Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2017–2018

31 865

Verbetering verantwoording en begroting

Nr. 117

LIJST VAN VRAGEN EN ANTWOORDEN
Vastgesteld 3 juli 2018
De vaste commissie voor Financiën heeft een aantal vragen voorgelegd
aan de Minister van Financiën over de brief van 23 februari 2018 inzake de
kabinetsreactie op het rapport «Baten en lasten geherwaardeerd» van de
Adviescommissie Verslaggevingsstelsel rijksoverheid (Kamerstuk 31 865,
nr. 107)
De Minister van Financiën heeft deze vragen beantwoord bij brief van
2 juli 2018. Vragen en antwoorden zijn hierna afgedrukt.
De voorzitter van de commissie,
Anne Mulder
De adjunct-griffier van de commissie,
Van Zuilen

kst-31865-117
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2018

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 31 865, nr. 117

1

Vraag 1
Waarom dienen decentrale overheden en zelfstandige bestuursorganen
(ZBO’s) zich te verantwoorden op basis van het baten-lastenstelsel (BLS)
en verantwoordt het Rijk zich op basis van het verplichtingen-kasstelsel
(VKS)?
Vraag 72
Waarom voldoet de rijksoverheid qua financiële informatievoorziening op
belangrijke punten niet aan de eisen die zij wel stelt aan anderen in de
publieke sector?
Vraag 77
Waarom hebben gemeenten en waterschappen wel een BLS? Wat is hier
de achtergrond en rationale van?
Vraag 89
Klopt het dat het BLS wordt gebruikt bij uitvoeringsorganisaties omdat
daar sprake is van meer (meetbare) producten en/of diensten?
Vraag 117
Wat was de rol van de kapitaaldienst die tussen 1985 en 1995 bij
gemeenten werd gebruikt?
Antwoord op vragen 1, 72, 77, 89 en 117
Een goed boekhoudsysteem versterkt het budgetrecht van de Kamer en is
onontbeerlijk voor gezonde overheidsfinanciën. Nederland heeft een goed
werkend boekhoudstelsel. Ook internationaal gezien heeft het Nederlandse boekhoudsysteem een goede reputatie; de kwaliteit van statistieken van overheidsfinanciën, waaronder de EMU-cijfers, is hierdoor
hoog. Daarbij ligt ook de rechtmatigheid van uitgaven consequent op een
hoog niveau. In 2017 concludeerde de Algemene Rekenkamer dat, net
zoals de afgelopen jaren, meer dan 99% van de uitgaven rechtmatig was.
De rijksoverheid gebruikt voor het begroten en verantwoorden van de
uitgaven en ontvangsten momenteel een verplichtingen-kasstelsel (VKS)
en waar zinvol een baten-lastenstelsel (BLS). Kerndepartementen werken
vrijwel volledig met een VKS. voor het grootste deel van de kosten van de
rijksbegroting geldt dat de kosten gelijk zijn aan de kasuitgaven. Dit is met
name het geval bij ministeries die geen (grote) investeringen doen. In
deze gevallen biedt BLS, geen toegevoegde waarde, zodat VKS wordt
gehanteerd. Dee lange termijn visie op de uitgaven wordt bij het huidige
VKS gewaarborgd door de houdbaarheidsnormen van het CPB. Deze
normen bieden inzicht in de lange termijn houdbaarheid van de
overheidsfinanciën, zodat de politiek daar op kan sturen. Dit alles vertaalt
zich in de triple-A rating van de Nederlandse staat.
Waar sprake is van getarifeerde dienstverlening binnen de rijksoverheid
wordt meestal een BLS gehanteerd. Een voorbeeld hiervan is een
agentschap dat kosten toerekent aan een product/dienst. Zo rekenen
Dienst Justis (verlening van VOG) en de Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND) (leges verblijfsvergunningen) investeringen meerjarig door
aan de klant door de investeringen boekhoudkundig af te schrijven – en
niet in één jaar te verwerken in de kostprijs.
Gemeenten en provincies hanteren – sinds respectievelijk 1985 en 1979 –
eveneens een (vorm van) BLS voor de begroting en de verantwoording.
Decentrale overheden beschikken net als baten- en lastendiensten binnen
het Rijk over relatief veel dienstonderdelen, die definieerbare producten
leveren waaraan kostprijzen en opbrengsten gerelateerd kunnen worden.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 31 865, nr. 117

2

Het gaat om getarifeerde dienstverlening; denk aan vuilophaaldiensten,
afgifte van reisdocumenten en verlening van bouwvergunningen.
Tussen 1985 en 1995 kenden gemeenten een vorm van het BLS, waarbij
de «staat van baten en lasten» werd aangevuld met de «kapitaaldienst».
Dit hield in dat de kapitaaluitgaven van de gemeenten werden verantwoord op de kapitaaldienst van de begroting. Hierdoor werd onderscheid
aangebracht tussen lopende uitgaven, bijvoorbeeld tussen salarissen en
de kapitaaluitgaven. Het accent, voor zowel de exploitatie als voor de
investeringen, lag in deze periode echter nog steeds primair op het
autoriseren van de middelen (begroting). Een jaarrekening speelde daarbij
feitelijk geen rol van betekenis.
Het kasstelsel blijft bij een eventuele invoering van een integraal BLS
onverminderd van belang voor de beheersing van overheidsuitgaven. Bij
de invoering van een integraal BLS zouden beide boekhoudkundige
stelsels – BLS en kasstelsel – daarom naast elkaar dienen te functioneren;
de kaspositie moet in beeld blijven, de verplichtingenadministratie vervalt.
Het naast elkaar functioneren van beide boekhoudkundige stelsels gaat
gepaard met aanzienlijke kosten (EUR 120–295 mln. incidentele kosten en
EUR 30–52 mln. structurele kosten). Een internationaal toegepast
alternatief is om BLS alleen aan de verantwoordingskant toe te voegen.
Een dergelijke transitie gaat, zo raamt de Adviescommissie, echter ook
gepaard met kosten (EUR 96–171 mln. incidenteel en EUR 18–19 mln.
structureel).
Vraag 2
Is te inventariseren hoeveel extra administratieve last veroorzaakt wordt
door niet op elkaar aansluitende verslaggevingsstelsels?
Antwoord op vraag 2
Het is niet bekend wat de extra administratieve lasten zijn van de huidige
twee verschillende verslaggevingsstelsels binnen de overheid. Indien de
rijksoverheid ook een baten-lastenstelsel (BLS) zou hanteren, zullen
aansluitingsverschillen binnen de gehele overheid blijven bestaan omdat
het BLS subjectieve kenmerken heeft, zoals het toerekeningsbeginsel en
waarderingen van activa en passiva. Wat de ene overheid in een periode
(jaar) als een last beschouwd kan een andere overheid die de baat
ontvangt aan een andere periode toerekenen. Hierdoor zullen er aansluitingsverschillen blijven bestaan.
Daarnaast zal bij de invoering van een integraal BLS een kasboekhoudingmoeten blijven bestaan, omdat de kaspositie van onverminderd belang is
voor de beheersing van de overheidsuitgaven. Dit betekent dat bij een
invoering van een integraal BLS de kaspositie in beeld moet blijven (de
verplichtingenadministratie vervalt). Hiermee zijn aanzienlijke kosten
gemoeid (EUR 120–295 mln. incidenteel & EUR 30–52 mln. structureel).
Een internationaal toegepast alternatief is om BLS aan de verantwoordingskant toe te voegen. Een dergelijke transitie gaat, zo raamt de
Adviescommissie, echter ook gepaard met kosten (EUR 96–171 mln.
incidenteel & EUR 18–19 mln. structureel).
Vraag 3
Betekent het nader toevoegen van basten-lasteninformatie geen extra
administratieve last?
Antwoord op vraag 3
De Adviescommissie heeft in het afwegingskader het effect van de vijf
onderzochte varianten op de complexiteit van het stelsel en de controlelast meegenomen. Ze geeft daarbij aan dat de kwaliteit van het stelsel

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 31 865, nr. 117

3

moet worden geborgd en waar mogelijk verbeterd. Daarbij verdient het de
voorkeur om een stelsel te hanteren dat eenvoudig en samenhangend is,
en waarbij een hoge mate van uniformiteit bestaat tussen de verschillende delen van het stelsel. Dit mede met het oog op zo veel mogelijk
voorkomen van administratieve lasten. Tevens moeten controlelasten zo
beperkt mogelijk zijn.
De Adviescommissie adviseert in te zetten op het verder verbeteren en
harmoniseren van het huidige verslaggevingsstelsel. Eén van de
voordelen die het rapport in de variant «verder verbeteren en harmoniseren» noemt, is vereenvoudiging door verschillen te verminderen. De
verwachting bij deze variant is dat de controlelasten uit hoofde van het
stelsel niet zullen toenemen en dat harmonisatie en uniformering
eventueel zal leiden tot vermindering van controlelasten.
Bij het rijksbreed invoeren van een baten-lastenstelsel (BLS) aan zowel de
begrotings- als de verantwoordingskant (integraal BLS) voorziet de
Adviescommissie dat de beheer- en controlelasten zullen toenemen, dat
de kans op accountantstechnische-discussies groter wordt en de
autorisatie op kosten een aanpassing van de Grondwet vergt (langdurig
traject).
Het kabinet onderschrijft het advies van de Adviescommissie en is
voornemens om gericht extracomptabel baten-lasteninformatie toe te
voegen waar dat de informatiepositie en het budgetrecht van de Tweede
Kamer kan versterken. Met name ten aanzien van (grote) investeringen
ziet het kabinet hier mogelijkheden. Het gaat dan om een specifiek deel
van de uitgaven van het Rijk, waarvan het investeringsartikel van Defensie
(1,4 mld.) en het Infra- en Deltafonds (samen 6,6 mld.) de grootste posten
vormen (zie figuur 1). Voor de overige uitgaven geldt dat het gaat om
consumptieve uitgaven, waarvoor geldt kas = kosten, of overdrachten aan
instellingen die reeds een baten-lastenstelsel voeren (decentrale
overheden, instellingen in de zorg en onderwijs, agentschappen bij het
Rijk).
In de periode tot en met 2020 gaat het kabinet daarom onderzoeken of de
volgende maatregelen hier aan bijdragen:
• Het vergroten van de kennis van life cycle costing (LCC) opdat deze in
de toekomst beter kan worden ingezet bij grote investeringen zoals bij
Defensie, I&W en bij grote ICT investeringen. Life cycle management is
een methodiek voor het in kaart brengen van kosten waarbij investeringen, beheers- en onderhoudskosten en restwaarde onderling in
gezamenlijkheid worden bezien.
• Het verder stimuleren van de inzet van MKBA’s en business cases bij
investeringsbeslissingen.
• Het ontwikkelen van een staatsbalans (rijksoverheidsbalans). Naast de
huidige overheidsbalans die inzicht verschaft in de bezittingen en
schulden van de hele collectieve sector wordt gewerkt aan een
rijksoverheidsbalans die dat inzicht verschaft voor de rijksoverheid.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 31 865, nr. 117

4

Figuur 1:1

1

Bron: www.rijksfinancien.nl en departementale jaarverslagen.

In 2020 voert het kabinet een tussentijdse evaluatie uit naar wat bovenstaande maatregelen hebben opgeleverd en wat er, mede in de context
van relevante nationale en internationale ontwikkelingen, nog nodig is
aan eventuele verdere stappen in de richting van een pragmatisch
vormgegeven BLS.

Vraag 4
Kunt u aangeven wat er is veranderd sinds het geconstateerde overzicht
van voor- en nadelen van de invoering van een baten-lastenstelsel zoals in
2010 aan de Kamer gemeld (Kamerstuk 31 865, nr. 24)? In hoeverre zijn de
genoemde voor- en nadelen nog steeds of niet meer relevant?
Vraag 5
Kunt u per voor- of nadeel aangeven in hoeverre het overzicht van vooren nadelen van een BLS uit 2010 nog actueel en relevant is? Kunt u
daarbij aangeven waarom wel of niet?
Antwoord op vraag 4 en 5
In 2010 zijn als onderdeel van de beantwoording van motie Mastwijk
(Kamerstuk 31 865, nr. 24) de voor- en nadelen van een integrale invoering
van het baten-lastenstelsel (BLS) in beeld gebracht. Benoemde voordelen
die worden toegekend aan het BLS zijn: «inzicht in de kosten, inzicht in de
financiële positie, en harmonisatie in rapportering». Benoemde nadelen
zijn: complexiteit, toegankelijkheid van de financiële informatie, lage
toegevoegde waarde, en decentralisatie van macht», doordat een
complexer stelsel vraagt om specifieke expertise.
Alle van de in 2010 genoemde voor- en nadelen van de invoering van een
BLS zijn, al dan niet impliciet, meegenomen in het onderzoek van de
Adviescommissie Verslaggevingsstelsel rijksoverheid (AVro), waarmee de
Adviescommissie de relevantie bevestigt. In onderstaande tabel zijn in
2010 benoemde voor- en nadelen weergegeven.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 31 865, nr. 117

5

Motie Mastwijk

Meegenomen in AVro

Voordeel

Inzicht in de kosten

√

Voordeel

Inzicht in de financiële positie

√

Voordeel

Harmonisatie in rapportering

1

√

Nadeel

Complexiteit

√

Nadeel

Toegankelijkheid van de financiële informatie

√

Nadeel

Lage toegevoegde waarde

√

Nadeel

Decentralisatie van macht

√

1

In het rapport van de Adviescommissie ligt de nadruk op internationale harmonisatie van
publieke verslaggevingsstelsels, harmonisatie met private verslaggevingsstelsels is niet expliciet
meegenomen.

Vraag 6
De meeste EU-lidstaten kennen een BLS; in hoeverre is de vergelijkbaarheid van de financiële positie van de verschillende lidstaten een
probleem, doordat men verschillende verslaggevingsstelsels hanteert?
Vraag 58
Hoe gaat de jaarlijkse beoordeling van het EMU-saldo door de Europese
Commissie samen met een BLS dat uitgaat van meerjarige investeringen?
Kunt u een overzicht geven van knelpunten die dit mogelijk oplevert?
Vraag 96
Welk boekhoudsysteem (kasstelsel of BLS) sluit het beste aan op de
Europese begrotingsregels en het te berekenen EMU-saldo?
Antwoord op vragen 6, 58 en 96
Een goed boekhoudsysteem versterkt het budgetrecht van de Kamer en is
onontbeerlijk voor gezonde overheidsfinanciën. Nederland mag zich
gelukkig prijzen dat ze over een goed werkend boekhoudstelsel beschikt.
Ook internationaal gezien heeft het Nederlandse boekhoudsysteem een
goede reputatie; de kwaliteit van statistieken van overheidsfinanciën,
waaronder de EMU-cijfers, is hierdoor hoog. Daarbij ligt ook de rechtmatigheid van uitgaven consequent op een hoog niveau. In 2017 concludeerde de Algemene Rekenkamer dat, net zoals de afgelopen jaren, meer
dan 99% van de uitgaven rechtmatig was.
Zowel onder het verplichtingen-kasstelsel (VKS) als onder het batenlastenstelsel (BLS) kan goed aangesloten worden op de Europese
begrotingsregels en het te berekenen EMU-saldo. Er is dus geen probleem
in de vergelijkbaarheid van de financiële positie van lidstaten.
Ook is het onder beide stelsels mogelijk om hoogwaardige EMU-cijfers
over saldo en schuld te genereren. Dit vergt echter onder beide systemen
echter een transformatie van kasbasis c.q. BLS-basis naar EMU-basis. Een
voorbeeld ter illustratie bij de berekening van het EMU-saldo: onder een
BLS dienen de jaarlijkse afschrijvingsbedragen omgezet te worden naar
jaarlijkse investeringsuitgaven op EMU-basis.
Bij het VKS wordt de langetermijnvisie op de uitgaven gewaarborgd door
de houdbaarheidssommen van het CPB. Deze bieden inzicht in de lange
termijn houdbaarheid van de overheidsfinanciën opdat de politiek daar op
kan sturen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 31 865, nr. 117

6

Vraag 7
Is met terugwerkende kracht te zeggen of een ander verslaggevingsstelsel
had bijgedragen aan een meer anticyclisch begrotingsbeleid?
Antwoord op vraag 7
Nee. In principe staat pro- of anticyclisch begrotingsbeleid los van het
type verslaggevingsstelsel dat in gebruik is. Met andere woorden: de wijze
waarop uitgaven en ontvangsten vastgelegd worden in financiële
administraties, zoals het baten-lastenstelsel (BLS) of het verplichtingenkasstelsel (VKS), is geen automatisme voor het voeren van procyclisch
dan wel anticyclisch begrotingsbeleid.
Vraag 8
Wat zijn de gevolgen van invoering van een BLS voor het budgetrecht van
de Kamer?
Vraag 9
In hoeverre is een BLS meer/minder toegankelijk voor het parlement?
Vraag 10
Kunt u aangeven op welke wijze en in welke mate de verbetering van de
informatiepositie van de Tweede Kamer samenhangt met de (integrale)
invoering van een BLS?
Vraag 98
Welk boekhoudsysteem (kasstelsel of BLS) sluit het best aan op een
adequate autorisatie en het budgetrecht van het parlement?
Antwoord op vraag 8, 9, 10 en 98
Een goed boekhoudsysteem versterkt het budgetrecht van de Kamer en is
onontbeerlijk voor gezonde overheidsfinanciën. Nederland heeft een goed
werkend boekhoudstelsel. Ook internationaal gezien heeft het Nederlandse boekhoudsysteem een goede reputatie; de kwaliteit van statistieken van overheidsfinanciën, waaronder de EMU-cijfers, is hierdoor
hoog.
De keuze voor een boekhoudkundig systeem heeft in principe geen
invloed op het budgetrecht van de Kamer om wijzigingen aan te brengen
in de begrotingen en jaarverslagen goed of af te keuren.
Bij een baten-lastenstelsel (BLS) wordt beter inzichtelijk gemaakt wat de
instandhouding van de bezittingen van de overheid kost en daarmee de
consequenties als bepaalde uitgaven niet worden gedaan (bijvoorbeeld
achterstallig onderhoud, verouderde bezittingen omdat geen vervangingsinvesteringen worden gedaan). Een BLS is echter een complexer systeem
dat meer kennis vraagt op boekhoudkundig/ financieel gebied.
Bij invoering van een integraal BLS (BLS aan de begrotings- en verantwoordingskant) komen kosten- en opbrengsteninformatie centraal te
staan, ook in de begrotingsinformatie van de departementen. Autorisatiebeslissingen vinden dan dus plaats op basis van kosten maar zullen mede
gebaseerd moeten worden op kasinformatie om een solide begroting te
waarborgen. Kasinformatie is eveneens van belang voor de begrotingsbeheersing om binnen Europese normen te blijven, zodat bij de invoering
van een integraal BLS de kasadministratie onverminderd van belang blijft.
Dit betekent dat inzicht moet blijven worden geboden in de kaspositie (de
verplichtingenadministratie vervalt) Met invoering van integraal BLS zijn
aanzienlijke kosten gemoeid (EUR 120–295 mln. incidenteel & EUR
30–52 mln. structureel). Een internationaal toegepast alternatief is om BLS
aan de verantwoordingskant toe te voegen. Een dergelijke transitie gaat,

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 31 865, nr. 117

7

zo raamt de Adviescommissie, echter ook gepaard met kosten (EUR
96–171 mln. incidenteel & EUR 18–19 mln. structureel).
Internationaal is de overgang naar een BLS (vaak niet integraal) veelal
gebruikt als vehikel om de overheidsfinanciën in een land op orde te
brengen. De overheidsfinanciën in Nederland zijn reeds op orde, zodat de
overgang naar een BLS op dit punt geen toegevoegde waarde zal leveren.
Bovendien is nooit zeker hoe een nieuw stelsel exact zal uitpakken, en wat
daar dan de voor- en nadelen van zijn. Zo kan onder het huidige stelsel
geen misverstand ontstaan over de precieze uitgaven en ontvangsten in
de begroting, de verantwoording en de meerjarencijfers. Onder een
integraal BLS wordt dit ingewikkelder omdat baten-lasten een aantal
arbitraire elementen omvat bij het verwerken van vooral investeringskosten in begroting, verantwoording en meerjarencijfers. Het gaat hierbij
om vraagstukken over de afbakening, toerekening, de te hanteren
afschrijvingstermijnen en waarderingsvraagstukken van investeringen in
begroting, verantwoording en meerjarencijfers.
Vraag 11
Komt er bij een BLS meer macht voor de uitvoerders en financiële
experts? Zo ja, gaat dit ten laste van de positie van het parlement?
Vraag 73
Klopt de analyse van de Algemene Rekenkamer dat volksvertegenwoordigingen van provincies, gemeenten en waterschappen meer financieel
inzicht krijgen dan het nationaal parlement? Zo ja, waarom en is dat
wenselijk?
Antwoord op vragen 11 en 73
De rijksoverheid voert een hybride verslaggevingsstelsel van
verplichtingen-kas én baten-lasten. Op de plekken binnen de rijksbegroting waar instrumenten en baten-lasteninformatie toegevoegde
waarde bieden, worden deze vaak al toegevoegd en bieden dan ook
inzicht voor het nationale parlement (bijvoorbeeld eindejaarsmarge,
begrotingsreserves, kostprijs/tarieven en baten-lastenagentschappen).
Zoals de Adviescommissie, ingesteld door de Algemene Rekenkamer en
de Minister van Financiën, ook heeft geconcludeerd, is het huidige stelsel
echter wel voor verbetering vatbaar. Het kabinet onderschrijft de conclusie
van de Adviescommissie en is voornemens om gericht extracomptabel
baten-lasteninformatie toe te voegen waar dat de informatiepositie en het
budgetrecht van de Tweede Kamer kan versterken. Met name ten aanzien
van (grote) investeringen ziet het kabinet hier mogelijkheden. Het gaat
dan om een specifiek deel van de uitgaven van het Rijk, waarvan het
investeringsartikel van Defensie (1,4 mld.) en het Infra- en Deltafonds
(samen 6,6 mld.) de grootste posten vormen (zie figuur 1). Voor de
overige uitgaven geldt dat het gaat om consumptieve uitgaven, waarvoor
geldt kas = kosten, of overdrachten aan instellingen die reeds een
baten-lastenstelsel voeren (decentrale overheden, instellingen in de zorg
en onderwijs, agentschappen bij het Rijk).
In de periode tot en met 2020 gaat het kabinet daarom onderzoeken of de
volgende maatregelen hier aan bijdragen:
• Het vergroten van de kennis van life cycle costing (LCC) opdat deze in
de toekomst beter kan worden ingezet bij grote investeringen zoals bij
Defensie, I&W en bij grote ICT investeringen.
• Het verder stimuleren van de inzet van MKBA’s en business cases bij
investeringsbeslissingen.
• Het ontwikkelen van een staatsbalans (rijksoverheidbalans). Naast de
huidige overheidsbalans die inzicht verschaft in de bezittingen en

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 31 865, nr. 117

8

schulden van de hele collectieve sector wordt gewerkt aan een
rijksoverheidbalans die dat inzicht verschaft voor de rijksoverheid.
Figuur 1:1

1

Bron: www.rijksfinancien.nl en departementale jaarverslagen.

