informatie knooppunt zorgfraude

SAMENVATTING
VERTROUWELIJK

Verwevenheid zorg
& criminaliteit

Eindrapport - december 2020

		

Inhoudsopgave
Managementsamenvatting

3

1
		
		

Inleiding
1.1 Aanleiding
1.2 Doel en vraagstelling
1.3 Afbakening en operationalisatie
1.4 Aanpak van het onderzoek
1.5 Leeswijzer

10
10
11
11
12
13

2

Selectie en omvang van de casuïstiek
2.1. Casuïstiek in Twente
2.2 Casuïstiek in andere regio’s
2.3 Top van de ijsberg?

13
13
14
14

3

Kenmerken van de criminaliteit
3.1 Kenmerken criminaliteit
3.2 Follow up van de onderzochte casussen
3.3 Verband zorgverlening en criminele activiteiten
3.4 Volgtijdelijkheid en motieven

15
15
18
19
19

4
		
		

Kenmerken van het zorgaanbod en de cliënten
4.1 Zorgaanbod
4.2 Cliënten

20
20
21

5
		

Kenmerken van de structuur en de omvang van de organisaties
5.1 Aantal cliënten, personeel, omzet
5.2 Rechtsvorm
5.3 Structuur en betrokkenheid andere (zorg)organisaties

22
22
23
23

6
		

Beleid en wet- en regelgeving
6.1 Mechanismen
6.2 Mogelijkheden

25
25
26

7

Conclusie

27

8

Slotbeschouwing

30

Bijlage 1. Onderzoeksmethode

31

Verwevenheid zorg & criminaliteit - Eindrapport - december 2020

2

Managementsamenvatting

Doel en vraagstelling

Het doel van het onderzoek is om inzicht te geven in aard en, zo mogelijk, omvang van de
verwevenheid tussen zorg en criminaliteit, om zo handvatten te krijgen om het probleem
aan te pakken en het te agenderen.

Het Informatie Knooppunt Zorgfraude (IKZ) heeft in samenwerking met het Regionale
Informatie en Expertise Centrum Oost Nederland (RIEC ON) een onderzoek uitgevoerd naar
de verwevenheid tussen criminaliteit en zorg. Aanleiding hiervoor was een onderzoek naar
strafrechtelijke antecedenten van bestuurders bij zorgorganisaties dat het IKZ in 2019 heeft
gepubliceerd. De resultaten van dit onderzoek wezen in de richting van een verband tussen
zorgfraude en antecedenten: bij ongeveer de helft van de onderzochte bestuurders was
sprake van een eerdere veroordeling waarbij een straf is opgelegd. Het kon hierbij gaan om
diverse soorten delicten: om (zwaardere) verkeersdelicten, maar ook om fraude, diefstal of
geweldsdelicten.

Hierbij zijn de volgende onderzoeksvragen gesteld:
1. Wat is de omvang van de problematiek in de casuïstiek van het RIEC ON, en wat is er
bekend over de omvang in andere regio’s?
2. Welke vormen van criminaliteit komen voor in combinatie met zorg?
3. Binnen welke zorgdomeinen en cliëntendoelgroepen komt verwevenheid met
criminaliteit voor?
4. Welke kenmerken hebben zorgorganisaties die gelinkt worden aan criminaliteit?
5. In welke mate komt zorgfraude voor naast de criminaliteit en wat is het verband?
6. Wat is de volgtijdelijkheid van zorgactiviteiten en criminaliteit en wat zijn motieven?
7. Welke factoren dragen er aan bij dat criminele personen zich op de zorgmarkt gaan
begeven?
8. Welke mogelijkheden zijn er voor beleid, wet- en regelgeving en in toezicht om het
probleem te signaleren, voorkomen en aan te pakken?
De focus van dit onderzoek is de verwevenheid tussen zorg en ondermijnende
criminaliteit. De onderzoeksvragen en onderzoeksopzet waren daarom gericht op het in
kaart brengen van ondermijnende criminaliteit in combinatie met zorg. Er kan hierbij ook
sprake zijn van vermoedens van zorgfraude, maar dat is niet de insteek.

Het verkregen inzicht in criminele achtergronden van bestuurders van zorgorganisaties naar
aanleiding van dit onderzoek, riep vervolgvragen op in hoeverre sprake is van criminele
activiteiten in combinatie met zorg, hoe vaak de criminaliteit en zorg met elkaar verweven
zijn en hoe deze verwevenheid eruit ziet.
Het RIEC ON heeft in vervolg hierop aangegeven diverse casussen in behandeling te hebben
(gehad) waarbij verwevenheid van ondermijnende criminaliteit en zorg was geconstateerd.
Vanwege de meerwaarde die het RIEC ON zag in een onafhankelijk onderzoek dat de
problematiek in kaart brengt, heeft het IKZ in samenwerking met het RIEC ON dit onderzoek
uitgevoerd.

Verwevenheid zorg & criminaliteit - Eindrapport - december 2020



3

Onderzoeksopzet

In het onderzoek geven we een kwantitatieve en een kwalitatieve beschrijving van
casuïstiek die bekend is bij het RIEC ON. Uit deze casuïstiek hebben we op basis van
feitelijke data een beschrijvend beeld gevormd van de verwevenheid van zorg en
criminaliteit. Dit beeld is aangevuld met kwalitatieve informatie van experts over de aard
van en verklaringen voor de problematiek op basis van hun indrukken en ervaringen.
Het onderzoek is uitgevoerd door middel van de volgende onderzoeksmethoden:
1. Analyse van de casuïstiek van het RIEC ON (19 casussen betreffende 22
zorgaanbieders).
2. Verdiepende interviews met betrokken partijen. In totaal waren dit 10 interviews.
3. Inventarisatie van casuïstiek bij overige RIEC’s in Nederland door middel van een
enquête (N=7)
De casussen van het RIEC ON die onderzocht zijn binnen dit onderzoek bevatten
constateringen van verwevenheid tussen ondermijnende criminaliteit en zorg. Hiermee
wordt bedoeld dat er feiten zijn geconstateerd die wijzen op ondermijnende criminaliteit,
zoals een aangetroffen hennepkwekerij of een illegale goklocatie en feiten die blijken uit
aanwezige politie informatie (bv. lidmaatschap motorbende) of een boekenonderzoek
van de Belastingdienst.

Kortom, als we spreken van een constatering dan is er sprake van feiten die de
zorginstelling linken aan ondermijnende criminaliteit.
In een aantal gevallen zijn er ook signalen van zorgfraude. De zorgfraude is nog
onderwerp van onderzoek en is nog niet (strafrechtelijk) vastgesteld, we spreken dan ook
in dit rapport over signalen.
Aandachtspunten methodologie
Binnen dit onderzoek is de focus gelegd op de problematiek in de regio Twente aan de
hand van de casuïstiek van het RIEC ON. Omdat deze casuïstiek niet uitputtend is, kunnen
we geen conclusies trekken over de totale omvang van de problematiek in de regio Twente.
Ook kunnen we geen conclusies trekken over de problematiek op landelijk niveau. Er
heeft weliswaar een verkenning plaatsgevonden van de problematiek in andere regio’s,
hieruit kunnen echter geen conclusies getrokken worden over de aard en omvang van de
verwevenheid tussen zorg en criminaliteit landelijk.
Omdat het onderzoek kwalitatief van aard is, zijn sommige bevindingen subjectief want
gebaseerd op indrukken en ervaringen van experts over de aard van en verklaringen voor
de problematiek. De conclusies zijn getrokken op basis van uitspraken die herhaaldelijk
zijn gedaan door verschillende respondenten.

19/22

Verwevenheid zorg & criminaliteit - Eindrapport - december 2020

4

Uitkomsten onderzoek
Omvang van de problematiek
In totaal zijn in de casuïstiek van het RIEC ON in de periode 2017 t/m 2019 bij 22
zorgorganisaties in Twente feiten van ondermijnende criminaliteit geconstateerd.
Deze casussen zijn op tafel gekomen door de groeiende focus op zorgfraude, de inzet van
het barrièremodel, meer personele inzet en betere samenwerking tussen gemeenten, het
RIEC ON en externe partijen sinds 2019. Het is aannemelijk dat hierdoor in Twente meer
problematiek van ondermijnende criminaliteit en zorg zichtbaar is dan in andere regio’s.
Naar verwachting is het aantal aanbieders in Twente waarbij verwevenheid is tussen
zorg en criminaliteit, hoger dan de 22 casussen die de focus vormen van dit onderzoek.
Ten eerste kan bij de aanbesteding van zorgaanbieders door gemeenten niet altijd op
voorhand worden gesignaleerd dat een aanbieder betrokkenheid heeft bij ondermijnende
criminaliteit. Daarbij heeft het RIEC ON ook niet voldoende capaciteit om alle signalen
nader te onderzoeken. Tevens zijn na de start van deze studie bij het RIEC ON tientallen
nieuwe casussen van zorgorganisaties met signalen van ondermijnende criminaliteit
binnengekomen, die momenteel ook in onderzoek zijn. Het aantal van 22 zorgaanbieders
waarbij ondermijnende criminaliteit is geconstateerd is dus niet uitputtend.
Op landelijk niveau kunnen geen conclusies getrokken worden over de verwevenheid
tussen zorg en criminaliteit, omdat de andere RIEC’s veelal de problematiek nog niet

als speerpunt hebben en nog aan het begin staan van de aanpak. Ingeschat wordt dat
wanneer actief met dit thema aan de slag wordt gegaan er waarschijnlijk meer casuïstiek
naar boven komt. Ook wanneer meer bewustwording en expertise wordt ontwikkeld bij
(de partners van) het RIEC voor het thema ondermijning binnen de zorg, zullen meer
gevallen worden gezien.
Aard van de ondermijnende criminaliteit
Bij de 22 zorgorganisaties uit de casuïstiek van het RIEC ON bestaan duidelijke indicaties
voor ondermijnende criminaliteit, gebaseerd op feitelijke informatie. Er is bijvoorbeeld
bewijs dat personen die betrokken zijn bij een zorgorganisatie zich in een crimineel
netwerk begeven en/of dat een hennepkwekerij is aangetroffen. Het betreffen deels wel
en deels (nog) geen strafrechtelijk bewezen feiten.
Bij de zorgorganisaties zijn diverse vormen van ondermijnende criminaliteit geconstateerd.
Het merendeel, namelijk 15 van de 22 zorgorganisaties, wordt in verband gebracht met
hennepteelt. Hierbij zijn hennepkwekerijen aangetroffen op de volgende locaties: de
zorglocatie (3), de woning van de eigenaar (4), de woning van een cliënt (1), de woning
van een werknemer (1) of de woning van een familielid van de eigenaar (1). Bij vijf
zorgorganisaties houdt de bestuurder zich ook bezig met grootschalige teelt/exploiteren van
meerdere kwekerijen. Drie zorgaanbieders zetten cliënten in voor het knippen van hennep.

15/22

2017 t/m 2019

Verwevenheid zorg & criminaliteit - Eindrapport - december 2020

5

Van de vijftien organisaties die worden gelinkt aan hennepteelt, zijn bij zes organisaties
tevens andere vormen van criminaliteit geconstateerd. Hierbij gaat het om witwassen,
belastingfraude, uitkeringsfraude, illegaal gokken, het faciliteren van criminele activiteiten
en seksuele uitbuiting van cliënten.
Bij de overige zeven zorgorganisaties zijn andere delicten dan hennepteelt geconstateerd,
namelijk uitkeringsfraude, mensensmokkel, belastingfraude, bezit en verkoop van illegale
wapens, illegaal gokken en lidmaatschap van een Outlaw Motorcycle Gang (OMG).
Bij 10 van de 22 zorgorganisaties die bekend zijn bij het RIEC ON, hebben de aan
ondermijnende criminaliteit gelinkte personen antecedenten. De personen zijn vooral
bestuurders, eigenaren, aandeelhouders of vennoten met veroordelingen voor met name
diverse delicten inzake de Opiumwet, waaronder hennepteelt. Daarnaast hebben deze
personen antecedenten op het gebied van fraude, opzettelijk beroven van de vrijheid,
valsheid in geschrifte, geweld- en bedreiging, wapenverkoop en -bezit, oplichting en
diefstal door middel van inbraak.
Omdat geregeld ‘katvangers’ worden ingezet kunnen personen die daadwerkelijk de
leiding voeren en antecedenten hebben, onder de radar blijven. Het is dus mogelijk
dat bij meer zorgorganisaties personen met antecedenten in relatie tot ondermijnende
criminaliteit een leidende rol hebben.

Kenmerken van het zorgaanbod
Het aanbod van zorgorganisaties die in verband worden gebracht met ondermijnende
criminaliteit, heeft de volgende kenmerken:
• De zorg werd met name geboden binnen de Wlz, de Wmo en/of de Jeugdwet.
• De problematiek kwam zowel voor bij zorgorganisaties die pgb-gefinancierde zorg
bieden als bij zorgorganisaties die ZiN bieden.
• Vaak ging het om zorgvormen, zoals begeleiding, die samengaan met een
wooncomponent (zoals beschermd en begeleid wonen), waardoor cliënten voor hun
woonruimte afhankelijk zijn van de zorgaanbieder.
• Cliënten waren veelal jongeren of ouderen met een extra kwetsbaarheid door
bijkomende problematieken, zoals verslavingsproblematiek.
Kenmerken van de organisaties
De zorgorganisaties waarbij sprake is van verwevenheid met criminaliteit, zijn meestal
bv’s en eenmanszaken. De omvang is veelal klein tot middelgroot wat betreft het aantal
werknemers en cliënten. Daarentegen is de omzet meestal relatief hoog en hebben de
zorgorganisaties meestal cliënten met hoge indicaties en zorgbudgetten.
De zorgorganisaties maken veelal deel uit van een netwerk van verschillende bedrijven;
zowel zorgorganisaties als andere organisaties in bijvoorbeeld vastgoed, horeca, transport
of goudhandel met daarboven diverse holdings. De verschillende (zorg)organisaties staan
veelal op naam van verschillende familieleden en personen. Partijen zien dat tussen de

€
€

€

Verwevenheid zorg & criminaliteit - Eindrapport - december 2020

6

zorginstellingen en andere organisaties binnen de netwerken vaak meerdere financiële
stromen plaatsvinden en geld over en weer wordt geheveld tussen de organisaties,
waardoor geldstromen lastig te achterhalen en te volgen zijn. Dit wordt extra bemoeilijkt
door de inzet van katvangers, onderaannemers en inhuur van ZZP’ers. Hierdoor is ook
lastig te achterhalen welke personen betrokken zijn en welke activiteiten plaatsvinden.
Verband met zorgfraude
Van de 22 zorgorganisaties die binnen het RIEC ON bekend zijn waarbij ondermijnende
criminaliteit is geconstateerd, zijn er bij 13 (59%) tevens signalen van zorgfraude en/of
onvoldoende kwaliteit/veiligheid van de zorg.
De signalen van zorgfraude betroffen onrechtmatige declaraties van uren die niet zijn
geleverd, waarbij zorgplannen, documenten, ID’s, diploma’s en/of handtekeningen zijn
vervalst. Ook zijn bij een aantal zorgorganisaties signalen aangetroffen dat de verhouding
tussen personeelskosten en omzet niet realiseerbaar is. Er is dan sprake van opvallend
lage personeelskosten in relatie tot de omzet, wat suggereert dat niet alle gedeclareerde
zorg geleverd is. Bij onvoldoende kwaliteit en/of veiligheid van de zorg zijn signalen en/of
constateringen dat zorgpersoneel niet beschikte over een relevante opleiding of ervaring,
zorgplannen niet zorgvuldig waren uitgewerkt, locaties waar de zorg werd verleend
onvoldoende veilig waren en/of te weinig uren zorg aan cliënten werd verleend.
Bij casuïstiek waar geen expliciete vermoedens van zorgfraude bestonden naast de
vermoedens van ondermijnende criminaliteit, wordt door geïnterviewden aangegeven
dat dit mogelijk onder de radar blijft.

