Budget voor decentralisatie van
AWBZ-begeleiding
Toets op de berekening

Algemene Rekenkamer

Lange Voorhout 8
Postbus 20015

Voorzitter van de Tweede Kamer
der Staten-Generaal
Binnenhof 4
DEN HAAG

DATUM
BETREFT

2500 EA Den Haag
070-3424344

T
F

070-3424130

voorlichting@rekenkamer.nl
w www.rekerikamer.nI
E

31 mei 2012
Rapport Budget voor decentralisatie van A WBZ-begeleiding; Toets op de
berekening

Geachte mevrouw Verbeet,
Hierbij bieden wij u aan het op 25 mei 2012 door ons vastgestelde rapport Budget
voor decentralisatie van AWBZ-begeleiding; Toets op de berekening.
Algemene Rekenkamer

drs. Saskia J. Stuiveling,
presi’
-

1~ 1 A~A

E. Thomas C.M. Meijer,
wn.. secretaris

UW KENMERK
ONS KENMERK
BIJLAGEN

12003967 R
rapport

Toets op de berekening

Budget voor decentralisatie van
AWBZ-begeleiding

Budget voor decentralisatie van AWBZ-begeleiding

Inhoud

1

Over dit onderzoek

1

1.1

Aanleiding

1

1.2

Decentralisatie begeleiding en kortdurend verblijf

2

1.2.1

Begeleiding en kortdurend verblijf

2

1.2.2

Overheveling naar gemeenten

4

1.2.3

Rekenregel

5

1.3

Reikwijdte en aanpak onderzoek

6

2

Onderzoeksresultaten

7

2.1

Hoofdconclusie

7

2.2

Persoonsgebonden budget

8

2.2.1

Toelichting berekening

8

2.2.2

Afwijkingen rekenregel

9

2.2.3

Veronderstelde effecten pgb-maatregel

9

2.2.4

Totstandkoming brongegevens

11

2.3

Zorg in natura

11

2.3.1

Toelichting berekening

11

2.3.2

Uitgaven extramurale begeleiding 2010

13

2.3.3

Uitgaven kortdurend verblijf

14

2.3.4

Eigen bijdragen

14

2.3.5

Volume-index Budgettair Kader Zorg

15

2.3.6

Budget 2013: verwachte instroom en herindicaties

16

2.4

Slotopmerkingen

17

3

Bestuurlijke reacties en nawoord Algemene Rekenkamer

19

3.1

Reactie staatssecretaris van VWS

19

3.2

Reactie Vereniging van Nederlandse Gemeenten

21

3.3

Nawoord Algemene Rekenkamer

22

Bijlage Rekenregel

24

Literatuur

26

Budget voor decentralisatie van AWBZ-begeleiding

1

Over dit onderzoek

1.1

Aanleiding

In de Bestuursafspraken 2011-2015 (BZK, 2011) hebben het Rijk en de
Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) onder meer afspraken
gemaakt over de decentralisatie van de begeleiding en het kortdurend
verblijf uit de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (AWBZ) naar
gemeenten. Gemeenten zullen deze taken uitvoeren binnen het kader van
de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo). Daarbij is afgesproken
dat het Rijk de benodigde middelen voor de uitvoering van deze taken
aan gemeenten verstrekt in de vorm van een decentralisatie-uitkering in
het Gemeentefonds.
In de Bestuursafspraken 2011-2015 wordt het naar het Gemeentefonds
over te hevelen budget geraamd op een bedrag van tussen de € 2,1 en
€ 3,3 miljard in 2014. De bestuursafspraken bevatten een rekenregel
waarmee het Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS) de
exacte hoogte van het naar het Gemeentefonds over te hevelen bedrag
kan bepalen. Ook hebben het Rijk en de VNG afgesproken dat zij een
onafhankelijke instantie verzoeken om te toetsen of zij de relevante
budgetten conform de AWBZ-rekenregel aan het Gemeentefonds
overdragen.
Op 12 april 2012 verzocht de staatssecretaris van VWS mede namens de
VNG, de Algemene Rekenkamer deze toets uit te voeren. Met dit
onderzoek willen we voor de betrokken partijen (met name de
staatssecretaris van VWS, de VNG en de Tweede Kamer) de vraag
beantwoorden of er bij de berekening van het over te hevelen budget
voldoende zekerheid bestaat over de betrouwbaarheid van het
bronmateriaal, de onderbouwing van de aannames en de correcte
toepassing van de rekenregel. De toets heeft geen betrekking op de
verdeling van het budget over de gemeenten. Dat verdeelmodel is op dit
moment ook nog niet bekend.
De staatssecretaris heeft ons verzocht het onderzoek af te ronden voor
het verschijnen van de meicirculaire Gemeentefonds 2012, zodat het

1

Budget voor decentralisatie van AWBZ-begeleiding

kabinet de gemeenten daarin duidelijkheid kan geven over de hoogte van
1

het over te hevelen budget in 2013 en 2014.
Dit rapport bevat de uitkomsten van de door ons uitgevoerde toets.
Bij het afronden van ons onderzoek was het wetsvoorstel betreffende de
decentralisatie (Tweede Kamer, 2011a) nog in behandeling bij de Tweede
Kamer. De uitkomsten van het wetgevingstraject kunnen van invloed zijn
op het over te hevelen budget. Ook de verdere uitwerking van het
Stabiliteitsprogramma Nederland (Tweede Kamer, 2011b), waarover de
fracties van VVD, CDA, D66, GroenLinks en ChristenUnie op 26 april 2012
overeenstemming hebben bereikt, kan van invloed zijn op het over te
hevelen bedrag. 2 De mogelijke uitkomsten van het wetgevingstraject en
de uitwerking van het Stabiliteitsprogramma hebben wij niet in deze toets
kunnen betrekken.

1.2

Decentralisatie begeleiding en kortdurend verblijf

1.2.1

Begeleiding en kortdurend verblijf
Begeleiding en kortdurend verblijf zijn vormen van zorg binnen de AWBZ.
Begeleiding is erop gericht mensen te ondersteunen bij het uitvoeren van
dagelijkse levensverrichtingen, het aanbrengen van structuur in iemands
leven, het voeren van regie en het bieden van toezicht. De decentralisatie
van de begeleiding betreft de begeleiding van personen zonder
verblijfsindicatie. 3 Begeleiding voor personen met een verblijfsindicatie
blijft onder de AWBZ vallen. Zowel de doelgroep van extramurale
begeleiding als de geleverde zorg is zeer divers. 4

1

2013 is een overgangsjaar. Gemeenten worden op 1 januari 2013 verantwoordelijk voor de

instroom van nieuwe cliënten en herindicaties. Per 1 januari 2014 worden gemeenten
verantwoordelijk voor alle cliënten die gebruik maken van extramurale begeleiding.
2

Het Stabiliteitsprogramma Nederland bevat onder meer afspraken over het verzachten van de

pgb-maatregel en over bezuinigingen op de zorg.
3

Een verblijfsindicatie is een beoordeling van het Centrum Indicatiestelling Zorg (CIZ) dat iemand

recht heeft op verblijf in een instelling, zoals een verpleeg- of verzorgingshuis. Cliënten zonder
verblijfsindicatie komen hiervoor niet in aanmerking en wonen dus thuis. Zij ontvangen
extramurale zorg.
4

De doelgroep bestaat uit personen met een somatische, psychogeriatrische of psychiatrische

aandoening of een verstandelijke, lichamelijke of zintuigelijke handicap. Voorbeelden van
begeleiding zijn: ondersteuning thuis bij administratieve taken, de maaltijd of het organiseren van
de huishouding, groepsbegeleiding van gehandicapten op een zorgboerderij en dagbehandeling
voor dementerende ouderen.

