FOM Beleidsevaluatie
1 december 2010

1

1.
2.
3.
4.
5.
5.1.
5.2.
5.3.
5.4.
6.
6.1.
6.2.
6.3.
6.4.
7.
7.1.
7.2.
7.3.
7.4.
8.
8.1.
8.2.
8.3.
8.4.

Voorwoord ....................................................................................................... 3
Samenvatting .................................................................................................. 4
Inleiding .......................................................................................................... 11
Aanpak onderzoek en methodologie...................................................... 13
Relevantie van de opzet van de FOM ..................................................... 15
Inleiding .......................................................................................................... 15
Doelstellingen van de FOM ....................................................................... 15
Inrichting van de FOM................................................................................. 17
Conclusie ....................................................................................................... 32
FOM-portefeuille overzicht en effectiviteit ............................................ 35
Inleiding .......................................................................................................... 35
Portefeuille overzicht .................................................................................. 35
Effectiviteit van de FOM ............................................................................. 40
Conclusies ..................................................................................................... 42
Beheer van de FOM door FMO ................................................................. 43
Inbedding van de FOM in FMO-organisatie en -processen .............. 43
FOM-portefeuille, vergoedingenstructuur en dekking reserve
rekening.......................................................................................................... 49
Rol AgentschapNL bij uitvoering van de FOM..................................... 57
Conclusies ..................................................................................................... 60
Aanbevelingen (ex-ante onderzoek) ....................................................... 62
Opzet van de FOM........................................................................................ 62
Uitvoering van de FOM ............................................................................... 68
Budget en Plafond ....................................................................................... 71
Rol AgentschapNL....................................................................................... 76

Bijlage 1: Gebruikte afkortingen .............................................................................. 79
Bijlage 2: Gebruikte documenten ............................................................................ 80
Bijlage 3: Interviews .................................................................................................... 82
Bijlage 4: Berekening minimale omvang krediet................................................. 84
Bijlage 5: Bijlage criteria en kenmerken FOM ...................................................... 86
Bijlage 6: Terms of Reference .................................................................................. 88

2

1. Voorwoord
Begin juli 2010 heeft het Ministerie van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie
(EL&I) aan Carnegie Consult opdracht gegeven om een evaluatie uit te voeren van de
Faciliteit Opkomende Markten (FOM) die wordt uitgevoerd door de Nederlandse
Financierings-Maatschappij voor Ontwikkelingslanden (FMO). FOM is een
financieringsfaciliteit die Nederlandse ondernemingen in staat stelt activiteiten in
opkomende markten en ontwikkelingslanden op te starten door het opzetten van een
dochteronderneming of joint venture met een lokale partner. Carnegie Consult heeft met
groot genoegen deze evaluatie uitgevoerd. Investeringsbevordering en private sector
ontwikkeling zijn een belangrijk speerpunt van onze adviesactiviteiten en in de loop der
jaren hebben wij hier vanuit verschillende invalshoeken veel ervaring mee opgedaan.
In deze rapportage presenteren we de uitkomsten van het evaluatieonderzoek en
beantwoorden wij uiteraard de in de Terms of Reference (ToR) gestelde
onderzoeksvragen. Overeenkomstig het verzoek van de opdrachtgever hebben wij
nadruk gelegd op het ex ante deel waarbij we aanbevelingen doen die een bijdrage
kunnen leveren aan een beter gebruik en een verbeterde werking van de faciliteit.
Graag willen wij alle geïnterviewden en betrokken personen bedanken die hebben
bijgedragen aan deze evaluatie. Allereerst betreft dit het management en medewerkers
van het FOM-team die veelvuldig tijd hebben vrijgemaakt voor de leden van het
onderzoeksteam. Voorts betreft dit de functionarissen en ex-functionarissen van het DG
Buitenlandse Economische Betrekkingen van het ministerie van Economische Zaken,
Landbouw en Innovatie en van AgentschapNL alsmede medewerkers en directie van
FMO betrokkenen die allen uitgebreid tijd hebben vrijgemaakt om inzicht te verschaffen
in het functioneren van de FOM vanuit hun eigen invalshoek en verantwoordelijkheid.
Tenslotte zijn wij ook de vertegenwoordigers van de banken, intermediairs en ‘last but lot
least’, de bedrijven die gebruik hebben gemaakt van de FOM, veel dank verschuldigd
voor hun medewerking en de open wijze waarop wij de gesprekken hebben kunnen
voeren. Zonder de medewerking van alle betrokkenen zouden wij een dergelijke
evaluatie niet hebben kunnen uitvoeren.
Het evaluatieonderzoek werd uitgevoerd onder toezicht van een begeleidingscommissie,
welke nauw betrokken is geweest bij de opzet van het onderzoek, de toegepaste
methodologie en de selectie van te interviewen personen, klanten en organisaties. Een
tussenrapportage maakte deel uit van het onderzoek. Wij zijn de leden van de
begeleidingscommissie zeer erkentelijk voor hun deskundig advies en begeleiding
gedurende de afgelopen maanden.
Wij denken dat de uitkomsten van het onderzoek een belangrijke bijdrage kunnen
leveren aan een verbeterde werking van de FOM-faciliteit voor de komende jaren.
Carnegie Consult B.V.
Maarssen, 1 december 2010

3

2. Samenvatting
De Faciliteit Opkomende Markten (FOM) is een instrument van het ministerie van
Economische Zaken, Landbouw en Innovatie (EL&I) om duurzame investeringen van
Nederlandse ondernemingen in opkomende markten te bevorderen. FOM stelt
Nederlandse ondernemingen in staat activiteiten in opkomende markten en
ontwikkelingslanden op te starten door het mede financieren van een
dochteronderneming of joint venture met een lokale partner. FMO is uitvoerder van de
faciliteit.
De opdrachtformulering voor de evaluatie van FOM omvatte twee hoofddoelstellingen.
Allereerst is er een ex post onderzoek, waarbij is gekeken naar de relevantie, effectiviteit
en efficiency van de FOM. Daarnaast is uitvoerig onderzocht welke eventuele
aanpassingen nodig zijn voor een blijvende adequate invulling en uitvoering van de
faciliteit (ex ante-aspect). In deze managementsamenvatting behandelen wij de
belangrijkste bevindingen en conclusies en geven wij een overzicht van de belangrijkste
aanbevelingen.

Relevantie
Zijn er voldoende aanwijzingen dat de FOM de afgelopen jaren bestaansrecht heeft
gehad?
Wat zou er gebeurd zijn met de verstrekking van financieringen voor investeringen
in opkomende markten als de FOM niet had bestaan?

De FOM-faciliteit beschikt over een aantal instrumenten die Nederlandse
ondernemingen in staat te stelt activiteiten in opkomende markten te financieren. Daarbij
wordt met name gebruik gemaakt van het verstrekken van ongezekerde leningen en
achtergestelde leningen. Uit ons onderzoek hebben wij kunnen vaststellen dat de
financieringen duidelijk inspelen op een behoefte van bedrijven. Uit onder meer
dossieronderzoek en interviews werd vastgesteld dat FOM additioneel aan de markt was,
marktconform werd ingezet en in staat is kapitaal van andere financiers te katalyseren.
In die zin kan gesteld worden dat FOM met haar ter beschikking staand instrumentarium
goed ingericht is om ondernemingen met investeringsplannen in opkomende markten op
een adequate wijze te ondersteunen. Hierbij kunnen enkele observaties worden
geplaatst:
Investeringscriteria
De gestelde investeringscriteria sluiten over het algemeen goed aan bij de doelstellingen
van de FOM en de behoefte van de doelgroep. Hierbij zijn wel een aantal observaties te
maken:
- De landenlijst sluit EU landen uit terwijl de vraag van Nederlandse bedrijven naar
financiering in landen als Bulgarije en Roemenie nog aanzienlijk is en de lokale en
Nederlandse financiële sector nog onvoldoende in de vraag kan of wil voorzien.
- Gelet op het gecompliceerde karakter van FOM-financieringen en de kosten van het
kredietbeoordelingsproces bij FMO komt het in de praktijk niet voor dat aanvragen
voor leningen < EUR 500.000 in behandeling worden genomen. Het komt enigszins

4

-

vreemd over dat de criteria van FOM nog steeds aanvragen vanaf EUR 45.000
toelaten.
Bij bedrijven heerst de opvatting dat uitsluitend investeringen in ondernemingen met
een meerderheidsbelang (>50%) van de Nederlandse moeder in aanmerking komen
voor financiering. De criteria spreken echter over een inhoudelijke zeggenschap en
niet over een juridisch meerderheidsbelang. De communicatie naar ondernemingen
is in dat verband onduidelijk.

Instrumentarium
FMO gebruikt slechts een deel van het instrumentarium dat tot haar beschikking staat.
FMO heeft bewust gekozen om zich te richten op het verstrekken van ongezekerde en
achtergestelde leningen met een renteopslag die de risico’s horend bij dit instrument
adequaat compenseert. Van de enkele jaren geleden gecreëerde mogelijkheid om ook
participaties in het eigen vermogen toe te staan wordt in de praktijk geen gebruik
gemaakt omdat zowel bedrijven als FMO dit niet als interessante optie beoordelen.
Bedrijven hebben veelal geen behoefte aan een nieuwe aandeelhouder en FMO ziet
hier vanaf onder meer vanwege de beperkte exit mogelijkheden en de aan participaties
gekoppelde noodzaak om investeringen intensief te monitoren. Garanties worden
eveneens niet verstrekt omdat vrijwel alle investeringen vragen om daadwerkelijke
funding en niet slechts om een bankgarantie zoals bijvoorbeeld handelsmaatschappijen
vaak nodig hebben.
Financieringsstructuur
De standaardfinancieringsstructuur is een lening die verstrekt wordt aan de
dochteronderneming in de opkomende markt met een volledige hoofdelijke garantie van
het Nederlandse moederbedrijf. Structuren zonder hoofdelijke garantie van de moeder
zijn uitzonderingen. Deze garantie is voor de klant een zeer zwaar middel. Ofschoon de
hoofdelijke aansprakelijkheid in de praktijk niet zo hard wordt toegepast als dat ze op
papier staat, wordt dit door een relatief grote groep potentiële aanvragers als
belemmerend ervaren en zien zij af van FOM financiering.
Additionaliteit
Op basis van de onderzochte dossiers, interne FMO-evaluaties, de verschillende
interviews en de door ons ingeschatte bancaire mogelijkheden kan gesteld worden dat
de FOM een additioneel karakter heeft. Veel FOM-transacties waren in de huidige vorm
niet mogelijk geweest wanneer de FOM er niet was geweest. Slechts een klein deel van
de projecten zou anders zijn gefinancierd maar verder gewoon zijn gestart. Dit geldt met
name voor grotere bedrijven met een goede financiële flexibiliteit. Veel
(expansie)projecten van MKB-bedrijven zouden echter in een afgeslankte vorm hebben
moeten starten, of helemaal niet zijn gestart.
Aansluiting FOM met andere overheidsinstrumenten
Een inventarisatie onder andere uitvoeringsinstanties heeft geleerd dat er beter en
vooral gerichter samengewerkt kan worden. Dit is niet zozeer een tekortkoming van
FMO bij FOM maar een meer algemeen probleem van een gebrek aan samenwerking
tussen uitvoeringsorganisaties op het gebied van private sector ontwikkeling. Bij FOM
zijn er verschillende vormen van samenwerking te bedenken die mogelijk tot resultaat
kunnen leiden (PSI, ambassades, NABC, Atradius DSB en PUM).

5

Effectiviteit en portefeuilleontwikkeling
In hoeverre heeft de FOM bijgedragen aan het bevorderen van financieringen voor
investeringen van Nederlandse bedrijven in opkomende markten en
ontwikkelingslanden?
In de afgelopen 5 jaar zijn er jaarlijks tussen de 10 en 16 nieuwe FOM kredieten
gecontracteerd met een gezamenlijke omvang van tussen de EUR 19 miljoen en EUR
33 miljoen. De gemiddelde looptijd van een financiering is 6-8 jaar. De vorige evaluatie
concludeerde dat een beter gebruik van de faciliteit noodzakelijk was om continuering
van de faciliteit te rechtvaardigen.
De portefeuille van de FOM bestaat met name uit kredieten in Europa & Centraal Azië.
Dit komt omdat tot 2008 FOM investeringen in landen als Bulgarije en Roemenië
toestond. Na de toetreding van deze nieuwe EU-lidstaten is financiering daar niet meer
mogelijk. Het is daarom aannemelijk dat Europa & Centraal Azië geleidelijk een minder
groot deel van de portefeuille zal beslaan. Gedurende de evaluatieperiode is het
aandeel in de portefeuille van investeringen in Azië aanzienlijk toegenomen. De
uitbreiding naar verstrekking van financiering in USD heeft hier waarschijnlijk mede aan
bijgedragen.
Een derde van de financieringen heeft op een of andere manier geleid tot additionele
investeringen door commerciële partijen en dit lijkt een goed resultaat.
Ofschoon het gebruik van FOM duidelijk verbeterd is ten opzichte van de vorige
evaluatieperiode is een verhoging van het aantal jaarlijkse nieuwe investeringen niet
eenvoudig. Hiervoor is een aantal oorzaken aan te wijzen:
• De doelgroep is zeer divers. Hierdoor is zij lastig te benaderen.
• FOM geniet nog beperkte bekendheid en is binnen FMO een uniek product met
een directe verbinding naar Nederlandse bedrijven. Het netwerk van FMO sluit
hier niet op goed op aan.
• Ofschoon deze problematiek bij de vorige evaluatie al aan de orde is gesteld
spelen banken nog steeds een zeer beperkte rol bij het identificeren van FOMinvesteringen. FMO heeft tot op heden slechts met één Nederlandse
grootbanken concrete afspraken hierover kunnen maken.
• Een beperkt deel van bedrijven die investeren in opkomende markten trekken
hiervoor externe financiering aan.

Beheer van FOM (efficiency)
Staan de kosten in verhouding tot de bereikte resultaten?
Zijn de middelen kosteneffectief ingezet of had nog meer bereikt kunnen worden?
Is de controle door AgentschapNL (voorheen SenterNovem) op de
uitvoering/declaraties voldoende?
Een van de uitgangspunten voor de FOM faciliteit is dat deze op de lange termijn
kostendekkend dient te zijn. Men ziet FOM min of meer als revolverende faciliteit.
6

Voor het beantwoorden van de onderzoeksvragen dient men zich te realiseren dat
uitvoering van een investeringsfaciliteit een hoge mate van professionaliteit vergt. In de
Nederlandse context zijn er slechts een beperkt aantal partijen die beschikken over de
vereiste professionaliteit. FMO is een logische keuze gelet op haar ervaring met
financieringen in ontwikkelingslanden. Echter in het FMO-bedrijf neemt de FOM-faciliteit
een bijzondere positie in. De FOM is binnen FMO uniek omdat het als enige afdeling
een relatie met Nederlandse bedrijven onderhoudt en rechtstreeks kredieten verstrekt
aan betrekkelijk kleine ondernemingen in opkomende markten. In die zin sluiten de
FOM-activiteiten niet goed aan bij de kernactiviteiten van het FMO-A bedrijf volgens
haar huidige strategie. FMO beschikt daarom niet over een uitgebreid netwerk aan
Nederlandse ondernemingen en is aangewezen op eigen acquisitie en partnerrelaties
met andere partijen (banken, intermediairs ed).
Een ander kenmerk van FOM is dat de doelgroep van de FOM zeer divers is, variërend
van rozenkwekers in Ethiopië tot logistieke ondernemingen in Oost-Europa en metaal
producenten in China. Door de grote variëteit aan bedrijven zowel qua omvang, sector,
land als winstgevendheid, moet FMO een behoorlijke mate van maatwerk aanbieden.
Aan de kostenkant blijkt dat maatwerk en professionaliteit ook een prijs met zich
meebrengt. FMO is een organisatie met een zeer degelijk kredietbeoordelingsproces dat
met name is ingericht om relatief grote financieringen te beoordelen. De evaluatie heeft
geleerd dat kleine kredieten van minder dan EUR 1 mln in principe verlieslatend zijn. De
FOM portefeuille kent een relatief groot aantal kredieten met een omvang tussen de
EUR 500.000,- en EUR 1.000.000,- . Onder de EUR 500.000,- worden er echter
nauwelijks kredieten verstrekt, terwijl het minimumbedrag EUR 45.000,- is. Zowel EL&I
als FMO maken verlies op kleine kredieten, omdat de kosten van het beheer en de
verliezen hoger zijn dan de rentebaten, provisies en andere vergoedingen.
In maart 2010 heeft FMO een samenwerkingsovereenkomst met de Rabobank gesloten.
De bundeling van kennis en netwerk lijkt een zeer goede mogelijkheid om de
bekendheid van de FOM onder het Nederlandse bedrijfsleven en de agrarische sector in
het bijzonder te vergroten en tegelijkertijd de administratieve lasten voor de ondernemer
in de kredietaanvraag te verlichten. Het is echter niet duidelijk waarom de samenwerking
met commerciële banken pas zo laat tot samenwerking heeft geleid. De vorige evaluatie
heeft in die richting ook al concrete aanbevelingen gedaan.
De MKB-ondernemers die bij FOM financiering aanvragen, hebben meer begeleiding
nodig dan de grotere partijen. Het is zowel voor FMO als klanten belangrijk dat veel
aandacht en tijd wordt besteed aan het begeleiden en informeren van klanten over te
sluiten overeenkomsten en verbonden voorwaarden (client protection principles). Goede
begeleiding is een belangrijke toegevoegde waarde voor MKB-ondernemingen.
Het beheer van de FOM lijkt efficiënter te kunnen. Ruwe inschattingen op basis van
interne business plannen, een verlicht goedkeuringsregime sinds 2009 en het bedienen
van grotere bedrijven bieden mogelijk ruimte om binnen de huidige bezetting meer
nieuwe transacties te doen.
Geen van de partijen, FMO, AgNL, EL&I heeft een volledig overzicht van de
performance van de portefeuille. Het zou voor de hand liggen om alle informatie

7

betreffende de jaarlijkse performance van de faciliteit en kosten van de regeling in zijn
geheel op te nemen in het jaarverslag.
FOM financieringen zijn erg risicovol en de performance van de portefeuille over de
afgelopen 10 jaar was zeer volatiel. Over de evaluatieperiode 2006-2009 waren de
verliezen met 1.9% zeer beperkt ten opzichte van het 10-jarige gemiddelde (2000-2009)
van iets meer dan 7%. De verliesdeclaraties zijn echter een vertraagde weerspiegeling
van de performance van de portefeuille en de economische crisis. De reeds getroffen
voorzieningen laten wel een zeer sterke stijging zien in lijn met de trend in de
kapitaalmarkt.
Het hoge risico karakter van FOM in combinatie met een uitvoeringsvergoeding voor
FMO maakt dat de FOM in haar huidige vorm over de langere termijn moeilijk
revolverend zal kunnen zijn.
De huidige vergoedingenstructuur lijkt eenvoudig maar kent een aantal nadelen. De
garantiepremie is niet kostendekkend, niet risico-afhankelijk en biedt daarmee geen
transparante scheiding tussen de uitvoeringskosten en de kosten als gevolg van
verliezen. Tevens is de vergoeding voor FMO onvoldoende financiële vergoeding om
ook kredieten te kunnen verstrekken die kleiner zijn dan Eur 1 mln. Verder zijn in de
huidige vergoedingenovereenkomst een aantal zaken onvoldoende duidelijk
omschreven en toegepast, zoals de berekening van de vergoeding voor FMO over USD
leningen en de omvang kredieten waarover de garantiepremie wordt berekend.
AgNL voert haar toezichthoudende taak in de beschreven setting op goede en
professionele wijze uit en constateert soms gebreken en onvolledigheden van
verliesdeclaraties. Deze taak beperkt zich grotendeels tot een administratieve controle
en omvat geen eigen inhoudelijke analyse. De principiële vraag lijkt gerechtvaardigd of
de functie van AgNL in haar huidige vorm en reikwijdte wel noodzakelijk is, mede gelet
op de publieke gedelegeerde uitvoerende functie van FMO en de verantwoording die
FMO al aflegt middels haar (jaar)rapportages en accountantsverklaringen.

Ex ante onderzoek
Welke verbeteringen zijn mogelijk in de faciliteit zelf en in de toepassing en de
uitvoering daarvan?
Instrumentarium, structuur en FOM criteria
Er zijn bedrijven die geen gebruik maken van de FOM, omdat ze problemen hebben met
bepaalde voorwaarden van de FOM. De hoofdelijke garantie die wordt verlangd is een
belangrijk obstakel voor veel klanten. Ook de verhouding tussen kosten en risico van de
financiering zijn soms een belemmering .
FMO kan het beschikbare instrumentarium en de financieringsstructuren breder inzetten
dan thans wordt gedaan, zodat de klant (nog) beter kan worden bediend. Mogelijke
aanpassingen zijn:
• Aanbieden van leningen met zekerheden (minder risico)
• Vergroten van de portefeuille met leningen met winstdelingscomponent (meer
risico)

8

•

Opdelen van verschillende soorten risico’s en deze apart aanbieden. Denk hierbij
onder andere aan een splitsing van landenrisico en commercieel risico.

De huidige FOM-criteria geven FMO en de onderneming een redelijke mate van
handelingsvrijheid. Een paar criteria dienen te worden verduidelijkt en zouden kunnen
worden verruimd;
• Minderheidsdeelnemingen kunnen volgens de huidige criteria reeds worden
gefinancierd; zolang de Nederlandse onderneming de overwegende
zeggenschap heeft over de lokale onderneming, valt deze financiering binnen de
criteria. De perceptie bij een aantal geïnterviewde klanten is dat dit niet kan,
waarbij FMO soms zelf als bron van deze informatie wordt genoemd. .
• De “Nederlandse link” zou nog verder kunnen worden opgerekt, waardoor
bijvoorbeeld ook afnemers en klanten van Nederlandse ondernemingen in
opkomende markten binnen de criteria gaan vallen. Dit is nu niet mogelijk. Het is
aan EL&I om te bepalen of een dergelijke verruiming wenselijk is.
• Tot 2008 was het mogelijk om nieuwe EU landen als Bulgarije en Roemenië te
financieren onder de FOM. Sindsdien zijn deze landen uitgesloten. Er is nog
steeds een grote behoefte aan financiering voor deze landen, aangezien er
weinig financiering beschikbaar is vanuit de markt. Ons onderzoek heeft echter
geleerd dat het niet in strijd met bestaande EU regelgeving is om nieuwe EU
landen als Roemenië en Bulgarije op te nemen in de FOM.
Vergroting bereik door partnering
De samenwerkingsovereenkomst tussen FOM en Rabobank is een goed voorbeeld hoe
het bereik van de FOM kan worden vergroot. Naast samenwerking met Nederlandse
banken kan intensivering van relaties met instellingen als Atradius DSB, NABC, PSI,
ambassades en intermediairs ook het bereik en de bekendheid vergroten. Wel zullen
alle potentiële partners kijken wat een samenwerking hen oplevert. Een samenwerking
moet dus voor partners voldoende incentives bevatten. Vooral intermediairs, die veel
transacties aanleveren voor subsidie-instrumenten, zien dat FOM voor hen minder
interessant is, aangezien de FOM-klant hen uit eigen middelen (of het krediet) moet
betalen.
Vooral de kleinere MKB bedrijven blijken moeite te hebben met een complex
financieringsproces als de FOM. Zij zijn in de regel niet zo goed voorbereid en
georganiseerd als grotere bedrijven, waardoor het kredietproces van MKB bedrijven
bewerkelijk is. Dit zou kunnen worden verbeterd door meer met intermediairs te werken
en deze gericht bij MKB bedrijven te introduceren. Om dit proces te faciliteren , bevelen
we aan om te bezien in hoeverre een beperkte vorm van technische assistentie voor de
begeleiding van MKB bedrijven door professionals het bereik en de efficiëntie van de
FOM verbetert.
Vergoedingen
Momenteel krijgt EL&I een garantiepremie van 1 procent van het bedrag waarover EL&I
risico loopt. Dit percentage is onvoldoende om de verliezen in de portefeuille te dekken.
Naast de constatering dat de vergoeding niet kostendekkend is, wordt er met een vaste
garantiepremie ook geen rekening gehouden met het risicoprofiel van een financiering.
Een vaste garantiepremie deelt niet mee in de opbrengsten van hogere risicotransacties
die hiervoor ook een goed rendement geven. Indien EL&I wil meedelen in de
rendementen voor de hogere risicotransacties dan is het meest voor de hand liggend af

9

te stappen van een garantieperemie, maar is het beter te kiezen voor deling in het
fondsresultaat. Eventuele overwinsten op hoge risicoklanten vloeien dan beter terug
naar EL&I als compensatie voor mogelijk hogere verliezen. Het afspreken van een juiste
vergoedingstructuur naar FMO is dan belangrijk voor beide partijen om het maximale
voordeel uit de regeling te kunnen halen.
Fonds voor kleine kredieten
Beperk FOM tot transacties van minimaal EUR 1 mln en overweeg kleinere transacties
in een andere structuur onder te brengen waarbij wellicht ook het ministerie van Buza in
de funding kan voorzien. Op deze wijze kan een betere aansluiting met PSI worden
bereikt en kan voorkomen worden dat PSI in sommige gevallen oneigenlijk wordt
aangewend. Een fondsstructuur zou daarbij een optie kunnen zijn.
Budget en Plafond
Het huidige budget dekkingspercentage van 50% hoeft niet te worden aangepast. Wel
zal er meer aandacht moeten komen voor eventuele concentratierisico’s in de
portefeuille. Zeker door de (tijdelijke) verhoging van het maximum bedrag naar EUR 10
miljoen, kan een krediet een significant deel van de portefeuille gaan vormen.
Het plafond van 150% van het borgstellingsbedrag is ruim bemeten. Het maximale
percentage dat in de huidige portefeuille voorkomt is 126%. Een verlaging van de
plafondruimte is – echter mede vanwege van huidige volatiliteit in de markten en de
risicovollere transacties – niet aan te bevelen.
Relatie AgentschapNL
Gelet op de status van FMO (een organisatie met een publieke functie) belast met de
uitvoering van een aantal overheidsinstrumenten, kan de principiële vraag gesteld
worden of de beperkte toezichthoudende administratieve functie van AgNL nog wel een
toegevoegde waarde levert. Op basis van onze analyse en onderzoek bevelen wij aan
deze functie te heroverwegen en de verantwoordelijkheid van de uitvoering volledig aan
FMO te delegeren. Naar ons inzicht is toezicht voldoende geregeld door onder meer:
1. Het feit dat FMO sedert enkele jaren een bankstatus heeft en onder toezicht van
de Nederlandse Bank staat;
2. FMO uit hoofde van de overeenkomst met de Staat terzake van FOM jaarlijks
een rapportage inclusief accountantscontrole dient te overleggen waaruit
verantwoording van de besteding van de middelen blijkt;
3. De auditdienst van het ministerie van EL&I een controleprotocol heeft
vastgesteld waaraan de verantwoording van FMO dient te voldoen.
Wel dient nog enige aandacht te worden besteed aan een deugdelijke opvolging van de
gemaakte afspraken. Met name de afspraken uit het controleprotocol zijn nog niet
voldoende afgedekt met de jaarlijks te overleggen accountantsverklaring of een
rapportage van de interne accountantsdienst.

