Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2018–2019

29 817

Sociale werkvoorziening

Nr. 154

BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN SOCIALE ZAKEN EN
WERKGELEGENHEID
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 23 mei 2019
In deze brief geef ik de stand van zaken weer rond beschut werk. Ik geef
hierbij uitvoering aan mijn toezeggingen gedaan bij de begrotingsbehandeling in december 2018 (Handelingen II 2018/19, nr. 30, items 4 en 7) en
tijdens het dertigledendebat op 10 april 2019 (Handelingen II 2018/19,
nr. 73, item 3).
Ook informeer ik u over het rapport «Aantallen en Financiën Participatiewet». eveneens naar aanleiding van mijn toezeggingen tijdens hiervoor
genoemd debat.
Ik vind het essentieel dat iedereen in Nederland naar vermogen mee kan
doen in de samenleving, ook als hij of zij arbeidsbeperkingen heeft en
daarom ondersteuning nodig heeft. Daarom ben ik gestart met de aanpak
«Het Breed Offensief», een brede agenda om de arbeidsmarktkansen voor
mensen met een arbeidsbeperking te vergroten. Met een reeks maatregelen en extra investeringen worden problemen weggenomen om
mensen met een arbeidsbeperking meer kansen op werk te geven. Het
gaat dan om zowel de Wajong, de banenafspraak als beschut werk.
Beschut werk krijgt vorm
Beschut werk is bedoeld voor mensen die meer begeleiding of aanpassing
van hun werkplek nodig hebben, dan van een reguliere werkgever
verwacht kan worden. Of iemand is aangewezen op beschut werk, wordt
beoordeeld door UWV. Zowel gemeenten als burgers kunnen een advies
beschut werk aanvragen. De gemeente is vervolgens verplicht voor
iemand met een positief advies beschut werk een werkplek te realiseren,
tot het aantal dat voor die gemeente in dat jaar geraamd en gefinancierd
is. Dit aantal wordt jaarlijks genoemd in de ministeriële regeling
«Aantallen beschut werk». Met andere woorden: de behoefte van de
mensen is leidend.

kst-29817-154
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2019

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 29 817, nr. 154

1

Beschut werk komt sinds het bestaan in 2015 langzaam doch gestaag tot
stand. Figuur 1 laat zien dat het aantal positieve adviezen met een sterke
toename is begonnen vanaf 2017. Vanaf dat moment is het namelijk
mogelijk dat naast gemeenten ook burgers een aanvraag om beschut
werk kunnen indienen.
Eind 2018 werkten er ruim 2.500 personen in beschut werk. Dit zijn er
meer dan twee keer zoveel als eind 2017 toen het er ca. 1.200 waren. Het
aantal van 2.500 mensen komt overeen met tweederde van de ca. 3.700
personen die aan het eind van het derde kwartaal van 2018 een positief
advies beschut werk hadden.
We zien dat het aantal mensen dat beschut werk flink toeneemt maar nog
achterblijft bij de geraamde aantallen beschut werk (de ministeriële
regeling gaat uit van 4.600 plekken van 31 uur per week eind 2018).
Afgezet tegen de geraamde en gefinancierde aantallen en gegeven het feit
dat de cijfers per gemeente grote verschillen laten zien, ben ik van mening
dat er zeker nog verdere groei mogelijk is, waarbij de behoefte aan
beschut werk leidend is.
Figuur 1. Ontwikkeling beschut werk 2015–2018 (adviezen en mensen dat beschut
werkt)