Volgtijdelijkheid en motieven
Respondenten zien dat de van criminaliteit verdachte personen veelal afkomstig zijn
uit criminele netwerken die zich bezighouden met georganiseerde criminaliteit, zoals
drugscriminaliteit. Binnen het onderzoek zijn interviews gevoerd met een (sociaal)
rechercheur en andere experts die veel casussen hebben onderzocht en ook met daders
gesproken hebben. Hierbij is gevraagd naar wat bekend is over volgtijdelijkheid: zijn
betrokkenen eerst crimineel en gaan ze dan de zorg in of andersom? Hier komt het beeld
uit naar voren dat het gaat om personen die al crimineel actief zijn en daarna ook in de
zorg actief worden. Op voorhand is het waarschijnlijk niet de intentie om goede zorg te
verlenen vanuit het belang van de cliënt. Het wordt vooral gezien als eenvoudige extra
inkomstenbron naast de inkomsten uit de drugscriminaliteit, waarbij de pakkans en
straffen laag zijn.
Belemmerende factoren en verbeterpunten
De volgende belemmerende factoren die bijdragen aan het (voort)bestaan van de
problematiek, zijn uit de interviews naar voren gekomen:
• De toetreding tot de zorgmarkt is voor malafide zorgorganisaties relatief eenvoudig
door lage drempels en onvoldoende barrières. Aan de voorkant worden te weinig
kwaliteitseisen gesteld, voor met name pgb-aanbieders.
• Toezicht en opsporing op zorgaanbieders zijn onvoldoende efficiënt. Dit komt met
name door de zware bewijslast en doordat partijen te weinig financiële middelen en
capaciteit hiervoor hebben. Daarnaast hebben bijvoorbeeld gemeenten te weinig

€

Verwevenheid zorg & criminaliteit - Eindrapport - december 2020

7

Vervolg

bevoegdheden om toezicht uit te voeren op ondermijnende criminaliteit, dit moet
overgedragen worden aan politie en justitie.
• De problematiek staat niet voldoende op de agenda en bij sommige partijen met een
preventie-, toezicht- en/of controletaak en ook is er onvoldoende expertise om de
problematiek te herkennen en aan te pakken.
• Partijen ervaren soms een bemoeilijkte en/of onvoldoende integrale samenwerking.

Rol van de Taskforce Integriteit Zorgsector (TIZ)
Dit onderzoek is uitgevoerd door het IKZ in samenwerking met het RIEC ON. De TIZ
(opdrachtgever van het IKZ) richt zich op fraude in de zorg. Ondermijnende criminaliteit is
primair geen onderwerp voor de TIZ. De TIZ wil de informatie uit dit onderzoek benutten
om een breder beeld te krijgen van wat er speelt in relatie tot de zorg. De RIEC’s hebben
tot doel de ondermijnende criminaliteit tegen te gaan.

Uit dit onderzoek blijkt dat vermoedelijk meer zorgaanbieders verwevenheid met
ondermijnende criminaliteit hebben dan nu wordt gezien. Door het creëren van meer
bewustwording van het verschijnsel van criminele zorgaanbieders, effectievere screening
aan de voorkant (antecedenten van een bestuurder/betrokkene zijn hierbij bijvoorbeeld
een risico-indicator, echter een papieren check is niet afdoende), het inrichten van een
eenduidige en centrale werkwijze in de aanpak, en een betere informatie-uitwisseling
en samenwerking tussen betrokken actoren, kan volgens de geïnterviewden meer
problematiek zichtbaar worden en aangepakt worden.

Verwevenheid zorg & criminaliteit - Eindrapport - december 2020

Follow up van de onderzochte casussen
Bij de casussen is vervolgonderzoek ingesteld binnen RIEC-verband en bij het merendeel
heeft een bestuursrechtelijke of civielrechtelijke interventie plaatsgevonden, zoals
ontbinding van een contract door gemeenten of een fiscale interventie. Vanwege
capaciteitsgebrek bij opsporingsinstanties en de zware bewijslast worden een beperkt
aantal casussen strafrechtelijk opgepakt.



8

Slotbeschouwing

Omwille van de veiligheid van cliënten en de grote bedragen die in de zorgsector omgaan
is het van belang dat gekeken wordt naar een effectieve aanpak van de problematiek van
ondermijnende criminaliteit verweven met zorg.

De tendens van ondermijnende criminaliteit in combinatie met zorg is zeer onwenselijk
vanwege een aantal redenen:
• Zorggeld lekt weg naar andere doeleinden dan zorgverlening en verdwijnt binnen
criminele circuits. De betaalbaarheid van de zorg staat onder druk, het zorggeld is hard
nodig voor goede en toegankelijke zorg.
• De ondermijnende criminaliteit blijkt in de onderzochte gevallen de zorgverlening
en kwaliteit van zorg te raken, waardoor de ernst voor cliënten die met dergelijke
zorgaanbieders te maken krijgen groot is. Kwetsbare cliënten met veelal een zware
zorgindicatie en bijkomende problematieken ontvingen niet de kwantiteit en kwaliteit
van zorg die ze nodig hadden.
• Naast dat cliënten niet de zorg ontvingen die ze nodig hadden, werden cliënten
ingezet bij criminele activiteiten. Cliënten werden hierbij bedreigd en gechanteerd en
bevonden zich in onveilige situaties. De criminaliteit bleek op georganiseerd niveau te
zijn, waar geen oog is voor de veiligheid en het welzijn van andere mensen, in dit geval
kwetsbare cliënten die juist extra bescherming en zorg nodig hebben.
• Verwevenheid van ondermijnende criminaliteit en zorg heeft een aantastend effect
op de integriteit van de zorgsector en leidt tot ontwrichting van de sector. Ook leidt
geld dat via criminele activiteiten wordt verkregen tot een hogere omzet en hiermee
tot een grotere concurrentiekracht van dergelijke zorgorganisaties ten opzichte van
zorgorganisaties met een legaal verkregen omzet.

€

Verwevenheid zorg & criminaliteit - Eindrapport - december 2020



9

1 Inleiding
Het Informatie Knooppunt Zorgfraude (IKZ) bestaat sinds 1 november 2016 en heeft tot
taak om de integriteit van de zorgsector te versterken. Het werk van het IKZ dient een
maatschappelijk belang: door integer met zorggeld om te springen, houden we de zorg
betaalbaar. Het Nederlandse zorgstelsel waarborgt dat goede zorg voor alle Nederlanders
toegankelijk is. Met dezelfde zorg waarmee aan het zorgstelsel is gebouwd, wil het IKZ
werken aan de aanpak en afhandeling van fraude in de zorg. Onze missie luidt daarom:
‘zorg met zorg beschermd’.
Doel van het IKZ is het verstevigen van de informatiepositie van de partners, zodat
zorgfraude effectiever kan worden aangepakt. Door expertise en informatie bij elkaar te
brengen, kunnen we vanuit verschillende invalshoeken kijken naar signalen over fraude
in de zorg. Toezichthouders, opsporingsdiensten en controleurs van zorgverzekeraars
beschikken daardoor eerder over adequaat beeld van een potentiële fraudezaak. We
kijken niet alleen naar individuele zaken, maar signaleren ook trends en ontwikkelingen.
Aan de hand daarvan kunnen de IKZ-partners prioriteiten stellen en focus aanbrengen in
hun controle, toezicht en opsporing.
1.1

Aanleiding

Onderzoek naar strafrechtelijke antecedenten van bestuurders
In juli 2019 publiceerde het IKZ een onderzoek1 naar strafrechtelijke antecedenten
van bestuurders van zorgorganisaties. Aanleiding voor dit onderzoek was de ervaring
dat in relatief veel casussen van vermoedens van zorgfraude die bekend waren bij het
IKZ, sprake was van strafrechtelijke antecedenten bij bestuurders. In dit onderzoek is
vervolgens breder bekeken hoeveel bestuurders waarbij een sterk vermoeden is van
fraude met zorggeld, reeds strafrechtelijke antecenten hadden en van welke aard deze
waren.
De resultaten van dit onderzoek wezen in de richting van een verband tussen zorgfraude
en antecedenten: bij ongeveer de helft van de onderzochte bestuurders was sprake van
een eerdere veroordeling waarbij een straf is opgelegd. Het kon hierbij gaan om diverse
soorten delicten: om (zwaardere) verkeersdelicten, maar ook om fraude, diefstal of
geweldsdelicten.
Het verkregen inzicht in criminele achtergronden van bestuurders van zorgorganisaties
naar aanleiding van dit onderzoek, roept vervolgvragen op in hoeverre sprake is van
criminele activiteiten in combinatie met zorg, hoe vaak de criminaliteit en zorg met elkaar
verweven zijn en hoe deze verwevenheid eruit ziet.

Verwevenheid zorg & criminaliteit - Eindrapport - december 2020

Nieuw onderzoek in samenwerking met RIEC ON
De resultaten van dit eerdere onderzoek geven voor het IKZ en de partners van
de Taskforce Integriteit Zorgsector (TIZ)2 aanleiding voor het opzetten van een
vervolgonderzoek, met als focus de verwevenheid tussen zorg en criminaliteit.
Ter voorbereiding op het uitwerken van een onderzoeksopzet is gesproken met het
Regionale Informatie en Expertise Centrum Oost Nederland (RIEC ON), één van de
tien RIEC’s in Nederland. Het RIEC ondersteunt haar partners3 bij de aanpak van
ondermijnende criminaliteit door informatie, inzet en expertise van de verschillende
overheidsinstanties te verbinden. Het RIEC ON heeft aangegeven diverse casussen in
behandeling te hebben (gehad) waarbij verwevenheid van ondermijnende criminaliteit
en zorg is geconstateerd. Vanwege de meerwaarde die het RIEC ON ziet in een
onafhankelijk onderzoek dat de problematiek in kaart brengt, is het IKZ in samenwerking
met het RIEC ON gestart met dit onderzoek.
De problematiek van criminaliteit en fraude in combinatie met zorg staat in de
belangstelling en is onderwerp van meerdere lopende onderzoeken. Zo voert de
Inspectie SZW in opdracht van het Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport
(VWS) in 2020/2021 onderzoek uit naar aard en omvang van fraude met zorggelden.
Uit een recent onderzoek4 van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) naar
aard en aanpak van fraude binnen de Wmo en Jeugdwet komt de problematiek van de
verwevenheid van zorg en criminaliteit ook naar voren.

1 Strafrechtelijke antecedenten bij vermoedens van zorgfraude. IKZ, 4 juli 2019.
2 De Nederlandse Zorgautoriteit (NZa), Zorgverzekeraars Nederland (ZN), de Inspectie gezondheidszorg en

Jeugd (IGJ), de Inspectie Sociale Zaken en Werkgelegenheid (Inspectie SZW), de Fiscale Inlichtingen- en
Opsporingsdienst (FIOD), de Belastingdienst, het Centrum Indicatiestelling Zorg (CIZ), de Vereniging van
Nederlandse Gemeenten (VNG), het Openbaar Ministerie (OM) en het Ministerie van VWS.
3 De gemeenten, provincies, Nationale Politie, Belastingdienst(/Toeslagen), Douane, Fiscale inlichtingen en
opsporingsdienst (FIOD), Inspectie Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW), Koninklijke Marechaussee,
Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND), Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA), het
Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen (UWV) en het Openbaar Ministerie (OM).
4 “Een wereld te winnen”. Over zorgfraude (Wmo 2015 en Jeugdwet). LokaleZaken, juni 2020.

10

1.2

Doel en vraagstelling

Het doel van het onderzoek is om inzicht te geven in aard en, zo mogelijk, omvang van de
verwevenheid tussen zorg en criminaliteit, om zo handvatten te krijgen om het probleem
aan te pakken en het te agenderen.
Hierbij zijn de volgende onderzoeksvragen gesteld:
1. Wat is de omvang van de problematiek in de casuïstiek van het RIEC ON, en wat is er
bekend over de omvang in ander regio’s?
2. Welke vormen van criminaliteit komen voor in combinatie met zorg?
3. Binnen welke zorgdomeinen en cliëntendoelgroepen komt verwevenheid met
criminaliteit voor?
4. Welke kenmerken hebben zorgorganisaties die gelinkt worden aan criminaliteit?
5. In welke mate komt zorgfraude voor naast de criminaliteit en wat is het verband?
6. Wat is de volgtijdelijkheid van zorgactiviteiten en criminaliteit en wat zijn motieven?
7. Welke factoren dragen er aan bij dat criminele personen zich op de zorgmarkt gaan
begeven?
8. Welke mogelijkheden zijn er voor beleid, wet- en regelgeving en in toezicht om het
probleem te signaleren, voorkomen en aan te pakken?
1.3

Afbakening en operationalisatie

Focus
De focus van dit onderzoek is de verwevenheid tussen zorg en ondermijnende
criminaliteit. De onderzoeksvragen en onderzoeksopzet zijn daarom gericht op het in
kaart brengen van ondermijnende criminaliteit in combinatie met zorg. Er kan hierbij
ook sprake zijn van vermoedens van zorgfraude, maar dat is niet de primaire insteek.
Voor een eenduidige interpretatie van de onderzoeksvragen operationaliseren we deze
begrippen en lichten we de afbakening van dit onderzoek toe.
Ondermijnende criminaliteit
We houden in dit onderzoek vast aan de definitie van ondermijnende criminaliteit die het
Landelijk Informatie en Expertise Centrum (LIEC) hanteert: “Ondermijnende criminaliteit
duidt op criminaliteit die de legale en beoogde werking van het samenlevingssysteem
aantast.”5
Criminaliteit is de oorzaak; het ondermijnende effect op de samenleving is één van de
gevolgen. Dit soort criminele activiteiten leiden tot een ontwrichting van de samenleving.

Het gaat dus om criminaliteit die de legale structuur van onze samenleving verzwakt of
misbruikt. Het leidt tot een aantasting van haar fundamenten en/of van de legitimiteit
van het stelsel dat deze samenleving beschermt. Voorbeelden van ondermijnende
criminaliteit zijn georganiseerde drugscriminaliteit, witwassen, mensenhandel,
lidmaatschap van criminele motorbendes ten behoeve van criminele activiteiten en
diverse vormen van fraude.
Zorg
Als we spreken over zorg wordt hiermee het aanbieden en/of verlenen van zorg
en ondersteuning door zorgorganisaties bedoeld, die wordt geleverd vanuit de
Zorgverzekeringswet (Zvw), de Wet langdurige zorg (Wlz), de Wet maatschappelijke
ondersteuning (Wmo) en/of de Jeugdwet.
Verwevenheid
Met verwevenheid van zorg en criminaliteit bedoelen we dat zorgorganisaties, via
bestuurders, personeel of cliënten, (vermoedelijk) activiteiten van ondermijnende
criminaliteit uitvoeren.
Regio
In dit onderzoek ligt de focus op regio Twente, één van de vier regio’s van het RIEC ON,
omdat Twente ten opzichte van de andere regio’s vooroploopt in de samenwerking en
aanpak van problematiek in de zorgsector. Hierdoor is in deze regio vermoedelijk meer
casuïstiek omtrent de problematiek bekend en kan op basis hiervan binnen dit onderzoek
meer inzicht in de aard van de problematiek verkregen worden.
Constateringen, signalen en vermoedens
De casussen die bekend zijn bij het RIEC ON en onderzocht zijn binnen dit onderzoek
betreffen constateringen van verwevenheid tussen ondermijnende criminaliteit en zorg.
Hiermee wordt bedoeld dat er feiten zijn geconstateerd die wijzen op ondermijnende
criminaliteit, zoals een aangetroffen hennepkwekerij of een illegale goklocatie en feiten
die blijken uit aanwezige politie informatie (bv. lidmaatschap motorbende) of een
boekenonderzoek van de Belastingdienst.
Bij de casussen is vervolgonderzoek ingesteld binnen RIEC-verband en bij het merendeel
heeft een bestuursrechtelijke of civielrechtelijke interventie plaatsgevonden, zoals
ontbinding van een contract door gemeenten of een fiscale interventie. Vanwege
capaciteitsgebrek bij opsporingsinstanties en de zware bewijslast worden weinig casussen
stafrechtelijk opgepakt.