10

3. Inleiding
De context van de FOM
Voor het ministerie van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie (EL&I) is het
bevorderen van internationaal ondernemen een belangrijke doelstelling. Een onderdeel
daarvan vormt de positionering van het Nederlandse bedrijfsleven op opkomende
markten. De FOM-faciliteit is een belangrijk investerings- c.q. kapitaalmarktinstrument en
maakt onderdeel uit van het totale kapitaalmarktinstrumentarium van EL&I. Kenmerkend
voor dit instrumentarium is dat zij maatwerk beoogt te leveren en tevens marktconform
en additioneel dient te zijn. Met andere woorden, het instrumentarium mag niet
marktverstorend werken. Daarbij wordt bovendien rekening gehouden met het
kapitaalmarktinstrumentarium van het Directoraat Generaal Internationale
Samenwerking (DGIS) van het ministerie van Buitenlandse Zaken.
Kenmerkend voor faciliteiten als FOM is dat dergelijke instrumenten tegen
marktconforme voorwaarden worden ingezet, additioneel zijn aan de markt,
katalyserend naar andere financiers kunnen werken en bovendien in termen van beslag
op beschikbare begrotingsruimte zeer efficiënt kunnen worden ingezet. De overheid
behoeft voor de funding van dergelijke faciliteiten veelal geen middelen in te zetten en
de faciliteit kan vrijwel kostenneutraal opereren. Met het oog op de komende grote
bezuinigingsronde bij de overheid kan een (verhoogde) inzet van dergelijke middelen
aantrekkelijk voor de overheid zijn om haar initiërende en drempelverlagende rol op de
kapitaalmarkt te continueren en zelfs uit te breiden.
In deze zin is de FOM-faciliteit een uitdaging. Tot op heden is de werking van de faciliteit
vrij bescheiden gebleken en de vorige evaluatie concludeerde dat een beter gebruik van
de faciliteit noodzakelijk was om continuering van de faciliteit te rechtvaardigen. Deze
evaluatie zal inventariseren in hoeverre dit het geval is geweest en welke nieuwe acties
genomen kunnen worden om het gebruik (verder) te stimuleren.
Wat is de FOM en welke doelstellingen kent zij?
Het ministerie van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie (EL&I) stelt zich onder
andere ten doel duurzame investeringen van Nederlandse ondernemingen in
opkomende markten te stimuleren en de desbetreffende landen te ondersteunen bij de
transformatie van hun economie. De FOM stelt Nederlandse ondernemingen in staat
financiering te verwerven voor dochterondernemingen of joint ventures met lokale
partners in opkomende markten en ontwikkelingslanden. De FOM-faciliteit past binnen
het EL&I instrumentarium en heeft primair als doel internationalisering van het
Nederlandse bedrijfsleven te bevorderen. In het ‘Actieplan Internationaal Ondernemen’
dat de staatssecretaris van Economische Zaken eind 2004 aan de Tweede Kamer
stuurde werd beklemtoond dat niet alleen export, maar ook Nederlandse investeringen
in het buitenland en andere vormen van internationale samenwerking tussen bedrijven,
bijdragen aan de versterking van de Nederlandse economie. Opvallend was de
gesignaleerde trend dat niet alleen grote ondernemingen de stap naar nieuwe markten
en economieën maakten, maar dat MKB-bedrijven in toenemende mate interesse
toonden om hun focus naar nieuwe markten uit te breiden.
FOM-financiering dient additioneel aan de activiteiten van marktpartijen te zijn en de
mogelijkheid tot (toekomstige) commerciële financiering (“kredietgenererende werking”)
te vergroten. Een andere belangrijke randvoorwaarde is dat FOM-financieringen een per
11

saldo positief effect op de Nederlandse economie moeten hebben. Verder zullen de
gefinancierde dochterbedrijven c.q. joint-ventures in overeenstemming met de principes
van maatschappelijk verantwoord ondernemen (corporate governance, milieu, sociaal
beleid) moeten handelen.
De Financieringsfaciliteit Opkomende Markten (FOM) bestaat sedert 2006 in haar
huidige vorm. Voorgangers van de FOM waren de IFOM- en IFMOE-faciliteiten die
beiden in essentie dezelfde doelstelling beoogden. Bij de introductie van de nieuwe
FOM-faciliteit werd aangegeven dat deze zich ten opzichte van haar voorgangers op de
volgende terreinen zou dienen te onderscheiden1:
• Een verruiming van de doelgroep door ook het grootbedrijf toe te laten tot de
faciliteit en de landenlijst uit te breiden;
• Een verbetering van de samenhang met investeringsinstrumenten als NIMF en
FMO-A;
• Een verhoging van de maximale FOM-financiering tot EUR 5 mln (en vervolgens
tot EUR 7 mln en EUR 10 mln als tijdelijke crisismaatregel);
• Een accent op blanco concurrente kredieten en mezzanine financiering.
Bovendien zal FOM financieringen van derden (b.v. in lokale valuta) kunnen
garanderen, mits FMO hierbij zelf geen valutarisico loopt;
• De commerciële banken dienen meer dan voorheen partner te worden bij de
financiering van projecten;
• Meer efficiency bij de uitvoering en scheiding tussen beleid en uitvoering. Het ex
ante toezicht wordt vervangen door een ex post toezicht door SenterNovem (nu
AgentschapNL). AgentschapNL (AgNL) toetst verliesdeclaraties aan de
overeenkomst tussen Staat en FMO.
Doelstellingen van het evaluatieonderzoek
Het onderzoek kent twee hoofddoelstellingen:
1) Het ex post nagaan in hoeverre de FOM-faciliteit de afgelopen vijf jaren efficiënt
en effectief heeft gewerkt en in hoeverre deze relevant is geweest in relatie tot de
geformuleerde doelstellingen van de FOM.
2) Daarnaast heeft het onderzoek een belangrijk ex ante karakter waarbij op basis
van bevindingen en onderzoek aanbevelingen worden geformuleerd voor een
verbeterde werking van FOM.
•

Wat betreft het ex ante deel van het onderzoek hebben de onderzoekers
uitvoerig gesproken met zowel klanten, intermediairs, banken als ook
vertegenwoordigers van FMO, AgNL, EL&I en het ministerie van Buitenlandse
Zaken. Over de onderwerpen die zijn genoemd in de onderzoeksvragen van de
ToR is met betrokkenen een open discussie gevoerd

In dit rapport zullen wij nader ingaan op deze vraagstellingen en uiteraard zullen wij de
vragen uit de ToR behandelen en beantwoorden. Soms ook bleken de gedachten over
mogelijke nieuwe richtingen en alternatieven nog in een dermate pril stadium te verkeren,
dat wij deze buiten onze rapportage hebben gehouden.

1

Bron brief van 29 augustus 2005 van SenterNovem aan EZ

12

4. Aanpak onderzoek en methodologie
De terms of reference (ToR) voor de evaluatie geven aan dat het doel van de evaluatie
tweeledig is. Allereerst omvat het onderzoek ex post aspecten, waarbij gekeken is naar
de relevantie, effectiviteit en efficiency van de FOM en is bezien hoe deze aspecten zich
in de evaluatieperiode hebben ontwikkeld. Daarnaast is onderzocht welke eventuele
aanpassingen nodig zijn voor een blijvende adequate invulling en uitvoering van de
faciliteit (ex ante aspect). Carnegie Consult heeft voor de uitvoering van de huidige
evaluatie een andere benadering en invalshoek gekozen dan die voor de evaluatie van
IFOM van vijf jaar geleden. De laatste evaluatie baseerde zich met name op gegevens
die worden verkregen uit een enquête onder IFOM-gebruikers. De huidige evaluatie
heeft zich meer gericht op een grondige analyse van geselecteerde dossiers en op
diepte-interviews met gebruikers, banken, intermediairs en andere ‘stakeholders’. De
uitkomsten van de evaluatie, alsmede de aanbevelingen, kunnen de basis vormen voor
een mogelijk aangepaste beleidslijn van de FOM.
Voor het onderzoek en analyse maakten de onderzoekers gebruik van de volgende
informatiebronnen:
 Documentatie FMO, EL&I en AgNL (overeenkomsten, beschikkingen, protocol,
werkafspraken, (half)jaarsrapportages, briefwisselingen, evaluatierapporten en
activiteitenplannen)
 Procesbeschrijvingen FMO van FOM-investeringen
 Data AgNL
 Portefeuilledata & dossiers
 Externe databronnen
 Interviews met FMO-medewerkers, EL&I, AgNL, brancheorganisaties, klanten,
banken, intermediairs, accountantsorganisaties, Atradius DSB, BuZa (DDE)
 Interviews met andere uitvoeringsorganisaties (PUM, NABC, Atradius DSB, NCH)
De data bij FMO, AgNL en EL&I en de interviews met betrokkenen dienden met name
voor de analyse van het ex post deel van het onderzoek. De uitgebreide interviews met
klanten, banken, intermediairs, FMO, EL&I en AgNL dienden om aanbevelingen voor de
toekomst te formuleren. Voor het meten van de effectiviteit is onder meer gekeken naar
de omzet van de FOM (in aantallen en bedragen), de bereikte doelgroep, de kwaliteit
van de investeringen, de additionaliteit, de financieringsstructuur, het distributiekanaal
en de aansluiting van de FOM bij andere overheidsinstrumenten (zoals PSI, het Private
Sector Investeringsprogramma, uitgevoerd door AgNL).
Voor de efficiency en effectiviteit van het beheer zijn onder meer de volgende aspecten
onderzocht:
1. Acquisitie van prospects
2. Management van investeringen
3. Management van de portfolio
4. Governance, administratieve en rapportageaspecten
5. Overzicht van gemaakte kosten, inkomsten, inspanningen
6. Inkomstenstructuur (beoordeling hoogte provisies, renteopbouw en vergoedingen
EL&I)
7. Management en monitoring reserve rekening bij het Ministerie van Financiën
8. Management en monitoring van garanties van EL&I

13

Ten behoeve van de ondersteuning van de analyse hebben we een representatieve
steekproef genomen. We hebben ervoor gekozen dossiers van investeringen te
selecteren die na 1 mei 2006 zijn gecontracteerd. Hiermee wordt voorkomen dat oude
investeringen (volgens de toenmalige IFOM-faciliteit) waarvoor nog andere criteria van
toepassing waren, worden geëvalueerd. De contracteringen na 1 mei 2006 betreffen 51
dossiers. Waar deze contracteringen als groep sterk afwijken van de gehele portefeuille
zal een nadere toelichting worden verschaft.
Bij de vaststelling van de dossierselectie zijn de volgende karakteristieken meegenomen:
- Omvang van de faciliteit
- Status van de dossiers
- Regionale verdeling
- Sectorverdeling
- Valuta-aspecten
Het ex ante deel van het onderzoek is met name gebaseerd op een groot aantal
intensieve gesprekken met betrokkenen waarbij – naast FMO, EL&I en AgNL – met
name is gesproken met gebruikers van de FOM, intermediairs, banken,
brancheorganisaties en uitvoerders van andere overheidsinstrumenten voor opkomende
markten (NABC, PUM, Atradius DSB etc). Ook is gesproken met medewerkers van het
ministerie van Buitenlandse Zaken over de mogelijkheid om voor de doelgroep van
ontwikkelingssamenwerking een vergelijkbare faciliteit als FOM in te zetten, dan wel met
PSI aansluiting te zoeken bij de huidige FOM-faciliteit.

14

5. Relevantie van de opzet van de FOM
De Terms of Reference (ToR) bevatten de volgende vragen in verband met de
relevantie:
Zijn er voldoende aanwijzingen dat de FOM de afgelopen jaren bestaansrecht heeft
gehad?
Wat zou er gebeurd zijn met de verstrekking van financieringen voor investeringen
in opkomende markten als de FOM niet had bestaan?
5.1. Inleiding
Het ‘FOM 2006 beleidskader’ heeft de volgende doelstelling geformuleerd:
“De FOM heeft als doelstelling de financiering van duurzame investeringen van
dochterbedrijven/joint-ventures van Nederlandse bedrijven. De FOM-financiering is
additioneel aan de activiteiten van marktpartijen, en vergroot de mogelijkheid tot
(toekomstige) commerciële financiering (“kredietgenererende werking”). FOMfinancieringen hebben een per saldo positief effect op de Nederlandse economie. De
dochterbedrijven/joint-ventures zullen in overeenstemming met de principes van
maatschappelijk verantwoord ondernemen (corporate governance, milieu, sociaal beleid)
moeten handelen.
Bij de identificatie van te financieren investeringen zal worden gestreefd naar maximale
aansluiting bij de andere activiteiten van de overheid en FMO op dat vlak.“
In dit hoofdstuk zal worden gekeken in hoeverre de gebruikte middelen, namelijk de
financieringsinstrumenten van de FOM, bijdragen aan het bereiken van de FOMdoelstelling. De verschillende gehanteerde financieringsinstrumenten en structuren
zullen worden besproken. Daarna wordt nader bekeken in hoeverre deze instrumenten
en structuren aansluiten bij de wensen van de klanten en bijdragen aan de effectiviteit
van de FOM. Er is gebruikt gemaakt van dossieranalyse, interviews met FMO, klanten,
banken, intermediairs en brancheorganisaties.
5.2. Doelstellingen van de FOM
Om te kunnen beoordelen of de FOM-faciliteit op effectieve en efficiënte wijze wordt
uitgevoerd is het van belang om eerst een helder begrip te krijgen van de doelstellingen
die worden nagestreefd. Allereerst dienen de beleidsdoelstellingen (kwalitatieve
doelstellingen) helder te zijn om vervolgens te bepalen in hoeverre de geformuleerde
operationele doelstellingen hierbij aansluiten en vervolgens ook zijn behaald.
5.2.1. Kwalitatieve doelstellingen
Het evaluatieonderzoek heeft de volgende informatiebronnen geïdentificeerd waarin de
doelstellingen van de Faciliteit Opkomende Markten (FOM) zijn geformuleerd, n.l.:
1. de terms of reference voor het onderzoek:
‘Met de Faciliteit Opkomende Markten (FOM) stimuleert EZ investeringen van

15

2.

3.

4.

5.

Nederlandse ondernemingen in opkomende markten door het verstrekken van
een garantie aan de Financierings-Maatschappij voor Ontwikkelingslanden (FMO)
voor (middel)lange termijnfinancieringen aan lokale dochterondernemingen of
joint-ventures van Nederlandse bedrijven.’
de overeenkomst tussen de Staat en de FMO van 2006:
‘het bevorderen van internationaal ondernemen’, ‘het leveren van een bijdrage
aan de ondersteuning van de particuliere sector en economische hervorming in
opkomende markten’ en ‘inschakeling van het in Nederland gevestigde
bedrijfsleven in dit proces’.
het Beleidskader Faciliteit Opkomende Markten (FOM) (bijlage bij overeenkomst):
‘het positioneren van het Nederlandse bedrijfsleven op en zodoende de
economische ontwikkeling van Opkomende Markten. Dit gebeurt onder andere
door middel van een investerings- c.q. kapitaalmarktfaciliteit t.w. de FOM (en
diens voorgangers de IFOM en IFMOE)’
de FOM-brochure van FMO:
‘Het Fonds Opkomende Markten (FOM) is door de Nederlandse overheid
(Ministerie van Economische Zaken) ingesteld met de bedoeling de economische
ontwikkeling van opkomende markten te bevorderen door het stimuleren van
investeringen van het Nederlandse bedrijfsleven. Het gaat hier om markten die
een overgang doormaken naar een markteconomie of die anderszins in hun
economische ontwikkeling (nog) achterliggen bij West-Europa’.
brief van SenterNovem aan EZ d.d. 29 augustus 2005:
‘de financiering van duurzame investeringen van dochterbedrijven/joint ventures
van Nederlandse bedrijven in opkomende markten.

Uit de interviews met betrokkenen bleek dat de geformuleerde doelstellingen nog steeds
actueel zijn. Internationalisering van het bedrijfsleven is nog steeds voor Nederland een
belangrijke doelstelling voor het versterken van de concurrentiepositie van Nederlandse
bedrijven. Gedurende de evaluatieperiode is er een aantal nieuwe aanpassingen van de
FOM geweest die weliswaar gevolgen hebben voor de werking van de FOM, maar niet
het karakter wezenlijk hebben veranderd.
5.2.2. Operationele doelstellingen
Beleidsdoelstellingen worden doorgaans vertaald naar operationele doelstellingen. In
operationele zin zijn er, voor zover wij hebben kunnen nagaan, geen specifieke
operationele doelstellingen geformuleerd in de afspraken tussen de Staat en FMO. In
het businessplan van 10 december 2004 ‘Van Faciliteit en Regeling naar Fonds’ is een
voorzichtige doelstellig geformuleerd, n.l.:
‘Wij verwachten dat wij bij de uitbreiding met niet-MKB-bedrijven (d.w.z. met ingang van
2006) snel weer de niveau’s van 1998 kunnen bereiken. Bij de verhoging van het
maximale financieringsbedrag naar EUR 5 mln. en de uitbreiding met niet-MKBbedrijven is een verdere toename van het gemiddelde financieringsbedrag realistisch’.
In hetzelfde document worden enkele scenario’s beschreven van een geleidelijke,
respectievelijk snelle groei waarbij afhankelijk van het scenario, een groei naar 21
respectievelijk 27 kredieten per jaar in 2007 gerealiseerd zou moeten worden. In
gemiddelde omvang van kredieten zou FOM groeien naar EUR 1,6 mln respectievelijk
EUR 1,8 mln. Ook had FMO prognoses gemaakt voor de rentebaten van de FOM door

16

het hanteren van een variabele (winstgerelateerde) marge voor een deel van de
portefeuille. Ook voor participaties werd nog een (bescheiden) doelstelling opgenomen.
Het viel ons op dat in de jaarrapportages van FMO aan EL&I en AgNL geen hoofdstuk is
opgenomen over de bijstelling van de mogelijke scenario’s en de toekomstperspectieven.
Gedurende de afgelopen jaren hebben zich een aantal - zowel interne als externe ontwikkelingen voorgedaan die een bijstelling van de operationele doelstelling vragen.
Zo heeft de economische crisis duidelijk invloed gehad op de omzetdoelstellingen van
de FOM en heeft het wegvallen van NIMF (Nederlandse Investerings Matching Fund)
en de nieuwe strategie van het FMO-A-bedrijf gevolgen gehad voor de operationele
doelstellingen. Dit geldt ook voor de verruimde toepassing van de FOM (grotere
kredieten vanaf 2009).
Een ander interessant gegeven uit het businessplan van 2004 was dat er een
vergelijking is gemaakt met een soortgelijk instrument in Denemarken. Van dit
instrument lag het gebruik aanmerkelijk boven dat van de toenmalige IFOM en het MKB
kon hiermee goed worden bediend. Bovendien was er sprake van een groot aantal
‘repeat’-financieringen. Zowel in aantallen als in omvang van de jaarlijkse
contracteringen overtrof deze Deense faciliteit de omzet van de IFOM-faciliteit
(gemiddeld ruim 40-45 contracten met een waarde van gemiddeld EUR 65 mln per jaar).
Er lijken echter geen concrete stappen ondernomen om deze ervaringen (‘lessons
learned’) bij de verdere inrichting van de FOM mee te nemen. Een analyse van de
overeenkomsten en verschillen tussen de faciliteiten hebben wij daarom in het
onderzoek niet kunnen meenemen.
5.3. Inrichting van de FOM
5.3.1. Investeringscriteria
Naar aanleiding van de doelstelling van de FOM zijn er criteria opgesteld, waaraan moet
worden voldaan om in aanmerking te komen voor de FOM. Tevens zijn er enkele
uitsluitingsgronden geformuleerd. Onder de vele verschillende criteria die worden
genoemd, kan er een aantal criteria worden gebundeld van waaruit twee “hoofdcriteria”
worden onderscheiden:
Betrokkenheid van de Nederlandse onderneming
Er zijn verschillende FOM-criteria die in verschillende bewoordingen aangeven dat een
nauwe betrokkenheid van de Nederlandse moedermaatschappij noodzakelijk is. De
lokale onderneming moet van strategisch belang zijn voor de Nederlandse onderneming.
De Nederlandse onderneming neemt deel met risicodragend vermogen en ondersteunt
de lokale onderneming met middelen, kennis en kunde. De Nederlandse bedrijven
dienen de overwegende zeggenschap te hebben in de onderneming in de opkomende
markt en (strategisch) belang te hebben bij het succes van de lokale onderneming. De
Nederlandse moeder zal naast de FOM-ondersteuning ook zelf substantieel mee
moeten investeren.
Financiële soliditeit
Een tweede belangrijk criterium is financiële degelijkheid/soliditeit. De Nederlandse
moeder moet goed worden geleid, financieel gezond zijn en in staat zijn om de dochter
financieel te steunen indien dit nodig of gewenst is. De betrokken Nederlandse

17

onderneming(en) garanderen verder dat additionele liquiditeit aan de onderneming in de
opkomende markt beschikbaar zal worden gesteld. Deze garantie geldt tenminste voor
een periode van twee jaar, gerekend vanaf het moment van uitbetaling van de FOMfinanciering en is van toepassing in die gevallen dat de onderneming, in afwijking van
het gepresenteerde ondernemingsplan, liquiditeitstekorten heeft. Andere varianten van
gevraagde garanties zijn: garanties tot aan de eerste aflossing van het krediet aan FMO
of garanties tot financial completion.
De lokale dochteronderneming dient in ieder geval binnen afzienbare tijd zelfstandig in
staat te zijn aan haar financiële verplichtingen te voldoen. Hoofdelijke aansprakelijkheid
van de Nederlandse onderneming(en) is in ieder geval vereist als of zolang als de
onderneming in de opkomende markt onvoldoende zelfstandig is van de Nederlandse
onderneming(en). De FOM is bedoeld voor de financiering van ondernemingsplannen
die er op gericht zijn de continuïteit en rentabiliteit van de onderneming in de
opkomende markt verder te versterken.
Deze twee criteria vormen de basis van de FOM. De betrokkenheid van de Nederlandse
moeder duidt op de link met het Nederlandse bedrijfsleven. De strenge eisen ten
aanzien van de financiële soliditeit zijn noodzakelijk om de FOM-faciliteit een
revolverend karakter te geven. Naast deze twee “hoofd”criteria, is er een aantal andere
criteria die de inzet van de FOM verder afbakent.
Landen
Landen die in aanmerking komen voor FOM-financiering zijn alle landen die staan op de
ledenlijst van de Wereldbank, uitgezonderd de hoge inkomenslanden en EU-lidstaten,
maar inclusief de (voormalige) Nederlandse Antillen en Aruba. Deze landenlijst kan aan
wijziging onderhevig zijn.
Additionaliteit
De behoefte aan een passende financiering door FOM moet kunnen worden
aangetoond. Daarbij moet eveneens worden aangetoond dat deze niet door
commerciële partijen kan worden verstrekt. Een belangrijk aandachtspunt bij dit criterium
is de passende financiering. Er zijn FOM-klanten waarbij het te financieren project ook
op een andere manier had kunnen worden gefinancierd, maar waarbij er geen sprake
zou zijn van een passende financiering. In de meeste gevallen had de Nederlandse
moeder een gezekerde lening moeten aantrekken om vervolgens deze gelden als
aandeelhouderslening naar de dochter te sluizen.
OESO-Richtlijnen en MVO
De betrokken Nederlandse onderneming dient een verklaring af te geven dat hij kennis
heeft genomen van de OESO-richtlijnen voor multinationale ondernemingen, dat hij zich
zal inspannen deze naar vermogen in zijn onderneming toe te passen en dat hij niet
voornemens is de onderneming geheel, dan wel grotendeels, naar het buitenland te
verplaatsen. FMO besteedt veel aandacht aan dit aspect zowel in het
kredietbeoordelingsproces als in interne evaluaties van de investeringen. Regelmatig
vindt er overleg plaats met uitvoerders van andere overheidsinstrumenten, zoals AgNL
en Atradius DSB en worden MVO-ervaringen besproken en met elkaar gedeeld.

18

In het ondernemingsplan dient aandacht te worden besteed aan een aantal specifieke
aspecten van MVO waarbij duidelijk wordt dat er in het kader van de oprichting en
activiteiten van de lokale onderneming geen sprake is van omkoping, het niet naleven
van fundamentele arbeidsnormen of van activiteiten die belangrijke nadelige gevolgen
voor het milieu zouden kunnen hebben.
Beperkingen grootbedrijf
Wanneer het Nederlandse bedrijf geen MKB-bedrijf is, kan FMO maximaal 35% van het
balanstotaal (inclusief de voorziene investeringen) van het bedrijf in de opkomende
markt financieren en dient de FOM-financiering voor meer dan 50% aangewend te
worden voor de financiering van materiële vaste activa. Dit kan dit niet in de vorm van
een participatie. Verder is de borgstelling in die gevallen beperkt tot 80%.
Naast criteria waaraan moet worden voldaan om in aanmerking te komen voor de FOM,
zijn er ook uitsluitingsgronden.
Gronden voor uitsluiting
1. Een aantal sectoren is uitgesloten van de faciliteit. Het gaat daarbij om
ondernemingen die meer dan 50% van hun jaaromzet behalen uit de onroerend
goed-sector, het bank- en verzekeringswezen en beleggingsactiviteiten. Ook
financiële holdingmaatschappijen en ondernemingen die actief zijn in de productie
van militair-strategische goederen zijn van de regeling uitgesloten.
2. FOM financiert geen investeringen waarbij Nederlandse bedrijven geheel, dan wel
grotendeels naar opkomende markten worden verplaatst.
3. Herfinanciering van bij derde partijen aangetrokken financieringen is uitgesloten.
4. Er mag geen cumulatie optreden met andere steun voor in Nederland gevestigde
ondernemers in dezelfde transactiefase (uitzonderingen: technische assistentie,
verzekering onder Regeling Herverzekering Investeringen). In 2008 is een
memorandum of understanding tussen PSOM-EZ en FOM gesloten om meer samen
te werken. Beiden komen ook wel gezamenlijk in transacties voor.
5.3.2. Het Instrumentarium
De Faciliteit Opkomende Markten biedt de mogelijkheid tot het verstrekken van
financieringen met een omvang van vijfenveertigduizend euro (EUR 45.000,-) tot tien
miljoen euro (EUR 10.000.000,-). Tevens is er ruimte om alle mogelijke
financieringsinstrumenten te gebruiken, variërend van (achtergestelde) leningen tot
hybride (mezzanine) instrumenten, garanties en participaties.
Ongezekerde leningen
In de praktijk verstrekt FMO met name ongezekerde leningen aan klanten. Hoewel
mogelijk, vraagt FMO aan haar klanten in principe geen zekerheden in de vorm van
verpandingen van activa. Dit betekent dat FMO in geval van een liquidatie van de klant
achtergesteld is ten opzichte van financiers die wel een pandrecht op bepaalde activa
hebben gevestigd. Het risico dat FMO loopt is daarmee hoger dan het risico van een
gezekerde lening. FMO heeft voor deze ongezekerde lening gekozen vanwege de
additionaliteit en katalyserende werking van dit product. De klant behoudt de
mogelijkheid om activa als pandrecht aan andere financiers aan te bieden, waardoor de
financiële flexibiliteit van de onderneming gewaarborgd is. Een bijkomende praktische
reden voor FMO om geen zekerheden te eisen bij leningen aan dochter-

19

vennootschappen, is dat zowel het registreren en uitwinnen van pandrechten in veel
opkomende markten een tijdrovend en kostbaar proces kan zijn.
In het overgrote deel van de leningenportefeuille wordt een vaste renteopslag
gehanteerd. Bij een klein deel van de leningen in de portefeuille is er contractueel naast
de vaste renteopslag ook een winstdeling afgesproken. Dit is een extra beloning die
afhankelijk is van het resultaat van de gefinancierde dochteronderneming. Dergelijke
winstdelingsregelingen worden voorgesteld bij kredieten waar het risicoprofiel relatief
hoog is.
Garanties
De reden dat er weinig garanties worden gesteld, heeft te maken met de doelstelling van
de FOM. De faciliteit dient om investeringen van bedrijven in opkomende markten te
financieren. Vrijwel alle investeringen vragen om daadwerkelijke funding en niet slechts
om een bankgarantie zoals handelsmaatschappijen vaak nodig hebben. Aangezien
FMO naast het stellen van de garantie ook funding kan verzorgen, spreekt het voor zich
dat FMO dit ook doet.
Een uitzondering op deze regel zou financiering door een lokale bank kunnen zijn in
lokale valuta. FMO biedt op dit moment alleen financieringen aan in Euro’s en
Amerikaanse dollars en niet in lokale valuta. FMO overweegt om met behulp van TCX,
een ‘currency hedge’ fonds, financieringen in lokale valuta te gaan aanbieden. Tot op
heden wordt dit nog niet gedaan. In theorie is het goed denkbaar dat een lokale bank het
kredietrisico op een FOM-klant nog te hoog vindt, maar wel geïnteresseerd is om een
relatie met deze onderneming te starten. Wanneer FMO een garantie stelt, dan kan de
lokale bank makkelijk de financiering voor haar rekening nemen. Het risicoprofiel van de
financiering is namelijk laag voor de lokale bank (FMO-risico: AAA). Tegelijkertijd leert
de lokale bank wel de met FOM-garantiemiddelen gefinancierde dochteronderneming
goed kennen, hetgeen een vervolgfinanciering zonder FOM makkelijker maakt. Voor de
lokale FOM-klant kan het aantrekkelijk zijn om financiering in lokale valuta aan te
trekken en zodoende een eventuele valuta-mismatch te voorkomen. Daarbij speelt
uiteraard of de FOM-klant haar inkomsten genereert in buitenlandse dan wel lokale
valuta (export versus bedienen lokale markt).
Ondanks een mogelijke meerwaarde, wordt er door de FOM-klanten nauwelijks gebruik
gemaakt van een dergelijke structuur. Redenen die hiervoor worden aangedragen zijn
van commerciële aard. Veel FOM-dochters exporteren een significant deel van de omzet
naar Euro en Dollar landen, waardoor er nauwelijks sprake is van valuta-mismatch. Ook
blijven deze ondernemers lokale valuta financiering vaak erg duur vinden. FOM-klanten
nemen dan liever het valutakoersrisico dan dat zij de hoge lokale financieringskosten
betalen en het valutarisico afdekken. Tenslotte is het opzetten van een structuur waarin
een lokale bank participeert wat complexer dan een structuur zonder lokale bank,
waardoor het kredietproces langer kan duren.
Door de complexiteit van een FMO-garantie, in combinatie met lokale financiering en de
daarbij behorende kosten, zal deze optie waarschijnlijk beperkt blijven tot de grote FOMkredieten voor dochters van Nederlandse ondernemingen die de lokale markt bedienen.
Aandelen participaties
De FOM-regeling biedt aan FMO en haar klanten de mogelijkheid om financieringen op
te tuigen waarbij FMO participeert in het aandelenkapitaal van de klant. In de praktijk
wordt er geen gebruik gemaakt van deze optie. Uit de verschillende interviews met

