Absolute aantal afgeronde
onderzoeken per jaar,
uitgesplitst naar soort
onderzoek

12000
10000
8000

Jaarlijks onderzoek
Onderzoek nieuwe locaties
Incidenteel onderzoek
Nader onderzoek
Totaal

6000
4000
2000
0

2007

2008

2009

Hoewel er sprake is van een stijging van het aantal verplichte onderzoeken, is de voorgeschreven wettelijke norm van 100 procent in 2009 niet gehaald.
Volgens een onderzoek7 van de Inspectie van het Onderwijs (2009) naar de oorzaken van het
niet behalen van de 100 procentnorm speelt onder andere mee dat de planning van de uit te
voeren inspecties niet adequaat is. Er zijn gemeenten die geen planning hanteren en/of geen
inzicht hebben in de voortgang van de uitvoering van inspecties. Tevens houden sommige
gemeenten geen rekening met eventuele groei van het aantal kinderopvanglocaties. Maar ook
de extra uit te voeren inspecties als gevolg van handhavingsacties zijn niet altijd ingecalculeerd.

4.2.1 Jaarlijks onderzoek
Uit figuur 4.2b blijkt dat 79 procent (8.544 onderzoeken) van de uitgevoerde jaarlijkse onderzoeken in 2009 is afgerond. Ten opzichte van 2008 is dit een stijging van 6 procent.

Figuur 4.2b

100

27

27

21

Aantal afgeronde en nietafgeronde jaarlijkse onderzoeken per jaar in percentages

73

73

79

	Niet afgerond/ niet
onderzocht

80
60
40

Afgerond
20
0

2007

2008

2009

Het aantal niet-afgeronde onderzoeken bestaat uit een groep onderzoeken die wel zijn uitgevoerd maar waarvan nog geen definitief rapport is verschenen, en uit een groep nietonderzochte locaties. In de groep afgeronde onderzoeken bevinden zich ook de locaties die
in 2008 zijn onderzocht en in 2009 zijn afgerond.

7 Inspectie van het Onderwijs. (2009). Inspecteren is vooruit kijken. Utrecht: Inspectie van het Onderwijs

18

Inspectie van het Onderwijs | Kwaliteit gemeentelijk toezicht kinderopvang 2009 en 2010

Om meer zicht te krijgen op de hoeveelheid afgeronde rapporten per gemeente, is een analyse
gedaan op gemeenteniveau. Hieruit blijkt dat 32 procent van de gemeenten de 100 procentnorm
heeft gehaald.

4.2.2 Onderzoek nieuwe locatie
Figuur 4.2c toont het aantal afgeronde en niet-afgeronde onderzoeken naar nieuwe locaties. In
2009 is 88 procent van de nieuwe locaties onderzocht, exact evenveel als in 2008.

100

32

12

12

88

88

80
60

68
40

Figuur 4.2c

Aantal afgeronde en niet-afgeronde onderzoeken nieuwe
locaties per jaar in percentages
	Niet afgerond/ niet
onderzocht
Afgerond

20
0

2007

2008

2009

Net als bij de jaarlijkse onderzoeken geldt dat het aantal niet-afgeronde onderzoeken bestaat uit
een groep onderzoeken die in 2009 wel zijn uitgevoerd maar waarvan nog geen definitief
rapport is verschenen, en uit een groep niet-onderzochte locaties. In de groep afgeronde
onderzoeken bevinden zich ook de locaties die in 2008 zijn onderzocht en waarvan het rapport
in 2009 is afgerond.

4.3	Bevindingen 2010 uit het project ‘achterblijvende gemeenten
kinderopvang’
Eind 2009 heeft de Inspectie van het Onderwijs een bureauonderzoek uitgevoerd waarbij
gebruik is gemaakt van informatie uit 2008. Op basis van dit onderzoek werden begin 2010
271 van de 430 gemeenten aangewezen als ‘mogelijk achterblijvende gemeente’ op het punt
‘uitvoering onderzoeken’. Dit betekent onder andere dat deze gemeenten niet alle locaties
kinderopvang in hun gemeente hadden onderzocht.
Uit nader onderzoek naar de oorzaken van achterblijven onder negentien achterblijvende
gemeenten bleek dat er bij zeventien gemeenten sprake was van geen of weinig regie vanuit de
gemeente op de planning van de GGD. Het maken van de planning werd aan de GGD overgelaten
en ook de voortgang werd niet door de gemeente bewaakt. Soms was er zelfs geen overleg
tussen de gemeente en de GGD of was de gemeente niet bekend met de planning.

Voorbeeld van een gemeente
Een gemeente verklaart: “We gaan ervan uit dat de GGD het goed doet, dus we hoeven er zelf
niet achteraan of alle onderzoeken wel worden uitgevoerd.”

