Verkenning permanent register
onzelfstandige eenheden
Onderzoek naar nut, noodzaak, kosten en baten
Versie 2.0 (definitief)

Sira Consulting B.V.

KVK 30182559

Verkenning permanent register
onzelfstandige eenheden
Onderzoek naar nut, noodzaak, kosten en baten
Versie 2.0 (definitief)

26 januari 2016

Auteurs
Joland van der Heijden
Steffie Janssen
Patrick van der Poll

Sira Consulting B.V. is inhoudelijk verantwoordelijk voor deze rapportage. De in deze rapportage opgenomen teksten
en onderzoeksresultaten mogen uitsluitend worden gebruikt als toelichting of ondersteuning in artikelen, scripties en
boeken mits de bron duidelijk wordt vermeld. Sira Consulting B.V. aanvaardt geen aansprakelijkheid voor drukfouten
en/of andere onvolkomenheden.

Verkenning permanent register onzelfstandige eenheden

3

Inhoudsopgave
1

Inleiding

7

2

Uitgangspunten en definitie

9

2.1

Uitgangspunten

9

2.2

Definitie ‘onzelfstandige eenheid’

11

3

Opzet van het register

17

3.1

Inhoud en kwaliteit van het register

17

3.2

Onderzoeksvariant

19

4

Kosten van het register

21

4.1

Investeringskosten

21

4.2

Structurele kosten

25

5

Baten

29

5.1

Baten register onzelfstandige eenheden

29

5.2

Niet realiseerbare baten

31

6

Conclusies

35

Bijlagen
I

Projectorganisatie

39

II

Respondenten

41

III

Verslag van de werksessie

43

Verkenning permanent register onzelfstandige eenheden

5

1

Inleiding
De Basisadministraties Adressen en Gebouwen (BAG) vormen een register waarin gemeenten alle verblijfsobjecten in Nederland moeten vastleggen. Om gemeenten te ondersteunen bij het beheer van de BAG, is een BAG objectenhandboek ontwikkeld. Dit
objectenhandboek was op het onderdeel studentenflats echter niet in lijn met de generieke afbakeningsprincipes in de BAG-regelgeving. Onzelfstandige studentenkamers voldoen niet aan de definitie van verblijfsobject. Het objectenhandboek adviseerde
gemeenten desondanks om onzelfstandige studenteneenheden toch te beschouwen als
verblijfsobjecten.
De discrepantie tussen de uitgangspunten van de BAG en het BAG-objectenhandboek
heeft ertoe geleid dat studentenflats niet uniform zijn geregistreerd. Hierbij geldt dat de
verschillen zich niet alleen voordoen tussen gemeenten, maar ook binnen gemeenten. Bij
een deel van de studentenflats is, conform de BAG-regelgeving, elke gang als één BAGverblijfsobject geregistreerd. Bij andere studentenflats zijn alle individuele onzelfstandige
eenheden in de studentenflats als aparte zelfstandige BAG-verblijfsobjecten geregistreerd. Deze laatste groep studentenwoningen is hierdoor in de BAG niet herkenbaar als
studenteneenheid of als onzelfstandige eenheid.1 Studentenwoningen hebben verder door
de status als verblijfsobject, een BAG-adres verkregen.
Een consistente, uniforme en kwalitatief hoogwaardige BAG is essentieel voor doorwerking in het Stelsel van Basisregistraties, en daarmee voor de afnemers van de BAG binnen
en buiten de overheid. Om de BAG te uniformeren, heeft het Bronhouders en Afnemersoverleg (BAG BAO) in oktober 2013 besloten het BAG objectenhandboek te wijzigen zodat
onzelfstandige studentenkamers in studentenflats niet langer als verblijfsobject worden
opgenomen in de BAG. Op 31 december 2016 moeten gemeenten zich hebben geconformeerd aan de verduidelijkte afbakeningsprincipes van de BAG. Dit betekent dat huurders
van een onzelfstandige eenheid niet langer een zelfstandig adres hebben. Meerdere afzonderlijke kamers in studentencomplexen vormen hierna meestal tezamen één verblijfsobject op één adres.
Aanleiding
Tijdens de aanloop naar en naar aanleiding van het besluit van het BAG BAO, heeft Kences, de brancheorganisatie voor studentenhuisvesters, samen met studentenvakbond
LSVb, aangedrongen op het registreren en adresseren van onzelfstandige studenteneenheden omdat studentenhuisvesters en studenten daar een aanzienlijk belang bij hebben.
Uit een inventarisatie van Kences en BZK bleek verder dat verschillende partijen bij de
uitvoering van hun wettelijke taken gebaat kunnen zijn bij een dergelijk register.
Het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) heeft daarom nut,
noodzaak, kosten en baten van een permanent register van onzelfstandige studenteneenheden in kaart laten brengen.
Doelstelling en werkwijze
Deze verkenning is in drie fasen uitgevoerd. In fase 1 is een bureauonderzoek uitgevoerd.
Tijdens deze fase is ook de projectaanpak en de afbakening van het onderzoek afgestemd
met de begeleidingscommissie. Op basis van de verzamelde informatie zijn de uitgangpunten en de onderzoeksvarianten uitgewerkt. In fase 2 zijn de kosten en baten geïnventariseerd tijdens interviews met woningcorporaties en materiedeskundigen.

1
Het onderscheid tussen zelfstandig en onzelfstandig kan belangrijk zijn voor afnemers. De Belastingdienst gebruikt het onderscheid tussen zelfstandig en onzelfstandig om te bepalen of een bewoner
recht heeft op huur- en zorgtoeslag.

Verkenning permanent register onzelfstandige eenheden

7

Vervolgens zijn de uitkomsten hiervan gevalideerd tijdens een werksessie met gemeenten en enkele potentiële afnemers. In fase 3 is een analyse uitgevoerd om nut, noodzaak,
kosten en baten inzichtelijk te maken. De resultaten van deze analyse zijn vastgelegd in
dit rapport.
Leeswijzer
In hoofdstuk 2 van dit rapport zijn de gehanteerde uitgangspunten toegelicht en zijn de
wettelijke kaders verkend om tot een definitie van het begrip ‘onzelfstandige eenheid’ te
komen. In hoofdstuk 3 is uitgewerkt welke gegevens in een register voor onzelfstandige
eenheden moeten worden opgenomen om toegevoegde waarde te realiseren. Daarnaast
zijn in dit hoofdstuk twee onderzoeksvarianten uitgewerkt. Hoofdstuk 4 gaat in op de
kosten van een register voor onzelfstandige eenheden, waarbij onderscheid is gemaakt
in de eenmalige investeringskosten en de terugkerende kosten. In hoofdstuk 5 zijn vervolgens de baten beschreven. Hoofdstuk 6 bevat de conclusies en aanbevelingen.

8

Sira Consulting B.V.

2

Uitgangspunten en definitie

2.1

Uitgangspunten
Deze paragraaf licht de uitgangspunten toe die zijn gehanteerd voor de verkenning naar
nut en noodzaak van een permanent register voor onzelfstandige studenteneenheden.
Deze uitgangspunten zijn gebruikt bij het uitwerken van de definities in paragraaf 2.2.
De uitgangspunten zijn tot stand gekomen in overleg met de begeleidingscommissie.
1. Onzelfstandige eenheden maken geen onderdeel meer uit van de BAG.
Deze verkenning beziet nut, noodzaak, kosten en baten vanuit de situatie waarin het
besluit van het BAG BAO van oktober 2013 volledig is geïmplementeerd en dus alle onzelfstandige studenteneenheden als afzonderlijk verblijfsobject uit de BAG zijn verwijderd. De onzelfstandige studenteneenheden hebben daarna geen eigen BAG-adres meer.
Gemeenten, woningcorporaties, afnemers en andere partijen moeten mogelijk kosten
maken als gevolg van het uit de BAG verwijderen van de onterecht als verblijfsobject
aangewezen onzelfstandige studenteneenheden. Voorbeelden zijn het administratief verhuizen van studenten en eventuele aanpassingen aan adresbordjes, intercomsystemen
en (de aanduiding op) brievenbussen. Deze kosten zijn echter het gevolg van het besluit
van BAG BAO en niet van een eventueel in te richten register van onzelfstandige eenheden, en zijn daarom buiten beschouwing gelaten in deze verkenning.
2. De BAG- en BRP-wetgeving worden niet gewijzigd
De Wet BAG is in 2014 geëvalueerd2. De aanbevelingen uit deze evaluatie zijn inmiddels
door BAG-BAO bekrachtigd en worden nu door het ministerie van Infrastructuur en Milieu
(IenM) doorgevoerd. Het is hierdoor niet opportuun om op dit moment andere wijzigingen
door te voeren aan de Wet BAG. Het adres waarop personen worden ingeschreven in de
BRP wordt overgenomen uit de BAG. Hierdoor kan een persoon na 31 december 2016, in
administratieve zin, alleen in een zelfstandig verblijfsobject wonen.
In deze verkenning is uitgegaan van een scenario waarin de Wet BAG niet wordt gewijzigd
en waarin personen in de BRP alleen op BAG-verblijfsobjecten ingeschreven kunnen
staan.
3. Het register voor onzelfstandige eenheden wordt geen basisregister.
Een eventueel register voor onzelfstandige eenheden wordt opgezet en ingericht als sectorregistratie. Het begrip sectorregistratie is als volgt gedefinieerd:
Een landelijk dekkende registratie, met een wettelijke grondslag, waarin
gegevens over individuele en identificeerbare objecten, subjecten of rechten worden vastgelegd.
Het opnemen van een register voor onzelfstandige eenheden in het Stelsel van Basisregistraties vraagt om een aanpassing van wet- en regelgeving. De impact hiervan is echter
te zwaar in verhouding tot het beoogde gebruik en het aantal potentiële afnemers van
het register. Door het register in te richten als sectorregistratie wordt het landelijk dekkend en is het mogelijk het bijhouden van het register te verplichten.

2
‘De BAG bekeken: goed op weg naar een registratie van adressen en gebouwen voor iedereen’,
Auditdienst Rijk, 2014.

Verkenning permanent register onzelfstandige eenheden

9

4. In het register worden uitsluitend objectgegevens bijgehouden
Het register van onzelfstandige eenheden vormt een objectregistratie en geen subjectregistratie. Of een eenheid in het register thuishoort, wordt op basis van objectcriteria bepaald. Het is voor opname in het register niet van belang wie (subject) de eenheid
bewoont. Het opzetten en beheren van een subjectregistratie is vanuit het oogpunt van
privacy niet haalbaar. Scenario’s waarin subjectgegevens worden opgenomen in het register voor onzelfstandige eenheden zijn daarom in deze verkenning buiten beschouwing
gelaten.
5. Bronhouders zijn verplicht het register bij te houden
Een sectorregistratie biedt alleen toegevoegde waarde voor afnemers als de beschikbare
gegevens consistent, uniform en betrouwbaar zijn. Om dit te realiseren, is het noodzakelijk om bronhouders te verplichten om aan te sluiten op het register voor onzelfstandige
eenheden, dit te vullen, actief te beheren, de kwaliteit te monitoren en hierop toezicht
uit te voeren.
6. Gemeenten zijn bronhouder, het Kadaster beheert de landelijke voorziening
Tijdens de verkenning is gebleken dat de vormgeving van de BAG model kan staan voor
het register van onzelfstandige eenheden. De betrokken gemeenten, studentenhuisvesters en afnemers zijn unaniem van oordeel dat de gemeente de meest geschikte bronhouder is voor het register.
De belangrijkste overweging is dat gemeenten op lokaal niveau en op objectniveau inzicht
hebben in de voorraad van onzelfstandige eenheden, voor zover het woningen specifiek
voor studentenhuisvesting en kamergewijze verhuur betreft. Dit komt omdat zij informatie ontvangen over mutaties in het woningaanbod, vooral in de vorm van bouwvergunningen en gebruiksmeldingen.
Andere mogelijke bronhouders hebben vaak vooral inzicht in de huisvesting van personen
vanuit het subject bezien. De belangrijkste voorbeelden zijn de Belastingdienst (waar
wonen aanvragers van toeslagen) en DUO (waar wonen studenten). Deze invalshoek is
voor deze verkenning echter niet relevant, omdat een subjectgerelateerd register niet
haalbaar is (zie uitgangspunt 4.)
In de verkenning is er verder van uitgegaan dat de landelijke voorziening, net zoals bij
de BAG en de WOZ, wordt ontwikkeld en beheerd door het Kadaster. Het Kadaster wordt
hiermee tevens de leverancier van de gegevens aan afnemers. Het Kadaster is geen geschikte partij om het register zelf te beheren, omdat zij onvoldoende zicht heeft op de
lokale situatie. Het Kadaster beschikt immers niet over de lokale informatiestroom van
bouwvergunningaanvragen en gebruiksmeldingen.
7. Het register wordt opgebouwd op basis van de huidige situatie
Afnemers kunnen in de BAG nagaan welke grootschalige aanpassingen er in het verleden
aan verblijfsobjecten zijn doorgevoerd. Het is mogelijk om, op basis van omgevingsvergunningen voor bouwen en gebruiksmeldingen, ook een geschiedenis aan te brengen in
het register van onzelfstandige eenheden. Dit zou echter een tijdrovende en hierdoor
dure exercitie zijn, terwijl er gedurende deze verkenning geen aanwijzingen zijn aangetroffen dat deze geschiedenis toegevoegde waarde zou hebben. In deze verkenning is er
daarom van uitgegaan dat het register wordt opgebouwd op basis van de huidige situatie.

