NL-Alert testrapport

Datum
Status

29 september 2011
Definitief

NL-Alert Testrapport | 29 september 2011

Colofon

Dienstnaam
Versienummer
Organisatie

NL-Alert
1.0
Ministerie van Veiligheid en Justitie
Schedeldoekshaven 200
2511 EZ Den Haag

Pagina 2 van 23

NL-Alert Testrapport | 29 september 2011

Inhoud

Colofon

2

Inhoud

3

1

5

Managementsamenvatting
1.1

Inleiding

5

1.2

Doelen project testregio’s

5

1.3

Resultaten project NL-Alert Testregio’s c.a.

5

1.4

Conclusies

7

1.5

Aanbevelingen

8

2

Inleiding

9

3

Doelen project NL-Alert Testregio’s c.a.

10

4

3.1

Einddoelen NL-Alert

10

3.2

Doelen project testregio’s c.a.

10

3.3

Scope

10

Resultaten project NL-Alert Testregio’s c.a.

11

4.1
Vaststellen dat techniek werkt
4.1.1
Normen van testcriteria
4.1.2
Resultaten technische testen Zoetermeer
4.1.3
Resultaten technische testen regio’s
4.1.4
Ervaringen vanuit technische bijdrage aan de perceptietest
4.1.5
Conclusie

11
11
11
11
11
12

4.2
Onderzoek naar burger beleving NL-Alert
4.2.1
Het bereik van NL-Alert berichten
4.2.2
Draagvlak onder de bevolking
4.2.3
Intentie om het handelingsperspectief op te volgen
4.2.4
Conclusie

12
12
13
13
13

4.3
Onderzoek naar governance binnen veiligheidsregio’s
4.3.1
Resultaten governancetest
4.3.2
Conclusie

14
14
16

4.4
Resultaten flankerende onderzoeken
4.4.1
Cell Broadcast verschillen in 2G / 3G
4.4.2
Kosten call center bij implementatie NL-Alert
4.4.3
Beveiliging

16
16
17
17

4.5
Indicatie van mogelijkheden vervanging WAS
4.5.1
Boodschap
4.5.2
Conclusie

18
18
19

4.6
Communicatie
19
4.6.1
Resultaten communicatie met burgers
19
4.6.2
Resultaten communicatie met veiligheidsregio’s en gemeenten 20
4.6.3
Resultaten communicatie met media / media-aandacht
20
4.6.4
Aandachtspunten voor communicatie
21
Pagina 3 van 23

NL-Alert Testrapport | 29 september 2011

4.6.5

Conclusie

4.7
Penetratie mobiele telefoons
4.7.1
Achtergrondinformatie Nederlandse markt
4.7.2
Technisch in staat
4.7.3
Configureren telefoons voor NL-Alert
4.7.4
Conclusie

21
22
22
22
22
23

Pagina 4 van 23

NL-Alert Testrapport | 29 september 2011

1

Managementsamenvatting

1.1

Inleiding
NL-Alert is een nieuw alarmeringssysteem, dat burgers direct en persoonlijk informeert
bij (dreigende) rampen of noodsituaties, zodat zij zichzelf in veiligheid kunnen
brengen. Dit gebeurt door middel van een bericht op de mobiele telefoon. Burgers
hoeven zich hiervoor niet aan te melden, maar moeten mogelijk wel een instelling in
hun telefoon aanpassen om de berichten te kunnen ontvangen. NL-Alert is een
aanvulling op, dan wel uitbreiding van het huidige palet aan
crisiscommunicatiemiddelen, waaronder de sirene. Op termijn kan NL-Alert naar
verwachting de sirene vervangen.
Eind 2009 is het project NL-Alert gestart. De bouw van het systeem voor NL-Alert
werd in januari 2011 praktisch afgerond. Vervolgens werd een zogeheten gateway
review uitgevoerd om te kijken of het project toe was aan een volgende fase. Op basis
van de aanbevelingen van deze review heeft de opdrachtgever groen licht gegeven om
NL-Alert in drie veiligheidsregio’s te testen. Dit is het project NL-Alert Testregio’s c.a.,
waarvan dit document het eindrapport is.
Doel van dit eindrapport is een onderbouwd advies aan de opdrachtgever te geven
over het al dan niet inzetten van de volgende fase van NL-Alert. In deze fase moet NLAlert in alle veiligheidsregio’s worden geïmplementeerd.

1.2

Doelen project testregio’s
Het project testregio’s c.a. heeft een aantal doelen. Dat zijn:
1. Vaststellen dat de techniek werkt.
2. Vaststellen wat de perceptie van de burger is (‘werkt het op straat?’) en kijken
hoe de burger reageert op rampinformatie.
3. Vaststellen van de interne governance. Dit betekent kijken of de
besturing/mandatering goed is geregeld in de testregio’s, of NL-Alert past in de
overige processen van een regio en hoe de taken en verantwoordelijkheden
tussen Veiligheid en Justitie en Logius zijn verdeeld.
4. Indicatie krijgen in hoeverre NL-Alert het WAS (Waarschuwingsstelsel Sirene) kan
vervangen.
5. Verder hebben we een aantal andere zaken onderzocht, zoals bijvoorbeeld de
beveiliging en 2G-3G problematiek.

1.3

Resultaten project NL-Alert Testregio’s c.a.
Ad 1)
De techniek achter NL-Alert is als volgt: de zogeheten broker zorgt ervoor dat
berichten van de meldkamers naar de providers worden verzonden. De providers
(KPN, T-Mobile en Vodafone) verzenden vervolgens de berichten naar de ontvangende
mobiele telefonietoestellen. Uit de technische test blijkt dat sommige providers
berichten zowel in 2G als in 3G kunnen verzenden, maar dat andere providers nog
moeilijkheden ondervinden bij de verzending in 3G. Zij zijn nu bezig de nog bestaande
moeilijkheden op te lossen. Wij adviseren om bij de voorbereiding van de verdere
introductie van het systeem te blijven testen om nog zoveel mogelijk te leren over het
systeem.
Pagina 5 van 23

NL-Alert Testrapport | 29 september 2011

Ad 2)
Uit het belevingsonderzoek blijkt dat de Nederlandse bevolking positief tegenover NLAlert als nieuw alarmeringsinstrument staat. Burgers noemen het een groot voordeel
dat zij concrete informatie ontvangen waardoor zij beter en sneller kunnen inschatten
welk gevaar dreigt. Tevens noemen zij het instrument passend in de huidige levensstijl
en het daarbij horende mediagebruik. De meeste mensen zijn bereid moeite te doen
om de telefooninstellingen aan te passen, zodat zij berichten kunnen ontvangen. Zij
geven hierbij wel aan dat het instrument selectief moet worden ingezet (alleen bij
directe bedreiging of gevaar). De bevolking heeft de behoefte de informatie van het
bericht elders te kunnen checken op juistheid en relevantie. Het is daarom belangrijk
NL-Alert goed in te bedden binnen de bestaande mix van middelen voor
crisiscommunicatie.
Ad 3)
De deelnemers aan de workshops ervaarden de governance test als erg positief. Deze
testen hebben zeker bijgedragen aan het draagvlak binnen de testregio’s. Bovendien is
de actieve inbreng van de deelnemers van groot belang geweest om de inzetbaarheid
van het systeem in mogelijke praktijksituaties te toetsen. Zowel bij professionals als
burgers leverden de governance testen belangrijke aandachtspunten op. Deze moeten
in de implementatiefase worden meegenomen in het beleidskader, opleidingen en in
de publiekscampagne.
Volgens de deelnemers heeft het systeem veel toegevoegde waarde, onder de
voorwaarde dat het snel kan worden ingezet. Een belangrijk aandachtspunt is dus om
bevoegdheden op de juiste niveaus neer te leggen.
Het systeem moet verder goed worden gepositioneerd: duidelijk moet zijn of het
systeem uitsluitend een plaats heeft als alarmeringssysteem, of ook een rol heeft als
alerteringssysteem of informatiesysteem.
Ad 4)
Het potentiële bereik van NL-Alert is groot (momenteel kan op 58% van de burgers
NL-Alert op zijn of haar toestel ontvangen). Dit gaat om personen die in het bezit zijn
van een mobiele telefoon die cell broadcast ondersteunt. Een substantiële groep
mensen heeft daarmee toegang tot het nieuwe alarmeringsmiddel..Sommige toestellen
zijn vooraf al ingesteld op NL-Alert en anderen zullen hun telefoon voor NL-Alert zelf
nog moeten instellen. Het potentiële bereik zal in de komende jaren steeds groter
moeten worden, waarmee het uiteindelijk meer mensen (effectiever) zou moeten
bereiken dan nu het geval is met de sirene. Er bestaat wel een risico als zaken rondom
de techniek (verzendinfrastructuur en toestellen) niet goed zijn geregeld. Dit is een
belangrijke voorwaarde om het draagvlak bij mensen te behouden. Het feitelijke
bereik (geschikte telefoons en op het juiste kanaal ingesteld) is op dit moment 19
procent1.
NL-Alert berichten worden goed ontvangen op het 2G netwerk (GSM telefoons). De
ondersteuning op 3G (smartphones) moet nog worden verbeterd. Hiervoor zijn door
providers momenteel acties in gang gezet. Diverse leveranciers hebben aangekondigd
NL-Alert te gaan ondersteunen. Doordat mobiele telefoons een gemiddelde levensduur
van twee jaar hebben, zal de penetratie van NL-Alert compatibele telefoons snel
toenemen. De nieuwe generatie smartphones zal de burger een alarmerende beleving
aanbieden, conform de standaard sirenetoon die de USA heeft voorgeschreven in de
CMAS standaard. Bovendien zal NL-Alert steeds vaker standaard worden geactiveerd
in de telefoons. Het is wenselijk de lobby richting mobiele industrie te intensiveren om
de leveranciers (in samenwerking met de providers) nog bekender te maken met NLAlert. Daarbij moet de samenwerking worden gezocht met de Amerikaanse overheid
1

