ONDERZOEK DOORLOOPTIJDEN IND
DEFINITIEVE RAPPORTAGE
SPOOR 4, ALGEMENE EN VERLENGDE ASIELPROCEDURE

OPDRACHTGEVER
KENMERK
AUTEUR(S)
DATUM
VERSIE

Ministerie van Justitie en Veiligheid
001946
Barend Huitink, Jeroen van Alphen, Tehseen Khandwalla en Frederik Pluut
21 februari 2020
Definitief

INHOUDSOPGAVE

Inhoudsopgave
1

2

3

Voorwoord

6

Inleiding en vraagstelling

7

1.1

Achtergrond en aanleiding

7

1.2

Vraagstelling en scope van het onderzoek

8

1.3

Leeswijzer

9

Context en aanpak onderzoek

10

2.1

Inleiding

10

2.2

Context van het onderzoek

10

2.3

Beschrijving uitvoeringsprocessen asielprocedure op hoofdlijnen

11

2.3.1

Het aanmeldproces

11

2.3.2

De Algemene Asielprocedure (AA)

11

2.3.3

De Verlengde Asielprocedure (VA)

12

2.4

Beschrijving interne wijze van sturing

13

2.4.1

Sturing op de behandeling van asielaanvragen

13

2.4.2

Tactische sturing op uitvoering projecten, pilots en verbetermaatregelen

13

2.5

Aanpak

14

2.5.1

Opmerkingen over de scope van het onderzoek

14

2.5.2

Werkwijze en uitgevoerde activiteiten in het onderzoek

14

Probleemanalyse

17

3.1

Inleiding

17

3.2

Structuur en processen

19

3.2.1

In het asielproces zitten inefficiënties die mogelijk tot VA-zending leiden

19

3.2.2

In het asielproces zitten knelpunten die het first-time-right principe hinderen

20

3.2.3

De wachttijd is lang en wordt niet in positieve zin benut

20

3.2.4

Er wordt in de planning in beperkte mate rekening gehouden met reservecapaciteit

21

INHOUDSOPGAVE

4

3.3

Sturing

21

3.3.1

Operationele sturing schiet op diverse facetten te kort

21

3.3.2

Tactische sturing op projecten, pilots en verbetermaatregelen kan beter

24

3.4

Technologie en informatie

25

3.4.1

Relatief weinig gestructureerde data beschikbaar over de processen en de (kenmerken van) asielaanvragen

25

3.4.2

Rapportages kijken vooral terug, zijn nog niet voorspellend en realtime

26

3.4.3

Veel kennis zit in hoofden, effectmeting van projecten en pilots ontbreekt

27

3.4.4

Verschillende systemen en informatie-overzichten zijn niet aan elkaar gekoppeld en bieden niet de gewenste functionaliteiten

27

3.5

Cultuur en leidinggeven

28

3.5.1

Het is lastig om het gesprek te voeren over kwaliteit, te behalen resultaten en normen

28

3.5.2

De IND staat onder druk en lijkt weinig ‘ruimte’ te hebben of te kunnen creëren voor reflectie, leren en verbeteren

28

3.5.3

Een cultuur van één IND is in beperkte mate aanwezig

28

3.5.4

IND ervaart zichzelf als klantgericht richting opdrachtgever, ketenpartners en klanten

28

3.6

Werk en competenties

29

3.6.1

Grote werkvoorraad heeft implicaties voor de workload en doorlooptijd

29

3.6.2

De juiste mensen worden niet altijd op de juiste plek ingezet

29

3.6.3

Risico op overbelasting, morele fitheid en absorptievermogen van medewerkers

30

3.6.4

Uitvoeringskracht, projectmanagementcapaciteit en -competentie schiet tekort

30

3.7

Doelen en strategie

31

3.7.1

Doorlooptijd kan op gespannen voet staan met andere doelen in de keten

31

3.7.2

Langetermijnvisie IND wordt als thema en verbeterpunt genoemd

31

Validatie prognose werkvoorraad

32

4.1

Inleiding

32

4.2

Validatie noodzakelijkerwijs op hoofdlijnen

32

4.3

Productienormen spoor 4 niet allemaal congruent

32

4.4

Nieuwe capaciteit vertraagd inzetbaar

33

4.5

Asielaanvragen in werkvoorraad worden complexer

34

4.6

Verwachte ontwikkeling van de werkvoorraad spoor 4

35

4.7

Instroom in 2020 blijft groter dan afhandeling

36

4.8

Kanttekening

37

INHOUDSOPGAVE

5

6

Verbetermaatregelen

39

5.1

Inleiding

39

5.2

Verbetermaatregelen die het huidige proces ondersteunen en optimaliseren

40

5.2.1

Operationele sturing verbeteren

40

5.2.2

Kritische behandelcapaciteit zo goed mogelijk benutten in spoor 4

44

5.2.3

Procesregie op compleetheid dossier

44

5.2.4

Inzet en beheer organiseren op de 450-bak

45

5.2.5

Verdeelstation op locatie voor planning én ondersteuning van AA-zaken en VA-zaken

46

5.2.6

Zaken eerder buiten behandeling stellen

47

5.2.7

Reservecapaciteit in de planning organiseren (overflow)

47

5.2.8

Terugdringen overdrachtsmomenten in behandeling AA en VA-zaken

48

5.2.9

Terugdringen overdrachtsmomenten in documentenonderzoek

48

5.2.10

Verbeteren kwaliteit minuut

49

5.2.11

Bewerkingstijden opstellen voor VA

49

5.3

Verbetermaatregelen die het huidige proces veranderen

50

5.3.1

Versterken informatiepositie aan het begin van het proces

51

5.3.2

Verdeelstation op locatie mogelijkheid bieden tot gedifferentieerde procesroutering

51

5.3.3

Procesdifferentiatie AA/AA+/VA

52

5.3.4

Inrichten van gespecialiseerde teams

53

5.4

Maatregelen gericht op situaties van een te hoge werkvoorraad

53

5.4.1

Projectmatige afhandeling werkvoorraad

53

5.4.2

Inrichten tijdelijke ‘crisisorganisatie’ voor snelle capaciteitsvergroting

54

Conclusies en aanbevelingen

56

6.1

Inleiding

56

6.2

Uitdagingen binnen de organisatie van de IND

56

6.2.1

Informatievoorziening is onvolledig en kijkt vooral terug

57

6.2.2

Operationele sturing schiet tekort door gebrek aan informatie, normstelling en het goede gesprek

57

6.2.3

Project- en programmamanagement krijgen onvoldoende aandacht

58

6.3

Maatregelen om de doorlooptijd te verkorten

59

6.4

Aanbevelingen voor vervolg

62

INHOUDSOPGAVE

Bijlage 1: Procesuitwerkingen

64

Bijlage 2: Beschrijving ontvangen dataset

74

Bijlage 3: Betrokkenen onderzoek

78

Voorwoord
Dit rapport heeft als doel om een set aan maatregelen te beschrijven om de

Tegelijkertijd laat dit rapport zien dat er binnen de IND verschillende aandachtspunten

doorlooptijd van de afhandeling van asielaanvragen voor zowel de Algemene

zijn binnen de informatievoorziening, de operationele sturing en de

Asielprocedure (AA) als de Verlengde Asielprocedure (VA) in spoor 4 te verkorten en

programmamanagementcapaciteit en -competentie die nu niet helpend zijn bij het

de huidige interne sturing binnen de IND te verbeteren. Voorliggend rapport geeft

terugdringen van de doorlooptijd van asielaanvragen in spoor 4. Dit zijn verklarende

antwoord op de vraag welke maatregelen de IND in de uitvoeringspraktijk en in de

factoren voor de constatering dat de effecten van de door de IND genomen

wijze van sturing op de korte termijn (2020) en op de middellange termijn (2021 en

maatregelen langer op zich laten wachten dan wenselijk is. Met het verder verbeteren

verder) kan implementeren.

van deze aandachtspunten, draagt de IND bij aan het versnellen van de verkorting
van de doorlooptijden.

Een centrale boodschap van dit rapport is dat de doorlooptijdenproblematiek vele
facetten kent en complex is. Het meest kritisch is een tekort aan capaciteit van

In het rapport laten we zien dat er genoeg aangrijpingspunten zijn voor het verkorten

medewerkers horen en beslissen. De IND ervaart dagelijks de problemen die

van de doorlooptijden door de uitvoering van de asielprocedure en de wijze van

samenhangen met een (te) grote werkvoorraad en lange doorlooptijden. De

sturing binnen de IND te verbeteren. Onze validatie van de prognose van de

doorlooptijdenproblematiek is ook niet met één duidelijke maatregel op korte termijn

werkvoorraad van de IND wijst uit dat deze vanaf augustus 2020 gaat afnemen en de

op te lossen. Het gaat om een combinatie van maatregelen die deels op elkaar

op 1-1-2020 aanwezige voorraad eind december 2020 kan zijn weggewerkt. Per

ingrijpen en verschillende termijnen kennen waarop ze te implementeren zijn en

december 2021 verwachten we, bij een gelijkblijvende instroom, een werkvoorraad

effecten zullen opleveren.

van circa 4.300 aanvragen, wat aansluit bij de prognoses van de IND.

De IND heeft al diverse maatregelen genomen om de doorlooptijd te verkorten of

We willen dit voorwoord gebruiken om alle betrokkenen binnen de IND te danken voor

heeft deze in voorbereiding. We hebben tijdens ons onderzoek ervaren hoezeer deze

hun medewerking aan dit onderzoek. De bereidheid om mee te denken, de flexibiliteit

problematiek leeft binnen de IND, zowel bij het management als bij de medewerkers

om in de krappe onderzoeksperiode deel te nemen aan interviews, procesworkshops

in de uitvoering van spoor 4. Het lijdt wat ons betreft geen twijfel dat het verkorten van

en expertbijeenkomsten en de openheid van medewerkers is erg waardevol

de doorlooptijden hoge prioriteit geniet bij de IND. Aan besef van urgentie is bij de

gebleken. Specifiek willen we onze contactpersonen bij de IND bedanken voor de

IND wat ons betreft geen gebrek. Ook zien we dat de medewerkers horen en

manier waarop ze ons hebben ondersteund in de uitvoering van het onderzoek.

beslissen die dagelijks bezig zijn met de uitvoering van de asielprocedure met grote

Zonder deze ondersteuning was een goede uitvoering van het onderzoek niet

betrokkenheid en verantwoordelijkheid zich uiterst inspannen om snel tot kwalitatief

mogelijk geweest. Verder willen we de Galan Groep bedanken voor de plezierige

hoogwaardige asielbeslissingen te komen.

samenwerking in deze opdracht en de inhoudelijke bijdrage die zij hebben geleverd
aan het onderzoek.

6

1 Inleiding en vraagstelling
minder evident kansrijke aanvragen waardoor de IND langer bezig is met beslissen.
1.1

Achtergrond en aanleiding

Hierdoor beschikt de directie Asiel & Beschermen (hierna: directie A&B) niet over
voldoende beslis- en behandelcapaciteit om de instroom bij te houden. Het gevolg

De Immigratie- en Naturalisatiedienst (hierna: IND) draagt als onderdeel van het

hiervan is een oplopende werkvoorraad en oplopende doorlooptijden.

ministerie van Justitie en Veiligheid (hierna: JenV) zorg voor de uitvoering van het
vreemdelingenbeleid. De IND beoordeelt alle verzoeken van mensen die in Nederland

(Te) lange doorlooptijden zijn problematisch: asielzoekers blijven lang in onzekerheid,

verblijf willen aanvragen of die Nederlander willen worden. De wettelijke termijn voor

het leidt tot een groot beslag op de beschikbare opvangcapaciteit en het kost de IND

de IND om te beslissen op een asielaanvraag bedraagt maximaal zes maanden,

aanzienlijke hoeveelheden geld aan verschuldigde dwangsommen. De IND schat de

startend vanaf de ondertekening van de asielaanvraag. In de huidige situatie beslist

omvang van dit financiële risico in 2019 op circa € 5,5 miljoen. Voor 2020 wordt

de IND voor een steeds groter deel van de asielzaken in spoor 4 buiten de wettelijke

rekening gehouden met een bedrag van € 17 miljoen aan uit te betalen

termijn. De IND wordt hierdoor in toenemende mate geconfronteerd met

dwangsommen.

ingebrekestellingen en dwangsommen door ingediende beroepen bij niet tijdig
beslissen.

Effecten genomen maatregelen laten te lang op zich wachten

Oplopende werkvoorraad en doorlooptijden

In juni 2019 heeft de door de staatssecretaris ingestelde Onderzoekscommissie
‘Langdurig verblijvende vreemdelingen zonder bestendig verblijfsrecht’ (commissie

De overschrijding van de wettelijke termijnen is een gevolg van het oplopen van de

Van Zwol) haar eindrapport gepresenteerd. De commissie stelt in haar rapport, met

doorlooptijden van de algemene asielprocedure (hierna: AA) en de verlengde

betrekking tot de doorlooptijden van de IND, onder andere dat de sleutel ligt bij de

asielprocedure (hierna: VA). In de jaren 2015 en 2016 had de IND te maken met een

uitvoering en dat er tastbaar gestuurd moet worden op snelheid en tijdigheid van

uitzonderlijk hoge instroom. In 2017 heeft bestuurlijke besluitvorming – in een context

norm-, wacht- en doorlooptijden. Door de staatssecretaris van JenV is, mede naar

van brede bezuinigingen binnen de Rijksoverheid en neerwaarts bijgestelde

aanleiding van dit rapport, al een aantal maatregelen genomen of in gang gezet. Deze

instroomprognoses – ertoe geleid dat de IND afscheid heeft genomen van een groot

maatregelen richten zich op vergroting van de capaciteit van de IND, het verbeteren

aantal goed opgeleide medewerkers horen en beslissen. Dit is een bepalend moment

van de (interne) informatievoorziening, het hanteren van een financieringssystematiek

geweest in de doorlooptijdenproblematiek, waar de asielketen vandaag de dag nog

die is gebaseerd op een hogere structurele financiering en het slimmer werken in

steeds de nadelige effecten van ervaart.

verschillende processen in de asielprocedure. De effecten van de genomen
maatregelen laten echter langer op zich wachten dan de staatssecretaris wenselijk

De instroom is sinds 2017 hoger uitgevallen dan geprognotiseerd en de samenstelling

acht. Daarom heeft zij in haar brief aan de Tweede Kamer van 18 november 2019

van de instroom is gewijzigd: minder Syriërs, meer verschillende nationaliteiten en

onderhavig onderzoek aangekondigd naar de uitvoering van de asielprocedure bij de

7

IND, met als doel op korte termijn met voorstellen te komen die moeten leiden tot

De tweede doelstelling van het onderzoek is om voorstellen te doen hoe de huidige

verdere verbeteringen van de uitvoering van de asielprocedure.

interne sturing binnen de IND te verbeteren. Hiermee wordt de operationele sturing op
het primaire uitvoeringsproces van spoor 4 bedoeld en de tactische sturing binnen de

1.2

Vraagstelling en scope van het onderzoek

IND op de uitvoering van projecten, pilots en verbetermaatregelen. Het onderzoek
moet duidelijk maken hoe binnen de IND beslissingen worden genomen op basis van

De commissie Van Zwol stelt in haar rapport dat de sleutel ligt bij de uitvoering en de

de informatievoorziening die voorhanden is, of de IND goed stuurt op de reeds

sturing op norm-, wacht- en doorlooptijden. Door de Directie Regie Migratieketen is

genomen maatregelen om de doorlooptijden op korte termijn te bekorten en of

daarom gevraagd om onderhavig onderzoek te richten op de uitvoeringspraktijk

verbetering van de bestaande monitoring en sturing van de uitvoeringsprocessen kan

(bedrijfsvoering en processen) en de interne sturing binnen de IND om de

bijdragen aan doorlooptijdreductie.

doorlooptijden op korte termijn te bekorten. In ons onderzoek staat daarom de
beantwoording van de volgende onderzoeksvragen centraal:
i.

ii.

Het onderzoek richt zich uitsluitend op de AA en de VA in spoor 4 en daarmee niet op

Welke maatregelen in de uitvoeringspraktijk dragen bij aan verdere bekorting

de gehele asielprocedure. Er is echter wel samenhang tussen spoor 4 en de andere

van de doorlooptijden van de AA en VA in spoor 4? Welke maatregelen

twee actieve sporen. Capaciteit die wordt ingezet voor sporen 1 en 2 is immers niet

daarvan zijn mogelijk op de korte termijn (2020) en welke op de middellange

beschikbaar voor spoor 4. Ook is er samenhang met de ketenpartners aan de

termijn (2021 en verder)?

voorkant (COA) en de achterkant (DT&V) en andere partijen zoals Raad voor de

Is er goede en voldoende sturing binnen de IND om de doorlooptijden in de

Rechtsbijstand, de advocatuur en Vluchtelingenwerk Nederland. Gevraagd is echter

asielprocedure van spoor 4 op korte termijn te bekorten?

het onderzoek specifiek te richten op de IND. De voorgestelde maatregelen mogen

iii. Levert de huidige interne sturing op de reeds genomen maatregelen een
voldoende bijdrage aan het verkorten van de doorlooptijden?
iv. Welke wijzigingen bij de interne sturing zijn noodzakelijk om een bijdrage te

niet leiden tot verlenging van de doorlooptijden in spoor 1 en 2. Verder is gevraagd de
focus van het onderzoek niet te leggen op de aanscherping van beleid en
regelgeving.

leveren aan een verkorting van de doorlooptijden?
De reikwijdte van het onderzoek omvat de uitvoeringsprocessen en de sturing op de
De eerste doelstelling van het onderzoek is om maatregelen te formuleren voor de

afhandeling van asielaanvragen in spoor 4 en de daarbij gebruikte systemen en

IND om de doorlooptijd van de afhandeling van asielaanvragen in spoor 4 te

hulpmiddelen. De scope beperkt zich dus niet alleen tot de uitvoering van de

bekorten, voor zowel de AA als de VA. De geformuleerde maatregelen moeten

asielprocedure, maar behelst ook de ondersteunende processen zoals HR, IT en

aanvullend zijn op de al door de staatssecretaris aangekondigde maatregelen in haar

financiën. De sturing vanuit het departement vormt geen onderdeel van het

brief aan de Tweede Kamer van 18 november 2019. De focus ligt hierbij op nieuwe

onderzoek. Het functioneren van het sturingsmodel tussen het departement en de

maatregelen waar de IND nog niet aan heeft gedacht. De voorgestelde maatregelen

IND met daarin de rollen van eigenaar, opdrachtgever en opdrachtnemer is niet

moeten onderscheiden worden naar maatregelen die op korte termijn in 2020 zijn te

onderzocht.

realiseren en maatregelen die in de jaren daarna mogelijk zijn. De focus van de voor
te stellen maatregelen ligt op de korte termijn.

8

1.3

Leeswijzer

termijn (in 2020) resultaat opleveren en maatregelen die pas later tot resultaat leiden
(vanaf 2021). Hierbij geven we een advies over de prioritering van maatregelen en

In hoofdstuk 2 staan we stil bij de context van het onderzoek. We geven een feitelijke

beschrijven we een programmaorganisatie die de maatregelen gefaseerd kan

beschrijving van de huidige opzet en uitvoering van de asielprocedure in spoor 4.

invoeren met een minimale belasting op de uitvoerende medewerkers in spoor 4.

Daarnaast staan we stil bij de in dit onderzoek gehanteerde aanpak en werkwijze.
Samen vormt dat het referentiekader voor de bevindingen in de rest van dit rapport.

Bijlage 1 bevat de uitwerkingen van de processchema’s van het aanmeldproces, de
AA-procedure en de VA-procedure zoals opgesteld tijdens procesworkshops met

In hoofdstuk 3 staat de probleemanalyse centraal. In dit hoofdstuk hebben we alle

medewerkers van de IND. In bijlage 2 geven we een beschrijving van de dataset die

informatie die is verzameld in het onderzoek geordend aan de hand van zes

we van de IND hebben ontvangen en delen we de belangrijkste inzichten uit de data-

organisatiegebieden. Per organisatiegebied brengen we in beeld wat er speelt om

analyse die wij als referentie hebben gebruikt voor ons onderzoek. Bijlage 3 bevat

daarmee de doorlooptijdenproblematiek beter te begrijpen en een perspectief te

een tabel met daarin de betrokkenen bij het onderzoek vanuit de IND, het ministerie

schetsen op ‘waarom het gaat zoals het gaat bij de IND’.

van JenV en de ketenpartners.

In hoofdstuk 4 beschrijven we de uitkomsten van onze validatie van de prognose van
de werkvoorraad. Hierin staan we stil bij de verwachte ontwikkeling van de
werkvoorraad uitgaande van prognoses van de IND omtrent de beschikbare capaciteit
aan medewerkers horen en beslissen (inclusief de beoogde groei als gevolg van
grootschalige werving) en de gemiddelde productiviteit van deze medewerkers.

In hoofdstuk 5 hebben we maatregelen geformuleerd om de doorlooptijd in spoor 4 te
verkorten. Om structuur aan te brengen, hebben we de maatregelen geordend in drie
categorieën: (1) verbetermaatregelen die het huidige proces ondersteunen en
optimaliseren, (2) verbetermaatregelen die het huidige proces veranderen en (3)
maatregelen die specifiek gericht zijn op situaties van een (te) hoge werkvoorraad.
We geven per maatregel een inschatting van de verwachte impact op doorlooptijden
en de verwachte termijn waarop effecten te zien zullen zijn. Deze inschattingen zijn
gemaakt in samenspraak met een expertgroep bestaande uit medewerkers van de
IND en ketenpartners.

In hoofdstuk 6 presenteren we onze conclusies en aanbevelingen en beantwoorden
we de onderzoeksvragen. We beschrijven drie belangrijke aandachtspunten die naar
voren komen in het onderzoek en zetten de maatregelen op een rij die op korte

9

2 Context en aanpak onderzoek
in haar opdrachtbrief voor 2020 voor de IND als doel gesteld om in te lopen op de
2.1

Inleiding

voorraden, uiterlijk in 2021 ten minste 90% van de zaken binnen de wettelijke termijn
af te doen, aanvragen van overlast gevende asielzoekers versneld af te handelen

Voor een goed begrip van de inhoud van deze rapportage is inzicht in de context van

(veelal asielzaken in spoor 1 en spoor 2) en alle zaken van Syriërs die in het bezit zijn

het onderzoek helpend. In dit hoofdstuk beschrijven we eerst de (politieke) context

van een asielvergunning voor bepaalde tijd te heroverwegen.

van het onderzoek en de plek die de IND inneemt in de asielketen. Vervolgens geven
we een feitelijke beschrijving van de uitvoeringsprocessen binnen de asielprocedure

Uit het bovenstaande blijkt dat doorlooptijd niet het enige aspect is waar de IND op

en de interne wijze van sturing binnen de IND op zowel de behandeling van

wordt beoordeeld. Aspecten als veiligheid (screening), zorgvuldigheid,

asielaanvragen als de huidige set aan maatregelen om de doorlooptijden te verkorten.

kostenbeheersing en maatschappelijk draagvlak spelen ook een rol. Daarnaast

Tot slot beschrijven we de aanpak en de werkwijze die we in het onderzoek hebben

spelen er breder in de keten andere, eveneens belangrijke doelstellingen zoals het

gevolgd. Hierbij maken we een aantal noties die voor de lezer van belang zijn om de

bieden van passende huisvesting aan asielzoekers door het COA en de veiligheid

resultaten te interpreteren.

binnen deze voorzieningen. De IND ervaart dat doelstellingen in de keten soms lastig
verenigbaar zijn.

2.2

Context van het onderzoek
Een andere belangrijke factor voor de IND is wetgeving en jurisprudentie. Nieuwe EUMigratie is een complex fenomeen dat zich lastig laat voorspellen. Mensen vluchten

richtlijnen leiden bijvoorbeeld tot hogere eisen aan de motivering van een beslissing

en vragen asiel aan om een veelheid aan redenen. In 2015 is het aantal asielzoekers

en extra vragen aan de asielzoeker, waardoor de asielprocedure de laatste jaren

in Nederland flink gestegen met in de drukste maand (oktober 2015) circa 10.000

uitgebreider en complexer is geworden. Voorgenomen veranderingen in de

asielaanvragen. Niet alleen de omvang van de instroom fluctueert sterk, maar ook de

Rechtsbijstand hebben eveneens impact op de IND.

samenstelling ervan. Denk bijvoorbeeld aan de recente toename van lhbti- en
bekeerlingzaken. Dit heeft effecten op het inwilligingspercentage en op de

Verder is het relevant om het onderzoek te plaatsen in de context van het Programma

bewerkingstijden per asielzaak.

Flexibilisering Asielketen. In dit programma werken alle organisaties in de asielketen
samen aan een flexibeler en effectiever asielsysteem. De staatssecretaris heeft

Niet alleen maatschappelijke krachten vormen de IND, maar ook politieke krachten.
Immigratie is in de loop der jaren steeds hoger op de politieke agenda gekomen.
Opeenvolgende kabinetten werken hard aan het verkorten van de procedures, het
verkorten van doorlooptijden en het tegengaan van ‘stapelen’ van procedures. De IND
ontvangt naar eigen zeggen relatief vaak nieuwe opdrachten van het ministerie van
JenV vanuit haar rol als opdrachtgever en eigenaar. Zo heeft het ministerie van JenV

10

recent aan de Kamer1 een toekomstbeeld geschetst waarin asielzoekers zo snel

Een asielaanvraag wordt behandeld in spoor 4 wanneer deze niet in een van de

mogelijk duidelijkheid krijgen over de kansrijkheid van hun asielverzoek, het

andere behandeltrajecten afgedaan kan worden. Er zijn verschillende varianten,

asielproces is ingericht om veranderingen in volume en samenstelling van de

mede afhankelijk van de vraag of er al eerder een asielprocedure is doorlopen,

instroom snel te kunnen verwerken en de asielketen nauw samenwerkt met

namelijk (1) eerste aanvragen, (2) tweede of volgende asielaanvragen (HASA) en (3)

gemeenten en andere partners. In de maatregelen die we formuleren in ons

hervestiging van uitgenodigde vluchtelingen. Spoor 4 wordt gezien als de

onderzoek leggen we waar nodig de verbinding met dit programma.

standaardprocedure en de procedures in de overige sporen vormen hierop de
afwijkingen. De standaardprocedure in spoor 4 wordt hieronder op hoofdlijnen

2.3

Beschrijving uitvoeringsprocessen asielprocedure op hoofdlijnen

De IND hanteert voor de behandeling van asielaanvragen een 4-sporenbeleid. De

toegelicht.

2.3.1

Het aanmeldproces

sporen betreffen verschillende behandeltrajecten die een asielaanvraag binnen de

De asielprocedure start met de aankomst van de asielzoeker bij een Centrale

IND kan doorlopen. Op dit moment kent de IND drie actieve asielsporen:

opvanglocatie (COL). Vervolgens start de aanmeldprocedure die drie dagen duurt.

a.

Spoor 1: Hieronder vallen asielaanvragen die een ander Europees land moet

Het doel van deze procedure is het identificeren en registreren van de asielzoeker. De

behandelen. Bijvoorbeeld omdat iemand eerder asiel heeft aangevraagd in dat

eerste drie dagen van de aanmeldprocedure staan in het teken van de initiële

land. Deze asielzoekers maken weinig kans op asiel in Nederland;

registratie, vaststellen van de identiteit van de asielzoeker, een medische controle

Spoor 2: Hieronder vallen asielzoekers die komen uit veilige landen van

(TBC) en het aanmeldgehoor. Daarop volgt de rust en voorbereidingstijd (RVT) voor

herkomst of asielzoekers die al internationale bescherming hebben gekregen

een periode van minimaal zes dagen. De asielzoeker verblijft tijdens de RVT op een

in een ander Europees land. Deze asielzoekers maken weinig kans op asiel;

Pre-proces opvanglocatie (pre-POL). In de RVT bereidt Vluchtelingenwerk Nederland

Spoor 4: Dit is de achtdaagse AA. Hieronder vallen asielzoekers die een

de asielzoeker voor op de asielprocedure en krijgt de asielzoeker een advocaat

grotere kans maken op toelating in Nederland. Indien er meer tijd nodig is om

aangewezen.

b.

c.

zorgvuldig een beslissing te nemen, behandelt de IND de asielaanvraag
verder in de VA.