2

Budget voor decentralisatie van AWBZ-begeleiding

Kortdurend verblijf richt zich op de noodzakelijke ontlasting van de

3

mantelzorger die met permanent toezicht is belast. Dit wordt ook wel
‘logeerzorg’ genoemd: cliënten logeren maximaal drie etmalen per week
in een instelling, zodat de mantelzorger tijdelijk wordt ontzien. De
uitgaven voor kortdurend verblijf zijn relatief gering ten opzichte van de
uitgaven voor begeleiding.
Zowel begeleiding als kortdurend verblijf kan worden geleverd als zorg in
natura of in de vorm van een persoonsgebonden budget (pgb), waarmee
de cliënt zelf de benodigde zorg inkoopt.
Pgb-maatregel
Het kabinet-Rutte/Verhagen heeft maatregelen genomen om de toegang tot een pgb te
beperken. Het kabinet achtte dit nodig met het oog op de houdbaarheid van de regeling. In
de AWBZ wordt een pgb vanaf 1 januari 2012 alleen beschikbaar gesteld aan personen m et
een verblijfsindicatie. In de Wmo zijn gemeenten nu nog verplicht om cliënten de keuze te
bieden tussen zorg in natura en een pgb. In het wetsvoorstel dat de decentralisatie van de
begeleiding regelt, stelt het kabinet voor dat deze plicht voor gemeente n in beginsel vervalt.
Cliënten hebben alleen recht op een pgb, in de situatie dat een voorziening in natura
redelijkerwijs niet toereikend kan worden geacht. In alle overige situaties kan de gemeente
straks zelf bepalen of en zo ja, in welke gevallen en onder welke voorwaarden cliënten in
aanmerking komen voor een pgb. Het Stabiliteitsprogramma Nederland (Tweede Kamer ,
2011b) bevat afspraken over het verzachten van de pgb-maatregel.

De onderstaande tabellen geven een overzicht van de uitgaven en het
aantal gebruikers van begeleiding en kortdurend verblijf.

Tabel 1 Uitgaven begeleiding en kortdurend verblijf en totale uitgaven AWBZ (€ mln.)
zorg in natura (2010)
Begeleiding
Kortdurend verblijf
AWBZ totaal

pgb (2011)
1.924

1.081

64*

136

22.188**

2.244

Bron: Nza realisatiecijfers (begeleiding in natura), HHM 2010 (kortdurend verblijf in natura),
extrapolatie uit microbestand VWS (pgb) en VWS 2012 (AWBZ totaal).
* bedrag onzeker (zie § 2.3.3)
** betreft uitgaven 2011
Tabel 2 Aantal gebruikers begeleiding, kortdurend verblijf en extramurale AWBZ

Begeleiding
Kortdurend verblijf
Totaal extramurale AWBZ

zorg in natura (2010) **

pgb (2011)

130.186

102.382

8.240

25.334*

318.465

138.682

Bron: CIZ-stroomgegevens voor zorg in natura en extrapolatie van pgb-data uit microbestand
(VWS)
* Personen met een indicatie voor kortdurend verblijf kunnen ook begeleiding krijgen; dit
aantal bevat daarom dubbeltellingen met het aantal gebruikers van begeleiding .
** Zie § 2.3.6 voor een toelichting op de totstandkoming van de CIZ-stroomgegevens.

Budget voor decentralisatie van AWBZ-begeleiding

1.2.2

Overheveling naar gemeenten
Volgens het kabinet-Rutte/Verhagen kan ondersteuning van de burger het
beste zo dicht mogelijk bij de burger geregeld worden. Daarom wil het
kabinet de gemeentelijke taken op grond van de Wmo uitbreiden met de
begeleiding van personen zonder verblijfsindicatie en het kortdurend
verblijf. Het kabinet beëindigt de aanspraak op deze voorzieningen in de
AWBZ. De gemeenten kunnen bij de uitvoering van deze nieuwe taken
verbanden leggen met andere gemeentelijke beleidsterreinen zoals het
welzijnswerk, de schuldhulpverlening, jeugdzorg 5 en (speciaal) onderwijs.
Met het wetsvoorstel wil het kabinet ook bereiken dat de eigen kracht van
de burger en diens netwerk centraal komt te staan en dat de gemeenten
de ondersteuning daarop afstemmen (Tweede Kamer, 2011a).

Verschil tussen AWBZ en Wmo
De Wmo kent een andere systematiek dan de AWBZ. Bij de AWBZ heeft de cliënt op grond
van een indicatie door het Centrum Indicatiestelling Zorg (CIZ) of het Bureau Jeugdzorg
(BJZ) aanspraak op één of meer vormen van zorg. De Wmo geeft de burger recht op
compensatie van de beperkingen in zijn zelfredzaamheid en maatschappelijke participatie.
Dit is het zogeheten compensatiebeginsel. Gemeenten zijn daarb ij vrij om in overleg met de
burger te bepalen op welke wijze zij de beperkingen compenseren (Tweede Kamer , 2011a).

De decentralisatie vindt plaats in twee fasen. Per 1 januari 2013 worden
gemeenten verantwoordelijk voor de instroom van nieuwe cliënten en
voor de herindicaties (cliënten die na afloop van een indicatieperiode
opnieuw een beroep doen op extramurale begeleiding). Per 1 januari
2014 worden gemeenten verantwoordelijk voor alle personen die
gebruikmaken van extramurale begeleiding.
Blijkens de Memorie van Toelichting bij het wetsvoorstel tot wijziging van
de Wmo beschikken gemeenten over een grote mate van beleidsvrijheid
en zijn zij zelf verantwoordelijk voor de kwaliteit van de geleverde zorg
en het toezicht daarop (Tweede Kamer, 2011a). De Inspectie voor de
Gezondheidszorg (IGZ) zal – complementair aan het gemeentelijk
toezicht – tijdelijk toezicht houden op de kwaliteit van de zorg (Tweede
Kamer, 2011d). De IGZ rapporteert hierover aan het college van
burgemeester en wethouders. Na drie jaar wordt bekeken of het toezicht
door de IGZ kan worden beëindigd. De minister van VWS is daarnaast
verantwoordelijk voor het wettelijk kader en de bekostiging van
gemeenten via het Gemeentefonds.

5

De Bestuursafspraken 2011-2015 bevatten afspraken over de decentralisatie van de jeugdzorg

naar gemeenten. De decentralisatie vindt gefaseerd plaats en zou in 2016 afgerond moeten zijn.

4

Budget voor decentralisatie van AWBZ-begeleiding

5
Decentralisatie-uitkering Wmo begeleiding
De minister van VWS zal het budget voor de uitgaven voor begeleiding en kortdurend
verblijf aan de gemeenten verstrekken via een decentralisatie-uitkering. Een decentralisatieuitkering maakt deel uit van het Gemeentefonds, maar heeft een eigen verdeelsystematiek
die afwijkt van de verdeelsystematiek van de algemene uitkering in het Gemeentefonds. Met
een decentralisatie-uitkering kan het Rijk gemeenten dus gericht financieren voor een
bepaalde taak. Omdat de decentralisatie-uitkering deel uitmaakt van het Gemeentefonds is
het budget niet geoormerkt (Algemene Rekenkamer, 2009). Gemeenten zijn dus niet
verplicht het geld te besteden aan begeleiding of kortdurend verblijf.
Een decentralisatie-uitkering is in beginsel tijdelijk; op termijn zou het budget naar de
algemene uitkering van het Gemeentefonds moeten worden overgeheveld. In de
Bestuursafspraken 2011-2015 hebben het Rijk en de gemeenten afgesproken dat zij in 2015
zullen bezien wanneer dat voor de decentralisatie-uitkering Wmo begeleiding mogelijk is.

