Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2013–2014

33 750

Nota over de toestand van ’s Rijks Financiën

Nr. 3

ADVIES RAAD VAN STATE EN NADER RAPPORT
Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de
Raad van State d.d. 8 juni 2013 en het nader rapport d.d. 23 juni 2013,
aangeboden aan de Koning door de Minister van Financiën, mede
namens de Minister van Financiën. Het advies van de Afdeling advisering
van de Raad van State is cursief afgedrukt.
Bij Kabinetsmissive van 3 september 2013, no. 13.001748 heeft Uwe
Majesteit, op voordracht van de Minister van Financiën, bij de Afdeling
advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt de
ontwerpMiljoenennota 2014.
«Wij willen Nederland sterker uit deze crisis laten komen». Dat is de
centrale doelstelling uit het regeerakkoord van 29 oktober 2012. De
Miljoenennota 2014 (MJN 2014) is de eerste begroting van dit kabinet die
uitvoering geeft aan de voornemens van het regeerakkoord.
Het financieel en sociaaleconomisch beleid van dit kabinet kent, zo
beschrijft de MJN 2014, drie onlosmakelijk met elkaar verbonden pijlers:
werken aan duurzame groei, de schatkist op orde brengen, en een
evenwichtige inkomensverdeling.
Het pakket maatregelen dat wordt aangekondigd betreft in de eerste
plaats hervormingen op het gebied van de financiële sector, de woningmarkt, arbeidsmarkt, zorg en pensioenen. Het kabinet hecht daarbij sterk
aan draagvlak; om die reden is sinds de start van het kabinet een reeks
van afspraken gemaakt met vertegenwoordigers van belangengroepen.
In de tweede plaats worden enkele maatregelen getroffen met het oog op
het werken aan herstel van de overheidsfinanciën. Het betreft een
aanvullend pakket met een omvang van € 6 mld. Daarbij zijn, met het oog
op de economische situatie, enkele stimulerende maatregelen
opgenomen waarmee publieke en private middelen kunnen worden
gemobiliseerd voor investeringen ten bate van de Nederlandse economie.
Tot slot zijn enkele maatregelen opgenomen die huishoudens met lage
inkomens ontzien en wordt van degenen met een hoog inkomen een extra
bijdrage gevraagd. Als onderdeel hiervan is een aantal koopkrachtmaatregelen voorzien.

kst-33750-3
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2013

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 750, nr. 3

1

Deze maatregelen worden aangekondigd tegen de achtergrond van een
analyse van de economische situatie waarin Nederland zich thans bevindt.
Bestedingen en kredietverlening hebben een sterke groei doorgemaakt in
de periode voorafgaande aan de crisis. De situatie vanaf 2008 wordt
beschreven als een «balansrecessie»: particuliere huishoudens, banken en
overheid hebben hun balansen niet op orde.
Zo stonden de overheidsfinanciën er in 2007 met een EMU-schuld van
rond 45% BBP goed voor. Vooral in de eerste jaren na het uitbreken van de
crisis zijn de overheidsfinanciën door tegenvallende economische groei
en grote begrotingstekorten snel verslechterd tot een staatsschuld van
meer dan 76% BBP in 2014: dat is in 5 jaar een toename met circa € 200
mld.
Zowel huishoudens, als banken en de overheid moeten hun balansen
herstellen. Zoals de MJN 2014 beschrijft, zet balansherstel onoverkomelijk
een rem op consumptie en nieuwe investeringen: «quick fixes» zijn er
niet. Nederland kan de crisis alleen achter zich laten wanneer ook de
noodzakelijke hervormingen worden doorgevoerd en balansen worden
hersteld. De economische groei ligt in een periode van balansherstel
langdurig lager.1 Naar het oordeel van de Afdeling klemt dit temeer, gelet
op de constatering in de MJN 2014 dat het groeipotentieel van de
Nederlandse economie, onder andere als gevolg van demografische
ontwikkelingen, de komende jaren toch al beduidend lager ligt dan de
groei waaraan we de afgelopen decennia gewend zijn geraakt. Dit
betekent dat iedereen, burgers, bedrijven, banken en overheid, zich zal
moeten aanpassen aan de nieuwe omstandigheden.
Volgens de MJN 2014 is Nederland er nog niet, maar is met de voorgestelde maatregelen de juiste weg ingeslagen terug naar een gezonde,
duurzame economie.
De Afdeling onderschrijft de indringende analyse in de MJN 2014 van de
economische situatie, zoals hiervoor aangeduid. Tegen de achtergrond
daarvan begrijpt zij de noodzaak tot het doorvoeren van een pakket aan
maatregelen; zij realiseert zich dat deze maatregelen ingrijpende gevolgen
hebben, gelet op de gewenning in alle lagen van de samenleving aan een
hoog niveau van collectieve voorzieningen dat de laatste decennia tot
stand is gebracht. Niettemin rijst de vraag of omvang en tempo van de
aangekondigde maatregelen voldoende zijn in het licht van de ernst en
urgentie van de situatie.
De Afdeling zal haar advies over de MJN 2014 hierop concentreren.
Allereerst gaat zij (in paragraaf 1) in op de feitelijke ontwikkelingen van
het begrotingstekort en staatsschuld. Daaruit blijkt een voortgaande
opwaartse trend, die niet houdbaar is.
De beheersing van deze ontwikkelingen wordt extra bemoeilijkt doordat
de economische groei de komende jaren fors zal terugvallen ten opzichte
van de niveaus waaraan wij gewend zijn geraakt (paragraaf 2).
Gelet op de ambitie van de MJN 2014 om de schatkist op orde te brengen,
zal de overheid tegen de achtergrond van deze dreigende ontwikkelingen
haar eigen huishouden op orde moeten brengen (uitgavenbeheersing) op
een wijze die het noodzakelijke balansherstel van burgers en bedrijven
niet extra bemoeilijkt. Dat betekent dat bij voorrang aanvullende maatregelen nodig zijn om de voortgaande groei van de collectieve uitgaven aan
zorg en sociale zekerheid te beteugelen (paragraaf 3).
Ten slotte plaatst de Afdeling de ambities, die het kabinet zichzelf stelt, in
het kader van noodzakelijk herstel van vertrouwen bij burgers en
bedrijfsleven (paragraaf 4).