20

klanten, FMO en intermediairs blijkt dat er weinig tot geen interesse is in eigen
vermogen. De huidige klanten zien de FOM als een schuldfinanciering en benaderen
FMO dan ook als bank en niet als participatiemaatschappij. Het feit dat de overheid
betrokken is bij de regeling draagt mede bij aan dit beeld. Geen van de geïnterviewde
klanten zou hebben overwogen om een financiering aan te trekken in de vorm van eigen
vermogen. Tijdens de interviews met klanten kwamen de volgende bezwaren ter sprake:
1) Volledige winstdeling; de klant ziet zichzelf in eerste instantie als de ondernemer
en wil het ondernemersrisico en rendement zelf nemen. Indien er
aandelenkapitaal wordt aangetrokken, dan zal het belang van deze financiering
erg groot moeten zijn voor de Nederlandse moeder en andere
financieringmogelijkheden zijn uitgeput. Tenslotte zal het kapitaal eerder op het
niveau van de Nederlandse moeder worden aangetrokken dan op het niveau van
de dochtervennootschap.
2) Medezeggenschap; zowel FMO als de klant vinden het vaak ongewenst dat FMO
meebeslist over de operationele gang van zaken.
3) Exit; de enige reële koper voor een belang dat FMO in een dochteronderneming
van een FOM-klant heeft, is de klant zelf. Dit komt doordat de moeder
grootaandeelhouder zal blijven in de dochter en de dochtervennootschap
meestal te klein is om een exit te realiseren door middel van een beursgang. Het
is derhalve belangrijk voor FMO om vooraf een exit mechanisme overeen te
komen met de Nederlandse moeder. Indien een terugkoopverplichting zou
worden overeengekomen, moet de klant deze verplichting in haar jaarrekening
naar voren brengen.
Tijdens de interviews met intermediairs, banken en brancheverenigingen is ook aan de
orde gekomen in hoeverre bedrijven wellicht wel geïnteresseerd zouden zijn in eigen
vermogen financiering. Huidige FOM-klanten hebben namelijk genoeg
financieringsruimte gehad om een FOM-lening aan te trekken. Het zijn voornamelijk de
bedrijven die zijn afgewezen door FMO, of de intermediair in het voortraject, die wellicht
interesse zouden hebben in een participatie-instrument. Echter, zowel FMO als ook
intermediairs hebben erop gewezen dat het risicoprofiel van de meeste afgewezen
klanten gewoonweg te hoog is, ook voor een participatie. Belangrijke redenen dat
klanten worden afgewezen zijn gebrekkige business plannen, weinig ‘commitment’ van
de moeder of een wankele financiële basis van zowel moeder als dochter. Bovendien
blijft, zoals eerder besproken, een exit een groot probleem, zeker bij de kleinere FOMklanten.
Wanneer het kredietrisico op een FOM-klant hoog is, maar nog wel financierbaar, ligt het
meer voor de hand om zogenaamde mezzanine (ook wel hybride) instrumenten te
gebruiken.
Mezzanine instrumenten
Een financiering die zowel eigenschappen heeft van een lening alsook van een
participatie, wordt mezzanine genoemd. Voor FOM is mezzanine alles dat tussen equity
en senior debt in zit. Voorbeelden van mezzanine instrumenten zijn converteerbare
leningen, aflosbare preferente aandelen, en winstdelende leningen. Dit zijn instrumenten
waarbij de beloning afhankelijk kan zijn van het resultaat van de onderneming, maar
waarbij de verstrekker van de lening de mogelijkheid heeft om de hoofdsom na verloop
21

van tijd terug te vorderen. FMO maakt op kleine schaal gebruik van leningen met een
winstdelingselement. Bij deze leningen wordt naast een vaste rentevergoeding een
vergoeding betaald die gelijk is aan een percentage van de operationele winst (EBITDA)
van de dochtervennootschap. Zo deelt FMO mee in het risico en het rendement van de
dochtervennootschap. Wanneer de dochtervennootschap slecht presteert, is de
vergoeding voor FMO laag. Wanneer de dochter zeer goed presteert, is de vergoeding
van FMO evenredig hoog. Omgekeerd is dit voor de klant ook een aantrekkelijk
alternatief. Als de resultaten tegenvallen zijn de rentelasten relatief laag, terwijl bij goede
prestaties een deel hiervan naar FMO gaat. FMO geeft aan deze structuur in de
toekomst vaker te willen gebruiken.
Omvang van de FOM-financieringen
De FOM-faciliteit biedt de mogelijkheid om financieringen te verstrekken met een
omvang van EUR 45.000,- tot EUR 10.000.000,-. FMO biedt aan haar klanten
financieringen aan die zeer verschillend zijn in omvang, waarbij opvalt dat er weinig
kleine leningen in de boeken staan. Onder de EUR 500.000,- zijn er maar enkele
financieringen gerealiseerd en onder de EUR 300.000,- staat niets in de boeken.
Gelet op het degelijke karakter van het kredietbeoordelingsproces van FMO zijn kleine
leningen erg kostbaar om af te sluiten. Enerzijds zijn de rentebaten en upfront fee
beperkt. Anderzijds zijn de kosten van het kredietproces gelijk aan die van een lening
met een grote hoofdsom. Ondanks een extra specifieke tegemoetkoming voor kleine
kredieten door EL&I zijn deze faciliteiten in de regel verlieslatend. Bij de behandeling
van de vergoedingenstructuur zal dieper worden ingegaan op de problematiek van
kleine leningen.
Samenvatting gebruikte instrumentarium
FMO gebruikt een deel van het instrumentarium dat tot haar beschikking staat. Een
ander deel wordt niet of nauwelijks gebruikt. FMO heeft bewust gekozen om zich te
richten op het verstrekken van leningen met een bepaald risicoprofiel, namelijk de
ongezekerde en achtergestelde leningen met een renteopslag die dit risico adequaat
compenseert. Financieringen met een hoger risico en hoog rendement worden niet
verstrekt vanwege een hogere kans op defaults, maar ook omdat de marktvraag naar
deze financieringen (bijvoorbeeld eigen vermogen) beperkt is. De laagste risicocategorie,
gezekerde leningen, wordt niet gebruikt om additioneel te blijven en concurrentie met
eventuele huisbanken van de klant te vermijden. In de onderstaande figuur is de
zogenaamde “sweet spot” weergegeven die FMO hanteert bij FOM-financieringen.

22

In de volgende paragraaf zal dieper worden ingegaan op de verschillende structuren die
FMO hanteert bij de leningen die zijn verstrekt aan klanten.
5.3.3. Financieringsstructuur
In de FOM-portefeuille worden drie financieringsstructuren veel gebruikt.
Nederlandse moeder

Garantie

Equity*

FOM

Buitenlandse dochter

I

De basisstructuur is weegegeven in bovenstaande figuur. Een Nederlandse
moedermaatschappij financiert een deel van de expansie van de dochteronderneming
middels een storting van eigen vermogen en/of een aandeelhouderslening. FMO
verstrekt een lening aan de dochter voor het restant van de geplande investering. De
lening aan de dochter kent geen zekerheden. Wel wordt de moeder hoofdelijk
aansprakelijk gesteld voor de lening aan de dochter. Dit betekent dat FMO de

23

mogelijkheid heeft om de lening bij de moeder op te eisen indien de
dochtervennootschap in gebreke blijft.
‘Commitment’ naar de dochtervennootschap is de belangrijkste reden voor FMO om
hoofdelijke aansprakelijkheid te vragen van de Nederlandse moeder. FMO wil er zeker
van zijn dat de Nederlandse moeder alles zal doen wat nodig is om van de dochter een
succesvolle onderneming te maken.
Voor de klant is dit echter een zeer zwaar middel. Het kan best zijn dat de moeder zeer
gecommitteerd is en veel geld, tijd en energie investeert in de dochtermaatschappij. Als
het dan toch misgaat met de dochter, is het wel ‘cru’ dat de lening alsnog wordt opgeëist
bij de moeder. De situatie kan zelfs ontstaan dat door de claim van FMO op de moeder,
de continuïteit van de moeder in het geding zou kunnen komen. Vanuit de opzet en de
doelstellingen van FOM kan dit uitdrukkelijk niet de bedoeling zijn.
In deze situatie besluit FMO, al dan niet in overleg met EL&I om wellicht geen gebruik te
maken van haar recht om de lening bij de moeder op te eisen. De hoofdelijke
aansprakelijkheid is in de praktijk derhalve niet zo hard als dat ze op papier staat.
Het is natuurlijk een welkome meevaller voor FOM-klanten indien FMO haar rechten niet
uitwint, maar het schept ook onduidelijkheid in de markt. Potentiële klanten worden door
sommige adviseurs en FOM-teamleden erop gewezen dat de hoofdelijkheid niet zo heel
hard is als deze op papier staat. Bedrijven weten hierdoor niet goed waar ze aan toe zijn.
FMO heeft bij enkele klanten wel een aanpassing gemaakt door de hoofdelijke
aansprakelijkheid te beperken tot een bepaalde periode, waarna deze komt te vervallen.
Voor de moeder is dit een kleine verbetering, maar feitelijk gaat de hoofdelijke
aansprakelijkheid er pas af als het risico sterk is verminderd. Dit wordt gezien door de
klant als de spreekwoordelijke paraplu die wordt uitgeleend zodra het gestopt is met
regenen. Hoewel deze perceptie bij de klant wellicht niet helemaal correct is, schort het
waarschijnlijk ook aan een duidelijke uitleg van deze constructie door FMO aan haar
klanten.
Zeker omdat de aanwezigheid van de hoofdelijke aansprakelijkheid ook voor een
redelijke groep van bedrijven een belemmering vormt om een FOM-krediet aan te
vragen, menen wij dat het goed zou zijn om naast hoofdelijke aansprakelijkheid andere
beperktere garanties te introduceren die ook het gewenste effect kunnen hebben bij
bepaalde klanten, zonder alle negatieve effecten die het voor een klant onaantrekkelijk
maken om de FOM-financiering aan te trekken. Deze alternatieven zullen worden
besproken in hoofdstuk 8 met aanbevelingen.
In de tweede structuur (onderstaande figuur) wordt de lening aan de
moedermaatschappij verstrekt, in plaats van aan de dochter. De moeder sluist de FOMlening vervolgens door aan de dochtervennootschap in de vorm van een
aandeelhouderslening. Tevens financiert zij een deel van de investering in de dochter
met eigen middelen. Deze structuur wordt voornamelijk gebruikt wanneer er praktische
of juridische redenen zijn die het lastig maken om de lening rechtstreeks aan de
dochtervennootschap te verstrekken. In veel Aziatische landen is er bijvoorbeeld
wetgeving die beperkingen oplegt aan buitenlandse leningen. Deze beperkingen kunnen

24

betrekking hebben op de renteopslag die kan worden gehanteerd, de valuta waarin de
lening wordt verstrekt of de looptijd van de lening.
Het nadeel voor de klant van deze structuur, ten opzichte van de basisstructuur, is dat
de balans van de moedermaatschappij wordt belast met een lening. Vandaar dat de
structuur alleen wordt gebruikt als de basisstructuur niet kan worden toegepast.

FOM

Nederlandse moeder

Equity*

Lening

Buitenlandse dochter

II

In de derde gebruikte structuur wordt de lening direct aan de dochtervennootschap
verstrekt, zonder hoofdelijke aansprakelijkheid van de moeder. FMO biedt deze
structuur aan voor ondernemingen waar de dochter financieel sterk genoeg is om als
enige kredietnemer te fungeren. Toch let FMO tevens sterk op de betrokkenheid van de
moeder. Indien de moeder nauwelijks betrokken is bij de dochter, zal deze structuur niet
worden gebruikt.
Nederlandse moeder

Equity*

FOM

Buitenlandse dochter

III

In enkele gevallen heeft FMO de klant de keuze gegeven tussen een structuur met
hoofdelijke aansprakelijkheid en een structuur zonder hoofdelijke aansprakelijkheid,

25

waarbij normaliter de renteopslag hoger is bij een structuur zonder hoofdelijke
aansprakelijkheid.
5.3.4. Aansluiting instrumentarium en structuur bij doelgroep
In de vorige paragrafen is besproken welke instrumenten en structuren FMO hanteert in
het kader van de FOM. In deze paragraaf zal worden geanalyseerd in hoeverre de
gebruikte instrumenten en structuren effectief zijn. Er zal worden bekeken in hoeverre de
instrumenten en structuur aansluiten bij de wensen van de klant. Tevens wordt
besproken in hoeverre deze aansluiten bij de doelstelling van EL&I.
5.3.4.1.

Aansluiting instrumentarium en structuur bij doelgroep

Er is een aantal redenen voor bedrijven om gebruik te maken van de FOM. Deze
redenen kunnen als volgt worden onderverdeeld:
Geen alternatieven
Naast alle redenen waarom een FOM-financiering interessanter is dan andere
financieringen die beschikbaar zijn in de markt, kan het ook zo zijn dat er helemaal geen
alternatieven zijn. In dit geval wil de Nederlandse huisbank niet financieren en is er ook
geen mogelijkheid van lokale financiering. FOM is dan de enige mogelijkheid voor een
klant om een project te realiseren met een externe lening.
De looptijd
FMO kan financieringen verstrekken met een lange looptijd. De gemiddelde looptijd tot
6-8 jaar is beduidend langer dan wat er doorgaans in de markt door commerciële
banken kan worden aangeboden, zowel in Nederland als in de lokale markt waar de
dochtervennootschap actief is. Zeker wanneer er investeringen moeten worden gedaan
in materiële vaste activa zoals machines, is het prettig voor de klant om een financiering
te hebben die qua looptijd overeenkomt met de aard en levensduur van de investering.
Geen zekerheden
Zoals al eerder aangegeven is het een pluspunt voor bedrijven dat FMO geen
zekerheden in de vorm van verpandingen verlangt van de klant. Hierdoor wordt de
financieringsruimte van de onderneming vergroot, wat een belangrijke reden is voor
klanten om te kiezen voor de FOM.
Vermindering van landenrisico in het geval de moeder geen garanties stelt
Er zijn bedrijven die specifiek op zoek zijn naar een financiering waarbij het landenrisico
door de financier zelf wordt gedragen, en niet wordt overgeheveld naar de moeder. In de
structuur waarbij FMO geen hoofdelijke aansprakelijkheid eist van de moeder, kan het
landenrisico niet op de moeder worden afgewenteld. FMO neemt in deze structuur dit
risico op zich.
Een FOM-financiering houdt het lokale management bij een joint venture scherp.
Bij joint ventures tussen een Nederlandse onderneming en een lokale partner komt het
voor dat de lokale partner denkt dat de Nederlandse moeder eventuele tekorten in de
dochter wel zal aanvullen via een aandeelhouderslening. Het aanbrengen van schuld op
het niveau van de joint venture, heeft een sturende en corrigerende werking voor het

26

lokale management. De financiering wordt namelijk door een externe partij verstrekt, die
de prestaties van de joint venture onafhankelijk zal beoordelen. De onafhankelijkheid
van de financiering weegt voor de moeder zwaarder dan de prijs van de financiering.
De prijs van de financiering
Hoewel een deel van de bedrijven die in aanraking komt met de FOM, de financieringen
(te) duur vindt, zijn er ook veel klanten die juist vanwege de prijs kiezen voor de FOM. In
dat geval wordt de prijs met name vergeleken met de kosten van een financiering in
lokale valuta. In sommige opkomende markten zijn rentetarieven van meer dan 20%
normaal. De Nederlandse onderneming neemt in dit geval liever het valutarisico dan dat
ze de hoge lokale rente betaalt.
5.3.4.2.

Redenen van bedrijven om geen gebruik te maken van de FOM

Behalve redenen om wel te kiezen voor de FOM, zijn er ook redenen voor bedrijven om
niet te kiezen voor de FOM. De belangrijkste redenen die wij hebben geïdentificeerd2,
worden in de volgende paragraaf besproken.
Er wordt gefinancierd met eigen middelen
Er is een behoorlijke aantal bedrijven dat naar opkomende markten uitbreidt, zonder dat
daar vreemd vermogen voor wordt aangetrokken. De ondernemers weten dat het risico
van de uitbreiding vrij hoog is en willen derhalve bewust geen vreemd vermogen
aantrekken. Men wil “geen gezeur” met de bank. De ondernemers zijn voorzichtig en
nemen op de koop toe dat de uitbreiding dan niet zo snel of optimaal plaatsvindt.
Te veel werk
Het kredietproces bij FMO is intensief en kent veel eisen en voorwaarden. Met name de
eisen van FMO op het gebied van ‘compliance’ worden ervaren als zeer strikt en
aanmerkelijk strikter dan die commerciële banken hanteren. De businessplannen
moeten zeer goed zijn uitgewerkt en de transactiedocumenten zijn veel complexer dan
(met name MKB-) klanten gewend zijn. Een financieringsovereenkomst die een MKBklant van zijn huisbank krijgt is meestal maar een paar pagina’s lang (weliswaar met een
verwijzing naar algemene voorwaarden die wel veel details kennen) en bovendien in het
Nederlands opgesteld. FOM-documentatie is in het Engels en is al snel 50 pagina’s dik.
Met name MKB-klanten hebben vaak niet de kennis, kunde en mankracht in huis om
aan de hoge FMO-eisen te voldoen.
Het proces duurt te lang
Met name de wat grotere klanten maken snel de vergelijking tussen het kredietproces
van hun huisbank en het proces bij FMO. Een kredietproces bij de huisbank is vaak
binnen twee maanden afgerond. Een FOM-traject duurt bij FMO gemiddeld tussen de
drie en negen maanden. Een vergelijking maken tussen een proces bij de huisbank en
een FOM-proces is echter niet helemaal fair. Ten eerste kent de huisbank de klant beter.
Ten tweede heeft de huisbank vaak zekerheden, waardoor de daadwerkelijke
kredietanalyse minder intensief gemaakt hoeft te worden. Tenslotte analyseert de
huisbank met name de Nederlandse moeder, en niet de buitenlandse
dochtermaatschappij. Hoewel een vergelijking dus feitelijk mank gaat, is de
gepercipieerde lange doorlooptijd wel een reden om niet voor de FOM te kiezen. De
2

Bron: interviews met intermediairs, bedrijven, brancheorganisatie, banken en FMO

27

klant berekent ook de zogenaamde “opportunity costs” van een lang kredietproces en
komt dan soms tot de conclusie dat het te prefereren is om een suboptimale financiering
op te zetten, maar dit wel snel te doen.
De financiering is te duur
De grotere bedrijven die goedkope financiering in Nederland kunnen krijgen van hun
huisbank, vinden de FOM te duur. Zeker wanneer FMO hoofdelijke aansprakelijkheid
verlangt van de moeder, wordt al snel de keuze gemaakt om de financiering aan te
trekken bij de huisbank en de financiering dan middels een aandeelhouderslening naar
de dochter door te sluizen. De eerder genoemde voordelen van de FOM wegen dan niet
meer op tegen de kosten die ermee gemoeid zijn.
Hoofdelijke aansprakelijkheid
De hoofdelijke aansprakelijkheid die door FMO wordt gevraagd in de basisstructuur, is
voor sommige bedrijven een reden om geen gebruik te maken van de FOM. De
accountancyregels schrijven voor dat dergelijke garanties in de jaarrekening van de
moeder moeten worden gepubliceerd. Dit betekent dat de financieringsruimte voor de
moeder wordt beperkt, hetgeen mogelijke investeringen door de moeder in Nederland
zou kunnen beperken. Ook wordt het landenrisico door de hoofdelijke aansprakelijkheid
geheel bij de moeder neergelegd. Tijdens de verschillende interviews is naar voren
gekomen dat de hoofdelijke aansprakelijkheid een belangrijk thema is. Deze hoofdelijke
aansprakelijkheid is niet los te zien van de constatering in de vorige paragraaf dat deze
financieringstructuur als duur werd ervaren in combinatie met de verlangde garantie.
5.3.4.3.

Afgewezen potentiële klanten

Naast bedrijven die er voor kiezen om wel of geen gebruik te maken van de FOM, zijn er
ook bedrijven die niet in aanmerking komen voor FOM-financiering. Hun
financieringsaanvraag wordt afgewezen door FMO of reeds door een intermediair in een
eerder stadium. De voornaamste redenen waarop financieringsaanvragen worden
afgewezen zijn:
De kwaliteit van de financieringsaanvraag is onvoldoende
FMO stelt bepaalde eisen aan een financieringsaanvraag. Zo moet er onder andere een
gedegen businessplan worden geschreven. Veel afgewezen klanten hebben hun
plannen onvoldoende uitgewerkt of willen zelf te weinig eigen middelen aanwenden voor
de investering.
De financiële positie van de moeder en/of dochter is onvoldoende
Bij het beoordelen van een financieringsaanvraag wordt gekeken in hoeverre de dochter
en/of moedermaatschappij in staat is/zijn om de FOM-lening ook weer terug te betalen.
Wanneer het ingeschatte risico door FMO als te hoog wordt beschouwd, zal de
financieringsaanvraag worden afgewezen.
De aanvraag voldoet niet aan de specifieke FOM-eisen
Er zijn financieringsaanvragen die niet voldoen aan de specifieke FOM-criteria. Zo
mogen geen aanvragen voor financieringen in EU-landen in behandeling worden
genomen. Met name Bulgarije en Roemenië zijn twee landen waar bedrijven graag
financieringsaanvragen bij de FOM voor zouden indienen, maar dit kan helaas niet meer
sinds 1 januari 2008. Een ander criterium waar klanten en intermediairs tegen aanlopen
is het vereiste dat de Nederlandse onderneming een meerderheidsbelang dient te
28

hebben in de lokale dochteronderneming. Graag zouden ondernemers zien dat
significante minderheidsdeelnemingen ook gefinancierd zouden kunnen worden. In
sommige opkomende markten (bijvoorbeeld Egypte) is het wettelijk niet mogelijk om een
meerderheidsbelang te hebben in de dochter. Deze landen lijken buiten de FOM
regeling te vallen. FMO geeft weliswaar aan dat moeders die 50% of minder eigenaar
zijn van de lokale dochter wel in aanmerking kunnen komen voor FOM, mits er
inhoudelijke controle is. Kennelijk wordt dit aspect onvoldoende door FMO aan klanten
gecommuniceerd.
De kredietaanvraag is te klein
Formeel kunnen er aanvragen worden gedaan voor financieringen van EUR 45.000,- en
hoger. In de praktijk worden kredieten minder dan EUR 500.000,- niet of nauwelijks
verstrekt.
5.3.5. Additionaliteit
Er wordt door FMO getracht zo veel mogelijk additioneel te zijn en niet te concurreren
met commerciële partijen. Het meten van additionaliteit is omgeven met een bepaalde
mate van subjectiviteit. Het is moeilijk om ex-post alle mogelijke alternatieve
financieringsopties in Nederland en lokaal in kaart te brengen. Wel is het mogelijk vanuit
de dossieranalyse, interviews en enkele evaluaties conclusies te trekken over hoe de
betrokkenen bij een specifieke transactie de additionaliteit van deze transactie ingeschat
hebben. Het is hierbij positief dat FMO in de meeste gevallen de additionaliteit van een
FOM-financiering specifiek bij kredietaanvragen heeft benoemd.
Uit een steekproef van 17 dossiers en 7 evaluaties, zijn de volgende gegevens
opgemaakt omtrent additionaliteit:
Geen alternatief
Van de 24 onderzochte transacties is er in 14 gevallen aangegeven dat er geen
alternatieve financiering mogelijk was. Dit houdt in dat er noch in Nederland, noch lokaal
een bank bereid was om de transactie te financieren tegen acceptabele voorwaarden
voor de onderneming.
Geen (acceptabele) lokale financiering
Bij 5 transacties was het gebrek aan (acceptabele) lokale financiering de belangrijkste
reden om een FOM-financiering aan te vragen. Dit betekent overigens niet dat
Nederlandse banken wel wilden financieren. Het geeft meer aan dat de klant op zoek is
gegaan naar lokale financiering, maar dat dit niet is gelukt. Het kan zijn dat de lokale
bank niet wilde financieren, maar het is ook mogelijk dat de bank niet de noodzakelijke
looptijd van de financiering kon aanbieden. Tenslotte kunnen leningen in lokale valuta
ook zeer duur zijn. Rentepercentages van 20% of meer zijn mogelijk in sommige
opkomende markten. De hoge kosten van lokale valuta leningen kunnen een reden zijn
voor een onderneming om een lening in harde valuta aan te trekken.
Achterstelling
Er waren 3 FOM-klanten die geïnteresseerd waren in het achtergestelde karakter van
een FOM financiering. Ofschoon zij weliswaar toegang tot leningen van commerciële
banken hadden, stelde de achtergestelde FOM-lening hen in staat minder eigen
vermogen in de buitenlandse dochter te hoeven inbrengen.

29

Bij twee dossiers, beide oude IFOM kredieten, is niet meer terug te vinden wat de
additionaliteit van de financiering was.
Op basis van de onderzochte dossiers, interne FMO-evaluaties, de verschillende
interviews en de door ons ingeschatte bancaire mogelijkheden kan gesteld worden dat
de FOM een additioneel karakter heeft. Veel FOM-transacties waren niet mogelijk
geweest in de huidige vorm wanneer de FOM er niet was geweest.
Een klein deel van de projecten zou anders zijn gefinancierd maar verder gewoon zijn
gestart. Dit geldt met name voor grotere bedrijven met een goede financiële flexibiliteit.
Veel expansieprojecten van MKB-bedrijven zouden echter in een afgeslankte vorm
hebben moeten starten, of helemaal niet zijn gestart.
5.3.6. Aansluiting FOM met overige overheidsinstrumentarium, bijv. PSI/PSOM
Samenwerking met andere overheidsinstrumenten
Het onderzoeksteam heeft een aantal gesprekken gevoerd met instellingen die
eveneens direct dan wel indirect betrokken zijn bij investeringen in opkomende markten
Daarbij is onderzocht of er sprake is van samenwerking met de FOM en of een
(intensievere) samenwerking wenselijk is en hoe deze vorm zou kunnen krijgen.
Onderstaand is een inventarisatie van mogelijkheden beschreven:
AgentschapNL (PSI team)
Zowel uit gesprekken met AgNL als met FMO is gebleken dat de indruk bestaat dat
sommige PSI-klanten meer thuishoren in een FOM-omgeving. Dat wil zeggen dat
aanvragers voor het PSI-programma (Private Sector Investeringsprogramma) de
voorkeur geven aan de PSI boven de FOM. De reden hiervoor is dat de ondersteuning
vanuit de PSI met subsidie (schenking) plaatsvindt en niet zoals bij de FOM met een
lening tegen marktconforme voorwaarden. Vanuit de interviews begrepen wij dat er
soms getwijfeld werd of aanvragen wel onder PSI thuishoren. Bij dergelijk kwalitatief
goede investeringsproposities zou eerder een bancaire ondersteuning dan een subsidie
op zijn plaats zijn. Niettemin zijn eerdere pogingen om samen te werken met het
Programma Samenwerking Opkomende Markten (PSOM, voorganger PSI) weinig
succesvol gebleken en is de samenwerking in 2009 beëindigd.
Inmiddels zijn er weer contacten met het management van PSI en wordt er verkend hoe
de samenwerking verbeterd en geïntensiveerd kan worden. In de praktijk is gebleken dat
PSOM- of PSI-projecten voor een eventuele vervolgfinanciering nieuwe klanten voor de
FOM kunnen zijn. De omvang van PSI-projecten lijkt – zeker als het gaat om
vervolgfinancieringen - redelijk aan te sluiten bij de FOM. PSI beweegt zich in
transacties van maximaal € 1.500.000, terwijl de ondergrens van de FOM in de praktijk
op minimaal € 500.000 ligt om dit instrument efficiënt in te kunnen zetten. Er wordt thans
nagedacht hoe er een nieuw financieringsinstrument bedacht kan worden dat het grijze
gebied van investeringen tussen PSI en FOM beter kan bedienen.. In hoofdstuk 8
komen wij hier nader op terug.
Door meer structureel samen te werken zou het mogelijk moeten zijn de FOM meer te
betrekken bij vervolgfinancieringen van PSI-projecten. Gelet op de beperkte omvang van
dergelijke financieringen is deze markt voor FOM niet erg groot. Een nieuw instrument
zou hier wellicht een oplossing voor kunnen bieden.