Gezien de onderzoeksopzet moet met enige foutenmarge rekening worden gehouden. De cijfers zijn, ook omdat het
een momentopname betreft, meer indicatief dan een zekerheid.
Pagina 6 van 23

NL-Alert Testrapport | 29 september 2011

en Europese landen die ook met deze dienst willen werken. Voor de toestellen die niet
automatisch zijn ingesteld, blijft een campagne noodzakelijk. Daarin moeten burgers
niet alleen worden geïnformeerd over het nieuwe alarmeringssysteem, maar moet ook
worden uitgelegd hoe de burger zijn of haar telefoon kan instellen.
NL-Alert heeft enige jaren nodig om zich te ontwikkelen tot een volwassen dienst. In
de komende jaren wordt NL-Alert verder ontwikkeld met bijvoorbeeld spraaksoftware
voor blinden en slechtzienden. De inschatting is dat NL-Alert over een aantal jaar het
WAS kan vervangen. Weliswaar zal een deel van de bevolking dat wel de sirene hoort
geen NL-Alert berichten ontvangen, maar een veel grotere groep die de sirene niet
hoort kan wel NL-Alert berichten ontvangen.
Bovendien zal een NL-Alert bericht meer effect hebben, omdat de aanleiding voor de
alarmering ook direct aan de burgers wordt gecommuniceerd met een daarbij passend
handelingsperspectief.
Ad 5)
Alle drie de providers hebben voldoende maatregelen getroffen voor de toepassing van
NL-Alert. Het blijft noodzakelijk de vinger aan de pols te houden in verband met
mogelijke veranderingen in de toekomst (4G).
Met betrekking tot beveiliging constateren wij dat de geïdentificeerde risico’s geen
belemmering vormen voor de verdere operationalisering van NL-Alert. De
geïdentificeerde risico’s bij de broker moeten vóór de landelijke introductie naar een
aanvaardbaar niveau worden teruggebracht. Het functionele beheer dient zo snel
mogelijk te worden belegd.
De communicatie is in de testfase goed verlopen. Het is belangrijk om ook tijdens de
verdere introductie van het systeem regio’s in hun communicatie zo goed mogelijk te
ondersteunen zodat regionale communicatie -uitingen aansluiten bij de landelijke
campagnestrategie. De nog te ontwikkelen campagnestrategie is afhankelijk van de
implementatiestrategie.
Om NL-Alert goed te introduceren onder het Nederlandse publiek moet een meerjarige
strategie worden ontwikkeld. Eén campagne is te beperkt om werkelijk succesvol te
kunnen zijn.

1.4

Conclusies
·
·

·
·
·
·
·

De Nederlandse bevolking staat positief tegenover NL-Alert als nieuw
alarmeringsinstrument.
NL-Alert wordt goed ontvangen op het 2G netwerk (GSM telefoons). De
ondersteuning op het 3G netwerk (smartphones) valt nog tegen, maar naar
verwachting verbetert deze situatie de komende tijd door acties die in gang zijn
gezet door providers.
Een substantiële groep mensen (58%) heeft toegang tot dit nieuwe
alarmeringsmiddel. Het potentieel bereik is met andere woorden hoog.
NL-Alert werkt technisch aan de verzendkant, met uitzondering van problemen in
3G die nog worden verholpen.
Een meerderheid van de bevolking is bereid moeite te doen om de
telefooninstellingen aan te passen, zodat men berichten kan ontvangen.
Er bestaat groot draagvlak binnen de testregio’s voor NL-Alert.
NL-Alert heeft enige jaren nodig om zich te ontwikkelen tot een volwassen dienst
(in bereik en beleving). Deze ontwikkeling is noodzakelijk om uiteindelijk het WAS
te kunnen vervangen door NL-Alert.

Pagina 7 van 23

NL-Alert Testrapport | 29 september 2011

·
·

1.5

De geïdentificeerde risico’s vanuit beveiligingsoogpunt vormen geen belemmering
voor de verdere operationalisering van NL Alert.
Om NL-Alert goed te introduceren onder het Nederlandse publiek is één
publiekscampagne te beperkt om blijvend succesvol te kunnen zijn.

Aanbevelingen
·

·
·
·

·

·

·
·
·
·
·

Neem aandachtspunten die uit de testen en onderzoeken naar voren zijn
gekomen mee bij de introductie van het middel bij zowel professionals als bij
burgers, bijvoorbeeld in het beleidskader, opleidingen e n in de publiekscampagne.
Blijf tijdens de voorbereiding van de landelijke introductie testen, om nog zoveel
mogelijk te leren over het systeem.
Bed NL-Alert goed in binnen de bestaande mix van middelen op het gebied van
crisiscommunicatie.
Positioneer NL-Alert duidelijk: heeft het uitsluitend een plaats als
alarmeringssysteem, of heeft het ook tot op zekere hoogte een rol als
alerteringssysteem of informatiesysteem.
Intensiveer de lobby richting mobiele industrie om deze (in samenwerking met de
providers) mee te laten werken aan NL-Alert. Zoek hierin vooral de samenwerking
met de Amerikaanse overheid en Europese landen die ook met deze dienst willen
werken.
Voor de (nu nog overgrote meerderheid) toestellen die niet automatisch zijn
ingesteld, blijft een campagne noodzakelijk die niet alleen informeert over het
nieuwe alarmeringssysteem, maar ook uitlegt hoe de burger zijn telefoon kan
instellen.
Houd de vinger aan de pols in verband met mogelijke veranderingen in de
toekomst (4G).
Breng de geïdentificeerde risico’s bij de broker vóór de landelijke introductie terug
naar een aanvaardbaar niveau.
Beleg zo snel mogelijk het functionele beheer.
Ondersteun tijdens de introductie de regio’s in hun communicatie zodat regionale
communicatie-uitingen aansluiten bij de landelijke campagnestrategie.
Stel een meerjarige communicatiestrategie op.

