Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2022–2023

36 200 XIV

Vaststelling van de begrotingsstaten van het
Ministerie van Landbouw, Natuur en
Voedselkwaliteit (XIV) en het
Diergezondheidsfonds (F) voor het jaar 2023

Nr. 4

BRIEF VAN DE ALGEMENE REKENKAMER
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 6 oktober 2022
De ontwerpbegroting geeft budgettaire kaders voor de ontvangsten,
uitgaven en verplichtingen voor het komende jaar weer. Een goede
begroting legt de basis voor een goede verantwoording, en die verantwoording is vervolgens weer de basis voor de begroting van het volgende
jaar.
Met deze brief ontvangt u enkele aandachtspunten bij de ontwerpbegroting 2023 (begrotingshoofdstuk XIV (Kamerstuk 36 200 XIV)) van het
Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (LNV) die de Tweede
Kamer kan gebruiken bij de begrotingsbehandeling.
De Minister van LNV is verantwoordelijk voor toezicht en controle op de
kwaliteit van ons voedsel, het behoud en de bescherming van onze natuur
en het uitvoeren van het EU-beleid voor de landbouw- en visserijsector.
Daarnaast is de Minister ook verantwoordelijk voor het monitoren,
signaleren, bewaken en bestrijden van dierziekten. Alle uitgaven hiervoor
lopen via het Diergezondheidsfonds (begrotingshoofdstuk F).
De begroting van het Ministerie van LNV omvat € 2.776 miljoen aan
uitgaven, € 2.206 miljoen aan verplichtingen en € 79 miljoen aan
ontvangsten, en betreft ook de portefeuille van de Minister voor Natuur en
Stikstof.
Fiscale regelingen
De Minister van LNV is ook beleidsmatig verantwoordelijk voor 7 fiscale
regelingen die volgens de Miljoenennota 2023 (Kamerstuk 36 200, nrs. 1
en 2) tot een geraamde belastingderving leiden van in totaal

kst-36200-XIV-4
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2022

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 200 XIV, nr. 4

1

€ 1.544 miljoen1. Fiscale regelingen vormen geen onderdeel van de
begroting van een ministerie zelf omdat het geen begrotingsuitgaven zijn.
Fiscale regelingen leiden wel tot minder belastingontvangsten. Dit is
zichtbaar in bijlagen 9 en 10 van de Miljoenennota.
Het kabinet zoekt naar mogelijkheden om het belastingstelsel minder
complex te maken en wil daartoe onder andere niet-doelmatige
regelingen versoberen of afschaffen.2 In ons verantwoordingsonderzoek
2020 onderzochten we diverse fiscale regelingen, waaronder de
landbouwvrijstelling. Dit is een fiscale regeling die in 1918 is ingevoerd.
Gebruikers van de regeling zijn ondernemers die een landbouwbedrijf
uitoefenen op eigen grond. Het gaat om bedrijven met een sterk grondgebonden karakter, zoals akkerbouw en veeteelt. In de rijksbegroting van
2023 wordt het financieel belang van deze regeling voor 2023 geraamd op
€ 788 miljoen. Wij concludeerden op basis van ons onderzoek dat de
landbouwvrijstelling sinds de invoering van de Wet Inkomstenbelasting
2001 geen specifiek beleidsdoel heeft. De voortzetting van de fiscale
regeling is sindsdien een doel op zich geworden. In reactie op ons rapport
erkende de toenmalige Minister dat het oorspronkelijke doel van de
landbouwvrijstelling is vervallen. Ze gaf aan dat de vrijstelling opnieuw
geëvalueerd wordt in 2022. Een eventueel besluit over aanpassen of
afschaffen van de regeling op basis van deze evaluatie liet zij aan het
huidige kabinet. Deze evaluatie heeft nog niet plaatsgevonden.
Niet-belastingontvangsten
De niet-belastingontvangsten van het Ministerie van LNV bedragen in
totaal ongeveer € 79 miljoen. Dit betreft onder andere inkomsten uit
boetes (op grond van de Wet Dieren en het mestbeleid), leges (bijvoorbeeld voor visserijvergunningen en toetsing van pachtovereenkomsten)
en rente (bijvoorbeeld landinrichtingsrente).
Onderzoek van de Algemene Rekenkamer
Wij gaan hierna in op enkele aandachtspunten voortkomend uit onze
onderzoeken, die relevant kunnen zijn voor de begrotingsbehandeling dit
najaar, te weten:
1. Opkoopregelingen voor de veehouderij;
2. Zoönosen;
3. Biologische productie;
4. Instelling Transitiefonds – budgetrecht parlement.
We sluiten deze brief af met een vermelding van nog te publiceren
onderzoek van de Algemene Rekenkamer op het terrein van de Minister
van LNV.
1 Opkoopregelingen voor de veehouderij
In onze verantwoordingsonderzoeken over 20203 en 20214 hebben we de
subsidieregeling sanering varkenshouderijen onderzocht. In het verantwoordingsonderzoek 2020 deden we de volgende aanbevelingen:
1

