Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2017–2018

34 884

Initiatiefnota van het lid Bisschop: «De lidstaten
weer aan het roer!»

Nr. 2

INITIATIEFNOTA
1. Inleiding
Europese samenwerking heeft Nederland veel goeds gebracht.
Langdurige vrede en relatieve stabiliteit op het Europese continent en een
hoog welvaartsniveau. Dat zijn verworvenheden waar we zuinig op
moeten zijn. Nederland is gebaat bij een goed functionerende Europese
Unie (EU).
Het is daarom zorgelijk dat de EU de laatste tien jaar onder grote druk
stond. De eurocrisis bracht een aantal lidstaten op het randje van
faillissement. Door enorme kapitaalverstrekking aan noodlijdende
eurolanden in combinatie met ingrijpende bezuinigingen werd de
Economische en Monetaire Unie (EMU) op het nippertje gered.
Migratiecrisis
De migratiecrisis zette het Schengenverdrag op losse schroeven en legde
de verdeeldheid tussen de EU-lidstaten op dit punt pijnlijk bloot. Na de
zogenaamde «Wir schaffen das»-uitspraak van de Duitse Bondskanselier
Angela Merkel nam de stroom vluchtelingen en migranten uit Afrika en
het Midden-Oosten fors toe. Zij kwamen via Griekenland en Italië de
Schengenzone binnen, wat ertoe leidde dat een aantal lidstaten in
Midden- en Oost-Europa de grenscontroles aanscherpte of de grenzen
zelfs helemaal sloot. Er werden EU-brede afspraken gemaakt over de
herverdeling van de vluchtelingen over de lidstaten, maar de zogenaamde
«Visegrád-groep» (Hongarije, Polen, Tsjechië en Slowakije) weigerde om
vluchtelingen op te nemen. De laatste jaren nam het aantal binnenkomende vluchtelingen af, maar de verschillen tussen de lidstaten zijn
daarmee niet overbrugd.

kst-34884-2
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2018

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 884, nr. 2

1

Veiligheidsvraagstuk
Daarnaast wordt Europa geconfronteerd met een ingewikkeld veiligheidsvraagstuk. Er is sprake van een «instabiele ring» rondom de EU.1 In het
oosten probeert een assertief Rusland zijn invloedssfeer uit te breiden. In
het zuiden is een groot aantal veiligheidsrisico’s als gevolg van failed
states in Afrika en het Midden-Oosten. Denk bijvoorbeeld aan wapen- en
mensenhandel, islamitisch terrorisme en terugkerende jihadgangers.
Terrorisme manifesteerde zich ook dichtbij huis. België, Duitsland,
Frankrijk, Groot-Brittannië, Spanje en Zweden werden getroffen door
aanslagen.
Brexit
Hier kwam de Brexit nog bovenop. Voor het eerst in de geschiedenis van
de EU koos een lidstaat ervoor om het samenwerkingsverband te
verlaten. Het is erg jammer dat het Verenigd Koninkrijk geen deel meer zal
uitmaken van de EU, Nederland verliest hiermee een belangrijke
gelijkgezinde partner. De onderhandelingen tussen de EU en het Verenigd
Koninkrijk verlopen tot op heden uiterst moeizaam.
Hoewel het niet waarschijnlijk is dat andere lidstaten het Verenigd
Koninkrijk snel zullen volgen, is de scepsis over het functioneren van de
EU ook in andere landen diep geworteld. Bij de parlements- of presidentsverkiezingen in Nederland, Frankrijk, Duitsland en Oostenrijk boekten
euro-sceptische partijen het afgelopen jaar forse winst. Hoewel dit alleen
in het laatstgenoemde land tot regeringsdeelname leidde, kunnen deze
anti-EU-geluiden niet zomaar worden genegeerd.
Debat over de toekomst van de Europese Unie
De opeenstapeling van problemen roept de vraag op hoe het verder moet
met de Europese samenwerking. Het is dan ook terecht dat de Europese
Commissie over deze vraag een breed debat opzette. In maart 2017
publiceerde de Commissie een zogenaamd «Witboek» waarin vijf
scenario’s worden geschetst voor de toekomst van de EU tot ongeveer
2025.2 De scenario’s zijn niet heel concreet en laten vooral een bepaalde
denkrichting zien, variërend van weinig tot veel Europese integratie. Alle
scenario’s gaan er vanuit dat de 27 overgebleven lidstaten als één unie
samen verder willen.
Om het debat te stimuleren bracht de Europese Commissie naast het
Witboek ook vijf discussienota’s uit over respectievelijk de sociale
dimensie van de EU, de impact van globalisering, de toekomst van de
EMU, Europese defensiesamenwerking en de EU-financiën.3 Uit deze
nota’s blijkt dat de Commissie vol inzet op scenario vijf uit het Witboek,
namelijk verdiepte integratie op alle beleidsterreinen. De andere vier
opties – «op dezelfde voet doorgaan», «de interne markt en niets meer»,
«wie meer wil, doet meer» en «meer en efficiënter» – worden niet of
nauwelijks uitgewerkt.

1

Adviesraad Internationale Vraagstukken (AIV), Instabiliteit rondom Europa. Confrontatie met
een nieuwe werkelijkheid (advies 94, Den Haag 2015).
Witboek over de toekomst van Europa. Beschouwingen en scenario’s voor de EU27 tegen 2025,
COM(2017)2025.
3
Discussienota over de sociale dimensie van Europa, COM(2017)206; Discussienota over het in
goede banen leiden van de mondialisering, COM(2017)240; Discussienota over de verdieping
van de economische en monetaire unie, COM(2017)291; Discussienota over de toekomst van
de Europese defensie, COM(2017)315; Discussienota over de toekomst van de eu-financiën,
COM(2017)358.
2

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 884, nr. 2

2

In zijn «State of the Union 2017» stelde Commissievoorzitter Jean Claude
Juncker dat de EU nu de mogelijkheid heeft om grote stappen te zetten
richting verdere integratie. Er is volgens hem sprake van een window of
opportunity.4 Juncker pleitte onder andere voor het invoeren van de euro
in alle EU-lidstaten, het ombouwen van het Europees Stabilisatie
Mechanisme (ESM) tot een Europees Monetair Fonds (EMF) en het
benoemen van een Europese Minister van Economische Zaken en
Financiën. Ook zei hij één gezamenlijke voorzittersfunctie te willen creëren
voor de Europese Commissie en de Europese Raad, bepleitte hij intensivering van de Europese defensiesamenwerking en stelde hij voor om de
EU op termijn uit te breiden met de landen van de Westelijke Balkan.
Diverse voorstellen zijn inmiddels omgezet in officiële mededelingen van
de Commissie.
Ook een aantal lidstaten, niet in het minst Frankrijk en Duitsland, deed
voorstellen voor verdere integratie.5 Nu SPD opnieuw deel uitmaakt van
de Duitse coalitie is het de verwachting dat in de komende tijd het
«Frans-Duitse motorblok» met meer plannen zal komen. Het is dan ook
opmerkelijk dat het Nederlandse kabinet zich tot nu toe nogal op de vlakte
hield en vooral benadrukt dat gemaakte afspraken uit het verleden
moeten worden nagekomen. De EU-paragraaf in het regeerakkoord is
beknopt en gaat vooral in op de euro. Een gemiste kans. De indiener roept
het kabinet op om niet aan de zijlijn toe te blijven kijken, maar om actief
bij te dragen aan het debat over de toekomst van de EU. Deze initiatiefnota biedt hiervoor een goed fundament.
2. De initiatiefnota in het kort
De indiener is van mening dat Nederland een gefundeerd en realistisch
tegenvoorstel moet opstellen voor de plannen van de Europese
Commissie. Het kabinet moet hierbij streven naar bestendige samenwerking met gelijkgezinde lidstaten om de soevereiniteit van de lidstaten
optimaal te waarborgen. Het scenario waar Nederland zich voor in dient te
zetten, behelst een grondige hervorming van de EU. De EU moet een
flexibel, open samenwerkingsverband van soevereine lidstaten worden,
gebaseerd op vier kernprincipes: subsidiariteit, proportionaliteit, optimale
verscheidenheid en gedifferentieerde samenwerking.
In de afgelopen decennia is in het «bouwproject EU» een aantal forse
constructiefouten gemaakt. Deze fouten moeten worden hersteld om het
verder scheefzakken, en misschien zelfs het uiteenvallen van de EU te
voorkomen. De Commissie doet alsof een snelle en vergaande Europese
integratie de enige en onvermijdelijke oplossing is – there is no alternative. De indiener verzet zich hiertegen. Er valt voor de lidstaten én voor
de EU wel degelijk wat te kiezen. En het moment om vernieuwende
keuzes te maken is aangebroken. De grondige verbouwing van de EU
moet nu beginnen.
De nota is als volgt opgebouwd. Eerst wordt ingegaan op de belangrijkste
constructiefouten in de EU en de EMU. Daarna worden de twee opties
besproken die het nadrukkelijkst in het Nederlandse debat worden
genoemd als oplossing voor deze constructiefouten: vergaande politieke
en economische integratie versus een vertrek van Nederland uit de EU
en/of het uiteenvallen van de EU. De indiener wijst beide scenario’s af. In
4

5

Jean Claude Juncker, State of the Union 2017. Towards a better Europe. A Europe that protects,
empowers and defends (Straatsburg, 13 september 2017).
Jean-Marc Ayrault en Frank-Walter Steinmeier, A Strong Europe in a World of Uncertainties
(28 juni 2016). Emmanuel Macron, Initiative for Europe. A sovereign, united, democratic Europe
(Sorbonne, 26 september 2017).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 884, nr. 2

3

deze nota presenteert hij daarom een alternatief scenario en legt hij uit
wat zijn plannen zijn voor de toekomst van de EU en de EMU.
De indiener stelt de volgende concrete aanbevelingen en beslispunten
voor.
Hervorming van de Europese Unie
1. Gebaseerd op de principes subsidiariteit, proportionaliteit, optimale
verscheidenheid en gedifferentieerde samenwerking, maakt het
kabinet in samenwerking met gelijkgezinde lidstaten een gedegen
alternatief voor het voorkeursscenario van de Europese Commissie,
zoals uiteengezet in het Witboek en de discussienota’s.
2. Het kabinet streeft naar het schrappen van de zinsnede «een steeds
hechter verbond tussen de volkeren van Europa» uit de preambule en
artikel 1 van het VEU. Als hiervoor onvoldoende steun blijkt te zijn
onder de andere lidstaten, streeft het kabinet naar een overeenkomst
met de EU waarin Nederland wordt uitgesloten van de zinsnede «een
steeds hechter verbond tussen de volkeren van Europa», dan wel naar
een andere interpretatie van deze zinsnede die benadrukt dat er binnen
de EU ruimte is voor gedifferentieerde vormen van samenwerking,
vastgelegd in een protocol dat toegevoegd wordt aan de Verdragen.
3. Om de sluipende bevoegdheidsoverdracht van de lidstaten naar de EU
een halt toe te roepen, verdient de bevoegdheidsverdeling tussen de
EU en de lidstaten in artikelen 2–6 VWEU te worden aangescherpt. In
plaats dat artikel 6 VWEU de aanvullende bevoegdheden van de EU
beschrijft, somt het nieuwe artikel de exclusieve bevoegdheden van de
lidstaten op.
4. Bij iedere nieuwe wijziging van VEU en/of VWEU wordt een document
opgesteld, vergelijkbaar met de Nederlandse «memorie van toelichting» en de Franse «Exposé des motifs», waaruit kan worden opgemaakt wat de reikwijdte van het handelen van de EU mag zijn. Deze
«memorie van toelichting» vormt het kader waarbinnen de Europese
Commissie en het Europees Hof van Justitie nieuwe Europese wet- en
regelgeving gaat opstellen en interpreteren.
5. Nederland gaat zich sterk maken voor een meer ambtelijke en minder
politieke rol voor de Europese Commissie.
6. De Europese Commissie verliest het recht om op eigen initiatief de
lidstaten te ondersteunen, te coördineren of aan te vullen op beleidsterreinen waarvoor de lidstaten primair verantwoordelijk zijn (op basis
van artikel 6 Verdrag betreffende de Werking van de Europese Unie,
VWEU). Dit kan in de toekomst enkel nog na een expliciet verzoek
daartoe van de Raad waarover het met gekwalificeerde meerderheid
besluit.
7. Nederland neemt het initiatief om de omvang van het Meerjarig
Financieel Kader na 2020 naar beneden bij te stellen en blokkeert
voorstellen waardoor de EU-begroting groeit.
8. Het kabinet onderzoekt de mogelijkheden om in Europees verband
vaker gebruik te maken van «horizonbepalingen». Europese regelgeving zou periodiek moeten worden geëvalueerd, eventueel worden
beëindigd of aangepast en opnieuw bekrachtigd. Ten minste het VEU
en het VWEU zouden een begrensde geldigheidstermijn moeten
krijgen.
9. Het kabinet bepleit dat de EU door middel van het «one in, two
out»-systeem gaat kappen in de Europese regelgeving. Bij de
invoering van elke nieuwe bepaling worden er twee bestaande
geschrapt.
10. Een permanente werkgroep, bestaande uit vertegenwoordigers van de
Raad en de nationale parlementen, gaat onderzoeken of in het licht van
subsidiariteit, proportionaliteit en optimale verscheidenheid, Europese