1

Paragraaf 1.1 en paragraaf 2.4.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 750, nr. 3

2

Blijkens de mededeling van de directeur van Uw Kabinet van 3 september
2013, nummer 13.001748, machtigde Uwe Majesteit de Raad van State zijn
advies betreffende bovengenoemde ontwerpMiljoenennota 2014
rechtstreeks aan mij te doen toekomen. Dit advies, gedateerd
11 september 2013 No. W06.13.0263/III/B, bied ik u hierbij aan.
De ontwerpMiljoenennota 2014 geeft de Raad van State aanleiding tot het
maken van een aantal inhoudelijke opmerkingen. De adviezen en
suggesties van de Raad zullen hieronder worden besproken. Het kabinet
wil echter beginnen met het uitspreken van zijn welgemeende waardering
voor het Raadsadvies.
De Raad onderschrijft de analyse van de economische situatie in de
Miljoenennota. Tegen de achtergrond daarvan onderschrijft zij de
noodzaak tot het doorvoeren van een pakket maatregelen en tevens geeft
zij aan zich te realiseren dat deze maatregelen ingrijpende gevolgen
hebben. Niettemin rijst volgens de Raad de vraag of omvang en tempo
van de aangekondigde maatregelen voldoende zijn in het licht van de
ernst en urgentie van de situatie.
1. Staatsschuld en begrotingstekort
De staatsschuld is in de afgelopen 5 jaar opgelopen van 45% BBP in 2007
naar meer dan 76% BBP in 2014. Bovendien zal het ook in 2014 niet lukken
om het tekort onder de «afgesproken» 3% BBP te krijgen: 3,3% BBP.2
Nog los van de Europese verplichtingen is er een dringende nationale
noodzaak om de overheidsfinanciën op een houdbaar pad te krijgen. Ook
een begrotingstekort van 3% BBP is immers slechts houdbaar bij een
beheersbare staatsschuld en voldoende economische groei. De 3%-norm
voor het begrotingstekort3 is destijds afgesproken op basis van de
veronderstelling van een staatsschuld van maximaal 60% BBP en een
economische groei van 3%. Thans voldoet ons land niet aan de randvoorwaarden voor een houdbaar tekort. De MJN 2014 beschrijft voorts de
lagere groeiverwachtingen waarmee de komende jaren rekening
gehouden zal moeten worden.4 Gegeven deze feiten en ontwikkelingen
kan moeilijk worden verwacht dat de staatsschuld zonder nog weer
verdere aanvullende maatregelen in de komende jaren zal dalen naar een
houdbaar niveau.5
De Afdeling wijst in dit verband op een aantal risico’s in onze externe
omgeving, die wij niet kunnen beïnvloeden, maar die wel grote invloed
kunnen hebben op ons land. Het ruime budgettaire en monetaire beleid
van de VS en Japan, alsmede de onevenwichtigheden in opkomende
markten, zijn, zoals de MJN 2014 opmerkt, niet zonder risico’s.6 Ook is de

2

MJN 2014, tabel 3.1.1. Centraal Planbureau (CPB), Macro Economische Verkenning 2014 (MEV).
Op het moment dat dit advies door de Afdeling Advisering van de Raad van State is vastgesteld, was de definitieve versie van de MEV van het CPB nog niet beschikbaar.
3
Ons land heeft nog steeds een primair financieringstekort, dat wil zeggen, dat de overheid,
geschoond voor rentebetalingen, nog steeds meer uitgeeft dan zij binnenkrijgt. Het is in dit
verband vermeldenswaard dat bijvoorbeeld Griekenland en Italië een primair overschot
hebben.
4
Het CPB rekent deze periode met een gemiddelde potentiële groei van 1,3% per jaar, waar dat
in de periode 1998–2002 nog 2,7% was. Zie ook DNB, Economische Ontwikkelingen en
Vooruitzichten, juni 2013 / nr. 5.
5
Het CPB heeft onlangs aangegeven dat een staatsschuld van meer dan 80% BBP ook in
toenemende mate een negatief effect op de economische groei gaat krijgen (CPB, Policy-Brief
2013/05; MJN 2014, box 4.8.1).
6
MJN 2014, paragraaf 2.2.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 750, nr. 3

3

situatie in Europa wat betreft de probleemlanden en de bankensector nog
niet onder controle.7
Groei of tegenvallers in de wereldhandel of bewegingen van de internationale rente zijn feiten die van grote invloed zijn op onze potentiële
economische groei en rentelasten op de staatsschuld. Zo leidt stijging van
de rente met 1 procentpunt bij de huidige staatsschuld (op termijn) tot
extra rentelasten van jaarlijks € 4,5 mld.8 Wij kunnen niet anders dan van
deze feiten en omstandigheden «van buiten» uitgaan. Juist omdàt deze
afhankelijkheid zo omvangrijk en dominant is, dwingt dit ons er temeer
toe de ontwikkelingen «van binnenuit» wèl onder controle te krijgen. De
hoge staatsschuld en de lage groei verkleinen het vermogen om klappen
op te vangen: we hebben in de afgelopen jaren «de reservetanks
leeggereden». Ook staat de overheid, zo blijkt uit hoofdstuk 4 van de MJN
2014, bloot aan aanzienlijke risico’s in verband met expliciete en impliciete
overheidsgaranties, waarvan de omvang in de afgelopen jaren sterk is
toegenomen.
Tegen deze achtergrond rijst de vraag, gegeven de ambitie van de MJN
2014 om de schatkist op orde te brengen, of de omvang van de voorgestelde maatregelen en het tempo van terugdringing van het tekort
toereikend zijn en of in dat licht bezien niet verdere, aanvullende
maatregelen getroffen zullen moeten worden om de overheidsfinanciën
op een houdbaar pad te krijgen.
In de discussie over de omvang van de bezuinigingsmaatregelen wordt
wel eens de vrees geuit dat «wij te snel bezuinigen». Hoewel de Afdeling,
met de regering, mogelijke nadelen op korte termijn ziet van snelle
reductie van de overheidsuitgaven, merkt zij op, dat naarmate langer
wordt gewacht met maatregelen om de overheidsfinanciën in het gareel
te krijgen, de noodzakelijke maatregelen later extra ingrijpend zullen
moeten zijn. Ook na het thans aangekondigde extra pakket maatregelen
van € 6 mld is er voor 2014 nog steeds een tekort van ongeveer € 20 mld.
Dit houdt in dat van de overheidsfinanciën nog steeds een bestedingsimpuls uitgaat. De discussie wat betreft de voornemens van het kabinet
betreffende het aanvullend pakket gaat in feite over de maatvoering van
de stimulering: moet deze beperkt blijven tot dat bedrag of wordt het
mogelijk of wenselijk geacht daar bovenop, ten laste van de staatsschuld,
extra te stimuleren.
De Afdeling leidt uit de hiervoor beschreven feiten af, dat ook met de
maatregelen die thans zijn voorzien, de spanning groot blijft tussen
enerzijds de ambitie in het regeerakkoord om de schatkist op orde te
brengen, en anderzijds de aanhoudende opwaartse dynamiek van de
staatsschuld. Een reëel zicht op houdbare overheidsfinanciën wordt
vooralsnog niet geboden.
1. Staatsschuld en begrotingstekort
De Raad constateert dat de staatsschuld in de afgelopen 5 jaar is
opgelopen van 45 procent in 2007 naar meer dan 76 procent in 2014.
Terecht stelt de Raad dat er, nog los van de Europese verplichtingen, een
dringende noodzaak is om de overheidsfinanciën op een houdbaar pad te
krijgen. De Raad refereert hierbij onder andere aan recent onderzoek van
CPB dat aangeeft dat een hoge en op lopende staatsschuld in toenemende
mate een negatief effect heeft op de economische groei.

