6 juni 2018

FOCUS OP

Toegang
tot de Wet
langdurige
zorg

HH - Jaco Kramer

In verschillende onderzoeken, mediaberichten, maar ook tijdens discussies in het
parlement wordt gesproken over knelpunten in de toegang tot lang­durige zorg.
Het stelsel voor de langdurige zorg zou te complex zijn, met te veel verschillende
verantwoordelijken: de rijksoverheid, gemeenten en zorgverzekeraars dragen allemaal
verantwoordelijkheid voor een deel van de langdurige zorg. Mede als gevolg hiervan
zouden mensen van het kastje naar de muur gestuurd worden tussen gemeente en het
Rijk.1 De Algemene Rekenkamer deed daarom een focusonderzoek naar de feiten over
de toegang tot zorg in het kader van de Wet langdurige zorg (Wlz).
Het Centrum Indicatiestelling Zorg (CIZ) beoordeelt als ‘poortwachter van de Wlz’ alle
Wlz-indicatieaanvragen. Uit ons onderzoek blijkt dat het afwijzingspercentage van
Wlz-indicatieaanvragen tussen inwoners uit verschillende gemeenten varieert: aanvragers uit de ene gemeente worden vaker afgewezen dan aanvragers uit de andere
gemeente. Maar het onderzoek toont tevens aan dat dit niet te maken heeft met
verschillen in de manier waarop het CIZ aanvragen van inwoners uit verschillende
gemeenten beoordeelt. Als mensen door hun gemeente eerder worden door­­gestuurd
naar het CIZ, komen zij niet per se sneller in de Wlz. Het CIZ lijkt daarmee zijn rol als
‘poortwachter van de Wlz’ wat betreft geografische uniformiteit goed te vervullen.
Diverse onderzoeksinstituten wezen op ‘afwentelgedrag’ van gemeenten, waarbij
gemeenten mensen aansporen om te snel een Wlz-aanvraag in te dienen - zonder dat
zij aan de voorwaarden voor de Wlz voldoen.2
Uit ons onderzoek blijkt dat dit gedrag in principe geen zin heeft: het CIZ beoordeelt
alle aanvragen op dezelfde manier.

1

In totaal kreeg 17% van de aanvragers geen toegang tot de Wlz. Dat betekent dat deze
mensen voor zorg en ondersteuning aangewezen blijven op hun gemeente en zorgverzekeraar. De gemeente biedt zorg die is toegesneden op de persoonlijke situatie. Hoe zij dit
invult, bepaalt de gemeente zelf. Deze beleidsvrijheid leidt in sommige gevallen tot
verschillen tussen gemeenten in het moment waarop mensen een Wlz-aanvraag doen. Het
CIZ kijkt echter uitsluitend naar zorginhoudelijke criteria en niet naar de persoonlijke
omstandigheden van de aanvrager – de poortwachtersfunctie.
Daarnaast zien wij dat er twee groepen aanvragers zijn waarvan de Wlz-aanvragen vaker
worden afgewezen. Het gaat om jeugdigen en om personen met een psychiatrische aandoening. Mensen met een psychiatrische aandoening kunnen meestal geen aanspraak maken op
Wlz-voorzieningen, maar toch is er bij experts twijfel of zij elders wel voldoende worden
opgevangen. Jeugdigen kunnen – als zij voldoen aan de voorwaarden – in principe wel
aanspraak maken op Wlz-zorg. Zij worden vaak afgewezen vanwege hun ontwikkelmogelijkheden, waardoor niet kan worden vastgesteld of zij de rest van hun leven intensieve zorg
nodig zullen hebben. Het hoge afwijzingspercentage bij deze groepen is dus verklaarbaar.
Tegelijkertijd is het ook een signaal dat deze zorgbehoevenden niet altijd goed weten waar
zij met hun zorgvraag terecht kunnen en mogelijk tussen wal en schip vallen.

2

1 Inleiding
Sommige mensen hebben voor langere tijd zorg nodig. Bijvoorbeeld omdat zij een
handicap hebben, dement zijn geworden of met chronische psychische problemen kampen.
Wanneer die problemen zo groot zijn dat mensen niet meer zelfredzaam zijn, kunnen zij
een beroep doen op de overheid.3 De overheid moet ervoor zorgen dat mensen die zorg
nodig hebben, zorg krijgen.4
De laatste jaren zijn er signalen dat sommige mensen problemen ervaren bij de toegang tot
langdurige zorg. Klachten gaan onder andere over de complexiteit van het stelsel voor de
langdurige zorg5, waardoor het niet voor iedereen duidelijk is waar men voor welke zorg6
terecht kan.7 Dit heeft te maken met de hervorming van het stelsel in 2015. Gemeenten
zijn toen verantwoordelijk geworden voor de langdurige zorg en ondersteuning thuis door
uitbreiding van de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo 2015) en voor de zorg
voor jeugdigen (Jeugdwet). Hiermee wordt beoogd dat mensen zorg en ondersteuning
aangeboden krijgen die aansluit op hun persoonlijke omstandigheden en dat dit zoveel
mogelijk in hun eigen omgeving gebeurt.8 Gemeenten mogen dan ook zelf invullen hoe
zij uitvoering geven aan deze taak. Pas wanneer iemand met een bepaalde aandoening of
beperking daarvoor blijvend en continu (24 uur per dag) toezicht of zorg (in de nabijheid)
nodig heeft, kan hij of zij9 zorg aanvragen via de Wet langdurige zorg (Wlz), die op landelijk
niveau wordt uitgevoerd in opdracht van de rijksoverheid.
In het publieke debat is het beeld ontstaan dat sommige gemeenten inwoners eerder
doorsturen naar de Wlz dan andere gemeenten. In sommige gemeenten zouden mensen
zelfs al worden doorgestuurd zonder dat zij aan de voorwaarden voor de Wlz voldoen. Dit
wordt ook wel ‘afwentelgedrag’ genoemd.10 In mediaberichtgeving werd al gerapporteerd
dat er grote verschillen zijn tussen gemeenten in het percentage inwoners dat aanklopt bij
de Wlz.11
Daarnaast zijn er signalen dat het voor bepaalde groepen zorgbehoevenden niet duidelijk
is waar zij met hun zorgvraag terecht kunnen.12 In onderzoek van het Sociaal en Cultureel
Planbureau komt bijvoorbeeld naar voren dat kinderen en jongeren met (lichte) verstandelijke
beperkingen vaak niet de zorg krijgen die zij aanvragen.13 Ook mensen met psychiatrische
aandoeningen ondervinden problemen bij de toegang tot zorg.14 Recent onderzoek van de
Nationale ombudsman bevestigt dit en laat zien dat de geconstateerde knelpunten nog
steeds aanwezig zijn.15 Ook in de Tweede Kamer worden regelmatig kritische vragen
gesteld over de toegang tot zorg voor deze kwetsbare groepen.16
1.1 Focus van dit onderzoek
In dit rapport leggen wij de focus op de toegang tot zorg in het kader van de Wlz. De Wlz
is bedoeld voor mensen die niet meer zelfredzaam zijn.17 Het gaat hier dan ook om mensen
met een grote behoefte aan zorg. Wanneer bepaalde groepen tussen wal en schip zouden
vallen, zoals hiervoor geconstateerd, is dit dus problematisch.