Pagina 8 van 23

NL-Alert Testrapport | 29 september 2011

2

Inleiding

Aanleiding rapport
Het project NL-Alert is eind 2009 gestart. In de jaren daarvoor heeft het Ministerie van
BZK al veel voorbereidend werk verricht. De bouw van het systeem voor NL-Alert is in
januari 2011 praktisch afgerond.
In april 2011 is op het project een zogeheten gateway review uitgevoerd. Het
projectteam heeft de aanbevelingen uit deze review waar mogelijk inmiddels
uitgevoerd. De opdrachtgever wilde NL-Alert testen in drie veiligheidsregio’s. Zo
ontstond het project NL-Alert Testregio’s c.a. waarvoor in mei 2011 een Project
Initiatie Document is opgesteld. Dit project liep tot 4 oktober 2011. Op basis van dit
rapport zal de opdrachtgever een besluit nemen over het vervolg van de ontwikkeling
van de dienst NL-Alert.
Doel rapport
Met het ‘Eindrapport NL-Alert testregio’s c.a.’ willen wij de opdrachtgever een
onderbouwd advies geven over een eventuele volgende fase van NL-Alert. In die fase
moeten voorbereidingen worden getroffen om de dienst landelijk te introduceren in de
Veiligheidsregio’s.
Structuurbeschrijving
Het rapport is opgedeeld in vijf delen. In het eerste deel (Hoofdstuk 2) geven we aan
wat de doelen waren van het project NL-Alert Testregio’s c.a.. In Hoofdstuk 3
beschrijven we de resultaten die binnen het project zijn behaald. In Hoofdstuk 4 gaan
we verder in op de resultaten van flankerende onderzoeken die we hebben uitgevoerd.
In Hoofdstuk 5 gaan we in op de vraag in hoeverre NL-Alert WAS op termijn kan
vervangen. In de daarop volgende hoofdstukken besteden we verder aandacht aan de
communicatie en de penetratie van mobiele telefoons.

Pagina 9 van 23

NL-Alert Testrapport | 29 september 2011

3

Doelen project NL-Alert Testregio’s c.a.

3.1

Einddoelen NL-Alert
Het uiteindelijke doel van een volledig ontwikkelde dienst NL-Alert is:
• Een volwassen dienst, die succesvol bijdraagt aan een verbeterde
crisiscommunicatie;
• het aanvullen van het Waarschuwingsstelsel Sirene (WAS), waarbij NL-Alert
burgers bereikt die het sirenesignaal niet opvangen, dan wel
handelingsperspectieven geeft die de sirene niet geeft. Zo mogelijk kan NL-Alert
de sirene in 2017 vervangen.

3.2

Doelen project testregio’s c.a.
•
•
•

•
•

Vaststellen dat de techniek werkt.
Vaststellen wat de perceptie van de burger is (‘werkt het op straat?‘) en kijken
hoe burgers reageren op rampinformatie.
Vaststellen van de interne governance. Dit betekent kijken of de
besturing/mandatering goed is geregeld in de testregio’s, of NL-Alert past in de
overige processen van een regio en hoe de taken en verantwoordelijkheden
tussen Veiligheid en Justitie en Logius zijn verdeeld.
Indicatie krijgen in hoeverre NL-Alert het WAS kan vervangen.
Naast deze doelen hebben we een aantal andere zaken onderzocht die in
hoofdstuk 4 aan de orde komen.

Deze doelen zijn samen met de testregio’s uitgewerkt tot testcriteria.

3.3

Scope
Het project NL-Alert testregio’s c.a. omvat de volgende onderdelen:
• Testen van de techniek.
Testen van NL-Alert in de drie testregio’s.
Inrichten governance.
Onderzoeken van burgerperceptie.
• Beproeven van meerdere handelingsperspectieven.
• 3G-problematiek.
• Security onderzoek NL-Alert.
• Penetratie mobiele telefoons.
• Onderzoek call center.
• Internationale contacten.

Pagina 10 van 23

NL-Alert Testrapport | 29 september 2011

4

4.1

Resultaten project NL-Alert Testregio’s c.a.

Vaststellen dat techniek werkt
4.1.1
Normen van testcriteria
De normen voor de testcriteria zijn gebaseerd op de functionele eisen zoals de
Rijksoverheid die in de contracten met de broker en de providers stelt.
De NL-Alert dienstverlening op de 3G netwerken van de providers is niet volledig
getest omdat de deze ten tijde van de test nog niet door alle providers was
opgeleverd.
4.1.2
Resultaten technische testen Zoetermeer
De technische testen op het NL-Alert testkanaal in Zoetermeer in de eerste drie weken
van augustus zijn over het algemeen goed verlopen. Met vast opgestelde danwel
rijdende referentietelefoons hebben we bekeken of berichten conform verwachting
werden ontvangen.
Tijdens de testen zijn de eerste ‘live’ ervaringen met het systeem opgedaan.
Technische fouten zijn uit het systeem gehaald. Het testteam analyseert nog een
aantal andere bevindingen.
Enkele relevante ervaringen die zijn opgedaan:
- Het aantal burgerreacties is beperkt gebleven tot enkele tientallen. Er was
meer respons op het persbericht dan op het daadwerkelijk versturen van
berichten. Opvallend was dat veel reacties afkomstig waren van abonnees van
Burgernet.
- Het ontvangen en presenteren van grotere berichten (300-400 karakters)
bleek voor de meeste telefoons geen probleem. Het kan om inhoudelijke
redenen wenselijk zijn berichten te beperken tot 93 karakters (1 pagina).
- Om meerdere redenen van technische aard is het onmogelijk de rand van het
uitzendgebied hard te bepalen. Er kunnen altijd telefoons zijn buiten het
geselecteerde gebied die het bericht ontvangen en er kunnen aan de rand van
een gebied telefoons zijn die het bericht niet ontvangen. Dit randeffect speelt
een grotere rol bij een kleiner gebied dan bij selectie van een groot gebied.
Het uitzendgebied voor NL-Alert moet dan ook niet te klein worden gekozen.
In een landelijk gebied is het aan te bevelen om de omliggende kernen mee te
nemen en in een stedelijk gebied moet worden gedacht aan een minimum
omvang van enkele wijken. Hiervoor worden vuistregels opgesteld.
4.1.3
Resultaten technische testen regio’s
De technische testen in de regio’s hadden als doel om aan de regio’s Haaglanden,
Twente en Rotterdam-Rijnmond te laten zien dat NL-Alert werkt. Hiertoe is lokaal een
gebied geselecteerd en een bericht verstuurd.
De regio’s hebben de tests als positief ervaren.
4.1.4
Ervaringen vanuit technische bijdrage aan de perceptietest
Voor de perceptietest zijn eveneens berichten verstuurd, ditmaal op het NL-Alert
productiekanaal2 . Tijdens deze tests is een aantal verstoringen opgetreden bij één van
de providers, bij de broker en bij Logius waardoor niet alle berichten (op tijd)
verstuurd konden worden. Twee storingen zijn een direct gevolg geweest van het feit
2

Het productiekanaal is het kanaal waarop burgers NL-Alert berichten zullen ontvangen. De twee andere kanalen zijn
het test- en het oefenkanaal.
Pagina 11 van 23

NL-Alert Testrapport | 29 september 2011

dat de dienst bij Logius en in de meldkamer nog niet in beheer is genomen. De andere
storingen worden nader geanalyseerd.
4.1.5
Conclusie
De techniek achter NL-Alert werkt (of zal binnenkort werken – 3G) en de partijen die
de dienstverlening leveren, voldoen in het algemeen aan de eisen zoals gesteld in de
contracten. Een aantal zaken is nog in onderzoek, maar wij verwachten dat zij geen
grote impact zullen hebben op deze conclusie.
De tests hebben wel aangetoond dat de partijen in de keten nog aan het leren zijn.
Voor alle partijen is dit een nieuwe vorm van dienstverlening. Wij adviseren om de
komende maanden door te gaan met testen opdat bij de lancering van NL-Alert een
stabiele situatie is bereikt. Het is zelfs aan te bevelen een continue testvoorziening te
bouwen waarmee de hele keten met grote regelmaat wordt getest. Op die manier
wordt gegarandeerd dat NL-Alert beschikbaar is als de meldkamer er een beroep op
doet.3

