Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2015–2016

34 300

Nota over de toestand van ’s Rijks Financiën

Nr. 72

BRIEF VAN DE MINISTER VAN FINANCIËN
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 27 mei 2016
Het lid Koolmees heeft tijdens het ordedebat van 15 maart 2016 verzocht
om een reactie op de analyse en beleidsopties van het Centraal
Planbureau (Handelingen II 2015/16, nr. 64, item 29), zoals weergegeven in
de sectie Beschouwing van het recente Centraal Economisch Plan.1 Daar
wordt ingegaan op de consumptiespreiding van huishoudens over de
levensloop. Mede namens de Minister en Staatssecretaris van Sociale
Zaken en Werkgelegenheid en de Minister voor Wonen en Rijksdienst geef
ik hierop een reactie.
Consumptiespreiding en vermogensopbouw van huishoudens
Mensen werken niet hun gehele leven maar consumeren wel hun hele
leven. Hiervoor kunnen ze gebruik maken van financiële producten, zoals
pensioen en hypotheek. Het gebruik van deze producten om de
consumptie te spreiden is complex. Ten eerste is een gedegen inschatting
nodig van het beschikbare inkomen en/of benodigde vermogen
gedurende de levensloop. Verder zijn financiële producten niet altijd
voorhanden, of worden ze al snel complex en leiden ze niet automatisch
tot een optimaal resultaat, bijvoorbeeld op het gebied van risicodeling.
Ten slotte nemen mensen niet altijd de economisch optimale beslissing,
bijvoorbeeld omdat ze moeite hebben de langetermijneffecten van hun
beslissingen te overzien. De overheid ondersteunt daarom huishoudens in
hun consumptiespreiding via het pensioenstelsel. Onder andere dankzij
dit beleid zijn Nederlandse huishoudens gemiddeld genomen zeer
vermogend en lopen zij na pensionering een lage kans op armoede.
Volgens de analyse van het Centraal Planbureau is de consumptiespreiding van huishoudens, met name huishoudens die vallen in de
hogere inkomenscategorieën, echter niet optimaal. Naast pensioenvermogen bouwt een grote groep huishoudens ook relatief veel vermogen
op via een eigen woning. Dit betekent dat er minder ruimte is voor
1

kst-34300-72
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2016

CPB (2016), Onzekere wereld, Nederlandse economie stabiel, Raming CEP 2016, 2016/3.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 300, nr. 72

1

consumptie aan het begin van de werkende levensfase. In die levensfase
heeft men bovendien vaak nog een relatief laag inkomen en hogere
kosten door kinderen. Het Centraal Planbureau stelt ter discussie of de
cumulatie van beleid wel voldoende ruimte laat aan huishoudens om te
kiezen voor een optimale consumptiespreiding over de levensloop.
Het Centraal Planbureau benoemt vier invalshoeken die de consumptiespreiding van jongere huishoudens zouden kunnen verbeteren. Ten eerste
meer keuzevrijheid rond de pensioenambitie. Hierdoor krijgen
huishoudens de keuze om de omvang van de veelal verplichte tweede
pijler pensioen te verkleinen en eventueel vrijwillig de opbouw in de
derde pijler te vergroten. Ten tweede de fiscale behandeling van de eigen
woning als vermogenscomponent. Het Centraal Planbureau stelt voor om
de eigen woning over te hevelen van box 1 naar box 3 in combinatie met
een algehele lastenverlichting. Hierdoor wordt de belastingdruk
verschoven naar later in de levensloop, omdat jongeren wel direct
profiteren van de lastenverlichting, maar pas later, wanneer ze vermogen
hebben opgebouwd, meer belasting gaan betalen. Ten derde het niet altijd
volledig aflossen van de eigen woning (door verandering van regelgeving
of een slimme toepassing van gedragseconomie2). Ten slotte het
verknopen van het pensioen en de eigen woning via het inzetten van een
deel van de pensioenopbouw voor het aflossen van de hypotheekschuld.
Kabinetsreactie
Het kabinet verwelkomt de analyse van het Centraal Planbureau en
onderkent het belang van consumptiespreiding door huishoudens. Deze
kabinetsreactie is als volgt ingedeeld. Als eerste wordt de analyse van het
Centraal Planbureau in perspectief geplaatst, waarna dieper in wordt
gegaan op de meest relevante beleidsterreinen, te weten het pensioenstelsel en de woningmarkt.
Ook het kabinet acht de spreiding van consumptie over de levensloop van
belang. Niet voor niets heeft het kabinet in zijn brief over een toekomstig
belastingstelsel de ongelijke belastingdruk over de levensloop op de
agenda gezet.3 De spreiding moet echter worden bezien in samenhang
met de financiële schokbestendigheid van huishoudens gedurende de
levensloop. De crisis van 2008 en de jaren daarna heeft de financiële
kwetsbaarheid van veel huishoudens blootgelegd. Niet ieder huishouden
bleek voldoende beschermd tegen financiële schokken, met name op de
woningmarkt. Het vermogen van veel huishoudens was niet direct
aanspreekbaar, doordat het gedeeltelijk vast zat in huizenbezit of in
pensioen, of was ontoereikend om onverwachte vermogensschokken op
te vangen. Als reactie hierop stelden huishoudens hun consumptie
(langdurig) neerwaarts bij, waardoor consumptiespreiding minder goed
kon plaatsvinden. Dit was pijnlijk voor de betreffende huishoudens en de
economie in bredere zin (doordat de versterking van de vraagafname de
crisis verdiepte). Naar aanleiding van de blootgelegde kwetsbaarheid van
huishoudens is een aantal stappen gezet om de schokbestendigheid te
verbeteren. Deze stappen worden in de secties pensioenstelsel en
woningmarkt besproken.