10

Sira Consulting B.V.

2.2

Definitie ‘onzelfstandige eenheid’
In deze verkenning zijn nut en noodzaak onderzocht van een register voor onzelfstandige
eenheden. De toegevoegde waarde van een register is afhankelijk van de betrouwbaarheid en uniformiteit van de beschikbare gegevens. Om de uniformiteit te kunnen waarborgen, is een eenduidige en in wet verankerde definitie van het vast te leggen object
noodzakelijk.
Zonder een duidelijke wettelijke afbakening van het begrip onzelfstandige eenheid, is het
onmogelijk om een uniform en betrouwbaar register in te richten. Er kan dan immers
discussie ontstaan over de interpretatie van het begrip, wat kan resulteren in verschillen
tussen en binnen gemeenten.
Bij het uitwerken van de definitie van het begrip ‘onzelfstandige eenheid’ is daarom aangesloten bij bestaande wettelijke kaders. Er zijn vier wetten van belang bij het onderscheiden van typen woningen: de Woningwet, het Burgerlijk Wetboek, het Bouwbesluit
2012 en de Wet Basisregistraties Adressen en Gebouwen (Wet BAG).
Woningwet
De Woningwet omvat twee definities die van belang zijn voor deze verkenning: de definities van gebouw en van woning. Een gebouw is gedefinieerd3 als een ‘bouwwerk dat
een voor mensen toegankelijk overdekt geheel of gedeeltelijk met wanden omsloten
ruimte vormt’. Een woning is gedefinieerd4 als een ‘afzonderlijk gedeelte van een gebouw,
welk gedeelte tot bewoning is bestemd, met het daarbij behorende deel van de grond.’
Het onderscheid tussen zelfstandige en niet-zelfstandige eenheden wordt in de Woningwet wel genoemd5, maar voor de definitie hiervan wordt in artikel 47 lid c doorverwezen
naar het Burgerlijk Wetboek. De Woningwet biedt hierdoor geen directe mogelijkheden
om het begrip ‘onzelfstandige eenheid’ af te bakenen.
Burgerlijk Wetboek
Het Burgerlijk Wetboek definieert6 het begrip zelfstandige woning als ‘de woning welke
een eigen toegang heeft en welke de bewoner kan bewonen zonder daarbij afhankelijk te
zijn van wezenlijke voorzieningen buiten de woning’. De invulling aan ‘wezenlijke voorzieningen’ is in het Burgerlijk Wetboek niet uitgewerkt. Uit de ‘Handleiding onzelfstandige
woonruimte’ (Huurcommissie, 2015) blijkt dat het gaat om de keuken en/of het toilet.
Het Burgerlijk Wetboek onderkent7 ook het begrip ‘onzelfstandige woning’, maar omvat
hiervan geen aparte definitie. Op basis van de hierboven omschreven definitie van het
begrip ‘zelfstandige woning’ kan wel een definitie worden afgeleid:
Onder onzelfstandige woning wordt verstaan de woning die geen eigen toegang heeft en/of waarbij de bewoner afhankelijk is van wezenlijke voorzieningen buiten de woning.
Kritische kanttekening bij deze afgeleide definitie is dat deze zeer breed kan worden uitgelegd, waardoor elke ruimte in een verblijfsobject dat geschikt kan zijn voor zelfstandige
bewoning, als onzelfstandige eenheid kan worden aangewezen. Deze afgeleide definitie
is hierdoor niet geschikt om het begrip onzelfstandige eenheid voldoende scherp af te
bakenen voor een register.

3

Woningwet, artikel 1, lid 1, tiende streepje.

4

Woningwet, artikel 1, lid 3, derde streepje.

5

Woningwet, artikel 47 lid c en artikel 54 lid e.

6

Burgerlijk Wetboek Boek 7, artikel 234

7

Burgerlijk Wetboek Boek 7, 274

Verkenning permanent register onzelfstandige eenheden

11

Bouwbesluit 2012
Het Bouwbesluit 2012 geeft inhoudelijk invulling aan het begrip ‘woning’ en sluit hierbij
aan op de definities uit de Woningwet en hiermee indirect op het onderscheid tussen
zelfstandige en onzelfstandige woningen in het Burgerlijk Wetboek. In het Bouwbesluit
zelf wordt geen onderscheid gemaakt tussen zelfstandige en onzelfstandige woningen.
Het Bouwbesluit 2012 verdeelt gebouwen onder in gebruiksfuncties. Gebruiksfuncties zijn
gedefinieerd8 als ‘gedeelten van één of meer bouwwerken die dezelfde gebruiksbestemming hebben en die samen een gebruikseenheid vormen.’
Voor deze verkenning is de gebruiksfunctie ‘woonfunctie’9 interessant: de ‘gebruiksfunctie
voor het wonen.’ Binnen het begrip woonfunctie onderscheidt het Bouwbesluit 2012 een
aantal categorieën10, waaronder de woonfuncties voor studenten, zorg en de woonfunctie
voor kamergewijze verhuur.
De definitie van een woonfunctie voor studenten in het Bouwbesluit 2012 luidt: ‘Woonfunctie voor bewoners die zijn ingeschreven aan een instelling als bedoeld in artikel 1.1.1,
onderdeel b, van de Wet educatie en beroepsonderwijs of aan een universiteit of hogeschool als bedoeld in artikel 1.2, onderdelen a en b, van de Wet op het hoger onderwijs
en wetenschappelijk onderzoek’.
De woonfuncties voor studenten en zorg onderscheiden zich van reguliere woonfuncties
door andere materiële eisen. Een woonfunctie voor studenten hoeft bijvoorbeeld minder
gebruiksoppervlakte te omvatten (15 m2 voor een studentenwoning, tegen 18 m2 voor
andere woonfuncties) en de bewoner heeft geen wettelijk recht op een aparte opslagvoorziening of buitenruimte. Gemeenten hebben doorgaans inzicht in het aantal woonfuncties voor hun studenten omdat voor de bouw hiervan in de meeste gevallen een
bouwvergunning is aangevraagd.
Naast de woonfunctie voor studenten, wordt ook een woonfunctie voor kamergewijze
verhuur gedefinieerd11: het ‘niet-gemeenschappelijk deel van een woonfunctie waarin
zich vijf of meer wooneenheden bevinden’. Een wooneenheid is vervolgens gedefinieerd
als een ‘gedeelte van een woonfunctie voor kamergewijze verhuur, dat bestemd is voor
afzonderlijke bewoning’. Er kan pas sprake zijn van kamersgewijze verhuur, als zich vijf
of meer kamers binnen een woonfunctie bevinden. Gemeenten hebben een redelijk inzicht in kamergewijze verhuur, omdat voor de ingebruikname een gebruiksmelding moet
worden gedaan. Kanttekening hierbij is dat de gebruiksmelding pas in 1992 is geïntroduceerd.
De gebruiksfuncties ‘woonfunctie voor kamergewijze verhuur’ en ‘woonfunctie voor studenten’ bieden beiden aanknopingspunten voor de definitie van een onzelfstandige eenheid. De begrippen zijn duidelijk in de wetgeving verankerd. Beide alternatieven
resulteren op zichzelf echter in een onvolledig beeld van de studentenhuisvesting in Nederland. Er lijken echter geen praktische bezwaren te bestaan om beide typen woningen
samen op te nemen in één register voor onzelfstandige eenheden.

12

8

Bouwbesluit 2012, artikel 1.1 lid 1.

9

Bouwbesluit 2012, artikel 1.1 lid 2.

10

Bouwbesluit 2012, artikel 1.1 lid 3.

11

Bouwbesluit 2012, artikel 1.1 lid 3.

Sira Consulting B.V.

Onderscheid wooneenheid en woonfunctie
Als het onderscheid tussen zelfstandige en onzelfstandige woningen uit het Burgerlijk
Wetboek wordt gecombineerd met het onderscheid tussen woonfuncties en wooneenheden op basis van het Bouwbesluit 2012, dan resulteert dit in vier categorieën van woningen. De onderstaande tabel toont deze vier categorieën.

Tabel 1. Onderscheid (on)zelfstandige woonfuncties en wooneenheden
Nr.

Type eenheid

Afzonderlijke

Onderdeel van een

Eigen

woonfunctie

woonfunctie

voorzieningen

1

Zelfstandige woonfunctie







2

Onzelfstandige woonfunctie







3

Zelfstandige wooneenheid







4

Onzelfstandige wooneenheid







Een onzelfstandige woonfunctie is een woonfunctie die voor de dagelijkse huishouding
aangewezen is op één of meerdere gemeenschappelijke voorzieningen. Een onzelfstandige wooneenheid is een voor kamergewijze verhuur bedoeld deel van een woonfunctie
die voor de dagelijkse huishouding aangewezen is op één of meerdere gezamenlijke voorzieningen.
Wet BAG
De BAG bestaat uit een gebouwenregister (Basisregistratie Gebouwen BRG) en een adressenregister (Basisregistratie Adressen BRA). In de BAG worden zelfstandige verblijfsobjecten geregistreerd op basis van hun bedoeld gebruik. Een verblijfsobject is
gedefinieerd12 als:
De ‘kleinste binnen één of meer panden gelegen en voor woon-, bedrijfsmatige, of recreatieve doeleinden geschikte eenheid van gebruik die ontsloten wordt via een eigen afsluitbare toegang vanaf de openbare weg, een
erf of een gedeelde verkeersruimte, onderwerp kan zijn van goederenrechtelijke rechtshandelingen en in functioneel opzicht zelfstandig is.
De BAG kan als gevolg van de definitie alleen verblijfsobjecten omvatten die als geheel
zelfstandig zijn. Woonfuncties zonder eigen toegang en/of één of meerdere wezenlijke
voorzieningen, mogen niet in de BAG worden opgenomen.13

12

Wet Basisregistraties Adressen en Gebouwen, artikel 1 punt q.

13

Enkele gemeenten en woningcorporaties interpreteren de Wet BAG anders en stellen dat de onzelfstandige woonfuncties wettelijk bezien in de BAG passen. Voor deze verkenning is de interpretatie van
BAG-BAO als uitgangpunt gehanteerd.

