Ontwerp
Nationaal Programma
Landelijk Gebied
15 december 2023

Inhoud
1

2

Inleiding 

1.1
1.2
1.3

4

5

6

6

10
12
14

Doelen

15

2.4

52

2.1
2.2
2.3
2.5

3

Juridisch kader NPLG 
Samenhang met andere rijksprogramma’s
Leeswijzer 

Natuur
Water en bodem
Broeikasgassen landbouw en landgebruik 
Groenblauwe-dooradering 
Samenhang in doelen

Structurerende Keuzes 

3.1
3.2
3.3

Omgevingskwaliteit als verbindend principe
Uitwerking structurerende keuzes
Meekoppelende structurerende keuzes: Meewegen dier- en volksgezondheid in
gebiedsprogramma’s 
3.4 Omgaan met schaarse ruimte
3.5 Wetgevingsagenda 
3.6 Adviezen uit het maatschappelijk middenveld

23
38
45

54

58
61
64

75
77
79
80

Programmatisch, cyclisch en adaptief werken

83

Gezamenlijk de doelen realiseren

94

4.1
4.2
4.3
4.4
4.5

5.1
5.2

Sturingsfilosofie 
NPLG-cyclus 
Inzicht in de voortgang van de uitvoering van het NPLG en de PPLG’s 
Lerende aanpak
Bijsturing als de voortgang niet voldoende blijkt te zijn 

Generiek en gebiedsgericht 
Instrumentenkoffer 

Participatie en PlanMER

6.1 Participatie 
6.2 Bevindingen planMER

84
85
87
91
92

95
100

106

107
109

Bijlagen111
Bijlage 1 – Overzicht voor NPLG en andere rijksprogramma’s
Bijlage 2 – Regionale verdeling van areaaluitbreiding natuurtypen per provincie

2

112
118

Ontwerp Nationaal Programma Landelijk Gebied

Samenvatting
Dit Ontwerp Nationaal Programma Landelijk Gebied (NPLG) is de volgende
stap naar een duurzame toekomst voor het landelijk gebied. Het beschrijft
de aanpak en uitgangspunten om te komen tot een landelijk gebied waar
de kwaliteit van het water op orde is, waar planten en dieren kunnen
voortbestaan en dat een bijdrage levert aan de strijd tegen en het
anticiperen op klimaatverandering. Zo’n landelijk gebied biedt ook ruimte
voor agrarische ondernemers met duurzame verdienmodellen. Wel zijn
ruimtelijke keuzes nodig: niet alles kan overal.

De beschreven transitie van het landelijk gebied is noodzakelijk. Tegelijk heeft het ook
grote impact op de mensen die er wonen, werken en recreëren. Daarom is het NPLG
gebaseerd op een zorgvuldige aanpak waar in gezamenlijkheid en op een lerende manier
naar de toekomst toe wordt gewerkt.
De NPLG-aanpak is daarbij samenhangend, gebiedsgericht en toekomstbestendig:
• Samenhangend: Het NPLG kijkt in samenhang naar water, natuur en klimaat. Ook
omdat hierdoor in één keer de noodzakelijke stappen kunnen worden genomen. Zodat
ondernemers niet eerst voor stikstof aan de slag hoeven en vervolgens bijvoorbeeld nog
een keer voor klimaat.
• Gebiedsgericht: De provincies stellen gebiedsprogramma’s op waarin zij de
beleidsuitgangspunten van het NPLG voor water, natuur en klimaat regionaal
concretiseren en verbinden met eigen doelen. Daarbij zullen thema’s als leefbaarheid,
omgevingskwaliteit en sociaal-economisch perspectief voor gebieden belangrijke
bouwstenen vormen. In onderliggende gebiedsprocessen beoordelen zij – samen met
brede betrokkenheid uit de regio - wat passende keuzes zijn. Provincies kunnen met
een (gedeeltelijk) goedgekeurd programma aanspraak maken op de middelen uit onder
meer het Transitiefonds landelijk gebied.
• Toekomstbestendig: Het NPLG richt zich op de middellange termijn, maar houdt
rekening met uitdagingen op de lange termijn (2050). Het verheldert de uitdagingen en
laat zien wat de uitdagingen voor de te maken keuzes van vandaag betekenen. Zo kan
bijvoorbeeld worden voorkomen dat een keuze die vandaag wordt gemaakt, negatief
uitwerkt op keuzes voor 2050.

3

—

Samenvatting

Ontwerp Nationaal Programma Landelijk Gebied

Concrete doelen
Een belangrijk onderdeel van een duurzame toekomst van het landelijk gebied is het weer
in balans brengen van het landgebruik met de grenzen van de natuurlijke systemen.
De ambitie hierop concretiseert het NPLG in doelen (zie H2). De NPLG-doelen geven aan wat
er bereikt moet worden in het landelijk gebied. Deze doelen zijn vaak gebaseerd op (inter)
nationale verplichtingen en richten zich op de thema’s natuur, water en klimaat.
In dit Ontwerp-NPLG zijn alle doelen voorzien van een uitleg, omdat duidelijkheid
over wat de doelen inhouden essentieel is. Daarnaast zijn de doelen verdeeld over de
provincies, zodat voor iedereen helder is welke opgaven waar liggen. Realisatie van de
doelen wordt beschouwd als onontkoombaar, zonder wordt de balans tussen landgebruik
en de natuurlijke systemen niet hersteld. Zo moet de uitstoot van bijvoorbeeld stikstof,
broeikasgassen en de uitspoeling van schadelijke stoffen naar het water en de bodem
worden beperkt. En is er meer ruimte nodig voor bomen, bossen en natuur.
Richting met structurerende keuzes
Doelen alleen geven onvoldoende handvatten voor de transitie van het landelijk gebied.
Daarom werkt het NPLG met een set structurerende keuzes (zie H3). Deze (ruimtelijke)
keuzes geven aan hoe er toegewerkt wordt naar doelbereik. De structurerende
keuzes geven daarmee inhoudelijke en ruimtelijke richting mee aan de provinciale
gebiedsprogramma’s. De keuzes gaan over de thema’s natuur, water en bodem en
landbouw. Zo is er een structurerende keuze die vraagt rond Natura 2000-gebieden
overgangsgebieden aan te wijzen. En een structurerende keuze over zorgvuldig omgaan
met landbouwgrond. Ook bij de structurerende keuzes wordt rekening gehouden met de
lange termijn. Door de Nationale Omgevingsvisie en de voorbereidingen op de Nieuwe
Nota Ruimte als uitgangspunt te nemen en ervoor te zorgen dat de gepresenteerde
keuzes binnen dit bredere ruimtelijke kader passen. De hoofdstukken over doelen en
structurerende keuzes vormen de inhoudelijke beleidskern van het NPLG.
Gedegen sturing
De omvangrijke transitie van het landelijk gebied noodzaakt tot een sterke sturingsfilosofie
(zie H4). Dit is het fundament om voorspelbaar en met draaglvak en draagkracht te blijven
werken. Het NPLG werkt programmatisch, cyclisch en adaptief. De overheden gaan met
een 4-jarige cyclus werken aan de transitie van het landelijk gebied. Het NPLG wordt iedere
vier jaar geactualiseerd. Dit geldt ook voor de gebiedsprogramma’s, maar wel een jaar
na het NPLG. Op verschillende manieren wordt ervoor gezorgd dat de cyclus goed kan
worden doorlopen. Denk bijvoorbeeld aan een monitorings- en evaluatie systematiek, een
beschrijving van het toetsingsproces en een toelichting op de lerende aanpak. Ook wordt
ingegaan op bijsturingsmogelijkheden wanneer de resultaten van de aanpak achterblijven.
Goede samenwerking aan opgaven
Het NPLG vraagt een gezamenlijke inspanning van Rijk en medeoverheden. Generieke
(rijks)maatregelen en gebiedsspecifieke maatregelen moeten in combinatie zorgen voor
de realisatie van de transitie van het landelijk gebied. Dit vraagt een goede samenwerking
en afspraken tussen Rijk en provincies. De nieuwe Regieorganisatie Transitie Landelijk
Gebied heeft hierin een rol. Hoofdstuk 5 biedt hiervoor goede handvatten. Ook wordt
hier de Instrumentenkoffer NPLG gepresenteerd. Deze beschrijft welke instrumenten
decentrale overheden kunnen benutten om hun gebiedsprogramma’s te realiseren. Deze
instrumentenkoffer wordt tijdens de transitie steeds verder verrijkt. De transitie van
het landelijk gebied staat niet stil en de ontwikkeling van extra instrumenten ook niet.
De ontwikkeling van nieuwe nationale instrumenten doet de Rijksoverheid samen met
verschillende betrokken partijen. Met deze twee onderdelen biedt dit hoofdstuk concrete
handvatten voor de gebiedsprocessen om tot geslaagde uitvoering te komen.

4

—

Samenvatting

Ontwerp Nationaal Programma Landelijk Gebied

Participatie belangrijk onderdeel
De overheid neemt regie op de aanpak, maar iedereen is nodig om de opgaven te behalen.
Maatschappelijke partijen, ondernemers en andere betrokken worden daarom door
provincies betrokken bij de gebiedsprocessen. Daarnaast hebben ook veel partijen hebben
meegedacht over het voorliggende programma en dit heeft de inhoud beter en scherper
gemaakt. Er is een bondige samenvatting van de gevoerde participatie opgenomen
(zie H6). Ook de planMER heeft een relevante rol gehad in het scherper krijgen van het
NPLG. Met het planMER zijn de effecten van het Ontwerp-NPLG onderzocht, wat tot enkele
wijzigingen in het programma heeft geleid.
Belangrijke stap naar duurzame toekomst landelijk gebied
De afgelopen jaren zijn al vele stappen gezet. De provincies zijn bijvoorbeeld voortvarend
aan de slag gegaan met de gebiedsprogramma’s en hebben de eerste versies hiervan in de
zomer van 2023 opgeleverd. Het Ontwerp-NPLG zet de volgende grote stap in het werken
naar een duurzame toekomst voor het landelijk gebied. Het zorgt voor duidelijkheid over
wat er moet gebeuren en hoe we daar naartoe werken. Het legt een stevig fundament
onder de aanpak voor de komende jaren en verheldert wat er nu klaarligt aan instrumenten
om toe te passen in de gebiedsprocessen. Met de aantekening dat provincies inmiddels
al voortvarend zijn gestart met de gebiedsprogramma’s. De toekomst van het landelijk
gebied vraagt daadkracht.
Het Ontwerp-NPLG ligt nu ter inzage, en iedereen kan van 16 januari 2024 tot en met
26 februari 2024 hierop een zienswijze indienen. Na afloop van deze termijn wordt een
Nota van Antwoord opgesteld waarin gemotiveerd wordt aangegeven of en zo ja op welke
wijze de zienswijzen worden verwerkt in het programma.

5

—

Samenvatting

Ontwerp Nationaal Programma Landelijk Gebied

1 Inleiding

6

—

Inleiding

Ontwerp Nationaal Programma Landelijk Gebied

We willen een leefbaar, gezond en vitaal landelijk gebied. Herkenbaar
en met een uitstekende kwaliteit. Een landelijk gebied waar de
kwaliteit en kwantiteit van het water goed is, waar planten en dieren
kunnen voortbestaan. En dat een bijdrage levert in de strijd tegen
klimaatverandering. Een landelijk gebied waar de lucht en de bodem
gezond zijn, waar het prettig wonen, werken en verblijven is én waar
boeren duurzaam kunnen blijven ondernemen. Helaas zijn we hier nu
nog ver van verwijderd. Het NPLG levert een belangrijke bijdrage aan het
realiseren van deze ambities.
Herstellen van balans
We staan voor veel uitdagingen, nationaal en gebiedsspecifiek. Klimaatverandering
brengt wateroverlast mee, droogte, verzilting van drinkwater, afnemende biodiversiteit,
gezondheidsrisico’s én meer onzekerheid over de oogsten van tuinbouw en akkerbouw.
Ook is er druk op de natuur door te veel stikstof en factoren zoals droogte, toename van
recreatie, verzuring van de bodem – met een negatief effect op de biodiversiteit en de
landbouw – én ondermaatse waterkwaliteit. Negatieve effecten dus, terwijl we voor onze
gezondheid en voedselvoorziening juist afhankelijk zijn van natuur, water en landbouw.
De balans is zoekgeraakt.
Gelukkig kunnen we de balans herstellen. De verschillende opgaven om te komen tot een
leefbaar, gezond en vitaal landelijk gebied hangen namelijk met elkaar samen. Want waar
je het water gezonder maakt, kan de natuur herstellen. Waar de natuur herstelt, komt
gezondere lucht. En waar we investeren in klimaatadaptatie, ontstaan groene gebieden
waar mensen graag naartoe gaan. Om de balans te herstellen en een toekomst voor het
landelijk gebied te creëren, brengt de overheid de belangen van boeren, burgers, natuur,
water en klimaat samen in het Nationaal Programma Landelijk Gebied (NPLG). Het NPLG
moet de gezamenlijke omslag naar een duurzame toekomst van het landelijk gebied in
gang zetten.
De natuur is de basis van het leven in Nederland. Daarom moeten we goed omgaan met
de bodem en het water en zorgen dat deze tegen een stootje kunnen. Hoe gezonder de
bodem en het water, hoe beter de natuur ook voor zichzelf kan zorgen. Een diverse en
sterke natuur helpt ons met de gevolgen van extreem weer door klimaatverandering op te
vangen en biedt ons de kans om gezond voedsel te produceren. Ook wie niet in de buurt
van natuur woont of werkt, plukt hier dus de vruchten van.
Het NPLG, een samenhangende, gebiedsgerichte en toekomstbestendige aanpak
Met het NPLG gaat Nederland voor een duurzame toekomst van het landelijk gebied.
In 2050 kent Nederland een robuuste ruimtelijke structuur voor landbouw en natuur,
passend bij de kwaliteiten van gebieden en bij de kenmerken van water en bodem. Om dit
te bereiken zijn vier hoofdopgaven gedefinieerd. Die liggen in het verlengde van de
prioriteiten uit de Nationale Omgevingsvisie en dragen zo bij aan een duurzame toekomst
voor het landelijk gebied.
1. Toekomstbestendig ontwikkelen van het landelijk gebied. Mede met het oog op het
voldoen aan internationale verplichtingen op het gebied van natuur, water en klimaat
zorgen we dat de draagkracht van het water- en bodemsysteem leidend wordt voor het
landelijk gebied.
2. Zorgen dat er keuzes worden gemaakt over bovenregionale verdelings- en
kwaliteitsvragen in het landelijk gebied, met oog op de lange termijn. Hiervoor vindt
nadere invulling en duiding plaats van de drie NOVI-afwegingsprincipes: (1) combinaties
van functies gaan voor enkelvoudige functies, (2) kenmerken en identiteit van een
gebied staan centraal, (3) afwentelen wordt voorkomen.

7

—

Inleiding

Ontwerp Nationaal Programma Landelijk Gebied

3. Het beschermen en bevorderen van een vitaal landelijk gebied, waar je prettig,
gezond en veilig kunt wonen, werken, ondernemen en recreëren. Met een levend
en aantrekkelijk landschap, waarin ruimte is voor vitale landbouw, veerkrachtige
natuur en overige functies. Sociaal-economische doelen zijn goed geborgd in de
gebiedsprogramma’s.
4. Een lerende aanpak van interbestuurlijke samenwerking met samenhangende rijksinzet
voor het landelijk gebied en gebiedsgericht werken voor het realiseren van deze
genoemde opgaven.
De bijdrage van het NPLG aan deze hoofdopgaven wordt geleverd via het opzetten van
een samenhangende, gebiedsgerichte en toekomstbestendige aanpak. Op de korte
termijn vraagt deze aanpak aanpassingen in het landgebruik. Voor de langere termijn
levert de aanpak zekerheid en een toekomstbestendig landelijk gebied op. Dit is een
gezamenlijke opgave, waar iedereen in Nederland een bijdrage aan levert. Soms door zelf
actief aanpassingen te doen en soms door de gevraagde veranderingen te accepteren en
te omarmen. Voor aanpassingen in het landgebruik bijvoorbeeld, moeten ondernemers
duidelijkheid krijgen over onder welke randvoorwaarden zij verder kunnen ondernemen.
Zo kunnen zij hun bedrijfsvoering tijdig aanpassen, en een bedrijfsmodel kiezen dat
past bij de ondernemer en de plek waar het bedrijf staat. Binnen de landbouw kan het
bijvoorbeeld gaan om het telen van andere gewassen, biologisch boeren, natuurbeheer
of precisielandbouw, óf een combinatie daarvan. Dit NPLG zet de benodigde transitie
in gang voor het landelijk gebied en start een samenhangende, gebiedsgerichte en
toekomstbestendige aanpak:
• Samenhangend, omdat we samen op een slimme manier maatregelen kunnen nemen
die aan meerdere doelen bijdragen. Zo leidt een hoger grondwaterpeil in veengebieden
tot meer veiligheid tegen veenbranden, tegen het verzakken van huizen en tegen
bodemdaling, en tot betere waterkwaliteit en het tegengaan van de uitstoot van
broeikasgassen.
• Gebiedsgericht, omdat er grote verschillen zijn tussen gebieden, en oplossingen
dus om maatwerk per gebied vragen. Die verschillen zitten bijvoorbeeld in de
bodemgesteldheid, de beschikbaarheid en de kwaliteit van water of de nabijheid van
Natura 2000-gebieden. Er spelen andere zaken op de Veluwe dan in de kustgebieden.
Het NPLG biedt ruimte om lokaal tot geschikte aanpassingen en ruimtelijke kwaliteit
te komen. De lokale invulling gebeurt onder regie van provincies in hun eigen
gebiedsprogramma, ook wel de Provinciale Programma’s Landelijk Gebied (PPLG’s)
genaamd. De Handreiking gebiedsprogramma’s bevat een operationele invulling van
de doelen en structurerende keuzes uit het NPLG. In aanvulling op de gebiedsgerichte
aanpak worden er landelijke maatregelen genomen. De optelsom van generiek- en
gebiedsgericht beleid en maatregelen leidt tot NPLG-doelbereik.
• Toekomstbestendig, omdat de wens bestaat tot duidelijkheid voor de langere termijn.
Maatregelen die nu worden genomen moeten bijdragen aan de lange-termijn-toekomst
voor het landelijk gebied. Nieuwe, soms lokale, uitdagingen zijn onvermijdelijk en
veranderen de manier waarop wij het land gebruiken. Daarbij moeten bestaande
bedrijfsvoeringen veranderen, maar wel dezelfde richting op. Er moet duidelijkheid zijn
over of en hoe de boer hierbij een – ook financieel – duurzame bedrijfsvoering kan houden.
Scope van het NPLG
De scope van het NPLG kent zowel inhoudelijk, geografisch als in de tijdshorizon een
bepaalde reikwijdte. Inhoudelijk is de scope begrensd. Het NPLG leidt tot een aanpak
die onontkoombaar zorgt voor behalen van doelen op het gebied van natuur (waaronder
stikstof), water en klimaat. Voor wat betreft het reduceren van emissies naar lucht, water en
bodem ligt het accent op agrarische bronnen en landgebruik (nutriënten, broeikasemissies
en gewasbeschermingsmiddelen). Ook andere sectoren zijn aan zet: de industrie, mobiliteit,
energie en de gebouwde omgeving moeten allen een evenredige bijdrage leveren aan
8

—

Inleiding

Ontwerp Nationaal Programma Landelijk Gebied

de opgaven. Maar zij doen dit buiten de scope van het NPLG. Daarnaast behoort ook
natuurherstel in brede zin en zoetwaterbeschikbaarheid tot de inhoudelijke kern van het
NPLG. De uitwerking van deze opgaven per provincie kan niet los worden gezien van brede
welvaart, leefbaarheid, omgevingskwaliteit en van andere ruimtevragende functies.
Ook ligt er een relatie met een aantal gezondheidsrisico’s vanuit veehouderijen. Het NPLG
geeft invulling aan deze thema’s, via onder meer adviezen aan de gebiedsprogramma’s en
andere vormen van ondersteuning; in een aantal gevallen ook door de eis om effecten in
beeld te brengen en of het aspect mee te wegen in de te maken keuzes.
De geografische scope gaat over voor welk deel van Nederland het NPLG geldt.
Het NPLG omvat het gehele landelijk gebied in Nederland (Caribisch Nederland
uitgesloten), gedefinieerd als de contramal van het stedelijk gebied. Het begrip stedelijk
gebied is vastgelegd in het Besluit kwaliteit leefomgeving 1. Eveneens uitgesloten van
deze geografische scope zijn de grote wateren; de Noordzee, Waddenzee, IJsselmeer/
Markermeer, Grote Rivieren en Zuidwestelijke Delta.
De tijdshorizon van het NPLG is onbepaald. Met het NPLG wordt een aanpak neergezet
om langjarig aan de genoemde opgaven te werken. Het NPLG doet dat door duidelijk te
maken wat op de middellange termijn (circa 2030) bereikt moet worden en waar op de
lange termijn (2050) naartoe wordt gewerkt. Voor de middellange termijn is dit al concreet
uitgewerkt in doelen (hoofdstuk 2) en structurerende keuzes (hoofdstuk 3), voor de lange
termijn wordt aangesloten op bestaande (internationale) verplichtingen en beleid en moet
er op termijn nader geconcretiseerd worden. Belangrijke bouwstenen zijn in elk geval de
reductieopgave van broeikasgasemissies na 2030, en te zetten stappen richting de gunstige
staat van instandhouding van de natuur na 2030. Ook inzichten die de komende jaren
worden ontwikkeld over ons veranderende klimaat vormen zo’n bouwsteen.
Denk bijvoorbeeld aan het thema zoetwaterbeschikbaarheid, de daarmee samenhangende
keuzes rond het hoofdwatersysteem (Deltabeslissing 2026) en de consequenties daarvan
voor de opgaven voor het landelijk gebied rond bijvoorbeeld verdroging en verzilting.
In hoofdstuk 4 is meer in detail beschreven hoe de komende jaren wordt gewerkt aan de
transitie van het landelijk gebied.

1

9

—

Inleiding

Stedelijk gebied: op grond van een omgevingsplan of een omgevingsvergunning voor een buitenplanse
omgevingsplanactiviteit toegelaten stedenbouwkundig samenstel van bebouwing voor wonen,
dienstverlening, bedrijvigheid, detailhandel en horeca en de daarbij behorende openbare of sociaal-culturele
voorzieningen en infrastructuur, met uitzondering van stedelijk groen aan de rand van die bebouwing en
lintbebouwing langs wegen, waterwegen of waterkeringen (Besluit kwaliteit leefomgeving, bijlage 1,
Begripsbepalingen).

Ontwerp Nationaal Programma Landelijk Gebied

Wat voorafging
De Nationale Omgevingsvisie kondigde al aan dat er een NPLG komt om aan de transitie in het landelijk gebied
te werken. Het coalitieakkoord van het Kabinet- Rutte IV heeft vastgelegd dat de opgaven in het landelijk
gebied in samenhang met elkaar worden opgepakt in het NPLG. Hierna is voortvarend gestart met de opzet
van het programma en de gebiedsgerichte aanpak. Op 10 juni 2022 is de Startnotitie NPLG2 gepubliceerd,
met daarin op hoofdlijnen wat het programma moet bereiken, aan welke indicatieve doelen en structurerende
keuzes wordt gewerkt en hoe de gebiedsgerichte aanpak in gang wordt gebracht. Op 25 november van datzelfde
jaar is het Ontwikkeldocument NPLG3 , samen met de Handreiking gebiedsprogramma’s4 gepubliceerd. In het
ontwikkeldocument zijn de indicatieve doelen en structurerende keuzes verder uiteengezet. De handreiking
beschrijft hoe deze doelen en keuzes – in samenhang en gebiedsgericht – uitgewerkt kunnen worden in een
gebiedsprogramma en wat hierbij de minimale vereisten zijn vanuit het Rijk.
De toegenomen helderheid over de opgaven geeft ook meer duidelijkheid over de omvang en consequenties
hiervan. De onzekerheid over wat moet worden gedaan om te voldoen aan deze opgaven – op gebieds- én
bedrijfsniveau – gaf en geeft logischerwijs onrust op de plekken waar het moet gebeuren. Met name bij alle
mensen die wonen, werken en ondernemen in het landelijk gebied en waarvan een bijdrage aan de oplossingen
wordt gevraagd. Met het vaststellen van het NPLG wordt verder invulling gegeven aan de gebiedsgerichte
aanpak, sámen met iedereen die dat aangaat.
Burgers en ondernemers in het landelijk gebied hebben behoefte aan duidelijkheid en perspectief over wat
de opgaven voor hen betekenen. Daarom heeft het kabinet zich de afgelopen periode ingespannen om
afspraken te maken en helderheid te geven over hoe de transitie van de landbouw vorm krijgt. In gesprekken
over het landbouwakkoord en later bij het werken aan een kabinetsplan voor de landbouw zijn hier concrete
concept-afspraken over geformuleerd. Afspraken die duidelijkheid geven aan de agrarische sector, en de
NPLG-doelen een flinke stap dichterbij brengen. Tot teleurstelling van het kabinet is het landbouwakkoord niet
gesloten. Hierdoor is een belangrijke stip aan de horizon niet gezet. Afspraken in het concept-akkoord kunnen als
input gebruikt worden bij formatie-onderhandelingen. Voor de succesvolle uitvoering van het NPLG is passend
instrumentarium en financiering nodig. Wat betreft de financiering kan dat zowel om eenmalige uitgaven gaan
(bijvoorbeeld een regeling voor bedrijfsverplaatsingen) als om langjarige beheervergoedingen (bijvoorbeeld voor
agrarisch natuur en landschapsbeheer). Deze middelen/instrumenten ondersteunen de transitie en bieden
perspectief aan ondernemers in de gebieden. Besluitvorming over wat een passend instrumentarium is, ligt bij
een volgend kabinet.

1.1

Juridisch kader NPLG
In het Nationaal Programma Landelijk Gebied wordt rijksbeleid voor de transitie
van het landelijk gebied vastgelegd. Dat beleid bestaat uit een concretisering en
regionalisering van doelen, uit een gebiedsgerichte aanpak voor het bereiken van deze
doelen en uit structurerende keuzes die helpen deze doelen te realiseren. Het NPLG
is een beleidsprogramma onder de Nationale Omgevingsvisie met het Ministerie van
Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, het Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat
en het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties als opdrachtgevers.
Het NPLG is een programma als bedoeld in artikel 3.4 en 3.5 van de Omgevingswet,
een onverplicht programma dat alleen het Rijk bindt op het rijksbeleid dat daarin is
vastgelegd. Provincies zijn als gebiedsregisseur binnen het Nationaal Programma Landelijk
Gebied eindverantwoordelijk voor het opstellen van gebiedsprogramma’s (Provinciaal
Programma Landelijk Gebied (PPLG)). Dat zijn ook onverplichte programma’s als bedoeld
in artikel 3.4 van de Omgevingswet. Daarin wordt het provinciaal beleid voor het landelijk
gebied vastgelegd. De provinciale programma’s binden alleen de provincies en andere
overheidslagen die deze vaststellen.

10

—

Inleiding

2

Zie: Startnotitie Nationaal Programma Landelijk Gebied | Beleidsnota | Rijksoverheid.nl

3

Zie: Ontwikkeldocument Nationaal Programma Landelijk Gebied | Publicatie | Rijksoverheid.nl

4

Zie: Handreiking voor de gebiedsprogramma’s Nationaal Programma Landelijk Gebied | Publicatie |
Rijksoverheid.nl

Ontwerp Nationaal Programma Landelijk Gebied

De doorwerking naar provincies en andere overheden verloopt langs een aantal lijnen:
• In de eerste plaats is er de doorwerking via de middelen van het Transitiefonds.
Gebiedsprogramma’s worden beoordeeld op het behalen van doelen en
structurerende keuzes uit het NPLG en de daaruit vertaalde vereisten in de Handreiking
gebiedsprogramma’s. Om in aanmerking te komen voor rijksbijdragen uit het
Transitiefonds is een (gedeeltelijk) positieve beoordeling van de gebiedsprogramma’s
door het Rijk noodzakelijk. Met het vaststellen van een gebiedsprogramma committeren
de provincies zichzelf aan het behalen van de doelen en structurerende keuzes.
• Provincies hebben onder de Omgevingswet de plicht om gegevens te verzamelen
voor de gebiedsgerichte uitwerking van de landelijke omgevingswaarden voor
stikstofreductie en het Programma stikstofreductie en natuurverbetering (PSN). Op
verzoek van de Minister voor Natuur en Stikstof worden deze gegevens verstrekt. Deze
plicht maakt onderdeel uit van het gebiedsprogramma. Het PSN bestaat op dit moment
zelfstandig naast het NPLG. In de komende tijd wordt gewerkt aan synergie tussen de
twee programma’s.
• Hiernaast geldt voor een aantal doelen dat al wettelijk is vastgelegd dat
medeoverheden (mede)verantwoordelijk zijn voor het behalen van een aantal doelen of
dat dit direct uit hun wettelijke taak kan worden afgeleid. Voor een aantal andere doelen
geldt dat provincies zich bestuurlijk hieraan hebben gecommitteerd (zie hoofdstuk 2).
• Voor een aantal structurerende keuzes wordt daarnaast onderzocht of juridische
verankering van de keuze wenselijk is, met oog op het onontkoombaar realiseren van de
doelen (zie paragraaf 3.5).
Programma stikstofreductie en natuurverbetering en het NPLG
Het PSN geeft invulling aan de wettelijke verplichting uit de Omgevingswet om een
programma vast te stellen voor het verbeteren van de natuur en het omlaag brengen van
de stikstofneerslag. Dit programma richt zich op het bereiken van de benodigde condities
voor instandhoudingsdoelstellingen van de voor stikstof gevoelige habitattypen en
leefgebieden van soorten per Natura 2000-gebied. Zowel de bronmaatregelen
(die de stikstofuitstoot bij de bron aanpakken) als de natuurherstelmaatregelen zijn hierop
gericht. Het Uitvoeringsprogramma Natuur omvat de natuurherstelmaatregelen en is
onderdeel van het PSN. De resultaatsverplichtende omgevingswaarden voor de reductie
van stikstofdepositie zijn daaraan ondersteunend.
Het bestaand stikstofbeleid is neergelegd in het PSN. Met het NPLG is de stap gezet naar
een samenhangende, gebiedsgerichte aanpak voor uitdagingen in de landbouw en natuur
die zich niet alleen richt op stikstof, maar ook op de normen en opgaven ten aanzien
van water, bodem, klimaat en biodiversiteit. Zowel het PSN als het NPLG gaan uit van de
resultaatverplichtende omgevingswaarden voor reductie van stikstofdepositie die in de
Omgevingswet zijn opgenomen. Het PSN en het NPLG kennen daarmee een inhoudelijke
overlap, aangezien zij dezelfde omgevingswaarden nastreven. In de komende periode wordt
gezocht naar hoe er tot een optimale relatie tussen PSN en NPLG kan worden gekomen.

11

—

Inleiding

Ontwerp Nationaal Programma Landelijk Gebied

1.2

Samenhang met andere rijksprogramma’s
Deze paragraaf beschrijft de samenhang van het NPLG met andere rijksprogramma’s.
Dit helpt in het verkrijgen van inzicht in de verhoudingen tussen programma’s en biedt
inzicht in de context waarbinnen het NPLG wordt uitgevoerd.
In deze paragraaf worden vier sets van samenhangende programma’s en beleid behandeld:
• Het ruimtelijk kader: NOVI, NOVEX en een nieuwe Nota Ruimte.
• De directe buren: programma’s en beleid die in de provinciale gebiedsuitwerkingen
samenkomen.
• Mooier en beter: ondersteunende programma’s die kennis, ontwerpkracht en
ondersteuning bieden.
• De goede vrienden: programma’s met effecten in het landelijk gebied, die iets verder
van het NPLG af staan.
NPLG, NOVI, programma NOVEX en een nieuwe Nota Ruimte
Het NPLG is een uitvoeringsprogramma onder de Nationale omgevingsvisie (NOVI).
De inhoudelijke relatie tussen de NOVI en het NPLG is nader toegelicht in paragraaf 3.1.1.
Uitvoering van de NOVI richt zich, met het programma NOVEX, op de inpassing en ordening
van alle nationale opgaven in Nederland. Het is daarmee de koepel over en integrator van
alle nationale ruimtelijke opgaven en hun programma’s. Het NPLG levert een belangrijke
bijdrage aan één van de prioriteiten van de NOVI: het toekomstbestendig ontwikkelen van
het landelijk gebied. Het programma NOVEX geeft uitvoering aan het beleid van de NOVI.
Dat doet het programma NOVEX via twee sporen:
• Provincies maken voor hun hele grondgebied een ruimtelijk voorstel voor de inpassing/
ordening van nationale opgaven.
• Voor zestien zogenoemde NOVEX-gebieden maken Rijk en regio
ontwikkelperspectieven. Deze ontwikkelperspectieven maken weer deel uit van de
provinciale ruimtelijke voorstellen.
Op basis van de provinciale ruimtelijke voorstellen sluiten Rijk en provincies twaalf
ruimtelijke arrangementen af met bestuurlijk wederkerige afspraken. De provinciale
gebiedsprogramma’s (PPLG’s) vormen belangrijke bouwstenen voor de ruimtelijke
voorstellen van de provincies. De PPLG’s worden in de ruimtelijke voorstellen in relatie
bezien tot andere ruimtelijke opgaven en zullen ook op die wijze doorwerken in de
afspraken in de ruimtelijke arrangementen tussen Rijk en provincies.
Er is daarmee een grote wisselwerking tussen NOVEX en NPLG: beiden werken aan
(afspraken over) uitvoering van ruimtelijke opgaven. Beiden zullen ook met een cyclisch
proces de plannen en afspraken bijstellen. Waar NPLG zich daarbij vooral richt op
lokalisering, programmering en uitvoering van maatregelen voor natuur/stikstof, water en
klimaat, is NOVEX primair gericht op ruimtelijke keuzes en toekomstige ontwikkelingen.
De NOVI wordt geactualiseerd en krijgt een nieuwe naam: de ‘Nota Ruimte’. De afspraken
die voortvloeien uit het Programma NOVEX en de PPLG’s worden uiteindelijk betrokken bij
deze nieuwe Nota Ruimte.
NPLG, de Kamerbrief water en bodem sturend en de Rijksprogramma’s met raakvlakken
Het NPLG heeft belangrijke voeding gekregen vanuit de Kamerbrief water en bodem
sturend (november 2022)5. Dat is noodzakelijk: de toekomst van het landelijk gebied hangt
nauw samen met de manier waarop Nederland met bodem en water omgaat, wat de
kwaliteit van de bodem en het water is en hoe veel water er in droge en natte tijden is.
De structurerende keuzes uit deze kamerbrief zijn – voor zover binnen de scope van het
NPLG – onverkort van toepassing voor de gebiedsprogramma’s. In hoofdstuk 3 is deze
inhoudelijke relatie uitgebreid beschreven.
5

12

—

Inleiding

Zie: Kamerbrief ‘Water en bodem sturend’

Ontwerp Nationaal Programma Landelijk Gebied

Het NPLG is niet het enige langjarige programma dat invulling geeft aan de opgaven
voor het landelijk gebied uit de NOVI. Er zijn momenteel zeven andere langlopende
rijksprogramma’s die inhoudelijke raakvlakken hebben met het NPLG, waarbij
interbestuurlijke samenwerking met provincies en waterschappen een belangrijke rol
speelt en die ook werken met een meerjarige cyclus van programmeren en budgettering
(Programma natuur en agenda natuurinclusief, de Bossenstrategie, het Veenplan,
de Programmatische Aanpak Grote Wateren, het Programma Integraal Riviermanagement,
het Deltaplan Zoetwater en het Nationaal Strategisch Plan). Met het oog op samenhang en
uitvoeringskracht wordt in bijlage 1 hier een overzicht van gegeven, worden koppelvlakken
benoemd en wordt aangegeven welke afspraken er tussen deze rijksprogramma’s zijn
gemaakt met het oog op de uitvoering. De bijlage geeft ook een overzicht van de andere
sets programma’s zoals hierboven beschreven. Naast deze lopende rijksprogramma’s zijn
er ook rijksprogramma’s in ontwikkeling, zoals het Programma Bodem en Ondergrond,
dat naar verwachting in 2024 start en gericht is op het bevorderen van het duurzaam,
veilig en efficiënt gebruik van bodem, ondergrond en grondwater.

Voorbeeld van inhoudelijke en ruimtelijke samenhang tussen programma’s
Hoe verhoudt de Kaderrichtlijn Water (KRW) en de Programmatische Aanpak Grote Wateren (PAGW)
zich tot de waterkwaliteitsopgave vanuit het NPLG? De PAGW-opgave is gericht op het verbeteren van de
ecologische waterkwaliteit van de grote wateren. Hierbij worden systeemcondities gerealiseerd in de grote
wateren en waar nodig in de directe binnendijkse omgeving daarvan. Het betreft grootschalige herinrichtingen
voor meer ruimte voor natuurlijke processen, betere verbindingen, aanleg van ontbrekende leefgebieden
en transities in gebruik en beheer. De PAGW kan hiermee bijdragen aan het bereiken van de doelen voor
KRW en VHR/Natura2000, aanvullend op het KRW-Verbeterprogramma Rijkswateren, KRW-maatregelen
voor regionale wateren, Natura2000-beheerplannen, Programma Natuur, Integraal Riviermanagement,
Hoogwaterbeschermingsprogramma, etc. Ecologisch goed functionerende grote wateren ondersteunen het
ecologisch functioneren van regionale wateren en vice versa. Richting het NPLG houdt het PAGW op deze wijze
een relatie met bijvoorbeeld de natuur en water doelen.

Tussen deze rijksprogramma’s zijn, met het oog op doelbereik en uitvoerbaarheid van de
programma’s, de volgende afspraken gemaakt.
• De opgaven in het gebied staan centraal, de programma’s ondersteunen.
• Periodiek wisselen de programma’s informatie uit over lopende aanvragen,
kennisvragen en relevante inzichten, monitoring en gebiedsprocessen.
• De programma’s zetten in op transitie wanneer die nodig is en optimalisatie waar
dat kan.
• Waar de programma’s elkaar in een gebied tegenkomen wordt ingezet op
netwerksturing om de juiste verbindingen te leggen op alle niveaus en zo kansen op
synergie te benutten en afwenteling te voorkomen.
• Een focus op een samenhangende aanpak, betekent niet dat iedereen op elkaar gaat
wachten, of dat onvolledige informatie een reden is om noodzakelijke beslissingen door
te schuiven: waar nodig worden op deelonderwerpen keuzes gemaakt.
• De rijksprogramma’s zorgen dat voor medeoverheden inzichtelijk wordt welk type
maatregelen via welk programma/financieringsbron wel/niet te financieren zijn.
Daarnaast worden de opbrengsten en inzichten van deze programma’s, waar dat relevant
is, de komende jaren actief gedeeld met provincies en andere betrokkenen partijen.
Daarvoor wordt een platform ontwikkeld waar relevante kennis en informatie gedeeld
wordt tussen de verschillende programma’s. Daarnaast vervult Platform PLeK een rol in
het versterken van de regionale kennisstructuur. Platform PLeK is een initiatief van de
ministeries van EZK, BZK, IenW, LNV, het IPO, de VNG, UvW, Rijkswaterstaat, Stowa en een
aantal regionale planbureaus. Juist in het ruimtelijk domein met zoveel programma’s naast
elkaar actief is het belangrijk dat de kennisstructuur bestaat.
13

—

Inleiding

Ontwerp Nationaal Programma Landelijk Gebied

1.3

Leeswijzer
Het NPLG legt de basis voor de samenhangende, gebiedsgerichte en toekomstbestendige
aanpak. Met de randvoorwaarden die dit document schetst wordt provincies de
mogelijkheid geboden om gebiedsprogramma’s aan te leveren en aanspraak te doen op
het transitiefonds. Er wordt in dit Ontwerp-NPLG vastgelegd welke doelen bereikt worden,
welke structurerende keuzes er gemaakt worden en via welke meerjarige cyclus er gewerkt
wordt aan de transitie. Daarmee wordt een grote impuls gegeven aan de transitie in het
landelijk gebied.
In hoofdstuk 2 Doelen staan de (inter)nationale verplichtingen toegelicht. Dit hoofdstuk
beschrijft wat de gebiedsprogramma’s in samenhang met generiek rijksbeleid
moeten bereiken.
In hoofdstuk 3 Structurerende keuzes staan de ruimtelijke principes toegelicht die bijdragen
aan een samenhangende aanpak in het landelijk gebied. Dit hoofdstuk beschrijft hoe naar
de doelen wordt toegewerkt, waarbij veel ruimte is voor maatwerk in de gebieden.
Hoofdstuk 4 Uitvoering gaat in op de meerjarige aanpak, de manier van samenwerking
tussen het nationale en gebiedsgerichte spoor en hoe de lerende aanpak vorm krijgt.
Dit hoofdstuk beschrijft daarmee op welke wijze de transitie van het landelijk gebied
vorm krijgt.
Hoofdstuk 5 Generiek beleid en instrumentarium biedt een overzicht van welke stappen
het Rijk zelf zet via generiek beleid en welke instrumenten er voor de provincies ter
beschikking staan om de transitie te realiseren. Het overzicht maakt duidelijk waarmee –
met welk beleid en met welke regelingen – de transitie vorm krijgt.
Hoofdstuk 6 Totstandkoming NPLG bevat een toelichting op enkele juridische verplichtingen,
zoals participatie en het planMER. En hoe daar vorm aan is gegeven en hoe dit heeft geleid tot
wijzigingen in dit programma.

14

—

Inleiding

Ontwerp Nationaal Programma Landelijk Gebied

2 Doelen

15

—

Doelen

Ontwerp Nationaal Programma Landelijk Gebied

Een belangrijk onderdeel van het werken aan een duurzame toekomst voor
het landelijk gebied is het weer in balans brengen van landgebruik en
milieucondities. Dit is de hoofdopgave van de gebiedsprogramma’s.
Wat het NPLG via de gebiedsprogramma’s moet bereiken wordt vastgelegd
in dit hoofdstuk. Daarvoor worden doelen voor natuur, water en klimaat
uitgewerkt op nationaal niveau. Vervolgens concretiseert het NPLG de
nationale doelen met een regionale verdeling om richting te geven aan en
verder uit te werken in de provinciale gebiedsprogramma’s. Ook worden
nationale en provinciale doelen gesteld voor groenblauwe-dooradering,
ter versterking van de landschappelijke kwaliteit en ter ondersteuning van
de doelen voor natuur, water en klimaat.

Een transitie naar een duurzame toekomst voor het landelijk gebied is voor iedereen in
Nederland van belang. Het is belangrijk om duidelijk te zijn over welke zaken gerealiseerd
moeten worden om naar die duurzame toekomst toe te werken. Het NPLG doet dat onder
andere via het stellen van doelen voor de thema’s natuur, water en klimaat.
Zoals beschreven benadert het NPLG deze doelen in samenhang, waardoor er op een
slimme manier maatregelen getroffen kunnen worden die bijdragen aan meerdere doelen.
Bij focus op individuele doelen ontstaat het risico dat het ene probleem voor het andere
wordt ingeruild. Dat zou leiden tot desinvesteringen. De doelen richten zich ook op de
lange termijn: burgers en (agrarisch) ondernemers verdienen houdbare keuzes die voor
langere tijd helderheid bieden. Per doel bestaat onderscheid tussen vastgelegd beleid
en nieuw beleid, zodat duidelijk is waar de verschillende doelen vandaan komen en waar
zij aan bijdragen. Dit hoofdstuk behandelt ook de samenhang tussen de afzonderlijke
doelen en het belang van een samenhangende aanpak voor het werken naar een duurzame
toekomst van het landelijk gebied.
Het NPLG richt zich primair op de toekomstbestendige inrichting van het landelijk gebied
om te voldoen aan internationale verplichtingen op het terrein van:
• Natuur, met als onderliggende opgave de reductie van stikstof
• Water (kwaliteit en kwantiteit)
• Klimaat (reductie van broeikasgassen)

16

—

Doelen

Ontwerp Nationaal Programma Landelijk Gebied

Daarmee levert het NPLG een belangrijke bijdrage aan het toekomstbestendig ontwikkelen
van het landelijk gebied.
Tabel 2.1 geeft een overzicht van de nationale doelen voor het NPLG. Het NPLG brengt
bestaande natuur-, water- en klimaatdoelen samen om deze opgaves in samenhang te
realiseren. Het merendeel van de nationale NPLG-doelen zijn reeds bestaande doelen.
Een deel van deze bestaande doelen is al voor de vaststelling van het NPLG wettelijk
vastgesteld, denk hierbij aan de stikstofdepositiedoelen, en de KRW-doelen voor
water. Ook is een deel van de bestaande doelen vastgelegd via bestuurlijke akkoorden,
denk hierbij aan het Natuur Netwerk Nederland (NNN), de hydrologische condities,
klimaatdoelen voor landbouw en landgebruik en de Bossenstrategie.
Daarnaast vindt doorontwikkeling plaats van enkele doelen binnen de kaders van het
NPLG. Het gaat hierbij allereerst om doelen die cruciaal zijn voor de samenhang tussen de
doelen. Groenblauwe-dooradering (GBDA) is hiervan een voorbeeld en komt voort uit het
Aanvalsplan Landschap. Daarnaast concretiseert het NPLG-doelen tot 2035 voor bestaande
langetermijn- doelstellingen. Een voorbeeld hiervan zijn de VHR-doelen voor 2030.
Ten behoeve van de uitvoering en realisatie zijn in het NPLG nationale doelen vertaald naar
een regionale verdeling. Voor emissiereductieopgaven en koolstofvastleggingsopgaven
(stikstof en broeikasgassen) en voor areaalopgaven (VHR, Bossenstrategie, en GBDA)
stelt het NPLG een regionale verdeling van de nationale doelen vast. De doelen worden
geografisch verdeeld per provincie om kaders te stellen en richting te geven aan
gebiedspartners en gebiedsprocessen. Voor andere doelen neemt het NPLG de bestaande
regionale verdeling over (NNN, KRW). Voor de KRW is er een verdeling per waterlichaam.
Zoals in de inleiding van hoofdstuk 1 is geschreven is de scope van het NPLG afgebakend
tot het landelijk gebied, als contramal van het begrip stedelijk gebied, exclusief grote
wateren. Wat betreft de emissies ligt er een nadruk op het in samenhang reduceren van
de belasting van lucht, water en bodem afkomstig van agrarische bronnen en landgebruik.
Het gaat dan om nutriënten, broeikasgasemissies en gewasbeschermingsmiddelen. Voor
wat betreft stikstofemissies uit andere sectoren, zoals mobiliteit, industrie en energie,
zijn door het Rijk indicatieve emissiereductiedoelen vastgesteld, gekoppeld aan (inter)
nationale maatregelen en regelgeving. Ook bevat het programma stikstofreductie en
natuurverbetering (PSN) landelijke bronmaatregelen voor deze sectoren. Daarnaast
behoort natuurherstel in brede zin en herstel van de waterbalans tot de kern van het NPLG.
Bestuursorganen hebben een gedeelde verantwoordelijkheid om aan deze optelsom van
opgaven te werken waarbij ze afstemmen en samenwerken vanuit ieders bevoegdheid
- artikel 2.2 Ow. Provincies hebben de op grond van de Omgevingswet wettelijke
taak tot gebiedsgerichte coördinatievan de taken en bevoegdheden van gemeenten
en waterschappen (artikel 2.18 Ow). Dat is voor veel NPLG-opgaven een relevant
vertrekpunt, vanwege het gemeentegrensoverstijgende karakter daarvan en de onderlinge
verwevenheid van de opgaven. Via de ontwikkeling van de gebiedsprogramma’s geven
provincies hier invulling aan. Waar die coordinatie leidt tot nieuwe inzichten en keuzes
over de locatie waar activiteiten wel of niet plaats kunnen vinden zijn gemeenten aan zet.
Bij hen ligt namelijk de wettelijke opdracht te komen tot een evenwichtige toedeling van
functies aan locaties. Rijk en provincie hebben, binnen de grenzen van artikel 2.3 Ow de
bevoegdheid om te sturen op de inhoud van deze keuzes via instructieregels.
Zonder in deze paragraaf uitputtend de taken en bevoegdheden op deze terreinen te
beschrijven kan een globale schets worden gegeven van de accenten van de verschillende
bestuurslagen op de afzonderlijke NPLG-doelen, ook gelet op de scope van het NPLG.

17

—

Doelen

Ontwerp Nationaal Programma Landelijk Gebied

Tabel 2.1: Samenvattend overzicht NPLG-doelen Rijk-provincie voor natuur, water en klimaat

Water

Klimaat

KRW

Adaptatie

2030:
2025: 40% areaal 2027: Tussen
maatregelen
van stikstof2011 en 2027
treffen om
gevoelige
realisatie van
voor ten minste habitats
80.000 ha
30% van de
in 2025 in
nieuwe natuur
in 2019 in een N2000-gebieden conform NNN
ongunstige SvI onder de kritische
verkerende
depositieOverlap met
VHR-soorten
waarde
Bossenstrategie
en
door 15.000
habitattypen
ha nieuw bos
een landelijk
conform NNN
gunstige SvI te
bereiken, dan
wel een sterk
positieve trend
in gang gezet

2027: Concentraties
nutriënten (P & N) in
grond- en oppervlakte-waterlichamen
voldoen aan
wettelijke normen

2050: Beleid,
2030: Landelijke
2030: Landelijke
inrichting
koolstofemissie­
en beheer
vastlegging
reductie-opgave
aangepast aan
in minerale
broeikas-gassen
het veranderende landbouwbodems voor de
klimaat. Schade van 0,5 Mton CO₂ veehouderij en
en ontwrichting eq. extra t.o.v.
mestaan-wending
door
basispad KEV 2021 in de akkerbouw
weersextremen
van 5 Mton CO₂ eq.
zoveel mogelijk
beperken

2030: Uiterlijk 2030: 50% areaal 2030: realisatie
in 2030 de
van stikstofvan 37.400
landelijke
gevoelige
ha nieuw bos
negatieve
habitats
tussen 2021 en
trends van alle in 2030 in
2030.
VHR-soorten
N2000-gebieden
en
onder de kritische
-habitattypen depositiewaarde
zoveel mogelijk
te stoppen

2027: Concentraties
gewasbeschermings­
middelen in gronden oppervlakte­
waterlichamen
voldoen aan
wettelijke normen.

