Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2021–2022

35 925 IX

Vaststelling van de begrotingsstaat van het
Ministerie van Financiën (IXB) en de
begrotingsstaat van Nationale Schuld (IXA) voor
het jaar 2022

Nr. 31

BRIEF VAN DE MINISTER VAN FINANCIËN
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 10 juni 2022
De vaste commissie van Financiën heeft op 6 april 2022 het kabinet
verzocht te reageren op de policy brief van het CPB over ongelijkheid en
herverdeling.1 Het kabinet heeft met interesse kennisgenomen van de
analyse van het CPB. De studie geeft een integraal beeld van de gevolgen
van belastingen en overheidsuitgaven voor de herverdeling van inkomen
en daarmee biedt dit onderzoek een goede basis voor toekomstig beleid.
Zo laat de studie zien dat herverdeling voornamelijk het gevolg is van
overheidsuitgaven en dat de belastingdruk voor de meeste inkomens
gelijk is. De belastingdruk voor topinkomens is daarentegen substantieel
lager dan voor andere inkomensgroepen.
De uitkomsten van de studie ondersteunen het breed gedragen beeld dat
er serieuze stappen nodig zijn om werk en vermogen gelijker te belasten.
Het kabinet zal deze uitkomsten, samen met de uitkomsten van het
interdepartementaal beleidsonderzoek naar vermogensongelijkheid,
meenemen in aanloop naar Prinsjesdag. Hierbij zal het kabinet kijken naar
de wijze waarop de verhouding tussen lasten op vermogen en arbeid
meer in balans kan worden gebracht. In deze brief zal ik eerst kort de
belangrijkste conclusies van het CPB-onderzoek noemen, om vervolgens
per punt een reactie te geven.
Conclusies van de policy brief «Ongelijkheid en herverdeling»
Hieronder ga ik in op de belangrijkste conclusies van de policy brief van
het CPB.

1

kst-35925-IX-31
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2022

https://www.cpb.nl/sites/default/files/omnidownload/CPB-Policy-Brief-Ongelijkheid-enherverdeling.pdf.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 35 925 IX, nr. 31

1

Conclusie 1: Herverdeling vindt plaats via de overheidsuitgaven
De studie van het CPB laat zien dat de overheid bijdraagt aan herverdeling
van hoge inkomens naar lage inkomens. Hierbij is gekeken naar de
belastingdruk per inkomensgroep en de ontvangsten van overheidsuitgaven, zowel in natura als
financieel. Door de betaalde belasting van het ontvangen voordeel (in de
vorm van overheidsuitgaven) af te trekken, wordt berekend hoeveel profijt
burgers hebben van de overheid. In figuur 1 staan de uitkomsten van deze
analyse in een grafiek weergegeven. De vijftig procent huishoudens met
de laagste inkomens hebben na herverdeling een hoger inkomen. Zij
profiteren van herverdeling door de overheid. De dertig procent
huishoudens met de hoogste inkomens betalen juist meer aan de
overheid dan zij ontvangen. Voor de twintig procent daar tussenin is het
profijt ongeveer nul.
Figuur 1: Inkomensverdeling voor en na herverdeling door overheid (bron: CPB)

Deze herverdeling wordt voornamelijk veroorzaakt doordat huishoudens
met lage inkomens meer baat hebben bij collectieve uitgaven dan
huishoudens met hogere inkomens. In de policy brief kijkt het CPB hoe de
collectieve uitgaven worden verdeeld over de verschillende inkomensgroepen. Deze zijn hoger voor lagere inkomensgroepen als gevolg van
hogere uitgaven aan inkomensondersteuning als uitkeringen, bijstand of
toeslagen. Ook uitgaven aan langdurige zorg en maatschappelijke
ondersteuning zijn hoger voor lage inkomensgroepen, en werken dus
herverdelend. In figuur 2 zijn de uitgaven per inkomensdeciel
weergegeven.
Figuur 2: Uitsplitsing van de overheidsuitgaven naar inkomensdeciel (bron: CPB)