Verkenning permanent register onzelfstandige eenheden

13

Voorstel voor de definities van het begrip ‘onzelfstandige eenheid’
Om de uniformiteit en betrouwbaarheid van een register te kunnen borgen, is een duidelijke definitie noodzakelijk. Wanneer de objecten die in het register moeten worden opgenomen niet duidelijk zijn afgebakend, ontstaat immers onduidelijkheid bij bronhouders
en afnemers. De kans is dan zeer groot dat het register door bronhouders niet op uniforme wijze wordt gevuld en bijgehouden. Het is dus van belang om vooraf een duidelijke
definitie vast te stellen.
Bovenstaande uitwerking brengt echter aan het licht dat het begrip ‘onzelfstandige eenheid’ niet voldoende eenduidig is gedefinieerd in wet- en regelgeving. Er kan alleen een
min of meer dekkend beeld worden verkregen van de (onzelfstandig) studentenhuisvesting in Nederland door meerdere wettelijke definities samen te nemen.
De bovenstaande kanttekeningen in acht nemend, stellen wij op basis van de huidige
wettelijke stelsels onderstaande definitie van het begrip ‘onzelfstandige eenheid’ voor:

Kader 1. Mogelijke definities op basis van bestaande wettelijke kaders

Definitie onzelfstandige eenheid:
Een onzelfstandige eenheid is een woonfunctie bestemd voor afzonderlijke bewoning, die meerdere wezenlijke voorzieningen, zijnde een toilet, douche of keuken
mist en die overeenkomt met één van de volgende woonfuncties zoals vastgelegd
in het Bouwbesluit 2012:
1. Woonfunctie voor bewoners die zijn ingeschreven aan een instelling als bedoeld in artikel 1.1.1, onderdeel b, van de Wet educatie en beroepsonderwijs
of aan een universiteit of hogeschool als bedoeld in artikel 1.2, onderdelen a
en b, van de Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek, die
bestemd is voor afzonderlijke bewoning.
2. Een gedeelte van een woonfunctie voor kamergewijze verhuur, dat bestemd14
is voor afzonderlijke bewoning.

Op basis van punt 1 van de definitie worden onzelfstandige woningen met een woonfunctie voor studenten in het register opgenomen. Het betreft hier woonfuncties uit categorie
2 uit tabel 1, maar alleen degene die specifiek zijn gebouwd of verbouwd voor studentenhuisvesting. Op basis van de omgevingsvergunningen is het voor gemeenten duidelijk
om welke woningen dit gaat. Andere typen onzelfstandige woonfuncties uit categorie 2,
bijvoorbeeld voor zorg of voor de opvang van asielzoekers, vallen met deze definitie buiten het register.
Op basis van punt 2 van de definitie worden onzelfstandige wooneenheden (categorie 4
uit tabel 1) opgenomen in het register voor onzelfstandige eenheden. Het is volgens het
Bouwbesluit 2012 verboden een woonfunctie in gebruik te nemen of te gebruiken voor
kamergewijze verhuur zonder een gebruiksmelding te doen. Vanwege deze verplichting
hebben gemeenten goed zicht op de bouw, verbouw en sloop van woonfuncties voor
kamergewijze verhuur. Op basis van de meegestuurde plattegrondtekening kunnen gemeenten dan bepalen hoeveel eenheden zich binnen de woonfunctie bevinden.
De definitie heeft enkele nadelen. Ten eerste vallen alle onzelfstandige eenheden die zich
in een woonfunctie bevinden, maar die niet zijn aangewezen voor kamergewijze verhuur
(de onzelfstandige woonfuncties én de kamers die zich bevinden in woonfuncties met

14
Daarbij gaat het niet om de planologische bestemming maar om de bedoeling van de eigenaar/
verhuurder om de kamers afzonderlijk te (laten) bewonen, op basis van het Bouwbesluit.

14

Sira Consulting B.V.

minder dan 5 verhuurbare kamers) met deze definitie, buiten de reikwijdte van het register. Een tweede nadeel is dat bij kamergewijze verhuur niet verder is gedifferentieerd
naar type bewoner, waardoor niet duidelijk is of de kamers bedoeld zijn voor studentenhuisvesting. Een register zal hierdoor niet uitsluitend studentenhuisvesting kunnen bevatten.
Een laatste, meer generiek risico bij elk register, betreft de veranderlijkheid van regelgeving. De bouwregelgeving wordt de komende jaren met de introductie van de Wet kwaliteitsborging bouwen en de Omgevingswet ingrijpend gewijzigd. Deze wijzigingen lijken
op dit moment vooral procedureel van aard, maar het is mogelijk dat de definities van
‘woonfunctie voor studenten’ of ‘wooneenheid voor kamergewijze verhuur’ in het Bouwbesluit 2012 worden aangepast. Dit kan gevolgen hebben voor de inhoud en het toepassingsbereik van de beschikbare gegevens.
Alternatieve benadering
Een alternatief is om het register van onzelfstandige eenheden te verbinden aan de wettelijke taken van de beoogde afnemers van het register. Bij een dergelijk register kunnen
de objectdefinities worden gebruikt die de betreffende afnemers hanteren bij het uitvoeren van hun wettelijke taken. Eenzelfde aanpak is ook gekozen voor de Registratie Niet
Ingezeten, inmiddels onderdeel van de BRP.
Ook bij deze benadering zijn kanttekeningen te plaatsen:


Het aantal afnemers is naar verwachting beperkt, omdat veel werkprocessen van afnemers niet objectafhankelijk zijn. Vermoedelijk zijn vooral processen van de Belastingdienst interessant als startpunt voor het register.



Het heeft voor afnemers beperkt toegevoegde waarde om over een register te beschikken met informatie die zij zelf aan moeten leveren.



De afnemers beschikken op basis van hun processen niet over alle benodigde gegevens om het register te kunnen vullen. De Belastingdienst beschikt bijvoorbeeld niet
over gegevens over het oppervlak van kamers.



Het beheer van een register op basis van deze benadering is complex, omdat er niet
noodzakelijk een verband is tussen of een deel van een verblijfsobject als onzelfstandige woonfunctie in gebruik is en het betreffende werkproces. Hierdoor kan een wildgroei aan (onterecht) geregistreerde objecten ontstaan, wat de toegevoegde waarde
van het register beperkt.

Verkenning permanent register onzelfstandige eenheden

15

3

Opzet van het register

3.1

Inhoud en kwaliteit van het register
De deelnemers aan dit onderzoek hebben aangegeven dat de volgende informatie minimaal in een register voor onzelfstandige eenheden dient te worden opgenomen om de
beschikbare gegevens in alle relevante processen te kunnen toepassen.


Object-ID van de onzelfstandige eenheid. Het object-ID is nodig om de individuele
onzelfstandige eenheden binnen een verblijfsobject te kunnen onderscheiden. Dit object-ID is een nieuw gegeven, een gemeente zal elke eenheid van een uniek objectID moeten voorzien. Het kan hierbij zinvol zijn om aan te sluiten bij reeds bestaande
systemen. Een voorbeeld is de kenmerken die de Belastingdienst heeft gegeven aan
de voor huurtoeslag aangewezen studenteneenheden. Ook biedt het CORA informatiemodel15 mogelijk aanknopingspunten voor een eenduidige toekenning van objectID’s.



Type onzelfstandige eenheid. Hiermee kunnen afnemers zien of het een onzelfstandige studentenwoning of een kamer voor kamergewijze verhuur betreft. Dit gegeven
is nodig om inzichtelijk te maken tot welke definitie uit het Bouwbesluit 2012 de betreffende onzelfstandige eenheid behoort.



BAG-ID van het verblijfsobject waarbinnen de onzelfstandige eenheid zich bevindt.
Dit BAG-ID is een bekend gegeven. Met behulp- van het BAG-ID kunnen afnemers
bepalen welk BAG-adres hoort bij het verblijfsobject waarvan de onzelfstandige eenheid deel uitmaakt. De onzelfstandige eenheid krijgt geen eigen BAG-ID.



Woningkenmerken. Deze gegevens moeten in veel gevallen door de gemeenten worden verzameld. Hiervoor kan gebruik worden gemaakt van bouwvergunningen en gebruiksmeldingen. Voor oude(re) gebouwen kan het zijn dat geen goede tekeningen
beschikbaar zijn, in dat geval zullen ambtenaren de gegevens moeten verkrijgen via
de woningeigenaren of door onderzoek op locatie. Het betreft voornamelijk:


Aantal m² gebruiksoppervlak (GO of GBO). De informatie over gebruiksoppervlak
vergroot de samenhang met de BAG. De informatie kan onder andere worden
gebruikt door gemeenten en toezichthouders om fouten op te sporen en fraude en
overbewoning te bestrijden. In deze verkenning is ervan uitgegaan dat deze gegevens altijd worden opgenomen.



(globale) Geometrie van de onzelfstandige eenheid (waar mogelijk inclusief z-coordinaten). Deze informatie kunnen hulpdiensten gebruiken om te bepalen waar
de onzelfstandige eenheid zich bevindt binnen het verblijfsobject. Voor deze verkenning is ervan uitgegaan dat het invoeren van de z-coördinaten, conform de
BAG, op vrijwillige basis geschied.16

In deze verkenning is ervan uitgegaan dat de hierboven aangegeven gegevens, na het
beschikbaar komen van het register, beschikbaar zijn voor de afnemers.

15
De Corporatie Referentie Architectuur (CORA) is een model voor het eenduidig benoemen en verwerken van informatie. CORA is ontwikkeld door woningcorporaties.
16
In de BAG is het mogelijk om z-coördinaten in te voeren. Dit is echter vrijwillig en in veel gevallen
niet ingevuld. Hierdoor is in de meeste gevallen alleen bekend binnen welk pand een verblijfsobject is
gelegen. Het is niet aannemelijk dat gemeenten veel gebruik zullen maken om de z-coördinaten op te
nemen in het register.

Verkenning permanent register onzelfstandige eenheden

17

Een afnemer die bekend is met het object-ID van een cliënt, kan via het register voor
onzelfstandige eenheden achterhalen op welk BAG-adres de cliënt woont. Vice versa
werkt dit niet: op basis van alleen BAG- of BRP-gegevens kan alleen worden achterhaald
in welk verblijfsobject de cliënt woont en niet in welke onzelfstandige eenheid binnen dit
verblijfsobject.
Kwaliteit van het register
Om de gegevens uit het register van onzelfstandige eenheden te kunnen gebruiken in
processen van afnemers, dient de kwaliteit te worden gegarandeerd. De sleutelfactoren
hierbij zijn uniformiteit, volledigheid en betrouwbaarheid.
Uniformiteit
Verschillen in de wijze waarop de onzelfstandige eenheden zijn geregistreerd, kunnen bij
afnemers leiden tot fouten bij het toepassen van deze gegevens. Uniformiteit moet zowel
binnen als tussen gemeenten worden geborgd.
Om tot een uniforme registratie te komen, moet het begrip onzelfstandige eenheid zo
scherp mogelijk worden afgebakend, om de ruimte voor interpretatie te beperken. Dit
kan deels worden gerealiseerd door het aanhaken bij wettelijke definities. Wel blijkt dat
de wettelijke kaders lastig zijn te interpreteren. Het is daarom belangrijk om zowel bronhouders als afnemers te voorzien van duidelijke informatie over hoe de definitie moet
worden geïnterpreteerd, welke eenheden aan de definitie voldoen en hoe de verschillende
te registreren gegevens moeten worden vastgelegd. Hiertoe kan bijvoorbeeld een handboek worden uitgewerkt. Daarnaast is kwaliteitszorg en toezicht nodig om te borgen dat
de registraties tussen en binnen gemeenten op consistente wijze wordt gevuld en beheerd.
Volledigheid
Het moet niet alleen duidelijk zijn welke onzelfstandige eenheden in het register worden
opgenomen, om op de gegevens te kunnen vertrouwen bij de afhandeling van werkprocessen, dienen ook alle eenheden die voldoen aan de definitie hierin te zijn opgenomen.
Het is daarom noodzakelijk om het bijhouden van het register voor onzelfstandige eenheden verplicht te stellen. Het is in de praktijk overigens niet haalbaar om een 100%
betrouwbare registratie te ontwikkelen, hiervoor is de realiteit te complex. Bronhouders
hebben immers gelimiteerde budgetten en moeten prioriteiten stellen.
Het is (zeer) lastig om volledigheid te bewerkstelligen voor bestaande onzelfstandige
eenheden. Een optie om zicht te krijgen op onzelfstandige eenheden is om te toetsen
hoeveel bewoners er zonder familiaire band in BAG-objecten wonen. Er moet dan echter
een aanvullende analyse plaatsvinden om na te gaan of de betreffende BAG-objecten
bestaan uit woonfuncties voor studenten, kamergewijze verhuur of een ander type woonfunctie. Deze exercitie kan veel tijd en hiermee veel geld kosten, zeker in gemeenten
waarin veel onzelfstandige eenheden zijn. Het betreft hier vooral de studentensteden.
Betrouwbaarheid
Afnemers verlangen dat de gegevens in het register, naast uniform en volledig, ook betrouwbaar zijn. Alleen als de gegevens een hoge kwaliteit hebben, kunnen fouten in werkprocessen worden voorkomen.
Om de betrouwbaarheid van gegevens te kunnen borgen, kan worden aangesloten bij
bestaande instrumenten zoals die zijn ontwikkeld om de kwaliteit van basisregistraties te
toetsen. Hierbij kan worden gedacht aan instrumenten waarmee bronhouders de kwaliteit
van hun registratie kunnen toetsen, waaronder self assessment en steekproefsgewijze
controles. Het kan zinvol zijn om bronhouders te vragen om periodiek over de kwaliteit
van hun registratie te rapporteren.