30

NABC (Netherlands African Business Council)
De NABC heeft tot doel om duurzame samenwerking te bevorderen tussen Nederlandse
ondernemingen en ondernemers in Afrikaanse ontwikkelingslanden. Dit gaat zowel om
handelsactiviteiten als investeringen. De NABC heeft een goed overzicht van
Nederlandse ondernemingen met activiteiten in Afrikaanse landen. Ofschoon NABC
FMO goed kent (een lid van de directie van FMO heeft zitting in de board van NABC) en
in zekere mate bekend is met de activiteiten van de FOM (FMO verzorgt soms
presentaties over FOM bij NABC) is er geen sprake van een meer structurele
samenwerking om FOM beter te positioneren onder de leden van NABC.
Vertegenwoordigers van NABC veronderstellen dat zij investeringsproposities voor de
FOM kunnen identificeren, zeker wanneer medewerkers van NABC hier gericht op
zouden acquireren. Onze conclusie is dat, ofschoon NABC niet rechtstreeks betrokken
is bij investeringen in Afrika, deze organisatie wel een goed overzicht heeft van de
activiteiten van Nederlandse ondernemingen op dit continent. Het lijkt zeker de moeite
waard de contacten met NABC te verdiepen en eventueel NABC, bijvoorbeeld tegen
betaling van een aanbrengprovisie, concreet te betrekken bij de acquisitie van
investeringen van Nederlandse ondernemingen die voor FOM kwalificeren.
Atradius DSB
Atradius DSB (voorheen NCM) is door het ministerie van Financiën onder meer belast
met de uitvoering van de Tijdelijke Regeling Herverzekering investeringen (TRHi). Deze
regeling beoogt de politieke risico’s van Nederlandse investeringen in opkomende
markten en ontwikkelingslanden te verzekeren. De premie voor een dergelijke
verzekering is vrij bescheiden (0,5 tot 1%). In de praktijk blijkt echter dat de regeling
nauwelijks wordt gebruikt. De oorzaak hiervan is niet geheel duidelijk. Een vergelijking
met Duitsland heeft geleerd dat een soortgelijke regeling daar wel goed wordt gebruikt.
Er lijkt niet of nauwelijks sprake van samenwerking te zijn tussen FMO (FOM-team) en
Atradius DSB, terwijl beide regelingen zeer complementair aan elkaar zijn. Atradius DSB
beschikt bovendien over een uitgebreide database en dito netwerk van (Nederlandse)
ondernemingen met buitenlandse activiteiten. Desgevraagd denkt Atradius DSB in de
praktijk zeker iets toe te kunnen voegen aan de FOM via haar kennis en netwerk.
Ofschoon ook de TRHi nauwelijks wordt gebruikt is het niet duidelijk waarom de
contacten tussen FMO en Atradius niet of nauwelijks zijn ontwikkeld. Bezien vanuit
zowel de FOM als de TRHi zijn dergelijke contacten aan te bevelen. Het wederzijds
doorverwijzen van potentiële klanten ligt voor de hand.
PUM
Het Programma Uitzending Managers (PUM) beoogt ondernemingen in
ontwikkelingslanden met technische assistentie via Nederlandse gepensioneerde
managers te ondersteunen. PUM streeft er naar in landen met een minder ontwikkelde
economie dan de westerse, bij te dragen tot de groei van een levensvatbaar midden- en
kleinbedrijf. Door overdracht van kennis wil PUM in ontwikkelingslanden
zelfredzaamheid stimuleren en bijdragen aan ontwikkeling van de private sector. PUM
doet dat door ervaren ondernemers en specialisten uit Nederland tegen minimale kosten
tijdelijk als vrijwilliger/expert in te zetten. Het PUM-programma is als zodanig niet
gelinked aan Nederlandse ondernemingen en richt zich bovendien op relatief kleine

31

ondernemingen met een doorgaans kleine financieringsbehoefte. De aansluiting tussen
PUM en FOM lijkt daarom zeer beperkt.
Een interessant aspect zou het zogenaamde business link programma van PUM kunnen
zijn. Deze beoogt het volgende: ‘Doel van het Business link programma is het creëren
van handelsbetrekkingen, al dan niet met financieringsfaciliteiten (joint-ventures)’. De
voorwaarden zijn de volgende: ’PUM beoordeelt een business link-aanvraag op
haalbaarheid en slaagkans. Daarnaast moet er sprake zijn van ‘mutual benefits’: niet
alleen de geadviseerde organisatie moet van een bezoek kunnen profiteren, ook de
benaderde Nederlandse bedrijven willen graag zicht hebben op een profijtelijke
samenwerking. De aanvraag voor het Business Link Programma alsmede de organisatie
van het bezoek kan alleen gedaan worden door de expert die het bedrijf eerder van
advies heeft voorzien’.
Voor zover nagegaan kon worden zijn er geen gerichte contacten tussen FMO en PUM
over een mogelijke samenwerking voor FOM-investeringen. Wellicht zou het mogelijk
zijn om het business link programma een extra incentive te bieden voor het identificeren
van FOM-investeringsproposities.
Ambassades
Nederlandse ambassades in opkomende markten zouden een goed overzicht moeten
hebben van de Nederlandse bedrijven die in opkomende markten actief zijn. In die zin
zou het voor de hand liggen dat ambassades bedrijven doorverwijzen naar instrumenten
als FOM en PSI. In de praktijk lijkt dat voor de FOM niet het geval te zijn. Interviews met
zowel bedrijven, intermediairs en FMO-medewerkers geven een gemengd beeld. In een
aantal gevallen wordt de communicatie met ambassades en de uitwisseling van
gegevens als zeer positief ervaren; echter ook minder positieve ervaringen komen voor.
De ervaring is veelal erg persoonsgebonden en hangt ook af van het management van
de ambassade. Hoewel de leden van het FOM-team de laatste jaren ambassades
regelmatig bezoeken, zijn de ambassades in de praktijk geen kanaal voor doorverwijzing
van ondernemingen naar FOM. Waarschijnlijk speelt het ontbreken van kennis bij
ambassades over de werking van FOM hierbij een rol.
5.4. Conclusies
Investeringscriteria
De gestelde investeringscriteria lijken over het algemeen goed aan te sluiten bij de
doelstellingen van de FOM en behoefte van de doelgroep. Hierbij zijn wel een aantal
belangrijke observaties te maken:
- De landenlijst sluit EU landen uit terwijl de vraag van Nederlandse bedrijven naar
financiering in landen als Bulgarije en Roemenie nog aanzienlijk is en de lokale en
Nederlandse financiële sector nog onvoldoende in de vraag kan of wil voorzien.
- De invulling van de betrokkenheid van de Nederlandse onderneming in de
financieringsstructuur wordt als standaard ingevuld via een hoofdelijke garantie van
het Nederlandse moederbedrijf, hetgeen belemmerend werkt voor bedrijven.
Op een bepaald aantal aspecten zou de communicatie naar de doelgroep over de
toepassing van de criteria kunnen worden verbeterd:
- De criteria van de FOM staan leningen toe vanaf Eur 45,000, Toch zijn
financieringen kleiner dan 300,000 reden voor de FMO om klanten vanuit kostenbaten oogpunt reden af te wijzen (Zie ook paragraaf 7.2.2.). FMO zou er beter aan

32

-

doen om dit ook duidelijk naar de doelgroep te communiceren en/of de criteria aan te
passen.
Er heerst de opvatting onder ondernemers dat er een meerderheidsbelang van de
Nederlandse moeder moet zijn waardoor deze niet tot een formele aanvraag
overgaan. In de criteria gaat het echter om een inhoudelijke zeggenschap en niet om
een juridisch meerderheidsbelang.

Instrumentarium
FMO gebruikt slechts een deel van het instrumentarium dat tot haar beschikking staat.
FMO heeft bewust gekozen om zich te richten op het verstrekken van ongezekerde en
achtergestelde leningen met een renteopslag die dit risico adequaat compenseert.
Participaties in het eigen vermogen worden niet verstrekt vanwege beperkte exit
mogelijkheden voor FMO en omdat ondernemers niet de winsten en zeggenschap willen
delen met FMO.
Garanties worden niet verstrekt omdat vrijwel alle investeringen vragen om
daadwerkelijke funding en niet slechts om een bankgarantie zoals
handelsmaatschappijen vaak nodig hebben. Aangezien FMO naast het stellen van de
garantie ook funding kan verzorgen, spreekt het voor zich dat FMO dit ook doet.
Financieringsstructuur
De standaardfinancieringsstructuur is een lening die verstrekt wordt aan de
dochteronderneming in de opkomende markt met een volledige hoofdelijke garantie van
het Nederlandse moederbedrijf. Structuren zonder hoofdelijke garantie van de moeder
zijn uitzonderingen. Deze garantie is voor de klant is een zeer zwaar middel. De
hoofdelijke aansprakelijkheid is in de praktijk echter niet zo hard als dat ze op papier
staat. Dit schept onduidelijkheid in de markt. Omdat de aanwezigheid van de hoofdelijke
aansprakelijkheid ook voor een redelijke groep van bedrijven een belemmering vormt
om een FOM-krediet aan te vragen, zou het goed zijn om naast hoofdelijke
aansprakelijkheid andere beperktere garanties te introduceren die ook het gewenste
effect hebben. Deze alternatieven worden besproken in hoofdstuk 8.
Additionaliteit
Op basis van de onderzochte dossiers, interne FMO-evaluaties, de verschillende
interviews en de door ons ingeschatte bancaire mogelijkheden kan gesteld worden dat
de FOM een additioneel karakter heeft. Veel FOM-transacties waren niet mogelijk
geweest in de huidige vorm wanneer de FOM er niet was geweest. Slechts een klein
deel van de projecten zou anders zijn gefinancierd maar verder gewoon zijn gestart. Dit
geldt met name voor grotere bedrijven met een goede financiële flexibiliteit. Veel
expansieprojecten van MKB-bedrijven zouden echter in een afgeslankte vorm hebben
moeten starten, of helemaal niet zijn gestart.
Aansluiting FOM met overig overheidsinstrumentarium
Ten aanzien van andere overheidsprogramma’s zijn er mogelijkheden tot meer
samenwerking of bestaande samenwerking te intensiveren. Dit is niet zozeer een
tekortkoming van FMO bij FOM maar een meer algemeen probleem van een gebrek aan
samenwerking tussen uitvoeringsorganisaties op het gebied van private sector
ontwikkeling. Ofschoon er tussen organisaties weliswaar (goede) contacten zijn op
managerial niveau, ontbreekt het aan een meer gestructureerde aanpak van
samenwerking op de werkvloer van de organisaties met als doel gezamenlijk concreet
transacties tot stand te brengen. Bij FOM zijn er verschillende vormen van

33

samenwerking te bedenken die mogelijk tot resultaat kunnen leiden (PSI, ambassades,
NABC, Atradius DSB en PUM).

34

6. FOM-portefeuille overzicht en effectiviteit
In de Terms of Reference (ToR) wordt de volgende vraag met betrekking tot de effectiviteit
gesteld:

In hoeverre heeft de FOM bijgedragen aan het bevorderen van financieringen voor
investeringen van Nederlandse bedrijven in opkomende markten en
ontwikkelingslanden?
6.1. Inleiding
In het voorgaande hoofdstuk is uitgebreid ingegaan op de relevantie en werking van het
instrumentarium en de structuren die zijn ingezet om investeringen van Nederlandse
bedrijven in opkomende markten te bevorderen. Hieruit bleek dat er geen ‘one-size fits
all’ oplossing is en dat maatwerk moet worden geleverd. Dit hoofdstuk zal
voortborduren op de effectiviteit van de regeling waarbij de impact op de investeringen
door bedrijven in opkomende markten in kaart zal worden gebracht. Hierbij wordt sterk
geleund op de steekproef van de dossiers en aanvullende informatie uit interviews die
zijn gehouden met klanten, FMO investment officers en intermediairs. In dit hoofdstuk
wordt eerst een overzicht gegeven van de FOM-portefeuille en de ontwikkeling van de
trends over de afgelopen 5 jaar. In het tweede gedeelte van dit hoofdstuk zal de
effectiviteit van de FOM worden behandeld.
6.2. Portefeuille overzicht
De portefeuille van de FOM over de jaren 2006 tot 2009 is licht gegroeid van 61
kredieten in 2006 naar 75 kredieten in 2009. De omvang (in euro) in uitstaande
kredieten kent een grotere groei. Deze groeit namelijk van EUR 40 miljoen in 2006 naar
EUR 59 miljoen in 2009.
Omvang portefeuille FOM (in EUR)

Aantal niet gedeclareerde FOM kredieten
70

80
75
60

70

69
64

61

69
64

53

60

59

2008

2009

54

56
40

35

20

18

0

40

0
2006

2007

Aantal FOM kredieten

2008

2009

2006

2007

Aantal unieke klanten

35

Doordat FMO over de afgelopen jaren grotere kredieten is gaan verstrekken, is de
gemiddelde hoofdsom gestegen van EUR 980.000 naar EUR 1.225.000. Indien een
gemiddeld uitstaand krediet wordt bekeken dan is er sprake van een daling van EUR
975.000 naar EUR 790.000 als gevolg van gedeeltelijke aflossingen.
Gemiddelde omvang FOM krediet (in EUR mln)
1.5

1.2

1.0

1.2

1.2

1.0 1.0
0.8

0.9

0.8

0.5

0.0
2006

2007
Uitstaand

2008

2009

Hoofdsom

Het aantal contracteringen is met name in 2008 en 2009 sterk teruggelopen, en
daarmee ook het totaal aan gecontracteerde bedragen. De gemiddelde omvang van
kredieten is ongeveer gelijk gebleven. Dit is met name het gevolg van de in 2008
ingetreden financiële crisis en de daarmee verminderde bereidheid van klanten om te
investeren in opkomende markten. Aan de andere kant zou de crisis ook een positief
effect op het gebruik van FOM kunnen hebben gehad door de toegenomen
terughoudendheid van (Nederlandse) banken om via het Nederlandse moederbedrijf
buitenlandse investeringen te ondersteunen waardoor de additionaliteit van FOM is
toegenomen. Toch lijken bedrijven niet direct de weg naar de FOM te hebben gevonden.
Niettemin lijkt 2010 (in aantallen nieuwe contracten) een goed jaar te worden voor de
FOM. Over de eerste 8 maanden van 2010 werden 7 nieuwe contracten afgesloten met
een gezamenlijke waarde van ongeveer EUR 17 mln. FMO verwacht dat 2010 het
productieve jaar 2007 zal kunnen benaderen of zelfs overtreffen.
Aantal nieuwe kredieten

Gecontracteerd bedrag per jaar (in EUR mln)

20

40

15
15

33

30

16

29

10

11

20

20

10

5

19

10

0

0
2006

2007

2008

2009

2006

2007

2008

2009

36

De portefeuille van de FOM bestaat met name uit kredieten in Europa & Centraal Azië,
waarbij moet worden aangetekend dat de erfenis van financieringen aan de nieuwe EUlidstaten nog steeds 28% van de portefeuille beslaat. De mogelijkheid om financieringen
te verstrekken aan deze nieuwe EU-lidstaten is sinds 2008 niet meer mogelijk waardoor
het aannemelijk is dat Europa & Centraal Azië geleidelijk een minder groot deel van de
portefeuille zal beslaan.
Europa & Centraal Azië (exclusief de EU-lidstaten) vormt met 1/3 deel nog het grootste
gedeelte van de portefeuille. Ofschoon de landenlijst al sinds 2006 aanzienlijk is
uitgebreid worden Investeringen in nieuwe continenten en regio’s slechts langzaam
toegevoegd aan de portefeuille. Over de afgelopen 5 jaar lijkt er echter een zeker
momentum te zijn gekomen in verstrekte FOM-financieringen in Azië en is het aandeel
ervan in de portefeuille aanzienlijk toegenomen. De uitbreiding naar verstrekking van
financiering in USD heeft hier waarschijnlijk mede aan bijgedragen.

Geografische verdeling FOM portefeuille (in EUR mln)

25.0
19
18
17 17

2021
19
1514
12

12

12.5

7

6
2233

33
0

0.0
EU

Europe &
Central Asia

2006

2007

Asia

2008

Africa

Latin
America &
The
Caribbean

2009

In de onderstaande tabel staan de landen waarin investeringen plaatsvonden,
opgesomd. Opvallend is de sterke groei van Roemenië in 2007. Dit kan worden
verklaard doordat bekend werd dat investeringen in de nieuwe EU-landen (waaronder
Roemenië) met ingang van 2008 met FOM niet meer mogelijk waren en er derhalve een
run op. FOM-kredieten ontstond.

37

Verdeling portefeuille per land
2006
2007
Slovakia
2
2
Poland
13
12
Hungary
2
1
Czech Republic
10
8
Romania
7
15
China
6
6
South Africa
2
2
Ghana
1
1
Bulgaria
5
4
Russian Federation
3
3
Belarus
1
1
Ukraine
4
5
Ethiopia
1
1
Sri Lanka
1
1
Turkey
2
2
Serbia
1
1
Indonesia
0
2
Mexico
0
1
Croatia
0
1
Vietnam
0
0
Dominican Republic
0
0
Argentina
0
0
India
0
0
Colombia
0
0
Moldova
0
0

2008
0
9
0
8
15
7
2
0
3
4
1
6
2
1
3
1
2
1
1
1
1
1
1
0
0

2009
0
8
0
8
14
7
2
0
3
4
1
8
2
1
3
1
2
1
1
1
1
1
3
2
1

FOM bedient zeer veel verschillende sectoren, maar één van de zwaartepunten is de
agrarische sector. De classificatie trade & industry is in onderstaand overzicht weliswaar
de grootste sector, maar indien een meer verfijnde classificatie wordt aangehouden,
blijkt dat deze kredieten zijn verdeeld over veel verschillende subsectoren, waarbij
consumer non-food en food de twee grootste zijn (zie tabel).
60
49
39 38 40

40
26

24
20

18

21

7

10 10

8
2

2

1

1

0
Agriculture

Trade & Industry
2006

2007

Infrastructure
2008

Financial sector

2009

38

Verdeling portefeuille per sector
2006
2007
Agriculture and fishing
18
Automotive
2
Basic materials
2
Building materials
3
Capital goods
8
Chemicals
4
Construction and infrastructure
2
Consumer products non-food
10
Food, beverages and tobacco
9
Media
1
Retail
1
Services
0
Transport and logistics
8
Utilities
1

2008
21
2
3
3
5
4
2
10
8
1
1
1
8
1

2009
26
2
4
4
5
5
1
9
8
1
1
1
7
1

Geen gedetailleerde sectorgegevens over 2006

Sinds FMO de mogelijkheid biedt ook USD kredieten te verstrekken, wordt hier meer en
meer gebruik van gemaakt. Zeker voor de Latijns-Amerikaanse en Aziatische markt lijkt
dit een uiterst nuttig en onmisbaar instrument.
Verdeling valuta (aantallen)
80

68
61

66

66

60
40
20
0

4

1

9

0
EUR

USD
2006

2007

2008

2009

39

6.3. Effectiviteit van de FOM
De effectiviteit van de FOM is gemeten aan de bijdrage die de faciliteit heeft geleverd
om de investering tot stand te brengen. Op basis van dossieranalyse is er een
inschatting gemaakt van de effectiviteit van de FOM. De steekproef van de dossiers is
dusdanig samengesteld dat ze een goede weergave zijn van de FOM-portefeuille. Het
beoordelen van de effectiviteit op basis van de gehele uitstaande portefeuille, inclusief
oudere verstrekte kredieten, zou een vertekend beeld kunnen geven van de evaluatie.
De effectiviteit van de FOM wordt in sterke mate bepaald door onder andere de
volgende variabelen:
1. Het katalyserende effect dat FOM heeft gehad op overige financiers
2. De mate waarin FOM heeft geleid tot vervolginvesteringen
3. De mate waarin het project succesvol is gebleken
Via dossieranalyse hebben we een kwantitatieve indicatie proberen te geven van de
relaties in onderstaand effectiviteitschema. Dit effectiviteitschema geeft de bijdrage weer
van de FOM-financiering in de totale investeringen en de bijdrage van andere financiers.
Onderstaande getallen en percentages zijn gebaseerd op de 20 onderzochte dossiers
uit de steekproef aangevuld met 4 interne evaluaties van het FMO.

Eigen
vermogen
ondernemers

FOM
financiering

Financiering
Nederlandse
banken

Financiering
Lokale banken

PSI / overige
subsidies

47%

43%

3%

6%

1%

Grond & gebouwen

Lokaal

Machines

BV Ned ?

Services / Consult

BV Ned ?

Investeringen
Eur 61 mln

Succesrate (%)

Verbetering positie
Nederlands Bedrijf
Concurrentiepositie

Financieringscapaciteit
moeder

Ontwikkeling
impact
Werkgelegenheid
Kennisoverdracht

2,049 lokale banen

2.3 mln
Rendement

76%

24%

Ned.
moeder

Lok.
partner

3,8%

Vervolg investeringen

Uit de steekproef bleek dat bij aanvang van het project iets minder dan de helft van de
financiering werd gefinancierd door de FOM. De katalyserende werking was op het
moment van financiering redelijk beperkt in totale omvang. De FOM heeft 10% aan
additionele funding weten te genereren buiten de reguliere aandeelhouders.
Indien we kijken naar aantallen dossiers dan was bij een derde sprake van een
katalyserende werking van de FOM-financiering, maar werd er geen duidelijk bedrag
genoemd. Commerciële banken hebben deelgenomen in een financiering, mede door de
aanwezigheid van FOM-gelden, of (lokale) commerciële banken zijn later een relatie

40

gestart met deze onderneming, meestal in de vorm van het aanbieden van een
werkkapitaalfaciliteit.
Naar onze mening is een derde een goede score, aangezien het minder eenvoudig is de
kredietgenererende werking van een financiering te bepalen dan de additionaliteit. Ten
eerste worden niet alle FOM-financieringen opgevolgd door een commerciële
financiering. Het is namelijk goed mogelijk dat er geen concrete nieuwe
financieringsbehoefte is na de FOM-financiering. Ook zijn niet alle voormalige FOMklanten nog in beeld bij FMO. Tenslotte kan het ook voorkomen dat, ondanks het feit dat
de FOM-lening succesvol is terugbetaald, commerciële banken terughoudend blijven om
te financieren.
De multiplier van FOM op de totale investeringen door ondernemingen was 1.36 en
daarmee beter dan in eerdere evaluaties. Uit eerdere evaluaties bleek dat het multiplier
effect vanaf 1992 tot medio 2003 1.24 was.
Indien de percentages uit de dossieranalyse (het eerste diagram) representatief zijn, dan
is ziet het effectiviteitdiagram er voor de gehele portefeuille sinds 2006 als volgt uit. Dit
effectiviteitdiagram is tot stand gekomen door de verhoudingen en percentage uit de
steekproef door te trekken voor de omvang van alle transacties sinds 2006.
Eigen
vermogen
ondernemers

103.4
43%mln

FOM
financiering

Financiering
Nederlandse
banken

Financiering
Lokale banken

PSI / overige
subsidies

9652%
mln

7 mln
2%

13.52%mln

2,61%
mln
Grond & gebouwen

Lokaal

Machines

BV Ned ?

Services / Consult

BV Ned ?

Investeringen
Eur 223.4 mln

Succesrate

Verbetering positie
Nederlands Bedrijf
Concurrentiepositie

Financieringscapaciteit
moeder

Ontwikkeling
impact
Werkgelegenheid
Kennisoverdracht

5,894 lokale banen

Rendement

76%

24%

Ned.
moeder

Lok.
partner

3,8%

8.5 mln

Over de periode van 2006 tot en met 2009 is voor EUR 96 mln aan FOM-financiering
verstrekt en 127.4 mln financiering via andere kanalen aangetrokken.

41

6.4. Conclusies
De portefeuille van de FOM bestaat met name uit kredieten in Europa & Centraal Azië.
De mogelijkheid om financieringen te verstrekken aan deze nieuwe EU-lidstaten is sinds
2008 niet meer mogelijk waardoor het aannemelijk is dat Europa & Centraal Azië
geleidelijk een minder groot deel van de portefeuille zal beslaan. Opvallend is wel de
sterke groei van Roemenië in 2007. Dit kan worden verklaard doordat bekend werd dat
investeringen in de nieuwe EU-landen (waaronder Roemenië) met ingang van 2008 met
FOM niet meer mogelijk waren en er derhalve een run op FOM-kredieten ontstond.
Over de afgelopen 5 jaar lijkt er een zeker momentum te zijn gekomen in verstrekte
FOM-financieringen in Azië en is het aandeel ervan in de portefeuille aanzienlijk
toegenomen. De uitbreiding naar verstrekking van financiering in USD heeft hier
waarschijnlijk mede aan bijgedragen.
FOM bedient zeer veel verschillende sectoren, maar het zwaartepunt ligt bij de
agrarische sector. Eind 2009 is 35% van de portefeuille is gericht op de agrarische
sector.
Op basis van de dossieranalyse lijkt de effectiviteit van de FOM te zijn toegenomen. Het
multipliereffect is toegenomen van 1.24x over de periode 1993-2002 tot 1.36x over de
periode 2006-2009.
Een derde van de financieringen heeft op een of andere manier geleid tot additionele
investeringen door commerciële partijen en lijkt een goed resultaat.

42

7. Beheer van de FOM door FMO
De Terms of Reference (ToR) bevatten de volgende vragen in verband met de efficiëntie:
Staan de kosten in verhouding tot de bereikte resultaten?
Zijn de middelen kosteneffectief ingezet of had nog meer bereikt kunnen worden?
Is de controle door AgentschapNL (voorheen SenterNovem) op de
uitvoering/declaraties voldoende?
7.1. Inbedding van de FOM in FMO-organisatie en -processen
De FOM is ingebed in het reguliere kredietproces van FMO-A. In het FMO-bedrijf neemt
de FOM-faciliteit een bijzondere positie in. De FOM is binnen FMO uniek omdat het als
enige afdeling een relatie met Nederlandse bedrijven onderhoudt en rechtstreeks
kredieten verstrekt aan betrekkelijk kleine ondernemingen in opkomende markten. In die
zin sluiten de FOM-activiteiten niet goed aan bij de kernactiviteiten van het FMO-A
bedrijf volgens haar huidige strategie.
FMO is in het bezit van een banklicentie en voldoet daarmee aan de eisen die de
Nederlandse toezichthouder stelt aan de interne procedures die zijn vereist op het
gebied van compliance, risicobeleid en administratieve processen. Het kredietproces is
daarmee relatief zwaar ingericht omdat een groot aantal afdelingen binnen de bank
betrokken dient te zijn bij het kredietproces:
-

De Investment Officers, verantwoordelijk voor het klantencontact en
eindverantwoordelijken voor de transacties
IMR, krediet analyse. Advisering over het risicoprofiel van de transactie en in
sommige gevallen beslissingsbevoegd over de goedkeuring van de transactie.
Compliance afdeling, toetsing van de klant volgens wetgeving.
Juridische afdeling, betrokken en verantwoordelijk voor het verwerken en
toetsen van voorwaarden in de uiteindelijke contractering.
Mid-office, betrokken bij de verwerking en administratie van leningen.
Back-office, verwerking van contractering in systemen en uitbetaling waarbij
het vier ogen principe wordt toegepast.

In dit rapport wordt niet diep ingegaan op de efficiëntie van het kredietproces van FMO
in het algemeen, maar zal in bijzonder worden gekeken naar de implicaties van de
inbedding van het kredietproces in FMO voor de FOM.
7.1.1. Acquisitie van nieuwe transactie
De klanten van FOM behoren tot een doelgroep die niet direct gerelateerd is aan de
reguliere klantengroep van FMO. De FMO richt zich voor het overgrote deel op
financiële instellingen en grote infrastructurele projecten in ontwikkelingslanden, terwijl
tot de doelgroep van FOM met name Nederlandse ondernemers behoren die in
opkomende markten willen investeren. Financiële instellingen in opkomende markten
weten FMO en de zusterorganisaties van FMO, zoals DEG en IFC, doorgaans goed te

43

Millions

vinden. Het Nederlandse bedrijfsleven is echter veel minder bekend met de FOM en
voor deze klanten is FMO minder goed bekend.
Uit interviews met intermediairs en klanten is gebleken dat de bekendheid met de FOM
zeer laag is. Er is geen specifiek kanaal waar de meerderheid van de FOM-klanten door
het dealteam van FMO zou kunnen worden geworven. De wijze waarop klanten bij FOM
terecht komen varieert. Veelal is dat via financiële intermediairs of als vervolgtrajecten
van een PSI project, via huisbanken, middels eigen werving, etc. Het ontbreken van een
dekkend netwerk in Nederland bij het internationale actieve Nederlandse bedrijfsleven
maakt het voor FMO lastig om potentiële klanten te identificeren. Toch is de werving
over de evaluatieperiode aanzienlijk hoger geweest dan in periode van voor 2005.
40

20
33.4

30

15

28.9
20

22.4
19.2

10 15.0
9.9

12.5

10

20.3 18.8
15.7

13.8
9.2

11.8
3.4

5

7.0 6.7

0
19
95
19
96
19
97
19
98
19
99
20
00
20
01
20
02
20
03
20
04
20
05
20
06
20
07
20
08
2
1s
te 0 09
H
20
10

0

Bedrag gecontracteerd

Aantal "nieuwe" FOM kredieten

De terugval in aantal gecontracteerde transacties in 2008 en 2009, en de daarmee
samenhangende teruggang in investeringen door Nederlandse ondernemers, kan in
belangrijke mate door de financiële en economische crisis worden verklaard. Toch was
juist in deze periode de FOM waardevol. In de jaren 2005, 2006, 2007 was het voor
bedrijven relatief eenvoudig om financiering bij hun Nederlandse huisbankier aan te
vragen voor uitbreiding van hun activiteiten in opkomende markten. Tijdens de
kredietcrisis was er slechts een zeer beperkte bereidheid van de Nederlandse banken
om financiering voor risicovolle investeringen te verstrekken. De FOM bood Nederlandse
ondernemers de mogelijkheid om in deze jaren toch de investering uit te voeren.
Over 2010 is het aantal gesloten kredietcontracten weer toegenomen en lijkt FOM het
topjaar 2007 te gaan evenaren of zelfs te overtreffen. Uit interviews met bedrijven bleek
dat de Nederlandse banken nog steeds relatief terughoudend zijn om financiering te
verstrekken voor uitbreidingsinvesteringen in opkomende markten waardoor met de
FOM een goed alternatief wordt geboden.
In maart 2010 heeft FMO in het kader van de FOM een samenwerkingsovereenkomst
met de Rabobank gesloten. De samenwerking houdt in dat Rabobank een
inspanningverplichting op zich neemt om FOM-klanten te identificeren en voor te dragen
bij FMO. Voor Rabobank betekent het dat zij een interessant product voor haar klanten
kan aanbieden en bovendien ontvangt Rabobank een up-front fee. FMO en Rabobank
hebben bij een aantal transacties al samengewerkt en gebleken is dat expertise en
netwerken goed op elkaar aansluiten. FMO brengt de specifieke kennis in over de

44

opkomende markten en Rabobank haar specifieke kennis op het gebied van de
agrarische sector en kennis van het Nederlandse moederbedrijf. Door de bundeling van
kennis en netwerk lijkt dit een zeer goede mogelijkheid om de bekendheid van de FOM
onder het Nederlandse bedrijfsleven en de agrarische sector in het bijzonder te
vergroten. Het is dan wel zaak dat de Rabobank in staat is om de FOM in haar
wijdverspreide kantorennetwerk onder de aandacht te brengen. Het is nu nog te vroeg
om te beoordelen of de samenwerking tot de gewenste resultaten gaat leiden, maar
zowel Rabobank als FMO zien de samenwerking als veelbelovend en verwachten met
de samenwerking voordeel te kunnen behalen.
7.1.2. Investeringsbeslissing en investeringscommittee
Het investeringsproces binnen FMO kent een aantal stadia van goedkeuring. Alvorens
het goedkeuringsproces wordt ingezet, wordt binnen het FOM-team besloten of de
investeringspropositie een goede kans van slagen heeft om uiteindelijk het hele traject
goed te kunnen doorlopen. Als het FOM-dealteam positief is, wordt de klant om een
appraisal fee gevraagd wat inhoudt dat de klant een vergoeding betaald voor het
financieringstraject. Deze vergoeding dekt normaal gesproken onvoldoende de totale
kosten van het interne financieringstraject van FMO, maar het betalen van deze
vergoeding is een goede indicatie van het vertrouwen van de klant in zijn eigen
investeringsproject.
Nadat de FOM-financiering uiteindelijk tot stand is gekomen, wordt de appraisal fee in
mindering gebracht op de up-front fees die uit hoofde van de kredietovereenkomst in
rekening worden gebracht. Wanneer de financiering niet wordt toegekend of de
ondernemer afziet van financiering, dan dekt de appraisal fee aan FMO (een deel van)
de gemaakte kosten.
Uit de dossieranalyse bleek echter dat er een groot verschil zit in de berekende
appraisal fees. De spreiding was groot onder 15 onderzochte dossier met een minimum
van EUR 7,500 en maximum van EUR 90,000. Verder varieerde de appraisal fee van
een minimum van 0,3% tot 3% van het aangevraagde leningenbedrag. Het streven is
een standaard upfront fee van 3% (bij grote financieringen 2-2,5%), de appraisal fee
target is 1%, met een minimum van EUR 15.000. In de praktijk blijkt van deze
percentages te worden afgeweken.
Het kredietproces van FMO is sinds juni 2009 aangepast en kent sindsdien twee
verschillende goedkeuringsprocessen: (1) streamlined proposal en (2) full fledged
proposal. Bij de “full fledged proposal” moet na een eerste voorlopige goedkeuring
(Clearance-In-Principle: CIP) door het investeringscomité en verdere onderhandelingen
en due diligence ook nog een tweede goedkeuring gevraagd worden bij het
investeringscomité. Het streamlined proposal kent een verlicht goedkeuringsproces
waarbij het kredietvoorstel slechts eenmaal langs het investeringscomité hoeft te gaan:
namelijk op het moment van Clearance-In-Principle (CIP). Aan het einde van het traject
kan dan volstaan worden met de goedkeuring van het hoofd van de kredietanalyse
afdeling IMR. Op het merendeel van de FOM trajecten is het lichtere regime van het
streamlined proces van toepassing. De keuze voor streamlined versus full regime is
afhankelijk van omvang van het krediet in relatie tot de grootte van het risico dat FMO
loopt. Doordat FOM-kredieten relatief klein zijn en het overgrote deel van de lening door
EL&I wordt gegarandeerd is het absolute risico voor FMO gering en is dus vaker het
lichtere goedkeuringsregime van toepassing.