1.2.3

Rekenregel
De rekenregel die het Rijk en de VNG in de Bestuursafspraken 2011-2015
zijn overeengekomen neemt de in 2010 gerealiseerde uitgaven voor
begeleiding en kortdurend verblijf als uitgangspunt. Vervolgens wordt een
aantal correcties toegepast voor specifieke taken en zorgaanspraken,
voor nieuw beleid en voor de geraamde volumegroei. Op het aldus tot
stand gekomen bedrag wordt een doelmatigheidskorting toegepast van
5%. De volledige tekst van de rekenregel is opgenomen in de bijlage.
Voor het overgangsjaar 2013 heeft het Ministerie van VWS het budget
berekend naar rato van de voor dat jaar verwachte instroom van nieuwe
cliënten en het aantal herindicaties.
Zoals verzocht door de staatssecretaris van VWS en de VNG, hanteren wij
de rekenregel als uitgangspunt voor de onafhankelijke toets.
Enkele onderdelen van de rekenregel hebben wij buiten beschouwing
gelaten, omdat deze niet meer van toepassing zijn of omdat wij ze nog
niet hebben kunnen onderzoeken. Het betreft de volgende onderdelen:


hulpmiddelen: de Tweede Kamer heeft een motie aangenomen om
de hulpmiddelen niet naar gemeenten over te hevelen; het kabinet
heeft deze motie overgenomen zodat deze post uit de rekenregel
komt te vervallen;



effecten van de IQ-maatregel 6: over de invulling van deze
maatregel is nog geen besluit genomen; de (budgettaire) gevolgen
voor gemeenten kunnen dus nog niet worden bepaald en verwerkt
in het over te hevelen budget;

6

De IQ-maatregel zou de toegang van licht verstandelijk gehandicapten tot de AWBZ beperken

door de IQ-grens te verlagen van 85 naar 70 punten.

Budget voor decentralisatie van AWBZ-begeleiding



de jaarlijks beschikbare nominale index: dit betreft de correctie
voor de prijsontwikkeling; deze index wordt in het jaar waarop het
budget betrekking heeft berekend en vastgesteld en is dus nog niet
bekend voor de jaren 2013 en 2014.

1.3

Reikwijdte en aanpak onderzoek
Het Ministerie van VWS heeft de berekening van het over te hevelen
bedrag vastgelegd in het ‘Memo toepassing rekenregel decentralisatie
begeleiding’. Dit memo is als achtergronddocument bij dit rapport te
vinden op onze website, www.rekenkamer.nl.
De berekening leidt tot een over te hevelen bedrag van € 722 miljoen in
2013 (nieuwe instroom en herindicaties) en € 2.821 miljoen in 2014 (alle
cliënten).
Wij hebben de berekening getoetst aan de hand van de volgende vragen:


Is de berekening correct uitgevoerd conform de rekenregel die is
vastgelegd in de Bestuursafspraken 2011-2015? Voor onderdelen
waarbij van de rekenregel is afgeweken of waarin de rekenregel
niet voorzag, zijn wij nagegaan of de gemaakte keuzes expliciet
zijn vastgelegd en adequaat zijn onderbouwd.



Zijn adequate gegevensbronnen gehanteerd als basis voor de
berekeningen? De gehanteerde gegevensbronnen zijn bestanden
met administratieve gegevens en onderzoeksrapportages. Voor de
gegevensbestanden zijn wij nagegaan of er waarborgen zijn voor
de deugdelijke totstandkoming van de gegevens, bijvoorbeeld in de
vorm van een accountantscontrole. 7 Bij de onderzoekrapportages
zijn we nagegaan of deze de door het Ministerie van VWS
gehanteerde gegevens en aannames onderbouwen.



In hoeverre zijn de gehanteerde veronderstellingen onderbouwd of
plausibel?

Wij hebben niet gekeken naar de onderbouwing en haalbaarheid van de
doelmatigheidskorting van 5%. Ook doen we geen uitspraken over de
vraag of het macrobudget voldoende zal zijn voor alle zorgvragen in 2013
en 2014.

7

Wij hebben uitsluitend gekeken naar de opzet en het bestaan van deze waarborgen; niet naar de

werking ervan.

6

Budget voor decentralisatie van AWBZ-begeleiding

2

Onderzoeksresultaten

2.1

Hoofdconclusie
Wij concluderen dat het Ministerie van VWS het over te hevelen bedrag
grotendeels conform de rekenregel uit de Bestuursafspraken 2011-2015
heeft berekend. Als het ministerie is afgeweken van de rekenregel heeft
het ministerie dat transparant en om begrijpelijke redenen gedaan. Een
uitzondering betreft de afspraak uit de rekenregel over de volume-index.
Deze afspraak is onduidelijk en kan dus niet eenduidig worden toegepast.
De gegevens die het ministerie in de berekening gebruikt en de
gehanteerde aannames zijn niet altijd voldoende onderbouwd en brengen
substantiële onzekerheden met zich mee. Dit betreft met name de
onderbouwing van de veronderstelde vraaguitval als gevolg van de pgbmaatregel (zie § 2.2.3) en de stabiliteit van de stroomcijfers voor de zorg
in natura (zie § 2.3.6).
Hierna lichten wij onze belangrijkste bevindingen toe. Onderdelen van de
berekening waarover wij in deze rapportage geen opmerkingen maken
voldoen aan onze drie toetspunten: de berekening is correct uitgevoerd
conform de rekenregel, er zijn adequate gegevensbronnen gebruikt en de
veronderstellingen zijn onderbouwd of plausibel. Bevindingen op
detailniveau, die geen of slechts geringe gevolgen hebben voor het over
te hevelen bedrag hebben wij op ambtelijk niveau onder de aandacht
gebracht van het Ministerie van VWS en van de VNG.8
In zijn berekening heeft het Ministerie van VWS de uitgaven voor pgb’s in
2011 en de uitgaven voor zorg in natura in 2010 als uitgangspunt
genomen. Voor beide onderdelen volgt het een verschillende systematiek.
Wij lichten hieronder onze belangrijkste bevindingen voor beide
onderdelen toe.

8

Bijvoorbeeld: afrondingsverschillen en correcties voor prijspeilen.

7

Budget voor decentralisatie van AWBZ-begeleiding

2.2

Persoonsgebonden budget

2.2.1

Toelichting berekening
Onderstaand overzicht (figuur 1) laat zien hoe het Ministerie van VWS het
bedrag dat wordt overgeheveld naar gemeenten voor het onderdeel pgb
heeft berekend. (Deze berekening is exclusief de doelmatigheidskorting
van 5%.) Bij sommige stappen staat een vraagteken; dat betekent dat
wij een kanttekening plaatsen bij de wijze waarop deze stap is uitgevoerd
of bij de onderbouwing van het desbetreffende bedrag.

Figuur 1 Berekening pgb

Uitgangspunt zijn de gerealiseerde uitgaven voor begeleiding in de vorm
van een pgb in 2011. Deze realisatiecijfers zijn door het ministerie
verhoogd met de verwachte volumegroei gebaseerd op de groei in de
eerste helft van 2011. Met de keuze voor het basisjaar 2011 en de
berekening van de volumegroei is het ministerie afgeweken van de
rekenregel uit de bestuursafspraken. De argumentatie daarvoor
bespreken we in § 2.2.2.
Vervolgens is gecorrigeerd voor de veronderstelde effecten van de pgbmaatregel: de raming is met 32% verlaagd vanwege de veronderstelling
dat 32% van de pgb-houders afziet van publiek gefinancierde zorg als zij
geen gebruik meer kunnen maken van een pgb. 9 In § 2.2.3 beoordelen
wij de onderbouwing van deze aanname.

9

In de bovenstaande illustratie is de correctie voor de effecten van de pgb-maatregel overigens

iets groter dan 32%, namelijk 33,4%. Dit wordt verklaard doordat de pgb-maatregel ook al effect
heeft in 2012 en 2013 en zo leidt tot een lager aantal cliënten in de Wmo in 2014. Bij een
veronderstelde vraaguitval van 32% zijn de uitgaven in de Wmo in 2014 33,4% lager dan zonder
pgb-maatregel.

8

Budget voor decentralisatie van AWBZ-begeleiding

In § 2.2.4 lichten wij onze bevindingen toe over de betrouwbaarheid van
de brongegevens die bij dit onderdeel van de berekening zijn gebruikt.
2.2.2

Afwijkingen rekenregel
Bij de berekening van het over te hevelen bedrag is het Ministerie van
VWS voor het onderdeel pgb afgeweken van de rekenregel. Dat is
expliciet en naar onze mening op goede gronden gebeurd.
In de berekening heeft het ministerie niet de gerealiseerde uitgaven 2010
(zoals afgesproken in de rekenregel), maar de uitgaven 2011 als basis
genomen. Het ministerie geeft hiervoor de volgende argumenten:


2011 is als basisjaar actueler en realistischer;



de realisatiecijfers 2011 hoeven niet gecorrigeerd te worden voor
de pgb-wachtlijst die in 2010 bestond.