18

Sira Consulting B.V.

Naast de inzet van bronhouders, kan ook aan afnemers worden gevraagd om een bijdrage
te leveren aan de betrouwbaarheid van de registraties. Dit kan door het delen van gegevensbestanden. Partijen als de Belastingdienst, Aedes en Kences beschikken bijvoorbeeld
over veel informatie over onzelfstandige eenheden. Deze informatie kan worden gebruikt
om de betrouwbaarheid (en de volledigheid) van registraties te verbeteren. Daarnaast is
het wenselijk dat afnemers geconstateerde fouten terugmelden, zodat de bronhouders
deze kunnen herstellen.
Borging van kwaliteit op landelijk niveau
Hierboven is toegelicht hoe uniformiteit, volledigheid en betrouwbaarheid de sleutelfactoren zijn tot een register met maximale toegevoegde waarde voor afnemers. In deze
verkenning is ervan uitgegaan dat de verantwoordelijkheid voor een adequaat beheer
van het register, evenals bij de BAG, bij B&W wordt belegd. Om deze sleutelfactoren te
kunnen borgen, kan worden overwogen om een landelijke uitvoeringsorganisatie in te
schakelen om de kwaliteit van het register te bewaken. Een landelijke organisatie kan als
helpdesk optreden voor bronhouders en voor afnemers. Daarnaast kan de organisatie
steekproefsgewijs controleren of bronhouders de kwaliteit van het register voldoende bewaken. Indien nodig kan de organisatie bronhouders aanspreken op de kwaliteit van de
gegevens. Welke landelijke organisatie deze rol gaat vervullen, is mede afhankelijk van
het eindverantwoordelijke ministerie.
Er heeft nog geen besluitvorming plaatsgevonden over het eindverantwoordelijke ministerie. Aangezien het Bouwbesluit 2012 en het dossier studentenhuisvesting beide onder
de verantwoordelijkheid van BZK vallen, lijkt het voor de hand liggend om de verantwoordelijkheid van het register voor onzelfstandige eenheden bij dit ministerie te beleggen. Een andere optie is om IenM te vragen de verantwoordelijkheid voor het register op
zich te nemen, omdat IenM ook verantwoordelijk is voor de BAG.

3.2

Onderzoeksvariant
In deze paragraaf zijn op basis van de definitie en de uitgangspunten drie onderzoeksvarianten uitgewerkt. De eerste variant betreft de nulvariant. Daarnaast zijn twee varianten
uitgewerkt die in de volgende hoofdstukken zijn afgezet tegen de nulvariant.
Nulvariant: er komt geen register
Bij de nulvariant wordt er geen register ontwikkeld voor onzelfstandige eenheden. De
informatie over onzelfstandige eenheden is niet beschikbaar in een landelijke registratie.
Gemeenten of afnemers die behoefte hebben aan deze informatie, houden zelf een register of databestand bij.
Onderzoeksvariant: Register met onzelfstandige eenheden
In deze onderzoeksvariant wordt een sectorregistratie ingericht voor de volgende typen
onzelfstandige eenheden:


woonfuncties voor studenten conform het Bouwbesluit 2012.



woonfuncties voor kamergewijze verhuur conform het Bouwbesluit 2012.

Alle onzelfstandige eenheden binnen verblijfsobjecten worden in de registratie opgenomen en voorzien van een object-ID. In totaal betreft het circa 170.000 eenheden. Een
belangrijk deel hiervan wordt aangeboden door studentenhuisvesters. Het onderstaande
kader licht toe hoe dit aantal is berekend.

Verkenning permanent register onzelfstandige eenheden

19

Kader 2. Aantallen onzelfstandige eenheden

Woonfuncties voor studenten
Het aantal studenten dat op kamers met gemeenschappelijke voorzieningen17
woont, is 157.400 + 52.900 = 210.300. Dit betreft 59% van de uitwonende studenten. Van de resterende uitwonende studenten huurt 29% een zelfstandige
woonruimte en 12% een eenkamerwoning.
Ongeveer 50.000 (24%) van de uitwonende studenten huren een kamer met gemeenschappelijke voorzieningen bij een bij Kences aangesloten corporatie. Voor
dit onderzoek is ervan uitgegaan dat deze 50.000 kamers bestemd zijn voor studentenhuisvesting. Daarnaast huurt circa 13% van de studenten bij een andere
corporatie en 42% via particuliere verhuur18. Van 15% is het type verhuurder niet
bekend. Voor deze laatstgenoemde drie groepen is overigens niet bekend of de
verhuurde kamers de woonfunctie voor studenten als gebruiksfunctie hebben.
79% van alle uitwonende studenten woont in één van de studiesteden19. De overige 21% woont niet in een studiestad. In deze verkenning is ervan uitgegaan dat
de woonfuncties voor studenten zich binnen de studiesteden bevinden. Het gaat
hierbij om 37 gemeenten, die in deze variant actie moeten ondernemen tot het
registreren van deze studenteneenheden.
Kamergewijze verhuur (wooneenheden)
Het aantal wooneenheden is voor het laatst gemeten in 2011 door het CBS. Toen
was het aantal wooneenheden 117.573. In deze verkenning is uitgegaan van circa
120.000 eenheden20. Het is niet duidelijk welk deel van deze woningen wordt bewoond door studenten. Bij deze variant moeten alle 390 Nederlandse gemeenten21
de onzelfstandige wooneenheden in een register opnemen. In deze verkenning is
ervan uitgegaan dat circa 75% van alle gemeenten actie moet ondernemen.

17

Landelijke Monitor Studentenhuisvesting (2015).

18

Wij zijn er hierbij vanuit gegaan dat de percentages die algemeen gelden voor studentenhuisvesting,
ook van toepassing zijn op het type woonruimte ‘kamer met gemeenschappelijke voorzieningen’. Cijfers van Kences bevestigen deze aanname.
19
Studentensteden volgens de Landelijke Monitor Studentenhuisvesting (2015): Alkmaar, Almere,
Amersfoort, Amsterdam, Apeldoorn, Arnhem, Breda, Delft, Den Bosch, Den Haag, Deventer, Doetinchem, Dronten, Ede, Eindhoven, Emmen, Enschede, Gouda, Groningen, Haarlem, Heerlen, Helmond,
Hengelo, Hilversum, Leeuwarden, Leiden, Maastricht, Nijmegen, Rheden, Rotterdam, Sittard-Geleen,
Tilburg, Utrecht, Venlo, Vlissingen, Wageningen, Zwolle.
20
Het aantal wooneenheden is voor het laatst gemeten in 2011 door het CBS. Toen was het aantal
wooneenheden 117.573.
21

20

Cijfers per 1 januari 2016 (Bron: CBS).

Sira Consulting B.V.

4

Kosten van het register

4.1

Investeringskosten
Het opzetten en inrichten van een register voor onzelfstandige eenheden vraagt in eerste
instantie om een investering door het Rijk en door gemeenten. De kosten hiervoor zijn
ten behoeve van deze verkenning geschat op basis van beschikbare cijfers over de implementatie van de BAG en de WOZ en op basis van inschattingen die gemeenten hebben
gemaakt. Er heeft geen aanvullend representatief onderzoek naar de feitelijke kosten
plaatsgevonden.
Ontwikkeling register en landelijke voorziening (LV)
Een register voor onzelfstandige eenheden brengt enerzijds kosten met zich mee voor de
inhoudelijke ontwikkeling, waaronder de afbakening van het register, het uitwerken van
het handboek, het ontwikkelen van opleidingen en kennisoverdracht en de ondersteuning
van bronhouders en afnemers. Anderzijds zijn er kosten voor de ontwikkeling van de
benodigde IT, inclusief de landelijke voorziening (LV).
Het Rijk moet kosten maken voor het ontwikkelen van een handboek en een website en
voor de kennisoverdracht en de ondersteuning van bronhouders en afnemers. De schattingen voor de kosten hiervan lopen zeer sterk uiteen, van minimaal € 2 miljoen tot
enkele tientallen miljoenen. In deze verkenning is uitgegaan van een investering van
€ 2,5 miljoen, aangezien het een relatief beperkt register omvat dat qua opzet voor een
belangrijk deel op de BAG kan worden gebaseerd. Het is mogelijk dat deze kosten in de
praktijk hoger uitvallen.
Het Rijk moet ook kosten maken voor het ontwikkelen van de benodigde IT. Op basis van
beschikbare cijfers over de ontwikkeling van de LV WOZ22 is de verwachting dat de ontwikkeling van de LV ongeveer € 0,3 miljoen gaat kosten. De opbouw van deze kosten is
hieronder weergegeven. Bij de inschatting van deze kosten is ervan uitgegaan dat wordt
aangesloten op de al bestaande landelijke voorzieningen voor de BAG en de WOZ.

Kader 3. Opbouw eenmalige kosten LV WOZ
Nr.

Kostenpost

Kosten

1

Hardware

€ 50.000

2

Software

€ 200.000

3

Berichtenverkeer

€ 50.000

Totaal

€ 300.000

De totale eenmalige kosten die het Rijk moet maken voor ontwikkeling van het register
en de landelijke voorziening worden geschat op circa 2,5 miljoen + 0,3 miljoen = € 2,8
miljoen.

22

Businesscase landelijke voorziening WOZ, juni 2007.

Verkenning permanent register onzelfstandige eenheden

21

Aansluiten op en vullen van het register door gemeenten
Gemeenten moeten individueel investeren in IT om te zorgen dat hun gegevens conform
de landelijke afspraken worden opgenomen in een register, ook wanneer zij al zicht hebben op de onzelfstandige eenheden. Verder moeten gemeenten nieuwe werkprocessen
ontwikkelen of bestaande werkprocessen aanpassen om de onzelfstandige eenheden
voortaan in het nieuw in te richten register te kunnen vastleggen.
Aansluiten op het register
Naar verwachting is een gemeente tussen de € 5.000 en € 20.000 kwijt aan aanpassing
van de software23, onder de voorwaarde dat de aanpassing in de reguliere releaseplanning
mee kan. Daarnaast moet per gemeente nog € 5.000 tot € 15.000 worden geïnvesteerd
in koppelingen met de landelijke voorziening. Gemeenten moeten een werkproces inrichten voor het beheer van het register en de kwaliteitsborging. In sommige gemeenten
moeten mogelijk ook andere aan studentenhuisvesting gerelateerde werkprocessen worden aangepast. Ten slotte moeten medewerkers worden opgeleid. In deze berekening is
uitgegaan van een gemiddelde eenmalige investering van € 50.000 per gemeente.
Het begrip ‘onzelfstandige eenheden’ is in dit onderzoek gekoppeld aan woonfuncties voor
studenten en woonfuncties voor kamergewijze verhuur. Woonfuncties voor studenten komen vooral voor in de 37 gemeenten waarbinnen studentenhuisvesters actief zijn. In
deze gemeenten wordt ook kamergewijze verhuur aangeboden. Het totaal aantal gemeenten waarbinnen kamergewijze verhuur wordt aangeboden is niet precies bekend.
Voor deze verkenning is aangenomen dat het circa 75% van de Nederlandse gemeenten
betreft. Het totale aantal gemeenten dat op het register moet aansluiten bedraagt op
basis van deze aannames circa 390 * 75% ≈ 293. De totale eenmalige investering voor
gemeenten bedraagt naar schatting 293 gemeenten * 50.000 ≈ 14,7 miljoen.
Vullen van het register door gemeenten
Nadat een gemeente is aangesloten op het register, moeten de onzelfstandige eenheden
worden opgenomen. In totaal betreft het 50.000 woonfuncties voor studenten + 120.000
wooneenheden voor kamergewijze verhuur = 170.000 onzelfstandige eenheden. De gemeenten die in de huidige situatie de onzelfstandige studenteneenheden reeds in de BAG
hadden opgenomen, kunnen deze gegevens relatief makkelijk omzetten naar het nieuwe
register.24 Voor deze verkenning is ervan uitgegaan dat dit geldt voor 25% van de onzelfstandige eenheden25. Het omzetten van deze eenheden kost naar schatting 5 minuten
per object. Bij een uurtarief26 van € 44 bedragen de totale kosten van het omzetten van
reeds geïdentificeerde onzelfstandige eenheden bedragen naar schatting 5 minuten *
€ 44 per uur* 170.000 * 25% ≈ € 0,2 miljoen.
De resterende 127.500 eenheden moeten door gemeenten worden geïdentificeerd. Vervolgens moeten de benodigde gegevens worden verzameld en in het register worden
vastgelegd. Voor de woonfuncties voor studenten geldt dat gemeenten over redelijk
goede informatie beschikken op basis van de aanvraag voor de bouwvergunning, waarbij
een gedetailleerde bouwtekening is verstrekt. Daarnaast zijn deze woonfuncties hoofdzakelijk gerealiseerd door studentenhuisvesters, waarmee gemeenten doorgaans goed
contact hebben. Voor deze verkenning is aangenomen dat een gemiddelde tijdsbesteding
van 15 minuten volstaat om de benodigde gegevens te verzamelen en te registreren. Bij

23

Inschatting gemaakt door KING.