45

Niettemin wordt het kredietproces door de kleinere en minder ervaren klanten als relatief
zwaar ervaren. Zij zijn vaak gewend aan de gemakkelijkere omgang met hun
huisbankier. De ondernemer geniet vaak veel vertrouwen en er is een frequent contact
met de bank. FMO is dan in zekere zin een “lastige” nieuwe partner die strengere eisen
aan informatie en trackrecord stelt dan de klant gewend is bij de huisbank. Ook de eisen
op het gebied van compliance zijn vergeleken met andere Nederlandse banken relatief
streng omdat het vaak hoge risicolanden betreft met bijzondere aandacht voor witwas en
fraudepraktijken. Een gedegen “Know-your-customer” traject is dan ook onontkoombaar
om deze risico’s te vermijden. Anderzijds waarderen klanten het zeer dat FMO hen in
zo’n intensief project goed begeleid en van advies voorziet..
Een intensievere samenwerking tussen de huisbanken en FMO zou de lasten voor de
ondernemer kunnen verminderen en tegelijkertijd FMO meer zekerheid geven over de
financiële status en kwaliteit van de ondernemer en haar track-record. De samenwerking
tussen FMO en Rabobank lijkt een goede aanzet hiertoe en de eerste ervaringen zijn
positief. In dat verband is het wenselijk dat een soortgelijke samenwerking met andere
Nederlandse banken tot stand komt. Vanuit de dienstverlening naar de klanten zou dit
toch een aantrekkelijk propositie moeten zijn.
Het is ook niet geheel duidelijk waarom de in de nota ‘Van faciliteit en regeling naar
fonds’ van 10 december 2004 reeds aangekondigde intentie om de commerciële banken
meer als partner bij FOM te betrekken pas zo laat tot resultaat heeft geleid.
Omdat kleinere bedrijven veelal minder ervaring en kennis hebben op het gebied van
investeren en internationaal zakendoen, vraagt dat MKB-ondernemers die bij FOM
financiering aanvragen meer begeleiding nodig hebben dan de grotere partijen. De
kleinere ondernemingen hebben vaak geen interne juridische afdeling en zijn vaak
minder bekend met de (Engelstalige) kredietovereenkomsten zoals deze door FMO
worden gehanteerd.
Het is zowel voor FMO als haar klanten belangrijk dat veel aandacht en tijd wordt
besteed aan het begeleiden en informeren van klanten over te sluiten overeenkomsten
en verbonden voorwaarden (client protection principles). FMO erkent dat kleinere
partijen meer aandacht nodig hebben. De reacties vanuit de geïnterviewde klanten over
de begeleiding tijdens het proces waren positief. Een aantal klanten werd tegelijkertijd
ook bijgestaan door een financieel adviseur. Naar de toekomst toe blijft het een
belangrijk aandachtspunt voor de FOM om de kleinere bedrijven en ondernemers goed
te begeleiden en voor te lichten. Het verschil tussen het grootbedrijf en het MKB is in dat
opzicht vrij groot. Goede begeleiding is een belangrijke toegevoegde waarde van de
FMO voor de professionalisering van de kleine multinationals.
Onderstaand schema geeft het goedkeuringsproces binnen FMO. De verschillende
stadia van goedkeuring en checks en balances zijn conform bankeisen en geven tegelijk
een indicatie voor de relatieve zwaarte van het proces.

46

Acquisitie

Pre- CIP

•

Goedkeuring door Manager FOM

•

IMR Advies
I. Financiële en risico aspecten
II.Releventie – EDIS
Environmental &Social review voor risicoklassen

•
• Analyse klant en markt
• Discussies op informele basis
fondsmanager en IMR
• Scorecard informatie , relevantie en
Risico analyse
• Indicatie van voorwaarden financiering

CIP

•
• Due Diligence
• Drafting Financierings Documenten
• Negotiating Terms & conditions
Financing
• Fee & interest
• Exit possibilities for Participations
• Bepaling referentie rate Lokale valuta
financiering
• Klant en markt analyse
• Scorecard informatie – relevantie (EDIS),
Risicoanalyse

•

Beslissing Investment Committee

IMR Advies
I. Financiële en risico aspecten
II.Releventie – EDIS
Environmental &Social review voor risicoklassen

Proposal

Streamlined

Goedkeuring IMR

Full proposal

Beslissing Investment Committee

Contracting

• Afronden van onderhandelingen
• Financieringsdocumententatie,
incl.uitbetalingsvoorwaarden

Uitbetaling
(Disbursement)

• Checken
uitbetalingsvoorwaarden (CPs)
en volledigheid documentatie

7.1.3. Beheer FOM
Onderstaande tabel geeft inzicht in de omzet en werklast per FTE van de FOMmedewerkers waarbij wij een onderscheid hebben gemaakt naar front-office (FOM-team)
en Special Operations. De tabel laat zien dat het aantal nieuwe contracten per persoon
van het front office team per jaar schommelt tussen 1.7 en 3.1. Voor het beheer zijn dit
gemiddeld 10 kredieten per FTE per jaar.
Jaar
Aantal FTE
Nieuwe
(front-office)
contracteringen In beheer minus SO Nieuwe per FTE Beheer per FTE
2006
4.9
15
56
3.1
11.4
2007
5.4
16
55
3.0
10.2
2008
6
11
54
1.8
9.0
2009
6
10
55
1.7
9.2
Gemiddeld
5.6
13.0
55
2.4
9.9

Om te beoordelen of de operaties bij FOM efficiënt plaatsvinden, hebben wij een
schatting gemaakt van de werkbelasting voor zowel het afsluiten van nieuwe kredieten
als het beheer van kredieten.
Als uitgangspunt hebben wij het aantal werkbare weken per jaar bepaald op 40 weken.
We rekenen 1 week voor het beheer (maken van review) van een krediet en gemiddeld
6 weken voor het afsluiten van een nieuwe transactie. Uiteraard is de doorlooptijd
hiervan langer, maar voor de calculaties zijn wij uitgegaan van netto werkweken.
Om 3 transacties per jaar tot stand te brengen zijn dus 24 weken benodigd ervan
uitgaande dat 1 op de 4 transacties niet tot uitbetaling leidt. Voor het beheer gaan wij uit
van 10 kredieten gemiddeld per fte per jaar en dus 10 reviews ofwel 10 weken.
Volgens deze berekening resteren er ongeveer 6 weken voor acquisitie en overige
zaken, hetgeen vrij ruim bemeten is.

47

In het verleden, ten tijde NIB, heeft de productie per fte (7 kredieten per jaar) hoger
gelegen3. De teruggang houdt volgens FMO vermoedelijk verband met de zwaardere en
minder gestandaardiseerde kredietprocedure van FMO in vergelijking met NIB en de
wijziging van doelgroep. Aanvragen van MKB-bedrijven blijken aanzienlijk bewerkelijker
en betekent een maximale productie van 4-5 kredieten per loan officer per jaar. Mede
omdat grote ondernemingen weer tot de doelgroep behoren zou het mogelijk moeten
zijn binnen de huidige bezetting van het FOM-team de productie weer te verhogen naar
minimaal 4 nieuwe kredieten per fte per jaar en 10 kredieten in beheer.
Beheer lijkt niet echt efficiënt
Beheer FOM

Gemiddeld FOM
2006-2009

Haalbaar volgens
CC

Verschil

Nieuwe kredieten *

3.2

4

25%

Beheer

9.9

10

1%

Aantal weken

29

34

17%

* Gemiddelde nieuwe kredieten aangepast naar 75% succesrate in contractering

7.1.4. Special Operations
FOM is een bewerkelijke faciliteit voor de afdeling Special Operations (SO) van FMO.
Over de periode vanaf 2003 belandde ongeveer een kwart van de portefeuille vroeg of
laat bij SO. Van de 80 contracten die zijn afgesloten in de periode 2003 - 2009 zijn 21
posten bij SO ondergebracht. Dit is een zeer groot aantal en hoewel de posten bij SO
verdeeld kunnen worden over meerdere personen is de werkdruk bij deze afdeling hoog.
De posten die bij SO worden ondergebracht, hebben vaak extra aandacht nodig en het
tijdspad voor herstructurering of onderhandelingen laten zich vaak moeilijk managen,
zeker als er sprake is van meerdere financiers. Op dit moment worden 19 posten
gemanaged door ongeveer 1 fte.
Niet alle kredieten leiden uiteindelijk tot een verliesdeclaratie, maar het aantal posten dat
bij SO beland is de laatste jaren sterk gestegen. Deze trend is overigens niet in lijn is
met het aantal ingediende verliesdeclaraties. De voorzieningen zijn op dit moment
aanzienlijk en bedragen 28,3% van de portefeuille en kunnen een voorbode voor hogere
declaraties voor EL&I zijn.
Zie hieronder een overzicht van het aantal posten dat per jaar naar SO is overgedragen.

3

Bron memo ‘Van Faciliteit en regeling naar Fonds’ van 10 december 2004

48

20.0

15.0
14
13
10.0

11
10
8

5.0

6
4

4

0.0
2006

2007

2008

Toevoeging SO

Nieuw e contracten

2009

Het eerste half jaar van 2010 zijn 7 nieuwe contracten afgesloten waarvan er 1 bij SO
terecht is gekomen. Bovenstaande toevoegingen aan SO bevatten ook contracteringen
die voor het jaar van de start van evaluatie (2005 en eerder) zijn afgesloten.
7.2. FOM-portefeuille, vergoedingenstructuur en dekking reserve rekening
7.2.1. Performance van de FOM portefeuille
Geen van de partijen, FMO, AgNL, EL&I heeft een volledig overzicht van de
performance van de portefeuille. De gegevens voor onderstaande analyse zijn afkomstig
van EL&I, FMO en AgNL. Het zou voor de hand liggen om alle informatie betreffende de
jaarlijkse performance van de faciliteit en kosten van de regeling in zijn geheel op te
nemen in het jaarverslag.
Verloop van het schadesaldo (verliesdeclaraties)
De verliesdeclaraties in de portefeuille over de afgelopen 10 jaar waren zeer volatiel.
Tijdens de IFOM-periode 2000-2004 waren de gemiddelde verliezen met 12,3% zeer
hoog, vermoedelijk vanwege de lagere economische conjunctuur in opkomende markten
begin van dit decennium. Ook het hogere dekkingspercentage (van 90%-95%) heeft
wellicht geleid tot een mogelijk hogere risicobereidheid bij de uitvoerder (NIB tot 2002),
hetgeen heeft geleid tot hogere schades. Het gemiddelde schadesaldo (declaraties op
totale uitstaande portefeuille minus recuperaties) voor EL&I van 2005-2009 was met
1,9% relatief laag. Deze cijfers geven echter een vertekend beeld; de voorzieningen in
portefeuille liepen aanzienlijk op. Ook waren de negatieve effecten van de economische
en financiële crisis nog niet in de cijfers van voor 2009 zichtbaar. Eind 2009 waren er
nog 2 gedeclareerde posten uit 2009 die wachtten op goedkeuring door AgNL. Dit is een
bedrag van iets meer dan € 5 mln. en correspondeert met een verliespercentage van
ongeveer 7,5%. Deze zeer sterke stijging van de verliezen is echter wel in lijn met
internationale trend.
De verliesdeclaraties zijn een vertraagde weerspiegeling van de performance van de
portefeuille. Voordat een verlies daadwerkelijk wordt gedeclareerd, is er eerst een

49

voorziening getroffen op het verleende krediet bij Special Operations (SO). Historisch
gezien zijn deze voorzieningen redelijk conservatief, maar zijn een goede inschatting
van wat EL&I aan declaraties zou mogen verwachten. Deze moeten echter wel eerst
worden gecorrigeerd voor het eigen risico deel van FMO.
In onderstaande grafiek is het niveau weergegeven van de voorzieningen over de
periode 2007-2009. Ook zijn hier ter vergelijking de werkelijke verliesdeclaraties en de
trend in de internationale kapitaalmarkt (default rates van non-investment grade
obligaties) weergegeven. De internationale default rates geven een goede indicatie van
de effecten van de conjuctuur op de verliezen op kredieten. De voorzieningen liggen
aanzienlijk hoger dan de verliesdeclaraties en laten vanaf 2007 ook een stijgende lijn
zien.
30%

20%

10%

0%
2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

Schadesaldo EZ% van uitstaande bedragen
S&P Speculative-grade default rate (%)
Voorziening

Uit bovenstaande grafiek lijkt de FOM-portefeuille erg risicovol. Er is helaas geen echt
goede benchmark voorhanden om de FOM te kunnen vergelijken. Dit hangt samen met
het specifieke karakter van de FOM; investeringen in opkomende markten in het
verlengde van een Nederlands moederbedrijf. Een onderzoek uit 2006 van de special
operations department (van FMO) toonde aan dat de door de FOM gebruikte
financieringsinstrumenten en structuren normaliter risicovoller zijn dan die gangbaar zijn
voor het FMO-A bedrijf.
In dit onderzoek komen de volgende specifieke aspecten van een FOM-lening naar
voren die bijdragen aan het verhoogde risicoprofiel:
-

Kleine kredieten (< 5 mln.)
Achtergesteld of ongezekerde lening
Veel investeringen in de agrarische sector of daaraan gerelateerd

Percentage overdracht aan SO

Defaults FMO-A (alle
kredieten)

FMO-A 1990-2003
20%

50

Defaults (< 5mln)
Defaults (sub-loans)
Defaults (agriculture

28%
35%
52%

FOM/IFOM (2003-2006)
FOM/IFOM (2003-2009)

26%
36%

Over de periode 2006-2009 zijn er relatief veel probleemposten geweest, waardoor er
veel posten zijn overgedragen aan SO. Bovenstaande cijfers bevatten ook posten die
zijn afgesloten in de IFOM periode.
7.2.2. Vergoedingenstructuur
De methodiek voor de berekening van de vergoeding van FMO is over de afgelopen vijf
jaar 3 keer veranderd. Tot de meest recente aanpassing in 2009 was de afdracht van
4
FMO aan EL&I gebaseerd op het netto financieel resultaat op de FOM portefeuille
minus de ’uitvoeringskosten. De uitvoeringskosten werden op basis van scenario’s
bepaald. De methodiek voor de berekening van de uitvoeringsvergoeding was nodeloos
ingewikkeld, arbitrair en had per saldo een negatief effect op de netto betalingen aan
EL&I. In onderstaande tabel is een overzicht gepresenteerd van de performance van de
FOM en de totale lasten voor EL&I. Het schadesaldo lijkt een onderschatting indien naar
het huidige voorzieningenniveau wordt gekeken. Dit geldt met name voor het resultaat
van 2009.
Fonds resultaat
Garantiepremie
Schadesaldo
Resultaat FOM
Uitvoeringskosten
Resultaat EZ

2005
1,134,000

2006
1,474,000

2007
2,466,000

2008
2,192,000

147,2641,281,264
1,375,000
93,736-

580,933
893,067
1,868,000
974,933-

340,741
2,125,259
2,118,000
7,259

2,480,400
288,4002,245,000
2,533,400-

2009
not available
475,000
736,820
not available
359,000
620,820-

Over de periode 2000 – 2009 is FOM niet revolverend geweest. Slechts in het jaar 2007
is er sprake geweest van een positief resultaat voor EL&I. Over de evaluatieperiode
2006-2009 hebben lagere verliesdeclaraties bijgedragen aan de relatief lage kosten voor
EL&I over deze jaren. Het hoge risico karakter van FOM in combinatie met een
uitvoeringsvergoeding voor FMO maakt dat de FOM in haar huidige vorm over de
langere termijn moeilijk revolverend zal kunnen zijn.

4

Netto financieel resultaat van de portefeuille is exclusief verliezen. Deze worden apart gedeclareerd.

51

Millions

totale kosten voor EL&I
15.0
12.5
10.0
7.5
5.0
2.5
0.0
2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

totale kosten voor EL&I

De huidige berekeningsmethodiek (2009), met een vaste garantiepremie van 1% en een
extra vergoeding voor FMO voor kleinere transacties, is eenvoudiger toepasbaar dan
eerdere vergoedingenstructuren. In het vergoedingenoverzicht van het laatste
jaarverslag (2009) worden vier verschillende vergoedingen weergegeven:
1.
2.
3.
4.

Garantiepremie over de (gewogen) uitstaande financieringen
Vergoeding per goedgekeurde ‘kleine’ financiering (< € 1 mln.)
Vergoeding over uitstaande bedragen ‘kleine’ financieringen
Vergoeding over de USD portfolio

Garantiepremie
De doelstelling van EL&I is om FOM zelf revolverend te laten zijn. Dit betekent dat de
verliezen en kosten van de uitvoering van de faciliteit gemiddeld genomen worden
gedekt door alle inkomsten uit de regeling. Om te komen tot een revolverende faciliteit
zouden de inkomsten uit de garantiepremies de verliezen over een langere periode
moeten dekken. Echter, indien naar de afgelopen tien jaar wordt gekeken zouden alleen
de gedeclareerde verliezen uit 2005 voldoende gedekt kunnen worden door een
garantiepremie van 1%. Dat is niet verwonderlijk aangezien 2005 het enige jaar was dat
geen verliesdeclaratie kende. In onderstaande tabel zijn over verschillende tijdvakken de
gedeclareerde verliezen afgezet tegen het gedekte deel van de portefeuille.
5

Gemiddelde jaarlijkse verliesdeclaraties over het gedekte deel van uitstaande financieringen
2000-2004
2005-2009
2000-2009
FOM

12.3%

1.9%

7.1%

De periode van 2000-2004 geeft een vertekend beeld van het risico vanwege de nog
hoge verliezen uit de NIB-tijd en de toenmalige hogere dekkingspercentages van 90%
en 95%. De afgelopen vijf jaar zijn de verliezen wellicht onderschat aangezien deze
jaren (tot 2008) werden gekenmerkt door een goede economische conjunctuur en omdat
5

Berekening op basis van met gemiddeld gewogen dekkingspercentage (2006-2009): 86%.

52

de oplopende verliezen - als gevolg van de crisis in 2009 - nog niet volledig in de cijfers
zijn terug te zien. Een garantiepremie van tussen de 2.5% en 5% zou wellicht een
premie zijn die beter aansluit bij de historische verliezen en het hogere risicokarakter
van de FOM.
Een nadeel van een vaste vergoedingenstructuur is dat er niet gedifferentieerd wordt
naar risico. Indien een transactie een hoger risico heeft dan zou men ook een hogere
garantiepremie moeten vragen aan FMO. De trend naar meer mezzanine-achtige
structuren en de variabele vergoedingen die FMO aan haar klanten vraagt, zouden ook
pleiten voor een meer risico-afhankelijke vergoeding. De grote moeilijkheid is echter om
de juiste premie te bepalen.

20.0%

15.0%

10.0%

5.0%

0.0%
2000

2001

2002

2003

2004

2005

Schadesaldo EZ% van uitstaande bedragen

2006

2007

2008

2009

garantiepremie (proforma)

Er bestaat een discrepantie tussen de wijze van formulering van garantiepremie in de
uiteindelijke subsidiebeschikking en eerdere conceptversies. In de conceptsubsidiebeschikking 2009 wordt gesproken over 1% garantiepremie “over de dekking
van de uitstaande bedragen”, terwijl in de uiteindelijke subsidiebeschikking 2009 wordt
gesproken over een 1% garantiepremie “over de uitstaande bedragen”. Indien wordt
gesproken over de dekking van de uitstaande bedragen dan betekent dit dat er over
80% (of 85%) van de uitstaande bedragen een premie wordt betaald. Als er over de
uitstaande bedragen wordt gesproken dan wordt garantiepremie berekend over de
gehele financiering, dus inclusief het eigen risico deel van de FMO. In het jaarverslag
van 2009 is garantiepremie betaald over de dekking van de uitstaande bedragen. Dit
wijkt dus af van hetgeen in de subsidiebeschikking is beschreven. Naar ons inzicht is de
tekst van de uiteindelijke subsidiebeschikking niet correct. Indien een garantiepremie
namelijk zuiver wordt toegepast dan is het “over de dekking van de uitstaande
bedragen”.
Vergoedingen voor kleine kredieten
53

Voor kredieten kleiner dan € 1 mln. krijgt FMO een eenmalige vergoeding van € 20,000
en een jaarlijkse vergoeding van 2%. Hoewel deze vergoeding FMO stimuleert om
kredieten kleiner dan € 1 mln. te verstrekken, is het niet waarschijnlijk dat FMO
voldoende incentives heeft om ook de hele kleine kredieten <€ 200,000 te verstrekken.
Op basis van de kostenstructuur van FMO-A en een verhoogd risicokarakter van FOMleningen, lijkt het voor FMO niet rendabel om kredieten te verstrekken die kleiner zijn
dan EUR 1 mln.6 De mogelijkheid van kleine financieringen vanaf (€ 45,000), zoals in de
subsidiebeschikking is opgenomen, zijn voor uitvoerder FMO al helemaal niet financieel
haalbaar.
Hieronder geven we een financiële onderbouwing voor de minimale grootte van een
krediet dat door FMO financieel dekkend kan worden verstrekt. Hierbij gaan we uit van
de volgende aannames. Voor een achtergrond van deze aannames zie bijlage.
-

Kostenstructuur FMO-A (gemiddelde operationele kosten van afgelopen 5 jaar per
FTE * FTEs FOM);
Verwachte verliezen 5% (conservatieve aanname op basis van afgelopen 5 jaar) en
borgstelling van 85%;
Leningen van 6 jaar met een marge van 375bps.
1

2

3

4

5

6

Uitstaand krediet
Eenmalige vergoeding EZ
Margeinkomsten
Expected loss
Upfront fee
Beheerskosten
Vergoeding beheerskosten
Kosten borgstelling overheid

950,556
20,000
24,905
-7,129
28,517
-24,000
19,011
-9,506

792,130

633,704

475,278

316,852

158,426

20,754
-5,941

16,603
-4,753

12,452
-3,565

8,302
-2,376

4,151
-1,188

-24,000
15,843
-7,921

-24,000
12,674
-6,337

-24,000
9,506
-4,753

-24,000
6,337
-3,169

-24,000
3,169
-1,584

Totale opbrengsten / kosten

51,798

-1,266

-5,813

-10,360

-14,906

-19,453

Som

0

Het hoge risico, in combinatie met de bewerkelijkheid en de kleine bedragen, maakt dat
het niet aantrekkelijk is om hele kleine kredieten te verstrekken.
Vergoedingen voor USD leningen
Er is grote behoefte bij bedrijven aan leningen in US dollar, met name voor bedrijven
opererend buiten Europa. Sinds 2008 is er een sterke stijging te zien geweest in USD
contracteringen. EL&I wil echter geen valutarisico lopen op de FOM en heeft met FMO
afgesproken dat het valutarisico, dat ontstaat als gevolg van de mogelijke discrepantie
tussen het gedekte deel door EL&I en de werkelijk uitstaande financiering in USD
volledig wordt genomen door FMO op het moment van declaratie. Dit conditionele
valutarisico wordt door FMO normaliter gecompenseerd door een opslag te hanteren in
de marge naar hun klanten. In de verandering van de subsidiebeschikking van 2009
wordt hierin ook expliciet voorzien.
“dat FMO voor financieringen in US Dollar een opslag van 100bp op de marge mag
hanteren ter compensatie van het door FMO te lopen valutarisico.”

6

Bijlage 4 bevat een uitgebreide onderbouwing van deze berekening

54

Uit het jaarverslag van 2009 blijkt dat EL&I een vergoeding van 100bp betaalt aan FMO
voor dit conditionele valutarisico. Uit de dossiers en interviews lijkt het gebruikelijk om de
opslag te verrekenen aan de klanten van de FOM. Nu dit ook aan EL&I wordt
doorberekend, is er sprake van een dubbeltelling. Indien wordt gekeken naar de
formulering in de subsidiebeschikking wordt hierin ook niet gesproken over een
vergoeding van EL&I naar FMO, maar over een compensatie van 100bp in de marge die
FMO mag hanteren.
7.2.3. Portefeuillerisico’s
Tot 2009 moesten alle uitstaande bedragen worden gedekt door een minimaal gelijk
bedrag op de reserverekening. Concentratierisico’s waren in dit opzicht nog niet van
groot belang. Sinds 2009 kan de minimaal benodigde dekking van de reserverekening
worden verlaagd tot 50% van de totale uitstaande portefeuille. Deze verlaging heeft
impliciet als aanname dat er binnen de FOM diversificatie-effecten zijn die het risico dat
alle uitstaande bedragen (tegelijk) in verliesdeclaraties eindigen vermindert. Een zekere
mate van diversificatie in de portefeuille is evident, maar de portefeuille kent relatief een
hoog concentratierisico, zowel op individuele klantniveau als op het niveau van sectoren
en regio’s.
De vijf grootste klanten (totaal aan klanten is 71 per 30 juni 2010) representeren bijna
40% van de totale portefeuille. De verhoging van het maximale kredietbedrag van € 5
mln. naar € 10 mln. draagt sterk bij aan de verhoging van dit risico. Een lening van € 10
mln. is bijna 15% van de portefeuille. Er zijn op dit moment geen richtlijnen voor
maximale risicoblootstelling aan één klant. Een verhoging van het maximale
kredietbedrag (boven EUR 10 mln) zoals gesuggereerd in één van de evaluatievragen
zou dit nog eens versterken.
De agrarische sector is met bijna 38% zwaar vertegenwoordigd in de portfolio en door
het hoog cyclische karakter van deze sector zijn de verwachte verliezen ook wat hoger
dan voor de generieke sectoren. De trade & industry sector is de grootste sector (45%)
in de portefeuille, maar de producten die binnen deze sector worden geproduceerd zijn
zeer divers, waardoor deze voldoende diversificatie biedt. Deze sector beweegt veelal in
lijn met de internationale economische ontwikkeling.
Van oudsher is de regio Oost-Europa oververtegenwoordigd in de portefeuille. Door de
geleidelijke toetreding van de Oost- en Midden-Europese landen tot de EU valt nu een
groot deel van deze kredieten binnen de EU (28%). 31% van de portefeuille valt in OostEuropese landen buiten de EU. Het concentratierisico op landenniveau is echter
aanzienlijk. De drie grootste FOM-landen hebben een gezamenlijk exposure van 43%,
Met name de landen Oekraïne en Indonesië hebben een verhoogd risicoprofiel. Er zijn
geen landenlimieten afgegeven voor de FOM en er is hierover ook geen beleid
ontwikkeld.