Dit zijn ons inziens terechte argumenten om van de rekenregel af te
wijken.
Het Ministerie van VWS is bij dit onderdeel ook afgeweken van de
afspraak om voor de verwachte volumegroei uit te gaan van de geraamde
groeivoet binnen het Budgettair Kader Zorg die van toepassing is (2,5%
per jaar). In plaats daarvan is het ministerie uitgegaan van de verwachte
volumegroei gebaseerd op de groei in de eerste helft van 2011. Deze is
aanmerkelijk hoger, namelijk 11% per jaar. Ook dit vinden wij een
terechte keuze.
2.2.3

Veronderstelde effecten pgb-maatregel
Wij constateren dat de veronderstelde 32% vraaguitval een aanname is
waarvoor de onderliggende onderzoeken niet voldoende zekerheid kunnen
bieden. Dat is wel van belang, omdat de hoogte van de veronderstelde
vraaguitval substantiële gevolgen heeft voor het bedrag dat naar het
Gemeentefonds wordt overgeheveld.
Ter onderbouwing van de veronderstelde hoogte van de vraaguitval
verwijst het Ministerie van VWS naar onderzoeken van het Sociaal en
Cultureel Planbureau (SCP, 2011) en het ITS (2010). Het SCP heeft de
vraag stimulerende werking van het pgb geanalyseerd door middel van
een modelmatige benadering. Het ITS heeft aan pgb-budgethouders de
hypothetische vraag gesteld, of zij gebruik zouden maken van zorg in
natura als er geen mogelijkheid voor een pgb zou bestaan. Het SCP
constateert dat 43% van de budgethouders geen gebruik van de AWBZ

9

Budget voor decentralisatie van AWBZ-begeleiding

had gemaakt als er geen pgb geweest was. ITS komt uit op een

10

vraaguitval van 54%. De onderzoeksuitkomsten hebben niet specifiek
betrekking op pgb-budgethouders die gebruikmaken van extramurale
begeleiding. Het onderzoek van SCP betreft budgethouders voor
huishoudelijke hulp, persoonlijke verzorging en verpleging (n=135). Het
onderzoek van ITS betreft de gehele groep pgb-budgethouders (n=137).
Het feit dat beide onderzoeken tot vrijwel dezelfde conclusie komen geeft
het CPB vertrouwen in de uitkomsten. Het CPB gaat er daarom vanuit dat
de vraaguitval op lange termijn ongeveer 45% zal zijn. Voor de korte en
middellange termijn schat het CPB de vraaguitval lager in (35% in 2015)
(CPB, 2011). 10
Wij concluderen dat de onderzoeken van SCP en ITS niet voldoende
specifieke zekerheid kunnen bieden over de hoogte van de vraaguitval.
De onderzoeken hadden immers niet specifiek betrekking op
budgethouders die gebruikmaken van extramurale begeleiding. En bij de
gebruikte onderzoeksmethoden (modelmatige benadering en enquête)
wordt niet gekeken naar feitelijke gedragseffecten in een situatie waarin
geen pgb beschikbaar is; dit was ook niet mogelijk omdat zo’n situatie
niet bestond. Wij realiseren ons dat betere cijfers op dit moment niet
voorhanden zijn.
Een eventueel lager of hoger uitvalpercentage heeft substantiële gevolgen
voor de berekening van het over te hevelen budget. Wanneer het
uitvalpercentage 1% hoger is, valt het budget voor 2014 € 15 miljoen
lager uit. En omgekeerd: wanneer het uitvalpercentage 1% lager is, valt
het budget voor 2014 € 15 miljoen hoger uit. Onderstaand overzicht laat
zien wat het effect is op de budgetten voor 2013, 2014 en 2015, als we
uitgaan van een vraaguitval van 32% (aanname Ministerie van VWS),
43% (onderzoek SCP) en 54% (onderzoek ITS). Wij merken op dat de
vraaguitval ook lager kan uitvallen dan 32%.

Tabel 3 Effect op budgetten 2013, 2014 en 2015 bij veronderstelde vraaguitval
Veronderstelde

Over te hevelen budget pgb (€ mln.)*

vraaguitval

32%
43%
54%

2013

2014

2015

204

977

1.082

171

813

901

138

652

723

* Bedragen exclusief volumegroei en doelmatigheidskorting (5%)

10

Het CPB geeft aan dat het voor de korte en middellange termijn een groep mensen betreft die al

wel een pgb hebben gehad en daardoor al gewend zijn geraakt aan de daarmee gefinancierde zorg.
Het CPB acht het aannemelijk dat zij meer dan gemiddeld zullen proberen de zorg te behouden.

Budget voor decentralisatie van AWBZ-begeleiding

11

Het SCP zal de effecten van de pgb-maatregel in de AWBZ in 2012
monitoren. 11 Begin 2013 zullen de eerste resultaten bekend zijn. Als
daaruit blijkt dat de vraaguitval hoger of lager is dan verondersteld, kan
dit – na bestuurlijk overleg – leiden tot een aanpassing van het over te
hevelen budget voor 2014. De uitkomsten van de monitor zullen niet
worden gebruikt om het budget voor 2013 bij te stellen. Een hogere of
lagere vraaguitval komt in dat jaar dus ten voordele respectievelijk ten
nadele van gemeenten.
2.2.4

Totstandkoming brongegevens
In de berekening maakt het Ministerie van VWS gebruik van de
maandrapportages van het College van zorgverzekeringen (CVZ). Het
gaat om gegevens over de totale uitgaven 2011, het aantal
budgethouders en de maandelijkse groeiverwachting. De cijfers van CVZ
zijn gebaseerd op de door de zorgkantoren aangeleverde cijfers. CVZ
controleert de plausibiliteit van deze tussentijdse cijfers, maar er vindt
geen controle plaats op de betrouwbaarheid. Alleen de jaarcijfers worden
op betrouwbaarheid gecontroleerd.
Het Ministerie van VWS gebruikt ook een microbestand met pgb-data voor
het bepalen van het aantal budgethouders met een indicatie voor
begeleiding (al dan niet in combinatie met persoonlijke verzorging en/of
verpleging) en de gemiddelde dagprijs voor begeleiding (al dan niet in
combinatie met persoonlijke verzorging en/of verpleging). Het
microbestand bevat gegevens van zeven zorgkantoren en wordt onder
meer gebruikt door het CPB (2011). Er vindt geen controle plaats op de
betrouwbaarheid van het gebruikte microbestand. Het ministerie geeft
aan dat dit bestand representatief is. Het ministerie extrapoleert de
analyse van het microbestand voor de landelijke situatie. Wij concluderen
dat de bewerking van het bestand en de gehanteerde tarieven logisch en
herleidbaar zijn.

2.3

Zorg in natura

2.3.1

Toelichting berekening
Figuur 2 (p. 12) laat zien hoe het Ministerie van VWS het bedrag heeft
berekend dat het in 2014 naar het Gemeentefonds overhevelt voor het

11

Het Ministerie van VWS vermeldt dit in het memo waarin de berekening van het over te hevelen

budget is vastgelegd.

Budget voor decentralisatie van AWBZ-begeleiding

onderdeel zorg in natura. (Deze berekening is exclusief de
doelmatigheidskorting van 5%.) Bij sommige stappen staat een
vraagteken; dat betekent dat wij een kanttekening plaatsen bij de wijze
waarop deze stap is uitgevoerd of bij de onderbouwing van het
desbetreffende bedrag.