24

Het betreft hier bijvoorbeeld de gemeenten Delft, Wageningen, en Utrecht.

25

In deze verkenning is ervan uitgegaan dat de reeds bekende woningen naar rato zijn verdeeld over
woonfuncties voor studentenhuisvesting en kamergewijze verhuur.

26
Op basis van de Handleiding overheidstarieven 2016 van het ministerie van Financiën. Voor de
berekening is uitgegaan van schaal 9 en het kosten-plus tarief exclusief btw.

22

Sira Consulting B.V.

een uurtarief27 van € 44 bedragen de totale kosten voor de nog niet eerder geregistreerde
woonfuncties voor studenten circa 37.500 * 15 minuten * € 44 per uur ≈ 0,4 miljoen.
Voor kamergewijze verhuur kunnen gemeenten deels uitgaan van de gebruiksmelding,
waarbij een tekening is verstrekt. Deze tekening heeft echter niet het detailniveau van
de tekeningen die worden verstrekt bij een bouwaanvraag. Er is hierdoor meestal aanvullend contact nodig met de eigenaar van de kamers. Voor deze verkenning is aangenomen dat een gemiddelde tijdsbesteding van 30 minuten nodig is om de benodigde
gegevens te verzamelen en te registreren.
Bij kamers die gerealiseerd zijn vóór 1992, is geen gebruiksmelding gedaan. Gemeenten
kunnen deze kamers identificeren op basis van een analyse waarbij wordt nagegaan hoeveel personen zonder familieband er per BAG-adres geregistreerd staan. Als dit er meer
dan 5 zijn, is de kans groot dat er sprake is van kamergewijze verhuur. Er kan dan contact
worden opgenomen met de eigenaar van het pand. De totale tijdsbesteding van het achterhalen van de niet gemelde kamergewijze verhuur en het verzamelen van de benodigde
gegevens is geraamd op gemiddeld 1 uur per eenheid.
Het is niet bekend voor welk deel van de 90.000 kamers er geen gebruiksmelding is
gedaan. In deze verkenning is aangenomen dat circa 25% van de kamers niet eerder is
gemeld. Op basis van de bovenstaande aannames en een uurtarief28 van € 44 bedragen
de totale kosten voor het verzamelen van gegevens over kamergewijze verhuur circa
(90.000 kamers * 75% * 30 minuten * € 44 per uur) + (90.000 kamers * 25% * 1 uur
* € 44 per uur) ≈ 2,5 miljoen.
In totaal bedragen de kosten voor het vullen van het register circa 3,1 miljoen. De totale
investering voor gemeenten bedraagt hiermee € 17,8 miljoen.
Investering afnemers
Ook afnemers krijgen te maken met eenmalige kosten als gevolg van de inrichting van
een register voor onzelfstandige eenheden. Om de baten te kunnen realiseren, dienen
afnemers hun werkprocessen aan te passen, zodat het gebruik van de informatie uit het
register hierin wordt opgenomen. Veel afnemers passen echter al vanuit kwaliteitsoogpunt periodiek hun werkprocessen aan. Naar verwachting zal de nieuw beschikbare informatie gedurende een dergelijke actualisatie worden meegenomen, waardoor de
aanpassing naar verwachting niet tot significante eenmalige effecten zal leiden.
Verder zullen afnemers die de gegevens geautomatiseerd uit het register willen binnenhalen, hun ICT-systemen moeten aanpassen. Naar verwachting is een automatische koppeling alleen interessant voor grote afnemers. Het betreft hier de Belastingdienst en
mogelijk de Sociale Verzekeringsbank (SVB). Andere partijen zoals DUO, UWV en CAK
hebben geen (direct) belang bij het register en zullen hun systemen hier waarschijnlijk
dus niet op aansluiten.
De Belastingdienst verwacht eenmalig € 250.000 te moeten investeren in ontwerp- en
bouwkosten om hun systemen aan te sluiten op het register van onzelfstandige eenheden. Het is aannemelijk dat de SVB vergelijkbare kosten moet maken.

27
Op basis van de Handleiding overheidstarieven 2016 van het ministerie van Financiën. Voor de
berekening is uitgegaan van schaal 9 en het kosten-plus tarief exclusief btw.
28
Op basis van de Handleiding overheidstarieven 2016 van het ministerie van Financiën. Voor de
berekening is uitgegaan van schaal 9 en het kosten-plus tarief exclusief btw.

Verkenning permanent register onzelfstandige eenheden

23

Samenvatting eenmalige kosten
In deze paragraaf zijn de kosten geschat van het ontwikkelen van een register van onzelfstandige eenheden. Omdat geen aanvullend kostenonderzoek is gedaan, is er sprake
van een ruime onzekerheidsmarge. In deze verkenning is uitgegaan van een marge van
25%. Op basis van deze onzekerheidsmarge, bedragen de kosten voor het register minimaal € 15,8 miljoen en maximaal € 26,4 miljoen. De onderstaande tabel toont een
overzicht van de kosten.

Tabel 2. Overzicht van investeringskosten.
Nr.

Onderdeel

Kosten in € * miljoen
Minimaal

Maximaal

1

Ontwikkeling register en landelijke voorziening (LV)

2,1

3,5

2

Aansluiten op het register door gemeenten

11,0

18,4

3

Vullen van het register door gemeenten

2,3

3,9

4

Investering afnemers

0,4

0,6

Totale investering

15,8

26,4

De kosten per gemeente kunnen, afhankelijk van het aantal onzelfstandige eenheden en
de kennispositie, in de praktijk echter sterk variëren. De investering in het register zal
vooral als hoog worden ervaren door gemeenten met weinig onzelfstandige eenheden.
Voor gemeenten die de onzelfstandige eenheden voorheen in de BAG geregistreerd hadden, kan het register als een onnodige exercitie worden ervaren.

24

Sira Consulting B.V.

4.2

Structurele kosten
De structurele kosten voor een register onzelfstandige eenheden bestaan voornamelijk
uit het actualiseren van de gegevens en de beheerkosten van de decentrale systemen en
de landelijke voorziening. Deze kosten zijn ten behoeve van deze verkenning geschat op
basis van gegevens over het beheer van de (landelijke voorziening) BAG en WOZ en op
basis van inschattingen van gemeenten en afnemers.
Beheerkosten Landelijke Voorziening (LV)
De beheerskosten voor de landelijke voorziening WOZ zijn eerder geraamd29 op
€ 0,5 miljoen, ervan uitgaande dat wordt aangesloten bij de LV BAG. De onderstaande
tabel geeft een overzicht van de opbouw van de kosten voor de LV WOZ.

Tabel 3. Opbouw structurele kosten o.b.v. LV WOZ
Kosten in €

Nr.

Kostenpost

1

Hardware

10.000

2

Software

40.000

3

Berichtenverkeer

6.000

4

Personeel

363.000

5

Overige kosten

55.000

Totaal

474.000

De eerste drie kostenposten zijn voor een landelijke voorziening Register onzelfstandige
eenheden naar verwachting ongeveer gelijk aan de kosten voor de LV WOZ.
De personeelskosten zijn voor een register onzelfstandige eenheden waarschijnlijk lager,
omdat het register veel minder gegevens bevat dan de WOZ. Wij zijn ervan uitgegaan
dat de helft van de fte’s nodig is voor het beheren van de landelijke voorziening voor het
register onzelfstandige eenheden. De posten personeel en overige kosten veranderen
hiermee. Wij ramen de kosten voor het beheren van een landelijke voorziening op circa
€ 0,3 miljoen, inclusief de kosten voor het voeren van een helpdesk. De onderstaande
tabel toont de opbouw van deze kosten.

Tabel 4. Structurele kosten landelijke voorziening
Kosten in €

Nr.

Kostenpost

1

Hardware

10.000

2

Software

40.000

3

Berichtenverkeer

4

Personeel

181.500

5

Overige kosten

27.500

Totaal

29

6.000

265.000

‘Businesscase landelijke voorziening WOZ’, Ministerie van Financiën juni 2007.

Verkenning permanent register onzelfstandige eenheden

25

Structurele kosten gemeenten
De jaarlijkse structurele kosten die gemeenten maken als bronhouders van het register
voor onzelfstandige eenheden zijn niet exact te bepalen. In dit onderzoek is ervan uitgegaan dat er per gemeente gemiddeld 16 uur per jaar wordt besteed aan het verwerken
van terugmeldingen en het controleren van en rapporteren over de kwaliteit van het
gegevensbestand. Daarnaast is ervan uitgegaan dat de jaarlijkse kosten voor onderhoud
aan de software circa € 2.000 bedragen. De totale kosten voor kwaliteitscontrole en IT
bedragen op basis van deze aannames (16 uur * € 44 per uur + € 2.000) * 293 ≈ € 0,8
miljoen per jaar.
In dit onderzoek is verder uitgegaan van de aanname dat er gemiddeld eens per 20 jaar
iets wijzigt aan bestaande objecten in het register. In totaal betreft het 170.000 * 1/20
≈ 8.500 wijzigingen per jaar aan bestaande objecten. De kosten voor het doorvoeren en
controleren van een wijziging is geraamd op 30 minuten per object.
Daarnaast is ervan uitgegaan dat het aantal onzelfstandige kamers en eenheden, evenals
het aantal studenten30, met circa 1,8% per jaar groeit om het tekort aan studentenkamers te beperken. Dit betekent dat het aantal onzelfstandige eenheden per jaar groeit
met circa 170.000 * 1,8% ≈ 3.100 per jaar. Bij deze nieuwe onzelfstandige eenheden
kunnen gemeenten direct de juist informatie inwinnen. In deze berekening is er daarom
van uitgegaan dat het inwinnen van gegevens en het invoeren van deze nieuwe onzelfstandige eenheden eveneens 30 minuten kost. De kosten van het beheren van het gegevensbestand bedragen op basis van deze aannames (8.500 gewijzigde + 3.100 nieuwe
eenheden) * 30 minuten * € 44 per uur ≈ € 0,3 miljoen.
Nieuwbouw leidt ertoe dat het aantal onzelfstandige eenheden toeneemt. Op de lange
termijn leidt dit tot een toename van het aantal onzelfstandige eenheden dat wordt gerenoveerd. Met dit effect is in deze verkenning geen rekening gehouden.31
Structurele kosten afnemers
Ook afnemers krijgen te maken met terugkerende kosten om de gegevens uit het register
voor onzelfstandige eenheden te kunnen gebruiken. In deze verkenning is ervan uitgegaan dat afnemers zelf kunnen bepalen of zij gegevens uit het register online raadplegen
of geautomatiseerd in hun eigen administratie binnenhalen. Als het register openbaar
wordt, dan zijn aan de online raadpleging van gegevens uit het register waarschijnlijk
geen kosten verbonden, conform de BAG-viewer van het Kadaster. Afnemers die het register hebben aangesloten op hun eigen systemen, maken wel kosten voor het beheren
van de koppelingen. Deze kosten worden door de Belastingdienst geschat op
€ 30.000 per jaar voor beheer, onderhoud en uitvoering. Het is aannemelijk dat deze
kosten vergelijkbaar zijn voor de SVB.