Deze aanvullende maatregelen en informatie geven financieel inzicht, ook
aan het parlement, waar deze niet automatisch intra-comptabel wordt
geleverd. Door het toevoegen van extracomptabele informatie is het
inzicht dat het nationale parlement wordt geboden vergelijkbaar met de
informatievoorziening aan de decentrale volksvertegenwoordigers.
Het baten-lastenstelsel is een complexer stelsel met meer subjectieve
kenmerken. Het is aannemelijk dat hierdoor bij een baten-lastenstelsel
(BLS) vaker discussie is tussen financiële experts over bijvoorbeeld de
toerekening van kosten aan een periode. Het kasstelsel is een relatief
eenvoudig systeem. Het laat geen ruimte voor interpretatie. De toerekening aan een jaar of periode is namelijk objectief vast te stellen: welke
bedragen zijn ontvangen en welke betaald in een jaar/periode. Dit is vast
te stellen aan de hand van de af- en bijschrijvingen op de bankafschriften.
Daarnaast worden in een BLS activa en passiva gewaardeerd. Over de
toerekening aan een periode en de waardering van activa en passiva
kunnen – ondanks regels, voorschriften en grondslagen – financiële
experts soms van mening verschillen.
Vraag 12
Klopt het dat invoering van een BLS een wijziging van de Grondwet vergt?
Vraag 13
Klopt het uitgangspunt van de Adviescommissie Verslaggevingsstelsel
rijksoverheid (AVro) dat invoering van een BLS wijziging van de Grondwet
vergt?
Vraag 14
Is het mogelijk om het BLS in te voeren zonder aanpassing van de
Grondwet? Zo ja, op welke wijze?
Antwoord op vraag 12,13 en 14
Invoering van een baten-lastenstelsel (BLS) vergt een wijziging van de
Grondwet. In artikel 105, eerste en derde lid, en artikel 76 van de
Grondwet worden de begrippen uitgaven en ontvangsten gehanteerd.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 31 865, nr. 117

9

Deze begrippen impliceren een verplichtingen-kasstelsel (VKS) bij
begroting en verantwoording. Bij invoering van een BLS moeten deze
begrippen in de Grondwet vervangen worden door de begrippen lasten
en baten.
Indien het niet gewenst is om de Grondwet aan te passen en dus niet
wordt overgegaan naar een BLS aan de verantwoordingskant, kan
baten-lasteninformatie als extracomptabele informatie worden toegevoegd aan de verplichtingen-kas uitgaven en inkomsten in begroting en
verantwoording, daar waar dit toegevoegde waarde heeft. Autorisatie en
controle blijft dan plaatsvinden op de verplichtingen-kas uitgaven en
ontvangsten.
Vraag 15
Wat zijn de internationale ervaringen met het gebruik van de informatie
die komt vanuit het BLS met het oog op het begrotingsbeleid? Wat is de
meerwaarde ten opzichte van het VKS?
Antwoord op vraag 15
De Nederlandse praktijk laat zien dat het hebben van solide overheidsfinanciën en het voeren van een degelijk trendmatig begrotingsbeleid goed
mogelijk is onder een verplichtingen-kasstelsel (VKS).
De internationale praktijk laat echter zien dat het onder beide stelsels
– verplichtingen-kasstelsel (VKS) en baten-lastenstelsel (BLS) – goed
mogelijk is om een betrouwbaar EMU-saldo en een EMU-schuld samen te
stellen ten behoeve van het begrotingsbeleid. Er is dus geen sprake van
een meerwaarde hierbij van BLS boven VKS. Wel dienen onder beide
stelsels correcties aangebracht te worden op het saldo van uitgaven en
ontvangsten of het saldo van baten en lasten dat rechtstreeks uit de
boekhouding rolt en zal dus aanvullende informatie beschikbaar dienen te
zijn. Dit is nodig omdat voor het EMU-saldo een specifiek transactiestelsel
geldt. Toegespitst op het huidige Nederlandse trendmatige begrotingsbeleid heeft VKS de voorkeur (in de begroting) daar de huidige systematiek van uitgavenplafonds gebaseerd is op VKS.
Vraag 16
Klopt het dat de OESO een voorkeur heeft om het kasstelsel te gebruiken
als basis voor de begroting en het BLS voor de verantwoording?
Vraag 39
Is binnen een BLS een beheer van de rijksuitgaven mogelijk dat even strak
kan worden gehanteerd als in het VKS, waarbij een dubbel slot (verplichtingen en uitgaven) mogelijk is?
Vraag 44
Betekent de omstandigheid dat veel landen binnen een BLS voor
bijvoorbeeld een inschatting van toekomstige uitgaven (nog steeds) een
VKS gebruiken, dat een zuiver BLS binnen de collectieve sector uit
oogpunt van budgetbeheersing eigenlijk niet gehanteerd kan worden?
Vraag 99
Klopt het dat landen met een BLS veelal ook een begroting kennen via
kasuitgaven en -ontvangsten? Zo ja, wat is daar de reden van?
Antwoord op vraag 16, 39, 44 en 99
Informatie van de OESO laat zien dat een ruime meerderheid van de
OECD-landen kasbasis hanteert bij het begroten en BLS bij het verantwoorden. Meer dan 90% OECD-landen hanteren kasbasis bij het
toekennen van begrotingskredieten. De grote voorkeur van landen om te
begroten op kasbasis weerspiegelt de gedachte van overheden dat
beheersing van uitgaven en ontvangsten van departementen met kas

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 31 865, nr. 117

10

(beter) geborgd is. Internationaal is de overgang naar een batenlastenstelsel (vaak niet integraal) veelal gebruikt als vehikel om de
overheidsfinanciën in een land op orde te brengen. De overheidsfinanciën
in Nederland zijn reeds op orde, zoals de Adviescommissie ook heeft
geconcludeerd, zodat invoering van een baten-lastenstelsel op dit punt
geen toegevoegde waarde zal leveren.
Vraag 17
Is het opportuun dat beide stelsels naast elkaar of door middel van een
mix gehanteerd worden gezien de voorkeur van de OESO voor het
kasstelsel als basis aan de begrotingskant en het baten-lastenstelsel als
basis voor de verantwoording? In hoeverre maakt dit het begrijpelijker
voor het parlement? In hoeverre sluit de controlefunctie van het
parlement dan nog aan op de autorisatiefunctie en het budgetrecht van
het parlement?
Vraag 75
Hoe kunnen twee stelsels naast elkaar bestaan? Welke voor- of nadelen
heeft dit, levert dit problemen op en zit er overlap tussen beide systemen?
Antwoord op vraag 17 en 75
Een goed boekhoudsysteem versterkt het budgetrecht van de Kamer en is
onontbeerlijk voor gezonde overheidsfinanciën. Nederland mag zich
gelukkig prijzen dat ze over een goed werkend boekhoudstelsel beschikt.
Ook internationaal gezien heeft het Nederlandse boekhoudsysteem een
goede reputatie; de kwaliteit van statistieken van overheidsfinanciën,
waaronder de EMU-cijfers, is hierdoor hoog. Daarbij ligt ook de rechtmatigheid van uitgaven consequent op een hoog niveau. In 2017 concludeerde de Algemene Rekenkamer dat, net zoals de afgelopen jaren, meer
dan 99% van de uitgaven rechtmatig was.
De langetermijnvisie op de uitgaven wordt bij het huidige verplichtingenkasstelsel gewaarborgd door de houdbaarheidssommen van het CPB.
Deze bieden inzicht in de lange termijn houdbaarheid van de overheidsfinanciën opdat de politiek daar op kan sturen.
Dit alles heeft zich vertaald in een triple-A credit rating van de Nederlandse staat.
Bij de invoering van een integraal baten-lastenstelsel blijft de kasadministratie echter onverminderd van belang voor de beheersing van de
overheidsuitgaven. Dit betekent dat bij een invoering van een integraal
baten-lastenstelsel ook de kaspositie in beeld moet blijven (de verplichtingenadministratie vervalt)
Met de invoering van een integraal baten-lastenstelsel (zowel BLS aan
begrotings- als verantwoordingskant) zijn aanzienlijke kosten gemoeid
(EUR 120–295 mln. incidenteel & EUR 30–52 mln. structureel). Een
internationaal toegepast alternatief is om baten-lastenstelsel aan de
verantwoordingskant toe te voegen. Een dergelijke transitie gaat, zo raamt
de Adviescommissie, echter ook gepaard met kosten (EUR 96–171 mln.
incidenteel & EUR 18–19 mln. structureel).
Internationaal is de overgang naar een baten-lastenstelsel (vaak niet
integraal) veelal gebruikt als vehikel om de overheidsfinanciën in een land
op orde te brengen. De overheidsfinanciën in Nederland zijn reeds op
orde, zodat een overgang naar een baten-lastenstelsel op dit gebied geen
toegevoegde waarde levert.
Bovendien is nooit zeker hoe een nieuw stelsel exact zal uitpakken, en wat
daar dan de voor- en nadelen van zijn. Zo kan onder het huidige stelsel
geen misverstand ontstaan over de precieze uitgaven en ontvangsten in
de begroting, de verantwoording en de meerjarencijfers. Onder een

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 31 865, nr. 117

11

integraal baten-lastenstelsel wordt dit ingewikkelder omdat baten-lasten
een aantal arbitraire elementen omvat bij het verwerken van vooral
investeringskosten in begroting, verantwoording en meerjarencijfers. Het
gaat hierbij om vraagstukken over de afbakening, toerekening, de te
hanteren afschrijvingstermijnen en waarderingsvraagstukken van
investeringen in begroting, verantwoording en meerjarencijfers.
Het kabinet gaat daarom, in lijn met het advies van de Adviescommissie,
tussen nu en 2020 stapsgewijs baten-lasteninformatie toevoegen waar dit
de informatiepositie en het budgetrecht van de Tweede Kamer versterkt
en voert in 2020 een tussentijdse evaluatie uit naar wat de maatregelen
hebben opgeleverd, en wat er nog nodig is aan eventuele verdere stappen
in de richting van een pragmatisch vormgegeven baten-lastenstelsel.
Vraag 18
Het Rijk voert volgens de AVro per saldo al voor een substantieel deel een
BLS; voor welke onderdelen is dat het geval en voor welke niet?
Antwoord op vraag 18
De Nederlandse rijksbegroting en -verantwoording zijn gebaseerd op het
verplichtingen-kasstelsel (VKS) en worden aangevuld met extra informatie
zoals een saldibalans. Ook wordt extra informatie over bezittingen en
schulden verstrekt via de overheidsbalans. Alle momenteel bestaande
agentschappen gebruiken een baten en lastenstelsel.
Provincies, gemeenten, zelfstandige bestuursorganen en andere organisaties in de publieke en private sector hanteren veelal een vorm van
baten-lastenstelsel (BLS). Zie ook figuur1 hieronder.

Op pagina 19 van het rapport «Baten-lasten geherwaardeerd» van de
Adviescommissie Verslaggevingsstelsels rijksoverheid (AVro) is in figuur 6
een overzicht van de verscheidende verslaggevingsstelsels weergegeven.
Vraag 19
Wat zou voor dit kabinet de belangrijkste reden zijn om wel over te
stappen naar een BLS?

1

Bron: www.rijksfinancien.nl en departementale jaarverslagen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 31 865, nr. 117

12

Vraag 20
Wat zou voor dit kabinet de belangrijkste reden zijn om niet over te
stappen op een BLS?
Antwoord op vraag 19 en 20
Voor het kabinet is het te voeren boekhoudkundig systeem geen doel op
zich, maar een middel om de kwaliteit van besluitvorming en de publieke
verantwoording te ondersteunen.
Op dit moment gebruikt de rijksoverheid voor het begroten en verantwoorden van de uitgaven en ontvangsten een verplichtingen-kasstelsel
(VKS) en waar zinvol een baten-lastenstelsel (BLS). Bij de kerndepartementen wordt bijna volledig gewerkt met een VKS. Bij de agentschappen
en ZBO’s wordt gewerkt met een BLS omdat een baten-lastenstelsel
inzicht geeft in de kostprijs van producten en diensten.
Bij de invoering van een integraal BLS blijft de kasadministratie onverminderd van belang voor de beheersing van de overheidsuitgaven. Dit
betekent dat bij een invoering van een integraal baten-lastenstelsel ook de
kaspositie in beeld moet blijven (de verplichtingenadministratie vervalt)
Met de invoering van integraal BLS (zowel aan de begrotings- als aan de
verantwoordingskant) zijn aanzienlijke kosten gemoeid (EUR 120–295 mln.
incidenteel & EUR 30–52 mln. structureel). Een internationaal toegepast
alternatief is om baten-lastenstelsel aan de verantwoordingskant toe te
voegen. Een dergelijke transitie gaat, zo raamt de Adviescommissie,
echter ook gepaard met kosten (EUR 96–171 mln. incidenteel & EUR
18–19 mln. structureel).
Internationaal is de overgang naar een baten-lastenstelsel (vaak niet
integraal) veelal gebruikt als vehikel om de overheidsfinanciën in een land
op orde te brengen. De overheidsfinanciën in Nederland zijn reeds op
orde, zodat implementatie van een baten-lastenstelsel op dit gebied geen
toegevoegde waarde zal leveren in Nederland.
Bovendien is nooit zeker hoe een nieuw stelsel exact zal uitpakken, en wat
daar dan de voor- en nadelen van zijn. Zo kan onder het huidige stelsel
geen misverstand ontstaan over de precieze uitgaven en ontvangsten in
de begroting, de verantwoording en de meerjarencijfers. Onder een
integraal baten-lastenstelsel wordt dit ingewikkelder omdat baten-lasten
een aantal arbitraire elementen omvat bij het verwerken van vooral
investeringskosten in begroting, verantwoording en meerjarencijfers. Het
gaat hierbij om vraagstukken over de afbakening, toerekening, de te
hanteren afschrijvingstermijnen en waarderingsvraagstukken van
investeringen in begroting, verantwoording en meerjarencijfers.
Het kabinet voegt daarom, in lijn met het advies van de Adviescommissie,
tussen nu en 2020 stapsgewijs baten-lasteninformatie toe waar dit de
informatiepositie en het budgetrecht van de Tweede Kamer versterkt en
voert in 2020 een tussentijdse evaluatie uit naar wat de maatregelen
hebben opgeleverd, en wat er nog nodig is aan eventuele verdere stappen
in de richting van een pragmatisch vormgegeven baten-lastenstelsel.
Vraag 21
Wat is de inhoudelijke samenhang tussen een meer gedigitaliseerde,
datagedreven overheid, alsmede uniformering, harmonisatie en standaardisatie van informatie en een – eventueel stapsgewijze – invoering van
een BLS?
Vraag 22
Maken uniformering, harmonisatie en standaardisatie de invoering van
een integraal BLS wenselijker, dan wel gemakkelijker, dan wel beide?

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 31 865, nr. 117

13

Antwoord op vraag 21 en 22
Uniformering, harmonisatie en standaardisatie is nodig omdat er steeds
meer data-gedreven wordt gewerkt. Dit betekent dat data worden
opgeteld, vergeleken, etc. Harmonisatie van data is nodig om te
voorkomen dat appels en peren bij elkaar worden opgeteld. De invoering
van een baten-lastenstelsel (BLS) leidt wellicht tot meer harmonisatie van
data (omdat bijvoorbeeld decentrale overheden ook het batenlastenstelsel gebruiken). Dit betekent wel dat er eenduidige afspraken
moeten zijn over gebruikte waarderingsgronden en afschrijvingstermijnen
e.d., anders blijft het optellen van appels en peren.
Vraag 23
Kunnen de tekortkomingen van het huidige verslagleggingsstelsel ook
worden opgelost zonder integraal over te gaan op een BLS?
Vraag 24
Klopt het dat de maatregelen die u tot 2020 zult nemen louter verkennend
en onderzoekend van aard zijn en, met uitzondering van de eventuele
invoering van een Staatsbalans, niet direct concrete acties zullen
opleveren? Zo nee, welke concrete acties voorziet u tot 2020?
Vraag 25
Welke doelen zal u concreet in 2020 bereikt hebben ten aanzien van het
verder verbeteren en harmoniseren van het huidige verslaggevingsstelsel?
Antwoord op vraag 23, 24 en 25
Het te voeren boekhoudkundig stelsel is geen doel op zich, maar een
middel om de kwaliteit van besluitvorming en de publieke verantwoording te ondersteunen.
Het kabinet voert een realistische en doelmatige agenda waarin een aantal
maatregelen onderzoekend van aard zijn, maar tegelijkertijd is het kabinet
voornemens baten-lasteninformatie toe te voegen en/of nadere rijksbrede
richtlijnen uit te werken waar dat de informatiepositie en het budgetrecht
van de Tweede Kamer kan versterken, zoals ook door de Adviescommissie
is geadviseerd. Met name ten aanzien van (grote) investeringen ziet het
kabinet hier mogelijkheden. Het gaat dan om een specifiek deel van de
uitgaven van het Rijk, waarvan het investeringsartikel van Defensie
(1,4 mld.) en het Infra- en Deltafonds (samen 6,6 mld.) de grootste posten
vormen (zie figuur 1). Voor de overige uitgaven geldt dat het gaat om
consumptieve uitgaven, waarvoor geldt kas = kosten, of overdrachten aan
instellingen die reeds een baten-lastenstelsel voeren (decentrale
overheden, instellingen in de zorg en onderwijs, agentschappen bij het
Rijk).
In de periode tot en met 2020 gaat het kabinet daarom onderzoeken of de
volgende maatregelen hier aan bijdragen:
• Het vergroten van de kennis van life cycle costing (LCC) opdat deze in
de toekomst beter kan worden ingezet bij grote investeringen zoals bij
Defensie, I&W en bij grote ICT investeringen.
• Het verder stimuleren van de inzet van MKBA’s en business cases bij
investeringsbeslissingen.
• Het ontwikkelen van een staatsbalans (rijksoverheidsbalans). Naast de
huidige overheidsbalans die inzicht verschaft in de bezittingen en
schulden van de hele collectieve sector wordt gewerkt aan een
rijksoverheidsbalans die dat inzicht verschaft voor de rijksoverheid.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 31 865, nr. 117

14

Figuur 1:1

1

Bron: www.rijksfinancien.nl en departementale jaarverslagen.

In 2020 voert het kabinet een tussentijdse evaluatie uit naar wat de
maatregelen hebben opgeleverd, en wat er nog nodig is aan eventuele
verdere stappen in de richting van een pragmatisch vormgegeven
baten-lastenstelsel.