3

Het Centrum Indicatiestelling Zorg (CIZ) bepaalt of iemand toegang krijgt tot de Wlz.
Dit doet het aan de hand van drie in de wet verankerde zorginhoudelijke criteria18, die
in samenhang met elkaar moeten worden bezien:
1. Er moet een grondslag zijn voor langdurige zorg, namelijk een lichamelijke ziekte of
beperking, een psychogeriatrische aandoening, een verstandelijke beperking of een
zintuiglijke beperking.
2. Als gevolg van die aandoening of beperking moet de patiënt de rest van zijn leven
(‘blijvend’) zorg nodig hebben. Dit betekent dat herstel of verbetering van de situatie
niet mogelijk is.
3. Die zorg moet bestaan uit permanent toezicht of 24 uur per dag zorg in de nabijheid.19
Waar er bij de beoordeling voor de Wmo rekening gehouden wordt met de persoonlijke
situatie, staat bij de Wlz een uniforme beoordeling centraal. Het CIZ heeft als centraal
indicatieorgaan een rol als poortwachter van de Wlz.20 Omdat mensen die bij het CIZ
aankloppen vaak al gebruik maken van voorzieningen uit de Wmo, waar beleidsvrijheid en
de persoonlijke omstandigheden centraal staan, is het dus mogelijk dat vanuit verschillende
gemeenten verschillende typen aanvragers komen. Aan het CIZ de taak om eventuele
geografische verschillen niet te laten doorwerken naar de Wlz.
1.2 Vraagstelling en aanpak
Met dit onderzoek beogen wij zicht te bieden op eventuele knelpunten bij het verkrijgen
van toegang tot de Wlz. We gaan na wat er klopt van de hiervoor genoemde signalen.
Verloopt de toegang tot de Wlz inderdaad op uniforme wijze, of zien we opvallende
verschillen? En zijn er inderdaad bepaalde groepen die moeilijk toegang krijgen tot zorg
in het kader van de Wlz? Om beter zicht te krijgen op deze knelpunten hebben we de
afwijzingen van Wlz-aanvragen uit de periode 2015-2017 onderzocht. Afwijzingen zeggen
iets over de aansluiting tussen verschillende zorgregimes en in hoeverre mensen hun weg
weten te vinden binnen het stelsel voor langdurige zorg als geheel. We onderzochten dit
aan de hand van de volgende vraagstelling:
Hoe heeft het percentage afwijzingen voor Wlz-indicaties zich in de periode 2015–2017
ontwikkeld en zien we hierbij verschillen tussen gemeenten en tussen groepen aanvragers?
Hoe kunnen we deze ontwikkeling en eventuele verschillen duiden?
We hebben voor ons onderzoek gebruikgemaakt van data van het CIZ. In aanvulling op
deze data-analyse hebben we gesproken met 29 experts21 in het zorgveld. Aan de hand
van deze gesprekken geven we duiding aan de cijfers. Deze duiding is vooral terug te
vinden in de tekstkaders van het rapport.22 Een uitgebreide methodologische verant­
woording is beschikbaar op onze website.

4

1.3 Leeswijzer
Na een beknopte beschrijving van het gehele stelsel van de langdurige zorg, gaan we in
het vervolg van dit rapport in op de resultaten van ons onderzoek. We beginnen met een
analyse van de toegang tot de Wlz aan de hand van de kans op afwijzing van de aanvraag.
Vervolgens gaan we in op een aantal factoren die mogelijk een relatie hebben met de kans
op afwijzing, zoals geografische verschillen, demografische factoren en uiteraard de aandoening of beperking van de aanvrager. We sluiten af met een korte reflectie, waarbij we
ook de onderzoeksvraag beantwoorden.

5

Het stelsel van de langdurige zorg
Met ingang van 1 januari 2015 is de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (AWBZ) vervangen
door vier verschillende wetten. Deze hervorming was ingegeven doordat de kosten voor de AWBZ
steeds verder opliepen. De wetgever wilde met de hervorming de financiële houdbaarheid waar­
borgen. Daarnaast wilde de wetgever de kwaliteit van zorg en ondersteuning verbeteren en de
betrokkenheid van het sociale netwerk bij de zorg en ondersteuning vergroten. Het uitgangspunt
daarbij is dat mensen zo lang mogelijk thuis kunnen blijven wonen. Dit wilde de wetgever realiseren
door zorg en ondersteuning dichterbij de mensen te organiseren, namelijk via de gemeenten. Zo
zou meer maatwerk kunnen worden gerealiseerd. In het nieuwe stelsel zijn twee bestaande wetten
aangepast (Zvw en Wmo) en twee nieuwe wetten in het leven geroepen (Jeugdwet en Wlz). Deze
vier stelselwetten beschrijven we hieronder.

De minister van VWS is verantwoordelijk voor
het gehele stelsel van de langdurige zorg
Wlz
Wet langdurige zorg

Rijksoverheid

Wmo
Wet maatschappelijke
ondersteuning

Zorgkantoren

Gemeenten

Jeugdwet

Zvw
Zorgverzekeringswet

Zorgverzekeraars
Wie regelt de zorg?

Wet maatschappelijke ondersteuning 2015
De Wmo is in 2015 uitgebreid. Vanuit de Wmo ondersteunt de gemeente haar inwoners om zelf­
redzaam te blijven en te participeren in de samenleving. Hiervoor kunnen mensen gebruik maken
van algemene voorzieningen zoals een maaltijdservice, en van maatwerkvoorzieningen zoals
huishoudelijke hulp of dagbesteding. Daarnaast financiert de gemeente beschermd wonen en kort
verblijf voor mensen met een psychiatrische aandoening. Door de gemeente verantwoordelijk te
maken voor deze zorg en ondersteuning beoogde de wetgever de dienstverlening dichterbij de
burger te plaatsen om zo passende ondersteuning op maat te bieden. Bij de beslissing wie er in
aanmerking komt voor zorg en ondersteuning uit de Wmo houdt de gemeente rekening met wat
iemand nog zelf kan en welke ondersteuning familie en omgeving kunnen bieden. Gemeenten
maken zelf beleid waarmee zij bepalen hoe zij de Wmo uitvoeren en welke Wmo-voorzieningen
zij inkopen bij zorgaanbieders.
Jeugdwet
Vrijwel alle jeugdhulp aan jeugdigen tot 18 jaar valt onder de Jeugdwet. Het gaat bijvoorbeeld om
hulp bij opvoedingsproblemen, langdurige zorg voor kinderen met beperking of chronische ziekte,
jeugd-ggz of de gesloten jeugdzorg. De gemeente is sinds 2015 verantwoordelijk voor de inkoop
en financiering. Gemeenten hebben hierbij beleidsvrijheid. Maatwerk dus.
6

Zorgverzekeringswet
De Zvw is sinds 2015 in het kader van de langdurige zorg uitgebreid met persoonlijke verzorging
en verpleging thuis (wijkverpleging). Het gaat bijvoorbeeld om wondverzorging, het klaarzetten
van medicijnen en assistentie bij de dagelijkse levensverrichtingen zoals wassen en aankleden. Een
wijkverpleegkundige en/of huisarts bepaalt welke zorg iemand nodig heeft. De zorgverzekeraar is
vervolgens verantwoordelijk voor de inkoop van deze zorg.
Wet langdurige zorg
Mensen met bepaalde aandoeningen of beperkingen die blijvend en continu toezicht of zorg (in de
nabijheid) nodig hebben, kunnen zorg ontvangen uit de Wlz. De meeste Wlz-aanvragers ontvangen
al zorg via de Wmo en/of Zvw en vragen Wlz aan als hun situatie verergert. Er zijn ook nog een
aantal andere manieren waarop mensen in de Wlz terecht kunnen komen, die in onderstaand figuur
zijn weergegeven. De Wlz wordt op landelijk niveau in opdracht van de rijksoverheid uitgevoerd
door Wlz-uitvoerders.23 Per regio wijst de minister van VWS een Wlz-uitvoerder aan als zorgkantoor. Zorgkantoren sluiten vervolgens overeenkomsten met zorgaanbieders voor het leveren van de
zorg.24

Iemand zit in de
Jeugdwet en
wordt 18 jaar.

Iemand is jonger
dan 18 jaar, heeft
een zware aandoening en zit niet in
de Jeugdwet.

Er overkomt
iemand iets (bv.
dwarslaesie) en
heeft daardoor een
zware, blijvende
aandoening.

Iemand woont
langer dan 3 jaar
in een GGZinstelling.