30

Landelijke Monitor Studentenhuisvesting, Kences, 2015.

31

Op basis van de aannames van dit onderzoek, zouden de nieuwgebouwde onzelfstandige eenheden
pas over 20 jaar toe zijn aan renovatie. Daarnaast groeit het aantal studenten wel, maar is door de
stijgende studiekosten niet zeker dat het aantal uitwonende studenten zal blijven stijgen. De vraag is
dus of de woningnood blijft bestaan of dat het op een gegeven moment stabiliseert. Deze langetermijneffecten zijn onvoldoende inzichtelijk om in de verkenning te kunnen betrekken.

26

Sira Consulting B.V.

Samenvatting structurele kosten
Evenals bij de eenmalige investering, zijn de kosten voor het onderhoud van het register
geschat en is er een ruime onzekerheidsmarge. In deze verkenning is uitgegaan van een
marge van 25%. Op basis van deze onzekerheidsmarge, bedragen de kosten voor het
register minimaal € 1,1 miljoen per jaar en maximaal € 1,8 miljoen per jaar.

Tabel 5. Overzicht van beheerkosten
Nr.

Onderdeel

Kosten in € * miljoen
Minimaal

Maximaal

1

Beheerkosten register en landelijke voorziening (LV)

0,2

0,3

2

Beheerkosten van gemeenten

0,8

1,4

3

Beheerkosten van afnemers

< 0,1

0,1

1,1

1,8

Totale investering

De beheerskosten voor gemeenten zijn in totaal relatief laag omdat de mutatiegraad van
de gegevens in het register beperkt is. De kosten per gemeente kunnen wel sterk verschillen, afhankelijk van het aantal onzelfstandige eenheden en de hoeveelheid nieuwen verbouw in de betreffende gemeente. Naar verwachting wordt een belangrijk deel van
de beheerkosten voor gemeenten gedragen door de 37 studentengemeenten.

Verkenning permanent register onzelfstandige eenheden

27

5

Baten
Een register van onzelfstandige eenheden geeft inzicht in het aantal onzelfstandige eenheden binnen een verblijfsobject. Paragraaf 5.1 geeft een overzicht van de baten die
worden gerealiseerd als deze informatie algemeen beschikbaar komt.
In het praktijkonderzoek dat voor deze verkenning is uitgevoerd zijn door gemeenten en
afnemers diverse baten benoemd die alleen worden gerealiseerd als er een koppeling
bestaat tussen de onzelfstandige eenheid en de persoon die deze eenheid bewoond. Vanwege de uitgangspunten die gelden voor het register van onzelfstandige eenheden, worden deze baten niet gerealiseerd. Voor de volledigheid van deze verkenning zijn deze
baten gepresenteerd in paragraaf 5.2.

5.1

Baten register onzelfstandige eenheden
Op basis van deze verkenning, kunnen in totaal vier voordelen worden benoemd die kunnen worden gerealiseerd met een register van onzelfstandige eenheden. Deze voordelen
zijn in deze paragraaf toegelicht. Het betreft:
1. Terugdringen van fraude
2. Beter inschatten van een noodsituatie
3. Betere leegstandscontrole
4. Meer informatie voor toezichthouders
Terugdringen van fraude
Door een register van onzelfstandige eenheden is betere controle mogelijk van het aantal
mensen dat daadwerkelijk op een bepaald adres woont. Als bekend is dat een pand bestaat uit een aantal onzelfstandige eenheden, dan is het opvallend als er meer mensen
staan ingeschreven dan er eenheden zijn. De controle van het aantal ingeschrevenen op
een adres kan ook van belang zijn voor DUO. Voor DUO is, voor studenten die nog niet
onder het studievoorschot vallen, het onderscheid tussen thuis- en uitwonend van belang
voor de studiefinanciering die studenten ontvangen. Indien er meer studenten zijn ingeschreven op een adres dan er eenheden zijn, dan is dit een signaal dat kan wijzen op een
onterechte inschrijving en op fraude met de studiefinanciering. Doordat het aantal studenten dat nog onder het ‘oude’ studiefinancieringssysteem valt jaarlijks zal afnemen,
neemt in de jaren wel de toegevoegde waarde van het register voor DUO af.
Belangrijke kanttekening bij bovenstaand punt is dat gemeenten en afnemers deze controle nu ook al kunnen uitvoeren door het aantal ingeschreven op een adres te delen door
het gebruiksoppervlak van een verblijfsobject. De toegevoegde waarde van een register
is op dit punt daarom waarschijnlijk beperkt.
Beter inschatten van een noodsituatie
Het is voor hulpdiensten van belang om onderweg naar een calamiteit al een zo volledig
mogelijk beeld te krijgen van de situatie ter plaatse. Wanneer de hulpdiensten voordat
ze ter plaatse zijn al weten dat het pand uit onzelfstandige eenheden bestaat, kan dit
kostbare tijd besparen en levens redden. Het inzicht of en hoeveel onzelfstandige eenheden zich in een pand bevinden is op zichzelf al nuttig. Nog beter is het als de locatie van
een eenheid binnen een pand direct duidelijk wordt, zodat de hulpdienst direct weet waar
ze naartoe moeten. Dit vereist echter dat eenheden een object-ID hebben dat ook bekend
is bij melders en dit zal niet in alle situaties het geval zijn. Ook zullen bij slechts een deel
van de gevallen de z-coördinaten beschikbaar zijn.

Verkenning permanent register onzelfstandige eenheden

29

De meerwaarde van een register op dit punt is ook beperkt omdat in beide varianten
slechts een deel van de onzelfstandige eenheden in het register worden opgenomen. In
beide varianten vindt de afbakening van eenheden plaats op basis van definities uit het
Bouwbesluit. De brandweer heeft op basis van de omgevingsvergunningen en gebruiksmelding waarschijnlijk al redelijk inzicht in (de indeling van) deze woningen. Het zou voor
de hulpdiensten meer toegevoegde waarde hebben als alle onzelfstandige eenheden in
het register zouden worden opgenomen. Dit is echter niet mogelijk omdat de betrouwbaarheid en uniformiteit van een register dan niet meer te waarborgen is (zie hiervoor
hoofdstuk 2 van deze rapportage).
Betere leegstandscontrole
Een register van onzelfstandige eenheden kan gemeenten helpen om leegstand inzichtelijk te maken. Gemeenten willen graag inzicht in leegstand om verpaupering tegen te
gaan.
Indien eenheden geen eigen adres hebben, is er alleen inzicht dat er een eenheid leegstaat, maar is het niet bekend welke dit is. Daarnaast biedt het register slechts gedeeltelijk inzicht in de leegstand, omdat niet alle typen onzelfstandige eenheden worden
geregistreerd. Ten slotte betreft de wens van gemeenten om leegstand te monitoren
vooral panden die kamergewijs worden verhuurd, maar die hiervoor niet specifiek zijn
gebouwd of ingericht. Het is hierdoor de vraag of de eenheden die de gemeenten graag
in zicht willen hebben, wel binnen de gekozen wettelijke definities vallen.
Meer informatie voor toezichthouders
Voor toezichthouders en handhavers is het zinvol om informatie te hebben over de situatie binnen een verblijfsobject. Voor woonfuncties voor studenten en voor woonfuncties
voor kamergewijze verhuur gelden volgens het Bouwbesluit namelijk andere eisen dan
voor andere woonfuncties.
Vanwege de gekozen definities is de toegevoegde waarde op dit punt naar verwachting
echter beperkt. Toezichthouders beschikken op basis van de omgevingsvergunning of
gebruiksmelding namelijk al over alle relevante informatie.

30

Sira Consulting B.V.

5.2

Niet realiseerbare baten
Gedurende de verkenning is door de verschillende afnemers een ruim palet aan voordelen
aangedragen, die bij nadere analyse afhankelijk bleken van de mogelijkheid om een object-subjectkoppeling te maken tussen de bewoner en de onzelfstandige eenheid, bijvoorbeeld via een adres. Binnen de huidige randvoorwaarden voor een register voor
onzelfstandige eenheden, is het toekennen van een adres aan de onzelfstandige eenheden of een andere subject-objectkoppeling echter niet haalbaar. De volgende voordelen
zullen hierdoor niet met het register worden gerealiseerd:
1. Minder bezwaren huur- en zorgtoeslag
2. Minder bezwaren gemeentelijke producten gekoppeld aan adres of huishouden
3. Minder lasten voor burgers
4. Bestrijding van adresfraude
5. Overige baten
Minder bezwaren huur- en zorgtoeslag
Huurders van onzelfstandige woonruimtes ontvangen geen huurtoeslag, tenzij het gaat
om een zogenaamd aangewezen woongebouw32. Met behulp van een register van onzelfstandige eenheden kan de Belastingdienst registreren of een eenheid is aangewezen voor
huurtoeslag. Daarnaast is het voor de toekenning van huurtoeslag van belang om te
weten wat de samenstelling van het huishouden is van een aanvrager. Dit is bepalend
voor het recht op en de hoogte van de te ontvangen huurtoeslag. De samenstelling van
het huishouden kan echter alleen worden bepaald als bekend is welke persoon welke
eenheid bewoont.
Ook voor de toekenning van zorgtoeslag is het voor de Belastingdienst zinvol om inzicht
te hebben in het aantal onzelfstandige eenheden binnen een verblijfsobject en de bewoners daarvan. Voor de toekenning en hoogte van de zorgtoeslag is het van belang te
weten of een bewoner medebewoners heeft en wat de relatie ten opzichte van deze medebewoners is. Wanneer bewoners van verschillende onzelfstandige eenheden allen op
hetzelfde adres staan ingeschreven en er verder geen informatie bekend is, dan is de
relatie van de bewoners ten opzichte van elkaar moeilijk te bepalen.
De Belastingdienst stelt dat een register van onzelfstandige eenheden ervoor kan zorgen
dat er duidelijkheid komt over welke bewoners gezamenlijk (op één adres, maar wel met
elk een eigen huurcontract) of onafhankelijk van elkaar (op meerdere adressen) wonen.
Hierdoor worden minder onjuiste besluiten genomen over het recht op toeslagen, wat
leidt tot minder bezwaren. Deze baten worden echter alleen gerealiseerd als bekend is
welke personen er in welke onzelfstandige eenheden wonen. Die object-subjectkoppeling
kan, binnen de huidige wettelijke kaders, niet worden gemaakt. De Belastingdienst zal
hierdoor de huidige werkwijze moeten voortzetten.
Minder bezwaren gemeentelijke producten gekoppeld aan adres of huishouden
Een deel van de gemeenten kiest ervoor om gemeentelijke producten te koppelen aan
adressen. Ook zijn er gemeentelijke producten gekoppeld aan de samenstelling van het
huishouden. In die situaties kan het voor de bewoners nadelig uitpakken als zij als één
huishouden worden behandeld. In onderstaand tekstkader zijn de gemeentelijke producten benoemd waarvan bekend is dat ze (soms) zijn gekoppeld aan het adres of aan
de samenstelling van het huishouden.

32
http://www.kcwz.nl/dossiers/scheidenwonenenzorg/huurtoeslag_zelfstandige_en_onzelfstandige_
woonruimte

Verkenning permanent register onzelfstandige eenheden

31

Een register van onzelfstandige eenheden kan problemen met meerdere huishouders op
één adres alleen ondervangen als duidelijk is welke personen er in welke onzelfstandige
eenheid wonen. De object-subjectkoppeling tussen onzelfstandige eenheid en personen
kan, binnen de huidige wettelijke kaders, echter niet worden gemaakt.