Vraag 26
Waarom is de Staatsbalans afgeschaft na de jaarverslagen over 2012 en
waarom zijn de redenen voor het afschaffen daarvan niet meer actueel?
Antwoord op vraag 26
De staatbalans is indertijd afgeschaft en vervangen door de overheidsbalans van het CBS. Voor deze keuze waren twee overwegingen doorslaggevend; ten eerste, luidde de redenatie, geeft de overheidsbalans een
uitgebreider overzicht van bezittingen en schulden dan alleen een
staatsbalans. Immers naast de bezittingen en schulden van de staat,
worden ook de bezittingen van de sociale fondsen, decentrale overheden
en overheidsinstellingen meegenomen. Ten tweede werd met de
reikwijdte van de overheidsbalans aangesloten op de reikwijdte van het
EMU-saldo en de EMU-schuld, die immers ook betrekking hebben op de
gehele overheid. Dat heeft als voordeel dat kengetallen uit de balans beter
aansluiten op de EMU-criteria.
Die meerwaarde van een overheidsbalans geldt nog steeds. Met de pilot
staatsbalans zal inzicht worden gegeven welk additioneel inzicht een
staatsbalans biedt naast de overheidsbalans.
Vraag 27
Wat verklaart het verschil in raming van de incidentele en structurele
kosten van invoering van een integraal BLS in 2010 (Kamerstuk 31 865,
nr. 24) en van de AVRo?
Vraag 28
Kunt u de kosten van Rijksbrede invoering van een baten-lastenstelsel
zoals geraamd in 2010 vergelijken met die in 2017?
Antwoord op vraag 27 en 28
De kosten van de invoering van een rijksbreed baten-lastenstelsel (BLS)
zoals reeds met de Kamer is gedeeld in 2010 betreffen een indicatieve

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 31 865, nr. 117

15

raming vergelijkbaar met de variant «Integraal» zoals onderzocht door de
Adviescommissie. De kosten, zoals geraamd in 2010, liggen incidenteel
tussen € 129 mln. en € 261 mln. en structureel tussen € 13 mln. en
€ 28 mln. De kosten voor de variant «integraal», zoals geraamd door
onderzoeksbureau PricewaterhouseCoopers (PwC), liggen incidenteel
tussen € 120 mln. en € 295 mln. en structureel tussen € 30 mln. en
€ 52 mln. De ramingen van de kosten zijn daarmee nagenoeg gelijk voor
de incidentele kosten. Voor de structurele kosten liggen de ramingen
verder uiteen. Het is niet eenduidig vast te stellen wat de oorzaak van de
verschillen in ramingen zijn. Het kabinet baseert zich echter op de actuele
schatting van het onderzoeksbureau PricewaterhouseCoopers (PwC) die
mede tot stand is gekomen met de inbreng van departementen.
Vraag 29
In 2001 werd in de informatiebijlage Invoering Baten-Lastenstelsel bij de
Miljoenennota 2002 melding gemaakt van besparingen en doelmatigheidswinsten die kosten van de invoering van een BLS op termijn zouden
overtreffen; is dit nog steeds de inschatting? Zo nee, waarom zijn deze
besparingen en doelmatigheidswinsten niet meer van toepassing?
Antwoord op vraag 29
De Adviescommissie Verslaggevingsstelsel rijksoverheid (AVro) heeft
onderzoeksbureau PricewaterhouseCoopers (PwC) geen onderzoek laten
verrichten naar efficiency besparingen bij de invoering van een batenlatenstelsel (BLS). Het verder verbeteren en harmoniseren van het
bestaande verslaggevingsstelsel kan, zo concludeert de Adviescommissie
aan, wel leiden tot een het verminderen van controlelasten.
Daarnaast gaat het kabinet in de periode tot en met 2020 onderzoeken of
de volgende maatregelen bijdragen aan het versterken van het besluitvormingsproces rondom investeringen:
• Het vergroten van de kennis van life cycle costing (LCC) opdat deze in
de toekomst beter kan worden ingezet bij grote investeringen zoals bij
Defensie, I&W en bij grote ICT investeringen. Een gedegen levensduurbenadering voor investeringsprojecten zorgt ervoor dat duurzame
investeringsbeslissingen genomen kunnen worden en doelmatigheidswinsten optimaal benut kunnen worden.
• Het verder stimuleren van de inzet van MKBA’s en business cases bij
investeringsbeslissingen.
• Het ontwikkelen van een staatsbalans (rijksoverheidsbalans). Naast de
huidige overheidsbalans die inzicht verschaft in de bezittingen en
schulden van de hele collectieve sector wordt gewerkt aan een
rijksoverheidsbalans die dat inzicht verschaft voor de rijksoverheid.
In 2020 voert het kabinet een tussentijdse evaluatie uit naar wat de
maatregelen hebben opgeleverd, en wat er nog nodig is aan eventuele
verdere stappen in de richting van een pragmatisch vormgegeven
baten-lastenstelsel.
Vraag 30
Kunt u een aantal voorbeelden noemen waaruit blijkt op welke wijze en in
welke mate inzicht in en verantwoording van investeringen in de
rijksbegroting nu uiteenlopen?
Antwoord op vraag 30
Hieronder een tweetal voorbeelden van inzicht en verantwoording van
investeringen op de rijksbegroting, die uiteenlopen in de wijze en mate
van inzicht en verantwoording.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 31 865, nr. 117

16

Voorbeeld Defensie
Een voorbeeld van inzicht en verantwoording van investeringen is het
Ministerie van Defensie. Defensie heeft in de begroting beleidsartikel 6,
Investeringen krijgsmacht. Op het artikel worden de geplande investeringen in de krijgsmacht geraamd voor het begrotingsjaar en de vier
daarop volgende jaren en verantwoord in het jaarverslag. Voor de
begrotingsperiode van vijf jaar worden de geplande investeringen
specifiek benoemd met de bijbehorende uitgaven. Daarnaast wordt inzicht
gegeven in de geplande aan te gane verplichtingen. In de begroting 2019
wordt de horizon van artikel 6 verlengd naar t+15 om meer inzicht te
geven in de langjarige planning van investeringen en de informatie in de
begroting in lijn te brengen met het investeringsprogramma van Defensie,
dat een horizon kent van t+15.
Daarnaast geeft Defensie sinds 2007 in meer detail inzicht in de investeringen in het Materieelprojectenoverzicht, dat jaarlijks op Prinsjesdag
wordt gepubliceerd. Daarmee wordt invulling gegeven aan de behoefte
van de Kamer om te voorzien in meer strategische en beter samenhangende informatie over materieelprojecten.
Voorbeeld Infrastructuur en Waterstaat (IenW)
Een ander voorbeeld van inzicht en verantwoording in investeringen is het
Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat (IenW). De grootste investeringen van IenW worden gedaan via het Infrastructuur- en Deltafonds. De
begrotingsfondsen worden gevoed vanuit het beleidshoofdstuk XII IenW
via het beleidsartikel 26 «bijdrage aan investeringsfondsen». In de
begrotingen van het Infrastructuur- en het Deltafonds, worden de concrete
uitgaven begroot en verantwoord. Daarnaast wordt er ook het inzicht en
verantwoording van de investeringen gegeven via het Meerjarenprogramma Infrastructuur, Ruimte en Transport (MIRT)- overzicht. Jaarlijks
wordt het MIRT-overzicht als bijlage van de begroting van IenW op
Prinsjesdag aan de Tweede Kamer aangeboden. In het overzicht staat de
begroting van de projecten, samenwerking met verbonden partijen,
beleidskader en werkwijze.
Vraag 31
Wat zou invoering van een BLS betekenen voor publiek-private
samenwerking?
Antwoord op vraag 31
In het door de Adviescommissie Verslaggevingsstelsel rijksoverheid
(AVro) uitgebrachte rapport is in geen van de onderzochte varianten de
bekentenis van de invoering van baten-lastenstelsel op de publiek-private
samenwerking onderzocht.
Vraag 32
Hoe en op welke wijze is de informatievoorziening ter zake van begrotingsreserves uitgebreid? Welke informatie wordt in elk geval gegeven?
Antwoord op vraag 32
In de Regeling Rijksbegrotingsvoorschriften is vermeld dat in de begroting
een korte uiteenzetting over het doel van de begrotingsreserve dient te
worden opgenomen en waarom voor dit instrument is gekozen. Daarnaast
bevat de begroting een verloopoverzicht van de begrotingsreserve (beginen eindstand van de begrotingsreserve en de verwachte toevoegingen en
onttrekkingen). Tot slot wordt aangegeven welk deel van de verwachte
stand van de begrotingsreserve per 1 januari van het begrotingsjaar
juridisch verplicht is.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 31 865, nr. 117

17

Vraag 33
Wat zijn de kosten die samenhangen met de (om)scholing van
medewerkers om te kunnen werken met het VKS?
Antwoord op vraag 33
Het onderzoeksbureau PricewaterhouseCoopers (PwC) heeft in opdracht
van Adviescommissie Verslaggevingsstelsel rijksoverheid (AVro) in haar
kostenonderzoek de opleidingskosten van medewerkers binnen het
huidige verslaggevingsstelsel (VKS) onderzocht. Opleidingskosten voor in
dienst tredende (financiële) medewerkers om een VKS te kunnen voeren
worden geraamd op € 1.700 per in dienst tredende medewerker in een
financiële functie.
Vraag 34
Kunt u aangeven welke publieke activa van de rijksoverheid bijvoorbeeld
gewaardeerd dienen te worden? Omvat deze waardering ook bijvoorbeeld
natuurgebieden, monumenten, enzovoorts?
Antwoord op vraag 34
Een balans van de (rijks)overheid omvat onder meer publieke activa zoals
cultureel erfgoed, gronden, infrastructuur en militaire activa.
Vraag 35
Waarom schat de AVRo in dat de variant invoering van een integraal BLS
veel accountantstechnische discussies over bijvoorbeeld activering,
waardering en afschrijvingstermijnen zal opleveren? Is dit een incidenteel
of een structureel probleem?
Antwoord op vraag 35
Het verplichtingen-kasstelsel (VKS) registreert en verantwoordt uitgaven
en ontvangsten, terwijl het baten-lastenstelsel (BLS) primair kosten en
opbrengsten registreert en verantwoordt. Het VKS registreert geen
bezittingen en schulden terwijl dat bij het BLS wel het geval is. Voor een
gedegen registratie van bezittingen en schulden dienen deze gewaardeerd
en geactiveerd te worden. Het bepalen van de juiste waarderingsgrondslag kan op verschillende wijzen geschieden, voorbeelden hiervan
zijn onder andere de kostprijs (verkrijgings- of vervaardigingsprijs) en de
actuele waarde (marktwaarde). Over de toerekening aan een periode en
de waardering van activa en passiva kunnen – ondanks regels,
voorschriften en grondslagen – financiële experts soms van mening
verschillen. Dit kan leiden tot langdurige discussies.
Vraag 36
Wat prevaleert in een situatie waarbij andere kerncijfers zoals het
EMU-saldo hun grens bereiken: sturing op kas of sturing op kosten?
Antwoord op vraag 36
De sturing op kas prevaleert vanwege een tweetal noties. Voor de
beheersing van het EMU-saldo sluiten de kasuitgaven namelijk nauwer
aan op het EMU-saldo dan kosten. Dat komt in het bijzonder door de
voorgeschreven verwerking van de investeringsuitgaven. In het
EMU-saldo zijn de investeringsuitgaven relevant en niet de investeringskosten. Overigens, voor de meeste andere begrotingsposten zal gelden
dat kas gelijk is aan kosten. Bij die posten maakt het qua sturing niets uit.
Voorst geldt dat de sturing op kas nauwer aansluit bij het criterium van de
EMU-schuld, daar deze grootheid een soort van kasgrootheid is (de
resultante van kastekorten in het verleden).
Bij de invoering van een integraal baten-lastenstelsel blijft de kasadministratie echter onverminderd van belang voor de beheersing van de
overheidsuitgaven. Dit betekent dat bij een invoering van een integraal

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 31 865, nr. 117

18

baten-lastenstelsel ook de kaspositie in beeld moet blijven (de verplichtingenadministratie vervalt) Met het integraal invoeren van BLS (zowel aan
de begrotings- als aan de verantwoordingskant) zijn aanzienlijke kosten
gemoeid (EUR 120–295 mln. incidenteel & EUR 30–52 mln. structureel).
Een internationaal toegepast alternatief is om baten-lastenstelsel aan de
verantwoordingskant toe te voegen. Een dergelijke transitie gaat, zo raamt
de Adviescommissie, echter ook gepaard met kosten (EUR 96–171 mln.
incidenteel & EUR 18–19 mln. structureel).
Vraag 37
Klopt het dat sturing op kas nooit vervangen kan worden door louter
sturing op kosten?
Antwoord op vraag 37
Dat klopt. De praktijk van het bedrijfsleven laat zien dat naast de sturing
op een baten-lastenstelsel (BLS) ook gestuurd wordt op basis van
kasstroomoverzichten. Zonder kasgeld kunnen bedrijven immers niet
(langdurig) functioneren.
Vraag 38
Kunt u aangeven waar de aanzienlijke verbetering van de informatievoorziening in de begrotingen en jaarverslagen, die sinds 2007 naar aanleiding
van de pilot BLS bij het Ministerie van LNV en overige maatregelen zijn
doorgevoerd op neerkomen?
Antwoord op vraag 38
In 2007 is de pilot bij het Ministerie van LNV afgerond. Voor LNV is toen
zowel een jaarverslag 2007 op basis van verplichtingen-kasstelsel (VKS)
als op basis van baten-lastenstelsel (BLS) opgesteld. De pilot heeft
inzichten opgeleverd over de financiële en beleidsmatige informatievoorziening aan de Kamer. Daarnaast heeft de pilot informatie opgeleverd over
de implementatie van een BLS. Ten aanzien van de financiële informatievoorziening maakt de pilot duidelijk dat het inzicht in toekomstige kosten
bij BLS groter wordt. Bij meerjarige trajecten is er in een BLS sprake van
een directere relatie tussen kosten en prestaties. Dit inzicht in (toekomstige) kosten kan echter voor een belangrijk deel ook binnen het huidige
VKS worden verkregen. Dit kan door de inzet van aanvullende informatie
uit instrumenten als bijvoorbeeld beleidsdoorlichtingen en vooral betere
kosten- batenanalyses.
De Kamer is gebaat bij een goede informatievoorziening. Deze informatievoorziening is, zoals vastgesteld in een pilot bij LNV, niet afhankelijk van
het boekhoudstelsel dat wordt gehanteerd. Een betere informatievoorziening kan gerealiseerd worden met meer beleidsinformatie. Het betreft
daarbij beleidsinformatie voor zowel de besluitvorming over beleid
alsmede informatie over de verantwoording van beleidsprestaties.
De volgende maatregelen zijn, mede na aanleiding van de pilot in 2007,
genomen om te komen tot een betere informatievoorziening in begrotingen en jaarverslagen:
• De VBTB-systematiek is geëvalueerd en opgevolgd door de systematiek van Verantwoord Begroten. Bij Verantwoord Begroten focussen de
begrotingen en jaarverslagen meer op waar de Minister voor verantwoordelijk is. Daardoor kan er een beter een relatie worden gelegd
tussen de inzet van de Minister, de uitgaven en het resultaat.
• De begrotingen en jaarverslagen bevatten meer informatie over hoe
het geld wordt uitgegeven door toevoeging van financieel instrumenten (bijv. subsidie, opdracht, bijdrage aan ZBO, etc.).
• De begrotingen en jaarverslagen bevatten nu een striktere scheiding
tussen programmageld (beleidsgeld) en apparaatsgeld (personeel en
materieel).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 31 865, nr. 117

19

•

•
•

Aan de begrotingen is meer informatie toegevoegd over de zogenaamde budgetflexibiliteit van de uitgaven, waardoor de Kamer beter
haar budgetrecht kan uitoefenen.
De begrotingen en jaarverslagen bevatten daarnaast meer informatie
over uitvoeringsorganisaties, ook van ZBO’s en RWT’s.
Waar mogelijk en zinvol is aan de begrotingen en jaarverslagen
extracomptabele informatie toegevoegd, zoals informatie over
premie-gefinancierde uitgaven zorg en sociale zekerheid.

In een later stadium zijn nog verbeteringen doorgevoerd in het vergroten
van inzicht in beleidsreserves en beleidsconclusies in de verantwoording.
Vraag 39
Is binnen een BLS een beheer van de rijksuitgaven mogelijk dat even strak
kan worden gehanteerd als in het VKS, waarbij een dubbel slot (verplichtingen en uitgaven) mogelijk is?
Antwoord op vraag 39
Zie het Antwoord op vraag 16
Vraag 40
Op welke wijze kan de aanvullende post in een BLS worden ondergebracht? Wordt deze post zichtbaar in de begroting en de balans?
Antwoord op vraag 40
Op de Aanvullende post van het Ministerie van Financiën worden tijdelijk
middelen gereserveerd die op een later moment worden overgeboekt
naar begrotingen. Zodra tussen beleidsdepartement en Financiën
overeenstemming is over een bestedingsplan voor een bepaalde
intensivering, kunnen de betreffende middelen aan de betreffende
begroting worden toegevoegd.
Het verloop van de Aanvullende post van het Ministerie van Financiën is
zichtbaar in de verticale toelichting bij de budgettaire nota’s zoals de
Voorjaarsnota. De Aanvullende Post zelf is niet zichtbaar op een begroting
of een balans. Dat blijft zo bij een eventuele invoering van BLS.
Vraag 41
Wat zijn de belangrijkste redenen dat bij de decentrale overheden een BLS
gemakkelijker gehanteerd kan worden dan op rijksniveau?
Antwoord op vraag 41
De Adviescommissie Verslaggevingsstelsels rijksoverheid (AVro) doet
geen uitspraken over of het makkelijker is een baten-lastenstelsel (BLS) te
hanteren bij decentrale overheden dan bij het Rijk. Daarnaast voert de
rijksoverheid reeds een hybride verslaggevingsstelsel van het
verplichtingen-kasstelsel (VKS) en het BLS. Op de plekken binnen de
rijksbegroting waar instrumenten en baten-lasteninformatie toegevoegde
waarde bieden, zijn deze vaak al toegevoegd (bijvoorbeeld eindejaarsmarge, begrotingsreserves en baten-lastenagentschappen).
Bovendien blijft bij een eventuele invoering van een integraal batenlastenstelsel de kaspositie onverminderd van belang voor de beheersing
van de overheidsuitgaven. Het is daarnaast nooit zeker hoe een nieuw
stelsel exact zal uitpakken, en wat daar dan de voor- en nadelen van zijn.
Zo kan onder het huidige stelsel geen misverstand ontstaan over de
precieze uitgaven en ontvangsten in de begroting, de verantwoording en
de meerjarencijfers. Onder een integraal baten-lastenstelsel wordt dit
ingewikkelder omdat baten-lasten een aantal arbitraire elementen omvat
bij het verwerken van vooral investeringskosten in begroting, verantwoording en meerjarencijfers.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 31 865, nr. 117

20

Vraag 42
Is het juist dat het EMU-saldo dat gemeenten in de begrotingsparagraaf
dienen op te nemen, op kasbasis tot stand komt?
Antwoord op vraag 42
Gemeenten nemen in hun begrotingsparagraaf een EMU-saldo op dat is
gebaseerd op transactiebasis. Dit is vastgelegd in het besluit begroting en
verantwoording (BBV)2, onder andere artikel 1 en 20 bevatten hiervoor
bepalingen.
Artikel 1, lid j:
EMU-saldo: het geraamde onderscheidenlijk gerealiseerde saldo van de
ontvangsten en uitgaven van een provincie onderscheidenlijk een
gemeente, berekend op transactiebasis en overeenkomstig de
voorschriften van het Europese systeem van nationale en regionale
rekeningen in de Europese Unie;
Artikel 20:
De uiteenzetting van de financiële positie bevat:
a. een raming voor het begrotingsjaar van de financiële gevolgen van het
bestaande en nieuw beleid dat in de programma’s is opgenomen;
b. een geprognosticeerde begin- en eindbalans van het begrotingsjaar, die
ten minste de posten bevat om het EMU-saldo te kunnen berekenen, en
c. het EMU-saldo over het vorig begrotingsjaar en de berekening van het
geraamde bedrag over het begrotingsjaar alsmede het jaar volgend op
het begrotingsjaar.
Vraag 43
Wat maakt dat binnen een BLS sturen op het EMU-saldo lastiger is, zoals
de gemeente Rotterdam aangeeft?
Antwoord op vraag 43
Voor decentrale overheden geldt ten aanzien van hun financiën de norm
van een sluitende exploitatiebegroting in termen van baten en lasten. Dit
is verankerd in het Besluit Begroting en Verantwoording (BBV). Het
EMU-saldo is een variabele die gebaseerd is op het systeem waarin het
moment van de transactie bepalend is. In de praktijk kan dit tot gevolg
hebben dat een decentrale overheid voldoet aan de norm van een
sluitende exploitatiebegroting maar tegelijkertijd een EMU-tekort kan
generen en andersom.
Het begrotingssaldo van de decentrale overheden komt tot stand op basis
van een administratie gebaseerd op baten en lasten. Daarin is het
moment van gebruik bepalend voor het verwerken in de administratie en
dus de mate waarin de exploitatiebegroting wordt belast. Voor de
bepaling van het EMU-saldo is juist het transactiemoment bepalend voor
de berekening.
Overigens is het ook voor het Rijk lastig om te sturen op het EMU-saldo
omdat het EMU-saldo sterk conjunctuurgevoelig is. Daarom stuurt het Rijk
niet op het EMU-saldo, maar op het uitgavenniveau dat het afgesproken
plafond niet mag overschrijden. De inkomsten ademen mee met de
conjunctuur via het EMU-saldo: inkomstenmeevallers leiden tot een
EMU-saldoverbetering en inkomstentegenvallers tot een
EMU-saldoverslechtering.