Enkele fiscale regelingen die verplicht zijn op grond van Europese wet- en regelgeving of het
budgettaire belang van 5 miljoen euro niet overschrijden en om die reden niet in bijlage 9 van
Miljoenennota 2023 zijn opgenomen, zijn hier niet meegenomen.
2
Ministerie van Financiën, Fiscale beleids- en uitvoeringsagenda, 3 juni 2022 (Kamerstuk 32 140,
nr. 119).
3
Algemene Rekenkamer (2021). Resultaten verantwoordingsonderzoek 2020 Ministerie van
Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (XIV). Den Haag: Bijlage bij Kamerstuk 35 830 XIV, nr. 2.
4
Algemene Rekenkamer (2022). Resultaten verantwoordingsonderzoek 2021 Ministerie van
Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (XIV). Den Haag: Bijlage bij Kamerstuk 36 100 XIV, nr. 2.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 200 XIV, nr. 4

2

•

Overweeg om, met inachtneming van de Europese staatssteunregels,
de hoogte van het subsidiebedrag bij een volgende saneringsregeling
meer afhankelijk te maken van de bijdrage aan het beleidsdoel in
plaats van alleen afhankelijk van het kapitaalverlies van de ondernemer.
• Zorg voor een betere afstemming tussen het rijksbeleid en de rol van
de gemeente en provincie. Stimuleer ook dat ondernemers vroeg gaan
nadenken over al dan niet deelnemen aan een saneringsregeling.
Stoppen met een (familie)bedrijf is een ingrijpend besluit dat ondernemers samen met het gezin, financiers en de gemeente nemen en
waarvoor tijd nodig is.
• Geef concreet aan in welke mate een doel wordt nagestreefd,
bijvoorbeeld door het uit te drukken in termen van vermindering van
emissies, aantallen dieren of hoeveelheid mest.
In het verantwoordingsonderzoek 2021 deden we aanbevelingen over de
uitvoerbaarheid en controleerbaarheid van de regeling. We benadrukten
onder meer dat het belangrijk is om in een vroeg stadium na te denken
over het handhavingsbeleid van alle subsidievoorwaarden en om
subsidievoorwaarden zo simpel en controleerbaar mogelijk te maken.
Deze uitgangspunten zijn ook van toepassing op toekomstige
opkoopregelingen.
2 Zoönosen
Nederland is kwetsbaar voor zoönosen, onder andere doordat in sommige
regio’s veel veehouderijen niet alleen dicht bij elkaar staan, maar ook veel
dieren houden. In ons Verantwoordingsonderzoek 2021 hebben we het
beleid voor zoönosen onderzocht. We stelden dat we het zorgelijk vinden
dat het Rijk provincies en gemeenten geen instrumenten biedt voor het
wegen van zoönoserisico’s bij besluiten van vergunningsaanvragen. In juli
dit jaar hebben de Ministeries van VWS en LNV gezamenlijk het Nationaal
actieplan versterken zoönosenbeleid uitgebracht en aan de Tweede Kamer
aangeboden.5 Een van de actiepunten in dit plan is om handreikingen op
te stellen voor decentrale overheden, zodat die zoönoserisico’s bij de
inrichting van het landelijk en stedelijk gebied mee kunnen wegen – zoals
wij aanbevalen in ons rapport.
Bij een uitbraak van zoönose hebben de Ministers van LNV en VWS ieder
hun eigen taken en bevoegdheden en daarmee samenhangende politieke
verantwoordelijkheid. We stelden in het Verantwoordingsonderzoek dat
de Minister van VWS doorzettingsmacht zou moeten hebben bij de
aanpak van een snelle uitbraak van een zoönose. Tijdens een crisis zijn
immers snel daadkrachtige beslissingen nodig en is er vaak weinig tijd en
ruimte voor overleg. Dit was ook een aanbeveling van de commissie van
Dijk6 die de aanpak van de Q-koortsuitbraak evalueerde. De Ministers van
LNV en VWS gaven geen gehoor aan deze aanbeveling.
3 Biologische productie
In de Europese biologische verordening7 staan regels voor het produceren, verwerken, verhandelen en etiketteren van biologische producten
in de Europese Unie. Eén van de doelen van de verordening is het behoud

