Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2021–2022

22 112

Nieuwe Commissievoorstellen en initiatieven
van de lidstaten van de Europese Unie

31 934

Douane

Nr. 3462

BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN FINANCIËN
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 7 juli 2022
Op 31 maart is het rapport verschenen van de Wise Persons Group over
de uitdagingen van de EU douane-unie. De Wise Persons Group is
opgezet om te kijken naar de uitdagingen van de douane-unie en te
komen met innovatieve ideeën voor de ontwikkeling van de douane-unie
in de toekomst. Het rapport dat de groep heeft opgeleverd heeft als doel
om bij te dragen aan het debat over de toekomst van de douane-unie. Het
kabinet herkent de uitdagingen die genoemd zijn in het rapport en
verwelkomt de aanbevelingen als basis voor verdere discussie. In deze
brief informeer ik uw Kamer over de achtergrond en inhoud van dit
rapport, de eerste Nederlandse beoordeling van de beschreven uitdagingen en aanbevelingen en over de te verwachten vervolgstappen op dit
rapport1.
Achtergrond
Vanwege de uitdagingen waar de EU douane-Unie mee te maken heeft, is
medio 2021 het idee ontstaan om een groep van onafhankelijke buitenstaanders te vragen met ideeën te komen voor de toekomst van de
douane-Unie. De Wise Persons Group (WPG) is er formeel gekomen op
verzoek van de Europese Commissie maar bij de opzet zijn de lidstaten
wel betrokken. De twaalf leden zijn op persoonlijke titel benoemd en
hebben de opdracht gekregen om onafhankelijk en in het algemeen
belang aanbevelingen te doen ter verbetering van de douane-Unie. De
leden hebben een diverse achtergrond met ervaring in de overheids- of de
particuliere sector en op het gebied van douanezaken, e-commerce,
risicobeheer, de internationale toeleveringsketen, IT-systemen en
gegevensanalyse, wetgeving betreffende de interne markt en internationale handelswetgeving. De meeste leden komen van buiten de
douanewereld om met een verse blik naar de materie te kunnen kijken. De
groep werd voorgezeten door mevr. Arancha González Laya, voormalig
Minister van Buitenlandse Zaken van Spanje. De WPG heeft met veel
1

kst-22112-3462
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2022

Zie bijlage.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 22 112, nr. 3462

1

verschillende stakeholders gesproken in verschillende sessies gericht op
specifieke thema’s zoals e-commerce. Nadere informatie over de WPG
staat op de website van de Wise Persons Group.2
Inhoud rapport
In het rapport wordt de huidige staat van de douane-unie beschreven,
knelpunten in het systeem gesignaleerd, een beschrijving gegeven van de
uitdagingen waar de Europese douane-unie voor staat en aanbevelingen
gedaan aan de lidstaten en de Commissie.
Het rapport laat het belang van de douane-unie voor Nederland en de EU
duidelijk zien. De douane-unie helpt onze maatschappij door consumenten te beschermen tegen onveilige producten, in de strijd tegen
criminaliteit en de smokkel in verboden goederen, in het beschermen van
een gelijk speelveld voor Europese bedrijven en door te zorgen voor de
juiste inkomsten van de EU-begroting. Bedrijven moeten erop kunnen
rekenen dat de regels waaraan ze zijn gebonden op de interne markt ook
aan de grenzen worden gehanteerd ter bescherming van het gelijke
speelveld. Door de Brexit is volgens het rapport de buitengrens van de EU
belangrijker geworden en wijst daarbij ook op de belangrijke rol die de
Douanes de laatste tijd spelen bij bijvoorbeeld de uitvoering van sancties
op Rusland en Belarus. Daarnaast wordt in het rapport gewezen op
uitdagingen zoals nieuwe handelsvormen (e-commerce) en sterk
groeiende handelsvolumes, technologische ontwikkelingen, de groene
transitie en de nieuwe geopolitieke context en veiligheidsrisico’s
waardoor het huidige systeem aanpassing behoeft.
Verder signaleert het rapport dat er verschillen zijn in de manier waarop
de douanediensten van de 27 lidstaten van de EU de gemeenschappelijke
buitengrens van de EU douane-unie beheersen. Het rapport komt op basis
van deze analyse tot de conclusie dat er een noodzaak is om structurele
veranderingen door te voeren om de douane-unie klaar te maken voor de
nieuwe uitdagingen en de toekomst. Op die manier kan volgens het
rapport worden gezorgd dat de douane-unie past bij een meer geopolitieke wereld waarin inkomsten zeker worden gesteld, handel soepel,
eerlijk, duurzaam en veilig is en burgers worden beschermd tegen
veiligheidsrisico’s.
Aanbevelingen
De Wise persons group heeft tien aanbevelingen gedaan waarin het
substantiële hervormingen voor de douane-unie voorstelt die tussen 2023
en 2030 geïmplementeerd zouden moeten worden om de bovengenoemde uitdagingen aan te kunnen gaan:
1. De Europese Commissie wordt opgeroepen om al eind van dit jaar te
komen met een groot pakket hervormingsvoorstellen. Deze voorstellen
kunnen dan vervolgens na instemming van de lidstaten verwerkt
worden in het Douanewetboek van de Unie (DWU).
2. Ga anders met data om. Douanediensten zouden ook moeten kunnen
beschikken over data uit andere bronnen dan alleen douane-aangiften.
3. Zet een nieuw raamwerk op voor samenwerking tussen douanediensten en andere toezichthouders, waarbij beschikbare data onderling
beter uitgewisseld kan worden.
2