2030: Landelijke
emissiereductieopgave
broeikasgassen
van 1 Mton CO₂
eq. in veenweide

2030:
2035: 74% areaal 2030: In 2030
maatregelen
van stikstof14.000 extra
treffen om 30% gevoelige
hectare bos met
van het totale habitats
natuurfunctie te
areaal dat
in 2035 in
realiseren, deels
niet in goede
N2000-gebieden als onderdeel
conditie is in
onder de kritische 37.400 ha nieuw
goede conditie depositiewaarde bos
te brengen

2027: Grondwaterlichamen voldoen
aan de norm voor een
goede kwantitatieve
en kwalitatieve
toestand per
grondwaterlichaam,
conform Besluit
kwaliteit
leefomgeving (Bkl)

2030: Landelijke
koolstofvastlegging in
bomen/bos/
natuur van 0,4
– 0,8 Mton CO₂.
eq. extra t.o.v.
emissies basispad
KEV 2021

2030: het
bestaande bos
waar nodig te
revitaliseren.

2027: voor
oppervlakte­waterlichamen waar
mogelijk maatregelen
nemen om een
meer natuurlijke
toestand te bereiken,
bestaande uit de
maatregelen in de
stroomgebiedbeheerplannen
aangevuld met
grootschalig herstel
van het beekdal

Natuur
VHR

2030:
maatregelen
treffen om
30% van het
te ontwikkelen
areaal dat
noodzakelijk
is voor een
gunstige SvI te
realiseren

N2000

2027:
hydrologische
condities
voor alle
N2000-gebieden
voldoen aan
ecologische
vereisten

NNN &
Bossenstrategie

Landgebruik

Landbouw

2030: landelijke
methaan
emissiereductie-opgave
voor de
veehouderij en
mestaanwending
akkerbouw van
3,82 Mton CO₂ eq.
conform Global
Methane Pledge
(onder-deel van
broeikas-gasreductie 5 Mton)

Ondersteunende doelen voor natuur, water en klimaat
Groenblauwe-dooradering (GBDA)
2030: 50% van opgave landelijk gebied per provincie, exclusief het NNN. De opgave is hierbij het verschil tussen huidig % GBDA en doel
van 10% GBDA in 2050.
2050: 10% GBDA in landelijk gebied per provincie, exclusief het NNN.
18

—

Doelen

Ontwerp Nationaal Programma Landelijk Gebied

Natuur: voor de realisatie van de natuurdoelen van het NPLG ligt er een duidelijk accent bij
de provincie. Op grond van de Omgevingswet heeft het provinciebestuur de wettelijke taak
zorg te dragen voor maatregelen die nodig zijn voor een gunstige staat van instandhouding
van de natuur. Concreter hebben provincies de plicht om instandhoudings- en passende
maatregelen te treffen voor de Natura 2000-gebieden waarvoor zij het bevoegd gezag zijn
en binnen de mogelijkheden die provincies daartoe hebben. De plicht tot het nemen van
instandhoudingsmaatregelen voor Natura 2000 tot doel verslechtering te voorkomen en
de instandhoudingsdoelstellingen te realiseren . Daarbij is het wegnemen van sommige
drukfactoren die het bereiken van instandhoudingsdoelstellingen in de weg staan
afhankelijk van landelijke maatregelen waar het Rijk voor verantwoordelijk is. Voor de
emissiereductieopgave voor stikstof ligt er bijvoorbeeld een gezamenlijke verantwoordelijkheid
bij provincies en Rijk. Deze is gebaseerd op de wettelijke resultaat­verplichtingen uit de Wet
stikstofreductie en natuurverbetering (Wsn) voor het Rijk, welke in het NPLG geografisch zijn
vertaald naar emisssiereductieopgaven per provincie. Deze opgaven worden ingevuld door
een nader te bepalen mix van generieke en gebiedsgerichte maatregelen.
Het Rijk levert onder meer een bijdrage door natuurherstel te realiseren buiten het landelijk
gebied. Een voorbeeld hiervan is de Programmatische Aanpak Grote Wateren, waardoor via
systeemingrepen goede uitgangssituaties worden gecreëerd die nodig zijn voor een goede
ecologische waterkwaliteit en hoogwaardige natuur. Concreet betekent dit dat andere
maatregelen voor aanleg natuurarealen en verbinding van natuurgebieden - zoals Natuur
Netwerk Nederland, VHR-natuurarealen, de Bossenstrategie (uitgezonderd maatregelen tbv de
rijksgronden) en Groen Blauwe Dooradering - de primaire taak zijn van provincies voor zover
zij daartoe middelen en instrumenten beschikbaar hebben. Dit geldt ook voor maatregelen
voor natuurkwaliteit, zoals hydrologische condities (in samenwerking met waterschappen) en
de VHR-kwaliteitshersteldoelen, en voor maatregelen ten behoeve van de bredere staat van
instandhouding voor natuur, de VHR-doelen 1 en 2 (zie paragraaf 2.1). Het Rijk levert daarnaast
ondere andere een bijdrage via het ter beschikking stellen van financiele middelen en van
Natura 2000-gebieden onder verantwoordelijkheid van het Rijk. De meeste van de Natura
2000-gebieden van het Rijk liggen in de grote wateren, en maken geen deel uit van het NPLG.
Water: Voor realisatie van de waterdoelen van het NPLG liggen verantwoordelijkheden
meer verspreid. Op grond van de Omgevingswet worden de beleidskaders voor de kwaliteit
van het oppervlaktewater bepaald door het Rijk en de provincies. Het operationele
beheer (inclusief het treffen van maatregelen) is belegd bij de waterbeheerders: het Rijk
voor de rijkswateren en de waterschappen voor de regionale wateren. Het Rijk stelt per
stroomgebied periodiek een plan vast, Deze plannen bevatten maatregelen ter realisatie
van de krw-doelen. Het is van belang dat de daarin opgenomen maatregelen met een
ruimtelijke impact worden betrokken bij de gebiedsgebiedsprogramma’s van het NPLG.
Daarnaast werken provincies samen met waterschappen en gemeenten aan
gebiedsgerichte maatregelen zoals de verbreding van bufferzones in beekdalen op de
hoge zandgronden voortvloeiend uit addendum bij 7e NAP. De waterschappen beschikken
over kennis van het water en bodemsysteem en zijn verantwoordelijk voor het maken
van water en bodemanalyses, provincies en gemeenten zijn verantwoordelijk voor
het nemen van de ruimtelijke keuzes. Ook het beheer van de kwantiteit en kwaliteit
van grondwater is een interbestuurlijke verantwoordelijkheid. Zo heeft het Rijk een
systeemverantwoordelijkheid, wijst taken en bevoegdheden toe en stelt (landelijke) kaders
en normen vast. De provincie heeft onder meer een specifieke taak op het gebied van
grondwaterbescherming in verband met de winning van drinkwater en gemeenten op het
gebied van onder meer de riolering. De waterschappen zijn bevoegd gezag voor de meest
voorkomende grondwateronttrekkingen, Rijkswaterstaat voor grondwateronttrekkingen
in rijkswateren. Ook rond het bredere thema zoetwaterbeschikbaarheid is het van
belang dat bestuursorganen elkaar weten te vinden. Het Rijk is verantwoordelijk voor
het hoofdwatersysteem, de waterschappen voor de regionale watersystemen. Keuzes
19

—

Doelen

Ontwerp Nationaal Programma Landelijk Gebied

ten aanzien van het aanvoeren, vasthouden, afvoeren en bergen van water moeten in
samenhang worden genomen. De gemeentelijke watertaken zijn opgenomen in art 2:16 Ow.
Klimaat: Via de Klimaatwet heeft het Rijk zich wettelijk gecommitteerd aan de
klimaatdoelen van Parijs. Nadat in 2019 het klimaatakkoord is vastgesteld is het doel in de
wet aangescherpt en heeft het Kabinet Rutte IV aanvullend beleid geformuleerd. Vanwege
de samenhang met maatregelen op het terrein van onder meer stikstof en water zijn de
NPLG-klimaatdoelen regionaal verdeeld. Het Rijk zet daarbij in op het realiseren van de
volledige opgave van 5 Mton CO2 eq reductie via rijksbeleid (1 Mton CO2 eq opkoop, 4
Mton CO2 eq normeren en beprijzen). Dit draagt tevens bij aan verdergaande reductie van
stikstofemissies. Het generieke beleid vanuit het Rijk is input voor de gebiedsprogramma’s
van het NPLG. Voor de klimaatdoelen in het landgebruik zijn de verantwoordelijkheden per
doel verschillend verdeeld. Koolstofopslag in bomen, bossen en natuur (o.a. Bossenstrategie)
lift mee met de natuurdoelen voor herstel, natuurarealen, beekdalen en de ondersteunende
doelen voor GBDA. Hetzelfde geldt voor de verantwoordelijkheden. Bij maatregelen natte
natuur is de betrokkenheid van waterschappen essentieel. Voor koolstofopslag in minerale
landbouwbodems ligt er een gezamenlijke verantwoordelijkheid bij provincies en Rijk om,
in samenwerking met sectorpartijen, het doel te behalen. Deels wordt deze opgave ingevuld
door generiek rijksbeleid en deels is er sprake van rijksbeleid dat gebiedsgericht uitgewerkt
wordt. Provincies hebben een primaire rol als gebiedsregisseur in de uitwerking richting
gebiedsprocessen en bij het vertalen van de maatregelen naar de regionale karakteristieken
van de bodem. De emissiereductie in veenweidegebieden loopt via veenweide aanpak onder
regie van de provincies. De betrokkenheid van waterschappen en gemeenten bij het nemen
van maatregelen is hierbij essentieel. Binnen de gebiedsprocessen en gebiedsprogramma’s
zorgen provincies voor samenhang van maatregelen met doelen voor natuur en water.
Verschillen in gewicht tussen de NPLG-doelen
Het NPLG stelt doelen voor de langjarige transitie van het landelijk gebied met een focus
op doelen tot 2030. Maar ook na 2030 is er nog een weg te gaan. De transitie neemt een
langere periode in beslag en ook sommige doelen (denk aan stikstof of klimaat) zullen
na 2030 nog niet volledig behaald zijn, in 2030 staan hiervoor ‘tussendoelen’. Voor het
behalen van deze doelen zijn onder andere middelen uit het Transitiefonds beschikbaar.
Realisatie van deze doelen draagt bij aan het toekomstbestendig ontwikkelen van het
landelijk gebied.
Ecologisch gezien zijn alle doelen zeer urgent, maar sommige doelen hebben ook een
dringende juridische urgentie. Dit weegt mee in de prioritering. Het relatieve gewicht van
een doel is afhankelijk van een aantal samenhangende elementen: de hardheid van de
(inter)nationale verplichting, de juridische consequenties van het niet nakomen ervan en
de termijn waarop aan de verplichting moet zijn voldaan. Daarnaast is de mate waarin via
een nationaal programma sturing gegeven wordt aan het doel relevant. Voor doelen die
niet zijn gebaseerd op internationale verplichtingen, maar deze wel ondersteunen, is verder
de vraag relevant in welke mate ze het hoofddoel ondersteunen. Het NPLG omvat daarmee
doelen met een verschillende aard en urgentie.

Internationale verplichtingen met hoge ecologische en juridische urgentie
Doelen die rechtstreeks voortkomen uit internationale verplichtingen hebben de hoogste
prioriteit. Zeker wanneer de verplichting inhoudt dat een bepaalde kwaliteit of toestand
van de leefomgeving nu of binnenkort gerealiseerd moet zijn of behouden moet blijven.
De VHR verplicht Nederland tot het nemen van maatregelen op korte termijn om
verslechtering van VHR-soorten en habitattypen te voorkomen of te stoppen. Daarom
hebben natuurherstel en de stikstofreductie een zeer hoge prioriteit. De doelen voor
natuurherstel (VHR-doelen, stikstof, en hydrologische condities) levert een bijdrage aan het
tegengaan van verslechtering in N2000-gebieden. Ook dragen de natuurdoelen bij aan het
20

—

Doelen

Ontwerp Nationaal Programma Landelijk Gebied

op termijn bereiken van een landelijke gSvI van VHR-habitattypen en -soorten. De urgentie
van het nemen van maatregelen neemt niet weg dat het behalen van de VHR-doelen, en
daaraan gekoppeld de stikstofreductie, tijd zal kosten. Dit vraagt daarom ook om een
duidelijke uitwerking hoe de stikstofproblematiek langjarig (juridisch) werkbaar blijft in de
uitvoeringspraktijk en hoe tot een duurzame oplossing kan worden gekomen.
Net als de instandhoudingsdoelstellingen zijn de Kaderrichtlijn Water (KRW)-doelen
(2027) en de klimaatdoelen (2030) urgente internationale verplichtingen. Zonder
aanvullend beleid voldoen in 2027 niet alle oppervlaktewaterlichamen in Nederland aan
de KRW-criteria voor chemische en ecologische kwaliteit. De chemische en ecologische
kwaliteit wordt daarbij sterk beïnvloed door landbouwactiviteiten, en heeft veel
samenhang met de opgave voor natuur en klimaat. Als de KRW-doelen niet op tijd worden
gehaald, bestaat het risico dat economische activiteiten lokaal stil komen te liggen. Bij de
klimaatdoelen gaat het om zowel de opgave voor reductie en additionele vastlegging van
broeikasgassen en de opgave specifiek voor methaanreductie. De reductiedoelstellingen
in de veehouderij voor koolstof en methaan vereisen een forse inspanning, waarbij er veel
mogelijkheden zijn voor samenhang in maatregelen met de andere NPLG-doelen.
Ondersteunende doelen met directe bijdrage aan de internationale (deel)opgaven
Het NPLG richt zich ook op doelen die direct bijdragen aan de internationale verplichtingen
voor VHR-, KRW- en klimaatdoelen. Ze zijn geformuleerd als doel, en leveren ook een
directe bijdrage aan de realisatie van de internationale verplichtingen. Dit geldt met
name voor een aantal natuurdoelen. De uitvoering van de Bossenstrategie en realisatie
van NNN zijn daarvan goede voorbeelden. Er is overlap tussen deze areaalopgave en de
areaaluitbreiding voor VHR-doelbereik, en deze areaaluitbreiding kan bijdragen aan een
gunstige staat van instandhouding. Aanleg van natuurarealen in beekdalen en andere
waterlichamen kan uitspoeling verminderen en bijdragen aan KRW-doelen. Als laatste
kan aanleg van nieuw natuurareaal leiden tot een hogere koolstofvastlegging en een
directe bijdrage leveren aan de klimaatopgave. Uiteindelijk wordt de mate van synergie
en samenhang tussen de doelen bepaald door keuzes in de uitvoering voor type natuur en
locatie. De mate waarin een doel cruciaal is voor het bereiken van de hoofddoelen is van
belang bij het bepalen van het relatieve gewicht ervan.
Verder zijn meerdere doelen uit te splitsen naar een deelopgave. Een voorbeeld hiervan
is het restemissiedoel landgebruik. Hierbij is het nationale doel voor landgebruik leidend.
Dit doel kan uitgewerkt worden met drie deelopgaves: emissiereductie in veenweide,
maatregelen voor koolstofopslag in minerale landbouwbodems, en koolstofopslag in
bomen, bos en natuur. Hierbij is de doelstelling voor de deelopgave richtinggevend, en het
restemissiedoel voor landgebruik leidend.
GBDA is daarbij expliciet benoemd als ondersteunend doel. Het is opgenomen als
eigenstandig doel, maar dient in de eerste plaats als ondersteunend middel voor
meervoudige doelrealisatie van de verschillende hoofddoelen uit het NPLG. Groenblauwedooradering draagt bij aan landschappelijke kwaliteit, zorgt voor samenhang door bij
de goede keuzes in uitvoering direct bij te dragen aan alle drie de doelen en kan met een
beperkt ruimtebeslag bijdragen aan de NPLG-doelen. Wanneer een gebiedsprogramma
op een overtuigende manier invulling geeft aan de VHR-doelen voor 2030, maar dat
doet zonder geheel te voldoen aan de GBDA-doelstelling dan staat dat een positieve
beoordeling niet in de weg.
Het relatieve gewicht van een doel hangt ook af van de afspraken voorafgaand aan
het NPLG. De doelen in het kader van de NNN en de Bossenstrategie zijn al eerder
interbestuurlijk afgesproken. Het doel en tussendoel voor GBDA komen direct voort
uit het Aanvalsplan Landschap. Het Aanvalsplan landschap is een coalitie van een groot
aantal maatschappelijke partners waaronder het Rijk (ministeries van LNV, BZK en I&W),
21

—

Doelen

Ontwerp Nationaal Programma Landelijk Gebied

verschillende provincies, waterschappen en gemeenten. Dankzij dit partnerschap
kunnen de hier genoemde doelen en de provinciale doorvertaling steunen op een breed
maatschappelijk en bestuurlijk draagvlak.
Van Doelen naar maatregelen
De doelen met het grootste gewicht en de kortste tijdshorizon verdienen de grootste
urgentie bij de uitwerking in maatregelen. Voor stikstofreductie en natuurherstel
in Natura 2000-gebieden ligt hier ook een verplichting vanuit de VHR-doelen en de
omgevingswaarden voor reductie van stikstofdepositie in de Omgevingswet. Ook het
grootschalig beekherstel heeft vanwege de toezeggingen in het addendum op het
7e Nitraat Actieprogramma en de KRW-doelen een zeer hoge urgentie. Maatregelen voor
beekdalherstel moeten uiterlijk in 2027 zijn gerealiseerd.
Bij keuzes voor maatregelen op de korte termijn is aandacht voor de lange termijn echter
cruciaal. Een eenzijdige focus op de doelen die het snelst behaald moeten worden, kan leiden
tot desinvesteringen. Zo kunnen keuzes voor de inzet van technische oplossingen die zich
richten op emissiereductie van een individueel doel op korte termijn iets oplossen, maar op
de langere termijn juist onverstandig zijn. Bijvoorbeeld omdat de wateraanvoer op termijn
afneemt, er verzilting optreedt of omdat er op een bepaalde plek op de langere termijn meer
ruimte voor natuurinclusieve landbouw nodig is voor de gSvI van een habitat. In de uitwerking
van de doelen en maatregelen is het belangrijk om niet alleen te kijken naar de termijnen voor
doelbereik (vaak 2027 of 2030) maar ook rekening te houden met de termijn voorbij 2030 voor
klimaatmitigatie, de gSvI voor VHR en een duurzame transitie van het landelijk gebied.
Ook zijn er internationale verplichtingen met een tijdshorizon voorbij 2030. Voor
internationale verplichtingen met een langere tijdshorizon is meer ruimte: VHR-doelen
op termijn, klimaatneutraal als land in 2050. Dat neemt niet weg dat deze opgaven
zeer omvangrijk zijn. Daarom stelt het NPLG-doelen voor 2030 voor VHR-doelen en
de klimaatopgave. Bij het uitwerken van doelen in de gebiedsprogramma’s is het van
groot belang rekenschap te geven van de opgave voorbij de termijn van de individuele
NPLG-doelen. Dat sluit ook aan bij de toekomstbestendige aanpak van het NPLG.
Belangrijk is dat wordt toegewerkt naar een robuust natuursysteem waarvan de
milieukwaliteit op orde is, dat voldoende leefruimte biedt voor planten en dieren,
dat aansluit bij het water- en bodemsysteem en waarmee de gunstige staat van
instandhouding wordt gerealiseerd. Bovendien is het ook belangrijk om te kijken naar de
Nederlandse natuur van de toekomst, passend bij het klimaat van de toekomst en qua
functie passend binnen het omvangrijkere Europese natuursysteem. In het zoeken naar
uitbreiding van natuur is het dus belangrijk daar aansluiting bij te zoeken én te zoeken
naar combinaties met maatregelen voor onder meer herstel en toekomstbestendig maken
van het water- en bodemsysteem. Dit kan betekenen dat wanneer we naar de toekomst
kijken we veel specifieker moeten gaan kijken op basis van de kenmerken van gebieden:
vanuit het water- en bodemsysteem, van combinatiekansen met andere opgaven en
vanuit verspreiding en behoud van specifieke planten en dieren. Dit kan voor verschillende
gebieden verschillende strategieën opleveren.
Bovenstaande noties zijn van belang, omdat ze medebepalend zijn voor de dynamiek in
de ontwikkeling van de gebiedsprogramma’s. Het kabinet kiest ervoor om provincies te
vragen voor de meest urgente doelen met concrete maatregelen voor specifieke locaties
te komen. Terwijl voor doelen en gebieden met een lagere urgentie provincies de opgaven
moeten doorgronden en een aantal grote strategische keuzes moeten maken. Zo kan
handelen op de korte termijn gecombineerd worden met de strategie voor langere termijn.
Dit geeft flexibiliteit om de aanpak en gebiedsprogramma’s door te ontwikkelen na de
eerste versie. Op basis van analyses, keuzes en gebiedsprocessen kan zo stap voor stap
concreter invulling gegeven worden aan alle doelen van het NPLG.
22

—

Doelen

Ontwerp Nationaal Programma Landelijk Gebied

2.1

Natuur
Zoals in de inleiding beschreven, zetten we als Nederland breed in op het herstel en
behoud van natuur. Dit doen we bijvoorbeeld door het beschermen van waardevolle
gebieden, het bestendigen van een robuust natuurnetwerk, te investeren in groen in de
stad en stappen te maken naar een natuurinclusieve samenleving. Het NPLG richt zich voor
natuur in de eerste plaats op het behoud en herstel van de biodiversiteit. Daarmee wordt
voldaan aan de Europese afspraken die hierover zijn gemaakt. De doelen van de Vogel- en
Habitatrichtlijn (VHR) staan hierbij centraal. De Vogelrichtlijn (1979) en de Habitatrichtlijn
(1992) zijn opgesteld om de biodiversiteit in Europa te beschermen. In deze richtlijnen
wordt aangegeven welke vogelsoorten (Vogelrichtlijn) en welke dier- en plantensoorten
(Habitatrichtlijn) in hun natuurlijke habitats beschermd moeten worden. Voor habitattypen
en een deel van deze dier- en plantensoorten zijn speciale beschermingszones
aangewezen, beter bekend als Natura 2000-gebieden.
Voor VHR-soorten en -habitattypen wordt toegewerkt naar het behalen en behouden
van een gunstige staat van instandhouding (gSvI) in Nederland. Die gunstige staat van
instandhouding is een situatie waarin de natuur floreert (zie ook box 3.1). Natuurgebieden
leveren een belangrijke bijdrage aan het behoud en verbetering van de VHR-soorten en
-habitattypen. Het netwerk van 162 Natura 2000-gebieden in Nederland is daarbij specifiek
aangewezen voor de bescherming en verbetering van VHR-soorten en -habitattypen.
De natuurgebieden bieden ruimte voor een veelheid aan soorten en waar mogelijk zijn
natuurgebieden en de landschappen daaromheen zo ingericht om ook specifiek te voldoen
aan condities voor VHR-soorten en -habitattypen.
Alle stukjes samen, Natura 2000-gebieden (N2000), andere beschermde natuurgebieden,
agrarisch gebieden tot aan de stad, zijn nodig voor het behalen van de gSvI in Nederland.
Veel soorten beperken zich niet tot natuurgebieden. Zij foerageren, schuilen en broeden
ook daarbuiten. Verder zijn er VHR-soorten (zoals de grutto of de rosse vleermuis) die hun
leefgebied juist vooral vinden in het stedelijk en agrarisch gebied. Om verslechtering van
de natuur tegen te gaan, en de natuur te herstellen is het daarom noodzakelijk om naast
natuurbehoud in natuurgebieden ook in te zetten op natuurinclusieve ontwikkelingen
daarbuiten, zodat daar door het bereiken van basiskwaliteit natuur ook meer ruimte
komt voor biodiversiteit. Door ook buiten Natura 2000-gebieden aan natuurverbetering
te werken, neemt bovendien de milieudruk op natuurgebieden af6. Alleen met een brede
aanpak voor natuurherstel in het landelijk gebied, en het toewerken naar een bredere
duurzamere transitie naar een natuurinclusieve samenleving is het op den duur mogelijk
om de VHR-doelstellingen te realiseren. Natuurherstel binnen en buiten natuurgebieden
draagt ook bij aan andere doelen; schoner water, klimaatadaptatie, een gezonde bodem
en een duurzame natuur-inclusieve landbouw. Daarmee biedt natuurherstel ook een
oplossing voor andere opgaven in het landelijke gebied.

6

23

—

Doelen

Zie ook rapport Natuurverkenning 2050 van PBL en WUR.

Ontwerp Nationaal Programma Landelijk Gebied

Het NPLG stelt doelen voor VHR-doelbereik in Nederland voor 2030. Concreet zijn hier vier
VHR-doelen voor opgenomen, gericht op de landelijke gunstige staat van instandhouding
door kwaliteitsherstel van natuur, uitbreiding van natuur en het tegengaan van
verslechtering (zie onder 2.1.1).
Om de VHR-doelen te bereiken zijn ook andere NPLG-doelen van belang, die bijdragen aan
dit natuurherstel:
• Stikstofopgave als deelaspect van natuurherstel Natura 2000-gebieden
• Voldoen aan hydrologische condities in en rond Natura 2000-gebieden (2027),
als deelaspect van natuurherstel
• Aanleggen van nieuw bos, conform de Bossenstrategie (2027) met een bijdrage aan
natuur-, water- en klimaatdoelen
• Aanleggen van de resterende hectares natuur conform het Natuurnetwerk Nederland
(NNN) (2027), met een bijdrage aan natuur-, water- en klimaatdoelen
• Realiseren van groenblauwe-dooradering (GBDA) van het landelijk gebied,
als ondersteunend doel van natuur-, water- en klimaatdoelen
Met de invulling van deze (deel)opgaven geeft het NPLG-invulling aan de VHR-doelen
voor 2030. Provincies werken deze natuurdoelen verder uit in de gebiedsprogramma’s.
Hieronder wordt ingegaan op deze verschillende onderdelen van het natuurbeleid, die
onderdeel zijn van het NPLG.
2.1.1

Vogel- en Habitatrichtlijn
Breed natuurherstel in Nederland is er voor de VHR op gericht om op termijn een gSvI te
realiseren voor VHR-soorten en habitattypen. Vanwege de urgentie van natuurherstel
concretiseert het NPLG deze algemene doelstelling met VHR-doelen voor 2030. Uit de
rapportage voor VHR-doelbereik 7 blijkt dat in Nederland 89% van de habitattypen in een
ongunstige SvI (oSvI) verkeert. Hetzelfde geldt voor 69% van de planten- en diersoorten.
Voor vogelsoorten is de situatie iets beter: meer dan de helft laat een positieve of stabiele
ontwikkeling zien. Het verschil met de op termijn beoogde gSvI is de totale opgave voor
VHR-doelbereik op termijn. Het NPLG-doel richt zich op doelen voor 2030 waarbij in 2030
de maatregelen moeten zijn getroffen om 30% van deze opgave te overbruggen.

7

24

—

Doelen

Zie: rapportage voor VHR-doelbereik (2019)

Ontwerp Nationaal Programma Landelijk Gebied

Toelichting op VHR-doelen en gunstige staat van instandhouding
Voor de VHR wordt per soort en habitattype landelijk de staat van instandhouding (SvI) gerapporteerd.
Dit is een maat voor de duurzaamheid van de biodiversiteit en het voorkomen van de specifieke VHR-soorten
en -habitattypen. Er kan hierbij sprake zijn van een (matig/zeer) ongunstige (oSvI) of gunstige (gSvI) staat van
instandhouding. Bij de habitattypen wordt de SvI – op landelijk niveau – bepaald op basis van de verspreiding
van het habitattype, de oppervlakte van het habitattype (areaal) en de kwaliteit van het bestaande areaal
(structuur en functie en typische soorten). Hierbij wordt gekeken naar de huidige situatie en de verandering
over de tijd (de trend). Daarnaast wordt als onderdeel van de SvI ook gekeken naar het toekomstperspectief
van het habitattype, deels op basis van de trends van andere indicatoren. Bij de soorten wordt de SvI – op
landelijk niveau – bepaald op basis van de verspreiding van een soort, de populatieomvang, de omvang en de
kwaliteit van het leefgebied en de trends daarin. Ook voor soorten wordt naast de huidige status gekeken naar
het toekomstperspectief. Voor meer informatie wordt verwezen naar de VHR-rapportage van 2019. Voor de
Vogelrichtlijn en de condities voor bepalen van de huidige SvI (peiljaar 2019) wordt verwezen naar de rapportage
van Sovon.
De SvI wordt dus bepaald aan de hand van meerdere criteria. Hierbij geldt dat het minst presterende aspect
doorslaggevend is voor de totaalbeoordeling. De doelen richten zich op het verbeteren van de aspecten die een
oSvI aanduiden. Veelal is dat de omvang en kwaliteit van habitattypen en leefgebieden van soorten.
De verspreiding wordt vaak als gunstig beoordeeld.
De VHR-doelen van het NPLG gelden voor alle VHR-soorten en -habitattypen, terwijl maatregelen binnen het NPLG
zich beperken tot het landelijk gebied. Voor maritieme en stedelijke soorten is dus flankerend beleid buiten het NPLG
nodig in andere programma’s om VHR-doelbereik te realiseren. Maatregelen in het landelijk gebied kunnen wel
positieve effecten hebben op de SvI van soorten die ook in stedelijke of maritieme omgeving voorkomen.

Dit doel is nader gespecificeerd in vier samenhangende VHR-doelen die ingaan op de
specifieke condities voor het realiseren van VHR-doelbereik, en tezamen invulling geven
aan de 30%-opgave:
1. Uiterlijk in 2030 moeten maatregelen getroffen zijn zodat voor ten minste 30% van de
in 2019 in een ongunstige Staat van Instandhouding (oSvI) verkerende VHR-soorten en
-habitattypen een landelijk gunstige Staat van Instandhouding (gSvI) wordt bereikt,
dan wel een sterk positieve trend in gang gezet wordt.
2. Uiterlijk in 2030 moeten de landelijke negatieve trends van alle VHR-soorten en
-habitattypen zoveel mogelijk stoppen.
3. Uiterlijk in 2030 moeten maatregelen getroffen zijn om 30% van het totale areaal van
habitattypen en van de leefgebieden van soorten dat niet in goede conditie is in goede
conditie te brengen (peiljaar 2019).
4. Uiterlijk in 2030 moeten maatregelen getroffen zijn om 30% van het te ontwikkelen
areaal dat noodzakelijk is voor een gSvI van de habitattypen en van de leefgebieden
van soorten te realiseren (peiljaar 2019). Tot 2030 dient er 25.200 ha8 extra natuur
gerealiseerd te worden, en 181.200 ha agrarische natuur.
Bovenstaande doelen zijn niet los van elkaar te zien en moeten in samenhang worden
gerealiseerd. Bij de uitwerking van de doelen mogen provincies VHR-doel 3 (verbetering
kwaliteit) en 4 (areaaluitbreiding) uitwerken op het geaggregeerde niveau van natuurtypen.
Voor doelrealisatie voor alle VHR-soorten en -habitattypen is het nodig op termijn voor
alle natuurtypen en alle typen agrarische natuur uitbreiding te realiseren. Hierbij wordt

8

25

—

Doelen

Dit betreft 9.000 ha omvorming van bestaande NNN en 16.000 ha extra areaal buiten bestaande natuur

Ontwerp Nationaal Programma Landelijk Gebied

een forse inzet verwacht op agrarische natuur.9 Voor verbetering van condities wordt
ingezet op een combinatie van beheer in de N2000-gebieden en een verbetering van de
omgevingscondities (zie doelen voor stikstof en hydrologische condities). Voor de uitwerking
van VHR-doel 1 t/m 4 zijn de concretiseringen uitgewerkt per habitattype en soort, en
samengevat in te realiseren arealen per natuurtype van voldoende kwaliteit. Vervolgens
moeten de instandhoudingsdoelstellingen per Natura 2000-gebied concreet worden
uitgewerkt in omvang en tijd, zodat de optimale bijdrage van elk Natura 2000-gebied aan
het bereiken van een gunstige staat van instandhouding uiterlijk 1 juli 2025 helder is, in
samenhang met de bijdrage buiten deze gebieden. Het streven is deze geconcretiseerde
doelen vervolgens op natuurlijke momenten in bestaande cycli te integreren.
Naast het nemen van maatregelen voor VHR-doelbereik binnen de N2000-gebieden,
zal ook in de directe omgeving van N2000-gebieden gezocht moeten worden naar locaties
om doelen zoals areaaluitbreiding en kwaliteitsverbetering te halen. Overgangsgebieden,
beekdalen en verbindingszones zijn daartoe, vanwege mogelijkheden tot doelstapeling,
bijzonder geschikt. Ook na 2030 liggen er opgaven om toe te werken naar het op
termijn realiseren van een gSvI van alle beschermde VHR-soorten en -habitattypen.
Provincies wordt in de uitwerking gevraagd ook rekening te houden met de opgave na
2030. Hierbij zijn er lange-termijnvoordelen bij het realiseren van natuurherstel. Het
toewerken naar breed natuurherstel door het op orde brengen van omgevingscondities
(stikstof, hydrologie) en het realiseren van natuur buiten Natura 2000-gebieden (NNN,
Bossenstrategie, GBDA) werkt in synergie met de areaalopgave voor VHR-doelbereik.
Het bereiken van de doelen tot 2030 en het nemen van de juiste maatregelen voor breed
natuurherstel tot 2030 kan daarbij leiden tot een kleinere areaalopgave na 2030.
VHR-doel 1: landelijke gunstige staat van instandhouding
Bij de uitwerking van bovenstaande doelen wordt gekeken naar de te verbeteren kwaliteit
en het te ontwikkelen areaal voor VHR-soorten en -habitattypen samen. Daarmee
streeft het kabinet ernaar om de landelijke Staat van Instandhouding (SvI) van soorten
en habitattypen te verbeteren. Op peildatum 2019 verkeerde een groot aantal van de
VHR-soorten en -habitattypen in een ongunstige Staat van Instandhouding (89% van
de habitattypen verkeerde in een oSvI en 69% van de planten- en diersoorten uit de
Habitatrichtlijn). Het doel voor 2030 is om voor 30% van VHR-soorten en habitattypen
met een oSvI in 2019 een gSvI te realiseren, dan wel om een sterk positieve trend in gang
te zetten. Een hypothetisch voorbeeld ter illustratie, wanneer in 2019 100 VHR-soorten en
habitattypen een oSvI hebben dienen in 2030 nog slechts 70 soorten een oSvI hebben.
Sommige soorten hebben specifieke eisen. Daarnaast hebben bepaalde soorten
en habitattypen specifieke aandacht of maatregelen nodig om ervoor te zorgen dat
tenminste 30% van de soorten in een ongunstige situatie een sterk positieve trend laten
zien. De soorten en habitattypen die extra aandacht nodig hebben bij de uitwerking
van maatregelen in het NPLG om achteruitgang te stoppen, zijn aangeven in de
NPLG-inputtabel (15 habitattypen en 24 soorten, peiljaar 2022)10. De SvI per VHR-soort en
habitattype is gedefinieerd in de HR-rapportage uit 2019, en in het SOVON-rapport voor
Vogelrichtlijnsoorten.

9

Agrarische natuur is een verzamelnaam voor natuurtypen waarbij de agrarische functie behouden blijft.
Wat dit vraagt van de agrarische bedrijfsvoering binnen een gebied hangt niet alleen af van het soort
onderneming (bijv. akkerbouw of veeteelt), maar ook van de eigenschappen van een gebied
(bijv. bodemsoort en waterhuishouding) en de doelsoort(en) waarvoor het gebied wordt ingericht. In veel
gevallen vraagt agrarische natuur om agrarisch natuurbeheer. Daarbij kan het gaan om maatregelen zoals
uitgesteld maaibeheer, stoppelvelden, plas-dras percelen, aanleg en onderhoud groenblauwe-dooradering,
etc. Het hangt af van de doelsoort(en) waarvoor het gebied wordt ingericht welke maatregelen nodig zijn en
of toepassing nodig is in het hele gebied of alleen op een aantal percelen.

10 Zie: NPLG-inputtabel

26

—

Doelen

Ontwerp Nationaal Programma Landelijk Gebied

VHR-doel 2: landelijke negatieve trends
Voor iedere VHR-soort en -habitattype wordt de trend in SvI gerapporteerd.
Populatietrends van HR-soorten staan in de VHR-rapportage uit 2019. Dit is een combinatie
van verandering in verspreiding, oppervlakte, en kwaliteit over de tijd. Het verbeteren van
de kwaliteit van bestaand areaal (VHR-doel 3) – waaronder het beperken van drukfactoren
zoals stikstofdepositie – én het ontwikkelen van nieuw areaal (VHR-doel 4) moet voor
veel VHR-soorten en -habitattypen leiden tot het zoveel mogelijk stoppen van landelijk
negatieve trends. In de uitwerking is de samenhang tussen de doelen dus cruciaal. Voor
specifieke soorten en habitattypen zullen aanvullende lokale maatregelen nodig zijn om
zoveel als mogelijk de negatieve trend te stoppen. Het is hierbij belangrijk om niet alleen te
kijken naar de opgave richting 2030 maar ook rekening te houden met het langetermijndoel
van een gSvI voor alle VHR-soorten en -habitattypen.
De overheid heeft invloed op veel drukfactoren die in de weg staan voor het bereiken
van een gSvI. Tegelijkertijd kan de trend ook beïnvloed worden door factoren waar de
overheid weinig tot geen invloed op heeft. Daarom is gekozen voor de formulering, zoveel
als mogelijk stoppen van negatieve trends. Dit betekent dat alle nodige maatregelen die
mogelijk zijn, ook moeten worden getroffen. Dit doel sluit aan bij de doelstelling uit de
EU biodiversiteitsstrategie voor 2030. Het heeft betrekking op de trends in Nederland
als geheel. Dit laat onverlet dat er een bestaande verplichting is om verslechtering in elk
Natura 2000-gebied te voorkomen.
Toelichting VHR-doel 3: in goede conditie te brengen areaal
Om de gSvI te realiseren moeten in en rondom Natura2000-gebieden maatregelen
genomen worden om kwaliteit en omvang te verbeteren. Het in goede conditie brengen
van habitattypen en leefgebieden is afhankelijk van meerdere factoren, zoals waterstand,
zuurgraad, voedselrijkdom of landschappelijke samenhang. Veel van de maatregelen
zullen zich richten op het verbeteren van deze milieucondities en per gebied verschillen.
De condities kunnen verbeterd worden door een combinatie van maatregelen in en buiten
natuurgebieden. Denk hierbij aan lokaal maaien of begrazen in het gebied, het verbeteren
van de waterhuishouding via systeemherstel, en aan het verminderen van drukfactoren in
de wijdere omgeving zoals stikstofdepositie en grondwateronttrekking.
Het landelijke doel voor “in goede conditie te brengen areaal” wordt bepaald door het
aandeel van het landelijke oppervlak waar de omstandigheden op orde zijn en resulteren
in een goede conditie. Voor 2030 is de doelstelling maatregelen te treffen om 30% van het
areaal dat dan niet in goede conditie is (peiljaar 2019), in goede conditie te brengen.

Rekenvoorbeeld VHR-doel 3:
In 2019 heeft habitattype X een areaal van 1.000 ha. Van dit areaal is 600 ha niet in goede conditie. Uiterlijk
in 2030 moeten voldoende maatregelen getroffen zijn om 30% van 600 ha, dus 180 ha, in goede conditie te
brengen.
Omdat ecologisch herstel vaak een langjarig proces is, is de doelstelling niet om in 2030 al een goede conditie
te hebben gerealiseerd. Wel moeten alle nodige maatregelen zijn getroffen voor het realiseren van een goede
conditie. De verbetering van de kwaliteit moet ook zodanig zijn dat de SvI sterk verbetert (zie VHR doel 1).

De opgave voor VHR-doelbereik verschilt per habitattype en leefgebied van VHR-soorten,
en is niet voor iedere soort exact bekend. Tegelijkertijd is er al veel achtergrondinformatie
beschikbaar. Per habitattype is de SvI van het bestaande areaal gerapporteerd aan Europa,
per Habitatrichtlijnsoort is een gecombineerde expertbeoordeling gegeven van omvang

27

—

Doelen

Ontwerp Nationaal Programma Landelijk Gebied

en kwaliteit van het leefgebied11, en per vogelsoort is het leefgebied en de kwaliteit van
het leefgebied voor de instandhouding van een populatie bepaald12. Dit resulteert in
een landelijk totaaloppervlakte aan bestaand areaal leefgebied per soort en habitattype
(peiljaar 2019) en het aandeel in goede conditie en niet-goede conditie van dit leefgebied of
habitattype.
In 2030 moet voor 30% van het areaaloppervlak met een niet-goede conditie maatregelen
getroffen zijn voor een goede conditie. Maatregelen ter verbetering van specifieke
habitattypen en leefgebieden kunnen vaak bijdragen aan verbetering en doelbereik voor
meerdere VHR-soorten en -habitattypen. Daarom kunnen de opgaven in de uitwerking
worden geaggregeerd per natuurtype.
We stellen doelen voor soorten en habitattypen, maar sturen in de uitwerking op het
realiseren van gunstige condities (ecologisch sturende factoren). De 30%-doelstelling geeft
richting aan het schaalniveau van de te nemen maatregelen voor 2030 voor de ecologisch
sturende factoren. Maatregelen voor systeemherstel richten zich immers niet op één of
enkele afzonderlijke soorten, maar op breder systeemherstel, het herstel van ecologische
processen en het creëren van gunstige condities, waarbij het water- en bodem-systeem
leidend is.
Toelichting VHR-doel 4: te ontwikkelen areaal
Het huidige areaal (habitattype en leefgebied) is voor meerdere VHR-soorten en
-habitattypen onvoldoende voor een gSvI, en daarvoor is uitbreiding van areaal
noodzakelijk. Hoeveel areaaluitbreiding hiervoor nodig is verschilt per habitattype en
leefgebied. Areaaluitbreiding wordt onderverdeeld in uitbreiding van natuurtypen en
uitbreiding van agrarische natuur. Tot 2030 is er een richtinggevende areaalopgave voor
natuur van 25.200 ha en voor agrarische natuur van 181.200 ha. Van de areaalopgave
natuur is grofweg 9.000 ha te realiseren door omvorming van bestaande NNN. De overige
opgave (ca 16.000 ha) zal buiten de reeds bestaande NNN moeten worden gerealiseerd.
De reeds gemaakte afspraken uit het natuurpact (realisatie restopgave NNN) en van
de Bossenstrategie dragen voor een groot deel bij aan het toewerken van de natuur
areaalopgave.

11

Zie: Vogel- en Habitatrichtlijnen rapportage (WUR)

12 Zie: SOVON rapport: Bouwstenen voor het Strategisch Plan Natura 2000: Factsheets van vogelsoorten die

betrokken zijn bij de instandhoudings-doelstellingen voor Natura 2000-gebieden

28

—

Doelen

Ontwerp Nationaal Programma Landelijk Gebied

Tabel 2.2: Overzicht van de nationale opgave en de regionale verdeling voor areaal natuur en areaal agrarische natuur ten behoeve
van de VHR-doelstellingen voor 2030. De opgave is richtinggevend voor verdere uitwerking in de PPLG’s

Areaalopgave extra natuur
voor 2030 [ha]

Areaalpgave extra agrarische
natuur voor 2030 [ha]

Drenthe

2.300

7.000

Flevoland

60

1.600

Friesland

2.700

35.600

Gelderland

2.200

15.300

Groningen

700

8.000

Limburg

1.300

11.100

Noord-Brabant

2.400

41.000

Noord-Holland

450

4.700

Overijssel

1.800

15.300

Utrecht

860

11.200

1.500

19.000

Zeeland

180

11.400

Nationaal

16.450

181.200

Zuid-Holland

Het uitgangspunt is dat elke provincie voor 2030 maatregelen treft voor de ingeschatte
areaalopgave per natuurtype. De extra arealen zijn ingeschat ten opzichte van de huidige
situatie en zijn ter ondersteuning voor de verdere uitwerking in de PPLG’s. Bij het realiseren
van de opgave kunnen provincies deze opgave zoveel mogelijk vormgeven binnen de
bestaande afspraken waaronder het NNN (restopgave NNN), de Bossenstrategie en 10%
GBDA. Bij het bepalen van de te realiseren arealen is er zoveel mogelijk uitgegaan van
het stapelen van verschillende doelen voor areaaluitbreiding. De areaalopgave natuur
voor 2030 kan grotendeels door middel van bestaande afspraken uit het Natuurpact
(Restopgave NNN) en de Bossenstrategie worden ingevuld. Deze opgaven zijn echter niet
1-op-1 hetzelfde. Zo kan de VHR-opgave aanvullende eisen stellen aan de uitbreiding van
specifieke habitattypen en leefgebieden voor het bereiken van een gSvI voor specifieke
soorten en habitattypen.
Bij de ruimtelijke uitwerking van nieuwe natuur is het belangrijk de koppeling te maken
met de structurerende keuzes uit het NPLG. De structurerende keuze voor de inpassing van
arealen natuur en agrarische natuur heeft hierbij de meest directe koppeling (zie Hoofdstuk
4 Structurerende Keuzes). Verder is er een belangrijke koppeling in de ruimtelijke
uitwerking met de structurerende keuzes voor overgangsgebieden, groenblauwedooradering, het water- en bodemsysteem en het afwegingskader ‘zorgvuldige omgang
met landbouwgrond’. Bovendien dient bij de uitbreiding van nieuwe natuur ook rekening
gehouden te worden met andere ruimtelijke opgaven die een plek krijgen in het landelijk
gebied, zoals de energietransitie, waterberging en -veiligheid en de woningbouwopgave.
De structurerende keuzes van al deze opgaven komen samen in de nieuwe Nota Ruimte.
De provinciale ruimtelijke voorstellen, die in het kader van het programma Novex worden
opgesteld, vormen hier een belangrijke bouwsteen voor.
Voor de praktische uitwerking is het van belang te weten welke natuur waar gerealiseerd kan
worden ten behoeve van een gSvI. Ten behoeve van de uitwerking door provincies zijn de
doelen voor de areaalopgave geaggregeerd op het niveau van algemenere natuurtypen. Dit
is richtinggevend in de verdere uitwerking en geen afrekenbaar doel. De uitwerking van het
landelijke NPLG-doel naar te realiseren natuurtypen per provincie is weergegeven in Bijlage 2.

29

—

Doelen

Ontwerp Nationaal Programma Landelijk Gebied

De doelen per natuurtype zijn afgeleid van gegevens over hetgeen dat per VHR-habitattype
en soort nodig is om tot een gSvI te komen. Hier zijn de geactualiseerde VHR-bouwstenen
(peildatum 2019 voor VHR-habitattypen en -soorten13) voor gebruikt. De doorvertaling
hiervan naar areaalopgaven is gebaseerd op een quick-scan uitgevoerd door WEnR en
Sovon. Deze informatie geeft weer wat een gunstige staat van instandhouding op lange
termijn ruimtelijk behelst en bij welke provincies(s) daarvoor een opgave ligt. Tevens is
gebruik gemaakt van kennis en expertise uit de provincies om de opgave in bepaalde
gevallen te concretiseren. Op basis van deze kennis en informatie is deze areaalopgave
geformuleerd; richtinggevend en ondersteunend voor het verdere proces.
Ook bij de areaalopgave is het realiseren van goede condities van belang voor een gSvI.
Bij uitbreiding moeten daarom direct voldoende maatregelen genomen zijn om dat areaal
in goede conditie te brengen (VHR-doel 3). In de geaggregeerde indicatieve tabellen,
gedeeld met provincies, zijn de hectaredoelen tevens voorzien van een duiding van de
kwalitatieve opgave (het verminderen van drukfactoren zoals vermesting of verstoring
en/of een duiding van de typen maatregelen die nodig zijn, zoals het verhogen van
grondwaterpeil of beter natuurbeheer) en staat aangegeven ten behoeve van welke VHR
habitattypen en -soorten de uitbreiding nodig is.
Voor realisatie van agrarische natuur en het halen van de doelstelling van 30%
natuurherstel is voldoende en langjarige financiering nodig. Paragraaf 6.2 biedt overzicht in
de nu beschikbare instrumenten, waaronder de ecoregeling (GLB), de subsidieverordening
natuur- en landschapsbeheer, de subsidie groen-blauwe diensten. Ondernemers kunnen
hier op vrijwillige basis aan deelnemen. Ecosysteemdiensten zijn kostbaar en de precieze
bijdrage aan doelbereik moet nader worden onderzocht. Ten tijde van het verschijnen
van dit ontwerp-NPLG was dit verkenningsproces nog niet afgerond. De aankomende tijd
zullen de mogelijkheden voor ecosysteemdiensten verder verkend worden, inclusief de
financiering van deze diensten en toetsing en borging van doelbereik op lange termijn.
Daarbij vergt de verdere uitwerking om de opgave agrarische natuur te realiseren een ook
breed proces met nauwe betrokkenheid van provincies, landbouworganisaties, agrarische
collectieven en natuurorganisaties. Nadere besluitvorming over ecosysteemdiensten en
finale vaststelling van het NPLG is aan het volgende kabinet.
2.1.2

Doelen voor stikstof, als deelaspect natuur
Sterke overbelasting door stikstof is één van de belangrijkste drukfactoren op de
natuur. De depositie van stikstof is in veel Natura 2000-gebieden te hoog, waardoor
VHR-doelbereik en/of het tegengaan van verslechtering van VHR-soorten en -habitattypen
niet overal wordt gehaald. De totale stikstofdepositie is een optelsom van deposities uit
verschillende (inter)nationale emissiebronnen in verschillende sectoren. Voor alle sectoren
in Nederland geldt dat ze evenredig moeten bijdragen aan minder stikstofemissies en
realisatie van de in de Omgevingswet opgenomen omgevingswaarden voor reductie van
stikstofdepositie. De sectoren industrie/energie en mobiliteit stoten primair stikstofoxiden
(NOx) uit. De sector landbouw stoot hoofdzakelijk ammoniak (NH3) uit. Een deel van de
depositie is afkomstig van emissies van overige sectoren, zoals de bouw en huishoudens.
Daarnaast komt ongeveer een derde van de stikstofdepositie vanuit buitenlandse
emissiebronnen.
De landbouw als sector heeft een relatief groot aandeel in de totale stikstofdepositie
op stikstofgevoelige natuur (ca. 46% in 2020), en een groot aandeel in de totale
ammoniakemissies (ca. 85% in 2019)14. Daarom moet de landbouwsector ook een
significante reductie realiseren om bij te dragen aan natuurherstel en -verbetering.
Binnen het NPLG ligt de focus op reductie van het stikstofaandeel van de landbouw om
13

Zie: Inputtabel NPLG

14 Deze gegevens zijn gebaseerd op het Compendium voor de Leefomgeving 2021. Per jaarlijkse rapportage zijn

de precieze percentages aan verandering onderhevig.

