Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2016–2017

34 544

Wijziging van de Vreemdelingenwet 2000 in
verband met aanpassing van in de procedure
voor nareis geldende termijnen

Nr. 3

MEMORIE VAN TOELICHTING
Algemeen
1. Inleiding
De hoge asielinstroom sinds medio 2015 heeft gevolgen voor de
uitvoering van het vreemdelingenbeleid. Zodra een asielzoeker een
verblijfsvergunning asiel heeft ontvangen, kan hij of zij binnen drie
maanden een nareisaanvraag indienen voor gezinsleden. Nareizende
gezinsleden van asielzoekers vormen een belangrijk aandeel in de huidige
instroom. De organisaties in de vreemdelingenketen hebben maatregelen
genomen om de asielinstroom in goede banen te leiden. De Immigratieen Naturalisatiedienst (IND) heeft onder andere haar personele capaciteit
uitgebreid om de behandelduur van ingediende asiel- en nareisaanvragen
zoveel mogelijk te beperken. Uitbreiding van de personele capaciteit kent
haar grenzen en is niet voldoende gebleken om een toename in de
voorraad nareisaanvragen en een toename in de behandelduur te
voorkomen. Nareizende gezinsleden die in Nederland arriveren maken
voorts gebruik van opvang bij het Centraal Orgaan opvang asielzoekers
(COA) voordat zij worden gehuisvest in de gemeente. Deze COA-opvang
duurt nu te lang en is medeoorzaak van de huidige grote druk op de
opvang.
Ook partijen of personen die de vreemdeling adviseren en begeleiden bij
het indienen van nareisaanvragen worden geconfronteerd met werkdruk
als gevolg van de hoge instroom. Hierdoor komt het met een zekere
regelmaat voor dat nareisaanvragen onjuist of te laat worden ingediend.
In de brief aan de Tweede Kamer van 27 november 20151 zijn dan ook
maatregelen aangekondigd om de asielinstroom ook op het terrein van
gezinshereniging in goede banen te leiden. De regering is voornemens
om de maximale termijn waarbinnen een vreemdeling die een verblijfsvergunning asiel heeft ontvangen, ten behoeve van zijn gezinsleden een
aanvraag kan indienen die, indien deze wordt gehonoreerd, leidt tot
1

kst-34544-3
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2016

Kamerstukken II 2015/16, 19 637, nr. 2086.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 544, nr. 3

1

verlening van verblijfsvergunningen asiel voor deze gezinsleden
(«nareis»), te verlengen van drie tot zes maanden na het moment waarop
aan de betrokken vreemdeling (hierna: de hoofdpersoon) een verblijfsvergunning is verleend. In deze brief is voorts aangegeven dat de nu
geldende termijn waarbinnen moet worden beslist op een dergelijke
aanvraag (90 dagen, te verlengen met drie maanden), zal worden
verlengd tot negen maanden. De Gezinsherenigingsrichtlijn2 biedt
daarvoor ruimte die de regering wil benutten. Deze voornemens worden
uitgewerkt in dit wetsvoorstel.
2. Hoofdlijnen
2.1 Verlenging aanvraagtermijn
Op grond van het huidige artikel 29, tweede lid, van de Vreemdelingenwet
2000 (Vw 2000) kan aan de in die bepaling genoemde gezinsleden van een
vreemdeling aan wie een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd als
bedoeld in artikel 28 van de Vw 2000 (verblijfsvergunning asiel) is
verleend, eveneens een verblijfsvergunning asiel worden verleend indien
deze personen op het tijdstip van binnenkomst van de hoofdpersoon
behoorden tot diens gezin en gelijktijdig met hem Nederland zijn
ingereisd dan wel zijn nagereisd binnen drie maanden nadat aan die
vreemdeling de verblijfsvergunning asiel is verleend. Artikel 29, vierde lid,
regelt, kort gezegd, dat deze verblijfsvergunning ook kan worden verleend
aan de bedoelde gezinsleden indien zij niet uiterlijk binnen drie maanden
zijn nagereisd, maar binnen die termijn door of ten behoeve van hen een
machtiging tot voorlopig verblijf is aangevraagd. In gevallen waarin de
daadwerkelijke nareis niet binnen drie maanden kan worden geëffectueerd, kunnen de betrokken gezinsleden met toepassing van de
laatstgenoemde bepaling alsnog in aanmerking komen voor een
verblijfsvergunning asiel.
Ondanks dat het dus reeds mogelijk is om in een situatie dat gezinsleden
nog niet in staat zijn om na te reizen, binnen een termijn van drie
maanden na de verlening van de verblijfsvergunning asiel aan de
hoofdpersoon de aanspraken van de betreffende gezinsleden veilig te
stellen, is de afgelopen jaren gebleken dat die termijn in een beperkt
aantal gevallen is overschreden. In verreweg de meeste van deze gevallen
was de aanvraagtermijn nog maar kort verstreken. De meest voorkomende oorzaak van de overschrijding was onvoldoende of verkeerde
voorlichting of miscommunicatie in een situatie waarin de hoofdpersoon
vaak is aangewezen op ondersteuning door derden (veelal vrijwilligers en
medewerkers van VluchtelingenWerk Nederland, Nidos, andere begeleidende organisaties of landgenoten) en de hoofdpersoon de Nederlandse
taal vaak nog niet of onvoldoende machtig is. De fouten en onvolkomenheden zijn vooral het gevolg geweest van de situatie van hoge instroom,
waarin door deze organisaties nieuwe medewerkers en vrijwilligers zijn
aangetrokken en bestaande medewerkers en vrijwilligers werkdruk
ervaren bij het ondersteunen en adviseren van vergunninghouders bij het
indienen van nareisaanvragen. Door verlenging van de wettelijke
aanvraagtermijn zullen de gevolgen van de toename van het aantal
aanvragen en de daarmee gepaard gaande hogere werkdruk zich minder
doen gevoelen en zullen zaken waarin sprake is van een termijnoverschrijding naar verwachting nauwelijks meer voorkomen. Waar in het
verleden bij het overschrijden van de termijn van drie maanden in

