Evaluatie
Rijkshuisvestingsstelsel
Deel A: Kantoren

Colofon
Den Haag, april 2021

Auteurs
JenV|PPAC - Monica Bremer
JenV|PPAC - Vanes Spee
UBR|Rijksconsultants - Annelien Wisselink
UBR|Rijksconsultants - Leon Klinkers

2 / 86
UBR|RC JenV|PPAC

Definitief | Evaluatie Rijkshuisvestingsstelsel – Deel A: Kantoren | april 2021

Inhoudsopgave
Managementsamenvatting

5

1

Voorwoord

6

1.1
1.2

Dankwoord
Leeswijzer

6
6

2

Conclusies en aanbevelingen

7

2.1
2.2
2.3

Ontwikkeling van de feiten en realisatie
Doeltreffendheid en doelmatigheid
Verbetervoorstellen voor de toekomst

8
9
12

3

Context, doelstellingen en resultaten

14

3.1
3.2
3.3
3.4

Het Rijkshuisvestingsstelsel
Het Kantorenstelsel
Ontwikkelingen tussen 2016 en 2020
Stelselresultaten

14
22
25
28

4

Doorvoering van uitgangspunten, randvoorwaarden, doelen en
toekomst
35

4.1
4.2

4.7

Doelen zijn in beginsel helder en nieuwe doelen worden ingebed
35
De doelen en de nadere uitwerking zijn in verschillende fasen van
ontwikkeling en uitvoering
36
In het stelsel zijn nauwelijks uitvoeringstoetsen uitgevoerd
37
Het huidige stelsel voorziet niet in gebiedsgericht werken en de nieuwe
Omgevingswet
38
Werken vanuit een huisvestingsperspectief versus een
bedrijfsvoeringsperspectief is een principiële keuze
39
Hybride werken gaat een grote rol spelen in de toekomst en sterk in
ontwikkeling
41
Robuustheid en flexibiliteit van het stelsel is stevig en appel op zuiverheid 41

5

Governance, rollen en verantwoordelijkheden

5.1
5.2
5.3
5.4

Basis is gelegd in de vaststellings- en coördinatiebesluiten
43
Rollen en verantwoordelijkheden ondersteunen de werking van het stelsel 44
Inrichting besluitvormingsstructuur ondersteunt regie
45
Naast beleidsvorming en kaderstelling gericht op besparing, ook andere
prioriteiten
46
Sterke en strakke sturing bij aanvang verschuift naar inzetten interventies
voor een kwalitatief goede uitvoering
46
Het periodiek evalueren krijgt een vaste plek in het geheel en de monitoring
is beperkt ontwikkeld
48
De gebruiker is bij aanvang van het stelsel uit beeld geraakt en wint aan
invloed
50
Belevingsonderzoeken en gebruikersonderzoeken leveren vooral
operationele informatie op
51

4.3
4.4
4.5
4.6

5.5
5.6
5.7
5.8

3 / 86
UBR|RC JenV|PPAC

Definitief | Evaluatie Rijkshuisvestingsstelsel – Deel A: Kantoren | april 2021

43

6

Uitvoerbaarheid

6.1

Het VtW-proces is al werkende weg aangepast en verdient verdere
aanscherping
54
De FWR wordt niet in de volle breedte toegepast
57
Regiotarieven zorgen voor administratieve vereenvoudiging en een stabiele
voorspelbare situatie voor de afnemer
60
Medegebruik wordt gewaardeerd
63
De structurele overvraag in de uitvoering, planning en prioritering is een
stelselvraagstuk
67
De administratieve en bestuurlijke lasten kunnen verlaagd en vereenvoudigd
worden
68
Breng de informatievoorziening naar een hoger niveau
69

6.2
6.3
6.4
6.5
6.6
6.7

4 / 86
UBR|RC JenV|PPAC

54

Bijlage 1: Aanleiding, vraagstelling en aanpak

71

Bijlage 2: Tabellen, figuren en afkortingen

77

Bijlage 3: Definities

79

Bijlage 4: Gehouden interviews

80

Bijlage 5: Sessies

81

Bijlage 6: Documenten

82

Definitief | Evaluatie Rijkshuisvestingsstelsel – Deel A: Kantoren | april 2021

Managementsamenvatting
Het algemene beeld dat uit het onderzoek en de interviews naar voren komt, is dat
het kantorenstelsel een ordentelijk georganiseerd stelsel is dat functioneert. De
activiteiten die zijn verricht inzake leegstand, besparingen en efficiency hebben
bijdragen aan de doelrealisatie. Dat concluderen de onderzoekers ten aanzien van
het kantorenstelsel op basis van dit onderzoek en de daaraan ten grondslag
liggende geaggregeerde informatie over de ontwikkeling van de doelen met de
daaraan gekoppelde indicatoren.
Gedurende de periode van onderzoek is sterk centraal gestuurd op efficiënte
huisvesting door een afstoot van inefficiënte, vaak kleine eigendomspanden en
huurpanden en een sterke normering van het ruimtegebruik, met name in
gerealiseerde nieuwbouw.
In het kantorenstelsel vindt de aansturing centraal plaats door middel van
kaderstelling, masterplannen, rapportering en verantwoording door DGOO. Het
kantorenstelsel maakt gebruik van een uitgebreid en sterk centraal gestuurd
normenkader dat voor een groot deel gebaseerd is op het FWR-normen en
kwaliteitskader. Voor kantoren geven de geïnterviewden aan dat het stelsel nog
voldoende robuust en flexibel is om in te spelen op interne en externe
ontwikkelingen, door:
•

De schaalgrootte, die mogelijkheden biedt om ontwikkelingen op te vangen;

•

De centrale sturing die belegd is bij DGOO;

•

Het systeem van monitoring en verantwoording;

•

De financiering die via regiotarieven is geregeld.

Tegelijkertijd geeft een flink aantal geïnterviewden aan om het stelsel toch vooral
zuiver te houden. Die zuiverheid geldt dan vooral voor de opbouw in het huidige
stelsel, financiering en normering.
Belangrijk richting de toekomst zijn ook het doorzetten van de verschuiving die
plaatsvindt richting kwaliteit door een bredere en betere benutting van de FWR en
het blijven betrekken van de gebruiker op basis van de mogelijkheden die het
stelsel biedt.

5 / 86
UBR|RC JenV|PPAC

Definitief | Evaluatie Rijkshuisvestingsstelsel – Deel A: Kantoren | april 2021

1

Voorwoord
Dit rapport betreft de evaluatie van het Rijkshuisvestingsstelsel (RHS) voor
kantoren en geeft invulling aan de evaluatie zoals toegezegd in het
Vaststellingsbesluit Rijkshuisvestingsstelsel kantoren. Dit rapport is gelijktijdig
geschreven en opgeleverd met een evaluatie over het specialtystelsel. De twee
rapporten in samenhang geven inzicht in de huidige stand van zaken van het RHS.

1.1

Dankwoord
Naast alle geïnterviewden en deelnemers aan de (reflectie)sessies die ons hebben
verrijkt met hun kennis en ervaring, willen we in het bijzonder Paulina Spoor
bedanken die de logistiek heeft verzorgd en de planning van de diverse
reflectiesessies. Daarnaast bedanken wij het kernteam bestaande uit Maarten
Bonenkamp (BZK), Edwin Valk en Joline van Viegen (JenV) en Pieter Bakker, Wout
Buijs en Pieter Stelling (RVB) én de leden van de stuurgroep bestaande uit: Hennie
Brands/Michel Berfelo (EZK/LNV), Frank Foreman (RVB), Roger Paas (JenV),
Mariska Plomp (Belastingdienst) en André Weimar (BZK) voor de begeleiding bij het
tot stand komen van het rapport en de constructieve bijdragen bij het doornemen
van de bevindingen en de terugkoppeling op het conceptrapport.

1.2

Leeswijzer
Na het voorwoord start het rapport met de conclusies en aanbevelingen in hoofdstuk
2. In hoofdstuk 3 worden de context, doelstellingen en resultaten toegelicht.
Vervolgens gaat hoofdstuk 4 in op de doorvoering van de uitgangspunten,
randvoorwaarden, doelen en toekomst en komt in hoofdstuk 5 de governance, rollen
en verantwoordelijkheden aan de orde. In hoofdstuk 6 wordt afgesloten met de
uitvoerbaarheid. In de bijlagen komen achtereenvolgens aan de orde: aanleiding,
vraagstelling en aanpak; tabellen, figuren en afkortingen; definities; interviews;
sessies en documenten.

6 / 86
UBR|RC JenV|PPAC

Definitief | Evaluatie Rijkshuisvestingsstelsel – Deel A: Kantoren | april 2021

2

Conclusies en aanbevelingen
In de evaluatieopdracht is de volgende centrale vraag door DGOO geformuleerd:
Evalueer het Rijkshuisvestingsstelsel 2016, en specifiek het deelstelsel kantoren en
het deelstelsel specialties, zodanig dat:
1.

doelmatigheid en doeltreffendheid op de uitgangspunten (bestuurlijke en
administratieve vereenvoudiging, doelmatigheid en risicoverdeling) en voor de
hoofdelementen van specialties vastgesteld wordt;

2.

verbetervoorstellen voor de toekomst geformuleerd worden.

In het analysemodel (zie bijlage 1) zijn de relaties weergegeven tussen input,
output en effect. De input bestaat uit de inzet van mensen en middelen ingezet van
de afdeling Faciliteiten- en Huisvestingsbeleid en het jaarlijks beleidsgeld op artikel
3. De uitgaven aan beleidsgeld bedroegen in de beleidsperiode 2014-2018 € 1,6-€
4,4 miljoen (Berenschot, 2019). Daarvoor zijn een aantal activiteiten verricht om
het gestelde doel van een besparing in het jaar 2020 te behalen ten opzichte van
2015, inclusief de niet-gebouwgebonden kosten op de kantoorhuisvesting. Voor het
realiseren van de doelstellingen is BZK afhankelijk van de deelnemende organisaties
aan het kantorenstelsel. DGOO is stelselverantwoordelijk en kan de effecten en
impact niet zelfstandig realiseren.
Praktisch heeft dit invulling gekregen door met name via de FWR- normering te
sturen op de ruimtenorm en flexfactor en vormen de masterplannen de
operationalisering van de RHS-doelstelling. Overigens hebben de masterplannen
naast de doelstelling om financieel rendement te behalen (zo kostenefficiënt
mogelijk te huisvesten, de kaders in acht nemend) ook als doel om het
maatschappelijk rendement te vergroten van het vastgoed en moeten de kaders
leiden tot eenheid, kwaliteit en efficiëntie. Gezien de vastgestelde scope van dit
onderzoek is het onderzoek beperkt tot de doelmatigheid en doeltreffendheid van
het RHS.
Tot de scope van het onderzoek behoort niet de evaluatie van de FWR-normen en
kwaliteitseisen en de methodiek van masterplannen. Wel gaan de onderzoekers in
op relatie vanuit het RHS met de FWR-normen en de masterplannen. Tot de scope
van het onderzoek behoort ook niet een evaluatie van het RVB. Hier wordt
momenteel een separate evaluatie voor uitgevoerd. Ook behoort de evaluatie en
realisatie van de beleidsdoelstellingen die moeten leiden tot een bijdrage aan het
maatschappelijke rendement, en later aan het stelsel zijn toegevoegd, niet tot de
scope. In het onderzoek bouwen de onderzoekers voort op de beschikbare
evaluatieonderzoeken, de opgevraagde monitoringsgegevens en de interviews en
groepssessies om antwoord te geven op de onderzoeksvraag.
7 / 86
UBR|RC JenV|PPAC

Definitief | Evaluatie Rijkshuisvestingsstelsel – Deel A: Kantoren | april 2021

2.1

Ontwikkeling van de feiten en realisatie
Het algemene beeld dat uit het onderzoek en de interviews naar voren komt, is dat
het een ordentelijk georganiseerd stelsel is dat functioneert. De governance met de
rollen en taken is helder. Het wettelijke kader vindt zijn oorsprong in Grondwet
artikel 44 en is verder uitgewerkt in het Coördinatiebesluit organisatie,
bedrijfsvoering en informatiesystemen Rijksdienst en de vaststellingsbesluiten voor
kantoren en specialties.
In de evaluatieperiode, 2016 – 2020, zijn activiteiten uitgevoerd om aan de gestelde
doelen en uitgangspunten te werken, zoals deze vanaf de start van de
stelselherziening in 2016 zijn geformuleerd en de volgende resultaten bereikt.
Leegstand
•
Vanaf 2016 daalt de leegstand landelijk en bedraagt in 2019 84.770 m2 bvo. In
de JBR van 2019 wordt het terugdringen van de leegstand zelfs spectaculair
genoemd.
•

Het leegstandspercentage in 2020 van de totale voorraad is 2,7%. In de
meeste masterplannen varieert het leegstandspercentage tussen de 0 en 4. De
frictieleegstand voldoet aan de landelijke kpi van <4%.

Ruimtegebruik
•
Het ruimtegebruik, gemeten in vierkante meters bvo, per kantoorwerkplek, als
rekenkundig gemiddelde, stabiliseert op 24,4 m2 bvo. In 2017 bedraagt dit
25,5 m2. Het doel van de masterplannen is om in 2020 op een
werkplekomvang van 24,5 m2 te zitten.
•

In de periode 2016 tot 2020 neemt het deel van de kantooroppervlakte dat tot
categorie 1 (traditioneel) behoort sterk af van 71% naar 47% van de
(afnemende) voorraad. Dit is mede het gevolg van het uitvoeren van de
masterplannen waarbij inefficiënte panden kunnen worden afgestoten. Het
aandeel van categorie 3 stijgt van 3% tot 15% van de voorraad. Ook categorie
2 laat een stijging zien: van 26% naar 38%. Dat betekent dat in 2020
ongeveer 50% van de kantoorvoorraad traditioneel is ingericht ten opzichte van
70% in 2016.

•

De ontwikkeling van het totaal aantal m2 bvo laat een continue daling zien van
de meerjarige ontwikkeling van de bruto vloeroppervlakte in de periode 2016 –
2020. Voor kantoren betreft het een vermindering van bvo 335.000 m2 op een
totaal gebruik van 2 miljoen.

•

Het aantal m2 bvo is in de periode 2016 – 2020 gemiddeld met 19% gedaald
met uitschieters in de provincie Noord- en Zuid-Holland. Inmiddels is 50% van
de rijkskantoren gevestigd in Den Haag en Utrecht.

8 / 86
UBR|RC JenV|PPAC

Definitief | Evaluatie Rijkshuisvestingsstelsel – Deel A: Kantoren | april 2021

Regiotarief
•
Het regiotarief in €/m2 daalt in 2020 ten opzichte van 2016 voor de regio Den
Haag (5%) en stijgt voor de Randstad met 5% en overig Nederland met 3%.
Aantal rijksambtenaren
•
Het aantal te huisvesten ambtenaren in fte is tussen 2016 en 2020 met 10.000
gestegen (JBR, 2020).
Te besparen op kosten kantoorhuisvesting: € 136 mln. jaarlijks vanaf 2020
•
De prognose ontwikkeling besparing op jaarbasis per 2020 voor de
masterplannen ontwikkelt zich vanaf 2015 van € 136 miljoen naar € 138
miljoen per jaar.
Lagere administratieve en bestuurlijke lasten voor Rijksvastgoedbedrijf en
departementen/diensten.
•
Na een aanvankelijke daling van de administratieve lasten bij de stelselaanvang
in 2016 nemen de administratieve lasten weer toe. Ondanks het feit dat deze
lasten niet gemonitord worden, komt dit onderwerp in het merendeel van de
interviews aan de orde en worden legio suggesties gegeven voor het
terugdringen van deze lasten.
•

De bestuurlijke drukte blijft onverminderd groot. Niet alleen bij de vaststelling
van nieuwe masterplannen, maar ook bij nieuwe politieke/beleidsmatige
opdrachten waardoor de bestuurlijke druk(te) toeneemt.

2.2

Doeltreffendheid en doelmatigheid
De activiteiten die zijn verricht inzake leegstand, besparingen en efficiency hebben
bijdragen aan de doelrealisatie. Dat concluderen de onderzoekers ten aanzien van
het kantorenstelsel op basis van dit onderzoek en de daaraan ten grondslag
liggende geaggregeerde informatie over de ontwikkeling van de doelen met de
daaraan gekoppelde indicatoren, die verder in deze rapportage worden toegelicht.
Gedurende de periode van onderzoek is sterk centraal gestuurd op efficiënte
huisvesting door een afstoot van inefficiënte, vaak kleine eigendomspanden en
huurpanden en een sterke normering van het ruimtegebruik, met name in
gerealiseerde nieuwbouw.
Overigens moet daar de kanttekening bij gemaakt worden dat ondanks de bereikte
doelen, sommige indicatoren stijgen. Een aantal van deze factoren is benoemd in de
JBR (2019) die de beleidsrealisatie onder druk (kunnen) zetten:
•

Een verdere groei van het aantal te huisvesten fte’s als gevolg van
(toekomstige) regeerakkoorden, maatschappelijke ontwikkelingen en nieuwe
beleidsprioriteiten.

•

De ontwikkeling van de vastgoedmarkt, die van invloed is op de vierkante
meterprijs. Vooral het verkrijgen van kwalitatief goed beschikbaar vastgoed in

9 / 86
UBR|RC JenV|PPAC

Definitief | Evaluatie Rijkshuisvestingsstelsel – Deel A: Kantoren | april 2021

Den Haag en Utrecht in combinatie met te weinig frictieruimte wordt als
problematisch ervaren en werkt kostenverhogend.
•

Het inpassen van kwaliteitsimpulsen als gevolg van beleidsdoelstellingen en
wettelijke bepalingen (zoals toegankelijkheid, duurzaamheidsmaatregelen
voortvloeiend uit het klimaatakkoord, en bijdragen aan maatschappelijke
doelen zoals transformeren tot woningbouw en adaptiviteit op gebouwniveau),
die tot extra investeringen leiden.

Een ontwikkeling die in de JBR niet wordt genoemd is de verschuiving die
plaatsvindt richting kwaliteit door een bredere benutting van de FWR en het
betrekken van de gebruiker die van invloed zijn op de te realiseren structurele
besparing van 136 miljoen vanaf 2020.
Verschuiving richting kwaliteit (bredere en betere benutting van de FWR)
De doeltreffendheid van de FWR is gedeeltelijk behaald. Binnen de FWR zijn acht
hoofddoelstellingen waarvan, onder invloed van bezuinigingen, maar één
doelstelling is vertaald in kpi’s. De kpi’s richten zich allemaal op efficiency, afname
vierkante meters en kostenreductie. De overige doelstellingen gaan o.a. over
effectief kunnen werken, het stimuleren van innovatie en samenwerken, flexibiliteit,
het stimuleren van organisatie- verandertrajecten, gezondheid, veiligheid en
medewerkerstevredenheid (nu en in de toekomst). Over de hoofddoelstelling die
zich richt op de efficiency, afname vierkante meters en kostenreductie, wordt goed
gemonitord via de kpi’s en gerapporteerd in onder andere de JBR. Voor de andere
FWR-hoofddoelstellingen ontbreekt een actueel beeld en is onvoldoende zicht op de
inpassing in de masterplannen en de mate van realisatie.
Het verder betrekken van de gebruiker
In dit rapport is aangegeven welke nieuwe mogelijkheden zijn gecreëerd om
gebruikers te betrekken en welke mogelijkheden beter kunnen worden benut. Dat
laat onverlet dat binnen het stelsel de doelstelling ‘een aantrekkelijke
werkomgeving/tevreden gebruiker’ en een omgeving die het primaire proces van de
gebruiker efficiënt en effectief ondersteunt, parallel loopt aan de wens om te blijven
sturen op de gestandaardiseerde werkplek via het vastgestelde normenkader.
In het kantorenstelsel leidt de wijze waarop de prikkels in het stelsel zijn belegd tot
een prijsstuwing op de lange termijn. Want tegen de achtergrond van de
“eenheidsprijs” (regiotarief) sturen de afnemers op een maximale kwaliteit “want als
het vastgestelde regiotarief toch vastligt dan wel graag met de maximale kwaliteit.”
De ingezette beweging naar kwaliteit (bredere en betere benutting van de FWR) en
het betrekken van de gebruiker zal de druk op de doelrealisering van de besparing
doen toenemen.
De onderzoekers concluderen dat ten aanzien van de algemene doelmatigheid van
het gevoerde beleid het aannemelijk is dat de kaders, het RHS en de masterplannen
10 / 86
UBR|RC JenV|PPAC

Definitief | Evaluatie Rijkshuisvestingsstelsel – Deel A: Kantoren | april 2021

hebben geleid tot meer efficiëntie. Er is 19% minder kantoorruimte nodig om de
rijksdienst te huisvesten en de flexfactor is aanzienlijk verlaagd. Bovendien is het
kantorenstelsel adaptiever en flexibeler geworden door de invoering van
eenheidsprijzen en de normering en standaardisatie van werkplekken, waardoor
verhuizingen gemakkelijker gemaakt worden en verplaatsing van directies naar een
ander departement, het inrichten van programmadirecties of het opstarten van
tijdelijke programma’s eenvoudiger is geworden. In de masterplannen is voorts
zichtbaar dat er vele kantoorverschuivingen zijn per masterplanronde. In die zin is
het aannemelijk om te veronderstellen dat de flexibiliteit is toegenomen. Dat komt
mede door de standaardisatie en uniformering bij de CDV’s en IDV´s. Aandachts- en
verbeterpunten voor de doelmatigheid voor specifieke punten in de uitvoering
hebben betrekking op: de VtW´s, medegebruik, en masterplannen en
administratieve en bestuurlijke lasten.
VtW’s en invloed op doorlooptijden
De toename van organisatieontwikkelingen, de groei van fte’s in combinatie met een
tekort aan frictieruimte vooral in Den Haag en Utrecht én een overspannen
vastgoedmarkt zorgt voor het merendeel van de VtW’s. Tevens is in de interviews
aangegeven dat de vastgestelde doorlooptijd van de VtW’s niet vaak wordt gehaald.
Ook in eerdere evaluaties, zoals de Midterm review, is reeds aangegeven dat de
indieners van VtW’s lange doorlooptijden ervaren doordat de VtW-procedure
arbeidsintensief is, de integrale afweging veel afstemming vereist en daarnaast ook
heel degelijk is.
Medegebruik is marginaal
De realisatie tot nu toe van medegebruik van een specialty in een specialty en van
kantoren in een specialty is marginaal. Verder noemen de geïnterviewden obstakels
die ze tegenkomen bij medegebruik, waarbij het potentieel niet benut wordt. Zonder
een verdere aanpak van deze obstakels zal het medegebruik niet doelmatig en
doeltreffend worden. Verder werkt medegebruik administratieve lasten verhogend,
geven de geïnterviewden aan.
Masterplannen en administratieve en bestuurlijke lasten
Veel tijd en capaciteit zitten in de periodieke aanpassing van de dertien
masterplannen. Aanleiding voor de periodieke aanpassingen van de masterplannen
zijn de politieke opdrachten, de wijzigingen in de huisvestingsbehoefte van
gebruikers en het verwerken van de tussentijdse VtW’s. Bij het vaststellen van de
masterplannen hoort ook de bestuurlijke ronde waarover met provincies en in de
Kamer afstemming en besluitvorming plaatsvindt. Daar bovenop leidt een nieuw
kabinet altijd tot nieuwe politieke opdrachten en daaraan gekoppelde nieuwe
behoeften en VtW’s. Dat betekent dat veel capaciteit zich richt op planning,
herplanning, prioritering, budgettering en afstemming met de ketenpartners (DGOO,
RVB, afnemers, gebruikers, CDV’s en IDV’s) en dito verhuisbewegingen.

11 / 86
UBR|RC JenV|PPAC

Definitief | Evaluatie Rijkshuisvestingsstelsel – Deel A: Kantoren | april 2021

2.3

Verbetervoorstellen voor de toekomst
In het onderzoeksrapport is per paragraaf aangegeven wat de verbetervoorstellen
zijn op basis van de bevindingen. Een opsomming van deze aanbevelingen in deze
paragraaf biedt geen meerwaarde. Vandaar dat de belangrijkste verbetervoorstellen
zijn geclusterd op stelselniveau.
Aanbeveling 1: Maak de ingezette bewegingen af en blijf daar energie op
inzetten
Het kantorenstelsel is adaptiever en flexibeler geworden door de invoering van
eenheidsprijzen en uniformering, waardoor verhuizingen gemakkelijker gemaakt
worden. Denk hierbij bijvoorbeeld aan overhanging van directies naar een ander
departement, het inrichten van programmadirecties bij de vorming van een nieuw
kabinet en het opstarten van tijdelijke programma’s. Dat komt mede door de
standaardisatie en uniformering bij de CDV’s en IDV’s. Maak deze beweging af door
organisaties te blijven aansluiten en te sturen op meer uniformering van tarieven en
producten van CDV’s en IDV’s.
Aanbeveling 2: Blijf sturen op het positioneren van gebruiker en op het
benutten van de mogelijkheden die het stelsel biedt
In het stelsel is de afgelopen jaren veel aandacht besteed aan het positioneren van
de gebruiker. Dat heeft onder andere geleid tot een duidelijke rol van de gebruikers
in de uitvoering van masterplannen en vastlegging ervan in de leidraad GO en de
handreiking Medezeggenschap RHS. Ook is in de aanpak van ‘Wij werken thuis’ de
input van de gebruiker veel meer centraal gezet. Dat is ook logisch aangezien
hybride werken veel meer informatievragen oproept vanuit het
gebruikersperspectief en aanpassingen vraagt op onder andere TPAW en AGW. Ook
zal de rol van de IDV’s en CDV’s bij hybride werken veranderen naar een meer
gebruikersperspectief. Hoewel de eerste resultaten en verbeteringen zijn ingezet,
geldt onverminderd: blijf sturen op het positioneren van de gebruiker en op het
benutten van de mogelijkheden die het stelsel biedt om de gebruiker goed te
betrekken.
Aanbeveling 3: Ga door met het versterken van de informatiepositie
Zet het sturen op het versterken van de informatiepositie voort door monitoring op
de vastgoed gedreven aspecten in het stelsel. Zet daarnaast in en ga meer sturen
op de kwaliteit, de realisatie (effecten) van beleidsdoelstellingen en het vergaren en
verkrijgen van de informatie op stelselniveau. In het rapport zijn daar diverse
aanbevelingen voor gedaan. Specifiek voor de kwaliteit en FWR geldt te streven
naar een bredere (benutten van alle hoofddoelstellingen) en betere uitvoering FWR
(toepassing en bekendheid bij afnemers en monitoring uitvoering). Voor de JBR zal
dat betekenen dat naast de ontwikkelingen meer aandacht is voor de realisatie en
monitoring op stelselniveau.