5 Landelijk beeld van ondermijnende criminaliteit. LIEC, oktober 2019.

Verwevenheid zorg & criminaliteit - Eindrapport - december 2020

11

Naast geconstateerde feiten spreken we in dit rapport over signalen, als de
ondermijnende criminaliteit of de zorgfraude nog niet is vastgesteld.
Daarnaast wordt in het rapport een aantal termen gebruikt om de signalen en
geconstateerde feiten van ondermijnende criminaliteit te benoemen:
• bij criminaliteit betrokken personen
• in verband gebracht met criminaliteit
• gelinkt aan criminaliteit

1.4

Casuïstiek die niet door het RIEC is aangeleverd maar door respondenten in verdiepende
interviews wordt benoemd betreft veelal vermoedens van criminaliteit en is gebaseerd
op ervaringen van respondenten met de bij hun bekende casuïstiek. Niet bekend
is in welke mate bewijs en duidelijke indicaties bestaan voor de criminaliteit. Bij de
beschrijving hiervan wordt in dit rapport dan ook gesproken van vermoedens door
respondenten.

Bij dit onderzoek hebben we gebruik gemaakt van de volgende drie databronnen:

Zichtbare geconstateerde feiten, signalen en vermoedens
Binnen dit onderzoek kunnen we alleen kijken naar (aard en omvang van) bekende
casuïstiek. De ‘verborgen’ problematiek, die (nog) niet is gesignaleerd, blijft dus buiten
beeld. Daarom kunnen, gezien de voor dit onderzoek beschikbare gegevens, alleen
conclusies getrokken worden over de aard en omvang van de problematiek die zichtbaar
is bij het RIEC ON.
Rol van de TIZ
Dit onderzoek is uitgevoerd door het IKZ in samenwerking met het RIEC ON. De TIZ
(opdrachtgever van het IKZ) richt zich op fraude in de zorg. Ondermijnende criminaliteit is
primair geen onderwerp voor de TIZ. De TIZ wil de informatie uit dit onderzoek benutten
om een breder beeld te krijgen van wat er speelt in relatie tot de zorg. De RIEC’s hebben
tot doel de ondermijnende criminaliteit tegen te gaan.

Verwevenheid zorg & criminaliteit - Eindrapport - december 2020

Aanpak van het onderzoek

In het onderzoek geven we een kwantitatieve en een kwalitatieve beschrijving van
casuïstiek die bekend is bij het RIEC ON. Uit deze casuïstiek vormen we op basis van
feitelijke data een beschrijvend beeld van de verwevenheid van zorg en criminaliteit.
Dit beeld wordt aangevuld met kwalitatieve informatie van experts over de aard van en
verklaringen voor de problematiek op basis van hun indrukken en ervaringen.

1. Analyse van de casuïstiek van het RIEC ON (19 casussen betreffende 22
zorgaanbieders).
2. Verdiepende interviews met betrokken partijen (één medewerker van elke partij)
• Regio Twente:
		 Regionale zorgkantoor Menzis
		 Gemeente Enschede
		 Expert op het thema zorgfraude in de regio Hengelo
		 Belastingdienst (regio Twente)
		 RIEC ON
• Overige regio’s en landelijk:
		 Inspectie SZW
		 RIEC Midden Nederland
		 RIEC Noord-Holland
		 Belastingdienst
		 IKZ
3. Inventarisatie van casuïstiek bij overige RIEC’s door middel van een enquête (N=7)
Door middel van de verschillende onderzoeksmethoden zijn alle RIEC’s vertegenwoordigd
in dit onderzoek (N=10).
In Bijlage 1 is een nadere beschrijving opgenomen van de gebruikte
onderzoeksmethoden.

12

2

Aandachtspunten methodologie
Binnen dit onderzoek is de focus gelegd op de problematiek in de regio Twente aan de
hand van de casuïstiek van het RIEC ON. Omdat deze casuïstiek niet uitputtend is, kunnen
we geen conclusies trekken over de totale omvang van de problematiek in de regio
Twente.
Ook kunnen we geen conclusies trekken over de problematiek op landelijk niveau. Er
heeft weliswaar een verkenning plaatsgevonden van de problematiek in andere regio’s,
hieruit kunnen echter geen conclusies getrokken worden over de aard en omvang van de
verwevenheid tussen zorg en criminaliteit landelijk.

In dit hoofdstuk wordt beschreven hoeveel casussen van verwevenheid van zorg en
criminaliteit in Twente bekend zijn bij het RIEC ON en respondenten. Vervolgens wordt,
op basis van de interviews en enquêtes, beschreven welke aanvullende casuïstiek in
andere regio’s bekend is.
2.1. Casuïstiek in Twente
In 2019 heeft het RIEC ON zorgfraude als één van de handhavingknelpunten benoemd in
Twente, waardoor in deze regio meer focus op problematiek in de zorgsector is komen
te liggen. Middels het platform Informatieplein Zorgfraude kunnen partners van het RIEC
ON signalen inbrengen, integraal bespreken en onderzoeken. Hierdoor loopt de regio
Twente voorop ten opzichte van andere regio’s binnen het RIEC ON in de samenwerking
en aanpak van problematiek in de zorgsector.

Omdat het onderzoek kwalitatief van aard is, zijn sommige bevindingen subjectief want
gebaseerd op indrukken en ervaringen van experts over de aard van en verklaringen voor
de problematiek. De conclusies zijn getrokken op basis van uitspraken die herhaaldelijk
zijn gedaan door verschillende respondenten.
1.5

Selectie en omvang van de casuïstiek

Leeswijzer

De regio Twente bestaat uit veertien gemeenten die de aanbesteding van Wmo- en
Jeugdzorg-aanbieders gezamenlijk uitvoeren middels Organisatie Zorg en Jeugdhulp
Twente (OZJT)/Samen146. Bij de aanbesteding van zorgaanbieders wordt het Twentse
barrièremodel7 gebruikt, waarmee aan de voorkant strengere eisen aan de kwaliteit van
de zorg worden gesteld en risico’s op fraude of ondermijning in beeld worden gebracht.

In hoofdstuk 2 wordt de selectie van de casuïstiek toegelicht en de omvang hiervan
behandeld. Hierna komen in hoofdstuk 3 de kenmerken van de criminaliteit naar voren.
In hoofdstuk 4 staan de kenmerken van het zorgaanbod en de cliënten centraal en in
hoofdstuk 5 wordt ingegaan op de kenmerken van de structuur en de omvang van de
zorgorganisaties. In hoofdstuk 6 komen de knel- en verbeterpunten in beleid en wet- en
regelgeving aan bod. De conclusie wordt gepresenteerd in hoofdstuk 7 en hoofdstuk 8
eindigt met de slotbeschouwing.

Door de groeiende focus op zorgfraude, de inzet van het barrièremodel, voortschrijdend
inzicht, meer personele inzet en betere samenwerking tussen gemeenten onderling en
tussen gemeenten, het RIEC ON en externe partijen, zijn sinds 2019 in Twente meer
casussen op tafel gekomen. Het is aannemelijk dat hierdoor in Twente meer problematiek
van ondermijnende criminaliteit en zorg zichtbaar is ten opzichte van andere regio’s.
Op basis van het barrìeremodel zijn in 2019 circa dertig casussen naar voren gekomen
met signalen en geconstateerde feiten van zorgfraude en/of ondermijnende criminaliteit
door zorgorganisaties die bij gemeenten in Twente zijn gecontracteerd en dus zorg
bieden middels Zorg in Natura (ZiN). Door gemeenten zijn deze casussen bij het RIEC
ON ingebracht. Daarnaast zijn in de periode 2017 t/m 2019 door Twentse gemeenten
circa tien casussen ingebracht bij het RIEC ON van aanbieders van zorg middels het
persoonsgebonden budget (pgb) met signalen en geconstateerde feiten van zorgfraude
en/of ondermijnende criminaliteit.


6 OZJT/Samen14 is de samenwerking tussen de veertien Twentse gemeenten op het gebied van jeugdhulp

en Wmo-zorg. https://www.samen14.nl
7 https://www.samen14.nl/inkoop/barriremodel  

Verwevenheid zorg & criminaliteit - Eindrapport - december 2020



13

In totaal zijn dus in 2019 veertig casussen bij het RIEC ON bekend met signalen
en geconstateerde feiten van zorgfraude en/of ondermijnende criminaliteit door
zorgaanbieders in Twente. Bij negentien van deze veertig casussen is in ieder geval
ondermijnende criminaliteit geconstateerd, eventueel in combinatie met signalen van
zorgfraude. In een aantal van de negentien casussen komen meerdere zorgaanbieders
naar voren. In totaal is door het RIEC ON op basis van deze negentien casussen bij 22
zorgorganisaties in Twente ondermijnende criminaliteit geconstateerd. De casussen
van deze 22 zorgorganisaties vormen het uitgangspunt van dit onderzoek, waarbij de
ondermijnende criminaliteit primair de boventoon voert, eventueel in combinatie met
signalen van zorgfraude.
De constateringen van ondermijnende criminaliteit betreffen deels wel en deels (nog)
niet strafrechtelijk bewezen feiten, ten tijde van deze studie wordt nader onderzoek
verricht naar de zorgaanbieders.
Na de start van deze studie zijn in de periode januari t/m september 2020 bij het RIEC ON
tientallen nieuwe casussen met signalen en geconstateerde feiten van ondermijnende
criminaliteit door zorgorganisaties binnengekomen, die momenteel ook in onderzoek zijn.
De in dit rapport beschreven casuïstiek over 22 zorgaanbieders waarbij ondermijnende
criminaliteit is geconstateerd, is dus niet uitputtend voor de regio Twente.
Om te bezien of er mogelijk nog aanvullende casuïstiek in de regio bekend is, die
niet bij het RIEC ON terecht komt, zijn gesprekken gevoerd met twee gemeenten, de
Belastingdienst en de regionale Wlz-concessiehouder8. De Belastingdienst en gemeenten
geven aan dat de bij hun bekende casussen die zich kwalificeren voor inbreng bij het RIEC
naar het RIEC ON zijn doorgezet. De regionale concessiehouder is geen partner van het
RIEC en kan daarom slechts beperkt informatie uitwisselen met het RIEC. Bij deze partij is
ook minder zicht op ondermijnende criminaliteit, maar wel op bijvoorbeeld netwerken en
geldstromen bij vermoedelijk frauderende zorgaanbieders.
2.2

Casuïstiek in andere regio’s

Binnen de aanpak van ondermijnende criminaliteit hebben de verschillende RIEC’s9
landelijke thema’s en daarnaast regionale handhavingsknelpunten die per RIEC kunnen
verschillen. De meeste RIEC’s geven aan ondermijnende criminaliteit in combinatie met
zorg (nog) niet of pas recentelijk als handhavingsknelpunt te hebben en slechts één of
enkele casussen te kennen.

Doordat een aantal RIEC’s nog in de beginfase zit van de aanpak van ondermijnende
criminaliteit in combinatie met zorg is er binnen RIEC-verband nog weinig integrale
samenwerking in het delen en oppakken van casussen omtrent deze problematiek. Er
kunnen dus ook geen conclusies getrokken worden over de landelijke omvang van het
probleem.
Volgens de RIEC’s is er echter groeiende aandacht voor deze problematiek, zowel bij de
partners van de RIEC’s als binnen het RIEC-verband. Daardoor komt meer focus te liggen
op het inbrengen van dergelijke casussen bij het RIEC door partners en ontstaat steeds
meer behoefte aan een platform om informatie te kunnen delen, zoals bijvoorbeeld in de
regio Twente door middel van het Informatieplein Zorgfraude.
2.3

Top van de ijsberg?

Uit het voorgaande komt naar voren dat het op dit moment niet mogelijk is conclusies
te trekken over de omvang van verwevenheid tussen zorg en criminaliteit op landelijk
niveau. Ondermijnende criminaliteit in combinatie met zorg is bij de meeste RIEC’s
geen regionaal thema, waardoor er nog geen/weinig ruimte is voor het oppakken van
dergelijke casussen.
In de regio Twente is bij 22 zorgaanbieders ondermijnende criminaliteit geconstateerd,
echter wordt vermoed dat dit er in werkelijkheid meer zijn, vanwege de volgende
redenen:
• Bij de aanbesteding van zorgaanbieders door gemeenten kan niet altijd op voorhand
worden gesignaleerd dat een aanbieder betrokkenheid heeft bij ondermijnende
criminaliteit.
• Het aantal zorgaanbieders dat bekend is bij het RIEC ON komt voort uit de periode
dat het RIEC ON actief is in de aanpak van zorgfraude (ruim één jaar ten tijde van
het onderzoek) en de capaciteit die daarvoor beschikbaar was. Als in de toekomst
wordt gekeken naar aantallen over een langere periode dan zal dit aantal naar
verwachting hoger liggen. Na de start van dit onderzoek zijn bij het RIEC ON tientallen
nieuwe casussen van zorgorganisaties met signalen van ondermijnende criminaliteit
binnengekomen, die het RIEC ON momenteel in onderzoek heeft.
Door respondenten wordt ingeschat dat wanneer actief met dit thema aan de slag
wordt gegaan er waarschijnlijk meer casuïstiek naar boven komt. Ook wanneer meer
bewustwording en expertise wordt ontwikkeld bij (de partners van) het RIEC voor het
thema ondermijning binnen de zorg, zullen meer gevallen worden gezien.


9 Midden Nederland, Noord-Holland, Noord-Nederland, Amsterdam Amstelland, Den Haag, Rotterdam,



8 De regionale concessiehouder is de zorgverzekeraar die de Wlz-zorg uitvoert in de regio.

Verwevenheid zorg & criminaliteit - Eindrapport - december 2020

Zeeland West-Brabant, Oost-Brabant en Limburg.