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 35 925 IX, nr. 31

2

Conclusie 2: De totale belastingdruk is ongeveer gelijk voor verschillende
inkomensgroepen
Door zowel naar de directe als indirecte belastingen te kijken laat het CPB
zien dat de meeste inkomensgroepen ongeveer een gelijk aandeel van
hun inkomen kwijt zijn aan belastingen. Aan de ene kant heeft de
inkomstenbelasting een progressief karakter waardoor hogere inkomensgroepen relatief meer belasting betalen. Aan de andere kant geven
huishoudens met lage inkomens een groter deel van hun inkomen uit.
Doordat zij een groter deel van hun inkomen besteden aan consumptie (in
plaats van sparen) betalen zij relatief veel aan indirecte belastingen (zoals
btw). Hierdoor hebben de indirecte belastingen een degressief karakter.
Tellen we de directe en indirecte belastingen bij elkaar op dan is de
belastingdruk voor de meeste inkomensgroepen gelijk. Dit is duidelijk te
zien in figuur 3 die de verdeling van de totale belastingdruk inzichtelijk
maakt.
Figuur 3: Belastingdruk per inkomensdeciel uitgesplitst naar belastingsoort (bron:
CPB)

Conclusie 3: De totale belastingdruk van huishoudens met de hoogste
inkomens is lager dan bij andere groepen
In figuur 3 komt ook naar voren dat binnen de groep met de hoogste 1%
inkomens de belastingdruk sterk afneemt met de hoogte van het inkomen:
van 40 procent naar 21 procent. De reden voor deze dalende belastingdruk
is dat binnen deze groep het voornamelijk bestaat uit inkomen uit
kapitaalinkomsten en winst. Inkomen uit vermogen wordt minder belast
dan inkomen uit werk.
Kabinetsreactie
Het kabinet verwelkomt de analyse van het Centraal Planbureau en
onderkent het belang van een evenwichtige verdeling van zowel
overheidsuitgaven als inkomsten. De studie geeft een integraal beeld van
de gevolgen van belastingen en overheidsuitgaven en biedt daarmee een
goed basis voor toekomstig beleid. De uitkomsten van de studie ondersteunen het breed gedragen beeld dat er serieuze stappen nodig zijn om
de vermogensongelijkheid te verkleinen.
Voor het overgrote deel van de Nederlandse bevolking geldt dat sterkste
schouders de zwaarste lasten dragen. De 1% huishoudens met de hoogste
inkomens vormen hier volgens deze studie een uitzondering op. De totale
belastingdruk is voor huishoudens in deze groep lager dan voor de
overige huishoudens. Dit benadrukt het belang van aandacht voor de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 35 925 IX, nr. 31

3

manier waarop vermogens belast worden. Tegelijkertijd is juist de
inkomensongelijkheid in Nederland ten opzichte van andere landen
beperkt. Zeker na herverdeling door de overheid behoort de inkomensongelijkheid in Nederland tot de laagste van Europa.
Deze kabinetsreactie is als volgt opgebouwd: eerst worden de rol van
overheidsuitgaven bij herverdeling besproken, vervolgens wordt
ingegaan op de ontwikkeling om belastingen meer te gebruiken voor
gedragsverandering, gevolgd door de kabinetsreactie op de positie van
topinkomens.
Herverdeling door overheidsuitgaven
Uit de CPB-studie blijkt dat inkomensverschillen kleiner zijn doordat de
overheid inkomen herverdeelt. Een beperkte ongelijkheid hoort bij de
normale werking van de economie. Dit zorgt er ook voor dat werken en
ondernemen voldoende loont. Te veel ongelijkheid heeft echter negatieve
effecten. Zo is uit de literatuur bekend dat in landen met een grote
ongelijkheid een lager sociaal vertrouwen2 is en dat grotere inkomensongelijkheid kan leiden tot lagere economische groei.3 Voor de samenleving
als geheel heeft (te) grote ongelijkheid dus nadelige effecten. Het kabinet
vindt het dan ook belangrijk dat inkomensverschillen in de Nederlandse
samenleving niet te groot zijn en iedereen gelijke kansen heeft.
De overheid kan de inkomensongelijkheid op verschillende manieren
beïnvloeden.
Het belastingstelsel heeft invloed op de inkomensongelijkheid in het hier
en nu, maar ook via de overheidsuitgaven kan de overheid de ongelijkheid
beïnvloeden. Zo zijn de uitgaven aan onderwijs en zorg medebepalend
voor de kansen die mensen later krijgen. Op deze manier kan de overheid
ervoor zorgen dat ongelijke uitkomsten (in inkomen, woonsituatie of
gezondheid) de kansen van burgers op andere fronten minder
beïnvloeden. Daarmee zijn de overheidsuitgaven belangrijk voor de
inkomensverdeling in de toekomst.
In het coalitieakkoord (Bijlage bij Kamerstuk 35 788, nr. 77) staan
verschillende maatregelen gericht op kansengelijkheid. Zo trekt het
kabinet extra geld uit om de kwaliteit van het onderwijs te verbeteren en
verhoogt het kabinet de kinderopvangtoeslag tot 95 procent.
In de voorjaarsnota (Kamerstuk 36 120, nr. 1) heeft het kabinet aangekondigd dat het wettelijk minimumloon stapsgewijs versneld wordt
verhoogd met 7,5 procent. Dit gebeurt een jaar eerder dan het kabinet in
het coalitieakkoord heeft aangegeven. Deze maatregel grijpt rechtstreeks
aan op de ongelijkheid in de inkomens voor herverdeling. De verhoging
van het minimumloon leidt tot een stijging van (vooral) lage inkomens en
zorgt zo voor een afname van de ongelijkheid in deze inkomens. Het
kabinet zet hier dus serieuze stappen op.
Belastingen om gedrag te beïnvloeden
Naast herverdeling en het ophalen van budget voor overheidsuitgaven
wordt het belastingstelsel ook ingezet om de consumptie te beïnvloeden.
2

