Koester de democratie!
Een dringende oproep om de democratische
rechtsorde weer voor iederéén te laten werken

2 november 2023

Voorwoord

“Wereldwijd staan democratie, vrijheid en de rechtsstaat
onder druk. Niet alleen ver weg, maar ook op ons eigen
continent. Des te belangrijker is het dat wij onze eigen
democratische rechtsstaat koesteren, beschermen en
versterken.”
– Koning Willem-Alexander (Troonrede 2023).
Dit rapport is voortgekomen uit zorg. Zorg over de toekomst van de democratie
in Nederland. De democratie die we koesteren als samenlevingsvorm waarin
mensen vrij zijn en zich kunnen ontplooien. Die we koesteren als staatsvorm
waarin niet het recht van de sterkste, maar wetten regeren. Wetten, waarover
we via verkiezingen hebben kunnen meebeslissen.
Lange tijd is gedacht dat de liberale democratieën als vanzelf de wereld zouden
‘veroveren’. Herinnert u zich het triomfantelijk optimisme dat volgde op de
val van de Berlijnse Muur in 1989? De invloedrijke Amerikaanse socioloog en
politicoloog Francis Fukuyama formuleerde het in zijn boek The End of History
and the Last Man het meest expliciet: “De geschiedenis – dat slachthuis – is
eindelijk voorbij.” De combinatie van democratie, rechtstaat en vrije markt is
volgens hem de uitkomst. Die gaat zich nu over de wereld verspreiden.

Eindrapportage Adviescommissie_VWDR

2

Hoe anders is dit beeld in 2023. De democratie staat wereldwijd onder
druk. Alleenheersers roeren zich nadrukkelijk. De oorlog in Oekraïne
heeft de gewapende strijd weer in Europa gebracht. De aanval op het
Capitool in Washington was een indrukwekkende markering van de strijd
om de democratie in de Verenigde Staten. En overal in Europa roeren
zich groeperingen die meer of minder openlijk alternatieven voor de
democratie propageren.
Ook in Nederland groeiden de zorgen over de weerbaarheid van de
democratische rechtsorde. Die zorgen zijn zó serieus dat een zeer ruime
Kamermeerderheid tijdens het debat over de regeringsverklaring van
het kabinet Rutte-4 opriep tot de instelling van de Adviescommissie
Versterken Weerbaarheid Democratische Rechtsorde (kortweg
Commissie VWDR). Door de combinatie van dalende vertrouwenscijfers
en het afhaken van bevolkingsgroepen, indringende protesten tegen het
corona- en stikstofbeleid en een toename van bedreigingen van politici
en anderen maakte de Tweede Kamer – eigenlijk voor het eerst sinds de
Tweede Wereldoorlog – zich serieus zorgen dat de democratie zélf in
Nederland op het spel staat.
Onze commissie heeft onderzoek gedaan naar de zorgen. Daarbij
heeft de commissie zich niet beperkt tot de vraag hoe de democratie
en de machthebbers daarbinnen beschermd kunnen worden tegen
bedreigingen. We hebben de blikrichting met nadruk omgedraaid: de
eerste vraag die de commissie heeft willen beantwoorden is: functioneert
de democratie voldoende voor iedereen?
De uitkomsten van het onderzoek van de commissie zijn niet
geruststellend. De democratie, zo concluderen we, is te weinig van
iedereen. En dat komt omdat de democratie te weinig voor iedereen
werkt. De oorzaken daarvoor liggen in (soms diepe) patronen
die geleidelijk het draagvlak onder de democratische rechtsorde

Eindrapportage Adviescommissie_VWDR

ondergraven. Op wezenlijke onderdelen is actie nodig om de
democratische rechtsorde fundamenteel te versterken. Doorgaan zoals
we dat nu doen is geen optie.
De brandhaarden in de wereld resoneren in onze wijken. Want wie in
Nederland woont, heeft in het buitenland vaak familie en vrienden.
Intussen komen via social media en televisie alle politieke ontwikkelingen
uit het buitenland ongefilterd binnen in onze huiskamers, werkkamers en
schoolklassen. Onze bewoners identificeren zich, al dan niet etnisch of
cultureel georiënteerd, religieus of ideologisch verbonden. Zo ontstaan
in de buurten en wijken geïmporteerde conflicten die kunnen lijden tot
grote spanningen, extreme vereenzelviging, affectieve polarisatie en
gevaarlijke confrontaties. Wij hebben dit helaas zien ontaarden in de
moord op advocaten en de voortdurende beveiliging van politici en
Joodse instellingen. Dit mag niet genormaliseerd raken. Integendeel,
wij dienen landelijk en in gemeenten de conflicten te beslechten met
woorden, ideeën, voorstellen en activiteiten. Daar is vertrouwen voor
nodig.
De commissie doet met dit rapport een dringende oproep om de
democratische rechtsorde, op de onderdelen waar dat nodig is,
fundamenteel te versterken. De democratische rechtsorde is het immers
waard om door ons allemaal gekoesterd te worden.
Laten de oorlog in Oekraïne en de vluchtelingen die naar ons land
komen ons herinneren aan het belang van een sterke democratie, waar
vele meningen geventileerd en gehoord worden. Een sterke democratie,
waar de regering gecontroleerd wordt door volksvertegenwoordigers die
verantwoordelijkheid nemen voor de democratie en haar instituties, én
door een vrije en kritische pers. Een sterke democratie, waar de overheid
de persoonlijke levenssfeer van burgers respecteert.

3

Bij alle opgaven mogen we hoop putten uit de krachten die in de
Nederlandse samenleving aanwezig zijn. De basis voor de democratische
rechtsorde in Nederland is sterk. De steun voor democratie als systeem is
nog altijd hoog en democratische instellingen zijn stevig verankerd in de
samenleving. Het is dus zeker nog niet te laat, als we nu de noodzakelijke
actie ondernemen!
We mogen ook hoop putten uit de wetenschap dat de analyse die de
commissie in dit rapport presenteert voor velen herkenbaar zal zijn.
Tijdens haar werk sprak de commissie met velen die een rol vervullen
in de democratische rechtsorde – burgers, politici, bestuurders,
ambtenaren, veiligheidsdiensten, journalisten, maatschappelijke
organisaties, socialemediabedrijven, mensen in het onderwijs en
jongerenwerk – en met deskundigen, zowel uit de wetenschap als de
praktijk. We hebben gemerkt hoe betrokken deze mensen zijn om zich
in te zetten voor een vitale democratie. Ik wil namens de commissie
iedereen bedanken die bereid was om met ons in gesprek te gaan of ons
op eigen initiatief informatie of een mening toestuurde. In het bijzonder
dank ik de vijf personen die hun persoonlijke verhaal wilden delen via de
film die de commissie door Kaaps Film heeft laten maken.

Een heel belangrijke verantwoordelijkheid ligt nu in handen van de
politici die op 22 november ons vertrouwen vragen bij de verkiezingen.
Wij wensen hun de wijsheid om inhoudelijke keuzes te maken die
de grondrechten van alle burgers versterken. We wensen hun ook
gepassioneerde debatten toe waarop burgers hun keuzes kunnen
baseren, en het morele leiderschap om daarbij politieke tegenstanders
in hun waarde te laten.
Ik sluit af met een oproep. Politici kunnen niet alléén de democratische
rechtsorde dragen. Ook journalisten, redacties en socialemediabedrijven
hebben een verantwoordelijkheid te nemen. Dat geldt ook voor
ambtenaren en professionals bij tal van publieke organisaties – van
politie en OM tot welzijnswerkers en onderwijzend personeel. En
uiteindelijk wij allemaal, als burger.

Mijn oproep aan u allen is: koester de democratie!
Zij is het waard.
Ahmed Marcouch
Voorzitter

Ik dank ten slotte de medewerkers van Lysias Advies en Publiquest voor
hun uitstekende ondersteuning van het werk van de commissie.
De commissie presenteert nu, na een intensief jaar vol studie en
gesprekken, haar rapport. Of beter gezegd: haar oproep.

Eindrapportage Adviescommissie_VWDR

4

Inhoudsopgave
Voorwoord3
Samenvatting
Leeswijzer bij Koester de democratie!

6
12

5
5.1
5.2

Zorg 3: Verslechtering van het debat door maatschappelijke
en politieke polarisatie
Grote zorgen over polarisatie – maar wat bedoelen we precies?
Inhoudelijke polarisatie: geen groeiende tegenstellingen,
wel zorgen om tweedelingstendensen
Affectieve polarisatie: moeizame omgang met conflicten
Politiek en media lijken gevangen in polarisatiedynamiek
Sociale media als gamechanger?
Samenvatting

65
66
70
76
80

82
83
83
84
86
87
88
90
92
92
92
97
99

1
1.1
1.2
1.3
1.4
1.5

Opdracht en benaderingswijze
13
Aanleiding
13
Opdracht: zorgen over de democratische rechtsorde
13
Wat verstaan we onder een weerbare democratische rechtsorde? 15
Werkwijze en afbakening
16
Leeswijzer
18

5.3
5.4
5.5
5.6

2
2.2
2.3
2.4

Het vraagstuk in breder perspectief
Internationale vergelijking
Vertrouwen in Nederland
Samenvatting

19
19
25
29

3

Zorg 1: De manier waarop de overheid functioneert,
werkt niet voor iedereen even goed
Zorgen over functioneren van de overheid
Kritiek: onvoldoende, ongericht en onmachtig
Fundamentele keuzes onder het functioneren van de overheid
Analyse weerbaarheid
Samenvatting

32
33
33
40
45
47

6.1
6.2
6.3
6.4
6.5
6.6
6.7

Zorg 4: Rechtstreekse dreigingen tegen de democratische
rechtsorde en de ambtsdragers daarin
Terrorisme: weerbaarheid voldoet
Activisme: van vitaal belang in een democratische rechtsorde
Dreiging door georganiseerde criminaliteit
Anti-institutioneel extremisme
Bedreigingen en intimidatie
De rol van de sociale media bij dreigingen
Samenvatting

7
7.1
7.2
7.3
7.4

Conclusies en aanbevelingen
Inleiding
Conclusies
Wie moet wat doen?
Adviezen aan politiek en overheid

3.1
3.2
3.3
3.4
3.5
4
4.1
4.2
4.3
4.4
4.5

Zorg 2: Burgers voor wie de democratie niet goed werkt
dreigen af te haken of zijn al afgehaakt
50
Afhaken burgers als probleem voor de democratische rechtsorde 51
Niet kunnen
52
Niet willen
56
Analyse weerbaarheid
57
Samenvatting
59

Eindrapportage Adviescommissie_VWDR

6

62
63

Bijlage 1: Samenstelling commissie
111
Bijlage 2: Werkwijze commissie
113
Bijlage 3: Motie-Segers116
Bijlage 4: Geraadpleegde literatuur
117
Eindnoten
122
Colofon
128

5

Samenvatting

Een goed functionerende democratische rechtsorde is het waard om
gekoesterd te worden, omdat die ons in staat stelt vredig en in vrijheid
samen te leven en met inbreng van ieders belangen collectieve keuzes te
maken. Over de weerbaarheid van de democratische rechtsorde bestaan
toenemende zorgen. Aan de Adviescommissie VWDR is gevraagd zich te
buigen over deze zorgen.
De centrale vraag die de commissie in dit onderzoek heeft gehanteerd,
is: Wíe moet wát doen om de democratische rechtsorde fundamenteel
te versterken?
Om deze vraag te beantwoorden, heeft de commissie de belangrijkste
pijnpunten in beeld gebracht, een gezicht gegeven en geanalyseerd. Dat
deed de commissie op basis van wetenschappelijke kennis, gesprekken
met betrokkenen en experts en eigen praktijkervaringen.

Hoofdconclusie:
Op wezenlijke onderdelen is actie nodig om de democratische
rechtsorde fundamenteel te versterken. Het is niet te laat, maar
we kunnen zo niet doorgaan.

De Adviescommissie VWDR heeft diepgaand onderzocht hoe de
democratische rechtsorde ervoor staat. De uitkomsten van het onderzoek stellen niet gerust, maar moeten aanzetten tot actie. Op wezenlijke onderdelen moet de democratische rechtsorde fundamenteel
worden versterkt ten opzichte van de manier waarop de democratie
in Nederland nu functioneert. Op deze onderdelen is de democratie
verzwakt geraakt en de richting van de ontwikkelingen is ongunstig. In
veel gevallen gaat het om geleidelijke processen, die soms al decennia
geleden zijn begonnen. Inmiddels beschouwt de commissie de situatie
als zo ernstig dat hiervoor dringend aandacht nodig is.
Het is niet te laat om in actie te komen. Gelukkig kunnen we in Nederland
terugvallen op een sterke basis onder de democratische rechtsorde. Er
is veel kracht in de samenleving, de steun voor democratie als systeem
is nog altijd hoog en democratische instituties zijn stevig verankerd in de
samenleving. Nederland kent een rijke maatschappelijke democratische
traditie. Burgers laten van zich horen als het over onderwerpen gaat
die hen raken en daarvoor is ook alle ruimte. De meeste politici en
ambtenaren zien weliswaar dat het bestaande systeem onvoldoende
werkt, maar zijn ook van goede wil om dit aan te pakken. En er zijn
– ook al werken die vaak te langzaam en niet altijd volledig – juridische,
politieke en electorale correctiemechanismen.
Het is van belang om deze krachten óók in het oog te houden. Het
risico van een te eenzijdige focus op het negatieve is dat cynisme en
wantrouwen de overhand krijgen. Dat neemt het zicht weg op de vele
zaken die wél goed gaan. Het demotiveert mensen en werkt daarmee

Eindrapportage Adviescommissie_VWDR

6

verlammend. De commissie is er daarom van overtuigd dat er behoefte
is aan meer positieve uitingen over het belang en de grote waarde van
democratie. Dat Nederland een democratie is en deze koestert, mag met
meer enthousiasme en trots worden uitgedragen, zowel in het onderwijs
als in de breedte van de samenleving. Dat vraagt er wel om dat we
investeren in de mogelijkheden om deel te nemen aan de democratie,
zowel in kennis als vaardigheden.

Maar dat enthousiaste uitdragen, dat koesteren van de
democratie kan alleen als serieus werk wordt gemaakt van de
door de commissie onderscheiden fundamentele verbeterpunten.
De commissie werkt deze punten hierna uit:
1	Mensen worden weggeduwd uit de democratische
rechtsorde

Er zijn inwoners die systematisch benadeeld worden door de manier
waarop de democratische rechtsorde momenteel functioneert. Zó
ernstig benadeeld, dat de sociale grondrechten die de Grondwet
benoemt (zoals het recht op huisvesting, bestaanszekerheid, sociale
zekerheid, gezondheidszorg en onderwijs) niet worden waargemaakt.
Deze mensen ervaren niet dat de democratische rechtsorde voor hen
werkt. Dat komt door de resultaten van het beleid, maar ook door hoe
besluiten tot stand komen en wie daarbij betrokken en bepalend zijn.
Meestal zijn dat mensen die zelf niet aan den lijve ervaren wat de keuzes
in de praktijk betekenen. Andere Nederlanders merken al jaren dat de
overheid er onvoldoende voor hen is. De overheid heeft onrealistische
verwachtingen van mensen (systemen vormen obstakels), is zelf slecht
aanspreekbaar (van het kastje naar de muur sturen) en verbindt (te)
grote consequenties aan fouten van burgers. Het toeslagenschandaal is
van dit laatste een schrijnend voorbeeld.

Eindrapportage Adviescommissie_VWDR

Veel burgers haken hierdoor af, soms boos, vaker machteloos. Maar
eigenlijk haken ze niet af: ze worden weggeduwd. En dat is in een
democratische rechtsorde ontoelaatbaar.
De commissie heeft geanalyseerd dat deze situatie niet zomaar is
ontstaan, maar het gevolg is van een combinatie van modellen en
uitgangspunten (ook wel paradigma’s genoemd) die in het handelen
van de overheid bepalend zijn geweest: de prestatiesamenleving,
zelfredzaamheid, economische focus op regio’s en bedrijfsmatig denken
bij de overheid (‘New Public Management’).
Omwille van de democratische rechtsorde is daarom een correctie nodig.
Want deze nog steeds overheersende paradigma’s – en het onverkort
vasthouden hieraan – maken dat groepen mensen in de samenleving
stelselmatig benadeeld worden.

2	Maatschappelijke dialoog over identiteits- en verdelings­
vraagstukken wordt belemmerd door affectieve polarisatie

Mede als gevolg van de hiervoor beschreven ontwikkelingen is er
veel frustratie in de samenleving. Sommige burgers radicaliseren. Het
anti-institutionele extremisme, waarbij aan een elite kwaadwillende
bedoelingen worden toegeschreven, is een bedreiging voor de
democratische rechtsorde. Breder is het risico dat affectieve polarisatie
optreedt: het groter worden (of opvallend groot zijn) van ‘wij versus zij’gevoelens tussen (groepen) burgers met verschillende opvattingen over
maatschappelijke en politieke kwesties.
De grote en complexe maatschappelijke vraagstukken die nu aan de
orde zijn, vormen potentiële splijtzwammen in de samenleving. Het is
van belang in de samenleving voortdurend de dialoog aan te gaan over

7

deze onderwerpen. Onze democratische rechtsorde accepteert dat
mensen daarbij over wezenlijke dingen verschillend (kunnen) denken.
In de manier waarop deze tegenstellingen tot uitdrukking worden
gebracht, hebben politici een belangrijke verantwoordelijkheid als
zichtbare dragers van de democratie. De interactie tussen politici
onderling en via de (sociale) media levert een dynamiek op die bij veel
burgers verbazing, vervreemding en irritatie opwekt. Die dynamiek
moet fundamenteel veranderen om te voorkomen dat nog meer mensen
afhaken uit cynisme. Daarbij hebben zowel de Haagse politiek als de
media een taak tot zelfreflectie.
Grote opgaven kunnen alleen worden aangepakt door een democratisch
gekozen bestuur dat toegankelijk is voor alle groepen in de bevolking.
Een bestuur dat zich niet opsluit in een ivoren toren of vastbijt in het
eigen gelijk, maar actief op zoek gaat naar de visie en inzichten van
iedereen in de samenleving. En daarin transparante afwegingen maakt
en daarover verantwoording aflegt.
De commissie beschouwt het als een grote opgave om technologische
ontwikkelingen met een enorm effect op de samenleving in te passen
in de democratische rechtsorde. Zeker wanneer die een zo grote
impact op de samenleving hebben als sociale media, algoritmes en
artificial intelligence. In het bijzonder ziet de commissie noodzaak
om op te treden tegen het ontstaan en bestaan van ‘fringe bubbels’,
de bewuste verspreiding van desinformatie en de afhankelijkheid van
socialemediabedrijven. Dat optreden kan alleen zinvol plaatsvinden in
samenwerking met andere democratieën, te beginnen met de Europese
Unie. De Nederlandse regering kan daarbij wél een agenderende rol
vervullen en de commissie roept de regering daartoe ook op.

3	Georganiseerde criminaliteit en bedreigingen vormen gevaar
voor de democratische rechtsorde

Democratie is niet bedoeld om verschillen en conflicten te verdoezelen.
Daar horen kritiek, debat en demonstraties bij, zelfs als daarbij de randen
van de wet worden opgezocht of zelfs (licht) overschreden. Maar er is
een grens: voor het gebruik van of oproepen tot geweld is geen plaats
in de democratie. En de commissie ziet serieuze dreigingen die om een
versterking van de weerbaarheid van de democratische rechtsorde
vragen. Hier moet de norm worden gesteld.
Tegen terroristische dreiging is de afgelopen jaren met succes
opgetreden. Het is wel van belang deze weerbaarheid te borgen en
publieke basisvoorzieningen op orde te brengen en te houden: de
capaciteit voor de basispolitiezorg en de aanwezigheid van jongerenen welzijnswerk in de wijken staan op te veel plaatsen onder druk.
De vermenging van de onderwereld en bovenwereld en het extreme
geweld tegen mensen die de georganiseerde misdaad bestrijden,
vormen een ondermijning van de democratische rechtsorde.
Bedreigingen van mensen met een functie in de democratische
rechtsorde (politici, bestuurders, ambtenaren, rechters, aanklagers en
advocaten, journalisten en wetenschappers) resulteren slechts in een
klein aantal gevallen in een fysieke dreiging, maar het intimiderende
effect ervan is groot. De intensiteit en het aantal bedreigingen is voor
velen overweldigend en intimiderend. Hier ligt naar het oordeel van de
commissie een grote dreiging voor de democratische rechtsorde.
Bij deze dreigingen met geweld zijn compromissen niet mogelijk.
De norm moet gehandhaafd worden.

Eindrapportage Adviescommissie_VWDR

8

Adviezen aan politiek en overheid

3

Het doel van de commissie is om praktische handvatten te bieden die de
weerbaarheid van de democratische rechtsorde versterken.
De commissie spreekt daarbij niet alléén de opdrachtgevers aan. Want
de democratische rechtsorde kan en mag niet afhankelijk zijn van politici
en bestuurders. Democratie is een gezamenlijke verantwoordelijkheid
van ons allemaal.

Versimpel regelgeving en uitvoering drastisch: werk vanuit de
‘(g)eenloketgedachte’
• Zorg dat laagdrempelig, persoonlijk contact in de buurt met de
overheid beschikbaar is
• Vorm het toeslagenstelsel om naar een meer zeker en
voorspelbaar stelsel, met automatische toekenning van regelingen
en ruimte om fouten te herstellen; werk dit samen met gemeenten
uit en leer van hoe andere landen dit doen
• Stel – zolang dit nog niet is gerealiseerd – een Doorbraakteam in
dat uitspraak kan doen in vastgelopen situaties
• Wees terughoudend met uitbesteding; ontwikkel voor situaties
waarin toch uitbesteed wordt een sociale-grondrechtclausule
waarop burgers zich altijd kunnen beroepen
• Investeer in de capaciteit van frontlijnwerkers
Vergroot de ruimte voor initiatieven van bewoners en beschouw die
niet als beleidsinstrument, maar doe aan ‘overheidsparticipatie’
• Ga niet uit van overheidslogica bij de reactie op initiatieven van
bewoners, maar participeer in initiatieven
• Beschouw bewonersinitiatief nooit als instrument voor
overheidsbeleid

De commissie richt zich met haar aanbevelingen primair tot de
opdrachtgevers van de commissie: de regering en de Tweede Kamer.
Soms raken aanbevelingen niet alleen de nationale, maar ook de
decentrale overheden. De adviezen van de commissie zijn:

4

Adviezen om de democratie weer voor iedereen te laten werken:
1
Geef de sociale grondrechten meer inhoud en betekenis
• Omarm de aanbevelingen van de commissie sociaal minimum,
geef betaalbare huisvesting urgentie en vervang toeslagen door
veilige voorzieningen
• In regeerakkoord en daarna jaarlijks: Staat van de Grondrechten
• Bij introductie en evaluatie van wetten: verplicht effecten
benoemen voor grondrechten
2 Zoek tegenspraak en kritiek op en zoek actief naar pluriforme
inbreng vanuit de breedte van de samenleving
• Investeer in kwaliteit, pluriformiteit en onafhankelijkheid van
toezicht en ombudsman
• Draai bezuinigingen op sociale advocatuur terug
• Besteed stelselmatig aandacht aan pluriformiteit; bewaak dat iedereen een stem heeft en dat besluitvormingsprocessen eerlijk verlopen
• Stel een Praktijkautoriteit in, waarin ervaringsdeskundigen wetten
evalueren
• Beschouw praktijkcontact en erkenning van emoties als
basiseisen van ambtelijk vakmanschap

Adviezen om de maatschappelijke dialoog te bevorderen:
5 Geef burgerschapsvorming een prominente plek binnen alle vormen
van onderwijs
• Geef burgerschapsvorming een prominente rol; sluit het af met
een examen
• Maak het vak aantrekkelijk en divers; stel democratische
vaardigheden en het koesteren van democratische principes
centraal
6 Werk óók bij volwassenen aan democratische vorming
• Versterk op creatieve manieren democratische kennis,
betrokkenheid en competenties
• Wijs een nationale feestdag aan om de democratie te vieren
• Geef gemeenten meer mogelijkheden voor lokale
democratiebevordering

Eindrapportage Adviescommissie_VWDR

9

7

8

9

Ontwikkel een programma waarin het voeren van dialoog over
gepolariseerde kwesties wordt ondersteund
• Ontwikkel en faciliteer een programma voor de dialoog over
gepolariseerde kwesties
• Bewaak de pluriformiteit bij deze dialoog
Besteed aandacht aan een politieke debatcultuur waarin
inhoudelijke polarisatie wordt aangemoedigd, maar affectieve
polarisatie wordt tegengegaan
• Maak onderlinge verschillen tot werkelijk politiek debat en
verschuil u niet achter technocratische argumenten
• Houd oog voor de consequenties van politieke keuzes voor
verschillende groepen en zorg dat oog is voor ieders belangen
(eerlijk proces)
• Bewaak een stijl die past bij geloofwaardige dragers van de
democratische rechtsorde
Versterk lokale en regionale media
• Revitaliseer en versterk een pluriform, onafhankelijk en
toekomstbestendig publiek omroepbestel
• Maak meer werk van transparantie en toegankelijkheid van
informatie, conform de Wet open overheid
• Herstel en versterking van de infrastructuur voor lokale en
regionale media is prioritair

Adviezen om rechtstreekse gevaren voor de democratie te bestrijden:
10 Blijf op Europees niveau agenderen dat technologische
ontwikkelingen worden ingepast in de democratische rechtsorde
• Verplicht bigtech-bedrijven tot transparantie over algoritmes
en tot bekostiging van het daarvoor benodigde onafhankelijke
onderzoek

Eindrapportage Adviescommissie_VWDR

11

12

• Moedig sociale-mediabedrijven aan om bestaande standaarden
uit de traditionele media over toetsen van informatie en hoor en
wederhoor te vertalen naar sociale media
• Werk met andere democratieën en niet-gouvernementele
organisaties aan een alternatief sociaal medium op ethische en
niet-commerciële waarden
• Verplicht de mogelijkheid dat gebruikers ervoor kunnen kiezen
alleen berichten te zien van gebruikers van wie de identiteit
gevalideerd is
Treed nadrukkelijker en zichtbaarder op tegen online en offline
bedreigers
• In geval van duidelijke dreiging van publieke figuren altijd
opsporing en vervolging
• Stopgesprekken bij intimiderende berichten die niet juridisch te
vervolgen zijn
• Versterking van politiecapaciteit en mogelijkheden om digitaal te
rechercheren
Benoem de dreiging van georganiseerde criminaliteit tot dreiging
van de democratische rechtsorde en geef de bestrijding ervan een
hoge prioriteit
• Geef hoge prioriteit aan de bestrijding van georganiseerde
criminaliteit, van preventie tot rechtshandhaving
• Ondersteun gemeenten en provincies blijvend

Met de adviezen geeft de commissie invulling aan de opdracht
om concrete aanbevelingen te doen over de manier waarop de
democratische rechtsorde kan worden versterkt. De adviezen van de
commissie moeten niet verward worden met een concreet plan.

10

De commissie beveelt aan dat de Kamer en de nieuwe regering het
fundamenteel versterken van de democratische rechtsorde tot
prioriteit maken. Deze prioriteit moet zichtbaar moeten in het nieuwe
regeerakkoord, waarna het kabinet regie neemt op het vertalen
van de adviezen van de commissie in een concreet plan, met een
samenhangende aanpak waarbij departementen, uitvoeringsorganisaties
en decentrale overheid betrokken zijn. De commissie bepleit daarbij
nadrukkelijk een kabinetsbrede regie, in samenwerking met de
decentrale overheden: de adviezen van de commissie raken de manier
waarop de gehele overheid werkt en kunnen alleen al daarom niet
verkokerd worden opgepakt.
De commissie wijst erop dat diverse adviezen een aanzienlijke
investering vragen. In de kabinetsformatie moeten daarvoor ook
voldoende middelen beschikbaar te worden gesteld.

Tot slot
De verandering waartoe onze commissie oproept is groot. Die kan
alleen slagen wanneer wij allen, vanuit al onze maatschappelijke
verantwoordelijkheden, doordrongen zijn van de ernst van de situatie
en het belang van verandering. En kan ook alleen wanneer regering en
parlement, politici en ambtenaren, op deze manier de handen ineenslaan
om – met behoud van alle inhoudelijke verschillen – van de democratie
zelf weer te laten werken voor iedereen.

Koester de democratie!

Eindrapportage Adviescommissie_VWDR

11

Leeswijzer bij Koester de democratie!
Breder perspectief

Internationaal (2.2):
Democratie wereldwijd onder
druk. In veel democratieën
zijn vergelijkbare vragen aan
de orde.

Nederland (2.3): Vertrouwen
in politiek daalt. Overige
instituties blijven hoog.
Verschillen tussen
bevolkingsgroepen: verschil
tussen opleidingsniveaus.

Opgelet (2.4): Het gaat er
niet om of vertrouwen hoog
is, maar of het terecht is.

12

Maak van het versterken van de democratische rechtsorde een kabinetsbrede
prioriteit en reserveer voldoende middelen in de nieuwe regeerperiode.

Zorg 1:

Zorg 2:

Zorg 3:

Zorg 4:

Functioneren democratie
en overheid

Afhaken van burgers

Maatschappelijke
en politieke polarisatie

Rechtstreekse bedreigingen

Probleem (3.2):
• Sociale grondrechten onvoldoende
ingevuld
• Overheid ziet mensen onvoldoende
als individuele mens
• Maatschappelijke verwachtingen
rond opgaven niet waargemaakt

Niet kunnen meedoen door… (4.2):
• Persoonlijke zorgen
• Onvoldoende faciliteren
burgerinitiatief
• Te weinig erkenning en waardering
• Onvoldoende kennis van democratie
• Ontoegankelijke informatie en
communicatie

Inhoudelijk vs affectief (5.2 & 5.3):
• Inhoudelijke tegenstellingen
nemen niet toe; wel meer
tweedelingstendensen
• Maatschappelijke dialoog over
vragen rond identiteit en grote
opgaven verloopt moeizaam. Dit zijn
potentiële splijtzwammen.

Geen dreiging of weerbaarheid hoog
(6.1 & 6.2):
• Terrorisme: weerbaarheid op orde
• Activisme: belangrijk voor democratie.
Ruimte voor demonstratierecht.

Onderliggende keuzes (3.3):
• Prestatiesamenleving
• Zelfredzaamheid
• Economische succes als focus voor
regiobeleid
• New public management
Weerbaarheid onder druk door (3.4):
• Te weinig aandacht voor sociale
grondrechten
• Weinig ruimte voor tegenspraak en
leren van fouten
• Ongelijke toegang tot
besluitvormingsprocessen

Niet willen meedoen door… (4.3):
• Andere prioriteiten
• Teleurstelling in overheid en politiek
• Vervreemding van het functioneren
van de politiek
Weerbaarheid onder druk door (4.4):
• Verzwakking middenveld en
omroepen
• Individualisering
• Teleurstelling in participatie,
verplaatsing politiek en
compromissen
• Maatschappelijke versnelling
• Gebrek aan kennis

Polarisatiedynamiek politiek media (5.4):
• Dynamiek tussen politiek en media
werkt vervreemdend door hypes en
verruwing.
• Bij politici en media / journalistiek is
zelfreflectie nodig.
• Vooral positie van lokale
journalistiek verdient versterking.
Sociale media (5.5):
• Sociale media hebben positieve
invloed op betrokkenheid,
mobilisatie en contact.
• Zorgen rond microtargeting,
bubbels, desinformatie en
machtsconcentratie.
• EU doet eerste pogingen tot
wetgeving; sociale media blijven
grote opgave.

Georganiseerde criminaliteit (6.3)
• Aanslagen en ondermijning grote
dreiging van democratische
rechtsorde
• Druk op capaciteit preventie en
opsporing en vervolging
Anti-institutioneel extremisme (6.4):
• Overtuiging dat een kwaadaardige
elite stuurt
• Riskant vanwege groeipotentieel
• Nog weerbaar, maar riskant
Bedreiging en intimidatie (6.5):
• Bedreigingen nemen toe, zowel online
als fysiek.
• Risico’s: bereidheid voor publieke
functies daalt en debat niet meer
vrijelijk gevoerd.

Eindrapportage Adviescommissie_VWDR

Conclusies (7.2)

Aanbevelingen (7.4)

Hoofdconclusie: Op wezenlijke
onderdelen is actie nodig om
de democratische rechtsorde
fundamenteel te versterken.
Het is niet te laat, maar we
kunnen zo niet doorgaan.

Om de democratie voor iederéén te laten werken:
1 Geef de sociale grondrechten meer inhoud en
betekenis
2 Zoek tegenspraak en kritiek op en zoek actief
naar pluriforme inbreng vanuit de breedte van de
samenleving
3 Versimpel regelgeving en uitvoering drastisch: werk
vanuit de ‘(g)eenloketgedachte’
4 Vergroot de ruimte voor initiatieven van bewoners en
beschouw die niet als beleidsinstrument, maar doe aan
‘overheidsparticipatie’

1

2

3

Mensen worden weggeduwd
uit de democratische
rechtsorde.

Maatschappelijke dialoog
over identiteits- en
verdelingsvragen wordt
belemmerd door affectieve
polarisatie.

Georganiseerde criminaliteit
en bedreigingen vormen
gevaar voor de democratische
rechtsorde.

Om met elkaar in gesprek te komen en te blijven:
5 Geef burgerschapsvorming een prominente plek
binnen alle vormen van onderwijs
6 Werk óók bij volwassenen aan democratische vorming
7 Ontwikkel een programma waarin het voeren
van dialoog over gepolariseerde kwesties wordt
ondersteund
8 Besteed aandacht aan een politieke debatcultuur
waarin inhoudelijke polarisatie wordt aangemoedigd,
maar affectieve polarisatie wordt tegengegaan
9 Versterk lokale en regionale media
Om gevaar en bedreiging tegen te gaan:
10 Blijf op Europees niveau agenderen dat technologische
ontwikkelingen worden ingepast in de democratische
rechtsorde
11 Treed nadrukkelijker en zichtbaarder op tegen online
en offline bedreigers
12 Benoem de dreiging van georganiseerde criminaliteit
tot dreiging van de democratische rechtsorde en geef
de bestrijding ervan een hoge prioriteit

12

1

Opdracht en benaderingswijze

1.1

Aanleiding

Bij het debat over de regeringsverklaring van kabinet-Rutte IV nam
de Tweede Kamer met zeer brede steun een motie aan, ingediend
door Gert-Jan Segers (ChristenUnie), die opriep tot de instelling
van een adviescommissie (zie bijlage 3 voor de tekst van de motie).
De Adviescommissie Versterken Weerbaarheid Democratische
Rechtsorde is daarop per oktober 2022 ingesteld door de ministers
van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Justitie en Veiligheid en
Sociale Zaken en Werkgelegenheid.
De achtergrond van de motie is drieledig. Ten eerste maken de onder­
tekenaars zich zorgen over de afname van vertrouwen, de toename
van polarisatie en het afhaken van sommige bevolkingsgroepen van
democratische processen. Ten tweede maken zij zich zorgen over de
opruiende rol van online platformen en van het debat in de Tweede
Kamer zelf. Tot slot en aansluitend daarop beschouwen de ondertekenaars
de radicalisering van protesten en de toename van bedreigingen van
publieke ambtsdragers als een bijzonder zorgelijke ontwikkeling.

1.2

Opdracht: zorgen over de democratische rechtsorde

­ e adviescommissie heeft volgens het instellingsbesluit de volgende
D
taak:
• te onderzoeken hoe de ontwikkeling van radicalisering en politieke
polarisatie verloopt en, op basis van wetenschappelijke inzichten, te
analyseren wat de effecten hiervan op het democratisch proces zijn;
• concrete aanbevelingen te doen aan politiek, overheid en
maatschappelijke organisaties over hoe onze democratie beter te

Eindrapportage Adviescommissie_VWDR

weren tegen extremisme, radicalisering en polarisatie en wat in deze
tijd bijdraagt aan de versterking van de democratische rechtsorde.
De opdracht aan de commissie is omvangrijk. De commissie heeft
daarom bij de start van haar werkzaamheden gereflecteerd op de
opdracht.
Het begrip democratische rechtsorde staat centraal in de opdracht
van de commissie. Daarbij gaat het, zoals Herman Tjeenk Willink heeft
gesteld1, “in een vrije samenleving die gekenmerkt wordt door diversiteit
en veelkleurigheid, vol van tegengestelde meningen en krachten, om de
kracht van verbindingen. Verbindingen binnen de overheid, tussen de
overheid en de burgersamenleving en binnen die samenleving. En ook
om de verbinding tussen democratie en rechtsstaat.”
De commissie vat daarmee haar centrale vraag als volgt samen:
Wíe moet wát doen om de democratische rechtsorde
fundamenteel te versterken?
Wie de taakstelling aan de commissie oppervlakkig leest, kan de indruk
krijgen dat de commissie vooral gevraagd zou worden hoe het bestuur
zich kan beschermen tegen bepaalde groepen in de samenleving, die
zich op een radicale of extreme manier tegenover de overheid of elkaar
uiten.

13

1

Bedreigingen voor de democratische rechtsorde komen echter
niet alleen van buiten, maar ook van binnen: de verwaarlozing en
de uitholling van de democratie door onrechtvaardig handelen,
onverschilligheid en lauwheid.2 In een democratische rechtsorde zijn
burgers geen consumenten, maar drager van de democratie. Een
democratische rechtsorde die weerbaar is, is in de eerste plaats een
democratie die gekoesterd wordt.

In deze rapportage vormen deze zorgen het vertrekpunt. De
commissie analyseert de zorgen die bestaan en onderzoekt welke
feitelijke ontwikkelingen zichtbaar zijn, hoe deze de democratische
rechtsorde raken en hoe weerbaar de democratische rechtsorde is
tegen onwenselijke ontwikkelingen. Waar nodig zal de commissie
aanbevelingen doen om de weerbaarheid te vergroten.

Wie goed naar de actuele zorgen over het functioneren van de
democratie luistert, merkt dat het optreden van de overheid en politici
zélf ook aanleiding geeft tot zorg. Daarom kijkt de commissie in de
eerste plaats naar het functioneren van de overheid zelf en de effecten
die dit heeft op het functioneren van de democratische rechtsorde.

Waarom moet de democratische rechtsorde worden gekoesterd?

De commissie heeft daarom besloten haar opdracht samen te vatten
in vier zorgen over het functioneren van de democratische rechtsorde.
Naast het functioneren van de overheid gaat het over de onderwerpen
die in de motie-Segers worden benoemd: afhaken, polarisatie en
bedreiging van publieke ambtsdragers.

In de eerste plaats is de democratische rechtsorde inclusief.
Democratie gaat uit van gelijkheid van burgers. Iedereen heeft
het recht te participeren in besluitvorming en kan zijn stem laten
horen, ongeacht zijn achtergrond, rijkdom of sociale status. Een
concentratie van macht bij een kleine groep wordt zo voorkomen.

De zorgen vatten we als volgt samen:

Daarbij, in de tweede plaats, gaat de democratie uit van een
realistisch perspectief op samenleven. Anders dan in dictaturen
waar vaak een romantisch eenheidsideaal op ‘het volk’ wordt
geprojecteerd, “erkent de democratie dat de samenleving niet
een mythisch organisme met één ziel is, maar veelkleurig en
veelstemmig, vol interne conflicten en tegengestelde belangen”.

1
2
3
4

De manier waarop de democratie en de overheid functioneren,
werkt niet voor iedereen even goed;
Burgers voor wie de democratie en overheid niet goed werken,
dreigen af te haken of zijn al afgehaakt;
Verslechtering van het debat door maatschappelijke en politieke
polarisatie;
Rechtstreekse dreigingen tegen de democratische rechtsorde en
de ambtsdragers daarin.

Eindrapportage Adviescommissie_VWDR

Het is goed om te expliciteren waarom de democratische
rechtsorde gekoesterd moet worden. Daarvoor is een aantal
redenen te geven.

Dit impliceert ook dat er geen ‘monopolie op het gelijk’ is.
Tegenwicht, tegenspraak en tegenmacht zijn centrale begrippen in
de democratie. Net als de bescherming van minderheden. Iedereen
– overheid en burger – is gebonden aan het recht.

14

1

In dat recht spelen de grondrechten een fundamentele rol.
Enerzijds borgen die de vrijheid van de persoonlijke levenssfeer
(de klassieke grondrechten), waarin diversiteit, creativiteit en
onder­nemerschap tot ontplooiing kunnen komen. Anderzijds
wijzen die de overheid op de kernverantwoordelijkheid om
burgers in staat te stellen om hun leven te leiden: werk­
gelegenheid, bestaans­zekerheid, een leefbare woon­omgeving,
volksgezondheid, woongelegenheid en onderwijs (sociale
grondrechten). De democratische rechtsorde moet worden
gekoesterd als garantie voor een eerlijke en rechtvaardige
samenleving, waarin burgers tot bloei kunnen komen.

1.3

Wat verstaan we onder een weerbare democratische
rechtsorde?

In deze paragraaf werkt de commissie de twee begrippen uit die centraal
staan in de opdracht: de democratische rechtsorde en het begrip
weerbaarheid.
Democratische rechtsorde
De commissie beschouwt de democratische rechtsorde niet als een
statisch begrip. Inzichten over wat de norm is, zijn aan verandering
onderhevig – niet eens zo heel lang geleden hadden vrouwen
bijvoorbeeld geen stemrecht. Het is daarom goed om concreet te
benoemen wat we verstaan onder de democratische rechtsorde.
De democratische rechtsorde is een normatief concept.
De commissie beschouwt de democratische rechtsorde als een
politiek systeem (een democratische rechtsstaat) én als een wijze
van samenleven (een open samenleving).3 De verhouding tussen de
overheid en burgers wordt ook wel de verticale dimensie genoemd.
De open samenleving en verhoudingen tussen burgers onderling

Eindrapportage Adviescommissie_VWDR

worden de horizontale dimensie genoemd. Zowel de overheid als burgers
zijn daarmee verantwoordelijk voor het goed functioneren van de
democratische rechtsorde.
De democratische rechtsorde kent essentiële structuurelementen en
maatschappelijke randvoorwaarden.
Bij de essentiële structuurelementen gaat het meestal om de verticale
dimensie: grondbeginselen, procedures en instituties die de verhouding
tussen overheid en burgers invullen. “De democratische rechtsorde is te
typeren als de grondregels voor de wijze waarop de overheid met burgers
omgaan en de burgers met elkaar. Deze grondregels zijn gebaseerd op
fundamentele democratische beginselen en waarden: tolerantie, goede
trouw, rechtvaardigheid, redelijkheid, openbare orde en grondrechten.”4
In de Grondwet staat opgenomen welke rechten en plichten Nederlanders
hebben, en wat ze daarin van de overheid mogen verwachten. Naast de
klassieke grondrechten – zoals kiesrecht, vrijheid van meningsuiting en
het discriminatieverbod – staan sinds 1983 ook sociale grondrechten in de
Grondwet (artikelen 19-23). De overheid heeft op basis van de Grondwet
een zorgplicht om zaken als gezondheidszorg, onderwijs, huisvesting en de
kwaliteit van het leefmilieu te borgen voor burgers. Ook moet de overheid
zorgen voor bestaanszekerheid en spreiding van welvaart. Daarbij zou het
niet uit mogen maken wie je bent of waar je in Nederland woont.
De Algemene Beginselen van Behoorlijk Bestuur bevatten de uitgangs­
punten voor hoe overheden dienen om te gaan met burgers. Zo stelt
het vertrouwensbeginsel dat de burger erop moet kunnen rekenen dat
de overheid wettelijke bepalingen naleeft en gewekte verwachtingen
ook waarmaakt. Het zorgvuldigheidsbeginsel bepaalt dat de overheid
besluiten zorgvuldig moet voorbereiden. Het rechtszekerheidsbeginsel
stelt dat de overheid besluiten zo moet formuleren dat burgers weten
waar ze aan toe zijn. Ook geldt het gelijkheidsbeginsel: gelijke gevallen
dienen gelijk behandeld te worden, en ongelijke gevallen ongelijk.

15

1

Om deze structuurelementen te laten werken moeten ook maatschappelijke randvoorwaarden (ook wel ‘prepolitieke voorwaarden’ genoemd)
zijn ingevuld. Deze voorwaarden zijn moeilijk in juridische regels te
vatten en niet of nauwelijks af te dwingen door de overheid. Burgers
kunnen er dus voor kiezen om de randvoorwaarden te negeren, maar
voor het goed functioneren van de democratische rechtsorde is dat
onwenselijk.
Tot de randvoorwaarden behoren onder meer5:
• Voldoende mate van maatschappelijk vertrouwen en sociale cohesie
• Respect voor pluriformiteit en diversiteit van idealen en belangen
binnen de samenleving – individueel verkozen vertegenwoordigers
kunnen nooit beweren het volk in zijn geheel te vertegenwoordigen
• Erkennen dat instabiliteit bij een democratische rechtsorde hoort
• Zowel voortdurend zoeken naar overeenstemming als tegelijkertijd
tegenspraak en kritiek stimuleren
• Felle meningsverschillen en polarisering als legitiem beschouwen,
maar onder de voorwaarde dat tegenstanders/opponenten het belang
van de ander accepteren en elkaar niet dehumaniseren
• Erkennen dat de verantwoordelijkheid van ‘het volk’ zich niet beperkt
tot het verkiezen van vertegenwoordigers. Ook na het afvaardigen van
verkozen vertegenwoordigers, blijven burgers steeds verantwoordelijk
voor het wel en wee van de democratische rechtsorde. In
het bijzonder blijft de samenleving als geheel voortdurend
verantwoordelijk voor de verhouding tussen burgers onderling.
Weerbaarheid
De commissie gebruikt de mate van weerbaarheid als toetssteen om te
bepalen of extra maatregelen (breed opgevat) nodig zijn. Weerbaarheid
van een gemeenschap of systeem is het vermogen tot weerstand,
veerkracht en aanpassing indien een verstoring optreedt van de als
normaal ervaren toestand.6

Eindrapportage Adviescommissie_VWDR

Als de weerbaarheid van de democratische rechtsorde hoog is, zijn
aanvullende maatregelen niet per se nodig, ook al is er sprake van een
zorg over of bedreiging van de democratische rechtsorde. Bijvoorbeeld:
er kan een ondermijnende werking uitgaan van desinformatie door
buitenlandse actoren (= dreiging), maar als de bevolking voldoende
geëquipeerd is om desinformatie te herkennen én voldoende
vertrouwen heeft in de instituties (= weerbaarheid), zullen de pogingen
tot beïnvloeding in de praktijk weinig effect hebben. Dan heeft de
weerbaarheid van de democratische rechtsorde (althans op dit moment)
geen verdere versterking nodig.
Het kan zijn dat de weerbaarheid van de democratische rechtsorde naar
het oordeel van de commissie op sommige onderdelen onvoldoende is.
Dan zal de adviescommissie aanbevelingen doen om de weerbaarheid te
versterken. Die aanbevelingen richt de commissie tot de opdrachtgevers
van de commissie: de regering en de Tweede Kamer.

1.4

Werkwijze en afbakening

De adviescommissie heeft voor de totstandkoming van dit advies
naast de eigen expertise gebruik gemaakt van talrijke bronnen. De
commissie heeft een grote hoeveelheid wetenschappelijke literatuur en
onderzoeksrapporten bestudeerd en heeft zelf gesprekken gevoerd met
experts en betrokkenen. In bijlage 2 is opgenomen hoe de commissie te
werk is gegaan en met wie de commissie heeft gesproken. In bijlage 4 is
een lijst van geraadpleegde literatuur opgenomen.
Film
Tegelijk met deze rapportage brengt de adviescommissie een korte
film uit. Deze film laat vijf Nederlanders zien, ieder met een persoonlijke
uitdaging. Allemaal hebben ze zo hun eigen ervaringen met het
functioneren van de overheid binnen de democratische rechtsorde. De
film is bedoeld als illustratie bij het werk van de commissie. Het laat zien
hoe divers Nederlanders zijn. Hoe krachtig mensen zelf vaak zijn. En hoe
aanhaken en afhaken soms dicht bij elkaar ligt. De film geeft abstracte

16

1

onderwerpen uit dit advies een gezicht en roept de vraag op: ‘Hoe
zorgen we ervoor dat deze (en andere) Nederlanders kunnen blijven
aanhaken?’ In dit adviesrapport hebben we tussen de hoofdstukken door
korte portretten opgenomen van deze Nederlanders.
Afbakening
Met de vier genoemde zorgpunten raakt de commissie niet alle
mogelijke invalshoeken op het vraagstuk van de democratische
rechtsorde. Ergens moest de commissie afbakenen. Drie thema’s willen
we hier noemen waaraan wij als commissie niet of beperkt aandacht
hebben gegeven. We bevelen ze nadrukkelijk aan voor nadere reflectie
en onderzoek.
1

2

De democratie wordt niet alleen van binnenuit, maar ook van
buitenaf bedreigd. De veroveringsoorlog die Poetins Rusland
tegen Oekraïne voert, demonstreert dat dodelijk. Deze geopolitieke
dimensie roept veel vragen op die op antwoord wachten, zoals
de consequenties voor de militaire paraatheid, ongewenste
buitenlandse beïnvloeding, de betekenis voor de Europese
samenwerking en implicaties die dat heeft voor de democratie. Dat
is een dermate groot speelveld dat de commissie geen kans zag om
dat – naast alle onderzochte vragen – op een valide en diepgravende
manier bij de analyse te betrekken.
Concentratie van economische en financiële macht bij een
kleine groep kan leiden tot buitensporige invloed op de politieke
besluitvorming en onder omstandigheden tot ondermijning van de
democratische rechtsorde (bijvoorbeeld door rechtstreekse politieke
beïnvloeding door donaties en lobby of via indirecte invloed door
gebruikmaking van de juridische en financiële infrastructuur in
Nederland). De vraag hoe nationale democratieën kunnen omgaan
met globale conglomeraten die gebruikmaken van liberalisering,
privatisering en deregulering is een onderwerp op zich, waarvan
de commissie geen analyse heeft gemaakt. Hiervoor beveelt de
commissie verder onderzoek aan.

Eindrapportage Adviescommissie_VWDR

3

Ten slotte: wij hebben als commissie stilgestaan bij de culturele
conflicten die in de democratieën rond kwesties als migratie, gender
en racisme zijn opgelaaid. In hoofdstuk 5 zijn de bevindingen van de
commissie hierover samengevat. Het lijkt de commissie zeer gewenst
dat er over de oorzaken van die conflicten verder en dieper wordt
nagedacht.

Een aantal onderwerpen is of wordt al door andere commissies
onderzocht. De volgende onderwerpen laat onze commissie daarom
bewust buiten beschouwing:
• Het functioneren van de drie machten in de democratische
rechtsstaat – afzonderlijk en in samenhang. Hiervoor heeft het kabinet
de Staatscommissie Rechtsstaat ingesteld. Deze commissie heeft
de opdracht om het functioneren van de rechtsstaat te analyseren
en voorstellen te doen voor versterking van de rechtsstaat. Bij die
opdracht zal de commissie nadrukkelijk aandacht hebben voor
bescherming van burgers tegen onvoorziene en ongewenste gevolgen
van overheidsmaatregelen. De adviescommissie VWDR heeft
desgevraagd inbreng geleverd aan de Staatscommissie Rechtsstaat.
• De specifieke betekenis van discriminatie en racisme in de manier
waarop burgers ten opzichte van elkaar en ten opzichte van de
overheid functioneren. Hiervoor heeft het kabinet de Staatscommissie
tegen Discriminatie en Racisme ingesteld. De Staatscommissie heeft
als taak om onderzoek te doen naar de stand van discriminatie en
racisme in Nederland. Het onderzoek richt zich op alle sectoren van
de samenleving, inclusief een doorlichting op discriminatie en etnisch
profileren binnen de overheid. Op basis van het onderzoek zal de
Staatscommissie de regering adviseren over verbetering van beleid en
regelgeving om discriminatie en racisme tegen te gaan.
• De werking van het parlementaire stelsel is al onderzocht door de
Staatscommissie Parlementair Stelsel.

17

1

1.5

Leeswijzer

Deze rapportage is als volgt opgebouwd:
• Voordat de commissie ingaat op de afzonderlijke zorgen, plaatst zij
de vragen in een internationaal en historisch vergelijkend perspectief
(hoofdstuk 2). Hiermee beantwoordt de commissie de vraag of
de huidige zorgen in Nederland uniek zijn of dat deze ook elders
voorkomen.
• Vervolgens gaat de commissie in hoofdstuk 3 tot en met 6 in op
de vier zorgen die beschreven zijn. Daarbij beschrijft de commissie
relevante ontwikkelingen en hun impact op de democratische
rechtsorde. De commissie analyseert welke noodzaak er is tot het
versterken van de weerbaarheid van de democratische rechtsorde
op het beschreven zorgpunt. Elk hoofdstuk rondt af met een
samenvatting.
• In hoofdstuk 7 brengt de commissie de inzichten samen in een aantal
conclusies en aanbevelingen die de in de eerdere hoofdstukken
beschreven afzonderlijke zorgen overstijgen.
• Tussen de hoofdstukken zijn portretten opgenomen van enkele
Nederlanders die door de commissie zijn geportretteerd in de minifilm die in opdracht van de adviescommissie is gemaakt.
• De bijlagen bevatten achtergrondinformatie over de samenstelling van
de commissie (1), de werkwijze van de commissie (2), de motie die aan
de commissie ten grondslag lag (3) en de gebruikte literatuur (4).

Eindrapportage Adviescommissie_VWDR

18

2

Het vraagstuk in breder perspectief

2.1

Unieke situatie?

De weerbaarheid van de democratische
rechtsorde is nauw verknoopt met het
vertrouwen dat burgers in instituties hebben
en daarbij heeft het overheidshandelen (of
institutioneel handelen) een grote invloed op
de mate van vertrouwen. Diverse onderzoeken
in de periode 2021-2023 lieten zien dat het
vertrouwen in de Nederlandse politiek gedaald
is. Deze daling van het vertrouwen in de politiek
en regering vormde een van de aanleidingen
voor de instelling van de adviescommissie (zie
bijlage 3 voor de motie).
In dit hoofdstuk verkent de adviescommissie
de achter­gronden van het vertrouwen en de
zorgen die hieruit voortkomen over de staat van
de democratische rechts­orde. Daarbij plaatst de
commissie het vraagstuk in breder perspectief:
in paragraaf 2.2 verkent de commissie wat
te zeggen valt over de ontwikkeling van de
democratische rechtsorde in internationaal
vergelijkend perspectief. In paragraaf 2.3
zoomt de commissie in op ontwikkelingen
in Nederland. Paragraaf 2.4 vat samen welke
conclusies getrokken kunnen worden.

2.2 Internationale vergelijking
Internationale steun voor democratie
Democratieën in de wereld hebben het tij niet mee. Het internationale beeld is, bezien vanuit
het perspectief van de democratische rechtsorde, zorgwekkend. Volgens het internationale
academische onderzoek Varieties of Democracy7 is het aantal democratieën in de wereld terug
op het niveau van 1986. Nog maar 13% van de wereldbevolking leeft in liberale democratieën
(zie figuur 1).

0

0.1

0.2

0.3

0.4

0.5

0.6

0.7

0.8

0.9

1

Figuur 1 Autocratieën (rood) versus democratieën (blauw) in de wereld.
Bron: Varieties of democracy, Democracy report 2023, p. 9.

Eindrapportage Adviescommissie_VWDR

19

2

Bovendien is de trend negatief: in 42 landen signaleert het onderzoek een trend van
autocratisering; in slechts 14 landen is een trend van democratisering waarneembaar.
Tot de landen waar sprake is van druk op de democratie behoren onder meer de
Verenigde Staten, Brazilië, Turkije en Rusland, maar ook landen in Europa: naast
bekende voorbeelden als Hongarije en Polen noemt het rapport ook Griekenland
en Servië als landen waar de democratie onder druk staat. Negatieve tendensen
zijn bijvoorbeeld beperking van de vrijheid van meningsuiting, de vrije pers en
academische vrijheid. Ook de verspreiding van desinformatie is een fenomeen
dat in landen die bewegen naar een autocratie deel uitmaakt van de strategie van
regeringen.

Er zijn daartegenover ook veertien landen die juist een
democratisering doormaken. Acht daarvan (waaronder
Slovenië en Noord-Macedonië) bogen het proces van
autocratisering om naar democratisering, onder meer
door mobilisatie van de bevolking, een rechterlijke macht
die weerstand bood tegen een autocratische regering en
internationale druk.
Nederland behoort in het onderzoek tot de meest
democratische landen (zie figuur 2). Die conclusie wordt
ook in vele andere internationale vergelijkingen8 bevestigd.