2

Het loslaten van de aflossingsnorm heeft negatieve budgettaire consequenties. Het CPB
suggereert dat de combinatiehypotheek met behulp van gedragseconomie tot norm verheven
kan worden. Het voordeel hiervan is dat dit geen budgettaire derving tot gevolg heeft (in
tegenstelling tot het aanpassen van de aflossingsverplichting).
3
Kamerstuk 32 140, nr. 5.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 300, nr. 72

2

Eventuele vervolgstappen vergen een gedegen analyse, zoals de motie
van Nijboer en Harbers ook bepleit.4 Hiervoor heeft het kabinet aan de
Studiegroep Duurzame Groei de ruimte geboden om relevante beleidsonderwerpen onder de loep te nemen. Voor de zomer zult u nader worden
geïnformeerd over de uitkomsten hiervan.
Hervormingen van het pensioenstelsel en de fiscale behandeling van de
eigen woning zijn zeer complex, waarbij de (financiële) gevolgen voor
verschillende groepen huishoudens verschillend kunnen uitpakken. Het
gaat hierbij niet enkel om gevolgen voor vermogensopbouw maar ook om
gevolgen voor solidariteit en risicodeling tussen verschillende groepen
deelnemers en generaties. Beleidswijzigingen kunnen deze twee
kenmerken onder druk zetten met mogelijke herverdelingseffecten tot
gevolg.
Het Centraal Planbureau draagt vier interessante invalshoeken aan, die
kunnen bijdragen aan een betere spreiding van consumptie en vermogen
over de levensloop. Zowel de eerste als de vierde invalshoek grijpen aan
op de invulling van het pensioenstelsel. De eerste invalshoek is meer
keuzevrijheid rond de pensioenambitie, waarbij de veelal verplichte
tweede pijler pensioen wordt verkleind en de vrijwillige derde pijler
pensioen eventueel kan worden vergroot. Hierdoor krijgen huishoudens
meer vrijheid om consumptiespreiding naar eigen wens en behoefte in te
vullen. De vierde invalshoek die het Centraal Planbureau aanvoert is een
verknoping van het pensioen en de eigen woning. Een deel van de
pensioenopbouw kan dan worden ingezet als hypotheekaflossing,
waardoor eigenwoningbezitters minder pensioen opbouwen dan
huurders.
Momenteel is het kabinet bezig richting te geven aan een toekomstbestendiger pensioenstelsel. Meer keuzevrijheid rond de pensioenambitie en
verknoping van het pensioen en de eigen woning worden in deze
discussie betrokken. Het verknopen van pensioen en de eigen woning
stuit in het huidige pensioenstelsel overigens op juridische complicaties
rond de gelijke behandeling van jongeren en ouderen.5 De volgende
sectie zal nader ingaan op het traject richting een toekomstbestendig
pensioenstelsel en de verschillende beleidsopties die hierbij worden
verkend.
De tweede invalshoek die het Centraal Planbureau aanvoert is de eigen
woning als vermogenscomponent. Het Centraal Planbureau stelt voor de
eigen woning als vermogensobject te beschouwen en de overwaarde in
box 3 te belasten. Als de opbrengst wordt teruggesluisd via een algehele
lastenverlichting, verschuift dit de lastendruk van jongeren naar ouderen.
Omdat jongeren nog weinig vermogen opgebouwd hebben in de eigen
woning (waardoor de box 3 heffing voor hen laag uit zal vallen), maar wel
profiteren van de lastenverlichting is het de aanname dat zij netto
profiteren. Daarnaast verkleint de maatregel de verstoring tussen huren
en kopen. Dit is ook gunstig voor de spreiding van consumptie over de
levensloop, omdat het aantrekkelijker wordt om te huren. Daardoor
hoeven jongeren niet aan het begin van hun wooncarrière vermogen op
te bouwen om zich te wapenen tegen schokken in de waarde van hun
woning.
De redenering van het Centraal Planbureau is duidelijk, maar dit is een
ingrijpende maatregel met gevolgen die verder strekken dan de consumptiespreiding. Ten eerste gaat het om een lastenverschuiving; niet alleen
van jongeren naar ouderen, maar ook van huurders naar kopers. Ook is
4
5