14

3 Kenmerken van de criminaliteit
In dit hoofdstuk wordt beschreven wat de kenmerken zijn van de ondermijnende
criminaliteit in de casuïstiek van het RIEC ON. Dit beeld wordt aangevuld met kenmerken
die in de interviews met partijen uit Twente10, landelijke partijen11, twee RIEC’s12 en in de
enquêtes met de overige RIEC’s13 naar voren zijn gekomen. Vervolgens wordt beschreven
in hoeverre tevens signalen van zorgfraude bestaan naast de ondermijnende criminaliteit.
Daarnaast trachten we de problematiek meer te duiden aan de hand van wat bij partijen
bekend is over het verband tussen zorg en criminaliteit, achtergronden en motieven.
3.1

Kenmerken criminaliteit

Aard van de criminaliteit
Bij de zorgorganisaties uit de casuïstiek van het RIEC ON zijn diverse vormen van
ondermijnende criminaliteit geconstateerd. Het merendeel, namelijk 15 van de
22 zorgorganisaties, wordt in verband gebracht met hennepteelt. Hierbij zijn
hennepkwekerijen aangetroffen op de volgende locaties: de zorglocatie (3), de woning
van de eigenaar (4), de woning van een cliënt (1), de woning van een werknemer (1) of
de woning van een familielid van de eigenaar (1). Bij vijf zorgorganisaties is de locatie
van de aangetroffen hennepkwekerij niet bekend. Bij vijf zorgorganisaties houdt de
bestuurder zich ook bezig met grootschalige teelt/exploiteren van meerdere kwekerijen.
Drie zorgaanbieders zetten cliënten in voor het knippen van hennep.
Van de vijftien organisaties die worden gelinkt aan hennepteelt, zijn bij zes organisaties
tevens andere vormen van criminaliteit geconstateerd. Hierbij gaat het om witwassen,
belastingfraude, uitkeringsfraude, illegaal gokken, het faciliteren van criminele activiteiten
en seksuele uitbuiting van cliënten.

Afbeelding 1. Aantal zorgorganisaties met geconstateerde feiten van hennepteelt
en/of overige vormen van ondermijnende criminaliteit

hennepteelt

combinatie

overige
vormen
criminaliteit

9

6

7

Bij 9 van de 22 zorgorganisaties wordt de zorg direct geraakt door de criminaliteit,
doordat:
• een zorglocatie waar cliënten verblijven wordt gebruikt voor criminele activiteiten en/
of;
• cliënten worden ingezet bij hennepteelt en/of;
• cliënten slachtoffer zijn van mensensmokkel en/of;
• cliënten slachtoffer zijn van seksuele uitbuiting en/of;
• er sprake is van bedreiging en intimidatie van de cliënten.

Bij de overige zeven zorgorganisaties zijn andere delicten dan hennepteelt geconstateerd,
namelijk uitkeringsfraude, mensensmokkel, belastingfraude, bezit en verkoop van illegale
wapens, illegaal gokken en lidmaatschap van een Outlaw Motorcycle Gang (OMG).


10 Het regionale zorgkantoor Menzis, de gemeente Enschede, een expert thema zorgfraude regio Hengelo,

de Belastingdienst (regio Twente) en het RIEC ON.


12 Midden Nederland en Noord-Holland.
13 Noord-Nederland, Amsterdam Amstelland, Den Haag, Rotterdam, Zeeland West-Brabant, Oost-Brabant en
11 De Inspectie SZW, de Belastingdienst en het IKZ.

Limburg.

Verwevenheid zorg & criminaliteit - Eindrapport - december 2020

15

Casus hennepteelt
Een zorgorganisatie (F) is werkzaam als onderaannemer bij een holding die Wlz-zorg
biedt gefinancierd vanuit het pgb. De aandeelhouder en bestuurder van de holding
is een katvanger14 van een grote hennepteler in Twente. Deze hennepteler was
aandeelhouder en bestuurder van een andere zorgorganisatie (G), samen met de
echtgenoot van voornoemde katvanger. De hennepteler heeft ook betrokkenheid bij
een derde zorgorganisatie (H). Ook hier wordt gebruik gemaakt van een katvanger.
De hennepteler staat aan het hoofd van een crimineel samenwerkingsverband in de
grootschalige teelt van hennep in Twente. Meerdere door de politie ontmantelde
hennepkwekerijen zijn aan deze persoon te relateren. Daarnaast bestaan signalen
dat de hennepteler zich schuldig maakt aan witwassen. Met inkomsten verkregen
uit criminele bron zijn diverse vastgoedobjecten en voertuigen aangeschaft. Door
een eenmanszaak, die ook op naam van de hennepteler staat, zijn ook illegale
wapens te koop aangeboden en verkocht, onder ander andere aan minderjarigen. De
hennepteler heeft daarnaast diverse antecedenten op naam staan, namelijk fraude
met inbegrip van zwendel en delicten inzake de Opiumwet.
Daarnaast zijn signalen van zorgfraude bekend bij zorgorganisatie F. Tegen de
organisatie is aangifte gedaan van identiteitsfraude en oplichting, vanwege signalen
van vervalsing van diploma’s en identiteitsbewijzen, misbruik van Digid’s van cliënten
en het geven van een onjuiste beschrijving van een situatie van een cliënt bij een
gemeente. Ook is aangifte gedaan van het verlenen van onvoldoende zorg en het wel
declareren van deze zorg.



14 Katvangers zijn personen die zichzelf beschikbaar stellen als eigenaar of registratiehouder van een voertuig,

Afbeelding 2.

Netwerktekening Casus hennepteelt

Persoon 1

Hennepteelt
Witwassen

Gehuwd

Persoon 2
Katvanger

Persoon 3

Persoon 4
Katvanger

Aandeelhouder/
bestuurder

Aandeelhouder/
bestuurder

Aandeelhouder/
bestuurder

Aandeelhouder/
bestuurder

Aandeelhouder/
bestuurder

Holding van F

Zorgorganisatie F

Zorgfraude en onvoldoende kwaliteit zorg

Zorgorganisatie G

Zorgorganisatie H

Eenmanszaak
andere sector

Witwassen
Bezit en verkoop illegale wapens

Geïnterviewde partijen uit Twente vermoeden in aanvulling op de geconstateerde
criminaliteitsvormen in de casussen van het RIEC ON de volgende vormen van
criminaliteit:
• Cocaïnehandel
• Arbeidsuitbuiting. Cliënten die vermoedelijk onder het mom van dagbesteding worden
ingezet voor diverse klussen als het poetsen van auto’s of het bouwen van vastgoed.
• Faillissementsfraude. Vermoedelijk (bewust) opbouwen van schulden en niet betalen
van belastingen. Vermoed wordt dat veelal sprake is van een doorstart naar een ander
zorgaanbiedersbedrijf, waar dezelfde natuurlijke personen betrokken zijn.
Volgens respondenten van partijen uit andere regio’s komen vooral vermoedens van
hennepteelt, witwassen, criminele uitbuiting en arbeidsuitbuiting voor. Ook bestaan
volgens een respondent veelal vermoedens van verschillende fenomenen van fiscale
fraude en risico’s, zoals valse facturen, loonheffingen die niet betaald worden en
ontbrekende aangiftes voor de inkomensheffing.

bedrijf, bankrekening of ander goed, waardoor de werkelijke eigenaar of houder zichzelf buiten het zicht
van de autoriteiten kan houden (Oosterse teelt: Vietnamezen in de hennepteelt. Bureau Beke, 2012)

Verwevenheid zorg & criminaliteit - Eindrapport - december 2020

16

Daarnaast vermoedt een aantal respondenten recent een nieuwe vorm van
ondermijnende criminaliteit door een aantal zorgorganisaties, namelijk frauderen met
de Tijdelijke noodmaatregel overbrugging voor werkbehoud (NOW) en de Tijdelijke
overbruggingsregeling zelfstandig ondernemers (TOZO).

Afbeelding 3.

Netwerk Casus familieleden

Echtgenoot 2

Betrokkenheid personen
In de casuïstiek van het RIEC ON is bestudeerd via welke personen binnen de
zorgorganisaties verwevenheid is met criminaliteit. In de casuïstiek zijn het met name
bestuurders, eigenaren, vennoten en/of aandeelhouders van de zorgorganisaties die
criminele activiteiten uitvoeren. Opvallend hierbij is dat bij 19 zorgorganisaties de
van criminaliteit verdachte personen mannen zijn en bij 17 zorgorganisaties de van
criminaliteit verdachte personen een migratieachtergrond15 hebben.
Tabel 1.

Vennoot

Eigenaar

Gehuwd
Thuiszorgorganistatie (VOF)

Thuiszorgorganistatie (Eenmanszaak)

Vennoot

Werknemer

Personen binnen de zorgorganisaties die betrokken zijn bij de criminaliteit

Personen betrokken bij criminaliteit

Familie

Aantal zorgorganisaties

Bestuurder/eigenaar/vennoot/aandeelhouder

15

Familielid bestuurder

4

Werknemer

1

Bestuurder en werknemer

1

Cliënt

1

Totaal

22

Casus familieleden
Twee echtgenoten zijn vennoten van een thuiszorgorganisatie. Na veroordelingen
van één van de vennoten voor hennepteelt, wordt de vennootschap onder
firma opgeheven. De andere vennoot heeft de zorgorganisatie voortgezet in een
eenmanszaak. De echtgenoot met hennep-antecedenten voert nu werkzaamheden uit
als werknemer binnen deze zorgorganisatie.
Er zijn signalen dat de persoon met hennep-antecedenten die werkzaam is bij de
zorgorganisatie van zijn/haar echtgenoot, samen met een broer hennepkwekerijen
exploiteert, geld leent aan minderjarigen en deze minderjarigen de geldlening laat
terugbetalen door middel van het knippen van hennep. De broer is eigenaar van twee
andere zorgorganisaties.

Verwevenheid zorg & criminaliteit - Eindrapport - december 2020

Echtgenoot 1
Hennepteelt

Broer Echtgenoot 1
Hennepteelt

Eigenaar

Zorgorganisatie

Eigenaar

Zorgorganisatie

In de interviews met Twentse partijen blijkt ook dat met name de bestuurders in verband
worden gebracht met ondermijnende criminaliteit en dat cliënten hierin een minimale rol
spelen en vooral slachtoffer zijn. Ze worden vermoedelijk, veelal onder druk, ingezet bij
criminele activiteiten van bijvoorbeeld bestuurders.
Naar de beleving van een aantal respondenten vindt ondermijnende criminaliteit veelal
plaats binnen families. Personen die een zorgorganisatie op naam hebben staan, hebben
soms familieleden die zich in het criminele circuit begeven. Ook signaleren respondenten
dat een groot deel van de criminele zorgaanbieders in een netwerk zit en elkaar kent, wat
onder andere te zien is aan de bedrijfsopvolging.



15 Persoon van wie ten minste één ouder in het buitenland is geboren (Centraal Bureau voor de Statistiek,

2020). In het onderzoek betreft het personen die zelf in het buitenland zijn geboren en/of de ouder(s).
De informatie is afkomstig uit de onderzoekdossiers van het RIEC ON met gegevens uit de Basisregistratie
Personen (BRP).

17

Antecedenten
Bij 10 van de 22 zorgorganisaties die bekend zijn bij het RIEC ON, hebben de aan
ondermijnende criminaliteit gelinkte personen antecedenten. De personen zijn vooral
bestuurders, eigenaren, aandeelhouders of vennoten met veroordelingen voor met name
diverse delicten inzake de Opiumwet, waaronder hennepteelt. Daarnaast hebben deze
personen antecedenten op het gebied van fraude, opzettelijk beroven van de vrijheid,
valsheid in geschrifte, geweld- en bedreiging, wapenverkoop en -bezit, oplichting en
diefstal door middel van inbraak.

Bij onvoldoende kwaliteit en/of veiligheid van de zorg zijn signalen en/of constateringen
dat:
• zorgpersoneel niet beschikt over een relevante opleiding of ervaring en/of;
• zorgplannen niet zorgvuldig zijn uitgewerkt en/of;
• locaties waar de zorg wordt verleend onvoldoende veilig zijn en/of;
• te weinig uren zorg aan cliënten wordt verleend.
Ook bestaan bij een aantal zorgorganisaties signalen dat de verhouding tussen
personeelskosten en omzet niet realiseerbaar. Er is dan sprake van opvallend lage
personeelskosten in relatie tot de omzet, wat suggereert dat niet alle gedeclareerde zorg
geleverd is.

Bij de aanvraag van VOG’s en informatiedeling binnen RIEC-verband zien respondenten
ook dat sommige van criminaliteit verdachte personen antecedenten hebben.
De antecedenten verschillen van aard en ernst. Voorbeelden zijn winkeldiefstal,
geweldsdelicten, fraude en witwassen. Volgens respondenten worden soms door
zorgorganisaties ‘katvangers’16 opgevoerd als bestuurder van een organisatie, waardoor
de personen die daadwerkelijk de leiding voeren en wel antecedenten hebben, onder
de radar blijven. Het is dus mogelijk dat bij meer zorgorganisaties personen met
antecedenten in relatie tot ondermijnende criminaliteit een leidende rol hebben.

De signalen van zorgfraude betreffen onrechtmatige declaraties van uren die niet zijn
geleverd, waarbij zorgplannen, documenten, ID’s, diploma’s en/of handtekeningen zijn
vervalst.
In de interviews beaamden alle respondenten dat vermoedens van ondermijnende
criminaliteit kunnen samengaan met vermoedens van zorgfraude. Vermoedelijk wordt
niet geleverde zorg wel gedeclareerd, waarbij cliënten tegelijkertijd niet voldoende
(kwalitatieve) zorg ontvangen. Ook zijn er soms vermoedens van fraude met Wlzindicaties, waarbij respondenten zien dat zorgprofessionals als wijkverpleegkundigen en
psychiaters valse informatie aanleveren om meer of duurdere zorg te kunnen declareren.
Bij andere casuïstiek waar geen expliciete vermoedens van zorgfraude bestaan naast de
vermoedens van ondermijnende criminaliteit, wordt aangegeven dat dit mogelijk onder
de radar blijft.

Signalen zorgfraude
Van de 22 zorgorganisaties die binnen het RIEC ON bekend zijn waarbij ondermijnende
criminaliteit is geconstateerd, zijn er bij 13 (59%) tevens signalen van zorgfraude en/of
onvoldoende kwaliteit/veiligheid van de zorg.
Afbeelding 4. Aantal zorgorganisaties met geconstateerde feiten van ondermijnende
criminaliteit én signalen van zorgfraude en/of onvoldoende kwaliteit/veiligheid van de
zorg

3.2

Bij de casussen is vervolgonderzoek ingesteld binnen RIEC-verband en bij het merendeel
heeft een bestuursrechtelijke of civielrechtelijke interventie plaatsgevonden, zoals
ontbinding van een contract door gemeenten of een fiscale interventie. Vanwege
capaciteitsgebrek bij opsporingsinstanties en de zware bewijslast worden een beperkt
aantal casussen strafrechtelijk opgepakt.

onvoldoende
onrechtmatige
kwaliteit /
declaraties
veiligheid zorg combinatie
7

4

Follow up van de onderzochte casussen

2


16 Katvangers zijn personen die zichzelf beschikbaar stellen als eigenaar of registratiehouder van een voertuig,

bedrijf, bankrekening of ander goed, waardoor de werkelijke eigenaar of houder zichzelf buiten het zicht
van de autoriteiten kan houden (Oosterse teelt: Vietnamezen in de hennepteelt. Bureau Beke, 2012)

Verwevenheid zorg & criminaliteit - Eindrapport - december 2020



18

3.3

Verband zorgverlening en criminele activiteiten

Volgens de respondenten dienen sommige zorgorganisaties hiermee als dekmantel
voor criminele activiteiten. Het RIEC ON ziet vooral dat een zorgorganisatie als extra
verdienmodel wordt gebruikt: Een crimineel netwerk verdient geld met hennepteelt, dit
geld wordt vervolgens witgewassen via de aankoop van vastgoed. Het vastgoed wordt
verhuurd aan cliënten of vanuit deze panden wordt zorg geboden. Cliënten worden
ingezet bij de hennepteelt en het onderhoud van de panden. Op deze manier dient de
zorgorganisatie als tweede verdienmodel naast de hennepteelt.