Graafland, J., Lous, B. (2019), Income Inequality, Life Satisfaction Inequality and Trust: A Cross
Country Panel Analysis. J Happiness Stud 20, 1717–1737, https://doi.org/10.1007/s10902-0180021-0.
3
Cingano, F. (2014), «Trends in Income Inequality and its Impact on Economic Growth», OECD
Social, Employment and Migration Working Papers, No. 163, OECD Publishing, Paris,
https://doi.org/10.1787/5jxrjncwxv6j-en.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 35 925 IX, nr. 31

4

Producten en diensten die negatieve effecten (op bijvoorbeeld de
gezondheid) hebben, worden op deze manier ontmoedigd. Een voorbeeld
hiervan zijn de accijnzen op fossiele brandstoffen, tabak en alcohol. Door
de prijzen hiervan te verhogen zal het gebruik afnemen.
Afgelopen jaren zijn er verschillende aanpassingen gedaan om het gedrag
van burgers te sturen. Zo zijn de accijnzen op tabak en brandstof
verhoogd4 en is de energiebelasting verschoven van elektriciteit naar gas.
Deze maatregelen stimuleren burgers om minder te roken en hun woning
te verduurzamen en leveren zo een belangrijke bijdrage aan prioriteiten
van dit kabinet: een goede gezondheid en terugdringing van de uitstoot
van broeikasgassen. Tegelijkertijd hebben deze maatregelen, zoals het
onderzoek van het CPB laat zien, een groter effect op de belastingindruk
voor lagere inkomensgroepen doordat lagere inkomensgroepen een
groter deel van hun inkomen hieraan uitgeven.
Maatregelen gericht op gedragsverandering zijn nodig om de doelen van
dit kabinet, zoals de klimaatdoelen, te bereiken. In sommige gevallen
kunnen deze echter nadelig uitpakken voor huishoudens met lage
inkomens. Het kabinet houdt daarom rekening met de effecten van deze
maatregelen op het inkomen. Zo heeft het kabinet extra geld uitgetrokken
om de koopkrachteffecten van klimaatmaatregelen beter in kaart te
brengen. Op deze manier kan een goede balans gevonden worden tussen
het fiscaal stimuleren van gedrag aan de ene kant en herverdeling aan de
andere kant.
Belastingdruk topinkomens
Huishoudens met hoge inkomens, vooral de top 1%, verkrijgen hun
inkomen vaak op een andere manier dan de rest van Nederland. Waar de
meeste Nederlanders hun inkomen verkrijgen uit loon, toont het
onderzoek van het CPB aan dat voor de hoogste inkomensgroep het
inkomen ook voor een aanzienlijk deel bestaat uit winsten en rendement
op kapitaal en welke gevolgen dit heeft voor de belastingdruk bij deze
groep. Dit geeft het kabinet een beter inzicht in de belastingdruk voor deze
groep huishoudens en een betere basis voor toekomstig beleid. Het
kabinet is van mening dat er serieuze stappen gezet moeten worden om
inkomen uit werk en vermogen gelijker te belasten.
In het begin van de 21e eeuw was het inzicht van economen dat het niet
wenselijk is om vermogen zwaar te belasten. Dit zou leiden tot een
uitvlucht van deze vermogens naar landen waar de belasting op winst en
vermogen lager is. Dit zien we ook gebeuren: vermogens worden
verplaatst naar landen met lagere belastingen. Deze zogenaamde race
naar de bodem is onwenselijk. Dit heeft er bijvoorbeeld toe geleid dat de
belasting op inkomen uit vermogen of ondernemerschap een stuk lager is
komen te liggen dan de belasting op arbeid.
Om belastingconcurrentie tussen landen tegen te gaan, is in veel westerse
landen de belasting op (inkomen uit) vermogen verlaagd. Door in
Europees verband (of zelfs wereldwijd) samen te werken, kan dit worden
tegengegaan. Een voorbeeld hiervan is het voorstel om wereldwijd een
minimumtarief voor belasting op winst te hanteren van 15%. Het kabinet
is hier voorstander van.