12 / 86
UBR|RC JenV|PPAC

Definitief | Evaluatie Rijkshuisvestingsstelsel – Deel A: Kantoren | april 2021

Aanbeveling 4: Zet in op een verdere professionalisering van het
opdrachtgeverschap en verdere verzakelijking
Een aantal aanbevelingen gaat in op de verdere professionalisering van het
opdrachtgeverschap en een verzakelijking ervan. De belangrijkste aandachtpunten
zijn daarbij het invullen van de rollen van de stelselverantwoordelijkheid. Zo kan het
stelsel verder professionaliseren en verzakelijken door het introduceren van
uitvoeringstoetsen als onderdeel van het stelsel en deze randvoorwaardelijk te
maken en niet direct terug te grijpen op het regiotarief om de financiering te
regelen. Tevens kan de kadersteller ervoor zorgen dat bij nieuwe beleidsdoelen de
scope en kaderstelling helder zijn en vastgesteld, en aan deze wordt vastgehouden
bij de implementatie van nieuwe en bestaande projecten.
Geef in het opdrachtgeverschap duidelijker aan welke informatie gemonitord moet
worden voordat het uitvoeringsprogramma naar aanleiding van een nieuwe
beleidsdoelstelling is ingericht, zodat het informatiesysteem van het RVB in deze
informatiebehoefte kan voorzien. Koester als DGOO de rol van grensbewaker met
doorzettingsmacht (comply or explain) en blijf mogelijkheden creëren voor het
goede gesprek met de afnemers. Richt daarbij de interventies mede op de oorzaken
in plaats van de gevolgen van de fricties voor een goede uitvoering.
Aanbeveling 5: Afstemming rolopvatting DGOO, DGVBR en RVB en
informatiepositie cruciaal
Ten aanzien van de ingezette beweging richting kwaliteit en het betrekken van de
gebruiker is aangegeven dat deze op gespannen voet kan staan met de doelstelling
op besparing. Een verbintenis tussen afnemer en gebruikers op maximale kwaliteit
vormt een gedegen opgave en vraagt afstemming tussen DGOO, DGVBR en het
RVB, de CDV’s en IDV-P’s in rolopvatting en informatiepositie om het stelsel
financierbaar te houden mede gezien de beleidsintensiveringen en het perspectief
op integrale bedrijfsvoering.
Aanbeveling 6: Werken vanuit een integraal bedrijfsvoeringperspectief is
een fundamentele wijziging
Aan de ene kant is nodig om te werken met een breed gedragen bedrijfsvoeringvisie
(inclusief gebruikers/organisatie/HR kant). Vanuit de huisvesting is ook behoefte
aan een lange termijn portefeuillevisie. Voor de toekomst van het stelsel is het
belangrijk om te onderzoeken welke consequenties zijn verbonden aan een transitie
op stelselniveau, waarbij overgegaan wordt op een integraal
bedrijfsvoeringperspectief (o.a. werkwijze, kaderstelling, werkplekbeprijzing en
tariefstructuur van dienstverleners en aansturing). Het lijkt een logische en voor de
hand liggende stap en vraagt een precieze voorbereiding om de samenhang tussen
de verschillende bedrijfsvoeringkolommen functionerend te laten zijn binnen de
context van het stelsel.

13 / 86
UBR|RC JenV|PPAC

Definitief | Evaluatie Rijkshuisvestingsstelsel – Deel A: Kantoren | april 2021

3

Context, doelstellingen en resultaten
In dit hoofdstuk zijn de context, doelstellingen, uitgangspunten en randvoorwaarden
van het kantorenstelsel beschreven. Daarnaast worden de resultaten van het
kantorenstelsel over de jaren 2016 – 2020 gepresenteerd.

3.1

Het Rijkshuisvestingsstelsel
Het RHS regelt de interne verhoudingen met betrekking tot onroerend goed binnen
de overheid; wie betaalt, wie bepaalt, wie doet wat en wie draagt welke risico’s? Het
RHS is in 2016 vernieuwd naar aanleiding van de conclusies uit de evaluatie uit
2010 van het oude stelsel. Uit de evaluatie van het oude stelsel kwamen vier
verbeterpunten naar voren (Vaststellingsbesluit Rijkshuisvestingsstelsel kantoren.
22 juni 2016):
•

De keuzevrijheid voor de invulling van huisvestingswensen lag vrijwel volledig
bij departementen. Prikkels tot doelmatigheid op bovendepartementaal niveau
waren onvoldoende belegd.

•

Er was geen vanzelfsprekende wijze om collectieve belangen zoals
leegstandsmanagement en kostenreductie te behartigen.

•

Er gold een prijs per pand. Dit leverde een variëteit aan prijsstelling op met een
grote administratieve last. Alle financiële risico’s van huisvesting lagen
bovendien bij de departementen, omdat kosten een op een doorberekend
werden.

•

Het vele overleg tussen opdrachtgevers en Rijksgebouwendienst over specifieke
klantwensen zorgde aan beide zijden voor hoge uitvoeringskosten.

Doelstellingen, uitgangpunten en randvoorwaarden
In het RHS van 2016 zijn de volgende doelen geformuleerd voor het stelsel als
geheel:
•

Het concernbelang van het Rijk staat voorop (bevordering van de eenheid, de
kwaliteit en de efficiëntie van huisvesting door ministeries).

•

Doelmatigheidsprikkels worden versterkt.

•

Bestuurlijke en administratieve vereenvoudiging.

•

Evenwichtiger risicoverdeling.

Hoewel het strikt gezien geen onderdeel is van het stelsel is er de wens vanuit de
Tweede Kamer – voor het kantorenstelsel – dat rekening gehouden zou worden
gehouden met de effecten op de krimpgebieden en anticipeergebieden, en
gerapporteerd zou worden over de effecten in de regio. Deze politieke wens gaat
breder dan alleen rijkskantoren. Min BZK heeft een coördinerende rol voor de
rijkswerkgelegenheid. Deze politieke doelstelling en rol van BZK kan spanning
14 / 86
UBR|RC JenV|PPAC

Definitief | Evaluatie Rijkshuisvestingsstelsel – Deel A: Kantoren | april 2021

opleveren met het beoogde doelstelling efficiënte bedrijfsvoering/doelstellingen
RHS. Met name bij een herziening van de masterplannen gaat de belangstelling van
de Tweede Kamer vooral uit naar de werkgelegenheidsaspecten en meer in het
algemeen naar de ontwikkeling van rijkswerkgelegenheid in diverse provincies. De
departementen zijn zelf verantwoordelijk voor het aangeven van de
provincie/masterplanregio. DGOO monitort het vestigingsbeleid en probeert in
voorkomende gevallen de spreiding te beïnvloeden. Vooral de groei in het
masterplan Utrecht valt op in het meerjarenoverzicht en de grote afname in het
masterplan Zuid-Holland (minus Den Haag).
In de onderstaande tabel is een overzicht gegeven van de vergelijking tussen 2016
en 2020 van het verhuurd bvo. De kolommen 2 en 3 betreffen het relatieve
procentuele aandeel per provincie en de ontwikkeling daarvan tussen 2016 en 2020.
De kolommen 4 en 5 geven de ontwikkeling tussen 2016 en 2020 weer van het
absolute aantal bvo per provincie.
Provincie

2016

Groningen

4%

Fryslân
Drenthe

2020

2016

2020

4%

101

94

2016
-7%

3%

3%

92

66

-28%

2%

1%

41

27

-34%

Overijssel

5%

7%

140

140

0%

Gelderland

11%

10%

282

206

-27%

Utrecht

11%

14%

287

293

2%

Flevoland

2%

2%

43

40

-8%

Noord Holland

6%

5%

153

104

-32%

Zuid Holland

8%

5%

225

99

-56%

Den Haag

33%

36%

887

772

-13%

Zeeland

1%

1%

27

24

-10%

Noord Brabant

10%

9%

261

187

-28%

Limburg

4%

5%

115

100

-13%

Daling t.o.v.

Totaal
100%
100%
2.654
2.152
-19%
Tabel 1: Kantoren meerjarig verhuurd bvo m2 X 1000 relatief en absoluut (bron: Landelijke
categorieën 1, 2 en 3 aangeleverd door RVB)

Stelselinrichting
De rijkshuisvesting kent vier categorieën.
•

Kantoren

•

Specialties Rijksoverheid

•

Bijzondere Specialties Rijk

•

Defensie.

Deze categorieën verschillen in eigendom, type panden en risicoverdeling.

15 / 86
UBR|RC JenV|PPAC

Definitief | Evaluatie Rijkshuisvestingsstelsel – Deel A: Kantoren | april 2021

Figuur 1: Categorieën Rijkshuisvesting

Omvang RHS
Binnen het RHS wordt de omvang van de vastgoedportefeuille uitgedrukt in Bruto
Vloeroppervlak (BVO). Het BVO wordt als basis gebruikt om te sturen op leegstand,
frictieruimte, nieuwbouw, renovatie, beheer, onderhoud en afstoot van de panden.
De totale rijksvastgoedportefeuille (exclusief Defensie) is bijna 6.000.000 m2 BVO.
Daarvan is procentueel 25% een bijzondere specialty, 35% kantoren en 40%
specialty.
Rijlabels

BVO gebouw totaal

BVO na correctie

Percentage

1.434.114

1.437.017

24,6%

Defensie

318

318

0,0%

Kantoor

2.148.167

2.047.621

35,0%

Specialty

2.386.899

2.362.540

40,4%

Eindtotaal

5.969.498

5.847.496

100,0%

Bijz. Specialty

Tabel 2: Omvang RHS (bron: Bijlage bij Pandenlijst 2019– ICHF). In kolom 3
betreft het de correctie na aftrek van parkeergarages.

De opsplitsing voor kantoren naar Den Haag, Overig Nederland en Randstad geeft
het volgende beeld.
Rijlabels

Som van BVO
gebouw

Som van BVO
na correctie

percentage
totaal

percentage
categorie-totaal

Kantoor

2.148.167

2.047.621

35,0%

100,0%

Den Haag

816.140

776.158

13,3%

37,9%

Overig Nederland

743.693

690.757

11,8%

33,7%

Randstad

588.334

580.706

9,9%

28,4%

Eindtotaal
5.969.498
5.847.496
100,0%
Tabel 3: Omvang Kantoren in Den Haag, Randstad en Overig Nederland (bron: Bijlage bij
Pandenlijst 2019- ICHF). In kolom 3 betreft het de correctie na aftrek van parkeergarages.

16 / 86
UBR|RC JenV|PPAC

Definitief | Evaluatie Rijkshuisvestingsstelsel – Deel A: Kantoren | april 2021

De totale kosten voor het kantorenstelsel bedragen in 2020 € 457 miljoen en voor
het specialtystelsel € 348 miljoen. De kostenopbouw van beide stelsels is
verschillend. Zo zijn bij kantoren ook energiekosten, leegstand, servicekosten
huurpanden, leveringskosten, rente en afschrijving van in dat jaar op te leveren
investeringen meegenomen. Daarnaast komt bij kantoren slechts 65% van het
DBFMO-tarief ten laste van het regiotarief (de rest wordt aan de CDV gefactureerd),
terwijl bij de specialties alle kosten worden doorbelast aan de gebruiker.
Bijgevoegd is de ontwikkeling van de omvang van het totaal van de
gebruikstarieven op basis waarop het regiotarief is gebaseerd, die gehanteerd is om
de tarieven jaarlijks vast te stellen.

Kantoren

2017
418

2018
422

2019
436

2020
457

Specialties

287

325

342

348

Tabel 4: Kostprijsmodellen versie vastgesteld voor regiotarief (bron: DGOO, 2021)

De ontwikkeling van het totaal aantal m2 bvo laat een continue daling zien van de
meerjarige ontwikkeling van de bruto vloeroppervlakte voor zowel kantoren als
specialties van in totaal meer dan een half miljoen m2 1.
Meerjarig Verloop BVO m2 x 1000Absoluut

2016

2017

2018

2019

2020

Kantoren

2.356

2.269

2.121

1.989

2.021

Specialties
2.378
2.201
2.234
2.208
Tabel 5: Meerjarige ontwikkeling omvang (bron: Jaarverslag RVB -2019)

2.207

Leenfaciliteit
Het RVB financiert de rijkshuisvesting met een lening bij het ministerie van
Financiën. Uit deze lening betaalt het Rijk de investeringen in de rijkshuisvesting. De
lening wordt afgelost via de componenten rente en aflossing uit de
gebruiksvergoeding. Voor deze lening geldt een leenplafond, dat samenhangt met
het effect van de lening op het saldo van de Economische en Monetaire Unie (EMU).
Jaar

2015

2016

2017

2018

2019

196

313

283

626

562

Tabel 6: Beroep op de leenfaciliteit per jaar in miljoen euro’s (Bron: JBR,2019)

In de JBR van 2016 tot en met 2019 valt op dat meerdere keren betalingen naar het
volgende jaar zijn doorgeschoven door onder andere vertragingen in de uitvoering
(2016 en 2019) en een langer aanbestedingstraject (2019).

17 / 86
UBR|RC JenV|PPAC

1
De cijfers in de tabellen zijn vanuit verschillende bronnen gegenereerd op verschillende
momenten waarin soms de leegstand wel of niet is opgenomen. Ondanks de verschillende
cijfers in de tabellen geven de analyses aan dat het bespaarde BVO m2 meer dan een half
miljoen m2 is.

Definitief | Evaluatie Rijkshuisvestingsstelsel – Deel A: Kantoren | april 2021

Verder worden de stijgingen van het beroep op de leenfaciliteit na 2015 gerelateerd
aan:
•

Het starten van projecten uit de masterplannen en uit het
instandhoudingsprogramma (2016).

•

De realisatie van tijdelijke en definitieve huisvesting voor de European
Medicines Agency (EMA) als bijzondere extra opgave (2018).

•

Het doen van meer aankopen in de periode eind 2017 - begin 2018 voor het
realiseren van frictieruimte met name in Den Haag en het omzetten van
langdurige huur naar eigendom.

Stelselsturing
Governance RHS
In het RHS zijn veel spelers betrokken die met elkaar in het stelsel samenwerken.
De uitgangspunten voor de governance van het RHS zijn in 2015 vastgelegd in een
aantal convenanten tussen de SG van het Ministerie van BZK en de DG van het RVB
en tussen de DG OBR (nu: DGOO) en de DG van het RVB (Kaderboek Organisatie en
bedrijfsvoering, 2018).
Later, in 2017, is voor de praktische uitwerking op uitvoeringsniveau een
uitvoeringskader voor kantoren opgesteld en voor de specialties een aantal
opdrachtgeversconvenanten afgesloten door de DG van het RVB en de SPC’s
(waaronder SPC kantoren). Voor het kantoren- en specialtystelsel betreffen het de
volgende convenanten:
•

Algemeen convenant: Het ‘Algemeen convenant’ is opgesteld om afspraken
vast te leggen over (a) de relatie tussen de eigenaar, de kadersteller, de
opdrachtgevers binnen het Rijk en de opdrachtnemer, en (b) de wijze waarop
het Rijksvastgoedbedrijf in specifieke convenanten de afspraken per product
met opdrachtgever en kadersteller actueel houdt.

•

Eigenaarsconvenant SG BZK-DG van het RVB gaat over de verhouding tussen
het baten lastenagentschap Rijksvastgoedbedrijf en de Secretaris-generaal als
eigenaar.

•

Opdrachtgeversconvenant SG BZK-DG van het RVB en
Opdrachtgeversconvenanten DG Rijksvastgoedbedrijf – SPC (met aanvullende
regels op uitvoeringsniveau voor afzonderlijke specialties): In de
‘Opdrachtgeversconvenanten’ zijn de raakvlakken uitgewerkt tussen het
taakgebied van de Secretaris-generaal van BZK als centraal opdrachtgever (zie
artikel 5 van het convenant) en als kadersteller (zie artikel 4 van het
convenant) en het taakgebied van het Rijksvastgoedbedrijf. Daarbij wordt
aangemerkt dat BZK voor het specialtystelsel verantwoordelijk is voor de
organisatie van het stelsel, een zogenoemde stelselverantwoordelijkheid heeft,
dat er een werkend stelsel is, maar geen opdrachtgeversrol en ook geen
uitgebreide kaderstellende rol.

18 / 86
UBR|RC JenV|PPAC

Definitief | Evaluatie Rijkshuisvestingsstelsel – Deel A: Kantoren | april 2021

•

Convenant DGOBR – Rijksvastgoedbedrijf: gaat over de raakvlakken tussen het
taakgebied van het Rijksvastgoedbedrijf en het taakgebied van het directoraatgeneraal Organisatie en Bedrijfsvoering Rijk voor kantoren in gebruik bij
Rijksdiensten. Relaties met andere partijen dan Rijksvastgoedbedrijf en DGOBR
vallen buiten de scope van dit convenant.

•

Convenant ICRV gaat over de rol en verantwoordelijkheid van de ICRV en de
door RVB te verrichten werkzaamheden, waaronder
gebiedsontwikkelingsprojecten met meervoudige rijksdoelen.

Voor de praktische uitwerking zijn het ‘Uitvoeringskader Rijksvastgoedbedrijf’ en de
‘Aanwijzing RCN’ opgesteld. Het uitvoeringskader RVB formuleert de voorwaarden
en de wijze van verstrekking van de verschillende producten en diensten van het
RVB. Specifieke zaken worden geregeld in de opdrachtgeversconvenanten SPC-RVB.
In de besturing komen de verschillende stelsels op twee punten bij elkaar:
•

Het BOR – het bestuurlijk overleg Rijksvastgoed.

•

Stelselverantwoordelijkheid van DGOO voor het kantorenstelsel en het
specialtystelsel.

De beleidsvorming over het RHS en de deelstelsels vindt plaats via de reguliere
governance lijnen van de bedrijfsvoering binnen de Rijksoverheid en loopt via de
Interdepartementale Commissie Faciliteiten en Huisvesting (ICHF), de
Interdepartementale Commissie Bedrijfsvoering Rijk (ICBR) en het SGO waar nodig.
De verschillende departementen zijn de afnemers in het stelsel.
In aanvulling op het vaststellingbesluit is in 2020 de handreiking Medezeggenschap
Rijkshuisvestingsstelsel voor kantoren vastgesteld. De handreiking richt zich op de
relatie tussen de (departementale) bestuurder en de medezeggenschap. Concreet is
daarbij aangegeven dat de relatie tussen de (departementale) bestuurder en de
ondernemingsraad niet beperkt is tot een formele relatie. Het is raadzaam en
gewenst om in een vroeg stadium in conclaaf te treden met de ondernemingsraad,
óók met betrekking tot onderwerpen die buiten de WOR vallen. Hiermee wordt
kennis- en informatiedeling beoogd, met onder andere als doel de uniformiteit van
werkwijze binnen het Rijk te vergroten. De handreiking zal na één jaar worden
geëvalueerd.
De governance van het kantorenstelsel kan schematisch als volgt worden
weergegeven:

19 / 86
UBR|RC JenV|PPAC

Definitief | Evaluatie Rijkshuisvestingsstelsel – Deel A: Kantoren | april 2021

Figuur 2: Governance RHS

Bevindingen
•
Niet alle vermelde gremia hebben een formele status en/of zijn benoemd in het
Vaststellingsbesluit of voorzien van een instellingsbesluit en met een
vaststaand doel en/of zijn zo gegroeid. Dit geldt vooral voor de gremia in het
blauw weergegeven. De plaat an sich is ook geen vastgesteld product door de
ICBR, maar is op basis van de inzichten opgesteld.
•

Voor wat betreft de relatie met verduurzaming rijksvastgoed of andere
overstijgende beleidsthema’s die als het ware om het RHS heen circuleren
(zoals Rijksdienst 2022): formeel is er geen relatie met het RHS. De
afstemming-/besluitvormingslijn voor verduurzaming van rijksvastgoed loopt
via ICHF en ICBR en afstemming tussen BZK, JenV en Defensie als
voornaamste opdrachtgevers van het RVB vindt plaats in het BOR.
Besluitvormend is het opdrachtgever - opdrachtnemer overleg, waar een aantal
DG’s binnen BZK samen opdrachten formuleren voor het RVB, bijvoorbeeld
voor wonen. In principe staat dit los van het RHS. Als het louter kantoren
betreft, is ook het 2DG-overleg in beeld. Maar al met al dus geen vaststaande
besluitvormingslijn of vaste volgorde. Het DG-overleg Rijksvastgoed en Beleid
kan als los/zwevend element in de plaat worden gevoegd. Is vooral
afstemmend/informeel niet besluitvormend.

20 / 86
UBR|RC JenV|PPAC

Definitief | Evaluatie Rijkshuisvestingsstelsel – Deel A: Kantoren | april 2021

Aanbeveling
•
Stelsel/DGOO: Overweeg bij een herziening van het vaststellingsbesluit dan wel
de instellingsbesluiten de ‘blauwe gremia’ een formele plek te geven in het
stelsel en maak, nu er meer nieuwe beleidsdoelstellingen in het RHS komen, de
afhankelijkheden in besluitvorming helder en inzichtelijk.

Stelselverantwoordelijkheid
Bij het onderwerp ‘de verantwoordelijkheid in het stelsel’ komen verschillende
termen naar voren: kadersteller, sturen via normering, monitoren van
beleidsdoelstellingen of het inrichten van de governance. Diverse organisaties zoals
de Algemene Rekenkamer, de Audit Dienst Rijk, de Raad voor Openbaar Bestuur en
de NSOB hanteren hier verschillende definities voor. De onderzoekers sluiten aan bij
de door Berenschot (bron: kwaliteit van de Rijksdienst) en de NSOB gehanteerde
elementen voor stelselverantwoordelijkheid, die de volgende onderdelen kent:
•

Bepalen van het doel en de actoren van het systeem.

•

Stellen van regels (kaders) voor de inrichting van het systeem.

•

Houden van toezicht (monitoren) op de goede uitvoering door actoren in het
systeem.

•

Het plegen van interventies om een goede uitvoering te bevorderen.

•

Aanspreken actoren op hun verantwoordelijkheden en zo nodig en mogelijk
ingrijpen in het systeem.

•

Periodiek evalueren van het systeem.

Al deze onderwerpen worden doorlopen in dit rapport om een beeld te geven over
de wijze waarop het Ministerie van BZK en specifiek DGOO zijn
stelselverantwoordelijkheid voor het Rijkshuisvestingsstelsel vormgeeft.

De verschillen tussen kantorenstelsel en specialtystelsel
Het kantorenstelsel en het specialtystelsel verschillen op een aantal onderdelen van
elkaar en hebben ook een aantal overeenkomsten. Het onderstaande schema geeft
de overeenkomsten en verschillen weer, inclusief de wijzigingen die zijn
doorgevoerd in het specialtystelsel vanaf 2017.

21 / 86
UBR|RC JenV|PPAC

Definitief | Evaluatie Rijkshuisvestingsstelsel – Deel A: Kantoren | april 2021

Figuur 3: Verschil kantoren- en specialtystelsel (bron ICBR 21 juni 2016 Agendapunt 3a –
Stelselwijziging Rijkshuisvesting Specialties) 2

3.2

Het Kantorenstelsel
Het kantorenstelsel betreft de rijkskantoorhuisvesting van alle departementen
(inclusief uitvoeringsorganisaties, inspecties e.d.) in geheel Nederland.
Stelselinrichting: Doelstellingen, uitgangpunten en randvoorwaarden
De doelstellingen en de indicatoren van het kantorenstelsel zijn vastgelegd en
beschreven in het vaststellingsbesluit in 2016 inclusief toelichting en verder
uitgewerkt in het Kaderboek Organisatie en Bedrijfsvoering Rijk, 2018.
De volgende doelen zijn geformuleerd voor het kantorenstelsel:
•

Het concernbelang van het Rijk staat voorop (bevordering van de eenheid, de
kwaliteit en de efficiëntie van huisvesting door ministeries).

•

Doelmatigheidsprikkels worden versterkt.

2 Ten aanzien van de rol van de CFO BLD heeft de stuurgroep aangegeven dat dit onjuist is.

Het onderzoeksteam neemt echter waar dat deze figuur zo is opgenomen in een ICBR
rapportage. Het is echter niet zo opgenomen in het vaststellingsbesluit.
22 / 86
UBR|RC JenV|PPAC

Definitief | Evaluatie Rijkshuisvestingsstelsel – Deel A: Kantoren | april 2021

•

Bestuurlijke en administratieve vereenvoudiging.

•

Evenwichtiger risicoverdeling.

De hoofdlijnen van het kantorenstelsel zijn:
•

Departementen sturen op volume en regio van hun huisvesting.

•

Huisvestingsbudgetten blijven bij de departementen.

•

Centraal leegstandsbeheer kantoren.

•

Aanscherpen kaderstelling van de huisvesting.

•

Eenvoudige beprijzingsmethodiek.

•

Opdrachtgeverschap voor rijkskantoren

Concreet zijn als indicatoren geformuleerd:
Leegstandsbeheer

•
o
o

m2 BVO
Leegstand

•

Regiotarieven per m2 vloeroppervlak BVO voor kantoren.

•

Te besparen op de kantoorhuisvesting € 136 miljoen per jaar vanaf 2020.

Stelselsturing
In het kantorenstelsel vindt de aansturing centraal plaats door middel van
kaderstelling, masterplannen, rapportering en verantwoording door DGOO. De
kaderafspraken DGOBR (voorloper van DGOO)-departementen regelen de afspraken
en de kaders tussen de departementen en DGOO. In dit document is de centrale
aansturing door DGOO met behulp van de masterplannen vastgelegd.
Financiering
De departementen hebben een eigen huisvestingsbudget en betalen hieruit een
gebruiksvergoeding aan het Rijksvastgoedbedrijf. Het betreft de gebouwgebonden
huisvestingskosten voor zowel het deelstelsel voor kantoren als het deelstelsel voor
specialties. Binnen het kantorenstelsel vallen de facilitaire kosten buiten de
gebruiksvergoeding (GBV), maar kosten voor energie worden wel meegerekend.
Jaar
GBV
(in miljoen €)

2015
927

2016
958

2017
806

2018
778

2019
810

Tabel 7: Totale gebruiksvergoeding in miljoenen euro’s kantoren- en specialtystelsel
(bron: JBR, 2019)

De cijfers fluctueren per jaar en dat heeft verschillende oorzaken, die voornamelijk
te relateren zijn aan:
•

Het meer of minder vierkante meters rijkshuisvesting die verhuurd zijn door
een toe- of afnemende huisvestingsvraag van departementen (andere
prioriteitsstelling of beleidsintensiveringen).

23 / 86
UBR|RC JenV|PPAC

Definitief | Evaluatie Rijkshuisvestingsstelsel – Deel A: Kantoren | april 2021

•

Aanpassing van vastgoed voor efficiënter gebruik, afstoot van inefficiënte
panden of het beëindigen van huur. In het algemeen geldt dat panden
(voormalige rijkskantoren of specialtypanden) snel en doelmatig verkocht
worden, zodra hiertoe besloten is. Als een kantoor langer dan drie jaar
leegstaat, dan valt het uit het kantorenstelsel en onder de bijzondere
specialties.

•

Toename van DBFMO-contracten van € 72 miljoen in 2017 naar € 90 miljoen in
2018 door ingebruikname van nieuwe panden en naar € 102 miljoen in 2019
(in een DBFMO-contract zit een huisvestingscomponent).

•

Duurdere vierkante meters kantoorruimte doordat hogere eisen aan
rijkskantoren worden gesteld en de invloed van de marktwerking (met
stijgende uitvoeringskosten in de huidige, gespannen vastgoedmarkt).