Denmark
Sweden
Norway
Switzerland
Estonia
New Zealand
Belgium
Ireland
Costa Rica
Finland
Australia
Germany
France
Netherlands
Luxembourg
Spain
Czech Republic
Slovakia
0.00

0.25

0.50

0.75

1.00

Figuur 2 Ranglijst van democratische landen volgens de Liberal Democracy Index.
2022 (zwart) vergeleken met 2012 (grijs). De figuur toont de scores op de index, met het betrouwbaarheidsinterval.
Bron: Varieties of democracy, Democracy report 2023, p. 42.

Eindrapportage Adviescommissie_VWDR

20

2

9,0
8,5

DK

8,0

SE

7,5

CH

PT
FR

6,5
6,0

Opvallend genoeg – zeker in het licht van de voorgaande
bevindingen – wordt naar de steun voor de democratie
als politiek systeem veel minder stelselmatig onderzoek
gedaan dan naar de steun voor de manier waarop de
politiek functioneert. De staatscommissie parlementair
stelsel heeft in haar rapportage (2018) geconcludeerd
dat zo’n 90% van de Nederlanders het principe van
de democratie steunt. Daarmee zit ons land qua
democratische gezindheid net onder de top van de wereld.

CZ

SK
ME

RS

5,0

LT

LV

RU

5,5

1 Steun voor democratie als systeem

AT

AZ NL

7,0
beleving

Steun binnen democratieën
De volgende vraag is hoe de steun voor democratie
zich ontwikkelt binnen democratieën. Daarbij maken
we onderscheid tussen de steun voor de democratie
als politiek systeem en steun voor de manier waarop
de democratie functioneert. Daarnaast analyseert de
commissie hoe het vertrouwen in instituties zich ontwikkelt.

SI

BY

DE

CZ

GB

IS

EE

IT
PL
HU

RO

BG

4,5

GE

UA
HR

4,0

FI

NO

AM

MK

AL

BA

3,5
3,0
7,0

7,5

8,0

8,5
belang

9,0

9,5

10,0

Figuur 3 Persoonlijk belanga en belevingb van de democratie in Europa in 2017-2021*1
a	Gemiddelde score bij de beantwoording van ‘Hoe belangrijk is het voor u dat u in een land leeft dat democratisch
wordt bestuurd? Op een schaal waarbij 1 betekent “helemaal niet belangrijk” en 10 betekent “absoluut belangrijk”,

De European Value Study biedt een relevante indicatie
voor de steun voor democratie als systeem. In figuur 3 is
op basis van de meest recente data van dit onderzoek voor
verschillende landen in beeld gebracht: het belang dat men
eraan hecht dat het land democratisch wordt bestuurd en
de beleving van de mate waarin het land democratisch
wordt bestuurd.

wat zou u dan kiezen?’
b

Gemiddelde score bij de beantwoording van ‘En hoe democratisch wordt dit land momenteel bestuurd? Opnieuw
op een schaal van 1 tot 10, waarbij 1 betekent “helemaal niet democratisch” en 10 betekent “volledig democratisch”,
wat zou u dan kiezen?’

Bron: European Values Study 2017 (2017-2021); bevolking van 18-82

*

De landcodes in deze en volgende figuren staan voor: AL: Albanië, AZ: Azerbeidzjan, AT: Oostenrijk, AM: Armenië,
BA: Bosnië en Herzegovina, BE: België, BG: Bulgarije, BY: Wit-Rusland, CH: Zwitzerland, CY: Cyprus, CZ: Tsjechië, DE:
Duitsland, DK: Denemarken, EE: Estland, EL: Griekenland, ES: Spanje, FI: Finland, FR: Frankrijk, GB: Groot-Brittannië
(excl. N-Ierland), GE: Georgië, HR: Kroatië, HU: Honagrije: IE: Ierland, IS: IJsland, IT: Italië, LV: Letland, LT: Litouwen, LU:
Luxemburg, MD: Moldavië, ME: Montenegro: MK: Noord-Macedonië, MT: Malta, NL: Nederland, NO: Noorwegen, PL:
Polen: PT: Portugal, RO: Roemenië, RS: Servië, RU: Rusland, SE: Zweden, SI: Slovenië, SK: Slowakije, TR: Turkije, UA:
Oekraïne, UK: Verenigd Koninkrijk (GB + N-Ierland)

Eindrapportage Adviescommissie_VWDR

21

2

Uit de vergelijking blijkt dat Nederlanders er bovengemiddeld veel belang aan hechten om in een land te leven
dat democratisch bestuurd wordt, hoewel de score met
een 8,8 net iets lager is dan de meeste landen met een
lange democratische traditie in Noord- en West-Europa.

100

NL

90

IT

80

FR

70

IE

60

DE

50

DK

40

BE

30

EU27

In de Eurobarometer wordt voor Europese landen
bijgehouden hoe tevreden mensen zijn met het
functioneren van de democratie. In de afgelopen decennia
rapporteerde zo’n 70 tot 80% van de Nederlanders
tevreden te zijn met het functioneren van de democratie
in Nederland. Dat is relatief hoog in vergelijking met
andere Europese landen, maar na 2020 is een daling
waarneembaar. Medio 2023 zit Nederland met rond de
65% nog wel iets boven de gemiddelde tevredenheid in de
EU (58%), maar een stuk onder Denemarken en Ierland. In
paragraaf 2.3 gaat de commissie hier verder op in.

Eindrapportage Adviescommissie_VWDR

2023/5-6

2023/1-2

2022/6-7

2022/1-2

2021/6-7

2021/2-3

2020/7-8

2019/11

2019/6

2018/11

2017/11

In alle landen – het minst in Rusland en Servië – vindt
de bevolking het belangrijk dat het land democratisch
bestuurd wordt. Nederlanders vinden het in vergelijking
met de bewoners van andere West-Europese landen niet
heel belangrijk. Ze geven wel een relatief hoog cijfer als het
erom gaat of men vindt dat het land feitelijk democratisch
bestuurd wordt: met een 7,2 is de beleving van democratie
vergelijkbaar met die in Duitsland, Finland en Oostenrijk.
Dat is lager dan Denemarken, Noorwegen, Zweden en
Zwitserland, maar hoger dan in verreweg de meeste andere
Europese landen.

2018/3

2 Steun voor hoe democratie functioneert

Figuur 4 Tevredenheid met het functioneren van de nationale democratie tussen
november 2017 en juni 2023a
a

‘De wijze waarop de democratie in [land] functioneert, bent u daarover al met al zeer tevreden, tamelijk tevreden,
niet zo tevreden of helemaal niet tevreden?’ Weergegeven zijn de percentages ‘zeer’ en ‘tamelijk tevreden’ in
plaats van ‘niet zo’, ‘helemaal niet’ en ‘ik weet het niet’. Bij de jaren zijn de maanden van onderzoek genummerd
aangegeven.

Bron: Databijlagen van de Eurobarometers 88-99 (https://europa.eu/eurobarometer); bevolking van 15+

22

2

Basisvertrouwen van burgers in instituties is essentieel
voor de verhouding overheid-burger en tussen burgers
onderling. De laatste tijd hebben cijfers over het aanwezige
vertrouwen veel aandacht getrokken. Het is van belang
eerst stil te staan bij de relevantie van het begrip
vertrouwen. Daarbij maakt de commissie onderscheid
tussen sociaal vertrouwen (onderling vertrouwen tussen
burgers) en vertrouwen in maatschappelijke instituties
(met als voornaamste focus politiek en overheid).
De voornaamste focus van de commissie ligt op het
laatstgenoemde aspect.
Het onderlinge vertrouwen van de burgers is een
belangrijke bouwsteen van de sociale cohesie in de
samenleving. Nederland scoort traditioneel hoog op
internationale vergelijkingen van sociaal vertrouwen.9
In de wetenschappelijke literatuur wordt het belang
van politiek vertrouwen voor het functioneren van de
democratie breed besproken en onderkend. Daarbij past
wel een kanttekening: een hoog vertrouwenscijfer is geen
doel op zich. Vertrouwen moet niet hoog zijn, maar moet
gerechtvaardigd zijn. De commissie komt hierop bij de
slotbeschouwing in dit hoofdstuk terug.
10

Daarin wordt duidelijk dat in Nederland net iets minder dan de helft van de bevolking
vertrouwen “geneigd is tot vertrouwen” in het parlement, wat ruim boven het
gemiddelde van de Europese Unie (33%) ligt. Ook hier valt op dat het vertrouwen in
de Scandinavische landen en Zwitserland duidelijk hoger ligt dan in Nederland.

tevredenheid met het functioneren van de democratie

3 Vertrouwen

90

CH

DK

LU

FI

IE

NO SE

80
NL

70
LV
CZ

60

EE

ES
UK

50
MK

40

LT

BG

SI
RO

PL

PT

BE

ME

MT

EU27

CY

HU AL

EL

RS

TR

SK
BA

30
20
10

FR

IT

DE
AT

DE

10

20

30

40

50

60

70

80

vertrouwen in het parlement

Figuur 5 Vertrouwen in het parlementa en tevredenheid met het functioneren van de
democratieb in Europa in 2023
a

‘Hoeveel vertrouwen hebt u in bepaalde instituties? Hebt u eerder wel of eerder geen vertrouwen in de volgende
instituties? …. Het (belangrijkste orgaan van het) nationale parlement (in Nederland: De Tweede Kamer)’

Gemiddeld is het vertrouwen in instituties in Nederland
hoger dan in andere EU-landen. In figuur 5 laat de
commissie zien hoe de verhouding tussen vertrouwen in
het parlement en tevredenheid met het functioneren van
de democratie ligt voor de bevolking van Europese landen.

Weergegeven zijn de percentages ‘eerder wel vertrouwen’ in plaats van ‘eerder geen vertrouwen’ en ‘ik weet het
niet’.
b

‘De wijze waarop de democratie in [land] functioneert, bent u daarover al met al zeer tevreden, tamelijk tevreden,
niet zo tevreden of helemaal niet tevreden?’ Weergegeven zijn de percentages ‘zeer’ en ‘tamelijk tevreden’ in plaats
van ‘niet zo’, ‘helemaal niet’ en ‘ik weet het niet’.

Bron: Eurobarometer 98.2; bevolking van 15+

Eindrapportage Adviescommissie_VWDR

23

2

Zorgen over de democratische rechtsorde in andere democratieën
De adviescommissie heeft daarnaast op kwalitatieve wijze gekeken naar
de vraag of de eerdergenoemde vier zorgpunten, die in Nederland in
het maatschappelijke debat worden geuit, ook in andere landen aan de
orde zijn. Ter herinnering: het gaat hierbij om het functioneren van de
overheid, wantrouwen en burgers die afhaken, verslechtering van het
debat door maatschappelijke en politieke polarisatie en dreigingen tegen
de democratische rechtsorde en de ambtsdragers. In deze analyse zijn
Duitsland, België, Denemarken, Frankrijk, Ierland, Verenigd Koninkrijk,
Italië en Nieuw-Zeeland meegenomen.11
Relevante bevindingen uit deze vergelijking zijn:
• In alle genoemde landen spelen hoogoplopende discussies
over grote maatschappelijke opgaven en sociaal-economische
verdelingsvraagstukken. Het gaat vaak over immigratie,
klimaatadaptatie en huisvesting.
• In veel landen zijn zorgen over gebrek aan vertrouwen in de regering
en dan met name over geografische en sociaal-economische
verschillen in vertrouwen. In Frankrijk (Parijs-regio; centrum-periferie/
banlieu), Duitsland (West-Oost), Italië (Noord-Zuid) spelen discussies
over geografische verschillen een grote rol.
• De toename van polarisatie en in het bijzonder de rol die sociale
media wordt toegedicht, vormt in alle onderzochte landen een
belangrijk gespreksonderwerp. De coronapandemie wordt in veel
landen gezien als een katalysator voor polarisatie. Uit de analyse
blijkt dat in alle hierboven genoemde landen in de media aandacht
is voor affectieve polarisatie (de mate waarin men medeburgers die
andere partijen steunen wantrouwt en/of veracht) wanneer zij het over
maatschappelijke polarisatie hebben.12

Eindrapportage Adviescommissie_VWDR

• De rol van sociale media en zeker de angsten die er bestaan rondom
het gebruik ervan in een politieke context zijn tussen de onderzochte
landen universeel te noemen.13 De harde, agressieve, en kwetsende
aard van online debat is veelbesproken in alle onderzochte landen.14
• In alle landen worden journalisten en politici bedreigd, met daarin een
toename tijdens de coronapandemie. Hoewel er in veel landen een
toename is waargenomen tijdens de coronacrisis, is het een probleem
waarvoor de aandacht al eerder groeide.15
• De rol van de georganiseerde misdaad wordt zeker in Italië, maar ook
in België en het Verenigd Koninkrijk nadrukkelijk in verband gebracht
met de democratische rechtsorde.
Deze analyse leert ons dat Nederland niet het enige land is dat
met dit vraagstuk worstelt. Zorgen over overheidspresteren,
vertegenwoordiging, polarisatie en bedreigingen zien we ook terug in
publieke discussies in andere landen. Uiteraard zijn er ook belangrijke
verschillen waarneembaar. Zo is in België een debat gaande over
beïnvloeding van de rechterlijke macht door politici en vindt in Duitsland
een intensief debat plaats over de invloed van rechts-extremistische
groeperingen. In de Nederlandse context is daar (nog) geen sprake van.

24

2

2.3 Vertrouwen in Nederland
De uitkomst van recente onderzoeken naar het vertrouwen in de politiek
door het SCP en het CBS hebben in de maatschappelijke discussie de
aandacht getrokken.

In het laatste kwartaal van 2022 had 25 procent van de 15-plussers
vertrouwen in de Tweede Kamer. Dit is het laagste niveau sinds
2012, toen dit onderzoek voor het eerst werd uitgevoerd. Ook
het vertrouwen in politici is met 21 procent aanzienlijk lager dan
in voorafgaande jaren. Het vertrouwen in rechters, politie en de
gezondheidszorg is met bijna 80 procent aanzienlijk groter. Dit
blijkt uit het onderzoek Sociale samenhang en welzijn van het CBS.
In de (na)zomer van 2022 geeft 43% een voldoende voor
vertrouwen in de Tweede Kamer en 41% voor vertrouwen in de
regering. In het voorjaar van 2022 was dat nog respectievelijk 52%
en 50%. Mensen zijn negatief over wat de politiek bereikt: men
verwijt politici (vooral de regering) gebrek aan daadkracht en visie
bij het oplossen van de problemen die in Nederland spelen. En
mensen zijn negatief over de politiek-bestuurlijke cultuur: ze zien
een grote afstand tussen ‘Den Haag’ en gewone mensen, vinden
dat de politiek onbetrouwbaar is en dat politici gewoon blijven
zitten, hoeveel fouten ze ook maken.

Het SCP tekent daarbij aan: “Het is op dit moment niet te voorspellen of
het gaat om een structurele vertrouwensdaling of een langer durende
dip in politiek vertrouwen. Bij eerdere vertrouwensdalingen krabbelde
het vertrouwen in de politiek na verloop van tijd weer op. Een wat langer
durende dip in het vertrouwen in de politiek zagen we eerder in de
periode 2002-2004 in gegevens van de Eurobarometer waar vertrouwen
in de regering is te volgen voor de periode 1997-2022. De oorzaak voor
het lage vertrouwen werd toen gezocht in een samenspel van factoren,
zoals de slechte economische situatie en de politieke instabiliteit tijdens
het eerste kabinet-Balkenende na de moord op Pim Fortuyn. Vanaf
2006 herstelde het vertrouwensniveau toen de economie aantrok en de
politiek in rustiger vaarwater terechtkwam.” (uit Burgerperspectieven,
bericht 1-2023)
De vraag is wat deze lage vertrouwenscijfers in de Tweede Kamer en de
regering zeggen over het vertrouwen in de democratische rechtsorde.
De adviescommissie plaatst deze cijfers daarom in breder perspectief.
Wanneer we nader analyseren hoe het vertrouwen in verschillende
instituties zich de laatste jaren ontwikkelde, valt op dat de bevolking
verschillende instituties verschillend waardeert (figuur 6). Het
vertrouwen in de regering halveerde nagenoeg tussen medio 2020 en
medio 2022, maar het vertrouwen in decentrale overheden, justitie en
politie houdt – met enige turbulentie – goed stand.

Bron: CBS 2022; Ridder, J. den, 2023

Eindrapportage Adviescommissie_VWDR

25

2

100

De Tweede Kamer
90

De Nederlandse regering

80

70

Provinciale of lokale
overheidsinstellingen

60

50

De politie

40

Justitie, het Nederlandse
rechtssysteem
2023/6

2023/1

2022/6-7

2022/1-2

2021/6-7

2021/2-3

2020/7

2019/11

2019/6

2018/11

2018/3

2017/11

30

Wat deze cijfers duidelijk maken, is dat in het
vertrouwen in democratische instituties niet over de
hele linie een daling zichtbaar is. Deze daling richt
zich in het bijzonder op de Tweede Kamer en de
regering. Hierbij speelt waarschijnlijk een cumulatie
van ontwikkelingen. De coronapandemie werd in
de loop van de tijd steeds minder een dreiging van
buiten en meer een binnenlandse aangelegenheid
en onderwerp van omstreden beleidsbeslissingen. In
dezelfde periode zetten een aantal geruchtmakende
kwesties het functioneren van politiek en overheid op
een negatieve manier in de schijnwerpers, zoals het
toeslagenschandaal, de omgang met de gevolgen
van de gaswinning in Groningen en de moeizame
kabinetsformatie. Ook bleek in deze periode de
besluitvorming over grote opgaven met gepolariseerde
opvattingen (stikstof, migratie) ingewikkeld.

Figuur 6 Institutioneel vertrouwen in Nederland tussen november 2017 en juni 2023a
a

‘Hoeveel vertrouwen hebt u in bepaalde instituties? Hebt u eerder wel of eerder geen vertrouwen in de volgende
instituties?’ Weergegeven zijn de percentages ‘eerder wel te vertrouwen’ in plaats van ‘eerder niet te vertrouwen’ en
‘ik weet het niet’. Bij de jaren zijn de maanden van onderzoek genummerd aangegeven.

Bron:

Databijlagen

van

de

Eurobarometers

Eindrapportage Adviescommissie_VWDR

88-99

(https://europa.eu/eurobarometer);

bevolking

van

15+

26

2

9,0
8,5
8,50
8,25

hoog
inkomen

7,75
havo/
vwo

7,50
7,25

laag
inkomen

hbo

man

mavo middeninkomen
NL
west
vrouw
oost
50-64
noord
mbo

35-49
zuid

18-34

7,00

In figuur 7 presenteert de commissie voor verschillende
bevolkings­groepen de gemiddelden van de mate waarin
mensen belang hechten aan democratie en de beleving van
de mate waarin het land democratisch gestuurd wordt.
Hoewel de verschillen niet zo groot zijn als tussen de in
figuur 3 gepresenteerde landen (de schaal is vanwege de
leesbaarheid aangepast), zijn duidelijke verschillen te zien
tussen groepen. De meest opvallende verschillen betreffen
die tussen opleidingsniveaus en inkomensgroepen:
praktisch opgeleide mensen en mensen met een
laag inkomen hechten gemiddeld minder belang aan
democratie (hoewel dit met een 8,2 nog steeds belangrijk
wordt gevonden) en zijn gemiddeld van mening dat het
land minder democratisch bestuurd wordt dan theoretisch
opgeleide mensen en mensen met een hoog inkomen.

wo

8,00
beleving

Verschillen in vertrouwen tussen groepen
In de voorgaande overzichten heeft de commissie steeds
gemiddelden gepresenteerd van de Nederlandse bevolking.
Uit onderzoek blijkt echter dat er grote verschillen bestaan
tussen groepen Nederlanders in de mate van vertrouwen.
Om dat duidelijk te maken, presenteert de commissie
hierna hoe groepen Nederlanders zich verhouden tot
de vragen die hiervoor in internationale vergelijking zijn
gepresenteerd.

65 e.o.

6,75
6,50

t/m vmbo

6,25
6,00
8,00

8,25

8,50

8,75
belang

9,00

9,25

9,5

Figuur 7 Persoonlijk belanga en belevingb van de democratie in bevolkingscategorieën
in Nederland in 2017-2018c
a

Gemiddelde score bij de beantwoording van ‘Hoe belangrijk is het voor u dat u in een land leeft dat democratisch
wordt bestuurd? Op een schaal waarbij 1 betekent “helemaal niet belangrijk” en 10 betekent “absoluut belangrijk”,
wat zou u dan kiezen?’

b

Gemiddelde score bij de beantwoording van ‘En hoe democratisch wordt dit land momenteel bestuurd? Opnieuw
op een schaal van 1 tot 10, waarbij 1 betekent “helemaal niet democratisch” en 10 betekent “volledig democratisch”,

Een ander opvallend verschil is te zien bij verschillende
leeftijdscategorieën: er zijn voor het antwoord op de vraag
of het land democratisch bestuurd wordt weinig verschillen
tussen leeftijdscategorieën, maar het belang dat men hecht
aan democratie is voor jongere groepen lager dan voor
oudere groepen.

Eindrapportage Adviescommissie_VWDR

wat zou u dan kiezen?’
c

De schaal van deze figuur verschilt van die van figuur 3: de bevolkingsgroepen worden afgebeeld in de rechthoek
tussen ruwweg Tsjechië en Denemarken in figuur 3.

Bron: European Values Study 2017 (2017-2021); bevolking 18-82

27

tevredenheid met het functioneren van de democratie

2

90

studeert nog

kleinstedelijk

lang

links
fin. heel goed

80
15-34

70

65 e.o.
NL man
vrouw
fin. tamelijk goed

60

centrum

oost

west
grootstedelijk

50-64 zuid
35-49

gemiddeld

18-34
rechts

50

ruraal/dorp

kort

40

noord

30
20
10

fin. slecht

10

20

30

40

50

60

70

80

vertrouwen in het parlement

Figuur 8 Vertrouwen in de Tweede Kamera en tevredenheid met het functioneren van
de democratieb in Nederland in 2023c
a

In figuur 8 presenteert de commissie een beeld van
hoeveel vertrouwen verschillende groepen in Nederland
in de Tweede Kamer hebben, in combinatie met de
waardering voor het functioneren van de democratie.
Dit zijn dezelfde vragen als in figuur 5 zijn opgenomen
voor verschillende Europese landen. Voor deze figuur
geldt – net als voor figuur 7 ten opzichte van figuur 3 –
dat de schaal afwijkt van die in figuur 5.
De in deze database gehanteerde categorieën wijken
iets af van de categorieën in figuur 7, waardoor ook iets
andere zaken opvallen. Wat gelijk is aan de conclusies
hiervoor is dat er samenhang is tussen het inkomen en
vertrouwen in het parlement / tevredenheid met het
functioneren van de democratie. Wat in figuur 8 opvalt
is dat noordelijke Nederlanders een aanzienlijk lager
vertrouwen hebben in het parlement en tevredenheid
met het functioneren van de democratie dan inwoners
uit andere delen van het land. Naast kenmerken van
het gebied en de bevolking ligt een relatie met de
aardbevingsproblematiek in Groningen hier voor de
hand.

‘Hoeveel vertrouwen hebt u in bepaalde instituties? Hebt u eerder wel of eerder geen vertrouwen in de volgende
instituties? …. De Tweede Kamer’ Weergegeven zijn de percentages ‘eerder wel vertrouwen’ in plaats van ‘eerder
geen vertrouwen’ en ‘ik weet het niet’.

b

‘De wijze waarop de democratie in Nederland functioneert, bent u daarover al met al zeer tevreden, tamelijk
tevreden, niet zo tevreden of helemaal niet tevreden?’ Weergegeven zijn de percentages ‘zeer’ en ‘tamelijk
tevreden’ in plaats van ‘niet zo’, ‘helemaal niet’ en ‘ik weet het niet’.

c

De schaal van deze figuur verschilt van die van figuur 5: de bevolkingsgroepen worden afgebeeld in de rechthoek
tussen ruwweg het Verenigd Koninkrijk en Finland in figuur 6. Toelichting onderscheiden groepen: opleiding
naar leeftijd waarop men het reguliere onderwijs heeft verlaten: kort (-19 jaar), gemiddeld (20-23), lang (24+) en
studeert nog; waardering financiële situatie van het eigen huishouden: zeer goed, tamelijk goed en (tamelijk/zeer)
slecht; politieke zelfpositionering links, centrum en rechts.

Bron: Eurobarometer 98.2; bevolking van 15+

Eindrapportage Adviescommissie_VWDR

28

2

Niet-stemmen bij verkiezingen
Naast vertrouwenscijfers, geven ook cijfers over de opkomst bij
verkiezingen een beeld van het al dan niet aanhaken of afhaken bij de
democratische rechtsorde. De laatste Tweede Kamerverkiezing in 2021
had een opkomst van 78%, iets lager dan de opkomst in 2017 (80%). De
opkomst van de gemeenteraadsverkiezingen in 2022 had een historisch
lage opkomst met 50%. Bij de Provinciale Statenverkiezingen van 2023
was de opkomst 58%, hoger dan in 2019 (56%). Over de lange termijn
bezien vertoont de opkomst bij Tweede Kamerverkiezingen geen
dalende trend.
De commissie maakt zich echter wel zorgen over de grote verschillen
in de absolute opkomst van sommige bevolkingsgroepen en met name
de lage opkomst bij gemeenteraadsverkiezingen. Sommige wijken
in Nederland kenden bij de gemeenteraadsverkiezingen in 2022 een
opkomst van 20%. Jongeren, mensen met een praktische opleiding
en mensen met een migratieachtergrond bleven vaker dan gemiddeld
thuis.16 Een lage opkomst is slecht voor de democratische legitimiteit
van het openbaar bestuur, aangezien de representativiteit van de
verkiezingen afneemt. Ook is een lage opkomst een signaal dat mensen
om wat voor reden dan ook afhaken van de democratische rechtsorde.
Op veel plekken is een correlatie te zien tussen inkomen van mensen,
opleidingsniveau en al dan niet stemmen. In armere buurten ligt het
opkomstpercentage gemiddeld lager dan in wijken met een hoger
inkomen.17 Niet-stemmen kan inhoudelijke redenen hebben, zoals geen
vertrouwen hebben en/of cynisch zijn over de politiek en/of overheid,
geen geschikte partij zien of weinig interesse en betrokkenheid hebben.
Er zijn echter ook burgers met deze beelden die besluiten wél te
stemmen, omdat ze dat belangrijk vinden in de democratie. Burgers
kunnen ook niet-stemmen omdat ze daarmee een signaal willen afgeven
dat ze ontevreden zijn over de overheid of politieke partijen. Nietstemmen kan ook praktische redenen hebben, zoals de oproep kwijt
zijn of drukte, afwezigheid (zonder een machtiging te regelen) of niet

Eindrapportage Adviescommissie_VWDR

goed weten hoe stemmen werkt.18 Bij de gemeenteraadsverkiezingen
zijn constante verklaringen voor niet-stemmen de onbekendheid met
de campagne, een laag politiek zelfvertrouwen, politiek wantrouwen,
een gebrek aan lokale verbinding en weinig/geen interesse in de lokale
politiek.19
De lage opkomst bij de gemeenteraadsverkiezingen en de grote
verschillen in opkomst zijn reden tot zorg voor de democratische
rechtsorde. Een lage opkomst is niet een direct bedreiging voor de
democratische rechtsorde. Niet-stemmen betekent niet automatisch dat
burgers de democratische rechtsorde als zodanig niet ondersteunen.
Maar niet-stemmen als blijk van desinteresse en ongenoegen en
vanwege het gevolg van gebrekkige representatie is wél een probleem
voor de democratische rechtsorde. Het is van belang de onderliggende
oorzaken hiervan aan te pakken.

2.4 Samenvatting
In dit hoofdstuk heeft de adviescommissie de actuele Nederlandse
situatie in een breder perspectief geplaatst. Wat valt vanuit deze
perspectieven op?
In de eerste plaats is duidelijk geworden dat er reden is tot zorg over
de ontwikkeling van de democratie wereldwijd. In veel landen staat de
democratie onder druk en autocratieën winnen aan invloed.
In de tweede plaats is duidelijk geworden dat binnen veel democratieën
vergelijkbare vraagstukken aan de orde zijn, vraagstukken dus die
overeenkomen met de uitdagingen in Nederlandse context en die de
aanleiding zijn geweest voor de instelling van deze adviescommissie. De
zorgen die over overheidspresteren, vertegenwoordiging, polarisatie en
bedreigingen bestaan, zien we ook terug in maatschappelijke discussies
in andere landen. Wel valt op dat in Nederland – anders dan in ons
omringende landen – een afname zichtbaar is in de waardering voor het
functioneren van de democratie. We kunnen echter constateren dat de

29

2

zorgen niet een specifiek Nederlands fenomeen vormen. Er lijkt eerder
sprake van macro-trends die alle westerse democratieën raken. Dit kan
betekenen dat het maatschappelijke reacties zijn op ontwikkelingen die
ons allemaal raken (bv. migratie, globalisering, klimaatverandering) of
dat het reacties zijn op dominante beleidsparadigma’s die overheden de
afgelopen decennia hebben gehanteerd.
In de derde plaats weerspreken de cijfers (te) stellige uitspraken over
een “steeds” verder dalend vertrouwen in instituties in Nederland. Het
vertrouwen is na de coronacrisis inderdaad achteruitgegaan, maar
kende eerder forse dalen na de opkomst van en de moord op Pim
Fortuyn (2002) en in de loop van de financiële crisis, die eind 2008 in
Nederland juist begon met een stijging van politiek vertrouwen vanwege
het ingrijpen van de regering in de bankencrisis. Bovendien geldt deze
daling voornamelijk voor het vertrouwen in de politiek (regering en
Tweede Kamer). Overige publieke instituties zoals de rechtspraak en
politie genieten onverminderd veel vertrouwen en het vertrouwen in
de lokale politiek weet zich ook aardig te handhaven. Dat relativeert de
angsten voor een onoplosbare ‘diepe vertrouwenscrisis’. Er zijn nog niet
veel signalen dat ook het vertrouwen in de democratie en steun voor het
stelsel als geheel onder druk zouden staan.

mate van wantrouwen, op het inzicht dat macht corrumpeert en daarom
altijd tot verantwoording moet worden gedwongen en uitgedaagd door
tegenmacht. Burgers met gering vertrouwen en inhoudelijke kritiek
kunnen, kortom, een rol spelen om politici op democratische wijze ter
verantwoording te roepen.
Stelselmatig gebrek aan vertrouwen in de politiek kán echter ook
aanleiding vormen voor druk op de democratische rechtsorde. Als
burgers of groepen burgers het idee hebben dat de representatieve
politiek niet voor hen werkt of deze in hun ogen niet in staat is
belangrijke vraagstukken op te lossen, dan kan dat leiden tot meer
steun voor alternatieve besluitvormingsprocedures, waaronder minder
democratische procedures zoals beslissingen door experts of het tijdelijk
opzijschuiven van democratische procedures.21
In de volgende hoofdstukken analyseert de adviescommissie op welke
punten kritiek gerechtvaardigd is en wat er nodig is om de weerbaarheid
van de democratische rechtsorde te versterken. Te beginnen door te
bezien hoe de overheid zélf functioneert.

In de vierde plaats maakt een analyse van vertrouwenscijfers bij
verschillende bevolkingsgroepen wel duidelijk dat er belangrijke
verschillen zijn in vertrouwen, met name bij verschillende
opleidingsniveaus en inkomensgroepen.
De adviescommissie wijst er met nadruk op dat een gebrek
aan vertrouwen in de politiek niet per definitie betekent dat de
democratische rechtsorde onder druk staat. Blind vertrouwen is net zo
erg als blind wantrouwen. Gezonde scepsis is een democratische deugd.
Kritische burgers met gering politiek vertrouwen kunnen onder bepaalde
voorwaarden ook een nieuwe impuls geven aan het democratisch
proces.20 Juist de democratische rechtsorde is gestoeld op een zekere

Eindrapportage Adviescommissie_VWDR

30

BIANCA VAN GEMERT

Gezicht aan de zorgen: portretten van Nederlanders

“ Als moeder van een lichamelijk beperkt kind loop
je tegen veel moeilijkheden aan. Instanties werken
langs elkaar heen en je hebt vaak het gevoel dat jijzelf
degene bent die iedereen aan elkaar moet koppelen.
Daardoor duurt het erg lang voordat alle nodige hulp
geboden wordt. Met een kind met een progressieve
spierziekte moet je ver vooruit denken. Maar dan
verslechtert het ineens toch heel snel en loop je weer
achter de feiten aan.”

Bianca uit Rotterdam is alleenstaande moeder van twee kinderen,
waarvan één met de spierziekte Duchenne: Dean. Bianca: “Veel
mensen denken dat je hulp kunt krijgen van de overheid, dat je
gewoon naar de juiste instanties moet gaan. Maar niemand beseft
hoe zeer instanties en organisaties langs elkaar heen werken. Dat er
soms negen maanden of langer overheen gaan voor je hulp krijgt.”

Bianca: “Het zou fijn zijn als instanties meer samenwerken. Dan hoef
je als ouder geen doorgeefluik te zijn en kun je je bezighouden met
waar je al je handen aan vol hebt: de zorg voor je zieke kind.”

Bianca moet altijd vooruitdenken om de zorg voor haar zoon te
organiseren. Het vraagt veel van haar om alle organisaties op
dezelfde lijn te krijgen. Bianca: “Dan ben je zelf de partij die aan de
instanties uit moet leggen hoe het zit.” Ze wordt vaak van het kastje
naar de muur gestuurd, waardoor aanvragen bijzonder lang kunnen
duren. “Het probleem is dat de overheid niets vraagt aan de mensen
die weten wat er nodig is.”
Haar zoontje is anders dan andere kinderen, maar als je een beetje
je best doet is er heel veel mogelijk. Helaas laat het nadenken over
simpele oplossingen soms te wensen over. Dean is gelukkig ook erg
geliefd op plekken zoals zijn speciale school en bij zijn therapeut.

Eindrapportage Adviescommissie_VWDR

31

3

Zorg 1: De manier waarop de overheid functioneert,
werkt niet voor iedereen even goed
In dit hoofdstuk bespreekt de adviescommissie de zorg dat de manier waarop
de functioneert niet voor iedereen werkt. De opbouw is als volgt:
• Paragraaf 3.1 beschrijft op welke manier de overheid niet voor iedereen
in Nederland even goed functioneert;
• In paragraaf 3.2 duidt de commissie welke principiële aannames over
mensen, de samenleving en de overheid een verklaring vormen voor
het ontstaan van deze situatie;
• In paragraaf 3.3 beoordeelt de commissie of de democratische
rechtsorde voldoende weerbaar is tegen de hier beschreven zorgen;
• In de laatste paragraaf trekt de commissie conclusies
over waar versterking van de democratische
rechtsorde nodig is.

Eindrapportage Adviescommissie_VWDR

32

3

3.1

Zorgen over functioneren van de overheid

Gemiddeld genomen behoort Nederland tot de gelukkigste landen in de
wereld. Dat ligt aan verschillende factoren, waaronder het functioneren
van de overheid. Ten opzichte van veel andere landen kent Nederland
een goed functionerende overheid, die veel waarde heeft voor de
samenleving. Het niveau van publieke voorzieningen is gemiddeld hoog
en daarvan zijn vele voorbeelden te noemen: er is schoon drinkwater
en riolering, afval wordt opgehaald, er is een goed functionerende
infrastructuur, er zijn publieke voorzieningen voor onderwijs, zorg en
sociale zekerheid, er zijn dijken en waterkeringen...
Toch bestaan er zorgen over het functioneren van de overheid. Om
dat te begrijpen, is het nodig voorbij de gemiddelden te kijken. De
Staatscommissie Parlementair Stelsel stelde al: ‘De manier waarop de
overheid functioneert, werkt niet voor iedereen’. Met deze zin heeft
zij een van de fundamentele problemen in het functioneren van de
democratische rechtsorde geduid: de overheid functioneert niet voor
iedereen even goed.
De adviescommissie heeft concreet gemaakt op welke fronten het
functioneren van de overheid niet voor iedereen werkt en hoe dit inwerkt
op het vertrouwen van mensen in de overheid en de manier waarop we
de samenleving georganiseerd hebben, en daarmee: op de weerbaarheid
van de democratische rechtsorde. Het begrip overheid gebruiken we als
brede term voor de staat (inclusief de decentrale overheden), maar ook
semi-publieke instellingen en door overheid gesubsidieerde organisaties
mogen zich in deze boodschap aangesproken voelen.

3.2 Kritiek: onvoldoende, ongericht en onmachtig
In deze paragraaf gaat de commissie in op drie punten van kritiek op het
functioneren van de overheid binnen de democratische rechtsorde:
1.
De overheid levert onvoldoende om de sociale grondrechten van
alle burgers waar te maken.
2. De overheid heeft te weinig oog voor de individuele mens

Eindrapportage Adviescommissie_VWDR

3.

De overheid maakt verwachtingen rond grote maatschappelijke
opgaven niet waar

Sociale grondrechten krijgen onvoldoende invulling
Zoals in hoofdstuk 1 geschetst, beschouwt de commissie de
grondrechten – waaronder de sociale grondrechten – als uitgangspunt
voor wat burgers van de overheid mogen verwachten. De commissie
constateert hierbij dat de overheid de sociale grondrechten onvoldoende
garandeert voor alle Nederlanders.
Onderzoek wijst uit dat de bestaanszekerheid voor grote groepen
Nederlanders niet voldoende is of onder druk staat. De commissie
benoemt enkele cijfers om dit duidelijk te maken. In 2022 had 37%
van de Nederlandse huishoudens moeite om rond te komen, dit
was vergelijkbaar met 2018.22 In de laatste meting viel op dat ook
hogere inkomens steeds meer moeite hebben om rond te komen.
230.000 kinderen groeien op onder de armoedegrens (7%), en dat
percentage stijgt.23 1 miljoen Nederlanders dreigen in 2024 in armoede
terecht te komen.24 De commissie Sociaal Minimum constateerde eerder
dat het besteedbaar inkomen van huishoudens op sociaalminimumniveau
tekortschiet. In de toekomst zal bij ongewijzigd beleid de armoede
toenemen, zowel onder kinderen als onder volwassenen. 25
Bestaanszekerheid gaat niet alleen over voldoende inkomen, maar ook
over een goede gezondheid, betaalbare en duurzame huisvesting, werk
dat loont, een adequate opleiding, gezonde sociale relaties en een zinvol
leven. In 2022 was er een tekort van ten minste 300.000 woningen.26
Zo’n 200.000 mensen staan op de wachtlijst voor een sociale
huurwoning; de wachttijd is gemiddeld 7 jaar maar in sommige delen
van het land is dat 15 jaar. Ook de publieke gezondheid staat onder druk,
waarbij maatschappelijke oorzaken als wonen, werk, inkomen, onderwijs
en leefomgeving een grote rol spelen. Daarbij kraakt ook het stelsel van
de publieke gezondheidszorg.27 Ook staat in grote delen van Nederland
het voorzieningenniveau onder druk, vooral aan de randen van het land.

33

3

Denk aan de beschikbaarheid van openbaar vervoer, kinderopvang
en welzijnswerk. Maar ook aan de aanwezigheid van een huisarts of
supermarkt in de buurt.28
Niet iedereen in Nederland wordt even hard geraakt door deze
ontwikkelingen. Die raken vooral mensen met lagere inkomens en
de laatste tijd ook de lage middeninkomens. Er is sprake van een
structurele inkomensachterstand en ongelijkheid bij deze groepen om,
ook bij een ‘normale’ baan, zonder zorgen rond te kunnen komen. Ook
is er bij deze groepen sprake van een stapeling van onzekerheden in
bestaanszekerheid; men heeft vaker een flexibel contract, komt veel
moeilijker aan een (koop)woning en is afhankelijk van allerlei toeslagen
om rond te komen. Aan de sociaal-economische onderkant leven veel
mensen in een uitzichtloze situatie zonder perspectief op een zeker
bestaan.29 Juist deze groep mensen is kwetsbaar voor grijze en zwarte
economische circuits en maakt meer kans om in aanraking te komen met
georganiseerde criminaliteit.30
Burgers met een lagere sociaal-economische positie worden extra
geraakt als de overheid steken laat vallen in het invullen van sociale
grondrechten. Eigen vermogen en een geprivilegieerde achtergrond
en netwerk zijn dan bepalend voor de zekerheid die de overheid zou
moeten bieden. De ongelijkheid neemt dan toe. De commissie ziet
dat onder meer terug in de opkomst van privéonderwijs. De kwaliteit
van het reguliere onderwijs staat onder druk, maar mensen die het
zich kunnen veroorloven creëren voor hun kinderen de mogelijkheden:
dit vergroot de ongelijkheid en vergroot de druk op het bestaande
onderwijs. Hetzelfde geldt voor tekorten in de zorg en de toegang tot
de woningmarkt. Ook wordt steeds duidelijker dat een lagere sociaaleconomische positie en een onzeker bestaan een duidelijke relatie
hebben met de mentale en fysieke gezondheid van mensen.31 Sociale
ongelijkheid is ‘levensgevaarlijk’ en een slechte of beperkte gezondheid
vormt een sterke belemmering voor deelname aan de samenleving.

Eindrapportage Adviescommissie_VWDR

Ook leeftijd doet ertoe. In 2019 concludeerde de SER dat in het bijzonder
jongeren hard geraakt worden door een stapeling van beleidskeuzes en
problemen.32 Volgens de SER spelen mede daardoor steeds vaker sociale
achtergronden en netwerken een beslissende rol in waar je terechtkomt.
Het ideaal om als jonge burger je eigen bestaan op te kunnen bouwen
in de samenleving staat onder druk. Uit onderzoek in 2022 bleek dat 8
van de 10 starters op de woningmarkt twijfelen of ze ooit een koophuis
kunnen kopen.33
Daarnaast maakt het ook uit waar je woont in Nederland. De regionale
verschillen in economische ontwikkeling en het voorzieningenniveau in
Nederland zijn groot. 34 Ook binnen dorpen en (grote) steden zijn grote
verschillen te zien in de leefbaarheid.35 In ruim 400 buurten in Nederland
staat de leefbaarheid structureel onder druk, met name in en rondom
grote steden.36
De invulling van sociale grondrechten en bestaanszekerheid
in Nederland is dus niet op orde. Dat is niet een gevolg van de
economische situatie van Nederland maar van politieke keuzes.
De afgelopen decennia is de economie, met uitzondering van de
kredietcrisis en de coronapandemie, gestaag blijven doorgroeien (BBP
per inwoner). 37 De werkloosheidscijfers staan op een historisch laag
niveau. Nederland is een nóg rijker land geworden en er werken meer
mensen dan ooit. En toch heeft meer dan 1 op de 3 Nederlanders moeite
rond te komen aan het einde van de maand.
Ongelijkheid in bestaanszekerheid gaat samen met verschillen in de
wijze waarop burgers naar het eigen leven, de samenleving en de
politiek kijken. Volgens recent SCP-onderzoek (2022) hebben de
groepen onzekere werkenden en het ‘precariaat’ (kwetsbare mensen)
vaker minder vertrouwen in de overheid, zijn zij vaker ontevreden over
het functioneren van de democratie en vinden zij vaker dat de overheid
onvoldoende voor hen doet. Ook ervaren zij minder sociale cohesie en
meer conflicten in de samenleving.38

34

3

De overheid ziet de individuele mens onvoldoende staan
Een tweede manier waarop de overheid niet voor iedereen functioneert,
is dat de overheid niet altijd de individuele mens ziet staan. Dit uit zich in
verschillende vormen.
In veel overheidsbeleid wordt gewerkt met onrealistische verwachtingen
over burgers.39 Recent liet de eerste ‘Staat van de Uitvoering’ zien dat
“er redenen zijn voor ernstige zorgen over de toekomstbestendigheid
van de dienstverlening. Dat heeft vooral te maken met de toegenomen
complexiteit: in wet- en regelgeving, in processen, in de stapeling van
beleid en meer.”40 De commissie Sociaal Minimum constateerde dat veel
burgers niet gebruikmaken van regelingen in het kader van de sociale
zekerheid omdat ze te complex zijn.41 De commissie-Bosman deed
eerder onderzoek naar problemen bij de uitvoering van overheidsbeleid
en concludeerde dat “mensen klem komen te zitten door
uitvoeringsproblemen – sommigen zelfs heel ernstig. Naar schatting 20%
van de burgers kan niet goed uit de voeten met de wet- en regelgeving,
op meerdere beleidsterreinen. De belangrijkste oorzaak hiervan is dat
de Tweede Kamer, departementen en uitvoeringsorganisaties niet
goed met elkaar samenwerken bij de totstandkoming en uitvoering
van beleid42. Veel overheidsinformatie en communicatie is te complex
voor burgers. Naar schatting 2,5 miljoen volwassen Nederlanders
(16-65 jaar) hebben veel moeite met lezen, schrijven en rekenen, zodat
overheidscommunicatie voor hen maar moeilijk te begrijpen is.43 Daar
komen nog de vele andere burgers bij die overheidscommunicatie óók
ingewikkeld vinden.

de overheid is hier ook een oorzaak van. Verregaande specialisatie en
het plaatsen van ‘schotjes’ tussen overheidstaken maakt dat burgers
moeizaam van A naar B komen in het contact met de overheid, en dat
niemand zich verantwoordelijk voelt om een probleem écht op te lossen.
Burgers worden hierbij veelal als klant gezien; ze moeten zelf mondig en
assertief zijn om hun recht op te eisen en hun weg door de bureaucratie
te vinden (‘lokettenjungle’).
Deze benadering staat haaks op de wetenschap dat voor het opbouwen
van een vertrouwensband een langdurig contact nodig is. De langdurige
en nabije aanwezigheid van de diverse gezichten van de overheid,
zoals een wijkagent, buurtwerker of jongerwerker, is cruciaal om te
bouwen aan vertrouwen, zoals ook het voorbeeld van de Wijkpost in de
Riederlaan laat zien.

Het tweede punt is de slechte aanspreekbaarheid van de overheid.
Mensen kunnen bij vragen lang niet altijd goed bij de overheid terecht.
De meeste overheidsorganisaties hebben fysieke aanwezigheid verrruild
voor digitale presentie; veel online wachtrijen zijn lang en onpersoonlijk.
Daarbij is een veel voorkomende klacht dat mensen ‘van het kastje
naar de muur’ worden gestuurd zonder dat ze daadwerkelijk samen
met die overheid hun probleem kunnen oplossen. De ‘verkokering’ van

Eindrapportage Adviescommissie_VWDR

35

3

De Wijkpost in de Riederlaan als symbool voor een aanwezige
overheid in de wijk
“…Ook ik heb plannen voor Nederland… Plannen die overheids­
handelen voorstaan zoals in het kantoortje op de Riederlaan
– snel, laagdrempelig en zorgzaam.” (Uit de ontslagbrief van
wethouder Kathmann, thans Tweede Kamerlid)
De centrale vraag van de commissie komt dagelijks terug in het
werk van de commissieleden. Bij commissielid Sana el Fizazi, als
stadsmarinier in de wijk Hillesluis-Rotterdam bewegend tussen
‘staat’ en ‘straat’, is dit een belangrijke drijfveer in het werk.
Collega-commissielid Evelien Tonkens bezocht Sana in Rotterdam
en interviewde haar.

moet hebben. Maar te veel zie ik in de wijk dat de regelgeving van
de overheid en de beleidskeuzes die weerslag hebben op bepaalde
groepen of wijken er mede debet aan zijn dat er bij mensen
problemen ontstaan. En vervolgens geeft diezelfde overheid dan
niet altijd thuis.
Weet wat er speelt in de haarvaten
Soms heeft een wijkmedewerker een ander beeld dan dat van
een buurtbewoner. Zo kan er bijvoorbeeld een groot verschil
zijn in het gevoel van veiligheid. Mensen ervaren bijvoorbeeld te
weinig vertrouwen om meldingen te doen, waardoor veel zaken
blijven ‘dooretteren’. Dat zorgt voor meer onveiligheid dan in ‘de
systemen’ te zien is. Je begrijpt deze leefwereld veel beter als
je regelmatig in de straten loopt, aanspreekbaar en toegankelijk

Hoe is de overheid via de stadsmarinier in Hillesluis aanwezig,
wat tref je aan in de wijk en wat vraagt dat van de overheid?
Sana: “Ik ben onderdeel van de overheid in de wijk. Ik praat heel
graag vanuit Team Hillesluis, dat is de politie, het jongerenwerk,
de wijkconciërge, de huismeester, enzovoort: iedereen die in de
wijk werkt, hoort bij Team Hillesluis. Eén frontlinie in de straat
als uitvoering van de staat. Samen met de bewoners zijn wij
verantwoordelijk voor een fijne buurt. Daarbij zorgen we er steeds
voor dat bewoners, ondernemers en wijkpartners zoals scholen en
corporaties eigenaar zijn. Dat is vaak zoeken en balanceren. Een
groot voordeel is dat we fysiek aanwezig zijn en directe en korte
lijnen hebben. Maar ook wij lopen tegen de grenzen van onze
eigen regels aan of moeten zoeken naar de juiste wegen om te
doen wat nodig is.
Dit heeft een directe link met de democratische rechtsorde. Als
groepen mensen zich niet door de overheid gesteund of erkend
voelen, keren ze zich sneller af van het politieke systeem. Dit
betekent niet dat de overheid altijd maar pasklare oplossingen

Eindrapportage Adviescommissie_VWDR

36

3

bent. Maar juist het ‘rondlopen en gewoon tijd voor een praatje
hebben’ schiet er bij veel professionals (zoals de wijkagent) steeds
vaker bij in. Dit raakt de basis voor vertrouwen: elkaar kennen
en van daaruit contact hebben. Door het gebrek aan contact
als regulier onderdeel van het werk van diverse functionarissen
hebben veel wijkbewoners pas contact met de overheid als er iets
‘speelt’ en dat is dan meestal negatief ingestoken.
Bestuurders hebben een belangrijke rol
Onderschat de rol van bestuurders niet in de wijken. Er worden
bijvoorbeeld regelmatig werkbezoeken georganiseerd waarbij
de burgemeester en politiechef aanwezig zijn. Dit heeft een
belangrijke waarde. Bewoners voelen zich gezien en gehoord.
En andersom werkt het voor de bestuurders verfrissend om
direct van bewoners te horen wat er speelt zonder de ‘ambtelijke
vertaling’. Het gaat niet altijd om feiten, soms is het ook beleving
of een samenhang van verschillende zaken. Bestuurders die
bewoners in de ogen kunnen kijken, met hen een kopje koffie
drinken en waar nodig interveniëren, versterken het vertrouwen in
de democratie: zij zijn de verpersoonlijking dat de democratie er
is voor de mensen.

en zorg letterlijk voor oog voor de bewoners. Waarom zijn we
bijvoorbeeld nog zo op 9-5 ingesteld terwijl het merendeel van de
bewoners in de avonden en in de weekenden meer tijd heeft of er
dan juist zaken spelen die aandacht behoeven?
In onze wijk pikken we dit op en gaan ermee aan de slag. Het is
natuurlijk niet in één keer geregeld, maar juist een proces samen
met bewoners. We willen hen betrekken in het vormgeven van de
juiste dienstverlening en gehoor geven aan de noden en wensen.
Dit is een concreet voorbeeld van de werking van democratische
rechtsorde in de wijk. En alhoewel deze praktische zaken zelden
aan de ‘democratie’ worden gelinkt, zouden we dit meer moeten
doen om zo de verbindingen tussen het ‘alledaagse’ en het grotere
goed van de democratie te versterken.”

Zichtbaarheid en vertrouwen overheid
Het versterken van de weerbaarheid van de democratische
rechtsorde is een grote opgave. Een opgave die te belangrijk
is om over te laten aan politici, of rapportmakers. Vanuit het
perspectief van de wijk en de straat zijn de kwetsbaarheden beter
te zien, en ook: waar de kansen voor verbetering liggen.
De allerbelangrijkste versterking voor de democratie zijn
vertrouwen en verbinding; dat betekent dat overheden hun eigen
frontlinie moeten koesteren en beschermen. Faciliteer het vormen
van ‘wijkposten’ in de wijk, geef uitvoerders ‘praat en rondlooptijd’

Eindrapportage Adviescommissie_VWDR

37

3

Een derde punt is het onvermogen om te werken vanuit de specifieke
context en behoeften van burgers en hun directe context. Denk aan
zogeheten ‘multiprobleemhuishoudens’, waarbij een gezin voor allerlei
problemen ondersteuning krijgt maar voor onderliggende praktische
problemen geen regeling is; zoals opvang voor de kinderen of een
nieuwe fiets. Precieze data over de omvang van deze ‘multiproblematiek’
zijn beperkt beschikbaar. Het Nederlands Jeugd Instituut schat dat
ruim 36.000 gezinnen ‘meervoudige problemen’ hebben, zoals een
combinatie van opvoedingsproblemen en schulden.44
Of denk aan plekken waar meerdere huishoudens een individueel
traject krijgen, maar met dezelfde problematiek te maken hebben, zoals
een onveilige buurt en weinig sociale voorzieningen. De verkokering
van de overheid en weinig vrijheid om als ambtenaren onderliggende
problemen situationeel op het niveau van het individu-, huishoudenstraat- of wijkniveau aan te pakken, zijn daarin belangrijke oorzaken.
Het gevolg is dat mensen verstrikt raken in een lokettenjungle.
Een vierde punt dat tot problemen leidt is dat de overheid (te) grote
consequenties verbindt aan fouten of vergissingen die burgers in het
contact met de overheid maken, met daarbij een sterke focus op de
rechtsstatelijkheid en rechtmatigheid. Het toeslagenschandaal is hét
grote voorbeeld van hoe complexe overheidscommunicatie, beperkte
aanspreekbaarheid en hard afstraffen van fouten een gevaarlijke cocktail
opleveren waarin burgers door toedoen van de overheid geruïneerd
worden.45 Al eerder wees de Wetenschappelijke Raad voor het
Regerings­beleid erop dat veel burgers klem kunnen komen te zitten in
een systeem waarbij kleine fouten grote negatieve gevolgen hebben –
vaak vanuit de gedachte dat ‘fraude’ en ‘onwil’ betrapt moeten worden.46
De focus op rechtmatigheid zit effectief, rechtvaardig en humaan
overheidshandelen in de weg. Dit is ook terug te zien in de afhandeling
van de aardbevingsschade. In 2021 was de overheid per euro
compensatie 74 cent kwijt aan uitvoeringskosten47, gemaakt om er zeker

Eindrapportage Adviescommissie_VWDR

te zijn dat inwoners niet meer krijgen dan waar ze recht op hebben. Een
bijkomend gevolg is echter dat de wachttijden voor hersteloperaties en
compensaties lang duren. Een dieptepunt waren de lange rijen in 2022
toen inwoners van het aardbevingsgebied beperkt aanspraak konden
maken op compensatie.
Een vijfde punt waarin de menselijke maat ontbreekt, is beleid waarin
niet het directe welzijn van mensen maar andere belangen centraal
staan. Het gasdossier in Groningen is hiervan het grote voorbeeld.48
Ondanks decennialange waarschuwingen tot zelfs na de zware beving
bij Huizinge (2012) ging de overheid (en de private sector) voorbij aan
het welzijn en de veiligheid van inwoners. Zowel in Groningen als in
het toeslagenschandaal is de overheid voor burgers geen schild maar
een zwaard geweest. Dit heeft bij zowel Groningers als in de rest van
Nederland het vertrouwen in de overheid ernstig beschadigd.
De omgang van de overheid met burgers roept het beeld op van een
overheid die de burger in de eerste plaats wantrouwt, onrealistische
verwachtingen stelt en de eigen logica (efficiëntie, rechtmatigheid)
verkiest boven het oplossen van de problemen van mensen. Op die
manier raakt de overheid het vertrouwen en de verbinding met burgers
kwijt. Mensen kunnen zelfs bang worden als de overheid op deze
manier handelt. Tekenend was het feit dat 400.000 mensen geen
energietoeslag aanvroegen terwijl ze hier wel recht op hadden. Onder
andere ingewikkelde informatie en de angst om fouten te maken naar
aanleiding van het toeslagenschandaal werden hier door burgers
aangehaald als reden.49
Overheid maakt verwachtingen rond grote maatschappelijke opgaven
niet waar
In het SCP-onderzoek ‘Roep om een overheid die verantwoordelijkheid
neemt: Burgers over de verdeling van verantwoordelijkheden bij grote
maatschappelijke opgaven’, is gekeken hoe burgers de verdeling van
verantwoordelijkheden tussen de overheid, bedrijven, maatschappelijke

38

3

organisaties en henzelf graag zien. Het SCP onderzocht dit voor vijf
maatschappelijke opgaven: gezond leven, een leven lang ontwikkelen,
duurzamer energiegebruik, bestaanszekerheid en hulpverlenen. Uit het
onderzoek blijkt dat burgers vinden dat met name de overheid veel meer
verantwoordelijkheid moet nemen dan zij nu doet. Deze wens wordt
breed gedeeld en geldt voor mensen met verschillende politieke voorkeuren. Daarnaast is een meerderheid van de Nederlanders van mening
dat de overheid bedrijven zou moeten verplichten om meer te doen
om de grote opgaven van dit moment te realiseren. Hoewel burgers
aangeven dat zij zelf ook meer verantwoordelijkheid moeten nemen,
hebben zij al veel op hun bord. Burgers zien belangrijke voorwaarden
waaraan moet worden voldaan om zelf meer verantwoordelijkheid te
nemen. Hierbij gaat het vooral om het hebben van voldoende tijd en geld
en het krijgen van de juiste ondersteuning.
In het gesprek dat de commissie heeft gevoerd met de werkgevers- en
werknemersorganisaties is door hen het belang van afstemming tussen
de overheid en sociale partners benadrukt. Zij signaleren dat de overheid
de laatste jaren ook in de richting van werkgevers en werknemers minder
vanuit vertrouwen opereert en minder contact met hen zoekt bij de
uitwerking van beleid.
De commissie constateert dat de overheid, ondanks vaak stevige
beloften van politici, moeite heeft om grote maatschappelijke opgaven
aan te pakken. Daarbij gaat het ook om opgaven die direct de
bestaanszekerheid van mensen raken. Denk aan het aanpakken van de
woningnood, het voorkomen van en omgaan met klimaatverandering,
hoge kosten van levensonderhoud, de tekorten in de onderwijs en
de zorg, jeugdzorg, migratie en de aanpak van de stikstofcrisis. De
Belastingdienst staat zo onder druk dat nieuwe voornemens op het
gebied van belastingwetgeving niet kunnen worden gerealiseerd en
zelfs de uitvoering van de kerntaken vanwege ICT-problemen onder
druk komt te staan. Het kabinetsvoornemen om kinderopvang nagenoeg
gratis beschikbaar te stellen, stokt op problemen in de uitvoering. Ook

Eindrapportage Adviescommissie_VWDR

de versterkingsoperatie en compensatie in Groningen en de afhandeling
van het toeslagenschandaal zijn twee specifieke en grote opgaven
waarbij het de overheid maar niet lukt ze op te lossen.
Het zijn allemaal maatschappelijke opgaven die diep ingrijpen in het
leven van mensen en soms groot effect hebben op het leven van
komende generaties. Het vermogen om grote problemen slagvaardig
aan te pakken is één van de oorzaken voor vertrouwensverlies van
inwoners in de overheid, aldus onderzoek van het SCP.50 Wanneer de
overheid onvoldoende in staat is problemen op te lossen die de sociale
grondrechten, de bestaanszekerheid of het toekomstperspectief van
mensen raken, kunnen mensen afhaken.
Voor het versterken van vertrouwen helpt het niet dat politici soms
grote uitspraken blijven doen dat zij crises voortvarend zullen
aanpakken, terwijl niet daadwerkelijk wordt ingegrepen of dat gestelde
verwachtingen voor de korte termijn onrealistisch zijn. Daarmee
vergroten deze politici de teleurstelling van burgers in de overheid.
Het (niet) aanpakken van grote maatschappelijke opgaven raakt
overigens niet alleen in directe maar ook in indirecte zin het vertrouwen
in de overheid. Want niet iedereen wordt even hard geraakt door het
onvermogen van de overheid om grote problemen aan te pakken.
Starters zonder ‘jubelton’ of ouderen met een klein pensioen zijn extra
afhankelijk van een overheid die de woningmarkt aanpakt. Wanneer
structureel schoollessen uitvallen, kunnen rijke ouders bijspringen met
het betalen van private bijlessen, voor de meeste andere ouders is dat
niet mogelijk. Het extra belasten van fossiele energie zonder betaalbaar
perspectief op duurzame energie kan de kwetsbare positie van lage en
lagere middeninkomens nog harder raken.