Kader 4. Producten gekoppeld aan adres of samenstelling huishouden

Gemeentelijke producten gekoppeld aan adres


Parkeervergunning



Parkeerontheffing



Ontheffing pollers



Gehandicaptenparkeerplaats

Gemeentelijke producten gekoppeld aan samenstelling huishouden


Bijstandsuitkering WWB



IOAW-uitkering



IOAZ-uitkering



Wmo-voorzieningen

Minder lasten voor burgers
Indien burgers te maken krijgen met fouten in processen die op hen betrekking hebben,
kost het hen tijd om een klacht of bezwaarschrift in te dienen. Het kan daarnaast voorkomen dat rechtsbijstand of extern advies van bijvoorbeeld een belastingadviseur nodig
is. Naar verwachting komen de meeste fouten voor in processen waarbij de samenstelling
van het huishouden een rol speelt. Een register van onzelfstandige eenheden levert voor
deze processen alleen iets op als bekend is welke persoon welke onzelfstandige eenheid
bewoont. De object-subjectkoppeling tussen onzelfstandige eenheden en personen kan,
binnen de huidige wettelijke kaders, echter niet worden gemaakt.
Bestrijding van adresfraude
Een register voor onzelfstandige eenheden kan helpen bij de bestrijding van fraude. Dit
kan op de volgende manieren:

32



Als eenheden een eigen adres hebben en inschrijving op een afzonderlijke eenheid in
de BRP mogelijk is, kan adresfraude makkelijker worden opgespoord door gemeenten.
In deze situatie wordt het namelijk meteen duidelijk als iemand zich inschrijft op een
eenheid en de vorige bewoner nog niet is uitgeschreven. Dit voordeel wordt niet gerealiseerd omdat de eenheden geen apart BAG-adres hebben.



Door inzicht in het aantal onzelfstandige eenheden en de bewoners ervan, is er minder
kans op fraude bij het aanvragen van huur- en zorgtoeslag en bij uitkeringen zoals
bijstand. Doordat de huishoudsamenstelling duidelijk is, kunnen burgers minder makkelijk frauderen. Dit voordeel wordt niet gerealiseerd omdat niet bekend is welke personen er in een onzelfstandige eenheid wonen.

Sira Consulting B.V.

Overige baten
Voor het register voor onzelfstandige eenheden worden ook nog enkele andere potentiële
baten genoemd. Deze baten kunnen echter alleen worden gerealiseerd als het register
een veel hoger detailniveau krijgt. Deze baten kunnen hierdoor, binnen de huidige kaders
niet worden gerealiseerd. Het betreft de volgende baten:


Betere leegstandscontrole. De baten die kunnen worden gerealiseerd als gevolg van
leegstandscontrole zijn het grootst als bekend is wie de bewoner zijn van de onzelfstandige eenheden. Als er geen bewoner geregistreerd staat, dan staat de woning
leeg. Bij gebrek aan een object-subjectkoppeling, kan het register daardoor niet goed
worden gebruikt voor leegstandscontrole. Van de onzelfstandige eenheden die buiten
de afbakening vallen, bijvoorbeeld kamergewijze verhuur met minder dan 5 woningen, blijft overigens ook onbekend of deze leegstaan. Het betreft hier een grote groep
kamers die door particulieren wordt verhuurd.



Afsluiten van verzekeringen. Wanneer bewoners die op eenzelfde adres staan geregistreerd een inboedelverzekering afsluiten, is het voor een verzekeraar niet duidelijk
wat er precies is verzekerd. Uit een interview met een verzekeraar blijkt dat vaak
gewerkt wordt met toevoegingen, dit helpt de betreffende verzekeraar om duidelijk
te krijgen wat verzekerd is. Een register voor onzelfstandige eenheden heeft echter,
ook bij de doelgroep studenten, geen toegevoegde waarde omdat niet duidelijk wordt
welke persoon welke eenheid bewoont.
In de praktijk kunnen verzekeraars studentenkamers vaak niet verzekeren als gevolg
van de situatie in het huis. Het is niet duidelijk of het register hier ook een bijdrage
kan leveren.



Het is voor deurwaarders lastig dat zij niet weten welke personen een onzelfstandige
eenheid bewonen. Het is dan niet duidelijk welke eigendommen aan wie toebehoren
en dus waar beslag op kan worden gelegd. Dit nadeel kan echter niet worden weggenomen omdat het register niet inzichtelijk maakt welke persoon een eenheid bewoont.

Verkenning permanent register onzelfstandige eenheden

33

6

Conclusies
In dit hoofdstuk zijn de belangrijkste conclusies van de verkenning naar nut en noodzaak
van een permanent register voor onzelfstandige eenheden samengevat.
Er is geen wettelijke definitie van het begrip ‘onzelfstandige eenheid’.
Om de uniformiteit, volledigheid en betrouwbaarheid van een register van onzelfstandige
eenheden te kunnen garanderen, is een scherpe, wettelijke definitie van het begrip onzelfstandige eenheid noodzakelijk. Deze verkenning brengt aan het licht dat het begrip
‘onzelfstandige eenheid’ niet eenduidig is gedefinieerd in wet- en regelgeving.
De begrippen ‘woonfunctie voor studenten’ en ‘woonfunctie voor kamergewijze verhuur’,
beide uit het Bouwbesluit, bieden mogelijkheden om als startpunt voor een register te
hanteren. Het is echter complex om deze definities aan elkaar te relateren omdat de
eerste categorie uitsluitend woningen voor studenten omvat, terwijl de tweede categorie
door alle doelgroepen mag worden bewoond.
Om een brede definitie te kunnen hanteren waarbinnen alle onzelfstandige (studenten)eenheden passen, moet de bestaande wet- en regelgeving worden aangepast.
De betrokken afnemers hebben behoefte aan een register met hierin alle onzelfstandige eenheden, maar de bestaande wettelijke kaders maken dit onmogelijk.
Uit het onderzoek blijkt dat de toegevoegde waarde van een register groter is wanneer
het register een volledig beeld geeft van alle onzelfstandige wooneenheden én onzelfstandige woonfuncties.33 Niet alle onzelfstandige eenheden zijn echter duidelijk gedefinieerd. De huidige wettelijke kaders maken het echter onmogelijk om een register in te
richten waarbinnen alle onzelfstandige eenheden worden vastgelegd én waarin uniformiteit, volledigheid en betrouwbaarheid voldoende kunnen worden geborgd.
Het is mogelijk om een register voor onzelfstandige studenteneenheden in te
richten.
De wettelijke kaders bieden ruimte om een register op te zetten waarin onzelfstandige
studenteneenheden worden opgenomen, door aan te sluiten bij de definities die het
Bouwbesluit 2012 geeft voor ‘woonfuncties voor studenten’ en ‘wooneenheden voor kamergewijze verhuur.’ Kanttekening bij dit register is dat de definitie van kamergewijze
ook kamers omvat die bewoond worden door niet-studenten.
De huidige wettelijke kaders maken het onmogelijk om inzichtelijk te maken
welke personen in een onzelfstandig eenheid gevestigd zijn.
Afnemers geven aan het wenselijk te vinden dat zij in de BRP kunnen opzoeken wat het
adres is van de onzelfstandige eenheid waar een persoon woont. Het adres in de BRP
wordt overgenomen uit de BAG. Onzelfstandige eenheden worden echter niet ingeschreven in de BAG, waardoor deze geen adres krijgen. Om onzelfstandige eenheden te kunnen voorzien van een adres, moeten wet- en regelgeving worden aangepast. Dit wordt,
ten tijde van het uitvoeren van de verkenning, niet opportuun geacht.
Er is door het ontbreken van een object-subjectkoppeling ook geen andere mogelijkheid
om op basis van beschikbare gegevens inzichtelijk te maken wie de bewoner is van een
onzelfstandige eenheid.

33
Het betreft hier uitsluitend kamers die specifiek zijn gebouwd voor (vergunde) studentenhuisvesting
en (gemelde) kamergewijze woning. Alle andere vormen van onzelfstandig wonen, zoals bij een hospita, gezamenlijk huren, etc. vallen buiten deze definities.

Verkenning permanent register onzelfstandige eenheden

35

De investeringskosten voor een register van onzelfstandige studenteneenheden
bedragen tussen € 15,8 miljoen en € 26,4 miljoen.
De investeringskosten zijn opgebouwd uit de ontwikkeling van een register en een landelijke voorziening, de investering die gemeenten moeten doen om het register te vullen
met informatie en de investering die afnemers moeten doen om met de gegevens te
kunnen werken. De investeringskosten worden voornamelijk gedragen door gemeenten.
De structurele kosten voor een register van onzelfstandige studenteneenheden
bedragen tussen € 1,1 miljoen en € 1,8 miljoen per jaar.
De structurele kosten zijn opgebouwd uit de beheerkosten voor de landelijke voorziening,
de beheerskosten voor gemeenten en de terugkerende kosten voor afnemers om gebruik
te kunnen maken van de beschikbare gegevens. Naar verwachting is het aantal mutaties
relatief beperkt, als alle onzelfstandige eenheden eenmaal in het register zijn opgenomen.
De baten van een register van onzelfstandige studenteneenheden zijn beperkt
en niet kwantificeerbaar.
Binnen de gestelde kaders levert een register van onzelfstandige eenheden slechts beperkt toegevoegde waarde op, vooral omdat er geen koppeling bestaat tussen het object
(de onzelfstandige eenheid) en de bewoner. Een register voor onzelfstandige eenheden
draagt bij aan:
1. Terugdringen van fraude
2. Beter inschatten van een noodsituatie
3. Betere leegstandscontrole
4. Meer informatie voor toezichthouders
De baten van een register van onzelfstandige eenheden zijn niet of nauwelijks in geld uit
te drukken.
Het register voor onzelfstandige eenheden levert binnen de huidige wettelijke
kaders, onvoldoende baten op om de benodigde investering te verantwoorden.
De baten van een register voor onzelfstandige eenheden worden sterk beperkt, enerzijds
doordat de huidige wettelijke definities het onmogelijk maken om een register in te richten met hierin alle onzelfstandige eenheden en anderzijds omdat de onzelfstandige eenheden in het register niet worden voorzien van een BAG-adres. De baten zijn onvoldoende
om de investering te rechtvaardigen.

36

Sira Consulting B.V.

Bijlagen bij rapportage:
Verkenning permanent register onzelfstandige eenheden
I

Projectorganisatie

39

II

Respondenten

41

III

Verslag van de werksessie

43

Verkenning permanent register onzelfstandige eenheden

37

I

Projectorganisatie
In deze bijlage is toegelicht welke partijen bij het project ‘Verkenning permanent register
onzelfstandige eenheden’ zijn betrokken.
Het onderzoek is uitgevoerd in opdracht van het ministerie van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties (BZK) en begeleid door een begeleidingscommissie. De namen van de
projectleider van de opdrachtgever en de leden van de begeleidingscommissie staan hieronder benoemd.

Tabel 6. Opdrachtgever en begeleidingscommissie
Rol

Naam

Organisatie

Opdrachtgever

Mohamed Ben Hammouch

Ministerie van BZK

Begeleidingscommissie

Ardin Mourik

Kences

André van Brussel

Zelfstandig ondernemer

Hans Nieuwland

Ministerie van BZK

Lodewijk Jessen

Ministerie van IenM

De ‘Verkenning permanent register onzelfstandige eenheden’ is uitgevoerd door Sira Consulting. De onderstaande tabel geeft een overzicht van de samenstelling en rolverdeling
van het projectteam.

Tabel 7. Projectteam
Medewerker

Rol

Joland van der Heijden

Projectleider

Steffie Janssen

Projectmedewerker

Patrick van der Poll

Kwaliteitsbewaker

Verkenning permanent register onzelfstandige eenheden

39

II

Respondenten
Voor deze verkenning zijn interviews uitgevoerd en heeft een werksessie plaatsgevonden.
In de onderstaande tabel is, in alfabetische volgorde van de betreffende organisatie, een
overzicht gegeven van de bij dit onderzoek betrokken respondenten. In de meest linkse
kolom is aangegeven of de respondent (na uitnodiging) heeft deelgenomen aan de werksessie. Het verslag van de werksessie is opgenomen in bijlage III.

Nr.

Respondent

Organisatie

Telefonisch

Deelnemer

interview

werksessie

1

Bas Geverink

Belastingdienst





2

Michel van Meteren

Belastingdienst





3

Peter Hoppen

Belastingdienst





4

Hans Nederhoff

Brandweer Nederland





5

Guido van Poppel

DUWO





6

Noek Pouw

DUWO





7

Nico de Graaff

Gemeente Amsterdam





8

Marc-Jan de Bruijn

Gemeente Delft





9

Cathalina Zanetti

Gemeente Eindhoven





10

Douwe Busser

Gemeente Utrecht





11

Paulisca van Telgen

Gemeente Wageningen





12

Peter van der Laan

Gemeente Wageningen





13

Wouter van Hoogstraten

Huurcommissie





14

Janette Storm

Kadaster





15

Theo Peters

KING





16

Ronald Zijlstra

NVVB





17

Remco de Maaijer

SSH





18

Marvin Siemensma

Stadswonen Rotterdam





Verkenning permanent register onzelfstandige eenheden

41

III Verslag van de werksessie
1

Inleiding
Op vrijdag 20 november 2015 heeft een werksessie plaatsgevonden in het kader van het
project ‘Permanent register onzelfstandige studenteneenheden’. Sira Consulting voert dit
project uit in opdracht van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
(BZK). Doel van de werksessie was het verkennen van nut, noodzaak, kosten en baten
van een permanent register voor onzelfstandige (studenten)eenheden.