De trend dat er meer aanvragen van burgers zijn dan van gemeenten zien
we voortgezet: van de positieve adviezen per eind maart 2019 zijn er 68%
van burgers en 32% van gemeenten. Het aantal positieve adviezen als
percentage van het totaal aantal aanvragen blijft ook stijgen: het is nu 76%
tegenover 69% eind 2017. Van alle positieve adviezen eind maart 2019
komt 80% van personen die vallen onder de re-integratieverantwoordelijkheid van gemeenten en 20% van UWV-gerechtigden.
Kijken we naar de cijfers van het aantal werkende beschutte werknemers
per arbeidsmarktregio, dan zien we grote verschillen tussen regio’s. In
regio’s als Haaglanden, Flevoland, Noord-Holland Noord, West-Brabant en
Zeeland zijn er relatief veel beschut werkenden ten opzichte van de
aantallen van de ministeriële regeling, en in regio’s als Zaanstreek/
Waterland, Midden-Utrecht, Zuid-Limburg, Achterhoek, MiddenGelderland en Rijk van Nijmegen relatief weinig. In bijlage 1 vindt u een
overzicht van de landelijke cijfers1. Deze zijn per arbeidsmarktregio
beschikbaar op de site van UWV2.

1
2

Raadpleegbaar via www.tweedekamer.nl.
https://www.uwv.nl/overuwv/Images/rapportage-beschut-werk-q4-2018.pdf.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 29 817, nr. 154

2

De cijfers geduid
Gemeenten verschillen onderling sterk in de manier waarop zij inzetten op
beschut werk. Er zijn gemeenten met weinig plekken, en er zijn
gemeenten met meer plekken dan waarvoor zij gefinancierd worden.
Hiervoor zijn verschillende verklaringen.
In 2015 was beschut werk een geheel nieuwe voorziening. Iedere
gemeente moest dus het eigen beleid formuleren en een nieuw uitvoeringsproces in het leven roepen. De ervaring leert dat dit soort zaken veel
tijd kosten. Een aantal gemeenten was aanvankelijk aarzelend, en ging pas
over tot het formuleren van beleid en het inrichten van de uitvoering na
de wetswijziging van 2017. Deze wetswijziging is er gekomen omdat een
aantal gemeenten in het geheel geen beschut werk aanbood. De wetswijziging maakte het mogelijk dat ook burgers zelf een advies beschut werk
kunnen aanvragen bij UWV, en verplichtte gemeenten burgers met een
positief advies een beschut werkplek aan te bieden (tenzij het geraamde
aantal plekken al gerealiseerd was). Hierdoor zien we een sterke stijging
van de aantallen beschutte werkers. Aandachtspunten bij de vormgeving
van beschut werk zijn:
• Het vinden van geschikte kandidaten: veel gemeenten zoeken actief
naar kandidaten. Zij doen dit in hun eigen bestanden uitkeringsgerechtigden, in de uitstroom uit het speciaal onderwijs en het praktijkonderwijs, in de dagbesteding, in GGZ-instellingen en organisaties voor
verstandelijk beperkten. Sommige gemeenten zijn hier succesvol in,
andere gemeenten hebben hier moeite mee of geven er geen prioriteit
aan.
• Om te komen tot een positief advies is de samenwerking met UWV
belangrijk, om te bereiken dat het percentage positieve adviezen zo
hoog mogelijk is. Voor gemeenten die relatief laat zijn begonnen is dit
een nieuw proces van samenwerking tussen UWV en gemeenten.
• De fase na een positief advies tot de plaatsing: in de praktijk zien we
dat veel mensen met een positief advies niet zonder meer direct aan
het werk kunnen in beschut werk. Dit verklaart waarom het aantal
positieve adviezen verschilt van het aantal beschut werkers. Een deel
van de mensen heeft een voortraject nodig om meer werkfit te worden
of om te ontdekken welk soort werk geschikt is. Soms verhuizen
mensen of zijn tijdelijk onvindbaar. Ook zijn mensen soms tijdelijk niet
in staat te werken, bijvoorbeeld omdat zij zijn opgenomen in een
instelling. Dit is inherent aan de doelgroep die immers veel en
individueel bepaalde ondersteuning nodig heeft. Ieder mens heeft zijn
eigen kwaliteiten en behoeftes.
Het vinden of creëren van een passende plek is een voorwaarde voor
succes. Hoe groter en gevarieerder het aanbod van beschut werkplekken in een gemeente is, hoe groter de kans dat iedere werkplek echt
passend is en de werknemer niet uitvalt.
• Als de beschutte werker een werkplek heeft, is de uitdaging dat dit een
permanente werkplek wordt. We zien dat altijd begonnen wordt met
een tijdelijk contract.
Tot slot nog een meer technische kanttekening. Beschut werk moet
aansluiten bij de behoefte. Deze behoefte is in de structurele situatie
(2050) geschat op 30.000 plekken. De achtergrond hiervan is de volgende.
De aantallen beschutte plekken die jaarlijks worden gepubliceerd en
gefinancierd, zijn gebaseerd op de aantallen werknemers in de Wsw eind
2014, waarbij de aanname is gehanteerd dat een derde van het totaal
alleen in beschutte omstandigheden kan werken. Deze aanname resulteert
in een aantal van 30.000 plekken in de structurele situatie, en een jaarlijks
oplopend aantal in de tussenliggende jaren. De verdeling van de jaarlijkse
totalen over de gemeenten is vervolgens gebaseerd op de historische