55

Land

Uitstaand bedrag

Oekraïne
Indonesië
Roemenie
Grootste 3
Tsjechie
China
Grootste 5

Percentage van totaal

11,4 mln
7,0 mln
6,6 mln
25.8 mln
5,2 mln
3.8 mln
34.8 mln

19%
12%
11%
43%
9%
6%
59%

7.2.4. Reserve rekening, Dekking, Plafond en Ruimte
Als dekking voor het risico van de portefeuille en toekomstige verliesdeclaraties houdt
EL&I een reserverekening aan bij het ministerie van Financiën. Vanuit deze rekening
worden verliesdeclaraties betaald aan FMO en wordt het saldo bijgeschreven van de
vergoeding voor uitvoering en garantiepremies van de FOM.
De reserverekening dient minimaal 50% van de uitstaande bedragen te dekken. Dit
percentage is recentelijk verlaagd van 100%. Per 30 juni 2010 staat er € 112 mln. op de
rekening en is derhalve het gebruik door de FOM gelimiteerd op € 224 mln (112 mln /
50% = 224 mln).
De maximale exposure waarmee wordt gerekend is het zogenaamde
borgstellingsplafond. Dit plafond is 150% van het uitstaande borgstellingbedrag. De
declaraties kunnen hoger zijn dan de borgstelling over de uitstaande financiering omdat
EL&I ook opgelopen rentes onder de borgstelling garandeert. De extra 50% is dus een
veiligheidsmarge die EL&I hanteert ter bepaling van het maximale declaratiebedrag.
Zie hieronder de berekening van het plafond en de borgstellingruimte voor 2010:
Plafond berekening
Uitstaande bedrag
Borgstellingbedrag
Plafond

70 mln
59 mln
88 mln

Berekening borgstellingsruimte FOM
Saldo RC
MAX FOM gedekte bedrag
Plafond (zie boven)
Ruimte FOM-plafond
Beschikbare borgstellingsruimte

84% gem. borgstellingpercentage
150% van borgstellingbedrag

112 mln
224 mln
88 mln
136 mln
91 mln

112 / 50% = 224
224 – 88 = 136 mln
136 / 150% =

Doordat de dekking van 100% verlaagd is naar 50% is er een aantal aanpassingen
nodig in de berekening van de beschikbare borgstellingsruimte om ervoor te zorgen dat
dekking op de reserverekening voldoende blijft. Dit betreft bijvoorbeeld een aanpassing
van de ruimte voor voorzieningen en het maximeren van concentratierisico’s. Zie
hoofdstuk 8 voor verdere uitwerking van aanbevelingen op dit terrein.

56

7.3. Rol AgentschapNL bij uitvoering van de FOM
Organisatie AgentschapNL en FOM
Tot 2005 werd het toezicht op de Investeringsfaciliteit Opkomende Markten (IFOM)
uitgeoefend door het toenmalige ministerie van Economische Zaken (het huidige EL&I).
In de vroegere opzet was het ministerie zelf betrokken bij de goedkeuring van
kredietvoorstellen door haar vertegenwoordiging in de IFOM-kredietcommissie. Uit
interviews hebben wij opgemaakt dat in goed overleg met FMO is besloten deze
procedure te wijzigen. De IFOM-kredietcommissie werd ontbonden en de goedkeuring
van de individuele kredietvoorstellen werd volledig gedelegeerd aan FMO en berust
derhalve op haar eigen interne goedkeuringsprocessen. Mede op verzoek van FMO is
besloten de controle op een juiste uitvoering van de faciliteit aan het einde van de cyclus
te leggen, d.w.z. bij het indienen van een verliesdeclaratie wordt door de Staat
beoordeeld of het krediet onder de juiste voorwaarden is verstrekt en of aan de criteria
van kredietverlening is voldaan.
Vervolgens heeft het ministerie de toezichthoudende taken gedelegeerd aan haar
agentschap SenterNovem (AgentschapNL). In brieven van onder meer 29 augustus
2005 van AgNL aan EL&I en van 20 oktober 2005 van EL&I aan AgNL zijn de taken en
verantwoordelijkheden van AgNL op het toezicht van de FOM-faciliteit vastgelegd. De
overeenkomst houdt in feite in dat EL&I alle toezichthoudende taken aan AgNL heeft
gedelegeerd. Deze taken zijn onder meer de volgende7:
• De registratie en bevestiging van meldingen betreffende nieuwe financieringen,
van wijzigingen met betrekking tot risicoclassificatie van individuele
garantieposten en overdracht aan de afdeling Special Operations (SO) van FMO.
• Controle en afdoening van de financiële verantwoording met een
accountantsverklaring van de door FMO in het kader van de
uitvoeringsovereenkomst in rekening gebrachte apparaatskosten.
• Het behandelen, controleren en afdoen van schadedeclaraties van FMO.
• Het op verzoek van FMO mede beoordelen van de herziening van de
leningsvoorwaarden van uitstaande garanties en kredieten in het kader van
mogelijke verliezen voor de Staat en verbetering van de
continuïteitsperspectieven van de betrokken ondernemingen.
• Het behandelen, controleren en afdoen van voorstellen met betrekking tot
recuperaties en buiten invorderingstellingen.
• Het onderhouden van algemene contacten in het kader van de uitvoering van de
opdracht met FMO en DG BEB (EL&I).
• Activiteiten betreffende het opstellen van adviezen aan EL&I, evenals het
deelnemen aan de bijeenkomsten in het kader van de halfjaarlijkse rapportages
aan EL&I.
• Het onderhouden van contacten en verstrekken van halfjaarlijkse rapportage en
op verzoek tussentijdse beleids- en algemene financiële informatie met
betrekking tot ontwikkelingen in de garantieportefeuille, de uitvoering van de
herziene IFOM, FOM en IFMOE-portefeuille door FMO, ontwikkelingen ten
aanzien van de uitvoeringskosten, etc, etc. aan het kerndepartement.

7

Bron brief SenterNovem d.d. 29 augustus 2005 aan EZ

57

In deze opzet blijft het ministerie van EL&I beleidsverantwoordelijk. Het ministerie is
daarom verantwoordelijk voor:
• Het vaststellen van de beleidsregels rond de interpretatie van FOM, IFOM en
IFMOE. Het formuleren en aanpassen van beleidsregels en randvoorwaarden
blijft de verantwoordelijkheid van het kerndepartement. SenterNovem zal
hierover desgewenst adviseren of voorstellen ontwikkelen.
• Het bepalen en eventueel aanpassen van het budgettaire kader waarbinnen
FMO de FOM-faciliteit en haar voorgangers IFOM en IFMOE dient uit te voeren.
• De periodiek onder beleidsverantwoordelijkheid van de opdrachtgever te houden
beleidsevaluaties. AgNL zal hieraan medewerking verlenen en kan een
adviserende en ondersteunende rol spelen.
Op basis van de onderzochte documentatie en interviews met medewerkers van AgNL,
FMO en EL&I hebben wij vast kunnen stellen dat AgNL in belangrijke mate de taken
uitvoert die aan haar zijn toegewezen. Wat betreft eigen rapportages van AgNL aan
EL&I blijkt dat deze nauwelijks hebben plaatsgevonden omdat daarvoor de rapportages
van FMO aan de Staat reeds veelomvattend bleken en AgNL hier niet veel aan kon
toevoegen. Ook op het gebied van (beleids)advisering heeft AgNL geen eigen
rapportages opgesteld.
Bij FMO leek er enig misverstand te bestaan over de taken en verantwoordelijkheden
van AgNL. FMO ging ervan uit dat EL&I het primaire aanspreekpunt is voor de uitvoering
van de FOM en dat AgNL een aantal administratieve functies uitvoert. Ook leek men
zich bij FMO er aanvankelijk niet van bewust dat verliesdeclaraties door AgNL
afgewezen kunnen worden wanneer FMO zich niet aan de voorwaarden en
indieningstermijnen houdt. De introductie van de functie van AgNL in 2005 lijkt
onvoldoende duidelijk gecommuniceerd naar FMO. Pas bij het afsluiten van de nieuwe
samenwerkingsovereenkomst van de Staat met FMO in 2006 wordt de functie in een
aantal artikelen genoemd. Echter, de overeenkomst maakt niet goed duidelijk welke
taken precies bij EL&I en welke bij AgNL berusten. FMO is ook formeel niet op de
hoogte gesteld van de taken die aan AgNL zijn toebedeeld zoals verwoord in de brief
van 29 augustus 2005 van AgNL aan EZ.. Inmiddels is duidelijk dat FMO de nieuwe
gedelegeerde taak van AgNL onderkent en lijkt er geen misverstand meer te bestaan
over de taken en verantwoordelijkheden van AgNL en het ministerie.
Wat betreft de taken van AgNL blijken deze in belangrijke mate te bestaan uit een
administratieve vastlegging van de afgesloten FOM-financieringen in de systemen van
AgNL, een bewaking van het plafond voor de borgstellingen en het beoordelen van
verliesdeclaraties van FMO. In de praktijk betekent dit laatste dat de controle door AgNL
het karakter heeft van een toetsing op basis van (1) de formele vereisten van de FOM
(borgstellingspercentage, maximale omvang kredieten ed. en (2) de door FMO aan de
debiteuren opgelegde voorwaarden.
AgNL heeft dus een beperkte inhoudelijke functie. AgNL verdiept zich niet zozeer in de
vraag of het krediet op goede gronden is verstrekt, maar vertrouwt hierbij volledig op de
professionaliteit en gedegen processen van de FMO-organisatie. De controle van AgNL
betreft daarom in belangrijke mate een check of FMO zich aan de eigen gestelde
voorwaarden heeft gehouden. Zijn bijvoorbeeld de gestelde ‘conditions precedent’ voor
uitbetaling van een krediet en de ‘covenants’ nageleefd? Uit de onderzochte dossiers
met verliesdeclaraties bleek bijvoorbeeld dat FMO ten tijde van het indienen van de

58

verliesdeclaraties niet aan alle voorwaarden had voldaan (bewijsstukken ontbraken,
voorwaarden bleken niet nagekomen en al ‘gewaived’ door FMO, of onjuiste
borgstellingspercentage zijn gehanteerd). Ofschoon in alle onderzochte gevallen de
verliesdeclaraties uiteindelijk werden gehonoreerd, zou AgNL strikt formeel in enkele
gevallen een grond hebben gehad om de verliesdeclaratie te weigeren.
In dat verband zou de vraag gesteld kunnen worden: Welke toegevoegde waarde vervult
AgNL als toezichthouder op de uitvoering van de FOM? Uit de onderzochte
praktijkcases leek AgNL wel degelijk een toegevoegde waarde te hebben omdat FMO in
sommige gevallen een verliesdeclaratie indiende die onterecht, onvolledig of onjuist
bleek te zijn. De declaratie werd dan meestal door FMO achteraf gerepareerd. Echter
wanneer de processen en afspraken door FMO strikt zouden worden nageleefd zou
deze toezichthoudende functie wellicht overbodig zijn, temeer omdat er in artikel 8 lid 3
van de overeenkomst tussen de Staat en FMO een accountantsverklaring wordt
verlangd. Deze verklaring dient tevens te voldoen aan de eisen zoals deze zijn gesteld
in het door de auditdienst van het ministerie van EL&I opgestelde controleprotocol van
april 2006. Uit ons onderzoek is niet duidelijk geworden of dit controleprotocol wel wordt
gevolgd. De door de externe accountant opgestelde verklaring als bijlage van de
jaarrapportage lijkt niet geheel te voldoen aan de bepalingen van het protocol. Zo wordt
er in de verklaring van de externe accountant niet gerefereerd naar het protocol en
verklaard dat aan deze voorwaarden is voldaan. Resumerend kan gesteld worden dat
de toezichthoudende functie van AgNL en die van de (externe) accountant van FMO een
zekere overlap hebben.
De introductie van AgNL in 2005 als toezichthouder voor de FOM-faciliteit (en haar
voorgangers) is waarschijnlijk mede ingegeven door de inrichting van de processen en
delegatie van overheidstaken bij de uitvoering van regelingen voor het Nederlandse
bankwezen (zoals de BMKB-regeling). Men ziet dan FMO niet zozeer als
overheidsinstantie en uitvoerder van overheidsregelingen, maar veeleer als commerciële
partij met eigen belangen, die een toezicht en controle wenselijk maken. In zekere zin
kan men stellen dat er bij de FOM-faciliteit thans drie partijen betrokken zijn. EL&I die
verantwoordelijk is voor het beleid, FMO als uitvoerder en AgNL als toezichthouder.
Hierbij speelt derhalve de principiële vraag of de ene overheidsinstantie de andere moet
controleren.
Claimbeoordeling door AgentschapNL – is deze voldoende gewaarborgd?
AgentschapNL heeft overeenkomstig haar opdracht bij verliesdeclaraties haar taken
goed uitgevoerd, met dien verstande dat -zoals eerder gesteld - deze is gebaseerd op
de eisen, criteria en voorwaarden die FMO zelf hanteert bij het toekennen van
financieringen. Er vindt derhalve (anders dan bij de BMKB het geval is) geen inhoudelijk
beoordeling plaats of het krediet ten rechte is verstrekt. AgNL vormt zich geen oordeel
over de kwaliteit en deugdelijkheid van de financieringsvoorstellen, alsmede over de
gevolgde procedures en monitoring van klanten. Echter voor zover wij hebben kunnen
nagaan, wordt AgNL door FMO niet geïnformeerd ‘over de bij FMO geldende relevante
procedures inzake de relevante processen, de investeringscriteria, de specifieke
fondscriteria en de FMO Corporate Governance Policy en wijzigingen daarin’ zoals
voorgeschreven in artikel 1lid g van de overeenkomst tussen de Staat en FMO van 2006.
Door de veelvuldige contacten heeft men bij AgNL wel inzicht hoe de processen en
besluitvorming bij FMO verlopen. Echter van structurele informatieverstrekking lijkt

59

onvoldoende sprake. Hierdoor is het voor AgNL moeilijk om de kwaliteit van de
besluitvorming en processen bij FMO te beoordelen.
AgNL voert haar toezichthoudende taak in de beschreven setting op goede en
professionele wijze uit en constateert soms gebreken en onvolledigheden van
verliesdeclaraties. Deze taak beperkt zich grotendeels tot een administratieve controle
en omvat geen inhoudelijke analyse. De vraag lijkt gerechtvaardigd of de functie van
AgNL in haar huidige vorm en reikwijdte wel noodzakelijk is, mede gelet op de publieke
functie van FMO en de accountantsverklaringen die FMO dient te overleggen bij haar
jaarrapportages.
7.4. Conclusies
De FOM is ingebed in het reguliere kredietproces van FMO-A. In het FMO-bedrijf neemt
de FOM-faciliteit een bijzondere positie in. De FOM is binnen FMO uniek omdat het als
enige afdeling een relatie met Nederlandse bedrijven onderhoudt en rechtstreeks
kredieten verstrekt aan betrekkelijk kleine ondernemingen in opkomende markten. In die
zin sluiten de FOM-activiteiten niet goed aan bij de kernactiviteiten van het FMO-A
bedrijf volgens haar huidige strategie.
De werving van nieuwe klanten over de evaluatieperiode (2006-2009) is aanzienlijk
hoger geweest dan in periode van voor 2005 ondanks een nog zeer lage bekendheid
van de FOM onder de doelgroep. De wijze waarop klanten bij FOM terecht komen
varieert sterk. In de jaren 2008 en 2009 was er een terugval in aantal gecontracteerde
transacties en de daarmee samenhangende teruggang in investeringen door
Nederlandse ondernemers. Dit kan in belangrijke mate worden verklaard door de
financiële en economische crisis.
In maart 2010 heeft FMO een samenwerkingsovereenkomst met de Rabobank gesloten.
De bundeling van kennis en netwerk lijkt een zeer goede mogelijkheid om de
bekendheid van de FOM onder het Nederlandse bedrijfsleven en de agrarische sector in
het bijzonder te vergroten en tegelijkertijd de administratieve lasten voor de ondernemer
in de kredietaanvraag te verlichten. Het is nu nog te vroeg om te beoordelen of de
samenwerking tot de gewenste resultaten gaat leiden. Het is echter niet duidelijk
waarom de samenwerking met commerciële banken pas zo laat - na de geventileerde
intentie in 2004 - tot samenwerking heeft geleid.
De MKB-ondernemers die bij FOM financiering aanvragen meer begeleiding nodig
hebben dan de grotere partijen. Het is zowel voor FMO als haar klanten belangrijk dat
veel aandacht en tijd wordt besteed aan het begeleiden en informeren van klanten over
te sluiten overeenkomsten en verbonden voorwaarden (client protection principles). De
reacties vanuit de geïnterviewde klanten over de begeleiding tijdens het proces waren
positief. Goede begeleiding is een belangrijke toegevoegde waarde voor de
professionalisering van deze kleine multinationals.
Het beheer van de FOM lijkt efficiënter te kunnen. Ruwe inschattingen op basis van
interne business plannen, een verlicht goedkeuringsregime sinds 2009 en het bedienen
van grotere bedrijven bieden mogelijk ruimte om binnen de huidige bezetting meer
nieuwe transacties te doen.

60

Geen van de partijen, FMO, AgNL, EL&I heeft een volledig overzicht van de
performance van de portefeuille. Het zou voor de hand liggen om alle informatie
betreffende de jaarlijkse performance van de faciliteit en kosten van de regeling in zijn
geheel op te nemen in het jaarverslag.
FOM financieringen zijn erg risicovol en de performance van de portefeuille over de
afgelopen 10 jaar was zeer volatiel. Over de evaluatieperiode 2006-2009 waren de
verliezen met 1.9% zeer beperkt ten opzichte van het 10-jarige gemiddelde (2000-2009)
van iets meer dan 7%. De verliesdeclaraties zijn echter een vertraagde weerspiegeling
van de performance van de portefeuille en de economische crisis. De reeds getroffen
voorzieningen laten wel een zeer sterke stijging zien in lijn met de trend in de
kapitaalmarkt.
De huidige vergoedingenstructuur lijkt eenvoudig maar kent een aantal nadelen. De
garantiepremie is niet kostendekkend, niet risico-afhankelijk en biedt daarmee geen
transparante scheiding tussen de uitvoeringskosten en de kosten als gevolg van
verliezen. Tevens is de vergoeding voor FMO onvoldoende om ook kredieten te kunnen
verstrekken die kleiner zijn dan Eur 1 mln.
Verder zijn in de huidige vergoedingenovereenkomst een aantal zaken onvoldoende
duidelijk omschreven en toegepast, zoals de berekening van de vergoeding voor FMO
over USD leningen en de omvang kredieten waarover de garantiepremie wordt
berekend. In hoofdstuk 8 worden aanbevelingen en alternatieven beschreven voor een
vergoedingenstructuur.
De FOM portefeuille kent sterke concentraties op landenniveau en naar sector. De 5
grootste landen vertegenwoordigen bijna 60% van de uitstaande portefeuille en de
agrarische sector is met meer dan 35% ook zwaar vertegenwoordigd. Er is op dit
moment geen beleid voor concentratierisico ontwikkeld.
AgNL voert haar toezichthoudende taak in de beschreven setting op goede en
professionele wijze uit en constateert soms gebreken en onvolledigheden van
verliesdeclaraties. Deze taak beperkt zich grotendeels tot een administratieve controle
en omvat geen inhoudelijke analyse. De vraag lijkt gerechtvaardigd of de functie van
AgNL in haar huidige vorm en reikwijdte wel noodzakelijk is, mede gelet op de publieke
functie van FMO en de accountantsverklaringen die FMO dient te overleggen bij haar
jaarrapportages.

61

8. Aanbevelingen (ex-ante onderzoek)
De Terms of Reference (ToR) bevat de volgende hoofdvraag in verband met het ex-ante
karakter van het onderzoek:

Welke verbeteringen zijn mogelijk in de faciliteit zelf en in de toepassing en de
uitvoering daarvan?

8.1. Opzet van de FOM
Geformuleerde subvragen in de ToR:
- Doelgroep – moet de doelgroep worden verruimd?
- Investeringscriteria – uitbreiding cq. beperking van de voorwaarden
 Acceptatie minderheidsbelang zinvol?
 Begrenzing 10 mln afdoende
- Is er ook een alternatieve aanpak die zou kunnen werken om de doelstelling van
de FOM te bereiken?
8.1.1. Instrumentarium
FMO richt zich met name op ongezekerde leningen en achtergestelde leningen. In deze
financieringscategorie ziet FMO met name de meerwaarde van de FOM. Op basis van
de verschillende interviews die met betrokkenen hebben plaatsgevonden kan worden
bevestigd dat dit inderdaad het geval is. Het is echter niet zo dat klanten geen behoefte
hebben aan andere financiële instrumenten.
Uit de interviews bleek dat klanten behoefte hebben aan een breder pallet aan
keuzemogelijkheden als het gaat om het wel of niet stellen van zekerheden en garanties.
Bedrijven willen graag zelf een afweging maken tussen het verstrekken van meer of
minder zekerheden en de daaruit voortvloeiende pricing van kredieten. Ondernemingen
zijn vaak wel bereid om zekerheden te stellen wanneer dit de prijs van het krediet
beperkt. De daadwerkelijke waarde van zekerheden hangt nauw samen met de
mogelijkheden om deze uit te winnen, maar het is de moeite waard deze optie aan de
onderneming voor te leggen.
Er zijn geen leningen in de portefeuille waarbij FMO een garantie stelt en de lokale bank
financiert in lokale valuta. Hoewel de additionaliteit van een dergelijke financiering zeer
hoog kan zijn, is er een aantal redenen die deze structuur lastig maakt. Ten eerste wordt
FMO deels afhankelijk van de lokale bank voor het risico management. Dit is bij lokale
banken niet altijd even goed op orde. Ten tweede is volgens FMO de vraag naar een
dergelijke structuur beperkt doordat veel dochters exporteren naar hard currency landen
en de valuta mismatch beperkt is voor zover er in Euro’s of Dollars wordt geleend.
Ondanks deze beperkingen zijn wij van mening dat het de moeite waard is om deze
structuur serieus te onderzoeken. Een deel van de FOM-klanten sluit na een FOMfinanciering vervolgleningen af bij lokale banken in lokale valuta. Dat betekent dat er wel

62

vraag is naar lokale valuta-financiering. FMO zou in eerste instantie met een van haar
partnerbanken, die zij goed kennen, samenwerking op dit gebied kunnen starten.
Aanbevelingen:
• Bied een iets breder pallet van financieringsinstrumenten aan. Dit kan het bereik
van FOM vergroten.
• Onderzoek mogelijkheden tot samenwerking met lokale banken
8.1.2. Structuur
Twee belangrijke redenen voor bedrijven om geen gebruik te maken van de FOM zijn de
kosten van de financiering en de hoofdelijke aansprakelijkheid. Deze twee punten zijn
nauw met elkaar verbonden. De klant vindt namelijk de financiering te duur in
vergelijking met de financieringskosten van zijn huisbank. Er zijn ook klanten die juist de
prijs van de financiering laag vinden. Zij vergelijken de kosten met name met de kosten
van een lokale financiering.
Wanneer de moeder hoofdelijk aansprakelijk is voor de FOM-lening of zelf de
leningnemer is, dan zal zij de kosten van de financiering vergelijken met die van een
financiering door de huisbank. De perceptie verandert wanneer de dochter wordt
gefinancierd zonder hoofdelijke aansprakelijkheid. Dan ziet de klant de meerwaarde van
de FOM-financiering snel in en wordt de financiering niet meer als duur ervaren.
Met name vanwege het feit dat de hoofdelijke aansprakelijkheid, zoals deze nu wordt
gehanteerd, niet zo hard is als deze op papier staat, zouden er enkele aanpassingen
kunnen worden gemaakt die het bereik behoorlijk kunnen vergroten zonder de risico’s
veel groter te maken. Twee mogelijke aanpassingen zijn:
1.
Project loss completion guarantee, in plaats van een directe garantie aan FMO.
In deze structuur garandeert de moeder aan zowel de dochter als aan FMO dat zij de
dochter zal blijven financieren totdat er aan bepaalde overeengekomen milestones is
voldaan. De moeder spreekt hiermee haar commitment uit. Het verschil tussen deze
structuur en hoofdelijke aansprakelijkheid is dat nu FMO haar lening niet kan opeisen bij
de moeder, maar slechts kan eisen van de moeder dat ze genoeg middelen overmaakt
naar de dochter zodat de dochter de lening kan afbetalen. Het risico voor FMO is in
deze structuur iets hoger dan wanneer hoofdelijke aansprakelijkheid wordt gevraagd.
Maar het bereik wordt een stuk groter, aangezien bedrijven eerder bereid zijn een
dergelijk commitment af te geven.
2.
Koppel landenrisico los van commercieel risico.
Landenrisico bestaat in de financieringsleer uit politiek risico, convertibility risico en
transfer risico. De precieze invulling van landenrisico wordt door verschillende instanties
helaas in detail niet eenduidig gedefinieerd, maar er zijn voldoende definities bruikbaar,
waarbij definities van kredietverzekeraars en multilaterale organisaties als MIGA, IFC,
Atradius, Hermes en Coface als voorbeeld kunnen dienen.
Politiek risico ontstaat wanneer het management niet langer de onderneming op
adequate manier kan leiden door externe gebeurtenissen, zoals oorlog, onrust of
onteigening door de Staat. Het invoeren van wetten en regels die het rendement
aantasten zoals belastingverhogingen, vergunningen etc. vallen niet onder dit risico. Het

63

gaat puur om eenmalige gebeurtenissen waardoor het management de jure of de facto
geen controle meer heeft over de onderneming.
‘Convertibility’ risico en ‘transfer’ risico hebben te maken met respectievelijk de
mogelijkheid om in het opkomende land de lokale valuta te wisselen in harde valuta en
de mogelijkheid om deze harde valuta te repatriëren naar het buitenland. Convertibility
risico en transfer risico zijn bij een financiering door een lokale bank in lokale valuta op
de dochtermaatschappij niet aanwezig.
Voor FMO is in tegenstelling tot veel Nederlandse banken, het landenrisico van het
overgrote deel van de opkomende markten wel acceptabel. Echter, feitelijk wordt door
de hoofdelijke aansprakelijkheid het landenrisico afgewenteld op de moeder. Wanneer
de klant in die opzet dus alle risico’s draagt en tegelijkertijd constateert dat de prijs die
moet worden betaald aanzienlijk hoger is dan bij de huisbank, dan is financiering via de
huisbank een zeer serieuze optie. Zelfs als de bank zekerheden verlangt en de looptijd
wellicht niet zo lang is als gewenst zal de klant in veel gevallen een voorkeur voor de
bankfinanciering geven.
De FOM kan haar bereik en de additionaliteit vergroten door meer landenrisico te nemen.
Wanneer de hoofdelijke aansprakelijkheid het landenrisico uit kan sluiten, dan zullen
meer bedrijven gebruik maken van de FOM. Er zal meer begrip zijn voor de prijsstelling,
omdat ten eerste huisbanken geen landenrisico willen nemen, en ten tweede doordat
makkelijker de vergelijking met de prijs van lokale financieringen kan worden gemaakt.
Hoewel het bedrijven momenteel open staat om landenrisico te verzekeren via
bijvoorbeeld Atradius DSB (TRhi), gebeurt dit in de praktijk vrijwel niet. Naast
onwetendheid over de mogelijkheden, creëert dit ook een extra partij in de transactie en
daarmee meer complexiteit. Het belangrijkste punt van kritiek blijft bovendien bestaan,
namelijk de perceptie dat de prijs van het krediet met hoofdelijke aansprakelijkheid duur
is ten opzichte van huisbanken.
Aanbevelingen:
• Zoek naar andere middelen om voldoende commitment van de moeder te krijgen,
wanneer dit een probleem is voor de klant, bijvoorbeeld door een project loss
completion guarantees te vragen.
• Wees duidelijker naar de klant toe wanneer de FMO een beroep zal doen op de
hoofdelijke aansprakelijkheid en biedt alternatieven
• Koppel landenrisico los van commercieel risico en biedt verschillende risico
combinaties aan, eventueel in samenwerking met Atradius DSB.