Figuur 2 Berekening zorg in natura

Allereerst is het ministerie nagegaan wat in 2010 de uitgaven waren voor
begeleiding. Het betreft een bedrag van € 1,9 miljard. Dit is ongeveer
twee derde van het totaal over te hevelen budget. Vanwege het grote
financieel belang lichten we in § 2.3.2 toe hoe deze stap is uitgevoerd.
De in 2010 gerealiseerde uitgaven zijn vervolgens verlaagd met de
uitgaven voor de begeleiding van verblijfsgeïndiceerden (deze groep gaat
niet over naar gemeenten), verhoogd met de uitgaven voor kortdurend
verblijf en verlaagd voor de inning van de eigen bijdragen. De correcties
voor kortdurend verblijf en de eigen bijdragen geven ons aanleiding tot
opmerkingen (§ 2.3.3 en § 2.3.4).
Dit levert een totaal bedrag op voor de kosten van extramurale
begeleiding en kortdurend verblijf in 2010. Dit totaal is ten slotte
geïndexeerd met de geraamde volumegroei van 2,5% per jaar. Onze
bevindingen bij deze stap staan in § 2.3.5.
In § 2.3.6 gaan we in op de berekening van het bedrag voor het
overgangsjaar 2013. Daarvoor heeft het ministerie berekend hoeveel

12

Budget voor decentralisatie van AWBZ-begeleiding

nieuwe cliënten en hoeveel herindicaties de gemeenten in 2013 kunnen
verwachten. Ook bij deze berekening plaatsen wij een kanttekening.
2.3.2

Uitgaven extramurale begeleiding 2010
De berekening van de in 2010 gerealiseerde uitgaven voor de
extramurale begeleiding is goed uitgevoerd door het Ministerie van VWS.
Vanwege het grote financiële belang (€ 1,9 miljard) lichten wij hieronder
toe hoe het ministerie bij deze stap te werk is gegaan.
De uitgaven voor 2010 zijn berekend op basis van gegevens van de
Nederlandse Zorgautoriteit (NZA). De NZA heeft in beleidsregels de
prestaties van zorgaanbieders gedefinieerd. Bij elke prestatie hoort een
tarief. De zorgkantoren en -aanbieders verantwoorden elk jaar aan de
NZA de geleverde prestaties (aantal * tarief). Zodoende beschikt de NZA
over gegevens over de totale uitgaven per prestatie.
Het Ministerie van VWS heeft aan de hand van de NZA-beleidsregels
bepaald welke prestaties betrekking hebben op de extramurale
begeleiding en dagbesteding met bijbehorend vervoer. Deze prestaties
gaan over naar de Wmo.

Samengestelde prestaties
Wij merken op dat sommige prestaties die onder de AWBZ-functie begeleiding vallen niet
alleen begeleiding, maar ook andere vormen van zorg omvatten, bijvoorbeeld persoonlijke
verzorging of verpleging. Hierbij denken we bijvoorbeeld aan cliënten die deelnemen aan
een dagprogramma (begeleiding), maar dat alleen kunnen als zij daarbij bijvo orbeeld hulp
krijgen bij toiletbezoek (persoonlijke verzorging). Dergelijke samengestelde prestaties onder
de functie begeleiding gaan integraal over naar de Wmo. 12 In de berekening gaat het
Ministerie van VWS voor deze prestaties ook uit van de integrale tarieven. Dit betekent dat
gemeenten worden bekostigd om bij samengestelde prestaties, die in de AWBZ tot de
functie begeleiding behoorden, niet alleen de begeleiding maar ook de bijkomende vormen
van zorg te betalen.

Van de over te hevelen prestaties zijn de totale uitgaven in 2010 bij
elkaar opgeteld, met als uitkomst het bedrag van € 1,9 miljard. Wij
hebben de beleidsregels en de gegevens van de NZA bekeken, evenals de
optelling van de uitgaven per prestatie door het Ministerie van VWS. Wij
constateren dat deze stap correct is verlopen.
Wij hebben ook gekeken of er in opzet voldoende waarborgen zijn voor de
betrouwbaarheid van de door de NZA geregistreerde uitgaven. Dat is het

12

Deze constatering betreft alleen prestaties die in de NZA-beleidsregels CA-300-522 en CA-300-

509 zijn beschreven en betrekking hebben op de extramurale begeleiding en dagbesteding met
bijbehorend vervoer.

13

Budget voor decentralisatie van AWBZ-begeleiding

geval. De gegevens die zorgkantoren en zorgaanbieders bij de NZA
aanleveren zijn voorzien van een accountantscontrole. De accountant
controleert de aan de NZA verantwoorde uitgaven en kijkt daarbij onder
meer naar de administratieve organisatie en de interne controles bij de
zorgkantoren en aanbieders.
2.3.3

Uitgaven kortdurend verblijf
Wij constateren dat er geen zekerheid is over de gerealiseerde uitgaven
voor kortdurend verblijf. In de berekening gaat het Ministerie van VWS
uit van een bedrag van € 64 miljoen in het basisjaar 2010.
Bij kortdurend verblijf zijn er zowel kosten voor het verblijf in de
logeerinstelling als kosten voor bijkomende zorg die de cliënt tijdens het
logeren nodig heeft (bijvoorbeeld persoonlijke verzorging of verpleging).
Voor het kortdurend verblijf is geen integraal tarief vastgesteld waarin
zowel de kosten van het verblijf als de kosten van de bijkomende zorg
zijn meegerekend. In de praktijk leidt dit tot discussies over de omvang
van de te leveren zorg tussen de aanbieder van de logeerzorg en de
aanbieder die thuis zorg levert. Als een cliënt bijvoorbeeld twee etmalen
per week gebruikmaakt van logeerzorg, moet de aanbieder van
logeerzorg twee zevende van de bijkomende zorg leveren en de aanbieder
thuis vijf zevende. In de praktijk blijkt het voor aanbieders moeilijk om
de zorg te ‘knippen’. Om te zorgen dat de gebruikers hiervan niet de dupe
worden, hanteert het Ministerie van VWS sinds 2009 het beleid dat
zorgkantoren voor de logeerplaatsen meer zorg mogen inkopen dan is
opgenomen in de indicaties (VWS, 2009).
Het Ministerie van VWS baseert het bedrag (€ 64 miljoen) voor de
uitgaven van kortdurend verblijf op een inventarisatie door een
adviesbureau (HHM, 2010). Het adviesbureau geeft aan dat het
onderzoek een inventariserend karakter had en dat de zorgkantoren het
moeilijk vonden de gevraagde gegevens te leveren. Dit blijkt ook uit de
rapportage: van sommige zorgkantoren ontbreken gegevens en de
gegevens zijn onderling niet goed vergelijkbaar (een deel van de
gegevens betreft alleen de uitgaven voor de verblijfscomponent; andere
gegevens betreffen zowel de verblijfscomponent als de bijkomende zorg).
Hierdoor biedt de inventarisatie geen zekerheid over de werkelijke
uitgaven voor kortdurend verblijf.

2.3.4

Eigen bijdragen
De geïnde eigen bijdragen voor de kosten van begeleiding worden bij het
onderdeel zorg in natura in mindering gebracht op het over te hevelen

14

Budget voor decentralisatie van AWBZ-begeleiding

budget. Het ministerie wijkt daarmee af van de rekenregel, want deze
correctie is daarin niet genoemd. Het is echter logisch dat het ministerie
de eigen bijdragen in mindering brengt: op dit moment int het Rijk de
eigen bijdragen voor de begeleiding, straks kunnen gemeenten de eigen
bijdragen innen. Bij het onderdeel zorg in natura betreft het een correctie
van € 52 miljoen.
Overigens heeft het Ministerie van VWS bij het onderdeel pgb geen
correctie voor de eigen bijdragen toegepast. Er is namelijk geen
informatie beschikbaar om bij de pgb’s de hoogte van de eigen bijdragen
voor begeleiding te bepalen. Zonder deze correctie valt het over te
hevelen budget iets hoger dan wanneer deze correctie wel had
plaatsgevonden.
2.3.5