Over de periode van de invoering van het huidige Rijkshuisvestingsstelsel per 1
januari 2016 tot en met 2019 is de gebruiksvergoeding met bijna € 150 miljoen
afgenomen (zie tabel 7).
Normenkader
Het kantorenstelsel maakt gebruik van een uitgebreid en sterk centraal gestuurd
normenkader dat voor een groot deel gebaseerd is op het FWR-normen en
kwaliteitskader. In 2016 zijn de onderstaande normen benoemd als kader in het
vaststellingsbesluit. In de periode 2016 en 2020 zijn daarop geen wijzigingen
doorgevoerd.
•

Werkpleknorm

•

Ruimtenorm

•

Bezettingsgraad

•

Fysieke Werkomgeving Rijk (FWR)

•

De drie categorieën gebouwen

•

Tijd, Plaats en Apparaatsonafhankelijk Werken (TPAW)

•

Normenkader beveiliging (NkBR)

•

Overige huisvestingsnormen

Beheer Vastgoedportefeuille door masterplannen en GO’s
Voor het beheer van de vastgoedportefeuille is binnen het kantorenstelsel gekozen
voor het gebruik van masterplannen. In het kantorenstelsel geven departementen
hun huisvestingsbehoefte aan per regio. DGOO bundelt de totale vraag naar
kantoorhuisvesting en laat het RVB voorstellen doen voor een match tussen vraag
en aanbod. Met de systematiek van masterplannen wordt het kantoorgebruik
geoptimaliseerd en wordt leegstand zoveel mogelijk voorkomen. In een masterplan
wordt weergegeven:
•

Welke organisatie(-onderdelen) per jaar waar gehuisvest worden.

•

Welke tijdelijke huisvesting daarvoor eventueel nodig is.

•

Welke financiële consequenties dit heeft voor departementen en voor het
concern Rijk.

24 / 86
UBR|RC JenV|PPAC

Definitief | Evaluatie Rijkshuisvestingsstelsel – Deel A: Kantoren | april 2021

De masterplannen zijn gestart in 2012 in het kader van de afspraken Compacte
Rijksdienst en de taakstellingsafspraken van kabinet-Rutte I. In 2019 is de derde
ronde masterplannen afgerond en zijn nieuwe masterplannen vastgesteld.
De Gemandateerd Opdrachtgevers (GO’s) geven namens DGOO invulling aan de
opdrachtgeversrol voor de totstandkoming van de kantoorhuisvesting van het Rijk
conform de masterplannen.

3.3

Ontwikkelingen tussen 2016 en 2020
In een aantal sessies zijn bij de deelnemers de meest memorabele momenten
opgehaald om tot een gezamenlijke tijdlijn te komen op basis waarvan we de
ontwikkelingen in het kantorenstelsel kunnen aangeven. Dat heeft geleid tot een
overzicht met documenten en nota’s die laten zien dat een stelselwijziging een
majeure opgave is. Naast een goed ontwerp is een gedegen voorbereiding
essentieel om het werkend en geïmplementeerd te krijgen.
De tijdlijn geeft een goed overzicht van de wijze waarop de aandacht voor de
doorvoering van centralisatie(s) en implementatie RHS in de eerste jaren langzaam
verschuift naar nieuwe beleidsdoelstellingen, -intensiveringen en het positioneren
van de gebruiker.
Tijdlijn
De totstandkoming en verdere ontwikkeling van de RHS-stelsel staat niet op
zichzelf. In de context van het RHS speelt een aantal organisatieontwikkelingen die
van invloed zijn op de totstandkoming van het stelsel. Allereerst is dat de oprichting
van DG Organisatie Bedrijfsvoering Rijk (DGOBR tegenwoordig DGOO) om de
gezamenlijke belangen op het gebied van de rijksbrede bedrijfsvoering te
ondersteunen. Daarnaast is voorafgaand aan de totstandkoming van het RHS in
2015 één centrale uitvoeringsorganisatie gevormd, het Rijksvastgoedbedrijf (RVB)
vanuit vier departementale uitvoeringsorganisaties: de RGD, de Dienst Vastgoed
Defensie, het Rijksvastgoed- en ontwikkelingsbedrijf en de directie Vastgoed van het
Ministerie BZK.
Daarnaast heeft tijdens de implementatie van het RHS een verdere centralisatie
plaatsgevonden op het gebied van Facilities en Informatie- en
communicatietechnologie (ICT) door het inrichten van Shared Service Organisaties
(SSO). Voor facilitaire zaken zijn inmiddels vier concern- dienstverleners gevormd,
namelijk: FM Haaglanden, facilitaire dienst RWS, Belastingdienst- Centrum voor
facilitaire dienstverlening (SSO-CFD) en facilitaire dienst van de Dienst Justitiële
Inrichtingen (DJI/FB). Op het gebied van ICT vindt dezelfde ontwikkeling plaats.
Momenteel zijn er vijf SSO’s voor de pandgebonden ICT-dienstverlening (IDV-P); de

25 / 86
UBR|RC JenV|PPAC

Definitief | Evaluatie Rijkshuisvestingsstelsel – Deel A: Kantoren | april 2021

SSO-ICT Belastingdienst, Dienst ICT Uitvoering (DICTU), Shared Service centrum
ICT (SSC-ICT), de DJI/SSC-I en RWS/IV.
De onderstaande tijdlijn (figuur 4) is samengesteld op basis van de mijlpalen en
documenten die de geïnterviewden hebben genoemd tijdens de interviews en
reflectiesessies. Daarbij hebben de onderzoekers een onderscheid gemaakt tussen
de algemene mijlpalen/documenten voor RHS als geheel (zwart) en de
mijlpalen/documenten die alleen gelden voor het kantorenstelsel (lichtblauwe kleur).

Eerder

2016

2017

2018

2019

2020

•
•

•

•

•

•

•

•
•

•
•
•
•
•
•
•
•

2010 okt - Rutte I
2011 jan Compacte
Rijksdienst
2011 masterplan
Den Haag
2011 nov Ministerraadbesluit
tot Stelselherziening RHS
(Brief Donner)
2011 - FWRkaderstelling
2012 - Rutte II
2013 1e ronde
masterplannen
2015 Convenanten RVBDGOBR-Eigenaar
2014- FWRkwaliteitskader
2015 - ICT in
Rijkskantoren, basis
IDWOR kaders
FWR- activiteit
gerelateerd werken
(TPAW)
Generiek besluit
over pandenlijst en
gebruikers inclusief
DBFMO

•
•
•
•
•
•

•
•

Start RHSKantorenstelsel
Vaststellingsbes
luit Kantoren
2e ronde
masterplannen
Digitale
werkomgeving
kader
Klimaatakkoord
Uitvoeringskader RVB
Toename
politieke
aandacht RHS
en effecten op
werkgelegenheid
Herfinanciering
(leenfaciliteit)
Verlaging
huisvestingsBudgetten

•
•
•
•
•
•
•

Quickscan
Kantoren
Nota
Medegebruik
Besluit Mobile
Only / TPAW
Duurzaamheids
doel-stellingen
in beleidsbrief
FWR 2.0
Rutte III
Catalogus
Rijksdiensten
Mogelijkheid ZBO's
in het
stelsel

•

•
•
•
•
•
•

Rijksbreed
vergaderen
Verwerking
leegstandkosten
in regiotarieven
voor CDV’s IDVP’s
Diagnosefase in
masterplantraje
cten
Evaluatie nota
medegebruik
Routekaart
duurzaamheid
RVB
Doorberekening
m2 aan de
gebruikers
1e MOIP/
Jaarpopdracht
Kantoren
Bouwgebied
kosten

•

•
•

•
•

Activeringsgrens van
250.000 naar
100.000
Leidraad
gemandateerd
opdrachtgever
schap
3e ronde
masterplannen
Rol Gebruikers
in masterplanprojecten
versterkt
(Herziene
versie) VtWproces
Wijzigingen
Pandenlijst
2019
(jaarlijks
worden
pandenlijst
vastgesteld)

•

•
•
•
•

Onderzoeksrap
port Midterm
review door
ADR
Rol
Medezeggenschap/GOR
Rijk
Werkomgeving
van de
Toekomst
COVID
Grenzeloos
Samenwerken
Ambitiedocument
/Routekaart
Rijksdienst
2022

Figuur 4: Tijdlijn RHS

Bij de start van het RHS in 2016 ligt de nadruk sterk op het implementeren van het
stelsel. De geïnterviewden geven aan dat de invoering onder grote politieke druk tot
stand is gekomen. Er is weinig tijd genomen voor de implementatie. De spelregels
zijn aan de hand van de praktijk tot stand gekomen; de rollen en
verantwoordelijkheden van de diverse spelers waren aanvankelijk niet altijd even
helder. Dat ziet het onderzoeksteam ook terug in de documenten die in deze
periode tot stand zijn gekomen. Ze hebben betrekking op nadere kaderstelling,
kaderafspraken, beslisbomen, taakverdeling en rollen en leidraden (zie bijlage 6).
26 / 86
UBR|RC JenV|PPAC

Definitief | Evaluatie Rijkshuisvestingsstelsel – Deel A: Kantoren | april 2021

Een andere belangrijke indicator voor de weinige tijd die is genomen voor
implementatie is de nadruk op concrete doelstellingen, zoals het behalen van de
bezuinigingen, vierkante meters, leegstand, de masterplannen, het sturen op
effectiviteit/kwantiteit en het verder inregelen van de werkprocessen. Ten tijde van
de uitvoering van dit onderzoek, geven de geïnterviewden aan dat de rollen en
verantwoordelijkheden goed ingeregeld zijn. In 2019 is gestart met de derde cyclus
van de masterplannen. Deze cyclus loopt in principe van 2019 tot en met 2023. Wel
is het mogelijk dat de Minister van BZK besluit op grond van sterk gewijzigde
omstandigheden of nieuwe inzichten eerder te starten met een nieuwe ronde
masterplannen. Naast een uitgebreide cyclus om tot nieuwe masterplannen te
komen, vindt elk jaar een administratieve ronde plaats, waarbij in één keer alle
vastgestelde VtW’s van het afgelopen jaar in alle dertien masterplannen worden
verwerkt.
Bij het aantreden van het kabinet-Rutte III (2017) zijn er geen extra taakstellingen
en de eerdere taakstellingen structureel ingeboekt in de begrotingen. In de
beleidsbrieven die DGOO jaarlijks stuurt aan het RVB, is de sturing in 2017 en 2018
nadrukkelijk op de oorspronkelijke doelstellingen (€ 136 miljoen, vierkante meters
en leegstand). In de uitvoering blijven deze prominent in beeld, maar komt meer
aandacht voor kwaliteit en de gebruiker. Na 2018 gaat de aandacht ook uit naar het
vormgeven/handelingsperspectieven op het gebied van onder andere duurzaamheid
en toegankelijkheid voor mensen met een beperking.
Tevens wordt aandacht gevraagd voor een aantal beleidsintensiveringen op
kwaliteit, integraliteit van huisvesting, facilities en ICT; de gefaciliteerde werk- en
ontmoetingsplek. In de beleidsbrieven van DGOO wordt vanaf 2018 meer aandacht
gevraagd voor monitoring en de informatievoorziening op stelselniveau. Zo wordt
vanaf 2018 binnen het kantorenstelsel gewerkt met MOIP’s en jaaropdrachten om
beter zicht te krijgen op de financiële informatie en de voortgang van aan
huisvesting gerelateerde trajecten en projecten. Deze informatie richt zich nog sterk
op de voortgang en uitputting en niet zozeer op de beleidsdoelen of op
overkoepelende geaggregeerde informatie op stelselniveau. In de beleidsbrief 2019
-2020 komen daar de onderwerpen een integraal afwegingskader en een integrale
beleidsvisie bij.
In diverse evaluaties wordt het gemis van de rol van de gebruiker duidelijk aan de
orde gesteld (onder andere in de Evaluatie Rijnstraat 8 en de Midterm review van de
ADR). Ook via de notities over de rol van gebruikers in masterplanprojecten en de
rol van de medezeggenschap krijgt dit onderwerp nadrukkelijk de aandacht. Eerste
ervaringen geven aan dat de gebruikers hun rol in de actualisaties van de
masterplannen als positief ervaren.

27 / 86
UBR|RC JenV|PPAC

Definitief | Evaluatie Rijkshuisvestingsstelsel – Deel A: Kantoren | april 2021

Bevindingen
•
Het stelsel is robuust en blijft in de loop van de jaren vastgoed gedreven,
inclusief de daarmee samenhangende sturing en inrichting van de
informatievoorziening.
•

Bij de invoering van het stelsel is weinig tijd geweest voor de implementatie.
Gevolg hiervan is dat de uitvoering van het RHS nog steeds wordt verbeterd,
zoals bijvoorbeeld medegebruik, activeringsgrens of in masterplanprojecten
(diagnosefase, positie gebruikers versterkt, herzien van het VtW-proces).

•

De verhoogde aandacht voor de gebruiker levert de eerste resultaten op in
diverse nota’s die nog verder geïmplementeerd moeten worden.

Aanbevelingen
•
DGOO en RVB: Zet de monitoring op de vastgoed gedreven aspecten in het
stelsel voort en ga ook meer sturen op de kwaliteit, de realisatie (effecten) van
beleidsdoelstellingen en het vergaren en verkrijgen van de informatie op
stelselniveau.
•

DGOO en RVB en het beleidsdepartement waar een nieuw beleidsdoel vandaan
komt: Zorg bij nieuwe beleidsdoelen (zonder financiering) dat de scope en
kaderstelling helder vastgesteld zijn en hou daaraan vast bij de implementatie
in nieuwe en bestaande projecten. Dat biedt houvast en voorkomt discussies bij
departementen en projecten.

•

DGOO en RVB: Blijf verbeteren op basis van informatievoorziening vanuit de
uitvoering en neem daarin ook het uitgangspunt mee om te streven naar
administratieve vereenvoudiging (zoals o.a. bij kleine opdrachten en planmatig
onderhoud).

3.4

Stelselresultaten
In deze paragraaf komen de stelselresultaten aan bod voor leegstands-beheer in m2
BVO, de leegstand, de ontwikkeling van de regiotarieven per m2 vloeroppervlak
BVO voor kantoren en de beoogde besparing op de kantoorhuisvesting van € 136
miljoen per 2020 voor de periode 2016 – 2020.

Leegstand en ruimtegebruik
Leegstand
Vanaf 2016 daalt de leegstand landelijk en neemt tussen 2018 en 2019 iets toe van
82.684 naar 84.770 m2 bvo. JBR 2019: “In de Randstad en in de grote steden zien
we juist dat de leegstand spectaculair is teruggedrongen. Een groot verschil met
2011, toen er nog sprake was van forse leegstand en daarmee onnodige
huisvestigingskosten voor het Rijk.” Het ruimtegebruik, gemeten in vierkante
meters bvo, per kantoorwerkplek, als rekenkundig gemiddelde stabiliseert op 24,4
m2 bvo.

28 / 86
UBR|RC JenV|PPAC

Definitief | Evaluatie Rijkshuisvestingsstelsel – Deel A: Kantoren | april 2021

Frictieruimte
Frictieruimte is uit beleidsoverwegingen wenselijk teneinde mutaties op te vangen
(veelal om verhuisbewegingen op korte termijn mogelijk te maken of om de
mutaties rond verbouwingsleegstand op te vangen). Voor het kantorenstelsel geldt
dat voor de twee steden met een grote huisvestingsdynamiek (en met een groot
deel van de huisvestingsportefeuille), Den Haag en Utrecht, het gewenste
percentage frictieruimte 4% zou moeten zijn om op de korte en middellange termijn
verhuisbewegingen mogelijk te maken. Voor andere steden met minder
huisvestingsdynamiek, bijvoorbeeld Maastricht of Breda, kan het percentage lager
zijn. De mogelijkheid voor het RVB om frictieruimte te verwerven hangt mede af van
de actuele situatie op de vastgoedmarkt in een stad. Kortom, er is geen cijfer voor
het landelijk gewenste percentage frictieruimte voor de kantorenportefeuille;
daarnaast varieert het percentage naar gelang de stand van de lokale
vastgoedmarkt.
Tegelijkertijd doen zich nu andere problemen voor in sommige steden en is er
sprake van een tekort of zelfs het ontbreken van frictie- en wisselruimte.
Frictieleegstand is nodig om bijvoorbeeld snel tijdelijke groei van fte’s op te vangen.
Wisselruimte is nodig voor het renoveren en verduurzamen van de kernvoorraad
rijkskantoren. Het ontbreken van frictie- en wisselruimte levert problemen op voor
flexibele huisvesting. Het RVB staat daarmee voor extra uitdagingen, vooral in
steden waar sprake is van urgente huisvestingssituaties bij het Rijk en waar er
behoefte is aan structurele uitbreiding van de rijkskantoorruimte. De consequentie
van meer frictieruimte is echter een hoger regiotarief. Het gaat om het vinden van
een optimale balans.
Het leegstandspercentage in 2020 van de totale voorraad is 2,7%. In de meeste
masterplannen varieert het leegstandspercentage tussen de 0% en 4%. Er is
problematische leegstand in masterplan Flevoland (27%). Ook in de masterplannen
Drenthe (10%), Limburg (12%) en Zeeland (8%) is het leegstandspercentage erg
hoog (RVB rapportage masterplannen kantoorhuisvesting periode 1 januari 2019-31
december 2019, 5 maart 2020).
De gemiddelde frictieleegstand voldoet aan de landelijke kpi van <4%. Echter, in
Den Haag en Utrecht is meer frictieleegstand nodig om de vraagfluctuatie in deze
steden te kunnen opvangen dan het huidige percentage dat schommelt tussen de 0
en 0,5%.

29 / 86
UBR|RC JenV|PPAC

Definitief | Evaluatie Rijkshuisvestingsstelsel – Deel A: Kantoren | april 2021

Figuur 5 en 6: Leegstand percentage en in m2 bvo (bron: jaarrapportage over masterplannen,
2019)

Ruimtegebruik en categorie-indeling
Voor het realiseren van kwaliteit is de zogenaamde categorie-indeling van een pand
van belang die het RVB hanteert. Het RVB gebruikt voor de technische staat en
mogelijkheden van het vastgoed drie categorieën om aan te duiden in welke mate
het pand voldoet aan de FWR-kaders. Zo wordt in een categorie 1-pand minder
geïnvesteerd omdat het op termijn kan worden wordt afgestoten en wordt in een
categorie 2-pand zoveel mogelijk een inrichting conform de rijkskaders zoals FWR
en NkBR tot stand gebracht. In categorie 3-panden wordt een totaal nieuwe
inrichting volgens de rijkskaders voor kantoorhuisvesting gerealiseerd. Aan deze
categorieën is door het RVB een flexfactor gekoppeld. Voor categorie 1-panden geldt
een flexfactor van 0,9 werkplek per fte en voor categorie 3-panden 0,7 werkplek per
fte. Voor een categorie 2-pand geldt een flexfactor tussen de 0,7 en 0,9.
Procesmatig verloopt de ontwikkeling van traditionele kantoren naar FWR-kantoren
via het volgende proces. Op basis van door DGOO aangeleverde gedetailleerde
huisvestingsbehoefteplanning per organisatieonderdeel maakt het RVB een match
30 / 86
UBR|RC JenV|PPAC

Definitief | Evaluatie Rijkshuisvestingsstelsel – Deel A: Kantoren | april 2021

met het beschikbare aanbod in de vastgoedportefeuille. De afwegingen die in een
masterplan worden gemaakt zijn complex, aangezien het de hele portefeuille van de
kantoorlocaties van het Rijk omvat. Vanzelfsprekend kan een optimale
huisvestingsoplossing voor de ene organisatie tot gevolg hebben dat de match van
een andere organisatie anders uitpakt.
De aangeleverde informatie laat zien dat in de periode tussen 2016 tot 2020 het
deel van de kantooroppervlakte dat tot categorie 1 (traditioneel) behoort sterk is
afgenomen van ongeveer 70% naar 50% van de (afnemende) voorraad. Dit is het
gevolg van uitvoering van de masterplannen, waarbij inefficiënte panden kunnen
worden afgestoten. Daarbij stijgt het aandeel van categorie 3-panden behoorlijk.
Ook categorie 2 laat een stijging zien van 40%. Dat betekent dat in 2020 ongeveer
50% van de kantoorvoorraad traditioneel is ingericht ten opzichte van 70% in 2016.
Beprijzing en regiotarief
Om het RHS te vereenvoudigen, wordt voor kantoren vanaf 1 januari 2016 gewerkt
met een prijs per m2 bruto vloeroppervlakte per regio. Er zijn drie regio’s, te weten:
Den Haag, Randstad en overig Nederland. Deze wijziging betekent administratieve
lastenverlichting voor het RVB en departementen. Ook worden verhuisbewegingen
hiermee vergemakkelijkt. Bovendien kunnen zowel departementen als het RVB niet
meer (eenzijdig) tot meerkosten besluiten zonder de vaste prijs per m2 aan te
tasten (Vastellingsbesluit kantoren, 2016).
De opbouw van de regiotarieven is uitgebreid beschreven in het vaststellingsbesluit.
Wijzigingen in de regiotarieven worden binnen de periodieke tarievennota van het
RVB door het BOR vastgesteld. Destijds is als een van de redenen voor de regioindeling aangevoerd het stimuleren van de spreiding van rijkskantoren, en daarmee
van rijkswerkgelegenheid, over het land. Door goedkopere huisvesting buiten Den
Haag aan te bieden zullen overheidsorganisaties worden gestimuleerd om voor een
regionale kantoorlocatie te kiezen, zo is de gedachte.
2016

2017

2018

2019

2020

Den Haag

281

257

252

264

267

Randstad

277

257

254

271

290

Overig Nederland
243
222
228
239
251
Tabel 8: Ontwikkeling regiotarieven in €/m2 bvo (bron: Tarievennota's RVB 2017 t/m 2020)

Inmiddels is het tarief in Den Haag lager dan de Randstad en is het verschil met
Overig Nederland gehalveerd. Een belangrijke reden hiervoor is dat een flink aantal
oude panden in de Haagse regio zijn afgestoten. Deze panden zijn deels
afgeschreven, terwijl bij nieuwbouw weer nieuwe bouw- en investeringskosten
meespelen. Ook spelen andere redenen, zoals vertraging in projecten in Den Haag
en recent zijn veel projecten in Utrecht opgeleverd (dat leidt tot activering en dus
stijging tarief).
31 / 86
UBR|RC JenV|PPAC

Definitief | Evaluatie Rijkshuisvestingsstelsel – Deel A: Kantoren | april 2021

Uit de cijfers komt naar voren dat het aantal m2 BVO gemiddeld met 19% in de
periode 2016 – 2020 is gedaald (zie tabel 1), met uitschieters in de provincie Noord
en Zuid-Holland, maar ook in Drenthe, Friesland, Groningen en Noord-Brabant.
Inmiddels is 50% van de rijkskantoren gevestigd in Den Haag en Utrecht. In de
interviews komt naar voren dat het juist in deze twee steden steeds moeilijker
wordt om kwalitatief goed beschikbaar vastgoed te vinden.
Deze systematiek wordt door de betrokkenen over het algemeen zeer positief
gewaardeerd. Enige kritiek is er wel met betrekking tot de onderbouwing van de
tarieven (niet transparant) en het tijdstip waarop deze worden vastgesteld en
gecommuniceerd. Dit is veelal te laat in het jaar om tijdig verwerkt te kunnen
worden in de begroting van de betreffende afnemer. Ten aanzien van de
transparantie is weliswaar de opbouw van het tarief duidelijk, maar zijn de
financiële opbouw van de betrokken organisaties anders. Bij vastgoed wordt
gewerkt met afschrijvingen en m2. IDV’s en CDV’s werken met prijs per werkplek,
waardoor de onderbouwing lastiger navolgbaar is.

Te besparen op de kantoorhuisvesting € 136 miljoen per jaar vanaf 2020
Begin 2016 heeft Minister Blok aan de Tweede Kamer gerapporteerd dat het
besparingspotentieel voor de directe huisvestingskosten vanaf 2020 € 136 miljoen
structureel bedraagt als gevolg van de actualisering van de dertien masterplannen
in 2015.
Gedurende de evaluatieperiode 2016-2020 is jaarlijks door het RVB aan DGOO
gerapporteerd over de stand van zaken van de realisatie van de masterplannen en
de per 2020 gewenste structurele besparing van € 136 miljoen in de masterplannen.
Dit wordt tezamen met geaggregeerde gegevens zoals groei/afname van m2 BVO
en het aantal ambtenaren gepubliceerd in de JBR.
Prognose uitgaven en besparing
in het jaar 2020 (€ Mln. )

Masterplan
medio
2015

Masterplan
ultimo
2018

Masterplan
actualisatie
2019

Prognose ontwikkeling kosten

€ 524

€ 526

€ 522

Prognose ontwikkeling besparing op
jaarbasis per 2020

€ 136

€ 133

€ 138

Tabel 9: Uitgaven en structurele besparing in het jaar 2020 ten opzichte van 2015
incl. de niet gebouwgebonden kosten (bron: Rapportage Masterplannen 2019, maart
2020)

De cijfers in de JBR zijn gebaseerd op gedetailleerde berekeningen die door de jaren
heen worden gemaakt. Omdat het bij veel van de componenten gaat om
vastgoedtechnisch vertrouwelijke informatie, wordt slechts op hoofdlijnen in
openbare bronnen inzicht verstrekt. Jaarlijks wordt een berekening van de
besparing op huisvestingskosten gemaakt en aan de Tweede Kamer gemeld in de
32 / 86
UBR|RC JenV|PPAC

Definitief | Evaluatie Rijkshuisvestingsstelsel – Deel A: Kantoren | april 2021

JBR. Daarnaast worden bij nieuwe masterplannen door het RVB prognoses gemaakt.
Deze maken deel uit van het besluitvormingstraject dat via de ICBR en de
Ministerraad loopt. Verder wordt in de jaarlijkse Tarievennota aan ministeries inzicht
verstrekt in de kostenontwikkeling. Deze besparingen zullen onder druk komen te
staan omdat het aantal rijksambtenaren groeit dat gehuisvest moeten worden.
Jaar

2016

2017

2018

2019

2020

Aantal fte’s
95.000
95.237
96.588
Tabel 10: Ontwikkeling aan rijksambtenaren (bron: DGOO)

101.048

104.701

Vanaf eind 2017 is er sprake van een groei van het aantal te huisvesten fte’s in
rijkskantoren (rijksambtenaren, uitzendkrachten, externe inhuur, stagiairs e.d.). De
groei is verwerkt in de nieuwe masterplannen 2019 – 2023. Uit de begin 2020 door
DGOO geïnventariseerde huisvestingsbehoefte komt naar voren dat de groei
doorzet. Alle ministeries groeien. Oók BZK groeit, onder meer vanwege de
kabinetsambities t.a.v. aardgasvrije wijken, het dossier Groningen en het
programma ‘Aan de slag met de Omgevingswet’. De groei in rijkskantoren vindt
vooral plaats in Den Haag en in andere steden in de Randstad (Utrecht, Amsterdam,
Leiden). Een klein deel van de groei vindt buiten de Randstad plaats in steden als
Groningen, Zwolle en Eindhoven.
Bevindingen
•
Het Rijkshuisvestingsstelsel heeft geleid tot een besparing en kwalitatief betere
gebouwen in het kantorenstelsel.
•

De besparing is gerealiseerd door:

•

Het sturen op een normering via de ruimte- en werkpleknorm;
o
o
o

•

Het bieden van uniformiteit en standaardisatie en aansturing op
bezettingsgraad;
Het clusteren van huisvesting (bundeling) en
Het afstoten van kleinere en inefficiënte gebouwen (concentratie).