64

8.1.3. De FOM-Criteria
Er zijn ook FOM criteria waardoor sommige interessante projecten buiten de boot vallen.
Minderheidsbelangen
Het eerste belangrijke criterium dat de instroom beperkt is de perceptie dat de
Nederlandse moeder een meerderheidsbelang moet hebben in de dochteronderneming.
Op basis van de interviews met betrokken partijen komt naar voren dat FMO verwacht
dat de moeder meer dan 50% van de aandelen in de dochter bezit. Hierdoor vallen
transacties buiten de werking van FOM waar de moeder een aandelenbelang bezit dat
geen meerderheid vertegenwoordigt. Er zijn twee duidelijke voorbeelden waarbij de
meerderheid van de aandelen van de dochteronderneming niet in het bezit zijn van de
Nederlandse moeder, maar waar toch sprake kan zijn van een feitelijke controle. Ten
eerste zijn er 50-50 Joint Ventures en ten tweede zijn er 49% belangen in landen waar
buitenlandse ondernemingen wettelijk geen meerderheidsbelang mogen hebben. De
vraag is natuurlijk gerechtvaardigd waar de grens zou moeten liggen.
Dezelfde problematiek heeft eveneens gespeeld voor accountants bij het bepalen
wanneer een dochtervennootschap nu wel of niet moet worden geconsolideerd.
De International Accounting Standards Board (IASB) heeft duidelijke criteria opgesteld
aan de hand waarvan een onderneming wel of niet moet worden geconsolideerd.
Centraal bij deze kwestie staat de zeggenschap (“control”) over de onderneming. Deze
control is de macht om het financiële en operationele beleid van een onderneming te
sturen teneinde voordelen uit de activiteiten van die onderneming te verkrijgen. Het gaat
om de bevoegdheid tot sturing, niet noodzakelijkerwijs om de vraag of dit ook
daadwerkelijk gebeurt.
Wanneer een onderneming meer dan 50% van het stemrecht op het uitstaande
aandelenkapitaal van een andere onderneming beheerst, is er sprake van een moederdochter relatie, en dient de dochter te worden geconsolideerd.
Ook wanneer de moeder maatschappij minder dan 50% van het stemrecht op aandelen
heeft, kan er sprake zijn van een moeder-dochter relatie wanneer:
1) De moeder middels een overeenkomst met een andere aandeelhouder wel over
de meerderheid van de stemrechten beschikt, of
2) De moeder de meederheid van de Raad van Bestuur kan benoemen of ontslaan;
3) De moeder beslssingen van de Raad van Bestuur kan bepalen
4) De moeder via een overeenkomst feitelijk het financiële en operationele beleid
van de onderneming bepaalt.
Het gaat dus niet om de omvang van het economische eigendom, maar om de
zeggenschap binnen de onderneming. Het kan dus zo zijn dat een moedermaatschappij
een minderheidsbelang heeft in een dochteronderneming, maar deze wel consolideert
omdat ze voldoet aan één van de bovenstaande criteria. Ook kan het zo zijn dat er wel
sprake is van een meerderheidsbelang, maar dat de onderneming niet wordt
geconsolideerd, omdat er onvoldoende zeggenschap is om de onderneming als
dochtervennootschap te kwalificeren.
In de Terms of Reference is expliciet gevraagd of acceptatie van minderheidsbelang in
een deelneming onder de faciliteit zinvol zou kunnen zijn. Indien wordt gekeken naar de
criteria van de FOM, dan blijkt dat ook de huidige criteria geen minderheidsbelangen

65

uitsluiten. De FOM-brochure gaat ook met name in op de zeggenschap, niet het
economische eigendom.
“Deze ondernemingen moeten dochterbedrijven c.q. joint-ventures zijn van één of
meerdere Nederlandse bedrijven. Deze Nederlandse bedrijven dienen de overwegende
zeggenschap te hebben in de onderneming in de opkomende markt en, ook strategisch,
belang te hebben bij het succes van deze onderneming.”
Een 49% deelneming in Egypte kan dus worden gefinancierd door de FOM, mits de
Nederlandse moeder sturing geeft aan het financiële en operationele beleid van de
lokale onderneming. De betrokkenheid die FMO van de moeder verlangt, zal zeer
waarschijnlijk ook alleen worden gegeven als de moeder van mening is dat ze
voldoende invloed op het beleid kan uitoefenen.
Aanbevelingen:
• Criteria hoeven dus niet verder te worden versoepeld om de grensgevallen, zoals
deze nu worden gepercipieerd door FMO, te kunnen financieren. De huidige criteria
dienen echter correct te worden geïnterpreteerd en gecommuniceerd door alle
betrokkenen, inclusief FMO. Het gaat om de zeggenschap, niet om het economisch
belang.
Verdere versoepeling van het zeggenschapscriterium
Het verder oprekken van het FOM zeggenschapscriterium voor de FOM zou inhouden
dat ook lokale ondernemingen kunnen worden gefinancierd waarbij de Nederlandse
moeder maar beperkte of geen zeggenschap heeft over het te voeren beleid. Een
dergelijke verruiming van de criteria heeft een aantal consequenties.
1) De lokale onderneming zal waarschijnlijk moeten worden gefinancierd zonder al
te veel betrokkenheid van de Nederlandse onderneming. Dit betekent dat de
lokale onderneming financieel solide moet zijn.
2) Door de beperkte lokale aanwezigheid van FMO, zal de omvang van de
transactie behoorlijk moeten zijn, om monitoring vanuit Nederland
kostendekkend te maken.
3) Er zou mogelijk een andere invulling kunnen worden gegeven aan het
Nederlandse belang. Gedacht kan worden aan ketenfinanciering, waarbij de
Nederlandse onderneming afnemer of leverancier is van de lokale onderneming,
in plaats van de moedermaatschappij. Zelfs zou er gekeken kunnen worden naar
financieringen van lokale ondernemingen waarbij geen Nederlandse
onderneming betrokken is, maar waarbij de lokale onderneming actief is op een
terrein waar Nederland een belang heeft. Denk bijvoorbeeld aan schone energie
en milieu-technologie.
Het verder oprekken van dit criterium zal het karakter van de FOM ingrijpend veranderen.
Afhankelijk hoe ruim het “Nederlands belang” zal worden geïnterpreteerd, zal de
regeling meer een OS dan een EL&I karakter geven. Het is uiteindelijk aan EL&I om te
bepalen hoe ruim het Nederlandse belang mag worden gedefinieerd en welk beleid hier
voor ontwikkeld dient te worden.

66

8.1.4. Overige aanbevelingen met betrekking tot de opzet van de FOM
Er zijn uit de onderzoeksgegevens nog een aantal mogelijke aanbevelingen naar voren
gekomen ten aanzien van de opzet van de FOM.
MKB-bedrijven hebben veelal niet de juiste kennis en kunde in huis om complexe
financieringstrajecten als de FOM snel te kunnen doorlopen. Deze problematiek is
gedurende de verschillende stadia van het proces waarneembaar:
• De expansieplannen zijn soms niet voldoende gedocumenteerd, waardoor FMO het
proces niet kan opstarten;
• Informatieverstrekking: FMO doet een grondige analyse en heeft veel documentatie
nodig, zowel financiële informatie als compliance documenten. Kleinere bedrijven
hebben deze informatie vaak niet direct voorhanden;
• MKB bedrijven hebben moeite met de Engelstalige, lijvige, juridische documentatie.
Kleine kredieten zijn hierdoor bewerkelijk voor FMO. Zowel het bereik van de regeling
als de efficiëntie van het proces kan worden verbeterd wanneer MKB-bedrijven
adequaat worden begeleid door professionals die begrijpen wat er nodig is om een FOM
kredietproces snel en goed te doorlopen.
Om professionals bij FOM trajecten te betrekken, zijn er twee zaken nodig:
1) De MKB-ondernemer moet in contact komen met een betrouwbare en kundige
professional;
2) Wellicht dient er een mogelijkheid te worden gecreëerd om een deel van de
kosten van de professional vergoed te krijgen in de vorm van technische
assistentie.
FMO heeft met een aantal intermediairs prima contacten. Door goede intermediairs
gericht te introduceren bij MKB-bedrijven die een FOM aanvraag doen, kan in een vroeg
stadium de eerste vertraging worden voorkomen.
De kosten van de professional kunnen behoorlijk oplopen, tot ongeveer de kosten die
gelijk zijn aan een appraisal fee. Dit is vaak de reden voor een ondernemer om toch
maar alles zelf te doen. Nadere invulling moet nog worden gegeven aan de specifieke
aard van de technische assistentie, criteria, omvang en andere details. Ondernemers
hebben zelf het meeste baat bij de professional, en het is derhalve logisch dat een
relevant deel van de kosten door de ondernemer wordt betaald. Maar een bijdrage aan
de kosten door middel van technische assistentie kan het bereik en efficiëntie van de
FOM bevorderen. Ook zal dit ten goede komen aan de doorlooptijd van het
kredietproces en de belasting van de FOM-teamleden.
Verruiming doelgroep nieuwe EU lidstaten
Zoals eerder vermeld hebben zowel klanten, banken, als intermediairs te kennen
gegeven het te betreuren dat investeringen in de nieuwe toetredingslanden van de EU
(zoals Roemenie en Bulgarije) niet meer onder de FOM-faciliteit gerealiseerd kunnen
worden, omdat deze na een korte overgangsperiode van de landenlijst zijn verdwenen.
In deze landen blijkt de financiële sector nog onvoldoende ontwikkeld om in de
financieringsbehoefte van onder meer FOM-bedrijven te voorzien. Deze analyse wordt
door vrijwel alle geïnterviewde partijen gedeeld.

67

Uit interviews met EL&I en AgNL begrepen wij aanvankelijk dat dit verband hield met
Europese regelgeving die niet toestond dat dergelijke programma’s in Europese
lidstaten konden worden voortgezet. Nadere analyse en gesprekken met de
staatssteundeskundigen van AgNL leerden dat Europese wetgeving anders
geïnterpreteerd kan worden. Op de eerste plaats zou gesteld kunnen worden dat de
FOM-regeling niet onder Staatssteun valt omdat FOM-kredieten tegen marktconforme
voorwaarden worden verstrekt. Een tweede is dat het MKB een uitzonderingspositie
inneemt en dat overheidsregelingen die zich specifiek op deze doelgroep richten niet bij
de Europese Commissie aangemeld hoeven te worden.
Aanbeveling:
• FOM kan in principe voor landen als Roemenie en Bulgarije opengesteld worden.
Met de specialisten van AgNL en het ministerie van EL&I op het gebied van
Staatssteun zou verder onderzocht moeten worden of dit voor alle FOM-klanten
mogelijk is of dat dit alleen voor FOM-klanten kan gelden die onder de MKB-definitie
vallen. Een mogelijke oplossing zou dan kunnen zijn de FOM-faciliteit in een MKB en
niet MKB loket te splitsen. Voorts zal EL&I moeten bepalen welke nieuwe Europese
lidstaten onder de regeling gebracht kunnen worden. Het ontbreken van goed
werkende financiële markten zou hiervoor als criterium kunnen gelden.
8.2. Uitvoering van de FOM
-

Acquisitie – bereik FOM // hoe kan het worden vergroot?
 Zouden de commerciële banken een sterkere rol kunnen spelen in de
faciliteit?
 Zou Venture Capital/ Private Equity een sterkere rol (moeten/kunnen)
spelen in de faciliteit?

Ofschoon het gebruik van de FOM-faciliteit de afgelopen jaren enigszins een stijging
heeft laten zien is deze in gebruik beperkt tot een specifieke doelgroep van bedrijven
met investeringsambities in opkomende markten. Enkele jaren geleden is er tijdens de
lancering van de FOM-faciliteit een aantal intenties uitgesproken om de bekendheid en
gebruik van de faciliteit te promoten. Zo werd de doelgroep uitgebreid naar het grotere
bedrijfsleven, werd de landenfocus verruimd en kunnen voortaan ook grotere kredieten
worden verstrekt.
Een ander aandachtspunt is hoe de doelgroep op een efficiënte manier geïdentificeerd
en bereikt kan worden. In de nota ‘Van faciliteit en regeling naar fonds’ van 10 december
2004 werd al aangekondigd dat de commerciële banken meer als partner betrokken
gaan worden bij de FOM. Deze intentie is echter pas in 2010 geformaliseerd door het
afsluiten van een overeenkomst met de Rabobank. Met de andere Nederlandse banken
zijn tot dusverre nog geen concrete afspraken gemaakt. Uit de interviews met de banken
werd duidelijk dat FOM-kredieten interessante oplossingen kunnen bieden voor
investeringsplannen in opkomende economieën van klanten van banken. Uit interviews
is echter gebleken dat het voor de banken moeilijk is om het bestaan van de faciliteit
onder de aandacht van de accountmanagers in de verschillende vestigingen te brengen.
De overeenkomst met Rabobank is interessant voor de FOM omdat een speciaal team
binnen Rabobank is belast met het tot stand brengen van investeringen voor de FOM.
De motivatie hiervoor is dat Rabobank op deze wijze klanten (in met name de
agrosector) op een goede wijze kan bedienen om hun investeringsplannen in
opkomende markten te realiseren. Bovendien ontvangt Rabobank een aanbrengfee voor

68

FOM-kredieten. De ervaring met dit arrangement is nog te kort om te beoordelen of deze
samenwerking succesvol is en of de aanbrengfee voldoende incentive is om Rabomedewerkers te enthousiasmeren.
Uit de interviews met banken is naar voren gekomen dat het onder omstandigheden is
aan te bevelen om de banken te laten participeren in FOM-kredieten. Op deze wijze
creëert men een grotere commitment vanuit de banken omdat hierdoor het FOM-krediet
een eigen product wordt met een commercieel incentive. Uit de gesprekken met FMO en
EL&I begrepen wij dat één van de belemmeringen voor een dergelijk voorstel zou zijn
dat Europese regelgeving niet toe zou laten dat overheidsgaranties aan commerciële
partijen worden verstrekt. Navraag bij juristen en Staatssteundeskundigen bij AgNL
leerde echter dat dit op zich geen belemmering behoeft te zijn. Mits de kredieten tegen
commerciële voorwaarden worden verstrekt en de banken met FMO participeren in
zowel upside (fees, marge) als downside (kredietrisico) zijn er geen belemmeringen om
de banken te laten participeren. Onderzocht zou moeten worden of de regeling opnieuw
moet worden aangemeld bij de Europese commissie, maar in principe verbiedt de
huidige beschikking (steunmaatregel nr 193/2005) niet dat FMO de banken betrekt bij
FOM-kredieten. Uiteraard zal er tussen FMO en de banken overeenstemming dienen te
worden bereikt over de condities en de verdeling van taken.
Aanbevelingen
• De samenwerkingsovereenkomst met Rabobank biedt goede perspectieven om
het gebruik van de FOM te verbeteren en te vergroten. Wij bevelen daarom aan
om met een aantal andere Nederlandse banken soortgelijke overeenkomsten te
sluiten. Niet alleen in gebruik maar ook in de kwaliteit van de kredietverlening
kan dit een belangrijke impuls voor het gebruik van de FOM zijn.
• Wij adviseren de banken de mogelijkheid te bieden om te participeren in de
FOM-kredieten en hier met de banken concrete afspraken over te maken. Voor
zover wij hebben kunnen nagaan heeft dit geen gevolgen voor de inhoud van de
toestemming van de FOM die is verleend door de Europese Commissie.
Betrokkenheid Private Equity/Venture Capitalist (PE/VC) partijen bij de FOM
Uit de interviews met betrokkenen (klanten, intermediairs en FMO werd duidelijk dat er
weinig tot geen behoefte was om eigen vermogen in te brengen bij dochterbedrijven.
Nederlandse ondernemers gaven te kennen geen behoefte te hebben aan een extra
aandeelhouder voor hun activiteiten in opkomende markten. Bovendien zag FMO dit ook
niet als een effectief en efficiënt instrument om in te zetten (ofschoon FOM dit sedert
2006 uitdrukkelijk wel als product voert). De vraag of er behoefte is aan PE/VC-partijen,
kan in die zin ontkennend worden beantwoord. Tevens kan opgemerkt worden dat er
nauwelijks VC/PE partijen in Nederland zijn die zich specifiek richten op opkomende
markten waarbij een focus is op de doelgroep van de FOM. Door toeval zou dit een optie
kunnen zijn, maar dit leent zich niet voor een structurele aanpak en organisatie. Het zou
in dit verband logischer zijn wanneer PE-partijen in opkomende markten een rol zouden
spelen bij de FOM. Echter door de link met Nederlandse bedrijven lijkt ook deze
benadering vooralsnog weinig zinvol.

69

Relatie met andere overheidsinstrumenten
Zoals beschreven in pararaaf 5.3.5 is de samenwerking met andere
overheidsinstrumenten en organisaties zoals PSI, PUM, NABC en TRhi niet intensief en
nauwelijks gestructureerd, terwijl in zekere mate de instrumenten en organisaties in
hetzelfde domein actief zijn.
Op basis van interviews en documentatie komen wij tot de volgende aanbevelingen:
• Versterk de samenwerking met Atradius DSB terzake van de TRhi regeling.
Zowel de FOM als TRhi acteren op het gebied van investeringen in
opkomende markten met een Nederlandse component. De FMO bij de FOM
als kredietverstrekker en Atradius DSB bij de TRhi als verzekeraar (van het
politieke risico) van investeringen in deze markten. In zekere zin zijn de
facililteiten complementair en kunnen elkaar versterken door klanten naar
elkaar door te verwijzen, data van klanten met elkaar te delen en
gezamenlijke acquisitie-inspanningen te ondernemen
• De contacten met AgNL zijn door FMO inmiddels weer aangehaald en er
wordt thans concreet nagedacht over nieuwe financieringsinstrumenten die
de brug tussen de FOM en PSI kunnen slaan. In de volgende paragraaf
wordt hier nader op ingegaan. In ieder geval lijkt het opportuun een
structurele samenwerking op te zetten voor het identificeren van PSI-klanten
die succesvol zijn gebleken en vervolgfinanciering behoeven waar de FOM
wellicht in kan voorzien.
• Organisatie als NABC en PUM hebben een interessant netwerk van
bedrijven in zowel Nederland als ontwikkelingslanden. Ofschoon de
verwachtingen daarvoor niet te hoog gespannen moeten zijn, is het de
moeite waard te onderzoeken of NABC en het business link programma van
PUM mogelijkheden bieden om potentiële FOM-klanten te identificeren of
zelfs (tegen een vergoeding) te acquireren.
• Ambassades lijken voor het identificeren van FOM-klanten geen rol te spelen.
Dat kan in ieder geval als opmerkelijk worden beschouwd omdat
ambassades over het algemeen goed op de hoogte zijn van de Nederlandse
bedrijven die in de landen actief zijn. In die zin zou doorverwijzing van
ambassades naar de FOM in de praktijk logisch zijn. Het is daarom zinvol de
rol van de ambassades in het overleg tussen EL&I en FMO aan de orde te
stellen en mogelijkheden te onderzoeken om de kennis, ervaring en het
netwerk van ambassades meer gericht in te zetten voor instrumenten als de
FOM.

70

8.3. Budget en Plafond
-

Vergoedingen
 Moet het huidige vergoedingensysteem op basis van risico worden
gehandhaafd?

-

Borgstelling
 Hoe kan de optimale benutting van het budget/plafond bereikt worden?
 Kan de verhouding van 1:2 in de borgstelling worden verruimd?
 Is er nog voldoende reden om ‘uit extra safety’ 1,5 maal de uitstaande
hoofdsom in het garantiebeslag op te nemen?

8.3.1. Vergoedingen
Het huidige systeem van een garantiepremie en vergoedingen voor kleine kredieten lijkt
een eenvoudig systeem waarbij de berekening van de vergoedingen voor FMO een
grote verbetering is in vergelijking met de vorige, complexe methodiek op basis van
scenario’s. Echter, er zijn wel aanbevelingen te doen die tot een verbetering in de
transparantie van de werkelijke kosten van de regeling kunnen leiden.
Breng een duidelijke scheiding aan in vergoedingen voor het risico voor EL&I en
vergoeding voor de uitvoering voor FMO
Uit paragraaf 7.2 bleek dat de huidige vergoedingenstructuur, waarin een garantiepremie van 1% is opgenomen, niet voldoet aan de doelstelling om de FOM een
revolverende regeling te laten zijn. De gemiddelde verliezen zijn eerder rond de 5%. Een
lage garantiepremie van 1% betekent een impliciete subsidiëring van de investeringen
voor bedrijven in opkomende markten en/of een impliciete kostenvergoeding voor FMO.
Een zekere mate van subsidiëring is noodzakelijk, aangezien de kosten van uitvoering
van de regeling hoger zijn doordat het om kleinere kredieten gaat waarvoor maatwerk
wordt geleverd.
Deze lage garantiepremie is geen juiste weergave van het risico van de lening omdat
het impliciet ook voorziet in een vergoeding voor de uitvoerder. Wij bevelen aan om de
vergoeding voor uitvoeringskosten aan FMO en de vergoeding voor het risico aan EL&I
duidelijk te scheiden.
Verander garantiepremie in pro-rata toedeling van het fondsresultaat naar EL&I en FMO
Een vaste garantiepremie en uitvoeringsvergoeding lijken een eenvoudige manier om de
vergoedingenstructuur in te richten. Een vaste garantiepremie deelt echter niet mee in
de opbrengsten van hogere risicotransacties die hiervoor ook een goed rendement
geven. De inkomsten uit een vaste garantiepremie voor EL&I zijn aan een maximum
gebonden terwijl verliezen en rendement van een lening kunnen toenemen als meer
risico wordt genomen. Indien EL&I wil meedelen in de rendementen voor de hogere
risicotransacties dan is het meest voor de hand liggend af te stappen van een
garantiepremie, maar is het beter te kiezen voor deling in het fondsresultaat dan wel een
fonds op te richten en dan FMO als uitvoerder van het fonds te laten optreden.
Eventuele overwinsten op hoge risicoklanten vloeien dan indirect terug naar EL&I als
compensatie voor mogelijk hogere verliezen. Indien de inkomsten voor EL&I worden
gebaseerd op de fondsopbrengsten dan zullen de opbrengsten pro-rata verdeeld
moeten worden tussen FMO en EL&I op basis van het risico dat ze lopen; 15:85 voor
MKB en 20:80 voor grootbedrijf. Het afspreken van een juiste vergoedingstructuur naar

71

FMO is belangrijk voor beide partijen om het maximale voordeel uit de regeling te
kunnen halen.
Wegnemen van onduidelijkheden over vergoedingen uit de subsidiebeschikking 2009
In de subsidiebeschikking wordt gesproken over een garantiepremie over uitstaande
bedragen. Dit betreft waarschijnlijk een garantiepremie over de dekking van de
uitstaande bedragen. Het is mogelijk dat er bewust is gekozen om de garantiepremie
over het gehele bedrag te berekenen omdat daarmee ook de mogelijk opgelopen rente
wordt gedekt. Niettemin is naar onze mening de berekening over de dekking van het
bedrag de meest zuivere maatstaf.
In de subsidiebeschikking wordt vermeld dat FMO 100bp in de marge mag hanteren ter
compensatie van het conditionele valutarisico dat wordt gelopen over USD leningen aan
FOM-klanten. Ogenschijnlijk wordt dit zowel in de marge aan de klant doorberekend,
alsmede doorbelast aan EL&I middels de berekening van de vergoedingen. Het meest
voor de hand liggend is dat de opslag in de marge wordt doorberekend aan de klant.
Hierbij kan tevens worden opgemerkt dat de margeberekening volgens de reguliere
systematiek van FMO-A moet plaatsvinden. Hierdoor hoeft er geen vaste (ruime)
additionele opslag van 100bp gehanteerd te worden.
Aanbevelingen:
• Breng een duidelijke scheiding aan in vergoedingen voor het risico voor EL&I
en vergoeding voor de uitvoering door FMO
• Verander de garantiepremie naar pro-rata toedeling van het fondsresultaat
naar EL&I en FMO
• Neem onduidelijkheden weg over vergoedingenberekening over USD
leningen en garantiepremies
8.3.2. Budget en Plafond
Budget dekkingspercentage van 50%
De verlaging van de benodigde dekking voor de borgstellingsruimte naar 50% impliceert
dat er diversificatie-effecten zijn die het risico van de gehele portefeuille verminderen.
Voldoende lange termijngegevens ontbreken om een goede statistische analyse te
maken naar de daadwerkelijke benodigde dekking, maar een overzicht van de
concentratierisico’s op zowel klant als landenniveau uit paragraaf 7.2 laat zien dat deze
dekking niet uitzonderlijk hoog is.
Indien men blijft werken met het huidige dekkingspercentage dan verdient het
aanbeveling om op de volgende aspecten wijzigingen door te voeren:
-

Voorzieningen in mindering brengen op borgstellingruimte
De verliezen die door FMO worden voorzien, maar nog niet zijn gedeclareerd,
worden niet als verhoogd risico in de berekening van de ruimte meegenomen. In de
tijd dat de dekking nog 100% bedroeg, was hiervoor ook geen reden aangezien
100% van de mogelijke exposure (plafond) altijd was gegarandeerd. Nu de dekking
is verlaagd naar 50% verdient het vanuit het voorzichtigheidsbeginsel de voorkeur
om de getroffen voorzieningen, voor zover deze nog niet zijn gedeclareerd, voor
100% in mindering te brengen op de reserverekening ten behoeve van de
berekening van de ruimte.

72

-

Maak beleid ten aanzien van concentratierisico’s
Op dit moment kent de FOM geen limieten op klant, sector en landenniveau. De
concentratie in de portefeuille is op dit moment hoog en zal waarschijnlijk als gevolg
van de verruiming van de grootte van kredieten alleen nog maar toenemen. Het
stellen van limieten op klant en landenniveau of als alternatief aanpassingen in de
berekening van de borgstellingruimte voor zeer grote kredieten zijn noodzakelijk om
de huidige verlaging van de dekking te kunnen waarborgen.

Pas geen verruiming toe op het Plafond
Het plafond is op 150% van het borgstellingbedrag gesteld. Teneinde een antwoord te
kunnen geven op de vraag of dit plafond percentage juist is voor de FOM, hebben we
een analyse gemaakt van de achterstallige rentebetalingen over de periode 2006-2010.
Er zijn 37 transacties nader bekeken.
Uit de analyse blijkt dat maximale hoogte van de achterstand 126% bedraagt van het
borgstellingsbedrag. In de meeste gevallen waar sprake is van achterstand, blijft het
percentage ruim onder de 126%. Uit de cijfers blijkt derhalve dat de 150% momenteel
een veilige plafondhoogte is. We zijn echter terughoudend als het gaat om het bepleiten
van een verlaging van het plafond. Indien FMO wat meer hogere risico kredieten met
hogere marges zou verstrekken, of wanneer uitwinning van een krediet langer duurt, kan
het ook zijn dat de ruimte tussen de 126% en 150% op termijn moet worden gebruikt.

150%

125%

100%

75%

Aanbevelingen:
• Houd de dekkingspercentage op 50% onder de volgende voorwaarden:
o Breng voorziening voor 100% op de borgstellingruimte
o Maak beleid voor concentratierisico’s
• Pas geen verruiming toe op het plafond

73

8.3.3

Fondsstructuur in plaats van garantiestructuur

Het vervangen van de huidige garantiestructuur door een fondsstructuur zou een aantal
significante voordelen hebben ten opzichte van de huidige structuur, namelijk:
1.
2.
3.
4.

Vergroting van het revolverend karakter
Betere mogelijkheid van aantrekken van funding van derden
Vergroting van de transparantie van de kosten en opbrengsten
Vermindering van de administratieve lasten

Vergroting van het revolverend karakter
Het grote verschil tussen een fondsstructuur en het huidige garantiestelsel is dat de
FOM investeringen hoofdzakelijk worden gefinancierd door EL&I in plaats van door FMO.
Indien EL&I de funding inbrengt en hierover geen vergoeding vraagt dan heeft dit een
groot effect hebben op het revolverend karakter van de FOM als geheel. De funding
voor FMO bedraagt ongeveer 3.5% voor 6 jarige leningen8. Dit zal dan niet meer als
zodanig ten laste gaan van de FOM.
Betere mogelijkheid van aantrekken van funding van derden
Een fondsstructuur geeft een betere mogelijkheid om ook derden te laten participeren in
het fonds. FOM opereert sedert enkele jaren ook actief in focuslanden van
ontwikkelingssamenwerking.Deze investeringen zijn dan zowel voor het Nederlandse
bedrijfsleven (doelstelling EL&I) als voor lokale private sector ontwikkeling (doelstelling
BZ) zeer interessant. Het oprichten van een fonds biedt dan een goede structuur om
naast funding door EL&I ook funding door BZ mogelijk te maken..
Tevens zouden ook private investeerders en banken de mogelijkheid kunnen krijgen om
in dit fonds te investeren. Hiervoor zal dan wel een structuur gevonden moeten worden
waarbij overheidsgeld als hefboom werkt naar private of institutionele investeerders.
Een nadeel van een fondsstructuur is dat dit model niet direct aansluit bij het model
waarin Nederlandse banken participeren. Een garantiemodel is relatief makkelijk open te
stellen voor Nederlandse banken en geeft dan ook de juiste incentives voor de
participerende banken. Een fondsstructuur kan voor individuele investeringen minder
makkelijk de goede incentives geven dan een openstelling van een garantiestructuur.
Uiteraard zou in een fondsconstructie FMO zelf ook risicodragend dienen te participeren..
Voor het management van het fonds zal FMO uiteraard een vergoeding vanuit het fonds
dienen te ontvangen, waarbij het van belang is dat de belangen van de fondsmanager
en de overheid (EL&I en evt Buza) financieel (gedeeltelijk) parallel lopen.
Vergroting van de transparantie van de kosten en opbrengsten
Bij een fondsstructuur vallen alle kosten en opbrengsten in het fonds. Het revolverende
karakter van het fonds betekent dat het fonds in staat moet zijn om over de loop van
jaren minimaal dezelfde omvang te behouden (of zelfs iets te groeien door een
inflatiecorrectie toe te passen). Bij een fondsstructuur valt daarmee de noodzaak weg
van een vaste garantievergoeding en de problematiek van de juiste vaststelling ervan.
De fondsmanager kan worden afgerekend op zijn behaalde resultaten op de
performance van het fonds. Verder zal er wel een andere vergoedingenstructuur moeten
worden afgesproken die de juiste incentives geeft aan de fondsmanager en in lijn is met
8

Per 1 december 2010

74

gangbare vergoedingen voor het managen van soortgelijke fondsen. Het is echter zaak
om zo mogelijk ook aan te sluiten bij de vergoedingstructuur van de overige fondsen
(MASSIF, LDC) die FMO op dit moment beheert voor het ministerie van Buitenlandse
Zaken.
Vermindering van de administratieve lasten
Een fondsstructuur heeft tot gevolg dat AgNL niet meer betrokken zal hoeven te zijn bij
de individuele behandeling van de verliesposten in de portefeuille. Verliezen vallen
immers direct binnen het fonds en er behoeft geen uitbetaling meer plaats te vinden
door EL&I. Dit vermindert de administratieve lasten voor zowel FMO als AgNL. De
beoordeling van het beheer van het fonds aan de bredere doelstelling van de FOM zal
dan enerzijds in het accountantsprotocol kunnen worden opgenomen (zie ook
onderstaande paragraaf 8.4), bij de bespreking van de jaarrapportage en in de 5jaarlijkse evaluatie.
In een fondsstructuur is het ook niet langer noodzakelijk om een beleid ten aanzien van
het plafond en budget op te stellen en dit te beheren. Het budget en plafond hebben een
directe relatie met de garantie die door EL&I is afgegeven en de mogelijke claim die
hieruit voortvloeit. Op het moment dat van een garantiestructuur wordt afgestapt is het
daarom ook niet langer noodzakelijk om te voorzien in een budget en plafond zoals dat
thans is gedefinieerd.
Aanbevelingen:
-

-

Indien EL&I niet kiest voor openstelling van de garantiestructuur voor Nederlandse
banken dan is de keuze voor het oprichten een beter alternatief dan het huidige
garantiestelsel model.
Ga in overleg met FMO, BZ en beleggers over de vorming van een fondsstructuur en
haar doelstellingen.