Eerder in dit hoofdstuk is gebleken dat in casussen van het RIEC ON de zorg direct wordt
geraakt door de criminaliteit, bijvoorbeeld doordat zorglocaties en cliënten worden
gebruikt bij deze activiteiten. Door middel van interviews is dieper ingegaan op hoe dit
verband eruitziet volgens respondenten.
Respondenten signaleren dat cliënten worden ingezet bij de vermoedelijk criminele
activiteiten en crimineel worden uitgebuit. Voorbeelden die worden gegeven zijn cliënten
die als loopjongens worden ingezet in drugshandel en cliënten die als invulling van
dagbesteding hennep moeten knippen.

3.4

Respondenten zien dat de van criminaliteit verdachte personen veelal afkomstig zijn
uit criminele netwerken die zich bezighouden met georganiseerde criminaliteit, zoals
drugscriminaliteit. In overleg met de begeleidingscommissie bij het onderzoek is
afgesproken te bekijken of er uitspraken kunnen worden gedaan over volgtijdelijkheid:
Zijn mensen eerst crimineel en gaan ze dan de zorg in of andersom? Dit is binnen dit
onderzoek aangepakt door interviews te doen met een (sociaal) rechercheurs en andere
experts die veel casussen hebben onderzocht en ook met daders gesproken hebben.
Met deze respondenten is besproken wat volgens hen motieven zijn van criminele
personen om in de zorgsector actief te worden. Tevens is aan bod gekomen in hoeverre
respondenten zicht hebben op de volgtijdelijkheid van de criminele activiteiten en
zorgactiviteiten.

Volgens respondenten is de vermoedelijke uitbuiting van cliënten en de ernst van de
situatie drievoudig. Ten eerste zien respondenten criminele uitbuiting, doordat cliënten
worden ingezet bij criminele activiteiten. Hierbij vermoeden respondenten dat er sprake
is van bedreiging en chantage richting cliënten. Ten tweede wordt arbeidsuitbuiting
vermoed, doordat zorgaanbieders cliënten arbeid laten verrichten, zoals het bouwen van
vastgoed. Dit vastgoed wordt vervolgens verkocht en de winst wordt gebruikt voor de
financiering van criminele activiteiten. Ten derde ontvangen cliënten vermoedelijk niet
de zorg die ze nodig hebben, terwijl de zorgaanbieder de zorg wel declareert. Volgens
een respondent worden potentiële ontvangers van een pgb zelfs proactief benaderd door
malafide zorgorganisaties om ze uit te melken.

De ervaring van de respondenten is dat personen die betrokken zijn bij de zorg en
ondermijnende criminaliteit veelal afkomstig zijn uit criminele netwerken die zich
bezighouden met georganiseerde criminaliteit, zoals drugscriminaliteit. Het zijn personen
die al crimineel actief zijn en zich vervolgens op de zorg toeleggen voor een nieuw
verdienmodel. Volgens een aantal respondenten wordt op gegeven moment binnen een
crimineel circuit bekend dat zorgfraude (lees: weinig zorg leveren en veel declareren)
een makkelijk verdienmodel betreft met lage pakkans en lage straffen. De personen
treden toe tot de zorg zonder opleiding en zonder BIG-registratie, waarbij het niet voor
de hand ligt dat de intentie is om goede zorg te verlenen vanuit het belang van de cliënt.
Volgens respondenten wordt het door criminelen vooral gezien als eenvoudige extra
inkomstenbron naast de inkomsten uit andere criminele activiteiten. De extra winst
die wordt gemaakt wordt vermoedelijk gebruikt voor diverse doeleinden, waaronder
financiering van criminele activiteiten.

Door zorgorganisaties worden volgens respondenten grote winsten behaald door
vermoedelijke fraude met zorggeld, waarbij het zorggeld vervolgens ‘weglekt’ en
uiteindelijk buiten beeld raakt. Een respondent geeft aan dat het geld soms weglekt
naar bedrijven in het buitenland om het geld te verhullen. Respondenten zien
daarnaast constructies als het opkopen of bouwen van vastgoed met de behaalde
winst. Respondenten vermoeden dat in sommige gevallen het geld wordt besteed
aan het faciliteren van criminele activiteiten, bijvoorbeeld dat de winst wordt gebruikt
ten behoeve van drugshandel. Ook wordt vaak gezien dat een zorginstelling zorggeld
onttrekt, vervolgens failliet gaat, vermoedelijk faillissementsfraude pleegt en vanuit
nieuwe zorgondernemingen doorstart en oude cliënten ‘meeneemt’.
Volgens respondenten is het hebben van een zorgorganisatie ook een makkelijke
manier om crimineel geld wit te wassen binnen de zorgorganisatie. In casuïstiek
worden bijvoorbeeld verdachte transacties en onverklaarbaar vermogen gezien
waaruit vermoedens van het witwassen van crimineel geld blijken. Vermoed wordt dat
de zorgorganisaties op verschillende wijzen de criminele activiteiten verhullen, door
bijvoorbeeld misbruik te maken van fiscale regelingen om onder de radar te blijven.

Verwevenheid zorg & criminaliteit - Eindrapport - december 2020

Volgtijdelijkheid en motieven



19

Respondenten noemen de volgende motieven van criminele personen die binnen de
zorgsector actief worden:
• Een zorgorganisatie dient als dekmantel:
Het witwassen van zwart geld dat verdiend wordt met criminele activiteiten.
Het verhullen van criminele geldstromen en criminele activiteiten, bijvoorbeeld
doordat de locatie van de instelling gebruikt wordt voor een hennepkwekerij.
• De zorgorganisatie dient als tweede verdienmodel naast de criminele activiteiten:
Het verdienen van extra geld door middel van legale inkomsten uit de zorg wat
gebruikt kan worden voor criminele activiteiten.
Mogelijkheden voor het plegen van zorgfraude waarmee geld verdiend kan worden
ten behoeve van criminele doeleinden.
Mogelijkheden voor de werving van mensen om in te zetten bij criminele
activiteiten. Kwetsbare cliënten zijn ‘makkelijk’ te gebruiken voor de criminele
activiteiten, bijvoorbeeld als loopjongens in de drugshandel.
Persoonlijke verrijking:
- Financiële verrijking
- Een zorgorganisatie zorgt voor status door het extra verdienmodel
- Het kopen van dure spullen wat aanzien verhogend werkt.

4 Kenmerken van het zorgaanbod en de cliënten
In dit hoofdstuk wordt een beschrijving gegeven van de zorgvormen en het wettelijke
kader waarbinnen zorgaanbieders in de casuïstiek van het RIEC ON zorg bieden en welke
kenmerken respondenten zien van het zorgaanbod. Ook wordt ingegaan op de doelgroep
cliënten waaraan zorg wordt geboden.
4.1

Zorgaanbod

De meeste zorgorganisaties uit de casuïstiek van het RIEC ON, namelijk negen, bieden
individuele- en/of groepsbegeleiding. Bij negen zorgorganisaties is niet bekend welk type
zorg wordt geboden.
Tabel 2.

Aantal zorgorganisaties naar soort zorg

Soort zorg

Aantal zorgorganisaties

Begeleiding individueel/groep

4

Begeleiding individueel/groep en dagbesteding

4

Begeleiding individueel/groep, dagbesteding en beschermd
wonen

1

Jeugdzorg

2

Dagbesteding

1

Huishoudelijke hulp

1

Onbekend*

9

Totaal

22

* Van sommige zorgaanbieders is niet bekend welk soort zorg ze leveren omdat het RIEC ON deze
informatie niet heeft opgevraagd in vervolgonderzoek naar de ondermijnende criminaliteit.

Acht zorgorganisaties leveren zorg vanuit de Wmo, vijf organisaties vanuit de Wlz. Vijf
zorgorganisaties leveren zorg vanuit beide wetten. Twee zorgorganisaties leveren zorg
vanuit de Jeugdwet, waarvan één zorgorganisatie ook vanuit de Wlz levert. Van twee
zorginstellingen is niet bekend binnen welk wettelijk kader zorg wordt geboden.

Verwevenheid zorg & criminaliteit - Eindrapport - december 2020

20

Tabel 3.

Aantal zorgorganisaties naar wettelijk kader

Wettelijk kader

4.2
Aantal zorgorganisaties

Wmo

8

Wmo & Wlz

5

Wlz

5

Jeugdwet & Wlz

1

Jeugdwet

1

Onbekend*

2

Totaal

22

* Van sommige zorgaanbieders is niet bekend welk soort zorg ze leveren omdat het RIEC ON deze
informatie niet heeft opgevraagd in vervolgonderzoek naar de ondermijnende criminaliteit.

De meeste zorgorganisaties bieden zorg gefinancierd vanuit het pgb, namelijk 17 van de
22. Hiervan leveren twee zorgaanbieders daarnaast ook ZiN. Slechts twee zorginstellingen
leveren enkel zorg middels ZiN. Van drie zorgaanbieders is de leveringsvorm onbekend.
Bovengeschetst beeld wordt door respondenten in Twente en in andere regio’s herkend.
Volgens het merendeel van de respondenten focussen deze aanbieders zich bovendien
vooral op zorgvormen waaraan een wooncomponent is gekoppeld, namelijk beschermd
en begeleid wonen. Respondenten zien de problematiek bij zowel organisaties die pgbgefinancierde zorg bieden als bij zorgorganisaties die ZiN leveren.
Wat opvalt, is dat in de casuïstiek van het RIEC ON de Zorgverzekeringswet niet voorkomt
als zorgdomein. Een respondent uit de regio Twente en een respondent uit een andere
regio zien de problematiek ook binnen de Zorgverzekeringswet, specifiek binnen
wijkverpleging (zowel gecontracteerd als niet-gecontracteerd).

Cliënten

Naast kenmerken van het zorgaanbod is ook gekeken naar de cliëntendoelgroepen.
Negen van de 22 zorgorganisaties uit de casuïstiek van het RIEC ON richten zich op
een doelgroep met specifieke kwetsbaarheden. Het gaat hierbij om cliënten met
verslavingsproblematiek en/of een justitieel verleden. Vijf zorgorganisaties bieden
specifiek zorg aan jongeren. Zeven zorgorganisaties bieden vooral zorg aan cliënten
met een migratieachtergrond17. Van acht zorgorganisaties binnen het RIEC ON is geen
informatie bekend over kenmerken van cliënten.
Volgens respondenten worden vooral zorgvormen aangeboden die door een kwetsbare
doelgroep cliënten worden afgenomen, zoals bij beschermd en begeleid wonen en/of
zorgvormen die gefinancierd worden vanuit het pgb. Volgens respondenten betreffen
de cliënten veelal jongeren of ouderen met een extra kwetsbaarheid door bijkomende
problematieken als:
• een taalachterstand en/of;
• een justitiële achtergrond en/of;
• verslavingsproblematiek en/of;
• psychische problematiek en/of;
• opvoedkundige problematiek en/of;
• schuldenproblematiek en/of;
• meervoudige beperkingen op verstandelijk en/of lichamelijk gebied.
Respondenten zien dat de cliënten zich veelal in besloten gemeenschappen bevinden
en een migratieachtergrond16 hebben. Ze benadrukken dat deze doelgroepen cliënten
doorgaans gevoelig zijn voor valse beloften en manipulatie, door de zorgaanbieders
worden geronseld en uiteindelijk door de vervlechting van wonen en zorg in een
afhankelijkheidspositie komen.
Respondent: “Je ziet dat mensen die uit detentie komen opgewacht worden door
zorgaanbieders. Zij zeggen huisvesting te geven en zorg te verlenen, maar melken de
cliënt volledig uit.”



17 Persoon van wie ten minste één ouder in het buitenland is geboren (Centraal Bureau voor de Statistiek,

2020). In het onderzoek betreft het personen die zelf in het buitenland zijn geboren en/of de ouder(s).
De informatie is afkomstig uit de onderzoekdossiers van het RIEC ON met gegevens uit de Basisregistratie
Personen (BRP).

Verwevenheid zorg & criminaliteit - Eindrapport - december 2020

21

5 K
 enmerken van de structuur en de omvang van
de organisaties

Tabel 5. Aantal medewerkers per zorgorganisatie
Aantal medewerkers

Aantal zorgorganisaties

In dit hoofdstuk wordt weergegeven welke kenmerken de zorgorganisaties in de
casuïstiek van het RIEC ON hebben en wat de omvang van deze organisaties is in
aantal cliënten, medewerkers en omzet. In aanvulling hierop wordt beschreven welke
kenmerken respondenten zien.

0

5

1-11

7

12-25

1

Ca. 100

1

5.1

Onbekend*

8

Totaal

22

Aantal cliënten, personeel, omzet

Van twaalf zorginstellingen binnen de casussen van het RIEC ON is het aantal cliënten
bekend. Het aantal cliënten aan wie de zorgorganisaties zorg bieden verschilt per
organisatie, maar bij ruim de helft van de zorgorganisaties waar dit bekend is, gaat het om
minder dan tien cliënten. Er zijn ook vier middelgrote aanbieders die zorg bieden aan tien
tot dertig cliënten. Eén zorgorganisatie biedt zelfs zorg aan circa tweehonderd cliënten.
Tabel 4. Aantal cliënten per zorgorganisatie
Aantal cliënten

Aantal zorgorganisaties

2-9

7

10-19

2

20-30

2

Ca. 200

1

Onbekend*

10

Totaal

22

Van de meeste zorgorganisaties (13) is de omzet onbekend. Drie organisaties hebben per
jaar een omzet tussen de €50.000 en €100.000. Van twee zorgorganisaties is de omzet
per jaar €100.000 tot €500.000. Vier zorgaanbieders hebben per jaar een omzet tussen
€1.000.000 en €3.000.000.
Tabel 6. Omzet per zorgorganisatie
Omzet

Aantal zorgorganisaties

€50.000 - €100.000

3

€100.000 - €500.000

2

€1.000.000 - €3.000.000

4

Onbekend*

13

Totaal

22

* Van sommige zorgaanbieders is niet bekend hoeveel cliënten, medewerkers of omzet ze hebben,
Het aantal medewerkers dat in dienst is bij deze zorgorganisaties verschilt per organisatie.
Vijf zorgorganisaties hebben geen personeel in dienst, het betreffen hier eenmanszaken.
Acht organisaties hebben maximaal 25 medewerkers. Eén zorgorganisatie heeft circa
honderd medewerkers. Bij acht zorginstellingen is niet bekend hoeveel personeel in
dienst is.

Verwevenheid zorg & criminaliteit - Eindrapport - december 2020

omdat het RIEC ON deze informatie niet heeft opgevraagd in vervolgonderzoek naar de ondermijnende
criminaliteit. Dit betreffen wel in alle gevallen formele zorgaanbieders (in tegenstelling tot een informele
zorgaanbieder, zoals een familielid die zorg vanuit een pgb levert).

Uit de interviews blijkt dat het aantal cliënten en aantal medewerkers op papier vaak
relatief klein is. Door meerdere respondenten is benoemd dat bij sommige bedrijven
het merendeel van de werknemers niet in loondienst werkt maar als ZZP’er (zelfstandig
ondernemer zonder personeel) worden ingehuurd, waardoor de omvang op basis van
het aantal werknemers op papier kleiner lijkt. Daarnaast is een voorbeeld genoemd van
een zorgorganisatie die met een groot aantal onderaannemers werkt die de zorgverlening
uitvoeren. Arbeidskrachten worden ingehuurd, omdat deze niet op de loonlijst komen te
staan en zorgorganisaties daarmee buiten de loonheffingssfeer blijven.