39

3

3.3

Fundamentele keuzes onder het functioneren
van de overheid

Naast positieve prestaties van de overheid is er dus ook een serieus
aantal terreinen waarop de overheid onvoldoende presteert, en die het
vertrouwen in de overheid en de weerbaarheid van de democratische
rechtsorde raken. Voordat aanbevelingen mogelijk zijn voor de
aanpak van deze tekortkomingen, is het van belang stil te staan bij de
structurerende factoren die gemaakt hebben dat de problemen konden
ontstaan en blijven bestaan.
De commissie ziet namelijk een aantal fundamentele keuzes die de
afgelopen decennia sturing hebben gegeven aan het denken over de
overheid en de samenleving. Het gaat om keuzes die genomen zijn met
een breed draagvlak in de politiek en samenleving. Op onderdelen leken
alternatieven niet eens serieus in beeld te komen. Naar de overtuiging
van de commissie zijn echter correcties op deze keuzes noodzakelijk,
vanuit het perspectief van de consequenties die inmiddels zichtbaar
worden voor de democratische rechtsorde.
De commissie bespreekt hierna vier fundamentele keuzes, namelijk de
prestatiesamenleving, zelfredzaamheid, een focus op economisch succes
van regio’s en het New Public Management denken over de overheid.
Prestatiesamenleving
Het idee dat succes en falen zijn toe te schrijven aan persoonlijke
verdienste, is stevig geworteld in het dagelijks leven. Dit heeft vooral te
maken met de ontwikkelingen in onze ‘prestatiesamenleving’. Je moet je
maatschappelijke positie en de daarbij behorende waardering verdienen.
Dit wordt ook wel een meritocratie genoemd. Een meritocratie betekent
letterlijk: een heerschappij op basis van verdiensten. In een meritocratie
zijn de individuele prestaties bepalend voor de maatschappelijke positie.
Het ideaal van meritocratisering is in onze samenleving de afgelopen
decennia vrijwel onomstreden geweest, maar wordt de laatste jaren51

Eindrapportage Adviescommissie_VWDR

ook kritischer benaderd. Het idee was dat meritocratie rechtvaardig is:
niet afkomst maar talent en inspanning zijn bepalend. Mensen die goed
presteren en hard werken krijgen de beste banen, het meeste inkomen en
de hoogste status, zo is het idee.
Onze samenleving is echter geen perfecte meritocratie. Kinderen met
theoretisch opgeleide ouders hebben nog steeds een voorsprong, zeker
als ze ook nog uit een harmonieus gezin komen. Theoretisch opgeleide
ouders kunnen gemakkelijker helpen bij schoolwerk. Bovendien blijft
discriminatie een hardnekkig probleem, vooral op de arbeidsmarkt. Zo
blijken migratieachtergrond, sociale klasse, chronische ziekte en handicap,
leeftijd en geslacht factoren waarop vaak gediscrimineerd wordt.
Maar ook het meritocratische ideaal op zichzelf heeft een aantal
schaduwkanten die slecht kunnen uitpakken voor het samenleven in
een democratie. Ten eerste kan meritocratie de gelijkwaardigheid en
onderlinge solidariteit van burgers bedreigen. Wie vroeger succesvol
was, wist ook wel dat dat voor een deel gewoon geluk was. Het geluk om
kansen te krijgen als gevolg van je afkomst. Omdat je geluk had, was het
appèl groter dat je wat moest terugdoen. Wie denkt het eigen succes
aan eigen prestaties te danken te hebben, kan het gevoel hebben niets te
hoeven terugdoen. Dat is een zwakke basis voor solidariteit.
Ten tweede heeft meritocratisering een negatief effect op het zelfrespect
van mensen met een praktische opleiding en mensen met weinig
opleiding. De hoge maatschappelijke waardering voor een theoretische
opleiding geeft mensen die deze opleiding niet hebben de subtiele
boodschap dat ze minder zijn. Weinig opleiding is geen kwestie meer
van pech, maar wordt gezien als ontbrekende verdienste. Het is daardoor
een bron van schaamte geworden. Vooral lager opgeleiden die geen vast
werk kunnen vinden, lijden sterk onder schaamtegevoelens52. Wie minder
goed kan leren, heeft doorgaans minder kans op wat wordt gezien
als maatschappelijk succes. Tussen groepen theoretisch- en praktisch
opgeleiden gaapt een groeiende kloof. Veel mensen met weinig opleiding

40

3

of een praktische opleiding voelen zich niet gezien en niet gewaardeerd,
en zetten zich af tegen andere groepen waarnaar in hun beleving meer
aandacht uitgaat, terwijl men zelf tussen wal en schip valt.
Zelfredzaamheid
Ook zelfredzaamheid – ook wel ‘eigen verantwoordelijkheid’ genoemd –
was de afgelopen decennia een leidend uitgangspunt voor beleid. De
gedachte daarachter is dat mensen in de eerste plaats voor zichzelf
moeten kunnen zorgen. Daarbij is het idee dat minder hulp van de
overheid tot meer zelfredzaamheid leidt. Het SCP constateerde in 2012
dat er sprake was van een nieuw verantwoordelijkheidsmodel, waarbij de
overheid de randvoorwaarden vastlegt en voorhoudt wat ze van burgers
verwachten. Rechten van burgers worden dan plichten. Zo is langer thuis
wonen door ouderen ooit als recht begonnen maar inmiddels een plicht
geworden.
Zelfredzaamheid bleek echter voor veel mensen niet haalbaar. Mensen
zijn niet altijd in staat om aan de verwachtingen van de overheid te
voldoen. Van mensen die in staat zijn tot mantelzorgen, wordt verwacht
dat ze hulp bieden aan hun naaste, terwijl ze soms zelf ook overbelast
zijn.
Uit het ideaal van zelfredzaamheid volgt ook het idee dat mensen
die niet ‘zelfredzaam’ zijn doordat zij van professionele hulp en/of
een uitkering afhankelijk zijn en de samenleving en hun medeburgers
problemen bezorgen. En soms ook dat zij die hulp of uitkering misschien
ook niet echt nodig hebben. Uitkeringsinstanties zijn zich vanuit dit
idee afgelopen decennia meer gaan richten op controle en minder op
persoonlijke hulp53.
De mensen die de overheid aanspoort tot zelfredzaamheid overlappen
in hoge mate met de mensen die in de prestatiesamenleving minder
meetellen. Denk aan mensen met een praktische opleiding en laag
inkomen, ziekte of zonder startkwalificatie. Burgers met een hoger

Eindrapportage Adviescommissie_VWDR

inkomen kunnen zich aan het zelfredzaamheidsregime onttrekken
door hulp en zorg zelf in te kopen, en theoretisch opgeleiden kennen
vaak beter de weg in het overheidssysteem. Het gevolg voor de
democratische rechtsorde is hetzelfde als wie zich niet gezien voelt in de
prestatiesamenleving: wie zich niet door de overheid geholpen weet en
ervaart dat de overheid er niet voor jou is, keert zich sneller af van het
gevestigde politieke systeem.
Economisch succes als focus voor regionaal beleid
Ook de beleidsfilosofie voor regionaal beleid van de afgelopen decennia
heeft de manier waarop de overheid voor mensen werkt beïnvloed. In
de periode tussen de wederopbouwperiode en eind jaren 70 was het
landelijke overheidsbeleid erop gericht dat iedere regio in Nederland
op een vergelijkbare wijze moest meekomen in de economische
ontwikkeling. Dit ging gepaard met forse investeringen verspreid over
het land. Vanaf de jaren 70 kwam het idee op dat juist de verschillen
tussen regio’s moesten worden benut; specifieke regio’s waren geschikt
voor specifieke sectoren en hadden andere typen investeringen
nodig. Vanaf de jaren 80 werd in combinatie met de marktwerking het
uitgangspunt gehanteerd dat regio’s ‘op eigen kracht’ moesten staan.
Regio’s werden in de eerste plaats zelf verantwoordelijk voor hun
economische ontwikkeling.54 Sommige regio’s waren hiertoe beter in
staat dan andere. Met name regio’s aan de grenzen van het land konden
minder goed op eigen kracht zorgen voor economische ontwikkeling.
Daar komt bij dat vanaf jaren 90 de overheid juist extra ging
investeren in sterke regio’s (mainports). Het vergroten van het totale
verdienvermogen van Nederland stond centraal. Een aantal mainports
en ‘topsectoren’ moesten de motoren voor de BV Nederland worden.
Vanaf diezelfde periode zijn de regionale sociaaleconomische verschillen
in Nederland sterk toegenomen.55 Ook voor de ‘brede welvaart’ in
grensregio’s, waar vaak al sprake was van bevolkingskrimp, heeft dit
negatieve consequenties gehad. Sommige regio’s zijn hierdoor (verder)
op achterstand geraakt.56 De leefbaarheid dreigt in sommige regio’s zelfs
in een negatieve spiraal te komen.57

41

3

De afgelopen jaren is een geleidelijke kentering in dit denken waar
te nemen, zoals te zien is met de introductie van de Regio Deals en
toenemende aandacht voor brede welvaart voor regio’s.
Regionale verschillen kunnen gepaard gaan met maatschappelijk
ongenoegen, lager vertrouwen in de overheid en een politieke voorkeur
voor partijen die een stem geven aan het ongenoegen. Hoewel
verschillen zich doorgaans ook bínnen regio’s manifesteren, is er in
grote lijnen sprake van een verschuiving van het zwaartepunt van het
maatschappelijk onbehagen richting meer rurale regio’s.58
New public management
De vierde fundamentele keuze die de commissie onderscheidt
heeft betrekking op het denken over de overheid zelf. De afgelopen
decennia is het denken over de overheid sterk beïnvloed door de
bestuurskundige stroming New Public Management (NPM). In dit denken
staat de toepassing van bedrijfsmatige principes op de sturing van
de overheid centraal. Kenmerkende elementen zijn het splitsen van
beleid en uitvoering, waarbij sturing tussen overheden en op afstand
geplaatste of geprivatiseerde uitvoeringsorganisatie invulling kreeg via
private sturingsrelaties (contractsturing). De gedachte was dat door de
introductie van economische prikkels (liberalisering en marktwerking) de
efficiëntie zou toenemen.
De filosofie van New Public Management kan niet losgezien worden van
de historische wortels. Het denken is in de jaren ’80 ontstaan in reactie
op de waarneming dat de overheid log, traag en duur is. Een kleinere en
meer efficiënte overheid zou bijdragen aan lagere collectieve lasten en
een eenvoudiger openbaar bestuur. Daaraan bestond in de economische
crisisjaren ’80 grote behoefte. En door het optimisme over het
economisch liberalisme en de vorming van de Europese interne markt in
de jaren ’90 werd het denken op grote schaal toegepast.

Eindrapportage Adviescommissie_VWDR

Marktwerking is sindsdien het leidende model geworden voor veel
onderwerpen waar de overheid vanuit haar rol een eindverantwoordelijkheid heeft, denk aan de jeugdzorg, geestelijke gezondheidszorg,
inburgering, arbeidsreïntegratie, kinderopvang, ziekenhuiszorg en langdurige zorg (voor ouderen en mensen met een beperking). De pleitbezorgers van marktwerking betoogden dat dit zou leiden tot meer
klantvriendelijkheid, kostenbeheersing, keuzevrijheid, transparantie en
kwaliteitsverbetering. Marktwerking heeft op het gebied van (kosten)
efficiëntie en kwaliteit soms tot verbetering geleid, maar kent ook een
aantal onbedoelde neveneffecten die er samen aan bijdragen dat de
overheid niet voor iedereen goed werkt.
De door de Eerste Kamer ingestelde Parlementaire Onderzoeks­
commissie Privatisering/Verzelfstandiging Overheidsdiensten blikte
in 2012 terug op de periode vanaf de jaren ’80 en constateerde:
“De verbinding tussen privatisering en verzelfstandiging enerzijds
en marktwerking anderzijds maakte het openbaar bestuur niet
eenvoudiger, maar complexer. Vanaf omstreeks 2000 breekt een
kritische fase aan. De kernvraag is nu of regering en parlement bij
privatisering en verzelfstandiging alle relevante aspecten wel voldoende
hebben gewogen. Het gaat dan over aandacht voor publieke belangen
en de noodzaak van toezicht op markten. (…) Het privatiserings- en
verzelfstandigings­beleid wordt gekenmerkt door een opeenstapeling
van doelstellingen en maatregelen. Deze bestuurlijke stapeling roept
vervolgens weer nieuwe vormen van regulering en bureaucratisering op.
Verzelfstandiging kan kennelijk vele vormen aannemen. Het resultaat is
een complexe situatie van publieke, semi-publieke en private partijen
die met elkaar samenwerken, waarbij zich aanzienlijke sturings- en
ordeningsvragen blijven voordoen. De commissie concludeert dat de
rijksoverheid wel vereenvoudiging en een kleinere rijksdienst nastreefde,
maar dat in plaats daarvan de bestuurlijke complexiteit is toegenomen.
(…) Voor burgers is de overheid ook op afstand komen te staan. Het is
niet altijd duidelijk wie kan worden aangesproken op de gevolgen van de
gemaakte keuzes.”59

42

3

Zo heeft marktwerking geleid tot een stormachtige schaalvergroting
in het publieke domein, die de toegankelijkheid en aanspreekbaarheid
vaak niet hebben verhoogd. Daarnaast is kostenbeheersing vaak ten
koste gegaan van de kwaliteit van het werk, en verslechtering van
toch al slecht betaalde banen. Andere negatieve gevolgen zijn een
groter risico op verbroken hulprelaties en het feit dat van de belofte
van keuzevrijheid in veel sectoren niets is terechtgekomen. Daarnaast
is door marktwerking de overheid zelf minder goed aanspreekbaar
geworden, omdat ze over veel onderwerpen niet meer ‘direct’ gaat.
In plaats daarvan is de overheid toezicht op toezicht gaan stapelen
op de vermarkte instellingen. Dit leidt tot meer bureaucratie en
onoverzichtelijkheid.
Ook bij het uitbesteden van taken aan de markt is de overheid nog
steeds verantwoordelijk voor het invullen van sociale grondrechten voor
burgers.60 Door taken op afstand van de overheid te plaatsen, heeft de
overheid het zichzelf moeilijk gemaakt deze rechten in te vullen als de
uitvoering van deze taken door marktpartijen faalt.
De overheid is ook zelf door de ruimte voor de markt anders naar
zichzelf gaan kijken, en anders gaan functioneren. De overheid ging
zichzelf aan het bedrijfsleven spiegelen en daarbij de burgers als klant
zien en zichzelf als leverancier; zie de ‘klantcontactcentra’ bij gemeenten
en de zogenoemde ‘klantreis’ die burgers bij instellingen zouden moeten
doorlopen. De burger zien als klant is echter een grote misvatting. Van
een klant verwacht je dat diegene mondig en assertief zijn recht opeist,
maar een burger dien je ook in recht te voorzien als hij of zij minder
mondig en assertief is.61

Eindrapportage Adviescommissie_VWDR

Tot slot blijkt ook de scheiding tussen beleid en uitvoering die binnen de
overheid is doorgevoerd problematisch. Vooral omdat er te weinig vanuit
praktijkkennis gewerkt wordt, leiden beleids- en uitvoeringskeuzes tot
ongewenste of onwerkbare resultaten.62 Overheden hielden zelf te weinig
kennis in huis vanuit de overtuiging dat dit wel ingehuurd kan worden.
Ook managers werden geacht te rouleren, met als onderliggende
opvattingen dat managen een vak is dat ook zonder al te veel
inhoudelijke affiniteit kan worden uitgevoerd.
Binnen het programma ‘Staat van de uitvoering’ constateert de
stuurgroep: “Meer dan andere landen neigen we naar verkokering tussen
uitvoering en beleid. Bovendien lijkt het erop dat wij vaker in de valkuil
stappen dat we op basis van onze beleids- en uitvoeringskennis denken
te weten wat burgers en ondernemers nodig hebben. Als het gaat om
het daadwerkelijk centraal stellen van onze burgers en ondernemers
kunnen we nog veel leren van anderen. Werken vanuit de opgave, 1
overheid, 1 loket: we praten er al lang over en her en der nemen we
initiatieven. Andere landen houden ons hier een spiegel voor: we hebben
hier echt nog serieuze stappen in te zetten.” Het programma laat
vervolgens enkele inspirerende voorbeelden uit het buitenland zien (zie
de kadertekst). 63
De commissie VWDR ziet in deze voorbeelden inderdaad belangrijke
inspiratie voor een overheid die meer werkt vanuit publieke waarden dan
vanuit publiek management.

43

3

Inspirerende voorbeelden uit het buitenland
Het programma Staat van de Uitvoering bracht een special uit met
inspirerende voorbeelden uit het buitenland om de complexiteit
van wet- en regelgeving én daarmee de uitvoeringspraktijk te
versimpelen. Adviesbureau Haagse Beek onderzocht de goede
praktijkvoorbeelden in deze Special. Een verdere beschrijving van
de voorbeelden is online beschikbaar.

Automatische toekenning van toeslagen en persoonlijk
contact met ouders gaan in Vlaanderen samen op
Door vérgaande digitalisering in Vlaanderen worden toeslagen voor
kinderen automatisch toegekend. Het aanvragen van een toeslag is
daardoor niet nodig. Dat zorgt ervoor dat ouders die dat moeilijk
vinden of niet weten dat ze zo’n aanvraag kunnen indienen, nu óók
deze toeslagen ontvangen. Het Vlaams Agentschap Uitbetaling
Groeipakket (VUTG) krijgt hiervoor gegevens van meer dan tien
andere organisaties. Op basis van deze gegevens wordt voor
ieder kind maandelijks een basisbedrag uitbetaald, automatisch
aangevuld met een of meerdere van de acht toeslagen waarop het
kind recht heeft.
Door deze werkwijze is er meer tijd voor persoonlijk contact
met ouders die door wijzigingen in hun persoonlijke situatie
vragen hebben. Er zijn 200 ‘Huizen van het Kind’ waar ouders
kunnen binnenlopen zonder afspraak voor al hun vragen: over
kinderopvang, gezondheidszorg, opvoedingsondersteuning,
vrijetijdsaanbod en andere vragen die betrekking hebben
op kinderen. In 76 Huizen van het Kind is ook aanvullende
ondersteuning aanwezig vanuit het agentschap Uitbetaling
Groeipakket, namelijk in zogenaamde kwetsbare regio’s. In de
overige Huizen van het Kind fungeren medewerkers van het
agentschap in de backoffice om lokale onthaalmedewerkers te
ondersteunen. De Huizen van het Kind zijn ook buiten gangbare
kantooruren geopend.

Eindrapportage Adviescommissie_VWDR

Automatische energiekorting in Portugal
In Portugal wordt eenzelfde werkwijze voor gegevensdeling
gehanteerd als in Vlaanderen. Daar wordt automatisch een korting
gegeven op de energierekening van mensen als uit de beschikbare
gegevens blijkt dat ze hier recht op hebben. Het Agentschap
voor Bestuurlijke Vernieuwing (AMA) heeft in overeenstemming
met Europese wetgeving een werkwijze ontwikkeld waarmee
gegevensdeling tussen verschillende overheidsdiensten kan
plaatsvinden. Hierdoor zijn er vier keer zoveel gezinnen in beeld
gekomen die recht hebben op deze energiekorting.

Koplopers op het gebied van de digitale loketfunctie
Een tendens in verschillende landen (Nieuw-Zeeland, Estland,
Duitsland, Portugal, Canada, Denemarken, België en Noorwegen
zijn onderzocht) is om inwoners een digitale loketfunctie te
bieden. Het digitale loket biedt één ingang voor inwoners. Aan
de achterkant werken verschillende overheidsinstanties samen.
Het algemene uitgangspunt in deze landen is dat inwoners niet
hoeven te snappen hoe de overheid werkt. De inrichting gebeurt
op basis van levensgebeurtenissen en thema’s die voortvloeien uit
de behoefte van inwoners. Zo zien we in Nieuw-Zeeland dat de
dienstverlening is ingericht rondom 42 verschillende life-events.
Bijvoorbeeld de geboorte van een kind, afstuderen van school
of starten met rijlessen. Ook in Estland navigeer je gemakkelijk
per levensgebeurtenis naar de juiste overheidsdiensten. Begin
je een eigen bedrijf? Ga je trouwen of verhuizen? Dan zie je per
gebeurtenis de formulieren die je moet invullen of de zaken die je
moet regelen.

44

3

Nieuw-Zeeland heeft de systemen van de belastingdienst
vervangen en de gebruiker centraal gezet
In een periode van ruim tien jaar heeft Nieuw-Zeeland zowel
de opzet van het belastingstelsel veranderd als de inning
van belastingen gedigitaliseerd en sterk vereenvoudigd.
Een belangrijk verschil met Nederland is dat in de NieuwZeelandse belastingdienst zowel het beleid als de uitvoering zijn
ondergebracht. Vanaf de start is breed commitment gezocht.
Onder meer bij uitvoerders en in het parlement – zowel bij de
regeringspartijen als de oppositie. Iedere wijziging werd vooraf
uitgebreid getest voordat deze doorgevoerd werd. Systemen liepen
parallel, soms tot wel vijf jaar. Vragen via de helpdesk dienden als
feedback. Het uitgangspunt was steeds: we maken het makkelijker
en eenvoudiger voor de gebruiker en richten ons op betere naleving
van wet- en regelgeving. Processen moesten hierop worden
aangepast, ook als dat betekende dat de organisatie ingrijpend zou
wijzigen. En dat is gebeurd: van een verkokerde organisatie is de
Nieuw-Zeelandse belastingdienst veranderd in een organisatie die is
ingericht om de doelgroepen heen, met minder managementlagen.
Bron: Staat van de Uitvoering, Special 2023: Inspiratie uit het buitenland en Haagse Beek,
Innovating Government.

3.4 Analyse weerbaarheid
In de voorgaande paragrafen heeft de commissie geschetst wat vanuit
het perspectief van de democratische rechtsorde relevante zorgen zijn.
Naar het oordeel van de commissie vormen de geschetste zorgen een
bedreiging van de democratische rechtsorde. In deze paragraaf gaat de
commissie daarom in op de vraag of de huidige democratische rechtsorde
voldoende weerbaar is.

Eindrapportage Adviescommissie_VWDR

Daarbij constateert de commissie in de eerste plaats dat er sprake is van
groeiende aandacht voor de in dit hoofdstuk beschreven onderwerpen.
In de aanloop naar de Kamerverkiezingen van november 2023 hebben
diverse partijen laten blijken dat zij aan de genoemde onderwerpen
prioriteit geven. Ook constateert de commissie dat het onderwerp van
dit hoofdstuk veel aandacht krijgt in opiniebladen, kranten, podcasts
en documentaires. Inmiddels nam het kabinet enkele betekenisvolle
besluiten om hardvochtige effecten van wet- en regelgeving tegen te
gaan.64
Deze signalen zijn bemoedigend, hoewel nog onvoldoende om de
problematiek op te lossen. Er zijn ook zaken die de weerbaarheid van
de democratische rechtsorde onder druk zetten: te weinig stelselmatig
aandacht voor de sociale grondrechten, een defensieve houding bij
politici tegenover kritiek en onvoldoende representatieve invloed op en
toegang tot besluitvormingsprocessen.
Te weinig aandacht voor sociale grondrechten
Bij de grondwetswijziging van 1983 zijn de sociale grondrechten in
de Grondwet opgenomen. Deze grondrechten hebben een minder
dwingende werking dan de klassieke grondrechten, waarop iedereen
zich ook mag beroepen. De sociale grondrechten hebben eerder het
karakter van een inspanningsverplichting.
Ook in de politieke praktijk hebben de sociale grondrechten geen grote
betekenis. Er wordt zelden expliciet stilgestaan bij de invulling van de
grondrechten en ze krijgen weinig stelselmatig aandacht.
De commissie ziet hierin een kwetsbaarheid voor de democratische
rechtsorde. Het is voor een levende democratische rechtsorde van
belang dat het debat over de invulling van de sociale grondrechten op
gang blijft.

45

3

Weinig ruimte voor tegenspraak en leren van fouten
De commissie constateert een neiging bij politici en hun entourage
om risico’s die de beeldvorming negatief kunnen beïnvloeden te
minimaliseren. Onder risico’s worden ook fouten en kritiek gerekend. Het
gevolg is dat te vaak een defensieve houding vooropstaat, of dat gezocht
wordt naar manieren om de schuldvraag af te wentelen op anderen.
Waar gewerkt wordt, worden fouten gemaakt. Het signaleren, agenderen
en herstellen van fouten in beleid en uitvoering, ook in individuele
gevallen, laat echter te wensen over. Het toeslagenschandaal en de
schadeafhandeling in Groningen zijn symbolisch voor een overheid
die onvoldoende (zelf) corrigerend is. Hierdoor is de democratische
rechtsorde uiteindelijk in het geding, zo stelde eerder al de
Inspectieraad65. De commissie maakt zich dan ook zorgen over de
bezuinigingen die de afgelopen jaren hebben plaatsgevonden op de
sociale advocatuur.
Ook voldoende ruimte voor interne kritiek is belangrijk. Ambtenaren
moeten ruimte krijgen en benutten om intern kritiek te uiten en hun
meerderen tegen te spreken wanneer zij zien dat beleid en/of uitvoering
tot problemen bij burgers leidt. Die interne kritiek is onderdeel van
hun taak en verantwoordelijkheid als ambtenaar. Dat geldt ook voor
tegenspraak van ambtenaren naar de minister.
De overheid kan alleen goed functioneren als macht en tegenmacht
goed georganiseerd zijn. Inspecties spelen een belangrijke rol in het
toezicht op het functioneren van de publiek sector. De inspectieraad
stelde in juni 2023 dat er zorgen zijn dat inspecties voldoende
onafhankelijk kunnen opereren om tegenspraak te kunnen geven richting
politiek en overheid.66 In het geval van het toeslagenschandaal is in het
geheel geen sprake van onafhankelijk toezicht op het functioneren van
de Belastingdienst. Maar naast inspecties gaat het ook om ruimte en
luisteren naar andere vormen van externe tegenmacht, denk aan de

Eindrapportage Adviescommissie_VWDR

controlerende taak van de Tweede Kamer, instanties als de Algemene
Rekenkamer, de (Nationale, regionale en lokale) Ombudsman en
ombudscommissies en de planbureaus. Ook de journalistiek heeft een
belangrijke rol als externe tegenmacht.
Het zou voor het goed functioneren van de democratische rechtsorde
een enorme stimulans zijn wanneer op een meer ontspannen manier
over fouten en kritiek gesproken kan worden. Dit vraagt ook iets van de
benaderingswijze van degene die kritiek formuleert. De commissie ziet
te vaak een vorm van sensatiezucht optreden in de manier waarop in het
parlement en in de media over fouten en kritiek gesproken wordt, met
een sterke focus op de (personele) consequenties. De commissie bepleit
een hernieuwde invulling van de vertrouwensregel.
Ongelijke toegang tot en invloed op besluitvormingsprocessen
Een andere zorg van de commissie is ongelijke toegang van burgers op
het democratische besluitvormingsproces. De commissie constateert dat
groepen die last hebben van de in dit hoofdstuk beschreven problemen
ook de groepen zijn die ondervertegenwoordigd zijn in het politieke
proces. Theoretisch opgeleiden zijn niet alleen oververtegenwoordigd
in de politiek en ambtenarij, maar ook het beleid is beter afgestemd op
hun wensen, volgens politicoloog Wouter Schakel: “Een rijk persoon die
niet stemt, heeft nog steeds meer invloed dan een arm persoon die wel
stemt”67.
Deze ongelijke toegang tot besluitvormingsprocessen raakt aan
procedurele rechtvaardigheid: de idee dat besluiten rechtvaardig
tot stand komen, waarbij ieder met diens mening eerlijk, gelijk
en onbevooroordeeld wordt gehoord en behandeld. Procedurele
onrechtvaardigheid is een bedreiging voor de democratische rechtsorde.
Veel mensen zijn bereid om in de democratie een ongelijke uitkomst
te accepteren als daar in ieder geval een eerlijk proces aan vooraf is
gegaan. Wanneer het proces als onrechtvaardig wordt ervaren, is de

46

3

steun voor uitkomsten aanzienlijk minder.68 De commissie constateert
dat niet alle belangen, standpunten en zorgen die onder burgers
spelen weten even goed hun weg naar besluitvorming weten te vinden.
Onder andere de ontzuiling en het inkrimpen van het maatschappelijk
middenveld lijken hierin een lacune te hebben achtergelaten.
In 2021 constateerde het SCP dat er weinig ruimte was voor burgers om
hen inspraak in het overheidsbeleid te geven.69 Verschillende initiatieven
zijn ingezet om participatie te vergroten, zoals het verkennen van een
burgerforum voor energie en klimaat, een burgerberaad voor de zorg en
verschillende referenda. De commissie is overwegend positief over deze
initiatieven, maar roept ook op om te waken voor te grote verwachtingen
en voor het risico dat ook hier ongelijkheid ontstaat in de manier waarop
mensen (kunnen) deelnemen. Uit onderzoek blijkt dat de meeste burgers
democratische innovaties voor participatie vooral zien als aanvulling op
de representatieve democratie.70 Ook kan participatie averechts effecten
hebben als de overheid grote verwachtingen van burgers wekt, maar hier
vervolgens niet aan kan voldoen.
De commissie stelt wel dat het vergroten van participatiemogelijkheden
op zichzelf niet voldoende is om de kloof in invloed en toegang tot
besluitvormingsprocessen te dichten. Ten eerste gaat het erom een
grotere groep te bereiken dan ‘usual suspects’ die tijd en mogelijkheden
hebben om hun weg naar en in deze trajecten te vinden. Ten tweede
gaan invloed en toegang ook om het vermogen om zelf effectief een
onderwerp te kunnen adresseren bij politici en instanties die invloed
hebben. Het vermogen om gelijkgestemden te organiseren en je
weg tot de macht te kunnen vinden is daarin belangrijk en niet voor
iedereen weggelegd. Ook persoonlijke netwerken met invloedrijke en
gelijkgestemde personen kunnen van invloed zijn op toegang tot de
macht.71

Eindrapportage Adviescommissie_VWDR

De commissie bepleit aandacht voor een veel sterkere representatie van
ondervertegenwoordigde groepen. Dit kan door aandacht voor een meer
representatieve afspiegeling van de bevolking binnen politieke organen
en ambtelijke organisaties, maar ook door intensieve netwerken te
creëren tussen beleidsmakers en de praktijk waarvoor zij beleid maken,
bijvoorbeeld door de inzet van ervaringsdeskundigen.

3.5

Samenvatting

Nederland kent gemiddeld een goed niveau van publieke voorzieningen
en de overheid levert in vergelijking met andere landen grote prestaties.
Maar de commissie heeft in dit hoofdstuk laten zien dat de manier
waarop de overheid functioneert, niet voor iedereen in Nederland even
goed werkt.
In de eerste plaats constateert de commissie dat de sociale
grondrechten die in de Grondwet zijn vastgelegd niet voor iedereen
lijken te gelden. Een grote groep Nederlanders ervaart geen
bestaanszekerheid. Ongelijkheid neemt toe in vermogen, maar ook in
de toegang tot voorzieningen als onderwijs en zorg. Een woning vinden
is voor een grote groep – zeker jongeren – een groot probleem. En de
leefbaarheid in sommige landelijke regio’s staat serieus onder druk.
In de tweede plaats slaagt de overheid er met gestandaardiseerde
systemen en onrealistische verwachtingen van mensen niet goed in om
mensen individueel recht te doen. Dat is vooral merkbaar als mensen
niet goed binnen een ‘hokje’ passen of moeite hebben met (schriftelijke)
communicatie. Als mensen vervolgens contact willen leggen ervaren zij
vaak een slechte toegankelijkheid en een beperkt probleemoplossend
vermogen van overheidsprofessionals die slechts één onderdeel kunnen
beïnvloeden. Het risico op een lokettenjungle is dan groot.

47

3

In de derde plaats ziet de commissie dat rond grote maatschappelijke
opgaven vaak grote beloften worden gedaan, die maar beperkt worden
ingelost. De overheid heeft moeite grote opgaven tot een goed einde te
brengen.
Burgers die te maken hebben met problemen in bestaanszekerheid en
onzekere toekomstomstandigheden ervaren dat de overheid nu niet
voor hen functioneert. Het gevolg is een afbrokkelend vertrouwen in de
overheid en daarmee ook aantasting van een weerbare democratische
rechtsorde.
Deze situatie is mede het gevolg van de doorwerking van een aantal
fundamentele keuzes over overheid en samenleving, namelijk de
prestatiesamenleving, zelfredzaamheid, een focus op economisch succes
van regio’s en het New Public Management denken over de overheid.
Vanuit het perspectief van de democratische rechtsorde dient een
correctie plaats te vinden op deze keuzes.
De commissie concludeert dat in het huidige politieke klimaat
aandacht ontstaat voor de hiervoor genoemde thema’s en ziet daarin
een teken dat de democratische rechtsorde weerbaar is. Wel ziet
de commissie drie punten waarop de democratische rechtsorde aan
weerbaarheid moet winnen om de zorgen fundamenteel te adresseren:
de aandacht voor sociale grondrechten moet stelselmatig worden
vergroot, er moet een meer ontspannen houding komen richt kritiek en
tegenspraak, en de toegang van ondervertegenwoordigde groepen tot
besluitvormingsprocessen moet worden versterkt.

Eindrapportage Adviescommissie_VWDR

48

HENK VAN LIEROP

Gezicht aan de zorgen: portretten van Nederlanders

“ Het hele kabinet is niet het kabinet van het volk.
De overheid heeft vaak zulke moeilijke regels.
Als mensen in nood zitten, zijn de drempels
om daar om hulp te vragen gewoon te hoog.
Wij helpen iedereen die hulp nodig heeft. Wij
zitten in hetzelfde schuitje en bij ons zijn er geen
drempels.”

Henk woont in Nijmegen. Hij heeft geen gemakkelijk leven gehad.
Hij had ooit een goedlopend restaurant. Maar na een overval,
waarbij hij werd vastgebonden en mishandeld, raakte hij alles
kwijt. Hij had een tijd geen dak boven zijn hoofd. In deze periode
kwam hij erachter dat veel mensen tussen wal en schip vielen als
het aankwam om hulp krijgen. “Dan kom je bij de gemeente, dan
zeggen ze: ‘Meneer, u moet eerst onderdak regelen, voor u een
uitkering kunt krijgen.’ Dan wil je onderdak regelen, maar dan
zeggen ze: ‘U heeft geen inkomen, dan kunnen wij niets regelen.’
Met zulke moeilijke regels, dan ga je daar liever gewoon niet
naartoe.”
Dat moest anders, vond Henk. Zo begon hij zijn stichting, samen
met zijn dochter: ‘Stichting Gratis kan je elkaar helpen’. Henk:
“Ik draai een weggeefwinkel aan huis. Ik krijg daar geen subsidie
voor, ik betaal alles uit eigen zak. Maar ik vind: als je door
omstandigheden alles kwijtraakt, moet er iemand voor je zijn. De
overheid is er dan niet voor je. Waar zij verzaken, daar zijn wij er
wel.”

Eindrapportage Adviescommissie_VWDR

49

4

Zorg 2: Burgers voor wie de democratie niet
goed werkt dreigen af te haken of zijn al afgehaakt
In dit hoofdstuk bespreekt de adviescommissie de zorg van burgers die afhaken van de
democratische rechtsorde. De opbouw is als volgt:
• Paragraaf 4.1 gaat in op de vraag: waarom is afhaken relevant
voor de weerbaarheid van de democratische rechtsorde?
• Vervolgens beschrijft de commissie ontwikkelingen
in het afhaken van groepen in de samenleving.
Daarbij wordt onderscheid gemaakt tussen
niet ‘kunnen’ (4.2) en niet ‘willen’ (4.3).
• Paragraaf 4.4 beschrijft de conclusies die
de commissie trekt voor de weerbaarheid
van de democratische rechtsorde.
• In paragraaf 4.5 vat de commissie de
bevindingen in dit hoofdstuk samen.

Eindrapportage Adviescommissie_VWDR

50

4

4.1

Afhaken burgers als probleem voor de democratische
rechtsorde

In een goed functionerende democratische rechtstaat zijn veel
burgers positief betrokken, ‘aangehaakt’, bij de democratie. Op zijn
minst op passieve wijze: ze steunen de democratische rechtsstaat als
bestuursvorm en hebben globaal vertrouwen in volksvertegenwoordigers
en andere democratische instituties. Een aanzienlijk aantal burgers is
bovendien ook actief betrokken: geïnteresseerd in het reilen en zeilen
van de democratische rechtsorde en graag bereid om bij te dragen aan
het goed functioneren van de democratische rechtsstaat. Bijdragen
kunnen variëren van bijvoorbeeld stemmen bij verkiezingen tot en met
actief lidmaatschap van politieke partijen of protest via demonstraties
of andere geweldloze acties. Het is voor een goed functionerende
democratische rechtsstaat niet noodzakelijk dat alle burgers actief
betrokken zijn. Het is slechts noodzakelijk dat zij voldoende vertrouwen
hebben om democratie en politiek aan anderen over te laten,
bijvoorbeeld omdat ze geen tijd hebben of willen maken, of omdat ze
hun tijd liever aan bijvoorbeeld gezin, werk of hobby’s besteden.
Een van de zorgen waarover de commissie VWDR gevraagd is zich te
buigen, is dat een groep burgers geen actieve maar ook geen passieve
steun verleent aan de democratische rechtsorde. Ze hebben weinig
of geen vertrouwen in politici en bestuurders en zijn daardoor ook
niet bereid om zich door politici te laten vertegenwoordigen. Deze
burgers worden wel ‘afgehaakt’ genoemd. De vraag is hoe groot dit
probleem is, welke groepen hiertoe behoren, om welke redenen en welke
voornoemde aspecten van afhaken voor hen gelden. En natuurlijk wat
hieraan te doen is.
Om nader te bekijken wie zijn afgehaakt en wat we daaronder verstaan
is het handig eerst te bepalen wie de mensen zijn die zijn aangehaakt,
en dus wel deelnemen aan democratische processen. Veel onderzoek
laat zien dat de kans om ‘aangehaakt’ te zijn groter is bij theoretisch
geschoolde burgers. Theoretisch geschoolde burgers hebben over

Eindrapportage Adviescommissie_VWDR

het algemeen een gunstige sociaaleconomische positie en een hecht
sociaal netwerk. Zij nemen vaker deel aan informele en formele politieke
activiteiten en verenigingen en gaan ook vaker stemmen72. Hun gunstige
sociaaleconomische positie draagt bij aan meer kennis van politiek en
meer vaardigheden die in democratische processen van pas komen zoals
argumenteren en projectplannen en begrotingen beoordelen. Zij voelen
weinig culturele afstand tot politici. Door al deze voordelen hebben
ze meer invloed op de democratie. Theoretisch geschoolde burgers
hebben ook relatief veel vertrouwen in de politiek73. Veel praktisch
opgeleiden daarentegen voelen een grotere culturele afstand tot politici.
Ze doen mee met vrijwilligerswerk – al zijn hoger opgeleiden ook daar
oververtegenwoordigd – maar ze doen minder mee via andere manieren
van beïnvloeding en vormgeving van beleid. Zie ook de cijfers die de
commissie in hoofdstuk 2 heeft gepresenteerd.
Veel is bekend over burgers aan de onderkant van de samenleving die
vertrouwen verliezen en afhaken. Minder weten we over zogenoemde
afhakers aan de ‘bovenkant’: burgers met een goede sociaaleconomische
positie en netwerk die weinig zijn aangehaakt op de maatschappelijke
democratie en/of zijn afgeknapt op de overheid. Het is belangrijk om
ook goed deze groep goed in beeld brengen: hoe groot is deze groep
en wat voor denkbeelden en motivaties hebben mensen om al dan niet
mee te doen in de democratie? Het aanhaken van de ‘bovenkant’ is
belangrijk voor het draagvlak van de democratische rechtsorde onder
alle bevolkingsgroepen. Wanneer burgers die zichzelf kunnen redden
en de ander niet nodig hebben, niet meedoen, dan ondergraaft dat de
solidariteit tussen alle groepen in de samenleving. Daarbij komt ook
een moreel appèl van de commissie; juist diegenen die zichzelf kunnen
redden, hebben een extra verantwoordelijkheid zich ook voor de bredere
samenleving in te zetten.
De commissie onderscheidt twee categorieën waarom mensen afhaken;
mensen die niet mee kunnen doen, en mensen die niet mee willen doen.
Deze twee categorieën worden hierna verder toegelicht.

51

4

Wat betekent ‘afgehaakt’?
De commissie hanteert de term ‘afgehaakt’ op dezelfde manier
als in de Atlas van Afgehaakt Nederland. Bij afhaken gaat
het in dit rapport om politieke participatie. Afhakers kunnen
mensen zijn die niet deelnemen aan verkiezingen of stemmen
op ‘buitenstaanderpartijen’, die onvrede en onbehagen met de
mainstreamontwikkeling van de samenleving representeren en
zich afzetten tegen een establishment.

Persoonlijke zorgen
Ten eerste is er een substantiële groep burgers die de politiek er niet bij
kunnen hebben doordat zij grotere zorgen hebben die hun dagelijkse
aandacht vragen en waardoor zij dagelijks bezig zijn met overleven.
Zij worden bijvoorbeeld gekweld door financiële stress door armoede
of schulden. Hun zorg is hoe zij volgende dag halen en de volgende
week, hoe ze rekeningen betaald krijgen, hoe ze kunnen zorgen dat
hun kinderen genoeg te eten krijgen. Deze zorgen zijn zo urgent dat er
weinig ruimte is om bezig te zijn met andere maatschappelijke kwesties.

De commissie beschouwt ‘afhaken’ in de basis als een vanuit
democratisch opzicht onwenselijke ontwikkeling, maar waakt
ervoor ‘afhakers’ op een negatieve manier weg te zetten. Het
probleem van afhaken valt niet eenzijdig degenen die afhaken te
verwijten, zoals de commissie in dit hoofdstuk ook duidelijk maakt.
Vaak worden mensen ‘afgehaakt gemaakt’.

Een andere reden om niet te kunnen meedoen is belast zijn met
psychische en/of lichamelijke ziekte of beperkingen die eveneens alle
aandacht opeisen, en die soms gepaard gaan met dakloosheid en/
of verslaving. Ook is een behoorlijk grote groep belast door andere
dringende en opslorpende taken, zoals mantelzorg, een eigen bedrijf of
opvoedingsproblemen.

4.2 Niet kunnen
Voor een weerbare democratische rechtsorde is het belangrijk dat
veel burgers gaan stemmen. En ook participeren op andere manieren,
waarbij geldt dat iedereen die wíl meedoen, ook mee kán doen. Vaak
wordt verondersteld dat iedereen actief kan meedoen, maar dat er
belemmeringen zijn om dat ook te willen: de overheid en de politiek
luisteren onvoldoende en luisteren te weinig naar (met name praktisch
opgeleide) burgers. Deze belemmeringen zijn zeker relevant, maar
voordat we daarnaar kijken, is het belangrijk om eerst vast te stellen
dat er verschillende groepen burgers zijn die niet kunnen meedoen. Zij
gaan misschien wel stemmen, maar ze kunnen actief niet deelnemen aan
democratische processen. Ze gaan dat óók niet doen als de overheid
beter luistert of democratische processen verbetert, en hen bijvoorbeeld
effectiever uitnodigt.

Eindrapportage Adviescommissie_VWDR

Het gaat om grote groepen Nederlanders. Zo hebben 476.000
mensen ‘geregistreerde’ problematische schulden.74 Van de vijf miljoen
mantelzorgers in Nederland is 9 procent overbelast; dat zijn 460.000
mensen.75 En de Kamer van Koophandel waarschuwde in 2022 dat
200.000 bedrijven dreigden failliet te gaan.76 In 2021 ontvingen bijna
450 duizend jongeren jeugdhulp77. Daar hebben ze gemiddeld 10
maanden op moeten wachten.78 Opvoedproblemen zijn al een bron
van stress, maar lang moeten wachten maakt dit nog erger, zowel voor
jongeren als voor hun ouders. Tussen deze groepen bestaat overlap: vaak
is er sprake van ‘multiproblematiek’, zoals in hoofdstuk 3 is toegelicht.
Ten slotte is hebben ongeveer 2,5 miljoen Nederlanders tussen 16 en 65
jaar grote moeite met lezen, schrijven en/of rekenen.79 Hun beheersing
van de Nederlandse taal is onvoldoende om eenvoudige teksten te lezen
en te begrijpen.

52

4

Een deel van deze mensen heeft mogelijk wel voldoende vertrouwen
om politiek aan anderen over te laten. Waar we ons zorgen over
moeten maken, is het deel dat geen vertrouwen heeft maar ook niet
in staat is om zelf mee te doen. Immers, van al deze burgers is weinig
tot geen actieve participatie te verlangen. Het heeft dus ook weinig zin
om te proberen hen actief te laten deelnemen. Minimale participatie
– deelname aan verkiezingen – is natuurlijk wenselijk maar het is
begrijpelijk dat een groot deel van hen ook dit niet doet, onder meer
doordat zij waarschijnlijk niet op de hoogte zijn van de standpunten van
politieke partijen.
In plaats van in te zetten op hun meer actieve participatie is het
waarschijnlijk vanuit democratisch oogpunt effectiever om te zorgen
dat hun problemen verminderen door de overheid beter voor hen
te laten functioneren; dit komt aan de orde in het hoofdstuk over
het functioneren van de overheid. Vanuit democratisch oogpunt is
het daarbij van cruciaal belang dat hun zorgen, noden, belangen en
meningen goed gekend zijn en vertegenwoordigd worden aan alle
overlegtafels en bij alle debatten die ertoe doen. Dit kan bijvoorbeeld
door goed te luisteren naar ervaringsdeskundigen die deze problemen
hebben ervaren maar te boven zijn gekomen, en naar professionals die
met en voor hen werken, zoals jeugdhulpverleners, sociaal werkers,
uitkeringsinstanties en vertegenwoordiging van het MKB. Ook
ombudsmannen, rekenkamers, inspecties en media zijn bronnen van
informatie.
Onvoldoende faciliteren van burgerinitiatieven
Waar burginitiatieven en inzet verloren gaan, heeft de overheid maar
zeer beperkt mensen en middelen om te kunnen compenseren.
Daarom zou een overheid flink moeten inzetten op het faciliteren
van de maatschappelijke initiatieven. Overheden laten daar geregeld
nog kansen liggen, of werken burgerinitiatieven soms onnodig tegen.
Volgens de Ombudsman Rotterdam gaat het alleen al in Rotterdam
om 50-100 burginitiatieven die onnodig vastlopen vanwege een

Eindrapportage Adviescommissie_VWDR

overheid die te hoge eisen stelt en onvoldoende meedenkt. Obstakels
om als gemeente mee te werken kunnen op zichzelf rationeel zijn,
maar alsnog voor beide partijen tot een ongewenste uitkomst leiden.
Denk daarbij aan kleinschalige activiteiten die initiatiefnemers staken
vanwege de hoeveelheid werk om aan de juiste vergunningen en
veiligheidsvoorschriften te voldoen.
Mede door de (soms onvermijdelijke) bureaucratische eisen aan
burgerinitiatieven, zijn het vooral hoger opgeleiden die gebruik
maken van mogelijkheden om een initiatief te starten. Hulp van
initiatievenmakelaars (sociaal werkers) blijkt echter verschil te maken:
wanneer die tijd krijgen om onder brede groepen burgers initiatieven
te stimuleren en waar nodig te begeleiden, doen meer lager opgeleiden
mee, en ook meer vrouwen en mensen met een migratieachtergrond.80
Maatschappelijke erkenning en waardering
Er zijn ook burgers die niet mee willen doen doordat zij te weinig
maatschappelijke erkenning en waardering krijgen, en daardoor vaak
ook te weinig zelfvertrouwen hebben om hun stem te verheffen. Het
gevoel niet mee te tellen en de ervaring van een stigma van de eigen
wijk of groep zijn belangrijke redenen voor burgers om geen gebruik
te maken van mogelijkheden om een burgerinitiatief in te dienen bij
hun gemeente.81 Wanneer ze meer erkenning en waardering krijgen,
willen ze soms wel meedoen. Onder deze groep bevinden zich vooral
praktisch opgeleiden en mensen die geen startkwalificatie hebben
kunnen bemachtigen. Zoals in het hoofdstuk over de overheid aan
de orde kwam, is er in onze meritocratische samenleving weinig
waardering voor mensen met weinig opleiding en ook niet voor mensen
met een praktische opleiding. We hebben daarom een breder ideaal
nodig dan een prestatiesamenleving (meritocratie), namelijk een
respectsamenleving (aidocratie). Maar er is onderzoek dat laat zien
dat ook zolang we deze verandering niet hebben gerealiseerd, sociaal
werkers veel verschil kunnen maken als het gaat om participatie van
deze groep mensen. Bij wijkcomités in Rotterdam die door loting waren

53

4

geselecteerd, was de actieve, persoonlijke werving via huisbezoeken
door wijkmanagers zeer behulpzaam om mensen te werven die zich
door een papieren uitnodiging niet aangesproken voelden.82 En in
Amsterdam slaagden sociaal werkers erin meer burgers die doorgaans
ondervertegenwoordigd zijn te laten deelnemen aan initiëren en
uitvoeren van een burgerinitiatieven.

Voorbeeld Helmondse Voetbalschool

Studies als de Atlas van Afgehaakt Nederland hebben laten zien dat
er een regionale component zit aan het gevoel er niet toe te doen. Dit
gevoel komt vaker voor onder burgers buiten de Randstad. Dit signaal
wordt inmiddels al enigszins opgepakt: politici en media besteden sinds
kort wat meer aandacht aan ‘de regio’, maar de concentratie op de
Randstad is nog steeds groot.

De Helmondse Voetbalschool is een voorbeeld van een
burgerinitiatief met een grote impact op jongeren op lokale
en regionale schaal. Op deze voetbalschool van Faiz Essakati
voetballen ruim 500 jongeren, van laag tot hoog niveau. Het
is een plek om plezier te maken en dromen achterna te gaan.
Jongeren leren niet alleen een sport, maar krijgen ook andere
vaardigheden mee die ze kunnen benutten buiten het voetbalveld.
De Helmondse voetbalschool richt zich in het bijzonder op
jongeren die vastlopen of te maken hebben met een moeilijke
gezinssituatie. Daarmee vervult de voetbalschool een belangrijke
rol om jongeren op het rechte pad te houden.

Ten slotte zijn er burgers die misschien wel de tijd en de competenties
hebben om deel te nemen aan democratische processen maar
toch niet willen deelnemen doordat ze last hebben van impliciete
uitsluitingsmechanismen. Er worden bijvoorbeeld impliciet veel
bureaucratische vaardigheden verwacht, zoals projectplannen en
begrotingen lezen, die alleen theoretisch opgeleiden bezitten. Of er zijn
impliciete regels en gewoonten in participatieprojecten die hen vreemd
zijn, zoals gebruik van (abstract) beleidsjargon; ook kunnen mensen er
last van hebben dat hun levenservaringen en overtuigingen, wanneer
die voortkomen uit een meer kwetsbare positie, als ‘fout’ en/of ‘ordinair’
worden weggezet. Of participatie steunt impliciet op het hebben van
een groot sociaal netwerk. Burgers komen veelal in aanraking met deze
participatie-instrumenten via hun netwerk of doordat ze al contact
hadden met de gemeente. Mensen die niet over deze netwerken
beschikken, hebben minder toegang tot participatiemogelijkheden.83

Kennis van de democratie
Kunnen deelnemen hangt ook af van de mate waarin burgers
kennis hebben van de democratische rechtsorde. Kennis van
macht en tegenmacht in de democratische rechtsstaat, kennis van
maatschappelijke organisaties en instituties en kennis van de positie
van burgers en hun mogelijkheden om de democratische rechtsorde
te beïnvloeden. Maatschappijleer en burgerschapsvorming zouden
leerlingen deze kennis bij moeten brengen, maar in veel opleidingen is
de aandacht voor deze vakken zeer beperkt en vaak zijn het ook geen
verplichte examenvakken. De eisen aan deze kennis zijn vrijblijvend: in
tegenstelling tot veel andere vakken is er geen verplicht corpus kennis
dat leerlingen moeten beheersen. Er is dus geen enkele garantie dat
jongeren op school leren wat de democratische rechtsorde inhoudt en
waarom deze zo belangrijk is.
Uit onderzoek blijkt dat de kennis van Nederlandse jongeren op dit
punt zeer gebrekkig is. Kennis van burgerschap stagneert of wordt
zelfs minder.84 Een derde van de jongeren tussen 12 en 14 jaar weet
niet of ze in Nederland al dan niet in een democratie leven. De helft

Eindrapportage Adviescommissie_VWDR

54

4

van de jongeren in deze leeftijdsgroep hecht ook geen waarde aan
democratie85. Er bestaan daarbij grote verschillen tussen jongeren
met een praktische versus een theoretische opleiding. Vwo-leerlingen
hebben meer kennis van burgerschap dan vmbo-leerlingen, en deze
kenniskloof is de afgelopen jaren groter geworden. De waardering van
vwo-leerlingen voor de democratie is groter: 71 procent van de leerlingen
op het vwo vindt het belangrijk in een democratie te leven, tegenover
slechts 34% van de vmbo-leerlingen86. Daarbij zijn er ook inhoudelijke
verschillen: vmbo-leerlingen leren vooral dat ze moeten luisteren, terwijl
vwo-leerlingen vooral leren kritisch te zijn87. Leerlingen met praktisch
opgeleide ouders hebben minder kennis van burgerschap dan leerlingen
met theoretisch opgeleide ouders, en zouden dus van goed onderwijs
extra kunnen profiteren88.
Docenten en schoolleiders vinden burgerschapsvorming belangrijk.
Docenten geven echter ook aan dat ze zich niet goed in staat achten
om er onderwijs over te geven, met name niet over onderwerpen als
democratie, verkiezingen of de Grondwet89. In hun eigen opleiding is
hieraan ook niet of nauwelijks aandacht besteed. Volgens de Inspectie
van onderwijs heeft de helft van de basisscholen geen leerdoelen
voor burgerschapsvorming geformuleerd. Het onderwijs is vaak
onsamenhangend en weinig doelgericht90. De burgerschapsontwikkeling
van leerlingen wordt niet systematisch gevolgd, in tegenstelling tot
andere vakken. Burgerschap is in het voortgezet onderwijs vaak geen
eigen vak maar onderdeel van maatschappijleer. De wet met betrekking
tot burgerschapsonderwijs uit 2006 bleek te vaag. De wetgeving is
in 2020 aangescherpt: scholen moeten duidelijke doelen formuleren
en ook aangeven hoe ze daar naartoe werken. Vanwege de vrijheid
van onderwijs is de wetgever nog steeds heel voorzichtig met het
voorschrijven van de inhoud van burgerschap en burgerschapsonderwijs.
Nadere bepaling van wat leerlingen daar zouden moeten leren zou
in strijd zijn met de vrijheid van onderwijs. Scholen die op religieuze
gronden bedenkingen hebben bij bijvoorbeeld vrouwenrechten of
homorechten zouden daarmee in de knel komen.

