Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2019–2020

35 463

Uitvoering van Verordening (EU) 2017/352 van
het Europees Parlement en de Raad van
15 februari 2017 tot vaststelling van een kader
voor het verrichten van havendiensten en
gemeenschappelijke regels inzake de financiële
transparantie van havens (PbEU 2017, L 57)
(Uitvoeringswet EU-zeehavenverordening)

Nr. 3

MEMORIE VAN TOELICHTING
ALGEMEEN DEEL
1. Inleiding
Het voorliggende wetsvoorstel strekt tot uitvoering van Verordening (EU)
2017/352 van het Europees Parlement en de Raad van 15 februari 2017 tot
vaststelling van een kader voor het verrichten van havendiensten en
gemeenschappelijke regels inzake de financiële transparantie van havens
(PbEU 2017, L 57) (hierna: zeehavenverordening1). De verordening heeft
rechtstreekse werking.
De zeehavenverordening geeft een juridisch raamwerk voor de toegang
tot de markt voor in de verordening met name genoemde havendiensten
en de transparantie van financiële relaties tussen overheden enerzijds en
havenbeheerders en havendienstverleners anderzijds.
Alhoewel hetgeen in de zeehavenverordening wordt geregeld, met
uitzondering van het klachtrecht, over het algemeen door de mededingingswetgeving in Nederland al gemeen goed is, bevat deze wet de
noodzakelijke uitvoerings- en handhavingsbepalingen voor een adequate
uitvoering van deze verordening. Kabinetsbeleid is implementatiewetgeving zo veel mogelijk lastenluw te laten zijn. In het voorliggende
wetsvoorstel wordt daarom ook zo veel mogelijk aangesloten bij de
bestaande Nederlandse systematiek.
De verordening is met ingang van 24 maart 2019 van toepassing. In dat
verband is het noodzakelijk dat het voorliggende wetsvoorstel ook zo snel
mogelijk na die datum in werking zal moeten treden.

1

kst-35463-3
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2020

Om verwarring met in Nederland bestaande plaatselijke of regionale haven- of havenbeheersverordeningen te voorkomen, wordt in de wettekst van het onderhavige wetsvoorstel de term
«EU-zeehavenverordening» gebruikt. In deze memorie van toelichting wordt ten behoeve van
de leesbaarheid volstaan met de term zeehavenverordening als EU-zeehavenverordening
wordt bedoeld.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 463, nr. 3

1

De zeehavenverordening is van toepassing op alle zeehavens die deel
uitmaken van het trans-Europees vervoersnetwerk, zoals opgenomen in
bijlage II bij EU-verordening 1315/20132 (TEN-T verordening) (artikel 1,
vierde lid, van de zeehavenverordening). Dat betekent voor Nederland dat
de verordening van toepassing is op de havens van Amsterdam,
Beverwijk, Delfzijl/Eemshaven, Den Helder, Dordrecht, Eemshaven,
Harlingen, Moerdijk, Rotterdam, Terneuzen, Vlissingen, Velsen/IJmuiden,
Vlaardingen.
De zeehavenverordening is van toepassing op havendiensten die worden
uitgevoerd binnen het havengebied of op de waterweg naar de haven,
zoals in het aanloopgebied, vaargeulen of rivieren (zie artikel 1, tweede
lid, aanhef van de zeehavenverordening). De volgende diensten worden
aangemerkt als havendiensten: bunkeren, vrachtafhandeling, meren,
passagiersdiensten, ontvangst van scheepsafval en ladingresiduen,
loodsdiensten en slepen. In de verordening gelden echter per havendienst
uitzonderingen of aangepaste verplichtingen.3
Belangrijk is om op te merken dat artikel 9, eerste lid, van de verordening
bepaalt dat de gehele verordening de toepassing van de sociale en
arbeidsregelgeving onverlet laat.
2. Achtergronden situatie in de Nederlandse zeehavens
De Nederlandse zeehavens waarop deze wet van toepassing is, zijn over
het algemeen verzelfstandigde ondernemingen waarvan de aandelen in
handen zijn van overheden. Dit geldt voor het Havenbedrijf Amsterdam
NV, Groningen Seaports NV, Havenbedrijf Moerdijk NV, Havenbedrijf
Rotterdam NV, North Sea Port NV4, NV Port of Den Helder en NV Port of
Harlingen.
Uitzondering hierop vormt de Zeehaven IJmuiden NV waarvan de
aandelen voor het merendeel worden gehouden door het bedrijfsleven. In
deze havenbedrijven worden publieke en private taken verricht. De
uitvoering van publieke taken is meestal in mandaat ondergebracht in een
daarvoor apart ingericht deel van de betreffende bedrijven, de
zogenaamde divisie havenmeester. Daarnaast zijn de havens van
Beverwijk, Dordrecht en Vlaardingen onderdeel van de gemeentelijke
organisatie. Het beheer van de haven van Dordrecht wordt in mandaat
uitgevoerd door het havenbedrijf van Rotterdam.
Voor wat betreft het beheer van de vaarwegen die van en naar de voor
deze wet relevante zeehavens leiden, moet onderscheid worden gemaakt
tussen de vaarwegen die in beheer zijn bij het Rijk en de vaarwegen die in
beheer zijn bij gemeenten. Het beheer van de rijksvaarwegen valt onder
de verantwoordelijkheid van de Minister van Infrastructuur en Waterstaat
(IenW) en is feitelijk ondergebracht bij Rijkswaterstaat, met uitzondering
van het beheer op de Nieuwe Waterweg, het Noordzeekanaal en de
toegang tot de haven van Den Helder. Bij de eerste twee vaarwegen is het
beheer ondergebracht bij de havenbedrijven van respectievelijk
Rotterdam en Amsterdam, voor Den Helder is die taak ondergebracht bij
de Koninklijke Marine. Voor de Westerschelde en de Eems gelden voor het

2

Verordening (EU) 1315/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 11 december 2013
betreffende richtsnoeren van de Unie voor de ontwikkeling van het trans-Europees vervoersnetwerk en tot intrekking van Besluit nr. 661/2010/EU (PbEU 2013, L 348).
3
In artikel 10 van de verordening is bijvoorbeeld bepaald dat hoofdstuk II en artikel 21 van de
verordening niet van toepassing zijn op vrachtafhandeling, passagiers- of loodsdiensten.
4
Het grensoverschrijdende fusiebedrijf dat in december 2017 tot stand is gekomen na de fusie
van het Vlaamse havenbedrijf van Gent en het Nederlandse Zeeland Seaports.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 463, nr. 3

2

nautisch beheer bijzondere (verdragsrechtelijke) afspraken met België en
Duitsland.
Het beheer van de gemeentelijk wateren in de havens (waaronder over
het algemeen de havenbekkens vallen) behoort tot de bevoegdheid van
de gemeenten die dat in mandaat hebben ondergebracht bij de gemeentelijke havenmeester die in veel gevallen deel uitmaakt van de hierboven
genoemde havenbedrijven.
De Nederlandse zeehavens worden beheerd volgens het zogenaamde
«landlordmodel». In dit model is geen sprake van volledige private
regulering, maar neemt de havenbeheerder een (beperkt) aantal taken op
zich, te weten:
– beheer van de nautische toegang tot de haven;
– uitgifte en ontwikkeling van de haventerreinen;
– zorgdragen voor basisinfrastructuur.
In dit landlordmodel zijn de havendiensten geprivatiseerd en staan deze
los van de havenbeheerder. Geen enkele havendienst is bij de havenbeheerder ondergebracht. Wel kan de havenbeheerder minimumeisen
stellen aan deze diensten om een bepaalde kwaliteit te garanderen.
In de Nederlandse zeehavens worden de volgende havendiensten
aangeboden door (commerciële) partijen die los staan van de rijks- of
gemeentelijke overheden. Op al deze havendiensten is de zeehavenverordening van toepassing.
• Bunkering: het leveren van brandstoffen die worden gebruikt voor de
aandrijving van vaartuigen, geschiedt in Nederland door bedrijven via
de vrije markt.
• Vrachtafhandeling: onder meer de verwerking, het vastsjorren,
losmaken en de stuwage, het vervoer en tijdelijke opslag van de vracht
in de betreffende vrachtafhandelingsterminal en rechtstreeks gerelateerd aan het vervoer van de vracht. Dit geschiedt in Nederland ook via
de vrije markt, door bedrijven die daartoe (voor een bepaalde periode)
zijn erkend in een zeehavengebied.
• Meren: in Nederland wordt voor personen die in de uitoefening van
hun beroep een zeeschip vast- of losmaken als verzamelnaam de term
«bootman» gebruikt. In de Nederlandse zeehavengebieden worden
deze personen echter met verschillende termen aangeduid, zoals
roeiers, bootlieden en vletterlieden. Deze dienstverlening wordt via de
vrije markt verricht, waarbij in de verschillende gemeentelijke
verordeningen opleidingseisen worden gesteld voor de uitoefening
van dit beroep, zoals een afgeronde MBO-opleiding tot bootman, en
waarbij tevens eisen worden gesteld aan de minimaal te leveren
kwaliteit en continuïteit van de dienstverlening.
• Passagiersdiensten: in de zeehavenverordening gedefinieerd als de
organisatie en de afhandeling van passagiers en hun bagage. Dit is in
Nederland eveneens via de vrije markt geregeld, zonder dat daarover
in de Nederlandse wetgeving specifieke regels zijn gesteld.
• Ontvangst van scheepsafval en ladingresiduen: de inzameling en
verwerking van afval van schepen (zoals olie- en vethoudend afval,
ladingrestanten, afgewerkte olie en huisvuil van schepen) gebeurt door
verschillende afvalinzamelaars. De inzameling en verwerking is
gereguleerd in de milieuregelgeving (Wet milieubeheer). Daar is
bepaald dat de ontdoener (de eigenaar van het schip) verantwoordelijk
is voor het op eigen kosten laten inzamelen en verwerken van zijn
afvalstoffen. In Nederland zijn er meerdere aanbieders van inzamelactiviteiten voor afval van schepen. Het aantal aanbieders verschilt per
haven. In de milieuregelgeving zijn eisen gesteld aan de inzameling en
verwerking van afvalstoffen. Zo is er een inzamelvergunning vereist

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 463, nr. 3

3

•

•

•

voor de inzameling van een aantal afvalstoffen afkomstig van schepen
(Besluit inzamelen afvalstoffen).
Loodsdiensten: in alle Nederlandse zeehavens worden de loodsdiensten verricht door registerloodsen. Deze loodsen hebben daartoe een
wettelijk monopolie op grond van de Loodsenwet. De loodsgeldtarieven worden vastgesteld door de Autoriteit Consument en Markt
(ACM).
Slepen: het met behulp van een sleepboot aan een vaartuig bijstand
verlenen bij het manoeuvreren in een haven, geschiedt in Nederland
via de vrije markt. In sommige gemeentelijke verordeningen zijn in
verband hiermee enkele regels gesteld.
Baggeren: het gaat hier om het verwijderen van zand, slib of andere
materie van de bodem en het vervoer daarvan om vaartuigen toegang
tot die haven te verschaffen. Ook deze dienst wordt in Nederland via
de vrije markt uitgevoerd.