De kwaliteit van de gebouwen is mede verbeterd door hogere kwaliteitseisen,
door concentratie en professionele aansturing van (grootschalige) renovaties en
nieuwbouw van rijksgebouwen.

•

Het leegstandspercentage in 2020 van de totale voorraad is 2,7%. In de
meeste masterplannen varieert het leegstandspercentage tussen de 0 en 4%.

•

Het kantorenstelsel is zeker in de eerste jaren adaptiever en flexibeler
geworden door de invoering van eenheidsprijzen waardoor verhuizingen
makkelijker gemaakt worden en verplaatsing van directies naar een ander
departement, het inrichten van programmadirecties of het opstarten tijdelijke
programma’s eenvoudiger is geworden. Dat komt mede door de standaardisatie
en uniformering bij de CDV’s en IDV’s (zie ook hoofdstuk 4.5).

33 / 86
UBR|RC JenV|PPAC

Definitief | Evaluatie Rijkshuisvestingsstelsel – Deel A: Kantoren | april 2021

Administratieve lasten nemen geleidelijk weer toe
Eén van de doelstelling binnen het stelsel is het terugdringen van de administratieve
lasten. Voor de stelselwijziging, in 2016, is gerekend met een prijs per pand. Dit
leverde een variëteit aan prijsstelling op met een grote administratieve last. Alle
financiële risico’s van huisvesting lagen bovendien bij de departementen, omdat
kosten één-op-één doorberekend werden. Om het RHS te vereenvoudigen, wordt
voor kantoren vanaf 1 januari 2016 gewerkt met een prijs per m2 bruto
vloeroppervlakte per regio. Er zijn drie regio’s (zie tabel 8).
Na een aanvankelijke daling van de administratieve lasten bij de stelselaanvang,
nemen de administratieve lasten de laatste jaren weer toe. De onderzoekers hebben
hier weliswaar geen harde cijfers over ontvangen, maar trekken deze conclusie op
basis van de veelheid aan kleine en grotere irritaties die bij afnemers spelen en
genoemd zijn tijdens de interviews, inclusief mogelijkheden tot het terugdringen van
deze lasten. Deze mogelijkheden zijn in paragraaf 6.6 beschreven.
In verschillende paragrafen is nader ingegaan op de administratieve lasten. Zo komt
in paragraaf 6.7 de hardnekkigheid van het vraagstuk aan de orde en in meerdere
evaluatieonderzoeken is genoemd. In paragraaf 6.3 komt de vereenvoudiging van
het regiotarief terug en in paragraaf 6.4 de administratieve lasten die gepaard gaan
met medegebruik.

34 / 86
UBR|RC JenV|PPAC

Definitief | Evaluatie Rijkshuisvestingsstelsel – Deel A: Kantoren | april 2021

4

Doorvoering van uitgangspunten,
randvoorwaarden, doelen en toekomst
In dit hoofdstuk komen de uitgangspunten en randvoorwaarden van het
kantorenstelsel aan bod. Achtereenvolgens komen aan bod: De uitgangspunten in
het RHS-stelsel zijn richtinggevend voor het ontwerp en consequent doorgevoerd in
het stelsel (paragraaf 4.2). In paragraaf 4.3 wordt toegelicht dat de doelen en
nadere uitwerking in verschillende fasen van ontwikkeling zijn. De volgende
paragrafen gaan over het omgaan met nieuwe beleidsdoelstellingen. In paragraaf
4.4 komt de uitvoeringstoets aan de orde en paragraaf 4.5 gaat over gebiedsgericht
werken. Vervolgens komt de toekomst aan bod met in paragraaf 4.6 de afweging
tussen werken vanuit huisvestingsperspectief versus het bedrijfsvoeringperspectief
(paragraaf 4.8) en het hybride werken (paragraaf 4.9). Tot slot komt de robuustheid
en flexibiliteit van het stelsel aan de orde, waarbij de respondenten vooral een appel
doen op de zuiverheid in paragraaf 4.10.

4.1

Doelen zijn in beginsel helder en nieuwe doelen worden
ingebed
De doelen zijn vastgesteld in het vaststellingsbesluit kantoren. Het betreft doelen op
het gebied van vierkante meters, leegstand en leegstandsbeheer en een besparing
van € 136 miljoen structureel (jaarlijks) vanaf 2020 voor het kantorenstelsel. Na de
vaststelling in 2016 respectievelijk 2017 komen er nieuwe, politieke-bestuurlijke
doelstellingen in het stelsel.
Steeds nieuwe doelen komen in het stelsel
Naar verwachting treedt de Omgevingswet in 2021 in werking. In deze Omgevingswet
staat de aanpak van grote opgaven op het gebied van de fysieke leefomgeving centraal.
Doel van de wet is om regels rondom ruimtelijke ontwikkeling te vereenvoudigen en
samen te voegen, zodat het makkelijker wordt om bijvoorbeeld bouwprojecten te starten.
Onderdeel van de implementatie van de Omgevingswet vormen de omgevingsvisies. Deze
worden op verschillende niveaus uitgewerkt en opgesteld: lokaal, regionaal en op
Rijksniveau. De Nationale Omgevingsvisie, kortweg NOVI, wordt gezamenlijk opgesteld
door verschillende partijen, waaronder het Rijk, IPO, VNG, UvW, Uitvoeringsorganisaties,
marktpartijen en burgers. Op het niveau van het Rijk zijn verschillende departementen
betrokken (BZK: bestuurlijke vernieuwing, I&W: mirt, EZK).

Het invlechten van deze aanvullende doelen is helder te volgen in de tijdlijn (zie
ook: Figuur 4). De eerste doelen en indicatoren vanaf de vaststellingsbesluiten zijn
sterk gekoppeld aan de ‘stenen’, dus vierkante meters, bruto vloeroppervlakte,
bezuinigingsdoelstelling en leegstand. Deze zijn vervolgens uitgewerkt in de
planfiguren masterplannen voor kantoren en MOIP’s. Gaandeweg komen daar
bijvoorbeeld de klimaat- en duurzaamheidsdoelstellingen bij die vervolgens naar de
kantoorhuisvesting van het Rijk zijn vertaald in de vorm van routekaarten. Later zijn
35 / 86
UBR|RC JenV|PPAC

Definitief | Evaluatie Rijkshuisvestingsstelsel – Deel A: Kantoren | april 2021

daar de toegankelijkheid voor mensen met een beperking, de doelstellingen voor
Social Return on Investment (SROI) en de invoering van de Omgevingswet aan
toegevoegd.

4.2

De doelen en de nadere uitwerking zijn in verschillende
fasen van ontwikkeling en uitvoering
De doelen komen op verschillende manieren in het stelsel. Sommige via een
vaststellingsbesluit, andere via een motie of een besluit in de TK. Vervolgens wordt
er een kader ontwikkeld al of niet voorzien van een normering, dat vervolgens is
uitgewerkt in een planfiguur (masterplan, MOIP, routekaart etc.), waarbij er een
implementatie (uitrol) plaatsvindt en de resultaten worden gemonitord.
Andere doelen, waaronder toegankelijkheid, zijn inmiddels verwerkt in een
uitvoeringsprogramma. Voor de doelstelling van SROI is dit uitgewerkt voor een
beperkt aantal panden dat wordt ingezet voor initiatieven rond onder meer woon-,
werk- en leerervaring. Bijvoorbeeld voor het project Skills in de Stad twee panden in
Leeuwarden en Maastricht.
Uitvoeringsprogramma toegankelijkheid
Integrale toegankelijkheid wordt standaard door het RVB meegenomen bij de
ontwikkeling/grootschalige renovatie van panden. Als in panden maatregelen genomen kunnen
worden om de toegankelijkheid verder te verbeteren, worden deze veelal op natuurlijke
momenten (bij regulier onderhoud, verbouwingen of grote renovaties) gerealiseerd. Dit is een
continu proces. Zo groeit de voorraad geleidelijk naar de meest actuele kwaliteitsstandaard toe
(in lijn met het Besluit Toegankelijkheid 2017). Daarnaast houden DGOO en het RVB in de gaten
of er meldingen worden gedaan die aanleiding geven om extra (of eerder) maatregelen te
nemen (door het RVB of door de facilitaire dienstverlener).
Periodiek hebben DGOO en het RVB een strategisch gesprek over de ontwikkeling van de
kantorenportefeuille. Dat gaat ook over beleidsdoelstellingen zoals toegankelijkheid.
Daarbij is er nog geen rapportage ingericht hoeveel van de gebouwenvoorraad aan de
nieuwste norm voldoet.

De spreiding van rijksdiensten, en dus ook van rijkswerkgelegenheid, over het land
wordt gemonitord en periodiek aan de Tweede Kamer gerapporteerd (in de JBR, in
Kamerbrieven). Dit onderwerp komt ook aan de orde als nieuwe masterplannen
naar de Kamer gaan. Dat gaat ook gepaard met een rondgang van DGOO langs de
Commissarissen van de Koning. Daarbij kan de politieke voorkeur variëren tussen
meer efficiency of meer het in stand houden van kleine vestigingen vanuit een meer
regionaal perspectief.
Het meest geconcretiseerd is de uitwerking van de doelstelling voor de huisvesting
in het kantorenstelsel waar het vierkante meters, leegstand, FWR en besparing
betreft. Ook geven de geïnterviewden aan dat een besparing is gerealiseerd en
kwalitatief betere gebouwen met een betere dienstverlening zijn gerealiseerd. Ook
36 / 86
UBR|RC JenV|PPAC

Definitief | Evaluatie Rijkshuisvestingsstelsel – Deel A: Kantoren | april 2021

heeft een clustering van huisvesting (bundeling) plaatsgevonden en zijn kleinere en
inefficiënte gebouwen (concentratie) afgestoten.
Duurzaamheid, toegankelijkheid, SROI en ROP’s zijn in een verschillende fase van
ontwikkeling.
•

Voor duurzaamheid zijn de kaders helder uitgewerkt en vertaald in
routekaarten.

•

Voor toegankelijkheid zijn pilots uitgevoerd en is een uitvoeringsprogramma
gestart.

•

Voor SROI is geen kader opgesteld voor het RHS.

•

Voor ROP is in de voortgangsbrief aan de Kamer in 2019 aangegeven dat een
aantal zaken in het afwegingskader een plek moet krijgen op basis van een
studie van het onderzoeksbureau EIB studie (TK, 2018).

4.3

In het stelsel zijn nauwelijks uitvoeringstoetsen uitgevoerd
Binnen het stelsel vinden vrijwel geen uitvoeringstoetsen plaats. Tot nu toe is
slechts één uitvoeringstoets uitgevoerd: de uitvoeringtoets voor het
Rijksontmoetingsplein (2020). In masterplanprojecten wordt gewerkt met één-opéén ‘uitvoeringstoets’ gelijkende toets door het werken met een diagnosefase. Deze
is echter gericht op het project/de programma’s en niet op de exploitatie, en ook
niet op het beheer. Businesscases of scenario’s op stelselniveau worden niet
gestructureerd opgesteld.
Wel zijn business cases opgesteld voor het bepalen of een organisatie, gezien hun
wensen en daarmee gepaard gaande kosten, in het specialty of kantorenstelsel valt,
of bijvoorbeeld bij de inpassing van de insourcing van de
Rijksschoonmaakorganisatie (RSO). De best gemonitorde businesscase van het RHS
is de besparing van € 136 miljoen vanaf 2020. Deze wordt scherp in de gaten
gehouden en jaarlijks over gerapporteerd.
Ten aanzien van de stelselverantwoordelijkheid voor nieuwe beleidsdoelen wordt het
sanctioneren van de financiering geregeld in de ICBR waarna de bekostiging en
programmering plaatsvindt via een uitvoeringsprogramma van het RVB. Het
onderzoeksteam neemt waar dat zowel in de beleidsbrieven als in de
voortgangsgesprekken discussie is over het onderwerp informatievoorziening.
Bijvoorbeeld bij de stand van zaken ten aanzien van de uitvoering toegankelijkheid.
Ook voor nieuwe beleidsdoelstellingen (zonder financiering) is het niet alleen
helpend dat de scope en kaderstelling zijn vastgesteld en in de implementatie
daaraan wordt vastgehouden, maar ook inzichtelijk is gemaakt wat de benodigde
investeringen zijn en of het uitvoerbaar is (zie ook hoofdstuk 7 uitvoerbaarheid).

37 / 86
UBR|RC JenV|PPAC

Definitief | Evaluatie Rijkshuisvestingsstelsel – Deel A: Kantoren | april 2021

Aanbevelingen
•
Hele stelsel 3: Introduceer uitvoeringstoetsen als onderdeel van het stelsel en
maak deze randvoorwaardelijk.
•

DGOO: Geef aan welke informatie gemonitord moet worden voordat het
uitvoeringsprogramma naar aanleiding van een nieuwe beleidsdoelstelling is
ingericht, zodat het informatiesysteem van het RVB in deze informatiebehoefte
kan voorzien.

4.4

Het huidige stelsel voorziet niet in gebiedsgericht werken en
de nieuwe Omgevingswet
In de Kamerbrief van 2018 over de voortgang van het ROP is aangeven dat: “Het
succes van de projecten in dat Ontwikkelprogramma is nadrukkelijk gebonden aan
regionale afspraken om samen op te trekken. Daarbij zal sprake zijn van concrete
afspraken over de financiering door de betrokken opdrachtgevers.”
Dat betekent onder andere dat de ambities van het Rijk, provincies en gemeenten
moeten matchen en het om een goede samenwerking met de omgeving vraagt. De
huidige financiering van de stelsels past daar niet goed bij. Daarbij kan door de
centrale sturing makkelijker verbindingen worden gelegd met het kantorenstelsel
maar minder met de SPC’s. Ook is de huidige governance daar niet op ingericht.

In 2018 (TK, Regionaal Ontwikkelprogramma 29 juni) zijn daar de doelen bijgekomen voor de
maatschappelijke opgave in het kader van de strategische opgave van het regeerakkoord (met
name duurzaamheid en woningbouw) en voortbouwend op de brede waardebepaling van het
rijksvastgoed (TK, 2015) om bij te dragen aan een optimaal financieel en maatschappelijk
rendement. Het Rijksvastgoedbedrijf beheert namelijk in 2018 circa 12 miljoen m2 aan
gebouwen (kantoren, kazernes, gevangenissen, etc.) en circa 89.000 hectare aan gronden. In
deze Kamerbrief is afgesproken dat het daarbij het komend jaar gaat om de ontwikkeling van
een afwegingskader met als belangrijk onderdeel een businesscase per project, dat inzicht
geeft in de bijdrage aan een optimaal financieel en maatschappelijk rendement. Vervolgens
wordt de realisatie van projecten opgenomen in een monitor gericht op de financiële effecten,
voortgang van het behalen van de maatschappelijke doelstellingen, de aangebrachte
versnelling, de kopieerbaarheid, de mogelijkheden voor opschaling en de inbreng die de
gesmede coalities (extra) hebben geleverd. Deze monitor vormt de basis voor een
tussenevaluatie van het programma na twee jaar.

In de governance zijn andere Bestuurlijke Overleggen meer leidend voor
gebiedsgerichte ontwikkeling en duurzaamheidsdoelstellingen, zoals het DG Overleg
Rijksvastgoed en Beleid. Voorheen zijn de duurzaamheidsvraagstukken in relatie tot
rijksvastgoed vooral besproken in de ICRV. Dit gremium is inmiddels verdwenen.
Wat hiervoor min of meer in de plaats voor gekomen is, is een multi dg-overleg dat
breder gaat dan alleen duurzaamheid, maar wel degelijk óók bedoeld voor
duurzaamheidvraagstukken.

Met hele stelsel is bedoeld dat de bevinding dan wel aanbeveling meerdere betrokkenen/
stakeholders in het stelsel betreft.
3

38 / 86
UBR|RC JenV|PPAC

Definitief | Evaluatie Rijkshuisvestingsstelsel – Deel A: Kantoren | april 2021

Momenteel zijn er tussen ROP en masterplanprojecten de volgende raakvlakken:
•

Energierijk Den Haag (ERDH): alle panden in centrum Den Haag

•

Skills in de Stad: voormalig kantoor in Leeuwarden en voormalig
Defensiegebouw in Maastricht

•

Tuinen van Moreelse: openbaar gebied rond Herman Gorter (kantoren),
rechtbank (specialty) en De Knoop fase II en III Utrecht

•

Arnhem: gebiedsvisie bestuurskwartier: rechtbank en gerechtshof; ontwikkeling
stationsgebied

Voor de invloed van ROP op het RHS is geen evaluatiemateriaal aangetroffen en
heeft het onderzoeksteam geen relatie kunnen vaststellen op de effecten op de
prestatie indicatoren.

4.5

Werken vanuit een huisvestingsperspectief versus een
bedrijfsvoeringsperspectief is een principiële keuze
In beleidsbrief DGOO-RVB november 2016 staat: “Daarnaast wil ik bezien of de
masterplannen vanuit een integraal bedrijfsvoeringperspectief kunnen worden
opgezet, met naast aandacht voor huisvesting ook voor facilitair management en
ICT en de gevolgen voor het primair proces.”
Dat er aandacht voor de integrale benadering is, blijkt uit de voorbeelden die in
diverse interviews naar voren komen:
•

De conceptversie van de jaaropdracht van DGOO aan het RVB wordt besproken
met CDV’s en IDV-P’s en gebruikers.

•

Bij de totstandkoming van nieuwe masterplannen betrekt DGOO, naast
uiteraard alle ministeries, nadrukkelijk in alle stappen CDV’s en IDV-P’s, zodat
zij weten aan welke panden wordt gedacht, hoe organisaties gehuisvest worden
e.d.

•

In de masterplanprojecten is sprake van betrokkenheid van RVB, CDV- en IDVprojectleiders, onder aansturing van de GO. Voor de masterplanprojecten krijgt
de (beoogde) afnemer één rekening waar al deze componenten inzitten. GO en
CDV worden meestal wel in het projectbudget begroot, maar IDV-P kosten
blijven nogal eens buiten beeld.

•

In het regiotarief voor kantoren is ook het leegstandstarief van CDV en IDV-P
opgenomen. Bij masterplanprojecten en leegstand is dus sprake van hetzelfde
tarief. Er wordt nagedacht over de mogelijkheden om in de toekomst ook in de
exploitatiefase met één werkplektarief te werken.

•

Aan de pandenlijst is toegevoegd per pand wie CDV en IDV-P is, zodat zij in
hun bedrijfsvoering rekening kunnen houden met voorziene
vastgoedontwikkelingen in de komende jaren (bijvoorbeeld: als in een
masterplan is bepaald dat over vier jaar een pand uit de portefeuille gaat, weet

39 / 86
UBR|RC JenV|PPAC

Definitief | Evaluatie Rijkshuisvestingsstelsel – Deel A: Kantoren | april 2021

de CDV en IDV-P dit direct en kunnen zij met hun investeringen hiermee
rekening houden).
•

Vanuit DGOO is een zes wekelijks overleg georganiseerd met CDV’s en IDV-P’s,
waar ook het RVB bij zit (Interdepartementaal Coördinatie Overleg
Masterplannen (ICOM)).

•

In het programma Rijksdienst 2022 wordt ook de personeelskant betrokken bij
huisvesting.

In de beleidsbrief 2019 – 2020 komt het onderwerp niet aan de orde. Wel nemen de
onderzoekers waar dat, op basis van bovenstaande, er in de praktijk steeds meer
elementen vanuit het bedrijfsvoeringperspectief worden ingevoegd in het RHS.
Overigens gaat daar nog een stap aan vooraf want de diverse CDV’s en IDV’s
verschillen van elkaar in werkwijze en vragen nog forse investeringen in geld, vooral
op ICT-gebied en een investering in tijd om de werkwijze van de collega
dienstverlener te leren kennen.
Bevindingen
•
Hele stelsel / DGOO: Maak af waar je aan begonnen bent en werk aan een
verdere uniformering van tarieven en producten van CDV’s en IDV-P’s.
•

Hele stelsel/ DGOO: Het is een fundamentele keuze om te werken en te
optimaliseren in een huisvestingsstelsel (stenen) dan wel te werken in een
bedrijfsvoeringstelsel (stenen, facilities en ICT). Momenteel vindt er een
beweging plaats die facilities en ICT in toenemende mate meenemen in de
werkwijze en deels in de tarifering.

•

DGOO: De integrale trajecten voor huisvesting, facilities, ICT en Personeel zijn
in 2020 in de fase van visievorming. De beweging richting kwaliteit is weliswaar
beleidsmatig ingezet, maar onhelder is welk effect dat heeft opgeleverd, mede
omdat geaggregeerde informatie op stelselniveau en op projectniveau
ontbreekt.

Aanbeveling
•
Hele stelsel: Onderzoek welke consequenties verbonden zijn aan een transitie
op stelselniveau om over te gaan naar een integraal bedrijfsvoeringperspectief
(o.a. werkwijze, kaderstelling, werkplekbeprijzing en tariefstructuur van
dienstverleners).

40 / 86
UBR|RC JenV|PPAC

Definitief | Evaluatie Rijkshuisvestingsstelsel – Deel A: Kantoren | april 2021

4.6

Hybride werken gaat een grote rol spelen in de toekomst en
sterk in ontwikkeling
De resultaten van Wij werken thuis geven relevante input voor de ambitie voor de
Rijksdienst 2022. Want die resultaten worden gebruikt in de gedachtenvorming hoe
in de toekomst binnen de Rijksdienst met elkaar wordt gewerkt en hoe dat
georganiseerd is. Dit proces wordt doordacht met alle departementen. COVID heeft
helder gemaakt dat het anders kan en dat werken op kantoor niet meer wordt zoals
we het deden.
In het opgestelde Ambitiedocument Rijksdienst 2022 staat hoe de Rijksoverheid wil
werken in 2022: wendbaar, grenzeloos en bewust. Dat laatste punt houdt onder
meer in dat medewerkers en teams de ruimte moeten krijgen om zelf keuzes te
maken in waar en hoe ze hun werk doen. Daarin speelt ‘hybride werken’, deels
vanuit huis en deels vanuit kantoor, natuurlijk een grote rol. De inzichten wat het
massale thuiswerken met medewerkers doet, wat goed gaat en waar ze tegenaan
lopen, zal helpen om goede keuzes te maken.
Bevindingen
•
Hybride werken zal veel meer informatievragen vanuit het
gebruikersperspectief en aanpassingen vragen op onder andere TPAW en
activiteit gericht werken (AGW).
•

De rol van de IDV’s en CDV’s zal bij hybride werken ook sterk veranderen van
een dominant afnemers- naar een meer gebruikersperspectief.

4.7

Robuustheid en flexibiliteit van het stelsel is stevig en appel
op zuiverheid
Voor kantoren geven de geïnterviewden aan dat het stelsel nog voldoende robuust
en flexibel is om in te spelen op interne en externe ontwikkeling, door:
•

De schaalgrootte, die mogelijkheden biedt om ontwikkelingen op te vangen

•

De centrale sturing die belegd is bij DGOO

•

Het systeem van monitoring en verantwoording

•

De financiering die via regiotarieven is geregeld.

Tegelijkertijd geeft een behoorlijk aantal geïnterviewden aan om het stelsel toch
vooral zuiver te houden. Die zuiverheid geldt dan vooral voor de opbouw in het
huidige stelsel, financiering en normering:
•

Welke nieuwe doelstellingen worden in het regiotarief van het kantorenstelsel
opgenomen?

•

Welke randvoorwaarden zijn van toepassing (genoemd worden onder andere
met of zonder financiële middelen, gebouw gebonden of niet)?

41 / 86
UBR|RC JenV|PPAC

Definitief | Evaluatie Rijkshuisvestingsstelsel – Deel A: Kantoren | april 2021

•

Hoe verhoudt het huisvestingsperspectief zich tot een
bedrijfsvoeringperspectief en wat kan worden verdisconteerd in het regiotarief,
wat betekent dat voor de sturing en tariefstructuur?

•

Het vasthouden aan de centrale sturing via een dominant normenkader leidt
soms tot onvrede bij afnemers (en in het verlengde van de afnemers, bij de
(eind)gebruikers), als gevolg van de afweging tussen generiek ‘one size fits all’
versus maatwerk.

•

In relatie tot een verdere verschuiving vanuit een afnemersperspectief naar een
gebruikersperspectief, en gelet op het hybride werken en de daaraan
gekoppelde veranderende verhoudingen tussen de ketenpartners
(eindgebruiker, diens huisvesting coördinator, de facilitaire dienst, ICHF, GO,
DGOO en RVB).

Bevinding
•
Bij het toevoegen van beleidsdoelen of bedrijfsvoeringaspecten zijn de effecten
op het stelsel niet van tevoren onderzocht. Ook is de eventuele samenhang of
verstoring in het stelsel niet in kaart gebracht. Dat geldt zeker als er geen
(externe) financiering beschikbaar is gesteld. In de praktijk wordt achteraf
gekeken hoe het financieel kan worden opgelost of geregeld waarbij meerdere
malen het regiotarief is gebruikt.
Aanbeveling
•
Hele stelsel: Wees terughoudend met het gebruik van het regiotarief om
centrale financiering te regelen voor beleidsdoelstellingen of
bedrijfsvoeringaspecten. Richt een projectgroep op om dit onderwerp
interdepartementaal te bespreken en het regiotarief zoveel mogelijk zuiver te
houden en met duurzame oplossingen te komen.

42 / 86
UBR|RC JenV|PPAC

Definitief | Evaluatie Rijkshuisvestingsstelsel – Deel A: Kantoren | april 2021

5

Governance, rollen en
verantwoordelijkheden
In dit hoofdstuk is de governance van het kantorenstelsel beschreven in combinatie
met de rollen en verantwoordelijkheden. Dit hoofdstuk overlapt ten dele met
hoofdstuk 3 waarin de sturing van het stelsel en de stelselinrichting is beschreven.
In dit hoofdstuk wordt ingegaan op de werking van het stelsel en de informatie uit
de interviews. Allereerst komen de basisbesluiten aan de orde in paragraaf 5.2. In
paragraaf 5.3 wordt ingegaan op invloed van de stelselwijziging. In paragraaf 5.4
wordt beschreven hoe de huidige inrichting van de rollen en verantwoordelijkheden
het stelsel ondersteunen en in paragraaf 5.5 hoe de besluitvormingsstructuur de
regievoerende organisaties ondersteunt. Vervolgens komen in paragraaf 5.6 en 5.7
de beleidsvorming en ontwikkeling aan de orde, waarna in paragraaf 5.8 wordt
afgesloten met de evaluatie en monitoring.