Eindrapportage Adviescommissie_VWDR

De onderwijsraad heeft zich kritisch uitgelaten over deze redenering
van de wetgever en heeft in een advies bepleit om de grondwettelijke
rechten op gelijke behandeling boven deze vrijheden te stellen. Wat
voor homo- en vrouwenrechten geldt, geldt nog sterker voor de
democratische rechtsorde. Het is onduidelijk waarom kennis over
aard en belang van democratische rechtsorde in strijd zou zijn met
de vrijheid van onderwijs. Het gaat deels om feitelijke kennis: hoe zit
de democratische rechtsorde in elkaar, wat zijn de instituties die deze
mogelijk maken en hoe verhouden ze zich tot elkaar, en wat is dan de
rol van burgers. Maar ook het meer normatieve aspect van het belang
van de democratische rechtsorde zelf kan los van levensbeschouwing
goed verdedigd worden, namelijk op grond van de noodzaak van het
voortbestaan van de democratische rechtsorde (die onder meer vrijheid
van onderwijs mogelijk maakt.)
Naast jongeren zijn ook immigranten nieuwe deelnemers aan de
democratische rechtsorde. De commissie is van mening dat ook bij het
inburgeren meer aandacht nodig is voor de democratische rechtsorde.
Het gevolg van het gebrekkige onderwijs over de democratische
rechtsorde is dat veel mensen niet weten hoe democratische processen
verlopen en wat de rol van verschillende instituties is. Wanneer burgers
dit verschil niet kennen, kunnen zij individuele Tweede Kamerleden
(ten onrechte) verantwoordelijk houden voor wat de regering doet
of nalaat, ook als het Kamerlid zich heeft ingespannen voor een
ander resultaat. Het is begrijpelijk dat dit wantrouwen genereert
want het is dan onbegrijpelijk waarom de regering niet doet wat
volksvertegenwoordigers verlangen.
Belang van toegankelijke informatie en communicatie
Om als burger te kunnen meedoen in de democratie is het belangrijk
dat de overheid tijdig, juist en toegankelijk informatie biedt. Voor de
toegankelijkheid van informatie wordt al door verschillende overheden
Nederlands op B1 of B2-niveau als richtlijn gehanteerd. Het gaat echter

55

4

niet alleen om schriftelijke informatie, maar ook over de timing, de
kanalen waarlangs en de vorm waarin en toon waarop de overheid
met burgers communiceert. Burgers worden in veel gevallen pas laat
in het proces betrokken, bijvoorbeeld om gelegenheid te bieden om
(schriftelijk) inspraak te geven. Sommige burgers zijn dan al afgehaakt of
hebben het idee dat er nog weinig aan plannen kan veranderen. Daarom
is het belangrijk juist aan de start van een project of besluitvorming
burgers goed te informeren en te betrekken.

4.3 Niet willen
Er is ook een aantal burgers dat wel in staat is te participeren maar dit
niet (meer) wil. Zoals gezegd is niet willen participeren geen probleem,
mits er ook voldoende burgers zijn die wel willen participeren, en mits
burgers die niet willen participeren wel vertrouwen in hebben in politiek
en democratie maar domweg zelf liever andere dingen doen. Niet willen
participeren is wel een probleem wanneer het vertrouwen ontbreekt.
Dit kan inhoudelijke redenen hebben maar ook redenen die te maken
hebben met de manier waarop democratische processen functioneren.
Bij de genoemde redenen staat de commissie kort stil.
Andere prioriteiten
Er zijn burgers die best kunnen meedoen maar hun tijd liever anders
besteden. Die liever genieten van het leven of tijd besteden aan
hobby’s, werk of gezin. Niet omdat zij boos zijn of hun vertrouwen
verloren hebben; het is goed mogelijk dat zij veel vertrouwen hebben
en juist daarom niet willen meedoen in het bestuur van het land, de
stad of hun wijk in (vol) vertrouwen aan anderen overlaten. Mogelijk
gaan zij wel stemmen maar verder dan dat gaat hun bemoeienis met
de inrichting van de publieke zaak niet. Een deel van deze groep komt
waarschijnlijk wel in actie als er iets gebeurt wat hen beslist niet zint
en hun vertegenwoordigers hier in hun ogen onvoldoende aan doen,
bijvoorbeeld door actiegroepen op te richten. Zij behoren in dat geval
tot wat Michael Schudson ‘de monitorende burger’ heeft genoemd91.

Eindrapportage Adviescommissie_VWDR

Teleurgesteld in overheid en politiek
Mensen voor wie de overheid systematisch niet goed werkt, kunnen
zich afwenden van de democratie, omdat de regering gevormd is na het
proces in de democratische rechtsorde. Ze willen zich dan domweg niet
meer met politiek en democratie bezighouden, of ze willen zich actief
gaan verzetten tegen de overheid. In elk geval is voor deze groep een
goed functionerende overheid cruciaal, en zal het beter functioneren van
de overheid ook bijdragen aan hun steun voor de democratie. Het gaat
hier niet alleen om individuele behandeling, maar ook om de kwaliteit
van de voorzieningen in een buurt. Wanneer voorzieningen in een buurt
ontbreken of onder de maat zijn – en een buurt dus onveilig, vies en
ongezellig is, en de scholen en zorgvoorzieningen ondermaats – dan
heeft dat een negatieve invloed op burgers om zichzelf voor die buurt in
te zetten of om deel te nemen aan democratische participatie92
Vervreemding van het functioneren van de politiek
Naast inhoudelijke redenen kunnen burgers ook afhaak-redenen
hebben die voortkomen uit vervreemding van de vorm: kritiek op
hoe politieke processen en procedures verlopen en op de mensen die
deze vormgeven, waardoor ze zich van politiek en democratie afkeren.
Ze herkennen zich niet in hoe democratische processen verlopen en
hoe hoofdrolspelers daarin acteren: ze kunnen zich niet identificeren
met volksvertegenwoordigers, en al helemaal niet met wethouders of
ministers. Zij hebben een (zeer) negatief beeld van politiek (en reguliere
media), van gebrek aan authenticiteit, triviaal geruzie, ‘spelletjes spelen’,
machtswellust en eigenbelang, beloften niet nakomen en misleiden tot
en met ‘liegen en bedriegen’. Ook kan het beeld bestaan dat procedures
kloppen, maar burgers feitelijk weinig invloed hebben.93 Aan door de
overheid georganiseerde participatieprocessen willen ze niet meedoen,
omdat ze gevoel hebben dat dat de overheid ze (op z’n best) ‘gebruikt’
terwijl ze feitelijk geen invloed hebben94.

56

4

4.4 Analyse weerbaarheid
De indruk bij de commissie bestaat dat een groeiend aantal burgers
zich vervreemd voelt van de manier waarop de democratie functioneert.
En met het oog op de weerbaarheid van de democratische rechtsorde
zijn er ook redenen voor zorgen over het afhaken van deze groep en
achterliggende oorzaken. Daarom gaan we hierna wat dieper in op
afkeer van de manier waarop politiek en democratische processen
momenteel bedreven worden en welke maatschappelijke processen deze
afkeer kunnen hebben bevorderd.
Ten eerste is er al enkele decennia sprake van verzwakking van
het maatschappelijk middenveld, in Nederland ook als gevolg van
ontzuiling. De inrichting van ons democratisch stelsel met politieke
partijen is gebaseerd op identificatie van politieke partijen met
aanwijsbare levensbeschouwelijke (belangen)groepen met eigen
organisaties in het maatschappelijk middenveld, die ook formele en
informele politieke en democratische vorming boden. Tussen een
individuele burger en een volksvertegenwoordiger stonden ooit een
heleboel bemiddelaars en bruggenbouwers, niet alleen binnen politieke
partijen zelf maar ook binnen vakbonden, werkgeversverenigingen,
vrijwilligersorganisaties en zelfs sportclubs en vrijetijdsclubs. Deze clubs
waren meestal ook leerscholen voor formele en informele democratische
en politieke vorming. Formeel in de zin dat bijvoorbeeld vakbonden en
politieke partijen veel gelegenheden voor bijscholing gaven aan hun
leden, om hen zo klaar te stomen voor eventuele actieve participatie. En
informeel in de zin dat er veel gelegenheid was voor debat en discussie.
De Franse filosoof Alexis de Tocqueville constateerde in de 19e eeuw dat
de Noord-Amerikaanse democratie dreef op dit soort leerscholen voor
de democratie: om grote politieke processen te waarderen en erin te
kunnen participeren, is oefening in meer alledaags verband noodzakelijk,
stelde hij. Deze gedachte leeft nog steeds voort in de hedendaagse
politicologie, onder meer aangespoord door Amerikaanse politicoloog
Robert Putnam. Die constateerde ook dat het voor een vitale democratie

Eindrapportage Adviescommissie_VWDR

van groot belang is dat burgers in kleinere verbanden ‘democratie
oefenen’: oefenen om je te verplaatsen in anderen, om te luisteren naar
argumenten en tegenargumenten, maar ook om een groep bij elkaar
te houden, om compromissen te sluiten en te verdedigen en je eigen
belang soms ondergeschikt te maken aan het belang van de groep. En
om dit niet alleen te doen met je naasten maar ook met vreemden, om
zo uit je eigen ‘bubbel’ te komen.95
Dit middenveld bestaat nog wel maar is zeer verzwakt, vooral voor de
onderkant van de samenleving. Burgers zijn vooral betalend lid maar
nauwelijks actief om verenigingen te helpen draaien. En door tanende
lidmaatschappen biedt het middenveld ook minder gelegenheden waar
burgers hun actieve burgerschap kunnen oefenen. Waar dit middenveld
eerder een brugfunctie vervulde tussen burgers en politiek, is er nu (bij
gebrek aan bruggen) een kloof tussen burgers en politiek. Er zijn nu veel
minder gelegenheden die als informele leerschool voor de democratie
kunnen gelden. Wel doen in Nederland veel mensen vrijwilligerswerk in
maatschappelijke organisaties, maar daarbij gaat het steeds vaker om
het uitvoeren van een bepaalde klus – bijvoorbeeld kinderen voorlezen
of koken voor iemand die eenzaam is – en minder participatie in de koers
van de instelling als bijvoorbeeld bestuurslid.
Er zijn wel gelegenheden voor in de plaats gekomen, maar die hebben
een beperkter bereik. Zo organiseren en stimuleren overheden veel
meer vormen van participatie dan ooit: ze stimuleren bijvoorbeeld via
subsidiebeleid burgerinitiatieven en organiseren allerhande mogelijkheden
om mee te denken en in te spreken. Maar het bereik van deze mogelijkheden is beperkt, want zowel burgerinitiatieven als vormen van meedenken
en meepraten worden vooral geïnitieerd en uitgevoerd door theoretisch
opgeleiden. Ook zijn mogelijkheden om je mening te geven en met
anderen in debat te gaan, door het internet en sociale media enorm
vergroot. Hierop gaat de commissie in hoofdstuk 5 verder in.

57

4

Misschien kan dit gebrek aan leerscholen voor democratie verklaren
waardoor veel burgers in hun kritiek op de politiek vaak hoge
morele eisen stellen, hoger dan zij vermoedelijk doen op hun werk
en in hun privéleven. Dit gecombineerd met weinig tekenen van
vergevingsgezindheid, vermoedelijk wederom minder dan op hun werk
en in hun privéleven. Op het werk en thuis weten ze dat ze zelf ook wel
eens slordig, vergeetachtig of onhandig zijn, wat betreft de politiek lijkt
dat besef vaker te ontbreken. Vanuit de constatering de leerscholen voor
democratie verzwakt zijn en dat uitwisseling van visies en meningen
vooral binnen eigen kleine bubbels plaatsvindt, vestigen velen de hoop
op versterking van burgerschapsvorming in het onderwijs. Aan het eind
van het hoofdstuk komen we hierop terug.
Ook waren publieke omroepen onderdeel van dit middenveld: ze
bedienden duidelijke groepen van burgers die lid waren. Dat is niet
langer het geval: publieke omroepen hebben niet of nauwelijks
identificeerbare profielen meer die reikwijdte van de samenleving
omspannen, en bemiddelen in die zin niet meer. Op de rol van media en
publieke omroepen gaat de commissie in hoofdstuk 5 verder in.
Ten derde speelt individualisering een belangrijke rol. Er is veel meer
nadruk op individuele expressie en individuele mening en minder op
onderdeel uitmaken van een gemeenschap of club. Individualisering
heeft veel vrijheid gebracht, maar het heeft ook een prijs als het gaat om
sociale en politieke gemeenschapsvorming. Want doordat individuele
vrijheid en de eigen persoonlijke meningen en keuzes zoveel belang
hebben gekregen, is het voor mensen moeilijker geworden om zich
te organiseren. Geen enkele partij drukt immers precies uit waar jij als
individu voor staat. Veel mensen vinden zichzelf daardoor te origineel
voor een politieke partij: ‘geen enkele partij past bij mij’. Dit terwijl de
verschillen in leefstijl en mening eerder kleiner dan groter zijn geworden:
zo is er bijvoorbeeld toenemende consensus over LHBTQI-rechten,
gendergelijkheid en lichamelijke zelfbeschikking96.

Eindrapportage Adviescommissie_VWDR

In veel beleid is de afgelopen 25 jaar ook veel nadruk gelegd
op het individu en veel minder op collectieve problemen of
gemeenschapsvorming. Zoals in hoofdstuk 3 ter sprake kwam,
vormden zelfredzaamheid van individuele burgers en marktwerking in
sociale voorzieningen belangrijke fundamenten voor beleidskeuzes de
afgelopen decennia. Daarin is geen plaats voor collectieve organisatie
in maatschappelijke organisaties, en dus is er ook geen plaats voor
informele leerscholen van de democratie.
Ten vierde kunnen ook teleurstellingen met burgerparticipatie bijdragen
aan stijlkritiek op democratie en politiek. In het verlengde van de
claims van De Tocqueville hoopt de overheid dat burgerparticipatie
werkt als leerschool voor de democratie. Dit is een van de redenen
waarom vooral lokale overheden veel werk maken van het stimuleren
van burgerparticipatie. Burgerparticipatie kan inderdaad als
enthousiasmerende leerschool werken, maar het omgekeerde kan
ook het geval zijn. Burgerparticipatie kan burgers gedesillusioneerd
achterlaten, waardoor hun politiek vertrouwen afneemt. Factoren die
daarbij een rol spelen zijn: te hoge verwachtingen (vaak gewekt om
burgers te motiveren mee te doen), een zwak en/of rigide ontwerp van
het participatieproces, gebrek aan impact en gebrek aan continuïteit.
Als vijfde ziet de commissie ook mensen die kritisch staan tegenover
de verplaatsing van politieke besluitvorming97. Steeds meer besluiten
worden in inter- en supranationale gremia genomen, waarop burgers
niet of nauwelijks invloed kunnen uitoefenen. Dat geldt ook voor
internationale verdragen, samenwerkingsverbanden tussen overheden
en delegatie van bevoegdheden aan zelfstandige bestuursorganen,
waarover de politiek nog maar beperkt, indirect en vertraagd,
zeggenschap heeft. Wat daarbij niet behulpzaam is, is wanneer politici
besluiten niet presenteren als politieke keuzen, maar als onvermijdelijke
uitkomsten van eerder vastgelegde procedures en bestaande
overeenkomsten.

58

4

Eerder wees de Staatscommissie Parlementair Stelsel al op een aantal
gebreken in het functioneren van de parlementaire democratie, met
name de ondoorzichtigheid van de doorwerking van verkiezingsuitslagen
in de kabinetssamenstelling. Uitkomsten van coalitievorming zijn voor
de kiezer nogal onvoorspelbaar. Dat kan het gevoel van inhoudelijke
representativiteit onder druk zetten. Wanneer dit veelvuldig gebeurt, kan
dit tot onbegrip en ontevredenheid onder een gedeelte van de kiezers
leiden.98

4.5 Samenvatting

Voorts speelt (volgens de Duitse socioloog Hartmut Rosa99) ook
algemene maatschappelijke versnelling een rol bij een negatiever
beeld van democratische processen. Veel processen zijn de afgelopen
decennia steeds sneller gegaan: e-mail verving de trage briefwisseling,
whatsapp het trage telefoonverkeer, in een muisklik kun je voor een
hele week eten laten bezorgen, in een paar uur vlieg je de wereld over
en sinds kort kun je ChatGPT ook in een paar seconden een essay laten
schrijven. Maar democratische processen zijn níet versneld en kunnen
ook niet goed versneld worden. Het democratisch debat zou er ook
niet beter van worden als politici massaal veel sneller gingen praten of
minder aandacht zouden besteden aan het formuleren van een motie of
wetsvoorstel. Gevolg is wel dat democratische processen steeds slomer
afsteken tegen de snelheid van veel andere dingen die met je met een
paar (muis)klikken heel snel kunt bereiken. Daardoor wordt democratie
minder aantrekkelijk.

We onderscheiden redenen die te maken hebben met niet kunnen
deelnemen van redenen die te maken hebben met niet willen. Niet
kúnnen deelnemen acht de adviescommissie een probleem omdat
burgers dan niet zelf kunnen kiezen of zij al dan niet willen meedoen.
Het gaat daarbij om onvermogen vanwege persoonlijke problematiek en
gebrek aan maatschappelijke waardering (die een zorgzame overheid
zou moeten kunnen voorkomen of minstens beperken) of vanwege
gebrek aan kennis.

Ten slotte kan ook hier gebrek aan kennis van democratische
processen een rol spelen. Wie niet begrijpt hoe onze democratische
rechtsorde georganiseerd is en wat de mogelijkheden en beperkingen
van verschillende instituties en personen zijn, zal sneller denken dat
politici niet betrouwbaar zijn omdat ze van alles beloven maar dat niet
waarmaken. Immers, politici in de oppositie kunnen niet doen wat ze
zouden willen doen als ze in de regering zitten.

Eindrapportage Adviescommissie_VWDR

Onder de tegenwoordig veelgebruikte noemer ‘afhaken’ gaan veel
verschillende groepen schuil met verschillende redenen om zich
afzijdig te houden van deelname aan democratische processen en de
maatschappelijke democratie. Voorop staat dat de commissie zich
zorgen maakt over de burgers die afhaken, maar ook de redenen
begrijpt waarom mensen afhaken. Burgers (weer) aanhaken op de
democratie heeft een grote urgentie.

Voor (wel kunnen maar) niet willen meedoen bestaan veel redenen.
Allereerst kunnen burgers andere belangstellingen hebben en andere
dringender taken; dat is geen probleem zolang zij wel vertrouwen
hebben dat andere burgers hun belangen goed vertegenwoordigen.
Maar niet willen kan ook voortkomen uit inhoudelijke kritiek of
stijlkritiek op de huidige invulling van de democratische rechtsorde zelf.
Inhoudelijke kritiek kan gaan om kritiek op wat de democratie vermag,
vaak ervaren via wat de overheid voor iemand doet of nalaat.
Vervreemding van de vorm gaat over afkeer van de bestaande invulling
van de democratie vanwege wijze waarop de democratische rechtsorde
functioneert. Dit baart de adviescommissie de meeste zorgen. Een
aantal maatschappelijke processen heeft mogelijk deze afkeer van de
manier waarop de democratische rechtsorde nu functioneert, bevorderd.

59

4

We bespraken respectievelijk de verzwakking van het maatschappelijk
middenveld in individualisering, veranderingen in het media-landschap,
teleurstellingen met burgerparticipatie, maatschappelijke versnelling
en, wederom, gebrek aan kennis van de democratische rechtsorde. Dit
zijn grotendeels grote maatschappelijke processen die moeilijk direct
beïnvloedbaar zijn.

Eindrapportage Adviescommissie_VWDR

60

YASMIN AIT ABDERRAHMAN

Gezicht aan de zorgen: portretten van Nederlanders

“ Het is pijnlijk dat we als jongeren te kampen hebben
met zoveel uitdagingen die rechtstreeks het gevolg
zijn van het overheidsbeleid. We komen terecht in een
wereld die van crisis naar crisis gaat. Woningnood,
studieschuld, flexcontracten, de energietoeslag, noem
maar op. Als jongere betekent het dat je belangrijke
mijlpalen moet uitstellen: het kopen van een huis, het
tekenen van je eerste vaste contract, het krijgen van
een kind. Ik ben onderdeel van die generatie en ik voel
die frustratie. Het is belangrijk dat de stem van de
jongeren wordt vertegenwoordigd in onze democratie.”

Yasmin Ait Abderrahman is 23 jaar en is voorzitter van FNV
Young & United, de jongerentak van vakbond FNV.
Yasmin: “Jongeren hebben te kampen met veel uitdagingen,
we komen terecht in een wereld die van crisis naar crisis gaat:
woningnood, studieschuld, flexcontracten, de energietoeslag
of de klimaatcrisis. Als jongere heeft dit als gevolg dat je
belangrijke mijlpalen moet uitstellen: het kopen van een huis,
het tekenen van je eerste vaste contract, het krijgen van
een kind. Ik ben onderdeel van die generatie en ik voel die
frustratie. Veel van deze zaken zijn rechtstreeks gevolg van
politieke keuzes. Dat is pijnlijk, maar biedt wat mij betreft
ook hoop: het betekent namelijk dat er ook andere keuzes
gemaakt kunnen worden. Het is belangrijk dat de stem van de
jongeren wordt vertegenwoordigd in onze democratie.”

Eindrapportage Adviescommissie_VWDR

61

5

Zorg 3: Verslechtering van het debat door
maatschappelijke en politieke polarisatie
In dit hoofdstuk bespreekt de adviescommissie de zorgen in Nederland over polarisatie in de
maatschappij en de politiek. De opbouw is als volgt:
• In paragraaf 5.1 beschrijft de commissie de zorgen die er zijn en de wijze waarop de
commissie het begrip polarisatie in een democratische rechtsorde hanteert en waardeert.
• In de volgende paragrafen beschrijft de commissie welke ontwikkelingen er de laatste
jaren zichtbaar zijn rond polarisatie. In deze paragraaf beschrijft de commissie welke
ontwikkelingen rondom polarisatie de laatste jaren zijn waar te nemen. We vatten deze
ontwikkelingen als volgt samen:
• Inhoudelijke tegenstellingen: er is geen sprake groeiende tegenstellingen, maar er zijn
wel zorgen om tweedelingstendensen in de samenleving. (5.2)
• Affectieve polarisatie: moeizame omgang met conflicten (5.3)
• Politiek en media lijken elkaar gevangen te
houden in polarisatiedynamiek (5.4)
• Sociale media als gamechanger? (5.5)
• Daarna vat de commissie in paragraaf 5.6
samen wat met het oog op het versterken
van de weerbaarheid van de democratische
rechtsorde van belang is.

Eindrapportage Adviescommissie_VWDR

62

5

5.1

Grote zorgen over polarisatie – maar wat bedoelen we
precies?

Veel Nederlanders maken zich zorgen over polarisatie, zo blijkt uit
onderzoek van SCP. Deze zorgen over polarisatie zijn in drie punten
samen te vatten:
1
Mensen ervaren een verslechtering en verharding van het debat
2
Zij zien dit vooral in de media en de politiek; de ervaringen in de
eigen, directe leefomgeving zijn diffuser
3
Veel mensen ergeren zich aan, in hun ogen, extreme uitingen en
meningen.100
We zien deze negatieve invulling van het begrip polarisatie terug in het
gebruik van deze term door politici en in de media. Polarisatie staat dan
vaak tegenover het zoeken naar oplossingen. De adviescommissie pleit
ervoor om de term af te bakenen en zorgvuldig(er) te gebruiken. 101 Zie
hiervoor de kadertekst. 102

Wat betekent polarisatie?
Zorgen over toenemende maatschappelijke tegenstellingen,
spanningen en omgangsvormen in politiek en samenleving zijn
van alle tijden, maar ze zijn niet altijd even sterk en verschillen ook
van aard. Dat werkt door in het begrip polarisatie. Het risico is dat
polarisatie zo een containerbegrip wordt.
In deze rapportage onderscheidt de commissie twee soorten
polarisatie:
• Inhoudelijke polarisatie: het groter worden of maken (of
opvallend groot zijn) van tegenstellingen in opvattingen over
maatschappelijke en politieke kwesties;
• Affectieve polarisatie: het groter worden (of opvallend groot
zijn) van ‘wij versus zij’-gevoelens tussen (groepen) burgers
met verschillende opvattingen over maatschappelijke en
politieke kwesties.

Eindrapportage Adviescommissie_VWDR

Anders dan de actuele beeldvorming doet vermoeden, is polarisatie niet
zonder meer negatief en in bepaalde vorm en bepaalde mate binnen een
democratische rechtsorde zelfs wenselijk. Daarom werkt de commissie
eerst in de volgende paragraaf uit hoe zij aankijkt tegen de wenselijkheid
en onwenselijkheid van (vormen van) polarisatie in de democratische
rechtsorde.
Voordat de commissie verder ingaat op de relevante ontwikkelingen
binnen polarisatie, is het van belang eerst te duiden welke betekenis
polarisatie heeft in een weerbare democratische rechtsorde. Die is
niet uitsluitend of in de eerste plaats negatief maar een fundamenteel
kenmerk van de democratische rechtsorde.
Maatschappij: verschil mag er zijn
Het denken over polarisatie begint bij de erkenning van de legitimiteit
van inhoudelijke polarisatie: verschillende, soms sterk tegengestelde
opvattingen en meningen in de samenleving. Anders dan in dictaturen
– waar vaak een romantisch eenheidsideaal op ‘het volk’ wordt
geprojecteerd – “erkent de democratie dat de samenleving niet een
mythisch organisme met één ziel is, maar veelkleurig en veelstemmig, vol
interne conflicten en tegengestelde belangen”103.
In een democratische rechtsorde is het echter van wezenlijk belang dat
naast de oriëntatie op de eigen overtuiging of de eigen groep er ook
erkenning is van de maatschappelijke pluriformiteit en de noodzaak om
die in een democratische rechtsorde te beschermen. Als groepen in de
samenleving meer en meer van elkaar verwijderd raken en negatieve
gevoelens over en weer toenemen, kan dit problematisch worden.
Daarin schuilt ook het gevaar van affectieve polarisatie. In extreme
vorm gaat dit om het zo verwerpelijk (onredelijk, immoreel, onmenselijk
…) vinden van anderen, dat je niet meer met hen hoeft te praten en ze
mag bestrijden met middelen die grenzen van de politiek en van de
democratische rechtsstaat overschrijden. De gevaren van deze vorm van

63

5

polarisatie voor de democratie zijn legio: ze maakt burgers en groepen
minder zelfkritisch, ondergraaft de acceptatie van andersdenkenden als
gelijken en versterkt politieke ‘mega-identiteiten’ (waarbij partijvoorkeur
en allerhande kenmerken en opvattingen aan elkaar verbonden worden).
Niet alleen meningen, maar óók de mensen die die mening uiten worden
dan gestigmatiseerd en ge-dehumaniseerd.104
Als op deze manier andersdenkenden als ‘vijand’ worden gezien,
ontstaat ook de behoefte om binnen de eigen groep het ‘front’
gesloten te houden. Afwijkende meningen in de eigen kring worden
dan gemakkelijk als verraad gezien. Binnen groepen kan dit ertoe
leiden dat mensen niet meer durven af te wijken van veronderstelde
groepsnormen en bang zijn om controversiële thema’s aan te spreken.
Dit is zeker het geval als er sprake is van maatschappelijke verankering
van tegenstellingen en het voor individuen lastig is om zich aan de groep
te onttrekken.
Polarisatie in politiek perspectief
Inhoudelijk polariseren is ook een essentieel onderdeel in de politieke
arena. De staatscommissie Parlementair Stelsel benadrukte al het belang
dat in de Kamer de idealen, opvattingen en soms onoverbrugbare
tegenstellingen worden gerepresenteerd die in de Nederlandse
samenleving bestaan105. Het duidelijk aanzetten van standpunten en
tegenstellingen tussen partijen, is een inherent onderdeel van democratie
en (dus) waardevol.
Door tegenstellingen te benadrukken, kan een ‘lauw publiek’ worden
geïnteresseerd voor een kwestie. Dat geldt in het klein als politici bij de
behandeling van een ingewikkeld probleem beginnen met het neerzetten
van tegengestelde principes, waarden of belangen van waaruit naar een
oplossing wordt gezocht. Of als in verkiezingscampagnes partijen hun
verschillen wat zwaarder aanzetten om kiezers te mobiliseren. Het geldt
in het groot als maatschappelijk onrecht aan de orde wordt gesteld
en sociale en politieke bewegingen nieuwe onderwerpen naar voren

Eindrapportage Adviescommissie_VWDR

brengen. Belangrijke doorbraken in maatschappelijke opvattingen die
we tegenwoordig als rechtvaardig beschouwen (zoals de afschaffing
van slavernij en gelijke rechten voor vrouwen) of aandacht voor
misstanden (bv. het toeslagenschandaal), waren zonder polarisatie niet
gerealiseerd.106
Ook in de politieke arena geldt echter dat affectieve polarisatie in een
democratische rechtsorde riskant is. Twee risico’s zijn aan de orde. Ten
eerste: het risico is dat het bestuur vastloopt in blokkades als inhoudelijk
polariseren overgaat in affectieve polarisatie. Dan zijn namelijk politieke
strijdpunten zulke wezenlijke kenmerken geworden van de identiteit
dat er zonder verlies van zelfrespect geen compromis meer kan worden
gesloten. Voor velen vormen de Verenigde Staten het schrikbeeld van
een dergelijke destructieve gang van zaken. Hierbij speelt een rol dat
politici geneigd zijn om tegenstellingen te benadrukken, terwijl er juist
vaak sprake is van inhoudelijke consensus.
Een tweede risico wordt gevormd door de escalatie van politieke
conflicten voorbij de grenzen van de rechtsorde. Zeker wanneer politieke
en sociale tegenstellingen samenvallen en er gestreden wordt over
schaarse middelen (grondstoffen, ruimte) kunnen politieke conflicten
op een potentieel gewelddadige manier escaleren en standpunten
radicaliseren. Zeker in onzekere situaties blijken mensen de neiging te
hebben om, wanneer zij zelf geen controle ervaren, die bij anderen juist
meer te veronderstellen. Politici kunnen dit proces ook bevorderen:
“Het is toch vooral het politieke systeem dat de neiging heeft om, al
dan niet doelbewust en uit strategische overwegingen, de veelheid
aan (potentiële) sociale opposities te reduceren tot één dominante
‘wij versus zij’-tegenstelling en deze te fixeren in betekenissen en
instituties.”107

64

5

5.2 Inhoudelijke polarisatie: geen groeiende
tegenstellingen, wel zorgen om tweedelingstendensen
Wie voor informatie alleen gebruik zou maken van talkshows,
actualiteitenprogramma’s en sociale media, krijgt gemakkelijk het beeld
dat de meningen van Nederlanders steeds verder uit elkaar liggen.
Tegenstellingen domineren immers het (media)beeld.
De adviescommissie heeft gekeken naar ontwikkelingen in de publieke
opinie over een breed scala maatschappelijke kwesties en politieke
strijdpunten.108 Bevolkingsenquêtes uit de afgelopen decennia geven
een goed beeld of Nederlanders hierover meer verschillend zijn gaan
denken en of gematigde posities worden opgegeven ten gunste van
meer extreme posities. De uitkomst is dat hiervoor geen bewijs is. Er zijn
op de langere termijn allerlei veranderingen, maar over de hele linie is er
minstens zoveel inhoudelijke depolarisatie als polarisatie waarneembaar.
Op de kortere termijn is er over specifieke thema’s (bijvoorbeeld rond
het klimaat) soms wel inhoudelijke polarisatie, maar er is onvoldoende
bewijs dat polarisatie nu structureel zou toenemen.109
In de afgelopen decennia zijn verschillen van mening tussen grote
bevolkingscategorieën – mannen en vrouwen, jongeren en ouderen
en mensen met meer en minder algemeen vormend onderwijs – over
de hele linie ook niet toegenomen. Evenmin is er sprake van een
sterker wordende samenhang tussen opvattingen over verschillende
strijdpunten110. Wel zijn er interessante verschuivingen te zien. De
hoofdtegenstelling in de Nederlandse politiek en publieke opinie
verschuift van de sociaaleconomische links-rechts tegenstelling naar een
sociaal-culturele tegenstelling rond met name globaliseringskwesties
zoals migratie en de Europese Unie.
Hoewel inhoudelijke polarisatie niet overheerst, lijkt er wel sprake van
een zekere maatschappelijke verankering van opvattingen, waarbij een
tweedeling zichtbaar wordt tussen theoretisch en praktisch opgeleiden

Eindrapportage Adviescommissie_VWDR

en in mindere mate tussen bewoners van (binnen)steden en van het
platteland. Deze groepen verschillen van elkaar in vertrouwen in de
politiek en zelfvertrouwen en in kosmopolitische versus nationalistische
voorkeuren. Er zijn aanwijzingen dat deze kenmerken meer met elkaar
gaan samenhangen: het Sociaal en Cultureel Planbureau (SCP) en de
Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) spreken in dit
verband eerder van mogelijke (nieuwe) sociaal-culturele scheidslijnen
in de Nederlandse samenleving. In het rapport ‘Gescheiden werelden.
Een verkenning van sociaal-culturele scheidslijnen’111 staat daarover: “…
in Nederland bestaat een sociaal-culturele tegenstelling tussen lager- en
hoger opgeleiden (…):
• Aan de ene kant staan burgers die redelijk positief zijn over open
grenzen, andere culturen en het toelaten van immigranten, en vaak
voorstander zijn van de Europese Unie. Ze hebben relatief veel
vertrouwen in de politiek en zijn veelal hoger opgeleid.
• Aan de andere kant staan burgers die vooral aandacht vragen voor
de nadelen van open grenzen en immigratie, en zeer kritisch zijn over
de Europese Unie. Ze hebben minder vertrouwen in de politiek en zijn
relatief vaak lager opgeleid.
Overigens moet niet te gemakkelijk worden gesproken van een
tweedeling. Bij vrijwel elk denkbaar onderscheid is in Nederland eerder
sprake van een continuüm, met tussen de uitersten in opvatting een
omvangrijk midden met een grote diversiteit aan opvattingen, met meer
twijfels en nuances en veelal minder vocaal dan de uitersten. En soms
gaat het eerder om radicalisering, waarbij ene groep zich afzet tegen
anderen.
Staat de weerbaarheid onder druk?
Het is dus niet zo dat er al sprake zou zijn van tweedelingen en
allesomvattende tegenstellingen (zoals we die zien in de Amerikaanse

65

5

context). Ook de grote diversiteit binnen het Nederlandse politieke en
medialandschap lijkt hierop een dempende invloed te hebben.

Staten. Onderzoek in Nederland is nog schaars en betreft vooral recente
ontwikkelingen.115

De samenhang tussen houdingen tegenover de politiek, inhoudelijke
politieke voorkeuren en verschillen tussen bevolkingsgroepen zijn wel
zorgwekkend en vanuit democratisch oogpunt ongewenst.

Over de algehele ontwikkeling van affectieve polarisatie is op basis van
wetenschappelijk onderzoek maar beperkt wat te zeggen, maar zoals
hiervoor geschetst is het zonder meer problematisch als bij groepen in
de samenleving een omvattend ‘wij’ tegen ‘zij’ beeld ontstaat. Er zijn
bovendien sterke signalen dat affectieve polarisatie en het beeld dat
polarisatie toeneemt impact hebben op de samenleving:

5.3

Affectieve polarisatie: moeizame omgang
met conflicten

Het onderzoek dat het SCP uitvoert wijst erop dat zorgen onder
Nederlanders vooral affectieve polarisatie betreffen. “Mensen denken bij
polarisatie veelal niet aan groeiende onenigheid tussen Nederlanders in
het algemeen, maar aan een verharding en verslechtering van het debat,
vooral in de politiek en de media, en aan kleine groepen met vermeend
extreme standpunten.” 112
Die zorgen komen erop neer dat opgaan in het eigen gelijk, niet meer
openstaan voor argumenten van anderen en hen demoniseren groeiende
fenomenen zouden zijn.
Opvallend is dat de meeste Nederlanders in hun directe omgeving
minder polarisatie ervaren dan in de media en de politiek. Sterker
nog: als Nederlanders gevraagd worden wie zich ‘schuldig maken’ aan
polariseren, dan geldt dat slechts 6 procent van de mensen zichzelf vindt
polariseren, terwijl meer dan 80 procent van de mensen daarvoor wijst
naar media, sociale media en politici.113 “Polarisatie wordt meer gezien
en gehoord dan gedaan.”114 Of men hierbij op inhoudelijke of affectieve
polarisatie doelt, is onduidelijk.
De commissie concludeert dat over de ontwikkeling van affectieve
polarisatie veel minder wetenschappelijk onderzoek beschikbaar is
dan over de inhoud van verschillen. Het onderzoek dat naar polarisatie
is gedaan, is in verreweg de meeste gevallen gericht op de Verenigde

Eindrapportage Adviescommissie_VWDR

• Uit een enquête van VNO-NCW onder werkgevers blijkt dat meer
dan de helft van de ondernemers binnen het eigen bedrijf iets van
spanningen merkt in de samenleving. Bijna één op de vijf heeft zelf
weleens te maken met agressie of bedreigingen.116
• Er zijn binnen het onderwijs zorgen over onderwerpen die in het
klaslokaal niet meer besproken kunnen worden.117
• Er is de laatste jaren een groot aantal incidenten in de media
verschenen van confrontaties tussen groepen, zowel in de richting
van de overheid (bv. protesten tijdens de Covid-pandemie, over het
stikstofbeleid en bij de opvang van statushouders) als tussen burgers
onderling (bv. demonstraties bij een voorleesochtend door drag
queens, doodsbedreigingen aan het adres van de beoogde schrijver
van het Kinderboekenweekgeschenk, hardhandige confrontaties
tussen voor- en tegenstanders van Zwarte Piet).
• Uit rapportages van de veiligheidsdiensten wordt duidelijk dat een
deel van de bevolking vatbaar is voor extremistische ideeën en
handelingen. Daarop gaat het volgende hoofdstuk in.
Ongemakkelijk contact, misverstanden en gevoelens van vervreemding
tussen groepen kunnen leiden tot onbehagen, irritaties en negatieve
wederzijdse beeldvorming, versterking van wij/zij gevoel en toename
van discriminatie. Het ‘schuurt’. Polarisatie kan zich uiteindelijk uiten in
gedrag, incidenten en confrontaties.118

66

5

Het gaat bij deze signalen van affectieve polarisatie soms over
minderheden die zich vanuit een gemarginaliseerde positie emanciperen
en zich sterker manifesteren tegenover een meerderheid. Andere
burgers tonen soms verzet tegen opvattingen van deze minderheden en
ervaren deze als ongepast of bedreigend. Of burgers hebben het gevoel
dat culturele veranderingen vooral ‘van bovenaf’ worden omarmd en
afgedwongen, terwijl men weinig respect ervaart voor de eigen manier
van leven, bijvoorbeeld in regio’s buiten de Randstad.119 Dit laatste werd
door Johan Remkes bij de presentatie van het rapport ‘Wat wel kan’
over de stikstofproblematiek verwoord. “Mensen ervaren een groeiend
verschil tussen stad en platteland. Niet alleen in culturele waarden,
maar ook in economische positie en kansen.” De manier waarop door
de politiek, media en “culturele voorhoede” soms over het platteland
wordt gesproken is volgens Remkes “voor veel mensen een steen des
aanstoots”.120
Diverse auteurs121 wijzen op de betekenis die identiteit en identificatie
hierbij spelen. Hier lopen inhoudelijke en affectieve polarisatie in elkaar
over. “De reden waarom veel Nederlanders zo fel reageren bij [culturele]
onderwerpen, is dat het ze raakt in hun eigen identiteit en die van het
Nederland waarin ze willen wonen.”122
De adviescommissie deelt deze analyse en vult deze aan door te
wijzen door erop te wijzen dat maatschappelijke ontwikkelingen
ingrijpen op machtsverhoudingen in de samenleving. Ook bij menig
ogenschijnlijk cultureel conflict blijkt – op zijn minst gedeeltelijk - een
verdelingsvraagstuk mee te spelen. Het is niet toevallig dat kwesties
rond gender en seksualiteit, etniciteit, religie en de waardering van de
historie zo intens beleefd worden. Wat deze onderwerpen verbindt, is
dat er de afgelopen decennia een sterke correctie heeft plaatsgevonden
op wat in de voorgaande eeuwen als normaal werd ervaren. Dat grijpt
– zoals elke emancipatie- en bevrijdingsbeweging – in op de bestaande
machtsverhoudingen en maatschappelijke posities en daarmee gepaard
gaande privileges en achterstellingen. Wat voor sommigen bijvoorbeeld

Eindrapportage Adviescommissie_VWDR

‘gewoon een grapje’ was, kan voor anderen, bijvoorbeeld vrouwen
of mensen met een migratieachtergrond, een vorm van uitsluiting en
onveiligheid zijn geweest, die – terecht - in toenemende mate niet meer
wordt geaccepteerd. Voor tot dusverre bevoorrechte groepen betekent
dit dus aanpassen en wennen aan tegenspraak.
De commissie wijst er daarbij op dat bevoorrecht en achtergesteld
zijn op individueel niveau complex door elkaar kunnen lopen. Als dat
niet goed in beeld is, kunnen discussies over al dan niet bevoorrechte
groepen gemakkelijk tot een voedingsbodem worden voor affectieve
polarisatie. Witte heteromannen zijn bijvoorbeeld bevoorrecht
wat betreft hun seksuele voorkeur en gender, waardoor zij in het
uitgangsleven en ’s nachts op straat veel minder te vrezen hebben dan
vrouwen en homoseksuele mannen. Tegelijkertijd kan een individuele
witte man, wanneer die te kampen heeft met ziekte, baanonzekerheid
of eenzaamheid, minder kansen hebben dan sommige vrouwen of
homoseksuele mannen, bijvoorbeeld waar het gaat om huisvesting,
kwaliteit van werk of baanzekerheid. Zij kunnen dan misschien wel
helemaal niet uitgaan. Of ze kunnen ’s nachts weliswaar veiliger over
straat maar keren dan terug in een slechte, te dure huurwoning. Wanneer
deze mannen zich beklagen over hun positie, ervaren zij hun positie
als witte man mogelijk zelfs als nadeel: ze ontmoeten bij sommigen
weinig empathie of erkenning voor hun achterstanden en krijgen te
horen dat er van hen meer zelfredzaamheid wordt verwacht.123 Zo
kunnen zij emancipatiebewegingen als een extra bedreiging ervaren:
hun maatschappelijke kansen zijn beperkt, terwijl zij te horen krijgen
dat zij een geprivilegieerde positie hebben, die zij zelf niet ervaren,
en van mensen in betere posities te horen krijgen dat zíj ruimte
moeten maken voor diversiteit. Dat betekent allemaal niet dat de
emancipatiebewegingen inhoudelijk ongelijk hebben – integendeel,
de commissie bepleit in dit advies juist een maatschappij waarin voor
iedereen een gelijkwaardige plek is. Dat sluit oog voor deze dynamiek
die gaat over erkenning van individuele problemen echter niet uit.

67

5

Iets vergelijkbaars kan spelen bij wachtlijsten voor een betaalbare
huurwoning. De wachtlijsten voor sociale huurwoningen zijn omvangrijk
en veel mensen op die wachtlijsten moeten toekijken hoe vrijkomende
huurwoningen worden toegewezen aan mensen met ‘urgentie’,
waaronder vrouwen uit de vrouwenopvang, mensen met psychiatrische
problematiek of verstandelijke beperking, en statushouders. ‘Heel
belangrijk,’ betogen kansrijke Nederlanders vanuit hun comfortabele
koopwoning. ‘Heel onrechtvaardig’, vinden de wachtenden: hoezo is hún
behoefte niet urgent? En als zij hun zorgen uiten over de impact van
immigratie op wachtlijsten, ervaren ze dat hun zorgen als xenofobisch
worden bestempeld. Dat alles door mensen in betere posities die de
problematiek niet op een vergelijkbare niveau ervaren. Ook dit kan
leiden tot weerstand tegen zowel emanciperende groepen zelf als tegen
degenen die op deze thema’s beleid maken.

De commissie constateert dat het vooralsnog niet goed lijkt te lukken om
de maatschappelijke dialoog over dit soort zwaarbeladen onderwerpen
te voeren. Dat is niet verwonderlijk, gegeven de verschillen in belang,
positie en beleving bij deze onderwerpen. De commissie wijst erop dat
het belangrijk is om deze affectieve polarisatie tegen te gaan. Daarbij
speelt het ‘eerlijke proces effect’ een belangrijke rol: “als mensen de kans
krijgen hun mening te geven over belangrijke beslissingen die genomen
moeten worden, en wanneer zij de indruk hebben dat belangrijke
autoriteiten in hun groep, gemeenschap of samenleving voldoende
aandacht besteden aan hun mening, leidt dit ertoe dat zij zich eerlijk en
rechtvaardig behandeld vinden.”124

Dit speelt ook bij discussies over klimaatverandering, waar deelnemers
aan klimaatprotesten zich bedreigd voelen in het voortbestaan en te
hoop lopen tegenover gevestigde belangen. En waar anderen bang zijn
voor de hoge kosten van verduurzaming, terwijl voor hogere inkomens
meer mogelijkheden bestaan voor investeringen en subsidies.

In de samenleving is het van belang de kracht van dialoog te stimuleren.
Er zijn verschillende initiatieven in de samenleving om dialoog te
stimuleren (zie het kader met creatieve vormen om de dialoog te
stimuleren). Dit zijn er echter niet veel en de meeste richten zich op
jongeren via het onderwijs. De commissie ziet ruimte en noodzaak
om meer georganiseerde vormen van maatschappelijke dialoog te
organiseren. Daarbij dient zowel aandacht te zijn voor ontmoeting en
dialoog tussen verschillende groepen als om vormen van dialoog binnen
groepen om te voorkomen dat er aanpassingsdrang ontstaat. Naast
aandacht voor begrip en dialoog tussen bevolkingsgroepen onderling
is het ook van belang dat de veelheid aan verschillende posities op het
netvlies staan van media, politiek en beleidsmakers.

Het gevaar is dat deze competitie om schaarse goederen als woningen
een voedingsbodem is voor spanningen tussen groepen of dat
groepen elkaar de schuld geven van deze situatie. Bijvoorbeeld dat
vluchtelingen en statushouders de schuld krijgen van gebrek aan
toegang tot betaalbare huurwoningen voor anderen. Of dat dit zo
wordt geduid, terwijl de woede zich eigenlijk richt op beleidsmakers.
Dat leidt gemakkelijk tot affectieve polarisatie; een bedreiging voor
de democratische rechtsorde, die veiligheid en rechtvaardigheid voor
iedereen moet bieden.

Eindrapportage Adviescommissie_VWDR

Daarbij denkt de commissie dat zowel in de samenleving als in de
politiek actie nodig is.

68

5

Creatieve vormen van dialoog
Stichting Formaat: activeert mensen en zet aan tot dialoog door
voorstellingen waarbij het publiek kan inspringen om de afloop
van scènes te beïnvloeden.
Living Library (https://livinglibrary.nl/): In de Living Library lees
je geen boeken, maar mensen. Dat biedt de de mogelijkheid in de
belevingswereld van een ander te stappen. Op een hele simpele
manier: door onbevangen met elkaar in gesprek te gaan.
De Democratiefabriek (https://www.vredeseducatie.nl/
democratiefabriek/): Democratie is mensenwerk en kan
ontdekt en geoefend worden in de Democratiefabriek. Een
fabriek waarin kinderen en jongeren van 10 – 18 jaar democratie
kunnen onderzoeken en oefenen met machines, apparaten en
gereedschappen. De Democratiefabriek is ook voor groepen
volwassenen interessant.
De Keti Koti Tafel (https://www.ketikotitafel.nl/): Een nieuwe
traditie waarbij door het uitwisselen van persoonlijke ervaringen,
herinneringen en gevoelens stil gestaan wordt bij de hedendaagse
gevolgen van het Nederlandse slavernijverleden. Gemiddeld nemen
aan een Keti Koti Tafel zo’n honderd mensen deel met een gelijk
aantal witte als zwarte (of gekleurde) deelnemers die op basis van
een gestructureerde dialoog reflecteren op elkaar.
Leer je buren kennen (https://www.linkedin.com/company/leerje-buren-kennen?original_referer=https%3A%2F%2Fwww.google.
com%2F): Leer je Buren Kennen is een project over verbinding
en acceptatie. Scholieren en studenten (met name van het na
bijgelegen ROC van Amsterdam) komen langs in de synagoge
om in gesprek te gaan met joodse jongeren. Dit gebeurt op
luchtige wijze en met humor. De gesprekken gaan vaak over

Eindrapportage Adviescommissie_VWDR

zware onderwerpen zoals identiteit, diversiteit, vooroordelen,
discriminatie, conflict en tradities, maar ook hele luchtige
onderwerpen komen aan bod, zoals eten, daten en feesten.
Under Pressure (Diversion) (https://www.diversion.nl/cases/
under-pressure): Juist nu jongeren het gros van hun informatie
online tot zich krijgen, vereist het skills om met de constante
informatiestroom om te kunnen gaan en de verschillende berichten
op waarde te schatten. Daarom ontwikkelde Diversion samen
met TILT Under Pressure: hét innovatieve lesprogramma dat
jongeren weerbaar maakt tegen desinformatie en eenzijdige
meningsvorming terwijl democratisch burgerschap wordt
gestimuleerd.
De muren hebben oren (https://www.demurenhebbenoren.nl/): De
Muren hebben Oren biedt basisscholen in Den Haag, Rotterdam en
Utrecht een zesweeks ontmoetingsproject, waarin de (migratie)
geschiedenis vanaf 1940 tot nu centraal staat. Gedurende een
interactief traject waarbij scholen en klassen met verschillende
sociaal-economische achtergronden aan elkaar gekoppeld worden,
maken leerlingen van groep 7 en 8 kennis met elkaars verhalen
en interviewen ze een familielid, na voorbereiding met een echte
journalist.
In mijn buurt (https://inmijnbuurt.org/): Stichting In mijn Buurt –
Leren door Ontmoeting staat voor leren door ontmoeting tussen
jong en oud. De stichting koppelt leerlingen van basisschool,
middelbare school en MBO aan ouderen met als doel begrip voor
de ander te creëren, vooroordelen te doorbreken en het verhaal
van de ander te leren kennen. Tijdens persoonlijke ontmoetingen
in huiskamers interviewen de leerlingen in een klein groepje de
oudere over een deel van de Nederlandse geschiedenis: het
koloniale verleden, migratie of de Tweede Wereldoorlog.

69

5

De commissie ziet daarbij ook een belangrijke rol voor politici. Zij
worden – terecht – in de samenleving als voorbeeldfiguren gezien. We
zien dat politici op dit moment nog onvoldoende een goed voorbeeld
geven voor het omgaan met controverses en het aangaan van de
dialoog. Er zijn twee valkuilen die politici niet goed weten te vermijden.
De eerste valkuil is die van zelf affectief polariserend opereren. Dat
kan zowel in stijl als op inhoud. Op de stijl gaat de commissie in de
volgende paragraaf verder in. Op de inhoud is van belang dat politici
zich verantwoordelijkheid gedragen voor de gevolgen van beleidskeuzes.
Het is niet aan deze commissie om hier een evaluatie van het immigratieen volkshuisvestingsbeleid te maken, maar het is duidelijk dat het tekort
aan betaalbare huurwoningen een gevolg is van politieke keuzes en
prioriteiten in het verleden. Van politici mag worden verwacht dat zij
verantwoording afleggen over die keuzes. Ook bij andere vraagstukken
die tot affectieve polarisatie leiden is het relevant om eerdere
beleidskeuzen in het oog te houden. Klimaatverandering en te hoge
stikstofuitstoot bijvoorbeeld zijn eveneens gevolgen van beleidskeuzen
om decennialang waarschuwingen in de wind te slaan. Het is dan
onverantwoordelijk gedrag van politici om deze verantwoordelijkheid te
negeren en daarvoor in de plaats bevolkingsgroepen tegen elkaar op te
zetten. In plaats daarvan is het belangrijk de eigen verantwoordelijkheid
te erkennen en te vertalen in politieke keuzes.

focus op efficiëntie en effectiviteit zijn vragen over wat rechtvaardig is
binnen het openbaar bestuur uit het zicht geraakt.”125

De tweede valkuil betreft een te technocratische benadering. In
discussies waar de vraag naar persoonlijke erkenning en botsende
waarden aan de orde zijn, past een managementbenadering niet. Van
politici wordt hier moreel leiderschap gevraagd. De Raad voor het
Openbaar Bestuur wees al op het belang van het herwaarderen van de
morele en normatieve dimensies van openbaar bestuur: “De Raad merkt
op dat veel politiek-bestuurlijke debatten de afgelopen decennia een
technocratisch en/of technisch-juridisch karakter hebben gekregen. Door
nadruk op ogenschijnlijk neutrale en wetenschappelijk onderbouwde
processen en interpretatiekaders liggen ‘noodzakelijkheidsvertogen’ bij
het rechtvaardigen van overheidshandelen constant op de loer. Door de

5.4 Politiek en media lijken gevangen
in polarisatiedynamiek

Eindrapportage Adviescommissie_VWDR

Staat de weerbaarheid onder druk?
Zelfs zonder de omvang van affectieve polarisatie precies te kunnen
vaststellen, is deze vorm van polarisatie als zodanig problematisch.
De adviescommissie ziet dat het momenteel in de maatschappij lastig
is om om te gaan met conflicten over onderwerpen die raken aan
indentiteits- en verdelingsconflicten. Dat beschouwt de commissie
als een risico voor de democratische rechtsorde. Te meer omdat de
commissie verwacht dat de komende decennia grote maatschappelijke
discussies met ingrijpende gevolgen aan de orde komen, zoals de
energietransitie, de toekomst van de arbeidsmarkt en sociale zekerheid,
de invulling (fysiek en sociaal) van het landelijk gebied, de omgang met
immigratie en keuzes in de gezondheidszorg.
De grote vraagstukken die aan de orde zijn, vormen potentiële
splijtzwammen in de samenleving. Het is van belang in de samenleving
de voortdurende dialoog te zoeken over deze onderwerpen. Het is
van belang om deze dialoog, deze maatschappelijke democratie te
stimuleren, zowel vanuit de maatschappij als door politici.

Polariseren in de Nederlandse politiek: golfbewegingen
De Nederlandse politiek heeft de afgelopen decennia in wisselende mate
van intensiteit met inhoudelijke polarisatie te maken gehad. In de politiek
is polarisatie in golven waarneembaar: periodes van sterke polarisatie
wisselen met periodes van weinig polarisatie.
“Pacificatie aan de top en polarisatie aan de basis” – zo vatte Arend
Lijphart (1968) de Nederlandse politieke verhoudingen ten tijde van de

70

5

verzuiling samen. Polarisatie verschijnt in het politieke taalgebruik in
de late jaren zestig en vroege jaren zeventig. De dan nog veelal tamme
politieke arena wordt opgeschud door scherpe politieke tegenstellingen.
Progressieve partijen, zoals PvdA, D66 en PPR, benadrukken de
verschillen met andere partijen, bepleiten directe verkiezing van de
minister-president en stellen voorwaarden aan regeringsdeelname. Dit
doen zij zodat burgers duidelijke keuzes kunnen maken126.

en structureel opponerende partijen met een wantrouwende achterban.
Door de versnippering in de Kamer zijn beide groepen partijen kleiner
dan voorheen.

