HANDLEIDING

Regionaal plan van aanpak beschermd
wonen en maatschappelijke opvang:
Een taak voor alle gemeenten

Colofon
Deze handreiking is een uitgave van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (november 2016). De
handreiking is de uitkomst van een werksessie met beleidsmedewerkers van Utrecht, Breda, Almere en
de VNG. Daarnaast is input verwerkt van de ministeries van BZK en VWS, LPGGZ, GGZ Nederland, RIBW
Alliantie, Federatie Opvang en de gemeenten Apeldoorn, Zoetermeer, Leiden en Venlo.
Foto omslag
Zorg in Beeld - Frank Muller
Opmaak
Chris Koning (VNG)
2

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

Inleiding
Gemeenten staan voor de opgave om beschermd wonen en maatschappelijke opvang toekomstbestendig te organiseren en inhoudelijk door te ontwikkelen. De VNG en het Rijk hebben daar
bestuurlijke afspraken over gemaakt. Centraal staat dat de verantwoordelijkheid wordt verlegd van
de centrumgemeenten naar alle gemeenten. Het gaat om zeer kwetsbare burgers, een relatief kleine
groep, voor wie een ondersteuningscontinuüm moet worden verwezenlijkt. Daarvan maken ook zeer
gespecialiseerde vormen van ondersteuning deel uit. Daarom is intergemeentelijke samenwerking
noodzakelijk. Gemeenten kiezen zelf in welke regio zij willen samenwerken. Het Rijk en de VNG hebben afgesproken dat gemeenten een regionaal plan van aanpak voor beschermd wonen en maatschappelijke opvang maken. Dit plan gaat over visie, inhoudelijke ontwikkelingen, (de vorm van) regionaal
samenwerken en over het verdelen van middelen en risico’s, inclusief de overgangsfase tussen de oude
en nieuwe verdeling van middelen.
Dit stuk is een beknopte handreiking bedoeld als hulpmiddel bij het opstellen van het regionaal plan
van aanpak met een lijst van onderwerpen die in het regionaal plan van aanpak niet mogen ontbreken.

Achtergrond
Gemeenten zijn sinds 2015 verantwoordelijk voor beschermd wonen. De financiering daarvan loopt
nu nog via de centrumgemeenten. Vanaf 1 januari 2020 worden de middelen voor beschermd wonen
(en mogelijk die van maatschappelijke opvang) uitgekeerd aan alle gemeenten, volgens een nieuw
objectief verdeelmodel. Dit vloeit voort uit het advies over de toekomst van beschermd wonen van de
Commissie Toekomst beschermd wonen onder leiding van Erik Dannenberg Rapport Van beschermd
wonen naar een beschermd thuis (december 2015, pdf)
Kernpunten advies Commissie Toekomst beschermd wonen
In het advies van de Commissie Toekomst beschermd wonen staat een nieuwe kijk op psychisch lijden
en gezondheid centraal. Mensen met een psychische kwetsbaarheid zijn burgers, ze maken deel uit
van de samenleving. In de zorg komt meer nadruk op variatie, aanpassing, veerkracht en regie van
hulpvragers. De herstelgedachte is daarbij leidend. De omslag naar (meer) zelfstandig wonen vereist
dat cliënten zich ervan bewust worden dat ze zelf vorm kunnen geven aan hun leven en de ondersteuning die daarbij nodig is. Dat betekent bijvoorbeeld dat actief wordt ingezet op cliëntinitiatieven; dat
alle ondersteuning wordt geleverd vanuit de principes van herstelgerichte zorg en dat er structureel
gewerkt wordt met ervaringsdeskundigen. Het perspectief van de hulpvrager en naastbetrokkenen is
het uitgangspunt bij het herinrichten van de zorg. Aanbieders worden onderdeel van de gemeenschap
rond de individuele zorgvrager en zijn omgeving. Zorg en ondersteuning worden georganiseerd op
het niveau van wijken en regio’s. Hiervoor is - waar nodig - langdurige begeleiding met een flexibele
intensiteit beschikbaar.
Om deze zogeheten sociale inclusie te kunnen realiseren wordt in het advies een aantal condities benoemd die nodig is om de participatie van kwetsbare mensen te ondersteunen en onbedoelde negatieve gevolgen in hun levens tegen te gaan.
• Versterken van zelfmanagement, ervaringsdeskundigheid en informele zorg
• Garanderen van langdurige begeleiding met flexibele intensiteit
• Ondersteuningscontinuüm voor herstel en participatie
• Een breed arsenaal van woonvarianten
• Beschikbare en betaalbare wooneenheden
Vereniging van Nederlandse Gemeenten

3

• Laagdrempelige toegang tot zorgfuncties
• Duurzaam samenwerken tussen gemeenten en zorgverzekeraars
• Borgen van kwaliteit en vraaggerichtheid van ondersteuning
Het gaat kortom, om een breed palet aan voorzieningen: van lichte vormen van begeleiding tot gespecialiseerde opvang en beschermd wonen.