30

—

Doelen

Ontwerp Nationaal Programma Landelijk Gebied

de landelijke omgevingswaarden te behalen. Het landbouwaandeel is daarbij vertaald
naar regionale reductiedoelen van NH3 . Op verzoek van provincies zijn de regionale
doelen gericht op emissiereductie en niet in directe zin op depositie. Dit biedt de
betrokken partijen meer mogelijkheden om op emissies te sturen. Het uiteindelijke doel
blijft daarbij overeind: reductie van de depositie van stikstof in stikstofgevoelige Natura
2000-gebieden. Uitgangspunt van het NPLG is dat de stikstofdoelstellingen voor landbouw
op nationaal en provinciaal niveau gerealiseerd worden in samenhang met de opgaven
voor natuur, water en klimaat.
Naast de reductie van NH3 in de landbouw gelden voor andere sectoren ook reductieopgaven.
Het gaat om indicatief 38% en 25% reductie van NOx tussen 2019 en 2030 voor industrie/
energie respectievelijk mobiliteit. De bijdrage van deze sectoren is in de Kamerbrief van
februari 202315 uitgewerkt.
Natuurgebieden in Nederland kennen een grote verscheidenheid. Afhankelijk van de
habitat, de voorkomende soorten en de bodem zijn natuurgebieden meer of minder
gevoelig voor depositie van stikstof. De Kritische Depositiewaarde (KDW) is de best
beschikbare wetenschappelijke indicator om de gevoeligheid van een natuurgebied voor
stikstof te duiden: een overschrijding betekent dat er een risico is op aantasting van de
kwaliteit van habitattypen (zie ook box 1). In 2020 bevond zich 33% van het areaal in de
stikstofgevoelige Natura 2000-gebieden op of onder de KDW. De verwachting is dat dit
percentage op basis van het vastgestelde en voorgenomen beleid verbetert naar 43% in
203016. Er zijn dus extra maatregelen nodig om meer van de stikstofgevoelige natuur in
2030 onder de kritische depositiewaarde voor stikstof te brengen.

Onderzoek naar alternatieven voor Kritische Depositiewaarde
De in de Omgevingswet opgenomen omgevingswaarden voor reductie van stikstofdepositie houden verband
met de kritische depositiewaarde (KDW). Samen met landbouworganisaties, natuurorganisaties en provincies
wordt, in navolging van het advies van Remkes, verkend of een alternatief voor de KDW in de wet mogelijk is.
Een alternatief moet uitgaan van de staat van de natuur én juridisch houdbaar zijn. Het doel van het proces is om
gezamenlijk en stap voor stap te verkennen of er een alternatief is in de wet voor de KDW als sturingsinstrument
voor het toewerken naar een gSvI volgens de VHR.

Het landelijke doel voor stikstof richt zich op een depositiereductie van stikstof in
stikstofgevoelige Natura 2000-gebieden17. In de Omgevingswet zijn resultaatsverplichtende
omgevingswaarden opgenomen die hieraan uitvoering geven. In 2025 moet 40% van het
stikstofgevoelige areaal van Natura 2000-gebieden onder de KDW zijn gebracht, 50% in
2030, en 74% in 2035. Via het NPLG worden deze doelen gerealiseerd door een combinatie
van generiek en gebiedsgericht beleid. Het bereiken van dit doel levert een belangrijke
bijdrage aan de realisatie van de instandhoudingsdoelstellingen die voortkomen uit de VHR.
Verdere (provinciale) uitwerking van de landelijke omgevingswaarden voor
stikstofreductie
De landelijke omgevingswaarden voor reductie van stikstofdepositie zijn niet
gedifferentieerd naar provincie of gebied. Voor het herstellen van natuur en het tegengaan
van verslechtering van VHR-soorten en habitattypen is dit wel relevant. Ook is een
15 Zie: Kamerbrief over voortgang integrale aanpak landelijk gebied, waaronder het NPLG (februari 2023)
16 De gegevens voor 2020 en 2030 zijn gebaseerd op de AERIUS monitor Ontwikkeling stikstofbelasting op

17-05-2023. De precieze percentages veranderen. Dit laat onverlet dat de doelen voor reductie stikstofdepositie in 2030 niet behaald worden met het voorgenomen beleid.
17 Zie rapport BIJ12 voor een overzicht van de stikstofgevoelige habitats in Nederland (pagina 8). Een precieze

ruimtelijke uitwerking van de stikstofgevoelige natuurgebieden is te vinden in AERIUS van het RIVM.

31

—

Doelen

Ontwerp Nationaal Programma Landelijk Gebied

ruimtelijke verdeling van de reductie belangrijk voor de doelmatigheid van de aanpak.
De stikstofemissiereducties kunnen dan daar gereduceerd worden waar de bijdrage aan de
VHR-doelen het meest relevant en effectief is. Om het landelijke depositiedoel in 2035 voor
stikstof (74% onder KDW) te behalen, is berekend dat een emissiereductie van 39 Kton NH3
– gebaseerd op stal- en veldemissies in de veehouderij – nodig is. Dit komt bovenop het al
vastgestelde beleid volgens het basispad, zoals uitgewerkt in de KEV 2020. Deze reductie
van NH3 is per provincie in een emissiereductieopgave uitgewerkt. Het behalen van de 39
Kton NH3 reductie is daarbij geen doel op zichzelf. Uiteindelijk wordt doelbereik bepaalt op
basis van de landelijke omgevingswaarden voor reductie van stikstofdepositie, ongeacht of
dit behaald wordt met meer of minder emissiereductie. Het stellen van een emissiereductie
is echter wel een belangrijk middel waarop provinciaal beleid ontwikkeld kan worden om
de landelijke resultaatsverplichtende omgevingswaarden te realiseren. Mits deze reductie
met de juiste mix aan maatregelen wordt bereikt, kan dit ook bijdragen aan het behalen
van de NPLG water- en klimaatdoelen en aan het meekoppelen van de reductie van fijnstof
en geurhinder. Naast de reductie van NH3 in de landbouw gelden voor andere sectoren ook
reductieopgaven. Het gaat om indicatief 38% en 25% reductie van NOx tussen 2019 en 2030
voor industrie/energie respectievelijk mobiliteit.
De emissiereductieopgave per provincie is weergegeven in tabel 2.3. Zie voor meer
informatie de memo Toelichting bij richtinggevende emissiereductiedoelstellingen per
gebied18. Hierin staat beschreven hoe de reductie in emissies is berekend ten opzichte van
het basispad KEV 2020 voor geschatte emissies in 2030, en wordt onderbouwd hoe de
emissiereductie per provincie tot stand is gekomen.
Tabel 2.3: Regionale verdeling van de emissiereductieopgave voor stikstof. De emissies en emissiereductie zijn gebaseerd op de
stikstofemissies in de periode 2018-2030 (basispad) volgens de KEV2020. Zie voor verdere toelichting het memo van RIVM19 .

Emissietotaal (stal en Emissiereductie (stal Percentage
veld) (ton NH₃)
en veld) (ton NH₃)
Emissiereductie
Drenthe

5.702

2.450

43%

Flevoland

1.836

442

24%

Friesland

13.654

4.701

34%

Gelderland

17.710

7.511

42%

Groningen

5.775

1.447

25%

Limburg

5.855

3.039

52%

Noord-Brabant

16.763

6.957

42%

Noord-Holland

4.433

1.797

41%

Overijssel

13.961

5.738

41%

Utrecht

5.093

2.359

46%

Zeeland

1.989

631

32%

Zuid-Holland

4.794

1.951

41%

Nederland

97.566

39.023

40%

18 RIVM, Toelichting bij richtinggevende emissiereductiedoelstellingen per gebied, 10 juni 2022. Startnotitie

Nationaal Programma Landelijk Gebied | Beleidsnota | Rijksoverheid.nl
19 Zie: RIVM, Memo Toelichting bij richtinggevende emissiereductiedoelstellingen per gebied, 9 juni 2022

32

—

Doelen

Ontwerp Nationaal Programma Landelijk Gebied

De provinciale opgave voor stikstofemissiereductie is een gezamenlijke
verantwoordelijkheid van Rijk en provincie. Het wordt ingevuld door een combinatie
van rijks- en provinciaal beleid en een combinatie van generieke en gebiedsgerichte
maatregelen. Om het nationale depositiedoel effectief te realiseren is het voor provincies
van belang de emissiereductiedoelen in de gebiedsprocessen verder ruimtelijk uit te
werken. De locatie van de reductie van stikstofemissies maakt uit voor de bijdrage aan het
nationale depositiedoel. Het kabinet geeft nadrukkelijk ruimte aan de provincies om zelf
in de gebiedsprogramma’s – in goed overleg met alle betrokkenen – concrete invulling te
geven aan de provinciale doelen. Het uiteindelijke doel daarbij is om provinciale reductie te
realiseren die op moeten tellen tot de landelijke omgevingswaarden. Ter realisatie van de
omgevingswaarden voor reductie van stikstofdepositie werkt het Rijk verder aan generieke
maatregelen. Onderdeel van deze uitwerking is een aanpak voor moeilijk beïnvloedbare
stikstofbronnen, zoals bronnen in het buitenland en de internationale scheepvaart
Naast het feit dat de landelijke omgevingswaarden voor reductie van stikstofdepositie
gehaald moeten worden, moet tevens voorkomen worden dat stikstofdepositie (al dan
niet lokaal) leidt tot verslechtering van de kwaliteit van habitattypen en leefgebieden.
Per stikstofgevoelig N2000-gebied zijn natuurdoelanalyses uitgevoerd, die per gebied de
belangrijkste problemen in kaart brengen. De natuurdoelanalyses constateren op grote
schaal dat stikstofdepositie een groot probleem is, en constateren tevens dat er sprake is
van een “Nee, Tenzij, [...] -oordeel” als gevolg van stikstof. Dit betekent dat er aanvullende
stikstofmaatregelen nodig zijn. Tegelijkertijd zijn er meer en bredere maatregelen nodig
voor natuurherstel en verbetering. Het is niet duidelijk of het reduceren van 39 Kton emissie
– die moet leiden tot het behalen van de omgevingswaarde in 2030 – ook in alle gevallen
leidt tot het beoogde effect: het stoppen van verslechtering door stikstofdepositie. Zo niet,
dan is aanvullend natuurherstelbeleid in combinatie met een aanvullende gebiedsgerichte
emissiedaling nodig en moeten dus aanvullende bronmaatregelen gedefinieerd worden.
Hierbij moet per gebied bekeken worden of verdere stikstofreductie noodzakelijk is of dat
andere natuurherstelmaatregelen noodzakelijk zijn. In hoofdstuk 4 wordt de cyclus van
monitoring- en evaluatie nader toegelicht, en wordt ook ingegaan op de opties
voor bijsturing.
2.1.3

Doelen voor hydrologische condities Natura 2000-gebieden
Hydrologie is naast stikstof een van de belangrijkste factoren voor natuurherstel. Het
gaat hierbij om condities van waterkwaliteit en waterkwantiteit, en het geldt voor zowel
oppervlaktewater als grondwater. Er is een wisselwerking tussen de condities voor stikstof
en hydrologie: stikstofeffecten zijn groter in natuurgebieden waar de hydrologische
condities nog niet op orde zijn. Terwijl een goede waterhuishouding juist natuurherstel op
gang kan brengen, ook als stikstofdepositie nog te hoog is.
Binnen het NPLG is het doel dat in 2027 hydrologische condities voor alle Natura
2000-gebieden voldoen aan ecologische vereisten, of dat maatregelen zijn getroffen om
dit doel te realiseren20. Dit is een al bestaand nationaal doel voor Natura 2000-gebieden.
De precieze ecologische vereisten voor een Natura 2000-gebied ter ondersteuning van de
instandhoudingsdoelstellingen verschillen per Natura 2000-gebied. Het gaat hierbij om
het realiseren van hydrologische condities vanuit ecologische vereisten, die onderverdeeld
kunnen worden in criteria voor de zuurgraad, vochttoestand, zoutgehalte, voedselrijkdom,
overstromingstolerantie en de gemiddelde (laagste) grondwaterstanden, inclusief
koppeling met kwel. Deze condities zijn uitgewerkt op nationaal niveau per habitattype
20 Het kan jaren duren voordat maatregelen daadwerkelijk effect hebben op hydrologie en hydrologische

condities in Natura 2000-gebieden, omdat het een systeem is met een lange responstijd. Dat betekent dat
niet alle maatregelen direct effect zullen resulteren voor 2027, en het doel van op orde brengen van
hydrologische condities. Het is alleen voldoende om in 2027 maatregelen genomen te hebben, als kan
worden aangetoond dat deze op termijn leiden tot de gestelde doelen.

33

—

Doelen

Ontwerp Nationaal Programma Landelijk Gebied

in profieldocumenten21. Per Natura 2000-gebied worden deze verder uitgewerkt in
natuurdoelanalyses en natuurbeheerplannen, zowel voor de stikstofgevoelige als
niet-stikstofgevoelige Natura 2000-gebieden. Het doel voor de ecologische vereisten
wordt bepaald op basis van het minst presterende criterium22. De hydrologische condities
zijn op orde wanneer aan alle ecologische vereisten is voldaan. Via het NPLG moet dit doel
gerealiseerd worden via breder systeemherstel in en rond Natura 2000-gebieden en in
samenhang met de andere opgaven van het NPLG.
Verdere regionale uitwerking van hydrologische condities per Natura 2000-gebied
Er is geen verdere regionale verdeling van dit doel, omdat de precieze hydrologische
condities voor ecologische vereisten per Natura 2000-gebied gedefinieerd worden.
Dit betekent dat provincies met meer Natura 2000-gebieden ook vaak een grotere totale
opgave hebben. Samenwerking tussen provincies en tussen waterschappen is belangrijk,
omdat hydrologische systemen vaak provinciegrenzen overstijgen, en maatregelen voor
systeemherstel dus in het gehele stroomgebied genomen moeten worden.

2.1.4

Natuurnetwerk Nederland (NNN)
Het Natuurnetwerk Nederland (NNN) is het totaal van bestaande en nog te realiseren
natuurgebieden op het land in Nederland. Het netwerk moet natuurgebieden beter
verbinden met elkaar en met het omringende agrarisch gebied en zorgen voor voldoende
habitat en leefgebieden voor soorten. De Natura 2000-gebieden op het land zijn onderdeel
van het NNN.
De ontwikkeling en het beheer van natuurgebieden in Nederland is de
verantwoordelijkheid van provincies. Het Rijk is verantwoordelijk voor natuur in Natura
2000-gebieden in de grote wateren en het Caribisch gebied. In het Natuurpact (2013)
hebben Rijk en provincies afgesproken om tussen 2011 (basisjaar) en 2027 80.000 ha
nieuwe natuur in te richten, conform het NNN. Dit is een uitbreiding van 657.711 ha in
2011 naar 737.711 ha in 202723 . In totaal is tot en met 2021 45.568 hectare (57%) natuur
conform het NNN door provincies gerealiseerd. Tot 2027 resteert daarmee een opgave
van 34.432 hectare (43%). In de 8e Voortgangsrapportage Natuur in Nederland van IPO
en LNV is geconcludeerd dat het tempo van inrichting onvoldoende is om het doel in 2027
te behalen. Daarom hebben de provincies in samenspraak met het Rijk een Taskforce
versnelling inrichting voor de NNN ingesteld.
Het NPLG neemt de inrichting in 2027 op van 80.000 ha nieuwe natuur, conform het NNN
op land24. Hiermee wordt gestreefd naar het in samenhang uitvoeren van deze opgave
voor realisatie van nieuwe natuur, zodat realisatie van NNN bijdraagt aan de doelen voor
natuur, water en klimaat. Het realiseren van deze opgave is daarbij zowel een natuurdoel,
als een middel om bij te dragen aan de hoofddoelen. Bij de uitbreiding van het NNN kan
de opgave voor het te ontwikkelen areaal voor een gSvI (VHR-doelbereik) zoveel mogelijk
in samenhang uitgewerkt worden. Ook is er een sterke overlap met de Bossenstrategie,
waarbij de uitbreiding van nieuw bos deels moet gebeuren conform het NNN. Verder
dient in de provinciale uitwerking van de NNN-opgave rekening gehouden worden met
de bijdrage aan koolstofopslag in vegetatie en met de effecten op waterkwaliteit en
watervasthoudend vermogen (KRW). Bij het maken van ruimtelijke keuzes voor het
realiseren van NNN zijn de structurerende keuzes uit het NPLG leidend. De structurerende
21 Zie: https://www.natura2000.nl/beschermde-natuur
22 Dit is gelijk aan andere KRW-doelen, waarbij voor een waterlichaam de slechtst presterende conditie bepaalt

of het waterlichaam wel of niet aan de wettelijke normen voldoet.
23 Voor achtergrondinformatie en voortgang betreffende het NNN zie de voortgangsrapportage NNN van IPO

en LNV.
24 De opgave voor grote wateren en Caribisch gebied vallen buiten de scope van het NPLG.

34

—

Doelen

Ontwerp Nationaal Programma Landelijk Gebied

keuze voor inpassen arealen voor nieuwe natuur en agrarische natuur heeft hierbij de
meest directe koppeling. Verder is er een belangrijke koppeling in de ruimtelijke uitwerking
met de structurerende keuzes voor overgangsgebieden, groenblauwe-dooradering en het
water- en bodemsysteem bij uitwerken van locaties voor uitbreiding van NNN.
Verdere provinciale uitwerking van het Natuurnetwerk Nederland
Provincies zijn verantwoordelijk voor de ontwikkeling en beheer van natuurgebieden
(conform NNN). De provincies hebben de ambitie om meer natuur te realiseren dan is
afgesproken in het Natuurpact. Opgeteld komen de provinciale ambities voor eind 2027
uit op 86.139 hectare nieuwe natuur (conform NNN), wat zorgt voor een totaal aan natuur
van 743.850 ha in Nederland (conform NNN). Deze ambities moeten nog wel navolging
krijgen in de realisatie van nieuwe natuur (conform NNN). De verdeling van realisatie NNN
per provincie is gebaseerd op de provinciale ambities, samen optellend tot 40.571 ha nog
in te richten nieuwe natuur in het NNN in de periode tot en met 2027. Ondanks deze hogere
provinciale ambitie blijft de taakstelling van het Rijk echter 34.432 ha. Tabel 2.4 geeft een
overzicht van de regionale verdeling voor realiseren van nieuwe natuur (conform NNN).
Tabel 2.4: Regionale verdeling van doelstellingen realisatie NNN tot en met 2027

Resterende opgave nieuwe
natuur conform NNN* (ha)

Totaal areaal natuur
conform NNN in 2027 (ha)

Drenthe

6.856

67.934

Flevoland

105

26.376

Friesland

3.963

86.664

Gelderland

2.672

136.417

Groningen

2.723

24.122

Limburg

1.269

50.933

Noord-Brabant

8.742

128.133

Noord-Holland

4.407

56.577

Overijssel

3.679

63.224

Utrecht

2.165

33.673

Zuid-Holland

3.270

40.537

Zeeland

720

29.258

Totaal in ha

40.571

743.85025

* Deze restantopgave is gebaseerd op de 8e Voortgangsrapportage Natuur (VRN) van LNV en provincies, die de stand van zaken
weergeeft op 31 december 2021. Deze verdeling van de restantopgave is gebaseerd op de ambitie voor realisatie NNN per provincie.
Dit betekent dat er nog een taakstelling vanuit het Rijk voor provincies is van 34.432 ha, terwijl provincies een ambitie hebben van
40.571 ha.

2.1.5

Bossenstrategie
In het Klimaatakkoord is afgesproken dat Rijk en provincies samen een Bossenstrategie
opstellen. In 2020 hebben Rijk en provincies deze Bossenstrategie26 via een bestuurlijk
akkoord vastgesteld en afgesproken om maatregelen te treffen die bijdragen aan
biodiversiteitsherstel in het Nederlandse bos en die zorgen voor meer koolstofopslag.
De Bossenstrategie draagt daardoor bij aan de wettelijke opgave uit de klimaatwet om
CO2-emissie te verminderen en meer CO2 op te slaan. Uitbreiding en herstel van bossen
kan daarnaast bijdragen aan ecosysteemdiensten - zoals verbeterde waterkwaliteit (KRW)
en ruimte voor recreatie - en een bredere bijdrage aan de circulaire economie. Het NPLG
25 Vanwege afrondingsverschillen per provincie wijkt het totaal in ha af van de optelsom per individuele

provincie.
26 Zie: Bossenstrategie

35

—

Doelen

Ontwerp Nationaal Programma Landelijk Gebied

neemt de belangrijkste ambities uit de Bossenstrategie over27. De uitvoering van de
Bossenstrategie kan namelijk bijdragen aan de natuur-, water- en klimaatdoelen van het
NPLG, en daarnaast aan alternatieve verdienmodellen voor de landbouw zoals biobased
productie en agroforestry.
De doelen vanuit de Bossenstrategie die centraal staan zijn:
• 37.400 ha nieuw bos in 2030. Dit betekent van 363.800 ha bestaand bos in Nederland in
2021 naar 401.200 ha in 2030, een toename van 10% bosareaal tot 203028
• 14.000 extra ha bos met natuurfunctie in 2030. Dit kan als onderdeel van de 37.000
hectare nieuw bos, of door het omvormen van bestaand productie- en multifunctioneel
bos naar bos met natuurfunctie. Het gaat hierbij om bossen met beheertype N01, N14 en
N1529. In 2020 is er circa 140.000 ha bos met natuurfunctie en dit stijgt naar circa 155.000
ha bos met natuurfunctie in 2030
• In 2030 het bestaande bos waar nodig te revitaliseren. Hierbij is geen specifieke
areaalopgave voor te revitaliseren bos meegegeven (zie voor nadere toelichting
Bossenstrategie28)
De Bossenstrategie is een doel op zichzelf, maar is ook een middel voor het realiseren
van de hoofddoelen van het NPLG. Hierdoor kan werk-met-werk gemaakt worden.
Hierbij is zowel de koppeling met VHR-doelen en de koppeling met de klimaatopgave
cruciaal. Maar voor de VHR-opgave is de specifieke locatie van bosherstel en het type
bos/habitat belangrijker dan voor de bijdrage aan de klimaatopgave. In de ruimtelijke
uitwerking en in de keuze voor types bos staat hierbij VHR-doelbereik centraal. Provincies
wordt meegegeven in de gebiedsprogramma’s de opgaven voor Bossenstrategie en
VHR-doelbereik zoveel mogelijk te koppelen. De nieuw te realiseren habitat voor
VHR-doeleinden wordt dan waar mogelijk ingevuld met de Bossenstrategie. Er zijn
meerdere kennisrapporten beschikbaar om uit te putten voor het koppelen van de
Bossenstrategie met de opgave van biodiversiteitsherstel en om de mogelijke bijdrage
per provincie te duiden30. De Bossenstrategie is ook onderdeel van de klimaatopgave
voor bomen, bos en natuur (BBN), en daarmee onderdeel van het klimaatdoel
landgebruik binnen het NPLG (zie paragraaf 2.4.4). Als laatste kunnen maatregelen in
de Bossenstrategie ook bijdragen aan KRW-doelen. Ook hier geldt dat waar mogelijk
provincies in gebiedsprogramma’s de koppeling vinden tussen Bossenstrategie en
KRW-doelen. Bij het maken van ruimtelijke keuzes voor het realiseren van nieuw bos
zijn de structurerende keuzes uit het NPLG leidend. De structurerende keuze voor
inpassen arealen voor nieuwe natuur en agrarische natuur heeft hierbij de meest directe
koppeling. Verder is er een belangrijke koppeling in de ruimtelijke uitwerking met de
structurerende keuzes voor overgangsgebieden, groenblauwe-dooradering en het wateren bodemsysteem bij uitwerken van locaties voor uitbreiding van bossen.

27 De Bossenstrategie en Aanvalsplan landschappen streven ook naar de realisatie van GBDA in het landelijk

gebied. Dit doel is apart opgenomen in paragraaf 2.4.
28 De Bossenstrategie uit 2020 stelt ook als doel om het areaal bos met 10% te vermeerderen. In de

Bossenstrategie is de ambitie vastgelegd om het oppervlak bos met 37.000 ha uit te breiden tot 407.000 ha
in 2030. LNV neemt in haar begroting als startpunt het areaal bos in 2021, waardoor de beoogde toename
van het bosareaal leidt tot ca. 401.200 ha in 2030 (zie voor meer achtergrond compendium voor de
leefomgeving).
29 Zie voor de precieze definitie van beheertypen bos de Index Natuur en Landschap. Bos met natuurfunctie

kan zowel binnen als buiten het NNN aangelegd worden (zie ook subdoelen). Hoe meer koppeling er
gemaakt wordt tussen deze opgaves in de uitwerking, hoe meer werk-met-werk gemaakt kan worden.
30 Bijvoorbeeld een rapport over de koppeling tussen Bossen en VHR-doelbereik, tussen Bossen en

KRW-opgave in beekdalen, en een rapportage over de voortgang van de Bossenstrategie in 2021.

36

—

Doelen

Ontwerp Nationaal Programma Landelijk Gebied

Bij de uitwerking van het doel om 37.400 ha nieuw bos te realiseren moet rekening
gehouden worden met de volgende subdoelen:
• 15.000 ha nieuw bos (conform NNN) in 2030. Dit betekent binnen de beoogde
uitbreiding van het NNN in 2027. Dit kan gerealiseerd worden door omvorming van
bestaande natuur (conform NNN) óf door uitbreiding van het NNN. Deze opgave wordt
primair uitgevoerd binnen de kaders van het Natuurpact, en waar mogelijk gekoppeld
met de VHR-opgave voor bos. Wanneer de eisen van het specifieke habitattype
niet overeenkomen met de mogelijkheden in de specifieke provincie binnen het al
begrensde NNN, dan kan dit bostype ook in de PAS-compensatie of buiten het NNN
ontwikkeld worden. Compensatie van bos telt niet mee voor deze doelstelling.
• 3.400 ha nieuw bos ter compensatie van bos dat is verdwenen in het kader van de
Programmatische Aanpak Stikstof (PAS). Het gaat hierbij om het compenseren van
bosareaal dat verdwenen is in de periode vanaf 2017 tot en met de nog te kappen
bossen tot 2030. Deze opgave wordt uitgevoerd en gefinancierd via het Programma
Natuur. De eerste 20% van deze opgave is al verdeeld per provincie, de resterende 80%
van de opgave volgt bij de tweede tranche van het Programma Natuur in 2024. Deze
opgave moet zoveel mogelijk buiten het NNN gerealiseerd worden.
• 19.000 ha nieuw bos buiten het bestaande en nog te realiseren NNN. Ook hierbij is er
de mogelijkheid tot koppeling met VHR-doelbereik. Deze opgave kan deels worden
ingevuld met het uit te breiden areaal voor een gSvI per VHR-soort, wanneer deze
betrekking hebben op bosarealen. Compensatie van bos telt niet mee voor deze
doelstelling.

Agroforestry in Bossenstrategie en NPLG
Agroforestry biedt kansen om koolstof vast te leggen, en daarnaast om landbouw en natuur te verbinden.
In de Bossenstrategie is met provincies afgesproken om agroforestry – als innovatieve vorm van landbouw –
te stimuleren. Door veehouderij, akkerbouw of groenteteelt te combineren met houtigen (bomen en struiken)
kunnen verdienmodellen worden versterkt en verbreed, en kan tegelijkertijd worden bijgedragen aan een
oplossing voor de verschillende opgaven in een gebied. Agroforestry kan ook een belangrijke rol spelen in het
verdienmodel van agrariërs in extensieve en natuurinclusieve landbouwgebieden. In de Bossenstrategie wordt
gestreefd naar het realiseren van 26.000 ha agroforestry in 2030, waarvan 1.000 ha voedselbossen. Deze
streefgetallen zijn echter geen onderdeel van de NPLG-doelen.

Verdere provinciale uitwerking van de Bossenstrategie
In de eerste versie van de provinciale gebiedsprogramma’s (juli 2023) hebben provincies
doelen opgenomen voor bosuitbreiding als onderdeel van de 37.400 ha bosuitbreiding
in de Bossenstrategie. Het totaal hiervan telt op tot 32.820 ha. Deze hectares worden als
indicatief areaal opgenomen voor de verdeling van de hectares nieuw bos in het NPLG.
Het resterend areaal van 4.580 ha wordt op een later moment in overleg met de provincie
verdeeld. Op basis van deze plannen heeft het Rijk voor het NPLG een regionale verdeling
van de Bossenstrategie gemaakt (tabel 2.5).

37

—

Doelen

Ontwerp Nationaal Programma Landelijk Gebied

Tabel 2.5: Regionale verdeling Bossenstrategie

Binnen
NNN

Buiten Compensatie
NNN

Totaal bosuitbreiding
per provincie

Opgave NPLG nationaal

15.000

19.000

3.400

37.400

Drenthe

2.000

1.700

200

3.900

Flevoland

64

600

-

664

Friesland

223

315

-

538

Gelderland

1.092

-

1.108

2.200

Groningen

75

300

-

375

Limburg

1.250

2.250

145

3.645

Noord-Brabant

8.000

4.111

811

12.922

Noord-Holland

140

1.398

60

1.598

Overijssel

500

2.000

1.400

3.900

Utrecht

724

724

52

1.500

Zeeland

205

205

4

414

Zuid-Holland

150

1.000

14

1.164

14.423

14.603

3.794

32.820

577

4.397

-394

4.580

Totaal Nationaal
Nog te verdelen hectares nationaal

De realisatie van de uitbreiding van de Bossenstrategie ligt primair bij provincies.
Het Rijk kan hieraan bijdragen door het beschikbaar stellen van rijksgronden voor
bosuitbreiding. Het Rijk zal zich inzetten om interdepartementale afspraken te maken met
grondbezittende Rijkspartijen (I&W, Rijkswaterstaat, BZK, rijksvastgoedbedrijf).
De doelen voor 14.000 ha bos met natuurfunctie en het waar nodig te revitaliseren bos zijn
niet provinciaal verdeeld. De 14.000 ha bos met natuurfunctie kan gerealiseerd worden
als onderdeel van de 37.400 ha bosuitbreiding, en heeft een koppeling met de uitbreiding
natuurarealen voor de VHR (primair de opgave voor vochtige en droge bossen).

2.2

Water en bodem
Vele eeuwen geleden zijn we als land gestart met het aanpassen van ons land aan onze
behoeften. We beschermden ons met dijken, we maalden de polders droog, we trokken
de beken en rivieren recht en we groeven talloze sloten om het water zo snel mogelijk
af te voeren. Steeds minder hadden we het te doen met de grillen van de natuurlijke
omstandigheden en bleken we in staat om water en bodem grotendeels naar onze hand
te zetten. Dat heeft ons land heel veel gebracht en daar zijn we terecht trots op. Het
vertrouwen in de maakbaarheid van ons landschap is groot en verbonden met onze cultuur
en identiteit.
Maar inmiddels lopen we door klimaatverandering en het steeds intensievere landgebruik,
meer en meer tegen de grenzen aan van wat het water- en bodemsysteem nog kan leveren.
Bodemdaling, wateroverlast maar ook verdroging en lage waterstanden zorgen voor grote
risico’s voor de voedselproductie en zijn één van de oorzaken van de verslechtering van
de natuur.
De natuurlijke rijkdom van onze delta ligt aan de basis van ons succes. Voor een toekomst
van onze landbouw op een vruchtbare bodem, voor het voortbestaan van onze natuur en
voor onze leefbaarheid in de brede zin, zijn schoon en voldoende water en een gezonde
bodem dan ook absolute randvoorwaardes. Om deze natuurlijke rijkdom ook voor de
volgende generaties te behouden moeten we de ruimtelijke inrichting en het gebruik van
het landelijk gebied baseren op de draagkracht van het water- en bodemsysteem. De

38

—

Doelen

Ontwerp Nationaal Programma Landelijk Gebied

stijgende zeespiegel, verzilting, het steeds extremere weer maar ook de door ons zelf in
gang gezette bodemdaling dwingen ons om duurzame ruimtelijke keuzes voor de lange
termijn te maken.
Het NPLG richt zich primair op het realiseren van de bestaande internationale afspraken voor
natuur, water en klimaat en baseert ruimtelijke keuzes op het water- en bodemsysteem in
het landelijk gebied. In samenhang met de opgaves voor klimaat en natuur werkt het NPLG
aan een duurzame inrichting van het landelijk gebied en de landbouwsector voor een gezond
water- en bodemsysteem. Een gezonde bodem is een belangrijke basis en voorwaarde
voor het realiseren van NPLG-opgaven in de landbouw. In de navolgende paragrafen
specificeren we de waterdoelen die opgenomen zijn in het NPLG, en de klimaatopgave
voor veenweidegebieden en minerale landbouwbodems. Daarbij richten we ons primair op
opgaven voor de landbouw in het landelijk gebied vanwege de samenhang met doelen voor
natuur en klimaat. Het Deltaprogramma, het Nationaal Programma Landbouwbodems en
het PAGW werken allen tezamen aan een duurzame inrichting, een duurzame benutting en
bescherming van het water- en bodemsysteem. In het hoofdstuk structurerende keuzes
staat hoe het water- en bodemsysteem een cruciale pijler is voor de uitwerking van de
NPLG-doelen en de toekomstige ruimtelijke inrichting van het landelijk gebied.
Bodems en het watersysteem verschillen van plek tot plek. Bovendien is de wijze van
uitvoering van een maatregel van minimaal even groot belang als de selectie van de
juiste maatregel. Wat welke bodem nodig heeft, vereist dus maatwerk. Maatwerk voor
duurzaam bodembeheer betekent ook dat bij een gezonde bodem het erom gaat wat
de bodem qua voeding en verzorging nodig heeft – en niet om wat de bodem aan kan –
zodat de bodem ook toekomstige generaties kan voorzien van zoveel mogelijk voedsel en
ecosysteemdiensten. Daarbij is het cruciaal dat provincies samenhang en gebiedsgericht
invulling geven aan de NPLG-doelen vanuit het water- en bodemsysteem en rekening
houdend met een veranderend klimaat.

2.2.1

Kaderrichtlijn Water (KRW)
De Kaderrichtlijn Water (KRW) is een Europese richtlijn uit 2000 die stuurt op het bereiken
van een goede ecologische en chemische toestand (GET) voor natuurlijke wateren en een
goed ecologisch potentieel (GEP) en goede chemische toestand voor sterk veranderde en
kunstmatige wateren. Het gaat hierbij om zowel het oppervlaktewater als het grondwater,
waarbij voor grondwater wordt gekeken naar zowel de kwantiteit als de chemische
kwaliteit. In totaal worden er verdeeld over Nederland 745 oppervlaktewateren en
23 grondwaterlichamen onderscheiden. Het overgrote deel is geclassificeerd als sterk
veranderd of kunstmatig. Uiterlijk in 2027 moet Nederland alle maatregelen31 hebben
genomen, die nodig zijn om te komen tot een goede ecologische en chemische kwaliteit.
Het gaat om generieke maatregelen en algemeen beleid – zoals vergunningverlening
bij puntlozingen, het 7e Nitraat Actieprogramma, de afbouw van de derogatie en
het uitvoeringsprogramma Toekomstvisie gewasbescherming 2030 gebiedsgerichte
inrichtings- en beheermaatregelen.

31

39

—

Doelen

In 2027 moeten in principe alle waterlichamen voldoen aan de KRW-normen. Maar sommige maatregelen
hebben pas effect op termijn, zogeheten na-ijleffecten. Daarom moeten minimaal alle maatregelen
genomen zijn, waarbij het streven blijft om te voldoen aan KRW-normen in 2027.

Ontwerp Nationaal Programma Landelijk Gebied

Figuur 2.1: Overzicht van de beoordelingscriteria voor waterkwaliteit volgens de KRW

Bij het bepalen van doelen voor kwaliteit van het oppervlaktewater wordt er
gekeken naar de chemische kwaliteit (op basis van Europees genormeerde stoffen)
en de ecologische kwaliteit op basis van een combinatie van biologische indicatoren,
fysisch-chemische indicatoren, overige indicatoren voor specifiek verontreinigende
stoffen en hydromorfologie (figuur 2.1). De normen voor de chemische kwaliteit van
KRW-waterlichamen zijn uniform voor Nederland. De normen voor de ecologische
kwaliteit kunnen per oppervlaktelichaam verschillen. Alle normen zijn juridisch vastgelegd
(Besluit kwaliteitseisen en monitoring water (Bkmw)/ Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl)).
In de stroomgebiedbeheerplannen 2022-2027 32 is de beoordeling per KRW-waterlichaam
vanuit de KRW opgenomen en worden de opgaven én de maatregelen beschreven.
De KRW schrijft voor dat de totaalbeoordeling wordt bepaald door de slechtste score
(one out, all out). Wanneer dus één van de indicatoren niet aan de wettelijke norm
voldoet, bepaalt dit de score voor het gehele waterlichaam. In 2021 voldoet vrijwel geen
enkel KRW-waterlichaam aan de doelstelling 33 . Aan de andere kant worden de meeste
normen per stof in de meeste wateren nu al gehaald en is er in het algemeen sprake van
een verbetering. Zo voldoet 70% van de waterlichamen aan alle normen van de (niet
ubiquitaire) prioritaire stoffen, terwijl dat in de voorgaande planperiode 40% was.
Voor grondwater geldt vanuit de KRW een verplichting voor het behalen van een goede
chemische en kwantitatieve toestand, waarbij verontreiniging van grondwater wordt
voorkomen of beperkt en negatieve trends worden omgebogen. Er mag geen belemmering
32 Zie: Stroomgebiedbeheerplannen 2022-2027
33 Zie: Waterkwaliteit KRW, 2027. Compendium voor de Leefomgeving

40

—

Doelen

Ontwerp Nationaal Programma Landelijk Gebied

zijn voor het behalen van doelen voor drinkwater en van oppervlaktewater en grondwater
afhankelijke natuurgebieden (zie ook het natuurdoel voor de hydrologische toestand van
Natura 2000-gebieden).
Een deel van de waterdoelen kan alleen bereikt worden met maatregelen in het
landelijk gebied en een transitie van de landbouw. Vanuit de samenhang tussen doelen
en maatregelen is het bereiken van de waterdoelen, voor zowel oppervlaktewater en
grondwater, een van de hoofdopgaven in het NPLG. Het NPLG neemt daarom een vijftal
waterdoelen op, gericht op de waterkwaliteit van oppervlakte- en grondwaterlichamen,
de toekomstbestendige inrichting van oppervlaktewater en ruimtelijke inrichting voor
klimaatadaptatie. Daarnaast zijn er KRW-doelen waar het NPLG een positieve bijdrage aan
kan leveren: normen voor nutriënten en gewasbeschermingsmiddelen.
Nutriënten
Een belangrijke indicator voor de ecologische kwaliteit is de concentratie nutriënten, zowel
stikstof (N) als fosfor (P). Naast toegestane concentraties op grond van de KRW zijn er ook
verplichtingen op grond van de Grondwaterrichtlijn (maximaal 50 mg/l nitraat). Dit resulteert
in verschillende mestgebruiksnormen voor agrarische activiteiten, gedifferentieerd naar
gewas- en bodemtypen. In 2027 moeten concentraties nutriënten (P en N) in grond- en
oppervlaktewaterlichamen voldoen aan de wettelijke normen conform KRW. Concentraties
van nutriënten dienen ook te voldoen aan de wettelijke normen voor drinkwaterbronnen
wanneer water onttrokken wordt voor drinkwaterproductie. Zoals gesteld in de Kamerbrief
Tweede Kamer, vergaderjaar 2022-2023, 33037, nr. 499 is de KRW onderdeel van de doelen
van het NPLG. Dat is inclusief drinkwater(winning) en daarmee wordt voldaan aan de motie
De Groot en Van Campen (kamerstuk 34 682, nr. 117). De gebiedsprogramma’s zullen de
benodigde maatregelen uitwerken om te komen tot integraal doelbereik op het NPLG.
Dit geldt ook voor het voldoen aan de wettelijke kaders voor nitraatconcentraties in de
grondwaterbeschermingsgebieden.
Het bereiken van de KRW-doelen is een gezamenlijke verantwoordelijkheid. Voor
nutriënten zijn er vooral opgaven bij de zuivering van huishoudelijk afvalwater en vanuit de
landbouw, met in achtneming van de per waterlichaam aan bestuursorganen toebedeelde
taken, een gezamenlijke verantwoordelijkheid. Om de verontreiniging van de agrarische
sector te verminderen zijn als onderdeel van het 7e Nitraat Actieprogramma maatregelen
opgenomen, zoals de verplichting om vanggewassen in te zaaien na de hoofdteelt.
De derogatie wordt richting 2026 afgebouwd, waarbij maatregelen als bufferzones rond
landbouwpercelen (3 of 5 meter) en de aanwijzing van “met nutriënten verontreinigde
gebieden” verplicht zijn gesteld door de Europese Commissie.
Provincies hebben een rol in de gebiedsgerichte vertaling van generiek beleid
en bij het nemen van gebiedsgerichte aanvullende maatregelen waarbij de drie
NOVI-afwegingsprincipes (zie Hoofdstuk 1) worden toegepast. Onderdeel daarvan is de
concretisering van grootschalig herstel van beekdalen op zandgronden. Met zones van
100 tot 250 meter dragen provincies aanvullend op generiek beleid bij aan het verlagen
van de belasting van nutriënten tot onder het kritische niveau. De breedte van de zone die
nodig is, hangt van veel verschillende factoren af. Exacte omvang, inrichting en gebruik
krijgen vorm in provinciale gebiedsprogramma’s (PPLG’s). Vanuit het principe water- en
bodemsturend zal beekdalherstel ook een bijdrage leveren aan andere NPLG-doelen zoals
de bossenstrategie GBDA, natuurherstel en herstel grondwaterlichamen. In andere delen
van Nederland zijn andere maatregelen nodig om aan de concentratie van nutriënten
in KRW-doelen te voldoen. In de uitvoering van het NPLG kan opkoop en beëindiging,
extensivering en innovatie van veehouderijbedrijven deel uitmaken van het gebiedsproces.
De keuze voor de juiste maatregelen op de goede plek draagt bij aan het realiseren van
de doelen van de KRW. Bij maatregelen in de gebiedsprogramma’s gericht op natuur
en klimaat is het belangrijk de synergie te zoeken met de waterkwaliteitsopgave, zodat
41

—

Doelen

Ontwerp Nationaal Programma Landelijk Gebied

er geen achteruitgang van de waterkwaliteit optreedt. Dit risico speelt specifiek bij
het omzetten van grasland naar bouwland op zandgronden én bij het omzetten naar
uitspoelingsgevoelige gewassen die veel water en/of gewasbeschermingsmiddelen
vragen (zoals lelies). Omzetten van grasland naar bouwland levert extra uitspoeling
op van nutriënten door afbraak van organische stof. Daarnaast levert omzetting naar
uitspoelingsgevoelige teelten extra uitspoeling van gewasbeschermingsmiddelen op ten
opzichte van grasland (zie ook KRW-doelstelling voor chemische kwaliteit). Het totaal aan
maatregelen wordt meegenomen in de tussenevaluatie KRW, die wordt verwacht in 2024.
Gewasbeschermingsmiddelen
Veel oppervlaktewater is verontreinigd met verschillende chemische stoffen, waaronder
gewasbeschermingsmiddelen. Hetzelfde geldt voor grondwater: op steeds meer meetlocaties
worden in lage concentraties milieuvreemde – van menselijke activiteiten afkomstige –
stoffen aangetroffen. Het gaat dan zowel om gewasbeschermingsmiddelen (60% van de
meetlocaties) als overige verontreinigende stoffen (70%). Voor gewas­beschermingsmiddelen
zijn er maximaal toegestane concentraties voor individuele stoffen/stofgroepen (0,1 ug/l).
Daarnaast is er een cumulatieve norm voor de som van toxisch relevante stoffen (0,5 ug/l).
Specifiek voor drinkwaterbronnen dienen concentraties van gewasbeschermingsmiddelen
te voldoen aan de wettelijke normen voor drinkwaterbronnen wanneer water onttrokken
wordt voor drinkwaterproductie. Zoals gesteld in de Kamerbrief Tweede Kamer, vergaderjaar
2022-2023, 33037, nr. 499 is de KRW onderdeel van de doelen van het NPLG. Dat is inclusief
de normen voor drinkwater en drinkwaterwinning. Daarmee wordt voldaan aan de motie De
Groot en Van Campen (kamerstuk 34 682, nr. 117).
Dit doel wordt gerealiseerd door een combinatie van generieke maatregelen en
gebiedsgerichte maatregelen. Maatregelen via het NPLG kunnen bijdragen aan de
KRW-doelen voor gewasbeschermingsmiddelen, in samenhang met de bredere opgave voor
de transitie in het landelijk gebied en de doelen voor natuur, stikstof en klimaat. Dus voor
de koppeling met de andere opgaven neemt het NPLG dit KRW-doel op. In 2027 moeten
concentraties gewasbeschermingsmiddelen in grond- en oppervlaktewaterlichamen
conform de KRW voldoen aan wettelijke normen. Het behalen van het doel voor
gewasbeschermingsmiddelen is een gezamenlijke verantwoordelijkheid. Vanuit het Rijk
wordt ingezet op aanscherping van het generieke beleid en provincies en waterschappen
hebben een rol om gebiedsgericht concreet invulling te geven aan deze opgave. Aanvullend
is het belangrijk om op uitspoelingsgevoelige gronden gebiedsgericht teelten te voorkomen
waarbij veel gewasbeschermingsmiddelen worden gebruikt. De transitie van de landbouw,
en de voorgestelde maatregelen, moet in het algemeen ook niet leiden tot een toenemend
risico op uitspoeling. Deze keuze vergt transparantie naar het gebied en bestuurlijke
besluitvorming.
Inrichting van oppervlaktewater
In Nederland zijn vrijwel alle oppervlaktewateren aangepast vanwege waterveiligheid en
-voorziening en diverse gebruiksfuncties (zoals scheepvaart en landbouw). In veel gevallen
zijn de waterlopen voor dit doel sterk veranderd of kunstmatig aangelegd. De KRW
vraagt dat waar mogelijk maatregelen worden genomen om meer natuurlijke toestand
te bereiken. Daarom nemen waterbeheerders maatregelen bijvoorbeeld aanpassing van
de oevers, aanleggen van begeleidende beplanting, (her)meandering en vispassages bij
obstakels. In de bij de stroomgebiedbeheerplannen horende factsheets34 zijn deze opgave
en de bijbehorende maatregelen vastgelegd per KRW-oppervlaktewaterlichaam en
aangevuld met maatregelen voor grootschalig herstel van het beekdal door de aanleg van
bufferzones langs beken (zie Hoofdstuk 3 Structurerende Keuzes).

34 Zie voor meer informatie het onderwerp grootschalig beekdalherstel bij de structurerende keuzes

(paragraaf 3.2).

42

—

Doelen

Ontwerp Nationaal Programma Landelijk Gebied

Grondwater, kwantiteit en kwaliteit
Het Rijk heeft de kwantitatieve ambitie te komen tot een toekomstbestendig
grondwaterbeheer, waarbij de grondwaterpeilen niet nadelig worden beïnvloed door
onttrekkingen en ontwatering. Uit de toetsing van de grondwaterlichamen35 blijkt dat niet
alle grondwaterlichamen aan de kwantiteitsdoelen voor de KRW voldoen. Het gaat hierbij
zowel om de waterbalans tussen onttrekking en de aanvulling van grondwaterlichamen en
de trend in stijghoogte (potentiële grondwaterstand) (1 grondwaterlichaam voldoet niet),
als de interactie tussen grondwater en terrestrische natuur (in 15 grondwaterlichamen
liggen gebieden die niet voldoen) en tussen grond- en oppervlaktewater
(in 1 grondwaterlichaam liggen gebieden die niet voldoen). Ook kan worden geconstateerd
dat grondwaterafhankelijke natuur op diverse locaties te maken heeft met verdroging
(zie figuur 2.2).
Kwalitatief zijn er voor het grondwater aandachtspunten in de kustgebieden (Chloride) en
Zuid-Limburg (Nitraat). Daarnaast spelen opkomende en soms zeer zorgwekkende stoffen
zoals pfas en gewasbeschermingsmiddelen een rol in de kwaliteit van het grondwater.
Figuur 2.2: Kaart van de stroomgebieden Rijn, Maas, Schelde en Eems met de kwantitatieve (links) en de kwalitatieve (rechts)
beoordeling van grondwaterlichamen (bron: Stroomgebiedsbeheerplannen Rijn. Maas, Schelde en Eems 2022-2027)

Voor een robuust systeem dat beter voorbereid is op perioden van langdurige droogte
moeten de grondwatervoorraden in natte perioden voldoende worden aangevuld. Vooral
op de hogere zandgronden is dit van belang. Dit vraagt om structurele maatregelen in het
watersysteem die gericht zijn op minder snelle afvoer en op ruimte voor water. Dit kan
bijvoorbeeld door het minder diep maken of dempen van sloten, verhogen van sloot- en
beekpeilen, afkoppelen van drainagesystemen en bebouwd gebied en verbetering van
de bodemstructuur. Daarnaast vraagt het een gedegen afweging welke onttrekkingen
waar mogelijk zijn. De Water en Bodem Sturend brief 36 bevat maatregelen waarmee meer
regie komt op het grondwaterbeheer en de grondwatervoorraden worden aangevuld.
Zo moeten provincies een grondwaterplafond opstellen en een voorkeursvolgorde
voor onttrekkingen, ook worden de onttrekkingen in beeld gebracht via een meet- en
registratieplicht. Uiteindelijk moeten al deze maatregelen resulteren in een verhoging
van het grondwaterpeil. Grondwaterlichamen moeten in 2027 voldoen aan de norm
35 Zie hiervoor: Stroomgebiedbeheerplannen Rijn, Maas, Schelde en Eems 2022 – 2027 | Rapport |

Rijksoverheid.nl blz 39
36 Zie: Kamerbrief over rol Water en Bodem bij ruimtelijke ordening, november 2022

43

—

Doelen

Ontwerp Nationaal Programma Landelijk Gebied

voor een goede kwantitatieve toestand. De norm ‘goede kwantitatieve en kwalitatieve
toestand’ (2027) is wettelijk vastgelegd in het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl) en in de
stroomgebiedbeheerplannen37 en geldt per grondwaterlichaam.
Regionale verdeling van de nationale doelen voor de KRW
De nationale doelen voor de KRW gelden per oppervlaktewaterlichaam en grondwater­
lichaam. Daarmee is een verdere specificatie van de doelen naar de provincies niet aan de
orde. Stroomgebieden noch beekdalen beperken zich tot provinciegrenzen. Voorwaarden
voor uitkering van middelen uit het transitiefonds voor herstel van beekdalen worden flexibel
ingericht, zodat ook directe uitkering naar waterschappen en gemeenten mogelijk is38.
2.2.2

Klimaatadaptatie
In Nederland leidt klimaatverandering tot hogere temperaturen, meer (extreme) neerslag,
drogere zomers en een stijgende zeespiegel en verzilting. Ook extreem weer, zoals
hittegolven en forse regen- en hagelbuien, zal steeds vaker voorkomen. Het gaat daarbij
niet alleen om geleidelijke veranderingen. Het doel is dat vanaf 2050 Nederland structureel
minder kwetsbaar is voor klimaatverandering. Dit betekent dat schade en ontwrichting
door klimaatverandering zoveel mogelijk worden beperkt. Alle overheden hebben zich
verbonden aan deze ambitie, die is vastgelegd in de Nationale klimaatadaptatiestrategie
(NAS) en wordt uitgewerkt in onder andere de Deltaplannen Waterveiligheid39, Ruimtelijke
Adaptatie40 en Zoetwater41, het Actieprogramma klimaatadaptatie landbouw42 (AP KAL) en
Klimaatadaptatie van en met natuur43 (KAN). Het AP KAL en KAN beogen dat in 2030 alle
ondernemers in de land- en tuinbouw en terreinverantwoordelijken in natuur voorbereid
zijn om duurzaam en effectief om te gaan met genoemde klimaatveranderingen, zoals een
toename van hitte, extreme neerslag, langdurige droogte, zeespiegelstijging en verzilting.
Om dit samen met stakeholders te realiseren én desinvesteringen en maladaptatie te
voorkomen, wordt gewerkt met drie strategieën in de tijd:
1. Korte termijn – optimalisatie van de huidige situatie, zoals efficiënter omgaan met het
beschikbare water
2. Middellange termijn – meebewegen met de klimaatverandering door aanpassen aan de
natuurlijke omstandigheden
3. Lange termijn – transformatie door fundamentele en (eco)systematische veranderingen
Bij de uitwerking van de gebiedsprogramma’s en het nemen van maatregelen kan nu al
voorgesorteerd worden op een gebiedsgerichte klimaat- en waterrobuuste inrichting.
Bijvoorbeeld door ruimtereserveringen voor toekomstige adaptatiemaatregelen, de aanleg
van waterbuffers en nature-based solutions. De verdere uitwerking van de strategieën
voor klimaatadaptatie in concrete doelstellingen voor het landelijk gebied is onderdeel
van het iteratieve en adaptieve karakter van het NPLG, de NAS en de bijbehorende
programma’s.