In de loop van de jaren ’80 en ’90 wordt de inhoudelijke polarisatie
bewust ingedamd. Onder de kabinetten-Lubbers heerst de gedachte
dat verzakelijking noodzakelijk is en – ondanks dat ook in deze periode
stevige protesten zichtbaar zijn – wordt met het Akkoord van Wassenaar
een basis gelegd voor wat in de jaren ’90 het poldermodel is gaan
heten. Het culmineert in de vorming van de Paarse kabinetten, waarin
voormalige politieke tegenpolen gaan samenwerken.

In deze context is oppositie voeren steeds minder het uitdragen van
een alternatief voor de plannen van het kabinet aan het worden en
steeds meer het uitdagen van het kabinet zelf. 128 Het voorgaande wordt
ook wel samengevat als een ‘afrekencultuur’. Dit begrip is niet goed
meetbaar te maken, laat staan dat de commissie kan vaststellen dat er
van een dergelijke cultuur sprake is. Wel merkt de commissie op dat er
een grote focus lijkt te bestaan op wat in Haags jargon ‘het nemen van
verantwoordelijkheid’ is gaan heten: de kernvraag bij gemaakte fouten
is al snel of een bewindspersoon kan aanblijven. Veel minder aandacht
is er voor wat er geleerd kan worden voor het beleid. Laat staan dat de
Kamer merkbaar blijk geeft van zelfreflectie.

Begin van dit millennium komen de verhoudingen weer meer op scherp
te staan, met als belangrijkste kristallisatiepunt het debat over de
multiculturele samenleving. In de nasleep van de aanslagen op de Twin
Towers neemt met name Pim Fortuyn het bestaande politieke bestel op
de korrel. Deze periode is te zien als een correctie op de voorliggende
periode van gebrekkige polarisatie binnen het bestel.

Bij de besturende partijen bestaat de neiging om inhoudelijke conflicten
te dempen, omdat besluitvorming anders ingewikkeld wordt. Dit
versterkt de neiging om transparantie als een risico te zien. Ambtenaren
zullen in zo’n setting meer proberen ‘hun’ bewindspersoon uit de
problemen te houden. De groei van de voorlichtingsafdelingen van
ministeries is in dit licht ook niet verwonderlijk.

Paul Schnabel127 vat de jaren erna als volgt samen: “In de jaren die
volgden is het politieke midden kleiner geworden. Op de flanken links
en rechts hebben zich nieuwe partijen blijvend of tijdelijk weten te
vestigen. Simpel gezegd wil links het midden meer de progressieve kant
op krijgen, terwijl rechts zich juist tegen het midden keert, dat sowieso
als te progressief wordt gezien. Links en rechts staan in deze constellatie
niet meer als tegenpolen tegenover elkaar. Ze richten zich beide op het
midden.”

Die patronen mogen dan misschien logisch zijn, ze zijn daarmee niet
goed. Er is een fundamentele herbezinning nodig op hoe het er in Den
Haag aan toegaat. Daarbij speelt de politiek een hoofdrol, in interactie
met media. Op die interactie gaan wij hierna in.

Er kristalliseert zich daarbij de laatste jaren een onderscheid uit tussen
potentieel besturende partijen met een (zelf)vertrouwende achterban

Eindrapportage Adviescommissie_VWDR

Medialogica
De interactie tussen samenleving, politiek en (sociale) media speelt
een belangrijke rol bij polarisatie. De Raad voor Maatschappelijke
Ontwikkeling beschreef hoe deze interactie zich voltrekt langs de lijnen
van ‘medialogica’129 en hoe dit effect heeft op polarisatie130.

71

5

Medialogica omschrijft de driehoeksverhouding tussen burgers, overheid
en media. Die relatie wordt gekenmerkt door stevige concurrentie om
aandacht van de nieuwsgebruiker, die tevens kiezer is. De aandacht
trekken is in die context belangrijk. Stevige uitspraken, conflicten met
harde tegenstellingen en een mooie spanningsboog, mediagenieke
persoonlijkheden: ze doen het in dat verband allemaal goed. Het gevolg
is dat inhoudelijke kwesties nogal eens gereduceerd worden tot ruzies.
Naarmate de toon feller wordt en de aanvallen persoonlijker, verschraalt
het debat. Dat is niet goed voor het vertrouwen in de politiek.
Posities worden zo ferm ingenomen dat er geen onderhandelingsruimte
meer is. Of onderhandeling wordt voorgesteld als iets wat alleen maar
tot slappe maatregelen kan leiden. Waar zo sterk wordt gepolariseerd
dat samenwerking niet meer mogelijk is, gaat de kwaliteit van de
besluitvorming achteruit. Moeilijke onderwerpen die electoraal

gevoelig liggen, worden vermeden. Duurzame besluiten over complexe
onderwerpen zijn steeds moeilijker te nemen. Politici worden intussen
heen en weer geslingerd tussen het belang van meedoen aan die
medialogica (de enige manier om hun standpunt goed laten horen) en
zich terugtrekken om zodoende eventueel achter de schermen – waar
niet elke uitspraak een relletje kan wordt – te onderhandelen. Dit is niet
goed voor de transparantie.
Het gevolg is volgens de Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling
dat het publieke debat door haast en concurrentie slordig wordt en
de focus steeds vaker ligt op schandalen en de korte termijn. Zo kan
maatschappelijk cynisme ontstaan en een verlies aan maatschappelijk
vertrouwen131.
Deze twintig jaar oude analyse lijkt ook vandaag de dag nog
onverminderd geldend. Er is dus niet bepaald sprake van een nieuw,
maar eerder van een hardnekkig fenomeen. Wel zijn de laatste jaren
nieuwe ontwikkelingen zichtbaar. We beschrijven deze aan de hand van
de drie punten van de driehoek: politici, media en burgers.

Burger

Publiek domein
Politieke instituties
Media-instituties
Maatschappelijk middenveld

Media

Overheid

Eindrapportage Adviescommissie_VWDR

72

5

Politici: aandacht trekken, verruwing en polarisatie als strategisch
ingezet verwijt
Zoals gezegd, is inhoudelijk polariseren (aanzetten van verschillen) een
normaal en gezond onderdeel van de politieke arena. Het benadrukken
en verscherpen van tegenstellingen is het gevolg van een doelbewust
strategische keuze132.
Helaas lijkt er de laatste jaren sprake van een vermenging van
inhoudelijke en affectieve polarisatie. Niet alleen burgers (zie
SCP-onderzoek), maar ook (een groep) politici en journalisten zelf
ervaren dit als negatief, zo heeft de commissie vastgesteld in de
gesprekken die zij heeft gevoerd met Kamerleden en journalisten.
Zij signaleren dat mede door de groei van het aantal partijen in de
Kamer de noodzaak om op te vallen groter is geworden. Het is van
belang de aandacht te trekken en de meest effectieve en efficiënte
manier om dat voor elkaar te krijgen is door voor ophef te zorgen.
Emoties – echt en gespeeld – trekken de aandacht, nuance niet. Met
selectieve uitsneden uit debatten bedienen diverse partijen de eigen
achterban door politieke tegenstanders in een kwaad daglicht te stellen.
Diverse Kamerleden schetsen een scherp contrast tussen de positieve
aspecten van de eigen groep en de negatieve aspecten van de groep(en)
waar hun publiek zich juist niet mee identificeert133.
Dit leidt tot verruwing van het debat. Het is nog niet zo lang geleden
dat de opmerking van politicus Jan Marijnissen dat de toenmalige
Kamervoorzitter “even moest dimmen” in Den Haag een schokgolf
teweegbracht. Het zou tegenwoordig nauwelijks opvallen. Recent heeft
Kamer nog eens vastgesteld dat bedreigen niet mag, kennelijk omdat dit
nodig was. De partij die de polarisatie instigeert, heeft daar individueel
baat bij, maar maatschappelijk gaan we erop achteruit134. Door te
polariseren intensiveert en escaleert een conflict135. Het is aannemelijk –
hoewel voor Nederland niet aangetoond – dat politieke verruwing leidt
tot een toename in affectieve polarisatie. Ook is duidelijk dat misleidende

Eindrapportage Adviescommissie_VWDR

communicatie door politici bijdraagt aan affectieve polarisatie136. Burgers
hebben toenemende negatieve gevoelens over politieke partijen, politici
en medeburgers die hun standpunten niet delen137.
Veel Kamerleden zitten met de beschreven dynamiek in hun maag, zo
blijkt uit de interviews door de commissie en ook uit opmerkingen van
vertrekkende politici in de aanloop naar de aanstaande verkiezingen.
Niemand ontkent het nut van scherpe debatten over inhoudelijke
tegenstellingen, maar er is een breed gedeeld gevoel dat de manier
waarop het debat momenteel gevoerd wordt, veel mensen van de
politiek vervreemdt.
Er is dan ook een tegenbeweging zichtbaar via discussies over de orde
in de Tweede Kamer. Hoewel ook deze ordediscussies op hun beurt vaak
gepolariseerd worden gevoerd, juicht de adviescommissie het toe dat
het presidium deze initiatieven neemt. Zelfreflectie en zelfregulering zijn
noodzakelijk in de Kamer. Dit omdat in een democratische rechtsorde
het parlement het hoogste orgaan is en er dan ook geen andere instantie
in de positie is dan de Kamer zelf om tot spelregels en protocollen te
komen.
Een veranderd medialandschap
Media spelen vanouds een belangrijke rol bij de bewaken van de trias
politica. De manier waarop journalisten en redacties deze rol invullen, is
medebepalend voor de beeldvorming bij burgers en voor het gedrag van
politici.
Het medialandschap is in de afgelopen decennia sterk veranderd door
commercialisering, digitalisering en concentratie. Commercialisering
en de opkomst van nieuwe media hebben de concurrentie tussen
verschillende media verder doen toenemen. Digitale transformatie
zorgt voor een toename van het aantal mogelijke kanalen waarlangs
nieuws wordt gedeeld (online, via sociale media, podcasts) en leidt
bij uitgevers met name tot veranderingen in de lokale nieuws- en

73

5

informatievoorziening. Mediabedrijven investeren in digitalisering,
omdat ze steeds meer met de grote internationale spelers moeten
concurreren op de wereldwijde markt voor informatie, entertainment en
reclame. Consolidatie en samenwerking is daar een reactie op. Hoewel
het aantal aanbieders kleiner is geworden, blijft het aantal landelijke en
regionale titels ongeveer gelijk. Maar op de lokale nieuwsmarkt leidt de
digitalisering tot het verdwijnen van titels; in het bijzonder de huis-aanhuisbladen. Uitgevers stoppen met minder winstgevende activiteiten,
zodat meer geïnvesteerd kan ­worden in toekomstbestendige (online)
activiteiten.
Er wordt wel beweerd dat door toegenomen fragmentatie van
mediagebruik en een sterkere politieke kleuring van veel media ook de
tegenstellingen in politiek en onder kiezers toenemen138. De gevolgen van
commercialisering, digitalisering en concentratie zijn echter paradoxaal:
aan de éne kant is er meer (politieke) informatie dan ooit beschikbaar,
aan de andere kant lijken veel media meer en meer op eenzelfde manier
van rapporteren te vertrouwen.
Bovendien zien we dat het NOS-journaal (en in mindere mate RTL
Nieuws) nog steeds een groot gedeelte van het Nederlandse publiek
bereikt, hetzij via de reguliere uitzendingen, hetzij online en via sociale
media.139 Deze gedeelde informatieconsumptie kan als een middel
fungeren tegen polarisatie. Dit in tegenstelling tot bijvoorbeeld de
Verenigde Staten, waar het medialandschap sterk gepolariseerd is. De
commissie pleit, in lijn met het recent uitgebrachte rapport van het
Adviescollege Publieke Omroep, voor een sterk onafhankelijk publiek
omroepbestel waarbij politieke bemoeienis beperkt is en externe
pluriformiteit een leidend principe is met sterke gedecentraliseerde
publieke omroeporganisaties. Inconsistent beleid in de afgelopen
decennia dreigt te leiden tot een uitholling van dit systeem en
herwaardering van de beginselen van het publieke omroepsysteem is
noodzakelijk om polarisering het hoofd te bieden.

Eindrapportage Adviescommissie_VWDR

Dit betekent ook dat de verschillende omroeporganisaties en
programma’s een speciale verantwoordelijkheid dragen voor een goede
manier waarop zij over politieke en maatschappelijke onderwerpen
berichten. Daarbij is de eenzijdige focus op politieke tegenstellingen en
uitvergroting van conflicten volgens een journalistiek principe van hoor
en wederhoor een belangrijke belemmering.
De manier waarop de media werken kan ook polarisatie bevorderen
en burgers misleiden door een selectief en vervormd beeld van de
werkelijkheid te presenteren. Bij de beslissing over de vraag hoe grote
politieke en maatschappelijke gebeurtenissen in beeld moet worden
gebracht, vertrouwen journalisten en redacteuren op nieuwswaarde
en principes zoals conflict en negativiteit, en zijn ze erop gebrand om
‘beide kanten van het verhaal te brengen’. Deze mechanismen leiden
vaak tot het presenteren van twee extreme standpunten. Dit kan nuttig
zijn om het politieke debat en de verschillende standpunten te belichten
die er bestaan. Dit mechanisme verbergt echter de aanwezigheid van
meer genuanceerde posities die door een meerderheid van burgers
worden gedeeld. Uiteindelijk kan dit bijdragen aan het vervormde idee
dat politieke kwesties sterk gepolariseerd zijn en extreme meningen
overheersen, terwijl een weinig luidruchtige meerderheid weinig
aandacht krijgt.
Ook voor de beide punten die hierboven zijn beschreven, geldt dat
zelfreflectie en professionele dialoog in de branche de sleutel tot
de oplossing zou moeten zijn. De commissie constateert dat van
deze zelfreflectie nog weinig zichtbaar is. Maar een andere, meer
verplichtende, route is in een democratische rechtsorde onmogelijk.
Bij die zelfreflectie en dialoog zouden de koepelorganisaties van
journalisten samen met opleidingen journalistiek het voortouw kunnen
nemen. De commissie ziet dat er positieve alternatieven ontwikkeld
worden die een andere manier van journalistiek voorstaan, zoals
‘constructieve journalistiek’140.

74

5

Ook lokale journalistiek verdient aandacht – informatievoorziening over
wat er politiek en maatschappelijk in de directe omgeving van burgers
gebeurt is cruciaal, maar staat, onder andere door de opkomst van
sociale media, onder druk.141 Initiatieven waarmee regionale en lokale
media versterkt worden, zoals versterkinglokalejournalistiek.nl, kunnen
potentieel deze uitdaging helpen het hoofd te bieden. De commissie
wijst decentrale overheden die lokale journalistiek willen stimuleren
op het belang om te investeren in de infrastructuur. Wanneer nog
bestaande media worden gesubsidieerd, bestaat het risico dat publieke
investeringen in de lokale journalistiek terechtkomen bij het beperkte
aantal bedrijven dat commercieel succesvol is.
Het belang van een sterke onafhankelijke pers wordt door politici in
Nederland gelukkig gesteund en uitgedragen. In de gesprekken die de
commissie heeft gevoerd, is naar voren gebracht dat deze boodschap
wel wordt ondergraven door de relatief nieuwe gewoonte van politici en
bestuurders om nieuws te brengen via eigen media-kanalen. Wanneer
politici uitsluitend of voornamelijk kiezen voor bekendmaking van
verklaringen via een persconferentie zonder vragen, een stream via
een eigen medium of een verklaring via sociale media, kan daar bewust
of onbewust ook de boodschap vanuit gaan dat journalisten niet te
vertrouwen zouden zijn.
De positie van individuele journalisten is veranderd. Enerzijds hebben
mediabedrijven en redacties door de toegenomen concurrentie veel
focus gelegd op kostenbesparingen. Dit heeft geleid tot een grote groei
van het aantal journalisten met een ZZP-status, waarmee de positie van
journalisten tegenover mediabedrijven verzwakt is. Anderzijds zien we
dat journalisten vaker zelf als mediapersoonlijkheid optreden. Dit heeft
ook het effect dat journalisten meer persoonlijke reacties vanuit het
publiek ontvangen, ook intimiderende of dreigende reacties. Hierop gaat
de commissie in het volgende hoofdstuk in.

Eindrapportage Adviescommissie_VWDR

Waardering door burgers
De derde relevante groep in de medialogica wordt gevormd door ons
allemaal, de burgers. Voor politici zijn wij kiezers, voor media kijkers,
luisteraars en lezers. En met ons gedrag bepalen we mede wat aandacht
krijgt. Maar daarin geven we wel ‘mixed signals’ af.
Enerzijds zien we dat veel burgers ontevreden zijn over de vorm
waarin politiek op dit moment bedreven wordt. Deze kritiek komt op
verschillende manieren terug. Sommige mensen hebben bezwaren
tegen de omgangsvormen van politici onderling. Anderzijds blijkt uit
het feitelijke klik- en kijkgedrag (dat door mediabedrijven nauwlettend
wordt gevolgd) dat het juist berichten met ophef, ruzies en persoonlijke
verhalen zijn die het best gelezen worden.
Deze spanning is deels inherent aan menselijk gedrag. Tussen wat
mensen doen, wat mensen denken dat ze doen en wat mensen zouden
willen doen zit altijd verschil. Toch benadrukt de commissie op basis
van het voorgaande het belang van permanente aandacht voor wat in
het onderwijs ‘mediawijsheid’ is gaan heten. Die aandacht zou zich niet
alleen tot jongeren moeten beperken. In veel gevallen zijn jongeren zelfs
mediawijzer dan oudere Nederlanders.
Staat de weerbaarheid onder druk?
De commissie constateert in lijn met eerdere onderzoeken dat de
interactie tussen politici onderling en via de media een dynamiek
oplevert die bij veel burgers zorgt voor vervreemding en irritatie. Uit het
feit dat deze dynamiek al in rapporten van 20 jaar geleden is beschreven,
mag worden geconcludeerd dat het een hardnekkig fenomeen is.
Veranderingen in het politieke bestel (groei van het aantal partijen) en
het medialandschap (toename concurrentie en digitalisering) hebben de
dynamiek verder versterkt.

75

5

De commissie ziet voorzichtige pogingen tot zelfreflectie in de Kamer.
De commissie benadrukt de urgentie van deze zelfreflectie. Doet de
Kamer niets met de zorgen of blijft het opnieuw hangen in vrijblijvende
claims over een ‘nieuwe bestuurscultuur’, dan zullen afkeer en cynisme
over de politiek toenemen. Dat vergroot het risico dat mensen afhaken,
maar zal er ook toe leiden dat de animo zal dalen om politiek actief te
blijven of te worden. Dat zou een vicieus proces in gang zetten dat naar
de mening van de commissie nu nog gestopt kan worden. Het feit dat bij
de aankomende verkiezingen veel tot voor kort beeldbepalende spelers
niet zullen terugkeren, geeft aan een nieuwe generatie politiek leiders de
mogelijkheid om tot nieuwe mores te komen. De noodzaak is er.
Ook redacties en journalisten hebben daarbij een rol te vervullen. De
dynamiek die tot zulke onbevredigende uitkomsten leidt, wordt mede in
stand gehouden door de keuzes die journalisten en redacties maken over
hoe zij hun rol vervullen.

5.5 Sociale media als gamechanger?
Bij de rol van sociale media wil de commissie apart stilstaan. Het is
onmiskenbaar dat de opkomst van sociale media aan vraagstukken rond
de weerbaarheid van de democratische rechtsorde een extra dimensie
heeft toegevoegd. Velen uiten daarbij hun zorgen over de impact van
sociale media op (affectieve) polarisatie. Door selectieve aandacht
en blootstelling, deels bevorderd door algoritmische selectie, zou een
sterk gesegmenteerd publiek ontstaan waarin individuen niet meer in
aanraking zouden komen met meningen die wezenlijk verschillen van die
van henzelf.
De commissie bepleit daarbij wel een genuanceerde benadering, met
aandacht voor positieve en negatieve aspecten van sociale media. Er
wordt veel aangenomen en beweerd over de impact van sociale media,
maar voor veel veronderstellingen is weinig overtuigend bewijs. In deze
paragraaf gaat de commissie in op de zaken die inmiddels wel bekend
zijn over de impact van sociale media op polarisatie. Daarbij maakt de

Eindrapportage Adviescommissie_VWDR

commissie expliciet onderscheid tussen de rol die sociale media spelen
bij intimidatie en bedreigingen (die in hoofdstuk 6 behandeld wordt) en
de impact van sociale media op polarisatie.
Positieve invloeden van sociale media
Zorgen zijn dominant in het publieke debat. Het is belangrijk om te
benadrukken dat (sociale) media ook positieve effecten hebben op
democratische processen. Onderzoek laat zien dat sociale media kunnen
bijdragen aan de betrokkenheid en participatie van burgers142 en dat in
contexten waar de persvrijheid onder druk komt te staan, sociale media
kunnen fungeren als een alternatief informatiekanaal dat zorgt voor
een juiste informatievoorziening over bijvoorbeeld de integriteit van
verkiezingen143.
Sociale media bieden veel mogelijkheden voor burgers om zich te
organiseren. Dankzij sociale media heeft bijvoorbeeld de #metoobeweging razendsnel een enorme invloed uitgeoefend op zeer grote
schaal. Ook allerhande demonstraties zijn langs deze weg gemakkelijker
te organiseren.
Ten slotte is ook contact tussen politici en individuele burgers
laagdrempeliger geworden; dat is niet alleen een probleem, maar ook en
vooral een goede zaak voor de democratie.
De invloed van sociale media op de democratische rechtsorde is
daarmee dus zeker niet eenduidig negatief.
Zorgen om sociale media
Naast de genoemde positieve aspecten ziet de commissie ook zorgen in
de rond de impact van sociale media.
Eén van de belangrijkste kenmerken van online communicatie is dat deze
meer en meer gepersonaliseerd wordt aangeboden en dat er veelvuldig
gebruik wordt gemaakt van microtargeting. Dat wil zeggen dat individuen

76

5

op basis van onder andere hun eerder surf- en klikgedrag specifiek op
hen toegespitste informatie ontvangen. Ook politieke partijen kunnen
gebruik maken van deze technieken om specifieke kiezers te bereiken. De
Staatscommissie Parlementair Stelsel heeft gewezen op de gevaren als
dit instrument op grote schaal zou worden ingezet en heeft geadviseerd
politieke partijen hierover tot transparantie te dwingen. In de voorgestelde
Wet op de Politieke Partijen heeft het kabinet daarop transparantieregels
over het gebruik van microtargeting opgenomen. Het gebruik en
effectiviteit van politieke microtargeting is in de Nederlandse context
echter beperkt.144 Microtargeting beschouwt de Adviescommissie VWDR
daarom op dit moment niet direct als een serieuze bedreiging voor de
weerbaarheid van de democratische rechtsorde.
Een tweede zorg betreft het effect van ‘bubbels’ op sociale media.
Door algoritmische selectie ontvangen gebruikers informatie die in lijn
is met hun bestaande attitudes en opinies. De zorg is dat gebruikers
hierdoor in die opvattingen versterkt worden. Dat zou kunnen leiden
tot ‘filterbubbels’, waarbij mensen afgesloten zijn van afwijkende
meningen, en ‘echokamers’, waarin bestaande meningen herhaald
en versterkt worden. Recent heeft onderzoek in de Amerikaanse
context bevestigd dat algoritmen zeer invloedrijk zijn in wat mensen
te zien krijgen op sociale media. Datzelfde onderzoek maakt duidelijk
dat het bestaan van echokamers een substantieel, maar zeker niet
allesoverheersend fenomeen is: 20% van de gebruikers ziet alleen maar
bronnen uit eenzelfde hoek.145 In Nederland wordt het bubbeleffect
van sociale media gedempt doordat er nog veel gedeeld gebruik
van media is (bijvoorbeeld via de NOS), zoals in de paragraaf over
polarisatiedynamiek al is uiteengezet.
Wel laat onderzoek zien dat aan de randen van het politieke spectrum
meer onderwerp-specifieke ‘fringe bubbels’ (letterlijk: randbellen)
ontstaan, die bestaan uit mensen met zeer betrokken en vaak meer
extreme opinies die elkaar vooral online opzoeken.146 Op deze plekken
bestaat het gevaar dat mensen gepolariseerd raken en radicaliseren.

Eindrapportage Adviescommissie_VWDR

Op de rol die sociale media hebben in de intimiderende en bedreigende
bejegening van publieke personen gaat de commissie in het volgende
hoofdstuk in.
Een derde zorg gaat over het gemak waarmee desinformatie kan
worden verspreid via sociale media. Onder desinformatie worden
zowel misinformatie (allerlei vormen van feitelijk onjuiste informatie
zonder kwade bedoelingen) en disinformatie (duidelijke intentie tot
misleiding bij de auteur) verstaan. Beide vormen van desinformatie zijn
niet nieuw, maar de mogelijkheden tot verspreiding zijn groter. En de
effecten zijn schadelijk: wanneer burgers hun beslissingen en meningen
laten afhangen van foutieve informatie zorgt dat ook voor verkeerde
beslissingen en soms zelfs tot levensgevaarlijke situaties, bijvoorbeeld als
het foutieve medische informatie betreft. Ook de relatie tussen overheid
en burgers kan erdoor worden beïnvloed: extreme voorbeelden zijn te
vinden in de hoek van ‘soevereinen’, die zichzelf op basis van onjuiste
online-informatie soeverein verklaren. Maar desinformatie raakt brede
groepen: gemeenten merken dat burgers terughoudend zijn om de
energietoeslag aan te vragen, omdat zij bang zijn dat zij deze moeten
terugbetalen. Deze angst wordt online breed gedeeld en aangewakkerd,
maar is bij deze toeslag meestal onterecht.
In de Nederlandse context zijn de bewijzen voor grootschalige
aanwezigheid van desinformatie beperkt. Toch is er wel reden tot zorg.
Zo werd tijdens de coronapandemie ook in Nederland de aanwezigheid
en invloed van desinformatie zichtbaar.147 De snelle opkomst van
artificial intelligence levert bovendien nieuwe vragen op. Deze opkomst
zorgt er bijvoorbeeld voor dat de mogelijkheden voor fabricatie en
grootschalige en gerichte verspreiding van disinformatie toegenomen
zijn. Bovendien zijn de mogelijkheden om informatie overtuigender te
brengen toegenomen, onder meer door het gebruik van ‘deep fakes’
(beelden die zodanig zijn bewerkt dat er een andere betekenis aan wordt
gegeven) en door artificial intelligence gegenereerde beelden. Hier is
grote waakzaamheid geboden.

77

5

De commissie is ervan overtuigd dat desinformatie in een democratische
rechtsorde bestreden moet worden. Bij de bestrijding van desinformatie
doet zich wel een dilemma voor148. Enerzijds dient het publieke debat
beschermd te worden tegen foutieve informatie, zeker wanneer
trollenfabrieken op grote schaal massapropaganda verspreiden.
Hiertegen moeten overheden instrumenten hebben om op te treden.
Anderzijds is wat ‘juist’ en wat ‘onjuist’ is, niet altijd even goed van elkaar
te onderscheiden is. Ook informatie van overheden is niet zonder meer
betrouwbaar. Een berucht voorbeeld is de foutieve informatie waarmee
de Verenigde Staten de aanval op Irak rechtvaardigde. Maar ook dichter
bij huis zijn er zorgwekkende voorbeelden van overheidsgerelateerde
desinformatie of selectief en onzorgvuldig omgang met de presentatie
van feiten: een geheim opererende ‘denktank desinformatie’ die in
samenspraak met platforms berichten over vaccinaties tegenhoudt149; de
aanvankelijke ontkenning van problemen met de kinderopvangtoeslag en
veiligheidsproblemen van de gasboring; tegen rechterlijke uitspraken in
domweg weigeren documenten vrij te geven; informatie zo presenteren
(bv. een grote hoeveelheid informatie op vrijdagmiddag versturen) dat
het ondersneeuwt. Om niet te spreken van het wijdverbreide ‘spinnen’
van informatie.

het verspreiden van feitelijk juiste informatie via sociale media. Van groot
belang is dat de boodschap van de overheid zo feitelijk mogelijk is en
altijd gecontroleerd en bediscussieerd moet kunnen worden.
Een belangrijke manier om met dit dilemma om te gaan, ligt in het
stimuleren van een kritische houding van burgers tegenover álle
informatie die verspreid wordt. Dit is een belangrijk onderdeel van
burgerschap(onderwijs). Ook van socialemediabedrijven mag een
grotere inspanning worden verwacht om de grootschalige verspreiding
van desinformatie tegen te gaan. In de aanbevelingen komt de
commissie hierop terug.

In een democratische rechtsorde hebben burgers recht op een overheid
die de waarheid spreekt en open communiceert. De commissie is van
mening dat dit in Nederland in verreweg de meeste gevallen zo is.
Maar juist vanwege die hoge norm is élk voorbeeld van een overheid
die desinformatie verspreidt en het niet zo nauw neemt met de feiten
kwalijk. Hier ligt een belangrijke taak voor bestuurders en afdelingen
communicatie/voorlichting om de betrouwbaarheid van de overheid
boven alle kritiek verheven te laten zijn.

Een vierde punt van zorg is de machtsconcentratie bij big-tech­
bedrijven. Het gaat om machtige internationale spelers. Aan het aandeel
van deze bedrijven in de online reclame-inkomsten is te zien hoe groot
hun economische macht is. Dit aandeel nam naar schatting toe van
54 procent in 2015 naar 80 procent in 2021. Ook overheden en politici
zijn in belangrijke mate aangewezen op sociale media om burgers
te bereiken. De commissie beschouwt deze afhankelijkheid als een
problematisch gegeven: het zou niet zo moeten zijn dat de overheid voor
de communicatie met de eigen burgers afhankelijk is van internationaal
opererende bedrijven die niet transparant zijn over de werking van
hun algoritmes en de manier waarop informatie al dan niet zichtbaar
wordt voor burgers. De commissie pleit ervoor de afhankelijkheid van
big-techbedrijven te verkleinen. De commissie adviseert de regering
het initiatief te nemen om in een democratische alliantie van overheden
en niet-gouvernementele organisaties een alternatief sociaal netwerk
te ontwikkelen, dat niet op commerciële, maar op ethische waarden is
gebaseerd.

Alleen als hieraan gewerkt wordt, maakt bredere inzet van de overheid
tegen overduidelijke misinformatie en gevaarlijke disinformatie kans.
Hieraan is volgens de commissie behoefte, waarbij de overheid gebruik
kan maken van nieuwe strategieën waarbij zij zelf ook gericht inzet op

Het is van belang publieke waarden als privacy, vrijheid van
meningsuiting en dataveiligheid voldoende te borgen en te voorkomen
dat er een te grote afhankelijkheid ontstaat van internationaal
opererende private bedrijven. De oplossing hiervoor is niet op

Eindrapportage Adviescommissie_VWDR

78

5

Nederlandse schaal af te dwingen. De commissie ziet dat er in politiek en
samenleving al de nodige aandacht is voor deze zorgen. Met name door
de Europese Unie wordt werk gemaakt van een wettelijk kader dat een
aantal van de grote zorgen adresseert. De Digital Services Act en Digital
Markets Act bieden een wettelijk kader voor sociale mediaplatformen
op Europees niveau. Begin 2024 moeten sociale media in de gehele
EU hieraan voldoen. De Europese Commissie gaat toezicht houden
op de grote online platformen en zoekmachines. Online platformen
worden niet alleen gedwongen haat, disinformatie en manipulatie van
verkiezingen te bestrijden, maar dienen ook het belang van vrijheid van
meningsuiting in het oog te houden.150 De komende tijd moet duidelijk
worden hoe deze regels worden geïmplementeerd en gehandhaafd. Het
is van belang dat scherp te volgen.
De commissie heeft gesproken met vertegenwoordigers van
socialemediabedrijven in Nederland (Meta, Google en TikTok) en
constateert dat deze bedrijven positief zijn over het nieuwe kader. De
platformen geven aan dat zij kansen zien in het creëren van een gelijk
speelveld. Ook hebben bedrijven laten zien dat zij al inspanningen
verrichten op het gebied van moderatie. De commissie vindt het positief
dat ook deze bedrijven hun verantwoordelijkheid zeggen te willen
nemen. Wel ziet de commissie dat er grote druk nodig was om hiertoe
te komen en dat de bedrijven de neiging hebben hun eigen rol en
verantwoordelijkheid te minimaliseren. De bedrijven beschouwen zichzelf
niet als redactie die daarmee een verantwoordelijkheid voor de inhoud
van de boodschappen heeft.
De Adviescommissie ziet dat met de nieuwe Europese regels goede
stappen worden gezet, maar beschouwt ze niet als het einde van de
discussie. De commissie ziet dat er nog belangrijke opgaven liggen bij
de moderatie door socialemediabedrijven. Daarbij ziet de commissie
mogelijkheden om een aantal goede gewoonten uit de wereld van de
traditionele media te vertalen naar de nieuwe sociale media. Enkele
dilemma’s die in deze paragraaf zijn beschreven, zijn immers voor

Eindrapportage Adviescommissie_VWDR

traditionele media redelijk vergelijkbaar: het toetsen van de juistheid van
informatie en het aan het woord laten van mensen met verschillende
opinies behoren tot de standaardwerkwijzen van de journalistiek. Voor
de bescherming van deze standaarden kent de journalistiek autoriteiten
als de ombudsman, het Commissariaat voor de Media en de Raad voor
de Journalistiek, die de toepassing van beginselen toetst. In de wereld
van de sociale media ontbreekt het nog aan dit soort autoriteiten.
Staat de weerbaarheid onder druk?
De commissie constateert dat er zowel positieve als negatieve gevolgen
zijn van sociale media voor de democratische rechtsorde. De zorgen
overheersen momenteel in het publieke debat en de commissie hecht
eraan te wijzen op een aantal belangrijke aspecten in de weerbaarheid
van onze democratische rechtsorde. De effecten van microtargeting zijn
in de praktijk beperkt en de recente transparantiewetgeving vergroot
de weerbaarheid. De samenleving legt zich niet willoos en gedachteloos
neer bij de aangeboden informatie. Ook zien we dat de Europese Unie
werkt aan een wettelijk kader dat publieke waarden borgt.
Daarmee zijn de zorgen echter niet weg. De commissie beschouwt het
als een grote opgave om technologische ontwikkelingen met een enorm
effect op de samenleving in te passen in de democratische rechtsorde.
Zeker wanneer die een zo grote impact op de samenleving hebben als
sociale media, algoritmes en artificial intelligence. In het bijzonder ziet
de commissie noodzaak om op te treden tegen het ontstaan en bestaan
van ‘fringe bubbels’ (‘randbellen’), de verspreiding van desinformatie en
de afhankelijkheid van socialemediabedrijven. Dat optreden kan alleen
zinvol plaatsvinden in samenwerking met andere democratieën, te
beginnen binnen de Europese Unie. De Nederlandse regering kan daarbij
wél een agenderende rol vervullen en de commissie roept de regering
daartoe ook op.

79

5

5.6 Samenvatting
In dit hoofdstuk heeft de commissie verkend welke zorgen er bestaan
rondom polarisatie in de maatschappij en de politiek. Daarbij heeft de
commissie allereerst geconstateerd dat inhoudelijke polarisatie een
fundamenteel kenmerk is van de democratische rechtsorde.
Vervolgens heeft de commissie geconcludeerd dat in het denken over de
omvang van inhoudelijke polarisatie een zekere nuchterheid noodzakelijk
is. Er is geen sprake van toenemende inhoudelijke polarisatie.

Waar het gaat om de rol van sociale media ziet de commissie voor wat
betreft polarisatie (bedreigingen worden in hoofdstuk 6 beschreven)
risico’s in het bestaan van zogenaamde ‘fringe bubbels’, in de
gemakkelijke verspreiding van desinformatie en de afhankelijkheid van
grote internationaal opererende socialemediabedrijven. De Nederlandse
regering zou bij deze onderwerpen internationaal een agenderende rol
moeten vervullen.

Er zijn wel zorgen over groeiende samenhang tussen met name opleidingsniveau en standpunten en er zijn zorgen over de manier waarop
individuen binnen groepen affectief polariseren, opgaand in hun eigen
gelijk, met heftige emoties. Waar dit voorkomt, ervaren mensen minder
ruimte voor een afwijkend standpunt. De commissie is van mening dat
er een handelingsverlegenheid is bij conflicten over indentitaire onderwerpen en verdelingsvraagstukken. De norm in een democratische
rechtsorde is dat iedereen vrij is om te zijn wie men is en te vinden wat
men wil. Die vrijheid staat soms onder druk en dat is niet goed.
Van politici wordt het goede voorbeeld verwacht – en maar weinigen
zien dat politici dat geven. In de jacht om aandacht van politici en media
krijgen ruzie en stevige uitspraken meer podium dan genuanceerde
betogen. Die dynamiek moet fundamenteel veranderen om te
voorkomen dat nog meer mensen afhaken uit cynisme. Daarbij hebben
zowel de Haagse politiek als de media een taak tot zelfreflectie.

Eindrapportage Adviescommissie_VWDR

80

HERMEN SPANS

Gezicht aan de zorgen: portretten van Nederlanders

“ Onzekerheid is voor ons een gegeven en een
onbetrouwbare overheid ook. Ik ben opgegroeid op deze
boerderij en toen ik van school kwam was er al gedoe
over de natuurdoelstelling in dit gebied. Nu ben ik 46
jaar en is het nog steeds zo. Wij dachten: ‘We gaan het
anders doen, we gaan samenwerken met de natuur.’ Al
15 jaar geleden pasten we ons bedrijf aan en gingen
we biologisch boeren. We zijn al heel ver richting de
extensivering die de overheid wil. Dat betekent kortweg
meer land per dier. We leven in de natuur, we houden van
de natuur, we onderhouden de natuur. Wat wil je dan nog
meer?! En dan gaat de overheid je toch nog aanmerken als
piekbelaster. Dan gaat bij mij het lampje uit.”

In Sint Annaparochie draait het gezin Spans een biologische
melkveehouderij. Zij doen aan weidevolgelbeheer en
beheren een gebied voor Natuurmonumenten. Ze zijn zeer
betrokken bij de toekomst van het landelijk gebied en kozen
er daarom al 15 jaar geleden voor biologisch te gaan boeren.
Maar er zijn veel zorgen over de toekomst. Hun bedrijf ligt
midden in een Natura 2000-gebied. Er is veel onzekerheid
en onduidelijkheid vanuit de (stikstof-) wet- en regelgeving
van de overheid.
Hermen: “Wij willen juist graag laten zien hoe het ook
kan, door biologisch te boeren en het juiste te doen voor
de natuur. Er zijn vaak meningen over boeren, maar in
de praktijk klopt dit vaak niet. Wij vinden het belangrijk
polarisatie tegen te gaan en het stigma rondom boeren te
doorbreken.”

Eindrapportage Adviescommissie_VWDR

81

6

Zorg 4: Rechtstreekse dreigingen tegen de
democratische rechtsorde en de ambtsdragers daarin
In dit hoofdstuk draait het om de dreigingen die de weerbaarheid van de democratische
rechtsorde en de ambtsdragers daarbinnen rechtstreeks aantasten. De opbouw is als volgt:
• In paragraaf 6.1 en 6.2 bespreekt de commissie twee ontwikkelingen waarbij
zij geen versterking van de weerbaarheid van de democratische rechtsorde
noodzakelijk acht. In de eerste paragraaf betoogt de commissie dat – op dit
moment en met inachtneming van kanttekeningen – versterking van
de weerbaarheid van de democratische rechtsorde niet noodzakelijk
is tegen terroristische dreiging. In de tweede paragraaf bespreekt
de commissie het belang van activisme in een democratische
rechtsorde.
• In de paragrafen 6.3 tot 6.6 behandelt de commissie
fenomenen die volgens haar de meeste aandacht
behoeven. Het gaat om dreigingen voor de
democratische rechtsorde waarbij het de vraag is of de
weerbaarheid van de democratische rechtsorde op orde
is: de dreiging van (georganiseerde) criminaliteit, de
opkomst van anti-institutioneel extremisme, de impact
van bedreigingen en intimidatie en de rol van sociale
media.
• In paragraaf 6.7 vat de commissie de bevindingen samen.

Eindrapportage Adviescommissie_VWDR

82

6

6.1

Terrorisme: weerbaarheid voldoet

Bij dreigingen tegen de democratische rechtsorde gaat de eerste
gedachte begrijpelijkerwijs al snel uit naar de dreiging van terroristische
aanslagen.151 Die dreiging is ook reëel, ook al is de dreiging de laatste
jaren afgenomen.
Rapporten152 van de AIVD en de NCTV benoemen Jihadistisch terrorisme
als de grootste dreiging tegen de democratische rechtsorde. Wel is die
dreiging veranderd. Grote aanslagen door georganiseerde netwerken,
aangestuurd door IS, hebben de laatste tijd plaatsgemaakt voor kleinere
aanslagen uitgevoerd door eenlingen. Daarnaast is de dreiging van
terroristisch geweld uit rechtsextremistische hoek de afgelopen jaren
toegenomen.
Toch zet de commissie deze dreigingen in dit hoofdstuk niet centraal.
Ten eerste constateert de commissie dat de weerbaarheid tegen
deze dreigingen in Nederland groot is. De afgelopen twintig jaar
is een groot aantal wettelijke, bestuurlijke, organisatorische en
beleidsmatige initiatieven ontplooid die maken dat de contraterrorismegereedschapskist van de overheid ruim gevuld is. Inlichtingen- en
veiligheidsdiensten weten in samenwerking met het Openbaar Ministerie
en de politie steeds beter en tijdiger concrete dreigingen te ontdekken
en onschadelijk te maken. Indachtig de opdracht van de commissie,
namelijk met aanbevelingen te komen om de weerbaarheid van de
democratische rechtsorde waar nodig te versterken, is de commissie
van mening dat de weerbaarheid tegen terroristische dreigingen op dit
moment voldoet.
Daar horen wel enkele belangrijke kanttekeningen bij. Ten eerste moet
het huidige niveau van weerbaarheid geborgd blijven: bevoegdheden,
middelen, mensen, en kennis. Ten tweede gaat het bij dreigingsanalyses
altijd om een momentopname. Als in de toekomst de terroristische
dreiging in aard of omvang toeneemt, kan de weerbaarheid
misschien wel versterking behoeven. Ten derde staat of valt effectief

Eindrapportage Adviescommissie_VWDR

contraterrorismebeleid bij een sterke aanwezigheid van de politie (en
andere frontlijnwerkers) in de haarvaten van de samenleving. Signalen
van opkomend extremisme worden vaak hier als eerste opgemerkt,
eveneens als nieuwe spanningen of breuklijnen in de samenleving
die tot geweld zouden kunnen leiden. De commissie maakt zich
daarom wel zorgen over de enorme druk op de basispolitiezorg,
waardoor basisteams en wijkagenten te weinig zichtbaar aanwezig en
aanspreekbaar zijn.
Datzelfde geldt voor de kaalslag die heeft plaatsgevonden bij het
jeugdwerk en andere organisaties die zowel positief in staat zijn om
jongeren en anderen aan de samenleving te binden en perspectief te
bieden, als een signalerende taak hebben. Het op orde brengen en
houden van de publieke basisvoorzieningen is niet alleen noodzakelijk
vanuit het oogpunt van de invulling van sociale grondrechten, maar heeft
ook een direct belang vanuit (preventief) veiligheidsperspectief. Ten
vierde moet volmondig erkend worden dat een risicovrije samenleving
niet bestaat. De neiging elk toekomstig mogelijk risico te willen
uitbannen is niet alleen niet realistisch, maar leidt uiteindelijk tot een
onvrije samenleving.

6.2 Activisme: van vitaal belang in een democratische
rechtsorde
Wat de commissie ook niet doet is ingaan op activisme en burgerlijke
ongehoorzaamheid. Activisme vormt namelijk geen bedreiging voor de
democratische rechtsorde. Ook acties waarbij de grenzen van de wet
worden opgezocht of licht overschreden vormen geen directe bedreiging
voor de democratische rechtsorde, ook al zijn sommige gedragingen
misschien wel strafbaar of raken ze aan de openbare orde. Meer in het
algemeen meent de commissie dat politieke conflicten of het streven
naar (ingrijpende) maatschappelijke verandering niet bij voorbaat als
negatief moeten worden geïnterpreteerd of als een gevaarlijke vorm van
‘radicalisering’ moet worden begrepen. ‘Radicalisering’ is niet de oorzaak
van conflicten, maar een symptoom van onderliggende conflicten.

83

6

Onderzoek laat bovendien zien dat radicalisering in de praktijk vaker niet
dan wel tot extremisme, laat staan terrorisme, leidt.153
De commissie merkt in dit verband op dat het demonstratierecht
van fundamenteel belang is voor de democratische rechtsorde. De
commissie is zich bewust van de spanningen die kunnen ontstaan
rond demonstraties, zeker als demonstraties voor ontwrichting
zorgen, tegendemonstraties uitlokken of de voortdurende inzet
van een grote politiemacht vergen. Denk aan demonstraties rond
corona, Zwarte Piet, het stikstofbeleid en het klimaat. In vergelijking
tot sommige andere landen heeft Nederland het demonstratierecht
goed verankerd. Maar Amnesty International constateert wel dat het
demonstratierecht in Nederland onder druk staat. Mede uit angst voor
overlast of beperkte politiecapaciteit worden demonstraties vaker door
lokale overheid ingeperkt of verboden154 en wordt er sneller gegrepen
naar noodbevoegdheden.155 Opvallend is dat burgemeesters soms
verschillende opvattingen hebben over ‘burgerlijke ongehoorzaamheid’
en wat een protest zou mogen omvatten. Voor het bevoegd gezag is
in deze situaties ‘magistratelijk handelen’ van groot belang. Voor de
acceptatie van regels rondom protesten speelt het begrip procedurele
rechtvaardigheid een grote rol. Dit houdt in dat de overheid consistent
is in haar beslissingen rondom demonstraties en dat deze afwegingen
vervolgens navolgbaar zijn voor burgers. Het is van het allergrootste
belang dat burgemeesters, en ook de politie, de schijn vermijden dat zij
bij de afweging de inhoud van een demonstratiedoel laten meewegen.
Demonstraties zijn een belangrijke en toegankelijke manier voor
mensen om hun mening te laten horen en een forum voor publiek
debat en politieke betrokkenheid. Demonstreren is een manier waarop
burgers persoonlijke controle kunnen uitoefenen. Het ontbreken van
deze persoonlijke controle is volgens de WRR een belangrijke factor
in het gevoel van maatschappelijk onbehagen.156 Protest en activisme
zijn essentieel om dit gevoel tegen te gaan. De commissie ziet het
dan ook als een teken van sterke politieke betrokkenheid dat er de

Eindrapportage Adviescommissie_VWDR

afgelopen jaren veel is gedemonstreerd. Waar begin 2000 in Den Haag
gemiddeld 350 demonstraties per jaar waren, werden er in 2021 ruim
1800 demonstraties geteld.157 De commissie roept op tot het behouden
van een ruime interpretatie van het demonstratierecht, in lijn met het
Europees verdrag voor de rechten van de mens.

6.3 Dreiging door georganiseerde criminaliteit
Criminele samenwerkingsverbanden worden in toenemende mate
gezien als meer dan ‘alleen’ een fenomeen dat strafrechtelijk verboden
handelingen verricht. De georganiseerde criminaliteit vormt ook een
bedreiging voor de democratische rechtsorde. Deze dreiging is op
verschillende manieren zichtbaar. Ondermijnend voor de democratische
rechtsorde is de toenemende verwevenheid van onder- en bovenwereld,
infiltratie, corruptie en het ontstaan van parallelle machtsstructuren,
gebruikmakend van legale structuren als de advocatuur en het
notariaat.158 Als een olievlek werkt drugscriminaliteit door in het
economische systeem en in onze samenleving; corruptie in de logistieke
en financiële infrastructuur en de effectiviteit van het overheidsbeleid.159
Daarnaast geven in bijna een kwart van de gemeenten één of meer
respondenten aan dat zij weten of vermoeden dat er in de afgelopen vijf
jaar sprake is geweest van een poging om in het openbaar bestuur te
infiltreren. Dit zou vooral spelen in grotere gemeenten.160
We zien dat representanten van de rechtsstaat steeds vaker het
doelwit zijn. Bedreigingen vanuit de georganiseerde misdaad richting
lokale bestuurders, officieren van justitie en advocaten zijn al sinds de
jaren 1980 een regelmatig terugkerend onderwerp van debat. De aard
en omvang fluctueert door de jaren heen. De ernst en omvang van
bedreigingen tegen met name lokale bestuurders, maar ook officieren
van justitie, advocaten en journalisten, lijkt onderhevig aan een actie
en reactiecyclus. De recente aanslagen in het criminele circuit hebben
bedoeld of onbedoeld ook een grote negatieve invloed op het werk van
advocaten, journalisten en professionals in aanpalende velden in bredere
zin.161 De moorden op advocaat Derk Wiersum en journalist Peter R. de

84

6

Vries tonen aan dat het geweld vanuit het criminele milieu tegenwoordig
allesbehalve een interne aangelegenheid is die aan onderlinge
competitie ontspringt. Steeds meer politici, advocaten, officieren van
justitie en rechters krijgen persoonsbeveiliging vanwege de dreiging
vanuit criminele samenwerkingsverbanden. Onderzoek toont aan dat van
wethouders, raadsleden, ambtenaren, gemeentesecretarissen en griffiers
burgemeesters het meest vaak te maken hebben met bedreigingen
uit het criminele circuit. Bij burgemeesters vindt bedreiging met een
crimineel oogmerk relatief vaker plaats in grotere gemeenten dan in
kleinere gemeenten. De toenemende zorgen voor ondermijning van
(lokale) overheidsstructuren door met name invloedrijke drugscriminelen
en lopende rechtszaken tegen machtige criminele organisaties,
maakt het waarschijnlijk dat deze cyclus ook de komende jaren tot
bedreigingen en dodelijk geweld zal leiden.162
Op lokaal niveau wordt criminele ondermijning steeds zichtbaarder.
Criminele afrekeningen en machtsstrijd leiden tot beschietingen in
woonwijken en aanslagen met handgranaten of zwaar vuurwerk. De
daders zijn steeds jonger waarbij grof vuurwapengeweld de norm is,
met grote risico’s voor omstanders. Onder andere door centralisatie
van de politie is de overheid meer op afstand komen te staan. Met als
gevolg dat aan (kleine) criminaliteit op straat minder aandacht wordt
besteed. De capaciteit, die mede wordt opgeslokt door de aanpak
van drugscriminaliteit en beveiliging van personen, staat onder druk,
waardoor de politie beperkte capaciteit heeft om alle zaken op te
pakken. Daarnaast gaan de ‘ogen en oren’ in de wijken verloren die
juist tijdig nieuwe dreigingsontwikkelingen kunnen signaleren. In de
afgelopen tien jaar daalde de aangiftebereidheid van burgers die
slachtoffer werden van traditionele criminaliteit met bijna 20 procent.163
De kleinschalige misdaad sijpelt de wijk in en nestelt zich in de
samenleving. Hiermee komt de veiligheid en welzijn van bewoners in
de wijken onder druk te staan, maar verliest het lokale gezag ook aan
geloofwaardigheid en daarmee legitimiteit. In sommige wijken dreigen
parallelle machtsstructuren te ontstaan.

Eindrapportage Adviescommissie_VWDR

De commissie wijst er daarnaast op dat de hele handhavings- en
opsporingsketen onder druk staat. Ook het Openbaar Ministerie en de
Rechtspraak kampen met structurele tekorten en achterstanden. De
geloofwaardigheid van de rechtshandhaving staat onder zware druk en
daarmee de legitimiteit van de overheid.
Staat de weerbaarheid onder druk?
De vermenging van de onderwereld en bovenwereld en het extreme
geweld tegen advocaten, familieleden van kroongetuigen en anderen
die de georganiseerde misdaad bestrijden, ondermijnt de democratische
rechtsorde. Ook de aanslagen met explosieven in woonwijken zetten
sociale cohesie en rechtsorde in ‘zwakke’ wijken onder druk. Jongeren
met (te) weinig toekomstperspectief worden gelokt met de belofte
van snel geld. Ondanks de intensivering van de bestrijding van de
georganiseerde criminaliteit is de commissie van mening dat de
weerbaarheid hier momenteel tekortschiet. Het Stelsel Bewaken en
Beveiligen kraakt in zijn voegen door de grote toename van het aantal
personen dat beveiligd moet worden. Te veel en te vaak worden
politieagenten uit hun reguliere werk gehaald om bij te springen
bij bewaken en beveiligen. Hierdoor ontstaat een vicieuze cirkel: de
tekortschietende basispolitiezorg, in combinatie met de kaalslag op
het jongeren- en welzijnswerk, maakt dat het zicht verloren raakt op
de nieuwe aanwas in het criminele circuit, het drugsgeweld in wijken
onvoldoende kan worden bestreden, waardoor de staat haar gezag en
legitimiteit dreigt te verliezen. Een repressieve aanpak is noodzakelijk,
maar zonder preventief beleid blijft het water naar de zee dragen. De
commissie vraagt daarbij ook nadrukkelijk aandacht voor de bewakingsen beveiligingstaken die zich niet richten op de meest zichtbare
bedreigde personen, zoals gezagsdragers, maar vooral op lokaal niveau
spelen: de intimidatie en bedreiging in de woonwijken en het grote
aantal vrouwen dat wordt gestalkt of het slachtoffer dreigt te worden
van partnergeweld. Gemiddeld wordt er in Nederland elke acht dagen
een vrouw om het leven gebracht.

85

6

6.4 Anti-institutioneel extremisme
Een relatief nieuwe dreiging tegen de democratische rechtsorde
wordt gevormd door wat de AIVD heeft omschreven als ‘antiinstitutioneel extremisme’. Onder anti-institutioneel extremisme wordt
verstaan “het fenomeen waarbij personen en groepen zich vanuit
ideologisch motief specifiek richten tegen democratische instituties en
processen, en daarbij bereid zijn om (niet-)gewelddadige activiteiten
te verrichten die de democratische rechtsorde ondermijnen”.164 Deze
groepen richten zich vanuit een fundamenteel wantrouwen, woede
en onrechtvaardigheidsgevoel tegen de overheid. De kern van het
gedachtegoed, dat put uit uiteenlopende bronnen, wordt omschreven als
een ‘kwaadaardige-elite-narratief’. Er is volgens dit gedachtegoed een
kleine, internationale elite aan de macht die als doel heeft totale controle
te krijgen, de bevolking te onderdrukken, tot slaaf te maken of deels te
vermoorden.
De AIVD maakt zich om twee redenen zorgen: het voortdurend
propageren van het idee dat een kwaadaardige elite aan de macht
is, holt op de langere termijn het vertrouwen in de instituties uit en
ondermijnt daarmee de democratische rechtsorde. Nu al onderschrijven
naar de schatting van de AIVD zo’n honderdduizend burgers in mindere
of meerde mate het idee dat de democratische instituties gekaapt zijn
door een kwaadaardige elite en in de toekomst kan dat aantal verder
groeien. Het ‘kwaadaardig-elite-narratief’ is immers wendbaar is, het sluit
geen bevolkingsgroepen uit en speelt in op het wantrouwen van deze
burgers. Ook kent het narratief een ‘open einde’ waardoor elke grief
zich erin laat passen. Ook wordt aangemoedigd over te gaan tot een
parallelle samenleving, waarin men zich aan het gezag van instituties kan
onttrekken.
Daarnaast zou in de toekomst het anti-institutionele extremisme
voedingsbodem kunnen worden voor geweld, ook al is dit momenteel
nauwelijks aan de orde. Het frame van de kwaadaardige elite zet niet
expliciet aan tot gewelddadig handelen, maar bezigt wel oorlogsretoriek.