Ter voorkoming van verwarring wordt hier opgemerkt dat niet alle
artikelen van de zeehavenverordening op alle hier genoemde dienstverleners van toepassing zijn. Hieronder in deze toelichting zal zo veel
mogelijk worden aangeven op welke havendienstverleners een bepaalde
verplichting van toepassing is.
3. EU-zeehavenverordening nader bezien
3.1 Havenbeheerder of bevoegde instantie
De zeehavenverordening legt verplichtingen op aan de havenbeheerder of
de bevoegde instantie. Waar in de verordening wordt gesproken over
havenbeheerder wordt deze aangeduid als een publieke of particuliere
instantie, die tot doel heeft op lokaal niveau de haveninfrastructuur te
besturen en te beheren en één of meer van de volgende taken te
verrichten: coördinatie van het havenverkeer, het beheer van het
havenverkeer, de coördinatie en controle van de activiteiten van de in de
betrokken haven aanwezige exploitanten.
Waar in de verordening wordt gesproken over bevoegde instantie wordt
deze aangeduid als een openbare of particuliere instantie die namens een
lokaal, regionaal of nationaal niveau gerechtigd is, krachtens nationaal
recht of nationale rechtsinstrumenten, samen met of in plaats van de
havenbeheerder activiteiten te verrichten in verband met de organisatie
en het beheer van havenactiviteiten.
Wie in Nederland als havenbeheerder of bevoegde instantie moet worden
aangemerkt, verschilt per geval. Taken als de coördinatie van het
havenverkeer en het beheer van het havenverkeer liggen in Nederland
over het algemeen bij de (gemeentelijke) havenmeester die actief is in de
desbetreffende haven. De coördinatie en controle van de activiteiten van
de in de betrokken haven aanwezige exploitanten (havendienstverleners)
ligt over het algemeen bij het havenbedrijf of de gemeentelijke dienst die
het feitelijk beheer over de gemeentelijke haven voert. De hierboven
genoemde taken en bevoegdheden kunnen ook via een gemeenschappelijke regeling worden uitgevoerd.
In de tekst van de verordening worden de havenbeheerder of bevoegde
instantie in de meeste artikelen steeds in combinatie met elkaar genoemd.
In een aantal artikelen of artikelleden wordt alleen de havenbeheerder als
normadressaat wordt genoemd (bijvoorbeeld artikel 11, 13, tweede lid of
artikel 15 of 16 van de verordening). Gelet op het doel van de verordening
en gelet op de hierboven voor Nederland geschetste situatie, wordt in
deze uitvoeringswet aangesloten bij de tekst van de verordening en
eveneens de begrippen: de havenbeheerder of bevoegde instantie worden
in combinatie met elkaar gebruikt.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 463, nr. 3

4

3.2 Havendienstverlening
De zeehavenverordening geeft (in hoofdstuk II) primair regels voor de
toegang tot de markt voor het verrichten van havendiensten op het terrein
van bunkeren, afmeren, ontvangst van scheepsafval en ladingresiduen en
slepen. De bepalingen over toegang tot de markt zijn niet van toepassing
op vrachtafhandeling, passagiersdiensten of loodsdiensten (artikel 10 van
de verordening).
De zeehavenverordening geeft drie modellen waarop de havendienstverlening kan plaatsvinden: vrije markt (onder de voorwaarden genoemd in
de artikelen 3 tot en met 6), openbare dienstverplichting (artikel 7) of via
een zogenaamde interne exploitant (artikel 8).
In Nederland worden alle havendiensten waarop deze artikelen zien in de
vrije markt verricht; alle havendienstverlening vindt plaats door andere
partijen dan de havenbeheerder of bevoegde instantie. Wel worden, zoals
hierboven al aangegeven, door het Rijk (in het geval van inzameling
afvalstoffen), of door diverse gemeenten in de gemeentelijke havenverordening of via een gemeenschappelijke regeling minimale vereisten
gesteld aan het verrichten van havendiensten. De zeehavenverordening
geeft in artikel 4 de reikwijdte aan die dergelijke minimumvereisten
mogen hebben, waarbij deze transparant, objectief, niet-discriminerend
en relevant voor de betreffende havendienst moeten zijn.
Van havendienstverlening door een interne exploitant of in het kader van
een openbare dienstverplichting is in Nederland geen sprake.
Tot op heden kan de ACM op grond van de Mededingingswet beoordelen
of er bij de toelating tot de Nederlandse markt voor het verrichten van
havendiensten, geen belemmeringen worden opgeworpen die vrije
toegang tot de markt in de weg kunnen staan.
In dit kader wordt nog gewezen op artikel 4 van de zeehavenverordening.
Op grond van dit artikel kan de havenbeheerder of de bevoegde instantie
minimumeisen opleggen aan de aanbieders van havendiensten. Het gaat
onder meer om beroepskwalificaties of de beschikbaarheid van een
dienstverlener. In Nederland zijn in een aantal gevallen al bepaalde
minimumeisen gesteld aan havendienstverleners. Deze minimumeisen
kunnen gesteld worden door de havenbeheerder in de havenbeheersverordening of door de landelijke overheid in nationale regelgeving. Een
voorbeeld van een minimumeis die door een aantal havenbeheerders is
gesteld, is de beroepskwalificatie voor bootlieden.
In artikel 4, vierde lid, onderdeel b, van de zeehavenverordening, is
geregeld dat de minimumeisen die bij de toelating zijn gesteld (bijvoorbeeld inzake beroepskwalificaties, financiële draagkracht of beschikbaarheid van de dienstverlening), worden nageleefd totdat het recht om
een havendienst te mogen verrichten vervalt. Dit moet zo worden
begrepen dat de minimumeisen die als voorwaarde worden gesteld voor
markttoegang, ook moeten blijven gelden ná het moment van toelating
tot de markt zolang de aanbieder actief blijft. Wellicht ten overvloede
wordt opgemerkt dat het niet de taak is van de ACM als toezichthouder
om er toezicht op te houden dat de minimumeisen door de havendienstverlener worden nageleefd, maar de taak van de havenbeheerder die de
eis heeft gesteld. De ACM zal slechts kunnen toetsen in hoeverre de
minimumeisen transparant, objectief, niet-discriminerend, evenredig en
relevant zijn en blijven voor de categorie en aard van de betrokken
havendienst.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 463, nr. 3

5

3.3 Waarborgen van werknemersrechten
Op grond van artikel 9 van de zeehavenverordening moet de havenbeheerder als voorwaarde stellen dat de aangewezen aanbieders van
havendiensten hun personeel arbeidsvoorwaarden bieden die overeenstemmen met de sociale en arbeidsregelgeving. Ook zijn er waarborgen
opgenomen ten aanzien van personeelsrechten in het geval van een
overdracht van personeel. Deze verplichting geldt naast het Unierecht en
het nationale recht inzake sociale en arbeidsregelgeving, met inbegrip van
de toepasselijke collectieve arbeidsovereenkomsten tussen sociale
partners.
Het begrip «aangewezen aanbieder van havendiensten» in artikel 9,
tweede lid, van de zeehavenverordening, is niet gedefinieerd in de
zeehavenverordening. Deze terminologie lijkt, gelet op overweging 35 bij
de verordening, te zien op bijvoorbeeld een concessieovereenkomst
waarbij een exploitatierecht wordt verleend door de havenbeheerder of
bevoegde instantie en de havendienstverlener. Deze verplichting lijkt zich
dus niet te richten tot alle havendienstverleners. Uitgaande van deze
interpretatie, lijken er op dit moment in Nederland geen «aangewezen
aanbieders van havendiensten» te zijn omdat er op dit moment geen
havendienstverleners zijn die via een concessieovereenkomst zijn
aangewezen om havendiensten te verrichten. Omdat er nog geen
jurisprudentie is over de zeehavenverordening, kan echter nog geen
uitsluitsel worden gegeven op dit punt; vanzelfsprekend is de uitleg van
deze verordening voorbehouden aan de Europese rechter.
Wat betreft de verplichting van de zeehavenverordening om nakoming
van dit artikel te sanctioneren (artikel 19 van de zeehavenverordening),
wordt het volgende opgemerkt. De in artikel 9 van de zeehavenverordening genoemde werknemersrechten worden in Nederland voor alle
sectoren van het bedrijfsleven al civielrechtelijk gehandhaafd, dan wel
bestuursrechtelijk gehandhaafd in geval van bijvoorbeeld het
minimumloon en met betrekking tot arbeidsomstandigheden. De regering
is van mening dat er geen extra bescherming noodzakelijk is in de vorm
van bestuursrechtelijke handhaving van dit specifieke artikel. In hoofdstuk
5 van deze memorie wordt daar verder aandacht aan besteed.
Voor de bedrijven met havendienstverleners kunnen de regels rondom
arbeidsvoorwaarden die deel uitmaken van het Nederlandse arbeidsrecht
van toepassing zijn. Deze regels zijn bijvoorbeeld vastgelegd in Boek 7,
Titel 10, van het Burgerlijk Wetboek. Daarin staan bepalingen over onder
andere proeftijd, arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd, loondoorbetaling bij ziekte, vakantiedagen en ontslag. De handhaving van de
naleving van deze regels is een civiele aangelegenheid en conflicten
daarover zijn belegd bij de civiele rechter, in eerste aanleg bij de sector
kanton. Ook kunnen de regels gelden die voortvloeien uit de Wet op de
collectieve arbeidsovereenkomst en de Wet op het algemeen verbindend
en het onverbindend verklaren van bepalingen van collectieve arbeidsovereenkomsten. Voor de bedrijven met havendienstverleners kunnen
specifieke collectieve arbeidsovereenkomsten (cao’s) zijn afgesloten. Het
is mogelijk dat sprake is van een cao waarvan de bepalingen door de
Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW) algemeen
verbindend zijn verklaard voor (een deel van) een sector. Afspraken tussen
aan de cao-bepalingen gebonden werkgevers en werknemers in strijd met
de cao-bepalingen zijn nietig. De handhaving van de naleving van cao’s is
een zaak van cao-partijen, ook als een cao algemeen verbindend is
verklaard.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 463, nr. 3