Randvoorwaarden en planning
De VNG gaat met het Rijk in gesprek over een aantal randvoorwaarden. Die betreffen onder meer de
samenwerking met zorgverzekeraars en afspraken over een nieuw objectief verdeelmodel. Bovendien
is duidelijkheid nodig over andere ontwikkelingen in het zorgstelsel; Bewoners maken gebruik van
verschillende vormen van zorg en ondersteuning die vallen onder verschillende wetten. De grenzen
tussen de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo), de Zorgverzekeringswet (Zvw), de Wet forensische zorg (Wfz) zijn niet altijd duidelijk. In de toekomst komt mogelijk ook de Wet langdurige zorg
in beeld voor cliënten van beschermd wonen. Daarbij leidt de extramuralisering van de specialistische
GGZ tot een grotere druk op de Wmo. Deze ontwikkelingen moeten in samenhang worden bekeken,
ook met het oog op de problematiek van verwarde personen. De VNG organiseert hiervoor de dialoog
met gemeenten.
Dit is het tijdpad dat de VNG en het ministerie van VWS hebben afgesproken.
Actie

Mijlpaal

Actiehouder

Start werkgroep objectief verdeelmodel

1 juli 2016

BZK/VWS/VNG

Vaststellen uitgangspunten regionale plan-

1 november 2016

VNG/gemeenten/Rijk

Besluit over MO meenemen in verdeelmodel

1 november 2016

Rijk/VNG

Convenant Landelijke Toegankelijkheid Be-

31 december 2016

VNG

Regio-indeling gereed

31 december 2016

VNG/gemeenten

Plan van aanpak per regio gereed

31 december 2017

VNG/gemeenten

Nieuwe verdeelmodel gereed en bekend bij

1 januari 2018 bestuurlijk, pu-

Rijk

gemeenten

blicatie in meicirculaire 2018

Voorlichting nieuw verdeelmodel

Voorjaar 2018

Rijk/VNG

Invoering objectief verdeelmodel en verde-

1 januari 2020

Rijk

nen van aanpak

schermd Wonen

ling budget over alle gemeenten

Aandachts- en actiepunten voor het regionaal plan van aanpak
Gemeenten moeten bestuurlijk afspreken in welk regionaal verband ze willen samenwerken en in dit
verband een regionaal plan van aanpak maken. Daar staat in hoe de overgang naar 2020 wordt ingericht, en hoe de regio de maatschappelijke opvang en beschermd wonen vanaf 2020 organiseert. Deze
handreiking is bedoeld als hulpmiddel bij het maken van dit plan van aanpak. Hij geeft handvatten om
dit proces te structureren en de goede dingen te bespreken.

Leeswijzer
We onderscheiden vier hoofdonderwerpen: regionale samenwerking, budget, algemene aandachtspunten en de inhoudelijke ontwikkelopgave. Daaronder schetsen we de opgave in het kort en
vervolgens worden actie- en aandachtspunten benoemd. Het hoofdonderwerp Ontwikkelopgave is
onderverdeeld in deelgebieden, te weten: lokale ondersteuningsinfrastructuur, huisvesting, innovatie
ondersteuningsaanbod, ambulantisering, werk en dagbesteding, en kwaliteit.