22

5.3

Respondenten geven aan, net als blijkt uit de casuïstiek van het RIEC ON, dat de omzet
vaak relatief hoog is; tussen de vijfhonderdduizend en één miljoen euro. In de interviews
is aangegeven dat het veelal ook gaat om cliënten met zware indicaties met hoge
zorgbudgetten.
5.2

In de casuïstiek van het RIEC ON hebben achttien zorgorganisaties één bestuurder of
eigenaar. Bij zorgorganisaties met twee bestuurders, eigenaren of vennoten zijn de
personen echtgenoten. De zorgorganisaties hebben veelal een holding boven zich
die aandeelhouder en bestuurder is. Tevens zijn zorgorganisaties soms werkzaam als
onderaannemer of besteden zelf de zorg uit aan onderaannemers.

Rechtsvorm

Uit de casuïstiek van het RIEC ON blijkt dat het type rechtsvorm van zorgorganisaties die
worden gelinkt aan ondermijnende criminaliteit met name een bv of eenmanszaak is.
Volgens een respondent komen de rechtsvormen vennootschap onder firma (vof) en
stichting ook frequent voor, bijvoorbeeld in de vorm van een goede doelen organisatie
zonder winstoogmerk.

Zo blijkt ook dat de meeste zorgorganisaties deel uitmaken van een structuur van
meerdere organisaties. Dit is het geval bij zeventien zorgorganisaties. In dertien gevallen
heeft de bestuurder een andere organisatie op naam staan, het gaat om organisaties in
de zorgsector en/of om organisaties in andere sectoren. Bij vijf van deze zorgorganisaties
heeft de echtgenoot of een familielid van de bestuurder ook een andere (zorg)organisatie
op naam staan. Bij drie zorgorganisaties zijn familieleden van de bestuurder werkzaam als
werknemer binnen de zorgorganisatie of bij een andere zorgorganisatie uit het netwerk.

Tabel 7. Aantal zorgorganisaties naar rechtsvorm
Rechtsvorm

Aantal zorgorganisaties

Bv

10

Eenmanszaak

6

Vof

3

Stichting

3

Totaal

22

Een aantal van de 22 zorgorganisaties heeft daarnaast een directe link met elkaar. Er zijn
twee groepen te onderscheiden die tezamen onderdeel uitmaken van een netwerk: een
groep van twee zorgorganisaties en een groep van zes zorgorganisaties. De groep van zes
zorgorganisaties is met elkaar verweven doordat de bestuurders en/of aandeelhouders
tevens bestuurder/aandeelhouder zijn van één van de andere zorgorganisaties of de
leiding hebben binnen één van de zorgorganisaties. Ook heeft binnen deze groep een
aantal familieleden enkele zorgorganisaties. Binnen de groep van twee zorgorganisaties
is één van de vennoten van een zorgorganisatie tevens werknemer bij een tweede
zorgorganisatie van de andere vennoot.

Volgens een respondent wekt een stichting wellicht (onterecht) vertrouwen. Als er
verder wordt gekeken (bijvoorbeeld bij een boekenonderzoek) is er één geldstroom te
zien die bovenaan in de organisatiestructuur uitkomt bij de UBO (ultimate benificial
owner, ofwel de uiteindelijk belanghebbende van de organisatie). Een modus operandus
is bijvoorbeeld dat er valse kostenfacturen worden opgesteld, waardoor op papier
geen winst wordt gemaakt en minder winstbelasting hoeft worden betaald. Doordat
stichtingen geen aandeelhouders hebben en bestuurswisselingen (al dan niet op papier)
elkaar snel kunnen opvolgen of onduidelijk zijn te achterhalen, zijn organisaties in deze
gevallen fiscaal minder transparant, hetgeen bijvoorbeeld het verhullen van criminele
activiteiten makkelijker maakt.

Verwevenheid zorg & criminaliteit - Eindrapport - december 2020

Structuur en betrokkenheid andere (zorg)organisaties

Ook geven respondenten aan dat de zorgorganisaties vermoedelijk veelal deel uitmaken
van één of meerdere netwerken van personen, zorgorganisaties en/of organisaties
in andere sectoren. In de interviews werd dit aangeduid als kerstboomconstructies.
Er is dan sprake van een netwerk van verschillende bedrijven; zowel zorgorganisaties
als andere organisaties in bijvoorbeeld vastgoed, horeca, transport of goudhandel
met daarboven diverse holdings. De verschillende (zorg)organisaties staan veelal
op naam van verschillende familieleden en personen en vermoed wordt katvangers
organisaties op naam hebben staan. Respondenten zien dat tussen deze zorgorganisaties
diverse geldstromen plaatsvinden, geld heen en weer wordt geschoven en contante
geldopnames plaatsvinden, waardoor geldstromen lastig te volgen en te achterhalen zijn.
Bij zorgorganisaties die faillissementsfraude plegen wordt gezien dat cliënten in sommige
gevallen naar een andere aanbieder ‘in het netwerk’ gaan.



23

Afbeelding 5.

Netwerktekening Casus netwerk

Casus netwerk
De eigenaar van een zorgorganisatie (A) levert zorg
aan minderjarige asielzoekers. De eigenaar wordt
in verband met gebracht met mensensmokkel; er
zijn signalen dat minderjarigen naar Nederland
worden gesmokkeld en vervolgens worden
ondergebracht in de zorginstelling. De eigenaar
wordt gelinkt aan een eigenaar van een andere
zorgorganisatie (B), doordat de personen de leiding
hebben bij elkaars zorgorganisatie.

Voormalig
aandeelhouder/
bestuurder

€

Persoon 1

Persoon 3

Mensensmokkel

Persoon 4

Hennepteelt
Seksuele uitbuiting

Hennepteelt

Op de locatie van zorgorganisatie B zijn onderdelen
van een hennepkwekerij aangetroffen. Ook bestaan
signalen dat een cliënt inkomsten zou hebben uit
sekswerk, waarbij de cliënt wordt uitgebuit door de
eigenaar van zorgorganisatie B. Deze eigenaar was
bestuurder van een holding, welke aandeelhouder
en bestuurder van zorgorganisatie C was. De
bestuurder heeft belastingfraude gepleegd en is
sindsdien geen bestuurder meer van de holding.

Bestuurder

Eigenaar

Leidinggevende

Voormalig
werknemer

Aandeelhouder/
bestuurder

Holding van C

Zorgorganisatie A

Zorgorganisatie B

Mensensmokkel

Hennepteelt
Seksuele uitbuiting

Zorgorganisatie C

Zorgorganisatie D

Werknemer

vestiging

Voormalig bestuurder

Leidinggevende

Eigenaar

Familie

Persoon 2

Hennepteelt
Seksuele uitbuiting
Mensensmokkel

Eigenaar

Broer van Persoon 2
Hennepteelt

Verwevenheid zorg & criminaliteit - Eindrapport - december 2020

Gebouw

Zorgorganisatie E

Verder is in de woning van de broer de eigenaar
van zorgorganisatie B een hennepkwekerij
aangetroffen. De broer is eigenaar van het pand
waar een andere zorgorganisatie is gevestigd
(zorgorganisatie D). Voormalig bestuurder
van zorgorganisatie C is in loondienst bij
deze zorgorganisatie. In de woning van de
aandeelhouder en bestuurder van zorgorganisatie
D is ook een hennepkwekerij aangetroffen. Deze
bestuurder is voorheen in loondienst geweest
bij zorgorganisatie C. De nieuwe aandeelhouder
en bestuurder van zorgorganisatie C was eerder
bestuurder van zorgorganisatie E. In de woning
van deze bestuurder is tevens een hennepkwekerij
aangetroffen. De bestuurder heeft vermoedelijk
ook seksueel grensoverschrijdende betrokkenheid
bij een cliënt.

24

6 Beleid en wet- en regelgeving
In dit hoofdstuk gaan we nader in op mechanismen die volgens respondenten een rol
spelen bij het veroorzaken of in stand houden van de problematiek. Vervolgens komen
verbeterpunten voor beleid, wet- en regelgeving aan bod die door respondenten zijn
aangedragen.
6.1

Mechanismen

Aan respondenten is gevraagd welke mechanismen volgens hen onderliggend zijn aan
het probleem van de verwevenheid tussen zorg en criminaliteit en welke knelpunten
respondenten zien in signalering, voorkoming en aanpak van het probleem.
Wat volgens respondenten de zorgsector aantrekkelijk maakt voor criminelen is ten
eerste dat de zorgmarkt lucratief is. Er gaat veel geld om in de zorg en er valt veel geld te
verdienen. Daarnaast zijn de cliënten aan wie zorg wordt geboden veelal kwetsbaar en
afhankelijk, waar relatief makkelijk misbruik van valt te maken. Volgens de respondenten
gaan deze factoren samen met een aantal andere factoren in de preventie en aanpak
binnen de zorgsector.
Factoren in preventie:
• De toetreding tot de zorgmarkt is voor malafide zorgorganisaties en zorgverleners
eenvoudig door lage drempels en onvoldoende barrières.
•	Er zijn te weinig toetredingseisen voor met name pgb-aanbieders.
• Marktwerking stimuleert het verdienen van geld, wat ten koste kan gaan van kwaliteit
en veiligheid van zorg voor cliënten.
• De link met criminaliteit is vaak bij een aanbesteding nog niet zichtbaar. Dit komt
onder andere door de inzet van katvangers en onderaannemers.
• Controles binnen het gemeentelijke domein zijn veelal beperkt tot papieren controles.
Malafide zorgorganisaties zorgen dat ze op papier binnen de opgestelde kaders
van gemeenten blijven, waardoor zorgaanbieders bij enkel papieren controles niet
voldoende worden gescreend.
Factoren in signalering:
• Bij een deel van de betrokken actoren, zoals gemeenten, RIEC’s en de politie, is
onvoldoende expertise om de problematiek van ondermijnende criminaliteit binnen
de zorgsector te herkennen en aan te pakken.

Verwevenheid zorg & criminaliteit - Eindrapport - december 2020

• P
 roblematiek wordt nu vooral gesignaleerd doordat het naar boven komt vanuit de
behandeling van de casuïstiek in het kader van andere thema’s. De problematiek
van de verwevenheid van zorg en criminaliteit staat niet voldoende op de agenda
waardoor vermoedelijk minder problematiek gesignaleerd wordt dan in werkelijkheid
is.
Factoren in toezicht, controle en opsporing:
• In de zorgsector is een lage pakkans door onvoldoende (efficiënt) toezicht en
opsporing, waardoor de risico’s van criminaliteit lager zijn dan in andere sectoren.
Dit komt met name door de zware bewijslast en doordat partijen te weinig financiële
middelen en capaciteit voor toezicht en opsporing hebben in verhouding tot het grote
aantal zaken waarbij vermoedens van fraude en criminaliteit zijn. Daarnaast hebben
bijvoorbeeld gemeenten te weinig bevoegdheden om toezicht uit te voeren op
ondermijnende criminaliteit, dit moet overgedragen worden aan politie en justitie.
• Met de hoge winsten kunnen zorgaanbieders goede advocaten aanstellen, waardoor
het lastig is om achteraf zaken te bewijzen.
• Door de constructies van de organisaties en netwerken is toetsing lastig, omdat veel
geldstromen en verschuivingen van bijvoorbeeld cliënten plaatsvinden tussen de
organisaties, die moeilijk te achterhalen en te volgen zijn.
• Toezicht- en opsporingsonderzoeken duren lang.
• Toezicht en opsporing is vooral signaalgericht.
Algemene factoren:
• Integrale samenwerking tussen partijen met een taak op het gebied van preventie,
controle, toezicht en opsporing is in de praktijk lastig en nog onvoldoende.
• Niet bij alle partijen ligt prioriteit bij de aanpak van het probleem en/of wordt de
urgentie niet altijd gezien.
• De mogelijkheden voor informatie-uitwisseling tussen partijen zijn beperkt. Informatie
over antecedenten mag bijvoorbeeld in het kader van privacy niet in alle situaties
gedeeld worden wat een effectieve aanpak van criminaliteit bemoeilijkt.
• Door de complexiteit van de problematiek is het soms lastig te bepalen welke partijen
met de signalen aan de slag moeten. Daarbij zijn partijen in de samenwerking
onderling van elkaar afhankelijk, terwijl niet alle partijen voldoende capaciteit hebben
wat de samenwerking belemmert.
• De natuurlijke personen achter zorgorganisaties kunnen eenvoudig een doorstart
maken met een nieuwe zorgorganisatie.
• Samenwerking en toezicht is erg versnipperd waardoor regie en een eenduidige
aanpak ontbreekt.

25

6.2

Mogelijkheden

Naast de knelpunten die respondenten hebben aangekaart hebben zij tevens
verbeterpunten en mogelijke oplossingen in beleid en wet- en regelgeving aangedragen.
Mogelijkheden in preventie volgens respondenten:
• Het opstellen van objectieve voorwaarden voor de screening van zorgaanbieders
door gemeenten en zorgkantoren. In een Kamerbrief18 wijst minister De Jonge op het
belang van goed inkoop- en contractmanagement door gemeenten. Hierbij kunnen
het Twentse barrièremodel19 en pgb-fraudebarrièremodel20 ingezet worden.
• Het opstellen van standaard kwaliteitseisen voor pgb-aanbieders door gemeenten en
zorgkantoren.
• Bij het verstrekken van pgb’s bekijken in welke mate cliënten een verhoogd risico
lopen op misbruik door malafide zorgaanbieders. Bijvoorbeeld bij cliëntendoelgroepen
met relatief zware zorgprofielen (zoals VG6 of VG7) is het extra van belang kritisch te
kijken of gewaarborgd kan worden dat er passende zorg wordt ingekocht.
• Opwerpen van meer barrières door gemeenten en zorgkantoren, door het controleren
van VOG’s, diploma’s, opleidingsniveau e.d. Hier speelt het knelpunt dat katvangers
worden gebruikt om door deze screening te komen, dit is te ondervangen door meer
kwaliteitseisen aan de voorkant te stellen.
• Meer focus op de inzet van onderaannemers, door bijvoorbeeld kwaliteitseisen voor
onderaannemers op te stellen.
Mogelijkheden in signalering volgens respondenten:
• Partijen die een taak hebben in preventie, controle, toezicht en opsporing zouden
problematiek in het zorgdomein gerichter aandacht kunnen geven.
• Creëren van meer bewustwording onder gemeenten en zorgkantoren voor het
verschijnsel van criminele zorgaanbieders.
• Inzet van risicoscans door gemeenten en zorgkantoren om te beoordelen op welke
aanbieders extra toezicht wordt gehouden. Bijvoorbeeld bij zorgaanbieders die zorg
bieden aan een kwetsbare doelgroep.