2

Richtlijn 2003/86/EG van de Raad van 22 september 2003 inzake het recht op gezinshereniging
(PbEU 2003, L 251).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 544, nr. 3

2

voorkomende gevallen coulance is betracht3, wordt dit niet meer
opportuun geacht zodra een aanvraag om nareis als hier bedoeld tot een
termijn van zes maanden kan worden ingediend. Dat geen (afgeleide)
verblijfsvergunning asiel meer zal worden verleend, doet er niet aan af dat
familieleden in uitzonderingsgevallen verblijf kan worden toegestaan;
bijvoorbeeld indien de uit artikel 8 van het Verdrag tot bescherming van
de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) voortvloeiende verplichtingen daartoe nopen.
2.2 Verlenging beslistermijn aanvraag machtiging tot voorlopig verblijf
voor nareis asiel
Op grond van artikel 28, eerste lid, aanhef en onder d, van de Vw 2000
bestaat de bevoegdheid om ambtshalve een verblijfsvergunning asiel te
verlenen aan de houder van een geldige machtiging tot voorlopig verblijf
die voldoet aan de in artikel 29, tweede lid, gestelde voorwaarden. In
artikel 2u van de Vw 2000 wordt nu bepaald dat binnen 90 dagen na
ontvangst van een aanvraag om verlening of wijziging van een
machtiging tot voorlopig verblijf een beslissing wordt genomen op de
aanvraag, welke termijn kan worden verlengd met ten hoogste drie
maanden. Artikel 5, vierde lid, van de Gezinsherenigingsrichtlijn biedt
ruimte om in zaken waarin is verzocht om verlening van een machtiging
tot voorlopig verblijf voor verblijf als gezinslid van een vreemdeling aan
wie een verblijfsvergunning asiel is verleend, een beslistermijn van ten
hoogste negen maanden te hanteren. Door de met dit wetsvoorstel
voorgestelde wijziging, wordt het mogelijk deze ruimte te benutten.
Tot deze maatregel is besloten omdat de afgelopen jaren is gebleken dat
de duur vanaf het indienen van de nareisaanvraag tot het kenbaar maken
van de beslissing, is opgelopen als gevolg van een forse toename van het
aantal nareisaanvragen. Hierbij is van belang dat in de praktijk de
behandeling van een belangrijk deel van de nareisaanvragen zeer
tijdrovend is. Nareisaanvragen worden ingewilligd als de gezinsband
aannemelijk wordt gemaakt. Als uitgangspunt geldt dat een aanvraag,
kort gezegd, moet worden vergezeld door documenten waaruit de
gezinsband blijkt (artikel 5, tweede lid, Gezinsherenigingsrichtlijn). In de
Gezinsherenigingsrichtlijn is echter ook bepaald dat een beslissing tot
afwijzing van het verzoek niet louter gebaseerd mag zijn op het ontbreken
van bewijsstukken (artikel 11, tweede lid). Als de aanvrager geen
bewijsmiddelen kan overleggen, dan wordt in de praktijk vaak aangenomen dat sprake is van bewijsnood en wordt nader onderzoek verricht.
Dit houdt in dat op de buitenlandse posten DNA-onderzoek en/of een
ID-gehoor wordt uitgevoerd ter vaststelling van de identiteit en
gezinsband. Gebleken is dat er met name bij nareisaanvragen van
Eritreeërs vaak bewijsnood is en nadere onderzoeken moeten worden
gedaan. Tussen januari 2015 en 7 maart 2016 bedroeg de gemiddelde
doorlooptijd van nareisaanvragen van Eritreeërs circa 220 dagen. Ter
vergelijking, de gemiddelde doorlooptijd voor nareisaanvragen van
Syriërs bedroeg in dezelfde periode circa 120 dagen. De Syrische
nareisaanvragen zijn doorgaans beter gedocumenteerd en leiden minder
vaak tot nader onderzoek.
Verlenging van de mogelijke beslistermijn betekent geenszins dat deze
termijn ook steeds volledig zal worden benut. Gelet op de in artikel 5,
vierde lid, van de Gezinsherenigingsrichtlijn geformuleerde verplichting
moet steeds «zo spoedig mogelijk» worden beslist. Hoewel de indiening
van een groot aantal verzoeken om nareis ook tot vertraging kan leiden bij
3