6

Bij een overgang van personeel door een overgang van onderneming
geldt Afdeling 8, van Titel 10 van Boek 7 van het Burgerlijk Wetboek (BW)
inzake de rechten van de werknemer bij overgang van een onderneming.
Deze bepalingen zijn mede vormgegeven op basis van richtlijn 2001/23/EG
van de raad van 12 maart 2001 inzake de onderlinge aanpassing van de
wetgevingen der lidstaten betreffende het behoud van de rechten van de
werknemers bij overgang van ondernemingen, vestigingen of onderdelen
van ondernemingen of vestigingen (PbEG 2001, L82).
Wanneer een onderneming overgaat van de ene naar de andere eigenaar,
wordt de nieuwe eigenaar automatisch (van rechtswege) de werkgever
van de werknemers die in de onderneming werkzaam zijn. De rechten en
plichten die voortvloeien uit de arbeidsovereenkomst tussen de
werkgever en de werknemer blijven behouden.
3.4 Financiële transparantie
Artikel 11 van de zeehavenverordening stelt regels over financiële
transparantie. Het gaat om transparantie ten aanzien van financiële
betrekkingen tussen overheden en havenbeheerders.
Voor Nederland zijn de bepalingen over financiële transparantie van groot
belang. Wanneer (buitenlandse) zeehavens financiële steun krijgen van
overheden, kan dat het gelijke speelveld aantasten. Het is derhalve van
belang om inzicht te hebben in de financiële relaties tussen overheden en
zeehavens. Op grond van de zeehavenverordening is het verplicht voor de
havenbeheerder om deze relaties inzichtelijk te maken. Daarmee kan ook
beter beoordeeld worden of deze relaties in overeenstemming zijn met de
staatssteunregelgeving. Daarmee komt een gelijk internationaal speelveld
dichterbij.
De zeehavenverordening verlangt dat de havenbeheerder die publieke
middelen ontvangt, in de boekhouding de financiële betrekkingen tussen
overheden en die havenbeheerder of entiteit op transparante wijze
weergeeft. Deze verplichting moet ruim worden opgevat, ook publieke
middelen bestaande uit aandelenkapitaal, subsidies, leningen, garanties,
overdisposities en voorschotten op kapitaalinbreng en elke andere vorm
van financiële overheidssteun moet inzichtelijk in de boekhouding worden
weergegeven.
In Nederland zijn alle havens, met uitzondering van de haven van
IJmuiden, in beheer van een havenbedrijf met de vorm van een NV. De
aandelen van die havens zijn volledig in handen van de overheid waarbij
het per haven verschilt welke overheid deelneemt. Op dit moment heeft
het Rijk alleen aandelen in het Havenbedrijf Rotterdam (30% van de
aandelen). Bij alle overige havens zijn een of meer gemeenten en/of
provincies aandeelhouders. De haven van IJmuiden is volledig in private
handen.
In Europese richtlijn nr. 2006/111 zijn al regels opgenomen over onder
meer de transparantie van de financiën tussen overheden en openbare
bedrijven. Deze richtlijn is geïmplementeerd in de Mededingingswet, met
name in hoofdstuk 4a en bevat regels over financiële transparantie voor
bepaalde ondernemingen. In overweging 41 bij de zeehavenverordening
wordt expliciet overwogen dat de beginselen van financiële transparantie,
zoals omschreven in Richtlijn 2006/111/EG, worden uitgebreid naar andere
categorieën van adressanten. Het toepassingsgebied van Richtlijn
2006/111/EG wordt derhalve onverlet gelaten zodat de bepalingen over
financiële transparantie uit de Mededingingswet ook van toepassing zijn
naast de bepalingen van de zeehavenverordening.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 463, nr. 3

7

Voor de volledigheid wordt hier nog opgemerkt dat, in tegenstelling tot
alle andere artikelen van de zeehavenverordening, artikel 11, tweede lid,
van de verordening ook van toepassing is op baggerwerkzaamheden.
3.5 Heffingen op havendiensten
Artikel 12 van de zeehavenverordening regelt dat de heffingen voor de
havendiensten in bepaalde situaties op transparante, objectieve en
niet-discriminerende wijze bepaald worden. Ook is de doorbelasting
evenredig aan de kosten van de aangeboden dienst. Deze verplichting
gaat om de volgende drie situaties: heffingen voor diensten die worden
verricht door een interne exploitant waarvoor een openbaredienstverplichting geldt, de heffingen voor loodsdiensten die niet aan daadwerkelijke mededinging zijn blootgesteld, alsmede heffingen die worden
opgelegd door aanbieders van havendiensten waarvan het aantal
aanbieders is beperkt om te kunnen voldoen aan een openbare dienstverplichting.
Zoals hiervoor al opgemerkt is er op dit moment in Nederland geen
sprake van havendienstverlening door een interne exploitant. Alle
havendienstverlening vindt in Nederland plaats door andere partijen dan
de havenbeheerder. Ook is er geen sprake van havendienstverlening in
het kader van een openbare dienstverplichting.
Wel kent Nederland een bijzondere voorziening voor de loodsdienstverlening die via de Loodsenwet is toegewezen aan registerloodsen die staan
ingeschreven in het Loodsenregister dat wordt beheerd door de Nederlandse loodsencorporatie (artikel 4, tweede lid, juncto hoofdstuk 4 van de
Loodsenwet). Hierdoor is er bij de loodsdienstverlening in Nederland
sprake van een monopolie en is er geen sprake van mededinging. Om die
reden is in 2008 toezicht op de loodstarieven ingesteld waarbij de ACM de
toezichthouder is. De tarieven die voor de loodsdienstverlening door
registerloodsen in rekening worden gebracht worden, op voorstel van de
algemene raad van de Nederlandse loodsencorporatie, sinds 2009 door de
ACM op grond van hoofdstuk Via van de Loodsenwet en het daarop
gebaseerde Besluit- en Regeling markttoezicht registerloodsen, jaarlijks
vastgesteld. De vaststelling van deze tarieven geschiedt, zoals artikel 12
van de zeehavenverordening verlangt, op transparante, objectieve en
niet-discriminerende wijze. Daarbij zijn de tarieven evenredig aan de
kosten van de aangeboden dienst. Voordat de loodsen hun tariefvoorstel
bij de ACM indienen, vindt overleg plaats met belanghebbenden (zie
artikel 27b, vijfde lid, Loodsenwet). Op grond van artikel 27i van de
Loodsenwet zijn de loodsen verplicht het op grond van artikel 27f van de
Loodsenwet door de ACM vastgestelde tarief te hanteren. Hiermee
voorziet de Loodsenwet al in de vereisten die worden gesteld in artikel 12
van de zeehavenverordening en is in verband met de implementatie van
de zeehavenverordening geen aanvullende wetgeving nodig.
De ACM stelt de tarieven voor de loodsdienstverlening dus zelf vast. Het
ligt, gelet op het doel van artikel 16 van de verordening, niet voor de hand
dat vervolgens een klacht bij de ACM kan worden ingediend met
betrekking tot tarieven die door de ACM zelf zijn vastgesteld. Daarom
worden in het wetsvoorstel besluiten op grond van artikel 27f van de
Loodsenwet uitgezonderd van de mogelijkheid om daartegen een klacht
in te dienen. Tegen deze tariefbesluiten staat wel bezwaar en beroep open.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 463, nr. 3

8

3.6 Heffingen op de haveninfrastructuur
Lidstaten zijn op grond van artikel 13 van de zeehavenverordening
verplicht ervoor zorg te dragen dat er een heffing op het gebruik van
haveninfrastructuur wordt opgelegd aan de gebruikers daarvan.
De zeehavenverordening verstaat hieronder een heffing die wordt geïnd,
en direct of indirect ten goede komt aan de havenbeheerder of de
bevoegde instantie, voor het gebruik van infrastructuur, installaties en
diensten, met inbegrip van de waterweg naar de betrokken haven, en voor
de toegang tot de verwerking van passagiers en vracht, maar met
uitsluiting van landpachttarieven en heffingen van gelijke strekking.
In Nederland vertaalt zich dat in de havengelden en boeien, palen en
kadegelden die door de havenbedrijven als grond/water eigenaar worden
vastgesteld en geïnd5. Bij de vaststelling van de haventarieven mag de
havenbeheerder of bevoegde instantie zich laten leiden door de eigen
commerciële strategie en investeringsplannen. In alle Nederlandse
zeehavens worden dergelijke tarieven geheven, waarbij de ACM op grond
van de Mededingingswet kan beoordelen of ze niet marktverstorend
werken.
Tot nu toe bestaat echter nog niet een verplichting een dergelijk tarief vast
te stellen zoals de verordening verlangt. In deze uitvoeringswet wordt
daarom bepaald dat de havenbeheerder (of in voorkomend geval de
bevoegde instantie) deze heffing oplegt.
3.7 Opleiding van personeel
De verordening verplicht aanbieders van havendiensten6 om ervoor te
zorgen dat personeelsleden de nodige opleiding krijgen om de voor het
verrichten van hun werkzaamheden vereiste kennis te vergaren, met
bijzondere nadruk op de gezondheids- en veiligheidsaspecten. Ook
moeten aanbieders van havendiensten ervoor zorgen dat de opleidingsvereisten op regelmatige basis geactualiseerd worden om aan de
uitdagingen van technologische innovatie tegemoet te komen (artikel 14).
Deze verplichting is al neergelegd in de nationale arbeidswetgeving. Zo is
in artikel 7:611a van BW, ter nadere invulling van het goed werkgever- en
werknemerschap, geregeld dat de werkgever de werknemer in staat stelt
scholing te volgen die noodzakelijk is voor de uitoefening van zijn functie
en, voor zover dat redelijkerwijs van hem kan worden verlangd, voor het
voortzetten van de arbeidsovereenkomst indien de functie van de
werknemer komt te vervallen of hij niet langer in staat is deze te vervullen.
Specifiek op het terrein van gezondheids- en veiligheidsaspecten is in
artikel 8 van de Arbeidsomstandighedenwet voorgeschreven dat de
werkgever ervoor zorgt dat aan werknemers doeltreffend en aan hun
onderscheiden taken aangepast onderricht wordt verstrekt met betrekking
tot de arbeidsomstandigheden. Werknemers zijn op grond van artikel 11
van de Arbeidsomstandighedenwet verplicht hieraan mee te werken. Op
grond van het Arbeidsomstandighedenbesluit is verder een aantal
beroepen aangewezen dat alleen maar mag worden verricht door mensen
die daarvoor een specifieke opleiding hebben genoten en zijn geregistreerd. Dit geldt bijvoorbeeld met betrekking tot de veiligheid aan, op of in

5

Ter voorkoming van verwarring wordt hier opgemerkt dat het hier niet gaat over het tarief dat
havendienstverleners in rekening brengen.
6
Het betreft hier de havendiensten bunkeren, vrachtafhandeling, afmeren, passagiersdiensten,
ontvangst van scheepsafval en ladingresiduen, loodsdiensten en slepen