7

MJN 2014, paragraaf 2.3. In het advies over de MJN 2013 heeft de Afdeling aan deze problematiek reeds aandacht besteed (Kamerstuk 33 400, nr. 3).
8
MJN 2014, paragraaf 4.7.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 750, nr. 3

4

Daarnaast wijst de Raad ook op een aantal risico’s vanuit de externe
omgeving, die niet of nauwelijks zijn te beïnvloeden, maar wel grote
invloed kunnen hebben op Nederland. In deze context wijst zij onder
andere op de ook in de Miljoenennota beschreven risico’s die gepaard
gaan met het ruime monetaire en budgettaire beleid in de VS en Japan en
de onevenwichtigheden in de opkomende markten. Ook noemt de Raad
expliciet het risico van een rentestijging voor de Nederlandse begroting.
Zo leidt een stijging van de rente met 1 procentpunt (op termijn) tot extra
rentelasten van jaarlijks 4,5 miljard euro. Tot slot wijst de Raad op de
aanzienlijke risico’s in verband met expliciete en impliciete overheidsgaranties, waarvan de omvang de afgelopen jaren sterk is toegenomen.
In de discussie over de omvang van de bezuinigingsmaatregelen, het al
dan niet «te snel bezuinigen» stelt de Raad dat, ook na het aangekondigde
aanvullende beleidspakket, de overheid in 2014 nog steeds een begrotingstekort kent van ongeveer 20 miljard euro. Dit betekent dat vanuit de
overheidsuitgaven nog steeds een bestedingsimpuls uitgaat. De Raad
leidt uit haar eigen analyse af dat ook met de maatregelen die nu worden
voorgesteld, nog geen reëel zicht op houdbare overheidsfinanciën wordt
geboden.
Het op orde brengen van de schatkist is, naast het werken aan duurzame
economische groei en een evenwichtige inkomensverdeling, een van drie
onlosmakelijk met elkaar verbonden pijlers van het kabinetsbeleid. Het
kabinet is van mening dat dit proces een aantal jaren zal duren. Het is
daarbij van belang dat het kabinet zowel in het regeerakkoord als het
aanvullend beleidspakket maatregelen neemt die op korte termijn effect
sorteren als hervormingen doorvoert die de economische groei en de
houdbaarheid van de financiën op lange termijn garanderen. In 2014
wordt een belangrijke stap in dit proces gezet.
2. Economische groei
De MJN 2014 beschrijft uitvoerig, dat bij een balansrecessie die thans aan
de orde is, balansherstel van huishoudens, banken en overheid tijd vergt.
Dit komt bovenop enkele structurele factoren die de groei remmen, zoals
de demografische veranderingen. Dientengevolge moet rekening worden
gehouden met een langdurig lagere economische groei.
Hierbij wordt er terecht op gewezen dat economische groei in sterke mate
afhankelijk is van internationale ontwikkelingen. Grote knelpunten
betreffen evenwel niet zozeer de export, als wel de achterblijvende
binnenlandse private bestedingen en de kredietverlening door banken, die
het gevolg zijn van noodzakelijk balansherstel bij huishoudens en banken.
Stimuleren door de overheid om private bestedingen en kredietverlening
op gang te krijgen zal daarom minder effectief zijn, omdat de stimulansen
veelal zullen worden aangewend voor balansherstel.9
De vraag is vervolgens of er andere typen maatregelen mogelijk zijn, die
de overheid kan treffen en die, hoe beperkt ook, een bijdrage kunnen
leveren aan het zo goed en snel mogelijk door deze crisis komen.
De MJN 2014 gaat in op de mogelijkheden voor nationaal beleid om
economische groei, ondanks de remmende effecten van het onvermijdelijke balansherstel, zoveel mogelijk te ondersteunen. De focus is daarbij
enerzijds gericht op maatregelen tot mobilisatie van vermogens om
daarmee de schuldenlast te verminderen, en anderzijds op economische
structuurmaatregelen, met name op het terrein van de arbeidsmarkt.

9

MJN 2014, box 2.4.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 750, nr. 3