Iemand is zorgbehoevend en zijn
situatie gaat
achteruit.

via Wmo
en/of
Zvw

via Wmo
en/of
Zvw

Wlz

7

2 Aanvragen voor Wlz-indicaties
Uit kwartaalrapportages en jaarverslagen van het CIZ blijkt dat in de periode 2015-2017 in
totaal 324.201 aanvragen voor Wlz-indicaties zijn binnengekomen. Wij kijken in dit onderzoek alleen naar aanvragen waarover het CIZ een indicatiebesluit heeft genomen. Dit
waren er volgens het CIZ in deze periode 280.494. Niet alle aanvragen worden dus afgerond met een besluit. Het komt voor dat de aanvrager zijn aanvraag afbreekt omdat hij
erachter komt dat hij er in het Wlz-regime op enige manier op achteruit zal gaan, omdat hij
bijvoorbeeld meer moet gaan betalen of juist minder zorg gaat ontvangen. Dit komt naar
voren in het tekstkader op de volgende pagina. Maar het kan ook gaan om administratieve
fouten of het overlijden van de aanvrager. Volgens het CIZ wordt van alle aanvragen die
eindigen met een besluit circa 10% afgewezen.25
Omdat we ons in dit onderzoek richten op de toegang tot de Wlz, hebben we alleen
gekeken naar aanvragen van personen die op het moment van de aanvraag nog geen
Wlz-zorg ontvangen - zogenaamde eerste aanvragers.26 Dit waren in totaal 163.551 aan­
vragen. Wij hebben niet gekeken naar herindicaties. Een cliënt vraagt een herindicatie aan
wanneer hij weliswaar al Wlz-zorg ontvangt, maar een aanvraag doet voor passender zorg,
bijvoorbeeld wanneer zijn situatie is verergerd.27

In dit onderzoek kijken we alleen naar eerste aanvragen, niet naar herindicaties
Cijfers van CIZ zijn gebaseerd op alle aanvragen

Aanvrager
Een aanvrager doet
een verzoek voor een
Wlz-indicatie

Eerste aanvraag
Aanvraag komt
binnen bij CIZ. CIZ
kijkt of de aanvraag
compleet is.

Onderzoek
CIZ toetst of de
aanvrager toegang
heeft tot de Wlz
(evt. huisbezoek).

Besluit
CIZ geeft wel een
Wlz-indicatie of
geen Wlz-indicatie.
Bij een Wlz-indicatie geeft CIZ een
zorgprofiel af.

Algemene Rekenkamer richt zich in
haar onderzoek op eerste aanvragen

Figuur 1 Het proces van eerste aanvragen en herindicaties

8

Herindicatie
Als de zorgvraag
verandert, volgt
een herindicatie
(aanpassing
zorgprofiel)

Onderzoekers van het CIZ krijgen vaak te maken met aanvragen van mensen met dementie. Dit gaven
zij aan tijdens de gesprekken die wij voerden in het kader van dit onderzoek en onze cijfers bevestigen
dit: 40% van de aanvragen voor zorg uit de Wlz komt van personen met een psychogeriatrische
aandoening. Bij een psychogeriatrische aandoening verminderen de geestelijke vermogens als
gevolg van ouderdom. Hoewel de zorg uiteraard bij iedereen anders verloopt, zien onze gesprekspartners wel bepaalde patronen.
Wanneer iemand dement wordt, wordt hij steeds vergeetachtiger. Naarmate de ziekte vordert
kunnen ook veranderingen in gedrag optreden. Hierdoor wordt iemand steeds afhankelijker van zijn
omgeving. Hij heeft bijvoorbeeld hulp nodig bij het aankleden, wassen en de toiletgang. In eerste
instantie neemt de partner of de familie dit vaak op zich. Als dat niet meer volstaat (of daarnaast)
kan de cliënt hulp krijgen via de Wmo. Het gaat dan bijvoorbeeld om huishoudelijke hulp en een
aantal dagdelen dagopvang. Hiermee wordt de omgeving ontlast en wordt de cliënt een prettige
dagbesteding geboden. Ook kan hij vanuit de Zvw nog wijkverpleegkundige hulp krijgen, bijvoorbeeld bij het wassen en aan- en uitkleden.
Omdat dementie steeds erger wordt, komt er een punt dat er meer zorg nodig is. Uit verschillende
gesprekken komt naar voren dat gemeenten hun inwoners doorverwijzen naar de Wlz als zij van
mening zijn dat de ‘grenzen’ van de Wmo zijn bereikt. Uit onze gesprekken komt het beeld naar
voren dat gemeenten verschillen in het moment waarop ze iemand verwijzen naar de Wlz. Een
aantal CIZ-onderzoekers geeft aan dat er gemeenten zijn die hun inwoners bij meer dan drie dagen
per week dagbesteding doorsturen naar de Wlz. Dit terwijl een extra dagdeel dagbesteding geen
criterium is om voor Wlz-voorzieningen in aanmerking te komen. Gemeentefunctionarissen uit één
gemeente gaven aan dat er bij meer dan drie dagen per week dagbesteding reden is om vanuit het
buurtteam “in gesprek te gaan over toeleiding naar de Wlz”. Een cliëntondersteuner werkzaam in
een andere gemeente gaf aan dat de inwoners van haar gemeente vaak juist lang thuis blijven
wonen en dat dagbesteding in haar gemeente soms oploopt tot 9 dagdelen per week.
Mensen met een psychogeriatrische aandoening hebben een grote kans om een Wlz-indicatie te
krijgen: slechts 1% wordt afgewezen. Toch is dit niet altijd gunstig. Soms komen mensen erachter
dat ze er qua zorg op achteruit gaan in de Wlz. Dit komt vooral voor wanneer mensen wel thuis
willen blijven wonen. Dit kan voor mensen reden zijn om hun Wlz-aanvraag toch weer in te trekken.
In zijn brief van 16 mei jl. informeert de minister van VWS de Tweede Kamer over oplossings­
richtingen voor deze ‘zorgval’.28

9

2.1 Het percentage afwijzingen
In de periode 2015–2017 handelde het CIZ in totaal 163.551 eerste aanvragen af voor
Wlz-indicaties.29 Ieder jaar werden dat er iets meer: circa 53.000 in 2015, 55.000 in 2016
en 56.000 in 2017. Over het geheel genomen leidde 17% van deze aanvragen tot een
afwijzing. In 2015 lag dat percentage duidelijk lager dan in 2016 en 2017: 14% in plaats van
18% (zie figuur 2). Mogelijke oorzaak hiervan is dat 2015 een overgangsjaar was. Alle
betrokken partijen moesten nog bekend worden met het nieuwe stelsel. Ook CIZonderzoekers, die beoordelen of iemand voldoet aan de Wlz-criteria, waren nog zoekende
naar de juiste toepassing van die nieuwe criteria voor de Wlz. Mogelijk is dat CIZ bij twijfel
toen wellicht iets eerder toegang tot de Wlz heeft verleend.30 Daarnaast waren er overgangs­
regelingen ingesteld die in de meeste gevallen duurden tot 1 januari 2016.31 Via deze
regelingen kregen bepaalde groepen in eerste instantie automatisch toegang tot de Wlz
en vond de beoordeling door het CIZ pas in een later stadium plaats.

Het percentage Wlz-afwijzingen lag in 2015 lager dan in 2016 en 2017
Donker staat voor afgewezen aanvragen
Lichter staat voor toegekende aanvragen

2015

14,0%

86,0%

2016

17,7%

82,3%

2017

18,0%

82,0%

0

20

40

60

80

100%

Afwijzingen in percentage

Figuur 2 Het percentage Wlz-afwijzingen per jaar

Al met al bleef het aantal mensen dat toegang kreeg tot de Wlz-voorzieningen in deze
periode ieder jaar min of meer gelijk: zo’n 45.000 mensen per jaar.32