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 884, nr. 2

4

wetten, regels of programma’s moeten worden geschrapt of dat de
verantwoordelijkheid hiervoor weer terug kan worden gegeven aan de
lidstaten.
11. Door de toevoeging van een speciale procedure aan het VEU wordt het
veel gemakkelijker voor een lidstaat om gebruik te maken van een
zogenaamde opt-out.
12. Er worden geen verdere stappen gezet in het wijzigen van unanimiteitsbesluitvorming naar (gekwalificeerde) meerderheidsbesluitvorming.
13. In nieuwe Europese regelgeving komt veel meer nadruk te liggen op
de diversiteit van de lidstaten en de ruimte voor de lidstaten om
wetten en regelgeving verschillend uit te voeren, naar gelang de
bestuurlijk-juridische of cultuur-historische kenmerken van een lidstaat
dit vergen.
14. Het kabinet treedt in overleg met andere EU-lidstaten om de drempel
voor de gele- en oranje-kaart-procedures te verlagen en daarnaast een
rode-kaart-procedure in te voeren.
15. Goedkeuring en wijziging van EU-verdragen moet plaatsvinden met
een twee-derde meerderheid van stemmen in beide Kamers der
Staten-Generaal.
16. Het kabinet houdt voorstellen tegen waarin het Europees parlement
een meer «transnationaal» karakter krijgt, zoals de invoering van
Europese kieslijsten bij Parlementsverkiezingen.
Hervorming van de Economische en Monetaire Unie
17. Het kabinet stelt een wijziging van het VEU voor waardoor het
lidmaatschap van de EU wordt losgemaakt van deelname aan de EMU
en de onomkeerbaarheid van de euro wordt geschrapt.
18. Het kabinet werkt samen met gelijkgezinde lidstaten om het oprichten
van nog meer impliciete of expliciete transferstructuren te voorkomen.
19. Het kabinet treedt in overleg met de andere eurolanden over het
gewenste kader voor het beleid en mandaat van de Europese Centrale
Bank (aanbeveling initiatiefnota-Omtzigt).
20. De Nederlandse regering stelt in de Europese Raad / Eurogroep voor
om een adequate exit-strategie op te stellen voor het verlaten van de
EMU, zodat het voor eurolanden die zonder transfers geen toekomst
hebben zowel juridisch (zie aanbeveling 17) als praktisch mogelijk
wordt de eurozone te verlaten.
3. Constructiefouten onder de loep
In deze initiatiefnota wordt een consequent onderscheid gemaakt tussen
de EU en de EMU. Uiteraard is dit een bewuste keuze. Niet alleen om
bestaande problemen zo helder mogelijk te kunnen analyseren. Wat er
fout gaat in de EU is niet precies hetzelfde als wat er fout gaat in de EMU.
Maar ook omdat de EU en EMU soms op zo’n manier aan elkaar worden
gekoppeld, dat hervorming van de EMU niet eens meer serieus wordt
overwogen, omdat dit zo ongeveer het einde van de EU zou betekenen.
Dit is een onjuiste voorstelling van zaken. Op dit moment hebben
negentien van de achtentwintig EU-lidstaten de euro ingevoerd. Een
EU-lidmaatschap zonder de euro is dus nog steeds een reële
mogelijkheid.
3.1. Constructiefouten in de Europese Unie
Bij de opbouw van de EU zijn in de afgelopen decennia fouten gemaakt.
Hierdoor is de Europese samenwerking stevig uit balans geraakt. De
indiener ziet vier kernproblemen, die er gezamenlijk toe leiden dat de EU
sluipenderwijs haar bevoegdheden uitbreidt, de lidstaten de controle over

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 884, nr. 2

5

het samenwerkingsverband verliezen en de burger meer en meer
vervreemd raakt van de EU.
3.1.1. Onduidelijke grenzen aan de bevoegdheden van de Europese Unie
Het eerste probleem betreft de onduidelijke grenzen aan de bevoegdheden van de EU. De artikelen 3 tot en met 6 van het Verdrag betreffende
de Werking van de Europese Unie (VWEU) bepalen op welke beleidsterreinen de EU bevoegd is. Er wordt onderscheid gemaakt tussen
exclusieve, gedeelde en aanvullende bevoegdheden. Het verschil tussen
deze drie categorieën is echter vaag. Ook is nergens vastgelegd – en dus
van de omstandigheden afhankelijk – hoe de Commissie (en het Hof van
Justitie van de Europese Unie) de gedeelde en aanvullende bevoegdheden dienen te interpreteren. Ruim, of juist heel beperkt? De beginselen
van subsidiariteit en proportionaliteit zijn hier volgens artikel 5 van het
Verdrag betreffende de Europese Unie (VEU) leidend, maar die kunnen
ook weer op verschillende manieren worden gebruikt. En welke rol speelt
het concept «een steeds hechter verbond tussen de volkeren van Europa»
uit de preambule en artikel 1 VEU hier? Als de Commissie wil, kan zij haar
handelen binnen de bestaande bepalingen gemakkelijk, sluipenderwijs
oprekken.
Als de Commissie spreekt over het «optimaal benutten van het Verdrag»,
dan wordt precies deze systematiek bedoeld. Dit doet de Commissie
vooral door haar aanvullende bevoegdheid op te rekken. Op beleidsterreinen als onderwijs, cultuur en het sociale domein overspoelt de
Commissie, gesteund door het Europees parlement, de lidstaten met
niet-bindende (!) aanbevelingen en mededelingen. Hiermee ondermijnt de
Commissie de exclusieve wetgevingsbevoegdheid van de lidstaten op
genoemde beleidsterreinen. Een recent voorbeeld is de oprichting van de
«Europese pijler van sociale rechten».6 Hoewel de Commissie terecht
benadrukt dat sociaal beleid een bevoegdheid van de lidstaten is en blijft
en dat het document vooral «rechten» en «beginselen» op een rijtje zet,
suggereert de gebruikte terminologie («pijler») dat «Brussel» haar invloed
op het sociale domein wil vergroten. Dat roept vragen op. Als de pijler
slechts «reeds bestaande sociale rechten bevestigt», waarom is dit
document dan nodig? En als de pijler zegt «verder» te gaan dan tot nu toe
het geval was, welke rechtsgrond is hier dan voor? Het concept «pijler»
dateert bovendien van vóór het tijdperk van het Lissabonverdrag.
Het oprekken van het verdrag vindt ook plaats doordat de Commissie
stappen zet door het gebruik van artikel 352 VWEU, waarin staat dat
wanneer «een optreden van de Unie in het kader van de beleidsgebieden
van de Verdragen nodig blijkt om een van de doelstellingen van de
Verdragen te verwezenlijken zonder dat deze Verdragen in de daartoe
vereiste bevoegdheden voorzien», de Commissie hiervoor voorstellen kan
doen. Dit zal misschien juridisch wel kloppen, maar komt in de praktijk
vrijwel altijd neer op het omzeilen van een mogelijke verdragswijziging.
De Commissie gebruikt op dit moment bijvoorbeeld artikel 352 VWEU als
belangrijkste rechtsgrond in het voorstel met betrekking tot de oprichting
van een Europees Monetair Fonds.7

6

7

Interinstitutionele proclamatie betreffende de Europese pijler van sociale rechten (2017/C
428/09).
Mededeling van de Commissie aan het Europese parlement, de Europese Raad, de Raad en de
Europese Centrale Bank over verdere stappen naar voltooiing van Europa’s economische en
monetaire unie: een routekaart, COM(2017)823.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 884, nr. 2

6

3.1.2. Té politieke rol van de Europese Commissie
Het tweede probleem verklaart deels het eerste. De Europese Commissie
meet zichzelf sterk een politieke rol aan. De Commissie heeft op dit
moment conform artikel 17 VEU een vrij ruim mandaat en eigenstandige
positie in het Europese krachtenveld (uitvoeringsorgaan, hoeder van de
verdragen, beheren EU-begroting, exclusief initiatiefrecht). En Nederland
heeft altijd gepleit voor een sterke Commissie, als gewicht tegenover de
grotere lidstaten. Maar de opstelling van de Commissie gaat te ver. De
Commissie doet zich min of meer voor als «de regering van Europa», met
een «president» (Juncker), een buitenlands vertegenwoordiger
(Mogherini) en in de toekomst een Europees Minister van financiën. En
van enig tegenwicht ten opzichte de grote lidstaten is al helemaal geen
sprake. Deze houding van de Commissie valt niet anders te kwalificeren
dan «dubieus». Door de té politieke houding van de Commissie voelen
burgers zich nog minder betrokken bij het Europese besluitvormingsproces.8 Hoewel de Commissie een eigenstandig mandaat heeft, zijn de
Eurocommissarissen (op de voorzitter van de Commissie na) aangesteld
door de lidstaten. Het zou zich dan ook dienstbaar moeten opstellen
richting de lidstaten. Eurocommissarissen zijn geen democratisch gekozen
politici. Het siert de Commissie daarom een minder grote broek aan te
trekken.
Daar komt bij dat de Commissie politieke vraagstukken in de lidstaten veel
te snel generaliseert tot Europese problemen, waar dan een Europese
aanpak voor nodig zou zijn. Dit leidt tot afgedwongen uniformiteit. Denk
bijvoorbeeld aan vraagstukken als jeugdwerkloosheid, regionale
ontwikkeling en digitalisering. Moet dit echt op Europees niveau worden
opgepakt?
Een belangrijk punt is ten slotte dat de Commissie niet alleen een
buitengewoon politiek karakter heeft gekregen. Het is ook duidelijk dat de
Commissie er een uitgesproken agenda op na houdt die botst met
politieke normen en waarden in Midden- en Oost-Europese landen, waar
politici zich veel meer rekenschap geven van de christelijke eigenheid,
geschiedenis en cultuur van hun land in het bijzonder en Europa in het
algemeen. In deze landen roept de kritische bejegening vanuit Brussel van
conservatieve standpunten rondom bijvoorbeeld huwelijk en gezin of
abortus en euthanasie weerstand en vervreemding op. Terecht wil
Midden- en Oost-Europa het knechtende Moskou niet inruilen voor het
autoritaire Brussel. Als de Commissie de EU op dit punt bij elkaar wil
houden, dan zal het hier wat mee moeten doen.
3.1.3. Europees Hof als politieke macht
Een derde fout in de constructie van de EU is de grote invloed van het Hof
van Justitie van de Europese Unie op de ontwikkeling van de Europese
wet- en regelgeving. Het Hof is van doorslaggevende betekenis geweest
als het gaat om de brede en diepe interpretatie van Europese regelgeving.
Met name de arresten «Van Gend en Loos» (1963) en «Costa/ENEL» (1964)
moeten hier worden genoemd. Deze uitspraken bepaalden respectievelijk
dat Europese wetgeving rechtstreeks van invloed is op de rechtsorde van
de lidstaten en dat Europese regelgeving superieur is ten opzichte van
nationale wetgeving.

