Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2014–2015

28 286

Dierenwelzijn

Nr. 814

BRIEF VAN DE MINISTER VOOR BUITENLANDSE HANDEL EN
ONTWIKKELINGSSAMENWERKING
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 2 juni 2015
In het debat van 20 januari 2015 over de toelaatbaarheid van paardenvlees
op de Nederlandse markt (Handelingen II 2014/15, nr. 43, item 19) heeft
uw Kamer de regering gevraagd om in kaart te brengen welke WTO-regels
in beeld komen bij het stellen van eisen aan het vervoer van slachtpaarden in Noord- en Zuid-Amerika ten behoeve van de export van
paardenvlees of producten waarin paardenvlees is verwerkt voor de
Nederlandse markt.
In het algemeen overleg over de Landbouw- en Visserijraad van 26 januari
2015 (Kamerstuk 21 501-32, nr. 832) is uw Kamer informatie toegezegd
over de betekenis van het vrijhandelsverdrag met Canada voor de
Nederlandse beleidsvrijheid ten aanzien van dierenwelzijn en de Nederlandse dierenwelzijnsambities.
Onderstaand ga ik mede namens de Staatssecretaris van Economische
Zaken in op de door uw Kamer gevraagde informatie.
Algemeen geldt dat landen voor hun eigen grondgebied het niveau van
bescherming van volksgezondheid, milieu en dierenwelzijn vaststellen
(soevereiniteitsbeginsel). Zo heeft de Europese Unie om een gemeenschappelijk beschermingsniveau voor de gemeenschappelijke markt van
de Unie te waarborgen een uitgebreid stelsel van dierenwelzijnseisen
opgesteld. Elke Lid-Staat binnen de Unie dient zich daaraan te houden.
Wanneer we – in verband met dierenwelzijn – eisen willen opleggen aan
dierlijke producten (paardenvlees en producten waarin paardenvlees is
verwerkt) uit derde landen, dan moet onder meer gekeken worden naar
onze verplichtingen in WTO-verband.
De WTO-regels formuleren een aantal basisbeginselen waaraan
WTO-lidstaten zich hebben gecommitteerd door ratificatie van de
WTO-overeenkomsten.

kst-28286-814
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2015

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 28 286, nr. 814

1

De belangrijkste basisbeginselen zijn:
1. Het beginsel van de meest begunstigde natie (most favoured nation)
(Artikel I). Dit houdt in dat een WTO-lid een voordeel toegekend aan
een product uit land X ook zal toekennen aan een soortgelijk product
uit WTO-land Y.
2. Het beginsel van nationale behandeling (Artikel III). Een land mag op
de eigen markt geen onderscheid maken tussen (soort-)gelijke
buitenlandse en binnenlandse producten.
3. Algemeen verbod op kwantitatieve beperkingen (Artikel XI).
Bescherming dient via tarieven te gebeuren en niet via kwantitatieve
beperkingen (zoals quota’s, invoer- en uitvoerbeperkingen). Artikel
XX van het GATT-verdrag van 1994 biedt echter een aantal algemene
uitzonderingsgronden om, onder voorwaarden, handelsbeperkende
maatregelen op te baseren.
Uitzonderingsgronden in artikel XX zijn de openbare zeden, bescherming
van het leven en de gezondheid van mens, dier en plant, de bescherming
van intellectuele eigendomsrechten, de arbeid door gevangenen en de
bescherming van uitputbare natuurlijke hulpbronnen. De maatregelen
dienen dan wel noodzakelijk en proportioneel te zijn ten opzichte van het
beoogde doel. Een tweede voorwaarde voor een succesvol beroep op de
uitzonderingen is dat deze niet mogen leiden tot een arbitraire en niet te
rechtvaardigen discriminatie tussen landen die in dezelfde omstandigheden verkeren. Tenslotte mag de handelsmaatregel in geen geval een
vorm van verkapt protectionisme zijn.
Uit de WTO-praktijk komt naar voren dat handelsbeperkende maatregelen
op basis van zogenaamde «non trade concerns» (NTC’s) alleen gerechtvaardigd kunnen worden wanneer ze voldoen aan de geldende rechtvaardigingsgronden. Als zich in de rechtvaardiging van een handelsmaatregel
problemen voordoen, zit dit vaak in de vormgeving of uitwerking van de
maatregel, waardoor bijvoorbeeld sprake is van verkapt protectionisme.
Er is sprake van een zekere evolutie in WTO-jurisprudentie, die een
ruimere interpretatie geeft aan de bestaande WTO-regelgeving (specifiek
de uitzonderingen in Artikel XX GATT), waarbij erkend wordt dat handel
niet de enige beleidsoverweging is voor lidstaten en gerespecteerd wordt
dat lidstaten een balans zoeken met hun duurzaamheidsbeleid. Het
WTO-kader biedt ruimte voor het vormgeven van beleid gericht op de
aanpak van NTC’s. Hoe groot die ruimte precies is, hangt af van het
specifieke geval en is niet altijd op voorhand duidelijk.
Het onderscheid tussen productcriteria enerzijds en productie- en
procescriteria anderzijds speelt in de aanpak van NTC’s een belangrijke
rol. De WTO-regels bieden ruimte om NTC’s die verband houden met
productcriteria via technische handelsbarrières (Technical Barriers to
Trades, TBT), via sanitaire en fytosanitaire maatregelen (Sanitary and
Phytosanitary Measures, SPS) of met een beroep op de algemene
uitzonderingsgronden van GATT Artikel XX te adresseren. De aanpak van
procesgerelateerde NTC’s (waar sprake van is bij eisen gesteld aan het
transport van dieren) is inherent ingewikkelder, omdat proceseigenschappen veelal niet terug te vinden zijn in de fysieke eigenschappen van
een product (in dit geval paardenvlees). Het zijn (soort-) gelijke producten.
Het WTO akkoord inzake technische handelsbelemmeringen (WTO/TBT)
ziet op technische voorschriften waarin productcriteria zijn vastgesteld.
Het geldt niet voor procesgerelateerde NTCs. Eisen met betrekking tot het
transport van dieren vallen onder de procesgerelateerde NTCs en
daarmee dus buiten de reikwijdte van het WTO/TBT-akkoord.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 28 286, nr. 814