10

2.2 Verschillen tussen gemeenten
Gemeenten zijn sinds 2015 verantwoordelijk voor zorg en ondersteuning uit de Wmo en
Jeugdwet. Veel mensen die een Wlz-indicatie aanvragen zijn doorverwezen vanuit de
Wmo, de Jeugdwet en/of de Zvw. De Jeugdwet en de Wmo maken lokale beleidsvrijheid
mogelijk, wat van invloed kan zijn op het moment waarop iemand een Wlz-aanvraag
indient. In de gesprekken die wij hebben gevoerd in het veld kwam deze suggestie inderdaad naar voren. Een factor hierbij is het niveau van de Wmo-voorzieningen binnen een
gemeente. Verscheidene experts die wij hebben gesproken gaven aan dat er gemeenten
zijn die bij een bepaald aantal dagen Wmo-zorg (meestal ligt dit rond de drie dagen per
week) cliënten verwijzen naar de Wlz - hoewel een extra dagdeel dagbesteding geen
criterium is om voor Wlz-zorg in aanmerking te komen.
Een andere belangrijk kenmerk dat door experts werd genoemd is sociale cohesie. Er zijn
gemeenten waar inwoners langer en intensiever voor elkaar zorgen dan in andere gemeenten.
Deze sociale cohesie kan tot gevolg hebben dat bewoners van deze gemeenten pas op een
later moment (of zelfs helemaal geen) Wlz-zorg aanvragen, omdat de zorg uit hun eigen
omgeving voor hen volstaat.
Dat de gemeente binnen de wettelijke kaders rekening houdt met de persoonlijke situatie
van inwoners die zorg en ondersteuning aanvragen, hoort bij het nieuwe stelsel. Het doel
hiervan was maatwerk in de zorg te bevorderen. Voor de Wlz dienen wel uniforme
beoordelingscriteria gehanteerd te worden. Om toegang te krijgen tot de Wlz zou het
dus niet mogen uitmaken waar je woont.
Uit de cijfers blijkt dat er grote verschillen zijn in afwijzingspercentages voor aanvragen van
inwoners uit verschillende gemeenten. Voor aanvragen uit gemeenten met meer dan 20
aanvragen per jaar ligt het afwijzingspercentage tussen 0 en 33%.33 Waar in sommige
gemeenten dus bijna alle Wlz-aanvragen worden gehonoreerd, wordt in andere gemeenten
bijna een derde van de aanvragen afgewezen. Deze verschillen zijn weergegeven in figuur 3.

11

Afwijzingspercentages per gemeente variëren van 0 tot 33 procent

30%
Eén stip is één gemeente

Afwijzingen in percentage

20
gemiddeld 17,7%

gemiddeld 18,0%

2016

2017

gemiddeld 14,0%
10

0
2015

Figuur 3 Het percentage Wlz-afwijzingen per gemeente en landelijk

Dat er verschillen bestaan tussen gemeenten betekent niet dat de kans op afwijzing voor
de Wlz voor individuele aanvragers verschilt per gemeente. Een groepsgemiddelde zegt
namelijk nog niets over het individu.34 Ons onderzoek laat zien dat verschillen in afwijzing
niet kunnen worden toegeschreven aan (systematische) verschillen tussen gemeenten.35
Twee aanvragers met dezelfde kenmerken worden ongeacht uit welke gemeente zij komen
op dezelfde manier beoordeeld.
We verduidelijken dit aan de hand van een voorbeeld. Zoals verderop in dit rapport zal
blijken heeft leeftijd een sterke relatie met de uitkomst van een Wlz-aanvraag. In een
gemeente met veel jongere aanvragers zullen daarom relatief veel aanvragen worden
afgewezen. In een gemeente met veel oudere aanvragers zullen daarentegen relatief
veel aanvragen worden toegekend. De ‘jonge’ gemeente kent dan een hoog afwijzings­
percentage terwijl de ‘oude’ gemeente een laag afwijzingspercentage kent. Dit komt door
de kenmerken van de aanvragers binnen deze gemeente. Aanvragers uit gemeenten die
sneller doorverwijzen zullen vaker worden afgewezen omdat deze aanvragers minder
vaak aan de Wlz-criteria voldoen. Deze gemeenten zullen dan ook een hoger afwijzings­
percentage kennen. Dit afwijzingspercentage kan direct worden gerelateerd aan de
kenmerken van de aanvragers.

12

2.3 De beperking of aandoening van de aanvrager
Nu uit ons onderzoek bleek dat woonplaats geen relatie heeft met het slagen van een
Wlz-aanvraag, keken we vervolgens naar individuele kenmerken. Het belangrijkste kenmerk
van de aanvrager is uiteraard de beperking of aandoening waardoor de cliënt zorg nodig
heeft. Om hier zicht op te krijgen kijken we naar de ‘grondslag’ die het CIZ registreert. Om
toegang tot Wlz-zorg te krijgen moet er altijd sprake zijn van zo’n grondslag. Het kan
voorkomen dat iemand meer dan één beperking of aandoening heeft. In dat geval worden
er een dominante en een secundaire grondslag vastgesteld. De dominante grondslag is dan
de grondslag met de zwaarstwegende beperking. Er zijn vijf wettelijke grondslagen:36
1. een somatische aandoening of beperking;
2. een lichamelijke handicap;
3. een psychogeriatische aandoening of beperking;
4. een verstandelijke handicap;
5. een zintuigelijke handicap.
Daarnaast kunnen mensen toegang krijgen tot Wlz-voorzieningen als ze drie jaar verblijf
met behandeling in een ggz-instelling hebben gehad vanuit de Zorgverzekeringswet (Zvw),
en dit verblijf volgens de behandelaar moet worden verlengd.37 Het CIZ registreert in deze
gevallen als grondslag een psychiatrische aandoening. Deze grondslag verleent uitsluitend
in deze situatie toegang tot de Wlz. In alle andere situaties vormt een psychiatrische
aandoening dus geen grondslag voor de Wlz.
De verdeling van de verschillende grondslagen over alle Wlz-aanvragen is opgenomen in
figuur 4. Het merendeel van de aanvragen krijgt als grondslag psychogeriatrische of
somatische aandoeningen. Een psychogeriatrische aandoening is een aandoening van de
hersenen (mede) als gevolg van ouderdom, bijvoorbeeld dementie.38 Bij somatiek gaat
het om lichamelijke aandoeningen, zoals reuma of hartfalen. Tezamen vormen deze aan­
doeningen de grondslag voor bijna driekwart van alle Wlz-aanvragen. Dit heeft ermee te
maken dat meer dan de helft van de aanvragen wordt gedaan door mensen die ouder zijn
dan 80 jaar (zie paragraaf 2.4). Psychogeriatrische en somatische aandoeningen komen
immers vooral voor bij ouderen.

13

Driekwart van de Wlz-aanvragen heeft psychogeriatrische of somatische
aandoeningen als grondslag

Verstandelijk
Gehandicapt
12%

Psychogeriatrisch
40%

Lichamelijk
Gehandicapt
8%

Somatisch
34%

2%

2%

1%

Zintuigelijk
Gehandicapt

Psychiatrisch Onbekend

Figuur 4 De verdeling van de grondslagen van Wlz-aanvragen in percentage39

Zoals verwacht, blijkt de grondslag bepalend voor de toegang tot Wlz-zorg. Hoewel in
principe alle wettelijke grondslagen toegang tot Wlz-zorg moeten bieden (wanneer ook
aan de andere voorwaarden is voldaan), blijkt uit ons onderzoek dat Wlz-aanvragen met
sommige grondslagen vaker worden afgewezen dan aanvragen met andere grondslagen.
Dit is weergegeven in figuur 5.

14

Voor psychiatrie verandert de kans op afwijzing in 2017
Donker staat voor afgewezen aanvragen
Lichter staat voor toegekende aanvragen
0

20

Somatisch

23%

Lichamelijk Gehandicapt

24%

Psychogeriatrisch
Verstandelijk Gehandicapt

40

60

80

100%

1%

13%

Zintuigelijk Gehandicapt

34%

Psychiatrisch

88%

Aantal afwijzingen
voor grondslag
psychiatrisch
neemt af
in 2017

100%
80
60
40
20
0

2015 2016 2017

Figuur 5 De kans op afwijzing in relatie tot de primaire grondslag van de aanvraag

Met name bij psychiatrische aandoeningen wordt nauwelijks toegang verleend tot Wlzzorg. Gemiddeld wordt slechts 12% van de aanvragers toegelaten. Overigens gaat dit wel
om weinig mensen: per jaar zijn er zo’n 1.300 aanvragen met deze (primaire) grondslag.