Volume-index Budgettair Kader Zorg
De rekenregel bevat de volgende afspraak over de volumegroei van de
zorg in natura: ‘Het over te hevelen bedrag ontwikkelt zich tot het
moment van decentralisatie in 2013/2014 met de daarvoor geraamde
groeivoet binnen het Budgettair Kader Zorg (BKZ) die van toepassing is
(deze bedraagt gemiddeld 2,5% per jaar) ...’ 13 Wij constateren dat uit
deze formulering niet is af te leiden welk groeipercentage het ministerie
moet toepassen. Het BKZ groeit namelijk met 3,25% per jaar (VWS,
2011c) en het BKZ is ook geen raming maar een norm. De in de
rekenregel genoemde 2,5% per jaar komt uit een interne doorvertaling
van het BKZ van het ministerie.
Bij zijn aantreden stelt een nieuw kabinet, op voorstel van de minister
van Financiën, in de Startnota een budgettair kader vast voor de hele
kabinetsperiode (Financiën, 2010). Er zijn drie deelkaders: de
rijksbegroting in enge zin, het kader Sociale Zekerheid en
Arbeidsmarktbeleid en het Budgettair Kader Zorg (BKZ). Voor ieder
begrotingsjaar legt een kabinet vast hoeveel in ieder kader maximaal
mag worden uitgegeven. Het BKZ is dus geen raming, maar een norm. Er
is dus ook geen geraamde groeivoet in het BKZ. Het Ministerie van VWS
en de VNG hebben de rekenregel op dit punt derhalve niet eenduidig
geformuleerd.
Voor de periode 2011-2015 is de jaarlijkse groei van het huidige BKZ
3,25% (exclusief inflatie). Als we dit groeipercentage toepassen, komt het
bedrag voor 2014 circa € 60 miljoen hoger uit. Wij merken op dat het

13

Elders in de bestuursafspraken is vastgelegd dat deze systematiek ook van toepassing is voor

2015 en in beginsel ook voor de jaren na 2015, zolang de decentralisatie-uitkering niet overgaat
naar de algemene uitkering.

15

Budget voor decentralisatie van AWBZ-begeleiding

volgende kabinet bij zijn aantreden een nieuw BKZ zal vaststellen. Het is
nu onbekend welke jaarlijkse groei het daarin als norm zal opnemen.
Het Ministerie van VWS gaat in de berekening uit van een jaarlijkse
volumegroei van 2,5%. Dit percentage is niet ontleend aan het BKZ, maar
aan een intern memo waarin het ministerie de groeiruimte van het BKZ
toedelt aan de verschillende sectoren in de zorg. Het Ministerie van VWS
past deze ramingen regelmatig aan; op het moment dat de
Bestuursafspraken 2011-2015 werden vastgesteld, hanteerde het
ministerie voor de langdurige zorg een groei van 2,5% per jaar. Met
langdurige zorg bedoelt het ministerie de hele AWBZ. Het is dus geen
specifiek groeipercentage voor de (extramurale) begeleiding. Wij zijn
nagegaan of er door het Ministerie van VWS of het CPB een specifieke
raming wordt gehanteerd voor de begeleiding. Dat is niet het geval.
2.3.6

Budget 2013: verwachte instroom en herindicaties
Om voor het onderdeel zorg in natura het budget voor het overgangsjaar
2013 te berekenen, heeft het Ministerie van VWS gebruikgemaakt van
cijfers van het CIZ over de instroom en het aantal herindicaties voor
begeleiding in 2011. Aan de hand van deze stroomcijfers heeft het
ministerie berekend hoeveel nieuwe cliënten en hoeveel herindicaties de
gemeenten in 2013 kunnen verwachten.
Wij constateren dat de stroomcijfers behoorlijk fluctueren en dat dat
gevolgen heeft voor de hoogte van het budget voor 2013. Het ministerie
rekent met de stroomcijfers over de periode januari t/m december 2011.
Dat zijn de meeste actuele gegevens. De stroomcijfers over deze periode
leiden tot een budget voor 2013 van € 722 miljoen. Wanneer gerekend
wordt met de stroomcijfers over de periode juli 2010 t/m juni 2011, komt
het budget voor 2013 uit op € 796 miljoen 14, een verschil van circa 10%.
Het fluctueren van de stroomcijfers heeft geen gevolgen voor de
berekening van het budget voor 2014. In die berekening worden geen
stroomcijfers gebruikt. Wij merken echter op dat het fluctueren van de
stroomcijfers wel effect kan hebben op de omvang van de zorgvraag en
dus de uitgaven voor gemeenten. Met andere woorden: de feitelijke
volumegroei door instroom, uitstroom en herindicaties kan afwijken van
de in de berekening gebruikte volumegroei van 2,5%. Dit kan financiële
gevolgen hebben voor de gemeenten.

14

De genoemde bedragen betreffen het totaal budget, dus inclusief het budget voor het onderdeel

pgb, de doelmatigheidskorting van 5% en de volumegroei (2,5% per jaar).

16

Budget voor decentralisatie van AWBZ-begeleiding

Wij hebben ook gekeken in hoeverre er waarborgen zijn voor de
betrouwbaarheid van de gebruikte stroomcijfers van het CIZ. Wij
constateren dat er geen (externe) controle plaatsvindt op de
betrouwbaarheid van de verschillende databestanden en de bewerkingen
daarvan binnen het CIZ.

2.4

Slotopmerkingen
De bevindingen die wij in dit rapport presenteren, gaan vooral over de
onderbouwing van de door het Ministerie van VWS gebruikte gegevens en
de plausibiliteit van de gehanteerde aannames. De onzekerheden die wij
hebben aangetroffen werken beide kanten op: de kosten voor begeleiding
en kortdurend verblijf kunnen in 2013 en 2014 zowel hoger als lager
uitvallen dan het Ministerie van VWS nu heeft berekend. Wij kunnen deze
onzekerheden niet wegnemen omdat betere gegevens, voor zover wij
hebben kunnen nagaan, niet voorhanden zijn. Het is aan de
staatssecretaris van VWS en aan de VNG om in onderling overleg te
bepalen of onze constateringen aanleiding geven tot bijstelling van het
over te hevelen bedrag.
Figuur 3 (p. 18) laat zien welke onzekerheden wij constateren in de
berekening die het Ministerie van VWS heeft gemaakt voor het over te
hevelen budget voor 2014. De vraagtekens betekenen dat wij een
kanttekening plaatsen bij de wijze waarop de desbetreffende stap is
uitgevoerd of bij de onderbouwing van het bedrag.
Deze toets op de berekening van het naar het Gemeentefonds over te
hevelen budget geeft nog geen inzicht in de effecten van de
decentralisatie op lokaal niveau. Wij zijn van plan daar op later moment,
in samenwerking met lokale rekenkamers, onderzoek naar te doen.

17

Budget voor decentralisatie van AWBZ-begeleiding

Figuur 3 Berekening totaal over te hevelen budget 2014

18

Budget voor decentralisatie van AWBZ-begeleiding

3

Bestuurlijke reacties en
nawoord Algemene Rekenkamer

We hebben ons conceptrapport voor een reactie voorgelegd aan de
staatssecretaris van VWS en aan de VNG. De staatssecretaris van VWS en
de voorzitter van de directieraad van VNG hebben op respectievelijk 24
en 23 mei 2012 gereageerd op ons conceptrapport. In § 3.1 vatten wij de
reactie van de staatssecretaris samen, in § 3.2 de reactie van VNG. De
volledige reacties staan op onze website www.rekenkamer.nl. De reacties
zijn voor ons aanleiding om in § 3.3 een kort nawoord op te nemen.