37 Zie Stroomgebiedbeheerplannen 2022-2027 - Helpdesk water en bijlage bij Kamerstuk 35325, nr. 5.
38 Het bereiken van KRW-doelstellingen kan ook beïnvloed worden door waterbeheer bovenstrooms, buiten

de Nederlandse grenzen. Landen die binnen een stroomgebied liggen moeten dan ook gezamenlijk een
stroomgebiedbeheerplan opstellen. Binnen de internationale riviercommissies en de grenswatercommissies
worden afspraken gemaakt over het grensoverschrijdend water(kwaliteits)beheer.
39 Zie: Deltaplan Waterveiligheid
40 Zie: Deltaplan Ruimtelijke Adaptatie
41 Zie: Deltaplan Zoetwater
42 Zie: Actieprogramma klimaatadaptatie landbouw (AP KAL)
43 Zie: Actieprogramma klimaatadaptatie van en met natuur (KAN)

44

—

Doelen

Ontwerp Nationaal Programma Landelijk Gebied

2.3

Broeikasgassen landbouw en landgebruik

2.3.1

Klimaatopgave landbouw en landgebruik in NPLG
Het klimaat verandert met nadelige gevolgen voor de hele samenleving, ook voor de
landbouw, industrie en natuur in het landelijk gebied. Om wereldwijd de opwarming van de
aarde te beperken heeft de Nederlandse regering zich gecommitteerd aan internationale
doelstellingen voor de reductie van broeikasgassen, waaronder het Klimaatakkoord van
Parijs en de Global Methane Pledge44. In Nederland is in het Beleidsprogramma klimaat 45
en in een aanvullend maatregelenpakket 46 afgesproken dat alle maatschappelijke
sectoren moeten bijdragen aan het nationale klimaatdoel voor 2030, resulterend in 55%
emissiereductie van broeikasgassen ten opzichte van 1990. Om dit doel met zekerheid
te halen richt het kabinetsbeleid zich op 60% reductie in 2030. Per economische sector
zijn hiervoor indicatieve restemissiedoelen47 afgesproken voor 2030. Het NPLG werkt de
emissiereductiedoelstellingen uit voor landbouw en voor landgebruik. Dit doel voor 2030
betekent eveneens dat er na 2030 nog een grote opgave voor Nederland en het landelijk
gebied overblijft. Ook na 2030 zullen maatregelen gericht op het verminderen van de
uitstoot van broeikasgassen noodzakelijk zijn.
Landbouwsector
De landbouwsector heeft een restemissiedoel van 17,9 Mton CO2 eq in 2030 (zie tabel
2.6). Het nationale restemissiedoel voor landbouw omvat veehouderij, akkerbouw
(incl. mestaanwending) en glastuinbouw. Het NPLG richt zich op de realisatie van de
klimaatopgave voor veehouderij en akkerbouw. De klimaatopgave voor de glastuinbouw is
geen onderdeel van het NPLG.

Tabel 2.6: Overzicht restemissiedoel klimaatopgave van landbouw en landgebruik

Restemissiedoel voor 2030
Landbouw (incl. glastuinbouw)

17,9 Mton CO2 eq

Landbouw (excl. glastuinbouw)

13,6 Mton CO2 eq

Landgebruik

1,8 Mton CO2 eq

Landgebruik
Voor de sector landgebruik geldt een restemissiedoel van 1,8 Mton CO2 eq in 203048.
Deze opgave is vervolgens onderverdeeld in subdoelen voor veenweide, koolstofopslag
in minerale landbouwbodems, en koolstofopslag in bomen, bos en natuur (BBN).
Deze opgave moet volledig gerealiseerd worden via het NPLG.
De klimaatopgave richt zich op een reductie van alle broeikasgassen. Specifiek voor
methaan heeft Nederland zich ook gecommitteerd aan de internationale samenwerking
om de mondiale uitstoot van methaan met tenminste 30% te reduceren in 2030 ten
opzichte van 2020 (de Global Methane Pledge die hierboven genoemd staat). Dit 30%
reductiedoel geldt weer voor alle sectoren.

44 Zie: Global Methane Pledge
45 Zie: Beleidsprogramma klimaat
46 Aanvullend maatregelenpakket aangekondigd op 26 april (kenmerk: 27070798)
47 Restemissiedoelen zijn gedefinieerd als de toegestane maximum uitstoot van broeikasgassen per sector in

Mton CO2 eq. Voor de restemissedoelen per sector zie: Ontwerp Beleidsprogramma Klimaat (overheid.nl).
Restemissiedoelen kunnen wijzigen op basis van nieuwe versies van de klimaat- en energieverkenning (KEV).
48 In 2030 is er op basis van het ten tijde van de KEV 2021 bekende beleid een verwachte restemissie van 3,5

MTon CO2 eq. Dit betekent dat er tussen nu en 2030 een extra opgave is van 1,7 Mton CO2 eq. in de sector
landgebruik die gerealiseerd dient te worden door het NPLG.

45

—

Doelen

Ontwerp Nationaal Programma Landelijk Gebied

2.3.2

Klimaatdoelen voor veehouderij en akkerbouw (incl. mestaanwending)
Veel boeren zijn bezig met duurzamer en klimaatbewust produceren. Zo heeft de
sector als geheel de broeikasgasuitstoot sinds 1990 verminderd. De agrarische sector
is bovendien een van de grootste grondbeheerders van Nederland met mogelijkheden
tot koolstofopslag in de bodem en bovengronds. Tegelijkertijd noopt het mondiale
klimaatprobleem tot broeikasgasreductie in alle sectoren, en moet ook de landbouw
binnen deze bredere opgave extra bijdragen aan de klimaatdoelen voor 2030.
De gerealiseerde emissiereductie in de landbouwsector is niet voldoende. Daarom moet
er nog een forse inspanning worden geleverd waaraan het NPLG een verdere impuls kan
geven. Veehouderij en akkerbouw (incl. mestaanwending) moet zoals hiervoor aangegeven
een restemissiedoel behalen van 13,6 Mton CO2 eq in 2030. Tot 2030 is dit een extra
broeikasgasemissiereductie van 5 Mton CO2 eq.
De broeikasgasuitstoot door de veehouderij bestaat hoofdzakelijk uit methaan. Methaan
wordt voor een deel gevormd door verteringsprocessen bij veehouderijdieren (75-80%) en
het andere deel ontstaat in de mestopslagen en komt vrij door fermentatie van opgeslagen
mest 49. Conform de Global Methane Pledge heeft Nederland de ambitie om in 2030 de
methaanuitstoot met 30% te verlagen ten opzichte van 2020. Met het NPLG moet in de
veehouderij en akkerbouw (incl. mestaanwending) in 2030 minimaal een reductie van 3,8
Mton CO2 eq methaanemissie gerealiseerd worden om deze ambitie te realiseren.
De aanname is dat het beleid voor reductie van alle broeikasgassen in de landbouw leidt
tot het realiseren van de benodigde 30% methaanemissiereductie. De methaanopgave is
daarbij een eigenstandig doel, terwijl maatregelen voor reductie van broeikasgassen – en
specifiek voor methaan – grotendeels kunnen overlappen. Provincies kunnen bij het nemen
van maatregelen ook rekening houden met de koppeling tussen deze opgaven waardoor
deze twee doelen samen gerealiseerd kunnen worden in samenhang met alle NPLG-doelen
voor natuur, water en klimaat. Waar mogelijk kunnen ook andere opgaves meekoppelen,
zoals de reductie van fijnstof en geurhinder.

2.3.3

Regionale verdeling van klimaatdoelen veehouderij en akkerbouw (incl. mestaanwending)
naar provincies
Provincies hebben een regionale verdeling van de emissiereductie broeikasgassen die bij
elkaar bijdraagt aan de nationale opgave van 5,0 Mton CO2 eq reductie voor de landbouw.
Deze regionale verdeling (tabel 2.7) is gepubliceerd in een brief aan de Tweede kamer in
februari 2023 en gebaseerd op de huidige CO2 eq uitstoot per subsector in de landbouw
per provincie.
Het is een gezamenlijke verantwoordelijkheid van Rijk en provincies om de
broeikasgasemissies in de veehouderij te reduceren. De provinciale emissiereductie
broeikasgassen wordt bereikt met een combinatie van zowel generiek als gebiedsgericht
beleid. Zo kunnen provincies maximaal inzetten op integrale gebiedsprogramma’s. Het Rijk
kan beoordelen of met alle gebiedsprogramma’s samen de doelstellingen worden behaald.
Het kabinet zet daarbij in op het realiseren van 5 Mton CO2 eq reductie via generiek beleid.
Er wordt ingeschat dat 1 Mton CO2 eq reductie wordt gerealiseerd met de opkoopregeling
en de resterende 4 Mton CO2 eq via normeren en beprijzen50. Mocht deze inschatting in de
praktijk niet kloppen, dan worden er aanvullende maatregelen getroffen. Het normerend
en beprijzen beleid vanuit het Rijk is input voor de gebiedsprogramma’s van het NPLG.
Provincies hebben een rol om dit rijksbeleid gebiedsgericht en in gebiedsprocessen door
te vertalen naar ruimtelijke keuzes in het reduceren van broeikasgassen. Bij de keuze van
de maatregelen moeten provincies rekening houden met synergie in gebiedsgerichte
maatregelen voor stikstof en waterkwaliteit. Van provincies met een hoger provinciaal
49 Zie voor meer informatie: https://integraalaanpakken.nl/methaan
50 Zie ook de Kamerbrief over voorjaarsbesluitvorming over klimaat

46

—

Doelen

Ontwerp Nationaal Programma Landelijk Gebied

doel wordt verwacht dat zij bij de gebiedsgerichte uitwerking een groter deel van de
broeikasgasreductie realiseren.
Tabel 2.7: Regionale verdeling van de emissiereductie broeikasgassen. De reductie per provincie is een gezamenlijke
verantwoordelijkheid van Rijk en provincies en kan ingevuld worden met een combinatie van generiek beleid en een
gebiedsgerichte aanpak.

Klimaatopgave per provincie
Reductieopgave Mton CO2 eq. tov KEV2021

2.3.4

Drenthe

0,3

Flevoland

0,1

Friesland

0,8

Gelderland

0,7

Groningen

0,3

Limburg

0,3

Noord-Brabant

0,8

Noord-Holland

0,3

Overijssel

0,7

Utrecht

0,3

Zeeland

0,1

Zuid-Holland

0,3

Nederland

5,0

Klimaatdoelen landgebruik en regionale verdeling
Voor de sector landgebruik zijn er doelen gesteld voor het vastleggen van broeikasgassen
en voor het reduceren van broeikasgasemissies. Het nationale restemissiedoel voor de
sector landgebruik is 1,8 Mton CO2 eq in 2030.
De klimaatopgave voor landgebruik kan in het landelijk gebied zowel gerealiseerd
worden op boerenland als in natuurgebieden. Er zijn subdoelen opgesteld voor (1)
koolstofvastlegging in minerale landbouwbodems, (2) verminderen broeikasgasemissies
uit veenweidegebieden en (3) koolstofvastlegging in bomen, bos en natuur (BBN). Deze
drie subdoelen worden hierna toegelicht en zijn subdoelen uit al bestaande programma’s,
die integraal onderdeel worden van het NPLG.
De drie subdoelen zijn gedefinieerd als een emissiereductieopgave voor 2030, ten opzichte
van het basispad uit de KEV 2021. De totale emissiereductieopgave voor broeikasgassen
is gelijk aan 1,9 - 2,3 Mton CO2 eq (zie tabel 2.8). Hierbij stuurt het Rijk op het realiseren
van het restemissiedoel voor landgebruik, en niet op de individuele doelstellingen voor
veenweide, minerale bodems en BBN. Het is daarbij aan provincies en grondeigenaren
om te bepalen hoe de landgebruiksopgave per provincie precies verdeeld wordt over de
verschillende subdoelen. Er is uitwisseling mogelijk tussen de verschillende subdoelen
zolang het totaal van de emissiereductie landgebruik behaald wordt51.

Tabel 2.8: Klimaatdoelen voor landgebruik in 2030 (Mton CO2 eq) uitgesplitst naar minerale landbouwbodems, veenweiden en BBN.

51 De precieze emissies en koolstofopslag van landgebruik, en de onderverdeling naar emissies en opslag van

minerale landbouwbodems, veenweide en bomen, bos en natuur is onzekerder dan emissies uit andere
sectoren. Dit geldt voor de kennis over de huidige (peiljaar 2019) koolstofvoorraad en koolstofemissies, en
ook voor het effect van maatregelen. Er is daarbij minder onzekerheid over het totaal aan emissies, dan over
de emissies per subdoel. Mede daarom wordt voor landgebruik gekeken naar het restemissiedoel voor de
gehele sector, en minder naar de precieze invulling van de subdoelen.

47

—

Doelen

Ontwerp Nationaal Programma Landelijk Gebied

Landgebruik

48

—

Doelen

Klimaatopbrengst 2030
(emissiereductie en
vastlegging)

Restemissiedoel 2030

Mton CO2 eq

Mton CO2 eq

landgebruik totaal

1,9 - 2,3

1,8

minerale landbouwbodems

0,5

veenweiden

1,0

bomen, bos en natuur

0,4 - 0,8

Ontwerp Nationaal Programma Landelijk Gebied

Koolstofvastlegging in minerale landbouwbodems
Een gezonde bodem is een belangrijke basis en voorwaarde voor het realiseren van de
NPLG-opgaven in de landbouw. De bodem is essentieel voor de productie van gezond
voedsel en draagt bij aan belangrijke maatschappelijke diensten zoals koolstofvastlegging,
waterregulatie, klimaatadaptatie, voedselzekerheid en -veiligheid, stikstofbuffering en
biodiversiteit. Met het Nationaal Programma Landbouwbodems (NPL) wordt gewerkt aan
twee beleidsdoelen:
• Alle landbouwbodems duurzaam beheerd in 2030 (Visie ‘Waardevol en Verbonden:
Nederland als koploper in kringlooplandbouw’)
• Jaarlijks 0,5 Mton extra CO2-eq.-vastlegging in minerale bodems vanaf 2030 t.o.v. het
basispad emissies uit de KEV 2021 (al vastgelegd in het Klimaatakkoord)
Het doel voor de extra koolstofopslag in minerale landbouwbodems vanaf 2030 is
vastgesteld in het Klimaatakkoord waar ook het Rijk, provincies en de landbouwsector zich
aan gecommitteerd hebben. Vanuit het Klimaatakkoord is dat doel ook onderdeel van de
klimaatopgave landgebruik en moet deze gerealiseerd worden via het NPLG. In het rapport
‘De staat van de Nederlandse landbouwbodems in 2018’ (Van den Elsen et al., 2020)
wordt de koolstofvoorraad in landbouwbodems, en andere bodemkwaliteitsindicatoren,
in Nederland in 2018 beschreven. Het doel alle landbouwbodems in 2030 duurzaam te
beheren is geen NPLG-doel, maar wordt wel deels gerealiseerd via de integrale aanpak van
het NPLG.
Regionale verdeling van koolstofopslag in minerale landbouwbodems
Specifiek voor koolstofopslag in minerale landbouwbodems stelt het NPLG wel een
regionale verdeling van het doel. Per provincie verschillen de bodemkarakteristieken
en de potentie voor koolstofopslag in minerale landbouwbodems. In Tabel 2.9 is een
regionale verdeling voor de koolstofvastlegging in minerale landbouwbodems vanaf 2030
opgenomen per provincie. De regionale verdeling is gebaseerd op het rapport van Zwanet
et al. (2023)52, waarbij de potentie voor koolstofvastlegging per provincie is bepaald op
basis van een combinatie van 10 managementmaatregelen voor koolstofvastlegging, het
huidige management, bodemcondities en landgebruik per provincie en de structuur van de
agrarische sector.
Er ligt een gezamenlijke verantwoordelijkheid bij provincies en Rijk om, in samenwerking
met sectorpartijen, het doel voor koolstofopslag in minerale landbouwbodems te behalen.
Vanuit de klimaatopgave voor bodems streeft het Rijk naar maatregelenpakketten
(zie Slim Landgebruik) die keuzevrijheid bieden voor de agrariër. Deels wordt deze opgave
ingevuld door generiek rijksbeleid en deels is er sprake van rijksbeleid dat gebiedsgericht
uitgewerkt moet worden. Provincies hebben een primaire rol als gebiedsregisseur in de
uitwerking richting gebiedsprocessen en bij het vertalen van de maatregelen naar de
regionale karakteristieken van de bodem. Daarbij is het ook belangrijk de samenhang te
zoeken met de andere NPLG-doelen omdat maatregelen die bijdragen aan het vastleggen
van koolstof ook bijdragen aan andere NPLG-doelen zoals klimaat, biodiversiteit,
waterkwaliteit, waterberging en stikstof. Bij het gebiedsgericht uitwerken van maatregelen
dienen provincies met een hogere potentie voor koolstofvastlegging een groter deel van
het landelijk doel te realiseren.

52 Zie: Rapport Impact van koolstofmaatregelen op regioniveau

49

—

Doelen

Ontwerp Nationaal Programma Landelijk Gebied

Tabel 2.9: Regionale verdeling voor de koolstofvastlegging in minerale landbouwbodems

Provincie

Potentie koolstofvastlegging
per provincie (% van nationaal
doel)

Koolstofvastleggingsopgave per
provincie
(Mton CO2 eq / jaar vanaf 2030)

Drenthe

5,9%

0,029

Flevoland

12,1%

0,061

Friesland

6,2%

0,031

Gelderland

10,8%

0,054

Groningen

8,6%

0,043

Limburg

5,9%

0,030

Noord-Brabant

17,2%

0,086

Noord-Holland

9,7%

0,049

Overijssel

7,9%

0,040

Utrecht

1,6%

0,008

Zeeland

8,4%

0,042

Zuid-Holland

5,7%

0,028

Nederland

100,0%

0,500

Verminderen broeikasgasemissies uit veenweidegebieden
Veengronden bevatten veel organisch materiaal en koolstof. Ze zijn een belangrijke
opslag van koolstof in de bodem én een belangrijke emissiebron. Wanneer veengronden
ontwaterd worden, neemt door de afbraak van veen de uitstoot van broeikasgassen,
stikstof en fosfaat toe. Afbraak van veen gaat ook gepaard met bodemdaling.
Via het Nationaal Programma Veenweiden werken Rijk, publieke en private partijen
samen aan het tegengaan van emissies en bodemdaling in de veenweidegebieden en aan
het bieden van toekomstperspectief voor boeren in deze gebieden. De klimaatopgave
voor veenweidegebieden is de realisatie van 1 Mton CO2 eq broeikasgasreductie uit
veenbodems in 2030. Dit doel is ten opzichte van het basispad emissies uit de KEV 2021.
Deze klimaatopgave is al bestaand beleid, en vastgelegd in het Klimaatakkoord en in het
Nationaal Programma Veenweiden. Op basis van inzichten in het huidige beleid
(KEV 2021) leiden de provinciale veenweidestrategieën nog niet tot volledige realisatie van
de emissiereductieopgave. De verwachte emissiereductie in 2030 is gelijk aan 0,4 - 0,9
Mton CO2 eq (zie ook KEV 2021). De gehele klimaatopgave voor veenweidegebieden wordt
ook onderdeel van het NPLG om in samenhang met andere doelen te realiseren.
De klimaatopgave in het Nationaal Programma Veenweide is uitgewerkt via zes provinciale
veenweidestrategieën. Provincies hebben de eerste versies (1.0) van de provinciale
veenweidestrategieën – waarin de opgaven en aanpak centraal staan – vastgesteld.
De komende jaren worden deze plannen verder geconcretiseerd en maatregelen
uitgerold om uiterlijk in 2030 de benodigde emissiereductie te realiseren. De provinciale
veenweidestrategieën zijn onderdeel van de eerste Provinciale Programma’s Landelijk
Gebied (PPLG’s). Doorontwikkeling van nieuwe versies van de veenweidestrategieën
zullen onderdeel zijn van de PPLG’s. Voor de provinciale veenweidestrategieën is ook een
regionale verdeling gemaakt naar de reductieopgave per provincie (tabel 2.10) op basis van
de berekende referentie-uitstoot van broeikasgassen uit veenbodems in 2017.
Deze verdeling is het NPLG-doel voor de provinciale emissiereductie veenweide.

50

—

Doelen

Ontwerp Nationaal Programma Landelijk Gebied

Tabel 2.10: Verdeling van nationale reductieopgave veenweide van 1 Mton CO2 eq.

GR

FR

OV

UT

NH

ZH

Totaal

% emissiereductie

6

45

10

9

9

21

100

Emissiereductieopgave
(in Mton CO2 eq)

0,06

0,45

0,10

0,09

0,09

0,21

1,00

Verhoging van de grondwaterstand kan CO₂-emissie verminderen in de veenweide­
gebieden. Met de water en bodem sturend-aanpak van het ministerie van IenW wordt dit
binnen het NPLG nader uitgewerkt (zie 3.3.2). De additionele maatregelen en de realisatie
van de emissiereductie uit veenbodems voor 2030 worden zoveel mogelijk afgestemd
met te nemen maatregelen om de broeikasgasreductie uit de veestapel en NPLG-doelen
voor water, stikstof en biodiversiteit in de veenweiden te realiseren. Bij verhoging van de
grondwaterstand kan ook direct het probleem van bodemdaling meegenomen worden.
Koolstofvastlegging in bomen, bos en natuur (BBN)
Ecosystemen zijn een belangrijke bron van koolstofvastlegging. In het Klimaatakkoord is
afgesproken in 2030 0,4 - 0,8 Mton CO2 eq per jaar vast te leggen in bomen, bos en natuur
(BBN). Dit doel is gesteld ten opzichte van het basispad emissies uit de KEV 2021. Deze
opgave wordt voor tweederde ingevuld door de Bossenstrategie en voor het overige door
maatregelen voor natte natuur.
Voor de Bossenstrategie gaat het om een combinatie van het vergroten van de
koolstofvastlegging in bestaande bossen, natuur en landschapselementen en de
uitbreiding van bos en landschapselementen. Hier bestaan dus veel mogelijkheden voor
koppeling met andere doelen van het NPLG door de realisatie van de Bossenstrategie, de
uitbreiding van het NNN en de aanleg van landschapselementen (GBDA).
Natte natuur (zoals moeras-, veen- en kustecosystemen, maar ook kleine wateren
en oevers) heeft zowel een grote bestaande koolstofvoorraad als een hoge
koolstof­vastleggingscapaciteit. Met het principe van water- en bodemsturend zijn
maatregelen voor natte natuur in overgangsgebieden bij natuurgebieden en daarbuiten
kansrijk om bij te dragen aan zowel de klimaatopgave als andere NPLG-doelen.
Tegelijkertijd moet er bij koolstofvastlegging door natte natuur in veenweidegebieden
opgepast worden voor dubbeltelling voor de klimaatopgave landgebruik.
Er is geen verdere regionale verdeling van de koolstofopgave voor BBN. Er is al inzicht in
hoe onderdelen uit de Bossenstrategie bijdragen aan koolstofvastlegging. Via realisatie
van de bosuitbreidingsopgave van de Bossenstrategie kan op termijn 0,15 Mton CO2
eq vastlegging per jaar worden bereikt. Het revitaliseren van bos en omvormen naar
natuurbos levert een verwachte bijdrage op van 0,05 Mton CO2 eq. Via het realiseren van
10% GBDA wordt via aanleg van houtige elementen in 2030 een vastlegging voorzien van
0,13 Mton CO2 eq per jaar. Wanneer al deze maatregelen voor 2030 worden gerealiseerd,
levert dit per jaar een opslag van 0,41 Mton CO2 eq op (zie tabel 2.11). De koolstofopgave
voor natte natuur binnen BBN koppelt naar verwachting grotendeels met NPLG-doelen
voor uitbreiding van natuurarealen.
Bij uitbreiding van bomen, bos en natuur is het belangrijk snel aan de slag te gaan.
De vastlegging van koolstof door bomen, bos en landschapselementen neemt namelijk
exponentieel toe in de tijd. De verwachting is dan ook dat na 2030 de jaarlijkse vastlegging
stijgt, doordat bomen steeds meer koolstof vastleggen naarmate de tijd vordert.
Provincies kunnen voor meer informatie over de koolstofvastlegging van verschillende
maatregelen voor herstel en uitbreiding van bomen, bos en natuur gebruik maken van de
gereedschapskist klimaatslim beheer met klimaatmaatregelen voor Bomen, Bos en Natuur
van de WUR.
51

—

Doelen

Ontwerp Nationaal Programma Landelijk Gebied

Tabel 2.11: Overzicht bijdrage van maatregelen bomen, bos en natuur aan koolstofvastlegging

Maatregel Klimaatakkoord in 2030
bosuitbreiding

37.400

0,15 Mton/jaar

omzetten naar natuurbos*

14.000

0,05 Mton/jaar

revitalisering bestaande bossen

Ntb

Ntb

agroforestry en voedselbos

26.000

0,08 Mton/jaar

natte natuur

Ntb

Ntb

landschapselementen

32.500

0,13 Mton/jaar

totaal

0,41 Mton/jaar

* Het omzetten naar natuurbos kan gerealiseerd worden door bosuitbreiding en door omzetten van multifunctioneel bos naar bos
met natuurfunctie. Wanneer de volledige 14.000 ha natuurbos gerealiseerd wordt als onderdeel van de 37.400 ha bosuitbreiding is
er voor de klimaatbijdrage een risico op dubbeltelling. Bij het berekenen van de klimaatbijdrage van natuurbos is de aanname dat
50% natuurbos door omvormen en 50% natuurbos door bosuitbreiding gerealiseerd wordt. Hierbij is de verwachte klimaatbijdrage
berekend op basis van het uitstellen van oogst in bos met een natuurfunctie. De klimaatbijdrage van de realisatie van natuurbos
door bosuitbreiding is al onderdeel van de klimaatbijdrage bosuitbreiding. Afhankelijk van de precieze uitwerking van deze
maatregelen in de provinciale gebiedsprogramma’s verschilt de verwachte koolstofopslag per maatregel.

2.4

Groenblauwe-dooradering
Groenblauwe-dooradering (GBDA) is een te ontwikkelen netwerk van halfnatuurlijke
landschaps­elementen die het landelijk gebied doorkruisen. Het gaat om kleine
natuur­elementen die ons landschap in belangrijke mate vormgeven. Het netwerk bestaat
uit individuele houtige elementen – zoals singels, bomenrijen, heggen, griendjes en
hoogstamboomgaarden –, uit niet-houtige begroeiing zoals kruidenrijke akkerranden en
ruigtes én uit natte elementen zoals ecologisch beheerde sloten, natuurvriendelijke oevers
en poelen.
GBDA heeft een belangrijke fysiek-ecologische functie in het landelijk gebied en is
daarnaast van landschappelijke en cultuurhistorische waarde. GBDA kan op meerdere
manieren bijdragen aan de NPLG-doelen voor natuur, water en klimaat. Voor de
natuurdoelen is in de Europese Biodiversiteitsstrategie (Europese Commissie, 2020)
opgenomen dat ‘minstens 10% van het landbouwareaal uit landschap met grote diversiteit
moet bestaan’. Het ontwikkelen van GBDA is een van de manieren om invulling te geven
aan deze diversiteitsdoelstelling. GBDA kan ook bijdragen aan VHR-doelbereik, en is
gedeeltelijk een directe invulling van de landschappelijke dooraderingsopgave voor de
VHR (zie opgave dooradering als onderdeel van extra areaal agrarische natuur). Het biedt
habitat voor soorten en kan afhankelijk van de inrichting voor belangrijke verbindingen
tussen natuurgebieden zorgen, en daarmee versnippering van natuurgebieden
verminderen. Ook buiten de VHR-doelstellingen draagt de dooradering bij aan een
brede basiskwaliteit natuur voor algemene soorten in het landelijk gebied. GBDA is
bovendien ondersteunend aan de wateropgave (Kaderrichtlijn Water) en een robuuster
watersysteem. Ecologische oevers en beekdalen kunnen een bijdrage leveren aan de
ecologische KRW-doelen en vegetatie langs waterlopen kan zorgen voor afvang van
nutriënten en gewasbeschermingsmiddelen. Tevens wordt hiermee het water langer
vastgehouden, waarmee een bijdrage wordt geleverd aan een robuust grondwaterbeheer
en het verminderen van de afvoerpiek bij grote hoeveelheden neerslag. Ook kan GBDA
bijdragen aan de klimaatdoelen door vastlegging van CO2 en de uitvoering van de
Bossenstrategie. Zo leggen houtsingels of houtwallen jaarlijks gemiddeld 9,1 ton CO2 per
hectare vast53 . Ook buiten de NPLG-doelen kan GBDA positief bijdragen aan het leveren
53 Voor meer informatie over de bijdrage van GBDA aan klimaat zie: “Factsheets klimaatmaatregelen met

Bomen, Bos en Natuur. Wageningen University & Research, Stichting Probos en Arboribus Silva”.

52

—

Doelen

Ontwerp Nationaal Programma Landelijk Gebied

van ecosysteemdiensten die relevant zijn voor de agrarische sector zoals bestuiving,
bodemverbetering, verbeteren van de luchtkwaliteit, tegengaan van verdroging en
bieden van bescherming tegen weersextremen. Naast overheden kunnen agrariërs en
andere grondeigenaren in belangrijke mate GBDA realiseren, en hiermee bijdragen aan
het creëren van een toekomstbestendig en bovendien aantrekkelijk landschap. Bij het
maken van ruimtelijke keuzes voor het realiseren van groenblauwe-dooradering zijn de
structurerende keuzes uit het NPLG leidend. De structurerende keuze voor inpassen arealen
voor groenblauwe-dooradering heeft hierbij de meest directe koppeling. Verder is er een
belangrijke koppeling in de ruimtelijke uitwerking met de structurerende keuzes voor
inpassen arealen nieuwe natuur en agrarische natuur, overgangsgebieden, en het water- en
bodemsysteem bij uitwerken van locaties voor uitbreiding van GBDA. In het landelijk gebied
komt al GBDA voor, maar de precieze hoeveelheid GBDA is onbekend. In 2020 is er volgens
schattingen al tussen de 2 - 3% GBDA aanwezig54. Op basis van de gebiedsprogramma’s van
het NPLG is een betere inschatting te maken van het aandeel GBDA per provincie en voor het
gehele landelijke gebied (zie hiervoor Handreiking Gebiedsprogramma’s NPLG).
Het Aanvalsplan landschap bestaat uit een brede coalitie van partijen waaronder
boerenorganisaties, natuur- en landschapsorganisaties, bedrijven en overheden, die
samen hebben gewerkt aan een doelstelling en definities voor GBDA. Via agrarisch natuuren landschapsbeheer en de eco-regeling kunnen boeren subsidie krijgen voor beheer
van GBDA. Het NPLG neemt een aantal doelstellingen voor GBDA van het Aanvalsplan
landschap over als ondersteunend doel. Hierbij gaat het allereerst om een doel voor 2050:
• 10% GBDA in het landelijk gebied per provincie
Het doel is om 10% van het oppervlak van het landelijk gebied per provincie ingevuld te
hebben met groenblauwe-dooradering (exclusief NNN en N2000, inclusief gronden in
eigendom van overheden en particulieren zonder agrarische functie). Een deel van deze
dooradering is nu al aanwezig.
De doelstelling van 10% GBDA in 2050 is opgenomen als eigenstandig doel, maar dient
in de eerste plaats als ondersteunend middel voor meervoudige doelrealisatie van de
verschillende hoofddoelen uit het NPLG
Omdat het zwaartepunt van het behalen van de doelstellingen van de KRW, het
Klimaatakkoord en de VHR tussen 2027 en 2030 ligt, wordt voor aansluiting bij het NPLG
ook een tussendoelstelling voor 2030 opgenomen.
• 50% van opgave landelijk gebied per provincie, exclusief het NNN. De opgave is hierbij
het verschil tussen huidig % GBDA en het doel van 10% GBDA in 2050.55
Voor de uitwerking van groenblauwe-dooradering in provinciale gebiedsprogramma’s
wordt de volgende richting meegegeven. GBDA biedt meerdere kansen doordat het
bijdraagt aan landschappelijke kwaliteit, zorgt voor samenhang door bij de goede keuzes in
uitvoering direct bij te dragen aan de NPLG-doelen voor natuur, water en klimaat en heeft
hierbij een beperkt ruimtebeslag. In de realisatie van GBDA als ondersteunend doel is het
belangrijk om zoveel als mogelijk de koppeling met de overige NPLG-doelen te zoeken.
De precieze invulling is hierbij gebiedsspecifiek en past bij het karakter van het landschap,
met de insteek dat deze dooradering – afhankelijk van het gebied– voor circa de helft
bestaat uit houtige en voor de helft uit niet-houtige elementen. Het gaat hierbij deels om
een uitbreiding van het areaal GBDA en deels om uitbreiding van (ecologisch) beheer van
54 Zie voor meer achtergrond het Aanvalsplan Landschapselementen.
55 Ter illustratie. In 2023 heeft een provincie 2% GBDA. De totaal opgave voor 2050 is dus gelijk aan 10% GBDA

-2% GBDA = 8% GBDA. In 2030 moet de helft, dus 4% van deze opgave gerealiseerd zijn. In 2030 is het
percentage GBDA in deze provincie gelijk aan 6%.

53

—

Doelen

Ontwerp Nationaal Programma Landelijk Gebied

al bestaande elementen, zoals ecologisch beheer van bestaande sloten/beheer van oevers
naar natuurvriendelijke oevers.
Er liggen kansen en uitdagingen voor het realiseren van NPLG-doelen in specifieke
prioritaire gebieden. In deze gebieden zijn de opgaven urgent en kunnen meerdere
NPLG-doelen gelijktijdig gerealiseerd worden. Dit gaat om overgangsgebieden,
bufferzones in beekdalen en veenweidegebieden. In deze gebieden liggen ook veel kansen
om met GBDA aan verschillende opgaven bij te dragen. Daarom vragen we provincies om in
2030 al 10% GBDA te realiseren in prioritaire gebieden. Dit is geen doel op zich, maar geeft
richting en prioritering in de uitvoering. Dit sluit aan bij het Aanvalsplan Landschap. Ook
tussen 2030 en 2050 is het belangrijk om het netwerk van GBDA uit te breiden. Aanvullend
geven we provincies de richtinggevende ambitie mee om in 2035 in te zetten op 65% van
opgave GBDA landelijk gebied per provincie, exclusief het NNN. Ook deze richtinggevende
ambitie sluit aan bij het Aanvalsplan Landschap.
Verdere (provinciale) uitwerking van de nationale doelen voor GBDA
In de voorgaande paragraaf is de landelijke opgave voor GBDA beschreven aan de hand
van doelstellingen in 2030 en 2050. Deze doelen gelden per provincie. Daarbij is de notie
belangrijk dat GBDA een ondersteunend doel is voor het bevorderen van samenhang
tussen de doelen en een middel om te komen tot meervoudige doelrealisatie van de
internationale verplichtingen. Daarbij staan de internationale doelen centraal. Wanneer
een gebiedsprogramma op een overtuigende manier invulling geeft aan de VHR-doelen
voor 2030, maar dat doen zonder geheel te voldoen aan de GBDA-doelstelling dan staat dat
een positieve beoordeling niet in de weg. Zoals bij meerdere NPLG-doelen is er ruimte om
onderbouwd af te wijken van de regionale doelstelling zolang internationale verplichtingen
op het gebied van VHR, KRW en klimaat worden behaald. De nadere ruimtelijke uitwerking
van deze doelstelling is beschreven in de paragraaf over de structurerende keuzes voor GBDA.

2.5

Samenhang in doelen
Het is een bewuste keuze om natuur-, water- en klimaatdoelen in het NPLG samen centraal
te stellen. Om deze doelen te halen zijn verschillende maatregelen nodig in de fysieke
leefomgeving in het landelijk gebied. Wanneer deze opgaven niet in samenhang maar
individueel worden aangepakt zou dit leiden tot inefficiëntie in de hoeveelheid en keuze
van maatregelen. De opzet van het NPLG is om de verschillende doelen in één keer in
samenhang aan te pakken. Vanuit gebiedsgericht werken geeft dit de grootste slagingskans
voor het realiseren van de verschillende opgaven die in het NPLG samenkomen
(zie handreiking min BZK en VNG – gebiedsgericht werken’).
Wanneer bij het overwegen van verschillende maatregelen wordt gelet op het effect op
verschillende NPLG-doelen in plaats van het effect op één NPLG-doel, geeft dit een ander
perspectief op welke maatregelen de grootste prioriteit kennen: de meest effectieve
maatregelen zijn maatregelen die bijdragen aan meerdere doelen56. Het nemen van
dit soort maatregelen betekent dat in totaal minder maatregelen nodig zullen zijn,
schaarse ruimte kan worden bespaard en mogelijke afwentelrisico’s tussen NPLG-doelen
voorkomen kunnen worden (zie ook Hoofdstuk 3 over afwegingsprincipes NOVI).
Uiteindelijk vergroot dit ook de betaalbaarheid van de transitie. Een samenhangende
aanpak geeft ook meer duidelijkheid voor agrariërs, doordat water, klimaat en natuur in
samenhang worden opgepakt kan de gehele bocht van de transitie worden overzien.
Voor maatregelen in de landbouw is al een NPLG scenario-studie van de WUR57
beschikbaar waarin gekeken wordt naar de effectiviteit van integrale maatregelpakketten
voor doelbereik van het NPLG. De maatregelpakketten in deze studie zijn een combinatie
56 Velthof et al., Gebiedsgerichte verkenning van de verdere aanpak stikstof, Wageningen University Research,

2021
57 Zie: Scenariostudie naar doelen en doelrealisatie in het kader van het Nationaal Programma Landelijk Gebied

54

—

Doelen

Ontwerp Nationaal Programma Landelijk Gebied

van extensivering, managementmaatregelen (meer weidegang, eiwitarm rantsoen) en
landgebruiksmaatregelen (aanleggen bufferstroken, verhogen grondwaterpeil veenweide)
en technische innovatiemaatregelen (ammoniakemissiearme stallen).
Het stellen van doelen in samenhang betekent niet dat er geen risico’s zijn of dat er geen
afwegingen moeten worden gemaakt. Allereerst is er het risico op lock-in effecten, met
name voor landbouwmaatregelen. Lock-ins kunnen optreden als een maatregel wordt
genomen vanuit een individueel doel, waardoor de doelen in samenhang moeilijker te
realiseren zijn. Maatregelen voor een lagere input van stikstof, koolstof én fosfaat op het
bedrijf leiden tot verlaging van de meeste emissies voor NPLG-doelen en kennen een
relatief laag lock-in risico. Het risico op lock-in situaties is het grootst bij verplaatsing van
bedrijven en bij kapitaalintensieve maatregelen die beogen de emissie van één specifieke
stof in een deel van het landbouwsysteem te verlagen (bijvoorbeeld emissie-reducerende
stalmaatregelen). Lock-ins zorgen namelijk voor een groot risico op desinvesteringen of
het nemen van tegenstrijdige maatregelen. Voor algemene regels voor lock-ins wordt
verwezen naar tabel 2.12. Daarnaast is er specifieke informatie beschikbaar over het risico
op lock-ins per maatregel in de landbouw in de NPLG scenario-studie van de WUR57.
Tabel 2.12: Type maatregelen in landbouw en kans op lock-in

Maatregelen met kleine kans op lock-in

Maatregelen met hogere kans op lock-in

Managementmaatregelen (zoals voeraanpassingen)

Kapitaalinvesteringen gericht op partiële vermindering
van emissies

Volumemaatregelen (stoppen, extensivering)

Verplaatsing van bedrijven

Het NPLG streeft naar samenhang door in te zetten op maatregelen die positief bijdragen
aan meerdere NPLG-doelen. De structurerende keuzes spelen hierbij een belangrijke rol
doordat ze sturen op een ruimtelijke uitwerking van gebiedsprogramma’s die uitgaat van
het in samenhang realiseren van de doelen (zie hoofdstuk 3). Het tegenovergestelde van
maatregelen die samenhang bevorderen zijn maatregelen met afwentelrisico’s doordat ze
positief bijdragen aan één NPLG-doel maar mogelijk negatief aan andere NPLG-doelen.
Een voorbeeld hiervan is het omzetten van grasland in akkerbouw: met positieve effecten
op de stikstofuitstoot, maar risico’s voor de waterkwaliteit (zie voor meer voorbeelden
van samenhang en afwentelrisico’s respectievelijk tabel 2.13 en tabel 2.14). Afwentelrisico’s
kunnen in de praktijk niet altijd voorkomen worden. De NPLG scenario-studie van de
WUR57 biedt belangrijke handvaten voor het omgaan met afwentelrisico’s. Allereerst
is een samenhangende benadering – zoals ook gekozen in het NPLG – belangrijk om
afwentelrisico’s in beeld te brengen en zoveel mogelijk te beperken. Daarnaast geldt
dezelfde vuistregel voor het voorkomen van afwentelrisico’s als voor lock-ins: maatregelen
die leiden tot een lagere input van stikstof, koolstof en fosfaat leiden tot verlaging van de
meeste emissies voor NPLG-doelen, en beperken meestal het risico op afwenteling. Bij de
meer technische maatregelen gericht op het beperken van de emissie van een specifieke
stof ontstaat wel een risico op afwenteling.
In de bijlage van de NPLG scenario-studie van de WUR57 is een uitwerking opgenomen van
de afwentelrisico’s per maatregel in het integrale maatregelenpakket. Het type maatregel,
de locatie, de uitvoering en mogelijk aanvullende maatregelen bepalen uiteindelijk
tezamen of afwenteling daadwerkelijk optreedt. Dit biedt dus handvatten voor hoe om te
gaan met afwenteling in de praktijk. Centraal in de afweging en uitvoering staan hierbij het
ruimtelijk schaalniveau van het doel, de mogelijkheid een maatregel op meerdere locaties
uit te voeren, en de wel of niet tijdelijke aard van het negatieve effect op doelbereik in
relatie tot het tijdspad van het NPLG-doel. Ook is het relatieve gewicht van de doelen van
belang bij het voorkomen van afwentelrisico’s (zie paragraaf “Verschillen in gewicht tussen
de NPLG-doelen”). Uitgangspunt daarbij blijft dat afwentelrisico’s in principe worden
voorkomen en er gekozen wordt voor maatregelen die meerdere doelen dienen.
55

—

Doelen

Ontwerp Nationaal Programma Landelijk Gebied

Tabel 2.13: Voorbeelden van maatregelen die meerdere doelen dienen

Maatregel

Natuur

stimuleren verhogen
aantal rustgewassen in
rotatie

positief voor boven- en
positief voor
ondergrondse
bodemkwaliteit
biodiversiteit in
en daardoor voor
akkerbouwgronden,
waterhuishouding en
door bijvoorbeeld meer
-kwaliteit (minder gebruik
bestuivingsmogelijkheden gewasbeschermingsen variatie in het landschap middelen)
bovengronds en verbeterde
bodemstructuur en
-chemie ondergronds

Water

positieve impact op
hoeveelheid vastgelegde
koolstof

Klimaat

stimuleren vergroting
areaal permanent
grasland

positief voor boven- en
positief voor
ondergrondse
bodemkwaliteit
biodiversiteit in graslanden en daardoor voor
door bijvoorbeeld meer
waterhuishouding en
geschikt habitat voor
-kwaliteit
vogels bovengronds, en
door onverstoorde bodems
ondergronds

positieve impact op
hoeveelheid vastgelegde
koolstof

verkleinen regionale
veestapel

positief effect op
ecosystemen door minder
uitstoot van stikstof door
veehouderij

positief effect op
positief effect op klimaat
waterkwaliteit door minder door verkleining broeikasweglekken meststoffen
gasuitstoot
naar oppervlaktewater

realisatie van extra
arealen natuur en
natuurinclusieve
gebruiksvormen

versterking basiskwaliteit
natuur

draagt bij aan KRW-doelen positieve impact op
hoeveelheid vastgelegde
koolstof

Tabel 2.14: Voorbeelden van maatregelen met een risico op afwenteling

Maatregel

Positief

stimuleren vernatting veen voor klimaatdoelen:
bij gebruik van de
juiste methode gaat dit
veenoxidatie tegen, en
zo van broeikasgassen
tegengaat
na stoppen veehouderij
omzetting van grasland
naar bouwland op zand

Risico op afwenteling
op waterdoelen: brengt een hoger risico op fosfaatuitspoeling met zich mee, wanneer fosfaatemissie op
hetzelfde niveau blijft

voor natuurdoelen: minder op klimaatdoelen: meer uitstoot broeikasgassen door
stikstofuitstoot door
ploegen grasland
minder veehouderij
op waterdoelen: uitspoelingsgevoelige gewassen die
veel water en/of gewasbeschermingsmiddelen vragen,
zoals lelies
omzetten van grasland naar bouwland levert extra
uitspoeling op van nutriënten door afbraak organische
stof. Daarnaast levert omzetten naar uitspoelingsgevoelige teelten extra uitspoeling op ten opzichte van
gras

56

—

Doelen

verplaatsing van
bedrijven nabij Natura
2000-gebieden

voor natuurdoelen: minder op klimaatdoelen: broeikasgasuitstoot blijft gelijk
depositie op stikstofgevoelige habitats

stimuleren aanleg
innovatieve stalsystemen

voor natuurdoelen: minder op klimaatdoelen: broeikasgasuitstoot blijft gelijk
stikstofuitstoot

Ontwerp Nationaal Programma Landelijk Gebied

Aanvullend op de NPLG-doelen kunnen provincies in hun gebiedsprocessen en
gebiedsprogramma’s ook andere opgaven mee laten lopen. Bijvoorbeeld op het terrein van
hoogwaterbescherming, leefbaarheid, gezondheid omwonenden, geurhinder, fijnstof en
dierziekten en zoönosen. Provincies werken deze opgaven uit in hun gebiedsprogramma.
Daarbij is er veel ruimte om tot andere verdelingen te komen en eigen keuzes te maken in
de combinaties van maatregelen en de vraag waar een maatregel uitgevoerd wordt.
Zo wordt ook rekening gehouden met de eigenheid van een gebied en het toepassen van
de menselijke maat. De algemene randvoorwaarde daarbij is dat ‘de optelsom’ voor de
NPLG-doelen blijft kloppen.

57

—

Doelen

Ontwerp Nationaal Programma Landelijk Gebied

3 Structurerende
Keuzes

58

—

Structurerende keuzes

Ontwerp Nationaal Programma Landelijk Gebied

Deze paragraaf beschrijft wat een structurerende keuze is. Het hoofdstuk
positioneert de ruimtelijk structurerende keuzes ten opzichte van de
Nationale Omgevingsvisie en de Nieuwe Nota Ruimte. Vervolgens
wordt iedere keuze kort toegelicht. De keuzes zijn sturend voor de
gebiedsprocessen. Daarna beschrijft dit hoofdstuk hoe kan worden
omgegaan met de schaarse ruimte in de transitie van het landelijk gebied.
Iedere vierkante meter kan tenslotte maar één keer worden uitgegeven.
Door slim multifunctioneel ruimtegebruik wordt het ruimtebeslag van de
opgave beperkt. Als laatste wordt ingegaan op de verschillende initiatieven
vanuit het maatschappelijk middenveld die zijn gepubliceerd om richting te
geven aan de transitie in het landelijk gebied. Hier wordt aangegeven hoe
deze initiatieven zijn gewogen en (gedeeltelijk) zijn overgenomen in het
beleidsvoornemen van het NPLG.

Het NPLG richt zich op het toekomstbestendig ontwikkelen van het landelijk gebied.
Het realiseren van de doelen op het gebied van water, klimaat en natuur vraagt om
veranderingen in hoe we land gebruiken en omgaan met de ruimte die er is. Er moet vaak
veel op een klein oppervlak, en dat vraagt om doordachte keuzes en slimme combinaties.
Het NPLG geeft richting aan deze ruimtelijke kant van de transitie door middel van
structurerende keuzes.
Wat zijn structurerende keuzes in het NPLG?
Structurerende keuzes in het NPLG zijn door het Rijk gemaakte keuzes voor de ruimtelijke inrichting. De keuzes
van het NPLG zijn algemene inrichtingsprincipes, die ingaan op de (on)wenselijkheid van (nieuwe) activiteiten in
het landelijk gebied. Met de structurerende keuzes geeft het NPLG richting aan de ruimtelijke uitwerking van de
gebiedsprogramma’s door de provincies.