4.2

Onderzoek naar burger beleving NL-Alert
In het Belevingsonderzoek NL-Alert, dat I&O Research heeft uitgevoerd in
samenwerking met Berenschot, is onderzoek gedaan naar het potentiële bereik van
NL-Alert en de beleving van de burger ten aanzien van het middel. Ook hebben de
onderzoekers bekeken in hoeverre burgers de intentie hebben om aanwijzingen in een
NL-Alert bericht op te volgen.
4.2.1
Het bereik van NL-Alert berichten
Om meer inzicht te krijgen in het technisch bereik (aantal burgers dat een cell
broadcast bericht kan ontvangen) en het potentieel bereik (aantal burgers met een
juist ingestelde telefoon) is een bevolkingsenquête uitgevoerd. Die bestond uit een
online enquête en drie testpanels in Den Haag, Rotterdam en Enschede. In de drie
testpanels is ook gekeken naar het potentiële feitelijke bereik: het aantal burgers dat
het bericht echt ontvangt en leest. Daarnaast hebben de onderzoekers in drie aparte
focusgroepen door middel van groepsgesprekken de beleving en de bereidheid tot het
instellen van de telefoon verder onderzocht.
Bereik binnen de totale populatie
In het onderzoek van I&O Research en Berenschot heeft 58 procent een toestel dat
geschikt is voor NL-Alert en men is bereid zo nodig het toestel in te stellen (potentieel
bereik). 19 procent heeft de verzonden berichten ontvangen (feitelijk bereik). 10
procent daarvan las het ontvangen bericht binnen 10 minuten en 9 procent na 10
minuten.
Reden voor het niet ontvangen of lezen van de testberichten
I&O Research noemt een aantal redenen voor het relatief lage feitelijke of potentiële
bereik van NL-Alert. Zo heeft niet iedereen een mobiele telefoon (3%), heeft niet
iedereen zijn telefoon altijd aanstaan en is niet iedereen bereid zijn telefoon in te
stellen om berichten te ontvangen. Ook heeft een percentage Nederlanders (één op de
tien) een iPhone die nog niet geschikt is voor NL-Alert.
De conclusie is dat standaardisatie van mobiele telefoons noodzakelijk (incl.
alarmgeluid bij ontvangen van een NL-Alert bericht).
Bereik binnen de populatie van mensen die bereid zijn hun toestel in te stellen

3

Vanuit communicatieoogpunt moet aandacht worden besteed aan het gevaar dat burgers wellicht geïrriteerd raken en
mogelijkerwijs zelfs geneigd zijn om het NL-Alert kanaal uit te zetten.
Pagina 12 van 23

NL-Alert Testrapport | 29 september 2011

Door middel van drie testpanels in de steden Rotterdam, Den Haag en Enschede is
gekeken naar het feitelijke bereik van NL-Alert bij de mensen die aangeven bereid te
zijn hun toestel in te stellen. Het gaat dan om het aantal burgers dat het testbericht
ook echt leest. De onderzoekers hebben gekeken naar het tijdstip waarop men het
bericht heeft gelezen (hoe snel leest men het bericht na verzending?), waar men zich
op dat moment bevindt en met wie. Uit deze testen blijkt dat gemiddeld een derde van
de panelleden de testberichten las.4 De helft daarvan las het testbericht binnen tien
minuten na verzending. De meerderheid van de testberichten werd door mensen
gelezen die alleen thuis waren.
4.2.2
Draagvlak onder de bevolking
Uit de bevolkingsenquête (representatief voor de gemiddelde Nederlander) blijkt dat
de Nederlandse bevolking positief staat tegenover NL-Alert als nieuw
alarmeringsinstrument.5 Bijna negen op de tien burgers is te spreken over het
principe. Eén procent is (zeer) negatief. Respondenten verwachten dat NL-Alert
informatie verschaft over de situatie, de eventuele consequenties en de te nemen
veiligheidsmaatregelen. Uit het onderzoek met de focusgroepen blijkt dat ook de
mensen die aanvankelijk sceptisch zijn aan het einde van het gesprek onderkennen
dat alarmeren via NL-Alert waardevol kan zijn. Als nadeel noemen mensen dat niet
iedereen 24 uur per dag bereikbaar is via de mobiele telefoon. Ook problemen met het
netwerk kunnen er toe leiden dat niet iedereen goed te bereiken is. Mensen vinden het
vooral nadelig dat berichten niet opgeslagen kunnen worden en relatief snel weg
geklikt kunnen worden.
Uit de bevolkingsenquête blijkt verder dat de respondenten NL-Alert niet als een
vervanging voor de sirenes zien. Het middel zal zich eerst moeten bewijzen en het
vertrouwen erin moet groeien, vinden de deelnemers aan het onderzoek.
4.2.3
Intentie om het handelingsperspectief op te volgen
Voor het effectieve bereik van het middel is het van belang dat de ontvanger het
bericht juist interpreteert en bereid is om ernaar te handelen. Om dat te onderzoeken
is aan de deelnemers van de bevolkingsenquête een bericht voorgelegd over een
gifwolk in hun woonplaats. De respondenten zeggen het voorgelegde bericht zeer
serieus te nemen. Zeven op de tien Nederlanders zegt eerst op zoek te gaan naar
aanvullende informatie en bevestiging van het bericht. De meest genoemde
informatiebron is internet (82%) gevolgd door televisie (66%). 71 procent zoekt in
andere bronnen naar bevestiging van het bericht, 61 procent zoekt naar een
handelingsperspectief en 52 procent zoekt naar informatie over de mogelijke gevolgen.
Uit de focusgroepen blijkt dat men verwacht dat er alleen een bericht wordt gestuurd
als het om een serieuze dreiging gaat. Afhankelijk van de aard van de crisis (is het
gevaar direct zichtbaar of voelbaar of niet) neemt men in het eerste geval direct
voorzorgsmaatregelen en gaat dan op zoek naar meer informatie.
4.2.4
Conclusie
Uit de bevolkingsenquête blijkt dat de Nederlandse bevolking positief staat tegenover
NL-Alert als nieuw alarmeringsinstrument. Als grote voordelen noemt zij het
ontvangen van concrete informatie waardoor men beter en sneller kan inschatten welk
gevaar dreigt. Tevens komt uit het onderzoek naar voren dat de bereidheid van
mensen om hun toestel in te stellen groot is en dat zij het bericht serieus nemen.
Aanvullende informatie is wel gewenst zeker als de dreiging niet zichtbaar of voelbaar
4

Er zijn in totaal acht testberichten uitgestuurd (gevarieerd over verschillende locaties en tijden). Het testpanel

bestond in totaal uit 996 panelleden (geworven en aangeschreven). 462 panelleden hebben de vragenlijst ingevuld
(respons van 46%) In totaal weten we van 708 mogelijke ontvang momenten of de berichten wel/niet zijn aangekomen.
Van deze 708 momen ten is 33% aangekomen.
5
In de bevolkingsenquête wordt toegelicht wat NL-Alert is, en wat het nu kan en niet kan. Op basis van deze
beschrijving hebben de respondenten geoordeeld over NL-Alert.
Pagina 13 van 23

NL-Alert Testrapport | 29 september 2011

is. NL-Alert moet hierin worden ondersteund door andere
(crisis)communicatiemiddelen.
Belangrijk is dat een substantiële groep mensen toegang heeft tot dit nieuwe
alarmeringsmiddel (potentieel bereik) en dat de drempel tot het instellen van de
mobiele telefoon zo laag mogelijk wordt gemaakt. Deze groep zou in de komende
jaren steeds groter moeten worden. Uiteindelijk zullen er meer mensen (effectiever)
bereikt kunnen worden dan nu het geval is met de sirene.6 Om het draagvlak bij
mensen te behouden, moet de techniek goed zijn geregeld.
Enkele aanbevelingen
•
Blijf de verzendinfrastructuur verder ontwikkelen. Het is belangrijk de techniek
voortdurend te blijven testen en verbeteren.
•
Maak het instellen van ontvangst zo eenvoudig mogelijk. Zorg er bijvoorbeeld
voor dat mensen ergens hun mobiele telefoon kunnen laten instellen of biedt een
mogelijkheid om via een sms de instelling eenvoudig te downloaden.
•
Maak duidelijk wat NL-Alert kan, en niet kan. Het is belangrijk dat mensen weten
waarvoor NL-Alert wordt ingezet, en wie daarvoor verantwoordelijk is. Meer
specifieke informatie over hoe de techniek precies werkt of een gedetailleerde
beschrijving van de governance -structuur moet wel via bijvoorbeeld internet
beschikbaar zijn, maar hoeft geen kernonderdeel uit te maken van de
publiekscampagne.
•
Onderzoek het effectieve bereik (de mate waarin een bepaalde boodschap actie
oproept) en trek daaruit lering.
•
De respondenten gaven aan dat zij behoefte hebben aan bevestiging van het
bericht. NL-Alert moet met andere woorden niet het enige communicatiemiddel
zijn dat een regio of gemeente inzet tijdens een crisis. Www.crisis.nl zou in de
nabije toekomst een vaste plek kunnen zijn waar burgers het ontvangen NL-Alert
bericht kunnen teruglezen.