5

De Afdeling meent dat de arbeidsmarkt in het bijzonder aandacht
verdient. De werkloosheid loopt inmiddels snel op en terugdringing ervan
is op korte termijn niet te verwachten.10 Het tempo waarin de
werkloosheid groeit (bijna 150.000 in 12 maanden) is een uitdrukking van
het feit dat de Nederlandse economie in grote problemen is gekomen. Het
treffen van maatregelen, gericht op het wegnemen van institutionele
belemmeringen voor het functioneren van de arbeidsmarkt, zoals
hervorming van het ontslagrecht en verlaging van de lasten op arbeid,
dient dan ook hoge prioriteit te hebben. In het verlengde hiervan is
innovatie van onze bedrijvigheid van groot belang om (de beperkte)
economische groei ook daadwerkelijk te kunnen realiseren.
Voorts wijst de Afdeling op de ontwikkeling van de collectieve lastendruk.
De beheersing van de collectieve lastendruk is van belang voor economisch herstel. Beperking van de micro-lastendruk is gunstig voor de
arbeidskosten en voor de arbeidsparticipatie (verlaging van het marginale
tarief), alsmede voor herstel van de bestedingen.
Uit de MJN 2014 komt naar voren dat de collectieve lastendruk, net als in
voorgaande jaren, verder stijgt.11 De koopkracht staat ook in 2014 onder
druk.12 Dit overheidsbeleid dreigt daarmee zelf ook een belemmering te
vormen voor herstel.
De Afdeling wijst in dit verband op het volgende.
Op verschillende terreinen vindt versobering van voorzieningen plaats
door deze beter te richten op diegenen die ondersteuning echt nodig
hebben. Zo worden verschillende kindregelingen samengevoegd.13 In het
verlengde daarvan wordt aangekondigd dat verschillende toeslagen zullen
worden geïntegreerd in een huishoudentoeslag.14 Wie beschikt over
voldoende inkomen of vermogen en zich daardoor zelf kan redden, komt
daarom niet meer, of slechts nog in beperkte mate, in aanmerking voor
ondersteuning van collectieve voorzieningen of van inkomensondersteuning.
De middelen die met die voorzieningen zijn gemoeid moeten door de
burger via belastingen en premies worden opgebracht. Het tegen elkaar
wegstrepen van voorzieningen en belastingheffing leidt ertoe dat minder
geld wordt rondgepompt en tarieven overeenkomstig kunnen worden
verlaagd. Dat heeft een gunstig effect op de arbeidskosten en op de
marginale druk, en bevordert daarmee economische groei. Een voorbeeld
van deze benadering ziet de Afdeling in de (geleidelijke) tariefaanpassing
voor de hypotheekrenteaftrek, welke (geleidelijk) wordt teruggesluisd in
de vorm van lagere tarieven. Verdergaande maatregelen in deze richting
kunnen een belangrijke bijdrage leveren aan het verlagen van marginale
tarieven en daarmee aan het bevorderen van economische groei. Het
rapport van de Commissie inkomstenbelasting en toeslagen kan daartoe
als leidraad dienen.15 In dit rapport wordt erop gewezen dat het uiteindelijke resultaat van de verschillende tegemoetkomingen en toeslagen is,
dat de belastingtarieven sterk zijn verhoogd zonder grote veranderingen
in de inkomensverdeling; vandaar in dat rapport een pleidooi voor

10

UWV, Arbeidsmarktprognose 2013–2014, met een doorkijk naar 2018, 2013.
MJN 2014, figuur 3.4.1. Uit hoofdstuk 3 van de MEV komt naar voren dat de micro-lastendruk
(tarieven, schijfgrenzen, heffingskortingen en aftrekposten) zelfs sterk toeneemt: alleen al in
2010–2013 bedroeg de stijging van de micro-lastendruk in totaal € 20 mld. De microlastendruk heeft in het bijzonder betekenis voor de werkgelegenheid.
12
Tabel 1.3.
13
Voorstel Wet hervorming kindregelingen (Kamerstuk 33 716).
14
MJN 2014, hoofdstuk 1, paragraaf 3.2.2, punt 6.
15
Commissie inkomstenbelasting en toeslagen, naar een activerender belastingstelsel,
interim-rapport oktober 2012 en eindrapport juni 2013.
11

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 750, nr. 3

6

vermindering van het instrumentalisme, zodat de belastingtarieven
kunnen worden verlaagd.16
De met de thans voorgestelde versoberingen en samenvoegingen
gerealiseerde besparingen worden evenwel niet gebruikt om te komen tot
verlaging van tarieven, maar om het begrotingstekort te verminderen. Per
saldo betekent dit een lastenverzwaring. De Afdeling meent dat op deze
wijze de overheidsfinanciën worden verbeterd op een wijze die economische groei schaadt, en het bovendien burgers bemoeilijkt om hún
balansen te herstellen. De sleutel ligt dan ook bij een verdergaande
aanpassing van de overheidsuitgaven.
2. Economische groei
De Raad onderschrijft de conclusie in de Miljoenennota dat rekening
gehouden moet worden met langdurig lagere economische groei.
Balanshersel van huishoudens, banken en overheid vergt tijd en de
demografische veranderingen remmen de structurele groei.
Bij de mogelijkheden om de economische groei, ondanks de remmende
effecten van het onvermijdelijke balansherstel, zoveel mogelijk te
ondersteunen vraagt de Raad in het bijzonder aandacht voor de arbeidsmarkt. De Raad stelt dat het tempo waarin de werkloosheid groeit een
uitdrukking is van het feit dat de Nederlandse economie in grote
problemen is gekomen en roept op tot maatregelen gericht op het
wegnemen van institutionele belemmeringen voor het functioneren van
de arbeidsmarkt. Ten aanzien van de werkloosheid merkt het kabinet op
dat deze ontwikkeling uitermate zorgelijk is. Hierbij merkt het kabinet
overigens op dat de stijging van de werkloosheid niet alleen is veroorzaakt door een daling van de werkgelegenheid, maar ook door een
toename van het arbeidsaanbod. Op korte termijn wordt het arbeidsmarktbeleid gericht op het behoud van werkgelegenheid met gerichte
stimuleringsmaatregelen en een sectorale aanpak. Er is in 2014 en 2.015
jaarlijks 300 miljoen euro beschikbaar voor van werk-naar-werk
begeleiding en intersectorale scholing. Daarnaast voert het kabinet een
aantal hervormingen door, bijvoorbeeld in de WW, die op de middellange
termijn zullen leiden tot betere werking van de arbeidsmarkt.
De Raad wijst ook op de ontwikkeling van de collectieve lastendruk en
geeft aan dat de koopkracht ook in 2014 onder druk staat. De Raad geeft
aan dat beperking van de micro-lastendruk gunstig is voor de arbeidskosten, arbeidsparticipatie en de bestedingen. De Raad stelt vast dat de
voorgestelde besparingen op collectieve voorzieningen (inclusief
voorzieningen aan de lastenkant) niet worden gebruikt om te komen tot
een verlaging van tarieven, maar om het begrotingstekort te verminderen.
De sleutel ligt volgens de Raad bij een verdergaande aanpassing van de
overheidsuitgaven.
Het kabinet erkent dat de mogelijkheden om de groei te ondersteunen
beperkt zijn. Wel heeft het bij het opstellen van het aanvullend beleidspakket een scherp oog gehad voor economisch herstel. Bij maatregelen
van een dermate grote omvang zijn lastenmaatregelen deels onvermijdelijk. Dit komt tot uiting in een stijging van de collectieve lastendruk.
Hierbij plaatst het kabinet enige kanttekeningen. Een aantal substantiële
maatregelen komt weliswaar tot uiting in de collectieve lastendruk, maar
heeft geen – of slechts indirect – een effect op de lasten op arbeid en/of
16