15

Dat is 2% van het totale aantal Wlz-aanvragen. We zien een opvallend verschil over de jaren
heen: waar in 2015 en 2016 slechts zo’n 5% van deze aanvragers werd toegelaten, was dat
in 2017 meer dan 30%. Dit heeft te maken met de herziening van het zorgstelsel in 2015.
Voor 2015 kwamen mensen na één jaar onder de Zvw te hebben verbleven in een ggzinstelling terecht in de AWBZ. Sinds 2015 kan de overstap naar de Wlz pas gemaakt
worden na drie jaar verblijf in een ggz-instelling onder de Zvw. Dit betekent dat er in 2015
en 2016 in principe niemand in aanmerking kwam voor de overgang naar de Wlz: zelfs
iemand die op 1 januari 2015 al 364 dagen ‘in de Zvw’ had gezeten vanwege een
psychiatrische aandoening, moest nog wachten tot 1 januari 2017 om aanspraak te kunnen
maken op Wlz-zorg. Vanaf 2017 is deze instroom dus pas op gang gekomen. Gezien dit
beleid is het wel merkwaardig dat in 2015 en 2016 wel respectievelijk 48 en 69 Wlzindicaties werden toegekend aan aanvragers met een psychiatrische grondslag. Volgens
de wet zou dit niet mogelijk moeten zijn. Het CIZ heeft aangegeven dat een dertigtal
aan­vragen in 2016 al een indicatiebesluit met ggz-grondslag kreeg, maar met ingangs­
datum 1 januari 2017. Voor de rest gaat het volgens het CIZ waarschijnlijk om registratiefouten, maar wij hebben dit niet kunnen verifiëren.
In het tekstkader zoomen we verder in op de problematiek rond mensen met
psychiatrische aandoeningen. Deze problematiek is al langer bekend. Op dit moment
wordt een wetsvoorstel voorbereid om de Wlz beter toegankelijk te maken voor deze
groep mensen.40

16

Een persoon met een psychiatrische aandoening heeft bijvoorbeeld autisme, schizofrenie of een
borderline stoornis. Daarnaast is bij deze mensen regelmatig sprake van meerdere aandoeningen
(dubbeldiagnostiek). Naast de psychiatrische aandoening is er dan bijvoorbeeld ook sprake van een
verstandelijke beperking of psychosociale problematiek.
Ondanks dat psychiatrie in principe geen grondslag is voor Wlz-voorzieningen, kloppen deze
mensen toch af en toe aan bij het CIZ. Mogelijk doen zij dit omdat zij zelf hun psychiatrische
aandoening niet als het centrale probleem beschouwen en dat zij hopen op basis van een andere
primaire grondslag een indicatie te verkrijgen. Onderzoekers van het CIZ moeten dan vaststellen
wat de dominante grondslag is. Zij vertelden ons dat dit niet altijd makkelijk is: het is niet altijd
duidelijk vanwege welke aandoening de langdurige zorg voornamelijk nodig is. Soms maken
gemeenten hierover een andere inschatting dan het CIZ. De gemeente geeft dan aan dat de
problemen voortkomen uit een andere grondslag dan psychiatrie, bijvoorbeeld een verstandelijke
beperking. Als de CIZ-onderzoeker tot de conclusie komt dat de psychiatrische aandoening de
dominante grondslag is, dan wijst CIZ de aanvraag af. Onze gesprekspartners geven aan dat dit
regelmatig gebeurt.
Een andere mogelijke motivatie voor deze mensen om Wlz-zorg aan te vragen is dat de huidige
zorg voor deze groep kwetsbare personen vanuit de Wmo en Zvw niet volstaat. Na afwijzing
kunnen deze personen in het beschermd wonen terecht komen of ambulante begeleiding krijgen,
waarvoor de gemeente sinds 2015 verantwoordelijk is. Verschillende CIZ-onderzoekers, gemeentefunctionarissen en cliëntondersteuners hebben tijdens gesprekken die wij voerden in het kader van
dit onderzoek hun zorg geuit over deze kwetsbare groep patiënten. Er is soms sprake van wacht­
tijden en een tekort aan woningen. Een aantal gemeentefunctionarissen vindt het moeilijk om zicht
te houden op deze groep zware, chronische patiënten en heeft moeite om passende zorg voor hen
te vinden.

17

2.4 Leeftijd
De meeste mensen die een Wlz-indicatie aanvragen zijn al op hogere leeftijd: de helft is
ouder dan 81 jaar (zie figuur 6). Toch is de Wlz in principe bedoeld voor iedereen die
voldoet aan de criteria. Ook jeugdigen kunnen dus Wlz-zorg krijgen. Niettemin kan leeftijd
een belangrijke factor zijn bij het verkrijgen van toegang tot langdurige zorg in het kader
van de Wlz. Uit ons onderzoek blijkt dat de leeftijd van de Wlz-aanvrager een sterke relatie
heeft met de kans op toegang tot Wlz-zorg. Hoe jonger de aanvrager, hoe minder waarschijnlijk het is dat hij Wlz-voorzieningen zal krijgen. De oorzaken hiervoor zijn gerelateerd
aan het beleid, en worden omschreven in het tekstkader inzoomen op jeugdigen.
De helft van de aanvragers is ouder dan 81 jaar, met een piek rond de 18 jaar vanwege de
transitie van Jeugdwet naar Wlz
120
Vrouw
Man
100

80

60

40

20

Aantal aanvragen

Figuur 6 Het aantal aanvragen in relatie tot leeftijd van de aanvrager per geslacht

18

5.000

4.000

3.000

2.000

1.000

0

1.000

2.000

3.000

4.000

0
5.000

Leeftijd in jaren

Transitie van Jeugdwet naar Wlz

Indicatieaanvragen van kinderen of jongeren zijn voor CIZ-onderzoekers vaak lastig te beoordelen.
Dit gaven zij aan tijdens de gesprekken die wij voerden in het kader van dit onderzoek en de cijfers
bevestigen dit. Hoewel de zorg uiteraard bij iedereen anders verloopt, zijn er wel bepaalde redenen
voor dit hoge percentage afwijzingen.
Ten eerste is het bij kinderen relatief lastig om vast te stellen of een aandoening blijvend is en dat er
geen verbetering in de situatie zal optreden. Kinderen hebben vaak nog ontwikkelmogelijkheden
waardoor niet zeker is dat zij de rest van hun leven behoefte hebben aan zorg in de nabijheid. Ten
tweede houdt het CIZ bij de indicatiestelling van kinderen jonger dan vijf jaar rekening met de
‘gebruikelijke zorg’. Gebruikelijke zorg is de dagelijkse verzorging en opvoeding die alle ouders aan
hun kind bieden. Zorg voor het kind die valt onder gebruikelijke zorg, kan niet vanuit de Wlz
worden geleverd. De vraag is dan dus hoeveel zorg er nog nodig is bovenop die gebruikelijke zorg.
Wanneer kinderen die wel langdurige zorg nodig hebben niet worden toegelaten tot de Wlz
betekent dit dat ouders zijn aangewezen op de Jeugdwet en de Zvw. Indicaties daarvoor worden
voor kortere periodes afgegeven, waardoor regelmatig herindicaties moeten worden aangevraagd.
Dit is belastend voor ouders en geeft onzekerheid.
Verscheidene CIZ-onderzoekers, gemeenten en cliëntondersteuners geven aan het belangrijk te
vinden om al in een vroeg stadium te communiceren met elkaar zodat de overgang van Jeugdwet
naar Wmo of Wlz soepel(er) kan verlopen.

19

Jeugdigen doen vooral een beroep op de Wlz rond hun achttiende verjaardag, zoals ook te
zien is in figuur 6. Nadat zij achttien zijn geworden houdt de Jeugdwet op. Deze jongeren
kunnen op dat moment toegang proberen te krijgen tot de Wlz. Vooral jongeren met een
verstandelijke beperking als grondslag zetten deze stap. Dit zien we ook terug in de cijfers:
de piek van aanvragen rond het achttiende levensjaar bestaat vooral uit aanvragers met een
verstandelijke beperking. Een deel van deze jonge aanvragers heeft een licht verstandelijke
beperking. Deze problematiek is beschreven in het tekstkader inzoomen op licht
verstandelijke beperking.
Opvallend is dat voor jeugdigen de kans om toegang tot Wlz-zorg te krijgen over de jaren
heen steeds kleiner is geworden. Dit geldt voor alle jongere aanvragers en hoe jonger hoe
groter dit verschil over de jaren wordt (zie figuur 7). Als we specifiek kijken naar jeugdigen
jonger dan achttien jaar dan zien we dat in 2015 nog 78% van deze aanvragers werd toe­
gelaten, en in 2017 nog slechts 65%. Mogelijk heeft dit te maken met de overgang naar het
nieuwe stelsel. Een gedeelte van de jeugdigen uit de AWBZ is in 2015 namelijk via een
overgangsregeling overgebracht naar de Wlz. In de jaren daarna is het CIZ deze jeugdigen
actief opnieuw gaan beoordelen, wat vaak leidde tot een negatief besluit. Omdat hier
echter geen sprake was van een Wlz-aanvraag, zijn deze besluiten niet meegenomen in
onze analyse. Cliënten die langs deze weg geen toegang hadden gekregen tot Wlz-zorg,
hebben het in een aantal gevallen nog eens geprobeerd via een reguliere aanvraag. Dat het
CIZ ook deze aanvragen regelmatig afwees, kan een verklaring zijn voor de gedaalde kans
op toegang voor jeugdigen die wij nu constateren.

