> Retouradres Postbus 20011 2500 EA Den Haag

Ministerie van Defensie
T.a.v. de minister, mevrouw drs. A.Th.B. BijleveldSchouten
Postbus 20701
2500 ES Den Haag

Bureau ICT-toetsing
Ministerie van Binnenlandse
Zaken en Koninkrijksrelaties
Muzenstraat 95
Den Haag
Postbus 20011
2500 EA Den Haag
www.bureauicttoetsing.nl
Contactpersoon
BIT@rijksoverheid.nl
Kenmerk
2020-0000607993

Datum

14 oktober 2020

Betreft

Definitief BIT-advies Grensverleggende IT (GrIT)

Uw kenmerk
BS2020003778

Geachte mevrouw Bijleveld,
U heeft het Bureau ICT-toetsing verzocht een toets uit te voeren op het
programma Grensverleggende IT (GrIT). De opdrachtgever van het programma is
de secretaris-generaal van uw ministerie. In de inleiding vindt u een korte
beschrijving van het programma. Daarna geven we de conclusie van de toets,
onze analyse en adviezen. We concentreren ons hierbij op de belangrijkste risico's
van het programma GrIT.
Het programma GrIT streeft naar algehele vernieuwing van de IT-infrastructuur
van Defensie. De vernieuwing moet het onder meer mogelijk maken om veilig
samen te werken in snel wisselende verbanden en om deze IT-infrastructuur
vergaand technisch te standaardiseren.
Defensie is in de eindfase van de onderhandeling om een langdurige
samenwerkingsovereenkomst aan te gaan met een consortium waarin
verschillende leveranciers samenwerken. Dit consortium realiseert en exploiteert
de nieuwe IT-infrastructuur. Defensie gaat daarbij uit van een
samenwerkingsmodel waarbij IT-personeel van Defensie gaat werken in
gemengde teams onder aansturing van de externe leverancier. De interne ITdienstverlener van Defensie, Joint IV Commando (JIVC), voert de regie en levert
mensen voor de gemengde teams.
Het benodigde budget voor GrIT is voor de eerste tien jaar geraamd op x,x
miljard euro 1. Dit omvat realisatiekosten, programmakosten, de kosten voor
migratie van applicaties en exploitatiekosten, waaronder de tijdelijke dubbele
beheerlasten. De af te sluiten overeenkomst heeft, zowel vanuit perspectief van
Defensie als vanuit de Nederlandse markt, een zeer grote contractwaarde: x,x
miljard euro voor tien jaar.
Wij hebben eerder BIT-adviezen over GrIT uitgebracht: in mei 2016, april 2018 en
juni 2019. In het laatste advies hebben wij geconcludeerd dat de risico’s
1

Op uw verzoek hebben wij in dit definitieve advies alle bedragen weggelaten die
vertrouwelijk moeten blijven met het oog op het commerciële proces.
Pagina 1 van 7

Bureau ICT-toetsing
Ministerie van Binnenlandse
Zaken en Koninkrijksrelaties

onverminderd hoog waren omdat de adviezen niet of onvoldoende waren
opgevolgd. Defensie heeft aansluitend daarop het programma GrIT
heroverwogen. Hierbij zijn twee hoofdscenario’s uitgewerkt. In het eerste is naar
de mogelijkheden gekeken om in de lopende inkoopprocedure de BITaanbevelingen onder te brengen. In het tweede gaat het om een geheel andere
aanpak met nieuwe aanbestedingen. Defensie heeft een voorkeur voor het eerste
hoofdscenario en is daarmee aan de slag gegaan.

Datum
14 oktober 2020
Kenmerk
2020-0000607993

Uw verzoek betrof een BIT-toets uit te voeren op het eerste hoofdscenario dat
uitgaat van de lopende inkoopprocedure, en daarbij te toetsen of de eerdere
aanbevelingen van het BIT in voldoende mate zijn opgevolgd. We hebben het
andere hoofdscenario daarom niet onderzocht.
Ten tijde van de toets waren de contractonderhandelingen grotendeels afgerond.
De business case voor GrIT, financiële afspraken, stuurmechanismen, fasering en
planning waren in de basis gereed maar werden op onderdelen nog verder
uitgewerkt.
De toets is uitgevoerd tussen 6 juli 2020 en 11 september 2020. De conclusie van
onze toets luidt als volgt:
Wij zijn positief over de mate waarin Defensie eerdere BIT-aanbevelingen heeft
opgevolgd. De risico’s van GrIT zijn beter beheersbaar door waarborgen in de
samenwerkingsovereenkomst. De opzet van de blokkenplanning sluit nu veel
beter aan bij de prioriteiten van de defensieonderdelen. Met de huidige aanpak
heeft Defensie belangrijke mogelijkheden om zowel inhoudelijk als financieel te
sturen.
Wij adviseren Defensie er nu voor te zorgen dat de overeenkomst in de praktijk
gaat opleveren wat beoogd wordt. De omvang en complexiteit van de
overeenkomst en de ambitieuze blokkenplanning stellen hoge eisen aan
Defensie. Dit vergt centrale sturing. De lat moet hoger worden gelegd, zowel
voor de governance als voor de regie op de uitvoering van de overeenkomst.
Ook moet op een paar punten de bedoeling van de overeenkomst
geëxpliciteerd worden.
Wij lichten onze conclusie hieronder toe.