59

—

Structurerende keuzes

Ontwerp Nationaal Programma Landelijk Gebied

Met de keuzes doet het Rijk uitspraken over de (on)wenselijkheid van (nieuwe) activiteiten
in het landelijk gebied. De keuzes vormen daarmee een essentieel onderdeel van
de samenhangende aanpak van het NPLG. Ze sturen op een duurzame ruimtelijke
ontwikkeling van het landelijk gebied, waarmee de doelen in samenhang kunnen worden
gerealiseerd. Het gaat daarbij niet alleen om aanpassingen in ruimtegebruik die bijdragen
aan het realiseren van de doelen, maar om een aanpak die de algemene kwaliteit van
het landelijk gebied ten goede komt. Zo gaan de keuzes in op slimme combinaties van
landgebruik, het voorkomen van nadelige lock-in effecten en de verbinding met andere
opgaves zoals volksgezondheid. Waar de doelen gaan over het wat, beschrijven de
structurerende keuzes dus hoe, in ruimtelijke zin, naar de doelen wordt toegewerkt. Daarbij
is veel ruimte voor maatwerk in de gebieden. In dit hoofdstuk zijn de structurerende
keuzes van het NPLG gedefinieerd en van uitleg voorzien. In aanvulling hierop bevat de
handreiking NPLG verdere informatie voor het in samenhang en gerelateerd aan de doelen
toepassen van de structurerende keuzes in de gebiedsprogramma’s.
Het bewaren en verbeteren van omgevingskwaliteit is het kerndoel van de Nationale
Omgevingsvisie (NOVI). Dit is een belangrijke achterliggende waarde bij het toepassen
van de structurerende keuzes in de gebiedsprogramma’s. De structurerende keuzes
staan daarbij niet op zichzelf, maar volgen uit de afwegingsprincipes van de NOVI en de
beleidskeuzes die hierin gemaakt zijn58. Deze principes en beleidskeuzes (zie 3.1.2) zijn erop
gericht om Nederland omgevingsinclusief te ontwikkelen en om transities in de fysieke
leefomgeving zo vorm te geven dat ze de omgevingskwaliteit versterken.
De structurerende keuzes verduidelijken de kaders en de bandbreedte waarbinnen
provincies zelf kunnen uitwerken wat waar wel en niet kan. Het Rijk schetst dus
randvoorwaarden waarbinnen provincies in de gebiedsprogramma’s zelf kunnen
aangeven welk landgebruik en welke maatregelen passend zijn bij het gebied. Bij de
structurerende keuzes wordt onderscheid gemaakt tussen keuzes met een directe relatie
tot de NPLG-doelen en keuzes die gericht zijn op andere opgaven die samenhangen
met de aanpak van het NPLG. De eerste set keuzes is gericht op het ruimtegebruik voor
natuur en landbouw en met betrekking tot het water- en bodemsysteem (tabel 3.1). De
tweede set richt zich op het belang om dier- en volksgezondheid mee te wegen in de
gebiedsprogramma’s (tabel 3.2).
Tabel 3.1: Structurerende keuzes met directe relatie NPLG-doelen

Structurerende
keuzes

Bondige toelichting

Direct gerelateerde doelen

overgangsgebieden

een gebied realiseren rondom stikstofgevoelige Natura 2000-gebieden waar
functies en activiteiten een bijdrage
moeten leveren aan natuurherstel

VHR-doelbereik, Omgevingswaarden
voor reductie van stikstofdepositie,
Hydrologische condities Natura 2000,
GBDA

inpassing areaal agrarische richting voor de wijze waarop deze
natuur/ nieuwe natuur
nieuwe arealen ingepast kunnen worden
en welke eigenschappen van het gebied
daarbij in ogenschouw moeten worden
genomen

VHR-doelbereik, NNN, Bossenstrategie,
GBDA, koolstofvastlegging BBN,
koolstofvastlegging minerale
landbouwbodems

invulling 10%
uitleg over inpassingsmogelijkheden van
groenblauwe-dooradering landschapselementen die bijdragen aan
het realiseren van 10% groenblauwedooradering

GBDA, Bossenstrategie, VHR-doelbereik,
koolstofvastlegging BBN

58 Deze beleidskeuzes zijn geïntroduceerd in sectie 4.2.4 van de NOVI (2020) en geven richting aan de

toekomstbestendige ontwikkeling van het landelijk gebied. Zie Ministerie van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties | Nationale Omgevingsvisie (denationaleomgevingsvisie.nl)

60

—

Structurerende keuzes

Ontwerp Nationaal Programma Landelijk Gebied

Structurerende
keuzes

Bondige toelichting

Direct gerelateerde doelen

Selectie van keuzes uit Water en Bodem Sturend
peilopzet veenweide

toewerken naar een peilopzet van
KRW-doelen, emissiereductie veenweide
20-40cm onder het maaiveld in
veenweidegebieden om broeikas­
gasemissies en bodemdaling te beperken

waterbeschikbaarheid acceptatie van tijdelijke toename
klimaatadaptatie
verzilte gebieden
regionale verzilting en aanpassing van het
landgebruik hierop
verhogen
grondwaterpeilen op
hoge zandgronden

verhogen van grondwaterpeilen met
mogelijk 10 cm tot 50 cm voor bestrijden
van verdroging op hoge zandgronden

grootschalig
beekdalherstel op
hoge zandgronden

ruime bufferzones realiseren in beekdalen KRW-doelen, GBDA, Bossenstrategie,
op zandgronden voor waterkwaliteit,
NNN, koolstofvastlegging BBN
en bijdragend aan infiltratie grondwater

beperken grondwater- beperken van grondwateronttrekkingen
onttrekkingen Natura rond Natura 2000-gebieden om
2000-gebieden op
verdroging te voorkomen
hoge zandgronden
zorgvuldig omgaan met
areaal landbouwgrond

bij beoogde functiewijziging van
agrarische grond wordt een zorgvuldige
afweging gemaakt aan de hand van het
afweegkader zorgvuldig omgaan met
areaal landbouwgrond

KRW-doelen, VHR-doelbereik,
Hydrologische condities Natura 2000

KRW-doelen, VHR-doelbereik,
Hydrologische condities Natura 2000

NPLG-doelbereik in samenhang met de
landbouw

Tabel 3.2: Meewegen dier- en volksgezondheid

Meewegen dier- en
volksgezondheid

Bondige toelichting

gezondheid omwonenden

gebiedsgerichte aanpak mag zeker niet leiden tot een toename van het risico op
volksgezondheidsproblemen voor omwonenden

dierziekten en zoönosen

gebiedsgerichte aanpak moet leiden tot het beperken van risicofactoren voor de
verspreiding van dierziekten en zoönosen

geurhinder

gebiedsgerichte aanpak moet leiden tot het verminderen van geurhinder rond
veehouderijen, rekening houdend met de wettelijke kaders

fijnstof

voorkomen dat gezondheid van medewerkers en omwonenden van veehouderijen
in het geding komt door overschrijdingen van de fijnstofconcentratie, rekening
houdend met EU-grenswaarden en WHO-advieswaarden

3.1

Omgevingskwaliteit als verbindend principe
Op veel plaatsen in Nederland is te zien hoe het landelijk gebied zich door de eeuwen heen
heeft ontwikkeld. Het landschap weerspiegelt hoe steeds opnieuw keuzes zijn gemaakt
in het gebruik van de ruimte en daarmee veranderende opgaves en omstandigheden
het hoofd zijn geboden. Het begrip omgevingskwaliteit neemt het bestaande landschap
als startpunt en zet de waarde en betekenis van een plek voor huidige en toekomstige
gebruikers centraal. Werken aan omgevingskwaliteit is daarmee per definitie opgave
overstijgend. Het plaatst sectorale opgaven in samenhang en in verbindt die met de
eigenschappen van het water- en bodemsysteem en de landschappelijke kenmerken
van het gebied. Werken aan omgevingskwaliteit komt zo de samenhangende en
gebiedsgerichte aanpak van het NPLG ten goede. Daarbij draagt een gebiedsgerichte
dialoog over de beoogde kwaliteit van de leefomgeving bij aan het maatschappelijk
draagvlak voor verandering.

61

—

Structurerende keuzes

Ontwerp Nationaal Programma Landelijk Gebied

Zo verbindt het de functionele, ecologische, culturele, economische en sociaal-maat­
schappelijke aspecten van de transitie. Werken aan omgevingskwaliteit komt de
samenhangende en gebiedsgerichte aanpak van het NPLG ten goede en bevordert het
maatschappelijk draagvlak voor verandering.
Het belang van aspecten als cultureel erfgoed, architectonische kwaliteit van bouwwerken,
stedenbouwkundige kwaliteit en kwaliteit van natuur en landschap staan bij het begrip
omgevingskwaliteit centraal. Het gaat daarbij niet alleen om hoe een landschap eruitziet,
maar ook om de functionaliteit en volhoudbaarheid van de ruimtelijke inrichting op de
lange termijn. Omgevingskwaliteit is geen vaststaande grootheid maar vraagt om dialoog
over wát kwaliteit is op een bepaalde plek, voor huidige en toekomstige betrokkenen en
over langere tijd. Dit maakt het streven naar goede omgevingskwaliteit een verbindende
opgave. Dat vergt naast inhoud ook een goed proces en governance59.
Het beschermen en verbeteren van de omgevingskwaliteit heeft een centrale plek bij het
doorlopen van de gebiedsprogramma’s. Wat nodig is voor een goede omgevingskwaliteit
verschilt van gebied tot gebied en vraagt een gebiedsgerichte dialoog over synergie tussen
de gebruiks-, belevings-, toekomst- en herkomstwaardes in het gebied. Ontwerp- en
ontwikkelprincipes (zoals de NOVI-principes, zie 3.1.1) helpen hier om het gesprek concreet
te maken. Daarbij spelen kwaliteitsinstrumenten zoals ontwerpend onderzoek, het
inzetten van kwaliteitsteams en het opstellen van een landschapsvisie en/of biografie een
cruciale rol.
Het Rijk ziet een rol voor zichzelf weggelegd om te zorgen voor voldoende ondersteuning
en kennis om dit onderwerp juist mee te wegen in de processen. Zo faciliteert en
stimuleert het Rijk de kwaliteitsgerichte aanpak door advies aan te bieden over hoe
omgevingskwaliteit versterkt kan worden in de provinciale gebiedsprogramma’s.
Daarnaast licht de handreiking voor de gebiedsprogramma’s NPLG toe welke
ontwerpprincipes en instrumenten toegepast kunnen worden om de omgevingskwaliteit
te verbeteren. Ook het in opdracht van het NPLG opgestelde adviesrapport Samen werken
aan omgevingskwaliteit biedt veel inzichten en handvatten voor een gedegen aanpak60.
Verder stimuleert het Rijk het werken aan omgevingskwaliteit vanuit andere programma’s
met bijvoorbeeld de gebiedsbiografieën vanuit het programma Erfgoed voor de toekomst,
het programma NOVEX en de handreikingen van Programma Mooi Nederland61. Het
werken aan omgevingskwaliteit in de gebiedsprocessen voor het NPLG valt zo ook in
het bredere kader van de Nota Ruimte en de NOVEX startpakketten, waar ontwerpend
onderzoek een centrale rol speelt.
3.1.1

Het NPLG en de NOVI
Het vertrekpunt bij de ontwikkeling van de structurerende keuzes van het NPLG is de NOVI.
Het NPLG draagt bij aan de uitvoering van de vier beleidskeuzes die de NOVI maakt voor de
toekomstbestendige ontwikkeling van het landelijk gebied:
1. In het landelijk gebied verbeteren we de balans tussen het landgebruik en de kwaliteit
van landschap, bodem, water en lucht (beleidskeuze 3.1).
2. De biodiversiteit wordt beschermd en versterkt en het natuurlijk kapitaal duurzaam
benut (beleidskeuze 3.2).
59 Zie ook de Verklaring van Davos over Baukultur, die een integrale benadering van het concept omgevings-

kwaliteit voorstelt.
60 Zie Samen werken aan omgevingskwaliteit in het landelijk gebied. Voorbeelden van adviezen met directe

relevantie voor de gebiedsprogramma’s zijn het centraal stellen van cultuurlandschappen en hun
kernkwaliteiten en het uitvoeren van een landschapsecologische analyse (LESA) om inzicht te krijgen in de
opgaven voor natuur. Dit laatste sluit aan bij het advies van de Ecologische Autoriteit om een LESA uit te
voeren als onderdeel van de natuurdoelanalyse (zie handreiking gebiedsprogramma’s).
61 Zie: Programma Mooi Nederland en Brief regering: Voortgang regie op de ruimte en programma Mooi

Nederland

62

—

Structurerende keuzes

Ontwerp Nationaal Programma Landelijk Gebied

3. Er wordt een duurzaam en vitaal landbouw- en voedselsysteem mogelijk gemaakt,
gebaseerd op kringlopen en natuurinclusiviteit (beleidskeuze 3.3).
4. Unieke landschappelijke kwaliteiten worden versterkt en beschermd.
Nieuwe ontwikkelingen in het landelijk gebied voegen landschapskwaliteit toe.
Omgevingsbeleid wordt landschapsinclusief (beleidskeuze 3.4).
De structurerende keuzes van het NPLG zorgen ervoor dat de aanpak van het NPLG
samenhangt met deze vier beleidskeuzes en bijdraagt aan het achterliggende doel van de
NOVI om de omgevingskwaliteit te bevorderen. De structurerende keuzes vormen daarbij
ook een verdere uitwerking van de drie algemene afwegingsprincipes die de NOVI hanteert
voor ruimtelijke planvorming:
1. Combinaties van functies gaan voor enkelvoudige functies.
2. Kenmerken en identiteit van een gebied staan centraal.
3. Afwentelen wordt voorkomen.
In de Ruimtelijke ordeningsbrief van 17 mei 2022 zijn de NOVI afwegingsprincipes verder
geconcretiseerd tot nationale structurerende keuzes over verschillende beleidsterreinen,
waaronder de toekomstbestendige ontwikkeling van het landelijk gebied. De meeste
structurerende keuzes van het NPLG vinden hun herkomst in deze brief. Binnen het NPLG
zijn de keuzes doorontwikkeld. Het NPLG heeft daarnaast verschillende nieuwe keuzes
toegevoegd die bijdragen aan de aanpak van het NPLG. De drie NOVI afwegingsprincipes
vormen zo de basis van de structurerende keuzes van het NPLG, die de principes op
verschillende onderwerpen verder uitwerken.
Wanneer de afwegingsprincipes worden toegepast op de NPLG-thematiek ontstaat de
volgende hoofdlijn voor doorwerking van de principes:
1 Combinaties van functies gaan voor enkelvoudige functies
Nederland is een klein land en ook in het landelijk gebied moet vaak veel op een klein
oppervlak. Dat vraagt om slimme combinaties. Enkelvoudig ruimtegebruik kost in
veel gevallen netto meer ruimte. Meervoudig ruimtegebruik biedt kansen en past ook
historisch gezien goed bij het Nederlandse cultuurlandschap. Zo levert de landbouw
niet alleen agrarische producten, maar biedt landbouwgrond ook een thuis aan veel
vogel- en insectensoorten en levert het waardevolle ecosysteemdiensten. Een ander
voorbeeld is het gebruik van zonnepanelen boven zacht fruit, waarbij een koppeling
gemaakt wordt tussen voedselproductie en het opwekken van energie (zie voor een
concrete uitwerking op de thema’s energietransitie en landelijk gebied, bijlage 8 van de
Handreiking gebiedsprogramma’s). Deze en andere functiecombinaties kunnen bijdragen
aan het realiseren van de doelen van het NPLG. Het NPLG stuurt zelf ook op meervoudig
ruimtegebruik. Bijvoorbeeld met de keuze zorgvuldig omgaan met arealen landbouwgrond
waarin functiecombinaties boven enkelvoudig ruimtegebruik geprioriteerd worden.
2 Kenmerken en identiteit van een gebied staan centraal
Het NPLG kent een gebiedsgerichte aanpak en neemt de eigenschappen van het wateren bodemsysteem als uitgangspunt voor het werken aan de opgaves. Dit levert ruimte
voor maatwerk en schept mogelijkheden om in te spelen op de opgaves die lokaal het
sterkst spelen en aan te sluiten bij de bredere behoeftes in het gebied. De aanpak die
nodig is voor het NPLG sluit aan bij de sociaal-culturele en landschappelijke identiteit
en ontstaansgeschiedenis van het gebied en zal daarom verschillend zijn op zand,
klei of veengrond. Met oog hierop vraagt de keuze inpassing arealen nieuwe natuur en
natuurinclusieve landbouw bijvoorbeeld om inpassing op locaties die optimaal aansluiten
bij de fysisch-geografische, hydrologische en ecologische omstandigheden van het
gebied. Geologie, het bodemtype en (grond- en oppervlakte)watersysteem zijn ook sterk
bepalend geweest voor de (cultuur)historische ontwikkelingen die een gebied of plek heeft
doorgemaakt. Dit maakt dat elke plek een eigen identiteit heeft, die bovendien gekoesterd
63

—

Structurerende keuzes

Ontwerp Nationaal Programma Landelijk Gebied

moet worden en waar mogelijk versterkt. Dit principe werkt door in de keuze over GBDA,
die erop gericht is om de inpassing van GBDA onder meer aan te laten sluiten bij de
kenmerken van het landschap om zo de karakteristieken van het gebied te versterken.
3 Afwentelen wordt voorkomen
Het is van belang dat onze leefomgeving zoveel mogelijk voorziet in mogelijkheden en
behoeften van de huidige generatie gebruikers, zonder dat dit ten koste gaat van die
van toekomstige generaties. Afwentelen naar tijd moet daarom voorkomen worden.
Hetzelfde geldt voor afwentelen naar plaats. Bij ingrepen in het ene gebied moeten
negatieve effecten op andere gebieden en wie daar leven en werken zoveel als mogelijk
worden voorkomen. Bij de samenhangende aanpak van het NPLG staat het voorkomen
van afwentelingen centraal. De keuzes over water en bodem sturend geven hier voor een
belangrijk deel invulling aan door het milieu in balans met de draagkracht van het lokale
ecosysteem te brengen. Dit principe ligt ook achter de keuze over overgangsgebieden,
die toeziet op een gebiedsgerichte benadering rondom Natura 2000-gebieden voor
systeemherstel van het natuurgebied. De systemische aanpak bij deze keuze helpt zowel
om afwenteling op omringende gebieden als op toekomstige generaties te voorkomen.

3.2

Uitwerking structurerende keuzes
De structurerende keuzes geven richting aan de gebiedsprogramma’s. Ze worden in deze
paragraaf nader toegelicht. Het gaat specifiek om de keuzes over overgangsgebieden,
begrenzing van nieuwe natuur, het versterken van GBDA en het zorgvuldig omgaan
met het areaal landbouwgrond. Ook wordt in deze paragraaf de relatie gelegd met de
structurerende keuzes uit de Water en Bodem Sturend-brief.

3.2.1

Overgangsgebieden
Het landgebruik in de directe omgeving van Natura 2000-gebieden speelt een belangrijke
rol in het NPLG. Natuurherstel in de Natura 2000-gebieden is randvoorwaardelijk voor het
oplossen van de stikstofproblematiek en het realiseren van de instandhoudingsdoelen.
Het heeft daarmee een zeer hoge prioriteit. Zoals in hoofdstuk 2 toegelicht, moet in 2025
40% van het areaal stikstofgevoelige habitats in Natura 2000-gebieden onder de kritische
depositiewaarde zijn gebracht. In 2030 is dit 74%. Daarnaast moeten – als onderdeel van
de KRW – de hydrologische condities voor alle Natura 2000-gebieden in 2027 voldoen aan
de wettelijke normen. Aanpassingen in landgebruik en activiteiten in de directe nabijheid
van Natura 2000-gebieden spelen hierbij een belangrijke rol, omdat die naar verhouding
doorgaans een grotere invloed hebben op de condities binnen Natura 2000-gebieden dan
verderaf gelegen activiteiten. De structurerende keuze overgangsgebieden is erop gericht
het landgebruik en de activiteiten in de directe omgeving van Natura 2000-gebieden af te
stemmen op de condities die nodig zijn voor het realiseren van de instandhoudingsdoelen
binnen een Natura 2000-gebied.
Het ruimtelijk gebruik en de functies en activiteiten in de omgeving van Natura
2000-gebieden staan in direct verband met de natuurkwaliteit binnen een Natura
2000-gebied. Vaak is systeemherstel alleen mogelijk door veranderingen in activiteiten en
landgebruik buiten de directe begrenzing van het Natura 2000-gebied. De aanpassingen
die nodig zijn verschillen van gebied tot gebied, maar het gaat hier bijvoorbeeld om de
optimalisatie van hydrologische systemen, vermindering van stikstofdepositie en het
realiseren van onderlinge verbindingen tussen ecosystemen in het landschap62.
Het landgebruik rond Natura 2000-gebieden is vaak overwegend agrarisch. Het is dus
belangrijk om in overgangsgebieden de veranderingen voor systeemherstel zoveel
mogelijk te verweven in het agrarisch gebruik van het gebied. Boeren en andere partijen
62 Andere verbeteringen betreft onder andere: vergroten dynamiek en diversiteit, verminderen input nutriënten

en chemische stoffen en herstel van schade, herstel van biotische kwaliteit en de aanpak van exoten.

64

—

Structurerende keuzes

Ontwerp Nationaal Programma Landelijk Gebied

kunnen zo het systeemherstel ondersteunen en benutten als een kans voor verdere
duurzame bedrijfsvoering. Juist de benodigde verduurzaming van de landbouw in de
overgangsgebieden biedt toekomstperspectief voor boeren die willen blijven en die willen
boeren in samenhang met natuur en landschap. Het realiseren van een overgangsgebied is
dus onlosmakelijk verbonden met het toekomstperspectief van boeren en het vormgeven
van de verduurzaming van de landbouw en wat daarvoor nodig is. Het ontwikkelen van een
overgangsgebied vraagt daarmee ook om samenwerking tussen overheden en eigenaren,
gebruikers en andere belanghebbenden binnen het gebiedsproces. Daarmee kan zoveel
mogelijk gekomen worden tot een gedeeld perspectief op de invulling van de functies en
activiteiten in het gebied, binnen de kaders van wat er voor systeemherstel in het Natura
2000-gebied nodig is.

Keuze: Overgangsgebieden zijn gebieden grenzend aan Natura 2000-gebieden waarbinnen de activiteiten
en het landgebruik zijn afgestemd op de instandhoudingsdoelen van het aangrenzende Natura 2000-gebied.
Opgaven voor natuur, water en klimaat zijn hier in samenhang met de landbouw uitgewerkt, zodat
systeemherstel van het betreffende Natura 2000-gebied gerealiseerd wordt.

Het ontwikkelen van een overgangsgebied vraagt om maatwerk op basis van in kaart
gebrachte processen en drukfactoren die de condities binnen het Natura 2000-gebied
beïnvloeden. Wat dit vraagt van de gebiedsprogramma’s is verder uitgewerkt in de
Handreiking voor de gebiedsprogramma’s NPLG. Dit betekent ook dat de omvang van
een overgangsgebied en de activiteiten die daarbij passen niet uniform vaststaan,
maar samenhangen met de opgaves die lokaal spelen en de maatregelen die getroffen
worden om die het hoofd te bieden. Overgangsgebieden kunnen zo ook (deels)
overlappen met zones waarin specifieke maatregelen getroffen worden. Delen van het
overgangsgebied kunnen bijvoorbeeld overlappen met de zone waar vanaf 1 januari
2024 geen derogatievergunningen voor het uitrijden van mest meer kunnen worden
uitgegeven (zogenaamde derogatievrijezones). Enerzijds betekent dit niet dat deze
maatregel noodzakelijk voor het hele overgangsgebied geldt. Anderzijds betekent
dit ook niet dat de bufferzones in het kader van dit derogatiebesluit automatisch ook
overgangsgebieden zijn. De begrenzingen kunnen elkaar overlappen of elkaar raken. Ook
voor grondwaterbeschermingsgebieden en/of gebieden met beperkingen op waterwinning
geldt dat ze deels kunnen overlappen met het overgangsgebied, maar niet hoeven samen
te vallen.
In sommige gevallen is het niet noodzakelijk om een overgangsgebied te ontwikkelen,
bijvoorbeeld omdat instandhoudingsdoelstellingen al op orde zijn of aannemelijk binnen
de contouren van het Natura 2000-gebied gerealiseerd kunnen worden. Het aanwijzen
van een overgangsgebied is daarmee geen doel op zich, maar een hulpmiddel voor
natuurherstel in Natura 2000-gebieden.
Functies en activiteiten binnen het overgangsgebied moeten bijdragen aan de benodigde
condities voor systeemherstel en het realiseren van de instandhoudingsdoelstellingen.
Tegelijkertijd zijn er in de overgangsgebieden ook nog andere opgaven en uitdagingen.
Dat maakt deze gebieden bij uitstek de plek om kansen en perspectief te creëren en
ook andere grote maatschappelijke opgaven een plek te geven, bijvoorbeeld door
functies en activiteiten te combineren. Hier ligt ook een koppeling met de uitwerking
en operationalisering van instrumenten voor langjarig agrarisch en natuur- en
landschapsbeheer en/of afwaardering. Denk aan een goed verdienmodel voor boeren.
Of aan combinaties van functies met bijvoorbeeld de energietransitie of het realiseren van
GBDA voor de biodiversiteit.

65

—

Structurerende keuzes

Ontwerp Nationaal Programma Landelijk Gebied

Uitgangspunten bij de gebiedsaanpak voor overgangsgebieden:
• De aanpak is integraal: systeemherstel in samenhang met opgaven voor klimaat, water,
bodem en landbouw.
• Ondersteun en faciliteer langjarig het ontwikkelen van een toekomstperspectief voor de
boeren die blijven en voor boeren die komen. Een duurzaam agrarisch verdienmodel is
hierin essentieel.
• Zoek naar koppelingen met andere opgaven zoals wonen, energie, recreatie,
klimaatadaptatie, vitaliteit, werken/ economische activiteiten, platteland en
cultuurhistorie, mits het bijdraagt aan de realisatie van de centrale opgave.
• Realiseer waardevolle combinaties tussen landbouw en natuur. In de
overgangsgebieden zijn landbouw en natuur geïntegreerd met elkaar, zoals
natuurinclusieve landbouw.
• De opgave en de doelen liggen vast en kennen een duidelijk tijdspad. Streef binnen de
randvoorwaarden van doelen en tijdspad naar vrijwilligheid. Ruimte voor evaluatie en
bijstelling is mogelijk, maar laat de uitvoering nooit vrijblijvend zijn.
Figuur 3.1 Overgangsgebieden

3.2.2

Inpassing areaal agrarische natuur en nieuwe natuur
Als onderdeel van de VHR-natuurdoelstellingen moeten uiterlijk in 2030 maatregelen
getroffen zijn voor de ontwikkeling van 30% van het areaal dat nog noodzakelijk is voor
het realiseren van een gunstige staat van instandhouding (gSvI) van VHR-soorten en
-habitattypen. Bij de ontwikkeling van deze arealen gaat het zowel om uitbreiding van
natuur in natuurgebieden als om het creëren van leefgebied daarbuiten. Bijvoorbeeld door
middel van natuurinclusieve landbouw, waarbij een agrarische functie gecombineerd kan
worden met een natuurdoelstelling voor bepaalde agrarische soorten en habitattypen.
Bij het realiseren van de nieuwe gebieden zijn combinaties te maken met andere
beleidsdoelen op het gebied van GBDA en hectares bos vanuit de Bossenstrategie.
Bovendien geven nieuwe natuurarealen invulling aan de positionering, grootte en functie
van overgangsgebieden.
Deze structurerende keuze ziet erop toe dat nieuwe natuurgebieden én nieuwe arealen
agrarische natuur ontwikkeld worden op locaties die optimaal aansluiten bij de
fysisch-geografische, hydrologische en ecologische omstandigheden die nodig zijn om het
beoogde natuurtype te realiseren. De keuze ondersteunt zo de effectiviteit van nieuwe
arealen natuur en agrarische natuur voor het bereiken van een gSvI.
Uit de profielen voor VHR-natuurdoeltypes blijkt aan welke kaders de inpassing van
nieuwe arealen natuur en agrarische natuur moet voldoen om aan de natuurdoelen
te voldoen. Hiervoor geldt dat er optimale en suboptimale locaties bestaan om een
specifieke habitat te realiseren. Zo kan een nieuw heidegebied soms op meerdere plekken

66

—

Structurerende keuzes

Ontwerp Nationaal Programma Landelijk Gebied

gerealiseerd worden, maar levert de ene locatie, bijvoorbeeld door een gunstig water- en
bodemsysteem, al aanwezige doelsoorten in het gebied, aansluiting op een bestaand
heidegebied of verlaagde drukfactoren, per hectare een grotere bijdrage aan doelrealisatie
dan een andere locatie. Wanneer er wordt gekozen voor een suboptimale locatie is er
waarschijnlijk meer ruimte nodig om aan de natuurdoelen te voldoen, omdat de ingerichte
arealen dan niet dezelfde natuurwaarde kunnen leveren. Vanwege de al bestaande
ruimtedruk in het landelijk gebied is het vaak wenselijk om voor de meest optimale locatie
te kiezen.
Bovendien is het in sommige gevallen mogelijk te kiezen tussen het creëren van nieuwe
arealen natuurgebied of het bereiken van het natuurdoel via natuurinclusieve arealen,
waar een combinatie met bijvoorbeeld agrarische functies mogelijk blijft. Wanneer nieuwe
natuurarealen worden gerealiseerd, wordt het grensvlak met agrarisch gebied beperkt.
Dit vermindert de wederzijdse invloeden tussen deze gebruiksfuncties.
Ook na 2030 ligt er nog een opgave voor het resterende te ontwikkelen areaal voor het
bereiken van een gSvI voor alle VHR-soorten en -habitattypen. De inpassing van nieuwe
arealen natuur en agrarische natuur vraagt daarom soms ook een blik op de provinciale
restopgaves die na 2030 voor de VHR blijven bestaan. Relevant is hier dat het realiseren van
breed natuurherstel tot 2030 op de lange termijn voordelen kan hebben voor benodigde
ruimte voor VHR-doelbereik. Het toewerken naar breed natuurherstel door het op orde
brengen van omgevingscondities (stikstof, hydrologie) en het realiseren van natuur
buiten Natura 2000-gebieden (NNN, Bossenstrategie, GBDA) werkt in synergie met de
areaalopgave voor VHR-doelbereik. Het bereiken van de NPLG-doelen tot 2030 en het
nemen van de juiste maatregelen voor breed natuurherstel tot 2030 kan daarbij leiden tot
een kleinere areaalopgave na 2030.

Keuze: Nieuwe natuur en agrarische natuur wordt gepland op locaties die op fysisch-geografische, hydrologische
en ecologische aspecten optimaal geschikt zijn voor het realiseren van het betreffende natuurdoeltype. Daarbij
wordt rekening gehouden met:
• de ruimtelijke natuur- en agrarische natuuropgave na 2030
• het beperken van randzones
• de mogelijkheden om ook bij te dragen aan aanpalende beleidsdoelen (bijvoorbeeld extensivering voor
natuur- en stikstofdoelen in overgangsgebieden)

De inpassing van nieuwe arealen natuur kan gepaard gaan met functiewijziging van
landbouwgrond. In algemene zin geldt dat de structurerende keuze zorgvuldig omgaan
met areaal landbouwgrond (zie 3.2.5) erop toeziet dat eventuele functiewijziging van
landbouwgrond volgt op een zorgvuldig en transparant proces. Dit kan ook betekenen
dat een alternatieve locatie voor de te realiseren hectares soms ontbreekt. Bestaande
Natura 2000-gebieden stellen daarnaast hoge eisen aan het beheer en de omliggende
omgeving. Dat kan betekenen dat in sommige gevallen extra leefgebied en/of veranderd
landgebruik voor verminderde drukfactoren voorrang moet krijgen om het Natura
2000-gebied in goede staat van instandhouding te krijgen. Een belangrijk punt hierbij is
het verschil tussen de NPLG-opgave voor natuur en de zogenaamde restopgave. Niet alles
kan in het NPLG gerealiseerd worden. Zoals gezegd volgt er een opgave voor ná 2030. In de
ruimtelijke uitwerking moet hiermee rekening worden gehouden om toekomstige lock-ins
te voorkomen.

67

—

Structurerende keuzes

Ontwerp Nationaal Programma Landelijk Gebied

Figuur 3.2 inpassing nieuwe natuur en nieuwe agrarische natuur.

3.2.3

Invulling 10% groenblauwe-dooradering
Eén van de doelen van het NPLG is dat 10% van het landelijk gebied in 2050 bestaat uit
groenblauwe-dooradering (GBDA). Dit is een eigenstandig doel, maar het ontwikkelen
van GBDA ondersteunt daarnaast ook de realisatie van verschillende hoofddoelen uit het
NPLG. Zo draagt GBDA bij aan de landschappelijke dooraderingsopgave voor de VHR, biedt
het habitat voor soorten, en is het ondersteunend aan de KRW en klimaatdoelen. GBDA
is een te ontwikkelen netwerk van half-natuurlijke landschapselementen – op publiek en
privaat terrein – die het landelijk gebied doorkruisen. Het gaat om kleine (lage en hoge)
natuurelementen die ons landschap in belangrijke mate vormgeven. Het netwerk bestaat
uit individuele houtige elementen – zoals singels, bomenrijen, heggen, griendjes en
hoogstamboomgaarden –, uit niet-houtige begroeiing zoals kruidenrijke akkerranden en
ruigtes én natte elementen zoals ecologisch beheerde sloten, natuurvriendelijke oevers en
poelen. In aanvulling op de GBDA-doelen van het NPLG geeft deze structurerende keuze
richting aan de ruimtelijke invulling van GBDA.
GBDA bestaat bij voorkeur uit hoofdzakelijk lijnvormige elementen. Daarnaast kunnen
solitaire, losse elementen en vlakken ook onderdeel uitmaken van GBDA, waarbij voor
vlakken een kwantitatieve omvang maximaal 1,5 hectare geldt. Landschapselementen zijn
de dragers van het landschap met grote cultuurhistorische waarde, doordat zij kenmerkend
zijn voor specifieke gebieden. Ze versterken daarmee de landschappelijke identiteit en
dragen bovendien bij aan de belevingswaarde van een gebied.

68

—

Structurerende keuzes

Ontwerp Nationaal Programma Landelijk Gebied

Naast een positieve bijdrage aan VHR-soorten kan GBDA op veel manieren positief
bijdragen aan de verduurzaming van het landelijk gebied63 . Zo kan GBDA voorzien
in natuurlijke plaagregulatie voor de landbouw, beschaduwing langs beken om de
waterkwaliteit te vergroten en koolstofvastlegging. Ook vormt de dooradering leefgebied
voor een groot aantal plant- en diersoorten, die vervolgens weer de basis zijn voor soorten
hoger in de voedselketen. Door GBDA gebiedsspecifiek in te vullen kan die optimaal
bijdragen aan de opgaven en mogelijkheden die zich voordoen in het betreffende gebied.
Zo vraagt GBDA in waterrijke gebieden om een andere invulling dan op hoge zandgronden.
Dit vergt ook aansluiting van GBDA op het NNN en op groenblauwe-netwerken in het
stedelijk gebied, die beiden buiten de 10% GBDA doelstelling vallen.
De structurerende keuze voor GBDA ziet erop toe dat de aanleg van punt-, lijn- en
vlakelementen die moeten leiden tot de 10% GBDA optimaal aansluit bij de fysische,
geografische, hydrologische en ecologische omstandigheden van het gebied. Dit houdt
in dat de ruimtelijke verdeling en soortensamenstelling past bij bodem en water in een
gebied. Ook moet worden aangesloten bij de kenmerken van het landschap, om de
karakteristieken van een gebied te versterken64.

Keuze: Groenblauwe-dooradering sluit optimaal aan op de bestaande fysische, geografische, hydrologische
en ecologische omstandigheden van het gebied. Daarnaast voorziet het waar mogelijk in verbindingen tussen
punt-, lijn- en vlakelementen om een ecologische en landschappelijke basiskwaliteit in het landelijk gebied te
creëren, tussen bestaande natuurgebieden van het Natuur Netwerk Nederland (NNN) en met het groenblauwe
netwerk in stedelijk gebied.

Daarnaast ziet de structurerende keuze erop toe dat de groenblauwe-dooradering zo
gerealiseerd wordt dat, waar mogelijk, punt-, lijn- en vlakelementen verbonden worden.
Door de landschapselementen zo aan te leggen dat ze onderling verbonden worden én
verbinding creëren tussen natuurgebieden en met groenblauwe structuren binnen de
bebouwde kom wordt optimaal bijgedragen aan doelen voor de VHR en Basiskwaliteit
natuur. Dit kan bijvoorbeeld ingevuld worden door aan te sluiten bij natuurkernen en door
gebruik te maken van al bestaande ecologische stapstenen in een gebied. Het is wenselijk
dat gestart wordt met herstel van al bestaande (beschadigde) elementen, kwalitatief
beheer van elementen met potentie om bij te dragen aan GBDA (bijvoorbeeld door
slotenbeheer) en het verbinden van geïsoleerde elementen. Flexibiliteit is hierbij belangrijk
als verbinding niet overal mogelijk is.
Het ontwikkelen van 10% GBDA vergt samenwerking tussen overheden, maatschappelijke
organisaties en private partijen. Bestaand instrumentarium kan hier een grote rol in
vervullen. Op agrarische grond betekent dit voor invulling van GBDA met name aansluiting
bij het gemeenschappelijk landbouwbeleid om beheervergoedingen via de eco-regeling en
het ANLb te borgen. Deze en andere maatregelen die kunnen bijdragen aan het realiseren
van 10% GBDA zijn op landelijk niveau uitgewerkt door de brede coalitie van het Aanvalsplan
Landschap. Het Aanvalsplan Landschap heeft ook een landelijke inschatting gemaakt
van het bestaande areaal GBDA en de resterende landelijke opgave om tot 10% GBDA
te komen. Voor deze resterende opgave zal de komende tijd in gezamenlijkheid tussen
Rijk en provincies worden bepaald wat de opgave per provincie is, aan de hand van een
vastgestelde definitie. De Handreiking gebiedsprogramma’s biedt hierover meer informatie.

63 Zie ook het WUR-rapport Groenblauwe-dooradering van het Landelijk Gebied (wur.nl)
64 Het Histland (historisch landschappelijk informatiesysteem) biedt een hanteerbare indeling van landschaps-

typologieën die als basis gebruikt kan worden om de juiste invulling van landschapselementen te bepalen.
Zie ook tabel 2 uit het Aanvalsplan Landschap

69

—

Structurerende keuzes

Ontwerp Nationaal Programma Landelijk Gebied

Figuur 3.3, Groenblauwe-dooradering, overwegend groen en overwegend blauw

3.2.4

Keuzes Water en Bodem Sturend
Als land lopen we steeds vaker tegen de grenzen van het water- en bodemsysteem
aan, met schade aan economie en natuur tot gevolg. Besluitvorming over toekomstige
ruimtelijke ordening moet daarom water en bodem als uitgangspunt nemen. Het Rijk
maakt daarom in de kamerbrief Water en Bodem Sturend (25 november 2022) – aan
de hand van een aantal uitgangspunten – structurerende keuzes om het water- en
bodemsysteem sturend te maken bij nieuwe ontwikkelingen. Het NPLG neemt het principe
water en bodem sturend als uitgangspunt en de structurerende keuzes uit deze Kamerbrief
gelden onverkort voor het NPLG. Daarbij geldt wel dat niet alle keuzes uit de Kamerbrief
relevant zijn voor de gebiedsprogramma’s NPLG. Sommige structurerende keuzes uit de
Kamerbrief Water en Bodem Sturend gaan bijvoorbeeld over thematiek die (grotendeels)
buiten de scope van het NPLG valt (bijvoorbeeld water in stedelijk gebied). Daarnaast bevat
de Kamerbrief zowel keuzes die richting geven aan de gebiedsprogramma’s als keuzes voor
nationaal beleid, programma’s van gemeenten/waterschappen, bedrijven en burgers.
Hierna volgt een opsomming van de structurerende water en bodem sturend keuzes met
de grootste impact op de provinciale gebiedsprogramma’s. Afwijken van de water en

70

—

Structurerende keuzes

Ontwerp Nationaal Programma Landelijk Gebied

bodem sturend keuzes is mogelijk mits uitgelegd wordt hoe de achterliggende water- en
bodemdoelen op een andere manier gerealiseerd worden (het comply or explain-principe).
Om water en bodem sturend te laten zijn is het allereerst noodzakelijk om op basis van
beschikbare gegevens de feitelijke kenmerken van het water- en bodemsysteem en de
klimaatbestendigheid daarvan in beeld te brengen. Dit beeld dient als basis voor het
gebiedsproces en de ontwikkelrichting van de landbouw, nieuwe bossen en natuur,
het realiseren van ruimte voor het watersysteem in een gebied, het verder ontwikkelen van
sponswerking om grondwater aan te vullen en het ontwikkelen van een voorkeursvolgorde
voor grondwatergebruik. In de Handreiking voor de gebiedsprogramma’s NPLG65 staat
omschreven waar deze analyse aan moet voldoen.
Bij het uitwerken van water en bodem sturend, gaat de Water en Bodem Sturend-brief uit
van de volgende principes:
• Waterbeschikbaarheid is de basis voor ruimtelijke inrichting en landgebruik. Hierbij
moet er rekening mee worden gehouden dat het hoofdwatersysteem niet ongelimiteerd
aan de waterbehoefte kan voldoen. In het kader van het NPLG gaat het hier onder meer
om beperkte beschikbaarheid van zoetwater om toename van verzilting tegen te gaan.
• Realisatie van ruimte voor het vasthouden, bergen en afvoeren van water (ook in
het regionale watersysteem). Voor de NPLG-aanpak heeft de volgende algemene
structurerende keuze uit de Water en Bodem Sturend brief hier de grootste relevantie.
We creëren ruimte voor het vasthouden, bergen en afvoeren van water in onze
ruimtelijke inrichting, landgebruik en landbeheer. Hiermee wordt de veerkracht van
zowel het hoofdwatersysteem als het regionale watersysteem vergroot66.
• Alle grondwateronttrekkingen worden in beeld gebracht en de maximale
grondwateronttrekkingen bepaald, met voorkeursvolgorde hiervoor en afspraken over
verdeling. Hierbij speelt onder andere het drinkwaterbelang, waarbij het uitgangspunt is
dat nieuwe drinkwateronttrekkingen worden toegestaan mits ze duurzaam inpasbaar zijn.
• Het vrijhouden van voldoende ruimte voor toekomstige dijkversterkingen.
• Vermindering van verstoring van de bodem en meer hergebruik van grond. Voor de
NPLG-aanpak heeft de volgende algemene structurerende keuze uit de Water en
Bodem Sturend brief hier grote relevantie. Bodemverstoring door ontgraving wordt
tegengegaan en hergebruiken grond hoogwaardig. Daarmee behouden we gezonde en
vitale bodems.
Naast deze algemene punten worden in de Kamerbrief Water en Bodem Sturend een
aantal keuzes gemaakt die specifieke gebieden raken. De belangrijkste van die keuzes zijn
hieronder weergegeven en deze gelden eveneens onverkort voor het NPLG.
Laagveengebieden
In het landelijk laagveengebied (circa 85% van alle veengronden) daalt de bodem.
Dat komt door zetting, inklinking en veenoxidatie, waarbij inklinking en veenoxidatie
vooral veroorzaakt worden door ontwatering. De ontwatering wordt met name
veroorzaakt door de huidige peilbesluiten. Veenoxidatie is een belangrijke bron
van broeikasgasemissies. Bodemdaling leidt daarnaast tot extra beheerkosten van
infrastructuur, rioleringen en openbare ruimte, maar ook tot schade aan funderingen.
Daling van de bodem heeft ook gevolgen voor de natuur: het draagt bij aan een
verslechterde waterkwaliteit en verdroging van hoger gelegen natuurgebieden. In het
kader van de gebiedsgerichte aanpak van het NPLG hebben de volgende structurerende
keuzes uit de Kamerbrief Water en Bodem Sturend hier de grootste relevantie:

65 Zie: Handreiking voor de gebiedsprogramma’s NPLG
66 Bij de uitwerking van deze keuze zal het voor een deel gaan om maatregelen met betrekking tot het

hoofdwatersysteem. Het Deltafonds vormt een belangrijke bron van financiering voor dit soort maatregelen.

71

—

Structurerende keuzes

Ontwerp Nationaal Programma Landelijk Gebied

• We bewegen naar een grondwaterstand van 20 cm tot 40 cm onder maaiveld toe,
afhankelijk van de bodemcompositie, omstandigheden van het watersysteem en de
behoeften van het gebied. Het gaat hier om een grondwaterstand van 20 cm tot 40 cm
onder maaiveld dat jaarrond moet worden gehandhaafd. Hiermee wordt bereikt dat
bodemdaling wordt geminimaliseerd en uitstoot van broeikasgassen wordt gereduceerd.
Dit wordt in NPLG-gebiedsprocessen door alle betrokken partijen samen uitgewerkt.
• We minimaliseren de aanvoer van gebiedsvreemd water. Daardoor blijft zoveel mogelijk
zoetwater beschikbaar voor peilopzet en tegengaan van verzilting. De provincies en
waterschappen maken in gebiedsprocessen ruimte voor het vasthouden en bergen van
zoveel mogelijk gebiedseigen water. Met name in perioden van droogte zal externe
aanvoer toch nodig blijven.
• In de provinciale gebiedsprogramma’s moet rekening worden gehouden met
vermindering van waterbergingsmogelijkheden bij hogere waterstanden.
• We beheren onze landbouwgronden duurzaam. Daarmee wordt onomkeerbare oxidatie
van veen voorkomen en wordt ook voor de toekomst waardevolle landbouwgronden
behouden. Maatregelen worden uitgewerkt voor beheer van landbouwgronden op het
gebied van materieel, nutriënten, gewasbeschermingsmiddelen etc. Het Rijk vraagt
provincies stevig in te zetten op het behoud van grasland.
Verziltende kustgebieden
Op dit moment heeft 14% van het Nederlandse oppervlakte te maken met of kans op
verzilting. Om verzilting tegen te gaan wordt zoetwater aangevoerd uit de rivieren en
het IJsselmeer. Door klimaatverandering is een toename van verzilting in de komende
decennia helaas onafwendbaar. Daarnaast zal ook de beschikbaarheid van zoetwater om
verzilting tegen te gaan steeds meer onder druk komen te staan. Dit zal met name voor
de agrarische sector en de winning van drinkwater in toenemende mate consequenties
kunnen gaan hebben. Door zeespiegelstijging, langere periodes van droogte, toenemende
verdamping, verminderde rivierafvoeren en bodemdaling zullen op termijn steeds
vaker langere periodes voorkomen waarin niet voldoende zoetwater beschikbaar zal
zijn om verzilting tegen te gaan en natuur en veengebieden nat te houden. Dit raakt ook
de drinkwatervoorziening. Aanpassing op deze veranderende omstandigheden is een
essentieel onderdeel van klimaatadaptatie. In het kader van de gebiedsgerichte aanpak van
het NPLG hebben de volgende structurerende keuzes uit de Kamerbrief Water en Bodem
Sturend hier de grootste relevantie:
• Het Rijk en waterschappen zetten zich in voor aanvoer van zoetwater, maar kunnen
geen nieuwe maatregelen garanderen om verziltende gebieden te voorzien van
zoetwater van elders. Omdat de aanvoer van extra (schaars) zoetwater van buiten het
gebied niet altijd en overal kan worden gegarandeerd, zal er op termijn vaker sprake zijn
van tijdelijke en regionale verzilting.
• Waterbeheerders agenderen in gebiedsprogramma’s de problematiek van verzilting
en werken uit op welke wijze in hun gebied met verzilting op termijn kan worden
omgegaan.
• We vragen alle watergebruikers rekening te houden met en zelf maatregelen te nemen
om beter bestand te zijn tegen periodes van extreme droogte, watertekorten en
verzilting.
Hoge zandgronden
De hoge zandgronden hebben te maken met grote waterkwaliteit-,
bodem- en biodiversiteitsproblemen. Intensief gebruik van meststoffen en
gewasbeschermingsmiddelen spelen hier, naast verschillende andere oorzaken, een
belangrijke rol. Verbetering is noodzakelijk om de KRW-doelen voor concentraties van
nutriënten en gewasbeschermingsmiddelen in grond- en oppervlaktewaterlichamen te
realiseren. Daarnaast is vaak ook sprake van een slechte bodemstructuur. Het zuiverend
en waterbergend vermogen van de bodem en de veerkracht tegen ziekten en plagen en
72

—

Structurerende keuzes

Ontwerp Nationaal Programma Landelijk Gebied

verdroging is daardoor beperkt. Ook treffen de drinkwaterbedrijven in hun waterbronnen
meer verontreinigingen aan. Delen van deze gebieden zijn bovendien niet bestand tegen
extreme neerslag, wat leidt tot erosie en overstromingen. De onderstaande structurerende
keuzes uit de Kamerbrief Water en Bodem Sturend hebben voor de gebiedsgerichte
aanpak van het NPLG de grootste relevantie. Implementatie van deze keuzes draagt in veel
gevallen niet alleen bij aan het realiseren van de KRW-doelen maar ook aan de natuur- en
klimaatdoelen van het NPLG.
• We houden water langer vast en voeren het minder snel af. We herstellen daarmee de
sponswerking van de bodem en bereiken een robuust grondwatersysteem. Dit wordt in
gebiedsprocessen geborgd.
• We verhogen de grondwaterpeilen met mogelijk 10 cm tot 50 cm. Daardoor wordt op de
hoge zandgronden verdroging bestreden. Omdat het hier maatwerk betreft, wordt dit in
gebiedsprocessen verder uitgewerkt.
• In de gebiedsprocessen zetten we in op grootschalig herstel van beekdalen op
zandgronden voor het verbeteren van de waterkwaliteit. Het uitgangspunt hierbij is
de ontwikkeling van bufferzones van 100 tot 250 meter aan beide zijden van de beek.
Hiermee halen we niet alleen de doelen voor de waterkwaliteit (vanuit de KRW en de
Nitraatrichtlijn) maar kunnen we ook ander doelstellingen realiseren (zoals natuur,
GBDA en waterberging).
• We beperken de grondwateronttrekkingen rond Natura 2000-gebieden.
Daarmee voorkomen we verdroging van deze gebieden. Dit wordt in de
gebiedsprocessen uitgewerkt.
3.2.5

Zorgvuldig omgaan met areaal landbouwgrond
Om landbouw integraal en gelijkwaardig mee te wegen bij eventuele functiewijzigingen
en te voorkomen dat landbouw het sluitstuk vormt in ruimtelijke afwegingen, heeft het
Rijk het afwegingskader zorgvuldig omgaan met areaal landbouwgrond ontwikkeld. Het kader
is erop gericht dat landbouwgrond niet zomaar van functie wijzigt, maar dat eventuele
functiewijziging volgt op een zorgvuldig en transparant proces. Aan de hand van dit
afwegingskader kunnen provincies in de gebiedsprogramma’s afwegingen maken in
situaties waar functiewijziging van landbouwgrond noodzakelijk lijkt. Het afwegingskader
sluit aan bij het NOVI principe combinaties van functies gaan voor enkelvoudige functies en is erop
gericht om landbouwgronden met weinig (toekomstige) uitdagingen (bijvoorbeeld omdat
één of meer NPLG-opgaven daar in mindere mate spelen) zoveel mogelijk te ontzien van
functiewijziging.
Ruimte voor landbouw speelt een belangrijke rol in de transitie van het landelijk gebied.
De water-, klimaat- en natuurdoelen en anticipatie op bijvoorbeeld klimaatverandering
vragen om een transitie in de landbouw richting meer duurzame, natuurinclusieve en/
of meer extensieve productievormen. Daarnaast zijn er verschillende ambities zoals het
verbouwen van biobased bouwmaterialen en plantaardige eiwitten.
Om deze verschillende doelen te realiseren heeft de landbouw ruimte nodig. Tegelijk is
de druk op landbouwgrond groot, want ook andere opgaven vragen ruimte. Zo vergroten
de energietransitie, infrastructuur, realisatie van de VHR-verplichtingen en verstedelijking
de druk op landbouwgrond. Het is daarom van belang dat landbouwgrond niet zomaar
van functie wijzigt, maar dat aanpassingen in (agrarisch) landgebruik zoveel mogelijk
vormgegeven worden op manieren die aansluiten op het realiseren van de opgaven waar
de landbouw in het betreffende gebied voor staat.