2.3.2

De Algemene Asielprocedure (AA)
Na de RVT begint de Algemene Asielprocedure (AA), zie Figuur 1. De verblijfplaats

Spoor 3 (evidente inwilligingen) is op dit moment niet actief. De opdrachtgever heeft

van de asielzoeker gedurende de AA is een proces opvanglocatie (POL). De AA vindt

ons gevraagd ons onderzoek te beperken tot de asielaanvragen in spoor 4 en dus

plaats volgens een vast stramien van 8 dagen. Op dag 1 vindt het eerste gehoor of

sporen 1 en 2 buiten beschouwing te laten. Om die reden gaan wij niet nader in op de

een verificatie eerste gehoor (indien er in het aanmeldproces een uitgebreid

opzet van spoor 1 en spoor 2.

aanmeldgehoor heeft plaatsgevonden). Tijdens dit gehoor wordt er gevraagd in
hoeverre er aanvullende informatie beschikbaar is ten opzichte van het
aanmeldgehoor. Op dag 2 bespreekt de klant (de IND noemt asielzoekers intern

1

Bron: Kamerbrief Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid Voortgang Programma

Flexibilisering Asielketen d.d. 15 november 2019, kenmerk 2750970

11

‘klant’) het rapport van het eerste gehoor met zijn of haar gemachtigde en dient op

2.3.3

De Verlengde Asielprocedure (VA)

dezelfde dag correcties en aanvullingen in. Daarnaast bereidt de gemachtigde samen

Indien het door omstandigheden niet mogelijk is om een asielprocedure in de 8-

met de asielzieker het nader gehoor voor. Op dag 3 vindt vervolgens het nader

daagse AA-procedure te behandelen, wordt de behandeling vervolgd in VA. Hierbij

gehoor plaats. Tijdens dit gehoor wordt de asielzoeker uitgebreid gehoord en wordt

verblijft de asielzoeker in een Asielzoekerscentrum (AZC), zie Figuur 2. Op elk

onder andere naar het asielmotief gevraagd. Op dag 4 hebben de asielzoeker en

moment in de AA kan de zaak tot een VA-zending leiden. In de VA-procedure kan

gemachtigde de gelegenheid om correcties en aanvullingen te geven op het

nader onderzoek worden verricht en de te doorlopen processtappen lijken op de AA

uitgewerkt gehoor. Op dag 5 vindt de beoordeling plaats vanuit de IND. Dat kan zijn

procedure. De beslistermijn op een asielaanvraag (AA en VA samen) is 6 maanden

een voornemen tot inwilliging, een voornemen tot afwijzen of een doorverwijzing naar

vanaf het moment van aanvraag in de aanmeldfase, waarbij er op grond van

een Verlengde Asielprocedure (VA). Op dag 6 hebben de asielzoeker en

wettelijke bepalingen verschillende mogelijkheden bestaan om deze te verlengen.

gemachtigde de gelegenheid om namens de asielzoeker een zienswijze aan te
leveren. Dag 7 staat vervolgens in het teken van de definitieve beoordeling en op dag
8 reikt de IND de beslissing uit aan de asielzoeker.

Figuur 1. De processtappen binnen de Algemene Asielprocedure (AA)

Figuur 2. De processtappen binnen de Verlengde Asielprocedure (VA)

12

2.4

Beschrijving interne wijze van sturing

huisvestingsoverwegingen) en de IND (vanuit de gewenste samenstelling van de
instroom, planningsoverwegingen en doorlooptijd) in gezamenlijk overleg welke

2.4.1

Sturing op de behandeling van asielaanvragen

klanten op welke locatie instromen. Het COA en de IND sturen gezamenlijk op een
passende verdeling van de instroom per locatie. Kanttekening hierbij is dat het COA,

In de sturing op de behandeling van asielaanvragen vormt het productieplan een

door knelpunten in de beschikbaarheid van huisvesting (volle POL’s), niet altijd in

belangrijke basis. Op basis van de opdrachtbrief vanuit het ministerie van JenV stelt

staat is om op korte termijn (1 à 2 weken) te voldoen aan verzoeken vanuit de IND om

de IND per kwartaal dit productieplan op. De IND vertaalt het productieplan naar

bepaalde klanten in te laten stromen op een locatie. De invloed van de IND op haar

locaties middels het zogenaamde OBEYA-format. Hierbij heeft het

instroom wordt daarmee in de praktijk beperkt.

productieregieteam, als onderdeel van de staf van de directie A&B, een
ondersteunende rol door te helpen bij het opstellen van de productieplannen en

2.4.2

Tactische sturing op uitvoering projecten, pilots en verbetermaatregelen

OBEYA-formats. Het OBEYA-format betreft een Excel-overzicht met daarin
sturingsinformatie op tactisch niveau bestaande uit informatie per locatie over de

Om de werkvoorraad te beheersen en de doorlooptijden te verkorten, heeft de IND

verwachte instroom, daadwerkelijke instroom, realisatie en voorraad per spoor en

een aantal onderzoeken en verbetertrajecten in gang gezet en een aantal

andere werksoorten zoals herhaalde asielaanvragen (HASA), zijinstroom en nareis.

maatregelen geformuleerd. Er bestaat binnen de IND een overzicht van 40

Het OBEYA-format bevat (nog) geen informatie op het niveau van de teams binnen

maatregelen om doorlooptijden te verkorten en snelle doorstroom in het proces te

een locatie. Het OBEYA-format wordt komende maanden hierop aangepast mede op

bevorderen. De 40 maatregelen zijn thematisch gecategoriseerd op (1) mogelijke

basis van de stappen die de IND nu zet om per locatie met teamdoelstellingen te

beleidsmatige aanpassingen (die deels nog nader onderzoek en politieke

gaan werken.

besluitvorming vergen), (2) maatregelen rondom capaciteit en (3) maatregelen
rondom slimmer werken. Een deel van de maatregelen ligt bij de directie Strategie en

De MT-leden van de directie A&B vervullen hun verantwoordelijkheid voor de

Uitvoeringsadvies (de maatregelen op het gebied van beleid) en een deel van de

tactische sturing op de behandeling van asielaanvragen door aan de hand van het

maatregelen ligt bij de directie A&B. De lijst bestaat uit maatregelen in verschillende

OBEYA-format tweewekelijks te bespreken wat de resultaten van de locaties zijn. De

fasen van ontwikkeling, toepasbaarheid en prioritering.

tactisch manager die de locatie aanstuurt bespreekt vervolgens de resultaten ook met
de operationeel managers die de resultaten vervolgens bespreken met hun teams.

De verantwoordelijkheid voor de uitvoering van de maatregelen is binnen de directie
A&B voor het grootste gedeelte lokaal bij medewerkers en managers belegd. De lijst

In het tweewekelijks Productie Overleg Asiel (POA), waarin de operationeel managers

met 40 maatregelen wordt op dit moment doorgaand gemonitord door één

van de locaties samen met het COA zitting nemen, wordt de instroom per locatie

medewerker binnen de IND met als opdracht om de uitvoering van maatregelen

besproken. Het uitgangspunt voor de instroom is het principe first-in-first-out (FIFO),

blijvend te monitoren en aan te jagen. De lijst met maatregelen is in portefeuille

maar in het POA is er ruimte om uitzonderingen daarop te bespreken. Het COA

belegd bij één van de MT-leden van de directie A&B en er is een stuurgroep

plaatst op basis van de samen met de IND vastgestelde normen (die iets zeggen over

bestaande uit de directies A&B, Juridische Zaken en SUA.

de samenstelling en grootte van de instroom) klanten in een POL en biedt zo klanten
aan bij de decentrale planning van de locatie. Daarmee bepalen het COA (vanuit

13

2.5

Aanpak

2.5.1

Opmerkingen over de scope van het onderzoek

Het onderzoek en de rapportage zijn binnen zeven weken – 2 januari 2020 tot en met

De scope van het onderzoek is beperkt tot de AA en VA in spoor 4 en gericht op het

14 februari 2020 – uitgevoerd en opgeleverd. Het onderzoek heeft daarmee een

functioneren van de IND. Hierbij is gevraagd de focus te leggen op het formuleren van

beperkte doorlooptijd gekend. In deze onderzoeksperiode hebben we via twee

verbetermaatregelen in de uitvoeringsprocessen en de interne sturing binnen de IND

werkstromen het onderzoek uitgevoerd. Figuur 3 vat onze aanpak samen:

en niet op het aanscherpen van beleid en regelgeving.

De scope en de beperkte onderzoeksperiode zijn bepalend geweest voor de
reikwijdte en diepgang van het onderzoek. Wij zijn ons er terdege van bewust dat de
IND niet op zichzelf staat en dat het functioneren van de IND impact heeft op
ketenpartners als COA en DT&V. Sommige van de maatregelen die we formuleren
om de doorlooptijden te verkorten, hebben effecten op ketenpartners. Hoewel COA
en DT&V via de klankbordgroep in het onderzoek betrokken zijn, is het betrekken van
deze ketenpartners bij het nader prioriteren van verbetermaatregelen zinvol. Hier
staan we in hoofdstuk 6 verder bij stil.

Verder hebben we in het onderzoek geconstateerd dat aanpassingen in beleid en
regelgeving soms nodig zijn om verbetermaatregelen die het asielproces kunnen
versnellen te realiseren. Dit speelt bijvoorbeeld bij maatregelen die het asielproces
veranderen, bijvoorbeeld door procesdifferentiatie met een flexibele AA en afschaffen
van het eerste gehoor. Daar waar (aanpassing van) beleid en regelgeving relevant is,
hebben we dit als aandachtspunt benoemd bij de maatregelen.

2.5.2

Werkwijze en uitgevoerde activiteiten in het onderzoek

Bij de start van het onderzoek hebben we een documentenanalyse uitgevoerd. De
IND heeft ons voorzien van een uitgebreide set van documenten variërend van
procesbeschrijvingen, O&F-rapporten, jaarplannen, rapportages over
instroom/doorstroom/uitstroom tot programma- en projectplannen en interne en
externe rapportages over de IND. Deze uitgebreide set van documenten heeft samen
met een werkbezoek aan het aanmeldcentrum in Ter Apel voor ons een belangrijke
Figuur 3. Aanpak onderzoek

kennisbasis gelegd voor het onderzoek.

14

In de opstartfase hebben we met de IND en onze opdrachtgever JenV afspraken

Binnen werkstroom 2 hebben we onderzocht welke kenmerken van zaken of

gemaakt over de organisatie van het project en de voortgangsgesprekken. Wekelijks

personen de IND registreert, in welke fase deze registratie plaatsvindt en in hoeverre

hebben we met zowel de IND als JenV afzonderlijk overleg gehad om de voortgang

deze informatie wordt ontsloten in een datawarehouse omgeving. In samenspraak

van het onderzoek te bespreken. Daarnaast hebben we tweemaal overlegd met een

met medewerkers van de IND is de beschikbare informatie geïnventariseerd en

klankbordgroep (zie bijlage 3 voor de samenstelling van de klankbordgroep); in de

vervolgens geanonimiseerd aan ons beschikbaar gesteld in de vorm van een dataset.

beginfase van het project om mede richting te geven aan het onderzoek en in de

De dataset omvat de instroom, uitstroom en werkvoorraad in spoor 4 voor de jaren

eindfase van het project om de resultaten te voorzien van feedback.

2018 en 2019.

Na de opstartfase zijn we parallel aan de slag gegaan met de twee werkstromen.

Met behulp van de dataset zijn beschrijvende statistieken opgesteld die een beeld

Binnen werkstroom 1 hebben we ten eerste de uitvoeringsprocessen van het

geven van de ontwikkeling van de instroom, uitstroom, werkvoorraad en

aanmeldproces, de AA-procedure en de VA-procedure in kaart gebracht. Dit hebben

doorlooptijden in de periode 2018-2019. Deze informatie heeft gediend als

we gedaan in procesworkshops met de medewerkers die direct bij de uitvoering

referentiekader voor de onderzoekers en is samen met de data-definities verwerkt in

betrokken zijn. Zij weten als geen ander tegen welke problemen zij aanlopen, wat

bijlage 2. In vervolg op de beschrijvende statistieken hebben we met behulp van

werkt, wat hindert en welke maatregelen hen gaan helpen. We hebben samen met de

regressieanalyse onderzocht in hoeverre specifieke kenmerken van zaken, zoals

IND de volgende activiteiten uitgevoerd:

nationaliteit, leeftijd en geslacht, voorspellend zijn voor de doorlooptijd van een

i.

ii.

Toetsen van concept processchema’s - opgesteld op basis van reeds

asielaanvraag. De focus lag op informatie die de IND direct bij de start van het

beschikbare documentatie bij de IND - in een sessie met 4 operationeel

asielproces registreert, bijvoorbeeld tijdens het aanmeldgehoor. Wanneer die

managers binnen de IND;

informatie voorspellend is voor de doorlooptijd van een asielaanvraag, kan deze

Uitvoeren van 4 procesworkshops met medewerkers horen en beslissen om

kennis worden benut om zaken te differentiëren (bijvoorbeeld naar verwachte

de uitvoeringsprocessen in kaart te brengen, bewerkingstijden en

bewerkelijkheid of complexiteit) en te routeren naar een passend vervolg.

doorlooptijden te berekenen, overdrachtsmomenten te beschrijven,
knelpunten in de uitvoering te benoemen en gezamenlijk verbetermaatregelen

De resultaten van beide werkstromen hebben de basis gevormd voor onze analyse

te formuleren om die knelpunten te adresseren.

van de mogelijkheden om de doorlooptijden te verkorten. Alvorens we deze
maatregelen hebben geformuleerd, hebben we eerst de grote hoeveelheid

Binnen werkstroom 1 hebben we ten tweede de interne sturing geanalyseerd. Hiertoe

verzamelde informatie geordend aan de hand van een organisatiemodel met zes

hebben we drie interviews uitgevoerd en een uitgebreide analyse gedaan van

organisatiegebieden (zie Figuur 4). Het resultaat hiervan is een probleemanalyse die

relevante documentatie binnen de IND. Als bijzonder aandachtspunt hebben we in

zowel de harde (processen, organisatiestructuur, systemen) als de meer zachte

aparte interviews stil gestaan bij de mate waarin reeds ingezette maatregelen de

(cultuuraspecten, gedrag) aspecten raakt.

gewenste effecten sorteren en welke rol ondersteunende diensten zoals
bedrijfsvoering en HR (kunnen) spelen in de doorlooptijdreductie. Bijlage 3 bevat een

De probleemanalyse vormt de basis voor de geformuleerde maatregelen. Deze

overzicht naar functie van de medewerkers die we in het kader van het onderzoek

maatregelen hebben we bij medewerkers van de IND en ketenpartners (COA en

hebben gesproken.

DT&V) getoetst in twee expertsessies. Het doel van de expertsessies was om de

15

geformuleerde maatregelen te verdiepen, te toetsen en te prioriteren. Dit om
uiteindelijk te komen tot concrete maatregelen die op de korte (2020) en middellange
termijn (2021 en verder) bijdragen aan verdere verkorting aan doorlooptijden en die
gedragen zijn door de IND én ketenpartners. Samen met de deelnemers van de
expertsessies hebben we per maatregel de haalbaarheid en wenselijkheid besproken,
de impact op doorlooptijden en termijn waarop effecten te zien zijn bepaald, de
samenhang met bestaande maatregelen beschreven en de aandachtspunten voor
implementatie vastgesteld.

De expertsessies hebben een belangrijke rol gespeeld in onze werkwijze. Het
betrekken van de medewerkers en managers van de IND en ketenpartners is volgens
ons een belangrijke voorwaarde voor een succesvolle implementatie van de
geformuleerde maatregelen. Deze werkwijze vergroot niet alleen de kans dat de
geformuleerde maatregelen recht doen aan de uitvoeringspraktijk, maar zorgt er ook
voor dat de maatregelen gedragen worden door de IND.

Op basis van de uitkomsten van de expertsessies is een conceptrapportage
opgesteld. Deze is op dinsdag 11 februari gedeeld met de IND en de leden van de
klankbordgroep. De conceptrapportage hebben we op donderdag 13 februari
besproken met de klankbordgroep, met ons aanspreekpunt binnen de IND en met
onze opdrachtgever. De feedback hebben we verwerkt in een definitieve rapportage
die op vrijdag 14 februari 2020 is aangeboden aan onze opdrachtgever, die deze
rapportage direct heeft doorgestuurd aan de IND.

16

3 Probleemanalyse
3.1

Inleiding

In de diverse interviews, workshops en documenten hebben we een grote
hoeveelheid informatie verzameld die relevant is voor de vraagstelling van dit
onderzoek. Om die informatie overzichtelijk te presenteren hanteren we een
organisatiemodel met zes organisatiegebieden (Figuur 4). De focus van ons
onderzoek ligt op de organisatiegebieden ‘structuur en processen’ en ‘sturing’, maar
ook op de andere organisatiegebieden hebben we aspecten geconstateerd die een
relatie hebben met de doorlooptijdenproblematiek binnen de IND. Goed in beeld
brengen wat er op de verschillende organisatiegebieden speelt, helpt om de
doorlooptijdenproblematiek te begrijpen en een perspectief te schetsen op ‘waarom
het gaat zoals het gaat bij de IND’. Hiermee leggen we de basis voor het
inventariseren van maatregelen die de doorlooptijd kunnen verkorten, zoals
gepresenteerd in hoofdstuk 5.

Per organisatiegebied zijn de belangrijkste bevindingen samengevat in Figuur 4 op de
volgende pagina. Daarbij is het geenszins de bedoeling geweest om ieder
organisatiegebied afzonderlijk te evalueren, maar enkel om de aandachtspunten
vanuit doorlooptijd geordend te benoemen. Gegeven de bestaande problemen met
doorlooptijden en de specifiek hierop gerichte vraagstelling ontstaat mogelijk
onbedoeld een ‘problem bias’. De bevindingen moeten daarom worden gelezen in het
licht van de doorlooptijdenproblematiek en niet als een algemene evaluatie van de
IND of van spoor 4.

Ieder van de organisatiegebieden en de daarin benoemde bevindingen wordt in het

Figuur 4. Organisatiemodel als variant op de Leidse octaëder

vervolg van dit hoofdstuk nader toegelicht.

17

Figuur 5. Belangrijkste bevindingen probleemanalyse geclusterd naar zes organisatiegebieden

18

3.2

Structuur en processen

sticks of telefoons geldt dat de medewerkers horen en beslissen deze niet
tijdens het gehoor kunnen uitlezen. Soms zijn ook documenten zoals het

We zien binnen het deelgebied structuur en processen een viertal knelpunten in de

digitaal aanmeldformulier (DAF) niet beschikbaar door technische problemen.

uitvoeringsprocessen van de asielprocedure: (1) in het asielproces zitten inefficiënties

Een andere reden waardoor het gehoor niet loopt zoals gepland is dat de

die ervoor zorgen dat een zaak mogelijk tot een VA leidt, (2) in het asielproces zitten

medewerker horen en beslissen van tevoren niet op de hoogte is van het

knelpunten die het first-time-right principe hinderen, (3) de wachttijd is relatief lang en

motief van de klant, waardoor een gehoor in sommige gevallen (veel) langer

wordt niet in positieve zin benut en (4) er wordt in beperkte mate rekening gehouden

uitvalt dan van tevoren mee rekening gehouden is. Ook loopt het gehoor soms

met reservecapaciteit in de planning. Hieronder gaan we dieper in op elk van deze

niet zoals gepland doordat tolken of klanten niet of te laat komen opdagen.

knelpunten. Hiermee benoemen we de meest significante zaken die wij hebben

Ook blijken medewerkers horen en beslissen soms ingepland te zijn op een

opgehaald in de procesworkshops.

verificatie eerste gehoor dat uiteindelijk een uitgebreid eerste gehoor blijkt te
zijn. Omdat een uitgebreide eerste gehoor meer tijd in beslag neemt, loopt het

3.2.1

In het asielproces zitten inefficiënties die mogelijk tot VA-zending leiden

gehoor niet volgens de planning van de medewerker en komt de medewerker
in de knel met andere gehoren die zijn gepland op die dag;

Om te beginnen zitten er in het asielproces inefficiënties die er soms voor zorgen dat

c.

Er zijn relatief veel overdrachtsmomenten in het proces. Een belangrijk

een AA-zaak leidt tot een VA-zending. Dat kan komen door verschillende oorzaken:

inrichtingsprincipe voor doorlooptijdreductie is de vermindering van

a.

Er zijn verschillende knelpunten omtrent het aanmeldformulier. Het

overdrachtsmomenten in processen. Het uitvoeren van een proces met

uitgangspunt van het aanmeldformulier is dat een klant voorafgaand aan het

meerdere overdrachten leidt tot wachttijd, vertraging en maakt het proces ook

aanmeldgehoor informatie verstrekt bij de aanmeldbalie, waardoor het

gevoeliger voor fouten. Hoewel het uitgangspunt is dat een medewerker een

aanmeldgehoor efficiënter kan verlopen. Nu zijn er regelmatig technische

spoor 4-zaak in zijn volledigheid behandelt (zaakverantwoordelijkheid), blijkt

problemen met het digitaal aanmeldformulier (DAF) en worden niet altijd de

dat er in ongeveer de helft van alle spoor 4-zaken meerdere (soms tot wel 4)

juiste (of juist onnodige) vragen gesteld. Ook is het aanmeldformulier in

medewerkers betrokken zijn bij een zaak. Dat komt doordat medewerkers

sommige gevallen niet inhoudelijk ingevuld.. Dit komt doordat er in het

maar voor een deel van het proces zijn opgeleid of omdat vanuit het vierogen-

formulier regelmatig wordt verwezen naar het aanmeldrelaas, waardoor de
medewerker horen en beslissen meer tijd kwijt is en niet de voordelen ervaart

b.

principe de hoorder en beslisser bewust andere personen zijn;
d.

De invulling van de zaakverantwoordelijkheid schiet soms tekort. De

van het gebruik van het aanmeldformulier. Belangrijk om te vermelden is dat

zaakverantwoordelijkheid is systeemtechnisch weliswaar ingeregeld, maar in

door de lange wachttijden het aanmeldgehoor aan waarde inboet doordat de

de praktijk is een zaak niet altijd gekoppeld aan de juiste medewerker. Zo

zaak lange tijd stil heeft gelegen;

komt het voor dat een medewerker die zaakverantwoordelijk is voor een zaak

Het gehoor loopt niet zoals gepland. Bijvoorbeeld doordat een klant

gecontacteerd wordt door bijvoorbeeld een gemachtigde, terwijl de

onverwacht kort voor het gehoor een flink aantal (nog niet vertaalde)

medewerker niet op de hoogte is van de zaak, omdat deze de zaak niet

documenten en/of media aanlevert. Dat kan fysiek, maar ook digitaal via een

daadwerkelijk in behandeling heeft. De medewerker die de notificatie eigenlijk

USB-stick of een telefoon. Deze documenten moeten dan aan het begin van

had moeten ontvangen, ontvangt deze niet of te laat waardoor deze

het gehoor worden geïnterpreteerd in samenspraak met de tolk. Voor de USB-

19

e.

3.2.2

medewerker onvoldoende tijd heeft om de actie op te pakken. Dit punt hangt

doorgeschoven worden naar het nader gehoor door tijdgebrek. Ook begrijpen

nauw samen met het vorige knelpunt van vele overdrachtsmomenten;

we dat er diversiteit is in de uitvoering en verslaglegging van het gehoor. De

Het niet op tijd af kunnen ronden van een beoordeling. Medewerkers in de

omvangrijke nieuwe instroom speelt ook een rol, waarbij medewerkers in

procesworkshops geven aan dat het geregeld gebeurt dat een beoordeling op

opleiding nog niet volledig gekwalificeerd zijn. Sommige medewerkers zijn

dag 5 of dag 7 (inwilliging of afwijzingen van de zaak) niet binnen de

opgeleid om te horen, maar nog niet om te beslissen en andersom. Ook geldt

beschikbare tijd kan worden afgerond, omdat bij de planning vooraf niet

dat complexe zaken niet altijd goed te behandelen zijn door iemand die nog

bekend is hoe complex de asielaanvraag is. Dit zorgt ervoor dat een AA-zaak

weinig ervaring heeft als medewerker horen en beslissen. Individueel of in

soms (exacte cijfers ontbreken) leidt tot een VA-zending, terwijl dit met een

samenhang zorgen deze knelpunten ervoor dat het proces in een volgende

relatief beperkte extra tijdsinvestering kan worden voorkomen.

stap correctie of aanvulling behoeft en daardoor vertraging oploopt.

In het asielproces zitten knelpunten die het first-time-right principe hinderen

3.2.3

De wachttijd is lang en wordt niet in positieve zin benut

Het first-time-right principe houdt in dat een asielzaak die het proces instroomt ook

Een belangrijk knelpunt voor de uitvoeringsprocessen is dat de voorraad op dit

direct het proces kan doorlopen zonder onnodige verstoringen of correcties. In de

moment te groot is om met de beschikbare capaciteit binnen de daarvoor geldende

uitvoeringsprocessen van spoor 4 kwamen wij zaken tegen die het first-time-right

normdoorlooptijd te worden verwerkt. Eind 2019 was de gemiddelde wachttijd van

principe hinderen:

een asielaanvraag in spoor 4 opgelopen tot gemiddeld 7 maanden2. Een grote

a.

De ‘minuut’ wordt niet goed gevuld. De minuut is een belangrijk

voorraad en lange wachttijd pakt vanzelfsprekend negatief uit voor de doorlooptijd en

overdrachtsdocument dat informatie bevat over de status en bijzonderheden

is daarmee onwenselijk. Dat neemt niet weg dat de wachttijd ook in positieve zin

van een asielaanvraag. Dat dit document niet (goed) wordt bijgewerkt of

benut kan worden, bijvoorbeeld door te zorgen dat het dossier op orde is en de zaak

onduidelijkheden bevat, heeft als gevolg dat medewerkers die met een zaak

bij de start van de AA klaar is om inhoudelijk te worden behandeld. Op dit moment is

aan de slag willen gaan onvolledig worden geïnformeerd. Zij moeten dan eerst

er weinig zicht op de zaken die in de voorraad zitten en wordt de wachttijd niet benut

de medewerker die eerder betrokken was op de zaak benaderen. Dit knelpunt

om de verdere procesdoorgang te bevorderen. In aanmeldcentrum Zevenaar loopt

speelt bijvoorbeeld bij de situatie waarbij een AA-zaak heeft geleid tot VA-

sinds begin 2020 een pilot die ertoe moet leiden dat de benodigde documenten

zending en de overdracht bij een (aanvullend) nader gehoor tekort schiet. Een

voorafgaand aan de start van de AA aanwezig en gecontroleerd zijn. Dit is een goed

onvolledige minuut zorgt op dat moment voor onnodig werk, kwaliteitsverlies

voorbeeld van het benutten van de wachttijd.

en de zaak loopt mogelijk vertraging op;
b.

De kwaliteit van het gehoor is niet altijd op het gewenste niveau. Onder deze
noemer horen we knelpunten van verschillende aard. Medewerkers horen en
beslissen geven aan dat vragen vanuit het eerste gehoor nu soms

2

Gebaseerd op de aan ons verstrekte dataset uit 2018/2019 en berekend als de tijd

tussen de juridische startdatum en de datum van het eerste gehoor.

20

3.2.4

Er wordt in de planning in beperkte mate rekening gehouden met reservecapaciteit

mate de IND deze integrale en structurele aanpak realiseert. De sturingsloop
beschrijft de stappen die de IND moet nemen om de interne sturing goed in te richten.

Reservecapaciteit in de planning is nuttig wanneer je rekening wenst te houden met

Aan de hand van de verschillende onderdelen van de sturingsloop beschrijven we de

onverwachte gebeurtenissen zoals ziekte van medewerkers en het niet op komen

verbeterpunten in de operationele sturing.

dagen van klanten of gemachtigden. Wanneer je dit doet, verminder je het aantal
procesverstoringen en vergroot je de kans op ‘flow’ in het proces. Op dit moment
gebeurt het regelmatig dat de klant, tolk of gemachtigde niet of te laat op komt dagen
of dat er een medewerker ziek is. Wanneer een gehoor dan opnieuw ingepland moet
worden, kan dit een aantal weken duren. Dit komt omdat de plancapaciteit volledig is
volgeboekt en er geen ruimte meer is om onverwachte gebeurtenissen op te vangen.
Dit leidt tot een verlenging van de doorlooptijd.