EERDERE AANBEVELINGEN BIT IN BELANGRIJKE MATE OPGEVOLGD
Defensie heeft de aanpak van GrIT grondig heroverwogen en stevig bijgestuurd.
De eerdere BIT-adviezen zijn nu in belangrijke mate opgevolgd. De risico’s van
GrIT zijn daarmee beter beheersbaar. Dit onderbouwen we als volgt.

Pagina 2 van 7

Bureau ICT-toetsing
Ministerie van Binnenlandse
Zaken en Koninkrijksrelaties

A. Blokkenplanning creëert sneller waarde voor defensieonderdelen
We adviseerden Defensie de leverancier opdracht te geven om de nieuwe IT in
kleine en beheersbare blokken op te leveren. Met een blok bedoelden we de
oplevering van het geheel van applicatie(s), gegevens en de bijbehorende
infrastructuur die voor de organisatie concrete waarde creëert.

Datum
14 oktober 2020
Kenmerk
2020-0000607993

In de nieuwe opzet van het programma is het werk inderdaad verdeeld in
kleinere, beter beheersbare blokken die zelfstandig waarde kunnen toevoegen
voor de defensieonderdelen en/of urgente problemen oplossen. De onderkende
blokken zijn uitgezet in een blokkenplanning die nu veel beter aansluit bij de
prioriteiten van de defensieonderdelen. De vernieuwing van de infrastructuur ten
behoeve van missies en voor de verwerking van hoog gerubriceerde informatie
heeft prioriteit gekregen en is naar voren gehaald in de planning. Juist deze
onderdelen van de huidige infrastructuur zijn volgens Defensie het meest
kwetsbaar. Hiermee is invulling gegeven aan de eerdere aanbeveling.
Bovendien heeft Defensie ervoor gekozen om per blok onderscheid te maken
tussen realisatie en exploitatie. Met die aanpassing is Defensie naar verwachting
beter in staat om de blokken af te stemmen op de migratie van clusters van te
behouden applicaties. Exploitatiekosten van de nieuwe infrastructuur worden
namelijk pas betaald zodra de applicaties gemigreerd zijn en erop draaien.
Let wel, de ambitie blijft hoog voor de Defensiekant van het programma. In de
blokkenplanning zoals die nu voor ligt is na 12 maanden de realisatie van 19
blokken gestart. Deze 19 blokken vertegenwoordigen samen 27% van de totale
contractwaarde. Het zo kort na elkaar starten van zoveel blokken stelt hoge eisen
aan het opdrachtgeverschap van Defensie.
B. Samenwerkingsovereenkomst biedt nu wel belangrijke stuurmiddelen
De samenwerkingsovereenkomst is verbeterd ten gunste van Defensie en bevat
twee belangrijke waarborgen voor wat betreft de vrijheid van handelen van
Defensie:
De opdracht is gekoppeld aan succes van de leverancier
We hebben eerder geadviseerd de leverancier een expliciet belang te geven om
succesvol te zijn en alleen opdrachten voor nieuwe onderdelen van de
overeenkomst te verstrekken na succesvolle oplevering van een eerder onderdeel.
Defensie gunt de opdracht als geheel maar dient de blokken afzonderlijk af te
roepen door de leverancier te verzoeken een uitvoeringsplan voor het betreffende
blok op te stellen. Per blok worden separaat uitvoeringsplannen gemaakt voor
zowel de realisatiefase als voor de exploitatiefase. Zo heeft de leverancier in de
realisatiefase een prikkel om een goede prestatie te leveren omdat dit meeweegt
in de beslissing om vervolgopdrachten te verstrekken. De feitelijke opdracht voor
de realisatie of de exploitatie van een blok wordt pas verstrekt na acceptatie van
het betreffende uitvoeringsplan. Defensie heeft de vrijheid blokken niet in
uitvoering te geven.
Pagina 3 van 7