Eindrapport van de Commissie inkomstenbelasting en toeslagen, blz. 81/82. Zie in dit verband
ook tabel 5.2.1 in dat rapport, die een indicatie geeft dat voor inkomensgroepen met een
inkomen tot circa € 25 á 30.000 het saldo van toeslagen versus belastingheffing positief is;
daarboven betaalt men in feite de eigen toeslagen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 750, nr. 3

7

bestedingen. Hierbij valt bijvoorbeeld te denken aan de fiscale behandeling van stamrecht-bv’s, de resolutieheffing voor banken en de
versterking van het toezicht van de belastingdienst. De fiscale behandeling van de stamrecht-bv’s kan zelfs een positief bestedingseffect
hebben. Daarnaast zal bijvoorbeeld – zoals ook gememoreerd door de
Raad – de opbrengst van de stapsgewijze verlaging van het maximale
aftrektarief van de hypotheekrente vanaf 2014 gebruikt worden voor
verlenging van de derde schijf van de loon- en inkomstenbelasting. Vanaf
2018 worden de opbrengsten van de (annuïtaire) aflossingseis gebruikt
voor de verlaging van de tarieven in de tweede en derde schijf van de
loon- en inkomstenbelasting. Op deze wijze wordt de structurele groei
ondersteund.
Snellere en verdergaande maatregelen, zoals de Raad bepleit, zouden de
koopkracht verder onder druk zetten en economisch herstel kunnen
ondermijnen. Het kabinet is van mening dat met de voorgestelde
maatregelen uit het Regeerakkoord en het aanvullend beleidspakket de
juiste balans gevonden is tussen herstel van de overheidsfinanciën en
ruimte geven aan het precaire economische herstel
3. Overheidsuitgaven
Uit paragraaf 3.4 van de MJN 2014 wordt duidelijk dat de omvang van de
collectieve uitgaven in de periode 2008–2014 aanzienlijk is gestegen,
terwijl de groei van het BBP per saldo negatief is (-3%). De MJN 2014
beschrijft dat ondanks de ombuigingsinspanningen van de verschillende
kabinetten ook in de huidige kabinetsperiode de collectieve uitgaven op
peil blijven: er wordt «minder meer» uitgegeven.17
Daarbij valt op, dat de stijging van de collectieve uitgaven zeer ongelijk is
verdeeld; met name de grote posten zorg en sociale zekerheid stijgen
tussen 2008 en 2014 bovengemiddeld, de zorg met bijna 25% en de
sociale zekerheid met 20%.18 De uitgaven voor andere sectoren, zoals
onderwijs (tot 2014 2%), veiligheid (tot 2014 circa -1%) en openbaar
bestuur (tot 2014 -7%), dalen na 2009 naar niveaus die meer in overeenstemming zijn met de ontwikkeling van het BBP.19 De cijfers geven aan dat
bij een per saldo negatieve ontwikkeling van het BBP van (-)3% over deze
periode de consumptieve uitgaven aan zorg en sociale zekerheid
substantieel toenemen en investeringsuitgaven voor onderwijs en
uitgaven voor veiligheid relatief beperkt toenemen of zelfs afnemen. Die
trend is niet houdbaar.

17

Miljoenennota 2014, paragraaf 3.4.
Miljoenennota 2014, figuur 3.4.3.
19
Het aandeel van de uitgaven voor zorg en sociale zekerheid in de totale collectieve uitgaven is
omvangrijk (ruwweg 2/3: circa € 150 mld op een totaal van € 260 mld collectieve uitgaven).
18

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 750, nr. 3

8

MJN 2014: figuur 3.4.3.

De groei van de uitgaven aan zorg en sociale zekerheid leidt zonder
aanvullend beleid tot het oplopen van het tekort, dan wel tot het
verdringen van andere uitgaven of het verhogen van de collectieve lasten.
Geen van deze (vlucht)routes is naar het oordeel van de Afdeling
houdbaar:
–

–
–

gelet op de staat van de overheidsfinanciën is het verder laten oplopen
van het begrotingstekort geen begaanbare weg meer (zie hiervoor
punt 1);
er is een grens aan het afwentelen op andere uitgavenposten;
verdere lastenverhogingen verzwaren de aanpassingslasten waar alle
partijen in de private sector voor staan en zullen verdere negatieve
effecten hebben op de economische groei (met name arbeidskosten en
bestedingen). Daarmee zou de overheid haar balans op orde brengen
op een wijze waarbij het particuliere huishoudens wordt bemoeilijkt
hùn balans op orde te brengen.

De onvermijdelijke conclusie uit de analyses in de MJN 2014 is volgens de
Afdeling, dat de collectieve uitgaven meer in lijn met de trendmatige
ontwikkeling van het BBP gebracht zullen moeten worden dan uit de MJN
voor 2014 en volgende jaren naar voren komt.
a. Zorg
Uit paragraaf 2.4.3 van de MJN 2014 komt naar voren dat de publieke
uitgaven aan zorg in Nederland internationaal vergeleken hoog zijn. In de
langdurige zorg zijn de uitgaven een factor 3 hoger dan het OESO
gemiddelde, terwijl bij de cure vooral de groei relatief hoog is. De MJN
2014 meldt in paragraaf 2.4.3 dat met het beleid dat nu is ingezet een
trendbreuk in de ontwikkeling van de zorgkosten moet worden bereikt. In
dit verband wordt onder andere gewezen op een aantal hoofdlijnenakkoorden tussen overheid, verzekeraars en aanbieders, waarin afspraken
zijn gemaakt over de ontwikkeling van de uitgaven in verschillende
sectoren. In de MJN 2014 wordt opgemerkt dat er signalen zijn dat het
recente beleid zijn vruchten begint af te werpen en dat de groei van de
zorguitgaven afneemt.
De Afdeling leidt uit de MJN 2014 af, dat de publieke zorguitgaven in 2014
nog weer sterker stijgen en dat bij realisatie van de voornemens en
gemaakte afspraken vanaf 2015 tot 2017 slechts sprake is van afvlakking