5.1

Basis is gelegd in de vaststellings- en coördinatiebesluiten
De belangrijkste besluiten om stelselverantwoordelijkheid uit te oefenen en om
kaders vast te stellen zijn in 2011 genomen. Zo is DGOO op basis van het
Coördinatiebesluit Organisatie, bedrijfsvoering en informatiesystemen Rijksdienst
2011 bevoegd om bijvoorbeeld rijksbrede kaders vast te stellen. Het gaat dan om
bijvoorbeeld ICT- en inkoopstandaarden, de huisvestingsstrategie en normen voor
externe inhuur of bijzonder belonen. Daarmee is de Minister in staat in de
bedrijfsvoering van de ministeries meer eenheid, kwaliteit of efficiëntie te behalen
door een verdergaande standaardisering en samenwerking binnen de
bedrijfsvoering van de ministeries.
Stelselverantwoordelijkheid omvat naast een kaderstellende verantwoordelijkheid
ook een verantwoordelijkheid om de uitvoering te monitoren. Per beleidskader
wordt nagegaan of, en hoe, dit plaatsvindt. De Minister informeert de Tweede
Kamer jaarlijks over de rijksbrede bedrijfsvoering in de Jaarrapportage
Bedrijfsvoering Rijk. In deze rapportage wordt een overzicht gegeven van de
belangrijkste ontwikkelingen op het terrein van de rijksbrede bedrijfsvoering.
Daarnaast zijn de afzonderlijke vakdepartementen zelf verantwoordelijk voor de
(resultaten van de) departementale bedrijfsvoering.
Het RHS-stelsel heeft een andere vorm gekregen door middel van de
Kaderafspraken tussen DGOO en de departementen. De ICBR en de onderliggende
IC’s vormen een overlegstructuur waarin alle departementen zijn vertegenwoordigd.
Deze overlegstructuur stelt DGOO in staat om te rapporteren over de uitvoering en
de monitorbevindingen terzake, vroegtijdig signalen te ontvangen over het
functioneren van het stelsel en, indien nodig, te adviseren over òf, en hoe hierop bij

43 / 86
UBR|RC JenV|PPAC

te sturen of te interveniëren. In de praktijk zijn de betrokken beleidsdirecteuren van
Definitief | Evaluatie Rijkshuisvestingsstelsel – Deel A: Kantoren | april 2021

DGOO hiervoor eerst verantwoordelijk. Zij maken daarbij veelvuldig gebruik van de
ingerichte structuren van governance van de ICFH, ICOP en andere
interdepartementale gremia.
In het kantorenstelsel is na de invoering in 2016 veel veranderd. Vóór het stelsel
gold: “u vraagt, wij draaien” en werd er veel lobbywerk verricht om zaken voor
elkaar te krijgen. Nu wordt gewerkt op basis van de behoeften en rollen. Daarbij is
de rol van gebruikers anders in het stelsel belegd en heeft DGOO ook een andere rol
gekregen.

5.2

Rollen en verantwoordelijkheden ondersteunen de werking
van het stelsel
Het beeld dat uit de interviews naar voren komt, is dat het een ordentelijk
georganiseerd stelsel dat functioneert. De governance met de rollen en taken is
helder. Het wettelijke kader vindt zijn oorsprong in artikel 44 Grondwet en is verder
uitgewerkt in het Coördinatiebesluit organisatie, bedrijfsvoering en
informatiesystemen Rijkdienst (artikel 21) en de vaststellingbesluiten voor kantoren
en specialties.
De geïnterviewden geven aan dat in aanloop naar het stelsel weinig tijd is genomen
voor de implementatie zodat bij aanvang niet iedereen wist waar hij/zij aan toe
waren.
Gaandeweg zijn processen en procedures ingericht zodat het stelsel ook echt van
het papier is gekomen en in de praktijk werkt.
Centraal in het nieuwe stelsel zijn de rollen van DGOO. In het vaststellingsbesluit
staat vermeld dat DGOO de rollen vervult van stelselverantwoordelijke,
beleidsvormer, kadersteller, adviseur en uitvoerend SPC voor BZK. Deze zijn als
volgt beschreven:
•

Stellen van regels (kaders) voor de inrichting van het systeem.

•

Houden van toezicht (monitoren) op de goede uitvoering door actoren in het
systeem.

•

Het plegen van interventies om een goede uitvoering te bevorderen.

•

Aanspreken actoren op hun verantwoordelijkheden en zo nodig en mogelijk
ingrijpen in het systeem.

•

44 / 86
UBR|RC JenV|PPAC

Periodiek evalueren van het systeem.

Definitief | Evaluatie Rijkshuisvestingsstelsel – Deel A: Kantoren | april 2021

5.3

Inrichting besluitvormingsstructuur ondersteunt regie
De ICBR en de onderliggende IC’s vormen een overlegstructuur waarin alle
departementen zijn vertegenwoordigd (zie ook figuur 2, paragraaf 3.2.3). Deze
overlegstructuur stelt DGOO in staat om haar stelselverantwoordelijkheid uit te
oefenen voor het bepalen en bereiken van doelen, kaders te stellen, te monitoren,
interventies te plegen en periodiek te evalueren (zie ook paragraaf 5.7). De
geïnterviewden geven aan dat vooral het kantorenstelsel goed is ondersteund door
deze besluitvormingsstructuur. Dat wordt onderbouwd door de volgende
argumenten:
•

Betere bundeling van verantwoordelijkheden die in het vorige stelsel meer
opgeknipt waren.

•

Een helder proces om tot een meerjarenplanning en financieel overzicht te
komen waarmee agendering van gezamenlijke opgaven eerder tot stand komt.

•

De schaalgrootte geeft portefeuillemanagement meer mogelijkheden.

•

Meer uniformiteit is aangebracht in o.a. de beprijzing van producten en
diensten van de IDV’s en CDV’s.

•

Beschikbaar hebben van flexibel inzetbaar vastgoed voor huisvesting door
centrale sturing.

Recent is in deze besluitvorming ook de GOR Rijk beter gepositioneerd door het
opstellen van de Handreiking Medezeggenschap Rijkshuisvestingsstelsel voor
kantoren door BZK/DGOO in overleg met de GOR Rijk. De handreiking wordt nu
geïmplementeerd. Het betrekken van de GOR Rijk en de onderliggende DOR-en is
één van de mogelijkheden om de gebruiker te positioneren die niet een formele
plaats in het stelsel heeft. Dit kan tevens een bredere betrokkenheid creëren van de
organisatie/gebruiker die vaak te laat wordt betrokken. Het organiseren van die
betrokkenheid kan door de medezeggenschap (vroeg)tijdig mee te nemen in de
masterplannen voordat deze zijn vastgesteld.
Bevindingen
•
Met de keuze voor centralisatie zijn de regievoerende organisaties IFHR en RVB
(beter) in staat een doelmatiger beheer van de vastgoedportefeuille te
realiseren. Dit is te zien in de structurele besparingen in de huisvestingkosten,
effectiever leegstand beheer en het terugbrengen van het aantal m2 BVO.
•

De structuur in de verdeling van de rollen en verantwoordelijkheden schept
duidelijkheid voor alle betrokkenen. De wijze waarop de verantwoordelijkheden
bij verschillende partijen zijn belegd, zorgt voor een balans in de afweging van
de verschillende belangen in het speelveld en draagt daarmee ook bij aan het
borgen van het stelselbelang en kostenefficiënte keuzes.

•

De ontwikkeling in de medezeggenschap en in het bijzonder de Handleiding
Medezeggenschap RHS biedt mogelijkheden om de gebruiker een gedragen
positie in het stelsel te geven.

45 / 86
UBR|RC JenV|PPAC

Definitief | Evaluatie Rijkshuisvestingsstelsel – Deel A: Kantoren | april 2021

5.4

Naast beleidsvorming en kaderstelling gericht op besparing,
ook andere prioriteiten
De beleidsvorming in de beleidsbrieven richt zich tot 2018 sterk op de sturing via de
vierkante meters, leegstand en bezettingsgraad, kwantiteit en inregeling van
processen, waarbij geen splitsing wordt gemaakt tussen kantoren en specialties.
Vanaf 2018 komen daar drie stevige prioriteiten bij:
•

Meer aandacht voor beleidsintensiveringen op kwaliteit, integraliteit van
huisvesting, facilities en pandgebonden ICT en de gefaciliteerde werk- en
ontmoetingsplek.

•

Aandacht voor het vormgeven/handelingsperspectieven op het gebied van
duurzaamheid.

•

Meer nadruk op monitoring en informatievoorziening.

Vanaf 2019 richt de aandacht zich ook op integraliteit in afwegingskader en
beleidsvisie, waarbij in 2020 werkdocumenten gemaakt en processen zijn ingericht
over de werkomgeving van de toekomst, mogelijke scenario’s voor de lange termijn
gevolgen en Ambities Rijksdienst 2022.
Bevinding
•
In de beleidsbrieven wordt herhaaldelijk gevraagd om monitoring maar deze
bevatten geen SMART geformuleerde doelstellingen richting het RVB van de
beleidsintensiveringen.
Aanbevelingen
•
DGOO: Professionaliseer het opdrachtgeverschap van DGOO naar het RVB door
duidelijke doelstellingen te formuleren in de beleidsbrieven en jaaropdrachten
en maak helder wat je als opdrachtgever verwacht.
•

DGOO en RVB: Blijf verbeteren op basis van informatievoorziening vanuit de
uitvoering en neem daarin ook het uitgangspunt mee om te streven naar
administratieve vereenvoudiging (zoals o.a. bij kleine opdrachten en planmatig
onderhoud).

5.5

Sterke en strakke sturing bij aanvang verschuift naar
inzetten interventies voor een kwalitatief goede uitvoering
Uit de interviews en opgevraagde documentatie (zie ook veelgebruikte en
geraadpleegde bronnen) ontstaat een helder beeld waar de accenten liggen bij
aanvang van het stelsel. Vanaf 2016 en 2017 is vooral ingezet op het stellen van
regels (spelregels en kaders), financiering en het inrichten en werkend krijgen van
het stelsel via masterplannen, MOIP’s en bestuurlijke overleggen.
Geïnterviewden geven aan dat in de beginperiode in de communicatie met de
afnemers de normering is overgekomen als een verplichte norm (“in beton

46 / 86
UBR|RC JenV|PPAC

Definitief | Evaluatie Rijkshuisvestingsstelsel – Deel A: Kantoren | april 2021

gegoten”) en niet als richtinggevende norm. Dit terwijl de handreikingen en
leidraden (normen en rijkskader) meer ruimte bieden en meer richtinggevend
kunnen worden toegepast. Mogelijk heeft de politieke druk om besparingen te
behalen er aan bijdragen dat in de beginperiode de kaders harder zijn neergezet of
overgekomen. Op dit moment merken de geïnterviewden dat de normen meer
richtinggevend worden toegepast en veel meer een gesprek ontstaat dat zich richt
op: comply or explain.
De geïnterviewden merken op dat in het stelsel een aantal fricties zich voordoet
door herplanning, lange doorlooptijden, gedwongen verhuizingen (vanwege een
tekort aan frictiehuisvesting), waardoor DGOO niet zozeer in de zuivere rol zit van:
comply or explain. Eerder hebben de geïnterviewden de indruk dat er iets te halen
moet zijn in een onderhandelingsspel en DGOO de relaties goed probeert te houden
vanwege de fricties die zich in het stelsel voordoen. Meerdere geïnterviewden geven
aan dat DGOO beter tot zijn recht komt in de zuivere rol van comply or explain (dus
als scheidsrechter of grensbewaker) dan als relatiebeheerder en meer intervenieert
op de oorzaken in plaats van de gevolgen van de fricties voor een goede uitvoering
op te lossen. Dat kan ook door de diverse actoren op hun verantwoordelijkheid te
wijzen en aan te spreken ten dienste van het stelsel.
Deze rol van DGOO vanuit o.a. hun rol als kadersteller en stelselverantwoordelijke is
passend, gezien het gegeven dat de “eenheidsprijs” (regiotarief) natuurlijk leidt tot
een maximale sturing op kwaliteit door de afnemers, “want als de prijs toch vastligt
dan wel graag met de maximale kwaliteit.” Dit stuwt de prijs op de lange termijn en
biedt de afnemer ook de gevoelde “eigenheid” van de gebruiker. Daarbij dient de
opmerking te worden gemaakt dat binnen het stelsel ook een grote waarde wordt
toegekend door de afnemers aan het solidariteitsprincipe en de sturing op de
verhoging van de algehele kwaliteit van de huisvestingsportefeuille.
Bevinding
•
DGOO: De kaders bieden voldoende houvast om gerichte gesprekken te
voeren. Het vasthouden van de zuivere rol ten dienste van de doelstellingen
van het stelsel, als ook de kaders, is daarbij noodzakelijk.
Aanbeveling
•
DGOO: Hou als DGOO je rol zuiver, blijf uit een onderhandelingsspel en zet de
juiste interventies in. Communiceer over onderwerpen die onduidelijk blijken te
zijn of vaker fricties veroorzaken.

47 / 86
UBR|RC JenV|PPAC

Definitief | Evaluatie Rijkshuisvestingsstelsel – Deel A: Kantoren | april 2021

5.6

Het periodiek evalueren krijgt een vaste plek in het geheel
en de monitoring is beperkt ontwikkeld
Vanaf 2018 zijn er diverse (evaluatie)onderzoeken uitgevoerd en vindt de
monitoring en verantwoording op de beleidsdoelen plaats in de Jaarrapportage
Bedrijfsvoering Rijk. Het kantorenstelsel is de afgelopen periode twee keer
geëvalueerd. In 2017 is een quickscan uitgevoerd door DGOO en in 2020 is de
Midterm review van de ADR opgeleverd. Daarnaast is het RHS onderdeel geweest
van de beleidsdoorlichting Kwaliteit Rijksdienst van Berenschot in 2019. Opmerkelijk
is de afwezigheid van een managementreactie op de Midterm review of een
agendering van de opvolging van de aanbevelingen.
De conclusies van beide rapporten zijn hieronder gegroepeerd per thema. Wat
opvalt is dat de administratieve lasten een hardnekkige opgave zijn en de aandacht
verschuift richting de kwaliteit van de uitvoering.
Hierbij wordt opgemerkt dat de onderzoekers veel energie en tijd hebben besteed
aan het verkrijgen van geaggregeerde informatie op stelselniveau. Los van de JBRrapportages is de informatiepositie vooral gekoppeld aan het primaire proces van
het RVB en richt deze zich op projectvoortgang en uitputting en niet zozeer op
doelen. De informatie over de beleidsvragen is een ander soort informatie die niet
direct voorhanden is. Er is weinig overkoepelende informatie. Daarnaast is de focus
bij het RVB sinds de fusie meer gericht geweest op harmonisatie van de
informatiesystemen en niet op optimalisatie. Informatie over de realisatie op
bijvoorbeeld duurzaamheid of SROI wordt niet bijgehouden binnen het RHS. Wel is
er meer informatie beschikbaar op pandniveau; zoals bezettingsgraden, of een pand
op de nominatie staat om af te stoten en dergelijke. Ook voor de realisatie van de
rijkskaders zoals FWR is beperkt informatie beschikbaar.

Thema’s

Doelstellingen

Randvoorwaarden
Uitgangspunten

48 / 86
UBR|RC JenV|PPAC

Conclusies
Quickscan door DGOO van
2017 kantoren

De doelstellingen worden
breed gedragen door alle
partijen in het stelsel,
uitwerking leidt op
onderdelen tot discussie;



Het concernbelang van het
Rijk is in het eerste jaar
vooral tot uiting gekomen in
een efficiencyslag. Het
primaire proces zou meer
gewicht moeten krijgen bij
het maken van
huisvestingskeuzes.

Conclusies en
Aanbevelingen Midterm
review ADR, 2020

Bevinding: Het RHS2016 beleid leidt tot
zichtbare resultaten;

Bevinding: Sturing op
doel "aantrekkelijke
werkomgeving"
behoeft
aandacht;

Aanbeveling: Voer debat
over de balans tussen
efficiëntie en differentiatie
in werkomgeving;

Aanbeveling: Verbeter
positionering van
gebruiker in
het stelsel;

Definitief | Evaluatie Rijkshuisvestingsstelsel – Deel A: Kantoren | april 2021

Governance en
Bestuurbaarheid







Rollen en
verantwoordelijkheden





Uitvoerbaarheid





Samenwerking en
relaties

De doelmatigheidsprikkels in
het stelsel hebben een
positief effect op de inperking
van de leegstand, een
financiële besparing en
vermindering van
personeelsinzet in het
facilitaire deel, maar nog niet
in het huisvestingsdeel;
De beoogde bestuurlijke
vereenvoudiging is in het
eerste jaar niet gerealiseerd.
De nieuwe rolverdeling in het
stelsel heeft tot veel overleg
geleid
Door de inrichting van de
governance met
convenanten en kaders
dreigt een juridisering van
het stelsel;
De wijzigingen in het
rijkshuisvestingsstelsel voor
kantoren hebben gevolgen
voor de rolverdeling en de
posities van alle partijen. Dit
heeft in het eerste jaar
geleid tot een aantal
escalaties en veel overleg.
De afnemers en het RVB zijn
van mening dat DGOO groeit
in de nieuwe rol en daarbij als
kadersteller en beslisser strak
dient vast te houden aan de
nieuwe regels en meer en
sneller als scheidsrechter
tussen partijen op zou
moeten
treden;
De doorlooptijd van
onderwerpen die door de
ICHF en ICBR (en soms ook
BOR) behandeld worden,
wordt als te lang ervaren
doordat discussies op teveel
niveaus en herhaaldelijk
worden gevoerd.
De administratieve last is
per saldo niet afgenomen en
lijkt te verschuiven van de
departementen
naar het RVB;









Toekomstvisie
Geen onderdeel van de evaluatie
Robuustheid
Geen onderdeel van de evaluatie
Tabel 11: Vergelijking quickscan en ADR onderzoek
49 / 86
UBR|RC JenV|PPAC

Aanbeveling: Verbeter de
kwaliteit van de sturing
op de uitvoering van RHS
2016.

Definitief | Evaluatie Rijkshuisvestingsstelsel – Deel A: Kantoren | april 2021

Conclusie:
Verbinding en
vertrouwen tussen
betrokkenen behoeft
Aandacht

Bevindingen
•

Ondanks het feit dat er steeds meer monitoring en evaluaties plaatsvinden en
hun reguliere plek in het stelsel krijgen, ontbreekt het aan actuele informatie
op het gebied van de beleidsdoelen die later aan het stelsel zijn toegevoegd.

•

Niet alle resultaten en aanbevelingen van eerdere evaluaties zijn zichtbaar
belegd of opgevolgd dan wel blijven hardnekkig om aan te pakken.

•

De informatiesystemen van het RVB zijn nog niet helemaal toegerust op de
ontwikkeling van ruimtenormering naar kwaliteitsnormen en het beschikbaar
hebben van informatie over de realisatie van beleidsdoelen.

Aanbeveling
•
DGOO: Versterk de informatiepositie als DGOO.
•

DGOO: Geef aan welke informatie gemonitord moet worden voordat het
uitvoeringsprogramma naar aanleiding van een nieuwe beleidsdoelstelling is
ingericht, zodat het informatiesysteem van de RVB in deze informatiebehoefte
kan voorzien.

•

DGOO: Zorg voor een dekkende programmering van deelevaluaties dan wel
monitoring, waarbij aandacht is voor de vraag naar doeltreffendheid en
doelmatigheid.

5.7

De gebruiker is bij aanvang van het stelsel uit beeld geraakt
en wint aan invloed
In alle gesprekken wordt aangegeven dat een gefaciliteerde werkplek inclusief
huisvesting een middel is om de gebruiker optimaal te ondersteunen en faciliteren in
de door hem of haar uit te voeren werkzaamheden. Echter, de gebruiker heeft geen
formele rol in het stelsel en daarbij komt dat de gebruiker veelal onbekend is met
het stelsel en de stelselrollen. De gebruikers hebben wel een eigen
verantwoordelijkheid voor het eigen primaire proces en de daaruit voortvloeiende
(specifieke) behoeften. Door COVID-19 is het faciliteren van de eindgebruiker zowel
in kantoren als in specialties, zowel in de thuis- als werkomgeving, nog sterker naar
voren gekomen.
In het stelsel worden de gebruikers nu niet zichtbaar.
•

In de Governance en beleidsvorming is de gebruiker niet zichtbaar.

•

Binnen de lokale organisaties zijn de lokale OR-en wisselend aangehaakt om
het geluid van de eindgebruiker op verschillende momenten in het proces in te
brengen.

•

Te vaak in de uitvoering niet gehonoreerde, erkende (en soms ook afwijkende)
of typische eisen van het primair proces kunnen tot frustratie van de gebruiker
leiden, die het gevoel heeft ‘mijn werk niet te kunnen doen’.

50 / 86
UBR|RC JenV|PPAC

Definitief | Evaluatie Rijkshuisvestingsstelsel – Deel A: Kantoren | april 2021

•

Uit belevingsonderzoeken blijkt dat een pand dat volledig voldoet aan de eisen
toch kan leiden tot ‘gemor’ bij de gebruikers, in een pand met achterstallig
onderhoud lopen blije medewerkers.

•

In klanttevredenheidsonderzoek of medewerkerstevredenheidsonderzoek komt
de gebruikers tevredenheid minimaal terug.

•

Gebruikersgeluk/ gebruikerstevredenheid is geen indicator in de RHSdeelstelsels.

Op stelselniveau wordt de term afnemer (kantoren) of opdrachtgever
(specialties/SPC) gebruikt als gebruikersvertegenwoordiger. Ook vanuit dit
perspectief gaat de regel ‘wie betaalt, bepaalt’ maar gedeeltelijk op. Het RVB blijft
eigenaar van de panden en de (eind)gebruikers zijn afnemers en blijven huurders
van de panden. Gebruikers worden op stelselniveau niet betrokken bij de
prioriteitstelling vanwege de aanname dat dit leidt tot ongebreidelde vraag en
maatwerk.
Inmiddels zijn de volgende maatregelen getroffen om gebruikers beter te
positioneren en te betrekken:
•

Bij de uitwerking van nieuwe masterplannen.

•

Bij een verhuizing/ verbouwing.

•

Door het opstellen van de Handreiking Medezeggenschap
Rijkshuisvestingsstelsel voor kantoren.

•

Bij een specifiek project aan de voorkant door DGOO.

•

Tijdens de voorbereiding als project/stuurgroep lid in GO-structuur.

•

Eventuele wensen kunnen via een VtW worden ingediend.

Bevinding
•
De afnemers/gebruikers worden nu gewezen op welke wijze ze zich beter
kunnen positioneren en welke mogelijkheden het huidige stelsel daarin
voorziet.
Aanbeveling
•
Hele stelsel: Blijf sturen op het positioneren van de gebruiker en op het
benutten van de mogelijkheden die het stelsel nu al biedt om de gebruiker goed
te betrekken.

5.8

Belevingsonderzoeken en gebruikersonderzoeken leveren
vooral operationele informatie op
Medewerkerstevredenheid
DGOO laat een aantal huisvestingsvragen meelopen in het iKTO/Internetspiegel.
Daarnaast doet het RVB ook eigen metingen, bijvoorbeeld conform NEN 8021 (over
gebruiksprestaties van gebouwen). Het RVB hanteert veelal harde technische eisen

51 / 86
UBR|RC JenV|PPAC

Definitief | Evaluatie Rijkshuisvestingsstelsel – Deel A: Kantoren | april 2021

voor onder meer licht, lucht, temperatuur en geluid, terwijl het iKTO kijkt naar de
beleving van medewerkers.
Het iKTO heeft als doel dienstverleners (waaronder het RVB) en departementen
inzicht te geven in de ervaren kwaliteit van de dienstverlening en tevredenheid over
de werkomgeving teneinde deze te verhogen en verder te ontwikkelen. Er wordt
niet rechtstreeks gevraagd naar ‘Hoe wordt u in uw werk ondersteund door het
RVB?’ Dit gebeurt wel met de facilitair- en ICT-dienstverlener. Aspecten die op dit
moment in het iKTO staan over de kantoorwerkplek, vergader- en overlegruimten
en het gebouw zijn: Werkplek op kantoor; vergader en overlegruimten en het
gebouw.
Meerjarige overzichten van specifiek de huisvestingsaspecten binnen het iKTO zijn
niet aanwezig. Verder hebben de onderzoekers geen analyses aangetroffen die
aangeven welke acties naar aanleiding van het iKTO hebben plaatsgevonden.
Gebruikersonderzoeken
Wat opvalt, is dat de gebruikersonderzoeken vooral per pand of project plaatsvinden
en gericht zijn op gebruikersbeleving. Er is geen geaggregeerde rapportage
aangetroffen over de verschillende gebruikersonderzoeken heen waarin stelselbrede
conclusies worden getrokken. DGOO maakt voor onderzoeken naar
gebruikersbeleving gebruik van:
•

Het CfpB (Centre for People and Buildings).

•

Het longitudinale belevingsonderzoek dat door de Erasmus University
Rotterdam (EUR) wordt uitgevoerd.

•

Diverse bezettingsgraadonderzoeken

•

Onderzoek van andere bureaus die zijn geïnitieerd door departementen of
uitvoeringsorganisaties.

Deze inzet is gericht op het kantorenstelsel, de onderzoeken zijn altijd ‘achteraf’ en
worden als wetenschappelijke onderbouwing gebruikt om normen en
beleidsaanpassingen te maken.
Voor de drie uitgevoerde belevingsonderzoeken zijn pandgerichte onderzoeken,
waar indien daar aanleiding toe is, per pand maatregelen zijn genomen. Periodiek
vindt er analyse plaats op basis van de tot dan toe verzamelde onderzoeksdata.
Verder is door DGOO aangeven dat regelmatig analyses plaatsvinden en lessen
worden getrokken op het gebied van huisvesting, ICT en HRM, voor zowel beleid als
uitvoering/implementatie. Het blijft de onderzoekers echter onhelder hoe dat in de
opdrachtverstrekking aan het RVB welke maatregelen worden verwacht en hoe
lessen en aanbevelingen worden opgevolgd of belegd. Op operationeel niveau is dat
wel helder. Want de belevingsrapporten gebruikt voor pandgebonden operationele
zaken:
•
52 / 86
UBR|RC JenV|PPAC

In de diagnosefase om in overleg met alle betrokken partijen tot een
evenwichtig programma van eisen te komen.

Definitief | Evaluatie Rijkshuisvestingsstelsel – Deel A: Kantoren | april 2021

•

Inbreng in gremia en overleggen met betrekking tot het huisvestingproces en
betrokken organisaties zoals RVB en CDV ter implementatie.

•

Uitvoeren van een activiteitenonderzoek in het kader van een comply or explain
procedure.

Tegen de achtergrond van de beweging naar kwaliteit en de eerdere aanbeveling
voor een bredere benutting van de FWR biedt dit kader de mogelijkheid om een
koppeling te leggen met een veelheid aan eisen de rechtstreeks betrekking hebben
op de beleving van de gebruiker. Dit kader wordt momenteel geüpdatet. Een
heldere aanbeveling in de evaluaties is de volgende: Voor het succesvol gebruik van
een flexibele kantooromgeving is het noodzakelijk dat de domeinen HRM, ICT en
Huisvesting en Faciliteiten onderling samenwerken en beleid op elkaar afstemmen.
De domeinen beïnvloeden elkaar onderling (causaliteit). In de interviews is deze
samenhang veelvuldig naar voren gekomen, naast de verschillende
verantwoordelijkheden op deze gebieden en interventiemogelijkheden. De
onderzoekers hebben in de paragraaf 4.6 een aanbeveling en in paragraaf 4.7 een
bevinding gedaan op welke wijze een nadere aansluiting van het RHS en de andere
domeinen mogelijk is.
Aanbeveling
•
Hele stelsel: Onderzoek, mede richting de toekomst, welke consequenties
verbonden zijn aan een transitie op stelselniveau en over te gaan naar een
integraal bedrijfsvoeringperspectief (o.a. werkwijze, kaderstelling,
werkplekbeprijzing en tariefstructuur van dienstverleners).