2

Staatsblad van het Koninkrijk der Nederlanden, Jaargang 2016, nr. 101, Besluit van 5 maart
2016, houdende wijziging van het Besluit begroting en verantwoording provincies en
gemeenten in verband met de invoering van een aantal wijzigingen die bijdragen aan de
interne sturing door provinciale staten en de raad alsmede aan een betere vergelijkbaarheid
tussen provincies en tussen gemeenten.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 31 865, nr. 117

21

Daarnaast heeft Nederland internationaal een goede reputatie met
betrekking tot de kwaliteit van haar statistieken van de overheidsfinanciën,
waaronder de EMU-cijfers. Nederland mag zich gelukkig prijzen over een
goed werkend stelsel te beschikken.
Vraag 44
Betekent de omstandigheid dat veel landen binnen een BLS voor
bijvoorbeeld een inschatting van toekomstige uitgaven (nog steeds) een
VKS gebruiken, dat een zuiver BLS binnen de collectieve sector uit
oogpunt van budgetbeheersing eigenlijk niet gehanteerd kan worden?
Antwoord op vraag 44
Zie antwoord vraag 16
Vraag 45
Kan worden aangegeven wat de belangrijkste verschillen zijn qua nut en
noodzaak van het hanteren van een BLS tussen enerzijds een BLS in de
collectieve sector en anderzijds een BLS in de private sector?
Antwoord op vraag 45
Van oorsprong is het baten-lastenstelsel ontwikkeld voor de private sector
(ondernemingen). Bij een onderneming staat het verkrijgen van een
inkomen, dat wil zeggen winst, centraal. Het bedrijfseconomisch resultaat
is in het bedrijfsleven tevens de primaire maatstaf voor de beoordeling
van de doeltreffendheid (winstoptimalisatie, continuïteit van de onderneming en aandeelhouderssatisfactie).
Bij de collectieve sector gaat het om het behalen van de beoogde
beleidsresultaten binnen het geautoriseerde budget. Hier staan dus de
bestedingen centraal. Via begrotingswetten autoriseert de StatenGeneraal Ministers tot het doen van uitgaven. Om het parlement in staat
te stellen het budgetrecht te kunnen uitoefenen is het van belang dat de
financiële informatievoorziening relevant en betrouwbaar is. Meer inzicht
in de bezittingen, schulden en kosten kan in sommige situaties bijdragen
aan een betere informatievoorziening voor de Kamerleden. Binnen het
Rijk wordt daarom een hybride stelsel gehanteerd dat bestaat uit een
verplichtingen-kasstelsel in combinatie met baten-lasteninformatie waar
dit waarde toevoegt voor de publieke verantwoording en besluitvorming.
Vraag 46
Wat kan er gedaan worden om de waardering van activa een minder
theoretisch karakter te geven?
Antwoord op vraag 46
De waardering van activa en passiva geschiedt op basis van de voor de
activa en passiva geldende waarderingsgrondslag. Voor de grondslag van
de waardering van het resultaat komen hoofdzakelijk in aanmerking de
kostprijs (verkrijgings- of vervaardigingsprijs) en de actuele waarde. De
actuele waarde is gebaseerd op actuele marktprijzen of op gegevens die
op een bepaald moment relevant zijn voor de waarde. Door – daar waar
mogelijk – gebruik te maken van marktwaarde kan aansluiting worden
gevonden bij de private sector. Tegelijkertijd levert een waardering tegen
marktwaarde meer discussie op en leidt het tot extra kosten omdat
periodiek een herijking van de waardering moet plaatsvinden.
Vraag 47
Wat is de stand van zaken ten aanzien van het eventueel invoeren van de
European Public Sector Accounting Standards (EPSAS) binnen de EU?

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 31 865, nr. 117

22

Antwoord op vraag 47
De planning voor het eventueel invoeren van de EPSAS is op dit moment
onduidelijk. De Europese Commissie is ongeveer vijf jaar bezig met het
maken van plannen over EPSAS. De Europese Commissie heeft tot nu toe
geen wetgevingsvoorstellen ingediend tot invoering van EPSAS. Of er
nog voorstellen gaan komen en welke voorstellen dat zullen zijn is op dit
moment niet bekend. Het is aan de Europese Commissie om hier concrete
besluiten over te nemen.
Wat wel helder is dat een eventueel EPSAS niet beoogd is voor het
opstellen van de begroting. De reikwijdte ervan – en daar is de Europese
Commissie tot nu toe steeds duidelijk over geweest – zal beperkt blijven
tot de verantwoording over de afgesloten begroting in het jaarverslag.
Gebruikelijk is dat de Europese Commissie een impact assessment maakt
bij nieuwe wetsvoorstellen. Tot nu toe is er geen tijdschema over wanneer
er een impact assessment zal plaats gaan vinden. Volledigheidshalve zij
hierbij aangetekend dat er op dit moment geen kant en klare EPSAS
beschikbaar is en evenmin een (bijbehorend) «conceptual framework».
Ook is de precieze governance van EPSAS onderwerp van nadere
uitwerking.
Vraag 48
Hoe verklaart u dat u meent recht te doen aan het advies van de
Algemene Rekenkamer, maar dat de Algemene Rekenkamer een andere
mening is toegedaan?
Antwoord op vraag 48
De Adviescommissie Verslaggevingsstelsel rijksoverheid (AVro) is op 6 juli
2016 ingesteld en heeft op gezamenlijk verzoek van de toenmalig Minister
van Financiën en de president van de Algemene Rekenkamer (AR) de
voordelen en nadelen onderzocht van verdere toevoeging van batenlasteninformatie aan de huidige wijze van begroten en verantwoorden. In
de Adviescommissie waren zowel verschillende departementen als de
Algemene Rekenkamer vertegenwoordigd. Eind maart 2017 heeft de
Adviescommissie haar rapport uitgebracht.
De Algemene Rekenkamer heeft de Tweede Kamer geadviseerd het advies
van de commissie te omarmen, en met het kabinet zo spoedig mogelijk
concrete afspraken te maken over de aanpak en fasering van de te starten
transitie.
Ook het kabinet onderschrijft het advies van de Adviescommissie
Verslaggevingsstelsel rijksoverheid (AVro) om tussen nu en 2020 het
huidige verslaggevingsstelsel te verbeteren en harmoniseren en in dat
kader extracomptabel baten-lasteninformatie toe te voegen. De Adviescommissie stelt tegelijkertijd vast dat er zorg bestaat over de absorptiecapaciteit van de financiële functie en waarschuwt dat verschillende
transities niet gelijktijdig gerealiseerd kunnen worden. Het kabinet herkent
deze zorg en neemt daarom over, zoals de aanbeveling van de Adviescommissie, om in te zetten op een geleidelijke en pragmatische ontwikkeling in de richting van verdere toevoeging van baten-lasteninformatie.
Zowel de Algemene Rekenkamer als het kabinet hebben het advies van de
Adviescommissie dus onderschreven.
De rijksoverheid gebruikt op dit moment voor het begroten en verantwoorden van de uitgaven en ontvangsten een verplichtingen-kasstelsel en
waar zinvol een baten-lastenstelsel. Bij de kerndepartementen wordt bijna
volledig gewerkt met een verplichtingen-kasstelsel. Bij de agentschappen
en ZBO’s wordt gewerkt met een baten-lastenstelsel omdat een batenlastenstelsel inzicht geeft in de kostprijs van producten.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 31 865, nr. 117

23

Hiermee zijn aanzienlijke kosten gemoeid (EUR 120–295 mln. incidenteel &
EUR 30–52 mln. structureel). Een internationaal toegepast alternatief is om
baten-lastenstelsel aan de verantwoordingskant toe te voegen. Een
dergelijke transitie gaat, zo raamt de Adviescommissie, echter ook
gepaard met kosten (EUR 96–171 mln. incidenteel & EUR 18–19 mln.
structureel).
Internationaal is de overgang naar een baten-lastenstelsel (vaak niet
integraal) veelal gebruikt als vehikel om de overheidsfinanciën in een land
op orde te brengen. De overheidsfinanciën in Nederland zijn reeds op
orde.
Vraag 49
Kunt u een schematisch overzicht geven van de voor- en nadelen van
overstappen naar een BLS? Kunt u per voordeel aangeven in hoeverre dit
is te behalen binnen het huidige VKS?
Antwoord op vraag 49
De Adviescommissie heeft vijf varianten onderzocht. In vier varianten is
sprake van verdere toevoeging van baten-lasteninformatie (2 t/m 5). De
voor- en nadelen van alle varianten zijn vervolgens geïnventariseerd door
ze te scoren op een aantal criteria, namelijk:
• het effect op de kwaliteit van besluitvorming en verantwoording;
• het effect op de complexiteit van het stelsel en controlelast;
• het effect op de begrotingsnormering en -beheersing;
• de mate van aansluiting bij relevante nationale en internationale
ontwikkelingen.
Ook zijn de kosten in kaart gebracht van elke variant.
Dit leidt tot een schematisch overzicht van de voor- en nadelen (zie
hieronder). De rijksoverheid voert per saldo al voor een substantieel deel
een baten-lastenstelsel. Op dit moment gebruikt de rijksoverheid voor het
begroten en verantwoorden van de uitgaven en ontvangsten een
verplichtingen-kasstelsel en waar zinvol een baten-lastenstelsel. Bij de
kerndepartementen wordt bijna volledig gewerkt met een verplichtingenkasstelsel. Bij de agentschappen en ZBO’s wordt gewerkt met een
baten-lastenstelsel omdat een baten-lastenstelsel inzicht geeft in de
kostprijs van producten. Voordelen die de Adviescommissie heeft
geïdentificeerd bij een verdere toevoeging van baten-lasteninformatie zijn
te vinden in: een integraal overzicht van bezittingen, schulden en kosten,
beter inzicht in kosten, een intra-comptabele verwerking van investeringsbeslissingen en grotere uniformiteit en (inter-) nationale vergelijkbaarheid.
Daar staan ook nadelen tegenover die het waard zijn te vermelden,
namelijk: een complexer systeem, extra beheer- en controlelasten (ook
daar waar minder van toegevoegde waarde), hoge incidentele en
structurele kosten, een toename van accountant-technische discussies en
het risico van een terugval in kwaliteit van de Nederlandse EMU-cijfers.
Door de komende jaren het huidige stelsel te verbeteren en te harmoniseren wil het kabinet stappen zetten de tekortkomingen van het huidige
hybride stelsel te ondervangen. Het inzicht in kosten en de kwaliteit van
investeringsbeslissingen wordt bevorderd door initiatieven zoals life cycle
costing en de inzet van instrumenten zoals MKBA’s en business cases.
Voorts werkt het kabinet met de harmonisatie van begrotingsfondsen en
begrotingsafspraken toe naar grotere rijksbrede uniformiteit. Met de pilot
staatsbalans zal inzicht worden gegeven welk additioneel inzicht een
staatsbalans biedt naast de overheidsbalans.
Daarnaast blijft bij een eventuele invoering van een integraal batenlastenstelsel het verplichtingen-kasstelsel onverminderd van belang voor
de beheersing van de overheidsuitgaven. Dit betekent dat bij een
invoering van een integraal baten-lastenstelsel beide boekhoudkundige
stelsels naast elkaar dienen te functioneren. Hiermee zijn aanzienlijke

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 31 865, nr. 117

24

kosten gemoeid (EUR 120–295 mln. incidenteel & EUR 30–52 mln.
structureel). Een internationaal toegepast alternatief is om batenlastenstelsel aan de verantwoordingskant toe te voegen. Een dergelijke
transitie gaat, zo raamt de Adviescommissie, echter ook gepaard met
kosten (EUR 96–171 mln. incidenteel & EUR 18–19 mln. structureel).
Internationaal is de overgang naar een baten-lastenstelsel (vaak niet
integraal) veelal gebruikt als vehikel om de overheidsfinanciën in een land
op orde te brengen. De overheidsfinanciën in Nederland zijn reeds op
orde.
Het kabinet voegt daarom, in lijn met het advies van de Adviescommissie,
tussen nu en 2020 stapsgewijs baten-lasteninformatie toe waar dit de
informatiepositie en het budgetrecht van de Tweede Kamer versterkt en
voert in 2020 een tussentijdse evaluatie uit naar wat de maatregelen
hebben opgeleverd, en wat er nog nodig is aan eventuele verdere stappen
in de richting van een pragmatisch vormgegeven baten-lastenstelsel.

Vraag 50
In het geval u de voorgestelde verbeteringen tot 2020 zou doorvoeren,
welke voordelen zou een BLS daarna nog toevoegen?

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 31 865, nr. 117

25

Antwoord op vraag 50
Het kabinet neemt stapsgewijs verbetermaatregelen waardoor de
eventuele overstap naar een BLS kleiner wordt. In 2020 vindt een
tussentijdse evaluatie plaats naar:
• wat de maatregelen ter behoud en verdere verbetering van financiële
informatie (1), versterking van de kwaliteit van besluitvorming over
investeringen (2) en harmonisatie van begrotingsafspraken en
vergroten transparantie begrotingsreserves (3) hebben opgeleverd, en
• wat er, mede in de context van relevante nationale en internationale
ontwikkelingen, nog nodig is aan eventuele verdere stappen in de
richting van een pragmatisch vormgegeven baten-lastenstelsel.
De uitkomsten van deze evaluatie moeten we afwachten om te kunnen
beoordelen wat eventuele verdere stappen in de richting van een BLS op
dat moment zouden toevoegen.
Het is daarbij relevant om aan te geven dat bij een eventuele invoering
van een integraal baten-lastenstelsel inzicht in de kaspositie onverminderd van belang blijft voor de beheersing van de overheidsuitgaven.
Dit betekent dat bij een invoering van een integraal baten-lastenstelsel
beide boekhoudkundige stelsels naast elkaar dienen te functioneren.
Hiermee zijn aanzienlijke kosten gemoeid (EUR 120–295 mln. incidenteel &
EUR 30–52 mln. structureel). Een internationaal toegepast alternatief is om
baten-lastenstelsel aan de verantwoordingskant toe te voegen. Een
dergelijke transitie gaat, zo raamt de Adviescommissie, echter ook
gepaard met kosten (EUR 96–171 mln. incidenteel & EUR 18–19 mln.
structureel).
Internationaal is de overgang naar een baten-lastenstelsel (vaak niet
integraal) veelal gebruikt als vehikel om de overheidsfinanciën in een land
op orde te brengen. De overheidsfinanciën in Nederland zijn reeds op
orde.
Bovendien is nooit zeker hoe een nieuw stelsel exact zal uitpakken, en wat
daar dan de voor- en nadelen van zijn. Zo kan onder het huidige stelsel
geen misverstand ontstaan over de precieze uitgaven en ontvangsten in
de begroting, de verantwoording en de meerjarencijfers. Onder een
integraal baten-lastenstelsel wordt dit ingewikkelder omdat baten-lasten
een aantal arbitraire elementen omvat bij het verwerken van vooral
investeringskosten in begroting, verantwoording en meerjarencijfers. Het
gaat hierbij om vraagstukken over de afbakening, de te hanteren
afschrijvingstermijnen en waarderingsvraagstukken van investeringen in
begroting, verantwoording en meerjarencijfers.
Het kabinet voegt daarom, in lijn met het advies van de Adviescommissie,
tussen nu en 2020 stapsgewijs baten-lasteninformatie toe waar dit de
informatiepositie en het budgetrecht van de Tweede Kamer versterkt en
voert in 2020 een tussentijdse evaluatie uit naar wat de maatregelen
hebben opgeleverd, en wat er nog nodig is aan eventuele verdere stappen
in de richting van een pragmatisch vormgegeven baten-lastenstelsel.
Vraag 51
Welke meerwaarde heeft een Staatsbalans ten opzichte van een
overheidsbalans?
Antwoord op vraag 51
Zie het Antwoord op vraag 26
Vraag 52
Welke financiële kerngetallen kunnen worden afgeleid uit de Staatsbalans? Kunnen dergelijke financiële kerngetallen fungeren als sturingsknoppen vergelijkbaar met het EMU-saldo en de EMU-schuld?

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 31 865, nr. 117

26

Antwoord op vraag 52
In principe kunnen de gebruikelijke financiële kengetallen van balansen
zoals liquiditeit en solvabiliteit afgeleid worden uit de overheidsbalans en
de bijbehorende staatsbalans. Hierbij zij aangetekend dat de betekenis van
financiële kengetallen bij overheden anders kan zijn dan bij bedrijven. Zo
hebben overheden de mogelijkheid om bijvoorbeeld in de toekomst de
belastingen te verhogen (een post die niet geactiveerd wordt op de
overheidsbalans).
Financiële kengetallen van de Staatsbalans zijn minder geschikt om te
fungeren als sturingsknoppen vergelijkbaar met het EMU-saldo en de
EMU-schuld. Dat komt o.a. doordat EMU-saldo en EMU-schuld als
reikwijdte de gehele overheid hebben. De gehele overheid omvat naast de
staat, ook de sociale fondsen, de decentrale overheden en overheidsinstellingen.
Een goed boekhoudsysteem is onontbeerlijk voor het budgetrecht van de
Kamer en gezonde overheidsfinanciën. Nederland mag zich gelukkig
prijzen over een goed werkend stelsel te beschikken. Internationaal heeft
Nederland namelijk een goede reputatie met betrekking tot de kwaliteit
van haar statistieken van de overheidsfinanciën, waaronder de
EMU-cijfers.
Vraag 53
In hoeverre geeft de extracomptabele informatie gedetailleerde informatie
over investeringsbeslissingen?
Antwoord op vraag 53
Het maken van investeringsbeslissingen bij het Rijk vindt plaats op
verschillende departementen en bij verschillende organisaties. Bij
investeringsbeslissingen maken beleidsmakers gebruik van bedrijfseconomische instrumenten en in veel gevallen is het gebruik hiervan ook
voorgeschreven. Het beste voorbeeld hierbij is het gebruik van (M)KBA’s
en business cases: vóórdat een beslissing tot investeren daadwerkelijk
wordt genomen, worden de tijdens de levensduur van de activa
verwachte (maatschappelijke) kosten, baten en risico’s in kaart gebracht.
De kwaliteit van investeringsbeslissingen wordt beter naarmate deze
beslissingen worden genomen op basis van alomvattende financiële
informatie. De kwaliteit en onderbouwing van kostenramingen bij
investeringen behoeft blijvend aandacht.
Financiële informatie voor investeringsbeslissingen wordt ook extracomptabel verzameld. Het benodigde kosteninzicht is niet altijd uit de administratie te halen. Het kabinet zet de komende jaren in op een verdere
toepassing van life cycle management. Om de levensduurbenadering
voor investeringsprojecten goed te ondersteunen is het nodig dat de
basisadministratie op orde is. Dit ondersteunt het doel om een beter
inzicht te ontwikkelen in de kosten(dragers) van het hebben en gebruiken
van activa. Dit vergt ook het gestructureerd en gedisciplineerd bijhouden
van historische cijfers en ervaringen. Beschreven aandachtspunten
hangen vooral samen met de huidige wijze van interne beheersing, onder
meer het administreren en toerekenen van uitgaven en de besluitvorming
over complexe investeringen. Goede informatievoorziening over
investeringen en exploitatiekosten gaat bovendien over gezonde interne
beheersing (goed assetmanagement) en management accounting (de
control functie). Dit zijn dan ook onderwerpen waar het kabinet aandacht
voor heeft bij het versterken van de kwaliteit van besluitvorming over
investeringen.
Zie voor een uitgebreider voorbeeld van hoe departementen als Defensie
en IenW omgaan met investeringsbeslissingen ook het rapport van de
Adviescommissie (box 5 en box 6).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 31 865, nr. 117

27

Vraag 54
Welke goede voorbeelden zijn er van landen die de transitie hebben
gemaakt naar een BLS en welke lessen kunnen wij daaruit trekken?
Antwoord op vraag 54
Er zijn verschillende voorbeelden van landen die de transitie hebben
gemaakt naar een (vaak niet integraal) baten-lastenstelsel (BLS). De
overgang naar een BLS is internationaal veelal gebruikt als vehikel om de
overheidsfinanciën in een land op orde te brengen. De overheidsfinanciën
in Nederland zijn reeds op orde.
Transitie naar een BLS is een ingrijpende hervorming die meerdere jaren
in beslag neemt. De meeste landen hebben de implementatie onderschat
vanwege de complexiteit. De meest gebruikte aanpak is een gefaseerde
aanpak, om uitdagingen te managen, risico’s te minimaliseren en de kans
van slagen te maximaliseren.
De tevredenheid over de bereikte resultaten van de hervormingen en
transitie naar een BLS verschilt per land. De meest kenmerkende
voordelen die worden toegekend aan het BLS zijn: beter inzicht in de
kosten, meer inzicht in de financiële positie door waarderen van de activa
en verplichtingen en harmonisatie in de rapportering. De meest kenmerkende nadelen die landen toekennen aan de transitie naar een BLS zijn
complexiteit, toegankelijkheid van de financiële informatie en een lage
toegevoegde waarde.
Bij een eventuele invoering van een integraal baten-lastenstelsel blijft de
kasadministratie echter onverminderd van belang voor de beheersing van
de overheidsuitgaven. Dit betekent dat bij een invoering van een integraal
baten-lastenstelsel ook de kaspositie in beeld moet blijven (de verplichtingenadministratie vervalt). Met de invoering van integraal BLS zijn
aanzienlijke kosten gemoeid (EUR 120–295 mln. incidenteel & EUR
30–52 mln. structureel). Een internationaal toegepast alternatief is om
baten-lastenstelsel aan de verantwoordingskant toe te voegen. Een
dergelijke transitie gaat, zo raamt de Adviescommissie, echter ook
gepaard met kosten (EUR 96–171 mln. incidenteel & EUR 18–19 mln.
structureel).
Bovendien is nooit zeker hoe een nieuw stelsel exact zal uitpakken, en wat
daar dan de voor- en nadelen van zijn. Zo kan onder het huidige stelsel
geen misverstand ontstaan over de precieze uitgaven en ontvangsten in
de begroting, de verantwoording en de meerjarencijfers. Onder een
integraal baten-lastenstelsel wordt dit ingewikkelder omdat baten-lasten
een aantal arbitraire elementen omvat bij het verwerken van vooral
investeringskosten in begroting, verantwoording en meerjarencijfers. Het
gaat hierbij om vraagstukken over de afbakening, de te hanteren
afschrijvingstermijnen en waarderingsvraagstukken van investeringen in
begroting, verantwoording en meerjarencijfers.
Het kabinet voegt daarom, in lijn met het advies van de Adviescommissie,
tussen nu en 2020 stapsgewijs baten-lasteninformatie toe waar dit de
informatiepositie en het budgetrecht van de Tweede Kamer versterkt en
voert in 2020 een tussentijdse evaluatie uit naar wat de maatregelen
hebben opgeleverd, en wat er nog nodig is aan eventuele verdere stappen
in de richting van een pragmatisch vormgegeven baten-lastenstelsel.
Vraag 55
Gaat het kabinet toewerken naar een BLS?
Vraag 63
U geeft aan dat baten-lasteninformatie wordt toegevoegd aan het huidige
verslaggevingsstelsel; is dit een opmaat naar een volledige overgang naar
het BLS?