Inspectie van het Onderwijs | Kwaliteit gemeentelijk toezicht kinderopvang 2009 en 2010

19

De inspectie heeft met een gedeelte van de achterblijvende gemeenten op dit punt verbeteracties afgesproken (eind 2010: 70 van de 180 gemeenten die nader zijn onderzocht). Deze
verbeterafspraken zijn er vooral op gericht dat gemeenten de regie bij deze taak beter
oppakken. Gemeenten hebben hier voortvarend gevolg aan gegeven, onder andere door:
•	met de GGD een planning te maken voor de uit te voeren inspecties en deze niet te laat in het
kalenderjaar te plannen;
• periodiek voortgangsgesprekken te voeren met de GGD over de planning;
• afspraken te maken over hoe om te gaan met onverwachte situaties.
Meer gemeenten waarmee verbeterafspraken zijn gemaakt, verwachten de 100 procentnorm
met betrekking tot wettelijke onderzoeken in 2010 wel te halen. Gemeenten hopen dit te
bereiken door onder andere beter regie te voeren en eventueel locaties die in 2009 voldoende
scoorden, in 2010 niet op locatie te inspecteren.

4.4 Conclusies
Het percentage afgeronde onderzoeken is gestegen van 75 procent in 2008 naar 80 procent in
2009. Het totaal aantal uitgevoerde onderzoeken is in 2009 gestegen met 23 procent. De
wettelijke norm van 100 procent afgeronde onderzoeken is door 32 procent van de gemeenten
gehaald. De Inspectie van het Onderwijs ziet als mogelijke oorzaken voor het niet behalen van
deze norm, een gebrek aan planning van onderzoeken, een gebrek aan continuïteit in personele
bezetting en het feit dat gemeenten nog onvoldoende de regierol oppakken.
In het project ‘Achterblijvende gemeenten kinderopvang’ zijn na het bureauonderzoek 271
gemeenten aangewezen als achterblijvers op het criterium ‘uitvoering onderzoeken’. Deze
gemeenten hebben niet alle wettelijk verplichte onderzoeken uitgevoerd. Een gevolg hiervan is
dat er voor een gedeelte van de locaties geen zicht is op de kwaliteit van kinderopvang en dat bij
eventuele tekortkomingen ook niet kan worden gehandhaafd. Oorzaken voor achterblijven
bleken vooral te liggen in het ontbreken van sturing en een planning. Daarbij werd de uitvoering geheel overgelaten aan de GGD. De inspectie heeft dit punt uitvoerig met de gemeenten
besproken. Hier hebben de gemeenten voortvarend op gereageerd. Er zijn inmiddels verbeterafspraken gemaakt met zeventig gemeenten. Deze betreffen veelal het maken van planningen
en het voeren van voortgangsgesprekken met de GGD.
In 2010 verwachten meer gemeenten waarmee verbeterafspraken zijn gemaakt, de 100 procentnorm wel te kunnen behalen door onder andere beter regie te voeren en eventueel locaties die
in 2009 voldoende scoorden, in 2010 niet te inspecteren.

20

Inspectie van het Onderwijs | Kwaliteit gemeentelijk toezicht kinderopvang 2009 en 2010

5

Handhaving

5.1 Inleiding
Op het gebied van handhaving voeren gemeenten verschillende taken uit. Bijna alle
Nederlandse gemeenten stellen, zonder dat het een wettelijke verplichting is, een handhavingsbeleid op. Daarnaast onderhouden gemeenten contact met de GGD over de handhaving en
voeren zij, indien nodig, de daadwerkelijke handhavingsacties uit richting de houders.
Na elke vorm van onderzoek kan de GGD de gemeente adviseren handhavingsacties in te zetten
op één of meerdere tekortkomingen. Zo kan de GGD bij tekortkomingen op een nieuw te
openen locatie adviseren deze nieuwe locatie niet in exploitatie te nemen voordat de tekortkomingen zijn opgelost.
De resultaten van handhavingsacties kunnen worden onderverdeeld in vier categorieën:
1. De tekortkoming is opgeheven binnen of buiten de afgesproken termijn.
2. De tekortkoming is niet opgeheven, er is een volgende handhavingsactie ingezet.
3. De tekortkoming is niet opgeheven, er is geen volgende handhavingsactie ingezet.
4. De gemeente heeft geen inzicht in de situatie.
Als de tekortkoming is opgeheven binnen of buiten de hersteltermijn, is er geen vervolgactie
nodig.
Dit hoofdstuk beschrijft de ingezette handhavingsacties per vorm van onderzoek en de resultaten van deze handhavingsacties. Daarnaast is er aandacht voor de wijze waarop gemeenten zijn
omgegaan met het handhavingsbeleid en de manier waarop is gecommuniceerd met de
GGD’en. Aan het einde van het hoofdstuk wordt, evenals in de voorgaande hoofdstukken,
ingegaan op de achterblijvende gemeenten.

5.2 Handhaving
In ieder inspectierapport geeft de GGD een advies over de handhaving. In 2009 zijn er in totaal
bijna negenduizend adviezen uitgebracht. Er kan onderscheid worden gemaakt tussen de
adviezen ‘niet handhaven’, ‘handhaven conform handhavingsbeleid’ en ‘andere handhavingsadviezen’. In bijna 40 procent van de rapporten geeft de GGD het advies om niet te handhaven.
Hierbij gaat het om situaties waarin geen tekortkomingen zijn gesignaleerd of gevallen waarin
ingrijpen niet noodzakelijk is. In vrijwel alle andere gevallen wordt het advies ‘handhaven
conform handhavingsbeleid’ gegeven. Slechts in een klein deel geeft de GGD een ander handhavingsadvies. Dit beeld is vergelijkbaar met dat van 2008.