8

Zie over vragen betreffende de legitimiteit van de Europese Unie het rapport van René Leegte,
Voorop in Europa. Over de rol van de Tweede Kamer en nationale parlementen in de Europese
Unie. Eindrapport rapporteurschap «Democratische legitimiteit» (Kamerstukken II 2013/2014,
33 936, nr. 1), 9.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 884, nr. 2

7

Daar komt bij dat het Hof Europese wetten en regels interpreteert door
middel van het principe van het «nuttig effect» (effet utile). Dit betekent
dat niet de oorspronkelijke bedoelingen van de afzonderlijke lidstaten
bepalend zijn voor de uitleg van bepalingen, maar de gemeenschappelijke
bedoeling van de Uniewetgever en het nuttig effect van de wetten en
regels voor het proces van Europese integratie. Hierdoor is er Europese
regelgeving ontstaan op beleidsterreinen waarvan bij aanvang van de
Europese samenwerking niet gedacht werd dat zij ook zou worden
geraakt, het zogenaamde spillover effect. Als er afspraken werden
gemaakt op beleidsterrein «A», bleek na verloop van tijd dat er eigenlijk
ook afspraken moesten worden gemaakt op beleidsterrein «B», omdat de
regels van «A» ook golden voor «B». Interpretatie van Europese
bepalingen door het Hof wijken daardoor volgens de Raad van State soms
fors af van wat de verschillende lidstaten met de aanvaarding ermee
beoogden. Terecht constateert de Raad van State dat dit bij de lidstaten
een gevoel van verlies aan controle teweeg kan brengen.9
De invloed van het Europees Hof is hoogst discutabel. Er is geen ander
constitutioneel hof dat op deze manier opereert: recht scheppen, in plaats
van de eenheid van het recht bewaken. Wat de indiener betreft is het Hof
dan ook te veel op de stoel van de politiek gaan zitten. Het zijn de lidstaten
zelf die de ontwikkeling van de EU horen te bepalen. Het is daarom de
vraag hoe de invloed van het Europees Hof op de ontwikkeling en
interpretatie van nieuwe Europese wet- en regelgeving kan worden
beperkt, met inachtneming van de onafhankelijke positie van het
Europees Hof.
Een laatste probleem wat hiermee samenhangt, is de directe werking van
verordeningen op de nationale rechtsorde, met zelfs lokale gevolgen. Met
name kleine gemeenten en organisaties hebben enorm veel moeite met
het op de hoogte blijven van voor hen relevante bepalingen, het
doorgronden van die bepalingen en het vervolgens implementeren in de
lokale regelgeving. Lang niet altijd is de gevraagde expertise en het
benodigde budget aanwezig. EU-regelgeving die lokaal van toepassing is,
kan beter via richtlijnen en nationale implementatie worden ingevoerd.
3.1.4. Geringe formele invloed nationale parlementen op Europese
besluitvorming
Een vierde constructiefout is de beperkte formele invloed van nationale
parlementen op het Europese besluitvormingsproces. Europese regelgeving heeft vaak enorme impact op de nationale rechtsorde. Dit geldt
vooral voor de grote verdragswijzigingen. Het is belangrijk dat de
nationale parlementen hier behoorlijke invloed op kunnen uitoefenen. De
praktijk wijst immers uit dat het Europees parlement zich feitelijk
onkritisch opstelt ten opzichte van voorstellen van de Commissie die een
inbreuk plegen op de zelfstandigheid van de lidstaten. Het Europees
parlement zou moeten functioneren als een gezond tegenwicht voor de
Commissie, maar hiervan is volstrekt geen sprake. Daarbij komt dat het
belang van het Europees parlement vooral ligt op beleidsterreinen waar
met (gekwalificeerde) meerderheidsbesluitvorming wordt gewerkt. De
nationale parlementen controleren hun ministers in de (Europese) Raad,
zowel bij unanimiteitsbesluiten als bij meerderheidsbesluitvorming. Het
rapport «Voorop in Europa» benadrukt daarom terecht het belang om als
nationaal parlement al vroeg in het Europese besluitvormingsproces
betrokken te zijn en zo informeel invloed te kunnen uitoefenen op de

9

Raad van State, Voorlichting inzake de democratische controle bij overdracht van bevoegdheden en soevereiniteit (Kamerstukken II 2013/2014, 33 848, nr. 15), 4–5.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 884, nr. 2

8

uiteindelijke wetten en regels.10 Maar dit is niet genoeg. Nationale
parlementen dienen ook een sterke formele bevoegdheid te hebben.
Parlementariërs zijn geen lobbyisten, maar volksvertegenwoordigers!
Sinds de invoering van het Verdrag van Lissabon (2009) is de formele
invloed van nationale parlementen op de Europese besluitvorming
gelukkig verbeterd. Het is voor de parlementen van de lidstaten mogelijk
om door middel van de zogenaamde gele- en oranje-kaart-procedure een
negatief oordeel te kunnen vellen over wetgevende voorstellen van de
Commissie. Parlementen kunnen in een «gemotiveerd advies» uiteenzetten waarom een wetgevend voorstel niet zou stroken met het subsidiariteitsbeginsel. Er geldt een termijn van acht weken na publicatie van een
wetgevend voorstel waarbinnen het gemotiveerde advies moet worden
toegezonden aan het Europees parlement, de Raad en de Europese
Commissie. Ieder nationaal parlement heeft twee stemmen. In het geval
van een tweekamerstelsel (de Nederlandse situatie) hebben beide kamers
één stem. In totaal is er op dit moment dus sprake van 56 stemmen. Een
«gele kaart» kan worden getrokken bij één derde van de 56 stemmen, van
een «oranje kaart» is sprake wanneer de helft van de parlementen tegen
het Commissievoorstel is.11 De Commissie is in het geval van een gele
kaart verplicht te reageren, maar kan het bezwaar van de parlementen
naast zich neerleggen. Bij een oranje kaart is de Commissie verplicht om
ook de Raad of het parlement te overtuigen van haar standpunt.
Hoewel parlementen van de lidstaten regelmatig een kaart trekken, is een
oranje kaart nooit voorgekomen en is er slechts twee keer een officiële
gele kaart getrokken. De eerste gele kaart ging over een voorstel over
stakingen met grensoverschrijdende effecten. Dit leidde ertoe dat de
Commissie het voorstel terugtrok. Bij het tweede geval in 2013 trokken
negentien parlementen, waaronder de Nederlandse Eerste en Tweede
Kamer, een kaart tegen een wetgevingsinitiatief van de Europese
Commissie met betrekking tot oprichting van een Europees openbaar
aanklager. De Commissie wijzigde haar wetsvoorstel uiteindelijk niet en
inmiddels is het huidige Nederlandse kabinet voorstander van deelname
aan dit Europees Openbaar Ministerie.
Het is maar de vraag of de gele-kaart-procedure in de huidige opzet wel
zinvol is. De lat voor een gele of oranje kaart ligt hoog. De termijn van
acht weken reactietijd is ook veel te kort. Maar er zijn meer vragen.
Luistert de Commissie bij een gele kaart wel werkelijk naar bezwaren van
een aanzienlijke minderheid van de lidstaten? De Commissie kan, zo blijkt
in de praktijk, deze parlementaire motie van afkeuring vrij simpel naast
zich neerleggen en afwachten hoe de afkeuring van de parlementen zich
in de opstelling van de Raad vertaalt.12 Is het verder wel terecht om alleen
te kunnen protesteren bij een inbreuk op het subsidiariteitsprincipe? Een
subsidiariteitstoets betreft echter maar één aspect van het voorstel,
namelijk de politieke inschatting van de meerwaarde van Europees beleid.
De BNC-fiches van het kabinet gaan in op zowel subsidiariteit als
proportionaliteit. Het is uitermate redelijk om ook een gele of oranje kaart
mogelijk te maken bij inbreuk op het proportionaliteitsbeginsel. En zou er
ten slotte geen «rode kaart» moeten worden gecreëerd waarbij nationale
parlementen, direct, zonder tussenkomst van hun Minister in een
vergadering van de Raad, wetgevingsinitiatieven van de Commissie echt
kunnen tegenhouden?
10

Voorop in Europa, 10–11.
Behalve op het terrein van justitiële en politiële samenwerking, daar geldt een verlaagde
drempel van ¼. Zie artikel 76 VWEU en artikel 7 Protocol bij VEU en VWEU (nr. 2) betreffende
de toepassing van de beginselen van subsidiariteit en proportionaliteit.
12
Voorop in Europa, 17.
11

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 884, nr. 2

9

3.2. Constructiefouten in de Economische en Monetaire Unie
De eurocrisis bracht fundamentele fouten aan het licht in het ontwerp en
het functioneren van de EMU. Het is voor deze initiatiefnota niet nodig om
gedetailleerd in te gaan op het ontstaan en het verloop van de financiële
crisis en de economische recessie die ermee gepaard ging. Dat is elders
uitvoerig geanalyseerd.13
Kort gezegd kwam de eurocrisis hierop neer. Alle EU-lidstaten werden als
gevolg van een krimpende economie geconfronteerd met dalende
inkomsten (belastingopbrengsten) en stijgende uitgaven (stijging in
bijvoorbeeld werkloosheidsuitkeringen en kosten van reddingsoperaties
van banken en andere bedrijven). Hierdoor steeg de overheidsschuld van
alle EU-lidstaten significant. Met name Cyprus, Griekenland, Ierland, Italië,
Portugal en Spanje kwamen in de problemen. Deze lidstaten kregen via
het Internationaal Monetair Fonds (IMF) en de Europese Centrale Bank
(ECB) noodsteun ter waarde van honderden miljarden euro’s. Hiertegenover stond dat genoemde landen op zeer grote schaal vergaande
hervormingen (bezuinigingen) moesten doorvoeren in onder andere de
arbeidsmarkt, het pensioen- en zorgstelsel. In met name Griekenland
duurde het herstel lang.
Een kenmerk van ons kapitalistische economisch stelsel is dat het om de
zoveel tijd te maken krijgt met een recessie of crisis. Het is volgens het
Centraal Planbureau (CPB) en de Raad van State niet duidelijk of de EMU
zo’n nieuwe crisis kan overleven zonder nieuwe maatregelen. Het
vraagstuk van de houdbaarheid van overheidsschulden kan zomaar weer
de kop opsteken.14 Dit geeft het belang aan van de probleemanalyse die
nu volgt. Het is niet vrijblijvend! De indiener ziet ten minste vier
problemen die de stabiliteit van de EMU bedreigen.
3.2.1. Divergentie tussen de eurolanden
Het eerste probleem is de grote economische en institutionele divergentie
tussen de eurolanden. Denk bijvoorbeeld aan de verschillen in begrotingsoverschot, staatsschuld en het werkloosheidscijfer, maar ook de structuur
van de economie, de kwaliteit van het openbaar bestuur, de betrouwbaarheid van nationale onderzoeksinstituten en het vertrouwen tussen
werkgevers- en werknemersorganisaties. Hieronder ligt dat de verdiencapaciteit van de eurolanden uiteenloopt door verschillen in ligging, cultuur,
historie, de aanwezigheid van grondstoffen, arbeidsmoraal en ondernemerschap.15
Bij de oprichting van de EMU werd ervanuit gegaan dat de introductie van
de euro vanzelf zou leiden tot grotere economische convergentie tussen
de lidstaten. Dit werd terecht gezien als een noodzakelijke voorwaarde
voor het slagen van de gemeenschappelijke munt. De eurozone moest
een «convergentiemachine» worden. Een groep van zeventig
13

Voor de ontstaansgeschiedenis van de kredietcrisis en de daarop volgende eurocrisis en
economische recessie, zie de uitgaven van het Centraal Planbureau (CPB). C. van Ewijk en C.N.
Teulings, De grote recessie. Het Centraal Planbureau over de kredietcrisis (Amsterdam 2009);
C.N. Teulings e.a., Europa in crisis. Het Centraal Planbureau over schulden en de toekomst van
de eurozone (Amsterdam 2011). Zie ook het rapport van de Algemene Rekenkamer,
Noodsteun voor eurolanden tijdens de crisis. Inzet van de Europese noodfondsen tussen 2010
en 2015 (Den Haag 2015).
14
Centraal Planbureau, Discussienota Europese Commissie over EMU. Uitgevoerd op verzoek
van de Vaste commissie voor Financiën uit de Tweede Kamer (CPB Notitie, september 2017), 2;
Raad van State, De staat van de euro, (Den Haag 2017), 7.
15
AIV, Is de eurozone stormbestendig? Over verdieping en versterking van de EMU (advies 105,
Den Haag 2017), hoofdstuk 1 en 2.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 884, nr. 2

10

«economen» zette hier al in 1997 vraagtekens bij.16 Vanaf de tweede helft
van de jaren negentig was er door begrotingsregels van het Stabiliteitsen Groeipact en vooral dankzij de positieve conjunctuur inderdaad sprake
van convergentie tussen de toekomstige eurolanden. Vanaf 2007 legde de
eurocrisis echter bloot dat de gezamenlijke munt voor de eurozone als
geheel niet heeft geleid tot het verkleinen van structurele economische en
institutionele verschillen.17 De EMU is op dat punt dus mislukt. Ook bleek
het wegvallen van stabilisatiemechanismen, met name het devalueren
van de nationale munt om de concurrentiepositie van een land te
garanderen, sterk in het nadeel van de zwakkere eurolanden. Devalueren
werkt als een ventiel wanneer de spanning in de economie te groot wordt.
Deze landen moesten nu noodgedwongen intern devalueren via het laten
dalen van de lonen – met ongewenste, grote sociale gevolgen. De
(jeugd)werkloosheid in Zuid-Europese landen is enorm hoog. Structurele
hervormingen komen er niet of nauwelijks van de grond. Er is verder ook
geen werk gemaakt van het opbouwen van een begrotingsoverschot in
tijden van economische groei, wat het Stabiliteits- en Groeipact wel
voorschrijft. Dat de Europese Commissie nog steeds probeert om
vergaande convergentie tussen de lidstaten te bewerkstelligen, getuigt
dus van weinig realiteitszin.
3.2.2. Onvermijdelijkheid van transfers
Het ontbreken van serieuze economische convergentie leidt onvermijdelijk
tot structurele financiële transfers van sterke eurolanden naar zwakke
eurolanden. Op papier zal er misschien geen sprake zijn van een transferunie, in de praktijk is die er uiteraard wel. Via de balans van de ECB en
via de Europese structuurfondsen, om maar iets te noemen. Structurele
transfers zijn wat de indiener betreft om verschillende redenen
ongewenst.
Om te beginnen leert de geschiedenis ons dat het aanleggen van een
langdurig en niet-specifiek geldinfuus geen voldoende voorwaarde is voor
economische convergentie. Denk bijvoorbeeld aan de Duitse eenwording
in de jaren negentig. Na een korte periode waarin de economieën in Oosten West-Duitsland snel naar elkaar toegroeiden, stokte de convergentie.
Tot op de dag van vandaag is er een significant verschil in economische
ontwikkeling tussen het oostelijke en westelijke deel van Duitsland. Het
Länderfinanzausgleich, een grondwettelijk solidariteitsmechanisme,
voorziet in structurele financiële transfers tussen de Duitse deelstaten om
dit verschil bij te stellen. De rijkere deelstaten (nettobetalers) zijn al
langere tijd ontevreden over dit mechanisme.18
Transfers op zichzelf lossen structurele verschillen dus niet op. Divergentie
kan op de korte termijn wel worden gecompenseerd door middel van
transfers, maar die dienen dan blijvend te zijn zolang er geen convergentie is opgetreden. Dat wil zeggen, wanneer de divergentie niet
opgelost wordt via interne devaluatie. Gezien het structurele karakter en
de sociale effecten van transfers is dit echter onwenselijk en onhaalbaar.
Zelfs de effectiviteit van de tijdelijke noodmaatregelen die de Europese
Commissie trof om zwakke eurolanden overeind te houden, wordt
betwist. De Europese Rekenkamer constateerde dat de doelstellingen van
de steunprogramma’s voor Griekenland (ongeveer 380 miljard euro) niet
16