2

Uitgangspunten
Sira Consulting heeft tijdens de werksessie enkele uitgangspunten voor de verkenning
gepresenteerd. Deze uitgangspunten zijn hieronder benoemd, met daarbij de reactie vanuit de aanwezigen.
Uitgangspunt 1: Definitie onzelfstandige eenheid: “het niet gemeenschappelijk
deel van een woonfunctie waar zich vijf of meer wooneenheden bevinden”
(Bouwbesluit 2012).
Aanwezigen geven aan dat deze definitie niet breed genoeg is. De potentiële toegevoegde
waarde van een register wordt waarschijnlijk niet gehaald als niet alle onzelfstandige
eenheden in het register worden opgenomen. Op basis van deze definitie worden enkel
de onzelfstandige wooneenheden in een register opgenomen en niet de onzelfstandige
woonfuncties.
Deelnemers zijn het er wel over eens dat het voor de uniformiteit en betrouwbaarheid
van het register belangrijk is om een eenduidige en landelijk vastgestelde definitie van
een onzelfstandige wooneenheid/studenteneenheid te hanteren.
Afspraak: Sira Consulting gaat de definitie van een onzelfstandige eenheid heroverwegen.
Uitgangspunt 2: BAG en BRP regelgeving wordt niet gewijzigd
Deelnemers aan de werksessie geven aan dat een belangrijk deel van de toegevoegde
waarde van een permanent register voor onzelfstandige (studenten)eenheden niet wordt
gerealiseerd als de onzelfstandige eenheden geen (adres)aanduiding krijgen die, conform
het BAG-adres, wordt gekoppeld aan de BRP.
Eén van de deelnemers geeft aan dat de BAG en BRP niet aangepast hoeven worden om
woonruimten met gedeelde voorzieningen te registreren als verblijfsobject in de BAG,
inclusief een nummeraanduiding (adres). De wet BAG heeft deze voorzieningen namelijk
niet genoemd als toetsingscriterium voor afbakening van verblijfsobjecten. BAG BAO
heeft dit wel als eis vermeld in het Objectenhandboek BAG, maar dit handboek is een
richtlijn.
Uitgangspunt 3: Register wordt geen basisregister
Zie uitgangspunt 2.
Uitgangspunt 4: Verplicht bijhouden van het register
Tijdens de werksessie is de mogelijkheid van een facultatief register kort besproken. Voor
afnemers die gemeente-overstijgend werken (zoals de Belastingdienst) is uniformiteit in
de registratie echter van belang, waardoor het register wel landelijk dekkend moet zijn
en dus door iedereen bijgehouden moet worden.

Verkenning permanent register onzelfstandige eenheden

43

3

Voor- en nadelen
Tijdens de werksessie zijn de voor- en nadelen besproken van twee verschillende varianten:
1. Er komt geen permanent register van onzelfstandige (studenten)eenheden (nulvariant)
2. Er komt wel een permanent register van onzelfstandige (studenten)eenheden. Hierbij
zijn twee varianten besproken:
a. Een register voor enkel onzelfstandige studenteneenheden
b. Een register voor alle onzelfstandige eenheden

In onderstaande paragrafen zijn de voor- en nadelen van deze verschillende situaties
uitgewerkt.

Geen register (nulvariant)
Voordelen
Wanneer er geen register voor onzelfstandige (studenten)eenheden komt, levert dit de
volgende voordelen op:


Basisregistraties blijven de belangrijkste bron, er komt geen losstaand register met
aanvullende informatie.



Er hoeven geen investeringen te worden gedaan om een register te ontwikkelen, beheren en gebruiken.



De Wet BAG en de Wet BRP hoeven niet te worden aangepast. Dit zou wel nodig zijn
om onzelfstandige eenheden een eigen adresaanduiding te geven en om bewoners op
de eenheden te registreren.

Nadelen

44



Trendbreuk in de statistiek woningen: gegevens over onzelfstandige eenheden worden niet langer bijgehouden.



Gemeenten gaan hun eigen gegevens bijhouden, waardoor losse administraties ontstaan en er geen uniformiteit is. Afnemers die met verschillende gemeenten samenwerken, krijgen dan te maken met een grote diversiteit aan registraties, wat de
uitvoering van hun processen bemoeilijkt.



Wanneer er geen register is, levert dit problemen op in de processen van diverse
partijen. Genoemd zijn:


Toezichthouders: Voor toezichthouders en handhavers is het zinvol om informatie
te hebben over de situatie binnen een verblijfsobject. Het betreft voornamelijk de
gemeente/Omgevingsdienst en de brandweer.



Brandweer (112): Voor de brandweer is het in noodsituaties belangrijk om vooraf
al een zo goed mogelijk beeld van de situatie ter plaatse te kunnen vormen. Dit
kan kostbare tijd besparen en levens redden. Een gezin met 6 personen leeft op
een andere manier samen dan 6 studenten in een studentenhuis. Verder kan het
register inzicht geven in de exacte locatie van de eenheid binnen het gebouw.



Deurwaarders/incasseerders: Als er geen register komt, bestaat geen inzicht in
welke persoon welke eenheid bewoond. Hierdoor is het niet duidelijk welke eigendommen aan wie toebehoren en dus waar beslag op kan worden gelegd. Dit nadeel
kan alleen worden weggenomen als het register informatie bevat over een persoon
die een eenheid bewoont.

Sira Consulting B.V.



Gemeenten: Parkeervergunningen en andere gemeentelijke producten zijn vaak
gekoppeld aan adressen. Wanneer onzelfstandige eenheden geen eigen adres
meer hebben, levert dit problemen op in deze processen. Afspraak: Sira Consulting gaat intern na bij welke gemeentelijke producten het adres een rol speelt in
het proces.



Verzekeraars: Verzekeraars willen inzicht in wat er precies is verzekerd. Dit is
onduidelijk als alles op één adres staat geregistreerd. Om dit nadeel weg te nemen
is inzicht nodig in wie welke eenheid bewoont.



Belastingdienst: Het onderscheid tussen zelfstandige en onzelfstandige eenheden
is belangrijk voor de Belastingdienst. Ook hebben zij behoefte aan inzicht in de
woonsituatie binnen een verblijfsobject. Het gaat er hierbij om welke bewoner
welke eenheid bewoond. Het is voor bijvoorbeeld de toekenning van de huur- en
zorgtoeslag belangrijk wat de relatie is van de verschillende bewoners tot elkaar
(wel of geen partners). Indien de Belastingdienst geen inzicht heeft in het aantal
onzelfstandige eenheden en de bewoners ervan, kost het bepalen van het recht
op huur- en zorgtoeslag meer tijd en daarmee geld. Bovendien worden waarschijnlijk meer besluiten genomen die achteraf onjuist blijken te zijn en tot bezwaren
leiden. Het afhandelen hiervan leidt ook tot hoge kosten.



Huurcommissie: Het onderscheid tussen zelfstandige en onzelfstandige eenheden
is van belang voor de Huurcommissie, in verband met het woningwaarderingsstelsel.

Wel een register
De komst van een register voor onzelfstandige (studenten)eenheden zorgt er allereerst
voor dat de bovengenoemde nadelen niet aan de orde zijn. Voor de meeste van deze
nadelen geldt wel dat ze alleen worden weggenomen als onzelfstandige eenheden een
adresaanduiding krijgen die wordt opgenomen in de BRP. Verder zijn de volgende voordelen aangedragen door de aanwezigen bij de werksessie:
Voordelen


Een register schept duidelijkheid over het aantal onzelfstandige eenheden binnen één
verblijfsobject. Indien een onzelfstandige eenheid ook een eigen adresaanduiding
krijgt die wordt opgenomen in de BRP, is het mogelijk om:


Bewoners direct te benaderen.



Leegstand te monitoren: het wordt voor gemeenten inzichtelijk welke eenheden
leeg staan.



Er is sprake van uniformiteit, afnemers gebruiken allemaal dezelfde informatie.



Een register voor onzelfstandige (studenten)eenheden kan helpen in de bestrijding
van fraude. Hierbij is genoemd:


Betere controle mogelijk van het aantal mensen dat daadwerkelijk in een
pand/eenheid woont. Wanneer onzelfstandige eenheden een adresaanduiding
hebben die is opgenomen in de BRP, dan is het mogelijk om direct bij inschrijving
op een adres te controleren of de vorige bewoner is uitgeschreven.



Minder kans op fraude bij de aanvragen van toeslagen, uitkeringen (bijvoorbeeld
bijstand) en subsidies, omdat meer inzicht bestaat in de woonsituatie/de samenstelling van het huishouden. Dit voordeel is alleen van toepassing wanneer de
eenheid een adresaanduiding kent die wordt opgenomen in de BRP.



Mogelijk leidt een register ook tot minder fraude met betrekking tot in- versus
uitwoning. Afspraak: Sira Consulting neemt over dit punt contact op met DUO.

Verkenning permanent register onzelfstandige eenheden

45

Nadelen

4



Een register moet worden ingericht en beheerd, dit leidt tot kosten. Deelnemers geven
aan dat deze kosten waarschijnlijk lager zijn als aangesloten wordt op het huidige
Stelsel van Basisregistraties en daarmee gebruik wordt gemaakt van de beschikbare
landelijke voorzieningen.



Tijdens de werksessie zijn ook nadelen genoemd die alleen gelden voor een register
met enkel studenteneenheden. Deze nadelen zijn:


De afbakening van de eenheden die in het register thuishoren, wordt erg lastig.
Zijn dit eenheden gebouwd voor studentenhuisvesting, eenheden in gebruik voor
studentenhuisvesting of eenheden die op dit moment bewoond worden door studenten? Wordt een eenheid uit het register gehaald als een student zijn of haar
diploma behaald? Wat is precies de definitie van student?



Andere bevolkingsgroepen worden ook gehuisvest in onzelfstandige eenheden.
Denk bijvoorbeeld aan statushouders. Waarschijnlijk bestaat er (op den duur) ook
behoefte aan inzicht in onzelfstandige eenheden waar statushouders verblijven.
Wordt dit dan een apart register?

Informatiebehoefte en bronhouder
Deelnemers hebben aangegeven dat de volgende informatie in elk geval in het register
dient te komen:


Aantal eenheden + ID/Aanduiding



Koppeling met verblijfsobject (BAG)



Link met de BRP



Type woonfunctie



Aantal m² gebruiksoppervlak (GO)

De deelnemers zien de gemeente als logische bronhouder voor een register.

5

Conclusies
Deelnemers aan de werksessie hebben unaniem behoefte aan informatie over onzelfstandige eenheden. Zij zouden het liefst zien dat deze informatie wordt opgenomen in het
Stelsel van Basisregistraties, bij voorkeur in de BAG. Deelnemers vrezen dat een apart
register resulteert in een onwerkbare situatie, omdat afnemers meerdere bronnen moeten raadplegen om de voor hen relevante informatie te verzamelen.
Over de toegevoegde waarde van een losstaand register zeggen de deelnemers aan de
werksessie het volgende:

46



Een register voor enkel studenteneenheden heeft waarschijnlijk niet voldoende toegevoegde waarde en is daarnaast lastig af te bakenen. De deelnemers zijn daarom
voorstander van een register waarin alle onzelfstandige eenheden worden opgenomen. Mogelijk kan voor het opstellen van een dergelijk register worden aangesloten
bij de gegevensverzameling die het CBS tot 2012 deed, in het kader van het Woningregister.



Een aantal deelnemers geeft aan dat een apart register voor hen enkel toegevoegde
waarde heeft als de onzelfstandige eenheden gekoppeld worden aan een BAG-verblijfsobject en een adresaanduiding hebben die ook wordt opgenomen in de BRP.

Sira Consulting B.V.