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 750, nr. 3

9

van de groei.20 Zelfs wanneer het, mede als gevolg van gemaakte
afspraken met het veld, in de jaren daarna zou lukken de groei van de
publieke uitgaven in de zorg te beperken, bestaat derhalve nog steeds het
gevaar dat dit onvoldoende is om te voorkomen dat deze uitgaven sterker
groeien dan de economie.
Dit roept de vraag op of niet een ingrijpender aanpak nodig is, gericht op
het beperken van de publieke bijdrage aan de financiering van de zorg. In
de cure zal de publieke bijdrage in het kader van de Zorgverzekeringswet
moeten worden begrensd21; in de care gaat het bovendien om een
ingrijpender herijking van de publieke en private verantwoordelijkheden.
De voornemens ten aanzien van de AWBZ en de Wmo zijn ingrijpend22,
maar vormen toch niet meer dan een eerste aanzet om de uitgaven op
een houdbaar pad te krijgen.
b. Sociale zekerheid
Uit paragraaf 3.4.1 van de MJN 2014 blijkt dat de uitgaven voor de sociale
zekerheid in de periode 2008 – 2014 met 20% stijgen. Deze uitgaven zullen
in de jaren tot 2017 verder oplopen van ruim € 77 mld in 2014 naar ruim
€ 84 mld.23 Met name de werkloosheidsuitgaven zijn sterk gestegen.
Daarnaast vormen de loon- en prijsbijstellingen een belangrijke oorzaak
voor de groei van de uitgaven. Ook de uitgaven voor de AOW zijn sterk
gestegen, maar in de komende jaren zal deze groei afvlakken vanwege de
verhoging van de AOW-leeftijd.
Hierbij is van belang dat bij uitgaven voor sociale zekerheid in sterke mate
sprake is van herverdeling van middelen van actieven naar niet-actieven.
Voor de houdbaarheid van de aan dit stelsel ten grondslag liggende
solidariteit is evenwicht tussen de ontwikkeling van de uitgaven voor
sociale zekerheid en de ontwikkeling van besteedbare inkomens van
actieven van belang.
De Afdeling wijst er in dit verband op dat de loon- en koopkrachtontwikkeling van actieven met een inkomen rond modaal de laatste jaren
beperkt en veelal zelfs negatief is geweest, terwijl de koopkrachtontwikkeling van minima en inactieven in het algemeen gunstiger was.24 Voorts
is de inkomenspositie van pensioengerechtigden, ook indien zij tot de
sociale minima behoren, gunstig ten opzichte van personen onder de
AOW-leeftijd en behoren ouderen, gemiddeld genomen, inmiddels tot de
meest vermogende groep van Nederland.25
Inmiddels zijn op een aantal terreinen ingrepen voorbereid en deels
doorgevoerd inzake verhoging van de AOW-leeftijd, het bekorten van de
WW-periode, het stroomlijnen van uitkeringen op minimumniveau en het
aanscherpen van de activering van uitkeringsgerechtigden. Naast deze
aanpassingen in de structuur van sociale verzekeringen en voorzieningen
bevat de MJN 2014 ook het voornemen om de nullijn voor ambtenaren26,
die al een aantal jaren van kracht is, voort te zetten. De regering laat de
20

Miljoenennota 2014, figuur 3.4.3 en tabel 3.1.1.
Zie in deze zin het advies van de Afdeling over de MJN 2013 (Kamerstuk 33 400, nr. 3).
22
Zie Miljoenennota 2014, paragraaf 2.4.3.
23
MJN 2014, tabel 3.1.1. Begroting Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid 2014, tabel
2.1.2.1.
24
Kamerstuk 33 400 XV, nr. 89.
25
Zie het IBO rapport Inkomen en vermogen van ouderen: analyse en beleidsopties, september
2013. Hieruit komt naar voren dat zowel de inkomens- als de vermogenspositie van ouderen
gunstiger is ten opzichte van andere leeftijdscohorten en in de afgelopen twee decennia
bovendien sterk is verbeterd, met name door hogere aanvullende pensioenen, huizenbezit en
generiek inkomensbeleid voor ouderen. Het risico van armoede is voor ouderen het laagst van
alle leeftijdsgroepen. Het sociaal minimum voor AOW’ers ligt als gevolg van de systematiek
van heffingskortingen e.d. fors hoger (circa 30%) dan dat van personen onder de AOW-leeftijd.
26
Loonsombenadering: zie MJN 2014, paragraaf 3.2.2, punt 11.
21

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 750, nr. 3

10

indexering van de uitkeringen van inactieven die uit collectieve middelen
worden gefinancierd ongemoeid.
De Afdeling heeft een dragende motivering voor dit verschil in behandeling van actieven en in-actieven die uit publieke middelen worden
gefinancierd, ook uit oogpunt van de aan het stelsel ten grondslag
liggende solidariteit, gemist. Daaraan is temeer behoefte tegen de
achtergrond van de ontwikkeling van de inactieven- actieven ratio (de
zogenoemde i/a ratio) die van 70% in 2012 inmiddels oploopt tot 76% in
2014.27
In meer algemene zin wijst de Afdeling er op dat maatregelen kunnen
aangrijpen bij óf de «prijs» (het niveau) óf het volume (aantal) van
voorzieningen in de sociale zekerheid. Indien alleen en voortdurend wordt
ingezet op maatregelen die aangrijpen bij de prijs leidt dit op termijn tot
verschraling van voorzieningen en mogelijk onaanvaardbare niveaus voor
diegenen die alleen daarop zijn aangewezen.
Daarom dringt zich de keuze op tussen het handhaven van breed
toegankelijke voorzieningen voor iedereen maar met een steeds verder
afnemend niveau en kwaliteit, of toespitsing van voorzieningen op
basisniveau voor beperktere groepen. Aan de laatste benadering is
volgens de Afdeling onlosmakelijk verbonden, dat een substantiële
verlaging van de collectieve lastendruk plaatsvindt, zodat de groepen
burgers die thans nog voor allerlei voorzieningen in aanmerking komen
en in een dergelijk opzet niet meer, ook daadwerkelijk in staat gesteld
worden zelf in hun behoeften dienaangaande te voorzien.
3. Overheidsuitgaven
Ondanks de ombuigingsinspanningen van de verschillende kabinetten
blijven ook in de huidige kabinetsperiode de uitgaven op peil: er wordt
«minder meer» uitgegeven. Het valt de Raad op dat de stijging van de
collectieve uitgaven zeer ongelijk is verdeeld; met name de posten zorg en
sociale zekerheid zijn tussen 2008 en 2014 bovengemiddeld gestegen. De
Raad trekt de conclusie dat de collectieve uitgaven meer in lijn met de
trendmatige ontwikkeling van het bbp gebracht zullen moeten worden.
Hierbij stelt zij de vraag of bij de zorg niet een ingrijpender aanpak nodig
is, gericht op het beperken van de publieke bijdrage aan de financiering.
Ten aanzien van het huidige stelsel van sociale zekerheid stelt de Raad dat
in sterke mate sprake is van herverdeling van middelen van actieven naar
niet-actieven. Voor de houdbaarheid van de aan dit stelsel ten grondslag
liggende solidariteit evenwicht nodig is tussen de ontwikkeling van de
uitgaven voor sociale zekerheid en de ontwikkeling van besteedbare
inkomens van actieven.
Het kabinet onderschrijft de noodzaak om de overheidsuitgaven meer in
lijn te brengen met de ontwikkeling van het bbp. Om deze reden bestaat
het grootste deel van de besparingsmaatregelen uit het Regeerakkoord uit
beperking van de uitgaven. Dit geldt ook voor de structurele effecten van
het aanvullend beleidspakket. De maatregelen in dit pakket bestaan voor
een belangrijk deel uit maatregelen in de zorg en de sociale zekerheid,
waardoor ook de inactieven, naar vermogen, bijdragen aan het gezond
maken van de overheidsfinanciën. Overigens is het onvermijdelijk dat ook
uitgavenmaatregelen de burger direct in de portemonnee raken, omdat
overheidsuitgaven veelal direct leiden tot werk en inkomsten voor