Zeventig economen, «Met deze EMU kiest Europa verkeerde weg», Volkskrant (13 februari
1997).
Raad van State, De staat van de euro (Den Haag 2017), 7 en 24.
18
Annette Bongardt and Francisco Torres, «Economic Convergence in the EU», in: Intereconomics, Vol. 48, No. 2 (2013), 72-92. Aldaar 81.
17

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 884, nr. 2

11

of nauwelijks zijn gehaald. Op alle beleidsterreinen liepen structurele
hervormingen vertraging op. De economische groei in Griekenland is niet
hersteld en de overheidsschuld is niet afgenomen.19 Wanneer er opnieuw
een economische crisis uitbreekt en Griekenland of andere eurolanden om
hulp zouden vragen, is het dan wel zinvol en rechtvaardig om wéér
miljarden in hun economieën te pompen?
Het onderliggende principe van een «transferstructuur» is solidariteit
tussen de eurolanden. Als die solidariteit ontbreekt, heb je echter een
probleem. Was en is er genoeg draagvlak in de eurolidstaten voor een
dergelijke constructie?20 Is er genoeg draagvlak in de sterkere landen om
de problemen van zwakke landen op te lossen? En bestaat er in zwakke
landen zelf draagvlak om zich strak aan de Europese regels te houden –
met massaontslagen, loondalingen en grote sociale onrust tot gevolg?
Bekend is dat de rijke Noord-Italiaanse regio’s zich niet of nauwelijks
solidair tonen met het armere Zuid-Italië. Evenzo zijn er spanningen
tussen Vlaanderen (sterkere economie) en Wallonië (zwakkere economie).
Wanneer Italianen en Belgen al moeite hebben met nationale solidariteit,
is Europese solidariteit dan wel zo realistisch? De EU overvraagt de
bevolking van de lidstaten op dit punt.
Ten slotte is er het probleem van moral hazard. Als landen weten dat ze
financiële steun zullen ontvangen wanneer hun schulden te hoog worden,
is het mogelijk dat ze meer schulden aangaan dan ze zonder risicodeling
gedaan zouden hebben.21
3.2.3. Consequent negeren van afgesproken regels
Dat er sprake is van een de facto transferunie is eigenlijk hoogst opmerkelijk. De zogenaamde «no-bailout-clausule» in artikelen 123 en 125 VEU
verbiedt de lidstaten en de ECB namelijk om de overheidsschuld van één
van de (andere) lidstaten over te nemen. De Raad van State zegt hierover:
«Een van de fundamentele veranderingen is dat lidstaten ondanks de
no-bailout-clausule in het Verdrag wel degelijk financiële risico’s met
elkaar zijn gaan delen. Dit is niet alleen expliciet gebeurd via faciliteiten
als het [Europees Stabiliteitsmechanisme], maar ook impliciet via de
balans van de ECB. Daarmee heeft de no-bailout-clausule praktisch in
belangrijke mate aan geloofwaardigheid ingeboet. In het kader van deze
risicodeling heeft de ECB bij gebrek aan politieke besluitvorming een
bijzonder belangrijke rol gekregen bij het bestrijden van de financiële
crisis en zijn nasleep».22
De ECB heeft sinds 2015 door middel van het opkopen van bedrijfsleningen en staatsobligaties ruim 2 biljoen euro in de Europese financiële
markten gepompt. Tot december 2017 ging dat om 60 miljard per maand,
sinds januari 2018 is het «afgeschaald» naar om 30 miljard per maand.23
Niet alle deskundigen zijn overtuigd van de legitimiteit van het
ECB-beleid. Het Duitse gerechtshof vindt bijvoorbeeld dat het ECB met
haar opkoopprogramma haar mandaat te buiten gaat. De rechters menen
dat de ECB hiermee puur economisch stimuleringsbeleid voert, terwijl dit
een bevoegdheid is van de lidstaten. De ECB is daarmee op de stoel van
19

Europese Rekenkamer, Het optreden van de Commissie in de financiële crisis in Griekenland
(speciaal verslag 17, Luxemburg 2017), 10-11. Zie ook Algemene Rekenkamer, Noodsteun voor
eurolanden tijdens de crisis, 23, 39.
20
AIV, Is de eurozone stormbestendig, 8-9.
21
Centraal Planbureau, Discussienota Europese Commissie over EMU, 3.
22
Raad van State, De staat van de euro, 31.
23
Aldus de website van de ECB, https://www.ecb.europa.eu/mopo/implement/omt/html/
index.en.html.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 884, nr. 2

12

de politiek gaan zitten. Ook dringt zich de vraag op, als de lidstaten én de
Europese Commissie én de ECB zich niet houden aan de door hen zelf
opgestelde spelregels, wie dan wel? Voor de betrouwbaarheid van het
economische en monetaire systeem is dit fataal. Er is overigens een
aparte discussie gaande over de impact van het ECB-beleid. De
initiatiefnota-Omtzigt (2016) kraakte terecht de gevolgen van het
monetaire beleid van de ECB voor de Nederlandse pensioenfondsen.24
Meer in zijn algemeenheid is het een groot probleem dat verschillende
eurolanden (zoals Frankrijk, Duitsland en Portugal) zich niet aan afspraken
hielden en de Europese Commissie nauwelijks inzette op handhaving van
die afspraken. Er worden nauwelijks consequenties verbonden aan slecht
economisch en begrotingsbeleid. Het is bijvoorbeeld duidelijk geworden
dat Griekenland voorafgaand en ook na de toetreding tot de EMU
gegevens heeft gemanipuleerd om de financiële situatie van het land er
fraaier uit te laten zien dan het in werkelijkheid was. Dat ondergraaft het
vertrouwen in de Griekse economie en politiek.
3.2.4. Onomkeerbaarheid van de euro
De meest fundamentele constructiefout in de EMU is echter de
«onomkeerbaarheid» van de euro. Op dit moment is er voor eurolanden
geen formele mogelijkheid om de muntunie te kunnen verlaten. De euro is
aangelegd als een eenrichtingsweg. Dit vormt volgens de Raad van State
de basis onder de muntunie.25 Angela Merkel stelde in 2010 dat als de
euro mislukt, de EU ook mislukt is. De eurocrisis was volgens haar
«existentieel».26 Zij maakte daarmee van de munt een bewuste politieke
keuze. In lijn hiermee sprak Mario Draghi, de voorzitter van de ECB, in
2012 uit dat hij alle mogelijke maatregelen zou treffen om de euro
overeind te houden.27
De uitspraken van Draghi en Merkel maken eens te meer duidelijk dat de
euro niet zozeer een economisch, dan wel een politiek project is. Als de
euro faalt, is volgens deze visie per definitie de EU in gevaar.28 De
vorming van de EMU en de invoering van de euro was onderdeel van een
traject om stap voor stap te komen tot een Europese politieke unie. De
euro zou een diepere integratie («steeds hechter verbond») op andere
terreinen afdwingen. Feitelijk gezien zijn de economische voordelen van
de euro voor Nederland helemaal niet bijzonder groot. Volgens het CPB
heeft de Europese interne markt Nederlanders naar schatting ongeveer
een extra maandsalaris opgeleverd, maar slechts een kwart daarvan is te
danken aan de invoering van de euro.29
Er valt veel te zeggen voor een nuchterder benadering van de EMU en een
scherpere afbakening van de eurozone in relatie tot de EU. Het is volgens
de Tilburgse econoom Johan Graafland maar de vraag of een gemeenschappelijke munt werkelijk van zo groot belang is voor de vrede en
veiligheid van Europa. Het is waarschijnlijk van groter belang dat landen

24

Initiatiefnota van het lid Omtzigt over ECB monetair beleid en de nadelige gevolgen voor de
Nederlandse pensioenfondsen (Kamerstukken 2016–2017, 34 563, nr. 2).
Raad van State, De staat van de euro, 71, 85.
26
Rede von Bundeskanzlerin Angela Merkel zur Verleihung des Internationalen Karlspreises an
Premierminister Tusk (13 mei 2010). Zie https://www.bundesregierung.de/ContentArchiv/DE/
Archiv17/Reden/2010/05/2010-05-13-karlspreis.html. Laatst bezocht op 18-1-2018.
27
Letterlijk citaat: «Within our mandate, the ECB is ready to do whatever it takes to preserve the
euro.» Speech by Mario Draghi, President of the European Central Bank at the Global
Investment Conference in London (26 July 2012). https://www.ecb.europa.eu/press/key/date/
2012/html/sp120726.en.html. Laatst bezocht op 18-1-2018.
28
AIV, Is de eurozone stormbestendig, 9.
29
Zie Centraal Planbureau, Europa in Crisis. Het Centraal Planbureau over schulden en de
toekomst van de Eurozone (Amsterdam 2011).
25

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 884, nr. 2

13

goed verankerd zijn binnen de EU en de interne markt, dan dat zij dezelfde
munt delen. Het invoeren en afdwingen van de euro leidt tot meer
spanningen dan het onverkort handhaven van de euro.30
De indiener is ervan overtuigd dat de onomkeerbaarheid van de euro
moral hazard creëert. Landen die onderpresteren of zich niet aan de regels
willen of kunnen houden, wordt op deze manier een hand boven het
hoofd gehouden. Het is politiek gezien op dit moment onmogelijk om
landen als Italië, Spanje en Griekenland uit de eurozone te zetten. Niet
alleen de Europese Commissie, Frankrijk en Duitsland zijn hier faliekant op
tegen. Ook in deze landen zelf is weinig animo om terug te keren tot een
eigen munt. Los daarvan is het dus ook juridisch onmogelijk, het
VEU/VWEU biedt geen ruimte voor een vertrek uit de euro. Artikel 50 VEU
voorziet alleen in een vertrek uit de EU. Het is echter onverantwoord om
de huidige weeffouten in de EMU te laten voortbestaan en zwakke landen
koste wat kost in de eurozone te houden. Dat zou op termijn nog grotere
politieke en economische crises kunnen veroorzaken dan wanneer een
land de euro verlaat. Of de euro onomkeerbaar is, is dan ook een politieke
keuze.
4. Onwerkbare oplossingen
Over de oplossing voor de problemen en constructiefouten in de EU en
EMU bestaan verschillende ideeën. Twee oplossingsrichtingen eisen in
het debat over de toekomst van Europa een hoofdrol op. Enerzijds
vergaande politieke integratie, anderzijds het gecontroleerd uiteenvallen
van de EU.
4.1. Een Europese superstaat
Aan de ene kant van het politieke spectrum klinkt het pleidooi om het
integratieproces te versnellen en te verdiepen. Veel van de Commissievoorstellen die nu op tafel liggen, sorteren voor in deze richting. De EU
zou in dit scenario meer moeten samenwerken op steeds meer beleidsterreinen, en zou uiteindelijk moeten uitmonden in een volwaardige
politieke unie, een federaal Europa.
In dit scenario krijgt met name de Europese Commissie meer bevoegdheden. Op veel meer beleidsterreinen kan de Commissie bindende
besluiten, richtlijnen en verordeningen voorstellen. De EU-begroting zal
hierdoor significant toenemen. De EU voert het in dit scenario een
volwaardige gemeenschappelijke buitenlands- en veiligheidsbeleid. De
buitengrenzen van de Unie worden beschermd door een gemeenschappelijke grensbewaking. Een volwaardig EU-leger staat klaar om in en buiten
Europa ingezet te worden, gebaseerd op een gemeenschappelijke
strategische veiligheidsbeleid.
Het Europees parlement wordt in dit scenario het centrum van de
Europese democratie (met transnationale kieslijsten en Spitzenkandidaten) en krijgt fors meer bevoegdheden. Bij besluitvorming in de Raad
wordt geleidelijk de unanimiteitseis verder vervangen door meerderheidsbesluitvorming. Lastige besluiten kunnen zo gemakkelijker worden
genomen. Het is waarschijnlijk dat in dit scenario op termijn een grondige
herziening en vereenvoudiging van de institutionele vormgeving van de
EU plaatsvindt.