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 463, nr. 3

9

tankschepen, het werken met ontplofbare stoffen en de bediening van
kranen. Dergelijke bepalingen worden ook bestuursrechtelijk gehandhaafd.
Daarnaast zijn in veel collectieve arbeidsovereenkomsten (cao’s) en ook in
individuele arbeidsovereenkomsten afspraken vastgelegd over scholing
en is het uiteraard ook in het belang van de aanbieders van havendiensten
dat hun personeel adequaat is opgeleid.
Het wordt hier, net als bij artikel 9 van de zeehavenverordening, niet nodig
geacht om naast de hierboven al genoemde civielrechtelijke en deels ook
bestuursrechtelijke mogelijkheden, nog te voorzien in extra bestuurlijk
toezicht en bestuurlijke handhaving. Inbreuken op het opleidingsrecht zijn
in Nederland al afdoende civielrechtelijk, dan wel bestuursrechtelijk te
handhaven. In hoofdstuk 5 van deze memorie wordt daar verder aandacht
aan besteed.
3.8 Havengebruikersoverleg
De verordening verplicht de havenbeheerder tot raadpleging van
havengebruikers over de haventariefstelling en het daaronder liggende
tarievenbeleid (artikel 15, eerste lid).
Ook wordt de havenbeheerder (artikel 15, tweede lid) verplicht om
havengebruikers en andere relevante belanghebbenden te raadplegen
over essentiële onder zijn bevoegdheid vallende aangelegenheden die
verband houden met bijvoorbeeld de coördinatie van havendiensten
binnen het havengebied, maatregelen om de verbindingen met het
achterland te verbeteren, de efficiëntie van administratieve procedures in
de haven en maatregelen om deze te vereenvoudigen, milieuaspecten, –
ruimtelijke ordening en maatregelen ter waarborging van de veiligheid in
het havengebied.
In overweging 52 bij de zeehavenverordening is hierover opgemerkt dat
deze raadpleging andere specifieke bevoegdheden op het gebied van die
aangelegenheden en ook de mogelijkheid voor lidstaten om dergelijke
raadplegingen op nationaal niveau te houden, onverlet laat. Ook in
Nederland vallen niet al deze onderwerpen onder de bevoegdheid van de
havenbeheerder of bevoegde instantie. Voorschriften over milieu en
ruimtelijke ordening worden bijvoorbeeld met name gesteld door
overheden (Rijk en provincie) en niet door de havenbeheerder. De
totstandkoming van deze voorschriften kent eigen procedures, zoals
internetconsultatie, waarbij partijen in de gelegenheid worden gesteld
hun visie te geven.
3.9 Klachtrecht
De zeehavenverordening verplicht elke lidstaat ervoor te zorgen dat er een
doeltreffende procedure voorhanden is voor het behandelen van klachten
die voortvloeien uit de toepassing van deze verordening voor zeehavens
(artikel 16). Klachten dienen te worden behandeld op een wijze die
belangenconflicten voorkomt en functioneel onafhankelijk is van
havenbeheerders of aanbieders van havendiensten.
Voor de behandeling van klachten moeten verantwoordelijke instanties, in
overeenstemming met het nationale recht, bindende besluiten kunnen
nemen die vatbaar zijn voor rechterlijke toetsing. De verordening betreft
in hoofdzaak de toegang tot de markt voor met name genoemde
havendiensten en de transparantie van financiële relaties tussen
overheden enerzijds en havenbeheerders en havendienstverleners

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 463, nr. 3

10

anderzijds. In dat kader kunnen bijvoorbeeld klachten aan de orde zijn
tussen concurrerende aanbieders van havendiensten.
Het in de zeehavenverordening voorgestelde klachtrecht is vergelijkbaar
met het ook in andere EU-rechtshandelingen voorkomende klachtrecht dat
bijvoorbeeld geïmplementeerd is in artikel 19 van de Gaswet, artikel 58
van de Postwet, artikel 71 van de Spoorwegwet, artikel 8.25f van de Wet
luchtvaart en artikel 51 van de Elektriciteitswet 1998. Ter implementatie
van artikel 16 van de zeehavenverordening is dan ook voor zover mogelijk
en wenselijk aangesloten bij de in die bepalingen opgenomen regelingen,
in het bijzonder bij de regelingen in artikel 19 van de Gaswet en artikel 51
van de Elektriciteitswet 1998. Met name vanwege verschillen in de
achterliggende Europese regelgeving, waaronder de omstandigheid dat
het bij genoemde regelingen niet gaat om de implementatie van een
verordening, maar van richtlijnen, zijn die regelingen echter niet onverkort
overgenomen.
Vanuit de «één-loket-gedachte» wordt voorgesteld dat de ACM alle
klachten ontvangt. De afhandeling van klachten zal door ACM plaatsvinden, met uitzondering van de klachten die betrekking hebben op artikel
9 (waarborgen van werknemersrechten) en artikel 14 (opleiding van
personeel). Klachten die betrekking hebben op deze twee artikelen worden
door de ACM doorgestuurd naar de Inspectie Sociale Zaken en Werkgelegenheid (Inspectie SZW) of de Inspectie voor de Leefomgeving en
Transport (ILT) welke instanties deze klachten zullen afhandelen. In een
ministeriële regeling zal de taakverdeling tussen genoemde inspecties
verder worden vormgegeven. Deze zal de taakverdeling volgen die is
opgenomen in de Aanwijzingsregeling toezichthoudende ambtenaren en
ambtenaren met specifieke uitvoeringstaken op grond van SZW
wetgeving. Dat betekent dat ILT de klachten zal afhandelen over arbeid
verricht in of op een zee- of binnenvaartschip, met uitzondering van
aanbouw, verbouwing, herstelling of sloping dan wel onderhouds- of
reinigingswerkzaamheden en hiermee verband houdende andere
werkzaamheden aan deze schepen, alsmede met uitzondering van laden
en lossen, tenzij deze arbeid wordt verricht door een werknemer die
behoort tot de bemanning van een schip (zie artikel 3.3 en 3.3a van de
Aanwijzingsregeling). De overige klachten worden afgehandeld door
Inspectie SZW.
Opgemerkt wordt dat de verordening de sociale en arbeidsregelgeving
onverlet laat en artikel 16, tweede lid, van de verordening aangeeft dat de
behandeling van klachten plaatsvindt met inachtneming van de vrijheid
van ondernemen. Deze uitgangspunten zullen dan ook in acht genomen
moeten worden bij de afhandeling van klachten die betrekking hebben op
de artikelen 9 en 14 van de verordening. Voorts volgt hieruit dat bij het
beslissen op deze klachten de bestaande Nederlandse wet- en regelgeving
het uitgangspunt zal zijn, mede gelet op wat de artikelen 9 en 14 van de
verordening voorschrijven.
Individuele klachten over opleidingen of het waarborgen van werknemersrechten behoren in principe tussen de aanbieders van havendiensten en
hun personeel te worden opgelost (bijvoorbeeld via een eigen klachtenprocedure, de vakbonden, cao-partijen, de medezeggenschap (een
regeling op het gebied van een personeelsopleiding is op grond van
artikel 27 van de Wet op de ondernemingsraden bijvoorbeeld instemmingsplichtig) of in het uiterste geval aan de civiele rechter te worden
voorgelegd.
Op grond van de Arbeidsomstandighedenwet (artikel 24, zevende lid) kan
een ondernemingsraad of personeelsvertegenwoordiging of een vakbond

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 463, nr. 3

11

aan de Inspectie SZW verzoeken om een onderzoek in te stellen in een
bepaalde onderneming, dit geldt ook in de havens. Het betreft hier de
veiligheid en gezondheid van werknemers, waaronder begrepen
voorlichting en onderricht. De Inspectie SZW is verplicht op een dergelijk
verzoek zo snel mogelijk te reageren.
Verder wordt nog verwezen naar artikel 10 van de Wet op het algemeen
verbindend en het onverbindend verklaren van bepalingen van collectieve
arbeidsovereenkomsten. Dit artikel maakt het voor een of meer verenigingen van werkgevers of van werknemers mogelijk om bij de Inspectie
SZW een verzoek in te dienen om een onderzoek te doen naar de naleving
van een algemeen verbindend verklaarde cao.
Tot slot wordt opgemerkt dat er geen of weinig klachten worden verwacht
over artikel 9 omdat er geen of weinig «aangewezen aanbieders van
havendiensten» lijken te zijn in Nederland op dit moment (zoals is
aangegeven in paragraaf 3.3 van deze memorie).
3.10 Beroepsprocedures
Artikel 18 van de zeehavenverordening bepaalt dat er een onafhankelijke
beroepsinstantie moet zijn waar elke partij die een rechtmatig belang
heeft, beroep aan kan tekenen tegen de besluiten of afzonderlijke
maatregelen die krachtens de verordening door de havenbeheerder of
bevoegde instantie of elke andere bevoegde instantie worden genomen.
In de verordening is expliciet aangegeven dat dit een gerecht mag zijn.
In Nederland zijn er diverse mogelijkheden dergelijke procedures
aanhangig te maken bij de rechter. Voor zover sprake is van een besluit in
de zin van de Awb kan beroep worden ingesteld bij de bestuursrechter.
Daarbuiten kan, indien er sprake is van vermeende onrechtmatigheid,
beroep worden ingesteld bij de civiele rechter. Daarmee is al voorzien in
de implementatie van artikel 18 van de zeehavenverordening.
3.11 Sancties
Artikel 19 van de zeehavenverordening verplicht de lidstaten voorschriften
vast te stellen ten aanzien van de sancties die van toepassing zijn op
overtreding van de verordening.
Dit artikel van de zeehavenverordening wordt in deze uitvoeringswet
geïmplementeerd, voor zover al niet op grond van andere wettelijke
bepalingen, met name in de sociale en arbeidsregelgeving, in sanctierecht
is voorzien.
3.12 Overgangsmaatregelen
Artikel 21 van de zeehavenverordening bevat overgangsmaatregelen.
Gelet op artikel 10, eerste lid, van de zeehavenverordening, is artikel 21
niet van toepassing op de havendiensten vrachtafhandeling, passagiersen loodsdiensten. Dit betekent dat de zeehavenverordening met ingang
van 24 maart 2019 direct van toepassing is op deze diensten.
Wat betreft de overgangsmaatregel wordt onderscheid gemaakt tussen
voor bepaalde en voor onbepaalde tijd aangegane havendienstovereenkomsten. Voor bepaalde tijd aangegane overeenkomsten geldt dat de
verordening niet van toepassing op de havendienstovereenkomsten
inzake bunkeren, meren, ontvangst van scheepsafval en slepen, indien de
overeenkomst voor 15 februari 2017 is gesloten. Op het moment dat deze
tijdelijke overeenkomsten zijn aflopen dienen nieuwe overeenkomsten die