5.2.1 Handhaving na jaarlijkse onderzoeken
Na de jaarlijkse onderzoeken wordt in 40 procent van de gevallen met een handhavingsadvies
‘handhaven’ het instrument ‘overleg en overreding’ ingezet door de GGD of de gemeente, zo
blijkt uit figuur 5.2a. Dit is vergelijkbaar met 2008. In 2008 werd dit instrument door de GGD en
de gemeente in gelijke mate gebruikt, terwijl de GGD dit in 2009 vaker gebruikt dan de

Inspectie van het Onderwijs | Kwaliteit gemeentelijk toezicht kinderopvang 2009 en 2010

21

gemeente: de GGD 25 procent en de gemeenten 16 procent. Hoewel dit niet als zodanig is
onderzocht, kan een verklaring voor dit verschil zijn dat invulling is gegeven aan een aanbeveling van GGD Nederland in 2009. GGD Nederland gaf hierin aan dat het maken van directe
afspraken met de houder van de locatie door de GGD-inspecteurs efficiënt en effectief werkt.
Doordat de GGD-inspecteur dit instrument direct toepast, kunnen met de houder ook op korte
termijn afspraken over verbeterpunten worden gemaakt. Hierdoor worden tekortkomingen
sneller opgelost en zijn verdere handhavingsacties door gemeenten veelal niet meer noodzakelijk. In het rapport Kwaliteit gemeentelijk toezicht kinderopvang 2008 heeft de Inspectie van het
Onderwijs het toepassen van overleg en overreding als aanbeveling opgenomen. Dit is door de
minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (OCW) overgenomen en de Vereniging van
Nederlandse Gemeenten (VNG) heeft hiervoor een richtlijn ontwikkeld, die in 2010 naar de
gemeenten is gecommuniceerd.

Figuur 5.2a

45

Handhavingsinstrumenten naar
aanleiding van afgeronde
jaarlijkse onderzoeken in 2009,
in percentages8

40
35
30
25

Dagopvang

20

Buitenschoolse opvang

15

Gastouderbureaus

10

Totaal

5
0

Overleg en
overreding

Schriftelijke
waarschuwing

Aanwijzing

Handhaving I

Handhaving II

Handhaving
niet ingezet

In figuur 5.2b is een vergelijking gemaakt tussen de resultaten van handhavingsacties naar
aanleiding van jaarlijks onderzoek in 2008 en 2009. Hieruit blijkt dat het percentage tekortkomingen dat is opgeheven binnen de hersteltermijn met 10 procent is gegroeid ten opzichte van
2008 (van 45 naar 55 procent). In 2009 is er vanuit de inspectie aandacht geweest voor het
oplossen van tekortkomingen. Ook vanuit de VNG (onder andere in een ledenbrief) en het
ministerie van OCW (in een brief aan de Kamer) is aandacht aan dit onderwerp besteed.

8 Handhaving I bestaat uit: schriftelijk bevel; verlenging van de schriftelijke bevelen; verboden om in exploitatie te nemen;
verboden om exploitatie voort te zetten. Handhaving II bestaat uit: hanteren bestuursdwang; opleggen dwangsom;
strafrechtelijke opsporing.
Het totaal verwijst naar alle locaties dagopvang, buitenschoolse opvang en gastouderbureaus gezamenlijk.

22

Inspectie van het Onderwijs | Kwaliteit gemeentelijk toezicht kinderopvang 2009 en 2010

Figuur 5.2b

100
80

4

4

60
40

45

55

19

17

2008

2009

20
0

Resultaat van ingezette handhavingsacties voortvloeiend uit
afgerond jaarlijks onderzoek in
2008 en 2009, in percentages

24

32

	Hersteltermijn nog niet
verlopen
	Tekortkoming opgeheven na
hersteltermijn
	Tekortkoming opgeheven
binnen hersteltermijn
Geen inzicht

De figuur toont verder dat het aantal gevallen waarin geen inzicht was in het resultaat van de
handhaving is afgenomen, van 19 procent in 2008 naar 17 procent in 2009. Voor deze categorieën zijn de resultaten van 2009 dus beter dan in 2008.

5.2.2 Handhaving na nader onderzoek
Als tijdens het jaarlijks onderzoek wordt vastgesteld dat een instelling niet aan alle kwaliteitseisen voldoet, wordt met de houder een hersteltermijn afgesproken. Na afloop van deze
hersteltermijn kan de gemeente de GGD een nader onderzoek (herinspectie) laten uitvoeren om
na te gaan of de houder tijdig aan de eisen heeft voldaan. Zoals in het vorige hoofdstuk al
duidelijk werd (zie figuur 4.2a), is het aantal nadere onderzoeken sterk toegenomen (52 procent)
ten opzichte van 2008.
De soorten handhavingsadviezen naar aanleiding van een nader onderzoek zijn te zien in figuur
5.2c. Hieruit blijkt dat in 70 procent van de gevallen de tekortkomingen zijn opgeheven na uitvoering van een nader onderzoek. Dit betekent een daling ten opzichte van 2008, toen dit voor driekwart van de gevallen gold. In 11 procent van de gevallen is een schriftelijke waarschuwing ingezet
en in 7 procent was een aanwijzing van het college van burgemeester en wethouders (B&W) nodig.