53 / 86
UBR|RC JenV|PPAC

Definitief | Evaluatie Rijkshuisvestingsstelsel – Deel A: Kantoren | april 2021

6

Uitvoerbaarheid
In dit hoofdstuk gaat het onderzoeksteam in op de uitvoerbaarheid van het stelsel.
De uitvoering wordt besproken aan de hand van het VtW-proces (paragraaf 6.1), de
toepassing van de FWR (paragraaf 6.2), het regiotarief (paragraaf 6.3) en het
medegebruik (paragraaf 6.4). Vervolgens komen in paragraaf 6.5 de structurele
overvraag in de uitvoering, planning en priortering aan de orde, waarna wordt
afgesloten met de administratieve en bestuurlijke lasten in paragraaf 6.6 en de
informatievoorziening in 6.7.

6.1

Het VtW-proces is al werkende weg aangepast en verdient
verdere aanscherping
De huidige VtW (Verzoek tot Wijziging)-procedure geeft helder aan wanneer een
VtW ingediend kan worden, wie een wijziging kan indienen en wie adviseert op het
VtW. Een VtW kan ingediend worden om verschillende redenen, bijvoorbeeld als het
aantal fte’s wijzigt; de opgenomen match in een masterplan wijzigt; het primaire
proces aan specifieke voorzieningen behoefte heeft die niet aansluiten bij het
vigerende rijkskader (dat kwalificeert dan als een zogenaamde explain); een
aanpassing op de werkomgeving/inrichting rijkskantoor die tot gevolg heeft dat de
voorziene FWTE capaciteit wijzigt. Het VtW kan alleen worden ingediend door drie
functionarissen, namelijk de portefeuillemanager van het RVB, de
vertegenwoordiger van de gebruiker ofwel de te huisvesten dienst en DGOO/IFHR.
Voor elk VtW wordt advies gevraagd aan de vertegenwoordiger van de gebruiker,
het RVB en de betrokken CDV en IDV-P. Als het VtW een bestaand
masterplanproject betreft, wordt ook advies gevraagd aan de betreffende GO.
Daarnaast is het mogelijk dat advies wordt gevraagd aan een expert op het gebied
van een rijkskader.
In 2019 zijn voor het masterplan Den Haag 47 VtW’s ingediend, voor Utrecht 27
VtW’s, voor Zuid-Holland 7 VtW’s en voor Noord-Holland 7 VtW’s, waarmee 65%
van alle VtW’s Randstad gerelateerd is. Het aantal ingediende VtW’s in 2020 tot en
met augustus is 52.

VtW’s in
2019

Totaal

Vastgesteld

In behandeling

in aantal
in percentage

Vervallen

Aangehouden

Afgewe- Afgedaan
zen

135

85

12

23

5

4

5

1

100

63

9

17

4

3

4

0

Tabel 12: Overzicht VtW’s voor 2019

54 / 86
UBR|RC JenV|PPAC

Definitief | Evaluatie Rijkshuisvestingsstelsel – Deel A: Kantoren | april 2021

Ter
kennisneming

Met “afgedaan” wordt bedoeld dat het VtW is verwerkt in een ander ingediend VtW.
Hiermee is het VtW dan afgedaan en hoeft er geen actie meer ondernomen te
worden. Met “ter kennisname” wordt bedoeld dat het VtW bijvoorbeeld is
meegenomen in een herijkt masterplanproject.
De aard van de VtW’s is zeer divers. Dit kan variëren van de uitbreiding van
laadpaalcapaciteit op diverse locaties tot vervangende huisvesting voor 200
medewerkers. Wat verder opvalt is dat het aantal VtW’s in de steden met weinig
frictieruimte, te weten Den Haag en Utrecht, meer dan 50% van het totaal aantal
VtW’s in een jaar betreft. Een tekort aan ruimte als gevolg van
organisatieontwikkelingen en frictieruimte is één van de belangrijkste oorzaken voor
de VtW-aanvragen.
De geïnterviewden geven aan dat de VtW’s op hoofdlijnen te maken hebben met de
groei van de organisatie en daarmee samenhangende wijzigingen. Een andere
categorie vormen de explains op de FWR en NkBR-kaders. In Den Haag en Utrecht
is een groot tekort aan beschikbaar vastgoed en dat blijkt ook uit de VtWaanvragen. In vergelijking met 2016 is het aantal rijksambtenaren gestegen met
bijna 10.000 (zie tabel 10). De consequentie van deze groei kan zijn dat
organisatieonderdelen die goed zijn gehuisvest toch ergens anders worden
gehuisvest, vanwege een aanpassing in het masterplan. Dit kan tot wrevel leiden.
Een neveneffect kan zijn dat organisaties die voor hun gevoel slechter gehuisvest
worden vervolgens eisen gaan stellen in de vorm van een VtW.
Uit de interviews komt naar voren dat bij de beoordeling van VtW’s goed wordt
gekeken naar de samenhang in de onderbouwing in relatie tot de normen en het
primaire proces. Een belangrijk aspect vormt daarbij de herbruikbaarheid (die
vertaald is in verschillende normen) en diverse financiële afwegingen (zoals invloed
op vastgoedportefeuille, huur voor de kortere termijn).
Tevens is in de interviews aangegeven dat de vastgestelde doorlooptijd niet vaak
wordt gehaald. In eerdere evaluaties, zoals de Midterm review, is reeds aangegeven
dat de indieners van VtW’s lange doorlooptijden ervaren doordat de VtW-procedure
arbeidsintensief is, de integrale afweging veel afstemming vereist en daarnaast ook
heel degelijk is. In veel interviews komt het thema VtW aan de orde, waarbij diverse
verklaringen worden gegeven voor de lange doorlooptijd:
•

Geen schuifmogelijkheid (en daarmee oplossingsrichting) voorhanden vanwege
een tekort aan frictiecapaciteit.

•

Het laat indienen van VtW’s doordat de gebruiker onvoldoende betrokken is;

•

Duurt lang voordat een masterplan is vastgesteld, waardoor sommige zaken
reeds achterhaald zijn en een VtW noodzakelijk is.

•

Politiek bestuurlijke keuzes met betrekking tot organisaties of
organisatieonderdelen zijn binnen het stelsel ingebracht en leiden tot specifieke
eisen.;

55 / 86
UBR|RC JenV|PPAC

Definitief | Evaluatie Rijkshuisvestingsstelsel – Deel A: Kantoren | april 2021

•

Het niet voorhanden zijn van voldoende technische adviseurs (o.a.
klimaatinstallaties en liften).

•

Het betrekken van de diverse adviseurs voor het maken van een integrale
afweging.

De geïnterviewden geven aan dat de vele VtW’s, als gevolg van onder andere de
organisatieontwikkelingen en een tekort aan frictieruimte, leiden tot een verstoring
en vertraging van het proces. Er zijn reeds een aantal maatregelen genomen om de
doorlooptijd en administratieve lasten te verminderen, te weten:
•

De coördinatie van het VtW-proces is van de GO overgegaan naar DGOO.

•

DGOO heeft met het RvdK een set bijzondere afspraken gemaakt omdat het
primaire proces van deze organisaties rondom de publiekfuncties tot veel VtW’s
zal leiden.

•

Alerter schakelen door de gezamenlijke informatiepositie van het RVB en DGOO
te benutten over de ontwikkeling van diverse organisaties voordat het VtW
wordt ingediend.

•

De gebruiker eerder in het proces (van de masterplannen) te betrekken om niet
alleen de impact op de van de huisvesting maar ook de impact van de IDV en
CDV goed inzichtelijk te maken.

•

De masterplannen hebben wel een looptijd van vijf jaar, maar kunnen
tussentijds worden geactualiseerd. Aan de Tweede Kamer is gemeld dat we
twee soorten aanpassingen van de masterplannen hebben: een kleine
administratieve waarin alle VtW’s worden verwerkt en een uitgebreide met een
uitvraag van de huisvestingsbehoefte.

Bevindingen
•
De hoeveelheid VtW’s is fors en de afspraken ten aanzien van de doorlooptijd
worden niet gehaald. De geïnterviewden geven aan ze het proces als (te) lang
en gedegen ervaren. De hoeveelheid VtW’s is van invloed op de onderliggende
principes van het kantorenstelsel, zoals generiek versus maatwerk en
solidariteit versus shoppen in verschillende stelsels.
•

Door een tekort aan frictieruimte en het ongenoegen over niet vrijwillige
verhuizingen wordt veel tijd besteed aan relatiemanagement om escalaties te
voorkomen. Daarbij wringen de onderliggende waarden van het stelsel zoals
generiek versus maatwerk met het “goed houden van de relatie” en dreigt het
een onderhandelingsspel te worden. De geïnterviewden geven aan dat de rol
van scheidsrechter meer gepast is om het stelsel zuiver te houden dan een
bemiddelende rol.

Aanbevelingen
•
Hele stelsel: Bouw voldoende frictieruimte in. Zeker voor de steden Den Haag
en Utrecht. Hoewel het kantorenstelsel tot nu toe vanwege de schaalgrootte de
VtW´s redelijk kan inpassen, is er op stelselniveau een aantal aanpassingen
noodzakelijk om tot een vermindering van het aantal VtW’s te komen.
56 / 86
UBR|RC JenV|PPAC

Definitief | Evaluatie Rijkshuisvestingsstelsel – Deel A: Kantoren | april 2021

•

Hele stelsel: Houd het stelsel en je rol zuiver en zet in op professionalisering
van het stelsel richting een verdere verzakelijking.

•

DGOO: Blijf analyses uitvoeren op veel voorkomende patronen in de VtW’s,
zodat er eerder zicht is op zaken van een meer structurele aard om goede
interventies in te zetten (zoals publieksruimten of andere functionele vragen).

6.2

De FWR wordt niet in de volle breedte toegepast
De Fysieke Werkomgeving Rijk (FWR) geeft invulling aan de doelen die de
Rijksdienst nastreeft ten aanzien van de rijks(kantoor)huisvesting en bestaat uit een
algemeen deel (o.a. doelstellingen FWR; het huisvestings- en
werkomgevingsconcept; normen voor het ruimtegebruik op portefeuilleniveau, voor
de ruimtebehoefte op gebouwniveau en voor de ruimtebehoefte op werkplekniveau
en voor de ondersteunende ruimte/functies alsmede flexfactoren). Dit gedeelte is
vastgesteld in 2011.
Het kwalitatieve gedeelte met functionele (streef)kwaliteiten bevat 114 eisen met
50 essentiële basiskwaliteitseisen. Deze is vastgesteld in 2015.
Vanuit de ambitie om invulling te geven aan de doelen die de Rijksdienst nastreeft
voor rijks(kantoor)huisvesting is de FWR een dynamische kaderstelling die
regelmatig wordt aangepast. Ook worden de doelen regelmatig herijkt.
Recente aanpassingen naar aanleiding van evaluaties en praktijkervaringen zijn
daarin:
•

Een geactualiseerde versie van de FWR-wijzer gepubliceerd (2017) met
wijzigingen in de werkplekmix, een reductie van het aantal plekken/zitplaatsen
in relatie tot FWTE en de introductie van expliciet benoemde flexibiliteit.

•

Een geactualiseerde ruimtenormering voor ondersteunende ruimten vastgesteld
door DGOO, 2020.

•

Een overzicht opgesteld van alle aangepaste ruimtenormering sinds de initiële
vaststelling in 2011 (2018).

•

Afstemming FWR-kwaliteitseisen met Model Uitvraag Specificatie van RVB en
NEN-normen.

Binnen de FWR zijn acht hoofddoelstellingen waar, onder invloed van bezuinigingen,
maar één doelstelling is vertaald in diverse kpi’s. Deze richten zich op efficiency,
afname vierkante meters en kostenreductie. De overige doelstellingen gaan o.a.
over effectief kunnen werken, het stimuleren van innovatie en samenwerken,
flexibiliteit, het stimuleren van organisatie-verandertrajecten, gezondheid, veiligheid
en medewerkerstevredenheid (nu en in de toekomst), voor zowel de huidige
generaties ambtenaren als toekomstige ambtenaren en hoe profileert het Rijk zich
als aantrekkelijke werkgever in de battle for talent.
57 / 86
UBR|RC JenV|PPAC

Definitief | Evaluatie Rijkshuisvestingsstelsel – Deel A: Kantoren | april 2021

Specifiek voor kwaliteit wordt door de ADR in de Midterm review RHS 2016,
gepubliceerd in 2020, geconcludeerd dat: “Binnen het stelsel wordt nog te weinig
expliciet gestuurd op de toepassing van de kwaliteitsaspecten bij GO-projecten. Een
oorzaak hiervan is dat de functionele kwaliteitseisen voor een aantrekkelijke
werkomgeving nauwelijks bekend zijn bij respondenten uit het onderzoek.”
Het onderzoeksteam neemt waar dat in de beleidsbrief in 2017 aandacht wordt
gevraagd voor kwaliteit. In de beleidsbrief ontbreken echter SMART-doelstellingen
over wat de verwachting is.
Uit de aangeleverde cijfers over de gebouwenvoorraad blijkt dat de rijksgebouwen
die zijn ingericht volgens FWR-normen met bijna 25% is toegenomen in de periode
2016-2020. De geïnterviewden geven ten aanzien van de FWR de volgende
aandachtspunten terug:
•

Van de 114 FWR-normen wordt beperkt gebruik gemaakt door de gebruikers.

•

Het FWR-kader is, door de ogen van de afnemers, zeker in de beginperiode te
rigide opgepakt en biedt veel meer ruimte voor flexibiliteit en innovatie.

•

De FWR biedt veel meer ruimte dan momenteel wordt benut. Want als de
afnemer helder kan maken wat de huisvestingsbehoefte is en wat het
bedrijfsproces nodig heeft, dan kan via comply or explain worden aangegeven
wat nodig is op basis van een onderbouwing.

•

De FWR-normen zijn geschikt voor beleidsmedewerkers in kantoren en minder
voor uitvoeringsorganisaties en het specialtystelsel. Dit wordt veroorzaakt door
de specifieke onderdelen van het bedrijfsproces.

•

De GO’s sturen maar op basis van een sterk beperkte set van de 114-normen
van het FWR-kader in de masterplannen; er wordt met name gestuurd op
vierkante meters en ruimtegebruik. De sturing beperkt zich sterk tot de aan
huisvesting gekoppelde indicatoren waarover in de JBR wordt gerapporteerd.

•

Geïnterviewden geven aan dat de FWR-normen niet bij alle
afnemers/gebruikers bekend zijn en pas bij conflicten/escalaties uit de kast
worden gehaald en dan zeer nuttig zijn.

•

In de door het CfPB uitgevoerde drie belevingsonderzoeken is de volgende
conclusie getrokken: “Het gevoerde beleid t.a.v. kwaliteit wordt niet (volledig)
gerealiseerd. Mogelijke oorzaak is dat de FWR-kwaliteitseisen bij de
betrokkenen niet bekend zijn.”

•

De onderzoekers hebben verschillende documenten opgevraagd over
rapportages op stelselniveau voor kwaliteit zoals ontwikkeling van kwaliteit op
basis van gerealiseerde projecten, evaluaties van FWR-norm van de
gezamenlijke masterplannen of rode draden in comply or explain procedures
dan wel een analyse van kwaliteitsaspecten die spelen in VtW-procedures, maar
deze zijn niet voorhanden.

58 / 86
UBR|RC JenV|PPAC

Definitief | Evaluatie Rijkshuisvestingsstelsel – Deel A: Kantoren | april 2021

Het onderzoeksteam constateert dat de ruimtenorm van 0,7/0,9 doeltreffend is
gebleken door de centrale sturing van het ruimtegebruik via de masterplannen.
Weliswaar geven de geïnterviewden aan dat deze zeker in de beginperiode te rigide
is opgepakt, maar tegelijkertijd ruimte is geboden via een comply or explain
procedure. Daarnaast veronderstelt centrale aansturing ook heldere kaders en
normen en een mate van doorzettingsmacht.
Wat de onderzoekers verder opvalt is dat de beweging is ingezet om meer op de
kwaliteit en de beleving van kantoorhuisvesting te gaan sturen. De sturing op het
kwaliteitskader van FWR (aantrekkelijke werkomgeving) is opgenomen in de
uitgangspunten van Het Nieuwe Rijkskantoor en het FWR-instrument. Binnen het
stelsel loopt dan de doelstelling ‘een aantrekkelijke werkomgeving/tevreden
gebruiker’ parallel aan de wens om ook te blijven sturen op de gestandaardiseerde
werkplek via het vastgestelde normenkader.
In het zoeken naar een balans tussen efficiëntie en aantrekkelijkheid/tevredenheid
van gebruikers ligt volgens de onderzoekers een potentieel risico besloten dat in de
interviews stevig naar voren komt: namelijk ontevredenheid van de gebruiker. Die
ontevredenheid is mede gevoed door gedwongen verhuizingen en een prikkel in het
stelsel in de vorm van de RVB-regioprijs. De regioprijs ligt namelijk vast, dus daar
probeert de afnemer zoveel mogelijk ‘uit te slepen’. Dit prijs stuwend effect is
eerder in paragraaf 5.5 beschreven: de “eenheidsprijs” (regiotarief) leidt tot een
maximale sturing op kwaliteit door de afnemers.
De rol om te bewaken dat niet overvraagd wordt en de kwaliteit niet te hoog wordt,
is belegd bij DGOO. Het houdt in dat afnemers goed gewezen worden op hun
verantwoordelijkheid ten aanzien van het stelsel. Het vereist ook rolvastheid van
DGOO.
Bevindingen
•
De FWR biedt veel meer ruimte en flexibiliteit dan momenteel wordt benut.
•

De FWR wordt beperkt toegepast en richt zich met name op de sturing van de
efficiency.

•

De volle breedte van de FWR en de toepassing is onbekend bij de betrokkenen.

•

Informatie over de kwalitatieve aspecten van een gebouw wordt nog niet goed
(genoeg) verzameld en is niet up-to-date.

Aanbevelingen
•
DGOO, RVB en afnemers: Streef naar een bredere (benutten van alle
hoofddoelstellingen) en betere uitvoering FWR (toepassing en bekendheid bij
afnemers en monitoring uitvoering).
•

DGOO en RVB: Onderzoek welke kwaliteit verhogende maatregelen in het FWR
kostenneutraal zijn en maak analyses in hoeverre een eventueel stuwing van
het tarief het gevolg is van de ontwikkelingen in de markt etc. dan wel het

59 / 86
UBR|RC JenV|PPAC

Definitief | Evaluatie Rijkshuisvestingsstelsel – Deel A: Kantoren | april 2021

gevolg is van een prikkel in het systeem, en neem daarop passende
maatregelen.

6.3

Regiotarieven zorgen voor administratieve vereenvoudiging
en een stabiele voorspelbare situatie voor de afnemer
Binnen het kantorenstelsel wordt gewerkt met regiotarieven. Het regiotarief komt
tot stand op basis van het kostprijsmodel van het RVB. Ieder jaar wordt een raming
gemaakt van alle kosten die in de kantoorhuisvesting worden voorzien voor het
lopende jaar en voor de komende vier jaar. Hierdoor kan een vijfjaars gemiddelde
prijs worden berekend waaruit het jaarlijkse regiotarief voortvloeit. Aanpassingen
vanwege onvermijdelijke prijsstijgingen kunnen ieder jaar leiden tot
tariefaanpassing, waarbij het tarief wordt vastgesteld door de eigenaar (SG BZK)
gehoord hebbende het Bestuurlijk Overleg Rijksvastgoed (bron: vaststellingsbesluit
met verwijzing naar Verslag ICBR 2 december 2014).

De RVB-tarieven zijn inclusief energiekosten en inclusief overheveling
gebruikerszaken naar het RVB. Hieronder vallen de kosten voor levering en
transport elektriciteit, gas en stadswarmte, afkoop CO2, en energiemanagement
(bron: Vaststellingsbesluit Rijkshuisvestingsstelsel Kantoren, hierin verwijzing naar:
verslag ICBR, 26 mei 2015).
Met de komst van het regiotarief is de verrekening administratief veel eenvoudiger
geworden. Het regiotarief wordt door enkele respondenten omschreven als een
solidariteitstarief, waarbij de kosten gedragen worden door allen en een redelijk
stabiele, voorspelbare situatie ontstaat voor zowel het RVB als de afnemers. Dit
komt overeen met de conclusie van de ADR in hun Midterm review: “De introductie
van het regiotarief per m2 ter vervanging van de huurprijzen per pand is positief
ervaren door de respondenten. Het regiotarief geeft rust en voorspelbaarheid met
minder administratieve lasten voor gebruikers, vooral voor departementen en
uitvoeringsorganisaties met meerdere locaties. Het voordeel van het gekozen.”

Een handvol respondenten vraagt zich af of een vijfjaars gemiddelde prijs nog moet
worden gehanteerd. Nu zit er volgens hen immers ruimte in de tarieven doordat er
over 5 jaar wordt gemiddeld. Zij adviseren gebruik te maken van het werkelijke,
jaarlijkse tarief.

Over de opbouw van het regiotarief is gezegd dat deze wel transparant is, maar niet
begrijpelijk is voor de afnemers. Enkele afnemers benoemen dat zij het vreemd
vinden dat zij het tarief niet kunnen controleren. Andere afnemers omschrijven het
regiotarief als helder. De ADR stelt in haar Midterm review dat uit het onderzoek
naar voren
60 / 86
UBR|RC JenV|PPAC

Definitief | Evaluatie Rijkshuisvestingsstelsel – Deel A: Kantoren | april 2021

komt dat afnemers (de ADR gebruikt het woord gebruikers) naar hun zin nog te
weinig inzicht krijgen in de opbouw van de tarieven. Voor hen is het lastig om een
relatie te leggen met de gedane investeringen en met de behaalde resultaten.

Het idee om met een verschil in tarieven te werken, is om de regio’s buiten Den
Haag en de Randstad voor afnemers aantrekkelijker te maken. De cijfers in tabel 1
laten zien dat tussen 2016 en 2020 het aandeel kantoren nog steeds rond de 60%
in de Randstad is gesitueerd. Verder valt op dat Utrecht ondanks de landelijk
gemiddelde krimp van -19% met 2% is gegroeid en de huisvesting in de provincies
Noord- en Zuid-Holland fors is gekrompen (om en nabij -30%) en Den Haag met 13%. Ook is het prijsverschil tussen RVB-tarieven voor huisvesting buiten de
Randstad en Den Haag gehalveerd.
In de quickscan Kantoren van 2017 wordt daarover gesteld: “(…) Daarnaast speelt
dat door de ontwikkeling van de regiotarieven, die, als gevolg van de in 2016
uitgevoerde herfinancieringsoperatie, dichter bij elkaar zijn komen te liggen dan in
de oorspronkelijke berekening het geval was, de prikkel is weggenomen bij de
afnemers om voor een goedkoper huisvestingsalternatief buiten Den Haag of buiten
de Randstad te kiezen. De keuze van de minister voor Wonen en Rijksdienst op 21
december 2016 om uitvoerende diensten die ressorteren onder BZK zoveel mogelijk
buiten Den Haag te huisvesten, wordt door de departementen niet omarmd.
Aangevoerd wordt dat het ook in het concernbelang van het Rijk is als
uitvoeringsdiensten goed hun werk kunnen doen, waarvoor huisvesting dicht bij de
beleidskern in veel gevallen wenselijk is. Door de afnemers en het RVB wordt er
voor gepleit om pas na een grondige evaluatie eventueel te gaan tornen aan de
huidige regio-indeling en om de keuze voor het afstoten van panden niet aan de
politiek, maar aan het portfoliomanagement van het RVB over te laten.”
Het onderzoeksteam komt tot dezelfde bevinding als in de quickscan en ziet dat een
goed portfoliomanagement en onderbouwing met feiten voor afstoting altijd
ondersteunend is bij het maken van afgewogen politiek-bestuurlijke keuzes, zoals
dat in de afgelopen jaren ook met succes is uitgevoerd en ziet daarnaast geen reden
voor een andere regio-indeling of tariefstelling te kiezen.
Door de investeringen in energiebesparende maatregelen en de besparing op
energieverbruik bij één partij te beleggen, is het idee dat er een prikkel ontstaat bij
het RVB om energiebesparende maatregelen toe te passen en energie te besparen.
Het onderzoeksteam kan geen uitspraak doen of het beleggen bij één partij de
prikkel is geweest om als RVB te investeren in energiebesparende maatregelen. Het
RVB draagt immers zelf niet de kosten voor het energieverbruik. Deze worden
doorberekend naar de afnemers. Overigens kan het onderzoeksteam wel
concluderen dat het RVB energiebesparende en duurzaamheidsmaatregelen heeft
genomen. Maar het is niet duidelijk of deze ingebouwde prikkel tot deze
investeringen heeft geleid.
61 / 86
UBR|RC JenV|PPAC

Definitief | Evaluatie Rijkshuisvestingsstelsel – Deel A: Kantoren | april 2021

De kosten voor de diensten van de IDV’s, de CDV’s en de eventuele kosten voor
investering in gedragsmaatregelen (behaviour), maken geen deel uit van het
regiotarief. Ook de kosten van een GO en zijn of haar projectteam (bijvoorbeeld
kosten voor verhuizingen, onderzoeken en grote bouwprojecten) vallen niet onder
het regiotarief. Dit betekent dat afnemers de kosten voor vertragingen in
masterplanprojecten en gedwongen of vrijwillige verhuizing apart moeten
afrekenen. Zeker bij gedwongen verhuizing kan dit tot negatieve gevoelens leiden
en soms zelfs verontwaardiging oproepen bij de afnemers. Daarnaast geven
geïnterviewde gebruikers aan dat de kosten van de GO en het projectteam vaak als
hoog worden ervaren. Afnemers benoemen dat zij lagere kosten zouden hebben als
zij zelf voor de verhuizing zouden zorgen. De meeste respondenten geven aan dat
zij de GO-kosten onderdeel zouden willen maken van het regiotarief. Door de GOprojectmanagementkosten onderdeel te laten zijn van het regiotarief, is tevens een
oplossing gevonden voor de situatie in masterplanprojecten waarin nog geen
afnemer van een rijksgebouw in beeld is. Een eventuele andere oplossing voor de
kosten van (gedwongen) verhuizingen kan ruimere beschikbaarheid van
frictieruimte zijn, waardoor het aantal (gedwongen) verhuizingen kan worden
verminderd dan wel voorkomen.
De meeste respondenten vinden het logisch om doelstellingen als verduurzaming,
onderdeel te laten zijn van het regiotarief. Anderen benoemen dat zij het regiotarief
graag zuiver willen houden en nieuwe beleidsdoelstellingen buiten het regiotarief
willen houden. Zij zouden het logisch vinden als voor nieuwe doelstellingen aparte
financiering beschikbaar wordt gesteld.
Enkele respondenten bevelen aan om het regiotarief te benchmarken. Volgens hen
is het niet duidelijk of het regiotarief wel of niet marktconform is. Het regiotarief is
gestegen in de afgelopen jaren, net zoals de kwaliteit van de gebouwen, terwijl het
aantal m2 is verminderd. Enkelen vragen zich af of de kwaliteit van de kantoren van
het Rijk niet te hoog is. Hierop lijkt geen rem te zitten, aldus geïnterviewden.
Anderen geven aan dat de hoge kwaliteitsnormen en de daarmee gepaard gaande
kosten, niet altijd overeenkomen met de behoefte van de afnemers en gebruikers.
Anderen benoemen juist dat de kwaliteit nog verbeterd kan worden. De afnemers
hebben in de interviews en sessies overigens er geen blijk van gegeven dat zij het
regiotarief te hoog zouden vinden. Dit laatste komt niet geheel overeen met de
bevindingen tijdens de quickscan van 2017: “De overgang naar een systematiek van
eenheidsprijzen stuit in de praktijk op de nodige weerstand. Doordat de functionele
kwaliteit van de huisvesting uiteenloopt, maar alle afnemers binnen een regio wel
hetzelfde tarief per m2 BVO betalen, ontstaat de indruk bij veel afnemers dat ze
teveel betalen. Dit leidt vooralsnog niet tot verhuiswensen, maar wel tot
aanvullende huisvestingswensen met betrekking tot kwalitatieve aspecten. Hierin
schuilt het risico van een kostenverhogend effect.”