3.3

Sturing

Bij het analyseren van de interne wijze van sturing binnen de IND, hebben we twee
niveaus van sturing in ogenschouw genomen. We hebben ten eerste gekeken naar
de operationele sturing: de sturing binnen de IND op de dagelijkse uitvoering van de
AA- en VA-procedure in spoor 4. Hierbij hebben we ook aandacht gegeven aan de
sturing op de instroom van asielzaken en op de voorraad (zowel de AA-voorraad als
de VA-voorraad). Ten tweede hebben we gekeken naar de tactische sturing: de
sturing binnen de IND op de uitvoering van projecten, pilots en verbetermaatregelen.

In ons onderzoek is duidelijk naar voren gekomen dat de sturing op beide niveaus op
diverse facetten tekort schiet. In deze paragraaf zoomen we in op de diverse
tekortkomingen in de interne wijze van sturing binnen de IND op achtereenvolgens

Figuur 6. De sturingsloop

operationeel en tactisch niveau en laten daarbij zien welke stappen de IND daarin al
onderneemt. Hierin betrekken we ook de belangrijkste inzichten van de rapportage
van KPMG ‘Review sturing op cijfers’ van 23 januari 2020.

3.3.1

Operationele sturing schiet op diverse facetten te kort
Een belangrijke bevinding van ons onderzoek is dat de operationele sturing op de
uitvoering van de asielprocedure op diverse facetten tekort schiet onder andere

In onze analyse van de operationele sturing maken we gebruik van de sturingsloop

omdat het benodigd instrumentarium (zoals operationele sturingsinformatie) voor

(zie Figuur 6). Goede inrichting van sturing vraagt om een integrale en structurele

operationeel managers ontbreekt. Kortgezegd kunnen we stellen dat de operationele

aanpak en de sturingsloop is een goed toetsingskader om vast te stellen in welke

sturing binnen de IND op dit moment beperkt is ingericht. We zien echter ook dat de

21

IND druk bezig is om de operationele sturing op een aantal onderdelen te verbeteren.

bestede aantal uur per dossier en het aantal dossiers per medewerker. Deze set van

Zo loopt er sinds eind 2019 een project om te komen tot een ‘realtime IND-dashboard’

KPI’s noemen wij sturingsinformatie. Uit ons onderzoek blijkt dat er belangrijke

vanuit INDiGO (het centrale informatiesysteem van de IND) op zaakniveau. Komende

sturingsinformatie op operationeel niveau ontbreekt op verschillende onderdelen:

maanden wordt het dashboard geïmplementeerd en beschikbaar gesteld voor

1.

operationeel managers en medewerkers.

Ten eerste ontbreekt informatie over (prestaties van) locaties, teams en de
medewerkers daarin. Er is nu geen informatie beschikbaar voor managers en
medewerkers over KPI’s als het gemiddelde bestede aantal uur per AA-zaak en

Er liggen verschillende oorzaken ten grondslag aan de beperkte operationele sturing.

VA-zaak (uitgesplitst naar onderdelen van een AA-zaak en VA-zaak zoals een

Deze hebben betrekking op verschillende onderdelen van de sturingsloop en lichten

eerste gehoor of nader gehoor) per medewerker, het aantal lopende zaken per

we naar volgordelijkheid van de stappen binnen de sturingsloop toe.

medewerker en team (caseload) en het aantal afgeronde zaken per medewerker
en per team per periode. Het is hierdoor voor tactisch en operationeel managers

3.3.1.1Sturingsdoelen en informatiebehoeften zijn onvoldoende duidelijk geformuleerd

niet zichtbaar genoeg wat de productie en caseload van teams en individuele

Het doorlopen van de sturingsloop start bij het vaststellen van de algemene doelen

medewerkers is. Als 10 medewerkers 125% productie leveren en 10

zoals het afdoen van de asielaanvragen binnen de wettelijke termijnen. Hieruit volgt

medewerkers 75% productie leveren valt dat niet op. Daarnaast kijkt de IND bij

waarop de IND wil gaan sturen (de sturingsdoelen) zoals de doorlooptijden per

productie nu alleen naar het aantal zaken dat een medewerker afrondt

asielspoor. Uit verschillende gesprekken blijkt dat het binnen de directie A&B

(beschikking, afwijzing), terwijl een zaak bestaat uit meerdere deelproducten

onvoldoende duidelijk is gemaakt wat de informatiebehoefte ten behoeve van de

zoals een eerste gehoor, nader gehoor of een beoordeling. Omdat sommige

sturing is. Het is op operationeel niveau onduidelijk wat de sturingsdoelen zijn en

medewerkers - door hun lopende opleiding - alleen maar gehoren uitvoeren,

welke informatie managers structureel willen ontvangen om deze sturing mogelijk te

komt dat nu niet terug in de cijfers over hun productie. Door het voorgaande is

maken. Nu worden er binnen de directie vaak losse informatieverzoeken uitgevraagd

de operationele sturing beperkt. De IND verzamelt deze informatie wel, maar

en zijn er veel losse Excel-overzichten en dashboards die periodiek op diverse

moet deze nog ontsluiten. In het ‘realtime IND-dashboard’ dat de komende

niveaus worden gedeeld en deels overlappend zijn.

maanden wordt geïmplementeerd zal deze informatie zichtbaar worden;
2.

Ten tweede ontbreekt informatie over het aantal medewerkers spoor 4 en de

Deze analyse is in lijn met de bevinding van KPMG dat directies moeite hebben om

productiecapaciteit per medewerker, per team en per locatie. Tijdens

hun behoefte aan stuurinformatie duidelijk te formuleren en dat er een

verschillende gesprekken is duidelijk geworden dat de IND moeite heeft om

gefragmenteerd landschap is van management- en stuurinformatie als gevolg van

hierover juiste en actuele cijfers op te leveren. De IND heeft nu enkel losse

een gebrek aan interne coherentie omtrent de benodigde stuurinformatie.

Excel-overzichten (het zogenaamde ‘regenboogoverzicht’) met daarin informatie
over de (normatieve) productiecapaciteit, competenties en specialismen van elke

3.3.1.2 Belangrijke sturingsinformatie op operationeel niveau ontbreekt

medewerker. Door het ontbreken van een koppeling met INDiGO is het voor de

De volgende stap in de sturingsloop na het vaststellen van sturingsdoelen is het

IND lastig om, op basis van de (verwachte) instroom, de ontwikkeling in de

vertalen van de sturingsdoelen naar KPI’s (key performance indicators die iets

voorraad te voorspellen;

zeggen over de prestaties van de IND) waarover informatie te verzamelen zoals
bijvoorbeeld het gemiddeld aantal weken doorlooptijd per asielspoor, het gemiddelde

3.

Ten derde ontbreekt informatie over de precieze bewerkingstijden en normen
binnen de AA en VA per ‘product’. Jaarlijks vindt een extern tijdschrijfonderzoek

22

plaats op (onder andere) spoor 4 en de daaronder vallende onderdelen zoals het

3.3.1.3 INDiGO wordt niet goed gevuld door de medewerkers

eerste gehoor en het nader gehoor. De normen voor de verschillende

De volgende stap in de sturingsloop na het vertalen van de sturingsdoelen naar KPI’s

onderdelen binnen de AA worden echter niet gedifferentieerd naar bijvoorbeeld

is het verzamelen en visualiseren van de data en het vaststellen van de

nationaliteit en asielmotief, waardoor de normen een gemiddelde vormen voor

beschikbaarheid van de data. Nu de IND is gestart met het project om te komen tot

alle zaken binnen spoor 4. Dit terwijl de complexiteit en bewerkelijkheid per zaak

een ‘realtime IND-dashboard’ vanuit INDiGO en bepaalde data voor het eerst

- vooral door nationaliteit en asielmotief - sterk van elkaar verschillen. Ook voor

inzichtelijk gemaakt wordt, blijkt wat de kwaliteit van de data is. Dit leidt tot het inzicht

VA-zaken constateren we dat er beperkt inzicht is in de benodigde tijd om een

dat medewerkers niet alle velden (zoals de wachtreden) binnen INDiGO juist en

VA-procedure af te ronden. De normen worden eenmaal per jaar vastgesteld,

volledig vullen. Hieraan liggen verschillende oorzaken ten grondslag.

waardoor ze ook ‘gevoelig’ zijn voor de mix van nationaliteiten en asielmotieven

4.

op het moment van de meting. Een maand na de meting kan deze mix anders

Ten eerste lijkt er nog weinig besef te bestaan bij medewerkers dat het foutief of

zijn met andere normtijden tot gevolg. Verder gebruikt de IND de normtijden nu

onvolledig vullen van INDiGO de mogelijkheden tot sturing beperkt. Ten tweede is er

enkel voor het opstellen van het kostprijsmodel en niet voor operationele sturing

weinig sturing door de operationeel managers om de medewerkers velden goed en

en de planning;

volledig te laten vullen. Dit komt ook omdat de mate waarin medewerkers de velden

Ten vierde ontbreekt informatie over het aantal verstoringen en de redenen

goed vullen nu niet inzichtelijk is voor de operationeel managers. Ten derde is de

waarom een AA-zaak leidt tot VA-zending. Nu registreert de medewerker in de

inrichting van INDiGO als systeem een aandachtspunt. INDiGO is ‘open’ ingericht

‘minuut’ een wachtreden of reden voor VA-zending, maar dit is niet terug te zien

waardoor het mogelijk is om een proces af te ronden zonder dat alle, volgens het

in INDiGO. De IND kent het aantal zaken dat blijft liggen of VA wordt gestuurd,

handboek verplichte, velden zijn ingevuld. Tegelijkertijd geven medewerkers aan dat

maar gevraagd naar de redenen moet de IND dit per zaak uit het dossier

sommige velden die niet belangrijk zijn juist blokkerend werken. Medewerkers geven

onderzoeken. Op sommige locaties wordt een werkwijze gehanteerd waarbij de

in de procesworkshops ook aan dat de inrichting van INDiGO beter kan aansluiten bij

medewerker, zodra een AA-zaak leidt tot VA-zending, de zaak aanmeldt bij de

de praktijk, zoals het gebruik van meer passende categorieën bij (verplichte) velden.

VA-coördinatoren van de betreffende locatie en daarbij de reden VA-zending
opgeeft. Deze werkwijze wordt niet op alle locaties gehanteerd en is geen

Bovenstaande analyse is in lijn met diverse bevindingen van KPMG zoals de

standaardwerkwijze binnen de IND. Doordat deze informatie wordt gemist, is er

bevinding dat de kennis bij gebruikers van INDiGO onvoldoende is waardoor data-

beperkt inzicht in de knelpunten in de uitvoering van de AA-procedure en is

invoer incorrect plaatsvindt, dat er te weinig besef is dat foutief/onvolledig invullen van

onvoldoende duidelijk waarop de IND in de uitvoering van de AA-procedure

de systemen leidt tot vervuilde stuurinformatie, dat operationeel managers zich niet

moet focussen om VA-zendingen te voorkomen.

genoeg verantwoordelijk voelen om ervoor te zorgen dat de data die wordt ingevoerd
in bronsystemen correct is, dat door de keuze voor INDiGO met veel vrijheid voor

Bovenstaande analyse is in lijn met de bevinding van KPMG dat er geen operationele

gebruikers de datakwaliteit achteruit is gegaan en dat in bronsystemen weinig

Proces Prestatie Indicatoren (PPI’s) gedefinieerd zijn die de actuele en gewenste

datakwaliteit wordt afgedwongen door de architectuurprincipes die ten grondslag

processituatie laten zien en dat er op operationeel niveau minder indicatoren zijn dan

liggen aan de systemen.

op strategisch niveau, terwijl men op operationeel niveau juist meer indicatoren zou
verwachten.

23

3.3.1.4 Monitoring op basis van operationele sturingsinformatie is beperkt

de locaties waardoor sommige locaties veel beslisklare VA-zaken in de voorraad

De volgende stap in de sturingsloop is het interpreteren en duiden van resultaten. We

hebben, terwijl andere locaties geen beslisklare VA-zaken in de voorraad hebben.

constateren dat door de ontbrekende operationele sturingsinformatie er nu weinig
monitoring plaatsvindt vanuit de operationele managers. Hierbij speelt mee dat er

3.3.1.5 Het “goede gesprek” tussen medewerker en operationeel manager vindt niet plaats

geen doelstellingen op het niveau van medewerkers en teams zijn geformuleerd en

In de sturing is het individuele gesprek tussen medewerker en operationeel manager

precieze normen voor ‘producten’ binnen de AA en VA ontbreken. Er wordt nu gebruik

over behaalde resultaten, kwaliteit en werkdruk een wezenlijk onderdeel. We

gemaakt van een OBEYA-format om de resultaten van de locaties en teams te

constateren op basis van gesprekken met medewerkers en managers dat dit goede

bespreken, maar deze informatie is generiek en van tactisch en niet van operationeel

gesprek nog niet (regelmatig) plaatsvindt. Hieraan liggen verschillende oorzaken ten

niveau. Een dashboard met sturingsinformatie op operationeel niveau waarop

grondslag die eerder zijn benoemd zoals een gebrek aan operationele

managers kunnen inloggen om ‘realtime’ de resultaten van medewerkers, teams en

sturingsinformatie, geen teamdoelstellingen en persoonlijke afspraken, ontbrekende

locaties te zien ontbreekt.

normen voor onderdelen binnen de AA en VA (zoals eerste gehoor en nader gehoor),
maar ook het feit dat het binnen de IND lastig blijkt te zijn om het gesprek te voeren

Naast de verbetermogelijkheden in de monitoring op het niveau van medewerkers en

over te behalen resultaten en normen (zie paragraaf 3.5). Hierdoor ontbreekt op het

teams, is de monitoring op de voorraad (zowel de AA-voorraad als de VA-voorraad)

niveau van de medewerker een leercyclus met aanknopingspunten om de

ook voor verbetering vatbaar. De zaken waarvoor een aanmeldgehoor heeft

productiviteit en kwaliteit te verbeteren en tijdig in te grijpen bij overbelasting van

plaatsgevonden en die nu in afwachting zijn van de start van de AA-procedure

medewerkers. Dit laatste vormt in de huidige werksituatie binnen de directie A&B, met

vormen samen de AA-voorraad. Er is enerzijds geen monitoring en beheer op deze

kenmerken als een grote belasting op medewerkers en een hoog ziekteverzuim, een

zaken en anderzijds worden notificaties die binnenkomen op een zaak (denk aan

serieuze tekortkoming.

mededelingen van de advocaat, klachten) niet opgepakt. Daarnaast is er weinig
overzicht en grip op de stand van zaken en benodigde acties van VA-zaken. Zoals

3.3.2

Tactische sturing op projecten, pilots en verbetermaatregelen kan beter

eerder gemeld, wordt op sommige locaties wel een werkwijze gehanteerd waarbij de

Een andere belangrijke bevinding van ons onderzoek is dat de tactische sturing op de

medewerker, zodra een AA-zaak leidt tot VA-zending, de zaak aanmeldt (inclusief

uitvoering van projecten, pilots en verbetermaatregelen binnen de directie A&B beter

reden VA-zending) bij de VA-coördinatoren van de desbetreffende locatie. De VA-

kan. Tijdens de uitvoering van ons onderzoek is ons opgevallen dat de IND al een

coördinatoren monitoren vervolgens met behulp van de VA-monitor de voortgang. De

groot aantal (en in onze ogen ook verstandige) maatregelen neemt om de

VA-coördinatoren proberen grip te krijgen op de VA-zaken door Excel-bestanden van

doorlooptijden van de algemene en de verlengde asielprocedure in spoor 4 te

alle VA-zaken bij te houden met daarin een overzicht van de stand van zaken en de

verkorten. Er bestaat binnen de directie A&B een overzicht van 40 maatregelen om

benodigde actie per VA-zaak. Deze werkwijze is niet op alle locaties ingericht.

doorlooptijden te verkorten en snelle doorstroom in het proces te bevorderen. Deze
lijst is illustratief voor onze analyse dat de IND al veel ideeën heeft om de

Op sommige locaties is de bezetting van de VA-coördinatie gekrompen. Hierdoor is

doorlooptijden te verkorten en dat het bij de IND niet ontbreekt aan denkkracht. Waar

de planning van vervolgactiviteiten voor de VA minder gestructureerd. De Commissie

het bij de IND wel aan ontbreekt, lichten we hieronder in een aantal punten toe.

Van Zwol constateerde al dat het laten liggen van complexe zaken contraproductief

Beperkte uitvoeringskracht en projectmanagementcapaciteit en -competentie spelen

werkt. Daarnaast is er binnen de IND weinig zicht op hoe VA-zaken zijn verdeeld over

24

hierin ook een rol, maar deze onderdelen behandelen we bij het organisatiegebied

loopt de IND het risico dat ze de beschikbare capaciteit versnipperd inzet en daarmee

‘Werk en competenties’ (zie paragraaf 3.6).

op de verschillende maatregelen onvoldoende vooruitgang boekt. Wat hierin niet
helpend is, is dat de lijst van 40 maatregelen sterk uiteen loopt in aard en omvang.

3.3.2.1 Weinig overzicht van en regie op uitvoering en implementatie van maatregelen

Sommige maatregelen betreffen kleine procesoptimalisaties en andere maatregelen

De verantwoordelijkheid voor de uitvoering van de maatregelen binnen de directie

betreffen een ingrijpend procesherontwerp en andere vragen wijzigingen in beleid en

A&B is voor het grootste gedeelte lokaal bij medewerkers en managers belegd.

politieke besluitvorming.

Hierdoor ontbreekt bij medewerkers het overzicht van alle maatregelen en de relaties
tussen de maatregelen. Uit verschillende gesprekken blijkt dat medewerkers

3.3.2.3 Samenhang en verbinding tussen maatregelen kan beter

onvoldoende weet hebben van de verschillende projecten, pilots en

Mede doordat er maatregelen ontstaan van bovenaf door bestuurlijke druk en van

verbetermaatregelen die lopen op andere locaties. Vaak zijn dit juist maatregelen

onderaf door de lean filosofie, is aandacht nodig voor de samenhang en verbinding

waarvoor brede toepassing wenselijk zou zijn. Daarnaast constateren we dat per

tussen maatregelen. De 40 maatregelen zijn thematisch gecategoriseerd op (1)

maatregel de rollen, taken en verantwoordelijkheden verschillend georganiseerd zijn.

beleidsmatige aanpassingen, (2) maatregelen rondom capaciteit en (3) maatregelen

Eigenaarschap en verantwoordelijkheid omtrent verbetermaatregelen is niet altijd

rondom slimmer werken. Een deel van de maatregelen ligt bij de directie SUA (de

duidelijk belegd binnen de directie A&B.

maatregelen op het gebied van beleid) en een deel van de maatregelen ligt bij de
directie A&B. Daarnaast zijn er ook lokale verbeterinitiatieven die centraal niet

De lijst met 40 maatregelen wordt op dit moment gemonitord door één medewerker

inzichtelijk zijn. Uit de diverse gesprekken met de IND ontstaat het beeld dat de

binnen de IND met als opdracht om de uitvoering van maatregelen actief te monitoren

samenhang en verbinding tussen de maatregelen beperkt worden besproken en

en aan te jagen. De lijst met maatregelen is verder in portefeuille belegd bij één van

gemonitord.

de MT-leden binnen de directie A&B. Omdat er per maatregel niet altijd duidelijke
doelstellingen zijn geformuleerd en een nulmeting en eindmeting vaak ontbreken,

3.4

Technologie en informatie

ontbreekt een overzicht van de voortgang en effecten van de maatregelen. Het
daadwerkelijk regie voeren op de uitvoering en implementatie van maatregelen is
daarom lastig.

3.4.1

Relatief weinig gestructureerde data beschikbaar over de processen en de
(kenmerken van) asielaanvragen
Als onderdeel van ons onderzoek hebben we de IND gevraagd welke informatie - in

3.3.2.2 Prioriteitstelling en focus van maatregelen ontbreekt

de vorm van gestructureerde data - zij registreert en ontsluit in haar datawarehouse.

Veel maatregelen binnen de IND worden door bestuurlijke druk in gang gezet.

Daarbij is de gedachte dat alle informatie over de asielaanvraag en de persoon achter

Daarnaast komen er, mede door de lean filosofie waarvoor is gekozen, van onderaf in

de aanvraag (denk aan nationaliteit, asielmotief, alleenreizend of in gezelschap,

de organisatie veel verbeterinitiatieven op gang. Hierdoor blijft het aantal maatregelen

opleidingsniveau, et cetera) relevant kan zijn in het onderzoeken naar welke

groeien. We zien dat de IND heel ambitieus is en in haar jaarplannen veel

kenmerken bepalend - en daarmee voorspellend - zijn voor de doorlooptijd. Met die

doelstellingen formuleert. Tegelijkertijd zien we, mede door het voorgaande, dat de

kennis is de IND vervolgens in staat om haar processen efficiënter in te richten.

focus van maatregelen ontbreekt. In de lijst van maatregelen en in de gesprekken
constateren we een gebrek verder aan prioriteitenstelling vanuit de IND. Hierdoor

25

De IND heeft ons een dataset geleverd met de actuele voorraad en de in- en

kunnen worden doorgerekend. Naar ons begrip zijn deze modellen nog in

uitstroom van asielaanvragen in de jaren 2018 en 2019. Dit bestand heeft uitsluitend

ontwikkeling en richten zij zich primair op beleidsontwikkeling en niet op het

betrekking op eerste asielaanvragen in spoor 4 en bevat geen herhaalde aanvragen

ondersteunen van de operationele sturing.

en geen zijinstroom. De belangrijkste conclusie is dat de IND op dit moment beperkt
gestructureerde data registreert in haar datawarehouse. Naast aantallen, doorlooptijd,

Op basis van de aan ons ter beschikking gestelde dataset hebben we verkend in

wettelijke termijn en procedure (AA/VA) is de registratie van specifieke kenmerken

hoeverre deze data voorspellend zijn voor de doorlooptijd van een asielaanvraag. Dit

van de asielaanvraag/asielzoeker beperkt tot nationaliteit, geslacht en leeftijd (met

hebben we onderzocht aan de hand van statistische modellen (regressieanalyse) en

AMV als bijzondere subcategorie). Informatie over het verloop van de procedure

machine learning (clusteranalyse en beslisbomen). De overkoepelende bevinding is

tussen de juridische startdatum en de beslissing is beperkt aanwezig en onvolledig.

dat de beschikbare data - zoals hierboven al toegelicht - beperkt is in het aantal

Zo is voor 30% van alle VA zaken (2.254 van de 7.454 in ons bestand) geen

kenmerken en daarnaast onzuiverheden bevat. Als gevolg hiervan is de

startdatum AA geregistreerd, terwijl deze wel de AA hebben doorlopen. Dit wijst op

voorspellende waarde van de data ook beperkt. Dat neemt niet weg dat er een

onzuiverheden in de registratie. Voor een beschrijving van de door de IND geleverde

duidelijke relatie ligt tussen nationaliteit en doorlooptijd, zoals zichtbaar in Figuur 7

dataset verwijzen wij naar Bijlage 2.

hierna . Daarnaast verklaren de kenmerken nationaliteit, geslacht en AMV samen
circa 20% van alle variatie in het halen van de wettelijke termijn voor een beslissing.

Een kanttekening bij het bovenstaande is dat de IND in het digitale dossier van de

Het is aannemelijk dat een rijkere dataset, waarin meer kenmerken van de

individuele asielzoeker vanzelfsprekend wel detailinformatie over de aanvraag en de

asielaanvragen worden geregistreerd, een grotere voorspellende kracht zal hebben.

persoon registreert. Deze informatie is vastgelegd in tekstvelden en daarmee

Dit komt terug in hoofdstuk 5 waar we onder andere ingaan op verbeteringen in de

ongestructureerd. Er wordt geëxperimenteerd met text mining om deze informatie te

informatievoorziening.

Minimum, gemiddelde en maximum doorlooptijd in de uitstroom naar nationaliteit

ontsluiten in het datawarehouse, maar dit staat nog in de kinderschoenen. Specifiek
ten aanzien van het asielmotief gelden er ook wettelijke beperkingen. De IND mag het

700

asielmotief pas vragen en registreren bij het nader gehoor in de AA. Dat is een gemis,

600

aangezien het asielmotief - zeker in combinatie met de nationaliteit - naar verwachting
van de IND veel zegt over het verdere verloop van het asielproces. In hoofdstuk 5

500
400

komt dit terug bij het overzicht van de verbetermaatregelen.
300

3.4.2

Rapportages kijken vooral terug, zijn nog niet voorspellend en realtime

200

In het verlengde van de constatering dat de IND beperkt gestructureerde data over

100

het proces en de asielaanvragen registreert, kan worden geconcludeerd dat de
verzamelde informatie met name ‘terugkijkt’. We hebben weinig voorbeelden
gevonden van informatietoepassingen die vooruit kijken en voorspellen. In het

0
Syrische

Iraanse

Turkse

Eritrese

Jemenitische

Iraakse

Moldavische

Afghaanse

Marokkaanse

Pakistaans

Gemiddelde doorlooptijd

Programma Flexibilisering Asielketen wordt nu in samenwerkring met de TU Delft

Figuur 7. Minimum, maximum en gemiddelde doorlooptijd in dagen naar nationaliteit

gewerkt aan scenariomodellen waarmee toekomstige ontwikkelingen en maatregelen

(gebaseerd op de uitstroom in de jaren 2018 en 2019)

26

3.4.4

Verschillende systemen en informatie-overzichten zijn niet aan elkaar gekoppeld en

Verder geven medewerkers met betrekking tot de rapportages aan dat er nog veel

bieden niet de gewenste functionaliteiten

wordt gewerkt met losse Excel-overzichten en met dashboards in PDF-vorm. De

Belangrijke informatie om op operationeel niveau te kunnen sturen en de

behoefte is om mensen zelf te laten inloggen in een ‘clickable dashboard’ in plaats

uitvoeringsprocessen te kunnen uitvoeren is nu verspreid over verschillende

van wekelijks/maandelijks rapportages op te sturen om daarmee altijd realtime

systemen en informatie-overzichten. Zo zijn de bezettingscijfers nu nog niet in een

inzicht te geven en mogelijkheden te bieden om specifieke informatie zelf te bekijken.

systeem gekoppeld aan de productiecapaciteit van medewerkers waarmee de IND de

Nu bestaan er vele verschillende dashboards en overzichten die soms overlappend

verwachte productie kan inschatten en de ontwikkeling van de productiecapaciteit van

zijn of net een andere insteek hebben. Dit komt omdat sommige overzichten en

medewerkers en teams kan monitoren. Daarnaast zijn de te plannen zaken in

dashboards zijn opgesteld in het verleden om een reden (bijvoorbeeld in crisistijden)

Smartflow nog niet te koppelen aan informatie over beschikbaarheid,

en mensen er nu aan gewend zijn om deze te ontvangen.

productiecapaciteit, competenties en specialismen van elke medewerker (deze staan
in een los Excel-overzicht, het zogenaamde “regenboogoverzicht”). Smartflow biedt

3.4.3

Veel kennis zit in hoofden, effectmeting van projecten en pilots ontbreekt

de planners van de IND daarmee niet de gewenste functionaliteit om te bekijken

In de diverse interviews en workshops zijn de medewerkers van de IND goed in staat

welke medewerker beschikbaar is en wat die medewerker kan.

gebleken om aan te geven hoe hun processen verlopen en waar ze in de praktijk
tegenaan lopen. Er zit zogezegd veel ervaringskennis in de hoofden. Daarnaast

Medewerkers geven in de procesworkshops en de expertsessies ook aan dat INDiGO

bestaan er genoeg ideeën over hoe de processen verbeterd kunnen worden en wat

niet de gewenste functionaliteiten biedt. Uit diverse gesprekken blijkt dat

daarin helpend of beperkend kan zijn. Waar het regelmatig aan ontbreekt zijn feiten

medewerkers over het algemeen niet positief zijn over het systeem INDiGO door de

en cijfers. Veel gehoorde uitspraken zijn ‘het gebeurt steeds vaker dat’ en ‘het duurt

vele administratieve handelingen en de beperkte gebruiksvriendelijkheid.

steeds langer om’. Gevraagd naar hoeveel vaker en hoeveel langer dan precies, blijft

Medewerkers voelen zich onvoldoende betrokken bij het verbeteren en doorvoeren

de IND ons het antwoord schuldig of wordt het kwalitatief geduid. Dit maakt het lastig

van aanpassingen in INDiGO waardoor (de inrichting van) het systeem te weinig

om bijvoorbeeld ontwikkelingen in de complexiteit van asielaanvragen, bijvoorbeeld

voorziet in de behoeften van medewerkers. Er komen regelmatig velden bij of de

het toenemende aantal lhtbi en bekeerlingzaken, hard te maken. Relevant hierbij te

manier waarop informatie op te zoeken is veranderd zonder dat hier een goede

vermelden is wel dat de IND door wet- en regelgeving ook niet alles (zoals een

instructie en voorlichting bij wordt gegeven. Voor medewerkers horen en beslissen is

asielmotief) mag registeren.

het daarom niet altijd even logisch waar documenten te vinden zijn. Medewerkers
geven aan dat een goede zoekfunctie in INDiGO nu wordt gemist. Ook missen

Dat de IND relatief data-arm is, blijkt ook bij de (vele) pilots en projecten gericht op

medewerkers binnen INDiGO functionaliteiten op het gebied van incident- en

het verkorten van de doorlooptijd. De IND voert niet structureel nulmetingen en

planningsmanagement om zo eenvoudig binnenkomende meldingen te beheren,

effectmetingen uit en beschikt daarmee nauwelijks over cijfers die de effecten van de

inzicht te krijgen in waar een zaak ligt en proactief signalen te ontvangen als een zaak

projecten aantonen. Het is daarmee moeilijk om de toegevoegde waarde van

(of actie binnen een zaak) over een bepaalde streefdatum is. Daarnaast komt in

maatregelen kwantitatief te duiden. Dat is een gemis, omdat daarmee betere

meerdere gesprekken naar voren dat het doorvoeren van aanpassingen in INDiGO

afwegingen kunnen worden gemaakt over de brede implementatie van deze

veel tijd kost. De gewenste snelheid in het verbeteren van de informatievoorziening

maatregelen.

ontbreekt daardoor.