Figuur 5.2c

80

Handhavingsinstrumenten
naar aanleiding van afgeronde
nadere onderzoeken in 2009, in
percentages9

70
60
50
40

Dagopvang

30

Buitenschoolse opvang

20

Gastouderbureaus
Totaal

10
0

Geen handhaving
nodig

Schriftelijke
waarschuwing

Aanwijzing

Handhaving I

Handhaving II

9 Handhaving I bestaat uit: schriftelijk bevel; verlenging van de schriftelijke bevelen; verboden om in exploitatie te nemen;
verboden om exploitatie voort te zetten. Handhaving II bestaat uit: hanteren bestuursdwang; opleggen dwangsom;
strafrechtelijke opsporing.
Het totaal verwijst naar alle locaties dagopvang, buitenschoolse opvang en gastouderbureaus gezamenlijk.

Inspectie van het Onderwijs | Kwaliteit gemeentelijk toezicht kinderopvang 2009 en 2010

23

In tabel 5.2a is te zien dat de tekortkoming na een nader onderzoek in ruim de helft van de
gevallen is opgeheven. Daarnaast is voor het grootste deel van de tekortkomingen (18 procent)
de termijn tot opheffen nog niet afgelopen. Voor een iets kleiner deel (16 procent) geldt dat er
een andere uitkomst is, waarbij zeer uiteenlopende toelichtingen worden gegeven. Een voorbeeld is dat een houder bezwaar heeft aangetekend, waardoor de procedure nog loopt.
Tabel 5.2a Resultaat van de ingezette handhavingsactie als gevolg van een afgerond rapport
nader onderzoek in 2009, in percentages
Dagopvang

Buitenschoolse
opvang

Gastouderbureau

Totaal

1. D
 e tekortkoming is opgeheven binnen de
afgesproken termijn

55

53

45

53

2. De tekortkoming is opgeheven, maar na
de afgesproken termijn

7

8

5

7

3. De afgesproken termijn om de tekortkoming op te heffen is nog niet afgelopen

19

22

6

18

4. Geen inzicht door gemeente

6

5

16

7

5. Anders

13

13

28

16

6. Totaal

100

100

100

100

5.2.3 Handhaving na onderzoek nieuwe locatie
De GGD beoordeelt de kwaliteit van een nieuw ingeschreven locatie. Van de 1.559 onderzochte
nieuwe locaties kan 88 procent direct in exploitatie gaan. Ten opzichte van 2008 (95 procent)
betekent dit een daling van 7 procent.
Opvallend in de cijfers is dat de locaties buitenschoolse opvang en dagopvang in negen van de
tien gevallen direct in exploitatie kunnen gaan. Voor gastouderbureaus geldt dit maar in twee
derde van de gevallen (66 procent).

5.3 Handhavingsbeleid gemeenten
In de Wet kinderopvang is niet opgenomen dat handhavingsbeleid door het college van B&W
moet worden vastgesteld. Betrokken partijen (de VNG, het ministerie van OCW, GGD Nederland,
werkgeversorganisaties, branchepartijen en de Inspectie van het Onderwijs) zijn echter van
mening dat het voor een adequate uitvoering (rechtsgelijkheid, motivering van de handhavingsactie) wenselijk is om handhavingsbeleid te hebben.
De VNG heeft in 2005 een format voor het afwegingsmodel, handhavingsbeleid en de boetebeleidsregels opgesteld dat gemeenten als uitgangspunt kunnen nemen voor hun handhavingsbeleid. Iedere gemeente heeft beleidsvrijheid bij de uitvoering van het handhavingsbeleid.
Binnen een gemeente geldt wel dat sprake moet zijn van rechtsgelijkheid. Om dit te bewerkstelligen ligt vaststelling van een handhavingsbeleid door het college voor de hand. Ongeveer 80
procent van de gemeenten had in 2007 een handhavingsbeleid vastgesteld.

24

Inspectie van het Onderwijs | Kwaliteit gemeentelijk toezicht kinderopvang 2009 en 2010

Voorbeeld van een gemeente
Een gemeente waarbij de hersteltermijnen in het kader van handhaving meer dan een jaar
bedroegen, heeft voortvarend deze termijnen aangepast conform het handhavingsmodel van
de VNG.
Op 1 april 2008 zijn de nieuwe beleidsregels Wet kinderopvang vastgesteld, waarna de VNG een
nieuw format handhavingsbeleid heeft opgesteld. Zoals zichtbaar wordt in tabel 5.3a heeft in
2009 55 procent van de gemeenten de wijzigingen die per april 2008 in werking zijn getreden,
opgenomen en vastgesteld in nieuw handhavingsbeleid. Daarnaast geeft 39 procent van de
gemeenten aan dat het beleid in ontwikkeling is en in 2010 wordt vastgesteld. Veelal is hierbij
rekening gehouden met de ontwikkelingen in de Wet OKE die in augustus 2010 werd geïmplementeerd, zo blijkt uit de toelichting van gemeenten. Daarnaast geeft 5 procent aan dat er geen
nieuw beleid is vastgesteld en 1 procent geeft aan dat dit ook niet zal gebeuren.
Tabel 5.3a Aantal gemeenten dat het handhavingsbeleid al dan niet heeft aangepast aan de
nieuwe beleidsregels van april 2008
Wijzigingen doorgevoerd