2

Van de zijde van de Tweede Kamer is in het algemeen overleg over de
Landbouw-en Visserijraad van 26 januari 2015 (Kamerstuk 21 501-32, nr.
832) de suggestie aangereikt dat in artikel 2.2. WTO/TBT een mogelijke
rechtvaardiging voor een verbod op de invoer van paardenvlees kan
worden gevonden. Daarbij is de vergelijking gemaakt met het Europese
verbod op de handel in zeehondenproducten.
Bij beide maatregelen zijn zorgen over het dierenwelzijn in het geding en
is sprake van een procesgerelateerde NTC. Bij beide is de WTO/TBT niet in
beeld.
Want, zoals ik in mijn brief van 2 oktober 2014 (Kamerstuk 25 074, nr. 188)
reeds heb aangegeven heeft het WTO geschillenbeslechtingsorgaan het
beroep op de EU publieke moraal over het welzijn van zeehonden als
rechtvaardigingsgrond gehonoreerd. Het WTO geschillenbeslechtingsorgaan heeft ook geoordeeld dat het EU handelsverbod geen technisch
voorschrift in de zin van de WTO/TBT is.
In geval, vanwege dierenwelzijnsaspecten tijdens het transport van dieren
naar het slachthuis in derde landen, handelsbeperkende maatregelen
zouden worden overwogen is er sprake van een maatschappelijke
voorkeur en geen sprake van publieke moraal in de zin van de WTO. Het
WTO geschillenbeslechtingsorgaan heeft in de zeehondenzaak aangegeven dat een bepaalde maatschappelijke voorkeur onvoldoende is om
een beroep op de publieke moraal te rechtvaardigen.
In het geval van het transport van paarden in landen op het Amerikaanse
continent is het relevant dat er standaarden voor het transport bestaan
van de Wereldorganisatie voor Diergezondheid, de OIE. De transportstandaarden van de OIE zijn algemener en minder vergaand dan de EU-eisen.
Ze bieden echter wel een goed basisniveau om misstanden te voorkomen.
De in het debat van 20 januari 2015 genoemde landen (Mexico, Canada,
de VS, Argentinië en Uruguay) zijn lid van de OIE en worden geacht de
betreffende standaarden in hun land te implementeren en ten uitvoer te
laten brengen. Wanneer de EU-lidstaten – die zelf in het verleden, net als
bovengenoemde landen, hebben ingestemd met deze OIE-standaarden –
van mening zijn dat betreffende OIE-standaarden onvoldoende zijn om de
nagestreefde gerechtvaardigde doelen te bereiken, dan zullen ze dit
moeten opbrengen bij de OIE om te verzoeken de standaard aan te
passen. Als de EU Lidstaten van mening zijn dat andere landen de
standaard onvoldoende hebben geïmplementeerd of naleven, ontstaat
een andere situatie. De OIE heeft geen handhavende rol ten aanzien van
de standaarden. Dat moeten de OIE-leden zelf doen. Handhaving op
welzijnsbepalingen bij transport naar een slachthuis in derde landen is
overigens praktisch zeer moeilijk uitvoerbaar, aangezien het gaat om
handelingen in het voortraject in het derde land, dat wil zeggen voordat
het exportproduct (het paardenvlees of het product waarin paardenvlees
is verwerkt) is ontstaan. Belangrijk uitgangspunt binnen de WTO is dat
altijd eerst met overleg en onderhandelingen met de betreffende landen
getracht wordt tot een oplossing te komen. De eerste stap op basis van
bovenstaande is daarom om vanuit de EU met de betreffende landen van
het continent in overleg te gaan om te bezien of tot een acceptabele
oplossing gekomen kan worden. Nederland zal de Europese Commissie
verzoeken om landen aan te spreken op het naleven van de
OIE-standaarden.
Uw Kamer heeft tevens gevraagd naar de gevolgen van het vrijhandelsverdrag met Canada (CETA) voor de beleidsvrijheid van Nederland op het
gebied van dierenwelzijn. Uit de tekst kan geconcludeerd worden dat de
beleidsvrijheid van de partijen, waaronder Nederland, onder CETA

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 28 286, nr. 814

3

behouden blijft. Dit is expliciet vastgelegd in de preambule van het
akkoord. Er zijn wel afspraken gemaakt over samenwerking op het gebied
van dierenwelzijn in CETA, gericht op het uitwisselen van kennis en
expertise ter bevordering van dierenwelzijn die niet van invloed zijn op de
beleidsvrijheid van beide partijen. Hiermee verandert er de facto niets aan
de bestaande Europese en Nederlandse beleidsvrijheid op het gebied van
dierenwelzijn. CETA doet daarnaast niets af aan de Nederlandse inzet ter
bevordering van dierenwelzijn in internationaal verband.
De Minister voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking,
E.M.J. Ploumen

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 28 286, nr. 814

4