4

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

Regionale samenwerking
De opgave is in regionaal verband een ondersteuningscontinuüm te realiseren voor de doelgroep van
beschermd wonen en maatschappelijke opvang. De colleges van alle deelnemende gemeenten onderschrijven de gezamenlijke verantwoordelijkheid. Samenwerken houdt in dat alle gemeenten nadrukkelijk een positie krijgen in de ontwikkeling van beschermd wonen (en maatschappelijke opvang) en dat
rekening wordt gehouden met verschillen in lokale behoeften.
Aandachts- en actiepunten
• Bestuurlijk kiezen voor de samenwerkingsregio per 1 januari 2020. Afwijkingen van de bestaande
centrumgemeenten-indeling moeten voor 1 januari 2017 worden gemeld bij de VNG. Nadere informatie hierover volgt spoedig.
• Per regio een contactpersoon voor het regionaal plan van aanpak aanwijzen en doorgeven aan de
VNG (Britta.Bergamin@vng.nl).
• Keuze maken voor de ambtelijke, bestuurlijk en juridische vorm van de regionale samenwerking.
Meer over het juridisch kader van gemeentelijke samenwerking staat in de VNG Handreiking Intergemeentelijke samenwerking toegepast (pdf, 2015).
• Kiezen hoe de verantwoordelijkheden tussen de gemeenten in de regio worden verdeeld (dit
betreft onder meer de verantwoordelijkheid voor de toegang, toezicht en klachtenafhandeling).
• Bepalen of het regionaal plan van aanpak in alle gemeenten wordt vastgesteld.
• Bepalen of dit gebeurt door de colleges van B en W of ook door de gemeenteraden.
• Afspraken maken over de evaluatie van het plan van aanpak.
• Ambtelijke capaciteit vrijmaken in de centrum- en in de regiogemeenten.

Budget
De middelen voor beschermd wonen (en ook van maatschappelijke opvang) worden vanaf 1 januari
2020 verdeeld over alle gemeenten volgens een nieuw objectief verdeelmodel beschermd wonen (al
dan niet geïntegreerd met maatschappelijke opvang). Tot die tijd is er sprake van een overgangsfase
en vindt de uitkering nog plaats aan de 43 centrumgemeenten. Zie het VNG-bericht Verdeling budgetten Opvang en beschermd wonen (25 mei 2016). De opdracht aan gemeenten is om de overgangsfase
tussen de nieuwe en de oude verdeling van middelen, vorm te geven en afspraken te maken over hoe
de financiering in de regio na 2020 vorm krijgt.
Aandachts- en actiepunten
• (Bestuurlijke) keuzes maken over het al dan niet verevenen van risico’s binnen de regio.
• (Bestuurlijke) keuzes maken wie cliënten financiert, iedere gemeente afzonderlijk of een aan te
wijzen gemeente.
• Waarborgen van continuïteit van zorg en ondersteuning.
• Keuzes maken welke financieringsvormen (inkoopmodellen) passen bij welke vorm van ondersteuning. Meer hierover in de VNG Handreiking Uitvoeringsvarianten iWmo en iJZ (augustus 2015).
• Keuzes maken welke ondersteuning wordt gefinancierd uit de Wmo integratie-uitkering, welke uit
de uitkering Beschermd Wonen en/of het Maatschappelijkle opvang/OGGZ-budget.
• Keuzes maken ten aanzien van het financieren van extramuraal beschermd (of begeleid) wonen en
hoe het pgb in te zetten voor deze vorm van ondersteuning.
• Afwegen welke specialistische voorzieningen bovenlokaal en/of bovenregionaal moeten worden
georganiseerd.

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

5

Algemeen
Het welslagen van de transformatie van beschermd wonen en maatschappelijke opvang staat of valt
met samenwerking. Bij het uitwerken van het regionaal plan van aanpak, is de betrokkenheid van
regionale en lokale stakeholders daarom van belang. Betrokkenheid vergroot het draagvlak voor de
veranderingen die in gang worden gezet.
Aandachts- en actiepunten
• Inrichten communicatie met alle stakeholders en een eenduidig aanspreekpunt voor stakeholders
communiceren.
• Samenwerking met zorgaanbieders en cliënten-en familieorganisaties organiseren.
• Heldere communicatie naar aanbieders welke inkoopmodellen in de samenwerkende gemeenten
worden gehanteerd (zie ook de Handreiking Uitvoeringsvarianten onder budget).
• Samenwerking met woningcorporaties organiseren (zie verder bij huisvesting).
• Duurzame samenwerking met zorgverzekeraars organiseren (zie verder bij ambulantisering).
• Gemeenten en zorgaanbieders hebben samen afgesproken dat de administratieve lasten niet
mogen toenemen. Dit vereist standaardisering van de administratieve afhandeling van de zorg. Het
VNG programma Informatievoorziening Sociaal Domein ontwikkelt standaarden en ondersteunt
gemeenten bij de implementatie.
• Afspraken maken voor toezicht, fraudepreventie en handhaving in relatie tot pgb. Meer hierover in
het VNG-dossier Fraudepreventie en handhaving Wmo en Jeugd.

