Tweede Kamer der Staten- Generaal
t.a.v. de voorzitter
Postbus 2008
2500 EA Den Haag

Datum:

13 januari 2017

Betreft:

onafhankelijk oordeel beleidsdoorlichting Budget Internationale Veiligheid

Geachte voorzitter
Op uitnodiging van het ministerie van Defensie zijn ondergetekenden betrokken als onafhankelijke
deskundigen conform de Regeling Periodiek Evaluatieonderzoek (RPE) bij de beleidsdoorlichting van
het ministerie van Defensie naar de doelmatigheid en doeltreffendheid van het Budget
Internationale Veiligheid (BIV).
Middels voorliggende brief bieden wij u onze gezamenlijke beoordeling aan over de kwaliteit van
deze beleidsdoorlichting alsmede een toelichting op onze betrokkenheid en inbreng bij de
totstandkoming ervan. De beoordeling heeft betrekking op de finale conceptversie van het
eindrapport zoals wij dat op 13 januari jl per email hebben ontvangen van de projectgroep en richt
zich uitsluitend op de hoofdstukken en conclusie van dit rapport, niet op de aanbevelingen.
Wij spreken onze waardering uit voor de totstandkoming van deze beleidsdoorlichting door de
interdepartementale projectgroep onder leiding van het ministerie van Defensie. De
beleidsdoorlichting BIV is een complex onderzoek gebleken, naar relaties tussen beleid en beoogde
doelen die niet eenduidig causaal zijn vast te stellen en zich afspelen in een interdepartementale en
politiek bestuurlijk gevoelige context. Wij concluderen dat de beleidsdoorlichting BIV inzicht geeft in
de doeltreffendheid van het beleid (BIV) en in de ontwikkelingen ten aanzien van het beoogde doel,
versterking van de geïntegreerde benadering. Verder geeft zij beperkt inzicht in de doelmatigheid
van het beleid.
Onafhankelijkheid van de beoordeling
Het ministerie van Defensie heeft ervoor gekozen twee onafhankelijke deskundigen te betrekken bij
de beleidsdoorlichting BIV: inhoudelijke deskundigheid inzake de geïntegreerde benadering alsmede
methodologische deskundigheid inzake beleidsdoorlichtingen.
De onafhankelijkheid van voorliggende beoordeling is gelegen in het feit dat wij beiden werkzaam
zijn als onderzoeker/ adviseur en niet in dienst zijn van een der departementen, noch betrokken zijn
of zijn geweest bij de totstandkoming of uitvoering van het beleid inzake het BIV of aanpalend beleid
en als zodanig geen verantwoordelijkheid dragen voor het beleid.
Rol bij de totstandkoming van de beleidsdoorlichting
De uitvoering van de beleidsdoorlichting lag geheel in handen van de projectgroep, wiens
samenstelling gedurende de looptijd van het onderzoek een aantal keer gewijzigd is.

Onze betrokkenheid en rol bij de totstandkoming van de beleidsdoorlichting BIV betrof het adviseren
van de Defensie- vertegenwoordiging van de projectgroep over de opzet en uitvoering van de
beleidsdoorlichting.
Hiertoe hebben wij in de periode van april 2016 tot en met 10 januari 2017 een aantal keer
schriftelijk gereageerd op toegezonden conceptversies van (deelproducten van) het rapport; een
aantal adviesgesprekken gevoerd met de Defensievertegenwoordiging van de projectgroep alsmede
eenmalig zitting genomen in de voltallige projectgroep. De regie en planning voor inbreng van onze
adviezen lag bij de Defensievertegenwoordiging van de projectgroep. Niet altijd is op herkenbare of
navolgbare wijze van adviezen gebruik gemaakt. De lijkt het gevolg te zijn van onder meer tijdsdruk,
met name tijdens de afronding, alsmede het ambtelijke proces en interne besluitvorming.
Beoordeling van de bevindingen ten aanzien van de doeltreffendheid
Een beleidsdoorlichting dient inzicht te geven in de doeltreffendheid en doelmatigheid van het
beleid. Idealiter is sprake van een eenduidig aantoonbare causale relatie tussen het beleid en het
beoogde doel, die zich weerspiegelt in de beleidstheorie ten grondslag aan het beleid.
De relatie tussen het BIV en de geïntegreerde benadering kent die eenduidig aantoonbare causaliteit
niet. Zowel het beleidsinstrument als het beoogde doel zijn nader te operationaliseren en daarmee in
zekere zin meetbaar te maken Zij zijn echter niet volledig te kwantificeren, noch te isoleren van
andere factoren en context-gerelateerde aspecten die van invloed kunnen zijn op het optreden van
effecten. Dit weerspiegelt zich dan ook in wijze waarop de vooronderstelling ten grondslag aan het
beleid is geformuleerd: het instellen van het BIV draagt bij aan de versterking van de geïntegreerde
benadering. Dit impliceert dat in de beleidsdoorlichting zoveel mogelijk gestreefd dient te worden
een zo volledig en helder mogelijk inzicht te bieden in de relatie tussen het beleidsinstrument en het
beoogd doel, maar dit zal plaatsvinden in termen van plausibiliteit en aannemelijkheid.
De projectgroep heeft naar ons oordeel gestreefd inzicht te bieden in de relatie tussen het BIV en de
geïntegreerde benadering door de te onderzoeken begrippen te operationaliseren en een
beschrijving te geven van de achtergrond, context en ontwikkeling van de begrippen en daarmee van
de onderlinge relatie en veronderstellingen ten grondslag aan het beleid.
De gebruikte casestudies hebben het mogelijk gemaakt inzicht te verkrijgen in de geïntegreerde
benadering in de periodes voorafgaand aan en na instelling van het BIV. Dit maakte het mogelijk om
in die concrete gevallen uitspraken te doen over de werking van het BIV.
Het raadplegen van verschillende bronnen (in dit geval voornamelijk interviews en documenten),
draagt bij aan de betrouwbaarheid van de beleidsdoorlichting. De gekozen aanpak heeft ertoe geleid
dat het vermoeden over de beperkte invloed van het BIV op de geïntegreerde benadering dat reeds
bij betrokkenen leefde, meer geobjectiveerd en onderbouwd kon worden. Deze conclusie wordt
breder gedragen onder meer door experts op het terrein en is dus niet onverwacht.
Tegelijkertijd heeft deze aanwezige kennis er waarschijnlijk mede toe geleid dat de
beleidsdoorlichting op een aantal punten impliciet blijft. Zo zou de lezer die minder bekend is met
het onderwerp gebaat zijn bij nog meer uitleg over de stappen die leiden tot de conclusie dat er geen
verandering is opgetreden in de geïntegreerde benadering en dus het BIV haar doel niet heeft
bereikt. Ook in de methodologische verantwoording blijft een aantal zaken impliciet: de ondernomen
stappen worden beschreven, maar verantwoord op een wijze waarmee onderzoekscriteria zoals
validiteit, betrouwbaarheid en controleerbaarheid minder zijn geborgd.