Kamerstuk 34 300, nr. 54.
In Kamerstuk 32 043, nr. 288 bent u hier eerder over geïnformeerd.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 300, nr. 72

3

het effect op individuele kopers afhankelijk van specifieke factoren, zoals
de rente die betaald wordt en de schuld die nog resteert. Bovendien hangt
de impact van overheveling af van de vormgeving. Wordt er een
additionele vrijstelling gegeven in box 3 (en hoe hoog is die dan)? Wordt
er gekozen voor een snel of traag ingroeipad? Ten tweede liggen aan het
al dan niet belasten van de eigen woning principiële en juridische vragen
ten grondslag. Is het wenselijk dat eigenwoningbezit wordt gestimuleerd?
Kan de eigen woning als investeringsgoed worden gezien? Of is het toch
vooral een consumptiegoed? Gezien de vergaande maatregelen op de
woningmarkt die door dit kabinet al zijn genomen, wordt deze maatregel
niet overwogen door dit kabinet.
De derde invalshoek van het Centraal Planbureau is het niet volledig
aflossen van de eigen woning, waardoor de financiële lasten van (onder
andere) jonge huizenbezitters worden verlicht. Hierbij refereert het
Centraal Planbureau aan de combinatiehypotheek die met het Woonakkoord mogelijk is gemaakt. De combinatiehypotheek maakt het in het
huidige systeem al mogelijk om naast de eerste, aftrekbare hypothecaire
lening een tweede, niet-aftrekbare hypothecaire lening af te sluiten. Deze
tweede lening verlaagt de maandlasten en bouwt op over tijd. Het gevolg
is ook dat huishoudens aan het einde van de looptijd een woningschuld
(van maximaal de helft van de oorspronkelijke hypotheek) overhouden.
De combinatiehypotheek biedt huishoudens lucht op het moment dat daar
behoefte aan lijkt te bestaan: het begin van de wooncarrière. Omdat de
vraag bij consumenten vooralsnog beperkt lijkt en de combinatiehypotheek als complex product wordt gezien, wordt deze momenteel nog niet
aangeboden. De suggestie van het Centraal Planbureau dat zonder
beleidswijzigingen die de fiscale stimulans vergroten, gekeken kan
worden naar de gedragseconomische effecten is niettemin een wezenlijke.
Zo kunnen huishoudens er bijvoorbeeld voor kiezen, zeker met de huidige
lage rente, niet verder af te lossen zodra de hypotheek voor de helft is
afbetaald, of een beperkte (niet-aftrekbare) aflossingsvrije hypotheek af te
sluiten.
Reeds genomen maatregelen van het kabinet
Het kabinet heeft via verschillende hervormingen op de woningmarkt en
in het pensioenstelsel enkele belangrijke stappen gezet om de financiële
planning, zowel consumptiespreiding als schokbestendigheid, van
huishoudens te verbeteren. Eventuele vervolgstappen behoeven, in
verband met bovengenoemde complexiteit en gevolgen, een gedegen
effectenanalyse en een lange adem. In het volgende gedeelte van deze
brief wordt ingegaan op de stappen die reeds zijn gezet.
Pensioenstelsel
Het nieuwe Financiële Toetsingskader (FTK) voor pensioenfondsen beoogt
dat fondsen nu en in de toekomst voldoende geld in kas hebben voor de
pensioenuitkeringen. Hierbij worden de belangen van oudere en jongere
generaties evenwichtig behandeld. De schokbestendigheid is verbeterd
doordat financiële schokken geleidelijker doorwerken in de pensioenaanspraken. Daardoor neemt de kans op abrupte pensioenkortingen af.
Ook heeft het kabinet de financiële houdbaarheid van het pensioenstelsel
verbeterd met de aanpassing van het fiscale kader voor aanvullende
pensioenopbouw en is de AOW-gerechtigde leeftijd versneld verhoogd.
Door de verhoging van de pensioenleeftijd kon ook het Witteveenkader
worden verlaagd. De aanpassing van het Witteveenkader, in twee
stappen, heeft de pensioenpremies gedrukt. Dit leidt tot een hoger
besteedbaar inkomen gedurende de werkzame fase, waarmee tevens
schokken kunnen worden opgevangen. Met deze maatregelen is voorzien