Hier staat onder andere het mandaat, de notulen van de bijeenkomsten en de reactie uit de
openbare consultatie die is gehouden en de volledige lijst met leden. Mevr. M. van Beek, CEO
van Tennet, was ook één van de twaalf leden die haar ervaring als CEO heeft ingezet om vanuit
een nieuw en ander perspectief het onderwerp te bezien. Wise Persons Group on Challenges
Facing the Customs Union (WPG) (europa.eu).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 22 112, nr. 3462

2

4. Richt een EU-agentschap op dat het werk van de Europese Commissie
aanvult en het werk van de lidstaten ondersteunt. Bestaande bevoegdheidsverdeling (te weten nationale douanediensten zijn verantwoordelijk voor de uitvoering van douanetaken) blijft in stand.
5. Stap over van transactiegericht toezicht naar een systeemgericht
toezicht, waarbij betrouwbare bedrijven beter gefaciliteerd worden.
6. Draag zorg voor een nieuw model, waarin bedrijven alleen toegang
hebben tot de Europese markt als zij afhandelen via bewezen
betrouwbare bedrijven of een borg overleggen. Kleinere nietcommerciële zendingen zijn hiervan vrijgesteld.
7. Schaf de huidige vrijstelling van douanerechten voor goederen met
een waarde onder 150 euro af en hanteer voor goederen met een lage
waarde (m.n. e-commerce goederen) een vereenvoudigde
tariefstructuur.
8. Kom tot een pakket maatregelen waarmee douane een belangrijke rol
kan pakken in het opleveren van de Green Deal-agenda.
9. Draag zorg dat douanediensten, gegeven de toename van taken
(douanediensten doen immers veel meer dan alleen het innen van
douanerechten) voldoende financiering, voorzieningen en trainingsmogelijkheden, tot hun beschikking krijgen.
10. Kom tot een jaarlijks berekening van de tax gap voor douane, dus wat
er aan douanerechten niet wordt geïnd.
Eerste beoordeling van het kabinet
Het goed functioneren van de douane-Unie is voor Nederland van groot
belang omdat Nederland als lidstaat één van de grootste handelsvolumes
met landen buiten de EU heeft en Nederlandverantwoordelijk is voor circa
een derde van de totale douaneprocedures bij invoer in de EU. Een goed
werkend douane-stelsel borgt de gemeenschappelijke buitengrens van de
interne markt waarvan Nederland deel uit maakt en sterk van profiteert.
Nederland kan zich vinden in de analyse in het rapport waarin het wijst op
de toenemende uitdagingen die vragen om aanpassingen aan het
douanesysteem. Zo is er een sterk toenemend volume aan aangiftes en
aangifteregels en neemt de hoeveelheid onbekende actoren waar de
Douane mee te maken heeft toe, onder andere door de e-commerce. Waar
e-commerce in 2018 verantwoordelijk was voor ongeveer 25 miljoen
aangifteregels is dit aantal in 2021 gestegen tot rond de 375 miljoen.
Het WPG-rapport geeft belangrijke en goede aanbevelingen wat betreft
data-gebruik en meer systeemgericht controleren in plaats van controle
op elke individuele aangifte. Hierdoor zou de handhaving effectiever en
efficiënter kunnen plaatsvinden. Het kabinet ziet een toegevoegde waarde
in het verbeteren van de data en de EU-brede benutting daarvan, zeker
gezien de hoge volumes data die Nederland met zijn grote mainports te
verwerken krijgt. De aanbeveling over systeemgerichte controle ligt in het
verlengde van de reeds ingezette Nederlandse lijn van gelaagde
handhaving. In het verdere traject zal Nederland goed kijken naar de
uitvoerbaarheid en of deze voorgestelde oplossingen ook in de Nederlandse context met zeer grote volumes goed passen. Gewaakt moet
worden voor een «one size fits none»-oplossing.
Het Kabinet ziet ook de uitdagingen in de samenwerking tussen de
douanediensten van de 27 lidstaten. De interne markt heeft één buitengrens en de lidstaten zijn allemaal verantwoordelijk voor het toezicht op
de goederen die van buiten de EU binnenkomen. Hierbij hebben de
lidstaten de ruimte om die verantwoordelijkheid uit te voeren op een
manier die bij de aard van de eigen grensinrichting past. In de grotere
(container)havens als Rotterdam past een andere aanpak dan bijvoorbeeld