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 463, nr. 3

12

worden aangegaan,(wel) aan de vereisten van deze verordening te
voldoen.
Voor onbepaalde tijd aangegane overeenkomsten in verband met de
havendiensten inzake bunkeren, meren, ontvangst van scheepsafval en
slepen, dienen uiterlijk 1 juli 2025 door partijen te zijn gewijzigd zodat zij
uiterlijk per die datum (wel) voldoen aan de verordening.
3.13 Beleidsruimte voor de lidstaten
Een aantal artikelen van de zeehavenverordening biedt de lidstaten de
mogelijkheid de werking van artikelen van de verordening uit te breiden
dan wel te beperken. Zoals al eerder is opgemerkt geldt als uitgangspunt
in Nederland, dat implementatie van internationaal recht, lastenluw dient
te geschieden. Ook in dit wetsvoorstel wordt dit uitgangspunt gehanteerd.
Hieronder wordt kort ingegaan op de artikelen van de verordening waarbij
geen gebruik wordt gemaakt van de beleidsruimte die de verordening
biedt.
• De artikel 1, vijfde en zesde lid, biedt de lidstaten de mogelijkheid de
zeehavenverordening ook van toepassing te laten zijn op ultraperifere
gebieden respectievelijk op andere dan TEN-T-havens. Omdat het
EU-recht niet van toepassing is op tot Nederland behorende ultraperifere zeehavens, wordt van deze mogelijkheid geen gebruik gemaakt.
Om deze verordening zo lastenluw mogelijk te implementeren wordt
ervoor gekozen de verordening en mitsdien ook deze wet, niet van
toepassing te laten zijn op andere dan TEN-T-zeehavens.
• Artikel 3, tweede lid, van de zeehavenverordening biedt de mogelijkheid om de in het eerste lid van dat artikel genoemde voorwaarden
(zoals het stellen van minimumeisen aan het verrichten van havendiensten) niet op te leggen aan één of meer categorieën van havendiensten. De zeehavenverordening geeft geen aanleiding om in de
bestaande praktijk verandering aan te brengen.
• Artikel 4, derde lid, van de zeehavenverordening biedt de mogelijkheid
om een zogenaamd vlagvereiste op te leggen aan schepen die sleepof meeractiviteiten verrichten. Hiervan dient de Europese Commissie
in kennis te worden gesteld. In Nederland bestaan geen wettelijke
bepalingen waarbij bepaalde dienstverlening is voorbehouden aan
schepen van een bepaalde vlag. Er zijn ook geen redenen om daar nu
wel gebruik van te willen maken.
• Artikel 6, zevende lid, van de zeehavenverordening biedt lidstaten de
mogelijkheid te besluiten dat havens van het uitgebreide TEN-Tnetwerk die niet voldoen aan artikel 20, tweede lid, onderdeel b van
verordening (EU) nr. 1315/2013 (dat wil zeggen zeehavens waarvan het
totale jaarlijkse goederenvolume, voor bulkgoederen of stukgoederen,
niet meer bedraagt dan 0,1% van het overeenkomstige totale jaarlijkse
volume dat in alle zeehavens van de Unie wordt verwerkt) de
mogelijkheid te bieden het aantal dienstverleners voor een bepaalde
havendienst te beperken. Dergelijke regels bestaan tot op heden niet in
Nederland. Er zijn geen redenen om nu wel van deze mogelijkheid
gebruik te maken.
• Artikel 7, derde lid, van de zeehavenverordening biedt de lidstaten de
mogelijkheid voor een dienst een openbare dienstverplichting op te
leggen. Omdat de openbare dienst situatie zich in Nederland niet
voordoet, is er geen aanleiding nu wel van deze mogelijkheid gebruik
te maken.
• Artikel 11, achtste lid, van de zeehavenverordening biedt de mogelijkheid om te besluiten dat havens van het uitgebreide TEN-T-netwerk die
niet voldoen aan artikel 20, tweede lid, onderdeel b van verordening
(EU) nr. 1315/2013 (dat wil zeggen zeehavens waarvan het totale
jaarlijkse goederenvolume, voor bulkgoederen of stukgoederen, niet

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 463, nr. 3

13

meer bedraagt dan 0,1% van het overeenkomstige totale jaarlijkse
volume dat in alle zeehavens van de Unie wordt verwerkt) waarvoor de
verplichting van artikel 11, tweede lid, van de zeehavenverordening
een onevenredig grote administratieve belasting is, deze verplichting
van artikel 11, tweede lid niet op te leggen. Dat artikel regelt de
financiële transparantie van havenbeheerders die publieke middelen
ontvangen en zelf haven- of baggerdiensten aanbiedt. Omdat deze
situatie zich in Nederland niet voordoet, is geen gebruik gemaakt van
deze mogelijkheid die de verordening biedt.
4. Inhoud van deze uitvoeringswet
4.1 Inleiding
Uitgangspunt is dat de zeehavenverordening rechtstreeks werkt in
Nederland. Het is derhalve niet nodig of wenselijk om de verplichtingen
uit de verordening in de nationale wetgeving op te nemen. Het is echter
wel noodzakelijk om de juiste uitvoering van de zeehavenverordening te
kunnen waarborgen. Omdat er geen specifieke havenwet bestaat en
aansluiting bij een andere scheepvaartwet, gelet op hetgeen waarop de
zeehavenverordening ziet, ook niet direct in de rede ligt, wordt deze
uitvoeringswet voorgesteld in verband met de implementatie van deze
verordening.
Zoals al is opgemerkt beoogt de zeehavenverordening een vrije toegang
tot de markt te bieden voor in de verordening met name genoemde
havendiensten en meer transparantie te krijgen in de financiële relaties
tussen overheden enerzijds en havenbeheerders en havendienstverleners
anderzijds. Zoals onder punt 3 al is opgemerkt wordt dit in Nederland al
geborgd door de Mededingingswet. De ACM is op grond van de Instellingswet Autoriteit Consument en Markt met de handhaving van deze
wetgeving belast.
Echter artikel 4, vierde lid, de zeehavenverordening, heeft geen directe
relatie met de mededingingswetgeving. Wat betreft artikel 4, vierde lid is
een afwijkende bepaling nodig. De artikelen 9 en 14 hebben betrekking op
sociale en arbeidsregelgeving. De verordening bepaalt expliciet dat de
toepassing van sociale en arbeidsregelgeving onverlet wordt gelaten.
Genoemde bepalingen behoeven derhalve geen implementatie.
Deze uitvoeringswet implementeert de artikelen van de zeehavenverordening die nodig zijn ten behoeve van een goede uitvoering en
handhaving ervan. In dit algemeen deel van de toelichting wordt op
enkele nieuwe onderwerpen ingegaan, namelijk de verplichting tot het
opleggen van een heffing voor het gebruik van haveninfrastructuur, het
klachtrecht, en de handhaving en sanctionering van de zeehavenverordening.
4.2 Heffingen op het gebruik van haveninfrastructuur (artikel 4 van de
Uitvoeringswet)
Artikel 13, eerste lid, van de zeehavenverordening verplicht de lidstaten er
zorg voor te dragen dat er een heffing op het gebruik van haveninfrastructuur wordt opgelegd. Alhoewel, zoals al eerder opgemerkt, daartoe
tot op heden geen wettelijke verplichting bestond, wordt een dergelijke
heffing in Nederland in de praktijk wel geheven in de vorm van havengelden en boeien-, palen-, en kadegeld. Omdat artikel 13 van de zeehavenverordening een opdracht aan de lidstaten bevat, is aanvullende
wetgeving voor de toepassing van dit artikel van de verordening
noodzakelijk. In artikel 4 van deze uitvoeringswet wordt voorgesteld dat

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 463, nr. 3

14

een havenbeheerder of bevoegde instanties een dergelijke heffing op het
gebruik van haveninfrastructuur moeten opleggen.
Deze verplichting brengt overigens geen wijziging aan in de wijze waarop
de hoogte van die heffing wordt vastgesteld.
4.3 Behandeling van klachten (artikel 6 en 7 van de Uitvoeringswet)
Artikel 16 van de zeehavenverordening verplicht de lidstaten een
doeltreffende procedure voor de behandeling van klachten te hebben.
Het gaat hierbij om een ander klachtrecht dan dat op grond van hoofdstuk
9 van de Awb of de Wet Nationale ombudsman, dat betrekking heeft op
de wijze waarop een bestuursorgaan zich jegens de klager of een ander
heeft gedragen. Deze wettelijke mogelijkheden om klachten in te dienen
blijven wel bestaan, naast het klachtrecht dat in deze uitvoeringswet
wordt geïntroduceerd.
Het klachtrecht dat de verordening voor ogen staat is een mededingingsrechtelijke klachtbehandeling die vergelijkbaar is met die uit andere
EU-rechtshandelingen en die in Nederland is geïmplementeerd in
bijvoorbeeld artikel 19 van de Gaswet of artikel 51 van de Elektriciteitswet
1998. Net als in die wetten resulteert de klachtenprocedure in een
bindende beslissing van de instantie die de klacht behandelt. En net als in
die wetten strekt de beslissing ertoe in het concrete geval aan de hand
van de feiten en omstandigheden de aard en omvang van een wettelijke
verplichting op bindende wijze vast te stellen. Dat kan resulteren in het
opleggen van een verplichting of de vaststelling dat daartoe geen
aanleiding bestaat omdat naar het oordeel van de instantie die de klacht
behandeld reeds voldaan wordt aan de verplichting. Zo zou ACM een
klacht van een havendienstexploitant, die door de havenbeheerder wordt
geweigerd op grond van artikel 6 van de zeehavenverordening wegens
een gesteld gebrek aan beschikbare ruimte op de kade, na een onderzoek
naar de beschikbare ruimte gegrond kunnen achten, omdat er objectief
gemeten voldoende ruimte beschikbaar is. Dan kan de ACM vaststellen
dat de beperking ten onrechte is opgelegd en bepalen dat de havenbeheerder de exploitant van de havendienst toegang tot de kade dient te
verlenen. Op grond van artikel 7, vijfde lid, Uitvoeringswet dient de
havenbeheerder zich aan dat besluit te houden. Het bindende karakter van
de beslissing op de klacht impliceert dat sprake is van een besluit in de zin
van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb, waartegen beroep kan worden
ingesteld7.
Artikel 7 van het onderhavige wetsvoorstel regelt de klachtbehandeling.
Deze komt in grote lijnen overeen met de tekst van de betreffende
artikelen uit de Gaswet en de Elektriciteitswet 1998. Aanbieders van
havendiensten, bevoegde instanties en havenbeheerders tegen wie een
klacht is ingediend zijn verplicht aan de afhandeling er van alle noodzakelijke medewerking te verlenen. Zij dienen een besluit van de ACM naar
aanleiding van een ingediende klacht, op te volgen. Zoals bij punt 3.9
reeds is opgemerkt zullen klachten die betrekking hebben op het
werkterrein van de ILT of de Inspectie SZW door de ACM aan die
inspecties worden overgedragen. Ook in dat geval geldt uiteraard dat
degene tegen wie een klacht is gericht alle noodzakelijke medewerking
moet verlenen en gevolg moet geven aan de beslissing op de klacht.

7

Zie bijvoorbeeld de uitspraken van het College van Beroep voor het bedrijfsleven van
17 december 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:700), 23 maart 2017 (ECLI:NL:CBB:2017:106), 1 december
2016 (ECLI:NL:CBB:2016:350) en 10 april 2013 (ECLI:NL:CBB:2013:BZ8127).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 463, nr. 3