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 29 817, nr. 154

3

instroom in de Wsw-wachtlijst en de Wajong-werkregeling in de jaren
2012–2014 in die gemeenten. De hypothese daarbij is dat de jaarlijkse
totalen en die historische instroom de behoefte aan beschut werk het
beste benadert voor een gegeven jaar en een gegeven gemeente.
Mogelijk is dit niet zo en ligt de behoefte lager.
Evaluatie beschut werk
Op dit moment is de wettelijke evaluatie van beschut werk door de
Inspectie SZW gaande. Onderzocht wordt onder meer hoe het beschut
werk zich ontwikkelt, hoe het wordt uitgevoerd, hoe de financiering wordt
ervaren, hoe de criteria worden uitgevoerd en beleefd, wat het perspectief
is van de mensen op de wachtlijst Wsw, en wat alle betrokkenen
(gemeenten, werknemers en werkgevers) ervan vinden. Voor de begrotingsbehandeling in 2019 zal ik de evaluatie aan de Kamer sturen,
vergezeld van een kabinetsstandpunt over beschut werk, inclusief de
vraag of er wijzigingen nodig zijn om beschut werk beter te laten werken.
Ik ga door met het faciliteren van activiteiten die er op gericht zijn
gemeenten te helpen bij het realiseren van beschut werk. Vorig jaar heeft
de Programmaraad daartoe verspreid over het land regionale informatiebijeenkomsten georganiseerd. Op de Praktijkdagen van de Programmaraad wordt ook aandacht besteed aan beschut werk, onder andere in
het kader van het project Beschut werk: leren van elkaar. Ook komt er een
handreiking met beschrijvingen van werkprocessen bij gemeenten ten
behoeve van de overgang van dagbesteding naar (beschut) werk, en de
eventuele terugval, om andere gemeenten te inspireren.
Reactie op onderzoek Berenschot naar middelen Participatiewet
In het dertigledendebat over sociale werkplaatsen op 10 april jl. heb ik de
Kamer toegezegd met een reactie te komen op het onderzoek «Aantallen
en Financiën Participatiewet», uitgevoerd door Berenschot in opdracht
van Divosa, Cedris en de gemeente ’s-Hertogenbosch (Handelingen II
2018/19, nr. 73, item 3). In zijn onderzoek werpt Berenschot vragen op over
de financiering van gemeenten voor begeleiding naar en ondersteuning
op werk van arbeidsgehandicapten. Daarnaast signaleert Berenschot
knelpunten bij de inzet van het instrument loonkostensubsidie. Met
onderstaande reactie kom ik tegemoet aan de toezegging die ik uw Kamer
heb gedaan.
Met de invoering van de Participatiewet hebben gemeenten meer taken
en verantwoordelijkheden gekregen om zoveel mogelijk mensen aan het
werk te helpen, liefst in een regulier dienstverband. Hierbij is de gemeentelijke doelgroep uitgebreid. Uitvoeringsverantwoordelijkheid gaat hand
in hand met financiële verantwoordelijkheid. De financieringsystematiek is
daarop ingericht: de budgetten die gemeenten ontvangen om mensen
naar werk te bemiddelen en ondersteuning op maat aan te bieden zijn
ontschot en vrij besteedbaar, net als de andere middelen in het sociaal
domein. Daarmee hebben gemeenten, ook financieel gezien, de
mogelijkheid om burgers, waar nodig, integrale ondersteuning te bieden.
Vanuit die invalshoek reageer ik op de belangrijkste conclusies van het
onderzoek van Berenschot.
Begeleiding nieuwe doelgroepen
Berenschot signaleert dat de middelen die gemeenten daadwerkelijk
ontvangen vanuit het Gemeentefonds niet in alle gevallen overeenkomen
met de middelen genoemd bij invoering van de Participatiewet. Dit is
verklaarbaar: sinds de invoering van de Participatiewet is een aantal