62 / 86
UBR|RC JenV|PPAC

Definitief | Evaluatie Rijkshuisvestingsstelsel – Deel A: Kantoren | april 2021

Bevindingen
•
Het regiotarief heeft gezorgd voor administratieve vereenvoudiging.
•

Het regiotarief heeft gezorgd voor een stabiele, voorspelbare situatie voor
afnemer en het RVB.

•

Het regiotarief heeft niet gezorgd voor een trek van organisaties naar de regio’s
buiten de Randstad. De financiële prikkel is te klein dan wel van ondergeschikt
of nevengeschikt belang voor organisaties.

•

Het huidige regiotarief lijkt voor zowel afnemers als het RVB niet te hoog te
zijn.

Aanbevelingen
•
RVB: Benchmark het regiotarief en maak het regiotarief begrijpelijk voor de
afnemers.
•

DGOO: Onderzoek of de GO-projectmanagementkosten onderdeel kunnen
worden van het regiotarief. Zeker bij gedwongen verhuizing wekt het veel
wrevel bij de afnemers / gebruikers om deze kosten apart te verrekenen.

•

DGOO en RVB: Onderzoek of kan worden gewerkt met een regiotarief dat is
vastgesteld op basis van werkelijk kosten in plaats van de vijfjaars gemiddelde
prijs.

6.4

Medegebruik wordt gewaardeerd
In deze paragraaf wordt medegebruik beschreven. Medegebruik is uitsluitend
bedoeld voor het specialty stelsel in het oorspronkelijke ontwerp (en ook als zodanig
beschreven in het vaststelling besluit specialties). De reden om in dit rapport
aandacht te besteden aan medegebruik is dat medegebruik aan beide stelsels raakt.
Aan de onderzoekers is gevraagd hier aandacht aan te besteden. In de interviews
zijn door gebruikers die in beide stelsels zitten diverse waarnemingen met
betrekking tot medegebruik gedeeld.
Het medegebruik wordt door alle gesprekspartners in deze evaluatie gezien als een
nuttige aanpassing in het RHS. Vanuit de casuïstiek van de praktijk van de SPC’s is
een uniforme werkwijze gemaakt voor stelseloverstijgend gebruik door kantoren en
specialties.
De definitie in strikte zin van medegebruik betreft medegebruik in (een pand van)
het specialty stelsel. In een medegebruik situatie is er altijd één SPC als
hoofdhuurder van het gehele complex. Van medegebruik is sprake indien leegstand
binnen een specialty- wordt ingevuld door een andere kantoorgebruiker dan wel een
andere specialty gebruiker. Hier zijn verschillende combinaties mogelijk. Daarnaast
zijn er historisch gegroeide situaties zoals een verzamelspecialty (meerdere spc
huurders met het RVB als risicodrager leegstand), gedeeld gebruik (locaties met
meerdere SPC´s met eigen contracten) en ongekend gebruik (situaties van voor het
stelsel dan met een zeer beperkte onderhuur (<250 m2 BVO). Een andere variant,

63 / 86
UBR|RC JenV|PPAC

die formeel niet onder medegebruik valt, is de situatie dat een rijksonderdeel dat
Definitief | Evaluatie Rijkshuisvestingsstelsel – Deel A: Kantoren | april 2021

vanwege het primaire proces normaliter in een specialtypand zou worden
gehuisvest, wordt ondergebracht in een rijkskantoor; bijvoorbeeld de thans
voorziene huisvestingssituatie van het Openbaar Ministerie in een
Rijkskantorencomplexgebouw in Utrecht. Dat is immers een rijkskantoor dat
geschikt is voor meervoudig gebruik, er is dus niet in de strikte zin sprake van
medegebruik of gedeeld gebruik.
Naast de individuele voordelen om in te huizen in een pand ‘van het andere stelsel’,
of bij een andere specialty, kent het faciliteren van medegebruik als voordeel dat
het eenvoudiger wordt om binnen de specialty- en kantorenportefeuille leegstand te
vullen, zonder dat concurrentie tussen de deelstelsels ontstaat.
In 2017 is in het kader van het vaststellingsbesluit specialties een additionele
kaderstelling gemaakt om de volgende twee knelpunten bij medegebruik, die in het
kantorenstelsel waren gerezen, op te lossen:
•

De beprijzingsmethodiek is voor een rijkskantoor en een specialty
verschillend. Voor rijkskantoren geldt het regiotarief, voor specialties een
prijs per rijksvastgoedobject (gebouw/complex).

•

De risicoverdeling tussen het SPC en het RVB bij een specialty is anders dan
bij een rijkskantoor. Bij rijkskantoren draagt het RVB het eindwaarde- en
leegstandsrisico. Bij specialties ligt dat risico bij de SPC.

Naar aanleiding van de motie-Oskam die oproept financiering van leegstand in
rechtbanken te voorkomen is met de (Raad voor de) Rechtspraak, (destijds) VenJ,
het RVB en DGOO een set met afspraken opgesteld. Deze regelen het medegebruik
binnen de huisvesting van de Rechtspraak. De ministers van VenJ en WenR hebben
met deze afspraken ingestemd.
Het onderzoeksteam heeft, op basis van de aangeleverde documentatie, beperkt
inzicht gekregen in de mate waarin sprake is van medegebruik en verloop hiervan
door de jaren heen. DGOO meldt dat medegebruik sinds de inwerkingtreding van
het RHS is toegenomen. De Quick Scan Specialties vermeldt positieve geluiden met
betrekking tot de duidelijke kaders voor medegebruik. In de Midterm review en de
Quick Scan Kantoren, worden geen uitspraken gedaan over medegebruik.
DGOO heeft de onderzoekers laten weten dat er geen gegevens beschikbaar zijn
over medegebruik door specialties in kantoren. Met betrekking tot medegebruik in
specialty panden hebben de onderzoekers deze gegevens ontvangen:
•

Kantoren in specialty: 11.000 m2 (van de circa 2.000.000 m2) € 2,16 miljoen
kosten.

•

Specialty in specialty: 3.000 m2 € 0,8 miljoen kosten. 4

Ten aanzien van de hoeveelheid medegebruik is er verschil tussen de feitelijke inhuizing van
partijen in panden en de gegevens zoals die vanuit medegebruik blijken. Dit komt doordat bij
4

64 / 86
UBR|RC JenV|PPAC

Definitief | Evaluatie Rijkshuisvestingsstelsel – Deel A: Kantoren | april 2021

Medegebruik is, in relatie tot het totaalaantal BVO van het stelsel, marginaal.
Afnemers uit het kantorenstelsel ervaren bij medegebruik in het specialtystelsel
voordelen. Door geïnterviewden wordt als voorbeeld genoemd het normenkader dat
binnen kantoren te strikt gehandhaafd wordt, waardoor de specifieke
gebruikerswensen en/of functionaliteiten niet gehonoreerd worden. SPC’s die vanuit
het specialtystelsel medegebruik in het kantorenstelsel hebben, ervaren als voordeel
de standaard en flexibele kantoorfaciliteiten; een flexibel verzamelkantoor is
bijvoorbeeld een prima verzamelbasis voor inspecteurs die slechts één dag per week
op kantoor zijn. Als nadeel wordt genoemd dat de SPC dan ook 100% moet passen
binnen de regels van het kantorenstelsel, wat kan schuren met de specifieke
werkzaamheden. De eerdergenoemde inspecteurs hebben allen dienstauto’s en
reizen niet met openbaarvervoer, wat andere eisen stelt aan het aantal beschikbare
parkeerplaatsen per fte en dito laadpalen. Hier kan worden opgemerkt dat ook
binnen het kantorenstelsel via een zogenoemde ‘specifieke ruimtebehoefte’
dergelijke aanpassingen kunnen worden gerealiseerd.
SPC’s, die gebruik maken van medegebruik in het kantorenstelsel, geven aan dat de
strikte handhaving van de normen een reden is om een volgende keer niet meer
voor medegebruik in het kantorenstelsel te kiezen.
Geïnterviewden geven aan dat bij medegebruik bij kantoren meer mogelijk is dan
wordt toegestaan. De belangrijkste reden waarom specifieke functionaliteiten
afgewezen worden, is het exploitatiecriterium ‘herbruikbaarheid van een
kantoorpand/complex na verlaten van het pand’. In de Midterm review is
aangegeven dat met meerdere profielen in kantoren gewerkt zou kunnen worden.
Mede gezien het feit dat geen cijfers beschikbaar zijn over het gebruik van
specialties in kantoren, kunnen de onderzoekers niet inschatten welk effect het
werken met meerdere profielen kan hebben.
Geïnterviewden stellen dat medegebruik in een specialtylocatie voor de gebruiker
voordelen kent, omdat de huurprijs bij specialties lager is (de panden zijn vaak
ouder en minder gerenoveerd). De gebruiker staat centraal; de specialties bieden
vaak services op maat (eigen CDV facilities, receptiebalie en beveiliging) die
bijvoorbeeld door keten partners als een voordeel wordt ervaren. Het beeld uit de
interviews is dat steeds vaker gezocht wordt naar gezamenlijke huisvesting. Ook
wordt gezocht naar samenwerking buiten de stelsels, zoals tussen de IND en het
COA (een eigen vastgoedhoudende dienst). Geïnterviewden melden dat er vraag is
naar gezamenlijke huisvesting op basis van functionaliteit. Denk daarbij bijvoorbeeld
aan publieksfuncties van de Belastingdienst, IND en RvdK of wapenkamers. Op deze

65 / 86
UBR|RC JenV|PPAC

invoering stelsels/medegebruik is afgesproken dat al bestaande situaties niet zouden worden
aangepast aan de medegebruikafspraken. Dit speelt bij JenV bijvoorbeeld bij de Rechtspraak
waar er onderhuursituaties zijn.
Definitief | Evaluatie Rijkshuisvestingsstelsel – Deel A: Kantoren | april 2021

manier kan eventueel bespaard worden op kosten voor bijvoorbeeld beveiliging. Een
tweede voorbeeld van medegebruik op basis van functionaliteit is het
rijksinspectiekantoor in Zwijndrecht, waar Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit,
de Inspectie Leefomgeving en Transport en de Inspectie SZW werken. Opgemerkt
wordt dat deze initiatieven niet vanuit het RVB ontstaan, maar vanuit de specialties
zelf.
De doorberekening van kosten naar medegebruik-bewoners wordt benoemd als een
extra administratieve lastendruk voor de SPC die een medegebruiker ‘host’ via
onderhuurcontracten. De samenwerking, financiering van kosten van leegstand en
vermindering van leegstand worden als positief ervaren.
In de Quick Scan Specialties wordt aangegeven dat met betrekking tot medegebruik
bij de rechtspraak een tussentijdse evaluatie heeft plaatsgevonden. In deze notitie
wordt geconcludeerd dat bij niet gerenoveerde panden medegebruik leidt tot een
exploitatiewinst. Bij nieuwe of gerenoveerde panden ontstaat een tekort. Er wordt
een voorstel gedaan voor de verrekening van kosten voor medegebruik: “(..) Pas
alle huidige medegebruik contracten zodanig aan dat de SPC de werkelijke kosten
krijgt vergoed, bestaande uit de gebruiksvergoeding en de genormeerde
energiekosten van de m2 van het medegebruik. Daarmee wordt recht gedaan aan
het principe dat het regiotarief een afspiegeling is van de gemiddelde kantoorkosten
van de betreffende regio en is tevens een solide werkwijze bewerkstelligd die
tekorten voorkomt zoals in Breda, Den Bosch en mogelijk Arnhem of Amsterdam.
(..)” Het onderzoeksteam heeft geen besluit of managementreactie aangetroffen
waaruit blijkt of de medegebruikregeling is aangepast op basis van bovenstaand
voorstel. In de gesprekken is niet naar voren gekomen dat op dit moment een
urgent issue rond medegebruik speelt dat opgepakt moet worden.
Bevindingen
•
Medegebruik is een goed voorbeeld van hoe de casuïstiek vanuit de praktijk
van de SPC’s een uniforme werkwijze is gemaakt die stelseloverstijgend werkt.
•

Medegebruik werkt sterk administratieve lasten verhogend. De realisatie tot nu
toe van medegebruik van een specialty in een specialty en van kantoren in een
specialty is marginaal. Verder noemen de geïnterviewden veel obstakels die ze
tegenkomen bij medegebruik, waardoor het potentieel niet benut wordt. Zonder
een verdere aanpak van deze obstakels zal het medegebruik niet doelmatig en
doeltreffend worden.

66 / 86
UBR|RC JenV|PPAC

Definitief | Evaluatie Rijkshuisvestingsstelsel – Deel A: Kantoren | april 2021

6.5

De structurele overvraag in de uitvoering, planning en
prioritering is een stelselvraagstuk
In alle gesprekken door beide evaluaties heen wordt het capaciteitstekort van het
RVB genoemd als knelpunt in de uitvoering. Jaarlijks is dit een terugkerend
gespreksonderwerp in de driehoek Eigenaar SG – opdrachtgever DGOO –
opdrachtnemer RVB. De onderzoekers gaan niet mee in het beeld dat af en toe naar
voren komt dat een verruiming van de capaciteit bij het RVB de oplossing zou zijn.
Uit de gesprekken en documenten komen een aantal verbeterpunten die voorafgaan
aan de capaciteitsvraag en wordt hieronder toegelicht.
Het beeld uit alle gesprekken en sessies is dat alle partijen vanuit hun eigen
perspectief een lijst aan doelen, wensen, eisen en prioriteiten hebben, maar dat
gezamenlijke prioritering stelselbreed en stelselspecifiek niet plaatsvindt.
Verschijningsvormen waar niet wordt geprioriteerd zijn bijvoorbeeld:
•

De prioritering vanuit beleidsactiviteiten DGOO is niet helder. In de
beleidsbrieven van DGOO wordt jaarlijks een andere indeling en insteek
teruggevonden. De onderzoekers vinden niet terug hoe dit is uitgewerkt. De
thema’s zijn op hoofdlijnen en niet richtinggevend en niet sturend genoeg voor
een gemeenschappelijk stelselbrede en/of stelselspecifieke programmering en
prioritering.

•

De prioritering vanuit de GO-trajecten in het kantorenstelsel is niet helder op
stelselniveau terug te vinden.

•

De prioritering van de RVB-capaciteit loopt vooral binnen het RVB en de
eigenaarslijn. Binnen het RVB vinden de afwegingen per project of per pand
plaats. Met Ambitieweb is een goede start gemaakt om aan te sluiten bij de
ambities van de stelsels.

•

In het kantorenstelsel is geen eenduidige visie op innovatie en daarmee geen
prioritering/programmering op de wijze waarop experimenten, naar pilot, naar
scale-up in beheer worden gebracht. Veel geïnterviewden geven aan dat de
innovaties vaak zitten op de interface tussen vastgoed, ICT en gedrag, waarbij
de primaire aandacht in het stelsel uitgaat naar huisvesting. De stap om van
een geslaagde pilot naar een standaard service te brengen, is lastig als het
binnen de reguliere lijnen wordt ingebracht en de daarmee gepaard gaande
doorlooptijden. Veel geïnterviewden geven aan dat juist deze lange
doorlooptijden ten koste gaan van de innovatiekracht. Terwijl innovaties veel
meer gedijen in een omgeving van snelheid en kleinschaligheid, een geslaagde
pilot en dan naar een rijksbrede toepassing.

Het verrichten van aanpassingen zorgt in de hele uitvoeringsketen voor
administratieve lasten en lange doorlooptijden.
Het laten uitvoeren van aanpassingen zorgt in de hele uitvoeringsketen (RVB, IDV’s,
CDV’s, GO’s en afnemers) voor veel administratieve lasten en lange doorlooptijden.
Daarbij gaat veel tijd en capaciteit zitten in de constante aanpassing van de dertien
67 / 86
UBR|RC JenV|PPAC

Definitief | Evaluatie Rijkshuisvestingsstelsel – Deel A: Kantoren | april 2021

masterplannen. Daarnaast zijn er als gevolg van een kabinetswisseling altijd nieuwe
politieke opdrachten, daaraan gekoppelde (nieuwe) behoeften en dus VtW’s. Dat
betekent dat veel capaciteit zich richt op planning, herplanning, prioritering,
budgettering en afstemming met de ketenpartners (RVB, DGOO, ICBR, ICFH,
afnemers, CDV’s en IDV’s) en dito verhuisbewegingen. Wanneer er sprake is van
weinig frictieruimte en verhuizingen leidt dat tot veel misnoegen in het stelsel.

6.6

De administratieve en bestuurlijke lasten kunnen verlaagd
en vereenvoudigd worden
Hoewel de administratieve lasten zijn verlaagd door de invoering van het regiotarief,
nemen deze ook weer toe. Dat heeft verschillende oorzaken, waaronder:
•

Het regiotarief en de kostenopbouw van de betrokken organisaties.

•

Het laten uitvoeren van werkzaamheden zorgt in de hele uitvoeringsketen voor
administratieve lasten en lange doorlooptijden.

•

Medegebruik leidt tot een verhoging van de administratieve lasten.

Het regiotarief en de kostenopbouw van betrokken organisaties
Het regiotarief is niet ‘all-in’. Dit betekent dat in de uitvoering de afnemer niet
alleen het regiotarief betaalt als vergoeding voor de kantoorruimte, maar er nog
extra kosten bijkomen. In de praktijk is er een behoorlijke administratieve
lastendruk bij de GO’s als bij de afnemers voor het ramen, berekenen en
doorbelasten van kosten.
De onderdelen die niet in het regiotarief zijn meegenomen betreffen:
•

De CDV en IDV-tarieven verschillen per IDV- CDV. Als argument wordt gebruikt
dat deze tarieven een andere rekeneenheid hebben. IDV-P’s belasten door
o.b.v. m2 bvo. De CDV’s gebruiken verschillende grondslagen: m2 bvo en fwte.
De IDV’s en CDV’s zijn pandgebonden. Dit betekent dat een organisatie met
meerdere panden met meerdere tarieven moet werken en de kosten voor
CDV’s en IDV apart worden doorbelast.

•

De producten van de dienstverleners (CDV’s en IDV’s) zijn opgenomen in de
Rijksproductendienstcatalogus (RPDC’s) en worden jaarlijks worden
herzien/aangevuld. Bij CDV’s loopt de besluitvorming daarover via het LFMO.
De producten staan in de RPDC vergelijkbaar opgeschreven en de prijs voor
een soortgelijk product kan verschillen vanwege een andere kostenbouw van de
betreffende dienstverlener.

•

De projectmanagementkosten van masterplanprojecten zijn nu niet in het
regiotarief meegenomen. Voor de uitvoering van masterplanprojecten moeten
aanvullende opdrachten verstrekt worden. Voor de GO’s geldt ook dat de
kosten per GO verschillen doordat deze uit verschillende organisaties afkomstig
zijn.

68 / 86
UBR|RC JenV|PPAC

Definitief | Evaluatie Rijkshuisvestingsstelsel – Deel A: Kantoren | april 2021

•

De kosten van ‘onvrijwillige’ masterplanprojecten (inclusief de
projectmanagementkosten) komen ten laste van de gebruiker, ondanks het feit
dat ze hier niet om vraagt en de kosten niet begroot en niet geraamd zijn.

Bevindingen
•
De bestuurlijke en administratieve lasten nemen geleidelijk aan toe.
Tussentijdse alertheid om processen aan te passen helpen om dit hardnekkige
vraagstuk actief aan te pakken.
•

Ondanks de centralisaties bij de dienstverlening van de CDV’s en de IDV’s is
nog geen uniform tarief voor de facilitaire en pandgebonden ICTdienstverlening vastgesteld. Dit komt onder andere doordat de dienstverleners
niet met uniforme producten werken (de IDV-P’s) en een verschillende
kostenopbouw hebben.

Aanbeveling
•
Hele stelsel: Onderzoek hoe de cycli beter op elkaar af te stemmen zijn. Bij het
aantreden van een nieuw kabinet komen er altijd politieke opdrachten bij die
leiden tot veel VtW’s. Daarnaast worden de masterplannen om de vijf jaar
herzien. De aangepaste dertien masterplannen hebben dan een vervolg in
Kamer, wat leidt tot allerlei aanpassingen. Dat maakt dat er in feite constante
aanpassingen zijn in de masterplannen. De vraag is of de cyclus van de
masterplannen van vijf jaar reëel is ten opzichte van de hoeveelheid VtW’s.

6.7

Breng de informatievoorziening naar een hoger niveau
Wat goed op orde is, is de basisinformatie met betrekking tot de operationele
informatievoorziening (de masterplanrapportages, de jaarverslagen van het RVB en
de JBR). Dit betreft vastgoedinformatie over onder andere de leegstand, BVO en
tarieven. Deze informatie wordt gemonitord en in de rapportages wordt
weergegeven wat de ontwikkelingen zijn.
•

De leegstand wordt gemonitord in de masterplanrapportages.

•

De BVO wordt gemonitord in de masterplanrapportages.

•

In de JBR wordt over het kantorenstelsel gerapporteerd uit de geaggregeerde
informatie uit de masterplanrapportages.

Gedetailleerde informatie is ook beschikbaar binnen het RVB over projectvoortgang
en uitputting. De vastlegging is sterk gerelateerd aan de sturing op het primaire
proces. Beleidsvragen vragen een ander soort informatie. Er is weinig
overkoepelende informatie en dat kan niet voor ieder beleidsterrein worden
bijgehouden, maar wel voor politieke of specifieke vraagstukken ad-hoc
gegenereerd worden. Sinds de fusie richt de aandacht zich op de harmonisatie en
minder op de optimalisering.

69 / 86
UBR|RC JenV|PPAC

Definitief | Evaluatie Rijkshuisvestingsstelsel – Deel A: Kantoren | april 2021

De tactisch strategische informatie met leerpunten dan wel realisatie van
beleidsdoelen zijn minder beschikbaar binnen het stelsel. Bijvoorbeeld:
•

Uit de VtW’s wordt geen rode draad rapportage gemaakt.

•

De escalaties worden niet zichtbaar bijgehouden met jaarlijks overzicht en
leerpunten.

•

Monitoring en realisatie van FWR-kaders.

•

Aan aanbevelingen uit eerdere evaluaties wordt geen zichtbare opvolging
gegeven (managementreactie, besluit).

•

In de masterplanprojecten worden evaluaties beperkt meegenomen bij de
vervolgstappen.

•

Informatie over de realisatie van beleidsdoelen.

In de beleidsbrieven van DGOO wordt de monitoring en informatievoorziening vanaf
2018/2019 geagendeerd als een aandachtspunt. Op stelselniveau heeft het RVB een
start gemaakt met geaggregeerde monitoring en informatievoorziening en
optimalisering. Met de monitoring binnen het RVB van alle MOIP’s/Jaaropdrachten is
in 2020 een start gemaakt net als met ambitieweb. Het onderzoeksteam heeft in het
rapport reeds een aantal bevindingen gedaan en aanbevelingen aangereikt die
aansluiten bij deze paragraaf in de paragrafen 4.4, 5.5 en 6.3.
Bevinding
•
In de ontwikkeling van ruimtenormering naar kwaliteitsnormen zijn de
informatiesystemen van het RVB nog niet helemaal toegerust.
Aanbevelingen
•
DGOO en RVB: Formuleer meetbare en evalueerbare doelstellingen (SMART) en
indicatoren die meerjarig systematisch gemeten worden, inclusief de
beleidsdoelen die later aan het stelsel worden toegevoegd.
•

Hele stelsel: Het zorgen voor een structurele informatievoorziening op de
doelen en/of indicatoren is voor alle betrokkenen een randvoorwaarde om
passende keuzes te kunnen maken en de ontwikkelingen en voortgang (beter)
te kunnen volgen.

70 / 86
UBR|RC JenV|PPAC

Definitief | Evaluatie Rijkshuisvestingsstelsel – Deel A: Kantoren | april 2021

Bijlage 1: Aanleiding, vraagstelling en
aanpak
In dit hoofdstuk wordt nader ingegaan op de aanleiding van het onderzoek, de
vraagstelling en de aanpak. Achtereenvolgens komt de aanleiding en de
vraagstelling aan de orde. Vervolgens komt de clustering naar thema’s aan de orde
op basis van de deelvragen en de scope van het onderzoek.

Aanleiding en vraagstelling
Per 1 januari 2016 is het nieuwe Rijkshuisvestingstelsel 5 ingegaan. Bij de
inwerkingtreding van het Rijkshuisvestingstelsel voor ’Kantoren’ (2016) en
‘Specialties’ (2017) is in de vaststellingsbesluiten een evaluatie toegezegd na
respectievelijk uiterlijk 5 en 3 jaar. Deze opdracht geeft invulling aan deze
toezeggingen.
In de opdrachtformulering is de volgende centrale vraag geformuleerd:
Evalueer het Rijkshuisvestingsstelsel 2016, en specifiek voor het deelstelsel
Kantoren en het deelstelsel Specialties, zodanig dat:
1.

Doelmatigheid en doeltreffendheid op de uitgangspunten 6 (bestuurlijke en
administratieve vereenvoudiging, doelmatigheid en risicoverdeling) en voor de
hoofdelementen van Specialties vastgesteld wordt.

2.

Verbetervoorstellen voor de toekomst geformuleerd worden.

Bij het onderwerp ‘de verantwoordelijkheid in het stelsel’ noemen de geïnterviewden
vaak termen als: kadersteller, sturen via normering, monitoren van
beleidsdoestellingen of het inrichten van de governance. Er worden verschillende
definities gehanteerd door bijvoorbeeld de Algemene Rekenkamer en Audit Dienst
Rijk, Raad voor openbaar bestuur en NSOB.
De onderzoekers sluiten aan bij de binnen DGOO gebruikte definitie
(Systeemverantwoordelijkheid bedrijfsvoering BZK, 2016 in deze notitie wordt
systeemverantwoordelijkheid als synoniem gebruikt voor
stelselverantwoordelijkheid), die de volgende onderdelen kent:

5 Overal waar Rijkshuisvestingstelsel of stelsel in enkelvoudige vorm staat, worden categorieën in

het rijkshuisvestingsstelsel zoals Rijkshuisvestingsstelsel Kantoren en Rijkshuisvestingsstelsel
Specialties bedoeld.
6 Naast de uitgangspunten worden ook de tussentijdse beleidswijzigingen aangegeven die van

invloed zijn op de uitgangspunten, bijvoorbeeld op het gebied van duurzame energie of andere
rijksbrede kaders en normen.
71 / 86
UBR|RC JenV|PPAC

Definitief | Evaluatie Rijkshuisvestingsstelsel – Deel A: Kantoren | april 2021

De stelselverantwoordelijkheid houdt in:
•

Bepalen van het doel en de actoren van het systeem.