Eindrapportage Adviescommissie_VWDR

Dit heeft intimiderende gevolgen voor allerlei beroepsgroepen (in
het oog springend politici, wetenschappers en journalisten), het
ondergraaft het gezag van instituties, het belemmert de vrijheid van
handelen en spreken van bijvoorbeeld Kamerleden. Het gaat daarbij om
scheldkanonnades, intimidatie, haatzaaien, racistische, antisemitische of
seksistische boodschappen en bedreigingen.
Ook het lokaal bestuur worstelt met het anti-institutioneel extremisme
en bedreiging van de georganiseerde criminaliteit. Uit een recent
onderzoek165 blijkt dat gemeenten behoefte hebben aan ondersteuning
bij het reageren op misleidende informatie en hulp bij het herkennen
van complottheorieën en ondermijningsprocessen. De commissie
adviseert om gemeenten en andere decentrale overheden blijvend te
ondersteunen, bijvoorbeeld via het Netwerk Weerbaar Bestuur.
Staat de weerbaarheid onder druk?
De weerbaarheid tegen anti-institutioneel extremisme in de samenleving
is volgens de AIVD nog groot, maar het afnemend vertrouwen in de
instituties kan de weerstand en veerkracht van de instituties onder druk
zetten en leiden tot een ‘fors’ afkalvende weerbaarheid. De commissie
onderschrijft beide observaties en ziet nadrukkelijk een verband met de
in de eerdere hoofdstukken geuite zorgen over afkalvende weerbaarheid
door het onvoldoende presteren van de overheid en het afhaken van
delen van de bevolking. Het herwinnen van het vertrouwen van (delen
van) de samenleving is daarmee een van de belangrijkste opgaven om
het anti-institutionele sentiment te keren. Daarnaast constateert de
commissie dat het tegengaan van anti-institutioneel extremisme nog in
de kinderschoenen staat. Het gaat, in tegenstelling tot bijvoorbeeld een
terroristische aanslag, om een mogelijk implosie van de democratische
rechtsorde: een gestage, druppelsgewijze erosie, waarbij geen wet hoeft
te worden overtreden en het Wetboek van Strafrecht weinig soelaas
biedt. Dat is ‘ongrijpbaar, en moeilijk voorstelbaar en voorspelbaar’.166

86

6

6.5 Bedreigingen en intimidatie
Bedreigingen tegen politici, bestuurders, journalisten, columnisten
en wetenschappers zijn niet nieuw.167 Lang niet alle uitingen halen de
strafbare grens van bedreiging, belaging, laster en smaad of haatzaaien.
Vaak wordt onderscheid gemaakt tussen instrumentele bedreiging en
expressieve bedreiging. Bij instrumentele bedreiging wordt een bepaald
doel nagestreefd – een vergunning verstrekken, handhaving van de
Opiumwet blokkeren, het clubhuis van een motorclub openhouden. Bij
expressieve bedreiging gaat het bovenal om het uiten en afreageren
van woede en frustratie. Onderzoek laat zien dat bij bedreigingen
vrijwel nooit de daad bij het woord wordt gevoegd.168 Het aantal fysieke
bedreigingen is door de loop van de jaren stabiel op een laag niveau.
Verreweg de meeste bedreigers komen niet verder dan het uiten van
grieven en het afreageren van woede en frustraties; voor een groot deel
is dat ook simpelweg het doel.
Het aantal meldingen van mogelijk strafbare bedreiging tegen landelijk
opererende politici en bestuurders laat het afgelopen jaar wel een
sterke stijging zien. De politie ontving in 2022 1.032 meldingen, bijna
een verdubbeling ten opzichte van de 588 meldingen in 2021. Begin
2022 hebben de NOS en de Nederlandse Vereniging voor Raadsleden
onderzocht dat 15 procent van de raadsleden de afgelopen raadsperiode
te maken kregen met bedreiging of geweld. Dat is drie keer zoveel als bij
een vergelijkbare peiling in 2015.169 De coronaprotesten lijken daar debet
aan te zijn. Als belangrijkste oorzaken van de stijging ziet de politie
zowel een toename van de maatschappelijke onrust als een groeiende
meldings- en aangiftebereidheid bij politici: sinds het coronajaar 2020
neemt het aantal bedreigingen sterk toe, zowel online als fysiek; ook de
ernst en intensiteit van de incidenten is veranderd. Steeds vaker worden
politici en bewindspersonen belaagd en uitgejouwd.170

Eindrapportage Adviescommissie_VWDR

Wie aan het publieke debat deelneemt, ervaart dat de mailbox en
sociale media volstromen met ‘haat op maat’, waarbij het geslacht, de
etnische achtergrond of de religie worden misbruikt om de persoon
kapot te maken. Opvallend is dat vrouwelijke politici en journalisten
sterker geconfronteerd worden met bedreigingen. Tien procent van
alle tweets gericht aan vrouwelijke politici bevat haat of agressie, blijkt
uit onderzoek van de Universiteit Utrecht samen met de Utrecht Data
School. Vrouwen die de politieke arena betreden kunnen rekenen op
online recensies over hun stem, lichaam, religie of huidskleur. Politieke
partijen vrezen dat jonge vrouwen terugschrikken.171 Journalisten zijn
de laatste jaren als personen in de media veel zichtbaarder geworden.
Hierdoor zijn journalisten kwetsbaarder dan vroeger, vooral de
freelancers. Acht op de tien vrouwelijke journalisten maakten afgelopen
jaar agressie, bedreiging of intimidatie mee, met online verbale agressie
als meest voorkomende vorm. Zes op de tien vrouwelijke journalisten
ervaren negatieve gevolgen bij het uitvoeren van hun werk.172
Staat de weerbaarheid onder druk?
Het feit dat verbale bedreigingen slechts in een klein aantal gevallen
resulteren in een fysieke dreiging, laat onverlet dat het intimiderende
effect groot is. De intensiteit en het aantal bedreigingen, vooral online op
sociale media-platformen, is voor velen overweldigend en intimiderend.
Met soms vérgaande gevolgen, zoals het besluit om te stoppen met het
uitvoeren van hun vak. Opiniemakers en wetenschappers trekken zich
terug uit het debat, journalisten besluiten een item maar niet te maken,
wethouders nemen een maatregel niet en het wordt onaantrekkelijk om
een publieke functie te vervullen.

87

6

Hier ligt naar het oordeel van de commissie een grote dreiging voor
de democratische rechtsorde. De commissie constateert dat er
groeiende aandacht is voor dit probleem. Dat is goed, want te lang is
de (impliciete) norm geweest: ‘niet zeuren’, of in ieder geval: ‘niet over
praten’. Terwijl de gevolgen voor de democratische rechtsorde groot zijn.
De commissie ziet twee belangrijke problemen.
Het eerste gevolg is het risico dat de bereidheid om belangrijke functies
te vervullen in de democratische rechtsorde afneemt. Het gegeven
dat tal van politici, bestuurders en journalisten te kennen geven dat
intimidatie en bedreigingen gevolgen hebben voor hun werk en er soms
toe leiden dat ze hun baan voor gezien houden, is een indicatie voor een
te lage weerbaarheid. Veel vertrekkende politici benoemen bijvoorbeeld
het ‘giftige klimaat’ binnen en buiten het parlement als een van de
redenen om de politiek of het bestuur te verlaten.
Het tweede gevolg is dat het democratische debat niet vrijelijk gevoerd
kan worden. Dat geldt op twee manieren: in de eerste plaats geven
deelnemers aan het democratische debat aan dat zij over sommige
onderwerpen voorzichtiger worden, uit vrees voor reacties. In de
gesprekken die de commissie heeft gevoerd, kwam ook naar voren dat
het moeilijker is om inhoudelijke kritiek te uiten op mensen die bedreigd
worden. Vanuit de angst om onbedoeld voeding te geven aan uitingen
van haat, houden sommigen zich in. Ook dat effect is een probleem in
de democratische rechtsorde, waar juist het debat vrijelijk moet kunnen
verlopen.
Vaak wordt verwezen naar de kwalijke rol die de sociale media spelen in
de giftige sfeer en het verspreiden van bedreigingen. Daarom gaat de
commissie hier apart op in.

Eindrapportage Adviescommissie_VWDR

6.6 De rol van de sociale media bij dreigingen
Veel van de hiervoor beschreven intimidatie vindt plaats via sociale
media. “Sociale mediaplatforms zijn in veel gevallen vijandige plekken
geworden. Vanwege de aandachtseconomie waarin sociale media
opereren – aandacht is winst – zijn conflict, haat en desinformatie zeer
zichtbaar geworden op sociale media. Twitter en Facebook speelden
hierin een cruciale rol. Om een haatdragend commentaar te plaatsen
op sociale media of informatie verspreiden die onjuist is, is slechts één
muisklik nodig. Dit resulteert in een mogelijke negatieve spiraal waarin
toenemende hoeveelheden haat nieuwe haat oproepen. De grenzen van
internetgebruikers vervagen en worden vaak overschreden.”173
Het strafrecht is vanzelfsprekend een harde grens, maar kent zijn
beperkingen. Zelden zijn bedreigingen zo helder als ‘ik ga je verkrachten/
vermoorden’. De commissie meent dat in het maatschappelijk debat
de lijn eerder moet worden getrokken: als tegenstanders niet meer als
mensen worden neergezet, maar als ‘heks’, ‘reptiel’, of ‘hoernalist’, wordt
het zaak om op te treden, zeker als het keer op keer gebeurt.
Er is wel voorgesteld om anonieme accounts op sociale media te
verbieden. De gedachte hierachter is dat mensen zich, wanneer zij
onder hun eigen naam deelnemen aan het maatschappelijk debat, beter
gedragen. De commissie kan zich die gedachte voorstellen en vindt
het inderdaad aannemelijk dat mensen zich beter gedragen als zij niet
anoniem zijn – al geldt dat waarschijnlijk ook niet voor iedereen. Toch
heeft de commissie besloten om dit advies niet op te nemen. Daarvoor
heeft de commissie een principieel en een pragmatisch argument. Het
principiële argument is dat de commissie ziet dat er ook legitieme
redenen kunnen zijn voor mensen om online anoniem te willen opereren.

88

6

Daarbij denkt de commissie aan tegenstanders van niet-democratische
regimes, maar ook aan bijvoorbeeld klokkenluiders of jongeren die in
het proces van coming-out zitten. Niet voor niets bestaat het ‘recht om
vergeten te worden’: niemand hoeft eeuwig geconfronteerd worden met
een onhandige uitlating die lang geleden is gedaan. Dat is niet precies
hetzelfde als de vraag over wel of geen anonieme accounts, maar laat
wel zien dat dat ‘anonimiteit’ op verschillende wijzen belangrijk is. Het
pragmatische argument is dat een dergelijk voorstel slechts kans op
effect heeft als het internationaal afdwingbaar in wetgeving wordt
vastgelegd en valt te handhaven. Het is precies dit grijze gebied van
‘ongewenste inhoud’ die handhaving zo moeilijk maakt.
In plaats daarvan ziet de commissie meer in een gecombineerde inzet
van moderatie via de sociale-mediabedrijven en gerichte interventies
door de politie. Mediaplatforms zijn met de recente invoering van nieuwe
Europese wetgeving verplicht om aan de hand van contentmoderatie
bedreigingen van het platform te verwijderen. Het is van belang te
benadrukken dat ook met de nieuwe Europese wetgeving (Digital
Service Act) intimidatie, haatzaaien en bedreigingen maar beperkt
bestreden kunnen worden. Handhaving blijft immers een probleem. Ook
mag de bescherming van de vrijheid van meningsuiting niet in gevaar
komen; die omvat immers volgens het Europese Hof nadrukkelijk ook
uitspraken die kunnen ‘beledigen, schokken of verontrusten’.

Contentmoderatie vindt bij alle platforms voor het allergrootste deel
automatisch plaats aan de hand van artificiële intelligentie. Een klein
deel van de berichten (5%) wordt beoordeeld door medewerkers, ook
wel fact checkers genoemd. Diverse platformen geven aan dat aan de
hand van wereldwijde richtlijnen duidelijkheid wordt geboden over wat
wel en niet is toegestaan in op het platform. De ‘grijze gebieden’ in de
vorm van intimiderende berichten en bedreigingen die niet strafrechtelijk
vervolgbaar zijn moeten per casus worden beoordeeld. De commissie
meent overigens dat het eigenlijk de omgekeerde wereld is dat deze
berichten door gebruikers eerst zelf ‘geflagd’ moeten worden. Dit legt de
verantwoordelijkheid onterecht bij bedreigden om de berichtgeving zelf
te lezen en aan te geven bij het platform.
Daarnaast dienen politie en justitie nadrukkelijker en zichtbaarder op
te treden tegen bedreigers en beschimpers, door te interveniëren. Dat
kan variëren van ‘stopgesprekken’, waarbij de politie aan de deur komt
om te laten merken dat hun gedrag is opgemerkt, tot aan gerichte
opsporing en vervolging. Het gevoel dat daders straffeloos hun gang
kunnen gaan, dient tegengegaan te worden. Dat daders niet kunnen
wegkomen met wangedrag, scheelt al enorm. Neem een voorbeeld aan
de stopgesprekken van burgemeesters tegen de komst van radicale
predikers op podia in de gemeente. Voor deze stap is wel meer
politiecapaciteit noodzakelijk en versterking van de mogelijkheden om
digitaal te rechercheren.

Uit de gesprekken die de commissie voerde, blijkt dat de platformen
hun verantwoordelijk op verschillende manieren invullen. In de basis
beschouwen zij hun eigen platform als een afspiegeling van de
samenleving. Zij zien zichzelf niet als redacteur die sturend is op inhoud
en willen zodoende niet onnodig content blokkeren. Aan de andere kant
willen de meeste platformen, vaak uit commerciële overwegingen, hun
gebruikers een veilige omgeving bieden.

Eindrapportage Adviescommissie_VWDR

89

6

6.7

Samenvatting

In dit hoofdstuk heeft de commissie onderzocht op welke manier de
democratische rechtsorde rechtstreeks bedreigd wordt en hoe het is
gesteld met de weerbaarheid tegen deze dreigingen.
De commissie constateert dat – op dit moment en met inachtneming
van kanttekeningen – versterking van de weerbaarheid van de
democratische rechtsorde niet noodzakelijk is tegen terroristische
dreiging. Een risicovrije samenleving bestaat niet, maar de instrumenten
die beschikbaar zijn tegen terrorisme zijn op dit moment afdoende.
Wel maakt de commissie zich zorgen over de druk op publieke
basisvoorzieningen, zoals de aanwezigheid van politie en jongerenwerk.
Dit heeft ook een direct belang vanuit (preventief) veiligheidsperspectief.
De commissie beschouwt activisme, ook als de grenzen van de wet
worden opgezocht, als een belangrijk democratisch recht. De commissie
roept op tot het behouden van een ruime interpretatie van het
demonstratierecht, in lijn met het Europees verdrag voor de rechten van
de mens.

De weerbaarheid tegen anti-institutioneel extremisme in de
samenleving is nog groot, maar het afnemend vertrouwen in de
instituties kan de weerstand en veerkracht van de instituties onder druk
zetten en leiden tot een ‘fors’ afkalvende weerbaarheid. De commissie
ziet nadrukkelijk een verband met de in de eerdere hoofdstukken
geuite zorgen over afkalvende weerbaarheid door het onvoldoende
presteren van de overheid en het afhaken van delen van de bevolking.
Het herwinnen van het vertrouwen van (delen van) de samenleving is
daarmee een van de belangrijkste opgaven om het anti-institutionele
sentiment te keren.
Bedreigingen van mensen met een functie in de democratische
rechtsorde resulteren slechts in een klein aantal gevallen in een fysieke
dreiging, maar het intimiderende effect is groot. De intensiteit en het
aantal bedreigingen is voor velen overweldigend en intimiderend. Hier
ligt naar het oordeel van de commissie een grote dreiging voor de
democratische rechtsorde. In de eerste plaats omdat de bereidheid
om belangrijke functies in de democratische rechtsorde te vervullen
afneemt. In de tweede plaats omdat het democratische debat niet
vrijelijk gevoerd kan worden.

De impact van georganiseerde criminaliteit beschouwt de commissie
niet alleen als een veiligheidsprobleem, maar ook als een bedreiging van
de democratische rechtsorde. De bestrijding ervan schiet nog tekort. Het
stelsel Bewaken en Beveiligen kraakt in zijn voegen en te veel en te vaak
worden politieagenten uit hun reguliere werk gehaald om bij te springen.
Ook hier vraagt de commissie nadrukkelijk aandacht voor preventieve
inzet: basispolitiezorg en jongeren- en welzijnswerk moeten aanwezig
zijn in wijken om ontwikkelingen te signaleren en te voorkomen dat de
overheid legitimiteit verliest.

Eindrapportage Adviescommissie_VWDR

90

RIK MEESTER

Gezicht aan de zorgen: portretten van Nederlanders

“ Mensen denken vaak in groepen, ‘voor’ of ‘tegen’. We
leven in een tijd waarin polarisatie gewoner wordt. Er
zitten vaak zoveel kanten aan een verhaal, het is niet
alleen zwart of wit. Ik denk dat juist het gesprek met
elkaar aangaan belangrijk is om tot elkaar te komen. Toen
in Hoorn de discussie ontstond over het standbeeld van
JP Coen, dacht ik: ‘Een referendum, dat kon nog weleens
wat zijn.’ Die gedachte bleef hangen en daarom heb ik
verschillende pogingen gedaan om dit te organiseren.”

Rik is een inwoner van Hoorn. Hij werkt in het onderwijs,
is maatschappelijk betrokken en probeert vanuit die
betrokkenheid verschillende perspectieven bij elkaar te
brengen. In 2020 liep een discussie over het al dan niet
weghalen van het standbeeld van JP Coen in Hoorn hoog op.
Er braken rellen uit tussen voor- en tegenstanders van het
standbeeld.
Rik nam toen het initiatief om een raadgevend referendum te
organiseren. Hij wilde juist zo burgers bij elkaar brengen. Rik:
“Ik dacht: Hier moeten we toch iets mee kunnen. Want er zijn
zoveel kanten aan dit verhaal. Het goede gesprek voeren, dat
zou vaker moeten gebeuren. Vanuit de gedachte: laten we het
samen oplossen!” Het is (nog) niet gelukt om het referendum
daadwerkelijk plaats te laten vinden.

Eindrapportage Adviescommissie_VWDR

91

7

Conclusies en aanbevelingen

7.1

Inleiding

Een goed functionerende democratische rechtsorde is het waard om
gekoesterd te worden, omdat die ons in staat stelt vredig en in vrijheid
samen te leven. Een goed functionerende democratische rechtsorde
is een belangrijke voorwaarde voor een maatschappij waarin iedereen
meetelt, iedereen meedeelt in de gecreëerde welvaart en iedereen
meebeslist over collectieve keuzes in de samenleving. Dat lukt alleen
als onze democratische rechtsorde voldoende weerbaar is. Over
díe weerbaarheid bestaan groeiende zorgen. Reden waarom aan de
Adviescommissie Versterken Weerbaarheid Democratische Rechtsorde
is gevraagd zich te buigen over deze zorgen. Met als centrale vraag:
wíe moet wát doen om de democratische rechtsorde fundamenteel te
versterken?
Voor de beantwoording van deze vraag heeft de commissie de
belangrijkste pijnpunten in beeld gebracht, een gezicht gegeven en
geanalyseerd. Dat deed de commissie op basis van wetenschappelijke
kennis, gesprekken en eigen praktijkervaringen.
In de voorgaande hoofdstukken heeft de commissie vier zorgen over de
weerbaarheid van de democratische rechtsorde ontleed en beoordeeld
in welke mate de democratische rechtsorde al weerbaar is én waar deze
versterking behoeft.
In dit hoofdstuk trekt de commissie conclusies en doet de commissie
aanbevelingen om tot een beter functionerende democratische
rechtsorde te komen.

Eindrapportage Adviescommissie_VWDR

7.2

Conclusies

Hoe staat de democratische rechtsorde ervoor? Hoe weerbaar is zij?
De commissie formuleert een hoofdconclusie en drie conclusies over
dringende aandachtspunten.
Hoofdconclusie: Op wezenlijke onderdelen is actie nodig om de
democratische rechtsorde fundamenteel te versterken. Het is niet te
laat, maar we kunnen zo niet doorgaan.
De Adviescommissie VWDR heeft diepgaand onderzocht hoe de
democratische rechtsorde ervoor staat. De uitkomsten van dit onderzoek
stellen niet gerust, maar moeten aanzetten tot actie.
Op wezenlijke onderdelen moet de democratische rechtsorde
fundamenteel worden versterkt ten opzichte van de manier waarop de
democratie in Nederland nu functioneert. Op deze onderdelen is de
democratie verzwakt geraakt en de richting van de ontwikkelingen is
ongunstig. In veel gevallen gaat het om geleidelijke processen, die soms
al decennia geleden zijn begonnen. Inmiddels beschouwt de commissie
de situatie als zo ernstig dat hiervoor dringend aandacht nodig is.
De onderdelen waarop de commissie actie noodzakelijk acht, zijn:
1.
Mensen worden weggeduwd uit de democratische rechtsorde
2. De maatschappelijke dialoog over identiteits- en waardenconflicten
wordt belemmerd door affectieve polarisatie
3. Georganiseerde criminaliteit en bedreigingen vormen een gevaar
voor de democratische rechtsorde

92

7

Wie de democratische rechtsorde wil koesteren, moet nú in actie komen.
We kunnen niet doorgaan op de ingeslagen weg.
Het is niet te laat om in actie te komen. Gelukkig kunnen we in Nederland
terugvallen op een sterke basis onder de democratische rechtsorde. Er is
veel kracht in de samenleving en de steun voor democratie als systeem
is nog altijd hoog en democratische instituties zijn stevig verankerd in de
samenleving. Nederland kent een rijke maatschappelijke democratische
traditie, bijvoorbeeld via het verenigingsleven en particuliere initiatieven:
in moderne vorm zien we dat burgers zich gezamenlijk organiseren
in bewonersinitiatieven en buurtcoöperaties. Burgers laten van zich
horen als het over onderwerpen gaat die hen raken en daarvoor is in de
publieke ruimte ook alle ruimte. De meeste politici en ambtenaren zien
weliswaar dat het bestaande systeem onvoldoende werkt maar zijn ook
van goede wil en bereid om dit aan te pakken. En er zijn – ook al werken
die vaak te langzaam en niet altijd volledig – juridische, politieke en
electorale correctiemechanismen.
Het is van belang om deze krachten óók in het oog te houden. Het
risico van een te eenzijdige focus op het negatieve is dat cynisme en
wantrouwen de overhand krijgen. Dat neemt het zicht weg op de vele
zaken die wél goed gaan. Het demotiveert mensen en werkt daarmee
verlammend. Dat is niet alleen onjuist, het is ook onwijs. Juist nu vraagt
de democratie om een bijdrage van ons allen!
De commissie is er daarom van overtuigd dat er behoefte is aan meer
positieve uitingen over het belang en de grote waarde van democratie.
Dat Nederland een democratie is en deze koestert mag met meer
enthousiasme en trots worden uitgedragen, zowel in het onderwijs als
in de breedte van de samenleving. Dat vraagt dat we investeren in de
mogelijkheden om deel te nemen aan de democratie, zowel in kennis als
vaardigheden.

Eindrapportage Adviescommissie_VWDR

Maar dat enthousiaste uitdragen, dat koesteren van de democratie
kan alléén als serieus werk wordt gemaakt van de door de commissie
onderscheiden fundamentele verbeterpunten. Per verbeterpunt
beschrijft de commissie hierna het probleem. In de volgende paragrafen
gaat de commissie in op de oplossing.

1	Mensen worden weggeduwd uit de democratische
rechtsorde

Er zijn inwoners die systematisch benadeeld worden door de manier
waarop de democratische rechtsorde momenteel functioneert. Zó
ernstig benadeeld, dat de sociale grondrechten die de Grondwet
benoemt niet worden waargemaakt. Met de sociale grondrechten
legde de Grondwet vast waar alle Nederlanders recht op hebben,
zoals het recht op huisvesting, bestaanszekerheid, sociale zekerheid,
gezondheidszorg en onderwijs.
De lijst van mensen voor wie dit geldt is te lang: laaggeletterden,
mensen die met gezondheidsklachten kampen, die de pech hebben van
meerdere overheidsdiensten afhankelijk te zijn of tegenover het juridisch
apparaat van de overheid komen te staan, die een woning huren bij
een armlastige woningcorporatie, toeslagenouders, Groningers uit het
aardbevingsgebied, flexwerkers met een onzeker inkomen en ga zo maar
door...
Deze mensen ervaren niet dat de democratische rechtsorde voor hen
werkt. Dat komt door de resultaten van het beleid, maar ook door hoe
besluiten tot stand komen en wie daarbij betrokken en bepalend zijn.
Meestal zijn dat mensen die zelf niet aan den lijve ervaren wat hun
keuzes in de praktijk betekenen. Er is nu veel aandacht in de politiek

93

7

voor het onderwerp ‘bestaanszekerheid’, maar die aandacht kwam er pas
op grote schaal toen de afgelopen jaren ook middengroepen financiële
problemen gingen ervaren.
Andere Nederlanders merken al jaren dat de overheid er onvoldoende
voor hen is. Het beleid en de uitvoering zijn namelijk zo ingericht dat de
overheid de individuele mens vaker niet dan wel ziet staan: de overheid
heeft onrealistische verwachtingen van mensen (systemen vormen hierin
vaak een obstakel), is zelf slecht aanspreekbaar (van het kastje naar
de muur sturen) en verbindt (te) grote consequenties aan fouten. Het
toeslagenschandaal is van dit laatste een schrijnend voorbeeld. Daarbij
komt dat het de overheid zelf lang niet altijd lukt om gedane beloften of
de hoge verwachtingen die door politici worden gewekt, waar te maken.
Veel burgers haken hierdoor af, soms boos, vaker machteloos. Maar
eigenlijk haken ze niet af: ze worden weggeduwd. En dat is in een
democratische rechtsorde ontoelaatbaar.
De commissie heeft geanalyseerd dat deze situatie niet zomaar is
ontstaan, maar het gevolg is van een combinatie van modellen en
uitgangspunten (ook wel paradigma’s genoemd) die in het handelen
van de overheid bepalend zijn geweest: de prestatiesamenleving,
zelfredzaamheid, economische focus op regio’s en bedrijfsmatig denken
bij de overheid (‘New Public Management’).
De commissie ziet dat opvattingen over mensen, de samenleving en
de overheid op elkaar inwerken. In de maatschappij is sterke steun
voor de gedachte dat mensen in de eerste plaats individuen zijn, die
eigen keuzes maken en die ook zelf de consequenties van die keuzes
dragen (meritocratie). Succes wordt daarmee in de beleving meer een
individueel resultaat, maar falen ook.

Eindrapportage Adviescommissie_VWDR

In het overheidsbeleid is dit mensbeeld vertaald in beleid en regelingen
die uitgaan van zelfredzame burgers die door het verstandig afwegen
van voor- en nadelen tot (de juiste) keuzes komen. Daarbij past het om
keuzevrijheid door toepassing van marktmechanismen te vergroten.
Voor de overheid is de rol van ‘marktmeester’ de afgelopen decennia
uitvergroot, waarbij de overheid vooral controleert op rechtmatigheid. In
het ruimtelijke en economische beleid heeft de aandacht zich gericht op
versterken wat al sterk is (topsectorenbeleid, mainportontwikkeling), in
de verwachting dat de samenleving als geheel van de zo gegenereerde
welvaartsgroei zou profiteren.
Het takenpakket van de overheid en het aantal mensen dat bij en voor
de overheid werkt, werd intussen niet kleiner maar groter. Wel werd het
functioneren van de overheid zelf langs de maatstaf van efficiëntie en
bedrijfsmatig werken gelegd. Dat gold niet zozeer voor de uitdijende
afdelingen beleid en communicatie, maar wel voor de uitvoering.
Uitvoerende onderdelen van de overheid werden op afstand geplaatst
en naar het voorbeeld van grote bedrijven gestroomlijnd en voortaan
aangestuurd met prestatie-indicatoren en contracten. Loketten en
werkprocessen werden gedigitaliseerd. Op sociale rechtshulp werd
bezuinigd.
Het geloof en vertrouwen in de zegeningen hiervan (zoals
‘marktwerking’) was en is soms zo groot, dat te weinig oog meer
was voor de keerzijde van een visie of benadering. Omwille van de
democratische rechtsorde is daarom een correctie nodig. Want deze
bestaande paradigma’s – en het ondanks toenemende discussie
nog steeds vasthouden hieraan – maken dat groepen mensen in de
samenleving stelselmatig benadeeld worden.

94

7

2	Maatschappelijke dialoog over identiteits- en
verdelingsvraagstukken wordt belemmerd door affectieve
polarisatie

Er is veel frustratie in de samenleving. In de opdracht aan de commissie
lag de nadruk op de manier waarop deze frustratie tot uiting komt:
polarisatie, radicalisering, extremisme en bedreigingen. De commissie
heeft hiervoor geschetst dat deze frustratie niet zomaar ontstaat, maar
mede voortkomt uit de manier waarop de overheid met mensen omgaat.
Sommige burgers radicaliseren. Het anti-institutionele extremisme,
waarbij aan een elite kwaadwillende bedoelingen worden toegeschreven,
is een rechtstreekse bedreiging voor de democratische rechtsorde. Het
gaat om een groep burgers die nu nog relatief klein is. Deze groep kan
echter snel groeien door de combinatie van een inhoudelijk flexibel
gedachtegoed en de manier waarop mensen het functioneren van de
overheid ervaren.
Breder in de samenleving is het risico dat affectieve polarisatie
optreedt: het groter worden (of opvallend groot zijn) van ‘wij versus
zij’-gevoelens tussen (groepen) burgers met verschillende opvattingen
over maatschappelijke en politieke kwesties. De adviescommissie
is van mening dat de moeite waarmee de maatschappij omgaat
met conflicten over onderwerpen die de identiteit raken (zoals rond
gendervraagstukken, migratie en racisme) en verdelingsvraagstukken
(zoals rond huisvesting, klimaat en ruimte), een groot risico vormen voor
de democratische rechtsorde. Temeer omdat de commissie verwacht dat
de komende decennia grote maatschappelijke discussies met ingrijpende
gevolgen aan de orde (blijven) komen, zoals de energietransitie, de
toekomst van de arbeidsmarkt en de sociale zekerheid, de invulling
(fysiek en sociaal) van het landelijk gebied, de omgang met immigratie
en keuzes in de gezondheidszorg.

Eindrapportage Adviescommissie_VWDR

De grote en complexe maatschappelijke vraagstukken die nu aan de
orde zijn, vormen potentiële splijtzwammen in de samenleving. Het is
van belang voortdurend de maatschappelijke dialoog aan te gaan over
deze onderwerpen. Onze democratische rechtsorde accepteert dat
mensen daarbij over wezenlijke dingen verschillend (kunnen) denken en
in vrijheid hun ideeën en belangen kunnen uiten en verdedigen. Het is
dan ook van alle tijden dat er grote verschillen van inzicht bestaan, die
ook gepassioneerd beleefd en geuit worden. Daar is in de basis niets mis
mee. Integendeel, zelfs.
Maar er is een tekort aan gelegenheden waarin mensen met
uiteenlopende opvattingen en belangen elkaar kunnen ontmoeten en
écht de dialoog aan kunnen gaan. Waar vanuit respect voor elkaar
geoefend wordt in luisteren en het kunnen verdragen van elkaars
opvattingen, ook als die botsen op diepe overtuigingen.
In de manier waarop deze tegenstellingen tot uitdrukking worden
gebracht, hebben politici een belangrijke verantwoordelijkheid als de
zichtbaarste dragers van de democratie. De interactie tussen politici
onderling en via de (sociale) media levert een dynamiek op die bij
veel burgers verbazing, vervreemding en irritatie opwekt. Bijvoorbeeld
omdat een deel van de politici ervoor kiest tegenstanders in een kwaad
daglicht te plaatsen, door stemgedrag van politieke concurrenten over
moties met suggestieve titels te delen, tendentieuze filmpjes te knippen
of bewust aantoonbare onwaarheden te verspreiden. Soms ook gaan
politici het inhoudelijke debat wel erg makkelijk uit de weg door zich
te verschuilen achter Europese verplichtingen of als onontkoombaar
gepresenteerde juridische of technische belemmeringen.
Grote opgaven kunnen alleen worden aangepakt door een democratisch
gekozen bestuur als dat toegankelijk is voor alle groepen in de bevolking.
Een bestuur dat zich niet opsluit in een ivoren toren of vastbijt in het
eigen gelijk, maar actief op zoek gaat naar de visie en inzichten van

95

7

iedereen in de samenleving. En daarin transparante afwegingen maakt
en daarover verantwoording aflegt.
De manier waarop veel media verslag doen van politiek levert ook een
bijdrage aan vervreemding, door te focussen op de rel van de dag, op
‘daders’ en ‘slachtoffers’ en op de personen in de politieke arena. Die
dynamiek moet fundamenteel veranderen om te voorkomen dat nog
meer mensen afhaken uit cynisme. Daarbij hebben zowel de Haagse
politiek als de media een taak tot zelfreflectie.
Tot slot, velen denken bij polarisatie aan de impact van sociale media.
De commissie beschouwt het als een grote opgave om technologische
ontwikkelingen met een enorm effect op de samenleving in te passen
in de democratische rechtsorde. Zeker wanneer die een zo grote
impact op de samenleving hebben als sociale media, algoritmes en
artificial intelligence. In het bijzonder ziet de commissie noodzaak
om op te treden tegen het ontstaan en bestaan van ‘fringe bubbels’,
de verspreiding van desinformatie en de afhankelijkheid van
socialemediabedrijven. Dat optreden kan alleen zinvol plaatsvinden in
samenwerking met andere democratieën, te beginnen met de Europese
Unie. De Nederlandse regering kan daarbij wél een agenderende rol
vervullen en de commissie roept de regering daartoe ook op.

3	Georganiseerde criminaliteit en bedreigingen vormen gevaar
voor de democratische rechtsorde

Binnen de democratische rechtsorde is veel ruimte. Democratie is
niet bedoeld om verschillen en conflicten te verdoezelen, maar om
er recht aan te doen en ze een plek te geven. Daar horen vrijheid van
meningsuiting, kritiek, debat en protest bij. En ook demonstraties, ook
als daarbij de randen van de wet worden opgezocht of zelfs (licht)
overschreden.
Maar er is een grens: voor het gebruik van of oproepen tot geweld is
geen plaats in de democratie. En de commissie ziet serieuze dreigingen
die om een versterking van de weerbaarheid van de democratische
rechtsorde vragen. Hier moet de norm worden gesteld.
Tegen terroristische dreiging is de afgelopen jaren met succes
opgetreden. Er is een niveau van weerbaarheid bereikt dat de commissie
– ervan uitgaande dat een risicovrije samenleving niet bestaat – als
voldoende beschouwt. Het is wel van belang deze weerbaarheid te
borgen en publieke basisvoorzieningen op orde te brengen en te
houden: de capaciteit voor de basispolitiezorg en de aanwezigheid van
jongeren- en welzijnswerk in de wijken staan op te veel plaatsen onder
druk.
De vermenging van de onderwereld en bovenwereld en het extreme
geweld tegen advocaten, familieleden van kroongetuigen en anderen die
de georganiseerde misdaad bestrijden, vormt een ondermijning van de
democratische rechtsorde. Ook de recente aanslagen met explosieven
in woonwijken zetten sociale cohesie en rechtsorde in ‘zwakke’ wijken
onder druk. Jongeren met (te) weinig toekomstperspectief worden
gelokt met de belofte van snel geld. Ondanks de intensivering van de
bestrijding van de georganiseerde criminaliteit is de commissie van
mening dat de weerbaarheid momenteel tekortschiet.

Eindrapportage Adviescommissie_VWDR

96

7

Bedreigingen van mensen met een functie in de democratische
rechtsorde resulteren slechts in een klein aantal gevallen in een fysieke
dreiging, maar het intimiderende effect ervan is groot. De intensiteit en
het aantal bedreigingen is voor velen overweldigend en intimiderend.
Hier ligt naar het oordeel van de commissie een grote dreiging voor de
democratische rechtsorde. In de eerste plaats omdat de bereidheid om
belangrijke functies in de democratische rechtsorde in te vullen afneemt
en in de tweede plaats omdat het democratische debat niet vrijelijk
gevoerd kan worden.

deel uitmaken van een gemeenschap van burgers. Dat vergt niet
alleen tolerantie en wederzijds respect maar ook enige betrokkenheid
bij mensen buiten de eigen groep en interesse voor de standpunten
en overwegingen van andersdenkenden. Bereidheid om in gesprek
te gaan met mensen buiten de eigen groep is belangrijk. Minstens zo
belangrijk voor het tegengaan van affectieve polarisatie is de bereidheid
tot tegenspraak in eigen kring. Dat betekent zelf afwijkende meningen
durven uiten onder collega’s, vrienden en buurt-, lot- of partijgenoten en
hun vrijheid van meningsuiting helpen beschermen.

Bij deze dreigingen met geweld zijn compromissen niet mogelijk. De
norm moet gehandhaafd worden.

Burger zijn betekent ook: belasting betalen, de rechtsstaat respecteren
en geen ‘onschuldig’ lijntje coke in het weekend of XTC-pilletje bij het
uitgaan – de georganiseerde criminaliteit is een economie die ook
klanten heeft. Burgerschap vraagt van ons allen een onomwonden
stellingname tegen bedreigingen en beschimpingen. Waar mogelijk
door haters aan te spreken op hun gedrag. Maar ook door pal te staan
voor wie wordt ontmenselijkt en weggezet als monster of heks. Anders
dreigen veel intelligente en energieke mensen ons te ontvallen in het
democratisch debat.

7.3

Wie moet wat doen?

Het doel van de commissie is om praktische handvatten te bieden
om de weerbaarheid van de democratische rechtsorde te versterken.
De commissie richt zich met haar aanbevelingen primair tot de
opdrachtgevers van de commissie: de regering en de Tweede Kamer.
Soms raken aanbevelingen niet alleen de nationale, maar ook de
decentrale overheden.
Maar de commissie spreekt niet alléén de opdrachtgevers aan. Want de
democratische rechtsorde kan en mag niet afhankelijk zijn van politici en
bestuurders. Democratie is een gezamenlijke verantwoordelijkheid van
ons allemaal. Naast macht hoort tegenmacht.
Ieder van ons is burger en daarmee mede-eigenaar van de democratie.
We zijn geen toeschouwers of klanten, maar geven mede vorm aan
democratie. Dat kan op allerlei manieren: door te stemmen, door zelf
actief te zijn in politiek of samenleving, bijvoorbeeld in een vereniging,
buurt- en dorpsvoorzieningen of een coöperatie. Door te demonstreren,
of door de overheid uit te dagen via het uitdaagrecht. En van af en toe
wat meer begrip voor moeilijke afwegingen die politici moeten maken,
zou het publieke debat ook niet slechter worden. Burgerschap betekent

Eindrapportage Adviescommissie_VWDR

Hier is een rol weggelegd voor leidinggevenden en in het geval van
journalisten: voor hoofdredacteuren. Sta achter je mensen. Maak
bedreigingen en beschimpingen bespreekbaar; dit geldt ook voor
freelancers – een grote groep in de journalistiek.
Sowieso nodigt de commissie ook journalisten en media uit tot
zelfreflectie. Want wat in alle beschouwingen over de ‘nieuwe
bestuurscultuur’ en veranderingen in Den Haag opvalt, is dat de
kolommen en praatprogramma’s gevuld worden met beschouwingen
over wat politici anders moeten doen. Over de rol die de journalistiek
en media zélf te vervullen hebben, gaat het te weinig. Zeker de Haagse
pers en Hilversumse redacties dienen bij de beschouwingen over
het vertrouwen in de politiek ook zichzelf op de foto te zetten. Want
principes als het zoeken van tegenstellingen en spanning dragen bij aan

97

7

een vervormd beeld van polarisatie in de samenleving. En dat geldt ook
voor de focus op ‘spraakmakende gasten’, de rel van de dag en voortegenspelletjes.
Voor alle burgers is democratische vorming belangrijk. Daarin hebben
vormende instellingen een belangrijke rol: het onderwijs en ook het
jongerenwerk dragen bij aan de overdracht van kennis en de training van
vaardigheden die nodig zijn om in dialoog en debat te gaan. Neem die
vormende verantwoordelijkheid serieus door van burgerschap niet een
‘verplicht’ nummer te maken, maar maak het uitdagend en inspirerend.
Op veel terreinen zoeken burgers elkaar om op maatschappelijke
initiatieven te nemen. Dit maatschappelijk middenveld heeft in de
Nederlandse cultuur een belangrijke rol en functie in het functioneren
van de democratische rechtsorde, en daarmee ook een indirecte morele
verantwoordelijkheid. In het maatschappelijk middenveld worden
belangen van diverse groepen in de samenleving onder woorden
gebracht, op de agenda gezet en de maatschappelijke dialoog gevoerd.
Neem die verantwoordelijkheid. Voor maatschappelijke organisaties
geldt – net als voor bedrijven – dat het belangrijk is dat er transparantie
bestaat over de manier waarop zij opkomen voor belangen. Hier ligt
zowel een taak voor overheden – die niet in de valkuil moeten stappen
om beleid uit een ivoren toren te ontwikkelen, maar dat te doen in
samenspraak met belanghebbenden – maar ook voor maatschappelijke
organisaties zelf: wees transparant.

Bedrijven hebben hun eigen rol in de samenleving. Ook zij nemen deel
aan en maken gebruik van de democratische rechtsorde. Ze zijn ook van
invloed op de kwaliteit van die rechtsorde. Die kan positief of negatief
zijn. Negatieve invloed ontstaat als bedrijven hun economische macht
inzetten voor juridische procedures of lobby voor belangen die de
brede welvaart van Nederland niet ten goede komen, als zij belasting
ontwijken en werknemers uitbuiten of als leiders vooral opvallen
door hoge salarissen. Positieve invloed zit in het bieden van goede
arbeidsvoorwaarden, de maatschappelijke waarde van de producten en
diensten van het bedrijf en als intern inspraak en inclusie goed geregeld
zijn. De commissie vindt bedrijven hun verantwoordelijkheid moeten
nemen om niet alleen te profiteren van, maar ook meer bij te dragen aan
de democratische rechtsorde. Dat geldt zeker voor bedrijven die een
belangrijke rol in de publieke ruimte vervullen, zoals de zogenaamde ‘big
techbedrijven’ of mediabedrijven, of bedrijven die opdrachten voor de
overheid uitvoeren of die (deels) met publiek geld gefinancierd worden.

Kennisinstellingen hebben een belangrijke functie als kritisch geluid
en tegenmacht met oog voor de diversiteit aan groepen, belangen
en opinies in de samenleving. Dat vraagt van wetenschappers dat
zij zich mengen in het publieke debat. Voor wetenschappers moet
voldoende ruimte zijn om zich kritisch op te stellen, ook binnen de eigen
organisatie.

Eindrapportage Adviescommissie_VWDR

98

7

7.4

Adviezen aan politiek en overheid

grondrechten simpeler, uitgaande van de logica van mensen zelf.
Zorg daarbij voor ‘veilige’ voorzieningen in plaats van de bestaande
toeslagenstelsels die op individueel niveau altijd het risico op
terugvordering hebben.

In deze paragraaf formuleert de Adviescommissie VWDR haar adviezen.
Ze zijn gericht aan politici en de overheid. Daarbij heeft de commissie
zowel de regering en de Tweede Kamer op het oog, als politici en
bestuurders bij provincies en gemeenten.

De sociale grondrechten moeten daarnaast zichtbaarder worden
in het politieke debat. Dat kan door in het nieuwe regeerakkoord
expliciet in te gaan op de keuzes die de regering maakt over de
invulling van sociale grondrechten en bestaanszekerheid. Ook stelt
de commissie voor minstens één keer per jaar via een ‘staat van de
grondrechten’ stil te staan bij de ontwikkelingen rond de sociale
grondrechten. Bijvoorbeeld op Verantwoordingsdag of Prinsjesdag.
De commissie beveelt aan om dit mee te nemen in de uitwerking
van de Rechtsstaatagenda door de Staatscommissie Rechtsstaat.

Adviezen om de democratie weer voor iedereen te laten werken:
1

Geef de sociale grondrechten meer inhoud en betekenis
Kort samengevat:
a Omarm de aanbevelingen van de commissie sociaal minimum,
geef betaalbare huisvesting urgentie en vervang toeslagen
door veilige voorzieningen
b In regeerakkoord en daarna jaarlijks: Staat van de
Grondrechten
c Bij introductie en evaluatie van wetten: verplicht effecten
benoemen voor grondrechten

Ook adviseert de commissie om de verplichting vast te leggen dat
bij de introductie en evaluatie van wetten de verwachte (positieve
en negatieve) effecten op de sociale grondrechten expliciet worden
benoemd (bijvoorbeeld in de Memorie van Toelichting).
2

De sociale grondrechten (zoals vastgelegd in de grondwet,
bijvoorbeeld het recht op huisvesting, werk en gezondheid) moeten
meer betekenis krijgen, zowel inhoudelijk als qua zichtbaarheid in
het politieke debat.
Maak de sociale grondrechten tot ijkpunt voor keuzes in beleid
en de verdeling van middelen. Het is van groot belang voor de
democratische rechtsorde dat burgers meer zien en merken van
de inspanningen van de overheid om de sociale grondrechten
te realiseren. Daarbij zijn de aanbevelingen van de commissie
Sociaal Minimum een goed vertrekpunt; ook het vraagstuk van
betaalbare huisvesting verdient de grootst mogelijke urgentie. Maak
de toegang voor voorzieningen die invulling geven aan sociale

Eindrapportage Adviescommissie_VWDR

Zoek tegenspraak en kritiek op en zoek actief naar pluriforme
inbreng vanuit de breedte van de samenleving
Kort samengevat:
a Investeer in kwaliteit, pluriformiteit en onafhankelijkheid van
toezicht en ombudsman
b Draai bezuinigingen op sociale advocatuur terug
c Besteed stelselmatig aandacht aan pluriformiteit; bewaak dat
iedereen een stem heeft en dat besluitvormingsprocessen
eerlijk verlopen
d Stel een Praktijkautoriteit in, waarin ervaringsdeskundigen
wetten evalueren
e Beschouw praktijkcontact en erkenning van emoties als
basiseisen van ambtelijk vakmanschap

99

7

Er is nog veel te winnen bij een open houding ten opzichte
van tegenspraak en kritiek. Dat vraagt van bestuurders en
leidinggevenden een open en niet-defensieve opstelling
tegenover kritiek van professionals en burgers, klachten uit de
praktijk en opmerkingen van controleurs en toezichthouders.
Daarvoor zijn investeringen nodig in de kwaliteit, pluriformiteit en
onafhankelijkheid van toezicht en het behouden van een stevige
positie voor de Ombudsman (nationaal en regionaal/lokaal).
Mondige burgers en vermogende bedrijven en lobbygroepen
kunnen met het bestaande juridische instrumentarium en met
mogelijkheden van inspraak en participatie vaak uitstekend hun
belangen behartigen, maar dat geldt in veel mindere mate voor
burgers met minder kennis, energie en middelen. Het is van belang
deze minder mondige burgers te ondersteunen in het opkomen
voor hun belang. Dat kan door het terugdraaien van bezuinigingen
op de sociale advocatuur en ondersteuning te bieden voor mensen
die bij overheid willen klagen, maar niet weten hoe en waar ze dat
moeten doen.
De inbreng bij (de voorbereiding op) besluitvorming moet bovendien
representatief zijn en dat is het nu nog vaak niet. De commissie
roept op om stelselmatig aandacht te besteden aan pluriformiteit
en diversiteit, op tal van kenmerken: sociale klasse, gender, culturele
achtergrond, ziek/gezond, theoretisch / praktisch opgeleid, religieuze
achtergrond, seksuele geaardheid, politieke oriëntaties, enzovoorts.
Daarbij gaat het om te beginnen over de samenstelling van de
volksvertegenwoordiging en de bemensing van publieke organisaties.
Maar het gaat ook over minder tastbare zaken: wie komen aan het
woord, wie bepaalt wat de norm is, wie mogen onderwerpen aan
de orde stellen? Iedereen die in de samenleving een leidinggevende
positie heeft, heeft hierin een taak te vervullen: bewaken dat iedereen
een stem krijgt en iedereen gehoord wordt.

Eindrapportage Adviescommissie_VWDR

Door te bewaken dat het proces eerlijk verloopt en autoriteiten
voldoende aandacht hebben voor ieders mening groeit immers de
acceptatie van besluiten (procedurele rechtvaardigheid).
Voor de overheid betekent dit dat het belangrijk is om actief
op zoek te gaan naar tegenspraak en niet te volstaan met meer
‘passieve’ vormen van participatie, zoals de geijkte bewonersavond.
Die lijden immers negen van de tien keer aan een gebrek aan
representativiteit. We adviseren overheden te zoeken naar
werkwijzen en instrumenten waarmee ervaringsdeskundigheid
wordt aangeboord, juist van groepen die ondervertegenwoordigd
zijn in de politiek.
De commissie bepleit daarom de instelling van een Praktijkautoriteit.
Daarin zouden ervaringsdeskundigen en bijvoorbeeld praktisch
opgeleide professionals kunnen worden gevraagd de uitwerking van
nieuwe wetten en regels in de praktijk te toetsen en aan de Kamer
daarover te rapporteren, bijvoorbeeld in een hoorzitting. Dit kan
voor de Kamer een extra instrument vormen om de al bestaande
evaluatieverplichting voor nieuwe wetten (die nu vaak beleidsmatig
wordt uitgevoerd) meer vanuit de praktijk in te vullen.
Daarnaast zouden beleidsmakers veel nadrukkelijker in contact
moeten staan met de praktijk. Dat geldt op alle niveaus: van
beleidsmedewerkers op departementen die vaker het land in
moeten gaan, tot strategisch adviseurs in gemeentehuizen die
zich vaker moeten laten zien bij wijkteams en in buurthuizen.
Beleidsmedewerkers in het sociaal domein die werkelijk
contact hebben met mensen in schulden, of met mensen die
een onvoorspelbare ziekte hebben en een onzeker inkomen.
De interesse in en de omgang met emoties die bij ingrijpende
discussies in de samenleving spelen, behoren tot het vakmanschap
van ambtenaren. Dat vereist dat ze vanuit eigen ervaring en beelden
kunnen invoelen wat de betekenis van beleidskeuzen is in de levens

100

7

van mensen. Dat kan alleen maar als zij in daadwerkelijk contact
staan met de mensen over wie het beleid gaat en hun beleving
en emotie bij de vraagstukken ervaren. Dat is geen kwestie van
een stap in een project die moet worden afgevinkt, maar van een
basishouding van interesse en erkenning.
3

•

Versimpel regelgeving en uitvoering drastisch: werk vanuit
de ‘(g)eenloketgedachte’
Kort samengevat:
a Zorg dat laagdrempelig, persoonlijk contact in de buurt met
de overheid beschikbaar is
b Vorm het toeslagenstelsel om naar een meer zeker en
voorspelbaar stelsel, met automatische toekenning van
regelingen en ruimte om fouten te herstellen; werk dit samen
met gemeenten uit en leer van hoe andere landen dit doen
c Stel – zolang dit nog niet is gerealiseerd – een Doorbraakteam
in dat uitspraak kan doen in vastgelopen situaties
d Wees terughoudend met uitbesteding; ontwikkel voor
situaties waarin toch uitbesteed wordt een socialegrondrechtclausule waarop burgers zich altijd kunnen
beroepen
e Investeer in de capaciteit van frontlijnwerkers
Veel regelingen in Nederland zijn niet vanuit de logica van burgers
ontworpen. Voorbeelden uit andere landen laten zien hoe het
radicaal anders kan. De commissie bepleit een radicale doorvoering
van de ‘(g)eenloketgedachte’. Daarmee bedoelt de commissie:
• Voor iedereen is laagdrempelig, persoonlijk contact beschikbaar
via een team in de buurt, dat in staat is vragen ook af te
handelen. Het is goed dat er steunpunten digitale overheid
bij bibliotheken zijn, maar het zou nog beter zijn als de
overheid ook zelf op een niet-digitale manier aanspreekbaar

Eindrapportage Adviescommissie_VWDR

•

•

•

is, bijvoorbeeld doordat de sociale wijkteams ook in staat zijn
zaken af te wikkelen namens de overheid.
Werken als één overheid: in plaats van versnipperde uitvoering
met een lokettenjungle, organiseert de overheid zich zo dat
een burger geholpen wordt, ongeacht waar deze zich meldt.
Dit kan alleen als de regelgeving en financieringsstructuren
worden versimpeld. De commissie Sociaal Minimum heeft
onderbouwd dat het stelsel van specifieke toeslagen (zorg-,
huur- en kinderopvangtoeslag en het kindgebonden budget)
niet aansluit op het denk- en doenvermogen van burgers.
“Burgers begrijpen het stelsel niet en het vergt te veel actie van
burgers op momenten dat zij daar vaak niet toe in staat zijn”. De
adviescommissie VWDR sluit van harte aan bij de conclusie “dat
het van groot belang is om fundamentele aanpassingen door
te voeren die meer zekerheid en voorspelbaarheid bieden aan
burgers”.174
Regelingen hoeven niet te worden aangevraagd door burgers,
maar worden zoveel mogelijk op basis van levensgebeurtenissen
en beschikbare data automatisch toegekend. Als de overheid bij
die toekenning fouten maakt, ligt het risico bij de overheid;
Bij regelingen verschuift de balans van wantrouwen naar
vertrouwen; misbruik wordt uiteraard bestraft, maar bij fouten
bestaat ruimte om vergissingen te herstellen en is er altijd eerst
persoonlijk contact voordat boetes worden opgelegd;
Zolang dit alles nog niet is gerealiseerd, dringt de commissie
aan op de instelling van een Doorbraakteam, waar burgers
en ondernemers die vastlopen in tegenstrijdige wet- en
regelgeving, indicatie-eisen, privacy-problemen en dergelijke
een definitieve uitspraak kunnen krijgen die bindend is voor alle
publieke, semi-publieke en private partijen die betrokken zijn.
Het Doorbraakteam krijgt de bevoegdheden om die rol ook
waar te maken. Ook professionals kunnen situaties voorleggen
die vastgelopen zijn; waar ze voor burgers en ondernemers

101

7

•

•

een oplossing willen creëren (om door te kunnen gaan met hun
leven op een zelfstandige en waardige manier) maar er niet
uitkomen. Deze aanbeveling bouwt voort op tal van initiatieven
rondom de aanpak van multi-problematiek, maar voegt daaraan
doorzettingsmacht toe. Bij de invulling van dit Doorbraakteam
dient de focus niet te liggen op rechtmatigheid, maar op het
creëren van maatwerkoplossingen.
Ontwikkel met opleidings- en kennisinstituten nieuwe
opleidingen en morele leerprocessen, die uitgaan van het
publieke-waardenperspectief in plaats van new public
management en rechtmatigheidsdenken;
Uitbesteding van overheidstaken en marktwerking bij publieke
taken maken verantwoordelijkheden en sturingsrelaties
diffuus. De commissie pleit er daarom voor terughoudend te
zijn met de uitbesteding van diensten die een overheidstaak
behelzen. Wanneer een aanbesteding toch aangewezen is,
bepleit de commissie altijd te doordenken hoe burgers het
verantwoordelijke democratische bestuur kunnen aanspreken
op de uitvoering van de taak. De commissie geeft in overweging
om een ‘sociale-grondrecht-clausule’ te laten ontwikkelen,
waarmee burgers altijd een beroep op hun sociale grondrechten
kunnen doen, ook als dit niet goed geregeld is tussen de
overheid en een gecontracteerde of gesubsidieerde partij.

De commissie realiseert zich dat deze voorstellen een radicale
breuk vormen met de bestaande situatie. Een gezamenlijke aanpak
van de Rijksoverheid en gemeenten, met inbegrip van herziening
van verantwoordelijkheden, financieringsstromen en mandaten,
is cruciaal. Dit vraagt hoge prioriteit en een langjarige aanpak. De
commissie adviseert daarbij goed te kijken naar landen waar deze
manier van werken al is gerealiseerd: België, Denemarken, Estland,
Portugal en Nieuw-Zeeland. In deze landen hebben overheden een
of meerdere elementen van de ‘geenloketgedachte’ al met succes
toegepast.

Eindrapportage Adviescommissie_VWDR

In dit advies past ook een pleidooi om te investeren in
frontlijnwerkers: professionals die namens of naast de overheid
in wijken en dorpen op een langdurige manier aanwezig zijn en
daarmee een herkenbaar en aanspreekbaar gezicht van de overheid
vormen voor burgers: wijkagenten, buurtwerkers, jongerenwerkers,
etc. De druk op de basispolitiezorg is groot en wordt nog vergroot
omdat het stelsel bewaken en beveiligen een steeds groter beroep
doet op de reguliere politiezorg. Ook het jeugdwerk en andere
frontlijnorganisaties zijn de afgelopen jaren financieel uitgehold.
Dit maakt de signalering en preventie van nieuwe veiligheidsrisico’s
moeilijk en zorgt voor het gevoel dat de overheid niet aanwezig
is in wijken. Het op orde brengen en houden van de publieke
basisvoorzieningen is niet alleen noodzakelijk vanuit het oogpunt
van borgen van sociale grondrechten, maar heeft ook een direct
belang vanuit (preventief) veiligheidsperspectief. Stel hiervoor
voldoende capaciteit beschikbaar.
4

Vergroot de ruimte voor initiatieven van bewoners en
beschouw die niet als beleidsinstrument, maar doe aan
‘overheidsparticipatie’
Kort samengevat:
a Ga niet uit van overheidslogica bij de reactie op initiatieven
van bewoners, maar participeer in initiatieven
b Beschouw bewonersinitiatief nooit als instrument voor
overheidsbeleid
Nederland kent een rijke traditie van burgerinitiatieven. Vrijwilligers
en sociale ondernemers spelen daarbij een cruciale rol en hun inzet
vertegenwoordigt een enorme maatschappelijke waarde. Bovendien
zijn deze initiatieven praktische leerscholen voor de democratie.