27

3.5.2
Verder geven medewerkers in gesprekken aan dat er een klantvolgsysteem en

De IND staat onder druk en lijkt weinig ‘ruimte’ te hebben of te kunnen creëren voor
reflectie, leren en verbeteren

planningsysteem voor de hele keten wordt gemist. Ketenpartners hebben er behoefte
aan om zaken te volgen, te plannen op welke momenten de juiste (hoeveelheid)

Medewerkers binnen de directie A&B ervaren een hoge werkdruk. Hierin spelen de

middelen in te zetten en te sturen op wanneer een zaak te starten. Het project

oplopende dwangsommen en de continue aanwezigheid van een grote voorraad een

gemeenschappelijke planning asiel (GPA) is hiervoor opgestart en beoogt

belangrijke rol in. Ook al worden productieafspraken gehaald, is er onder

verschillende instrumenten te ontwikkelen zoals een simulatiemodel voor doorstroom

medewerkers toch onrust en zelfs frustratie door de dwangsommen en voorraad.

en capaciteitsverdeling op strategisch niveau binnen de keten, een

Medewerkers en operationeel managers ervaren dan ook weinig rust en ruimte voor

resourcemanagementsysteem ten behoeve van capaciteitsverdeling in de keten op

reflectie, leren en verbeteren. Medewerkers geven in de procesworkshops en

tactisch niveau en processtatusinformatie om realisatie, ‘track and trace’ en status

expertsessies aan dat er door de werkdruk weinig tijd is om inhoudelijk te overleggen

van productie in de keten inzichtelijk te maken. Medewerkers van de IND geven aan

met het team over asielzaken. Daarnaast geven medewerkers aan dat het nemen van

dat dit project echter nog langzaam van de grond komt.

tijd voor intervisie, coaching en feedback lastig is. Ook wordt regelmatig lean
genoemd als filosofie die zeker wordt omarmd, maar moeilijk blijkt te zijn om in de

3.5

Cultuur en leidinggeven

praktijk toe te passen. Medewerkers op de werkvloer zien genoeg
verbetermogelijkheden in werkprocessen van de uitvoering van de asielprocedure,

3.5.1

Het is lastig om het gesprek te voeren over kwaliteit, te behalen resultaten en normen

Uit verschillende gesprekken en sessies maken we op dat het binnen de IND lastig

maar ervaren niet de rust en ruimte om hiermee aan de slag te gaan.

3.5.3

Een cultuur van één IND is in beperkte mate aanwezig

lijkt te zijn om het gesprek te voeren over kwaliteit, te behalen resultaten en normen.
Hierin spelen cultuuraspecten een belangrijke rol. Uit diverse gesprekken krijgen wij

Tijdens ons onderzoek krijgen wij het gevoel dat medewerkers zich veelal

de indruk dat normen en behaalde resultaten op het niveau van de medewerker een

identificeren met hun eigen team en locatie. Dit lijkt versterkt te worden door het feit

gevoelig onderwerp vormen. Medewerkers lijken het gevoel te hebben dat informatie

dat er gewerkt wordt met doelstellingen per locatie en voorraden per locatie. Een

over de productiviteit per medewerker gebruikt wordt om medewerkers op af te

illustratief voorbeeld hiervan is de situatie waarbij er veel negatieve reacties waren

rekenen in plaats van het een basis te laten zijn voor het inbedden van een

van een locatie toen er als gevolg van het wegwerken van de eigen voorraad er

leercyclus.

voorraad werd ontvangen van een andere locatie. Verder zien we dat locaties vooral
bezig zijn met projecten, pilots en verbeterinitiatieven voor de eigen locatie en daarin

Het is ons onvoldoende duidelijk waardoor dit gevoel van medewerkers is ontstaan.

nog niet altijd andere locaties betrekken bij de werkwijze en resultaten.

Dat het lastig is om het gesprek te voeren over kwaliteit, te behalen resultaten en
normen heeft ook te maken met de hoge werkdruk. Er wordt weinig rust en ruimte

3.5.4

IND ervaart zichzelf als klantgericht richting opdrachtgever, ketenpartners en klanten

ervaren door medewerkers om dergelijke gesprekken te voeren (zie ook volgende sub
paragraaf).

Doordat het vreemdelingenbeleid een actueel en politiek gevoelig onderwerp is en er
regelmatig nieuwe jurisprudentie is, ontvangt de IND relatief vaak nieuwe opdrachten

28

van het ministerie van JenV vanuit haar rol als opdrachtgever. De IND ervaart zich in

volledig productief is en daarmee inzetbaar op ieder product van een spoor 4-

dergelijke gesprekken met JenV als klantgericht en volgend. De IND geeft aan bij het

procedure. Daarmee is het aantal medewerkers dat een volledige spoor 4-procedure,

ontvangen van nieuwe opdrachten te weinig zakelijk te acteren en onvoldoende het

een complexe of zeer bewerkelijke zaak (zoals een lhbti- of bekeringszaak) kan

gesprek te (kunnen) voeren over wat de gevolgen zijn van een nieuwe opdracht voor

behandelen op dit moment relatief beperkt en dat zal voor de middellange termijn zo

de (benodigde) capaciteit en huidige werkzaamheden. Dit wordt mede veroorzaakt

blijven. Op de lange termijn zullen medewerkers steeds meer ervaren zijn en lost dit

door het feit dat de IND onvoldoende operationele sturingsinformatie heeft over

probleem zich juist op. Zo lang onvoldoende ervaren capaciteit beschikbaar is om de

bewerkingstijden. In verschillende gesprekken met medewerkers van de IND wordt

huidige complexe werkvoorraad te kunnen behandelen, neemt de doorlooptijd alleen

ook genoemd dat een nadelig gevolg van de vaak nieuwe opdrachten en

nog maar toe.

jurisprudentie is dat de gehele asielprocedure in de laatste jaren complex is geworden
en veel is uitgedijd.

3.6.2

De juiste mensen worden niet altijd op de juiste plek ingezet
Medewerkers die intrinsiek gemotiveerd zijn leveren een productievere en

De IND ervaart zichzelf ook klantgericht richting ketenpartners en klanten. Zo wordt in

duurzamere bijdrage aan een organisatie. Daniel Pink (2018) noemt een aantal zaken

de klantgerichtheid richting ketenpartners als voorbeeld een project genoemd om het

die belangrijk zijn voor medewerkers om intrinsiek gemotiveerd te zijn: autonomie,

aanmeldgehoor korter te maken waarin de IND zichzelf uiteindelijk volgend opstelt in

meesterschap, uitdaging en een zinvol doel. Met name wanneer medewerkers

de afspraken die hierover worden gemaakt met ketenpartners. In de klantgerichtheid

voldoende uitdaging hebben en de competenties hebben om het werk uit te kunnen

richting klanten wordt met name de omgang met klanten genoemd die niet op komen

oefenen zal er een flow bij de medewerkers ontstaan (zie Figuur 8).

dagen voor gehoren of de documenten niet op tijd aanleveren. Medewerkers en
managers geven in de interviews en procesworkhops aan dat ze als IND strenger
mogen optreden richting klanten en een groter beroep mogen doen op de
verantwoordelijkheid van de klant voor hun eigen asielprocedure.

3.6

3.6.1

Werk en competenties

Grote werkvoorraad heeft implicaties voor de workload en doorlooptijd
Veel van de voorraad is op dit moment van bewerkelijke en complexe aard doordat
minder bewerkelijke zaken door diverse projecten al de asielprocedure hebben
doorlopen. Dit vergt medewerkers met de kennis en competenties die dit werk ook
daadwerkelijk uit kunnen voeren. Doordat veel medewerkers zijn aangenomen in de

Figuur 8. Uitdaging versus competentie matrix (D. Pink, 2018)

afgelopen jaren wordt de spoeling van ervaren medewerkers steeds dunner. Er zijn

Van een aantal van de door Pink genoemde onderdelen horen we in onze

nu veel medewerkers horen en beslissen die nog niet volledig inzetbaar zijn. De

gesprekken herkenbare dingen terug, bijvoorbeeld op het gebied van een zinvol doel.

nieuwe medewerkers worden opgeleid in opleidingsklassen en dit gebeurt per product

Medewerkers zijn enorm betrokken en hebben een groot eigenaarschapsgevoel bij

(gehoor, beslissen, et cetera). Het duurt 11 maanden voordat een medewerker

het werk dat ze doen. Zo veel zelfs dat ze geregeld bereid zijn over te werken om een

29

zaak op tijd af te krijgen, zodat deze niet VA wordt gestuurd. Wanneer we kijken naar

3.6.4

Uitvoeringskracht, projectmanagementcapaciteit en -competentie schieten tekort

uitdaging dan blijkt dat medewerkers horen en beslissen geregeld werk doen dat

Er zijn op dit moment veel verbeterinitiatieven in de organisatie die het asielproces

administratief van aard is en daardoor weinig uitdaging biedt. Hiermee worden niet

moeten optimaliseren. Zo is er binnen de directie A&B een centrale lijst van ongeveer

alleen hun talenten minder goed benut, maar wordt ook de beperkte kritische

40 maatregelen thematisch gecategoriseerd op (1) beleidsmatige aanpassingen, (2)

capaciteit van de medewerkers horen en beslissen niet volledig ingezet op de juiste

maatregelen rondom capaciteit en (3) maatregelen rondom slimmer werken.

werkzaamheden.

Eigenaarschap en verantwoordelijkheid voor de maatregelen is veelal belegd bij een
tactisch manager en de uitvoering ligt vaak bij een medewerker die de inhoudelijke

3.6.3

Risico op overbelasting, morele fitheid en absorptievermogen van medewerkers

kennis heeft.

In onze gesprekken met medewerkers en managers is regelmatig benoemd dat
medewerkers voor hun gevoel dreigen overbelast te worden met de vele zaken die zij

Vanuit onze gesprekken met managers en medewerkers valt het ons op dat er

binnen de AA in een kort tijdsbestek moeten afronden om te voorkomen dat een AA-

voldoende ideeën zijn vanuit de organisatie, maar dat de uitvoeringskracht binnen de

zaak leidt tot VA-zending. Medewerkers voelen daarom een grote werkdruk.

directie A&B tekort schiet. Het lijkt erop dat de directie A&B de uitvoering van

Daarnaast ervaren medewerkers onrust en zelfs frustratie door de continue

projecten, pilots en verbetermaatregelen niet beschouwt als iets dat een aparte

aanwezigheid van de grote voorraad en de oplopende dwangsommen. Ook al halen

competentie vereist. Hierdoor krijgen managers of medewerkers uit de lijn de

medewerkers persoonlijke productieafspraken, leidt dit begrijpelijkerwijs niet tot

verantwoordelijkheid voor het verbeteren van de organisatie. Vanuit de gesprekken

voldoening.

wordt duidelijk dat in projecten weinig wordt gewerkt conform een
projectmanagementwerkwijze met daarin een projectinitiatiedocument (PID), een

Een ander risico op overbelasting wordt veroorzaakt door de aard van de zaken. Daar

implementatieplan en nul- en eindmetingen. Verder lijkt er binnen de directie A&B

waar er voorheen voornamelijk zaken waren die een eenduidig en goed te verifiëren

geen integrale aanpak te zijn van verbeterprojecten in bijvoorbeeld een

motief hadden, zoals een oorlog in het land van herkomst, hebben recentere zaken

programmastructuur. De IND werkt sinds een aantal jaar met een projectenportfolio

juist een veel ingewikkelder te verifiëren motief zoals een bekering of een lhtbi-zaak.

waarin IND-brede projecten en programma’s worden benoemd, maar de projecten,

Een gehoor van een bekeringszaak kan bijvoorbeeld tot 3 dagen duren. Voorheen lag

pilots en verbetermaatregelen vanuit de directie A&B zijn hier niet allemaal bij

de bewerkingstijd van een gehoor beduidend lager, ongeveer op 6 uur.

aangemeld.

De aard van de zaken heeft ook effect op de morele fitheid van medewerkers.

Naast aandacht voor de projectmanagementcompetentie, speelt ook gebrek aan

Hiermee bedoelen we het werkplezier en de motivatie van medewerkers.

projectmanagementcapaciteit binnen de directie A&B ook een rol. Tactisch managers

Medewerkers zijn steeds meer bezig met zaken waarbij het van te voren al duidelijk is

zijn belast met diverse verschillende strategische projecten die lastig naast hun

dat het tot een afwijzing leidt (zoals spoor 1 en spoor 2 zaken). Dat kan in conflict

reguliere werkzaamheden op te pakken zijn. Daarnaast geven managers aan dat ze

komen met de intrinsieke motivatie om mensen die dat nodig hebben hulp en

te weinig tijd hebben om echt aan de slag te gaan met verbeterinitiatieven door de

bescherming te bieden.

grote werkdruk. Hierdoor komen sommige initiatieven niet voldoende van de grond.

30

3.7

Doelen en strategie

aan projecten en maatregelen die de IND nu neemt om de doorlooptijd te verkorten.
We hebben meermalen gehoord dat projecten niet-projectmatig worden aangepakt,

3.7.1

Doorlooptijd kan op gespannen voet staan met andere doelen in de keten

niet ten volle tot wasdom komen en dat effecten nauwelijks worden gemeten. Meer
focus en samenhang aanbrengen in de (interne) verander- en verbetertrajecten is een

In ons onderzoek richten we ons specifiek op de doorlooptijd van spoor 4. Zeker in de

breed gevoelde wens binnen de IND.

huidige context, met een oplopende werkvoorraad en (dientengevolge) lange
doorlooptijden, is dit een belangrijk onderwerp. Maar doorlooptijd is niet het enige
resultaatgebied waar de IND op wordt beoordeeld. Aspecten als veiligheid
(screening), zorgvuldigheid, kostenbeheersing en maatschappelijk draagvlak spelen
ook een rol. Daarnaast spelen er breder in de keten andere, eveneens belangrijke
doelstellingen zoals het bieden van passende huisvesting aan asielzoekers en de
veiligheid binnen deze voorzieningen. De IND ervaart dat doelstellingen soms
tegengesteld kunnen zijn en geeft aan dat een scherpe prioriteitstelling kan helpen:
moet de IND zich volledig richten op het verkorten van de doorlooptijd en in hoeverre
mag dit ten koste gaan van andere doelstellingen in de keten? Als het verkorten van
de doorlooptijd voorop staat, kan dit gevolgen hebben voor de volgorde waarin de
IND asielaanvragen behandelt en dat heeft weer gevolgen voor de doorstroom in de
opvanglocaties van het COA. Het loslaten van het first-in-first-out principe kan daarbij
leiden tot onrust in de opvangcentra. Hier als keten verstandige afwegingen in maken
en duidelijke prioriteiten stellen wordt door de IND als verbeterpunt benoemd.

3.7.2

Langetermijnvisie IND wordt als thema en verbeterpunt genoemd

Een ander punt dat in meerdere gesprekken terugkomt is de behoefte aan (en
daarmee het ontbreken van) een langetermijnvisie voor de IND. Dit is veelal geuit in
de context van de behoefte aan een zekere rust in de organisatie en consistentie in
de te behalen doelen. De IND ervaart dat doelstellingen relatief snel kunnen
veranderen en dat de organisatie zich daar steeds op moet aanpassen. De IND
ervaart haar eigen rol hierin als volgend en geeft aan moeite te hebben om de
randvoorwaarden (in tijd, geld en competenties) voor te behalen doelen vooraf goed
in te schatten. Dit vergroot de kans dat doelen niet of te laat worden gehaald. Voor
ons als onderzoekers is dit onder andere zichtbaar geworden in een grote diversiteit

31

4 Validatie prognose werkvoorraad
4.1

Inleiding

We gebruiken bij onze validatie informatie uit het IND-productiemodel. Deze omvat de
startbezetting voor medewerkers horen en beslissen in spoor 4, een aanname voor

De IND hanteert een productiemodel om de inzet van medewerkers en de

de werving van nieuwe medewerkers, de benodigde inzet voor de opleiding van

resulterende productie te begroten en in de realisatie te volgen. Dit productiemodel is

nieuwe medewerkers, verloop en vervanging van dit verloop, de gemiddelde

gebaseerd op de in de meerjaren productieprognose (MPP) aangegeven verwachte

behandeltijd van een asielaanvraag in spoor 4 en de inzet voor directe overhead aan

instroom. Het model maakt daarnaast gebruik van bezettingsgegevens en normen

ondersteuning (planning en behandelaars) en team management. Daarnaast hebben

voor de inzet per af te handelen asielaanvraag. In het model wordt ook rekening

wij uit analyse van een aangeleverd bestand met asielaanvragen in 2018/2019

gehouden met de ontwikkeling van de instroom in de geprioriteerde sporen 1 en 2 en

karakteristieken over deze aanvragen afgeleid en gebruikt in de validatie. Wij hebben

de daarvoor noodzakelijke inzet. In dit hoofdstuk vatten we de belangrijkste

voor onze verificatie ook productienormen (inzet van een medewerker horen en

bevindingen samen van onze validatie van de prognose van de werkvoorraad volgens

beslissen) vastgesteld op basis van expertschattingen van medewerkers die een

het IND-productieplan.

bijdrage hebben geleverd aan de procesbeschrijvingen. Deze normen komen goed
overeen met de in het rapport van de commissie Van Zwol gepresenteerde gegevens.

4.2

Validatie noodzakelijkerwijs op hoofdlijnen
4.3

Productienormen spoor 4 niet allemaal congruent

Zoals in de voorgaande hoofdstukken benoemd is de beschikbare informatie over de
voorraad en de differentiatie naar de verschillende aanvragen in spoor 4 beperkt.

Wij hebben voor onze validatie het door de IND gebruikte productiemodel ‘2020T1

Voor een goede validatie is meer inzicht nodig in het onderscheid en de

v1.2 c1’ bestudeerd. In dit model wordt rekening gehouden met de instroom in alle

ontwikkelingen van de verschillende groepen asielzoekers in spoor 4. Wanneer

sporen en de verdeling van de beschikbare capaciteit voor de afhandeling daarvan.

bijvoorbeeld het aandeel asielaanvragen met het motief ‘bekeerling’ of ‘lhbti’ stijgt, is

Daarnaast houdt het model ook rekening met inzet bij aanmelding en screening en

per aanvraag meer tijd nodig van een medewerker horen en beslissen en zullen meer

met indirecte inzet bijvoorbeeld voor planning. Zoals eerder opgemerkt onderscheidt

zaken worden doorgestuurd naar de VA-procedure.

het IND-model binnen spoor 4 geen gedifferentieerde normtijden voor verschillende
groepen asielzoekers en wordt een gecombineerde norm toegepast voor procedures

Een tweede beperking van de validatie is de korte doorlooptijd van dit onderzoek,

die via de AA-procedure of de VA-procedure worden afgerond. Dit kan leiden tot

waardoor het niet mogelijk is aanvullende informatie en gegevens vanuit de

afwijkingen in de realisatie door ontwikkelingen binnen de populatie asielzoekers. De

processen te verzamelen. Wij hebben ons bij de validatie daarom moeten baseren op

in het IND-model gaat uit van een inzet voor afhandeling van 44,2 uur voor een

globale indicatieve berekeningen.

medewerker horen en beslissen gemiddeld per asielzaak.

32

Vanuit interviews is indicatief vanuit ervaringscijfers aangegeven dat als vuistregel

procesteam (gemiddeld 44,2 ten opzichte van 31 uur per asielaanvraag). De IND-

voor iedere 1.000 extra asielzoekers spoor 4 twee teams van 25 fte extra moeten

norm blijkt aan te sluiten bij de financiële vertaling in de begroting en verantwoording

worden ingezet. Dit betekent een productienorm van 69 uur per asielaanvraag spoor

en heeft daarom volgens de IND een goede betrouwbaarheidswaarde. Daarnaast is

4. Deze norm is inclusief overhead voor teamleiding en planning die volgens onze

in deze norm ook de inzet meegenomen voor kwaliteitsbewaking en onderlinge

interpretatie van het model grofweg een vijfde van de directe inzet beslaat. Dit zou

inhoudelijke afstemming. We hebben de expertschatting die een groter detailniveau

betekenen dat de netto-inzet van een medewerker horen en beslissen voor de

heeft, vertaald naar de hogere IND-norm, waardoor we het detailniveau behouden en

afhandeling van een asielaanvraag in spoor 4 gemiddeld 55 uur bedraagt.

tegelijkertijd aansluiten bij de IND-norm voor de inzet per asielaanvraag. Dit om een
te optimistische inschatting van de ontwikkeling van de werkvoorraad te voorkomen.

Een derde invalshoek is de inschatting van de inzet in de verschillende
processtappen door de deelnemers die een bijdrage leverden aan de procesanalyse.

4.4

Nieuwe capaciteit vertraagd inzetbaar

Dit is uiteraard een globale indicatieve inschatting en moet als zodanig worden
geïnterpreteerd. Daarbij houdt deze inschatting ook geen rekening met verschillen in

Eind 2019 en begin 2020 heeft de IND een succesvolle wervingscampagne gehouden

asielaanvragen, maar gaat uit van een geschatte gemiddelde inzet. Voor een

voor nieuwe medewerkers horen en beslissen. Daarnaast heeft de IND ook een

afgeronde AA-procedure wordt een gemiddelde inzet van een medewerker horen en

centraal opleidingstraject ontwikkeld om in 8 weken nieuwe medewerkers centraal

beslissen geschat van circa 28 uur voor alle stappen gezamenlijk (rekening houdend

een opleiding te laten volgen. Na de opleiding worden deze medewerkers in teams

met het percentage inwilliging van 50%; zie ook Bijlage 2). Voor de afhandeling van

geplaatst om onder begeleiding van ervaren medewerkers de afhandeling van

de VA procedure (inclusief het voorafgaande AA traject) wordt een inzet van 44 uur

asielaanvragen uit te voeren. Aanvankelijk is de begeleiding intensief en behandelen

gemiddeld geschat (rekening houdend met eenzelfde inwilligingspercentage). Het

deze medewerkers alleen eenvoudige asielaanvragen. Vanwege de complexiteit en

aandeel asielaanvragen dat doorgaat naar de VA procedure bedraagt over 2019 21%

noodzakelijke kennis en vaardigheden (bijvoorbeeld hoortechnieken) zijn nieuwe

(zoals afgeleid uit de aangeleverde data over asielzoekers over de periode voor 1-1-

medewerkers horen en beslissen in spoor 4 pas na een periode van 9 maanden na

2020). Dit aandeel is de tweede helft van 2019 duidelijk gedaald (zie ook paragraaf

de centrale opleiding volledig inzetbaar. Na deze opleidingsperiode kunnen deze

hierna: 4.5 Asielaanvragen in werkvoorraad worden complexer). De op deze wijze

medewerkers zelfstandig aan de slag, waarbij reguliere kwaliteitsbewaking van de

geraamde gemiddelde inzet voor medewerkers horen bedraagt circa 31 uur per

beslissingen natuurlijk aan de orde blijft. De eerste 2 maanden bestaan volledig uit

asielaanvraag spoor 4.

opleiding. In de daarop volgende maanden neemt de productiviteit tijdens de
resterende opleidingsperiode langzaam toe.

Ook de commissie Van Zwol presenteert – op basis van gegevens aangeleverd door
de IND – inzetnormen voor de afhandeling van asielaanvragen en komt daarbij op 30

De IND geeft aan dat per 1-1-2020 1.461 fte in dienst zijn binnen de directie A&B. Het

uur voor een AA-afhandeling en 44 uur voor een VA-afhandeling (zie pagina 137 van

blijkt niet mogelijk de exacte beschikbaarheid van medewerkers horen en beslissen

het eindrapport).

spoor 4 op grond van de personeelsadministratie vast te stellen. We nemen daarom
voor onze validatie de effectieve beschikbaarheid die per 1 februari 2020 in het IND

De gemiddelde norm voor inzet van een medewerker horen en beslissen in het IND-

productiemodel wordt aangehouden als uitgangspunt. Volgens de gegevens uit het

model is beduidend hoger dan de norm op grond van de expertinschatting van het

productiemodel van de IND is per 1 februari 2020 een effectieve capaciteit van 309 fte

33

medewerkers horen en beslissen voor spoor 4 beschikbaar. Op grond van deze

4.5

Asielaanvragen in werkvoorraad worden complexer

uitgangspositie en de veronderstelling dat de voorziene werving van nieuwe
medewerkers verloopt conform de ontwikkeling in het productieplan, ontstaat een

Binnen de IND-organisatie bestaat de indruk dat de asielaanvragen complexer

beschikbare capaciteit voor horen en beslissen spoor 4 zoals aangegeven in Figuur 9.

worden doordat meer asielzoekers zich melden met asielmotieven die lastiger te

Hierbij is ook rekening gehouden met het beperkte, in de figuur daarom niet zichtbare,

beoordelen zijn en daarom meer inzet voor horen en beslissen kosten. De

capaciteitsverlies van ervaren medewerkers als gevolg van hun inzet bij de opleiding

informatiesystemen bieden op dit moment geen mogelijkheid dit met cijfers te

van nieuwe collega’s.

onderbouwen. Er is echter wel een andere indicatie die aangeeft dat de werkvoorraad
steeds meer complexe gevallen bevat. Het aandeel AA-beoordelingen dat leidt tot

Uit Figuur 9 blijkt dat de effectief inzetbare capaciteit voor spoor 4 stijgt van 302 fte in

een VA blijkt de afgelopen maanden te dalen. Deze ontwikkeling is weergegeven in

januari 2020 tot 534 fte in januari 2021. Uit de ontwikkeling van de capaciteit in

Figuur 10.

opleiding, die ook de verminderde inzetbaarheid en verminderde productiviteit in de
eerste 9 maanden na afronding van de centrale interne opleiding omvat, blijkt dat
gedurende het jaar voortdurend een capaciteit van tussen de 100 en 200
medewerkers niet inzetbaar is in verband met opleiding. De effectieve capaciteit
neemt dus, ondanks de substantiële werving, langzaam toe en bedraagt gemiddeld
404 fte over heel 2020.

Capaciteit spoor 4 effectief inzetbaar en in opleiding
700
600
500
400

218

229

236

216

217

193

166

137

132

106

109

119

109

Aandeel AA-zaken dat naar VA gaat 2019
45%
40%
35%
30%
25%
20%
15%
10%
5%
0%
jan.

feb.

mrt.

apr.

mei

jun.