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 300, nr. 72

4

in noodzakelijk onderhoud, maar voor een toekomstbestendig pensioenstelsel is meer nodig.
Er is behoefte aan een pensioenstelsel waarin duidelijk is waar mensen op
kunnen rekenen en wat de risico’s zijn. Daarnaast moet het pensioenstelsel beter aansluiten bij de wensen van de moderne samenleving en de
dynamischere arbeidsmarkt. Het kabinet heeft hiertoe afgelopen juli in
een brief aan uw Kamer richtinggevende hoofdlijnen voor een toekomstbestendig pensioenstelsel gepresenteerd.6
Voor het werkprogramma betreffende de toekomst van het pensioenstelsel, verwijst het kabinet u naar de brief aan uw Kamer van de
Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid van 18 december
2015.7 Dit werkprogramma resulteert in een uitwerkingsnota, waarin
verschillende opties worden uitgewerkt binnen de kaders en randvoorwaarden zoals genoemd in de brief van juli vorig jaar. Deze uitwerkingsnota zal nog voor het zomerreces aan uw Kamer verstuurd worden.
Woningmarkt
Om de kwetsbaarheid van huishoudens te verminderen heeft het kabinet
het recht op hypotheekrenteaftrek verbonden aan de eis om de hypotheek
(ten minste) annuïtair af te lossen. Ook wordt het maximale tarief
waartegen de hypotheekrente mag worden afgetrokken stapsgewijs
afgebouwd (met 0,5 procentpunt per jaar tot 38 procent in 2041). Dit
vermindert de fiscale stimulans om schulden aan te gaan en maakt huren
relatief aantrekkelijker. De opbrengst van de hervorming wordt teruggesluisd in de vorm van lagere inkomstenbelasting.
De maximale lening als percentage van het huis (loan-to-value-(LTV)percentage) wordt teruggebracht naar 100% in 2018. Hierdoor daalt de
kans dat huishoudens een negatief vermogen in de eigen woning
ontwikkelen verder. De blijvende verlaging van de overdrachtsbelasting
van 6 naar 2 procent zorgt ervoor dat huishoudens zonder veel eigen
vermogen nog steeds in staat worden gesteld een woning aan te schaffen.
Verder wordt de schenkingsvrijstelling per 2017 weer verruimd, hetgeen
helpt bij het verkorten van balansen. Daarnaast zijn de leennormen (ook
wel loan-to-income-ratio genoemd), die jaarlijks vast worden gesteld op
basis van onafhankelijk NIBUD-advies, voor huishoudens wettelijk
verankerd. Hiermee wordt voorkomen dat huishoudens bij de aankoop
van een huis onverantwoorde financiële verplichtingen aangaan.
Voor hypotheken tot 245.000 euro komen huishoudens in aanmerking
voor de Nationale Hypotheek Garantie (NHG). De NHG beschermt
huishoudens tegen woningprijsdalingen door onder voorwaarden een
eventuele restschuld op zich te nemen. Dit vergroot de schokbestendigheid van de betreffende huishoudens. Tijdens de crisis is de kostengrens tijdelijk verhoogd om het vertrouwen op de woningmarkt te
herstellen. Vanaf 2017 wordt de kostengrens weer gekoppeld aan de
gemiddelde woningprijs.
Op het gebied van de huurmarkt heeft het kabinet maatregelen genomen
om de toewijzing van sociale huurwoningen te verbeteren en de
maximale huurprijs meer in lijn te brengen met de marktwaarde van een
woning. Daarnaast zijn huurverhogingen afhankelijk gemaakt van het
inkomen van de huurders. Hierdoor wordt de doorstroom naar de vrije
huursector (of koopsector) verbeterd. Samen zorgen de geïntroduceerde
6
7

Kamerstuk 32 043, nr. 263.
Kamerstuk 32 043, nr. 298.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 300, nr. 72

5

hervormingen in zowel de gereguleerde huursector als in koopsector
ervoor dat de vrije huursector aantrekkelijker wordt. Huishoudens worden
hierdoor beter in staat gesteld om afhankelijk van de persoonlijke situatie
of voorkeuren te kiezen tussen huur en koop.
Gegeven deze vergaande maatregelen, die de komende jaren hun verdere
infasering zullen hebben, overweegt het kabinet op dit moment geen
aanvullende maatregelen.
De Minister van Financiën,
J.R.V.A. Dijsselbloem

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 300, nr. 72

6