30

J.J. Graafland, De euro gewogen. Onderzoek naar de toekomst van de euro in opdracht van
het Wetenschappelijk Instituut van de ChristenUnie (Amersfoort 2012), 50.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 884, nr. 2

14

In dit scenario wordt ook de EMU grondig vernieuwd. Er is sprake van
vergaande solidariteit tussen de lidstaten. Dit komt vooral tot uitdrukking
in de formalisering van een volwaardige transferunie. De no-bailoutclausule (artikel 125 VWEU) wordt geschrapt. Alle EU-lidstaten maken deel
uit van de eurozone.
Voorstanders van dit scenario gebruiken drie «basisargumenten» om hun
betoog kracht bij te zetten. In de eerste plaats beschouwen zij een
volwaardige politieke unie als het ultieme eindresultaat van het Europese
integratieproject. Het creëren van een federale staat zou de ultieme
manier zijn om herhaling van de conflicten in de twintigste eeuw te
voorkomen. Het tweede argument van de voorstanders van een politieke
unie is dat de vraagstukken waar de lidstaten mee te maken hebben alleen
effectief op een Europees niveau kunnen worden aangepakt. Hun derde
argument is dat in een tijd van globalisering de EU een machtsblok moet
vormen tegenover de VS, Rusland, China, India en andere opkomende
staten. Alleen een verenigd Europa zou in de internationale politiek op een
geloofwaardige manier een vuist kunnen maken.
4.2. Het (gecontroleerd) uiteenvallen van de EU
Aan de andere kant klinkt steeds luider het pleidooi om uit de EU te
stappen («Nexit») of de EU gecontroleerd uit elkaar te laten vallen. Dit
scenario is lastiger te beschrijven dan het «superstaat-scenario», omdat er
weinig concrete ideeën zijn hoe dit precies zou moeten. Het desintegreren
van de EU is politiek niemandsland. Sinds de laatste grote wijziging van
het VEU in 2009 is het voor lidstaten mogelijk om de EU te verlaten. Het
Verenigd Koninkrijk is de eerste lidstaat die van deze optie gebruik maakt.
De onderhandelingen verlopen tot op heden moeizaam, mede doordat het
Verenigd Koninkrijk van veel voordelen van de EU gebruik wil blijven
maken. Het is duidelijk dat Nederland, mocht het uit de EU vertrekken,
zich lastig volledig zal kunnen onttrekken aan de EU.
Bij een Nexit krijgt Nederland weer volledige controle over het wetgevingsproces, de rechtspraak en de grenzen. Nederland is niet meer
gebonden aan de jurisprudentie van het Hof van Justitie van de EU.
Mocht Nederland besluiten om ook de interne markt te verlaten, dan zal
het aparte handelsakkoorden moeten gaan sluiten met de EU en derde
landen. Sowieso zal Nederland veel meer moeten investeren in bilaterale
samenwerking met andere Europese landen op specifieke beleidsterreinen, zoals defensie, criminaliteitsbestrijding, transport, landbouw en
visserij. Wanneer Nederland de EU verlaat, neemt het ook afscheid van de
euro en krijgt het weer een eigen munt. In het geval van economische
crises kan deze munt worden gedevalueerd.
Naast een eenzijdige Nexit pleiten sommigen ook wel voor verdere
desintegratie van de EU. Hoe dit scenario zich zal voltrekken, is onduidelijk. Het is bijvoorbeeld mogelijk dat een aantal grote landen (met name
Duitsland) de euro verlaten. Hierop ontstaat grote financiële chaos en
wordt de EMU opgeheven. De eurolanden keren terug tot hun eigen munt.
Een ander scenario is dat de interne markt wordt opgeheven en Europa
terugkeert tot een situatie waarin tussen de voormalige EU-lidstaten
bilateraal afspraken worden gemaakt over invoerrechten, handelsnormen
etc. Hoeft de EU bij het uiteenvallen van de eurozone niet per se zichzelf

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 884, nr. 2

15

op te heffen, algemeen wordt aangenomen dat het opheffen van de
interne markt het einde betekent van Europese politieke samenwerking.31
4.3. Argumenten tegen beide scenario’s
De indiener is zowel tegen vergaande integratie als aansturen op het
compleet uiteenvallen van de EU. Wat betreft het «superstaat-scenario»,
er is in de Europese Unie sprake van een diversiteit aan talen, culturen en
tradities. Het terugbrengen van deze historisch gegroeide diversiteit tot
een EU-eenheidsworst zou uitermate onverstandig zijn. Er bestaat geen
Europees volk. Pogingen om door middel van de oprichting van Europese
kieslijsten, Spitzenkandidaten en een rechtstreeks gekozen Commissievoorzitter een Europees burgerschap op te tuigen zijn daarom onjuist en
zorgen ervoor dat «Brussel» nog verder af komt te staan van de gewone
burger.
Het is op sommige beleidsterreinen ook helemaal niet nodig om stappen
te zetten. Als het bijvoorbeeld gaat om defensiesamenwerking is er
duidelijk geen sprake van een gemeenschappelijke Europese strategische
veiligheidscultuur. Met de oprichting van een Europees leger zou
Nederland niet alleen een fundamenteel stukje soevereiniteit verliezen,
het zou ook ronduit gevaarlijk zijn wanneer de Nederlandse regering geen
enkele directe zeggenschap heeft over de inzet van Nederlandse soldaten.
De Nederlandse regering zal hier altijd zelf verantwoordelijk voor moeten
blijven. Daarnaast werkt Nederland al volop (en naar tevredenheid!)
samen met landen die dezelfde veiligheidsbelangen hebben, zoals België
en Duitsland. Ook de trans-Atlantische samenwerking in NAVO-verband is
voor Nederland cruciaal. De Adviesraad Internationale Vraagstukken heeft
hier recent opnieuw op gewezen.32 Kortom, een Europees leger is
ongepast en ongewenst.
Verder moet er grote terughoudendheid worden betracht bij het vormen
van grote machtsconcentraties en bureaucratische besluitvormingsprocessen. Macht kan gemakkelijk corrumperen. De praktijk laat zien dat
democratische legitimiteit, hoe je het wendt of keert, met name
verworteld is in nationale en lokale instituties, ingebed in hun eigen
politieke cultuur en traditie. Dit doet niets af aan het belang van de
Europese instellingen, maar relativeert wel het idee van een Europese
democratie die de nationale democratieën vervangt. Ten slotte is het maar
zeer de vraag of er werkelijk genoeg draagvlak onder de bevolking van de
EU-lidstaten is voor een Verenigde Staten van Europa, met een bijhorende
transferunie. Afgedwongen solidariteit is wel het laatste waar burgers op
zitten te wachten.
Wat betreft het «desintegratie-scenario» ziet de indiener zwaarwegende
economische argumenten tegen een Nederlands vertrek uit de eurozone
of een volledige Nexit. In het geval van een vertrek uit de euro zal
Nederland enorme overgangskosten moeten betalen. Er bestaat geen
procedure om terug te keren tot de gulden. Daarnaast, Nederland heeft
een sterk op het buitenland gerichte economie en profiteert van de
Europese interne markt. De EU is het grootste vrijhandelsblok ter wereld.
Het is onwaarschijnlijk dat Nederland het zou kunnen redden zonder de
Europese interne markt. Denk alleen al aan de overslagfunctie van de
Rotterdamse havens. Jaarlijks worden hier 460 miljoen ton aan goederen
31

Zie voor een scenarioschets over het uiteenvallen van de EU, Wim Boonstra e.a., Scenario 3:
Europese desintegratie, ofwel «uiteenvallen» (Themabericht Rabobank, 9 februari 2017),
https://economie.rabobank.com/publicaties/2017/februari/scenario-3-europese-desintegratieofwel-uiteenvallen/ laatst bezocht op 15 januari 2018.
32
AIV, De toekomst van de NAVO en de veiligheid van Europa (advies 106, Den Haag 2017).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 884, nr. 2

16

doorgevoerd naar het Europese «achterland». De havens leveren werk
aan zo’n 180.000 mensen.33 Een Nexit zet deze banen op het spel.
In het geval van een volwaardige Nexit is het volstrekt onduidelijk wat dit
betekent voor belangrijke sectoren als de financiële markt, de landbouw
en de visserij. Zullen multinationals hun hoofdkantoren verplaatsen naar
andere Europese landen? Voor de landbouw is het cruciaal dat er
Europese afspraken worden gemaakt. De Nederlandse markt is simpelweg
te klein voor onze boeren. Voor visserij zijn afspraken met andere aan zee
grenzende lidstaten belangrijk. Een groot deel van de vis die Nederlandse
vissers vangen, wordt in het zeewater van andere lidstaten gevangen. Er
kleven kortom veel onzekerheden en nadelen aan een Nexit.
Daar komt bij dat grensoverschrijdende problematiek om Europese
samenwerking vraagt. Denk bijvoorbeeld aan het milieuvraagstuk,
internationaal transport en de aanpak van grensoverschrijdende criminaliteit en terrorisme.34
Voorstanders van een Nexit pleiten vaak voor een «Zwitsers» of «Noors
model» als alternatief voor het EU-lidmaatschap. Noorwegen en
Zwitserland maakt geen deel uit van de EU, maar wel van de interne
markt. Het is echter ondenkbaar dat er Nederland een vergelijkbare relatie
met de EU zou kunnen ontwikkelen zoals er nu bestaat tussen de EU en
Noorwegen of Zwitserland. De Brexit-onderhandelingen laten zien dat
vertrekkende lidstaten nauwelijks iets wordt gegund.
Het beeld bestaat dat de Zwitserland en Noorwegen wel de lusten van
Europese samenwerking genieten, maar niet de lasten. Dit is niet terecht.
In 2012 is de relatie tussen de EU en Noorwegen door een team van
Noorse experts nauwkeurig onderzocht.35 Uit hun onderzoek bleek dat
Noorwegen veel nauwer aan de EU is verknoopt dan gedacht. Noorwegen
heeft inmiddels, voor een groot deel vrijwillig en voor een kleiner deel
verplicht, ongeveer driekwart van alle EU-regelgeving ingevoerd. Ook
investeert Noorwegen jaarlijks ongeveer 400 miljoen euro in
Oost-Europese EU-lidstaten, betaalt het mee aan twaalf grote Europese
wetenschappelijke projecten als «Horizon 2020» en «Erasmus+» en
participeert het in Europol en Frontex, de Europese grensbewaking.
Tegelijkertijd kan Noorwegen niet meebeslissen over hoe al dit geld
precies wordt besteed. Noorwegen heeft geen officiële stem in het
Brusselse besluitvormingsproces: een groot democratisch tekort. Het is
dus duidelijk dat Noorwegen niet alleen de lusten, maar wel degelijk ook
de lasten van de EU ervaart.
5. Hervorming van de Europese Unie en Economische en
Monetaire Unie
5.1. Subsidiariteit, proportionaliteit, optimale verscheidenheid en
gedifferentieerde samenwerking
De indiener wijst zowel vergaande integratie als aansturen op het
uiteenvallen van de EU af als oplossingen voor de constructiefouten in de
EU en de EMU. Hij presenteert daarom in dit hoofdstuk een alternatief. De

33

Port of Rotterdam, Slimste haven van de wereld. Grenzeloze ambitie (Rotterdam 2017); Port of
Rotterdam, Feiten en cijfers. Een schat aan informatie. Make it happen (Rotterdam 2017).
34
In paragrafen 5.2.1. en 5.2.2. wordt verder ingegaan op bevoegdheidsverdeling tussen de EU
en de lidstaten.
35
EEA Review Committee, Outside and Inside. Norway’s agreements with the European Union
(Official Norwegian Reports 2012:2), hoofdstuk 1. Dit betreft een Engelse vertaling van het
oorspronkelijke, Noorstalige rapport, dat ruim negenhonderd pagina’s telt.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 884, nr. 2