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 31 865, nr. 117

28

Vraag 113
Wat is een haalbare termijn om een BLS in te voeren bij de rijksoverheid?
Vraag 114
Wat is het beoogde einddoel van dit kabinet?
Antwoord op vragen 55, 63, 113 en 114
Het kabinet wil de komende jaren het verslaggevingsstelsel «verder
verbeteren en harmoniseren» en in dat kader extracomptabel batenlasteninformatie toevoegen. Het kabinet beoordeelt vervolgens in 2020,
mede in context van relevante nationale en internationale ontwikkelingen,
via een tussentijdse evaluatie wat er nog nodig is aan eventuele verdere
stappen in de richting van een pragmatisch vormgegeven batenlastenstelsel en wat een haalbare termijn is om een dergelijk stelsel te
realiseren, zonder daar op dit moment een concreet jaartal aan te
koppelen.
Daarnaast blijft bij een eventuele invoering van een integraal batenlastenstelsel de kasadministratie onverminderd van belang voor de
beheersing van de overheidsuitgaven. Dit betekent dat bij een invoering
van een integraal baten-lastenstelsel ook de kaspositie in beeld moet
blijven (de verplichtingenadministratie vervalt). Met het integraal invoeren
van BLS (zowel aan de begrotings- als aan de verantwoordingskant) zijn
aanzienlijke kosten gemoeid (EUR 120–295 mln. incidenteel & EUR
30–52 mln. structureel). Een internationaal toegepast alternatief is om
baten-lastenstelsel aan de verantwoordingskant toe te voegen. Een
dergelijke transitie gaat, zo raamt de Adviescommissie, echter ook
gepaard met kosten (EUR 96–171 mln. incidenteel & EUR 18–19 mln.
structureel).
Bovendien is nooit zeker hoe een nieuw stelsel exact zal uitpakken, en wat
daar dan de voor- en nadelen van zijn. Zo kan onder het huidige stelsel
geen misverstand ontstaan over de precieze uitgaven en ontvangsten in
de begroting, de verantwoording en de meerjarencijfers. Onder een
integraal baten-lastenstelsel wordt dit ingewikkelder omdat baten-lasten
een aantal arbitraire elementen omvat bij het verwerken van vooral
investeringskosten in begroting, verantwoording en meerjarencijfers. Het
gaat hierbij om vraagstukken over de afbakening, de te hanteren
afschrijvingstermijnen en waarderingsvraagstukken van investeringen in
begroting, verantwoording en meerjarencijfers.
Vraag 56
Welke extra informatie wilt u extracomptabel weergeven en in hoeverre
komt dat volgens u tegemoet aan het commentaar van de Algemene
Rekenkamer?
Antwoord op vraag 56
Het Ministerie van Financiën gaat samen met de departementen en in
goed overleg met de Algemene Rekenkamer een plan van aanpak
ontwikkelen waarin een nadere invulling wordt gegeven van de maatregelen genoemd in de kabinetsreactie. Want ondanks dat het goed gaat
betekent dat niet dat de het huidige stelsel niet voor verbetering vatbaar
is. De Adviescommissie, ingesteld door de Algemene Rekenkamer en de
Minister van Financiën, komt ook tot deze conclusie. Het kabinet omarmt
deze conclusie voor de rijksoverheid.
Vraag 57
Hoe gaat u onderzoeken of het stelsel alle relevante financiële informatie
oplevert voor goede besluitvorming?

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 31 865, nr. 117

29

Antwoord op vraag 57
Het kabinet heeft in de kabinetsreactie aangegeven dat het van belang is
om daar waar het stelsel nog niet alle relevante financiële informatie
levert voor goede besluitvorming, te onderzoeken hoe dat beter kan en de
informatiepositie en het budgetrecht van de Tweede Kamer te versterken.
De Adviescommissie heeft een aantal suggesties gedaan waar nog niet
alle relevante financiële informatie voorhanden is in de huidige situatie.
Een voorbeeld hiervan zijn bij investeringsbeslissingen. Hier onderzoekt
het kabinet daarom de komende jaren onder andere:
• hoe instrumenten zoals MKBA’s en businesscases nu binnen de
rijksoverheid worden gebruikt. In vervolg hierop wordt bezien waar het
zinvol is nadere richtlijnen uit te werken voor de toepassing van deze
instrumenten.
• de mogelijkheden voor een rijksbrede richtlijn voor life cycle management. In het verlengde hiervan worden de mogelijkheden om het
voorraad- en activabeheer binnen de rijksoverheid te verbeteren,
meegenomen.
• het meer op één lijn brengen van de wijze waarop inzicht wordt
gegeven in investeringen in de rijksbegroting en verantwoording.
Vraag 58
Hoe gaat de jaarlijkse beoordeling van het EMU-saldo door de Europese
Commissie samen met een BLS dat uitgaat van meerjarige investeringen?
Kunt u een overzicht geven van knelpunten die dit mogelijk oplevert?
Antwoord op vraag 58
Zie het Antwoord op vraag 6.
Vraag 59
Hoe verschilt een nadruk op life cycle management van Design Built
Finance Maintain (Operate) (DBFM(O))-trajecten?
Antwoord op vraag 59
Life cycle management is een methodiek voor het in kaart brengen van
kosten waarbij investeringen, beheers- en onderhoudskosten en
restwaarde onderling in gezamenlijkheid worden bezien en een belangrijk
principe en onderdeel van een DBFMO contract. Bij DBFMO betaalt de
overheid integraal voor een dienst (bijvoorbeeld de beschikbaarheid van
een weg of gebouw) die door een private opdrachtnemer met een vooraf
vastgestelde kwaliteit wordt geleverd gedurende de hele levensduur van
het project. Het private consortium is integraal verantwoordelijk en heeft
een sterke financiële prikkel om bij het ontwerp en de bouw rekening te
houden met het onderhoud en de exploitatie tijdens de levensduur en de
levering van de dienst.
Vraag 60
U kondigt aan maatschappelijke kosten-batenanalyses (MKBA’s) en
business cases breder te gaan inzetten; wanneer zijn de richtlijnen klaar
met betrekking tot de gevallen waarin het zinvol is deze instrumenten in te
zetten?
Antwoord op vraag 60
Samen met investeringsdepartementen, het Centraal Planbureau (CPB) en
de wetenschap wordt de komende tijd geïnventariseerd hoe deze
bedrijfseconomische instrumenten al worden gebruikt. Want ondanks dat
het goed gaat betekent dat niet dat het huidige stelsel niet voor verbetering vatbaar is. De Adviescommissie, ingesteld door de Algemene
Rekenkamer en de Minister van Financiën, komt ook tot deze conclusie.
Het kabinet omarmt deze conclusie en is voornemens om gericht
extracomptabel baten-lasteninformatie toe te voegen waar dat de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 31 865, nr. 117

30

informatiepositie en het budgetrecht van de Tweede Kamer kan
versterken. Op basis van goede voorbeelden uit de huidige praktijk, de
wetenschap en bijvoorbeeld de reeds bestaande «Handleiding publieke
business cases» wordt vervolgens onderzocht waar het zinvol is nadere
richtlijnen uit te werken voor de toepassing van dergelijke instrumenten.
Dit onderzoek verwachten we in 2019 te kunnen afronden. Het is afhankelijk van dit onderzoek of en in welke mate nadere richtlijnen nodig zijn.
Wanneer deze richtlijnen kunnen worden geïmplementeerd, hangt dus af
van het onderzoek.
Op het terrein van MKBA’s zijn er in de afgelopen tijd werkwijzers
opgesteld voor MKBA’s op specifieke terreinen, zoals voor het sociaal
domein, natuur en milieu. In deze werkwijzers wordt ook aandacht
besteed aan de
Vraag wanneer het zinvol is om een MKBA uit te voeren. Als richtlijn voor
businesscases binnen de rijksoverheid bestaat sinds 2015 de Handleiding
Publieke Businesscase3. Deze handleiding is ondersteunend bij het
opstellen van een businesscase en beoogt de kwaliteit van businesscases
bij de rijksoverheid te verbeteren. De handleiding gaat vooral in op de
Vraag hoe je een goede businesscase maakt.
Vraag 61
Welke bijdrage aan betere besluitvorming bij investeringen hebben de
huidige inzet van MKBA’s en business cases geleverd? Kunnen daarvan
ook voorbeelden worden gegeven?
Antwoord op vraag 61
Een businesscase maakt vanuit bedrijfseconomisch perspectief de
uitgaven, ontvangsten en risico’s van een project inzichtelijk vanuit het
perspectief van de rijksoverheid. Het ondersteunt de besluitvorming over
het starten, voortzetten of beëindigen van onder meer investerings-,
sourcings- en (re)organisatievraagstukken. Ook wordt de businesscase
gebruikt bij de beheersing van een project (monitoring en sturing). Het
gaat erom dat bedrijfseconomische principes als hierboven genoemd
meer ingang vinden bij besluiten over projecten binnen de overheid. Een
voorbeeld van een businesscases die met uw Kamer is gedeeld is de
businesscase voor de oprichting van de Rijksschoonmaakorganisatie
(RSO).Een ander voorbeeld van de toepassing van businesscase principes
is zijn PPC’s (Publiek Private Comparator) om bij projecten voor infrastructuur en rijkshuisvesting te bepalen welke contractvorm het meest
efficiënt is.4
Het doel van de KBA’s is de besluitvorming over een project te ondersteunen door het inzichtelijk maken van kosten, baten en risico’s van
verschillende alternatieven. Op basis van de KBA kunnen keuzes worden
gemaakt in een project. De KBA legt vast welke besluiten en aannames
worden gemaakt, welke alternatieven zijn onderzocht en welke methodieken daarbij zijn gebruikt. Een MKBA beoordeelt projecten vanuit een
breed welvaartsgezichtspunt van maatschappelijke kosten en baten.
Hierin worden ook effecten op gezondheid, milieu en dergelijke meegenomen. Ook niet-financiële baten en lasten worden hierin gekwantificeerd
en financieel gewaardeerd. Het gaat hierbij om de effecten voor de
maatschappij als geheel. MKBA’s zijn op basis van de life-cycle, wat
betekent dat niet alleen de investering, maar ook de grote beheer- en
onderhoudskosten geraamd worden. Vervanging wordt behandeld alsof
het een nieuwe investering betreft. Het gebruik van MKBA’s helpt om bij
investeringsbeslissingen dieper inzicht te krijgen in het probleem, betere
beleidsopties te formuleren, de vergelijkbaarheid tussen alternatieven te
3

https://www.rijksoverheid.nl/documenten/richtlijnen/2016/10/25/handleiding-publiekebusinesscase.
4
Zie ook de Voortgangsrapportage DBFM(O) 2016/2017, Kamerstuk 28 753, nr. 43.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 31 865, nr. 117

31

vergroten en daarmee de weging tussen alternatieven te verbeteren. Ook
kan een MKBA leiden tot een andere fasering van een investering, om
daarmee de verhouding tussen verwachte baten en kosten te verbeteren.
De komende periode zal het kabinet nader inventariseren hoe de
instrumenten MKBA en business case worden gebruikt en welke lessen
daaruit zijn te leren. Een voorbeeld van een uitgevoerde MKBA is het
onderzoek naar de «welvaartseffecten Maasvlakte 2, kosten-batenanalyse
van de Rotterdamse Haven door landwinning».
Vraag 62
Kunt u per aanbeveling van de AVro aangeven of deze wordt overgenomen en zo nee, waarom niet?
Antwoord op vraag 62
Het kabinet onderschrijft de conclusie van de Adviescommissie om de
komende vier jaar aan om het bestaande verslaggevingsstelsel verder te
verbeteren en harmoniseren, en in dat kader extracomptabel batenlasteninformatie toe te voegen aan de verantwoording. In 2020 zal via een
tussentijdse evaluatie worden beoordeeld welke eventuele verdere
stappen moeten worden gezet in de richting van een pragmatisch
vormgegeven baten-lastenstelsel, en wat een haalbare termijn is om een
dergelijk stelsel te realiseren, zonder daar op dit moment een concreet
jaartal aan te koppelen.
Op dit moment gebruikt de rijksoverheid voor het begroten en verantwoorden van de uitgaven en ontvangsten een verplichtingen-kasstelsel en
waar zinvol een baten-lastenstelsel. Bij de kerndepartementen wordt bijna
volledig gewerkt met een verplichtingen-kasstelsel. Bij de agentschappen
en ZBO’s wordt gewerkt met een baten-lastenstelsel omdat een batenlastenstelsel inzicht geeft in de kostprijs van producten.
Bij een eventuele invoering van een integraal baten-lastenstelsel blijft het
verplichtingen-kasstelsel onverminderd van belang voor de beheersing
van de overheidsuitgaven. De overheidsfinanciën in Nederland zijn reeds
op orde.
Het kabinet voegt daarom, in lijn met het advies van de Adviescommissie,
tussen nu en 2020 stapsgewijs baten-lasteninformatie toe waar dit de
informatiepositie en het budgetrecht van de Tweede Kamer versterkt en
voert in 2020 een tussentijdse evaluatie uit naar wat de maatregelen
hebben opgeleverd, en wat er nog nodig is aan eventuele verdere stappen
in de richting van een pragmatisch vormgegeven baten-lastenstelsel.
Vraag 63
U geeft aan dat baten-lasteninformatie wordt toegevoegd aan het huidige
verslaggevingsstelsel; is dit een opmaat naar een volledige overgang naar
het BLS?
Antwoord op vraag 63
Zie het Antwoord op vraag 55.
Vraag 64
Wanneer begint de evaluatie, wanneer worden de uitkomsten met de
Kamer gedeeld en welke criteria worden gehanteerd voor de evaluatie?
Antwoord op vraag 64
De tussenevaluatie vindt plaats in 2020 en beoordeelt:
• wat de maatregelen ter behoud en verdere verbetering van financiële
informatie (1), versterking van de kwaliteit van besluitvorming over
investeringen (2) en het onderzoek naar harmonisatie van begrotingsafspraken en vergroten transparantie begrotingsreserves (3) hebben
opgeleverd, en

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 31 865, nr. 117

32

•

wat er, mede in de context van relevante nationale en internationale
ontwikkelingen, nog nodig is aan eventuele verdere stappen in de
richting van een pragmatisch vormgegeven baten-lastenstelsel.

Het Ministerie van Financiën ontwikkelt momenteel samen met de
departementen en in goed overleg met de Algemene Rekenkamer een
plan van aanpak waarin naast de nadere invulling van genoemde
maatregelen, ook de aanpak van de evaluatie in 2020 wordt afgesproken.
De uitkomsten zullen gedeeld worden met de Kamer.
Vraag 65
Wat is het argument om pas over twee jaar een definitieve keuze te maken
voor een BLS?
Antwoord op vraag 65
Het kabinet kiest ervoor de tekortkomingen van het huidige stelsel aan te
pakken de komende jaren met een pakket aan maatregelen ter behoud en
verdere verbetering van financiële informatie (1), versterking van de
kwaliteit van besluitvorming over investeringen (2) en het onderzoek naar
harmonisatie van begrotingsafspraken en vergroten transparantie
begrotingsreserves (3).
Het kabinet streeft hiermee naar een realistische agenda waarin stapsgewijs verbetermaatregelen worden genomen waardoor de eventuele
overstap naar een BLS kleiner wordt. Hiermee wordt recht gedaan aan de
zorg van de Adviescommissie over de absorptiecapaciteit van de
financiële functie, de bredere agenda van dit kabinet, de resterende tijd tot
aan 2020 én het feit dat er geen middelen zijn vrijgemaakt in het Regeerakkoord.
Net zoals de Adviescommissie ook concludeert, acht dit kabinet het te
voeren boekhoudkundig systeem geen doel op zich, maar een middel om
de kwaliteit van besluitvorming en de publieke verantwoording te
ondersteunen. Het kabinet voegt hierom de komende jaren baten-lasten
(BLS) informatie toe waar dit waarde toevoegt aan het verplichtingenkasstelsel (VSK) en doet in 2020 een tussenevaluatie.
Overigens blijft bij de invoering van een integraal baten-lastenstelsel de
kaspositie onverminderd van belang voor de beheersing van de
overheidsuitgaven. De overheidsfinanciën in Nederland zijn reeds op
orde.
Bovendien is nooit zeker hoe een nieuw stelsel exact zal uitpakken, en wat
daar dan de voor- en nadelen van zijn. Zo kan onder het huidige stelsel
geen misverstand ontstaan over de precieze uitgaven en ontvangsten in
de begroting, de verantwoording en de meerjarencijfers. Onder een
integraal baten-lastenstelsel wordt dit ingewikkelder omdat baten-lasten
een aantal arbitraire elementen omvat bij het verwerken van vooral
investeringskosten in begroting, verantwoording en meerjarencijfers. Het
gaat hierbij om vraagstukken over de afbakening, de te hanteren
afschrijvingstermijnen en waarderingsvraagstukken van investeringen in
begroting, verantwoording en meerjarencijfers.
Het kabinet voegt daarom, in lijn met het advies van de Adviescommissie,
tussen nu en 2020 stapsgewijs baten-lasteninformatie toe waar dit de
informatiepositie en het budgetrecht van de Tweede Kamer versterkt en
voert in 2020 een tussentijdse evaluatie uit naar wat de maatregelen
hebben opgeleverd, en wat er nog nodig is aan eventuele verdere stappen
in de richting van een pragmatisch vormgegeven baten-lastenstelsel.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 31 865, nr. 117

33

Vraag 66
Zou u uitgebreid kunnen reageren op de brief van de Algemene Rekenkamer van 5 april 2018 en daarbij willen ingaan op de argumenten om een
duidelijke keuze te maken voor een BLS?
Vraag 67
Hoe beoordeelt u de kritiek van de Algemene Rekenkamer dat er in de
kabinetsreactie een duidelijke keuze mist voor een BLS op termijn?
Vraag 71
Waarom is een evaluatie in 2020 nodig, als al sinds 2000 wordt erkend dat
een rijksbreed BLS de meest geëigende vorm is?
Vraag 74
Wat gaat u doen met de aanbeveling van de Algemene Rekenkamer om
over te gaan op een rijksbreed BLS?
Vraag 78
Hoe kijkt u aan tegen de opmerking van de Algemene Rekenkamer dat het
BLS het «geëigende stelsel» is en dat het kabinet de inherente manco’s
van het huidige stelsel onopgelost laat?
Antwoord op vraag 66, 67, 71, 74 en 78
Het standpunt van dit kabinet is verwoord in de kabinetsreactie bij het
rapport van de Adviescommissie Verslaggevingsstelsel rijksoverheid. In
deze Adviescommissie waren zowel verschillende departementen als de
Algemene Rekenkamer vertegenwoordigd die in gezamenlijkheid tot
gedragen conclusies en aanbevelingen is gekomen.
Het kabinet acht – net zoals de Adviescommissie – het te voeren
boekhoudkundig systeem geen doel op zich, maar een middel om de
kwaliteit van besluitvorming en de publieke verantwoording te ondersteunen. Het kabinet voegt hierom de komende jaren baten-lasten (BLS)
informatie toe waar dit waarde toevoegt aan het verplichtingen-kasstelsel
(VKS) en doet in 2020 een tussenevaluatie. De maatregelen uit de
kabinetsreactie zijn bedoeld om de tekortkomingen van het huidige stelsel
aan te pakken. In 2020 wordt beoordeeld wat nog nodig is aan eventuele
verdere stappen richting een pragmatisch vormgegeven BLS. Het kabinet
sluit hiermee aan bij de Adviescommissie. Het rapport van de Adviescommissie toont eveneens aan dat eventuele gewenste verbeteringen in de
publieke verantwoording en kwaliteit van besluitvorming niet «louter tot
stand komen door het voeren van een BLS». De Algemene Rekenkamer
vraagt het kabinet echter verdergaande toezeggingen over het moment
van overgang naar BLS.
Met de aangekondigde verbetermaatregelen wordt geleidelijk en op een
realistische wijze een eventuele stap naar een BLS kleiner. Tussenstappen
zijn noodzakelijk voordat opnieuw geëvalueerd kan worden of eventuele
verdere stappen richting BLS kunnen worden ondernomen. Een overstap
vergt een Grondwetswijziging, trekt een wissel op andere prioriteiten van
dit kabinet en creëert extra werkdruk voor medewerkers in de financiële
functie. De afweging tussen de voordelen en nadelen van een eventuele
overstap naar BLS moet aan de basis staan van de discussie. Daarom
heeft het kabinet gekozen voor een realistische agenda. In deze agenda
wordt stapsgewijs verbetermaatregelen genomen.
Een verplichte overstap in EU verband naar een baten-lastenstelsel
(EPSAS) is op korte termijn ook niet aan de orde. De Commissie gaat
andere opties dan verplichte invoering van EPSAS onderzoeken vooral
omdat grote landen als Frankrijk en Duitsland zich verzetten tegen
verplichte invoering. Zo deelt het Duitse Ministerie van Financiën de
zorgen van de Duitse Rekenkamer zoals is verwoord in een kritisch