73

—

Structurerende keuzes

Ontwerp Nationaal Programma Landelijk Gebied

Keuze: Bij het vormgeven van gebiedsprogramma’s wordt bij beoogde functieverandering van agrarische grond
een zorgvuldige afweging gemaakt. Eventuele functiewijzigingen van landbouwgrond worden gemotiveerd aan
de hand van het afwegingskader. Toepassing van het kader vergt een indeling op provinciaal niveau van de drie
gebiedstypen die het afwegingskader hanteert.

Het afwegingskader is gebaseerd op de volgende principes:
• Functieverandering alleen wanneer dit echt nodig is.
• Verschillen in kenmerken tussen landbouwgebieden kunnen leiden tot verschillende
keuzes. De beste, voor voedselproductie en voedselzekerheid geschikte
landbouwgronden worden in principe zoveel mogelijk ontzien van functiecombinaties67
en functiewijzigingen. De eigenschappen van het water- en bodemsysteem vormen
hierbij een leidend uitgangspunt.
• Functiecombinaties en -wijzigingen hebben bij voorkeur meerwaarde voor het
transitiepad68.
• Afwenteling op landbouw moet worden voorkomen.
• Het afwegingsproces moet eenduidig en transparant zijn.
Toepassing van het afwegingskader in de gebiedsprogramma’s vraagt functiewijziging van
landbouwgrond te motiveren aan de hand van de volgende stappen:
• Geldend voor alle functies: eerst inbreiden, combineren en dan pas wijzigen (huidige
kaders/ladders, zoals de zonneladder en de verstedelijkingsladder). Zo wordt de druk op
landbouwgrond zoveel mogelijk beperkt.
• Als toch aanspraak moet worden gemaakt op landbouwgrond, dan eerst zoeken
naar functiecombinaties met meerwaarde voor de landbouwtransitie, dus op
de gronden met de grootste (toekomstige) uitdagingen en passend binnen de
NPLG-doelen ter plaatse, daarna landbouwgrond met matige beperkingen. En als
laatste optie op landbouwgronden met weinig toekomstige uitdagingen, omdat hier de
voedselproductie voorop staat.
• Als een functiecombinatie niet mogelijk is, dan wordt bij voorkeur gekozen voor een
functiewijziging met de meeste meerwaarde voor de transitie in het gebied. Past de
functiewijziging bij en is hij ondersteunend aan het agrarisch transitiepad en passend bij
de gewenste ruimtelijke ontwikkeling in het gebied? En hoe kan deze zo nodig inpasbaar
worden gemaakt?
• Afwentelingseffecten (zoals een vergroting van de opgave voor koolstofverankering
op overgebleven landbouwgronden) worden zoveel mogelijk voorkomen of anders
gecompenseerd.
Om het afwegingskader toe te kunnen passen is op provinciaal niveau een indeling vereist
van gebieden met weinig, matige en zware (toekomstige) uitdagingen voor de landbouw.
Deze categorieën zijn nader gespecificeerd in de onderstaande tabel 3.3.

67 Het afwegingskader gaat er hierbij vanuit dat functiecombinaties ten koste gaan van de landbouwkundige

opbrengst. Dat is niet altijd het geval. Zo zijn er onder andere voorbeelden van verhoogde opbrengsten door
zonnepanelen boven zacht fruit. Het afwegingskader heeft niet als opzet om dit soort onverdeeld gunstige
combinaties te belemmeren.
68 Het gaat hier om aansluiting op het transitiepad dat een individuele ondernemer kiest binnen de kaders die

gesteld worden door de gebiedsprogramma’s en NPLG-doelen en daarmee passend bij de kansen, uitdagingen
en beperkingen voor de toekomstige landbouw die door de gebiedsprogramma’s omschreven zijn.

74

—

Structurerende keuzes

Ontwerp Nationaal Programma Landelijk Gebied

Tabel 3.3: indeling gebiedstype, gebiedskenmerken en uitgangspunten

Gebiedstype

Gebiedskenmerken

Uitgangspunten

gebieden met weinig (toekomstige) • productie van voedsel, veevoeder • zoveel mogelijk beschikbaar
uitdagingen voor de landbouw
en grondstoffen voor de
houden voor duurzame voedselbio-economie binnen de gestelde
en duurzame veevoederproductie.
doelen van het NPLG
Mede voor de voedselzekerheid
• gebieden met weinig specifieke,
• waar mogelijk ontzien van
gebiedseigen opgaven voor
functiewijzingen
klimaat, natuur en/of water
• laatste voorkeur voor
functiewijziging
beperkte gebieden met matige
• productie van voedsel,
• beschikbaar houden voor
(toekomstige) uitdagingen voor de
veevoeder en grondstoffen
duurzame en extensievere vormen
landbouw
voor de bio-economie op een
van productie van voedsel,
extensievere manier
veevoeder en grondstoffen voor
• gebieden met gemiddelde
de bio-economie
specifieke, gebiedseigen opgaven • functiecombinaties, en zo nodig
voor klimaat, natuur en/of water
functiewijzigingen, zijn hier
mogelijk
gevoelige gebieden met zware
• gebieden met een specifieke
• gronden kunnen gebruikt
(toekomstige) uitdagingen voor de
en grote opgave voor natuur en
worden voor extensivering
landbouw
stikstof, waterkwaliteit en (soms)
of in combinatie met andere
klimaat
verdienmodellen
• gebieden die, vanwege het water- • geëxtensiveerde vormen van
en bodemsysteem, extra gevoelig
landbouw door bijvoorbeeld
zijn voor klimaatverandering
introductie van nieuwe extensieve
• aanvullend verdienmodel mede
teelten
op basis van verbreding en andere • functiecombinaties en
ecosysteemdiensten
functiewijziging zijn hier mogelijk
• eerste voorkeur voor functiecombinaties en -wijzigingen

3.3

Meekoppelende structurerende keuzes: Meewegen dier- en
volksgezondheid in gebiedsprogramma’s
Wanneer bij het opstellen en de uitwerking van de gebiedsprogramma’s keuzes worden
gemaakt die van invloed zijn op de locatie van veehouderijen of (natte) natuur, kan dit van
invloed zijn op diergezondheid, volksgezondheid en een gezonde leefomgeving. Het is
daarom van belang dat deze onderwerpen op een goede manier meegewogen worden bij
de ruimtelijke uitwerking van gebiedsprogramma’s. Het gaat daarbij om de volgende vier
onderwerpen:
1. Gezondheidsrisico’s voor omwonenden van veehouderijen
2. Het risico op uitbraken en verspreiding van dierziekten en zoönosen
3. Geurhinder rond veehouderijen
4. Fijnstofconcentraties rond veehouderijen
In veel gevallen zullen de aanpassingen in ruimtegebruik die noodzakelijk zijn voor
het behalen van de NPLG-doelen al een positieve invloed hebben op de problematiek
achter deze onderwerpen. Dit effect kan verder worden versterkt door bij de keuzes die
gemaakt worden voor het realiseren van de NPLG-doelen en bij de verdere uitwerking
hiervan, ook te letten op het resultaat dat dit oplevert voor deze onderwerpen. Het kan
dan bijvoorbeeld gaan om keuzes tussen verschillende types maatregelen zoals opkoop
of extensivering of waar die ingezet worden. Daarnaast kunnen keuzes in de (uitwerking
van de) gebiedsprogramma’s in sommige gevallen juist leiden tot een groter risico of tot
afwenteling of verslechtering op deze thema’s. Het meewegen van deze onderwerpen
in de gebiedsprogramma’s is daarom belangrijk, zowel in het ontwerpstadium van het
programma als wanneer op maatregelniveau keuzes gemaakt worden met nagenoeg
gelijke resultaten op de hoofddoelen. Deze onderwerpen kunnen zo ook een rol spelen bij
de integrale beoordeling van gebiedsprogramma’s.

75

—

Structurerende keuzes

Ontwerp Nationaal Programma Landelijk Gebied

Hieronder is per onderwerp kort toegelicht wat bij het meewegen hiervan in de
gebiedsprogramma’s van belang is. Eventuele verdere detaillering is opgenomen in de
handreiking voor de gebiedsprogramma’s.
Meewegen gezondheid omwonenden
Er zijn risico’s voor de gezondheid van omwonenden van veehouderijen bekend, zoals het
risico op een verhoogde kans op longontsteking bij omwonenden van geitenhouderijen.
In het algemeen moet de afstand tot woonkernen en gevoelige bestemmingen zoals
zorginstellingen, kinderdagverblijven of scholen daarom meegewogen worden bij
verplaatsing, omschakeling of beëindiging van veehouderijen. Concrete adviezen hiervoor
zijn opgenomen in de Handreiking gebiedsprogramma’s.
Meewegen dierziekten en zoönosen
Het risico op uitbraken en verspreiding van dierziekten en zoönosen kan worden
verminderd door de risico’s mee te wegen in de aanpak van het NPLG. De mate van
bedrijfs- en dierdichtheid is een risicofactor voor de verspreiding van besmettelijke
dierziekten en zoönosen. Daarnaast zijn voor hoog-pathogene vogelgriep aanvullende
risicofactoren bekend. Het risico op uitbraken met en verspreiding van (zoönotische)
ziekteverwekkers dient dan ook meegewogen te worden in situaties waarin keuzes
gemaakt worden over bedrijfsbeëindiging van veehouderijen of vergunningverlening
bij nieuwvestiging, uitbreiding, verplaatsing of omschakeling. In de Handreiking
gebiedsprogramma’s zijn adviezen uitgewerkt om de risico’s op uitbraken met en
verspreiding van (zoönotische) ziekteverwekkers te verminderen. Deze adviezen vormen
een handvat voor decentrale overheden voor besluitvorming over dit onderwerp.
Meewegen geurhinder rond veehouderijen
Binnen het landelijk gebied wordt op een aantal plekken geuroverlast en geurhinder
ervaren door omwonenden van veehouderijen. Het is noodzakelijk dat die geurhinder
vermindert, en de aanpak van het NPLG kan hieraan bijdragen. In alle situaties moeten
veehouderijen aan de lokaal geldende geurnormen voldoen. Relevant hierbij is een
uitspraak van rechtbank Den Haag over geurhinder rond veehouderijen69. In deze
uitspraak staat dat de staat onrechtmatig handelt jegens een aantal omwonenden
omdat de bescherming tegen geurhinder – die de Wet geurhinder en veehouderij biedt –
tekortschiet, en voor hen een schending van het EVRM (Europees Verdrag voor de Rechten
van de Mens) inhoudt. De rechtbank Den Haag gaat in haar uitspraak uit van een grens voor
geurbelasting voor omwonenden van 19,4 ou/m³.
Meewegen Europese grenswaarden fijnstofconcentraties en doelen Schone Lucht
Akkoord
Het is van belang dat de provincies met hun maatregelen uit de gebiedsprogramma’s
overschrijdingen van de Europese grenswaarden voor fijnstofconcentraties
(rond veehouderijen) oplossen, voorkomen dat nieuwe overschrijdingen ontstaan en
bijdragen aan de realisatie van de doelen van het Schone Lucht Akkoord. Relevant hierbij
zijn de strengere EU-grenswaarden die worden voorgesteld in de herziening van de
EU-richtlijn luchtkwaliteit.
Naast dat bovenstaande onderwerpen een rol spelen bij de ruimtelijke uitwerking
van gebiedsprogramma’s, kunnen ze ook op andere manieren relevant zijn binnen de
gebiedsprogramma’s, bijvoorbeeld in het kader van stalmaatregelen. De Handreiking
gebiedsprogramma’s bevat meer informatie over het betrekken van deze (of andere)
opgaven bij maatregelen binnen het NPLG.

69 Zie: Uitspraak ECLI:NL:RBDHA:2022:9119

76

—

Structurerende keuzes

Ontwerp Nationaal Programma Landelijk Gebied

3.4

Omgaan met schaarse ruimte
De opgaven van het NPLG dragen bij aan de ruimtedruk in het landelijk gebied. Daarom
wordt zorgvuldig omgaan met de schaarse ruimte die er is. Deze paragraaf biedt
handvatten voor slimme combinaties en het omgaan met conflicterende ruimteclaims.
Het gaat hierbij enerzijds om het omgaan met ruimteclaims die binnen de thematiek van
het NPLG vallen (zoals hoe de ruimtevraag voor verschillende doelen samenkomt) en
anderzijds om hoe de benodigde ruimte voor de NPLG-opgaves zich verhoudt tot andere
opgaven zoals energie en woningbouw. De relatie tussen het NPLG en programma NOVEX
is hier ook van belang.
Samenhangende aanpak leidt tot effectief ruimtegebruik
Een belangrijke reden waarom het NPLG een samenhangende aanpak op gebied van water,
bodem, natuur en klimaat kent, is dat met samenhang in de aanpak van deze opgaven
in het landelijk gebied veel winst te behalen valt. Als deze opgaven niet gezamenlijk
en tegelijkertijd aangepakt worden, betekent dat in veel gevallen een grotere totale
ruimtevraag, minder ruimtelijke kwaliteit en een grotere kans op desinvesteringen.
Er kan veel ruimtelijke synergie gerealiseerd worden door de uitvoering van de natuur-,
klimaat- en wateropgave in samenhang op te pakken. Zo is er onder meer ruimte
nodig voor nieuwe arealen natuur, de uitwerking van de Bossenstrategie, grootschalig
beekherstel, natuurinclusieve landbouw en de realisatie van 10% GBDA. Vaak zijn de
benodigde arealen voor deze opgaven separaat van elkaar in beeld gebracht, terwijl ze
wel degelijk met elkaar overlappen of te combineren zijn met andere ruimtelijke opgaven.
De realisatie van de 10% GBDA bijvoorbeeld kan overlappen met het benodigd areaal
voor agrarische natuur, de uitwerking van nieuwe arealen bos vanuit de Bossenstrategie
en de ontwikkeling van bufferzones voor grootschalig beekdalherstel. Voor gebieden
waar extensivering of natuurinclusieve landbouw wenselijk is, kan het beheer van
landschapselementen ook een belangrijke aanvulling zijn voor het verdienmodel.
Structurerende keuzes bevorderen samenhang
De structurerende keuzes van het NPLG zijn zo ingestoken dat er samenhang in de
aanpak ontstaat. Deze manier van werken versterkt de ruimtelijke kwaliteit van de
gebieden. Zo draagt bijvoorbeeld de ontwikkeling van overgangsgebieden rondom Natura
2000-gebieden niet alleen bij aan het realiseren van de stikstofdoelen, maar ook aan het
bevorderen van de hydrologische condities rond deze gebieden en liggen hier ook kansen
voor het ontwikkelen van GBDA, agrarische natuur en het stimuleren van de teelt van
biobased gewassen. Hiermee ontstaat letterlijk ruimte voor een natuurinclusieve inrichting
ten bate van de natuurdoelen. Zowel agrarische soorten als foeragerende of schuilende
soorten uit het nabijgelegen natuurgebied profiteren van de verlaagde stikstofdruk én de
natuurinclusieve maatregelen in het overgangsgebied. Op een soortgelijke manier dragen
de structurerende keuzes over het verhogen van grondwaterstanden niet alleen bij aan
doelen uit de KRW, maar ook aan het tegengaan van broeikasgasemissies en bodemdaling
(veenweidegebied) of aan VHR-doelbereik (hoge zandgronden).
Sommige structurerende keuzes, zoals de keuze inpassing arealen natuur, overgangs­
gebieden en grootschalig beekdalherstel, vragen de provincies om aanpassingen in
landgebruik te concentreren op plekken waar dit zeer veel bijdraagt aan NPLG-doelbereik.
Hoewel bijna overal kleinere of grotere aanpassingen in (agrarisch) landgebruik nodig
zullen zijn, wordt op deze manier optimaal gebruik gemaakt van de ruimte die nodig is voor
het realiseren van de NPLG-doelen en blijft de druk op landbouw en andere vormen van
landgebruik zoveel mogelijk beperkt.

77

—

Structurerende keuzes

Ontwerp Nationaal Programma Landelijk Gebied

De gebiedsgerichte aanpak van het NPLG biedt de gebiedsprogramma’s veel vrijheid in de
keuze voor (combinaties van) maatregelen en waar welke maatregel uitgevoerd wordt.
In de gebiedsprocessen zal het vaak zo zijn dat de gebiedseigen meest urgente opgave
andere opgaven doet meeliften. Drie voorbeelden:
• Beekdalen: natuur lift mee met water – In de beekdalen op de hoge zandgronden
zijn de doelen uit de KRW maatgevend. Brede bufferzones langs beekdalen op hoge
zandgronden zijn een maatregel uit het addendum bij het 7e Nitraat Actieprogramma.
In de bufferzones langs beekdalen op hoge zandgronden moet geëxtensiveerd of
natuurlijk ingericht worden, wat ook bijdraagt aan natuurdoelen. Bovendien kan
afhankelijk van het gebied en de invulling, synergie met de benodigde arealen voor
GBDA worden gerealiseerd.
• Veenweidegebieden: natuur en water liften mee met klimaat – In de veenweide­
gebieden kunnen broeikasgassen veroorzaakt door veenoxidatie worden
teruggedrongen door vernatting, extensivering en afwaardering. Die extensivering
brengt ook het restemissiedoel broeikasgassen veehouderijen dichterbij en heeft een
positief effect op natuur en waterkwaliteit. Er moet dan wel voldoende zoetwater
beschikbaar zijn.
• Hoge zandgronden: water en klimaat liften mee met natuur – In de veedichte gebieden
op de hoge zandgronden zijn de indicatieve reductiepercentages stikstofemissies
fors. Met de juiste maatregelenmix, en zorg voor vrijvallende gronden, wordt ook een
bijdrage geleverd aan de water- en klimaatdoelen.
De eigenschappen van het water- en bodemsysteem vormen hierbij een belangrijk
uitgangspunt. De afstemming van (agrarisch) landgebruik op de het water- en
bodemsysteem is ook van belang voor agrarische productie en de toekomstbestendigheid
daarvan. Door activiteiten goed af te stemmen op het water- en bodemsysteem in een
gebied kunnen bijvoorbeeld minder middelen nodig zijn voor dezelfde productie, wat
gunstig is voor het milieu en de productiekosten verlaagt. Ook draagt dit eraan bij dat
landbouwbodems ook in de toekomst hun productiewaarde blijven behouden en wordt
afwenteling naar tijd voorkomen.

78

—

Structurerende keuzes

Ontwerp Nationaal Programma Landelijk Gebied

Functiecombinaties
De druk op de ruimte wordt beperkt door meervoudig gebruik van de ruimte. Met het
NOVI-principe ‘combinaties van functies gaan voor enkelvoudige functies’ wordt ingezet op
functiecombinaties. In het NPLG gaat het dan bijvoorbeeld om natuurinclusieve landbouw
waarbij agrarische productie gecombineerd wordt met het creëren van natuurwaarde. Ook
het verankeren van koolstof in landbouwbodems en het bevorderen van het waterbergend
vermogen daarvan leiden tot een verbreding van de functie van landbouwgrond.
Deze ontwikkelingen worden bevorderd door duurzaam beheer van landbouwbodems.
Er ligt hier een verbinding met het Nationaal Programma Landbouwbodems dat onder
meer werkt aan een duurzaam beheer van alle landbouwbodems in 2030.
Door functiecombinaties kan ook een koppeling gemaakt worden met andere opgaven
in het landelijk gebied, bijvoorbeeld op het terrein van energie of woningbouw. In
sommige gevallen kan bijvoorbeeld meervoudig gebruik van agrarische gronden het
verdienmodel van agrariërs versterken en daarmee ook aanpassingen die nodig zijn voor
NPLG-doelbereik financieel beter inpasbaar maken. Een voorbeeld hiervan is wanneer
een functiecombinatie als zonnepanelen boven zacht fruit ook een natuurinclusiever
beheer van (een deel van) het agrarisch bedrijf mogelijk maakt. Op eenzelfde manier
kan verbreding van het bedrijfsmodel door de combinatie met zorg, recreatie of het
verbouwen van biobased bouwmaterialen in sommige gevallen een verlies aan inkomsten
door extensivering opvangen. Er liggen op dit vlak waardevolle kansen die een bijdrage
kunnen leveren aan verschillende opgaven. Tegelijk vraagt dit om een maatwerk aanpak
en goede ruimtelijke ordening waarbij ook ander rijksbeleid zoals de Zonneladder en de
structurerende keuze zorgvuldig omgaan met areaal landbouwgrond betrokken worden.
Conflicterende ruimteclaims
Meervoudig ruimtegebruik is belangrijk maar lost niet alles op. In het landelijk gebied
zijn ook ruimtelijke claims die lastig of niet met elkaar verenigbaar zijn. Als meervoudig
functiegebruik niet mogelijk is, moet er in de gebiedsprocessen een belangenafweging
worden gemaakt. Het afwegingskader uit de structurerende keuze zorgvuldig omgaan met
areaal landbouwgrond speelt daarbij een belangrijke rol. Daarnaast onderstreept dit het
belang van gebiedsgerichte dialoog over de waarden in het gebied en wat hier nodig is voor
het behouden en versterken van de omgevingskwaliteit. Het gesprek hierover vindt ook
plaats in het kader van programma NOVEX. De uitwerking van de gebiedsprogramma’s
voor het NPLG zullen samen met de ruimtelijke arrangementen in het kader van NOVEX
meer inzicht bieden in de mate waarin synergie tussen de verschillende ruimtelijke opgaven
gerealiseerd kan worden. Binnen programma NOVEX vindt ook gesprek plaats tussen Rijk
en provincies over het omgaan met conflicterende ruimteclaims tussen de opgaven.

3.5

Wetgevingsagenda
De rijksoverheid en medeoverheden staan samen aan de lat voor het onontkoombaar
behalen van de natuur-, klimaat- en waterdoelen uit het NPLG. Er wordt daarvoor in het
hele land hard gewerkt aan gebiedsgerichte plannen en maatregelen. Omdat ‘niet alles
overal kan’ beschrijft het NPLG structurerende keuzes, als ruimtelijk inrichtende principes
voor de transitie van het landelijk gebied. Vanuit het Rijk wordt de inbedding van deze
structurerende keuzes door provincies in gebiedsprogramma’s nu gestimuleerd met
financiële middelen en ook worden hier bestuurlijke afspraken over gemaakt.
Bij de doorontwikkeling van het iteratieve NPLG kan blijken dat voor de toepassing
van structurerende keuzes ook de inzet van ander instrumentarium nodig is, vanuit
het oogpunt van doelbereik, ruimtelijke samenhang en onontkoombaarheid. Het Rijk
verkent daarom – in afstemming met provincies en andere betrokkenen – doorlopend of
aanpassing van regelgeving wenselijk is. Hiermee kan bijvoorbeeld meer nadruk gelegd
worden op de toepassing van effectieve en urgente structurerende keuzes.

79

—

Structurerende keuzes

Ontwerp Nationaal Programma Landelijk Gebied

Twee voorbeelden van keuzes waarvoor dit overwogen wordt zijn 1) het inrichten van
overgangsgebieden en 2) de toepassing van ruimtelijk sturende principes uit de water en
bodem sturend-brief.
1. Voor het behalen van de instandhoudingsdoelen binnen de Natura 2000-gebieden
zijn het nemen van de juiste maatregelen en inrichting van de overgangsgebieden
essentieel. Provincies werken dit in gebiedsprocessen nader uit (locatie, omvang
maatregelpakket). In de eerste versie van de gebiedsprogramma’s (van juli 2023)
komt de uitwerking hiervan beperkt terug. Het Rijk overweegt daarom om meer nadruk
te leggen op het aanwijzen en inrichten van overgangsgebieden, via instructieregels
voor provinciale omgevingsverordeningen in het besluit Kwaliteit leefomgeving. Hierbij
krijgen provincies de verplichting deze gebieden aan te wijzen en kunnen belangrijke
afwegingen voor deze inrichting meegegeven worden. Daarbij blijft altijd ruimte
bestaan voor afwegingsruimte en maatwerk. Die zijn onlosmakelijk verbonden met
de gebiedsgerichte aanpak. Afhankelijk van de verdere invulling van de structurerende
keuze overgangsgebieden bij de update van de gebiedsprogramma’s besluit het Rijk –
in overleg met provincies – of en in welke vorm hiertoe over wordt gegaan.
2. Daarnaast zijn in de water en bodem sturend-brief een aantal ruimtelijk sturende keuzes
beschreven die toepassing vragen in de gebiedsprogramma’s (bufferzones beekdalen,
peilopzet veenweide, grondwaterpeilen en grondwateronttrekkingen). In een
borgingskalender werkt het ministerie van IenW uit hoe deze en andere maatregelen
uit de WBS-brief geborgd worden. Voor een aantal onderwerpen is de optie in beeld
om via landelijke regels een overzichtelijk en uniform systeem te creëren hetzij op basis
van instructieregels in het Besluit Kwaliteit Leefomgeving hetzij via directwerkende
regels voor bedrijven in het Besluit Activiteiten Leefomgeving. Bij de uitwerking
wordt aandacht besteed aan zowel het al of niet beïnvloeden van de inhoud als timing
van de maatregelen. Deze borging wordt de komende periode verder uitgewerkt, in
afstemming met medeoverheden en andere betrokkenen.
De resultaten van de actualisering van de eerste versies van de gebiedsprogramma’s
wordt betrokken bij de afweging over de wenselijkheid van de invoering van aanvullende
wet- en regelgeving over de toepassing van structurerende keuzes. Provincies en andere
betrokkenen worden vanzelfsprekend betrokken bij besluitvorming over dit onderwerp.

3.6

Adviezen uit het maatschappelijk middenveld
Bij de beleidsontwikkeling van de structurerende keuzes van het NPLG hebben de ideeën
en voorstellen van maatschappelijke organisaties die betrokken zijn bij de transitie een
belangrijke rol gespeeld. De structurerende keuzes zijn niet in isolatie binnen het Rijk
ontstaan maar bouwen voort op en sluiten aan bij perspectieven en oplossingen uit de
samenleving.
Een aantal structurerende keuzes, waaronder de keuze overgangsgebieden en invulling
GBDA, is in nauwe afstemming met maatschappelijke actoren ontwikkeld. Zo heeft een
aantal maatschappelijke organisaties de werkgroep overgangsgebieden geïnitieerd voor
overleg met Rijk en provincies over hoe overgangsgebieden rond Natura 2000-gebieden
ingezet kunnen worden om systeemherstel in deze gebieden mogelijk te maken én
perspectief te bieden voor de landbouw. De werkgroep is een belangrijk platform voor
het ontwikkelen van deze gebieden. Adviezen van de werkgroep zijn betrokken bij
de ontwikkeling van de structurerende keuze in het NPLG. Bij het ontwikkelen van de
structurerende keuze invulling GBDA is geput uit het Aanvalsplan Landschap70, een advies
dat op verzoek van en in samenwerking met het Rijk is ontwikkeld door maatschappelijke
organisaties, provincies, waterschappen en bedrijven.
70 Zie: Aanvalsplan landschap

80

—

Structurerende keuzes

Ontwerp Nationaal Programma Landelijk Gebied

Ook de structurerende keuzes op het gebied van water en bodem sturend bouwen voort
op inzichten uit het maatschappelijk middenveld. Het principe dat water en bodem
sturend worden bij ruimtelijke planvorming komt voort uit het perspectief dat de grenzen
van het water- en bodemsysteem op verschillende vlakken zijn bereikt en landgebruik
daarom beter moet aansluiten op de eigenschappen van het water- en bodemsysteem.
Dit inzicht bestaat al langer onder veel wetenschappers, waterschappen, agrariërs en
milieuorganisaties. Met structurerende keuzes zoals grootschalig beekdalherstel op hoge
zandgronden, verhogen van grondwaterstanden en het creëren van ruimte voor het
vasthouden, bergen en afvoeren van water wordt vormgegeven aan dit principe.
Veel van deze keuzes (zoals peilopzet veenweidegebied) sturen daarbij op samenhang in de
aanpak van water- en bodemopgaven met natuur en klimaat. Dit is een uitgangspunt van
het NPLG dat ook terugkomt in adviezen van verschillende maatschappelijke organisaties
waaronder het plan Landschapsgronden: bekijk het breed71 (door de Federatie Particulier
Grondbezit), de brief Bouwstenen voor een alternatief voor het landbouwakkoord72
(vanuit verschillende milieuorganisaties), het manifest Ook onze transitie 73 – een gezamenlijk
initiatief van wetenschappers, bedrijfsleven en verschillende NGO’s onder leiding van de
dierenbescherming – en de aanbevelingen van de Transitiecoalitie voedsel74.
Veel maatschappelijke organisaties die betrokken zijn bij de transitie benadrukken het
belang van (mogelijkheden voor) extensivering van landbouw en een sterkere verweving
tussen landbouw en natuur. Voorbeelden van visies waarin dit terugkomt zijn het
Groenboerenplan75, het advies Landschapsgronden: bekijk het breed73 , de brief Bouwstenen
voor een alternatief voor het landbouwakkoord74 en het manifest Ook onze transitie 75. Het
NPLG sluit aan bij deze analyse maar stuurt daarbij gebiedsgericht en niet met generieke
beperkingen voor de agrarische bedrijfsvoering (zoals extensivering). Het Rijk wijst met
structurerende keuzes zoals peilopzet veenweidegebied, grootschalig beekdalherstel en
overgangsgebieden prioritaire gebieden aan waarin veel moet gebeuren om de doelen van
het NPLG te realiseren. Daarbij blijft veel ruimte voor maatwerk en bepalen de provincies
uiteindelijk welke maatregelen in een gebied genomen worden om de doelen te realiseren.
Verschillende adviezen vragen om een bredere aanpak bij de transitie van het landelijk
gebied. Het gaat dan niet alleen om de koppeling met perspectief voor de landbouw
(zie alle eerdergenoemde visies) maar ook om onderwerpen als schone lucht,
dierenwelzijn en recreatie. Zo roept Natuurmonumenten in haar standpunten76 op om
het stikstofprobleem samen met opgaven voor schoon water, verdroging, schone lucht en
klimaatverandering aan te pakken. Het manifest Ook onze transitie stelt dat dierenwelzijn
en het verdienvermogen van de boer essentiële onderdelen zijn van de integrale aanpak
voor de transitie van het landelijk gebied. NLBuiten77, een samenwerking van zeventien
terreinbeherende en recreatieve organisaties roept op om met de transitie het landelijk
gebied ook meer toegankelijk te maken voor recreatie en toerisme.
Het Rijk maakt de bewuste keuze om de aanpak van het NPLG te concentreren op de
internationale verplichtingen op het gebied van water, natuur en klimaat met daarbij
een sterke focus op de landbouw. Dit wil niet zeggen dat andere onderwerpen niet aan
bod komen. Zo worden de provincies verzocht om opgaven op het gebied van dier- en
volksgezondheid mee te laten wegen in de aanpak van het NPLG en wordt geadviseerd
in de PPLG’s een koppeling te maken met de andere opgaven die in specifieke gebieden
71 Zie: Plan Landschapsgronden: bekijk het breed
72 Zie: Brief Bouwstenen voor een alternatief voor het landbouwakkoord
73 Zie: Manifest Ook onze transitie
74 Zie: Aanbevelingen van de Transitiecoalitie voedsel
75 Zie: Groenboerenplan
76 Zie: Standpunten Natuurmonumenten
77 Zie: Oproep NLBuiten

81

—

Structurerende keuzes

Ontwerp Nationaal Programma Landelijk Gebied

spelen (waaronder dierenwelzijn). Specifiek voor de verbinding met perspectief voor
de landbouw geldt verder dat niet al het rijksbeleid in het NPLG is opgenomen. Veel
besluitvorming die vormgeeft aan de toekomst van de landbouw (bijvoorbeeld op het vlak
van innovatie, ecosysteemdiensten en de keten) is in ontwikkeling. Het gaat hier in veel
gevallen om generiek beleid dat in samenhang met het NPLG ontwikkeld wordt.
Zie paragraaf 5.1 voor de positionering van het NPLG ten opzichte van ander rijksbeleid.

82

—

Structurerende keuzes

Ontwerp Nationaal Programma Landelijk Gebied

4 Programmatisch,
cyclisch en
adaptief werken

83

—

Programmatisch, cyclisch en adaptief werken

Ontwerp Nationaal Programma Landelijk Gebied

Dit hoofdstuk beschrijft de sturingsfilosofie van het NPLG. Die richt zich op
het programmatisch, cyclisch en adaptief werken. Langs een aantal
principes wordt de 4-jarige cyclus voor zowel aanpassing van het NPLG als
de PPLG’s toegelicht. Van belang hierbij is dat de uitvoering altijd door kan
gaan. In dit hoofdstuk wordt verder ingegaan op welke onderdelen er
allemaal klaarliggen om deze cyclus goed te kunnen doorlopen. Denk
hierbij bijvoorbeeld aan een beschrijving van de monitoring- en
evaluatierapportages. Daarnaast wordt toegelicht hoe er kan worden
bijgestuurd wanneer de NPLG-aanpak ontoereikend blijkt te zijn voor het
onontkoombaar halen van de doelen.

4.1

Sturingsfilosofie
De sturingsfilosofie van het NPLG en de provinciale gebiedsprogramma’s is om
gezamenlijk, programmatisch, cyclisch en adaptief te werken. Niet alles hoeft in één keer
klaar. Dit is de komende jaren de leidraad voor de transitie van het landelijk gebied waarbij
de verantwoordelijkheden verdeeld zijn over een breed scala van partijen. Daarom is het
belangrijk de sturingsfilosofie concreet te maken, en een ritme af te spreken voor bijsturing
en actualisering.

Gebiedsprogramma’s 1 juli 2023
De sturingsfilosofie is voor de 1 juli 2023-versie van de gebiedsprogramma’s al in de praktijk gebracht, waarbij
deze versie aan een set minimale vereisten moest voldoen. Doelen waar snel maatregelen nodig zijn, zijn vertaald
naar ‘prioritaire gebieden’ waar concrete plannen het eerst beschikbaar moeten komen. Voor doelen waar
maatregelen via het gebiedsproces vastgesteld kunnen worden, ging het vooral om keuzes maken voor de lange
termijnbewegingen. Bij volgende versies van de gebiedsprogramma’s worden de vereisten geactualiseerd.

84

—

Programmatisch, cyclisch en adaptief werken

Ontwerp Nationaal Programma Landelijk Gebied

Het NPLG stuurt cyclisch en adaptief langs vijf principes:
1. Samenhang nationaal en provinciaal programma: Iedere vier jaar worden de programma’s in
samenhang geactualiseerd. Het NPLG en de Handreiking gebiedsprogramma’s worden
een jaar voor de vaststelling van de geactualiseerde provinciale gebiedsprogramma’s
herzien;
2. Doorgaande uitvoering: De opgaven zijn urgent. Daarom kan een provincie tot 3x per jaar
concrete maatregelpakketten indienen voor een rijksbijdrage;
3. Transparantie in programma en begroting: Jaarlijks wordt op Prinsjesdag inzicht gegeven in
de financiën en de voortgang van maatregelpakketten die (gedeeltelijk) gefinancierd
zijn uit het Transitiefonds. Dit gebeurt via de ontwerpbegroting en het bijbehorende
programmaboek;
4. Inzicht in de feitelijke staat van natuur, water en klimaat als basis: De landelijke en
provinciale actualisaties en bijsturingen zijn op feiten gebaseerd. Een 2-jaarlijkse
monitoringsrapportage geeft een zo compleet mogelijk inzicht in de feitelijke staat
van natuur, water en klimaat. Dit gaat om een ex-ante en ex-post evaluatie van
NPLG-doelbereik;
5. Blijven leren: Een Lerende Aanpak - met een combinatie van leertrajecten voor korte
en lange termijn – zorgt voor inzicht in de uitwerking van beleid in de praktijk en
in de manier van samenwerken. Bij deze aanpak hoort een 2-jaarlijkse Lerende
Evaluatie van het NPLG door kennisinstellingen. Met de Lerende Aanpak worden de
beleidsontwikkeling en uitvoering verbeterd.

4.2

NPLG-cyclus
Wanneer de sturingsfilosofie, inclusief de vijf principes, in de praktijk worden gebracht
ontstaat een 4-jarige cyclus voor de actualisatie van het NPLG (zie figuur 4.1). Deze cyclus
biedt voldoende houvast om langjarig en volgens een vast ritme te werken aan de transitie
van het landelijk gebied. De eerste cyclus start na de vaststelling van het NPLG.

Figuur 4.1: 4-jarige NPLG-cyclus

85

—

Programmatisch, cyclisch en adaptief werken

Ontwerp Nationaal Programma Landelijk Gebied

De 4-jaarlijkse actualisatie van het NPLG geeft in ieder geval aandacht aan de volgende
aspecten:
• Mate van behalen van NPLG-doelen en maken of vastleggen van de benodigde
structurerende keuzes;
• Nieuwe of onverwachte (maatschappelijke) ontwikkelingen met invloed op de
uitvoering of doorontwikkeling van het NPLG en de doelen en structurerende keuzes;
• Ontwikkelingen in toekomstig beleid dat raakt aan de NPLG-doelen, zoals de
actualisatie van de Vogelrichtlijngebieden, nieuwe Habitatrichtlijnsoorten, de EU
Verordening Natuurherstel, de Convention on Biological Diversity en de verkenning naar
een agrarische hoofdstructuur;
• Samenhang in beleid en uitvoering;
• Mate waarin alle betrokken partijen hun rol (kunnen) vervullen;
• Toereikende beschikbare financiële middelen.
Het is belangrijk dat alle betrokken overheden en partijen worden meegenomen in de
actualisatie. Zo kunnen zij leren van hun ervaringen met de ontwikkeling van het NPLG en
de provinciale gebiedsprogramma’s (PPLG’s) en de uitvoering van maatregelpakketten.
Op basis van het NPLG wordt gelijktijdig een geactualiseerde Handreiking
gebiedsprogramma’s gedeeld. De handreiking helpt bij het uitwerken van provinciale
gebiedsprogramma’s op basis van het geactualiseerde NPLG, en vormt ook de inhoudelijke
basis voor de toetsing van de gebiedsprogramma’s. De onderdelen van het NPLG die bij
een actualisering wijzigen worden op dat moment ter inzage gelegd.
Doorontwikkeling gebiedsprogramma’s
Het NPLG biedt kaders die van belang zijn voor de doorontwikkeling van de
gebiedsprogramma’s. Medeoverheden worden bij de actualisatie van het NPLG
meegenomen en geconsulteerd door het Rijk. Zo kunnen zij voorsorteren op eventuele
wijzigingen. Provincies gaan na vaststelling van het geactualiseerde NPLG en de
Handreiking gebiedsprogramma’s aan de slag om een geactualiseerd gebiedsprogramma
vast te stellen, en dienen binnen zes maanden deze ter beoordeling in bij het Rijk. Wanneer
een geactualiseerd gebiedsprogramma eerder klaar is kunnen provincies na 3 maanden
(t=3) al hun gebiedsprogramma indienen. Zo kan de integrale beoordeling door het Rijk
meer gelijkmatig plaatsvinden. Na beoordeling en advisering vanuit het Rijk passen
provincies de gebiedsprogramma’s aan. Het Rijk doet daarna een beknopte check of de
adviezen zijn overgenomen. Daarna kunnen provincies de programma’s vaststellen.
Dit proces van indienen tot vaststellen duurt ongeveer een jaar.

Tijdpad in
maanden

86

—

Actualiseren PPLG

T=1

Programmatisch, cyclisch en adaptief werken

T=2

T=3

T=4

T=5

Beoordeling
en advies

T=6

T=7

T=8

Aanpassing PPLG en
verificatie door Rijk

Vaststelling
NPLG en
handreiking

Uiteindelijke
indiening PPLG

Figuur 4.2: Proces actualiseren PPLG op hoofdlijn na geactualiseerd NPLG

T=9

T=10

Vaststelling
geactualiseerd
PPLG

T=11

T=12

Ontwerp Nationaal Programma Landelijk Gebied

Afspraken voor de actualisatie van het NPLG en de PPLG’s
Met de volgende afspraken tussen overheden kan de volledige cyclus soepel worden
doorlopen:
• Het NPLG en de PPLG’s worden zoveel mogelijk in samenhang geactualiseerd en
uitgevoerd. Waarbij oog is voor de kaders en maatregelen, uitgaand van ieders eigen
wettelijke verantwoordelijkheden en bevoegdheden. Dit betekent concreet dat:
- Bij de actualisatie van het NPLG en gerelateerde documenten medeoverheden
worden geconsulteerd op de inhoud. Voor het proces geldt gezamenlijk
eigenaarschap;
- Bij de actualisatie de ervaringen met de uitvoering van het NPLG en de PPLG’s
worden meegenomen;
• Actualisatie van de programma’s gebeurt met de meest recente gegevens uit de
monitorings- en evaluatierapportages NPLG, onafhankelijke rapportages én op basis
van de politieke en maatschappelijke keuzes van dat moment;
• Bij de actualisatie van het NPLG wordt zoveel als mogelijk voortgebouwd op voorgaande
versies;
• Er wordt een monitorings- en evaluatiesystematiek ontwikkeld voor het
NPLG-doelbereik, die voortbouwt op de reguliere rapportagestelsels voor klimaat,
natuur en water (zie ook 4.3 - 3. Zicht op het doelbereik);
• Voor de ontwikkeling van een rapportage over doelbereik wordt het instrumentarium
en de datavoorziening doorontwikkeld om het doelbereik in samenhang te kunnen
bepalen, zowel op nationaal als op provinciaal niveau;
• Bij zwaarwegende redenen kunnen het NPLG, de PPG’s en/of de Handreiking
gebiedsprogramma’s tussentijds aangepast worden.

Werkwijze tussentijdse wijzigingen
Er kan een aanleiding zijn die noodzaakt tot het tussentijds aanscherpen van het NPLG en verduidelijken van de
vereisten richting de gebiedsprogramma’s. Dan geldt de volgende werkwijze:
• De intentie tot aanscherping wordt besproken met bij de gebiedsprogramma’s betrokken overheden
(ambtelijk en bestuurlijk);
• In een brief aan de Tweede Kamer zet de Minister voor Natuur en Stikstof de aanscherping uiteen.
• Standaard wordt daarna eerst alleen de Handreiking gebiedsprogramma’s geactualiseerd. Zo is duidelijk wat
het aangescherpte beleid in de gebiedsprocessen vraagt;
• Bij de eerstvolgende actualisatie van het NPLG komt de aanscherping dan in het totale programma.
Het kan zijn dat een aanleiding zo groot is, dat een directe aanpassing van het NPLG nodig is. Dan wordt dezelfde
werkwijze gehanteerd, maar wordt de brief aan de Tweede Kamer vervangen door publicatie van een herzien
NPLG. Voor de PPLG’s geldt dat een provincie bij omvangrijke wijzigingen de aanpassing van het PPLG motiveert
en medeoverheden tijdig informeert.

4.3

Inzicht in de voortgang van de uitvoering van het NPLG en de PPLG’s
De vier hoofdopgaven van het NPLG zetten samen in op een meerjarige duurzame transitie
van het landelijk gebied en de landbouwsector. Het is daarbij essentieel tussentijds zicht
te houden op de voortgang van de NPLG-doelen en op de bredere effecten. Dit heeft een
belangrijke rol bij de verantwoording van de aanpak en de besteding van middelen. Het
kan bovendien bijdragen aan interbestuurlijk leren maar volstaat daarvoor niet. Daarom is
naast monitoring van de voortgang van de uitvoering en doelbereik, de lerende aanpak als
vierde NPLG-opgave apart uitgewerkt (zie paragraaf 4.4).

87

—

Programmatisch, cyclisch en adaptief werken

Ontwerp Nationaal Programma Landelijk Gebied

Evalueren en Verantwoorden
Voor de verantwoording worden een aantal instrumenten en rapportages ontwikkeld,
globaal gericht op de onderstaande doelen die worden vervolgens alle drie kort toegelicht:
1. Zicht op de samenhang van de afzonderlijke provinciale gebiedsprogramma’s door de
toetsing van de PPLG’s;
2. Zicht op de voortgang van de maatregelen via het Meerjarenprogramma Transitiefonds
Landelijk gebied en natuur;
3. Zicht op het doelbereik van de NPLG-doelen via monitoring en evaluatie in een
tweejaarlijkse NPLG-verkenning.
1 Zicht op de samenhang van de afzonderlijke provinciale gebiedsprogramma’s door
de toetsing van de PPLG’s
De gebiedsprogramma’s worden getoetst door het Rijk op basis van:
• De ecologische onderbouwing van analyses en voorgestelde maatregelen door de
Ecologische Autoriteit;
• Een evaluatie op NPLG-doelbereik door de kennisinstellingen;
• De integrale beoordeling van het Rijk (waarbij oog voor de sociaaleconomische impact)
en indien beschikbaar de planMER.
De Ecologische Autoriteit beoordeelt de ecologische onderbouwing gebiedsprogramma’s
De Ecologische Autoriteit (EA) toetst gebiedsprogramma’s op de ecologische
onderbouwing van analyses en maatregelen met focus op de effecten op natuur
(inclusief stikstof) en water. De EA toetst of de essentiële ecologische informatie
aanwezig is voor de besluitvorming over natuurdoelanalyses en gebiedsprogramma’s.
Ook is zij verantwoordelijk voor een onafhankelijke brede, ecologische beoordeling
van de wetenschappelijke onderbouwing van de informatie, die benodigd is voor
besluitvorming 78. De EA is onafhankelijk en stelt voor elk toetsingstraject een werkgroep
samen met onafhankelijke deskundigen onder leiding van een voorzitter.
Kennisinstellingen evalueren vooraf het beoogde doelbereik van de gebiedsprogramma’s
Vanuit de rol van systeemverantwoordelijke voor de NPLG-doelen en als fondsbeheerder
is het voor het Rijk noodzakelijk om de verwachte effecten van het NPLG en de
gebiedsprogramma’s in beeld te krijgen. Bij de beoordeling van de gebiedsprogramma’s
moet het Rijk zich daarom een oordeel vormen over het doelbereik van het voorgestelde
programma op zowel gebieds- als nationaal niveau. Voor de eerste versies van de
gebiedsprogramma’s is een consortium van kennisinstellingen verzocht om een
evaluatie vooraf (ex ante) te maken van de gebiedsprogramma’s. Voor toekomstige
gebiedsprogramma’s vormt een evaluatie van doelbereik onderdeel vormen van het
groeipad voor de ontwikkeling van de Monitoring- en Evaluatie doelbereik (zie onderdeel 3
voor een nadere uitwerking van de Monitoring &Evaluatie doelbereik NPLG).
Rijk doet een integrale beoordeling
Bij de beoordeling van de gebiedsprogramma’s door het Rijk staat de Handreiking­
gebiedsprogramma’s centraal. Deze bevat de minimale vereisten waaraan een
gebiedsprogramma moet voldoen. Het Rijk kijkt via een integrale beoordeling
of de gebiedsprogramma’s aan deze vereisten voldoen. Ook kijkt het Rijk of de
gebiedsprogramma’s en de rijksmaatregelen passen binnen de budgettaire kaders.
Het meewegen van de effecten van het NPLG en de provinciale gebiedsprogramma’s op
de brede welvaart en leefbaarheid van het platteland zijn onderdeel van de handreiking
en beoordeling van de gebiedsprogramma’s. Deze sociaaleconomische impactanalyses
worden gebruikt bij besluitvorming over hoe de doelen worden bereikt en of eventueel
flankerend beleid nodig is. De gebiedsprogramma’s bevatten een sociaaleconomische
78 Zie voor de omschrijving de Kamerbrief over instelling Ecologische Autoriteit

88

—

Programmatisch, cyclisch en adaptief werken

Ontwerp Nationaal Programma Landelijk Gebied

impactanalyse van de maatregelen, gebaseerd op lokale gebiedskennis. Het Rijk
ondersteunt de provincies hierin, onder andere door het uitwisselen van kennis.
Het Rijk beoordeelt zo in de volle breedte of een provincie op basis van het
gebiedsprogramma rijksbijdragen voor de uitvoering van maatregelen kan aanvragen.
Bij een (gedeeltelijk) positief oordeel, kan een aanvraag voor een rijksbijdrage worden gedaan
voor uitvoering van maatregelen. Aanvullend op de toets van de gebiedsprogramma’s zijn
voor het doen van een aanvraag voor een rijksbijdrage spelregels opgesteld.
2	Zicht op de voortgang van de maatregelen via het Meerjarenprogramma
Transitiefonds Landelijk gebied en natuur
Voor een beheerste realisatie van alle (meerjarige) maatregelen wordt er gewerkt met
een Meerjarenprogramma transitie landelijk gebied en natuur. De fondsbeheerder stelt
jaarlijks een actuele versie op in de vorm van een programmaboek en zendt dit tegelijk
met de ontwerpbegroting van het fonds aan het parlement. Het programmaboek bevat
een budgettair overzicht van de (meerjarige) uitgaven uit het fonds en beschrijft de
voortgang van de realisatie van gefinancierde maatregelen. In het programmaboek komen
maatregelen samen die, op het gebied van natuur, stikstof, landbouw, water en klimaat,
invulling geven aan de realisatie van het beleid voor de transitie van het landelijk gebied
en daarmee de doelen van het fonds. Realisatie van de nationale en provinciale doelen is
een gezamenlijke verantwoordelijkheid. Het programmaboek geeft daarom inzicht in de
voortgang van zowel de maatregelpakketten uit de provinciale gebiedsprogramma’s als
de landelijke (generieke) maatregelen. Het programmaboek volgt de artikelindeling van
de fondsbegroting voor een optimale aansluiting met de fondsbegroting. Daarmee is het
programmaboek als bijlage bij de fondsbegroting een belangrijk instrument voor Rijk en de
provincies om de voortgang van de realisatie van maatregelen te monitoren en, zo nodig,
bij te sturen om doelen binnen gestelde termijnen en budgetten te realiseren.
Wanneer maatregelen/maatregelpakketten voor het eerst opgenomen worden zal zoveel
als mogelijk inzichtelijk gemaakt worden wat het verwachte doelbereik is van deze
maatregelen/maatregelpakketten en aan welke NPLG-doelen deze naar verwachting
bijdragen. Dit vergroot het inzicht in de onderbouwing van de beleidsinzet, draagt bij
aan de ondersteuning van het budgetrecht van de Tweede Kamer en is ondersteunend
voor toekomstige evaluaties. Naast verwacht doelbereik op de NPLG-doelen worden
waar mogelijk de bredere effecten op meekoppelende doelen in kaart gebracht zoals
dierziekten, zoönose, fijnstof en geurhinder.
3	Zicht op het doelbereik via monitorings- en evaluatierapportages in een
2-jaarlijkse NPLG-verkenning
Een structurele monitorings- en evaluatiesystematiek is cruciaal om zicht te houden op
de voortgang en realisatie van de NPLG-doelen. Daarom worden er monitorings- en
evaluatierapportages opgesteld, waarbij centraal staat:
• Een monitoring- en evaluatiesystematiek voor doelbereik van de NPLG-doelen op
nationaal en provinciaal niveau die primair bijdraagt aan de hoofdopgave,
het toekomstbestendig ontwikkelen van het landelijk gebied binnen de kaders van
internationale verplichtingen voor natuur, water en klimaat. Dit resulteert in een
tweejaarlijkse NPLG-verkenning op doelbereik van de NPLG-doelen;
• Een monitorings- en evaluatiesystematiek voor de sociaaleconomische effecten
van de transitie landelijk gebied op nationaal en provinciaal niveau die bijdraagt aan
hoofdopgave III: het beschermen en bevorderen van een vitaal landelijk gebied waarbij
sociaaleconomische doelen geborgd zijn.