17

EU moet worden omgevormd tot een flexibel samenwerkingsverband dat
zich beperkt tot kerntaken. De bevoegdheden van de EU en de lidstaten
worden helder afgebakend in de Verdragen. Het alternatieve scenario van
de indiener is gebaseerd op vier kernprincipes: subsidiariteit, proportionaliteit, optimale verscheidenheid en gedifferentieerde samenwerking.36 De
indiener is ervan overtuigd dat slechts door een strikte toepassing van
deze principes het Europese samenwerkingsproject ook in de toekomst
voor welvaart en stabiliteit zal kunnen zorgen. Hij stelt voor dat het
kabinet in samenwerking met gelijkgezinde lidstaten een gedegen
tegenvoorstel opstelt voor de plannen van de Europese Commissie,
gebaseerd op de vier genoemde principes.
Het subsidiariteitsbeginsel houdt in dat de EU slechts in actie mag komen
wanneer optreden op Europees niveau noodzakelijk is. Het gaat hier om
politieke vraagstukken die een duidelijk grensoverschrijdend karakter
hebben en daarom vragen om een Europese oplossing. Het proportionaliteitsbeginsel vereist dat het EU-optreden niet verder gaat dan strikt
noodzakelijk is om de nagestreefde doelstellingen te verwezenlijken.
Hierbij moeten zowel de keuze voor het te gebruiken instrument als ook
de inhoud van het voorstel worden getoetst aan de proportionaliteit. De
begrippen subsidiariteit en proportionaliteit zijn al decennialang
verankerd in het EU-recht. Artikel 5 VEU bepaalt dat de uitoefening van de
bevoegdheden de EU wordt beheerst door de beginselen van subsidiariteit en proportionaliteit. De indiener onderstreept het belang van dit
artikel. Subsidiariteit en proportionaliteit dienen zowel door de Commissie
als de lidstaten heel serieus te worden genomen. De EU moet er niet voor
terugschrikken om bij nader inzien bevoegdheden weer terug te geven
aan de lidstaten.
De indiener stelt daarnaast voor om naast subsidiariteit en proportionaliteit ook de principes «optimale verscheidenheid» en «gedifferentieerde
samenwerking» te gaan gebruiken bij het opstellen en beoordelen van
nieuwe Europese regelgeving. Dit is in lijn met enkele adviezen in een
voorlichting van de Raad van State aan de Tweede Kamer in 2014:
«Vanuit het concept van subsidiariteit verdient het overweging Europese
regelgeving primair te beoordelen aan de hand van de vraag op welke
wijze een optimale verscheidenheid kan worden gerealiseerd die
verenigbaar is met de gemeenschappelijke behartiging van bepaalde
belangen. (...) Waar nu de beoordeling en besluitvorming vaak zijn gericht
op het verminderen van verschillen, zou die beoordeling meer gericht
moeten zijn op behoud van verscheidenheid en afstemming en samenwerking tussen de lidstaten, tenzij eenheid en eenduidigheid nodig zijn
om de gemeenschappelijke behartiging van bepaalde belangen te
waarborgen.»37
De EU is een samenwerkingsverband waarin wordt gehecht aan vrijheid,
democratie en de rechtstaat. Alle lidstaten dienen naar deze waarden
(zoals verwoord in artikel 2 VEU) te handelen, ze zijn niet onderhandelbaar. Tegelijkertijd kent de EU een bonte verscheidenheid aan talen,
culturen en politieke tradities en economische structuren. Deze diversiteit
is historisch gegroeid en met de uitbreidingen van de EU in 2004 en 2007
aanzienlijk toegenomen. Het is zaak om deze verscheidenheid te gaan
waarderen te vertalen in optimaal flexibel beleid, zodat er een zo groot
mogelijke vrijheid blijft bestaan voor de lidstaten. In de praktijk betekent
dit het einde van het ideaal van een «steeds hechter verbond tussen de
36

Het voorstel van de indiener heeft de meeste raakvlakken met de scenario’s 2, 3 en 4 uit het
Witboek over de toekomst van Europa van de Europese Commissie.
37
Raad van State, Voorlichting inzake de democratische controle, 10-11. Cursief toegevoegd.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 884, nr. 2

18

volkeren van Europa». De Nederlandse regering neemt daarom in
Europees verband het initiatief tot het schrappen van de zinsnede een
«steeds hechter verbond tussen de volkeren van Europa» in de preambule
en artikel 1 VEU. Als hiervoor onvoldoende steun blijkt te zijn, zorgt het
kabinet voor een overeenkomst met de EU waarin Nederland wordt
uitgesloten van de zinsnede «een steeds hechter verbond». De EU heeft
zich in februari 2016 op dit punt bereidwillig destijds opgesteld ten
opzichte van het Verenigd Koninkrijk, dat biedt perspectief.38 Als zelfs dit
niet mogelijk is, wordt er aan het VEU een protocol toegevoegd dat
benadrukt dat er binnen de EU sprake is van gedifferentieerde samenwerking en dat «een steeds hechter verbond» niet betekent dat er op
termijn een politieke unie komt.
Om een optimaal flexibele EU te realiseren is «gedifferentieerde samenwerking» een belangrijk instrument. Landen krijgen de ruimte om bewust
te kiezen wel, op termijn, niet, niet langer of nooit aan bepaalde samenwerkingstrajecten mee te doen. Je kunt gedifferentieerde samenwerking
ook zien als een taakverdeling tussen de lidstaten. Het concept doet recht
aan de historisch gegroeide identiteit van de lidstaten en hun uiteenlopende politiek-strategische belangen. Hierbij kan rekening worden
gehouden met legitieme bezwaren of beperkingen (bijvoorbeeld door
geografische ligging) van bepaalde lidstaten om aan bepaalde samenwerkingsverbanden of specifiek EU-beleid mee te doen.
Een veelgehoord argument tegen gedifferentieerde samenwerking is dat
politieke besluitvorming hierdoor ingewikkelder zou worden. De
Adviesraad Internationale Vraagstukken verwacht echter dat de besluitvorming bij gedifferentieerde samenwerking door deze juist efficiënter en
doortastender kan verlopen. Er bestaat onder de deelnemende lidstaten
immers een verregaande overeenstemming over de doelen en instrumenten voor samenwerking op het desbetreffende beleidsterrein.39 Dit
voorkomt patstellingen in de (Europese) Raad. Ook de Wetenschappelijke
Raad voor het Regeringsbeleid stelt dat «een gedifferentieerd lidmaatschap van de EU (...) niet moet worden uitgesloten. Vormen van lidmaatschap kunnen verschillen naar gelang beleidsthematiek, structurele
behoeften en aspiraties».40
Het belangrijkste argument voor gedifferentieerde samenwerking is dat de
praktijk uitwijst dat het op punten al mogelijk is. Om een aantal
voorbeelden te noemen: alle EU-lidstaten maken onderdeel uit van de
interne markt en zesentwintig lidstaten doen mee aan de bankenunie,
tweeëntwintig EU-landen zijn onderdeel van de Schengenzone. Negentien
lidstaten gebruiken de euro en op zes na zijn alle EU-landen lid van de
NAVO. Er is volgens de Adviesraad klaarblijkelijk een zekere flexibiliteit
nodig om binnen de EU, met de steeds toenemende verscheidenheid, tot
resultaten te komen.41 Vrijwillige deelname levert dus geen vrijblijvendheid op, maar goede besluitvorming. De indiener pleit ervoor om
deze verscheidenheid van harte te aanvaarden en optimaal te gaan
38

Zie het akkoord tussen het Verenigd Koninkrijk en de EU, The best of both worlds: the United
Kingdom’s special status in a reformed European Union (Londen/Brussel 2016).
39
AIV, Gedifferentieerde integratie, Verschillende routes in de EU samenwerking (advies 98, Den
Haag, 2015), 14, 20 en 34. Het AIV spreekt over gedifferentieerde integratie, de indiener houdt
het liever bij gedifferentieerde samenwerking omdat het eerste term suggereert dat een zo
groot mogelijke eenheid (verschillende snelheden, maar toch allemaal dezelfde kant op) toch
het einddoel is. Dit is wat de indiener betreft nadrukkelijk niet de bedoeling.
40
Ernst Hirsch Ballin, Looking ahead. Concluding remarks at the WRR-Lecture 2015 «Europe in
crisis. Looking ahead from a historical perspective» (Den Haag, 2015); Wetenschappelijke Raad
voor het Regeringsbeleid, Memo aan de programmacommissies. Thema’s voor de volgende
kabinetsperiode (Den Haag, 2016), 21.
41
AIV, Gedifferentieerde integratie, 5-6.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 884, nr. 2

19

benutten, in plaats van die te gaan bestrijden door te verplichten dat alle
landen deel moeten nemen aan alle bestaande samenwerkingsverbanden.42
Beslispunten
1. Gebaseerd op de principes subsidiariteit, proportionaliteit,
optimale verscheidenheid en gedifferentieerde samenwerking,
maakt het kabinet in samenwerking met gelijkgezinde lidstaten
een gedegen alternatief voor het voorkeursscenario van de
Europese Commissie, zoals uiteengezet in het Witboek en de
discussienota’s.
2. Het kabinet streeft naar het schrappen van de zinsnede «een
steeds hechter verbond tussen de volkeren van Europa» uit de
preambule en artikel 1 van het VEU. Als hiervoor onvoldoende
steun blijkt te zijn onder de andere lidstaten, streeft het kabinet
naar een overeenkomst met de EU waarin Nederland wordt
uitgesloten van de zinsnede «een steeds hechter verbond tussen
de volkeren van Europa», dan wel naar een andere interpretatie
van deze zinsnede die benadrukt dat er binnen de EU ruimte is
voor gedifferentieerde vormen van samenwerking, vastgelegd in
een protocol dat toegevoegd wordt aan de Verdragen.
5.2. Hervorming van de Europese Unie
Het consequent toepassen van de principes subsidiariteit, proportionaliteit, optimale verscheidenheid en gedifferentieerde samenwerking heeft
concrete gevolgen voor de totstandkoming van Europese wet- en
regelgeving.
5.2.1. Duidelijke grenzen aan bevoegdheden van de Europese Unie
Er komen heldere grenzen aan de bevoegdheden van de EU. Er moet voor
Europees optreden altijd een duidelijke juridische grondslag zijn. Cruciaal
is dat de exclusieve, gedeelde en aanvullende of coördinerende bevoegdheden van de EU in de artikelen 2–6 VWEU duidelijker worden geformuleerd dan nu het geval is, zodat de Commissie en het Europees Hof ze niet
«ruimer» interpreteren dan de bedoeling is. De EU moet zich alleen bezig
houden met beleidsterreinen die een duidelijk grensoverschrijdend
karakter hebben en die niet langer door de lidstaten zelf effectief kunnen
worden behartigd. Uiteraard geldt ook voor de exclusieve bevoegdheden
van de EU dat de lidstaten nog steeds betrokken zijn bij het opstellen van
wet- en regelgeving en het maken van beleid.
Bij iedere toekomstige wijziging van VEU en VWEU wordt een document
opgesteld, vergelijkbaar met de Nederlandse «memorie van toelichting»
of de Franse «Exposé des motifs», waaruit bij onduidelijkheid over de
reikwijdte van het handelen van de EU kan worden opgemaakt wat de
bedoeling van bepaalde artikelen is. Deze «memorie van toelichting»
vormt het kader waarin het Europees Hof en de Commissie Europese weten regelgeving gaat interpreteren en opstellen. In het nieuwe 2.6 VWEU
wordt een verwijzing naar deze «memorie van toelichting» opgenomen en
de status van dit document ten opzichte van de bepalingen in het VWEU

42

Uiteraard moet hierbij de kanttekening worden gemaakt dat er een bepaalde gemene deler
moet zijn in het EU-beleid. Dit zal zich vooral rondom de interne markt concentreren.
Daarnaast kan het ook beter zijn om een bepaalde samenwerkingsvorm in EU-verband af te
blazen als maar een beperkt aantal lidstaten mee wil doen. Dit wijst erop dat samenwerking op
het desbetreffende beleidsterrein beter bilateraal kan worden opgepakt.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 884, nr. 2

20

toegelicht.43 Duidelijke grenzen aan de bevoegdheden van de EU staat het
concept van gedifferentieerde samenwerking overigens niet in de weg.
Ook wanneer er duidelijkheid bestaat over wat EU-bevoegdheden zijn en
wat niet, behoudt een lidstaat nog steeds de vrijheid om aan bepaalde
vormen van samenwerking niet mee te doen.
De indiener realiseert zich dat wijziging van de huidige bevoegdheidsverdeling in de artikelen 2–6 VWEU op dit moment niet aan de orde is. Bij een
toekomstige verdragswijziging moet hier echter wel naar worden
gekeken, het vormt een belangrijk onderdeel van het alternatieve scenario
dat de indiener voor zich ziet. Wat de gewenste bevoegdheidsverdeling
van de EU en de lidstaten betreft, verwijst de indiener de volgende
wijzigingen voor.44 De artikelen 3 en 4 VWEU en daaruit voortvloeiende
artikelen en bepalingen blijven ongewijzigd. Artikel 6 VWEU wordt echter
aangevuld en opnieuw geformuleerd (zie ook 5.2.2). In plaats dat het de
aanvullende bevoegdheden van de EU beschrijft, somt het nieuwe artikel
de exclusieve bevoegdheden van de lidstaten op. Aan de huidige
opsomming van artikel 6 VWEU kan worden toegevoegd dat de lidstaten
primair bevoegd zijn op de beleidsterreinen binnenlandse zaken, justitie
(civiel recht, strafrecht, Openbaar Ministerie), belastingen, defensie,
buitenlandse zaken en ontwikkelingssamenwerking, economisch beleid en
sociaal beleid. In de «memorie van toelichting» op artikel 6 VWEU wordt
dit vervolgens heel precies toegelicht. Uit artikel 6 VWEU voortvloeiende
artikelen worden geschrapt. Coördinatie op beleidsterreinen die in het
nieuwe artikel 6 worden genoemd blijft mogelijk, mits de Europese Raad
of Raad van Ministers dit nodig achten. Hiervoor wordt een speciale
procedure opgesteld (zie 5.2.2.).
Beslispunten
3.

