Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2023–2024

33 077

Evaluatie van de Wet structurele maatregelen
wanbetalers zorgverzekering

Nr. 26

BRIEF VAN DE MINISTER VAN VOLKSGEZONDHEID, WELZIJN EN
SPORT
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 18 januari 2024
Op 22 november 2022 heeft uw Kamer mijn reactie1 ontvangen op de
motie van de leden Ceder (CU) en Kat (D66)2 over «de negatieve effecten
van de bestuursrechtelijke premie (wanbetalersregeling) en de te nemen
maatregelen». Ik heb in mijn brief3 van 14 juni 2023 aangegeven dat
adviesbureau AEF (in samenwerking met adviesbureau ZorgvuldigAdvies)
onderzoek doet naar dit effect. In deze brief informeer ik uw Kamer over
de uitkomsten van dit onderzoek.
Toelichting wanbetalersregeling
De wanbetalersregeling draagt bij aan het solidariteitsbeginsel van ons
zorgstelsel, doordat de regeling 1. voorkomt dat verzekerden met een
betalingsachterstand onverzekerd raken, 2. waar mogelijk premie wordt
geïnd en 3. verzekerden aanzet tot het treffen van een betalingsregeling.
De regeling werkt als volgt:
• Zorgverzekeraars melden verzekerden met een betalingsachterstand
van zes of meer maanden zorgpremie aan bij het CAK. Het CAK legt
hun een bestuursrechtelijke premie op ter hoogte van 120% van de
gemiddelde nominale premie4 en int dit onder andere door broninhouding op het inkomen en omleiding van de zorgtoeslag.
• Wanbetalers blijven verzekerd voor de basisverzekering (polis) die zij
hebben afgesloten. Zorgverzekeraars ontvangen hiervoor een bijdrage
uit het Zorgverzekeringsfonds.
• Na het treffen van een betalingsregeling met de zorgverzekeraar
betalen verzekerden direct weer de premie van hun polis. Na defini-

1

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 24 515 en 33 077, nr. 653
Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 24 515, nr. 641
3
Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 29 689, nr. 1199
4
De opslag bevindt zich binnen een wettelijke bandbreedte van ten minste 110% en ten hoogste
130% van de gemiddelde nominale premie (art. 18d, Zvw).
2

kst-33077-26
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2024

Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 33 077, nr. 26

1

tieve afmelding bij het CAK wordt alle openstaande bestuursrechtelijke
premies kwijtgescholden.
De afgelopen jaren is het aantal wanbetalers gedaald van ca. 325.000 eind
2014 tot ca. 175.000 structureel sinds de zomer van 2022. Deze daling is
voornamelijk het gevolg van de inspanningen van zorgverzekeraars
(betalingsregelingen op maat) en de genomen beleidsmaatregelen.
Discussie over werking opslag
Er is verschil van inzicht over de mate waarin de opslag van 20%
verzekerden aanzet om niet in te stromen (preventieve prikkel) en om snel
uit te stromen (uitstroomprikkel). Schuldhulpverleners, maar ook de
uitvoerende organisaties CAK5 en CJIB, stellen dat deze motiverende
werking beperkt is. De Raad voor de Rechtspraak noemt de wanbetalersregeling in haar jaarverslag 2021 een «buikpijndossier». Zorgverzekeraars
vrezen echter dat hun incassoactiviteiten minder effectief worden als de
opslag wordt verlaagd. Zeker als de bestuursrechtelijke premie voor een
deel van hun verzekerden iets lager wordt dan de premie van de polis die
verzekerden houden als zij in de wanbetalersregeling komen. De laatste
jaren is het aantal wanbetalers sterk gedaald mede dankzij het op grote
schaal aanbieden van betalingsregeling op maat door zorgverzekeraars.
Een verlaging van de opslag zou daarom kunnen leiden tot meer
wanbetalers en kan daarmee het solidariteitsbeginsel van het zorgstelsel
ondermijnen.
Uitkomsten onderzoek AEF en ZorgvuldigAdvies
De onderzoekers hebben kwantitatief en kwalitatief onderzocht in welke
mate de opslag een motiverende werking heeft. Zij stellen dat voor de
werking van de opslag aan een aantal randvoorwaarden moet worden
voldaan, namelijk dat de burger voldoende bureaucratisch vaardig is
(waaronder leesvaardigheid), voldoende inkomen heeft, en er mogen niet
zoveel schulden zijn dat een verhoging weinig verschil maakt in de totale
situatie. Als (deels) niet aan deze voorwaarden wordt voldaan kan de
opslag een netto negatief effect hebben. Deze negatieve (neven)effecten
lopen uiteen van stress, zich beboet voelen voor het hebben van geen
geld tot negatieve financiële effecten. De negatieve effecten gelden niet
voor alle verzekerden in de wanbetalersregeling. Als er geen inkomen is
dan wordt er ook geen bestuursrechtelijke premie betaald, terwijl de
zorgverzekering wel actief blijft.
De onderzoekers stellen vast dat, er veel gelijktijdige processen van
invloed zijn of de betalingsachterstand wel wordt ingelopen. Het gaat dan
bijvoorbeeld over het willen vertonen van normatief betaalgedrag aan de
hand van reguliere betaalherinneringen, meerdere aanmaningen, het
stopzetten van de aanvullende verzekering of een bezoek van een
deurwaarder. Deze gelijktijdige processen hebben net zo goed invloed op
het betaalgedrag van individuen, maar staan los van de bestuursrechtelijke opslag. Daarmee is niet met zekerheid vast te stellen wat nu precies
de instroom verlaagt en uitstroom verhoogt.
Ook stellen de onderzoekers vast dat het merendeel van de jaarlijkse
instroom in de wanbetalersregeling (56% – 62%) bestaat uit aanmeldingen
die volgen uit stukgelopen betalingsregelingen. Tegen die achtergrond
beoordelen de onderzoekers de bestuursrechtelijke premie als ineffectief:
ook in het geval er een prikkel tot uitstroom is, leidt deze niet tot
duurzame uitstroom. Deze conclusie kent wel enkele nuances. De
5