4.3

Onderzoek naar governance binnen veiligheidsregio’s
4.3.1
Resultaten governancetest
Op 4, 16 en 23 augustus zijn de zogenaamde governancetesten uitgevoerd met
vertegenwoordigers van de drie testregio’s. Het NIFV heeft de testen begeleid.
De testen hadden tot doel om aan de hand van een aantal scenario’s (1) het middel
NL-Alert te introduceren, (2) te onderzoeken hoe de gebruikersorganisatie in de
besluitvorming met een crisiscommunicatiemiddel als NL-Alert omgaat, (3) op welke
wijze het middel ingezet kan worden binnen de huidige procedures in de regio’s en
welke aanvullende aandachtspunten hierbij aan de orde zijn.
Van elke test heeft het NIFV een verslag gemaakt, dat zowel met de betreffende regio
als met het projectteam is afgestemd.
Tijdens de testen in Rotterdam-Rijnmond is ook een ketenpartner in de vorm van het
waterleidingsbedrijf (Evides) betrokken, waardoor ook de samenwerking met derde
partijen aan de orde kon komen.
Introductie van NL-Alert als middel
•
Met een korte introductie zijn de betrokkenen goed in staat de meerwaarde van
het systeem in relatie tot andere crisiscommunicatiemiddelen in te schatten.

6

Gegevens hieromtrent zijn niet bekend, maar daar zou wel onderzoek naar kunnen worden gedaan wanneer de
middelen nog naast elkaar worden gebruikt. In elk geval weten we dat doven en slechthorenden nu niet worden
bereikt evenals in sommige situaties in huis.
Pagina 14 van 23

NL-Alert Testrapport | 29 september 2011

•

•

•

•

•

Er is behoefte aan duidelijkheid over het inzetten van NL-Alert voor alarmeren in
relatie tot alerteren en informeren. Dit onderwerp moet in het operationeel
beleidskader verder worden uitgewerkt.
Wil NL-Alert gezien worden als een betrouwbaar en geloofwaardig middel van de
overheid, dan moet het systeem het ‘altijd doen’ en moet het met zorg worden
ingezet. Bij teveel berichten of irrelevante berichten, zal de burger geneigd zijn
om het NL-Alert kanaal uit te zetten.
Om burgers bekend te laten blijven met het middel en hen een mogelijkheid te
geven hun instellingen op de telefoon te testen, lijkt het verstandig om een
periodiek testbericht te versturen. Dit is te vergelijken met het WAS-signaal op de
eerste maandag van de maand.7
De deelnemers aan de governancetest waarderen het dat burgers door het middel
snel kunnen worden gealarmeerd. Om ook echt snel te zijn, moeten wel
bevoegdheden bij de operationele diensten worden gedelegeerd.
Het middel staat niet op zichzelf, in de praktijk zal NL-Alert ingezet gaan worden
in combinatie met andere communicatiemiddelen.

Afwegingscriteria
Inzet van NL-Alert is bij veel scenario’s een mogelijkheid mits het snel kan. Duurt het
te lang, dan zijn andere communicatie middelen meer geschikt.
•
Tijdens de testen was onvoldoende aandacht voor het effect van een bericht
op de mensen die niet tot de doelgroep behoorden. Bij de introductie van het
middel moet hieraan extra aandacht worden gegeven.
•
De rolverdeling tussen brandweer en gemeentelijke kolom
(crisiscommunicatie) is niet altijd helder. De brandweer is verantwoordelijk
voor waarschuwen, de gemeente voor crisiscommunicatie. Ten aanzien van het
middel NL-Alert moet hierover in het operationeel beleidskader duidelijkheid
komen.
•
Het moment van verzenden is van belang bij de afweging tot inzet. ’s Nachts
hebben veel mensen hun mobiele telefoon niet in de buurt of zelfs uit staan.
•
Een sirenesignaal en een NL-Alert bericht kunnen elkaar versterken, qua
dekkingsgraad en attentiewaarde. Daarnaast zijn er uitdrukkelijk situaties
denkbaar, waarbij een NL-Alert bericht beter op zijn plaats is dan een
sirenesignaal. De gebruikers ervaren NL-Alert ook als laagdrempeliger qua
inzet.
•
Bij inzet van NL-Alert moet ook informatie via websites of call centres
beschikbaar zijn. Burgers gaan in de praktijk actief op zoek naar informatie. In
een bericht kan al worden verwezen naar een website of telefoonnummer,
waarop dan wel informatie beschikbaar moet zijn.
•
Als een bericht wordt gestuurd om te alarmeren, is het ook nodig een bericht
te sturen om aan te geven dat de situatie voorbij is (de-alarmeren).
Aandachtspunten
• Om NL-Alert snel te kunnen inzetten moet inzet los van de GRIP structuur
mogelijk zijn.
• Het bericht moet begrijpelijk zijn voor de ontvanger. Dus geen jargon en
oppassen met afkortingen.
• Als verschillende groepen in een gebied andere dingen moeten doen, is inzet
van een NL-Alert lastig. De doelgroepen moeten geografisch van elkaar te
scheiden zijn.
• Bij bovenregionale incidenten moet duidelijk zijn wie verantwoordelijk is voor
de inzet van NL-Alert. Bovenregionale inzet is mogelijk door bijvoorbeeld het
bericht vanuit de bronregio naar meerdere regio’s te versturen. Hiertoe moet
de regio wel beschikken over een gebruikersaccount dat dit mogelijk maakt.
7

Vanuit communicatieoogpunt moet aandacht worden besteed aan het gevaar dat burgers wellicht geïrriteerd raken en
mogelijkerwijs zelfs geneigd zijn om het NL-Alert kanaal uit te zetten.
Pagina 15 van 23

NL-Alert Testrapport | 29 september 2011

•

NL-Alert preventief inzetten kan risico’s opleveren voor de geloofwaardigheid
van het middel (bijvoorbeeld een weeralarm).
Communicatie naar burgers is voor de meldkamer momenteel geen aandachtspunt. Als
de inzet van NL-Alert bij de meldkamer wordt belegd, moet die communicatie bij de
introductie veel aandacht krijgen.
• Door de overvloed aan communicatiemiddelen is het van belang de
meerwaarde van het systeem goed duidelijk te maken bij de burgers.
• De betrokken functionarissen van de meldkamer moeten de vaardigheden
oefenen die nodig zijn om met het systeem om te gaan.
• Het moet duidelijk zijn wat er van burgers wordt verwacht als zij een bericht
ontvangen. Moeten burgers die in de auto het bericht ontvangen dit direct
lezen, ook als zij daardoor in overtreding zijn? Moeten zij hun auto stopzetten,
ook al ontstaan daardoor potentieel gevaarlijke situaties? Dit zijn belangrijke
vragen waarover moet worden nagedacht voor de publiekscampagne.
• Het aantal te versturen karakters per bericht (93 karakters) wordt in de
praktijk als beperkt ervaren. In de praktijk zullen veel berichten worden
verstuurd die langer zijn. Dat heeft effect op de snelheid van alarmeren.
4.3.2
Conclusie
De deelnemers aan de workshops hebben de test als positief ervaren. De testen
hebben zeker bijgedragen aan het draagvlak binnen de testregio’s. Bovendien is de
actieve inbreng van de deelnemers van groot belang geweest om de inzetbaarheid van
het systeem in praktijksituaties te toetsen.
Volgens de deelnemers heeft het systeem veel toegevoegde waarde, mits het snel kan
worden ingezet. Dat betekent ook dat bevoegdheden op de juiste niveaus moeten
worden neergelegd.
Duidelijk moet zijn of het systeem uitsluitend een plaats heeft als alarmeringssysteem
of dat het ook een rol als a lerteringssysteem of informatiesysteem heeft.
Het periodiek versturen van een testbericht, vergelijkbaar met het maandelijkse
signaal van de sirenes, kan de bekendheid met het systeem hoog houden en levert
voor burgers de mogelijkheid op om vast te stellen of hun telefoontoestel het bericht
ontvangt.