4

Dit is de trend in het beleid. Vanwege de oorlog in Oekraïne heeft het kabinet enkele indirecte
belastingen, namelijk de energiebelasting, btw op energie, en de brandstofaccijnzen, eenmalig
verlaagd. Hiermee beoogt het kabinet de effecten van de hoge energieprijzen voor
huishoudens te dempen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 35 925 IX, nr. 31

5

Naast deze internationale inzet, heeft het kabinet in het coalitieakkoord
een aantal maatregelen aangekondigd om de ongelijkheid in belasting op
arbeid en vermogen in Nederland meer in balans te brengen. Zo wordt de
overdrachtsbelasting op niet-woningen verhoogd (bijvoorbeeld voor
verhuurders) en werkt het kabinet aan een stelsel voor vermogensrendementsheffing op basis van werkelijk rendement. In het coalitieakkoord is
afgesproken dat dit nieuwe stelsel per 2025 zal worden ingevoerd. Deze
maatregelen voorkomen dat inkomen uit vermogen niet (voldoende)
belast wordt.
In de voorjaarsnota heeft het kabinet verdere maatregelen aangekondigd.
Vanaf volgend jaar wordt de schijfgrens in de vennootschapsbelasting
verlaagd van 395.000 euro naar 200.000 euro. Daarnaast komen er een
aantal aanpassingen in box 2 en box 3 van de inkomstenbelasting: er
komt een tweede schijf in box 2, het gebruikelijk loon voor directeurgrootaandeelhouders wordt verhoogd en zowel box 2 als box 3 gaan
meetellen voor de algemene heffingskorting. Door deze aanpassingen
zullen winst en inkomen uit vermogen meer worden belast. Dit brengt de
belasting op arbeid en vermogen meer met elkaar in balans.
In aanloop naar Prinsjesdag zal het kabinet kijken naar de wijze waarop de
verhouding tussen lasten op vermogen en arbeid meer in balans kan
worden gebracht. Hierbij wordt voor maatregelen in ieder geval gekeken
naar de uitkomsten van het Interdepartementaal Beleidsonderzoek (IBO)
Vermogensverdeling, wat voor de zomer wordt afgerond, en de evaluatie
van de bedrijfsopvolgingsregeling (BOR).
Tot slot
Tot slot wil ik opmerken dat uit de policy brief van het CPB een aantal
belangrijke punten naar voren zijn gekomen. Zo zijn overheidsuitgaven
verantwoordelijk voor het grootste deel van de herverdeling door de
overheid en is de totale belastingdruk voor de meeste inkomensgroepen
gelijk. De belastingdruk voor topinkomens is substantieel lager dan voor
andere inkomensgroepen. Het kabinet zal deze inzichten meenemen in de
discussie over lasten op arbeid en vermogen. Uiterlijk op Prinsjesdag
komt het kabinet hier bij uw Kamer op terug.
Mede namens de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid en de
Staatssecretaris van Financiën,
De Minister van Financiën,
S.A.M. Kaag

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 35 925 IX, nr. 31

6