Jongere aanvragers krijgen minder vaak toegang tot de Wlz
100%
2017
2016
2015

Kans op afwijzing in percentages

80

60

40

20

0
20

40

60

80

100

Leeftijd in jaren

Figuur 7 De kans op afwijzing39 in relatie tot de leeftijd van de aanvrager

20

Onderzoekers, gemeentefunctionarissen en cliëntondersteuners hebben tijdens de gesprekken die
wij met hen voerden hun zorgen geuit over jongeren met een licht verstandelijke beperking. Binnen
de Wlz gaat het niet om een grote groep, waardoor ze ook niet in de cijfers terug te vinden zijn,
maar toch spelen hier belangrijke problemen. Hoewel mensen met een verstandelijke beperking
relatief vaak toegang krijgen tot de Wlz, geldt dit niet voor personen met een licht verstandelijke
beperking. Mensen met een lichte verstandelijke beperking hebben een zodanig laag IQ dat dit
problemen oplevert in het dagelijks functioneren. Daarnaast hebben ze een beperkt sociaal aanpassingsvermogen.
Personen met een licht verstandelijke beperking hebben vaak al van jongs af aan gedragsproblemen. Naarmate zij ouder worden kunnen deze problemen verder escaleren. Onze gesprekspartners
zijn gevallen tegengekomen van meisjes die in het ‘loverboy-circuit’ terecht waren gekomen, met
misbruik te maken hadden gekregen of aan drugs verslaafd raakten.
Tot hun achttiende verjaardag ontvangen deze jongeren zorg en ondersteuning via de Jeugdwet. Ze
krijgen bijvoorbeeld ambulante gezinsbegeleiding of dagbesteding of wonen in een instelling.
Wanneer ze achttien worden stopt de zorg vanuit de Jeugdwet en moet er gekeken worden welke
zorg en ondersteuning zij daarna nodig hebben. De experts die wij hebben geïnterviewd geven aan
dat deze jongeren vaak gebaat zouden zijn bij Wlz-voorzieningen. In veel gevallen voldoet de
zorgbehoefte - ondanks een lager IQ – niet aan de criteria om te worden toegelaten tot de Wlz.
Met name jongeren met een IQ van rond de 70 vormen grensgevallen. Het is voor CIZ-onderzoekers moeilijk om vast te stellen wat de ontwikkelmogelijkheden nog zijn en daarmee of er een
blijvende behoefte is aan 24 uur zorg in de nabijheid. Daarnaast is er vaak sprake van multi-problematiek zoals psychosociale en psychiatrische problematiek, waardoor voor CIZ-onderzoekers niet
altijd duidelijk is of de verstandelijke beperking de primaire grondslag is voor de Wlz. Een aantal
CIZ-onderzoekers geeft aan dat ze in dit soort gevallen een medisch adviseur raadplegen.
Deze jongeren hebben intensieve begeleiding nodig, ook als ze deze niet krijgen via de Wlz.
Gemeentefunctionarissen geven aan op verschillende manieren oplossingen te bedenken voor
deze groep, bijvoorbeeld door ze onder te brengen bij bestaande maatwerkvoorzieningen of door
een nieuwe maatwerkvoorziening op te zetten. Als deze jongeren niet de juiste begeleiding krijgen,
kunnen zij gemakkelijk (verder) in de problemen komen.

21

2.5 Geslacht en burgerlijke staat
Aanvragen voor Wlz-zorg worden vaker gedaan door vrouwen dan door mannen. Dit is niet
onlogisch, aangezien hiervoor al is gebleken dat vooral ouderen Wlz-aanvragen indienen en
vrouwen gemiddeld ouder worden dan mannen. Daarbij speelt ook mee dat vrouwen vaak
hun man overleven. Dit betekent dat zij vaker dan andersom nog in staat zijn om mantelzorg te leveren voor hun man wanneer hij zorg nodig heeft. Hoewel vrouwen dus wel vaker
Wlz-zorg ontvangen, heeft geslacht geen relatie met de kans op toegang tot de Wlz.
Vanwege de mantelzorg aan partners is het beeld dat getrouwde mensen een minder grote
kans hebben om van de Wlz-voorzieningen gebruik te kunnen maken. Wij vonden bijvoorbeeld in eerder onderzoek naar de AWBZ dat de samenstelling van het huishouden een
belangrijke verklarende variabele was voor het gebruik van zorg met verblijf.42 In het
huidige onderzoek hebben we de burgerlijke staat van de aanvrager onderzocht. Het blijkt
echter dat de relatie tussen burgerlijke staat en de kans op afwijzing voor de Wlz slechts
zeer beperkt is. Dit past bij de beleidsregels van de Wlz. Criteria voor de Wlz zijn immers
uitsluitend zorginhoudelijk en hebben geen betrekking op de omgeving van de cliënt. De
omgeving van de cliënt speelt wel een rol bij de Wmo. Burgerlijke staat zou dus wel invloed
kunnen hebben op het moment waarop een cliënt een Wlz-aanvraag doet.
2.6 De aanmelder
Om in aanmerking te komen voor langdurige zorg in het kader van de Wlz is dus een
indicatie nodig van het CIZ. Het proces van indicatiestelling is tot nu toe nog niet aan de
orde geweest. Niettemin kan dit proces wel een rol spelen bij het verkrijgen van toegang
tot de Wlz. Daarom schetsen we hier kort het proces van aanvraag tot indicatiebesluit.
Het indicatiestellingsproces begint wanneer iemand een aanvraag indient bij het CIZ.
Mensen dienen deze aanvraag in principe zelf in, maar vaak ontvangen zij hierbij wel hulp
van een professional of uit het sociale netwerk. Degene die de aanvraag indient, noemen
we de aanmelder. Bij de aanvraag moet de cliënt bijvoorbeeld informatie aanleveren over
de diagnose, het verloop van de ziekte of aandoening en wat voor zorg er nodig is. Na
ontvangst van de aanvraag begint het CIZ een onderzoek, dat uitmondt in een indicatie­
besluit.43
Uit ons onderzoek blijkt dat het krijgen van hulp bij het doen van de Wlz-aanvraag een
relatie heeft met de uitkomst van de aanvraag. Wanneer de cliënt met de aanvraag wordt
geholpen, is de slagingskans van de aanvraag groter (zie figuur 8). Het grootste effect heeft
hulp van een zorgaanbieder (bijvoorbeeld de wijkverpleegkundige, verzorgingshuis of
ziekenhuis), maar ook bij hulp van de cliëntondersteuner zien we een effect. Mensen die
aanvraaghulp hebben uit hun omgeving, bijvoorbeeld van hun partner, familie of buren,
worden ook iets vaker toegelaten dan mensen die zelf hun aanvraag doen.
Dit effect is door de jaren heen stabiel en staat los van factoren als de grondslag van de
aanvraag of leeftijd en burgerlijke staat van de aanvrager. We hebben echter niet kunnen

22

corrigeren voor de ernst van de aandoening. Het is dus mogelijk dat dit effect niet alleen
wordt veroorzaakt door de ondersteuning bij de aanvraag, maar doordat juist de zwaardere
gevallen vaak hulp ontvangen bij hun aanvraag.
Niettemin is het aannemelijk dat hulp van een professional de kans vergroot dat iemand
toegang krijgt tot Wlz-voorzieningen. Uit onze gesprekken komen twee redenen naar
voren waarom hulp van een aanbieder de kans op een toewijzing kan vergroten. In de
eerste plaats leveren zorgaanbieders in vergelijking met een eigen aanvraag van een cliënt
een kwalitatief vollediger aanvraag aan inclusief de benodigde medische gegevens. Zij
hebben ook meer ervaring met het indienen van aanvragen. In de tweede plaats hebben
zij ervaring met de criteria voor de Wlz en zullen zij daarom minder snel een onterechte
aanvraag doen.
Aanvragen waarbij de cliënt hulp heeft ontvangen worden minder vaak
afgewezen dan aanvragen die de cliënt zelf heeft ingediend
100%