27

MEV, hoofdstuk 3. De Afdeling herinnert in dit verband aan de Wet Koppeling met Afwijkingsmogelijkheid die in 1992 is ingevoerd en metterdaad is toegepast in 1992 (gedeeltelijke
koppeling), 1993 tot 1995 (volledige ontkoppeling) en in 2004 en 2005 (volledige ontkoppeling)
(Kamerstuk 24 515, nr. 183).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 750, nr. 3

11

burgers. Met betrekking tot de loonontwikkeling in de collectieve sector
heeft het kabinet bewust gekozen voor werk boven inkomen.
4. Perspectief
Gelet op hetgeen hiervoor in dit advies is opgemerkt, moet betwijfeld
worden of de maatregelen die thans in gang worden gezet toereikend
zullen zijn, zowel naar omvang als naar tijdpad: de samenhang tussen de
naar verwachting aanzienlijk geringere economische groei, het voortduren
van een substantieel financieringstekort en de reeds bereikte omvang van
de staatsschuld genereren een verdere opwaartse dynamiek van het
niveau van de staatsschuld. Een dergelijke ontwikkeling is niet houdbaar.
De Afdeling ziet zeer wel, dat de regering op een reeks van terreinen
maatregelen in gang zet; zij onderkent ook dat een zekere geleidelijkheid
bij het doorvoeren van die maatregelen van betekenis kan zijn, gelet op
het maatschappelijke proces van gewenning en aanvaarding. De vraag
rijst desalniettemin of de maatregelen, gegeven de omvang van de
problemen en de urgentie van de situatie, niet te beperkt zijn en te traag
worden doorgevoerd, waardoor het risico bestaat, dat telkens opnieuw
aanvullende maatregelen moeten worden doorgevoerd. Omdat zulke
aanvullende maatregelen veelal onder grote tijdsdruk moeten worden
doorgevoerd, zijn de mogelijkheden beperkter, en blijven er weinig andere
opties over dan bezuinigingen en lastenverzwaringen.
In dit verband zij er ook op gewezen, dat Nederland zich in de buitengewone tekortprocedure bevindt en dus volgens de regels van het
aangepaste Stabiliteits- en Groeipact (Europese semester) maatregelen zal
moeten treffen om de overheidsfinanciën op een houdbaar pad te krijgen.
Zolang dat nog niet het geval is, zal de monitoring door de Europese
Commissie, die op gezette tijden in het jaar plaatsvindt, telkens weer voor
onrust zorgen.
In de MJN 2014 wordt onderkend dat beleidsonzekerheid over de
toekomst door uitstel van maatregelen tot een reactie van burgers en
bedrijven leidt: private investeringen of bestedingen worden uitgesteld,
omdat er minder zekerheid is over de ontwikkeling van het besteedbaar
inkomen.28
Naarmate het beter lukt om te komen tot welgekozen en toereikende
aanpassingen in de publieke voorzieningen en in de structuur van onze
economie, naar die mate komt de houdbaarheid van de overheidsfinanciën naderbij en neemt de noodzaak af om elk jaar opnieuw, veelal
onder grote tijdsdruk, de begroting van ons land op orde te krijgen,
waardoor steeds opnieuw het vertrouwen wordt ondermijnd.

28

MJN 2014, hoofdstuk 1, paragraaf 3.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 750, nr. 3

12

De ervaring met steeds nieuwe ingrijpende beleidsaanpassingen, zoals in
het afgelopen jaar29, zijn voor de Afdeling aanleiding het belang te
benadrukken van meerjarige continuïteit in het overheidsbeleid; juist ook
wanneer ingrijpende beleidsveranderingen aan de orde zijn. De combinatie van helderheid over de meerjarige koers en continuïteit in de
uitvoering daarvan biedt, zo meent de Afdeling, perspectief om de
ingeboekte besparingen ook metterdaad te realiseren, ook omdat alleen
dan burgers en bedrijven de gelegenheid krijgen zich op de nieuwe
werkelijkheid in te stellen. Grote veranderingen in publieke voorzieningen,
zoals die, gelet op de indringende analyse van de MJN 2014, de komende
jaren onvermijdelijk zijn, kunnen alleen verantwoord en effectief worden
doorgevoerd indien deze bestendig, systematisch en consistent zijn.30
Dat houdt onder meer ook in, dat grote terughoudendheid past bij het
terugdraaien van bezuinigingsmaatregelen die kort tevoren zijn aanvaard.
Meer in het algemeen zou naar het oordeel van de Afdeling in de
discussie over bezuinigingsvoorstellen bij verwerping van die voorstellen
de vraag onder ogen moeten worden gezien welke alternatieven voor
structurele bezuinigingen daarvoor in de plaats dienen te komen. Anders
blijft de discussie vrijblijvend.
Tegen deze achtergrond vraagt de Afdeling aandacht voor de overweging
om te komen tot een meer fundamentele koerswijziging; namelijk tot
meer selectiviteit en een niveau van collectieve voorzieningen dat wél
structureel te handhaven is.
Daartoe zou zicht geboden moeten worden op het type voorzieningen dat
de overheid ook op langere termijn zal kunnen blijven bieden, wie
daarvoor nog in aanmerking komen alsook welke koers wordt aangehouden wat betreft de collectieve lastendruk. De Afdeling meent dat een
vergelijking van ons stelsel van zorg en sociale zekerheid met buurlanden,
zoals Duitsland, behulpzaam kan zijn bij het herformuleren van publieke
en private verantwoordelijkheden in deze sectoren.
Een dergelijke noodzakelijke verdere aanpassing van aard, omvang en
niveau van collectieve voorzieningen ligt in het verlengde van de
geleidelijke verandering van het karakter van de verzorgingsstaat, die al
geruime tijd geleden is ingezet: van voorzieningen voor iedereen, naar
meer gerichte voorzieningen voor diegenen die deze echt nodig hebben.
In deze zin zou nadrukkelijker worden aangesloten bij de oorspronkelijke
bedoelingen en opzet van deze voorzieningen, waarin een scherp
onderscheid was tussen «noden» en «wensen»31: welke collectieve
voorzieningen zijn nodig gelet op de staat waarin onze samenleving zich
bevindt en welke voorzieningen kunnen anno 2014 aan de eigen verant29