%AA dat naar VA gaat

jul.

aug.

sep.

okt.

nov.

dec.

gemiddeld 2019

Figuur 10. Ontwikkeling van het aandeel van de AA zaken dat naar VA gaat in 2019

300
200
302

306

319

338

359

jan.

feb.

mrt.

apr.

mei

383

409

436

465

491

512

524

534

Het verloop van het aandeel zaken dat van AA naar VA gaat is enigszins grillig, maar

100

vertoont duidelijk wel een dalende tendens. Deze ontwikkeling kan als positief worden

0

effectief inzetbaar

jun.

jul.

aug.

inzet opleiding

sep.

okt.

nov.

in opleiding

dec.

jan.

beschouwd omdat het direct afhandelen van AA-zaken efficiënt is en de doorlooptijd
verkort. Hierbij moet echter een kanttekening worden gemaakt, omdat het effect
waarschijnlijk wordt veroorzaakt door het doelgroepenbeleid waarbij bijvoorbeeld

Figuur 9. Ontwikkeling capaciteit horen en beslissen spoor 4 in 2020

kansarme asielzoekers (bijvoorbeeld de Moldaviërs) versneld in behandeling zijn
genomen. Deze relatief eenvoudige gevallen leiden zelden of nooit tot een VA-

34

procedure. De keerzijde van deze ontwikkeling is dat de complexe en inzet-intensieve

2020 kan worden afgehandeld en dat voor afhandeling van de nieuwe instroom in

asielaanvragen in de werkvoorraad blijven en de afhandeling van de resterende

2020 circa 62 fte beschikbaar is.

werkvoorraad dus meer dan de gemiddelde inzet vergt. Dit betekent dat de
behandeling van de resterende asielaanvragen in de werkvoorraad dus ook langer

Inzet in fte voor afhandeling voorraad spoor 4 per 1-1-20

gaat duren.
450

4.6

Verwachte ontwikkeling van de werkvoorraad spoor 4

400
350

Vanuit de verzamelde inzichten en gegevens hebben we een globale indicatieve
raming gemaakt van de ontwikkeling van de verwachte werkvoorraad met behulp van
het validatiemodel. We hebben daarbij gebruik gemaakt van het door de INDaangeleverde bestand met asielaanvragen over de laatste 2 jaar.

300

62
101

Rest nieuwe instroom

250

Capaciteit 2020

404

200

Voorraad AA

150

Uitgangspunt voor het model is het op dit moment actuele en vastgestelde MPP met

100

een geraamde instroom voor 2020 van 12.000 eerste asielaanvragen spoor 4 en voor

50

2021 10.750 eerste asielaanvragen spoor 4. De karakteristieken van de afwikkeling

0

Voorraad VA

241
0

van de asielaanvragen (AA/VA en inwilligingspercentage) is uit het aangeleverde
bestand afgeleid. Daarnaast is de hiervoor in 4.4 beschreven ontwikkeling van de

Figuur 11. Inzet noodzakelijk voor afhandeling van de voorraad per 1-1-2020

effectieve capaciteit in het model als uitgangspunt genomen en is voor de inzet per
AA- en VA-behandeling uitgegaan van normen die gemiddeld overeenkomen met de

De termijn van afhandeling van de werkvoorraad per 1-1-2020 is weergegeven in

IND-norm in het productieplan. Op deze manier ontstaat een validatie van de door de

Figuur 12. Daarin is af te lezen dat het cohort met de voorraad van 9 maanden of

IND geraamde ontwikkeling van de werkvoorraad. Een betrouwbare validatie vraagt

ouder pas in de loop van mei 2020 zal zijn afgehandeld. De totale voorraad per 1-1-

een uitgebreider model en meer gedetailleerde onderliggende gegevens, maar dat

2020 is net iets voor het einde van 2020 afgehandeld, uitgaande van de genoemde

kan niet worden ontwikkeld in verband met de korte doorlooptijd van dit onderzoek en

uitgangspunten.

de beperkte beschikbaarheid van de noodzakelijke gegevens bij de IND.
Voor het cohort asielaanvragen dat op 1-1-2020 9 maanden oud is, verwachten we
In de hierna volgende Figuur 11 is de noodzakelijke inzet weergegeven voor de

dat deze in juni 2020 zal zijn afgehandeld en dus een doorlooptijd van 15 maanden

voorraad die per 1-1-2020 nog moest worden behandeld. Daaruit blijkt dat daarvoor

kennen.

een inzet van 342 fte op jaarbasis noodzakelijk is. Uitgaande van de
geprognotiseerde en ambitieuze werving is hiervoor in 2020 gemiddeld 404 fte
beschikbaar, hetgeen betekent dat de werkvoorraad die per 1-1-2020 aanwezig is in

35

Gemiddelde doorlooptijd in maanden per cohort

13
12
11
10
9
8
7
6
5
4
3
2
1
0

16
14
12

4,8

5,5

6,2

6,8

7,5

8,3

9,0

9,7

Doorlooptijd

Maand waarin cohort afgehandeld

Afronding werkvooraad 1-1-2020 per cohort

11,6
10,4 11,1

10
8
6

14,5

14,2

13,8

13,5

13,3

13,0

12,7

12,4

12,1

11,6

8
7
6
5
4
3
2
1
Ouderdom aanvraag in maanden per 1 januari 2020

0

4
2

0

>9

9

8

7

6

5

4

3

2

1

9

0

Ouderdom aanvraag in maanden per 1 januari 2020

Figuur 13. Ontwikkeling van de doorlooptijd per cohort naar ouderdom

Figuur 12. Termijn waarop de cohorten in de werkvoorraad zijn afgehandeld
In Figuur 13 is de ontwikkeling van de doorlooptijd weergegeven naar het cohort van

4.7

Productie per augustus 2020 pas groter dan instroom

de ouderdom per 1-1-2020. Hierbij is uitgegaan naar afhandeling in volgorde van
asielaanvraag (first-in-first-out). Voor de oudste groep asielaanvragen is de

In Figuur 14is de ontwikkeling van de productie weergegeven in overeenstemming

doorlooptijd langer dan 15 maanden. Daarna neemt de doorlooptijd langzaam af tot

met de afhandelingskarakteristieken van de werkvoorraad spoor 4 per 1-1-2020 en de

circa 12 maanden voor de meest recente asielaanvragen. Bij een wettelijke termijn

ontwikkeling van beschikbare capaciteit voor horen en beslissen. In de grafiek is ook

van 6 maanden betekent dit een potentieel groot aantal in gebreke stellingen en

de instroom van asielaanvragen weergegeven, vastgesteld met behulp van het MPP

dwangsommen. In de beperkte doorlooptijd van dit onderzoek kan dit helaas niet

en een uit de data afgeleid seizoenspatroon. Uit deze grafiek is te zien dat de

nader worden gekwantificeerd.

productie tot augustus 2020 lager is dan de instroom. Dit betekent dat pas vanaf
augustus 2020 de werkvoorraden dalen en dat deze tot die tijd alleen maar stijgen.

In overeenstemming daarmee stijgt de werkvoorraad spoor 4 van ruim 12.000 per
1-1-2020 nog naar circa 12.500 in juli 2020. Daarna neemt de werkvoorraad gestaag
af tot circa 4.300 in december 2021. Dit is weergegeven in Figuur 15. Deze prognose
sluit aan bij de door de IND geraamde ontwikkeling op grond van het productieplan.
Bij gelijkblijvende instroom gaat de afname van de werkvoorraad steeds sneller,
omdat volgens het model de beschikbare productiecapaciteit in 2021 70% groter is
dan noodzakelijk om de nieuwe instroom af te handelen.

36

kleine verschillen in de uitgangspunten geconstateerd, maar die blijken niet van

Instroom en productie per maand 2020 en 2021

wezenlijke invloed op de ontwikkeling. De belangrijkste verschillen zijn:

1.800

a.

Het IND-model houdt geen rekening met de opleidingsperiode van 2

1.600

maanden, maar gaat uit van een directe, langzaam groeiende inzet per

1.400

geworven medewerker.

1.200
1.000

b.

De IND werkt met een gemiddelde norm en houdt geen rekening met de

800

samenstelling van de voorraad.

600

c.

400

In het IND-model wordt uitgegaan van een geprognotiseerde voorraad van
11.758 asielaanvragen per 1-1-2020. De verantwoording van de IND per 1-1-

0

2020 geeft een voorraad van 12.252 asielaanvragen, die ook in deze validatie
jan.
feb.
mrt.
apr.
mei
jun.
jul.
aug.
sep.
okt.
nov.
dec.
jan.
feb.
mrt.
apr.
mei.
jun.
jul.
aug.
sep.
okt.
nov.
dec.

200

Instroom

is gebruikt.

Productie

De gepresenteerde prognoses voor de ontwikkelingen van de werkvoorraad houden
geen rekening met eventuele uitvoering van in deze rapportage voorgestelde

Figuur 14. Instroom nieuwe asielaanvragen en productie spoor 4 in 2020 en 2021

maatregelen en de daarvan te verwachten effecten.

Werkvoorraad per maand in 2020 en 2021

4.8

Kanttekening

14.000
12.000

Potentiële ontwikkelingen kunnen een negatieve invloed op de berekening hebben die

10.000

we hierna kort toelichten:

8.000

1.

6.000

In de berekening is uitgegaan van een nog niet gerealiseerde werving voor

4.000

de periode maart tot en met december 2020 van in totaal 192 fte. Daar

2.000

bovenop komt nog een wervingsinspanning van circa 25% extra voor
medewerkers ondersteuning, planning en management. De beoogde
jan.
feb.
mrt.
apr.
mei
jun.
jul.
aug.
sep.
okt.
nov.
dec.
jan.
feb.
mrt.
apr.
mei.
jun.
jul.
aug.
sep.
okt.
nov.
dec.

0

werving vraagt een grote inspanning en is in de actuele arbeidsmarkt niet
eenvoudig.

Werkvoorraad

Figuur 15. Ontwikkeling van de werkvoorraad spoor 4 de komende 2 jaar

2.

In de validatie is aangenomen dat de extra geworven capaciteit volledig
wordt ingezet voor horen en beslissen van asielaanvragen spoor 4. Het

De ramingen voor de ontwikkeling van de werkvoorraad uit het validatiemodel komen

beleid dat de prioriteit bij afhandeling van spoor 1 en spoor 2

overeen met de door de IND geprognotiseerde ontwikkeling. Er is wel een aantal

37

asielaanvragen legt, kan bij toename van de instroom in die sporen leiden
tot minder beschikbare capaciteit voor spoor 4 dan voorzien.

3.

Bij de berekening is uitgegaan van de standaardnormen voor inzet zoals
deze nu voor de gehele instroom van toepassing zijn. Door het
doelgroepenbeleid is het aandeel eenvoudige gevallen gedaald waardoor
de inzet bij behandeling van de bestaande werkvoorraad zal stijgen. Dit
effect is niet kwantificeerbaar zonder nader onderzoek naar en differentiatie
van de inzetnormen, maar leidt tot een minder gunstige ontwikkeling van de
werkvoorraad.

4.

Er bestaan indicaties dat ook de instroom verandert wat betreft de
samenstelling. Dit betreft een verschuiving naar lastiger af te handelen
aanvragen die meer inzet vragen en een hoger aandeel doorstroom naar
VA kennen. Ook dit heeft een op dit moment niet kwantificeerbare
negatieve invloed op de productie en de voorraadontwikkeling.

5.

De berekeningen zijn gebaseerd op de actuele MPP. Indien de instroom
asielzoekers spoor 4 toeneemt en daarop de MPP wordt aangepast
veranderen de resultaten.

6.

Het bleek voor de IND onmogelijk betrouwbare inzichten te produceren
over de bestaande capaciteit aan medewerkers horen en beslissen voor
spoor 4. De in de berekeningen aangehouden capaciteit is afgeleid van het
productieplan dat door de IND is opgesteld. Deze raming van de nu
beschikbare capaciteit, die wij niet verder kunnen verifiëren, is een
bepalende factor voor de ontwikkeling van de werkvoorraad. Als bijstelling
van de capaciteit noodzakelijk blijkt, heeft dit significante gevolgen voor de
ontwikkeling van de werkvoorraad.

38

5 Verbetermaatregelen
5.1

Inleiding
spoor 4 te verkorten. Dit heeft een rijke oogst aan mogelijke maatregelen opgeleverd
In Hoofdstuk 3 hebben we aan de hand van organisatiegebieden een overzicht
gepresenteerd van de belangrijkste aandachtspunten en knelpunten die een relatie

van diverse soort en aard die betrekking hebben op verschillende fasen van het
asielproces. Onderstaande Figuur 16 geeft in een overzicht weer wat de

hebben met de doorlooptijd van een asielaanvraag in spoor 4. Vanuit deze

geformuleerde verbetermaatregelen zijn, geordend naar de verschillende fasen in het

probleemanalyse hebben we eerst zelfstandig en vervolgens in gesprek met een

asielproces.

expertgroep van de IND nagedacht over mogelijke maatregelen om de doorlooptijd in

Figuur 16. Overzicht verbetermaatregelen geordend naar de fasen in het asielproces

39

De maatregelen verschillen in soort en aard in de zin dat sommige

5.2.1.1 Duidelijke sturingsdoelen en informatiebehoeften formuleren

verbetermaatregelen gericht zijn op procesoptimalisatie, andere verbetermaatregelen
meer gaan over procesherontwerp en andere maatregelen specifiek gericht zijn op de

De opdrachtbrief vanuit het ministerie van JenV bevat de algemene doelen en vormt

huidige situatie waarin de IND een hoge werkvoorraad heeft. Om structuur aan te

daarmee – samen met het jaarplan van de IND – de start voor het doorlopen van de

brengen, hebben we de maatregelen geordend in drie categorieën:

sturingsloop. In de opdrachtbrief voor 2020 staan verschillende beleidsdoelen

a.

Verbetermaatregelen die het huidige proces ondersteunen en optimaliseren;

centraal zoals het inlopen op de voorraden om uiterlijk in 2021 ten minste 90% van de

b.

Verbetermaatregelen die het huidige proces veranderen;

zaken binnen de wettelijke termijn af te doen, het versneld afhandelen van aanvragen

c.

Maatregelen die specifiek gericht zijn op situaties van een (te) hoge

van overlastgevende asielzoekers en het herbeoordelen van Syriërs. Een belangrijke

werkvoorraad.

stap voor de IND is om vanuit deze algemene doelen duidelijke sturingsdoelen te
formuleren zodat het op tactisch en operationeel niveau duidelijk is waar de IND op

In het vervolg van dit hoofdstuk lichten we de maatregelen toe. Per maatregel is in

wil gaan sturen (zoals doorlooptijden, voorraad). Deze sturingsdoelen vormen

overleg met de expertgroep van de IND een inschatting gemaakt van de verwachte

daarmee de basis voor de volgende stap in de sturingsloop: het vertalen van de

impact op doorlooptijden, de verwachte termijn waarop effecten te zien zijn, de relatie

sturingsdoelen naar KPI’s.

met bestaande pilots en projecten van de IND en - voor zover van toepassing - de
relatie met ketenpartners. De kwalificaties van impact op doorlooptijd en verwachte

Om adequaat te kunnen sturen, is het nodig de uitvoering van de asielprocedure te

termijn waarop effecten te zien zijn die we in dit hoofdstuk per maatregel hebben

monitoren. Effectief monitoren is alleen mogelijk wanneer de IND weet wat ze

gemaakt, is samen met de expertgroep gedaan.

wil/moet meten. De IND heeft daarom helder geformuleerde KPI’s nodig op tactisch
en operationeel niveau. Met helder geformuleerde KPI’s geven tactisch en

5.2

Verbetermaatregelen die het huidige proces ondersteunen en optimaliseren

operationeel managers duidelijk aan wat hun informatiebehoeften zijn en welke
informatie ze structureel willen ontvangen om te kunnen sturen. We voorzien voor het

5.2.1

Operationele sturing verbeteren

goed kunnen sturen op de uitvoering van de asielprocedure in ieder geval op de
volgende onderdelen het belang van helder geformuleerde KPI’s:

Zoals eerder gesteld, schiet de operationele sturing op de uitvoering van de

i.

Eenduidige bewerkingstijden en normen binnen de AA en VA per ‘product’

asielprocedure binnen de IND op diverse facetten tekort. Het verbeteren van de

zoals eerste gehoor, nader gehoor, zienswijze, beschikking en afwijzing. Van

operationele sturing vraagt om een integrale en structurele aanpak. Het realiseren

belang hierbij is dat deze gedifferentieerd zijn naar kenmerken van de klant en

van een integrale en structurele aanpak in de operationele sturing is een belangrijke

zaak (zoals nationaliteit en asielmotief). Informatie hierover biedt een

maatregel voor de IND om het huidige proces te ondersteunen en te optimaliseren.

belangrijke basis voor de planningssystematiek en het bepalen van de

Een handvat voor het realiseren van een integrale en structurele aanpak is de

benodigde capaciteit;

‘sturingsloop’. Door deze sturingsloop structureel te doorlopen, realiseert de IND een

ii.

Het aantal lopende en afgeronde ‘producten’ en zaken per medewerker, per

integrale en structurele aanpak. In de volgende sub paragrafen beschrijven we de

team en per locatie en het gemiddelde bestede aantal uur per AA-zaak en VA-

verschillende stappen in de sturingsloop die de IND moet inrichten.

zaak uitgesplitst naar ‘producten’. Informatie hierover geeft het tactisch en
operationeel management de mogelijkheid om de prestaties van

40

iii.

medewerkers, teams en locaties te monitoren en waar nodig de werklast beter

De verwachte impact van deze maatregel op de doorlooptijd is lastig vast te stellen,

te verdelen tussen medewerkers binnen teams en de werklast tussen teams;

maar kan eerder als randvoorwaardelijk voor een goede sturing worden bestempeld.

Het aantal medewerkers, productiecapaciteit per medewerker, per team, per

De verwachte implementatietijd van deze maatregel (enkel het formuleren, niet het

locatie per periode. Deze essentiële informatie voor sturing ontbreekt op dit

verzamelen) is korte termijn (in 2020). Middels een aantal sessies in een aantal

moment. Informatie hierover geeft het tactisch en operationeel management

maanden is het mogelijk om tot duidelijke sturingsdoelen en een set aan KPI’s te

inzicht in de beschikbare productiecapaciteit en de ontwikkeling daarin en

komen.

biedt daarmee een belangrijke basis om, mede op basis van de (verwachte)

iv.

v.

instroom, de ontwikkeling in de voorraad te voorspellen;

Tijdens de implementatie van deze maatregel is het van belang om aandacht te

Het aantal verstoringen binnen een zaak en redenen waarom een AA-zaak

hebben voor de volgende punten. Ten eerste is het van belang dat er een duidelijke

leidt tot VA-zending inclusief first-time-right percentage. Informatie hierover

verbinding is tussen de algemene doelen uit de opdrachtbrief, de sturingsdoelen en

geeft inzicht in de knelpunten in de uitvoering van de AA-procedure en waarop

de KPI’s. Hierbij kan het hanteren van een KPI-boom behulpzaam zijn. Het is ten

gefocust moet worden om de uitvoering van de AA-procedure te verbeteren;

tweede van belang dat de IND normen definieert bij de verschillende KPI’s. Zo zijn

Doorlooptijden, dwangsommen en de ontwikkeling daarin. Van belang hierbij

operationeel managers in staat de uitvoering en de norm te vergelijken en wordt

is dat er niet alleen informatie wordt verzameld over de gemiddelde

sneller duidelijk of en waar (bij)sturing nodig is. Voor de KPI’s aangaande

doorlooptijd van afgehandelde asielaanvragen per periode, maar ook over het

doorlooptijden en dwangsommen is geen norm nodig omdat dit sterk afhangt de

aantal zaken met uitsplitsing naar x aantal maanden overschrijding van de

instroom en niet beïnvloedbaar is door IND. Verder behoeft het vastleggen van

maximale termijn. Wanneer de IND immers de effecten van genomen

asielmotieven aandacht. Vaak hebben asielzoekers meerdere asielmotieven en

maatregelen op doorlooptijden wilt monitoren, is er bij de gemiddelde

kunnen deze gedurende de procedure veranderen. Daarnaast is het van belang om in

doorlooptijd sprake van een vertekend beeld omdat de in het gemiddelde mee

het kader van privacy aandacht te hebben voor wat de IND wel en niet mag registeren

berekende ‘oude’ langdurige gevallen niet zijn beïnvloed door de nieuwe

over het asielmotief. Dit dient verder uitgezocht te worden.

maatregelen. De ontwikkeling van de berekende gemiddelde doorlooptijd loopt

vi.

daarmee in feite achter bij de actuele doorlooptijdontwikkeling als gevolg van

Deze maatregel houdt verband met het verbetertraject binnen de IND om de (interne)

de maatregelen;

informatievoorziening te verbeteren en dan specifiek het project om te komen tot een

Populatie en de ontwikkeling daarin zoals de instroom en uitstroom van

‘realtime IND-dashboard’ vanuit INDiGO op zaakniveau.

klanten per periode gedifferentieerd naar kenmerken van de klant en de zaak
(zoals nationaliteit en asielmotief). Informatie hierover geeft inzicht in de

5.2.1.2 Aandacht voor vullen van INDiGO

samenstelling van de populatie, hoe deze zich ontwikkelt en kan bijvoorbeeld
trends laten zien van soorten asielaanvragen (zoals meer lhbti-zaken en

Wanneer er heldere KPI’s geformuleerd zijn op de in de vorige paragraaf genoemde

bekeerlingen). Dit kan dan weer (samen met de gemiddelde bewerkingstijd per

onderdelen, is de volgende stap in de sturingsloop het vaststellen van de

‘product’) gebruikt worden voor het vaststellen van de benodigde

beschikbaarheid van data. Vanuit het project om te komen tot een ‘realtime IND-

capaciteit/formatie, de werkverdeling en het plannen van zaken in AA en VA.

dashboard’ vanuit INDiGO is gebleken dat bepaalde data niet aanwezig is mede
doordat medewerkers niet alle velden binnen INDiGO juist en volledig vullen. Een

41

belangrijke maatregel is daarom om meer aandacht te geven aan het juist en volledig

voeren. Ten tweede is het van belang om het vullen van de verschillende velden in

vullen van INDiGO. Hierin zijn een aantal elementen van belang.

INDiGO een structureel onderdeel te laten zijn van het werk van medewerkers en dit
dus ook mee te nemen in het bepalen van de bewerkingstijden per ‘product’ binnen

Ten eerste is het belangrijk dat operationeel managers actiever sturen op het vullen

de AA en VA. Ten derde is er aandacht nodig voor de groei van de organisatie. Dit

van INDiGO door medewerkers. Bij deze sturing is het van belang dat managers nut

vraagt dat er bij (het opleiden van) nieuwe medewerkers voldoende aandacht wordt

en noodzaak van het juist en volledig vullen van INDiGO aan medewerkers uitleggen.

gegeven aan het vullen van de INDiGO-velden en de minuut.

Dit heeft wat ons betreft een repeterend karakter om ervoor te zorgen dat
medewerkers het vullen van INDiGO niet langer als bijzaak zien. Daarnaast is het van

5.2.1.3 Operationele sturingsinformatie verzamelen, ontsluiten en monitoren

belang dat er bij nieuwe medewerkers in het opleidingsprogramma expliciet aandacht
wordt gegeven aan de noodzaak en wijze waarop INDiGO te vullen.

Wanneer INDiGO goed wordt gevuld en er over de verschillende KPI’s informatie
wordt verzameld, is de volgende stap in de sturingsloop het verzamelen, ontsluiten en

Ten tweede lijkt het ons verstandig om de inrichting van INDiGO te verbeteren zodat

monitoren van de data. Over bepaalde KPI’s verzamelt de IND al informatie, maar

deze minder ‘open’ is ingericht en beter aansluit op de werkwijze en behoeften van

moet deze nog ontsloten worden. Van belang is dat de informatie ontsloten wordt op

medewerkers. Dit zorgt ervoor dat medewerkers verplicht zijn om bepaalde velden in

een manier waarop medewerkers en managers te allen tijde kunnen inloggen en

te voeren en ook beter hun informatie kwijt kunnen in passende categorieën. Het is

beschikking hebben over een realtime overzicht in plaats van dat wordt gewerkt met

aan te bevelen om bij het verbeteren van de inrichting van INDiGO in de ontwerpfase

losse Excel-overzichten en met dashboards in PDF-vorm. Verder is het van belang

goed de medewerkers uit de uitvoering te betrekken - wel met als uitgangspunt om

dat de sturingsinformatie beschikbaar is op het niveau van individuele medewerkers,

minimaal beroep te doen op kritische capaciteit - om de aansluiting met de werkwijze

teams en locaties. Dit maakt het mogelijk om voor managers actief de resultaten van

en behoeften van medewerkers te waarborgen. Daarnaast is het belangrijk om bij de

medewerkers, teams en locaties te monitoren en bij te sturen indien nodig. Het

oplevering van de nieuwe inrichting alle medewerkers voldoende op de hoogte te

‘realtime IND-dashboard’ vanuit INDiGO op zaakniveau voor een aantal KPI’s kan

brengen van de doorgevoerde wijzigingen en hen middels duidelijke werkinstructies te

hier een goede invulling van zijn.

ondersteunen.
De verwachte impact van deze maatregel op de doorlooptijd is lastig vast te stellen,
De verwachte impact van deze maatregel op de doorlooptijd is lastig vast te stellen,

maar kan eerder als randvoorwaardelijk voor een goede sturing worden bestempeld.

maar kan als randvoorwaardelijk voor een goede sturing worden bestempeld. De

De verwachte implementatietijd van deze maatregel is korte termijn (in 2020). Voordat

verwachte implementatietijd van deze maatregel is middellange termijn (in 2021). Uit

het ‘realtime IND-dashboard’ volledig op alle locaties beschikbaar is gesteld en

verschillende gesprekken is immers gebleken dat doorvoeren van aanpassingen in

werkend is, zijn er ongeveer 3-6 maanden verstreken. Het moment dat dit dashboard

INDiGO veel tijd kost. We verwachten daarom dat dit in 2021 pas is gerealiseerd.

is gevuld met complete en juiste gegevens, ligt naar onze verwachting in begin 2021.

Tijdens de implementatie van deze maatregel is het van belang om aandacht te

Tijdens de implementatie van deze maatregel is het van belang om aandacht te

hebben voor de volgende punten. Ten eerste dient er voldoende capaciteit

hebben voor de volgende punten. Ten eerste dienen er duidelijke doelstellingen en

vrijgemaakt te worden om de benodigde aanpassingen binnen INDiGO door te

resultaatafspraken te zijn geformuleerd op het niveau van de medewerker, de teams

42

en locaties. Dit maakt het mogelijk om de gerealiseerde resultaten af te zetten tegen

van verantwoordelijkheid vergroot en kan er bij goede behaalde resultaten gefocust

de geformuleerde doelstellingen en resultaatafspraken en daarmee de voortgang te

worden op het teamgevoel en het vieren van successen. Daarnaast is het van belang

beoordelen. Ten tweede zijn een heldere rolverdeling en procesafspraken nodig over

dat het goede gesprek ook wordt gevoerd tussen operationeel managers en de

wie de informatie verzamelt, bewerkt en aanlevert en wie de informatie ontvangt met

managers daarboven.

welke periodiciteit. Deze maatregel houdt verband met het project om te komen tot
een ‘realtime IND-dashboard’ vanuit INDiGO op zaakniveau.

Het doel van de operationele sturingsinformatie is niet om medewerkers hier op af te
rekenen. Het gaat er met name om eerst ergens het gesprek over te kunnen voeren

5.2.1.4 Sturen en het ‘goede gesprek’ voeren

en te leren en verbeteren. De operationele sturingsinformatie maakt onderdeel uit van
de kwaliteitscyclus voor zowel de operationeel manager als de medewerker. Een

Wanneer de IND informatie over de KPI’s verzamelt, ontsluit en monitort, is de

centrale gedachte achter het structureel verzamelen van informatie over de KPI’s is

volgende stap in de sturingsloop het daadwerkelijk sturen. Het individuele gesprek

dan ook continue kwaliteitsverbetering door leren en verbeteren. Leren en verbeteren

tussen medewerker en operationeel manager over behaalde resultaten, kwaliteit en

zijn van cruciaal belang om verder te komen in de uitvoering van de asielprocedure.

werkdruk op basis van operationele sturingsinformatie en persoonlijke afspraken

Positieve resultaten en best-practices moeten gedeeld worden met als motto ‘doe

vormt het sluitstuk van een integrale en structurele aanpak van de sturing.

meer van wat werkt’. Op deze manier ontstaat een meet- en verbeterbeweging gericht
op kwaliteit.