18 Kamerstukken II, 29538, nr. 314. (2020, 10 februari).
19 https://www.samen14.nl/inkoop/barriremodel  

Mogelijkheden in toezicht, controle en opsporing volgens respondenten:
• Efficiënter toezicht bewerkstelligen door meer fysieke controles te houden en door
het stellen van meer voorwaarden aan de voorkant, zodat er een basis is om toezicht
op te kunnen houden.
• Partijen met een controle- en/of toezichttaak zouden meer zichtbaar moeten zijn
voor aanbieders en meer fysieke controles houden. Enkel papieren controles zijn
onvoldoende, doordat aanbieders op papier vaak alles goed voor elkaar hebben en
binnen de kaders blijven. In gesprekken daarnaast de focus leggen op het overdragen
van normen en bewustwording van de pakkans.
• Gemeenten stimuleren om de rol van toezichthouder actiever op te pakken.
• De toepassing van de Wet BIBOB (Wet Bevordering Integriteitsbeoordelingen
door het openbaar bestuur) op zorgorganisaties, zodat toezichtspartijen over een
bestuurlijk instrument beschikken om onderzoek te kunnen verrichten naar malafide
praktijken door zorgorganisaties. Per 1 augustus 2020, na de dataverzameling voor
dit onderzoek, is de gewijzigde Wet BIBOB21 in werking getreden en sindsdien van
toepassing op de zorgsector.
• Meer mogelijkheden voor zorgkantoren en gemeenten tot ontbinding van contracten
van zorgaanbieders bij misstanden en het niet voldoen aan de voorwaarden.
• Het uitvoeren van nulmetingen bij aanbieders, onder andere op hoe de zorg wordt
verleend, het personeelsbeleid en de kwaliteit van de zorg. Door de meting jaarlijks te
herhalen kunnen betere kwaliteitsonderzoeken gedaan worden.
• Meer risico-gestuurd toezicht. Op basis van risicoscans een selectie maken bij welke
aanbieder onderzoek wordt gedaan. Bijvoorbeeld op basis van een kwetsbare groep
cliënten.
Algemene verbeterpunten volgens respondenten:
• In wetgeving betere gegevensuitwisseling tussen bepaalde partijen mogelijk maken,
zoals tussen de RIEC’s en zorgkantoren en tussen gemeenten en zorgkantoren.
• Kennis en data vergroten over aard, omvang en ernst van de problematiek door
middel van analyses, wat gebruikt kan worden bij de inzet van toezichtinstrumenten.
• Samenwerking tussen diverse actoren in de zorgsector en in andere sectoren
stimuleren, zoals tussen de politie, RIEC en gemeenten.
• Meer eenduidigheid in de werkwijze van de verschillende RIEC’s.
Respondenten dragen aan dat verbetering van beleid en wet- en regelgeving belangrijk
en zelfs noodzakelijk is omwille van de veiligheid voor en het welzijn van cliënten. Het
gaat vaak om een groep met een zware zorgindicatie, met bijkomende problematiek als
verslaving en schulden, die onvoldoende wordt beschermd.

20 https://vng.nl/nieuws/aan-de-slag-met-het-pgb-fraudebarrieremodel
21 Besluit van 15 juli 2020, Stb. 2020, 279.  

Verwevenheid zorg & criminaliteit - Eindrapport - december 2020

26

7	Conclusie
In dit hoofdstuk geven we op basis van de onderzoeksresultaten antwoord op de
onderzoeksvragen die in hoofdstuk 1 van dit rapport zijn geformuleerd.
Omvang van de problematiek
In totaal zijn in de casuïstiek van het RIEC ON in de periode 2017 t/m 2019 bij 22
zorgorganisaties in Twente feiten van ondermijnende criminaliteit geconstateerd.
Deze casussen zijn op tafel gekomen door de groeiende focus op zorgfraude, de inzet van
het barrièremodel, meer personele inzet en betere samenwerking tussen gemeenten, het
RIEC ON en externe partijen sinds 2019. Het is aannemelijk dat hierdoor in Twente meer
problematiek van ondermijnende criminaliteit en zorg zichtbaar is dan in andere regio’s.
Naar verwachting is het aantal aanbieders in Twente waarbij verwevenheid is tussen
zorg en criminaliteit, hoger dan de 22 casussen die de focus vormen van dit onderzoek.
Ten eerste kan bij de aanbesteding van zorgaanbieders door gemeenten niet altijd op
voorhand worden gesignaleerd dat een aanbieder betrokkenheid heeft bij ondermijnende
criminaliteit. Daarbij heeft het RIEC ON ook niet voldoende capaciteit om alle signalen
nader te onderzoeken. Tevens zijn na de start van deze studie bij het RIEC ON tientallen
nieuwe casussen van zorgorganisaties met signalen van ondermijnende criminaliteit
binnengekomen, die momenteel ook in onderzoek zijn. Het aantal van 22 zorgaanbieders
waarbij ondermijnende criminaliteit is geconstateerd is dus niet uitputtend.
Op landelijk niveau kunnen geen conclusies getrokken worden over de verwevenheid
tussen zorg en criminaliteit, omdat de andere RIEC’s veelal de problematiek nog niet
als speerpunt hebben en nog aan het begin staan van de aanpak. Ingeschat wordt dat
wanneer actief met dit thema aan de slag wordt gegaan er waarschijnlijk meer casuïstiek
naar boven komt. Ook wanneer meer bewustwording en expertise wordt ontwikkeld bij
(de partners van) het RIEC voor het thema ondermijning binnen de zorg, zullen meer
gevallen worden gezien.
Aard van de ondermijnende criminaliteit
Bij de 22 zorgorganisaties uit de casuïstiek van het RIEC ON bestaan duidelijke indicaties
voor ondermijnende criminaliteit, gebaseerd op feitelijke informatie. Er is bijvoorbeeld
bewijs dat personen die betrokken zijn bij een zorgorganisatie zich in een crimineel
netwerk begeven en/of dat een hennepkwekerij is aangetroffen. Het betreffen deels wel
en deels (nog) geen strafrechtelijk bewezen feiten.

Verwevenheid zorg & criminaliteit - Eindrapport - december 2020

Bij de zorgorganisaties zijn diverse vormen van ondermijnende criminaliteit
geconstateerd. Het merendeel, namelijk 15 van de 22 zorgorganisaties, wordt in verband
gebracht met hennepteelt. Hierbij zijn hennepkwekerijen aangetroffen op de volgende
locaties: de zorglocatie (3), de woning van de eigenaar (4), de woning van een cliënt
(1), de woning van een werknemer (1) of de woning van een familielid van de eigenaar
(1). Bij vijf zorgorganisaties houdt de bestuurder zich ook bezig met grootschalige teelt/
exploiteren van meerdere kwekerijen. Drie zorgaanbieders zetten cliënten in voor het
knippen van hennep.
Van de vijftien organisaties die worden gelinkt aan hennepteelt, zijn bij zes organisaties
tevens andere vormen van criminaliteit geconstateerd. Hierbij gaat het om witwassen,
belastingfraude, uitkeringsfraude, illegaal gokken, het faciliteren van criminele activiteiten
en seksuele uitbuiting van cliënten.
Bij de overige zeven zorgorganisaties zijn andere delicten dan hennepteelt geconstateerd,
namelijk uitkeringsfraude, mensensmokkel, belastingfraude, bezit en verkoop van illegale
wapens, illegaal gokken en lidmaatschap van een Outlaw Motorcycle Gang (OMG).
Bij respondenten van partijen uit Twente bestaan vermoedens van een aantal
aanvullende vormen van vermoedelijke criminaliteit, namelijk cocaïnehandel,
arbeidsuitbuiting en faillissementsfraude. Bij respondenten van partijen uit andere
regio’s bestaan vooral vermoedens van hennepteelt, witwassen, criminele uitbuiting en
arbeidsuitbuiting.
Bij  10 van de 22 zorgorganisaties die bekend zijn bij het RIEC ON, hebben de aan
ondermijnende criminaliteit gelinkte personen antecedenten. De personen zijn vooral
bestuurders, eigenaren, aandeelhouders of vennoten met veroordelingen voor met name
diverse delicten inzake de Opiumwet, waaronder hennepteelt. Daarnaast hebben deze
personen antecedenten op het gebied van fraude, opzettelijk beroven van de vrijheid,
valsheid in geschrifte, geweld- en bedreiging, wapenverkoop en -bezit, oplichting en
diefstal door middel van inbraak.
Omdat geregeld ‘katvangers’ worden ingezet kunnen personen die daadwerkelijk de
leiding voeren en antecedenten hebben, onder de radar blijven. Het is dus mogelijk
dat bij meer zorgorganisaties personen met antecedenten in relatie tot ondermijnende
criminaliteit een leidende rol hebben.

27

Kenmerken van het zorgaanbod
Het aanbod van zorgorganisaties die in verband worden gebracht met ondermijnende
criminaliteit, heeft de volgende kenmerken:
• De zorg werd met name geboden binnen de Wlz, de Wmo en/of de Jeugdwet.
• De problematiek kwam zowel voor bij zorgorganisaties die pgb-gefinancierde zorg
bieden als bij zorgorganisaties die ZiN bieden.
• Vaak ging het om zorgvormen, zoals begeleiding, die samengaan met een
wooncomponent (zoals beschermd en begeleid wonen), waardoor cliënten voor hun
woonruimte afhankelijk zijn van de zorgaanbieder.
• Cliënten waren veelal jongeren of ouderen met een extra kwetsbaarheid door
bijkomende problematieken, zoals verslavingsproblematiek.

Verband met zorgfraude
Van de 22 zorgorganisaties die binnen het RIEC ON bekend zijn waarbij ondermijnende
criminaliteit is geconstateerd, zijn er bij 13 (59%) tevens signalen van zorgfraude en/of
onvoldoende kwaliteit/veiligheid van de zorg.
De signalen van zorgfraude betroffen onrechtmatige declaraties van uren die niet zijn
geleverd, waarbij zorgplannen, documenten, ID’s, diploma’s en/of handtekeningen zijn
vervalst. Ook zijn bij een aantal zorgorganisaties signalen aangetroffen dat de verhouding
tussen personeelskosten en omzet niet realiseerbaar is. Er is dan sprake van opvallend
lage personeelskosten in relatie tot de omzet, wat suggereert dat niet alle gedeclareerde
zorg geleverd is.
Bij onvoldoende kwaliteit en/of veiligheid van de zorg zijn signalen en/of constateringen
dat zorgpersoneel niet beschikte over een relevante opleiding of ervaring, zorgplannen
niet zorgvuldig  waren uitgewerkt, locaties waar de zorg werd verleend onvoldoende
veilig waren en/of te weinig uren zorg aan cliënten werd verleend.
Bij casuïstiek waar geen expliciete vermoedens van zorgfraude bestonden naast de
vermoedens van ondermijnende criminaliteit, wordt door geïnterviewden aangegeven
dat dit mogelijk onder de radar blijft.

In de casussen van het RIEC ON is gebleken dat de zorg regelmatig direct wordt geraakt
door de criminele activiteiten, bijvoorbeeld doordat zorglocaties en cliënten worden
gebruikt bij deze activiteiten. De uitbuiting van cliënten en de ernst van de situatie lijkt
drievoudig te zijn. Ten eerste door criminele uitbuiting, doordat cliënten worden ingezet
bij criminele activiteiten als het knippen van hennep. Ten tweede doordat zorgaanbieders
cliënten arbeid laten verrichten, zoals het bouwen van vastgoed en dit vervolgens
verkopen en de winst gebruiken voor criminele activiteiten. Ten derde ontvangen cliënten
niet de zorg die ze nodig hebben, terwijl de zorgaanbieder de zorg wel declareert.

Volgtijdelijkheid en motieven
Respondenten zien dat de van criminaliteit verdachte personen veelal afkomstig zijn
uit criminele netwerken die zich bezighouden met georganiseerde criminaliteit, zoals
drugscriminaliteit. Binnen het onderzoek zijn interviews gevoerd met een (sociaal)
rechercheur en andere experts die veel casussen hebben onderzocht en ook met daders
gesproken hebben. Hierbij is gevraagd naar wat bekend is over volgtijdelijkheid: zijn
betrokkenen eerst crimineel en gaan ze dan de zorg in of andersom?
Hier komt het beeld uit naar voren dat het gaat om personen die al crimineel actief zijn
en daarna ook in de zorg actief worden. Op voorhand is het waarschijnlijk niet de intentie
om goede zorg te verlenen vanuit het belang van de cliënt. Het wordt vooral gezien als
eenvoudige extra inkomstenbron naast de inkomsten uit de drugscriminaliteit, waarbij de
pakkans en straffen laag zijn.
Respondenten noemen de volgende motieven van criminelen om binnen de zorgsector
actief te worden:

Kenmerken van de organisaties
De zorgorganisaties waarbij sprake is van verwevenheid met criminaliteit, zijn meestal
bv’s en eenmanszaken. De omvang is veelal klein tot middelgroot wat betreft het aantal
werknemers en cliënten. Echter lijkt volgens respondenten op papier de omvang vaak
kleiner, doordat de zorgorganisaties vaak gebruik maken van de inhuur van ZZP’ers
en onderaannemers. Daarentegen is de omzet meestal relatief hoog en hebben de
zorgorganisaties meestal cliënten met hoge indicaties en zorgbudgetten.
De zorgorganisaties maken veelal deel uit van een netwerk van verschillende bedrijven;
zowel zorgorganisaties als andere organisaties in bijvoorbeeld vastgoed, horeca, transport
of goudhandel met daarboven diverse holdings. De verschillende (zorg)organisaties staan
veelal op naam van verschillende familieleden en personen. Partijen zien dat tussen de
zorginstellingen en andere organisaties binnen de netwerken vaak meerdere financiële
stromen plaatsvinden en geld over en weer wordt geheveld tussen de organisaties,
waardoor geldstromen lastig te achterhalen en te volgen zijn. Dit wordt extra bemoeilijkt
door de inzet van katvangers, onderaannemers en inhuur van ZZP’ers. Hierdoor is ook
lastig te achterhalen welke personen betrokken zijn en welke activiteiten plaatsvinden.

Verwevenheid zorg & criminaliteit - Eindrapport - december 2020

• Een zorgorganisatie dient als dekmantel:
Voor het witwassen van zwart geld dat verdiend wordt met criminele activiteiten.
Voor het verhullen van criminele geldstromen en criminele activiteiten,
bijvoorbeeld doordat de locatie van de instelling gebruikt wordt voor een
hennepkwekerij.



28

• De zorgorganisatie dient als tweede verdienmodel naast de criminele activiteiten:
Het verdienen van extra geld door middel van legale inkomsten uit de zorg wat
gebruikt kan worden voor criminele activiteiten.
Mogelijkheden voor het plegen zorgfraude waarmee geld verdiend kan worden ten
behoeve van criminele doeleinden.
Mogelijkheden voor de werving van mensen om in te zetten bij criminele
activiteiten. Kwetsbare cliënten zijn ‘makkelijk’ te gebruiken voor de criminele
activiteiten, bijvoorbeeld als loopjongens in de drugshandel.
Persoonlijke verrijking:
- Financiële verrijking
- Een zorgorganisatie zorgt voor status door het extra verdienmodel
- Het kopen van dure spullen wat aanzien verhogend werkt.

 ij het verstrekken van pgb’s bekijken in welke mate cliënten een verhoogd
B
risico lopen op misbruik door malafide zorgaanbieders. Bijvoorbeeld bij  
cliëntendoelgroepen met relatief zware zorgprofielen (zoals VG6 of VG7) is het
extra van belang kritisch te kijken of gewaarborgd kan worden dat er passende zorg
wordt ingekocht.
• Voor een betere signalering is van belang dat:
partijen die een taak hebben in preventie, controle, toezicht en opsporing
problematiek in het zorgdomein gerichter aandacht geven;
meer bewustwording onder gemeenten en zorgkantoren wordt gecreëerd van het
verschijnsel van criminele zorgaanbieders.
• Efficiënter toezicht bewerkstelligen door:
meer fysieke controles te houden;
meer risico-gestuurd toezicht te houden;
de inzet van risicoscans;
meer mogelijkheden te creëren voor zorgkantoren en gemeenten voor ontbinding
van contracten van zorgaanbieders bij misstanden en het niet voldoen aan de
voorwaarden.