Aantal gemeenten

Percentage

Ja, het beleidsplan is aangepast en vastgesteld in 2008

79

19

Ja, het beleidsplan is aangepast en vastgesteld in 2009

149

36

Nee, nieuw beleid is in ontwikkeling en wordt in 2010 vastgesteld

162

39

Nee, er wordt geen nieuw beleid vastgesteld

20

5

Nee, er was geen beleid vastgesteld en dit wordt ook niet gedaan

4

1

417

100

Totaal

Voorbeeld van een gemeente
Bij een kleine gemeente werden de inspectierapporten na binnenkomst in een ordner gestopt
zonder verdere actie. In deze gemeente was geen handhavingsbeleid en werd niet
gehandhaafd.

5.4 Communicatie
Aangezien de GGD’en en gemeenten gezamenlijk het toezicht op de kinderopvang uitvoeren,
zijn korte lijnen en heldere communicatie tussen de gemeente en GGD van groot belang. In het
rapport Kwaliteit gemeentelijk toezicht kinderopvang 2008 werd gerapporteerd dat er onvoldoende communicatie was tussen de gemeente en GGD. Vooral het ontbreken van structureel
overleg bleek een belangrijk aandachtspunt. Een advies van de Inspectie van het Onderwijs in
dit rapport was dan ook dat met goede communicatie en een professionele invulling van de
relatie tussen gemeenten en GGD’en een verbetering van de uitvoering kon worden bewerkstelligd. Met de betrokken partijen is dit advies besproken en de VNG en GGD Nederland hebben dit

Inspectie van het Onderwijs | Kwaliteit gemeentelijk toezicht kinderopvang 2009 en 2010

25

in regiobijeenkomsten en in workshops met de gemeenten besproken. Daarnaast heeft de
inspectie het belang van goede communicatie nadrukkelijk aandacht gegeven in de contacten
met de gemeenten.
Uit de gemeentelijke verslagen over 2009 blijkt dat bij bijna 88 procent van de gemeenten
periodiek overleg plaatsvindt met de GGD. Uit de toelichting blijkt dat het hierbij in de meeste
gevallen gaat om een frequentie van twee tot vier keer per jaar.
Bij 8 procent van de gemeenten vindt er altijd overleg plaats op basis van een inspectierapport.
Maar in ruim 90 procent van de gemeenten vindt er alleen overleg plaats indien er vragen zijn
over de inhoud van het inspectierapport. Als er handhavingsacties worden ingezet, wordt dit
door 88 procent van de gemeenten altijd gecommuniceerd met de GGD. Ruim de helft van de
gemeenten (53 procent) communiceert altijd met de GGD, ook al zijn er geen handhavingsacties
ingezet. Tabel 5.4a laat tevens zien dat 16 procent van de gemeenten niet communiceert met de
GGD als er geen handhavingsacties zijn ingezet.
Tabel 5.4a Communicatie indien er geen handhavingsacties getroffen zijn
Aantal gemeenten

Percentage

Ja, altijd

219

53

Nee, niet altijd

118

28

Nee

66

16

Weet niet

11

3

Totaal

417

100

Met betrekking tot de tevredenheid over het overleg tussen de gemeenten en GGD’en geeft 98
procent van de gemeenten aan tevreden te zijn (zie tabel 5.4b).
Tabel 5.4b Tevredenheid over overleg tussen gemeente en GGD
Aantal gemeenten

Percentage

Ja

403

98

Nee

6

2

Totaal

417

100

Tijdens de contacten die de Inspectie van het Onderwijs heeft gehad met achterblijvende
gemeenten, bleek dat de gemeenten bereid zijn om de communicatie te optimaliseren. Alle
gemeenten waarmee contact is geweest, hebben eind 2010 de communicatie met de GGD
verbeterd. Hiermee is een grote stap voorwaarts gezet en zal de kwaliteit van toezicht en
handhaving verder kunnen verbeteren.

26

Inspectie van het Onderwijs | Kwaliteit gemeentelijk toezicht kinderopvang 2009 en 2010

5.5	Bevindingen 2010 uit het project ‘achterblijvende gemeenten
kinderopvang’
Eind 2009 heeft de Inspectie van het Onderwijs een bureauonderzoek uitgevoerd. Op basis van
dit onderzoek konden begin 2010 165 van de 430 gemeenten als ‘mogelijk achterblijvende
gemeente’ op het aspect ‘handhaving’ worden aangewezen. Dit betekent onder andere dat een
gemeente weinig tot niet handhaaft en/of de voortgang van handhavingsactie niet bewaakt.
Een gevolg hiervan is dat tekortkomingen bij kinderopvanglocaties blijven bestaan.
Daarnaast wees de inspectie 280 van de 430 gemeenten aan als ‘mogelijk achterblijvende
gemeente’ op handhavingsbeleid. Dit betekent dat deze gemeenten begin 2010 nog geen
actueel handhavingsbeleid hadden vastgesteld. Tijdens de contacten met een deel van deze
groep gemeenten bleek dat de meeste gemeenten bezig waren om beleid te actualiseren dan
wel te ontwikkelen. Gemeenten zijn van mening dat handhavingsbeleid hun houvast biedt om
handhavingsacties uit te voeren bij geconstateerde tekortkomingen. Evenals uit de gemeentelijke verslagen opviel, bleek ook uit de contacten dat veel gemeenten, gezien de wetswijzigingen, met aanpassing van het bestaande beleid hebben gewacht tot de VNG eind 2010 een nieuw
model handhavingsbeleid had vastgesteld. In dit model zijn, naast alle wijzigingen in de Wet
kinderopvang, ook de handhavingsmogelijkheden opgenomen op de kwaliteitsregels voor
peuterspeelzalen, die vanaf 1 augustus 2010 van toepassing zijn.