Bij wijze van illustratie: De periode mei 2012 tot september 2013 laat zien, dat er telkens
opnieuw additionele ombuigingen aangekondigd moesten worden (MJN 2014, tabel 3.6.1):
– Het lenteakkoord van mei 2012, met maatregelen tot een bedrag van € 10 mld in 2017
(bovenop de € 19 mld waartoe het kabinet Rutte-Verhagen eerder had besloten) beoogde de
3% tekortdoelstelling voor 2013 te waarborgen;
– Het regeerakkoord van oktober 2012 bevatte hier bovenop nog eens additioneel een pakket
van € 16 mld voor de periode t.e.m. 2017;
– Een klein half jaar later, in maart 2013, werd vervolgens € 4.3 mld daaraan toegevoegd
teneinde de 3% doelstelling voor 2014 te kunnen bereiken;
– Een maand later, april 2013, werd in het kader van het sociaal akkoord deze € 4.3 mld
vervolgens aangehouden tot definitieve besluitvorming in augustus 2013, in afwachting van
veronderstelde positieve effecten van het sociaal akkoord;
– Een maand later aanvaardde de regeringscoalitie een verdere verhoging van deze € 4.3 mld
tot € 6 mld naar aanleiding van een interventie van Eurocommissaris Rehn;
– In september 2013 blijkt uit de MEV en MJN 2014 dat het financieringstekort voor volgend
jaar naar verwachting boven 3% BBP uit zal komen: 3,3% BBP.
30
Zie ook het Jaarverslag van de Raad van State 2012.
31
Zie oratie prof.dr.Kees Schuyt bij de aanvaarding van de Van Doorn leerstoel, Erasmusuniversiteit Rotterdam, juni 2013.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 750, nr. 3

13

woordelijkheid van burgers en bedrijfsleven worden overgelaten. Anders
dreigt dat het ontbreken van een dergelijk perspectief economisch herstel
zal blijven belemmeren.
De Afdeling beseft dat de noodzaak van verdergaande aanpassingen geen
gemakkelijke boodschap is. Deze maatregelen zullen nóg meer vergen van
de Nederlandse samenleving en haar burgers. Toch moet de realiteit
onder ogen worden gezien: de oplopende kosten in de zorg en sociale
zekerheid dreigen ten opzichte van de economische groei en andere
dringende overheidsuitgaven disproportioneel te worden en belemmeren
het metterdaad aanpakken van andere problemen. Deze problemen zijn
niet nieuw; tot nu toe konden breed gedragen oplossingen niet worden
gevonden.
In de MJN 2014 wordt de problematiek onderkend en er worden aanzetten
gegeven tot het aanpakken van deze uitgavenontwikkeling. Er is echter
gerede twijfel of deze aanzetten tijdig en voldoende zullen zijn. Het bieden
van een helder en reëel zicht op onvermijdelijke verdere aanpassingen
van collectieve uitgaven en collectieve lasten is de enige begaanbare weg
naar perspectief en daarmee naar herstel van vertrouwen.
4. Perspectief
De Raad betwijfelt of de nu in gang gezette maatregelen toereikend zullen
zijn, zowel naar omvang als naar tijdspad. Hierbij onderkent zij wel dat
een zekere geleidelijkheid bij het doorvoeren van die maatregelen van
betekenis kan zijn, gelet op het maatschappelijke proces van gewenning
en aanvaarding. Niettemin roept de Raad op tot meer selectiviteit in de
collectieve voorzieningen, naar meer gerichte voorzieningen voor
diegenen die deze ook echt nodig hebben.
Het kabinet erkent dat in de toekomst verdere stappen nodig zullen zijn
om de schatkist op orde te krijgen en tegelijkertijd duurzame economische
groei te ondersteunen. Hierbij zal kritisch gekeken moeten worden naar
alle collectieve voorzieningen, die meer in lijn gebracht moeten worden
met de nieuwe economische realiteit. Het kabinet is er van overtuigd dat
er nog grote winst te behalen is door het beleid verder te verbeteren, wat
betekent dat bijvoorbeeld lagere groei van de uitgaven niet per se leidt tot
een lagere kwaliteit van collectieve voorzieningen. Ook kan gekeken
worden naar een efficiëntere inrichting van het belastingstelsel.32 Op deze
wijze kunnen voorzieningen in de toekomst toegankelijk en betaalbaar
blijven.
De Afdeling advisering van de Raad van State geeft U in overweging de
Miljoenennota 2014 te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal,
nadat aan het vorenstaande aandacht zal zijn geschonken.
De vicepresident van de Raad van State.
J.P.H. Donner

32

Op de adviezen hierover van de Commissie Van Dijkhuizen zal het kabinet begin 2014 met een
reactie komen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 750, nr. 3

14

Slotformaliteiten
Ingevolgde de door Uwe Majesteit bij besluit van 6 maart 1992, nummer
92.002038 verleende machtiging zal ondergetekende de begrotingsstukken voor het dienstjaar 2014 op dinsdag 17 september 2013
aanbieden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal.
De Minister van Financiën,
J.R.V.A. Dijsselbloem

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 750, nr. 3

15