Bureau ICT-toetsing
Ministerie van Binnenlandse
Zaken en Koninkrijksrelaties

Het betaalschema functioneert naar ons oordeel echter nog onvoldoende als
waarborg voor succes. De concept prijsspecificatie impliceert dat Defensie
vroegtijdig al aanzienlijke bedragen moet overmaken aan de opdrachtnemer, ruim
voor de acceptatie van een blok. Daardoor is de financiële prikkel voor de
leverancier beperkt en wordt dit stuurmiddel maar ten dele benut.

Datum
14 oktober 2020
Kenmerk
2020-0000607993

Introductie van andere leveranciers is mogelijk
We adviseerden om een optie in de overeenkomst te creëren om bij tegenvallende
resultaten andere leveranciers te kunnen introduceren. Dat geeft Defensie
handelingsperspectief terwijl de overeenkomst toch in stand kan blijven.
Bovendien voelt de leverancier de dreiging van verlies van omzet bij nietpresteren. Dat is nu inderdaad gedaan.
•
Bij non-performance van het consortium is het mogelijk om een andere
leverancier te introduceren voor een blok. Het bewijzen van non-performance
kan in de praktijk echter lastig blijken.
•
De discretionaire mogelijkheid om een blok niet te gunnen aan het consortium
maar door een derde leverancier uit te laten voeren is een zeer sterk
stuurmiddel. Dit geldt voor zowel realisatie- als exploitatieblokken. Alle
partijen bevestigen deze mogelijkheid, maar in de overeenkomst was dit
onvoldoende expliciet opgenomen. In de eindfase van de BIT-toets werd de
betreffende tekst in de overeenkomst nog aangescherpt.
Voor de effectiviteit van deze twee stuurmiddelen is het wel van belang dat
Defensie is voorbereid op een gehele of gedeeltelijke exit. Steeds moet Defensie
in staat zijn in een betrekkelijk kort tijdsbestek zelf de realisatie en exploitatie
over te nemen en/of andere leveranciers in te schakelen.
C. Samenwerkingsovereenkomst biedt betere mogelijkheden om kosten
te beheersen
Defensie geeft aan dat er dekking is voor het benodigde budget voor het
programma, zoals bepaald op basis van de concept-prijsopgave van mei 2020.
Met de nieuwe opzet van de blokkenplanning en de systematiek met afroep op
basis van uitvoeringsplannen kan Defensie effectief sturen op de kosten:
•
Er zijn nu meer mogelijkheden om te sturen op lagere dubbele beheerlasten
door de gefaseerde opbouw van de nieuwe IT-infrastructuur en de gefaseerde
afbouw van huidige infrastructuur.
•
Zoals eerder aangegeven is er geen sprake meer van afnameplicht voor alle
blokken mits de intentie van partijen op de juiste wijze in de overeenkomst
wordt geëxpliciteerd.
•
Er zijn waarborgen opgenomen in de overeenkomst waarmee op blokniveau
kosten beheerst kunnen worden, te weten: benchmarking, open-book
accounting (nu ingezien door de Auditdienst Rijk) en de mogelijkheid om
opties af te nemen (draaiknoppen op functionaliteit).