4.4

Resultaten flankerende onderzoeken
4.4.1
•

Cell Broadcast verschillen in 2G / 3G
De cell broadcast-techniek wordt in 3G netwerken op een andere wijze
geïmplementeerd dan op 2G netwerken. Dit kan mogelijk gevolgen hebben
voor de toepassing NL-Alert. Dialogic heeft de consequenties van het verschil
in implementatie van cell broadcast via 2G en 3G netwerken nader onderzocht.
Het onderzoek is beperkt tot de netwerkimplementatie en de mogelijke impact
daarvan op toestellen.

4.4.1.1 Resultaat Onderzoek 2G / 3G
De cell broadcast-techniek sluit goed aan op de eisen van NL-Alert. In de betreffende
GSM- en UMTS-standaarden is in alle elementen voorzien om een goede
berichtbezorging mogelijk te maken, ook als sprake is van uitzonderlijke gevallen zoals
extreme congestie.
Alle providers hebben passende maatregelen getroffen voor een goede
beschikbaarheid van de dienst in hun mobiele netwerk, ook tijdens
congestie en stresssituaties.

Pagina 16 van 23

NL-Alert Testrapport | 29 september 2011

4.4.1.2 Conclusie
Alle drie de providers hebben voldoende maatregelen getroffen voor de toepassing van
NL-Alert. Het blijft noodzakelijk de vinger aan de pols te houden in verband met
mogelijke veranderingen in de toekomst.
4.4.2
Kosten call center bij implementatie NL-Alert
De landelijke introductie van NL-Alert kan tot gevolg kan hebben dat de individuele
burger vragen heeft en zich richt tot een call center dat hiervoor specifiek is ingericht.
•
Capgemini Consulting heeft onderzoek gedaan naar de vraag welke kosten
daarmee gepaard gaan. Het bureau heeft ook gekeken op welke manier het
aantal call center-bevragingen beperkt kan blijven.
4.4.2.1 Resultaat onderzoek call center
Uit ervaringsonderzoek bij Burgernet, een initiatief dat het meeste lijkt op NL-Alert,
blijkt dat tussen de 0,01 procent en 0,1 procent van de totale doelgroep waarschijnlijk
telefonisch contact zoekt. Daarnaast zoekt de doelgroep ook informatie via digitale
kanalen, zoals Internet en social media. Door een goede communicatiecampagne en strategie op te tuigen is het mogelijk het aantal gesprekken terug te dringen.
Als een middel als NL-Alert landelijk wordt geïntroduceerd, zullen de meeste mensen
bellen in de eerste week van de campagne. Bij de introductie via een landelijke
campagne zal het aantal gesprekken dat binnenkomt bij een call center in de eerste
week het grootst zijn en daarna afnemen.
4.4.2.2 Conclusie
Het is efficiënter, zowel in kosten als wat betreft procesinrichting, om de call center
dienst uit te besteden aan een commerciële partij, dan wel dit binnen een bestaand
call center van de overheid in te richten.
4.4.3
Beveiliging
TNO heeft een onderzoek uitgevoerd naar de relevante dreigingen en kwetsbaarheden
van NL-Alert. Doel is om inzicht te krijgen in de risico’s die samenhangen met de
dienst NL-Alert.
4.4.3.1 Resultaat beveiligingsonderzoek
De onderzoekers va n TNO hebben gekeken naar risico’s in de keten van de meldkamer
tot aan de burger. Daarnaast hebben zij ook eventuele risico’s met betrekking tot
functioneel beheer van NL-Alert meegenomen.
De risico’s die in dit onderzoek zijn geïdentificeerd, vormen op de korte termijn geen
bedreiging voor de dienst. De dienst is volgens de huidige best-practices ingericht en
veldtesten hebben aangetoond dat de dienst ook werkelijk werkt. TNO ziet geen reden
om de NL-Alert niet verder te operationaliseren.
Voor de langere termijn voorziet TNO dat de risico’s bij de broker een grote rol gaan
spelen. TNO adviseert het Ministerie om vóór de landelijke introductie van NL-Alert een
aantal knelpunten op te lossen om de risico’s aanvaardbaar te maken.
Een ander risico dat TNO heeft geïdentificeerd, is het ontbreken van een partij die het
functioneel beheer van de dienst gaat doen. Hierdoor ontbreekt de regierol, wat op
termijn gevaar oplevert voor de continuïteit van de dienst. TNO adviseert om deze
partij zo snel mogelijk te benoemen.
Op verzoek van het Ministerie is onderzocht hoe groot het risico zou zijn als Logius het
functioneel beheer van de keten zou doen. TNO concludeert dat Logius een volwassen
organisatie is en in staat is om een dienst zoals NL-Alert functioneel te beheren.
Conclusie
De conclusies van dit deelonderzoek beveiliging zijn:

Pagina 17 van 23

NL-Alert Testrapport | 29 september 2011

·
·
·

4.5

De geïdentificeerde risico’s vormen vanuit security oogpunt geen belemmering
voor de verder operationalisering van NL-Alert.
De geïdentificeerde risico’s bij de broker dienen vóór de landelijke introductie
naar een aanvaardbaar niveau te zijn teruggebracht.
Het functionele beheer dient zo snel mogelijk te worden belegd.

Indicatie van mogelijkheden vervanging WAS
NL-Alert is vanaf het begin gezien als een aanvulling op het Waarschuwingsstelsel
Sirenes (WAS). Het is echter de vraag of WAS uiteindelijk een zelfstandig
bestaansrecht heeft naast NL-Alert. De boodschap van WAS is: “ga naar binnen, sluit
deuren en ramen en luister naar de lokale rampenzender”. NL-Alert kan diezelfde
boodschap afgeven.
Voor de beantwoording van de vraag of NL-Alert op termijn het WAS kan vervangen,
kijken we naar twee vragen:
·
bereik: hoeveel burgers nemen kennis van de alarmering door beide
systemen?
·
effect: in hoeverre geven de burgers gevolg aan de boodschap van de
alarmsystemen?

Het bereik van het WAS is in beginsel landelijk dekkend. Wel is de sirene bedoeld om
buiten gehoord te kunnen worden. In de praktijk hoort niet iedereen de sirene;
bijvoorbeeld als iemand in een groot gebouw zit of in een lawaaiige omgeving
verkeert. Verder kunnen doven- en slechthorenden de sirene niet of slecht horen.
NL-Alert is eveneens landelijk dekkend. Wel is de ontvangst afhankelijk van de vraag
hoeveel mobiele telefoons NL-Alert kunnen ontvangen: de telefoons moeten geschikt
zijn voor cell broadcast, moeten ingesteld zijn en moeten aan staan. In het begin zal
slechts een beperkt aantal mobiele telefoons aan deze drie voorwaarden voldoen. De
verwachting is dat binnen twee, drie jaar de grote meerderheid van telefoons geschikt
is voor gebruik van NL-Alert. Wel blijft de vraag hoeveel telefoons aanstaan, met name
’s nachts. Blinden en slechtzienden zullen in eerste instantie NL-Alert berichten niet
kunnen lezen. Er kan echter spraaksoftware worden toegevoegd, waardoor NL-Alert
berichten in gesproken vorm voor deze doelgroep beschikbaar komen.
4.5.1
Boodschap
Bij WAS is sprake van één boodschap. Deze boodschap moet vooraf via andere
kanalen worden uitgelegd aan de burger; een sirene zelf zegt niets. Dat betekent dat
met enige regelmaat communicatie over de boodschap achter de sirene moet
plaatsvinden. Laaggeletterden of anderstaligen hebben bij de sirene geen specifiek
probleem. Uit gesprekken met hulpverleningsdiensten en uit de rapporten rond
Moerdijk blijkt dat een gedeelte van d e burgers de boodschap niet goed kent. Een
gedeelte negeert de boodschap of doet juist het tegenovergestelde: men gaat buiten
kijken wat er aan de hand is.
Bij NL-Alert komt de boodschap in tekst op de mobiele telefoon. Mits de boodschap
begrijpelijk is geformuleerd, kan geen verwarring over de inhoud ervan ontstaan.
Bovendien wordt in een NL-Alert bericht kort vermeld wat de aanleiding is voor de
boodschap. De verwachting is dat als de aanleiding voor het bericht expliciet wordt
aangegeven (bijvoorbeeld een gifwolk of asbest) meer mensen gehoor zullen geven
aan het verzoek om naar binnen te gaan en ramen en deuren te sluiten dan wanneer
de aanleiding onbekend is. Voor laaggeletterden of anderstaligen kan het begrijpen
van de boodschap wel een probleem zijn.