•

Stellen van regels (kaders) voor de inrichting van het systeem.

•

Houden van toezicht (monitoren) op de goede uitvoering door actoren in het
systeem.

•

Het plegen van interventies om een goede uitvoering te bevorderen.

•

Aanspreken actoren op hun verantwoordelijkheden en zo nodig en mogelijk
ingrijpen in het systeem.

•

Periodiek evalueren van het systeem.

Al deze onderwerpen zijn doorlopen in dit rapport om een beeld te geven over de
wijze waarop DGOO haar stelselverantwoordelijkheid heeft vormgegeven. Meer
specifiek zijn daar voor het kantorenstelsel in de opdrachtformulering de volgende
deelvragen aan gekoppeld:
•

•
•

•
•
•

•

Hoe kan er optimaal vorm worden gegeven aan de huisvestingsopgave in de komende
jaren in een dynamische politiek-bestuurlijke omgeving, waarbij beleidsambities op
aanpalende terreinen direct doorwerken op het RHS 2016 (b.v. de verduurzamingsopgave
voor het rijksvastgoed en de inzet van publiek vastgoed ten gunste van de sociale opgave
die het Rijk vervult)?
In hoeverre draagt het stelsel bij aan verdere stappen op weg naar een “grenzeloos,
samenwerkende Rijksoverheid”?
Is de stelselverantwoordelijkheid van DGOO zodanig ingericht dat er aan de behoeften van
gebruikers op het gebied van huisvesting op een doelmatige manier wordt
tegemoetgekomen?
Wie borgt de randvoorwaarden en de uitvoering van procesafspraken? Wie bewaakt, op
welke wijze en in welke mate de naleving van de kaders (FWR, TPAW, NkBR)
Hoe verloopt de samenwerking tussen organisaties die gebruik maken van beide
deelstelsels?
Governance-vraagstukken, zoals:
o
De positie van CDV’s en IDV-p’s in het RHS 2016. Hoe ervaren dienstverleners en
leveranciers de werking van het stelsel?
o
De positie van GO’s in het RHS 2016. Bijvoorbeeld het proces van accordering van
offertes voor uitvoering van masterplan-projecten (o.a. GOprojectmanagementkosten en inzet van CDV en IDV-p). De gebruikers van het
rijkskantoor waar een uitvoeringsproject plaatsvindt, gaan er vaak vanuit dat zij –
omdat zij de kosten betalen – moeten instemmen met een offerte voordat
werkzaamheden worden verricht. De GO’s zijn daarentegen van mening dat zij
weliswaar de offerte bespreken met de gebruikers vanwege de betaalverplichting
van gebruikers, maar dat zij zelf uiteindelijk de offerte goedkeuren.
Is de toepassing van het RHS 2016 in de loop der jaren gewijzigd? Is er meer ruimte voor
inbreng van betrokkenen?

Om ervoor te zorgen dat de deelvragen ook in de omgeving van het stelsel kunnen
worden geplaatst zijn deze deelvragen geclusterd aan de hand van de volgende
thema’s:
•

Context en toekomst.

•

Uitgangspunten en randvoorwaarden.

•

Governance en bestuurbaarheid (w.o. financierbaarheid, korte en lange termijn
etc.).

•
72 / 86
UBR|RC JenV|PPAC

Rollen en verantwoordelijkheden.

Definitief | Evaluatie Rijkshuisvestingsstelsel – Deel A: Kantoren | april 2021

•

Samenwerking en relaties.

•

Toepassing en uitvoerbaarheid.

Scope en tijdsafbakening
Het onderzoek is uitgevoerd over de categorieën Kantoren en Specialties van het
RHS, en niet de categorieën Defensie en Bijzondere Specialties. Dit rapport gaat
over de Kantoren.
De evaluatie is geen advies voor de herinrichting van het stelsel. De evaluatie is
meer het opmaken van de stand van zaken, waarbij het onderzoeksteam terugkijkt
naar het verleden als ook lering trekt voor de toekomst. Daarbij kijkt het
onderzoeksteam naar:
•

Activiteiten en de praktijk van RHS in het verleden. Daarbij gaat het om het
helder krijgen van de context, uitgangspunten en ontwerpcriteria van het
stelsel centraal met de daaraan gekoppelde monitoring dan wel prestatieindicatoren en welke veranderingen en aanpassingen zijn er gedaan in het
stelsel.

•

De huidige activiteiten en praktijk, wat zicht geeft op de actuele kwesties en
vraagstukken.

•

Op de vragen en uitdagingen in de toekomst.

Dat leidt tot conclusies en aanbevelingen op:
•

Optimalisatie van het huidige stelsel.

•

Aanpassing en blijvende impact op het huidige stelsel, dan wel;

•

Een fundamentele impact op het stelsel.

De onderzoeksperiode loopt voor Kantoren: van 1 januari 2016 tot 1 juli 2020.

73 / 86
UBR|RC JenV|PPAC

Definitief | Evaluatie Rijkshuisvestingsstelsel – Deel A: Kantoren | april 2021

Aanpak
De conclusies en aanbevelingen van dit onderzoek zijn gebaseerd op een
documentenstudie (beschikbare en nadere opgevraagde informatie), vijfenveertig
interviews, drie input sessies, waarvan één met kantoren, en drie reflectiesessies
waarbij de bevindingen van de interviews en documentenstudie nader zijn verdiept
(zie ook bijlage 4: overzicht van de interviews, bijlage 5: sessies en bijlage 6:
overzicht gebruikte en geraadpleegde bronnen).
Op deze wijze heeft het onderzoeksteam de bestaande onderzoeken gekoppeld aan
de huidige vraagstelling dan wel aangevuld nadere feiten op basis van de
opgevraagde informatie. In feite worden dan de zaken die al onderzocht zijn
hergebruikt. Vervolgens zijn die feiten aangevuld met de beelden van de individuele
interviews en zijn de conclusie en aanbevelingen in de groepssessies ter toetsing en
verdieping.
Het onderzoek is gestart in half augustus 2020 gestart met de voorbereiding waarbij
de interviews, groeps- en reflectiesessies zijn uitgevoerd tot en met de eerste week
van december. In de periode december–januari is het rapport geschreven.

Figuur 7: Tijdsverloop in het onderzoek

74 / 86
UBR|RC JenV|PPAC

Definitief | Evaluatie Rijkshuisvestingsstelsel – Deel A: Kantoren | april 2021

Analysemodel doelmatigheid en doeltreffendheid
De wettelijke basis voor beleidsevaluaties en de vorm waarin dat plaats moet vinden
ligt vast in de Regeling periodiek evaluatieonderzoek 2018 (RPE 2018). In de RPE
worden doelmatigheid en doeltreffendheid als volgt gedefinieerd:
•

Doelmatigheid: de mate waarin het optimale effect tegen zo min mogelijk
kosten en ongewenste neveneffecten wordt bewerkstelligd.

•

Doeltreffendheid: de mate waarin de beleidsdoelstelling dankzij de inzet van de
onderzochte beleidsinstrumenten wordt gerealiseerd.

De onderzoekers hebben bij aanvang van het onderzoek aangegeven te willen
voortbouwen op het analysemodel dat in de ‘Beleidsdoorlichting Kwaliteit Rijksdienst
2014-2018’ is gebruikt. Op basis van de beschikbare informatie is het model
vereenvoudigd in de stuurgroep van 23 november 2020 en is het analysemodel
aangepast op basis van de volgende leidende principes:
•

Zoek aansluiting bij de ter beschikking gestelde documentatie.

•

Volg een logische en navolgbare werkwijze/redeneerlijn, en;

•

Houd het simpel.

Dit analysemodel voor doelmatigheid en doeltreffendheid is als volgt ingericht:

Inputs
Gebruikte
terminologie in de
documentatie en de
opdrachtformulering.

75 / 86
UBR|RC JenV|PPAC

Doelen

Proces
Indicatoren

Outputs
Gevolgen

Definitief | Evaluatie Rijkshuisvestingsstelsel – Deel A: Kantoren | april 2021

Beoogde Effecten
Effecten op het
stelsel

Analysemodel

Inrichting

Doelen RHS

•
•
•
•

Het concernbelang staat voorop.
Doelmatigheidsprikkels worden versterkt.
Bestuurlijke en administratieve vereenvoudiging.
Evenwichtiger risicoverdeling.

2011
Brief Donner
Regionale werkgelegenheid monitoren/ Krimpgebieden
Bevordering van de eenheid, kwaliteit en efficiëntie
van huisvesting
Doelen
Kantorenstelsel

•
•
•
•

Het concernbelang staat voorop.
Doelmatigheidsprikkels worden versterkt.
Bestuurlijke en administratieve vereenvoudiging.
Evenwichtiger risicoverdeling.

Uitgangspunten RHS Kantoren:
•
Departementen sturen op volume en regio van hun
huisvesting.
•
Huisvestingsbudgetten blijven bij de departementen.
•
Aanscherpen kaderstelling van de huisvesting.
•
Eenvoudige beprijzingsmethodiek Kantoren
•
Centraal leegstandsbeheer kantoren.
•
Opdrachtgeverschap voor rijkskantoren.
Bron: Vaststellingsbesluit 2016
Indicatoren

•
•
•

Gevolg

•
•

Effecten

Leegstandsbeheer
o m2 BVO
o Leegstand
Regiotarieven per m2 vloeroppervlak BVO voor
kantoren;
Te besparen op kosten kantoorhuisvesting:
€ 136 mln.
Besparing op huisvestingskostenter grootte van €
136 mln. Per jaar vanaf 2020, in samenhang met
de Masterplannen;
Lagere administratieve en bestuurlijke lasten voor
Rijksvastgoedbedrijf en departementen/diensten.

Een kostenbewuste, dienstverlenende en slagvaardige
overheid

Figuur 8: Analysemodel

76 / 86
UBR|RC JenV|PPAC

Definitief | Evaluatie Rijkshuisvestingsstelsel – Deel A: Kantoren | april 2021

Bijlage 2: Tabellen, figuren en
afkortingen
Tabellen
Tabel 1

Kantoren meerjarig verhuurd bvo m2 X 1000 relatief en absoluut

Tabel 2

Omvang RHS

Tabel 3

Omvang Kantoren in Den Haag, Randstad en Overig Nederland

Tabel 4

Kostprijsmodellen versie vastgesteld voor regiotarief

Tabel 5

Meerjarige ontwikkeling omvang

Tabel 6

Beroep op de leenfaciliteit per jaar in miljoen euro’s

Tabel 7

Totale gebruiksvergoeding in miljoenen euro’s

Tabel 8

Ontwikkeling regiotarieven in €/m2 bvo

Tabel 9

Uitgaven en structurele besparing in het jaar 2020 ten opzichte van 2015

Tabel 10

Ontwikkeling aan rijksambtenaren per jaar in fte’s

Tabel 11

Vergelijking quickscan en ADR onderzoek

Tabel 12

Overzicht VtW’s voor 2019

Figuren
Figuur 1

Categorieën Rijkshuisvesting

Figuur 2

Governance RHS

Figuur 3

Verschil kantoren- en specialtystelsel

Figuur 4

Tijdlijn RHS

Figuur 5

Leegstand percentage

Figuur 6

Leegstand m2 bvo

Figuur 7

Tijdsverloop in het onderzoek

Figuur 8

Analysemodel (zie bijlage 1: Uitwerking ingerichte model)

Lijst van veel gebruikte afkortingen

77 / 86
UBR|RC JenV|PPAC

ADR

Audit Dienst Rijk

AGW

Activiteitsgericht werken

BOR

Bestuurlijk Overleg Rijksvastgoedbedrijf

BVO

Bruto vloeroppervlakte

CDV

Concern Dienstverlener

CfPB

Center of People and Buildings

COA

Centraal orgaan opvang asielzoekers

DJI

Dienst Justitiële Inrichtingen

DOR

Departementale ondernemingsraad

DPFMO

Design, Build, Finance, Maintain and Operate

COVID

Coronavirus disease 2019

DGOBR

Directoraat-generaal Organisatie en Bedrijfsvoering Rijk = DGOO

DGOO

Directoraat-generaal Overheidsorganisatie

Definitief | Evaluatie Rijkshuisvestingsstelsel – Deel A: Kantoren | april 2021

78 / 86
UBR|RC JenV|PPAC

DICTU

Dienst ICT Uitvoering

EMA

European Medicines Agency

EMU

Europese Monetaire Unie

FM-H

Facilitair Management Haaglanden

FWR

Fysieke Werkomgeving Rijk

FWTE

FWR Werkplek Tel-Eenheid

GO

Gemandateerd opdrachtgever

GOR

Groepsondernemingsraad Rijk

IDV

ICT-Dienstverlener

IDV p

ICT- Dienstverlener pand

IDV g

ICT-Dienstverlener gebruiker

ICBR

Interdepartementale Commissie Bedrijfsvoering Rijk

ICHF

Interdepartementale Commissie Huisvesting Facilitair

ICRV

Interdepartementale Commissie Rijksvastgoed

IND

Immigratie Naturalisatie Dienst

iKTO

Rijksbrede intern klanttevredenheidsonderzoek

JBR

Jaarrapportage bedrijfsvoering Rijk

kBOR

Klankbordgroep BOR

LFMO

Landelijk Facilitair Management Overleg

MOIP

Meerjarig Onderhouds en Investerings Plan

NSOB

Nederlandse School voor Openbaar Bestuur

NVWA

Nederlandse Voedsel en Waren Autoriteit

RHS

Rijkshuisvestingsstelsel

ROP

Regionaal ontwikkelingsprogramma

RPE

Regeling periodiek evaluatieonderzoek

RSO

Rijksschoonmaakorganisatie

RVB

Rijksvastgoedbedrijf

RvdK

Raad voor de Kinderbescherming

RvdR

Raad voor de Rechtspraak

RWS

Rijkswaterstaat

SMART

Specifiek, Meetbaar, Acceptabel, Realistisch, Tijdgebonden

SSO

Shared Service Organisaties (SSO)

SSO-CFD

Belastingdienst-Centrum voor facilitaire dienstverlening

SSC-ICT

Shared Service centrum ICT (SSC-ICT), de SSC-DJI en RWS

SSC-ICT BD

Shared Service centrum ICT Belastingdienst

TPAW

Tijd, Plaats en Apparaatsonafhankelijk Werken (TPAW)

VtW

Verzoek tot wijziging

SPC

Single Point of Contact

SROI

Social Return on Investment

SGO

Secretarissen-Generaal Overleg

Definitief | Evaluatie Rijkshuisvestingsstelsel – Deel A: Kantoren | april 2021

Bijlage 3: Definities
Afnemers

De ministeries die gebruik maken van de rijkshuisvesting in
het kantorenstelsel.

Afnemersberaad

De interdepartementale commissie faciliteiten en huisvesting
(ICFH) die als zodanig fungeert (zie artikel 9 convenant
DGOO-departementen).

Bestuurlijk Overleg
Rijksvastgoed (BOR)

Het gremium waar opdrachtgevers, kaderstellers en
opdrachtnemer elkaar treffen over het functioneren van het
Rijksvastgoedbedrijf. Deelnemers zijn: SG BZK (voorzitter /
eigenaar), dgRVB (opdrachtnemer), dgOO (kadersteller
rijkshuisvestingsstelsel), Centraal opdrachtgever kantoren, SG
Defensie (grote opdrachtgever), dg Ruimte en Water (vz ICRV
/ beleidsbepaler), pSG JenV (grote opdrachtgever
specialties) en dFEZ BZK (financieel deskundige).

Centraal opdrachtgever

Degene binnen de rijksdienst, niet zijnde OBR die als
vertegenwoordiger van het collectief van de afnemers van
kantoren, in casu de leden van de ICBR, de afnemers en
gemandateerd opdrachtgevers vertegenwoordigt.

Eigenaar

De binnen het betrokken ministerie aangewezen
verantwoordelijke voor het toezicht op het beleid van de
opdrachtnemer en op de algemene gang van zaken in het
agentschap (Staatscourant 2012, Nr. 20668, 15 oktober

Gebruiker
Gemandateerd
opdrachtgever

2012), zijnde de Secretaris-Generaal BZK.
De organisatie en/of de feitelijke gebruiker van
rijkshuisvesting
Een door DGOBR aangewezen departementen onderdeel
dat invulling geeft aan de opdrachtgevers rol voor de
totstandkoming van een rijkskantoor (zie pagina 34 van
het rapport ‘Governance Rijksvastgoedbedrijf’).

Kadersteller

De directeur-generaal Organisatie en Bedrijfsvoering
Rijk die systeemverantwoordelijk is voor het
rijkshuisvestingsstelsel en de daartoe behorende
beleidskaders en nadere regelingen.

Kantoor

Een rijksgebouw is een kantoor indien deze aldus is
opgenomen in de pandenlijst.

Opdrachtnemer

De eindverantwoordelijke binnen het agentschap
(Staatscourant 2012, Nr. 20668, 15 oktober 2012), zijnde
de Directeur-Generaal Rijksvastgoedbedrijf.

Pandenlijst

Een overzicht waarin is aangegeven of de gebouwen die in
beheer zijn bij het Rijksvastgoedbedrijf, behoren tot de
categorie ‘kantoren’ of ‘specialty'.

Specialty

Een specialty is een rijksgebouw waarvan als gevolg van
speciale eisen vanuit het primair proces de hoofdfunctie van
dat gebouw niet een kantoorfunctie is, dan wel een
kantoorgebouw dat geen gedeelde huisvesting kan bieden
voor organisaties die geen onderdeel van het betreffende
primair proces uitmaken. Voorbeelden zijn
gerechtsgebouwen, gevangenissen en laboratoria of
huisvesting op bijzondere locaties zoals douanekantoren.

79 / 86
UBR|RC JenV|PPAC

Definitief | Evaluatie Rijkshuisvestingsstelsel – Deel A: Kantoren | april 2021

Bijlage 4: Gehouden interviews

80 / 86
UBR|RC JenV|PPAC

Autoriteit Persoonsgegevens
Belastingdienst
CfPB
DJI
FMH
GO
GO
GOR Rijk
IND
Ministerie van BZK
Ministerie van BZK
Ministerie van BZK
Ministerie van BZK
Ministerie van BZK
Ministerie van BZK
Ministerie van BZK
Ministerie van BZK

Ernst-Jan van Broeckhuijsen
Frits Brentjens
Wim Pullen en Nora van Klingeren
Diederik Leusink
Pablo Hunnego
Peter Blokhuis
Karen Mud
Carin Benders en Nick Posthumus
Nicole van der Wekken
Marieke van Wallenburg
Reinier Eijsenring
Maarten Schurink
Rein ter Horst
Maarten Bonenkamp
Marien den Boer
Jaap Uijlenbroek
Wiegerina Huistra

Ministerie van BZK
Ministerie van EZK/LNV
Ministerie van EZK/LNV
Ministerie van JenV
Ministerie van JenV
Ministerie van JenV
Ministerie van JenV
Ministerie van OCW
Ministerie van SZW
Ministerie van SZW
Ministerie van VWS
Ministerie van VWS
Openbaar Ministerie
Raad voor de Kinderbescherming
Raad voor de Rechtspraak
RVB
RVB
RVB
RVB
RVB
RVB
RVB
RVB
RVB
RVB
RVB
RWS
SSO-CN

André Weimar
Peter Hars
Hennie Brands en Rinus van Vuuren
Roger Paas
Jos Knook
Ric de Rooij
Michael Beltman
Irene de Boer
Marcel van Grieken
Johan Willem van Dijk
Marc Salimans
Irma Turenhout
Yvonne Vijverberg
Maaike Ekkes
Peter Arnoldus
Ronald Barendse
Mark-Jan Kreijkes
Annet Bertram
Rutger de Gier
Jose Vlasveld
Peter Sliep
Joost van Dijk
Adri van Dien
Barbera van Schaik
Pieter Bakker
Purdey van Wissen
Bert Pont
Ruud Peters en Erik Rusman

Definitief | Evaluatie Rijkshuisvestingsstelsel – Deel A: Kantoren | april 2021

Bijlage 5: Sessies
Datum
26/10/2020
29/10/2020
04/11/2020
09/12/2020
11/12/2020
17/12/2020

Sessies
Inputsessie Kantoren
Inputsessie Integraliteit
Inputsessie Specialties
Reflectiesessie Kantoren
Reflectiesessie Specialties
Reflectiesessie Stuurgroep

Gemiddeld hebben zo’n 20 tot 25 mensen deelgenomen per sessie.

81 / 86
UBR|RC JenV|PPAC

Definitief | Evaluatie Rijkshuisvestingsstelsel – Deel A: Kantoren | april 2021

Bijlage 6: Documenten
Veel gebruikte en geraadpleegde bronnen voor kantoren en specialties

Algemeen RHS:
•

Kamerbrief gemeenschappelijke huisvesting rijksdiensten, 2011

•

Kamerbrief evaluatie huisvestingsstelsel, 2011

•

Coördinatiebesluit organisatie en bedrijfsvoering rijksdienst, 2011

•

Kaderafspraken DGOBR - departementen inzake de kantoorhuisvesting van het
Rijk, 2016

•

Taakverdeling kantoren per 1 januari 2016, inclusief rol- en taakverdeling op
elementniveau, 2015

•

Uitvoeringskader Rijksvastgoedbedrijf, 2016

•

Brochure Het nieuwe Rijkshuisvestingsstelsel, 2016

•

Spelregels voor toetreding tot of uittreding uit het Rijkshuisvestingsstelsel,
2016

Kantoren
•

Vaststellingsbesluit Rijkshuisvestingsstelsel kantoren, 2016

•

Leidraad huisvesting Rijkskantoren, 2016

•

Jaaropdracht Rijkskantoren 2019, 2020

•

Beleidsbrief DGOO aan RVB 2017, 2018, 2019 en 2020 en 2021

Kaders en normering
•
Notitie Het Nieuwe Rijkskantoor: efficiënt en aantrekkelijk, 2013
•

Nota FWR Kwaliteitskader, 2015

•

FWR-wijzer 2.1: praktische gids voor de fysieke werkomgeving rijk, 2017

•

Medegebruik in de huisvestings-stelsels voor kantoren en specialties, 2017

•

Rollen, verantwoordelijkheden en eindproducten in een GO-project, 2016

•

Leidraad gemandateerde opdrachtgeverschap, 2019

•

Beslisboom kosten ingrepen in rijksgebouwen, 2016

•

Financiering masterplanprojecten – overzicht welke kosten doorbelasten aan
gebruikers, 2016

•

Toelichting op de kostenontwikkeling masterplannen 2019 – 2023, 2019

•

VtW-procedure actualisatie overzicht wijzigingen in proces, 2019

•

Stappenplan afhandeling VtW’s door DGOO/IFHR, 2019

•

Rapport van bevindingen rijksbreed vergaderen, 2018

•

Streefbeeld rijksbreed vergaderen, 2019

•

Werkomgeving van de toekomst i.r.t. Rijksdienst na corona, visiedocument en
presentatie, 2020

82 / 86
UBR|RC JenV|PPAC

Definitief | Evaluatie Rijkshuisvestingsstelsel – Deel A: Kantoren | april 2021

•

Mogelijke langere termijn gevolgen COVID-19 voor domein Faciliteiten en
Huisvesting, diverse nota’s, ICFH 2020

•

Ambitiedocument Rijkdienst 2022, versie oktober 2020

Rapporten en evaluaties
•
Nota Diagnosefase masterplanprojecten, 2016
•

Jaarrapportage Bedrijfsvoering Rijk, 2017

•

Jaarrapportage Bedrijfsvoering Rijk, 2018

•

ADR Onderzoeksrapport Bekostiging, aansturing en kwaliteitsbewaking van de
generieke dienstverlening door SSO’s, 2018

•

Quick Scan Rijkshuisvestingsstelsel, 2018

•

Diverse bezettingsgraad- en belevingsonderzoeken, o.a. 'Rijkskantoor
Rijnstraat 8, gebruik en beleving geëvalueerd' (2018) en 'Rijkskantoor De
Knoop, bezetting en beleving gemeten' (2019), 2018 en 2019

•

Jaarrapportage Bedrijfsvoering Rijk, 2019

•

Evaluatie subsidieregeling CfPB, 2019

•

ADR Onderzoeksrapport Audit Rijnstraat 8, nader onderzoek naar verklaringen
voor en effecten van de beleving van gebruikers van het rijkskantoor Rijnstraat
8, 2019

•

Beleidsdoorlichting Kwaliteit Rijkdienst 2014-2018, 2019

•

Beleidsdoorlichting Kwaliteit Rijksdienst door Berenschot, 2019

•

Jaarrapportage Bedrijfsvoering Rijk (JBR) 2019 (idem JBR voor eerdere jaren),
2020

•

Jaaropdracht 2020 voortgangsrapportage januari - april 2020; SPC:
DGOO/IFHR, 2020

•

Jaarrapportage Uitvoering masterplannen 2019 (= voortgangs-rapportage;
idem rapportages voor eerdere jaren), 2020

•

ADR Onderzoeksrapport Midterm review Rijkshuisvestingsstelsel 2016, 2020

•

Handreiking Medezeggenschap Rijkshuisvestingsstelsel voor kantoren,
opgesteld door BZK/DGOO i.o.m. GOR, 2020

Websites:
•
https://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/gemeenten/intergemeentelijkesamenwerking

Specialities

83 / 86
UBR|RC JenV|PPAC

•

Taakverdeling specialties per 1 januari 2017, 2016

•

Uitwerking keuze beprijzingsmethode specialties, 2016

•

Besluit rijkshuisvestingsstelsel specialties, 2016

•

Stelselwijziging Rijkshuisvesting specialties, 2016

•

Governance specialties, 2016

•

Facturering gebruiksvergoeding 2018, 2018

•

Nota Stelselwijziging rijkshuisvesting specialties, 2016

Definitief | Evaluatie Rijkshuisvestingsstelsel – Deel A: Kantoren | april 2021

•

Nota Indexering internationale organisaties incl. nota Formele vaststelling
tarieven RVB, 2016

•

Nota BZK en VenJ 'Motie-Oskam en medegebruik specialties', 2016

Kaders en normering
•
Leidraad huisvesting VenJ Overig, 2016
•

Leidraad huisvesting specialties Rechtspraak, 2016

•

Leidraad Huisvesting Caribisch Nederland, 2018

•

Leidraad huisvesting specialties DJI, 2015

•

Kader Rijkshuisvestingsstelsel specialties, 2016

•

Rijkshuisvestingsstelsel voor specialties, 2016

•

Baseline specialties, 2015

Rapportages en evaluaties
•
Quick Scan specialtystelsel, 2018, concept

84 / 86
UBR|RC JenV|PPAC

Definitief | Evaluatie Rijkshuisvestingsstelsel – Deel A: Kantoren | april 2021

85 / 86
UBR|RC JenV|PPAC

Definitief | Evaluatie Rijkshuisvestingsstelsel – Deel A: Kantoren | april 2021

Dit is een uitgave van:
Uitvoeringsorganisatie Bedrijfsvoering Rijk (UBR)
Postbus 20011 | 2500 EA Den Haag
Meer weten?
Kijk op www.rijksconsultants.nl

PPAC Project-, Programma- en AdviesCentrum JenV

86 / 86
UBR|RC JenV|PPAC

Definitief | Evaluatie Rijkshuisvestingsstelsel – Deel A: Kantoren | april 2021