102

7

Vrijwel alle gemeenten hebben dan ook beleid om
bewonersinitiatieven te stimuleren. Dat gaat vaak goed, tenzij
burgerinitiatieven zich niet gedragen zoals in de logica van het
beleid past. Dan ontstaan spanningen, die nog wel eens ten koste
gaan van de ruimte voor maatschappelijke initiatieven.
In plaats daarvan kunnen overheden beter ruimte geven en de eigen
procedures aanpassen aan de ‘logica van de straat’. Geen bewonersparticipatie, maar overheidsparticipatie. Daarbij kan de overheid
beter ondersteunen door faciliteiten te bieden, zoals vergaderlocaties of hulp bij het indienen van subsidieaanvragen. Een andere
rol van de overheid ligt in het bewaken van de eerlijkheid en
toegankelijkheid van besluitvormingsprocessen (procedurele rechtvaardigheid): monitoren dat álle belanghebbenden een plek hebben,
ook zij die minder goed georganiseerd, mondig of vaardig zijn.
Helemaal bezwaarlijk is het, als overheden bewonersinitiatieven
gaan zien als instrumenten van beleid, bijvoorbeeld in de zorg of
in de energietransitie. Dan is het de overheid die doelen bepaalt
en bewoners ‘uitvoerder’ worden. Dat is een miskenning van de
verhoudingen.

Adviezen om met elkaar in gesprek te komen en te blijven:
5

Geef burgerschapsvorming een prominente plek binnen alle
vormen van onderwijs
Kort samengevat:
a Geef burgerschapsvorming een prominente rol; sluit het af met
een examen
b Maak het vak aantrekkelijk en divers; stel democratische
vaardigheden en het koesteren van democratische principes
centraal
Gebrek aan kennis van de democratische rechtsorde kan worden
bestreden door meer ruimte te geven aan burgerschapsonderwijs.
In reactie op het advies van de staatscommissie parlementair
stelsel heeft het kabinet het burgerschapsonderwijs versterkt. Een
aantal cruciale elementen ontbreekt daar nog aan. De commissie
acht het van groot belang om burgerschapsvorming en overigens
ook maatschappijleer een grotere en meer zwaarwegende rol te
geven in het basisonderwijs en alle voortgezette opleidingen. De
commissie adviseert om het vak burgerschap of maatschappijleer in
het gehele voortgezette onderwijs af te sluiten met een examen. Dit
om te voorkomen dat leerlingen van school gaan zonder kennis van
de democratische rechtsorde.
Wat nog belangrijker is, is de manier waarop het
burgerschapsonderwijs invulling krijgt. Burgerschapsonderwijs geeft
ook ruimte om als leerlingen de dialoog en het debat met elkaar
aan te gaan. Leerlingen kunnen leren met een open houding elkaar
te bevragen en samen meningsverschillen over maatschappelijke
onderwerpen te bespreken. Ook andere democratische
vaardigheden zijn van belang, zoals het kunnen onderscheiden van
eigenbelang, algemeen belang en belang van derden; het kunnen
sluiten van compromissen; mediawijsheid; digitale geletterdheid.

Eindrapportage Adviescommissie_VWDR

103

7

Zorg dat mensen op jonge leeftijd democratie kunnen doorleven.
Stimuleer participatie in het democratisch proces: ook al richt dat
zich niet op de politiek. Bijvoorbeeld via verkiezingen op school. Of,
op latere leeftijd, bij burgerberaden.
6

Werk óók bij volwassenen aan democratische vorming
Kort samengevat:
a Versterk op creatieve manieren democratische kennis,
betrokkenheid en competenties
b Wijs een nationale feestdag aan om de democratie te vieren
c Geef gemeenten meer mogelijkheden voor lokale
democratiebevordering
De voorlichting over de werking van de democratie gebeurt nu
vooral bij jongeren. Voor volwassenen zijn nauwelijks activiteiten
gericht op het vergroten van kennis, betrokkenheid en competenties
– afgezien van informatie voor verkiezingscampagnes.
De adviescommissie pleit ervoor om deze lacune te vullen en ook
informatie te geven aan de hele bevolking over de organisatie van
de democratische rechtsstaat: wat staat er in de Grondwet, hoe
is de democratische rechtsorde georganiseerd, waarom op deze
manier, welke waarden zijn daarbij in het geding en welke invloed
kunnen burgers uitoefenen?
Bij de manier waarop deze aanbeveling wordt uitgevoerd,
denkt de commissie dat naast een publiekscampagne met
voorlichtingsspotjes ook creatievere vormen mogelijk en wenselijk
zijn. Niet alles hoeft van de regering te komen. Bijvoorbeeld een
nationale democratiequiz bij een van de publieke omroepen,
informatiepakketten bij de bibliotheken, een toegankelijke website
die samen met burgers in een kwetsbare situatie wordt ontwikkeld.

Eindrapportage Adviescommissie_VWDR

Of – zoals in Utrecht laatst werd gedaan – een muurschildering over
de Grondwet.
Ook heeft Nederland nog geen rijke traditie om op een positieve
manier stil te staan bij de betekenis van de democratie. Het dichtst
in de buurt komt de jaarlijkse viering van Bevrijdingsdag. De staatscommissie Parlementair Stelsel adviseerde deze dag tot een officiële
feestdag uit te roepen; dit advies kreeg vooralsnog geen navolging.
De adviescommissie VWDR adviseert een nationale feestdag
voor de democratie aan te wijzen, om daarmee het belang te
onderstrepen dat de democratie onderhouden en gekoesterd moet
worden. Naast 5 mei kan ook worden gedacht aan de internationale
dag van de democratie (15 september). Maak deze feestdag van de
samenleving, op een manier waarop iedereen kan meedoen. Met
aandacht voor de maatschappelijke democratie en activiteiten om
de dialoog over maatschappelijke thema’s te voeren.
Initiatieven rond democratiefestivals naar het voorbeeld van
Scandinavische en Baltische landen kregen in Nederland nog
weinig voet aan de grond. De adviescommissie vindt dat creatief
gezocht moet worden naar andere, werkende vormen om stil te
staan bij het grote belang van de democratie en de democratische
rechtsorde te koesteren. Het succes van Bevrijdingsdag met de
bevrijdingsfestivals en Veteranendag met het defilé laten zien dat er
wél mogelijkheden zijn.
Ook op lokaal niveau verdient de democratische betrokkenheid
een impuls. Er zijn maar weinig gemeenten die verrassende en
substantiële activiteiten ontplooien om lokaal de democratie te
bevorderen. Daarvoor ontbreekt het gemeenten ook aan middelen.
De commissie roept de regering op gemeenten meer mogelijkheden
te bieden voor lokale democratiebevordering.

104

7

7

Ontwikkel een programma waarin het voeren van dialoog over
gepolariseerde kwesties wordt ondersteund
Kort samengevat:
a Ontwikkel en faciliteer een programma voor de dialoog over
gepolariseerde kwesties
b Bewaak de pluriformiteit bij deze dialoog
De commissie concludeerde dat het momenteel in de maatschappij
lastig is om om te gaan met conflicten over onderwerpen die raken
aan indentiteits- en verdelingsconflicten. Die conflicten houden
de gemoederen bezig, maar het lukt maar beperkt om erover in
gesprek te komen. We hoeven het niet eens te worden – het blijft
tenslotte een democratie – maar van meer begrip voor elkaar wordt
de democratische rechtsorde wél sterker. Dat gaat niet vanzelf,
maar vraagt een actieve stimulans. Die stimulans geldt zowel voor
de ontmoeting zelf, als voor de manier waarop ongemakkelijke
gesprekken vervolgens worden ingevuld. Goed organiseren en
begeleiden van deze dialoog is een vak.
Er zijn maatschappelijke initiatieven die dit soort dialoog stimuleren,
maar die zijn vaak kleinschalig, niet structureel en vaak gericht op
kinderen of jongeren. Deze initiatieven verdienen een grotere schaal.
Daarbij denkt de commissie aan fysieke en digitale ontmoetingen
op lokaal en nationaal niveau, zoals burgerberaden en burgerfora.
Het zou goed zijn als de regering hiervoor een programma
ontwikkelt en financiert. Bij de uitvoering zouden burgers,
gemeenten, onderwijs, theater- en filmmakers, welzijnsorganisaties
en tal van andere partijen een rol kunnen vervullen.
Pluriformiteit in de opzet en uitwerking is daarbij van fundamenteel
belang: alle burgers moeten zich vrij voelen om hun inbreng te
leveren. Dat stelt eisen aan de toegankelijkheid (vorm, taalgebruik,
locatie) en neutraliteit (geen impliciete vooringenomenheid).

Eindrapportage Adviescommissie_VWDR

8

Besteed aandacht aan een politieke debatcultuur waarin
inhoudelijke polarisatie wordt aangemoedigd, maar affectieve
polarisatie wordt tegengegaan
Kort samengevat:
a Maak onderlinge verschillen tot werkelijk politiek debat en
verschuil u niet achter technocratische argumenten
b Houd oog voor de consequenties van politieke keuzes voor
verschillende groepen en zorg dat oog is voor ieders belangen
(eerlijk proces)
c Bewaak een stijl die past bij geloofwaardige dragers van de
democratische rechtsorde
Er zijn vele potentiële maatschappelijke splijtzwammen als het gaat
om maatschappelijke transities. Het is een groot goed dat daarover
in de democratie gediscussieerd kan worden. Politici hebben
hierbij de rol om uit te dragen hoe zij om willen gaan met de grote
vragen van deze tijd. De commissie roept politici op: doe dat niet
technocratisch, met een claim dat de voorgestane keuze de meest
noodzakelijke en enig juiste is, maar maak duidelijk welke waarden u
belangrijk vindt en welke keuzes u maakt.
Het is goed denkbaar dat door de schaarste van woningen
conflicten rond immigratie toenemen, dat door ongelijkheid
conflicten rond klimaatadaptatie ontstaan, of dat schaarse
ruimte leidt tot scherpe belangentegenstellingen in het landelijk
gebied, etc. Er doen zich regelmatig risico’s voor dat groepen in
de samenleving tegenover elkaar komen te staan of tegen elkaar
opgezet worden (affectieve polarisatie). Naast de inhoudelijke
discussie over immigratie, klimaat, stikstof en dergelijke is het
daarom belangrijk om meer aandacht te besteden aan de vraag bij
wie de gevolgen van keuzes terechtkomen. En daarmee rekening
te houden bij het vormgeven van veranderprocessen. Juist bij deze
grote thema’s met grote effecten zijn procedurele rechtvaardigheid

105

7

(een eerlijk proces) en een grote betrokkenheid van alle
belanghebbenden van groot belang.

Een sterke en onafhankelijke pers is een belangrijke voorwaarde
voor een goed functionerende democratische rechtsorde.

Elke politicus is ook in stijl mededrager van de geloofwaardigheid
van de democratische rechtsorde. Dat vraagt om voorbeeldgedrag
en moreel leiderschap van politici. Zie dus af van stemmingmakerij
rond politieke tegenstanders en groepen in de samenleving.

Voor wat betreft het nationale niveau wijst de commissie op het
revitaliseren en versterken van een pluriform, onafhankelijk en
toekomstbestendig publiek omroepbestel, in lijn met de voorstellen
van het Adviescollege Publieke Omroep. De landelijke overheid
dient verder meer werk te maken van de met de Wet Open
Overheid beoogde transparantie, om te beginnen door informatie
gemakkelijker beschikbaar te maken en opgevraagde documenten
tijdig te laten inzien.

Voor de nieuwe voorzitter van de Tweede Kamer ligt een belangrijke
taak om streng toe te zien op de kwaliteit van de debatcultuur. Bij
de start van de nieuwe Kamerperiode kan de voorzitter het initiatief
nemen om afspraken vast te leggen over hoe Kamerleden met
elkaar om zullen gaan.
Ook politieke partijen kunnen hun politici helpen bij een geloofwaardige stijl als drager van de democratische rechtsorde. Maak hiervan
een punt bij sollicitatiegesprekken met kandidaten. Train campagneteams in het verdedigen van de democratie en verwerk dit in
campagnes en verkiezingsprogramma’s. En mochten er weer verkiezingen komen, turf dan niet hoe vaak uw kandidaat een krantenkop
heeft gescoord, maar selecteer op de geloofwaardigheid waarmee
de rol van uw volksvertegenwoordiger(s) is ingevuld.
9

Versterk lokale en regionale media
Kort samengevat:
a Revitaliseer en versterk een pluriform, onafhankelijk en
toekomstbestendig publiek omroepbestel
b Maak meer werk van transparantie en toegankelijkheid van
informatie, conform de Wet open overheid
c Herstel en versterking van de infrastructuur voor lokale en
regionale media is prioritair

Eindrapportage Adviescommissie_VWDR

In dit advies legt onze commissie echter het zwaartepunt bij de
lokale en regionale media. We zien dat de journalistiek op dit niveau
de afgelopen decennia verzwakt is geraakt, onder meer door sociale
media en commercialisering. Dat is slecht voor de democratie,
omdat bij lokale en provinciale overheden nauwelijks sprake is
van een krachtige tegenmacht van kritische en onafhankelijke
pers. Terwijl de eigen regio voor de meeste Nederlanders wél een
belangrijk oriëntatiepunt is. Informatievoorziening (onafhankelijk
en pluriform) over wat er politiek en maatschappelijk in de directe
omgeving van burgers gebeurt is cruciaal. En voor lokale/regionale
journalistiek geldt – net als voor andere vormen van journalistiek
– dat een goede verslaglegging vraagt om een goed begrip
van de lokale context, de historie en het netwerk. Dat is niet te
compenseren met een van buiten ingevlogen verslaggever die, bij
wijze van spreken, via de telefoon een paar ‘quotes ophaalt’.
Initiatieven waarmee regionale en lokale media versterkt worden,
zoals versterkinglokalejournalistiek.nl, verdienen steun.
De commissie wijst decentrale overheden die lokale journalistiek
willen stimuleren op het belang om goed te kijken of de stimulans
ook langdurig de lokale infrastructuur versterkt. Wanneer subsidies

106

7

zonder meer gaan naar nog bestaande titels, bestaat het risico dat
publieke investeringen in de lokale journalistiek terechtkomen bij
het beperkte aantal bedrijven dat commercieel succesvol is. Soms is
een meer fundamentele stimulans noodzakelijk om nieuwe kanalen
op te kunnen bouwen.
Adviezen om gevaar en bedreiging tegen te gaan:
10

Blijf op Europees niveau agenderen dat technologische
ontwikkelingen worden ingepast in de democratische rechtsorde
Kort samengevat:
a Verplicht bigtech-bedrijven tot transparantie over algoritmes
en tot bekostiging van het daarvoor benodigde onafhankelijke
onderzoek
b Moedig sociale-mediabedrijven aan om bestaande standaarden
uit de traditionele media over toetsen van informatie en hoor
en wederhoor te vertalen naar sociale media
c Werk met andere democratieën en niet-gouvernementele
organisaties aan een alternatief sociaal medium op ethische en
niet-commerciële waarden
d Verplicht de mogelijkheid dat gebruikers ervoor kunnen kiezen
alleen berichten te zien van gebruikers van wie de identiteit
gevalideerd is
Er ligt een grote opgave om technologische ontwikkelingen met een
enorm effect op de samenleving in te passen in de democratische
rechtsorde. De commissie heeft serieuze zorg over een aantal
aspecten van sociale media en hun invloed op de democratische
rechtsorde benoemd: het ontstaan en bestaan van ‘fringe bubbels’
door algoritmische selectie, de verspreiding van desinformatie,
de afhankelijkheid van enkele internationale bigtech-bedrijven en
bedreigingen.

Eindrapportage Adviescommissie_VWDR

Voor veel van deze kwesties is de Nederlandse schaal te klein
om tot een oplossing te komen. Deze dienen op Europees niveau
te worden aangepakt. De Nederlandse overheid kan wel een
agenderende rol vervullen op de juiste plaats en zelf de Europese
wet- en regelgeving implementeren.
De commissie pleit ervoor daarbij aandacht te besteden aan de
betekenis van ‘fringe bubbels’. Het betreft een fenomeen waarvan
de impact nog maar net in beeld begint te komen. Er zou meer
onderzoek moeten komen om het ontstaan van deze bubbels,
hun betekenis en de manier waarop algoritmes hierop van invloed
zijn beter in kaart te brengen. Big-techbedrijven moeten worden
verplicht hierover transparant te zijn en de kosten voor het hiervoor
benodigde onafhankelijke onderzoek te dragen.
Ook de bestrijding van desinformatie verdient volgens de
commissie een hoge prioriteit. Enerzijds dient het publieke
debat beschermd te worden tegen foutieve informatie, zeker
wanneer trollenfabrieken op grote schaal willens en wetens
massapropaganda verspreiden. Hiertegen moeten overheden
optreden. Onder meer door in te spelen op desinformatie door zelf
juiste informatie via sociale media te verspreiden. Daarbij verdient
de manier waarop de overheid optreedt aandacht: om zelf een
geloofwaardige positie in deze discussie te kunnen vervullen is van
groot belang dat de boodschap van de overheid zo feitelijk mogelijk
is en altijd gecontroleerd en bediscussieerd moet kunnen worden.
De weerbaarheid van de democratische rechtsorde vraagt om
weerbare burgers, die zelf in staat zijn om de betekenis van
informatie kritisch te wegen. Dat betekent dat digitale geletterdheid
en mediawijsheid belangrijke onderwerpen moeten zijn in het
burgerschapsonderwijs.

107

7

De sociale-mediabedrijven hebben een belangrijke rol in het
bestrijden van desinformatie. Dat kan door de inzet van fact
checkers – waarbij de onafhankelijkheid en pluriformiteit van deze
fact checkers ook geborgd moet worden. Daarbij ziet de commissie
mogelijkheden om een aantal goede gewoonten uit de wereld van
de traditionele media te vertalen naar de nieuwe sociale media.
Enkele dilemma’s die voor sociale media gelden, zijn immers
voor traditionele media redelijk vergelijkbaar: het toetsen van de
juistheid van informatie en het aan het woord laten van mensen
met verschillende opinies behoren tot de standaardwerkwijzen van
de journalistiek. Voor de bescherming van deze standaarden kent
de journalistiek autoriteiten als de ombudsman, het Commissariaat
voor de Media en de Raad voor de Journalistiek, die de toepassing
van beginselen toetst. In de wereld van de sociale media ontbreekt
het nog aan dit soort autoriteiten. Het zou goed zijn om deze
bedrijven daartoe aan te moedigen of, indien nodig, te dwingen.
De commissie pleit ervoor de afhankelijkheid van big-techbedrijven
te verkleinen. De commissie adviseert de regering het initiatief te
nemen om in een democratische alliantie van overheden en nietgouvernementele organisaties een alternatief sociaal netwerk te
ontwikkelen, dat niet op commerciële, maar op ethische waarden is
gebaseerd.
Tot slot is de commissie ook van mening dat sociale-mediabedrijven
meer moeten doen aan het beschermen van gebruikers tegen
bedreigingen. De commissie heeft geconcludeerd dat het verbieden
van anonieme accounts onmogelijk en onwenselijk is. Wel pleit de
commissie er voor sociale-mediabedrijven te verplichten om het
voor gebruikers mogelijk te maken dat zij alleen berichten zien van
gebruikers van wie de identiteit gevalideerd is, zodat gebruikers
ervoor kunnen kiezen gevrijwaard te worden van anonieme reacties.

Eindrapportage Adviescommissie_VWDR

11

Treed nadrukkelijker en zichtbaarder op tegen online en offline
bedreigers
Kort samengevat:
a In geval van duidelijke dreiging van publieke figuren altijd
opsporing en vervolging
b Stopgesprekken bij intimiderende berichten die niet juridisch te
vervolgen zijn
c Versterking van politiecapaciteit en mogelijkheden om digitaal
te rechercheren
Bedreigingen maken het moeilijker om belangrijke functies in de
democratische rechtsorde te vervullen. En het debat wordt minder
vrij gevoerd als er dreigingen zijn. Het bedreigen van ambtsdragers
in de democratische rechtsorde is dan ook een ontoelaatbaar
fenomeen. Het is van belang dat daders niet zomaar kunnen
wegkomen met wangedrag.
Politie en justitie dienen daarom nadrukkelijker en zichtbaarder op
te treden tegen bedreigers en beschimpers, door te interveniëren.
In geval van duidelijke dreiging van publieke figuren dient altijd
opsporing en vervolging te worden ingesteld.
Juridische vervolging is ingewikkeld bij bedreigingen die nét
niet strafbaar zijn, maar voor de ontvanger wel intimiderend.
De commissie pleit ervoor om voor deze groep bedreigers en
beschimpers ‘stopgesprekken’ te voeren. De politie onderzoekt dan
op basis van meldingen van geïntimideerde personen wie achter de
intimidatie zit en komt bij de dader aan de deur om te laten merken
dat dit wangedrag is opgemerkt. Het komt niet tot vervolging, maar
de boodschap is dat wangedrag niet getolereerd wordt.

108

7

Voor beide type interventies is meer politiecapaciteit noodzakelijk,
evenals de versterking van de mogelijkheden om digitaal te
rechercheren.
12

Benoem de dreiging van georganiseerde criminaliteit tot dreiging
van de democratische rechtsorde en geef de bestrijding ervan een
hoge prioriteit
Kort samengevat:
a Geef hoge prioriteit aan de bestrijding van georganiseerde
criminaliteit, van preventie tot rechtshandhaving
b Ondersteun gemeenten en provincies blijvend
Het is van belang te onderkennen dat de georganiseerde
criminaliteit niet alleen een veiligheidsprobleem is, maar ook een
ernstige bedreiging vormt voor de democratische rechtsorde. De
aanpak van deze bedreiging vraagt om een hoge prioriteit, waarbij
de volledige keten van preventieve aanwezigheid in wijken tot en
met de rechtshandhaving in beeld moet zijn.
Gemeenten en provincies hebben behoefte aan ondersteuning bij
het reageren op misleidende informatie en hulp bij het herkennen
van complottheorieën en ondermijningsprocessen. De commissie
adviseert om gemeenten en andere decentrale overheden blijvend
te ondersteunen, onder meer via het Netwerk Weerbaar Bestuur.

Eindrapportage Adviescommissie_VWDR

Hoe verder? Maak van het versterken van de democratische rechtsorde
een kabinetsbrede prioriteit, werk een concreet plan
met investeringen uit en leg dit vast bij de kabinetsformatie
Met de adviezen geeft de commissie invulling aan de opdracht
om concrete aanbevelingen te doen over de manier waarop de
democratische rechtsorde kan worden versterkt. De adviezen van
de commissie moeten niet verward worden met een concreet plan.
De commissie beveelt aan dat de Kamer en de nieuwe regering het
fundamenteel versterken van de democratische rechtsorde tot
prioriteit maken. Deze prioriteit zou zichtbaar moeten worden in
het nieuwe regeerakkoord, waarna het nieuwe kabinet regie kan
nemen op het vertalen van de adviezen van de commissie in een
concreet plan, met een samenhangende aanpak waarbij departementen, uitvoeringsorganisaties en decentrale overheid betrokken zijn.
De commissie bepleit daarbij nadrukkelijk een kabinetsbrede regie,
in samenwerking met de decentrale overheden: de adviezen van
de commissie raken de manier waarop de gehele overheid werkt en
kunnen alleen al daarom niet verkokerd worden opgepakt.
In de kabinetsformatie moeten daarvoor ook voldoende middelen
beschikbaar te worden gesteld. De commissie wijst erop dat diverse
adviezen een aanzienlijke investering vragen, zoals de uitvoering van
de adviezen van de commissie sociaal minimum en de herziening
van het toeslagenstelsel. Ook het radicaal doorvoeren van de
‘geenloketgedachte’ samen met gemeenten en de investeringen in
de capaciteit van basis­politie­zorg, jeugdwerk en welzijnswerk en
de versterking van de aanpak van georganiseerde criminaliteit en
bedreigingen vragen forse investeringen. Overigens, naast investeringen
verwacht de commissie dat de adviezen ook leiden tot een aanzienlijke
vermindering van de kosten: als de bestaanszekerheid van burgers wordt
vergroot en mensen beter worden geholpen, zal dat zichtbaar worden in

109

7

een daling van uitgaven in de zorg en ondersteuning. En als mensen in
één keer goed worden geholpen, scheelt dat een enorme verspilling van
tijd en geld.

7.5

Tot slot

De verandering waartoe onze commissie oproept is groot. Die kan
alleen slagen wanneer wij allen, vanuit al onze maatschappelijke
verantwoordelijkheden, doordrongen zijn van de ernst van de situatie
en het belang van verandering. En kan ook alleen wanneer regering en
parlement, politici en ambtenaren, op deze manier de handen ineenslaan
om – met behoud van alle inhoudelijke verschillen – van de democratie
zelf weer te laten werken voor iedereen.

Koester de democratie!

Eindrapportage Adviescommissie_VWDR

110

Bijlage 1

Samenstelling commissie
De adviescommissie Versterken Weerbaarheid Democratische Rechtsorde bestaat uit de volgende leden:
Ahmed Marcouch
(voorzitter)

Sinds 1 september 2017 burgemeester van Arnhem. Daarvoor was hij namens de PvdA lid van de Tweede Kamer en de
gemeenteraad van Amsterdam. Eerder was hij stadsdeelvoorzitter in Slotervaart, politieagent en maatschappijleerdocent.

Marianne van den Anker

Ombudsman Rotterdam Rijnmond. Is bestuurskundige en criminoloog en heeft een achtergrond als wetenschappelijk
onderzoeker, wethouder, raadslid, bestuurder en radiomaker (NTR).

Jelle van Buuren

Universitair docent aan het Institute of Security and Global Affairs van de Universiteit Leiden. In zijn onderzoek houdt hij
zich onder meer bezig met radicalisering en extremisme, protestbewegingen, politieke legitimiteit, complottheorieën,
wantrouwen in de overheid en systeemkritiek.

Paul Dekker

Politicoloog, hoogleraar Sociologie aan de Universiteit van Tilburg en tot eind 2020 onderzoeker bij het Sociaal en Cultureel
Planbureau (SCP). Hij doet onderzoek naar (politieke) participatie, de publieke opinie en maatschappelijk onbehagen. Eind
2022 publiceerde hij de bundel ‘Politieke polarisatie in Nederland’.

Sana el Fizazi

Stadsmarinier in Rotterdam-Hillesluis. Werkte daarvoor als beleidsadviseur Veiligheid en consulente Sociale Zaken bij de
gemeente Rotterdam.

Frans Geraedts

Frans Geraedts is filosoof bij en een van de stichters van de Foundation for Justice, Integrity and Anti-Corruption (FJIAC)
en Governance & Integrity International (GII). Hij werkt aan gerechtigheid door de integriteit van overheidsorganisaties te
versterken. De afgelopen 25 jaar werkte hij met talloze gemeentes, provincies, ministeries en uitvoeringsorganisaties in
Nederland. De afgelopen 15 jaar werkt hij ook in en voor Oekraïne.

Evelien Tonkens

Hoogleraar Burgerschap en Humanisering van de Publieke sector aan de Universiteit van Humanistiek in Utrecht. Daarvoor
was ze onder andere bijzonder hoogleraar Actief Burgerschap aan de Universiteit van Amsterdam. Ze onderzoekt idealen en
praktijken van burgerschap en burgerparticipatie.

Rens Vliegenthart

Hoogleraar Strategische Communicatie aan Wageningen University and Research. Hiervoor was hij hoogleraar Media en
Samenleving aan de Universiteit van Amsterdam. In zijn onderzoek staat de interactie centraal tussen politiek, online media
en journalistiek bij maatschappelijk relevante onderwerpen, zoals polarisatie.

Josse de Voogd

Onderzoeker en publicist op het snijvlak van ruimte, politiek en samenleving. Co-auteur van de ‘Atlas van afgehaakt
Nederland’. Hij schrijft onder meer over scheidslijnen in de samenleving en de geografie van het stemgedrag. Daarnaast is hij
als ervaringsdeskundige geïnteresseerd in thema’s als gezondheid en de complexiteit van het sociale vangnet.

Natascha van Weezel

Auteur, journalist, columnist en documentairemaker. Haar interesse gaat vooral uit naar onderwerpen als polarisatie en de
multiculturele samenleving. Ze neemt regelmatig deel aan dialooggroepen om in contact te komen met mensen met wie je
het (in eerste instantie) níet eens bent.

Eindrapportage Adviescommissie_VWDR

111

De commissie werd ondersteund door een secretariaat dat werd gevoerd door Lysias Advies:
•
•
•
•
•

Marcel Benard (secretaris)
Rosaline Kalf (adjunct-secretaris vanaf januari 2023)
Yoram Poot (adjunct-secretaris)
Piet Vriend (adjunct-secretaris tot december 2022)
Susanne Berkers (medewerker secretariaat)

Bij de communicatie werd de commissie ondersteund door Publiquest.

Eindrapportage Adviescommissie_VWDR

112

Bijlage 2
1

Werkwijze commissie

Deskresearch

Naam

Ter voorbereiding op het opstellen van dit eindadvies heeft de
adviescommissie de belangrijkste vakliteratuur van de laatste jaren
doorgenomen. Vervolgens heeft de adviescommissie op de vier
zorgpunten deskresearch uitgevoerd. Dit betroffen thema’s zoals
vertrouwen, bestaanszekerheid, proces van afhaken, polarisatie,
radicalisering en meer. Daarnaast heeft de adviescommissie diverse
publieke debatten in kaart gebracht, waar polarisatie een rol lijkt
te spelen. Dit betreft het asieldebat, de zwartepietendebat, het
coronadebat, het klimaatdebat en het stikstofdebat. Als onderdeel
van het onderzoek is er een internationale vergelijking uitgevoerd.
In deze vergelijking staat de vraag centraal op welke manier andere
democratieën omgaan met de vraagstukken waarmee de commissie zich
bezighoudt.2

Inlichtingen- en veiligheidsdiensten

In gesprek met experts en ervaringsdeskundigen
De commissie heeft daarnaast gesprekken gevoerd met experts en
betrokkenen. Hieronder treft u een lijst van personen aan waar de
commissie mee heeft gesproken.

Vertegenwoordigers
Vertegenwoordigers
Vertegenwoordigers
Vertegenwoordigers

Functie, organisatie
Nationale politie
AIVD
NCTV
NCTV bewaken en beveiligen

Expertmeeting ‘overheid die mensen helpt aanhaken’
Lisanne de Blok
René Cuperus
Machteld Huber
Ewoud Kieft
Albert-Jan Kruiter
Frits van der Meer
Herman Tjeenk Willink

Assistent Professor Public Governance, Universiteit Utrecht
Onderzoeker en publicist, Senior Research Fellow instituut
Clingendael
Oprichter Institute for Positive Health
Historicus en publicist
Oprichter Instituut voor Publieke Waarden
Hoogleraar Comparative Public sector en Civil Service
Reform, Universiteit Leiden
Minister van Staat

Experts Polarisatie en Bedreiging
Frank Bekkers
Kees van den Bos
Beatrice de Graaf

The Hague Centre for Strategic Studies
Hoogleraar Sociale Psychologie
Hoogleraar, expert radicalisering en terrorisme

(schriftelijke input)

Niels Harbrink
Sarah de Lange
Robert van der Noordaa
Jan-Willem van Prooijen

2

De commissie heeft hiervoor onder meer gebruik gemaakt van de resultaten van een
onderzoeksstage door Davy Friessen, student aan de Universiteit voor Humanistiek.

Eindrapportage Adviescommissie_VWDR

Willeke Slingerland
Marnix Eysink Smeets

Praktijkexpert radicalisering
Professor of Political Pluralism, UVA
Onderzoeksjournalist, expert desinformatie en
complottheorieën
Bijzonder hoogleraar radicalisering, extremisme, en
complotdenken
Lector Weerbare democratie, expert netwerkcorruptie
Lector, voorzitter Landelijke Expertisegroep
Veiligheidsbeleving

113

Naam

Functie, organisatie

Experts Polarisatie en Bedreiging (vervolg)
Petra Nijmeijer
Karima Sahla
Najib Tuzani

Directeur openbare orde en veiligheid gemeente Utrecht
Community Builder, gemeente Den Haag
Radicaliseringsexpert. Oprichter onderzoeks- en
adviesbureau in het sociale veiligheidsdomein

Decentraal bestuur
Henk Bouwmans
Ilona Kalksma
Jesse Koning
Anne-Jet Plat
Sjoerd Potters
Bas Thomas
Harold van de Velde
Jos Wienen

Naam
Sociale media
Pim van der Feltz en
Colin Goulding
Edo Haveman
Thierry Marchand

Directeur Nederlandse Vereniging voor Raadsleden
Hoofd RIEC Haaglanden
Secretaris VNG Adviescommissie Bestuur en Veiligheid
Programmamanager Weerbaar Bestuur Ministerie BZK
Portefeuillehouder maatschappelijke onrust cie. Bestuur en
Veiligheid VNG en burgemeester De Bilt
Chef Kabinet CdK Utrecht
Voorzitter Statenlid.nu, statenlid Zeeland
Burgemeester Haarlem

Sociale partners
Kim Putters

Voorzitter SER

Tuur Elzinga
Piet Fortuin
Ingrid Thijssen
Jacco Vonhof

Voorzitter FNV
Voorzitter CNV
Voorzitter VNO-NCW
Voorzitter MKB Nederland

Functie, organisatie
Directeur Google Nederland en vicepresident op Trust &
Safety voor Europa, Midden Oosten en Afrika
Head of Public Policy Netherlands, Belgium and
Luxembourg META
Public Policy & Government Relations Manager Nederland
Tiktok

Jongeren en onderwijs
Jelmer Becker
Conrad Berghoef
Bianca Boender
Farid Bouchlaghmi
Reduouan el Khayari
Thomas Klijnstra

Voorzitter JOB MBO
Docent ROC Friese Poort
Oprichter Stichting Young
Trekker Platform JEP (Ministerie Sociale Zaken)
Docent Haagse Hogeschool, jongerenwerker van het jaar
Docent Universiteit Amsterdam

Hugo Neefjes
Peter Popping
Eva van Raaij
Hannes van de Ven

Bestuurslid Nationale Jeugdraad en SER jongerenplatform
Docent Willem van Oranje School Waalwijk
Bestuurslid Nationale Jeugdraad en SER jongerenplatform
Onderzoeker / adviseur NJI

Journalistiek
Thomas Bruning
Frits van Exter
Yael de Haan
Sheila Sitalsing

Directeur Nederlandse Vereniging van Journalisten
Voorzitter Raad voor de journalistiek
Bijzonder hoogleraar lokale media RUG en lector Hoge
School Utrecht
Freelance journalist voor o.a. Volkskrant

Eindrapportage Adviescommissie_VWDR

114

Naam

Functie, organisatie

Tweede Kamerleden
De commissie heeft via de Vaste Kamercommissie voor Binnenlandse Zaken de
fracties uitgenodigd voor een individueel gesprek.
Met alle fracties die gereageerd hebben heeft de commissie een gesprek gevoerd.
Roelof Bisschop
Laura Bromet
Julian Bushoff
Laurens Dassen
Joost Eerdmans
Inge van Dijk
Stieneke van der Graaf
Jaap Haasnoot
Pepijn van Houwelingen
Renske Leijten
Pieter Omtzigt

SGP
GroenLinks
PvdA
Volt
JA21
CDA
ChristenUnie
Medewerker fractie Den Haan
Forum voor Democratie
SP
Fractie Omtzigt

Chris Simons
Joost Sneller

VVD
D66

Overige gesprekken
Nathalie van Berkel
Elly Blanksma
Cathalijne Dortmans
Faiz Essakkati
Bob Hoogenboom

Lid Raad van Bestuur UWV
Burgemeester Helmond
Wethouder Helmond
Eigenaar Helmondse voetbalschool
Hoogleraar Forensic Business Studies aan Nyenrode
Business Universiteit

Reacties van betrokken burgers en instellingen
De commissie heeft in reactie op berichtgeving over haar
werkzaamheden in totaal zeven publieksreacties ontvangen. André
Miedema heeft de commissie gewezen op het recente werk van Maxim
Februari getiteld “Doe zelf normaal”. Geert Lebbing verwijst naar zijn
inbreng aan de fracties van de Tweede Kamer begin januari 2023 over
de onbereikbaarheid van overheden. Willem Bottenberg verwijst naar
zijn essay “Door een politieke bril” uit 2021. Hans Meijering somt een
aantal voorbeelden op, waarin de overheid tekortschiet in haar omgang
met burgers. Alice Stollmeyer biedt haar expertise als oprichter van
de Stichting Defend Democracy aan. Rutger Weemhoff verwijst naar
zijn inbreng verzonden aan alle fracties van de Tweede Kamer over de
zorgen over de grenzeloosheid van het vrije woord. Tot slot heeft Maurits
Barendrecht, namens Hill een Instituut voor innovatie van de rechtstaat,
een position paper met de commissie gedeeld, waarin suggesties en de
achterliggende analyse wordt gegeven op de rechtsstaat en rechtsorde.
De zorgen een gezicht geven
Omdat we ons hebben voorgenomen de zorgen een gezicht te geven,
heeft de commissie een aantal portretten van Nederlanders die zich om
uiteenlopende redenen niet aangehaakt voelen bij het democratische
systeem in beeld gebracht. De commissie spreekt haar nadrukkelijke
dank uit aan Yasmin Ait Abderrahman, Bianca van Gemert, Henk van
Lierop, Rik Meester en Hermen Spans.
Afstemming met andere commissies
Tot slot heeft de commissie ook contact gehad met de beide
secretariaten van de Staatscommissie tegen Discriminatie en Racisme en
de Staatscommissie Rechtsstaat.

Eindrapportage Adviescommissie_VWDR

115

Bijlage 3

Motie-Segers

MOTIE VAN HET LID SEGERS C.S. Voorgesteld 19 januari 2022

en gaat over tot de orde van de dag.

De Kamer,

Segers

gehoord de beraadslaging,

Hermans

constaterende
• dat de NCTV rapporteert over radicalisering,
• dat het SCP spreekt over de afname van vertrouwen en
• het rapport «De atlas van afgehaakt Nederland» stelt dat het
van belang is beter te begrijpen wat er nodig is om extremisme,
radicalisering en polarisatie langs nieuwe maatschappelijke
scheidslijnen te temperen;

Pieter Heerma

verzoekt de regering door een breed samengestelde commissie te
laten onderzoeken hoe de ontwikkeling van radicalisering en politieke
polarisatie verloopt en op basis van wetenschappelijke inzichten te
analyseren wat de effecten hiervan op het democratisch proces zijn;

Klaver

Dassen
Omtzigt
Van der Staaij

Ploumen
Paternotte

verzoekt de regering voorts de commissie te vragen om aanbevelingen
te doen hoe onze democratie beter te weren tegen extremisme,
radicalisering en polarisatie en over wat in deze tijd bijdraagt aan
de versterking van de democratische rechtsstaat, zowel vanuit het
perspectief van de democratische instituties als dat van burgers en het
maatschappelijk middenveld,

Eindrapportage Adviescommissie_VWDR

Van der Plas
Eerdmans

116

Bijlage 4
1

Geraadpleegde literatuur

Adviescollege Publieke Omroep. (2023). Eenheid in veelzijdigheid: Pleidooi voor een weerbaar publiek
omroepbestel.
AIVD. (2022). Jaarverslag 2021. Algemene Inlichtingen- en Veiligheidsdienst. Nationale dreigingen |
Jaarverslagen | AIVD
AIVD. (2023). Anti-institutioneel extremisme in Nederland: een ernstige dreiging voor de democratische
rechtsorde?. Algemene Inlichtingen- en Veiligheidsdienst. https://www.aivd.nl/documenten/
publicaties/2023/05/25/anti-institutioneel-extremisme-in-nederland-een-ernstige-dreiging-voor-dedemocratische-rechtsorde
Algemene Rekenkamer. (2022). Verantwoordingsonderzoek 2021 Ministerie van Economische Zaken en
Klimaat.
Amnesty International. (2023). Demonstratierecht onder druk: regels en praktijk moeten beter
Bakker, J., Denters, B., & Klok, P. (2011). Welke burger telt mee(r) in de doe-democratie? Beleid en
Maatschappij, 4 (38), p. 402-418.
Bartlett, J. and Miller, C. (2012) ‘The edge of violence: towards telling the difference between violent and
non-violent radicalization’, Terrorism & Political Violence, 24 (1), 1–21
Beek, Jord van, Jaap Bouwmeester, Milan Driessen, Pascale Kwakman, Elise van der Mark, Charlotte van
Miltenburg en Roos Thijssen. (Mei 2023). Quickscan lokale misleidende informatie. I&O Research, in
opdracht van het ministerie van BZK.
Benthem, D. van, Bosma, F., Dequeker, S., ten Klooster, D., & Polm, S. (2023). Demonstratierecht in de knel.
platform-investico.nl. https://www.platform-investico.nl/artikel/onderzoek-demonstratierecht-in-deknel/
Bekkers, F., de Jong, E., Jasper, L., & Maclaughlin, E. (2023). Maatschappelijke Ontgoocheling van de
Middenklasse. The Hague Centre for Strategic Studies.
Berg, M. van den. (2023). De beleidsbubbel – en hoe we die liefdevol leeg laten lopen. Verhaal met Impact.
Bessems, K. (23 juni 2023). In de zoektocht naar een beter bestuur moet Nederland zijn innerlijke demonen
leren kennen. Volkskrant. https://www.volkskrant.nl/columns-opinie/in-de-zoektocht-naar-een-beterbestuur-moet-nederland-zijn-innerlijke-demonen-leren-kennen~bd5d6a35/
Beugelsdijk, S. (2021). De verdeelde Nederlanden. Amsterdam: Balans, in H. Boutellier. (2021). Het nieuwe
Westen. De identitaire strijd om de sociale verbeelding. Amsterdam: Van Gennep en in B. Heijne.
(2020). Mens/onmens. Amsterdam: Prometheus.
Binnenlands Bestuur. (2022). Bedreigingen gemeenteraadsleden verdrievoudigd. https://www.

Blijleven, W., & Kooiker, S. (2022). Overdragen, delen en herstellen. Sociaal en Cultureel Planbureau.
Boonstra, W. (2023). ‘Netwerken ondermijnen lokale Democratie’. Binnenlands Bestuur. https://www.
binnenlandsbestuur.nl/bestuur-en-organisatie/netwerkbewustzijn-kan-netwerkontaarding-voorkomen
Borgesius, E. (2010) Individuele bedreigers van publieke personen in Nederland: fenomeenanalyse en een
beleidsverkenning. Nationaal Coördinator Terrorismebestrijding.
Bos, K. van den (2023). Elkaar eerlijk behandelen: wantrouwen, polarisatie en complotdenken voor zijn.
Boom juridisch.
Bovenkerk, F. (red.) (2005). Bedreigingen in Nederland. Willem Pompe Instituut, Universiteit Utrecht.
Bovens. M. (1995) De verplaatsing van de politiek: een agenda voor democratische vernieuwing. Wiarda
Beckman Stichting.
Bovens, M.A.P. (2001). P. ’t Hart, M.J.W. van Twist, & U. Rosenthal, Openbaar bestuur: beleid, organisatie
en politiek. & ’t Hart, P., & Wille, A. (2003). Politiek-ambtelijke verhoudingen in beweging. Boom
uitgevers.
Bovens, M. en Wille, A. (2014). Diplomademocratie: over de spanning tussen meritocratie en democratie.
Amsterdam: Prometheus.
Bovens, M., Dekker, P. en Tiemeijer, W. (red.). 2014. Gescheiden werelden? Een verkenning van sociaalculturele tegenstellingen in Nederland. SCP/WRR.
Brand, S. & M. Hurenkamp (2022). Kwalitatief onderzoek naar gelote wijkcomités in Rotterdam 2018-2022.
Rotterdam: Gemeente Rotterdam.
Bruijn, S. en J. Bouwmeester. (2022). Vrouwelijke journalisten en veiligheid: onderzoeksrapport. I&O
Research in opdracht van PersVeilig
Bruning, T. (2018). Lokale journalistiek is de zuurstof die een florerende gemeenschap nodig heeft.
https://www.volkskrant.nl/columns-opinie/lokale-journalistiek-is-de-zuurstof-die-een-florerendegemeenschap-nodig-heeft~bacc50c6/
Buuren, A. van, Lewis, J. M., Peters, B. G., & Voorberg, W. (2020). Improving public policy and
administration: exploring the potential of design. Policy & Politics, 48(1), 3-19
Buuren, J. van (2023) ‘Een guillotine op het Binnenhof. De AIVD en de “kwaadaardige elite”‘, Groene
Amsterdammer, 15-06-2023, pg. 16-18
CBS. (2022). Inkomensverschil speelt rol bij opkomst landelijke en lokale verkiezingen. Centraal Bureau
voor de Statistiek https://www.cbs.nl/nl-nl/nieuws/2022/09/inkomensverschil-speelt-rol-bijopkomst-landelijke-en-lokale-verkiezingen

binnenlandsbestuur.nl/bestuur-en-organisatie/steeds-meer-raadsleden-worden-bedreigd

Eindrapportage Adviescommissie_VWDR

117

CBS. (2022). Stapeling en (multi)problematiek, 2017-2021. https://dashboards.cbs.nl/v4/Stapeling_en_
multiproblematiek_2017_2021/
CBS. (2022). Minder traditionele criminaliteit, meer online criminaliteit. https://www.cbs.nl/nl-nl/
nieuws/2022/09/minder-traditionele-criminaliteit-meer-online-criminaliteit
Claeys, M. (2018). Red de democratie! Waarom het systeem hapert en wat we eraan kunnen doen.
Pelckmans.
Commissariaat voor de Media. (2023). Digital News Report Nederland 2023.

Elshout, J. A. G. (2016). Roep om respect: Ervaringen van werklozen in een meritocratiserende samenleving.
Universiteit van Amsterdam. Stichting de Driehoek.
Elshout, J, E. Tonkens en T. Swierstra, (2016) Meritocratie als aanslag op het zelfrespect van ‘verliezers’, in:
P. de Beer en Maisha van Pinxteren (red)., Meritocratie: op weg naar een nieuwe klassensamenleving.
Amsterdam University Press, pp. 209- 234
Engbersen, G., Custers, G., Glas, I. & E. Snel (2019). Maasstad aan de monitor. De andere lijstjes van
Rotterdam. Rotterdam. Erasmus Universiteit Rotterdam. Kenniswerkplaats Leefbare Wijken.

Commissie Sociaal Minimum (2023a). Een zeker bestaan – Rapport I

kuyama, F. (2006). The end of history and the last man. Free Press.

Commissie Sociaal Minimum (2023a). Een zeker bestaan – Rapport II

Gestel, B. van, en M.A. Verhoeven (2017) ‘Liquidaties nieuwe stijl: verruwing en professionalisering bij

Cooley, E. (7 mei 2019). The disturbing thing I learned studying white privilege and liberals. I found a blind
spot in my empathy, and our study confirmed it. Vice. https://www.vice.com/en/article/neazxq/
the-disturbing-thing-i-learned-studying-white-privilege-and-liberals
Cooley, E., Brown-Iannuzzi, J., Lei, R. & Cipolli III, W. (2019). Complex intersections of race and class:

liquidaties in Nederland’, Justitiële verkenningen, 43, 9-28;
Gesthuizen, M., Meer, T. van der, & Scheepers, P. (2008). Education and Dimensions of Social Capital: Do
Educational Effects Differ due to Educational Expansion and Social Security Expenditure? European
Sociological Review, 24 (5), p. 617.

Among social liberals, learning about White privilege reduces sympathy, increases blame, and

Gesthuizen, M. J. W., van der Meer, T. W. G., & Scheepers, P. L. H. (2008). Verenigd in verscheidenheid.

decreases external attributions for White people struggling with poverty. Journal of Experimental

Grauss, M., & Moti, R. (2022, 18 februari). Veel huishoudens in de kou uit angst toeslag. Algemeen Dagblad.

Psychology: General, 148(12), 2218–2228.

https://www.ad.nl/opinie/veel-huishoudens-in-de-kou-uit-angst-toeslag~a3feadb4/

CPB. (augustus 2023). Concept Macro Economische Verkenning 2024. Centraal Planbureau.

Groen, A., van Horssen, C., & Veerman, N. (2022). Rondkomen en betalingsproblemen. Nibud.nl.

Dekker, P. (red.) (2002). Niet-stemmers: Een onderzoek naar achtergronden en motieven in enquêtes,

Groesen, K. van (2022). Eigen geld starters in drie jaar tijd vrijwel verdubbeld. Independer.nl.

interviews en focusgroepen. Sociaal en Cultureel Planbureau
Dekker, P. (2014). Alexis de Tocqueville did not write about soccer clubs: Participation in voluntary
associations and political involvement. In: M. Freise & Th. Hallmann (red.), Modernizing democracy?

https://weblog.independer.nl/persbericht/eigen-geld-starters-in-drie-jaar-tijd-vrijwel-verdubbeld/?ref
errer=https%3A%2F%2Fwww.google.com%2F&referer=https%3A%2F%2Fwww.google.com%2F
Guldemond, P., Salleras, A. C., & van der Velden, M. (2022). Fueling toxicity? Studying deceitful opinion

Associations and associating in the 21st century. Springer, pp. 45-58.

leaders and behavioral changes of their followers. Politics and Governance, 10(4), 336-348.

Dekker, P. (red.). (2022). Politieke polarisatie in Nederland. Het Wereldvenster.

Ham, T. van, en A. van Wijk. (2018). Bescherming van personen: ontwikkelingen in de dreiging vanuit de

Dekker, P. en J. den Ridder (2021). Afkeer van de Haagse politiek. In: T. Sipma, M. Lubbers, T.W.G
van der Meer, N. Spierings en K. Jacobs (2021). Versplinterde vertegenwoordiging: Nationaal
Kiezersonderzoek 2021 (p. 28-36). Amsterdam: SKON
Denters, S.A.H., Tonkens, E., Verhoeven, I., & Bakker, J.H.M. (2013). Burgers maken hun buurt. Platform 31.
Dijkstra, A. B., Kuiper, E., & Nieuwelink, H. (2018). Schoolkenmerken voor bevordering van
burgerschapscompetenties van leerlingen in het basisonderwijs: Overzichtsrapport voor het
peilingsonderzoek burgerschap einde basisonderwijs. Nationaal Regieorgaan Onderwijsonderzoek.
Dreu, C.K. de. Het nut van polarisatie in politiek en samenleving. Polarisatie, 122. p. 126
Duijnhoven, H., Boonstra, B., Lindt, M. van de, Trijssenaar, I., Kerstholt, J., Wijnmalen, D., Van Berlo, M.
(2014). Meetmethoden Weerbaarheid. TNO-rapport 2014 R11698, in opdracht van WODC
Duyvendak, J. W., & Hurenkamp, M. (2004). Kiezen voor de kudde. Lichte gemeenschappen en de nieuwe
meerderheid.
Druckman, J.N., Klar, S., Krupnikov, Y. et al. (2021). Affective polarization, local contexts and public opinion
in America. Natural Human Behaviour 5, p. 28–38.
Eidhof, B. (2019). Handboek Burgerschapsonderwijs voor het Voortgezet Onderwijs. ProDemos.

Eindrapportage Adviescommissie_VWDR

georganiseerde criminaliteit. Bureau Beke
Hameleers, M., T. van der Meer, and R. Vliegenthart. (2021). “Civilized Truths, Hateful Lies? Incivility and
Hate Speech in False Information–evidence from Fact-checked Statements in the US.” Information,
Communication & Society: 1–18.
Harteveld, E. Gevoelige snaren: affectieve polarisatie in Nederland. In: P. Dekker (red.). (2022). Politieke
polarisatie in Nederland. Het Wereldvenster
Harteveld, E. & Rekker, R. (2021). Polarisatie in Nederland. In: T. Sipma, M. Lubbers, T. van der Meer, N.
Spierings & K. Jacobs (red.), Versplinterde vertegenwoordiging. Nationaal Kiezersonderzoek 2021, p.
112-124. Stichting KiezersOnderzoek Nederland (www.dpes.nl).
Het Vergeten Kind. (2021). Kinderen over wachttijden in de jeugdzorg. hetvergetenkind.nl. https://www.
hetvergetenkind.nl/ons-werk/veilig-en-liefdevol-thuis/onderzoek/wachttijden-jeugdzorg
Hoff, S., Vrooman, C., Iedema, J., Boelhouwer, J., & Kullberg, J. (2021). Verschil in Nederland 2014-2020.
Sociaal en Cultureel Planbureau
Houwelingen, P. van, Boele, A. & Dekker, P. (2014). Burgermacht op eigen kracht? Een brede verkenning van
ontwikkelingen in burgerparticipatie. Sociaal en Cultureel Planbureau.

118

Hurenkamp, M., & Duyvendak, J. W. (2022). De macht der gewoonte: Populisme in de polder. Amsterdam
University Press.
Inspectie van het Onderwijs. (2022). Peil burgerschap. Einde basisonderwijs. Ministerie van Onderwijs,
Cultuur en Wetenschap.
Inspectie van het Onderwijs. (2022). De Staat van het Onderwijs 2022. Ministerie van Onderwijs, Cultuur en
Wetenschap.
Iyengar, S., Sood, G., & Lelkes, Y. (2012). Fear and loathing in party politics: A social identity perspective on
polarization. Public Opinion Quarterly, 76(3), 405-431.
Kampen, T., Sebrechts, M. J., Knijn, T., & Tonkens, E. H. (2020). Streng maar onrechtvaardig. De bijstand
onder de loep. Van Gennep
Kieft, E. (2022). Vechten voor democratie. De Bezige Bij.
Kooten, L. van (2022). Slachting onder bedrijven dreigt: 200.000 ondernemers op rand faillissement.
ad.nl. https://www.ad.nl/werk/slachting-onder-bedrijven-dreigt-200-000-ondernemers-op-randfaillissement~a169892e/
Kranendonk, M., Mulder, L., Thijs, P., Wanders, F., ten Dam, G., van der Meer, T., & van de Werfhorst, H.
(2019). De ontwikkeling van democratische kernwaarden. ADKS.
Kullberg, J., Mouktadibillah, R., & Vries, J. de (2021). Opgroeien in een kwetsbare wijk. Sociaal en Cultureel
Planbureau
Kruikemeier, S. & Vliegenthart, R. (2023). (Social) media: binding or blinding? On digitalisation and
polarisation in a life science context. Oratie uitgesproken op 15 juni 2023, Wageningen Universiteit.
Labuschagne, Bart. (2012) ‘Waardevolle democratie: over de prepolitieke voorwaarden voor de
democratische rechtsstaat’, in: CDV, Democratie in Ademnood?, Boom Tijdschriften, pp. 46-53
Larsen, T. M. (2021). NYT studie: Derfor er debatten så aggressiv på de sociale medier. Journalisten. https://
journalisten.dk/nyt-studie-derfor-er-debatten-saa-aggressiv-paa-de-sociale-medier/
Lintsen, H.W, Veraart, F.C.A, Smits, J.P.H. en Grin, J.(2018). De kwetsbare welvaart van Nederland, 1850–
2050: naar een circulaire economie. Prometheus.
Mark-Planck-Gesellschaft. (2022). Wie gefährlich sind digitale Medien für die Demokratie? https://www.
mpg.de/19474069/1108-bild-wie-gefaehrlich-sind-digitale-medien-fuer-die-demokratie-149835-x
Meer, F. van der (red.). (2023). Bouwen aan vertrouwen: Staat van de Ambtelijke Dienst (STAD) 2023. CAOP.
Meer, T.W.G. van der (2017). Political trust and the “Crisis of democracy”. Oxford Research Encyclopedia of
Politics.
Meer, T. van der, F. Wanders, P. Thijs, L. Mulder, E. Aizenberg, G. ten Dam, en H. van de Werfhorst

Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. (2004). Grondrechten in een pluriforme
samenleving. Kamerstuk 29614, nr. 2, 17-5-2004.
Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid. (2022, 9 november). Gids Ambtelijk vakmanschap
2.0. Publicatie | Werk aan Uitvoering. https://www.werkaanuitvoering.nl/documenten/
publicaties/2022/11/08/gids-ambtelijk-vakmanschap-2.0
Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid. (18 november 2022). Kabinetsreactie onderzoek
hardvochtige effecten. https://open.overheid.nl/documenten/ronl-5df48195525390e9f52e6c4622244
02f55428f1f/pdf
Molema, M. (2023). Zwaaien, roepen, springen: Naar een land waar elke regio telt. Uitgeverij Van Gennep.
Mooren, M.. (2023). Vaste grond. Uitgeverij Aspekt
Möller, J. (2021). Filter bubbles and digital echo chambers. In: Tumber, H. &, Waisbord, S. (eds). The
Routledge Companion to Media Disinformation and Populism. Londen: Routledge, pp. 92-100.
Muis, Q., Reeskens, T., & Sieben, I. (2022). Verschillend van elkaar, eensgezind onder elkaar? In: P. Dekker
(red.). Politieke polarisatie in Nederland. Het Wereldvenster pp. 40-53.
Munniksma, A., Dijkstra, A. B., van der Veen, I., Ledoux, G., van de Werfhorst, H., & ten Dam, G. (2017).
Burgerschap in het voortgezet onderwijs. Amsterdam University Press.
Nationaal Coördinator Terrorisme en Veiligheid. (november 2022). Dreigingsbeeld Terrorisme Nederland 57.
tk-bijlage-1-dreigingsbeeld-terrorisme-nederland-57.pdf (overheid.nl)
Nieuwelink, H. (2018). Hoe ziet het burgerschapsonderwijs in Amsterdam eruit? Een onderzoek naar de
opvattingen van leraren. Hogeschool van Amsterdam.
Nieuwelink, H., Ten Dam, G., Geijsel, F., & Dekker, P. (2018). Growing into politics? The development of
adolescents’ views on democracy over time. Politics, 38(4), 395-410
Nederlands Jeugdinstituut (NJI). (2020). Cijfers over gezinnen met meervoudige en complexe problemen.
https://www.nji.nl/cijfers/gezinnen-met-meervoudige-en-complexe-problemen
Nederlandse Politiebond (NPB). (2018) Noodkreet Recherche. NPB
Noije, L. van (2016) ‘Ertoe doen in de buurt. Toegenomen ongelijkheid in buurtparticipatie tussen buurten
en bewoners?’. Mens en Maatschappij, 9 (4), p. 319-355. DOI: 10.5117/MEM2016.4.NOIJ
Noordanus, P. G. A. (2020). Een pact voor de rechtsstaat. Een sterke terugdringing van drugscriminaliteit in
tien jaar.(Aanjaagteam ondermijning).
Norris, P. (2022). In praise of skepticism: Trust but verify. Oxford University Press.
Norris, B. R. (2022b, mei 22). Sociale media: Did the pandemic poison online politics? BBC News. https://
www.bbc.com/news/uk-politics-61408745

(2021). Democratische kernwaarden in het voortgezet onderwijs: Adolescentenpanel Democratische

Ombudsman Rotterdam Rijnmond. (2023). Jaarverslag 2022: ‘Een lerende praktijk’.