15

In het onderhavige wetsvoorstel is gekozen voor een beslistermijn van
vier maanden. Dit is langer dan de termijn van twee maanden waarin is
voorzien in artikel 19 van de Gaswet en artikel 51 van de Elektriciteitswet,
waarin de in de betrokken richtlijn voorgeschreven termijn is overgenomen; het sluit aan bij de termijn van vier maanden in bijvoorbeeld
artikel 60 van de Postwet en de artikelen 8.25f en 8.40g van de Wet
luchtvaart. Hiervoor is in de eerste plaats gekozen omdat de klachten die
kunnen worden ingediend op grond van het wetsvoorstel en de
EU-zeehavenverordening een grote verscheidenheid kunnen kennen, ook
qua complexiteit. In de tweede plaats blijkt op basis van ervaringen in de
praktijk dat een klachtbehandeling binnen twee maanden krap is,
bijvoorbeeld in gevallen waarin onderzoek moet worden gedaan of
daartoe een expert moet worden ingehuurd. Dit laat uiteraard onverlet dat
elke klacht zo voortvarend mogelijk zal worden behandelen en dat van de
mogelijkheid om de termijn te verlengen alleen gebruik zal worden
gemaakt in uitzonderlijke gevallen.
Op grond van artikel 7, derde lid, dient degene tegen wie een klacht is
ingediend binnen de door de instantie die de klacht behandelt gestelde
termijn alle medewerking te verlenen die redelijkerwijs verlangd kan
worden voor het behandelen van de klacht. Hierbij kan gedacht worden
aan het verstrekken van gegevens en bescheiden of het beantwoordend
van (schriftelijke) vragen. Het niet nakomen van deze verplichting kan in
voorkomend geval door de ACM worden gesanctioneerd op grond van
artikel 9, eerste lid, en door Onze Minister of de Minister van Sociale
Zaken en Werkgelegenheid op grond van artikel 9, tweede lid. Hetzelfde
geldt als in de op grond van artikel 7, zesde lid, te stellen regels, bijvoorbeeld ter concretisering van deze medewerkingsplicht, verplichtingen
worden opgenomen die niet worden nageleefd.
Vermeldenswaardig is dat de klachtregeling de mogelijkheid tot het
indienen van een handhavingsverzoek onverlet laat. Het is aldus, bij wijze
van voorbeeld, mogelijk om bij de ACM een handhavingsverzoek in te
dienen indien een schending van de rechtstreeks werkende verordening
wordt waargenomen.
Op het niveau van de wet wordt niet voorzien in nadere procedurele
voorschriften. Voor zover dergelijke voorschriften wenselijk zijn, lenen
deze zich meer voor opname in lagere regelgeving. Om deze reden
voorziet het wetsvoorstel in een grondslag om bij ministeriële regeling
procedurele regels te stellen omtrent de klachtbehandeling.
Voor een toelichting op de wijze van procederen tegen de afdoening van
een klacht wordt verwezen naar de toelichting bij artikel 11 van deze
uitvoeringswet.
5. Toezicht en handhaving
Voor de goede werking van de zeehavenverordening is het noodzakelijk
een toezichthouder aan te wijzen. Gelet op de mededingingsrechtelijke
aard van de artikelen van de verordening en gelet op het feit dat de ACM
ook met de behandeling van klachten op grond van artikel 16 van de
verordening zal worden belast, ligt het voor de hand om de ACM aan de
wijzen als toezichthouder. Als gevolg hiervan is de Instellingswet
Autoriteit Consument en Markt van toepassing. Deze wet regelt alle
bevoegdheden die de ACM in verband met de uitvoering van de haar
opgedragen wettelijk taken heeft. Hierdoor is ook de wijze van besluitvorming door de ACM en de wijze van procederen tegen besluiten van de
ACM, via de Awb, grotendeels geregeld.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 463, nr. 3

16

Zoals al eerder opgemerkt zijn er voor wat betreft de materie in deze wet
ook raakvlakken met andere wetgeving zoals hoofdstuk 4a van de
Mededingingswet en hoofdstuk Via van de Loodsenwet, waarvoor de
ACM ook als toezichthouder is aangewezen.
In overweging 41 bij de zeehavenverordening is aangegeven dat het
toepassingsgebied van richtlijn 2006/111/EG (en daarmee hoofdstuk 4a
van de Mededingingswet) onverminderd van toepassing blijft (zie punt 3.4
hierboven). Dit betekent dat de ACM bij het uitoefenen van haar toezichtstaken op grond van de verschillende wetten afhankelijk van het
onderwerp zal moeten bezien welke wettelijke regeling in een bepaald
geval van toepassing is of waarvan de toepassing het meest in de rede
ligt.
Artikel 19 van de zeehavenverordening verplicht de lidstaten voorschriften
vast te stellen ten aanzien van de sancties die van toepassing zijn op
overtredingen van de verordening. De sancties moeten doeltreffend,
evenredig en afschrikwekkend zijn. In artikel 9 van het onderhavige
wetsvoorstel wordt daarin voorzien. Het regelt dat de ACM bij overtreding
van deze wet of de zeehavenverordening een last onder dwangsom of een
bestuurlijke boete kan opleggen van ten hoogste € 900.000,- of, indien dat
meer is, 10% van de omzet van de overtreder. In het nader rapport
bestuurlijke boetestelsels8 waarin het kabinetsstandpunt is vervat over de
verhouding tussen het punitieve bestuursrecht en het strafrecht is één van
de voorgenomen maatregelen het aanpassen van bestaande boetestelsels
die niet aansluiten op de strafrechtelijke boetecategorieën. In die gevallen
waarin een bijzondere rechtvaardiging bestaat voor een afwijkende
maximale boetehoogte zal volgens het kabinet beargumenteerd kunnen
worden afgeweken van dit voornemen. Daarbij wordt expliciet verwezen
naar het mededingingsrecht. De generieke voor het markttoezicht gekozen
benadering sluit namelijk minder goed aan op de voor het strafrecht
gekozen benadering. Omdat de hoogte van de sanctie bij overtreding van
deze wet of de zeehavenverordening past in de systematiek van het
mededingingstoezicht van de ACM is er in deze wet voor gekozen de
maximale boete die de ACM kan opleggen voor overtreding te bepalen op
€ 900.000,-. De hoogte van deze sanctie komt bovendien overeen met de
hoogte van de sanctie die geldt voor overtreding van bepalingen in de
Loodsenwet, waar de ACM eveneens toezicht op houdt. Het is onwenselijk
om binnen de scheepvaartvervoerregelgeving waar de ACM toezicht op
houdt, verschillen te hebben in de hoogte van de op te leggen boete, die
niet te verklaren zijn vanuit de inhoud van de normstelling.
Het toezicht en de handhaving door de ACM hebben ook betrekking op de
beslissingen die de ACM neemt op grond van artikel 7. De beslissingen
zijn bindend en moeten dus door de geadresseerde worden opgevolgd.
De ACM is belast met het toezicht op de door haar genomen besluiten en
kan het niet naleven van haar bindende beslissingen sanctioneren.
De ACM houdt geen toezicht op de naleving van de artikelen 9 en 14 van
de zeehavenverordening. Deze artikelen, die de sociale en arbeidsregelgeving betreffen, worden overeenkomstige het nationale recht civielrechtelijk of bestuursrechtelijk gehandhaafd.
Wat betreft de civielrechtelijk te handhaven verplichtingen wordt
opgemerkt dat lidstaten op grond van artikel 19 van de zeehavenverordening sancties moeten instellen bij overtreding van de verordening die
doeltreffend, evenredig en afschrikkend zijn. In het geval dat er in de
Europese regelgeving bepalingen staan over «penalties» of «sanctions»
kan er van worden uitgegaan dat hiermee niet per definitie strafrechtelijke
of punitieve sancties worden bedoeld. Volgens een door de juridische
8

Kamerstukken II 2017/18, 34 775 VI, nr. 102.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 463, nr. 3

17

dienst van de Raad gegeven interpretatie hebben zowel «penalties» als
«sanctions» een neutrale betekenis9. Civielrechtelijke handhaving van de
artikelen 9 en 14 kan derhalve ook doeltreffend, evenredig en afschrikkend
als bedoeld in artikel 19 van de zeehavenverordening worden geacht.
Wat betreft bestuursrechtelijke handhaving is van belang dat voor zover
het niet naleven van artikel 9 of artikel 14 leidt tot overtreding van de
Arbeidstijdenwet, de Wet minimumloon en minimumvakantiebijslag of de
Arbeidsomstandighedenwet en de daarop gebaseerde regels, bestuursrechtelijk kan worden opgetreden en veelal een bestuurlijke boete kan
worden opgelegd. Hierbij kan met betrekking tot artikel 14 van de
verordening worden opgemerkt dat in artikel 8 van de Arbeidsomstandighedenwet is bepaald dat de werkgever ervoor zorgt dat aan de
werknemers doeltreffend en aan hun onderscheiden taken aangepast
onderricht wordt verstrekt met betrekking tot de arbeidsomstandigheden,
waaronder uiteraard de in artikel 14 genoemde gezondheids- en
veiligheidsaspecten moeten worden begrepen. Daarnaast zijn er in de
lagere regelgeving op grond van de Arbeidsomstandighedenwet tal van
specifieke bepalingen die de gezondheids- en veiligheidsaspecten
betreffen. Zo is met betrekking tot arbeidsmiddelen waarvan het gebruik
een specifiek gevaar voor de veiligheid van de werknemers kan opleveren
voorgeschreven dat het gebruik daarvan is voorbehouden aan
werknemers die met het gebruik belast zijn. Bepaalde werkzaamheden,
zoals het werken met ontplofbare of explosieve stoffen, het werken met
tankschepen of het werken met torenkranen, mogen op grond van lagere
regelgeving alleen worden uitgevoerd door personen die hiervoor een
specifieke opleiding hebben gevolgd en zijn geregistreerd of gecertificeerd. Ook is voor verschillende beroepen voorgeschreven dat er toezicht
moeten worden gehouden op werkzaamheden, of dat werknemers
opleidingen moeten krijgen (dat geldt bijvoorbeeld voor werken met
trillingen of het werken met kunstmatige optische straling). Deze
bepalingen gelden zowel in de havens als daarbuiten, en voor de
Arbeidsomstandighedenwet en de daarop berustende regelgeving is er
bestuursrechtelijk toezicht en handhaving.
Specifiek wordt nog opgemerkt dat artikel 9 van de zeehavenverordening
een aantal eisen stelt aan de havenbeheerder of de bevoegde instantie.
Inbreuken op werknemersrechten en opleidingsverplichtingen worden in
Nederland overal civiel gehandhaafd, om die reden is de regering dan ook
van oordeel dat er geen extra bestuurlijk toezicht en bestuurlijke
handhaving nodig is bij het verrichten van havendiensten. Ook de
vereisten van artikel 9 van de zeehavenverordening worden dus – voor
zover in Nederland aan de orde – civielrechtelijk gehandhaafd. Uit het
artikel vloeit voor de havenbeheerder of bevoegde instantie de
verplichting voort om bij de aanwijzing van een aanbieder van havendiensten van deze te eisen dat hij zijn personeel adequate arbeidsvoorwaarden biedt. Als de havenbeheerder of bevoegde instantie deze eis niet
stelt kan het personeel van de aanbieder van de havendienst naast de
eigen werkgever (de aanbieder van een havendienst) ook de havenbeheerder of bevoegde instantie civielrechtelijk aanspreken als zijn
arbeidsvoorwaarden niet overeenstemmen met de toepasselijke verplichtingen inzake sociale en arbeidswetgeving of deze niet voldoen aan de in
het Unierecht, het nationale recht of de collectieve arbeidsovereenkomsten opgenomen sociale normen.