4.

Om de sluipende bevoegdheidsoverdracht van de lidstaten naar
de EU een halt toe te roepen, verdient de bevoegdheidsverdeling tussen de EU en de lidstaten in artikelen 2–6 VWEU te
worden aangescherpt. In plaats dat artikel 6 VWEU de aanvullende bevoegdheden van de EU beschrijft, somt het nieuwe
artikel de exclusieve bevoegdheden van de lidstaten op.
Bij iedere nieuwe verdragswijziging wordt een document
opgesteld, vergelijkbaar met de Nederlandse «memorie van
toelichting» en de Franse «Exposé des motifs», waaruit kan
worden opgemaakt wat de reikwijdte van het handelen van de
EU mag zijn. Deze «memorie van toelichting» vormt het kader
waarin de Europese Commissie en het Europees Hof van
Justitie nieuwe Europese wet- en regelgeving gaat opstellen en
interpreteren.

43

Het huidige artikel 2.6 VWEU luidt: «De omvang en de voorwaarden voor de uitoefening van
de bevoegdheden van de Unie worden geregeld door de bepalingen van de Verdragen over
ieder van die gebieden.» Hieraan wordt dus een verwijzing naar de «memorie van toelichting»
toegevoegd.
44
De indiener kiest hier voor de consistente lijn zoals uiteengezet in publicaties van de Guido de
Brèsstichting, het Wetenschappelijk Instituut van de SGP. Zie M. Sinke, J.J. Tigchelaar e.a.,
Nationale soevereiniteit. Gave en opgave (Den Haag 1991); J.J. Verboom e.a., Europa in
beweging. De plaats van de Europese Gemeenschap in het nieuwe Europa (Houten 1993); L.
van der Waal e.a., Boodschap aan Europa. SGP-visie op de Europese Unie (Den Haag 2003),
met name 155-185; J.A. Schippers (red.), Europa op een kruispunt. Een Christelijk perspectief
voor de 21e eeuw (Apeldoorn 2014).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 884, nr. 2

21

5.2.2. Bescheiden rol voor de Europese Commissie
De Europese Commissie krijgt een meer bescheiden plaats in het
Europese krachtenveld. Nederland gaat zich sterk maken voor een meer
ambtelijke rol voor de Commissie. De Europese Commissie wordt
omgebouwd tot een uitvoeringsorgaan van de Europese Raad en de Raad
van Ministers. Het Europees parlement legt veel meer nadruk op zijn taak
de Commissie te controleren. De functie «Voorzitter van de Europese
Commissie» zou bijvoorbeeld kunnen worden omgedoopt tot «Algemeen
Secretaris», wat veel beter past bij het ambtelijk karakter van de
Commissie. De jaarlijkse «State of the Union», dat een veel te presidentieel karakter draagt, kan worden geschrapt. Er is geen sprake van dat de
voorzittersposten van de Commissie en de Europese Raad worden
samengevoegd. Het fenomeen Spitzenkandidaten wordt teruggedraaid en
de functie van Hoge Vertegenwoordiger van de Unie voor Buitenlandse
Zaken en Veiligheidsbeleid wordt meer ambtelijk dan politiek ingevuld. Er
komt geen Europees Minister van Financiën en Economische Zaken. Het
kabinet spreekt hier een veto over uit.45
Uit de door de indiener voorgestelde bevoegdheidsverdeling tussen de
EU en de lidstaten (zie paragraaf 5.2.1.) vloeit de volgende belangrijke
wijziging voort. De indiener stelt voor dat de Commissie het recht behoudt
om met wetgevingsvoorstellen te komen op terreinen waar de EU
exclusieve bevoegdheden heeft (artikel 3 VWEU) dan wel gedeelde
bevoegdheden (artikel 4 VWEU), wat dit laatste uiteraard alleen wanneer
de lidstaten zelf nog geen wetgeving hebben ingevoerd op het desbetreffende beleidsterrein. De Commissie verliest echter het recht om met
aanbevelingen, mededelingen of andere ondersteunende en coördinerende maatregelen te komen op beleidsterreinen waarvoor geldt dat de
lidstaten exclusief bevoegd zijn. Hiervoor moeten artikel 6 VWEU en
artikelen en bepalingen die hieruit zijn afgeleid, worden gewijzigd. De
Commissie kan in het vervolg de lidstaten op deze beleidsterreinen alleen
nog maar ondersteunen wanneer de Raad daar met gekwalificeerde
meerderheid om vraagt. De exclusieve bevoegdheden van de lidstaten
worden in artikel 6 VWEU opgenomen. Het nieuwe artikel 6 VWEU zal ook
de procedure beschrijven die gevolgd wordt bij een eventueel verzoek van
de Raad aan de Commissie om aanvullende en coördinerende maatregelen. De aanvullende of coördinerende rol voor EU wordt dus geen
vanzelfsprekendheid meer, maar wordt optioneel, wanneer tenminste
twee-derde van de lidstaten dit nodig acht.
De Commissie kan zich door deze belangrijke wijziging meer richten op de
kerntaken van de EU, zoals vastgelegd in artikelen 3 en 4 VWEU. Ook zet
het een rem op de sluipende uitholling door de Commissie van bevoegdheden van de lidstaten.
Omdat de adviserende bevoegdheden van de Commissie in het voorstel
van de indiener worden ingeperkt, kan de ambtelijke organisatie van de
Commissie inkrimpen. Ook kan er gesneden worden in het Meerjarig
Financieel Kader (MFK). Nederland maakt zich er daarom hard voor om na
de Europese Parlementsverkiezingen in 2019 te komen tot een kleinere
Commissie administratie en een bezuiniging op het nieuwe MFK.
Beslispunten
5.

45

Nederland gaat zich sterk maken voor een meer ambtelijke en
minder politieke rol voor de Europese Commissie.

Conform de door de Tweede Kamer aangenomen motie-Leijten (Kamerstukken 2016/2017, 21
501-20, nr. 1241).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 884, nr. 2

22

6.

7.

De Europese Commissie verliest het recht om op eigen initiatief
de lidstaten te ondersteunen, te coördineren of aan te vullen op
beleidsterreinen waarvoor de lidstaten primair verantwoordelijk
zijn (op basis van artikel 6 Verdrag betreffende de Werking van
de Europese Unie, VWEU). Dit kan in de toekomst enkel nog na
een expliciet verzoek daartoe van de Raad waarover het met
gekwalificeerde meerderheid besluit.
Nederland neemt het initiatief om de omvang van het Meerjarig
Financieel Kader na 2020 naar beneden bij te stellen en
blokkeert voorstellen waardoor de EU-begroting groeit.

5.2.3. Inperking invloed Europese wet- en regelgeving
In de derde plaats worden er stappen gezet om de invloed van Europese
wetgeving te verminderen. Dat kan op verschillende manieren. De EU kan
bijvoorbeeld gebruik gaan maken van zogenaamde «horizonbepalingen».
Dit betekent dat verordeningen en richtlijnen voortaan standaard een
bepaalde houdbaarheidsdatum krijgen, waarna zij worden geëvalueerd,
beëindigd of verlengd en eventueel aangepast of aangescherpt. De
afspraak zou kunnen zijn om regels standaard te voorzien van een
horizonbepaling, tenzij de Commissie zwaarwegende argumenten heeft
om dit niet te doen. Op zijn minst zouden het VEU en VWEU een bepaalde
geldigheidstermijn moeten krijgen. Daarnaast gaat de EU door middel van
het «one in, two out»-principe flink kappen in het woud van Europese
regelgeving. Bij de invoering van elke nieuwe bepaling worden er twee
geschrapt. Ook stelt de indiener voor dat een permanente werkgroep,
bestaande uit vertegenwoordigers van de Raad van Ministers en de
nationale parlementen, onderzoeken of in het licht van subsidiariteit,
proportionaliteit en optimale verscheidenheid, sommige Europese wetten,
regels of programma’s moeten worden geschrapt of dat de verantwoordelijkheid hiervoor weer terug kan worden gegeven aan de lidstaten. Deze
werkgroep opereert naast en onafhankelijk van de «task force» van de
Europese Commissie voor «subsidiariteit, evenredigheid en minder en
efficiënter optreden».46
Verder moet het veel gemakkelijker worden om gebruik te maken van een
zogenaamde opt-out, wanneer er in het Nederlandse parlement grote
weerstand bestaat tegen de voorgestelde Europese wetgeving. Dit moet
in het VEU expliciet worden geregeld. Er worden geen verdere stappen
gezet in het wijzigen van unanimiteitsbesluitvorming naar (gekwalificeerde) meerderheidsbesluitvorming. zodat een lidstaat op belangrijke
onderdelen niet onder de voet gelopen wordt. Ook benadrukt de indiener
dat Nederland wel iets minder strikt de Europese regelgeving zou mogen
implementeren. Maak zoveel mogelijk gebruik van de interpretatievrijheid
die in richtlijnen wordt meegegeven. «Het moet van Brussel» gaat echt
niet altijd op.
Cruciaal is dat de grote politieke invloed van het Hof van Justitie van de
Europese Unie op het samenwerkingsproces wordt ingeperkt, uiteraard
met erkenning van de zelfstandige positie en de taak van het Hof. De
Commissie en de Raad nemen hiervoor het initiatief. Startpunt is uiteraard
het schrappen van het «steeds hechtere verbond tussen de volkeren» uit
de preambule en artikel 1 VEU, zodat het Hof deze formulering niet meer
kan gebruiken als motor achter steeds meer uniforme Europese regelgeving. Ook komt in nieuwe Europese regelgeving zelf veel meer nadruk
te liggen op de diversiteit van de lidstaten en ruimte voor de lidstaten om
wetten en regelgeving verschillend uit te voeren. Europese wet- en
46

Decision of the President of the European Commission on the Appointment of Members to the
Task Force on Subsidiarity, Proportionality and «Doing Less More Efficiently», C(2018)406.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 884, nr. 2

23

regelgeving moet vooral gaan over de hoofdlijnen en beleidsdoelen. De
details en de manier waarop doelen worden gerealiseerd, worden
overgelaten aan de lidstaten zelf. Wanneer het Europees Hof wet- en
regelgeving toch interpreteert op een manier die verder gaat dan
beleidsmakers hadden voorzien, dan moet de Europese wetgeving
worden aangescherpt. De te creëren permanente werkgroep gaat hierop
toezien. Het Hof gaat zich meer houden aan de letter van de wet. Al in
2013 gaf het kabinet aan zich hiervoor hard te willen maken.47
Beslispunten
8.

9.

10.

11.

12.

13.

Het kabinet onderzoekt de mogelijkheden om in Europees
verband vaker gebruik te maken van «horizonbepalingen».
Europese regelgeving zou periodiek moeten worden geëvalueerd, eventueel worden beëindigd of aangepast en opnieuw
bekrachtigd. Ten minste het VEU en het VWEU zouden een
bepaalde geldigheidstermijn moeten krijgen.
Het kabinet bepleit dat de EU door middel van het «one in, two
out»-systeem gaat kappen in de Europese regelgeving. Bij de
invoering van elke nieuwe bepaling worden er twee bestaande
geschrapt.
Een permanente werkgroep, bestaande uit vertegenwoordigers van de Raad en de nationale parlementen, gaat onderzoeken of in het licht van subsidiariteit, proportionaliteit en
optimale verscheidenheid, Europese wetten, regels of
programma’s moeten worden geschrapt of dat de verantwoordelijkheid hiervoor weer terug kan worden gegeven aan de
lidstaten.
Door de toevoeging van een speciale procedure aan het VEU
wordt het veel gemakkelijker voor een lidstaat om gebruik te
maken van een zogenaamde opt-out.
Er worden geen verdere stappen gezet in het wijzigen van
unanimiteitsbesluitvorming naar (gekwalificeerde) meerderheidsbesluitvorming.
In nieuwe Europese regelgeving komt veel meer nadruk
komen te liggen op de diversiteit van de lidstaten en de ruimte
voor de lidstaten om wetten en regelgeving verschillend uit te
voeren, naar gelang de bestuurlijk-juridische of cultuurhistorische kenmerken van een lidstaat dit vergen.