Kernwaarden en Schoolloopbanen. Jaar 2. ADKS.

Onderwijsraad (2021) Grenzen stellen, ruimte laten. Artikel 23 Grondwet in het licht van de democratische

Merriënboer, J. van, C. van Baalen (red.). (2013) Polarisatie en hoogconjunctuur: Het kabinet-De Jong 19671971. Boom Uitgevers.
Milikowski, F.. (2022). Een klein land met verre uithoeken. Olympus.

rechtsstaat.
Oostveen, M. (28 juli 2023). Voeden algoritmen in sociale media polarisatie in de Samenleving? ‘Ze zijn
krachtig. Maar mensen ook’. Volkskrant.

Miltenburg, E., Geurkink, B., Tunderman, S., Beekers, D., en Ridder, J. den (2022). Burgerperspectieven
Bericht 2 2022> Sociaal en Cultureel Planbureau. p. 68.

Eindrapportage Adviescommissie_VWDR

119

Oppers, A., Bargerbos, W., Kockelkoren, T., & Snels, B. (8 juni 2023). Inspecties moeten zich vrij voelen
om de vinger op de zere plek te blijven leggen. De Volkskrant. https://www.volkskrant.nl/columnsopinie/opinie-inspecties-moeten-zich-vrij-voelen-om-de-vinger-op-de-zere-plek-te-blijvenleggen~b4a5a39b/
Papada,E, Altman, D, Angiolillo, F, Gastaldi, L, Köhler, T, Lundstedt, M Natsika, N, Nord, M, Sato, Y,
Wiebrecht, F, and Lindberg, I. (2023). Defiance in the face of autocratization. Democracy report 2023.
University of Gothenburg: Varieties of Democracy Institute (V-Dem Institute)
Parlementaire enquêtecommissie Aardgaswinning Groningen. (2023). Groningers boven gas. https://
rapportaardgaswinning.tweedekamer.nl/conclusies-en-aanbevelingen
Parlementaire Onderzoekscommissie Privatisering/Verzelfstandiging Overheidsdiensten. (2012).
Verbinding verbroken? Onderzoek naar de parlementaire besluitvorming over de privatisering en
verzelfstandiging van overheidsdiensten. Hoofdrapport. Eerste Kamer. p. 5, 6, 8.
Peeters, T., Smits van Waesberghe, E., Mesic, A. & R. Van Wonderen (2020). Van persoonlijke krenking tot
vertrouwensbreuk. Verhalen van burgers met gebrek aan vertrouwen in instituties. Utrecht: VerweyJonker Instituut.
Pena-Lopez, I. (2020) Innovative citizen participation and new democratic institutions: catching the
deliberative wave. Parijs: OESO (OECD)
Petersen, M.B., and Bor, A. (2022). Had i politiske debatter online og offline: Hvem står for hadet – og hvem
rammer hadet?. Politica, 54 (2), 111-128
Pharos (2023). Leefomgeving en gezondheidsverschillen.
Philips, R., van Bavel, B., Rijpma, A., & van Zanden, J. L. (2021). Welvaartsgroei blijft sinds 1950 achter bij de
economische groei. Economisch Statistische Berichten, 106(4800S), 19-23.
Pilet, J. B., Sheffer, L., Helfer, L., Varone, F., Vliegenthart, R., & Walgrave, S. (2023). Do Politicians Outside
the United States Also Think Voters Are More Conservative than They Really Are?. American Political
Science.
Politie. (2022). Steeds meer meldingen van bedreiging politici. politie.nl. https://www.politie.nl/
nieuws/2022/september/30/00-steeds-meer-meldingen-van-bedreiging-politici.html
Prange, A. (2021). Violence against politicans soars. https://www.dw.com/en/politicians-across-the-worldface-growing-dangers/a-59542600
Press corner. (z.d.). Questions and Answers: Digital Services Act – European Commission.
https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/QANDA_20_2348
Prior, M. (2007). Post-Broadcast Democracy: How Media Choice Increases Inequality in Political involvement
and polarizes elections. Cambridge University Press.

Ridder, J. den, Hul, L. van ’t en Broek, A. van den. (2023). Burgerperspectieven. Bericht 1. 2023. Sociaal en
Cultureel Planbureau
Rijksoverheid (2022). Aanpak laaggeletterdheid. Laaggeletterdheid | Rijksoverheid.nl. https://www.
rijksoverheid.nl/onderwerpen/laaggeletterdheid/aanpak-laaggeletterdheid
Rijksoverheid (2022), Leefbaarheid in Nederland 2020.
RIVM Corona Gedragsunit. (2021). Draagvlak en vertrouwen, het belang van ervaren rechtvaardigheid.
RIVM.
RLI, ROB en RVS (2023). Elke regio telt! Een nieuwe aanpak van verschillen tussen regio’s. Raad voor de
leefomgeving en infrastructuur, Raad voor het Openbaar Bestuur, Raad voor Volksgezondheid &
Samenleving
RMO (2003). Medialogica: Over het krachtenveld tussen burgers, media en politiek. Raad voor
Maatschappelijke Ontwikkeling.
RMO. (2009). Polarisatie: Bedreigend en verrijkend. Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling / Uitgeverij
SWP. p. 14
ROB. (2023). Gezag herwinnen. Raad voor het Openbaar Bestuur.
Rosa, H. (2019). Resonance: A sociology of our relationship to the world. John Wiley & Sons.
Rosanvallon, P. (2008). Counter-democracy. Politics in an age of distrust. Cambridge University Press.
RVS (2020), Gezondheidsverschillen voorbij: complexe ongelijkheid is een zaak van ons allemaal. Raad voor
Volksgezondheid en Samenleving.
RVS (2023). Op onze gezondheid, de noodzaak van een sterkere publieke gezondheidszorg. Raad voor
Volksgezondheid en Samenleving.
Sandel, M.J.. (2020). Tirannie van verdienste. Ten Have.
Saris, K., & van de Ven, C. (2021). Misogynie als politiek wapen. De Groene Amsterdammer. https://www.
groene.nl/artikel/misogynie-als-politiek-wapen
Schmeets, H. (2017). Vertrouwen in elkaar en in de samenleving. WRR Working paper 26.
Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid.
Schnabel, P.. (2022). Polarisatie in paradoxen. In: In: P. Dekker (red.). Politieke polarisatie in Nederland. Het
Wereldvenster.
Schouten, J.. (25 april 2023). ‘Desinformatie’ over vaccins bestrijden. Wat deden ambtenaren achter de
schermen?. NRC.
Schudson M. (2006). The varieties of civic experience. Citizenship Studies, 10, 591-606.
Schuurman, B., J. van Buuren en E. Bakker (2021) Dreigingsontwikkelingen relevant voor het stelsel
bewaken en beveiligen: een blik op verleden en mogelijke toekomst. ISGA: Den Haag

Raad van State (2013). Verzoek om voorlichting inzake de verankering van de democratische controle bij de

Schuurman, B.W. and Carthy S.L. (2023), Understanding (non)involvement in terrorist violence: what sets

hervormingen in het economisch bestuur in Europa ter bestrijding van de economische en financiële

extremists who use terrorist violence apart from those who do not?, Criminology & Public Policy :

crisis. Advies W01.12.0457/I. 18 januari 2013, Ministerie Algemene zaken.
Ridder, J. den, Miltenburg, M., Kunst, S., Hul, L. van ’t, & Broek, A. van den. (2022). Burgerperspectieven.
Bericht 1. 2022. Sociaal en Cultureel Planbureau.

1-33.
Sebrechts, L. (2018). Onderwijsintegratie van leerlingen met een beperking in Vlaanderen. Universiteit
Antwerpen.
SER (2019), Hoge verwachtingen. Sociaal-Economische Raad.

Eindrapportage Adviescommissie_VWDR

120

Sipma, T., Lubbers, M., van der Meer, T. W. G., Spierings, N., & Jacobs, K. T. E. (2021). Versplinterde
vertegenwoordiging: Nationaal Kiezersonderzoek 2021, 12-14.
Smits, M. en P. van der Vlis. (4 september 2023). De EU bestrijdt nepnieuws, maar gaan de nieuwe regels
niet te ver? Het Parool.
Snel, E., Engbersen, G. & G. Custers (2018). Ongelijkheid in de participatiestad. Mens en Maatschappij.
Rotterdam. 93 (1), p.36-57. DOI: 10.5117/MEM2018.1.SNEL
Staatscommissie Parlementair Stelsel. (2018). Lage drempels, hoge dijken: democratie en rechtsstaat in
balans. Amsterdam, Boom, p. 32-3.
Staat van de uitvoering. (2023). Inspiratie uit het buitenland. https://staatvandeuitvoering.nl/app/
uploads/2023/06/230620-SvdU-Special-Internationaal-interactief-v03.pdf
Stekelenburg, J. van (2022). Polarisatie: van wrijving tot glans? In: F. van den Heuvel & R. Tinnevelt (red.),
Polarisatie & perspectief. Laveren tussen lastige vraagstukken en lange tenen. Eburon, 17-37.
Sunstein, C.R. (2009). Going to extremes: How like minds unite and divide. Oxford University Press.

Verba, S., Lehman Schlozman, K., & Brady, H. (1993). Citizen activity: Who participates? What do they say?
The American Political Science Review, 87 (2), p. 303-318. DOI: 10.2307/2939042
Verba, S., Lehman Schlozman, K., and Brady, H. (1995). Voice and Equality: Civic Voluntarism in American
Politics. Cambridge University Press.
Visscher,V. (2023) Who is invited? A mixed-method study on governments’ and citizens’ perspectives on
invitational governance. proefschrift, Erasmus Universiteit Rotterdam
VNO-NCW. (2023, 19 januari). Ondernemers merken toegenomen polarisatie in de praktijk. VNO-NCW.nl.
https://www.vno-ncw.nl/nieuws/ondernemers-merken-toegenomen-polarisatie-de-praktijk
Vollaard, H., de Blok, L., & den Ridder, J. (2022). De lokale niet-stemmer: Een analyse van de lage opkomst
bij de gemeenteraadsverkiezingen van 2022.
Voogd, J. de en R. Cuperus (2021). Atlas van Afgehaakt Nederland. Over buitenstaanders en gevestigden.
Den Haag: Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.
Voorberg, W. Meerkerk, I. van. Cornips, L. & R. Kramer (2020). Een Betrokken Stad voor alle

Talisse, R.B. (2021). Sustaining democracy: What we owe the other side. Oxford University Press.

Rotterdammers? Een onderzoek naar de beleving en naar de effectiviteit van het Rotterdamse

Theiss-Morse, E., & Hibbing, J. R. (2005). Citizenship and civic engagement. Annual Review of Political

participatie instrumentarium. Rotterdam: Gemeente Rotterdam, Cluster dienstverlening, afdeling

Science, 8, 227-249.
Tiemeijer, W. (2022). Polarisatie als coping strategie. In: P. Dekker (red.). Politieke polarisatie in Nederland.
Het Wereldvenster. p. 166-167.
Tiemeijer, W., & Keizer, A.-G. (2023). Onzekerheid, maatschappelijk onbehagen en persoonlijke controle. In
wrr.nl. Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR).
Tijdelijke commissie uitvoeringsorganisaties. (2021). Klem tussen balie en beleid. Tweede Kamer der Staten
Generaal.
Tjeenk Willink, H. (2021). Kan de overheid crises aan?: waarom het belangrijk is om groter te denken en
kleiner te doen. Prometheus.
Tong, X., Otto, L., Vliegenthart, R., Lecheler, S., De Vreese, C.H., & Kruikemeier (2023). On or off topic?
Understanding the effects of issue-related political targeted ads. Information, Communication &
Society.
Tonkens, E. & I. Verhoeven (2019). The civic support paradox: Fighting unequal participation in
deprived neighbourhoods. Urban Studies Journal Limited 2018. 56 (8), p. 1595–1610. DOI:
10.1177/0042098018761536
Tweede Kamer der Staten-Generaal. (2023). Opvolging rapport Ongekend onrecht. tweedekamer.nl.
https://www.tweedekamer.nl/kamerstukken/plenaire_verslagen/kamer_in_het_kort/opvolging-

Kennis, Projecten en Innovatie.
Vrooman, C., Boelhouwer, J., Iedema, J., & Torre, A. van der (2023). Eigentijdse ongelijkheid. Sociaal en
Cultureel Planbureau.
Walter, A. en van Praag, P. (2022). Politieke partijen en polarisatie In: P. Dekker (red.). Politieke polarisatie
in Nederland. Het Wereldvenster pp. 113-133.
WRR. (2005). Vertrouwen in de buurt. Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid / Amsterdam
University Press.
WRR. (2017). Weten is nog geen doen: een realistisch perspectief op redzaamheid.
Winter, H., Woestenburg, N., Struiksma, N., Akerboom, C., & Boxum, C. (2017). Criminele beïnvloeding van
het lokale openbaar bestuur.
WJP Rule of Law Index. (z.d.). https://worldjusticeproject.org/rule-of-law-index/global/2022 &
Netherlands. (z.d.). RSF. https://rsf.org/en/country/netherlands.
Wonderen, R. van (2022). Democratisch bewustzijn in Nederland. Tweede meting. Verwey Jonker Instituut/
Anne Frank Stichting.
Zmerli, S., & Van der Meer, T.W.G. (red.) (2016). Handbook on political trust. Edward Elgar.
Zorg & Sociaalweb. (2022). CBS: Aantal jongeren met jeugdhulp stijgt. https://sociaalweb.nl/publicaties/
cbs-aantal-jongeren-met-jeugdhulp-stijgt/

rapport-ongekend-onrecht
Uijtewaal, R. (11&12 maart 2023). Hoogopgeleide maakt in Nederland de dienst uit. NRC, p. 2-3.
Unicef NL. (2023). Zorgelijk: het aantal kinderen dat in Nederland opgroeit in armoede stijgt. UNICEF.
https://www.unicef.nl/nieuws/2023-03-09-zorgelijk-het-aantal-kinderen-dat-in-nederland-opgroeitin-armoede-stijgt
Uslaner, E. M. (red.) (2018). The Oxford handbook of social and political trust. Oxford University Press.

Eindrapportage Adviescommissie_VWDR

121

Eindnoten
1

Tjeenk Willink, H. (2021). Kan de overheid crises aan?: waarom het belangrijk is om groter te denken en

10

Zie onder meer:

kleiner te doen. Prometheus.

Meer, T.W.G. van der (2017). Political trust and the “Crisis of democracy”. Oxford Research

2

Kieft, E. (2022). Vechten voor democratie. Amsterdam, De Bezige Bij, p. 15-17.

Encyclopedia of Politics.

3

Ministerie van BZK. (2004). Grondrechten in een pluriforme samenleving. Kamerstuk 29614, nr. 2,

Norris, P. (2022). In praise of skepticism: Trust but verify. Oxford University Press.

17-5-2004. Voor een uitgebreide verantwoording van de brede benadering van de democratische

Uslaner, E. M. (red.) (2018). The Oxford handbook of social and political trust. Oxford University Press.

rechtsorde is verder relevant hoe de AIVD, die AIVD die de wettelijke taak heeft de democratische
rechtsorde en nationale veiligheid te beschermen, uitwerkt in: Algemene Inlichtingen- en

Zmerli, S., & Van der Meer, T.W.G. (red.) (2016). Handbook on political trust. Edward Elgar.
11

Veiligheidsdienst. (2004). “Van dawa tot jihad”. Via aidvd.nl.
4

Tjeenk Willink, H. (2021). Kan de overheid crises aan?: waarom het belangrijk is om groter te denken

12

perspective on polarization. Public Opinion Quarterly, 76(3), 405-431. & Druckman, J.N., Klar, S.,

Stelsel van de waarden van de democratische rechtsstaat: spreiding van machten, controle van de

Krupnikov, Y. et al. Affective polarization, local contexts and public opinion in America. Nat Hum Behav

tussen politieke en maatschappelijke democratie; verantwoording afleggen. In: Staatscommissie

6

5, 28–38 (2021). https://doi.org/10.1038/s41562-020-01012-5
13

https://www.bbc.com/news/uk-politics-61408745; Mark-Planck-Gesellschaft. (2022). Wie

Amsterdam, Boom, p. 32-3.

gefährlich sind digitale Medien für die Demokratie? Max-Planck-Gesellschaft. https://www.mpg.

Bart Labuschagne (2012) ‘Waardevolle democratie: over de prepolitieke voorwaarden voor de

de/19474069/1108-bild-wie-gefaehrlich-sind-digitale-medien-fuer-die-demokratie-149835-x ;

democratische rechtsstaat’, in: CDV, Democratie in Ademnood?, Boom Tijdschriften, pp. 46-53. Zie

gh. (2022). Gefahr digitaler Medien für Demokratie | SOLARIFY. SOLARIFY. https://www.solarify.

ook: Jelle van Buuren. (2023, 15 juni). Een guillotine op het Binnenhof: de AIVD en de ‘kwaadaardige

eu/2022/11/22/283-gefahr-der-digitalen-medien-fuer-demokratie; Redder, A. (2020). Et kritisk punkt

elite’. De Groene Amsterdammer. pp. 16-19.

er nået og ‘demokratiet lider’. partiernes medlemstal falder og falder. Kristeligt Dagblad. https://

Duijnhoven, H., Boonstra, B., Lindt, M. van de, Trijssenaar, I., Kerstholt, J., Wijnmalen, D., Van Berlo, M.

www.kristeligt-dagblad.dk/danmark/et-kritisk-punkt-er-naaet-og-demokratiet-lider-partiernes-

Evie Papada, David Altman, Fabio Angiolillo, Lisa Gastaldi, Tamara Köhler, Martin Lundstedt, Natalia

medlemstal-falder-og-falder
14

https://journalisten.dk/nyt-studie-derfor-er-debatten-saa-aggressiv-paa-de-sociale-medier/ ;

of autocratization. Democracy report 2023. University of Gothenburg: Varieties of Democracy Institute

Petersen, MB, & Bor, A. (2022). Hate in political debates online and offline: Who is responsible for the

WJP Rule of Law Index. (z.d.). https://worldjusticeproject.org/rule-of-law-index/global/2022 &

hate – and who is affected by the hate?. Politica , 54 (2), 111-128
15

Netherlands. (z.d.). RSF. https://rsf.org/en/country/netherlands & Freedom House. (z.d.). Netherlands.
In Freedom House. https://freedomhouse.org/country/netherlands/freedom-world/2022
9

Larsen, T. M. (2021). NYT studie: Derfor er debatten så aggressiv på de sociale medier. Journalisten.

Natsika, Marina Nord, Yuko Sato, Felix Wiebrecht, and Staffan I. Lindberg. (2023). Defiance in the face
(V-Dem Institute)
8

Morris, B. R. (2022b, mei 22). Social media: Did the pandemic poison online politics? BBC News.

Parlementair Stelsel (2018). Lage drempels, hoge dijken: democratie en rechtsstaat in balans.

(2014). Meetmethoden Weerbaarheid. TNO-rapport 2014 R11698, in opdracht van WODC.
7

Iyengar, S., Sood, G., & Lelkes, Y. (2012). Fear and loathing in party politics: A social identity

en kleiner te doen. Prometheus. Zie ook de samenvatting van de Staatscommissie Parlementair
macht, het legaliteitsbeginsel, vreedzame wisseling van de macht, het gelijkheidsbeginsel, verbinding

5

De commissie heeft hiervoor onder meer gebruik gemaakt van de resultaten van een
onderzoeksstage door Davy Friessen, student aan de Universiteit voor Humanistiek.

16

Schmeets, H. (2017). Vertrouwen in elkaar en in de samenleving. WRR Working paper 26. WRR:
Den Haag.

Prange, A. (2021). Violence against politicans soars. dw.com. https://www.dw.com/en/politiciansacross-the-world-face-growing-dangers/a-59542600
Vollaard, H., de Blok, L., & den Ridder, J. (2022). De lokale niet-stemmer: Een analyse van de lage
opkomst bij de gemeenteraadsverkiezingen van 2022.

17
18

CBS (2022). Inkomensverschil speelt rol bij opkomst landelijke en lokale verkiezingen
P. Dekker. (2002). Niet-stemmers: Een onderzoek naar achtergronden en motieven in enquêtes,
interviews en focusgroepen Den Haag:Sociaal en Cultureel Planbureau

Eindrapportage Adviescommissie_VWDR

122

19

Vollaard, H., de Blok, L., & den Ridder, J. (2022). De lokale niet-stemmer: Een analyse van de lage

43

opkomst bij de gemeenteraadsverkiezingen van 2022.
20

Rosanvallon, P. (2008). Counter-democracy. Politics in an age of distrust. Cambridge: Cambridge

44

University Press.
21

Wonderen, R. van (2022). Democratisch bewustzijn in Nederland. Tweede meting. Verwey Jonker

45

23

rapport-ongekend-onrecht
46

Unicef NL. (2023). Zorgelijk: het aantal kinderen dat in Nederland opgroeit in armoede stijgt. UNICEF.
https://www.unicef.nl/nieuws/2023-03-09-zorgelijk-het-aantal-kinderen-dat-in-nederland-opgroeitCPB. (augustus 2023). Concept Macro Economische Verkenning 2024.

25

Commissie Sociaal Minimum (2023). Een zeker bestaan – Rapport I

26

www.volkshuisvestingnederland.nl

27

Raad voor volksgezondheid en samenleving (2023), Op onze gezondheid, de noodzaak van een

47
48
49

Grauss, M., & Moti, R. (2022, 18 februari). Veel huishoudens in de kou uit angst toeslag. ad.nl. https://
www.ad.nl/opinie/veel-huishoudens-in-de-kou-uit-angst-toeslag~a3feadb4/

50

Floor Milikowski. (2022). Een klein land met verre uithoeken. Olympus.

51

29

Cok Vrooman, Jeroen Boelhouwer, Jurjen Iedema, Ab van der Torre. (2023). Eigentijdse ongelijkheid:

31

Groningers boven gas | Parlementaire enquête Aardgaswinning Groningen. (2023). https://
rapportaardgaswinning.tweedekamer.nl/conclusies-en-aanbevelingen

sterkere publieke gezondheidszorg

De postindustriële klassenstructuur op basis van vier typen kapitaal. SCP, Dan Haag

Algemene Rekenkamer. (2022). Verantwoordingsonderzoek 2021 Ministerie van Economische Zaken
en Klimaat. p. 51

28

30

Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid. (2017). Weten is nog geen doen: een realistisch
perspectief op redzaamheid.

in-armoede-stijgt
24

Tweede Kamer der Staten-Generaal. (2023). Opvolging rapport Ongekend onrecht. tweedekamer.
nl. https://www.tweedekamer.nl/kamerstukken/plenaire_verslagen/kamer_in_het_kort/opvolging-

Groen, A., van Horssen, C., & Veerman, N. (2022). Rondkomen en betalingsproblemen. In nibud.nl.
Nibud.*

NJI. (2020). Cijfers over gezinnen met meervoudige en complexe problemen | Nederlands
Jeugdinstituut. nji.nl. https://www.nji.nl/cijfers/gezinnen-met-meervoudige-en-complexe-problemen

Instituut/ Anne Frank Stichting.
22

Ministerie van Algemene Zaken. (2022). Aanpak laaggeletterdheid. Laaggeletterdheid | Rijksoverheid.
nl. https://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/laaggeletterdheid/aanpak-laaggeletterdheid

Ridder, J. den e.a. (2022), Burgerperspectieven-I
Vooral door het werk van Michael Sandel. Zie: Michael J. Sandel. (2020). Tirannie van verdienste. Ten
Have.

52

Elshout, J. A. G. (2016). Roep om respect: Ervaringen van werklozen in een meritocratiserende

Kullberg, J. e.a. (2021). Opgroeien in een kwetsbare wijk.

samenleving. Universiteit van Amsterdam. Stichting de Driehoek.

Pharos (2023), Leefomgeving en gezondheidsverschillen; RVS (2020), Gezondheidsverschillen voorbij:

Elshout, J, E. Tonkens en T. Swierstra, (2016) Meritocratie als aanslag op het zelfrespect van

complexe ongelijkheid is een zaak van ons allemaal

‘verliezers’, in: P. de Beer en Maisha van Pinxteren (red)., Meritocratie: op weg naar een nieuwe

32

SER (2019), Hoge verwachtingen

klassensamenleving. Amsterdam University Press, pp. 209- 234.

33

van Groesen, K. (2022). Eigen geld starters in drie jaar tijd vrijwel verdubbeld. Independer.nl.

Sebrechts, L. (2018). Onderwijsintegratie van leerlingen met een beperking in Vlaanderen. Universiteit

34

Zie Rli, RVS, ROB (2023). Elke regio telt: een nieuw aanpak van verschillen tussen regio’s

35

de Voogd, J., & Cuperus, R. (2021). Atlas van Afgehaakt Nederland. In kennisopenbaarbestuur.nl

36

Rijksoverheid (2022), Leefbaarheid in Nederland 2020.

37

Philips, R., van Bavel, B., Rijpma, A., & van Zanden, J. L. (2021). Welvaartsgroei blijft sinds 1950 achter

Antwerpen.
53

Kampen, T., Sebrechts, M. J., Knijn, T., & Tonkens, E. H. (2020). Streng maar onrechtvaardig. De
bijstand onder de loep. Van Gennep.

54

bij de economische groei. Economisch Statistische Berichten, 106(4800S), 19-23.; H.W., Lintsen, F.C.A.

Molema, M. (2023). Zwaaien, roepen, springen: Naar een land waar elke regio telt. Uitgeverij en
boekhandel van Gennep bv.

Veraart, J.P.H. Smits en J. Grin (2018), De kwetsbare welvaart van Nederland, 1850–2050: naar een

55

Zie CBS cijfers ‘Regionale economische groei 1995-2019’, 11-10-2022

circulaire economie. Amsterdam: Prometheus.

56

Raad voor de leefomgeving en infrastructuur, Raad voor het Openbaar Bestuur, Raad voor

38

Hoff, S. e.a. (2021); Vrooman, C. e.a. (2023)

39

Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid. (2017). Weten is nog geen doen: een realistisch

Volksgezondheid & Samenleving (2023). Elke regio telt! Een nieuwe aanpak van verschillen tussen
regio’s. Den Haag. Digitale uitgave.

perspectief op redzaamheid.

57

De ‘spiraal van verschraling’ in het RLi, RVS en ROB rapport ‘Elke regio telt’ (2023)

www.staatvandeuitvoering.nl

58

de Voogd, J., & Cuperus, R. (2021). Atlas van Afgehaakt Nederland. In kennisopenbaarbestuur.nl.

41

Commissie Sociaal Minimum (2023). Een zeker bestaan – Rapport I

59

42

Tijdelijke commissie uitvoeringsorganisaties. (2021). Klem tussen balie en beleid. Tweede Kamer der

40

Staten Generaal.

verzelfstandiging van overheidsdiensten. Hoofdrapport. Eerste Kamer. p. 5, 6, 8.
60

Eindrapportage Adviescommissie_VWDR

Parlementaire Onderzoekscommissie Privatisering/Verzelfstandiging Overheidsdiensten. (2012).
Verbinding verbroken? Onderzoek naar de parlementaire besluitvorming over de privatisering en
WRR (2012), Publieke zaken in de marktsamenleving

123

61

Bessems, K. (2023). In de zoektocht naar een beter bestuur moet Nederland zijn innerlijke demonen

76

leren kennen. De Volkskrant.
62

Marije van den Berg. (2023). De beleidsbubbel – en hoe we die liefdevol leeg laten lopen. Verhaal met
Impact.

63

faillissement~a169892e/
77

Staat van de uitvoering. (2023). Inspiratie uit het buitenland. https://staatvandeuitvoering.nl/app/
uploads/2023/06/230620-SvdU-Special-Internationaal-interactief-v03.pdf. De voorbeelden zijn
Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid. (18 november 2022). Kabinetsreactie onderzoek

78

Oppers, A., Bargerbos, W., Kockelkoren, T., & Snels, B. (8 juni 2023). Inspecties moeten zich vrij voelen

79
80

pdf/10.1177/0042098018761536
81

columns-opinie/opinie-inspecties-moeten-zich-vrij-voelen-om-de-vinger-op-de-zere-plek-te-blijvenleggen~b4a5a39b/

82

Rosa Uijtewaal. (11&12 maart 2023). Hoogopgeleide maakt in Nederland de dienst uit. NRC, p. 2-3.

83

68

RIVM Corona Gedragsunit. (2021). Draagvlak en vertrouwen, het belang van ervaren rechtvaardigheid.
In rivm.nl. RIVM.

70

84

Dekker, P. den en J. den Ridder (2021). Afkeer van de Haagse politiek. In: T. Sipma, M. Lubbers,

Boonstra, W. (2023rmijnen ‘lokale Democratie’. Binnenlands Bestuur. https://www.binnenlandsbestuur.

Nieuwelink, H., Ten Dam, G., Geijsel, F., & Dekker, P. (2018). Growing into politics? The development of
(2022). De Staat van het Onderwijs 2022. Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap

85

Sipma, T., Lubbers, M., van der Meer, T. W. G., Spierings, N., & Jacobs, K. T. E. (2021). Versplinterde
vertegenwoordiging: Nationaal Kiezersonderzoek 2021, 12-14.

86

nl/bestuur-en-organisatie/netwerkbewustzijn-kan-netwerkontaarding-voorkomen
72

Van Buuren, A., Lewis, J. M., Peters, B. G., & Voorberg, W. (2020). Improving public policy and

adolescents’ views on democracy over time. Politics, 38(4), 395-410. & Inspectie van het Onderwijs.

Kiezersonderzoek 2021 (p. 28-36). Amsterdam: SKON
71

Brand, S., & Hurenkamp, M. (2022). Kwalitatief onderzoek naar gelote wijkcomités in Rotterdam
administration: exploring the potential of design. Policy & Politics, 48(1), 3-19

Blijleven, W., & Kooiker, S. (2022). Overdragen, delen en herstellen. Sociaal en Cultureel Planbureau.
T.W.G van der Meer, N. Spierings en K. Jacobs (2021). Versplinterde vertegenwoordiging: Nationaal

Visscher,V. (2023) Who is invited? A mixed-method study on governments’ and citizens’ perspectives
on invitational governance. proefschrift, Erasmus Universiteit Rotterdam

67

69

Tonkens, E., & Verhoeven, I. (2019). The civic support paradox: Fighting unequal participation in
deprived neighbourhoods. Urban Studies, 56(8), 1595-1610. https://journals.sagepub.com/doi/

Oppers, A., Bargerbos, W., Kockelkoren, T., & Snels, B. (2023, June 8). Inspecties moeten zich vrij
voelen om de vinger op de zere plek te blijven leggen. De Volkskrant. https://www.volkskrant.nl/

Ministerie van Algemene Zaken. (2022). Aanpak laaggeletterdheid. Laaggeletterdheid | Rijksoverheid.
nl. https://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/laaggeletterdheid/aanpak-laaggeletterdheid

om de vinger op de zere plek te blijven leggen. De Volkskrant.
66

Het Vergeten Kind. (2021). Kinderen over wachttijden in de jeugdzorg. hetvergetenkind.nl. https://
www.hetvergetenkind.nl/ons-werk/veilig-en-liefdevol-thuis/onderzoek/wachttijden-jeugdzorg

hardvochtige effecten.
65

Zorg&Sociaalweb. (2022). CBS: Aantal jongeren met jeugdhulp stijgt. https://sociaalweb.nl/
publicaties/cbs-aantal-jongeren-met-jeugdhulp-stijgt/

verzameld door adviesbureau Haagse Beek, zie: haagsebeek.nl/innovatinggovernment
64

Van Kooten, L. (2022). Slachting onder bedrijven dreigt: 200.000 ondernemers op rand faillissement.
ad.nl. https://www.ad.nl/werk/slachting-onder-bedrijven-dreigt-200-000-ondernemers-op-rand-

Sipma, T., Lubbers, M., van der Meer, T. W. G., Spierings, N., & Jacobs, K. T. E. (2021). Versplinterde
vertegenwoordiging: Nationaal Kiezersonderzoek 2021, 12-14.

Snel, E., Custers, G., & Engbersen, G. (2018). Ongelijkheid in de participatiestad: Stadsbuurten en

87

Eidhof, B. B. F. (2019). Handboek burgerschapsonderwijs: voor het voortgezet onderwijs.

burgerparticipatie. Mens & maatschappij, 93(1), 31-57.; Bakker, J., Denters, B., & Klok, P. J. (2011).

88

Dijkstra, A. B., Kuiper, E., & Nieuwelink, H. (2018). Schoolkenmerken voor bevordering van

Welke burger telt mee (r) in de doe-democratie. Beleid en Maatschappij, 38(4), 402-418. ; Denters,

burgerschapscompetenties van leerlingen in het basisonderwijs: Overzichtsrapport voor het

S. A. H., Tonkens, E. H., Verhoeven, I., & Bakker, J. H. M. (2013). Burgers maken hun buurt. Den Haag:

peilingsonderzoek burgerschap einde basisonderwijs. NRO

Platform31. ; Gesthuizen, M. J. W., van der Meer, T. W. G., & Scheepers, P. L. H. (2008). Verenigd in

89

verscheidenheid. & van Houwelingen, P., Boele, A., Dekker, P. (2014). Burgermacht op eigen kracht?:

90

Een brede verkenning van ontwikkelingen in burgerparticipatie. Sociaal en Cultureel Planbureau. ;

Munnikma et al., 2017
Inspectie van het Onderwijs. (2022). De Staat van het Onderwijs 2022. Ministerie van Onderwijs,
Cultuur en Wetenschap.

Verba, S., Schlozman, K. L., Brady, H., & Nie, N. H. (1993). Citizen activity: Who participates? What do

91

Schudson M. (2006). The varieties of civic experience. Citizenship Studies, 10, 591-606.

they say?. American Political Science Review, 87(2), 303-318

92

WRR (2005) Vertrouwen in de buurt. Amsterdam University Press

73

Ridder, J. den e.a. (2022). Burgerperspectieven. Bericht 1. 2022. SCP.

93

74

CBS. (2022). Stapeling en (multi)problematiek, 2017-2021. cbs.nl. https://dashboards.cbs.nl/v4/

van State (2013). Verzoek om voorlichting inzake de verankering van de democratische controle bij de

Stapeling_en_multiproblematiek_2017_2021/

hervormingen in het economisch bestuur in Europa ter bestrijding van de economische en financiële

https://backend.mantelzorg.nl/app/uploads/sites/3/2020/06/21803-01_MZNL_Factsheet_

crisis. Advies W01.12.0457/I. 18 januari 2013, Ministerie Algemene zaken.

75

Zie bijvoorbeeld voor ’democratische vervreemding’ in relatie tot Europese besluitvorming: Raad

Overbelaste_Mantelzorgers.pdf

Eindrapportage Adviescommissie_VWDR

124

94

95

96

Peeters, T., Smits van Waesberghe, E., Mesic, A. & R. Van Wonderen (2020). Van persoonlijke krenking

104 Affectieve polarisatie kan een gevolg zijn van een oplopend inhoudelijk conflict en worden

tot vertrouwensbreuk. Verhalen van burgers met gebrek aan vertrouwen in instituties. Utrecht:

aangewakkerd door politieke leiders die er belang bij hebben, maar sluit ook aan op een menselijke

Verwey-Jonker Instituut.

neiging om tussen ‘wij’ en ‘zij’ te onderscheiden en op de dynamiek binnen kleine groepen.

Dit is een ideaal waar maatschappelijke organisaties vaak maar deels en soms helemaal niet

Daarin neigt de interactie tot radicalisering van lichte voorkeuren naar stellige meer extreme

voldoen. Empirisch onderzoek in de afgelopen decennia geeft beperkt steun aan verwachtingen

groepsopvattingen oftewel “groepspolarisatie”(zie bv. Cass R. Sunstein (2009). Going to extremes:

van burgerschapsvorming door participatie in het verenigingsleven (Theiss-morse & Hibbing 2005;

How like minds unite and divide. New York: Oxford University Press). De politiek filosoog Robert

Dekker 2014)

Talisse ziet in deze groepspolarisatie de drijvende kracht van de veelomvattende affectieve

Duyvendak, J. W., & Hurenkamp, M. (2004). Kiezen voor de kudde. Lichte gemeenschappen en

polarisatie in de VS en ziet de remedie daarvoor dan ook meer in het doorbreken van doorgeslagen

de nieuwe meerderheid. & Hurenkamp, M., & Duyvendak, J. W. (2022). De macht der gewoonte:

groepsloyaliteit dan in het verbeteren van de relaties tussen groepen. Zie Talisse, R.B. (2021).

populisme in de polder. Amsterdam University Press.
97

Mark Bovens (1995) De verplaatsing van de politiek: een agenda voor democratische vernieuwing.

Sustaining democracy. New York: Oxford University Press.
105 Staatscommissie Parlementair Stelsel. (2018). Lage drempels, hoge dijken: democratie en rechtsstaat

Amsterdam: Wiarda Beckman Stichting
98

Over de exacte inhoudelijke doorwerking van compromissen en de verhouding tussen opvattingen

in balans. Amsterdam, Boom, p. 32-3.
106 J. van Stekelenburg 2022 … ; P. Dekker. (2022). Polarisatie in soorten en maten. In: P. Dekker (red.).

van politici en kiezers zijn verschillende signalen. Sommigen stellen dat de politieke positie van de
Nederlandse bevolking sociaal-economisch gezien meer ‘links’ is en sociaal-cultureel gezien meer

Politieke polarisatie in Nederland. Utrecht: Het Wereldvenster. P. 16-17.
107 Will Tiemeijer. (2022). Polarisatie als coping strategie. In: P. Dekker (red.). Politieke polarisatie in

‘conservatief’ dan de resultaten van besluitvorming in coalities (zie bv. Marcelo Mooren. (2023). Vaste
grond. Uitgeverij Aspekt). Er is echter ook onderzoek at indirect eerder een andere kant op wijst,

Nederland. Utrecht: Het Wereldvenster. p. 166-167.
108 Onder meer inkomensnivellering, Europese integratie, multiculturele samenleving, asielzoekers,

namelijk dat politici hun kiezers structureel conservatiever inschatten dan zij daadwerkelijk zijn (zie

euthanasie, abortus, genderrollen, kernenergie, aanpak van criminaliteit en inspraak, alsook politieke

Pilet, J. B., Sheffer, L., Helfer, L., Varone, F., Vliegenthart, R., & Walgrave, S. (2023). Do Politicians

links-rechtsposities, politiek zelfvertrouwen en institutioneel vertrouwen (Muis et al. 2022, Dekker

Outside the United States Also Think Voters Are More Conservative than They Really Are?. American
Political Science)
99

2022).
109 Oratie Rens Vliegenthart, 2023; Muis et al. 2022, Dekker 2022;Harteveld & Rekker 2021. Polarisatie

Rosa, H. (2019). Resonance: A sociology of our relationship to the world. John Wiley & Sons.

in Nederland. In: T. Sipma, M. Lubbers, T. van der Meer, N. Spierings & K. Jacobs (red.), Versplinterde

100 Miltenburg, E., Geurkink, B., Tunderman, S., Beekers, D., & Ridder, J. D. (2022). Burgerperspectieven

vertegenwoordiging. Nationaal Kiezersonderzoek 2021 (112-124). Stichting KiezersOnderzoek

Bericht 2 2022> Den Haag, Sociaal en Cultureel Planbureau. p. 68.
101

Dekker, P. (red.). (2022). Politieke polarisatie in Nederland. Het Wereldvenster.

102 Het groter worden van tegenstellingen in opvattingen kan zowel betekenen dat opvattingen verder

Nederland (www.dpes.nl).
110
111

uit elkaar komen te liggen of tussenposities verdwijnen, maar ook dat verschillen van mening
over uiteenlopende kwesties sterker met elkaar gaan samenhangen (‘ideologische polarisatie’) of

Dit wordt ‘ideologische polarisatie’ genoemd.
Bovens, M, Dekker, P & Tiemeijer, W (red.). 2014. Gescheiden werelden? Een verkenning van sociaalculturele tegenstellingen in Nederland. SCP/WRR.

112

meer verankerd worden in verschillende bevolkingsgroepen, of dat mensen minder bereid zijn van

Emily Miltenburg, Bram Geurkink, Simon Tunderman, Daan Beekers en Josje den Ridder. (2022).
Burgerperspectieven bericht 2 > 2022. Den Haag, Sociaal en Cultureel Planbureau, p. 68.

standpunt te veranderen. Bij affectieve polarisatie kan het gaan om een intensivering of extremer

113

Oratie Rens Vliegenthart, 2023

worden van positieve gevoelens voor gelijkgezinden en negatieve gevoelens voor andersdenkenden,

114

Paul Schnabel. (2022). Polarisatie in paradoxen. In: In: P. Dekker (red.). Politieke polarisatie in

maar ook om het meer waarde hechten aan loyaliteit/homogeniteit in de eigen groep en afstand tot
de andere groep(en) en uitbreiding van de domeinen waarop men verschil maakt (leefstijl, morele

Nederland. Utrecht: Het Wereldvenster. p. 205.
115

kwesties, sociaal gedrag).

E. Harteveld. Gevoelige snaren: affectieve polarisatie in Nederland. In: P. Dekker (red.). (2022).
Politieke polarisatie in Nederland. Het Wereldvenster en Harteveld, E. & Rekker, R. (2021). Polarisatie

103 Kieft, E. (2022). Vechten voor Democratie. Bezige Bij b.v., Uitgeverij De, p. 146-7.

in Nederland. In: T. Sipma, M. Lubbers, T. van der Meer, N. Spierings & K. Jacobs (red.), Versplinterde
vertegenwoordiging. Nationaal Kiezersonderzoek 2021 (112-124). Stichting KiezersOnderzoek
Nederland (www.dpes.nl).
116

VNO-NCW. (2023, 19 januari). Ondernemers merken toegenomen polarisatie in de praktijk. VNO-NCW.
nl. https://www.vno-ncw.nl/nieuws/ondernemers-merken-toegenomen-polarisatie-de-praktijk

Eindrapportage Adviescommissie_VWDR

125

117
118
119

Onder meer naar voren gebracht tijdens de expertmeeting over jongeren die de commissie heeft

135 de Dreu, C. K. Het nut van polarisatie in politiek en samenleving. Polarisatie, 122.pa 126

georganiseerd.

136 Guldemond, P., Salleras, A. C., & van der Velden, M. (2022). Fueling toxicity? Studying deceitful

Wonderen, R. V. (2019). Handreiking van polarisatie naar verbinding in buurten. Utrecht:

opinion leaders and behavioral changes of their followers. Politics and Governance, 10(4), 336-348.

Kennisplatform Integratie & Samenleving.

137 Walter, A en van Praag, P. (2022). politieke partijen en polarisatie, pa 117

Iris Koppe en Kaya Bouma. (24 november 2017). Bestaat de kloof tussen de Randstad en het

138 Prior, M. (2007). Post-Broadcast Democracy: How Media Choice Increases Inequality in Political

platteland wel? De Volkskrant. https://www.volkskrant.nl/nieuws-achtergrond/bestaat-de-kloof-

involvement and polarizes elections. Cambridge University Press.

tussen-de-randstad-en-het-platteland-wel~b93533bb/

139 Commissariaat voor de Media. (2023). Digital News Report Nederland 2023. In cvdm.nl. CVDM.

Voogd, J. de & Cuperus, C. (2021) Atlas van Afgehaakt Nederland. Over buitenstaanders en

140 https://www.windesheim.nl/onderzoek/lectoraten/constructive-journalism

gevestigden. Den Haag: Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties

141

120 Job van der Plicht. (22 oktober 2022). Remkes begreep woede boeren in zomer. Nu.nl. https://www.
nu.nl/stikstof/6228022/remkes-begreep-woede-boeren-in-zomer-schrok-van-de-wanhoop-in-hun121

gemeenschap-nodig-heeft~bacc50c6/

ogen.html

142 Kruikemeier et al., 2013; Peeters et al., 2023

Bv. in S. Beugelsdijk. (2021). De verdeelde Nederlanden. Amsterdam: Balans, in H. Boutellier. (2021).

143 Vliegenthart et al., 2023

Het nieuwe Westen. De identitaire strijd om de sociale verbeelding. Amsterdam: Van Gennep en in B.

144 Tong, X., Otto, L., Vliegenthart, R., Lecheler, S., De Vreese, C.H., & Kruikemeier (2023). On or off topic?

Heijne. (2020). Mens/onmens. Amsterdam: Prometheus.

Understanding the effects of issue-related political targeted ads. Information, Communication &

122 S. Beugelsdijk. (2021). De verdeelde Nederlanden. Amsterdam: Balans, p.9.
123 Cooley, E. The disturbing thing I learned studying white privilege and liberals. I found a blind spot in

Society.
145 Margriet Oostveen. (28 juli 2023. Voeden algoritmen in sociale media polarisatie in de Samenleving?

my empathy, and our study confirmed it. Vice. 7 mei 2019. https://www.vice.com/en/article/neazxq/
the-disturbing-thing-i-learned-studying-white-privilege-and-liberals

‘Ze zijn krachtig. Maar mensen ook’. Volkskrant.
146 Möller, J. (2021). Filter bubbles and digital echo chambers. In: Tumber, H. &, Waisbord, S. (eds). The

Cooley, E., Brown-Iannuzzi, J., Lei, R. & Cipolli III, W. (2019). Complex intersections of race and class:
Among social liberals, learning about White privilege reduces sympathy, increases blame, and

Routledge Companion to Media Disinformation and Populism. Londen: Routledge, pp. 92-100.
147 Hameleers, M., T. van der Meer, and R. Vliegenthart. 2021. “Civilized Truths, Hateful Lies? Incivility and

decreases external attributions for White people struggling with poverty. Journal of Experimental

Hate Speech in False Information–evidence from Fact-checked Statements in the US.” Information,

Psychology: General, 148(12), 2218–2228. https://doi.org/10.1037/xge0000605
124 Kees van den Bos. (2023). Elkaar eerlijk behandelen. pp. 20, 128.

Communication & Society: 1–18.
148 Martijntje Smits en Peter van der Vlis. (4 september 2023). De EU bestrijdt nepnieuws, maar gaan de

125 Raad Openbaar Bestuur. (2023). Gezag herwinnen, p. 53
126 van Merriënboer,J van Baalen, C (red.). (2013) Polarisatie en hoogconjunctuur: Het kabinet-De Jong

nieuwe regels niet te ver? Het Parool.
149 Jet Schouten. (25 april 2023). ‘Desinformatie’ over vaccins bestrijden. Wat deden ambtenaren achter

1967-1971. Amsterdam: Boom Uitgevers
127 Dekker, P. (Ed.). (2022). Politieke polarisatie in Nederland. Het Wereldvenster.p. 212.

de schermen?. NRC.
150 Press corner. (z.d.). European Commission – European Commission.

128 Idem, p. 215
129 Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling. (2003). Medialogica: Over het krachtenveld tussen burgers,
media en politiek. Den Haag.
130 Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling. (2009). Polarisatie: Bedreigend en verrijkend. Amsterdam:
Uitgeverij SWP. p. 14
131

Bruning, T. (2018). Lokale journalistiek is de zuurstof die een florerende gemeenschap nodig heeft.
https://www.volkskrant.nl/columns-opinie/lokale-journalistiek-is-de-zuurstof-die-een-florerende-

Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling (2003). Medialogica: Over het krachtenveld tussen burgers,
media en politiek

https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/QANDA_20_2348
151

Terrorisme is in de definitie van de AIVD het “uit ideologische motieven (voorbereiden van het)
plegen van op mensenlevens gericht geweld of het veroorzaken van maatschappij-ontwrichtende
schade, met als doel (een deel van) de bevolking ernstige vrees aan te jagen, maatschappelijke
veranderingen te bewerkstelligen en/of politieke besluitvorming te beïnvloeden”.

152 Algemene Inlichtingen en Veiligheidsdienst. (2022). Jaarverslag 2021. Nationale dreigingen |
Jaarverslagen | AIVD

132 Walter, A en van Praag, P. (2022). politieke partijen en polarisatie pa 113

Nationaal Coördinator Terrorisme en Veiligheid. (november 2022). Dreigingsbeeld Terrorisme

133 Bekkers, F., de Jong, E., Jasper, L., & Maclaughlin, E. (2023). Maatschappelijke Ontgoocheling van de

Nederland 57. tk-bijlage-1-dreigingsbeeld-terrorisme-nederland-57.pdf (overheid.nl)

Middenklasse. The Hague Centre for Strategic Studies.
134 Frons van de Vijver, Perspectief vanuit de crossculturele psychologie: polarisatie is universeel, pa 38

Eindrapportage Adviescommissie_VWDR

126

153 Bartlett, J. and Miller, C. (2012) ‘The edge of violence: towards telling the difference between violent

169 Binnenlands Bestuur. (2022). Bedreigingen gemeenteraadsleden verdrievoudigd. https://www.

and non-violent radicalization’, Terrorism & Political Violence, 24 (1), 1–21; Schuurman B.W. & Carthy

binnenlandsbestuur.nl/bestuur-en-organisatie/steeds-meer-raadsleden-worden-bedreigd

S.L. (2023), Understanding (non)involvement in terrorist violence: what sets extremists who use

170 Politie. (2022). Steeds meer meldingen van bedreiging politici. politie.nl. https://www.politie.nl/

terrorist violence apart from those who do not?, Criminology & Public Policy : 1-33.
154 Amnesty International. (2023). Demonstratierecht onder druk: regels en praktijk moeten beter
155 van Benthem, D., Bosma, F., Dequeker, S., ten Klooster, D., & Polm, S. (2023). Demonstratierecht in de
knel. platform-investico.nl. https://www.platform-investico.nl/artikel/onderzoek-demonstratierecht-inde-knel/ Zie ook: Mandula van den Berg, ‘Wordt klimaatactivisme in Europa gecriminaliseerd’? NRC,
01-08-2023
156 Tiemeijer, W., & Keizer, A.-G. (2023). Onzekerheid, maatschappelijk onbehagen en persoonlijke
controle. In wrr.nl. Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR).

nieuws/2022/september/30/00-steeds-meer-meldingen-van-bedreiging-politici.html
171

Saris, K., & van de Ven, C. (2021). Misogynie als politiek wapen. De Groene Amsterdammer. https://
www.groene.nl/artikel/misogynie-als-politiek-wapen

172 Sarah Bruijn en Jaap Bouwmeester. (2022). Vrouwelijke journalisten en veiligheid: onderzoeksrapport.
I&O Research in opdracht van PersVeilig.
173 Kruikemeier, S. & Vliegenthart, R. (2023). (Social) media: binding or blinding? On digitalisation and
polarisation in a life science context. Oratie uitgesproken op 15 juni 2023, Wageningen Universiteit.
174 Commissie Sociaal Minimum (2023b). p. 123.

157 Amnesty International (2023) Demonstratierecht onder druk: regels en praktijk moeten beter
158 NPB (2018) Noodkreet Recherche. Baarn: NPB
159 Noordanus, P. G. A. (2020). Een pact voor de rechtsstaat. Een sterke terugdringing van
drugscriminaliteit in tien jaar.(Aanjaagteam ondermijning).
160 Winter, H., Woestenburg, N., Struiksma, N., Akerboom, C., & Boxum, C. (2017). Criminele beïnvloeding
van het lokale openbaar bestuur.
161

Van Gestel, B., en M.A. Verhoeven (2017) ‘Liquidaties nieuwe stijl: verruwing en professionalisering
bij liquidaties in Nederland’, Justitiële verkenningen, 43, 9-28; Van Ham, T. en A. van Wijk (2018)
Bescherming van personen: ontwikkelingen in de dreiging vanuit de georganiseerde criminaliteit.
Arnhem: Bureau Beke

162 Schuurman, B., J. van Buuren en E. Bakker (2021) Dreigingsontwikkelingen relevant voor het stelsel
bewaken en beveiligen: een blik op verleden en mogelijke toekomst. ISGA: Den Haag
163 Centraal Bureau voor de Statistiek. (2022). Minder traditionele criminaliteit, meer online criminaliteit.
Centraal Bureau voor de Statistiek. https://www.cbs.nl/nl-nl/nieuws/2022/09/minder-traditionelecriminaliteit-meer-online-criminaliteit
164 AIVD. (2023). Anti-institutioneel extremisme in Nederland: een ernstige dreiging voor
de democratische rechtsorde? Publicatie | AIVD. https://www.aivd.nl/documenten/
publicaties/2023/05/25/anti-institutioneel-extremisme-in-nederland-een-ernstige-dreiging-voor-dedemocratische-rechtsorde
165 Jord van Beek, Jaap Bouwmeester, Milan Driessen, Pascale Kwakman, Elise van der Mark, Charlotte
van Miltenburg en Roos Thijssen. (Mei 2023). Quickscan lokale misleidende informatie. I&O Research,
in opdracht van het ministerie van BZK.
166 Van Buuren, J. (2023) ‘Een guillotine op het Binnenhof. De AIVD en de “kwaadaardige elite”’, Groene
Amsterdammer, 15-06-2023, pg. 16-18
167 Bovenkerk, Frank & al. (2005). Bedreigingen in Nederland
168 Borgesius, E. (2010) Individuele bedreigers van publieke personen in Nederland: fenomeenanalyse en
een beleidsverkenning. Den Haag: Nationaal Coördinator Terrorismebestrijding

Eindrapportage Adviescommissie_VWDR

127

Colofon

Koester de democratie!
Eindadvies Adviescommissie Versterken Weerbaarheid
Democratische Rechtsorde
ISBN 9789080772809
Overname van teksten uit deze rapportage is toegestaan, indien
daarbij de bron vermeld wordt.
Tekst:
• Adviescommissie Versterken Weerbaarheid Democratische
Rechtsorde: Ahmed Marcouch (voorzitter), Marianne van den
Anker, Jelle van Buuren, Paul Dekker, Sana el Fizazi, Frans
Geraedts, Evelien Tonkens, Rens Vliegenthart, Josse de Voogd en
Natascha van Weezel.
• Secretariaat / Lysias Advies B.V.: Marcel Benard (secretaris),
Rosaline Kalf, Yoram Poot en Susanne Berkers
Reacties naar info@lysiasadvies.nl
Ontwerp en vormgeving: VormVijf, Den Haag
Illustraties
• Illustraties: VormVijf en Stang Gubbels
• Figuur 1 en figuur 2: Varieties of democracy, Democracy report 2023
• Foto Wijkpost Riederlaan: Sana el Fizazi
• Stills uit film ‘Koester de democratie’: Kaaps Producties

Eindrapportage Adviescommissie_VWDR

128