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 29 817, nr. 154

4

mutaties doorgevoerd. De belangrijkste is de centralisering van de no-risk
polis voor de groepen Banenafspraak en Beschut werk. Hiertoe is
besloten, in de Wet Harmonisatie Instrumenten Arbeidsbeperkten
achtereenvolgens de Wet Stroomlijning Loonkostensubsidie Participatiewet, om eenduidige werkgeversdienstverlening mogelijk te maken.3
Voor de geraamde kosten van de no-risk polis is daarbij budget overgeheveld van gemeenten naar UWV. Tegenover minder middelen voor
gemeenten staan dus navenant minder kosten. Met de VNG is
afgesproken dat de raming en overheveling worden herijkt in 2021 aan de
hand van realisatiecijfers.
Voorts constateert Berenschot dat het aantal verstrekte loonkostensubsidies achterloopt bij de verwachtingen ten tijde van invoering van de
Participatiewet. Deze constatering is feitelijk juist maar niet het volledige
verhaal. De inzet van het instrument loonkostensubsidie kwam langzaam
van de grond, maar groeit inmiddels gestaag. Belangrijker, het aantal
banen uit hoofde van de Banenafspraak voor de groep die kan werken bij
een reguliere werkgever ontwikkelt zich naar verwachting. Hierbij baseer
ik mij op de metingen voor de Banenafspraak (zie hierna). Bij deze banen
is echter niet altijd sprake van inzet van het instrument loonkostensubsidie. Het aantal gecreëerde beschutte werkplekken is wel lager dan
geraamd. Zoals eerder aangegeven neemt inmiddels ook het aantal
beschutte werkplekken gestaag toe.
Op basis van het aantal verstrekte loonkostensubsidies schat Berenschot
in dat gemeenten momenteel minder uitgeven aan begeleiding en
ondersteuning dan geraamd, maar dat dit in de nabije toekomst omslaat.
Ik ben van mening dat dit op basis van de beschikbare gegevens niet zo
gesteld kan worden. Ten eerste vanwege het verschil tussen het aantal
gerealiseerde banen en het aantal verstrekte loonkostensubsidies. Zoals
hierboven aangegeven is bij niet alle banen uit hoofde van de Banenafspraak sprake van inzet van het instrument loonkostensubsidie. Ten
tweede is de analyse van Berenschot gebaseerd op fictieve tarieven voor
begeleiding en ondersteuning en niet op de daadwerkelijke uitgaven van
gemeenten. Daarbij komt dat deze tarieven niet overeenkomen met de
rekenveronderstellingen gehanteerd in de Participatiewet en geen
rekening houden met de wijzigingen die sinds invoering van de wet zijn
doorgevoerd, zoals de centralisatie van de no-risk polis.
Bovenstaande kanttekeningen laten zien dat er behoefte bestaat aan meer
inzicht in de keuzes die gemeenten maken bij begeleiding van de nieuwe
doelgroepen, welke werkelijke kosten zij hierbij maken en hoe deze kosten
zich verhouden tot de gehanteerde rekenveronderstellingen. Na enkele
jaren ervaring met de Participatiewet is nu een goed moment hier
onderzoek naar te doen. Daarbij zoek ik samenwerking op met Berenschot, de VNG, Cedris en Divosa. Voor de doelgroep beschut werk worden
de kosten van begeleiding in relatie tot de beschikbaar gestelde middelen
onderzocht bij de evaluatie Beschut werk. Beide onderzoeken dienen als
input voor de eindevaluatie van de Participatiewet waarover ik u in het
najaar informeer.
Ongewenste financiële prikkels
In de regel voorziet de financieringssystematiek erin dat gemeenten er
financieel op vooruitgaan wanneer iemand van een uitkeringssituatie naar
werk begeleid wordt. Immers bespaart de gemeente dan op de uitkeringslasten. Berenschot merkt in zijn onderzoek op dat de inzet van loonkostensubsidie voor gemeenten soms kosten meebrengt, die niet (volledig)
worden gecompenseerd met een besparing op de uitkeringslasten. Dit
3