Hoewel operationele sturingsinformatie een meetlat vormt om de uitvoering van het
werk op verschillende aspecten zichtbaar te maken, kan men niet blind varen op

De verwachte impact van deze maatregel op de doorlooptijd is lastig vast te stellen,

cijfers afkomstig van KPI’s. De cijfers over de KPI’s spreken nooit voor zich, vertellen

maar kan eerder als randvoorwaardelijk voor een goede sturing worden bestempeld.

niet het volledige verhaal en vragen om een zorgvuldige duiding en een verdiepend

De verwachte implementatietijd van deze maatregel is korte termijn (2020).

gesprek. Het advies is daarom om in de gesprekken tussen operationeel manager en

Operationeel managers en medewerkers kunnen meteen starten met het voeren van

medewerker op zoek te gaan naar het verhaal achter de cijfers. Op die manier vindt

het goede gesprek. Het moment waarop dit gesprek op basis van goed gevulde en

de IND een goede balans tussen zowel ‘tellen’ als ‘vertellen’ en is de IND in staat ‘het

juiste operationele sturingsinformatie plaatsvindt, ligt naar onze verwachting in begin

goede gesprek’ te voeren.

2021. Het duurt immers nog even voordat het ‘realtime IND-dashboard’ op alle
locaties beschikbaar is gesteld, werkend en goed gevuld is.

Het ‘goede gesprek’ houdt in dat de operationeel manager periodiek en frequent op
basis van operationele sturingsinformatie en persoonlijke afspraken het gesprek voert

Tijdens de implementatie van deze maatregel is het van belang om aandacht te

met de medewerker over de behaalde resultaten, kwaliteit en werkdruk. Het doel

hebben voor de volgende punten. Ten eerste is randvoorwaardelijk voor het goede

hiervan is om te reflecteren, leren en te verbeteren en te komen tot een behapbare

gesprek de aanwezigheid van duidelijke teamdoelstellingen, persoonlijke afspraken

werklast. Zo ontstaat er een leercyclus met aanknopingspunten om de productiviteit

en normen voor onderdelen binnen de AA en VA. Ten tweede is het van belang om

en kwaliteit te verbeteren en wordt tijdig ingegrepen op overbelasting van

aandacht te geven aan cultuuraspecten. Dat normen en behaalde resultaten op het

medewerkers. Het is ook van belang het goede gesprek te voeren op het niveau van

niveau van de medewerker een gevoelig onderwerp vormen en dat medewerkers de

het team aan de hand van teamdoelstellingen. Zo wordt het eigenaarschap en gevoel

indruk hebben dat informatie over productiviteit per medewerker wordt gebruikt om

43

medewerkers op af te rekenen in plaats van het een basis te laten zijn voor het

De verwachte impact op de doorlooptijd van deze maatregel is relatief hoog. Het

inbedden van een leercyclus, vereist aandacht. Ten derde is het van belang dat

zoveel mogelijk inzetten van kritische behandelcapaciteit van medewerkers horen en

medewerkers en managers voldoende ruimte krijgen en nemen voor reflectie, leren

beslissen in spoor 4 draagt direct bij aan het kunnen afhandelen van meer zaken. De

en verbeteren. Het is wat ons betreft een focuspunt voor het komende jaar om als

verwachte implementatietijd is korte termijn (2020). De IND kan in 2020 deze

manager en medewerker tijd vrij te maken voor het goede gesprek en voor intervisie,

maatregel toepassen.

coaching en feedback. Managers en medewerkers kunnen hierin gefaciliteerd worden
door middel van opleiding en training.

Een aandachtspunt bij de implementatie is om bij het organiseren van de
werkzaamheden in het kader van screening kritisch te kijken naar mogelijke

5.2.2

Kritische behandelcapaciteit zo goed mogelijk benutten in spoor 4

dubbelingen die ontstaan doordat zowel in het aanmeldproces als in de AA screening
plaatsvindt. Deze dubbelingen zijn in meerdere gesprekken benoemd als een

In hoofdstuk 4 hebben we beschreven met welke werkvoorraad de IND nu kampt en

mogelijke inefficiëntie.

wat de verwachting is over de ontwikkeling van de werkvoorraad. We hebben laten
zien dat hoewel volgens onze validatie de omvang van de werkvoorraad daalt, de

5.2.3

Procesregie op compleetheid dossier

werkvoorraad aan het eind van 2020 nog steeds fors is. De behandelcapaciteit van de
medewerkers horen en beslissen blijft daarom kritisch. In de huidige situatie zien we

De verantwoordelijkheid voor een volledig en behandelklaar dossier bij de aanvang

dat deze kritische behandelcapaciteit in spoor 4 ook wordt ingezet voor het

van de AA-procedure is in de huidige werkwijze niet belegd. Daardoor kan het

afhandelen van zaken in spoor 1 en spoor 2 die prioriteit genieten. Daarnaast worden

voorkomen dat een medewerker horen en beslissen tijdens de voorbereiding of zelfs

medewerkers horen en beslissen geregeld ingezet in het kader van screening en

bij aanvang van het gehoor tot de conclusie komt dat stukken nog ontbreken of

geven deze medewerkers aan nu veel tijd te besteden aan administratieve

nadere documentatie en/of media zijn aangeleverd die nog niet vertaald en/of

werkzaamheden rondom hun AA-zaken en VA-zaken.

geïnterpreteerd zijn. Dit leidt tot verstoringen in het gehoor.

Om de doorlooptijden in spoor 4 te verkorten, lijkt het ons een verstandige maatregel

Het is naar onze mening verstandig om procesregie te introduceren op de

om de kritische behandelcapaciteit zo goed mogelijk te benutten voor zaken in spoor

compleetheid van het dossier (conform pilot AC Zevenaar). Dit betekent dat aparte

4. Deze maatregel houdt in dat er bij een hogere instroom in spoor 1 en spoor 2 en

medewerkers - idealiter medewerkers met de functie behandelaar - bewaken of het

een daardoor stijgende behoefte aan capaciteit, deze extra benodigde capaciteit niet

dossier voorafgaand aan de behandeling in de AA-procedure compleet en geschikt is

wordt ingevuld door medewerkers horen en beslissen uit spoor 4. Verder houdt deze

om te gaan horen.

maatregel in dat de medewerkers horen en beslissen niet langer werkzaamheden
uitvoeren in het kader van screening, maar dat deze werkzaamheden uitgevoerd

Dit vraagt om het verifiëren van dossiers voorafgaand aan het inplannen van de AA-

worden door bijvoorbeeld de AVIM of de AIVD. Deze maatregel houdt ook in dat

procedure en het toewijzen van de zaak aan een medewerker. Tegelijkertijd moeten

medewerkers horen en beslissen zoveel als mogelijk administratief ondersteund

alle documenten ter onderbouwing van de asielaanvraag centraal op de locatie

worden in de behandeling van AA-zaken en VA-zaken (zie ook paragraaf 5.2.5 voor

worden ontvangen, beoordeeld worden op de noodzaak tot vertaling of

de invulling hiervan door de bedrijfsbureaufunctie).

documentenonderzoek en vervolgens aan het dossier worden toegevoegd. Ook

44

voorafgaand aan het plannen van de AA-procedure dient bij de asielzoeker en/of

te leveren bij IND. Het is goed dat de klant de urgentie hiervan ervaart zodat de

diens gemachtigde gerappelleerd te worden ten aanzien van het indienen van

documenten en media daadwerkelijk op tijd binnenkomen.

eventuele aanvullende documenten en/of media. Een compleet dossier is belangrijk
voor een ongestoorde start van de AA-procedure. Deze taken kunnen door

5.2.4

Inzet en beheer organiseren op de 450-bak

behandelaars (schaal 8) worden verzorgd, die niet noodzakelijkerwijs gekwalificeerd
hoeven te zijn als medewerker horen en beslissen (schaal 10). Op deze wijze wordt

De 450-bak is een landelijke ‘bak’ met zaken waarvoor een aanmeldgehoor heeft

inzet van de kritische capaciteit van medewerkers horen en beslissen beperkt.

plaatsgevonden en die nu in afwachting zijn van een AA. De 450-bak bestaat nu uit
zaken die wel én niet zijn aangeboden bij een locatie door het COA. Hierdoor

De verwachte impact op de doorlooptijd is hoog te noemen. Met deze maatregel

ontbreekt er het overzicht. Er vindt nu in beperkte mate monitoring plaats op zaken in

wordt de wachttijd van een zaak benut om de procesgang en ‘flow’ van een zaak te

de 450-bak en notificaties (denk aan mededelingen van de advocaat, klachten,

bespoedigen. Dit leidt tot een verhoging van het principe first-time-right, het

klanten die vertrokken zijn uit de opvang met onbekende bestemming (MOB),

voorkomen van verstoringen tijdens het eerste gehoor en daarmee het verminderen

relevante ontwikkelingen bij de klant zoals verandering van de fysieke en mentale

van VA-zendingen. De verwachte implementatietijd van deze maatregel is korte

gesteldheid van de klant) die binnenkomen op een zaak worden niet altijd opgepakt.

termijn (2020). De IND kan meteen starten met deze maatregel.

Nu wordt in AC Ter Apel de landelijke 450-bak beheerd door één persoon met hulp
van een aantal ondersteuners. Deze werkwijze is kwetsbaar door de afhankelijkheid

Tijdens de implementatie van deze maatregel is het goed om te realiseren dat

van één persoon.

wettelijk gezien de mogelijkheid blijft bestaan om tijdens de AA-procedure nog
documenten in te dienen. Met deze maatregel wordt dit echter geminimaliseerd.

Onze aanbeveling is om structureel inzet op de landelijke 450-bak te organiseren.

Daarnaast kan het zijn dat er extra capaciteit voor behandelaars geworven dient te

Een mogelijke invulling van deze maatregel is om een landelijk team op te zetten of

worden. De opleiding van deze mensen zal beduidend minder tijd in beslag nemen

een team op een bepaalde locatie bestaande uit behandelaars (schaal 8) die de taak

dan een medewerker horen en beslissen. Verder dient de IND bij het implementeren

hebben om de binnengekomen notificaties op de zaken in de 450-bak te monitoren en

van deze maatregel rekening te houden met de beschikbaarheid van een tolk (om

op te pakken. Een (senior) medewerker (schaal 10) vormt onderdeel van het team

bepaalde documenten te kunnen vertalen).

zodat hij/zij eventuele benodigde inhoudelijke beslissingen kan nemen.

Deze maatregel houdt verband met het lopende initiatief van de IND om het eerste

De verwachte impact op de doorlooptijd is relatief laag te noemen. Door deze

gehoor af te schaffen. De hier voorgestelde maatregel wordt bij het afschaffen van het

maatregel is de IND beter op de hoogte van de stand van zaken van deze dossiers in

eerste gehoor extra belangrijk, omdat het risico op het (te) laat ontdekken van een

de 450-bak. Dit leidt ertoe dat de IND deze informatie kan gebruiken in het maken van

incompleet dossier groter wordt.

een passende match tussen zaak, ‘stroom’ in de AA of VA en competenties van de
behandelend medewerker. Daarnaast zorgt deze maatregel ervoor dat de 450-bak is

Voor het succes van deze maatregel zijn Vluchtelingenwerk, COA en de

opgeschoond met zaken waarvoor de asielaanvraag is ingetrokken of de klant uit de

gemachtigden nodig om de klant te bewegen om alle documenten en media tijdig aan

opvang is vetrokken met onbekende bestemming (MOB). De verwachte

45

implementatietijd is korte termijn (2020). Het organiseren van inzet op de landelijke

dat de afhandeling van asielaanvragen de wettelijke termijn overschrijdt. De planning

450-bak kan de IND in een aantal maanden oppakken.

van de vervolgactiviteiten voor de VA is daardoor minder gestructureerd. Ook rondom
VA-zaken zijn medewerkers horen en beslissen nu veel bezig met administratieve

Aandachtspunt bij implementatie van deze maatregel is de inhoud van de 450-bak.

werkzaamheden.

Nu bestaat de 450-bak uit zaken die wel en niet zijn aangeboden bij een locatie door
het COA. Hierdoor ontbreekt het overzicht en is het niet duidelijk welke zaken al wel

Wij vinden het verstandig om een verdeelstation per locatie te organiseren voor AA-

een eigenaar hebben en welke zaken nog niet. Het is daarom nodig om de 450-bak

zaken en VA-zaken. Het verdeelstation heeft naast de inhoudelijke taak om

op te splitsen in enerzijds een landelijke bak met daarin zaken die nog niet door het

asielaanvragen naar een passend vervolg te routeren (zie paragraaf 5.3.2), de

COA zijn aangeboden bij een locatie en anderzijds een planbak per locatie met daarin

logistieke taak om de klant op basis van kenmerken van de zaak goed in te plannen

zaken die door het COA zijn aangeboden bij de desbetreffende locatie. Dit creëert

en daarmee een passende match te maken tussen zaak en capaciteit en

overzicht en maakt het voor het landelijke team mogelijk om op de juiste zaken

competenties van de behandelend medewerker. Dit is een taak die de decentrale

(degene zonder eigenaar) het beheer te doen.

planning op elke locatie nu ook al uitvoert. Verder heeft het verdeelstation als
‘bedrijfsbureau’ de taak om de (administratieve) ondersteuning van AA-zaken en VA-

Deze maatregel houdt verband met het lopende initiatief van de IND om een ‘LEAN

zaken te leveren. Dit houdt in dat het verdeelstation onder andere de eigen planbak

procesanalyse uit te voeren op de 450-bak (zaken zonder eigenaar)’.

en eventuele notificaties die binnenkomen op zaken daarin monitort en oppakt, de
stand van zaken en de te nemen acties per AA-zaak bijhoudt, de ontvangst van de te

5.2.5

Verdeelstation op locatie voor planning én ondersteuning van AA-zaken en VA-zaken

ontvangen documenten en onderzoeksuitslagen van externe partijen volgt en
rappelleert, de volledigheid van het dossier bewaakt en de afhandeling van de AA-

Wanneer de informatiepositie aan de voorkant is versterkt en gezamenlijk met het

zaken bewaakt.

COA de instroom per locatie - ook op korte termijn - wordt bepaald, is het van belang
dat er een goed verdeelstation per locatie wordt georganiseerd voor de planning én

De verwachte impact op de doorlooptijd is relatief groot te noemen. Deze maatregel

ondersteuning van AA-zaken. Nu ontbreekt er een aparte planbak per locatie met

helpt om de instroom per locatie qua aantallen en soort op de gewenste wijze te

daarin de zaken die zijn aangeboden door het COA bij een locatie. Hierdoor ontbreekt

verdelen over teams en medewerkers en op elke locatie een passende match te

het overzicht voor de planning. Daarnaast zijn medewerkers horen en beslissen nu

maken tussen zaak, capaciteit en competenties van de behandelend medewerker.

veel bezig met administratieve werkzaamheden rondom hun AA-zaken.

Verder leidt het bieden van (administratieve) ondersteuning ertoe dat de kritische
capaciteit van medewerkers horen en beslissen zoveel mogelijk ingezet kan worden

Het is ook van belang dat er een goed verdeelstation per locatie wordt georganiseerd

op het horen en beslissen. De verwachte implementatietijd is korte termijn (2020). Het

voor de planning én ondersteuning van VA-zaken. In de huidige situatie komt het

organiseren van een verdeelstation en werven van extra capaciteit van behandelaars

regelmatig voor dat een AA-zaak leidt tot een VA-zending. Een duidelijke registratie

(schaal 8) voor de invulling van de ‘bedrijfsbureau’ functie kan de IND dit jaar

van de reden waarom de AA-zaak leidt tot VA-zending ontbreekt vaak en de sturing

oppakken.

op de afhandeling van VA-zaken is beperkt. Door beperkt inzicht in de stand van
zaken rond de afhandeling van VA-zaken is het niet of slecht mogelijk te voorkomen

46

Aandachtspunt bij implementatie van het organiseren van een verdeelstation voor AA-

vanuit gaat dat de asielzoeker juridisch gezien niets te verklaren heeft. Op dat

zaken is de inhoud van de 450-bak en de benodigde opsplitsing daarvan. Het is van

moment gaat de zaak verder zonder gehoor. Om er zeker van te zijn dat de klant

belang dat er per locatie een aparte planbak komt met daarin zaken die door het COA

deze boodschap meekrijgt, kan de boodschap geschreven worden op de uitnodiging

zijn aangeboden bij de desbetreffende locatie. Aandachtspunt bij implementatie van

en vervolgens fysiek aan de klant worden overhandigd. Binnen AC Ter Apel wordt

het organiseren van een verdeelstation voor VA-zaken is om bij aanmelding van een

binnen spoor 1 en spoor 2 op dit moment met deze werkwijze geëxperimenteerd.

VA-zending goed de registratie van de reden van VA-zending te waarborgen. Verder
is het van belang om de ‘bedrijfsbureau’ functie voldoende te ondersteunen in de

De verwachte impact op de doorlooptijd is relatief laag te noemen. Het helpt in het

informatievoorziening door vanuit INDiGO overzichten te genereren van VA-zaken

verminderen van inefficiëntie door minder te hoeven herplannen en gehoren niet

naar ouderdom en locatie. Dit kan gebruikt worden om het verdeelstation te

opnieuw te hoeven voorbereiden (door soms andere medewerkers). De verwachte

attenderen op dreigende overschrijdingen van de wettelijke termijn. Het verdeelstation

implementatietijd is korte termijn (2020). Het onderzoeken van de juridische

kan op die signalen maatregelen nemen om de VA-zaak toch nog op tijd af te ronden

mogelijkheden kan de IND komende maanden oppakken. Het aanpassen van de wet

en zich met een toelichting verantwoorden wanneer dat toch niet mogelijk is. Verder is

vergt wel meer tijd. Hiermee krijgt deze maatregel weliswaar niet direct de hoogste

een aandachtspunt bij implementatie van het organiseren van een verdeelstation voor

prioriteit, maar is volgens ons belangrijk genoeg om op te pakken. De maatregel

VA-zaken dat de VA-voorraad evenredig verdeeld is over de locaties. Nu is er geen

houdt verband met de door IND zelf geplande verandermaatregel: ‘Uitreiken van

zicht op hoe de VA-voorraad is verdeeld over de locaties. Dit vergt afstemming tussen

Model 117-c op dag -1 of 1 in ACTA/Budel om no show in asielproces tegen te gaan’.

de verdeelstations van de locaties.
5.2.7
5.2.6

Reservecapaciteit in de planning organiseren (overflow)

Zaken eerder buiten behandeling stellen
In de huidige situatie wordt de planning van medewerkers zo vol mogelijk gepland
In de huidige situatie komt het regelmatig voor dat een klant niet of te laat komt

met AA-zaken. Hierbij wordt beperkt rekening gehouden met reservecapaciteit. Indien

opdagen bij een gehoor. Dat kan verschillende oorzaken hebben, bijvoorbeeld dat de

eerste gehoren of nader gehoren uitvallen, is het niet altijd mogelijk om deze op korte

klant geen belang heeft om het gehoor doorgang te laten vinden, dat de klant ziek is

termijn en binnen de AA te herplannen. Op dit moment duurt het op de verschillende

of te laat komt opdagen. Binnen spoor 4 speelt dit met name bij de doelgroep

locaties een aantal weken om een zaak te herplannen.

alleenstaande minderjarige vluchtelingen (AMV’ers). Nu staat in de
Vreemdelingenwet (30c Vw) dat klanten twee keer niet mogen op komen dagen en

Wij vinden het verstandig om voldoende reservecapaciteit te organiseren in de

twee weken de tijd hebben om een verschoonbare reden van afwezigheid op te

planning. Ons advies is de hoogte van de reservecapaciteit te bepalen op basis van

stellen.

de frequentie van het opnieuw moeten plannen van gehoren. Het zou goed zijn als
deze reservecapaciteit bestaat uit allround medewerkers die volledig inzetbaar zijn en

Het zou nuttig zijn voor de IND om te onderzoeken wat de juridische mogelijkheden

zelf voldoende werk hebben indien ze niet ingepland worden. Dit zijn bijvoorbeeld

zijn om strenger op te treden richting de klant door bijvoorbeeld zaken sneller buiten

medewerkers die belast zijn met de behandeling van VA-zaken.

behandeling te stellen. Wat bijvoorbeeld zou kunnen is heel expliciet aan de voorkant
meegeven aan de klant dat wanneer de klant niet komt opdagen, de IND er dan

47

De verwachte impact op de doorlooptijd is relatief hoog te noemen. Het gebeurt nu

horen en beslissen dit jaar stijgt van circa 60% naar circa 80% en daarmee

regelmatig dat gehoren geen doorgang vinden en vervolgens niet herpland kunnen

medewerkers vaker een zaak in volledigheid kunnen behandelen (en daarmee

worden binnen de AA. Het organiseren van voldoende reservecapaciteit vermindert

overdrachtsmomenten verminderd worden), zal deze maatregel pas in 2021

dus het aantal VA-zendingen. De verwachte implementatietijd is korte termijn (2020).

grotendeels gerealiseerd zijn.

De IND kan deze maatregel per direct op alle locaties implementeren. Op dit moment
Tijdens de implementatie van deze maatregel is het goed om beleidsmatig een keuze

wordt er al met deze maatregel geëxperimenteerd in AC Den Bosch en AC Zevenaar.

te maken over het al dan niet toepassen van het vierogenprincipe. Hoewel het
5.2.8

Terugdringen overdrachtsmomenten in behandeling AA en VA-zaken

juridisch gezien niet verplicht is, hebben medewerkers en managers hier een
uiteenlopende mening over. De maatregel zoals hier voorgesteld gaat uit van een niet

In de huidige situatie is het uitgangspunt om alle onderdelen van een zaak binnen de

verplicht vierogenprincipe, maar er enkel een sparringmoment plaatsvindt. Verder ligt

AA en VA zoveel mogelijk door één medewerker uit te laten voeren, vanuit een

er een relatie met het inbouwen van reservecapaciteit (overflow) in de planningen. Dit

bepaalde zaakverantwoordelijkheid. In het verleden lukte dit voor het grootste

gaat helpen om gehoren sneller te herplannen en zo overdracht aan een andere

gedeelte van de zaken, maar nu blijkt dat er in ongeveer de helft van alle spoor 4-

medewerker horen en beslissen te beperken of te voorkomen.

zaken meerdere (soms tot wel 4) medewerkers betrokken zijn bij een zaak.
5.2.9

Terugdringen overdrachtsmomenten in documentenonderzoek

Een belangrijk voorwaarde voor het verkleinen van de overdrachtsmomenten is dat
medewerkers in staat worden gesteld een zaak in zijn volledigheid te behandelen.

In de huidige situatie kan tijdens het eerste gehoor of het nader gehoor blijken dat het

Hierbij kan de planning een belangrijke rol spelen, maar zij kunnen dit alleen doen als

nodig is om een documentenonderzoek te starten dat wordt uitgevoerd door Bureau

medewerkers volledig inzetbaar zijn op zowel horen als beslissen. Het voordeel van

Documenten in Zwolle. In AC Ter Apel is er een documentenkamer die de

één medewerker op een zaak is dat een medewerker zich niet volledig hoeft in te

documenten opstuurt naar Bureau Documenten in Zwolle. In de aanmeldcentra in

lezen wanneer deze bijvoorbeeld dient te beslissen nadat iemand anders het gehoor

Zevenaar, Den Bosch en Schiphol ontbreekt deze documentenkamer, waardoor deze

heeft verricht. Het nadeel zou kunnen zijn - met name bij de meer complexe zaken -

aanmeldcentra hun documenten eerst naar de documentenkamer in AC Ter Apel

dat de medewerkers in het gehoor alvast toewerken naar een beslissing. Het

moeten sturen. AC Ter Apel stuurt het vervolgens door naar Bureau Documenten in

European Asylum Support Office (EASO) stelt dat er met open vizier beslist moet

Zwolle. Hierdoor zijn er verschillende overdrachtsmomenten die, mede door het feit

worden over het lot van een asielzoeker. Dit zou ondervangen kunnen worden door

dat deze documenten nog steeds per post verstuurd moeten worden, leiden tot extra

een verplicht sparringmoment met een senior medewerker of operationeel manager

dagen doorlooptijd (die er soms toe leiden dat een AA-zaak leidt tot een VA-zending).

voor zaken van meer complexe of bewerkelijke aard.
Een manier om de overdrachtsmomenten te verminderen is om op de aanmeldcentra
De verwachte impact op de doorlooptijd is relatief hoog te noemen. De maatregel leidt

van Zevenaar, Den Bosch en Schiphol een medewerker met functie behandelaar

ertoe dat medewerkers horen en beslissen minder tijd kwijt zijn aan overdracht en

(schaal 8) te hebben die de documenten rechtstreeks vanuit het desbetreffende

daarom per zaak minder tijd hoeven te besteden. De verwachte implementatietijd is

aanmeldcentrum naar Bureau Documenten in Zwolle kan sturen. Dit vermindert de

middellange termijn (2021). Hoewel het percentage volledig inzetbare medewerkers

doorlooptijd met minstens 1 dag en verkleint het risico dat de uitkomsten van het

48

documentenonderzoek niet op tijd beschikbaar zijn en de beoordeling uitgesteld moet

De verwachte impact op de doorlooptijd van deze maatregel is relatief laag te

worden (en daarmee de AA-zaak leidt tot VA-zending).

noemen. De maatregel helpt om inefficiënties te verminderen doordat medewerkers
niet langer met elkaar hoeven te schakelen over wat de stand van zaken is van een

De verwachte impact op de doorlooptijd van deze maatregel wordt relatief laag

zaak. De verwachte implementatietijd voor het daadwerkelijk goed vullen de minuut is

geacht. Precieze informatie over het aantal keer dat een AA-zaak leidt tot VA-zending

korte termijn (2020). Operationeel managers kunnen direct gaan sturen op het goed

doordat de uitkomsten van het documentenonderzoek niet op tijd beschikbaar zijn,

vullen van de minuut en medewerkers kunnen hier per direct meer aandacht aan

ontbreekt vooralsnog. De verwachte implementatietijd is korte termijn (2020). De IND

geven. De verwachte implementatietijd voor het onderdeel maken van de minuut van

kan op de locaties de komende maanden een medewerker behandelen voor deze

INDiGO is middellange termijn (2021). Uit verschillende gesprekken is immers

taak vrijmaken of aannemen.

gebleken dat doorvoeren van aanpassingen in INDiGO veel tijd kost. We verwachten
daarom dat dit in 2021 pas is gerealiseerd.