Voorbeeld van een gemeente
Een gemeente met een door het college vastgesteld handhavingsbeleid was zich er niet van
bewust dat dit beleid ook toegepast moest worden en dacht dat de GGD de problemen met de
locaties zou oplossen.
In 2009 heeft de inspectie onderzoek uitgevoerd naar de oorzaken van het achterblijven op
handhaving. Hieruit bleek dat het merendeel van die gemeenten concreet kampt met de
volgende tekortkomingen op het gebied van handhaving:
• De gemeente onderneemt geen actie, ondanks een GGD-advies om te handhaven.
•	Er worden hersteltermijnen van een jaar gehanteerd, wat feitelijk betekent dat de tekortkoming pas tijdens de volgende inspectie wordt meegenomen.
• De acties van de gemeente zijn onduidelijk of terughoudend.
• De gemeente heeft geen systeem om de afhandeling van tekortkomingen te volgen.
• De handhavingstaak is onvoldoende (bij één persoon) belegd; dit geeft een probleem bij
personele wisselingen.
Capaciteitstekort en/of een lage prioriteitsstelling van het onderwerp ‘kinderopvang’ binnen de
gemeenten bleken veelvoorkomende oorzaken van de tekortkomingen. Gemeenten ervaren
bovendien problemen bij handhaving wanneer een houder over meerdere locaties beschikt in
verschillende gemeenten. Immers, in zo’n geval kan het voorkomen dat bij een vergelijkbare
tekortkoming de ene gemeente een geheel andere handhavingsactie inzet dan de andere
gemeente. Dit is moeilijk aan de houders uit te leggen. De inspectie heeft contact gehad met
deze gemeenten om na te gaan wat de huidige stand van zaken is. Eind 2010 zijn met 52 gemeenten die de handhaving nog niet op orde hadden verbeterafspraken gemaakt. Dit kan betrekking
hebben op één aspect van de handhaving of op de uitvoering van de gehele handhavingstaak.

Inspectie van het Onderwijs | Kwaliteit gemeentelijk toezicht kinderopvang 2009 en 2010

27

Verbeteringen bestaan onder andere uit:
•	het beleggen van taken en verantwoordelijkheden, zowel ambtelijk als bestuurlijk, inclusief
de daarbij behorende procedures;
• het zorgdragen voor juridische deskundigheid;
• het invoeren van een voortgangssysteem;
• meer inzet van gemeentelijke capaciteit.

Voorbeeld van een gemeente
De gemeenteraad van een gemeente besloot geen budget beschikbaar te stellen voor de
uitvoering van de taken ‘toezicht’ en ‘handhaving’. Dit had tot gevolg dat de gemeente deze
taken niet of nauwelijks had opgepakt.
Zorgpunten van de Inspectie van het Onderwijs met betrekking tot handhaving zijn de prioriteit
op bestuurlijk niveau en de continuïteit in de uitvoering. Evenals in voorgaande jaren is sprake
van veel wisselingen in personeel binnen gemeenten, waardoor de voortgang en ook de
kwaliteit in het geding komt. Dit aspect is volgens de inspectie vooralsnog een groot risico voor
de borging van de bereikte verbeteringen naar de toekomst toe. Omdat gedegen kennis en
ervaring ontbreken, kost het gemeenten veel inspanning om moeilijke handhavingstrajecten
binnen de gemeente uit te voeren. Daar komt bij dat er onvoldoende expertise wordt opgebouwd vanwege het beperkte aantal gevallen waarin (zwaar) gehandhaafd moet worden. Een
gevolg van deze tekortkomingen is dat zwaardere handhavingstrajecten onnodig veel capaciteit
kosten of zelfs niet worden uitgevoerd.
Vanuit het ministerie van OCW is medio 2010 het verzoek gekomen om handhaving prioriteit te
geven binnen het project ‘Achterblijvende gemeenten kinderopvang’. De personele capaciteit
om deze intensivering in gang te zetten is eind 2010 verwezenlijkt.
Met de invoering van de Gemeenschappelijke Inspectie Ruimte (GIR), module ‘handhaving’,
verwacht de inspectie een ondersteuning van het proces van handhaving, omdat de GIR kennis
over ingezette handhavingstrajecten toegankelijker en de voortgang van trajecten inzichtelijker
maakt.