Kamerstuk 34 194, nr. 2 resp. Kamerstuk 34 514, nr. 2.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 29 817, nr. 154

5

geldt logischerwijs wanneer geen recht op uitkering bestaat, maar ook
wanneer sprake is van een zeer lage loonwaarde in combinatie met een
behoefte aan intensieve begeleiding.
Ik herken de analyse van Berenschot op dit punt. In mijn brief van
20 november 2018 over de uitwerking van het Breed Offensief om mensen
met een beperking aan het werk te helpen constateer ik dat de financiering van het instrument loonkostensubsidie, die meeloopt in de
Gebundelde Uitkering Participatiewet, in bepaalde gevallen de inzet niet
bevordert.4 Dit is puur het financiële perspectief, uiteraard spelen ook
andere overwegingen bij gemeenten een rol bij de inzet van loonkostensubsidie. In deze context verken ik of alternatieve mogelijkheden om de
middelen voor loonkostensubsidies te verdelen beter aansluiten bij de
beoogde prikkelwerking. Ten behoeve van deze verkenning heb ik het
Centraal Planbureau (CPB) gevraagd te analyseren of een financieringswijze gebaseerd op historische uitgaven leidt tot meer banen voor
mensen met een arbeidsbeperking. De financiële analyse van het CPB is
inmiddels beschikbaar: het verwacht positieve werkgelegenheidseffecten
en een lichte stijging van de uitgaven.5 Dit inzicht neem ik mee in het
vervolg van de verkenning en mijn gesprekken met gemeenten. Over de
uitkomst van de verkenning wordt u nader geïnformeerd.
Gebundelde Uitkering Participatiewet
Het rapport wekt het beeld dat de feitelijk toegevoegde middelen aan de
Gebundelde Uitkering Participatiewet afwijken van de middelen aangekondigd bij invoering van de Participatiewet. Dit beeld klopt niet.
Berenschot vergelijkt de geraamde aantallenreeks uit de Participatiewet
met de volumes die jaarlijks worden verwerkt in de budgetraming,
genoemd in de toelichtingen bij aanpassingen van de Gebundelde
Uitkering. Deze volumes zijn echter niet vergelijkbaar. De middelen die
gemeenten jaarlijks extra ontvangen voor de inzet van loonkostensubsidies, of zo nodig uitkeringen, voor de nieuwe doelgroep zijn sinds
invoering van de Participatiewet onveranderd, met uitzondering van de
reeds benoemde wijziging in de financiering van de no-risk polis.
Tot slot
De financieringssystematiek dient de beleidsdoelen van de Participatiewet
te ondersteunen. Om dit te waarborgen, vindt voortdurend onderzoek en
monitoring plaats. In dit kader wil ik u, in aanvulling op bovengenoemde
trajecten, wijzen op het onderzoek naar een nieuwe, integrale verdeling
van de middelen voor het sociaal domein in het Gemeentefonds, dat
thans wordt uitgevoerd door de Minister van BZK, en op de diverse
onderzoeken in het kader van de eindevaluatie van de Participatiewet,
welke dit najaar volgen. Samen met gemeenten blijf ik toezien op de mate
waarin de financieringssystematiek ondersteunend is aan het doel om
zoveel mogelijk mensen aan het werk te helpen.
De Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
T. van Ark

4
5

Kamerstuk 34 352, nr. 138.
Zie https://www.cpb.nl/alternatieve-financiering-van-loonkostensubsidies.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 29 817, nr. 154

6