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 26 448, nr. 693

Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 33 077, nr. 26

2

afgelopen jaren hebben zorgverzekeraars op grote schaal betalingsregelingen getroffen. Een deel van de verzekerden kan deze betalingsregelingen niet volhouden. Zij stromen daardoor weer in de wanbetalersregeling. Soms volgt daarna een nieuwe betalingsregeling die wel
volgehouden kan worden (mede dankzij schuldhulpverlening).
De conclusie is dat de onderzoekers inschatten dat de motiverende
werking van opslag wordt overschat en dat de legitimatie voor de
bestuursrechtelijke premie niet evident is. Het is niet duidelijk wat het
effect zal zijn van het verlagen of het afschaffen van de opslag op het
aantal wanbetalers als de bestuursrechtelijke premie gelijk of iets lager
komt te liggen dan de polis premies. Verzekerden in de wanbetalersregeling behouden immers de polis die zij hebben afgesloten. Op dit
moment komt circa 86% van de personen die twee maanden betalingsachterstand hebben bij de zorgverzekeraar niet in de wanbetalersregeling
en stromen er jaarlijks bijna net zoveel personen in als uit de wanbetalersregeling.
De onderzoekers hebben alternatieve maatregelen onderzocht. Bijvoorbeeld het opschalen van lokale samenwerkingsverbanden, zoals van de
Twentse Koers (uitstroomafspraken voor bijstandsgerechtigden) en van
Achmea en de Rechtbank Amsterdam. Deze aanpakken ondersteunen
mensen met een persoonlijke aanpak.
De baten op lange termijn (duurzame uitstroom) zijn nog niet duidelijk.
Het is daarom te vroeg om deze aanpakken op grote schaal op te schalen.
De onderzoekers hebben ook het omzetten van de zorgverzekering naar
een budgetpolis (zonder vrijwillig eigen risico) en het herverzekeren van
het verplicht eigen risico onderzocht. Het effect van deze maatregelen kan
afhankelijk van de persoonlijke situatie van verzekerden positief en
negatief uitpakken. De onzekerheid van het effect in combinatie met
juridische kanttekeningen bij het ingrijpen in private verzekeringsovereenkomsten leidt tot de conclusie dat het verplichten van deze maatregelen
niet wenselijk is. Wel zou in individuele gevallen bezien kunnen worden of
een maatregel meerwaarde heeft en op vrijwillige basis getroffen kan
worden om eerder uit te stromen zodat de bestuursrechtelijke premie niet
langer verschuldigd is.
Tot slot
Ik concludeer dat de wanbetalersregeling een aantal positieve effecten
kent, namelijk dat verzekerden met een betalingsachterstand verzekerd
blijven (ook als zij de bestuursrechtelijke premie niet betalen) en dat waar
mogelijk zorgpremie wordt geïnd. Maar er zijn ook bedenkingen bij het
effect van de hoogte van de bestuursrechtelijke premie op het inlopen van
betalingsachterstanden zorgpremie.
Tegelijkertijd moeten we er voor waken dat we de positieve ontwikkeling
met betrekking tot het aantal verzekerden in de wanbetalersregeling
vasthouden. Dit vraagt ook om verdere investeringen in het bredere
vraagstuk van armoede en schulden. Hier hoort ook bij dat we de
samenwerking tussen het zorg- en het sociaal domein verstevigen.
De afgelopen jaren zijn grote stappen gezet om op basis van signalen van
o.a. zorgverzekeraars mensen met beginnende betalingsachterstanden
vroegtijdig te benaderen. Ook vragen steeds meer gemeenten de CAK-lijst
op en wordt er gerichte outreachende hulp geboden aan mensen die toch
te maken krijgen met problematische schulden.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 33 077, nr. 26

3

Het is aan een volgend kabinet om op basis van de beschreven feiten en
onzekerheden eventuele beleidskeuzes te maken.
De Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport,
C. Helder

Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 33 077, nr. 26

4