Pagina 18 van 23

NL-Alert Testrapport | 29 september 2011

4.5.2
Conclusie
NL-Alert wordt in de komende jaren geperfectioneerd. Bestuurders en
hulpverleningsdiensten moeten ervaring opdoen met het gebruik van NL-Alert,
waardoor de inzet wordt verbeterd. Tegen de tijd dat het zover is, zullen de meeste
mobiele telefoons geschikt zijn voor NL-Alert. Verder zal bijvoorbeeld spraaksoftware
voor blinden en slechtzienden worden toegepast.
NL-Alert zal geen 100 procent bereik en effect opleveren, maar dat levert de sirene
ook niet. De inschatting is dat het grootste gedeelte van de burgers die nu de sirene
hoort te zijner tijd ook NL-Alert berichten kan ontvangen. Doven en slechthorenden (in
totaal zo’n anderhalf miljoen mensen) kunnen NL-Alert ontvangen, terwijl deze
doelgroep de sirene niet of slecht hoort. De conclusie is dat over enkele jaren NL-Alert
het WAS kan vervangen. Weliswaar zal een gedeelte van de burgers die wel de sirene
hoort geen NL-Alert berichten ontvangen, maar een veel grotere groep die de sirene
niet hoort kan naar alle waarschijnlijkheid wel NL-Alert berichten ontvangen.
Bovendien is de inschatting dat een NL-Alert bericht meer effect zal hebben, omdat de
aanleiding voor de alarmering ook direct aan de burgers wordt gecommuniceerd.

4.6

Communicatie
De communicatie in de testfase was gericht op drie doelgroepen:
1) Burgers / Algemeen publiek (primaire doelgroep)
2) Veiligheidsregio’s en gemeenten (vanwege hun rol in publiekscommunicatie)
3) Media (als intermediair richting burgers en andere doelgroepen)
Dit hoofdstuk schetst de resultaten van de communicatie met deze doelgroepen.
Daarnaast komen aandachtspunten voor de communicatie in een vervolgtraject aan
bod.
4.6.1
Resultaten communicatie met burgers
Tijdens de testfase stonden twee doelstellingen centraal voor wat betreft
de communicatie met burgers:
1. Het informeren van bewoners in Zoetermeer, Enschede, Den Haag en Rotterdam
over de tests in hun regio. Mensen moesten begrijpen dat zij mogelijk
testberichten zouden ontvangen en weten waar zij terecht konden voor meer
informatie.
2. Publiek en pers vast kennis laten maken met NL-Alert als nieuw middel en hen
informeren over de tests in de regio’s.
Campagnesite
Gedurende de testfase is het aantal reacties en vragen over NL-Alert beperkt
gebleven. Mensen hebben vooral via het internet informatie gezocht. Dit is niet
verrassend aangezien in de testberichten en andere uitingen voornamelijk is verwezen
naar de campagnesite van NL-Alert www.nl-alert.nl.
Instelhulp (Qelp)
Er is een online instelhulp ontwikkeld in de vorm van een database waarin mensen hun
toestel kunnen opzoeken met de bijbehorende instructies om NL-Alert in- of uit te
schakelen. Met behulp van de database zijn mensen in een relatief kort tijdsbestek in
staat om zijn of haar toestel in te stellen.
Contactcenter Postbus 51
Het contactcenter van Postbus 51 is ingezet als loket voor burgervragen. Hiervan is
door burgers slechts zeer beperkt gebruik gemaakt. Het overgrote deel van de vragen
kon door de eerstelijn (medewerkers contactcenter) beantwoord worden met behulp
van de door het Ministerie van Veiligheid en Justitie aangeleverde factsheets en Q&Alijsten. In vrijwel al deze gevallen ging het om algemene vragen over NL-Alert naar

Pagina 19 van 23

NL-Alert Testrapport | 29 september 2011

aanleiding van ontvangen testberichten of gelezen persberichten (wat is NL-Alert, hoe
werkt het, etc.).
Technische helpdekst (hulp bij instellen en technische vragen)
De technische helpdesk is beperkt benaderd gedurende de testperiode.
Social media (twitter etc.)
Het ministerie van V en J heeft geen sociale media ingezet om over NL-Alert te
communiceren. Burgers hebben wel via onder andere twitter en blogs berichten op
internet geplaatst. Gedurende de testfase zijn de reacties op internet niet gemonitord.
In een vervolgtraject zal moeten worden bezien of het wenselijk is dit wel te doen.
4.6.2
Resultaten communicatie met veiligheidsregio’s en gemeenten
Naast het faciliteren van de veiligheidsregio’s en gemeenten met middelen ten
behoeve van hun eigen, regionale communicatie met burgers, kende de communicatie
met deze doelgroepen in de testfase nog twee belangrijke doelstellingen:
1.
Het informeren en enthousiasmeren van de communicatieadviseurs uit
de testregio’s over / voor de testfase van NL-Alert.
2.
Het betrokken houden van de communicatieadviseurs van de overige
veiligheidsregio’s en gemeenten bij NL-Alert door hen gedurende de tests op de
hoogte te houden van de (voortgang van de) testfase en hen zitting te laten
nemen in een communicatieklankbordgroep.
Communicatietoolkit
Met de communicatieadviseurs van de drie testregio’s (Haaglanden, RotterdamRijnmond en Twente) en de gemeente Zoetermeer is intensief contact geweest over
tests en de bijbehorende communicatieaanpak. Het Ministerie van VenJ heeft met hen
afspraken gemaakt over de communicatie en persvoorlichting over NL-Alert, en heeft
factsheets, Q&A’s en ander tekstmateriaal beschikbaar gesteld ten behoeve van de
eigen regionale communicatie met burgers. Deze middelen zijn aangeboden in een
beveiligde communicatietoolkit op de campagnewebsite www.nlalert.nl .
Het faciliteren van regio’s en gemeenten met middelen ten behoeve van hun eigen,
regionale communicatie met burgers heeft geleid tot éénduidige berichtgeving in de
diverse regio’s over NL-Alert, onder meer op een aantal gemeentelijke websites.
Daarnaast is contact gelegd met de communicatieadviseurs van de andere
veiligheidsregio’s. Door middel van een bijeenkomst, e -mailupdates, berichtgeving op
de NCC-website en de communicatietoolkit zijn zij gedurende de testfase op de hoogte
gehouden. Het is belangrijk deze groep mensen betrokken te houden voor het vervolg
van NL-Alert.
4.6.3
Resultaten communicatie met media / media-aandacht
Op 4 augustus 2011 heeft het ministerie van VenJ een landelijk persbericht
uitgezonden over de tests in Zoetermeer en in de regio’s Haaglanden, RotterdamRijnmond en Twente. Een aantal landelijke media heeft hierover bericht. Ook hebben
diverse media een bericht geplaatst op hun website.
De meeste media-aandacht kwam van regionale media Veel aandacht was er op het
intern et voor het bericht, en dan met name op de websites van de veiligheidsregio’s en
van diverse gemeenten, op specifieke websites voor doven en slechthorenden (doof.nl
en nvvs.nl) en uiteraard op een aantal websites van de Rijksoverheid, zoals
rijksoverheid.nl en binnenlandsbestuur.nl.
De berichtgeving was over het algemeen feitelijk van aard. Lastige vragen of
negatieve berichtgeving zijn uitgebleven.
Pagina 20 van 23