5.2.4. Vergroten formele invloed nationale parlementen op Europese
besluitvorming
De formele invloed van nationale parlementen op het Europese besluitvormingsproces wordt versterkt. Nederland gaat zich op Europees niveau
inzetten voor een aanscherping van de oranje- en gele-kaart-procedure.
Het instrument wordt zodanig aangepast dat het niet slechts een toetsing
van het subsidiariteitsprincipe is, maar een bredere appreciatie van
rechtsbasis en proportionaliteit kunnen bevatten.48 De drempel voor het
trekken van een officiële gele of oranje kaart wordt verlaagd. Een gele
kaart kan voortaan worden getrokken als een vijfde van de parlementen
het voorstel van de Commissie niks vindt. Een oranje kaart geldt dan voor
een derde van de parlementen. Ook gaat Nederland onderzoeken of er
draagvlak is voor het invoeren van een rode-kaart-procedure, waarvoor
zou moeten gelden dat wanneer de helft van de nationale parlementen

47

Ministerie van Buitenlandse Zaken, Testing European legislation for subsidiarity and proportionality – Dutch list of points for action (Den Haag 2013).
48
Leegte, Voorop in Europa, 13.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 884, nr. 2

24

tegen een wetgevend voorstel van de Commissie is, dit voorstel definitief
van de baan is.
Een andere manier waarop de formele invloed van het Nederlandse
parlement op Europese besluitvorming kan worden vergroot, is door de
lat voor het afstaan van nationale bevoegdheden hoger te leggen. De
invloed van de EU op Nederland is dusdanig groot dat die niet meer als
een gewone internationale organisatie kan worden beschouwd. Een
Europese verdragswijziging behelst hoe je het wendt of keert een
wijziging van de Nederlandse Grondwet. Het initiatiefvoorstel-Van der
Staaij (2006) wil daarom via een wijziging van de Grondwet regelen dat de
goedkeuring en wijziging van EU-verdragen moet plaatsvinden met een
twee-derde meerderheid van stemmen in beide Kamers der StatenGeneraal. Dit wetvoorstel is inmiddels aangenomen door de Tweede
Kamer en ligt, elf jaar na indiening, eindelijk in de Eerste Kamer. De
beraadslaging over het wetsvoorstel is geschorst totdat de staatscommissie Bezinning Parlementair Stelsel haar onderzoek heeft afgerond.49
Met de inperking van de bevoegdheden van de Commissie, neemt ook het
takenpakket van het parlement af. De indiener ziet het Europees parlement
vooral als aanvulling op de nationale parlementen, die noodzakelijk is
wanneer de Raad bij (gekwalificeerde) meerderheid van stemmen beslist.
Anders ontstaat er een democratisch tekort, de invloed van nationale
parlementen is dan immers geringer geworden. Wat betreft de houding
van het Europees parlement ten opzichte van de Commissie pleit de
indiener voor een grondige koerswijziging. Het is belangrijk dat het
Europees parlement beleidsvoorstellen vanuit de Commissie kritisch en
onafhankelijk gaat te boordelen, aan de hand van subsidiariteit, proportionaliteit, optimale verscheidenheid en gedifferentieerde samenwerking.
Ten slotte benadrukt de indiener dat hij er geen voorstander van is om het
Europees parlement almaar meer bevoegdheden te geven of te komen tot
transnationale kieslijsten voor de Europarlementsverkiezingen, dit zijn niet
de juiste antwoorden op het democratische tekort in het Europese
besluitvormingsproces. Een grotere rol voor en herwaardering van de
nationale parlementen, dat is waar de oplossing ligt.
Beslispunten
14.

15.

16.

49

Het kabinet treedt in overleg met andere EU-lidstaten om de
drempel voor de gele- en oranje-kaart-procedures aan te
scherpen en daarnaast een rode-kaart-procedure in te voeren.
Goedkeuring en wijziging van EU-verdragen moet plaatsvinden met een twee-derde meerderheid van stemmen in beide
Kamers der Staten-Generaal.
Het kabinet houdt voorstellen tegen waarin het Europees
parlement een meer «transnationaal» karakter krijgt, zoals de
invoering van Europese kieslijsten bij Parlementsverkiezingen.

Zie voor het hele dossier met betrekking tot het Voorstel van rijkswet van het lid Van der Staaij
houdende verklaring dat er grond bestaat een voorstel in overweging te nemen tot verandering in de Grondwet, strekkende tot invoering van het vereiste van een meerderheid van
twee derden van het aantal uitgebrachte stemmen in de Staten-Generaal voor de goedkeuring
van verdragen betreffende de Europese Unie, https://www.eerstekamer.nl/wetsvoorstel/
30874_initiatiefvoorstel_van_der.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 884, nr. 2

25

5.3. Hervorming van de Economische en Monetaire Unie
De vier principes die de basis vormen voor de hervorming van de EU,
moeten ook op de EMU worden toegepast. Wat betekenen subsidiariteit,
proportionaliteit, optimale verscheidenheid en gedifferentieerde samenwerking concreet voor de eurozone?
5.3.1 Nuchtere omgang met convergentie en divergentie
Om te beginnen moet de gedachte worden losgelaten dat de euro de
essentie van de EU zou zijn. Er moet een striktere scheiding worden
gemaakt tussen de EU en de EMU. Dit voorkomt een dermate krampachtige houding ten opzichte van de euro, alsof de onopgeloste
problemen in de euro direct het einde van de EU zouden inluiden. Ook
mag er op geen enkele manier sprake zijn van een gedwongen invoering
van de euro. EU-lidstaten die nu geen euro hebben, om welke economische of politieke reden dan ook, hebben de vrijheid om hun eigen munt
te blijven gebruiken. Zij blijven daarmee volwaardig lid van de EU. In het
Verdrag is afgesproken dat alle EU-landen overgaan op de euro zodra zij
voldoen aan de vijf convergentiecriteria. Alleen Denemarken en het
Verenigd Koninkrijk hebben op dit punt een formele opt out bedongen en
Zweden een «informele» opt out, door bewust de Zweedse Rijksbank niet
onafhankelijk te maken. Het Nederlandse kabinet neemt het initiatief om
het Verdrag op dit punt te wijzigen, zodat de koppeling tussen het
lidmaatschap van de EU en deelname aan de EMU/eurozone definitief
wordt losgelaten. Tot aan die Verdragswijziging verzoekt het kabinet de
Commissie om geen druk meer uit te oefenen op de EU-lidstaten zonder
euro om die munt in te voeren.
Beslispunt
17. Het kabinet stelt een wijziging van het VEU voor waardoor het
lidmaatschap van de EU wordt losgemaakt van deelname aan de
EMU en de onomkeerbaarheid van de euro wordt geschrapt.
5.3.2 Geen transferunie
Verder moet de EU nuchterder omgaan met de economische en institutionele verschillen tussen de EU-lidstaten. Uiteraard moet er nog steeds
gestreefd worden naar het verkleinen van die verschillen, wanneer die op
economisch gebied belemmerend werken. De convergentiecriteria zijn
hier leidend. Tegelijk zal de EU moeten onderkennen dat de verschillen
tussen de lidstaten wellicht zullen blijven bestaan, ondanks het feit dat zij
zich aan de afgesproken spelregels houden. De Commissie en de Raad
zullen moeten overwegen welke consequenties dit gebrek aan convergentie heeft voor de EMU en wat te doen wanneer de economische
ontwikkeling van lidstaten té sterk afwijkt.
5.3.3 Strikte handhaving van de regels, herwaardering no-bailout-clausule
In paragraaf 3.3.2 zijn de bezwaren van de indiener tegen langdurige
transfers uiteengezet. Transfers vinden niet willekeurig plaats, maar er
tekent zich een duidelijk verschil af tussen structureel economisch sterke
en voortdurend zwakke landen. Transfers lossen de divergentie tussen de
EU-lidstaten niet op. Het ontbreekt daarnaast in zowel de «gevende» als
de «ontvangende» lidstaten aan maatschappelijk en politiek draagvlak
voor een systeem van (structurele) transfers. De indiener roept het kabinet
daarom op samen te werken met gelijkgezinde lidstaten om het oprichten
van nog meer impliciete of expliciete transfermechanismen te voorkomen.
Concreet dient het kabinet zich te verzetten tegen invoering van een

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 884, nr. 2

26

Europees depositogarantiestelsel en de omvorming van het Europees
Stabiliteitsmechanisme in een Europees Monetair Fonds. Het zou
helemaal onacceptabel zijn wanneer de Commissie zou proberen om dit
depositogarantiestelsel en het EMF te introduceren binnen de huidige
grenzen van het VEU. Hier mist een solide rechtsgrond.
De EU gaat haar eigen regels weer serieus nemen. Alle partijen (de
lidstaten, de Commissie en de ECB) gaan inzetten op een strikte
handhaving van de voorwaarden van het ESM. De no-bailout-clausule in
de artikelen 123 en 125 VEU wordt in ere hersteld. Budgettaire, financiële
en economische stabiliteit blijft de taak van de lidstaten. Er komt geen
Europese Minister van financiën. De indiener herhaalt en onderstreept
graag een aanbeveling uit de initiatiefnota-Omtzigt over het beleid van de
ECB: «Het kabinet treedt in overleg met de andere Eurolanden over het
gewenste kader voor het beleid van de Europese Centrale Bank. Het
mandaat blijft handhaven van prijsstabiliteit».50
Beslispunten
18.

19.

Het kabinet werkt samen met gelijkgezinde lidstaten om het
oprichten van nog meer impliciete of expliciete transferstructuren te voorkomen.
Het kabinet treedt in overleg met de andere eurolanden over
het gewenste kader voor het beleid en mandaat van de
Europese Centrale Bank (aanbeveling initiatiefnota-Omtzigt).

5.3.4 Opstellen exit-procedures EMU
Het belangrijkste voorstel van de indiener op het gebied van de EMU
betreft het doorbreken van de onomkeerbaarheid van de euro. De
Nederlandse regering neemt het initiatief om op Europees niveau een
adequate procedure te ontwerpen voor het op geordende wijze verlaten
van de eurozone. Dit kan worden ontwikkeld in plaats van of gelijktijdig
met het euro-toetredingsinstrument dat de Europese Commissie heeft
voorgesteld. De mogelijkheid dat een land gedwongen de EMU kan
verlaten, als ultieme consequentie van het niet naleven van bepaalde
begrotingsregels, moet serieus worden uitgewerkt.51 In de exit-procedure
is aandacht voor het tijdspad, de voorwaarden waaronder een land de
eurozone verlaat, en de voorwaarden voor het verstrekken van een soort
«Marshallhulp» aan de landen die teruggaan naar een eigen munt. De
exit-strategie hoeft niet openbaar te worden gemaakt en valt onder de
verantwoordelijkheid van de Europese Raad en de ECB. De indiener
benadrukt dat een euro-exit in geen geval een vertrek uit de EU hoeft te
betekenen.
Met het opstellen van exit-voorwaarden wordt een duidelijk signaal
afgegeven aan de huidige en toekomstige eurolanden dat afspraken in de
EMU serieus moeten worden nageleefd. Het opstellen van een
exit-strategie zou de eurolanden kunnen disciplineren. Ook maakt het de
kans op een succesvolle samenwerking binnen de eurozone groter. Ten
slotte kan door het ontwerpen van een exit-strategie een grens worden
gesteld aan de divergentie binnen de EMU.52

50

Initiatiefnota van het lid Omtzigt over ECB monetair beleid en de nadelige gevolgen voor de
Nederlandse pensioenfondsen (Kamerstukken 2016/2017, 34 563, nr. 2), 12.
51
Het is voor te stellen dat onderzocht wordt wat de mogelijkheden zijn voor lidstaten om terug
te gaan van de derde fase (invoering gezamenlijke muntunie) naar de tweede fase (streven
naar economische convergentie) van de EMU.
52
Zie Graafland, De euro gewogen, 58.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 884, nr. 2

27

Beslispunt
20. De Nederlandse regering stelt in de Europese Raad / Eurogroep
voor om een adequate exit-strategie op te stellen voor het
verlaten van de EMU, zodat het voor eurolanden die zonder
transfers geen toekomst hebben zowel juridisch (zie aanbeveling
17) als praktisch mogelijk wordt de eurozone te verlaten.
6. Beslispunten
De indiener vraagt de Kamer in te stemmen met de beslispunten in
paragraaf 5 en de regering te verzoeken de uitvoering daarvan te
bevorderen.
7. Financiële consequenties
De financiële implicaties hangen af van de gekozen voorstellen. De sterke
verwachting is dat de voorgestelde maatregelen bijdragen aan de
bevordering van de politieke en financiële stabiliteit in de EU. De
verwachting is dat het creëren van meer transferstructuren dan wel het
oprichten een volwaardige transferunie zal leiden tot zeer hoge politieke
en financiële kosten. De maatregelen voorgesteld door de indiener dragen
bij aan minder bureaucratie, waardoor kosten bespaard kunnen worden.
Wanneer de lidstaten kiezen voor een kleiner MFK, vooral door het aantal
aanvullende beleidsmaatregelen van de EU terug te schroeven, zal dat
leiden tot een lagere afdracht van Nederland aan de EU.
Bisschop

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 884, nr. 2

28