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 22 112, nr. 3462

3

op een kleine weg aan een landgrens met weinig goederenverkeer. Voor
Nederland is het cruciaal dat dit verschil in aanpak mogelijk blijft.
Tegelijkertijd is het op dit moment voor lidstaten erg lastig om
gezamenlijk richting te geven aan de uitvoering van die nationale
verantwoordelijkheid, waar dat noodzakelijk en wenselijk is voor een
adequaat toezicht aan de buitengrens. De lidstaten hebben weinig
mogelijkheden om de vraagstukken hierbij gezamenlijk te bespreken en
richting te geven aan de wijze waarop die nationale verantwoordelijkheid
adequaat ingevuld wordt. Er zou gekeken kunnen worden hoe de lidstaten
meer dan nu aan het roer kunnen komen te staan.
Voor de aanbeveling om te komen tot een EU-douaneagentschap is voor
Nederland uitgangspunt dat dit nooit een doel op zich kan zijn, hooguit
een middel om bij te dragen aan de doelstellingen. De discussie zou ook
eerst over de inhoud moeten gaan en daarna eventueel over de governance. De Commissie heeft ook aangegeven eerst naar de inhoud te
zullen kijken en een effectbeoordeling te maken. Pas daarna zal de
Commissie zelf een standpunt innemen over de bijbehorende besturing
van de douane-unie. Nederland acht deze stap-voor-stap-benadering
verstandig.
Aanbevelingen die raken aan e-commerce (zoals die van het schrappen
van de 150 euro vrijstelling) zullen eerst nader bestudeerd moeten worden
middels een effectbeoordeling, ook om te kijken hoe zij passen in het
geheel van de gewenste veranderingen van het systeem. De aanbeveling
zes over betrouwbare bedrijven bevat een interessante opzet die nader
onderzocht dient te worden, ook in overleg met het bedrijfsleven. De
aanbeveling rondom Green Customs is relevant, maar het ontbreekt in het
WPG rapport aan concrete invulling daarvan. De Nederlandse Douane zet
zich natuurlijk in voor de handhaving van de voor de Douane relevante
wetgeving die voortvloeit uit de Green Deal agenda en hierbij is de
praktische uitvoerbaarheid van maatregelen van belang.
Wat Nederland verder nog als een uitdaging ziet, is dat er in de toenemende sectorale wetgeving taken voor Douane zijn opgenomen maar niet
altijd uniform of duidelijk gedefinieerd is op welke manier deze gekoppeld
zijn aan de douaneprocedures. Doordat in de sectorale wetgeving eigen
begrippen worden gehanteerd, zoals import, in plaats van aan te sluiten
bij de Douanewetgeving leidt dit tot onduidelijkheid en discussie voor
Douane en bedrijven en verschillen in toepassing tussen lidstaten. In het
WPG-rapport ontbreekt hier een aanbeveling over. Nederland zal in de
opvolging aandringen dat hier ook aandacht voor is.
Vervolg
Op 24 mei jl. heeft Eurocommissaris Dombrovkis het rapport van de WPG
in de Ecofinraad gepresenteerd. Er is door de Europese Commissie een
hoog-ambtelijke reflectiegroep ingesteld waarin alle lidstaten zitting
hebben. Over het algemeen zien veel lidstaten noodzaak tot vernieuwing,
vooral met betrekking tot e-commerce. Naast het rapport van de WPG is
ook een tussentijdse evaluatie uitgekomen van het van het Douanewetboek van de Unie (DWU) die op verzoek van het Europese parlement is
opgesteld en op 31 mei jl. is gepubliceerd.3 De implementatie van het
huidige DWU loopt nog tot eind 2025, deze is vooral afhankelijk van de
oplevering van de benodigde IT-systemen. De Commissie is voornemens
om op basis van het de aanbevelingen van de WPG, deze evaluatie en de
input van de reflectiegroep eind 2022 met voorstellen te komen voor
3

https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-9689-2022-ADD-1/en/pdf (alleen in het
Engels beschikbaar).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 22 112, nr. 3462

4

herziening van het Douanewetboek van de Unie. Het Kabinet kijkt uit naar
de voorstellen en vindt het van belang dat het momentum met dit rapport
wordt benut gezien de uitdagingen en het belang van beschermen van de
interne markt, veiligheid en inkomsten van de EU. De komende periode
zal Nederland actief bijdragen aan de discussies tussen lidstaten over de
toekomst van de douane-unie. Hierbij wordt het bedrijfsleven dat te
maken heeft met douaneprocessen ook geconsulteerd.
Op het moment dat de voorstellen uitkomen zult u de appreciatie van het
Kabinet ontvangen in de vorm van een BNC-fiche. Als er in de tussentijd
relevante ontwikkelingen zijn, breng ik u hiervan op de hoogte.
De Staatssecretaris van Financiën,
A. de Vries

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 22 112, nr. 3462

5