5

Brief van de Ministers van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, van Landbouw, Natuur en
Voedselkwaliteit en voor Natuur en Stikstof aan de Tweede Kamer, Kamerstuk 25 295, nr. 1935.
6
Van verwerping tot verheffing, Q-koortsbeleid in Nederland 2005–2010, Evaluatiecommissie
Q-koorts, Den Haag, november 2010.
7
Verordening 834/2007. Verordening (EG) Nr. 834/2007 van de Raad, van 28 juni 2007, inzake de
biologische productie en de etikettering van biologische producten en tot intrekking van
Verordening (EEG) nr. 2092/91.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 200 XIV, nr. 4

3

van het vertrouwen in het Europees biologisch keurmerk. Tussen de vele
(private) keurmerken is het Europees biologisch keurmerk het enige
keurmerk voor duurzame voeding dat wordt gewaarborgd door de
overheid. In ons verantwoordingsonderzoek 2019 bevalen we de Minister
van LNV aan om doelgerichter te sturen op het behoud van het consumentenvertrouwen in het biologisch keurmerk8. We constateerden onder
andere dat de Minister het consumentenvertrouwen niet monitort. In de
ontwerpbegroting 2023 geeft de Minister van LNV met kengetallen de
ontwikkeling weer van het vertrouwen van Nederlandse consumenten in
de veiligheid van voedsel, maar niet over de ontwikkeling van het
consumentenvertrouwen in biologische producten.
In de ontwerpbegroting 2023 staat dat het Ministerie van LNV in 2023 aan
de slag gaat met het nationaal actieplan biologische landbouw en
consumptie. Dit plan wordt naar verwachting van het ministerie in het
najaar van 2022 aan de Tweede Kamer gezonden. Uit de ontwerpbegroting 2023 blijkt niet duidelijk of er middelen zijn gereserveerd voor de
uitvoering van dit actieplan.
4 Instelling Transitiefonds – budgetrecht parlement
In de ontwerpbegroting 2023 wordt aangekondigd dat voor het Transitiefonds landelijk gebied en natuur een Instellingswet wordt ingediend,
opdat het fonds per 1 januari 2024 operationeel is. Wij hebben met
instemming kennisgenomen van het besluit over een aparte instellingswet voor het transitiefonds. Daarmee krijgt dit fonds een wettelijke
basis zoals bedoeld in artikel 2.11 van de CW 2016. Een aparte instellingswet biedt de ruimte om een aantal zaken, waaronder de fondsdoelstellingen en een evaluatieverplichting wettelijk, en dus structureel te
waarborgen. De doelstellingen van het fonds bepalen waaraan het geld
kan worden uitgegeven (de allocatie van de middelen). Het parlement kan
als medewetgever in het wetgevingsproces besluiten over vormgeving en
doelstellingen van het fonds.
In de conceptmemorie van toelichting (consultatieversie) van het fonds
staat dat tegelijk met de ontwerpbegroting van het transitiefonds het
meerjarenprogramma wordt aangeboden aan het parlement, dat daarmee
ook in de gelegenheid zou worden gesteld om de uitgaven van het fonds
(bij) te sturen en het budgetrecht uit te oefenen. Het opstellen van een
meerjarenprogramma kan volgens ons veel mogelijkheden bieden om het
parlement inzicht te geven, mits op landelijk niveau inzicht wordt gegeven
in concrete doelstellingen en indicatoren en de manier waarop deze zijn
gekoppeld aan begrotingsmiddelen. Wij merken echter op dat het
meerjarenprogramma de (toelichting in de) begroting niet kan vervangen.
Het betreft namelijk een zogenaamd «extracomptabel document» waarop
de Rijksbegrotingsvoorschriften niet van toepassing zijn. De bruikbaarheid
van het meerjarenprogramma voor de ondersteuning van het budgetrecht
is afhankelijk van de kwaliteit en relevantie van de inhoud ervan. Het helpt
dan als de structuur van het meerjarenprogramma herkenbaar terugkomt
in de begroting en de memorie van toelichting van het fonds.
We vragen verder aandacht voor de vaststelling van concrete doelen en
indicatoren en (tijdige) monitoring en evaluatie van doelmatigheid en
doeltreffendheid van het fonds.
De fondsbeheerder is verantwoordelijk voor het begrotingsbeheer van het
fonds. Volgens artikel 4.1 van de Comptabiliteitswet is de fondsbeheerder
8