3.1

Reactie staatssecretaris van VWS
De staatssecretaris spreekt haar waardering uit voor de voortvarendheid
waarmee de Algemene Rekenkamer het onderzoek ter hand heeft
genomen.
De staatssecretaris geeft aan dat er door de val van het kabinet op dit
moment geen duidelijkheid is over de status van het wetsvoorstel en dat
het ook niet zeker is of de decentralisatie per 1 januari 2013 zal
plaatsvinden. Ook de gevolgen van het ‘Lenteakkoord’, waarin naast een
aanvullende bezuiniging op de zorg van € 1,6 miljard ook intensiveringen
voor het pgb (€ 150 miljoen) en palliatieve zorg en preventie zijn
opgenomen (€ 100 miljoen), zijn nog niet duidelijk. De staatssecretaris
acht de kans groot, dat het ‘Lenteakkoord’ zal leiden tot een
herberekening van het over te hevelen budget.
Ondanks deze onzekerheden is ons rapport voor de staatssecretaris
relevant en bruikbaar. Het rapport biedt haar aanknopingspunten voor
een aantal vervolgacties en nader bestuurlijk overleg met gemeenten en
het afleggen van verantwoording hierover aan de Tweede Kamer.
Algemeen
De staatssecretaris constateert dat de nadruk in onze rapportage vooral
ligt op de geconstateerde onzekerheden en dat daardoor het risico
bestaat dat de positieve conclusies onvoldoende voor het voetlicht

19

Budget voor decentralisatie van AWBZ-begeleiding

worden gebracht. Zij heeft echter begrip voor onze keuze om onderdelen
die voldoen aan de toetscriteria niet nader toe te lichten.
De staatssecretaris geeft aan dat een aantal van de door ons
geconstateerde onzekerheden inherent zijn aan het maken van ramingen.
In dat licht merkt de staatssecretaris op dat in de bestuurlijke afspraken
is overeengekomen om in de eerste jaren na decentralisatie het budget te
monitoren.
Veronderstelde effecten pgb-maatregelen
De staatssecretaris geeft aan dat de gevolgen van de pgb-maatregelen
een ex-ante veronderstelling betreffen. Met het oog op deze onzekerheid
is de staatsecretaris uitgegaan van een meer behoedzame
veronderstelling van de vraaguitval (32%) dan mocht worden
aangenomen op basis van onderzoeken van SCP en ITS. De
staatssecretaris heeft het SCP gevraagd om de gevolgen van de pgbmaatregel direct vanaf de invoering in 2012 te monitoren.
De staatsecretaris geeft aan dat verwacht mag worden dat de uitval bij
relatief lichtere zorgvormen, zoals extramurale begeleiding, hoger zal zijn
dan bij relatief zwaardere zorgvormen, zoals verpleging en verzorging. De
vraaguitval bij extramurale begeleiding door de pgb-maatregel zal naar
verwachting van de staatssecretaris dan ook eerder hoger uitpakken dan
32%, dan lager.
Betrouwbaarheid microbestand met pgb-data
De staatssecretaris acht het microbestand met pgb-data voldoende
betrouwbaar om haar beleid op te baseren. Het microbestand betreft
geanonimiseerde administratieve data van een aantal zorgkantoren. De
staatsecretaris geeft aan dat het in het belang van de zorgkantoren zelf is
om hun administratie op orde te hebben voor hun eigen bedrijfsvoering.
Uitgaven kortdurend verblijf in natura
De staatssecretaris herkent de door ons geconstateerde onzekerheden
over de uitgaven voor kortdurend verblijf. Zij kondigt aan daar nader
onderzoek naar te laten uitvoeren.
Volume index Budgettair Kader Zorg (BKZ)
De staatssecretaris is van mening dat de afspraak over de volumeindexatie van meet af aan duidelijk is geweest. Dit zou in de
voorbereiding van de bestuursafspraken nadrukkelijk aan de orde zijn
geweest. De VNG zou zich bij het sluiten van de bestuursafspraken ook
akkoord hebben verklaard met deze afspraak.

20

Budget voor decentralisatie van AWBZ-begeleiding

Budget 2013: verwachte instroom en herindicaties
De staatssecretaris onderschrijft onze constatering dat er aanzienlijke
fluctuaties zijn in de nieuwe instroom en het aantal herindicaties. Zij
geeft aan dit als een gegeven te beschouwen, dat het gevolg is van de
dynamiek in de langdurige zorg.
Conclusie
De staatssecretaris benadrukt dat al het mogelijke is gedaan om de
bestuurlijke afspraken rond de rekenregel na te komen door gebruik te
maken van de meest betrouwbare gegevensbronnen en de gebruikte
aannames zo goed mogelijk te onderbouwen.
De staatssecretaris schrijft dat het rapport op een aantal punten
aanleiding geeft tot nader bestuurlijk overleg met gemeenten. Dit overleg
zal plaatsvinden zodra er meer duidelijkheid is over zowel de status van
het wetsvoorstel als over de uitwerking van het ‘Lenteakkoord’.

3.2

Reactie Vereniging van Nederlandse Gemeenten
De VNG begint met het uitspreken van haar waardering voor de
zorgvuldigheid en snelheid waarmee het onderzoek naar de toepassing
van de rekenregel is uitgevoerd.
Afwijking rekenregel bij pgb's
In de berekening van het pgb-budget is een later basisjaar gekozen dan
is afgesproken in de rekenregel. De Algemene Rekenkamer vindt deze
afwijking ‘terecht beargumenteerd’. Volgens de VNG is dit alleen te
billijken omdat 2010 vanwege de pgb-wachtlijsten een atypisch en
onbruikbaar referentiejaar is.
Veronderstelde effecten pgb-maatregel
De VNG voegt twee kanttekeningen toe bij de onderzoeken naar de
effecten van de pgb-maatregel. Ten eerste hebben de onderzoeken
betrekking op veronderstelde gedragseffecten bij de burger binnen de
AWBZ. De Wmo is echter een ander regime, waardoor gedragseffecten
niet een-op-een zijn door te vertalen. Volgens de VNG zou de vraaguitval
binnen de Wmo lager kunnen zijn dan binnen de AWBZ. Ten tweede moet
een onderscheid gemaakt worden tussen vraaguitval (nieuwe aanvragers
die afzien van een aanvraag als er geen pgb meer is) en uitstroom
(cliënten die soms jarenlang een pgb hebben gehad en verondersteld
worden uit te stromen). Verder staat in het rapport dat het SCP de
vraaguitval in de AWBZ in 2012 onderzoekt. De VNG geeft aan dat de

21

Budget voor decentralisatie van AWBZ-begeleiding

situatie binnen de Wmo en de uitstroom als geheel niet gemonitord
wordt. De VNG acht een meerjarige monitoring op dit moment de enige
manier om gemeenten niet in het onzekere te storten.
Volume-index bij zorg in natura
De VNG onderschrijft de observatie dat de toepassing van afspraken over de
volume-indexatie onnavolgbaar is. Tijdens de onderhandeling is volgens de
VNG afgesproken dat dezelfde groeicijfers zouden worden gebruikt als het Rijk
hanteert in zijn budgettaire meerjarenkader (BKZ). Het Ministerie van VWS
heeft een gemiddelde groei van 2,5% gepresenteerd, maar de Algemene
Rekenkamer constateert dat de jaarlijkse groei van het BKZ 3,25% bedraagt.
Voor begeleiding sec maakt het ministerie geen ramingen. Volgens de VNG is
gebleken dat de AWBZ-begeleiding de afgelopen periode groeicijfers boven de
3,25% heeft laten zien. Als voorbeeld noemt de VNG de basisrapportages van
het CIZ. De VNG acht het zeer waarschijnlijk dat de begeleiding binnen de
AWBZ harder groeit dan het AWBZ-gemiddelde.
Budget voor 2013: verwachte instroom en herindicaties
Tot slot gaat de VNG in haar reactie in op de berekening van het budget
voor 2013. In de bij de VNG bekende stukken staat een bedrag van € 796
miljoen, wat gebaseerd is op stroomcijfers van juli 2010–juni 2011. Uit
ons rapport blijkt dat het Ministerie van VWS zich baseert op
stroomcijfers uit een recenter tijdvak en als gevolg daarvan op een ander
bedrag uitkomt (€ 722 miljoen). Het is voor de VNG onduidelijk waarom
op het laatste moment is gekozen voor een andere periode. De VNG is
ook van mening dat de keuze voor een recenter tijdvak in strijd is met de
afspraken in de rekenregel. De rekenregel neemt de realisatiecijfers van
2010 als uitgangspunt. Los hiervan vindt de VNG de berekening van
budget 2013 weinig transparant.

3.3

Nawoord Algemene Rekenkamer
Veronderstelde effecten van de pgb-maatregel
Zowel de staatssecretaris als de VNG reageert op de veronderstelde
effecten van de pgb-maatregel. Beide partijen dragen argumenten aan
waarom de veronderstelde vraaguitval hoger (staatssecretaris) dan wel
lager (VNG) zou kunnen zijn dan de door het Ministerie van VWS
veronderstelde 32%. Deze argumenten kunnen door het beschikbare
onderzoek echter niet gestaafd worden, zodat wij daar geen uitspraak
over kunnen doen.