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 31 865, nr. 117

34

rapport over EPSAS5. De Duitse Rekenkamer ziet belangrijke nadelen:
hoge kosten (hoger dan de 3,1 mld. die Europese Commissie raamt voor
de introductie in Duitsland), veel ruimte voor subjectieve keuzes waardoor
de vergelijkbaarheid en de transparantie van de begrotingen afneemt, in
plaats van toeneemt, terwijl daar nauwelijks voordelen tegenover staan.
Het probleem in Europa is volgens de Duitse Rekenkamer het naleven van
de begrotingsafspraken, niet het boekhoudsysteem. EPSAS zal daarom
niet bijdragen aan het voorkomen van toekomstige schuldencrises, een
gezond budgettair beleid wel. De Duitse Rekenkamer adviseert de nieuwe
regering om actie te ondernemen tegen het EPSAS-project.
Overigens blijft bij de invoering van een integraal baten-lastenstelsel de
kaspositie onverminderd van belang voor de beheersing en de kwaliteit
van de overheidsuitgaven.
Een goed boekhoudsysteem versterkt het budgetrecht van de Kamer en in
onontbeerlijk voor gezonde overheidsfinanciën. Nederland mag zich
gelukkig prijzen dat ze over een goed werkend boekhoudstelsel beschikt.
Ook internationaal gezien heeft het Nederlandse boekhoudsysteem een
goede reputatie; de kwaliteit van statistieken van overheidsfinanciën,
waaronder de EMU-cijfers, is hierdoor hoog. Daarbij ligt ook de rechtmatigheid van uitgaven consequent op een hoog niveau. In 2017 concludeerde de Algemene Rekenkamer dat, net zoals de afgelopen jaren, meer
dan 99% van de uitgaven rechtmatig was.
Bovendien is nooit zeker hoe een nieuw stelsel exact zal uitpakken, en wat
daar dan de voor- en nadelen van zijn. Zo kan onder het huidige stelsel
geen misverstand ontstaan over de precieze uitgaven en ontvangsten in
de begroting, de verantwoording en de meerjarencijfers. Onder een
integraal baten-lastenstelsel wordt dit ingewikkelder omdat baten-lasten
een aantal arbitraire elementen omvat bij het verwerken van vooral
investeringskosten in begroting, verantwoording en meerjarencijfers. Het
gaat hierbij om vraagstukken over de afbakening, de te hanteren
afschrijvingstermijnen en waarderingsvraagstukken van investeringen in
begroting, verantwoording en meerjarencijfers.
Vraag 67
Hoe beoordeelt u de kritiek van de Algemene Rekenkamer dat er in de
kabinetsreactie een duidelijke keuze mist voor een BLS op termijn?
Antwoord op vraag 67
Zie het Antwoord op vraag 66.
Vraag 68
Klopt de analyse van de Algemene Rekenkamer dat in het VKS onvoldoende prikkel is om toekomstige kosten in afwegingen mee te nemen?
Antwoord op vraag 68
De rijksoverheid voert niet louter een kasstelsel maar een hybride stelsel.
In Nederland begroten en verantwoorden de ministeries niet alleen
uitgaven en ontvangsten maar ook verplichtingen, leveren zij aanvullende
informatie, hebben zij diverse instrumenten beschikbaar om geld over
jaargrenzen heen te schuiven en wordt bij agentschappen en ZBO’s een
baten-lastenstelsel gevoerd (zie figuur 4 op pagina 18 van het rapport van
de Adviescommissie). Daarnaast zijn de houdbaarheidssommen van het
CPB een belangrijk instrument om toekomstige uitgaven in afwegingen
mee te nemen, ook uitgaven die in een BLS doorgaans niet worden

5

German Court of Audit, Special report on the intended implementation of EPSAS (Bonn,
15 November 2017).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 31 865, nr. 117

35

meegenomen. Life cycle management kan hierbij helpen Ook in VKS
bestaan er dus prikkels om toekomstige uitgaven mee te nemen.
Dat neemt niet weg dat het belangrijk is om in het huidige hybride stelsel
oog te houden voor de tekortkomingen die er ook kunnen zijn
– waaronder in sommige gevallen het zicht op toekomstige uitgaven bij
investeringen. Hiervoor neemt het kabinet de komende jaren een aantal
maatregelen. Overigens wijs ik ook graag op een passage uit het rapport
van de Adviescommissie (pagina 43): «(..) goede informatie alleen is geen
garantie voor goede besluitvorming. Besluitvorming, zowel op politiek als
bestuurlijk niveau, is een complex proces waarbij verschillende factoren
en belangen een rol spelen. Financiële informatie is nooit de enige factor
in het besluitvormingsproces, en is in belang soms onderschikt aan
andere factoren. Het OECD-rapport uit 20166 laat zien dat verwachtingen
van landen bij invoering van (een vorm van) baten-lastenstelsel in veel
gevallen niet geheel worden gerealiseerd. Dit komt dikwijls omdat de
extra informatie onvoldoende wordt benut voor politieke sturing en
besluitvorming. (..)Voor een goede benutting van de financiële informatie
is het essentieel dat deze informatie toegankelijk en begrijpelijk is, en
samengaat met inhoudelijke analyse en duiding.»
Vraag 69
Klopt de analyse van de Algemene Rekenkamer dat het huidige VKS
belangrijke tekortkomingen kent, zoals het niet leveren van alle relevante
financiële informatie?
Antwoord op vraag 69
Het kabinet onderschrijft de analyse die ook door de Adviescommissie is
gemaakt dat het huidige stelsel niet alle relevante financiële informatie
levert en op onderdelen gebrek aan samenhang en eenduidigheid
vertoont. Het kabinet kiest ervoor de tekortkomingen van het huidige
stelsel aan te pakken de komende jaren met een pakket aan maatregelen
ter behoud en verdere verbetering van financiële informatie (1),
versterking van de kwaliteit van besluitvorming over investeringen (2) en
het onderzoek naar harmonisatie van begrotingsafspraken en vergroten
transparantie begrotingsreserves (3).
Nederland mag zich echter gelukkig prijzen dat ze over een goed werkend
boekhoudstelsel beschikt waarmee de Kamer kan sturen op gezonde
overheidsfinanciën. Ook internationaal gezien heeft het Nederlandse
boekhoudsysteem een goede reputatie; de kwaliteit van statistieken van
overheidsfinanciën, waaronder de EMU-cijfers, is hierdoor hoog. Daarbij
ligt ook de rechtmatigheid van uitgaven consequent op een hoog niveau.
In 2017 concludeerde de Algemene Rekenkamer dat, net zoals de
afgelopen jaren, meer dan 99% van de uitgaven rechtmatig was.
De rijksoverheid gebruikt voor het begroten en verantwoorden van de
uitgaven en ontvangsten momenteel een verplichtingen-kasstelsel (VKS)
en waar zinvol een baten-lastenstelsel (BLS). Kerndepartementen werken
vrijwel volledig met een VKS. Het grootste deel van de kosten dat geboekt
wordt in de rijksbegroting staat gelijk aan de kasuitgaven. Dit is met name
het geval bij ministeries die geen (grote) investeringen doen. In deze
gevallen biedt BLS, het stelsel waar kosten en uitgaven boekhoudkundig
kunnen afwijken, geen toegevoegde waarde. Wel wordt de lange termijn
visie op de uitgaven bij het huidige VKS gewaarborgd door de houdbaarheidsnormen van het CPB. Deze normen bieden inzicht in de lange termijn

6

Accrual practices and reform experiences in OECD Countries: Results of the OECD 2016
Accruals Survey.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 31 865, nr. 117

36

houdbaarheid van de overheidsfinanciën, zodat de politiek daar op kan
sturen. Dit alles vertaalt zich in de triple-A rating van de Nederlandse
staat.
Dat het goed gaat betekent niet dat de het huidige stelsel niet voor
verbetering vatbaar is. De Adviescommissie, ingesteld door de Algemene
Rekenkamer en de Minister van Financiën, komt ook tot deze conclusie.
Het kabinet omarmt deze conclusie en is voornemens om gericht
extracomptabel baten-lasteninformatie toe te voegen waar dat de
informatiepositie en het budgetrecht van de Tweede Kamer kan
versterken. Met name ten aanzien van (grote) investeringen ziet het
kabinet hier mogelijkheden. Het gaat dan om een specifiek deel van de
uitgaven van het Rijk namelijk 5,6 mld. aan investeringen (zie figuur 1).
Voor de overige uitgaven geldt dat het gaat om consumptieve uitgaven,
waarvoor geldt kas = kosten, of overdrachten aan instellingen die reeds
een baten-lastenstelsel voeren (decentrale overheden, instellingen in de
zorg en onderwijs, agentschappen bij het Rijk).
In de periode tot en met 2020 gaat het kabinet daarom onderzoeken of de
volgende maatregelen hier aan bijdragen:
• Het vergroten van de kennis van life cycle costing (LCC) opdat deze in
de toekomst beter kan worden ingezet bij grote investeringen zoals bij
Defensie, I&W en bij grote ICT investeringen.
• Het verder stimuleren van de inzet van MKBA’s en business cases bij
investeringsbeslissingen.
• Het ontwikkelen van een staatsbalans (rijksoverheidsbalans). Naast de
huidige overheidsbalans die inzicht verschaft in de bezittingen en
schulden van de hele collectieve sector wordt gewerkt aan een
rijksoverheidsbalans die dat inzicht verschaft voor de rijksoverheid.
Figuur 1:1

1

Bron: www.rijksfinancien.nl en departementale jaarverslagen.

Vraag 70
Welke belangrijke en relevante financiële informatie ontbreekt op dit
moment? Kunt u een simpel voorbeeld geven?
Vraag 80
De Algemene Rekenkamer wijst op besluiten rond onder andere hoofdwegen, hoofdvaarwegen, wapensystemen en ICT-projecten, waarbij de
totale kosten door BLS beter in beeld zouden komen dan onder het
huidige kasstelsel; deelt u deze opvatting? Welke elementen worden door

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 31 865, nr. 117

37

het kasstelsel niet goed meegenomen of gepresenteerd in de totale kosten
van projecten?
Vraag 112
Welke relevante financiële informatie ontbreekt in het huidige stelsel?
Antwoord op vraag 70, 80 en 112
Het huidige verslaggevingsstelsel laat elementen van het financieel
beheer en materieel beheer, zoals informatie over de aanwezige voorraad
en activa en toekomstige exploitatiekosten, onderbelicht. Het kabinet
onderkent dat bijvoorbeeld de financiële informatie op basis waarvan
besluitvorming plaatsvindt over investeringen en onderhoud van
duurzame activa, en de inzichtelijkheid van kosten van bijvoorbeeld
ICT-projecten en -systemen nog voor verbetering vatbaar zijn.
Ter illustratie onderstaande voorbeelden:
ICT-projecten
Met name de ICT relateerde investeringen wordt nog weinig geactiveerd
en afgeschreven. De ontwikkel- en implementatiekosten worden direct als
uitgaven opgenomen als de kosten worden gemaakt volgens het
verplichtingen- kasstelsel. Bijvoorbeeld als er een nieuw ICT systeem
wordt ontwikkeld voor een subsidieproces uit te voeren. De volledige
ontwikkel- en implementatiekosten worden in het jaar dat ze zich
voordoen ten laste van het budget gebracht, terwijl het systeem een
aantal jaar zal functioneren. In de volgende jaren worden enkel de beheeren onderhoudskosten voor het systeem gerealiseerd. Tevens is er geen
reserve opgebouwd voor innovatie en vervanging van het systeem. Dit
valt onder Life Cycle Management. Hierdoor is er weinig inzicht in de
kosten van de ICT systemen bij de rijksoverheid en de kosten om het in
stand te houden.
Hoofdwegen
In een volledig baten-lastenstelsel bestaat de mogelijkheid een reservering op te nemen voor vervanging, renovatie en achterstallig
onderhoud. In theorie zou dit kunnen bijdragen aan een beter inzicht in de
totale kosten. Door de reserveringen voor vervanging en renovatie die in
het Infrastructuurfonds en Deltafonds zijn getroffen geeft het Ministerie
van IenW op dit punt al materieel dezelfde invulling. Voor investeringsbeslissingen en -verantwoording hierover zijn daarmee de belangrijkste
elementen van het baten-lastenstelsel al in gebruik.
De uitdaging voor I&W (RWS) zit hem in het nog verder op orde krijgen
van de areaalregistratie en het asset management zodat o.a. de kwaliteit
van de ramingen verder toeneemt hetgeen het afwegingsproces ten
goede komt. Hier is en blijft RWS mee bezig, deelt haar ervaringen met
derden en informeert de Tweede Kamer ook daarover. Daarnaast wordt
gewerkt aan verdere verbetering van de transparantie en de verantwoording naar externe partijen. De maatregelen die worden genomen in
het kader van de AVro dragen bij aan bovenstaande. Een wijziging in de
verslaglegging op zichzelf dwingt geen andere interne beheersing en
kosteninzicht af en draagt niet bij aan het verbeteren van de doelmatigheid van investeringsbeslissingen. Zie ook het Antwoord op vraag 53.
Wapensystemen
Het hanteren van de levensduurbenadering voor wapensystemen is één
van de instrumenten die Defensie inzet voor het versterken van de
financiële duurzaamheid. De toepassing van deze benadering geeft inzicht
in de kosten van het hebben en gebruiken van systemen, inclusief de
(financiële) gevolgen van gewijzigd gebruik, veroudering, modernisering/

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 31 865, nr. 117

38

midlife update en vervanging. Dit is van belang om investeringen en
exploitatie beter in samenhang en over een langere termijn te kunnen
bezien. Risico’s en budgettaire problematiek maar ook kansen voor
doelmatiger opereren, komen duidelijker en eerder in beeld. Keuzes voor
investeringen kunnen op die manier binnen de beschikbare financiële
kaders en over de jaren beter tegen elkaar worden afgewogen.
Voor het nog verder verbeteren van de kwaliteit van investeringsbeslissingen is met name het goed en gestructureerd toepassen van life cycle
management en het opbouwen van ervaring en historische cijfers van
belang. Beschreven aandachtspunten hangen vooral samen met de
huidige wijze van interne beheersing, onder meer het administreren en
toerekenen van uitgaven en de besluitvorming over complexe investeringen. Goede informatievoorziening over investeringen en exploitatiekosten gaat bovendien over gezonde interne beheersing (goed assetmanagement) en management accounting (de control functie). Dit zijn dan
ook onderwerpen waar het kabinet aandacht voor heeft bij het versterken
van de kwaliteit van besluitvorming over investeringen. Een wijziging in
de verslaglegging op zichzelf dwingt dit niet af.
Vraag 71
Waarom is een evaluatie in 2020 nodig, als al sinds 2000 wordt erkend dat
een rijksbreed BLS de meest geëigende vorm is?
Antwoord op vraag 71
Zie het Antwoord op vraag 66.
Vraag 72
Waarom voldoet de rijksoverheid qua financiële informatievoorziening op
belangrijke punten niet aan de eisen die zij wel stelt aan anderen in de
publieke sector?
Antwoord op vraag 72
Zie het Antwoord op vraag 1.
Vraag 73
Klopt de analyse van de Algemene Rekenkamer dat volksvertegenwoordigingen van provincies, gemeenten en waterschappen meer financieel
inzicht krijgen dan het nationaal parlement? Zo ja, waarom en is dat
wenselijk?
Antwoord 73
Zie het Antwoord op vraag 11.
Vraag 74
Wat gaat u doen met de aanbeveling van de Algemene Rekenkamer om
over te gaan op een rijksbreed BLS?
Antwoord op vraag 74
Zie ook het Antwoord op vraag 66
Vraag 75
Hoe kunnen twee stelsels naast elkaar bestaan? Welke voor- of nadelen
heeft dit, levert dit problemen op en zit er overlap tussen beide systemen?
Antwoord op vraag 75
Zie het Antwoord op vraag 17.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 31 865, nr. 117

39

Vraag 76
Waarom kunnen gemeenten die op een volledig BLS zitten wel over een
volledig EMU-saldo rapporteren en zou een land dat niet kunnen?
Antwoord op vraag 76
Onder beide stelsels – kasstelsel en BLS – is het mogelijk om een
betrouwbaar EMU-saldo en een EMU-schuld samen te stellen uit de
informatie uit de boekhouding. Wel dienen onder beide stelsels correcties
aangebracht te worden op het saldo van uitgaven en ontvangsten of het
saldo van baten en lasten dat rechtstreeks uit de boekhouding rolt en zal
dus aanvullende informatie beschikbaar dienen te zijn. Immers voor de
EMU-basis geldt een specifiek transactiestelsel.
Ook de Adviescommissie concludeert dat het financieel management op
orde is. De financiële administraties stellen Nederland namelijk in staat
hoogwaardige EMU-cijfers aan de Europese Commissie te rapporteren.
Nederland heeft internationaal dan ook een goede reputatie met
betrekking tot de kwaliteit van haar statistieken van de overheidsfinanciën,
waaronder de EMU-cijfers.
Vraag 77
Waarom hebben gemeenten en waterschappen wel een BLS? Wat is hier
de achtergrond en rationale van?
Antwoord op vraag 77
Zie het Antwoord op vraag 1.
Vraag 78
Hoe kijkt u aan tegen de opmerking van de Algemene Rekenkamer dat het
BLS het «geëigende stelsel» is en dat het kabinet de inherente manco’s
van het huidige stelsel onopgelost laat?
Antwoord op vraag 78
Zie het Antwoord op vraag 66.
Vraag 79
Deelt u de opvatting van de Algemene Rekenkamer dat, zolang niet wordt
overgestapt op een BLS, niet de integrale kosten van een investering bij
een afweging betrokken kunnen worden?
Antwoord op vraag 79
Wanneer een investering in een kasomgeving gedaan wordt, worden de
toekomstige kosten van deze investering niet automatisch (intracomptabel) bij de afweging betrokken. Echter, zoals geschetst in de
antwoorden op vragen 61 en 68 en zoals de Adviescommissie ook stelt,
voert de rijksoverheid geen louter kasstelsel maar een hybride stelsel.
Uitgaven met een investeringskarakter worden dikwijls al door agentschappen met een baten-lastenstelsel gedaan. Ook bij investeringsbeslissingen in een kasomgeving is het essentieel dat ook het beheer van activa
gedurende de levensduur mee wordt genomen. Inmiddels passen steeds
meer departementen life cycle management toe. Met de aangekondigde
maatregelen uit de kabinetsreactie intensiveert het kabinet bovendien de
aandacht voor het (extracomptabel) in beeld brengen van de integrale
kosten van een investering. Tot slot geldt dat een BLS geen waarborg
biedt voor een integrale afweging van alle relevante kosten en baten.
Daarvoor is een MKBA vereist.
Het kabinet omarmt de conclusie van de Adviescommissie dat het stelsel
voor verbetering vatbaar is en wil het huidige verslaggevingsstelsel
verbeteren en harmoniseren. Het is daarmee voornemens om gericht
extracomptabel baten-lasteninformatie toe te voegen waar dat de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 31 865, nr. 117

40

informatiepositie verbeterd en het budgetrecht van de Tweede Kamer kan
versterken.
Figuur 1:1

1

Bron: www.rijksfinancien.nl en departementale jaarverslagen.