Beoordeling van de bevindingen ten aanzien van de doelmatigheid
De projectgroep heeft ervoor gekozen de doelmatigheidsvraag te definiëren als vraag naar de
bestuurlijke drukte (capaciteit) die gemoeid is met het BIV. De argumentatie is dat de
beleidsdoorlichting niet zou gaan over de financiële omvang van het BIV.
Het onderzoek naar de doelmatigheid richt zich daarmee naar ons oordeel op het apparaatsbudget,
maar laat het beleidsbudget buiten beschouwing en geeft daarmee een meer beperkte invulling aan
de doelmatigheidsvraag zoals bedoeld in de RPE.
Het BIV is een gemeenschappelijk budget waarover gemeenschappelijke besluitvorming plaatsvindt.
Over de aanwending van het budget wordt gezamenlijk besloten. Verondersteld wordt dat het
instellen van het BIV bijdraagt aan versterking van de geïntegreerde benadering. De vraag of de
financiële omvang van het BIV van invloed is op de mate van geïntegreerde beleid vereist ook inzicht
in andere factoren dan de bestuurlijke drukte. Het gaat immers niet louter om het gezamenlijk
overleg dat het beoogde doel moet bereiken, maar ook om samenvoeging van budgetten en een
beoogd positief effect van beleidscoherentie.
Bovendien, is ook het onderzoek naar apparaatskosten beperkt gebleven, doordat uit interviews
gegenereerde beeld van bestuurlijke drukte gebaat zou zijn bij een aanvulling met kwantitatieve
(bedrijfsvoerings)gegevens, zoals een inschatting van de personele kosten gemoeid met
overlegstructuren inzake het BIV. Voortbordurend daarop zou dan de doelmatigheidsvraag gesteld
kunnen worden in hoeverre het beoogde doel met minder ambtenaren kan worden bereikt.
Beoordeling van de conclusies
In een onderzoeksrapport volgen conclusies logischerwijs voort uit onderzoeksbevindingen. In de
beleidsdoorlichting BIV zijn op basis van onze expertise op het terrein van de geïntegreerde
benadering de bevindingen aannemelijk. De stap van onderzoeksbevindingen naar conclusies is op
een aantal punten echter impliciet en niet altijd direct herleidbaar naar in het onderzoeksrapport
beschreven onderzoeksbevindingen waardoor de conclusies beter minder stellig waren
geformuleerd. Op basis van de casestudies kan worden geconcludeerd dat er geen structurele
wijziging is opgetreden in de mate van geïntegreerdheid van het gevoerde beleid voor en na het
instellen van het BIV, en naar het oordeel van geïnterviewden is het BIV hierop niet van invloed
geweest. Of het BIV geen enkele positieve of negatieve invloed heeft gehad kan echter op basis van
het onderzoeksmateriaal niet met hardheid worden vastgesteld. Dit geldt ook voor het al dan niet
optreden van neveneffecten en de invloed van andere factoren. Tot slot is de vraag naar de
doelmatigheid van het BIV beperkt onderzocht wat bredere uitspraken over de doelmatigheid van
het BIV niet mogelijk maakt. Wij verwijzen hiervoor naar hierboven beschreven oordeel over de
bevindingen ten aanzien van de doelmatigheid.
Eindoordeel
Samengevat komen wij tot de conclusie dat de beleidsdoorlichting BIV enig inzicht geeft in de
ontwikkeling, en werking en doeltreffendheid van het BIV ten aanzien van het beoogde doel, de
geïntegreerde benadering, doch het inzicht in de doelmatigheid van het beleid niet alle aspecten
omvat.
Hoogachtend,
Dr. J. van der Lijn
Dr. M.K. Houppermans