Algemene Rekenkamer (2020): Resultaten verantwoordingsonderzoek 2019 Ministerie van
Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (XIV). Den Haag: Bijlage bij Kamerstuk 35 470 XIV, nr. 2.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 200 XIV, nr. 4

4

primair verantwoordelijkheid voor het onderzoeken van doeltreffendheid
en doelmatigheid van beleid.
We merken op dat in het geval de Minister voor Natuur en Stikstof als
enige fondsbeheerder wordt aangewezen er een spanningsveld zou
kunnen ontstaan tussen de ministeriële verantwoordelijkheden van de
Minister voor Natuur en Stikstof en die van de Minister van Landbouw,
Natuur en Voedselkwaliteit. De Minister van LNV is namelijk verantwoordelijk voor het dagelijkse begrotingsbeheer en de daartoe gevoerde
administraties. We adviseren u om er alert op te zijn dat er goede
afspraken worden gemaakt tussen de beide Ministers over de ondersteuning die nodig is voor het beheer van het Transitiefonds.
Meerjarenramingen
In ons rapport Ruimte in de ramingen? Meerjarenramingen onderzocht
(Bijlage bij Kamerstuk 31 865, nr. 192) van 22 juni 2021 concludeerden wij
dat veronderstellingen en gegevens onder uitgavenramingen in begrotingen soms onjuist en gedateerd zijn. Het parlement mist informatie om
de onderbouwing en de kwaliteit van meerjarenramingen in de begrotingen goed te kunnen beoordelen. Het gevolg is dat het voor het
parlement lastig is om met een Minister het debat aan te gaan over de
vraag of er voldoende geld wordt uitgetrokken voor bepaalde publieke
taken en beleidsambities. Daarom hebben wij een interactief hulpmiddel
ontwikkeld dat uw Kamer kan helpen om de juiste vragen hierover aan de
Minister te stellen.
Nog te publiceren onderzoek van de Algemene Rekenkamer
Tot de publicatie van ons verantwoordingsonderzoek over 2022 op 17 mei
2023 verwachten we op het terrein van de Minister van LNV nog de
volgende onderzoeken te publiceren:
• Toegevoegde waarde van EU-subsidies (publicatie verwacht in oktober
2022);
• Duurzaam bosbeheer (publicatie verwacht in december 2022);
• Uitvoering EU-regelgeving in Nederland (publicatie verwacht in
februari 2023).
Wij vertrouwen erop dat deze begrotingsbrief behulpzaam is bij de
begrotingsbehandeling in uw Kamer.
Algemene Rekenkamer,
President,
Visser
Secretaris,
Van der Werf

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 200 XIV, nr. 4

5