5.6 Conclusies
In 2009 werd door de GGD bij bijna 60 procent van de onderzoeken geadviseerd te handhaven.
Het meest gebruikte handhavingsinstrument is overleg en overreding, dat in 40 procent van de
handhavingsacties is toegepast, door gemeenten dan wel door de GGD zelf. In 17 procent van de
gevallen was er geen inzicht in het resultaat van de handhavingsactie. En het percentage
tekortkomingen dat is opgeheven binnen de hersteltermijn is met 10 procent gegroeid ten
opzichte van 2008.
Handhaving heeft in 2010 binnen het project ‘Achterblijvende gemeenten kinderopvang’
prioriteit gekregen. Begin 2009 waren er 165 mogelijke achterblijvers op het gebied van handhaving en 280 mogelijke achterblijvers op het gebied van handhavingsbeleid. Door achterblijvende gemeenten zijn veelal geen of terughoudende acties ingezet en ontbreekt het aan een
volgsysteem van de handhavingsacties. Gevolg is dat GGD-onderzoeken aan impact verliezen en
tekortkomingen blijven bestaan. De oorzaken hiervan lijken vooral te liggen in capaciteits-

28

Inspectie van het Onderwijs | Kwaliteit gemeentelijk toezicht kinderopvang 2009 en 2010

problemen, lage prioriteitsstelling en wisseling in personeel. Dat verzwakt de borging van de
kwaliteit en continuïteit. Ook ontbreekt het vaak aan kennis van en ervaring in moeilijke
handhavingstrajecten. Eind 2010 heeft de inspectie met 52 gemeenten verbeterafspraken
gemaakt.
Voor een adequate uitvoering van handhaving is het wenselijk dat een handhavingsbeleid is
opgesteld, aangepast aan de nieuwe beleidsregels van de Wet kinderopvang uit 2008 en de Wet
OKE uit 2010. Iets minder dan de helft van de gemeenten bleek het handhavingsbeleid in 2009
aangepast te hebben aan de wetswijzigingen van 2008. De meeste gemeenten geven aan dat er
rekening wordt gehouden met de ontwikkelingen rond de wet OKE in 2010, waarna het beleid
alsnog zal worden aangepast.

Inspectie van het Onderwijs | Kwaliteit gemeentelijk toezicht kinderopvang 2009 en 2010

29

Literatuur
Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (2009). De nieuwe regels voor gastouderopvang.
Voor gastouders. ‘s Gravenhage: Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap.
Inspectie van het Onderwijs (2010). Kwaliteit gemeentelijk toezicht kinderopvang 2008.
Utrecht: Inspectie van het Onderwijs.
Inspectie van het Onderwijs (2009). Kwaliteit van gastouderbureaus, het handhaven waard.
Utrecht: Inspectie van het Onderwijs.
Inspectie van het Onderwijs (2009). Inspecteren is vooruitkijken. Utrecht: Inspectie van het
Onderwijs.
Websites:
Wet Ontwikkelingskansen kinderen en educatie (2009). www.wetoke.nl
Landelijk Register (2010). www.implementatiekinderopvang2010.nl
GGD Nederland (2010). www.GGDNederland.nl
CBS (2010). Gemeentelijke indeling op 1 januari 2009. www.cbs.nl
Operatie Kinderopvang (2010). www.operatiekinderopvang.nl

30

Inspectie van het Onderwijs | Kwaliteit gemeentelijk toezicht kinderopvang 2009 en 2010

Bijlage I
Methode van onderzoek
Verantwoording door gemeenten
Gemeenten verantwoorden zich in hun jaarverslag jaarlijks over de uitvoering van het toezicht
op de kwaliteit van de kinderopvang aan de verantwoordelijke minister. Deze werkwijze is
vastgelegd in artikel 67 van de Wet kinderopvang.
Het verslag wordt opgesteld volgens een door de minister vastgesteld verantwoordingsmodel
dat gemeenten aangeleverd krijgen door de Inspectie van het Onderwijs. Het model is vooraf
afgestemd met de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) en GGD Nederland.
Gemeenten is gevraagd het jaarverslag digitaal in te vullen en te versturen. Nadat het verslag is
ingevuld, stelt het college van burgemeester en wethouders (B&W) het verslag vast en verstrekt
dit, na ondertekening, aan de gemeenteraad en de minister. De gemeenteraad en het ministerie
gebruiken het verslag als management- en sturingsinformatie.
De Inspectie van het Onderwijs heeft gemeenten gevraagd dit verslag vóór 1 mei 2010 op te
sturen. Ruim de helft van de gemeenten, 58 procent, gaf gehoor aan dit verzoek. 1 juli 2010 was
de wettelijk uiterste datum van verzending; op dat moment was 80 procent van de gemeentelijke verslagen ontvangen. Dit is een lichte daling ten opzichte van het voorgaande jaar: op 1 juli
2009 was 83 procent van de gemeentelijke verslagen binnen. Op 1 september 2010 ontbrak nog
13 procent, een lichte stijging ten opzichte van het voorgaande jaar, toen 7 procent van de
verslagen ontbrak na 1 september. Halverwege november was 95 procent van de gemeentelijke
verslagen door de inspectie ontvangen. Ruim 99 procent van deze gemeenten heeft aangegeven
kinderopvang te hebben aangeboden zoals bedoeld in de Wet kinderopvang.
De gezamenlijke verslagen geven een totaalbeeld van de verschillen in de uitvoering van het
toezicht in 2009 door de 441 gemeenten (CBS, 2010) en de 28 GGD’ en (GGD Nederland, 2010).