5.2.10

Verbeteren kwaliteit minuut
Tijdens de implementatie van deze maatregel is het goed om rekening te houden met
Het niet volledig en juist bijwerken van de minuut (die op verschillende momenten in

het feit dat er in het verleden meerdere pogingen zijn gedaan om medewerkers het

de AA en VA-procedure moet worden bijgewerkt) veroorzaakt op dit moment

systeem beter te laten vullen. Dat de velden in INDiGO op dit moment geen verplicht

verstoringen in het proces met als gevolg vertraging en kwaliteitsverlies. De minuut is

karakter hebben, versterkt deze problematiek. Daarom houdt deze maatregel verband

een belangrijk document in de overdracht en in het geven van duidelijkheid over de

met de maatregelen rondom de operationele sturing (zie paragraaf 5.2.1) waarin een

stand van zaken van een asielaanvraag.

keuze gemaakt moet worden om sommige velden binnen INDiGO een verplicht
karakter te geven. Verder is het in de implementatie van belang om de opzet van de

Een manier om de kwaliteit van de minuut te verbeteren is door de minuut onderdeel

minuut kritisch tegen het licht te houden en deze meer aan te laten sluiten op de

te laten zijn van het primaire systeem in plaats van een apart document. Op dit

werkwijze en behoefte van de medewerkers horen en beslissen.

moment is de minuut een document dat na de aanmeldfase door het systeem INDiGO
wordt gegenereerd. Op dat moment wordt het document gevuld met de tot dan toe

5.2.11

Bewerkingstijden opstellen voor VA

bekende gegevens van de zaak. Vervolgens is het de medewerker die de minuut
handmatig moet bijwerken. Wanneer de minuut - bijvoorbeeld als tabblad - onderdeel

Er bestaat op dit moment beperkt inzicht in de benodigde tijd om een VA-procedure af

wordt gemaakt van INDiGO en voor zover mogelijk geautomatiseerd wordt bijgewerkt

te ronden. Dit maakt het voor de planningsafdeling en de betreffende behandelende

(bijvoorbeeld het procedureoverzicht automatisch toevoegen), zal dit de kwaliteit van

medewerker moeilijk de werkzaamheden te plannen. Dit leidt er tevens toe dat

de behandeling van een zaak verbeteren. Wel zal het huidige primaire systeem

medewerkers versnipperd aan VA-zaken werken doordat de benodigde

INDiGO de velden die met de minuut samenhangen een verplicht karakter moeten

bewerkingstijd voor de VA-zaak onvoldoende in de agenda’s van medewerkers staan

geven, zodat de medewerker wordt geholpen om niet te vergeten de minuut bij te

en andere werkzaamheden in de AA vaak tussendoor worden gepland.

werken.
Het lijkt ons verstandig informatie te verzamelen over de inzet van medewerkers
horen en beslissen bij de afhandeling van een VA-procedure. Maak daarbij

49

onderscheid tussen verschillende typen aanvragen (zoals land van herkomst,

maatregelen die het asielproces veranderen. Daarbij gaat het om een

asielmotief) en reden VA, en stel hier bewerkingstijden voor op. Gebruik deze

samenhangende set maatregelen die uitgaan van het principe dat processen

informatie voor een meer betrouwbare planning van de afhandeling van VA-zaken en

maximaal beïnvloedbaar zijn aan de voorkant. Naarmate er bij de start van het proces

voor het reserveren van de benodigde bewerkingstijd in de agenda’s van de

meer informatie beschikbaar is die voorspellend is voor de doorlooptijd, kan het

medewerkers.

proces daarop worden ingericht en kan de doorlooptijd worden bekort. Dit gebeurt
door in de uitvoering van het asielproces rekening te houden met specifieke

De verwachte impact op de doorlooptijd is relatief laag te noemen. Het implementeren

kenmerken van een asielaanvraag, zoals nationaliteit en het asielmotief, en middels

van deze maatregel helpt vooral om tot een beter inzicht in de werklast van de

procesdifferentiatie iedere asielzoeker een passende procesuitvoering te bieden.

individuele medewerkers, voorkomt onvoorziene vertragingen en helpt om het
versnipperd werken aan VA-zaken te verminderen. De verwachte implementatietijd is

In de kern draait het bij deze maatregelen om het vinden van een optimale balans

korte termijn (2020). Door het organiseren van een aantal werklastmetingssessies

tussen standaardisatie en maatwerk. De huidige processen (AA en VA) geven vorm

waarin medewerkers op basis van hun kennis en ervaring als experts via een dialoog

aan deze uitersten, waarbij de AA als een standaardproces kan worden gezien en de

tot een goede inschatting komen van de bewerkingstijden, kan de IND in een aantal

VA als maatwerk bedoeld is voor complexe en bewerkelijke asielaanvragen.

maanden tot een eerste inschatting komen van de bewerkingstijd. Onze verwachting

Daarnaast is er het sporenbeleid, waarbij asielzoekers op doorreis uit andere

is dat het structureel verzamelen van informatie over de bewerkingstijden via INDiGO

Europese landen (spoor 1) en asielzoekers uit veilige landen (spoor 2) apart worden

pas op de middellange termijn (2021) te realiseren is.

behandeld. Dit laat onverlet dat de asielaanvragen in spoor 4 een grote diversiteit
kennen en dientengevolge niet allemaal in de AA kunnen worden afgedaan. Daarbij is

Een aandachtspunt bij implementatie is om een indeling in de VA-voorraad te maken.

de hypothese dat het aantal VA-zendingen kan worden teruggebracht (en daarmee

Hierbij is het goed om verschillende niveaus van bewerkelijkheid te onderkennen

de doorlooptijd kan worden bekort) als de AA meer flexibiliteit zou kennen en een

(door bijvoorbeeld een aantal categorieën te hanteren).

verbeterde informatiepositie aan de voorkant van het proces, liefst al bij het
aanmeldgehoor, ertoe leidt dat asielaanvragen direct naar een passend vervolg

Deze maatregel houdt verband met het verbetertraject binnen de IND om de (interne)

worden geleid (verbeterde routering).

informatievoorziening te verbeteren en dan specifiek het project om te komen tot een
‘realtime IND-dashboard’ vanuit INDiGO op zaakniveau. De komende maanden wordt

De IND heeft in samenwerking met het Programma Flexibilisering Asielketen concrete

het dashboard geïmplementeerd en beschikbaar gesteld voor operationeel managers

ideeën en voorstellen ontwikkeld om het asielproces te veranderen in de hierboven

en medewerkers.

geschetste richting. Concreet is een ontwerpbesluit voorbereid waarin onder andere
wordt ingezet op het versterken van de informatiepositie aan de voorkant (registreren

5.3

Verbetermaatregelen die het huidige proces veranderen

asielmotief bij aanmeldgehoor) en het differentiëren van de AA in een (verkorte) AA
en een (verlengde) AA+. Dit voorstel wordt schematisch weergegeven in Figuur 17 en

Naast verbetermaatregelen die in het huidige asielproces kunnen worden

dient als overkoepelend kader voor de in deze paragraaf gepresenteerde

geïmplementeerd om het huidige proces te ondersteunen en optimaliseren (paragraaf

verbetermaatrelen.

5.2) zijn er ook maatregelen die effect hebben op het ontwerp van proces zelf c.q.

50

die geregistreerd zouden kunnen worden, zoals opleidingsniveau, familiesituatie, et
cetera.

Vanuit effectieve routering en doorlooptijd is het aan te bevelen meer informatie te
registreren en liefst zo vroeg mogelijk beschikbaar te stellen voor een optimale
routering en ‘flow’ in het proces. Het versterken van de informatiepositie aan de
voorkant is daarmee een belangrijke verbetermaatregel en naar onze mening
randvoorwaardelijk voor de implementatie van een vernieuwd asielproces met meer
procesdifferentiatie. Hoe beter de IND kan anticiperen op de bewerkingstijd van een
asielaanvraag, hoe minder verstoringen er in het proces zullen optreden en hoe korter
Figuur 17. Schematische weergave van een herontwerp van het asielproces, waarbij meer

de doorlooptijd zal zijn.

mogelijkheden worden geboden om - op basis van informatie die bij de start van het
proces beschikbaar is - een passend vervolg te bieden aan een asielzoeker. Het

In combinatie met de overige verbetermaatregelen in paragraaf 5.3 wordt de impact

schema is gebaseerd op (maar niet afkomstig uit) voorstellen van de IND en het

van een versterkte informatiepositie aan de voorkant van het proces als relatief hoog

Programma Flexibilisering Asielketen.

ingeschat. De termijn voor implementatie wordt geschat op middellange termijn
(2021). Enerzijds is een ontwerpbesluit voorbereid om beperkingen ten aanzien van

5.3.1

Versterken informatiepositie aan het begin van het proces

het registreren van het asielmotief bij het aanmeldgehoor te versoepelen. Politiek
draagvlak voor dit ontwerpbesluit is belangrijk. Dat vergt tijd. Anderzijds beperkt de

In het voorstel voor een alternatief proces wordt bij de start van het proces,

maatregel zich niet tot het asielmotief. Het is wenselijk dat de IND structureel meer

bijvoorbeeld na het aanmeldgehoor, een keuze gemaakt voor een passend vervolg.

kenmerken registreert, onderzoek doet naar de voorspellende waarde hiervan en op

Dit vereist dat er vroegtijdig informatie beschikbaar is op grond waarvan deze keuze

basis van dit onderzoek haar proces-routering steeds verder verfijnt. Het is dus nooit

onderbouwd kan worden gemaakt. In gesprek met experts van de IND worden

’af’, maar onderdeel van het meer data-gedreven en lerend maken van (de routering

consequent twee aspecten genoemd die bepalend zijn voor de doorlooptijd van een

van) het asielproces. Uiteraard dient daarbij steeds te worden gekeken naar

asielverzoek, namelijk nationaliteit en asielmotief. Onze data-analyse onderstreept het

doelbinding en privacy aspecten. Onze overtuiging is dat IND en asielzoeker hier een

belang van nationaliteit (zie Figuur 7) en toont dit ook statistisch aan. Het asielmotief

gezamenlijk belang hebben, namelijk een passend vervolg bieden en binnen de

wordt in het huidige proces pas bij het nader gehoor gevraagd en niet geregistreerd in

wettelijke termijn - en liefst zo snel mogelijk - komen tot een beslissing.

het datawarehouse. De voorspellende waarde van dit kenmerk hebben we daarom
niet statistisch kunnen toetsen, maar wordt expertmatig breed bevestigd (bijvoorbeeld

5.3.2

Verdeelstation op locatie mogelijkheid bieden tot gedifferentieerde procesroutering

vanuit de ervaring dat lhbti- en bekeerlingzaken in de praktijk meer bewerkingstijd
vragen). De data-analyse toont ook aan dat geslacht en AMV een significante
voorspellende waarde hebben. En naar verwachting geldt dit voor meer kenmerken

Om asielaanvragen naar het best passende vervolg te leiden, is een ‘verdeelstation’
nodig. Het verdeelstation routeert asielaanvragen op basis van hun kenmerken en
met behulp van beslisregels, al dan niet vastgelegd in een beslisboom. Daarbij kan de

51

(standaard) AA procedure als default gelden en de AA+ of (directe) VA als

biedt voor de ‘bulk’ van de asielaanvragen en dat de AA+ gericht wordt ingezet voor

alternatieven die enkel op grond van duidelijke indicaties van bewerkelijkheid of

aanvragen waarvan op voorhand duidelijk is of kan worden ingeschat - bijvoorbeeld

complexiteit worden toegewezen.

door het verdeelstation - dat meer bewerkingstijd en/of meer ruimte voor gehoor nodig
is. Als voorbeelden worden aanvragen genoemd die relatief bewerkelijk zijn op grond

Het verdeelstation is wat ons betreft een functie en geen apart organisatieonderdeel.

van het asielmotief, bijvoorbeeld lhbti- of bekeerlingzaken, of waarin bijzondere

De functie kan bijvoorbeeld worden ondergebracht bij het in paragraaf 5.2.5

procedurele waarborgen gelden dan wel er medische condities zijn die extra

genoemde bedrijfsbureau. De beslisregels voor de routering zijn ‘lerend’ en worden

doorlooptijd vragen. Door hier op voorhand rekening mee te houden, is de

periodiek herijkt op basis van onderzoek naar de relatie tussen kenmerken van

verwachting dat het aantal VA zendingen met 30% kan worden teruggebracht. Dat

asielaanvragen en hun doorlooptijd. De beslisregels zijn deels te vangen in modellen

levert een substantiële verkorting op van de doorlooptijd wetende dat de gemiddelde

en technologie, maar er is ook behoefte aan ‘expert judgement’. Daarbij kan de IND

doorlooptijd van VA-zaken in 2019 bijna 20 weken langer is dan AA zaken.

gebruik maken van (of aangesloten bij) de positieve ervaringen die zijn opgedaan in
een recente pilot met een regietafel. Deze pilot is in 2019 uitgevoerd onder

Het organiseren van procesdifferentiatie in de AA-fase vinden wij een verstandige

begeleiding van de Galan Groep en in opdracht van het Programma Flexibilisering

maatregel die zeker effect gaat hebben op de doorlooptijd. Om de maatregel effectief

Asielketen. Aan de regietafel waren naast de IND ook de AVIM en het COA

te laten zijn is de combinatie met een versterkte informatiepositie en een

vertegenwoordigd en de regietafel had een bredere functie dan alleen routeren.

verdeelstation (of vergelijkbare functie) essentieel. Het succes van de maatregel staat
of valt met de competentie om asielaanvragen direct naar het best passende vervolg

De functie van het verdeelstation is onlosmakelijk verbonden met de overige

te leiden. Daarbij zien wij naast de keuze tussen AA en AA+ ook directe VA-zending

maatregelen voor vernieuwd asielproces zoals geschetst in Figuur 17. De impact van

als mogelijkheid. In gevallen waar de relatief korte AA of AA+ op voorhand geen

deze maatregel op de doorlooptijd wordt in samenhang met de overige maatregelen

uitkomst kan bieden, is directe VA-zending waarschijnlijk efficiënter.

als relatief hoog ingeschat. De verwachte implementatietijd is korte termijn (2020) als
het gaat om een routeringsfunctie die belegd kan worden bij een bestaand

Een kanttekening bij het huidige voorstel voor een gedifferentieerde AA is dat moet

organisatieonderdeel van de IND of bij een bedrijfsbureau zoals beschreven in

worden opgepast dat het ene keurslijf (bestaande AA) niet wordt ingeruild voor een

paragraaf 5.2.5.

ander keurslijf (AA en AA+). Het is denkbaar dat voor specifieke groepen ook de AA+
niet passend blijkt te zijn en dat mogelijk een derde ‘smaak’ AA wenselijk is die niet

5.3.3

Procesdifferentiatie AA/AA+/VA

alleen verschilt in doorlooptijd, maar ook in de te nemen processtappen. Het lijkt ons
daarom verstandig enige flexibiliteit te behouden in het ontwerpbesluit om

De IND heeft samen met het Programma Flexibilisering Asielketen een concreet

toekomstige wijzigingen van de AA, uiteraard binnen bepaalde grenzen, zonder

voorstel uitgewerkt voor meer differentiatie in het asielproces en dan met name in de

uitgebreide juridische procedures door te kunnen voeren.

AA. Het voorstel stelt in het kort dat de gewone AA kan worden ingekort van 8 naar 6
dagen door het eerste gehoor te schrappen. Tegelijkertijd wordt een AA+ ingevoerd

In combinatie met de overige verbetermaatregelen in paragraaf 5.3 wordt de impact

die juist meer tijd biedt en een doorlooptijd kent van 9 dagen (in combinatie met een

van procesdifferentiatie in de AA als relatief hoog ingeschat. De verwachte

verkorte AA dus 3 dagen extra). De verwachting is dat de verkorte AA een versnelling

52

implementatietijd is middellange termijn (2021) vergelijkbaar met de andere

5.4

Maatregelen gericht op situaties van een te hoge werkvoorraad

maatregelen die verwerkt zijn in het ontwerpbesluit.
5.4.1
5.3.4

Projectmatige afhandeling werkvoorraad

Inrichten van gespecialiseerde teams
Afhandeling van de werkvoorraad aan asielaanvragen per 1-1-2020 vraagt, ondanks
In het verlengde van verdere procesdifferentiatie, zoals het onderscheiden van een

de voorziene capaciteitsvergroting, nog een periode van circa 11 maanden. Dit

AA en AA+, kan de specialisatie van medewerkers en teams worden overwogen. Op

betekent dat de nieuwe instroom voorlopig nog niet binnen de wettelijke termijn van 6

dit moment kent de IND geen specialisatie en behandelt een medewerker horen en

maanden kan worden afgehandeld.

beslissen alle soorten aanvragen, ongeacht nationaliteit, asielmotief en fase (AA of
VA). In theorie kan specialisatie helpen om asielaanvragen die een bijzondere

Daarom is te overwegen om de nieuwe instroom met een vaste afdoende capaciteit te

competentie vragen, bijvoorbeeld het onderzoeken van bekeerlingzaken, beter en

behandelen zodat voor deze groep de afhandeling efficiënt en binnen de wettelijke

efficiënter te verwerken door het opbouwen van specifieke kennis en routine bij (een

termijnen kan plaatsvinden. Hiervoor is een capaciteit noodzakelijk van circa 383 fte.

beperkt aantal) medewerkers of teams. Hiermee ontstaat naast differentiatie in de

Deze capaciteit is per 1 juni 2020 beschikbaar en groeit daarna tot circa 590 fte per

procedure (AA/AA+/VA) ook differentiatie naar inhoud van een asielaanvraag.

januari 2021. Vanaf 1 juni 2020 is het dus mogelijk de resterende capaciteit in te
zetten voor projectmatige afhandeling van de bestaande werkvoorraad, terwijl de

In gesprek met de expertgroep van de IND is de mogelijkheid van gespecialiseerde

nieuwe instroom in 2020 volledig binnen de reguliere termijnen kan worden

medewerkers en teams besproken. Daar is aangegeven dat de IND momenteel

afgehandeld. De afhandeling van de bestaande werkvoorraad met de restcapaciteit

bewust geen specialisatie toepast. De IND hanteert als uitgangspunt dat een

en de voorziene capaciteitsontwikkeling is, zonder flankerende maatregelen, dan

medewerker horen en beslissen alle typen aanvragen moet kunnen behandelen. Dit

echter niet voor eind 2021 mogelijk. Een nadere analyse, die rekening houdt met

draagt volgens de IND bij aan het werkplezier van de medewerkers en is volgens de

eventuele flankerende maatregelen voor de projectmatig af te handelen

IND een factor in het boeien en binden van haar medewerkers. Daarnaast wordt

werkvoorraad, kan hier meer inzicht in verschaffen.

gesteld dat specialisatie (op complexe zaken) emotioneel belastend kan zijn,
bijvoorbeeld bij specialisatie op lhbti-zaken.

Deze benadering heeft een aantal voordelen:
a.

Met de kanttekening van de IND in gedachten is vergaande specialisatie van
medewerkers en teams waarschijnlijk geen verstandige maatregel. De impact wordt

minder herhaalwerkzaamheden en onderbrekingen kent;
b.

om die reden als laag aangemerkt. Dat laat onverlet dat met verdergaande
procesdifferentiatie, zoals voorgesteld in paragraaf 5.3, opnieuw moet worden bezien

in te zetten, bijvoorbeeld door thema-gerichte intervisie of coaching. Dit type

De gemiddelde doorlooptijd voor de nieuwe instroom wordt korter dan twee
maanden;

c.

wat dat betekent voor het uitgangspunt ‘iedere medewerker doet alles’. Naast
specialisatie zijn er ook andere manieren om competenties gericht te ontwikkelen en

Voor de nieuwe instroom kan een efficiënt proces worden toegepast, dat

Voor de nieuwe instroom worden geen uitkeringen gedaan op grond van
ingebrekestellingen of opgelegde dwangsommen;

d.

Er kan positief verantwoording worden afgelegd over de afhandeling van deze
nieuwe instroom en er wordt uitgegaan van een nieuwe uitgangspositie.

maatregelen kan op relatief korte termijn worden ingezet (2020).

53

Voor de aanvragen in de huidige werkvoorraad treden nadelige effecten op. Voor

horen en beslissen op korte termijn kan verhogen. De impact op de doorlooptijden

deze groep neemt de doorlooptijd nog verder toe en zullen ook meer uitkeringen

van deze maatregel is naar verwachting hoog. Omdat hierbij maatregelen moeten

moeten worden gedaan wegens ingebrekestelling en dwangsommen. Daarnaast

worden genomen die niet in lijn zijn met het bestaande beleid moet dit als een crisis

moet met het COA worden overlegd hoe, bijvoorbeeld door locatiebeleid, onrust kan

worden benaderd, inclusief een helder protocol voor het inroepen van de tijdelijke

worden voorkomen door verschillen in behandeling van oude en nieuwe asielzoekers.

crisisorganisatie. Met de nadruk op het tijdelijke karakter kunnen maatregelen naar de
medewerkers worden gerechtvaardigd en kan de Ondernemingsraad van de IND

Flankerend kan worden gezocht naar maatregelen die binnen het bestaande beleid

worden verzocht hiermee in te stemmen.

de afwikkeling voor deze groep asielzoekers versnelt, maar daarvoor zijn de
mogelijkheden beperkt. De huidige binnen de IND gehanteerde beslissingsrichtlijnen

Maatregelen die voor een crisisorganisatie te overwegen zijn:

bieden enige ruimte tot discretionaire beoordeling, waardoor de afhandeling van deze

a.

Het tijdelijk inzetten van medewerkers die tot 2 jaar geleden een functie

groep mogelijk beperkt versneld kan worden. Daarnaast kunnen andere, in deze

hadden als medewerker horen en beslissen en inmiddels een andere functie

rapportage voorgestelde, maatregelen een bijdrage leveren aan de projectmatige

binnen de IND vervullen. Een deel van deze medewerkers heeft een

snellere afhandeling van deze asielaanvragen. Te denken valt daarbij aan:

opfriscursus nodig om op deze taak te worden ingezet;

a.

Specialistische teams voor specifieke groepen asielzoekers;

b.

Het mobiliseren van tijdelijk gekwalificeerde capaciteit uit andere delen van de

afhandeling van asielaanvragen in de werkvoorraad. Dit betekent dat bij een

IND-organisatie;

deel van de beroepszaken geen verweer kan worden gevoerd;

c.

Het mobiliseren van capaciteit van gekwalificeerde medewerkers bij een

b.

c.

Het tijdelijk inzetten van medewerkers van Juridische zaken voor volledige

Het afsluiten van een contract met een uitzendorganisatie om structureel een

extern bureau die na een korte opleiding eenvoudige gevallen kunnen

capaciteit aan gekwalificeerde en opgeleide medewerkers horen en beslissen

afhandelen.

beschikbaar te houden. Hierbij kan een vaste afnameverplichting worden
afgesproken voor een deel van deze capaciteit met een vergoeding voor het

De mogelijke implementatietijd is korte termijn (2020). De IND kan hier snel mee

beschikbaar houden van de resterende capaciteit. Om kennis en ervaring van

beginnen. Het is overigens niet te verwachten dat met deze maatregelen de volledige

deze capaciteit op niveau te houden is het noodzakelijk deze medewerkers te

werkvoorraad aan het eind van 2020 is afgehandeld bij directe afhandeling van de
nieuwe instroom.

laten rouleren als niet de volledige capaciteit wordt afgenomen;
d.

Het samen met andere onderdelen van JenV (directies en agentschappen)
ontwikkelen van een pool van medewerkers met juridische kwaliteiten die met

5.4.2

Inrichten tijdelijke ‘crisisorganisatie’ voor snelle capaciteitsvergroting

een korte opleiding kunnen worden gedetacheerd bij de IND voor 'eenvoudige’
asielaanvragen. Dit biedt ook oplossingen voor toekomstige

De belangrijkste oorzaak van de hoge werkvoorraad en de lange doorlooptijden hangt

capaciteitsknelpunten voor deze andere onderdelen.

samen met het capaciteitstekort aan gekwalificeerde medewerkers horen en
beslissen. Op langere termijn is dit probleem met de beoogde werving op te lossen,

De mogelijke implementatietijd is ingeschat als middellange termijn (2021). Het

maar op korte termijn blijven de doorlooptijden te lang. Daarom kan een tijdelijke

inrichten van een crisisorganisatie vereist voorbereidingstijd en gaat niet van de een

‘crisisorganisatie’ worden overwogen die met onorthodoxe maatregelen de capaciteit

op de andere dag. De IND geeft aan dat het mobiliseren van interne capaciteit in de

54

huidige situatie nauwelijks mogelijk is, omdat ook andere onderdelen van de IND te
kampen hebben met een hoge werkdruk en deze maatregel daarmee leidt tot het
verplaatsen van problemen. De onder c. en d. genoemde maatregelen zijn van belang
bij het flexibiliseren van de capaciteit voor horen en beslissen. In beide gevallen gaat
het om het organiseren van een flexibel inzetbare reservecapaciteit, hetzij in de markt
of in de (vreemdelingen)keten van JenV. Dit vergt een grondige voorbereiding en het
sluiten van contracten met (externe) partners.

Het inrichten van een crisisorganisatie, inclusief een protocol voor het inroepen
daarvan, is een effectieve maatregel om voorbereid te zijn op toekomstige situaties
van hoge instroom. Voor de huidige ‘crisis’ gaat deze maatregel niet meer werken.
Als de bestaande werkvoorraad is afgehandeld ontstaat, bij een gelijkblijvende
instroom van asielzoekers, een overcapaciteit. Op data moment is het gunstig om
flexibel capaciteit te kunnen afschalen, terwijl bij een toename van het aantal
asielzoekers deze capaciteit weer relatief snel kan worden gemobiliseerd.

55

6 Conclusies en aanbevelingen
Op grond van het voorgaande mag worden geconcludeerd dat de IND het probleem
6.1

Inleiding

van de doorlooptijden afdoende onderkent en al diverse maatregelen inzet of
voorbereidt om het probleem aan te pakken. Vanuit ons onderzoek hebben we

In ons onderzoek raken we een grote diversiteit aan onderwerpen die relateren aan

bekeken of er belemmeringen zijn in de organisatie van de IND die de effectiviteit van

de doorlooptijdenproblematiek bij de IND. Dit illustreert dat deze problematiek vele

de aanpak hindert of vermindert. Daarnaast hebben we - samen met medewerkers

facetten kent, complex is en daarmee ook dat er niet één duidelijke maatregel is die

van de IND - bekeken of er aanvullende maatregelen zijn die de aanpak kunnen

het probleem op korte termijn op gaat lossen. Het gaat om een combinatie van

versnellen. Door onze bevindingen op deze twee punten toe te lichten, beantwoorden

maatregelen die deels op elkaar ingrijpen en verschillende termijnen kennen waarop

we de onderzoeksvragen zoals deze zijn geformuleerd door de opdrachtgever.

ze geïmplementeerd kunnen worden en effect zullen hebben.
6.2

Uitdagingen binnen de organisatie van de IND

De IND heeft diverse maatregelen genomen om de doorlooptijd te verkorten of heeft
deze in voorbereiding. Belangrijke maatregelen zijn het uitbreiden van de capaciteit

Als we de probleemanalyse zoals geschetst in hoofdstuk 3 bekijken, zien we drie

door grootschalige werving en het versterken van de interne opleiding van nieuwe

belangrijke aandachtspunten naar voren komen die we in de volgende drie

medewerkers met als doel deze zo snel mogelijk productief te krijgen. Een validatie

paragrafen toelichten. Deze aandachtspunten hebben betrekking op

van deze plannen wijst uit dat de werkvoorraad vanaf augustus 2020 gaat afnemen

organisatiegebieden van de IND die niet helpend zijn bij het effectief terugdringen van

en de voorraad van 1-1-2020 eind december is weggewerkt en met de nieuwe

de doorlooptijd van asielaanvragen in spoor 4. Als de IND deze organisatiegebieden

instroom van 2020 kan worden begonnen. Per december 2021 verwachten we, bij

weet te versterken, draagt dat naar onze mening structureel bij aan een efficiënter en

een gelijkblijvende instroom, een werkvoorraad van circa 4.300 aanvragen, wat

effectiever asielproces, ook als de actuele problemen met voorraden en

aansluit bij de prognoses van de IND. De prognose in onze validatie houdt geen

doorlooptijden verholpen zijn.

rekening met uitvoering van de in deze rapportage benoemde maatregelen.

Naast deze maatregelen gericht op het versterken van het huidige asielproces in
spoor 4, heeft de IND ook concrete voorstellen ontwikkeld voor het verbeteren van het
asielproces. Deze voorstellen omvatten onder andere een meer flexibele AA (een
verkorte AA van 6 dagen waarin het eerste gehoor wordt afgeschaft en een verlengde
AA+ van 9 dagen voor bewerkelijke zaken) die beter kan worden afgestemd op de
complexiteit van een asielaanvraag. Dit moet leiden tot een substantiële verlaging van
de VA-zendingen en daarmee verkorting van de doorlooptijd.

56

6.2.1

Informatievoorziening is onvolledig en kijkt vooral terug

uitgevoerd, toont aan dat de doorlooptijd tot op zekere hoogte valt te voorspellen en
die voorspelling wordt beter naarmate de informatiepositie aan de voorkant van het

Een belangrijke constatering is dat de informatievoorziening in brede zin een

proces wordt versterkt. Hier ligt een belangrijk aanknopingspunt voor

aandachtspunt vormt. De IND beschikt in beperkte mate over gestructureerde data3

verbetermaatregelen.

die informatie verschaft over haar processen, de asielaanvragen en de eigen
bedrijfsvoering. Procesinformatie beperkt zich in hoofdzaak tot aantallen,

De IND realiseert zich dat de informatievoorziening in brede zin een aandachtspunt

doorlooptijden en type procedure (AA/VA). Informatie over asielaanvragen beperkt

vormt. De IND heeft recent door KPMG onderzoek laten uitvoeren naar de

zich in hoofdzaak tot nationaliteit, geslacht en leeftijd. Informatie over de eigen

beschikbaarheid en betrouwbaarheid van management-en stuurinformatie. Op basis

bedrijfsvoering, waaronder de actuele capaciteit aan medewerkers horen en

van de rapportage van KPMG ‘Review sturing op cijfers’ van 23 januari 2020 wordt nu

beslissen, is niet gemakkelijk te ontsluiten.

gewerkt aan het opstellen van een geïntegreerde roadmap, waarin een prioritering
van de activiteiten en de samenhang tussen diverse initiatieven wordt aangegeven.