89

—

Programmatisch, cyclisch en adaptief werken

Ontwerp Nationaal Programma Landelijk Gebied

Uitgangspunt is dat het NPLG voortbouwt op bestaande stelsels voor monitoring en
evaluatie. Voor de natuurdoelen zijn dit ten minste die van het programma stikstofreductie
en natuurverbetering (Psn, stikstof en natuur), voor klimaatdoelen de Klimaat- en
Energieverkenning (KEV) en voor de waterdoelen de evaluatie van de Kaderrichtlijn Water
(KRW). Maar, het in samenhang realiseren van NPLG-doelen vraagt wel iets extra’s van
bestaande stelsels. Daarom is een groeipad voor ontwikkeling van M&E-systematiek
cruciaal. Dit groeipad bestaat uit drie sporen:
Spoor 1: Werkprogramma Monitorings- en evaluatie-systematiek NPLG-doelbereik
Het groeipad monitoring en evaluatie moet leiden tot een structurele tweejaarlijkse
rapportage van een consortium van kennisinstellingen op nationaal doelbereik, en de
regionale verdeling daarvan. Daarbij wordt zowel teruggekeken op de mate waarin de
doelen zijn bereikt (ex-post analyse) als vooruitgekeken naar het verwachte doelbereik op
basis van huidig en voorgenomen beleid (ex-ante analyse). Deze structurele rapportage
voor alle NPLG-doelen en schaalniveaus is op het moment van de publicatie van dit
Ontwerp-NPLG nog niet uitvoerbaar. Daarom is een consortium van kennisinstellingen
gevraagd een werkprogramma op te stellen om zo een rapportage te ontwikkelen.
Het werkprogramma bestaat uit twee fases: (1) voorverkenning: specificeren
beleidsvragen, inventariseren bestaande monitorings- & evaluatiestelsels en vaststellen
wat nog doorontwikkeld moet worden voor beantwoording beleidsvragen. (2) uitwerking
programma: doel is een tweejaarlijkse NPLG-verkenning, met als onderdeel een
gefaseerde doorontwikkeling van het monitorings- en evaluatiestelsel op basis van de
inzichten uit de voorverkenning.
Spoor 2: Werkprogramma monitorings- en evaluatie-systematiek sociaaleconomische effecten NPLG
De transitie van het landelijk gebied kent een risico als er onvoldoende zicht is op de
sociaaleconomische effecten op korte, middellange en lange-termijn. Er wordt daarom
door zowel provincies als het Rijk gewerkt aan een monitorings- en evaluatie-systematiek
voor de sociaaleconomische effecten van het NPLG. Deze systematiek draagt bij aan:
• De beschrijving van de verwachte (nationale, regionale- en sectorspecifieke) effecten
van te nemen/uitblijvende maatregelen op de brede welvaart;
• Het afwegen van maatregelen over welke (typen) maatregelen op welk moment in de
tijd en op welke locatie welke sociaaleconomische effecten hebben;
• De afweging voor flankerend beleid.
Als onderdeel van dit werkprogramma is een consortium van kennisinstellingen verzocht
te onderzoeken hoe de structurele 2-jaarlijkse rapportage van het NPLG op het onderdeel
sociaaleconomische effecten vorm kan krijgen. Het Rijk ondersteunt provincies bij het
ontwikkelen van methodes voor sociaaleconomische effecten per provincie.
Spoor 3: NPLG-informatievoorziening op orde: duidelijkheid afspraken, taken en verantwoordelijkheden
Monitoring, evaluatie en verantwoording zijn georganiseerd in lijn met de
sturingsverantwoordelijkheden die over verschillende overheidslagen zijn verdeeld. Voor
het NPLG staat de relatie Rijk en provincie hierin centraal. Dubbele verantwoording en/of
afwijkende rapportages worden voorkomen door goede afspraken en duidelijkheid over
welke informatie voor wie, voor welk doel en op welk moment wordt verzameld.
De informatievoorziening voor het NPLG wordt gefaseerd op orde gebracht. Informatie
wordt daarvoor centraal, kwalitatief goed, actueel en op uniforme wijze toegankelijk
gemaakt. Dit betekent duidelijke afspraken over de rollen, taken en verantwoordelijkheden
van alle betrokken partijen. Onder huidige monitorings- en evaluatiesystemen zijn
soortgelijke processen al gestart. Het uitgangspunt hierbij is voort te bouwen op
bestaande processen.

90

—

Programmatisch, cyclisch en adaptief werken

Ontwerp Nationaal Programma Landelijk Gebied

4.4

Lerende aanpak
Het NPLG en de gebiedsprogramma’s hebben een adaptief karakter en bieden ruimte om
van start te gaan en vervolgens te blijven verbeteren aan de hand van voortschrijdend
inzicht. Hiervoor is het belangrijk dat het Rijk en de medeoverheden ontvankelijk zijn voor
knelpunten en kansen die zich in de uitvoeringspraktijk voordoen, en die kunnen leiden tot
bijstelling van beleidskaders. Het organiseren van systematisch, continu en interbestuurlijk
leren is hiervoor essentieel en vraagt om actief ophalen van nieuwe inzichten en ervaringen
uit het veld en uit onderzoek, reflectie, evaluatie en aanpassing. De lerende aanpak richt
zich daarbij op het maatschappelijk en bestuurlijk systeem en op het NPLG als programma.
Op systeemniveau wordt geleerd over de transitie van het landelijk gebied en wat er
nodig is om die te versnellen en te richten op maatschappelijk gewenste uitkomsten. De
NPLG-opgaven vragen om fundamentele veranderingen in onze manier van denken, doen
en organiseren. Hiervoor bestaan geen kant-en-klare oplossingen. Het is bovendien een
proces van lange adem. De richting is op hoofdlijnen bekend, maar de weg ernaartoe moet
gaandeweg verder worden ontdekt en ontwikkeld. Voor het leren op systeemniveau staan
de krachten in markt en samenleving centraal die de transitie kunnen dragen en aanjagen.
Samenwerkende overheden en hun partners leren hoe ze deze krachten kunnen versterken
en institutionele barrières kunnen slechten of omvormen. De blik is van buiten naar
binnen. Centrale vragen zijn: ‘doen we in het licht van de transitiedynamiek met het NPLG
de goede dingen en wat is er nog meer of anders nodig?’. Om het leren te ondersteunen
verzorgt het PBL een Lerende Evaluatie Transitie Landelijk Gebied, die zich richt op
het versterken van het transformerend vermogen van het beleid. Een eerste formele
rapportage wordt verwacht in 2026. Daarnaast wordt tussentijds interactie georganiseerd
tussen beleid, praktijk en onderzoek om te reflecteren op onderzoeksbevindingen en om
samen handelingsperspectieven te formuleren. Het leren op systeemniveau wordt verder
ondersteund door de Transitieschool voor gebiedsprofessionals en lerende evaluaties
van provincies voor gebiedsprocessen. Ook kan de monitoring- en evaluatie van de
sociaaleconomische effecten van de transitie landelijk gebied op nationaal en provinciaal
niveau bijdragen aan systeemleren.
Op programmaniveau leren het Rijk, medeoverheden en gebiedspartners over:
• Hoe het NPLG en de gebiedsprogramma’s uitpakken in de praktijk;
• Wat in het licht van de programmadoelen wel werkt en wat niet;
• Knelpunten die zich voordoen in proces en inhoud;
• Verbeteringen die nodig zijn, waarna een nieuwe cyclus start van ‘al doende leren’.
Centrale vraag hierbij is ‘doen we de dingen goed en hoe kan het beter?’. De blik
is hierbij van binnen naar buiten. Leren op programmaniveau wordt ondersteund
door ‘communities of practice’, het stelsel voor monitoring en evaluatie doelbereik,
werkplaatsen en kennisuitwisseling tussen Rijk, medeoverheden, gebiedspartners en
kennisinstellingen én door praktijkgerichte opleidingen die worden geïntegreerd in het
dagelijks werk - want leren is doen.
De verantwoordelijkheid voor de lerende aanpak van het NPLG ligt bij het Rijk en de
provincies. Zij zorgen voor voldoende ruimte en een gunstig klimaat voor gezamenlijk
leren, evalueren en aanpassen als inherent onderdeel van de programma-aanpak en
het sturen in transities. De verankering van systeemleren vraagt daarbij extra aandacht.
Ontvankelijkheid voor geluiden uit de maatschappij en van buiten naar binnen denken
ontstaan binnen overheidsorganisaties niet vanzelf. Er zijn ook geen formele regels voor.
Om die ontvankelijkheid voor krachten die de transitie kunnen aanjagen en institutionele
knelpunten blijvend te borgen verkent het Rijk de inrichting van een ‘change board’ of
verandertafel op overkoepelend niveau. Deze change board moet voldoende mandaat
krijgen om op systeemniveau lessen te trekken en te vertalen naar veranderingen in
beleidskaders en besluitvormingsprocessen. De change board wordt daarbij gevoed door

91

—

Programmatisch, cyclisch en adaptief werken

Ontwerp Nationaal Programma Landelijk Gebied

de resultaten van trajecten zoals de hierboven genoemde Lerende Evaluatie Transitie
Landelijk Gebied en kan zo nodig nieuwe trajecten in gang zetten. Ook kan de change
board ervaringen met andere transities en transitie-aanpakken benutten.

4.5

Bijsturing als de voortgang niet voldoende blijkt te zijn
Het kabinet kiest voor een aanpak die waarborgt dat de hoofddoelen op natuur, water
en klimaat onontkoombaar worden gerealiseerd. Realisatie van de aanpak is essentieel
om de natuur te herstellen, de kwaliteit van het water te verbeteren en te voldoen aan
de klimaatopgave. Voor onontkoombaar doelbereik is het nodig om gepast bij te sturen
wanneer de voortgang niet voldoende blijkt te zijn.
In de eerder beschreven cyclus van het NPLG en de gebiedsprogramma’s is bijsturing
op ieder moment mogelijk. De komende jaren zal de monitoringssystematiek een
belangrijk rol spelen in het bepalen of de aanpak op koers ligt voor doelbereik. Voor de
maatregelmonitoring wordt onder meer gebruik gemaakt van het meerjarenprogramma
met een jaarlijks te actualiseren Programmaboek dat aan de Tweede Kamer wordt
aangeboden bij de begroting van het Transitiefonds.
Met de vaststelling van het NPLG door het Rijk en de vaststelling van de
gebiedsprogramma’s door de provincies committeren zij zich aan deze aanpak.
Gezamenlijk commitment betekent ook gezamenlijk bekijken welke bijsturing passend is
als de onontkoombaarheid van doelbereik in gevaar komt. Hierin heeft iedere bestuurslaag
een eigen rol, verantwoordelijkheid en instrumenten. Provincies staan bijvoorbeeld
als gebiedsregisseur in eerste instantie aan de lat om de gebiedsprogramma’s en
maatregelpakketten aan te scherpen. De Rijksoverheid staat op haar beurt voor de taak
om voldoende instrumenten ter beschikking te stellen (zie paragraaf 5.2) en om haar eigen
regelingen en maatregelen aan te scherpen wanneer dit noodzakelijk blijkt.
Het Rijk vertrouwt erop dat provincies met hun bevoegdheden en kennis een grote bijdrage
leveren aan de transitie van het landelijk gebied. Tegelijkertijd is het van belang om
voorbereid te zijn op verschillende scenario’s. Wanneer de aanpak stagneert of effecten
tegen vallen heeft het Rijk verschillende mogelijkheden om bij te sturen.
Bijvoorbeeld:
• Meer ondersteuning bieden;
• Financiële consequenties, gekoppeld aan het (budget) Transitiefonds;
• Rijksmaatregelen treffen of aanscherpen die een grotere stap zetten richting doelbereik.
Bijvoorbeeld normerende en beprijzende maatregelen. Deze kunnen zowel generiek
voor heel het land worden getroffen, als gedifferentieerd naar gebieden. Ook een
meer verplichtend instrumentarium kan hier onderdeel van zijn, zoals het actualiseren,
wijzigen en intrekken van vergunningen en inzet van het grondinstrumentarium;
• Gericht voor een provincie of gebied verticale sturingsinstrumenten inzetten om
doorzettingsmacht te creëren (instructiebesluit of projectbesluit). Daar gaat uiteraard
een zorgvuldige afweging en gezamenlijk proces met medeoverheden aan vooraf,
met inachtneming van de grenzen van artikel 2.3 en 2.34 Ow;
• Instructieregels stellen over de uitoefening van taken en bevoegdheden.
Voor de provinciale taken gaat het om de taken genoemd in 2.18 Ow, met name de
gebiedsgerichte coördinatie, de bescherming van de kwaliteit van het grondwater,
en de zorg voor het nemen van maatregelen voor Natura 2000-gebieden. Voor de
bevoegdheden kan worden gedacht aan de bevoegdheid tot het vaststellen van het
omgevingsplan, een inrichtingsprogramma, de omgevings- of waterschapsverordening
of het peilbesluit. Zo kan bijvoorbeeld de doorwerking van structurerende keuzes
juridisch worden geborgd (zie paragraaf 3.5);
• In het uiterste geval is het interbestuurlijk toezichtinstrumentarium beschikbaar en kan
het Rijk ‘in de plaats treden’ bij taakverwaarlozing, schorsing en vernietiging.

92

—

Programmatisch, cyclisch en adaptief werken

Ontwerp Nationaal Programma Landelijk Gebied

Het uitgangspunt is dat met een gezamenlijke inspanning van overheden en
maatschappelijke organisaties, zoals die nu is ingezet, het doelbereik onontkoombaar
wordt gehaald.

93

—

Programmatisch, cyclisch en adaptief werken

Ontwerp Nationaal Programma Landelijk Gebied

5 Gezamenlijk de
doelen realiseren

94

—

Gezamenlijk de doelen realiseren

Ontwerp Nationaal Programma Landelijk Gebied

Dit hoofdstuk bestaat uit twee delen. In het eerste deel (5.1) wordt
onderscheid gemaakt tussen generiek en gebiedsgericht beleid en hoe
deze bijdragen aan doelbereik. Vervolgens wordt uiteengezet hoe het Rijk
en provincies beleid, maatregelen en instrumenten in willen zetten voor de
transitie in het landelijk gebied. De samenhang hiertussen wordt
verhelderd. Daarnaast bevat dit deel ook enkele afspraken tussen
overheidslagen om een op elkaar afgestemde aanpak te realiseren, en
wordt ingegaan op de Regieorganisatie Transitie Landelijk Gebied. In het
tweede deel (5.2) wordt een overzicht gegeven van beschikbare
instrumenten voor de transitie. Zowel instrumenten die direct bijdragen
aan doelbereik als instrumenten die bijdragen aan kennisontwikkeling en
samenwerking. Het hoofdstuk geeft zo meer context en handvatten voor
de gebiedsprocessen.

5.1

Generiek en gebiedsgericht
De doelen van het NPLG kunnen alleen behaald worden met inzet van alle overheden,
maatschappelijke partners én sectoren. De beleidsmaatregelen en instrumenten die
ingezet worden om de transitie te realiseren en daarmee het doelbereik te behalen zijn een
samenstelling van Europese, rijks-, provinciale, gemeentelijke en waterschapsmaatregelen/instrumenten. Ook maatschappelijke partijen kunnen voorstellen doen voor maatregelen/
instrumenten (zie 5.2). Bij beleidsmaatregelen en instrumenten wordt vaak onderscheid
gemaakt tussen generiek en gebiedsgericht. Er is vaak verschil in interpretatie over wat
hieronder wordt verstaan. Ook is er samenhang: generieke maatregelen kunnen ook
gebiedsgericht uitwerking vragen en het effect van gebiedsgerichte maatregelen is
afhankelijk van de voortgang van generieke maatregelen. Voor het NPLG geldt dat het
toepassingsgebied van de maatregel of het instrument doorslag geeft of dit als generiek
of gebiedsgericht wordt beschouwd. De focus ligt in deze paragraaf op de (beleids)
maatregelen maar dit geldt ook voor de onderliggende instrumenten.

95

—

Gezamenlijk de doelen realiseren

Ontwerp Nationaal Programma Landelijk Gebied

Generieke rijksmaatregelen: In het NPLG wordt vastgehouden aan de term generiek voor
maatregelen die gelden voor bedrijven/inwoners in een bepaalde sector in heel Nederland
ongeacht locatie. Een voorbeeld hiervan is het Besluit Huisvesting waarin alle stallen
moeten voldoen aan bepaalde emissienormen.
Generieke provinciale maatregelen: Generieke provinciale maatregelen: Generieke
maatregelen kunnen landelijk, maar in sommige gevallen ook op provinciaal niveau
genomen worden. Het gaat dan om maatregelen die gelden voor alle bedrijven/inwoners in
een bepaalde sector in de hele provincie ongeacht locatie binnen de provincie.
Gebiedsgerichte maatregelen: Gebiedsgerichte maatregelen zijn maatregelen die alleen
gelden voor bedrijven/inwoners in of rondom bepaalde gebieden. Zowel het Rijk als de
medeoverheden kunnen gebiedsgerichte maatregelen inzetten wanneer het passend
lijkt om maatwerk per gebied te bieden. In het landelijk gebied zijn meestal de provincies
aan zet voor gebiedsgerichte maatregelen, maar ook het Rijk kan kiezen voor een
gebiedsgerichte aanpak. Dit is bijvoorbeeld het geval in de aanpak piekbelasting (LBV(+)) en
bij de Subsidieregeling walstroom zeevaart.
5.1.1

Een gezamenlijke opgave met ieder haar eigen rol en instrumenten
De nationale én provinciale doelen zoals vastgesteld in het NPLG kunnen worden
gerealiseerd met een diverse mix aan maatregelen en instrumenten vanuit Rijk en
provincies maar ook vanuit de EU, gemeenten of waterschappen. Hierbij is onder andere
van belang of een opgave locatiegebonden is. Veelal alle doelen zijn geografische verdeeld,
maar niet alle doelen zijn locatiegebonden. Zo maakt het voor de klimaatdoelen voor
veehouderij bijvoorbeeld niet uit op welke locatie de opgave wordt gerealiseerd, het is
een landelijk doel. Ook het terugdringen van stikstofemissies vraagt maatregelen buiten
provinciegrenzen en samenwerking met het buitenland. De rol van het Rijk en die van
de provincies, als regisseurs van de provinciale gebiedsprogramma’s wordt hieronder
toegelicht. De nationale én provinciale doelen zoals vastgesteld in het NPLG zijn veelal
geografisch verdeelde doelen en kunnen worden gerealiseerd met een diverse mix aan
maatregelen en instrumenten vanuit Rijk en provincies maar ook vanuit de EU, gemeenten,
waterschappen. De rol van het Rijk en die van de provincies, als regisseurs van de
provinciale gebiedsprogramma’s wordt hieronder toegelicht.
Het Rijk zet in op een transitie van het landelijk gebied met een variëteit aan beleid,
instrumenten en maatregelen. Hieronder staan een aantal voorbeelden:
• Het Rijk neemt (nader te bepalen) generieke maatregelen,, die een substantiële bijdrage
leveren aan de reductieopgave voor emissies van stikstof en broeikasgassen en het
NPLG doelbereik; dit in combinatie met gebiedsgerichte maatregelen van provincies of
van het Rijk zelf.
• Door als Rijk in te zetten op de (door)ontwikkeling van vormen van normeren, beprijzen
en belonen gericht op het bereiken van (systeem)aanpassingen in de landbouw en het
landgebruik, met een bijpassend verdienmodel. Voor de klimaatopgave is afgesproken
dat het Rijk via een pakket van normeren en beprijzen (generieke rijksmaatregelen)
4 Mton CO2 eq reductie realiseert 79. Volgens het IBO Klimaat wordt naar verwachting
zo’n 1 Mton CO2 eq reductie gebiedsgericht via de opkoopregelingen gerealiseerd80.
• Via bestaande wet- en regelgeving met het oog op de bescherming van natuur, water en
klimaat. Denk aan de Omgevingswet waarin de omgevingswaarden voor waterkwaliteit,
stikstofdepositie en de kwantiteit van grondwaterlichamen zijn vastgelegd. Daarnaast zijn
hierin de taken en bevoegdheden voor decentrale overheden op dit terrein vastgelegd via
algemene rijksregels, vergunningplichten en instructieregels. Ook een meer verplichtend
79 Voorjaarbesluitvorming Klimaat, Kamerbrief: 32813-1230, 26 april 2023.
80 Interdepartementaal Beleidsonderzoek (IBO) Klimaat, Scherpe Doelen, Scherpe Keuzes, IBO aanvullend

normerend en beprijzend nationaal klimaatbeleid voor 2030 en 2050.

96

—

Gezamenlijk de doelen realiseren

Ontwerp Nationaal Programma Landelijk Gebied

•

•

•

•

instrumentarium vormt integraal onderdeel van de Omgevingswet, zoals het actualiseren,
wijzigen en intrekken van vergunningen en de inzet van het grondinstrumentarium.
Naast de Omgevingswet vormt ook de mestregelgeving in samenhang met het 7e Nitraat
Actieprogramma een belangrijk onderdeel van het juridisch kader. Ook via ander generiek
beleid werkt het rijk aan de NPLG-doelen. Zo zijn energieleveranciers vanaf 2025 verplicht
groen gas bij te mengen. Dit stimuleert vergisting en monomestvergisting. Hiermee
draagt de bijmengverplichting (BMV) bij aan stikstof- en methaanreductie. Daarnaast
draagt de maatregel ook bij aan het vergroten van het verdienvermogen van de boer,
via het verwaarden van mest en kunstmestvervaging;
Door als Rijk doelen te stellen in het NPLG voor een gebiedsgerichte samenhangende
aanpak. Dit doet het Rijk door een ruimtelijke vertaling te maken van de verschillende
landelijke opgaven (geografisch). Dit biedt richting aan de gebiedsprocessen
(zie hoofdstuk 2). Provincies werken met de drie andere overheden samen aan realisatie
van de opgaven.
Daarnaast bevat het NPLG structurerende keuzes van het Rijk die inhoudelijk en
ruimtelijk sturen op het behalen van de doelen. Daarmee beschrijft het Rijk de richting
voor de ruimtelijke uitwerking van de gebiedsprogramma’s door de provincies. Waarbij
provincies in de gebiedsprogramma’s zelf kunnen aangeven welk landgebruik en welke
maatregelen passend zijn bij het gebied (zie hoofdstuk 3);
Door in te zetten op de (door)ontwikkeling van vormen van normeren, beprijzen en
belonen gericht op het bereiken van systeemaanpassingen in de landbouw en het
landgebruik;
Door regelingen beschikbaar te stellen voor agrarische ondernemers om een bijdrage
te leveren aan het NPLG-doelbereik waarbij zij de keuze hebben voor innoveren,
extensiveren, verplaatsen en stoppen. Zoals de Landelijke beëindigingsregeling
veehouderijlocaties (LBV), de LBV +, de Maatregel gerichte aankoop (MGA), het
omschakelprogramma en de subsidieregeling brongerichte verduurzaming stal- en
managementmaatregelen81. Zie voor een overzicht van instrumenten paragraaf 5.2.

De provincies wordt gevraagd om met gebiedsgerichte uitwerkingen te komen en daarmee
de bijdrage van de provincie aan de Het realiseren van opgaven van het NPLG op het
provinciale grondgebied inzichtelijk te maken. Deze vraag hangt samen met de rol van
provincies als gebiedsregisseur en hun wettelijke verantwoordelijkheden en bevoegdheden,
specifiek voor natuur en water (zie hoofdstuk 2). De provincies leveren een bijdrage aan het
behalen van het NPLG-doelbereik door onder meer:
• Gebruik te maken van de rijksinzet zoals hierboven aangegeven;
• De waterschappen en gemeenten in de gebieden binnen de provinciale grenzen te
betrekken bij het maken van analyses en de te maken keuzes en het formuleren van
maatregelen.
• Zelf keuzes te maken op het gebied van ruimtelijke ordening en die vast te leggen in
een provinciale omgevingsvisie en/of omgevingsverordening. Het kan dan bijvoorbeeld
gaan om het wegnemen van belemmeringen voor multifunctionele landbouw of om
andere manieren waarmee sturing wordt gegeven aan de ontwikkelrichtingen van de
landbouw in een gebied;
• Voor het NPLG doelbereik neemt het Rijk voldoende (nog nader te bepalen) generieke
maatregelen die leiden tot een geborgde emissiedaling en overige NPLG doelen.
De provincies leveren met de gebiedsprogramma’s en samenhangende instrumenten
hun bijdrage voor geborgde emissiedaling en overige NPLG doelen. Hierin is sprake van
een afhankelijkheid tussen de gebiedsgerichte en generieke maatregelen;

81 Al deze instrumenten en maatregelen hebben een al dan niet indirecte doorwerking in de provincies en op

bedrijfsniveau. De mate waarin een specifieke maatregel binnen een provincie bijdraagt aan de transitie van
de landbouw hangt onder andere af van het aantal ondernemers binnen de provincie dat van de maatregel
gebruik maakt.

97

—

Gezamenlijk de doelen realiseren

Ontwerp Nationaal Programma Landelijk Gebied

• Maatregelen aan te dragen voor een rijksbijdrage uit het Transitiefonds, zoals de aanleg
van extra areaal natuur voor de VHR, aanleg van groenblauwe-dooradering of voor
specifieke opkoopregelingen;
• De provincies nemen gebiedsgerichte maatregelen (eventueel in combinatie met
generieke provinciale maatregelen) die een substantiële bijdrage leveren aan de
reductieopgaven en het NPLG doelbereik;
• Het benutten van diverse fondsen en inzet van eigen provinciale financiën om
maatregelen in te zetten die bijdragen aan de transitie van het landelijk gebied en of de
landbouw, zoals fase 2 Programma Natuur, de Subsidieregeling Kwaliteitsimpuls Natuur
en Landschap (SKNL), afronding Natuurnetwerk Nederland (NNN) en maatregelen uit de
beheerplannen;
• Als vergunningverlener voor omgevingsvergunningen op het terrein van natuur, milieu
en water ervoor te zorgen dat vergunningen actueel zijn en dat toezicht en handhaving op
orde is om tot doelbereik van de natuur-, milieu- en waterdoelen te komen.
Ook gemeenten en waterschappen wordt gevraagd om waar nodig de kerninstrumenten
van de Omgevingswet in te zetten voor het realiseren van de NPLG doelen (zoals
omgevingsvisie, omgevingsplan, waterschapsverordening, vergunningverlening
en handhaving en het grondinstrumentarium). Ook via de inzet van pacht- en
subsidieinstrumenten kunnen gemeenten en waterschappen een bijdrage leveren.
De generieke en gebiedsgerichte maatregelen moeten elkaar aanvullen en versterken.
De precieze mix van maatregelen voor een gebied is mede afhankelijk van de specifieke
kenmerken van het gebied.
5.1.2

Interbestuurlijke samenwerking
Het is van belang dat alle betrokken overheden met de inzet van hun verantwoordelijkheden
én met respect voor elkaars verantwoordelijkheid samenwerken in lijn met artikel 2.2
Ow. Interbestuurlijke afstemming over de ontwikkeling, bijstelling en uitvoering van
het NPLG vindt periodiek plaats met (de koepels van) provincies, waterschappen en
gemeenten. Dit onderlinge bestuurlijke gesprek is belangrijk en moet gevoerd worden in
een sfeer van wederkerigheid. . Doelbereik NPLG is niet de verantwoordelijkheid van één
overheid. Het effect van gebiedsgerichte maatregelen is afhankelijk van de voortgang van
generieke maatregelen en vice versa. Provincies en waterschappen kunnen bijvoorbeeld
het hydrologisch systeem herstellen ten behoeve van natuur- en waterdoelen, maar dit
leidt alleen tot realisatie van doelen als er ook generieke maatregelen worden genomen
om emissies te verminderen. Als de voortgang of beoogde effecten achterblijven, kunnen
overheden elkaar aanspreken op hun taken en verantwoordelijkheden. Aan de andere kant
is het gelet op de samenhang tevens een moment voor nader overleg, hoe het beste met die
situatie omgegaan moet worden en wat andere overheden eventueel kunnen doen.
In de gebiedsgerichte aanpak voeren de provincies de regie. Zij stellen gebiedsprogramma’s
(PPLG’s) en bijbehorende maatregelpakketten op in afstemming met medeoverheden en
partijen in de gebieden. In de interbestuurlijke samenwerking draagt elke deelnemende
overheid vanuit zijn verantwoordelijkheid bij aan de ontwikkeling en uitvoering van de
gebiedsprogramma’s en maatregelpakketten. Vergelijkbare interbestuurlijke samenwerking
vindt bijvoorbeeld al plaats in het Deltaprogramma en het Deltaplan Agrarisch Waterbeheer
(DAW). In deze paragraaf wordt verder toegelicht onder welke uitgangspunten de
interbestuurlijke samenwerking vorm krijgt en wordt ingegaan op de rol van de
Regieorganisatie Transitie Landelijk Gebied in het versterken van deze samenwerking.
Uitgangspunten en afspraken interbestuurlijke samenwerking
Onder de Omgevingswet is het NPLG als programma zelfbindend voor het Rijk. Voor
een vruchtbare samenwerking met de medeoverheden zijn de code Interbestuurlijke
verhoudingen en samenwerkingsafspraken NOVI van belang. Daarin staat onder andere

98

—

Gezamenlijk de doelen realiseren

Ontwerp Nationaal Programma Landelijk Gebied

dat de medeoverheden op tijd betrokken worden bij beleidsvoornemens, dat partijen
elkaar aanspreken en dat zij samenwerken vanuit gelijkwaardig partnerschap. Meer in het
bijzonder zijn de volgende uitgangspunten en afspraken van belang:
• Het interbestuurlijke gesprek met de minister over de (door)ontwikkeling van het NPLG
vindt plaats met alle betrokken bestuurslagen, dus niet alleen met de provincies. Daarvoor
wordt een bestuurlijk overleg benut, het zogenaamde Bestuurlijk Overleg Landelijk Gebied.
• Bestuurslagen investeren tijd in elkaar en in het begrijpen van elkaars knelpunten en
standpunten.
• Er wordt ruimte gegeven om naast de formele besluitvormingsgremia ook informele
contactmomenten te hebben, waarmee oriënterende gesprekken en gedachtenvorming
een plek krijgen. Dit kan het iteratieve karakter van de opgave en het proces stimuleren
en de uitvoerbaarheid van beleid verbeteren.
• Het Rijk consulteert de medeoverheden op inhoud. Nationale besluiten zijn de
verantwoordelijkheid van het Rijk. Het is de intentie om elkaar te committeren op het
proces en de opgave. Daar geldt gezamenlijk eigenaarschap en verantwoordelijkheid.
• De gezamenlijke overheden zetten voldoende middelen en instrumentarium in en
organiseren uitvoeringskracht, waarbij zij elkaars uitvoeringskracht waar mogelijk
versterken. De overheden maken hier wederzijdse afspraken over, spreken elkaar waar
nodig aan op elkaars rol en verantwoordelijkheid en de manier waarop instrumenten
worden gebruikt.
• In de gebiedsgerichte aanpak is de provincie gebiedsregisseur en is het haar taak en
verantwoordelijkheid om de medeoverheden te betrekken bij de besluitvorming,
rekening houdend met taken en bevoegdheden van medeoverheden (art 2.2 Ow).
• De transitie van het landelijk gebied vergt een kritische blik op bestaande (sectorale)
overlegstructuren op regionaal en rijksniveau. Wees pragmatisch en durf ook met
overleggen en initiatieven te stoppen, ze samen te voegen of nieuwe in te richten als
dat voor de opgave nodig is. Dat komt ten goede aan de focus op en het tempo van
beleidsuitvoering.
• Ook voor samenwerking in de gebiedsgerichte aanpak geldt: betrek elkaar wanneer
nodig en relevant bij het proces. Ga respectvol met elkaar om.
• De decentrale overheden stellen onder regie van provincies een uitvoeringsstrategie
op, gericht op duidelijkheid in rol- en taakverdeling en continuïteit in de uitvoering.
Daarmee bepalen ze wat daadwerkelijk mogelijk is om een realistisch en effectief proces
voort te zetten. De Regieorganisatie Transitie Landelijk Gebied kan daar desgewenst
in faciliteren. Onderdeel van deze strategie zijn heldere afspraken over de rollen in
gebiedsprocessen, bijvoorbeeld over de vraag wie in welke fase het gesprek met
individuele boeren en/of terreinbeheerders en grondeigenaren aangaat.
Regieorganisatie Transitie Landelijk Gebied (RTLG)
Zoals hierboven beschreven is de samenwerking tussen bestuurslagen belangrijk voor het
laten slagen van de transitie. Om die samenwerking te versterken is de Regieorganisatie
Transitie Landelijk Gebied (RTLG) ingericht. De provincies (IPO) zijn – mede namens UvW,
VNG en het Rijk (LNV, IenW en BZK) – opdrachtgever van de Regieorganisatie Transitie
Landelijk Gebied. Die ondersteunt als ‘tussenorganisatie’ de provincies, het Rijk, de
waterschappen en de gemeenten om te komen tot een succesvolle en slagvaardige
uitvoering van de transitie van het landelijk gebied. De Regieorganisatie bevordert de
uitvoering van de NPLG-doelen én participeert actief in het maakproces van het NPLG
vanuit het perspectief van de uitvoering. De Regieorganisatie zet zich ervoor in dat in
het NPLG consistente en werkbare doelen worden geformuleerd, waar provincies in hun
gebiedsprocessen mee aan de slag kunnen. De Regieorganisatie is schakel in het oplossen
van regel- en beleidsproblemen. Dit doet zij onder meer met het stimuleren van wederkerige
afspraken tussen samenwerkende overheden om te komen tot effectieve uitvoering.

99

—

Gezamenlijk de doelen realiseren

Ontwerp Nationaal Programma Landelijk Gebied

• De Regieorganisatie heeft twee rollen: (1) een horizontale partnerrol gericht op
samenwerking tussen overheden en andere belangrijke stakeholders, en (2) een
verticale regierol vanuit gezamenlijke kaders en integrale beoordeling, gericht
op voortgang in de uitvoering. Deze rollen zijn een complementair en cruciaal
onderdeel van de Regieorganisatie. Met als belangrijkste activiteit provincies en
andere gebiedspartijen actief ondersteunen bij de ontwikkeling en uitvoering van
gebiedsprogramma’s en maatregelpakketten. Dit gebeurt onder meer via de vijf
landsdeelteams met accounthouders voor elke provincie. De Regieorganisatie
functioneert hierbij als organisatie tussen het rijk en de decentrale overheden en kan
ondersteuning bieden in de ontwikkeling en uitvoering van de gebiedsprogramma’s;
• De Regieorganisatie organiseert kennisdeling, de lerende aanpak en aanvullende
capaciteit via bijvoorbeeld expertisepools en de inzet van capaciteit van het Rijk,
uitvoeringsorganisaties en private partijen. Daarbij overlegt zij met decentrale partijen
wat er nodig is, wat zijzelf kunnen doen en wat de Regieorganisatie kan doen,
waar nodig in samenwerking met rijksuitvoeringsorganisaties;
• De Regieorganisatie organiseert de integrale beoordeling van de provinciale
gebiedsprogramma’s en de integrale beoordeling van de maatregelpakketten voor een
aanvraag rijksbijdrage. De besluitvorming over de vrijgave van financiële rijksmiddelen
– in het bijzonder uit het Transitiefonds – is hieraan verbonden;
• De Regieorganisatie borgt doelrealisatie van het NPLG door – op basis van
uitvoeringsafspraken – de uitvoering te monitoren en bij te sturen. Onder meer aan de
hand van een Meerjarenprogramma Transitie Landelijk Gebied én in samenwerking met
betrokken partijen.
Bij dit alles wordt ook voor de Regieorganisatie een lerende aanpak gehanteerd, zodat
aanscherping en bijstelling op de werkwijze van de Regieorganisatie en betrokken
overheden mogelijk is. Opdrachtgevers en de Regieorganisatie bespreken en evalueren
regelmatig de opdracht en werkwijze in een uitvoeringsoverleg en opdrachtgeversoverleg.
Dit sluit aan bij het uitgangspunt voor samenwerking om het interbestuurlijk gesprek
tussen de vier overheden te laten plaatsvinden.

5.2

Instrumentenkoffer
Iedere bestuurslaag heeft haar eigen rol en instrumenten. In de provinciale
gebiedsprogramma’s werken de provincies gebiedsgericht de nationale opgaven voor
natuur, klimaat en water uit. Daarvoor zijn instrumenten nodig om in te zetten in de
gebieden. Deze paragraaf biedt een overzicht op hoofdlijnen van de instrumenten die
ingezet kunnen worden voor de uitvoering van de provinciale gebiedsprogramma’s.
Dit overzicht komt in meer gedetailleerde vorm beschikbaar als Instrumentenkoffer NPLG,
en biedt dan een overzicht van op dat moment beschikbaar instrumentarium.
Er worden ook enkele instrumenten opgenomen die nog in ontwikkeling zijn
(zoals de verplaatsingsregeling).
Doorontwikkeling instrumentenkoffer
De koffer wordt periodiek geactualiseerd bij de doorontwikkeling van het instrumentarium.
Het beschikbare instrumentarium is in ontwikkeling. De komende jaren werken het Rijk en
provincies aan aanvullend instrumentarium. Ook kan in de uitvoeringspraktijk blijken dat
instrumenten missen, effectiever moeten óf tot onbedoelde effecten leiden. Daarom wordt
de Instrumentenkoffer NPLG periodiek geactualiseerd.
Afbakening en ordening decentraal instrumentarium
Een instrument wordt in dit document beschouwd als een middel voor overheden om
beleidsdoelstellingen te realiseren: een actieve overheidsinterventie om uitvoering te
geven aan het PPLG en de daarin opgenomen maatregelpakketten. Een instrument is
wat anders dan een maatregel. Met instrumenten stuurt de overheid op het nemen van

100 —

Gezamenlijk de doelen realiseren

Ontwerp Nationaal Programma Landelijk Gebied

maatregelen. We hanteren een indeling in vijf typen instrumenten, die vervolgens op
hoofdlijnen worden toegelicht:
1. Financieel-economische instrumenten: door financiële sturing (subsidies, heffingen)
wordt door de overheid gewenst gedrag financieel beloond of ongewenst gedrag
financieel belast;
2. Grondinstrumenten: een overheidspartij reguleert de aan- en verkoop en verpachting
van grond of verwerft, verkoopt of verpacht zelf grond;
3. Juridische instrumenten: gedrag van particulieren en decentrale overheden wordt
gestuurd via regels, vergunningen, handhaving en sancties;
4. Kennis en innovatie: de overheid stimuleert en/of faciliteert kennisontwikkeling,
kennisdeling, experimenten en andere vormen van innovatie;
5. Samenwerking en organisatie: de overheid initieert, faciliteert en/of stimuleert
samenwerking tussen organisaties of richt een organisatie in om doelstellingen te
bereiken.
Financieel-economische instrumenten
Er bestaat een flink aantal subsidieregelingen die zijn gericht op het verduurzamen,
omschakelen of beëindigen van agrarische bedrijven. Een deel van die regelingen is
gericht op specifieke doelgroepen, zoals bedrijven rondom Natura 2000-gebieden en/
of piekbelasters. Een ander deel kan breder worden ingezet. Voor uitvoering van de
gebiedsprogramma’s zal vaak een combinatie van zowel provinciale als rijksregelingen
(en -middelen) nodig zijn: bijvoorbeeld aankopen in het kader van de Maatregel Gerichte
aankoop (MGA), aankopen vanuit eigen middelen (bijvoorbeeld NNN-gelden) en maatwerk
voor bedrijven die voor geen van deze mogelijkheden in aanmerking komen.

Naam instrument

Typering

Ecoregeling (GLB)

Stimuleert agrariërs met een basispremie en extra betaling voor
eco-activiteiten zoals graslandbehoud en verlengde weidegang.

LBV Landelijke Beëindigingsregeling veehouderijlocaties

Koopt productierechten veehouders op voor stikstofreductie.
Beperkt toekomstige activiteit tot 15% van vergunde ruimte.

LBV+ Landelijke Beëindigingsregeling veehouderijlocaties-plus

Bedoeld voor piekbelasters en vergoedt 120% van de waarde van
productierechten en gebouwen. Beperkt toekomstige activiteit tot 15% van
vergunde ruimte.

Productieve investeringen voor
bedrijfsmodernisering (GLB)

Stimuleert verduurzaming van agrarische bedrijven door een bijdrage
aan investeringen in agroforestry, tweedehands installaties, loon- en
overheadkosten, etc.

Niet-productieve investeringen op Ondersteunt niet-productieve investeringen voor biodiversiteit, water-,
landbouwbedrijven (GLB)
klimaat- en energiedoelen, zoals beheer van landschapselementen,
watervoorzieningen en stikstofreductie.
NSW Regelingen Natuurschoonwet De Natuurschoonwet stimuleert behoud en beheer van historische
landgoederen voor natuurschoon en biedt fiscale voordelen aan eigenaren.

101 —

Subsidieregeling afbouw
derogatie/behoud grasland

Met de ‘derogatie’ wordt de tijdelijke toestemming bedoeld om meer
dierlijke mest op het land te brengen dan de EU-normen toelaten.
De EU heeft een afbouwpad ingesteld vanwege het nitraatgehalte in
het grondwater. Boeren moeten de overgebleven mest afvoeren. Daar
zijn kosten mee gemoeid. Deze tijdelijke regeling biedt boeren hier een
compensatie voor de kosten.

Borgstellingskrediet voor de
Landbouw Plus

Aanvullende lening op het Borgstellingskrediet landbouw (BL) voor
duurzame en milieuvriendelijke bedrijfsinvesteringen in de landbouw.

Verplaatsingsregeling

Steunt agrariërs die niet binnen milieurandvoorwaarden kunnen
produceren. Financiële hulp bij verplaatsing naar geschikte locatie.
Vrijwillige deelname naast stoppersregeling.

Gezamenlijk de doelen realiseren

Ontwerp Nationaal Programma Landelijk Gebied

Naam instrument

Typering

Subsidieverordening Natuur- en
landschapsbeheer – onderdeel
Agrarisch natuur- en
landschapsbeheer (ANLb)

Subsidie voor verbetering van biodiversiteit, water- en klimaatdoelen.
Agrarische collectieven kunnen aanvragen indienen voor samenwerking
met individuele agrariërs.

Subsidieverordening Natuur- en
landschapsbeheer – onderdeel
natuur

Subsidie voor natuur- en landschapsbeheer aan gecertificeerde natuurbeheerders voor zes jaar. Middelen en doelen bepaald in natuurbeheerplan,
onder SNL-subsidiestelsel.

Subsidieregeling Kwaliteitsimpuls
Natuur en Landschap (SKNL)

Subsidie voor grondbezitters om landbouwgronden naar natuur om te
zetten en bestaande natuur te verbeteren voor NNN. Compensatie kosten
en waardedaling grond.

Subsidie verduurzaming
bedrijfsvoering via kritische
prestatie indicatoren

Subsidie door provincies voor duurzaamheidsprestaties van boeren in
kringlooplandbouw, ook als basis voor marktbeloning. Bevordert bedrijfseconomisch perspectief.

Subsidie voor groenblauwe
diensten

Met de Catalogus Groenblauwe diensten kunnen provincies, gemeenten
en waterschappen naar eigen behoefte een pakket van maatregelen op het
gebied van natuur, landschap, cultuurhistorie, recreatie of waterbeheer
samenstellen en hiervoor een subsidie beschikbaar stellen. De catalogus
heeft EU-goedkeuring en vereenvoudigt het goedkeuringsproces voor
subsidieregelingen.

Investeringsfonds Duurzame
Landbouw (IDL)

Het IDL biedt gunstige financiering voor boeren die willen omschakelen
naar duurzamere vormen van landbouw. Als pilot loopt deze regeling
sinds 2021. Investeringen moeten leiden tot aantoonbare verbeteringen
op duurzaamheidsdoelen, waarvan een daling van de stikstofemissie de
belangrijkste (verplicht) is.

Subsidie Duurzame Energie (++)

De Subsidie Duurzame Energie stimuleert ook (monomest)vergisting en
draagt daarmee bij aan de stikstof- en methaanreductie (in combinatie met
dagontmesting en digestaatverwerking). Het kan zo een bijdrage leveren
aan het vergroten van het verdienvermogen van de boer, via verwaarden
van mest en kunstmestvervanging.

Grondinstrumenten
Het grondinstrumentarium kan een belangrijke rol spelen bij de uitvoering van provinciale
gebiedsprogramma’s. Het biedt mogelijkheden om gronden te verwerven, te ruilen en te
beheren en zo de doelstellingen van de gebiedsprogramma’s te realiseren. Het bestaande
grondinstrumentarium biedt goede handvatten om aan de slag te gaan met de uitvoering
van de transities in het landelijk gebied. Het verwerven van gronden is vaak nodig om
natuurontwikkeling, landschapsverbetering of andere gebiedsdoelen te realiseren.
Via minnelijke grondverwerving kunnen overheden en andere betrokken partijen gronden
aankopen van eigenaren die bereid zijn te verkopen. Maar ook het instrumentarium voor
herverkaveling en vrijwillige kavelruil biedt kansen.

102 —

Naam instrument

Typering

Wettelijke herverkaveling

Verplichtend instrument dat het ruilen van gronden voor ruimtelijke en/
of agrarische verbeteringen regelt. Resulteert in gelijke en vergelijkbare
grondtoedeling, en heeft waarborging voor rechtsbescherming en
participatie.

Vrijwillige kavelruil
(ruilverkaveling bij
overeenkomst)

Op vrijwillige basis samenvoegen en herverdelen van grond en gebouwen
tussen eigenaren voor agrarische en natuurdoelen. Belastingvoordeel en
provinciale subsidies zijn mogelijk.

Grondverwerving en verkoop
grond

De overheid kan grond minnelijk kopen en verkopen, bijvoorbeeld voor
nieuwe natuur of ruilgronden. Grondverwerving kan implementatie van
andere maatregelen vergemakkelijken.

Verkoop/verpachting grond
onder voorwaarden

Voorwaarden stellen bij verpachting of verkoop, zoals duurzame agrarische
bedrijfsvoering of natuurgebiedsbeheer.

Gezamenlijk de doelen realiseren

Ontwerp Nationaal Programma Landelijk Gebied

Naam instrument

Typering

Functiewijziging en
afwaardering grond

Door wijziging van de functie van een perceel in het omgevingsplan kan de
waarde voor agrarisch gebruik verminderen. Het waardeverlies kan worden
gecompenseerd via SKNL-subsidie of een vergelijkbare regeling.

Onteigening

Gedwongen overdracht van particulier eigendomsrecht aan overheid voor
ruimtelijke ontwikkeling. Onteigening moet urgent zijn en is een laatste
redmiddel. Het gaat gepaard met volledige schadeloosstelling.

Toepassen voorkeursrecht

Onder de Omgevingswet kan de overheid een voorkeursrecht instellen
om als eerste een perceel te kopen. Het helpt bij realiseren van ruimtelijke
plannen en voorkomt grondspeculatie.

Grondbank

Verwerft gronden en zet deze in voor het extensiveren, omvormen
en verplaatsen van boerenbedrijven en voor natuur, op basis van
gebiedsprocessen.