NL-Alert Testrapport | 29 september 2011

4.6.4
Aandachtspunten voor communicatie
Met het oog op de landelijke introductie van NL-Alert zijn de volgende punten van
belang:
a. Verwachtingenmanagement
Het is noodzakelijk ervoor te zorgen dat mensen reële verwachtingen hebben ten
aanzien van NL-Alert. In de testfase is al een communicatiestrategie opgesteld,
waarin dit is meegenomen. Deze blijft bruikbaar als men besluit verder te gaan
met de introductie van NL-Alert. De communicatiestrategie wordt afgestemd met
de strategie voor het stakeholdermanagement.
b. Betrokkenheid en draagvlak bij regio’s
Er moet op bestuurlijk (nationaal en regionaal) en op operationeel en tactisch
niveau betrokkenheid en draagvlak bestaan voor NL-Alert. Pas daarna kan men
beginnen met de introductie in de regio’s en de communicatie daaromheen.
c. Crisiscommunicatie Rijksoverheid
Zorg voor borging van de dienst NL-Alert binnen het geheel van crisiscommunicatie
instrumenten van de Rijksoverheid
d. Relatie met burgernet / andere alerteringsfamilies
Het is belangrijk in de communicatie aandacht te besteden aan het verschil met
andere Alert-systemen, zoals Burgernet, SMS-Alert en Amber Alert. Door een
veelheid aan telefonische communicatiesystemen is het van belang bij de burgers
de meerwaarde van NL-Alert goed duidelijk te maken. Met de
communicatieadviseur van Burgernet is daarom contact gelegd om te zorgen voor
afstemming en eenduidigheid in voorlichting.
e. NL-Alert moet zichzelf voor een groot deel verkopen
Wil NL-Alert gezien worden als een betrouwbaar en geloofwaardig middel van de
overheid, dan moet het systeem het ‘altijd doen’ en moet het met zorg ingezet
worden.
Postbus 51 campagnestrategie
Communicatie volgt de implementatie-aanpak. Als tot invoering van NL-Alert wordt
overgegaan, is voor de campagne bepalend hoe dat gebeurt. Afhankelijk van de
implementiestrategie zijn ondermeer de volgende campagnestrategieën mogelijk:
- Campagne met een nationale insteldag/-week) in een traditionele campagneperiode
van vijf weken.
- Traditionele campagne (zonder insteldag/-week) waarbij we in een periode van
ongeveer vijf weken communiceren..
- Gefaseerde campagne met een flexibel roulement (meerdere momenten in het jaar).
Twee of drie kortere periodes waarin landelijk wordt gecommuniceerd welke delen van
Nederland klaar zijn voor NL-Alert.
- Traditionele landelijke campagne (met of zonder nationale insteldag/-week),
voorafgegaan door eigen campagnes van regio’s die NL-Alert al voor die tijd hebben
ingevoerd.
Het eerste scenario is voor communicatie de beste strategische keuze. Een traditionele
landelijke campagne (met of zonder insteldag) is aan te bevelen. Op die manier is het
grootste bereik te behalen en de boodschap is dan het sterkst: NL-Alert is er nu in
Nederland voor iedereen. Een gefaseerde campagne of een campagne voorafgegaan
door regionale campagnes is wel mogelijk, maar zorgt voor een lager bereik. Ook
wordt de boodschap ve rsnipperd en een stuk minder stevig.

4.6.5
Conclusie
De communicatie is in de testfase goed verlopen. De regio’s hebben gebruik gemaakt
van de aangeboden communicatiemiddelen. Daardoor is op verschillende plekken in
het land dezelfde boodschap uitgedragen en is de communicatie over NL-Alert
éénduidig geweest. Voor succesvolle communicatie is het van belang om de regio’s zo
goed mogelijk te ondersteunen met communicatiemiddelen.
Pagina 21 van 23

NL-Alert Testrapport | 29 september 2011

Op basis van de resultaten uit de testfase is de verwachting dat bij de implementatie
van NL-Alert de reacties van burgers goed te sturen zijn richting bepaalde middelen
zoals de campagnesite.
Om NL-Alert goed te introduceren onder het Nederlandse publiek is één campagne te
beperkt om werkelijk succesvol te kunnen zijn. Hiervoor is een meerjarige strategie
wenselijk.

4.7

Penetratie mobiele telefoons
4.7.1
Achtergrondinformatie Nederlandse markt
In Nederland zijn ongeveer 20 miljoen mobiele abonnementen verkocht, waarvan er
13,5 miljoen actief zijn (bron: KPN).
Om een inschatting te kunnen maken hoeveel telefoons er NL-Alert berichten kunnen
ontvangen hebben wij twee analyses gemaakt:
-

Hoeveel telefoons zijn technisch in staat om NL-Alert berichten te ontvangen?
Hoeveel telefoons zijn er juist geconfigureerd om NL-Alert berichten te
ontvangen?

4.7.2
Technisch in staat
Er is een analyse met behulp van meetresultaten van Qelp en gegevens van twee
mobiele providers gemaakt. Op basis daarvan is de conclusie getrokken dat 58 procent
van de mobiele telefoons in Nederland technisch in staat is om NL-Alert te ontvangen.
Van deze 58 procent is 8 procent afkomstig van smartphones en 50 procent van
traditionele telefoons. Uit de testen van Qelp is gebleken dat veel smartphones NLAlert niet ondersteunen. Oudere GSM telefoons functioneren in het algemeen goed.
Er is veel beweging om smartphones wel geschikt te maken voor het systeem. Met
name door de invoering van CMAS in de USA, staat er veel druk op de leveranciers.
Een aantal grotere leveranciers heeft al aangegeven om toestellen CMAS compatible te
maken. Dit heeft niet alleen als voordeel dat deze technisch werken, maar ook
alarmeren door middel van een sirenetoon en specifieke trilling. Op de Nederlandse
markt zijn de eerste toestellen verkocht die dit ook ondersteunen (SonyEricsson). Er
zijn enkele berichten in de pers verschenen dat de nieuwste iPhone het Japanse
waarschuwingssysteem voor aardbevingen gaat ondersteunen. Dit werkt met dezelfde
technologie en betekent dat ondersteuning van de iPhone een stapje dichterbij komt.
4.7.3
Configureren telefoons voor NL -Alert
Er zijn drie manieren om telefoons te configureren:
1. Via de website van Qelp. Hiervoor is een campagne nodig om mensen ertoe te
bewegen hun toestel in te stellen.
2. Via de providers, die nu telefoons uitleveren waarop het NL-Alert kanaal is
geactiveerd. Let wel: de providers hebben gezamenlijk een marktaandeel van
40 procent in de verkoop van mobiele telefoons.
3. Telefoons die ‘af fabriek’ NL-Alert ondersteunen.
Aangezien er geen campagne heeft plaatsgevonden komt de belangrijkste bijdrage van
de penetratie als resultaat van bovenstaande punten 2 en 3. Op basis van gegevens
van de providers, schatten wij dat op 1 oktober 2011 3,5 procent van de 13,5 miljoen
actieve telefoons juist zijn ingesteld. Door de bijdrage van de providers neemt dit
percentage met 0,5 tot 1 procent punt per kwartaal toe. Onze verwachting is dat deze
stijging zal toenemen door punt 3.
Pagina 22 van 23

NL-Alert Testrapport | 29 september 2011

Het is lastig om te voorspellen hoe zich de penetratie van technisch geschikte
telefoons zal ontwikkelen in de komende jaren. Op basis van drie scenario’s
(realistisch, pessimistisch en optimistisch) hebben wij een inschatting gemaakt van de
verwachte ontwikkeling. Afhankelijk van het scenario ontwikkelt zich de penetratie
tussen de 65 en bijna 90 procent.
4.7.4
Conclusie
De testen door Qelp hebben uitgewezen dat oudere GSM telefoons NL-Alert goed
ondersteunen. De ondersteuning door smartphones valt tegen, maar wij verwachten
dat hierin in de komende jaren een aanzienlijke verbetering optreedt. Diverse
leveranciers (als Blackberry en LG) hebben aangekondigd NL-Alert te gaan
ondersteunen en doordat mobiele telefoons een gemiddelde doorlooptijd van twee jaar
hebben zal de penetratie van NL-Alert compatibele telefoons snel toenemen. De
nieuwe generatie smartphones zal een alarmerende beleving aan de burger bieden,
conform de standaard sirenetoon die hiervoor door de USA is voorgeschreven in de
CMAS standaard. Bovendien zal NL-Alert standaard worden geactiveerd in de
telefoons. Voor deze telefoons is geen campagne nodig om de burger uit te leggen hoe
NL-Alert ingesteld moet worden.
Wij bevelen aan om de lobby richting mobiele industrie te intensiveren om hen (in
samenwerking met de providers) nog bekender te maken met NL-Alert. Het is
belangrijk daarbij samenwerking te zoeken met de Amerikaanse overheid en Europese
landen die hetzelfde belang hebben. Voor de oudere GSM telefoons blijft een
campagne noodzakelijk die uitlegt hoe de burger zijn telefoon moet instellen.

Pagina 23 van 23