9

Zie Contribution of the Council Legal Service Doc. 13694/04 JUR 427 ENER 230 van 19 oktober
2004 en Raadsverklaring in Doc. 16047/04 ADD 1 bij interinstitutioneel dossier 2002/0132).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 463, nr. 3

18

Ook voor de beslissingen die de ILT of de Inspectie SZW nemen op grond
van artikel 7 geldt dat ze bindend zijn en dus door de geadresseerde
moeten worden opgevolgd. Gelet op de hiervoor genoemde mogelijkheden van civielrechtelijke en bestuursrechtelijke handhaving is voor de
naleving van deze verplichting in dit wetsvoorstel geen specifieke
handhavingsbevoegdheid opgenomen. Als een klager in het gelijk wordt
gesteld, maar de beslissing op de klacht wordt niet nageleefd, kan – al dan
niet naar aanleiding van een handhavingsverzoek – bestuursrechtelijk
handhaving volgen als sprake is van een overtreding van een in het
Nederlandse recht bestuursrecht gesanctioneerde norm. Is dat niet het
geval, dan kan de klager zich tot de civiele rechter wenden en zijn eis
onderbouwen met de beslissing op zijn klacht.
Voor de volledigheid wordt nog opgemerkt dat eventuele verzoeken tot
handhaving van de artikelen 9 en 14 van de zeehavenverordening die bij
de ACM zouden worden ingediend, niet door de ACM behandeld worden
omdat zij geen toezicht houden op deze artikelen. Dergelijke verzoeken
kan de ACM doorsturen naar het Ministerie van SZW of van IenW, die
zullen bezien of zij de indiener van het handhavingsverzoek naar de juiste
instantie kunnen verwijzen.
6. Financiële en andere gevolgen
Voor zover het de gevolgen verbonden aan deze uitvoeringswet betreft
kan het volgende worden opgemerkt.
In deze wet worden, op een uitzondering na, geen nieuwe verplichtingen
opgelegd aan havenbeheerders, bevoegde instanties of havendienstverleners. De enige nieuwe verplichting betreft de verplichting voor
havenbeheerders of bevoegde instanties om heffingen op te leggen op
het gebruik van haveninfrastructuur, maar een dergelijke heffing wordt in
de praktijk al vele jaren opgelegd in de Nederlandse zeehavens. Deze
nieuwe uitvoeringswet heeft derhalve voor hen geen gevolgen10. Dit
neemt echter niet weg dat er tegen havenbeheerders, bevoegde instanties
of havendienstverleners bij de ACM wel klachten kunnen worden
ingediend bij (vermeende) overtredingen van bepalingen uit de zeehavenverordening of deze uitvoeringswet. De gevolgen daarvan zullen afhangen
van de omvang en aard van de betreffende klachten. Er zijn echter geen
redenen om aan te nemen, dat de nakoming van de bepalingen van deze
verordening tot veel klachten en daaruit voortvloeiende beroepszaken
aanleiding zal geven.
Wat betreft de gevolgen voor de ACM in verband met het klachtrecht
wordt opgemerkt dat de gevolgen zullen afhangen van de omvang en
aard van de klachten die bij hen zullen worden ingediend tegen het
handelen van havenbeheerders, bevoegde instanties of havendienstverleners. Zoals hierboven al opgemerkt zijn er geen redenen om aan te
nemen, dat de nakoming van de bepalingen van deze verordening tot veel
klachten of daaruit voortvloeiende zaken aanleiding zal geven. Bij de
behandeling van klachten kan de ACM gebruik maken van de expertise
waarover al beschikt wordt op dit punt op grond van de klachtbehandeling op grond van de Gaswet en de Elektriciteitswet 1998.

10

Bij de totstandkoming van de havenverordening, is er door de Europese Commissie een
impact assessment uitgevoerd (23 mei 2013, COMMISSION STAFF WORKING DOCUMENT
IMPACT ASSESSMENT Accompanying the document Proposal for a Regulation of the
European Parliament and of the Council establishing a framework on the market access to port
services and the financial transparency of ports; /* SWD/2013/0181 final */.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 463, nr. 3

19

Wat betreft de aanwijzing van de ACM als toezichthouder wordt
opgemerkt dat, alhoewel er sprake is van een nieuwe wet waarvoor de
ACM als toezichthouder wordt aangewezen, de ACM al vergelijkbare taken
verricht op grond van de Mededingingswet. Dit neemt niet weg dat de
ACM wel kosten zal moeten maken ten behoeve van het specifieke
toezicht op de naleving van deze wet.
In de Instellingswet Autoriteit Consument en Markt is bepaald dat de
kosten van de ACM die samenhangen met de uitvoering van de taken die
bij wet aan de ACM zijn opgedragen, in beginsel ten laste worden
gebracht van marktorganisaties, tenzij bij wettelijke voorschrift anders is
bepaald. In de uitvoeringswet is er voor gekozen om de kosten van de
ACM niet door te berekenen. Dit is geregeld in artikel 10 van deze wet,
waarmee de kosten van zowel de klachtbehandeling als het toezicht dat
door de ACM op grond van de havenverordening wordt uitgeoefend, ten
laste van de Rijksbegroting komen. De reden daarvan is in de eerste plaats
de wens van dit kabinet11 om voor de vervoerssector alleen de kosten
voor vergunningverlening aan bedrijven in rekening te brengen en de
kosten voor toezicht en handhaving als overheidskosten te beschouwen.
Los van deze politieke keuze zijn er ook inhoudelijke redenen waarom
doorberekening van kosten in dit geval niet aan de orde is.
In artikel 6a van de Instellingswet Autoriteit Consument en Markt is
bepaald dat doorberekening van kosten achterwege blijft indien er geen
sprake is van een voldoende afgebakende groep marktorganisaties die
profijt hebben van de werkzaamheden of indien de baten van het
doorberekenen niet opwegen tegen de kosten die de ACM ten behoeve
van het doorberekenen moet maken. In dit geval wordt aan beide
voorwaarden voldaan. In het geval van bedrijven die werkzaam zijn als
havendienstverlener in een bepaalde haven is deze groep niet eenvoudig
vast te stellen. Dit komt omdat voor de meeste dienstverleners geen
vergunning- of erkenningsplicht geldt. Als gevolg hiervan is geen sprake
van een afgebakende groep marktorganisaties. Bovendien moet voor de
doorberekening elk jaar opnieuw achterhaald worden welke dienstverlener in een bepaald jaar in een bepaalde haven actief is geweest. Er zou
veel inspanning van de zijde van de ACM moeten plaatsvinden om de
verschillende dienstverleners in de verschillende havens in een bepaald
jaar te achterhalen. De hiermee gepaard gaande lasten voor de ACM zijn
zodanig dat de baten van het doorberekenen hier niet tegen opwegen.
7. Advies en consultatie
Deze wet is voorgelegd aan de betrokken havenbedrijven en havendienstverleners. Daarnaast is in verband met de toezicht en handhaving van de
verplichtingen uit de verordening de ACM geconsulteerd. De ACM heeft
aangegeven dat deze wet uitvoerbaar en handhaafbaar is. Ook zijn de
Inspectie SZW en ILT geconsulteerd op het punt van de klachtafhandeling
(artikelen 6 en 7 van dit wetsvoorstel voor zover de klacht betrekking heeft
op de artikelen 9 of 14 van de zeehavenverordening) en kwamen deze
organisaties tot de conclusie dat de klachtafhandeling uitvoerbaar is.
Er heeft geen internetconsultatie plaatsgevonden aangezien het hier om
regelgeving zonder noemenswaardige gevolgen voor burgers, bedrijven
en instelling gaat en omdat de consultatie niet in betekenende mate kan
leiding tot aanpassing van het wetsvoorstel omdat het hier om implementatiewetgeving gaat waarbij geen nationale beleidsruimte is12.
11
12

Bladzijde 41 van het Regeerakkoord «Vertrouwen in de toekomst» 2017 – 2021.
Zie kabinetsstandpunt inzake internetconsultatie in de verzamelbrief regeldruk (Kamerstukken
29 279, nr 114).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 463, nr. 3

20

Een ontwerp van deze uitvoeringswet is aan de Adviescommissie Toetsing
Regeldruk (ATR) voorgelegd waarbij ambtelijk advies is ontvangen. De
suggesties van de ATR zijn verwerkt.
8. Inwerkingtreding (artikel 13 van de Uitvoeringswet)
Deze wet treedt in werking op een bij koninklijk besluit te bepalen tijdstip.
Omdat, gelet op het tijdstip van indiening van dit wetsvoorstel, deze wet
niet eerder dan de uiterste implementatiedatum van 24 maart 2019 van de
zeehavenverordening, in werking zal kunnen treden, wordt er naar
gestreefd dit wetsvoorstel zo snel mogelijk na deze datum in werking te
laten treden. Omdat het implementatie van Europese regelgeving betreft
zal zowel wat betreft de inwerkingtredingdatum als wat betreft de
minimale invoeringstermijn van de door het kabinet vastgestelde vaste
verandermomenten worden afgeweken13. Een en ander laat overigens
onverlet dat de zeehavenverordening, ondanks dat deze wet niet tijdig in
werking zal treden, vanaf 24 maart 2019 onverkort van toepassing is in
Nederland.
ARTIKELSGEWIJZE TOELICHTING
Artikel 1 Begripsbepalingen
Dit artikel definieert enkele termen die relevant zijn voor deze uitvoeringswet. De definities komen overeen met de definities uit de zeehavenverordening.
Artikel 2 Toepassingsbereik
Deze wet kent hetzelfde toepassingsbereik als de zeehavenverordening te
weten, zeehavens die deel uitmaken van het trans-Europees vervoersnetwerk, zoals opgenomen in bijlage II bij EU-verordening 1315/201314
(TEN-T verordening) (zie artikel 1, vierde lid, van de zeehavenverordening). Dat betekent voor Nederland dat de verordening van toepassing
is op de havens van Amsterdam, Beverwijk, Delfzijl/Eemshaven, Den
Helder, Dordrecht, Eemshaven, Harlingen, Moerdijk, Rotterdam,
Terneuzen, Vlissingen, Velsen/IJmuiden, Vlaardingen.
Daarnaast is deze wet van toepassing op havendiensten die worden
uitgevoerd binnen het havengebied of op de waterweg naar de haven,
zoals in het aanloopgebied, vaargeulen of rivieren (zie artikel 1, tweede
lid, aanhef, juncto artikel 2, achttiende lid, van de zeehavenverordening).
Artikel 3 Bekendmaking minimumeisen en informatie selectieprocedure van havendiensten
Artikel 4, zesde lid, van de zeehavenverordening bepaalt dat de havenbeheerder of de bevoegde instantie die minimumeisen bekend moet maken
en aanbieders van havendiensten van tevoren in kennis moet stellen van
wijzigingen in de criteria en de procedure daaromtrent. Artikel 6, vierde lid
van de zeehavenverordening bepaalt dat, in het geval er gekozen wordt
voor een beperking van het aantal aanbieders van een havendienst, de
informatie over de selectieprocedure van de aanbieders bekend wordt
gemaakt. In beide artikelleden wordt echter geen invulling gegeven aan
de wijze waarop de bekendmaking zou moeten worden gedaan.
De ACM heeft aangegeven dat hieraan op termijn wellicht wel behoefte
zou kunnen bestaan om tot meer transparantie in de relatie tussen
13

Hierbij wordt gebruik gemaakt van de hiervoor genoemde uitzonderingsgrond in het hiervoor
vastgestelde kabinetsstandpunt (Kamerstukken 29 515, nr 309).
14
Zie voetnoot 2.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 463, nr. 3