Juridisch instrumentarium
Voor de uitvoering van de gebiedsprogramma’s zijn met name de instrumenten uit de
Omgevingswet relevant. In gebieden waar grote veranderingen op stapel staan zal het in
sommige gevallen nodig zijn om aan bestaand toegestaan gebruik nieuwe voorwaarden
te verbinden of dit te beëindigen. Dat doet de provincie in de omgevingsverordening,
het waterschap in de waterschapsverordening en de gemeente in het omgevingsplan.
Daarin worden onder meer omgevingswaarden en algemene regels vastgelegd. Provincies
kunnen ook instructieregels stellen voor de gemeentelijke omgevingsplannen en de
waterschapsverordeningen.
In vergelijking met de wettelijk kader zoals die tot 1 januari 2024 bestonden (o.a. Wro,
Wet Milieubeheer, Waterwet en Natuurbeschermingswet) biedt het instrumentarium
onder de Omgevingswet aanzienlijk meer mogelijkheden om de transitie te bekrachtigen
en te borgen. Dat geldt met name voor het omgevingsplan. De reikwijdte van het
instrument omvat de gehele fysieke leefomgeving, er kan in vergelijking met het
bestemmingsplan makkelijker worden gewerkt met positieve verplichtingen. Ook is de
standaardregel dat bestaand gebruik altijd geëerbiedigd moet worden verdwenen. Via de
instructieregelbevoegdheid biedt dat, met in achtneming van het beginsel “decentraal,
tenzij” (artikel 2.3 Ow) ook provincies en het Rijk ruimte voor een actievere sturing.

103 —

Naam instrument

Typering

Omgevingsverordening

Bevat alle provinciale regels voor de fysieke leefomgeving, waaronder
regels rondom grondgebruik, water, bodem en natuur. Per provincie is
er één omgevingsverordening. Er kunnen bijvoorbeeld regels worden
opgenomen over veedichtheid, ongewenste teelten, eisen aan stallen of
grondwateronttrekkingen.

Waterschapsverordening

Bevat regels over de fysieke leefomgeving in het waterschapsbeheergebied,
inclusief waterbeheer, vergunningen, lozingen en beperkingengebieden.
Het kan daarmee een belangrijke rol spelen om “water en bodem sturend”
te borgen met regels.

Omgevingsplan

Belangrijkste instrument van de gemeente voor regulering van de fysieke
leefomgeving. In het omgevingsplan worden functies aan locaties
toegekend en worden regels opgenomen voor activiteiten die gevolgen
hebben voor de fysieke leefomgeving. Zo kan bijvoorbeeld worden
gestuurd op welke (agrarische) activiteiten zijn toegestaan op welke locatie
en onder welke voorwaarden.

Projectbesluit

Instrument voor waterschappen, provincies en het Rijk voor complexe
projecten met publiek belang, zoals gebiedsplannen en realisatie van
nieuwe natuur. Het projectbesluit wijzigt het omgevingsplan met regels die
nodig zijn voor het uitvoeren van het project.

Gezamenlijk de doelen realiseren

Ontwerp Nationaal Programma Landelijk Gebied

Naam instrument

Typering

Peilbesluit

Formeel besluit over de hoogte van de waterstand in een gebied.
Waterbeheerders hebben een inspanningsverplichting om deze hoogte te
handhaven. Daarmee kan worden bijgedragen aan de natuurwaarde, de
waterkwaliteit en beperking van bodemdaling en CO2-emissies.

Omgevingsvergunning

Een omgevingsvergunning kan worden voorgeschreven voor tal van
activiteiten. Voor de doelen van het NPLG zijn onder meer milieu­­
belastende activiteiten, natuuractiviteiten en wateractiviteiten van
belang. Vergunningplichtige activiteiten worden aangewezen in wetten
en verordeningen van het Rijk, provincie, waterschap en gemeente.
Een omgevingsvergunning kan worden geactualiseerd, gewijzigd of
ingetrokken.

Programma

In programma’s formuleren gemeenten, waterschappen, provincies
en het Rijk beleid en maatregelen die leiden tot de gewenste kwaliteit
van de fysieke leefomgeving. Die maatregelen kunnen variëren van
communicatieve, financiële en juridische maatregelen tot de uitvoering van
projecten. Naast vrijwillige programma’s zijn er verplichte programma’s die
veelal volgen uit Europese wetgeving.

Rood-voor-rood/
ruimte-voor-ruimte

Maakt mogelijk dat leegstaande agrarische gebouwen worden gesloopt in
ruil voor bouwkavels voor woningen op hetzelfde erf.

Zelfbeheerovereenkomst

Kan worden gebruikt wanneer een grondeigenaar eigenaar wil blijven
van gronden waarop een bestemmingswijziging of gebruikswijziging
plaatsvindt, en zelf het natuurbeheer uitvoert.

Gedoogplicht

Een gedoogplicht zorgt ervoor dat een initiatiefnemer werkzaamheden
op een onroerende zaak kan uitvoeren zonder de toestemming van een
eigenaar. Zo kunnen bijvoorbeeld maatregelen voor natuurherstel of
preventie via gedoogplicht worden gerealiseerd.

Kennis en innovatie
De transitie van het landelijk gebied is een leerproces waarbij een lange adem en
innovatief vermogen van groot belang zijn. Daarom zijn instrumenten gericht op kennis
en innovatie een onmisbaar onderdeel van de uitvoering van de gebiedsprogramma’s.
Zowel het rijk als decentrale overheden zetten hierop in via diverse regelingen en
programma’s. Onderstaand overzicht biedt een beeld van de meer generieke regelingen en
strategieën. Daarnaast bestaan er tal van meer specifieke onderzoeksprojecten, veelal in
samenwerking met universiteiten of andere kennisinstellingen.

104 —

Naam instrument

Typering

Coaching & advisering

Ondersteunen van agrariërs bij het maken van transitiekeuzes. Zo kunnen
agrariërs zelfbewust het gebiedsproces ingaan.

Fieldlabs

Testen van innovaties in de praktijkomgeving om nieuwe handelings­
perspectieven te ontdekken.

GLB-kennisvouchers

Vouchers voor agrariërs die willen omschakelen naar duurzame landbouw.
Ze kunnen erkende adviseurs betalen om een bedrijfsplan op te stellen
voor de omschakeling.

Demonstratiebedrijven

Subsidie aan ca. 30 duurzame agrarische ondernemers om kennis te delen
en hun bedrijf open te stellen voor collega-agrariërs voor inspiratie en
informatie.

EIP Subsidie samenwerken aan
innovatie (GLB)

Stimuleert innovatieve projecten voor duurzame landbouw, gericht op
opschaalbare vernieuwingen voor bredere impact.

Keukentafelgesprekken

Gesprekken tussen adviseurs, boeren, omwonenden en belangen­
organisaties in gebiedsprocessen om lokale belangen te bespreken en
draagvlak te creëren.

Gezamenlijk de doelen realiseren

Ontwerp Nationaal Programma Landelijk Gebied

Naam instrument

Typering

Participatieve monitoring

Boeren en/of inwoners werken samen met onderzoekers aan
dataverzameling, data-analyse en vertaling naar de praktijk. Dit leidt tot
inzicht in effectiviteit van maatregelen en draagt bij aan betrokkenheid,
begrip en leren.

Samenwerking en organisatie
Het strategisch inzetten van instrumenten rondom samenwerking en organisatie kan
bijdragen aan een succesvolle uitvoering van de gebiedsprogramma’s. Dit betreft enerzijds
instrumenten die zijn gericht op draagvlak, samenwerking en participatie in concrete
gebiedsprocessen. Anderzijds zijn er organisatorische faciliteiten zoals de nationale
grondbank of een stikstofbank, die kunnen bijdragen aan de uitvoering van de provinciale
gebiedsprogramma’s.

105 —

Naam instrument

Typering

Gebiedsgerichte aanpak

Overheden initiëren en faciliteren deze processen om met draagvlak een
gezamenlijke toekomstvisie en aanpak te creëren, passend bij het unieke
karakter van elk gebied. Met het doel om beleidsuitvoering te waarborgen
en samenwerking te bevorderen.

Stikstofbank

Registratiesysteem bestaande uit provinciale en rijksdoelenbanken voor
depositieruimte die ingezet kan worden ter mitigatie voor projecten die
passen bij het doel van de betreffende bank.

LEADER (GLB)

LEADER biedt financiële steun aan plattelandsgemeenschappen voor het
opstellen en uitvoeren van een Lokale Ontwikkelingsstrategie (LOS).

Gebiedscoöperaties

Gebiedscoöperaties zijn samenwerkingsverbanden van agrariërs en
andere stakeholders, die werken aan integrale gebiedsdoelen zoals
klimaatadaptatie, energietransitie en duurzame landbouw.

Participatie en PlanMER

Ontwerp Nationaal Programma Landelijk Gebied

6 Participatie en
PlanMER

106 —

Participatie en PlanMER

Ontwerp Nationaal Programma Landelijk Gebied

Dit hoofdstuk gaat in op het voorbereidingsproces van de publicatie
van dit Ontwerp-NPLG. Dat gebeurt door twee onderdelen toe te
lichten. Allereerst wordt het participatieproces beschreven. Daarin is
aangegeven hoe maatschappelijke partijen, burgers en medeoverheden
zijn betrokken bij de totstandkoming van dit ontwerp-programma. Ten
tweede wordt ingegaan op de uitgevoerde planMER. Met het planMER zijn
de milieueffecten van het voorliggende beleidsvoornemen onderzocht en
bekeken of variaties op het voornemen tot andere milieueffecten leiden.
6.1

Participatie
Het NPLG heeft impact op allerlei aspecten van het landelijk gebied. De rijksoverheid hecht
er belang aan om de meningen vanuit de samenleving op te halen en deze mee te wegen in
het op te stellen beleid. Daarom is het belangrijk om betrokkenen, zoals maatschappelijke
organisaties, zorgvuldig en op transparante wijze te informeren over, en betrekken bij de
totstandkoming van het NPLG. Omdat het NPLG een samenhangende gebiedsgerichte
aanpak bevat waarin medeoverheden (gemeenten, waterschappen en provincies) een
belangrijke rol spelen richting de uitvoering, vindt er ook zorgvuldige afstemming over
het programma met hen plaats. Hierbij is ruimte voor de verschillende posities, belangen
en perspectieven die er zijn en zijn er mogelijkheden om inzichten en ideeën te delen. Met
aandacht voor de kansen die er zijn en de zorgen die er leven. Daarnaast kan het zijn dat
er iets mist, een nadere toelichting of uitwerking nodig is of dat er punten zijn waar we in
de uitvoering extra op moeten letten. Dit kunnen allemaal belangrijke signalen zijn die
meegenomen kunnen worden in de verdere ontwikkeling van het NPLG. Zo werken we met
elkaar aan draagvlak voor inhoud en proces van het NPLG en versterken we de transitie van
het landelijk gebied.
Bij de eerder gepubliceerde Startnotitie NPLG, het Ontwikkeldocument NPLG en de
terinzagelegging van de Notitie Reikwijdte en Detailniveau (NRD), en bij de totstandkoming
van dit Ontwerp-NPLG is op de volgende wijze participatie toegepast:
• Voorafgaand aan besluitvorming over de Startnotitie en het Ontwikkeldocument en dit
Ontwerp-NPLG is met organisaties die zich verenigd hebben in het versnellingsakkoord
Duurzaam Evenwicht82 op hoofdlijnen gesproken over de inhoud van de documenten.
De feedback van deze gesprekken is (deels) meegenomen in definitieve besluitvorming
en heeft bijgedragen aan verbeteringen en aanscherping van de startnotitie en het
ontwikkeldocument.
• Dit Ontwerp-NPLG is op onderdelen besproken met agrarische partners en de partijen
uit het versnellingsakkoord.
• Na publicatie van de startnotitie en het ontwikkeldocument is beide keren een
informerend webinar georganiseerd voor het Maatschappelijk platform landelijk gebied
en stikstof. Hieraan deden zo’n dertig tot veertig maatschappelijke organisaties mee.
De vragen die hier gesteld werden en het gesprek dat gevoerd is met deze organisaties
heeft bijgedragen aan de verdere beleidsontwikkeling van het Ontwerp-NPLG.
• Met de medeoverheden vindt voortdurend afstemming plaats over de voortgang van
het NPLG en de provinciale gebiedsprogramma’s. Ter voorbereiding op de publicatie van
de Startnotitie en het Ontwerp zijn conferenties georganiseerd om feedback op te halen
vanuit de medeoverheden op het conceptprogramma. Hier waren beide keren circa 120
deelnemers aanwezig. Kort na publicatie van de Startnotitie en het Ontwikkeldocument
zijn webinars gehouden om de beleidsinhoud en keuzes toe te lichten. Hier namen
respectievelijk 600 en 800 deelnemers aan deel.
• Ter voorbereiding op de publicatie van dit Ontwerp-NPLG is een eveneens een
conferentie georganiseerd voor medeoverheden waar ongeveer 120 deelnemers
82 Dit zijn Natuurmonumenten, Natuur en Milieu, LTO Nederland, Bouwend Nederland en VNO-NCW/ MKB

Nederland.

107 —

Participatie en PlanMER

Ontwerp Nationaal Programma Landelijk Gebied

bij aanwezig waren. Hier is feedback opgehaald op de conceptteksten van het
Ontwerp-NPLG. Dat heeft tot meerdere wijzigingen geleid. Bijvoorbeeld in de keuzes
rond de meerjarige cyclus voor actualisering, de uitleg bij enkele specifieke doelen en de
formulering van structurerende keuzes.
• Voor de Notitie Reikwijdte en Detailniveau is een zienswijzeprocedure doorlopen83 .
Tijdens de zienswijzetermijn is een online informatiebijeenkomst georganiseerd voor
maatschappelijke organisaties. Iedereen heeft de gelegenheid gehad om zijn of haar
reactie te geven op de NRD. Op basis van de ingediende zienswijzen is de NRD niet
aangepast, maar verschillende onderwerpen zijn wel meegenomen in de verdere
ontwikkeling van de planMER en het Ontwerp-NPLG. Zo zijn er zienswijzen ingediend
die betrekking hebben op de wijze van effect bepaling en onderzoek van variaties op
structurerende keuzes. Deze zijn meegenomen in het planMER onderzoek. Suggesties
voor alternatieve structurerende keuzes zijn meegenomen in het Ontwerp-NPLG. In de
Nota van Antwoord is terug te lezen hoe de zienswijzen beantwoord zijn84.
• Op 22 september is een (fysieke) bijeenkomst georganiseerd over de stand van zaken
van het NPLG voor maatschappelijke organisaties. Meer dan veertig organisaties
hebben hieraan meegedaan. Tijdens deze bijeenkomst is een toelichting gegeven
over de insteek van het NPLG en het Ontwerp-NPLG in ontwikkeling. Daarnaast is in
themasessies gesproken over de gebiedsprogramma’s, de doelen en de keuzes van het
NPLG en de werkwijze en proces van het NPLG. Vanuit de maatschappelijke organisaties
is tijdens de bijeenkomst aangegeven dat er behoefte is aan meer bijeenkomsten en
nadere toelichting op een aantal specifieke onderwerpen. Hieraan is gehoor gegeven,
onder meer door nog voor de terinzagelegging een bijeenkomst te organiseren om te
verdiepen op specifieke onderwerpen. Daarnaast wordt via een enquête de specifieke
behoeften gepeild onder de maatschappelijke organisaties.
Dit Ontwerp-NPLG wordt, samen met het planMER, ter inzage gelegd. Iedereen heeft
gedurende zes weken de gelegenheid om een zienswijze in te dienen op het Ontwerp-NPLG
en het planMER. Ter voorbereiding hierop worden bijeenkomsten georganiseerd voor
maatschappelijke organisaties en medeoverheden om te informeren over de inhoud van de
documenten die ter inzage liggen en over het proces van zienswijzen indiening.
De zienswijze periode loopt van 16 januari 2024 tot en met 26 februari 2024. De ingediende
zienswijzen worden gewogen en leiden mogelijk tot aanpassingen in het definitieve NPLG.
In de Nota van Antwoord die opgesteld wordt is terug te lezen hoe de zienswijzen beantwoord
zijn. Elke indiener krijgt hierover ook individueel bericht. Samen met maatschappelijke
organisaties stellen we een participatieplan op voor het vervolg van het NPLG.
Het planMER wordt gelijktijdig met het Ontwerp-NPLG gepubliceerd en ter inzage gelegd.
Naar aanleiding van de ingekomen zienswijzen op het Ontwerp-NPLG en/of het planMER
wordt het Ontwerp-NPLG mogelijk aangepast en wordt bepaald of aanvulling op het
planMER noodzakelijk is.

83 Zie: De Notitie Reikwijdte en Detailniveau (NRD) van het Nationaal Programma Landelijk Gebied
84 Zie: Antwoorden op ingediende zienswijzen NRD

108 —

Participatie en PlanMER

Ontwerp Nationaal Programma Landelijk Gebied

6.2

Bevindingen planMER
In het onderzoek voor het planMER is vanuit een brede benadering gekeken naar de
mogelijke effecten van het ontwerp-NPLG op het milieu, met name de effecten op de
fysieke leefomgeving. In de Notitie Reikwijdte en Detailniveau (NRD) is bepaald dat het
onderzoek zich richt op structurerende keuzes die de kern van het beleidsvoornemen
vormen. Naar aanleiding van zienswijzen hierop en het advies van de commissie m.e.r. is
het onderzoek aangescherpt en uitgebreid. Dit betreft in het bijzonder een toevoeging van
enkele structurerende keuzes uit de kamerbrief WBS en er zijn meer variaties geformuleerd
op structurerende keuzes waarvan een grotere sturingskracht verwacht wordt.
Het onderzoek heeft een strategisch, globaal niveau, dat past bij het abstractieniveau van
het NPLG. Waar beleidskeuzes globaal zijn, zijn de effecten ook globaal in beeld gebracht.
Het Rad van de Leefomgeving vormt de basis voor de effectbeschouwing. Het planMER
heeft vooral uitwerking gegeven het bovenste deel van het Rad, omdat ook de doelen van
het NPLG voor natuur, water, klimaat en groenblauwe dooradering met name gericht zijn
op het beschermen van de fysieke leefomgeving. De effectbeoordeling in het planMER is
een kwalitatieve beschouwing van kansen en risico’s en waar mogelijk van aannemelijke
effecten. Deze effecten, kansen en risico’s zijn ‘gewaardeerd’ op basis van expert
judgement, met gebruik van reeds beschikbare informatie.
Uit het planMER komt naar voren dat de structurerende keuzes ten aanzien van natuur,
klimaat en water vooral kansen op positieve effecten laten zien. Bij sommige indicatoren
en bij bepaalde structurerende keuzes kan ook een kans op een negatief effect ontstaan.
Kijkend naar de agrarische sector (areaal landbouwgrond en verdienvermogen) komt naar
voren dat de meeste structurerende keuzes een afname van areaal (of extensivering) laten
zien. Hierdoor komt ook het verdienvermogen van agrariërs onder druk. De verschillende
compensatieregelingen die momenteel gelden zijn niet in de effectbeoordeling
meegenomen. Deze regelingen zijn ondermeer bedoeld om genoemde effecten voor de
agrarische sector te minimaliseren of weg te nemen.
Uit het planMER komt naar voren dat de structurerende keuzes ten aanzien van natuur,
klimaat en water vooral kansen op positieve effecten laten zien. Bij sommige indicatoren
en bij bepaalde structurerende keuzes kan ook een kans op een negatief effect ontstaan.
Kijkend naar de agrarische sector (areaal landbouwgrond en verdienvermogen) komt naar
voren dat de meeste structurerende keuzes een afname van areaal (of extensivering) laten
zien. Hierdoor komt ook het verdienvermogen van agrariërs onder druk. De verschillende
compensatieregelingen die momenteel gelden zijn niet in de effectbeoordeling
meegenomen. Dat geldt uiteraard voor regelingen die nog in ontwikkeling zijn.
Deze regelingen zijn ondermeer bedoeld om genoemde effecten voor de agrarische sector
te beperken. Het planMER laat daarnaast zien dat de structurerende keuze “Zorgvuldig
omgaan met landbouwgrond” bijdraagt aan het behouden en beschermen van kansrijke
gebieden voor de landbouw.
In het planMER is ook in beschouwing genomen dat het NPLG stuurt op samenhang.
Effecten van afzonderlijke structurerende keuzes kunnen niet zomaar bij elkaar opgeteld
worden als het gaat om ruimtebeslag of gevolgen voor areaal. Sommige structurerende
keuzes kunnen in combinatie ingezet worden om optimaal resultaat te behalen. Los of
(deels) op dezelfde arealen, afhankelijk van gebiedstype en omstandigheden. Uiteindelijk
zullen de doelstellingen via maatregelen in gebieden (overlappend dan wel los) wel gehaald
moeten worden. In de gebiedsuitwerkingen van de provincies zal in een later stadium
moeten blijken of de gemaakte keuzes en geformuleerde maatregelen zullen leiden tot het
halen van de doelstellingen.

109 —

Participatie en PlanMER

Ontwerp Nationaal Programma Landelijk Gebied

Het iteratieve proces van opstellen van het ontwerp-NPLG en van de NRD en het planMER
heeft geleid tot enkele aanpassingen van het ontwerp-NPLG. Er zijn structurerende keuzes
vanuit de kamerbrief WBS toegevoegd en waar nodig is de tekst van het beleidsvoornemen
verhelderd voor een eenduidige interpretatie in de uitvoering. Onderzoek naar variaties op
sturingskracht door het Rijk laten zien dat op onderdelen effectiever of snellere doelbereik
mogelijk is, waarbij de kanttekening wordt geplaatst dat het ten koste gaat van de ruimte
voor provincies en gebiedspartijen om te sturen op het maatregelenpakket voor een
samenhangende ontwikkeling van het landelijk gebied. Er bestaat hier dus een balans
tussen het enerzijds zekerder stellen van de bijdrage aan doelbereik en het anderzijds
ruimte laten aan de gebiedsgerichte aanpak en maatwerk. Dit is een belangrijk inzicht.
Het beleidsvoornemen is niet gewijzigd naar aanleiding van dit inzicht. In de verdere
uitwerking van de wetgevingsagenda (paragraaf 3.5) wordt dit inzicht meegewogen.
Het planMER wordt gelijktijdig met het ontwerp-NPLG gepubliceerd en ter inzage gelegd.
Naar aanleiding van de ingekomen zienswijzen op het ontwerp-NPLG en het planMER en
advies van de commissie m.e.r. wordt het ontwerp-NPLG mogelijk aangepast en wordt
bepaald of aanvulling op het planMER noodzakelijk is.
Het is van belang te realiseren dat het planMER is gebaseerd op de huidige beschikbare
kennis en er ook leemten in kennis bestaan, met name over de daadwerkelijke uitwerking
van keuzes omdat geen inzicht is in de te nemen maatregelen en omdat de toekomstige
situatie moeilijk valt in te schatten. Het planMER geeft een aanzet tot evaluatie en
monitoring van het NPLG. De monitoring en evaluatie bieden een basis voor de
noodzakelijke vervolgbesluiten of een eventuele herijking van het programma.

110 —

Bijlagen

Ontwerp Nationaal Programma Landelijk Gebied

Bijlagen

111 —

Bijlagen

Ontwerp Nationaal Programma Landelijk Gebied

Bijlage 1 – Overzicht voor NPLG en andere rijksprogramma’s
Er zijn momenteel zeven andere langlopende rijksprogramma’s die inhoudelijke
raakvlakken hebben met het NPLG, waarbij interbestuurlijke samenwerking met provincies
en waterschappen een belangrijke rol speelt en die ook werken met een meerjarige cyclus
van programmeren en budgettering

Naam programma,
Looptijd,
budget, cyclus en
uitkeringsvorm

Doelstelling

Koppelvlakken met het NPLG/
gebiedsprogramma’s
(Planvorming/ruimtelijk/ Inhoudelijk)

Programma natuur85
Looptijd: 21-30

Systeemherstel
overbelaste stikstofgevoelige Natura2000gebieden

Onderdeel NPLG: Voor de tweede fase Programma
Natuur wordt najaar 2023 een regeling opgesteld.
Met de tweede fase geeft programma natuur een
invulling aan een deel van de doelstellingen van het
NPLG. Beoordeling, evaluatie en monitoring zal zoveel
als mogelijk in samenhang met het NPLG worden
uitgevoerd.

Totaal budget: 2,85 mld.
Fase 1: 21-23 SPUK
Fase 2: 23-30: wijze van
financiering wordt nog
bepaald.

Op inhoud: natuur een van de hoofddoelen NPLG
Ruimtelijk: focus op overbelaste stikstofgevoelige
Natura2000-gebieden, ook prioritair in NPLG

Agenda Natuurinclusief86 Transitie naar een
natuurinclusieve
Looptijd: 21-50
samenleving in 2050
versnellen
Totaal budget: budget
uit Programma Natuur,
In sectorspecifieke
daarnaast aanwending van
domeinen en domeinoverpubliek-private middelen uit
stijgend natuurinclusief
andere budgetten
denken en doen
bevorderen

Onderdeel NPLG: de Agenda werkt in en met
sectoren en domeinen aan een steeds hoger niveau
van natuurinclusiviteit in hun aanpak en handelen.
De natuurinclusieve aanpak draagt zo van buiten
beschermde natuurgebieden bij aan de VHR-doelstellingen en dient tegelijkertijd als deeloplossing voor
andere maatschappelijke opgaven zoals leefbaarheid,
welzijn en recreatie.
De Agenda stimuleert maatwerk en samenwerking
tussen stakeholders en sectoren op gebiedsniveau.
Daarmee levert het een bijdrage aan het ontwikkelen
van een sociaal-economisch perspectief. Inhoudelijk
zal Basiskwaliteit Natuur fungeren als koppeling tussen
NPLG en de Agenda, waarbij BKN een bijdrage kan
leveren aan zowel de wettelijke doelen van het NPLG en
de meer faciliterende aanpak in de Agenda.
Op inhoud: natuur een van de hoofddoelen NPLG en
ondersteunend voor de structurerende keuzes inpassing
areaal agrarische natuur en nieuwe natuur.
Ruimtelijk: het natuurinclusieve gedachtegoed kan
leiden tot slimme combinaties, creatieve oplossingen en
meervoudig ruimtegebruik.

85 Zie: Programma natuur
86 Zie: Agenda Natuurinclusief

112 —

Bijlagen

Ontwerp Nationaal Programma Landelijk Gebied

Naam programma,
Looptijd,
budget, cyclus en
uitkeringsvorm

Doelstelling

Koppelvlakken met het NPLG/
gebiedsprogramma’s
(Planvorming/ruimtelijk/ Inhoudelijk)

Bossenstrategie87

Gezond, toekomstigbestendig en
maatschappelijk
gewaardeerd bos.

Onderdeel NPLG: De areaalopgave nieuw bos lopen
mee in NPLG
Op inhoud: Beide maatregelen dragen bij aan de
VHR-opgave en het realiseren van het Klimaatakkoord.
De opgave voor bosherstel (revitalisering) gaat om het
verbeteren van omgevingsfactoren (droogte, verzuring,
wilddruk) en een kwaliteitsimpuls voor het bestaande
bos, om het toekomstbestendiger te maken en
weerbaarder tegen de effecten van klimaatverandering.

Looptijd: 20-30
Totaal budget: 51 mln
(klimaatenveloppe),
210 mln programma
natuur (compensatieopgave)

Bijdrage aan
klimaatopgave
0,4-0,8Mton additionele
koolstofvastlegging in
2030

Cyclus: jaarlijkse
monitoring via
voortgangsrapportage
natuur en klimaatmonitor
Uitkeringsvorm:
Programma natuur
en natuurpact voor
opgave binnen NNN
en bovenwettelijke
compensatie.
Transitiefonds voor
buiten het NNN.
Veenplan88
Looptijd: 20-30
Totaal budget: € 100 mln.
uitrolmiddelen (nationaal)
in vervolg op eerdere € 100
mln. impulsgelden.
Ronde 1 20-23
Ronde 2 23-30

Duurzaam landgebruik
van veenweidegebieden;
1 Mton reductie
broeikasgassen in 2030

Onderdeel NPLG: Regionale veenweidestrategieën
kunnen als deelgebieden worden opgenomen in de
gebiedsprogramma’s.
Nog wel tweede tranche veenplan voor
vervolgonderzoek voor onder meer beheerfase.
Op inhoud: broeikasgasreductie veenweiden, een van
de hoofddoelen NPLG, en bijdrage aan realisatie van
structurerende keuzes, zoals peilopzet
Ruimtelijk: focus op overbelaste stikstofgevoelige
Natura2000-gebieden, ook prioritair in NPLG

Uitkeringsvorm: Deels
via het NSP (50 mln.
nationaal), mogelijk
aangevuld in latere
jaren met maximaal
€ 30 mln. Daarnaast € 20
mln. voor onderzoek,
meten en monitoren
via rijksopdrachten of
subsidies.

87 Zie: Uitwerking ambities en doelen landelijke Bossenstrategie en beleidsagenda 2030
88 Zie: Klimaatakkoord: Veenplan pakt uitstoot veenweides aan

113 —

Bijlagen

Ontwerp Nationaal Programma Landelijk Gebied

Naam programma,
Looptijd,
budget, cyclus en
uitkeringsvorm

Doelstelling

Koppelvlakken met het NPLG/
gebiedsprogramma’s
(Planvorming/ruimtelijk/ Inhoudelijk)

Programmatische aanpak Versterking ecosystemen
grote wateren89
grote wateren

Onderdeel NPLG: Natuur en ecologische waterkwaliteit
zijn hoofddoelen NPLG, het PAGW draagt hieraan bij.

2018-2050

(Zuidwestelijke Delta;

Inhoud: PAGW realiseert systeemcondities die nodig
zijn voor doelrealisaties VHR en KRW.

Budget: 2,4 mld

IJsselmeergebied;

Uitwerking via
MIRT-procedures in
projectbesluiten

Waddengebied en

Programma Integraal
riviermanagement90

Een toekomstbestendig
riviersysteem dat als
systeem goed functioneert
en meervoudig bruikbaar
is. (Gebruiksfuncties:
afvoercapaciteit,
zoetwatervoorziening,
natuur, scheepvaart en
gebiedsontwikkeling)

Programma moet nog
vastgesteld worden

Rivierengebied.

Ruimtelijk: de overgang tussen de grote wateren
en het binnendijkse landelijk gebied (‘achteroevers’,
integrale dijkversterkingen, zoet-zout-gradiënten,
vismigratieroutes).
Onderdeel NPLG: IRM draagt bij aan natuur en
ecologische waterkwaliteit.
Op Inhoud: Samenhang natuur, KRW en hoogwater­
bescherming en zoetwatervoorziening
PAGW-opgave Rivieren wordt via het IRM gerealiseerd,
dat betekent dat PAGW bijdraagt aan het realiseren van
systeemcondities voor KRW en natuurdoelen.
Daarnaast zal gewerkt gaan worden aan herstel van de
rivierbodemligging, (nu op diverse plekken is erosie de
trend) waarmee wordt bijgedragen aan natuur en KRW
doelen (minder verdroging), zoetwatervoorziening
(betere verdeling afvoer rivierwater bij lage
waterstanden) en een betere bevaarbaarheid
(minder obstakels bij laag water).
Ruimtelijk: Uiterwaarden Maas- en rijngebied in relatie
tot aangrenzende binnendijkse gebieden die zich lenen
voor natuur (achteroevers)

89 Zie: Helpdesk Water: Programmatische Aanpak Grote Wateren
90 Zie: Wat is het Programma Integraal Riviermanagement (IRM)?

114 —

Bijlagen

Ontwerp Nationaal Programma Landelijk Gebied

Naam programma,
Looptijd,
budget, cyclus en
uitkeringsvorm

Doelstelling

Koppelvlakken met het NPLG/
gebiedsprogramma’s
(Planvorming/ruimtelijk/ Inhoudelijk)

Deltaprogramma
Zoetwater 91 (DPZW)
looptijd: 2015-2050

“Nederland weerbaar
tegen zoetwater tekorten
in 2050”
Maatregelen en
onderzoeken tbv
verbeteren zoetwaterbeschikbaarheid

Onderdeel NPLG: draagt bij aan de water- en
natuuropgave (beekherstel, tegengaan verdroging).

Cyclus: 6 jaar
Fase 1 2015-2021 totaal
€ 400 mln waarvan €150
mln Deltafonds.

Op inhoud: beslissingen voor het hoofdwatersysteem
in voorbereiding met oog op zoetwaterbeschikbaarheid
op de lange termijn. Raakt mogelijk keuzes in
gebiedsprogramma’s (bv peilverhoging veenweiden:
welke veengebieden).
DPZW bevat vele maatregelen die ook in WBS en NPLG
worden benoemd e/o er aan bijdragen (beekherstel
tbv waterafvoer vertragen, drainage basis hoge
zandgronden verminderen, aanpassen grondgebruik,
aanvoer zoetwater vergroten, zoetwater vasthouden
in ondergrond e/o oppervlakte buffers, verzilting
bestrijding, gerichte watergeefsystemen, enz.)

Fase 2 2021-2027 totaal
€ 800 mln waarvan € 250
mln Deltafonds.
Fase 3 2028-2033 totaal
geschat gelijk of meer dan
fase 2.

Ruimtelijk: Tot 2027 onder meer accent op hoge
zandgronden, ook prioritair in NPLG.

Uitkeringsvorm: SPUK
(Deltafonds)
Bestuurlijke afstemming/
besluitvorming:
in Bestuurlijk
Platform Zoetwater
(BPZ), Stuurgroep
Deltaprogramma
en Minister IenW als
eindverantwoordelijke.
Verantwoording: elke jaar
naar Tweede Kamer bij
Prinsjesdag.
Nationaal Strategisch
Plan/ GLB (pijler 2)92
Looptijd: 23-27
Totaal budget: 2,5 mrd

Bijdragen aan een
toekomstbestendig
agrarisch en een
veerkrachtig platteland

Jaarlijkse rondes
Uitkeringsvorm:
EU-middelen en
cofinanciering. Uitkering
van middelen op
projectbasis en op basis van
aanvraag van individuele
boeren door RVO.

91 Zie: Deltaplan Zoetwater 2022-2027
92 Zie: GLB in het kort

115 —

Bijlagen

Instrumenteel: Inzet ecoregelingen, Anlb en
samenwerking veenweide/ N2000 tbv doelen NPLG,
met name: groenblauwe-dooradering en
waterkwaliteit.
Gezamenlijke sturing Rijk, Provincies, Waterschappen.
Provincies voeren regie

Ontwerp Nationaal Programma Landelijk Gebied

NPLG en ondersteunende programma’s
Naast de programma’s die gericht zijn op direct doelbereik met bijbehorend
uitvoeringsbudget zijn er een aantal relevante programma’s gericht op bewustwording,
kennisontwikkeling en -verspreiding. In de gebiedsprocessen kunnen deze programma’s
ingezet en benut worden. Een aantal programma’s, zoals Mooi Nederland, maakt
kennisproducten op maat ter ondersteuning van de planontwikkeling en uitvoering van
PPLG’s. Relevante programma’s zijn:
• Programma Mooi NL63
• Deltaprogramma Ruimtelijke Adaptatie93
• Kennisprogramma zeespiegelstijging94
• Nationaal Programma Landbouwbodems95

Andere programma’s en plannen die inhoudelijk bijdragen
Binnen de Rijksoverheid bestaan er vele programma’s die het doelbereik van het NPLG ondersteunen. Hoewel
deze programma’s bijdragen aan het doelbereik, zijn ze hier niet primair voor opgericht. Deze programma’s
worden niet verder toegelicht in het NPLG. Dat doet niks af van hun inhoudelijke waarde.
Een voorbeeld van dergelijke programma’s is het Actieplan Biologische Landbouw. Dit Actieplan bevat de ambitie
om in 2030 15% van het agrarisch areaal te benutten voor biologische productie. Biologische landbouw kan
een positieve bijdrage leveren op gebied van klimaat, natuur en biodiversiteit. Daarnaast vormt het biologische
keurmerk, wat verbonden is aan de biologische werkwijze, een belangrijk onderdeel van het verdienmodel
van ondernemers. Het keurmerk biedt boeren namelijk een betere prijs voor producten. Het uitvoeren van het
actieplan ondersteunt daarmee niet alleen het doelbereik van het NPLG, maar levert ook een bijdrage aan een
perspectief voor de sector. Deze programma’s leveren daarmee een waardevolle bijdrage aan de transitie in het
landelijk gebied.

NPLG en overige Rijksprogramma’s
Een aantal Rijksprogramma’s heeft ruimtelijke effecten in het landelijk gebied.
Deze programma’s vallen buiten het NPLG, maar houden wel een ruimtelijke relatie met
de gebieden. Ze zullen daarom zelden onderdeel zijn van provinciale gebiedsprogramma’s
NPLG. De belangrijkste zijn:
• Programma Energiehoofdstructuur96
• Nationaal Programma Regionale Energie Strategieën97
• Programma Werklocaties98
• Nationaal Milieu Programma99
• Programma Gezonde Groene Leefomgeving 100
• Uitvoeringsprogramma Circulaire Economie101
• Schone Lucht Akkoord102
• Ruimte voor defensie103

93 Zie: Deltaprogramma Ruimtelijke Adaptatie
94 Zie: Kennisprogramma zeespiegelstijging
95 Zie: Nationaal Programma Landbouwbodems
96 Zie: Programma Energiehoofdstructuur
97 Zie: Nationaal Programma Regionale Energie Strategieën
98 Zie: Kamerbrief over contouren programma werklocaties
99 Zie: Nationaal Milieu Programma
100 Zie: Kamerbrief over randvoorwaarden programma Gezonde groene leefomgeving
101 Zie: Uitvoeringsprogramma Circulaire Economie 2021-2023
102 Zie: Schone Lucht Akkoord
103 Zie: Programma Ruimte voor Defensie

116 —

Bijlagen

Ontwerp Nationaal Programma Landelijk Gebied

• Omtrent mobiliteit:
- Toekomstbeeld Openbaar Vervoer 2040104, Schets mobiliteit 2040105,
Toekomstperspectief Automobiliteit106, Nationaal Toekomstbeeld Fiets107,
Goederenvervoeragenda108, Strategisch Plan verkeersveiligheid109.
- Deze programma’s leveren, net als het NPLG, puzzelstukjes voor de ruimtelijke puzzel
die in de ruimtelijke arrangementen NOVEX gelegd wordt. Via dit NOVEX-proces
worden kansen en schuurpunten tussen puzzelstukjes in beeld gebracht, zodat er,
indien nodig, keuzes gemaakt kunnen worden op Rijks- of regioniveau. Rijkskeuzes
komen terug in een nieuwe Nota Ruimte.

104 Zie: Toekomstbeeld Openbaar Vervoer 2040
105 Zie: Schets mobiliteit 2040
106 Zie: Toekomstperspectief Automobiliteit
107 Zie: Nationaal Toekomstbeeld Fiets
108 Zie: Goederenvervoeragenda
109 Zie: Strategisch Plan Verkeersveiligheid 2030 Veilig van deur tot deur

117 —

Bijlagen

Ontwerp Nationaal Programma Landelijk Gebied

Bijlage 2 – Regionale verdeling van areaaluitbreiding natuurtypen per provincie
De bijgevoegde tabellen bevatten de regionale verdeling van de areaaluitbreiding natuur
voor de VHR-doelen per provincie en per natuurtype. Ter ondersteuning van de provincies
geeft deze verdeling op het niveau van natuurtypen verder richting aan maatregelen ten
behoeve van 30% natuurherstel dat bijdraagt aan een gSvI van VHR-habitattypen en
-soorten. In tabel 2.2 (zie hoofdtekst) zijn de arealen per provincie afgerond. Het totaal per
provincie in onderstaande tabellen kan dus verschillen van tabel 2.2

Provincie Drenthe
Natuurtype

Geaggregeerde opgave extra benodigde arealen voor
2030.
Areaalopgave natuur voor 2030 Extra te realiseren areaal
[ha]
agrarische natuur [Ha]

Open grasland

1.400

Open akkerland

2.300

Dooradering

3.300

Beken en bronnen

3

Moerassen

192

Voedselarme venen en vochtige
heiden

576

Droge heiden

333

Vochtige schraalgraslanden

181

Rijke graslanden en akkers

130

Vogelgraslanden

90

Vochtige bossen

500

Droge bossen

133

Bossen met productiefunctie

130

Totaal extra arealen

2.268

7.000

Provincie Flevoland
Natuurtype

Geaggregeerde opgave extra benodigde arealen voor 2030.
Areaalopgave natuur voor 2030 Extra te realiseren areaal
[ha]
agrarische natuur [Ha]
1.600

Dooradering
Moerassen

33

Vochtige schraalgraslanden

1

Rijke graslanden en akkers

25

Totaal extra arealen

59

1.600

Provincie Friesland
Natuurtype

Geaggregeerde opgave extra benodigde arealen voor 2030.
Areaalopgave natuur voor 2030 Extra te realiseren areaal
[ha]
agrarische natuur [Ha]

118 —

Bijlagen

Ontwerp Nationaal Programma Landelijk Gebied

Natuurtype

Geaggregeerde opgave extra benodigde arealen voor 2030.

Open graslandschap

28.600

Dooradering

7.000

Zee en wad

36

Duin- en kwelderlandschap

0

Zand- en kalklandschap

12

Beken en bronnen

0

Stilstaande wateren

0

Moerassen

202

Voedselarme venen en vochtige
heiden

198*

Droge heiden

17*

Open duinen

0

Schorren of kwelders

0

Vochtige schraalgraslanden

190*

Rijke graslanden en akkers

40

Vogelgraslanden

1900

Vochtige bossen

70

Droge bossen

5

Bossen met productiefunctie

4

Totaal extra arealen

2.674

35.600

*Voor dit natuurtypen hebben meerdere provincies aangegeven dat de opgave beperkt of niet haalbaar is. Voor deze opgave wordt
nader onderzocht wat de mogelijkheden voor realisatie zijn.

Provincie Gelderland
Natuurtype

Geaggregeerde opgave extra benodigde arealen voor 2030.
Areaalopgave natuur voor 2030 Extra te realiseren areaal
[ha]
agrarische natuur [Ha]

Open graslandschap

5.200

Open akkerland

6.900
3.200

Dooradering

119 —

Bijlagen

Rivier- en moeraslandschap

40

Zand- en kalklandschap

200

Beken en bronnen

8

Stilstaande wateren

0

Moerassen

113

Voedselarme venen en vochtige
heiden

58

Droge heiden

147*

Vochtige schraalgraslanden

220*

Droge schraalgraslanden

56

Rijke graslanden en akkers

130

Vogelgraslanden

350

Ontwerp Nationaal Programma Landelijk Gebied

Natuurtype

Geaggregeerde opgave extra benodigde arealen voor 2030.

Vochtige bossen

800

Droge bossen

10

Bossen met productiefunctie

40

Totaal extra arealen

2.172

15.300

*Voor dit natuurtypen hebben meerdere provincies aangegeven dat de opgave beperkt of niet haalbaar is. Voor deze opgave wordt
nader onderzocht wat de mogelijkheden voor realisatie zijn.

Provincie Groningen
Natuurtype

Geaggregeerde opgave extra benodigde arealen voor 2030.
Areaalopgave natuur voor 2030 Extra te realiseren areaal
[ha]
agrarische natuur [Ha]

Open grasland

3.300

Open akkerland

700

Dooradering

4.000

Zee en wad

*

Zand- en kalklandschap

15

Moerassen

26

Voedselarme venen en vochtige 159
heiden
Droge heiden

5**

Schorren of kwelders

0

Vochtige schraalgraslanden

22

Rijke graslanden en akkers

140

Vogelgraslanden

300

Vochtige bossen

9

Droge bossen

15

Bossen met productiefunctie

14

Totaal extra arealen

705

8.000

*Voor realisatie doelbereik Zee en Wad wordt voor de provincies Groningen, Noord-Brabant en Zeeland geen hectaredoel
opgenomen. In samenwerking tussen Rijk en deze provincies wordt een plan opgesteld op welke wijze doelrealisatie behaald kan
worden.
**Opgave mag in samenwerking met de provincie Drenthe worden uitgewerkt

Provincie Limburg
Natuurtype

Geaggregeerde opgave extra benodigde arealen voor 2030.
Areaalopgave natuur voor 2030 Extra te realiseren areaal
[ha]
agrarische natuur [Ha]

Open grasland

2.100

Open akkerland

6.600
2.400

Dooradering
Rivier- en moeraslandschap

120 —

Bijlagen

3

Ontwerp Nationaal Programma Landelijk Gebied

Natuurtype

Geaggregeerde opgave extra benodigde arealen voor 2030.

Zand- en kalklandschap

120

Beken en bronnen

13

Moerassen

171

Voedselarme venen en vochtige
heiden

12

Droge heiden

14

Vochtige schraalgraslanden

252

Droge schraalgraslanden

16

Rijke graslanden en akkers

347

Vogelgraslanden

120

Vochtige bossen

100

Droge bossen

56

Bossen met productiefunctie

60

Totaal extra arealen

1.284

11.100

Provincie Noord-Brabant
Natuurtype

Geaggregeerde opgave extra benodigde arealen voor 2030.
Areaalopgave natuur voor 2030 Extra te realiseren areaal
[ha]
agrarische natuur [Ha]

Open graslandschap

18.700

Open akkerland

17.100
5.200

Dooradering
Zee en wad

*

Rivier- en moeraslandschap

3

Zand- en kalklandschap

390

Beken en bronnen

39

Stilstaande wateren

0

Moerassen

121

Voedselarme venen en vochtige
heiden

86

Droge heiden

60**

Vochtige schraalgraslanden

147**

Droge schraalgraslanden

4

Rijke graslanden en akkers

79

Vogelgraslanden

1100

Vochtige bossen

160

Droge bossen

92

Bossen met productiefunctie

100

Totaal extra arealen

2.381

41.000

*Voor realisatie doelbereik Zee en Wad wordt voor de provincies Groningen, Noord-Brabant en Zeeland geen hectaredoel
opgenomen. In samenwerking tussen Rijk en deze provincies wordt een plan opgesteld op welke wijze doelrealisatie behaald kan
worden.
**Voor dit natuurtypen hebben meerdere provincies aangegeven dat de opgave beperkt of niet haalbaar is. Voor deze opgave wordt
nader onderzocht wat de mogelijkheden voor realisatie zijn.
121 —

Bijlagen

Ontwerp Nationaal Programma Landelijk Gebied

Provincie Noord-Holland
Natuurtype

Geaggregeerde opgave extra benodigde arealen voor 2030.
Areaalopgave natuur voor 2030 Extra te realiseren areaal
[ha]
agrarische natuur [Ha]

Open akkerland

2.000

Dooradering

2.700

Zee en wad

29

Duin- en kwelderlandschap

0

Zand- en kalklandschap

7

Beken en bronnen

1

Stilstaande wateren

0

Moerassen

93

Voedselarme venen en vochtige
heiden

18

Droge heiden

5

Open duinen

0

Schorren of kwelders

0

Vochtige schraalgraslanden

105

Rijke graslanden en akkers

27

Vogelgraslanden

120

Vochtige bossen

17

Droge bossen

17

Bossen met productiefunctie

17

Totaal extra arealen

456

4.700

Provincie Overijssel
Natuurtype

Geaggregeerde opgave extra benodigde arealen voor 2030.
Areaalopgave natuur voor 2030 Extra te realiseren areaal
[ha]
agrarische natuur [Ha]

Open graslandschap

4.200

Open akkerland

7.400

Dooradering

3.700

Rivier- en moeraslandschap

20

Zand- en kalklandschap

170

Beken en bronnen

3

Stilstaande wateren

0

Moerassen

441

Voedselarme venen en vochtige 123
heiden

122 —

Bijlagen

Droge heiden

41

Vochtige schraalgraslanden

270

Droge schraalgraslanden

28

Rijke graslanden en akkers

160

Ontwerp Nationaal Programma Landelijk Gebied

Natuurtype

Geaggregeerde opgave extra benodigde arealen voor 2030.

Vogelgraslanden

300

Vochtige bossen

230

Droge bossen

30

Bossen met productiefunctie

30

Totaal extra arealen

1.846

15.300

Provincie Utrecht
Natuurtype

Geaggregeerde opgave extra benodigde arealen voor
2030.
Areaalopgave natuur voor 2030 Extra te realiseren areaal
[ha]
agrarische natuur [Ha]

Open graslandschap

8.000

Dooradering

3200

Rivier- en moeraslandschap

6

Zand- en kalklandschap

14

Beken en bronnen

1

Stilstaande wateren

0

Moerassen

82

Voedselarme venen en vochtige
heiden

8

Droge heiden

5

Vochtige schraalgraslanden

35

Droge schraalgraslanden

10

Rijke graslanden en akkers

29

Vogelgraslanden

600

Vochtige bossen

32

Droge bossen

20

Bossen met productiefunctie

20

Totaal extra arealen

860

11.200

Provincie Zuid-Holland
Natuurtype

Geaggregeerde opgave extra benodigde arealen voor 2030.
Areaalopgave natuur voor 2030 Extra te realiseren areaal
[ha]
agrarische natuur [Ha]

123 —

Bijlagen

Open graslandschap

12.000

Open akkerland

1.900

Dooradering

5.100

Zee en wad

85

Duin- en kwelderlandschap

0

Rivier- en moeraslandschap

12

Ontwerp Nationaal Programma Landelijk Gebied

Natuurtype

Geaggregeerde opgave extra benodigde arealen voor 2030.

Beken en bronnen

1

Stilstaande wateren

0

Moerassen

107

Voedselarme venen en vochtige
heiden

24

Open duinen

0

Schorren of kwelders

0

Vochtige schraalgraslanden

80*

Droge schraalgraslanden

20

Rijke graslanden en akkers

10

Vogelgraslanden

1000

Vochtige bossen

110

Droge bossen

4

Bossen met productiefunctie

4

Totaal extra arealen

1.457

19.000

*Voor dit natuurtypen hebben meerdere provincies aangegeven dat de opgave beperkt of niet haalbaar is. Voor deze opgave wordt
nader onderzocht wat de mogelijkheden voor realisatie zijn.

Provincie Zeeland
Natuurtype

Geaggregeerde opgave extra benodigde arealen voor 2030.
Areaalopgave natuur voor 2030 Extra te realiseren areaal
[ha]
agrarische natuur [Ha]

Open graslandschap

2.200

Open akkerland

6.900
2.300

Dooradering
Zee en wad

*

Duin- en kwelderlandschap

0

Moerassen

16

Voedselarme venen en vochtige
heiden

12**

Open duinen

0

Schorren of kwelders

0

Vochtige schraalgraslanden

25**

Rijke graslanden en akkers

7

Vogelgraslanden

120

Totaal extra arealen

181

11.400

* Voor realisatie doelbereik Zee en Wad wordt voor de provincies Groningen en Zeeland geen hectaredoel opgenomen.
In samenwerking tussen Rijk en deze provincies wordt een plan opgesteld op welke wijze doelrealisatie behaald kan worden.
** Voor dit natuurtypen hebben meerdere provincies aangegeven dat de opgave beperkt of niet haalbaar is. Voor deze opgave wordt
nader onderzocht wat de mogelijkheden voor realisatie zijn.

124 —

Bijlagen

Dit Ontwerp Nationaal Programma Landelijk Gebied
is een uitgave van:
Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit,
Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat en
Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
December 2023 | Publicatie-nr. 23407896