Vraag 80
De Algemene Rekenkamer wijst op besluiten rond onder andere hoofdwegen, hoofdvaarwegen, wapensystemen en ICT-projecten, waarbij de
totale kosten door BLS beter in beeld zouden komen dan onder het
huidige kasstelsel; deelt u deze opvatting? Welke elementen worden door
het kasstelsel niet goed meegenomen of gepresenteerd in de totale kosten
van projecten?
Antwoord op vraag 80
Zie het Antwoord op vraag 70.
Vraag 81
Kunnen de meerkosten van de variant «verder verbeteren en harmoniseren» ten opzichte van de variant «lean specifiek» worden toegelicht?
Waarom kost de variant «lean specifiek» minder dan de variant «verder
verbeteren en harmoniseren»?
Antwoord 81
De relatief hoge structurele kosten voor de variant «Verder verbeteren en
harmoniseren» worden veroorzaakt door de rijksbrede inzet van
maatschappelijke kosten en baten analyses (MKBA’s) en business cases
ter versterking van de onderbouwing van (grote) investerings- en
beleidsuitgaven. De inzet van deze instrumenten wordt in de andere
varianten niet toegepast. De hogere incidentele kosten voor de variant
«lean specifiek» worden hoofdzakelijk veroorzaakt door de (verander)
kosten, zoals IT-kosten, voor de betrokken investeringsdepartementen.
Verondersteld kan worden dat de verbetermaatregelen (m.n. structurele
kosten) uit de variant «verder verbeteren en harmoniseren» de veronderstelde denk en handelwijzen van de 3 andere varianten ondersteunen.
Door een eerste stap in de richting van verder verbeteren en harmoniseren te zetten, kan een vervolg stap naar een van de overige varianten
vergemakkelijkt worden.
Dit wordt gedaan omdat het huidige verslaggevingsstelsel goed, maar er
is ook ruimte voor verbetering. De Adviescommissie, ingesteld door de
Algemene Rekenkamer en de Minister van Financiën, komt ook tot deze
conclusie. Het kabinet omarmt deze conclusie.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 31 865, nr. 117

41

MKBA
Figuur 1:1

1

Bron: www.rijksfinancien.nl en departementale jaarverslagen.

Vraag 82
Kunt u de kosten van de verschillende varianten verder onderbouwen en
per variant aangeven wat de kosten zijn en waar deze op zijn gebaseerd?
Antwoord op vraag 82
PWC heeft een berekening gemaakt van de indicatieve kosten per variant
ten opzichte van de huidige situatie. De input hiervoor wordt gevormd
door beschikbare informatie, expertsessies met FEZ-deskundigen van
verschillende rijksorganisaties, expertise van PWC zelf en een vragenlijst
die alle departementen en agentschappen hebben ingevuld over het
inzicht in relevante verantwoordingsposten en de stand van zaken van de
financieel administratieve IT systemen die in gebruik zijn.
De kosten lopen op naar mate de variant dichter bij integrale invoering
van een baten- lastenadministratie komt. De kosten per variant zijn:
Incidenteel

Structureel (per jaar)

Verder verbeteren en harmoniseren

2–3 mln.

7–17 mln.

Lean specifiek

28–50 mln.

5 mln.

Lean rijksbreed

96–171 mln.

18–19 mln.

Integraal

120–295 mln.

30–52 mln.

Vraag 83
Klopt het dat het BLS enkel toegevoegde waarde heeft voor kosten bij
ministeries die niet gelijk zijn aan de kasuitgaven?
Antwoord 83
Dat klopt. Op dit moment gebruikt de rijksoverheid voor het begroten en
verantwoorden van de uitgaven en ontvangsten een verplichtingenkasstelsel en waar zinvol een baten-lastenstelsel. Bij de kerndepartementen wordt bijna volledig gewerkt met een verplichtingen-kasstelsel.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 31 865, nr. 117

42

Bij de agentschappen en ZBO’s wordt gewerkt met een baten-lastenstelsel
omdat een baten-lastenstelsel inzicht geeft in de kostprijs van producten.
Bij de invoering van een integraal baten-lastenstelsel blijft de kasadministratie onverminderd van belang voor de beheersing van de overheidsuitgaven. Dit betekent dat bij een invoering van een integraal batenlastenstelsel het inzicht in de kaspositie moet worden behouden (de
verplichtingenadministratie verdwijnt) Met het invoeren van integraal BLS
zijn aanzienlijke kosten gemoeid (EUR 120–295 mln. incidenteel & EUR
30–52 mln. structureel). Internationaal is de overgang naar een batenlastenstelsel (vaak niet integraal) veelal gebruikt als vehikel om de
overheidsfinanciën in een land op orde te brengen. De overheidsfinanciën
in Nederland zijn reeds op orde.
Bovendien is nooit zeker hoe een nieuw stelsel exact zal uitpakken, en wat
daar dan de voor- en nadelen van zijn. Zo kan onder het huidige stelsel
geen misverstand ontstaan over de precieze uitgaven en ontvangsten in
de begroting, de verantwoording en de meerjarencijfers. Onder een
integraal baten-lastenstelsel wordt dit ingewikkelder omdat baten-lasten
een aantal arbitraire elementen omvat bij het verwerken van vooral
investeringskosten in begroting, verantwoording en meerjarencijfers. Het
gaat hierbij om vraagstukken over de afbakening, de te hanteren
afschrijvingstermijnen en waarderingsvraagstukken van investeringen in
begroting, verantwoording en meerjarencijfers.
Het kabinet voegt daarom, in lijn met het advies van de Adviescommissie,
tussen nu en 2020 stapsgewijs baten-lasteninformatie toe waar dit de
informatiepositie en het budgetrecht van de Tweede Kamer versterkt en
voert in 2020 een tussentijdse evaluatie uit naar wat de maatregelen
hebben opgeleverd, en wat er nog nodig is aan eventuele verdere stappen
in de richting van een pragmatisch vormgegeven baten-lastenstelsel.
Vraag 84
Voor welk deel van de rijksbegroting geldt dat de totale kosten gelijk zijn
aan de kasuitgaven? Voor welk deel van de uitgaven is dan batenlasteninformatie relevant? Is hiervan een onderverdeling per ministerie te
maken?
Antwoord op vraag 84
Baten-lasteninformatie is met name relevant voor uitgaven met een
investeringskarakter. De uitgaven met een investeringskarakter zijn maar
een beperkt deel van de rijksbegroting. Het gaat dan om een specifiek deel
van de uitgaven van het Rijk, waarvan het investeringsartikel van Defensie
(1,4 mld.) en het Infra- en Deltafonds (samen 6,6 mld.) de grootste posten
vormen (zie figuur 1). Voor de overige uitgaven geldt dat het gaat om
consumptieve uitgaven, waarvoor geldt kas = kosten, of overdrachten aan
instellingen die reeds een baten-lastenstelsel voeren (decentrale
overheden, instellingen in de zorg en onderwijs, agentschappen bij het
Rijk).
Zie hieronder figuur 1 voor een visuele weergave van de uitgaven van het
Rijk en een nadere specificatie van de investeringen, waar baten- en
lasteninformatie relevant zijn.
Op het moment dat een uitgave leidt tot een bezitting, voorraad of ander
soort duurzaam economisch nut heeft baten-lasteninformatie een
meerwaarde. Bijvoorbeeld een gebouw kan meerdere jaren gebruikt
worden. Bij een baten-lastenstelsel kan het gebouw geactiveerd en
afgeschreven worden. Dit zorgt ervoor dat de aanschaf en verbouwingskosten gespreid kunnen worden over de jaren dat het gebouw in gebruik
is. Daarnaast biedt baten-lasteninformatie inzicht in de waarde van het
gebouw.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 31 865, nr. 117

43

Figuur 1:1

1

Bron: www.rijksfinancien.nl en departementale jaarverslagen.

Vraag 85
In hoeverre is er sprake van interpretatieruimte bij het BLS? Wat betekent
dit voor de uniformiteit? Kunnen bijvoorbeeld ministeries andere
discontovoeten, afschrijftermijnen enzovoorts hanteren voor vergelijkbare
producten? Hoe kan deze interpretatieruimte beperkt worden?
Vraag 107
In hoeverre wordt de vergelijkbaarheid tussen bijvoorbeeld departementen verbeterd wanneer er wordt overgegaan naar een BLS? Worden
dan ook per definitie alle regels, bijvoorbeeld voor waardering van activa,
afschrijving, rentepercentages en looptijden geüniformeerd? Of ligt het
dan voor de hand om per ministerie hier de meeste passende professionele normen voor te gebruiken?
Vraag 109
In hoeverre biedt een BLS ruimte voor parlementaire invloed op (professionele) normen als afschrijvingstermijn, discontovoet, waardering activa
en passiva enzovoorts? Is het mogelijk om later van deze normen af te
wijken, bijvoorbeeld door de afschrijvingstermijn te verlengen?
Antwoord op vraag 85, 107 en 109
BLS biedt ruimte voor subjectieve keuzes waardoor de vergelijkbaarheid
en de transparantie van de begrotingen afneemt, Tegelijkertijd zijn
belangrijke redenen voor het invoeren van BLS is uniformiteit, transparantie en vergelijkbaarheid. Om deze te borgen zullen algemeen geldende
grondslagen voor waardering en resultaatbepaling moeten worden
vastgesteld. Deze grondslagen gelden voor alle departementen en moeten
stelselmatig worden gevolgd. Aanpassing van een gekozen stelsel of
schatting is mogelijk indien hiervoor een gegronde reden is.
Vraag 86
Is het mogelijk bij het gebruik van een kasstelsel ook inzicht te geven in de
stand en verloop van activa en passiva? In hoeverre geeft de overheidsbalans uit de Miljoenennota daar een volledig beeld over? Als er geen
volledig beeld is, wat is er mogelijk om het inzicht hierin te vergroten?
Welke elementen worden nu onder activa en passiva meegenomen?

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 31 865, nr. 117

44

Antwoord op vraag 86
Bij een kasstelsel kan door het extracomptabel opnemen met verloopschema» voor activa en passiva inzicht worden verstrekt over de mutaties
en standen hiervan. De overheidsbalans uit de Miljoenennota geeft inzicht
in activa en passiva voor de gehele overheidssector (rijk, sociale fondsen,
lokale overheden en overheidsstichtingen). Zowel financiële als niet
financiële activa en passiva maken onderdeel uit van deze balans. Voor
het rijk is extracomptabele informatie over activa en passiva erin verwerkt.
Het kabinet voegt daarom, in lijn met het advies van de Adviescommissie,
tussen nu en 2020 stapsgewijs baten-lasteninformatie toe waar dit de
informatiepositie en het budgetrecht van de Tweede Kamer versterkt en
voert in 2020 een tussentijdse evaluatie uit naar wat de maatregelen
hebben opgeleverd, en wat er nog nodig is aan eventuele verdere stappen
in de richting van een pragmatisch vormgegeven baten-lastenstelsel.
Vraag 87
Kunnen opbrengsten en kosten beter worden toegerekend aan producten
via een BLS dan via een kasstelsel?
Antwoord op vraag 87
In een baten-lastenstelsel worden primair kosten en opbrengsten
geregistreerd. Waarbij deze worden toegerekend aan de periode waarin
de producten of diensten worden geleverd. Hierdoor kunnen vermogen en
resultaat systematisch in beeld worden gebracht. Bij een kasstelsel
worden uitgaven eenmalig geregistreerd op het moment dat deze worden
gedaan. Toerekening aan actief of periode vindt niet plaats.
Op dit moment gebruikt de rijksoverheid voor het begroten en verantwoorden van de uitgaven en ontvangsten een verplichtingen-kasstelsel en
waar zinvol een baten-lastenstelsel. Bij de kerndepartementen wordt bijna
volledig gewerkt met een verplichtingen-kasstelsel. Bij de agentschappen
en ZBO’s wordt gewerkt met een baten-lastenstelsel omdat een batenlastenstelsel inzicht geeft in de kostprijs van producten.
Bij de invoering van een integraal baten-lastenstelsel blijft de kasadministratie onverminderd van belang voor de beheersing van de overheidsuitgaven. Dit betekent dat bij een invoering van een integraal batenlastenstelsel het inzicht in de kaspositie moet blijven (de
verplichtingenadministratie verdwijnt) Met het invoeren van integraal BLS
zijn aanzienlijke kosten gemoeid (EUR 120–295 mln. incidenteel & EUR
30–52 mln. structureel). Een internationaal toegepast alternatief is om
baten-lastenstelsel alleen aan de verantwoordingskant toe te voegen. Een
dergelijke transitie gaat, zo raamt de Adviescommissie, echter ook
gepaard met kosten (EUR 96–171 mln. incidenteel & EUR 18–19 mln.
structureel).
Internationaal is de overgang naar een baten-lastenstelsel (vaak niet
integraal) veelal gebruikt als vehikel om de overheidsfinanciën in een land
op orde te brengen. De overheidsfinanciën in Nederland zijn reeds op
orde.
Bovendien is nooit zeker hoe een nieuw stelsel exact zal uitpakken, en wat
daar dan de voor- en nadelen van zijn. Zo kan onder het huidige stelsel
geen misverstand ontstaan over de precieze uitgaven en ontvangsten in
de begroting, de verantwoording en de meerjarencijfers. Onder een
integraal baten-lastenstelsel wordt dit ingewikkelder omdat baten-lasten
een aantal arbitraire elementen omvat bij het verwerken van vooral
investeringskosten in begroting, verantwoording en meerjarencijfers. Het
gaat hierbij om vraagstukken over de afbakening, de te hanteren
afschrijvingstermijnen en waarderingsvraagstukken van investeringen in
begroting, verantwoording en meerjarencijfers.
Het kabinet voegt daarom, in lijn met het advies van de Adviescommissie,
tussen nu en 2020 stapsgewijs baten-lasteninformatie toe waar dit de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 31 865, nr. 117

45

informatiepositie en het budgetrecht van de Tweede Kamer versterkt en
voert in 2020 een tussentijdse evaluatie uit naar wat de maatregelen
hebben opgeleverd, en wat er nog nodig is aan eventuele verdere stappen
in de richting van een pragmatisch vormgegeven baten-lastenstelsel.
Vraag 88
Biedt een BLS meer inzicht in de effectiviteit van maatregelen en beleid?
Antwoord op vraag 88
Een BLS is een boekhoudkundig systeem dat ondersteunend is aan goede
besluitvorming en verantwoording, maar geeft op zichzelf niet meer
inzicht in effectiviteit van maatregelen en beleid.
Vraag 89
Klopt het dat het BLS wordt gebruikt bij uitvoeringsorganisaties omdat
daar sprake is van meer (meetbare) producten en/of diensten?
Antwoord op vraag 89
Zie het Antwoord op vraag 1.
Vraag 90
Is dubbel boekhouden onvermijdelijk bij het gebruik van een BLS?
Antwoord op vraag 90
Bij dubbel boekhouden wordt elke transactie twee maal (dubbel)
geregistreerd. Elke boeking bestaat dus uit twee regels, een debet en een
andere credit. Het klopt dat dubbel boekhouden kenmerkend is voor een
BLS en daarmee onvermijdelijk.
Vraag 91
Wat is het verschil tussen boekhouden via een kasstelsel en het
kasstroomoverzicht dat bij een BLS hoort?
Antwoord op vraag 91
Binnen een kasstelsel is het moment van het feitelijk uitgeven of
ontvangen van geld maatgevend voor opname in de begroting of
verantwoording. De primaire grootheden van dit stelsel zijn uitgaven,
ontvangsten en een kas tekort/ overschot. Ook bij een BLS zijn de
geldstromen belangrijk. Deze worden in een kasstroomoverzicht
opgenomen, hierbij wordt onderscheid aangebracht naar de aard van de
geldstroom, zoals geld dat gegenereerd wordt door de bedrijfsprocessen
(operationele kasstroom), investeringen (investeringskasstroom) en de
wijze waarop aan de kapitaalsbehoefte is voldaan (financieringskasstroom).
Op dit moment gebruikt de rijksoverheid voor het begroten en verantwoorden van de uitgaven en ontvangsten een verplichtingen-kasstelsel en
waar zinvol een baten-lastenstelsel. Bij de kerndepartementen wordt bijna
volledig gewerkt met een verplichtingen-kasstelsel. Bij de agentschappen
en ZBO’s wordt gewerkt met een baten-lastenstelsel omdat een batenlastenstelsel inzicht geeft in de kostprijs van producten.
Vraag 92
Welke delen van de overheidsuitgaven en -ontvangsten zijn extracomptabel?
Antwoord 92
De uitgaven en ontvangsten die vallen onder de rijksbegroting worden
intra-comptabel vermeld in de verantwoording. Deze informatie wordt
vaak aangevuld met diverse extracomptabele informatie. Aanvullend

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 31 865, nr. 117

46

wordt bijvoorbeeld extracomptabel over de premie-gefinancierde
uitgaven in de jaarverslagen van VWS en SZW verantwoord.
Vraag 93
Wat is het verschil in toegankelijkheid van informatie bij een kasstelsel en
een BLS?
Antwoord op vraag 93
Een kasstelsel is een relatief eenvoudig systeem, waarbij primair uitgaven,
ontvangsten en het kassaldo worden weergegeven. Bij een BLS wordt kort
gezegd daarnaast ook omvang en samenstelling van het vermogen en
resultaat in beeld gebracht. Kosten en opbrengsten worden toegerekend
aan de periode waarin de prestatie wordt geleverd. Dit is een complexer
systeem dat meer kennis vraagt op boekhoudkundig/ financieel gebied.
Bovendien is nooit zeker hoe een nieuw stelsel exact zal uitpakken, en wat
daar dan de voor- en nadelen van zijn. Zo kan onder het huidige stelsel
geen misverstand ontstaan over de precieze uitgaven en ontvangsten in
de begroting, de verantwoording en de meerjarencijfers. Onder een
integraal baten-lastenstelsel wordt dit ingewikkelder omdat baten-lasten
een aantal arbitraire elementen omvat bij het verwerken van vooral
investeringskosten in begroting, verantwoording en meerjarencijfers. Het
gaat hierbij om vraagstukken over de afbakening, de te hanteren
afschrijvingstermijnen en waarderingsvraagstukken van investeringen in
begroting, verantwoording en meerjarencijfers.
Vraag 94
Kunt u op basis van ervaringen in andere landen aangeven wat de
effecten zijn van het werken met een BLS op de politieke besluitvorming?
Is de besluitvorming verbeterd, is er meer inzicht in effectiviteit, biedt het
meer transparantie, is de toegankelijkheid verbeterd en is de betrouwbaarheid van de cijfers verbeterd?
Antwoord op vraag 94
De meest kenmerkende voordelen die worden toegekend aan het BLS zijn:
beter inzicht in de kosten, meer inzicht in de financiële positie door
waarderen van de activa en verplichtingen en harmonisatie in de
rapportering. De meest kenmerkende nadelen die landen toekennen aan
de transitie naar een BLS zijn complexiteit, toegankelijkheid van de
financiële informatie en een lage toegevoegde waarde.
Aanvullend geeft een groot deel van de OECD-landen aan dat
BLS-informatie niet tot nauwelijks gebruikt wordt als input voor begrotingsbeleid. Ook geven de OECD-landen aan dat de parlementaire
interesse in BLS-informatie vooralsnog beperkt is. Internationaal is de
overgang naar een baten-lastenstelsel (vaak niet integraal) veelal gebruikt
als vehikel om de overheidsfinanciën in een land op orde te brengen. De
overheidsfinanciën in Nederland zijn reeds op orde.
Bovendien is nooit zeker hoe een nieuw stelsel exact zal uitpakken, en wat
daar dan de voor- en nadelen van zijn. Zo kan onder het huidige stelsel
geen misverstand ontstaan over de precieze uitgaven en ontvangsten in
de begroting, de verantwoording en de meerjarencijfers. Onder een
integraal baten-lastenstelsel wordt dit ingewikkelder omdat baten-lasten
een aantal arbitraire elementen omvat bij het verwerken van vooral
investeringskosten in begroting, verantwoording en meerjarencijfers. Het
gaat hierbij om vraagstukken over de afbakening, toerekening, de te
hanteren afschrijvingstermijnen en waarderingsvraagstukken van
investeringen in begroting, verantwoording en meerjarencijfers.
Vraag 95
Kunt u aangeven wat in andere landen de kosten waren bij het overgaan
van een kasstelsel naar een BLS?