Pagina 4 van 7

Bureau ICT-toetsing
Ministerie van Binnenlandse
Zaken en Koninkrijksrelaties

ADVIES: ZORG ERVOOR DAT OVEREENKOMST GAAT OPLEVEREN WAT
BEOOGD WORDT

Datum
14 oktober 2020
Kenmerk
2020-0000607993

Belangrijk is nu om ervoor te zorgen dat de overeenkomst in de praktijk gaat
opleveren wat er mee beoogd wordt. Daarvoor moeten de puntjes op de i in de
overeenkomst (aanbeveling 3 hieronder), maar bovenal moet Defensie de lat
hoger gaan leggen voor zichzelf. De omvang en complexiteit van de
overeenkomst en de ambitieuze blokkenplanning stellen namelijk hoge eisen aan
Defensie. ‘De lat hoger leggen’ betreft governance en regie, die zetten we in de
eerste twee aanbevelingen uiteen.
1. Zorg voor effectieve governance binnen Defensie
GrIT legt een nieuwe infrastructuur onder het volledige IT-landschap van
Defensie. De governance moet daarom niet beperkt worden tot de scope van GrIT
alleen, maar Defensiebreed zijn opgezet. Na ondertekening van de overeenkomst
begint het werk pas echt. Zorg daarom voor centrale sturing op de uitvoering van
GrIT en op de invulling van de randvoorwaarden door alle defensieonderdelen, en
beleg deze op het hoogste niveau ook ná tekening van de overeenkomst. Een
stuurgroep zoals ingericht voor contractering is niet voldoende.
De centrale sturing moet voldoen aan de volgende criteria:
•
De scope omvat het volledige IT-landschap, applicaties én infrastructuur (oud
én nieuw), in samenhang. Dit is belangrijk omdat infrastructuur niet los
gezien kan worden van applicaties. Aanpassingen in de infrastructuur hebben
direct impact op (project)planningen aan de applicatiekant. Daarom zal
besluitvorming in de context van het geheel moeten plaatsvinden.
•
In het centrale stuurorgaan zijn de defensieonderdelen evenwichtig
vertegenwoordigd. Door de gehele gebruikersorganisatie (militair,
marechaussee en bedrijfsvoering) af te dekken kunnen beter gedragen
besluiten worden genomen waarin het belang van Defensie als geheel goed
wordt afgewogen.
•
Het centrale stuurorgaan heeft de noodzakelijke snelheid van besluitvorming
met doorzettingsmacht ten behoeve van de realisatie van de ambitieuze
blokkenplanning (of stemt de blokkenplanning af op de snelheid die Defensie,
te weten JIVC en defensieonderdelen, kan waarmaken).
Het is belangrijk om binnen Defensie te laten zien wat de waarde van deze
overeenkomst is door snel en conform planning tot resultaten te komen.
Daarnaast zal een leverancier zijn medewerkers niet blijven reserveren indien
besluitvorming bij Defensie onvoldoende voortvarend is.
•
Het risicomanagement is op het hoogste niveau ingericht. Hoewel het
programma GrIT alleen de IT-infrastructuur van Defensie vernieuwt, heeft het
een veel bredere impact. Het raakt niet alleen de IT-applicaties, maar het
interfereert ook met lopende IT-projecten en met plannen en activiteiten van
de defensieonderdelen. Dit vergt dat een risicomanagementsysteem wordt
opgezet dat niet alleen de uitvoering van GrIT afdekt maar ook de
wisselwerking met andere activiteiten binnen Defensie. Op het hoogste niveau
zal het centrale stuurorgaan deze risico’s moeten managen.

Pagina 5 van 7

Bureau ICT-toetsing
Ministerie van Binnenlandse
Zaken en Koninkrijksrelaties

2. Zorg dat Defensie centraal regie kan voeren op de gehele
overeenkomst

Datum
14 oktober 2020
Kenmerk
2020-0000607993

De deskundigheid om effectief regie te voeren op langjarige uitbestedings- of
samenwerkingscontracten is in bijna alle denkbare situaties dé belangrijkste
succesfactor. Defensie heeft weliswaar ervaring met regievoering en uitvoering
van grote contracten maar niet met een IT-contract van deze omvang,
complexiteit en betekenis voor de Defensieorganisatie. Deze overeenkomst kent
nauwelijks referentie en is niet vergelijkbaar met de inkoop van materieel, al gaan
daarin ook grote bedragen om. Alle defensieonderdelen zijn namelijk afhankelijk
van de IT-infrastructuur.
Om het consortium volwaardig aan te kunnen sturen dienen JIVC, Hoofddirectie
Financiën en Control (HDFC) en Inkoop de lat voldoende hoog te leggen. Dit
betekent dat de regie moet gaan voldoen aan de volgende criteria:
•
Proces- en inhoudelijke regie centraal ingericht
Voeg voor eenduidige/centrale aansturing op het consortium de proces- én
inhoudelijke regiefuncties samen tot één (virtueel) team. Dit team moet
relaties onderhouden binnen heel Defensie, continu op de hoogte zijn van de
behoeften van de defensieonderdelen, en samenwerken om tot goede
vraagarticulatie te komen. Daarnaast moet het team beschikken over
doorzettingsmacht binnen defensieonderdelen om steeds tijdig verplichtingen
na te kunnen komen, zoals het mobiliseren van noodzakelijke menskracht bij
de uitvoering van een blok.
De regiefunctie zoals nu voorzien is versnipperd binnen de JIVC organisatie,
en over Inkoop en Financiën. Bij de voorgestelde regiegroep binnen JIVC ligt
ons inziens nu teveel nadruk op de processen prestatiemanagement,
financieel management, contractmanagement en quality assurance en te
weinig op inhoudelijke regie op de uitvoering en exploitatie van het applicatieen infrastructuurlandschap.
•
Gekwalificeerde medewerkers in regiefuncties
Zorg voor aanwezigheid van eigen medewerkers binnen de regieorganisatie,
met ervaring met complexe, omvangrijke IT-outsourcingcontracten in de
verschillende fases van een outsourcingstraject. Deze kennis en ervaring
moet in verhouding staan tot die van de leveranciers om voldoende
tegenwicht te kunnen bieden bij de uitvoering van de overeenkomst. Naar
onze mening vraagt dit top expertise uit de markt. Deze expertise is nu in
onvoldoende mate aanwezig maar is een absolute randvoorwaarde voor
Defensie om te starten met de eerste activiteiten van het programma.
•
Brede deskundigheid in architectenteam
Zorg voor de juiste deskundigheid in het architectenteam dat wijzigingsverzoeken beoordeelt ten aanzien van het Programma van Eisen en het
Technisch Ontwerp. Van belang is dat deze medewerkers overzicht hebben
over het geheel (“landschapsdenkers”) en kennis hebben van de integratie
van oude en nieuwe infrastructuur en van infrastructuur en applicaties.
•
Ingerichte quality assurance
Zorg voor positionering van quality assurance onafhankelijk van de
opdrachtnemer en rapporterend aan de opdrachtgever. Leg bij quality
assurance minimaal de verantwoordelijkheid neer voor het (laten) toetsen van
uitvoeringsplannen, en het controleren dat altijd documentatie up-to-date is