22

Budget voor decentralisatie van AWBZ-begeleiding

Volume-index Budgettair Kader Zorg
Zowel de staatssecretaris als de VNG reageert op de bestuurlijke afspraak
over de volumegroei van de zorg in natura. Wij zijn bij onze toets
uitgegaan van de formulering in de rekenregel. Deze is onduidelijk en kan
niet eenduidig worden toegepast. Wij kunnen geen uitspraak doen over
de wijze waarop deze afspraak in het voortraject tot stand is gekomen.
De VNG merkt op dat in basisrapportages van het CIZ de werkelijke groei
hoger is dan 3,25%. Wij constateren dat de groei fluctueert en er geen
specifieke raming voor begeleiding beschikbaar is.
Budget 2013: verwachte instroom en herindicaties
De VNG stelt aan de orde dat het ministerie de berekening van het
budget 2013 op het laatste moment heeft aangepast door uit te gaan van
recentere stroomcijfers. Dit zou in strijd zijn met de afspraken in de
rekenregel. Wij merken op dat de rekenregel geen uitsluitsel geeft over
hoe het budget voor het overgangsjaar 2013 berekend zou moeten
worden en welke stroomcijfers daarbij gebruikt moeten worden. In ons
rapport constateren wij dat de stroomcijfers fluctueren en dat dat
gevolgen heeft voor de hoogte van het budget voor 2013. Het is aan de
staatssecretaris en de VNG om te bepalen welk tijdvak uitgangspunt moet
zijn voor de berekening.

23

Budget voor decentralisatie van AWBZ-begeleiding

Bijlage Rekenregel

De basis voor het over te hevelen bedrag in 2013 (naar rato) en 2014 zijn
de gerealiseerde uitgaven in 2010 voor dagbesteding, begeleiding en
bijbehorend vervoer, inclusief de begeleiding voor jeugd en exclusief
begeleiding voor verblijfsgeïndiceerden.
De kosten voor mensen op de wachtlijst pgb die alsnog een pgb
toegewezen krijgen worden hierbij opgeteld. Dat geldt ook voor de
middelen voor de inloopfunctie GGZ.
Het over te hevelen bedrag wordt verlaagd voor de effecten van de IQmaatregel, verhoogd met middelen uit de weglek IQ-maatregelen (voor
zover die weglekmiddelen ten goede komen aan de gemeenten) en
gecorrigeerd voor de effecten van maatregelen om de pgb’s beheersbaar
te maken.
Het bedrag wordt eventueel gecorrigeerd voor bijzondere doelgroepen,
kortdurend verblijf en hulpmiddelen waarover ultimo juni 2011 wordt
besloten. De middelen die betrekking hebben op de decentralisatie van
hulpmiddelen en de inloopfunctie GGZ worden niet gekort met 5%.
Naar huidig inzicht gaat het bij de decentralisatie van begeleiding om een
bedrag van tussen de € 2,1 en € 3,3 miljard in 2014. Hierbij is nog geen
rekening gehouden met de gevolgen van de pgb-maatregelen. De effecten
hiervan zijn op dit moment nog niet goed in te schatten.
Het over te hevelen bedrag ontwikkelt zich tot het moment van
decentralisatie in 2013/2014 met de daarvoor geraamde groeivoet binnen
het Budgettair Kader Zorg die van toepassing is (deze bedraagt
gemiddeld 2,5% per jaar) en een beschikbare nominale index volgens de
thans gehanteerde systematiek binnen de AWBZ.
Op het totale geïndexeerde budget dat wordt overgeheveld in 2013 en
2014 wordt een doelmatigheidskorting toegepast van 5%, waarmee beide
partijen accepteren dat de korting lager of hoger kan uitvallen dan het
vastgestelde bedrag van € 140 miljoen (vanaf 2014) uit het
regeerakkoord.

24

Budget voor decentralisatie van AWBZ-begeleiding

25

Een onafhankelijke instantie wordt verzocht vóór de meicirculaire 2012 te
toetsen of de relevante beschikbare budgetten conform de rekenregel aan
de gemeenten worden overgedragen.
De middelen worden ingebracht in een nieuwe decentralisatie-uitkering
Wmo begeleiding die tot en met 2015 wordt geïndexeerd met de daarvoor
in 2011 geraamde reële groeiruimte voor de AWBZ van gemiddeld 2,5%
per jaar en de jaarlijks beschikbare nominale index.

Budget voor decentralisatie van AWBZ-begeleiding

Literatuur

Algemene Rekenkamer (2009). Financiële verhoudingen tussen de
bestuurslagen. Tweede Kamer, vergaderjaar 2009-2010, 32 249, nr. 1-2.
Den Haag: Sdu.
BZK (2011). Aanbiedingsbrief bestuursafspraken (met bijlagen), d.d. 2
september 2011. Den Haag: Ministerie van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties.
CPB (2011). Effecten van het kabinetsvoorstel voor het pgb. Den Haag:
Centraal Planbureau.
Financiën (2010). Aanbiedingsbrief startnota, d.d. 9 november 2010. Den
Haag: Ministerie van Financiën.
HHM (2011). Indicatie omvang afspraken kortdurend verblijf, d.d. 18
maart 2011. Enschede: Bureau HHM.
ITS (2010). Op weg naar een solide pgb. Nijmegen: ITS.
SCP (2011). De opmars van het pgb. Den Haag: Sociaal en Cultureel
Planbureau.
Tweede Kamer (2011a). Wijziging van de Wet maatschappelijke
ondersteuning in verband met de uitbreiding van gemeentelijke taken op
het terrein van de begeleiding en een gewijzigde verdeling van de
bestuurlijke verantwoordelijkheid. Tweede Kamer, vergaderjaar 20112012, 33 217, nr. 2 en 3. Den Haag: Sdu.
Tweede Kamer (2011b). Stabiliteitsprogramma Nederland. Bijlage bij
Tweede Kamer, vergaderjaar 2011-2012, 21 501-07, nr. 915. Den Haag:
Sdu.
Tweede Kamer (2011c). Vaststelling van de begrotingsstaten van het
Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport voor het jaar 2012.
Memorie van toelichting. Tweede Kamer, vergaderjaar 2011-2012, 33 240
XVI, nr. 2. Den Haag: Sdu.

26

Budget voor decentralisatie van AWBZ-begeleiding

27

Tweede Kamer (2011d). Wijziging van de Wet maatschappelijke
ondersteuning in verband met de uitbreiding van gemeentelijke taken op
het terrein van de begeleiding en een gewijzigde verdeling van de
bestuurlijke verantwoordelijkheid. Tweede nota van wijziging. Tweede
Kamer, vergaderjaar 2011-2012, 33 217, nr. 63. Den Haag: Sdu.
VWS (2009). Brief van de staatssecretaris van VWS aan Zorgverzekeraars
Nederland, d.d. 10 december 2009. Den Haag: Ministerie van
Volksgezondheid, Welzijn en Sport.
VWS (2012). Vaststelling van de begrotingsstaten van het Ministerie van
Volksgezondheid, Welzijn en Sport voor het jaar 2011. Tweede Kamer,
vergaderjaar 2011-2012, 33 240 XVI, nr. 1. Den Haag: Sdu.

Onderzoeksteam

Voorlichting

Dhr. mr. drs. M. van Eck (projectleider)

Afdeling Communicatie

Dhr. A. Elabassi MSc

Postbus 20015

Dhr. dr. C.P. van Gelder

2500 EA Den Haag

Dhr. drs. A.B.M. Gloerich

telefoon (070) 342 44 00

Dhr. G. Koop MSc

voorlichting@rekenkamer.nl

Mw. drs. S.W. Mathijssen RO

www.rekenkamer.nl

Dhr. C. Roest RA
Dhr. P.Q. van der Spijk

Omslag
Ontwerp: Corps Ontwerpers
Foto: Sabine Joosten/Hollandse Hoogte
Den Haag, mei 2012