Zie ook de kabinetsreactie op het advies «Na de vlucht herenigd» van de Adviescommissie
voor Vreemdelingenzaken (ACVZ), Kamerstukken II, 2014/15, 19 637, nr. 1938, p. 5, 6.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 544, nr. 3

3

de afdoening van zaken waarin eenvoudig kan worden vastgesteld dat
deze voor inwilliging in aanmerking komen, wordt er vanzelfsprekend
steeds naar gestreefd om op dergelijke aanvragen zo spoedig mogelijk te
beslissen.
3. Financiële gevolgen
Er is geen reden om aan te nemen dat de procedurele wijzigingen die met
dit wetsvoorstel worden doorgevoerd financiële gevolgen zullen hebben.
Deze zullen, zo zij zich al voordoen, vermoedelijk gunstig zijn, bijvoorbeeld
omdat het risico dat dwangsommen worden verbeurd kleiner wordt.
Artikelsgewijze toelichting
Artikel I
Onderdeel A
Voorgesteld wordt aan artikel 2u van de Vw 2000 een lid toe te voegen
waarin wordt geregeld dat op een aanvraag om verlening van een
machtiging tot voorlopig verblijf voor verblijf als gezinslid van een
vreemdeling die een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd bedoeld in
artikel 28 is verleend, in afwijking van de in het eerste lid voor reguliere
aanvragen neergelegde beslistermijn, zo spoedig mogelijk, maar uiterlijk
binnen negen maanden wordt beslist. Zie artikel 2.2 van het algemeen
deel van deze memorie voor een nadere toelichting.
Onderdeel B
Voorgesteld wordt het tweede en vierde lid van artikel 29 van de Vw 2000
zo te wijzigen dat voortaan niet binnen drie maar binnen zes maanden kan
worden verzocht om verlening van een machtiging tot voorlopig verblijf
voor verblijf als gezinslid van een vreemdeling aan wie een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd bedoeld in artikel 28 is verleend. Van de
gelegenheid is gebruikt gemaakt om de formulering van het vierde lid te
vereenvoudigen. Zie artikel 2.1 van het algemeen deel van deze memorie
voor een nadere toelichting.
Artikel II
In artikel III is een samenloopbepaling opgenomen in verband met de
samenloop van onderhavig wetsvoorstel met het bij koninklijke
boodschap van 19 januari 2015 ingediende voorstel van wet tot Wijziging
van de Vreemdelingenwet 2000, de Algemene wet bestuursrecht en het
Wetboek van Strafrecht in verband met rechtsbescherming bij toegangsweigering, uitzonderingen op Richtlijn 2008/115/EG van het Europees
Parlement en de Raad van 16 december 2008 over gemeenschappelijke
normen en procedures in de lidstaten voor de terugkeer van onderdanen
van derde landen die illegaal op hun grondgebied verblijven (PbEU 2008,
L 348) en het herstel van enkele wetstechnische gebreken (34 128). Deze
samenloopbepaling, noodzakelijk geworden na de nota van wijziging van
30 juni 2016 bij het laatstgenoemde wetsvoorstel4, regelt dat de betreffende bepalingen aangaande de wijziging van artikel 2u van de Vw 2000
op elkaar worden afgestemd.

4

Kamerstukken II 2016/17, 34 128, nr. 7.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 544, nr. 3

4

Artikel III
In de inwerkingtreding wordt voorzien bij koninklijk besluit. Tevens is
voorzien in de mogelijkheid van gefaseerde inwerkingtreding. Hiervoor is
gekozen omdat uitvoeringstechnische redenen hiertoe kunnen nopen.
De Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie,
K.H.D.M. Dijkhoff

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 544, nr. 3

5