Belemmerende factoren en verbeterpunten
De volgende belemmerende factoren die bijdragen aan het (voort)bestaan van de
problematiek, zijn uit de interviews naar voren gekomen:
• D
 e toetreding tot de zorgmarkt is voor malafide zorgorganisaties relatief eenvoudig
door lage drempels en onvoldoende barrières. Aan de voorkant worden te weinig
kwaliteitseisen gesteld, voor met name pgb-aanbieders.
• Toezicht en opsporing op zorgaanbieders zijn onvoldoende efficiënt. Dit komt met
name door de zware bewijslast en doordat partijen te weinig financiële middelen en
capaciteit hiervoor hebben. Daarnaast hebben bijvoorbeeld gemeenten te weinig
bevoegdheden om toezicht uit te voeren op ondermijnende criminaliteit, dit moet
overgedragen worden aan politie en justitie.
• De problematiek staat niet voldoende op de agenda en bij sommige partijen met een
preventie-, toezicht- en/of controletaak en ook is er onvoldoende expertise om de
problematiek te herkennen en aan te pakken.
• Partijen ervaren soms een bemoeilijkte en/of onvoldoende integrale samenwerking.

• Op het gebied van samenwerking liggen kansen in:
aanpassing van wetgeving zodat gegevensuitwisseling tussen de RIEC’s en
zorgkantoren en tussen gemeenten en zorgkantoren mogelijk wordt;
het stimuleren van een betere samenwerking tussen diverse actoren in de
zorgsector als in andere sectoren, zoals tussen de politie, RIEC en gemeenten;
een meer eenduidiger en centrale werkwijze hanteren van aanpak en
samenwerking.
Concluderend stellen we dat uit dit onderzoek blijkt dat vermoedelijk meer
zorgaanbieders verwevenheid met ondermijnende criminaliteit hebben dan nu wordt
gezien. Door het creëren van meer bewustwording van het verschijnsel van criminele
zorgaanbieders, effectievere screening aan de voorkant (antecedenten van een
bestuurder/betrokkene zijn hierbij bijvoorbeeld een risico-indicator, echter een papieren
check is niet afdoende), het inrichten van een eenduidige en centrale werkwijze in de
aanpak en samenwerking van de problematiek en een betere informatie-uitwisseling
tussen betrokken actoren, kan volgens de geïnterviewden meer problematiek zichtbaar
worden en aangepakt worden.

Voor verbetering van beleid en wet- en regelgeving zijn door respondenten diverse
mogelijkheden aangedragen:
• Op het gebied van preventie:
Aan de voorkant moeten door gemeenten en zorgkantoren voorwaarden worden
opgesteld voor de screening van zorgaanbieders en natuurlijke personen, meer
kwaliteitseisen voor zorgaanbieders (met name pgb) worden opgesteld en niet
enkel papieren screenings worden gedaan. Het Twentse barrièremodel en pgbfraudebarrièremodel kunnen hierbij ingezet worden.

Verwevenheid zorg & criminaliteit - Eindrapport - december 2020



29

8 Slotbeschouwing

Omwille van de veiligheid van cliënten en de grote bedragen die in de zorgsector omgaan
is het van belang dat gekeken wordt naar een effectieve aanpak van de problematiek van
ondermijnende criminaliteit verweven met zorg.

Uit de resultaten van dit onderzoek is gebleken dat ondermijnende criminaliteit voorkomt
in combinatie met zorg. Er zijn duidelijke aanwijzingen dat criminele netwerken die zich
bezighouden met georganiseerde criminaliteit, actief worden en zijn in de zorgsector.
De netwerken bestaan uit diverse zorgorganisaties en organisaties in andere sectoren
die betrokken zijn bij de ondermijnende criminaliteit. Toezicht op en opsporing van
de malafide praktijken wordt bemoeilijkt, doordat geld over en weer wordt geheveld
tussen organisaties en steeds nieuwe bestuurders en organisaties betrokken zijn bij de
criminaliteit en zorg. Gezien de voor dit onderzoek beschikbare gegevens, kunnen alleen
conclusies getrokken worden over de aard en omvang van de problematiek in Twente die
zichtbaar is bij het RIEC ON. Er zijn wel aanwijzingen dat de problematiek zich in de rest
van Nederland ook voor doet.

Uit dit onderzoek blijkt dat vermoedelijk meer zorgaanbieders verwevenheid met
ondermijnende criminaliteit hebben dan nu wordt gezien. Door het creëren van meer
bewustwording van het verschijnsel van criminele zorgaanbieders, effectievere screening
aan de voorkant (antecedenten van een bestuurder/betrokkene zijn hierbij bijvoorbeeld
een risico-indicator, echter een papieren check is niet afdoende), het inrichten van een
eenduidige en centrale werkwijze in de aanpak en samenwerking van de problematiek
en een betere informatie-uitwisseling tussen betrokken actoren, kan volgens de
geïnterviewden meer problematiek zichtbaar worden en aangepakt worden.
Dit onderzoek hoopt bij te dragen aan een betere bewustwording en blootlegging van de
problematiek, tezamen met andere initiatieven zoals de resultaten van een onderzoek22
van de VNG naar aard en aanpak van fraude binnen de Wmo en Jeugdwet waaruit ook
problematiek van verwevenheid van zorg en criminaliteit naar voren komt.

De tendens van ondermijnende criminaliteit in combinatie met zorg is zeer onwenselijk
vanwege een aantal redenen:
• Zorggeld lekt weg naar andere doeleinden dan zorgverlening en verdwijnt binnen
criminele circuits. De betaalbaarheid van de zorg staat onder druk, het zorggeld is hard
nodig voor goede en toegankelijke zorg.
• De ondermijnende criminaliteit blijkt in de onderzochte gevallen de zorgverlening
en kwaliteit van zorg te raken, waardoor de ernst voor cliënten die met dergelijke
zorgaanbieders te maken krijgen groot is. Kwetsbare cliënten met veelal een zware
zorgindicatie en bijkomende problematieken ontvingen niet de kwantiteit en kwaliteit
van zorg die ze nodig hadden.
• Naast dat cliënten niet de zorg ontvingen die ze nodig hadden, werden cliënten
ingezet bij criminele activiteiten. Cliënten werden hierbij bedreigd en gechanteerd en
bevonden zich in onveilige situaties. De criminaliteit bleek op georganiseerd niveau te
zijn, waar geen oog is voor de veiligheid en het welzijn van andere mensen, in dit geval
kwetsbare cliënten die juist extra bescherming en zorg nodig hebben.
• Verwevenheid van ondermijnende criminaliteit en zorg heeft een aantastend effect
op de integriteit van de zorgsector en leidt tot ontwrichting van de sector. Ook leidt
geld dat via criminele activiteiten wordt verkregen tot een hogere omzet en hiermee
tot een grotere concurrentiekracht van dergelijke zorgorganisaties ten opzichte van
zorgorganisaties met een legaal verkregen omzet.



22 “Een wereld te winnen”. Over zorgfraude (Wmo 2015 en Jeugdwet). LokaleZaken, juni 2020.

Verwevenheid zorg & criminaliteit - Eindrapport - december 2020



30

Bijlage 1. Onderzoeksmethode

Kenmerken criminaliteit
• Aard van de criminaliteit waarbij de organisatie is betrokken
• Betrokkenheid via welke personen (bestuurder, relaties, personeel, cliënten)
• Antecedenten van deze personen
• Eventuele verwevenheid tussen de diverse casussen (betrokkenheid van dezelfde
personen in meerdere casussen)
• Eventuele betrokkenheid van deze organisaties/personen bij andere
zorgorganisaties (die niet in beeld zijn bij het RIEC)
• Eventuele signalen van zorgfraude en de aard hiervan

In het onderzoek geven we een kwantitatieve en een kwalitatieve beschrijving van
casuïstiek die bekend is bij het RIEC ON. Uit deze casuïstiek vormen we op basis
van feitelijke data een beschrijvend beeld van de aard en omvang van de van de
verwevenheid van zorg en criminaliteit in de regio Twente. Dit beeld wordt aangevuld
met ervaringen van respondenten over de aard van en verklaringen voor de
problematiek. We maken gebruik van de volgende drie databronnen:
1. Analyse van de casuïstiek van het RIEC ON
2. Verdiepende interviews met betrokken partijen
3. Inventarisatie van casuïstiek bij overige RIEC’s door middel van een enquête

Zorgaanbod
• Soort zorg
• Wettelijk kader
• Zorg vanuit een pgb dan wel ZiN

Casuïstiek RIEC ON
Onderzoekspopulatie
Het RIEC ON heeft negentien casussen waarbij verwevenheid tussen zorg en criminaliteit
bestaan bij zorgorganisaties. De casussen zijn in de periode 2017 t/m 2019 in onderzoek
geweest bij het RIEC ON, waarvan het merendeel in 2019. De casussen zijn vanuit
een vermoeden van ondermijnende criminaliteit binnengekomen, waarna soms ook
sprake bleek te zijn van vermoedens van zorgfraude. Een aantal casussen is ook vanuit
een vermoeden van zorgfraude binnengekomen, waarna vervolgens vermoedens van
ondermijnende criminaliteit bleken. In 2019 is namelijk door het RIEC ON zorgfraude
als handhavingsknelpunt toegevoegd. Naar de casussen is vervolgonderzoek
ingesteld binnen RIEC-verband en bij het merendeel heeft een bestuursrechtelijke of
civielrechtelijke interventie plaatsgevonden, zoals ontbinding van een contract door
gemeenten of een fiscale interventie. Het betreffen deels wel en deels (nog) geen
strafrechtelijk bewezen feiten.

Cliënten
• Algemeen beeld van problematiek en zorgvraag
Omvang
• Aantal cliënten
• Hoeveelheid personeel in dienst
• Omzet
Structuur
• Juridische structuur: bijvoorbeeld eenmanszaak, besloten vennootschap, stichting
elkaar geanalyseerd. Uit de 19 casussen komen 22 zorgorganisaties naar voren, op basis
waarvan de onderzoeksresultaten worden beschreven.

Instrumenten en analyse
Om de casuïstiek te kunnen bestuderen heeft het IKZ een overzicht van indicatoren
opgesteld (zie onderstaand kader). Aan het RIEC ON is gevraagd per casus deze
indicatoren in te vullen en geanonimiseerd aan te leveren bij het IKZ.

Criminele en strafrechtelijke gegevens
Onderzocht is aan welke criminele activiteiten waarvan geconstateerde feiten zijn binnen
het RIEC ON de zorgorganisaties worden gelinkt. De informatie over de criminaliteit is
afkomstig uit politiegegevens en informatie van gemeenten (vanuit Toezicht) binnen het
samenwerkingsverband en betreft feitelijke informatie. Voor de criminele activiteiten
heeft deels wel en deels (nog) geen strafrechtelijke veroordeling plaatsgevonden.

Door het IKZ  zijn per casus de kenmerken van de zorg, de criminaliteit, de organisatie
en de relaties hiertussen in kaart gebracht. Tijdens het analyseren van de data zagen we,
in lijn met wat het RIEC heeft aangegeven bij het aanleveren van de data, dat één casus
uit meerdere zorgorganisaties kan bestaan. Ook zijn verschillende casussen gelinkt aan
elkaar door de organisatiestructuren. Ten behoeve van een eenduidige beschrijving van
de resultaten zijn de kenmerken van de zorgorganisaties binnen alle casussen apart van

Verwevenheid zorg & criminaliteit - Eindrapport - december 2020

Daarnaast zijn antecedenten van betrokken personen geanalyseerd. Het RIEC ON
heeft toegang tot antecedenten via het Justitieel Documentatie Systeem (JDS) van



31

Inventarisatie casuïstiek bij overige RIEC’s

het OM en het Herkenningsdienstsysteem (HKS) van de politie. Het RIEC ON gebruikt
in hun onderzoeken alleen veroordelingen die vijf jaar of korter geleden hebben
plaatsgevonden. Deze antecedenten zijn in dit onderzoek meegenomen. Bij sommige
casussen heeft het RIEC ON antecedenten van ouder dan vijf jaar die bekend zijn
aangeleverd, om het ondermijnende karakter aan te halen.

Onderzoekspopulatie en instrumenten
Voor het verkrijgen van een beeld van de problematiek in andere regio’s is in aanvulling
op de interviews met de twee RIEC’s, de Belastingdienst en de Inspectie SZW een
verkenning uitgevoerd naar beschikbare casuïstiek bij de overige RIEC’s: NoordNederland, Amsterdam Amstelland, Den Haag, Rotterdam, Zeeland West-Brabant, OostBrabant en Limburg.
Onder de RIEC’s is een enquête met open vragen uitgezet. De vragen zijn gebaseerd
op dezelfde onderwerpen die tijdens de interviews zijn besproken. Vanwege het
verkennende doel en om zo veel mogelijk inzicht te krijgen in achtergronden en duiding
van casuïstiek is gekozen voor een open vragenlijst. Alle RIEC’s hebben de vragenlijst
ingevuld.

Verdiepende interviews
Onderzoekspopulatie en instrumenten
Met diverse partijen zijn semigestructureerde interviews gevoerd. Vooraf is een
vragenlijst opgesteld op basis van de thema’s die behandeld worden tijdens het interview
en voorafgaand aan het interview is de vragenlijst gedeeld met de respondenten.
In de interviews is gevraagd naar herkenning en duiding van de problematiek en
achtergronden bij de casuïstiek. Daarnaast is besproken in hoeverre het aantal bekende
casussen van het RIEC ON een compleet beeld geeft en of naar verwachting casuïstiek
ontbreekt. Met de volgende partijen uit de regio Twente is een gesprek gevoerd:
• Regionale zorgkantoor Menzis
• Gemeente Enschede
• Expert op het thema zorgfraude in de regio Hengelo
• Belastingdienst (regio Twente)
• RIEC ON

Analyse
De vragen binnen de enquête zijn opgedeeld in onderwerpen. De antwoorden van
respondenten zijn per onderwerp samengebracht, zodat een overzicht ontstond van alle
data per onderwerp.

Om een indruk te krijgen van wat bekend is over de problematiek in andere regio’s, zijn
gesprekken gevoerd met de volgende partijen:
• Inspectie SZW
• RIEC Midden Nederland
• RIEC Noord-Holland
• Belastingdienst
• IKZ
Analyse
Van de interviews zijn gespreksverslagen gemaakt. Het gespreksverslag is vervolgens naar
de respondent gestuurd ter controle en voor eventuele aanvullingen.
De resultaten zijn geanalyseerd aan de hand van de gespreksverslagen. Om overzicht in
de interviewdata aan te brengen zijn de gespreksverslagen opgedeeld naar de diverse
onderzoeksonderwerpen. Vervolgens is alle informatie omtrent een onderwerp uit de
gespreksverslagen bij elkaar gebracht, zodat een overzicht ontstond van alle data per
onderwerp.

Verwevenheid zorg & criminaliteit - Eindrapport - december 2020



32

Meer informatie
Wil je meer informatie over een bepaald
onderwerp of heb je interesse in een
beschreven onderzoeksrapport. Dan zijn
we bereikbaar op (030) 296 89 71 of via
secretariaat@ikz.nl
informatie knooppunt zorgfraude

Bezoekadres
Informatie Knooppunt Zorgfraude
Newtonlaan 1
3584 BX Utrecht

zorg met zorg beschermd