Beoordeling door de Inspectie van het Onderwijs
De verslagen van de gemeenten worden beoordeeld door de Inspectie van het Onderwijs. De
inspectie hanteert hierbij de Wet kinderopvang en de Beleidsregels kwaliteit kinderopvang als
norm. De beoordeling gaat volgens de wet in op de rechtmatigheid en doeltreffendheid van het
toezicht dat de gemeenten uitoefenen. Bij rechtmatigheid gaat het om de vraag of alle wettelijk
vereiste onderzoeken zijn uitgevoerd en het register naar behoren door de gemeenten wordt
beheerd. De wet bevat voor het aspect ‘doeltreffendheid’ in veel gevallen geen expliciet vastgestelde normen. De inspectie geeft daarom voor dit onderdeel een inventarisatie en een beschrijving van de bevindingen. In het bijbehorend rapport spreekt de inspectie haar oordeel uit over
die onderdelen die op rechtmatigheid zijn getoetst.

Inspectie van het Onderwijs | Kwaliteit gemeentelijk toezicht kinderopvang 2009 en 2010

31

De betrouwbaarheid van gemeentelijke gegevens
In een bestuurlijke mededeling van het college van B&W wordt verklaard dat het gemeentelijk
verslag naar waarheid is ingevuld. Dit zou een garantie voor de betrouwbaarheid van de
gegevens in het verslag moeten zijn. De Wet kinderopvang verplicht gemeenten namelijk niet
om hun verslagen te voorzien van een accountantsverklaring of een verklaring van (bijvoorbeeld) een certificerende instantie.
Omdat zo’n verklaring bij de gegevens ontbreekt, houdt de Inspectie van het Onderwijs onder
een selectie van gemeenten een zogenoemd validatieonderzoek. Op deze manier toetst de
inspectie of de gegevens consistent, juist en volledig zijn ingevuld. Zo wordt inzichtelijk in
hoeverre de inspectie zich bij haar landelijk oordeel over toezicht en handhaving kan baseren
op de informatie uit de verslagen.

Consistentietoets
Met de consistentietoets wordt de logica van antwoorden nagegaan, mede in relatie tot andere
antwoorden. Deze toets moeten gemeenten in eerste instantie zelf uitvoeren voordat het
verslag naar de Inspectie van het Onderwijs wordt verzonden. In 2010 heeft de inspectie van de
ongeveer 150 grootste gemeenten, de verslagen opnieuw beoordeeld. Ondanks de zelfcontrole
van de gemeenten werden bij een behoorlijk aantal gemeenten toch nog inconsistenties in het
gemeentelijk verslag geconstateerd. Deze inconsistenties zijn door de inspectie vervolgens aan
de gemeenten voorgelegd met de vraag om toelichting te geven en de gegevens zonodig te
corrigeren. Inconsistenties hadden veelal betrekking op handhavingsacties waarbij het ging om
het aantal rapporten in plaats van het aantal tekortkomingen.

Validatieonderzoek
Met het validatieonderzoek wordt bij de gemeente ter plaatste getoetst of de in de verslagen
opgenomen informatie in overeenstemming is met de gemeentelijke administratie. Bij een
steekproef van dertig gemeenten is hier onderzoek naar verricht. Het onderzoek heeft ook tot
doel om inhoudelijke vragen van de gemeente over de uitvoering van het toezicht te beantwoorden en om toelichting te geven op belangrijke ontwikkelingen die nu actueel zijn op het
gebied van kinderopvang. Bovendien krijgt de inspectie uit de feedback van gemeenten een
scherper beeld van de uitvoering van het toezicht en handhaving op het gebied van de
kinderopvang.

32

Inspectie van het Onderwijs | Kwaliteit gemeentelijk toezicht kinderopvang 2009 en 2010

Inspectie van het Onderwijs | Kwaliteit gemeentelijk toezicht kinderopvang 2009 en 2010

33

Colofon
Inspectie van het Onderwijs
Postbus 2730 | 3500 GS Utrecht
www.onderwijsinspectie.nl
2011-08 | € 8,ISBN: 978-90-8503-244-1
Postbus 51-nummer: 22DW2011B013
Exemplaren van deze publicatie zijn te bestellen bij Postbus 51: bel 0800-8051 (gratis) of kijk op
www.rijksoverheid.nl. De medewerkers zijn op werkdagen telefonisch bereikbaar van 08.00 tot
20.00 uur.
© Inspectie van het Onderwijs | maart 2011

34

Inspectie van het Onderwijs | Kwaliteit gemeentelijk toezicht kinderopvang 2009 en 2010

Inspectie van het Onderwijs | Kwaliteit gemeentelijk toezicht kinderopvang 2009 en 2010

35

36

Inspectie van het Onderwijs | Kwaliteit gemeentelijk toezicht kinderopvang 2009 en 2010

Kwaliteit gemeentelijk
toezicht kinderopvang
2009 en 2010

Inspectie van het Onderwijs