Een belangrijke kanttekening is dat de IND in INDiGO wel gedetailleerde informatie
over individuele asielaanvragen opslaat. Dit gebeurt middels ongestructureerde data
(vrije tekstvelden of ‘losse’ tekstdocumenten), waarmee deze informatie nauwelijks

6.2.2

Operationele sturing schiet tekort door gebrek aan informatie, normstelling en het
goede gesprek

toegankelijk en bruikbaar is voor dossier-overstijgende rapportages en analyses.
De onderzoeksvraag of er goede en voldoende interne sturing binnen de IND is om
Ook is in ons onderzoek gebleken dat de bestaande informatiesystemen geen

de doorlooptijden in de asielprocedure van spoor 4 op korte termijn te bekorten,

betrouwbaar inzicht kunnen verschaffen in de beschikbare capaciteit van

kunnen we niet bevestigend antwoorden. Een conclusie van ons onderzoek is dat de

medewerkers naar competentie en inzetbaarheid. Deze voor sturing essentiële

operationele sturing - de sturing binnen de IND op de dagelijkse uitvoering van de AA-

inzichten, zoals het aantal gekwalificeerde medewerkers horen en beslissen per

en VA-procedure in spoor 4 - op diverse facetten tekort schiet onder andere omdat

locatie, kunnen niet uit de beschikbare informatiesystemen worden verkregen.

het benodigd instrumentarium (zoals operationele sturingsinformatie) voor
operationeel managers ontbreekt. Het inrichten van de sturing vraagt om een

Opvallend is verder dat de beschikbare informatie vooral ‘terugkijkt’. We hebben

integrale en structurele aanpak, maar we zien dat de IND deze op dit moment beperkt

weinig voorbeelden gevonden van informatietoepassingen die vooruit kijken en

toepast.

voorspellen. Daar waar die wel aanwezig zijn, is de toepassing vooral beleidsmatig
(scenariomodel, MPP) en niet gericht op de sturing van de processen. Daarmee

Een integrale en structurele aanpak voor de sturing start bij het vaststellen van

blijven kansen liggen om op basis van data-analyse het procesverloop te

heldere sturingsdoelen en het op basis hiervan formuleren van de informatiebehoefte

optimaliseren. De beperkte data-analyse die in het kader van dit onderzoek is

in de vorm van door KPI’s. Doordat de IND onvoldoende duidelijk haar sturingsdoelen

3

Gestructureerde data is via een logische structuur toegankelijk in een database en

daarmee eenvoudig te analyseren. Ongestructureerde data, zoals vrije tekstvelden of
beeldmateriaal, kent deze logische structuur niet en is lastiger te analyseren.

57

en informatiebehoeften heeft vastgesteld en over belangrijke KPI’s nog beperkt

om de komende maanden te komen tot teamdoelstellingen per locatie die verwerkt

informatie verzamelt, ontbreekt er belangrijke sturingsinformatie op operationeel

worden in het OBEYA-format.

niveau.
6.2.3

Project- en programmamanagement krijgen onvoldoende aandacht

Er wordt met name operationele sturingsinformatie gemist over (1) de prestaties van
locaties, teams en de medewerkers daarin, (2) het aantal medewerkers en de

Ook op de onderzoeksvraag of de huidige interne sturing op de reeds genomen

productiecapaciteit per medewerker, per team en per locatie, (3) de bewerkingstijden

maatregelen een voldoende bijdrage levert aan het verkorten van de doorlooptijden,

en normen binnen de AA en VA gedifferentieerd naar kenmerken van de klant en

kunnen we niet bevestigend antwoorden. Het is duidelijk dat de IND oog heeft voor

zaak (zoals nationaliteit en asielmotief) en (4) het aantal verstoringen en redenen

het beheersen van de werkvoorraad en het verkorten van de doorlooptijden. Daartoe

waarom een AA-zaak leidt tot VA-zending. De belangrijkste gevolgen van het

is een aantal onderzoeken en verbetertrajecten in gang gezet en zijn maatregelen

ontbreken van deze operationele sturingsinformatie is dat de IND minder goed in

geformuleerd. Alleen al voor doorlooptijdverkorting heeft IND circa 40 maatregelen in

staat is om zaken in de AA en VA te plannen, dat er weinig monitoring en grip is op

een lijst samengevat en deze lijst is niet eens volledig.

zaken in de voorraad (AA en VA) en dat de IND haar benodigde capaciteit/formatie
niet goed kan inschatten.

Echter, onze conclusie is ook dat de tactische sturing op de uitvoering van projecten,
pilots en verbetermaatregelen beter kan. Dat de tactische sturing tekort schiet is

Naast het gebrek aan operationele sturingsinformatie valt op dat met medewerkers en

volgens ons een belangrijke verklarende factor voor het feit dat de effecten van de

teams weinig wordt gesproken over (hun) productie en bezetting. Het ontbreken van

door de IND genomen maatregelen langer op zich laten wachten dan wenselijk is.

het goede gesprek hierover betekent niet alleen dat het sluitstuk van een integrale en

Een belangrijk element hierin is dat er weinig overzicht is van en regie op de

structurele aanpak van de sturing mist, maar dat de IND ook geen invulling geeft aan

uitvoering en implementatie van maatregelen. Verder zien we dat er in beperkte mate

de centrale gedachte achter het verzamelen van operationele sturingsinformatie:

sprake is van prioriteitstelling en focus van maatregelen waardoor de IND haar

continue kwaliteitsverbetering door leren en verbeteren. Nu ontbreekt een leercyclus

beschikbare capaciteit versnipperd inzet en op de verschillende maatregelen

en ligt daarnaast het risico op de loer dat er niet tijdig wordt ingegrepen op

onvoldoende vooruitgang boekt. Waar het in onze ogen ook aan ontbreekt, is het

overbelasting van medewerkers. Dit laatste is in de huidige situatie met een grote

bewaken van de samenhang en verbinding tussen deze maatregelen en het sturen en

belasting op medewerkers een tekortkoming.

bewaken van de realisatie.

Hoewel we constateren dat de operationele sturing op diverse facetten tekort schiet,

Het is onze indruk dat bovenstaande mede ontstaat door een gebrek aan

zien we ook dat de IND druk doende is om de operationele sturing op een aantal

uitvoeringskracht, implementatiecapaciteit en projectmanagementcompetenties.

onderdelen te verbeteren. Het project dat sinds eind 2019 loopt om te komen tot een

Soms worden maatregelen vanuit een project uitgewerkt met een aangewezen

‘realtime IND-dashboard’ vanuit INDiGO (dat de komende maanden beschikbaar

projectverantwoordelijke, maar daarna wordt de implementatie belegd bij de

wordt gesteld voor operationeel managers en medewerkers), vormt een belangrijke

lijnorganisatie. Binnen de lijnorganisatie is de noodzakelijke capaciteit voor

stap in het verbeteren van de operationele sturing. Daarnaast zet de IND nu stappen

implementatie niet beschikbaar vanwege de grote achterstanden in het primaire
proces. Daarnaast sluiten de competenties van de betreffende medewerkers en de

58

managers minder goed aan op een implementatietaak voor nieuwe maatregelen en
ontbreekt soms ook de benodigde tijd en ruimte. Daardoor dreigen op zich
succesvolle initiatieven vast te lopen.

De IND kan effectiever zijn in het invoeren van maatregelen door het inrichten van
project- en programmamanagement, waarbij ook de implementatie onderdeel van het
projectmanagement is en vanuit het programmamanagement de samenhang tussen
projecten en de voortgang van de implementatie wordt bewaakt. Daarvoor moet niet
de capaciteit in de lijn worden ingezet, maar professionele, eventueel tijdelijk in te
huren implementatiecapaciteit beschikbaar worden gesteld.

6.3

Maatregelen om de doorlooptijd te verkorten

Conform de opdracht onderscheiden wij maatregelen die op korte termijn (in 2020)
resultaat opleveren en maatregelen die pas later tot resultaat leiden (vanaf 2021). We
volstaan in dit hoofdstuk met een korte recapitulatie van de meest relevante
maatregelen c.q. maatregelen die een relatief hoge impact hebben op de doorlooptijd
dan wel een randvoorwaardelijk karakter hebben. In hoofdstuk 5 is de meer
gedetailleerde beschrijving van deze maatregelen te vinden. Tabel 1 en tabel 2 op de
volgende pagina’s bevatten respectievelijk maatregelen die op korte termijn (in 2020)
effect hebben en maatregelen die op middellange termijn (in 2021) effect hebben.

59

Tabel 1. Overzicht van maatregelen die op korte termijn (in 2020) effect hebben

60

Tabel 2. Overzicht van maatregelen die op middellange termijn (vanaf 2021) effect hebben

61

6.4

Aanbevelingen voor vervolg

voor dilemma’s in de keuze tussen productie (A&B) en vernieuwing (programma) en
bepaalt in voorkomende gevallen waar de prioriteit wordt gelegd.

Ons onderzoek illustreert dat de doorlooptijdenproblematiek vele facetten kent,
complex is en daarmee ook dat er niet één duidelijke maatregel is die het probleem

Programmamanagement en projectmanagement zijn waardevolle competenties die in

op korte termijn op gaat lossen. Het meest kritisch is een tekort aan capaciteit van

het programma gebord moeten worden. Indien deze competenties binnen de IND niet

medewerkers horen en beslissen. De grootschalige wervingscampagne van de IND

(afdoende) voorhanden zijn, kunnen deze extern worden ingehuurd. Dit betekent een

moet hier een oplossing voor bieden, maar de effecten zijn pas in de loop van 2020

verandering ten opzichte van de huidige praktijk, waarbij verbetermaatregelen als

en 2021 te verwachten.

opdracht worden meegegeven aan lijnmanagers die daar onvoldoende tijd voor
hebben en/of niet de benodigde competenties.

Wij laten in dit rapport zien dat er ook andere maatregelen zijn die een bijdrage
kunnen leveren aan het terugdringen van de doorlooptijden. Deze maatregelen zijn

Kenmerkend voor een succesvol programma zijn heldere doelen op korte en langere

flankerend aan de in gang gezette wervingscampagne en het versterken van de

termijn, de vertaling hiervan naar concrete projecten en het ‘management’ van deze

interne opleiding van medewerkers horen en beslissen. Het betreft een veelheid aan

projecten vanuit samenhang en synergie. Vertaald naar een IND-programma gericht

meetregelen die uiteenlopend zijn in aard, maar ook in implementatietermijn. Dit

op doorlooptijden is ten eerste belangrijk dat de doelen duidelijk zijn en voor de duur

brengt het risico met zich mee dat - wanneer alle maatregelen onverkort worden

van het programma, bijvoorbeeld 2 jaar, ook niet veranderen. Dat vergt iets van de

overgenomen en tegelijkertijd worden geïmplementeerd – de IND-organisatie hier niet

IND, maar ook van haar opdrachtgever en eigenaar (JenV). Het programma is in

op is toegerust en mogelijk verkrampt als gevolg van deze te grote opgave. Dit heeft

termen van doelen gebaat bij een zekere rust en heeft ook tijd nodig om de gestelde

een averechts effect op de doorlooptijden en moet worden voorkomen.

doelen te behalen. Daar waar de programmadoelstellingen conflicteren met andere
doelstellingen in de keten, dient het programma toegang te hebben tot een

Wij bevelen aan om de aanpak van de doorlooptijdenproblematiek binnen de IND

besluitvormend orgaan waar deze afweging (snel) gemaakt kan worden. Ophanging

programmatisch aan te pakken. Daarbij is het van groot belang dat het programma

direct onder het Hoofd IND vergroot deze mogelijkheden.

een minimaal beroep doet op de lijnorganisatie en dan met name op de kritische
capaciteit van medewerkers horen en beslissen. Het primaire proces van de

Een nieuwe programmaorganisatie binnen de IND kan voortbouwen op bestaande

asielprocedure moet op volle kracht door kunnen draaien terwijl het programma

projecten (en deze versnellen) en samenwerken met relevante programma’s in

gefaseerd verbeteringen voorbereidt en als maatregelen implementeert.

ketenverband, zoals het Programma Flexibilisering Asielketen. In onze ogen is het
goed mogelijk hier een heldere afbakening in te maken. Het Programma

Gezien het belang van de doorlooptijdenproblematiek en de keuzes die gemaakt

Flexibilisering richt zich op het herontwerpen van het asielproces, waaronder het

zullen moeten worden ten aanzien van het prioriteren en implementeren van

samenstel van maatregelen zoals genoemd in Tabel 2. De IND moet hier – zoals nu

verbetermaatregelen, lijkt het ons verstandig het programma direct onder het Hoofd

het geval is – een bijdrage aan blijven leveren, maar hoeft zelf niet het

IND te plaatsten. De programmaorganisatie staat daarmee ‘naast’ de directie A&B,

programmamanagement te voeren. Een nieuw in te richten IND-programma

maar werkt daar uiteraard intensief mee samen. Het Hoofd IND is verantwoordelijk

doorlooptijden heeft wat ons betreft zijn focus binnen de IND en richt zich hoofzakelijk

62

op verbetermaatregelen binnen de IND-organisatie. Daar waar de keten geraakt

medewerkers horen en beslissen ontlasten waardoor ze maximaal aan hun

wordt kunnen de betreffende ketenpartners op projectniveau worden betrokken.

kerntaak toekomen. Door per locatie behandelaars aan te stellen kan
procesregie worden gevoerd op de compleetheid van het dossier (waardoor

Hoewel we alle maatregelen die we in dit rapport beschrijven relevant achten, is ook

de AA zonder verstoringen verloopt) en kunnen medewerkers horen en

duidelijk dat ze niet allemaal tegelijk uitgevoerd kunnen worden. Het is van belang dat

beslissen worden ontlast van administratieve taken (waaronder het verwerken

de programmamanager duidelijke prioriteiten stelt en deze in samenspraak met het

van notificaties). Ook kan worden bezien of de inzet van medewerkers horen

Hoofd IND vaststelt. Daar waar het stellen van prioriteiten het beleid raakt, zal het

en beslissen op screening kan worden voorkomen door deze taken elders te

Hoofd IND de opdrachtgever/eigenaar en eventueel ook ketenpartnerts moeten

beleggen of uit te besteden, bijvoorbeeld aan de AIVD. De productiviteit van

betrekken. Dit resulteert in een fasering (ook wel plateauplanning genoemd) met per

de medewerkers horen en beslissen neemt als gevolg van deze maatregelen

fase (of plateau) heldere resultaten die samen bijdragen aan de doelstellingen van het

toe;

programma. De implementatie van de voorgestelde maatregelen wordt zo verdeeld

d.

Reservecapaciteit in planning organiseren (overflow) (paragraaf 5.2.7): door in

over een periode van bijvoorbeeld 2 jaar, waarbij wel steeds concrete en meetbare

de planning van de medewerkers horen en beslissen beperkt ruimte in te

tussenresultaten worden behaald, startend met relatief eenvoudig te implementeren

bouwen, wordt voorkomen dat zaken om logistieke redenen VA worden

maatregelen in 2020.

gezonden (bijvoorbeeld omdat een afspraak niet tijdig kan worden herpland).
Het inplannen van ruimte voor overflow is niet inefficiënt, want de tijd kan altijd

Als voorschot op de programmering van de eerste fase, zien wij de volgende

productief worden besteed aan bijvoorbeeld VA-zaken.

maatregelen die op korte termijn zijn uit te voeren en te implementeren:
a.

b.

Kritische behandelcapaciteit zo goed mogelijk benutten (paragraaf 5.2.2):

Andere maatregelen die in dit rapport worden benoemd, waaronder het versterken

onder deze noemer kan het programma besluitvorming voorbereiden over de

van de informatiepositie en het inrichten van de operationele sturing, kunnen in een

minimale beschikbaarheid van kritische capaciteit van medewerkers horen en

volgende fase (maar nog wel in 2020) worden opgepakt. Voor maatregelen die raken

beslissen in spoor 4. Dit is deels een IND interne keuze, maar raakt ook de

aan herontwerp van de asielketen kan zoveel mogelijk worden aangesloten bij de

prioritering van de andere sporen (sporen 1 en 2);

bestaande activiteiten van het ketenprogramma Flexibilisering Asielketen. Belangrijke

Projectmatige afhandeling werkvoorraad (paragraaf 5.4.1): in de huidige

onderwerpen in het kader van herontwerp zijn procesdifferentiatie, bijvoorbeeld

context van een oplopende werkvoorraad moeten keuzes worden gemaakt.

volgens het bestaande voorstel voor een verkorte AA (afschaffen eerste gehoor) en

Vanuit doorlooptijd is het effectiever om nieuwe aanvragen direct te

een verlengde AA+ voor complexere zaken, en het inrichten van een verdeelstation

behandelen en de opgebouwde werkvoorraad projectmatig af te doen. Vanuit

aan de voorkant van het proces dat zaken routeert naar het best passende vervolg

dwangsommen is het effectiever om alle beschikbare capaciteit te richten op

(AA, AA+ of VA).

zaken waar al een dwangsom loopt of aanstaande is. Hier een keuze in
maken en vervolgens tot uitvoering brengen kan onderdeel zijn van het
programma;
c.

Procesregie op compleetheid van het dossier (paragraaf 5.2.3): onder deze
noemer kunnen meerdere maatregelen worden geschaard die de

63

Bijlage 1: Procesuitwerkingen

Figuur 18. Aanmeldproces, overzicht

Figuur 19. Aanmeldproces, Dag 1

64

Figuur 20. Aanmeldproces, Dag 2

Figuur 21. Aanmeldproces, Dag 3

Figuur 22. Aanmeldproces, begin van RVT, dag 1

65

Figuur 23. Aanmeldproces, Begin van RVT, dag 2

Figuur 24. Aanmeldproces, begin van RVT, dag 3 en 4

Figuur 25. AA-proces, overzicht

66

Figuur 26. AA-proces, Dag -1

Figuur 27. AA-proces, Dag 1

67

Figuur 28. A-proces, Dag 2

Figuur 29. AA-proces, Dag 3

Figuur 30. AA-proces, Dag 4

68

Figuur 31. AA-proces, Dag 5

Figuur 32. AA-proces, Dag 6

69

Figuur 33. AA-proces, Dag 7

Figuur 34. AA-proces, Dag 8

70

Figuur 35. VA-proces, overzicht

Figuur 36. VA-proces, Dag 1 (aanvullend) nader gehoor en/of (aanvullend) onderzoek

71

Figuur 37. VA-proces, Correcties en aanvullingen op het nader gehoor

Figuur 38. VA proces, Beoordelen in de VA

72

Figuur 39. VA proces, Zienswijze

Figuur 40. VA-proces, Beoordelen

73

Bijlage 2: Beschrijving ontvangen dataset
Van de IND hebben we een dataset ontvangen met alle eerste asielaanvragen voor spoor 4 voor de jaren 2018 en 2019. In deze dataset zijn de in onderstaande tabel benoemde velden
opgenomen. In deze dataset bevinden zich dus geen herhaalaanvragen (HASA) en zij-instromers.

.
Veld

Definitie

Regelcode

Geanonimiseerde code voor de zaak/persoon combinatie

Leeftijd

Leeftijd ten tijde van het indienen van de aanvraag

Geslacht

M, V, onbekend

Nationaliteit

Nationaliteit bij beslissing of moment van de aanvraag (als de aanvraag
nog open staat)

AMV indicatie

De betrokken persoon is een alleen reizende minderjarige vreemdeling
(wordt alleen gevuld als betrokken persoon een AMV-er is)

Juridische startdatum

Datum waarop de termijn voor de afhandeling van de aanvraag begint

Datum eerste gehoor

Datum waarop het eerste gehoor heeft plaatsgevonden, samenvallend
met de start van de AA

Feitelijk definitief datum

Datum waarop op de aanvraag is beslist

AAVA indicatie

Behandeltraject (AA of VA) op het moment dat op de aanvraag is beslist of
op 31-12-2019

Wettelijke einddatum

Datum waarop een beslissing op de aanvraag moet zijn genomen.

Geleverde kwalificatie

Indicatie van het geleverde verblijfsrecht (wordt alleen gevuld als de
aanvraag is ingewilligd al dan niet op asiel)

Tabel 3. Overzicht velden in aangeleverde dataset

Deze gegevens zijn gebruikt voor analyses waarvan de belangrijkste resultaten hierna in beeld worden gebracht. Deze analyses hebben voor ons onderzoek bijgedragen aan het
referentiekader. Daarnaast zijn met deze gegevens parameters bepaald die van belang zijn voor de in hoofdstuk 4 beschreven validatie van de prognose van de werkvoorraad.

74

Maandelijkse in- en uitstroom
1400
1200

1000
800
600
400
200
0

jan

feb

mrt

apr

mei

jun

jul

aug

sep

okt

nov

dec

jan

feb

mrt

apr

mei

2018

jun

jul

aug

sep

okt

nov

dec

2019
Instroom

Uitstroom

Figuur 41. Maandelijkse in- en uitstroom spoor 4 voor 2018 en 2019

In Figuur 41 is de instroom van asielzoekers en het aantal afgehandelde verzoeken per maand weergegeven. Daaruit blijkt dat vanaf maart 2018 de instroom het aantal afgehandelde
gevallen overstijgt. Pas in december 2019 is het aantal afgehandelde gevallen groter dan de instroom. Dit veroorzaakt de grote werkvoorraad en de lange doorlooptijden.

Maandelijkse werkvoorraad
12.000
10.000
8.000
6.000
4.000
2.000
0
jan

feb

mrt

apr

mei

jun

jul

aug

sep

okt

nov

dec

jan

feb

mrt

2018

apr

mei

jun

jul

aug

sep

okt

nov

dec

2019
Totale voorraad

Figuur 42. Ontwikkeling van de werkvoorraad asielaanvragen spoor 4

In Figuur 42 is de met dit verschil tussen instroom en afhandeling samenhangende ontwikkeling van de werkvoorraad weergegeven. De werkvoorraad is vanaf januari 2018 tot december
2019 vervijfvoudigd.

75

Percentage van de uitstroom dat binnen de termijn afgedaan wordt
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%

20%
10%
0%

jan

feb

mrt

apr

mei

jun

jul

aug

sep

okt

nov

dec

jan

feb

mrt

apr

mei

2018

jun

jul

aug

sep

okt

nov

dec

2019
% Binnen termijn afgerond

Figuur 43. Ontwikkeling percentage asielaanvragen dat binnen wettelijke termijn wordt afgewikkeld

In Figuur 43 zijn de gevolgen van de toenemende werkvoorraad voor de ontwikkeling van het percentage asielaanvragen dat binnen de wettelijke termijn wordt afgehandeld weergegeven. In
de periode tot juni 2019 daalt dit percentage tot 25% en neemt daarna door bij de IND genomen maatregelen weer toe tot 50% in december 2019.

Gemiddelde wachttijd in dagen tussen juridische startdatum en eerste gehoor
250

200

150

100

50

0
jan

feb

mrt

apr

mei

jun

jul

aug

sep

okt

nov

dec

jan

feb

mrt

apr

mei

2018

jun

jul

aug

sep

okt

nov

dec

2019
Gemiddelde wachttijd

Figuur 44. Ontwikkeling van de wachttijd tussen aanmelding en eerste gehoor

In overeenstemming met de toenemende werkvoorraad is in Figuur 44 zichtbaar dat de wachttijd vanaf de aanmelding tot de start van de AA-procedure stijgt van circa 80 dagen in januari
2018 tot 240 dagen in november 2019.

76

Verdeling van de afdoeningswijze in de uitstroom
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
jan

feb

mrt

apr

mei

jun

jul

aug

sep

okt

nov

dec

jan

feb

mrt

2018
Ingewilligd

apr

mei

jun

jul

aug

sep

okt

nov

dec

2019
Ingetrokken door klant

Buiten behandeling

(Kennelijk) ongegrond

Figuur 45. Ontwikkeling van de afdoeningswijze van de uitstroom

In Figuur 45 is de ontwikkeling van de afdoening weergegeven als percentage van de totale afdoening in de periode waarop de aangeleverde data betrekking hadden. In de periode van mei
2018 tot december 2019 is het aantal inwilligingen groter dan het aantal afwijzingen (ongegrond verklaringen). Dit hangt mogelijk samen met het doelgroepenbeleid waarbij kansrijke groepen
asielzoekers versneld zijn behandeld.

77

Bijlage 3: Betrokkenen onderzoek
Nr.

Functie

Organisatie(onderdeel)

1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
16
17
18
19
20
21
22
23
24
25
27
28
29
30
31
32
33

Hoofddirecteur
CIO en Kwartiermaker nieuwe IV-organisatie
Senior adviseur Bureau Hoofddirectie
Directeur directie A&B
Plaatsvervangend directeur A&B
Directiesecretaris A&B
Directiesecretaris A&B
Tactisch manager A&B
Tactisch manager A&B
Operationeel manager A&B
Operationeel manager A&B
Operationeel manager A&B
Operationeel manager A&B
Operationeel manager A&B
Medewerker behandelen en ontwikkelen A&B
Medewerker behandelen en ontwikkelen A&B
Medewerker behandelen en ontwikkelen A&B
Medewerker behandelen en ontwikkelen A&B
Medewerker behandelen en ontwikkelen A&B
Medewerker behandelen en ontwikkelen A&B
Adviseur bedrijfsvoering A&B (productieregie)
Adviseur bedrijfsvoering A&B (productieregie)

IND, Hoofddirectie
IND, Bureau CIO
IND, Bureau Hoofddirectie
IND, directie Asiel & Beschermen
IND, directie Asiel & Beschermen
IND, directie Asiel & Beschermen
IND, directie Asiel & Beschermen
IND, directie Asiel & Beschermen
IND, directie Asiel & Beschermen
IND, directie Asiel & Beschermen
IND, directie Asiel & Beschermen
IND, directie Asiel & Beschermen
IND, directie Asiel & Beschermen
IND, directie Asiel & Beschermen
IND, directie Asiel & Beschermen
IND, directie Asiel & Beschermen
IND, directie Asiel & Beschermen
IND, directie Asiel & Beschermen
IND, directie Asiel & Beschermen
IND, directie Asiel & Beschermen
IND, directie Asiel & Beschermen
IND, directie Asiel & Beschermen

Directeur Bedrijfsvoering
Directiesecretaris Bedrijfsvoering
Tactisch Manager Bedrijfsvoering / FBI
Tactisch Manager Bedrijfsvoering / HR tevens plaatsvervangend directeur Bedrijfsvoering
Tactisch Manager Bedrijfsvoering / HR
Operationeel Manager Bedrijfsvoering / FBI / Business Informatie Centrum
Senior adviseur Bedrijfsvoering / Business Informatie Centrum
Programmamanager Flexibilisering Asielketen
Programmamanager Logistiek
Adviseur Afdeling Strategisch Advies

IND, directie Bedrijfsvoering
IND, directie Bedrijfsvoering
IND, directie Bedrijfsvoering
IND, directie Bedrijfsvoering
IND, directie Bedrijfsvoering
IND, directie Bedrijfsvoering
IND, directie Bedrijfsvoering
Programmamanager Flexibilisering Asielketen
COA
DT&V

Tabel 4. Overzicht van functies van personen binnen en buiten de IND die we in het kader van ons onderzoek hebben gesproken in interviews, procesworkshops en expertsessies.

78

Nr.

Functie

Organisatie

1
2
3
4
5
6
7
8
9
10

Daniette de Groot
Olga Brandts
Ronald Baarends
Bart-Jan ter Heerdt

Ministerie van Justitie en Veiligheid
Ministerie van Justitie en Veiligheid
Ministerie van Justitie en Veiligheid
Ministerie van Justitie en Veiligheid
Ministerie van Justitie en Veiligheid

Jos Geerts
Erwin Severein
Nichalin Martina
Monique Commelin
Goof van Dormolen

COA
COA
DT&V
IND
Vluchtelingenwerk Nederland

Tabel 5. Samenstelling van de klankbordgroep

79