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 31 865, nr. 117

47

Antwoord op vraag 95
In het onderzoek van de Adviescommissie is niet nader bekeken wat de
kosten zijn geweest van het invoeren van BLS in andere landen.
Zoals in bijlage J van het rapport van de Adviescommissie is opgenomen
is in de Kamerbrief7 aangegeven dat uit internationale onderzoek geen
duidelijk beeld volgt van de kosten van de invoering van een BLS. Er
worden weinig kosten gekwantificeerd. Daar waar wel bedragen worden
genoemd, hebben deze (vaak) betrekking op het gehele kostenplaatje of
op slechts enkele kostenposten. Het gevolg hiervan is dat deze kosten niet
met elkaar te vergelijken zijn.
Vraag 96
Welk boekhoudsysteem (kasstelsel of BLS) sluit het beste aan op de
Europese begrotingsregels en het te berekenen EMU-saldo?
Antwoord op vraag 96
Zie antwoord vraag 6
Vraag 97
Welk boekhoudsysteem (kasstelsel of BLS) sluit het best aan op de
principes van een trendmatig begrotingsbeleid?
Antwoord op vraag 97
De drie basisprincipes van het trendmatig begrotingsbeleid bestaan uit:
1) De uitgavenontwikkeling wordt beheerst door middel van een
maximaal uitgavenniveau. Het zogenoemde uitgavenplafond wordt
aan het begin van de kabinetsperiode bepaald. Dit uitgavenniveau
mag niet worden overschreden.
2) Voor de inkomstenkant van de begroting geldt het principe van
automatische stabilisatie: inkomstenmeevallers komen ten gunsten
van het EMU-saldo, inkomstentegenvallers belasten het EMU-saldo.
3) Om een goede integrale afweging te kunnen maken tussen de
verschillen beleidsdoelstellingen bijbehorende kosten vindt de
besluitvorming over de begroting plaats op één vast moment in het
jaar. Dit «hoofdbesluitvormingsmoment» valt in het voorjaar,
voorkomt dat de begroting continu wordt bijgesteld en maakt dat er
genoeg tijd is voor gedegen invoering van maatregelen.
Zoals in het Antwoord op vraag 15 aangegeven blijkt dat toegespitst op
het huidige Nederlandse trendmatige begrotingsbeleid VKS de voorkeur
heeft, daar de huidige systematiek van uitgavenplafonds is gebaseerd op
VKS.
Daarbij blijkt uit het Antwoord op vraag 16 en 99 dat uit studies van de
OECD blijkt dat de grote voorkeur van landen uit gaat naar het begroten
op basis van kasbasis. Dit weerspiegelt de gedachte van overheden dat
beheersing van uitgaven en ontvangsten (beter) geborgd is door begroten
en toewijzen van kredieten op kasbasis te laten geschieden.
Internationaal is de overgang naar een baten-lastenstelsel (vaak niet
integraal) veelal gebruikt als vehikel om de overheidsfinanciën in een land
op orde te brengen. De overheidsfinanciën in Nederland zijn reeds op
orde.
Bovendien is nooit zeker hoe een nieuw stelsel exact zal uitpakken, en wat
daar dan de voor- en nadelen van zijn. Zo kan onder het huidige stelsel
geen misverstand ontstaan over de precieze uitgaven en ontvangsten in
de begroting, de verantwoording en de meerjarencijfers. Onder een
integraal baten-lastenstelsel wordt dit ingewikkelder omdat baten-lasten
een aantal arbitraire elementen omvat bij het verwerken van vooral
7

Brief van de Minister van Financiën aan de voorzitter van de Tweede Kamer der StatenGeneraal, Kamerstuk 31 865, nr. 24, 10 juni 2010, bijlage 2.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 31 865, nr. 117

48

investeringskosten in begroting, verantwoording en meerjarencijfers. Het
gaat hierbij om vraagstukken over de afbakening, toerekening, de te
hanteren afschrijvingstermijnen en waarderingsvraagstukken van
investeringen in begroting, verantwoording en meerjarencijfers.
Het kabinet voegt daarom, in lijn met het advies van de Adviescommissie,
tussen nu en 2020 stapsgewijs baten-lasteninformatie toe waar dit de
informatiepositie en het budgetrecht van de Tweede Kamer versterkt en
voert in 2020 een tussentijdse evaluatie uit naar wat de maatregelen
hebben opgeleverd, en wat er nog nodig is aan eventuele verdere stappen
in de richting van een pragmatisch vormgegeven baten-lastenstelsel.
Vraag 98
Welk boekhoudsysteem (kasstelsel of BLS) sluit het best aan op een
adequate autorisatie en het budgetrecht van het parlement?
Antwoord op vraag 98
Zie het Antwoord op vraag 8.
Vraag 99
Klopt het dat landen met een BLS veelal ook een begroting kennen via
kasuitgaven en -ontvangsten? Zo ja, wat is daar de reden van?
Antwoord op vraag 99
Zie het antwoord
Vraag 16.
Vraag 100
Is er empirisch of wetenschappelijk bewijs dat een BLS leidt tot een meer
efficiënte besteding van middelen?
Vraag 101
Is er empirisch of wetenschappelijk bewijs dat een BLS leidt tot betere
investeringsbeslissingen?
Antwoord op vraag 100 en 101
De opdracht van de Adviescommissie bevatte niet het verkrijgen van
empirisch of wetenschappelijk bewijs ter onderbouwing dat een BLS leidt
tot meer efficiënte besteding van middelen of dat BLS leidt tot betere
investeringsbeslissingen. Bij het onderzoek van de Adviescommissie is de
wetenschap echter wel nauw betrokken geweest.
Een groot deel van de OECD-landen geeft wel aan dat BLS-informatie niet
tot nauwelijks gebruikt wordt als input voor begrotingsbeleid. Ook geven
de OECD-landen aan dat de parlementaire interesse in BLS-informatie
vooralsnog beperkt is. Internationaal is de overgang naar een batenlastenstelsel (vaak niet integraal) veelal gebruikt als vehikel om de
overheidsfinanciën in een land op orde te brengen. De overheidsfinanciën
in Nederland zijn reeds op orde.
Vraag 102
Zijn er naast het creëren van een (begrotings-)fonds of reserve, het
gebruik van de eindejaarsmarge en het gebruik van kasschuiven nog
andere instrumenten die bij een kasstelsel gebruikt worden om te
voorkomen dat middelen op het einde van het jaar ondoelmatig benut
worden?
Antwoord op vraag 102
Naast het creëren van een begrotings- (fonds) of -reserve, het gebruik van
de eindejaarsmarge en het gebruik van kasschuiven kan er binnen de
regels van het verplichtingen-kasstelsel een fonds buiten de rijksbegroting

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 31 865, nr. 117

49

worden gecreëerd. Bij uitzondering is het gewenst dat de uitvoering van
het beleid op afstand van het ministerie plaatsvindt bij een zelfstandige
rechtspersoon, bijvoorbeeld een stichting. Zo kan ook het beheer van een
fonds bij een zelfstandige rechtspersoon – op afstand van het Rijk –
worden ondergebracht. Er wordt dan gesproken van een fonds buiten de
Rijksbegroting. De primaire verantwoordelijkheid voor de besteding van
het geld ligt bij het bestuur van de rechtspersoon. De rechtspersoon kan
zelf beschikken over de besteding van de middelen om te komen tot een
doelmatige uitgave. Ongeacht de jaargrens die bij het kasstelsel wordt
gehanteerd. De Minister houdt wel toezicht, om vast te kunnen stellen of
het publieke geld rechtmatig en doelmatig wordt besteed.
Vraag 103
Is het een doel van dit kabinet om de boekhouding van de rijksbegroting
verder te harmoniseren en te uniformeren? Zo ja, hoe verhoudt dat zich
tot het maatwerk dat op bepaalde departementen die veel producten
afnemen, zoals I&W en Defensie, wordt toegepast?
Antwoord 103
Het kabinet wil onderzoeken hoe de vergelijkbaarheid en de transparantie
van de begrotingen en verantwoordingen binnen het Rijk kan worden
vergroot. Hoe dit zich zal verhouden tot het maatwerk bij bepaalde
departementen zal verder onderzocht moeten worden. Eventuele
uitzonderingen zullen uit het onderzoek naar voren komen.
In de periode tot en met 2020 gaat het kabinet daarom onderzoeken of de
volgende maatregelen hier aan bijdragen:
• Het vergroten van de kennis van life cycle costing (LCC) opdat deze in
de toekomst beter kan worden ingezet bij grote investeringen zoals bij
Defensie, I&W en bij grote ICT investeringen.
• Het verder stimuleren van de inzet van MKBA’s en business cases bij
investeringsbeslissingen.
• Het ontwikkelen van een staatsbalans (rijksoverheidsbalans). Naast de
huidige overheidsbalans die inzicht verschaft in de bezittingen en
schulden van de hele collectieve sector wordt gewerkt aan een
rijksoverheidsbalans die dat inzicht verschaft voor de rijksoverheid.
Vraag 104
Welke ministeries maken gebruik van life cycle management? Zijn hier
verschillen per ministerie in toegepaste systematiek of instrumenten?
Antwoord op vraag 104
De Ministeries van Defensie en Infrastructuur en Milieu en Binnenlandse
Zaken en daarnaast enkele uitvoeringsorganisaties maken gebruik van life
cycle management. Het kabinet heeft in de kabinetreactie op het rapport
van de Adviescommissie aangegeven de benodigde expertise over life
cycle management binnen de rijksoverheid bijeen te brengen en
daarnaast de mogelijkheden voor een rijksbrede richtlijn voor life cycle
management te onderzoeken. Tevens streeft het kabinet naar het meer op
één lijn brengen van de wijze waarop inzicht wordt gegeven in de
investeringen in de rijksbegroting en verantwoording.
In de periode tot en met 2020 gaat het kabinet daarom onderzoeken of de
volgende maatregelen hier aan bijdragen:
• Het vergroten van de kennis van life cycle costing (LCC) opdat deze in
de toekomst beter kan worden ingezet bij grote investeringen zoals bij
Defensie, I&W en bij grote ICT investeringen.
• Het verder stimuleren van de inzet van MKBA’s en business cases bij
investeringsbeslissingen.
• Het ontwikkelen van een staatsbalans (rijksoverheidsbalans). Naast de
huidige overheidsbalans die inzicht verschaft in de bezittingen en

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 31 865, nr. 117

50

schulden van de hele collectieve sector wordt gewerkt aan een
rijksoverheidsbalans die dat inzicht verschaft voor de rijksoverheid.
Vraag 105
In welke mate heeft het parlement inzicht of controle op het gebruik van
Life Cycle management?
Antwoord 105
Life cycle management draagt bij aan het versterken van de kwaliteit van
besluitvorming bij investeringsbeslissingen. Door het streven naar het
meer op een lijn brengen van de wijze waarop door departementen inzicht
wordt gegeven in investeringen in de rijksbegroting en verantwoording
wordt het inzicht op investeringen voor het parlement vergroot. Het
kabinet voegt daarom, in lijn met het advies van de Adviescommissie,
tussen nu en 2020 stapsgewijs baten-lasteninformatie toe waar dit de
informatiepositie en het budgetrecht van de Tweede Kamer versterkt en
voert in 2020 een tussentijdse evaluatie uit naar wat de maatregelen
hebben opgeleverd, en wat er nog nodig is aan eventuele verdere stappen
in de richting van een pragmatisch vormgegeven baten-lastenstelsel.
Vraag 106
Welke ministeries kennen afwijkende begrotingsafspraken en welke
afspraken betreffen dit?
Antwoord 106
De Kamer heeft eerder vragen gesteld over de eindejaarsmarge en
eventueel aanvullende afspraken. In het Financieel Jaarverslag van het
Rijk 2017 is hierover een uitgebreide beschrijving opgenomen. Departementen kunnen de onderuitputting via de reguliere eindejaarsmarge voor
een deel meenemen naar het volgende begrotingsjaar. Dat mag hooguit
1 procent van de vastgestelde begrotingstotaal zijn. Bij een overschrijding
van 1 procent mag niet de volledige onderuitputting worden meegenomen.
Voor een aantal onderdelen op de Rijksbegroting gelden aanvullende
afspraken rond de maximale eindejaarsmarge. Zo hebben het Gemeentefonds, Provinciefonds, Infrastructuurfonds en Deltafonds een investeringskarakter en daarom hebben zij geen maximaring van de eindejaarsmarge.
Dat geldt ook voor het investeringsartikel op de begroting van het
Ministerie voor Defensie. Voor HGIS geldt standaard een maximale
eindejaarsmarge van 181,5 miljoen euro, die over drie jaar verspreid mag
worden.
Vraag 107
In hoeverre wordt de vergelijkbaarheid tussen bijvoorbeeld departementen verbeterd wanneer er wordt overgegaan naar een BLS? Worden
dan ook per definitie alle regels, bijvoorbeeld voor waardering van activa,
afschrijving, rentepercentages en looptijden geüniformeerd? Of ligt het
dan voor de hand om per ministerie hier de meeste passende professionele normen voor te gebruiken?
Antwoord op vraag 107
Zie het Antwoord op vraag 85.
Vraag 108
In hoeverre hebben de door de Algemene Rekenkamer geconstateerde
tekortkomingen in de laatste vijf jaren direct een verband met de
gebruikte boekhoudsystematiek?

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 31 865, nr. 117

51

Antwoord op vraag 108
De onvolkomenheden van de Algemene Rekenkamer hebben doorgaans
betrekking op geconstateerde gebreken in de bedrijfsvoering. De
onvolkomenheden zijn om deze reden niet te relateren aan het gebruik
van een bepaalde systematiek. Voor zover vastgesteld, lijken de geconstateerde onvolkomenheden van de afgelopen jaren geen direct verband te
hebben met de gebruikte boekhoudsystematiek.
Voor de overige uitgaven van het Rijk geldt dat de rechtmatigheid
consequent op een hoog niveau ligt. Over 2017 concludeerde de
Algemene Rekenkamer dat, net zoals de afgelopen jaren, meer dan 99%
van de uitgaven rechtmatig was. Nederland mag zich gelukkig prijzen om
over een goed werkend stelsel te beschikken.
Vraag 109
In hoeverre biedt een BLS ruimte voor parlementaire invloed op (professionele) normen als afschrijvingstermijn, discontovoet, waardering activa
en passiva enzovoorts? Is het mogelijk om later van deze normen af te
wijken, bijvoorbeeld door de afschrijvingstermijn te verlengen?
Antwoord op vraag 109
Zie het Antwoord op vraag 85.
Vraag 110
Wat is het effect van het overgaan naar een BLS op de parlementaire
verantwoording, zoals we die nu kennen rond Verantwoordingsdag?
Antwoord op vraag 110
Ook bij een BLS wordt er uiteraard jaarlijks verantwoording afgelegd door
middel van een jaarverslag. Echter de vormgeving van hoe de verantwoordingstukken eruit gaan zien zal wel wijzigen.
Vraag 111
Is het kabinet voornemens één van de voorgestelde varianten verder te
bekijken of (gedeeltelijk) in te voeren?
Antwoord op vraag 111
Het kabinet heeft in de kabinetsreactie aangegeven de conclusie van de
Adviescommissie te onderschrijven en de komende jaren het bestaande
verslaggevingsstelsel verder te willen verbeteren en harmoniseren. Er
zullen stappen gezet worden in uniformering, harmonisatie en standaardisatie van informatie en daarnaast zal onderzocht worden hoe de financiële
informatievoorziening voor goede besluitvorming verbeterd kan worden.
Het kabinet voegt daarom, in lijn met het advies van de Adviescommissie,
tussen nu en 2020 stapsgewijs baten-lasteninformatie toe waar dit de
informatiepositie en het budgetrecht van de Tweede Kamer versterkt en
voert in 2020 een tussentijdse evaluatie uit naar wat de maatregelen
hebben opgeleverd, en wat er nog nodig is aan eventuele verdere stappen
in de richting van een pragmatisch vormgegeven baten-lastenstelsel.
Vraag 112
Welke relevante financiële informatie ontbreekt in het huidige stelsel?
Antwoord op vraag 112
Zie het Antwoord op vraag 70.
Vraag 113
Wat is een haalbare termijn om een BLS in te voeren bij de rijksoverheid?
Antwoord op vraag 113
Zie het Antwoord op vraag 55.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 31 865, nr. 117

52

Vraag 114
Wat is het beoogde einddoel van dit kabinet?
Antwoord op vraag 114
Zie het Antwoord op vraag 55.
Vraag 115
In hoeverre is het wenselijk om voor de overheid inzicht te hebben in
solvabiliteit en liquiditeit?
Antwoord op vraag 115
Voor de overheid is het wenselijk om inzicht te hebben in de mate waarin
zij zowel op lange termijn als op korte termijn aan haar verplichtingen kan
voldoen. Op dit moment wordt de solvabiliteit in het huidige
verplichtingen-kasstelsel gewaarborgd door de houdbaarheidssommen
van het CPB. Deze bieden inzicht in de lange termijn houdbaarheid van de
overheidsfinanciën zodat de politiek daar op kan sturen.
Er wordt wel gekeken waar nog relevante financiële informatie en inzicht
kan worden verstrekt. Het kabinet voegt daarom, in lijn met het advies van
de Adviescommissie, tussen nu en 2020 stapsgewijs batenlasteninformatie toe waar dit de informatiepositie en het budgetrecht van
de Tweede Kamer versterkt en voert in 2020 een tussentijdse evaluatie uit
naar wat de maatregelen hebben opgeleverd, en wat er nog nodig is aan
eventuele verdere stappen in de richting van een pragmatisch vormgegeven baten-lastenstelsel.
Vraag 116
Waarom geeft een BLS meer antwoorden op vragen als: wat mag het
beleid kosten en wat heeft het gekost? Kan het kabinet dit illustreren met
het voorbeeld van de brug die in 80 jaar wordt afgeschreven uit het
rapport?
Antwoord op vraag 116
In een BLS worden primair kosten en opbrengsten verantwoord, dus ook
voor het beleid. Bij een kasstelsel worden de uitgaven voor het beleid
verantwoord. Tussen de kosten en uitgaven zal een verschil optreden
indien er voor het beleid een grote investering wordt gedaan.
Voorbeeld:
In het kader van het vergroten van bereikbaarheid (beleidskeuze) wordt
een brug aangelegd. Bij een kasstelsel zal de uitgave voor de brug in 1
jaar aan het beleid worden toegerekend.
Bij een BLS zullen de kosten voor de brug (afschrijvingskosten) worden
toegerekend aan de periode waarin de brug wordt gebruikt, in het kader
van het bereikbaarheidsbeleid.
Dit betekent dat alle kosten die voor een bepaald beleid worden gemaakt
integraal worden verantwoord. Deze worden toegerekend aan de periode
waarin de prestatie of het product wordt geleverd.
In het voorbeeld van de brug worden de investeringskosten geactiveerd
en verdeeld over de verwachte levensduur van de brug.
Het huidige stelsel geeft al veel inzicht, maar dat betekent niet dat de het
huidige stelsel niet voor verbetering vatbaar is. De Adviescommissie,
ingesteld door de Algemene Rekenkamer en de Minister van Financiën,
komt ook tot deze conclusie. Het kabinet omarmt deze conclusie en is
voornemens om gericht extracomptabel baten-lasteninformatie toe te
voegen waar dat de informatiepositie en het budgetrecht van de Tweede
Kamer kan versterken. Met name ten aanzien van (grote) investeringen
ziet het kabinet hier mogelijkheden. Het gaat dan om een specifiek deel
van de uitgaven van het Rijk, waarvan het investeringsartikel van Defensie
(1,4 mld.) en het Infra- en Deltafonds (samen 6,6 mld.) de grootste posten

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 31 865, nr. 117

53

vormen (zie figuur 1). Voor de overige uitgaven geldt dat het gaat om
consumptieve uitgaven, waarvoor geldt kas = kosten, of overdrachten aan
instellingen die reeds een baten-lastenstelsel voeren (decentrale
overheden, instellingen in de zorg en onderwijs, agentschappen bij het
Rijk).
In de periode tot en met 2020 gaat het kabinet daarom onderzoeken of de
volgende maatregelen hier aan bijdragen:
• Het vergroten van de kennis van life cycle costing (LCC) opdat deze in
de toekomst beter kan worden ingezet bij grote investeringen zoals bij
Defensie, I&W en bij grote ICT investeringen.
• Het verder stimuleren van de inzet van MKBA’s en business cases bij
investeringsbeslissingen.
• Het ontwikkelen van een staatsbalans (rijksoverheidsbalans). Naast de
huidige overheidsbalans die inzicht verschaft in de bezittingen en
schulden van de hele collectieve sector wordt gewerkt aan een
rijksoverheidsbalans die dat inzicht verschaft voor de rijksoverheid.
Figuur 1:1

1

Bron: www.rijksfinancien.nl en departementale jaarverslagen.

Vraag 117
Wat was de rol van de kapitaaldienst die tussen 1985 en 1995 bij
gemeenten werd gebruikt?
Antwoord op vraag 117
Zie het Antwoord op vraag 1.
Vraag 118
De OESO geeft aan dat Nederland met geleidelijke stappen batenlasteninformatie toe kan voegen aan de verantwoording; aan welke
elementen denkt de OESO dan?
Antwoord op vraag 118
De OESO geeft aan dat andere landen geleidelijk meer batenlasteninformatie toevoegen aan de verantwoording. Hierbij kan worden
gedacht aan het gebruik van baten-lasteninformatie om burgers en
bestuurders te informeren over doelmatigheid van het overheidsbeleid.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 31 865, nr. 117

54

Daarnaast zijn er landen die informatie toevoegen over het beheer van
passiva en activa.8
Het kabinet voegt daarom, in lijn met het advies van de Adviescommissie,
tussen nu en 2020 stapsgewijs baten-lasteninformatie toe waar dit de
informatiepositie en het budgetrecht van de Tweede Kamer versterkt en
voert in 2020 een tussentijdse evaluatie uit naar wat de maatregelen
hebben opgeleverd, en wat er nog nodig is aan eventuele verdere stappen
in de richting van een pragmatisch vormgegeven baten-lastenstelsel.

8

https://www.oecd-ilibrary.org/docserver/budget-16-5jlv2jx2mtzq.pdf?expires=1525263172&id=
id&accname=ocid49027884&checksum=9D6E88909F8622DDF3DB2FE6853FF3F9.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 31 865, nr. 117

55