Ontwikkelopgave
De toekomstvisie op beschermd wonen en maatschappelijke opvang stelt gemeenten voor een aantal
belangrijke ontwikkelopgaven. De uitdaging is om het draagvlak voor een inclusieve samenleving
te vergroten en (regionaal) meer betaalbare woningen voor doorstroom en uitstroom te realiseren.
Bovendien is het nodig dat een breed arsenaal aan woonvarianten beschikbaar komt. Intramurale
voorzieningen worden afgebouwd tot een beperkte capaciteit die nodig is voor de doelgroep die
blijvend aangewezen is op een beschermde woonomgeving . Nieuwe, meer bij het individu passende,
integrale vormen van ondersteuning worden ontwikkeld. Niet alleen gericht op uitstroom, maar ook
op het voorkomen van instroom. Preventie en uitstroom vereisen een integraal aanbod van zorg en
ondersteuning dat daarop is ingericht. Hierbij is samenhang vereist met andere domeinen zoals jeugdhulp, de sluitende aanpak personen met verward gedrag, forensische zorg en huisartsen, basis GGZ en
de specialistische GGZ vanuit de Zvw.
Aandachts- en actiepunten lokale ondersteuningsinfrastructuur
• Lokale (welzijns)initiatieven benutten om de integratie te bevorderen.
• Versterken vroegsignalering en preventie.
• Versterken van zelfmanagement, benutten ervaringsdeskundigheid en bevorderen samenwerking
tussen formele en informele zorg.
• Versterken kennis van psychische en psychiatrische problematiek bij de wijkteams en/of professionals
die werkzaam zijn bij de toegang, en verbindingen leggen met de specialistische GGZ.
• Preventie door een breed aanbod van (Wmo-)voorzieningen (welzijn, werk en inkomen en schuldhulpverlening) om te voorkomen dat mensen in de problemen komen en het bieden van voldoende
nazorg om terugval in zwaardere zorg te voorkomen.
• Geïntegreerde voorzieningen op wijkniveau, de ambitie kan zijn een geïntegreerde GGZ in de wijk.
Hierbij hoort ook de toegang tot algemene voorzieningen voor deze doelgroep.
• Lokale toegang tot zorg en – waar nodig – (regionale) specialistische zorg organiseren.
• Garanderen van langdurige begeleiding met flexibele intensiteit voor burgers die dit nodig hebben.