Afwijzigingen in percentage

80

60

Lichter staat
voor toegekende
aanvragen

40
36%
20

22%
13%

0

cliënt

omgeving

20.390
aanvragen

19.441
aanvragen

Totaal
aanvragen

20

21.974
aanvragen

86.277
aanvragen

60

80

100%

Aantal aanvragen in percentage

Figuur 8 De kans op afwijzing in relatie tot de indiener van de aanvraag

23

Totaal aantal
aanvragen

De meeste aanvragen
worden samen met
zorgaanbieders
ingediend

58,3%

40

Donker staat
voor afgewezen
aanvragen

ondersteuner zorgaanbieder

13,8% 13,1% 14,8%

0

10%

3 Resumerend
Wij hebben onderzocht hoe de beoordeling van aanvragen van mensen die voor het eerst
toegang proberen te krijgen tot de Wlz zich in de periode 2015–2017 heeft ontwikkeld en
of we hierbij variatie/verschillen zien tussen gemeenten en groepen aanvragers. Over het
geheel valt 2015 op als overgangsjaar, met een duidelijk lager afwijzingspercentage. In de
twee jaren daarna was het afwijzingspercentage stabiel rond de 18%. Dit is opvallend,
aangezien experts uit het veld het beeld hebben dat betere bekendheid met de Wlz heeft
gezorgd voor een betere kwaliteit van Wlz-aanvragen en minder onterechte aanvragen ten
opzichte van 2015, met als gevolg minder afwijzingen. Zij erkennen ook dat de toegenomen
kennis ertoe kan leiden dat uitvoerders de weg naar de Wlz beter weten te vinden en
eerder het ’grijze‘ gebied gaan opzoeken, bijvoorbeeld bij dubbeldiagnostiek. Dit kan juist
leiden tot meer afwijzingen.
Wij hebben daarnaast gekeken naar eventuele geografische verschillen in de toegang tot de
langdurige zorg. Uit het kwalitatieve deel van ons onderzoek blijkt dat het gebruik van de
langdurige zorg kan worden beïnvloed door de woonplaats van de cliënt. Bijvoorbeeld in
gemeenten waar mensen veel voor elkaar zorgen en waar veel Wmo-voorzieningen zijn
kunnen mensen langer thuis blijven wonen. Dit kan ertoe leiden dat zij pas op een later
moment toegang proberen te krijgen tot de langdurige zorg. Het is aan het CIZ, als poortwachter van de Wlz, om iedereen gelijk te beoordelen op basis van wettelijke criteria,
ongeacht hun woonplaats.
Uit ons onderzoek blijkt dat het afwijzingspercentage van Wlz-aanvragen tussen gemeenten varieert. Dat heeft echter niet te maken met verschillen in de beoordeling door het CIZ,
maar met verschillen tussen de aanvragers op individueel niveau. Als mensen door hun
gemeente eerder worden doorgestuurd naar het CIZ, komen zij dus niet per se sneller in
de Wlz. Het CIZ lijkt daarmee zijn rol als poortwachter goed te vervullen. Diverse onderzoeksinstituten wezen op ‘afwentelgedrag’ van gemeenten, waarbij gemeenten mensen
aansporen om te snel een Wlz-aanvraag in te dienen - zonder dat zij aan de voorwaarden
voor de Wlz voldoen.44 Uit ons onderzoek blijkt dat dit gedrag in principe geen zin heeft:
het CIZ beoordeelt alle aanvragen op dezelfde manier.
Verschillen in afwijzingspercentages worden dus verklaard door individuele kenmerken van
aanvragers, zoals wettelijk is bepaald. Met name de beperking of aandoening van de
aanvrager en zijn leeftijd doen ertoe. Dit betekent dat bijvoorbeeld in een gemeente met
veel jonge aanvragers met psychiatrische aandoeningen het afwijzingspercentage een stuk
hoger zal zijn dan in een gemeente met veel oudere aanvragers met dementie.
Hoewel het CIZ zijn taak als poortwachter dus goed lijkt te vervullen, kan een hoog
afwijzings­percentage wel een teken zijn dat het stelsel als geheel niet optimaal functioneert.
Vooral voor degene die wordt afgewezen is dit vervelend. Recent wees de Nationale
ombudsman er op dat mensen van het kastje naar de muur worden gestuurd en niet meer

24

weten waar zij met hun zorgvraag terecht kunnen.45 Uit ons onderzoek blijkt dat vooral
aanvragers met een psychiatrische aandoening en jonge aanvragers relatief vaak worden
afgewezen. Bij gesprekken in het veld kwam naar voren dat goede communicatie en
afstemming tussen zorgaanbieders, CIZ, gemeente en zorgverzekeraar kan bijdragen aan
minder (onterechte) aanvragen en dus afwijzingen voor Wlz-zorg. In sommige regio’s zijn
onze gesprekspartners tevreden over de samenwerking, bij andere komt dit nog maar net
op gang.
In dit onderzoek legden wij de focus op afwijzingen voor Wlz-indicaties. Naast antwoorden
heeft dit ook weer nieuwe vragen opgeleverd. Met name het voortraject lijkt interessant,
omdat daar de aansluiting tussen de verschillende zorgregimes en eventuele knelpunten
daarbij het meest zichtbaar worden: hoe komt het dat sommige mensen onterecht aankloppen bij het CIZ? En hoe groot zijn de verschillen tussen gemeenten daarbij precies?
Hoe sluit de beleidsvrijheid van gemeenten aan op de uniformiteit van de beoordeling
door het CIZ? Deze vragen vielen buiten de focus van dit onderzoek en blijven voor nu
dus onbeantwoord.