Pagina 6 van 7

Bureau ICT-toetsing
Ministerie van Binnenlandse
Zaken en Koninkrijksrelaties

•

en Defensie medewerkers tijdig en voldoende worden opgeleid om zelfstandig
exploitatietaken te kunnen uitvoeren.
Randvoorwaarden ingevuld voor een gedeeltelijke of gehele exit
De waarborgen in de samenwerkingsovereenkomst zijn ook belangrijk voor de
situatie dat de samenwerking niet tot stand komt. Defensie moet zich
voorbereiden op het kunnen inroepen van de relevante voorzieningen in de
overeenkomst. Besteedt men hier geen aandacht aan dan verliezen die
waarborgen hun waarde.

Datum
14 oktober 2020
Kenmerk
2020-0000607993

3. Expliciteer de intenties in de overeenkomst
Wij adviseren om in de conceptovereenkomst en de prijsspecificatie een aantal
zaken explicieter op te nemen:
•
Het ‘afroep’-model
Hoewel alle partijen mondeling nu hetzelfde beeld hebben bij de afspraken
over het ‘afroepen’ van blokken, is het voor de verdere toekomst wenselijk
deze afspraken contractueel explicieter te maken. Dit betreft met name het
onthouden van uitvoeringsopdrachten en het toekennen van de opdrachten
aan een derde partij.
•
Het betalingsschema
Stuur in lijn met uw contractfilosofie aan op volledige betaling (100 procent)
voor initiële realisatie van een blok. Dat is bij oplevering en
gebruikersacceptatie van de eerste beschikbare dienst van dat blok, niet bij
tussenmijlpalen in de ontwerp- en bouwfase waarbij nog geen waarde voor de
defensieonderdelen wordt opgeleverd. Indien er bij een blok sprake is van een
verdere uitrol, betaal dan het bedrag proportioneel aan de uitrol.
Voorafgaand aan deze toets heeft Defensie aangegeven dat zij (groepen van)
blokken wil laten toetsen door het BIT. Gezien de omvang van de blokken, die op
zichzelf al BIT-waardig zijn, lijkt ons dat een goed idee. Voor het eerste blok, de
bouw van de nieuwe datacenters, kon beschikt worden over een uitvoeringsplan 2.
Voor de volgende blokken adviseren we Defensie deze, al dan niet in groepen en
inclusief bijbehorende uitvoeringsplannen, aan te melden voor een BIT-toets..
***
Tot slot danken wij alle geïnterviewden voor hun medewerking en openheid. Wij
hopen dat wij met dit advies een bijdrage kunnen leveren aan voortvarende
besluitvorming in de uitvoering van GrIT.
Met de meeste hoogachting,
namens het Bureau ICT-toetsing,

Sander van Amerongen
wnd. Hoofd BIT
2
BIT ziet in het uitvoeringsplan voor de blokken Twin- en Uitwijk Datacenter nu geen
belangrijke risico's op de IT-aspecten. De bouwkundige aspecten zijn niet beoordeeld.

Pagina 7 van 7