6

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

Aandachts- en actiepunten huisvesting
• De uitstroomopgave van beschermd wonen en maatschappelijke opvang, en ook van de forensische
zorg en de specialistische GGZ, in kaart brengen.
• Prestatieafspraken met woningcorporaties en de vastgoedsector over de beschikbaarheid van voldoende betaalbare woonruimte maken. Zie ook de handreiking Doorstromers beschermd wonen en
maatschappelijke opvang (website Plaftform 31).
• Afspraken maken met woningcorporaties en aanbieders over het opzetten van een breed aanbod
aan woonvarianten zoals ‘housing first’, crisisopvang, respijtwoningen, omklapwoningen, kleinschalig lokaal beschermd wonen enzovoorts. Hierover is informatie te vinden in het VNG dossier Wonen,
welzijn en zorg.
Aandachts- en actiepunten innovatie ondersteuningsaanbod
• In kaart brengen bestaand aanbod en analyseren of en zo ja wat er ontbreekt om de (brede) doelgroep te ondersteunen.
• Beschermd wonen en maatschappelijke opvang in samenhang verder ontwikkelen.
• In overleg met aanbieders over vernieuwen en uitbreiden aanbod voor begeleiding en ondersteuning aan zelfstandig wonende cliënten of cliënten in een tussenvorm. Hierbij aandacht continuïteit
van zorg en ondersteuning en borging van kwaliteit van de dienstverlening.
• In overleg met welzijnsinstellingen en zelfregie-organisaties over ondersteuningsstructuur en -aanbod voor zelfmanagement, ervaringsdeskundigheid en informele zorg
Aandachts- en actiepunten ambulantisering
• Gemeenten zetten in op zoveel mogelijk eigen regie en zelfstandig wonen in de wijk. Daarvoor is
de opbouw van ambulante ondersteuning nodig. Zorgverzekeraars staan voor de opgave intramurale ondersteuning en zorg af te bouwen en het aanbod van ambulante zorg en ondersteuning te
intensiveren. Voor gemeenten is het zaak te achterhalen welke plannen verzekeraars hebben en
wat dit betekent voor het aanbod in de regio. Van zorgverzekeraars mag verwacht worden dat ze
actief het gesprek aangaan met gemeenten hierover.
• Het Trimbosinstituut monitort of de afbouw van intramurale voorzieningen gelijke tred houdt
met een toenemend aanbod van ambulante zorg. Ambulantiseringsbrief van minister Schippers en
staatssecretaris Van Rijn aan de Tweede Kamer (mei 2016).
Aandachtspunten werk- en dagbesteding
Vanuit de Participatiewet en de Wmo 2015 is het taak voor gemeenten om mensen met een arbeidsbeperking te ondersteunen en duurzaam te begeleiden, dat betreft ook mensen met een psychische
aandoening. Van belang is hierbij een integrale en persoons-ondersteunende aanpak.
• Voldoende aanbod voor ontmoeten, (arbeidsmatige) dagbesteding en vrijwilligerswerk.
• Specifiek aanbod voor cliënten die niet passen of niet kunnen functioneren in de reguliere voorzieningen voor ontmoeten, (arbeidsmatige) dagbesteding en vrijwilligerswerk.
• Een sluitende keten van samenwerkingspartners en trajecten voor re-integratie op weg naar betaald
werk, een doorlopende lijn van ontmoeten, (arbeidsmatige) dagbesteding en vrijwilligerswerk naar
betaald werk. Zie de Handreiking van de VNG en het ministerie van SZW.
• Meer waardering en respect bij werkgevers voor mensen met psychiatrische en psychosociale problemen. Het streven is dat cliënten tijdens een sollicitatieprocedure gelijke kansen krijgen.
• In kaart brengen van de (financiële) gevolgen van de ambulantisering voor het onderdeel werk en
participatie. Bijvoorbeeld: een uitkeringsgerechtigde die zelfstandig gaat wonen/zelf huur gaat
betalen, krijgt voortaan een volledige uitkering in plaats van zak- en kleedgeld. Dit moet worden
meegenomen in de begroting voor de Participatiewet omdat daar de uitgaven stijgen.

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

7

Kwaliteit
• Gemeenten sturen op een cliëntgericht aanbod van hoge kwaliteit. Meer hierover in de VNG Handreiking Kwaliteitseisen maatschappelijke opvang en beschermd wonen (mei 2016).
• Inrichten van adequaat toezicht op de kwaliteit van de ondersteuning.

Aanvullende informatie
Handreiking Beleidsplan Opvang en Bescherming
In opdracht van de VNG heeft Movisie een uitgebreide driedelige Handreiking Beleidsplan Opvang en
Bescherming gemaakt. De handreiking geeft inhoudelijke aanknopingspunten voor het opstellen van
een regionaal beleidsplan opvang en bescherming en bevat input voor het ontwikkelen van een visie,
doelgroep- en aanbodbeschrijvingen, goede praktijken en instrumenten. De handreiking gaat over de
volle breedte van wonen, zorg, welzijn en participatie.
Handreiking Beleidsplan Opvang en Bescherming, deel 1 Beknopte informatie over de opbouw en
inhoud van het beleidsplan.
Handreiking Beleidsplan Opvang en Bescherming, deel 2 Achtergrondmaterialen, instrumenten, voorbeelden en links naar achterliggende rapporten.
Handreiking Beleidsplan Opvang en Bescherming, deel 3 Checklist voor het in kaart brengen van de
uitgangssituatie. Wat is het aanbod in de eigen gemeente of regio?

Aanbevelingen van cliënten
Cliënten en naastbetrokkenen zijn ervaringsdeskundigen. Zij kunnen inschatten wat er nodig en haalbaar is om kwetsbare burgers weer te laten meedoen. Op alle terreinen zoals inclusief wonen, de inzet
van sociale wijkteams, scholing en arbeidsparticipatie. De cliëntenraden van de RIBW’s hebben vanuit
het perspectief van cliënten aanbevelingen gedaan voor de implementatie van het advies van de commissie Toekomst beschermd wonen.

8

Vereniging van Nederlandse Gemeenten