25

Eindnoten
1.	Ieder(in) (2016). Signaalrapport: Dwalen tussen wetten en loketten; MEE (2017). MEE Signaal.
Trend- en signaleringsrapportage 2017; NOS (2017, 14 juli). Mensen lopen complexe zorg mis door
verstikkende bureaucratie.
2.	Zie o.a. Nationale ombudsman (2018). Zorgen voor burgers. Rapportnummer: 2018/030; Zorg­visie
(2015, 30 juli). Zorginstituut vreest afwentelgedrag gemeenten; Centraal Planbureau & Sociaal en
Cultureel Planbureau (2015). Keuzeruimte in de langdurige zorg.
3.
VWS (2014). Memorie van Toelichting Wet op de langdurige zorg (Wlz).
4.	Ministerie van VWS (zonder jaar). VWS Monitor: Handzaam overzicht van kerncijfers over de
gezondheidszorg. https://www.hetzorgverhaal.nl/static/VWS-beleidsmonitor. pdf, geraadpleegd op
10 mei 2018.
5.
Nationale ombudsman (2018). Zorgen voor burgers. Rapportnummer: 2018/030.
6.	Sociaal en Cultureel Planbureau (2017) & Tweede kamer (2018). Verslag van een Algemeen Overleg.
Den Haag. Tweede Kamer, vergaderjaar 2017-2018, 34 104, nr. 219
7.	Ieder(in) e.a. (2017). Klem in zorgsysteem. Signaalrapport van Nationale Zorgnummer. & MEE (2017).
MEE Signaal. Trend- en signaleringsrapportage 2017 & NOS (2017, 14 juli). Mensen lopen complexe
zorg mis door verstikkende bureaucratie.
8.	VWS (2014). Memorie van Toelichting Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 (Wmo 2015).
9.	Met het oog op de leesbaarheid worden Wlz-aanvragers in deze tekst regelmatig aangeduid met ‘hij’.
Het kan in deze gevallen echter ook om een ‘zij’ gaan.
10.	Zorgvisie (2016, 9 september). Gemeenten sturen gehandicapten door naar Wlz.; Zorgvisie (2016, 23
september). Afschuifgedrag blijft risico binnen de langdurende zorg; Nationale ombudsman (2018).
Zorgen voor burgers. Rapportnummer: 2018/030; Zorginstituut (2015). Afwegingskader voor toegang
tot de Wet langdurige zorg; Centraal Planbureau & Sociaal en Cultureel Planbureau (2015). Keuzeruimte in de langdurige zorg.
11. Zorgvisie (2016, 10 mei). Gemeenten vormen black box bij indicatiestelling Wlz.
12.	Ieder(in) e.a. (2017). Klem in zorgsysteem. Signaalrapport van Nationale Zorgnummer & MEE (2017).
MEE Signaal. Trend- en signaleringsrapportage 2017.
13.	BMC-Advies in opdracht van SCP (2017). Toegang tot zorg vanuit de Wet langdurige zorg; ervaringen
van aanvragers en professionals.
14.	BMC-Advies in opdracht van SCP (2017). Toegang tot zorg vanuit de Wet langdurige zorg; ervaringen
van aanvragers en professionals. & Nationale ombudsman (2018). Zorgen voor burgers. Rapport­
nummer: 2018/030.
15. Nationale ombudsman (2018). Zorgen voor burgers. Rapportnummer: 2018/030.
16.	Tweede kamer (2018). Verslag van een Algemeen Overleg. Den Haag. Tweede Kamer, vergaderjaar
2017-2018, 34 104, nr. 219 & Tweede Kamer (2017). Vragen gesteld door de leden der Kamer, met de
daarop door de regering gegeven antwoorden. Den Haag. Tweede Kamer, vergaderjaar 2017-2018,
Aanhangsel van de Handelingen nr. 240 & Tweede Kamer (2016) Verslag van een Algemeen Overleg.
Den Haag. Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 104, nr. 121.
17. VWS (2014). Memorie van Toelichting Wet op de langdurige zorg (Wlz).
18. VWS (2014). Memorie van Toelichting Wet op de langdurige zorg (Wlz).
19.	Beleidsregels indicatiestelling Wlz 2018: Permanent toezicht betekent dat de patiënt dag en nacht
onafgebroken en actief in de gaten wordt gehouden. Dit is noodzakelijk wanneer er elk moment iets
(ernstig) mis kan gaan met de gezondheid of door het gedrag. Bij 24 uur per dag zorg in de nabijheid is
er geen sprake van continue actieve observatie, het betreft meer passief toezicht. Wel wordt zowel op
geplande als ongeplande momenten zorg verleend. Dit is vooral noodzakelijk wanneer de patiënt niet
(altijd) zelf op tijd hulp kan oproepen of niet goed kan inschatten wanneer hulp nodig is.
20. VWS (2014). Memorie van Toelichting Wet op de langdurige zorg (Wlz). Pagina 57.
21.	Het betrof acht onderzoekers van het CIZ werkzaam op de vier regiokantoren van het CIZ, acht
beleidsmedewerkers werkzaam binnen het sociaal domein van de gemeente, drie functionarissen
werkzaam binnen het sociaal team van de gemeente (Wmo consulenten, jeugdcoaches) en tien
cliëntondersteuners (zowel vrijwilligers als betaalde krachten).

26

22.	Kwalitatieve duiding in de tekst en tekstkaders is mede geïnspireerd op de classificatieboom ‘kans op
afwijzing Wlz’ van onze kwantitatieve analyse (zie methodologische verantwoording). Groepen die in
de classificatieboom worden onderscheiden zijn aanvragers met een psycho­geriatrische aandoening
(die vaker worden toegelaten), aanvragers met een psychiatrische aandoening (die vaker worden
afgewezen), aanvragers met bepaalde aandoeningen die worden geholpen met hun aanvraag door een
zorgaanbieder (die vaker worden toegelaten), aanvragers met een verstandelijke beperking (die vaker
worden toegelaten), jongere aanvragers (die vaker worden afgewezen dan oudere aanvragers).
23.	VWS (2016). Het Nederlandse zorgstelsel. https://www.eiseverywhere.com/file_uploads/
d264531c5bd30ce1e9d6d4a88ff96179_Het_Nederlandse_Zorgstelsel.pdf, geraadpleegd op 29 mei 2018.
24. VWS (2018). Rijksbegroting 2018. TK 2017–2018, 34 775 XVI, nr. 1.
25. In 2015 was dit 8,1%, in 2016 10,1% en in 2017 10,4%.
26.	Het is mogelijk dat één persoon wel meer van deze ‘eerste aanvragen’ doet, maar telkens wordt
afgewezen. Al deze eerste aanvragen zijn meegenomen in onze analyse.
27. Met ‘passender zorg’ bedoelen wij een ander zorgprofiel, bijvoorbeeld een zwaarder profiel.
28. Kamerstuk: vergaderjaar 2017-2018, zorg en maatschappelijke ondersteuning, 29 538, nr. 261
29.	In het vervolg duiden wij met ‘aanvragen’ op de aanvragen binnen onze steekproef. Dit zijn dus alleen de
eerste aanvragen en alleen aanvragen die zijn afgerond met een besluit.
30.	Rondetafelbijeenkomst met 10 experts: CIZ (n=3), Nationale ombudsman (n=2), SCP (n=1), VWS
(n=3), VNG (n=1).
31.	Voor een aantal vormen van de vroegere AWBZ-zorg geldt een langer overgangsrecht.
32.	In 2015, 2016, 2017 werden respectievelijk 45.522, 44.940 en 45.925 aanvragen gehonoreerd.
33.	Als we de gemeenten met meest extreme afwijzingspercentages buiten beschouwing laten dan ligt het
afwijzingspercentage tussen de 5 en 28 procent. Dit betreft 95% van de gemeenten.
34.	Dit betreft de ‘ecologische fout’: de onjuiste veronderstelling dat groepsgemiddelden van toepassing
zijn op de individuen die deel uitmaken van de groep.
35.	We hebben multilevel-regressieanalyses uitgevoerd. De afhankelijke variabele was op persoons­niveau.
Hierbij wordt rekening gehouden met dat aanvragers gegroepeerd zijn binnen gemeenten en getoetst
of de kans op aanvraag geclusterd is binnen gemeenten.
36. VWS (2014). Memorie van Toelichting Wet op de langdurige zorg (Wlz).
37. Artikel 3.2.2 van de Wet langdurige zorg.
38.	VWS (z.j.). Monitor Langdurige Zorg. https://www.monitorlangdurigezorg.nl/over-mlz/begrippen/
psychogeriatrische-aandoening, geraadpleegd op 28 mei 2018.
39.	Twee procent van de aanvragen heeft een onbekende grondslag. Voor deze aanvragen staat in de data
wel een besluit maar geen grondslag. Waarschijnlijk gaat het hier om registratiefouten.
40.	Brief van de staatssecretaris van VWS van 24 november 2017 aan de Tweede Kamer, TK 2017–2018,
34 104 en 25 424, nr. 200.
41.	In dit figuur wordt de kans op afwijzing voor aanvragers met verschillende leeftijden vergeleken. De
overige onderzochte kenmerken zijn gelijk gehouden (zie methodologische verantwoording voor meer
uitleg).
42.	Algemene Rekenkamer (2015). Regionale verschillen in de langdurige zorg; mogelijke verklaringen voor
zorggebruik van ouderen en chronische zieken. Bijlage bij Kamerstuk 34 104, nr. 58, Tweede Kamer,
vergaderjaar 2014–2015.
43.	Mensen die het niet eens zijn met het besluit of het toegekende zorgprofiel kunnen een bezwaarschrift
indienen bij het CIZ. In dat geval beoordeelt een juridisch medewerker van het CIZ de aanvraag
opnieuw.
44.	Zie o.a. Nationale ombudsman (2018). Zorgen voor burgers. Rapportnummer: 2018/030; Zorginstituut
(2015). Afwegingskader voor toegang tot de Wet langdurige zorg; Centraal
Plan­bureau & Sociaal en Cultureel Planbureau (2015). Keuzeruimte in de langdurige zorg.
45. Nationale ombudsman (2018). Zorgen voor burgers. Rapportnummer: 2018/030.

27

Voorlichting
Afdeling Communicatie
Postbus 20015
2500 EA Den Haag
telefoon (070) 342 44 00
voorlichting@rekenkamer.nl
www.rekenkamer.nl

De tekst van de publicatie Focus op Toegang tot de Wet langdurige zorg is op
1 juni 2018 door de Algemene Rekenkamer vastgesteld en op 6 juni 2018
aan­geboden aan de Voorzitter van de Tweede Kamer.
Bij deze publicatie hoort een bijlage ‘Methologische verantwoording’.
Deze is te vinden op www.rekenkamer.nl