75

8.4. Rol AgentschapNL
-

Wat is de optimale rol van AgentschapNL (voorheen SenterNovem) in de
uitvoering van de FOM?
Hoe kan het beoordelingsmechanisme bij AgentschapNL verder gestructureerd
worden?

Zoals beschreven in hoofdstuk 7 heeft AgentschapNL (AgNL) haar taak als
toezichthouder goed uitgeoefend. Echter, de principiële vraag kan gesteld worden of
AgNL wel een dergelijke taak dient uit te oefenen. FMO is door EL&I indertijd
aangewezen als uitvoerder van de FOM- faciliteit en als zodanig kan gesteld worden dat
de opdrachtgever de verantwoordelijkheid van het beheer van de faciliteit aan FMO
heeft overgedragen. Voor het toezicht op de FOM-faciliteit heeft EL&I (voorheen EZ) een
structuur toegepast die het ministerie ook gebruikt indien marktpartijen belast zijn bij de
uitvoering van de regeling (vgl. de BMKB-regeling). Bij de FOM kan worden afgevraagd
of FMO als marktpartij gezien moet worden, dan wel als een overheidsinstantie die is
belast met de uitvoering van een overheidsregeling of -programma.
FMO is een publiek-privaat partnerschap waarbij de Staat meerderheidsaandeelhouder
is, de verplichtingen van FMO naar geldverstrekkers afdekt en bovendien de
meerderheid van het aansprakelijk vermogen heeft verstrekt (via donaties in het
ontwikkelingsfonds). Gelet op deze bijzondere structuur van FMO lijkt FMO meer
beschouwd te moeten worden als overheidsorganisatie dan als marktpartij. In die zin is
FMO te vergelijken met andere overheidsorganisaties zoals AgNL. Ook als het gaat om
het aanbesteden van overheidsregelingen neemt FMO een vergelijkbare plaats in als
AgNL. De overheid kan regelingen en programma’s onderhands aanbesteden aan FMO
zoals dit ook bij organisaties als AgNL en Syntens plaatsvindt. Ook bij andere faciliteiten
die FMO beheert (zoals het MASSIF-fonds) is niet gekozen voor een structuur met
toezicht op het beheer door FMO (anders dan via rapportages en accountantsverklaringen).
Voorts is voor de FOM-faciliteit overeengekomen, zoals vastgelegd in artikel 8 lid 3 van
de overeenkomst tussen de Staat - FMO van 2006, dat naast de verplichte halfjaar
- en jaarrapportage: ‘FMO jaarlijks, uiterlijk 6 maanden na afloop van het kalenderjaar,
een verklaring van haar externe accountant dient te overleggen omtrent de uitvoering
van de overeenkomst. Bovendien is op de accountantscontrole een door de minister
(van EL&I) na overleg met FMO vast te stellen controleprotocol van toepassing’. In
bijlage 1 van deze overeenkomst wordt deze bepaling nader gepreciseerd en gesteld
dat de accountantscontrole niet alleen betrekking heeft op de uitvoering van FMO maar
ook op de uitvoeringskosten van de faciliteit. Op basis van deze argumentatie kan
worden gesteld dat de toezichthoudende functie van AgNL een doublure is van hetgeen
FMO zelf zou moeten doen. Uiteraard kan niet volstaan worden met een structuur
zonder toezicht. Dat is bij FMO ook niet het geval. Zoals eerder beschreven heeft FMO
sedert enkele jaren de bankstatus gekregen en valt de instelling in die zin onder het
toezicht van De Nederlandsche Bank (DNB) waarvoor - zoals bekend – zware eisen
gelden.

76

In april 2006 is het zgn. accountantsprotocol tot stand gekomen. Zoals gesteld in
hoofdstuk 7.3 werd niet geheel duidelijk of de externe accountant op de hoogte is van de
inhoud van het controleprotocol omdat de tekst van de accountantsverklaring afwijkt van
de voorgeschreven tekst van het controleprotocol en – zoals bepaald - ook niet naar dit
protocol verwijst . Voor zover wij hebben kunnen nagaan voldoet de verklaring in
materiële zin wel aan hetgeen is bepaald in de overeenkomst en het protocol. Tenslotte
biedt de overeenkomst (artikel 9) tussen FMO en de Staat de mogelijkheid om periodiek
evaluaties uit te laten voeren.
Op basis hiervan bevelen wij het volgende aan:
• Te onderzoeken of de inhoud van de huidige accountantsverklaring voldoet aan
hetgeen is bepaald in de overeenkomst van 2006 en het bijbehorende
accountantsprotocol. De accountantsverklaring zou in ieder geval moeten
verwijzen naar het accountantsprotocol.
• Mocht men van oordeel zijn dat de gevraagde verklaring van de extern
accountant te veel omvattend is en leidt tot onnodige hoge kosten dan zou
overwogen kunnen worden om een deel van de verklaring door de interne
accountant van FMO te laten afgeven. Het protocol biedt eventueel de
mogelijkheid een verklaring te doen afgeven door ‘een niet als openbaar
optredend intern accountant’.
• Ervan uitgaande dat de verklaring van de accountant in de toekomst zodanig is
opgesteld dat deze voldoet aan de eisen van de auditdienst van EL&I en dat
deze werkbaar is voor FMO, verdient het aanbeveling de rol van AgNL te
heroverwegen. FMO kan, voorzover het de uitvoering van overheidsprogramma’s
en regelingen betreft, worden beschouwd als overheidsinstantie. De
toezichthoudende functie van AgNL lijkt dan overbodig. De accountantscontrole
en de mogelijkheid van de auditdienst van EL&I om een review9 op de
uitgevoerde accountantscontrole uit te voeren, zouden voldoende zekerheid
moeten geven dat de FOM rechtmatig wordt uitgevoerd.
• Bovenstaande impliceert uiteraard geenszins dat FMO niet gehouden is over de
uitvoering en besteding van de FOM-faciliteit te rapporteren. In die zin blijft het
bepaalde in de overeenkomst tussen de Staat en de FMO van kracht. Echter,
inhoudelijk overleg over deze rapportages en de mogelijk daaruit voortvloeiende
beleidsmaatregelen (b.v. een aanpassing van de FOM) lijken meer tot het terrein
van het ministerie van EL&I te behoren. Voor het ontwikkelen van beleid is het
van belang dat de beleidsverantwoordelijken geïnformeerd worden over de
voortgang en besteding van de FOM-faciliteit en dat er periodiek overleg met
FMO plaatsvindt.
• In de periodieke evaluaties kan het ministerie vragen specifieke aspecten met
betrekking tot de uitvoering te belichten. Dergelijke (meer beleidsmatige en
financieringstechnische) aspecten worden wellicht door een accountantscontrole
minder expliciet aan de orde gesteld.

9

Artikel 5 van het controleprotocol van april 2006 biedt de mogelijkheid aan de auditdienst om een review uit te voeren.

77

Bovenstaande aanbeveling maakt duidelijk dat het evaluatieteam de rol van AgNL in
haar huidige opzet ter discussie stelt. Mochten partijen even wel van oordeel zijn dat de
functie van AgNL om formele redenen niet gemist kan worden dan bevelen wij het
volgende aan:
1. De rol van AgNL duidelijk vast te leggen in een (aanvullende) overeenkomst
tussen de Staat en de FMO. De huidige overeenkomst en praktijk zijn hierover
onvoldoende duidelijk.
2. De verantwoordelijkheden van respectievelijk AgNLen EL&I bij het toezicht
dienen duidelijk te worden vastgelegd. Ook de accountantscontrole zal hierin
moeten worden meegenomen. De praktijk van de afgelopen jaren heeft
bijvoorbeeld geleerd dat in een aantal gevallen EL&I betrokken werd bij de
beoordeling van verliesdeclaraties. Dit zou in de gekozen opzet niet mogelijk
moeten zijn.
3. AgNL moet, overeenkomstig artikel 1 paragraaf g, op de hoogte gesteld worden
van ‘de bij FMO geldende relevante procedures inzake de relevante processen,
de investeringscriteria, de specifieke fondscriteria en de FMO Corporate
Governance policy en wijzigingen daarin’. Deze zaken vormen dan mede de
basis voor het beoordelen van verliesdeclaraties van FMO door AgNL.
4. AgNL voert thans haar boordeling van verliesdeclaraties in belangrijke mate uit
op basis van door FMO zelf gestelde en geformuleerde voorwaarden bij
kredietverlening. AgNL zou - overeenkomstig de BMKB-regeling - een eigen
beoordeling moeten uitvoeren of de ingediende verliesdeclaraties voldoen aan
de doelstellingen en voorwaarden van de FOM-faciliteit.
5. AgNL zou een meer beleidsadviserende rol naar EL&I moeten vervullen en
bijvoorbeeld naar aanleiding van ervaringen van AgNL en rapportages van FMO
aan moeten geven of criteria en werking wijziging behoeven.

78

Bijlage 1: Gebruikte afkortingen
AgNL
BEB
BMKB
BZ
CC
CD
CG
CIP
EBITDA
EL&I
FMO
FOM
FTE
IASB
IC
IFC
IFMOE
IFOM
IMR
IO
KYC
NABC
NCH
NIMF
MKB
OESO
OS
PE
PSI
PSOM
PUM
SO
TCX
TRHi
ToR
USD
VC

AgentschapNL
Buitenlandse Economische Betrekkingen
Borgstelling Midden- en Kleinbedrijf
Ministerie van Buitenlandse Zaken
Carnegie Consult
Capacity Development
Corporate Governance
Clearance in Principle
Operationele winst
Ministerie voor Economische Zaken, Landbouw en Innovatie
Nederlandse Financierings-Maatschappij voor
Ontwikkelingslanden
Fonds Opkomende Markten
Full Time Equivalent
International Accounting Standards Board
Investment Committee
International Finance Corporation
InvesteringsFaciliteit Midden- en Oost-Europa
InvesteringsFaciliteit voor Opkomende Markten
Investment and Management Review
Investment Officer
Know-Your Customer
Netherlands African Business Council)
Nederlands Centrum voor Handelsbevordering
Nederlandse Investerings Matching Fund
Midden en klein bedrijf
Organisation for Economic Co-operation and Development
Ontwikkelingssamenwerking
Private Equity
Private Sector Investeringsprogramma
Programma Samenwerking Opkomende Markten
Programma uitzending managers
Special Operations
The Currency Exchange Fund
Tijdelijke Regeling Herverzekering investeringen
Terms of Reference
US Dollar
Venture Capital

79

Bijlage 2: Gebruikte documenten
(half-)jaarverslagen
 Jaarrapportage 2006
 Jaarverslag 2007
 Jaarverslag 2008
 Jaarverslag 2009
 Halfjaarverslag 2010
Beleidsdocumenten
 Overeenkomst inzake Faciliteit Opkomende markten (FOM) 2006
 Bijlage 1 bij Overeenkomst inzake Faciliteit Opkomende Markten (FOM) –
beleidskader faciliteit opkomende markten (FOM)
 Subsidieverstrekking inzake Faciliteit Opkomende Markten (FOM) - 17 mei 2006
 Subsidiebeschikking 2007 inzake Faciliteit Opkomende Markten (FOM) – 18 juni
2007
 Subsidiebeschikking 2008 inzake Faciliteit Opkomende Markten (FOM)
 Wijziging FOM overeenkomst – 11 september 2009
 Subsidiebeschikking 2009 inzake Faciliteit Opkomende Markten (FOM) – 12
oktober 2009
 Opdracht 2005 toezicht Inverteringsfaciliteit IFMOe, IFOM en FOM (EZSenterNovem – 16 december 2004)
 Europese commissie - Steunmaatregel nr. N 193/2005 – Nederland “Faciliteit
Opkomende Markten” (7 december 2005)
 Garantiemededeling Europese Unie (20-6-2008)
 Europese commissie – Referentie en disconteringspercentages (19-1-2008)
 Documenten AgentschapNL – “Garanties” en “Risicokapitaal”
 Nota ‘Van faciliteit en regeling naar fonds’ van 10 december 2004
FMO documenten
 FOM lessons learned input voor PSOM 020908
 FOM evaluation forms (3x)
 FMO dossiers (15x)
 Review of Problems in the FOM portfolio – IMR evaluation December 2007
 Report audit investment process – Internal Audit 19 July 2009
 “Van faciliteit en regeling naar fonds” – Fonds opkomende markten (FOM) –
businessplan (10 december 2004)
 FOM accountantsprotocol
Verslagen fondsoverleg
 Overleg EZ-FMO Investeringsfaciliteit Opkomende Markten – jaarrapportage
2008 & halfjaarrapportage 2009 d.d. 30 september 2009
Overig
 AgNL verliesdossiers (10x)
 EZ – FOM Vergoeding. Memo Rutger Schouwink 20-05-2009
 Dollarfinanciering FOM. Memo Rutger Schouwink

80







EIM - Algemeen beeld van het MKB in de marktsector in 2010 en 2011 –
September 2010
MKB definitiegids
Vietnam: Rising opportunities for Emerging Markets Fund? - Investigating the
Vietnamese market for FMO (August 2010) + Appendices
Bureau Bartels – Evaluatie van de instrumenten IFOM (IFMOE) en TAOM (IBTAOE) – 12 mei 2004
MKBA financieel buitenlandinstrumentarium - Een onderzoek naar de
maatschappelijke kosten en baten van het financieel buitenlandinstrumentarium
van het Ministerie van Economische Zaken (oktober 2008)

81

Bijlage 3: Interviews
Medewerker

Organisatie

Hans Gunning

ABN Amro Bank

Yvette Entius

AgentschapNL

Inge Horstmeier

AgentschapNL

Natascha Szilágyi

AgentschapNL

Dave de Haas

AgentschapNL

Raymond Thijs

AgentschapNL

Lodewijk de Vegt

AgentschapNL

Hidde van der Veer

AgentschapNL (PSI)

Aafke Wortelboer

AgentschapNL

Vinco David

Atradius DSB

Herman Pennekamp

Bloem Groep

Maarten van Dam

Eunite

Gijs Meulenberg

FarmFrites

Theo Philippa

FarmFrites

Mischa van Lin

FME

Freek van den Bosch

FMO

Nanno Kleiterp

FMO

Jurgen Rigterink

FMO

Paul Wolff

FMO

Bert van Oudvorst

FMO

Casper Havinga

FMO

Martijn de Groot

FMO

Erik Meijnders

FMO

Nico Mensink

FMO

Jeroen Kingma

FMO

Stan Stavenuiter

FMO

Steven Priem

FMO

82

Rianne Heijboer

FMO

Arnold M.W. Esser

ING Bank

Margreet F. Rog-Stokkink

ING Bank

Johan Veul

Ministerie van Buitenlandse Zaken (DDE)

Wim Bekker

Ministerie van Buitenlandse Zaken (DDE)

Iman Merison

Ministerie van EL&I

Rutger Schouwink

Ministerie van EL&I

Thijs Woudstra

Ministerie van EL&I

Pepijn Nuijten

Multraship

Bob van der Bijl

NABC

Gerard Vaandrager

NCH

Jan Slootweg

Nutreco

Thijs van Praag

PUM

Vincent Borgonjen

Rocon

Peter Niekus

Rabobank International

Edwin Strijk

Rabobank International

Victor Theeuwes

Theeuwes Groep

Sebastien Rottier

Theeuwes Groep

Hans de Vette

Van der Knaap

Peter Bongaerts

VNO NCW (MKB Nederland)

Jan van Laer

83

Bijlage 4: Berekening minimale omvang krediet
Uit de jaarverslagen van FOM blijkt dat de laatste jaren het vergroten van de gemiddelde
omvang van de kredieten een expliciete doelstelling is geweest. Carnegie Consult heeft
hierop een analyse uitgevoerd om te kunnen bepalen wat de minimale omvang van het
krediet zou moeten zijn om niet verlieslatend te zijn. Om deze analyse uit te kunnen
voeren zijn diverse aannames gemaakt, welke eerst beargumenteerd zullen worden,
waarna de daadwerkelijke omvang bepaald wordt.
Uit de portefeuilleanalyse en de dossiers bleek dat vrijwel de gehele portefeuille bestaat
uit amortiserende leningen. De te bepalen omvang heeft derhalve betrekking op zo'n
amortiserende lening.
Element
Marge
Expected loss1
Upfront fee
Funding costs (incl. kapitaalskosten)2
Eenmalige fee als krediet <1 mln
Beheersvergoeding krediet < 1 mln
Borgstellingsvergoeding overheid
Beheerskosten per jaar4

Aanname
375 bps
75 bps
300 bps
113 bps boven swap
EUR 20.000
200 bps
100 bps
EUR 24.000

1

FMO loopt op per krediet een risico van maximaal 15% van de omvang van een kleine
lening. Uitgaande dat 5% van de kredieten jaarlijks gedeclareerd wordt kost dit FMO
(15%*5%=75 bps)

2

Dit correspondeert ongeveer financiering door FMO met 10% eigen vermogen tegen
ongeveer 5% boven swap en 90% vreemd vermogen tegen 70 bps boven swaprate.

3

Gemiddelde uit de dossiers.

4

De kosten per FTE zijn voor FMO EUR 206.000 per jaar. Uitgaande van een van
55/45 verdeling van front-office en opzichte van mid- en back-office zouden de totale
kosten per front officer dan ongeveer EUR 360.000 zijn. De aanname is dat een
investment officer gemiddeld 15 kredieten behandelt (hierin zowel nieuwe kredieten als
beheer van bestaande kredieten). Daarmee zouden de kosten per krediet op EUR
24.000 uitkomen.

84

Indien wij met deze aannames gaan modelleren ziet dit plaatje er als volgt uit:
(jaren)
1

2

3

4

5

6

Uitstaand krediet
Eenmalige vergoeding EZ
Margeinkomsten
Expected loss
Upfront fee
Beheerskosten
Vergoeding beheerskosten
Kosten borgstelling overheid

950,556
20,000
24,905
-7,129
28,517
-24,000
19,011
-9,506

792,130

633,704

475,278

316,852

158,426

20,754
-5,941

16,603
-4,753

12,452
-3,565

8,302
-2,376

4,151
-1,188

-24,000
15,843
-7,921

-24,000
12,674
-6,337

-24,000
9,506
-4,753

-24,000
6,337
-3,169

-24,000
3,169
-1,584

Totale opbrengsten / kosten

51,798

-1,266

-5,813

-10,360

-14,906

-19,453

Som

0

Concluderend kan dus worden gesteld dat kredieten gegeven de huidige kosten- en
opbrengstenstructuur van FMO pas rendabel worden vanaf EUR 950.000.

85

Bijlage 5: Bijlage criteria en kenmerken FOM
Deze geformuleerde beleidsdoelstellingen zijn tevens vertaald naar een aantal
kenmerken, criteria en voorwaarden die voor de FOM gelden, n.l.:
Begunstigde
Joint-venture of volledige dochteronderneming van een Nederlandse onderneming in de
opkomende markt. Onder omstandigheden kan de financiering via de Nederlandse
moeder worden verstrekt.
Financieringsvorm
Afhankelijk van de specifieke situatie kan de financiering de vorm hebben van;
1) een achtergesteld krediet;
2) een concurrente lening;
3) een garantie;
4) een participatie in het aandelenkapitaal.
Zekerheden
Afhankelijk van de specifieke situatie. In de meeste gevallen wordt geen zakelijke
zekerheden gevraagd.
Valuta
Het FOM-krediet wordt verstrekt in euro. Het kan ook in US dollar worden verstrekt mits
het koersrisico ten opzichte van de euro volledig is afgedekt.
Hoogte van de financiering
FMO stelt de kredietbehoefte vast in overleg met de aanvrager. De FOM-financiering
aan een lokale onderneming bedraagt maximaal €10 miljoen (of de tegenwaarde bij een
US dollar lening). Bij een participatie geldt nog de restrictie dat FMO voor maximaal
€500.000 per 6 maanden mag participeren (cumulatief tot het maximum van €5 miljoen).
Wanneer een Nederlandse onderneming investeert in lokale ondernemingen in
meerdere opkomende markten, geldt het maximum van €10 miljoen per land.
Looptijd en aflossing
De looptijd kan variëren van drie tot twaalf jaar. Een aflossingsvrije periode van ten
hoogste drie jaar is mogelijk.
Rente
De met de lokale onderneming overeen te komen rente is marktconform. De rente
bestaat uit een vaste component, eventueel gecombineerd met een resultaatafhankelijke
component.
Provisies
FMO berekent provisies, met name een afsluitprovisie (3%) en een provisie voor het
beschikbaar houden van gelden (1%).
In het kader van de introductie van de nieuwe FOM-faciliteit zijn bovendien nog een
10
aantal verbeteringen opgenomen. In hoofdstuk 3 zijn deze verbeteringen meer
10

Bron brief SenterNovem d..d 29 augustus 2005 aan EZ

86

specifiek beschreven en deze hadden allen het doel het gebruik van de FOM te
verbeteren. In het hoofdstuk over effectiviteit zullen we hier nader op ingaan. Opvallend
is dat de in 2004 en 2005 aangekondigde initiatieven vrij laat zijn uitgevoerd. Zo is de
verbeterde samenwerking met Nederlandse banken pas recent met de Rabobank
doorgevoerd en is er nog geen concreet zicht op uitbreiding van de samenwerking met
andere banken. De aansluiting met FMO-A en NIMF lijkt te optimistisch te zijn geweest.
NIMF werd in 2007 door het ministerie van Buitenlandse Zaken beëindigd en de
aansluiting bij FMO-A lijkt,gelet op de op specifieke sectoren (financiële instellingen,
‘housing’, en grote projecten) gerichte strategie van FMO-A, moeilijk toepasbaar.

87

Bijlage 6: Terms of Reference
RS/20 mei 2010
Terms of Reference FOM evaluatie 2010
Aanleiding
Beleidsinstrumenten dienen eens in de circa vijf jaar te worden geëvalueerd. De Faciliteit
Opkomende Markten (FOM)is in werking getreden op 1 mei 2006 en is de opvolger van de
IFOM (Investeringsfaciliteit Opkomende Markten). De IFOM is in 2004 geëvalueerd en heeft
geleid tot omvorming van de IFOM in de FOM, waarmee een belangrijke stap werd gezet naar
een breder en beter toegankelijk instrument binnen het EZ kapitaalmarktpakket.
Achtergrond en Beleidscontext
Met de Faciliteit Opkomende Markten (FOM) stimuleert EZ investeringen van Nederlandse
ondernemingen in opkomende markten door het verstrekken van een garantie aan de
Financierings-Maatschappij voor Ontwikkelingslanden (FMO) voor (middel)lange
termijnfinancieringen aan lokale dochterondernemingen of joint-ventures van Nederlandse
bedrijven. De financiering bedraagt maximaal € 10 miljoen.(Begin 2009 is deze faciliteit
verruimd van max. € 5 mln naar max € 10 mln per project). 80% (en onder voorwaarden
85%) van de financiering wordt door de garantie van EZ gedekt. De financiering in het kader
van de FOM kan het karakter hebben van een lening, een garantie, een achtergestelde lening
of een participatie. De looptijd kan variëren van drie tot twaalf jaar. FMO baseert tarifering
van FOM-financieringen op marktconformiteit en het risicoprofiel van iedere individuele
financiering.
Landen die in aanmerking komen voor FOM financieringen zijn alle opkomende markten
respectievelijk ontwikkelingslanden, uitgezonderd de hoge inkomenslanden.
Jaarlijks werden 10 tot 20 financieringen onder de Faciliteit afgesloten. De huidige portefeuille
omvat 70 financieringscontracten met een totale hoofdsom aan financiering van ruim € 100
mln. Het totaal beschikbaar plafond bedraagt € 230 mln.
Doelstelling van de evaluatie
Het doel van de evaluatie is tweeledig. Allereerst is er een ex post-aspect, waarbij gekeken zal
worden naar de effectiviteit en efficiency van de FOM en hoe dit zich in de afgelopen vijf jaar
heeft ontwikkeld.
Daarnaast zal moeten worden bekeken welke eventuele aanpassingen nodig zijn voor een
blijvende adequate invulling en uitvoering van de faciliteit (ex ante-aspect).
De uitkomsten van de evaluatie alsmede de aanbevelingen zullen de basis vormen voor een
mogelijk aangepaste beleidslijn van de FOM.
Probleemstelling
Voldoet de regeling aan haar primaire doelstelling: het bevorderen van de financiering van
duurzame investeringen van dochterbedrijven/joint ventures van in Nederland gevestigde
bedrijven in Opkomende Markten en Ontwikkelingslanden?
Wordt de regeling efficiënt uitgevoerd?
Wat zijn mogelijke verbeteringen in de regeling zelf en in de toepassing daarvan?
Uitwerking in onderzoeksvragen
Onderscheid in ex-post (hoe zinvol was de FOM en heeft het aan de doelstelling voldaan?) en
ex-ante (hoe moet FOM eventueel worden aangepast?)
Ex-post
Relevantie:
Zijn er voldoende aanwijzingen dat de FOM de afgelopen jaren bestaansrecht heeft gehad? En
wat zou er gebeurd zijn met de verstrekking van financieringen voor investeringen in
opkomende markten als de FOM niet had bestaan?

88

Effectiviteit
In hoeverre heeft de FOM bijgedragen aan het bevorderen van financieringen voor
investeringen van Nederlandse bedrijven in Opkomende Markten en Ontwikkelingslanden?
Efficiency
Staan de kosten in verhouding tot de bereikte resultaten? Zijn de middelen kosteneffectief
ingezet of had er meer bereikt kunnen worden?
Uitvoering
Heeft FMO als uitvoeringorganisatie voldoende bijgedragen geleverd aan de efficiency en de
effectiviteit van de faciliteit? Is de controle door Agentschap NL (voorheen SenterNovem) op
de uitvoering/declaraties voldoende?
Ex-ante
Welke verbeteringen zijn mogelijk in de Faciliteit zelf en in de toepassing en uitvoering
daarvan?
In de bijlage zijn nadere onderzoeksvragen verwoord die voor de ex ante beoordeling in het
evaluatieonderzoek aan de orde kunnen komen
Onderzoeksaanpak
Desk research (diverse bronnen, benchmark onderzoek 2009)
Dossier onderzoek
Procesanalyse
Variantenanalyse
Interviews (EZ, FMO, MKB ondernemingen, Banken, Agentschap NL, Branche-organisaties, ...)
Het eindproduct dient te bestaan uit een evaluatierapport, waarbij tevens aanbevelingen zijn
opgenomen.
Organisatie
Het evaluatieonderzoek zal worden uitbesteed en onder begeleiding staan van een
begeleidingscommissie.
Begeleidingscommissie:
Christiaan Reebergen (BuZa), voorzitter
Rutger Schouwink, Thijs Woudstra (EZ, BEB)
Peter de Boer (EZ, FEZ)
Natascha Szilagyi (Agentschap NL)
Dinand Maas (EZ, DGOI)
Onderzoeksbureau
Conform de richtlijnen voor aanbestedingen zullen aan (minimaal) drie onderzoeksbureaus
offertes worden aangevraagd.
Tijdpad
Mei
Juni
Juni/Oktober
Juli/Augustus
September
Oktober

Offerte aanvragen, selectie en keuze onderzoeksbureau
Opdrachtverlening, start onderzoek
Onderzoeksperiode 4 maanden
Tussenrapportage
Concept eindrapportage
Eindrapport

89

Specificatie Onderzoeksvragen
Het evaluatieonderzoek dient vooral ook gericht te zijn op mogelijke verbeteringen in de
Faciliteit zelf en in de toepassing en uitvoering daarvan. Van belang is dat in ieder geval de
nadere onderzoeksvragen in de evaluatie aan de orde worden gesteld.
Doelgroep en bereik
Wordt de doelgroep voldoende bereikt?
Wordt het ‘kleinere’ MKB voldoende bediend?
Wordt er voldoende bekendheid gegeven aan de faciliteit?
Welk percentage van de doelgroep wordt bereikt?
Hoe kan het bereik worden vergroot?
Hoe komen de huidige (potentiële) klanten van de FOM uiteindelijk bij het FMO terecht?
Wat is de rol van de (commerciële) banken?
Moet de doelgroep worden verruimd?
Zijn de voorwaarden FOM beperkend voor (potentiële) doelgroep?
Is acceptatie van minderheidsbelang in een deelneming onder de faciliteit zinvol?
Is de begrenzing van de maximale financiering per project van 10 mln afdoende?
Gelet op de huidige beleidsdoelstellingen; welke andere aanpak zou ook kunnen werken?
Uitvoering en controle
Zijn risico/rendements beoordelingen bij FMO/FOM in verhouding?
Zijn de uitvoeringskosten binnen de grenzen?
Zouden (commerciële) banken een sterkere rol (moeten/kunnen) spelen in de faciliteit?
Zou Venture Capital/Private Equity een sterkere rol (moeten/kunnen) spelen in de faciliteit?
Wat is de – optimale- rol van Agentschap NL (SenterNovem) hierin?
Is de claim beoordeling achteraf door Agentschap voldoende gewaarborgd?
Hoe kan beoordelingsmechanisme bij Agentschap NL verder gestructureerd worden?
Budget en Plafond
Wordt budgetruimte optimaal besteed?
Hoe kan optimale benutting van het budget/plafond bereikt worden?
Kan verhouding 1:2 in de borgstelling worden verruimd?
Is er nog voldoende reden om ‘uit extra safety’ 1,5 de uitstaande hoofdsom in garantiebeslag
op te nemen?
Moet vergoedingensysteem obv risico premie worden gehandhaafd?

________

90