21

partijen in de haven te kunnen komen als meer inzicht is verkregen over
de wijze waarop hiermee door de verschillende havenbeheerders of
bevoegde instanties wordt omgegaan. Om deze reden wordt in artikel 3
van deze uitvoeringswet bepaald dat met betrekking tot de wijze van
bekendmaking en het in kennis stellen van de aanbieders van havendiensten bij ministeriële regeling nadere regels kunnen worden gesteld.
Artikel 4 Heffingen op het gebruik van haveninfrastructuur
Zie punt 4.2 van het algemeen deel van deze toelichting.
Artikel 5 Raadpleging havengebruikers en andere belanghebbenden
Artikel 15 van de zeehavenverordening verplicht de havenbeheerder
overeenkomstig het nationale recht havengebruikers te raadplegen met
betrekking tot zijn heffingenbeleid. In vergelijking met vergelijkbare
artikelen uit andere EU-rechtshandelingen (zoals bijvoorbeeld de richtlijn
2009/12/EG inzake de luchthavengelden15) vult artikel 15 van de zeehavenverordening niet nader in hoe aan deze verplichting moet worden
voldaan. Indien meer inzicht is verkregen over de wijze waarop hiermee
door de verschillende havenbeheerders of bevoegde instanties wordt om
gegaan, kan wellicht wel behoefte ontstaan om tot een invulling er van te
komen om zo tot meer transparantie te komen in economische ontwikkelingen in een zeehaven. Om deze reden wordt in artikel 5 van deze
uitvoeringswet bepaald dat bij ministeriele regeling nadere regels kunnen
worden gesteld met betrekking tot de raadpleging van havengebruikers
en andere belanghebbenden.
Artikelen 6 en 7 Indienen en behandeling van klachten
Zie punt 4.3 van het algemeen deel van deze toelichting.
Artikelen 8 en 9 Toezicht en sanctionering
Zie punt 5 van het algemeen deel van deze toelichting.
Artikel 10 Kosten verbonden aan de taken van de Autoriteit
Consument en Markt
Zie punt 6 van het algemeen deel van deze toelichting.
Artikel 11 Wijziging bijlagen bij de Algemene wet bestuursrecht
Tegen besluiten op basis van in bijlage 1 bij de Awb opgenomen
voorschriften kan, zonder voorafgaande bezwaarschriftenprocedure,
rechtstreeks beroep worden ingesteld. Net zoals bij de Gaswet en
Elektriciteitswet 1998 het geval is, wordt ook hier voorgesteld dat tegen
een beslissing van de ACM op een klacht rechtstreeks beroep wordt
ingesteld. Daarom wordt voorgesteld besluiten op grond van artikel 7,
voor zover die zijn genomen door de ACM, van deze uitvoeringswet toe te
voegen aan bijlage 1 van de Awb (eerste lid van artikel 11).
Door de toevoeging van artikel 7, voor zover het betreft een besluit van de
ACM, van deze uitvoeringswet aan artikel 4 van bijlage 2 bij de Awb wordt
voorgesteld dat beroep tegen de beslissing van de ACM op een klacht kan
worden ingesteld bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven. Dit
15

Richtlijn nr. 2009/12/EG van het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie van
11 maart 2009 inzake luchthavengelden (PbEG L 70). Deze richtlijn is geïmplementeerd in ititel
8.2 van hoofdstuk 8 van de Wet luchtvaart en de daarop gebaseerde besluiten.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 463, nr. 3

22

college behandelt hiermee alle beroepszaken die voortvloeien uit
besluiten die door de ACM op grond van deze uitvoeringswet zijn
genomen (tweede lid van artikel 11).
In artikel 7 van bijlage 2 bij de Awb wordt geregeld tegen welke besluiten
beroep kan worden ingesteld bij de rechtbank Rotterdam. Artikel 11 van
die bijlage regelt dat hoger beroep wordt ingesteld bij het College van
Beroep voor het bedrijfsleven, tegen een uitspraak van de rechtbank of
van de voorzieningenrechter omtrent een besluit, genomen op grond van
een in dit artikel genoemd voorschrift. Omdat de rechtbank Rotterdam en
in hoger beroep het College van beroep voor het bedrijfsleven voor alle
besluiten van de ACM in het kader van de toezichthoudende taak, de
gebruikelijke beroepsinstanties zijn, wordt daar voor het procesrecht in
het kader van deze uitvoeringswet bij aangesloten. Artikel 9, eerste lid,
van deze uitvoeringswet wordt daarom aan de genoemde artikelen van
bijlage 2 bij de Awb toegevoegd (derde en vierde lid van artikel 11).
Artikel 12 Intrekken Wet voorzieningen privatisering Staatsvissershavenbedrijf
Zoals hierboven bij punt 2 van het algemeen deel van deze toelichting is
beschreven, is de situatie van de zeehaven van IJmuiden een andere dan
die van de andere Nederlandse zeehavens. Deze zeehaven is volledig
geprivatiseerd. Op grond van artikel 3 van de Wet voorzieningen
privatisering Staatsvissershavenbedrijf is de zeehaven IJmuiden N.V.
gerechtigd een vergoeding te vorderen voor het gebruik van de haveninfrastructuur.
Omdat hier sprake is van een bevoegdheid in plaats van een verplichting,
strookt dit artikel 3 niet met hetgeen inzake heffingen op het gebruik van
infrastructuur in artikel 13 van de EU-zeehavenverordening is bepaald.
Om deze reden dient artikel 3 van de Wet privatisering zeehaven IJmuiden
te worden ingetrokken.
Omdat de overige artikelen van die wet inmiddels zijn uitgewerkt, kan de
wet in zijn geheel worden introkken. Bijkomend voordeel voor de
Zeehaven IJmuiden N.V. is dat als gevolg hiervan ook geen jaarlijkse
goedkeuring meer hoeft te worden gevraagd aan de Minister van IenW
voor de vastgestelde tarieven.
De Minister van Infrastructuur en Waterstaat,
C. van Nieuwenhuizen Wijbenga

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 463, nr. 3

23

Bijlage

bij memorie van toelichting bij Uitvoeringswet
EU-zeehavenverordening
Transponeringstabel
Bepaling
EU-zeehavenverordening
((EU) 2017/352)

Bepaling in implementatieregeling of bestaande
regeling of aangeven dat
bepaling niet wordt
geïmplementeerd of naar
zijn aard geen implementatie behoeft

Omschrijving
beleidsruimte

Toelichting op
de keuze(n) bij
de invulling van
de beleidsruimte

Artikel 1, eerste, tweede,
derde, vierde en zevende
lid (voorwerp en
toepassingsgebied)

Rechtstreekse werking
volstaat

Artikel 1, vijfde lid
(voorwerp en toepassingsgebied)

Van de mogelijk wordt
geen gebruik gemaakt.

Mogelijkheid om
verordening van
toepassing te
laten zijn op
zeehavens in
ultraperifere
gebieden

Nederland kent
dergelijke
gebieden niet.

Artikel 1, zesde lid
(voorwerp en toepassingsgebied)

Van de mogelijk wordt
geen gebruik gemaakt.

Mogelijkheid om
verordening van
toepassing te
laten zijn op
andere dan
TEN-T-havens

Lastenluwe
implementatie

Artikel 2 (definities)

Rechtstreekse werking
volstaat

Artikel 3, eerste en derde
lid (organisatie van
havendiensten)

Rechtstreekse werking
volstaat

Artikel 3, tweede lid
(definities)

Van de mogelijkheid wordt
geen gebruik gemaakt

Mogelijkheid om
beperkingen
genoemd in dat
artikel niet op te
leggen aan
categorieën van
havendiensten

Lastenluwe
implementatie:
handhaving van
de huidige
situatie

Artikel 4, eerste, tweede,
vierde, vijfde en zevende
lid (minimumeisen aan
het verrichten van
havendiensten)

Rechtstreekse werking
volstaat

Artikel 4, derde lid
(minimumeisen aan het
verrichten van havendiensten)

Van de mogelijkheid wordt
geen gebruik gemaakt

Mogelijkheid
vlagvereiste
opleggen

Lastenluwe
implementatie:
handhaving van
de huidige
situatie

Artikel 4, zesde lid
(bekendmaking minimumeisen)

Rechtstreekse werking

Artikel 5 (procedure om
de naleving van de
minimumeisen te
waarborgen)

Rechtstreekse werking
volstaat

Artikel 6, leden 1 tot en
met 6 (Beperkingen van
het aantal aanbieders van
havendiensten)

Rechtstreekse werking
volstaat en artikel 3
Uitvoeringswet EU
zeehavenverordening

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 463, nr. 3

24

Bepaling
EU-zeehavenverordening
((EU) 2017/352)

Bepaling in implementatieregeling of bestaande
regeling of aangeven dat
bepaling niet wordt
geïmplementeerd of naar
zijn aard geen implementatie behoeft

Omschrijving
beleidsruimte

Toelichting op
de keuze(n) bij
de invulling van
de beleidsruimte

Artikel 6, zevende lid
(Beperkingen van het
aantal aanbieders van
havendiensten)

Van de mogelijkheid wordt
geen gebruik gemaakt

Beperking
dienstverleners
in havens van
uitgebreide
netwerk

Lastenluwe
implementatie:
handhaving van
de huidige
situatie

Artikel 7, eerste, tweede
en vierde lid
(Openbaredienstverplichtingen)

Rechtstreekse werking
volstaat

Artikel 7, derde lid
(Openbaredienstverplichtingen)

Van deze mogelijkheid
wordt geen gebruik
gemaakt

Opleggen
openbare
dienstverplichting in alle
zeehavens

Lastenluwe
implementatie:
handhaving van
de huidige
situatie

Artikel 8 (interne
exploitant)

Rechtstreekse werking
volstaat

Artikel 9 (waarborging
werknemersrechten)

Geen implementatie
omdat dit al is geregeld in:
boek 7, afd. 8 BW en
Arbeidsomstandighedenwet

Artikel 10 (vrijstellingen)

Rechtstreekse werking
volstaat

Artikel 11, leden 1 tot en
met 7 (transparantie van
financiële betrekkingen)

Rechtstreekse werking
volstaat

Artikel 11, achtste lid
(transparantie van
financiële betrekkingen)

Van deze mogelijkheid
wordt geen gebruik
gemaakt

Artikel niet van
toepassing op
uitgebreide
netwerk

Lastenluwe
implementatie:
handhaving van
de huidige
situatie

Artikel 12 (Heffingen op
havendiensten)

Rechtstreekse werking
volstaat

Artikel 13 (Heffingen op
het gebruik van haveninfrastructuur)

Artikel 4 Uitvoeringswet
EU-Zeehavenverordening

Artikel 14 (opleiding van
personeel)

Geen implementatie nodig
omdat dit al geregeld is in
artikel 611a BW

Artikel 15 (Raadpleging
van havengebruikers en
andere belanghebbenden)

Rechtstreekse werking en
artikel 5 Uitvoeringswet
EU-zeehavenverordening

Artikel 16 (behandeling
van klachten):

Artikel 6–7 Uitvoeringswet
EU-zeehavenverordening

Artikel 17 (betrokken
instanties)

Rechtstreekse werking
volstaat

Artikel 18 (beroepsprocedures)

Awb of Burgerlijk wetboek

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 463, nr. 3

25

Bepaling
EU-zeehavenverordening
((EU) 2017/352)

Bepaling in implementatieregeling of bestaande
regeling of aangeven dat
bepaling niet wordt
geïmplementeerd of naar
zijn aard geen implementatie behoeft

Artikel 19 (sancties)

Artikel 8 en 9 Uitvoeringswet
EU-zeehavenverordening
en civiele recht

Artikel 20 (voortgangsverslag)

De bepaling richt zich tot
de Europese Commissie

Artikel 21 (overgangsmaatregelen)

Rechtstreekse werking
volstaat

Artikel 22 (Inwerkingtreding)

Rechtstreekse werking
volstaat

Omschrijving
beleidsruimte

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 463, nr. 3

Toelichting op
de keuze(n) bij
de invulling van
de beleidsruimte

26